ACS10900 HACIA LA PAZ SOSTENIBLE, LA ERRADICACIÓN DE LA POBREZA Y LA PROSPERIDAD COMPARTIDA Notas de política: Colombia Septiembre 2014 HACIA LA PAZ SOSTENIBLE, LA ERRADICACIÓN DE LA POBREZA Y LA PROSPERIDAD COMPARTIDA Notas de política: Colombia Septiembre 2014 © 2014 por Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial 1818 H Street NW, Washington DC 20433 Teléfono: 202-473-1000; Internet: www.worldbank.org Algunos derechos reservados 1 2 3 4 17 16 15 14 Este trabajo es un producto del personal del Banco Mundial con contribuciones externas. Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones expresados en este trabajo no reflejan necesariamente los puntos de vista del Banco Mundial, los miembros de su Directorio Ejecutivo o de los países que representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de la información incluida en este trabajo. Las fronteras, los colores, las denominaciones y otra información expuestos en cualquier mapa en este trabajo no implican juicio alguno por parte del Banco Mundial acerca del estado legal de ningún territorio ni la aprobación o acep- tación de tales fronteras. Nada de lo aquí expuesto deberá constituir o ser considerado una limitación o exención a los privilegios e inmunidades del Banco Mundial, todos los cuales están específicamente reservados. Derechos y permisos Este trabajo está disponible bajo la licencia Creative Commons Attribution 3.0 IGO (CC BY 3.0 IGO) http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/igo. Bajo la licencia de atribución Creative Commons, usted es libre de copiar, distribuir, transmitir y adaptar esta obra, incluso con fines comercia- les, en las siguientes condiciones: Atribución — Por favor, citar la obra de la siguiente manera: Banco Mundial. 2014. Notas Políticas de Colombia: hacia la paz sostenible, la erradicación de la pobreza y la prosperidad compartida. Washington, DC: Banco Mundial. Licencia: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO Traducciones — Si usted crea una traducción de esta obra, por favor agregue el siguiente descargo de responsabilidad junto con la atribución: Esta traducción no fue creada por el Banco Mundial y no debe considerarse una traducción oficial del Banco Mundial. El Banco Mundial no se hace responsable por cualquier contenido o error en esta traducción. Todas las consultas sobre derechos y licencias deberán dirigirse a la responsable de Comunicaciones para Colombia, María Clara Ucrós, Banco Mundial, Bogotá, Colombia; fax: (57-1) 326-3480. Diseño Gráfico: Robert Reineke CONTENIDO Agradecimientos................................................................................................. xi Siglas y acrónimos.............................................................................................. xii Visión general de las notas de política del Banco Mundial para Colombia..................xvi I. Tres objetivos de desarrollo..........................................................................................xvi Transición hacia una paz sostenible ...................................................................................... xvii Una rápida reducción de la pobreza pero con una persistente desigualdad................................... xviii El reciente crecimiento económico ha traído prosperidad compartida. ¿Este crecimiento es sostenible?....................................................................................... xx II. Nueve áreas de política..............................................................................................xxii Organizar el territorio .........................................................................................................xxii Mejorar primero las áreas rurales ........................................................................................ xxiii Promover a las personas y a las localidades.........................................................................xxxviii III. A modo de conclusión: cinco elementos compartidos ............................................ xliii Parte Uno  –  Notas de investigación Capítulo 1. Apoyando la transición de Colombia hacia la paz y el desarrollo sostenibles.................................................. 1 Mensajes principales.......................................................................................................... 2 La dinámica del conflicto armado en Colombia............................................................... 4 ¿Qué significa la paz sostenible?............................................................................................... 7 Entendiendo los conflictos armados y la transición hacia la paz....................................... 7 La transición hacia la paz y el desarrollo sostenibles................................................................... 8 Políticas y programas para las tres transiciones......................................................................... 10 La transición política hacia una democracia participativa.............................................. 11 Transición de desarrollo: de una economía de guerra a una economía inclusiva de paz......................................................................................................... 14 Desafíos para el gobierno colombiano en el período de transición................................. 16 Transición política................................................................................................................ 16 Transición de la seguridad..................................................................................................... 18 Transición del desarrollo........................................................................................................ 18 iv CONTENIDO Capítulo 2. Hacia la prosperidad compartida en Colombia.....................................25 Mensajes principales........................................................................................................ 26 Construyendo los cimientos de la prosperidad compartida en Colombia: Tendencias recientes de la pobreza, la prosperidad compartida y la desigualdad..................................................................................... 28 Una década de impresionante reducción de la pobreza............................................................... 28 ¿Quiénes son y dónde están los pobres en Colombia?.................................................................. 31 Más prosperidad compartida con reducción de la desigualdad hacia el final de la década............... 33 Los factores detrás de los cambios observados en la pobreza y la desigualdad............... 36 Evaluando la dinámica de las fuentes de ingresos...................................................................... 36 Comprendiendo las fuentes de reducción de la pobreza11........................................................... 41 Comprendiendo las fuentes de los cambios en la desigualdad....................................................... 43 Proyectando las tasas de incidencia futuras de la pobreza........................................................... 44 Comentarios finales.......................................................................................................... 46 Bibliografía....................................................................................................................... 48 Anexo 1. Desglose de la reducción de la pobreza – El efecto intra-sectorial versus el efecto inter-sectorial................................................................................... 50 Anexo 2. Tipología de las clases económicas en Colombia............................................. 51 Anexo 3: Figures.............................................................................................................. 52 Anexo 4. P  rincipales diferencias en los métodos para medir la pobreza en Colombia... 55 Capítulo 3. Cambios estructurales — Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad....................................................57 Mensajes principales........................................................................................................ 58 Los cambios estructurales y la dinámica de crecimiento................................................. 60 El desglose del crecimiento y la dinámica de la productividad..................................................... 63 El crecimiento a nivel regional................................................................................................ 69 Los cambios estructurales en el comercio internacional............................................................... 71 Implicaciones y riesgos macro.......................................................................................... 75 Bibliografía....................................................................................................................... 80 Parte Dos  –  Notas de Política Capítulo 4. Agricultura y desarrollo rural.............................................................85 Mensajes principales........................................................................................................ 86 El sector agrícola en Colombia: oportunidades y desafíos............................................... 88 Las causas del bajo rendimiento en la economía rural.................................................... 90 Desarrollo rural................................................................................................................ 92 Adoptar un enfoque territorial del desarrollo rural..................................................................... 92 Reformar las instituciones rurales y los procesos de formulación de políticas rurales...................... 94 Abordar el problema de la tierra.............................................................................................. 95 Las modalidades de implementación: los siguientes pasos inmediatos........................................... 98 Recomendaciones de política........................................................................................... 99 Restauración de los medios de vida rurales............................................................................... 99 Poner en marcha la agricultura............................................................................................. 101 Apoyar el desarrollo territorial ............................................................................................. 103 El camino por delante: equilibrar los roles públicos y privados..................................... 104 CONTENIDO v Capítulo 5. Sector urbano.................................................................................. 109 Mensajes principales...................................................................................................... 110 Antecedentes.................................................................................................................. 111 Conocimiento................................................................................................................. 113 El Sistema de Ciudades en Colombia.................................................................................... 113 Desafíos a nivel de ciudad/aglomeración............................................................................... 114 Recomendaciones de política......................................................................................... 117 Bibliografía..................................................................................................................... 120 Capítulo 6. Gestión del riesgo de desastres en Colombia....................................... 121 Mensajes principales...................................................................................................... 122 Antecedentes.................................................................................................................. 124 Conocimiento................................................................................................................. 126 Recomendaciones de política......................................................................................... 131 Capítulo 7. Sostenibilidad ambiental.................................................................. 135 Mensajes principales...................................................................................................... 136 Antecedentes.................................................................................................................. 138 ¿Es ambientalmente sostenible el crecimiento económico de Colombia?..................... 139 Los temas prioritarios de la agenda ambiental a través de la lente del crecimiento sostenible....................................................................................... 141 Desafíos ambientales prioritarios a través de la lente de la prosperidad compartida: la salud ambiental................................................................................................... 147 El acceso a la OCDE crea un impulso para el crecimiento verde................................. 151 Recomendaciones de política......................................................................................... 152 Bibliografía..................................................................................................................... 157 Capítulo 8. Infraestructura de transporte........................................................... 150 Mensajes principales...................................................................................................... 160 Antecedentes.................................................................................................................. 161 Conocimiento................................................................................................................. 164 Recomendaciones de política......................................................................................... 168 Capítulo 9. Sector financiero............................................................................. 177 Mensajes principales...................................................................................................... 178 Antecedentes.................................................................................................................. 179 La estructura del sector financiero.......................................................................................... 180 Principales desafíos........................................................................................................ 183 Supervisión del sector financiero............................................................................................ 183 Desarrollo del mercado de capitales....................................................................................... 184 La inclusión financiera........................................................................................................ 186 Recomendaciones.......................................................................................................... 186 Mejorar la supervisión del sector financiero............................................................................. 186 Desarrollo del mercado de capitales....................................................................................... 187 Apoyar la inclusión financiera.............................................................................................. 189 vi CONTENIDO Capítulo 10. La urgente agenda de innovación — Gobernanza, conocimiento y empresas.............................................. 193 Mensajes principales...................................................................................................... 194 Antecedentes y contexto................................................................................................ 196 Desafíos.......................................................................................................................... 198 La gobernanza del Sistema Nacional de Innovación de Colombia............................................. 198 Desafíos a la acumulación y la asignación de factores ............................................................. 198 Desafíos del lado de la demanda........................................................................................... 201 Desafíos para el suministro de habilidades y conocimientos....................................................... 202 Recomendaciones de política......................................................................................... 204 Recomendaciones para mejorar la gobernanza de los SNI........................................................ 204 Recomendaciones para mejorar la acumulación y reasignación de factores .................................. 205 Recomendaciones para el lado de la demanda......................................................................... 206 Recomendaciones para el lado de la oferta.............................................................................. 209 Capítulo 11. Hacia un Sistema de Protección Social............................................... 215 Mensajes principales...................................................................................................... 216 Antecedentes: el “sistema” de protección social de Colombia — sus fortalezas y áreas de mejora.............................................................................. 217 Desafíos............................................................................................................................. 220 La fragmentación del sistema reduce el uso efectivo y eficiente de los programas de protección social............................................................................ 220 Una cobertura insuficiente o desequilibrada deja a grandes segmentos de la población vulnerables a ciertos riesgos................................................................... 223 Información limitada para el funcionamiento del sistema......................................................... 224 Evidencia global para mover a Colombia hacia un verdadero SPS.............................. 225 La transición de un conjunto estático de programas de protección social a un SPS dinámico.......... 225 Opciones de política para reducir la fragmentación del sistema, mejorar la cobertura y cerrar las brechas de información...................................... 226 Reforzar el SPS para superar las ineficiencias creadas por la fragmentación del sistema y para llegar a las poblaciones no cubiertas................................................... 226 Construir el subsistema laboral mediante la creación de información con fines de formulación de políticas y programas........................................................................ 228 Modernizar los subsistemas de salud mediante el desarrollo de un nuevo modelo de atención a la salud para Colombia con fuerte gestión y control internos.............. 229 Capítulo 12. Las finanzas y la gobernanza públicas nacionales y subnacionales......... 235 Mensajes principales...................................................................................................... 236 Antecedentes.................................................................................................................. 237 Progreso......................................................................................................................... 239 Desafíos.......................................................................................................................... 242 Un marco de la descentralización más fuerte y una mejor coordinación institucional.................... 242 Fortalecimiento de la capacidad de los GSN........................................................................... 243 Recomendaciones de política......................................................................................... 244 Un marco de descentralización más fuerte y una mejor coordinación institucional........................ 244 Fortalecimiento de la capacidad de los GSN........................................................................... 245 Bibliografía..................................................................................................................... 252 CONTENIDO vii Lista de recuadros Recuadro 2-1: Pobreza multidimensional en Colombia....................................................................... 29 Recuadro 2-2:  El crecimiento de la clase media de Colombia fue positivo pero inferior al de otros países de LAC...................................................... 31 Recuadro 2-3: Implicaciones en la equidad de los cambios de la política fiscal en Colombia............. 37 Recuadro 2-4: La persistencia de altos niveles de desigualdad no monetaria...................................... 39 Recuadro 3-1: Dinámicas demográficas recientes y del mercado laboral............................................ 66 Recuadro 3-2: ¿Qué tan vulnerable es el sector externo de Colombia a las fluctuaciones del precio del petróleo?................................................................... 77 Recuadro 7-1: El tratamiento de aguas residuales ofrece altas ganancias económicas y sociales: el ejemplo de río Bogotá............................................................................. 143 Recuadro 7.2: El BioCarbon Fund en Colombia — Iniciativa para Paisajes Forestales Sostenibles. 145 Recuadro 11-1:  La construcción de un sistema de protección social: De Cero a Siempre................... 220 Recuadro 12-1:  Transferencias del Gobierno a los GSN: SGP y SGR................................................ 241 Recuadro 12-2:  Asistencia técnica para impulsar las capacidades locales: elementos específicos ....... 246 Lista de figuras Figura 1-1: La violencia en Colombia.................................................................................................. 5 Figura 1-2: Los círculos viciosos de la violencia ................................................................................... 8 Figura 1-3: Tres transiciones hacia la paz sostenible............................................................................ 9 Figura 1-4: Perspectiva de tiempo para la transición hacia la paz sostenible en Colombia............... 10 Figura 1-5: Ciclos repetitivos de acción para reforzar la resiliencia institucional............................... 11 Figura 2-1: Reducción de la pobreza extrema.................................................................................... 28 Figura 2-2: Reducción de la pobreza moderada................................................................................. 28 Figura 2-3: Menos pobres, más clase media, pero más vulnerables a caer en la pobreza.................. 29 Figura 2-4: Incidencia de la pobreza por área.................................................................................... 32 Figura 2-5: Indicador nacional de prosperidad compartida............................................................... 33 Figura 2-6: Mejoras robustas a nivel de departamento en el SPI durante la década.......................... 34 Figura 2-7: Desigualdad en LAC........................................................................................................ 35 Figura 2-8: 2002–2012: un período de leve descenso en la desigualdad............................................ 35 Figura 2-9: Concentration and Gini Coefficients............................................................................... 38 Figura 2-10: Componentes de crecimiento y de redistribución en los cambios en la pobreza y la clase media............................................................................ 42 Figura 2-11: Componentes de los cambios en la reducción de la pobreza extrema y moderada 2002–2013............................................................... 43 Figura 2-12: El descenso de la desigualdad total se debe a la menor desigualdad de los ingresos laborales y de las transferencias................................................................ 44 Figura 2-13: Explicando los cambios en la desigualdad del ingreso, 2010–2013................................. 44 Figura 2-14: ¿Es probable que la pobreza extrema sea reducida a un 3 por ciento para el 2030?....... 46 Figura A3.1: Mapeo de la pobreza multidimensional........................................................................... 52 Figura A3.2: Participación del ingreso por quintiles de ingresos y a través del tiempo......................... 53 Figura A3.3: Curva de incidencia de crecimiento del ingreso per cápita, 2008–2013.......................... 54 Figura 3-1:  Desempeño del crecimiento en las últimas décadas (%).................................................. 60 Figura 3-2:  Brecha del ingreso per cápita de Colombia (%)............................................................... 60 Figura 3-3: PIB comparativo per cápita (US$).................................................................................... 61 Figura 3-4: Desglose sectorial del Crecimeinto del PIB (en puntos porcentuales).............................. 61 viii CONTENIDO Figura 3-5: La cambiante composición del PIB.................................................................................. 62 Figura 3-6:  Intensidad/dependencia en las materias primas.............................................................. 62 Figura 3-7: Ingreso per cápita como % de Bogotá............................................................................. 70 Figura 3-8: Educación e ingresos en todos los departamentos, 2010.................................................. 70 Figura 3-9: Calidad de los caminos a nivel de Departamento, 2009.................................................. 71 Figura 3-10: Evolución delos índices de pobreza.................................................................................. 72 Figura 3-11: Dinámica reciente del comercio....................................................................................... 73 Figura 3-12: Valor vs. volúmenes de las exportaciones......................................................................... 73 Figura 3-13: Participación de Colombia en las exportaciones e importaciones mundiales (%)........... 74 Figura 3-14: Cambios en la composición de las exportaciones............................................................ 74 Figura 3-15: Concentración de la canasta de exportaciones................................................................ 74 Figura 3-16: Concentración de los destinos de exportación................................................................. 75 Figura 4-1: Producción de los principales cultivos alimentarios en Colombia, 1990–2012............... 88 Figura 4-2: Proyección de los impactos del cambio climático sobre las áreas productoras de café en Colombia...................................................................... 90 Figura 4-3: Comportamiento de los Apoyos Directos......................................................................... 92 Figura 4-4: Comparacion de la evolución de los recursos para bienes públicos frente a los apoyos directos......................................................................................................... 92 Figura 4-5: Uso actual y potencial del suelo....................................................................................... 96 Figura 4-6: Distribución desigual de la tierra ..................................................................................... 96 Figura 5-1: Distribución del 40 por ciento inferior en Colombia, 2002–2012................................. 111 Figura 5-2: Presupuesto sectorial, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (Millones de US$), 2000–2014....................................................................................... 115 Figura 5-3: Fuentes de financiamiento para gastos de inversión municipales.................................. 117 Figura 6-1: Desastres y pérdidas en Latinoamérica, 1961–2011...................................................... 124 Figura 6-2:  Área y población expuesta a terremotos, deslizamientos de tierra e inundaciones en Colombia........................................................................... 126 Figura 6-3: Pérdida de la vidas y viviendas destruidas por cada 100 000 habitantes, 1970–2011...................................................................................................................... 128 Figura 6-4: Viviendas destruidas y pérdida de vidas por cada 100 000 habitantes, por población municipal, 2001–2010............................................................................. 128 Figura 6-6: Fenómenos La Niña y El Niño vs. pérdidas anuales registradas.................................... 129 Figura 6-5: Correlación entre la pobreza y los desastres naturales en LAC, 2009........................... 129 Figura 6-7: Inversiones totales en la gestión del riesgo de desastres en los niveles nacional, departamental y municipal....................................................... 130 Figura 7-1: Ahorro neto ajustado, incluyendo el daño por emisión de partículas, 1990–20122.................................................................................................................... 140 Figura 7-2: Ahorro nacional bruto, gastos en educación, y degradación y agotamiento de los recursos naturales, 1990–2012..................................................... 140 Figura 7-3: Costos ambientales a la salud en Colombia y en la región (por ciento del PIB)......................................................................................................... 148 Figura 7-4: Total de ingresos por recursos naturales y total de gastos ambientales.......................... 151 Figura 8-1: Inversión en infraestructura no urbana de transporte (% del PIB)................................ 161 Figura 8-2:  Lugar ocupado en calidad de la infraestructura de transporte según el Foro Económico Mundial 2013.................................................................................. 161 Figura 8-3:  Índice de Desempeño Logístico, 2014........................................................................... 162 CONTENIDO ix Figura 8-4: El alto costo de importar y exportar............................................................................... 162 Figura 8-5: Calidad de las carreteras y caminos nacionales, secundarios y terciarios...................... 165 Figura 9-1: Estructura del sector financiero (como porcentaje del PIB de 2012)............................. 179 Figura 9-2: Comparación de indicadores de acceso al financiamiento en Latinoamérica............... 180 Figura 9-3: Porcentaje de activos de las filiales de bancos colombianos en el extranjero, diciembre de 2013............................................................................... 181 Figura 9-4: Emisión anual en los mercados de capitales................................................................... 181 Figura 10-1: Desempeño deficiente de la I+D de Colombia.............................................................. 196 Figura 10-2: Esquema del Sistema Nacional de Innovación.............................................................. 197 Figura 10-3: Sistemas de apoyo a las empresas a través de su ciclo de vida y nivel de sofisticación........................................................................... 198 Figura 10-4: Diferencias entre las ciudades en Colombia................................................................... 199 Figura 10-5: Densidad de nuevos negocios, 2012............................................................................... 199 Figura 10-6: Ciclo de financiamiento de una empresa nueva............................................................. 200 Figura 10-7: Mapa de los fondos de inversión para PYME colombianas........................................... 201 Figura 10-8: Diferencias de productividad y empresariales en Colombia.......................................... 202 Figura 10-9: Calidad gerencial en Colombia...................................................................................... 202 Figura 10-10: Opinión del sector privado sobre la calidad de la investigación científica y grado de colaboración con las universidades............................................... 204 Figura 11-1: El sistema de protección social de Colombia está fragmentado, con brechas de cobertura significativas.......................................................................... 217 Figura 11-2a: Afiliación al sistema de salud.......................................................................................... 218 Figura 11-2b: Gastos del propio bolsillo como % del gasto total en salud, 2012.................................. 218 Figura 11-3: Gasto social y desigualdad.............................................................................................. 221 Figura 11-4: Mortalidad neonatal infantil.......................................................................................... 221 Figura 11-5: Percepción del Sistema de Cuidado de la Salud............................................................ 221 Figura 11-6: Visión actual del Sistema de Protección Social de Colombia........................................ 225 Figura 11-7: El SPS de Colombia con la aplicación de un enfoque de sistemas................................ 226 Figura 12-1: Disparidades regionales Incidencia de la pobreza monetaria por departamento en 2012 (%)............................. 240 Lista de tablas Tabla 1-1: Objetivos para las transiciones en Colombia................................................................... 12 Tabla 1-2: Ritmo de las transiciones políticas.................................................................................... 12 Tabla 2-1: Desigualdad en Colombia................................................................................................ 35 Tabla 2-2: Parámetros de las tasas de crecimiento y elasticidades de la pobreza al crecimiento usados por método de proyección............................................................ 45 Tabla 3-1: Ejercicio de contabilidad del crecimiento........................................................................ 64 Tabla 3-2:  Desglose del crecimiento: contribución al crecimiento total en valor agregado per cápita, Colombia 2001–2013 (%)................................................. 69 Tabla 3-3: Regalías y convergencia regional...................................................................................... 72 Tabla 6-1: Eventos y pérdidas por década....................................................................................... 127 Tabla 7.1: Resumen de los costos de salud ambiental en 2010....................................................... 148 Tabla 8-1: La red vial en Colombia................................................................................................. 165 Tabla 10-1: Ranking en la medición de Hacer Negocios (Doing Business Report, 2014) ............... 199 Tabla 12-1: Descentralización fiscal.................................................................................................. 237 x CONTENIDO Lista de mapas Mapa 5-1: Distribución y concentración de empleos en Colombia................................................. 112 Mapa 5-2: Las 18 aglomeraciones urbanas..................................................................................... 113 Mapa 5-3: El Sistema de Ciudades.................................................................................................. 113 AGRADECIMIENTOS Esta serie de notas de política fue producida por expertos del Banco Mundial que trabajan en el equipo de país Colombia. El capítulo 1 fue preparado por Dorly Castañeda, Marcelo Fabre, Margarita Puerto Gómez y Markus Kostner. El capítulo 2 fue producido por Carlos Rodríguez Castelán, Lea Giménez y Daniel Valderrama bajo la orientación general de Louise Cord. El capítulo 3 fue producido por Barbara Cunha con aportes de Konstantin Wacker, Germán Galindo y Diana Marcela Carrero Rivera. El capí- tulo 4 es autoría de Michael Morris y Natalia Gómez con aportes de Laurent Msellati, Holger A. Kray, Carole Megevand, Victoria Stanley, Enrique Pantoja, Luz Berania Díaz Ríos, Diego Arias Carballo, Juliana Castaño Isaza, Erick C. M. Fernandes y Daniel M. Sellen. Los autores del capítulo 5 son Angélica Núñez y José Luis Acero con aportes de Anna Wellenstein, Catalina Marulanda, Augustín María, Camila Rodríguez y Mauricio Cuéllar. El capítulo 6 fue preparado por Eric Dickson, Claudia Lorena Trejos, Daniel Sellen y Diana Marcela Rubiano Vargas. El capítulo 7 fue preparado por Irina Klytchnikova bajo la orientación general de Emilia Battaglini, con asistencia en la investigación de Anna Lena Sauer y útiles comentarios de Ernesto Sánchez-Triana, Carole Megevand, Juliana Castaño, Rita Cestti, Greg Browder, Daniel Sellen, Franka Braun, Daniele La Porta y Todd Johnson. El capítulo 8 fue preparado por Mauricio Cuéllar, Leonardo Canon, Shomik Mehndiratta, Carlos Murgui, Daniel Pulido y Marcela Silva. El autor del capítulo 9 es Patricia Caraballo, con aportes y contribuciones por cuenta de Eva M. Gutiérrez, Catiana García-Kilroy y Rekha Reddy. El capítulo 10 fue preparado por Javier Botero, Wendy Cunningham, Eva Gutiérrez, Robert Hawkins, Leonardo Iacovone, Esperanza Lasagabaster y William Maloney. El capítulo 11 fue producido por Alejandra Corchuelo, Ana María Oviedo, Antonio Giuffrida, Ronald Gómez, Joana Silva y Wendy Cunningham. El capítulo 12 fue preparado por un equipo liderado por Pedro Arizti, que incluía a Eguiar Lizundia, Jorge Luis Silva, Barbara Cunha, Carlos Rodríguez Castelán, Germán Galindo, John González, Mónica Peñuela, Manuel Fernando de Castro y Azul del Villar. La revisión interna fue proporcionada por Augusto de la Torre, Issam Abousleiman, Mathew Stephens, Gabriel Demombynes, Emily Sinott, John Nash, Peter Ellis, Joaquín Toro, Juan Gaviria, James Seward, Jose Guillerme Reis, Truman Packard, Alberto Leyton y Emilia Battaglini. También se llevaron a cabo consultas con representantes del Ministerio de Hacienda y la Departamento Nacional de Planeación, que proporcionaron información y conocimiento valiosos sobre temas prioritarios en Colombia. El resumen, así como la coordinación de la serie de notas políticas, fue liderado por Samuel Freije, con soportes y apoyo de Domoina Rambeloarison y Germán Galindo. Las revisiones editoriales y traduccio- nes fueron llevadas a cabo por Robert Reineke, Richard Galm, Juan Carlos Liceaga y Manuel Gómez. El apoyo administrativo fue provisto por Beatriz Elena Franco, Elsa Coy y Lorena Bustos. La supervisión general estuvo a cargo de Gloria Grandolini y Gerardo Corrochano (Directores del Banco Mundial para Colombia) e Issam Abousleiman (Gerente de País para Colombia). SIGLAS Y ACRÓNIMOS 4G Programa de Cuarta Generación de COP Peso colombiano Concesiones COP Conferencia de las Partes (COP, por AFP Administradoras de Fondos de sus siglas en inglés) Pensiones y Cesantías CORPOICA Corporación Colombiana de ANI Agencia Nacional de Infraestructura Investigación Agropecuaria APE Agencia Promotora de las CP Capital Privado Exportaciones CR Capital de Riesgo ASH Agua, Saneamiento e Higiene CSA Agricultura Climáticamente AT Asistencia Técnica Inteligente (CSA, por sus siglas en AVAD Años de Vida Ajustados por inglés) Discapacidad DANE Departamento Administrativo BID Banco Interamericano de Desarrollo Nacional de Estadística BVC Bolsa de Valores de Colombia DB Doing Business CAI Contaminación del Aire en DNP Departamento Nacional de Interiores Planeación CAR Corporación Autónoma Regional DPS Departamento para la Prosperidad CAT-DDO Préstamo para políticas de Social Desarrollo sobre Gestión del Riesgo ECLAC Ver CEPAL de Desastres, con opción de desem- ECV Encuesta de Calidad de Vida bolso diferido ante catástrofes (CAT- EIA Evaluación de Impacto Ambiental DDO, por sus siglas en inglés) EITI Iniciativa para la Transparencia de CAU Contaminación del Aire Urbano las Industrias Extractivas CB Banco Comercial (CB, por sus siglas (EITI, por sus siglas en inglés) en inglés) ELN Ejército de Liberación Nacional CEDLAS Centro de Estudios Distributivos, ENDS Encuesta Nacional de Demografía y Laborales y Sociales Salud CEPAL Comisión Económica para América EPS Entidad Promotora de Salud Latina y el Caribe FAG Fondo de Garantía Agropecuaria CGR Contraloría General de la República (FAG, por sus siglas en inglés) CIAT Centro Internacional de Agricultura FAO Organización de las Naciones Unidas Tropical para la Alimentación y la Agricultura CNA Consejo Nacional de Acreditación (FAO, por sus siglas en inglés) CONACES Comisión Nacional Intersectorial de FARC Fuerzas Armadas Revolucionarias Aseguramiento de la Calidad de la de Colombia Educación Superior FDN Financiera de Desarrollo Nacional CONPES Consejo Nacional de Política FEDEGÁN Federación Nacional de Ganaderos Económica y Social FINDETER Financiera de Desarrollo Territorial SIGLAS Y ACRÓNIMOS xiii FMI Fondo Monetario Internacional LAC América Latina y el Caribe (LAC, FMMA Fondo Mundial para el Medio por sus siglas en inglés) Ambiente LAPOP Proyecto de Opinión Pública de FONADE Fondo Financiero de Proyectos de América Latina (LAPOP, por sus Desarrollo siglas en inglés) FSAP Programa de Evaluación del Sector LAVCA Asociación de Capital Privado y Financiero (FSAP, por sus siglas en Capital de Riesgo en América Latina inglés) (LAVCA, por sus nombre en inglés) GEF Fondo Mundial para el Medio LEADER Enlaces entre Acciones para el Ambiente (GEF, por sus siglas en Desarrollo Rural (LEADER, por su inglés) nombre en francés, Liaison Entre GEIH Gran Encuesta Integrada de Actions de Développement de Hogares l’Économie Rurale) GRD Gestión del Riesgo de Desastres LOOT Ley Orgánica de Ordenamiento GSN Gobierno Subnacional Territorial HHI Índice de Herfindahl-Hirschman LSE London School of Economics (HHI, por sus siglas en inglés) MADR Ministerio de Agricultura y I+D Investigación y Desarrollo Desarollo Rural ICFES Instituto Colombiano para el MADS Ministerio de Ambiente y Fomento de la Educación Superior Desarrollo Sostenible ICRG Guía Internacional sobre Riesgo MEN Ministerio de Educación Nacional País (ICRG, por sus siglas en inglés) MESEP Misión para el Empalme de las IED Inversión Extranjera Directa Series de Empleo, Pobreza y IGAC Instituto Geográfico Agustín Desigualdad Codazzi MHCP Ministerio de Hacienda y IFNB Institución Financiera No Bancaria Crédito Público IMAN Impuesto Mínimo Alternativo MHCT Ministerio de Vivienda, Ciudad y Nacional Territorio (MHCT, por sus siglas en INCODER Instituto Colombiano de Desarrollo inglés) Rural MICT Ministerio de Comercio, Industria INTOSAI Organización Internacional de y Turismo (MICT, por sus siglas en Entidades Fiscalizadoras Superiores inglés) (INTOSAI, por su nombre en MILA Mercado Integrado inglés) Latinoamericano INVÍAS Instituto Nacional de Vías MYE Monitoreo y Evaluación IOH Índice de Oportunidades Humanas OAR Organización de Autorregulación IPC Índice de Precios al Consumidor OCDE Organización para la Cooperación IPM Índice de Pobreza Multidimensional y el Desarrollo Económicos (OECD, IPO Oferta Pública Inicial por sus siglas en inglés) IPSAS Estándares Internacionales de OCYT Observatorio Colombiano de Contabilidad del Sector Público Ciencia y Tecnología (IPSAS, por sus siglas en inglés) OIT Organización Internacional del IQ Coeficiente Intelectual (IQ , por sus Trabajo siglas en inglés) OMS Organización Mundial de la Salud ISFL Paisajes Forestales Sostenibles ONG Organización No Gubernamental (ISFL, por sus siglas en inglés) ORMET Observatorios Regionales del IVA Impuesto al Valor Agregado Mercado de Trabajo xiv SIGLAS Y ACRÓNIMOS OSC Organización de la Sociedad Civil SISBÉN Sistema de Identificación de OTT Oficina de Transferencia Tecnológica Potenciales Beneficiarios de Programas PAP-PDA Programa Agua para la Prosperidad Sociales PDI Población Desplazada Internamente SME Ver PYME PEFA Gasto Público y Responsabilidad SNI Sistema Nacional de Innovación Financiera (PEFA, por sus siglas en SNR Superintendencia de Notariado y inglés) Registro PES Pago por Servicios Ambientales (PES, SNS Superintendencia Nacional de Salud por sus siglas en inglés) SPI Indicador de Prosperidad PI Propiedad Intelectual Compartida PIB Producto Interno Bruto SPS Sistema silvopastoril PISA Programa para la Evaluación SPS Sistema de Protección Social Internacional de Alumnos (PISA, por SS Sistema de Salud sus siglas en inglés) TES Títulos de Deuda Pública POMCA Plan de Manejo de Cuencas TFP Productividad Total de los Factores POS Plan Obligatorio de Salud TI Tecnologías de la Información POT Plan de Ordenamiento Territorial TLC Tratado de Libre Comercio PPP Paridad de Poder Adquisitivo UAESPE Unidad Administrativa Especial del PPP Asociación Público/Privada Servicio Publico de Empleo PPSAM Programa de Proteccion Social al UK-DECC Departamento de Energía y Cambio Adulto Mayor Climático del Reino Unido (UK- PYME Pequeña y Mediana Empresa DECC, por sus siglas en inglés) RC Régimen Contributivo UNFCCC Convención Marco de las Naciones REDD+ Reducciones de Emisiones por Unidas sobre el Cambio Climático Deforestación y Degradación de los (unfccc, por sus siglas en inglés) Bosques (REDD, por sus siglas en UNGRD Unidad Nacional para la Gestión del inglés) Riesgo de Desastres REDI Desarrollos Económicos Recientes en UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infraestructura (REDI, por sus siglas Infancia en inglés) UPC Unidad de Pago por Capitación RML Retraso Mental Leve WAVES Contabilidad de la Riqueza y la RS Régimen Subsidiado en Salud Valoración de los Servicios de los RUAF Registro Único de Afiliados Ecosistemas (WAVES, por sus siglas RUB Registro Único de Beneficiarios en inglés) SAVER Saneamiento para Vertimientos WB Banco Mundial (WB, por sus siglas SEDLAC Base de Datos Socioeconómicos en inglés) para América Latina y El Caribe WDI Indicadores de Desarrollo Mundial (SEDLAC, por sus siglas en inglés) (WDI, por sus siglas en inglés) SENA Servicio Nacional de Aprendizaje WDR Informe sobre el Desarrollo Mundial SFC Superintendencia Financiera de (WDR, por sus siglas en inglés) Colombia WEF Foro Económico Mundial SGP Sistema General de Participaciones (WEF, por sus siglas en inglés) SGR Sistema General de Regalías WTI West Texas Intermediate SGSSS Sistema General de Seguridad Social WWTP Planta de Tratamiento de Aguas en Salud Residuales (WWTP, por sus siglas en SINA Sistema Nacional Ambiental inglés) Hacia la paz sostenible, la erradicación de la pobreza y la prosperidad compartida Notas de política: Colombia Visión general Septiembre 2014 xvi VISIÓN GENERAL Visión General De Las Notas De desastres, la sostenibilidad del medio ambiente, la infraestructura, los mercados financieros, la inno- Política Del Banco Mundial Para vación, la protección social y los gobiernos subna- Colombia cionales. Estas áreas de política están interrelacio- nadas, es decir, los avances en unas son necesarios Para sus países miembros, el Banco Mundial para el éxito en las otras. Por ejemplo, es necesaria proporciona a las administraciones entrantes un la construcción de infraestructura moderna para diagnóstico selectivo de los desafíos actuales y un el desarrollo rural y urbano, y a su vez, la infraes- conjunto independiente de recomendaciones de tructura requiere de mercados financieros sólidos política para contribuir al proceso de desarrollo de y gobiernos locales eficientes. Todos estos factores la nación. En el caso de Colombia, la inauguración no serán suficientes para aumentar la productivi- de un nuevo Gobierno para el período 2014–2018 dad si las empresas y las universidades no logran es el motivo para presentar este conjunto de notas impulsar la innovación. Al final, el aumento de la de política. productividad proporciona los medios para un sis- tema de protección social más amplio e incluyente, Desde hace décadas, el Banco Mundial ha sido y tanto la productividad como la protección social un socio de Colombia en su proceso de desarrollo. son necesarias para la erradicación de la pobreza Durante años, nuestros expertos han estudiado la y la paz sostenible. A pesar de estas complejas co- economía colombiana y han proporcionado diag- nexiones, y solo para facilitar su explicación, estos nósticos y recomendaciones de política, algunos de tres objetivos y nueve ámbitos de actuación se dis- los cuales han contribuido a la discusión e imple- cutirán por separado. Después de discutir la evolu- mentación de importantes reformas. Entre algu- ción y el estado de dichos objetivos, las siguientes nos conjuntos de notas de política recientes se en- secciones agruparán a las políticas en tres temas cuentran en las publicaciones Colombia: la fundación generales: la organización del territorio; la movili- económica de la paz (2003) y Una ventana de oportunidad zación de todas las formas de capital: infraestruc- (2007). tura, finanzas, e innovación; y la promoción de las personas y las localidades. El progreso trae consigo nuevos desafíos. Los re- cientes avances en la política económica y social de Colombia exigen un enfoque encaminado a I. Tres Objetivos De Desarrollo soluciones más sofisticadas para nuevas preguntas o para los antiguos problemas aún sin solucionar. Colombia tiene frente a sí tres objetivos funda- Las nuevas notas de política compiladas en este mentales de desarrollo. Alcanzar los niveles más documento se basan en la actual participación de altos de bienestar para todos los colombianos im- los expertos del Banco Mundial en Colombia y plicará necesariamente el logro de una paz soste- sus puntos de vista sobre qué políticas podrían nible, la erradicación de la pobreza y compartir la ayudar a una paz sostenible, erradicar la pobreza prosperidad. Sin paz, el país no podría asegurar y compartir la prosperidad. Hoy en día, estos tres plenamente los derechos humanos más fundamen- objetivos de desarrollo parecen ser alcanzables tales. Con pobreza, muchos serían privados de las de manera realista por primera vez en la historia necesidades más básicas. Sin prosperidad compar- de Colombia. tida, solo unos pocos disfrutarían de los beneficios del crecimiento económico. Estos tres objetivos Esta visión general resume el estado actual de los son condiciones necesarias para que los colombia- tres objetivos de desarrollo y las políticas propues- nos exploten todo su potencial de desarrollo. Las tas para alcanzarlos en nueve áreas: desarrollo recientes tendencias indican que estos objetivos rural y desarrollo urbano, la gestión del riesgo de están a su alcance. Hacia la paz sostenible, la erradicación de la pobreza y la prosperidad compartida xvii Transición hacia una paz sostenible de algunos grupos. Desde principios de la década del 2000, Colombia ha visto una disminución sus- El logro de la paz sostenible es actualmente una tancial en el número anual de personas desplazadas prioridad del Gobierno y una aspiración máxima internamente (PDI), los homicidios políticamente de la sociedad colombiana. Más de cincuenta años motivados, las víctimas de las minas terrestres y la de violencia han afectado a por lo menos tres ge- tasa de homicidios (no solo los relacionados con el neraciones de colombianos, tanto a nivel nacional conflicto, sino con la criminalidad en general). No como subnacional, comunitario e individual. Unos obstante, los picos ocasionales muestran el riesgo 5 millones de personas fueron desplazadas interna- continuo de estallidos o ciclos de violencia. Las ten- mente entre 1985 y 2012. En el mismo período, se dencias nacionales ocultan diferencias regionales. estima que 220.000 personas murieron como re- La violencia es más frecuente en aquellas regiones sultado del conflicto, 27.000 fueron secuestradas, con instituciones locales débiles, con altos ingre- 25.000 desaparecieron y 6.421 niños fueron reclu- sos derivados de la extracción de recursos natura- tados por los grupos armados ilegales. Las causas les y con la presencia de grupos armados ilegales. de este conflicto prolongado han evolucionado en Arauca, Antioquia, Casanare, Caquetá, Meta, el tiempo con los ciclos de violencia, la inestabili- Nariño y Valle del Cauca se encuentran entre los dad y la débil gobernanza, impactando no solo las departamentos con una mayor proporción de even- vidas humanas, sino también el desarrollo econó- tos violentos. Además, ciertos grupos específicos de mico. Se estima que sin el conflicto armado, la tasa la población están sobrerrepresentados entre las de crecimiento anual de Colombia sería 1,5 puntos víctimas del conflicto armado, por ejemplo, las po- porcentuales más alta y las tasas de pobreza serían blaciones rurales, los afrocolombianos e indígenas. la mitad de lo que son ahora. Esta variabilidad en tiempo y espacio, observa- El Gobierno ha avanzado en varios frentes para da tanto en la experiencia internacional como en lograr la paz sostenible. En virtud de la Ley de Colombia, conduce a tres cambios principales en la Justicia y Paz y la Ley de Víctimas y Restitución de forma de entender los conflictos armados y la paz, 2011, el Gobierno ha establecido un marco para los cuales se describen en el capítulo 1 de las presen- la reintegración de los excombatientes y la devo- tes notas de política (Apoyando la transición de Colombia lución de tierras a las personas desplazadas por el hacia la paz y el desarrollo sostenible). En primer lugar, conflicto, así como para proporcionar reparacio- “post-conflicto” puede ser un término engañoso, nes con el fin de que las familias y las comunidades porque un período de conflicto seguido por la re- puedan reanudar sus medios de vida. En la última ducción de las tensiones o incluso un acuerdo de década, el Gobierno ha hecho grandes esfuerzos paz, lo puede continuar un nuevo ciclo de violencia. para reducir la violencia y aumentar la presencia La paz debe ser vista como un proceso, más que del Estado. El país ya no es considerado como de el fin de las negociaciones de paz o de la política alto riesgo para la inversión; ha aumentado su ca- militar. En segundo lugar, el conflicto es territorial- pacidad para garantizar los derechos básicos de mente específico. La construcción de la paz a nivel los ciudadanos; los índices de criminalidad y ho- nacional implica políticas diferenciadas con base en micidios han disminuido; e incluso, la producción la dinámica local y su relación con el gobierno cen- de drogas, uno de los principales impulsores de los tral. En tercer lugar, la sostenibilidad del proceso conflictos, se ha reducido significativamente. Por de consolidación de la paz necesita que las políticas otra parte, el proceso de paz en curso puede con- dirigidas a la prevención de la violencia sean multi- ducir a la consolidación de una paz sostenible. sectoriales. Una comprensión profunda de la capa- cidad institucional es esencial para la transforma- Sin embargo, los ciclos de violencia y conflicto ción de los círculos viciosos de violencia en círculos arraigado persisten en algunas regiones y en contra virtuosos de transformación institucional. xviii VISIÓN GENERAL El actual proceso de paz con las FARC se ha con- un papel fundamental en el proceso de transición. vertido en una prioridad del gobierno, que ofrece Debido a que el riesgo de violencia es mayor en la oportunidad de terminar el ciclo de la violen- los departamentos o municipios con instituciones cia en el país. Sin embargo, la paz sostenible en débiles, la construcción de instituciones capaces y Colombia dependerá de los resultados de un es- legítimas en el ámbito local será clave para rom- fuerzo colectivo por vislumbrar al país en estado per los ciclos de violencia en Colombia (el capítulo de paz. Si bien la transición de Colombia hacia la 12, sobre los gobiernos subnacionales, elabora este paz es única, lecciones de otros países pueden ser tema). útiles para los responsables políticos. Las experien- cias globales muestran que el reto principal en los Una rápida reducción de la pobreza procesos de paz es evitar que se repitan los ciclos pero con una persistente desigualdad de violencia, con el fin de permitirle a la sociedad construir una paz sostenible. En la última década, Colombia ha reducido la pobreza de forma más acelerada que nunca, pero En el capítulo 1 se utiliza la evidencia internacio- la desigualdad de ingresos y la vulnerabilidad a la nal para identificar tres transiciones principales a pobreza se mantienen en niveles inaceptablemente las que deben someterse los colombianos para la altos. El capítulo 2 de estas notas de política (Hacia construcción de una paz sostenible. En primer lu- la prosperidad compartida en Colombia) ofrece un aná- gar, una transición de la seguridad desde la violen- lisis detallado de las tendencias de pobreza y des- cia hacia el respeto de los derechos humanos y del igualdad en Colombia durante los últimos años. derecho internacional humanitario —el objetivo Entre 2002 y 2012, Colombia redujo su tasa de de esto es prevenir la recurrencia de la violencia—. pobreza moderada de 49,7 por ciento a 32,7 por En segundo lugar, una transición hacia el desarro- ciento, y su tasa de incidencia de pobreza extre- llo desde una economía de guerra a una economía ma, de 17,7 por ciento a 10,4 por ciento. La tasa de paz —su objetivo es crear una economía más de pobreza multidimensional —definida como el inclusiva, con una opción legal para la participa- porcentaje de personas privadas de al menos cin- ción de los excombatientes y de las víctimas, pro- co indicadores de bienestar— disminuyó de un moviendo al mismo tiempo la recuperación econó- 49 por ciento, en 2003, a 27 por ciento, en 2012. mica, la reconstrucción de los sistemas financieros Esta rápida disminución de la pobreza se ha visto y el mejoramiento en la prestación de servicios bá- acompañada por un aumento en la proporción de sicos—. Y en tercer lugar, una transición política la población de clase media, de 15,1 a 27,2 por —el objetivo es crear las condiciones propicias que ciento; sin embargo, la proporción de la población conduzcan a una democracia participativa—. vulnerable a la pobreza también se ha incremen- tado, hasta convertirse en el grupo más grande de Estas transiciones implican la aplicación de un Colombia con el 37,7 por ciento. Este aumento de conjunto complejo de políticas de seguridad, ju- la vulnerabilidad a la pobreza es, por una parte, diciales y socioeconómicas. Por ejemplo, cuando una consecuencia de la reciente disminución de la la paz y la estabilidad regresen a las zonas rurales pobreza. Las personas salen de la pobreza, pero afectadas por el conflicto civil, habrá una necesi- aún permanecen cerca de la línea de pobreza y dad urgente de reasentar a las poblaciones despla- es probable que vuelvan a ella si las condiciones zadas, darles un acceso seguro a la tierra para su macroeconómicas empeoraran (el capítulo 3, que sustento, proporcionarles los medios para reanudar habla sobre el crecimiento económico, analiza los las actividades productivas y restaurar su voz en el principales riesgos macroeconómicos). La vulne- diálogo político nacional (el capítulo 4, que trata el rabilidad también se asocia, por otra parte, a los desarrollo rural, proporciona diagnósticos y reco- riesgos ambientales: los desastres naturales y la mendaciones de política en este sentido). Además, contaminación (los capítulos 6 y 7 examinan estas los gobiernos subnacionales podrían desempeñar fuentes de vulnerabilidad). Hacia la paz sostenible, la erradicación de la pobreza y la prosperidad compartida xix La desigualdad, medida por el coeficiente de Gini, económico más acelerado y la expansión de los bajó de 0,57, en 2002, a 0,54, en 2012, pero se programas de protección social. El crecimiento del mantuvo por encima de la media regional y muy empleo y las ganancias, ambos impulsados por el superior a la media de la OCDE. La persisten- crecimiento económico, explican más del 60 por cia de altos niveles de desigualdad puede ligarse ciento de la reducción de la pobreza extrema, des- a varios factores, incluyendo la falta de acceso a de 2002 hasta 2012. Las transferencias públicas, la educación superior, a pensiones y una vivienda sobre todo derivadas de los programas Familias asequible. Sin embargo, estos factores han demos- en Acción y Adulto Mayor, representan el 40 por trado ligeras mejorías en los últimos años. La ex- ciento restante. Los ingresos por el trabajo, ya sea cepción es la constante desigualdad a través de las a través de un incremento en los ingresos por tra- regiones. La brecha entre los departamentos con bajador o del número de trabajadores por familia, las mayores y las más bajas tasas de pobreza ha representaron el 73 por ciento de la reducción to- aumentado durante la última década. En 2002, tal de la pobreza moderada, entre 2002 y 2012. la diferencia en las tasas de pobreza entre Huila y Un 16 por ciento adicional de la reducción de la Bogotá D.C. fue de 37,8 puntos porcentuales; en pobreza moderada proviene de las transferencias. 2012, las tasas de pobreza de Chocó y Bogotá D.C. Curiosamente el acceso a la vivienda representó tenían una diferencia de 56,4 puntos porcentuales. un 7 por ciento de la reducción de la pobreza mo- La promoción de la política social y el crecimiento derada, pero no tuvo impacto alguno en la pobre- económico en las regiones rezagadas de Colombia za extrema, dando señales de la necesidad de una es fundamental para la reducción de la desigual- política para proveer viviendas asequibles para los dad (en los capítulos 4 —sobre la política rural— y pobres. 12 —sobre la gestión de los gobiernos subnaciona- les— hay recomendaciones de política para avan- Los programas de asistencia y de seguridad so- zar hacia este objetivo). cial de Colombia han crecido y ganado el reco- nocimiento internacional en los últimos años. El Además de las diferencias regionales, otro aspecto Sistema General de Seguridad Social en Salud importante de la pobreza y la desigualdad se refie- (SGSSS) fue creado por la Ley 100 de 1993 y guió re a los grupos desfavorecidos, es decir, las personas la rápida expansión de la cobertura, la protección desplazadas internamente (PDI), los pueblos indí- financiera y la equidad del sistema de salud. El genas y los afrodescendientes. Las minorías étnicas programa de seguro de salud del país es mundial- se enfrentan a altas tasas de pobreza. Los hogares mente aplaudido por su cobertura universal. En indígenas tienen tanto la tasa más alta de pobreza respuesta a la crisis económica de 1999, Colombia multidimensional (58 por ciento, en 2010) como la creó el programa de transferencias monetarias menor reducción en el período 2003-2010. Entre condicionadas, Familias en Acción, el cual ha cre- estos grupos desfavorecidos, las PDI encaran enor- cido hasta convertirse en su programa de asisten- mes barreras. En 2010, su tasa de pobreza fue del cia social más grande. Numerosas evaluaciones de 96,7 por ciento; su tasa de pobreza extrema fue impacto han encontrado que Familias en Acción del 66,4 por ciento, lo que significa que, en 2010, mejora los resultados de capital humano de los ni- al menos una de cada cuatro personas que vivían ños. En 2006, Colombia también creó Red Juntos en la pobreza extrema era una PDI. Estas cifras se (ahora llamado Red UNIDOS), un programa de basan en informes independientes, pero se necesi- ventanilla única para ayudar a las personas que es- tan datos más sistemáticos para dibujar un perfil tán en pobreza extrema a acceder a la variedad de más preciso de la pobreza y la desigualdad entre programas sociales existentes. Sin embargo, esta los grupos desfavorecidos. aglomeración de programas sufre fragmentación y brechas en la cobertura del sistema de protección La rápida reducción de las tasas de pobreza nacio- social. El capítulo 11, que habla sobre el sistema de nal es consecuencia de dos fuerzas: un crecimiento protección social en Colombia, explica cómo este xx VISIÓN GENERAL sistema puede hacerse más eficaz e incluyente por a los shocks. Colombia sorteó la crisis financiera medio de una serie de políticas de coordinación y internacional de 2008-2009 notablemente bien y modernización. consolidó su posición entre las economías latinoa- mericanas de rápido crecimiento. Por último, los Junto con una rápida reducción de la pobreza, el términos de intercambio y las condiciones finan- crecimiento económico ha traído prosperidad com- cieras internacionales propicias ayudaron a atraer partida. El Indicador de Prosperidad Compartida la inversión, acelerar la actividad económica e in- (IPC) del Banco Mundial mide si el crecimiento crementar el comercio. Como resultado, la econo- económico se comparte con aquellos que son re- mía colombiana sostuvo un crecimiento promedio lativamente menos favorecidos —el 40 por cien- del PIB de 4,8 por ciento en la última década, más to de la población con ingresos más bajos—. En de 1 punto porcentual por encima del promedio Colombia, desde 2002 hasta 2012, la tasa de cre- de las tres décadas anteriores (3,5 por ciento). cimiento anualizado del ingreso real per cápita de En términos per cápita, la diferencia también es ese 40 por ciento creció a una tasa ligeramente grande —alrededor del 3 por ciento en la última más alta (4,4 por ciento) que la tasa de crecimien- década, en comparación con el 1,7 por ciento en to anualizada de los ingresos per cápita de toda la las décadas anteriores—. En los últimos cuarenta población (3,4 por ciento). años, Colombia ha ido cerrando continuamente la brecha de su ingreso per cápita con respecto al de Si esto continúa en los próximos años, este patrón otros países de la región. En 1970, el ingreso per de crecimiento inclusivo puede conducir a la erra- cápita de los países más grandes de Latinoamérica dicación de la pobreza extrema en una década. fue 2,1 veces el ingreso de Colombia; en 2012 la Suponiendo que Colombia mantenga las tasas de diferencia se redujo a 1,6 veces. crecimiento y reducción de la pobreza, observadas durante el período 2008-2013, la pobreza extrema El crecimiento económico de Colombia a largo estará en el año 2023 por debajo del 3 por ciento plazo se ha basado fuertemente en la acumulación —la meta global del Banco Mundial de erradica- de factores; el crecimiento de la productividad fue ción de pobreza —. Esto dependerá de la mejora casi nulo durante la mayor parte del período, aun- en la eficacia de los programas de protección so- que se recuperó en la última década. El capítulo 3 cial, de la atención y promoción económica de los (Cambios estructurales: implicaciones para el crecimiento, la grupos vulnerables, y, más fundamentalmente, del productividad y la competitividad) describe las fuentes mantenimiento de las tasas de crecimiento saluda- de crecimiento económico del país durante varias bles de los últimos años. ¿Pueden sostenerse en el décadas. El crecimiento del PIB per cápita desde futuro cercano estas tasas de crecimiento inclusivo? la década de 1960 se ha basado principalmente en la acumulación de factores. La productividad El reciente crecimiento económico total de los factores (PTF) solo contribuyó 0,1 pun- ha traído prosperidad compartida. tos porcentuales al crecimiento anual promedio ¿Este crecimiento es sostenible? de casi 2 por ciento, entre 1961 y 2011. Esto no se diferencia mucho del resto de Latinoamérica. Colombia ha sostenido tasas de crecimiento histó- Sin embargo, surge un patrón interesante cuando ricamente altas en la última década, con el apoyo se observa a las economías asiáticas de alto cre- de sólidas políticas macro, la integración comercial cimiento: su tasa de acumulación de capital hu- y con condiciones externas favorables. Reformas mano no difiere mucho de la de Colombia. La estructurales significativas desde la década de 1990, diferencia en el crecimiento del PIB per cápita combinadas con acuerdos comerciales importan- se explica por una menor acumulación de capital tes, han dado lugar a una modernización de la físico/financiero y unas menores tasas de creci- economía. Una gestión macroeconómica pruden- miento de la PTF en Colombia. Los capítulos 8 te también ha contribuido a mejorar la resistencia (sobre la construcción de infraestructura), 9 (sobre Hacia la paz sostenible, la erradicación de la pobreza y la prosperidad compartida xxi los mercados financieros) y 10 (sobre el sistema de exportaciones de materias primas como porcenta- innovación) formulan recomendaciones de política je del PIB (11 por ciento) son mucho más bajas y hacia estos fines. en línea con los promedios de la región (11,7 por ciento) y Asia (12,3 por ciento). Esto se debe prin- Una mirada más cercana a las fuentes de creci- cipalmente al hecho de que la economía colombia- miento por actividad económica descubre que na está relativamente cerrada en comparación con las ganancias de productividad fueron desiguales, las de países similares. y en gran medida influenciadas por las reasigna- ciones del empleo. Curiosamente las actividades El crecimiento del comercio, y en particular, el no comerciables han generado más del 50 por crecimiento de las exportaciones se ha beneficia- ciento de las nuevas ganancias de valor añadido do de manera significativa de los elevados precios y productividad durante la última década. Por de las materias primas durante la última década. otro lado, las actividades comerciables (es decir, El valor de las exportaciones de Colombia creció la agricultura, la minería y la manufactura) han un promedio de 13,6 por ciento al año, impulsado perdido participación en el empleo total, a pesar en gran medida por el incremento en los precios de las ganancias en la producción por trabajador, internacionales de las principales materias primas en particular, en el sector de la minería. Al final, exportadas por el país. Los precios favorables con- las tendencias a largo plazo de la producción en tribuyeron a aumentar el porcentaje de participa- Colombia muestran que el porcentaje combinado ción de Colombia en las exportaciones mundiales, de la producción en la agricultura y la manufac- de 0,2 por ciento, en 2002, a casi 0,4 por ciento, en tura se redujo de 9,7 y 18,1 por ciento, en 1976, 2012. El aumento se debió casi en su totalidad a las a 6,2 por ciento y 12 por ciento, en 2012. Este exportaciones extractivas. Sin ellas, esta actividad patrón de largo plazo es común en muchos países, en Colombia se mantendría casi constante como pero llama la atención sobre la necesidad de ace- porcentaje del total mundial. lerar la productividad en las actividades comercia- bles, para evitar crecientes diferencias de produc- El auge de los recursos de Colombia ha sido una tividad entre sectores. fortuna en muchas dimensiones, pero plantea retos para la política social y económica. Este auge ha Mientras que la actividad económica continúa impulsado la inversión extranjera, el crecimiento estando relativamente diversificada, las exporta- económico y los ingresos del gobierno. Sin embar- ciones de Colombia se encuentran entre las más go, el aumento de los términos de intercambio y dependientes de las materias primas en el mundo. los flujos de capital relacionados pueden conducir Varios indicadores pueden ser revisados para ana- a la apreciación del tipo de cambio, lo que socava lizar la intensidad/dependencia de las materias la competitividad de otros sectores. Las ventas de primas. Considerando el valor agregado del sector combustibles aumentaron hasta representar casi primario (agricultura y extractivas) como propor- dos terceras partes de las exportaciones totales, ción del PIB, Colombia, con un 14,2 por ciento, mientras que la aportación de las manufacturas parece ser menos intensiva en materias primas que en los envíos totales de mercancías se redujo sig- Latinoamérica (25 por ciento) y que las economías nificativamente. Además, las actividades extracti- de Asia (18 por ciento). Sin embargo, esto cambia vas son a menudo altamente intensivas en capital, cuando se consideran las exportaciones. El total de no crean muchos puestos de trabajo y generan materias primas exportadas por Colombia como grandes ganancias, lo que podría dañar la distri- proporción de las exportaciones totales (70,2 por bución del ingreso. Por último, el porcentaje rela- ciento) es solo superado por Venezuela y Bolivia, tivamente elevado de las actividades extractivas en entre los países de Latinoamérica, y está muy los ingresos del comercio y del gobierno aumenta por encima de los promedios de la región (51 por la exposición macroeconómica a las fluctuaciones ciento) y Asia (19 por ciento). En contraste, las de precios y la volatilidad. Los ingresos volátiles y xxii VISIÓN GENERAL el gasto pro-cíclico asociado podrían tener costos las industrias de las materias primas a otros secto- reales para el crecimiento. res de la economía. Políticas sectoriales específicas para el desarrollo rural y urbano integral (como se La producción de materias primas y la abundancia explican en los capítulos 4 y 5) pueden ayudar a de recursos naturales no impide necesariamente el equilibrar los patrones de crecimiento económico crecimiento. El aumento de los ingresos, asociado en Colombia. con la exportación de petróleo, trae consigo cier- tas oportunidades para Colombia, porque —bien II. Nueve Áreas De Política administrados— podrían servir como una fuente de financiación para el desarrollo económico. Hay muchos ejemplos de países ricos en recursos natu- A través de un conjunto de políticas se puede avan- rales que hicieron una buena gestión de ellos y lo- zar hacia el logro de los objetivos de desarrollo, graron un alto crecimiento, al tiempo que diversifi- los cuales se describieron en la sección anterior. caron su economía más allá de las materias primas Aunque se refieren a un determinado sector y son —como Noruega, Chile, Botswana, Indonesia, instrumentadas por ejecutores específicos, estas Malasia o Tailandia—. En contraste, muchos paí- políticas están interrelacionadas y tienen vínculos ses ricos en materias primas están rezagados en de- con diferentes sectores, así como efectos sobre más sarrollo, apoyando la idea de que puede surgir lo de un objetivo. El orden en que se presentan se de- que se conoce como “la maldición de los recursos”, riva de su cercanía al tema y el método de análisis, si los recursos son mal administrados. Entre estos y no a su nivel de importancia o prevalencia. países se puede encontrar a Nigeria, Venezuela o Argelia. Además de las consideraciones fiscales so- Organizar el territorio bre la forma de gestionar las materias primas y los recursos naturales, también deben abordarse im- Colombia es uno de los países más ricos del mun- portantes consideraciones ambientales. El capítulo do, en términos de biodiversidad, y está generosa- 7, que trata la sostenibilidad ambiental, da cuenta mente dotado de bosques, agua y recursos mine- de estas cuestiones para el caso de Colombia. rales. Situado en el noroccidente de América del Sur, Colombia es uno de los cinco “países mega- Colombia ha dado pasos importantes para mitigar diversos” o focos rojos (hotspots) de biodiversidad, los riesgos asociados con el auge de las materias lo que significa que es un país con una riqueza primas, pero las lecciones de otras economías su- excepcional de especies vegetales y animales. Una gieren que se puede hacer más. Considerando el razón de esta riqueza de recursos biológicos es la marco macroeconómico, Colombia parece estar gran variedad de paisajes que tiene a lo largo de su muy bien equipada para hacer frente a los riesgos territorio. El país cuenta con 311 tipos diferentes a corto plazo y lograr cambios estructurales en sec- de ecosistemas —61 millones de hectáreas cubier- tores distintos a los relacionados con las materias tas por diferentes tipos de bosques, 10 millones de primas. El sector público se caracteriza por tener hectáreas de sabanas naturales y cerca de 2 millo- niveles de deuda moderados y el déficit fiscal se ha nes de hectáreas de páramos, además de 6 millo- mantenido en una tendencia a la baja. El marco nes de hectáreas de variados ecosistemas costeros legal ha sido reformado con una regla fiscal para y marinos—. facilitar las políticas anti cíclicas y tener una me- nor dependencia de los ingresos derivados de las Esta inmensa diversidad está acompañada por am- materias primas, así como con una reforma para plias diferencias en los niveles de vida de una re- ampliar la base tributaria. Si bien la regla fiscal gión a otra, por una creciente exposición al riesgo ayuda a limitar la volatilidad proveniente de los de desastres y la degradación ambiental, así como ciclos de las materias primas, no resuelve por sí un potencial aún no realizado para la conectividad misma el problema de cómo transferir recursos de multimodal y la convergencia interregional. Para Hacia la paz sostenible, la erradicación de la pobreza y la prosperidad compartida xxiii los colombianos, su territorio presenta una gran Ambos cuentan con muchos recursos no utilizados cantidad de oportunidades y desafíos. y subutilizados. Por ejemplo, solo 5,3 millones de los 22 millones de hectáreas de tierras cultivables Mejorar primero las áreas rurales están actualmente sembradas, y otros 38,8 millo- La violencia y la ilegalidad se concentran en las nes de hectáreas se caracterizan por sistemas de zonas rurales. En las últimas décadas, estas áreas pastoreo extensivos, con una carga animal prome- han sufrido el conflicto de forma más grave y per- dio de menos de un animal por hectárea. A pesar sistente: la violencia, las plantaciones de cultivos de este gran potencial, el sector agrícola tiene un ilícitos, el narcotráfico, la concentración de la tie- rendimiento inferior. Para el período1994–2004, rra y los desplazamientos forzosos. Las zonas ru- la agricultura logró un crecimiento medio anual rales de Colombia tienen la mayor incidencia de de 1,1 por ciento, mientras que la economía creció pobreza. Sus principales actividades económicas a una tasa de 2,2 por ciento. Para 2004–2013, las —agricultura, pesca y silvicultura— se han redu- tasas de crecimiento fueron de 2 por ciento para cido en tamaño y rendimiento. En consecuencia, la agricultura y 4,7 por ciento para la economía. un gran número de habitantes —entre 4 y 6 mi- Después de años de rezago, el sector agrícola ha llones, dependiendo de la fuente— han dejado disminuido en proporción de la economía co- subpobladas a vastas zonas rurales, y por ahora lombiana, al pasar de 9,7 por ciento, en 1976, a son personas que luchan por salir adelante en los 6,2 por ciento, en 2012. grandes centros urbanos. CODHES estima que la cantidad de tierra abandonada entre 1980 y 2010 El declive del sector agrícola refleja años de aban- es de 6,65 millones de hectáreas. dono estatal y falta de incentivos para que los agricultores inviertan en tecnología para mejo- A pesar de la significativa disminución de la in- rar su productividad. El bajo rendimiento puede cidencia de la pobreza a nivel nacional, tanto la rastrearse a tres causas básicas. En primer lugar, pobreza moderada como la extrema continúan las instituciones han sido débiles e ineficaces. Las siendo considerablemente más altas en las áreas ru- instituciones públicas encargadas de la prestación rales. En 2012, la pobreza extrema en estas zonas de servicios al sector rural de Colombia están frag- era de 22,75 por ciento, en comparación con 6,59 mentadas, cuentan con poco personal y se gestio- por ciento que se presentaba en las zonas urbanas. nan de manera inconsistente. La responsabilidad En el caso de la pobreza moderada, se encontraba de las funciones clave se distribuye a través de múl- en las zonas rurales en 46,8 por ciento, mientras tiples agencias y continúa siendo muy centraliza- que en las zonas urbanas era de 28,4 por ciento. da, además, en general, la capacidad local ha sido Si bien la reducción de la pobreza moderada fue débil. En segundo lugar, las políticas han sido de- impresionante, tanto en las zonas urbanas como ficientes, inconsistentes o inconstantes. Aunque las rurales, el cociente entre ellas aumentó de 1,35 a políticas agrícolas han variado a través de los años 1,64, lo que sugiere que las zonas urbanas fueron en términos de aproximación y enfoque, una ca- más efectivas para sacar a los colombianos de la racterística común ha sido una recurrente depen- pobreza. Se puede decir que la mitad de la pobla- dencia al uso de iniciativas, programas y proyectos ción en pobreza extrema vive en zonas rurales. En especiales para ofrecer soluciones inmediatas a las general, la evidencia sugiere que la reducción de crisis urgentes. En tercer lugar, las inversiones pú- la pobreza se ha sesgado ligeramente hacia las zo- blicas han sido ineficaces. El gasto público ha resul- nas urbanas. Erradicar la pobreza extrema implica tado con grandes diferencias en la distribución de prestar especial atención a las zonas rurales. bienes y servicios públicos entre las zonas rurales y urbanas, con desventaja para la población rural en El sector rural, en general, y la agricultura, en par- términos de oportunidades. Esta desventaja ha mi- ticular, tienen un gran potencial sin explotar para nado los incentivos para la inversión privada en las la creación de riqueza y la reducción de la pobreza. actividades agrícolas y no agrícolas. Las inversiones xxiv VISIÓN GENERAL públicas que son dirigidas al sector rural muy a me- territorial se caracteriza por: múltiples metas y nudo han tenido poco impacto más allá del muy objetivos, interacciones entre los sectores que opti- corto plazo, en parte porque han tendido a subsi- mizan las sinergias, el respeto a los intereses de las diar los insumos y a apoyar los precios recibidos por comunidades locales, la planificación y la gestión los productores privados, en detrimento de finan- adaptativas, y la acción colaborativa y la moviliza- ciar los bienes y servicios públicos necesarios para ción amplia de las partes interesadas. La iniciativa mejorar la competitividad global. Así como en la Misión Rural, la cual está en curso, representa un década de los noventa se priorizó el gasto en los movimiento hacia este enfoque. bienes públicos sectoriales (competitividad agrope- cuaria y bienes públicos para el desarrollo rural), en El segundo reto es reformar las instituciones encar- la década del dos mil, el énfasis se orientó a los apo- gadas de la implementación de políticas y progra- yos directos a productores (subsidios a la comercia- mas de desarrollo rural e introducir un nuevo pro- lización y compensaciones a los precios), como por ceso de formulación de políticas. Las instituciones ejemplo: incentivos al almacenamiento de arroz; que actualmente tienen el mandato para el desa- compensaciones al precio del algodón, programa rrollo rural en Colombia son poco adecuadas para de protección al ingreso cafetero, líneas especiales la aplicación de un enfoque territorial integrado. de crédito, entre otros. Cabe mencionar que en los La implementación efectiva de ese enfoque reque- annos recientes, se muestra una tendencia hacia rirá volver a pensar la manera en que se prestan una distribución más equitativa de los recursos, los servicios a las áreas rurales. Será necesaria la orientados principalmente a bienes públicos secto- construcción de una nueva arquitectura institucio- riales. (Fuente: Misión para la Transformación del nal, que incluya el establecimiento de organismos Campo. Diagnóstico Institucional y Presupuestal centralizados para el desarrollo de políticas y fi- del Sector Agropecuario”. DNP-DDRS, Agosto nanciación, mecanismos de coordinación descen- 2014). tralizada y una fuerte capacidad de ejecución local. Si un enfoque territorial del desarrollo rural ha de Sin embargo, el desarrollo rural es más que el de- afianzarse en Colombia, se requiere un reequilibrio sarrollo agrícola: abarca todo lo que contribuye a de la relación entre el centro y la periferia. El ca- la mejora de los medios de subsistencia de las po- pítulo 4 trata con mayor detalle las funciones que blaciones rurales, incluyendo la infraestructura, la el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, salud, la educación, la tecnología, la conectividad el Viceministerio de Desarrollo Rural, el Instituto y la protección social. El desarrollo rural requiere Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) y las de una inversión significativa en bienes y servicios agencias locales pueden jugar en la exitosa imple- públicos, en lugar de subsidios directos a bienes y mentación de un enfoque territorial en Colombia. servicios privados. En una época de restricciones presupuestarias, los esfuerzos de desarrollo ru- Como tercer reto del desarrollo rural está abordar ral deben centrarse principalmente en las zonas el problema de la tierra. La distribución desigual donde la pobreza es alta y donde la presencia del y el uso ineficiente de la tierra en Colombia se eri- Estado es insuficiente. gen como el mayor obstáculo para el crecimiento económico rural, la estabilidad social y política, y El desarrollo de esta “nueva ruralidad” tendrá la paz duradera. En este país las tierras son subu- que superar tres retos principales. El primer reto tilizadas y están inequitativamente distribuidas, de es articular y adoptar un enfoque territorial del forma que incurren en costos significativos para desarrollo rural. Los esfuerzos para promover el la sociedad a través del crecimiento agrícola po- desarrollo rural con frecuencia han sido menos efi- tencial no realizado, la degradación ambiental, caces de lo previsto, debido a que han consistido la pobreza, el conflicto y la dislocación social. principalmente en intervenciones específicas para Independientemente de sus otras características, un sector determinado. En cambio, un enfoque lo cierto es que para tener éxito, cualquier nueva Hacia la paz sostenible, la erradicación de la pobreza y la prosperidad compartida xxv estrategia de desarrollo rural tendrá que empezar agricultura tiene dos subsectores diferenciados, uno por afrontar el problema de la tierra. Se destacan relativamente grande, compuesto por agricultores tres prioridades: formalizar la tenencia de la tie- familiares de pequeña escala, que producen prin- rra, construir un sistema nacional de ordenamien- cipalmente para el autoconsumo y que están poco to territorial y corregir las ineficiencias en el uso integrados a los mercados, y otro relativamente pe- de la tierra, por medio de reformas de política. queño pero creciente, compuesto por agricultores comerciales que producen principalmente cultivos ¿Qué hay que hacer para revertir décadas de bajo comerciales para los mercados nacionales y de ex- rendimiento en la economía rural de Colombia portación. Los agricultores familiares necesitarán y liberar el potencial de la agricultura, para con- esfuerzos para transitar de la agricultura orientada tribuir a un crecimiento de base amplia y sosteni- a la subsistencia a una agricultura más comercial. ble? El capítulo 4, que habla del desarrollo rural, En cuanto a los agricultores comerciales tendrán identifica tres conjuntos de medidas de implemen- que modernizar sus métodos de producción para tación inmediata, con un potencial considerable poder competir en una economía cada vez más para ayudar a incentivar a la economía rural en el globalizada. Entre las intervenciones necesarias se camino hacia el crecimiento sostenible. incluyen: i) la revitalización de los sistemas de ge- neración y transferencia de tecnología a través de La primera acción será la de reubicar a las pobla- asociaciones público-privadas y de alianzas comer- ciones desplazadas y proporcionar a las personas los ciales para la producción de cultivos comerciales; medios para reanudar sus actividades productivas ii) el desarrollo de programas para sistemas silvo- y restablecer sus medios de subsistencia. Cuando pastoriles (SSP) por medio de una combinación de la paz y la estabilidad empiecen a regresar a las incentivos financieros; y iii) la reducción de las ta- zonas rurales, la prioridad inmediata consistirá en sas de deforestación y degradación de los bosques, asegurar el acceso de los hogares rurales a la tierra, al tiempo que se estimulen las inversiones en los a los insumos productivos necesarios para relanzar sistemas forestales comerciales que sean técnica- sus actividades agrícolas, a la información y los co- mente eficientes y económicamente rentables, so- nocimientos necesarios para utilizar esos insumos cialmente inclusivos y ambientalmente amigables. efectivamente, a los recursos financieros necesarios para pagar por ellos y a la infraestructura necesaria La tercera acción se centrará en dar sostenibilidad a para entregar los excedentes de producción al mer- las políticas, protegiéndolas de la inestabilidad eco- cado. Algunas intervenciones concretas requeridas nómica, la variabilidad del clima y la degradación en el corto y mediano plazo incluyen: i) el acceso ambiental. A más largo plazo, la salud y el bienestar a la tierra; ii) la distribución de los insumos físicos del sector rural dependerán de la capacidad del go- para la producción agrícola, así como la asistencia bierno para implementar exitosamente un enfoque técnica para garantizar que los beneficiarios hagan territorial del desarrollo. Las intervenciones en este un uso eficaz de los recursos que reciban; y iii) una ámbito incluyen: i) una nueva arquitectura institu- infraestructura rural asequible de pequeña escala, cional para gestionar el desarrollo territorial, tanto incluidas las tecnologías de riego asequibles (tanto a nivel nacional como local; ii) un marco institu- sistemas por gravedad como sistemas por bombeo), cional para la gestión de riesgos agrícolas; y iii) la instalaciones de procesamiento y almacenaje a ni- implementación del Plan Nacional de Adaptación vel de comunidad, y mercados físicos. Climática, junto con un monitoreo adecuado. La segunda acción será transformar la agricultura Hacer que las ciudades estén más conectadas en una actividad rentable tanto para los agricul- y sean más productivas tores familiares de pequeña escala como para los Hoy en día el 75 por ciento de los colombianos vive agricultores comerciales de mediano y gran tama- en las ciudades, pero se espera que esta proporción ño. Esto requerirá de un enfoque doble, porque la aumente a 85 por ciento en 2050 —un aumento xxvi VISIÓN GENERAL de 20 millones de nuevos habitantes urbanos—. lo están del portafolio urbano. En contraste, por Mientras que las materias primas han sido un fac- ejemplo, Shenzhen, Mumbai y Bangkok son ciu- tor importante en el crecimiento de Colombia, la dades portuarias que conectan a sus países a los economía urbana ha contribuido más del 50 por mercados mundiales. Para llegar a los principales ciento a la tasa de crecimiento del PIB en las últi- puertos, las mercancías procedentes de las ciudades mas cuatro décadas. En el futuro, el fortalecimien- colombianas deben transportarse, en promedio, to del papel de las ciudades puede ayudar a mitigar cerca de tres veces más lejos que lo que sucede en los riesgos inherentes a las economías basadas en Brasil y Chile, y seis veces más que en Argentina, materias primas. Será necesario un sistema urbano la República de Corea y China. Ciudades mejor eficiente para apoyar la transición de un sistema conectadas aumentarían la eficiencia económica económico impulsado por las materias primas a del sistema urbano y permitirían que las ciudades una estructura manufacturera más fuerte centrada se especialicen y lleven a cabo funciones específicas en los recursos, y después hacia más industrias y dentro del sistema. En suma, Colombia se benefi- servicios intensivos en conocimiento. ciaría de una mayor integración y conectividad de su sistema de ciudades a través de la infraestructura Las ciudades también tendrán un papel importan- de transporte y logística, lo que fomentaría la espe- te en la continua reducción de la pobreza. Las po- cialización y aumentaría la competitividad en los líticas y las inversiones que faciliten (a través de la mercados internacionales. planificación y la disponibilidad de tierras) y pro- muevan (por medio de una mayor inversión) el ac- A nivel de ciudad, existen tres retos generales. ceso a los servicios a nivel de ciudad —tales como Como primera medida, debe mejorarse la coordi- el agua, el saneamiento, la vivienda asequible, la nación intra-ciudad de la prestación de servicios. salud, la educación, el transporte urbano y los es- En muchas ciudades, el agua, el alcantarillado, el pacios públicos y recreativos— serán esenciales manejo de residuos sólidos, la electricidad y las para reducir la pobreza a nivel nacional. Esto es redes de transporte con frecuencia atraviesan va- particularmente apto para lograr reducciones en rias fronteras administrativas y, sin embargo, la el índice de pobreza multidimensional, aquel que planificación y coordinación metropolitana han responde no sólo a los ingresos, sino también a los sido limitadas. Es preciso fomentar y mejorar la servicios característicos de la vida urbana. coordinación a escala regional y metropolitana, re- conociendo la necesidad de ajustarse a la relación Las áreas urbanas de Colombia pueden ser anali- funcional entre las pequeñas y medianas ciudades. zadas en dos niveles. El primero es el nivel de siste- ma de ciudades, el cual estudia el funcionamiento El segundo reto es que las ciudades requieren apro- del conjunto de las mayores aglomeraciones urba- vechar las economías de aglomeración para au- nas y ciudades interconectadas entre sí. El segun- mentar su potencial económico. Las elevadas den- do nivel es el de ciudad o aglomeración urbana sidades de población no han estado acompañadas se concentra en problemas localmente específicos de altas densidades económicas. Por ejemplo, una de planificación urbana, prestación de servicios y comparación de las densidades reales de construc- finanzas públicas. ción frente a las densidades legalmente permitidas en ciudades como Bogotá muestra una considera- Una costosa conectividad entre ciudades agobia ble subutilización de la tierra disponible. En 2010, al sistema de ciudades colombiano, que incluye el 63 por ciento del espacio comercial, el 53 por 18 aglomeraciones urbanas y 28 ciudades nodales. ciento del espacio residencial y el 54 por ciento Largas distancias físicas y económicas separan a las del espacio industrial en Bogotá estaban infrauti- ciudades del país. A diferencia de muchas ciudades lizados. Posiblemente esto es el resultado de varios vibrantes de todo el mundo, las ciudades colombia- factores, pero la asimetría de información entre los nas están distantes de los puertos y otras ciudades participantes del mercado probablemente juega un Hacia la paz sostenible, la erradicación de la pobreza y la prosperidad compartida xxvii papel importante. Bajas densidades económicas di- aplicar el análisis del sistema dentro de sus políticas ficultan la capacidad de las ciudades para permitir sectoriales; ii) incorporar el concepto de sistema de interacciones económicas que ayudan a crear mer- ciudades en el Plan Nacional de Desarrollo 2014- cados y promover la innovación y la inversión. 2018; y iii) promover una reforma institucional del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio En tercera medida, las ciudades necesitan diver- (MVCT) para pasar de una agenda centrada en la sificar y mejorar sus fuentes de financiación. Las vivienda hacia un enfoque territorial del desarrollo pequeñas y medianas ciudades deben fortalecer en coordinación con otros sectores pertinentes, in- sus fundamentos fiscales, mientras que las ciuda- cluyendo la planificación urbana y las actividades des medianas y grandes deben innovar continua- económicas, el agua y el saneamiento, el manejo de mente sus instrumentos fiscales. La recaudación residuos, el transporte urbano, los servicios sociales municipal de impuestos ha aumentado con la des- y la amenidad urbana. centralización y con las reformas administrativas en todas las categorías de ciudades. Sin embargo, A nivel de la ciudad, el gobierno necesita fomentar las pequeñas y medianas ciudades no han seguido y mejorar la coordinación a escala regional y me- el ritmo de las ciudades más grandes en su capaci- tropolitana, reconociendo la necesidad de ajustar- dad para incrementar los ingresos locales. Los in- se a las relaciones funcionales entre las pequeñas y gresos tributarios reales muestran una correlación medianas ciudades. Para lograrlo, se recomiendan positiva con la precisión del sistema catastral. Las las siguientes acciones a corto plazo: i) definir y grandes ciudades tienen catastros de la tierra más promover los sistemas más convenientes de coor- completos. Bogotá, por ejemplo, ha alcanzado el dinación, teniendo en cuenta que el marco legal 100 por ciento del registro de la tierra. Mientras colombiano, que permite la creación de múltiples que solo el 43 por ciento de todas las zonas ru- instituciones, no ha demostrado ser eficaz en fo- rales de Colombia están incluidas en el sistema. mentar la organización metropolitana a largo pla- Únicamente Bogotá, Medellín y Cali tienen ofi- zo; ii) definir y promover los incentivos más conve- cinas catastrales independientes; todas las demás nientes en términos de asistencia técnica, fondeo, se manejan a nivel nacional. Se necesita un fuerte financiación y garantías para impulsar proyectos impulso para fortalecer los fundamentos fiscales metropolitanos; y iii) formular y apoyar la creación en las ciudades pequeñas y medianas. Esto podría de Planes Maestros de Servicios Públicos (agua, sa- hacerse a través de la creación de capacidades en neamiento y manejo de residuos sólidos). la gestión fiscal municipal, el fortalecimiento de los sistemas catastrales locales y la estructuración de Mejorar la administración del riesgo de incentivos fiscales y de desempeño dentro del siste- desastres ma de transferencia nacional. Latinoamérica está experimentando un aumento en el número reportado de desastres —una tenden- El capítulo 5, que trata sobre el sector urbano, pre- cia que probablemente continuará, ya que 20 paí- senta recomendaciones detalladas de política para ses de Latinoamérica tienen más del 50 por ciento el sistema de ciudades y las ciudades. En cuanto al de su PIB expuesto a dos o más peligros natura- sistema, el país tiene que desarrollar y adoptar una les—. Las pérdidas económicas anuales esperadas política urbana nacional que reconozca y defina su para la región ascienden a más de 5 mil millones sistema de ciudades. Para lograrlo, se recomiendan de dólares, y la mayor parte de estas pérdidas se las siguientes acciones a corto plazo: i) implementar asocian con el daño a los activos del sector público el CONPES sobre política urbana para definir el en materia de salud, educación, agua, transporte sistema de ciudades, instruyendo al Departamento y los sectores de infraestructura o daños a las vi- Nacional de Estadísticas (DANE), para generar da- viendas de particulares. Además, las pérdidas más tos a nivel metropolitano, de aglomeración y regio- significativas se concentran a menudo en el sector nal, e instruir a los ministerios para incorporar y agrícola, lo que afecta la producción, los mercados, xxviii VISIÓN GENERAL los ingresos fiscales del gobierno y las balanzas co- predominantemente en las regiones Andina y merciales. Aun así, la rápida urbanización, con el Pacífico. Del mismo modo, el 18 por ciento de crecimiento de la población y los activos de las ciu- Colombia se enfrenta a un alto riesgo de desliza- dades, en combinación con una mala o nula plani- mientos de tierra (más frecuentemente atribuidos ficación del desarrollo, es el principal impulsor de a las fuertes lluvias) y el 12 por ciento del territo- los costos asociados con los desastres en la región. rio nacional se encuentra en las zonas con mayor vulnerabilidad a las inundaciones. La proporción Colombia tiene el décimo lugar mundial de más de la población en alto riesgo es de 28 por ciento alto riesgo económico derivado de dos o más pe- por terremotos, 32 por ciento por deslizamientos ligros de desastres, según el estudio de focos rojos de tierra y 38 por ciento por inundaciones. Por (hotspots) de desastres naturales realizado por el otra parte, Colombia se enfrenta a un impacto Banco Mundial. En Colombia, el 84,7 por ciento distributivo particularmente regresivo en términos de la población y el 86,6 por ciento de los activos de quién soporta la mayor carga del riesgo. Los están localizados en áreas expuestas a dos o más pe- municipios pequeños y de bajos ingresos no tienen ligros naturales. La exposición incluye tanto eventos necesariamente las mayores pérdidas económicas de baja frecuencia/alto impacto, tales como terre- en términos absolutos, pero son socio económica- motos, tsunamis del océano Pacífico, erupciones mente más vulnerables a los desastres naturales y volcánicas y huracanes ocasionales en el océano tienen menos capacidad de recuperación. Como Atlántico, como eventos de alta frecuencia pero de resultado, una mejor gestión de los recursos y del menor impacto, como las inundaciones y desliza- riesgo tendría un impacto directo sobre la reduc- mientos de tierra. Muchos investigadores esperan ción de la pobreza y la desigualdad regional. que el cambio climático exacerbe estos dos últimos fenómenos en grandes áreas del país. Colombia tie- Cuatro factores contribuyen a la acumulación del ne la tasa más alta de Latinoamérica de desastres riesgo de desastres: i) los avances conceptuales so- recurrentes provocados por fenómenos naturales, bre la relación entre la gestión del riesgo de desas- con un promedio de más de 600 desastres repor- tres y el desarrollo sostenible no se han incorpora- tados cada año. El principal desafío del país en la do a las políticas de gobierno ni se han convertido gestión del riesgo de desastres es reducir algunos de en parte integral de la administración pública, los muy altos niveles de vulnerabilidad existentes. contribuyendo así al crecimiento de las condicio- nes de riesgo; ii) el riesgo se sigue acumulando de En términos generales, los potenciales impactos manera constante en las ciudades y en las zonas negativos del cambio climático son reconocidos rurales, debido a herramientas y políticas munici- por los científicos y los políticos; sin embargo, el pales ineficaces de planificación de uso del suelo y riesgo de desastres en Colombia se ve notablemen- a un manejo inadecuado de las cuencas hidrográ- te agravado por factores adicionales. El aumento ficas; iii) la aplicación inadecuada de las políticas del riesgo se puede atribuir a una combinación de de gestión del riesgo de desastres en la planifica- la variabilidad climática y la mayor vulnerabilidad ción sectorial pone en peligro la sostenibilidad de de la población como resultado de factores econó- las inversiones, tanto en el sector de producción de micos, sociales y ambientales. bienes como en el de servicios, lo que contribuye al creciente aumento de los niveles de exposición El crecimiento de la exposición de las personas y y vulnerabilidad; y iv) en ausencia de una política los bienes, sumado a una planificación inadecua- clara, que delimita la responsabilidad del gobier- da del uso del suelo, explican el creciente impacto no para responder a los desastres y las pérdidas económico y social de los desastres. En términos asociadas, los ciudadanos y el sector privado son geográficos, el 36 por ciento del territorio nacional implícitamente desalentados para asumir una ac- (960 municipios, incluyendo aquellos con la mayor titud de compromiso en la reducción y la gestión población) está expuesto a altos riesgos sísmicos, del riesgo, lo que resulta en mayores costos fiscales. Hacia la paz sostenible, la erradicación de la pobreza y la prosperidad compartida xxix Para revertir esta situación, se proponen seis re- y control. En quinto lugar, reducir el riesgo de de- comendaciones de política, mejor desglosadas en sastres y los impactos asociados a través de políti- acciones a corto y medio plazo en el capítulo 6, cas y planes de acción sectoriales. Esto se puede sobre la gestión del riesgo de desastres. En primer lograr mediante el nombramiento de una unidad lugar, implementar la Ley Nacional de Gestión del responsable de la gestión del riesgo de desastres en Riesgo de Desastres. Esta recomendación se cen- cada sector y con la aplicación de políticas secto- tra en la regulación de la Ley de 1523 y la adop- riales para la gestión del riesgo en cada ministerio. ción del Plan Nacional de Gestión del Riesgo de La estrategia también busca apoyar la adopción e Desastres (según el Decreto 1974/2013). También implementación de planes de acción sectoriales e es necesario poner en marcha los mecanismos de interministeriales en la gestión de riesgos. Y sexto financiación para las iniciativas locales y sectoria- lugar, asignar responsabilidades públicas y priva- les de gestión del riesgo de desastres. En segundo das en la gestión del riesgo y fortalecer las políticas lugar, aumentar la eficacia y la eficiencia de las del gobierno para reducir la vulnerabilidad fiscal. inversiones en gestión del riesgo de desastres, el Esta recomendación final incluye la adopción de fortalecimiento de la incorporación obligatoria directrices políticas claras sobre el nivel de protec- de los criterios de gestión del riesgo en los proyec- ción que el gobierno nacional y las autoridades tos públicos y la adopción de una estrategia para locales ofrecen a los afectados por los desastres. monitorear las responsabilidades y las inversiones. Sugiere el ajuste de las regulaciones para aclarar Esta recomendación también incluye el desarrollo la responsabilidad del sector privado y reducir las de instrumentos de planificación del uso del suelo, contingencias fiscales derivadas de las necesidades con planes de inversión para avanzar de manera expresadas por la población afectada. También efectiva en la reducción del riesgo. En tercer lugar, promueve estrategias para aumentar la conciencia fortalecer la capacidad subnacional en el diseño y local y sectorial de la gestión del riesgo de desas- aplicación de instrumentos de planificación para tres y mejorar la capacidad en las estrategias de reducir las causas y la acumulación del riesgo de gestión del riesgo. desastres. Esto promueve una revisión de la capa- cidad local y regional para la evaluación del riesgo Luchar por la sostenibilidad del medio de desastres y responde a la demanda de conoci- ambiente miento del riesgo en la planificación del uso del Los recursos naturales son importantes para la suelo y del desarrollo. También apoya la formu- economía colombiana. En 2012, la agricultura, lación e implementación de una política nacional la silvicultura y la pesca representaron el 6.2 por sobre asentamientos en riesgo. ciento del PIB, la industria extractiva contribuyó un 7,7 por ciento, junto con la electricidad, el gas En cuarto lugar, reducir sistemáticamente el ries- y el agua, añadiendo otro 3,6 por ciento. Sin em- go de inundaciones y deslizamientos de tierra bargo, el indicador de ahorro neto genuino, una para minimizar los impactos asociados. Esta re- medida de la sostenibilidad ambiental, muestra comendación se centra en la mejora de la com- que el ahorro nacional bruto de Colombia, des- prensión del riesgo de desastre y sus vínculos con pués de restar los costos de la contaminación y el la política ambiental, el desarrollo y la adaptación agotamiento de los minerales y los recursos natu- al cambio climático. Implica la asignación de la rales, fluctúa en torno a cero, muy por debajo de la responsabilidad de la gestión de los ríos y cuerpos OCDE y de los promedios regionales. Estos hechos de agua a una sola entidad nacional y establece las dan lugar a retos ambientales típicos de un país funciones y mecanismos de coordinación para las de ingresos medios con un alto crecimiento de los agencias asociadas. Su objetivo es adoptar regla- ingresos, una rica dotación y alta dependencia a mentos para el control y la gestión de las inunda- los recursos naturales, y una alta concentración de ciones y los deslizamientos de tierra y desarrollar la población urbana. El capítulo 7, sobre sosteni- una estrategia para la implementación, monitoreo bilidad ambiental, destaca dos áreas que merecen xxx VISIÓN GENERAL atención específica: el manejo de la contaminación e internacional, políticas adecuadas, una mayor y el crecimiento ambientalmente sostenible. planificación institucional y arreglos financieros adecuados. El manejo de la contaminación es la principal prioridad en la agenda ambiental de Colombia, La contaminación atmosférica urbana causa el tri- incluyendo la contaminación del aire y del agua ple de muertes que el suministro, saneamiento e y el manejo de residuos sólidos. A medida que la higiene inadecuados del agua, y cinco veces más economía y la población urbana han crecido, los muertes que la contaminación del aire en interio- costos anuales de la contaminación del aire urbano res. A pesar del considerable progreso en la ges- se han incrementado dramáticamente a un estima- tión ambiental de la última década, una evalua- do de 1 por ciento del PIB, igualando la contribu- ción reciente revela que la población colombiana ción del sector de los minerales o del carbón. Junto aún enfrenta importantes efectos perjudiciales por con otros problemas de salud ambiental —conta- la exposición a la contaminación del aire urbano minación atmosférica en interiores, procedente de (CAU), por agua, saneamiento e higiene (ASH) in- combustibles sólidos utilizados para las tareas del adecuados, y por la contaminación del aire en in- hogar, y el acceso inadecuado a fuentes mejoradas teriores (CAI) por el uso de combustibles sólidos. de agua potable y saneamiento—, los costos anua- El costo total en salud atribuibles a estos tres fac- les de salud por causas ambientales alcanzan el 2 tores fue de aproximadamente el 2 por ciento del por ciento del PIB. Sin tener en cuenta el costo de PIB en 2010. En términos de mortalidad, cerca los desastres naturales, esto hace de la contamina- de 7.600 muertes prematuras al año pueden acha- ción del aire urbano el mayor problema ambien- carse a estos factores ambientales. Cerca de 5.000 tal, por arriba del abastecimiento, el saneamiento muertes se asocian a la CAU, frente a 1.600 a ASH y la higiene del agua. inadecuadas y 1.000 a CAI. En cuanto a la car- ga de enfermedad —medida en términos de pér- La inversión en el tratamiento de aguas residuales dida de años de vida ajustados por discapacidad y el manejo de residuos sólidos tienen que man- (AVAD)— el patrón es similar: casi el 70 por ciento tenerse al día con las crecientes zonas urbanas. de los AVAD son atribuibles a la CAU, alrededor Solo alrededor de una cuarta parte de las aguas del 20 por ciento a ASH, y alrededor del 10 por residuales de Colombia son tratadas, con el resto ciento a CAI. La carga relativa de los costos de son descargadas directamente en cuerpos de agua salud en estos tres factores está en el mismo nivel y estuarios marinos. Muchos de los ríos que pasan que en el año 2002, pero las magnitudes globales por Bogotá, Medellín, Cali y otras zonas urbanas de los costos han cambiado, lo que refleja el cre- están altamente contaminados, y las ciudades cos- cimiento de la población y los ingresos, un mejor teras, como Cartagena y Barranquilla, experimen- acceso a servicios de saneamiento y el crecimiento tan problemas de calidad del agua en las zonas de de la población urbana de Colombia. Ahora, los estuarios y las cercanas a la costa. El manejo de costos de salud en los tres sectores son moderados residuos sólidos y de residuos peligrosos es otro en comparación con otros países de la región, pero punto que requiere un mayor esfuerzo de política la proporción de los costos de la contaminación del y de inversión. Una quinta parte de los municipios aire es alta. colombianos, localizados principalmente en las zonas rurales, no realizan una adecuada disposi- La economía de Colombia es vulnerable a los ción de los residuos, y alrededor de un tercio de riesgos asociados con su riqueza de recursos na- los rellenos sanitarios del país no se gestionan ade- turales; estos pueden ser minimizados por una cuadamente y no cumplen con las regulaciones fuerte gobernanza y un gasto público efectivo en ambientales. La reducción de la contaminación otros sectores productivos de la economía y la requerirá servicios eficientes y sostenibles de agua, educación. Los países bien dotados de recursos la creación de asociaciones a nivel local, nacional naturales a menudo no desarrollan economías Hacia la paz sostenible, la erradicación de la pobreza y la prosperidad compartida xxxi altamente diversificadas y están en riesgo de de- extensiva de ganado, especialmente por medio de sarrollar instituciones débiles —un fenómeno co- una mayor seguridad en la tenencia de la tierra; y nocido como “la maldición de los recursos” —. iv) mejorar la gestión de las áreas protegidas. En Pero la evidencia empírica reciente revela que la la agricultura intensiva, los incentivos para un uso posesión de riqueza en materias primas no com- más eficiente de los fertilizantes y los pesticidas po- promete necesariamente el crecimiento de un país. drían ayudar a mejorar las ganancias de los agri- Los riesgos pueden ser superados a través de: una cultores, reduciendo a la vez la contaminación del gestión prudente de las ganancias derivadas de suelo y del agua. los recursos naturales, la sustitución de cualquier riqueza natural que se extraiga con otras formas Los complejos retos ambientales que enfrenta de capital duradero, y un gasto público eficiente Colombia requieren una agenda amplia y am- impulsado por las ganancias extraordinarias de los biciosa. Esta agenda, descrita con más detalle al recursos naturales. En caso contrario, la riqueza final del capítulo 7, se puede resumir en cinco total disminuirá y el crecimiento no será sostenible, áreas generales. La primera, hacer cumplir las re- e incluso, algunas evidencias sugieren que eso está gulaciones ambientales, tales como el monitoreo y ocurriendo en Latinoamérica. Debido a decisiones cumplimiento de las normas ambientales para los improductivas, los países con altas ganancias deri- rellenos sanitarios y desarrollar instrumentos eco- vadas de sus recursos naturales tienden a terminar nómicos para el sector de residuos peligrosos, de con tasas de ahorro genuino inferiores. Esto ha es- acuerdo con lo estipulado por la Ley 99 de 1993. tado ocurriendo en Colombia, donde los ahorros La segunda, reforzar los sistemas de datos e infor- netos ajustados —una medida de ahorro que se mación. Esto incluye la creación de sistemas de logra después de restar los costos de los recursos alerta de la calidad del aire, en tiempo real, para naturales extraídos y los costos de la contamina- reducir la exposición en las horas pico de conta- ción— han permanecido en torno a cero y muy minación; el fortalecimiento de los datos y de los por debajo del promedio de la región. Este indica- sistemas de medición de consumo de fertilizantes dor sugiere que la economía colombiana tiene una por tipo de cultivos y uso óptimo; la prestación de muy baja tasa de ahorro y que el crecimiento no es asistencia técnica a los agricultores a través de los sostenible desde una perspectiva ambiental. servicios de extensión; y, de forma más general, el desarrollo de una política nacional sobre contabi- En cuanto al crecimiento ambientalmente soste- lidad medioambiental verde, con orientación a la nible, también es importante tener en cuenta que provisión de información y coordinación entre las el proceso de paz, un enfoque renovado en el de- agencias y lo público. El tercer área es aumentar sarrollo agrícola y la inversión prevista en infraes- las inversiones que fomentan la protección del me- tructura de carreteras, pueden ampliar la frontera dio ambiente, tales como el tratamiento de aguas de la deforestación. Las medidas para promover residuales, la renovación de la flotilla vehicular la conservación de los bosques y la biodiversidad (por ejemplo, programas de deshecho para la floti- y abordar las presiones de deforestación, necesita- lla de buses viejos y programas para readaptar las rán estar estrechamente conectadas con políticas clases de vehículos más contaminantes) y una pla- de apoyo a la agricultura sostenible. Promover las nificación urbana integrada, que incluya sistemas prácticas forestales y el uso sostenible de la tierra de transporte alternativo (por ejemplo, la amplia- requerirá: i) el fortalecimiento de los programas de ción del Autobús de Tránsito Rápido). La cuarta, asistencia técnica a través de servicios de extensión mejorar la coordinación institucional. Es necesario rural; ii) el apoyo a la investigación y la innovación construir capacidad interna para el análisis del me- agrícola para mejorar la resiliencia de la agricul- dio ambiente entre las autoridades ambientales de tura al cambio climático; iii) frenar el avance de distrito, el Departamento Nacional de Planeación la frontera de la deforestación a través de medi- (DNP) y el Ministerio de Salud y el Ministerio das que promuevan un cambio en la producción de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, en xxxii VISIÓN GENERAL asociación con el mundo académico y otras partes a largo plazo en el sector y un marco institucional interesadas. Y la quinta, promover el crecimien- y normativo fragmentado; ii) una limitada capa- to verde y cumplir con las normas internacionales cidad tanto nacional como local para gestionar la para la protección del medio ambiente. Esto in- descentralización de la red de carreteras y otras cluye el desarrollo de una Estrategia Nacional de funciones descentralizadas; iii) un aumento sin Crecimiento Verde y proseguir con el propósito de precedentes del número de concesiones de carre- Colombia de alcanzar el grupo de instrumentos teras que requieren competencias de gestión de ambientales de la OCDE. contratos; iv) marcos débiles para hacer frente a las externalidades del sector del transporte, tales Movilizar todas las formas de capital: como accidentes de tráfico, emisiones de gases de la infraestructura, las finanzas y la efecto invernadero relacionadas con el transporte innovación y resiliencia a fenómenos relacionados con el cam- bio climático; y v) una lenta difusión de los corre- Como porcentaje del PIB, la inversión de capital dores de transporte multimodal y prácticas de lo- en Colombia ha estado creciendo durante varios gística mejoradas. años consecutivos: de 14,9 por ciento, en 2000 a 24,6 por ciento, en 2013. Esta relación se en- Para empezar, el sector transporte se ha caracte- cuentra entre las más altas de Latinoamérica. Por rizado por una política y una capacidad de plani- otra parte, últimamente la inversión extranjera di- ficación inadecuadas, por la falta de una política recta ha alcanzado niveles récord, convirtiendo a multimodal, una gestión reactiva con visión a cor- Colombia en uno de los destinos preferidos de la to plazo y la escasez de personal técnico en agen- región por los inversionistas internacionales. Sin cias clave. El reciente paquete de reformas que ha embargo, las ganancias de productividad son mí- hecho el gobierno es un paso en la dirección co- nimas y la convergencia hacia niveles de vida más rrecta para superar algunas de estas deficiencias. altos es demasiado lenta. Los frutos de los recientes Sin embargo, la nueva estructura institucional esfuerzos podrán verse en el futuro próximo. Los también genera algunas preocupaciones, como la colombianos necesitan mejorar estos esfuerzos, ha- delegación de funciones básicas de la Secretaría ciendo más y mejores inversiones. de Transporte a otras agencias de transporte de creación reciente y la proliferación de agencias de Cerrar la brecha de infraestructura estructuración de proyectos. Los cambios pueden La brecha de infraestructura de Colombia es par- ayudar a formar una cartera de proyectos de trans- ticularmente grave en cuanto al transporte terres- porte en un futuro próximo, pero con el tiempo las tre se refiere, lo cual está demostrado por los altos competencias y los límites tendrán que estar mejor costos de logística en comparación con economías definidos para lograr intervenciones más eficientes similares en todo el mundo. Una gran cantidad y especializadas, en particular en lo que respecta al de estudios y comparaciones resaltan los cuellos proceso de descentralización. de botella de infraestructura vial en Colombia. El capítulo 8, que trata el tema de infraestructura, Después será preciso aclarar y reforzar las com- describe en detalle estas brechas e incluye reco- petencias y funciones de las diversas agencias de mendaciones de política para hacer frente a cada transporte a nivel nacional. En primer lugar, el uno de los desafíos en este tema. A continuación Ministerio de Transporte necesita renovar sus se resume los principales diagnósticos y acciones capacidades técnicas para pasar de una visión y de política. gestión reactivas y a corto plazo, a fortalecer sus funciones de formulación de políticas y vincularlas Cerrar la brecha de infraestructura colombiana con un plan de inversión en infraestructura con- implica una serie de retos, entre los que se en- creto y de largo plazo. En segundo lugar, la nue- cuentran: i) una falta de planificación estratégica va estructura institucional emergente requiere un Hacia la paz sostenible, la erradicación de la pobreza y la prosperidad compartida xxxiii ejercicio amplio para determinar las funciones de hacer cumplir los contratos, que son inherente- los diversos organismos del sector transporte, de mente complejos e implican una amplia variedad una manera coherente y coordinada, y verificar de obligaciones legales, financieras y técnicas por que las capacidades se están desarrollando para el parte de los operadores privados, las cuales deben cabal cumplimiento de las responsabilidades esta- ser monitoreadas continuamente. blecidas por el nuevo marco institucional. Colombia necesita mejorar la capacidad de ges- En segundo lugar, la mayoría de los caminos se- tión de contratos PPP del gobierno y fortalecer cundarios y terciarios se encuentran bajo la ju- la planificación, estructuración y filtros de eva- risdicción subnacional, y en gran parte están sin luación de estos proyectos. Como se mencionaba pavimentar y en malas condiciones. Esto es una anteriormente, el gran incremento del número de clara señal de la limitada capacidad institucional concesiones de carreteras del programa 4G reque- de los gobiernos locales en la planificación, estruc- rirá un esfuerzo institucional, y en este sentido, turación, financiación y gestión de proyectos. Este el establecimiento de una adecuada gobernan- desafío, entonces, exige mejoras en el marco insti- za y más competencias técnicas en la Comisión tucional para la gestión de dicha red vial y el for- de Regulación del Transporte, para responder a talecimiento de capacidades a nivel subnacional. sus responsabilidades establecidas, es crítica. Las Hay una necesidad de engranar la planificación a funciones de gestión de contratos de la Agencia largo plazo de las redes viales nacionales, regiona- Nacional de Infraestructuras (ANI) también deben les y locales. También es importante reforzar las ser renovadas. En cuanto a la mejora de las capaci- capacidades de estructuración y gestión de pro- dades de planificación y estructuración de los PPP yectos a nivel subnacional. El objetivo final de este de transporte, el gobierno también podría conside- reto es evitar inversiones públicas fragmentadas y rar el diseño e implementación de un programa de atomizadas, dando prioridad a la estructuración y construcción de competencias sobre PPP para las ejecución de proyectos subnacionales, que tengan agencias públicas estructuradoras. Refinar el ciclo un impacto regional o nacional y que estén conce- de los proyectos PPP y el establecimiento de di- bidos dentro de un plan maestro de infraestructura rectrices y procedimientos más detallados también a largo plazo. son elementos clave. En tercer lugar, la aplicación del programa de En cuarto lugar, el creciente número de víctimas y concesiones 4G dará lugar a 40 nuevos proyectos víctimas mortales en la red de caminos ha hecho para la construcción de 8.100 kilómetros de carre- de la seguridad vial un tema prominente en todos teras nacionales durante los próximos ocho años, los niveles de gobierno. En Colombia, los falleci- generando nuevas inversiones de 26 mil millones mientos en carretera son la segunda causa de muer- de dólares, aproximadamente. A finales de 2014, te en general, y la causa principal de muerte en la la ejecución del programa 4G, tal como se planeó, niñez y la primera juventud (entre los 5 y 14 años duplicará las 25 concesiones de carreteras de las de edad). En términos de resiliencia al cambio cli- generaciones anteriores de programas de asocia- mático, el fenómeno meteorológico conocido como ción público-privadas (Public-Private Partnerships, La Niña demostró la falta de preparación del sector en inglés —PPP—). Este tremendo aumento de carretero en 2010 y 2011, y demostró la necesidad proyectos ejercerá una presión significativa en las de integrar las políticas de gestión del riesgo de de- funciones de gestión de contratos y exigirá un es- sastres y el medio ambiente en el sector transporte. fuerzo institucional importante. La investigación y La recomendación, entonces, para este desafío es la experiencia indican que los contratos de conce- incorporar la seguridad vial y la gestión del medio sión están sujetos a una alta incidencia de renego- ambiente en la agenda política del sector transpor- ciación y el gobierno debe estar en una posición te. El gobierno tiene que proseguir de una manera fuerte para manejar a los operadores históricos y agresiva y decisiva en el diseño e implementación de xxxiv VISIÓN GENERAL un enfoque integrado y multidisciplinario, centrado multimodal en el comercio y la participación pri- en los resultados de la seguridad vial. En este senti- vada en los servicios de logística. Colombia puede do, es crucial avanzar en la creación de la Agencia esperar una expansión significativa del transporte Principal de Seguridad Vial, con un enfoque de sis- de mercancías como resultado de los nuevos acuer- temas de seguridad sobre la base de criterios técni- dos de comercio. En respuesta a este aumento de cos e independientes. Estos esfuerzos para mejorar la presión en sus redes, la adopción de estrate- la seguridad vial deben ser medidos y monitorea- gias de transporte multimodal debe surgir de un dos en última instancia con relación a la meta de la ejercicio estratégico e integrado de planificación, Década en Acción de las Naciones Unidas —la re- enfocado en los corredores de comercio clave y ducción de las muertes por accidentes de tráfico en guiado por criterios económicos racionales —re- un 50 por ciento, entre 2011 y 2020—. En términos lación costo-eficiencia, distancias a recorrer, tipo de gestión ambiental, Colombia tiene que renovar de carga a ser transportada, etc.—. Además, las sus estrategias de adaptación, mitigación y resilien- plataformas de logística deben planificarse para cia para gestionar los riesgos y las vulnerabilidades optimizar los flujos de los centros de producción de la infraestructura de transporte a causa del cam- a los centros de integración multimodal, teniendo bio climático. Esto requerirá la recolección y actua- en cuenta que las actividades logísticas ejercen una lización continua de información sobre zonas de presión adicional sobre las redes viales urbanas, ya alto riesgo, así como el diseño y la implementación de por sí congestionadas. En este sentido, la tarea de políticas de evaluación del riesgo de desastres y más importante para el gobierno es proporcionar medidas de prevención y mitigación asociadas en el el ambiente y las regulaciones propicios para que sector transporte. el sector privado desarrolle estos servicios comple- mentarios de logística (centros logísticos, de trans- En quinto lugar, el transporte por carretera do- ferencia y de consolidación de carga). mina a un sector caracterizado por la baja difu- sión de prácticas multimodales y de logística. La Aumentar y mejorar los servicios financieros división modal general en el transporte de carga para todos de Colombia muestra claramente el dominio del Dejando atrás la crisis de 1999, el sistema bancario transporte por carretera, con el 70 por ciento del de Colombia está hoy mucho mejor supervisado y volumen total de la carga movida por camión. Los es más resistente, un hecho demostrado durante la ferrocarriles representan el 27 por ciento y se utili- reciente crisis financiera mundial. Colombia ahora zan casi exclusivamente para mover carbón desde es un pionero en Latinoamérica de la adaptación las minas hacia los puertos marítimos para la ex- de políticas macro-prudenciales y los estándares portación. La navegación interior representa el 3 de Basilea III. La intermediación bancaria y del por ciento de la carga, con los flujos concentrados sector de seguros es comparable a la de los países en el río Magdalena y utilizados principalmen- con un PIB per cápita, de tamaño y demografía te para el transporte de petróleo y sus derivados. similares; pero la intermediación del mercado de La navegabilidad comercial para otros productos capitales para el sector privado se mantiene por podría ser posible, pero requeriría el desarrollo de debajo de su potencial. A pesar de la alta capitali- instalaciones intermodales y de dragado, para ase- zación bursátil, el volumen negociado es limitado gurar esta actividad durante todas las estaciones y la magnitud de la emisión interna del sector pri- del año. En estas condiciones, el transporte mul- vado es muy pequeña en comparación con países timodal moderno es prácticamente inexistente en semejantes. Colombia y toda la carga, a excepción del carbón y el petróleo, se mueve por carreteras. A pesar de su progreso reciente, los mercados fi- nancieros pueden hacer aún más por la equidad, La recomendación de política para este reto se cen- el crecimiento y la resiliencia en Colombia. Entre tra en la promoción de la adopción del transporte los retos actuales se encuentran: i) reformar una Hacia la paz sostenible, la erradicación de la pobreza y la prosperidad compartida xxxv arquitectura de supervisión que no se ha adaptado ley impone a la Superintendencia Financiera de a la nueva estructura financiera; ii) desarrollar más Colombia (SFC) para la supervisión de la conducta. los mercados de deuda y de no de deuda pública, Como mínimo, las autoridades deberían repensar y ampliar la base de inversionistas; iii) ampliar la la estructura de la SFC. Una alternativa que vale inclusión financiera, en particular en las zonas ru- la pena considerar sería una estructura de “dos pi- rales, mediante el aumento de la cultura financie- cos” (“Twin Peaks”), en la que la SFC retendría las ra de la población y de la creación de productos responsabilidades de la supervisión prudencial de financieros para mejorar el acceso al crédito para todas las instituciones y conglomerados, una nue- las pequeñas y medianas empresas (PYME). A con- va institución se encargaría de la supervisión de la tinuación se enlistan diagnósticos y acciones reco- conducta en todos los mercados y se crearía una mendadas, los cuales se detallan en el capítulo 9. estructura de decisión más colegiada. Igualmente se recomienda que las autoridades continúen de- La arquitectura de supervisión financiera de sarrollando las herramientas integradas de medi- Colombia fue diseñada hace más de una década y ción de riesgos necesarias para el monitoreo de la no se ha adaptado a la nueva estructura del sector estructura del riesgo, cada vez más compleja de los financiero. La definición de la intermediación fi- conglomerados. Mientras que la reciente expan- nanciera, centrada exclusivamente en la colección sión de los grupos colombianos en el exterior es de recursos para el público, es a su vez estricta y positiva para el sistema, requiere de una estrecha poco clara en la interpretación, creando zonas vigilancia y una mejoría de los instrumentos de grises para la supervisión, tales como la provisión gestión de riesgos para una mejor determinación de seguros funerarios o la emisión de tarjetas de de tendencias y riesgos en el extranjero. Por otra prepago. Algunas cooperativas financieras, que re- parte, la creciente complejidad de los mercados de colectan recursos de sus miembros, son ahora más capitales de Colombia exige nuevos enfoques para grandes que algunos de los bancos sujetos a una la supervisión regulatoria. La SFC se beneficiaría supervisión prudencial completa. La formación de de la actualización del marco de supervisión para conglomerados transfronterizos y el desarrollo de garantizar que los revisores tengan acceso a toda mercados de capital han puesto demandas crecien- la información necesaria para evaluar los riesgos tes sobre la supervisión prudencial y de conducta intra-partidarios de un conglomerado y su expo- (véase más adelante). Además, se están creando sición a nuevas jurisdicciones. Además, podría to- nuevos intermediarios, como los emisores de de- mar más medidas para mejorar la protección de pósitos electrónicos, ampliando así el universo de los derechos de los accionistas minoritarios y de los las instituciones supervisadas. inversionistas, especialmente en los vehículos co- lectivos de inversión. El andamiaje que hay para la supervisión del sec- tor financiero debería ser revisado para adaptarse Por otra parte, Colombia tiene que desarrollar a la nueva estructura del sector financiero. Una mercados financieros, particularmente para las in- primera y mejor opción implicaría una revisión versiones en vivienda e infraestructura. Los merca- completa de la definición de la intermediación fi- dos de deuda pública están bien desarrollados, re- nanciera, así como los mandatos de todas las ins- presentando el 22 por ciento del PIB, a diciembre tituciones con responsabilidades en la supervisión de 2012. Sin embargo, el mercado de deuda no del sector financiero. Dicha revisión debe tener en gubernamental es pequeño —5,9 por ciento del cuenta las experiencias internacionales de países PIB— y está dominado por las instituciones finan- con estructuras financieras similares, más las ven- cieras. Se ha incrementado de manera sustancial tajas comparativas de las instituciones existentes la capitalización de mercado en los últimos años, en Colombia. Una evaluación integral incluiría pero está altamente concentrada en un pequeño cambiar varias leyes, pero una revisión más mo- número de emisores. El número de nuevas ofer- desta podría centrarse en la pesada carga que la tas públicas (Initial Public Offerings —IPO—) o de xxxvi VISIÓN GENERAL ofertas secundarias también es muy pequeño. De se encuentra en otros países en desarrollo de otro lado, la base de inversionistas de los mercados Latinoamérica, como México. Por último, el cré- de capitales está dominada por los fondos de pen- dito para las PYME, en especial el microcrédito, siones, con una incipiente industria de fondos de sigue siendo limitado. La Gran Encuesta PYME inversión y una pequeña presencia de compañías (GEP) 2013 indicó que más del 50 por ciento de de seguros e inversionistas extranjeros. estas empresas informó que no tuvo acceso al sec- tor financiero; en particular, las PYME no pueden Las recomendaciones de política abarcan varias acceder a suficiente financiación a largo plazo para actividades: i) mejorar la liquidez de la curva de modernizar sus operaciones y carecen de fuentes rendimientos del mercado de bonos del gobier- de empréstito no bancarias alternativas. no, pasar del corto al largo plazo; ii) apoyar el desarrollo de un marco institucional y regulato- Colombia necesita ratificar una estrategia global rio que promueva la financiación para la vivien- de inclusión financiera, con un fuerte mecanismo da y la infraestructura, a través de los mercados de coordinación interinstitucional. Esta estrategia de capitales; iii) desarrollar cambios de política y debe incluir: i) intervenciones de educación finan- reglamentación para respaldar a una base de in- ciera bien diseñadas, con objeto de promover el versionistas institucionales más diversificada para uso responsable de los servicios financieros; ii) me- la financiación a largo plazo; iv) continuar el pro- joras legales y reglamentarias para seguir promo- ceso de eliminación de la doble imposición a los viendo el uso regular de los servicios financieros, inversionistas extranjeros, así como los complejos con énfasis en la banca móvil y otras innovacio- procedimientos administrativos y de registro para nes tecnológicas que facilitan las transacciones; y acceder a las divisas y a los mercados de valores iii) implementación efectiva de la nueva Ley de nacionales; y v) promover el desarrollo de opciones Garantías (1676) y la creación de un marco propi- para la cobertura del riesgo de salario mínimo y cio para el factoraje, en aras de apoyar el objetivo aumentar la competencia en la industria de rentas del gobierno de facilitar el acceso de las PYME al vitalicias. crédito. Fomentar el acceso y el uso de los servicios finan- Hacer que las innovaciones prosperen cieros, en particular en las zonas rurales, es un El pobre rendimiento derivado del crecimiento en desafío clave para Colombia. Se ha avanzado en Colombia se explica en gran medida por una baja el número de puntos de acceso, pero el bajo uso productividad, asociada a bajos niveles de innova- de productos reduce los beneficios de la inclusión. ción. Con un 0,18 por ciento, en 2011, el gasto Los colombianos tienen dificultades para utilizar nacional en investigación y desarrollo (I+D) como los productos financieros en la economía informal porcentaje del PIB es más o menos la mitad de la debido a la falta de conocimiento de los productos tasa esperada para un país con el nivel de desa- disponibles, sus beneficios y las instituciones que rrollo de Colombia. De acuerdo con la Encuesta los ofrecen. Aun cuando los servicios financieros Nacional de Innovación IV (2007-2008), solo el son cada vez más accesibles físicamente, muchos 11,8 por ciento de las empresas colombianas con colombianos necesitan aumentar su nivel de con- más de 10 trabajadores innovan en productos o fortabilidad con las instituciones financieras for- procesos, comparado con el 30 por ciento en pro- males. Un estudio reciente del Banco Mundial en- medio para los países con un nivel de desarrollo contró que más de dos tercios de los colombianos similar al del país. no podía hacer un cálculo simple de una tasa de interés, y que nunca se les enseñó a manejar el di- El sistema nacional de innovación es un marco nero, por lo que es difícil para ellos analizar los tér- conceptual integrado por tres pilares: la oferta, la minos y condiciones de los productos financieros. demanda y la gobernanza. Por el lado de la oferta, La misma falta de conocimiento financiero formal la innovación requiere fuentes de ideas y capital Hacia la paz sostenible, la erradicación de la pobreza y la prosperidad compartida xxxvii humano de calidad a lo largo de todo el espectro las empresas colombianas están entre las peor me- relevante a las necesidades de las empresas y del didas hasta la fecha en cuanto a calidad de gestión. campo. La demanda de innovación proviene de las Sorprendentemente, el estudio también descubre compañías y los empresarios. No puede haber un que los gerentes tienen la mayor brecha entre crecimiento de la productividad si dichas compa- “rendimiento percibido” y “rendimiento real”. ñías y empresarios carecen de la capacidad para innovar o si el contexto competitivo y de comercio Por último, la gobernanza del sistema de innova- ofrece pocos incentivos para innovar. Más impor- ción de Colombia está fragmentada, es ineficiente tante aún, la gobernanza del sistema de innova- y presenta superposiciones. En la actualidad, el ción incluye a las instituciones que definen las polí- país no tiene un sistema coherente para fomentar ticas y los programas para promover precisamente el aumento de la productividad y la sofisticación la innovación, las reglas para su coordinación, y los de las empresas en el tiempo. Muchos elementos incentivos para acumular y redistribuir el capital diferentes del sistema de apoyo se encuentran dis- físico y de conocimiento para mejorar y promover persos entre ministerios mal coordinados entre el crecimiento de la productividad. La innovación sí. El SENA, por ejemplo, ofrece la ayuda básica poco contribuye al crecimiento de la economía co- para puestas en marcha, así como sofisticados par- lombiana, dado que el sistema de innovación es ques tecnológicos (“tecnoparques”). Colciencias e débil en los tres componentes. Innpulsa también están encargados del soporte de alto grado a las empresas innovadoras. De hecho, El suministro de habilidades y conocimientos en Colombia tiene al menos 56 programas distintos Colombia requiere de una mayor calidad y rele- para apoyar mejoras en las empresas existentes, los vancia. El país no está produciendo estudiantes cuales se distribuyen a través de múltiples agencias con suficientes habilidades para el siglo XXI. En que a menudo se superponen y no cuentan con los niveles de educación primaria y secundaria, financiación suficiente. La reciente revisión hecha Colombia continúa teniendo un desempeño in- por el Comité Técnico Mixto muestra que muchos ferior en matemáticas y ciencias. En los más re- de estos programas son pequeños y no tienen fon- cientes resultados de PISA 2012, Colombia obtuvo dos suficientes, con un 90 por ciento de los pro- calificaciones significativamente por debajo de los gramas está recibiendo solo el 20 por ciento de los promedios de la OCDE y de los países similares recursos totales. de ingresos medios en Latinoamérica. El Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) absorbe enor- Una recomendación clave para mejorar la gober- mes recursos, y aun así recibe críticas mixtas del nanza del sistema nacional de innovación es avan- sector privado sobre su relevancia y calidad. Hay zar hacia una clara división de funciones, tener estudios que muestran poco o ningún impacto de especialización y coordinación. En este contexto, la educación técnica. La matrícula en la educación una agencia se centrará en la oferta de capital hu- terciaria no logra atraer y retener el talento. Por mano e investigación de alto nivel; otra, con es- último, la extensión agrícola necesita una reforma trechas relaciones con el sector privado, se enfo- y las universidades y centros de investigación están cará más por el lado de la demanda y el aumento débilmente conectados a la demanda del sector de capacidad de las empresas para la innovación. privado. Otra se especializará en la formación técnica, con una fuerte presencia regional y local. Por último, La carente demanda de innovación en las empre- las actividades de estos organismos especializados sas colombianas se debe a la poca calidad de la podrían ser monitoreadas y revisadas por una ins- gestión, lo que genera poca “capacidad de absor- titución central sin responsabilidad en la aplica- ción” tecnológica. Una reciente encuesta, LSE- ción específica de los programas y las actividades World Management Survey, realizada conjunta- concretos. Un órgano de coordinación al más alto mente por el Banco Mundial y el DNP, reveló que nivel —un ente presidencial— es necesario para la xxxviii VISIÓN GENERAL implementación de estas recomendaciones y para los principales agentes de cambio en él. Cuando participar en la supervisión continua del sistema y tengan pleno acceso a salud, educación y protec- la planificación a largo plazo. ción contra vulnerabilidades y riesgos, las personas serán capaces de participar plenamente y guiar el Las recomendaciones para el fortalecimiento de proceso de desarrollo. Esta participación se pro- la demanda de las empresas para la innovación duce especialmente en las localidades donde vive requieren de la identificación de necesidades es- la gente. Tener personas capaces y localidades pecíficas y de programas focalizados. Las PYME eficaces es un requisito previo para el éxito del y las compañías menos avanzadas constituyen la desarrollo. A continuación se encuentran dos sec- gran mayoría de las empresas colombianas y re- ciones que hablan sobre un sistema de protección quieren programas específicos que les ayuden a ce- social integral y sobre los gobiernos subnacionales rrar la brecha de productividad con aquellas más eficientes (departamentos, municipios), como me- avanzadas. Estos programas requieren un diseño, canismos de desarrollo que promueven a las perso- pilotaje, implementación y evaluación adecuados. nas y a las localidades. Las recomendaciones son: i) programas de ex- tensión tecnológica para mejorar la calidad de la Herramientas para un Sistema Integrado de gestión de las empresas a lo largo de un rango de Proteccion Social Integrado dimensiones —producción y operaciones, control Durante los últimos veinte años, Colombia ha desa- de calidad, estrategia, logística, gestión de recursos rrollado un amplio espectro de programas de segu- humanos, medio ambiente, mejoramiento conti- ridad social, asistencia social y de mercados labora- nuo, manufactura optimizada, 6 sigma, 5S, etc.—; les para apoyar las necesidades de las poblaciones ii) extensión agrícola; y iii) programas focalizados vulnerables. Aproximadamente 80 programas na- a microempresarios para apoyar a un “grupo” de cionales están operando para gestionar una serie emprendedores locales (por ejemplo, aquellos de de riesgos sociales y algunos de ellos han alcanzado las regiones post-conflicto, programas dirigidos a una cobertura sustancial. Los regímenes contributi- la reintegración de los jóvenes en mayor riesgo de vos de seguridad social ofrecen a quienes pagan por participar en actividades ilícitas). incorporarse al sistema, beneficios tales como pen- siones, seguro de salud, seguro de riesgos laborales Las recomendaciones para mejorar el lado de la y otros (a través de las Cajas de Compensación o oferta son las más complejas de aplicar y toma- agrupaciones de trabajadores, que prestan servicios rían más tiempo para madurar. Entre ellas están: que van desde un seguro de desempleo hasta clu- i) el establecimiento de objetivos para mejorar la bes deportivos); estos programas están destinados a calidad de la educación en ciencias y matemáti- proteger contra la precariedad o falta temporal de cas, con un enfoque específico en los resultados ingresos y ayudar a estabilizar el consumo durante de ciencias y matemáticas; ii) el desarrollo y la el ciclo de vida. Para reducir la pobreza y promo- implementación de un plan para mejorar las uni- ver un mayor desarrollo humano, Colombia cuen- versidades; iii) el aseguramiento del desarrollo de ta con una gama de intervenciones de promoción un suministro de conocimientos técnicos de alta social (asistencia), muchas de las cuales ofrecen los calidad y en consonancia con las necesidades de mismos servicios que el sistema contributivo, pero la industria; y iv) la consolidación y mejoría de los a una población que no paga por incorporarse al centros de investigación. sistema. El objetivo de estos programas es el de “promover” a los pobres hacia los programas de Promover a las personas y a las seguridad social y protegerlos contra los choques localidades económicos. Estos se completan con varias inter- venciones en el mercado laboral que promueven la Las personas no solo son los beneficiarios direc- empleabilidad, proporcionan capacitación laboral tos del desarrollo, sino, más importante aún, son (sobre todo a través del SENA). Hacia la paz sostenible, la erradicación de la pobreza y la prosperidad compartida xxxix A pesar del desarrollo y la expansión de los pro- La fragmentación del sistema hace que el propio gramas sociales y la realineación institucional, los SPS sea ineficaz como medio de gestión de los ries- resultados no han sido tan fuertes como se espe- gos sociales. La colección ad hoc de los programas raban. El gasto social aumentó 50 por ciento en de las instituciones a nivel nacional y subnacional la última década, una de las tasas de crecimiento no crea un camino para salir del riesgo. Incluso, más rápidas de la región, y la tasa de pobreza se si lo hiciera, las poblaciones objetivo tienen poca redujo. Sin embargo, el balance no es enteramen- conciencia de para qué programas específicos son te alentador. El Gini indica que la desigualdad elegibles y qué programas pueden elevar de mejor sigue siendo de las más altas de Latinoamérica. forma su calidad de vida. La fragmentación ad- Los resultados de salud están en la media o por ministrativa también crea costos y confusión in- debajo de la media, en algunos casos. La mortali- necesarios. Los dos regímenes de seguro de salud dad materna se ha estancado desde el año 2009; unificaron sus paquetes de beneficios, pero todavía la mortalidad neonatal infantil (11,2 por cada mantienen diferentes fuentes de financiación, si- 1.000 nacidos vivos, en 2012) es más alta que en guen distintas metodologías para el cálculo de las los países vecinos con niveles de desarrollo simi- primas de seguros, utilizan diversas aseguradoras y lares; también lo es la prevalencia de la diabetes. siguen diferentes conjuntos de normas y reglamen- Como se discute en el capítulo 2, las transferen- tos. Esto produce costos que podrían evitarse con cias de efectivo a los pobres, es decir, Familias en una mayor armonización entre los dos regímenes. Acción, fueron responsables de una disminución significativa en las tasas de pobreza extrema (28 Por otro lado, a pesar de un gran número de pro- por ciento) y de pobreza moderada (19 por cien- gramas sociales y una considerable superposición, to), pero los descensos fueron mucho menores en Colombia se enfrenta a dos problemas de cobertu- las zonas rurales, donde este programa tiene ma- ra: es insuficiente en algunos riesgos e insuficiente yor prevalencia. para algunas poblaciones. En materia de salud, el riesgo de pobreza por enfermedad se mitiga eficaz- Estos resultados pueden atribuirse a diversos fac- mente por un seguro de salud que cubre alrededor tores que crean cuellos de botella para la con- del 92 por ciento de la población, pero el riesgo de versión de la inversión a resultados, entre ellos: enfermedad no está bien cubierto. El modelo de la fragmentación del sistema, las brechas de co- este seguro se centra en los servicios de salud indi- bertura y superposiciones, y la información limi- viduales y especializados, en lugar de proporcionar tada. En primer lugar, el sistema de protección actividades de salud pública, prevención y promo- social (SPS) está fragmentado a lo largo de mu- ción de una sanidad de mayor alcance, y hacer chas dimensiones. Múltiples programas abordan frente a los problemas de salubridad en el primer el mismo riesgo, en parte por los mecanismos nivel de atención. Los riesgos laborales también de financiación. Por ejemplo, Colombia está en están insuficientemente cubiertos. Los programas el proceso de desarrollar su quinto programa para los más de 2 millones de desempleados se li- para proporcionar dinero a los adultos mayores. mitan a la capacitación laboral, en gran parte por Múltiples programas son también el resultado de medio del SENA, y hay un número menor de per- distintos ministerios o direcciones desarrollando sonas accediendo a los servicios de intermediación sus propias iniciativas para subconjuntos de la po- laboral. La población de adultos mayores está bien blación. Es el caso, por ejemplo, de muchos pro- cubierta, pero los beneficios son insuficientes. Casi gramas de emprendimiento dirigidos a mujeres, la mitad de los 2,4 millones de personas mayores de pobres extremos, poblaciones rurales, microem- 60 años son pobres; sin embargo, del 30 por ciento presas, grupos indígenas y jóvenes, los cuales to- que recibe pensiones, la mayoría no son pobres. dos ofrecen una combinación de desarrollo de ha- bilidades, capacitación empresarial y estipendios Si bien el gasto social en Colombia está a la par o préstamos. con Latinoamérica, una mejor recopilación y xl VISIÓN GENERAL gestión de la información podrían conducir a una por el SENA a sus graduados. ii) Articular y forta- mayor eficiencia. Por ejemplo, el sector salud po- lecer los observatorios regionales de trabajo para dría gestionar más eficazmente mejor la informa- proporcionar información consistente para la for- ción para acrecentar el uso del sistema por parte mulación de políticas y toma de decisiones. de los beneficiarios y la calidad de los servicios. La Superintendencia Nacional de Salud (SNS) tiene Y en tercer lugar, modernizar los sub-sistemas de un mandato para la inspección, vigilancia y con- salud, mediante el desarrollo de un nuevo mode- trol de más de 9.000 proveedores y aseguradoras lo de atención, con una fuerte gestión y controles de todo el país, pero carece de los recursos finan- internos. La idea principal es reducir la fragmen- cieros y humanos para recolectar eficazmente la tación administrativa a través de: i) la atención información y actuar en consecuencia para mejo- basada en la gestión de los riesgos de salud de la rar la calidad de la atención a la salud. Del mismo población que habita zonas geográficas específicas modo, el sub-sistema laboral tiene graves lagunas y mejorar la coordinación entre las administracio- de información que conducen a políticas y progra- nes de salud locales y las aseguradoras; (ii) el desa- mas ineficientes. Colombia no tiene una base de rrollo de herramientas más sofisticadas y eficaces datos unificada sobre las tendencias del mercado para gestionar los procesos de financiación de la de trabajo. salud, desde los sistemas de pago hasta las evalua- ciones de la tecnología y las regulaciones de pre- Tres recomendaciones de política —descritas con cios para los productos farmacéuticos; (iii) la ma- más detalle en el capítulo 11— se ofrecen como yor capacidad regulatoria de la Superintendencia respuestas a estos desafíos. En primer lugar, for- de Salud, por medio de nuevas funciones y el fo- talecer las herramientas del SPS para superar mento de sus capacidades técnicas y humanas; y las ineficiencias creadas por la fragmentación del (iv) actividades de extensión pública para mejorar sistema y llegar a las poblaciones no cubiertas. A la imagen del SGSSS durante este período de re- largo plazo, Colombia puede llegar a un SPS in- forma, como un medio para recopilar y difundir terconectado y articulado, mediante un conjunto información y abordar las preocupaciones del de flujos de programas enfocados al riesgo, fácil- público. mente identificables y accesibles por la población, complementados con una serie de subsistemas de Mejorar el proceso de descentralización funcionamiento similar, de manera articulada y Al descentralizar, Colombia ha tratado de encon- centrada en el cliente. A través de la planificación, trar un equilibrio adecuado entre la autoridad a partir de lo que ya existe, y la introducción de central y la autonomía local, la equidad en la dis- nuevas herramientas, gradualmente pero de alta tribución de recursos y una mayor eficiencia en el calidad, Colombia puede alcanzar un SPS efecti- gasto público. Según el FMI, los gobiernos subna- vo, con ganancias en eficiencia y resultados. cionales (GSN) representan en conjunto una gran proporción del gasto público en Colombia —el 8,1 En segundo lugar, construir el sub-sistema laboral por ciento del PIB, en 2011—. Los departamen- mediante la creación de información con fines de tos y municipios colectan alrededor de un 3 por formulación de políticas y programas. Un sub-sis- ciento del PIB en ingresos fiscales, mientras que tema laboral es necesario porque los riesgos labo- el resto es proporcionado por el Sistema General rales no están suficientemente cubiertos en un país de Participaciones (SGP), las transferencias del con alta informalidad y desempleo. Aquí hay dos gobierno central y otras fuentes de financiación, recomendaciones principales: i) crear un servicio como los ingresos no tributarios y las regalías so- de empleo integral e incluyente, que proporcione bre los recursos naturales. Los municipios peque- a la población información sobre la búsqueda de ños tienden a ser más pobres que los más grandes. empleo y oportunidades de capacitación. Este sis- En aquellos municipios con poblaciones de me- tema sustituiría el servicio más limitado ofrecido nos de 50.000 habitantes, el 46 por ciento de los Hacia la paz sostenible, la erradicación de la pobreza y la prosperidad compartida xli habitantes tienen al menos una necesidad básica Las críticas brechas entre regiones, departamentos insatisfecha, en comparación con el 29 por ciento a y municipios colombianos siguen siendo un obs- nivel nacional. El país en su conjunto ha mostrado táculo para la competitividad regional y están es- un gran interés en el marco de la descentralización trechamente relacionadas con los servicios presta- y en la eficiencia y eficacia de los GSN, debido a dos por los GSN. El logro educativo, por ejemplo, la alta incidencia de la pobreza en los municipios muestra una significativa variación regional. Las pequeños, a los recursos gestionados a nivel local disparidades regionales en materia de competiti- y su impacto en la prestación de servicios y a los vidad, la cual es medida por los niveles de desem- objetivos nacionales de desarrollo. peño económico, infraestructura, capital humano, ciencia y tecnología, se han ampliado durante la La descentralización fiscal ha avanzado sustancial- última década. Por otra parte, los GSN tienen im- mente en Colombia durante las últimas dos déca- portantes deficiencias en la gestión global de los re- das. Hoy en día, los GSN ejecutan la inmensa ma- cursos. La evidencia sugiere que los GSN carecen yoría del presupuesto nacional. Este movimiento de las capacidades, los sistemas y los datos para hacia la descentralización fiscal ha llevado a que gestionar, monitorear, controlar, evaluar e infor- la proporción del gasto subnacional, medida como mar adecuadamente sobre el uso de los recursos porcentaje del gasto público total, haya crecido en que afectan a la prestación de servicios. más de 10 puntos porcentuales desde 1995 hasta 2009. En términos generales, el funcionamiento de los GSN colombianos se enfrenta a dos desafíos. El Sin embargo, tanto el marco fiscal como la go- primero se refiere al marco de la descentralización bernanza actuales de los GSN no han dado lu- y a la coordinación institucional. Existen tres cues- gar a una rápida convergencia regional. Aunque tiones: i) una pobre coordinación entre el gobier- Colombia ha experimentado una convergencia no central y los subnacionales, ii) distorsiones en lenta pero constante en el ingreso per cápita entre el marco de incentivos, y iii) una planificación es- las regiones, el sistema fiscal global (impuestos y tratégica a largo plazo inconsistente. En Colombia, transferencias) muestra una capacidad redistribu- la amplitud de los programas, las fuentes de finan- tiva limitada, incluso, en comparación con otros ciación, las responsabilidades de las agencias y las países de Latinoamérica. El SGP, que proporciona prioridades de los GSN desafían la capacidad del transferencias del gobierno central a los GSN en gobierno central para coordinar las intervenciones. función de variables de pobreza (entre otros facto- Por otra parte, los incentivos para un mejor desem- res), ha tenido poco impacto en la reducción de las peño de los GSN han sido distorsionados por los diferencias entre los departamentos y municipios. frecuentes cambios en el entorno político y por la Del mismo modo, no está claro si la reforma fiscal limitada gama de incentivos o desincentivos fiscales integral, recientemente aprobada por el Congreso, por parte del gobierno central para recompensar o hará algo para enfrentar las disparidades entre las sancionar eficazmente los resultados de rendimien- regiones. Por el contrario, la reforma del Sistema to. Ahora bien, los mecanismos de planificación General de Regalías (SGR) parece ser un paso en estratégica del gobierno central y de los GSN es- la dirección correcta. En este sentido, las proyec- tán a penas vinculados. La información disponible ciones del Banco Mundial sugieren que los depar- no permite la expresión de prioridades sectoriales tamentos pobres crecerán más rápido que los más y regionales que promoverían el desarrollo de las ricos dentro del nuevo marco de regalías. En suma, estrategias de planificación a largo plazo. mientras que el nuevo SGR ayudará a reducir las disparidades, son necesarias una ejecución más El segundo tipo de desafío se relaciona con la capa- eficiente de los recursos del sistema y la implemen- cidad de los GSN. Dos cuestiones son prominen- tación de reformas más audaces para aumentar el tes: una atención insuficiente a la ampliación de las ritmo de convergencia regional. fuentes de ingresos locales y una escasa capacidad xlii VISIÓN GENERAL local para gestionar los nuevos sistemas descentra- y buenas prácticas en el desempeño de la gestión lizados. Representando al 1,5 por ciento del PIB pública subnacional e implementar un marco de para el año 2010, la recaudación de impuestos a incentivos para recompensar el rendimiento su- la propiedad en Colombia se encuentra ahora por perior o excepcional, o para ayudar lograr de un encima del promedio de Latinoamérica (0,8 por rendimiento sostenido a quienes van por debajo. ciento del PIB) y ligeramente por debajo del pro- Es necesario también hacer efectivos aquellos in- medio de la OCDE (1.8 por ciento). Sin embar- centivos que ya están conectados a los marcos ins- go, estos ingresos representan solo el 20 por ciento titucionales del SGP y el SGR. de la recaudación total de impuestos locales, y la mayoría de las autoridades administradoras de los Tras una evaluación independiente, la cuarta re- impuestos municipales (excepto las de las grandes comendación es revisar y ajustar el marco de la ciudades) tienen una escasa capacidad de gestión descentralización, en especial del SGP, el SGR y y control. el papel de los departamentos. El gobierno debe- ría llevar a cabo un análisis a profundidad de esos El capítulo 12, sobre finanzas públicas y gober- sistemas para determinar lo que está funcionando nanza subnacionales, proporciona un conjunto de bien y lo que no. Los hallazgos podrían conducir cinco recomendaciones de política en respuesta a a cambios (operacionales, más que legales) que estos desafíos. La primera recomendación es me- aumenten la eficiencia del sistema, probablemen- jorar la coordinación entre los niveles de gobierno te mediante la fusión de los fondos del SGP y del y los organismos clave del gobierno central. Tanto SGR bajo un solo presupuesto, control y marco los tres niveles de gobierno (central, departamen- de MyE. Además, sería conveniente revisar el im- tal y municipal) como los actores centrales clave pacto de las fórmulas actuales de asignación de (el DNP, el Ministerio de Hacienda [MHCP], el recursos. Asimismo, el gobierno debería seguir Ministerio del Interior y la Contraloría General trabajando en la clarificación y fortalecimien- de la República [CGR]) requieren de una cola- to del papel de los departamentos, incluidas las boración más estrecha y una acción sincronizada. propuestas para una nueva ley orgánica (Ley de Las agencias necesitan enfoques estandarizados y Régimen Departamental). Tales propuestas de- coordinados para las funciones y los procesos de ben describir las competencias de los departa- gestión pública básicos, tales como contabilidad mentos, su papel como coordinadores/apoyado- y gestión financiera pública, además de estánda- res de los pequeños municipios, y sus funciones res de contratación y adquisiciones. La segunda de control y de MyE en el uso de recursos, la eva- es mejorar el control subnacional y su marco de luación de resultados y el desempeño municipal monitoreo y evaluación (MyE). El gobierno cen- fiscal y de gestión. tral debería hacer hincapié en mejorar e integrar el control y los instrumentos de MyE de los orga- Como última recomendación está apoyar la asis- nismos directamente involucrados, como DNP, tencia técnica de los GSN a través de nuevas he- MHCP y CGR. Institucionalizar la evaluación es rramientas de gestión y de tecnologías de la infor- clave para la identificación y el seguimiento de los mación. Las actividades de creación de capacidad GSN. La evaluación generará ciclos de intercam- deberían centrarse en resolver los problemas que bio regulares para guiar la gestión de los GSN y impiden una adecuada prestación de los servicios fortalecer el papel del gobierno central de segui- o el mejoramiento sostenido de los resultados del miento del progreso de esos gobiernos. Y la tercera servicio. El nuevo enfoque de la prestación de recomendación consiste en implementar un mar- asistencia técnica debe apuntar a: i) crear herra- co de incentivos eficaces para los GSN. Es funda- mientas de gestión para los GSN, especialmente mental definir los indicadores de desempeño y las en gestión de áreas básicas, como la planifica- herramientas de información para medir la capa- ción, la inversión, las adquisiciones, la gestión cidad de gestión de los GSN, establecer estándares financiera, la administración tributaria local y la Hacia la paz sostenible, la erradicación de la pobreza y la prosperidad compartida xliii administración pública; y ii) asegurar la continui- de la tierra como instrumento para la financiación dad técnica por medio de una baja rotación de de los gobiernos locales, y la aplicación de los re- personal capacitado. glamentos sobre la tierra y la seguridad, son signos de la necesidad de reconsiderar los subsidios ex- III. A Modo De Conclusión: plícitos o implícitos que arrastran las finanzas pú- blicas y dificultan, o sencillamente previenen, las cinco Elementos Compartidos inversiones en bienes públicos. Esta visión general de las notas de política del En tercer lugar, las notas de política reconocen Banco Mundial para Colombia concluye con una la importancia vital de tener los gobiernos sub- lista de hilos comunes que se tejen a través de to- nacionales mejorados para la implementación de dos los capítulos. Como se mencionó al principio políticas. Estos gobiernos son vistos como agentes de este documento, las diversas recomendaciones clave para la puesta en marcha de las políticas, están interconectadas y afectan uno o más de los desde su papel como agentes de la normativa objetivos de desarrollo. Estos elementos comunes medioambiental local y su responsabilidad en son la evidencia de regularidades que impreg- la prestación de servicios sociales básicos, como nan los desafíos de desarrollo más urgentes del educación, hasta su participación en la planifi- país. Hacerlos explícitos ayuda a definir los prin- cación urbana, la inversión en infraestructura de cipios rectores para el cambio en el desarrollo de desarrollo rural y la gestión de las finanzas muni- Colombia. cipales. Sin embargo, las notas también recono- cen que los gobiernos locales dejan mucho que En primer lugar, no es para sorprenderse que desear en términos de capacidad, incentivos y casi todas las notas de política exigen una mayor medios para hacer frente estas responsabilidades. y mejor inversión de capital, particularmente en El fortalecimiento y empoderamiento de los go- infraestructura, pero también en otras formas de biernos subnacionales es una solicitud recurrente acumulación de capital. Ya sea en caminos rurales, a través de estas notas. el transporte multimodal, los sistemas de cuencas, las plantas de aguas residuales y manejo de dese- En cuarto lugar, relacionado con el tercer punto, chos sólidos, hay muchas llamadas para realizar es muy importante una coordinación real entre los proyectos modernos. Por otra parte, el énfasis de niveles de gobierno y todas las agencias. Las áreas las notas de política para mejores universidades, analizadas en estas notas de política reiteran la ne- centros de investigación, mercados de capital y cesidad de un mejor marco institucional. El desa- mecanismos de financiación a largo plazo, llaman rrollo de un enfoque territorial del desarrollo rural, la atención sobre el punto de que Colombia tam- la política urbana nacional, los planes metropoli- bién necesita capital financiero y de conocimiento tanos, los planes nacionales de infraestructura, el más maduro. sistema nacional de innovación, los sistemas de protección social, etc., todas estas áreas requieren En segundo lugar, y relacionado con el anterior una mejor coordinación institucional y, en algunos punto, las notas de política apoyan una sutil reexa- casos, un rediseño. Las presentes notas de política minación de los subsidios vis-a-vis, la inversión en diagnostican la superposición de mandatos de las bienes públicos. Un ejemplo de ello es el impacto agencias, las brechas de cobertura de población, negativo que tiene en la inversión del desarrollo los conflictos de autoridad y las limitadas planifi- rural la excesiva concentración de subsidios en los cación y capacidad de ejecución. La superación de presupuestos de las agencias gubernamentales que estas limitaciones institucionales es una tarea que asisten a las zonas rurales. Las políticas para au- conducirá no solo a una administración más efi- mentar la participación privada en la infraestruc- caz, sino también a una mejor dirección del proce- tura, los mecanismos de rentabilización de valor so de desarrollo. xliv VISIÓN GENERAL En quinto lugar, las bases de datos de calidad, los Estos cinco elementos comunes, además de los sistemas de información y los protocolos de MyE múltiples y diversos análisis y recomendaciones de se enfrentan a una creciente demanda aún no satis- política de los que se derivan, tienen la intención fecha. Bases de datos laborales y de salud, sistemas de contribuir a la comprensión de los desafíos de de información de la contaminación atmosférica, desarrollo actuales de Colombia. Ellos dan testi- el Sistema Integrado de Información Financiera, monio del compromiso de los expertos del Banco datos censales oportunos y catastros de tierras ru- Mundial con el país y su deseo de ayudar, de algu- rales y urbanas, son solo algunos ejemplos de los na manera, a que Colombia logre sus objetivos de requerimientos de información mencionados en desarrollo más elevados. varias notas de política. Estos datos son necesarios para una mejor planificación e implementación de Los colombianos y sus instituciones tienen una fruc- las políticas. Sin datos, los problemas no pueden tífera experiencia en la implementación de políticas ser diagnosticados, los programas no pueden ser de desarrollo, y los avanzados desafíos a los que se monitoreados y las soluciones no se pueden con- enfrentan son la prueba de los muchos éxitos que firmar. Los protocolos de información y MyE son han logrado en los últimos años. Estos avances les indispensables para el progreso económico y social han puesto a su alcance los objetivos fundamentales moderno. del desarrollo: una paz sostenible, la erradicación de la pobreza y la prosperidad compartida. PARTE UNO Colombia tiene frente a sí tres objetivos fundamentales de desarrollo. Alcanzar los niveles más altos de bienestar para todos los colombianos implicará necesariamente el logro de una paz sos- tenible, la erradicación de la pobreza y compartir la prosperidad. Sin paz, el país no podría asegu- rar plenamente los derechos humanos más fundamentales. Con pobreza, muchos serían privados de las necesidades más básicas. Sin prosperidad compartida, solo unos pocos disfrutarían de los beneficios del crecimiento económico. Estos tres objetivos son condiciones necesarias para que los colombianos exploten todo su potencial de desarrollo. Las recientes tendencias indican que estos objetivos están a su alcance. CAPÍTULO 1 Apoyando la transición de Colombia hacia la paz y el desarrollo sostenibles Mensajes principales Esta nota de antecedentes propone un marco para comprender la transición en Colombia del con- flicto armado hacia la paz y el desarrollo sostenibles. La primera sección describe las características generales del conflicto en Colombia. La segunda sección presenta el enfoque general del Banco Mun- dial hacia los conflictos armados como un desafío para el desarrollo, con las implicaciones particulares para Colombia, y trata el tema de la transición de la guerra hacia la paz en general y los vínculos entre las tres principales transiciones que la componen, a saber: de seguridad, de desarrollo y política. Por último, la tercera sección analiza las políticas actuales de Colombia y los principales desafíos existentes en el período de transición. Los temas cubiertos en los diálogos de paz en La Habana están relacionados entre sí y abordan los factores de estrés internos, tales como la concentración de la tierra, las desigualdades entre grupos de la población, la brecha rural/urbana, una justicia deficiente, el desempleo y la falta de oportunidades para los jóvenes. Sin embargo, la implementación del acuerdo será decisiva en el avance de la transi- ción hacia la paz y el desarrollo sostenibles. Se avizoran desafíos en todos los niveles: a nivel individual y familiar, con el trauma y los efectos psicosociales causados a varias generaciones por el conflicto armado; a nivel comunitario, con los altos niveles de desconfianza (entre ciudadanos, comunidades, y vis-à-vis el estado) y una cultura de ilegalidad; a nivel subnacional, con las capacidades deficientes de las instituciones de gobierno locales y la falta de presencia del estado civil en las zonas afectadas por el conflicto; y en el ámbito nacional, con las políticas top-down y las dificultades en la coordinación intersectorial. Un acuerdo resultante de los diálogos de paz acelerará aspectos de política, seguridad y desarrollo a nivel nacional y en regiones específicas. Sin embargo, la inseguridad puede aumentar como resulta- do de las negociaciones en caso de que otros actores armados traten de llenar los espacios dejados por las FARC, y la guerrilla disidente intente crecer. Con un aumento en la inseguridad, el apoyo público a las negociaciones puede disminuir en las regiones afectadas por la violencia así como en las ciudades, en las que los beneficios de la paz no serán tan tangibles. Al igual que otros países que han transitado por negociaciones de paz, el mayor desafío para el gobierno colombiano para asegurar el éxito del acuerdo será garantizar un nivel mínimo de estabilidad después de las negociaciones, mien- tras que se fortalecen las instituciones actuales y se transformen aquellas que perpetúan los ciclos de violencia. Las políticas y programas de los diferentes sectores deben compartir el objetivo común de evitar que se repitan los ciclos de violencia, y deben ser diseñados para reforzar las tres transiciones hacia la paz: política, de seguridad y de desarrollo. Hay un gran riesgo de que los actores que detentan el poder localmente se resistan de manera violenta a la aplicación de las medidas de paz del acuerdo o se adapten a ellas sin que necesariamente se transforme el marco institucional. Para mitigar el riesgo de inestabilidad de las políticas nacionales o efectos perversos, es importante contar con información regional y diseñar políticas de manera di- ferenciada en función de las capacidades, necesidades y desafíos de cada zona. Además, un plan de acción (roadmap, en inglés) claro que establezca acciones y objetivos a corto, mediano y largo plazo es esencial para apoyar las transiciones a nivel local. Por último, los procesos políticos pueden fomen- tar la confianza en los resultados generados por los diálogos de paz antes de profundizar en la trans- formación institucional con el fin de reducir las desigualdades entre las personas y entre las regiones. Apoyando la transición de Colombia hacia la paz y el desarrollo sostenibles 3 4 PARTE UNO | CAPÍTULO 1 La dinámica del conflicto armado período, se estima que 220 000 personas murieron, 27 000 fueron secuestradas, 25 000 desaparecieron en Colombia y 6421 niños fueron reclutados por grupos arma- dos ilegales.5 Colombia puede ser visto como un país con dos perfiles aparentemente incompatibles. Por un En la última década, el Gobierno ha realizado lado, se trata de una democracia formal estable, grandes esfuerzos para reducir los niveles de vio- inmune a las tendencias autoritarias y populistas lencia y de pobreza de Colombia e incrementar la que han impactado negativamente a otros países presencia del Estado. El país ya no es considerado de América del Sur. Con un INB per cápita de de alto riesgo para la inversión, y ha aumentado su US$11 380 para el año 2012,1 también es un país capacidad de garantizar los derechos básicos de los de renta media alta y representa una de las econo- ciudadanos. Incluso la producción de drogas, una mías más dinámicas de América Latina. La nación de las principales causas del conflicto, se ha reduci- está bien integrada en la economía mundial, con do significativamente. A pesar de este progreso, los estándares de la OCDE a su alcance. dos perfiles incompatibles de Colombia aún coe- xisten, y la violencia sigue cobrando un alto precio Por otra parte, Colombia ha estado atrapada en en la sociedad. ciclos repetidos de violencia, donde la desigual- dad, la pobreza y la escasa capacidad institucional Un análisis económico incluso va tan lejos como refuerzan los conflictos armados y vice-versa. [2] para sugerir que si el país hubiese estado en paz Hasta la fecha, los intentos de poner fin al con- durante los últimos 20 años, el ingreso per cápita flicto armado a través de medios pacíficos o mi- sería 50 % más alto en la actualidad.6 Por otra par- litares no han tenido éxito. A partir de principios te, se estima que, sin el conflicto armado, la tasa de de la década los cuarenta, la violencia surgió de crecimiento anual de Colombia sería 1.5 puntos confrontaciones ideológicas entre los dos princi- porcentuales más alta.7 pales partidos políticos.3 Durante la Guerra Fría, la polarización Este-Oeste desplazó el centro de Un marco institucional, o un conjunto de reglas gravedad de la violencia hacia un combate asimé- tácitas entre las partes y entidades interesadas, trico y de baja intensidad entre las insurgencias co- preserva la coexistencia de los dos perfiles de munistas y las fuerzas gubernamentales. Durante Colombia: el país formal y democrático de ren- la década de los ochenta, el conflicto armado se ta media alta, y el afectado por el conflicto. Este convirtió en una confrontación prolongada de marco institucional impide el funcionamiento de múltiples actores, entre ellos los cárteles del narco- las instituciones democráticas, dejando atrás regio- tráfico, movimientos insurgentes y fuerzas parami- nes y grupos de población. Por ejemplo, la violen- litares con múltiples formas y superposiciones de cia es mayor en regiones con instituciones locales la violencia. Desde la década de los noventa, estos débiles,8 altos ingresos derivados de la extracción grupos armados ilegales han atacado regularmen- de recursos naturales9 y la presencia de grupos ar- te la infraestructura, socavando la legitimidad del mados ilegales. Además, grupos específicos como Estado, y utilizando la violencia y el terror contra las poblaciones rurales, afrocolombianas e indíge- la población civil, la han desposeído de sus tierras, nas, están sobrerrepresentadas entre las víctimas han creado desplazamientos forzados y dañado del conflicto armado. La educación también es el tejido social.4 Cincuenta años de violencia han deficiente en las costas del Caribe y del Pacífico afectado a por lo menos tres generaciones de co- y en otras áreas donde el conflicto es intenso, lo lombianos a nivel nacional, subnacional, comuni- que tiene consecuencias negativas para las gene- tario e individual (véase la figura 1.1). Entre 4.7 raciones futuras y aumenta las diferencias de de- y 5.7 millones de personas fueron desplazadas in- sarrollo con el resto del país.10 Además, la capaci- ternamente entre 1985 y 2012. Durante el mismo dad del Gobierno varía entre sectores y entidades Apoyando la transición de Colombia hacia la paz y el desarrollo sostenibles 5 FIGURA 1-1:  La violencia en Colombia Violencia política 120 Personas desplazadas internamente (PDIs) 100 Número de homicidios 700.000 600.000 80 Número de personas 500.000 60 400.000 40 300.000 20 200.000 0 100.000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 0 Homicidios de alcaldes Homicidios de concejelas 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 y ex-alcaldes Homicidios sindicalistas de Homicidios de docentes otros sectores Personas expulsadas sindicalizados Homicidios de periodistas Víctimas de Minas Antipersonal (MAP) y Número de masacres y víctimas de masacres Munición sin Explotar (MUSE) 800 700 700 600 Número de víctimas 600 500 500 400 400 300 300 200 200 100 0 100 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Civiles heridos Militares heridos Civiles muertos Militares muertos Víctimas de masacres Casos de masacres PDIs registradas 700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 Antes de 1985 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Personas expulsadas Personas recibidas Personas declaradas Fuente: Datos del Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Vicepresidencia de Colombia, 2014. (continúa en la página siguiente) 6 PARTE UNO | CAPÍTULO 1 La violencia en Colombia (continuación) FIGURA 1-1:  Número de homicidios en Colombia por cada 100.000 habitantes, 1938–2013 Homicidios por cada 100.000 habotantes 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1983 1941 1944 1947 1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013 Año Fuente: DANE. públicas; por ejemplo, entidades gubernamentales ilegales y sus estrategias para controlar territorios o como el Ministerio de Hacienda, el Banco Central poblaciones (minas antipersonal, enfrentamientos —Banco de la República—, el Departamento de con otros grupos, amenazas), las actividades eco- Planificación y el Ministerio de Defensa están me- nómicas ilegales, la polarización de la sociedad, la jor equipadas, son más eficientes, y tienen perso- desconfianza en el gobierno, la corrupción, el ac- nal más estable y calificado que el promedio de los ceso limitado a la justicia y la participación, la alta ministerios de línea. Como resultado, las políticas desigualdad de ingresos, el desempleo y las dificul- del Gobierno central pueden ser incapaces de lle- tades para acceder a medios de producción, tales gar a las zonas afectadas por la violencia e incluso como la tierra y el crédito. tener efectos perversos.11 En algunas regiones, las instituciones democráticas clave tales como la di- Las políticas del Gobierno central, como el proce- visión de poderes, las elecciones libres y la libertad so de paz con las FARC, ofrecen una oportunidad de expresión son respetadas; en otras, el alcance de para poner fin a los ciclos de violencia. Los acuer- las políticas centrales del Estado es muy limitado. dos preliminares de La Habana reconocen la im- portancia de abordar las necesidades subnaciona- Las áreas subnacionales, donde el marco insti- les en el proceso de consolidación de la paz, lo que tucional es débil, no están bien preparadas para implica que un acuerdo final potencial puede ser manejar los factores de estrés externos e internos. más que un “pacto de élites” entre quienes susten- Los factores de estrés externos pueden provenir tan el poder político, económico y militar. Para que de elementos derivados de la dinámica regional y esto suceda, es esencial entender quiénes son los mundial, ninguno de los cuales están bajo el con- actores clave a nivel local, nacional e internacional trol del Gobierno. Ellos incluyen la inestabilidad para guiar el diseño e implementación de políticas. de los países vecinos como Venezuela, las fluctua- Los actores nacionales clave incluyen organismos ciones de precios de los bienes primarios en los del Estado como el congreso, el ejército y las auto- mercados internacionales, las estrategias globales ridades locales, y actores no estatales como los gru- de los carteles y el tráfico de drogas, así como el pos armados ilegales, el sector privado, la sociedad tráfico ilegal de recursos naturales. Los factores civil (incluidos los grupos étnicos), los grupos de la de estrés internos pueden provenir de elementos oposición y los medios de comunicación. También normalmente bajo el control de los estados indivi- hay que reconocer que las FARC son sólo uno de duales, incluyendo la presencia de grupos armados los múltiples actores dentro del conflicto armado y Apoyando la transición de Colombia hacia la paz y el desarrollo sostenibles 7 que el riesgo de un aumento de la violencia es alto colombiana desafía la visión actual y el desarrollo tras conseguirse cualquier acuerdo de paz. de las negociaciones y acuerdos de paz, de manera que el país requiere tratar estas diferencias y bus- La transición de la guerra hacia la paz y el desa- car un compromiso de todos. La siguiente sección rrollo sostenible requerirá un equilibrio particular. describe una perspectiva global para entender el Por un lado, implicará estrategias a corto plazo conflicto armado como un problema de desarrollo para garantizar la estabilidad envasada en coali- así como el marco para una transición hacia la paz ciones con algunos de los actores clave. Por otro, y el desarrollo sostenibles. También identifica las requerirán transformaciones institucionales a lar- opciones de política que han sido efectivas en otros go plazo que conduzcan a que zonas del territorio contextos para evitar los ciclos recurrentes de vio- y grupos de población que han estado excluidos lencia que pueden ser útiles para el caso colombia- se integren en la vida política, social y económica no y sus dinámicas de conflicto, factores de estrés del país. y actores clave. ¿Qué significa la paz sostenible? Entendiendo los La definición de una Colombia en paz depende- conflictos armados y la rá de los resultados de las negociaciones entre el transición hacia la paz gobierno y los grupos armados, y de un esfuerzo colectivo para visualizar un país pacífico. Según Sergio Jaramillo, el Alto Comisionado para la Paz La forma como se entienden las dinámicas de los colombiano, la firma de un acuerdo con las FARC conflictos armados ha cambiado considerable- significa el inicio de un proceso de transición hacia mente desde la Guerra Fría. Una perspectiva in- la paz.12 Los diálogos de paz son un medio para terestatal ha evolucionado a una intra-estatal que poner fin a la violencia, al tiempo que definen so- considera la correlación entre la pobreza, la des- luciones a cinco cuestiones fundamentales de la igualdad, la falta de gobernabilidad y la violencia. sociedad colombiana que deben ser resueltas inde- Los conflictos subnacionales como el colombiano pendientemente de las afiliaciones políticas e ideo- pueden ser analizados como una dinámica de vio- lógicas. Estas cuestiones fundamentales son: (i) el lencia y conflicto enclavada en un estado estable, desarrollo rural y la reforma agraria, (ii) la partici- concentrada geográficamente, pero con conse- pación política, (iii) cómo abordar el problema de cuencias para todo el país. las drogas ilegales, (iv) los derechos de las víctimas, y (v) el cese de la confrontación armada. Por lo Con base en un análisis reciente de investigado- tanto, un acuerdo de paz va a definir “qué hacer” res y profesionales, el Informe sobre el Desarrollo sin que las armas representen un obstáculo, mien- Mundial 2011 del Banco Mundial (WDR, por sus tras que los ciudadanos colombianos en cada re- siglas en inglés) propone una visión del conflicto gión decidirán “cómo” habrá de ocurrir esto, o en como ciclos repetitivos de violencia, con el argu- otras palabras, cómo pasar de la guerra a la paz. mento de que muchos países y regiones subnacio- nales se enfrentan a la violencia cíclica, la inesta- Experiencias globales muestran que el principal bilidad y una débil gobernabilidad que tienen un reto tras el logro de un acuerdo de paz es la pre- impacto significativo en los niveles de desarrollo vención de la recurrencia de los ciclos de violencia, humano. Por ejemplo, el 40 % de los países que permitiendo a la sociedad implementar los cam- han experimentado una guerra civil vuelven al bios necesarios acordados.13 Parte de este desafío conflicto tras una década.14 Además, nuevos tipos se encuentra en la forma en que la sociedad en su de violencia y conflicto han surgido en forma de conjunto se compromete con la ejecución de los actividades criminales, grupos rebeldes y movi- acuerdos. Hoy en día, una parte de la sociedad mientos globales, los tres relacionados entre sí. Esta 8 PARTE UNO | CAPÍTULO 1 visión del conflicto pone de relieve no sólo sus efec- Los círculos viciosos de la FIGURA 1-2:  tos repetidos e interrelacionados, sino también sus violencia repercusiones regionales y mundiales. Factores ex- ternos (por ejemplo, las crisis de precios, el cambio Instituciones débiles climático, los conflictos internacionales) y factores que no se transforman internos (por ejemplo, la corrupción, el desempleo juvenil, la discriminación) actúan como fuentes de estrés que pueden causar una espiral de violencia Nuevo pacto Nuevas fuentes si el marco institucional no es lo suficientemente de estrés fuerte como para hacerle frente. Los países y zo- nas subnacionales con la legitimidad institucional y gobernabilidad más débiles son los más vulnera- bles a la violencia y la inestabilidad y los menos ca- paces de responder a los factores de estrés internos y externos.15 VIOLENCIA Y FRAGILIDAD Esta perspectiva del conflicto implica tres cambios principales en la comprensión de los conflictos ar- Fuente: WDR, 2011. mados y la paz. En primer lugar, el término “post- conflicto” puede ser engañoso, porque los períodos de conflicto que terminan con acuerdos de paz en realidad pueden ser seguidos de nuevos ciclos de y transformar las instituciones también siguen un violencia (ver figura 1.2). En este sentido, la paz patrón de repetición. debe ser vista como un proceso, en vez de una etapa, al que pueden conducir una negociación La transición hacia la paz y el desarrollo de paz o una política militar. En segundo lugar, el sostenibles conflicto es territorialmente específico, y un país puede soportar simultáneamente múltiples ciclos Tres transiciones principales para de violencia en función de los contextos subnacio- construir una paz sostenible nales. Por lo tanto, la construcción de la paz a nivel nacional implica políticas diferenciadas con base En la literatura existente sobre procesos de cons- en la dinámica local y su relación con el gobierno trucción de paz, la transición global de la guerra central. Por ello, es esencial que exista un claro co- hacia la paz está conformada por múltiples transi- nocimiento sobre los actores clave a nivel local y ciones que ocurren simultáneamente en los niveles los factores de estrés que los afectan, tanto internos locales, subnacionales y nacionales. Teniendo en como externos. En tercer lugar, la sostenibilidad cuenta que la paz significa más que simplemen- del proceso de consolidación de la paz implica que te la inexistencia de violencia, la literatura iden- las políticas dirigidas a la prevención de la violencia tifica tres transiciones principales por las que una sean multisectoriales e incluyan la transformación sociedad debe pasar para construir la paz: (i) una institucional y el buen gobierno en el largo plazo. transición de la seguridad desde la violencia hacia En consecuencia, una profunda comprensión de la el respeto de los derechos humanos y el derecho in- capacidad institucional es esencial para transfor- ternacional humanitario, con el objetivo de preve- mar los círculos viciosos de violencia en círculos nir la reaparición de la violencia; (ii) una transición virtuosos de transformación institucional de ma- del desarrollo desde una economía de guerra hacia nera gradual y sistemática. Así como la violencia una economía de paz, destinada a crear una eco- se repite, los esfuerzos para construir confianza en nomía más inclusiva con una opción legal de parti- los resultados provenientes de las políticas de paz cipación para los combatientes provenientes tanto Apoyando la transición de Colombia hacia la paz y el desarrollo sostenibles 9 de fuerzas legales como no legales así como para Tres transiciones hacia la paz FIGURA 1-3:  las víctimas, promocionando al mismo tiempo la sostenible recuperación económica, la reconstrucción de los sistemas financieros y la mejora en la prestación de servicios básicos; y (iii) una transición política, cuyo objetivo sea crear las condiciones propicias Seguridad para una democracia participativa.16 Las tres transiciones, de seguridad, de desarrollo y política son una simplificación de los múltiples Desarrollo Política desafíos que enfrenta una sociedad en la construc- ción de una paz sostenible basada en principios democráticos. Por ejemplo, diferentes aspectos de . Transición de seguridad desde la violencia hacia el respeto la transición de justicia son parte de las tres transi- de los derechos humanos y la ley humanitaria internacional ciones. El desarme exitoso de los excombatientes, . Transición de desarrollo desde una economía de guerra hacia una economía inclusiva de paz el proceso de la verdad y los juicios sobre las atroci- dades masivas, y la garantía de no repetición para . Transición política desde fragilidad subnacional hacia democracia participativa las víctimas apoyarán la transición de la seguridad. La transformación de un grupo armado ilegal a un partido político capaz de participar en la vida nacio- nal es parte de la transición política, mientras que la reparación sostenible para las víctimas es parte recuperación y reconstrucción requiere de con- de la transición del desarrollo. Además, la transi- diciones mínimas de seguridad. Además, una di- ción social se describe a menudo como el proceso námica recuperación de la economía en el corto de reconciliación entre los miembros de la sociedad plazo reduce significativamente el riesgo de la polarizados por la ideología, religión, clase social violencia recurrente, y las transformaciones po- o etnia. En nuestra perspectiva, la reconciliación y líticas hacia una fuerte democracia participativa la inclusión son al mismo tiempo, tanto el resulta- apuntalan tanto las ganancias económicas como do como el conjunto de procesos subyacentes, de de seguridad. 19 Los gobiernos se enfrentan a múl- cada transición, cuyo fin último es una redefinición tiples disyuntivas, ya que necesitan asegurar que del pacto social.17 Como las transiciones son inter- los objetivos políticos y de seguridad prevalezcan dependientes y simultáneas, las políticas tienden a sobre otros objetivos, incluidos los buenos indica- superponerse a ellas. La utilidad de este marco es dores macroeconómicos que requieren un grado que permite que las políticas reduzcan el riesgo de de flexibilidad en el corto plazo y metas claras de reforzar los ciclos de violencia mediante la realiza- crecimiento en el largo plazo. 20 ción de acciones para cada transición, teniendo en cuenta al mismo tiempo las implicaciones para las El marco temporal para una otras transiciones. Este riesgo ha sido ampliamente transición hacia la paz y el desarrollo analizado en la literatura acerca de los países que sostenibles salen de la guerra. 18 También permite la prioriza- ción de las acciones que refuercen las tres transicio- La perspectiva a largo plazo de una transición ha- nes, es decir, en términos gráficos, acciones en la in- cia la paz sostenible es por lo menos de una gene- tersección de la seguridad, el desarrollo económico ración, mientras que la perspectiva a corto plazo y las acciones políticas (ver figura 1.3). corresponde desde cuatro hasta siete años después de la conclusión de un acuerdo de paz. Basado en A pesar de que las transiciones deben ocurrir si- experiencias internacionales, el WDR 2011 es- multáneamente, poner en marcha programas de tima que lograr un funcionamiento burocrático 10 PARTE UNO | CAPÍTULO 1 de calidad toma un mínimo de 20 años, y mante- Perspectiva de tiempo para la FIGURA 1-4:  ner la corrupción bajo un control razonable tar- transición hacia la paz sostenible da 27 años. Las transformaciones institucionales en Colombia más rápidas del siglo XX tomaron una genera- ción (Portugal y Corea del Sur). 21 Según un es- Corto Plazo Largo Plazo tudio econométrico de la OCDE por Hoeffler, la 3 años para incrementar Una generación la capacidad de absorción (20 a 30 años) recuperación económica se produce lentamente y es más fuerte en el cuarto, quinto y sexto años siguientes a la firma de un acuerdo de paz. 22 En el Mediano Plazo caso colombiano, el mediano plazo corresponde al 10 años para implementar los acuerdos de paz plazo establecido en la mesa de negociación para la implementación del acuerdo final, que es de 10 años. La figura 1.4 ilustra el marco temporal para la construcción de una paz sostenible. Priorización de las políticas para la creación de empleos. Sin embargo, muchas de las transformación de las instituciones y reformas tienen que generar confianza y crear ca- la prevención de la recurrencia de la pacidad antes de ser implementadas. Por lo tanto, violencia en la primera fase, antes de la transformación ins- titucional, se requiere restablecer la confianza me- Los períodos de transición pueden crear, ya sea diante el desarrollo de coaliciones suficientemente incredulidad entre los ciudadanos y actores invo- incluyentes y de colaboración, utilizando señales y lucrados que carecen de confianza en las promesas mecanismos de compromiso para construir apoyo del gobierno o su capacidad para transformar la y entregar resultados tempranos. situación, o altas expectativas de cambios rápidos que no pueden ser entregados por las instituciones La segunda fase implica cambios institucionales existentes. Por otra parte, ya que hay ganadores y en los ámbitos de seguridad, económico y político perdedores resultantes de las reformas acordadas que se centran en la seguridad ciudadana, el em- en un proceso de paz, los perdedores pueden con- pleo y la justicia, sectores que se encuentran en la vertirse en entes perturbadores (spoilers) y aumentar intersección de las tres transiciones. Las dos fases la inestabilidad para resistirse al cambio. Los go- ayudan a mitigar el riesgo de un nuevo ciclo de biernos están, por tanto, bajo presión para demos- violencia mediante el aumento de la resiliencia a trar su compromiso con la paz en el corto plazo sin los factores de estrés externos e internos. La figu- causar inestabilidad y, al mismo tiempo, preparar ra 1.5 muestra las dos fases del diseño de políti- las reformas necesarias para la paz a largo plazo. cas como ciclos repetitivos destinados a preparar transformaciones profundas, trabajando a la vez En este sentido, el WDR 2011 propone un marco en la estabilidad a corto plazo. para hacer frente a la disyuntiva entre la estabilidad a corto plazo y los objetivos de transformación a Políticas y programas para las tres largo plazo. Teniendo en cuenta que hay un límite transiciones en el grado de cambio que la sociedad puede absor- ber en un momento dado, el WDR propone priori- El análisis del WDR 2011 de las transiciones ha- zar las políticas e introducir cambios graduales. Se cia la paz en el siglo XX encontró que algunas debe dar prioridad a las políticas dirigidas a trans- políticas y programas han demostrado ser más formar las instituciones que tienen un papel directo eficaces que otros para prevenir que los ciclos de en la prevención de ciclos repetidos de violencia, violencia se repitan. Si bien la transición hacia la tales como la justicia, la seguridad ciudadana, y la paz de Colombia es única, las lecciones de otros Apoyando la transición de Colombia hacia la paz y el desarrollo sostenibles 11 FIGURA 1-5:  Ciclos repetitivos de acción para reforzar la resiliencia institucional Seguridad ciudadana, justicia y empleos Factor de estrés externo Res tau ra Tra n ció sfo r m a c i ó n d nd e la c Resta ura Tr c an sfo on anza ión r m a ció n d e de l el Res tau in a con anza as rac Tr a sti nsfo r tuc ión ion de m a ci ó n d e las es la con anza ins tu c io ti ne las s ins it u ci o t ne s Violencia y Apoyo e incentivos fragilidad externos Fuente: WDR, 2011. países pueden ser útiles para los hacedores de polí- resume los objetivos específicos de cada transición ticas. Sobre la base de las lecciones clave del WDR en el corto, mediano y largo plazo. 2011, en esta sección se tratan las tres transiciones para Colombia en el corto, mediano y largo plazo. La transición política hacia una La siguiente sección se centrará en las políticas del gobierno colombiano actual y los retos clave para democracia participativa la transición hacia la paz. Como se destaca en el caso de Irlanda del Norte y El objetivo principal de todas las transiciones es las transiciones democráticas en Chile y Portugal, prevenir la recurrencia de la violencia. La tabla 1.1 las transiciones políticas exitosas han tenido lugar TABLA 1-1:  Objetivos para las transiciones en Colombia Transición Prioridad a corto plazo Objetivo a mediano plazo Objetivo a largo plazo Política – democrática Servicios de justicia La arquitectura institucional La participación política y la participativa suministrados a nivel local es inclusiva; gobiernos locales reconciliación Diálogos iniciados con el ELN, presentes y fortalecidos; medidas reducción de la corrupción y de justicia transicional plenamente la impunidad implementadas Seguridad – seguridad Programas de seguridad Reformas de las fuerzas de Convivencia pacífica y ciudadana ciudadana en marcha a nivel seguridad llevadas a cabo respeto de los derechos local humanos Desarrollo económico – Programas establecidos para Recuperación y (re) integración Economía inclusiva y desarrollo inclusivo la creación de empleo de las personas y las regiones en desarrollo humano Prestación temprana de la economía nacional; reformas servicios iniciada en áreas educativas y de salud subnacionales críticas 12 PARTE UNO | CAPÍTULO 1 a través de una serie de acciones llevadas a cabo las reglas del juego político puede ser muy benefi- a lo largo de una década o más (véase la tabla cioso para la construcción de la confianza en los 1.2). 23 resultados de las políticas de paz. De acuerdo con el WDR 2011, estas señales incluyen la reducción En Colombia, el alcance de la transformación po- de la injusticia y la impunidad, el aumento de la lítica será determinado por los acuerdos de paz. transparencia de la información, la aplicación de En cualquier caso, para tener éxito en cualquier medidas visibles contra la corrupción y la defini- reforma destinada a mejorar la calidad de una de- ción de enfoques y plazos creíbles y viables hacia mocracia, la relación entre el Estado y los ciuda- la reforma política. danos debe ser fortalecida y la participación debe ser reforzada a nivel local. El dilema político se De manera paralela a la estrategia de seguridad, hace evidente en el corto plazo debido a que las también debe existir la disposición de servicios de coaliciones locales son cruciales en la prevención justicia a nivel local, el refuerzo de las oficinas de de la violencia, pero es necesario el desmantela- los defensores del pueblo y el crecimiento coinci- miento de los sistemas de patronazgo a lo largo del dente de una mayor capacidad de la fuerza poli- tiempo. En este sentido, el WDR 2011 sugiere un cial con los tribunales, sistemas penitenciarios y los proceso de dos pasos para encontrar un equilibrio programas de protección de testigos. Además, a entre la estabilidad y el cambio. En primer lugar, raíz de un acuerdo de paz, deben abrirse espacios crear confianza en la transición hacia la paz me- de participación (con facilitadores) a nivel local en diante la implementación de políticas que señalen los que las partes interesadas civiles (organizacio- una ruptura con el pasado y muestren que la nue- nes de la sociedad civil-OSC, víctimas, el sector va dirección no será revertida; segundo, fomen- privado, las autoridades locales, las iglesias, los ex tar transformaciones institucionales en diferentes combatientes) puedan tener un diálogo seguro so- sectores, con prioridad a la prestación de justicia bre proyectos comunes para su región. en las regiones críticas. A través de un proceso de este tipo, la arquitectura institucional que preserva Las medidas transicionales de justicia comienzan desigualdades entre la población y regiones se va en el corto plazo, pero se implementan plenamen- transformando gradualmente. te en el mediano plazo. Éstas tienen el potencial para vigorizar el reconocimiento de las víctimas, Prioridad a corto plazo: la justicia y la par- promover la confianza cívica y contribuir al estado ticipación. En las primeras etapas de la transi- de derecho democrático, si es que son verdadera- ción hacia la paz, el envío de señales de cambio en mente aplicadas, es decir, si son alentadas por el Gobierno nacional con un marco institucional a nivel local.24 Para que funcionen correctamente, por ejemplo, los comités de paz locales para los TABLA 1-2:  Ritmo de las transiciones políticas programas de la verdad y reconciliación requieren recursos financieros y humanos, incluyendo la par- Años a la línea de meta ticipación de un mediador. Al mismo tiempo, los al ritmo de… enfoques impulsados por la comunidad encamina- Indicadores ICRG Los 20 más El más dos a la reintegración de los excombatientes pare- 1985–2009 rápidos rápida cen ser una parte importante del proceso. Para ser Calidad burocrática 20 12 completamente reintegrados, los excombatientes Corrupción 27 14 han dicho que para ellos es importante sentirse Militares en la política 17 10 como una parte activa de sus comunidades. 25 Efectividad del gobierno 36 13 Fuente: WDR, 2011. Para que estos espacios de participación sean efec- Nota: ICRG = International Country Risk Guidance. tivos, es importante aumentar y, en algunos casos, Apoyando la transición de Colombia hacia la paz y el desarrollo sostenibles 13 incluso crear la capacidad de las instituciones lo- locales tengan mejor capacidad, pero aun así, to- cales, especialmente en las regiones afectadas por davía sería necesario apoyarlas para mantener la el conflicto. Ésto implica proporcionar recursos prestación de servicios y garantizar la participa- humanos, capacitación y tecnología. Por otra par- ción ciudadana. Para fomentar el fortalecimiento te, los ciudadanos deben conocer sus derechos y y la participación institucional, las políticas pue- la forma de mantener una constante rendición de den combinar actores estatales y no estatales, así cuentas por parte de las instituciones locales res- como enfoques top-down y bottom-up, con la partici- ponsables, informando cualquier incumplimiento pación de las OSC locales, el sector privado y las de los acuerdos. autoridades. Una comunicación estratégica fuerte de las señales Se esperaría que en Colombia, los ex combatientes de cambio es importante. Los medios desempeñan se integren a la vida política en el mediano plazo. un papel clave en el envío de estas señales, cons- Si se implementan la estrategia de seguridad y las truyendo confianza en los resultados de la paz y medidas transicionales de justicia, los partidos po- garantizando la rendición pública de cuentas. La líticos serían capaces de organizarse, y la estructu- experiencia demuestra que esta capacidad debe ra institucional de la guerrilla será absorbida en la desarrollarse de manera coordinada, a fin de que esfera política legal. los medios de comunicación puedan apoyar la transición hacia la paz, sin perder su autonomía. La transición de seguridad hacia el fin de 26 En este sentido, el entrenamiento en habilidades los enfrentamientos armados, el respeto básicas y la formación periodística son tan esencia- de los derechos humanos, y la reducción les como el establecimiento de estándares profesio- de la inseguridad percibida 28 nales y normas estrictas en materia de información falsa y estigmatización. En Colombia, por ejem- Las políticas diseñadas para promover la transición plo, parece existir una sanción social que favorece de seguridad buscan lograr objetivos específicos en a las víctimas y castiga a los perpetradores, crean- cada período y pueden: (i) restablecer la confianza do desincentivos para los ex combatientes. Esto de las fuerzas de seguridad y la población civil en podría afectar negativamente a la reintegración y los resultados de las políticas de paz, mostrar una la transición hacia la paz. 27 Políticas de medios y ruptura con el pasado y evitar, mediante la crea- de comunicación pueden ayudar a reducir la resis- ción de coaliciones de colaboración con actores tencia a la reintegración. claves, que actores perturbadores afecten negati- vamente el acuerdo de paz; (ii) transformar gra- El objetivo a mediano plazo en la transición hacia dualmente las instituciones de seguridad. una democracia participativa implica habilitar la arquitectura institucional para integrar regiones La prioridad a corto plazo de la transición de se- aisladas y hacer que las elecciones y los espacios guridad es consolidar y coordinar los servicios de deliberativos sean accesibles para todos. El resul- seguridad para garantizar un enfoque integral de tado a largo plazo se consigue cuando es posible seguridad que reduzca la inseguridad objetiva, así la participación política y se logra la reconcilia- como las percepciones sobre la inseguridad. ción. También implica que el pacto social ha sido reconstruido. De acuerdo con el WDR 2011, las condiciones ne- cesarias para redimensionar las fuerzas militares De acuerdo con las estimaciones del WDR 2011, pueden no ser apropiadas en el corto plazo, pero el final del período inicial de la transición políti- sí es posible y se requiere la supervisión civil de las ca debe ser conducente a la realización de otras fuerzas de seguridad para prevenir los abusos y reformas, en áreas como la educación y la salud. aumentar la confianza del público. Las fuerzas de En esa etapa, se esperaría que las instituciones seguridad, la policía y los militares pueden reforzar 14 PARTE UNO | CAPÍTULO 1 su legitimidad a través de: (i) el aumento del diá- de seguridad y seguir reduciendo la inseguridad, logo con dirigentes políticos de diferentes orígenes real y percibida. Las reformas a la policía y las ideológicos para discutir la misión de las fuerzas de fuerzas militares incluyen la profesionalización seguridad en apoyo a los objetivos nacionales, tales de las fuerzas bajo supervisión civil y la redefini- como la reconciliación; (ii) el aumento del diálogo ción de incentivos. En vez de metas en función del con las autoridades y comunidades locales para de- número de rebeldes o delincuentes capturados o finir “planes de seguridad comunitarios” con énfa- muertos, los objetivos pueden incluir la libertad sis en la prevención de la violencia; y (iii) el aumen- de movimiento y la confianza ciudadana en áreas to de la participación de las mujeres en la policía y particulares. El objetivo principal de las fuerzas de las fuerzas militares, lo que puede reducir la des- seguridad sería el fortalecimiento de la unidad na- confianza en las fuerzas de seguridad, especialmen- cional y las relaciones entre Estado y ciudadano, te en relación con el abuso sexual. 29 La experiencia al tiempo que enfrentan la violencia criminal. El de la reforma de la policía en Haití es un ejemplo resultado a largo plazo es reducir la violencia al de progreso en las funciones básicas y la confianza tiempo que se garantice que las personas puedan estado-sociedad en las instituciones de seguridad. 30 convivir pacíficamente, con respeto a los derechos humanos y con justicia al alcance de todos. Es importante que los militares se comprometan a la mejora de la rendición de cuentas y los derechos humanos sin socavar su compromiso con la transi- Transición de desarrollo: de ción hacia la paz. En este sentido, deben escoger- una economía de guerra a una se cuidadosamente las instituciones en las que se economía inclusiva de paz hará un desmantelamiento de redes clandestinas, de abuso o de corrupción. Será importante identi- ficar las posiciones dentro de esas instituciones que Los programas y políticas de apoyo a la transi- serán objeto de monitoreo y los tipos de abusos ción de desarrollo pueden prevenir que la violen- que serán priorizados. Incluso una pequeña pero cia vuelva a ocurrir fomentando al mismo tiem- visible transformación puede enviar una fuerte po ciclos virtuosos en el corto, mediano y largo señal de una verdadera ruptura con el pasado y plazo. Las políticas pueden contribuir a: (i) crear persuadir a las partes interesadas para trabajar en confianza en los resultados de las políticas de paz colaboración. mediante el aumento de la prestación de servicios y oportunidades de trabajo a través de un mejor A nivel local, la entrega temprana de resultados desempeño de las instituciones públicas y un en- incluye acciones concretas, tales como la remoción torno operativo mejorado para el sector privado de minas, que son necesarias no sólo para reducir y (ii) transformar gradualmente el marco institu- el número de muertes, sino también para permitir cional a nivel local y nacional para evitar la per- que la gente se mueva libremente y sin miedo, y petuación de las desigualdades y la exclusión de para permitir la prestación de los servicios públi- personas y regiones. cos. Además, es esencial proteger a los líderes so- ciales, activistas de derechos humanos y grupos de Prioridad a corto plazo: la creación de em- izquierda. Estas acciones permitirán la ejecución pleos y la prestación temprana de servicios. eficiente de importantes políticas para las transi- De acuerdo con el WDR 2011, la evidencia de en- ciones económicas y políticas, tales como la res- cuestas en Colombia, la República Democrática titución de tierras, el retorno de las víctimas y la del Congo, Gaza, Malí, Sierra Leona y Costa de prestación de servicios en zonas aisladas. Marfil sugiere que el desempleo y la inactividad son las principales razones por las que los jóvenes Los objetivos a mediano plazo de la transición de se unen a grupos rebeldes y bandas criminales. 31 seguridad son reformar las principales instituciones En Colombia, el reto del Gobierno es fomentar la Apoyando la transición de Colombia hacia la paz y el desarrollo sostenibles 15 creación de empleos y el crecimiento económico en ilegales en otras formales y legales. El sector pri- un momento de déficits fiscales potenciales. Al mis- vado nacional y local, así como los inversionistas mo tiempo, las autoridades pueden perder de vis- extranjeros, pueden jugar un papel importante en ta otras metas importantes tales como una gestión la construcción de la confianza entre los grupos de macroeconómica sólida en el largo plazo, mante- población mediante su apoyo al proceso de paz y su ner una inflación baja, facilitar el acceso al crédito implementación a nivel local. En Irlanda del Norte, y el fomento a la inversión del sector privado con el apoyo de la Confederation of Business Industry ayudó perspectiva social (responsabilidad empresarial). a aumentar las capacidades de comunicación del Gobierno a través de los medios de comunicación y Los programas incluyen proyectos de emergencia campañas públicas en todo el país. 37 En Sudáfrica, para la creación de empleos destinados a satisfacer la Consolidated Goldfields organizó el diálogo entre el necesidades de las comunidades locales (no grupos Congreso Nacional Africano y los afrikáners. 38 En determinados de población), basados en las priori- Filipinas, La Frutera Inc. y Pglas Corp. promueven la dades de la zona, el diálogo con los pobladores y el reconciliación y la tolerancia religiosa en el lugar de empoderamiento de los mismos. El enfoque debe trabajo en una zona marginada mediante el empleo centrarse en las zonas afectadas por el conflicto, de musulmanes y cristianos, incluyendo a ex com- en las que los proyectos de reconstrucción pueden batientes. En Sri Lanka, los miembros de la cámara crear empleos a corto plazo y promover el desa- de comercio en todo el país promueven iniciativas rrollo regional a través de acciones de rehabilita- conjuntas entre las empresas de musulmanes, cin- ción de la comunidad y reconstrucción de puentes, galeses y tamiles. 39 Los inversionistas extranjeros escuelas, centros de salud, iglesias, instalaciones y la diáspora pueden jugar un papel fundamental sanitarias, oleoductos y torres de electricidad. 32 mediante la inversión en las zonas afectadas por el Programas basados en la comunidad tambien pue- conflicto, la creación directa de puestos de trabajo, den conducir a mayor estabilidad y ser diseñados el apoyo a empresas locales del sector privado a tra- para facilitar la reintegración de los jóvenes.33 Por vés de “compras locales” y el fomento al desarrollo ejemplo, los proyectos pueden aumentar los me- de cadenas de valor. dios de subsistencia mediante la rehabilitación de granjas y pesquerías, el apoyo a las pequeñas em- La prestación temprana de servicios ayudará al go- presas a través del microcrédito, la capacitación y bierno a enviar señales a la población de sus buenas la facilitación del acceso a los mercados. Una mez- intenciones a nivel local y demostrar su capacidad cla de los enfoques estatal y no estatal, top-down y de cumplir con sus promesas y soportar la presión bottom-up, también puede servir para sustentar la de grupos de influencia. En este sentido, las políti- transformación institucional a largo plazo. En este cas de desarrollo económico pueden ser diseñadas sentido, puede ser útil examinar las experiencias de manera que atraigan a diferentes actores con de la India y Mozambique en el tema de obras fines legales económicos, fortaleciendo a las coali- públicas basadas en la comunidad. 34 Kosovo y ciones incluyentes. Las experiencias de Indonesia y Ruanda 35 ofrecen una lección interesante relacio- Liberia muestran la importancia de estar presente nada con proyectos de cadenas de valor, el acceso en el ámbito local para recuperar la confianza de al financiamiento y las inversiones para integrar a los ciudadanos en la capacidad del Estado para los productores con los mercados. proporcionar una mejor calidad de vida, crear oportunidades de empleo para los jóvenes en el No obstante, las medidas a corto plazo deben tener corto plazo y generar un clima positivo para la in- en cuenta el mercado, y el desarrollo de los mercados versión y el crecimiento. 40 Empresas extranjeras de debe ser sensible a las dinámicas del conflicto arma- inversión directa, especialmente las que operan en do. 36 Fomentar el desarrollo del sector privado local el sector primario, pueden ser alentadas a apoyar es necesario para la creación de empleos sostenibles los procesos de prestación de servicios como una y la transformación de las economías informales e forma de ganar una “licencia social” para operar 16 PARTE UNO | CAPÍTULO 1 siguiendo las directrices del Pacto Mundial (Global sociedad colombiana 41 y la comunidad interna- Compact, en inglés). En Afganistán, por ejemplo, la cional. Como resultado, el actual proceso de paz empresa de comunicaciones Roshan se involucró en La Habana es visto con gran escepticismo por ampliamente con las comunidades locales en las la sociedad colombiana, y los actores multilaterales zonas de violencia extrema, al tiempo que expan- aún no han sido llamados a participar. Sin embar- día la red de telefonía móvil del país. Los servicios go, el proceso podría representar una oportunidad móviles aumentaron el acceso de las personas a los real para la paz duradera, si es seguido por una mecanismos de información, finanzas y rendición transición coherente hacia la paz. En este sentido, de cuentas. el papel de los socios internacionales puede resul- tar esencial para apoyar la fase de implementación Las metas a mediano plazo de la transición de una de los posibles acuerdos y restaurar la confianza economía de guerra hacia una economía inclusiva en los resultados de la paz y la transformación de de paz son la estabilización del mercado de trabajo aquellas instituciones que perpetúan los ciclos de para mejorar las condiciones de vida y hacer que violencia. las economías locales sean más dinámicas y estén mejor conectadas a la economía nacional. Ambas A través de un examen de las principales políticas metas sirven el objetivo de reintegrar a la sociedad del actual gobierno colombiano, en esta sección se a los ex combatientes, a las personas desplazadas analizan los principales desafíos en el inicio de las internamente (PDI) y demás víctimas. Esto implica transiciones tras un acuerdo de paz. un mejor entorno operativo para el sector privado, incluido el acceso al financiamiento, derechos de Transición política propiedad claros, registros de la propiedad, im- puestos que facilitan los negocios y la prestación El diálogo de paz representa el principal paso de servicios esenciales (electricidad, agua, justicia). hacia la paz, ya que abre el camino a una transi- El resultado a largo plazo incluye la reducción de ción política que refuerza las transiciones de de- la desigualdad entre los diferentes grupos de po- sarrollo y seguridad. La actual administración del blación y regiones y una mayor cohesión social. presidente Juan Manuel Santos ha llevado a cabo Además, las áreas que han estado previamente ais- dos transformaciones principales. La primera ladas y han sido negativamente afectadas por la transformación, ya lograda, es el reconocimiento violencia basados en la comunidad tambien pue- del conflicto armado, su correlación con la po- den conducir a mayor estabilidad y ser diseñados breza, la desigualdad y la exclusión, y su impac- para facilitar la reintegración de los jóvenes los to en las poblaciones vulnerables y el desarrollo niveles nacionales de desarrollo humano, una ga- del país. La segunda transformación se encuentra nancia para la prosperidad compartida. inmersa en el marco de políticas diseñadas para reforzar los acuerdos de paz, que incluyen la la Ley de Reparación de Víctimas y Restitución de Desafíos para el gobierno Tierras, el Marco Jurídico para la Paz y el Pacto colombiano en el período de Agrario y la Misión Rural. Los posibles acuerdos transición de La Habana ampliarán los esfuerzos actuales del Gobierno en muchas regiones y ofrecen la posi- bilidad de transformar las instituciones que desde Las últimas décadas han visto siete intentos para hace tiempo han perpetuado ciclos de desigual- poner fin al conflicto armado en Colombia a tra- dad, exclusión, gobernanza débil y violencia. vés del diálogo. Al final de la década de los no- venta, el fracaso de las negociaciones de paz en- Dos características de la institucionalidad colom- tre el Gobierno y el grupo guerrillero más grande biana constituyen los principales desafíos para la del país, las FARC, fue una dura lección para la transición política. La primera característica es la Apoyando la transición de Colombia hacia la paz y el desarrollo sostenibles 17 existencia de los dos perfiles del país, el democráti- logró capitalizar los programas de los donantes co de renta media-alta y el afectado por el conflic- para entregar visiblemente bienes públicos y res- to. Esta característica puede hacer que la transición taurar la confianza en las instituciones del Estado. sea más fluida que en otros países de ingresos me- 43 dios altos afectados por conflictos armados (Irak, Libia, Líbano), ya que una parte considerable del La percepción de la corrupción de los ciudadanos Estado es eficiente, democrática y capaz de reco- colombianos es otro reto para el Gobierno. Según lectar los recursos nacionales. El mismo podría am- la encuesta de LAPOP, la percepción de los co- pliarse para aumentar su presencia y capacidad en lombianos de los niveles de corrupción se ha incre- las áreas de Colombia afectadas por el conflicto, mentado desde el año 2008; en 2012, fue la más especialmente en las zonas rurales. Sin embargo, alta de la región de LAC (82/100). 44 El cambio los dos perfiles de Colombia también pueden hacer de estas percepciones será crucial para construir la transición más difícil. Ir más allá de los conflic- la confianza en la capacidad del Estado para com- tos implica romper el equilibrio existente entre los prometerse a una transición hacia la paz sostenible, dos perfiles, el mismo que ha beneficiado a algunos enviando señales de un cambio real en la política grupos de la población. La resistencia de estos gru- y las políticas (como se indica en el CONPES No. pos puede inhibir la transformación institucional 167, “Estrategia Nacional de la Política Pública necesaria para la construcción de un país inclu- Integral Anti-Corrupción”). La experiencia del yente. La implementación de las políticas actuales programa filipino de promoción del buen gobier- del Gobierno central, tales como la reparación a no local a través de un sello de “Buen Cuidado de las víctimas y los procesos de restitución de tierras, la Casa” (Good Housekeeping, en inglés) y el “Fondo muestra el alcance del desafío de superar los dos para el Reto al Desempeño” (Performance Challenge perfiles de Colombia. Estas políticas deben ser re- Fund, en inglés) puede dar algunas ideas sobre visadas para aumentar su eficiencia y mejorar los cómo incentivar las medidas anti-corrupción y la procedimientos judiciales 42, ya que su éxito puede rendición de cuentas en los niveles municipales y ser una fuerte señal de compromiso con la paz. departamentales. Los indicadores de la gobernan- za se vuelven determinantes clave para el acceso a La segunda característica de la transición de los recursos y programas. Colombia sería la dinámica subnacional determi- nada por los contextos locales. Cada región tiene La transición política será crucial para la transición que ser entendida por sí misma, y considerar sus del desarrollo, y estará definida por la transición de vínculos con la dinámica nacional. Por ejemplo, el la seguridad. La redefinición de la institucionalidad diálogo con los grupos armados ilegales que ope- rural, en particular la relativa a los títulos sobre la ran en algunas regiones afectadas por el conflic- tierra, es esencial para que el desarrollo económi- to, notablemente la guerrilla del ELN, puede ser co tenga lugar, un vínculo que ha sido reconoci- necesario en el plano nacional o local para que do en el acuerdo preliminar de La Habana sobre la transición política pueda avanzar. Las regiones desarrollo rural. Sin embargo, las políticas actuales colombianas pueden tomar lecciones de las tran- para la titulación de tierras rurales, la actualización siciones en otros conflictos armados. Por ejemplo, de catastros y el registro de información sobre el el papel del Gobierno central de Indonesia tras uso de la tierra han sido difíciles de aplicar inclu- el terremoto y tsunami de 2004 en la integración so a pequeña escala. Los programas de restitución de áreas subnacionales como la región de Aceh, de tierras se han enfrentado a retos en el ámbito en la que el movimiento de Liberación de Aceh administrativo y judicial; hasta ahora sólo se han estaba activo, podría ser interesante. Las áreas de efectuado 16 700 restituciones, o menos del 2 % de Colombia afectadas por el conflicto aislado tam- las posibles reclamaciones. Además, los programas bién podrían aprender de Liberia, un país de ba- se han enfrentado a retos en el tema de seguridad jos ingresos considerado frágil, donde el Gobierno debido a la oposición violenta de quienes detentan 18 PARTE UNO | CAPÍTULO 1 el poder local, mostrada a través del asesinato de defensa y seguridad tendrá que pasar entonces de líderes sociales y amenazas a la población civil. En la lógica de la contrainsurgencia hacia una conver- un escenario postacuerdo, las medidas transiciona- sión estratégica con una estructura basada en la les de justicia pueden acelerar los procesos de re- definición de nuevas misiones y tareas, tanto para paración a las víctimas y restitución de tierras si se el ejército como para la policía. coordinan con la transición de la seguridad. En cuanto a la reformulación de las políticas, es Transición de seguridad fundamental tener en cuenta las lecciones de los esfuerzos interinstitucionales de los gobiernos pa- A pesar del nuevo enfoque hacia el conflicto arma- sados para consolidar los avances en seguridad do en Colombia y los esfuerzos actuales encamina- es decir, la “Política Nacional de Consolidación y dos a una solución negociada, el Gobierno ha con- Reconstrucción Territorial”. Las lecciones ayuda- tinuado con su enfoque tradicional de seguridad. rán a complementar las políticas top-down con los De hecho, durante la última década, el enfoque de enfoques de bottom-up y facilitar una mayor presen- seguridad ha estado dominado por la lógica de la cia del estado civil en la pacificación de regiones se- contrainsurgencia reforzada por la guerra contra leccionadas y la garantía de los derechos fundamen- las drogas. El objetivo ha sido el de derrotar mili- tales para todos. Por ejemplo, el programa ha sido tarmente a la guerrilla, eliminar sus fuentes de in- incapaz de afectar a todo el Estado, a pesar de que gresos y recuperar el control del Estado sobre los aumentó las expectativas en las siete regiones en las territorios. Desde 2012, el plan de contrainsurgen- que operaba. De acuerdo a las evaluaciones de im- cia principal del Gobierno ha sido la “Espada de pacto del programa, los principales obstáculos in- Honor”, bajo la cual los ataques militares contra volucraron (i) el carácter top-down del programa que las FARC han llevado a la muerte de los principales promovió la pasividad de las autoridades locales, líderes de la organización. Además, durante los úl- (ii) dificultades en la promoción de la coordinación timos 12 años, el Gobierno también ha profesiona- interinstitucional (por ejemplo, caminos esenciales lizado a las fuerzas militares, aumentado la presen- que no fueron construidos); (iii) los ambiciosos obje- cia policial y militar en todo el país, e involucrado tivos del programa, que debían lograrse en un bre- a civiles en operaciones de inteligencia. Si bien los ve período de tiempo, sacrificando la participación niveles de seguridad han mejorado considerable- ciudadana, el fomento de la confianza y la rendi- mente, sobre todo en las principales carreteras y en ción de cuentas; y (iv) el dominio de las redes clien- los centros urbanos, la guerra contra las drogas ha telares y la debilidad de las instituciones en el ámbi- sido motivo de controversia, una conclusión subra- to político local. En 2014, por ejemplo, la mayoría yada repetidamente por el presidente Santos en los de las zonas seleccionadas para la consolidación se foros internacionales. Mediante la fumigación de consideraron de muy alto riesgo para las elecciones las aéreas de cultivo de coca con glifosato químico debido a los altos niveles de corrupción y fraude, y y la erradicación manual, esta política ha tenido un la desconfianza ciudadana, particularmente del sis- efecto modesto sobre el tráfico de drogas. 45 Los in- tema de justicia, las alcaldías y la policía. 46 Por lo vestigadores y las organizaciones de la sociedad ci- tanto, la política de consolidación impulsada por la vil también han hecho hincapié en el efecto devas- seguridad enfrenta al reto de restaurar la confianza tador del glifosato en el medio ambiente y la salud. en el plano local y la transformación de las institu- ciones en los ámbitos político y de desarrollo. El proceso de paz puede ser una manera eficaz para poner fin a los enfrentamientos armados, Transición del desarrollo pero las políticas de seguridad actuales tendrán que ser repensadas. Si se llega a un acuerdo de Otra de las características de la transición de paz, le seguirán un alto al fuego, el desarme, la Colombia hacia la paz es el ciclo positivo ac- desmovilización y la reinserción. La doctrina de tual de crecimiento del país y la estabilidad Apoyando la transición de Colombia hacia la paz y el desarrollo sostenibles 19 macroeconómica, lo que representa una gran opor- Disposiciones transitorias dentro de un acuerdo tunidad para alcanzar e implementar un acuerdo comercial que faciliten el acceso al mercado para de paz. Una economía dinámica es propicia para los productos procedentes de las zonas afectadas la integración de las regiones y grupos de pobla- por el conflicto durante los primeros 10–15 años ción excluidos de la vida nacional y el lanzamiento pueden aumentar los incentivos para las econo- de un proceso de transformación institucional sin mías locales. En este sentido, la experiencia de experimentar un desequilibrio masivo o la depen- Haití y Mozambique puede ser útil. 49 dencia en ayuda externa. El sector privado tiene un papel esencial que des- Los objetivos del plan de desarrollo del gobierno empeñar una vez el Estado esté comprometido en pueden reforzar la transformación política y de se- el fortalecimiento de las normas e instituciones, guridad. Hasta ahora, las metas del plan nacional la reconstrucción de la infraestructura básica y la han hecho hincapié en aumentar el crecimiento, provisión de seguridad. Por ejemplo, los programas equilibrar el déficit fiscal y reducir el desempleo. De colombianos de reintegración basados en asocia- los cinco sectores prioritarios, la minería y la vivien- ciones público-privadas pueden ser enriquecidos da han avanzado, pero la infraestructura, la agricul- con la participación de las partes interesadas lo- tura y la infraestructura para el transporte terrestre cales y objetivos de reconciliación. 50 Además, las en las zonas rurales 47 se han rezagado con respec- asociaciones entre los sectores público y privado, to al nivel nacional. 48 Por lo tanto, si bien se han los donantes y la sociedad civil pueden ayudar a cumplido los objetivos generales del plan, el hecho reconstruir la confianza de los mercados y de los de que esos tres sectores se encuentren rezagados inversionistas, dando lugar a nuevas oportunidades ha afectado a regiones históricamente excluidas y de empleo. Las cadenas de valor también pueden geográficamente aisladas de la economía nacional. conectar a los agricultores con el sector privado y la inversión extranjera directa y precipitar la inno- La dinámica de desarrollo puede reforzar los obje- vación y el crecimiento del empleo. Finalmente, los tivos de seguridad y políticos de la transición hacia programas focalizados pueden ser transformados la paz abordando los factores de estrés del con- para la creación de empleos en el sector privado. 51 flicto como la desigualdad, las reglas poco claras Colombia ocupa el puesto número 43 en el reporte y el acceso desigual a la información en el corto, Doing Business, 52 muy por encima del promedio re- mediano y largo plazo. En el mediano plazo, se es- gional, lo que revela el dinamismo del sector priva- pera que la implementación de los acuerdos sobre do del país. Las políticas públicas pueden conside- desarrollo rural, incluyendo la titulación de tierras, rar recurrir al sector privado, tanto nacional como infraestructura y acceso a la tierra, el crédito y los internacional, para apoyar las acciones de corto servicios se encuentren en plena ejecución. Si en el plazo en las zonas afectadas por el conflicto con corto plazo se identifican posibles factores de estrés el fin de desarrollar las economías locales formales derivados de los acuerdos de libre comercio y el en el mediano y largo plazo. La agencia de promo- marco institucional está preparado para manejar- ción de la inversión nacional de Colombia puede los, los mercados internacionales pueden ofrecer jugar un papel clave en apoyar a los inversionistas buenas oportunidades para integrar a las áreas e informarles acerca de las opciones de mitigación rurales en las economías nacionales y globales. de riesgos. 20 PARTE UNO | CAPÍTULO 1 Notas 1 INB per cápita, PPP (precios internacionales actua- controvertidas, véase el Capítulo 1 del informe, p. les). World Bank, “World Development Indicators”, 52. La ONG Codhes estima 5 712 506 desplaza- World DatBank, consultado septiembre 13, 2014, dos internos, mientras que el Gobierno registró http://databank.worldbank.org/data/views/re- 4 744 000 desplazados internos desde 1985, la fecha ports/tableview.aspx. establecida por la ley para el reconocimiento de la 2 Literatura reciente sobre economía política exami- condición de víctima. La Comisión para la Memo- na las consecuencias de una débil capacidad del Es- ria Histórica estima 218 094 muertes por conflictos tado para el crecimiento económico y del bienestar, violentos entre 1958 y 2012, incluidos civiles y com- así como los efectos de los conflictos armados sobre batientes. En enero de 2014, el sitio web de la Uni- la capacidad del Estado. Acemoglu D., D. Ticchi y dad para la Atención integral y la Reparación para A. Vindigni (2006) argumentan que las élites pueden las Víctimas registró un total de 5.9 millones de víc- tener incentivos para elegir instituciones estatales in- timas exigiendo reparaciones. eficientes con el objeto de limitar la redistribución. 6 De acuerdo con WB Country Brief, 2008. Un argumento similar es desarrollado por Besley y 7 Daniel Mejía, citado por The Economist, 2012. Una Persson (2011) para explicar por qué los políticos to- revisión de la literatura sobre los estudios cuantita- man decisiones fiscales ineficientes. Besley y Persson tivos de los costos de la violencia en el crecimiento (2008) han documentado una correlación negativa económico en Colombia fue realizado por Riascos, entre los conflictos internos y la capacidad del Es- A. y J. Vargas, Violencia y crecimiento en Colombia: una re- tado varias décadas más tarde. Cárdenas, Eslava y visión de la literatura cuantitativa (Bogotá: Universidad Ramírez (2013) aplican el modelo para Colombia y del Rosario, 2011). muestran cómo los conflictos internos deterioran la 8 El análisis cuantitativo de Acemoglu, Robinson y capacidad del Estado en los municipios colombia- Santos muestra el equilibrio de un Estado colombia- nos. Acemoglu, D., D. Ticchi, y A. Vindigni, “Emer- no central democrático con regiones no democráti- gence and persistence of Inefficient States”, Journal cas mediante el estudio de los incentivos para que of the European Economic Association, 9 (2006): 177– los poderes legislativo y ejecutivo toleren la presen- 208. Besley, T. y T. Person, Pillars of prosperity (Prin- cia y el control paramilitar de algunas regiones. Ace- ceton: Princeton University Press, 2011). Besley, T. y moglu, D., J. Robinson y R. Santos, “The Monopoly T. Person, “Wars and State capacity”, Journal of the of Violence: Evidence from Colombia”, Journal of European Economic Association, 2–3 (2008): 522–530. the European Economic Association, 11 (S1) (2013): 5–44. 3 Un período de intensa violencia (1948–1958), cono- 9 Dube y Vargas demuestran cómo un aumento en el cido como “la Violencia” se caracterizó por la vio- precio internacional de los recursos naturales (pe- lencia política entre el Partido Conservador colom- tróleo, carbón, oro) aumenta los conflictos en las re- biano y el Partido Liberal colombiano. giones colombianas donde se explotan esos recursos. 4 Pastrano, A., C. Moser, C. Lopez-Montano, A. Gar- Cárdenas, Eslava y Ramírez analizan cómo la vio- cía, N. Colleta, et al., Colombia – Essays on conflict, pea- lencia erosiona la capacidad del Estado para la re- ce, and development. Conflict prevention and post-conflict re- caudación de impuestos y la prestación de servicios construction series, ed. A. Solimano (Washington, D.C: públicos. Dado que la falta de presencia del Estado World Bank, 2004), http://documents.worldbank. aumenta la presencia y control de actores ilegales en org/curated/en/2004/03/828325/colombia-essa- las regiones, el ciclo perverso se completa: institucio- ys-conflict-peace-development. nes débiles, violencia, pobreza y desigualdad. Dube, 5 Centro Nacional de Memoria Histórica, Informe ge- O. y J. Vargas, “Commodity price shocks and civil neral “Basta ya” (Bogotá: Centro de Memoria Histó- conflict: evidence from Colombia”, The Review of rica, 2013). Las estadísticas sobre las víctimas son Economic Studies Advance Access, febrero (2013): 1–38. Apoyando la transición de Colombia hacia la paz y el desarrollo sostenibles 21 Cárdenas, M., M. Eslava, y S. Ramírez, ¿Por qué el C. resume los elementos comunes de los enfoques conflicto interno deteriora la capacidad del Estado? de construcción de la paz. Pilippe-David, C., “Does La evidencia de los municipios colombianos (Bogo- Peacebuilding Build Peace? Liberal (Mis)steps in the tá: Universidad de Los Andes, 2013). Peace Process”, Security Dialogue 30, 1 (1999): 25–41. 10 El estudio de la Fundación Compartir (2014) mues- 17 Después de un acuerdo de paz, muchas otras tran- tra el nivel más bajo de la educación de los profeso- siciones se llevan a cabo simultáneamente, incluidas res en las regiones del Pacífico, el Caribe y el Ama- las transiciones de la justicia y social. Sin embargo, zonas, y su relación directa con los ataques de los las tres transiciones principales abarcan a las otras. grupos armados ilegales, el desplazamiento y la po- Países como Vietnam pasaron por las transiciones breza. Además, el nivel de formación de los profeso- económicas y de seguridad, pero la transición polí- res determina el nivel de desempeño de los estudian- tica no se basaba en los principios democráticos. La tes. Fundación Compartir, Tras la excelencia docente. transición de Europa del Este involucró transforma- Cómo mejorar la educación de todos los colombianos (Bogo- ciones políticas y económicas, pero en la mayoría de tá: Fundación Compartir, 2014). los casos no la de seguridad ni de las consecuencias 11 Véase la correlación negativa entre la competencia sociales de una lucha armada de largo plazo. política con los asesinatos de políticos en las eleccio- 18 Por ejemplo, las políticas económicas que fomentan nes municipales. Sánchez, F. y M. Palau, El conflic- el desarrollo de una industria o sector en particular to, la descentralización y la gobernabilidad local en Colom- pueden desencadenar conflictos entre las poblacio- bia: 1974–2000 (Bogotá: Universidad de Los Andes, nes que no tienen acceso a las oportunidades gene- 2006). radas por el sector o la aparición de actores arma- 12 Jaramillo, S., Alto comisionado para la Paz, “Tran- dos capaces de tomar los medios de producción por sición en Colombia ante el proceso de paz y la justi- la fuerza. Bajo la misma lógica, una acción de segu- cia”, El Tiempo (Bogotá), 14 de mayo, 2013. ridad que deja a una población local sin medios de 13 Los conflictos no son eventos puntuales; se encuen- vida sostenibles puede estimular la desconfianza, au- tran en curso y se repiten. En la década de 2000, mentar el desempleo juvenil y abrir el camino a las por ejemplo, el 90 % de las guerras civiles se pro- economías ilegales. Además, las elecciones y la des- dujo en los países que ya habían tenido una gue- centralización llevadas a cabo en entornos insegu- rra civil en los 30 años anteriores. Adicionalmente, ros, en los que no se garantizan otros derechos po- muchos países que han negociado acuerdos políti- líticos y las desigualdades son altas, pueden hacer cos y de paz se enfrentan a altos niveles de crimen de la competencia por el poder una fuente de vio- y violencia, por ejemplo, El Salvador, Guatemala y lencia. Del Castillo, G. Rebuilding war-torn societies: the Sudáfrica. Hewitt, J., J. Wilkenfeld y T. Gurr, Pea- challenges of post-conflict reconstruction (Oxford: Oxford ce and conflict 2012 (College Park: Center for Inter- University Press, 2008). Ball, N., “The challenges of national Development and Conflict Management, rebuilding war-turn societies”, en Turbulent Peace: the 2012). Véase World Bank, Conflict, Security and Deve- Challenges of Managing International Conflict, eds. 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Castañe- 20 Del Castillo G., “Economic reconstruction of war- da, D., “The European Approach to Peacebuilding. torn societies: the role of the international financial How the EU used civilian tools for peace in Colom- institutions”, Seton Hall Law Review 38, 4 (2008): ar- bia and beyond”, por publicarse. Philippe-David, tículo 3. 22 PARTE UNO | CAPÍTULO 1 21 World Bank, “Conflict, Security”, p. 108. perceptions of insecurity, social capital and subjec- 22 Hoeffler, A., Growth, Aid, and Policies in Countries Re- tive well-being: Empirical evidence from rural areas covering from War, consultado septiembre 10, 2014, of conflict in Colombia”, Journal of Socio-Economics, http://www.oecd.org/dac/incaf/WP1%20Grow- 40 (2011): 88–96. th%20Aid%20and%20Policies.pdf. 29 La policía de Nicaragua ha dado prioridad a la 23 Portugal y Chile transformaron instituciones duran- “perspectiva de género”, uno de sus nueve princi- te su transición desde la dictadura (1974 y 1990). pios y valores institucionales. Mobekk, E., “Gender, La transformación incluyó la reducción del control Women and Security Sector Reform”, Internatio- militar sobre la política, el logro de una calidad bu- nal Peacekeeping 17, 2 (2010): 278–291. 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Flat, “Comparing the Ca- York: International Center for Transitional Justice ses”, Background paper para World Bank, Conflict, and Social Sciences Research Council, 2009). Security and Development (Washington: World Bank, 25 En Colombia, el 97 % de los ex combatientes infor- 2011). Neumayer, E., “Good Policy Can Lower Vio- maron que tenían necesidad de sentirse una parte lent Crime: Evidence form a cross-national Panel on activa de sus comunidades para estar completamen- Homicides Rates 1980–97”, Journal of Peace Research, te reintegrados. Pero las comunidades receptoras les 6 (2003): 40–6. temen y los celos aumentaron con los beneficios de 32 USAID recomienda enfáticamente: La creación de la desmovilización. Kaplan y Nussio (2013) argu- empleos no debe apuntar hacia grupos específicos mentan que las comunidades bien organizadas pue- de población como excombatientes, víctimas o et- den apoyar la participación de los ex combatientes, nias, ya que esto podría reavivar o perpetuar proble- protegiéndolos de los grupos armados restantes, me- mas. USAID, Job Creation in Postconflict Societies, Issue jor que las comunidades no organizadas. Las condi- paper No. 9, consultado septiembre 10, 2014, http:// ciones de seguridad no son un factor determinante digitalcommons.ilr.cornell.edu/cgi/viewcontent. en los procesos de integración. Los ex combatientes cgi?article=1277&context=key_workplace. de la guerrilla son más propensos a participar en or- 33 World Bank, World Development Report (Washington, ganizaciones comunitarias que los paramilitares (y D.C.: The World Bank, 2011), p. 195. menos que la población civil). 34 McLeod, D. y M. Dávalos, Post-Conflict Employment 26 World Bank, “Conflict, Security”, p. 124. Creation for Stabilization and Poverty Reduction, consulta- 27 Cárdenas, Casas, Méndez. do septiembre 12, 2014, http://www.fordham.edu/ 28 Wills-Herrera E., et al. encontraron que la inse- economics/mcleod/postconflictemployment10.pdf. guridad percibida en las zonas rurales de Colom- Wilson, S., Reopenning Mozambique: Lessons Learned bia afecta a los niveles de bienestar subjetivos de form the Feeder Road Program (Maputo: ILO, UNDP, los individuos y las comunidades. Curiosamen- SIDA, 2002). Del Ninno, C., K. Suabarao, A. Mila- te, una reducción de la violencia no reduce nece- zzo, “How to Make Public Works Work: A Review sariamente las percepciones de inseguridad, mien- of Experiences, Social Protection Discussion Paper tras que el capital social puede reducir la percepción 905” (Washington D.C.: World Bank, 2009). de inseguridad y mitigar sus efectos en el bienestar. 35 El café en Ruanda es un buen ejemplo de cade- Wills-Herrera, E., et al., “The relationship between nas de valor que crean puestos de trabajo y au- Apoyando la transición de Colombia hacia la paz y el desarrollo sostenibles 23 mentan la cohesión social. Véase Boudreaux, K. 39 Porter Peschka, M., The Role of the Private Sector in y T. Jutta, “The Role of Entrepreneurship in con- Fragile and Conflict-Affected States, WDR 2011, Back- flict reduction in the Post-Genocide Rwandan Co- ground paper, julio 2010 (actualizado en abril 2011). ffee industry: Quantitative Evidence from Field 40 Después del tsunami del 15 de agosto de 2005, el Study” (Working paper 09–24, Mercatus Center, acuerdo de paz de Helsinki puso fin al conflicto de George Mason University, 2009). Para productos 30 años en Indonesia. El Ministerio del Interior y la lecheros de Kosovo y otros ejemplos de cadenas Agencia para la Rehabilitación y Reconstrucción de de valor, véase Parker, J., A Synthesis of Practical Les- Aceh y Nias (BRR), con financiamiento del Banco sons from Value Chain Projects in Conflict-Affected Envi- Mundial, adoptaron un enfoque de desarrollo im- ronments, Micro Report 105, USAID, consultado sep- pulsado por la comunidad para mitigar la pobreza tiembre 14, 2014, http://egateg.usaid.gov/sites/ en las zonas rurales, mejorando la gobernanza local default/files/Synthesis%20of%20Practical%20 mediante el apoyo a las comunidades para planifi- Lessons%20from%20Value%20Chain%20Pro- car su propio desarrollo, desarrollar la infraestruc- jects%20in%20Conflict-Affected%20Environ- tura básica de la comunidad y mejorar el desarro- ments.pdf. La “iniciativa bulldozer” de 2002 en llo social y de los medios de subsistencia. Goovaerts, Bosnia y Herzegovina (y la iniciativa “guillotina” P., M. Gasser y I. A., Belman, Demand-driven Approa- posterior) pueden ser un ejemplo de un programa ches to Livelihood Support in Post-War Contexts: A Joint destinado a simplificar las regulaciones para los ILO/WB Study, the WB Social Development Papers, negocios, eliminando los obstáculos burocráticos Conflict Prevention and Reconstruction Series– para el crecimiento del sector privado. Herzberg, CPR No. 29. La firma del Acuerdo Global de Paz B., Investment Climate Reform: Going the Last Mile, The de Accra el 18 de agosto de 2003, y la posterior sa- Bulldozer Initiative in Bosnia and Herzegovina, Policy Re- lida del presidente derrocado, Charles Taylor, puso search Working Paper, 3390, WB, consultado septiem- fin a la guerra civil en Liberia. El control fue transfe- bre 15, 2014, http://elibrary.worldbank.org/doi/ rido al Gobierno Nacional de Transición de Liberia pdf/10.1596/1813–9450–3390. La experiencia de el 14 de octubre de 2003. Un programa de creación Ruanda en cómo reformar su régimen de cumpli- de empleo a corto plazo, denominado Roads-wi- miento de los contratos, considerado como un im- th-UNMIL, ayudó a prevenir la reinserción de los pedimento para la inversión, es un ejemplo sobre jóvenes en grupos armados ilegales mediante la me- cómo aumentar el registro de empresas naciona- jora de sus medios de vida. Esta medida reforzó la les y fomentar la inversión. BizCLIR, “Overhau- estabilidad en el corto plazo, permitiendo la adop- ling Contract Enforcement: Lessons from Rwan- ción posterior de los instrumentos clásicos de desa- da”, BizCLIR Issues Paper 17 (Washington, D.C.: rrollo, tales como las obras públicas y la participa- USAID, 2007). ción del sector privado. Giovine, L., R. Krech, K. 36 Bold, C., “The Importance of Private Sector De- Ionkova y K. Bach, “Holding on to Monrovia. Pro- velopment in Conflict-affected Countries”, IFC tecting a fragile peace through economic governan- Smart Lessons, consultado septiembre 15, 2014, ce and short-term employment”, Background paper http://smartlessons.ifc.org/smartlessons/lesson.ht- World Bank, Conflict, Security and Development (Washin- ml?id=1169. gton: World Bank, 2011). 37 International Alert, “Local Business, Local Peace: 41 Alrededor del 70 % de la población en las zonas de the Peacebuilding Potential of the Domestic Priva- conflicto apoya el proceso de paz en curso, en com- te Sector”, International Alert, consultado septiem- paración con un promedio nacional de 58 %, de bre 14, 2014, http://www.international-alert.org/ acuerdo con el Observatorio de la Democracia de resources/publications/local-business-local-pea- la Universidad de Los Andes (http://obsdemocra- ce-peacebuilding-potential-domestic-private-sector. cia.org/). Existe un alto nivel de desconfianza en las 38 Gerson, A., “Peacebuilding : the Private Sector’s zonas rurales y urbanas en relación con las inten- Role”, The American Journal of International Law, Cita- ciones de las FARC. Por ejemplo, el 82 % considera do por Porter Peschka (2011). que la guerrilla es una banda criminal y menos del 24 PARTE UNO | CAPÍTULO 1 20 % cree que tienen ideales políticos (según una en- Andes, 2010). Isacson, A., “Time to Abandon Coca cuesta del Centro Nacional de Memoria Histórica Fumigation in Colombia”, WOLA, consultado sep- de 2012, sobre las percepciones de los colombianos tiembre 13, 2014, http://www.wola.org/commen- sobre la guerrilla y el proceso de desmovilización tary/time_to_abandon_coca_fumigation_in_co- paramilitar). Encuesta Nacional “¿Qué piensan los lombia. colombianos después de 7 años de justicia y paz?”, 46 Econometría Consultores y SEI S.A., Evaluar el esque- septiembre de 2012. ma operativo y funcional del Plan de Nacional de Consolida- 42 Un informe de 2014 de la OEA evalúa los desafíos ción Territorial frente a lo establecido en la directiva presiden- en la implementación de la reparación para las víc- cial, levantar la línea de base de los beneficiarios y formular timas y la Ley de Restitución de Tierras. Entre ellos, recomendaciones, consultado septiembre 12, 2014, ht- la existencia de poca articulación institucional (los tps://sinergia.dnp.gov.co/Sinergia/Archivos/0b- retornos se realizan sin el apoyo de los militares o de de7394–6c63–4dff-883d-49c5fad08aa4/Infor- una mayor presencia del Estado), espacios de con- me%20Final%20PNCT.pdf. Poe, A., A. Isaacson, sulta y participación débiles (las mesas territoriales Y. Salinas y N. Sánchez, “Waiting for Consolida- para el diálogo no tienen un presupuesto), la infor- tion: Monitoring Colombia’s U.S.-aided Counte- mación no circula, las víctimas realizan gastos des- rinsurgency and Development Program”, Center for proporcionados para hacer reclamos y los riesgos International Policy, consultado septiembre 10, 2014, para los líderes de las víctimas son altos. Ver OEA/ http://www.ciponline.org/research/entry/wai- Sec Gr (2012), Decimo octavo Informe Semestral del Se- ting-for-consolidation. cretariado General al Consejo Permanente sobre la Misión de 47 Un estudio de la OCDE sobre el transporte identifi- Apoyo de la Organización de Estados Americanos al Proce- ca las dificultades institucionales para crear una po- so de Paz en Colombia (MAPP/OEA), 4 de noviembre. lítica coherente para el transporte en Colombia con 43 Véase Giovine, L., R. Krech, K. Ionkova y K. Bach, cuellos de botella debidos a la falta de coordinación “Holding”. Después del Acuerdo de Accra en agosto entre las agencias y los ministerios y los niveles na- de 2003, la comunidad internacional apoyó la tran- cionales y subnacionales, así como la falta de capa- sición hacia la paz al (i) prevenir la captura comple- cidad fiscal e institucional a nivel subnacional. Nie- ta del Estado por parte de las élites corruptas antes to-Parra, S., M. Olivera y A. Tibocha, The politics de las elecciones (2006) y (ii) asegurar un dividendo of transport infrastructure policies in Colombia, consulta- de la paz para los grupos vulnerables que podrían do septiembre 10, 2014, http://www.oecd.org/offi- representar una mayor amenaza directa para la paz cialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=- (jóvenes excombatientes y refugiados). Se utilizaron DEV/DOC(2013)1&docLanguage=En. dos instrumentos innovadores (i) un mecanismo de 48 Véase el análisis de las Policy Notes. lucha contra la corrupción denominado Governance 49 Porter Peschka, M., “The Role”. and Economic Management Assistance Program (GEMAP), 50 Para un análisis detallado de los programas de re- que implica medidas como la autoridad de co-fir- inserción en Colombia, ver Thorsell, S., “Towards mante de un expatriado y (ii) un plan de genera- People-Centered Economic Reintegration? An ción de empleo a corto plazo que se conoce como Analysis of the Economic Reintegration Strategy Roads-with-UNMIL. of Demobilised Combatants in Colombia”, Colom- 44 Rodríguez Raga, J. y M. Seligson, Cultura Política de bia Internacional, 77 (2013): 177–215. la Democracia en Colombia y en las Américas, 2012: Hacia 51 World Bank, “Conflict, Security”, p. 195. la Igualdad de Oportunidades (Bogotá: Barómetro de las 52 Véase “Colombia”, Doing Business, consultado sep- Américas, 2013), p. 113. tiembre 12, 2014, http://www.doingbusiness.org/ 45 Mejía, D., Políticas anti-droga bajo el Plan Colombia: Cos- data/exploreeconomies/colombia. tos, efectividad y eficiencia (Bogotá: Universidad de los Hacia la prosperidad compartida en Colombia 25 CAPÍTULO 2 Hacia la prosperidad compartida en Colombia Mensajes principales 26 PARTE UNO | CAPÍTULO 1 Entre 2002 y 2013, Colombia ha experimentado un crecimiento económico fuerte y sostenido. El PIB real per cápita creció a un promedio anual del 3,3 %, más de 1 punto porcentual por encima del promedio de América Latina y el Caribe (LAC). Colombia también logró sortear la crisis financiera mundial de 2008, manteniendo un crecimiento positivo durante el período 2008–2013; de hecho, la tasa de crecimiento promedio durante esos años fue similar a la presentada en los años previos a la crisis. En términos de distribución de este crecimiento, se puede afirmar que el crecimiento fue más “pro-pobre” en los años posteriores que en los anteriores a la crisis, pues la población en el extremo inferior de la distribución del ingreso de Colombia cosechó mayores beneficios que el promedio de la población. Colombia también logró reducciones impresionantes en la proporción de la población que sufre de pobreza extrema, moderada y multidimensional. La pobreza extrema se redujo de 17,7 por ciento en 2002 a 9,1 por ciento en 2013, mientras que la pobreza moderada se redujo de 49,7 por ciento en 2002 a 30,6 por ciento en 2013. Colombia también logró una disminución significativa en el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM), el cual se redujo de 49 por ciento en 2003 a 24,8 por ciento en 2013. Sin embargo, los niveles de pobreza en Colombia continúan siendo altos. Casi uno de cada tres hogares es considerado pobre; además, los hogares vulnerables son el mayor grupo social, lo que significa que un segmento importante de la población no pobre está en riesgo de caer de nuevo en la pobreza. Tanto la pobreza moderada como la extrema continúan siendo significativamente mayores en las áreas rurales que en las urbanas y, de hecho, la brecha de pobreza moderada entre las dos áreas se amplió entre 2002 y 2013. Sólo uno de cada cuatro hogares pertenece a la clase media, poniendo a Colombia por detrás de otros países de la región, como Argentina, Brasil, Chile y México. En la última década, la reducción de la pobreza se debió principalmente a un aumento de los in- gresos laborales, una mayor participación de los miembros del hogar en el mercado laboral, así como a expansión de las transferencias. Uno de los factores que explican este resultado es alta reducción del desempleo que se dio entre los favorecidos. Además, la reducción de la pobreza durante el segundo periodo estuvo asociada con las transferencias monetarias, durante este periodo se dio la expansión de programas de transferencias monetarias condicionadas. Específicamente, Familias en Acción incre- mentó su cobertura de alrededor de 514 000 hogares en 2005 a aproximadamente 2.86 millones en 2013, cubriendo casi el 25 por ciento de los hogares colombianos. A pesar de su contribución relativamente pequeña a los ingresos totales, las transferencias fueron un factor clave en la reducción de la desigualdad del ingreso en Colombia, particularmente en el periodo 2008–2013. Aun así, Colombia sigue siendo uno de los países más desiguales de la región. Incluso después del fuerte crecimiento económico de la última década y la disminución de los índices de pobreza, la proporción de los ingresos totales que recibe el 10 por ciento de la población con más bajos ingresos se mantiene en alrededor de un 1,1 %, mientras que el 10 por ciento de la pobla- ción con más altos ingresos recibe el 42,3 %. En general, el presente análisis sugiere que la pobreza en Colombia habría disminuido aún más si el país hubiese experimentado un crecimiento económico más equitativo, lo que indica que la reducción de la desigualdad continua siendo un mecanismo de reducción de la pobreza que ha sido relativamente poco explotado. En 2010, el Gobierno presentó el plan de desarrollo Prosperidad para Todos. Además de un cre- cimiento económico sostenible, el plan prevé efectos distributivos y sociales positivos. Bajo el marco de Prosperidad para Todos, la reforma tributaria de diciembre de 2012 buscó aumentar el impacto redistributivo del sistema tributario y reducir la informalidad en el mercado laboral. Otras reducciones de desigualdad precisarían de reformas adicionales a los impuestos, transferencias sociales más gene- rosas y mejor focalizadas, así como esfuerzos sostenidos para aumentar el acceso a una educación de calidad y a los servicios básicos para las poblaciones menos favorecidas. Hacia la prosperidad compartida en Colombia 27 28 PARTE UNO | CAPÍTULO 2 Construyendo los cimientos de La tasa de reducción de la pobreza fue compara- ble entre las zonas urbanas y rurales; sin embargo, la prosperidad compartida en cabe señalar que la pobreza extrema sigue siendo Colombia: Tendencias recientes significativamente mayor en las zonas rurales (fi- gura 2.1). de la pobreza, la prosperidad compartida y la desigualdad Junto con la reducción de la pobreza expresa- da en términos monetarios, Colombia también Una década de impresionante reducción logró una disminución significativa en el Índice de la pobreza Multidimensional de Pobreza (IPM) (véase el re- cuadro 2.1). Colombia ha logrado avances impresionantes en la reducción de la pobreza. La pobreza extrema se Más hogares en Colombia son ahora de clase me- redujo de 17,7 por ciento en 2002 a 9,1 por cien- dia y menos viven en la pobreza, sin embargo, un to en 2013, lo que implica un descenso promedio número considerable de ellos continúan siendo anual de 0.78 puntos porcentuales (figura 2–1). De vulnerables a caer de nuevo en la pobreza (figura la misma manera, la pobreza moderada se redujo 2.3). Actualmente, uno de cada tres hogares son de 49,7 por ciento en 2002 a 30,6 por ciento en clasificados como vulnerables, lo que significa que 2013, una caída promedio anual de 1.73 puntos un porcentaje importante de la población corre el porcentuales (figura 2.2).1 Este avance en términos riesgo de volver a caer en la pobreza. Por otra par- de la reducción de la pobreza moderada se traduce te, durante 2002–2012, Colombia logró incremen- en una disminución absoluta de 5.97 millones de tar el tamaño de su clase media en 12.1 puntos por- personas pobres, es decir, desde casi 19.96 millones centuales, una ganancia de 80 %.2 Además, cabe en 2002 a alrededor de 13.99 millones en 2013. resaltar que para 2011 la clase vulnerable superó Reducción de la pobreza FIGURA 2-1:   Reducción de la pobreza FIGURA 2-2:  extrema moderada 35 70 33,1 61,7 30 60 49,7 25 50 42,8 Porcentaje Porcentaje 20 40 45,5 17,7 19,1 30,6 15 30 12,2 26,9 10 9,1 20 5 6,0 10 0 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Nacional Rural Urbana Nacional Rural Urbana Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en datos de Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en datos de DANE-MESEP. DANE-MESEP. Nota: Las estimaciones de pobreza están basadas en la línea oficial de Nota: Las estimaciones de pobreza están basadas en la línea oficial de pobreza. El comité MESEP decidió que la estimación de las cifras de pobreza. El comité MESEP decidió que la estimación de las cifras de pobreza para los años 2006 y 2007 no es prudente, dados los cambios pobreza para los años 2006 y 2007 no es prudente, dados los cambios metodológicos que tuvieron lugar en esos años. En otras palabras, sólo son metodológicos que tuvieron lugar en esos años. En otras palabras, sólo son comparables los datos reportados para las series 2002–05 y 2008–13. comparables los datos reportados para las series 2002–05 y 2008–13. Hacia la prosperidad compartida en Colombia 29 a la clase pobre y, según cálculos conservadores, Menos pobres, más clase media, FIGURA 2-3:  se espera que la clase media también sobrepase a pero más vulnerables a caer en la la clase pobre en el 20153 A pesar de los avances, pobreza es importante tener en cuenta que la pobreza en 60 51,5 Colombia continúa siendo alta, y el tamaño de su 50 clase media sigue estando por debajo de otros paí- 40 37,7 Porcentaje ses de la región, como Argentina, Brasil, Chile, y 32,1 32,9 30 27,2 México (véase el recuadro 2.2). 20 15,1 10 Colombia no ha logrado reducir las diferencias re- gionales en la movilidad social. Según Angulo et 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 al. (2012), la movilidad social intergeneracional de Colombia ha aumentado tanto al medirse por los Pobres Vulnerables Clase Media activos físicos como por los años de educación, sin Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a partir de datos de embargo sigue siendo menor que en otros países SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial). Pobres son los individuos cuyo ingreso comparables como México y Chile. En particu- per cápita del hogar es de menos de US$4 PPP, vulnerables son los que tienen un ingreso per cápita del hogar entre US$4 y US$10 PPP, y clase media lar, los autores estiman que un colombiano que los que tienen un ingreso per cápita del hogar entre US$10 y US$50 PPP. RECUADRO 2-1:  Pobreza multidimensional en Colombia En 2011, el Gobierno adoptó el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM). Según esta medida, para ser clasificado como pobre multidimensional, una persona debe estar privada de al menos cinco de los 15 indicadores de bienestar designados (considerando ciertos ponderadores para cada indicador). Estos indicadores son: rendimiento escolar, analfabetismo, ausentismo escolar, rezago educativo, acceso a servicios de cuidado infantil (salud, nutrición, atención), trabajo infantil, desempleo de larga duración, empleo formal, acceso a la salud, acceso a la salud cuando es necesario, acceso al agua potable, acceso a servicios de saneamiento, calidad del suelo de la vivienda, calidad de las paredes y hacinamiento crítico. REDUCCIÓN DE LA POBREZA El IPM en Colombia se redujo del 49 por ciento MULTIDIMENSIONAL en 2003 a 24,8 por ciento en 2013, lo que indi- 50 49,0 ca que el país redujo a la mitad la proporción de población que es multidimensionalmente po- 40 bre. En contraste con la pobreza monetaria, los 35,0 cambios en el IPM fueron mayores durante el 30,4 30 29,4 período anterior a la crisis, cuando el IPM se re- Porcentaje 27,0 24,8 dujo en un promedio de 2.8 puntos porcentua- 20 les por año, mientras que entre 2008 y 2013, el IPM se redujo en un promedio de 2 puntos por- 10 centuales por año. Es probable que las diferen- cias entre el IPM y la pobreza monetaria se de- 0 2003 2008 2010 2011 2012 2013 ban a la cobertura universal de algunos de los indicadores del IPM. Respecto a la distribución Fuente: DANE (2013) para IPM 2010-13, y DNP (2011) basado en la ECV(DANE) para IPM 2003-08. espacial de la pobreza multidimensional, se tie- ne que aunque los municipios más pequeños presenten mayor incidencia de IPM, la mayoría de la población definida como pobre multidimensional habita en las principales ciudades del país. (véase la figura A3.1 en el Anexo 3). (continúa en la página siguiente) 30 PARTE UNO | CAPÍTULO 2 RECUADRO 2-1:  Pobreza multidimensional en Colombia(continuación) Desde que fue adoptado como una medición oficial de la pobreza, el IPM se redujo del 30,4 por ciento en 2010 a 24,8 por ciento en 2013; esta disminución se traduce en aproximadamente 2.13 millones de colombianos que salieron de la pobreza multidimensional en tres años. Los principales impulsores de la disminución del IPM fueron las mejoras en los ámbitos de salud y educación. En particular, se han regis- trado descensos de 3.9 puntos porcentuales en el número de personas sin seguro médico, 3.8 puntos porcentuales en el número de individuos con bajos niveles educativos y 3.4 puntos porcentuales en el número de individuos con rezago educativo. El hacinamiento crítico, el empleo informal y la falta de acce- so a servicios de salud cuando se necesitan se encuentran a más de 3.5 puntos porcentuales de distancia de los objetivos fijados para 2014. Fuera de estos, se espera que todos los demás indicadores alcancen sus respectivos objetivos a tiempo. Sin embargo, la falta de acceso a servicios de salud cuando se nece- sitan, el desempleo a largo plazo y la falta de acceso a los servicios de saneamiento merecen especial atención, ya que han experimentado retrocesos o poca mejoría en el lapso de tres años. IPM (CAMBIO EN PUNTOS PORCENTUALES) 2010–13 Sin seguro médico Bajo rendimiento escolar Rezago educativo Empleo informal Hacinamiento crítico Acceso a servicios de cuidado infantil Analfabestismo Trabajo infantil Mala calidad de las paredes Alto ausentismo escolar Suelo de la vivienda inadecuado Sin acceso a agua potable Desemplo de largo plazo Sin acceso a servicios de saneamiento Sin acceso a la salud cuando es necesario –5 –4 –3 –2 –1 0 1 2 3 4 5 6 Puntos porcentuales Distancia a la meta Progreso 2010–2013 Fuente: Calculos del personal del Banco Mundial basado en DANE (2013). pertenece al 40 por ciento menos favorecido den- de probabilidad de salir de la pobreza hacia la cla- tro de la distribución de los activos físicos (donde se media en una generación (17 años), una tasa de tres de cada cuatro personas son pobres) tiene en- movilidad relativamente baja, que es similar en 10 tre un 5 y un 7 por ciento de probabilidades de ha- de los 18 países de la región considerados. cer la transición hacia el 20 por ciento más rico de la distribución. En otro estudio similar, Ferreira et En los últimos años, la tasa promedio de reducción al. (2013) analizan la movilidad intra-generacional de la pobreza de Colombia superó al promedio de a largo plazo entre los niveles de ingresos (pobres, LAC, disminuyendo la brecha con sus similares vulnerables y de clase media) y encuentran que los de la región. Estimaciones de pobreza del Banco pobres de Colombia tienen menos del 1 por ciento Mundial en base a la línea de pobreza de US$4 Hacia la prosperidad compartida en Colombia 31 El crecimiento de la clase media de Colombia fue positivo pero inferior al de RECUADRO 2-2:  otros países de LAC En la última década, la clase media de América Latina creció a un ritmo más rápido que en la década de los noventa. A pesar de variaciones significativas entre los países, la región logró un crecimiento global positivo de la clase media de 2002 a 2012 (véase la figura siguiente). El año 2011 significó la primera vez que la región tuvo más gente en la clase media que en situación de pobreza (Banco Mundial, 2013), y 2012 vio una continuación de las tendencias de disminución de la pobreza y crecimiento de la clase media. Cuando se trata de la transición de los pobres y los vulnerables a la clase media, Colombia tuvo un comportamiento parecido al de países de la región que tenían una población de clase media similar en 2002, por ejemplo, Bolivia y Ecuador. Sin embargo, un número de países supera ampliamente a Colombia, por ejemplo: Costa Rica, Chile, Brasil y Perú. Para el año 2012, Colombia tenía la quinta clase media más pequeña en LAC. EL ASCENSO DE LA CLASE MEDIA EN LAC (CIRCA 2002–2012) 60 50 40 Porcentaje 30 20 10 0 Uruguay – urbana Argentina – urbana Costa Rica Chile Brasil Perú Paraguay Bolivia Ecuador México Colombia República Dominicana El Salvador Honduras Guatemala LAC Circa 2002 Circa 2012 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en la Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe (CEDLAS y Banco Mundial). Nota: Circa 2002 denota otros años para Argentina (2004), Chile (2003), Guatemala (2000), Ecuador (2003), Paraguay (2003) y Perú (2004); circa 2012 denota otros años para Chile (2011), la República Dominicana (2011), Guatemala (2011), Honduras (2011) y Paraguay (2011). La definición de clase media se basa en López-Calva, L. y E. Ortíz-Juarez (2011). al día, muestran que la pobreza moderada en ocupaba en 2002, en términos de pobreza mode- Colombia disminuyó un promedio de 1.54 puntos rada vis-à-vis otros países de LAC. También hay porcentuales al año entre 2002 y 2008. Entre 2008 que señalar que Brasil y México lograron reducir y 2012, se redujo mucho más rápido, a razón de la pobreza de manera comparable con una tasa de 2.28 puntos porcentuales al año. Esta aceleración crecimiento del PIB relativamente menor. en la reducción de la pobreza contrasta con la del resto de la región, donde la tasa de reducción de ¿Quiénes son y dónde están los pobres la pobreza moderada fue mayor durante el primer en Colombia? período 2002–2008 (1.92 puntos porcentuales) que durante los siguientes años (1.39 puntos porcen- En comparación con las poblaciones vulnerables y tuales hasta el 2012). Sin embargo, Colombia de clase media, los pobres en Colombia tienen me- aún tiene que recuperar la posición relativa que nores niveles de educación, menor probabilidad 32 PARTE UNO | CAPÍTULO 2 de trabajar (tanto hombres como mujeres),4 mayor mismo período, la pobreza moderada en zonas ru- número miembros por hogar, y mayor probabili- rales disminuyó de 61,7 a 42,8 %, mientras que las dad de vivir en hogares encabezados por mujeres. áreas urbanas vieron una caída del 45,45 a 26,9 %. Además, los hogares pobres tienen mayores rela- Por otra parte, la razón rural-urbana de la inciden- ciones de dependencia que los no pobres; debido cia de la pobreza aumentó de 1,35 a 1,59 %, lo que al mayor número de niños menores de 14 años de sugiere que las zonas urbanas fueron relativamente edad y ancianos mayores de 70 años. Aunque, en- más efectivas que las zonas rurales en sacar a los tre 2002 y 2013, la tasa de dependencia se redujo colombianos de la pobreza. en los tres grupos socio-económicos, esta se mantu- vo significativamente más alta para la población de Aun cuando persisten grandes disparidades his- menores recursos en relación con la clase media. tóricas entre las zonas urbanas y rurales, la inci- dencia de la pobreza en las zonas urbanas varía Los ancianos y las minorías étnicas enfrentan al- considerablemente cuando se comparan las 13 tos índices de pobreza. Un reciente comunica- principales áreas metropolitanas con las demás do de prensa del Departamento Administrativo áreas urbanas (figura 2.4). En 2013, la tasa de po- Nacional de Estadística (DANE) informa de que breza de las zonas urbanas medianas y pequeñas la incidencia de la pobreza moderada entre los ho- (40,4 %) fue 2.3 veces mayor que la de las princi- gares encabezados por personas de la tercera edad pales áreas metropolitanas (17,5 %). De hecho, la (mayores de 65 años) fue del 27,6 por ciento en tasa para las zonas urbanas medianas y pequeñas 2012, con mayor incidencia en las zonas rurales no estaba muy por debajo del índice de pobreza (42,7 %). Por otra parte, de acuerdo con un es- tudio reciente realizado por Angulo et al. (2011), los hogares indígenas presentan una alta inciden- cia de pobreza multidimensional (58 por ciento Incidencia de la pobreza por área FIGURA 2-4:  en 2010) y una baja reducción de esta durante el 20,0M 20M periodo 2003–2010. A pesar de que las compara- 18,2M Millones de habitantes 32,3% 28,8% ciones de ingresos basadas en el origen étnico pre- 15M 14,0M sentan problemas metodológicos relacionados con 26,0% 10M 35,5% 38,4% el hecho de que gran proporción de los ingresos 7,1M 7,1M 41,4% 5M 32,4% 36,4% de estos hogares son ajenos al mercado (Cárdenas 4,1M 32,2% 32,7% 32,6% 48,6% 48,3% 49,3% et al., 2012.), es importante tener en cuenta que el 0M 2002 2008 2013 2002 2008 2013 ingreso per cápita del hogar es 59 por ciento me- Pobres extremos Pobres nor para los hogares afrocolombianos que para los Relación de conteo de personas hogares de un grupo étnico diferente, lo que sugie- 70% re la incidencia de la pobreza monetaria entre los 61,7% 60% 59,2% 56,6% afrocolombianos es significativamente mayor. 52,6% 50% Porcentaje 42,8% 40% 40,4% En términos de pobreza regional, persisten las gran- 33,1% 32,6% 36,2% 30% 27,0% des diferencias históricas entre las zonas urbanas y 20% 19,2% 19,5% 19,1% 17,5% rurales. A pesar de la disminución significativa en la 10,3% 10% 7,6% incidencia de la pobreza a nivel nacional, tanto los 5,6% 3,0% 0% niveles de pobreza moderada como extrema con- 2002 2008 2013 2002 2008 2013 tinúan siendo significativamente más altos en las Pobres extremos Pobres zonas rurales (figuras 2.1 y 2.2). Entre 2002 y 2013, Rural Otras áreas urbanas Principales áreas urbanas la incidencia de la pobreza extrema en las áreas ru- (13 A.M) rales bajó de 33,11 a 19,1 %; mientras que en las Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en datos de zonas urbanas, bajó de 12,24 a 6,0 %. Durante el DANE-MESEP (2002–2013). Hacia la prosperidad compartida en Colombia 33 rural del 42,8 %. Entre 2002 y 2013, la proporción de hogares con menos de dos hijos; este cambio de la población pobre que vive en zonas urbanas se asoció con un 27,6 por ciento del cambio total medianas y pequeñas incrementó en 5.9 puntos en la pobreza. Por último, el descenso en la pro- porcentuales; por el contrario, la misma propor- porción de hogares encabezados por una persona ción disminuyó en 6.3 puntos porcentuales en con educación primaria se asoció con un 22,4% las principales áreas urbanas. La tasa de pobreza del cambio total en la pobreza. moderada en las principales ciudades fue 13 por ciento menor que la otra tasa de pobreza urbana Más prosperidad compartida con en otras zonas urbanas en 2002. Pero en 2013, fue reducción de la desigualdad hacia el casi 23 por ciento más baja. final de la década La pobreza moderada disminuyó a nivel nacio- El Indicador de Prosperidad Compartida del nal, pero las diferencias a nivel departamental Banco Mundial (SPI, por sus siglas en inglés) mide se hicieron más pronunciadas. En 2002, la bre- la tasa de crecimiento anualizada de los ingresos cha entre el departamento con la tasa más alta promedios del 40 por ciento más pobre de la po- de pobreza (Huila) y la tasa de pobreza más baja blación. Es un indicador que mide qué tan bien se (Bogotá, D.C.) fue de 37.8 puntos porcentuales; comparte la prosperidad con aquellos que son re- en 2013, la diferencia fue de alrededor de 52.85 lativamente más pobres y a la vez toma en cuenta puntos porcentuales, con Chocó desplazando a el crecimiento económico (Basu, 2013).5 Huila como el departamento con el mayor nivel de pobreza. A lo largo del tiempo, surgen algunas diferencias cualitativas en la distribución de los beneficios Los anteriores resultados sugieren que la reducción de la prosperidad económica en Colombia. En de la pobreza en 2002–2013 estuvo sesgada hacia el período anterior a la crisis de 2002 y 2008, el las principales zonas urbanas y departamentos de ingreso real per cápita del 40 por ciento más po- altos ingresos (véase el Anexo 1). En particular, al- bre —es decir, el SPI— creció 2,7 %, por debajo rededor del 57 por ciento de la reducción total de de la tasa media de crecimiento de 3,1 por ciento la pobreza se dio en los departamentos de altos in- (figura 2.5). Sin embargo, entre 2008 y 2013, esta gresos y Bogotá, donde reside aproximadamente el relación se revirtió. El SPI alcanzó el 6,6, llegando 50 por ciento de la población. Los departamentos a ser significativamente mayor que el crecimiento de bajos ingresos, habitados por el 20 por ciento de la población, representaron sólo el 13,9 por ciento de la reducción total de la pobreza. Indicador nacional de FIGURA 2-5:  prosperidad compartida Los factores socio-demográficos también influye- 8 ron en los patrones de reducción de la pobreza en 2002–2013 (ver Anexo 1). La disminución en la 6 proporción de hogares donde el número de ocu- 4 4,1 3,1 3,6 pados es menor al 25 por ciento del total de miem- 6,6 2 4,5 bros estuvo acompañada de un aumento similar 2,7 de la proporción de hogares donde el número de 0 2002–2008 2008–2013 2002–2013 ocupados es mayor al 50 %; este cambio está rela- Nacional cionado con un 29 por ciento de la reducción que se dio en la pobreza. Además, si se considera los Tasa de crecimiento anualizada de la media de ingreso del 40% con menores ingresos cambios en la composición del hogar, se tiene que Tasa anualizada de crecimiento de la media de ingreso se dio una disminución en la proporción de hoga- Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial basadas en MESEP- res con tres o más hijos y un aumento en el número DANE (2002–2013). 34 PARTE UNO | CAPÍTULO 2 del 4,1 por ciento en el ingreso promedio per cápi- sin cambios, pasando de 3,62 en 2002 a 3,61 en ta. Entre 2002 y 2013, el SPI fue de 4,5 por ciento 2013. Del mismo modo, el coeficiente de Gini y el anual, ligeramente superior al 3,6 por ciento para índice de Theil se mantuvieron prácticamente es- la población en general. tancados durante la primera parte del período, y se redujeron sólo marginalmente al final de este.6,7 A Durante el mismo período, el SPI experimentó pesar de esta reducción, los otros países, que para mejoras significativas a nivel departamental (figu- inicios de la década del 2000 tenían niveles de des- ra 2.6). Entre 2002 y 2008, la tasa media de cre- igualdad similares o incluso más altos (por ejemplo, cimiento anualizada de los ingresos per cápita fue Bolivia y Brasil), obtuvieron mejores resultados en generalmente más alta que el SPI. Lo contrario es la reducción de la desigualdad en un lapso de 10 cierto en la última parte del período (2008–2013), años. Más aún, el coeficiente de Gini de Colombia resultando en una disminución de la brecha de in- seguía siendo superior a la media regional en 2012, gresos entre los más pobres y la persona promedio colocando a Colombia entre los tres países más en todos los departamentos. desiguales en LAC, una de las regiones más des- iguales del mundo (figura 2.7). A pesar de los avances en términos de prosperidad compartida y pobreza, la distribución del ingreso La baja movilidad acompaña a la elevada y persis- en Colombia continúa siendo una de las más des- tente desigualdad en Colombia. Cierta redistribu- iguales del mundo. Los patrones de crecimiento del ción del ingreso tuvo lugar en 2002–2013 (panel ingreso real per cápita en 2002–2013 son coheren- inferior de la figura 2.8), impulsada principalmente tes con las mediciones de desigualdad (tabla 2.1). por las disminuciones constantes de los ingresos en Por ejemplo, la razón de los niveles de ingreso per manos del quintil superior y el aumento de los in- cápita entre el 10 más rico y el 10 más pobre de la gresos en manos de la clase media. Sin embargo, la distribución del ingreso se redujeron ligeramente, brecha entre el quintil más alto y el 40 por ciento de 13,36 en 2002 a 12,1 en 2013. Mientras que la más bajo de la población continúa siendo conside- razón de ingresos entre el 75 por ciento más rico y el rable al final del período. En 2013, el año con el me- 25 por ciento más pobre se mantuvo prácticamente nor nivel de desigualdad, el 20 por ciento más rico FIGURA 2-6:  Mejoras robustas a nivel de departamento en el SPI durante la década 12% 11% Boyacá Tasa anualizada de crecimiento del ingreso 10% Magdalena Sucre promedio del 40% de la población La Guajira 9% Antioquia 8% Bolívar Huila Risaralda Cauca Valle del Cauca Cundinamarca Cesar con menores ingresos 7% Bogotá D. C. Cauca Norte de S. Santander 6% Quindío Caquetá Meta Nariño 5% Caldas Santander Chocó Córdoba Boyacá Cundinamarca 4% Nariño Bogotá D. C. Tolima Huila Atlántico Bolívar Tolima Antioquia 3% Córdoba Sucre Caldas Meta 2% Norte de S. Quindío 1% Valle del Cauca Magdalena 0% Cesar –1% Chocó Cauca La Guajira –2% –3% –3% –2% –1% 0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9% 10% 11% 12% Tasa anualizada de crecimiento del ingreso promedio 2002–2008 2008–2012 Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial basadas en MESEP-DANE (2012). Hacia la prosperidad compartida en Colombia 35 TABLA 2-1:  Desigualdad en Colombia 2002 2008 2010 2013 Gini 0,572 0,566 0,560 0,539 Theil 0,692 0,651 0,641 0,586 p90/p10 13,4 14,4 13,0 12,1 p75/p25 3,6 3,8 3,7 3,6 Cambios anualizados Puntos Gini –0,099 –0,325 –0,680 Puntos de Theil –0,674 –0,528 –1,832 p90/p10 0,174 –0,675 –0,325 p75/p25 0,038 –0,074 –0,046 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en DANE-MESEP (2002–2013). de la población tenía alrededor del 58 por ciento 2002–2012: un período de leve FIGURA 2-8:  de los ingresos totales, mientras que el 40 por cien- descenso en la desigualdad to con menores ingresos concentraba el 10,8 por ciento de los ingresos totales (panel superior de la Concentración del ingreso de la economía figura 2.8). Más aún, mientras que la participación 70 61,7 en el ingreso del 40 por ciento más bajo aumentó 60 58,3 durante el período, lo hizo sólo de forma marginal. 50 Sin embargo, el proceso de redistribución que tuvo Porcentaje 40 lugar durante la última parte de 2002–2013 se pue- 30 de describir como “pro-pobre”; en particular, entre 19,5 20 18,1 2008 y 2013, cuando Colombia experimentó la ma- 10,811,8 yor disminución de la desigualdad, la redistribución 10 6,5 7,2 2,9 3,2 0 Quintil Q2 Q3 Q4 Quintil más pobre más rico FIGURA 2-7:  Desigualdad en LAC 2002 2013 Cambio en la concentración del ingreso 0,60 por periodo 2002–08 y 2008–13 2 1,4 1,0 0,55 1 0,6 0,3 Puntos porcentuales 0 0,50 –1 –2 0,45 –3 –3,3 0,40 –4 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Quintil Q2 Q3 Q4 Quintil más pobre más rico Bolivia Brasil Colombia 2002–2008 2008–2013 LAC México Perú Uruguay Fuente: Tabulaciones de SEDLAC del Laboratorio de Equidad de LAC Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en DANE-MESEP (CEDLAS y Banco Mundial). (2002–2013). 36 PARTE UNO | CAPÍTULO 2 del ingreso benefició a la mitad más pobre de la po- Los factores detrás de los blación y a la clase vulnerable más que durante los años previos a la crisis (panel inferior de la figura cambios observados en la 2.8). En general, la persistencia de altos niveles de pobreza y la desigualdad desigualdad en Colombia limita el efecto del creci- miento en la reducción de la pobreza.8 Como primer paso en la comprensión de los prin- La capacidad redistributiva del sistema tributa- cipales impulsores de la mejora de Colombia a tra- rio de Colombia fue limitada durante el período. vés del tiempo, esta sección examina las tendencias Lustig et al. (2013) comparan a Colombia con otros para cada componente subyacente de los ingresos países de América Latina y encuentran que el nivel y desglosa los cambios en la distribución de la renta de desigualdad de ingresos antes de impuestos de desde 2002 a 2013. Las ideas derivadas de este aná- Colombia era casi idéntico al de Brasil, 0.575 y lisis pretenden construir una base de evidencia para 0.574, respectivamente. Sin embargo, después de la formulación futura de políticas en Colombia. tomar en cuenta las estructuras existentes de im- Cabe señalar, sin embargo, que el análisis no iden- puestos, subsidios y sistemas de transferencias en tifica efectos causales; sin embargo, ayuda a centrar efectivo y en especie de cada país, el coeficiente de la atención en los factores que cuantitativamente Gini de Colombia se redujo sólo marginalmente (a son los más importantes para describir los cambios 0.535), mientras que la disminución de Brasil fue recientes en la pobreza y la desigualdad. significativa (a 0.439). Evaluando la dinámica de las fuentes de Está claro que la capacidad redistributiva del sis- ingresos tema colombiano de impuestos (véase el recuadro 2.3) y las transferencias sociales se puede mejo- Los cambios observados en los niveles de pobreza rar. En particular, las transferencias sociales en y desigualdad en Colombia pueden atribuirse, en- Colombia, cuando se consideran fuera del sistema tre otras cosas, a los cambios en las características fiscal, muestran un efecto débil sobre la desigual- demográficas del hogar (composición por edad, la dad de ingresos. En la figura 2.9, los programas fertilidad, la participación en el mercado de tra- sociales en el lado derecho son sólo relativamente bajo), cambios en la proporción de adultos ocupa- progresivos en comparación con la distribución dos (acceso a los mercados laborales), cambios en inicial (incluidos los subsidios indirectos, el gasto los ingresos laborales (recompensas y distribución en educación terciaria y los impuestos indirectos), de habilidades) y cambios en los ingresos no labo- mientras que los programas sociales en el lado iz- rales (transferencias, vivienda, pensiones y otros quierdo son progresivos en términos absolutos (por ingresos no laborales). La comprensión de la im- ejemplo, el programa de transferencias monetarias portancia relativa y la dinámica de cada uno de condicionadas Familias en Acción, los subsidios a los estos factores pueden ayudar a comprender cuáles ancianos a través del programa Adulto Mayor, aho- fueron los principales impulsores de los cambios ra Colombia Mayor, y el gasto en salud y educación en la pobreza y la desigualdad desde 2002 hasta primaria).9 2013. Esta sección examina las tendencias para cada componente subyacente del ingreso. Resumiendo, como se señaló anteriormente, la alta desigualdad obstaculizó el impacto del creci- Los cambios en el ingreso laboral condujeron a miento económico sobre la reducción de la pobre- cambios significativos en la distribución global del za (véase el recuadro 2.4). Por medio de simulacio- ingreso. Los datos muestran que el ingreso por el nes se estima que la pobreza en Colombia habría trabajo constituye una parte importante de los in- disminuido más si el país hubiese experimentado gresos totales tanto en el tiempo como en todos los quin- un crecimiento económico más equitativo. tiles de la distribución del ingreso. En 2013, por Hacia la prosperidad compartida en Colombia 37 RECUADRO 2-3:  Implicaciones en la equidad de los cambios de la política fiscal en Colombia En diciembre de 2012, el Gobierno aprobó reformas fiscales destinadas a mejorar el impacto de la política fiscal sobre la desigualdad y la reducción de la pobreza. Estas reformas se centraron en diver- sos elementos del código tributario. Un componente clave es el nuevo sistema de impuesto sobre la renta, Impuesto Mínimo Alternativo Nacional (IMAN), cuyo objetivo es aumentar los impuestos sobre la renta de parte del 0,6 por ciento superior de la población, mientras que disminuye para el resto de los colombianos. Antes de la reforma fiscal de 2012, la población estaba dividida en cuatro niveles impositivos diferentes en función de los niveles de ingresos. IMAN crea más niveles impositivos para aumentar la progresividad del sistema de impuestos directos. Se esperaba que la introducción del nuevo sistema de impuesto sobre la renta mejore drásticamente la distribución de la riqueza en el país. Mientras que se redujeron las tasas de impuesto sobre la renta para el 99,4 por ciento de la población, el Gobierno buscó mantener sus ingresos con cambios al sistema de impuestos que fuesen neutrales en ingresos. EL IMPACTO DE LA REFORMA FISCAL DE COLOMBIA EN EL COEFICIENTE DE GINI Y EN LOS INGRESOS FISCALES Escenarios Coeficiente de Gini Ingresos tributarios (Miles de millones COP) Gini – status quo 0,58634 4,9 Gini - proyecto de ley de impuestos 0,57827 4,8 Gini – reforma aprobada 0,57901 4,8 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial con base en GEIH 2011 y datos administrativos 2010. Nota: El coeficiente se calcula para todos los trabajadores que declaran ingresos por trabajo. El Banco Mundial llevó a cabo una serie de análisis para medir el impacto de estas reformas en la des- igualdad y los ingresos fiscales. El primer análisis, que examina el impacto del IMAN, se basa en los datos de los registros administrativos de impuestos y estadísticas de los hogares de la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH). Las dos fuentes de datos permiten la construcción de una pseudo-distri- bución de ingresos, corrigiendo el problema de la baja representación de las familias de altos ingresos, que es típica en las encuestas de hogares. Los resultados revelan que el coeficiente de Gini disminuye de 0.586 a 0.579. El impacto estimado de la reforma no es trivial, teniendo en cuenta que la reduc- ción media anual de Gini de los países de América Latina en los últimos 10 años fue de 0.51 puntos porcentuales.a El análisis también muestra que la introducción del IMAN conduce a una ligera disminución de los ingresos públicos de alrededor de COP 100 millones. Sin embargo, es importante señalar que este análisis sólo representa los cambios en el impuesto sobre la renta (IMAN) y no incluye la introducción de los impuestos corporativos (CREE) y de lujo o los cambios en la estructura del IVA. COEFICIENTE DE GINI Y LOS INGRESOS FISCALES (CONSUMO) Escenario Gini Coefficient Tax Revenue (Miles de millones COP) Gini – status quo 0,50968 15,7 Gini – proyecto de ley de impuestos 0,50881 16,1 Gini – reforma aprobada 0,50895 16,2 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en el simulador LATAX y ECV, 2011. (continúa en la página siguiente) 38 PARTE UNO | CAPÍTULO 2 Implicaciones en la equidad de los cambios de la política fiscal en Colombia RECUADRO 2-3:  (continuación) El segundo análisis, basado en los datos de consumo de la ECV (Encuesta Nacional de Calidad de Vida), sigue las técnicas de microsimulación LATAX y se centra en el efecto de los cambios al IVA en la distribución de los ingresos y los impuestos, asumiendo que los hábitos de compra de los individuos no cambian. Debido a que este análisis sólo considera cambios en el código del IVA, el consumo (vis-à-vis los ingresos) se utiliza para determinar el impacto proporcional de las ganancias y pérdidas de efectivo. El análisis muestra que la reforma fiscal de Colombia de 2012 resulta en una reducción modesta en el Gini de consumo de 0.50986 a 0.50895. Este resultado está en línea con el análisis del IMAN. Con respecto a los ingresos fiscales, la simulación correspondiente produce un aumento de los ingresos tributarios de COP 15.7 mil millones a 16.2 mil millones. a Elaborado con base en datos armonizados para 2001–2011 de SEDLAC (Center for Distributive, Labor and Social Studies y el Banco Mundial). FIGURA 2-9:  Desigualdad en beneficios de programas públicos Familias en Acción y Adulto Mayor –0.422 Salud –0.314 Gasto en educación primaria –0.308 Gasto en educación preescolar –0.269 Gasto en educación secundaria –0.166 Educación –0.126 Subsidios indirectos 0.051 Otras transferencias condicionadas de efectivo 0.113 Gasto en educación terceria 0.285 Impuestos indirectos 0.361 Vivienda 0.527 Gini de ingreso nal 0.535 Gini de ingreso disponible 0.568 Ingreso despues de impuestos y transferencias 0.569 Gini de ingreso neto de mercado 0.574 Gini de ingreso de mercado 0.575 –0.6 –0.4 –0.2 0 0.2 0.4 0.6 0.8 Gini Coe ciente de concentración Source: Lustig et al. 2013, usando datos de ECV 2010. ejemplo, el ingreso laboral representó el 65,15 por relativo de los ingresos derivados de las transferen- ciento del ingreso total del quintil más bajo (los cias coincide con la expansión de los programas pobres) y el 71,3 por ciento del ingreso total del de transferencias condicionadas de efectivo.10 En quintil más alto (los ricos). Más aún, entre 2008 y particular, las transferencias representaron el 5,7 2013, la participación del ingreso laboral aumentó por ciento del ingreso del quintil más bajo de la en todos los quintiles, a excepción del más bajo. distribución de ingresos en 2002, llegando a 17,2 por ciento en 2013. Para los quintiles que están A través de los años, los ingresos por transferen- por encima de los dos quintiles más bajos (es decir, cias aumentaron considerablemente para los po- para el tercer quintil y superiores) las transferen- bres, lo que sugiere que las transferencias tuvieron cias aumentaron sólo ligeramente, representando un papel importante en la reducción observada una fuente de ingresos relativamente insignificante en la pobreza extrema. El aumento en el tamaño a través del período. Hacia la prosperidad compartida en Colombia 39 RECUADRO 2-4:  La persistencia de altos niveles de desigualdad no monetaria Ferreira (2012) estima que la desigualdad de acceso a los servicios básicos, como se mide por el Índice de Oportunidades Humanas (IOH), explica más del 20 por ciento de la desigualdad total en Colombia. El IOH es una medida que sintetiza dos factores: la tasa promedio de cobertura de un bien o servicio básico para la población bajo estudio y la medida relativa de la igualdad de oportunidades, corregida para considerar las diferencias en el acceso a servicios básicos entre las personas según sus circunstan- cias (Paes de Barros et al., 2009).a En cuanto a la dinámica del IOH, Molinas et al. (2012) muestran que Colombia registró mejoras claras en el indicador entre 1997 y 2008, aumentando en un 17 %. Además, Colombia también tuvo buenos resultados en comparación con otros países, ubicándose por encima de la media de LAC y cerca del nivel de IOH de los países con mejor desempeño en la región (figura de abajo). Sin embargo, el país aún muestra brechas importantes en la igualdad de acceso a los servi- cios básicos (agua, saneamiento, internet y educación), siendo la desigualdad en la educación de los padres y la ubicación geográfica las principales circunstancias que explican tales brechas. Una de las razones vinculadas a la desigualdad es el acceso a la educación, el reciente progreso de Colombia en términos de logros educativos ha sido más lento que sus pares de la región (Banco Mundial, 2013). Por otra parte, la dispersión o desigualdad en años de educación logrados se incre- mentó sustancialmente en Colombia, mientras que disminuyó en LAC. Esta dispersión ha contribuido al aumento de la desigualdad del ingreso laboral en Colombia, afectando negativamente la reducción de la desigualdad del ingreso generada por los cambios en los retornos de las habilidades (Azevedo et al., 2013). ÍNDICE DE OPORTUNIDAD HUMANA ÍNDICE DE OPORTUNIDAD HUMANA EN (CIRCA 2012) COLOMBIA (2012) 100 100 93,8 93,1 91,5 87,5 79,7 80 80 60 60 55,5 Porcentaje IOH 40 40 20 12,5 20 0 0 Matricula escolar 6to. grado a tiempo Electricidad Agua Sanidad Internet Teléfono celular Terminación de Uruguay Chile Costa Rica Argentina Panamá Brasil Ecuador Colombia México Perú LAC R. Dominicana Paraguay Bolivia Guatemala Honduras Nicaragua El Salvador Fuente: Banco Mundial (2014). Nota: El IOH general es un promedio simple del ioh calculado para cada Fuente: Banco Mundial (2014). oportunidad. Argentina, la República Dominicana Guatemala, Nicaragua Nota: Las circunstancias utilizadas en este análisis son el sexo del menor, y Panamá no tienen el mismo número de oportunidades en el IOH la educación de los padres, el ingreso familiar per cápita, número de general. Para más detalles sobre las circunstancias, años seleccionados hermanos, la presencia de ambos padres, el sexo del jefe del hogar y la para el período y las oportunidades que no están presentes en el IOH residencia urbana o rural. general, véase Banco Mundial (2014). (continúa en la página siguiente) 40 PARTE UNO | CAPÍTULO 2 RECUADRO 2-4:  La persistencia de altos niveles de desigualdad no monetaria(continuación) En cuanto a la calidad de la educación, los resultados de PISA 2012b revelan una tarea pendiente porque Colombia tuvo un rendimiento inferior a la media en las tres materias medidas –matemáticas, lectura y ciencias (OCDE, 2014). Los resultados estandarizados de los tres dominios de conocimiento del examen de PISA también se pueden usar para evaluar el acceso a una educación de calidad en los países de la región que participaron en la evaluación (ver figuras abajo). Colombia muestra con- sistentemente bajos niveles de acceso a la educación de calidad en relación con otros países de LAC en matemáticas básicas (27 %), lectura (50 %) y las habilidades en ciencias (45 %). Del mismo modo, Colombia se encuentra entre los países con el más bajo PISA IOH. Estos hallazgos tienen importantes implicaciones para la equidad y la prosperidad compartida en Colombia, donde se ha encontrado que la falta de educación a menudo inhibe la movilidad intergene- racional. Al estimar el efecto de la desigualdad de oportunidades en los resultados de desigualdad de ingresos en Colombia, Ferreira y Meléndez (2012) encontraron que entre el 18 y el 24 por ciento de la desigualdad en los resultados laborales de los adultos (ingreso laboral o ingreso per cápita del hogar) se explica por características que están más allá del control de un individuo, siendo la más importante la educación de los padres. Del mismo modo, Ferreira et al. (2013) encuentran que 3.5 años adiciona- les de educación de los padres en Colombia están, en promedio, asociados con más de 2.5 años PISA IOH Habilidades básicas en matemáticas Habilidades básicas en lectura 60 80 50 70 60 40 50 30 40 20 30 20 10 10 0 0 Panamá Perú Argentina Colombia Brasil Uruguay México Trinidad y Tobago Chile Costa Rica Panamá Perú Colombia Brasil Argentina Costa Rica Uruguay México Chile Trinidad y Tobago Habilidades básicas en ciencias 70 60 50 IOH 40 30 Acceso 20 10 0 Perú Panamá Colombia Brasil Argentina Uruguay México Trinidad y Tobago Costa Rica Chile Fuente: http://www1.worldbank.org/poverty/visualizeinequality/. Nota: El acceso en este caso se refiere al porcentaje de estudiantes que demuestran las competencias básicas en matemáticas, lectura y ciencias, respectivamente, por encima del nivel 2 según la OCDE. El IOH se calcula tal como en Molinas et al. (2012). (continúa en la página siguiente) Hacia la prosperidad compartida en Colombia 41 RECUADRO 2-4:  La persistencia de altos niveles de desigualdad no monetaria (continuación) adicionales de escolaridad en la siguiente generación. Perú tenía la persistencia de educación más alta entre los países estudiados, con un poco más de 3 años de estudio en la siguiente generación, y Etiopía tenía la persistencia de educación más baja, con menos de 0.5 años de escolaridad. El estudio también informa que Colombia ocupa el séptimo lugar entre 42 países ricos y pobres en la correlación de los logros educativos a través de las generaciones. En general, la evidencia empírica sugiere que es probable que nuevas mejoras en la educación se traduzcan en una reducción significativa de la desigualdad, generen grandes impactos para aumentar el bienestar entre los individuos de menos recursos y produzcan efectos indirectos positivos en los resultados de salud.c a Paes de Barros R., F. H. G. Ferreira, J. R. Molinas Vega y J. Saavedra Chanduvi (2009) definen circunstancias como: “las características personales, familiares o de la comunidad sobre las que un niño no tiene control, y que, por razones éticas, la sociedad quiere estar totalmente desligada del acceso del niño a las oportunidades básicas”. Los niños se utilizan para calcular el índice, ya que son menos propensos a tener algún tipo de control sobre sus circunstancias. Paes de Barros, R., F. H. G. Ferreira, J. R. Molinas Vega y J. Saavedra Chanduvi, Measuring Inequality of Opportunities in Latin America and Caribbean (Washington, d.c.: World Bank, 2009). b El Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés) evalúa las habilidades de los estudiantes de entre 15 y 16 años de edad en matemáticas, lectura y ciencias en más de 65 países. c Por ejemplo, la mejor educación entre las cabezas del hogar conduce a aumentos en el ingreso total del hogar que son los más grandes para el quintil más bajo y disminuyen al ascender en la escala de ingresos, Véase Zuluaga, B., Different Channels of Impact of Education on Poverty: An Analysis for Colombia (Leuven: Katholieke Universiteit Leuven, 2007), consultado en septiembre 15, 2014, http://www.econ.kuleuven.be/eng/ew/discussionpapers/ Dps07/Dps0702.pdf. Por otra parte, es poco probable que las fuentes Colombia entre 2002 y 2013. En primer lugar, se restantes de ingresos hayan sido motores impor- analiza el grado en que los cambios en los niveles tantes en la reducción de la pobreza. Los resulta- de pobreza se deben al aumento del ingreso medio dos correspondientes a otras fuentes de ingresos (manteniendo constante la distribución del ingreso de los hogares muestran que el capital, pensiones que prevalecía en 2002), y el grado en que los cam- y otro tipo de recursos generalmente representan bios se deben a movimientos en la distribución del pequeñas fracciones del ingreso total del hogar ingreso (manteniendo constante el nivel medio del (figura A3.2, panel inferior). Una excepción es la ingreso vigente en 2002). Los cambios observados participación relativa de las pensiones en el quin- en el ingreso total de los hogares se desglosan en- til superior, que representa alrededor del 10 por tonces en diferentes partes que pueden atribuirse a ciento de los ingresos de estos hogares a lo largo los cambios en las características demográficas del del período. En general, los cambios observados hogar (composición por edad, la fertilidad, parti- en los ingresos de los hogares en el tiempo están re- cipación en la fuerza laboral), los cambios en la lacionados con el crecimiento del ingreso laboral, proporción de adultos ocupados (acceso a los mer- el crecimiento de las transferencias en el extremo cados de trabajo), los cambios en el ingreso por inferior de la distribución del ingreso, y el estan- el trabajo (recompensas y distribución de habili- camiento relativo del capital, las pensiones y otras dades), y los cambios en los ingresos no laborales fuentes de ingresos. (transferencias, vivienda, pensiones y otros ingre- sos no laborales).12 Comprendiendo las fuentes de reducción de la pobreza11 Al igual que el análisis previo sobre las tenden- cias de la pobreza y la desigualdad, el estudio de En esta sección se profundiza en los motores Datt y Ravallion (1992), que descompone el cam- más importantes de reducción de la pobreza en bio de la pobreza entre dos efectos: crecimiento y 42 PARTE UNO | CAPÍTULO 2 redistribución, sugiere diferencias cualitativas en los cambios en los ingresos no laborales. El aumen- los componentes que explican la reducción de la to de los ingresos laborales explica el 43 por ciento pobreza entre las primeras y las últimas etapas del de la disminución de la pobreza moderada, siendo período. En 2002–2008, la reducción en el índice de el aumento de las ganancias de las mujeres respon- la pobreza estuvo explicada principalmente por el sables de un 13,6 por ciento y el de los ingresos de componente de crecimiento (figura 2.10). En parti- los hombres responsable del otro 29,4 %. Por otra cular, el 95 por ciento de la reducción de la pobreza parte, la participación de los miembros del hogar moderada se debió al crecimiento en tanto que la ocupados explica el 28,3 por ciento de la variación redistribución representó sólo el 5 %. En el mismo de la pobreza moderada. En otras palabras, más período, el componente de redistribución tuvo un del 70 por ciento de la disminución de la pobreza efecto negativo en la reducción de la incidencia de la moderada se relaciona con los cambios en la tasa pobreza extrema. Entre 2008 y 2013, sin embargo, de ocupación y en el aumento de los ingresos. Para el componente de redistribución explicó casi la mi- el caso de la reducción de la pobreza extrema, las tad de la reducción de la pobreza extrema y el 28,7 variables relacionadas con el mercado laboral es- por ciento de la reducción de la pobreza moderada. tuvieron relacionadas con un 55% del cambio. Al igual que en LAC (Banco Mundial, 2013), la re- La expansión de las transferencias públicas demos- ducción de la pobreza en Colombia se debió prin- tró su eficacia en términos de reducción de la po- cipalmente a los cambios del mercado laboral, ta- breza en Colombia. El cambio en la pobreza aso- les como el aumento en los ingresos por el trabajo ciado a las transferencias fue de –16,8 por ciento y una mayor participación en el mercado laboral para la pobreza moderada y –39,7 por ciento para de los miembros del hogar. La figura 2.11 muestra la pobreza extrema; los cambios correspondientes el desglose de los cambios observados en el ingreso en LAC fueron de –13 por ciento y –23 %, respec- total de los hogares en partes que pueden atribuir- tivamente (Banco Mundial, 2013). Estos patrones se a los cambios en las características demográficas sugieren que la expansión de redes de protección del hogar, los cambios en la proporción de adultos social que tuvo lugar en 2002–2013 fue bien foca- ocupados, los cambios en los ingresos por trabajo y lizada, ayudando a reducir la pobreza moderada y Componentes de crecimiento y de redistribución en los cambios en la pobreza y FIGURA 2-10:  la clase media 40 20 28,7 0 –5 –27,1 –15,9 –20 –28,7 –43,8 Porcentaje –40 –71,3 –95 –84,1 –60 –72,9 –71,3 –56,2 –80 –100 –120 2002–2008 2008–2013 2002–2013 2002–208 2008–2013 2002–2013 Pobreza extrema Pobreza moderada Redistribución Crecimiento Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en DANE-MESEP (2002–2013). Nota: La figura presenta los resultados de una descomposición tipo Datt y Ravallion (1992). Hacia la prosperidad compartida en Colombia 43 en particular la extrema pobreza (ver la evolución sorprendente teniendo en cuenta que el sistema de de la participación de las transferencias entre los pensiones de Colombia es de reparto (“pay as you quintiles en los anexos). go”), que cuenta con 1.4 millones de beneficiarios que se encuentran casi exclusivamente en el extre- En comparación con la región de LAC en su con- mo superior de la distribución del ingreso. junto (Banco Mundial, 2013), las contribuciones de las pensiones a la reducción de la pobreza en Comprendiendo las fuentes de los Colombia fueron bajas. En particular, el cam- cambios en la desigualdad bio en la pobreza asociado con las pensiones en Colombia fue de –2,8 por ciento para la pobreza Las pensiones y el ingreso por rentas del capital moderada y de 0,1 por ciento para la pobreza ex- (que se considera regresivo) no impactan de ma- trema: los números análogos para LAC fueron -13 nera significativa a la desigualdad del ingreso por ciento y –15 por ciento (figura 2.11). Esto no es de Colombia. La figura 2.12 ilustra el nivel de Componentes de los cambios en la reducción de la pobreza extrema y moderada FIGURA 2-11:  2002–2013 Pobreza moderada 0 –5 –3 –3 –10 –6 –15 –11 –14 Porcentaje –20 –17 –17 –25 –25 –30 –29 –29 –35 –40 –45 –46 –50 Porcentaje Ingreso Porcentaje Ingreso Transferencias Capital Pensiones Vivienda de hombres laboral de mujeres laboral y otros empleados empleadas Laboral (hombres) Laboral (mujeres) Ingreso no-laboral Pobreza extrema 5 0 0 –5 –2 –3.70 –10 –15 –10 –11 –11 Porcentaje –20 –25 –23 –22 –30 –35 –33 –40 –40 –45 –45 –50 Porcentaje Ingreso Porcentaje Ingreso Transferencias Capital Pensiones Vivienda de hombres laboral de mujeres laboral y otros empleados empleadas Laboral (hombres) Laboral (mujeres) Ingreso no-laboral Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en DANE-MESEP (2002–2013). Nota: La figura muestra las contribuciones a los cambios en el ingreso per cápita desde 2002 hasta 2013 para reducir la pobreza (%). Para más detalles sobre la metodología subyacente, véase Azevedo et al. (2012). Otros ingresos no laborales incluyen las rentas del capital, la vivienda y el ingreso de los no trabajadores. El porcentaje de empleados se refiere a las ganancias atribuibles a los aumentos en el número de miembros del hogar con empleo. 44 PARTE UNO | CAPÍTULO 2 El descenso de la desigualdad FIGURA 2-12:  Las transferencias fueron un impulsor sorprenden- total se debe a la menor temente importante de la reducción de la desigual- desigualdad de los ingresos dad. Aun cuando representan menos del 5 por laborales y de las transferencias ciento del ingreso total a lo largo de 2010–2013, las transferencias están relacionadas con una dis- 0,796 0,786 0,8 0,756 0,766 minución de 28,6 por ciento en la desigualdad 0,758 0,765 0,752 (figura 2.13). Dos factores contribuyeron a la rela- 0,7 0,738 tivamente alta elasticidad de las transferencias en 0,6 0,567 la desigualdad. Como se señaló anteriormente, las 0,545 0,544 0,543 Pseudo Gini 0,504 0,526 transferencias no sólo crecieron a un ritmo elevado 0,5 0,536 0,456 0,491 en relación con otras fuentes de ingresos durante 0,462 0,4 0,406 0,420 2008–2013, sino que también beneficiaron a quie- nes se encuentran en el extremo más bajo de la 0,3 0,257 distribución del ingreso (ver figuras A3.2 y A3.3). 0,2 Como resultado, el pseudo-Gini de transferencias se redujo en más del 50 por ciento en 2002–2013, 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 de 0.536 a 0.257. En general, el crecimiento de Capital Vivienda y otros las transferencias combinadas con sus efectos de Ingreso por trabajo Pensiones Transferencias redistribución “pro-pobre” tuvo un impacto posi- Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en DANE-MESEP tivo y relativamente grande en la reducción de la (2002–2013). desigualdad de ingresos en la última década. Proyectando las tasas de incidencia desigualdad de cada fuente de ingresos, medida futuras de la pobreza por el coeficiente pseudo-Gini. Las pensiones y rentas del capital, que están en manos principal- Para alcanzar la meta de pobreza extrema de un mente de aquellos en los deciles de ingresos más 3 por ciento en 2030, Colombia debe reducir su altos, tienen un coeficiente pseudo-Gini de alrede- dor de 0.75. A pesar de la distribución desigual, las pensiones explican sólo el 8,5 por ciento del Explicando los cambios en FIGURA 2-13:  nivel observado de la desigualdad de ingresos en la desigualdad del ingreso, 2002–2013 y las rentas del capital sólo el 4,3 %.13 2010–2013 Por el contrario, el ingreso laboral representó el 0 54,8 por ciento de la reducción observada en la –5,5 –2,1 desigualdad en Colombia (figura 2.13). Sin embar- –10 –9,0 go, es importante tener en cuenta que la distribu- –20 ción altamente desigual del ingreso laboral , junto Porcentaje con el hecho de que representó más de dos tercios –30 –28,6 de los ingresos totales a lo largo de 2002–2013, ex- –40 plican el alto y persistente nivel de desigualdad del país. Por ejemplo, al igual que el índice de Gini de –50 ingresos totales, el pseudo-Gini correspondiente –54,8 al ingreso por el trabajo disminuyó sólo marginal- –60 Ingreso Transferencias Pensiones Capital Vivienda mente, pasando de 0.567 en 2002 a 0.526 en 2013, por trabajo y otros y dicha reducción se dio principalmente en la últi- Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en DANE-MESEP ma parte del período de 11 años. (2010–2013). Hacia la prosperidad compartida en Colombia 45 nivel de pobreza en un promedio de 0,36 por cien- relación lineal con el crecimiento del producto in- to anual, lo que equivale a una reducción acumula- terno bruto (PIB) per cápita, por tanto se estiman da de 6.1 puntos porcentuales durante un periodo ambos valores con base a los valores observados de 17 años. Suponiendo que la tasa de crecimiento entre 2010–2013. Dado que usualmente el creci- demográfico se mantuviese constante, el logro de miento del PIB per cápita (cuentas nacionales) di- este objetivo implica sacar de la pobreza a más de fiere del crecimiento del ingreso per cápita de las 2.23 millones de personas. Teniendo en cuenta el encuestas de hogares, el segundo método utiliza desempeño pasado de Colombia en la reducción el crecimiento promedio del ingreso per cápita de la pobreza, ¿es factible la meta de reducir la entre 2010–2013 para pronosticar el crecimiento proporción de la población del país que vive en la futuro y aplica este valor sobre la distribución de pobreza extrema a 3 por ciento o menos en 2030? ingresos de 2013, este ejercicio permite tener una elasticidad de la pobreza variable en el tiempo y Las proyecciones sobre la incidencia de la pobreza que depende de la densidad observada de los ho- presentada en esta sección están basadas en dife- gares en los diferentes niveles de ingreso en 2013. rentes supuestos acerca de cuál será el crecimiento Por último, el tercer método es similar al segundo, del ingreso y cuál será la elasticidad de la pobreza destacando el hecho de que el crecimiento del in- a este crecimiento durante los siguientes años (ta- greso de los hogares es diferente según el decil de bla 2.2). Los tres métodos de proyección aplicados ingreso en el que estos se encuentren, por tanto utilizan la información sobre las tendencias re- se asigna una tasa de crecimiento para cada decil cientes de crecimiento económico y reducción de de ingreso, esta tasa es el promedio del crecimien- la pobreza en Colombia. El primer método asume to observado por decil entre 2010 y 2013 (lo cual que la reducción de la incidencia de la pobreza sigue el concepto de las curvas de incidencia del se da a una tasa constante, y esta tasa tiene una crecimiento). TABLA 2-2:  Parámetros de las tasas de crecimiento y elasticidades de la pobreza al crecimiento usados por método de proyección Supuestos en base a las tendencias observadas de corto plazo 2010–13 Elasticidad de la pobreza Elasticidad de la Método Crecimiento moderada pobreza extrema Crecimiento del PIB per Crecimiento anualizado del PIB per cápita Elasticidad estática Elasticidad estática cápita 3,7 –1,7 –2,5 Crecimiento del ingreso per Crecimiento anualizado del ingreso per cápita del Elasticidad dinámica: Elasticidad dinámica: cápita del hogar hogar –1,5 –1,7 3,5 Crecimiento del ingreso per Crecimiento anualizado del ingreso per cápita del Elasticidad dinámica: Elasticidad dinámica: cápita del hogar por decil hogar por decil. –1,7 –1,5 Crecimiento primer decil: 6,8 Crecimiento segundo decil: 6,0 Crecimiento tercer decil: 5,7 Fuente: Cálculos de los autores basados en GEIH-MESEP (2010–2013) DANE para datos de pobreza y Cuentas nacionales DANE para datos de PIB. Nota: La elasticidad estática de la pobreza es calculada como la razón entre el crecimiento anualizado de la pobreza y el crecimiento anualizado del PIB per-cápita. Las tasas de elasticidad dinámica son el promedio de la elasticidad utilizada en cada año del periodo pronosticado, estas son variables y se obtuvieron después de aplicar el crecimiento acumulado de cada año sobre la distribución de ingresos observada en 2013, por tanto el valor de la elasticidad es sensible al punto de la distribución en que se encuentre y al valor de la tasa de crecimiento aplicada, los números de la tabla son el promedio de las diferentes elasticidad estimadas para cada año. 46 PARTE UNO | CAPÍTULO 2  Es probable que la pobreza extrema sea reducida a un 3 por ciento para el 2030? FIGURA 2-14: ¿ Proyecciones de pobreza extrema Proyecciones de pobreza 20,0 60 17,5 17,7 49,7 50 15,0 40 12,5 30,6 10,0 9,1 30 7,5 20 5,0 11,9 3,2 10 10,1 2,5 1,7 1,4 4,5 0,0 0 2002 2005 2008 2011 2014 2017 2020 2023 2026 2029 2002 2005 2008 2011 2014 2017 2020 2023 2026 2029 Observado Crecimiento del ingreso per capita de los hogares per decil de ingreso Crecimiento del PIB per cápita Crecimiento del ingreso per capita de los hogares Fuente: Cálculos de los autores basados en GEIH-MESEP (2010–2013) DANE para datos de pobreza y Cuentas nacionales DANE para datos de PIB. Nota: Las líneas punteadas señalan donde se obtendría una pobreza de 5% y donde de 3%. De acuerdo con los métodos de proyección mencio- con reducciones notables de la pobreza mode- nados antes, Colombia alcanzará la meta de 3 por rada, extrema y multidimensional. Más hogares ciento de pobreza extrema antes del 2030 (grafica en Colombia se clasifican ahora como de clase 2.14). El primer método estima una tasa de pobreza media, y las estimaciones conservadoras indican extrema de 3 por ciento para el 2024, mientras que que la clase media debe sobrepasar en tamaño a los demás métodos estiman que el país alcanzara la clase pobre en 2015. A pesar de las diferen- dicha tasa en el 2030 y el 2022, respectivamente. cias cualitativas entre las etapas iniciales y la úl- Las proyecciones también sugieren que la pobreza tima etapa del período, las personas de menores moderada será reducida a la mitad (en alrededor recursos de Colombia se beneficiaron más del de 15 puntos porcentuales) entre 2021 y 2026, de- crecimiento que la persona promedio, lo que sig- pendiendo del método seleccionado (gráfica 2.14). nificó un progreso hacia una mayor prosperidad Además, de seguir las tendencias recientes en tér- compartida. minos de crecimiento y reducción de la pobreza, se espera que en 2030 la pobreza moderada sea entre Sin embargo, siguen existiendo importantes desa- 5 y 10 %. En otras palabras, si la tasa de desem- fíos. Los niveles de pobreza en Colombia son rela- pleo, el ingreso laboral y los ingresos no laborales tivamente altos y el tamaño de la clase media sigue mantiene los patrones recientes (2010–2013), se es- rezagado con respecto a otros países de LAC. Por pera que entre el 2025 y 2030 la tasa de pobreza en otra parte, un segmento considerable de la pobla- Colombia alcance los niveles de los países que ac- ción —más de uno de cada tres hogares— sigue tualmente presentan las menores tasas de pobreza siendo vulnerable a caer en la pobreza. También de la región, como Argentina y Uruguay. permanecen las grandes disparidades históricas entre las zonas urbanas y rurales. Más importante Comentarios finales aún, la desigualdad en Colombia sigue siendo alta. La proporción de los ingresos totales que va al 10 Desde 2002 hasta el 2013, Colombia ha experi- por ciento de la población en la parte inferior sigue mentado un fuerte crecimiento económico, junto siendo alrededor de un 1,1 %, mientras que el 10 Hacia la prosperidad compartida en Colombia 47 por ciento de la población en el nivel más alto reci- esta nota muestran que se espera que las refor- be más de 42,3 %. mas fiscales asociadas tengan sólo un impacto moderado en la desigualdad. Mayores reduc- Para hacer frente a estos retos, el Gobierno pre- ciones de la pobreza y la desigualdad requerirán sentó en el año 2010 el plan de desarrollo na- de un crecimiento sostenido, reformas fiscales cional Prosperidad para Todos. Además de un cre- más profundas, más transferencias sociales y/o cimiento económico sostenible, el plan previó mejor focalización de estas, y esfuerzos sosteni- efectos distributivos y sociales positivos, dando dos para aumentar el acceso a una educación de un paso importante hacia el logro de la prospe- calidad y a los servicios básicos para los menos ridad compartida; sin embargo, los resultados de favorecidos. Notas 1 Entre 2008 y 2012, la pobreza moderada disminu- 4 La participación de hombres y mujeres en la fuer- yó un promedio de 2.33 puntos porcentuales al año, za de trabajo aumentó entre la clase media y los vul- mientras que entre 2002 y 2008 la pobreza mode- nerables; entre los pobres, disminuyó para los hom- rada disminuyó a un ritmo mucho más lento (1.27 bres y se mantuvo prácticamente estancada para las puntos porcentuales por año). Las disminuciones mujeres. de la tasa de pobreza con base en US$1.25 por día 5 En abril de este año, el presidente del Grupo del (PPP) fueron igualmente notables, al pasar de 11,7 Banco Mundial Jim Yong Kim anunció una doble por ciento en 2002 a 6,6 por ciento en 2012. estrategia a ser seguida por el Banco Mundial de ese 2 Estimaciones realizadas por Angulo, A., A. Gaviria punto en adelante: (1) poner fin a la pobreza extre- y L. Morales (2013) para 2002–2011 muestran ten- ma mundial para 2030 y (2) para promover la “pros- dencias y niveles similares. Angulo, R., A. Gaviria y peridad compartida”, un aumento sostenible en el L. Morales, La década ganada: evolución de la clase media bienestar económico de los segmentos más pobres y las condiciones de vida en Colombia, 2002–2011 (Bogo- de la sociedad, definidos como el 40 por ciento más tá: Universidad de los Andes, 2013). Los autores uti- pobre de la población. lizan la definición de la clase media de López-Calva, 6 Entre 2010 y 2013, el índice de Gini se redujo 2.1 L. y E. Ortíz-Juarez (2011), quienes sostienen que la puntos, de 56 a 53.9, y el índice de Theil se redujo característica central de la clase media es la vulne- 5.5 puntos desde 64.1 hasta 58.6. Esta disminución rabilidad a la pobreza. Bajo esta definición, US$10 de la desigualdad en estos cuatro años coincidió con PPP al día es el límite inferior absoluto para la clase la aceleración de la tasa media de reducción de la media, lo que coincide con una probabilidad de caer pobreza en Colombia. en la pobreza menor al 10 %. El límite inferior de 7 Más aún, el desglose del índice de Theil por regio- la clase vulnerable es la línea oficial de pobreza de nes revela que la desigualdad dentro del país tam- US$4.06 al día PPP. López-Calva, L. y E. Ortíz-Jua- bién se mantuvo prácticamente estancada en 2002– rez, A Vulnerability Approach to the Definition of the Midd- 2012, lo que explica alrededor del 10 por ciento de le Class, consultado en septiembre 14, 2014, http:// la desigualdad total en el período. elibrary.worldbank.org/doi/pdf/10.1596/1813– 8 Los resultados de la simulación muestran que la po- 9450–5902. breza en Colombia habría disminuido más si el país 3 El pronóstico se deriva, en primer lugar, tomando el hubiese experimentado un crecimiento económi- promedio del crecimiento anual del ingreso per cá- co más equitativo. Por ejemplo, la sustitución de los pita de dos períodos (2008–2013 y 2010–2013), y ingresos de redistribución de Colombia en contra- luego aplicando el crecimiento promedio anualiza- parte con la de Brasil, y sosteniendo el crecimien- do estimado al ingreso per cápita del hogar. to del ingreso de Colombia per cápita a nivel real 48 PARTE UNO | CAPÍTULO 2 en 2002–2012, resulta en una reducción hipotética 11 Para efectos de la evaluación comparativa entre la de 4.1 puntos porcentuales en la pobreza modera- experiencia de Colombia y la de LAC, esta sección da y 1.3 puntos porcentuales en la pobreza extrema utiliza datos armonizados de SEDLAC y las líneas en Colombia. de pobreza del Banco Mundial. Para más detalles, 9 Esto, sin embargo, no refleja los problemas de cali- véase el Anexo 4. dad en el acceso a los servicios básicos. 12 Para más detalles sobre las metodologías utili- 10 Según Escobar y Olivera (2013), las transferencias zadas en esta sección, véase Datt, G. y M. Rava- públicas como una parte de los gastos públicos au- llion, “Growth and Redistribution Components mentaron significativamente entre 2003 y 2010, pa- of Changes in Poverty Measures: A Decomposi- sando de un 10,3 por ciento en 2003 a 13,6 por tion with Applications to Brazil and India in the ciento en 2010. Del mismo modo, durante la últi- 1980s”, Journal of Development Economics 38 (1992): ma parte del período de 11 años, se produjo una 275–296 y (1992) y Paes de Barros, R., F. H. G. Fe- gran expansión de los programas sociales, como el rreira, J. R. Molinas Vega y J. Saavedra Chandu- AIS y Familias en Acción. La cobertura de este último vi, “Measuring”. aumentó de alrededor de 514 000 hogares en 2005 13 La desigualdad de ingresos observada se refiere a a cerca de 2.86 millones de hogares en 2013 (casi el aquella que es medida por el coeficiente de Gini; el 25 por ciento de los hogares en el país). Escobar, A. coeficiente de Gini se calcula como la suma ponde- y M. Olivera, Gasto Público y Movilidad y Equidad Social rada de los coeficientes pseudo-Gini correspondien- (Bogotá: Universidad de los Andes, 2013), consulta- tes a diferentes componentes de los ingresos, ponde- do en septiembre 10, 2014, http://EconPapers.re- rados de acuerdo a la contribución relativa de cada pec.org/RePEc:col:000089:010550. uno a los ingresos totales. Bibliografía Angulo, Roberto, Yadira Díaz Cuervo y Renata Azevedo, João Pedro. 2013. “From Noise to Signal: Pardo Pinzón. 2011. “Índice de Pobreza The Successful Turnaround of Poverty Multidimensional para Colombia (IPM-Co- Measurement in Colombia”. Economic Premise lombia) 1997–2010”. Archivos de Economía Note, No. 117, World Bank, Washington, D.C. 009228, Departamento Nacional de Azevedo, João Pedro, María Eugenia Dávalos, Planeación, Bogotá, Colombia. Carolina Diaz-Bonilla, Bernardo Atuesta Angulo, Roberto, Alejandro Gaviria, Gustavo y Raul Andres Castañeda. 2013a. “Fifteen Nicolás Páez y João Pedro Azevedo. 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Universiteit Leuven, Leuven, Belgium. 50 PARTE UNO | CAPÍTULO 2 Desglose de la reducción de la pobreza – El efecto Anexo 1.  intra-sectorial versus el efecto inter-sectorial DistribuciónComponentes Efecto de la del efecto intra- Efecto intra- Efecto inter- interacción Características del Hogar 2002 2013 sectorial sectorial (%) sectorial (%) (%) Departamentos donde viven por nivel de PIB per cápita - Bogota D.C 16,2 16,7 18,3 99,0 0,8 0,2 Alto nivel de ingreso 33,8 31,7 38,7 Nivel medio de ingreso 29,9 30,9 28,2 Bajo nivel de ingreso 20,1 20,7 13,9 Participación de los empleados dentro del hogar Menos del 25% de los miembros del hogar 33,2 22,7 22,6 73 29 –2 empleados Entre el 25% y el 50% de los miembros del 50,1 50,1 42,2 hogar Más del 50% de los miembros del hogar 16,7 27,2 8,2 Número de personas con empleo en el hogar Ninguno o un individuo empleado 43,8 41,6 41,8 98,1 2,1 –0,16 Dos empleados 32,8 35,2 29,2 Tres o más empleados 23,3 23,3 27,2 Niños y jóvenes en los hogares Sin niños o jóvenes 22,7 30,5 12,9 73,8 27,6 –1,3 Con uno o dos niños o jóvenes 49,5 52,3 39,6 Con tres o más niños o jóvenes 27,8 17,2 21,3 Género del jefe de familia Masculino 77,1 68,4 84,4 102,2 0,5 –2,8 Femenino 22,9 31,6 17,8 Educación del jefe de familia Ninguno o primaria 56,4 46,2 61,3 85,6 22,4 –7,91 Educación secundaria 32,3 36,4 24,0 Educación terciaria 11,4 17,4 0,3 Zona Urban 74,2 76,7 72,1 97,4 2,3 0,3 Rural 25,9 23,3 25,7 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en DANE-MESEP (2002–2013). Hacia la prosperidad compartida en Colombia 51 Anexo 2. Tipología de las clases económicas en Colombia Pobres Vulnerables Clase Media 2002 2013 2002 2013 2002 2013 Ingreso per cápita familiar 2,2 2,5 6,3 6,8 19,7 20,2 Características del Hogar Características demográficas Número de miembros con edades de 0–14 2,5 2,2 1,4 1,3 0,8 0,7 Número de miembros con edades de 15–22 0,9 0,8 0,8 0,7 0,5 0,4 Número de miembros con edades de 23–69 2,3 2,1 2,4 2,3 2,3 2,2 Número de miembros mayores de 70 años 0,2 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 Número total de miembros del hogar 5,8 5,2 4,7 4,5 3,8 3,5 Características de educación Con educación primaria 1,9 1,4 1,3 1,1 0,5 0,5 Con educación secundaria 1,4 1,4 1,7 1,5 1,2 1,1 Con educación terciaria 0,1 0,2 0,4 0,5 1,3 1,2 Número total de miembros adultos del hogar 3,3 3,0 3,4 3,1 3,0 2,9 Características del trabajo Tasa de participación masculina (%) 73,4 66,8 76,8 76,2 76,3 79,4 Tasa de participación femenina (%) 42,4 42,0 51,9 54,5 59,3 62,9 Tasa de participación total (%) 57,3 53,7 64,2 65,2 67,8 71,2 Tasa de desempleo masculino (%) 16,0 11,5 11,2 7,3 7,7 4,9 Tasa de desempleo femenino (%) 29,6 22,1 17,5 13,4 9,9 6,6 Tasa de desempleo (%) 21,2 15,9 13,8 9,9 8,7 5,6 Tasa de dependencia en el hogar 3,7 3,5 2,6 2,5 2,1 1,9 Proporción de miembros ocupados en el hogar 31,0 31,9 44,1 46,5 53,0 59,2 (%) Características Geográficas Urbana (%) 67,8 67,4 77,8 76,1 85,3 86,8 Características del jefe del hogar Jefe del hogar femenino (%) 22,5 35,1 23,5 30,1 23,2 30,1 Con educación primaria (%) 70,6 63,3 50,9 47,7 23,1 27,5 Con educación secundaria (%) 26,7 32,3 38,9 41,0 35,2 35,7 Con educación terciaria (%) 1,8 4,3 8,8 11,3 41,0 36,8 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en DANE-MESEP (2002–2013). Nota: López-Calva et al. (2012) estiman el umbral de la clase media entre US$10 y 50 (2005 PPP) diarios per cápita; este umbral minimiza la probabilidad de caer de nuevo en la pobreza definida como un ingreso de US$4 (2005 PPP) diarios per cápita. Usando las proporciones relativas de cada punto de la distribución (umbral de la pobreza y los límites de la clase media), la clase media en este estudio se define considerando la heterogeneidad de la línea de pobreza en las ciudades y define para cada uno el umbral de la clase media entre los límites de 4 y 12.5 veces la línea de pobreza. Una persona se considera pobre si su ingreso mensual per cápita está por debajo del umbral nacional de pobreza; una persona es considerada vulnerable si su ingreso mensual per cápita está por encima de la línea de pobreza nacional y por debajo del nivel de ingresos que corresponde al límite inferior que se utiliza para definir a la clase media. 52 PARTE UNO | CAPÍTULO 2 28 Toward Shared Prosperity in Colombia Anexo 3: Figuras Annex 3: Figures FIGURA A3.1:  Mapeo de la pobreza multidimensional Figure A3.1. Multidimensional Poverty Mapping Incidencia y densidad del IPM (2005) Incidencia del IPM (2005) Porcentaje de población pobre Source: World Bank staff calculations base don Dirección de Ingreso Social, Departamento para la Prosperidad Social (DPS), Bogotá, Colombia. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en la Dirección de Ingreso Social, Departamento para la Prosperidad Social (DPS), Bogotá, Colombia. 28 Porcentaje Porcentaje 0 2 4 6 8 10 12 14 0 10 20 30 40 50 60 70 80 2002 90 2002 2003 2003 2004 2004 2005 2005 2006 2006 2007 2007 2008 2008 2009 2009 2010 2010 Quintil más pobre Quintil más pobre 2011 2011 2012 2012 2013 2013 2002 2002 2003 2003 2004 2004 2005 2005 2006 2006 Pensiones 2007 2007 2 2008 2009 2 2008 2009 Laborable 2010 2010 2011 2011 2012 2012 2013 2013 2002 2002 2003 2003 2004 2004 Capital 2005 2005 2006 2006 2007 2007 3 3 2008 2008 2009 2009 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en la DANE-MESEP (2002–2013). 2010 2010 2011 2011 2012 2012 Transferencias 2013 2013 2002 2002 Otros 2003 2003 2004 2004 2005 2005 2006 2006 2007 2007 4 4 2008 2008 Vivienda 2009 2009 2010 2010 2011 2011 2012 2012 2013 2013 2002 2002 2003 2003 2004 2004 2005 2005 FIGURA A3.2:  Participación del ingreso por quintiles de ingresos y a través del tiempo 2006 2006 2007 2007 2008 2008 2009 2009 Quintil más rico Quintil más rico 2010 2010 2011 2011 2012 2012 Hacia la prosperidad compartida en Colombia 53 54 PARTE UNO | CAPÍTULO 2 FIGURA A3.3:  Curva de incidencia de crecimiento del ingreso per cápita, 2008–2013 2008–2013 16 15.1 14 Tasa de crecimiento anual 12 10.1 10 8.4 7.8 8 7.3 6.9 6.7 6.5 6.3 6.2 5.9 6 5.7 5.6 5.5 5.2 4.9 4.6 4.3 4 3.7 3.0 2 0 –2 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 Ingreso laboral Transferencias Otras formas de ingreso Total 2002–2008 16 14 Tasa de crecimiento anual 12 10 8 6 4.4 2.7 2.9 3.2 3.4 3.6 3.6 3.8 4.0 4.0 4.1 4.1 4.2 4.1 4.0 4 2.5 3.4 1.7 2.3 2 0 –2 –0.4 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 Ingreso laboral Transferencias Otras formas de ingreso Total Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en DANE-MESEP (2002–2013). Nota: La figura muestra la tasa de crecimiento promedio anual del ingreso real per cápita. Los valores nominales se hacen equiparables usando el promedio del Índice de Precios al Consumidor de Colombia (IPC) por año. Hacia la prosperidad compartida en Colombia 55 Principales diferencias en los métodos para medir la pobreza Anexo 4.  en Colombia Pobreza monetaria - Banco Mundial Pobreza monetaria - Medida oficial Medidas de Pobreza Moderada: Pobreza Moderada: pobreza Proporción de la población cuyo ingreso per Proporción de la población cuyo ingreso per cápita cápita familiar está por debajo del promedio familiar está por debajo del valor total de las canastas de las líneas de pobreza moderada establecidas alimentaria y no alimentaria. oficialmente por los gobiernos de LAC. Pobreza extrema: Pobreza extrema: Proporción de la población cuyo ingreso per cápita Proporción de la población cuyo ingreso per familiar está por debajo del valor de la canasta de cápita familiar está por debajo del promedio alimentos. de las líneas de pobreza extrema establecidas oficialmente por los gobiernos de LAC. Líneas de Línea de Pobreza Moderada: Línea de Pobreza Moderada: pobreza US$4.0 PPP (2005) per cápita por día o US$4.06 PPP (2005) per cápita línea diaria o 198.926 pesos per cápita al mes (2012). 202.083 pesos per cápita línea mensual (2012). Línea de Pobreza Extrema: Línea de Pobreza Extrema: US$2.5 PPP (2005) per cápita por día o US$1.83 PPP (2005) per cápita por día o 124.329 pesos per cápita al mes (2012). 91.207 pesos per cápita al mes (2012). Medida de Medido por el ingreso per cápita de la familia Medido por el ingreso per cápita considerando: ingreso bienestar considerando: el ingreso por trabajo, las laboral, transferencias, pensiones, rentas imputadas y las transferencias, las pensiones, la renta imputada y rentas del capital. las rentas del capital. Incluye ingresos observados y no-observados Sólo considera los ingresos observados en la (imputados) en la encuesta. encuesta. Conversión a Utiliza el IPC nacional y el factor de conversión Utiliza el IPC regional (general) de alimentos de la valores reales de pesos a dólares en 2005 PPP para desinflar el población pobre para convertir los valores de la línea ingreso agregado. de pobreza extrema (moderada) a valores corrientes. Fuente de • Datos armonizados SEDLAC (Banco Mundial- • ECH (2002–2005) y GEIH (2008–2013) de DANE. datos CEDLAS) basados en ECH (2002–2005) y • Observaciones de todo el año. GEIH (2008–2013) del DANE. • Observaciones del tercer trimestre de cada año. 56 PARTE UNO | CAPÍTULO 2 Cambios estructurales – Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad 57 CAPÍTULO 3 Cambios estructurales – Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad Mensajes principales Las sólidas políticas macro y la integración comercial de Colombia, alineadas a las condiciones externas favorables, ayudaron a mantener un crecimiento históricamente alto y una baja volatilidad en la última década. El crecimiento ayudó a cerrar la brecha de ingresos per cápita con las principales economías de LAC (LAC6) y países similares de altos ingresos (OCDE), pero no fue suficiente para alcanzar a las economías asiáticas de rápido crecimiento. El crecimiento económico de Colombia se ha basado históricamente en la acumulación de factores. Si bien el crecimiento de la productividad se incremen- tó en la última década, sigue estando muy por debajo de las economías de Asia y de ingresos altos. A pesar de su buen desempeño, Colombia sigue enfrentando cuellos de botella para lograr un cre- cimiento alto y sostenido. Mientras que la acumulación de fuerza laboral (ampliación de la participa- ción laboral), física y humana ha jugado un papel importante en el crecimiento económico, Colombia aún está rezagada con respecto al capital físico, particularmente la infraestructura y el capital humano. Además, la baja productividad es un impedimento para el crecimiento y la convergencia sostenidos. El bajo crecimiento de la productividad se debe a varios factores, entre ellos la falta de habilidades adecuadas para asimilar nuevas tecnologías y constantes innovaciones, relativamente bajos niveles de comercio e integración internacional y décadas de conflicto armado. Abordar estos problemas es un paso necesario en la trayectoria de convergencia de Colombia. El crecimiento tuvo sólo un impacto menor sobre las desigualdades regionales de Colombia. El desempeño del crecimiento de Colombia permitió una pequeña reducción de las disparidades de ingresos per cápita entre regiones, pero las diferencias en las condiciones de vida siguen siendo im- portantes. En particular, las diferencias en las tasas de pobreza, el acceso a los servicios y la calidad de las instituciones han sido obstinadamente persistentes. El crecimiento económico estuvo acompañado de importantes cambios en la estructura de la pro- ducción y de las exportaciones, con el sector extractivo jugando un papel más importante en la última década, impulsado por los altos precios internacionales. La composición del PIB experimentó cambios pequeños, con un aumento en la participación de las industrias extractivas y una reducción del rol de las manufacturas. Sin embargo, la actividad económica sigue estando relativamente diversificada de acuerdo a estándares regionales, con los servicios representando la mayor proporción del PIB. Los altos precios internacionales de las materias primas, así como los esfuerzos para la integración co- mercial, fomentaron una expansión del comercio internacional de Colombia, tanto en su porcentaje dentro del PIB como en su porcentaje del comercio mundial. La expansión de las exportaciones se ha asociado con una participación cada vez mayor de las materias primas extractivas y una alta concen- tración de la canasta exportadora de Colombia. Las exportaciones de productos no básicos tuvieron un desempeño más modesto debido a factores tales como la competencia de los productores chinos y el débil desempeño económico en los países de destino, como Venezuela. Al mismo tiempo, la ex- pansión de las exportaciones ha permitido una mayor diversificación de los socios comerciales. El auge de los recursos de Colombia ha sido una bendición en muchas dimensiones, pero plantea retos para la política social y económica. El auge ha impulsado la inversión extranjera, el crecimiento económico y los ingresos del gobierno. Sin embargo, los cambios en términos del intercambio comer- cial han contribuido a una concentración de las exportaciones y la apreciación del tipo de cambio, lo que podría socavar potencialmente la competitividad de otros sectores. Además, las actividades ex- tractivas son a menudo altamente intensivas en capital, no crean muchos puestos de trabajo y generan grandes ganancias. Si no son bien invertidas o redistribuidas, estas ganancias pueden aumentar la des- igualdad de ingresos. Por último, el porcentaje relativamente elevado de las exportaciones extractivas y los ingresos del Gobierno aumenta la exposición macroeconómica a las fluctuaciones de precios y la volatilidad. Sin una gestión adecuada, los ingresos volátiles y el gasto pro-cíclico asociado podrían inhibir el crecimiento. Colombia ha dado pasos importantes para mitigar los riesgos asociados con el auge de las materias primas, pero las lecciones de otras economías sugieren que se puede hacer más. Colombia ha reduci- do su dependencia en los ingresos provenientes de las materias primas mediante la construcción de un marco macroeconómico fuerte con niveles moderados de deuda y la búsqueda de una consolida- ción fiscal encaminada a facilitar las políticas contra-cíclicas. Por otra parte, el banco central opera bajo un marco sólido de tipo de cambio y metas de inflación flexibles. Si bien estas herramientas ayudan a limitar las volatilidades derivadas de los ciclos de las materias primas, ellas por sí mismas no resuelven el problema de cómo transferir recursos de las industrias de materias primas a otros sectores de la economía. También podría apoyarse la diversificación a través de fondos de desarrollo con objetivos bien definidos para la inversión nacional. “Herramientas de inversión sostenible”1 pueden ayudar a asignar los recursos de dichos fondos, teniendo en cuenta los objetivos de desarrollo a largo plazo y las consideraciones de costo-beneficio basadas en los proyectos. C ambios estructurales – Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad 59 60 PARTE UNO | CAPÍTULO 3 Los cambios estructurales y la El crecimiento ayudó a cerrar la brecha de in- gresos per cápita con las grandes economías de dinámica de crecimiento LAC (LAC6)2 y los países similares de altos ingre- sos (OCDE), pero el país sigue estando por detrás Las tasas de crecimiento históricamente altas de de las economías asiáticas de rápido crecimien- Colombia de los últimos diez años han sido apo- to (figura 3.2).3 En las últimas cuatro décadas, yadas por sólidas políticas macro, la integración Colombia ha venido cerrando continuamente la comercial y las condiciones externas favorables brecha de ingresos per cápita4 con otros países de (figura 3.1). Reformas estructurales significativas la región. En 1970, el ingreso per cápita de LAC desde la década de los noventa, junto con acuer- fue 2.1 veces mayor que el de Colombia; para el dos comerciales importantes, han dado lugar a año 2012, esta diferencia se redujo a 1.6. La bre- la modernización de la economía. Una gestión cha de ingresos con países de la OCDE5 avanzó de macroeconómica prudente también ha ayudado manera no lineal. En 1970, los países de la OCDE a fortalecer la resiliencia. Colombia ha sortea- tenían un promedio de ingreso per cápita que era do la crisis financiera extraordinariamente bien 8.8 veces mayor que el de Colombia; aumentó a y consolidó su posición entre las economías lati- 10.9 en 2000 y cayó a 8.7 en 2012, impulsado tan- noamericanas (LAC) de rápido crecimiento. Por to por el buen desempeño de Colombia como por último, los términos favorables de comercio y las la crisis que enfrentan muchos países de ingresos condiciones financieras internacionales ayudaron altos. El crecimiento del ingreso de Colombia no a atraer la inversión, acelerando la actividad eco- fue lo suficientemente fuerte como para cerrar la nómica y comercial. Como resultado, la econo- diferencia de ingresos con las economías asiáticas mía colombiana mantuvo un crecimiento medio más importantes. El ingreso promedio per cápita del PIB del 4,8 por ciento en la última década, de las economías asiáticas de rápido crecimiento más de 1 punto porcentual por encima de la me- fue similar al de Colombia en 1970; en 2012, era dia de las tres décadas anteriores (3,5 por ciento). más de tres veces superior. En términos per cápita, esta diferencia también es grande —alrededor de 3 por ciento en la última El logro de un crecimiento alto y sostenido es fun- década, en comparación con el 1,7 por ciento en damental para la formación del proceso de desa- las décadas anteriores. rrollo de un país y el fomento de la convergencia FIGURA 3-1:  Desempeño del crecimiento en Brecha del ingreso per cápita de FIGURA 3-2:  las últimas décadas (%) Colombia (%) 10 12 10,9 8 promedio per cápita Colombia 10 PIB promedio per cápita/PIB 8,8 8,7 6 8 4 2 6 0 4 3,2 3,4 –2 2,1 2 1,7 1,6 –4 1,0 –6 0 1974–1983 1984–1993 1994–2003 2004–2013 1970 2000 2012 Promedio Máximo Mínimo LAC6 ASIA OCDE Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de WDI y FMI. Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de WDI y FMI. Cambios estructurales – Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad 61 FIGURA 3-3:  PIB per cápita hipotético (US$) 25000 PIB per cápita en US$ corrientes Corea 20000 15000 Chile 10000 Turquía Colombia 5000 0 1960 2010 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2,1 (actual) 2,75 (reciente) 3,5 (intermedio) 4,25 (Asia) Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de WDI y FMI. hacia los niveles de ingresos altos. Mantener tasas cada vez mayor, mientras que la manufactura de crecimiento ligeramente más altas durante lar- ha ido perdiendo importancia como motor del gos períodos puede afectar significativamente el crecimiento. Estos patrones produjeron peque- ritmo de convergencia. Un ejercicio contra-factual ños cambios en la composición de la economía sencillo ilustra cómo se vería el ingreso per cápita colombiana a lo largo del tiempo. Las activida- de Colombia si el país hubiese seguido diferentes des extractivas aumentaron de 2,2 por ciento del caminos de crecimiento desde 1960 (figura 3.3). Si PIB en 1976 a casi un 8 por ciento en 2012 y la el crecimiento del ingreso per cápita de Colombia manufactura se redujo de 18 por ciento a 12 por en la última década se hubiese mantenido desde ciento (figura 3.4 y figura 3.5). Los cambios en la 1960, añadiría 0.6 puntos porcentuales al desem- peño actual, aumentando el crecimiento de ingre- sos a alrededor de 2,7 por ciento en lugar del ac- FIGURA 3-4:  Desglose sectorial del tual 2,1 por ciento. Bajo este escenario, Colombia Crecimiento del PIB (en puntos porcentuales) tendría ahora un nivel de ingreso per cápita 50 por ciento más alto, similar al de Turquía. Si Colombia 5,0 5,0 4,5 4,5 hubiese sido capaz de mantener una tasa de cre- 4,0 4,0 cimiento promedio similar a la del 4 por ciento 3,5 3,5 de las economías asiáticas de rápido crecimiento, 3,0 3,0 habría aumentado tres veces su ingreso per cápita 2,5 2,5 2,0 actual, llegando al nivel de países de altos ingresos 2,0 1,5 como Corea y Grecia. 1,0 1,5 0,5 1,0 El crecimiento de Colombia fue acompañado por 0 0,5 cambios importantes en la estructura de la pro- –0,5 0 1981–1990 1991–2000 2000–2012 ducción, con una mayor participación del sector Servicios Electricidad, gas y agua extractivo en la última década. Desde un punto Transporte, almacenaje Industria manufacturera de vista sectorial, el crecimiento fue impulsado y comunicaciones Minería y canteras Construcción Agricultura, bosques y pesca constantemente por servicios no negociables. El petróleo y la minería han desempeñado un papel Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de WDI y FMI. 62 PARTE UNO | CAPÍTULO 3 FIGURA 3-5:  La cambiante composición del PIB Composición del PIB (%), 1976 Composición del PIB (%), 2012 9,7 6,2 13,9 2,2 15,1 7,7 18,1 12,0 18,1 19,7 3,6 3,7 6,5 5,8 7,4 7,3 11,9 10,7 Agricultura, bosques y pesca Electricidad, gas y agua Transporte, almacenaje y comunicaciones Minería y canteras Construcción Intermediación nanciera y seguros Industria manufacturera Negocios, restaurantes y hoteles Servicios sociales personales y comunales Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de WDI y FMI. composición de las exportaciones (que se anali- ciento) y el promedio de los países de Asia (19 por zan más adelante en esta nota) fueron mucho más ciento). En contraste, las exportaciones de mate- significativos. rias primas como porcentaje del PIB (11 por cien- to) es mucho menor y en línea con los promedios Mientras que la actividad económica continúa regionales (11,7 por ciento para LAC y 12,3 por siendo relativamente diversificada, las exporta- ciento para Asia). Esto se debe principalmente ciones de Colombia se encuentran entre las más al hecho de que la economía de Colombia está dependientes de las materias primas. La intensi- relativamente cerrada en comparación con la de dad/dependencia en las materias primas se pue- países similares. de analizar a través de diferentes dimensiones (figura 3.6). Teniendo en cuenta el valor añadido como un porcentaje del PIB en el sector primario Intensidad/dependencia en las FIGURA 3-6:  (agricultura y extractivas), Colombia (con un 14 materias primas por ciento) parece ser menos intensiva en mate- rias primas ya sea comparada con LAC (25 por 80 ciento) o las economías de Asia (18 por ciento). 70 Sin embargo, esto cambia cuando se consideran 60 la dependencia fiscal y de las exportaciones. Los 50 ingresos relacionados con las materias primas re- 40 presentan casi el 18 por ciento de los ingresos del 30 Gobierno de Colombia, menos que el promedio 20 de LAC (aproximadamente el 30 por ciento), pero 10 más que el promedio de las economías asiáticas 0 Sector primario Ingresos por Exportaciones Exportaciones (aproximadamente el 14 por ciento). El porcen- (% PIB) materias primas de materias de materias taje de las exportaciones de materias primas de (% de los ingresos) primas primas (% de las (% del PIB) Colombia comparadas con el total de las expor- exportaciones) taciones (70 por ciento) es el tercero más grande COL LAC ASIA de LAC, detrás de Venezuela y Bolivia, y está muy por encima del promedio regional (51 por Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de WDI y FMI. Cambios estructurales – Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad 63 El desglose del crecimiento y la dinámica LAC, con la excepción de Panamá. El desempeño de la productividad regional mejoró en la última década con el auge de otros países de alta productividad, como Perú El crecimiento económico de Colombia desde la y Uruguay. Sin embargo, LAC se mantiene muy década de los sesenta se basó en gran medida en por debajo de las economías asiáticas de rápido la acumulación de factores; el crecimiento de la crecimiento. Este grupo creció a una tasa prome- productividad fue casi nulo durante la mayor par- dio de 4,3 por ciento entre 1961 y 2011, con un te del período, aunque se recuperó en la última crecimiento de la PTF que representó 1.5 puntos década (tabla 3.1). Aunque con muchas reservas, porcentuales. Esto corresponde a casi toda la dife- algunos ejercicios de contabilidad del crecimiento rencia en el crecimiento del ingreso per cápita en- pueden proporcionar cierta intuición acerca de los tre Colombia y este grupo de países. En el mismo patrones de crecimiento de una economía6 . Para período, los Estados Unidos tuvieron un promedio Colombia, el crecimiento del PIB per cápita desde de crecimiento de la PTF de 0,8 por ciento, mien- la década de los sesenta se ha basado principal- tras que Japón estaba en el 1,8 por ciento. mente en la acumulación de factores. Del prome- dio de crecimiento anual de casi 2 por ciento entre A pesar de la importancia para el crecimiento de 1961 y 2011, la productividad total de los factores la acumulación de factores, Colombia aún está (PTF) sólo contribuyó 0.1 puntos porcentuales. La rezagada con respecto al capital físico, particu- acumulación de capital físico contribuyó 1.4 pun- larmente la infraestructura. Colombia tiene una tos porcentuales, y el efecto combinado del cre- gran brecha de infraestructura. El país ocupa el cimiento del empleo y la acumulación de capital lugar 117 de 148 países en cuanto a calidad de la humano contribuyó otros 2.6 puntos porcentuales. infraestructura,7 más de un punto por debajo de La mayor velocidad de crecimiento de la pobla- la media mundial. Esta brecha es más grande en ción compensa en parte la expansión del empleo el sector del transporte, donde Colombia se ubicó y del capital humano (–2.1 puntos porcentuales). muy por debajo de sus similares latinoamericanos y A partir de la década de los ochenta, el promedio de otras economías emergentes (Perrotti y Sánchez, del crecimiento del PIB se redujo a 1,6 por ciento 2011; WEF, 2012). Tanto la calidad (es decir, los ca- y la contribución de la PTF fue negativa debido en minos pavimentados como porcentaje del total de parte al débil desempeño económico de Colombia carreteras) como la cantidad (es decir, la densidad en la década de los ochenta y finales de los noven- de carreteras por kilómetro cuadrado) de caminos ta. Finalmente, en la última década (2001–2011), son bajas (Calderón y Servén, 2010). La longitud de el crecimiento medio del PIB per cápita aumen- los caminos escalada por territorio es menos de una tó a aproximadamente el 2,8 por ciento, con una décima parte del promedio de la OCDE. La longi- contribución mayor de la PTF (0.4 puntos porcen- tud de la red ferroviaria también es limitada. Como tuales). Los patrones de acumulación de factores resultado de la red limitada y los cuellos de botella se mantuvieron similares a los de las décadas an- de los servicios, los costos del transporte de carga in- teriores, pero la contribución del crecimiento de terna del país son unos de los más altos del mundo, la población (–1.5 puntos porcentuales) fue mucho con importantes consecuencias sobre la competiti- menor que la del empleo y el capital humano (2.4 vidad. A pesar de mantener tasas de inversión en puntos porcentuales). carreteras y ferrocarriles por encima del promedio regional, la brecha en infraestructura de transporte El crecimiento de la productividad colombiana de Colombia ha aumentado con el tiempo (OCDE, está en línea con el promedio de LAC, pero es 2013), lo que sugiere que invertir de manera más significativamente más bajo que los promedios de eficaz es un desafío crítico para Colombia. las economías de Asia, Estados Unidos y Japón. El crecimiento bajo y a veces incluso negativo de la Colombia también está rezagada con respecto PTF ha afectado a la mayoría de las economías de al capital humano, en particular, los resultados 64 TABLA 3-1:  Ejercicio de contabilidad del crecimiento 1961–2011 1981–2011 2001–2011 PARTE UNO K L*H TFP N (–) Y p.c. K L*H TFP N (–) Y p.c. K L*H TFP N (–) Y | Colombia 1,42 2,63 0,07 2,12 1,99 Colombia 1,43 2,28 –0,31 1,80 1,60 Colombia 1,49 2,42 0,35 1,51 2,75 ALC 1,39 2,45 0,06 2,05 1,85 ALC 1,20 2,38 –0,50 1,76 1,33 ALC 1,28 2,12 0,68 1,33 2,75 Brasil 1,54 2,53 0,51 1,97 2,61 Brasil 1,05 2,63 –1,14 1,55 1,00 Argentina 0,69 1,38 2,56 0,90 3,73 Bolivia 0,72 2,52 –0,40 2,17 0,67 Bolivia 0,75 2,74 –0,87 2,04 0,58 Brasil 0,90 2,24 0,33 1,09 2,38 CAPÍTULO 3 Chile 1,76 2,09 0,15 1,57 2,43 Chile 1,74 2,57 0,12 1,40 3,03 Bolivia 0,99 2,37 0,52 1,77 2,12 Costa Rica 1,63 2,91 0,07 2,52 2,09 Costa Rica 1,33 2,61 –0,04 2,26 1,64 Chile 2,16 2,60 –0,52 1,03 3,21 México 1,42 2,90 –0,36 2,17 1,79 México 1,12 2,42 –1,16 1,65 0,72 Costa Rica 1,77 2,32 0,13 1,70 2,52 Panamá 1,76 2,60 1,29 2,25 3,39 Panamá 1,59 2,72 0,36 1,95 2,72 México 1,09 1,73 –0,85 1,26 0,71 Perú 1,26 2,31 –0,08 2,13 1,36 Perú 1,18 2,14 –0,43 1,71 1,18 Panamá 2,06 3,14 1,30 1,72 4,79 Paraguay 1,68 2,87 –0,41 2,42 1,71 Paraguay 1,47 3,10 –1,70 2,32 0,54 Perú 1,48 2,05 2,07 1,17 4,44 Uruguay 0,95 1,04 0,24 0,58 1,65 Uruguay 0,83 1,04 0,39 0,48 1,78 Paraguay 1,03 2,55 0,32 1,88 2,02 Venezuela 1,17 2,59 –0,46 2,68 0,61 Venezuela 0,68 1,99 –0,69 2,17 –0,18 Uruguay 0,90 0,91 1,34 0,17 2,98 Venezuela 0,75 1,77 0,63 1,73 1,43 Asia 2,34 2,51 1,52 1,86 4,50 Asia 2,26 2,08 1,46 1,52 4,28 Asia 1,68 1,75 1,62 1,13 3,92 China 2,59 2,27 2,77 1,44 6,19 China 3,04 1,79 4,73 1,02 8,54 China 3,67 1,14 5,04 0,55 9,30 Hong Kong 2,06 2,91 1,22 1,65 4,54 Hong Kong 1,80 1,38 1,60 1,11 3,66 Hong Kong 1,15 1,03 1,86 0,44 3,60 Indonesia 1,89 2,25 1,05 1,79 3,40 Indonesia 2,33 2,10 0,71 1,52 3,63 Indonesia 1,84 1,71 1,65 1,16 4,05 Corea 2,87 2,53 1,67 1,36 5,71 Corea 2,76 1,79 1,91 0,83 5,64 Corea 1,75 1,27 1,01 0,46 3,56 Malasia 2,34 2,99 1,05 2,41 3,97 Malasia 2,37 2,84 0,45 2,37 3,29 Malasia 1,52 2,04 0,96 1,90 2,62 Filipinas 1,60 2,51 –0,17 2,52 1,41 Filipinas 1,44 2,22 –0,59 2,26 0,81 Filipinas 1,38 2,00 1,18 1,86 2,70 Singapur 2,51 3,09 1,79 2,25 5,14 Singapur 2,33 3,06 1,16 2,47 4,08 Singapur 1,69 3,08 0,64 2,55 2,85 Tailandia 2,29 1,78 2,44 1,83 4,69 Tailandia 1,89 1,88 1,53 1,23 4,08 Tailandia 0,88 2,18 0,98 0,87 3,17 Taiwan 2,89 2,25 1,88 1,52 5,50 Taiwan 2,40 1,66 1,61 0,87 4,80 Taiwan 1,25 1,27 1,29 0,40 3,40 EUA 0,95 1,28 0,82 1,04 2,01 EUA 0,80 0,86 1,01 1,00 1,66 EUA 0,64 0,31 0,60 0,93 0,61 Japón 1,93 0,69 1,83 0,59 3,86 Japón 1,07 0,48 0,48 0,28 1,76 Japón 0,31 0,01 0,29 0,06 0,55 Fuente: Cálculos de los autores utilizando Penn World Trade Table 8.0 y OIT. Nota: K representa capital, L empleo, H capital humano, N población y Y producción. Cambios estructurales – Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad 65 educativos. La educación juega un papel clave en empleadas trabajando de manera informal en labo- el desarrollo del capital humano. El gasto total de res de baja productividad. Hasta el momento, estos Colombia en educación como porcentaje del PIB resultados han impedido que Colombia tome ven- (7,6 por ciento en 2011) es superior al promedio taja de sus dividendos demográficos (disminución de la OCDE (6,2 por ciento) y al promedio de la de las tasas de dependencia). Abordarlos ayudaría a mayoría de las economías emergentes (OCDE, acelerar el crecimiento económico y la convergencia 2013). Sin embargo, el gasto por alumno es signi- durante los restantes 10 a 15 años de vigencia de ficativamente menor —15 por ciento del ingreso esta ventana demográfica favorable. per cápita frente a 23 por ciento para la OCDE (WDI, 2011). Los resultados generales de educa- Históricamente, muchos factores han contribuido al ción siguen siendo pobres. Mientras que Colombia lento incremento de la productividad en Colombia, ha avanzado en la mejoría y la obtención de edu- incluyendo especialmente los bajos niveles de inno- cación primaria y secundaria, fue uno de los paí- vación. En primer lugar, los bajos niveles de capital ses más bajos en el PISA 2012, confirmando un humano de Colombia tienen implicaciones para la rendimiento inferior en relación a su clasificación productividad. Aquellos con poca o ninguna educa- como país de ingresos medios. Las tasas de matrí- ción son empleados principalmente en actividades cula en la enseñanza preescolar y la educación ter- menos productivas en el sector informal. Además, la ciaria también se mantienen muy por debajo del educación de calidad ayuda a desarrollar habilida- promedio de la OCDE e incluso algunos países si- des avanzadas que son cruciales para la asimilación milares de la región, como Argentina y Chile. Sólo de nuevas tecnologías y la innovación constante. De la mitad de los estudiantes de entre 17 y 21 años hecho, las tasas de innovación son bajas y las prácti- de edad que han completado la escuela secundaria cas de gestión de Colombia se encuentran entre las continuaron a la educación terciaria; entre aque- peores de la región.8 De acuerdo con la Encuesta llos que lo hacen, existe un 45 por ciento de de- Nacional de Innovación IV (2007–08), sólo el 11,8 serción, sobre todo durante el primer semestre de- por ciento de las empresas colombianas con más de bido a que no están preparados académicamente 10 trabajadores innovan en productos o procesos, (OCDE, 2013). Además de afectar el crecimiento, comparado con el 30 por ciento en promedio para la formación inadecuada de habilidades tiene con- los países en su mismo nivel de desarrollo. Con un secuencias sociales y de equidad. Individuos con 0,18 por ciento en 2011, el gasto nacional en in- bajas habilidades tienen más probabilidades de vestigación y desarrollo como porcentaje del PIB estar desempleados o subempleados, con ingresos es más o menos la mitad de la tasa esperada para esperados significativamente más bajos. un país en el nivel de desarrollo de Colombia. En segundo lugar, Colombia se mantuvo relativamente Mientras que los resultados del mercado laboral de cerrada hasta principios de 1990. La literatura eco- Colombia mejoraron considerablemente en las últi- nómica ha identificado los derrames de productivi- mas décadas, contribuyendo al crecimiento econó- dad positivos derivados de competir con, comprar mico global, las tasas de desempleo y subempleo son de, vender a y recibir inversión de las empresas ex- altas, lo que impide obtener beneficios adicionales tranjeras. Al limitar el comercio y la inversión du- de los dividendos demográficos (véase el recuadro rante décadas, Colombia ha restringido las oportu- 3.1). Siguiendo la tendencia de LAC, las condicio- nidades para la adopción de tecnología. De hecho, nes del mercado laboral en Colombia han mejorado las mejoras de Colombia en el crecimiento de la en las últimas tres décadas: la participación laboral PTF coinciden con un esfuerzo continuo para abrir se ha más que duplicado, mientras que la tasa de la economía.9 Finalmente, décadas de conflicto ar- desempleo urbano se ha reducido a un solo dígito. mado han tenido consecuencias importantes para A pesar de estos avances, las tasas de desempleo e la actividad económica y las disparidades regionales informalidad en Colombia siguen siendo unas de las (que se examinan con más detalle en la siguiente más altas de la región, con la mitad de las personas sección). El conflicto impone altos costos directos 66 PARTE UNO | CAPÍTULO 3 RECUADRO 3-1:  Dinámicas demográficas recientes y del mercado laboral Las condiciones del mercado laboral han mejorado considerablemente en los últimos años: sin embargo, la tasa de desempleo sigue siendo alta comparada con los estándares de la OCDE y de LAC, y la creación de empleos formales sigue estando limitada por los altos costos laborales. Siguiendo la tendencia de LAC, el mercado laboral colombiano ha mejorado en las últimas tres décadas: la participación laboral se ha más que duplicado, mientras que la tasa de desempleo urbano se ha reducido a un solo dígito. A pesar de es- tos avances, la tasa de desempleo en Colombia se mantiene entre las más altas (seguida sólo de Barbados, Jamaica y Bahamas), así como por encima del promedio de la OCDE de la región. Además, la mitad de las personas empleadas trabajan en el sector informal que, en su mayoría, es de baja productividad. Colombia se encuentra actualmente bajo un “dividendo demográfico” que representa una ventana de oportunidad para aumentar los niveles de vida. Entre 1960 y 2000, el país ha completado la transición desde una sociedad mayoritariamente rural y agraria a una predominantemente urbana industrial, con bajas tasas de fecundidad y mortalidad. Durante este período, el perfil de edad del país pasó de una alta concentración de jóvenes (más del 63 por ciento de la población era menor de 25 años en 1960) a uno más equilibrado (47 por ciento de la población era menor de 25 años en 2010). Como resultado, la fuerza de trabajo creció temporalmente de manera más rápida que la población dependiente de ella. Períodos con tasas decrecientes de dependencia son conocidas como ventana demográfica o ventana de oportunidades. Durante este período, la proporción de ahorradores netos relativa a los consumi- dores netos tienden a aumentar, lo que libera recursos para la inversión en el desarrollo económico. La tasa de dependencia de la población en edad de trabajar se redujo del 74 por ciento en 1984 a 60 por ciento en 2000 (figuras abajo). Se espera que las tasas de dependencia continúen disminuyendo hasta 2025–2030, cuando la ventana de oportunidad demográfica de Colombia se comenzará a cerrar. Las mujeres han impulsado el aumento de la participación laboral, y la composición de la fuerza de trabajo se ha desplazado hacia los trabajadores con niveles educativos más altos. Entre 1984 y 2013, la participación en la fuerza laboral aumentó del 54 al 67 por ciento. La participación femenina casi se duplicó desde 1984, lo que explica la mayor parte de esta tendencia. Mientras tanto, el grupo de entre 25 a 55 años de edad fue el que más aumentó. Por otra parte, la participación laboral de los TASA DE PARTICIPACIÓN DE LA FUERZA LABORAL RELACIÓN DE DEPENDENCIA (como porcentaje de la población en edad de trabajar) (población no en edad de trabajar como 80 porcentaje de población en edad de trabajar) 90 75 85 80 70 75 70 65 65 60 60 55 55 50 45 50 40 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 Colombia Chile LAC México Perú Colombia Chile LAC México Perú Fuente: WDI, World Bank 2014. Fuente: WDI, World Bank 2014. (continúa en la página siguiente) Cambios estructurales – Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad 67 RECUADRO 3-1:  Dinámicas demográficas recientes y del mercado laboral (continuación) colombianos con más de 12 años de educación aumentó 8.7 por ciento entre 1991 y 2012, en compa- ración con un aumento de 4.9 por ciento para los que tienen menos de 12 años de educación. El desempleo nacional fluctuó significativamente durante las últimas tres décadas, pero ha ido disminu- yendo de manera constante desde la crisis mundial de 2008. La tasa nacional de desempleo se disparó en la segunda mitad de la década de los noventa, alcanzando su máximo histórico en medio de la re- cesión de 1998. Después de este episodio, la tasa siguió cayendo hasta la crisis económica mundial de 2008, cuando subió de nuevo al 12 por ciento. Desde entonces, el desempleo se redujo a 9,6 por cien- to en 2013. El desempleo de las mujeres se redujo de un máximo histórico de 24 por ciento en 2000 a 14 por ciento en 2013, mientras que el de los hombres se redujo de 17 por ciento a 8 por ciento en el período. Las dinámicas del desempleo difieren considerablemente entre ciudades. Bogotá observó un descenso del 18 por ciento en 2001 al 9 por ciento en 2013; el descenso fue más modesto en Cali, del 18 al 14 por ciento. Por último, las oportunidades de empleo son consistentemente mejores para los trabajadores educados de las zonas urbanas a lo largo de todo el período. A pesar del aumento de los salarios, la amplia dispersión salarial persiste entre los trabajadores forma- les con educación y los informales no educados. El tamaño del sector informal nacional se ha manteni- do por encima del 40 por ciento desde 1984. Por otra parte, los ingresos relativos de los trabajadores informales han disminuido, lo que refleja la baja productividad de la fuerza laboral colombiana. La organización institucional de Colombia llevó a un aumento real del 21 por ciento del salario mínimo entre 1998 y 2010. Sin embargo, dos tercios de los trabajadores del sector informal ganan menos que el salario mínimo. Este hecho se ve agravado por las diferencias en educación y habilidades. Dado el alto salario mínimo, los trabajadores formales tienden a ser educados y disfrutar de protección legal y buenas condiciones laborales, mientras que los trabajadores informales tienden a ser menos educados y son sujetos a empleos de menor calidad. RELACIÓN ENTRE EL SALARIO MÍNIMO Y EL COSTOS LABORALES NO SALARIALES COMO SALARIO PROMEDIO PORCENTAJE DE LOS COSTOS LABORALES 80 TOTALES 60 70 55 60 50 45 50 40 40 35 30 30 25 20 20 15 10 10 0 5 México Rusia India Estados Unidos China Grecia Corea España Turquía Polonia OCDE Brasil Portugal Australia Eslovenia Francia Colombia 2007 Colombia 2011 0 Corea Chile México Estados Unidos Reino Unido Turquía Promedio OCDE Noruega Portugal España Colombia Suecia Francia Alemania Italia Bélgica Fuente: OECD Economic Surveys: Colombia 2013 – © OECD 2013. Fuente: OECD Economic Surveys: Colombia 2013 – © OECD 2013. (continúa en la página siguiente) 68 PARTE UNO | CAPÍTULO 3 RECUADRO 3-1:  Dinámicas demográficas recientes y del mercado laboral (continuación) Varias investigaciones apuntan a las regulaciones laborales restrictivas, en particular el alto salario mí- nimo y los costos no laborales, como la causa principal de esta segmentación en el mercado laboral. En 2011, el salario mínimo de Colombia se situó en el 71 por ciento del salario promedio, frente al 58 por ciento en 2007 y es uno de los más altos del mundo (figura arriba, a la izquierda).a Las diferencias regionales en los ingresos son altas, y el salario mínimo nacional uniforme es igual o superior a la media- na de ingresos fuera de la capital. Los altos costos laborales no salariales agravan los efectos del salario mínimo sobre el empleo formal. Con una cifra del 82 por ciento de los salarios (formales e informales), estos costos son altos para los estándares de la OCDE (figura arriba, a la derecha) lo que contribuye a la alta informalidad, sobre todo en las regiones más pobres del país. Aunque la reforma fiscal de 2012 redujo los costos laborales no salariales, aún existe un gran espacio para la creación de los incentivos adecuados para aumentar el empleo formal y concretar los benefi- cios del bono demográfico de Colombia. El Gobierno se ha encaminado recientemente a abordar los impedimentos a la creación de empleo formal. En su reforma fiscal de 2012, los impuestos a la nómina se redujeron de 29,5 por ciento a 16 por ciento para los empleados con sueldos inferiores a 10 salarios mínimos (comprendiendo al grueso de los empleados). Según estimaciones oficiales, esta reducción podría crear entre 400 000 y 1 millón de nuevos puestos de trabajo en el sector formal. No obstante, el país aún podría hacer más para reducir los costos laborales, mejorar la creación de empleos y mejo- rar la convergencia entre trabajadores y empresas. a El salario es determinado por un proceso de negociación tripartita al final del año y es contra la ley disminuirlo. e indirectos, lo que dificulta la inversión en activos porcentuales de la tasa de crecimiento anual del 3 físicos, la destrucción de capital humano (lesiones y por ciento); los cambios en la tasa de empleo (21 por muertes) y la creación de distorsiones que afectan ciento) y la fuerza de trabajo como una parte del la productividad en general, tales como la violación total de la población (16 por ciento) representan el de los derechos de propiedad, las interrupciones y porcentaje restante. La productividad y las ganan- las afectaciones a los servicios públicos e institucio- cias laborales se pueden desglosar en (i) cambios en nes. Las pérdidas estimadas de crecimiento asocia- la productividad laboral en el mismo sector y el em- das con los conflictos van desde el 0,6 por ciento a pleo y (ii) la reasignación laboral a través de todos 1.77 puntos porcentuales al año10 los sectores, mientras que las ganancias de empleo pueden desglosarse por sector. En Colombia, el pri- El crecimiento de la productividad fue desigual en- mer componente de la productividad laboral repre- tre los distintos sectores económicos y fue en gran sentó el 60 por ciento de las ganancias (37 por ciento parte influenciado por la reasignación laboral a tra- del crecimiento total) y el segundo representó el 40 vés de los sectores. Un ejercicio alternativo de des- por ciento restante (26 por ciento del crecimiento glose del crecimiento puede ayudar a ilustrar la pro- total). En casi todos los sectores, las ganancias en la ductividad laboral y la dinámica de reasignación de productividad intrasectorial contribuyeron al agre- la mano de obra a través de todos los sectores (tabla gado de ganancias de productividad. La excepción 3.2).11 El aumento de la productividad laboral, me- fue en los servicios financieros, donde el empleo dida por el valor añadido por trabajador, representó creció más rápido que el valor añadido del sector. el 63 por ciento del crecimiento de la producción Los impactos de la reasignación laboral varían entre general per cápita entre 2001 y 2013 (1.8 puntos los distintos sectores. Por ejemplo, los movimientos Cambios estructurales – Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad 69 Desglose del crecimiento: contribución al crecimiento total en valor agregado per TABLA 3-2:  cápita, Colombia 2001–2013 (%) Contribución Contribución Contribución debida a cambios debida a debida a cambios en producto por cambios inter- en empleo (%) empleado (%) sectoriales (%) Total (%) Contribuciones sectoriales Agricultura –7,07 4,63 6,52 4,07 Minería e hidrocarburos 0,38 5,88 1,14 7,41 Manufactura –0,75 5,63 –0,27 4,61 Electricidad, gas y agua 0,21 0,23 0,78 1,22 Construcción 4,67 6,56 0,75 11,98 Comercio, restaurantes y hoteles 9,90 7,75 –2,15 15,49 Transporte y comunicaciones 6,32 3,07 0,13 9,52 Servicios financieros e inmobiliarios 9,96 –10,51 18,44 17,89 Servicios comunitarios, sociales y personales –2,39 13,52 1,00 12,13 Cambio en capital por trabajador 24,85 Productividad factorial total 11,91 Sub-totales 21,23 36,76 26,33 84,31 Componente demográfico 15,69 Total 100,00 Cambio porcentual anualizado en valor 3,08 agregado per cápita 2001–2013 Fuente: Cálculos de los autores utilizando datos de DANE. laborales hacia afuera de la agricultura, un sector aumentó en relación con el punto de referencia con relativamente baja productividad laboral, con- de Bogotá, con las mayores ganancias en los es- tribuyeron positivamente al crecimiento general de tados con menor ingreso relativo (figura 3.7). Los la productividad. Al mismo tiempo, los movimien- investigadores observan una leve convergencia12 tos laborales hacia afuera de la industria manufac- durante la década de 2000.13 Sin embargo, las di- turera, un sector de alta productividad, tuvieron un ferencias en el ingreso per cápita entre las regiones impacto negativo sobre la productividad agregada. de Colombia continúan siendo grandes en compa- Movimientos laborales hacia el comercio, un sector ración con las diferencias regionales en las econo- de baja productividad, disminuyeron la productivi- mías de la OCDE (OCDE, 2013). La mayor parte dad agregada, mientras que los grandes cambios ha- de la brecha del PIB per cápita de las regiones con cia el empleo en los servicios financieros, un sector respecto a Bogotá se debe a la baja productividad altamente productivo, tuvieron el mayor impacto laboral. Esta dispersión en todos los departamen- positivo en la productividad agregada. tos se ha mantenido casi constante durante la úl- tima década. La principal excepción han sido las El crecimiento a nivel regional zonas productoras de materias primas, en las que han surgido sectores de materias primas altamen- El desempeño en el crecimiento de Colombia con- te productivos, que sin embargo han creado pocos tribuyó a una pequeña reducción de las dispari- empleos. dades de ingresos per cápita, pero las diferencias en los niveles de vida siguen siendo importantes. Las regiones con baja productividad sufren los mis- El ingreso per cápita en la mayoría de los estados mos cuellos de botella que explican el rezago de 70 PARTE UNO | CAPÍTULO 3 FIGURA 3-7:  Ingreso per cápita como % de Bogotá 350 300 250 200 150 100 50 0 Casanare Chocó Arauca Bogotá D. C. Santander Meta Valle Antioquia Cundinamarca San Andrés y Prov. Boyacá Atlántico Huila Bolívar Quindío Risaralda Tolima Caldas La Guajira Cesar Córdoba Norte Santander Vichada Guaviare Guainía Amazonas Putumayo Magdalena Caquetá Cauca Nariño Vaupés 2000 2012 Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos DANE. Colombia con respecto a Asia y los países de altos empresarial impartida durante la educación secun- ingresos. Además de la violencia, que ha sido espe- daria, terciaria y continua (OCDE, 2012b). Por otra cialmente intensa en las regiones pobres, el escaso parte, la calidad de la infraestructura de transpor- acceso a la educación y el rendimiento mediocre te es muy diferente en las distintas regiones (figura de los estudiantes han sido identificados como los 3.9). Altas discrepancias regionales en la calidad de principales cuellos de botella que obstaculizan el las carreteras sugieren oportunidades significativas crecimiento del PIB per cápita y la productividad re- para aumentar la competitividad con la mera re- gional.14 (figura 3.8). Además de la educación tradi- habilitación y mantenimiento de caminos existen- cional, estas regiones están rezagadas en la formación tes en las regiones de bajo rendimiento (Ramírez y Parra-Peña, 2010). Estas diferencias se reflejan en el Índice de Competitividad Departamental, FIGURA 3-8:  Educación e ingresos en todos que mide los servicios básicos, la eficiencia, la so- los departamentos, 2010 fisticación y la innovación. El índice está estrecha- mente correlacionado con el ingreso per cápita, a 21 excepción de las regiones productoras de petróleo. (en millones de pesos corrientes) 18 Históricamente, las instituciones también han des- 15 empeñado un papel en las disparidades del ingreso PIB per capita 12 per cápita entre regiones, pero si las recientes re- 9 formas son implementadas correctamente podrían ayudar a aliviar este problema. La Constitución de 6 1991 buscó promover el gasto regional, pero no 3 logró reducir las desigualdades. Las autoridades 0 subnacionales empezaron a recibir mucho más re- 220 240 260 280 300 320 340 cursos públicos (especialmente los vinculados con Desempeño educativo (examen Saber 9) la producción de petróleo), pero su capacidad para Fuente: OECD Economic Surveys: Colombia 2013 – © OECD 2013. gestionarlos e invertirlos de manera efectiva no se Cambios estructurales – Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad 71 FIGURA 3-9:  Calidad de los caminos a nivel de Departamento, 2009 100% 80% 60% 40% 20% 0% Chocó Cauca Putumayo Meta Cundinamarca Boyacá Magdalena Caquetá Huila Risaralda Nariño N. Santander Santander Antioquia Sucre Cordoba Guajira Cesar Tolima Casanare Caldas Quindio Valle del Cauca Bolivar Atlántico Pobres y no pavimentados Intermedios En buen estado Fuente: OECD Economic Surveys: Colombia 2013 - © OECD 2013. incrementó. Como resultado, las vastas regalías por ejecutar proyectos de infraestructura e innovación, la extracción de recursos naturales han sido inefica- no están considerados en estas estimaciones. ces (Olivera y Perry, 2009) o mal utilizadas. Entre 2000 y 2012, cerca de un tercio de las sanciones Mientras que el ingreso per cápita entre regio- en la administración pública (nacional y subnacio- nes sugiere un lento proceso de convergencia, las nal) se aplicaron a los alcaldes y concejales locales diferencias en las tasas de pobreza y acceso a los (OCDE, 2013). Se espera que la reforma de 2011 servicios son obstinadamente persistentes. Las ta- a las regalías alivie este problema. Su objetivo es sas de pobreza moderada y extrema de Colombia distribuir los ingresos de manera más equitativa (pobreza monetaria) han disminuido significativa- entre las regiones, donde las cuotas asignadas di- mente durante la década. Sin embargo, las regio- rectamente a las regiones productoras de materias nes que ya tenían tasas más bajas de pobreza tuvie- primas se redujeron de 80 por ciento antes de 2011 ron una reducción de la pobreza más grande que a 10 por ciento después de 2014. La mayor parte las regiones con mayores índices de pobreza (figura de los recursos se destinarán a proyectos de infraes- 3.10). Como resultado, se mantuvieron las diferen- tructura (40 por ciento) y a un fondo para la cien- cias entre las regiones y, en algunos casos, incluso cia, la innovación y la tecnología (10 por ciento). se ampliaron. Un patrón similar surge cuando se De hecho, los ingresos no tributarios y las trans- toma en cuenta la pobreza multidimensional. Este ferencias parecen estar asociados negativamente indicador refleja el acceso a los servicios públicos con el crecimiento del ingreso per cápita a nivel esenciales. Mientras que el indicador sólo está dis- departamental. Basándose en el modelo anterior ponible para los últimos años, sugiere pocos cam- a la reforma, las regalías también se asocian ne- bios en las disparidades regionales. gativamente con el crecimiento; en cambio, cuan- do la reforma es tomada en cuenta, las regalías se Los cambios estructurales en el asocian positivamente con el crecimiento regional comercio internacional (tabla 3.3, basada en López-Calva et al., 2013), es decir, se espera que se conviertan en un factor de El comercio internacional como proporción del convergencia. Vale la pena tener en cuenta que los PIB ha aumentado de manera constante, pasando riesgos potenciales para su implementación, como del 21 por ciento a principios de los setenta a 32 por por ejemplo, la capacidad de diseñar, seleccionar y ciento en 2012, pero Colombia sigue estando entre 72 PARTE UNO | CAPÍTULO 3 TABLA 3-3:  Regalías y convergencia regional Efectos fijos estimados de la convergencia condicional, 2012–2016 Sin reforma Con reforma (1) (2) Ingreso real en t–1 –0,02366*** –0,03444*** (0,00412) (0,00063) Impuestos en t–1 0,02081*** 0,01046*** (0,00255) (0,00037) Ingresos no tributarios en t–1 0,00043 0,00040*** (0,00091) (0,00011) Regalías en t–1 –0,00015** 0,00119*** (0,00007) (0,00004) Transferencias en t–1 –0,03518*** –0,03151*** (0,00362) (0,00047) Constante 0,59363*** 0,82186*** (0,04808) (0,00845) R-al cuadrado 0,716 0,983 Número de observaciones 154 154 Fuente: López-Calva, Castela y Enamorado, 2013. Notas: Variable dependiente: Tasa de crecimiento, Ingreso per cápita; Efectos fijos estimados ponderados por el tamaño de la población; Errores Estándares Robustos entre paréntesis; Todos los valores monetarios están expresados en logs y en términos reales 2005; *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1. las economías más cerradas de LAC. Entre 1980 y de 13,5 por ciento a 16 por ciento del PIB. A pesar 2012, las exportaciones de bienes aumentaron de del aumento, el comercio de Colombia como por- 7,6 por ciento a casi el 16 por ciento del PIB, mien- centaje del PIB sigue siendo inferior al promedio tras que las importaciones de bienes aumentaron de LAC (39 por ciento) y muy inferior al promedio FIGURA 3-10:  Evolución de los índices de pobreza 80 35 70 30 60 25 20 50 15 40 10 30 5 20 0 10 –5 0 –10 Norte de Santander Bogotá D.C. Huila Sucre Chocó La Guajira Boyacá Nariño Cordoba Magdalena Bolivar Cesar Cauca Tolima Caquetá Cundinamarca Atlántico Total Nacional Antioquia Quindio Caldas Santander Meta Valle del Cauca Risaralda 2002 Disminución de la pobreza Promedio grupal Cambios estructurales – Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad 73 FIGURA 3-11:  Dinámica reciente del comercio 34 190 32 180 170 30 160 28 150 26 140 130 24 120 22 110 20 100 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Comercio (% del PIB) Terminos del comercio Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de WDI y FMI. de las economías asiáticas de rápido crecimiento Valor vs. volúmenes de las FIGURA 3-12:  (75 por ciento). En LAC, Colombia es la segunda exportaciones economía más cerrada, después de Brasil (21 por ciento del PIB). 600 500 El crecimiento del comercio, y en particular el 400 crecimiento de las exportaciones, en la última 300 década se ha beneficiado de manera significati- va de los elevados precios de las materias primas. 200 El valor de las exportaciones de Colombia creció 100 un promedio de 13,6 por ciento al año durante 0 la década pasada. Este crecimiento fue impulsa- 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 do en gran medida por el aumento en los pre- cios internacionales de los principales productos Ind valor exportado Ind valor importado de exportación de Colombia. Cuando se mide Ind volumen exportado Ind volumen importado por volumen, el crecimiento de las exportaciones Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de WDI y FMI. cayó a un promedio de 6 por ciento al año (figura 3.12). Para las importaciones, esta diferencia fue del 14 por ciento de crecimiento en valor y 10.6 de crecimiento en volumen, exponiendo aún más La expansión de las exportaciones se ha asociado a la balanza externa de Colombia a las fluctua- con una participación cada vez mayor de produc- ciones de los precios de las materias primas. Sin tos de la extracción y una alta concentración de embargo, los precios favorables ayudaron a elevar la canasta exportadora de Colombia. Colombia las exportaciones de Colombia como porcentaje experimentó cambios significativos en la compo- del total mundial de 0,2 por ciento en 2002 a casi sición de las exportaciones durante la década pa- un 0,4 por ciento en 2012. Este efecto es impulsa- sada. A mediados de la década de los noventa, los do casi en su totalidad por las actividades extrac- bienes manufacturados representaron la mayor tivas. Excluyendo las exportaciones extractivas, parte de las exportaciones (62 por ciento), segui- las exportaciones de Colombia se mantienen casi dos por los extractivos (28 por ciento) y la agricul- constantes como proporción de las exportaciones tura (10 por ciento). Para 2012–2013, los papeles mundiales (figura 3.13). se han invertido, con las exportaciones extractivas 74 PARTE UNO | CAPÍTULO 3 Participación de Colombia FIGURA 3-13:   Los cambios en la estructura y composición de las en las exportaciones e exportaciones condujeron a un nivel mucho más importaciones mundiales (%) alto de la concentración15 en la canasta exportado- ra de Colombia (figura 3.15). 0,40 0,35 En cuanto a los destinos de exportación, Colombia 0,30 está más diversificada que a principios de la dé- 0,25 cada. Nuevos países se presentan ahora como so- 0,20 cios importantes de destino. Por ejemplo, China 0,15 no figuraba entre los 20 principales destinos de 0,10 las exportaciones a principios de la década; aho- 0,05 ra, es el tercer mayor consumidor de los productos 0 de Colombia. México también ganó importancia 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 como destino de las exportaciones. En contraste, Exportaciones (%) Exportaciones excepto extractivas (%) Venezuela, el tercer mayor destino al comienzo Importaciones (%) de la década, se encuentra ahora en la posición número 10. En general, estos cambios han per- Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de WDI y FMI. mitido que las exportaciones colombianas estén menos concentradas16 con respecto a los mercados representando el 58 por ciento, en tanto que la de destino (figura 3.16). Los cambios en los merca- participación de la industria manufacturera (38 dos de destino están asociados con el cambio en la por ciento) y de la agricultura (4,5 por ciento) cayó composición de las exportaciones. Los nuevos so- significativamente (figura 3.14). Mientras que los cios son importadores netos de materias primas y altos precios del petróleo y la minería representan exportadores manufactureros netos, mientras que una gran parte de este cambio, otros factores tam- los ocios antiguos como Venezuela son importado- bién estaban en juego. Por ejemplo, la crisis econó- res netos de productos manufacturados. mica en Venezuela, uno de los principales destinos de los productos manufacturados de Colombia, contribuyó a un débil desempeño de este sector. Concentración de la canasta de FIGURA 3-15:  exportaciones Cambios en la composición de FIGURA 3-14:  0,50 las exportaciones 0,45 0,40 100 0,35 90 37,9 0,30 80 70 61,8 0,25 60 0,20 50 0,15 40 0,10 30 57,5 28,1 0,05 20 10 0 10,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 0 4,5 1995–1996 2012–2013 HHI productos exportados Agricultura Extractivas Manufacturas Otros Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de WDI y FMI. Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de WDI y FMI. Nota: HHI es para el índice Herfindal-Hirschman de concentración. Cambios estructurales – Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad 75 Concentración de los destinos FIGURA 3-16:  La producción de materias primas y la abundancia de exportación de recursos naturales no impiden necesariamente el crecimiento. El aumento de los ingresos por ex- 0,30 portación de petróleo trae ciertas oportunidades 0,25 para Colombia porque, si son bien administrados, podrían servir como una fuente de financiamien- 0,20 to para el desarrollo económico. Noruega, Chile, Botswana, Indonesia, Malasia y Tailandia son 0,15 ejemplos de países ricos en recursos naturales que 0,10 realizaron una buena gestión de sus recursos y lo- graron altas tasas de crecimiento, diversificando sus 0,05 economías más allá de las materias primas. En con- 0 traste, muchos países ricos en materias primas se 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 están rezagando en el desarrollo, apoyando la idea de que una “maldición” puede surgir si los recursos HHI Países destino de las exportaciones son mal administrados. Ejemplos en este grupo po- Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de WDI y FMI. drían incluir a Nigeria, Venezuela y Argelia. Uno de los desafíos potenciales asociados a los grandes auges de las materias primas es la “enfer- Implicaciones y riesgos macro medad holandesa”. Los recursos naturales generan grandes beneficios (rentas económicas) en lugares El auge de los recursos de Colombia ha sido una donde son abundantes, es decir, en los que se pue- bendición en muchas dimensiones, pero plantea den producir a un costo marginal por debajo de los retos para la política social y económica. El auge niveles que prevalecen en otras partes. Esto tiene ha impulsado la inversión extranjera, el crecimien- dos efectos importantes sobre los incentivos rela- to económico y los ingresos del Gobierno. Sin em- tivos de la economía. En primer lugar, en la me- bargo, los cambios en términos de comercio y los dida en que cierto recurso se exporta, la entrada flujos de capital relacionados han contribuido a la de divisas aprecia el tipo de cambio real, es decir, apreciación del tipo de cambio, lo que socava la se eleva el precio de los bienes no negociables en competitividad de otros sectores. Como se discutió relación con los bienes negociables. En segundo lu- previamente, las ventas de combustible aumenta- gar, aumenta la rentabilidad de la producción del ron a casi dos tercios de las exportaciones totales, recurso en relación con otros bienes negociables. mientras que la participación de las manufacturas Ambos efectos reducen el incentivo para invertir en las exportaciones totales de mercancías se re- en la producción de otros bienes negociables, lo dujo significativamente. Además, las actividades que resulta en una estructura de producción y ex- extractivas son a menudo altamente intensivas portación dominada por el recurso. en capital, no crean muchos puestos de trabajo y generan grandes ganancias, lo que puede perju- La dinámica económica reciente de Colombia in- dicar a la distribución del ingreso. Por último, el dica algunos síntomas iniciales consistentes con la porcentaje relativamente elevado de las activida- enfermedad holandesa, pero es demasiado pronto des extractivas en el comercio y los ingresos del para sacar conclusiones. Durante la última década, gobierno aumenta la exposición macroeconómica la tasa de cambio real de Colombia se ha apreciado a las fluctuaciones de precios y la volatilidad eco- en casi un 40 por ciento vis-à-vis sus socios comer- nómica global.17 Los ingresos volátiles y el gasto ciales.18 Esto ha hecho que los productos de expor- pro-cíclico asociado podrían tener costos reales tación del país sean más caros para los extranjeros, para el crecimiento. disminuyendo la competitividad internacional de 76 PARTE UNO | CAPÍTULO 3 los productos colombianos con altas elasticidades producción interna. Aunque es probable que con- de precio, tales como los productos manufactura- tinúe el auge de las materias primas, una gran in- dos. De hecho, las exportaciones de manufacturas certidumbre rodea a su duración e intensidad. Se disminuyeron como porcentaje de las exportacio- estima que las reservas probadas de petróleo y gas nes totales y la producción global ha estado floja. de Colombia durarán entre siete y ocho años. Se El tipo de cambio fuerte también redujo los costos espera que la producción de petróleo llegue a un domésticos de las importaciones y Colombia ha máximo de 1.14 millones de barriles por día en tenido saldos ligeramente negativos en su balanza 2018 y luego disminuya lentamente a menos de comercial y su cuenta corriente. En particular, el 0.8 millones de barriles diarios en 2035. La vida déficit en cuenta corriente no ha sido positivo en prevista para los recursos en materias primas de un solo trimestre desde 2001 (véase la figura 3.2). Colombia es, sin embargo, difícil de estimar de- Si bien estos hechos son consistentes con la enfer- bido a que la exploración en gran parte del país medad holandesa, es importante ser prudentes ya apenas ha comenzado. La incertidumbre acerca que otros factores podrían estar involucrados. En de los futuros descubrimientos es grande. Del mis- el caso del desempeño de las manufacturas, facto- mo modo, las previsiones para los precios de las res tales como la crisis de Venezuela y la compe- materias primas y los términos de intercambio tie- tencia de China parecen haber sido mucho más nen amplios márgenes de error. Mientras que los importantes que la apreciación del tipo de cam- precios de las materias primas pueden disminuir bio (Griffin, 2014). Los productos manufacturados a medida que surjan nuevas fuentes de suminis- también podrían haber sido afectados por una me- tro, sus niveles bien pueden seguir siendo relativa- nor demanda externa de los socios de altos ingre- mente altos con base en una creciente demanda sos, como Estados Unidos y Europa. de Asia. Una gran parte del déficit en cuenta corriente se Una sólida gestión y reformas fiscales han ayuda- financia con flujos abundantes de IED, que han do a aumentar la resiliencia general de Colombia permanecido relativamente estables en el tiempo.19 a los choques, pero la cuenta fiscal sigue expuesta Sin embargo, los flujos de IED pueden representar a una caída repentina de los precios del petróleo. un reto; por ejemplo, Colombia recibe una canti- Colombia ha llevado a cabo reformas importan- dad considerable de la IED en el sector de las ma- tes en la última década, incluyendo dos reformas terias primas, que suele ser propenso a la reversión fiscales integrales que ayudaron a aumentar los repentina de los flujos de capital (ver figura 3.3). ingresos no petroleros, así como una regla fiscal Por esta razón, el déficit en cuenta corriente po- de consolidación y un marco fiscal de mediano dría crear algunas presiones en el mediano plazo si plazo que reduce gradualmente el déficit estruc- los flujos de inversión se revirtieran, especialmen- tural a un 1 por ciento del PIB en 2020. La regla te en las reservas oficiales, mismas que son bajas blindó a la meta fiscal del Gobierno de las fluc- en comparación con otras economías emergen- tuaciones del precio del petróleo y determinó que tes ricas en recursos.20 El recuadro 3.2 discute las una parte de los ahorros en los ciclos favorables repercusiones potenciales para Colombia de una debe ser dedicada a un fondo petrolero soberano. caída repentina en los precios del petróleo. A más La buena gestión también condujo a una reduc- largo plazo, la existencia de un déficit estructural ción de la deuda del gobierno central de 45 por en la cuenta corriente implica que será pagado en ciento del PIB en 2003 a 37 por ciento en 2013, el futuro. La capacidad de hacerlo dependerá de reduciendo así los riesgos fiscales. Sin embargo, mantener el crecimiento y competitividad de las una fuerte caída en los precios del petróleo po- exportaciones. dría afectar temporalmente los resultados fiscales ya que los ingresos relacionados con el petróleo Además de los precios externos, los auges de las representan el 16 por ciento del total de ingresos materias primas dependen de la capacidad de del gobierno central. Un descenso de US$10 en el Cambios estructurales – Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad 77 ¿Qué tan vulnerable es el sector externo de Colombia a las fluctuaciones del RECUADRO 3-2:  precio del petróleo? La alta dependencia de Colombia de las exportaciones petroleras –aproximadamente dos tercios de las exportaciones son de combustible– y su déficit persistente en cuenta corriente plantean interro- gantes sobre la vulnerabilidad del sector externo a las fluctuaciones del precio del petróleo. Los mo- vimientos en los precios del petróleo son sustanciales: en los últimos 20 años, disminuciones anuales de 60 por ciento y descensos mensuales de 20 por ciento no eran infrecuentes.a Para nuestro análisis, suponemos una disminución anual de los precios de un tercio.b Teniendo en cuenta exportaciones pe- troleras netas estimadas de 240 millones de barriles por añoc y un precio del petróleo de US$100 por barril, una disminución de un tercio podría traducirse potencialmente en una pérdida de US$8000 millones en los ingresos por exportación. El déficit actual en cuenta corriente de US$12 000 millones se incrementaría en dos tercios. Sin embargo, este cálculo básico deja de lado que la demanda externa no responde a los cambios en los precios del petróleo. A menudo se dice que la demanda de petróleo es bastante inelástica, pero ciertamente esta hipótesis es demasiado restrictiva. Para una mejor evaluación de las vulnerabilidades de la cuenta corriente de Colombia a una crisis en los precios del petróleo, calculamos una elasticidad a corto plazo del precio de las exportaciones totales de petróleo de aproximadamente 0.3, lo que significa que el valor de las exportaciones de petróleo disminuye en aproximadamente un tercio del choque del porcentaje a los precios. Teniendo en cuenta este efecto, el déficit en cuenta corriente sólo se incrementaría en un estimado de 20 por ciento. En la práctica, por supuesto, muchos otros factores están involucrados (por ejemplo, el tipo de cambio, la demanda interna y los flujos de capital). Si se estima el efecto de los precios del petróleo en el equilibrio global de la cuenta corriente en un modelo sencillo de escala reducida, casi no encontramos ningún efecto significativo. Teniendo en cuenta estos resultados, nosotros evaluamos como modesta la exposición de Colombia al riesgo a las fluctuaciones del precio del petróleo. Sin embargo, cabe señalar que podrían ocurrir crisis petroleras considerablemente más grandes y que los cálculos con los datos de tiempos “nor- males” por lo general no son una buena guía para este tipo de eventos singulares. En un entorno tan explosivo, la vulnerabilidad de Colombia ante las crisis va a depender más de factores como los patrones de flujo de capitales globales o la percepción de los inversionistas, los que a su vez se verán influidos por las perspectivas de desarrollo a largo plazo, y la capacidad del marco macro- económico para dar cabida a este tipo de crisis en el corto plazo (por ejemplo, las reservas inter- nacionales que actualmente se encuentran en un nivel bastante adecuadod). En cualquier caso, lo que probablemente importará más no es la fluctuación a corto plazo del precio del petróleo por sí mismo, sino una perspectiva de desarrollo predominantemente basada en el petróleo (y otras materias primas). a Esta magnitud se calcula como el valor del cuartil más bajo menos 1.5 veces el rango inter-cuartil de WTI: Q1–1,5 x IQR b Nótese que disminuciones de un 60 por ciento con respecto al año anterior podrían no ser raras para un mes determinado, pero esto es a menudo mitigado a lo largo de todo el año. En las dos décadas pasadas, la mayor caída de precios medida durante un año calendario completo fue del 45 por ciento (2009), seguida por el 35 por ciento (1998). Por lo tanto, consideramos un choque de un tercio como una disminución fiable de la magnitud. c U.S. Energy information Administration, U.S. Energy information Administration, consultado septiembre 20, 2014, www.eia.gov. d Veáse nota 20. 78 PARTE UNO | CAPÍTULO 3 precio por barril del petróleo reduce los ingresos primas, pero las lecciones de otras economías del gobierno central en aproximadamente un 0,4 sugieren que se puede hacer más. Teniendo en por ciento del PIB (con un desfase de un año). Si cuenta el marco macroeconómico, Colombia pa- ocurriese un gran choque antes de que el fondo rece bien equipada para hacer frente a los riesgos soberano esté totalmente financiado, Colombia a corto plazo y lograr cambios de dirección es- tendrá que recurrir a otras herramientas para tructurales hacia sectores no relacionados con las evitar consecuencias reales para la economía, ta- materias primas. El sector público se caracteriza les como la renovada línea de crédito flexible por por niveles de deuda moderados y el déficit fiscal US$5800 millones del FMI. ha permanecido en un proceso de saneamiento. El marco legal ha sido reformado, con una regla Además de los riesgos a corto plazo de los vín- fiscal diseñada para facilitar las políticas contra-cí- culos macrofinancieros,21 la sobre-dependencia clicas y disminuir la dependencia en los ingresos en la producción de materias primas tiene va- derivados de las materias primas, así como una re- rias implicaciones estructurales adversas. Una forma fiscal para ampliar la base impositiva. Por de ellas es el traspaso de la volatilidad de precios otra parte, el banco central ha ganado considera- de las materias primas al resto de la economía. ble credibilidad en el mercado y opera con inde- De tiempo atrás, la volatilidad macroeconómica pendencia bajo un marco sólido de metas flexibles ha sido un impedimento para el crecimiento y la de inflación. Si bien la regla fiscal ayuda a limi- reducción de la pobreza en América Latina.22 Si tar las volatilidades fiscales debidas a los ciclos de bien las reformas del marco fiscal de Colombia las materias primas, no resuelve por sí misma el han introducido algunos amortiguadores contra problema de cómo transferir recursos de las in- las oscilaciones del precio del petróleo (véase más dustrias de materias primas a otros sectores de la adelante), la diversificación económica podría economía. El apoyo de esta transición a través de contribuir aún más a la estabilidad. También am- gastos presupuestarios sería una opción. Por otra pliaría la base tributaria, lo cual es importante parte, los fondos de recursos para el desarrollo porque la recaudación de ingresos en Colombia que existen en muchos países, como los Emiratos como porcentaje del PIB es relativamente baja. Árabes Unidos o Kazajstán, no tienen que invertir Una base tributaria más amplia es importante necesariamente en activos extranjeros y también para las inversiones en formación, educación e podrían apoyar la diversificación a través de inver- infraestructura, así como para la redistribución siones nacionales bien dirigidas. “Herramientas progresiva, todos los cuales son importantes para de inversión sostenible”23 pueden ayudar a asig- el mantenimiento de la actual trayectoria de cre- nar los recursos de dichos fondos. Ellas combinan cimiento económico y evitar las típicas “trampas la lógica de ahorrar en el extranjero los ingresos de los ingresos medios”. Por último, la ampliación de los recursos, con los beneficios de invertirlos de la base tributaria aumentaría la propiedad so- en el país, considerando los cuellos de botella y la cial de los gastos públicos: mientras más gastos falta de capacidad de absorción de la economía públicos sean financiados con impuestos genera- nacional, teniendo así en cuenta los objetivos de les, los contribuyentes tendrán un incentivo para desarrollo a largo plazo y las consideraciones de monitorear más de cerca la eficiencia y la eficacia costo-beneficio basadas en proyectos. Estas herra- de estos gastos. mientas se han parametrizado para otros países ricos en recursos, pero podrían ser ajustadas para Colombia ha dado pasos importantes para mitigar el caso colombiano y ayudar a perfeccionar el ela- los riesgos asociados con el auge de las materias borado marco fiscal del país. Cambios estructurales – Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad 79 Notas 1 Véase Berg, A., R. Portillo, S.C. Yang, y F.F. Zanna, método y un conjunto de herramientas de simula- “Public Investment in Resource-Abundant Develo- ción, véase: (http://web.worldbank.org/WBSITE/ ping Countries”, IMF Economic Review 61, 1 (2013): EXTERNAL/TOPICS/EXTPOVERTY/EX - 92–129. TEMPSHAGRO/0,,contentMDK:22042518~me- 2 Argentina, Brasil, Chile, Perú, México y Venezuela. nuPK:2743902~pagePK:148956~piPK:216618~- 3 Corea, Singapur, China, Tailandia, Indonesia y theSitePK:2743783,00.html) Malasia. 12 Tanto convergencia beta como sigma. 4 Según el PIB per cápita en dólares constantes de 13 López-Calva, Castela y Enamorado (2013), Aguirre 2005. Tobón (2005); Branisa y Cardozo (2009); Royuela y 5 Teniendo en cuenta sólo países de altos ingresos de García (2010). la OCDE. 14 CEER, 2007. 6 Vale la pena tener en cuenta que los resultados pue- 15 Medida por el Índice de Herfindahl-Hirschman. den ser sensibles a supuestos sobre las medidas de 16 Medidas por el Índice de Herfindahl-Hirschman. capital humano, retorno estimado del capital huma- 17 Las materias primas y los productos extractivos en no, la depreciación del capital, fuerza laboral, etc. particular, tienen una mayor volatilidad de precios Decidimos adoptar los supuestos de Penn World Table a corto plazo que otras mercancías. Las fluctuacio- para garantizar la consistencia entre un gran núme- nes de precios, independientemente de su efecto so- ro de países. Este supuesto puede ser diferente al de bre la inversión, crean volatilidad en los ingresos de otros estudios específicos de cada país. divisas y los ingresos del gobierno (Banco Mundial, 7 Índice de Calidad de Infraestructura, Foro Econó- 2010). mico Mundial 2013–14. 18 Además de los ingresos de las materias primas, la 8 Banco Mundial (2013). entrada de capitales provenientes de los países in- 9 Eslava, Haltiwanger, Kugler (2012). dustrializados durante un período de condiciones fi- 10 A. Saavendra (2013), M. Santa María, N. Rojas, G. nancieras globales relajadas también puso presiones Hernández (2013). de apreciación al tipo de cambio. El grado exacto de 11 La metodología adoptada utiliza el desglose de Sha- la apreciación efectiva real del tipo de cambio de- pley para vincular los cambios en componentes par- pende del método subyacente utilizado para cons- ticulares a los cambios en el PIB total per cápita, truir las ponderaciones del comercio. El método de teniendo en cuenta el tamaño relativo de cada acti- JP Morgan lleva a una menor apreciación (cerca del vidad económica, así como la magnitud de los cam- 30 por ciento); datos de IFS FMI indican una apre- bios. Este enfoque mide el efecto marginal en una ciación más fuerte (por encima del 50 por ciento). variable de interés (en este caso, el producto per cá- 19 Cálculos del personal del GBM basados en datos de pita) de la eliminación secuencial de cada uno de sus IFS. Además, casi toda la posición de IED se finan- factores contribuyentes (en este caso, la población cia con capital y fondos de inversión, y no con ins- nacional en edad de trabajar, las tasas de empleo trumentos de deuda. Estos últimos son considerados y la producción por trabajador en cada económi- como más volátiles. Los flujos en los últimos años, ca actividad). Puesto que hay varias secuencias posi- sin embargo, eran intensivos en deuda. bles de eliminación, el método asigna a cada factor 20 A finales de 2012, las reservas oficiales de Colombia la contribución promedio marginal de todas las po- cubrían 5.1 meses de importaciones. Se trata de una sibles secuencias de eliminación. El desglose se pro- magnitud similar a la de otros exportadores de ma- duce utilizando el Job Generation and Growth Decom- terias primas, tales como Angola (7.1), Malasia (6.6), position Tool from the World Bank’s Employment Lab del Indonesia (6.1), Nigeria (5.7), Chile (4.5) y Venezue- Banco Mundial. Para una descripción completa del la (3.9). Sin embargo, es considerablemente menor 80 PARTE UNO | CAPÍTULO 3 que, por ejemplo, Argelia (34.8), Bolivia (14), Perú te con caídas de precios de los activos y crédito in- (12.5) y Botswana (12.2). Fuente: WDI. Sin embar- cobrables. go, las reservas acumuladas aumentaron desde prin- 22 Véase por ejemplo Inter-American Development cipios de 2012. Para una evaluación de las reser- Bank, “Overcoming Volatility in Latin America”, vas óptimas, véase Calvo, G.A., A. Izquierdo y R. en Report on Economic and Social Progress in Latin Ameri- Loo-Kung, Optimal Holdings of International Reserves: ca (Washington, D.C.: Inter-American Development Self-Insurance against Sudden Stop, NBER Working Pa- Bank, 1995). Gavin, M., R. Hausmann, R. Perotti y per 18219, consultado septiembre 20, 2014, http:// E. Talvi, Managing Fiscal Policy in Latin America and the www.nber.org/papers/w18219.pdf. De acuerdo con Caribbean: Volatility, Procyclicality, and Limited Creditwor- sus cálculos (para 2010), las reservas de Colombia thiness. IADB Working Paper 326 (Washington, D.C.: eran demasiado bajas. Inter-American Development Bank, 1996). Cres- 21 Entre los posibles riesgos en este aspecto se inclu- po-Cuaresma, J., S. Klasen y K. M. Wacker, Why yen interrelaciones entre fenómenos tales como la We Don’t See Poverty Convergence: The Role of Macroecono- acumulación de deuda en los bolsillos del mercado mic Volatility (Goettingen: Courant-Research-Centre: que no aparecen en el radar de supervisión de las Poverty, Equity, and Growth, 2013), consultado sep- autoridades, los desajustes de divisas en los balan- tiembre 21, 2014, http://www2.vwl.wiso.uni-goe- ces, la sobrevaloración en los segmentos del merca- ttingen.de/courant-papers/CRC-PEG_DP_153. do de renta variable, la posibilidad de una caída en pdf. los ingresos de capital, y la interacción de estos fac- 23 Véase Berg, A., R. Portillo, S.C. Yang, y F.F. Zan- tores que puede conducir a una espiral descenden- na, “Public”. Bibliografía Andrew Berg, Rafael Portillo, Shu-Chun S. Yang & Report on Economic and Social Progress in Latin Luis-Felipe Zannan (2013). Public Investment America, John Hopkins University Press, in Resource-Abundant Developing Countries. Washington D.C. IMF Economic Review, 61, 92–129. Jesús Crespo Cuaresma, Stephan Klasen & Boris Branisa & Adriana Cardozo (2009). Regional Konstantin M. Wacker (2013). Why We Growth Convergence in Colombia Using Don’t See Poverty Convergence: The Role of Social Indicators. Discussion Papers Ibero-America Macroeconomic Volatility. Courant-Research- Institute for Economic Research, 195. Centre: Poverty, Equity, and Growth Discussion Paper, Eslava Marcela, John Haltiwanger, Adriana Kugler 153. & Maurice Kugler. 2004. (2012). Trade, Katherine Aguirre (2005). Convergence in social Technical Change and Market Selection: indicators for Colombia. An approximation Evidence from Manufacturing Plants in from the traditional and non-parametric ap- Colombia. Society for Economic Dynamics, proach. Revista Desarrollo y Sociedad, segundo Meeting Papers 1039. semester, 147. Global risks 2012. Cologny, Switzerland: World Mauricio Santa María Salamanca, Norberto Economic Forum, 2012. Print. Rojas Delgadillo & Gustavo Hernández Díaz Guillermo A. Calvo, Alejandro Izquierdo, Rudy (2013). Crecimiento económico y Conflicto Loo-Kung (2012). Optimal Holdings of Armado en Colombia. Archivos de Economía International Reserves Self-insurance against Departamento Nacional de Planeación, 400. sudden stop. NBER Working Paper, 18219. Michael Gavin, Ricardo Hausmann, Roberto Inter-American Development Bank (1995). Perotti & Ernesto Talvi (1996). Managing Overcoming Volatility in Latin America. Fiscal Policy in Latin America and the Cambios estructurales – Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad 81 Caribbean: Volatility, Pro-cyclicality, and Vicente Royuela & Gustavo Adolfo García Limited Creditworthiness. Inter-American (2010). Economic and social convergence Development Bank Working Paper, 326. in Colombia. The Research Institute of Applied Ted Enamorado, Luis F. López-Calva & Carlos Economics Working Paper, 2010/14, 2. Rodríguez-Castelan (2013). Crime and Growth Convergence. World Bank Policy Research Working Paper, 6730. 82 PARTE UNO | CAPÍTULO 3 Cambios estructurales – Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad 83 PARTE DOS NOTAS DE POLÍTICA 84 PARTE UNO | CAPÍTULO 3 En los capítulos 4, 5, 6 y 7, se analizan las políticas para mejorar la organización del territorio colombiano. Colombia todavía está marcada por amplias diferencias en los niveles de vida de una región a otra. La adopción de una “nueva ruralidad” para remediar la alta incidencia de pobreza en zonas rurales y hacer que el sistema urbano sea más eficiente ayudaría Colombia a pasar gradualmente de un sistema económico impulsado por las materias primas a una estructura enfocada en indus- trias y servicios intensivos en conocimiento. Mejorar la administración del riesgo de desastres, así como luchar por la sostenibilidad del medio ambiente son también acciones claves para el desarrollo territorial en Colombia. En los capítulos 8, 9 y 10, se destaca la necesidad de incrementar todas las for- mas de capital: físico, financiero y humano. La baja productividad se debe a una brecha de infraestructura física y financiera, junto con bajos niveles de innovación. El fortalecimiento de las capacidades del gobierno en la planificación, estructura- ción y evaluación de proyectos de infraestructura constituye una gran prioridad, y los mercados financieros juegan un rol fundamental para que las inversiones en vivienda e infraestructura sean efectivas e incluyentes. El país también tendrá que movilizar recursos para incrementar la calidad y relevancia del sistema educativo, mejorar el sistema de innovación, y promover el crecimiento de las pequeñas y medianas empresas. El capítulo 11 se refiere al desarrollo y a la expansión de los programas de promo- ción social durante los últimos veinte años. A pesar de su expansión, el principal desafío se halla en cómo fortalecer las herramientas del sistema de protección so- cial para superar la fragmentación del sistema y llegar a las poblaciones aún no cu- biertas. El capítulo 12 proporciona un conjunto de recomendaciones para apoyar la descentralización y la coordinación inter-institucional en Colombia. Cambios estructurales – Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad 85 CAPÍTULO 4 Agricultura y desarrollo rural 86 PARTE UNO | CAPÍTULO 4 Mensajes principales Las zonas rurales de Colombia, por décadas el foco de altos niveles de pobreza y desarrollo rezagado, están en riesgo de ser marginalizadas aún más con respecto a las zonas urbanas del país. Las décadas de conflicto civil han cobrado un alto precio a la economía rural. Las deficiencias de seguridad y el abandono de la población rural han provocado el desplazamiento de cientos de miles de familias y el abandono de innumerables granjas y pequeñas empresas. El resultado ha sido una disminución de la actividad productiva en muchas zonas rurales, acompañada por un aumento de la inestabilidad. El crecimiento agrícola, alguna vez un motor clave del crecimiento del PIB total, ha perdido su dinamis- mo. Los aumentos de la producción se han concentrado estrechamente en un conjunto pequeño de cultivos de exportación, mientras que la producción de muchos de los cultivos básicos producidos por la mayoría de los hogares rurales se ha estancado. El rendimiento rezagado de la agricultura ha exacerbado lo que ya era una gran brecha entre el nivel de bienestar de las áreas urbanas y las rurales. El reciente desempeño lento de la economía rural plantea un problema para el Gobierno, pero también representa una enorme oportunidad. El sector rural de Colombia cuenta con abundantes re- cursos de tierra y agua, que se traducen en un gran potencial sin explotar para la creación de riqueza y la reducción de la pobreza. Muchas políticas agrícolas han sido ineficaces, la prestación de servicios en las zonas rurales sigue siendo débil y la falta crónica de inversión en infraestructura rural ha dejado a muchos productores sin posibilidad de acceso a los insumos y aislados de los mercados. Con los diálogos de paz —que han generado expectativas de que la seguridad puede pronto ser restaurada en el campo—, a los responsables de las políticas se les podría presentar en el corto plazo una oportunidad única para revertir décadas de declive en la economía rural. Sin embargo, la tarea no será fácil y no va a cumplirse de un día para otro. Por esta razón, el Gobierno tendrá que implementar un enfoque gradual que se centre en los asuntos prioritarios que deben ser abordados en el corto, mediano y largo plazo. En cuanto la paz y la estabilidad comiencen a retornar a las zonas rurales, la prioridad inmediata será proporcionar a los hogares rurales los medios para participar en actividades productivas y reanu- dar sus medios de vida. Esto significa asegurar que los hogares tengan acceso seguro a la tierra, a los insumos productivos necesarios para reanudar las actividades agrícolas, a la información y los conoci- mientos necesarios para utilizar esos insumos efectivamente, a los recursos financieros necesarios para pagar por ellos y a la infraestructura necesaria para llevar los excedentes de producción al mercado. Después de que se hayan implementado medidas para restablecer los medios de vida rurales, es- pecialmente en las zonas que han sido severamente afectadas por el conflicto, una segunda prioridad será conseguir que la agricultura recupere su dinamismo. Esto sólo será posible cuando las restric- ciones que actualmente inhiben el crecimiento agrícola sean superadas. Estas restricciones incluyen factores que contribuyen a la baja productividad a nivel de granja, los mismos que reducen la renta- bilidad de la agricultura, y factores que socavan la competitividad de los productores colombianos. La superación de estas limitaciones requerirá una estrategia integral de reformas políticas, cambios institucionales e inversiones de apoyo. Por último, en el largo plazo, la salud y el bienestar en el campo colombiano dependerán de la capacidad del Gobierno para aplicar un enfoque territorial del desarrollo rural. Para ello será nece- sario un replanteamiento fundamental de cómo se prestan los servicios a las zonas rurales y de cómo se manejan las relaciones centro-periferia. A partir de un concepto amplio del sector rural que abar- ca múltiples sectores, una amplia gama de socios y partes interesadas y una diversidad amplia de actividades económicas más allá de la agricultura, será necesaria la construcción de una nueva arqui- tectura institucional consistente en el establecimiento de políticas y organismos de financiamiento centralizados sólidos trabajando mano a mano con las entidades de coordinación e implementación descentralizadas fortalecidas, las organizaciones locales de la sociedad civil y las empresas privadas. Agricultura y desarrollo rural 87 88 PARTE DOS | CAPÍTULO 4 El Sector Agrícola en Colombia: ciento del PIB, mientras que toda la economía cre- ció a una tasa de 2,2 %. Para el período 2004-2013 Oportunidades y Desafíos las tasas han sido 2,0 y 4,7 %, respectivamente.1 Después de años de lento rendimiento, el sector El sector rural en Colombia goza de una gama agrícola ha perdido importancia relativa en el total abundante de recursos. Sin embargo muchos re- de la economía colombiana y en 2012 representó cursos no son utilizados, o están subutilizados, sólo el 6,2 por ciento del PIB total. pero de ser bien explotados, podrían proporcionar la base para un crecimiento amplio y sostenido. A través de una amplia gama de subsectores, las Estos incluyen: tendencias no son alentadoras. i. 22 millones de hectáreas de tierra cultivable, Los cultivos alimentarios. En las últimas dos décadas, de las cuales sólo 5.3 millones se cultivan en la la producción de muchos de los principales cultivos actualidad (IGAC, 2012); alimentarios ha fluctuado ampliamente alrededor ii. 38.8 millones de hectáreas que actualmente se de tendencias generalmente planas (figura 4.1). Dos utilizan para el pastoreo y la ganadería exten- excepciones notables son el maíz (la producción au- siva, que se caracterizan en gran medida por mentó en respuesta al fortalecimiento de la deman- los sistemas de pastoreo ineficientes con una da de la industria de alimentos para animales) y el carga animal promedio de menos de un ani- trigo (la producción se desplomó frente a las impor- mal por hectárea (IGAC, 2012); taciones de harina cada vez más competitivas). Para iii. 60 millones de hectáreas de bosque, incluyen- los cultivos de alimentos, el patrón general es sinto- do solamente 477,575 hectáreas gestionadas mático de un sector con poca innovación y con la actualmente como plantaciones comerciales producción sujeta a los caprichos del clima. (IGAC, 2012); iv. Recursos hídricos abundantes que pueden Los cultivos comerciales. En las últimas dos décadas, los ser explotados para la generación de ener- cultivos comerciales han experimentado resultados gía, la agricultura y una amplia gama de usos industriales; v. Recursos extractivos (minerales y energía) que Producción de los principales FIGURA 4-1:  podrían convertirse en una importante fuente cultivos alimentarios en de ingresos para las poblaciones rurales; Colombia, 1990–2012 vi. Una rica diversidad biológica que proporcio- na muchas oportunidades de generar rique- 180 za a través de la biodiversidad y los servicios Índice de producción (1990–92 = 100) 160 ambientales; 140 vii. Paisajes atractivos que podrían ser la base para 120 el turismo sostenible como fuente de genera- 100 ción de ingresos para las poblaciones rurales. 80 A pesar de su considerable potencial, la economía 60 rural colombiana ha tenido un rendimiento infe- 40 rior. La agricultura es la columna vertebral de la 20 economía rural en Colombia. Sin embargo, en los 0 1990 1995 2000 2005 2010 últimos 20 años, el valor agregado de la agricultura ha aumentado de manera menor al de toda la eco- Frijol Yuca Maiz Patatas Arroz Trigo nomía. Para la década 1994–2004, la agricultura tuvo un crecimiento promedio anual del 1,1 por Fuente: Faostat. Agricultura y desarrollo rural 89 diversos. La producción de cultivos de exportación Explotación forestal. Con más del 50 por ciento de su te- tradicionales, especialmente el café, el cacao y el rritorio nacional conformado por bosques naturales algodón ha caído, dado que la productividad se (más de 60 millones de hectáreas), Colombia se clasi- ha estancado y la competitividad ha disminuido. fica como país muy boscoso. Los bosques nativos son Mientras tanto, la producción se ha incrementado la principal fuente de madera y fibra utilizada por las para algunos cultivos no tradicionales de exporta- comunidades locales y las industrias nacionales. ción, como el aceite de palma, las flores y la caña de azúcar. Aprovechar el potencial de los bosques para con- tribuir al crecimiento y la reducción de la pobreza Ganadería. La producción ganadera, especialmente dependerá de la preservación de este importante la cría de ganado para carne y la lechería, es una recurso, lo que supondrá la desaceleración y, fi- actividad importante que representa el 20 por cien- nalmente, el freno total a la deforestación. La tasa to del PIB agrícola y el 1,6 por ciento del PIB total. anual de deforestación se redujo de alrededor de El subsector ganadero genera alrededor de 950 000 238 000 hectáreas en 2005–2010 a poco menos puestos de trabajo, lo que representa alrededor del de 148 000 hectáreas en 2011–2012. Si bien la 28 por ciento de todo el empleo rural y 7 por ciento tendencia es claramente positiva, muchas causas del empleo global. Más de un tercio (34 %) de la su- subyacentes de la deforestación siguen plantean- perficie terrestre total de Colombia se utiliza para do grandes amenazas para los bosques naturales la cría de ganado, o alrededor de 38.8 millones de en áreas específicas críticas —los llamados focos hectáreas. De acuerdo con la Estrategia para el Sector rojos (hotspots, en inglés) de la deforestación. Estas Ganadero 2019, de los 38.8 millones de hectáreas, causas incluyen la expansión de la frontera agrí- sólo 19.3 millones son adecuadas para este fin. El cola, la siembra de cultivos ilícitos, el desplaza- resto del terreno es apto para la explotación fores- miento forzado de un gran número de personas y tal (10 millones de hectáreas) y la agricultura (9 mi- la colonización no autorizada, la construcción de llones de hectáreas). La subutilización de la tierra carreteras y otras obras de infraestructura, la tala utilizada para las prácticas ganaderas así como la ilegal, los incendios forestales no controlados y la distribución desigual de la tierra han sido una fuen- minería ilícita. Según el Ideam2 (2013), la expan- te de conflicto en muchas partes del país. sión de la frontera agrícola fue responsable del 65 por ciento de la deforestación en Colombia entre En su mayoría, la ganadería se lleva a cabo en zo- 2005 y 2010. La falta de políticas que promuevan nas con altos niveles de pobreza, distribución des- la reforestación comercial y la falta de regulación e igual de los ingresos, analfabetismo generalizado, implementación de normas ambientales, en parti- violencia recurrente y elevada desigualdad en los cular la minería ilegal, agravan este problema. patrones de propiedad de la tierra. A excepción de un pequeño porcentaje de grandes ganaderos, El cambio climático supone una amenaza crecien- la mayoría de las propiedades ganaderas son pe- te. Colombia es muy vulnerable al cambio climáti- queñas y se enfrentan a limitaciones financieras y co, con reducciones proyectadas de los rendimien- tecnológicas. El capital de trabajo y los recursos tos de 10 a 20 por ciento hacia el año 2020 para el naturales se utilizan de manera ineficiente, lo que maíz, la soja y el trigo, incluso después de tomar en lleva a altos costos de producción y una rentabi- cuenta los esfuerzos de adaptación que involucran lidad marginal. Los coeficientes de carga de los la adopción de nuevas variedades de plantas y me- pastizales se estiman en menos de un animal por jores prácticas de manejo de las tierras y los culti- hectárea. Este subsector es una de las principales vos. Los agricultores colombianos, en especial los causas de la deforestación en las zonas tropicales pequeños agricultores, tendrán que hacer frente a y también uno de los principales contribuyentes a cambios en los patrones de precipitación, las condi- las emisiones de gases de efecto invernadero y la ciones climáticas extremas y el aumento de los ries- erosión del suelo. gos de sequías, inundaciones, plagas e incendios. 90 PARTE DOS | CAPÍTULO 4 Estudios realizados por el Centro Internacional extremos, especialmente sequías e inundaciones. para la Agricultura Tropical (CIAT), localizado en La evidencia de los impactos de estos eventos ex- Palmira (Valle del Cauca), muestran un escenario tremos se hizo presente durante 2010-2011, cuan- preocupante para el café, con importantes contrac- do Colombia experimentó graves inundaciones ciones posibles para 2050 en las zonas más adecua- que provocaron enormes pérdidas y fuertes caídas das para la caficultura (figura 4.2). en los rendimientos de varios cultivos, como el café: de los 3.2 millones de personas afectadas por Los impactos del cambio climático no serán exclu- el fenómeno de La Niña en 2011, el 67 por cien- sivamente negativos. Por ejemplo, el arroz irrigado to experimentó pérdidas en la agricultura (BID- tiene probabilidades de beneficiarse de condicio- CEPAL, 2012). El desarrollo de prácticas agrícolas nes ambientales marcadas por más calor y alta climáticamente inteligentes (CSA, por sus siglas en humedad: se prevé que la producción de arroz au- inglés) debe ser una prioridad para la superación mente entre un 10 y un 15 por ciento entre 2020 y de los impactos climáticos previstos y la obtención 2050, asumiendo que exista una buena gestión de de un crecimiento resiliente de la productividad las cosechas, la tierra y el agua. Además, un estu- frente al inminente cambio climático. dio reciente para Colombia de Crecimiento Bajo en Carbono del GBM reveló que los bosques, los Las Causas Del Bajo Rendimiento árboles frutales y otros cultivos perennes podrían ofrecer potencialmente buenas opciones para la en La Economía Rural diversificación de cultivos y la sustitución del café en el mediano y largo plazo.3 El crecimiento de la productividad agrícola se ha rezagado. Esto refleja los años de abandono Un resultado probable del cambio climático será público y la falta de incentivos para que los agri- la aparición de fenómenos meteorológicos más cultores inviertan en tecnología para mejorar la Proyección de los impactos del cambio climático sobre las áreas productoras de FIGURA 4-2:  café en Cauca, Colombia Fuente: CIAT, 2011. Agricultura y desarrollo rural 91 productividad. Una serie de factores contribuyen varios ministerios y organismos, por lo que ha sido a la baja productividad de la agricultura y limitan difícil forjar una visión general para el desarrollo el crecimiento agrícola: los precarios servicios de agrícola. La responsabilidad sigue siendo altamen- investigación y extensión, el uso limitado del mejo- te centralizada, lo que resulta en enfoques de arri- ramiento genético y el uso inadecuado e ineficien- ba hacia abajo que con frecuencia no abordan las te de algunos insumos adquiridos, los bajos niveles prioridades de las comunidades rurales. La capa- de mecanización e irrigación, la falta de acceso cidad a nivel local ha sido generalmente débil. Por al crédito para la producción y una base frágil de último, la prestación de servicios ha sido capturada recursos humanos y naturales. Las instituciones principalmente por las élites, con una parte des- nacionales que prestan servicios a los productores proporcionada de los recursos públicos destinados rurales han tardado en reaccionar a los cambios a la agricultura que sirven a un pequeño número estructurales en la demanda mundial de las expor- de productores de cultivos de exportación, con in- taciones tradicionales de Colombia, por ejemplo, fluencia política. la fuerte disminución de los precios del café tras el colapso del Acuerdo Internacional del Café. Políticas inadecuadas e inconsistentes. Las políticas agrí- colas han variado en los últimos años en térmi- La baja productividad en la agricultura se refle- nos de enfoque y dirección, pero una caracterís- ja en la falta de competitividad. El gran mercado tica común ha sido una dependencia recurrente interno de Colombia ofrece un importante po- en iniciativas especiales, programas y proyectos tencial para el crecimiento de la agricultura en para ofrecer soluciones inmediatas a las crisis ur- el corto y mediano plazo. Una vez la producción gentes. Las políticas han tendido a cambiar con se haya ampliado para satisfacer plenamente la frecuencia de acuerdo a los cambios en el lideraz- demanda interna, el crecimiento adicional ten- go político (figura 4.3). Muchas de las iniciativas drá que venir por medio de la expansión hacia y programas especiales, aunque bien intenciona- los mercados internacionales. Sin embargo, el ac- dos, han sido financieramente insostenibles. En ceso a estos mercados está limitado por la falta algunos casos, esto se ha debido a que las políticas de competitividad de los cultivos de exportación agrícolas han proporcionado protección comer- de Colombia. Esto se debe a una serie de facto- cial a productos en los que Colombia no goza de res, incluyendo los altos costos de producción, la una ventaja comparativa en la producción. Las dificultad de acceso a los mercados mundiales, políticas que protegen a los subsectores que se un entorno de comercio internacional desafian- consideran de importancia estratégica han sido te, políticas macroeconómicas inconsistentes (por contraproducentes al permitir que los productores ejemplo, políticas cambiarias que han alentado ineficientes sobrevivan, aliviándolos de las presio- alternativamente y después castigado a las expor- nes para modernizar los métodos de producción taciones) y un sistema deficiente de innovación de forma que les permita disminuir los costos de agrícola (Banco Mundial, 2003). producción y competir eficazmente en los merca- dos internacionales.4 Los malos resultados que han caracterizado a la economía rural se remontan a una serie de causas Inversiones públicas ineficaces. El gasto público ha es- relacionadas con el apoyo del Gobierno al sector. tado sesgado en contra del sector rural; esto ha re- sultado en grandes diferencias en la asignación de Instituciones débiles e ineficaces. Las instituciones pú- bienes públicos entre las zonas rurales y urbanas, blicas encargadas de la prestación de servicios al perjudicando a la población rural en términos de sector rural de Colombia están fragmentadas, no oportunidades. Además, el sesgo anti-rural en los cuentan con el personal necesario y están gestio- bienes y servicios públicos ha socavado los incenti- nadas de manera inconsistente. La responsabili- vos para la inversión privada en las actividades agrí- dad de las funciones claves se distribuye a través de colas y no agrícolas rurales. Las inversiones públicas 92 PARTE DOS | CAPÍTULO 4 FIGURA 4-3:  Comportamiento de los Apoyos Directos 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 Subsidios y compensaciones Incentivos Fuente: Misión para la Transformación del Campo. Diagnóstico Institucional y Presupuestal del Sector Agropecuario. DNP-DDRS, Agosto 2014. dirigidas al sector frecuentemente han tenido poco el énfasis se orientó a los apoyos directos a produc- impacto más allá del muy corto plazo, en parte por- tores (subsidios a la comercialización y compensa- que han tendido a subsidiar los insumos y apoyar ciones a los precios), como por ejemplo:  incenti- los precios recibidos por los productores privados, vos al almacenamiento de arroz; compensaciones en lugar de financiar los bienes y servicios públicos al precio del algodón, programa de protección al necesarios para mejorar la competitividad en gene- ingreso cafetero, líneas especiales de crédito, entre ral. Así como en la década de los noventa se priori- otros. Cabe mencionar que en los años recientes, se zó el gasto en los bienes públicos sectoriales (com- muestra una tendencia hacia una distribución más petitividad agropecuaria y bienes públicos para el equitativa de los recursos, orientados principalmen- desarrollo rural), en la primera década del dos mil, te a bienes públicos sectoriales (figura 4.4).5 Comparación de la evolución de los recursos para bienes públicos frente a los FIGURA 4-4:  apoyos directos 2.000.000 Millones de pesos constantes 2012 1.800.000 1.600.000 1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 Bienes públicos agropecuarios Apoyos directos Fuente: Misión para la Transformación del Campo. Diagnóstico Institucional y Presupuestal del Sector Agropecuario. DNP-DDRS, Agosto 2014. Agricultura y desarrollo rural 93 Desarrollo Rural Adoptar un enfoque territorial del desarrollo rural Hoy en día, vastas áreas rurales de Colombia En Colombia, como en muchos otros países, los es- sufren altos niveles de pobreza y desarrollo re- fuerzos para promover el desarrollo rural han sido zagado. Cuatro décadas de conflicto civil han a menudo menos eficaces de lo previsto debido a provocado el desplazamiento de millones de ho- que han consistido principalmente en intervencio- gares, el abandono de cientos de miles de gran- nes específicas para un sector —agricultura, edu- jas, el estancamiento de un sector agroindustrial cación, salud, transporte, energía, agua y sanea- otrora dinámico, y la extinción de muchas de las miento, y así sucesivamente. Estas intervenciones actividades rurales no agrícolas (por ejemplo, el en sectores específicos en general no tuvieron en turismo). cuenta la naturaleza multifacética de los medios de vida rurales; como consecuencia, no han sido ca- El Gobierno está aplicando una nueva visión del paces de aprovechar las importantes sinergias entre desarrollo rural basada en tres principios: actividades complementarias. Las intervenciones específicas en un sector tienden a ser ineficientes • El desarrollo rural es más que el desarrollo porque no reconocen las interacciones entre las agrícola —abarca todo lo que contribuye a actividades productivas que pueden ser de vital la mejora de los medios de subsistencia de las importancia en la generación y el mantenimien- poblaciones rurales, incluyendo la infraestruc- to de beneficios en múltiples niveles —individual, tura, la salud, la educación, la tecnología, la familiar, comunitario y territorial. Además, al no conectividad y la protección social; abordar plenamente las concesiones mutuas aso- • El desarrollo rural requiere de una inversión ciadas con los usos de los recursos que compiten significativa en bienes y servicios públicos, en entre sí, estas intervenciones no logran incorporar lugar de subsidios directos a los bienes y servi- las perspectivas de todas las partes interesadas y no cios privados; y se ocupan de las muchas posibles fuentes de con- • En una época de restricciones presupuestarias, flicto de los recursos. los esfuerzos de desarrollo rural deben cen- trarse principalmente en las zonas donde se La fragmentación tradicional del esfuerzo se puede concentra la pobreza y donde la presencia del superar sólo mediante la adopción de un enfoque Estado es inadecuada. de desarrollo rural más amplio, pero al mismo tiempo más integrado —el llamado enfoque territo- Si el Gobierno ha de tener éxito en concretar la rial. Las características distintivas de esta estrategia visión de una “nueva ruralidad”, tendrá que: para el desarrollo rural han sido acertadamente descritas por Caballero (2005): • Articular claramente y adoptar con éxito un enfoque territorial del desarrollo rural; • El enfoque territorial del desarrollo rural es el • Reformar las instituciones encargadas de la resultado de combinar una visión de la econo- implementación de políticas y programas de mía rural y un enfoque de la política de desa- desarrollo rural e introducir un nuevo proce- rrollo rural. Bajo este enfoque, la economía ru- so de formulación de políticas y de planeación ral se compone de: (1) un concepto ampliado del desarrollo territorial; y del espacio rural para incluir a los pueblos ru- • Abordar el problema de la tierra debido a que rales pequeños y sus vínculos con las ciudades la distribución desigual y el uso ineficiente de intermedias; (2) un enfoque multi-sectorial de la tierra es el mayor obstáculo para el creci- la economía rural que cubre diferentes secto- miento, la estabilidad social y política y la paz res económicos, incluidas actividades agrícolas duradera en Colombia. y no agrícolas; y (3) el reconocimiento de la 94 PARTE DOS | CAPÍTULO 4 existencia de distintos territorios en el espacio políticas públicas es cómo traducir los principios rural, con diferentes capacidades, potenciali- subyacentes en planes de inversión reales. En un dades y necesidades. mundo de restricciones presupuestarias, surgen in- • Correspondientemente, el enfoque de la polí- variablemente preguntas difíciles: ¿En qué sectores tica: (1) se centra en la transformación produc- focalizarse? ¿A qué actores involucrar? ¿Cuánto tiva de la economía rural; (2) reconoce la im- hay que invertir? ¿Qué orden hay que seguir? portancia del cambio institucional para llevar Las respuestas a estas preguntas no son fáciles de a cabo dicha transformación; (3) presupone responder, en parte debido a que la combinación cierta identidad territorial y la posibilidad de óptima y la secuencia de las inversiones varían de construir a largo plazo un proyecto territorial acuerdo a las circunstancias locales. colectivo a través de la planificación participa- tiva; (4) aboga por la participación consciente En ausencia de una fórmula mágica que se pueda y la colaboración de diferentes actores locales utilizar para guiar la toma de decisiones, el camino (públicos, privados y sociedad civil); (5) hace a seguir es por lo general realizar algún tipo de hincapié en la competitividad territorial (en ejercicio de planificación participativa que involu- contraposición a la mera competitividad de los cre el diagnóstico del problema, la identificación productos) y en el máximo uso económico de de las principales limitaciones, la elaboración de los activos territoriales; y (6) favorece las siner- posibles intervenciones y la estimación de costos gias económicas a través de la agrupación de y beneficios. Esto es seguido por un ejercicio de actividades en torno a ejes de desarrollo para priorización que toma las posibles contribuciones alcanzar masas económicas críticas.6 de cada intervención, individualmente y en com- binación con los demás, para el logro de objetivos El enfoque territorial del desarrollo rural tiene sus relevantes a nivel local. orígenes en el campo de la ecología aplicada, en concreto, en los enfoques integrados del paisaje La iniciativa Misión Rural, en curso, representa el que cada vez son más utilizados para orientar la primer paso en un ejercicio de planificación de este gestión de los paisajes productivos. Los enfoques tipo. El equipo de Misión Rural se encuentra en el territoriales tienden a caracterizarse por cinco proceso de generación de datos y análisis que se componentes comunes que también son relevantes incorporarán a un ejercicio de base amplia de es- para los enfoques territoriales del desarrollo rural: tablecimiento de prioridades, cuyos resultados pue- (i) las intervenciones deben ser diseñadas para pro- den ser utilizados para diseñar una nueva política mover múltiples metas y objetivos; (ii) las interac- de desarrollo rural basada en un enfoque territo- ciones ecológicas, sociales y económicas deben ser rial. El equipo de Misión Rural está llevando a cabo gestionadas para reducir las concesiones negativas una revisión funcional de las políticas existentes y y optimizar las sinergias; (iii) el rol de las comu- de los órganos que prestan servicios para el desa- nidades locales debe ser reconocido y tomado en rrollo rural. Será necesario un esfuerzo adicional cuenta; (iv) la planificación y la gestión de las inter- para analizar y medir la estrategia, operaciones, venciones debe ser adaptable, es decir, que deben presupuestos y recursos humanos de las institucio- evolucionar con el tiempo como resultado de las nes clave que se deriven en recomendaciones con- circunstancias cambiantes y la experiencia acumu- cretas para la nueva estrategia de desarrollo rural. lada; y (v) la acción colaborativa y la participación Debido a que se está llevando a cabo de manera amplia de las partes interesadas deben ser alenta- participativa, con consultas frecuentes a una am- das e institucionalizadas. plia gama de partes interesadas y socios, la iniciati- va Misión Rural deberá servir como una plataforma Mientras que la lógica de un enfoque territorial para la creación de consensos entre los organis- del desarrollo rural es fácil de entender, el desa- mos públicos, organizaciones de la sociedad civil fío práctico que enfrentan los responsables de las y los actores privados en apoyo a una estrategia de Agricultura y desarrollo rural 95 desarrollo rural integral incluyente que se base en se ha concentrado cada vez más en el MADR. Al una visión de desarrollo territorial de largo plazo mismo tiempo, las inversiones en muchos de los que trascienda los ciclos electorales. sectores que son importantes en el espacio rural (por ejemplo, energía, minería, educación, salud, Reformar las instituciones rurales y los protección social, medio ambiente e infraestructu- procesos de formulación de políticas ra) continúan siendo decididas por ministerios dis- rurales tintos al MADR, incluyendo muchos para los que la agenda del desarrollo rural es relativamente poco La adopción de un enfoque territorial del desarrollo importante. rural tendrá un impacto limitado si no se acompaña de cambios en las políticas que rigen el desarrollo La fragmentación y la falta de coordinación entre rural y las instituciones encargadas de la aplicación las instituciones rurales se agrava por la falta de de dichas políticas. La ampliación del concepto de una sólida rendición de cuentas por parte de las sector rural para incluir un número más grande de autoridades locales. En muchas regiones, la des- partes interesadas y una gama más amplia de acti- centralización política y administrativa que resultó vidades económicas (tanto agrícolas como no agrí- de la Constitución de 1991 no ha tenido el efecto colas), reconociendo a la vez la importancia de la pretendido de empoderar a los órganos de gobier- ubicación en los objetivos de desarrollo, generará no locales. Como resultado de ello, no han sido demandas que las instituciones existentes no po- capaces de cumplir la importante función que se drán cumplir. Se necesitará, por lo tanto, una rees- les asignó para asegurar que los bienes y servicios tructuración de la actual arquitectura institucional provistos por las agencias públicas respondan a las para fortalecer los mecanismos de coordinación necesidades locales. Cuando las agencias públicas sectorial, empoderar a las organizaciones regiona- enfocan la planificación espacial con diferentes les y locales y promover sinergias público/privadas. niveles de agregación, el resultado inevitable es la Esta nueva arquitectura debe ser capaz de servir fragmentación de esfuerzos y la dispersión de los como una plataforma efectiva para la creación de recursos. La responsabilidad en muchos organis- consensos entre los organismos públicos, empresas mos públicos continúa siendo muy centralizada, lo privadas y organizaciones de la sociedad civil con que resulta en enfoques de arriba hacia abajo que respecto a la estrategia de desarrollo territorial. con frecuencia fallan en abordar las prioridades de las comunidades rurales. La capacidad a nivel Las instituciones que actualmente tienen el manda- local se ha erosionado con el tiempo y ahora es to para el desarrollo rural en Colombia son poco generalmente muy débil. adecuadas para la implementación de un enfoque territorial integrado. Durante las últimas dos déca- La aplicación efectiva de un enfoque territorial das, las instituciones encargadas de las actividades necesitará de un replanteamiento de la manera en para la agricultura y el desarrollo rural se han con- que se prestan los servicios a las zonas rurales. Será centrado cada vez más. Lo que alguna vez fue una necesaria la construcción de una nueva arquitec- configuración diversificada con varias instituciones tura institucional que comprenda agencias cen- especializadas, cuyas actividades eran ligeramente tralizadas fuertes creadoras de política y de finan- coordinadas por el MADR, ha evolucionado has- ciamiento, así como mecanismos de coordinación ta convertirse en una nueva estructura en la que descentralizada con una fuerte capacidad de ejecu- la responsabilidad de las actividades de desarrollo ción local. Para afianzar un enfoque territorial del rural se ha consolidado en un número más reduci- desarrollo rural en Colombia, se requiere un nuevo do de instituciones que han funcionado de mane- balance de la relación entre el centro y la periferia. ras más o menos independientes, a veces sin mu- cha coordinación y a menudo sin muchos recursos. La reciente reorganización del MADR incluyó la Mientras tanto, el presupuesto de inversión rural creación del Viceministerio de Desarrollo Rural,7 96 PARTE DOS | CAPÍTULO 4 dejando al MADR bien situado para asumir el cuenta la gran variación en las circunstancias a ni- papel principal en el diseño e implementación de vel local. El diseño de políticas y programas tendrá políticas y estrategias de desarrollo rural a nivel que basarse en análisis exhaustivos de las fortale- nacional. Funciones clave que el MADR podría zas, debilidades, oportunidades y amenazas asocia- emprender incluyen: (i) la recopilación de datos das con los diversos territorios. La implementación y análisis, (ii) la formulación de estrategias, (iii) el deberá basarse en conjuntos personalizados de in- diseño de políticas y programas, (iv) la implemen- tervenciones focalizadas en los desafíos del desarro- tación de las políticas y programas seleccionados, llo local relevantes. Siguiendo los principios de la (v) la coordinación de las políticas y programas im- gestión descentralizada del programa, la selección plementados por otros, y (vi) la facilitación de la re- de las intervenciones de cada región sería decidida lación entre los ministerios centrales y las agencias por consejos regionales representativos, formados a y organizaciones descentralizadas. partir de una serie de actores rurales clave, en tanto que las comunidades empoderadas implementarán El Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural y evaluarán el impacto de las intervenciones de de- (INCODER) deberá centrarse en facilitar el de- sarrollo rural a nivel territorial. sarrollo territorial, dejando la función de admi- nistración de las tierras que realiza actualmente Abordar el problema de la tierra a una nueva institución. Ya se ha señalado que el desarrollo rural eficaz requiere intervenciones Independientemente de sus otras características, coordinadas en múltiples sectores, por ejemplo, la una cosa es cierta: para tener éxito, cualquier nue- agricultura, el transporte, la energía y la minería, va estrategia de desarrollo rural tendrá que empe- la educación, la salud, las telecomunicaciones y la zar por abordar el problema de la tierra. El recurso protección social. Dado que el MADR no puede de la tierra en Colombia está subutilizado e inequi- asumir la responsabilidad de la totalidad de las tativamente distribuido en formas que representan actividades, el INCODER podría coordinar las costos significativos para la sociedad a través de un inversiones multi-sectoriales a nivel regional y fa- crecimiento potencial agrícola no realizado, la de- cilitar la comunicación con otras agencias centrali- gradación ambiental, la pobreza, el conflicto y la zadas y organismos descentralizados que operan a inestabilidad social. Varios estudios han utilizado nivel subnacional. mapas de suelos y los datos de cubierta vegetal y usos del suelo actuales para estimar lo que se co- El INCODER a su vez necesitará apoyo en el ám- noce como “conflictos de uso de la tierra” (IGAC, bito local. Podrían crearse Agencias de Desarrollo 2003, Malagón 1998, Acción Social). Los resulta- Rural, similares a los Grupos de Acción Local es- dos muestran que el 62,3 por ciento del territorio tablecidos a través del programa LEADER8, para de Colombia presenta un conflicto con su mejor ejecutar planes de desarrollo territorial a nivel local. uso potencial o biofísico (figura 4.5). Los Grupos de Acción Local identificarían y ejecu- tarían estrategias de desarrollo local, incluyendo la Además del mal uso de la tierra, la distribución de toma de decisiones sobre la asignación y gestión de la tierra sigue siendo muy desigual. Estudios empí- los recursos financieros. La experiencia demuestra ricos9 del sector rural de Colombia muestran que que los Grupos de Acción Local exitosos reúnen a alrededor del 1 por ciento de las parcelas cubre los socios públicos y privados y logran un equilibrio más de la mitad (53,8 %) de las tierras disponibles; equitativo entre los intereses de toda la gama de mientras tanto, aproximadamente el 90 por ciento grupos socioeconómicos presentes en el área. de las parcelas comparte aproximadamente una cuarta parte de la tierra. Incluso, las tendencias en Las reformas institucionales deben ser acompaña- la tenencia de la tierra indican que entre 1984 y das por decisiones de política basadas en la eviden- 1996 las parcelas más grandes crecieron, las pro- cia, y la ampliación de capacidad debe tomar en piedades medianas disminuyeron y las pequeñas Agricultura y desarrollo rural 97 FIGURA 4-5:  Uso actual y potencial del suelo 80 70 60 50 Porcentaje 40 30 20 10 0 Uso potencial Uso actual de Uso potencial Uso actual de Uso potencial Uso actual de de la tierra la tierra de la tierra la tierra de la tierra la tierra Ganadería Bosques Agricultura Source: Presentación IGAC Sep./08: Declaración del 2009 como Año de los Suelos de Colombia. parcelas se fragmentaron aún más. El coeficiente desigualdad de la distribución de la tierra (alto de Gini de desigualdad de la tierra ya está entre los Gini de desigualdad de la tierra) y al conflicto en más altos de América Latina y continúa empeo- curso. Mejorar la gobernanza de la tierra y asegu- rando (figura 4.6). rar los derechos de la tierra para todas las personas es necesario tanto para el desarrollo rural como Otra dificultad adicional es la falta de registros ca- para la consolidación de la paz en las áreas rurales. tastrales completos en las áreas rurales. Se ha esti- mado que alrededor de dos tercios (68,7 %) de las ¿Qué se necesita para hacer frente al problema de tierras en las zonas rurales se mantienen sin títulos la tierra en Colombia? Se destacan tres prioridades: de propiedad, y el 44 por ciento de las zonas ru- rales no están incluidas en el catastro. La falta de Formalizar la tenencia de la tierra títulos y registros ha sido una dificultad de gran envergadura para el proceso de restitución de la Colombia cuenta con un sólido marco jurídico tierra y para la dinamización de la economía rural que reconoce un amplio espectro de los derechos en general. de los individuos y grupos. Sin embargo, las de- bilidades persisten en las normas, regulaciones, La informalidad de la tenencia de la tierra en instituciones y procedimientos para la adminis- las zonas rurales es un factor que contribuye a la tración y gestión de la tierra. Este es un proble- ma especial para los derechos informales o indo- cumentados de la tierra —un estimado de dos FIGURA 4-6:  Distribución desigual de la tierra tercios de los derechos de las tierras rurales. La formalización de la tenencia de tierras requerirá Coe ciente de Gini en distribución de la tierra que Colombia: 1,0 0,87 0,81 0,65 • Fortalezca el marco institucional mediante el 0,5 establecimiento de un liderazgo institucional claro en el sector de la tierra a nivel nacional 0 (incluyendo catastro, registro, formalización, Colombia LAC Mundo restitución), tanto con el capital político como Fuente: Ana María Ibáñez (2012) y FAO (2012). financiero para hacer que la reforma se lleve 98 PARTE DOS | CAPÍTULO 4 a cabo y coordinar a las muchas instituciones las ineficiencias en el uso de la tierra requerirá que involucradas. Colombia: • Implemente programas piloto sistemáticos de catastro-registro que incluyan la formalización • Desarrolle mejores mecanismos (instituciona- de los derechos a las tierras en varias zonas del les, legales) para coordinar los planes nacio- país. Esto pondrá a prueba la coordinación nales, departamentales, regionales y locales institucional, determinará las necesidades de y las funciones de planificación. Esto podría recursos e identificará cualquier cambio nece- hacerse a través de la articulación de las di- sario en los reglamentos o leyes.10 rectrices nacionales de zonificación territorial, • Considere, en el mediano plazo, una verda- comisiones de zonificación territorial y planes dera reforma institucional, en particular la fu- de zonificación territorial. sión del catastro (en el IGAC) y el registro de la • Elabore directrices y criterios para mejorar la propiedad (en la SNR) para crear una agencia eficiencia en el uso del suelo de manera con- real de administración de la tierra. sultiva (en los planos nacional y local), pre- sentando a la estrategia como un apoyo de la Construir un sistema de gestión oferta a nivel central para los municipios que territorial nacional impactarán positivamente la productividad y el empleo rural. Colombia necesita desesperadamente un sistema • Mantenga tasas de impuestos actualizadas y nacional de administración de la tierra que pueda con base en los valores actuales. Las bajas tasas trabajar para todos los ciudadanos en todas las re- de impuestos pueden distorsionar decisiones giones del país, con servicios disponibles por lo me- de inversión privada y deben ser corregidas nos a nivel municipal. Esto requerirá la coordina- para evitar una mala asignación de recursos ción y/o la reforma institucional a nivel nacional económicos limitados, como las tierras agríco- y local. Campañas de sensibilización del público las de mejor calidad. Se pueden poner en mar- pueden entonces ayudar a construir entre los ciu- cha medidas para garantizar que los pobres no dadanos una cultura de la valoración del registro resulten económicamente desfavorecidos, pero de la propiedad y mantener el sistema actualizado. los impuestos generales deben reflejar el valor Sin embargo, esto sólo puede funcionar si el siste- real de la tierra. ma es accesible y disponible para todos. Los gobiernos locales tienen que ser parte de la Corregir el uso ineficiente de la tierra solución, tanto como usuarios de la información a través de reformas de política como actores significativos en la planificación del uso del suelo y de los impuestos a la propiedad. Los En las zonas urbanas, entre 70 y 80 por ciento de gobiernos locales también podrían ayudar a apo- los propietarios de tierras están identificados para yar el mantenimiento del catastro. Actualmente, efectos fiscales; en las zonas rurales, esta cifra es existen pocos incentivos para que los alcaldes menor del 50 %, debido al nivel de la informalidad efectúen reformas y mejoren la recaudación de y la falta de información actualizada en el catastro. impuestos, y los municipios tienen una capacidad El 80 por ciento de los ingresos fiscales municipa- limitada para mejorar por sí mismos, por lo que el les son recolectados por sólo 28 de los 1094 mu- apoyo a los gobiernos locales es esencial. nicipios de Colombia. La base de tierra rural de Colombia también está infravalorada y poco gra- Las modalidades de implementación: los vada, lo que limita el alcance de los gobiernos lo- siguientes pasos inmediatos cales para aumentar sus ingresos y actúa como un incentivo para la especulación, la concentración El Gobierno ha confirmado su firme compromi- de la tierra y el mal uso de la tierra rural. Corregir so con la introducción de una nueva estrategia Agricultura y desarrollo rural 99 de desarrollo rural que establecerá firmemente a capaces de trabajar juntos de manera efectiva la economía rural en un camino de crecimiento en la formulación de planes de desarrollo terri- sostenido, reducción de la pobreza, seguridad y torial, participando en su implementación (a estabilidad. través de agencias de desarrollo rural) y llevan- do a cabo las actividades de supervisión. En el Realizar este ambicioso conjunto de objetivos sólo marco del Pacto Nacional Agrario, el Gobierno ya será posible si se toman tres grandes medidas: (i) la está invirtiendo importantes recursos en un es- adopción con éxito de un enfoque territorial del fuerzo por revivir los Consejos Municipales y desarrollo rural; (ii) la reforma de las instituciones Departamentales de Desarrollo Rural, los que responsables de la implementación de políticas y podrían jugar un papel importante en el apoyo programas de desarrollo rural y la introducción de a la planificación del desarrollo territorial, al un nuevo proceso de formulación de políticas; y servir como espacios para la interacción efi- (iii) el abordaje del problema de la tierra. caz entre los diversos grupos rurales de partes interesadas y la construcción de un consenso La superación de estos tres desafíos requerirá cam- social en torno a las estrategias de desarrollo bios en la forma en que las políticas de desarrollo territorial. rural son diseñadas e implementadas. En este con- 3. Poner a disposición un mayor financiamiento para texto, las siguientes acciones deben ser considera- apoyar las actividades multisectoriales. La estrategia das para su aplicación inmediata: de descentralización fiscal de Colombia ha in- crementado el flujo de recursos a nivel local, 1. Introducir procesos de planificación participati- pero muchos municipios pequeños y medianos vos que reconozcan las diferencias territoriales. El todavía no tienen acceso a recursos suficientes Departamento Nacional de Planeación para hacer inversiones significativas en bienes (DNP) podría desempeñar un papel impor- y servicios públicos. La estrategia de descen- tante en el apoyo a la identificación colectiva tralización fiscal debe acelerarse con el obje- de los “espacios rurales” o “territorios” que tivo de canalizar recursos suficientes a los mu- constituirían la base para un nuevo enfoque nicipios locales para que puedan aumentar la territorial del desarrollo rural. Estos “espacios escala de su apoyo a las actividades locales de rurales” o “territorios” se basarían en criterios desarrollo rural. Los gobiernos locales deben claramente definidos, por ejemplo, homoge- ser alentados y capacitados para desempeñar neidad agroambiental, la dinámica económi- un papel más importante en la planificación ca, las interacciones urbano-rurales o la iden- del uso del suelo y la gestión de los impuestos a tidad socio-cultural. El DNP podría trabajar la propiedad. Actualmente, los alcaldes tienen con los ministerios sectoriales y las entidades incentivos limitados para implementar refor- territoriales para garantizar que las inversio- mas y mejorar la recaudación de impuestos, y nes sectoriales respondan de manera coordi- los municipios tienen una capacidad limitada nada a los planes de desarrollo territorial. El para gestionar los recursos públicos destinados DNP también podría apoyar los procesos de al desarrollo rural. planificación participativos dentro de los “es- pacios rurales” o “territorios” coordinando la preparación de los planes territoriales partici- Recomendaciones De Política pativos a ser apoyados por las agencias nacio- nales, pero implementados a nivel territorial. El logro de un crecimiento sostenible de base am- 2. Fortalecer las instituciones descentralizadas que par- plia en el sector agrícola y promover el desarro- ticipan en el desarrollo rural. A nivel territorial, llo rural en Colombia no se logrará rápidamente. la capacidad y la participación tendrán que Debido a que los desafíos que enfrenta la econo- asegurar que todos los actores rurales sean mía rural son numerosos y variados, y debido a 100 PARTE DOS | CAPÍTULO 4 que los recursos disponibles para hacer frente a reacios a hacer las inversiones necesarias para me- dichos desafíos son limitados, el Gobierno entran- jorar la productividad de la tierra a largo plazo. Se te no será capaz de hacer frente a todos los pro- necesitan mejoras en el marco que gobierna la te- blemas al mismo tiempo. Aun reconociendo que nencia, el acceso y uso de la tierra, en primer lugar la transformación de la economía rural será un para aclarar los derechos de acceso y uso para aque- gran desafío, los responsables de las políticas pú- llos que están regresando a las tierras de las que fue- blicas tendrán que comenzar en alguna parte. En ron desplazados. A más largo plazo, garantizar una este contexto, se pueden identificar tres conjuntos mayor seguridad de la tenencia será importante de acciones para su aplicación en el tiempo (con no sólo para los colombianos, sino también para el visión de largo plazo), con un gran potencial para creciente número de inversionistas extranjeros que ayudar a poner a la economía rural en el camino están expresando interés en inversiones comerciales hacia el crecimiento sostenible: agrícolas y agroindustriales en Colombia. Restaurar los medios de vida rurales La reforma de la administración de las tierras re- querirá especial atención a las necesidades de los En tanto la paz y la estabilidad retornen a las zo- grupos minoritarios. Los pueblos indígenas (3,3 nas rurales, la prioridad inmediata será proporcio- por ciento de la población) y las comunidades nar a los hogares rurales con los medios para par- afro-descendientes (10,5 %) han sido despropor- ticipar en las actividades productivas y reanudar cionadamente victimizados por la toma de tierras sus medios de vida. La necesidad será más urgente durante todo el período de conflicto (DANE, 2005). en las zonas que han sido afectadas por el conflicto La Constitución de 1991 reconoce claramente los civil, pero otras áreas (por ejemplo las más pobres derechos territoriales de los pueblos autóctonos, y y las más afectadas) también necesitarán asisten- los derechos a la tierra de los afro-descendientes cia. Esto significa asegurar que los hogares tengan están incluidos en la Ley 70 de 1993. acceso seguro a la tierra, a los insumos productivos necesarios para reanudar las actividades agrícolas, Reconstruir la capacidad productiva. Las personas que a la información y los conocimientos necesarios viven en las zonas rurales, especialmente en los lu- para utilizar esos insumos efectivamente, a los re- gares fuertemente afectados por el conflicto, y las cursos financieros necesarios para pagar por ellos y poblaciones desplazadas que regresen a estas áreas, a la infraestructura necesaria para hacer llegar los requerirán asistencia inmediata para reanudar sus excedentes de producción al mercado. medios de vida. Durante un período transitorio, el Gobierno será llamado para la distribución de in- Ya se han puesto en marcha esfuerzos para alcan- sumos productivos —semillas y materiales para la zar estos objetivos. En virtud de la Ley de Víctimas siembra, fertilizantes para los cultivos, implemen- y Restitución de 2011, el Gobierno está restauran- tos agrícolas, crías de ganado y suministros veteri- do la tierra a las personas que fueron desplazadas narios— a los hogares que carecen de los medios por el conflicto y está proporcionando reparacio- para comprar esos suministros. El objetivo no debe nes a las familias y las comunidades para que pue- ser la creación de programas permanentes que dis- dan reanudar sus medios de vida. Sin embargo, tribuyan los insumos en forma continua, sino más estas iniciativas apenas han comenzado y se ne- bien proporcionar una inyección de recursos por cesitarán recursos adicionales significativos para una sola vez que permita a los hogares desfavore- satisfacer las necesidades de la nación. Las inter- cidos ponerse de nuevo de pie. venciones necesarias incluyen: La experiencia mundial en las situaciones poste- Asegurar el acceso a la tierra. Millones de hogares ca- riores a los conflictos sugiere que la distribución de recen de un título seguro de propiedad de la tierra los insumos físicos tendrá que ir acompañada de utilizada para actividades agrícolas y se mantienen asistencia técnica que asegure que los beneficiarios Agricultura y desarrollo rural 101 hagan un uso eficaz de los recursos. En la medida Alinear políticas y programas. Revirtiendo años de polí- de lo posible, estos esfuerzos deben estar orienta- ticas que protegían a los sectores económicamente dos a integrar a los agricultores en las cadenas de estratégicos o políticamente influyentes, en los úl- valor comercial. El MADR y CIAT y el Banco timos años el Gobierno ha manifestado su com- Mundial están actualmente evaluando el potencial promiso con la construcción de una agricultura del enfoque del Proyecto de Alianzas Productivas, competitiva orientada a la exportación mediante la que combina la organización de agricultores con celebración de más de 20 acuerdos de libre comer- el acceso al financiamiento, los mercados y la tec- cio. Adaptarse a estos acuerdos requerirá esfuerzo. nología en las zonas desfavorecidas y de postcon- El Gobierno tendrá que trabajar para desmante- flicto. Los resultados preliminares sugieren que el lar las medidas proteccionistas, cerrar el flujo de modelo puede ser muy adecuado para combinar subsidios que van a los productores ineficientes y la restauración de los medios de subsistencia y la reorientar la inversión pública hacia la provisión reconstrucción de la capacidad productiva. de bienes y servicios públicos (por ejemplo, infraes- tructura, investigación básica, suministro de infor- Explotar ganancias rápidas en infraestructura rural de pe- mación de mercado), lo que apoyará a una agricul- queña escala. Tras décadas de falta de inversión, las tura comercial más competitiva en el futuro. deficiencias de infraestructura siguen siendo una limitación importante en muchas zonas rurales, en Proporcionar acceso a los mercados. Podría decirse que particular las infraestructuras relacionadas con la la limitación más crítica para el desarrollo agrícola irrigación, procesamiento y almacenamiento de la en Colombia ha sido el pobre acceso a los merca- cosecha y el transporte por carretera. La percep- dos, especialmente fuera de las zonas cafeteras y ción generalizada es que atacar las limitaciones de algunas otras zonas privilegiadas, como la Sabana infraestructura necesariamente requiere una in- de Bogotá y el Valle del Cauca. Mejorar el acceso versión pública masiva y sostenida. Sin embargo, al mercado requiere inversiones en infraestructura evidencia abundante indica que inversiones relati- (por ejemplo, caminos rurales, capacidad de alma- vamente modestas en infraestructura en pequeña cenamiento, instalaciones de procesamiento), pero escala pueden tener efectos rápidos e importantes también implica sistemas de información de mer- en la producción. Una prioridad urgente para el cado, programas de crédito rural superar las ba- nuevo Gobierno será estimular la inversión en in- rreras no arancelarias (sanitarias y fitosanitarias) y fraestructura rural asequible en pequeña escala, mecanismos de integración a la cadena de valor. incluidas las tecnologías de riego (tanto por gra- La experiencia en Colombia y en otros lugares vedad como por sistemas de bombeo), procesa- muestra que cuando se mejora el acceso al mer- miento e instalaciones de almacenamiento a nivel cado, los productores son capaces de rápidamen- comunitario y mercados físicos. te absorber las tecnologías mejoradas y elevar los sistemas de producción a un nivel superior (Perry, Dinamizar el Potencial de la Agricultura 2012).11 Un mejor acceso al mercado no sólo au- menta las oportunidades agrícolas, sino que, en ge- Una segunda prioridad para el Gobierno debe ser neral, contribuye a tener un campo más habitable. establecer las condiciones para conseguir que la agricultura se ponga en marcha rápidamente. Las Aprovechar las oportunidades de los sistemas y produc- medidas inmediatas pueden jugar el papel de cuo- tos con potencial competitivo. En febrero de 2013, el ta inicial de las intervenciones de mayor alcance Gobierno estableció una Comisión del Café, con que se necesitarán en el largo plazo para lograr la responsabilidad de desarrollar una nueva estra- cambios estructurales y liberar el enorme poten- tegia para el sector. La Comisión convocó a una cial sin explotar de la agricultura como motor para serie de estudios que abarcan aspectos tan funda- el crecimiento de gran alcance y reducción de la mentales como el crédito, la rentabilidad del sec- pobreza. Las intervenciones necesarias incluyen: tor, la volatilidad del tipo de cambio, los sistemas 102 PARTE DOS | CAPÍTULO 4 de estabilización de los precios al productor, las importante preservar el capital natural representa- instituciones cafeteras y la investigación. Se espera do actualmente por los bosques naturales. El país que los resultados de los estudios y las recomenda- tiene que seguir con los progresos realizados en el ciones de la Comisión del Café proporcionen in- marco de la agenda de Reducciones de Emisiones formación clave sobre las opciones de política, in- por Deforestación y Degradación de los Bosques cluyendo los cambios estructurales necesarios para (REDD+) para definir trayectorias de desarrollo asegurar la competitividad del sector a largo plazo. que no se implementen a expensas de los bos- Este ejercicio analítico podría replicarse para otros ques naturales. La Contabilidad de la Riqueza y cultivos con ventaja competitiva. la Valoración de los Servicios de los Ecosistemas (WAVES, por sus siglas en inglés), que desarrolla Aprovechar el potencial de la ganadería. El desarrollo herramientas para medir con mayor precisión la sostenible de la economía rural no será posible gama de servicios ambientales producidos por los sin la integración de la producción ganadera en recursos naturales, podría ayudar a determinar de las estrategias de medios de subsistencia rurales. mejor manera el “verdadero valor” de los bosques Debido a que muchos ganaderos son pobres, el naturales, información que contribuiría a la toma aumento de la productividad en el sector puede de decisiones sobre los bosques. contribuir tanto al crecimiento como a la reduc- ción de la pobreza. La mejora de la productivi- La preservación de los bosques naturales puede dad de los sistemas ganaderos permitiría cubrir complementar el desarrollo de los sistemas foresta- las necesidades de consumo interno con una su- les comerciales que sean técnicamente eficientes y perficie reducida, liberando pastizales improduc- económicamente rentables, socialmente inclusivos tivos para otros usos. Los sistemas silvo-pastorales y ambientalmente amigables. Un primer paso im- (SSP) que se gestionan para aprovechar las si- portante en el desarrollo de una estrategia nacio- nergias productivas entre pastizales mejorados, nal de desarrollo forestal comercial sería desarro- especies de árboles y ganado cuidadosamente llar un modelo que permita: (i) la identificación de seleccionados son particularmente prometedo- las áreas más prometedoras para la reforestación res como un modelo de ganadería alternativa. comercial, (ii) la identificación de las cadenas de A través de la alianza liderada por la Federación valor más prometedoras, con base en la demanda Nacional de Ganaderos (FEDEGAN) y con actual y proyectada a futuro de los productos deri- el apoyo financiero del Fondo Mundial para el vados de los árboles, (iii) la evaluación de los siste- Medio Ambiente (GEF por sus siglas en inglés) y mas de infraestructura y logísticos necesarios para el Departamento de Energía y Cambio Climático entregar productos de los árboles a los mercados, y del Reino Unido (UK-DECC), el Gobierno ha (iv) la evaluación de los marcos institucionales que puesto en marcha programas piloto destinados a se podrían poner en marcha para garantizar una promover la adopción de SSP a gran escala. El gestión equitativa y sostenible de los bosques na- enfoque más prometedor consiste en una com- turales y el sector forestal comercial. Actualmente, binación de incentivos financieros (como el pago el GBM apoya al Gobierno, a través de una dona- por servicios ambientales, o PES, por sus siglas en ción (PROFOR), en la realización de una serie de inglés), con la asistencia técnica a los agricultores. trabajos analíticos para la promoción de la refores- Se espera que las lecciones aprendidas del pro- tación comercial en Colombia. yecto en curso ayuden al escalamiento de la ga- nadería sostenible a través de SSP en Colombia. . Reformar los sistemas de innovación agrícola. Para po- ner en marcha la agricultura de Colombia serán Tomar ventaja de los sistemas forestales. El desarro- necesarios incrementos de la productividad agrí- llo sostenible de la economía rural de Colombia cola basados en la tecnología. Para que esto suce- también habrá de prestar atención a los bosques da, los sistemas de generación y transferencia de y los sistemas forestales. Como mínimo, será tecnología tendrán que ser revitalizados. Mientras Agricultura y desarrollo rural 103 que algunas nuevas tecnologías pueden generar- Gestión de riesgo de la producción. Con una agricultura se a nivel local, muchas otras también se pueden cada vez más comercial, se vuelve más importante importar y adaptar a las condiciones locales. Los aún asegurarse de que los productores, los consu- esfuerzos para desarrollar un sistema nacional de midores y los inversionistas estén adecuadamente innovación centrado en la generación de nuevas protegidos contra el riesgo. La gestión del riesgo tecnologías son sólo un comienzo. Colombia tam- adquiere una importancia adicional debido a que bién tendrá que fomentar la aparición de sistemas el sector agrícola de Colombia es particularmente de innovación locales pequeños, centrados en la vulnerable a los desastres naturales. En los últimos asistencia técnica y en la aplicación de los cono- años, la falta de una estrategia amplia ex ante para cimientos ya disponibles. Esto sugiere que se debe gestionar los riesgos fiscales del sector agrícola ha hacer hincapié en el fomento de las asociaciones resultado en gastos fiscales más altos de los pre- público/privadas/ONG y alianzas comerciales vistos, porque el Gobierno prestó asistencia de como vehículos para promover la introducción y emergencia a los agricultores que no contaban con diseminación de las innovaciones (Perfetti, 2009).12 seguro. En un esfuerzo por controlar los gastos fis- El Programa de Alianzas Productivas es un buen cales no previstos, el Gobierno tiene que buscar ejemplo de cómo las alianzas comerciales entre la manera de mejorar el marco institucional para pequeños productores y las empresas agroindus- gestionar los riesgos agrícolas. Recientemente el triales pueden estimular la innovación, aumentar MADR ha tomado medidas para manejar el tema la productividad y mejorar la competitividad en de riesgos agropecuarios, reformando la actual cadenas de valor seleccionadas. Dirección de Financiamiento en Dirección de Financiamiento y Gestión de Riesgos Agrícolas. Existen también oportunidades para fortalecer los Estas iniciativas deben continuar y fortalecerse, sistemas de prestación de servicios de extensión con el objetivo de identificar los instrumentos de ya establecidos que son responsabilidad de orga- gestión de riesgos que mejor se adapten a las ne- nizaciones de la industria. Por ejemplo, se están cesidades de la evolución de la economía rural de realizando esfuerzos para fortalecer el papel de los Colombia. municipios en la prestación de asistencia técnica. Ellos están obligados a elaborar planes de exten- Fomentar la agricultura climáticamente inteligente. El sión agrícola que son necesarios para ofrecer asis- cambio climático ya está teniendo un impacto tencia técnica gratuita a los pequeños y medianos significativo en el sector agrícola de Colombia, productores, ya sea mediante el desarrollo de ca- como lo demuestran las grandes inundaciones de pacidades o mediante la contratación de empresas los cultivos experimentadas durante la temporada privadas u ONG. 2012-2013. Estos impactos serán más extremos en el futuro. Los análisis realizados por los investiga- Colombia ha comenzado a poner en marcha sis- dores del CIAT indican que para el año 2050 son temas más descentralizados para la generación y probables aumentos significativos en la tempera- aplicación de la tecnología. El Proyecto Transición tura, precipitaciones más irregulares y una mayor de la Agricultura, por ejemplo, gestionó una sub- prevalencia de plagas y enfermedades. Para 2050, vención competitiva sustancial con un éxito con- el aumento medio previsto en la temperatura me- siderable. También se ha fortalecido el apoyo a dia anual se estima en 2.5 °C, y es probable que la CORPOICA, la organización nacional de investi- precipitación aumente en un 2,5 %. Sin una adap- gación agrícola, pero el reto ahora es lograr la es- tación acelerada, es probable que el cambio climá- tabilización del apoyo al menos entre 10 y 20 años. tico se traduzca en: (i) la degradación del suelo y Las nuevas iniciativas de asistencia técnica están la pérdida de materia orgánica en las laderas de en la etapa piloto. Es hora de que Colombia con- Los Andes; (ii) inundaciones a lo largo de las costas solide las iniciativas más prometedoras y asegure del Caribe y del Pacífico; (iii) pérdidas de nichos su financiamiento a largo plazo. para el café, frutas, cacao y plátano; (iv) cambios 104 PARTE DOS | CAPÍTULO 4 en la prevalencia de plagas y enfermedades; y (v) el problemas de los municipios y las poblaciones ru- derretimiento de los glaciares y el estrés hídrico. rales. Muchos carecen de rigor técnico, e incluso Para hacer frente a las extensas implicaciones so- aquellos que son técnicamente sólidos tienden a cioeconómicas de estos efectos, el Gobierno debe ser de uso limitado en ausencia de análisis par- dar prioridad a la adaptación, invirtiendo en eva- ticipativos serios de los problemas. Puesto que la luaciones, investigación y desarrollo de carácter planificación del uso la tierra es una función local, regional, así como transferencias de tecnología y mucho depende de la voluntad y las capacidades capacitación a los agricultores. de los alcaldes y el personal locales, que varían mucho en todo el país. Si bien las leyes de planifi- Las proyecciones muestran que probablemente el cación llaman a la participación ciudadana, esta 80 por ciento de los cultivos se verá afectado en no es totalmente regulada ni bien entendida por la mayoría de sus actuales áreas de cultivo en el las autoridades locales, por lo que es poco prac- año 2050, con efectos especialmente graves en los ticada. La participación se utiliza generalmente cultivos perennes de alto valor. Se ha realizado un para la aprobación de los planes ya formulados trabajo considerable para identificar las amena- por el personal técnico, no para alimentar el pro- zas específicas, cuantificar los impactos probables ceso de planificación e identificar las necesidades y clasificar las medidas de adaptación, pero este y prioridades de la población local. trabajo debe integrarse de manera más sistemática en el diseño de políticas y la planificación de las La introducción de un nuevo enfoque para la formulación inversiones. de políticas. Si un enfoque territorial del desarrollo rural ha de afianzarse en Colombia, se requerirá el Apoyar el desarrollo territorial con reequilibrio de la relación entre el centro y la peri- enfoque territorial feria. Para asegurar que las intervenciones públicas aborden efectivamente los desafíos de desarrollo y A más largo plazo, la salud y el bienestar del reconciliación clave que enfrentan las zonas rura- sector rural dependerá de la capacidad del les, la política y la formulación de programas tendrá que Gobierno para complementar el enfoque sec- basarse en un análisis integral basado en la eviden- torial con un enfoque territorial del desarrollo cia de las fortalezas, debilidades, oportunidades y rural. El Pacto Nacional Agrario13 y el reciente amenazas asociadas a estas áreas. La aproximación lanzamiento de la Misión Rural14 están tratando analítica que se utiliza para la Misión Rural refleja de sentar las bases de esta estrategia hacia una este tipo de enfoque. La implementación de las políti- “nueva ruralidad”. cas y los programas se basaría entonces en conjuntos personalizados de intervenciones dirigidas a los Si bien existe el marco legal para la planificación desafíos del desarrollo local pertinentes. Siguiendo territorial en Colombia, la aplicación presenta los principios de la gestión descentralizada del pro- una serie de desafíos. La Ley 388/97 exige a los grama, la selección de las intervenciones en cada gobiernos locales establecer planes territoriales, o región sería decidida por consejos regionales, for- Planes de Ordenamiento Territorial (POT) que, mados a partir de una serie de actores rurales cla- entre otras cosas, establecen directrices técnicas ve. Aunque el objetivo principal seguirá siendo la con respecto al uso de la tierra y el desarrollo transformación productiva de la economía rural, territorial. Puramente en términos administrati- la consecución de este objetivo requerirá cambios vos, la aplicación de los POT ha tenido un éxito institucionales que empoderen a las comunidades limitado: sólo el 65 por ciento de los 1097 mu- de manera significativa para tomar el control de nicipios de Colombia han completado el proce- los procesos participativos de abajo hacia arriba so y ratificado el POT. Además, los POT para que les permitan planificar, implementar y evaluar las zonas rurales rara vez se han utilizado como los impactos de las intervenciones de desarrollo a una herramienta para abordar directamente los nivel local. Agricultura y desarrollo rural 105 La construcción de una nueva arquitectura institucional. La El Camino por Delante: Equilibrar aplicación efectiva de un enfoque territorial del desarrollo requerirá un replanteamiento comple- Los Roles Públicos y Privados to sobre cómo se prestan los servicios a las zonas rurales. A partir de un concepto amplio del sec- ¿Qué se requiere hacer para revertir décadas de bajo tor rural que abarca múltiples sectores, una gran rendimiento en la economía rural de Colombia y li- gama de socios y partes interesadas, y muchas berar el potencial de la agricultura para contribuir actividades económicas diferentes, será necesaria a un crecimiento sostenible de base amplia? El país la construcción de una nueva arquitectura insti- debe restaurar los medios de vida de los muchos tucional consistente en agencias centralizadas de hogares rurales que han visto sus declinar fortunas planeación de políticas y de financiamiento, enti- y transformar la agricultura actual orientada a la dades descentralizadas de coordinación e imple- subsistencia en una agricultura comercial vibran- mentación, organizaciones locales de la sociedad te y dinámica. No va a ser fácil. Las actividades civil y las empresas privadas. Una revisión funcio- agrícolas son llevadas a cabo principalmente por nal de los organismos existentes de formulación y operadores privados –los millones de individuos, entrega de políticas podría servir para analizar y cooperativas, asociaciones y empresas dedicadas a medir comparativamente la estrategia, la función la producción, procesamiento, transporte, almace- operativa, presupuestaria y de gestión de recursos namiento y distribución de los productos crudos y humanos, de las instituciones clave y obtener re- productos transformados. El gasto público puede comendaciones para la definición y la entrega de estimular el crecimiento sólo de manera indirecta. una nueva arquitectura institucional. Esta nueva Las políticas gubernamentales pueden desempeñar arquitectura podría servir como una plataforma un papel catalizador en la provisión de bienes y ser- para la creación de consensos entre los organis- vicios que aumenten la rentabilidad de la inversión mos públicos, organizaciones de la sociedad civil privada, pero las intervenciones públicas deben y actores privados en apoyo a una estrategia in- estar focalizadas de manera adecuada y correc- clusiva e integrada de desarrollo rural basada en tamente programadas para “atraer” en lugar de una visión de largo plazo que trascienda los ciclos “desplazar” el gasto privado. En el análisis final, el electorales. éxito de los esfuerzos del gobierno para poner a la agricultura en marcha y transformar la economía rural dependerá de su capacidad para aprovechar el poder latente del sector privado. 106 PARTE DOS | CAPÍTULO 4 Desafío general para el Desafío específico Opciones de política a corto Opciones de política a desarrollo para el desarrollo plazo mediano plazo 1. Restauración de los Seguridad de la Continuar la restitución de la Mejorar el marco legal e medios de vida rurales tenencia de la tierra tierra a las personas y grupos institucional que gobierna la afectados por los conflictos y propiedad, acceso y uso del proporcionar reparaciones a las suelo. familias y las comunidades. Construir un sistema nacional de Aproximaciones piloto para el ordenamiento territorial. registro sistemático y el catastro. Crear la agencia nacional de administración de tierras que combine las funciones de catastro y registro.   Recapitalización de los Distribución de semillas, Reformar los mecanismos de hogares fertilizantes, herramientas de financiamiento rural, programas, labranza y asistencia técnica a las etc. y restablecer los servicios de poblaciones reasentadas. extensión rural para servir mejor a las necesidades de los pobres rurales.   Ganancias rápidas por Proyectos selectivos de infraestructura construcción de caminos para conectar las áreas con producción excedente a los mercados. Proyectos de irrigación a pequeña escala en los que los retornos sean más altos. 2. Explotación del Cultivos Revitalizar los sistemas de Mejorar el marco institucional potencial de la generación y transferencia de para gestionar los riesgos agricultura tecnología. agrícolas. Fomentar las asociaciones público/privadas y alianzas comerciales para promover la introducción y difusión de innovaciones.   Ganadería Adopción de pilotos SSP a nivel Ampliar la escala de SSP/ nacional a través una combinación esquemas de asistencia técnica a de incentivos financieros (como el nivel nacional para “transformar” pago por servicios ambientales, o el sector de la ganadería en PSA) con la asistencia técnica a los Colombia en una ganadería agricultores. sostenible basada en sistemas silvopastoriles.   Explotación forestal Proseguir hacia las disposiciones Reducir las tasas de degradación de la agenda REDD+ y apoyo de y deforestación de bosques. WAVES. Estimular las inversiones en los Definir los modelos para el sistemas forestales comerciales desarrollo de plantaciones que son técnicamente eficientes, comerciales. económicamente rentables, socialmente inclusivos y ambientalmente amigables. (continúa en la página siguiente) Agricultura y desarrollo rural 107 (continuación) Desafío general para el Desafío específico Opciones de política a corto Opciones de política a desarrollo para el desarrollo plazo mediano plazo 3. Adopción de un Nueva arquitectura Llevar a cabo una revisión Instalar una nueva arquitectura enfoque territorial del institucional funcional de las políticas y institucional para gestionar el desarrollo rural los órganos de prestación de desarrollo territorial, incluyendo servicios existentes para el el fortalecimiento del nivel local. desarrollo rural. Aumentar los fondos para apoyar Utilizar la iniciativa Misión las actividades multisectoriales Rural como plataforma para la a nivel territorial (acelerar la creación de consensos entre las descentralización fiscal). organizaciones públicas, privadas Invertir de manera significativa y civiles en apoyo de la estrategia en bienes y servicios públicos, en de desarrollo rural con enfoque lugar de subsidios directos a los territorial. bienes y servicios privados. Apoyar la implementación de los POT con procesos de planificación local participativa. Poner a prueba iniciativas de coordinación multisectoriales para la entrega de servicios integrales al medio rural.   Gestión de riesgos Diseñar un marco institucional Aplicar el marco institucional para para gestionar los riesgos gestionar los riesgos agrícolas. agrícolas.   Desarrollo rural Fortalecer los Planes Nacionales Implementar los Planes climáticamente de Adaptación y Mitigación del Nacionales de Adaptacion y inteligente Cambio Climático con objetivos Mitigacion del Cambio Climático, claros que definan las tareas monitorear los impactos, y y detallen las necesidades de actualizarlo continuamente. inversión. 5 Misión para la Transformación del Campo: Diag- Notas nóstico institucional y presupuestal del sector agro- pecuario (Bogotá: DNP, 2014). 1 DANE (Departamento Administrativo Nacional 6 Caballero, J. M., The Territorial Approach to Rural De- de Estadística). Datos tomados de la página web velopment (s. l.: World Bank, 2005. DANE, Cuentas del Banco de la República: “PIB. Metodología Nacionales Trimestrales. Producto Interno Bruto. Segundo año base 1994”, consultado septiembre 15, 2014, Trimestre-Septiembre 2013, consultado septiembre 15, http://www.banrep.gov.co/pib-base-1994; y “PIB. 2014, http://www.dane.gov.co/files/investigacio- Metodología año base 2005”, consultado septiem- nes/boletines/pib/bolet_PIB_IItrim13.pdf. bre 15, 2014, http://www.banrep.gov.co/es/pib. 7 Colombia, Ministerio de Agricultura, “Decreto Nº 2 Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios 1985, de 2013”, 12 de septiembre 2013, https:// Ambientales de Colombia. www.minagricultura.gov.co/Normatividad/De- 3 Banco Mundial, “Low Carbon Growth in Colom- cretos/1985.pdf. bia” (en prensa: Banco Mundial, 2014). 8 La iniciativa Links between Actions for Rural Development 4 Balcázar, A., A. Hernández, J. Leibovich con A. (LEADER) fue establecida por la Unión Europea Becerra, S. Botello, S. Cortés, L. Estrada, C. Ro- para ayudar a los actores rurales a considerar el dríguez, H. Vásquez, Políticas para el desarrollo de la potencial a largo plazo de sus regiones. Como su agricultura en Colombia, coord. J. J. Perfetti (Bogotá, nombre lo sugiere, el enfoque de la iniciativa está Washington, D.C.: sac y Fedesarrollo, 2013). en la promoción del desarrollo rural a nivel local. 108 PARTE DOS | CAPÍTULO 4 LEADER alienta a los territorios rurales a explo- 12 Perfetti, J. J., Crisis y pobreza rural en América Latina: el rar nuevas maneras de ser o seguir siendo com- caso de Colombia. Documento de trabajo No. 43 (Santiago petitivos, para sacar el máximo provecho de sus de Chile: Programa Dinámicas Territoriales Rura- activos y para superar los desafíos que pueden en- les, Rimisp, 2009). frentar, tales como envejecimiento de la población, 13 La temporada de lluvias en 2011–2012 generó los bajos niveles de prestación de servicios o la fal- una crisis en el sector rural que exacerbó las limi- ta de oportunidades de empleo. De esta manera, taciones estructurales existentes de antaño para el LEADER contribuye a mejorar la calidad de vida desarrollo rural y la paz. Los agricultores protesta- en las zonas rurales, tanto para las familias de los ron enérgicamente. Esta situación fue una llama- agricultores como para la población rural en gene- da de atención para el país, que llevó a la creación ral. Utiliza un enfoque holístico para abordar los del Pacto Agrario. El MADR ha asignado recursos problemas rurales. Reconoce, por ejemplo, que ser importantes para constituir y fortalecer la partici- competitivo en la producción de alimentos, contar pación local en la recopilación de información en con un entorno atractivo y la creación de oportu- las zonas rurales, definir las políticas públicas lo- nidades de empleo para la población local son as- cales e identificar subproyectos prioritarios para la pectos de la vida rural que se apoyan mutuamen- inversión en el corto plazo. Esta información, jun- te, requiriendo habilidades específicas, tecnologías to con la del Censo Agrario (2014), será un apor- apropiadas y la entrega de servicios como un pa- te fundamental para que la Misión Rural genere di- quete coherente con políticas hechas a la medida. rectrices de políticas a mediano y largo plazo para http://ec.europa.eu/agriculture/rur/leaderplus/ el desarrollo rural en Colombia, en consonancia index_en.htm. con los principios de los acuerdos de paz prelimi- 9 Colombia, Acción Social, “Unidades Agrícolas Fa- nares ya alcanzados en La Habana. Véase Comi- miliares, tenencia y abandono forzado de tierras en sión Económica para América Latina y el Caribe Colombia”, en Proyecto Protección de Tierras y Patri- (Cepal), Valoración de daños y pérdidas. Ola invernal en monio de la Población Desplazada (Bogotá: Acción So- Colombia 2010–2011 (Bogotá: Misión BID-Cepal, cial, 2010). 2012). 10 El Banco Mundial tiene una amplia experiencia in- 14 Lanzada por el presidente Santos a principios de ternacional en este tipo de procesos y podría pro- marzo de 2014, con resultados esperados para di- porcionar asistencia técnica. ciembre de 2014, la Misión Rural está diseñada para 11 Perry, S., El Sistema de extensión agropecuaria en Colom- generar la información necesaria para orientar bia, consultado septiembre 14, 2014, file:///C:/ la política de desarrollo rural hacia el crecimien- Users/Juan%20Manuel/Downloads/informe%20 to, la igualdad y la estabilidad política y social en extensin%20rural%20colombia.pdf. Colombia. Cambios estructurales – Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad 109 CAPÍTULO 5 Sector urbano 110 PARTE UNO | CAPÍTULO 5 Mensajes principales Colombia se encuentra en una etapa avanzada de urbanización y tiene una capacidad demostrada de gestión urbana innovadora. En el pasado, las ciudades han contribuido al crecimiento económico y la reducción de la pobreza, y pueden seguir haciéndolo. Sin embargo, Colombia tiene que superar la mala conectividad entre ciudades y entre las ciudades y los puertos, la falta de mecanismos eficaces de coordinación entre las aglomeraciones urbanas, ins- trumentos de planificación inarticulados y duplicados y la falta de eficiencia e innovación en cómo se autofinancian las ciudades. Esta nota tiene dos conjuntos de recomendaciones de política que pretenden hacer frente a los desafíos en dos niveles: (i) nivel nacional/Sistema de Ciudades y (ii) nivel de ciudad/aglomeración. Las principales recomendaciones a nivel nacional/Sistema de Ciudades incluyen: (i) implementar el CONPES sobre política urbana que define el Sistema de Ciudades, instruyendo al Departamento Nacional de Estadísticas (DANE) para generar datos a nivel metropolitano, de aglomeración y regional e instruir a los ministerios para incorporar e implementar el enfoque de Sistema de Ciudades dentro de sus políticas sectoriales; (ii) incorporar el concepto de Sistema de Ciudades en el Plan Nacional de Desarrollo 2014–2018; y (iii) promover una reforma institucional en el Ministerio de Vivienda (MHCT) para pasar de una agenda centrada en la vivienda hacia un enfoque territorial del desarrollo. Las principales recomendaciones a nivel de ciudad/aglomeración incluyen: (i) definir e implemen- tar incentivos (co-financiamiento, asistencia técnica y garantías) para promover proyectos metropolita- nos estratégicos; (ii) desarrollar enfoques marco para el uso de herramientas alternativas para financiar las inversiones urbanas, tales como los derechos de desarrollo negociables, mecanismos de captura de valor del suelo y la estructuración de asociaciones público/privadas para la renovación y el desa- rrollo urbano. Antecedentes registró un crecimiento económico estable y fuer- te, así como una impresionante disminución de la prevalencia de la pobreza moderada, extrema Colombia se encuentra en una etapa avanzada y multidimensional.4 Décadas de urbanización de urbanización y tiene una capacidad demos- sostenida incrementaron gradualmente la concen- trada para la gestión urbana innovadora. Hoy tración de personas y puestos de trabajo, consoli- en día el 75 por ciento de los colombianos vive dando las economías de escala y de aglomeración en las ciudades. Se espera que este porcentaje que han contribuido a la prosperidad económica aumente a 86 por ciento para 2050, lo que re- (figura 5.1). En general, el crecimiento económi- presentaría alrededor de 20 millones de nuevos co de Colombia ha sido impulsado en gran me- habitantes urbanos.1 En relación con sus pares de dida por las materias primas, pero la economía la región, Colombia se destaca por tener un sec- urbana, incluyendo la manufactura, los servicios tor urbano fuerte.2 Varias áreas metropolitanas financieros, el comercio minorista, el comercio y colombianas se encuentran entre las 50 ciudades la industria de la hospitalidad, ha contribuido en más densamente pobladas del mundo3 y muchas más del 50 por ciento a la tasa de crecimiento del han proporcionado ejemplos internacionalmen- PIB en las últimas cuatro décadas.5 En el futuro, te reconocidos de iniciativas urbanas exitosas. el fortalecimiento del papel de las ciudades pue- Ejemplos de ellas incluyen los programas de me- de contribuir a la mitigación de los riesgos inhe- joramiento de barrios marginalizados para me- rentes a las economías basadas intensivamente en jorar la movilidad y reducir la exclusión social y las materias primas.6 Un sistema urbano eficiente económica en Medellín, los programas de trans- será necesario para dar el paso de un sistema eco- porte urbano sostenibles en Bogotá y programas nómico impulsado por las materias primas hacia para fomentar las economías urbanas locales una estructura económica más fuerte basada en la competitivas en Bucaramanga. A nivel nacional, manufactura y las industrias intensivas en conoci- el país ha desarrollado instituciones y marcos le- miento. Es importante que las ciudades permitan gales bien reconocidos para promover políticas esta transición a través de una infraestructura de urbanas sólidas. conectividad mejorada, la gestión racional de la tierra y políticas pro-activas que aseguren la habi- En el pasado, las ciudades han sido motores del tabilidad urbana. crecimiento; en adelante, serán importantes para mantener los logros de Colombia en su creci- Las ciudades también jugarán un papel impor- miento económico. Entre 2002 y 2012, Colombia tante en la reducción continua de la pobreza y FIGURA 5-1:  Distribución del 40 por ciento inferior en Colombia, 2002–2012 25 Millones de habitantes 19,96m 20 18,17m 18,30m 17,28m 32% 16,07m 15 29% 13,99m 22% 23% 24% 26% 34% 10 35% 38% 32% 34% 7,09m 7,09m 41% 5 32% 36% 4.15m 42% 36% 32% 33% 45% 43% 49% 48% 33% 0 49% 2002 2008 2013 2002 2008 2013 2002 2008 2013 Pobreza extrema Pobreza moderada 40 por ciento con menores ingresos Rural Otras áreas urbanas Principales áreas urbanas (13 A.M) Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en GEIH-MESEP (2002–2013). Sector urbano 111 decades5. Moving forward, strengthening the role of cities may contribute to mitigating the risks inherent to commodity intensive economies.6 An efficient urban system will be necessary for the move from a 112 PARTE DOS | CAPÍTULO 5 commodity-driven economic system to a stronger resource-based manufacturing structure and then to more knowledge-intensive industries. It is important that cities enable this transition through an improved connective infrastructure, sound land management, and proactive policies that ensure urban livability. en Figure la prosperidad compartida. 5-1: Distribution ofA pesar the de existir Bottom 40 MAPA Map 5-1:  Distribución and 5-1: Distribution y concentración Concentration de of menores Percent tasas de in pobreza en las Colombia, 2002-12 áreas urbanas, empleos en Colombia Jobs in Colombia el mayor volumen de la población urbana sigue haciendo a los pobres urbanos un blanco impor- tante para la reducción de la pobreza en general. A partir de 2013, las zonas urbanas alojan más población en situación de pobreza moderada y extrema (9.5 millones) que las rurales (4.6 millo- nes). Así, mientras que la tasa de pobreza es 40 por ciento mayor en las zonas rurales en compa- ración con las urbanas, el número de personas afectadas por una reducción del 1 por ciento en la tasa de pobreza urbana es 68 por ciento más alto que para el mismo cambio en la tasa de pobreza rural. Por otra parte, el dominio de las principa- Source: World Bank staff calculations based on GEIH-MESEP (2002-2013) Source: World Bank staff calculations (2010) based on DANE Census 2005 Source: World Bank staff calculations (2010) based on DANE Census 2005. les ciudades en términos de densidad económica y de creación de empleos (mapa 5.1) hace de las aglomeraciones urbanas una fuente de oportu- 3. Cities nidades will para alsolas play familias a major de bajos role in continued ingresos. Estas poverty reduction and shared prosperity. Despite the urban areas ’ lower poverty rates, the cifras sugieren que las políticas y las inversiones a largersize of the lograrurban population la prosperidad still makes compartida the urban y contribuir a lapoor an important target nivel for reducing de ciudad que facilitenoverall poverty. (a través As of- 2013, de la planifi urban agenda de areas housed more population in moderate postconflicto. and extreme poverty (9.5 million) than cación y la disponibilidad de tierras) y promuevan rural areas (4.6 million). Thus, while the poverty rate is 40 percent higher in (arural travésareas de una compared to urbanel mayor inversión) areas, acceso the number a los Las of people affected principales fuentes de bylaa 1 percent persisten- desigualdad reduction in the urban poverty rate is 68 percent higher servicios básicos —tales como el agua, el sanea- than the same change in the rural poverty te en Colombia son las disparidades históricas rate. Moreover, en- the dominance of the miento, main cities la vivienda in terms asequible, of economic la salud, tre las and la educa- density zonas jobs urbanascreation (Map y rurales. 5-1)de A pesar makes la dismi-the urban agglomerations a source urbano ción, el transporte of opportunities y los espacios low income forpúblicos families. nución These significativa en numbers la incidencia suggest that city-level de la pobreza and investments policies recreativos— that facilitate (through serán esenciales para reducir la po- planning and land availability) a nivel nacional, la pobreza moderada se mantiene and promote (through increased investment) breza en todo el país.access to basic services —suchalta as en water, las zonassanitation, rurales conaffordable respecto a las housing, urbanas. health, education, urban transport, and public and recreational Incluso, spaces— will be essential for country-wide durante la última década, el cociente las poverty reduction.A pesar de los niveles relativamente más bajos de tasas de pobreza entre zonas rurales y urbanas se pobreza, las principales áreas urbanas (13 áreas 4. Despite relatively lower levels of poverty, the ha mainampliado, con la relación de pobreza moderada urban areas (13 metropolitan areas) show metropolitanas) muestran una divergencia con re- entre las dos regiones creciendo de 1.35 a 1.64.7 De continued divergence frommiddle-sized cities in key development indicators, contributing to regional lación a las ciudades medianas en los indicadores hecho, la tasa de incidencia de pobreza modera- disparities (Figure 5-1). The urban poverty rate of the Colombia’smiddle-sized cities (42.2 percent)in is clave de desarrollo, lo que contribuye a las dispa- da en las zonas rurales en 2012 era todavía mayor similar to the rural poverty rate (46.8 percent), or almost two times the urban poverty rate of the 13 largest ridades regionales (figura 5.1). La tasa de pobre- que la de las zonas urbanas en 2002. En general, metropolitan areas. Furthermore, in the past 10 years,middle-sized cities’poverty rate has increased 5 za urbana de las ciudades medianas de Colombia la evidencia sugiere que la reducción de la pobre- percent, reaching 40 percent of the national distribution in 2012. By contrast, the percentage of the poor in (42,2 por ciento) es similar a la tasa de pobreza za ha estado ligeramente sesgada hacia las zonas the 13 largest metropolitan areas fell 6 percent over the decade. Addressing this and the existing urban-rural rural (46,8 por ciento), y casi dos veces la tasa de urbanas. disparities will be crucial to achieving shared prosperity and contributing to the post-conflict agenda. pobreza urbana de las 13 áreas metropolitanas 5. The main sources más grandes. Más aún, ofen persistent 10 años, la in El los últimosinequality Colombia are the principal desafío para historical el gobierno disparities entrante será between urban and tasa rural de pobrezaareas. de Despite las ciudades significant the medianas se decline ha el in the incidence desarrollo de políticas of poverty urbanas que at the national level, aprovechen moderate poverty remains incrementado un 5 por high in rural ciento, el 40 to urban areas relative alcanzando ones. Over los beneficios de la the past decade, urbanización paramoreover, el creci- the gap betweenpor rural and ciento deurban areas has la distribución widened, nacional en 2012.withthe Por ratiomiento moderate y of económico poverty la reducciónbetween de la the two regions pobreza. increasing from 1.35 el contrario, el to 1.647. In porcentaje defact, en las 13 poverty the moderate los pobres headcount Esto involucra rate of acciones de rural areas política in niveles: en dos 2012 was still higher than áreas that of urban areas metropolitanas in 2002. más grandes cayóOverall, (i) a nivel suggests the evidence 6 por cien- de sistemathe urbanoreduction nacional of poverty (también de- has been slightly biased to durantetowards urban la década. areas. esto y las dispari- finido como el Sistema de Ciudades) y (ii) a nivel Abordar dades urbano-rurales existentes será crucial para ciudad (o aglomeración). 2 Sector urbano 113 MAPA 5-2:  Las 18 aglomeraciones urbanas MAPA 5-3:  El Sistema de Ciudades Barranquilla Barranquilla Cartagena Cartagena Cúcuta Cúcuta Bucaramanga Bucaramanga Medellín Medellín Bogotá Bogotá Cali Cali AGLOMERACIONES URBANAS SISTEMA DE CIUDADES > 5.000.000 hab. 1.500.000 - 5.000.000 hab. Aglomeraciones Urbanas 500.000 - 1.500.000 hab. 100.000 - 500.000 hab. Ciudades Uninodales Ciudades Uninodales 0 50 100 200 KM 0 50 100 200 KM Fuente: DNP, Documento Técnico de Soporte: Misión del Sistema de Fuente: DNP, Documento Técnico de Soporte: Misión del Sistema de Ciudades (Versión Preliminar). Ciudades (Versión Preliminar). que Colombia tiene 18 aglomeraciones que abar- Conocimiento can más de 113 municipios (mapa 5.2). Además, la metodología identificó 38 ciudades uninodales El Sistema de Ciudades en Colombia que no se extienden más allá de los límites admi- nistrativos municipales, pero que tienen más de El Sistema de Ciudades de Colombia incorpora 100 000 habitantes, o que realizan funciones bá- 151 municipios e incluye alrededor de 28 millones sicas dentro de una región. Así que el Sistema de de habitantes. Una característica distintiva de las Ciudades incluye las 18 aglomeraciones urbanas y ciudades colombianas es su tendencia a conver- a las 38 ciudades uninodales para un total de 151 tirse en aglomeraciones o áreas metropolitanas municipios (mapa 3.5). funcionales en las que los servicios y equipamien- tos urbanos básicos están repartidos en varios El estudio Colombia Urbanización Review–Amplifying municipios. Una “aglomeración” se define como the Gains from the Urban Transition10 identificó impor- un conjunto de municipios que tienen una rela- tantes retos para el Sistema de Ciudades. Las ciu- ción funcional. En el caso de Colombia, la Misión dades colombianas necesitan conectarse mejor en- Ciudades8 establece que un municipio tiene una tre sí y con los mercados externos, lo que a su vez “relación funcional” cuando el 10 por ciento o promovería un mayor nivel de especialización. Las más de su población se desplaza hacia el “núcleo” ciudades colombianas están separadas por distan- de un municipio adyacente para realizar sus prin- cias físicas y económicas significativas. Para mover cipales actividades cotidianas.9 El análisis sugiere mercancías de una ciudad a otra con frecuencia se 114 PARTE DOS | CAPÍTULO 5 requiere el transporte sobre los Andes y viajar en- En resumen, los beneficios de una mayor integra- tre diferencias de altitud de más de 2000 metros, lo ción y conectividad a través de la infraestructura que agrava las distancias económicas y el aumento de transporte y de logística tienen que ser apoya- de los costos logísticos11. Para llegar a los princi- dos por políticas en los niveles nacional/Sistema pales puertos, las mercancías procedentes de las de Ciudades, y de aglomeración que estimulen la ciudades deben, en promedio, viajar cerca de tres especialización y una mayor competitividad. Sin veces más que en Brasil y Chile, y seis veces más embargo, el diseño de las políticas a nivel nacional que en Argentina, la República de Corea y China. con este objetivo en mente nunca es fácil, y el país A diferencia de muchas ciudades vibrantes de todo necesita desarrollar primero sistemas de informa- el mundo, las ciudades colombianas están a cierta ción a nivel de Sistema de Ciudades que den for- distancia de los puertos y de otras ciudades del sis- ma al diseño e implementación de las políticas. Por tema urbano. Bogotá y Medellín se localizan a más ejemplo, entender las tendencias en el comercio de 500 kilómetros de un puerto. Por el contrario, intra-ciudad puede resultar esencial para las inver- Shenzhen, Mumbai y Bangkok son ciudades por- siones de logística y la generación de información tuarias que conectan a sus países a los mercados sobre la movilidad laboral, lo que debe ayudar a mundiales. Una mejor conexión de las ciudades determinar las inversiones y la planificación en la colombianas incrementará la eficiencia económica prestación de servicios, en particular la vivienda, la del sistema urbano y permitirá que las ciudades se educación y la salud. especialicen, resultando en ciudades que realizan una función específica dentro del sistema. Desafíos a nivel de ciudad/aglomeración La continua expansión de la infraestructura vial A nivel de la ciudad/aglomeración, las ciudades co- nacional12 ayudará a conectar las ciudades con lombianas enfrentan importantes retos. En primer mayor eficiencia. En adelante, las ciudades necesi- lugar, necesitan encontrar mejores formas de coor- tan integrar la nueva infraestructura dentro de sus dinación y colaboración entre los gobiernos para espacios y economías urbanas. Un aspecto funda- fortalecer la planificación urbana y la prestación mental que puede afectar aún más la eficiencia del de servicios. En segundo lugar, deben aprovechar sistema urbano nacional es cómo las aglomeracio- las economías de aglomeración para aumentar su nes metropolitanas habrán de planificar su espacio potencial económico. En tercer lugar, necesitan di- urbano de una manera sostenible para conectarse versificar y mejorar sus fuentes de financiamiento. mejor a los futuros corredores viales y aprovechar Estos desafíos se discuten a continuación. las nuevas redes de carreteras, esto con el objeto de mejorar la productividad y la competitividad miti- La coordinación entre los gobiernos subnaciona- gando posibles externalidades negativas. En con- les es fundamental para consolidar y aprovechar creto, las aglomeraciones metropolitanas tendrán el proceso de descentralización de Colombia. que: (i) planear cómo conectarse a las futuras redes Colombia es uno de los países más descentralizados de carreteras; (ii) optimizar la ubicación así como en Latinoamérica. Más de 1000 gobiernos muni- el costo del transporte y la infraestructura logística, cipales tienen responsabilidades idénticas sobre la comprendiendo las posibles repercusiones sobre planificación del uso de la tierra, la prestación de los precios de las tierras, cambios al uso del suelo y servicios básicos de infraestructura y la prestación la expansión urbana; (iii) coordinar la planeación de servicios sociales. Con frecuencia, en muchas del uso del suelo a escala metropolitana; y (iv) de- ciudades colombianas los servicios de agua, alcan- sarrollar las herramientas para poner en práctica tarillado, manejo de residuos sólidos, electricidad y un enfoque sostenible de logística y conectividad las redes de transporte atraviesan varias fronteras urbana que mitigue las externalidades negativas, administrativas, y sin embargo hay ejemplos limi- como la gentrificación, la expansión incontrolada tados de planificación y coordinación metropolita- y los impactos ambientales y sociales negativos. na. La gestión urbana no es un desafío exclusivo de Sector urbano 115 los gobiernos municipales, por lo que abordar la Presupuesto sectorial, Ministerio FIGURA 5-2:  agenda urbana requerirá una colaboración mucho de Vivienda, Ciudad y Territorio más cercana entre los gobiernos. Para ser eficaz, (Millones de US$), 2000–2014a Colombia necesitará mecanismos de coordinación de políticas eficientes, a través de diversos niveles 2000 1800 para apoyar la formulación coordinada de políti- 1600 cas e intervenciones entre los gobiernos nacionales 1400 y locales. Las agencias metropolitanas y regiona- 1200 les pueden ser necesarias para prestar servicios 1000 800 de manera más eficaz cuando exista una falta de 600 correspondencia entre los límites municipales y la 400 zona económica urbana. 200 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 La planificación del uso del suelo en las aglome- raciones será la piedra angular de la colaboración Inversión Operaciones Presupuesto total efectiva entre los municipios. Restricciones legales Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial con datos del Banco y administrativas hacen que la planificación inte- Central y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.b gral territorial y del suelo sean prácticamente im- a En el año 2010 el antiguo Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) se dividió en el Ministerio de Vivienda, posibles. En la actualidad, la gestión de riesgos de Ciudad y Territorio (MVCT) y el Ministerio de Medio Ambiente y desastre, del medio ambiente y del agua, así como Desarrollo Sostenible (MADS). b Colombia, Ministerio de Hacienda, Bitácora de Cifras Presupuestales la planificación rural y urbana se hacen por se- 2000–2014, consultado septiembre 16, 2014, http://www.minhacienda.gov. parado, con pocos o ningún incentivo para coor- co/HomeMinhacienda/presupuestogeneraldelanacion/cifrasHistoricas. dinar. Por otra parte, la ubicación de puestos de trabajo, viviendas y servicios básicos tiene impli- caciones importantes para los residentes urbanos mayor parte de los nuevos proyectos de vivienda se y para los presupuestos municipales, sin embargo, está construyendo en la periferia de las ciudades, no hay incentivos establecidos para asegurar que donde los desarrolladores son capaces de encontrar las inversiones no sean neutrales a la localización. terrenos asequibles. De hecho, en muchos casos La planificación urbana integrada podría facilitar las ciudades han ampliado sus áreas urbanizadas la prestación de servicios al generar economías de para dar cabida a estos nuevos desarrollos. En este escala, lo que a su vez podrían aumentar la can- contexto la expansión urbana que responde sólo a tidad de recursos adicionales disponibles para las las metas de construcción amerita una evaluación ciudades mediante el uso de instrumentos innova- cuidadosa, ya que puede ser contraproducente en dores de captura de valor del suelo. términos de asequibilidad (al aumentar los gastos del hogar en el transporte y los gastos municipales La planificación del uso del suelo para el sector de en inversiones y mantenimiento de la infraestruc- la vivienda merece una atención especial. Debido tura), de densidades urbanas y económicas, y de al gran déficit general de vivienda en Colombia exclusión social. La planificación del uso del suelo —3.8 millones (2.2 millones en zonas urbanas), el a nivel de aglomeración puede ayudar en la com- sector de la vivienda ha sido una prioridad para prensión de los patrones de movilidad y la identifi- el Gobierno en los últimos años (figura 5.2). Sólo cación de áreas subutilizadas dentro de límites de en 2014, el Gobierno asignó alrededor de US$1 la ciudad como alternativas para la expansión ur- billón para apoyar el acceso a la vivienda pública bana y, quizás más importante, para el desarrollo para los segmentos más pobres; operando además de mecanismos innovadores de captura de valor programas de subsidio a las tasas de interés para del suelo que pueden ser utilizados para la cons- los hogares de ingresos bajos y medios, así como trucción de viviendas asequibles en los centros de garantías de crédito subsidiado. Sin embargo, la las ciudades. 116 PARTE DOS | CAPÍTULO 5 La integración municipal y regional no sólo es cru- En Colombia, las densidades de población más cial para proveer mejores servicios, planificación y altas no han estado acompañadas de altas densi- gobernanza, sino también para fomentar econo- dades económicas. Por ejemplo, una comparación mías más fuertes, resilientes e inclusivas. La con- de las densidades reales de construcción con den- centración de la actividad económica dentro de las sidades legalmente permitidas en ciudades como regiones es inevitable y por lo general deseable para Bogotá muestra una considerable subutilización el crecimiento económico, pero las grandes dispa- de la tierra disponible. En 2010, el 63 por ciento ridades espaciales en los niveles de bienestar que del espacio comercial, el 53 por ciento del espa- suelen acompañar a esta concentración no lo son. cio residencial y el 54 por ciento del espacio in- El World Development Report (WDR) 2009: Reshaping dustrial en Bogotá estaban infrautilizados. Esto es Economic Geography reconoce que el desarrollo está posiblemente el resultado de varios factores, pero lejos de ser un proceso de convergencia uniforme. la asimetría de información entre los participantes En lugar de ello, es altamente diferenciado espa- del mercado probablemente juega un papel im- cialmente. Por lo general, los países en desarrollo portante. Bajas densidades económicas dificultan presentan crecientes diferencias de bienestar entre la capacidad de las ciudades para permitir interac- las regiones líderes y las rezagadas, en parte debido ciones económicas que ayudan a crear mercados y a las economías de aglomeración aunadas a la caída promuevan la innovación y la inversión. de los costos de transporte. En Camboya, país de bajos ingresos, por ejemplo, la brecha entre el con- Las ciudades necesitan diversificar y mejorar el sumo de los hogares de las áreas líderes y las rezaga- acceso al financiamiento para ampliar la presta- das, por lo demás similares, es casi del 90 por ciento. ción de servicios. Se estima que durante los próxi- En Argentina, país de renta media, la brecha es de mos 25 años un municipio de menos de 100 000 50 por ciento; en Canadá, es sólo el 20 por ciento.13 habitantes requerirá aproximadamente US$150 anuales per cápita para satisfacer sus necesidades El WDR 2009 recomienda que los gobiernos bus- de inversión en la prestación de servicios e infraes- quen la integración para explotar los beneficios tructura. Una ciudad con población entre 100 000 de la aglomeración, al tiempo que las disparida- y 1 millón requerirá US$145 y una ciudad con más des espaciales se mantengan en un nivel mane- de 1 millón de habitantes US$107 per cápita. De jable. Las políticas deben orientarse a mejorar estos recursos, el 75 por ciento se necesitaría para los vínculos de mercado entre regiones líderes y mantener la infraestructura actual y futura.15 Esta rezagadas mediante una mayor movilidad en los situación representa retos aún mayores debido a factores domésticos, especialmente de la fuerza la- que actualmente los municipios más pequeños fi- boral. Sin embargo, también pueden ser necesa- nancian sus inversiones principalmente a través de rias otras políticas espacialmente focalizadas. Los las transferencias nacionales; sus costos operativos principios rectores para el diseño de políticas son agotan casi todos sus recursos y no tienen capaci- mayores densidades, distancias más cortas y me- dad para adquirir deuda. nores divisiones entre las ciudades/región. Tres de los lugares más prósperos del mundo muestran Las ciudades pequeñas y algunas medianas deben estas características: Tokio, la ciudad más grande fortalecer sus fundamentos fiscales, mientras que del mundo con 35 millones de habitantes, se con- otras medianas y grandes deben innovar continua- centra en menos del 4 por ciento de las tierras de mente a través de los instrumentos fiscales.16 La re- Japón; en los Estados Unidos, la mayor economía caudación de impuestos municipales ha aumentado del mundo, alrededor de 35 millones de perso- con la descentralización y las reformas administra- nas cambian de domicilio cada año; y dentro de tivas a lo largo de todas las categorías de ciudades. Europa Occidental, el continente más conectado Sin embargo, las ciudades medianas y pequeñas actualmente, los países comercian alrededor de 35 no han seguido el ritmo de las ciudades más gran- por ciento del PIB14. des en su capacidad para incrementar los ingresos Sector urbano 117 locales. Existe una correlación positiva entre el in- en la captura de valor del suelo, sin embargo, es- greso fiscal real y la precisión del sistema catastral. tos instrumentos de financiamiento han tenido una Las grandes ciudades tienen catastros más comple- “penetración” limitada más allá de una sola tran- tos. Bogotá, por ejemplo, ha alcanzado el 100 por sacción por ciudad. Las ciudades medianas y gran- ciento de registro catastral mientras, sólo el 43 por des deben tener como objetivo innovar con nuevos ciento de todas las áreas rurales en Colombia están instrumentos para el financiamiento de la infraes- incluidas en el sistema. En Colombia, sólo Bogotá, tructura, adaptando las experiencias internaciona- Medellín y Cali tienen oficinas catastrales indepen- les y regionales al contexto colombiano. Entre ellas dientes; todos los demás se manejan a nivel nacio- se encuentran: los derechos de desarrollo negocia- nal. Se requiere de un gran impulso para fortalecer bles, la venta y arrendamiento de tierras, el finan- los fundamentos fiscales de las ciudades medianas ciamiento con base en el aumento de impuestos y y pequeñas. Esto podría hacerse mediante el au- la estructuración de asociaciones público/privadas mento de la creación de capacidades en la gestión para la renovación y desarrollo urbanos. fiscal municipal, el fortalecimiento de los sistemas catastrales locales y la estructuración de incentivos Recomendaciones De Política fiscales y de desempeño dentro del sistema nacio- nal de transferencias. Dentro del entorno descentralizado de Colombia, Las ciudades medianas y grandes deben encontrar ¿cuál debe ser el papel del gobierno nacional en nuevas e innovadoras formas de financiar la in- el sector urbano, tanto en el nivel de Sistema de fraestructura urbana. Las ciudades requerirán es- Ciudades como en el de aglomeración? En esta trategias amplias y diversificadas para financiarse a nota se presenta una lista de recomendaciones de sí mismas, incluyendo el aumento del acceso a bo- política que se pueden implementar en el corto y nos municipales y a mercados de crédito, el acceso mediano plazo. a fondos de desarrollo municipal y a intermediarios financieros especializados, así como la ampliación A nivel de Sistema de Ciudades: de instrumentos de financiamiento existentes ba- sados en el valor del suelo. Colombia es líder en El país tiene que desarrollar y adoptar una política Latinoamérica en instrumentos financieros basados urbana nacional que reconozca y defina su Sistema de Ciudades. Para lograrlo, se recomiendan las si- guientes acciones en el corto plazo: (i) implementar el CONPES sobre política urbana que define el Fuentes de financiamiento para FIGURA 5-3:  Sistema de Ciudades, instruyendo al Departamento gastos de inversión municipales Nacional de Estadísticas (DANE) para generar datos a nivel metropolitano, de aglomeración y regional e 70 61% instruir a los ministerios para incorporar y aplicar el 60 análisis de Sistema de Ciudades dentro de sus políti- 50 cas sectoriales; (ii) incorporar el concepto de Sistema Porcentaje 40 35% 39% de Ciudades en el Plan Nacional de Desarrollo 29% 30 23% 23% 2014–2018; y (iii) promover una reforma institucio- 21% 20 18% nal en el Ministerio de Vivienda (MHCT) para pa- 10% 9% 8% 11% 10 8% 5% sar de una agenda centrada en la vivienda hacia un 0.2% enfoque territorial del desarrollo en coordinación 0 <100mil 100mil–1mll > 1mll con otros sectores pertinentes, incluyendo la plani- SGP Propios Créditos Regalías Otro ficación y las actividades económicas urbanas, agua y saneamiento, gestión de residuos, transporte urba- Fuente: DNP, Documento Técnico de Soporte: Misión del Sistema de Ciudades (Versión Preliminar). no, servicios sociales y servicios urbanos. 118 PARTE DOS | CAPÍTULO 5 La generación de información suficiente, siste- A nivel de ciudad/aglomeración: mática y robusta a nivel de Sistema de Ciudades es un primer paso necesario. La Misión Ciudades El Gobierno debe fomentar y mejorar la coordina- desarrolló información valiosa sobre la dinámi- ción a nivel regional y metropolitano, reconocien- ca de la población, las necesidades de inversión do la necesidad de ajustarse a la relación funcio- en infraestructura, la planificación del medio nal entre las ciudades pequeñas y medianas. Para ambiente y las tecnologías de información y co- lograrlo, se recomiendan las siguientes acciones municación a nivel de Sistema de Ciudades. En en el corto plazo: (i) definir y promover el siste- adelante, Colombia podría beneficiarse de una ma más conveniente de coordinación para cada base de datos estadísticos sistemática a nivel de aglomeración, teniendo en cuenta que el marco aglomeración para comprender mejor la diná- legal colombiano permite la creación de múltiples mica del Sistema de Ciudades, así como ayudar instituciones y no ha demostrado ser eficaz en la a determinar las políticas y las prioridades de promoción de la coordinación metropolitana en inversión. el largo plazo; (ii) definir y promover los incenti- vos más convenientes en términos de asistencia El país necesita profundizar la conectividad econó- técnica, financiamiento y garantías para fomentar mica entre adentro de sus aglomeraciones. Como proyectos metropolitanos; y (iii) formular y apoyar complemento a la expansión de la red de carrete- la creación de planes maestros de servicios públi- ras y de los esfuerzos del Gobierno para consoli- cos (agua, saneamiento y manejo de residuos sóli- dar los principales corredores viales, las ciudades dos) por aglomeración. tendrán que planificar a futuro para enfrentar po- sibles cuellos de botella a nivel de ciudad y metro- Colombia tiene que promover la eficiencia y la ca- politano mediante la implementación de planes de pacidad de innovación en la forma en que las ciuda- uso del suelo que aprovechen la nueva infraestruc- des se financian, especialmente para soluciones de tura, mitiguen los efectos de una expansión urbana infraestructura. Para lograrlo, se recomiendan las incontrolable, reduzcan las externalidades negati- siguientes acciones en el corto plazo: (i) promover, vas y mejoren la calidad de vida de los residentes apoyar y poner en práctica una estrategia nacional urbanos. El Gobierno deberá: (i) promover dentro para evaluar el desempeño de la gestión pública en de su Sistema Nacional de Competitividad el de- las ciudades pequeñas y medianas, incluida la revi- sarrollo de planes de acción competitivos e innova- sión del presupuesto y la gestión fiscal, gestión de dores por cada aglomeración; (ii) implementar una la deuda y la capacidad de financiamiento en los estrategia nacional de logística y del uso del suelo mercados nacionales e internacionales; y (ii) desa- a escala metropolitana alrededor de las principales rrollar enfoques marco para el uso de herramien- ciudades, incluyendo el análisis de factores exter- tas alternativas para financiar inversiones urbanas, nos adversos potenciales y las posibles implicacio- tales como los derechos de desarrollo negociables, nes en los mercados de tierra y finca raíz, y (iii) el mecanismos de captura de valor de la tierra, y la desarrollo de estrategias territoriales para las zonas estructuración de asociaciones público/privadas urbanas y sus alrededores. para el desarrollo y la renovación urbanos. Sector urbano 119 Retos de política a nivel de Sistema de Ciudades Recomendaciones El país debe desarrollar y adoptar (i) Implementar el CONPES sobre política urbana que define el Sistema de Ciudades, una política urbana nacional que instruyendo al Departamento Nacional de Estadística (DANE) para generar datos a nivel reconozca y defina su Sistema de metropolitano, de aglomeración y regional e instruir a los ministerios para incorporar y Ciudades aplicar el análisis de Sistema de Ciudades dentro de sus políticas sectoriales; (ii) incorporar el concepto de Sistema de Ciudades en el Plan Nacional de Desarrollo 2014–2018; y (iii) promover una reforma institucional en el Ministerio de Vivienda (MHCT) para pasar de una agenda centrada en la vivienda hacia un enfoque territorial del desarrollo en coordinación con otros sectores pertinentes, incluidos la planificación y las actividades económicas urbanas, agua y saneamiento, gestión de residuos, transporte urbano, servicios sociales y servicios urbanos. El país necesita profundizar la (i) Promover dentro de su Sistema Nacional de Competitividad el desarrollo de planes conectividad económica entre y a de acción competitivos e innovadores por cada aglomeración; (ii) aplicar una estrategia través de sus aglomeraciones global para el uso y la logística de la tierra a escala metropolitana alrededor de las principales ciudades, incluyendo el análisis de factores externos adversos potenciales y las posibles implicaciones en los mercados de la tierra, y (iii) el desarrollo de estrategias territoriales para la zona urbana y sus alrededores. Retos de política a nivel de ciudad/ aglomeración Recomendaciones El Gobierno debe fomentar y (i) Definir y promover el sistema más conveniente de coordinación para cada mejorar la coordinación a nivel aglomeración, teniendo en cuenta que el marco legal colombiano, que permite la regional y metropolitano creación de múltiples instituciones, no ha demostrado ser eficaz en la promoción de la coordinación metropolitana en el largo plazo; (ii) definir y promover los incentivos más convenientes en términos de asistencia técnica, financiamiento y garantías para fomentar proyectos metropolitanos; y (iii) formular y apoyar la creación de planes maestros de servicios públicos (agua, saneamiento y manejo de residuos sólidos) por aglomeración. El país tiene que promover la (i) Promover, apoyar y poner en práctica una estrategia nacional para evaluar el eficiencia y la capacidad de desempeño de la gestión pública en las ciudades pequeñas y medianas, incluida la innovación en la forma en que las revisión del presupuesto y la gestión fiscal, la gestión de la deuda y la capacidad de ciudades se financian financiamiento en los mercados nacionales e internacionales; y (ii) desarrollar enfoques marco para el uso de herramientas alternativas para financiar inversiones urbanas, tales como los derechos de desarrollo negociables, mecanismos de captura de valor de la tierra, y la estructuración de asociaciones público/privadas para el desarrollo y la renovación urbanos. Endnotes 1 Departamento Nacional de Planeación (DNP), Do- 4 La tasa de crecimiento anualizada del PIB real per cumento Técnico de Soporte: Misión del Sistema de Ciudades cápita promedió fue de 3,2 por ciento en la última (Versión Preliminar) (Bogotá: Dirección de Desarrollo década, más de 1 punto porcentual por encima del Urbano, 2014). promedio de LAC para el mismo período. 2 Colombia tenía sólo seis ciudades con más de 5 Samad, T., N. Lozano_García, A. Panman, Colombia 100 000 habitantes en 1951; Hoy, tiene 57 ciuda- Urbanization Review—Amplifying the Gains from the Ur- des con una población entre 100 000 y 1 millón (in- ban Transition (Washington, D.C.: 2012). cluyendo tres ciudades entre 1 millón y 4 millones y 6 Si bien no hay evidencia de una “maldición” deri- una mega-ciudad que alcanza los 9 millones de ha- vada de las materias primas en Colombia, el infor- bitantes). me 2010 del Banco Mundial Natural Resources in Latin 3 Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Bucaramanga. America and the Caribbean: beyond Booms and Busts? iden- 120 PARTE DOS | CAPÍTULO 5 tifica varios riesgos relacionados con la euforia por las 10 Banco Mundial, 2012. materias primas que pueden afectar negativamente 11 Mover una tonelada de Bogotá a Cartagena cues- la perspectiva de desarrollo económico e institucional ta US$94, en comparación con un costo de US$75 de un país, si no se gestionan adecuadamente. para enviar una tonelada de Cartagena a Estados 7 Cálculos del propio Banco Mundial (2014). Unidos (Roda y Perdomo, 2011, citados en Samad, 8 El Banco Mundial apoyó la Misión del Sistema de Ciu- T., N. Lozano_García, A. Panman, Colombia Urbani- dades (2012–13). Bajo esta iniciativa, un consejo de zation Review—Amplifying the Gains from the Urban Tran- expertos nacionales e internacionales ha sido con- sition (Washington, D.C.: 2012). vocado para proporcionar orientación política in- 12 Para un análisis más detallado sobre los desafíos de tersectorial para garantizar que las ciudades sean infraestructura y desarrollo de la red vial, véase la motores del crecimiento económico sostenible e in- Nota de Política de Infraestructura. clusivo en Colombia. La iniciativa se centra en la 13 Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial eficiencia de todo el sistema urbano. Un total de 17 2009 (Washington, D.C.: Banco Mundial, 2009). estudios fueron comisionados bajo la Misión para 14 Ibid. comprender mejor las tendencias demográficas, las 15 Colombia, Departamento Nacional de Planeación sinergias de planificación ambiental y urbana, las (DNP), “Documento”. necesidades de inversión, la productividad y las ten- 16 Para un análisis más detallado sobre los desafíos fis- dencias de pobreza y desigualdad en el Sistema de cales subnacionales, véase la Nota de política de finan- Ciudades. zas y gobernanza nacionales y subnacionales. 9 Utilizando el estándar de la OCDE, se estableció el umbral de 10 por ciento de la fuerza laboral trasla- dándose a trabajar al núcleo urbano. Bibliografía Banco de la República. “Tasa de Cambio del Peso Banco Mundial. (2010), “System of Cities: Colombiano” http://banrep.gov.co/es/trm Harnessing Urbanization for Growth & Departamento Administrativo Nacional de Poverty Alleviation” Sustainable Development Estadísticas (DANE) http://www.dane.gov.co. Network. Washington, DC. Departamento Nacional de Planeación (DNP). Banco Mundial. (2013), “Planning, Connecting, (2014) “Documento Técnico de Soporte: and Financing Cities Now: Priorities for City Misión del Sistema de Ciudades.” Versión Leaders” Washington, DC: World Bank. Preliminar. Dirección de Desarrollo Urbano. DOI: 10.1596/978–0-8213–9839–5. Bogotá, Colombia. Banco Mundial. (2013), “Shifting Gears to Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP). Accelerate Shared Prosperity in Latin “Bitácora de Cifras Presupuestales 2000–2014” America and the Caribbean”, Unidad de h t t p : / / w w w. m i n h a c i e n d a . g o v. c o / Pobreza, Género y Equidad. HomeMinhacienda/presupuesto Samad, T., Lozano-Gracia, N. y Patman, A. (eds.) generaldelanacion/cifrasHistoricas (2012), “Colombia Urbanization Review: OCDE. (2006), “Competitive Cities in the Global Amplifying the Gains from the Urban Economy”, OECD Territorial Reviews. ISBN Transition”, Directions in Development. 92–64–02708–4. Washington, DC: World Bank. DOI: Banco Mundial. (2009), “World Development 10.1596/978–0-8213–9522–6. Report 2009: Reshaping Economic UNHabitat. (2009), “Planning Sustainable Cities”, Geography” World Bank. Washington, DC. Global Report on Human Settlements 2009. Cambios estructurales – Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad 121 CAPÍTULO 6 Gestión del riesgo de desastres en Colombia 122 PARTE UNO | CAPÍTULO 6 Mensajes principales El crecimiento del riesgo de desastres en Colombia puede atribuirse en su mayor parte a la inade- cuada gestión a nivel territorial, sectorial y del sector privado, más que a factores externos tales como el cambio climático. De acuerdo con el Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Co- lombia,1 cuatro factores contribuyen al aumento del riesgo de desastres. En primer lugar, los avances conceptuales sobre la relación entre la gestión del riesgo de desastres y el desarrollo sostenible no se han incorporado a las políticas del Gobierno o convertido en parte integral de la administración pública, contribuyendo con ello al crecimiento de las condiciones de riesgo. En segundo lugar, el riesgo se sigue acumulando de manera constante en las ciudades y las zonas rurales debido a la falta de implementación y control de las políticas y herramientas municipales de planificación de uso y a un manejo inadecuado de las cuencas hidrográficas. En tercer lugar, la aplicación inadecuada de las políticas de gestión del riesgo de desastres en la planificación sectorial pone en peligro la sosteni- bilidad de las inversiones, tanto en el sector de producción de bienes como en el de servicios, lo que contribuye al aumento creciente de los niveles de exposición y vulnerabilidad. En cuarto lugar, en ausencia de una política clara delimitando la responsabilidad del Gobierno para responder a los desastres y las pérdidas asociadas, los ciudadanos y el sector privado son implícitamente desalen- tados para asumir una actitud de compromiso en la reducción y la gestión del riesgo, lo que resulta en mayores costos fiscales.2 Para hacer frente a estos desafíos, Colombia se beneficiaría de una mejora en la gobernanza para la gestión del riesgo de desastres. El enfoque de estas medidas debería centrarse en la consolidación de las políticas gubernamentales que fortalecen las capacidades locales para la planificación del uso del suelo, mejoran la coordinación de las entidades gubernamentales para el manejo de cuencas, definen las responsabilidades de los actores sectoriales y promueven la participación de los actores públicos y privados, lo que contribuye a la reducción de la vulnerabilidad fiscal del Gobierno a los desastres. Recomendaciones de apoyo: Reglamentar la Ley de Gestión del Riesgo de Desastres 1523 (2012), con especial énfasis en el marco institucional, las subcuentas de financiamiento para el Gobierno nacional y los niveles subnacionales y el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Con estas acciones integradas, la eficacia y la efi- ciencia de las inversiones de gestión de riesgos se fortalecerán a través de la planificación estratégica, la coordinación entre los niveles territoriales y el monitoreo y control. Cambios estructurales – Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad 123 Adoptar normas para el control y la gestión de inundaciones y deslizamientos, estándares técni- cos para la evaluación y mitigación de riesgos y una estrategia para su implementación. Con el fin de lograr este objetivo, los diferentes agentes responsables de la gestión de cuencas hidrográficas serán fundamentales para la reducción del riesgo de inundaciones y deslizamientos a través de la planificación, la inversión y el monitoreo y control. A través de estas estrategias, debe acelerarse la formulación e implementación de los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas e incorporarse como un instrumento determinante en los planes municipales de ordenamiento terri- torial (POT). Fortalecer la capacidad local en la gestión del territorio para reducir el origen y la acumulación de riesgos de desastres. Una estrategia nacional para fortalecer la gestión municipal del riesgo debe tener en cuenta las diferencias en las capacidades institucionales, técnicas y financieras de los gobiernos locales para diseñar e implementar sus respectivos planes municipales de gestión del riesgo. Uno de los principales objetivos de estos planes será el de orientar y priorizar las interven- ciones e inversiones en la reducción de riesgos. Adicionalmente, debe darse un enfoque especí- fico en la reducción del número de viviendas localizadas en zonas de alto riesgo, incorporando la evaluación de amenazas y riesgos en la planificación del uso del suelo, implementando planes integrados de mejoramiento de barrios, y el diseño de programas de reasentamiento para las zonas de alto riesgo no mitigable. Reducir la continua generación del riesgo de desastres y los impactos asociados a través de políti- cas y planes de acción sectoriales. Para lograrlo, el diseño e implementación de políticas sectoriales para la gestión del riesgo en cada ministerio deben incluir la evaluación de riesgos y medidas de prevención y mitigación asociadas. La aplicación amplia de estas políticas y planes sectoriales apo- yará la inclusión del riesgo de desastres en los proyectos y las inversiones públicas, facilitará los esfuerzos eficaces y oportunos de respuesta a desastres y apoyará un diálogo importante sobre la responsabilidad compartida para la reducción de riesgos entre el Gobierno y el sector privado. Los sectores prioritarios incluyen finanzas, vivienda, agricultura, abastecimiento de agua y saneamiento y transporte. 124 PARTE DOS | CAPÍTULO 6 Antecedentes más peligros a causa de desastres, según el estu- dio de desastres naturales realizado por el Banco Latinoamérica está experimentando una tendencia Mundial.5 En Colombia, el 84,7 por ciento de la al incremento en el número de desastres reportados, población y el 86,6 por ciento de los activos están y 20 países tienen más del 50 por ciento de su PIB localizados en áreas expuestas a dos o más peligros expuesto a dos o más peligros naturales.3 Las pér- naturales. La exposición incluye tanto eventos de didas económicas anuales esperadas para la región baja frecuencia/alto impacto, tales como terre- ascienden a más de US$5000 millones de dólares motos, tsunamis (en el Pacífico), erupciones volcá- (figura 6–1), y la mayoría están asociadas con daños nicas y huracanes (en el Atlántico), como eventos a los activos del sector público en salud, educación, de alta frecuencia, pero de menor impacto, como agua y transporte, los sectores de infraestructura las inundaciones y deslizamientos. Muchos inves- o daños a viviendas privadas. Adicionalmente, las tigadores esperan que el cambio climático exacer- pérdidas más significativas se concentran a menudo be las inundaciones y deslizamientos en grandes en el sector agrícola, impactando la producción, el áreas del país. Colombia tiene la tasa más alta de mercado, y afectando también los ingresos fiscales Latinoamérica de desastres recurrentes provoca- del Gobierno y la balanza comercial. Sin embar- dos por fenómenos naturales, con un promedio go, la rápida urbanización, con su crecimiento de de más de 600 desastres reportados cada año. El las poblaciones y activos urbanos en combinación principal desafío del país en la gestión del riesgo de con una deficiente planificación, es el principal desastres es reducir algunos de los muy altos nive- impulsor de los costos asociados con los desastres les de vulnerabilidad existentes. en la región.4 Por ejemplo, se estima que un gran terremoto cerca de cualquiera de las ciudades más El país ha sido pionero en Latinoamérica en el grandes de Colombia podría generar pérdidas desarrollo de un enfoque integral de la gestión de US$12 700 millones de dólares en Bogotá, de del riesgo de desastres, resultando en una dismi- US$7500 millones para Medellín, US$6400 millo- nución de víctimas. Específicamente, los avances nes para Cali y US$2000 millones para la región en el monitoreo, los sistemas de alerta temprana cafetalera (Cardona, et al. 2004 a y b). y la organización de entidades nacionales y locales para la respuesta a emergencias han contribuido a Colombia tiene el décimo lugar mundial de una reducción en la pérdida de vidas causada por más alto riesgo económico derivado de dos o fenómenos naturales. Sin embargo, los daños a la FIGURA 6-1:  Desastres y pérdidas en Latinoamérica, 1961–2011 Número de desastres Pérdidas por desastres (US$ millones) 600 50.000 300 25.000 0 0 1961–1970 1971–1980 1981–1990 1991–2000 2001–2010 1961–1970 1971–1980 1981–1990 1991–20002001–2010 Fuente: EM-DAT. Fuente: EM-DAT. Nota: Truncada para las pérdidas de 2010. Gestión del riesgo de desastres en Colombia 125 propiedad, la infraestructura y los medios de vida importantes en los instrumentos de protección siguen aumentando, en gran parte debido a un in- financiera para cubrir los gastos posteriores a los cremento de la vulnerabilidad como resultado de desastres asociados con la respuesta inmediata, un crecimiento urbano no planificado, la planifica- rehabilitación y reconstrucción. Dependiendo ción inadecuada del uso del suelo y la limitada apli- de la magnitud y el tipo de evento, el Gobierno cación de los códigos de construcción. El aumento tiene una variedad de instrumentos y fuentes de de las pérdidas económicas derivadas de los even- financiamiento a su alcance para reducir su ex- tos recientes ha sido demostrado especialmente posición fiscal. Estos incluyen: (i) asegurar los bie- durante el fenómeno de La Niña 2010–2011. Las nes del Gobierno en contra de los efectos de los pérdidas económicas atribuidas a este único evento peligros naturales, obligatorio desde 1993, lo que fueron tan altas como COP$2.1 billones (US$1100 permite que una parte del riesgo financiero en millones, 0,4 por ciento del PIB de 2010) y el daño caso de desastre sea transferido al sector de segu- total se estimó en COP$11.2 billones (US$6100 ros/reaseguros; (ii) reasignaciones presupuesta- millones). Entre los sectores más afectados estuvie- rias; (iii) el Fondo Nacional (Cuenta de Respuesta ron la vivienda (44 por ciento), la infraestructura a Emergencias), la principal fuente de recursos (38 por ciento), los servicios sociales6 (11 por cien- para responder a los múltiples desastres de baja to), y los sectores productivos (7 por ciento)7 . intensidad que se producen todos los años; (iv) el Fondo Nacional de Regalías que se ha utilizado La elaboración y aprobación de la Política Nacional desde 2007 con el fin de proporcionar recursos y un Sistema Nacional de GRD (Ley 1523, abril de adicionales para la respuesta a desastres y la re- 2012) establecieron un nuevo marco institucional construcción de las regiones y municipios en los para la gestión del riesgo de desastres. Esto se ha que está permitido por ley; (v) algunos ministe- llevado a cabo mediante la adopción de un enfoque rios seleccionados utilizan cuentas y fondos para más integral para la gestión de riesgos, establecien- subsidio; estos pueden utilizarse para financia- do nuevas estructuras y funciones en los diferentes miento adicional en caso de un desastre (su provi- niveles subnacionales y asegurando una alinea- sión es escasa); (vi) los créditos contingentes (tales ción más explícita con la Constitución de 1991, como el préstamo de política de desarrollo para orientada hacia el desarrollo sostenible. La Política el riesgo de catástrofe con opción de desembol- Nacional de GRD se basó en un entendimiento so diferido (Catastrophe Risk Development Policy Loan más amplio de la reducción de riesgos y sus múl- Deferred Drawdown Option-CAT-DDO) del Banco tiples dimensiones, en lugar de mantener un enfo- Mundial, que dan al Gobierno acceso inmedia- que dirigido predominantemente a la respuesta a to y oportuno a la liquidez cuando se producen los desastres. Este nuevo enfoque facilita la integra- desastres nacionales; (vii) fondos específicos por ción de la GRD en la planificación territorial y de ciudad para la prevención y gestión de desas- uso del suelo al tiempo que facilita la aplicación de tres, existentes en algunas de las grandes áreas principios de desarrollo sostenible. Sin embargo, urbanas, y con la Ley 1523 la obligatoriedad sigue pendiente avanzar con pasos importantes en para todos los municipios de crear fondos para los aspectos relacionados con la regulación de la el conocimiento y reducción de riesgos, así como Ley 1523, teniendo en cuenta un enfoque inicial en para la respuesta a emergencias; y (viii) el uso de aquellos artículos que permiten la puesta en mar- préstamos internacionales, la creación de nuevos cha de mecanismos de financiamiento en los nive- impuestos y la venta de activos del gobierno en el les territoriales y de la iniciativa sectorial de gestión caso de eventos extremos. Por último, el MHCP del riesgo de desastres (conocimiento sobre riesgo, y el Banco Mundial han estado trabajando estre- reducción de riesgos y respuesta a emergencias). chamente para definir un nuevo instrumento pa- ramétrico que, a través de su eventual aplicación, Como parte del enfoque del país para la gestión protegería al presupuesto nacional después de un del riesgo fiscal, Colombia ha logrado avances evento sísmico catastrófico. 126 PARTE DOS | CAPÍTULO 6 El uso de un CAT-DDO financiado por el Banco desarrollando la estrategia, el Gobierno llevó a cabo Mundial después del fenómeno de La Niña actividades paralelas en las tres áreas para mejorar 2010–2011 mostró las ventajas de los créditos su capacidad financiera para responder a las emer- contingentes como fuentes de liquidez inmediata. gencias y mitigar los impactos fiscales de largo pla- Como parte del programa del Gobierno sobre la zo derivados de los desastres. Con apoyo del Banco gestión del riesgo de desastres, el MHCP firmó Mundial, el MHCP lanzó en diciembre de 2013 el en 2008 su primera línea de crédito contingente documento Colombia: Estrategia de Política para la Gestión pre-negociado por un monto de US$150 millo- Financiera Pública de Riesgos de Desastres Naturales. El nes, que podía ser activado inmediatamente des- documento fue presentado en un foro nacional or- pués de la declaración de un desastre nacional. ganizado conjuntamente por el MHCP y UNGRD. En diciembre de 2010, el Gobierno hizo uso efec- tivo de este instrumento y solicitó su desembolso total para hacer frente a los daños causados por Conocimiento el fenómeno de La Niña 2010–2011. En noviem- bre de 2012, el Gobierno y el Banco Mundial fir- De acuerdo con un análisis del Banco Mundial de la maron un segundo CAT-DDO por un monto de gestión del riesgo de desastres en Colombia,8 el 86 US$250 millones. por ciento de la población está expuesta a una ame- naza sísmica alta y media,, el 31 por ciento a una Desde 2012, el MHCP ha logrado avances signifi- amenaza alta y media por movimientos en masa cativos en el diseño de una estrategia global para y el 28 por ciento a un alto potencial de inunda- la gestión financiera de los desastres.  El ministerio ción (figura 6.2). En términos geográficos, el 36 por identificó tres ámbitos de políticas prioritarias para ciento del territorio nacional (960 municipios) está la evaluación, reducción y gestión del riesgo fiscal expuesto a una amenaza sísmica alta, sobre todo en de los desastres naturales: (i) la identificación y com- la Región Andina y del Pacífico (departamentos de prensión del riesgo fiscal debido a los desastres natu- Huila, Chocó, Valle del Cauca, Nariño, Risaralda, rales; (ii) la gestión financiera del riesgo de desastres, Cauca y Quindío). Al mismo tiempo, el 18 por incluyendo la aplicación de instrumentos financie- ciento del territorio nacional se encuentra en áreas ros innovadores; y (iii) un seguro de riesgos catas- que tienen un alto riesgo de deslizamientos de tie- tróficos para los activos públicos. Cuando se estaba rra (más frecuentemente atribuidos a fenómenos Área y población expuesta a terremotos, deslizamientos de tierra e inundaciones FIGURA 6-2:  en Colombia Inundaciones Inundaciones Deslizamientos Deslizamientos de tierra de tierra Terremotos Terremotos 100 80 60 40 20 0 20 40 60 80 100 100 80 60 40 20 0 20 40 60 80 100 Porcentaje Área (104 Km2) Porcentaje Población (millones) Alto Medio Bajo Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de Corporación OSSO-EAFIT, 2011. Gestión del riesgo de desastres en Colombia 127 hidrometeorológicos), especialmente en los depar- relación a la población se concentraron en los mu- tamentos de Quindío, Risaralda, Caldas, Nariño, nicipios con menos de 100 000 habitantes, los que Cauca, Arauca, Meta, Huila, Cundinamarca, normalmente se caracterizan por tener una alta Boyacá, Tolima y Santander. El 12 por ciento del proporción de necesidades básicas insatisfechas.9 territorio nacional se encuentra en las zonas con mayor vulnerabilidad a las inundaciones, distri- En los desastres naturales, los municipios peque- buidas en 79 municipios, principalmente en los ños y de bajos ingresos no sufren necesariamente departamentos de Valle del Cauca, Atlántico, las mayores pérdidas económicas en términos ab- Cundinamarca, Magdalena, Antioquia, Córdoba, solutos; sin embargo, son socio-económicamente Cesar, Cauca y Meta. Aunque Colombia ha estado más vulnerables a los peligros naturales y tienen trabajando en la evaluación de amenazas, es ne- menor capacidad de recuperación. Los datos so- cesario avanzar con fuerza en el análisis de vulne- bre las pérdidas, normalizados por el tamaño de la rabilidad y riesgo a fin de definir e implementar población municipal, indican que tanto las vivien- medidas de reducción. das destruidas como la pérdida de vidas se centran en los municipios con poblaciones de entre 10 000 Entre 1970 y 2011, se registraron más de 28  000 y 50 000 habitantes (figura 6.4). eventos que causaron pérdidas significativas, de los cuales casi el 60 por ciento fueron reportados Entre 1970 y 2010, las pérdidas acumuladas en a partir de 1990 (tabla 6.1). Los datos demuestran el sector vivienda asociadas con todos los tipos de un aumento evidente en eventos reportados, que desastres (grandes, intermedios y menores) ascen- se puede atribuir al crecimiento de la población y dieron a US$7100 millones, y las pérdidas anuales de los bienes expuestos y a la mayor disponibilidad promedio fueron US$177 millones. Los grandes de- y calidad de las fuentes de información. sastres (OSSO Corporation, 2011) se han traduci- do en una pérdida de aproximadamente US$2000 Durante este período, la pérdida de vidas a cau- millones. Los desastres intermedios y menores han sa de desastres disminuyó, pero la cantidad de causado pérdidas de vivienda de aproximadamen- viviendas destruidas aumentó (figura 6.3). Las re- te US$5000 millones. Los números confirman que giones Andina y del Pacífico tuvieron los mayores los efectos de los daños y pérdidas causados a las daños y pérdidas asociados a viviendas destruidas, viviendas por eventos menores e intermedios son mientras que las regiones del Caribe y el Pacífico mayores —de hecho, un 250 por ciento más gran- (más susceptibles a inundaciones) tuvieron la ma- des— que los producidos por los grandes desastres. yor cantidad de viviendas parcialmente afectadas. Este cálculo, aunque conservador, demuestra que En ambas regiones, los daños y las pérdidas en la acumulación de acontecimientos considerados TABLA 6-1:  Eventos y pérdidas por década Viviendas Fuente principal Población Viviendas parcialmente de información Década Eventos Muertes afectada destruidas afectadas Hemerográfica 1970–79 5.657 4.025 1.710.541 23.060 25.584 1980–89 5.123 28.316 4.727.790 29.317 15.873 Oficial 1990–99 6.465 3.957 9.204.412 88.956 191.828 2000–09 9.270 2.180 9.284.073 41.689 470.987 2010–11 2.187 519 2.823.885 7.403 358.378 Total 28.702 38.997 27.750.701 190.425 1.062.650 Fuente: OSSO Corporation, 2011 de OSSO-EAFIT Corporation, 2011. 128 PARTE DOS | CAPÍTULO 6 FIGURA 6-3:  Pérdida vidas y viviendas destruidas por cada 100 000 habitantes, 1970–2011 4 3 Valor de la relación 2 1 0 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Año Muertes/100.000 habitantes Linea (Muertes/100.000 habitantes) 100 80 Valor de la relación 60 40 20 0 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Año Viviendas destruidas/100.000 habitantes Linea (Viviendas destruidas/100.000 habitantes) Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de Corporación OSSO-EAFIT, 2011. Nota: El pico del año 1999 es el resultado del terremoto en el Eje Cafetero y el episodio de La Niña. El gráfico no incluye las pérdidas producidas por la erupción del volcán Nevado del Ruiz de 1985. Viviendas destruidas y pérdida de vidas por cada 100 000 habitantes, por FIGURA 6-4:  población municipal, 2001–2010 10000 1000 Viviendas destruidas/100.000 Muertes/100.000 habitantes 1000 100 habitantes 100 10 10 1 1 0,1 0,1 1000 10000 100000 1000000 10000000 1000 10000 100000 1000000 10000000 Tamaño de la población Tamaño de la población Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de Corporación OSSO-EAFIT, 2011. Gestión del riesgo de desastres en Colombia 129 menores o moderados requiere una fuerte res- Correlación entre la pobreza y los FIGURA 6-5:  puesta política para reducir la vulnerabilidad de desastres naturales en LAC, 2009 la población en el sector vivienda. Estos impac- tos se producen generalmente por la degradación 45 ambiental y el uso y ocupación inadecuados del 40 GTM extrema (%) Circa 2009 territorio, principalmente por los estratos socioe- 35 Conteo de pobreza conómicos más frágiles. 30 NIC HND 25 SLV COL Un análisis regional revela una correlación positiva 20 DOM ECU PRY BOL entre los desastres naturales y la declinación de los 15 MEX BRA PER indicadores de bienestar (figura 6.5).10 Un estudio 10 PAN ARG reciente sobre la pobreza y los desastres naturales 5 CHL CRI en Colombia mostró que los desastres aumentaron 0 URY el porcentaje de población que sufre dificultades 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4 1,6 1,8 2,0 relacionadas con “las condiciones educativas en el % de la población afectada por sequías, hogar” y “condiciones de los niños y los jóvenes”. inundaciones y temperaturas extremas en 2009 Más aún, los desastres tuvieron un mayor impac- Fuente: Shifting Gears to Accelerate Shared Prosperity in Latin America and to en el porcentaje de la población caracterizado the Caribbean, The World Bank, 2013 por altos niveles de ausentismo, bajo rendimiento escolar, acceso limitado al agua potable y mala ca- lidad de los materiales usados para los pisos de las El aumento de la variabilidad climática, común- viviendas.11 En general, se refiere a las poblaciones mente asociada con la ocurrencia cíclica de los fe- que viven en municipios pequeños con bajas capa- nómenos de El Niño y La Niña, contribuye a pér- cidades técnicas y financieras para avanzar en la didas crecientes en Colombia (figura 6.6). Entre gestión del riesgo de desastres. 1950 y 2011, El Niño afectó al país 15 veces y La Niña 13 veces. Mientras que las inundaciones y los FIGURA 6-6:  Fenómenos La Niña y El Niño vs. pérdidas anuales registradas 500 450 Número de pérdidas registradas 400 350 300 250 200 150 100 50 0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Year Fenómeno La Niña Fenómeno El Niño No declarados La Niña Número de pérdidas registradas Fuente: Campos, A. et al., Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia. Un aporte para la construcción de políticas públicas (Bogotá: The World Bank, GFDDR, 2012). 130 PARTE DOS | CAPÍTULO 6 deslizamientos en todo el país asociados con La agravado por factores adicionales. El aumento del Niña 2010–2011 produjeron una de las más gran- riesgo de desastres se puede atribuir a una com- des pérdidas económicas como resultado de las binación de la variabilidad climática y la mayor lluvias, otros episodios como La Niña 2008–2009 vulnerabilidad de la población como resultado de tuvieron impactos económicos similares en térmi- factores económicos, sociales y ambientales.12 nos del número de municipios afectados y los tipos de pérdidas principales (agropecuario, vivienda, Al evaluar los recursos financieros asignados a transporte). La tendencia a registrar una variación los objetivos definidos en el país relacionados con mayor del clima en áreas específicas del país no la gestión del riesgo de desastres, se observa que puede llevar a la conclusión de que estos cambios existen diferencias fundamentales en la cantidad regionales han incrementado directamente el ries- y elementos financiados por los diferentes niveles go de desastres en el país. de gobierno. Mientras el Gobierno nacional ha fo- calizado sus esfuerzos principalmente en mejorar Además de la desigualdad socioeconómica, la de- la comprensión de los riesgos y en la respuesta de gradación ambiental agrava las vulnerabilidades emergencia/recuperación13 (figura 6.7), los gobier- existentes. La susceptibilidad a inundaciones flu- nos locales han invertido modestamente en medi- viales, inundaciones repentinas y deslizamientos das seleccionadas que contribuyen a la reducción de tierra en Colombia ha crecido como resultado del riesgo, como la reforestación y la conservación de la deforestación, la erosión del suelo y los asen- de las cuencas hidrográficas.14 Sin embargo, las in- tamientos no planificados. Los factores que contri- versiones municipales revelan una relación inversa buyen a una creciente vulnerabilidad —tales como las características físicas del entorno construido, la capacidad política/institucional para implementar Inversiones totales en la gestión FIGURA 6-7:  los programas de reducción de riesgos y la ines- del riesgo de desastres en los tabilidad económica— también van en aumento niveles nacional, departamental y en las zonas rurales, donde las características na- municipala turales de la tierra son a menudo contradictorias a los usos productivos, como la ganadería y la 1.800.000 agricultura. Esto es particularmente evidente en 1.600.000 los municipios con altos porcentajes de necesida- 1.400.000 des básicas insatisfechas y un limitado desarrollo 2010 COP$ million 1.200.000 que han contribuido a los altos niveles de degra- dación del medio ambiente. Por ejemplo, el sector 1.000.000 agrícola de Colombia es particularmente vulnera- 800.000 ble a las amenazas naturales, la exposición podría 600.000 reducirse mediante la agricultura climáticamente 400.000 inteligente y la planificación productiva del uso 200.000 del suelo. Desafíos pendientes también incluyen el análisis y cuantificación de los riesgos de la agri- 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 cultura, lo que podría servir como un insumo para la Estrategia Nacional de Financiamiento para Gasto nacional en GRD Desastres. Gasto departamental en GDR Gasto municipal en GDR En términos generales, los potenciales impactos ne- Fuente: Campos, A. et al., Análisis de la gestión del riesgo de desastres en gativos del cambio climático son reconocidos por Colombia. Un aporte para la construcción de políticas públicas (Bogotá: The World Bank, GFDDR, 2012). los científicos y los políticos; sin embargo, el ries- a Los puntos de datos en blanco para los gastos departamentales y go de desastres en Colombia se ve notablemente municipales se refieren a datos no disponibles. Gestión del riesgo de desastres en Colombia 131 a las realizadas por el Gobierno nacional, lo que Implementar la Ley Nacional de Gestión del Riesgo de demuestra el fuerte papel de este último en el fi- Desastres. Esta recomendación se centra en la re- nanciamiento del proceso de recuperación. Esto es gulación de la Ley 1523 y la adopción del Plan en gran parte resultado de la falta de fondos de Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (se- contrapartida por parte de los gobiernos locales, lo gún el Decreto 1974/2013). También es necesario que desalienta a los municipios a asumir responsa- avanzar en la puesta en marcha de mecanismos de bilidad en los esfuerzos de recuperación. financiamiento de las iniciativas locales y sectoria- les de gestión del riesgo de desastres. Los eventos que pueden producir los escenarios futuros más críticos desde el punto de vista de su Aumentar la eficacia y la eficiencia de las inversiones en la impacto financiero y de pérdida de vidas son un gestión del riesgo de desastres. Fortalecer la incorpora- fuerte terremoto, un tsunami en el Pacífico, una ción obligatoria de los criterios de gestión del ries- erupción volcánica y un episodio de La Niña. Los go de desastres en los proyectos públicos y adoptar terremotos, aunque son poco frecuentes, tienen un una estrategia para el monitoreo de las responsa- mayor impacto potencial en el país. Una erupción bilidades y de las inversiones. Esta recomendación volcánica a gran escala, aunque puede repetirse también incluye el desarrollo de instrumentos de una vez en 500 años, también sería una crisis de planificación del uso del suelo, con planes de inver- magnitud nacional. Grandes cantidades de lluvia sión para avanzar de manera efectiva en la reduc- acumulada causadas por el fenómeno de La Niña ción del riesgo de desastres. pueden producir los efectos más inmediatos en términos de número de municipios con impactos Fortalecer la capacidad subnacional en el diseño y aplica- significativos en todos los sectores, en especial el ción de instrumentos de planificación para reducir las causas sector de la agricultura. Como se ha visto anterior- y la acumulación de riesgos de desastres. Esta recomen- mente, inundaciones graves y deslizamientos gene- dación promueve la revisión de la capacidad local ralizados han afectado a un porcentaje importante y regional para la evaluación del riesgo de desas- del país, causando graves daños a los cultivos de tres y responde a la demanda de conocimiento los terratenientes que poseen grandes extensiones del riesgo en el uso del suelo y la planificación del de tierra, devastando los medios de subsistencia de desarrollo. Esto también apoyaría la formulación los pequeños agricultores y afectando los sectores e implementación de una política nacional sobre de vivienda y transporte, entre otros. asentamientos en situación de riesgo. Reducir sistemáticamente el riesgo de inundaciones y desli- Recomendaciones De Política zamientos para minimizar los impactos asociados. Esta re- comendación se centra en mejorar la comprensión Colombia se beneficiaría de la mejora de las es- del riesgo de desastres y sus vínculos con la política tructuras de gobernanza relacionadas con la ges- ambiental, el desarrollo y la adaptación al cambio tión del riesgo de desastres. Estas medidas deberán climático. Esta política sugiere la asignación de la centrarse en la consolidación de las políticas gu- responsabilidad de la gestión de los ríos y cuerpos bernamentales que fortalezcan la capacidad na- de agua a una sola entidad nacional y establece las cional, regional y local para la planificación del uso funciones y mecanismos de coordinación para las del suelo, mejorar la coordinación de las entidades agencias asociadas. Su objetivo es adoptar regla- gubernamentales para el manejo de cuencas, defi- mentos para el control y gestión de las inundacio- nir las responsabilidades de los actores sectoriales nes y deslizamientos y desarrollar una estrategia y promover la participación de los actores públicos para la implementación, monitoreo y control. y privados, reduciendo así la vulnerabilidad fiscal del Gobierno a los desastres. Las seis recomenda- Reducir el riesgo de desastres y los impactos asociados a ciones de política propuestas son: través de políticas y planes de acción sectoriales. Esta 132 PARTE DOS | CAPÍTULO 6 Mejorar la gobernanza de la gestión del riesgo de desastres Recomendaciones de política Recomendaciones de política Desafíos de política a corto plazo a mediano plazo Implementación de 1. Regular la Ley 1523 con un enfoque 1. Regular la Ley 1523 con un enfoque en los la Ley de Gestión del inicial en los artículos relacionados con la artículos relacionados con la puesta en marcha Riesgo de Desastres puesta en marcha de los mecanismos de de los mecanismos de financiamiento de las (1523). financiamiento de las iniciativas locales iniciativas sectoriales de gestión del riesgo de de gestión del riesgo de desastres. desastres. 2. Dar prioridad a la aprobación del Plan 2. Cumplir con los objetivos y metas definidos Nacional de Gestión del Riesgo de en el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Desastres. Aumentar la eficacia 3. Fortalecer la incorporación obligatoria 3. Adoptar una estrategia para fortalecer la y la eficiencia de las de criterios para la gestión del riesgo de planificación, coordinación, monitoreo y inversiones en gestión desastres en la formulación de proyectos control de las inversiones en la gestión del del riesgo de desastres. sectoriales de inversión a través del riesgo a niveles de gobierno regional y local. Banco de Proyectos de Inversión 4. Desarrollar instrumentos de planificación Nacional. relacionando la gestión del riesgo de desastres, el manejo de cuencas y el uso local del suelo con los planes de inversión. Fortalecer la capacidad 4. Diseñar una estrategia nacional para 5. Implementar una estrategia nacional para subnacional en el fortalecer la capacidad técnica y fortalecer la capacidad técnica y financiera diseño y aplicación financiera de los gobiernos regionales de los gobiernos regionales y locales en la de instrumentos de y locales para incorporar la gestión del gestión del riesgo de desastres, que busque planificación para riesgo de desastres en los planes de uso mecanismos para promover la participación del reducir las causas y la del suelo y la planificación del desarrollo. sector privado. acumulación de riesgos 6. Formular y aplicar una estrategia nacional para de desastres. el asentamientos en zonas de alto riesgo que establezca directrices para la zonificación del territorio, defina criterios de mitigación y lleve a cabo programas de reasentamiento cuando sea necesario. Reducir 5. Asignar la responsabilidad de la gestión 7. Dentro de los planes de gestión de cuencas, sistemáticamente el de los ríos y cuerpos de agua a una regular la inclusión de la evaluación y la riesgo de inundaciones sola entidad nacional para mejorar la mitigación de riesgos como parte de cada y deslizamientos para comprensión de la gestión de riesgos Plan Rector para el Control de Inundaciones y minimizar los impactos y la coordinación intra-gubernamental Deslizamientos. asociados. para la toma de decisiones. 8. Formular e incorporar planes de gestión de cuencas como un instrumento determinante en la gestión municipal del uso del suelo. Reducir el riesgo 6. Asignar una unidad responsable de la 9. Implementar políticas sectoriales a través de de desastres a nivel gestión del riesgo de desastres en cada planes de acción específicos para la gestión del sectorial y los impactos ministerio. riesgo en cada ministerio. asociados. 7. Diseñar políticas sectoriales para la 10. Diseñar y adoptar planes de acción gestión del riesgo en cada ministerio. interministeriales de gestión de riesgos. (continúa en la página siguiente) recomendación se puede lograr mediante el nom- de planes de acción sectoriales e interministeriales bramiento de una unidad responsable de la gestión en la gestión de riesgos. del riesgo de desastres en cada sector y la imple- mentación de políticas sectoriales para la gestión Delimitar las responsabilidades públicas y privadas en la del riesgo en cada ministerio. La estrategia tam- gestión del riesgo y fortalecer las políticas de reducción de bién busca apoyar la adopción e implementación la vulnerabilidad fiscal del Gobierno. La adopción de Gestión del riesgo de desastres en Colombia 133 (continuación) Mejorar la gobernanza de la gestión del riesgo de desastres Recomendaciones de política Recomendaciones de política Desafíos de política a corto plazo a mediano plazo Delimitar las 8. Iniciar la implementación de la estrategia 11. Diseñar estrategias de protección financiera responsabilidades de política para la gestión de las finanzas para los sectores prioritarios y los gobiernos públicas y privadas en públicas relativas a los riesgos de subnacionales para proteger el equilibrio la gestión del riesgo y desastres naturales. financiero del país a largo plazo. fortalecer las políticas 12. Regular los procedimientos y mecanismos bajo de reducción de la los cuales participan los agentes del sector vulnerabilidad fiscal del privado en diferentes fases de la gestión del Gobierno. riesgo de desastres. 13. Promover e incentivar las estrategias municipales y sectoriales para aumentar la conciencia general sobre la gestión del riesgo de desastres a nivel de hogares. 14. Revisar y ajustar los reglamentos para clarificar las responsabilidades públicas y privadas relativas a la indemnización por daños derivados de los desastres. directrices políticas claras sobre el nivel de protec- contingencias fiscales derivadas de las necesidades ción que el Gobierno nacional y las autoridades expresadas por la población afectada. También locales ofrecen a los afectados por los desastres son promueve estrategias para aumentar la conciencia el objetivo de esta recomendación política. Esta local y sectorial de la gestión del riesgo y mejorar la sugiere el ajuste a las regulaciones para aclarar la capacidad en las estrategias de gestión de riesgos. responsabilidad del sector privado y reducir las Notas 1 Campos, A. et al., Análisis de la gestión del riesgo de desas- 6 Incluye los siguientes subsectores: educación, salud, tres en Colombia. Un aporte para la construcción de políticas bienestar familiar, patrimonio cultural, instalaciones públicas (Bogotá: The World Bank, GFDRR, 2012). deportivas, seguridad y defensa, así como justicia. 2 Ibid, p. 5. 7 Comisión Económica para América Latina y el 3 Dilley, M., R. Chen, U. Deichmann, A. Lerner-Lam, Caribe (CEPAL), Valoración de daños y pérdidas. Ola y M. Arnold con J. Agwe, P. Buys, O. Kjestad, B. invernal en Colombia 2010–2011 (Bogotá: Misión Lyon, G. Yetman, Natural Disaster Hotspots – A Glo- BID-CEPAL, 2012), p. 61. bal Risk Analysis (Washington D.C.: Banco Mundial, 8 Campos, A. et al., “Análisis”. 2005), p. 91. 9 Necesidades básicas insatisfechas (NBI) es uno de 4 Banco Mundial, Guarding against disaster. LCRVP Brie- los indicadores que tradicionalmente se ha utilizado fing Note (2013). para medir la pobreza en Colombia. El NBI pone 5 Dilley, M., R. Chen, U. Deichmann, A. Lerner-Lam, en evidencia las condiciones frágiles de la población y M. Arnold con J. Agwe, P. Buys, O. Kjestad, B. en términos de la estructura física de la vivienda y Lyon, G. Yetman, “Natural”. su resiliencia, y la capacidad de recuperación en re- 134 PARTE DOS | CAPÍTULO 6 lación a las características económicas de las vivien- Study of Colombia”, en Megacities Resilience and Social das. Vulnerability (Bonn: United Nations University, Mu- 10 Banco Mundial, Shifting Gears to Accelerate Shared Pros- nich Re Foundations, 2008). perity in Latin American and the Caribbean (Washington 13 Las inversiones nacionales en las respuestas de D.C.: World Bank, 2013). emergencia se han incrementado notablemente en 11 Sánchez F. y S. Calderón, Pobreza y Desastres Na- respuesta a grandes catástrofes, por ejemplo, el te- turales. Proyecto “Fortalecimiento de la Goberna- rremoto de 1999 (Eje Cafetero) y las inundaciones y bilidad para la Administración del Riesgo Social en deslizamientos de 2010–2011 (La Niña). Colombia”, 2012. 14 Algunas grandes ciudades de Colombia, específica- 12 Marulanda, M., O. D., Cardona y A. Barbat, “The mente aquellas con mayor capacidad técnica y fi- Economic and Social Effects of Small Disasters Re- nanciera, han hecho inversiones directamente en la vision of the Local Disaster Index and the Case of reducción de riesgos y atención de desastres. Cambios estructurales – Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad 135 CAPÍTULO 7 Sostenibilidad ambiental 136 PARTE UNO | CAPÍTULO 7 Mensajes principales Los recursos naturales son la columna vertebral de la economía colombiana. En 2012, la agricultura, silvicultura y pesca representaron el 6,2 por ciento del PIB, mientras que la industria extractiva otro 7,7 por ciento. Sin embargo, una medida de la sostenibilidad ambiental de Colombia, el indicador de ahorro genuino neto, muestra que el ahorro nacional bruto, después de restar los costos de agota- miento de los minerales, los recursos naturales y la contaminación, fluctúa en torno a cero y está muy por debajo de la OCDE y los promedios regionales. Más aún, la degradación del medio ambiente tiene un alto costo para la economía, estimado en 3,7 por ciento del PIB, según un estudio del Banco Mundial de 2007. Estos hechos salientes son muestra de los desafíos ambientales típicos de un país de ingresos medios con un alto crecimiento de los ingresos, una rica dotación y alta dependencia en los recursos naturales y una alta concentración de población urbana. El proceso de adhesión a la OCDE ha creado un impulso para el fortalecimiento de la gestión ambiental en Colombia, un interés de política para avanzar hacia una senda de crecimiento sostenible y un incentivo para hacer frente a los retos ambientales más pertinentes. Esta nota de política destaca dos áreas principales: la gestión de la contaminación y el crecimiento am- bientalmente sostenible. La gestión de la contaminación —contaminación del aire, contaminación del agua y manejo de residuos sólidos— es la principal prioridad en la agenda ambiental de Colombia. A medida que la economía y la población urbana han crecido, los costos anuales de la contaminación del aire urbano se han incrementado dramáticamente hasta un estimado de 1 por ciento del PIB, igualando la contribución al PIB del sector de los minerales o el carbón. Junto con otros problemas de salud por causas ambientales –la contaminación del aire en interiores por el uso de combustibles sólidos para las tareas del hogar, el acceso insuficiente al agua potable y el saneamiento– los costos anuales de salud derivados del ambiente alcanzan el 2 por ciento del PIB. Sin tener en cuenta el costo de los desastres naturales, esto hace que la contaminación urbana del aire sea el mayor problema ambiental, por delante del abastecimiento, saneamiento e higiene del agua. La inversión en el tratamiento de las aguas residuales y gestión de residuos sólidos tiene que mantener- se al ritmo de las crecientes zonas urbanas. Sólo alrededor de una tercera parte de las aguas residuales en Colombia son tratadas, mientras que el resto es descargado directamente en cuerpos de agua y estuarios marinos. Muchos de los ríos que pasan por Bogotá, Medellín y Cali y otras zonas urbanas Cambios estructurales – Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad 137 están altamente contaminados, y las ciudades costeras como Cartagena y Barranquilla experimentan problemas de calidad del agua en las zonas de estuarios y cercanas a la costa. El manejo de residuos sólidos y la gestión de los residuos peligrosos son otras áreas que requieren un mayor esfuerzo de po- lítica y de inversión. Una quinta parte de los municipios colombianos, localizados principalmente en las zonas rurales, no cuenta con los medios para la disposición adecuada de los residuos, y alrededor de un tercio de los rellenos sanitarios del país no se gestiona adecuadamente y no cumple con las re- gulaciones ambientales. La reducción de la contaminación requerirá servicios eficientes y sostenibles de agua, la creación de asociaciones a nivel local, nacional e internacional, las políticas adecuadas, una mayor planificación institucional y los arreglos financieros adecuados. En relación con el crecimiento ambientalmente sostenible, es importante tener en cuenta que el pro- ceso de paz, un nuevo enfoque en el desarrollo agrícola, así como la inversión prevista en infraestruc- tura de carreteras pueden expandir la frontera de la deforestación. Las medidas para promover la conservación de los bosques y la biodiversidad y abordar las presiones de deforestación necesitarán estar estrechamente relacionadas con políticas de apoyo a la agricultura sostenible. Promover las prác- ticas forestales y de uso sostenible de la tierra requerirá: (i) el fortalecimiento de los programas de asistencia técnica a través de servicios de extensión rural; (ii) el apoyo a la investigación e innovación agrícola para mejorar la resiliencia de la agricultura al cambio climático; (iii) la desaceleración del avan- ce de la frontera de la deforestación a través de medidas que promuevan un cambio en la producción extensiva de ganado, especialmente a través de una mayor seguridad de la tenencia de la tierra; y (iv) mejorar la gestión de las áreas protegidas. Colombia es uno de los pocos países en el mundo que participa como piloto en la iniciativa del BioCarbon Fund para apoyar tales prácticas. También ha decidido incorporarse a las metas de Aichi sobre las áreas protegidas, con el objetivo de ampliarlas hacia las zonas con ecosistemas subrepresentados, las áreas presionadas por el desarrollo y el avance de la frontera agrícola, así como los ecosistemas que generan servicios económicos importantes tales como el suministro y la regulación del agua, los hábitats biodiversos y corredores biológicos. Por otra parte, en la agricultura intensiva, los incentivos para un uso más eficiente de los fertilizantes y pesticidas ayudarían no sólo a mejorar las ganancias de los agricultores, sino también a reducir la contaminación del suelo y del agua. 138 PARTE DOS | CAPÍTULO 7 Antecedentes está generosamente dotada con oro y otros metales preciosos, petróleo y carbón. Colombia es uno de los países más ricos del mun- El sólido marco de la gestión ambiental de do en términos de biodiversidad y está generosa- Colombia se remonta al Código Nacional de mente dotado de bosques, agua y recursos mine- Recursos Naturales Renovables y de Protección rales. Ubicado en el noroeste de América del Sur, del Medio Ambiente de 1974. Dicho marco se Colombia es uno de los cinco países en el mundo fortaleció a lo largo de las últimas dos décadas, reconocidos como “megadiversos”, es decir, países convirtiendo a Colombia en el líder de la región que poseen una riqueza excepcional de especies de de Latinoamérica en la calidad de las institucio- plantas y animales —conocidos como focos rojos nes y las regulaciones medioambientales bajo la (hotspots) de biodiversidad. Basta con mirar algu- Ley 99 (1993), que estableció el sistema de gestión nas cifras para darse cuenta de lo especial que es ambiental de Colombia en su forma actual. Los Colombia. Se extiende desde el océano Pacífico esfuerzos pioneros incluyen la implementación de hasta el mar Caribe, el país cubre “sólo” un 0,8 instrumentos económicos —cargos por el uso y la por ciento de la superficie terrestre del mundo, sin contaminación del agua—, la posibilidad de am- embargo, con entre 45 000 y 51 000 especies, es pliarlos a la contaminación del aire y el manejo el hogar de alrededor del 15 por ciento de todas de residuos peligrosos. Como parte del proceso las especies de plantas en el mundo. Y con 1860 de adhesión a la OCDE, Colombia ha firmado especies de aves, reptiles, mamíferos, así como 469 la declaración de crecimiento verde y asumido el de anfibios, Colombia tiene una biodiversidad de compromiso de tomar medidas importantes para fauna sin igual en cualquier otro país. Por otra par- fortalecer la gestión ambiental. te, en cuanto al número de especies de flora que sólo existen en una región específica, las llamadas En este contexto, Colombia se enfrenta a graves especies endémicas, Colombia es también un líder desafíos ambientales derivados del rápido aumen- mundial. Una de las razones para esta enorme ri- to de la contaminación del aire y el agua en las queza de recursos biológicos es la gran variedad zonas urbanas, la degradación de los bosques y de paisajes en toda Colombia. El país cuenta con de la de tierra en las zonas rurales y una creciente 311 tipos diferentes de ecosistemas. 61 millones vulnerabilidad a los desastres naturales y los efec- de hectáreas están cubiertas por diferentes tipos tos del cambio climático. Esos desafíos ambien- de bosques, cerca de 2 millones de hectáreas de tales se han intensificado con el reciente auge de páramos y 10 millones de hectáreas de sabanas los precios de las materias primas, las necesidades naturales, así como 6 millones de hectáreas de di- de inversión para superar las deficiencias de in- ferentes ecosistemas marinos y costeros. Las zonas fraestructura (el principal cuello de botella para costeras, los arrecifes de coral y las zonas mari- la competitividad de la economía) y el aumento nas generan importantes beneficios económicos de la población urbana. El país tiene frente a sí a través de los servicios ambientales que generan importantes disyuntivas. Los grandes beneficios —turismo, pesca artesanal y comercial, así como económicos potenciales derivados del desarrollo la protección del litoral, las viviendas y la infraes- de los recursos minerales y la red de carreteras se tructura.1 Colombia es el segundo país con mayor yuxtaponen contra la necesidad de proteger las diversidad biológica en Latinoamérica. Y esto ni áreas terrestres y marinas y los servicios que gene- siquiera toma en cuenta la riqueza de la biodiver- ran los ecosistemas, tales como el agua potable, el sidad en la región del Choco cerca del Pacífico y biocomercio y el turismo. El importante potencial en las partes periféricas de las llanuras del Orinoco para el desarrollo de la agricultura y para incluir y la Amazonia, dado que ahí la biosfera permane- nuevas tierras en la producción compite con los ce en gran parte inexplorada.2 Colombia también riesgos de la deforestación y la contaminación por Sostenibilidad ambiental 139 agroquímicos, con la consiguiente degradación ciento inferior de la población). En algunos casos, de los recursos hídricos, los suelos, los estuarios establecer los vínculos entre el medio ambiente y marinos y arrecifes de coral y la sedimentación los recursos naturales con la pobreza es sencillo, al de las presas hidroeléctricas. La expansión urba- igual que los de la salud ambiental con la contami- na descontrolada y los asentamientos en zonas nación del aire y el acceso a fuentes mejoradas de vulnerables deben sopesarse frente a los riesgos agua potable; en otros casos, el enlace es plausible, planteados por las inundaciones y deslizamientos pero no es fácil de cuantificar debido a la necesi- de tierra, acentuados por los efectos del cambio dad de datos para casos específicos sobre la expo- climático. Colombia es vulnerable a los efectos sición de la población a los contaminantes, al igual del cambio climático, en particular a través de que con los residuos sólidos y las aguas residuales. los efectos devastadores de los desastres naturales que experimenta con frecuencia. Colombia es un contribuyente menor a las emisiones globales de ¿Es Ambientalmente Sostenible gases de efecto invernadero, con más de la mitad El Crecimiento Económico De de sus emisiones derivadas del uso de la tierra, incluidas las emisiones procedentes de la agricul- Colombia? tura, la silvicultura y la deforestación. En térmi- nos de mitigación de gases de efecto invernadero, La generosa dotación de riquezas naturales de la atención se ha centrado en las emisiones pro- Colombia aumenta la urgencia para garantizar venientes del cambio de uso del suelo, el mayor el uso sostenible de esos recursos. De acuerdo con motor de emisiones en Colombia, y en el sector investigaciones sobre la contabilidad de la riqueza del transporte, que ofrece grandes beneficios se- y el bienestar social, el ahorro “genuino”, o el in- cundarios locales de mitigación cuando se reduce dicador de ahorro neto ajustado, es un indicador la contaminación local.3 de la sostenibilidad que muestra la verdadera tasa de ahorro en una economía después de conside- La gestión sostenible de los recursos naturales en rar el agotamiento de los recursos naturales y los Colombia y una gestión eficaz de la contamina- daños por contaminación. Si bien es un indicador ción son importantes para las perspectivas de cre- imperfecto, que sufre de deficiencias teóricas y de cimiento sostenido y la prosperidad compartida. medición, la presencia de ahorros netos ajustados Esta nota de política examina si el crecimiento negativos durante varios años seguidos sugiere que económico ha sido sostenible, compara los retos y el crecimiento económico es probablemente insos- el rendimiento ambientales de Colombia con otros tenible desde un punto de vista ambiental, porque países de la región y la OCDE, y pone de relieve la riqueza total se está agotando. Los ahorros ge- pasos críticos en la agenda de la política ambiental, nuinos tienden a ser más bajos en las economías incluyendo las medidas más urgentes para ayudar ricas en recursos, por lo que no es ninguna sor- a reducir los costos de la contaminación y degra- presa encontrarlos fluctuando alrededor de cero dación de los recursos naturales y aumentar la re- en Colombia en los últimos años, justo cuando la siliencia al cambio climático. Esta nota de política producción de energía ha aumentado (figura 7.1).4 analiza los problemas en términos de prosperidad compartida, que es un concepto adoptado recien- La economía de Colombia es vulnerable a los ries- temente por el Banco Mundial en su asistencia gos asociados con su riqueza de recursos naturales; para el desarrollo. Es un enfoque particularmente estos riesgos pueden ser minimizados mediante relevante para los países de ingresos medios como una fuerte gobernanza y gasto público efectivo en Colombia en sus esfuerzos por centrarse en un cre- otros sectores productivos de la economía y en la cimiento económico global que incluya a aquellos educación. Los países bien dotados en recursos na- que son relativamente menos favorecidos (el 40 por turales a menudo no desarrollan economías muy 140 PARTE DOS | CAPÍTULO 7 Ahorro neto ajustado, FIGURA 7-1:  prudente de los ingresos provenientes de las mate- incluyendo el daño por emisión rias primas; (ii) la sustitución de cualquier riqueza de partículas, 1990–20122 natural extraída con otras formas de capital du- rable; y (iii) el gasto público eficiente alimentado 20 por los ingresos extraordinarios derivados de las Ingreso Nacional Bruto (INB) 15 materias primas. En caso contrario, la riqueza to- Por ciento del 10 tal disminuirá y el crecimiento no será sostenible, 5 algo que algunas evidencias sugieren que ya está ocurriendo en la región de LAC.5 Debido a op- 0 ciones improductivas, los países con ingresos altos –5 por recursos tienden a terminar con tasas de aho- 1998 1999 2000 2005 2010 rro genuino inferiores. Esto ha estado sucedien- OECD LAC Colombia do en Colombia, donde los ahorros netos ajusta- África Sub-Sahariana Este de Asia y Pací co dos —una medida del ahorro después de restar los costos de los recursos naturales extraídos y los cos- Fuente: Banco Mundial (2014). Calculado a partir de la base de datos Ahorro Neto Ajustado. tos de la contaminación— han rondado en torno a cero y muy por debajo del promedio de la región (figura 7.1 y figura 7.2). Este indicador sugiere que diversificadas y están en riesgo de desarrollar ins- la economía colombiana tiene una muy baja tasa tituciones débiles —un fenómeno conocido como de ahorro y que el crecimiento no es sostenible “la maldición de las materias primas”. Pero la evi- desde una perspectiva ambiental. dencia empírica reciente revela que la posesión de riqueza de materias primas no compromete nece- Para aprovechar las ventajas de un período de sariamente al crecimiento de un país. Los riesgos altos precios de las materias primas sin ago- pueden ser superados a través de: (i) una gestión tar su riqueza, Colombia necesita aumentar su Ahorro nacional bruto, gastos en educación, y degradación y agotamiento de los FIGURA 7-2:  recursos naturales, 1990–2012 30 Ahorro nacional bruto, gastos en agotamiento de los recursos educación, y degradación y 20 naturales (% del INB) 10 0 –10 –20 –30 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Daños de la contaminación Daños del bióxido de carbono Agotamiento de minerales Agotamiento de energía Agotamiento forestal neto Gastos en educación Depreciación ja de capital Ahorro nacional bruto Fuente: Banco Mundial (2014). Calculado a partir de la base de datos Ahorro Neto Ajustado. Nota: Ahorro neto ajustado es una medida de la sostenibilidad ambiental calculada de la siguiente manera: ahorro nacional bruto más gastos en educación menos el agotamiento de los recursos naturales (minerales, energía y forestales) y la contaminación y daños del bióxido de carbono. El agotamiento forestal neto para Colombia en el conjunto de datos a nivel de país es cero, subestimando esta categoría y las estimaciones globales de explotación exhaustiva de Colombia. “LAC” denota el promedio de la región de Latinoamérica y el Caribe. Sostenibilidad ambiental 141 inversión en los sectores productivos de la eco- la disponibilidad de sistemas de monitoreo forestal nomía y la educación y fortalecer la gestión de y de la biodiversidad, un sistema de alerta tempra- los ingresos por recursos naturales. Un conjunto na para detectar la deforestación, el monitoreo de de medidas incluye el cierre de la brecha en in- la contaminación y el análisis económico de los fraestructura, sobre todo en términos de calidad costos de la contaminación, la degradación de los de las carreteras, donde Colombia ocupa el lugar bosques, la biodiversidad y otros recursos natu- 130 en el mundo, según el reciente Informe de rales. Con el apoyo de The Nature Conservancy y el Competitividad Global. Se espera que, a través del Banco Mundial, el Ministerio de Medio Ambiente programa Cuarta Generación (4G), la inversión y Desarrollo Sostenible (MADS) desarrolló una en el sector carretero llegue a un 7 por ciento del metodología pionera para un instrumento adi- PIB durante los próximos siete años, y es de vital cional —compensaciones de biodiversidad. Estas importancia garantizar la eficiencia de ese gasto.6 permiten a los proyectos compensar las pérdidas Otra clave es aumentar la inversión en educación de biodiversidad causadas con un valor equivalen- para construir capital humano. En términos más te o mayor de conservación fortalecida de la biodi- generales, es fundamental transformar los ingresos versidad en otras áreas. Aún se necesita desarrollar por recursos naturales en otras formas de capital el marco normativo e institucional para permitir la dentro de los sectores clave para el crecimiento de ejecución de proyectos de compensación y el tra- la economía. Por último, asegurar el crecimiento bajo de valoración de la biodiversidad terrestre y sostenible a largo plazo requiere de la integración marina necesita avanzar.7 Otro conjunto de medi- de las consideraciones ambientales en las políti- das para ayudar a poner a Colombia en una senda cas y programas de inversión en infraestructura, de crecimiento más sostenible consiste en mejorar minería, energía, agricultura y otros sectores pro- la gestión de los ingresos generados por los re- ductivos. Los riesgos son particularmente altos en cursos naturales a través de instituciones eficien- Colombia debido al papel central de las industrias tes, mecanismos de gobernanza y de divulgación extractivas en la economía, los planes para escalar transparente de la información. En las industrias aún más la inversión en el sector de las carreteras extractivas, una iniciativa importante para la di- y el avance de la frontera agrícola en el contexto vulgación es la candidatura de Colombia a la ini- del proceso de paz. Todos ellos tendrían que desa- ciativa de las Industrias Extractivas Transparencia rrollarse bajo la presencia de instituciones ambien- Internacional (EITI, por sus siglas en inglés).8 Las tales fuertes y eficaces a nivel nacional y local, con mejoras en la metodología para la licitación de las una estructura de incentivos para internalizar los reservas mineras y petroleras estratégicas, asegu- costos ambientales y con una capacidad de aplica- rando la compatibilidad con los límites de las áreas ción mejorada de los reguladores sectoriales y las terrestres y marinas protegidas, es otra medida agencias ambientales. prioritaria para ayudar a promover el desarrollo sostenible del sector extractivo. Los riesgos ambientales y sociales tendrán que ser bien administrados. Para ello será necesario for- Los Temas Prioritarios De La talecer el sistema de licenciamiento ambiental, las evaluaciones ambientales estratégicas de proyectos Agenda Ambiental a Través con efectos acumulativos, sistemas de monitoreo De La Lente Del Crecimiento y de aplicación mucho más robustos y una mejor coordinación entre las agencias ambientales y sec- Sostenible toriales y dentro del Sistema Nacional Ambiental (SINA) para asegurar el cumplimiento de las regula- El tratamiento de aguas residuales y el manejo de ciones ambientales. Un elemento importante para los residuos sólidos son prioridades importantes el desarrollo de estos mecanismos para proyectos en la agenda del medio ambiente urbano, y com- de infraestructura y en las industrias extractivas es batir la contaminación tiene grandes beneficios 142 PARTE DOS | CAPÍTULO 7 económicos y sociales. El Plan Nacional de Acción urbanas van mucho más allá de los beneficios am- para la Gestión Municipal de Aguas Residuales de bientales. Por ejemplo, una encuesta realizada a 2004 ayudó a establecer el marco para una rápida 1000 hogares como parte de la preparación del evolución de los programas de gestión de aguas re- proyecto para mejorar el tratamiento de aguas siduales en las grandes áreas urbanas de Colombia residuales y recuperar la cuenca del río Bogotá y estableció un ambicioso objetivo de llegar a un mostró un fuerte apoyo para la limpieza del río y umbral del 50 por ciento de tratamiento de aguas su transformación en un activo ambiental urba- residuales para el año 2019. Es poco probable que no. Los elementos clave del éxito son la presencia el objetivo se cumpla debido a las dificultades de de un proveedor eficiente y sostenible de agua, la financiamiento en el sector; a pesar de que se han creación de asociaciones a nivel local, nacional e construido instalaciones de tratamiento de aguas internacional, así como la política, la planificación residuales en muchos municipios, muchas de ellas institucional y los arreglos financieros adecuados no están en funcionamiento debido a la insuficien- (véase el recuadro 7.1). En Cartagena, la recien- cia de fondos para cubrir los costos de operación y te implementación de un proyecto de tratamiento mantenimiento. El tratamiento de aguas residua- de aguas residuales se tradujo en resultados sor- les es también la principal preocupación dentro de prendentes y una recuperación de la calidad del la agenda más amplia de gestión de los recursos agua en la zona costera, con múltiples beneficios hídricos debido a los importantes problemas de sociales y ambientales.9 Dadas las extensas costas contaminación en cuencas urbanas y agrícolas; de Colombia y una importante concentración de al mismo tiempo, la cantidad de agua tiende a población en las ciudades costeras, el tratamiento no ser un problema aunque la escasez estacio- de aguas residuales en las zonas costeras y la des- nal de agua, agravada por los efectos del cambio carga de aguas residuales tratadas es un problema climático, afecta a algunas zonas sensibles como importante. Aún no se han desarrollado normas La Guajira, un gran número de municipios en la de descarga para las zonas costeras. La elabora- Costa Atlántica y muchos municipios de la región ción de normas de descarga suficientemente flexi- central y de Orinoquia. En cuanto a la gestión de bles que tengan en cuenta las características del residuos sólidos, esta es particularmente débil en cuerpo de agua receptor (el océano) es un elemen- ciudades medianas, pueblos pequeños y áreas ru- to importante de una estrategia para aumentar las rales, y los retos persisten para hacer cumplir las inversiones en tratamiento de aguas residuales en normas ambientales para los rellenos sanitarios. Colombia. La tasa de tratamiento de aguas residuales en Los esfuerzos para mejorar el tratamiento de Colombia es relativamente baja, con sólo el 33 por aguas residuales están en marcha en otras ciuda- ciento de las aguas residuales recibiendo cualquier des de Colombia, y deberán abordarse dos retos tipo de tratamiento. Muchos de los ríos que pasan principales: la coordinación y el financiamiento. por zonas urbanas tales como Bogotá, Medellín y El primero requiere de coordinación y escala. Se Cali están altamente contaminados, y las ciudades necesitan mecanismos eficaces de coordinación en- costeras como Cartagena y Barranquilla experi- tre los municipios para invertir en instalaciones de mentan problemas de calidad del agua en las zo- tratamiento de aguas residuales con la capacidad nas de estuarios y cercanas a la costa. En 1950, un adecuada que conecten a todas las fuentes de des- estimado de 50 000 hectáreas de humedales fueron carga principales. Las estrategias de coordinación conectadas al río Bogotá. Para el año 2009, sólo pueden aprovechar los mecanismos existentes en permanecían menos de 1000 hectáreas —muchas el sector. Los objetivos de inversión en tratamiento de ellas degradadas por la mala calidad del agua. de aguas residuales pueden ser articulados con los Cierta evidencia indica que los altos beneficios planes de desarrollo municipal a través de progra- sociales derivados del tratamiento de aguas resi- mas tales como el Programa Agua para la Prosperidad, duales y de recuperación de cuencas hidrográficas PAP-PDA y Saneamineto para Vertimientos, SAVER. El Sostenibilidad ambiental 143  l tratamiento de aguas residuales ofrece altas ganancias económicas y RECUADRO 7-1:  E sociales: el ejemplo de río Bogotáa Más de 1000 cuerpos de agua en Colombia han sufrido como consecuencia de la descarga de aguas residuales no tratadas. Esto ha causado condiciones de anoxia en los ríos en lugares como Bogotá, Medellín, Cali y Sogamoso y la eutrofización en lagos y humedales. La contaminación de los recursos naturales de agua reduce las opciones para el consumo humano, aumenta el riesgo de enfermedades infecciosas y deteriora el agua subterránea y otros ecosistemas locales. Las grandes ciudades como Bogotá, Medellín, Cali y Cartagena tienen actualmente en marcha progra- mas de tratamiento de aguas residuales. En la actualidad, Colombia cuenta con 410 plantas (estacio- nes) de tratamiento de aguas residuales (etar) en 354 municipios –alrededor de 32 por ciento de los municipios del país. Sin embargo, sólo alrededor del 33 por ciento de estas etar trabaja de manera eficiente y de acuerdo con las normas ambientales. El Banco Mundial evaluó la viabilidad económica del proyecto de Recuperación Ambiental y Control de Inundaciones del río Bogotá, diseñado para mejorar el tratamiento de aguas residuales y recuperar la cuenca del río Bogotá. El proyecto se consideró económicamente viable, con beneficios netos de US$249 millones a lo largo de 40 años y una tasa interna de retorno de 16,9 por ciento. Los principales beneficios provienen de la disposición a pagar por un entorno mejorado del río Bogotá con una serie de parques multifuncionales, junto con la reducción de daños por inundaciones a lo largo del río. Se realizó un estudio bien estructurado de valoración contingente en el que se entrevistó a más de 1000 hogares para determinar su disposición a pagar por las mejoras ambientales. La encuesta indicó un fuerte apoyo para la limpieza del río y transformarlo en un activo ambiental. La disposición a pagar se estimó en un promedio alrededor de US$3 por familia al mes, generando el 92 por ciento de los beneficios netos. Las tarifas pronosticadas necesarias para sostener la operación de la planta de trata- miento de aguas residuales de Salitre se estiman en US$1.5 por hogar por mes. a Adaptado de Banco Mundial (2010). segundo reto es la disponibilidad de financiamien- los instrumentos de financiamiento para el trata- to y, en particular, los desafíos que enfrentan los miento de aguas residuales. Entre esas medidas municipios en la generación de fondos suficientes de revisión, sería necesario realizar cambios en el para cofinanciar la inversión en nuevos proyectos. esquema de cargos por uso y contaminación del En el nivel actual de financiamiento, es muy poco agua, establecidos de conformidad con la Ley 99 probable que Colombia logre la meta del Plan (1993). El nivel de las tarifas, los contaminantes Nacional de Acción para la Gestión Municipal de sobre los que se basan y el plan de gestión de los Aguas Residuales de tratar al 50 por ciento de las ingresos provenientes de las tarifas deben ser re- aguas residuales del país en el año 2019. Para hacer visados, con el objetivo de promover una mayor frente a estos retos, es necesario mejorar la sosteni- inversión en la capacidad de tratamiento de aguas bilidad financiera de las empresas de tratamiento residuales por fuentes municipales. Por otra parte, de aguas residuales a través de políticas tarifarias. la forma en que se calculan actualmente las tarifas por contaminación del agua no proporciona un in- Existe una urgente necesidad de revisar las ac- centivo suficiente para reducir la contaminación, ciones prioritarias bajo los planes municipales de por lo que es necesaria una revisión de la fórmula gestión y tratamiento de aguas residuales y revisar tarifaria.10 144 PARTE DOS | CAPÍTULO 7 Los desafíos en materia de gestión de residuos sóli- altos. En los municipios aguas abajo de las zonas dos también son formidables. Alrededor de 79 por de producción de oro de la región de Antioquia, ciento de las 27 toneladas de residuos sólidos gene- el costo económico relacionado con un menor ín- radas diariamente por las ciudades de Colombia dice de inteligencia y el RML como consecuen- se desecha adecuadamente en rellenos sanitarios. cia de la contaminación por mercurio puede ir Alrededor de un tercio de los rellenos sanitarios no desde COP 81 000 millones (US$43 millones) a funciona de acuerdo con las normas ambientales, COP 231 000 millones (US$122 millones), o el lo que resulta en impactos sobre la salud a través 14 por ciento del valor añadido en el sector meta- de la propagación de las enfermedades transmisi- lúrgico de Antioquia.11 Otros efectos sobre la salud bles, incendios y la contaminación de las fuentes no pudieron cuantificarse debido a la dificultad de de agua. Algunos desechos se vierten directamente atribuir una serie de enfermedades a la exposición en los cuerpos de agua. El marco regulatorio para al mercurio, ni tampoco fue posible cuantificar el la gestión de los residuos sólidos se ha fortalecido costo de los impactos ambientales, por lo que la pero requiere nuevas medidas para aumentar la in- estimación anterior representa el límite inferior de versión y mejorar el monitoreo y el cumplimiento. los daños. La evidencia epidemiológica es actual- Para la gestión de residuos peligrosos y productos mente limitada y se necesitan estudios toxicológi- químicos, el marco regulatorio necesita ser refor- cos y monitoreo epidemiológico adicionales para zado y la información que existe no es suficiente generar una estimación más precisa de los efectos para priorizar acciones de política y medidas de sobre la salud de la contaminación por mercurio inversión. y los costos resultantes. Sin embargo, es clara la necesidad de la intervención pública para mejorar Colombia es un foco rojo (hotspot) global por la la conciencia sobre la contaminación y promover contaminación de mercurio con los resultantes al- medidas para mejorar los incentivos para la inno- tos costos ambientales y de salud, lo que hace de vación y la adopción de tecnologías limpias en el esto una prioridad especialmente urgente en la sector minero. agenda de gestión de los productos químicos. El mercurio se usa ampliamente en la minería del oro El proceso de paz abre nuevas perspectivas de cre- de Colombia y en algunos otros procesos industria- cimiento para la producción agrícola y el sector les y los riesgos para la salud son particularmente rural, y varios pasos pueden ayudar a hacer que agudos en el sector de la minería de pequeña es- el crecimiento sea ambientalmente sostenible. Las cala y artesanal. La contaminación por mercurio zonas rurales de Colombia fueron las más afecta- tiene altos costos de salud debido a los efectos das por los años de conflicto y violencia. No han neurológicos en adultos y niños –pérdida de in- estado en el centro de la atención política en las teligencia (medida por el coeficiente intelectual últimas décadas, dejando al sector agrícola y la o IQ) y retraso mental leve (RML). El mercurio economía rural sufriendo de falta de inversión y afecta directamente a los municipios productores la prestación mediocre de servicios públicos. Bajo de oro, donde la población está expuesta a los va- el nuevo escenario político, la inversión en estas pores de los procesos de producción de oro a base zonas desencadenaría un crecimiento potencial de mercurio y la contaminación del agua. Tiene pro-pobres significativo. Tal como la nota de polí- igualmente efectos indirectos sobre las fuentes de tica sobre la agricultura y el desarrollo rural pone agua, así como las actividades de agricultura y pes- de relieve, es fundamental utilizar los ricos recur- ca de las poblaciones que habitan aguas abajo. Un sos forestales y de tierra cultivable de Colombia de estudio reciente del Banco Mundial concluyó que, maneras que mantengan la base de capital natural, por sí mismos, los riesgos de salud en la región de que incluye 60 millones de hectáreas de bosques, Antioquia y los municipios aguas abajo afectados, 22 millones de hectáreas de tierra cultivable (de sin considerar los impactos directos sobre la salud las que sólo una cuarta parte es cultivada actual- de la población de las zonas mineras, son muy mente) y abundantes recursos hídricos. Teniendo Sostenibilidad ambiental 145 RECUADRO 7.2: El BioCarbon Fund en Colombia — Iniciativa para Paisajes Forestales Sostenibles El BioCarbon Fund — Iniciativa para Paisajes Forestales Sostenibles (ISFL, por sus siglas en inglés) es un sistema multilateral apoyado por los gobiernos donantes y gestionado por el Banco Mundial. Su objetivo es promover la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero del sector de la tie- rra a través de REDD+,a una agricultura más sostenible y la planificación y políticas de uso de la tierra climáticamente inteligentes. Cuenta con compromisos por un total de US$300 millones por parte de Noruega, el Reino Unido y los Estados Unidos. La ISFL está estructurada para apoyar las actividades de gestión del cambio del uso del suelo mientras que a la vez se reduzcan al mínimo la pérdida de bosques y las emisiones de gas de efecto inverna- dero. Se apoya en la experiencia de los tramos 1 y 2 del BioCarbon Fund y se enfocará a la pérdida de bosques, que continúa siendo un desafío mundial fundamental, sobre todo en los trópicos. En Colombia, más del 50 por ciento de las emisiones de gases de efecto invernadero puede atribuirse a la transformación del uso de la tierra en el sector rural. La deforestación y otros cambios de uso del suelo representan casi un tercio de las emisiones globales. Se estima que la agricultura es el propulsor de aproximadamente el 80 por ciento de la deforestación en todo el mundo, con la agricultura comercial siendo más importante en Latinoamérica. Al mismo tiempo, la expansión agrícola es también parte de una estrategia para aumentar los ingresos rurales. La ISFL promueve prácticas agrícolas climaticamente inteligentes y prácticas de bajo uso de carbono en el uso de la tierra en áreas geográficas seleccionadas donde la agricultura es la principal causa de la deforestación. La iniciativa se basa en un portafolio de programas jurisdiccionales en Zambia, Etiopía, Indonesia y Colombia. La ISFL tiene dos componentes: i. La asistencia técnica y financiamiento por fondos de donación para apoyar a los países se- leccionados en la implementación de sus estrategias de REDD+ y la creación de entornos propicios que modifiquen la forma en que se realiza la toma de decisiones sobre de uso del suelo. Las subvenciones se entregan por conducto del mecanismo asociado de asistencia técnica del BioCarbon Fund, el BioCF plus; ii. El financiamiento basado en resultados (también llamado, pago por rendimiento), basado en las reducciones de emisiones logradas. La métrica principal para los pagos basados en resultados es la reducción de emisiones de carbono, pero otros indicadores económicos, ambientales y sociales también serán monitoreados. Los pagos de carbono (incluyendo al- gunos pagos por logros iniciales) se realizarán a través del Bio Carbon Fund. En Colombia, la selección de una jurisdicción está en curso, en estrecha coordinación con los ministe- rios encargados de la agricultura (MADR) y el medio ambiente (MADS). a REDD fue discutida por primera vez en 2005 por la UNFCCC en su 11ª sesión de la Conferencia de las Partes (COP) a la Convención a petición de Costa Rica y Papúa Nueva Guinea, en nombre de la Coalición de Países con Bosques Tropicales, cuando presentaron el documento Reducing Emissions from Deforestation in Developing Countries: Approaches to Stimulate Action, con la solicitud de crear un tema en la agenda para discutir la consideración de la reducción de las emisiones debidas a la deforestación y la degradación forestal en los bosques naturales como una medida de mitigación. La COP 2007 en Bali introdujo la terminología REDD+ bajo el “Plan de Acción de Bali”, en referencia a las actividades de mitigación elegibles adicionales: gestión sostenible de los bosques, conservación de las reservas forestales de carbono y aumento de las reservas de carbono forestales. 146 PARTE DOS | CAPÍTULO 7 en cuenta el terreno montañoso de Colombia, la variabilidad climática. Colombia está muy avanza- degradación de la tierra y la erosión del suelo son da en términos de un enfoque global de la gestión generalizadas y se traducen en pérdidas económi- del riesgo de desastres, pero los sistemas existentes cas anuales estimadas en más de 0,7 por ciento del no han sido suficientemente eficaces en prevenir PIB (Sánchez-Triana et al., 2007). la exposición y la vulnerabilidad de la población. Parte del problema es el aumento gradual de la En cuanto a las recomendaciones de política, las ocupación de zonas no aptas para el desarrollo sos- medidas para promover la conservación de los tenible; o usos del suelo y actividades productivas bosques y de la biodiversidad necesitarán estar es- que son incompatibles con los paisajes y los ecosis- trechamente conectadas con políticas que apoyen temas existentes. Una mejor gestión de los riesgos la agricultura sostenible. Promover las prácticas requerirá fortalecer los instrumentos de planifica- forestales y de uso sostenible de la tierra requerirá: ción y de política existentes, tales como los planes (i) el fortalecimiento de los programas de asisten- de manejo de cuencas (POMCA), los planes de or- cia técnica a través de servicios de extensión rural; denamiento territorial (POT), y los planes depar- (ii) el apoyo a la investigación e innovación agríco- tamentales y municipales.12 las para mejorar la resiliencia de la agricultura al cambio climático; y (iii) frenar el avance de la fron- La gama de servicios que generan los ecosistemas tera de la deforestación a través de medidas que de Colombia no está debidamente reconocida por promuevan un cambio en la producción extensiva la economía. Localizada en la confluencia de los fo- de ganado, especialmente a través de una mayor cos rojos (hotspots) de biodiversidad de los Andes y seguridad de la tenencia de la tierra. Colombia es el Chocó, Colombia es considerada el segundo país uno de los pocos países en el mundo que participa más biodiverso del mundo. Es el hogar de ecosiste- como piloto en la iniciativa del BioCarbon Fund para mas únicos, como los humedales y páramos tropi- apoyar tales prácticas. También ha firmado para cales a gran altitud. Además de ser el hogar de una incorporarse a las metas de Aichi sobre las áreas biodiversidad única, los páramos también juegan protegidas, con el objetivo de ampliarlas hacia un papel clave en la regulación del agua y la reduc- las zonas con ecosistemas sub-representados, las ción del riesgo de deslizamientos de tierra en las zo- áreas presionadas por el desarrollo y el avance de nas aguas abajo. En este contexto, el uso sostenible la frontera agrícola y otros ecosistemas que gene- de la tierra y la protección de las cuencas y páramos ran servicios económicos importantes tales como aguas arriba se traducirán en beneficios económi- el suministro y la regulación de agua, los hábitats cos y sociales reales, haciendo de la delimitación de biodiversos y corredores biológicos. Por otra par- los páramos una prioridad urgente para la agenda te, en la agricultura intensiva, los incentivos para económica, así como la conservación de la biodi- un uso más eficiente de los fertilizantes y pesticidas versidad. A la luz del compromiso del Gobierno ayudarían no sólo a mejorar las ganancias de los para lograr las metas de Aichi para proteger el 17 agricultores, sino también a reducir la contamina- por ciento de las áreas terrestres y el 10 por ciento ción del suelo y del agua. de las zonas marinas en 2020, la expansión de las áreas protegidas debería centrarse en lugares que Además de la gestión de los riesgos por contamina- generan los servicios más valiosos de los ecosistemas ción y reducir el avance de la frontera de la defo- o que incluyan a ecosistemas subrepresentados.13 restación, crecer de una manera sostenible reque- El programa en curso Wealth Accounting and Valuation rirá una mejor gestión de los riesgos de desastres of Ecosystem Services (WAVES) en Colombia, con el naturales. Las inundaciones y los deslizamientos apoyo del Banco Mundial, tiene por objeto ayudar de tierra son desastres que frecuentemente afec- a mejorar el reconocimiento del papel que juegan tan a las ciudades y áreas rurales colombianas, y los recursos naturales y servicios de los ecosistemas se prevé que su frecuencia vaya en aumento de- en la economía y generar los datos de contabilidad bido a los efectos del cambio climático y la mayor nacional sobre el agua, los bosques y servicios de Sostenibilidad ambiental 147 los ecosistemas como un insumo para los procesos (ASH), y la contaminación del aire en interiores de toma de decisiones. por el uso de combustibles sólidos (CAI) (Golub et al., 2014). El costo total a la salud atribuible a Desafíos Ambientales Prioritarios estos tres factores ascendió a unos COP 10.2 bi- llones anuales, o alrededor del 2 por ciento del a Través De La Lente De La PIB en 2010 (figura 7–3). En términos de mortali- Prosperidad Compartida: La dad, aproximadamente 7600 muertes prematuras anuales pueden atribuirse a estos factores ambien- Salud Ambiental tales (tabla 7.1). Cerca de 5000 muertes se asocian con CAU, alrededor de 1600 con ASH inadecua- Las agendas de la prosperidad compartida y de das y 1000 con CAI. En cuanto a la carga de la gestión de la contaminación están estrechamen- enfermedad —medida en términos de pérdida de te vinculadas. La contaminación atmosférica ur- años de vida ajustados por discapacidad (AVAD)— bana es la principal causa de enfermedades res- el patrón es similar: casi el 70 por ciento por ciento piratorias y, de acuerdo con un informe reciente de los AVAD son atribuibles a la CAU, alrededor de la Organización Mundial de la Salud, apro- del 20 por ciento a ASH y alrededor del 10 por ximadamente 7 millones de muertes prematu- ciento a CAI.14 La carga total de los costos de salud ras —una de cada ocho muertes a nivel mundial de estos tres factores está en el mismo nivel que el en 2012— están vinculadas con la exposición a la año 2002, pero las magnitudes relativas de los cos- contaminación (OMS, 2014). La contaminación tos han cambiado, reflejando el crecimiento demo- del aire en interiores, debido principalmente al gráfico y de los ingresos, una mejora en el acceso a uso de combustibles sólidos para cocinar y otras mejores servicios de saneamiento y el crecimiento necesidades domésticas, es otra causa importante de la población urbana en Colombia.15 Los cos- de enfermedades respiratorias que afecta de ma- tos de salud en los tres sectores son moderados en nera desproporcionada a las mujeres y los niños, comparación con otros países de la región, aunque principalmente a las familias rurales. El acceso in- la proporción de los costos por la contaminación adecuado a fuentes mejoradas de agua potable y del aire es alta. saneamiento es la principal causa de enfermedad y mortalidad por diarrea de los niños menores de Los costos de salud de la contaminación del aire cinco años de edad, con los riesgos de enfermedad urbano han aumentado en relación con otros cos- y mortalidad amplificados por la desnutrición. Los tos de salud, pero una mejor calidad del aire en problemas de salud ambiental relacionados con la Bogotá ayudó a moderar el aumento. En 2002, un contaminación de esas fuentes tienen altos costos estudio del Banco Mundial determinó que la con- económicos en términos de mortalidad prematu- taminación del aire urbano era el cuarto más alto ra, gastos en salud y pérdida de productividad, por en términos de costos asociados, después del abas- no hablar de deterioro de la calidad de vida. tecimiento de agua, el saneamiento e higiene y las catástrofes naturales (Sánchez-Triana et al., 2007). La contaminación atmosférica urbana causa el tri- En la reciente ronda de evaluaciones que actuali- ple de muertes que el suministro inadecuado de zaron el estudio anterior, el costo medio anual de agua, saneamiento e higiene, y cinco veces más la contaminación del aire urbano colombiano se muertes que la contaminación del aire en interio- estima en COP 5.7 billones, o 1,1 por ciento del res. A pesar del considerable progreso en la gestión PIB en 2010 (cuadro 7.1). La mortalidad repre- ambiental en la última década, una evaluación re- senta alrededor del 79 por ciento del costo total ciente revela que la población de Colombia aún en- estimado. Dejando a un lado los desastres natura- frenta importantes efectos perjudiciales derivados les, esto pone a la contaminación del aire urbano de la exposición a la contaminación del aire urba- en primer lugar, por delante del abastecimiento de no (CAU), la falta de agua, saneamiento e higiene agua y el saneamiento y la higiene (Golub et al., 148 PARTE DOS | CAPÍTULO 7 FIGURA 7-3:  Costos ambientales a la salud en Colombia y en la región ( por ciento del PIB) 4,5 6.000 Costos ambientales a la salud, 4,0 0,9 5.000 3,5 3,0 4.000 US$ per capita % del PIB 2,5 1,3 1,0 0,9 0,2 0,2 3.000 2,0 0,9 0,4 0,6 0,3 0,2 1,5 0,9 0,8 0,6 0,8 2.000 1,9 0,8 1,1 0,5 1,0 1,6 1.000 0,5 1,0 0,9 1,1 1,0 1,0 1,1 0,7 0 0 Bolivia Guatemala El Salvador Nicaragua Peru Honduras Colombia Colombia Ecuador (2005) (2006) (2006) (2007) (2006) (2006) (2002) (2010) (2004) ASH CA urbana CA interior PIB per capita (US$ corrientes) Fuente: Análisis ambiental del país para varios años. Para Colombia, véase Golub et al. (2014) para los resultados de 2010 y Larsen (2004) (reportado en Sánchez-Triana et al., 2007) y Banco Mundial (2014) para el año 2002. Calculado a partir de la base de datos de Ahorro Neto Ajustado. Nota: Para Colombia, las estimaciones de los costos de la contaminación del aire (CA) urbano para 2002 y 2010 (mostrados arriba) no son directamente comparables debido a que se utilizó una metodología ligeramente diferente en la evaluación más reciente. Los datos más recientes tienen en cuenta el crecimiento significativo de ingresos en Colombia durante la última década y una expansión de la red de monitoreo de calidad del aire (las poblaciones de las ciudades con datos de monitoreo se incluyen en el análisis de 2010, mientras que en 2002 se utilizó una extrapolación para ciudades sin redes de monitoreo). Aproximadamente la mitad de los costos se deben a la exposición de la población a la contaminación del aire en Bogotá, y su calidad del aire ha mejorado desde 2002. El análisis de sensibilidad muestra que, manteniendo constantes todos los demás factores, los costos de salud debidos a la contaminación del aire en Bogotá habrían sido un 7 por ciento más altos en 2010 si la calidad del aire no hubiera mejorado. 2014).16 Como se desprende de un análisis de sen- desde 2002 para mejorar la calidad del aire urba- sibilidad llevado a cabo por el estudio, los costos de no en Bogotá han ayudado a reducir la polución. la contaminación del aire urbano habrían sido aún Mediante el uso de metodologías y métodos esta- mayores en ausencia de una mejora en la calidad dísticos validados por la Organización Mundial de del aire en Bogotá. la Salud (OMS) para estimar los costos de salud ocasionados por la contaminación, una evalua- Tan solo las mejoras en la calidad de los combus- ción reciente estima que una reducción de par- tibles y otras medidas de política implementadas tículas —niveles PM10— desde un promedio de TABLA 7.1:  Resumen de los costos de salud ambiental en 2010 Morbilidad Mortalidad anual anual Costos monetarios asociados Número de muertes AVAD COP (miles Porcentaje Factor prematuras (millones) de millones) del PIB Contaminación del aire urbano (CAI) 5.000 65 5.700 1,12 Agua, saneamiento e higiene (ASH) 1.600 20 3.450 0,68 Contaminación del aire en interiores 1.000 12 1.129 0,22 (CAI) Total 7.600 97 10.279 2,02 Fuente: Golub et al. (2014). Nota: US$1 = COP 1817. AVAD son años de vida ajustados por discapacidad. Los datos epidemiológicos y ambientales son de 2010 y el PIB reportado corresponde al año 2009 en el momento del estudio. Sostenibilidad ambiental 149 66 microgramos por metro cúbico en 2002 a 59 costos de salud en este sector se ha asociado con microgramos ayudó a evitar un promedio de 200 las mejoras en las medidas de salud pública, con muertes en 2010, debido a la mortalidad evitada la consiguiente reducción de las cargas representa- a causa de enfermedades respiratorias. Además, das por mortalidad y morbilidad por diarrea, y un se ahorraron alrededor de COP 252 mil millones aumento de la población rural con acceso a sanea- al año en costos de salud debido a la mejora en miento mejorado en 2002–2010. la calidad del aire. Sin estas ganancias, el número de muertes debido a la contaminación del aire en Los recientes esfuerzos para fortalecer la gestión 2010 habría sido 7 por ciento superior al estimado; de la calidad del aire han aminorado los aumen- en 2012, un 16 por ciento más de muertes se ha- tos en la contaminación del aire. Colombia ha bría atribuido a la contaminación del aire. hecho un progreso significativo hacia la gestión eficaz de la contaminación del aire en la última La contaminación del aire pesa más en las mujeres década. La Política de Control y Prevención de y los niños, afectando a la población rural y perpe- la Contaminación del Aire de 2010 avanzó en la tuando el ciclo de pobreza. El costo medio anual evaluación de la calidad del aire, el monitoreo, la estimado de impactos en la salud por la contami- estandarización de los inventarios de calidad del nación del aire en locales cerrados asociada con la aire, la mejora de calidad en los combustibles y la utilización de combustibles tradicionales (principal- implementación de programas de incentivos para mente leña) en las zonas rurales de Colombia es de el control y monitoreo ambiental. A pesar de los COP 1.1 billones (0,22 por ciento del PIB en 2010). esfuerzos de la política para controlar la contami- Este factor ambiental pesa mucho más en los grupos nación del aire y una serie de medidas aplicadas a vulnerables y, a menudo, perpetúa el ciclo de la po- nivel nacional y local, la presión de la contamina- breza. La mortalidad en los niños menores de cinco ción sigue creciendo debido al aumento de la flota años de edad representa el 6 por ciento del costo, vehicular. Durante la década de 2000, aumentó de y la mortalidad en mujeres mayores de 30 años de 40 a 50 por ciento en Bogotá y Bucaramanga y de edad representa aproximadamente el 78 por ciento. 10 a 20 por ciento en Cali y Medellín. Las enfermedades respiratorias agudas en niños y mujeres adultas y la morbilidad de la Enfermedad No se han realizado esfuerzos sistemáticos para Pulmonar Crónica Obstructiva de las mujeres adul- reducir la carga de enfermedad por la contami- tas representan el 16 por ciento. nación del aire en interiores. Una de las áreas donde se ha logrado poco progreso en la última Los costos de salud por un suministro inadecuado década es en la gestión relacionada con la conta- de agua, saneamiento e higiene han disminuido, minación del aire en interiores. Ningún esfuerzo se pero una gran parte de los costos todavía resulta ha centrado en la disminución de la exposición a de la mortalidad infantil. El costo medio anual es- la contaminación del aire en interiores, y la carga timado de los impactos en la salud por un suminis- de las enfermedades asociadas a ella sigue estando tro inadecuado de agua potable y de saneamien- concentrada mayoritariamente entre los hogares to e higiene deficientes en Colombia es de COP rurales de Colombia. Las tendencias no son alen- 3.45 billones (0,68 por ciento del PIB en 2010). tadoras — el 53 por ciento de los hogares rurales La mortalidad en los niños menores de cinco años utilizaba combustibles sólidos en 2005, en compa- representa el 17 por ciento del costo, con la mor- ración con poco más del 50 por ciento en 2010 bilidad representando el 83 por ciento restante. La (ENDS, 2005; ENDS, 2010). La mayor inciden- mortalidad y la morbilidad diarreica representan cia de uso de combustibles sólidos se encuentra en alrededor del 89 por ciento del costo total, estima- las regiones del este (18 por ciento) y del Caribe do en COP 3.05 billones anualmente. Las zonas (20 por ciento). Bogotá es la única región donde el urbanas representan alrededor del 77 por ciento uso de combustibles sólidos para usos domésticos del costo total de la diarrea. La reducción de los es insignificante. 150 PARTE DOS | CAPÍTULO 7 El saneamiento y tratamiento de la diarrea han me- En términos de los próximos pasos en la agenda jorado en las zonas rurales, reduciendo la incidencia de políticas, las siguientes acciones serán funda- de enfermedades diarreicas. La desnutrición global mentales para avanzar en el control de la conta- (bajo peso para la edad) en Colombia se redujo de minación del aire: (i) diseñar instrumentos econó- un 7 por ciento en 2005 a 4.5 por ciento en 2010. micos para reducir la contaminación del aire a lo La desnutrición grave también ha disminuido lige- largo de las líneas seguidas para establecer tarifas ramente —de 0,6 a 0,5 por ciento (ENDS, 2010). El por el uso y contaminación del agua en Colombia uso de algún tipo de terapia de rehidratación oral (por ejemplo, tasas retributivas por contaminación —el principal remedio para tratar enfermedades atmosférica establecidos por la Ley 99 de 1993); diarreicas en los niños— aumentó de 61 por ciento (ii) promover la renovación del parque de vehí- en 2000 a 70 por ciento en 2005 y 74 por ciento en culos (por ejemplo, programas de chatarrización 2010 (ENDS, 2010). Aunque no son proporcionales para la flota de autobuses viejos y programas para al crecimiento del PIB durante el mismo período, readaptar las clases de vehículos más contaminan- estas mejoras siguen siendo notables. Sin embargo, tes); (iii) promover el cambio de combustibles de las diferencias sistemáticas permanecen entre las carbón a gas natural y el cambio a mejores hornos zonas urbanas y rurales, así como entre las regiones en la industria (por ejemplo, programas de hor- en cuanto a la conciencia y la atención de las enfer- nos mejorados para los productores de ladrillo); medades diarreicas en los niños. (iv) fortalecer la capacidad para crear modelos so- bre la calidad del aire y las emisiones a nivel de Las diferencias urbano-rurales y regionales persis- autoridades ambientales locales, forjando alian- ten en el suministro de agua potable y el suminis- zas con universidades y otras partes interesadas; tro de los medios adecuados de saneamiento. En el y (v) crear sistemas de alerta sobre la calidad del período 2002–2010 al que corresponde el análisis aire en tiempo real para reducir la exposición de de salud de los párrafos anteriores, las encuestas la población durante las horas pico de contamina- demográficas y de salud nacionales muestran una ción. En la agenda de la contaminación del aire en disminución de 13 por ciento en la proporción de interiores, se necesitará desarrollar un programa la población de Colombia que no tiene acceso a un nacional en conjunto con las agencias locales para saneamiento mejorado, usando la definición de la mejorar los incentivos para el uso de estufas me- OMS/UNICEF.17 La proporción de la población joradas y, cuando sea posible, cambiar a combus- rural y urbana con saneamiento mejorado alcan- tibles más limpios como el gas natural. La imple- zó el 84 y el 99 por ciento, respectivamente. Las mentación de la Ley 1715 de 2014 sobre Energías estadísticas nacionales sobre la cobertura rural y Renovables presenta una oportunidad para redu- urbana de las redes de alcantarillado por medio cir los costos de la contaminación del aire en in- de tuberías, una de las fuentes de saneamiento teriores mediante la promoción del uso de fuentes mejoradas para los efectos del análisis de la salud alternativas de energía no fósiles en zonas rurales ambiental y la definición de la OMS/UNICEF, que no están interconectadas. muestran aumentos similares en las zonas rurales. De acuerdo con las encuestas de hogares realiza- En cuanto a la agenda de abastecimiento de agua das por el Departamento Nacional de Estadística, y saneamiento, las inversiones en tratamiento de la cobertura de las redes de alcantarillado en las aguas residuales deben ampliarse de forma signifi- zonas rurales aumentó de alrededor del 65 por cativa, con énfasis en el saneamiento y la higiene a ciento en 2003 a casi 70 por ciento en 2013. Sin nivel de hogar. Una intensificación de la inversión embargo, ASH inadecuada en las zonas rurales en tratamiento de aguas residuales requerirá de continúa siendo un serio problema de salud am- las instituciones y condiciones financieras reque- biental y de equidad en la salud que afecta de ma- ridas. En ese contexto, la metodología para definir nera desproporcionada a los relativamente pobres los cargos (tarifas) por el uso y contaminación del de la población rural. agua tendrá que ser revisada, con miras a mejorar Sostenibilidad ambiental 151 los incentivos para la inversión en tratamiento de a la prosperidad, pero sólo en el corto plazo, y aguas residuales. Desde la perspectiva de la salud, pronto será socavada por la inseguridad y la vul- la prestación de mejores servicios de saneamiento nerabilidad” (OCDE, 2013). Los beneficios del a los hogares y las medidas complementarias — crecimiento verde se derivan de la gestión sosteni- educación y promoción de la higiene— darán lu- ble de los recursos naturales, los riesgos más bajos gar a los más altos beneficios sociales y ayudarán de contaminación, un mayor acceso a los servicios a reducir aún más la mortalidad infantil. El forta- básicos de infraestructura para todos los grupos de lecimiento institucional y la ampliación de las in- población (incluyendo los pobres), medios de vida versiones también son necesarios en el sector de la más seguros y un viraje hacia un camino de cre- gestión de residuos sólidos, incluidos los desechos cimiento resiliente y menos intensivo en energía. y productos químicos peligrosos. Tendrán que establecerse mecanismos efectivos para facilitar Para obtener la membresía en la OCDE, Colombia una mejor colaboración dentro de los municipios, tendrá que mostrar cómo se propone alcanzar los así como entre los municipios, las Corporaciones objetivos clave del acquis de la OCDE sobre el me- Autónomas Regionales (CAR) y las agencias am- dio ambiente. Los requisitos de la OCDE incluyen bientales sectoriales y nacionales. Las mejoras a lo un conjunto de alrededor de 72 recomendaciones largo de esas dimensiones ayudarán a reducir los y decisiones, así como 45 recomendaciones especí- costos de salud ambiental en los puntos rojos de ficas para el fortalecimiento de la gestión ambien- contaminación, donde la exposición a los conta- tal en Colombia. Uno de los elementos clave es in- minantes y las enfermedades transmitidas por vec- crementar el gasto público y privado en materia de tores debido al manejo inadecuado de los residuos protección del medio ambiente y servicios ambien- sólidos son altas. Típicamente, son los hogares po- tales; por hoy, este rubro es significativamente me- bres los que más se benefician de tales mejoras. nor en Colombia —entre 0,33 y 0,6 por ciento del El Acceso a La OCDE Crea un Total de ingresos por recursos FIGURA 7-4:  Impulso Para El Crecimiento naturales y total de gastos Verde ambientales 1,8 La perspectiva de adhesión a la OCDE crea una Gasto en medio ambiente (% del PIB, incluyendo industrial y de gobierno) 1,6 Italia Rumania oportunidad para fortalecer la gestión ambiental 1,4 República Checa en Colombia y avanzar hacia una senda de cre- Bulgaria 1,2 Polonia cimiento más sostenible. Como parte del proceso Finlandia 1,0 Francia México Noruega de adhesión, Colombia ha firmado la declaración 0,8 República Eslovaca Croacia Hungría de crecimiento verde. En la evaluación de desem- 0,6 Portugal Colombia Turquía peño ambiental de Colombia, la OCDE reco- 0,4 España mienda establecer el crecimiento verde como un 0,2 elemento central del Plan Nacional de Desarrollo 0 2014–2018 y definir objetivos ambientales con- 0 2 4 6 8 10 12 14 cretos y medibles para sectores económicos clave. Ingresos totales por recursos naturales (% del PIB) Por crecimiento verde, la OCDE se refiere a un Fuente: Eurostat (2013) y DANE (2013). desarrollo que logra el crecimiento económico Nota: Una categoría adicional de gastos ambientales, reportada para algunos países europeos, son los desembolsos de empresas públicas y sostenible y la estabilidad social, respeta el medio privadas especializadas en la producción de servicios ambientales. Esta ambiente y conserva los recursos para las genera- categoría es alta para algunos países europeos (especialmente España, Francia, Polonia, Italia y Rumania) y no se incluyó en la figura de arriba para ciones futuras. Por el contrario, “el desarrollo que hacer los datos comparables a Colombia. El DANE no reporta los gastos no se basa en el crecimiento verde puede conducir ambientales por parte de las empresas privadas. 152 PARTE DOS | CAPÍTULO 7 PIB— en comparación con el 1 por ciento y más cuentas y controles. Además, su sistema de gober- de los países de la OCDE (figura 7.4).18 La evalua- nanza las hace vulnerables a la captura por parte ción reciente de la Contraloría señala que el nivel de intereses locales y son financiadas de una ma- actual de gasto en medio ambiente en Colombia es nera que provoca que la mayoría de ellas carezcan insuficiente para el funcionamiento adecuado de de los recursos necesarios (humanos y otros). Estas las instituciones ambientales nacionales que con- deficiencias dificultan el desarrollo del sistema na- forman el Sistema Nacional Ambiental (SINA). El cional de información ambiental, la implementa- bajo nivel de gasto público ambiental y la nota- ción de evaluaciones de impacto ambiental (EIA) y blemente alta dependencia de la economía en los los procedimientos de concesión de licencias, e im- ingresos provenientes de los recursos naturales, así piden un enfoque consistente para el cumplimien- como los altos costos de la degradación ambien- to ambiental” (OCDE, 2014). El progreso en esta tal en Colombia, hacen que sea necesario poner área será fundamental para el logro de resultados al crecimiento sostenible en el centro de la agenda de desarrollo más sostenibles. de desarrollo. El fortalecimiento institucional es una de las zo- Recomendaciones De Política nas más desafiantes e importantes en el viraje de Colombia hacia una senda de crecimiento verde. Las recomendaciones de política están compren- A pesar de las medidas recientes como la crea- didas dentro de las siguientes áreas: (i) reducir los ción de la nueva Agencia Nacional de Licencias costos de salud ambiental mediante el control de la Ambientales, siguen existiendo retos en la apli- contaminación del aire urbano, la mejora al acce- cación del amplio marco de leyes y reglamentos so a fuentes mejoradas de abastecimiento de agua ambientales de Colombia, y persisten serias difi- y saneamiento y la reducción de la contaminación cultades en la organización vertical del sistema de del aire en interiores; (ii) mejorar la gestión de las gestión ambiental. Las 33 CAR tienen responsabi- aguas residuales; (iii) fortalecer el desempeño del lidades clave para la implementación de las políti- sector de residuos sólidos y mejorar la gestión de cas ambientales a nivel subnacional. El MADS es residuos peligrosos; (iv) tomar en cuenta el papel responsable del desarrollo de políticas y directri- del capital natural y los servicios ecosistémicos ces, de emitir reglamentos y estándares a nivel na- y su uso sostenible en la economía colombiana; cional y de coordinar las actividades de las CAR; y (v) recomendaciones a corto plazo para lograr en tanto, las CAR han de funcionar como parte el crecimiento verde, incluido el fortalecimiento integral del sistema de gestión del medio ambien- institucional y la mejora del proceso de licencia- te y garantizar la aplicación y el cumplimiento a miento ambiental para aumentar su eficacia y efi- nivel local. Sin embargo, como señala la OCDE, ciencia. La nota de política no ofrece recomenda- “la Constitución da a las CAR un alto grado de ciones para ayudar a reducir la vulnerabilidad a autonomía en términos administrativos y fiscales y los desastres naturales, tema cubierto en una nota están sujetas a pocas restricciones de rendición de de política separada. Sostenibilidad ambiental 153 Desafíos para el desarrollo Recomendaciones de política 1. La contaminación tiene • Diseñar instrumentos económicos para reducir la contaminación del aire (por ejemplo, altos costos de salud la introducción de tasa retributiva por contaminacion atmosférica de acuerdo a lo en Colombia y pesa establecido en la Ley 99 de 1993, y revisar los sistemas de impuestos al combustible y desproporcionadamente los vehículos para incentivar el uso de combustibles y vehículos limpios); sobre los pobres. La • Promover la renovación de la flota de vehículos (por ejemplo, programas de contaminación del aire chatarrización para la flota de autobuses viejos y programas para readaptar las clases urbano tiene los costos de vehículos más contaminantes); más altos de salud y han llegado a la cima en • Promover la planificación urbana integrada, sistemas de transporte alternativos, como términos de mortalidad y la ampliación de rutas de autobuses de tránsito rápido Transmilenio y la gestión del costos económicos debido tráfico por medio de programas “Pico y Placa” y sistemas de tarifas por congestión; a las enfermedades. • Promover el cambio de combustible de carbón a gas natural, la mejora de los hornos en la industria (por ejemplo, programas de hornos mejorados para los productores de ladrillo); • Fortalecer la capacidad para crear modelos de la calidad del aire y emisiones a nivel de autoridades ambientales locales, forjando alianzas con universidades y otras partes interesadas; • Crear sistemas de alerta de la calidad del aire en tiempo real para reducir la exposición en las horas pico de contaminación. 2. Los costos de salud de un • Promover el acceso a fuentes mejoradas de agua potable y saneamiento, en particular suministro inadecuado del en las zonas rurales. Llevar a cabo un análisis de costo-beneficio de las intervenciones agua, el saneamiento y la en el sector de agua y saneamiento a nivel desagregado por distrito y nivel de pobreza higiene han disminuido, para mejorar la focalización de las inversiones; pero una gran parte de los • Promover programas de higiene (por ejemplo, campañas de lavado de manos) que costos es todavía resultado han demostrado ser efectivas para mejorar los resultados de salud en este sector, sobre de la mortalidad infantil. todo cuando apoyan los planes de estudio pertinentes en las escuelas y jardines de infancia y los programas de “formación de formadores”; • Fortalecer la capacidad para llevar a cabo un análisis económico de los costos de salud y análisis de costo beneficio de las políticas de intervención y los programas de inversión mediante la creación de capacidad interna en las autoridades ambientales distritales, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Salud y el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, en colaboración con el mundo académico, las universidades locales y otras partes interesadas. 3. La contaminación • Diseñar e implementar un programa multi-sectorial para hacer frente a la del aire en interiores contaminación del aire en interiores que incluya las siguientes intervenciones; causa enfermedades • Evaluar programas existentes y las medidas para garantizar una mejor prestación y respiratorias y mortalidad operación de los programas de estufas para maximizar su eficacia y eficiencia, y para prematura, pesando más contribuir al logro de mejores resultados de salud en los grupos de población más en las mujeres y los niños, afectados por la contaminación del aire en interiores, además de contribuir a mejorar afectando a la población eficiencia del combustible como se establece en la Ley 1715 de 2014; rural y perpetuando el ciclo de pobreza. • Establecer diferentes mecanismos para crear conciencia sobre los efectos en la salud de la contaminación del aire en interiores , especialmente en las comunidades rurales , a través de programas de extensión existentes, como los de atención de la salud rural; • Incluir en los programas de subsidios de vivienda códigos de construcción y diseño de viviendas en las comunidades pobres para permitir una mejor ventilación , incluyendo el diseño de las chimeneas; 1. Evaluar la disponibilidad de GLP y otros combustibles más limpios en las áreas que utilizan sobre todo la leña , e implementar acciones para mejorar la disponibilidad y el acceso a los usuarios de leña de una manera segura y rentable; 2. Implementar un programa de investigación para mejorar la comprensión de los factores subyacentes que afectan a los niveles de exposición; 3. Ampliar la cobertura de los programas de electrificación rural; 4. Establecer diferentes mecanismos para crear conciencia de los efectos sobre la salud de la contaminación del aire en interiores , especialmente en las comunidades rurales , a través de programas de extensión existentes, como los de atención de la salud rural; (continúa en la página siguiente) 154 PARTE DOS | CAPÍTULO 7 (continuación) Desafíos para el desarrollo Recomendaciones de política 4. Las aguas residuales son • Aumentar significativamente la inversión en tratamiento de aguas residuales, creación una fuente importante de las condiciones propicias para la inversión y la promoción de PPP, en particular de contaminación en las a través de la mejora en la coordinación de las inversiones en infraestructura de cuencas urbanas y sólo una tratamiento de aguas residuales en los municipios, mediante la articulación de cuarta parte de los flujos los objetivos de los programas PAP-PDA y SAVER con los planes municipales y de aguas residuales es departamentales; tratada. • Fortalecer los mecanismos de financiamiento de los costos de operación y de gestión de las instalaciones de tratamiento de aguas residuales a través de medidas tales como cambios de tarifas y el desarrollo de otros instrumentos financieros (por ejemplo, garantías); • Fortalecer la capacidad municipal para el diseño de proyectos bancables de tratamiento de aguas de escala apropiada; • Revisar el sistema de cargos por uso y contaminación del agua establecido por la Ley 99 de 1993 (véase más adelante). 5. La gestión de residuos • Fortalecer la vigilancia y el cumplimiento de las normas ambientales para los rellenos sólidos enfrenta sanitarios; formidables desafíos; • Desarrollar instrumentos económicos para el sector de los residuos peligrosos de el 20 por ciento de los acuerdo a lo estipulado por la Ley 99 de 1993; municipios realiza una disposición adecuada de • Fortalecer los mecanismos de coordinación entre las CAR y los municipios en la gestión los residuos y el 30 por de residuos sólidos; ciento de los rellenos • En el área de los residuos peligrosos y la gestión de productos químicos, mejorar los sanitarios no siguen las inventarios de sitios contaminantes y contaminados y diseñar estrategias para hacer regulaciones ambientales. frente a los legados ambientales; Los residuos peligrosos • Para reducir los costos de salud por la contaminación por mercurio, poner en práctica se han quedado atrás de una serie de acciones, incluyendo (i) la supervisión de la calidad del aire y del agua en los residuos sólidos en las zonas de producción minera y en las zonas aguas abajo, (ii) llevar a cabo la vigilancia términos de regulación e epidemiológica de las poblaciones expuestas a la contaminación, (iii) llevar a cabo implementación. campañas de sensibilización, (iv) promover el uso de tecnologías limpias en el sector minero, (v) promover la formalización en el sector de la minería de pequeña escala y artesanal, (vi) desarrollar las capacidades de inspección y vigilancia de la Agencia Nacional de Minería. 6. Las políticas y planes • Fortalecer el mandato del MADS para la gestión de los recursos hídricos, desarrollando sectoriales de gestión de mecanismos para agregar el impacto de los recursos hídricos en las herramientas de los recursos hídricos no planificación de las inversiones; se traducen en planes • Revisar el sistema de instrumentos económicos para la gestión de los recursos hídricos de inversión a nivel de (cargos por el uso y contaminación del agua); los niveles actuales son muy bajos y no cuenca y local. Hay una ofrecen incentivos suficientes para reducir la contaminación y tampoco promueven ausencia de un marco una mayor inversión en tratamiento de aguas residuales, sobre todo por parte de los integrado para la gestión municipios; de los recursos marinos y costeros. • Desarrollar estándares de descarga de las aguas residuales en las zonas costeras y marinas, teniendo en cuenta la capacidad de absorción del cuerpo de agua receptor (por ejemplo, evaluar la viabilidad de emisores submarinos cuando el tratamiento es suficiente); • Para las áreas costeras y marinas, desarrollar una nueva Política de Gestión Integrada de Zonas Costeras construyendo sobre dos políticas anteriores superpuestas y un plan maestro para implementarla. (continúa en la página siguiente) Sostenibilidad ambiental 155 (continuación) Desafíos para el desarrollo Recomendaciones de política 7. Los servicios del • Alcanzar los objetivos de Aichi sobre áreas protegidas, ampliándolas en zonas con ecosistema, la ecosistemas subrepresentados, áreas bajo presión de desarrollo y, entre otros criterios, biodiversidad y los las áreas que generan importantes servicios ecosistémicos (por ejemplo, los páramos); recursos forestales • Desarrollar una política nacional sobre la contabilidad verde del medio ambiente, generan importantes con orientación sobre acciones de información y coordinación entre las agencias y el beneficios económicos, público; particularmente servicios de agua potable y • Mejorar el marco normativo, incluido el acceso al crédito para los pequeños y servicios de regulación medianos agricultores, para liberar las tierras con pasturas degradadas por la ganadería del agua en las ciudades. extensiva para otros usos que tienen potencial de mitigación ambiental, tales como Reducen los riesgos de la actividad agro-forestal, los sistemas silvopastoriles y la silvicultura comercial, y desastres naturales, en promover métodos de producción agrícola sostenibles; particular inundaciones • Fortalecer los datos y los sistemas de medición del consumo de fertilizantes por tipo y deslizamientos de de cultivos y uso óptimo y proporcionar asistencia técnica a los agricultores a través de tierra. Sin embargo, el servicios de extensión; valor de estos servicios • Asegurar los regímenes de tenencia de la tierra para los pequeños propietarios no está adecuadamente de tierras, promoviendo la intensificación del uso del suelo y la reducción de tala reflejado en las políticas y despeje de los terrenos, eliminando igualmente los incentivos perversos para la sectoriales y una gran titulación de tierras que promueve la expansión de la agricultura a través de la tala y parte de los páramos, quema. humedales y ecosistemas de importancia estratégica han sido alterados, reduciendo sus beneficios de regulación del agua. Con el avance de la agenda de paz y cuando la inversión en infraestructura de carreteras se eleve, es probable que la frontera agrícola se amplíe, añadiendo a las presiones de deforestación. Además, la agricultura es la principal fuente de emisiones de gases de efecto invernadero en Colombia. 8. El crecimiento económico • Fortalecer las instituciones ambientales, los mecanismos de coordinación entre los no está en una senda distintos sectores en la agenda ambiental, la coordinación entre el MADS y las CAR, sostenible, al existir un bajo y desarrollar mecanismos de financiamiento para facilitar la mejora del monitoreo y el nivel de ahorro genuino. cumplimiento; • Fortalecer el proceso de licencias ambientales y la Evaluación Ambiental Estratégica para proyectos con impactos acumulativos significativos y mejorar la metodología para la licitación de reservas mineras y de hidrocarburos estratégicas; • Desarrollar una Estrategia de Crecimiento Verde nacional y la propuesta de Colombia para el logro del conjunto de los instrumentos ambientales y recomendaciones prioritarias de la OCDE; • Desarrollar sistemas de información ambiental en tiempo real para proporcionar insumos en la toma de decisiones, incluido el monitoreo de los bosques, un catastro del sector de la minería y la contabilidad ecológica nacional (por ejemplo, para la elaboración de la estrategia de crecimiento verde y el proceso de concesión de licencias); • Asegurar el logro de integración a Industrias Extractivas Transparencia Internacional (EITI, por sus siglas en inglés). 156 PARTE DOS | CAPÍTULO 7 Notas 1 Un estudio en curso del Banco Mundial, Valuing coalición mundial de gobiernos, empresas y la so- Marine and Coastal Ecosystems in Colombia: Considera- ciedad civil que trabajan en conjunto para mejo- tions for the Design of Conservation Strategies, ha estima- rar la apertura y la gestión responsable de los in- do el valor de los servicios económicos generados gresos procedentes de los recursos naturales. Los por los ecosistemas costeros y marinos de Colom- países aplican el estándar EITI para asegurar la di- bia. Las estimaciones preliminares indican que, de vulgación completa de los impuestos y otros pagos los diferentes tipos de ecosistemas, aquellos con un efectuados por las empresas petroleras, mineras y mayor valor por hectárea son los arrecifes de co- de gas a los gobiernos. Estos pagos se dan a cono- ral (US$1089 por hectárea), la bioma costera (pas- cer en un informe anual de EITI. Colombia había tos marinos, plataforma marina, estuarios y costas), declarado su intención de presentar su candidatura con un valor de US$446 por hectárea y los hume- a la EITI durante 2014. dales costeros (manglares), con un valor estimado 9 Browder, G. y D. Ricardi, Restoring the Coastal Envi- de US$422 por hectárea. Es importante tener en ronment in Cartagena, Colombia. Latin America and Cari- cuenta que estas son estimaciones promedio y que bbean Region LCSEN Occasional Paper Series (Washin- se basan en datos limitados que no son específicos gton, D.C.: The World Bank, 2014). para un sitio y no se pueden utilizar por ende para 10 Véase, por ejemplo, Rudas G., Tarifas de las tasas fines de la elaboración de programas de compen- por el uso del agua. Impactos sobre el costo del servicio saciones. Para una descripción de la metodología y de acueducto residencial y sobre la rentabilidad industrial los resultados detallados, favor consultar el estudio. y agropecuaria (Bogotá: The Nature Conservan- 2 Adaptado de Howard, P., Developing Offsets for Loss cy, Patrimonio Natural y Wildlife Fund., 2010) y of Biodiversity: Experience from Colombia (Washington, Blackman, A., How Well Has Colombia’s Wastewa- D.C.: The World Bank, 2014). ter Discharge Fee Program Worked and Why?, consulta- 3 Banco Mundial, “Low Carbon Development for do septiembre 14, 2014, http://www.rff.org/rff/ Colombia” (en prensa: Banco Mundial, 2014). Documents/RFF-Resources-161_EconomicIn- 4 El concepto de ahorro neto ajustado se basa en la centives.pdf. premisa de tres formas de capital: natural, humano 11 Banco Mundial, “Assessment of the Environmen- y físico. La transformación de una forma de capital tal and Health Impacts of Mercury Pollution in a otra es posible. Por lo tanto, los gastos de educa- Colombia” (proyecto de informe: Banco Mundial, ción se añaden a los ahorros brutos naturales y en 2012). parte compensan el agotamiento del capital natu- 12 Campos, A., et al., Analysis of Disaster Risk Manage- ral (Hamilton, 2000; Hamilton y Ruta, 2009). ment in Colombia. A Contribution to the Creation of Pu- 5 Sinnott, et al., Natural Resources in Latin America and blic Policies (Bogotá: The World Bank, GFDRR, the Caribbean. Beyond Booms and Busts? (Washington, 2012). D.C.: The World Bank, 2010). 13 OCDE, Environmental Performance Review: Colombia, 6 Fondo Monetario Internacional, Colombia. Staff Re- consultado septiembre 15, 2014, http://www.oecd. port for the 2014 Article IV Consultation (Washington, org/env/country-reviews/colombia2014.htm. D.C.: Fondo Monetario Internacional, 2014). 14 AVAD es la suma de los años potenciales de vida 7 Howard, P., Biodiversity Offsets: the Options for Colom- perdidos por mortalidad prematura y los años de bia. Latin America and the Caribbean Region LCSEN. vida productiva perdidos por discapacidad. Occasional Paper Series (Washington, D.C.: The 15 Environmental Priorities and Poverty Reduction. A Coun- World Bank, 2014) try Environmental Analysis for Colombia, eds. Sán- 8 La iniciativa Industrias Extractivas Transparencia chez-Triana, E., A. Kulsum y A. Yewande (Was- Internacional (EITI, por sus siglas en inglés) es una hington, D.C.: The World Bank, 2007). Sostenibilidad ambiental 157 16 Para evaluar los beneficios de la mejora en la cali- nal en la calidad del aire en 2012 resultó en una re- dad del aire observada en Bogotá desde 2002, un ducción de los casos de mortalidad en Bogotá de análisis de sensibilidad fue llevado a cabo por Go- un 16 por ciento, en comparación con el escena- lub Elena, I. Klytchnikova, G. Sánchez y J. C. Be- rio base (2010). lausteguigoitia, Environmental Health Costs in Colom- 17 El Programa de Monitoreo Conjunto OMS/UNI- bia: Changes from 2002 to 2012 (Washington D.C.: CEF (JMP, por sus siglas en inglés) ha establecido The World Bank, 2014). Presenta la evolución de un conjunto estándar de categorías de agua potable la mortalidad y la morbilidad y los costos asociados y saneamiento que se utiliza con fines de monito- en Bogotá en dos casos: un escenario de alta con- reo. Una fuente de agua de consumo “mejorada” es centración con los niveles promedio de PM10 en aquella que, por la naturaleza de su construcción y Bogotá en 2002, y un escenario de baja concentra- cuando se utiliza de manera correcta, protege ade- ción con los niveles promedio en 2012. Se estima cuadamente de fuentes externas de contaminación, que se habrían producido 200 casos de mortalidad particularmente materia fecal. Una instalación de adicionales en Bogotá si los niveles de contamina- saneamiento “mejorada” es aquella que separa hi- ción se hubieran mantenido sin cambios en el ni- giénicamente las excretas humanas del contacto hu- vel de 2002; se habrían producido 440 menos casos mano. Las definiciones utilizadas por el JMP son a de mortalidad, ceteris paribus, con un nivel de con- menudo diferentes a las utilizadas por los gobier- centración en promedio igual a 48 µg/m3 (es decir, nos nacionales. Las estimaciones en los informes del el nivel ambiental de PM10 medidas en Bogotá en JMP pueden variar de las estimaciones nacionales. 2012). El conjunto de medidas de política, inclui- Consultado septiembre 15, 2014, http://www.ws- da la introducción y aplicación de estándares más sinfo.org/definitions-methods/watsan-categories/. estrictos de calidad de los combustibles en Bogotá, 18 El gasto público en protección del medio ambien- que llevó a los menores niveles medidos de PM10, te en Colombia se redujo de 0,6 por ciento del PIB se tradujo en una reducción de los casos de morta- en 2012 a 0,33 por ciento en 2013. La diferencia se lidad en Bogotá de 7 por ciento en 2010, en com- debe a un cambio en la metodología y la contabili- paración con los que habrían ocurrido si la calidad zación de inversiones en el sector de agua potable y del aire no hubiese mejorado. Una mejoría adicio- saneamiento en 2012. Bibliografía Browder, Gregor y Ricardi Duvil (2014). A Contribution to the Creation of Public “Restoring the Coastal Environment in Policies.” The World Bank. Washington, D.C. Cartagena, Colombia”. Latin America and Departamento Nacional de Estadísticas Caribbean Region LCSEN Occasional (DANE) (2013). Cuenta de Actividades Paper Series. The World Bank. Washington, Ambientales. Boletín de Prensa. Bogotá, D.C. Colombia. Blackman, Allen (2006). “How Well Has Colombia’s Disposición final de Residuos Sólidos en Colombia Wastewater Discharge Fee Program Worked (2013). Superintendencia de Servicios and Why?”. Economic Incentives to Control Públicos. Bogotá, Colombia. Water Pollution in Developing Countries ENDS (2010). Encuesta Nacional de Demografía Policy Brief Series. Resources for the Future. y Salud 2010. Asociación Probienestar de la Washington, D.C. Familia Colombiana (Profamilia), Bogotá, Campos, Anna, Niels Holm-Nielsen, Carolina Colombia. Díaz, Diana Rubiano, Carlos Costa, Fernando Eurostat (2013). “Energy, Transport and Ramírez y Eric Dickson (2011). “Analysis Environment Indicators”. Publications Office of Disaster Risk Management in Colombia. of the European Union, Luxembourg. 158 PARTE DOS | CAPÍTULO 7 Golub, Elena, Irina Klytchnikova, Gerardo del servicio de acueducto residencial y so- Sánchez y Juan Carlos Belausteguigoitia bre la rentabilidad industrial y agropecua- (2014). “Environmental Health Costs in ria”. Documento de Trabajo. The Nature Colombia: Changes from 2002 to 2012”. The Conservancy, Patrimonio Natural y Wildlife World Bank, Washington, D.C. Fund. Bogotá. Hamilton, Kirk (2000). “Sustaining Economic Sánchez-Triana, Ernesto, Kulsum Ahmed y Welfare. Estimating Changes in Per Capita Yewande Awe, eds. (2007). “Environmental Wealth”. World Bank Policy Research Priorities and Poverty Reduction. A Country Working Paper No. 2498. The World Bank. Environmental Analysis for Colombia”. The Washington, D.C. World Bank. Washington, D.C. Hamilton, Kirk y Giovanni Ruta (2009). “Wealth Sinnott, Emily, John Nash y Augusto de la Torre Accounting, Exhaustible Resources and Social (2010). “Natural Resources in Latin America Welfare”. Environmental and Resource Economics: and the Caribbean. Beyond Booms and 42, pp. 53–64. Busts?”. World Bank, Washington, D.C. Howard, Pippa (2014). “Biodiversity Offsets: the The World Bank (2014). “Low Carbon Options for Colombia.” The World Bank. Development for Colombia”. Washington, Washington, D.C. D.C. International Monetary Fund (2014). “Colombia. The World Bank (2012). “Assessment of the Staff Report for the 2014 Article IV Environmental and Health Impacts of Consultation”. Washington, D.C. Mercury Pollution in Colombia”. Washington, OCDE (2014). “Environmental Performance D.C. Proyecto de informe. Review: Colombia”. OECD Environmental The World Bank (2010). “Project Appraisal Performance Reviews. OECD publishing. Document on a Proposed Loan in the Amount OCDE (2013). “Putting Green Growth at the of US$250 million to the Corporación Autónoma Heart of Development”. OECD Green Regional de Cundimarca with a Guarantee from Growth Studies. OECD publishing. the Republic of Colombia for a Río Bogotá Rudas, Guillermo (2010). “Tarifas de las tasas Environmental Recuperation and Flood por el uso del agua. Impactos sobre el costo Control Project”. Washington, D.C. C ambios estructurales – Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad 159 CAPÍTULO 8 Infraestructura de transporte 160 PARTE DOS | C APÍTULO 8 Mensajes principales Antecedentes: la red de transporte de Colombia juega un papel importante en el desarrollo econó- mico y social del país. Sin embargo, un marco institucional y normativo fragmentado, una baja capaci- dad técnica y los bajos niveles persistentes de inversión que carecen de una visión estratégica son las causas fundamentales de la brecha de infraestructura de transporte del país. Los retos actuales incluyen: (i) la falta de planificación estratégica a largo plazo en el sector y un mar- co institucional y normativo fragmentado; (ii) una limitada capacidad local y nacional para gestionar la descentralización de la red de carreteras y otras funciones descentralizadas; presupuestos inflexibles y volátiles y capacidades limitadas de contratación y de ejecución que conducen a bajos niveles de inversión; (iii) un aumento sin precedentes del número de concesiones de carreteras que exigen im- portantes capacidades de gestión de contratos; (iv) marcos débiles para hacer fren acidad de gestión de los contratos de asociación público/privados (PPP, por sus siglas en inglés), la optimización del ciclo de los proyectos PPP y la planificación y estructuración de PPP, la incorporación de la seguridad vial y la gestión del medio ambiente en la agenda de políticas del sector, promover el transporte multimo- dal basado en principios de planificación integrada y racionalidad económica y mejorar el ambiente para la participación privada en los servicios de logística. Antecedentes y comparaciones resaltan los cuellos de botella en la infraestructura de transporte de Colombia. Por ejemplo, Colombia ocupa el lugar 69 entre La disponibilidad y calidad de la infraestructura 144 países en el ranking de competitividad del son determinantes clave del crecimiento a largo Foro Económico Mundial (informes 2012–2013 y plazo y afectan la competitividad de una econo- 2013–2014), arrastrado hacia abajo principalmen- mía; por lo tanto, la mejora de la provisión de te por la calidad de su transporte combinado4, el infraestructura será un factor determinante en la suministro de electricidad y la infraestructura de capacidad de Colombia para sacar provecho de un telecomunicaciones (en el puesto número 92), así dividendo potencial de crecimiento. El desempe- como la calidad de sus instituciones (en el pues- ño económico de Colombia ha sido impresionante to 110, figura 8.2). En el Índice de Desempeño en los últimos años, sin embargo, el país sufre de Logístico del Banco Mundial 2014, Colombia graves problemas de conectividad que arrastran ocupa el lugar 97 entre 160 países, teniendo uno su crecimiento y competitividad. La inversión en de los peores desempeños en relación con países infraestructura de transporte promedió un 0,8 por similares de la región (figura 8.3).5 El país ocupa ciento del PIB entre 2001 hasta 2009, con un re- el puesto 93 entre 185 economías dentro del re- ciente aumento de la inversión pública nacional porte Doing Business 2013 del Banco Mundial, con para alcanzar el 1,3 por ciento del PIB en 2010 y respecto al indicador Facilidad de comercio fronterizo,6 2011 (figura 8.1).1 Sin embargo, varias estimacio- el mismo que predominantemente pone de relieve nes concluyen que la inversión debería aumentar a los altos costos de transporte en el interior del país por lo menos 3 o 4 por ciento del PIB para cerrar y el tiempo que se necesita para la realización de la brecha de infraestructura del país2 y satisfacer la una operación de comercio exterior (figura 8.4). demanda proyectada.3 En concreto, más del 65 por ciento de los costos de exportación/importación en Colombia están La brecha de infraestructura de Colombia es par- asociados con el transporte terrestre y estos costos ticularmente grave en el transporte por carrete- son más del doble de los promedios de LAC y de la ra, como lo demuestran los altos costos de logís- OCDE7 8. Por otra parte, un análisis de la brecha tica en comparación con economías similares en todo el mundo. Una gran cantidad de estudios Lugar ocupado en calidad de la FIGURA 8-2:  infraestructura de transporte FIGURA 8-1:  Inversión en infraestructura no según el Foro Económico urbana de transporte (% del PIB) Mundial 2013 1,8% OECD 5,33 1,63% 1,6% Chile 4,54 (46) 1,4% Uruguay 4,31 (55) 1,2% México 4,14 (64) 0,97% Brasil 4,02 (71) 1,0% 0,8% Ecuador 3,81 (79) 0,66% 0,6% Argentina 3,52 (89) 0,4% Perú 3,50 (91) 0,2% Colombia 3,50 (92) 0 Venezuela 2,61 (125) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 0 1 2 3 4 5 6 Total Pública Privada Fuente: Foro Económico Mundial de 2013. Fuente: Cálculos basados en DNP y DANE. Yepes, T, J. Ramírez, L. Villar y J. Nota: La calificación general de la calidad de la infraestructura de transporte Aguilar, Infraestructura de Transporte en Colombia (Colombia: Fedesarrollo, de Colombia es 3.50 en una escala de 1 a 7. Los números entre paréntesis 2013). se refieren a la clasificación general de cada país. Infraestructura de transporte 161 162 PARTE DOS | CAPÍTULO 8 Índice de Desempeño Logístico, FIGURA 8-3:  pavimentados (alrededor de 8 000 kilómetros).11 2014 Las brechas en infraestructura de puertos y aero- puertos son menos significativas, aunque la mayo- OECD 3,67 ría de ellos ya están operando a su máxima capaci- Chile 3,26 (42) dad y esto sólo va a empeorar con el aumento del México 3,13 (50) comercio y la demanda de pasajeros. Argentina 2,99 (60) Brasil 3,94 (65) Perú 2,84 (71) En este contexto, la relevancia económica del sec- Venezuela 2,81 (76) tor de las carreteras de Colombia nunca ha sido Ecuador 2,71 (86) mayor, provocada principalmente por una rápida Uruguay 2,68 (91) expansión del transporte de mercancías por ca- Colombia 2,64 (97) rretera y las demandas potencialmente más altas 0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 derivadas de los nuevos tratados de libre comer- cio (TLC). El crecimiento de Colombia ha estado Fuente: Índice de Desempeño Logístico del Banco Mundial, 2014. Nota: La calificación general de la calidad de la infraestructura de transporte acompañado por el aumento de los flujos de co- de Colombia es 3.50 en una escala de 1 a 7. Los números entre paréntesis mercio nacional y con el extranjero, que han pues- se refieren a la clasificación general de cada país. to una enorme presión sobre la infraestructura vial del país y subrayado la necesidad de mejorar la co- de infraestructura de Colombia según el modo de nectividad dentro de las ciudades, así como entre transporte encuentra la deficiencia más grande en las ciudades y los puertos con los mercados exter- la infraestructura vial, donde Colombia ocupa el nos. Las deficiencias de infraestructura de trans- lugar 130 de 148 en el GCR del WEF 2013–2014. porte también impiden a las regiones cosechar los Un estudio de Fedesarrollo de 20139 estima que, beneficios del comercio. Las regiones siguen siendo con el fin de reducir la brecha en infraestructura autónomas y relativamente autárquicas, lo que di- vial10 en Colombia, el país debe tener al menos un ficulta una mayor integración regional y ciudades 25 por ciento más de caminos (aproximadamente más especializadas y competitivas.12 El predominio 45 000 kilómetros) y 30 por ciento más de caminos del transporte por carretera ha aumentado en tal FIGURA 8-4:  El alto costo de importar y exportar Costo de procedimientos de exportación ($US) Costo de procedimientos de importación ($US) 2500 2.355 170 3000 2,470 7% 300 2500 150 2000 13% 350 6% 170 7% 250 15% 2000 10% 1,900 1.535 1500 1500 1000 1000 65% 77% 500 500 0 0 Totales Puertos y manejo en terminal Preparación de documentos Trámites de aduana y control técnico Transporte y manejo dentro del país Totales Puertos y manejo en terminal Trámites de aduana y control técnico Preparación de documentos Transporte y manejo dentro del país Fuente: “Doing Business 2014”, Doing Business, consultado septiembre 16, 2014, http://www.doingbusiness.org. Infraestructura de transporte 163 medida que otros modos de transporte, incluyendo la década de los noventa,18 el gobierno del pre- los ríos y el ferrocarril, históricamente han deja- sidente Santos se avocó a una serie de reformas do de ser una opción para el movimiento de carga integrales que se espera movilicen más recursos general. En lugar de ello, se han concentrado en y capacidades del sector privado para proyectos mover tipos especiales de carga, tales como el car- de transporte público. Fue promulgada una Ley bón (ferrocarril) y petróleo/derivados de petróleo de PPP (Ley 1508 de 2012). El Instituto Nacional (ríos).13 De hecho, si Colombia continúa en su tra- de Concesiones se transformó en la Agencia yectoria de crecimiento actual, si al mismo tiempo Nacional de Infraestructura (ANI), responsable de los nuevos TLC aumentan el comercio14 y si todas estructurar y gestionar las concesiones de carrete- las inversiones viales planificadas se llevan a cabo ras. Se creó la Financiera de Desarrollo Nacional en los próximos años, la red de carreteras tendrá (FDN) para proporcionar financiamiento a largo un nivel aceptable de servicio en 2020. Sin em- plazo y productos financieros innovadores para el bargo, para 2035 la demanda volverá a superar la sector de infraestructura. Por último, a una serie capacidad vial.15 Por las razones descritas anterior- de organismos públicos existentes (FINDETER mente, esta nota de política se centra en los retos y FONADE) se les dio un mandato para prestar inminentes del sector vial, discutiendo a la vez las servicios de estructuración de proyectos para de- limitaciones a la creación de un sector del trans- sarrollar un portafolio de proyectos. La nueva Ley porte multimodal moderno y el papel que juegan de Infraestructura (Ley 1682 de noviembre de los servicios de logística en este sentido. 2013) está diseñada para hacer frente a algunos de los cuellos de botella de transporte más apre- El sector del transporte es de suma importancia miantes que históricamente han llevado a sobre- para superar el aislamiento regional que se en- costos y retrasos en los proyectos de transporte.19 cuentra en la raíz de las desigualdades socioeconó- También convoca a la creación de dos importantes micas del país. La falta de carreteras y los caminos organismos en el sector del transporte: la Unidad en condiciones deficientes son obstáculos para la de Planificación del Transporte (designada por el conexión de las zonas rurales con el resto del país. Decreto 946 de 2014) y la Comisión de Regulación Estar aisladas dificulta su acceso a los servicios pú- del Transporte (Decreto 947 de 2014). Estas dos blicos, hace que los productos sean más difíciles de agencias20, que se planea estén en plena operación vender a mercados más grandes, limita las oportu- en 2015, serán las piedras angulares del Gobierno nidades económicas, frena la integración y compe- Nacional para desarrollar y dar prioridad a la só- titividad regional e incluso puede limitar la presen- lida cartera de proyectos de infraestructura dentro cia del Gobierno16 en algunas regiones. Aunque las de los planes maestros de visión a largo plazo. mejoras previstas en la red vial nacional (carreteras concesionadas) son importantes para la conexión A pesar de estos logros y el importante papel del de las zonas rurales con los mercados, la mejora sector en el desarrollo económico y social del país, de la conectividad y la calidad de las carreteras se- persiste una brecha de infraestructura de transpor- cundarias y terciarias es fundamental tanto para el te enraizada en un marco institucional y regula- desarrollo regional como para la reducción de la torio fragmentado, una baja capacidad técnica y pobreza rural.17 bajos niveles persistentes de inversión que carece de una visión estratégica, particularmente en las El gobierno del presidente Santos ha puesto en redes secundarias y terciarias. El sector del trans- marcha una serie de reformas para modernizar el porte de Colombia sufrió una serie de transforma- marco institucional y regulatorio, mejorar el clima ciones desde la década de los noventa, pero el rit- de inversión y mejorar el diálogo público-priva- mo de las reformas y el grado en que estas se han do en el sector del transporte. En respuesta a los internalizado en los niveles nacional, departamen- problemas encontrados en las tres generaciones tal y municipal son muy diferentes e incluso varían de concesiones que se iniciaron a mediados de significativamente en los niveles subnacionales. El 164 PARTE DOS | CAPÍTULO 8 reciente programa de reformas audaces tiene por por carretera.22 Casi todo el comercio internacio- objeto mejorar el clima de inversión para la parti- nal de Colombia se canaliza a través de los puer- cipación privada y fortalecer el marco institucional tos marítimos. Los flujos de camiones a través de a nivel nacional. La implementación exitosa de la los pasos fronterizos con Venezuela y Ecuador Cuarta Generación de Programa de Concesiones mueven volúmenes comparativamente pequeños, (conocida como 4G)21 será la prueba definitiva mientras que el transporte aéreo sólo es relevante para evaluar si las reformas habrán valido la pena. para la pequeña fracción que representan los pro- Para el caso de carreteras no concesionadas, lo que ductos de mayor valor o los bienes perecederos.23 se ha hecho evidente es que la descentralización Desde hace poco, están en marcha las iniciativas de la infraestructura vial llevada a cabo en la dé- para ampliar la capacidad instalada de los puertos cada de los noventa no se completó del todo. En la en ambas costas, mejorar la conectividad entre los práctica, la asignación de competencias y respon- puertos y la red de transporte terrestre24 y ampliar sabilidades a nivel nacional y subnacional nunca la navegabilidad en el río Magdalena25, con la que se aclaró. Como resultado, hay una necesidad de el Gobierno Nacional espera reducir en un 50 por modernizar la capacidad institucional en todos los ciento el costo del transporte de mercancías a la niveles y desarrollar más opciones de planificación costa del Caribe y apoyar la minería del carbón. y de financiamiento estratégicas para que las in- versiones en la red secundaria y terciaria generen Los servicios y prácticas de logística han mejorado impactos económicos y sociales. en Colombia y la formulación y adopción en 2008 de un Plan Nacional de Logística fue un paso en la dirección correcta para desarrollar el entorno Conocimiento propicio y dar prioridad a un conjunto de accio- nes para promover prácticas de logística moder- El transporte por carretera es el medio dominan- nas y la multimodalidad. Sin embargo, aún exis- te en Colombia concentrando más del 70 por ten numerosos retos, incluyendo la consolidación ciento de los movimientos totales de volumen de de un observatorio nacional de logística; mejorar mercancías; el sector se ha caracterizado por la la inspección y los trámites de aduana en puertos, baja difusión de prácticas multimodales y logísti- aeropuertos y pasos fronterizos; 26 mejorar el ma- cas. La división modal en el transporte de carga nejo de la carga en los centros urbanos; mejorar de Colombia muestra un claro predominio del los sistemas de fijación de precios y de tarifas del transporte por carretera, con el 70 por ciento del transporte de carga; mejorar el rendimiento, la efi- volumen total de la carga movida por camión. Los ciencia, la seguridad, la fiabilidad y los niveles de ferrocarriles mueven el 27 por ciento de la carga, gases de efecto invernadero de las emisiones de las y se utilizan casi exclusivamente para el transporte flotas de camiones de carga; y la incorporación de de carbón desde las minas a los puertos marítimos tecnologías de información y comunicación en las para la exportación. La navegación interior en ríos prácticas de logística.27 representa el 3 por ciento de la carga, y los flujos se concentran en el río Magdalena, que se utili- La infraestructura vial del país incluye una red de za principalmente para el transporte de petróleo 214 399 kilómetros (de los cuales sólo 11,88 por y sus derivados. La navegabilidad comercial para ciento están pavimentados).28 Esta red incluye ca- otros productos podría ser factible, pero requiere el rreteras que son responsabilidad de los tres niveles desarrollo de instalaciones intermodales y dragado administrativos, es decir, nacional, departamental para asegurar la navegabilidad a través de todas y municipal, de la siguiente manera: (i) 17 249 las estaciones del año. Bajo estas condiciones, el kilómetros de carreteras nacionales, de los cuales transporte multimodal moderno es prácticamente 11 682 están bajo dominio público gestionados inexistente en Colombia, y con la excepción del por la Agencia Nacional de Carreteras (INVÍAS) y carbón y el petróleo, toda la carga se concentra 5 262 son concesiones gestionadas por la ANI (con Infraestructura de transporte 165 disposiciones para que 8100 kilómetros adiciona- Calidad de las carreteras y FIGURA 8-5:  les de INVÍAS sean transferidos a la ANI para ser caminos nacionalesa, secundarios ofertados como parte del plan 4G, lo que dejará a y terciarios la ANI con 13 362 kilómetros); (ii) 42 954 kilóme- tros de carreteras secundarias están bajo la juris- 3,83% dicción de 32 departamentos; (iii) un estimado de 14,44% 141 945 kilómetros de caminos rurales y locales están principalmente bajo la jurisdicción de los 26,03% municipios, aunque INVÍAS y los departamen- 26,68% tos también manejan una parte de esta red ; 29 y 27,93% (iv) 12 251 kilómetros de carreteras privadas (véase la tabla 8.1). Alrededor del 80 por ciento de la red primaria y el 27 por ciento de la red secundaria Muy buena Buena está pavimentada. Por otra parte, sólo 1170 kiló- Regular Mala Muy mala metros de la red primaria son autovías (2 carriles en cada dirección). En general, la calidad de la red Fuente: Para la red nacional de carreteras bajo jurisdicción de INVÍAS: INVÍAS, “Red Vial Nacional, 2013”, INVIAS, consultado septiembre de carreteras es deficiente (véase la figura 8.5), con 17, 2014, http://invias.gov.co/index.php/red-vial-nacional. Para los excepción de los corredores de acceso a las princi- caminos secundarios y terciarios, Yepes, T, J. Ramírez, L. Villar y J. Aguilar, Infraestructura de Transporte en Colombia (Colombia: Fedesarrollo, 2013). pales ciudades y puertos, que funcionan predomi- a Incluye sólo las carreteras nacionales bajo jurisdicción de INVÍAS. nantemente bajo el régimen de concesión. Sin em- bargo, dado que la mayor parte de la evaluación de las carreteras (en particular aquellas bajo do- institucional, pero Colombia tiene que aclarar minio público) se basa únicamente en inspecciones las funciones, responsabilidades y mecanismos de visuales, hay una necesidad de complementar con coordinación de los organismos del sector vial y, en técnicas más robustas para identificar, cuantificar y general, de todo el sector del transporte. El sector valorar el estado de la red. del transporte se ha caracterizado por una capaci- dad inadecuada de formulación de políticas y de El nuevo marco institucional a nivel nacional ofre- planificación, la falta de una política multimodal, ce una oportunidad para renovar la capacidad una visión y gestión reactivas de corto plazo y la TABLA 8-1:  La red vial en Colombia Pavimentadas Sin pavimentar   Longitud (km) % (km) (km) Carreteras nacionales INVÍAS 11.682 (3.582) 8313 3369 ANI 5.262 (13.362) 5262 Departamentos 305 305 Total 17.249 8,0% 13.880 3369 Carreteras secundarias Departamentos 42.954 20,0% 11.598 31.356 Caminos rurales y INVÍAS 26.970 locales Departamentos 14.195 Municipios 100.780 Total 141.945 66,2% 141.945 Caminos privados 12.251 5,7% 12.251 Total 214.399 100% 25.478 188.921 Fuente: Colombia, Ministerio de Transporte, Plan Vial Regional (Bogotá: Ministerio de Transporte, 2013). Nota: Para las carreteras nacionales, el número de kilómetros entre paréntesis refleja la reasignación debida al plan 4G. 166 PARTE DOS | CAPÍTULO 8 escasez de personal técnico en agencias clave.30 El y gestión de proyectos) y (ii) fortalecer los meca- paquete de reformas recientes del gobierno del pre- nismos de coordinación entre los niveles nacional, sidente Santos es un paso en la dirección correc- departamental y municipal. Iniciado en la década ta para superar algunas de estas deficiencias. Sin de los noventa, el proceso de descentralización de embargo, la nueva estructura institucional también la red de carreteras (tanto en términos de financia- plantea algunas preocupaciones. La primera se miento como de capacidades) ha demostrado ser refiere a la función del Ministerio de Transporte. insuficiente. El mal estado de la red vial, en parti- Una de sus funciones nucleares –la planificación y cular de las vías secundarias y terciarias que están priorización de inversiones con un alto índice de principalmente bajo jurisdicción subnacional, es retorno social– ha sido delegada a la Unidad de una clara indicación de tales deficiencias (figura Planificación del Transporte. Esta unidad, como 8.5, arriba). A través del Ministerio de Transporte, un número de otras agencias de transporte de re- el Gobierno nacional ha tenido recientemente al- ciente creación (la Comisión Reguladora, ANI), es gunos avances para apoyar a los departamentos un órgano independiente (agencia adscrita) y no con los mecanismos y arreglos institucionales y los forma parte del ministerio. La estrategia ha sido mecanismos de financiamiento regionales31 nece- adoptada como una forma de crear incentivos para sarios para cumplir con la descentralización de atraer y retener personal técnico, mejorar las es- competencias introducida en la década de los no- tructuras de gobernanza y la capacidad de contra- venta. Para este efecto, el Ministerio de Transporte tación y de ejecución. No obstante, es importante lanzó un programa (Plan Vial Regional) para ayudar que el Ministerio de Transporte también renueve a los departamentos a fortalecer sus capacidades su capacidad técnica y de ejecución para retener su técnicas e institucionales, acceder a fuentes de fi- mandato de elaboración de políticas y consolidar y nanciamiento, así como financiar y poner en prác- coordinar a los diferentes organismos del sector del tica metodologías de gestión de caminos para la transporte. La segunda cuestión surge como resul- red secundaria de carreteras.32 Sin embargo, este tado del nuevo programa de concesiones 4G y el apoyo técnico no se ha extendido a los municipios hecho de que más del 75 por ciento de la red vial para mejorar la planificación, los mecanismos de nacional estará a cargo de la ANI. En este contexto, adquisición para las obras33 y las capacidades de la Agencia Nacional de Carreteras (INVÍAS), que gestión vial de los caminos terciarios. La informa- cuenta con importante capacidad técnica desple- ción sobre la calidad de estas redes es limitada, lo gada a través de los 32 departamentos, se está es- que complica el proceso de planificación de las in- forzando por encontrar una nueva función y man- versiones y conduce a inversiones fragmentadas y dato que le permitan actuar como facilitador en el esporádicas que tienen muy poco sentido desde el proceso de descentralización de las redes viales re- punto de vista económico o social. Las fuentes de gionales. Por último, la proliferación de agencias de financiamiento, incluidas aquellas provenientes del estructuración de proyectos (ANI, FDN, FONADE Gobierno nacional, también son extremadamente y FINDETER) puede ayudar a crear una cartera volátiles, empeorando la situación. El diseño de un de proyectos de transporte en un futuro próximo, programa de asistencia técnica similar al puesto en pero con el tiempo habrá la necesidad de definir marcha para la red secundaria de carreteras po- mejor sus competencias y límites para lograr inter- dría ser una opción para mejorar las capacidades venciones más eficiente y especializadas. municipales de planificación y gestión de carrete- ras bajo el marco descentralizado actual. Por otra A nivel subnacional, el proceso de descentralización parte, el Ministerio de Transporte debe aprove- de la red de carreteras aún no se ha completado. char a la Unidad de Planificación del Transporte Dos asuntos son de suma importancia para lograr de nueva creación para lograr un proceso de pla- la integración de la red de carreteras en todas las nificación integrada que genere inversiones es- jurisdicciones: (i) fortalecer la capacidad institucio- tratégicas a nivel subnacional que tengan sentido nal (planificación, estructuración, financiamiento desde una perspectiva regional. Las capacidades Infraestructura de transporte 167 de estructuración de proyectos y de gestión de pro- sólidos adecuadamente vinculados a los planes de yectos también deben ser apuntaladas en el nivel inversión para reducir el deterioro de la red vial subnacional. Estas se están volviendo particular- y el retraso de su mantenimiento.38 A nivel nacio- mente importantes bajo las reformas apoyadas por nal, el programa 4G actualmente en ejecución por la nueva Ley de Regalías34 y la Ley de PPP. Bajo ANI ha dado prioridad a los proyectos de corre- estas leyes, las entidades subnacionales pueden ori- dores (incluyendo la construcción, operación y ginar y estructurar proyectos de infraestructura de mantenimiento por más de 20 años) con los más transporte a ser financiados por las transferencias altos beneficios socioeconómicos. En este sentido, de regalías y/o pueden recibir propuestas no soli- la legislación PPP incluye requisitos de manteni- citadas por parte del sector privado que tendrían miento de carreteras que no son dependientes de que ser evaluadas y filtradas (más sobre esto más las asignaciones presupuestarias anuales. A su vez, adelante). Los organismos nacionales de estructu- INVÍAS está desarrollando un programa de man- ración de proyectos públicos (FDN, FONADE y tenimiento y rehabilitación vial basado en el de- FINDETER) podría ayudar a construir estas ca- sempeño39 para mejorar la gestión y la calidad de pacidades a nivel subnacional; alternativamente, los activos viales nacionales. Sin embargo, el des- el Gobierno podría seguir el ejemplo de Brasil, pliegue de este tipo de programas implicaría ase- México y otros países y establecer instalaciones de gurar los fondos necesarios para la rehabilitación estructuración de proyectos o hacer uso del apoyo de segmentos que no han recibido intervenciones de las agencias privadas de estructuración.35 en años recientes, la implementación de estrate- gias de planificación más modernas para anticipar En términos de estrategias de financiamiento, necesidades futuras y el diseño de programas efi- Colombia necesita desarrollar un marco de recur- cientes de trabajo alineados con los presupuestos sos y las capacidades de contratación y de ejecu- existentes. A través del Plan Vial Departamental, ción para el financiamiento estable del sector de el Ministerio de Transportes ha ayudado a los de- las carreteras gestionadas públicamente y adoptar partamentos a aprovechar fuentes más estables de políticas de gestión de activos rentables para apro- financiamiento y adoptar políticas de gestión más vechar al máximo los recursos disponibles. La red rentables, pero los municipios aún se enfrentan a de carreteras, en particular los activos gestionados enormes desafíos en este sentido. por el sector público, ha sido objeto de progra- mas de implementación disruptivos “alto y sigue”, Con su programa creciente de concesiones, como resultado de asignaciones presupuestarias Colombia necesita mejorar la capacidad de ges- inflexibles y volátiles. El patrón ha impedido una tión del Gobierno de contratos PPP y reforzar la estrategia de mantenimiento a largo plazo36 e im- planificación, estructuración y filtros de evaluación plica que se necesitan requisitos financieros supe- de proyectos en el ciclo de planificación de proyec- riores para superar el retraso en el mantenimiento tos PPP. La implementación del programa de con- diferido. Por otra parte, las capacidades limita- cesiones 4G dará lugar a 40 nuevos proyectos para das de contratación e implementación en todos la construcción de 8100 kilómetros de carreteras los niveles de Gobierno resultan en más atrasos nacionales y generará nuevas inversiones de apro- de mantenimiento debido a que las asignaciones ximadamente US$26 000 millones en los próxi- presupuestarias no se ejecutan en un año deter- mos ocho años. Si el programa 4G es ejecutado tal minado.37 En este contexto, se requiere contar con como se espera, a finales de 2014 tan solo la ANI un marco sólido de recursos y un sistema para el tendrá que manejar por lo menos 25 proyectos financiamiento de la red de carreteras en el que la más de carreteras.40 Esto representa el doble de las asignación de recursos se base en políticas efecti- 25 concesiones de carreteras de las generaciones vas en costo de acuerdo a prioridades acordadas anteriores que ANI gestiona actualmente.41 Este y coherentes, así como el desarrollo de mecanis- tremendo aumento de proyectos bajo su admi- mos de planificación financiera más modernos y nistración ejercerá una presión significativa en la 168 PARTE DOS | CAPÍTULO 8 función de gestión de contratos de ANI y requerirá víctimas mortales en la red de carreteras, la segu- de un esfuerzo institucional importante. Como se ridad vial se ha convertido en un problema común documenta en la investigación y la experiencia, los y prominente en todos los niveles de gobierno. En acuerdos de concesión están sujetos a una alta inci- Colombia, las muertes en carretera son la segun- dencia de renegociación 42 y el Gobierno debe es- da causa de muerte en general, y la causa prin- tar en una fuerte posición para manejar a los ope- cipal de muerte en la niñez y primera juventud radores históricos y hacer cumplir contratos que (de los 5 a los 14 años de edad).43 Entre 2012 y son inherentemente complejos e implican una am- 2013, Colombia dio pasos importantes para es- plia variedad de obligaciones legales, financieras y tablecer un nuevo marco institucional y técnico técnicas por parte de los operadores privados que para hacer frente a los accidentes de tráfico y las deben ser monitoreadas continuamente. Como se normas de mantenimiento de vehículos, mediante mencionó anteriormente, el país necesita fortale- la creación de la Agencia Principal de Seguridad cer la planificación de inversiones en el sector de Vial (Ley 1702 de 2013) basada en las mejores las carreteras, independientemente del modelo de prácticas internacionales (en paralelo con el Fondo contratación utilizado (obras públicas o PPP). Una Nacional de Seguridad Vial para destinar recursos vez que se defina un portafolio de proyectos que específicos a la implementación de las nuevas polí- tenga sentido desde una perspectiva económica ticas) y la inspección técnica-mecánica obligatoria y social, los organismos públicos estructuradores para todos los vehículos de motor (Decreto 019 de (ANI, FDN, FONADE y FINDETER) deben en- 2012). También se promulgó una nueva regulación trar para apoyar el desarrollo de los proyectos PPP, para aumentar las multas por conducir bajo la in- tanto a nivel nacional como local. En este sentido, fluencia del alcohol. Los planes adecuados para el el marco de soporte del Gobierno a las PPP debe ser cumplimiento y monitoreo de estos reglamentos se optimizado, con una mejor definición de los man- encuentran todavía en las primeras etapas y pue- datos y las ventajas competitivas de los distintos or- den poner en peligro la eficacia de las medidas. En ganismos que intervienen en el ciclo del proyecto términos de resiliencia al cambio climático, la ex- PPP (Ministerio de Hacienda, DNP, Ministerio de periencia con el fenómeno meteorológico conoci- Transporte, FONADE, FDN, FINDETER, ANI). do como La Niña en 2010 y 2011 demostró la falta Además, los filtros de evaluación del proyecto de de preparación del sector de las carreteras, y llamó los organismos antes mencionados se están incor- a la incorporación de políticas de gestión del riesgo porando demasiado tarde al ciclo de preparación, de desastres ambientales en el sector del transpor- ya que se requieren proyecciones tempranas para te. En este contexto, la Ley PPP requiere que las reducir el riesgo de desperdiciar recursos en la pre- agencias del Gobierno lleven a cabo un análisis del paración y evaluación de proyectos PPP inadecua- riesgo de desastres naturales y de vulnerabilidad dos y para evitar conflictos cuando las entidades para todos los proyectos propuestos. de Gobierno nacionales y subnacionales niegan (o piden modificar significativamente) los proyectos en una etapa posterior. Recomendaciones De Política Por último, es de suma importancia que Colombia Recomendación de política # 1: Clarificar siga ocupándose de las externalidades del sector y fortalecer las competencias y funciones del transporte mediante la incorporación de ini- de las diversas agencias de transporte a ciativas de seguridad vial y programas de gestión nivel nacional. En primer lugar, y ante todo, el del medio ambiente (incluida la resiliencia de la Ministerio de Transporte necesita revisar sus capa- red de carreteras a los eventos de cambio climático cidades técnicas para fortalecer sus funciones de y las inspecciones integrales mecánicas y de emi- formulación de políticas y pasar de una visión y siones de los vehículos) en la agenda de políticas. gestión reactivas y a corto plazo del sector, forta- Debido al cada vez mayor número de víctimas y lecer sus funciones de formulación de políticas y Infraestructura de transporte 169 vincularlas con un plan concreto de inversión en perspectiva económica y social. Hay una ne- infraestructura a largo plazo. La creación de la cesidad de engranar la planificación a largo pla- nueva Unidad de Planificación del Transporte es zo de las redes nacionales, regionales y locales de un paso adelante porque el sector se ha caracteriza- tráfico. Con la implementación del programa Plan do por la falta de integración y planificación a lar- Vial Departamental, el Ministerio de Transporte go plazo (y una cartera robusta correspondiente de ha dado pasos importantes para ayudar a los de- proyectos). Para que esta Unidad funcione correc- partamentos con sus capacidades de planifica- tamente, el Ministerio de Transporte debe contar ción y estructuración de proyectos. El ministerio con el personal técnico correcto y los mecanismos podría aprovechar este programa para apoyar a adecuados de coordinación y flujo de información, los municipios en el desarrollo de competencias para que la función central de planificación no se e instrumentos para gestionar la red vial tercia- delegue, sino que alimente la formulación de po- ria –por ejemplo, la recolección de estadísticas, líticas. En segundo lugar, con la nueva estructura recopilación de inventarios viales, directrices para institucional emergente a nivel nacional, debería gestionar la red, la identificación de fuentes de fi- ponerse en marcha un ejercicio amplio para acla- nanciamiento, etc. La Unidad de Planificación del rar las funciones de los diversos organismos del Transporte también debe convertirse en el órgano sector del transporte de una manera coherente y de coordinación de la planificación integral del sec- coordinada y para asegurarse de que las capaci- tor a nivel subnacional, e INVÍAS podría asumir dades se están desarrollando para cumplir plena- un nuevo papel más centrado en la prestación de mente con la responsabilidades establecidas por el asistencia técnica a los municipios para la gestión y nuevo marco institucional. Por ejemplo, la agencia mantenimiento de la red terciaria. Para este efecto, nacional de carreteras INVÍAS está luchando ac- la experiencia de países como Perú, México y la tualmente para encontrar su papel como facilita- India44 podría ser comparada para el diseño de un dor de la descentralización de las redes de carrete- programa de caminos rurales anclado en INVÍAS. ras ante la nueva ola de concesiones viales dirigidas También debe abordarse el marco de financia- por las agencias públicas estructuradoras (ANI, miento, en particular para los caminos rurales. FDN, FONADE y FINDETER). Estas agencias Dado que los municipios dependen en gran me- están compitiendo abiertamente para construir dida de las transferencias del Gobierno nacional, un portafolio de PPP del sector del transporte, hay una necesidad de dar prioridad a la asignación que puede beneficiarse ampliamente de un plan de recursos basada en los parámetros económicos maestro de infraestructura a largo plazo dirigido y/o sociales que generen mayores impactos. Por por el Ministerio de Transporte y la Unidad de último, existe una necesidad de reforzar las capa- Planificación del Transporte. La Superintendencia cidades de estructuración de proyectos y gestión de Puertos y Transporte también necesita ser reno- de proyectos a nivel subnacional. Para hacer frente vada para centrarse en la supervisión y fortalecer a estas deficiencias, el Gobierno podría conside- las capacidades técnicas para responder a los nue- rar las siguientes alternativas: (i) acuerdos con las vos desafíos en coordinación con la recién creada agencias públicas nacionales de estructuración de Comisión de Regulación del Transporte. proyectos (principalmente FONADE, debido a su importante experiencia y capacidad técnica, e Recomendación de política # 2: Mejorar incluyendo también a FDN y FINDETER) para el marco institucional para la gestión de aumentar y fortalecer el apoyo a los gobiernos la red vial secundaria y terciaria, fortale- subnacionales; (ii) el establecimiento propuesto de cer las capacidades a nivel subnacional y un centro de estructuración de proyectos, tal vez desarrollar un marco y un sistema de fi- financiado por los ingresos del sistema de regalías nanciamiento más estables para priorizar y con el apoyo de agentes internacionales íntegros; las inversiones, con el objetivo de generar (iii) el apalancamiento del apoyo por parte de las impactos que tengan sentido desde una agencias privadas de estructuración, tal como se 170 PARTE DOS | CAPÍTULO 8 hace en países como Brasil o México. El objeti- este tipo de programas). También es clave refinar vo final es evitar la fragmentación y atomización el ciclo de los proyectos PPP y establecer directrices de las inversiones públicas, dando prioridad a la y procedimientos más detallados. El Gobierno po- estructuración e implementación de proyectos dría considerar el facilitar la preparación y evalua- subnacionales que tengan un impacto regional ción de proyectos PPP a través de: (i) la introduc- o nacional y estén concebidos dentro de un plan ción de una preselección de proyectos en la etapa maestro de infraestructura a largo plazo, en lugar de pre-factibilidad y un mejor cumplimiento del inversiones públicas fragmentadas y atomizadas45. registro de proyectos PPP creado por la Ley PPP; (ii) el uso obligatorio de formularios estándar para Recomendación de política # 3: Mejorar la la preparación y evaluación de proyectos por parte capacidad de gestión de los contratos PPP y de los oferentes públicos y privados; (iii) guiar al la planificación y estructuración de las PPP. sector privado sobre los sectores prioritarios apro- El aumento sin precedentes en el número de conce- vechando la información de los planes maestros de siones de carreteras debido al programa 4G exigirá infraestructura a largo plazo y la correspondiente un esfuerzo institucional importante en la gestión cartera de proyectos derivados. de contratos. En este sentido, es crítico el estable- cimiento de una adecuada gobernanza y com- Recomendación de política # 4. Continuar petencias técnicas en la Comisión de Regulación con la incorporación de la seguridad vial y del Transporte para responder a sus responsabi- la gestión ambiental en la agenda de políti- lidades. Las funciones de gestión de contratos en cas del sector del transporte. El Gobierno tie- la ANI también necesitará ser renovada mediante ne que proseguir de manera agresiva y decisiva en la implementación de iniciativas tales como: (i) la el diseño e implementación de un enfoque integra- especialización institucional en la gestión de tipos do, multidisciplinario y centrado en los resultados predefinidos de obligaciones que están presentes para la seguridad vial. En este sentido, avanzar en en todos los contratos de concesión (es decir, los la creación de la Agencia Principal de Seguridad requisitos de seguros, fianzas de cumplimiento, su- Vial con un enfoque de Sistema de Seguridad46 so- pervisión de la calidad del servicio, etc.); (ii) la cer- bre la base de criterios técnicos e independientes tificación de calidad de las políticas y procedimien- es crucial. La experiencia de las agencias princi- tos para proporcionar una sensación de seguridad pales que operan con éxito en España y Argentina a los participantes del sector privado y los usuarios debe ser considerada. Como mínimo, la agencia de la infraestructura; (iii) el uso inteligente de las principal de Colombia debe asumir las siguientes posibilidades de tercerización de tareas que po- responsabilidades: (i) liderar las cuestiones de se- drían ser mejor manejadas por agentes externos; guridad vial y servir como órgano central para la (iv) programas de formación y de desarrollo pro- convocatoria de otras partes interesadas, incluida fesional para conformar un grupo de gestores de la sociedad civil, el sector privado y los organismos contratos experimentados y; (v) una estructura de gubernamentales nacionales y locales; (ii) organi- gobernanza que proteja a la función de interferen- zar y dirigir al equipo que planifique e implemente cias externas potenciales. En cuanto a la mejora de las políticas de seguridad vial; y (iii) hacerse cargo las capacidades de planificación y estructuración de los aspectos técnicos y establecer un sistema de de PPP de transporte, el Gobierno podría consi- información sobre seguridad vial. Además de la derar el diseño e implementación de un programa creación de la agencia principal, Colombia tiene de creación de capacidades sobre las PPP para las que revisar su Código Nacional de Tránsito para agencias públicas estructuradoras. Dicho progra- incluir la perspectiva/política de la seguridad vial ma proporcionaría capacitación estructurada para en sus normas e incluir criterios de seguridad vial funcionarios del sector público responsables de la en el diseño47 de la red de carreteras que se están preparación y evaluación de proyectos de inversión desarrollando en la actualidad, sobre todo las au- (Perú y Uruguay implementaron recientemente tovías. Estos esfuerzos concertados para mejorar la Infraestructura de transporte 171 seguridad vial deben ser medidos y monitoreados planificación estratégica integrada, enfocada en en última instancia contra la meta fijada por las los corredores de comercio clave y guiada por ra- Naciones Unidas para la Década de Acción –redu- zonamientos económicos –criterios de costo-efi- cir en un 50 por ciento las muertes por accidentes ciencia, distancias que hay que recorrer, el tipo de de tráfico en el período 2011–2020. En términos carga a transportar, etc. Por otra parte, si bien el de gestión ambiental, Colombia tiene que reno- Gobierno está dando pasos importantes en la me- var sus estrategias de adaptación, mitigación y jora de la infraestructura para el manejo de deter- aumento de resiliencia para gestionar los riesgos y minados tipos de carga a través de la navegación la vulnerabilidad que plantea el cambio climático fluvial y los ferrocarriles, estas inversiones deben a su infraestructura de transporte. Esto requerirá complementarse con plataformas y servicios logís- la recopilación y actualización continua de infor- ticos adecuados que harán factible el transporte mación sobre las zonas de alto riesgo, el diseño e multimodal. Además, las plataformas logísticas implementación de las políticas de evaluación de deben planificarse para optimizar los flujos desde riesgos de desastres y las medidas de prevención los centros de producción a los centros de integra- y mitigación asociadas en el sector del transporte. ción multimodal, teniendo en cuenta que las ac- tividades logísticas ponen presión adicional a las Recomendación de política # 5. Promover redes viales urbanas ya de por sí congestionadas la adopción de transporte multimodal en en los centros de producción48. En este sentido, la los corredores de comercio, guiado por tarea más importante para el Gobierno es generar los principios de planificación integrada el ambiente y las regulaciones propicios para que y fundamentos económicos, y promover el sector privado desarrolle estos servicios comple- un entorno propicio para la participación mentarios de logística (centros logísticos, centros privada en los servicios de logística. Como de transferencia y centros de consolidación de car- se ha mencionado anteriormente en esta nota, ga). Esto involucrará facilitar y simplificar todos Colombia puede esperar una expansión signifi- los procedimientos relacionados con el control de cativa del transporte de carga como resultado de carga, inspección y despacho de aduana. los nuevos tratados comerciales. Como respues- ta a este aumento de la presión en sus redes de La siguiente matriz resume el diagnóstico general transporte, la adopción de estrategias de trans- y las recomendaciones de política para el corto (un porte multimodal debe surgir de un ejercicio de año) y largo (cuatro años) plazo: 172 PARTE DOS | CAPÍTULO 8 Desafío para el Recomendaciones de Recomendaciones de desarrollo política — Corto plazo política — Largo plazo La falta de planificación • Definir/aclarar las competencias, las estratégica a largo plazo estructuras de gobernanza y los mecanismos y la claridad en las de coordinación de las agencias de nivel funciones y competencias nacional (la Unidad de Planificación del de los organismos a nivel Transporte, la Comisión Reguladora, la nacional. Superintendencia de Puertos y Transporte). • Llevar a cabo un plan maestro de inversiones a largo plazo de la red de transportes que pueda establecer las bases para una cartera de proyectos sólida, basado en herramientas de planificación de punta y un sólido análisis económico (análisis de costo-beneficio), generando a la vez vínculos con las estrategias de política de transporte. Limitada capacidad • Diseño y puesta en marcha de un programa, • Aprovechar la Unidad de Planificación del local (y nacional) para liderado por el Ministerio de Transporte, Transporte como órgano de coordinación gestionar sistemas más para apoyar a los gobiernos subnacionales de la planificación integral del sector a nivel descentralizados. para definir las competencias y los subnacional.   instrumentos para gestionar la red vial • Aprovechar los estudios e informes secundaria y terciaria. sobre el diagnóstico y las estrategias • Implementar documentos estándar para financiar la inversión pública a nivel de licitación para los programas de nacional y subnacional para los proyectos construcción y mantenimiento de carreteras de infraestructura (incluyendo el estudio a nivel subnacional PYME financiado por el Banco Mundial), • Reforzar las capacidades de estructuración proponer estrategias para aumentar los de proyectos y de gestión de proyectos a niveles de inversión pública y mecanismos de nivel subnacional. financiamiento innovadores en ambos niveles. La limitada capacidad • Crear, contratar personal y configurar una • Diseñar e implementar un programa de de gestión de contratos adecuada gobernanza y competencias capacitación/formación de capacidades apunta a la necesidad de técnicas en la Comisión de Regulación sobre las PPP para las agencias públicas fortalecer la planificación del Transporte para responder a sus estructuradoras. y estructuración de PPP. responsabilidades en el área de PPP. • Refinar y agilizar el ciclo real de los proyectos • Renovar las funciones de gestión de PPP (según lo dictado por el manual de contratos en la ANI para tipos predefinidos procesos y procedimientos publicado por de obligaciones que están presentes en el Ministerio de Hacienda) mediante la todos los contratos de concesión. estandarización de los documentos de los • Fortalecer un proceso de preselección proyectos y el establecimiento de mecanismos al principio del ciclo PPP para permitir de supervisión, monitoreo y cumplimiento de la priorización de proyectos en los que estas directrices y procedimientos detallados. la participación privada es más viable en • Definir mejor las ventajas competitivas y términos económicos y financieros. hacer cumplir los mandatos de los distintos organismos del sector público que participan en el ciclo de los proyectos PPP, asegurándose de que los filtros de evaluación de proyectos sean oportunos y técnicamente sólidos y evitar que dichos filtros sean relegados a un mero proceso de revisar casillas. • Vincular la cartera de proyectos PPP con un plan maestro de infraestructura a largo plazo que defina los proyectos nacionales y subnacionales prioritarios. (continúa en la página siguiente) Infraestructura de transporte 173 (continuación) Desafío para el Recomendaciones de Recomendaciones de desarrollo política — Corto plazo política — Largo plazo Marcos sectoriales débiles • Contratar el personal y configurar la • Establecer el Observatorio Nacional de para hacer frente a las gobernanza y competencias técnicas Seguridad Vial. externalidades del sector adecuadas en la Agencia Principal de • Incorporar políticas de gestión ambiental en la del transporte, tales como Seguridad Vial. agenda del sector de transporte. los accidentes viales y el cambio climático. Bajo difusión de las • Adoptar sistemas multimodales en los • Continuar con la implementación del prácticas multimodales y corredores de comercio, guiados por la Plan Nacional de Logística, incluyendo de logística. planificación estratégica y la racionalidad dimensiones relacionadas con: la mejora de económica. la inspección y el despacho de aduana de • Consolidar el Observatorio de Logística mercancías en los puertos, aeropuertos y Nacional en el DNP. pasos fronterizos; mejorar el manejo en los centros urbanos de carga; mejorar los sistemas de fijación de precios y tarifas del transporte de carga; mejorar el rendimiento, la eficiencia, la seguridad, la fiabilidad y los niveles de gases de efecto invernadero de las emisiones de las flotas de camiones de carga; e incorporar tecnologías de información y comunicación en las prácticas logísticas. Notas 1 Las estimaciones del Departamento Nacional de mento previsto de la demanda hasta el año 2020. Planeación (DNP) indican que las inversiones com- Ver Yepes, T, J. Ramírez, L. Villar y J. Aguilar, In- binadas públicas y privadas nacionales en la in- fraestructura de Transporte en Colombia (Colombia: Fe- fraestructura de transporte en el año 2013 ascen- desarrollo, 2013). El GCR del WEF no incluye un dieron a 2,94 por ciento del PIB. indicador específico de “calidad de la infraestruc- 2 La “brecha de infraestructura” se define como la tura de transporte”. Sin embargo, las mediciones diferencia entre un requisito de infraestructura es- basadas en las percepciones de los hombres y mu- pecífico y el suministro actual eficaz o el inventario jeres de negocios sobre la calidad de las carreteras de infraestructura. La Comisión Económica para colocan al país en el lugar 130 de 148 (2013–2014). América Latina y el Caribe (CEPAL) estima la bre- Otras percepciones miden la posición del país en cha basándose en el desarrollo del inventario de ca- infraestructura ferroviaria, la calidad de la infraes- pital relacionado con la infraestructura en relación tructura portuaria y la calidad de la infraestructura con la demanda de infraestructura. Véase Perrotti, de transporte aéreo. D. The Infrastructure Gap in Latin America and the Carib- 4 Colombia ocupa el antepenúltimo lugar en Amé- bean, consultado septiembre 16, 2014, http://www. rica del Sur, solo por delante de Ecuador y Vene- cepal.org/Transporte/noticias/bolfall/6/42926/ zuela. FAL-293-WEB-ENG-2.pdf. 5 El indicador agrupa los procedimientos en los si- 3 Según Fedesarrollo (2013), el 20 por ciento de esta guientes cuatro aspectos: (i) la preparación de do- inversión debe asignarse para cerrar la brecha de cumentos; (ii) el despacho de aduanas y control téc- infraestructura y el 80 por ciento restante al incre- nico; (iii) el tratamiento en los puertos y terminal; 174 PARTE DOS | CAPÍTULO 8 y (iv) el transporte y manejo de la carga en el inte- 14 Roda, P., Conectividad Interurbana en Colombia. Misión rior del país. Ciudades (Bogotá: DNP, 2012). 6 Sin embargo, los altos costos se explican en par- 15 Incluyendo la oferta de salud, educación, seguridad te porque los principales centros de producción de y los servicios institucionales del gobierno. Colombia se localizan en el centro montañoso del 16 Véase Colombia, Ministerio de Transporte, Plan país y más distantes de los puertos costeros que en Vial Regional (Bogotá: Ministerio de Transporte, los países de referencia en la región. 2013) e INVÍAS, “Red Vial Nacional, 2013”, In- 7 El costo de exportar un buen similar (de acuer- vías, consultado septiembre 17, 2014, http://invias. do a la metodología Doing Business) ascienden a gov.co/index.php/red-vial-nacional. US$2355 en Colombia, US$1283 en LAC (prome- 17 Los problemas asociados a la participación privada dio) y US$1070 en los países de la OCDE (prome- en proyectos de transporte (retrasos en los proyec- dio). Los costos correspondientes de importación tos, altos excesos de costos y la renegociación de va- son de US$2470, US$1676 y US$1090. Banco rios contratos a un alto costo para el Gobierno) han Mundial, “Doing Business 2014”, Doing Business, sido ampliamente documentados. Véase, por ejem- consultado septiembre 16, 2914, http://www.doin- plo, Benavides, J., “Reformas para Atraer la Inver- gbusiness.org. sión Privada en la Infraestructura Vial”, en Colom- 8 Véase Yepes, T, J. Ramírez, L. Villar y J. Aguilar, bia 2010–2014: Propuestas de Política Pública (Bogotá: “Infraestructura”. Fedesarrollo, 2010); Bitran, E., S. Nieto-Parra y J. 9 Sin embargo, los puntos de referencia de concen- S. Robledo, Opening the black box of contract renegotia- tración de número total de kilómetros de caminos tions: An analysis of road concessions in Chile, Colom- principales, secundarios y terciarios (rurales) colo- bia and Peru (Working Paper No. 317) (Paris: OCDE, can a Colombia como el país con mayor densidad 2013). de carreteras en la región. 18 Los cuellos de botella más importantes incluyen: 10 Yepes, T, J. Ramírez, L. Villar y J. Aguilar, “Infraes- la aprobación de licencias ambientales, los proce- tructura”. sos de tierras y reasentamiento y la responsabili- 11 En Colombia, donde las ciudades son relativamen- dad de la intervención y el financiamiento de las re- te autárquicas y no desempeñan actualmente fun- des de servicios públicos durante la construcción de ciones complementarias debido a la presencia de la infraestructura de transporte. Véase Angulo, C., un gran número de sectores económicos, pero a es- J. Benavides, M. Carrizosa, M. Cediel, A. Monte- calas bajas y con especialización limitada, reducir negro, H. Palacios, G. Perry, J. Pinzón, B. Vargas, los costos de transporte podría llevar a las ciudades Informe de la Comisión de Infraestructura, consultado a ser más especializadas y competitivas. Ver Pablo septiembre 15, 2014, file:///C:/Users/Juan%20 Roda (2011). Manuel/Downloads/Informe_Final_infrestructu- 12 La Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) ha ra_v8deoctubre.pdf. hecho esfuerzos para promover proyectos de in- 19 La Unidad de Planificación del Transporte y la Co- fraestructura de transporte que favorecen un en- misión Reguladora del Transporte fueron creadas foque multimodal, como se demuestra con la es- como organismos descentralizados del Ministerio tructuración y licitación del proyecto estratégico de de Transporte; sin embargo, todavía no están en su navegabilidad del río Magdalena. lugar los arreglos institucionales para permitir ca- 13 En 2005, los puertos colombianos movieron 91.8 nales fluidos de comunicación entre las agencias y millones de toneladas, la cifra aumentó a 131.9 mi- la oficina de planificación existente (Oficina Aseso- llones de toneladas en 2010. En los próximos años, ra de Planeación) en el Ministerio de Transporte. se espera que esta actividad aumente entre 20 y 40 20 En Colombia, las concesiones de la red primaria por ciento, según un reciente estudio de Fedesarro- nacional pueden dividirse cronológicamente en llo (2013). Yepes, T, J. Ramírez, L. Villar y J. Agui- cuatro generaciones o fases, cada una con sus pro- lar, “Infraestructura”, p. 39. pios principios de diseño de los contratos. El go- Infraestructura de transporte 175 bierno del presidente Santos está lanzando la cuar-28 Debido a la falta de recursos y capacidades locales ta generación, que incluye aproximadamente 8100 para el mantenimiento de carreteras, el proceso de kilómetros y una inversión total de US$24 500 mi- descentralización no pudo finalizarse totalmente y, llones, y pretende abordar algunos de los desafíos por tanto, porciones significativas de la red vial ter- que enfrentaron las fases anteriores. ciaria siguen estando dentro de INVÍAS bajo ju- 21 Roda, P., “Conectividad”. risdicción nacional. Véase Banco Mundial, “Colom- 22 Banco Mundial, Colombia: Recent Economic Develo- bia: Recent”. pments in Infrastructure (REDI) Balancing Social and 29 Banco Mundial, “Colombia: Recent”. Productive Needs for Infrastructure (Washington, D.C.: 30 Los informes sobre el estado del proceso de descen- Banco Mundial, 2004). tralización indican que las limitadas finanzas mu- 23 Véase Colombia, Ministerio de Transpor- nicipales y departamentales socavan la capacidad te, CONPES 3744 de abril de 2013. Política portua- de las entidades subnacionales para embarcarse en ria para un país más moderno, consultado septiembre proyectos descentralizados de construcción y man- 17, 2014, http://www.supertransporte.gov.co/do- tenimiento de carreteras. cumentos/2014/delegada%20puertos/conpes/ 31 A partir de 2013, los resultados de la primera fase CONPES%203744%20de%202013.pdf. del Plan Vial Regional fueron: (i) 32 departamentos 24 Véase Colombia, Ministerio de Hacienda, llevaron a cabo inventarios de sus caminos, catalo- CONPES 3758 de agosto de 2013. Plan para restable- gando 35 210 kilómetros de carreteras; (ii) 25 planes cer la navegabilidad del río Magdalena, consultado sep- departamentales de carreteras fueron aprobados; tiembre 17, 2014, http://www.minhacienda.gov. (iii) se ha desarrollado un conjunto de directrices y co/portal/pls/portal/docs/1/27848605.PDF. El metodologías para la gestión de caminos para apo- proceso de licitación para este proyecto está muy yar a los departamentos; (iv) un grupo de apoyo re- avanzado con la adjudicación del contrato previs- gional fue creado en el Ministerio de Transporte; y ta para el cuarto trimestre de 2014. En 2014, este (v) facilitar el acceso al financiamiento (Sistema de proyecto recibió el premio al “mayor proyecto de Regalías, FINDETER, etc.). Véase Colombia, Mi- infraestructura estratégica en Latinoamérica” en nisterio de Transporte, “Plan” e INVÍAS, “Red”. el 12° Latin American Infrastructure Leadership 32 Incluyendo la implementación de documentos es- Forum, que tomó lugar en Cartagena, del 10 al 12 tándar de licitación para los contratos de obras de de junio de 2014. carreteras a nivel departamental y municipal, que 25 El Gobierno nacional está avanzando hacia la permitan mejorar los procesos de licitación con ga- aprobación de un nuevo Estatuto Nacional de nancias finales en la rentabilidad. Puertos y Aduanas (Estatuto Aduanero), que tiene 33 Introducida en 2012, la nueva Ley de Regalías, en- por objeto la modernización, la racionalización y tre otras reformas, creó un fondo especial para fi- el fortalecimiento de los trámites aduaneros en los nanciar inversiones estratégicas de infraestructu- puestos fronterizos, puertos y aeropuertos. ra regional. Los proyectos de transporte, centrados 26 Véase Departamento Nacional de Planeación, principalmente en la mejora de la red secundaria CONPES 3779 de octubre de 2013. Concepto favorable a y terciaria con caminos pavimentados, represen- la nación para contratar un empréstito externo con la ban- tan la mayor proporción de la inversión en infraes- ca multilateral hasta por USD 15 millones de dólares o su tructura. equivalente en otras monedas destinado a financiar parcial- 34 Estruturadora Brasilera de Projetos (EBP) en Brasil mente la implementación de la política nacional logística, y la MuniAPP o Programas PIAPPEM en México consultado septiembre 17, 2014, https://pwh.dnp. se encuentran entre las instalaciones que financian gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=ivBnvXlY6ao%- la preparación del proyecto y desarrollo de un flu- 3D&tabid=1656. jo para PPP, tanto a nivel nacional como subnacio- 27 Colombia, Ministerio de Transporte, “Plan” e IN- nal. El kit de herramientas PPP de la India, basa- VÍAS, “Red”. do en la web http://toolkit.pppinindia.com/, tiene 176 PARTE DOS | CAPÍTULO 8 como objetivo mejorar la calidad de las PPP de in- nales de septiembre de 2014. Por último, seis pro- fraestructura. yectos más desarrollados por la iniciativa privada se 35 Mientras que las asignaciones presupuestarias para encuentran en etapas avanzadas de preparación es- el sector pueden ser inicialmente altas, pueden re- perando que los procesos de licitación sean lanza- ducirse durante todo el año para mantener el gasto dos en el 2014. general en línea con las metas fiscales. 40 Téngase también en cuenta que la ANI ha asumi- 36 De acuerdo con la Oficina del Contralor Gene- do la responsabilidad de la gestión de los siete con- ral, los organismos del sector vial ejecutaron sólo el tratos de concesión que rigen el funcionamiento de 15 por ciento de sus presupuestos en 2013. Véase los 17 aeropuertos en Colombia y que también será Oficina del Contralor General (2013) Revisión del responsable de la gestión de los nuevos contratos de Presupuesto Nacional. concesión en el sector ferroviario. 37 Las estimaciones oficiales indican que el actual re- 41 Por ejemplo, véase Bitran, E., S. Nieto-Parra y J. traso, o el costo de rehabilitación de la red para de- S. Robledo, “Opening”; Engel E., R. Fischer, A. Ga- volverla a un alto estándar de calidad, se encuentra letovic, Soft Budgets and Renegotiations in Public-Priva- en el orden de US$500 millones, más US$120 mi- te Partnerships (New Haven: Yale University, 2009).; llones por año en costos de mantenimiento. Véase Guasch J. L., J. J. Laffont y S. Straub, “Conces- CAF Mantenimiento Vial - Informe Sectorial (s. l.: CAF, sions of Infrastructure in Latin America: Govern- 2010), consultado septiembre 17, 2014, http://pu- ment-led Renegotiation”, Journal of Applied Econo- blicaciones.caf.com/media/1133/IS_Manteni- metrics 27, (2007): 1267–1294. miento_vial.pdf. 42 En 2013, las muertes en carretera fueron aproxi- 38 Estos tipos de contratos, ampliamente utilizados madamente 5600, según datos del Instituto Nacio- en lugares como Argentina y Brasil para la reha- nal de Medicina Legal y Ciencias Forenses. bilitación y mantenimiento de la red vial, inclu- 43 Para el Perú, véase Provías Descentralizado: http:// yen las siguientes características: (i) ligan las asig- www.proviasdes.gob.pe/. Para la India, véase el In- naciones presupuestarias con las necesidades de dian National Rural Roads Program, PMGSY: http:// gastos plurianuales establecidas en los contratos; pmgsy.nic.in/ (ii) aumentan la rentabilidad en comparación con 44 Véase la nota de política de finanzas y gobernan- los contratos de tipo de anuncios de medición; za nacionales y subnacionales para una discusión (iii) minimizan los retrasos en la ejecución del pro- complementaria sobre este tema. yecto; (iv) eliminan los excesos de costos; (v) redu- 45 Este enfoque se basa en el principio de la responsa- cen el riesgo de calidad insatisfactoria en la reha- bilidad compartida para reducir al mínimo el ries- bilitación y posterior mantenimiento de las obras go de accidentes. Esto requiere una visión multidis- mejorando la condición de la red y disminuyen- ciplinaria y multisectorial. do la evolución de la rugosidad; (vi) reducen los 46 Las características de diseño de seguridad de los costos de supervisión del gobierno; y (vii) fomen- caminos deben reforzar los estándares de señaliza- tan la innovación en la programación y ejecución ción en las carreteras y mejorar las consideraciones de las obras. sobre los rangos máximo de viraje, la configuración 39 Se espera que las ofertas para el primer paquete de de los accesos y salidas de las carretera y los mate- nueve carreteras (cinco Autopistas de la Prosperi- riales y configuraciones aceptadas para los acota- dad y cuatro Victorias Tempranas) se recibirán a mientos de los carriles y la división en carreteras de finales de abril de 2014 (9 de abril para las Auto- cuatro carriles. pistas de la Prosperidad) y los proyectos deben ser 47 Las plataformas logísticas deben considerar las di- otorgados a finales de junio de 2014. Otros 10 pro- mensiones regionales y urbanas de su impacto con yectos se encuentran actualmente en el proceso de el fin de no obstaculizar la competitividad interna precalificación y se espera que sean otorgados a fi- de los centros urbanos. C ambios estructurales – Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad 177 CAPÍTULO 9 Sector financiero 178 PARTE DOS | C APÍTULO 9 Mensajes principales La crisis financiera de 1999 condujo al fortalecimiento de la estabilidad del sector financiero a través de la modernización de la supervisión. Hoy en día, el sistema bancario colombiano tiene mejor super- visión y capacidad de absorber choques, un hecho demostrado durante la reciente crisis financiera mundial. Los conglomerados domésticos dominan el panorama financiero, modificando la estructura del sistema financiero. Al mismo tiempo, los mercados de capitales de Colombia se han expandido rápidamente en tamaño e instrumentos y se encuentran ahora entre los más desarrollados en la región de Latinoamérica. Por otro lado, una gran parte de la población aún no tiene acceso a servicios finan- cieros formales. Las autoridades colombianas han hecho de la inclusión financiera un elemento central del desarrollo socio-económico del país con políticas propicias, pero algunas reformas adicionales aún son necesarias. Los retos actuales incluyen: (i) reformar una arquitectura de supervisión que no se ha adaptado a la nueva estructura financiera; (ii) desarrollar aún más los mercados de deuda y acciones y ampliar la base de inversionistas; (iii) la ampliación de la inclusión financiera, en particular en las zonas rurales, mediante el aumento de la cultura financiera de la población y la creación de productos financieros para mejorar el acceso al crédito para las pequeñas y medianas empresas (PYMEs). Las principales recomendaciones de política de esta nota consideran tres grandes áreas. En primer lugar, la mejora en la supervisión del sector financiero. Las recomendaciones incluyen la revisión de la ar- quitectura de supervisión existente del sector financiero con el fin de adaptarla a la nueva estructura del sector financiero, el fortalecimiento de la supervisión consolidada, así como el establecimiento de nue- vas reglas para hacer frente a los riesgos que enfrentan en el extranjero los conglomerados en expansión. En segundo lugar, el desarrollo de los mercados de capitales. Las recomendaciones en esta área incluyen la mejora de la eficiencia de los mercados de deuda pública; mejorar el entorno propicio para la emisión y la inversión en bonos no gubernamentales para facilitar el financiamiento de sectores clave como infraestructura y vivienda; y ampliar la base de inversionistas y hacerla más competitiva. En particular, el país se beneficiaría de la ampliación de las opciones de inversión para los fondos de pensiones y la eliminación de las barreras existentes para los inversionistas extranjeros. En tercer lugar, el apoyo a la inclusión financiera. La organización de un marco nacional de políticas para la inclusión financiera con comités de alto nivel y de coordinación técnica y un líder propulsor claro, tal vez a nivel presidencial, mejoraría la capacidad de diseñar y enfocar las políticas para pro- mover la inclusión financiera responsable. Las iniciativas deberán centrarse en la educación financiera para estudiantes y adultos, facilitando el uso de teléfonos celulares y otras tecnologías en la prestación de servicios financieros, y haciendo más fácil para las PYMEs acceder al crédito. Antecedentes encuentran ahora entre los más desarrollados en la región de América Latina. El fortalecimiento de la supervisión del sector fi- El sector de intermediación bancaria y de seguros nanciero y el desarrollo de los mercados de capita- es comparable al de los países con un PIB per cápi- les ha estado en el centro de la agenda de desarro- ta, tamaño y demografía similares, aunque la inter- llo económico de Colombia en la última década. mediación del mercado de capitales para el sector En 1999, los bajos estándares para emisión de privado se mantiene por debajo de su potencial. Los préstamos acoplados con la debilidad de la super- activos del sistema financiero supervisado alcanza- visión bancaria dejaron a los bancos particular- ron el 75 por ciento del PIB a finales de 2013, con el mente vulnerables a la crisis económica y culmi- sector bancario representando más de la mitad de naron en el cierre o recapitalización de varios de todos los activos del sistema financiero. El crédito ellos. Esta crisis financiera tuvo un fuerte impacto al sector privado se ha recuperado a sus niveles de en la estabilidad macroeconómica y el crecimien- antes de la crisis de 1999, duplicándose a alrededor to, aumentando los niveles de pobreza. De hecho, del 40 por ciento del PIB en 2013 desde un 20 por la pobreza aumentó 8 puntos porcentuales entre ciento en 2003 (figura 9.1). Las administradoras de 1995 y 1999,1 sobre todo en las zonas urbanas. Al fondos de pensiones (AFP) son las más importan- irse estabilizando la situación, la atención se centró tes instituciones financieras no bancarias (IFNB), en fortalecer la estabilidad del sector financiero a con activos de alrededor del 21 por ciento del PIB través de la modernización de la supervisión. Se en 2013. Las primas de seguros son aún pequeñas lograron metas importantes. Hoy en día, el siste- (2,4 por ciento del PIB), pero han ido creciendo. ma bancario de Colombia está mucho mejor su- Mientras tanto, los fondos de inversión están cre- pervisado y es más resistente, un hecho demostra- ciendo lentamente para convertirse en el segundo do durante la reciente crisis financiera mundial.2 mayor actor del mercado de capitales (6,8 por cien- Colombia se ha convertido en un pionero en la to del PIB). A pesar de la alta capitalización bursá- región en la adaptación de políticas macropruden- til, los inversionistas compran y mantienen, lo que ciales y los estándares de Basilea III.3 Al mismo limita la rotación del mercado. Además, el tamaño tiempo, los mercados de capitales de Colombia de la emisión interna del sector privado es muy pe- se han expandido rápidamente en tamaño y se queño en comparación con otros países similares. FIGURA 9-1:  Estructura del sector financiero (como porcentaje del PIB de 2012) 120 100 80 60 40 20 0 Colombia Mediana regional Mediana del grupo de Mediana de altos Mediana esperada ingresos ingresos de OCDE Crédito del sector privado como % del PIB Primas de seguro como % del PIB Activos de los fondos de pensiones como % del PIB Ratio de rotación de mercado secundario Saldo de deuda privada en el mercado local Fuente: Finstats. Sector financiero 179 180 PARTE DOS | CAPÍTULO 9 A pesar de los avances en la promoción de la in- La penetración bancaria en Colombia ha crecido, clusión financiera, una gran parte de la pobla- pero el uso de los servicios financieros continúa ción aún no tiene acceso a servicios financieros siendo bajo. Basado en un sistema bancario sólido y formales. Datos internacionalmente compara- condiciones macroeconómicas favorables, el núme- bles muestran que sólo el 30,4 por ciento de la ro de sucursales de los bancos comerciales ha cre- población de Colombia de más de 15 años de cido a 15 establecimientos por cada 100 000 adul- edad tiene acceso a servicios formales financieros tos en 2012, frente a los 13.9 establecimientos por (Findex, 2011), por debajo del promedio regional cada 100 000 adultos en 2008.4 Esto es similar a los de 39 por ciento (figura 9.2). Esto es similar a los niveles de México (15), pero inferior a Perú (70) o niveles en Ecuador (36,7 por ciento), México (27 Brasil (47). La penetración creció en términos de por ciento) y Argentina (33,1 por ciento), pero presencia territorial, con más de 38 000 correspon- inferior a Chile (42,2), Brasil (55,9), y Venezuela sales bancarios registrados a finales de 2013. Casi (44,1 por ciento). Las mujeres y aquellos que todos los municipios del país cuentan con la presen- viven en las zonas rurales son quienes utilizan cia de alguna institución financiera. Sin embargo, menos los servicios financieros. Findex muestra alrededor de dos tercios de los corresponsales ban- que el 35,9 por ciento de los hombres tiene una carios manejan menos de cinco transacciones al día cuenta bancaria, en comparación con el 25,4 y/o sólo aceptan transacciones de pago de factu- por ciento de las mujeres. Sólo el 24,6 por cien- ras.5 Datos de Findex muestran que más del 40 por to de la población en las zonas rurales tiene una ciento de las cuentas en las instituciones financieras cuenta en una institución financiera formal, en formales no se utilizan en forma mensual. comparación con el 33,5 por ciento de la pobla- ción urbana. Investigaciones recientes resaltan La estructura del sector financiero la importancia de aumentar la disponibilidad de servicios financieros, incluyendo la mejora del Los conglomerados nacionales, crecientemente bienestar de los hogares, la reducción de la vul- operando a través de las fronteras, dominan el nerabilidad a los riesgos y el aumento de la acti- panorama financiero. Actualmente, 36 conglo- vidad empresarial. merados tienen una fuerte presencia en el sistema FIGURA 9-2:  Comparación de indicadores de acceso al financiamiento en Latinoamérica % de la población que a rma tener una cuenta bancaria Puntos de acceso físico por cada 100.000 adultos 60 250 50 200 40 150 30 100 20 10 50 0 0 Sucursales de la Cajeros Terminales Corresponsales Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador México Venezuela Media regional banca comercial automáticos punto de venta bancarios Colombia Brasil México Perú Fuente: Banco Mundial. Findex 2011. % de la población (edad 15+) que Fuentes: Base de datos de Acceso Financiero del FMI 2012 (bancos comerciales, reporta poseer una cuenta en una institución financiera formal. cajeros automáticos y sucursales) y la Alianza para la Inclusión Financiera (TPVS, CBS). Sector financiero 181 financiero, con muchos de ellos operando también y está dominado por instituciones financieras. A en el sector real. Estas entidades suelen incluir uno finales de 2013, el Ministerio de Hacienda regis- o más bancos, compañías de leasing, corporaciones tró que los mercados de bonos gubernamentales financieras, compañías de seguros, administrado- en Colombia ascendieron a cerca del 30 por cien- ras de fondos de pensiones y empresas del sector to del PIB. La mayor parte de la deuda está de- real. Diez de estos conglomerados tienen alrede- nominada en moneda local, con un vencimiento dor del 80 por ciento de los activos totales del sec- promedio de la deuda pendiente de cinco años. La tor financiero. En el sector bancario, el porcentaje arquitectura del mercado primario y secundario de los activos en poder de los tres principales ban- está bien estructurada, con enlaces entre sí a través cos —Bancolombia S.A., Banco de Bogotá S.A. y del esquema de distribuidor primario y el modelo Davivienda S.A.— se ha mantenido prácticamen- de dos niveles de negociación. Por el contrario, las te estable en torno al 50 por ciento en los últimos cantidades de deuda no gubernamental represen- tres años. Esta cifra se eleva al 62 por ciento si los tan sólo un 6 por ciento del PIB. La emisión se cuatro bancos propiedad del conglomerado Grupo concentra en grandes emisores con calificaciones Aval se analizan como un solo banco.6 Después de crediticias que rara vez se encuentran por debajo las recientes fusiones y adquisiciones, dos conglo- de AA+. La falta de desarrollo del mercado pa- merados financieros nacionales dominan la indus- rece estar relacionada con cuatro factores: (i) la tria de fondos de pensiones. Los conglomerados dominancia bancaria en el sector financiero como financieros colombianos tienen alrededor de 170 la principal fuente de financiamiento de las corpo- filiales en el extranjero, con los mayores activos de raciones; (ii) la alta aversión al riesgo entre los in- las filiales en Panamá (44,4 por ciento), El Salvador versionistas institucionales que limita la demanda (14,0 por ciento), Costa Rica (9,8 por ciento) y de emisores más pequeños y de segundo nivel de Honduras (6,7 por ciento) —figura 9.3. calificación, incluso si están por encima del grado de inversión; (iii) una alta concentración de la base Los mercados de bonos gubernamentales están de inversionistas dominada por cuatro fondos de más desarrollados en comparación con el merca- pensiones; y (iv) regulaciones que resultan en altos do de deuda no gubernamental, que es pequeño costos de emisión y largo tiempo para la salida de la emisión. Todos estos factores se traducen en car- teras pequeñas y concentradas, lo que lleva a una Porcentaje de activos de las FIGURA 9-3:  baja liquidez. filiales de bancos colombianos en el extranjero, diciembre de 2013 Emisión anual en los mercados FIGURA 9-4:  El Salvador Panamá 14,0% de capitales 44,4% Costa Rica Emisión anual (COP miles de millones) 9,8% Honduras $43,6 6,7% $38,9 $8,4 $30,2 $32,8 $29,3 $13,8 Guatemala $8,8 $2,2 $24,4 $24,9 4,2% $21,3 $8,1 $13,7 $18,8 $4,4 $5,7 $10,2 $4,7 $5,1 $6,9 Otros países 20,9% $11,9 $20,0 $15,7 $16,1 $19,2 $18,7 $24,5 $26,4 $17,8 Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia. Presentación 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 “Supervisión de Conglomerados: La Visión del Supervisor”, Cartagena, 27 TES Deuda privada Acciones de junio de 2014, y cálculos del Banco Mundial. Nota: Los activos corresponden a la suma de los activos de las filiales individuales en cada país. Fuente: SFC, MHCP, BVC, CT. 182 PARTE DOS | CAPÍTULO 9 La capitalización del mercado de valores ha visto de los bonos corporativos y el desarrollo de ins- un incremento sustancial en los últimos años, pero trumentos para financiación de infraestructura. está altamente concentrada en un pequeño núme- ro de emisores. A finales de diciembre de 2013, A pesar de su reciente crecimiento, los fondos de 82 empresas estaban listadas a lo largo de diversos capital privado (CP) y de capital de riesgo (CR) re- sectores (agricultura, comercio, finanzas, indus- presentan sólo el 1 por ciento de la inversión total trial, etc.), con una capitalización total de mercado en América Latina. Esta industria juega un papel de aproximadamente US$215 000 millones. Los clave en la movilización de recursos para apoyar volúmenes negociados en acciones fueron de apro- el crecimiento de la iniciativa empresarial en las ximadamente US$26 000 millones en 2013. Sin primeras etapas, así como para promover la diver- embargo, la entrada al mercado de dos grandes sificación y sofisticación del sector productivo de empresas de propiedad estatal, Ecopetrol e ISA y Colombia. La industria de CP/CR creció a una dos grandes grupos financieros es lo que impulsó tasa promedio anual de 104 por ciento entre 2005 este resultado. El mercado no es muy líquido, con y 2012. De acuerdo con Bancoldex (2012), este ca- las transacciones concentradas en las 10 acciones pital estaba comprometido a 31 fondos, concentra- más importantes, las mismas que representan alre- dos principalmente en los sectores de infraestruc- dedor del 80 por ciento de la capitalización total tura y bienes raíces. A pesar de esta importante del mercado y una libre flotación de sólo alrededor dinámica, los CP/CR de Colombia son aún pe- del 20 por ciento. El número de nuevas ofertas pú- queños en comparación con sus similares regiona- blicas iniciales (IPOs, por sus siglas en inglés) o de les.9 De acuerdo con el Latin America Private Equity ofertas secundarias es pequeño —sólo cuatro en and Venture Capital Association (LAVCA) scorecard,10 los últimos tres años. uno de los retos más importantes para el desarro- llo de esta industria en Colombia es el complejo Los fondos de pensiones son un factor esencial entorno impositivo. que da forma a la oferta de instrumentos del mer- cado de capitales. En 2013, los activos adminis- Las autoridades colombianas, a través de distintas trados de los fondos de pensiones representaban políticas, han hecho de la inclusión financiera un aproximadamente el 21,4 por ciento del PIB7. elemento central del desarrollo socioeconómico Los fondos de pensiones tienen la mayor propor- del país. En 2006, el Gobierno creó la Banca de las ción de estos activos en títulos públicos, seguidos Oportunidades para apoyar la inclusión financiera de títulos privados, activos en el extranjero y, en a través de una combinación de medidas de polí- mucha menor medida, depósitos y acciones en tica, incluyendo reformas regulatorias, iniciativas otras instituciones financieras. Sin embargo, de de capacidad financiera e incentivos para que los acuerdo con los resultados recientes del Programa proveedores cumplan con la demanda de servicios de Evaluación del Sector Financiero (FSAP), la bancarios de los consumidores de bajos ingresos. propiedad de las AFP líderes por parte de grupos El Gobierno también ha impulsado la apertura económicos nacionales podría estar afectando de cuentas bancarias para la gran mayoría de los potencialmente las decisiones de inversión de la beneficiarios del programa de transferencias condi- industria.8 Hay regulaciones estrictas sobre em- cionadas de efectivo Familias en Acción. También presas afiliadas que prohíben a los fondos de pen- ha habido avances para aligerar el tratamiento siones invertir en empresas de su conglomerado. regulatorio y fiscal para las cuentas con saldos ba- Si bien esta es la mejor práctica, se reducen aún jos, incluyendo eximirlas del impuesto 4x1000 y la más las opciones de inversión disponibles en un introducción de procedimientos simplificados de país con una alta concentración de conglome- apertura de cuentas. Además, el entorno regulato- rados financiero-industriales. Esto hace que sea rio y de supervisión para el microcrédito se ha forta- aún más importante la ampliación de las clases lecido. Una ley de garantías para las transacciones de activos, incluyendo una mayor participación que ayuda a las empresas a utilizar sus activos para Sector financiero 183 acceder al crédito fue aprobada en 2013, y el regis- emisores de depósitos electrónicos, ampliando el tro de garantías colaterales entró en vigor en marzo universo de las instituciones supervisadas. de 2014 con resultados muy positivos. Un decreto de educación financiera, un Comité de Educación La Superintendencia Financiera de Colombia Financiera y una estrategia de inclusión financiera (SFC) tiene un mandato amplio y una estructu- fueron aprobados en 2014 con el fin de promover el ra que hace difícil la supervisión.13 Actualmente, uso de instrumentos financieros en Colombia. la SFC tiene una larga lista de responsabilidades tanto en las áreas prudenciales como de conduc- Productos diseñados para servir mejor a las pobla- ta, incluyendo la supervisión de participantes que ciones de bajos ingresos han complementado los por lo general no están cubiertos por instituciones esfuerzos de política de inclusión financiera. Se han similares alrededor del mundo,14 con algunas fun- desarrollado cuentas de ahorro con procesamiento ciones que son unipersonales al superintendente. simplificado y depósitos electrónicos para buscar un Esta amplia autoridad presenta retos para la or- equilibrio entre la mayor flexibilidad necesaria para ganización y los recursos de la SFC, lo que podría promover la inclusión financiera y los requisitos de estar creando cuellos de botella. A nivel estratégi- seguridad impuestos por el Sistema de Gestión de co, la SFC no ha llevado a cabo una aprobación/ Riesgos de Lavado de Dinero y Financiamiento del revisión de las prioridades regulatorias, planes y Terrorismo. Billeteras móviles y productos vincula- recursos con miras a garantizar que la orientación dos a las remesas están entre las innovaciones que estratégica y los recursos estén en línea con las ex- se están volviendo más comunes en Colombia para pectativas de la agencia. La estructura de la SFC apoyar un mayor uso de los servicios financieros.11 también presenta desafíos para la supervisión de Junto con esto, desde el año 2009 una ley de protec- las organizaciones de autorregulación (OAR) al di- ción al consumidor de servicios financieros exige a vidir la responsabilidad de la supervisión entre una las instituciones financieras educar a los consumi- gama de departamentos independientes sin una dores sobre los productos que ofrecen. coordinación centralizada y limitada experiencia en la materia. Principales Desafíos Los cambios recientes en la estructura del sector financiero colombiano, tales como el aumento de Supervisión del sector financiero la internacionalización de los conglomerados fi- nancieros, han puesto de manifiesto la necesidad La arquitectura de supervisión financiera fue di- de mejorar los estándares de regulación y super- señada hace más de una década y no se ha adap- visión. Tal como recomendó el FSAP 2012, las tado a la nueva estructura del sector financiero. prácticas de supervisión deben adaptarse a los La definición de la intermediación financiera en nuevos retos de los conglomerados y la creciente Colombia, centrada exclusivamente en la recolec- internacionalización del sistema. La supervisión ción de recursos del público, es a la vez estricta de conducta, la regulación de los fondos de pen- y poco clara en su interpretación.12 Por ejemplo, siones y la supervisión consolidada son algunas de algunas cooperativas financieras que recaudan los las áreas clave afectadas por esta estructura en evo- recursos de sus miembros son ahora más grandes lución. Un aumento creciente de la concentración que algunos de los bancos sujetos a una supervi- de mercado y la exposición intrapartes podrían sión prudencial completa. Asimismo, la formación aumentar los riesgos de inestabilidad financiera, de conglomerados transfronterizos y el desarrollo con consecuencias macroeconómicas potencial- de mercados de capitales han puesto demandas mente adversas. También podría afectar a la com- crecientes sobre la supervisión prudencial y de petencia y la formación de precios en mercados conducta (véase más adelante). Además, se están clave. Por otra parte, la creciente penetración en creando nuevos intermediarios, tales como los los mercados extranjeros ha generado una serie 184 PARTE DOS | CAPÍTULO 9 de preocupaciones: (i) la exposición de los conglo- inicialmente de baja prioridad, se han vuelto signi- merados transfronterizos a riesgos país, riesgo de ficativos con la expansión de los grupos bancarios transferencias y riesgo de tipo de cambio, así como colombianos en el exterior. el riesgo de contagio dentro de las entidades per- tenecientes al grupo; (ii) la autoridad legal y la ca- Desarrollo del mercado de capitales pacidad operativa del supervisor para abordar esta nueva tarea; y (iii) el uso de prácticas adecuadas de Las políticas para continuar el desarrollo de los gobierno corporativo. mercados de capitales tienen una alta prioridad para las autoridades gubernamentales. En general, Existen lagunas legales que debilitan los poderes se necesita una serie de medidas para desarrollar de la SFC como supervisor. Una reforma legal y mejorar los mercados de capitales de Colombia. actualmente en estudio propone incluir bajo la Los desafíos incluyen: mejorar la eficiencia de los completa supervisión de la SFC a las compañías mercados de deuda pública; mejorar el entorno controladoras (holding companies) de las instituciones propicio para la emisión de y la inversión en bo- financieras y forzar cambios en la estructura de un nos no gubernamentales para facilitar el financia- grupo. Sin embargo, otros vacíos legales importan- miento de sectores clave como la infraestructura tes deben ser abordados, incluyendo la definición y la vivienda; y ampliar la base de inversionistas y de los conglomerados financieros, la definición hacerla más competitiva. Las reformas para abor- de parte vinculada y el alcance y el ejercicio de dar la mayoría de estos desafíos ya están en mar- la supervisión consolidada que no permiten a los cha o en el proceso de diseño, pero se requieren supervisores “capturar” plenamente a un grupo intervenciones adicionales específicas. económico y supervisar diversos riesgos. Además, algunos de los indicadores de solidez financiera re- Los retos clave para desarrollar aún más los mer- flejan sólo la situación de las entidades consolida- cados de deuda pública incluyen el incremento das supervisadas. Este aspecto podría ser resuelto de la liquidez del mercado secundario a lo largo si no sólo las entidades financieras reguladas, sino de la curva de rendimiento y la creación de com- también las compañías controladoras, están suje- petencia en los mecanismos de colocación me- tas a la supervisión de la SFC. Tal cambio requiere diante la reducción del porcentaje de colocacio- una modificación de la ley y está siendo discutido nes directas a las instituciones públicas. Un mejor por las autoridades colombianas. funcionamiento del mercado de dinero también contribuiría tanto a mejorar los mercados de La SFC tiene un marco sólido para la supervisión deuda pública como a contar con herramien- de varios riesgos individuales, pero carece de una tas de gestión de liquidez más eficientes para el visión integrada de la gestión de riesgos. Como sector financiero. A pesar de los esfuerzos para se mencionó en el PESF 2012, la SFC ha emiti- mejorar los mercados de recompra y la tasa de do normas que prescriben los estándares para la referencia interbancaria, persisten importantes gestión por parte de las instituciones financieras cuellos de botella para contar con mercados de de los riesgos del crédito, el mercado, la liquidez, dinero más eficientes, como el impuesto sobre las operacionales y de lavado de dinero. Si bien estas transacciones financieras 4x1000, que penaliza normas se aplican a las instituciones individuales las transacciones a corto plazo, y que está siendo y los riesgos individuales, un mandato general re- eliminado gradualmente, y la emisión irregular quiere que las entidades supervisadas gestionen sus de bonos de la tesorería siguiendo estrictamente riesgos de manera integral para el conjunto de los las necesidades de flujo de caja de la Tesorería grupos financieros. Además, no existen estándares según lo establecido por la ley. para la gestión de los tipos de interés en la carte- ra de inversión y los riesgos de país y de transfe- Un desafío importante continúa siendo el desa- rencias. Estos últimos riesgos, que se consideraron rrollo de mercados para financiar las necesidades Sector financiero 185 de inversión, sobre todo en materia de vivienda e La normativa vigente para pensiones y seguros infraestructura. Existe el potencial para impulsar impide aún más la toma de riesgos y la provisión significativamente el crecimiento en el mercado de financiamiento a largo plazo por parte de los de deuda no gubernamental a través del desarro- fondos de pensiones, y la participación de otros in- llo de nuevos tipos de instrumentos de renta fija versionistas en el mercado de capitales es todavía para financiar la vivienda y la infraestructura. pequeña. Los fondos de pensiones son un factor Este último podría tener un impacto significativo esencial para dar forma a la oferta de instrumen- en el mercado de valores debido a la brecha de tos del mercado de capitales, pero sus carteras son infraestructura existente de Colombia.15 En este relativamente conservadoras y sujetas a una nor- contexto, se requiere un enfoque integrado que mativa de retornos mínimos vinculados al prome- abarque diversas agencias gubernamentales. Los dio del sector, lo que alienta el comportamiento cambios más importantes se están desarrollando “de rebaño” alrededor de un punto de referencia bajo el liderazgo del Ministerio de Hacienda, la de rentabilidad promedio de la industria. La in- Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y la dustria de seguros es hasta ahora un proveedor Financiera de Desarrollo Nacional (FDN), con el insignificante de financiamiento a largo plazo, apoyo del Grupo del Banco Mundial. Los temas porque no existen las condiciones para el desarro- incluyen (i) la mejora de la estructura institucional llo de productos de seguros de vida a precios com- en el Gobierno para estructurar, asignar y moni- petitivos. Los desembolsos mínimos de las pen- torear los proyectos de infraestructura; (ii) la ne- siones, incluyendo las anualidades, por ley tienen cesidad de regulaciones flexibles de emisión para que estar arriba del salario mínimo, corriendo por los inversionistas profesionales; (iii) la falta de encima de la inflación en el pasado, lo que hace regulaciones prudenciales de los bancos que son que sea imposible cubrir a través de mecanismos específicos para el financiamiento de proyectos; de mercado. Como resultado, los productos de (iv) la creación de nuevos productos y vehículos de anualidades de pensiones tienden a ser demasiado inversión, como los bonos esquemas de crédito y caros, la demanda de estos productos es limitada fondos de infraestructura; y (v) la formación de un y el sistema privado de fondos de pensiones está entorno propicio para que los fondos de pensiones en riesgo debido a su dependencia de la dispo- participen en el financiamiento de infraestructura nibilidad de anualidades asequibles. El mercado a través de la creación de capacidades y una re- de anualidades también se ve afectado por las visión de sus reglas sobre inversiones y retornos ineficiencias en el mercado de seguros de invali- mínimos. dez y sobrevivencia. Se requiere la participación del sector público para evaluar las opciones que La base de inversionistas de los mercados de capi- harían de los seguros de vida un negocio viable tales está dominada por los fondos de pensiones, como en otros países con el nivel de desarrollo de con una incipiente industria de fondos mutuos y Colombia. Esto no sólo es relevante para la indus- una pequeña presencia de las compañías de se- tria de seguros, sino también para la sostenibilidad guros y los inversionistas extranjeros. En lo que de las pensiones privadas. respecta a los inversionistas extranjeros, estos tie- nen muy poca presencia debido principalmente El Mercado Integrado Latinoamericano (MILA), a un tratamiento fiscal desfavorable y trámites la iniciativa regional de integración bursátil, se en- administrativos excesivos, en particular en el mer- cuentra en las etapas iniciales de desarrollo y aún cado de tipo de cambio. A octubre de 2013, los debe llevarse a cabo una armonización normativa extranjeros mantenían un 6,6 por ciento del total sustancial para desarrollar un mercado bursátil re- de títulos del Gobierno nacional de Colombia, gional. MILA implica interconectar las bolsas de comparado con Perú (52 por ciento), Uruguay Colombia, Chile y Perú, manteniendo sus regula- (50 por ciento), México (36 por ciento) y Brasil ciones domésticas y su propio supervisor. Los tres (17 por ciento). supervisores de los países están colaborando para 186 PARTE DOS | CAPÍTULO 9 armonizar las normas y facilitar las transacciones La necesidad de fortalecer la capacidad de la po- transfronterizas. Los resultados son todavía modes- blación colombiana para tomar decisiones finan- tos, pero la iniciativa ha desencadenado una serie cieras es un reto importante. Aun cuando los ser- de adquisiciones transfronterizas para crear bancos vicios financieros sean más accesibles físicamente, de inversión regionales que se puede esperar re- muchos colombianos necesitan incrementar su modelen la industria en la región. Tras la reciente nivel de confianza en las instituciones financieras aprobación de su reforma financiera se espera que formales. Un reciente estudio del Banco Mundial México también se una a la iniciativa. Los desafíos encontró que más de dos tercios de los colombia- futuros incluyen una mayor armonización de los re- nos no podía hacer un cálculo simple de una tasa glamentos y regímenes fiscales en las inversiones de de interés, y que nunca se les enseñó a manejar el cartera, la inclusión de oficinas para ofertas públi- dinero, por lo que es difícil para ellos para analizar cas iniciales (IPO), la mejora de la conectividad de los términos y condiciones de los productos finan- la custodia y la expansión hacia activos de renta fija. cieros. La misma falta de conocimiento financiero formal se encuentra en otros países en desarrollo La inclusión financiera de Latinoamérica, como México. Promover el acceso y la utilización de los servicios El crédito para las PYME, en particular los financieros, en particular en las zonas rurales, es un microcréditos, sigue siendo limitado. Según desafío clave para Colombia. Se ha avanzado en el Asobancaria,17 el número de empresas con al me- número de puntos de acceso, pero el bajo uso de nos un producto financiero alcanzó 632 000 en di- los productos reduce los beneficios de la inclusión. ciembre de 2013, un incremento del 25 por ciento Los colombianos tienen dificultades para utilizar en comparación con 2012. El producto más utili- los productos financieros en la economía informal zado es la cuenta de ahorros. Sin embargo, sólo el debido a la falta de conocimientos por parte de los 1 por ciento de estas empresas ofrecen microcrédi- consumidores de los productos financieros dispo- tos. La Gran Encuesta PYME (GEP) 2013 indicó nibles, los beneficios del uso de esos productos y que más del 50 por ciento de las PYME informó las instituciones que los ofrecen.16 Las autoridades no haber tenido acceso al sector financiero; en par- tienen retos importantes para aumentar la utiliza- ticular, las PYME tienen dificultad para acceder a ción de los servicios financieros a través de canales financiamiento a largo plazo para modernizar sus móviles y otros canales alternativos que permitan operaciones y carecen de fuentes de financiamien- alcanzar segmentos más amplios de la población y to no bancarias alternativas. Según los datos de el desarrollo y uso de productos flexibles adaptados Factoring Chains International, Colombia está detrás a las necesidades de la población de bajos ingresos, de Brasil, México y Chile en el volumen de facto- especialmente los que viven en las zonas rurales. raje,18 que a menudo es una fuente importante de Promover el acceso y el uso de servicios financieros financiamiento para las PYME que tienen dificul- que faciliten la canalización de recursos para sec- tades para acceder al financiamiento bancario. tores productivos, especialmente en el ámbito del financiamiento a la agricultura, es también un de- safío clave tomando en cuenta el actual proceso de Recomendaciones paz. Además, Colombia tiene que encontrar ma- neras para que las instituciones financieras operen Mejorar la supervisión del sector de manera sostenible en las zonas rurales, sin la ne- financiero cesidad de altos niveles de garantías del Gobierno para facilitar las transacciones. La expansión de La existente arquitectura de supervisión del sector la inclusión financiera puede ayudar a mejorar la financiero debe revisarse con el fin de adaptarla a gestión de los riesgos de los hogares, el consumo la nueva estructura del sector financiero. Una op- fluido y estimular las actividades empresariales. ción sería la revisión completa de la definición de Sector financiero 187 la intermediación financiera, así como de los man- Se recomienda que las autoridades continúen de- datos de todas las instituciones con responsabilida- sarrollando las herramientas de medición de ries- des en la supervisión del sector financiero. Dicha gos integradas necesarias para el monitoreo de la revisión debe tener en cuenta las experiencias in- estructura de riesgo cada vez más compleja de los ternacionales en países con estructuras similares de conglomerados. Mientras que la reciente expan- su sector financiero, así como las ventajas compa- sión de los grupos de Colombia en el exterior es rativas de las instituciones existentes en Colombia. positiva para el sistema, requiere de un estrecho Una evaluación integral implicaría cambiar varias monitoreo y de la mejora de las herramientas de leyes, pero una revisión más modesta podría abor- gestión de riesgos para medir con mayor precisión dar la pesada carga que la ley pone sobre la SFC las tendencias y los posibles riesgos en el extran- para la supervisión de conductas. jero. La SFC se beneficiaría de la actualización del marco de supervisión para garantizar que los Como mínimo, las autoridades deberían repensar supervisores tengan acceso a toda la información la estructura de la SFC. Una alternativa que vale necesaria para evaluar los riesgos entra partes de la pena considerar sería una estructura de “Twin un conglomerado y su exposición a las nuevas ju- Peaks”, con la SFC reteniendo sus responsabilidades risdicciones. Es necesario contar con una guía for- sobre la supervisión prudencial de todas las institu- mal escrita con respecto a la gestión integral del ciones y conglomerados y una nueva institución a riesgo de los bancos y grupos bancarios. La adop- cargo de la supervisión de la conducta a lo largo de ción de un nuevo marco de supervisión daría a la todos los mercados y la creación de una estructura SFC autoridad explícita para adaptar las normas de decisión más colegiada. Adicionalmente, forta- prudenciales al perfil de riesgo de cada banco para lecer la independencia y la protección jurídica del ayudar a manejar el riesgo sistémico y mejorar la superintendente y otros funcionarios de alto nivel eficacia de la supervisión basada en el riesgo. sería esencial para hacer viable la supervisión ba- sada en el riesgo. Actualmente, el jefe de la agencia La creciente complejidad de los mercados de ca- reguladora del sector financiero (SFC) es nombra- pitales de Colombia exige nuevos enfoques para la do por el Gobierno y puede ser cambiado después supervisión regulatoria. La necesidad de una refor- de cada elección política. Un nombramiento con ma surge no sólo de los nuevos tipos de productos plazo fijo escalonado entre las administraciones e inversionistas, sino también de la reciente liquida- ayudaría a asegurar su independencia. ción de Interbolsa, la mayor casa de bolsa del país. Además de los esfuerzos en curso para mejorar el A pesar de las mejoras significativas en la supervi- marco de supervisión, podría ser beneficioso revi- sión consolidada, es necesario un mayor fortaleci- sar el marco de autorregulación actual para lograr miento de los procedimientos de supervisión. La una delimitación más clara de las responsabilidades SFC ha establecido buenos mecanismos de coordi- entre los reguladores y las organizaciones de auto- nación con sus similares internacionales para mo- rregulación.19 Además, la SFC tiene una autoridad nitorear las actividades de los conglomerados. Sin considerable para supervisar al sector de valores, embargo, la supervisión consolidada en Colombia pero podría dar pasos adicionales para mejorar la se ve obstaculizada por las complejas y poco trans- protección de los derechos de los accionistas mino- parentes estructuras corporativas de algunos gru- ritarios y de protección de los inversionistas, espe- pos financieros nacionales. La SFC debe ganar cialmente para los vehículos de inversión colectivos. autoridad jurídica en este ámbito, especialmente para supervisar holdings bancarios que actualmente Desarrollo del mercado de capitales no son regulados. Al mismo tiempo, la definición de partes vinculadas, la definición de un conglo- La liquidez de la curva de rendimientos del mer- merado y la metodología para el cálculo del capital cado de bonos del Gobierno desde el corto al lar- consolidado deben ser revisadas. go plazo debe ser mejorada. El mercado de deuda 188 PARTE DOS | CAPÍTULO 9 pública ya está relativamente desarrollado, pero se de los mercados de capitales. Los inversionistas podrían hacer mejoras en términos de formación existentes, tales como los fondos de pensiones, po- de precios y liquidez. Esto apoyaría un mercado de drían desempeñar un papel más importante en el dinero más eficiente para la gestión de la liquidez desarrollo del mercado de capitales, aumentando en el sector financiero y la formación de precios a la vez las oportunidades para obtener mayores más eficientes en los vencimientos de largo plazo. rendimientos dentro de los límites de riesgo acep- Las reformas recomendadas incluyen: (i) una polí- tables.23 Las actividades específicas previstas por el tica de emisión de bonos de la tesorería más regu- Gobierno y apoyadas con la experiencia del Banco lar; (ii) una revisión de las políticas de reapertura y Mundial en otros países incluyen: administración de pasivos para apoyar aún más la liquidez del mercado secundario; (iii) una revisión i. Una revisión de las regulaciones mínimas de de las reglas del mercado primario y los operado- retorno de las pensiones para introducir más res primarios para aumentar la competencia.20 competencia y flexibilidad en la composición de sus carteras, incluyendo una mayor exposi- Es esencial el desarrollo de un marco institucional y ción al financiamiento de la infraestructura.24 regulatorio para apoyar el financiamiento del mer- ii. Una revisión de la regulación sobre las inver- cado de capitales para vivienda y infraestructura, siones de los fondos de pensiones para aumen- dado que son sectores estratégicos para el desarrollo tar su capacidad de invertir en activos alterna- de Colombia. Las reformas son necesarias en varios tivos, incluyendo la infraestructura. frentes: (i) la revisión de las leyes y reglamentos relacio- iii. Una evaluación de los principales obstáculos nados con la vivienda y la emisión de cedulas hipote- que impiden a los fondos de pensiones in- carias; (ii) la mayor utilización del recién establecido crementar su exposición a las inversiones en “régimen de emisión híbrido” para los inversionistas infraestructura (por ejemplo, la estructura fi- profesionales, para que se convierta en un canal de nanciera de los proyectos, la capacidad de ges- acceso mayoritario a la renta fina privada por par- tión de riesgos, las economías de escala para te de las empresas privadas, bonos infraestructura, los equipos dedicados) y la implementación de etc;21 (iii) la revisión de las regulaciones prudencia- programas para abordarlos. les para que los bancos puedan aumentar su capa- iv. El desarrollo de directrices para las mejores cidad de préstamo para planes de financiamiento prácticas en términos de los recursos necesa- de proyectos y proporcionar servicios de garantía, rios y los planes de monitoreo de riesgos para manteniendo a la vez estándares equivalentes a los las inversiones en infraestructura por parte de de los préstamos empresariales; (iv) el desarrollo de los inversionistas institucionales. la mejora del crédito y planes take-out para facilitar la participación de los inversionistas institucionales Colombia se beneficiaría de continuar el proceso en el financiamiento de infraestructura;22 y (v) el de- de eliminación de la doble imposición a los inver- sarrollo de fondos de infraestructura de alta calidad, sionistas extranjeros, así como la revisión de los incluyendo tanto acciones como bonos, que podrían complejos procedimientos administrativos y de canalizar inversiones de los fondos de pensiones. registro para acceder a las divisas y los mercados de valores nacionales. Una mayor presencia de in- Cambios de política y regulatorios podrían apoyar versionistas extranjeros ayudaría a abordar la na- una base de inversionistas institucionales más di- turaleza estructuralmente concentrada del sector versificada para el financiamiento a largo plazo, en financiero de Colombia mediante el aumento de particular el refuerzo del marco regulatorio para la competencia. También contribuiría a extender la participación de los fondos de pensiones en el fi- los vencimientos, la mejora de la liquidez y el au- nanciamiento a largo plazo para la infraestructura. mento del apetito por instrumentos con un perfil El aumento de la base de inversionistas, especial- de riesgo más elevado. Los inconvenientes relacio- mente a largo plazo, apoyaría la profundización nados con los flujos y salidas de capital excesivos Sector financiero 189 pueden ser manejados mediante el establecimiento prometedoras para servir las necesidades de las de normas más transparentes y sencillas que per- empresas y familias rurales. mitan al Gobierno controlar los flujos cuando sea necesario, reduciendo a la vez las distorsiones en el Intervenciones de educación financiera bien dise- desarrollo del mercado de capitales. ñadas serán un elemento importante de la promo- ción de un uso responsable de los servicios finan- Deben mejorarse la eficiencia y la competitividad cieros. Tras la publicación del Decreto Nacional del mercado de rentas vitalicias. Para hacer frente de Educación Financiera, las escuelas primarias en a este desafío, se recomiendan dos tipos de accio- determinados municipios comenzarán programas nes: (i) el desarrollo de opciones para la cobertura piloto de educación financiera en 2014, con una del riesgo de salario mínimo y el aumento de la propuesta de expansión en el año siguiente a las es- competencia en la industria de rentas vitalicias; y cuelas secundarias y el resto del país. Planes de estu- (ii) una estimación del costo actuarial del seguro dio apropiados para la edad, recursos de materiales de invalidez y sobrevivencia para los usuarios del y la formación del profesorado serán fundamentales sistema privado de pensiones, para que una estruc- para apoyar la comprensión de los fundamentos de tura competitiva de precios pueda ser introducida las finanzas personales y el uso de productos finan- para estos servicios. cieros. Colombia podría aprovechar la experiencia brasileña, que evaluó rigurosamente su programa Apoyar la inclusión financiera público de educación financiera con el apoyo de instituciones gubernamentales y representantes de Colombia necesita implementar la estrategia global diversas instituciones del sector privado. Para la de inclusión financiera, con un fuerte mecanismo población adulta, intervenciones más cortas con la de coordinación interinstitucional. La organización transmisión de los mensajes clave (es decir, a través de un marco nacional de políticas para la inclusión de programas de servicio público, los medios de co- financiera con comités de alto nivel y de coordina- municación y programación de entretenimiento, o ción técnica y un promotor líder mejoraría la ca- las iniciativas en los lugares de trabajo) podrían ser pacidad para diseñar y focalizar las políticas para una vía más apropiada para promover los compor- promover la inclusión financiera responsable. La tamientos financieros deseados. Los esfuerzos para estrategia debe apoyar los esfuerzos para promover apoyar la aplicación del marco de protección del el acceso a y uso de los servicios financieros, con consumidor financiero de Colombia, en particular especial atención a las poblaciones marginadas, las las disposiciones relativas a la presentación trans- PYME y las áreas rurales. parente de los costos, serán un complemento clave para los esfuerzos de educación financiera. La inclusión se verá favorecida con la promoción de la sostenibilidad de las operaciones del sector Mejoras legales y reglamentarias adicionales son financiero en las zonas rurales. Los programas de necesarias para seguir promoviendo el uso regu- garantías de crédito, como el Fondo Agropecuario lar de los servicios financieros, con énfasis en las de Garantía (FAG), ofrecen altos niveles de cober- vías tecnológicas que faciliten las transacciones. tura de los préstamos que podrían estar creando Las autoridades deben seguir apoyando un mar- problemas de riesgo moral para los bancos que co regulatorio propicio para el uso de la banca utilizan las garantías. Para evitar la contaminación móvil y otras innovaciones tecnológicas, lo que de los mercados de crédito rural, el FAG y otros haría más fácil ampliar los servicios financieros programas de garantía deben ser revisados a la a los pobres, las mujeres y otros grupos desaten- luz del desempeño anterior y las buenas prácticas didos, particularmente en áreas remotas donde internacionales. Además, se debe proporcionar la las sucursales no son efectivas en costo. El uso de creación de capacidad a las cooperativas de cré- la tecnología como los teléfonos celulares puede dito y otras entidades privadas que parecen ser proporcionar un enlace masivo para aumentar 190 PARTE DOS | CAPÍTULO 9 Desafío para el Línea de desarrollo Opción de política recomendada Instituciones tiempo Mejorar la supervisión Repensar la estructura de la SFC y fortalecer la independencia del SFC, MHCP cp del sector financiero superintendente. Fortalecer la supervisión consolidada mediante (i) la provisión SFC, MHCP cp de autoridad legal a la SFC para supervisar a las empresas controladoras (holding companies) bancarias que actualmente no son reguladas y (ii) la redefinición de los conceptos de partes y conglomerados relacionados. Adoptar una mejor regulación de adecuación de capital adaptada SFC, MHCP cp a las recomendaciones de Basilea III. Desarrollar las herramientas integradas de medición de riesgos SFC, MHCP mp necesarias para monitorear la estructura de riesgo cada vez más compleja de los conglomerados. Mejorar el marco de supervisión de los mercados de capitales. SFC, MHCP cp Desarrollar los Mejorar la liquidez de la curva de rendimientos del mercado de MHCP mp mercados de capitales bonos del Gobierno desde el corto al largo plazo. Apoyar el desarrollo de un marco institucional y regulatorio que MHCP cp promueva el financiamiento para la vivienda y la infraestructura a través de los mercados de capitales. Desarrollar los cambios de política y regulatorios para apoyar una MHCP cp base de inversionistas institucionales más diversificada para el financiamiento a largo plazo. Continuar el proceso de eliminación gradual de la doble MHCP mp imposición a los inversionistas extranjeros, así como los complejos procedimientos administrativos y de registro para acceder a las divisas y los mercados de valores nacionales. Promover el desarrollo de opciones para la cobertura del riesgo SFC, MHCP mp de salario mínimo y aumentar la competencia en la industria de rentas vitalicias. Apoyar la inclusión Implementar una estrategia integral de inclusión financiera, MHCP cp financiera incluyendo acciones de educación financiera. Promover la sostenibilidad de las operaciones del sector MHCP, SFC  mp  financiero en las zonas rurales. Apoyar un marco regulatorio propicio para el uso de la banca MHCP mp móvil y otras innovaciones tecnológicas, incluyendo la propuesta de Ley Pague Digital, que establece una nueva categoría de licencia para emitir pagos y depósitos electrónicos.   Desarrollar una plataforma para apoyar el uso del factoraje como MHCP mp una fuente de financiamiento para las PYME Nota: cp = corto plazo; mp = mediano plazo. el uso de los servicios bancarios formales, ofre- proveedores de servicios financieros para los pa- ciendo un acceso más barato a los procedimien- gos, depósitos y ahorros electrónicos que se espe- tos más sencillos a grandes segmentos de la po- ra facilite y reduzca los costos de estas transaccio- blación. Los esfuerzos para ampliar los servicios nes para los consumidores. En la medida que las financieros de maneras innovadoras (es decir, a instituciones financieras colombianas amplíen su través de corresponsales y canales móviles) ayu- alcance y adapten sus productos y requisitos para darán a acercar estos servicios a los clientes. Por servir a un mayor número de consumidores, la ejemplo, la Ley Pague Digital propuesta en 2014 demanda y el uso de los clientes deben aumentar establecería una licencia para nuevas clases de igualmente. Sector financiero 191 La aplicación efectiva de la nueva Ley de Garantías cuatro bancos (Banco de Bogotá, Banco de Occiden- (1676) y la creación de un marco propicio para el te, Banco AV Villas y Banco Popular) y es controlado factoraje apoyaría el objetivo del Gobierno de fa- por un propietario beneficiario final. El Grupo Em- cilitar el acceso al crédito para las PYME. La ley presarial Antioqueño (GEA) está compuesto por tres fue promulgada en agosto de 2013, seguida en fe- empresas (SURA, Argos y Nutresa) y tiene una com- brero de 2014 por el Decreto 400, que regula el pleja estructura de control. Dado que este grupo tie- uso de bienes muebles como garantía en las ope- ne una participación significativa en Bancolombia, raciones financieras. Se espera que la nueva ley así como instituciones de seguros y pensiones, es difí- facilite una ejecución más rápida de las garantías. cil para la SFC monitorear las relaciones horizontales Adicionalmente, definir las regulaciones para apo- entre estas instituciones financieras. Grupo Bolívar yar el uso de las facturas electrónicas podría apo- ha dividido su control en varias empresas controla- yar el uso del factoraje como una fuente de finan- doras, cada una a cargo de un negocio financiero di- ciamiento para las PYME. ferente (bancario, seguros y fondos de pensiones). 7 Superintendencia Financiera de Colombia, Informe Trimestral de Cuentas Nacionales de la SFC, Actualidad del Sistema Financiero Colombiano, diciembre de 2013. Endnotes 8 AFP Protección, pertenece al Grupo Antioqueño (37 por ciento de los activos de pensiones), AFP 1 En 1995, la tasa de pobreza fue de 49,5 por ciento; Porvenir pertenece al Grupo Aval (44 por ciento), en 1999, fue del 57,5 por ciento. Sin embargo, estas AFP Colfondos pertenece al Grupo Scotiabank (14 cifras deben ser examinadas con cuidado, ya que se por ciento) y AFP Old Mutual Skandia pertenece calcularon utilizando una metodología anterior de al Grupo Old Mutual (Reino Unido) (5 por ciento). medición de la pobreza que chocaba con las mejo- 9 Otros países latinoamericanos emergentes cuentan ras en el sistema nacional de encuestas de hogares con una proporción regional más grande de la in- que llevaron a cambios en 2002. dustria, incluyendo a Brasil (79 por ciento), México 2 Los esfuerzos del Gobierno han sido ampliamen- (4 por ciento) y Perú (4 por ciento). te apoyados por el Banco Mundial y otros orga- 10 El LAVCA Scorecard mide 13 dimensiones que afec- nismos multilaterales a través de una serie de ope- tan el desarrollo del capital privado y el capital de raciones, incluyendo préstamos, asistencia técnica, riesgo. trabajo de análisis y diálogo sobre políticas. 11 De acuerdo con el reporte de inclusión financiera 3 Algunas de las reformas implementadas en los últi- de la SFC de 2013, se registró un aumento signifi- mos años tienen el objetivo de fortalecer los están- cativo en el uso de la banca móvil e internet, con dares de capital y liquidez para los bancos y com- una tasa de crecimiento del número de transaccio- pañías de seguros, en particular para adoptar los nes de 870% y 94%, respectivamente, durante el estándares de Basilea III. Además, se han adoptado período 2009–2013. medidas para apoyar el fortalecimiento de las con- 12 La recolección de recursos de más de 10 individuos diciones financieras de los establecimientos de cré- sin contar con una licencia podría considerarse una dito durante períodos de dificultad financiera, in- intermediación financiera ilícita. cluyendo provisiones anticíclicas. 13 Los mandatos de la SFC son preservar la estabi- 4 FMI, Encuesta de Acceso Financiero (2012). De acuer- lidad, la seguridad y la confianza del sistema fi- do con la Asociación de Bancos de Colombia (Aso- nanciero; organizar y desarrollar los mercados de bancaria), este número aumenta a 17 por cada capitales de Colombia; proteger a los inversionis- 100 000 adultos. tas, depositantes y tenedores de pólizas de segu- 5 FSAP 2012. ros; y asegurar la protección de los consumidores 6 Los conglomerados pueden ser dueños de varias ins- de servicios financieros. Recientemente, se le dio a tituciones financieras o filiales. Por ejemplo, uno de la SFC la responsabilidad de la supervisión de las los grupos locales más grandes (Aval Group) maneje agencias de salud pública (EPS). 192 PARTE DOS | CAPÍTULO 9 14 Por ejemplo, la SFC es responsable de la supervi- cuenta el marco de supervisión actual existente, sión del sistema de pagos, un mandato típicamente pero tendría que ser revisado si las responsabilida- asignado a los bancos centrales, así como de la su- des de la SFC fueran a cambiar. pervisión de los proveedores de seguros de salud. 20 El equipo del Banco Mundial está apoyando al 15 Incluyendo US$26 000 millones de dólares de in- MHCP a reforzar su estrategia de mercado de la versiones previstas en un ambicioso programa de deuda pública a lo largo de estas líneas. concesiones viales (4G). 21 Esto está en línea con los regímenes profesiona- 16 Véase Banco Mundial, Capacidades Financieras en Co- les de emisión desarrollados en los Estados Unidos lombia: resultados de la encuesta nacional sobre comporta- (por ejemplo, 144A), la Unión Europea y varias mientos, actitudes y conocimientos financieros (Washing- economías emergentes avanzadas, que ahora re- ton, D.C.: Banco Mundial, 2013). presentan la mayor parte del mercado de renta fija. 17 Asobancaria, Informe Semestral de Inclusión Financiera, ci- 22 El FDN está desarrollando estos instrumentos y se fras a junio 2013 (s. l.: Asobancaria, 2013), consultado espera que sea uno de sus principales proveedores. septiembre 18, 2014, http://www.microfinancega- 23 La demanda de los fondos de pensiones es un fac- teway.org/sites/default/files/mfg-es-documento-re- tor esencial para dar forma a la oferta de instru- porte-semestral-de-inclusion-financiera-cifras-a-ju- mentos en el mercado de capitales, pero sus car- nio-de-2013–11–2013.pdf. teras son relativamente conservadoras y sujetas a 18 En 2012, el volumen del factoraje total de Colombia normas mínimas de retorno basado en el prome- estaba en 4500 millones EUR, mientras que Brasil dio de la industria, lo que alienta el comportamien- alcanzó 43 600 millones EUR, México, 26 100 mi- to “de rebaño”. llones EUR y Chile 24 000 millones EUR. 24 Con el apoyo del Banco Mundial, las autoridades 19 Tendría que llevarse a cabo una evaluación de las están trabajando en la reforma de la industria de fortalezas y debilidades del modelo actual para de- pensiones privadas mejorando el entorno propicio terminar si el modelo OAR existente es adecua- para la diversificación de las inversiones, la revi- do siete años después de su incepción. El equipo sión de los esquemas de retornos mínimos y otras del Banco Mundial está apoyando esta evaluación. áreas para el fortalecimiento de la industria de Se están realizando recomendaciones teniendo en pensiones en Colombia. C ambios estructurales – Implicaciones para el crecimiento, la productividad y la competitividad 193 CAPÍTULO 10 La urgente agenda de innovación — Gobernanza, conocimiento y empresas 194 PARTE DOS | C APÍTULO 10 Mensajes principales La innovación —la adopción de nuevas técnicas de producción y la introducción de nuevos produc- tos— es la mejor defensa contra la competencia extranjera y la apreciación del tipo de cambio impul- sada por las materias primas que son especialmente difíciles para el sector de las PYME.1 La innova- ción es también esencial para sacar ventaja de los nuevos mercados abiertos por los tratados de libre comercio (TLC) y para la reactivación del sector agrícola, donde el estancamiento de la productividad se ha convertido en un tema político delicado. Colombia tiene una ventana de oportunidad, creada por un entorno macroeconómico fuerte, una mayor integración con la economía global y el auge de las materias primas, que ofrece los recursos para su importante proyecto de desarrollo. Sin embargo, enfrenta debilidades importantes en su política de innovación que amenazan con socavar esta opor- tunidad; estas debilidades requieren cambios sustanciales y urgentes de política. Para aprovechar la oportunidad, la agenda de innovación debe convertirse en una prioridad para el país.2 Esta nota de política formula recomendaciones de política relativas a la gobernanza del Sistema Nacional de Inno- vación, el financiamiento de la innovación, la modernización de la demanda (es decir, empresas) y la demanda para la innovación (por ejemplo, centros de educación). Los componentes públicos y de gobernanza del Sistema Nacional de Innovación (SNI) requieren reformas gestionadas al más alto nivel, y las instituciones existentes tienen que especializarse, ser téc- nicamente más fuertes y dejar de competir entre sí. Abordar las bien conocidas fallas de mercado que caracterizan a la innovación implican un importante papel del Gobierno. La coordinación entre los actores del sistema de innovación de Colombia se ha visto obstaculizada por la debilidad de la capacidad institucional de los organismos y la competencia entre ellos. Aunque se ha avanzado con la creación en 2013 de un Comité Técnico Mixto de coordinación, un gran número de programas sigue estando fragmentado y es redundante.3 Del mismo modo, los servicios de investigación y extensión agrícola necesitan modernizarse. A nivel de la supervisión, la superposición de las normas legales no deja claro quién está a cargo de ciertos aspectos del sistema y por lo tanto quién debe liderar los esfuerzos de reforma en esas áreas.4 Colombia necesita repensar su SNI con un ojo hacia la definición clara de las funciones y el desarrollo de un plan multi-década para el fortalecimiento institucional. El éxito requerirá un fuerte liderazgo a nivel presidencial. La entrada en operación de las regalías ofrece nuevos recursos para la innovación, pero se necesita una estrategia para aminorar el riesgo de una mala asignación de recursos debido a una baja capa- cidad en los niveles subnacionales. Ha comenzado a implementarse una idea prometedora —una serie de módulos casi directos-del-estante (off-the-shelf)— para iniciativas nacionales exitosas en áreas como la educación de las ciencias en las escuelas secundarias, la asistencia tecnológica o la extensión agraria. Sin embargo, la estrategia bottom-up actual de abajo hacia arriba para asignación de regalías está desligada de una estrategia nacional de apoyo a la innovación. Un enfoque clave en la modernización de las empresas y granjas rezagadas es crucial, ya que son los principales generadores de innovación y productividad. El crecimiento está impulsado por las empre- sas y granjas, y estas deben estar en el centro de las discusiones sobre la innovación y las reformas del SNI. Estudios recientes sugieren que las empresas colombianas están sustancialmente rezagadas en la calidad de su gestión y la preparación para la innovación. Además, la productividad en el sector agrí- cola, donde vive el 60 por ciento de los pobres, no ha seguido el ritmo de crecimiento global del país. La mejora de la calidad del capital humano y la oferta de conocimiento es esencial. Los estudios muestran que la educación de baja calidad es uno de los factores que contribuyen a la baja produc- tividad y el crecimiento económico lento en Latinoamérica, incluyendo Colombia. Desde los débiles fundamentos en matemáticas y ciencias, tal como se reflejan en las puntuaciones de los últimos PISA, hasta la baja matrícula universitaria y el pequeño número de graduados de doctorado en ingeniería y ciencia relevantes para la investigación, el país debe mejorar la calidad y la pertinencia de su oferta educativa. El monitoreo y la evaluación (MyE) tiene que convertirse en un elemento central de todos los pro- gramas de gobierno. Los principales programas de capacitación de los trabajadores, la investigación por parte del Gobierno y el apoyo a las empresas carecen de la documentación más rudimentaria sobre su efectividad. La incorporación del MyE en todas las esferas del Gobierno obligaría a la prio- rización, ayudaría en la consolidación y la poda de programas relacionados con la innovación y con- duciría a una mejor focalización. L a urgente agenda de innovación — Gobernanza, conocimiento y empresas 195 196 PARTE DOS | CAPÍTULO 10 Antecedentes y Contexto Desempeño deficiente de la FIGURA 10-1:  I+D de Colombia El pobre rendimiento del crecimiento en Colombia 4,5 se explica en gran medida por una productividad Finlandia 4,0 mediocre, asociada a bajos niveles de innovación. Corea I + D predecidos y obervados/PIB (%) Japón La mitad del crecimiento de Colombia se debe a 3,5 mejoras en la productividad, una gran fracción 3,0 de las cuales provienen de la innovación. El cre- 2,5 cimiento de la ptf ha promediado un bajo 0,5 por Taiwán ciento en los últimos 60 años, subiendo a 1 por 2,0 China ciento entre 2003 y 2010 —una tasa que toda- 1,5 vía es lenta incluso para los estándares de LAC Brasil 1,0 Turquía (por ejemplo, compárese con el 2 por ciento de España crecimiento de la ptf de Chile después de las re- 0,5 India México Hong Kong formas). Un número extremadamente grande de 0 Colombia Malaysia las empresas colombianas está demasiado lejos de 4 5 6 7 8 9 10 11 la frontera para responder de manera proactiva Log PIB per capita a la creciente presión de la competencia exter- Fuente: Goñi, Edwin y Maloney, William. Why Don’t Poor Countries do na. Con un 0,18 por ciento en 2011, el gasto en R&D. World Bank Working Paper. investigación y desarrollo (I+D) como porcenta- je del PIB nacional es más o menos la mitad de la tasa esperada para un país en el nivel de de- fuerte en la agricultura. Un estudio reciente mues- sarrollo de Colombia (la línea punteada en la fi- tra que los agricultores que viven en zonas ame- gura 10.1). Otros países abundantes en recursos, nazadas por los combatientes armados tienden a como Canadá y Australia invierten aproximada- favorecer los cultivos de crecimiento rápido, que mente el 2 por ciento del PIB en I+D, Sudáfrica permiten rendimientos a corto plazo, o convierten un 0,93 por ciento y Malasia un 0,63 por ciento. las tierras de cultivo en pastizales para el ganado, Para Colombia, la disminución de la I+D desde un producto móvil que puede liquidarse rápida- el 0,25 por ciento a finales de la década de los no- mente (Arias et al., 2013).5 En este contexto ries- venta se explica en su totalidad por el colapso en goso, los agricultores prefieren evitar el café, el el sector de la I+D privados —desde un pico de cacao, el caucho, árboles frutales u otros cultivos 12 por ciento en 1997 a menos del 0,04 por ciento permanentes, que requieren inversiones que tar- en 2006-2010. De acuerdo con la Encuesta Nacional dan más en producir rendimientos y son más difí- de Innovación iv (2007–2008), sólo el 11,8 por ciento ciles de liquidar en el corto plazo, incluso cuando de las empresas colombianas con más de 10 traba- pudieran ser más rentables en el largo plazo. Esta jadores innovaron en productos o procesos, com- estrategia de minimización de riesgo dificulta la parado con el 30 por ciento en promedio para los rentabilidad y genera una asignación ineficiente países en su mismo nivel de desarrollo. de los recursos.6 El conflicto reduce la productividad debido a que Tres pilares principales apoyan a los sistemas las estrategias para enfrentarlo son adversas al ries- nacionales de innovación (SNI) en general y go e impactan las opciones productivas. Una con- al Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e secuencia del conflicto que a menudo es pasada Innovación de Colombia en particular, cada por alto es su efecto sobre las opciones productivas, uno de los cuales será analizado por separado debido a los mayores riesgos para las inversiones (figura 10.2). En primer lugar, el sistema de go- en actividades productivas. Esto es especialmente bernanza incluye a instituciones que comparten La urgente agenda de innovación — Gobernanza, conocimiento y empresas 197 FIGURA 10-2:  Esquema del Sistema Nacional de Innovación Estructura del Sistema de Innovación Oferta Acumulación y Asignación Demanda Universidades Conocimiento ink Tanks Firmas Parques Tecnológicos Empresarios Consultores Productividad • Capital humano Barreras a la acumulacion/asignación • Macro ambiente • Sistema de calidad • Mercados nancieros • Régimen competitivo • Diseminación de mejores prácticas • Barreras de entrada/salida • Régimen de comercio • Sistema de ciencia y tecnología • Clima de negocios/barreras regulatorias • Mercados internacionales • Vínculos internacionales • Emprendimiento Barreras a la acumulación de conocimiento empresarial • Fallas del mercado • Régimen de PI • Financiamiento en etapas inicales (venture capital) • Rigideces del mercado de factores Fuente: Maloney, 2014. responsabilidades para la definición de las políti- países.7 Los factores habituales que afectan a la cas y programas para promover la innovación, las acumulación de capital físico, como los capturados normas y los mecanismos para su coordinación y por los reportes Doing Business (DB),8 también son el contexto general que da forma a los incentivos relevantes para la acumulación de capital de cono- para la acumulación y la reasignación del capital cimiento. Además de los factores medidos por los físico y del conocimiento que promueve el creci- indicadores DB, los regímenes de propiedad inte- miento de la productividad. En segundo lugar, en lectual, las condiciones de financiamiento para las el lado de la demanda, las empresas y los empre- empresas en sus fases iniciales y las rigideces del sarios son la pieza central de los SNI; si carecen mercado de factores son de especial importancia de la capacidad o si los contextos competitivos y para la innovación y la productividad. comerciales ofrecen pocos incentivos para inno- var, entonces no puede haber crecimiento de la La calidad de la educación importa. Un estudio del productividad. Por último, pero no menos impor- Banco Mundial sobre la educación y las habilida- tante, en el lado de la oferta, la innovación requie- des para el siglo xxi en LAC (2009–2011) concluye re fuentes de ideas y capital humano de calidad a que la incapacidad de Latinoamérica de aumentar través de un espectro que sea relevante para las el contenido de habilidades de su fuerza laboral necesidades de las empresas y granjas. para la nueva economía puede estar relacionada con la baja calidad educativa y entornos empre- Las distorsiones que influyen en los incentivos para sariales desfavorables. El análisis muestra que la la asignación de los insumos pueden tener efectos educación juega un papel importante en la adqui- considerables para la productividad global en toda sición de habilidades; más educación permite a las la economía. Mediante la comparación de China personas participar en las ocupaciones con mayor y la India con Estados Unidos, Hsieh y Klenow contenido de habilidades; y una educación de me- (2009) muestran que estas distorsiones, externas jor calidad probablemente permitiría que la región a la empresa, representan entre el 30 y el 60 por avance hacia mejores empleos, con un alto conte- ciento de las brechas de productividad entre estos nido de habilidades para la nueva economía.9 198 PARTE DOS | CAPÍTULO 10 Desafíos existentes, que se distribuyen a través de múltiples agencias que a menudo se duplican y cuentan con fondos insuficientes. La reciente revisión realizada La gobernanza del Sistema Nacional de por el Comité Técnico Mixto10 muestra que muchos Innovación de Colombia de estos programas son pequeños y tienen fondos insuficientes; el 90 por ciento de los programas con- El sistema de gobernanza que apoya a la innovación trolan sólo el 20 por ciento de los recursos totales. en Colombia se caracteriza por la fragmentación, la duplicación y la falta de especialización. La creación La mayoría de los programas que apoyan la innova- de empresas innovadoras implica un largo proceso ción carecen de una estrategia de evaluación sólida, para elevar la capacidad de las empresas existentes haciendo difícil justificar su expansión, mejoras o y nuevas y cultivar con el tiempo su demanda de eliminación. Los programas que apoyan la innova- innovación y su habilidad para absorber tecnolo- ción son numerosos, y muchos son muy pequeños, gías. Hasta la fecha, Colombia no tiene un sistema con un número excesivo de lanzamiento de “pilo- integrado y coherente de mecanismos de apoyo que tos”. Más crítico aún, la mayoría de los programas estimulen el aumento de la productividad y la sofis- carecen de un marco de evaluación rigurosa. En ticación de las empresas en el tiempo, haciéndolas la práctica, la evaluación es una preocupación que más capaces de utilizar y generar conocimientos surge a posteriori, lo que hace que sea difícil evaluar generadores de mejores resultados. La figura 10.3 con rigor la eficacia y la eficiencia de estos progra- muestra que muchos elementos diferentes del siste- mas. Por esta razón, los responsables de alto nivel ma de apoyo están dispersos entre diferentes entida- de las políticas se encuentran en una posición difícil des, con superposiciones sustanciales y duplicación cuando tienen que decidir sobre la expansión, la de programas. El Sistema Nacional de Aprendizaje reforma o la eliminación de un programa. (SENA), por ejemplo, opera tanto la ayuda para la instalación básica de nuevas empresas como los La falta de capacidad de los gobiernos subnacio- parques tecnológicos avanzados (tecnoparques). nales reduce la efectividad de los fondos de regalías Tanto Colciencias como Innpulsa están a cargo del dedicados a la innovación. El 10 por ciento de los soporte a las empresas mas sofisticadas y innovado- COP$9000 millones de los fondos generados por ras. De hecho, Colombia tiene al menos 56 progra- las regalías, o alrededor de US$500 millones, se des- mas diferentes para apoyar mejoras en las empresas tinan a la innovación, la ciencia y la tecnología. Las limitaciones de capacidad de las administraciones locales pueden afectar la formulación de proyectos Sistemas de apoyo a las FIGURA 10-3:  y la ejecución efectiva de los gastos. Los fondos so- empresas a través de su ciclo de licitados por los gobiernos locales apuntan a la falta vida y nivel de sofisticación de estrategias de innovación regionales adecuadas que equilibren las dos actividades para mejorar las Colciencias, Fondo y Avanzado Tecnoparque convocatorias iNNpulsa, habilidades (lado de la oferta) y las capacidades de Enfoque tecnológico -SENA SENA (convocatorias), CDT las empresas para utilizar eficazmente estas habili- dades para innovar (lado de la demanda). Maduro SET Formacion y centros MIPEs-SENA, SENA Desafíos a la acumulación y la asignación Emprender Limitado -SENA extensión agropecuaria de factores Nueva Existente Declinante Existe un amplio margen para mejorar el entorno Ciclo de vida de la empresa empresarial en Colombia. Si bien se ha logrado un progreso importante en los indicadores de Doing Fuente: Misión Banco Mundial, mayo de 2012. Nota: SET = Sistema de Extensión Tecnológica. Business,11 Colombia aún está detrás del mejor lugar La urgente agenda de innovación — Gobernanza, conocimiento y empresas 199 TABLA 10-1:  Ranking en la medición de Hacer Negocios (Doing Business Report, 2014) Protección a los transfronterizo hacer negocios Cumplimiento Obtención de Registro de la inversionistas de Contratos construcción permisos de Facilidad de electricidad insolvencia Resolver la propiedad impuestos Lidiar con Comercio Iniciar un Pago de negocio crédito Recibir Colombia 43 79 24 101 53 73 6 104 94 155 25 Argentina 126 164 181 80 138 73 98 153 129 57 97 Brasil 116 123 130 14 107 109 80 159 124 121 135 Chile 34 22 101 43 55 55 34 38 40 64 102 México 53 48 40 133 150 42 68 118 59 71 26 Perú 42 63 117 79 22 28 16 73 55 105 110 Fuente: Banco Mundial. de desempeño regional (es decir, Chile) y aún más Existen grandes diferencias en cuanto a las barre- atrás en comparación con los países de la OCDE ras de entrada entre lugares como Armenia, Santa (tabla 10.1). Marta o Pereira, donde la creación de un nuevo negocio no toma más de un par de días y lugares Las regulaciones e incentivos para la entrada de como Dosquebradas, Tunja o Valledupar, donde la empresas jóvenes y dinámicas a nivel subnacional misma operación toma más de 20 (figura 10.4).13 son particularmente importantes. Trabajos recien- tes han demostrado que la gran mayoría de los em- La falta de un sistema desarrollado para apoyar pleos y del crecimiento del ingreso en Colombia el financiamiento inicial reduce las oportunidades son generados por el 10 por ciento más alto de de entrada, especialmente para las jóvenes em- las empresas jóvenes.12 La necesidad de facilitar presas innovadoras. A medida que avanzan de la la entrada, el apoyo y, en caso necesario, permitir fase de prueba de concepto a su establecimiento la salida de estas empresas es por lo tanto crucial. y quizás a ser listadas públicamente, las empresas FIGURA 10-4:  Diferencias entre las ciudades Densidad de nuevos negocios, FIGURA 10-5:  en Colombia 2012 Días para iniciar un negocio 14 50 12 40 10 30 8 20 6 10 4 0 2 Armenia Neiva Bucaramanga Cali Ibagué Medellín Pereira Santa Marta Manizales Palmira Villavicencio Cartagena Bogotá Cúcuta Montería Pasto Sincelejo Barranquilla Popayán Riohacha Valledupar Tunja Dosquebradas 0 Argentina México Colombia Brasil Perú Chile Singapur Australia Fuente: Doing Business in Colombia (2013). Fuente: Entrepreneurship Snapshot, Banco Mundial (2012) 200 PARTE DOS | CAPÍTULO 10 FIGURA 10-6:  Ciclo de financiamiento de una empresa nueva Corporativo CP-crecimiento/buyout Etapa posterior nancing, deuda Capital privado bancaria, capital (CP)/fondos orientados al Etapa temprana público, etc. crecimiento, factoraje, [Capital Riesgo (CR) , arrenamiento nanciero Angels, nanciación (leasing), nanciamiento Etapa nanciera Capital inicial mezzanine, etc.] bancario, etc. [Angels, microcréditos, Capital semilla entidades de capital Capital privado/fondos [Angels, familia & riesgo (serie A), etc.] orientados al amigos, crecimiento microcréditos, etc.] Ecosistema naciente en países en vía de desarrollo, que puede ser abierto con modelos hermanados/mezclados (capital + AT) Necesidades de desarrollo de capacidades, además de brecha de nanciamiento importante, en países en vía de desarrollo Concepto Desarrollo de producto Ingreso inicial Establecida Corporativa (La idea está creada, el (El prototipo del (El producto ha sido (Los ujos de caja son (Ventas/ingresos primer plan de producto necesita ser probado pero se sostenidamente abundantes y ujos negocios preparado, nalizado e introducido encuentra con ujos positivos y el negocio de caja estables) pero el producto no ha en el mercado) de caja negativos) es viable) sido probado o no está listo para el mercado) Etapa para la compañía Fuente: Autores con base en varias fuentes de investigación. innovadoras requieren un espectro de distintas a las PYME. Un régimen de propiedad intelectual fuentes de financiamiento de diferentes caracterís- (PI) eficaz desempeña un papel importante para fo- ticas (figura 10.6). Colombia tiene representación mentar la innovación de diversas formas. Fomenta en la mayoría de las fases del ciclo de vida, pero la innovación tecnológica a través de patentes, la esta es realmente pequeña (figura 10.7).14 Para las innovación empresarial a través del registro de nuevas empresas innovadoras de Colombia, los marcas comerciales, la innovación de software a programas impulsados por el mercado con capital través de los derechos de autor, e incluso más tipos de riesgo/capital privado (CR/CP) siguen siendo “indígenas” de innovación a través de indicaciones pequeños en relación con el tamaño del merca- geográficas. Colombia ha mejorado su régimen de do: 0,16 por ciento del PIB, frente a Brasil con un PI y trató de hacerlo más eficiente y eficaz, pero 0,27 por ciento o los Estados Unidos y el Reino aún quedan importantes desafíos por delante. En Unido, con cerca de 1 por ciento. Los programas primer lugar, brindarle poderes judiciales a las ofi- del Gobierno relacionados con la innovación que cinas de PI en 2012 fue un paso importante hacia buscan aminorar las fallas del mercado y propor- adelante en la mejora de la eficiencia de los litigios cionar financiamiento a través del ciclo de vida de de PI; sin embargo, todavía es necesario mejorar la innovación (puesta en marcha, capital de riesgo, la calidad de las examinaciones de PI y reducir los etc.) son deficientes en su cobertura, fragmentados retrasos. En segundo lugar, la base de usuarios del y mal coordinados. sistema de PI fuera de Bogotá es muy limitada y se ve obstaculizada por la ausencia de servicios re- El régimen de propiedad intelectual requiere for- gionales de PI. En tercer lugar, la disponibilidad talecerse y adaptarse a las necesidades del ecosiste- de información para las empresas ha mejorado (es ma emprendedor de Colombia y específicamente decir, se encuentra online), pero la mayoría de las La urgente agenda de innovación — Gobernanza, conocimiento y empresas 201 FIGURA 10-7:  Mapa de los fondos de inversión para PYME colombianas Tamaño de Etapa la inversión Crecimiento de mediana $10 MM + capitalización y compras Capital privado en PYME $3–10 MM Capital de riesgo $100.000–$2 MM Inversiones en insumos <$100.000 Iniciales/Ángel/Incubadoras Sin retornos Retornos de bajos mercado Tasa de retorno Fuente: LAC SME PE/TA Fund pre-feasibility study (Banco Mundial). empresas colombianas, especialmente las PYME, of Economics (Encuesta sobre Gestión de las todavía tienen conocimiento y capacidades muy Empresas a nivel Mundial), emprendida conjunta- limitados para tomar ventaja del sistema de PI. mente por el Banco Mundial y DNP, reveló que las Por último, el sistema está por ahora enfocado es- empresas colombianas están entre las que tienen pecíficamente en las patentes, que pueden no ser una peor calidad de gestión medida hasta la fecha los instrumentos más importantes para las PYME (figura 10.9). Esto se traduce en poca capacidad colombianas.15 para identificar y adaptar las nuevas tecnologías, poca planificación a largo plazo y políticas pobres Desafíos del lado de la demanda de recursos humanos. De hecho, el cuartil superior de las empresas colombianas muestra un desem- Las empresas son muy heterogéneas y sus necesida- peño cercano al del cuartil inferior de las empresas des son diferentes. En Colombia, las empresas más estadounidenses en términos de puntuación geren- importantes son 400 por ciento más productivas cial.17 Por otra parte, los directivos colombianos no que las rezagadas. Existen diferencias del mismo son conscientes de su pobre desempeño geren- orden de magnitud en términos de capacidad de cial —la brecha entre “rendimiento percibido” y gestión, lo que limita la capacidad de las empresas “rendimiento real” es más grande en Colombia. para conseguir fondos, sobre todo en etapas tem- Un estudio reciente de Bain Consulting sobre las pranas (figura 10.8).16 Deben existir instrumentos prácticas empresariales encontró que sólo el 37 de apoyo a la innovación adaptados a grupos es- por ciento de las empresas colombianas comparan pecíficos de empresas y evitar cuidadosamente la sus actividades con las mejores prácticas, muy por tentación de una “talla única para todos”. debajo del 83 por ciento de la muestra global. Del mismo modo, sólo el 37 por ciento de las empresas La débil calidad de gestión de las empresas ge- colombianas emprendió prácticas para la gestión nera una baja “capacidad de absorción” tecno- del conocimiento, mientras que el promedio mun- lógica. Una encuesta reciente de London School dial fue de 62 por ciento. 202 PARTE DOS | CAPÍTULO 10 FIGURA 10-8:  Diferencias de productividad y empresariales en Colombia Diferencias de PTF entre Diferencia de gestión gerencial las rmas colombianas entre las rmas colombianas 0,6 2,0 Distribución de las empresas 1,5 0,4 1,0 0,2 0,5 0 0 –4 –2 0 2 4 –0,5 0 Distancia a la productividad sectorial promedio Distancia a la evaluación gerencial promedio Fuente: Enterprise Survey Data 2010 (World Bank). Desafíos para el suministro de conocimientos requeridos para los puestos de tra- habilidades y conocimientos bajo de la nueva economía. En los niveles prima- rio y secundario de la educación, Colombia sigue Colombia necesita mejorar la calidad de su siste- teniendo un desempeño inferior en matemáticas y ma educativo para proporcionar las habilidades y ciencias. En los más recientes resultados de PISA FIGURA 10-9:  Calidad gerencial en Colombia Colombia Colombia 1,28 India México 1,14 Brasil Brasil 1,10 China Chile 1,02 Grecia Argentina 1,02 Chile Grecia 0,97 Argentina India 0,95 Irlanda Portugal 0,84 Portugal Irlanda 0,81 Nueva Zelanda China 0,79 Irlanda del Irlanda del Norte Nueva 0,75 Norte Zelanda 0,72 Polonia Canadá 0,58 México Australia 0,57 Australia Polonia 0,52 Francia Italia 0,48 Italia Gran Bretaña 0,47 Gran Bretaña Alemania 0,35 Canadá EUA 0,25 Suecia Francia 0,19 Alemania Suecia 0,19 Japón Japón 0,13 EUA Singapur –0,34 0 1 2 3 4 –1,5 –1,0 –0,5 0 0,5 1,0 1,5 Media de administración general Promedio de sobre-cali cación (autocali cación de la gerencia) Fuente: DNP/Banco Mundial sobre la base de la Encuesta Mundial de Gestión (World Management Survey). La urgente agenda de innovación — Gobernanza, conocimiento y empresas 203 2012, Colombia obtuvo una calificación signifi- Colombia está por debajo de la media en el nú- cativamente menor al promedio de la OCDE, así mero de doctorados en los campos de ciencia y como por debajo de todos los demás países lati- tecnología. En el entrenamiento técnico de nivel noamericanos de ingresos medios que participan superior, hay una escasez de proveedores del sec- en PISA (Chile, Costa Rica, México y Brasil), con tor privado que podrían atender mejor las necesi- una sola excepción (Perú). Estos resultados sugie- dades de la industria. ren que Colombia no está produciendo estudiantes con suficientes habilidades para el siglo xxi, tales Pocos programas e instituciones académicos están como habilidades cognitivas y socio-emocionales acreditados como de alta calidad por el sistema na- de alto nivel (que incluyen la creatividad, el pen- cional de aseguramiento de la calidad educativa. samiento crítico, la iniciativa empresarial, etc.).18 Hacer obligatorio el Registro de los Programas de Calidad (Registro de Calidad) representa un paso La pertinencia y la calidad de la educación técni- enorme y positivo en el control de la calidad. Sin ca no es suficiente para responder a la demanda embargo, la acreditación como de alta calidad cu- de las empresas colombianas. El sistema de edu- bre sólo alrededor del 22 por ciento de los pro- cación técnica (SENA) absorbe enormes recursos gramas y el 10 por ciento de las instituciones. Por y sin embargo recibe críticas mixtas del sector pri- otra parte, sólo el 14 por ciento del personal edu- vado en cuanto a relevancia y calidad. Además, el cativo en Colombia tiene doctorados, comparado plan de estudios no está cumpliendo con las de- con el 40 por ciento en la región, lo que sugiere un mandas del sector privado, en particular con res- tema más profundo de la calidad total en el siste- pecto a las habilidades propias para el siglo xxi. ma. Además, con la información del Observatorio Los estudios existentes sugieren poco o ningún Laboral para la Educación sobre la inserción labo- impacto de la educación técnica del SENA en las ral de los graduados de educación superior y los ganancias, y el análisis de costo-beneficio sugiere resultados Saber Pro, se podría hacer más hincapié que la formación del SENA es la menos rentable, en el proceso de acreditación con respecto a sus por debajo de otras instituciones públicas y pri- resultados. vadas.19 Además, parece existir una ausencia de datos recopilados sistemáticamente para realizar Las universidades y centros de investigación es- una cuidadosa evaluación de los distintos progra- tán débilmente conectados a la demanda del sec- mas. Por ejemplo, faltan datos sobre el desempe- tor privado. En Colombia, la colaboración entre ño de sus egresados. las instituciones de educación superior y el sector privado se compara desfavorablemente con sus Colombia se enfrenta a una grave escasez de ca- similares y los países de la OCDE, lo que proba- pital humano calificado en los niveles educativos blemente refleja una baja opinión de la calidad más altos. Los desafíos de incrementar la matrí- de las instituciones científicas (figura 10.11). Por cula en la educación superior (a través de todo el lado de la investigación, Colombia cuenta con el país y de todos los niveles socioeconómicos) y más de 300 centros tecnológicos, de los cuales sólo atraer y retener el mejor talento contribuyen a el 40 por ciento fueron evaluados con un desem- la deficiencia en el suministro de capital huma- peño razonablemente bueno.20 Colombia produce no avanzado. La pirámide habitual de habilida- 9,3 artículos en revistas científicas y técnicas por des que muestra un gran número de técnicos y cada millón de habitantes, en comparación con un relativamente pocos graduados universitarios está promedio de 21 para Latinoamérica y 590 para invertida en Colombia, con el 65 por ciento de los la mayoría de los países desarrollados. Por otra estudiantes de educación superior matriculados parte, el Observatorio Colombiano de Ciencia y en la universidad y el 35 por ciento en los pro- Tecnología (OCYT) informa que la investigación gramas técnicos. Aunque muestra una cantidad está altamente concentrada en las humanidades y superior a la media en el número de ingenieros, ciencias sociales, representando casi la mitad de las 204 PARTE DOS | CAPÍTULO 10 Opinión del sector privado sobre la calidad de la investigación científica y grado FIGURA 10-10:  de colaboración con las universidades 6,5 6,0 5,5 5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica México China España Corea India Irlanda Australia Suecia Israel Finlandia Estados Unidos Turquía Malasia Singapur Taiwán Hong Kong Calidad de las instituciones cientí cas Colaboración universidades/sector privado Fuente: Foro Económico Mundial, 2013–2014 Global Competitiveness Report (2013 data). publicaciones indexadas. Se necesita más claridad Recomendaciones De Política en los resultados de investigación, junto con la ali- neación de los incentivos financieros para asegurar la calidad y relevancia para el sector privado. Recomendaciones para mejorar la gobernanza del SNI El sistema de investigación y extensión agrícola tie- ne la necesidad de una profunda modernización. Establecer un órgano de coordinación de nivel Colombia tiene una larga historia de programas de presidencial. Un órgano de coordinación al más extensión, pero es una historia de inconsistencia de alto nivel es necesario para aplicar las recomen- políticas a través del tiempo y una atención inade- daciones aquí sugeridas y participar en la supervi- cuada a la investigación y al mantenimiento del ca- sión continua del sistema y la planificación a largo pital humano de los agentes (Perry 2012, Perfetti et plazo. Esto proporcionaría una fuerte señal de la al., 2009). A pesar de los vastos recursos de tierra voluntad política para impulsar la “locomotora del país y la importancia de la prosperidad rural de la innovación”. Podría decirse que el órgano para el logro de la paz, Perry afirma: “Hoy en día, de coordinación deberá ser un enérgico Consejo no existe un sistema nacional de extensión ni de Nacional de Competitividad e Innovación lidera- asistencia técnica en Colombia y las reformas en do por el presidente de la nación, con la partici- las últimas dos décadas parecen haber dejado ago- pación de los ministros pertinentes y estructurado tado y desarticulado cualquier sistema que hubiese por la Alta Consejería para la Competitividad y existido”. En términos de cobertura, los institutos la Innovación. El consejo debe incluir académicos, de agricultura están a menudo involucrados en la funcionarios públicos y figuras del sector privado investigación, lo que no se traduce en la difusión de peso nacional que se aplicarían activamente al de tecnología (Scott, 2005). Adicionalmente, para desarrollo de una visión a largo plazo, la realiza- vastas zonas del país, existe poco en el sentido de ción de estudios intachables sobre cuestiones cla- una investigación agrícola sólida que dirija a los ve, la definición de las prioridades del país para agricultores de cualquier tamaño hacia cultivos lu- la ciencia, la tecnología y la innovación y, de vi- crativos, quizás para la exportación, adecuados a tal importancia, la promoción de la agenda de la sus ecosistemas. innovación y la productividad de manera creíble La urgente agenda de innovación — Gobernanza, conocimiento y empresas 205 para el público. Un subconsejo a nivel ministerial, menú más racional de programas que hayan sido al que asistan los ministros, se encargaría de la for- rigurosamente evaluados y alineados con esta es- mulación de políticas específicas. trategia —por ejemplo, programas para la educa- ción científica, la asistencia tecnológica, extensión Focalizar, especializar y mejorar las capacidades de agrícola y la investigación. Estos programas po- las instituciones del SNI dentro de una estrategia drían ser empaquetados como módulos que cada de innovación clara. Colombia necesita articular región puede aprovechar, incluyendo aquellas con claramente una estrategia a 10 años para su SNI escasa capacidad administrativa, como medios efi- que defina metas a largo plazo y de prioridad a las caces y relevantes para emplear estos recursos. actividades necesarias para alcanzar esas metas. Proviniendo de esta estrategia, el país tendrá que La evaluación de programas debe convertirse en definir las funciones y límites de las agencias guber- una rutina. Los programas de innovación, cien- namentales pertinentes para alcanzar los objetivos cia y tecnología, la capacitación y el apoyo a las del SNI y desarrollar un plan de 10 años para el empresas deben contar dentro de su diseño con fortalecimiento institucional. Actualmente, el siste- una evaluación de impactos. Esto proporciona ma se caracteriza por la fragmentación, la super- disciplina y mejora la eficacia de los esfuerzos del posición y la duplicación. La recomendación llama Gobierno. Una revisión del gasto público debe hacia una clara división de funciones, especializa- llevarse a cabo para los programas existentes con ción y coordinación. En este contexto, una agencia objeto de entender a dónde están fluyendo los re- se centraría en la oferta de capital humano y la in- cursos; los programas dominantes necesitan ser vestigación de alto nivel. Otra, con estrechas rela- evaluados y las prioridades realineadas a la luz de ciones con el sector privado, se centraría más en el los hallazgos. lado de la demanda y el aumento de capacidades firmes para la innovación. Otra más se concentra- Recomendaciones para mejorar la ría y especializaría en la formación técnica, con un acumulación y reasignación de factores fuerte enfoque en la presencia regional y local. Por último, las actividades de estos distintos organismos Desarrollar un plan de reformas regulatorias a ni- especializados podrían ser monitoreadas y super- vel subnacional dirigido a una “llegada a la cima”. visadas por una institución central, la cual no ten- La implementación de la regulación empresarial dría responsabilidades en la implementación de los difiere sustancialmente entre las ciudades colom- programas y actividades. En cada área, Colombia bianas. Una estrategia de reformas regulatorias se enfrenta a grandes retos; por lo tanto, focalizar subnacionales podría utilizar como ejemplo a la misión de cada agencia, fortalecer la capacidad aquellas ciudades que han tenido éxito en la ra- de los funcionarios, revisar la estructura organiza- cionalización de las políticas y procedimientos y la cional, dotarlas de personal con líderes respetados implementación de la reglamentación nacional de en los campos pertinentes y la estabilización de las manera eficiente. La mayor parte del marco regu- finanzas son pasos esenciales para desempeñar sus latorio de los negocios está legislado a nivel nacio- funciones esenciales dentro del SNI. nal, con una parte más pequeña, como las tarifas y los impuestos locales, siendo de la competencia Las regalías deben convertirse en elemento central de los gobiernos estatales y municipales locales. La de una estrategia nacional de innovación. La es- similitud en los marcos legales facilita el proceso de trategia bottom-up actual de abajo hacia arriba para aprendizaje y la aplicación de las mejores prácticas asignar regalías para proyectos de innovación tiene en todo el país. La experiencia mexicana demues- la ventaja de responder a las necesidades locales, tra la importancia de contar con agencias federales identificadas por los gobernadores, pero separa trabajando con los gobiernos subnacionales para al esfuerzo de una estrategia nacional de apoyo a promover y ayudar en la agenda de la reforma la innovación. Se podría ofrecer a las regiones un regulatoria. 206 PARTE DOS | CAPÍTULO 10 Los mercados privados de capital requieren un ma- Recomendaciones para el lado de la yor apoyo público para satisfacer las necesidades demanda de las PYME y la creación de empresas altamente innovadoras, sobre todo en la prestación de asis- La identificación de las necesidades específicas tencia técnica y el desarrollo de una estrategia de y la focalización de los programas deben ser un salida para los fondos de capital privado. Cuando principio clave. La heterogeneidad de las empresas se entrega conjuntamente con capital privado, la colombianas hace imprescindible la adopción de asistencia técnica (AT) puede lograr más compro- instrumentos que se dirijan a las necesidades espe- misos de inversión. Sin embargo, el pequeño ta- cíficas de los diferentes tipos de beneficiarios po- maño de los fondos de CP de Colombia limita su tenciales. Esto requiere dos pasos: (i) un diagnós- capacidad de proporcionar AT. Tal relación es en tico detallado de estas necesidades y (ii) un diseño realidad la regla del CR en los Estados Unidos, cuidadoso que responda específicamente a ellos en donde los recursos administrativos a menudo son lugar de replicar programas que se han aplicado escasos en las empresas jóvenes en crecimiento; previamente en diferentes tipos de empresas. Los los empresarios más innovadores no son necesa- programas e intervenciones podrían ser financia- riamente los más dotados de talento gerencial. Un dos a través de las regalías, si están concebidos papel importante del CR es la inserción de buenos como módulos de mejores prácticas que pueden gerentes y de experiencia administrativa.21 El éxito modificarse a los contextos locales. de Brasil en el desarrollo de CP/CR se debe en gran parte a la existencia de Novo Mercado y Bovespa Las empresas con baja productividad requieren Mais, que proporcionan una estrategia de salida a programas específicos que les ayuden a cerrar la inversionistas pc haciendo públicas las empresas. brecha de productividad. Las recomendaciones en Oportunidades de salida similares deben ser consi- áreas clave incluyen: deradas en Colombia. • Extensión tecnológica. Los programas de exten- Fortalecer el régimen de propiedad intelectual en sión tecnológica se han utilizado en los Estados formas que sean pertinentes y respondan a las ne- Unidos, Singapur, Corea, Japón y otros países cesidades de las PYME colombianas. A pesar de para mejorar la calidad de la gestión de las em- algunas mejoras recientes, cuatro áreas de PI se be- presas a lo largo de las dimensiones de produc- neficiarían de un mayor avance. En primer lugar, ción, operaciones, control de calidad, estrate- el régimen de PI tiene que integrarse en una estra- gia, logística, gestión de recursos humanos, tegia de innovación más amplia, que incluya otras medio ambiente, mejora continua, manufac- iniciativas de apoyo a la innovación. En segundo tura óptima, Six Sigma, 5s, etc.22 A la espera de lugar, la naturaleza de las PYME colombianas limi- los resultados del Piloto Intergubernamental ta el papel de las patentes, por lo que otros instru- sobre Extensión Tecnológica, escalar estos mentos como las marcas registradas, los derechos programas a toda Colombia aumentaría la de autor, la protección del conocimiento tradicio- competitividad de las PYME y sentaría las ba- nal y las indicaciones geográficas son especialmen- ses para contar con empresas más innovadoras te importantes y deben tener un papel central. En en el futuro. tercer lugar, en la actualidad el régimen de PI se • Extensión agrícola. Un sistema paralelo de ex- centraliza en Bogotá, lo que apunta a la necesidad tensión e investigación fue absolutamente de sensibilizar a los usuarios potenciales fuera de la fundamental para estimular el crecimiento y capital. Por último, el actual uso limitado de diver- reducir la pobreza en los sectores rurales de sos instrumentos de PI sugiere un amplio margen Estados Unidos. Colombia se beneficiaría para la experimentación, con la simplificación de del desarrollo bottom-up de abajo hacia arriba los procedimientos y la provisión de incentivos para de sistemas de investigación y extensión que la expansión del uso de diferentes instrumentos. estén vinculados a nivel nacional y ofrezcan La urgente agenda de innovación — Gobernanza, conocimiento y empresas 207 incentivos para la mejora continua del conoci- y las lecciones aprendidas de estos programas an- miento y el capital humano, así como evalua- tes de diseñar otros nuevos. Aún más importante, ciones concretas de la cobertura y la eficacia. la incertidumbre sobre el impacto de algunos de Idealmente, un programa bien pensado, coor- estos programas aumenta la importancia de dise- dinado con la actualización de las universida- ñar un marco de evaluación rigurosa para deci- des y los centros de excelencia, haría un uso dir cómo orientarlos y mejorarlos para maximi- excelente del financiamiento proveniente de zar su eficacia. Recomendaciones en áreas clave las regalías.23 incluyen: • Programas focalizados para microempresarios. En áreas donde la mayoría de las empresas exis- • Programas de fondos de contrapartida. Las empre- tentes son micro unidades, caracterizadas por sas maduras en Colombia de entre US$1 y altos grados de exclusión social y pobreza, es 10 millones tienen una muy baja calificación poco probable que los programas de exten- en términos de innovación. A nivel mundial, sión tecnológica respondan a las necesidades el 30 por ciento de estas empresas innova ya de los usuarios. Es importante diseñar inter- sea en procesos o productos; en Colombia, venciones específicas que apoyen a “grupos” tal vez lo hace el 12 por ciento. Un objetivo de empresarios locales. Actualmente, el pro- ambicioso podría ser quizás triplicar el nivel grama piloto de extensión tecnológica está de- actual para crear una masa crítica de empre- sarrollando una intervención específica para sas innovadoras. Fondos de contrapartida para las microempresas; además, Colombia puede la innovación de procesos y productos deben aprender de las experiencias exitosas en las ser utilizados en conjunto con donaciones de regiones postconflicto dirigidas a la reintegra- contrapartida para la transferencia de tecno- ción de los jóvenes en mayor riesgo de parti- logía, tales como los programas de extensión cipar en actividades ilícitas.24 Estos programas tecnológica.25 tienen sus propias especificidades y no deben • Centros tecnológicos. Más allá de los elementos mezclarse con programas tales como los de básicos de la gestión de negocios cubiertos por extensión tecnológica, pero pueden ser útiles, la extensión tecnológica, hay un papel para las especialmente en la transición a corto plazo instituciones que remedien las externalidades hacia la paz y la reducción de las desigual- de apropiación de la transferencia de tecnolo- dades al ofrecer alternativas a las actividades gía, desarrollo de tecnología, de adaptación y ilícitas. Sin embargo, se recomienda que los de difusión, que son más importante para las programas para aumentar la productividad de industrias y para sus clientes más sofisticados. las microempresas (y los auto-empleados) sean Esto se discute con más detalle en la sección evaluados y comparados con programas alter- sobre el lado de la oferta.  nativos para facilitar la transición a los mer- • Oficinas de transferencia tecnológica (OTT). cados de trabajo y la obtención de empleos Estrechar el vínculo entre la innovación den- asalariados. tro de las universidades con el sector privado generalmente suele ocurrir a través de OTT. Para ascender en la escalera de la sofisticación Estas oficinas también pueden servir como un tecnológica y capacidades de gestión, las empre- lugar para que el sector privado interactúe con sas requieren el apoyo de agencias y programas las universidades y reúna el tirón de la deman- específicos que faciliten la adopción de nuevas da con el empuje de la ciencia. Colombia ha tecnologías. Muchos de estos programas se han tenido una buena experiencia con TechNova, aplicado en el pasado, pero de manera fragmenta- una OTT en la que colaboran más de seis da y no rigurosa. Muchos tampoco han sido eva- universidades de Antioquia que comenzó a luados. Un paso importante de cara al futuro es, desarrollar capacidad de investigación sobre en la medida de lo posible, evaluar su efectividad contratos en empresas existentes. Otras OTT 208 PARTE DOS | CAPÍTULO 10 se desempeñan de una manera mucho menos distribución y realizando otras actividades costo- eficaz; en general, hay una falta de evaluación sas que pueden ser utilizadas por sus rivales.26 Las de la efectividad de las OTT. asimetrías de información y derrames requieren el establecimiento de redes comerciales como bie- Para el caso de empresas de nueva creación nes públicos. tecnológicamente avanzadas, el sni debe cen- trarse en fomentar un ecosistema que apoye a Más recursos podrían destinarse a la promoción de estas empresas a través de contratos basados en exportaciones, aunque el diseño de la agencia de incentivos. Las nuevas empresas intensivas en promoción de las exportaciones se debe conside- tecnología requieren una combinación de apoyo rar cuidadosamente. Un estudio reciente del Banco empresarial, financiamiento inicial, redes ángel Mundial27 confirmó que los resultados de exporta- e incubadoras basadas en el rendimiento. Sobre ción mejoran sustancialmente con la inversión en la base de las mejores prácticas emergentes, el agencias promotoras de las exportaciones (APE). apoyo a este tipo de empresas debe desvincu- Un aumento del 10 por ciento en los presupues- larse de la “elección de las empresas a apoyar” tos de las APE en la media conduce a un aumento y centrarse más en el apoyo a las instituciones del 0,6 al 1 por ciento de las exportaciones después que crean tal microcosmos con tipos de contra- de corregir los sesgos de selección y endogeneidad. tos que generen incentivos para enfocarse en El gasto por debajo del promedio de Colombia en aumentar el rendimiento de los beneficiarios fi- la promoción de exportaciones sugiere que se po- nales, tales como la compensación a posteriori ba- dría hacer más, especialmente en el contexto de los sada en el éxito obtenido. Este enfoque pondría TLC. No está claro si esto se debe hacer a través la carga de identificar ideas de negocio apropia- de una agencia pública, ni tampoco está claro cuán das en los expertos y los financieros en lugar de efectivas han sido las intervenciones de Proexport en el Gobierno, el que entonces operaría como (esta es un área en la que falta conocimiento y en el un ente de apoyo “al por mayor”. En suma, el futuro la evaluación de Proexport es muy relevan- sistema actual requiere mejorar la estructura de te). Como siempre, el diseño de una APE es crítico. incentivos para las incubadoras y aceleradores En primer lugar, como con todas las agencias de in- con un enfoque específico en recompensar los novación, la participación del sector privado en el resultados a posteriori en lugar de seleccionar a los consejo parece estar correlacionada con la efectivi- ganadores a priori. dad. En segundo lugar, la atención debe centrarse en los servicios que resuelvan fallas de información Una política coherente para identificar grupos sobre la calidad de los productos exportados. En con potencial de exportación y prepararlos para tercer lugar, la exportación y la promoción de la la misma ayudaría a cosechar los beneficios de los IED deberían consolidarse en un solo organismo recientes TLC. La recopilación de información y el número de APE debe reducirse. Sin embargo, sobre los mercados extranjeros produce externali- la estrategia de exportación podría considerarse en dades importantes relacionadas con las preferen- un contexto más dinámico, coordinando a los nue- cias del consumidor, oportunidades de negocio, vos líderes de exportación de manera conjunta con requisitos técnicos y de calidad, etc. Las empresas el mapeo de agrupaciones (clusters). privadas solas no proporcionarán información sobre el mercado extranjero, porque dudan de Además de la diferenciación y focalización, otro incurrir en costos de investigación y mercadotec- principio clave debe ser dirigirse más hacia pro- nia que también puedan beneficiar a sus compe- gramas y políticas horizontales. Actualmente, un tidores. Lo mismo aplica a los exportadores pio- gran número de programas son “verticales” o “te- neros, que hacen una inversión considerable en máticos”, requiriendo decisiones sobre sectores o los intentos para abrir los mercados extranjeros, beneficiarios que son altamente riesgosas, un pro- cultivando contactos, estableciendo cadenas de ceso que puede ser potencialmente influenciado La urgente agenda de innovación — Gobernanza, conocimiento y empresas 209 por grupos de presión externos. Si bien a veces es un nivel de transparencia para que los estu- necesario aplicar instrumentos “verticales” (como diantes elijan carreras e instituciones. La obli- en los programas piloto específicos para sectores gatoriedad del Registro de Programas de con ciertas necesidades), dichos programas deben Calidad (Registro de Calidad) representa un canalizar el grueso de los recursos. También se su- paso enorme y positivo en el aseguramiento giere fusionar diversos programas fragmentados de la calidad. No obstante, es inherentemente “verticales” en otros “horizontales” más grandes una “revisión de escritorio” de la calidad de e impactantes dirigidos a las necesidades de más los programas; el sistema de aseguramiento sectores en lugar de grupos estrechamente defini- de la calidad debe ser ampliado y profundi- dos de empresas. zado con controles adicionales, de modo que pueda asegurarse la calidad de la educación Recomendaciones para el lado de la junto con los controles actuales de relevan- oferta cia, contenido y organización de la enseñanza que ofrece el Sistema de Registro de Calidad. Establecer objetivos para mejorar la calidad de la Específicamente, (i) evaluadores externos de- educación primaria y secundaria, con un enfoque ben analizar más a fondo el grado de pre- en los resultados de ciencias y matemáticas. En paración de las instituciones para ofrecer los primer lugar, la calidad comienza con los maes- programas para los que aplican; (ii) todas las tros. Los componentes esenciales para mejorar instituciones deben presentar evidencias sóli- la calidad en el aula incluyen una reforma más das e imparciales de sus evaluaciones de resul- amplia del profesorado para reclutar a los mejo- tados y del monitoreo cuidadoso del progreso res estudiantes con objeto de que se dediquen a la de los estudiantes en los programas existentes enseñanza (sobre todo en ciencias y matemáticas), y demostrar que la infraestructura es adecua- incentivos y apoyo a la excelencia en el aula a tra- da. Además, el fortalecimiento de la coope- vés de la medición y la rendición de cuentas, y la ración entre el ICFES y CONACES/CNA mejora de las habilidades docentes existentes. En permitiría que la información sobre la evalua- segundo lugar, la evidencia reciente sugiere que un ción de los estudiantes sirva para mejorar el factor clave para la mejora de los resultados esco- diseño y el funcionamiento general del sistema lares es la capacidad de gestión de los directores de aseguramiento de la calidad. El Icfes debe de las escuelas, junto con incentivos y autonomía seguir mejorando las pruebas de Saber 11 y adecuados. En tercer lugar, una revisión global de Saber Pro, soportando la comparación entre las necesidades de aprendizaje para reducir la me- años y su adaptación a diferentes tipos de ins- morización en favor de un mayor desarrollo de ha- tituciones y programas, incluidas las institucio- bilidades socio-emocionales y pedagogías activas nes técnicas y tecnológicas. Exámenes revisa- propias para el siglo xxi. dos de Saber 11 y Saber Pro permitirán una evaluación del valor agregado de los progra- Desarrollar e implementar un plan para mejorar mas de educación terciaria. Medidas de valor las universidades. La acreditación, la actualiza- agregado también permitirán juicios sobre la ción progresiva de las competencias del personal, eficacia con la que las diferentes instituciones la reforma curricular, la utilización de sistemas de han utilizado los recursos invertidos por los es- evaluación claros y una mayor conciencia de la de- tudiantes y el Estado Una amplia difusión de manda de habilidades del sector privado son fun- los rankings de los programas, tal como el que damentales para el mejoramiento de las universi- realiza US NEWS y World Report de las univer- dades colombianas. sidades de Estados Unidos, facilitaría las elec- ciones educativas de los estudiantes y las op- • La acreditación ayudará a definir un nivel de ex- ciones de contratación de empleados por parte celencia para las universidades y proporcionar de las empresas. 210 PARTE DOS | CAPÍTULO 10 • Evaluación. La introducción de un mecanismo sector privado y los consorcios tecnológicos claro para evaluar los resultados de la investi- pueden proporcionar incentivos a favor de la gación y asignar el financiamiento a las uni- pertinencia y explotar las sinergias de los dos versidades basado en criterios de rendimiento, sectores. Cuestiones tales como la relevancia tales como los utilizados en otros países de la de la investigación para el sector privado, las OCDE (es decir, el Reino Unido), podría crear conexiones con la industria y las actitudes incentivos para atraer y retener a investigado- hacia el emprendimiento empresarial son im- res de alta calidad. portantes. Los programas de emprendimiento • Evitar la dominancia del sector público. Un mayor empresarial para los estudiantes, las oficinas papel para la provisión privada de educación de transferencia de tecnología y las políticas superior, incluida la educación tecnológica, de propiedad intelectual son todos iniciativas es deseable, tanto porque la competencia en para crear una cultura más innovadora en las la acreditación conduce a una mayor cali- universidades. dad, como porque el sector privado tiene un mayor incentivo y capacidad para responder Consolidar, revisar los incentivos, y mejorar los a las necesidades individuales de las empre- centros de investigación. Estos centros deberían sas del sector privado. Es esencial que exis- poner remedio a las deficiencias del mercado que ta una igualdad de condiciones en la que las surgen de la transferencia, adaptación y difusión entidades públicas no estén subvencionadas de la tecnología. Un primer paso es revisar y con- al grado de evitar el surgimiento de la oferta solidar los institutos de investigación, así como privada. aclarar las misiones y los incentivos para elevar la • Oportunidades de postdoctorado. Un programa de calidad y la pertinencia. El financiamiento tam- postdoctorados más fuerte para atraer a estu- bién debe ser revisado a la luz de la experiencia in- diantes de doctorado de la diáspora sería una ternacional. Por ejemplo, vtt de Finlandia cuenta estrategia para aumentar la competencia de con contratos de desempeño y costos compartidos los empleados. Colombia gasta cerca de 10 por donde un tercio proviene del Estado, otro tercio de ciento de lo que gasta Chile para reconectar a subvenciones de contrapartida y el tercio restante los estudiantes que regresan. Consideraciones del sector privado.28 de políticas podrían incluir una garantía de reinserción (bono de reinserción) que apoye el Asegurar el suministro de conocimientos técnicos proceso de entrada al sector privado o el sector que sean de alta calidad y alineados con las ne- universitario por dos años. cesidades de la industria. Temas principales para • Planes de estudios revisados. Los planes de estu- el SENA incluyen: (i) la racionalización de su or- dio en las universidades deben ser revisados ganización para que sea más eficiente y focalice para asegurarse de que existan oportunidades el entrenamiento hacia donde haya una demanda; para que los estudiantes participen y desarro- (ii) mejorar la pertinencia de los cursos a través de llen proyectos relacionados con problemas del un diálogo y retroalimentación más estrechos con mundo real, con un énfasis en el emprendi- el sector privado; (iii) la incorporación de la forma- miento empresarial, el aumento de las cone- ción empresarial y habilidades socio-emocionales xiones con el sector privado y los problemas y cognitivas de alto nivel en las metodologías de sociales y un correspondiente alejamiento del enseñanza; y (iv) centrarse en las fallas del mer- aprendizaje teórico y memorístico. cado y llenar los vacíos que el sector privado no • Vínculos con el sector privado. Para apoyar vínculos va a llenar (por ejemplo, la prestación de servicios más fuertes entre las universidades y el sector de capacitación en zonas remotas o en áreas don- privado, programas de subvenciones de con- de hay demanda, pero el sector privado no quiere trapartida que reúnan a las universidades, el invertir). La urgente agenda de innovación — Gobernanza, conocimiento y empresas 211 Desafío para el Línea de desarrollo Opción de política recomendada Instituciones tiempo Reestructurar la Aumentar la atención política hacia la agenda de Presidencia, Colciencias, cp gobernanza del Sistema innovación y establecer un órgano de coordinación a DNP, SENA, MICT, Nacional de Innovación nivel presidencial para fortalecer la coordinación. Bancoldex, Innpulsa Clarificar el papel de varias instituciones, fortalecerlas y Presidencia, Colciencias, cp-mp especializarlas. DNP, SENA, MICT, Bancoldex, Innpulsa Construir sobre las reformas institucionales propuestas Presidencia, Colciencias, cp-mp para revisar los programas existentes, simplificarlos y DNP, SENA, MICT, evitar la duplicación. Bancoldex, Innpulsa Revisar el sistema de regalías, vincularlo a una Presidencia, Colciencias, cp-mp estrategia nacional de innovación y usar un enfoque de el DNP evaluación-ampliación piloto. Establecer regulaciones para el monitoreo y la Presidencia, DNP cp evaluación rigurosos de los programas de gobierno. Mejorar los incentivos Cambiar el enfoque de las reformas regulatorias a nivel DNP, MICT, mp a la acumulación subnacional. gobernadores locales y distribución de Aumentar el apoyo a los mercados de capitales MHCP, DNP, Bancoldex, cp conocimiento privados, especialmente a través de la prestación de AT Innpulsa y estrategias de salida para los inversionistas de CR. Pilotear, evaluar y ampliar la escala de sistemas de DNP, Bancoldex cp-mp tutoría de gestión para jóvenes y nuevas empresas de alto potencial. Fortalecer los sistemas de PI para responder a las DNP, MICT mp necesidades de las PYME colombianas. Por el lado de la Completar, evaluar y ampliar el programa de extensión DNP, MICT, Innpulsa, cp-mp demanda de la de tecnología. Sena innovación: focalizarse Diseñar, pilotear, evaluar y ampliar los programas para DNP, MICT, SENA cp en el desempeño de las microempresarios. empresas Reformar la extensión agrícola e integrarla con la MADR mp investigación agrícola. Diseñar, pilotear y evaluar programas específicos para DNP, MICT, Colciencias, cp-mp las empresas con mayor potencial y más sofisticadas, Bancoldex, Innpulsa tales como: • Subvenciones de contrapartida • Centros tecnológicos • Oficinas de transferencia de tecnología. Diseñar, pilotear y evaluar los programas dirigidos a DNP, MICT, Bancoldex, cp-mp los exportadores e integrarlos con otros programas Innpulsa existentes. Por el lado de la oferta Establecer objetivos de mejora de la calidad educativa, MNE cp de la innovación: con un enfoque especial en los resultados de ciencias y focalizarse en la matemáticas. relevancia y la calidad Desarrollar e implementar un plan de actualización para MEN, Colciencias mp de los conocimientos y las universidades que se centre en: (i) la acreditación, habilidades (ii) la evaluación, (iii) los planes de estudios revisados, (iv) las oportunidades postdoctorado y (v) la articulación con el sector privado. Evaluar la oferta actual de habilidades técnicas y MEN, SENA mp revitalizar el sistema de formación técnica y vocacional para alinearlo con las necesidades del sector privado. Nota: cp = corto plazo; y mp = mediano plazo. 212 PARTE DOS | CAPÍTULO 10 Notas 1 Los autores de esta Nota de Política distinguen en- que los indicadores DB son sólo un subconjunto de tre “innovación” e “invención”. Invención se re- aquellas regulaciones que son importantes para la fiere generalmente a la primera aparición de una mejora de la productividad de las empresas y, más idea, mientras que la innovación se refiere a la pri- concretamente, para la mejora de los incentivos mera comercialización de la idea. Mientras que las para la innovación. invenciones pueden ocurrir en cualquier parte (es 9 El debate sobre el tamaño de la contribución de la decir, universidades, centros de investigación, etc.), educación a la productividad y el crecimiento si- las innovaciones ocurren normalmente en las em- gue abierto. Hanushek y Woessmann (2012) sugie- presas comerciales. Para transformar una inven- ren que, teniendo en cuenta el rendimiento esco- ción en una innovación, normalmente una em- lar, una medida más adecuada del capital humano presa tiene que combinar diferentes elementos de que el rendimiento escolar resolvería el “rompeca- conocimientos, habilidades y capacidades (es decir, bezas de crecimiento” detrás del lento crecimien- conocimiento de la producción, conocimiento del to de los países latinoamericanos. Sin embargo, mercado, el sistema de distribución, recursos finan- el trabajo reciente de Acemoglu, Robinson y Ga- cieros, etc.). llego (2014) y Caselli (2013), utilizando diferen- 2 La innovación había sido planteada como una de tes metodologías, sugiere que el logro y la calidad las “locomotoras” críticas de la administración an- educativa explican sólo una parte limitada de la terior, pero el programa perdió impulso sustancial brecha de productividad de los países de Latinoa- después del primer año. mérica. 3 Por ejemplo, programas similares para la innova- 10 Comité Técnico Mixto de Innovación “Análisis del ción y el espíritu empresarial firmes se encuentran Ecosistema de Innovación: Instrumentos de Apoyo en al menos tres agencias — Colciencias, SENA e a la Innovación (2010-sept. 2013)” (borrador: Col- Innpulsa. ciencias, 2014). 4 Por ejemplo, la Ley 1286 colocó a Colciencias en el 11 Colombia es uno de los principales reformadores papel de rector del sector de la innovación, mien- en la última década, según el informe DB 2014. tras que el Plan de Desarrollo 2010 colocó a In- 12 Eslava y Haltiwanger (2013). npulsa más a cargo de los programas relacionados 13 Véanse datos del informe Subnational Doing Bu- con la empresas y al DNP más a cargo de la super- siness. visión. 14 En la fase de inicio/ángel, por ejemplo, la Funda- 5 Arias, M., A. Ibañez y A. Zambrano, Agricultural ción Bavaria ha cerrado un solo trato en los años Production amidst Conflict: The Effects of Shocks, Uncer- pasados. El CP en el ámbito de las PYME es igual- tainty and Governance of Non-State Armed Actors, con- mente mínimo.  sultado septiembre 20, 2014, file:///C:/Users/ 15 Para más detalles sobre este tema, véase oedc, Na- Juan%20Manuel/Downloads/AgriculturalPro- tional Intellectual Property Systems, Innovation and Econo- ductionAmidstConflict_preview.pdf. mic Development: Perspectives on Colombia and Indonesia (s. 6 Véase el artículo en The Economist, 26 de octubre l.: OECD, 2014), consultado septiembre 20, 2014, de 2013. http://dx.doi.org:10.1787/9789264204485-en. 7 C. Hsieh y P. Klenow “Misallocation and Manufac- 16 De acuerdo con un estudio del Banco Mundial, las turing TFP in China and India”, The Quarterly Jour- firmas de CP informan que la mitad de las empre- nal of Economics, MIT Press 124, 4 (2009): 1403–1448. sas que solicitan inversiones carecen de estados fi- 8 Utilizamos indicadores DB como indicadores del nancieros coherentes y planes de negocio. clima de negocios debido mayormente a la dispo- 17 En Colombia, aproximadamente el 36 por ciento nibilidad de datos. Sin embargo, hay que subrayar de las empresas más grandes son de propiedad fa- La urgente agenda de innovación — Gobernanza, conocimiento y empresas 213 miliar. Las empresas de propiedad familiar presen- nerating skilled self-employment in developing tan prácticas de gestión sustancialmente peores que countries: Experimental evidence from Uganda” las empresas de propiedad difusa. (sin publicar); Annan, J., C. Blattman, E. Green y 18 National Reseacrh Counsil, Assessing 21st Century J. Jamison, “Does entrepreneurship empower wo- Skills: Summary of a Workshop (Washington, d.c.: The men? Evidence from Uganda” (sin publicar); An- National Academies Press, 2011). nan, J. y C. Blattman. “Can swords be turned into 19 Medina, C. y J. Núñez, The Impact of Public and Pri- ploughshares? Experimental effects of an agricul- vate Job Training in Colombia (Washington, d.c.: In- tural program on employment, lawlessness, and ar- ter-American Development Bank, 2005); Gavi- med recruitment” (sin publicar). ria, A. y J. Núñez , Evaluating the Impact of SENA 25 Varias evaluaciones de estos programas sugieren on earnings and employment (Bogotá: DNP, 2013), con- que el impacto puede ser muy grande en innova- sultado septiembre 20, 2014, file:///C:/Users/ ciones específicas y en la generación de una rutina Juan%20Manuel/Downloads/archEco220.pdf. para la innovación en las empresas medianas. 20 Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnolo- 26 Los servicios ofrecidos por las APE se pueden di- gía. vidir en cuatro grandes categorías: (i) la creación 21 De Carvalho, A., C. Calomiris y J. Matos, “Venture de una imagen de país (publicidad, eventos de pro- Capital as Human Resources Management”, Jour- moción); (ii) los servicios de apoyo a las exportacio- nal of Economics and Business 60, (2008): 223–255. nes (formación de exportadores, asistencia técnica, 22 Las evaluaciones rigurosas de las intervenciones creación de capacidad, incluido el cumplimien- en el sector textil de la India que utilizan empre- to normativo, información sobre financiamiento sas seleccionadas al azar que recibieron servicios al comercio, logística, aduanas, embalaje, fijación de consultoría relacionados con técnicas modernas de precios); (iii) la comercialización (ferias, misiones de gestión encontraron tasas de retorno de 11 por de exportadores e importadores, servicios de segui- ciento en un año (en comparación con un grupo de miento ofrecidos por los representantes en el ex- control) logradas a través de un mejor control de tranjero); y (iv) la investigación de mercado y pu- calidad, la mejora de la eficiencia, y las reduccio- blicaciones (información a nivel general, de sector nes en el inventario. y de empresa, incluyendo estudios de mercado, in- 23 Véase Perry, S., El Sistema de extensión agropecuaria formación en línea sobre los mercados de exporta- en Colombia, consultado septiembre 14, 2014, fi- ción, publicaciones invitando a las empresas a ex- le:///C:/Users/Juan%20Manuel/Downloads/in- portar, bases de datos de contacto de importadores forme%20extensin%20rural%20colombia.pdf y y exportadores). Perfetti, J. J., J. P. Molina y J. C. Gallego, Propues- 27 Lederman, D., M. Olarreaga y L. Payton, “Export ta de una Política Nacional de Asistencia Técnica Agrope- promotion agencies: Do they work?”, Journal of De- cuaria (Bogotá: Midas, 2009). Las raíces del progre- velopment Economics 91, 2 (2010): 257–265. so de Estados Unidos en la productividad agrícola 28 La tendencia común a ofrecer financiamiento ma- se encuentran en el sistema de instituciones de con- yoritario por el Estado lleva a incentivos deficien- cesión de tierras iniciado en la década de 1860, que tes para orientar el trabajo hacia el sector producti- apoyó la creación de universidades con una misión vo. Un exceso de financiamiento público hace que técnica y de extensión agrícola específica. uc Ber- los institutos pierdan incentivos para conectarse keley, uc Davis, la Universidad de Illinois, Corne- con el sector privado. Por otro lado, muy poco fi- ll, la Universidad de Michigan, la Universidad de nanciamiento público, como es el caso de los Crown Wisconsin y la mayoría de las buenas escuelas de Research Institutes en Nueva Zelanda, hace que los ingeniería en el sur de Estados Unidos surgieron de centros se parezcan más a empresas consultoras este programa. privadas y no proporcionen los bienes públicos de 24 Algunos ejemplos de estos programas son discuti- recolección y difusión tecnológica que les son re- dos en Blattman, C., N. Fiala y S. Martínez, “Ge- queridos. 214 PARTE DOS | CAPÍTULO 10 CAPÍTULO 11 Hacia un Sistema de Protección Social Credit: OCHA Colombia Mensajes principales Colombia ha ampliado la cantidad y cobertura de los programas sociales en la última década, pero los colombianos no están utilizando eficientemente el sistema de protección social (SPS); mientras los programas se expanden, el Gini continúa siendo uno de los más altos de la región y la reducción de la pobreza podría haber sido aún mayor. Sin embargo, un ligero ajuste en la visión y la creación o mejoras de algunas herramientas de soporte del sistema pueden hacer llegar el programa adecuado a las personas adecuadas de una manera más eficiente. En esta nota se propone la transición de una colección actual de programas sociales en Colombia hacia un SPS cohesivo e integrado, que proteja eficazmente a todos los colombianos contra las caídas de ingresos, ayude a estabilizar el consumo durante el ciclo de vida y promueva un mayor desarrollo humano. Tal SPS se caracterizaría por un conjunto articulado de programas de gestión de riesgos que sean fácilmente identificables y accesibles por la población, complementados por una serie de subsistemas funcionando en forma articulada y orientada al cliente. Este enfoque ayudaría a los usua- rios elegibles a acceder y utilizar los beneficios de una manera sistemática siguiendo una trayectoria individualizada con el objetivo de superar sus desafíos sociales específicos. Tal visión puede lograrse mediante la creación de herramientas de gestión de sistemas para conec- tar y asignar de mejor manera el acceso a los programas existentes. Estas herramientas también pueden ser utilizadas para gestionar el suministro de programas. Al identificar lagunas en la cobertura de los programas para ciertos riesgos o poblaciones y revelar superposiciones ineficientes de los programas, se pueden crear, fusionar, revisar o eliminar los programas indicados para satisfacer las necesidades de la población al tiempo que aumenta la eficiencia del SPS en general. Esta nota examina los progresos realizados hasta la fecha en la creación del SPS, los problemas que enfrentan los subsistemas clave de salud, trabajo, asistencia social y seguridad social, así como las herramientas que deben desarrollarse para avanzar hacia un SPS integrado. Con este fin, la nota recomienda: (i) la mejora de las herramientas existentes de gestión del SPS para identificar mejor las necesidades de la población, la oferta de programas para satisfacer esas necesidades y los procesos de articulación para vincular la oferta con la demanda, (ii) el desarrollo de sistemas de información que proporcionen un mejor acceso a las oportunidades del mercado laboral y los servicios de salud e igualmente mejoren la gestión de los subsistemas de trabajo y de salud, y (iii) la creación de un nuevo modelo de gestión de la salud y la modernización de las estrategias y herramientas de financiamiento para reducir la fragmentación administrativa en el sistema de salud y mejorar los resultados de salud . Antecedentes: El Sistema De y ayudar a estabilizar el consumo durante el ciclo de vida. Para reducir la pobreza y promover un Protección Social De Colombia – mayor desarrollo humano, Colombia cuenta con Sus Fortalezas y Áreas De Mejora una amplia gama de intervenciones de promoción (asistencia) social, muchas de las cuales ofrecen el Durante los últimos 20 años, Colombia ha desarro- mismo servicio que el sistema contributivo, pero a llado un amplio abanico de programas de seguri- una población que no paga por estar en el sistema. dad social, de asistencia social y de mercados de tra- El objetivo de estos programas es el de promover o bajo para apoyar las necesidades de las poblaciones “graduar” a los pobres hacia los programas contri- vulnerables.1 Aproximadamente 80 programas na- butivos de seguridad social y de protección contra cionales están operando para gestionar una serie de las crisis. Todo esto se completa con varias inter- riesgos sociales y algunos programas han alcanzado venciones en el mercado de trabajo que promue- una cobertura sustancial (figura 11.1). Los regíme- van la empleabilidad, proporcionan capacitación nes de seguridad social contributivos (“seguros” en laboral sobre todo a través del Servicio Nacional de la figura 11.1) ofrecen pensiones, seguros de salud, Aprendizaje (SENA) y protegen a los trabajadores seguros de riesgos laborales y un conjunto misce- contra las crisis económicas. láneo de otros beneficios (a través de las cajas de compensación, organizaciones de trabajadores que El programa de seguro de salud es mundialmente prestan servicios que van desde el seguro de des- aplaudido por su cobertura universal. La Ley 100 empleo hasta los clubes deportivos) a aquellos que de 1993 creó el Sistema General de Seguridad pagan por estar en el sistema; estos programas están Social en Salud (SGSSS), el cual ha visto una destinados a proteger contra las crisis de ingresos rápida expansión de la cobertura, la protección El sistema de protección social de Colombia está fragmentado, con brechas de FIGURA 11-1:  cobertura significativas 50 2 programas 100 Bene ciarios potenciales elegibles (%) 45 90 40 80 Cobertura (millones) 35 70 52 programas 30 60 25 50 20 40 15 14 programas 30 3 programas 5 programas 10 20 5 10 – – Desempleo Enfermedad Desarrollo infantil Pobreza Tercera edad Tipo de riesgo Cobertura (seguro) Cobertura (asistencia) Bene ciarios potenciales elegibles Fuente: Sinergia; Colombia, DPS, Informe de Gestión 2013, Sector de la Inclusión Social y la Reconciliación; Colombia, Ministerio de Trabajo, Informe de Actividades al Congreso 2012–13; SENA, Informe de Gestión enero-septiembre de 2013; Colombia, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe de Rendición de Cuentas, Gestión 2012–13,; Informe al Congreso 2012–13, Sector de Comercio, Industria y Turismo. Nota 1: los beneficiarios potenciales en cada categoría son aquellos que son elegibles; para desempleo, los beneficiarios potenciales son todos los desempleados; para enfermedad, es toda la población; para el desarrollo infantil, es la parte de la población menor de 18 años; para pobreza, son los pobres medidos por la pobreza monetaria; y para vejez, es la población mayor de 65 años de edad. Nota 2: esta figura no pretende ser exhaustiva; sólo incluye programas reportados por tres entidades y dos sectores (véase la nota de la Fuente). Nota 3: “cobertura” de “programas de desempleo” incluye beneficiarios de todos los programas relacionados al mercado laboral. Estos beneficiarios pueden estar fuera de la fuerza laboral, pueden trabajar o no tener trabajo. Los “beneficiarios potenciales, %” utiliza como su numerador el número total de los beneficiarios de los programas para desempleados, y como denominador el número de personas desempleadas. Hacia un Sistema de Protección Social 217 218 PARTE DOS | CAPÍTULO 11 financiera y la equidad en los últimos años. A hacia un mayor acceso a los servicios, especial- diciembre de 2013, 43.2 millones de personas mente los relacionados con la salud reproducti- estaban cubiertas por el seguro de salud (apro- va. El porcentaje de mujeres embarazadas que ximadamente el 92 por ciento de la población tenían al menos cuatro chequeos prenatales au- elegible); casi la mitad financiada por contribu- mentó del 70 por ciento en 1990 a 90 por ciento ciones de la nómina de algún miembro del hogar en 2010.4 Estos logros han contribuido también a (Régimen Contributivo, o RC) y la otra mitad fi- aumentar la equidad en el acceso y uso de los ser- nanciada por los impuestos generales (Régimen vicios de salud, especialmente para los que viven Subsidiado, o RS) (figura 11.2a).2 La protección en zonas rurales y los pobres y han reducido el financiera del sistema es muy eficaz; los gastos riesgo de gastos catastróficos y empobrecedores de bolsillo de la población representan el 17 en casos de enfermedad.5 por ciento del gasto total en salud, en compara- ción con un promedio regional de 34 por cien- En respuesta a la crisis económica de 1999, to (Figura 11.2b).3 La evidencia también apunta Colombia creó el programa de transferencias mo- netarias condicionadas (TMC) llamado Familias en Acción, que ha crecido hasta convertirse en el programa de asistencia social más grande del FIGURA 11-2A:  Afiliación al sistema de salud país. Su objetivo es romper la transmisión in- tergeneracional de la pobreza, proporcionando A liación al sistema de salud por regímenes 50 transferencias de efectivo a más de 2,6 millones 45 de familias cuando cumplen con sus correspon- 40 35 sabilidades en materia de inversiones en el capi- 30 tal humano de sus hijos; en paralelo, el Gobierno 25 ofrece servicios de salud, nutrición y educación 20 15 básica. En 2013, el programa se amplió para ofre- 10 cer transferencias de efectivo a cerca de 80 000 5 0 graduados de bachillerato dentro de los hogares 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 elegibles de Familias que asisten a programas de formación técnica o tecnológica en el SENA y en Población Total del sistema RS RC universidades (1753 estudiantes). Alrededor del Fuente: NHA-OMS 2012. 35 por ciento de los pobres están cubiertos por el programa. Numerosas evaluaciones de impacto han encontrado que la participación en Familias Gastos de bolsillo como % del FIGURA 11-2B:  mejora los resultados de capital humano de los gasto total en salud, 2012 niños. Un ensayo controlado aleatorio del progra- ma encontró que la asistencia de los beneficiarios 57% de Familias a la escuela primaria aumentó en casi 49% 47% 2 puntos porcentuales y la asistencia a la escuela 37% 38% 31% secundaria aumentó en casi 7 puntos porcentua- 25% 26% les.6 Los beneficiarios tienen una probabilidad 17% más alta —entre 4 y 8 puntos porcentuales— de terminar la escuela secundaria (en relación con una tasa de graduación del 50 por ciento para el Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador México Perú Venezuela grupo de control)7 y tienen más probabilidades de asistir a una institución de educación superior que los jóvenes similares que no fueron benefi- Fuente: Ministerio de Salud — Fosyga. ciarios.8 Los beneficiarios de Familias tienen un Hacia un Sistema de Protección Social 219 rendimiento similar a los no beneficiarios en las de trabajo en la cartera del Gobierno. Por último, pruebas estandarizadas.9 En términos de salud, la Colombia construyó un verdadero subsistema, a desnutrición entre los niños menores de tres años través de la iniciativa De Cero a Siempre (véase el de edad que viven en zonas rurales disminuyó en recuadro 1.11). 6 puntos porcentuales y en 4.1 puntos porcentua- les en las áreas urbanas. Los niños eran más altos Con el crecimiento del seguro universal de sa- y pesados (en 0.21 de la desviación estándar) al lud, un programa de asistencia social grande, y llegar a los 9–12 años de edad.10 En los hogares un aumento en el número de programas sociales, rurales, las transferencias monetarias redujeron la el gasto social en Colombia está a la par con la pobreza de ingresos en 5.4 puntos porcentuales y región de Latinoamérica (figura 11.3). El gasto la pobreza extrema en 12.6 puntos porcentuales, social de Colombia como porcentaje del PIB es con una disminución de la pobreza extrema en de 9,7 por ciento, comparado con un promedio los hogares urbanos de 17.1 puntos porcentua- regional de 8,3 por ciento, pero mucho menos les.11Al mismo tiempo, Colombia ha comenzado que el 20 por ciento en Argentina y Brasil. El a construir herramientas de gestión de sistemas crecimiento sostenido en el gasto social de un 3 para entregar de mejor manera los programas so- por ciento en 1990 a casi el 10 por ciento dos ciales a aquellos que los necesitan. El SISBEN, décadas después refleja un patrón de crecimiento una herramienta para identificar y clasificar a los en toda la región, aunque Colombia tuvo uno de extremadamente pobres con el objetivo de identi- los mayores incrementos en el gasto social como ficar a potenciales beneficiarios de los programas porcentaje del PIB. sociales, se desarrolló a mediados de la década de los noventa y se encuentra en su tercera iteración. A pesar del desarrollo y la expansión de los pro- Se ha utilizado para identificar a los hogares ele- gramas sociales y la realineación institucional, los gibles para los programas orientados a la pobre- resultados no son tan fuertes como se esperaba. za, como Familias en Acción. La Ley 797 de 2003 Muchos indicadores son positivos. El gasto social (Artículo 15) estableció el RUAF (Registro Único aumentó 50 por ciento durante la última déca- de Afiliados), que tenía por objeto servir como da, una de las mayores tasas de crecimiento en un registro único de beneficiarios, enlistando los la región, y los índices de pobreza y el coeficiente programas sociales a los que accedía cada colom- de Gini cayeron. Sin embargo, el récord no es biano. En 2006, Colombia creó el Programa Red del todo alentador. El Gini sigue siendo uno de Juntos (ahora Red UNIDOS), un programa de los más altos de Latinoamérica. Los resultados de ventanilla única (one-stop-shop) para ayudar a los salud de la población son promedio o por deba- pobres extremos a acceder a los programas so- jo del promedio en algunos casos. La mortalidad ciales. Basado en el modelo ChileSolidario, este materna se ha estancado desde el año 2009; la programa se implementó con más de 10 000 mortalidad neonatal infantil (11.2 por 1000 na- cogestores asignados a más de 1.5 millones de cidos vivos en 2012) es más alta que en los paí- pobres extremos, incluyendo las familias despla- ses vecinos con niveles de desarrollo similares zadas, para ayudarles a acceder a los programas (figura 11.4); también lo es la prevalencia de la sociales que los ayuden a superar la pobreza ex- diabetes. Además, el SGSSS goza de una peor trema. En 2010, fue creado el Departamento percepción por parte de la población que otros de Prosperidad Social con el objetivo de unifi- sistemas de salud (figura 11.5). Como se discutió car todos los programas de asistencia social bajo en el Capítulo de Pobreza, el programa de TMC, una sola cabeza institucional. Un Ministerio de Familias en Acción, fue responsable de una dis- Trabajo y Pensiones, con un Viceministerio de minución significativa en las tasas de pobreza ex- Trabajo, planteó el enfoque de la política laboral, trema (28 por ciento) y pobreza (19 por ciento), los programas de protección social relacionados pero los descensos fueron mucho menores en las con el trabajo y los programas activos de mercado zonas rurales, donde Familias es más prevalente. 220 PARTE DOS | CAPÍTULO 11 La construcción de un sub-sistema de Protección Social: El caso de De Cero a RECUADRO 11-1:  Siempre De Cero a Siempre es una estrategia de Desarrollo Infantil Temprano que brinda atención integral a las mujeres embarazadas y los niños en la primera infancia. Se diferencia de un programa o ministerio porque está basado en las herramientas de gestión que son la base de un subsistema. Sus característi- cas fundamentales son: i. La iniciativa coordina los muchos programas que sirven a esta población en lugar de desarro- llar y administrar sus propios programas; ii. El administrador del sistema desarrolló un proceso de articulación entre los distintos pro- veedores de servicios para ofrecer el servicio adecuado en el momento adecuado para el beneficiario; iii. Un comité intersectorial coordina las acciones y articula a las entidades a nivel nacional, de- partamental y municipal, donde cada actor implicado reconoce la importancia central de su papel y ofrece su estructura institucional, las acciones de política, recursos (monetarios y humanos) y las capacidades para garantizar el desarrollo de cada niño y mujer embarazada; iv. Los beneficiarios, no las instituciones, están en el centro de la Estrategia; la cual organizó a las entidades y programas en torno a las mujeres embarazadas y los niños; el sistema de moni- toreo rastrea las condiciones y calidad de vida de todos los niños de Colombia que han sido servidos por cualquier programa en el sistema; v. La Ruta Integral de Atenciones (RIA) es un instrumento de referencia para guiar a las au- toridades locales y otros actores locales para diseñar vías que satisfagan las necesidades particulares de las madres y los niños. La RIA reconoce que ciertas poblaciones tienen nece- sidades especiales, lo que no implica una atención diferencial sino un cuidado universal con un enfoque apropiado, a la medida. Fuente: Alarcón, C., Estrategia de Atención Integral a la Primera Infancia: Fundamentos Políticos, Técnicos y de Gestión (Bogotá: Alta Consejería Presidencial para Programas Especiales, Coordinación, 2013. Desafíos el mismo riesgo (figura 11.1), en parte debido a los diferentes programas que cubren el mismo riesgo, Los resultados por debajo de lo esperado pueden financiados por diferentes fuentes (contributivas y atribuirse a diversos factores que crean cuellos de subsidiadas) y, en algunos casos, proporcionando el botella en la conversión de la inversión a resulta- mismo beneficio. Esta fragmentación se está incre- dos, incluyendo la fragmentación del sistema, las mentando en la medida que Colombia va cerrando brechas y superposiciones de cobertura y el mane- las brechas de cobertura con la creación de progra- jo de la información. mas subsidiados que proporcionan los mismos be- neficios a la población que los programas contribu- tivos. Por ejemplo, Colombia está en el proceso de La fragmentación del sistema reduce el desarrollo de su quinto programa de transferencias uso efectivo y eficiente de los programas para la población pobre de edad avanzada. de protección social Múltiples programas son también el resultado de El SPS está fragmentado a través de muchas dimen- distintos ministerios o direcciones, desarrollando siones. En primer lugar, varios programas abordan sus propios programas para subconjuntos de la Hacia un Sistema de Protección Social 221 FIGURA 11-3:  Gasto social y desigualdad 25 0,600 Gasto social como % del PIB 20 0,500 0,400 Índice de Gini 15 0,300 10 0,200 5 0,100 0 0 Argentina (*) Bolivia (EP) (***) Brasil Chile Colombia (**) Costa Rica Ecuador Guatemala (***) Honduras México Perú República Dominicana Uruguay (*) América Latina y el Caribe Gasto social (1) Gini Fuentes: Gasto social: http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/WEB_CEPALSTAT/Portada.asp; Gini: Banco Mundial.a Nota 1: El gasto social es el gasto en asistencia social, pensiones y salud. Nota 2: Datos de Gini: (*) Argentina y Uruguay sólo considera las áreas urbanas; (**) Fuente: DANE, Reporte de Pobreza, 2012; (***) No hay datos disponibles. a Banco Mundial,Shifting Gears to Accelerate Shared Prosperity in Latin America and The Caribbean (Washington, D.C.: World Bank, 2013), consultado septiembre 20, 2014, http://www.worldbank.org/content/dam/Worldbank/document/LAC/PLB%20Shared%20Prosperity%20FINAL.pdf. FIGURA 11-4:  Mortalidad neonatal infantil Percepción del Sistema de FIGURA 11-5:  Salud Tasa de mortalidad infantil (por cada 1.000 nacidos vivos) 40 Nuestro Sistema de Salud debe reformarse 35 100% 30 80% 25 60% 20 31% 40% 27% 27% 20% 15 14% 12% 11% 11% 10% 20% 8% 8% 7% 10 3% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 0% AUS CAN FR ALE HOL NZ NOR SUE SUI GB EUA MEX COL Argentina Brasil Colombia México Perú Venezuela Fuente: Commonwealth Fund International Health Policy Survey en once países (2010); Encuestas sobre Atención Básica del Banco Interamericano de Fuente: WDI-Banco Mundial. Desarrollo, Colombia y México 2012 (resultados preliminares). población. Por ejemplo, varios programas de em- empresarial y estipendios o préstamos. Los progra- prendimiento están dirigidos a mujeres, pobres ex- mas son implementados por el Departamento de tremos, poblaciones rurales, microempresas, grupos la Prosperidad Social, el Ministerio de Trabajo, indígenas y jóvenes, todos ofreciendo una combi- el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de nación de desarrollo de habilidades, capacitación Comercio, el Ministerio de Tecnologías de 222 PARTE DOS | CAPÍTULO 11 Información y Comunicación, Colciencias o el manejo de los seguros a múltiples EPS, y la frag- SENA, cada uno sirviendo a un pequeño número mentación vertical surgió cuando los gobiernos de beneficiarios.12 locales se volvieron activos en la prestación de ser- vicios y la gestión de los RS.15 La fragmentación del sistema conduce a un uso ineficiente del SPS como medio para manejar los El sistema de financiamiento del sistema de salud riesgos sociales. Esto se manifiesta de dos mane- crea ineficiencias significativas debido al costo ad- ras. En primer lugar, la creación ad hoc de pro- ministrativo, múltiples procesos, decisiones legales gramas por muchas instituciones a nivel nacional y e incentivos perversos. El RS es financiado hasta subnacional no abre un camino para recuperarse por 16 fuentes diferentes16 que incluye las contri- del riesgo. Salir de la pobreza, la enfermedad, el buciones por nómina, contribuciones para fines desempleo o cualquier otro tipo de riesgo requie- específicos de los impuestos generales, los ingresos re una serie de pasos que se construyen uno tras locales provenientes de loterías y las contribuciones el otro. Si un paso no está presente, el proceso de de solidaridad del RC distribuidos a varios inter- recuperación se interrumpe. Así, mientras que las mediarios (EPS) que luego pagan a los proveedo- personas se están beneficiando de los programas, res de servicios. Debido a la heterogeneidad de las no están logrando necesariamente las metas ma- fuentes y la limitada capacidad de algunos actores, yores. En segundo lugar, incluso si el conjunto de los recursos financieros del RS no siempre llegan programas crease un camino para salir del riesgo, a los proveedores, poniendo en peligro la estabili- las poblaciones objetivo tienen poco conocimiento dad financiera del sistema. Varios estudios mues- de para qué programas son elegibles y qué progra- tran que las prácticas actuales de incluir los ajustes mas pueden elevar de mejor manera su nivel de del riesgo en las primas de seguros (UPC) no son vida. Es muy costoso para los individuos recolectar suficientes para evitar la selección de riesgos por información de todos los ministerios y secretarías parte de las EPS, y la actual definición de los POS en los distintos niveles de gobierno e identificar el conduce al reembolso de procedimientos médicos conjunto de programas que pueden satisfacer sus que no son costo-efectivos.17 Además, la compleji- necesidades específicas. Incluso si los programas dad del SGSSS crea vulnerabilidades relacionadas pudieran ser identificados, los costos de transac- en particular con el fraude y la corrupción en la ción para postular, conocer su elegibilidad y obte- tramitación de reclamaciones y la afiliación de be- ner los beneficios son altos.13 neficiarios, áreas de vulnerabilidad que no existen en los sistemas de provisión pública integrados.18 La fragmentación administrativa también crea costos y confusión innecesarios. Los dos regíme- Esta fragmentación conduce a la equidad horizon- nes de seguro de salud, el RS y el RC, a pesar de tal, pero crea posibles distorsiones en el mercado la unificación de sus paquetes de beneficios (Plan laboral y desigualdades verticales. Los trabajadores Obligatorio de Salud, POS), todavía mantienen en el sistema de RC pagan un porcentaje de sus sa- diferentes fuentes de financiamiento, siguen di- larios para el seguro de salud, mientras que los tra- ferentes metodologías para el cálculo de las pri- bajadores que ganan la misma cantidad, pero están mas de seguro (Unidad de Pago por Capatación, en el sistema RS no pagan nada por básicamente la UPC), utilizan diferentes aseguradoras (Entidades misma cobertura; esto podría desalentar el empleo Promotoras de Salud, EPS) y siguen diferentes formal.19, 20 En cuanto a las desigualdades vertica- conjuntos de normas y reglamentos. Esto produce les, un pensionado en el régimen de Prima Media y costos que podrían evitarse mediante una mayor uno en el de Ahorro Individual podrán pagar la misma armonización entre los dos regímenes. El proceso cantidad al sistema, pero el primero puede recibir de descentralización ha introducido una fragmen- una remuneración mucho mayor debido a las dife- tación adicional en el SGSSS.14 La fragmentación rentes estructuras de los programas. Por último, el horizontal se exacerbó con la transferencia del sistema tiene una regresividad severa debido a que Hacia un Sistema de Protección Social 223 los beneficios se acumulan con el paso del tiempo. de enfermedades relacionadas con las condiciones Por ejemplo, mientras que todos los empleados del crónicas y las enfermedades no transmisibles.27 sector formal contribuyen a las pensiones y las con- tribuciones están limitadas, quienes tienen mayores Los riesgos laborales también están insuficiente- ingresos extraen una cantidad desproporcionada mente cubiertos. Los programas para los más de 2 del sistema. De hecho, Colombia tiene uno de los millones de desempleados se limitan a la capacita- beneficios de pensiones más generosos del mundo ción laboral, en gran parte a través del SENA, con a las contribuciones más altas.21 un número menor que accede a los servicios de intermediación laboral. Muy pocos se benefician Una cobertura insuficiente o dispareja del empleo temporal, otros apoyos para conseguir deja a grandes segmentos de la un empleo o iniciar una pequeña empresa o del población vulnerables a ciertos riesgos seguro de desempleo.28 El apoyo a los trabajadores pobres es particularmente escaso.29 La calidad de A pesar de la existencia de un gran número de estos servicios es también cuestionable. Durante programas sociales para diversas poblaciones, y un período de nueve meses, por ejemplo, sólo el mucha superposición, Colombia se enfrenta a dos 15,3 por ciento de los graduados del SENA que problemas de cobertura: cobertura insuficiente de se registró en el servicio de intermediación labo- algunos riesgos y cobertura insuficiente de algunas ral obtuvo empleo en un mercado laboral con el poblaciones. 8,5 por ciento de desempleo. En materia de salud, el riesgo de pobreza por en- La población de adultos mayores está bien cubierta fermedad es mitigado eficazmente por un seguro (figura 11.1), pero los beneficios son insuficientes. de salud que cubre a alrededor del 92 por ciento Mientras que casi la mitad de los 2.4 millones de de la población, pero el riesgo de enfermedad no personas mayores de 60 años son pobres,30 sólo el está bien cubierto. El modelo de seguro de salud 30 por ciento recibe pensiones y la mayoría de es- se enfoca a la prestación de servicios de salud in- tos beneficiarios no son pobres.31 El resto recibe un dividuales y especializados, en lugar de centrarse estipendio equivalente a entre US$20 y US$35 al en servicios de salud pública de más amplio alcan- mes (mientras que el pago mínimo de la pensión ce, la prevención y la promoción de la salud o en es de aproximadamente US$300 mensuales).32 Sin hacer frente a los problemas de salud a nivel de embargo, los ancianos pobres tienen necesidades atención básica. La evidencia muestra que los sis- adicionales al dinero, incluidas la atención médi- temas de salud con una fuerte orientación hacia ca, vivienda (25 por ciento viven solos o con otra la atención básica son capaces de producir mejo- persona de edad avanzada),33 nutrición y bienestar res resultados de salud y mayores niveles de satis- psicosocial. La atención a la salud está cubierta por facción.22 El cuidado individualizado de alto cos- el sistema de seguro de salud, pero los gastos del to —por ejemplo una alta tasa de hospitalizaciones propio bolsillo son sustanciales.34 Con la conversión (9 por ciento),23 que la mayor parte de la evidencia de los programas PPSAM (Programa de Protección sugiere que no eran necesarias,24 o el 16 por ciento Social al Adulto Mayor) y Juan Luis Londoño de la del presupuesto del Ministerio de Salud destinado Cuesta al programa de transferencias de efectivo, a las reclamaciones legales individualizadas para Colombia Mayor, 500 000 personas más están reci- los servicios fuera del POS (tutelas)25— distorsio- biendo beneficios (para un total de 1 213 500), pero na el gasto y la cobertura del sistema de salud.26 las dimensiones de nutrición y bienestar psicosocial Actividades de prevención y promoción de salud ya no son abordadas por ningún otro programa. más generalizadas son cada vez más necesarias en Colombia, un país que se enfrenta a una población Por la naturaleza de su trabajo, la población ru- que está envejeciendo y a una transición epidemio- ral se encuentra fuera de los programas de segu- lógica caracterizada por un aumento de la carga ridad social y no se ha beneficiado plenamente 224 PARTE DOS | CAPÍTULO 11 de su rápido crecimiento. Además del programa proveedores y aseguradoras de todo el país,37 pero Familias en Acción, que en un principio estaba di- carece de los recursos financieros y humanos para rigido a la población rural (hasta 2011), hay 10 pro- recolectar eficazmente la información y actuar en gramas que se enfocan exclusivamente a las zonas consecuencia para mejorar la calidad de los servi- rurales, con una cobertura de 450 000 personas cios de salud. en una población de más de 11 millones. Mientras que el RS cubre las áreas rurales —por ejemplo, El subsistema laboral, todavía en su etapa de el 83 por ciento de la población rural está cubierta desarrollo, dos años después de la creación del por el RS—, no está claro cuáles de los programas Ministerio de Trabajo, tiene severas lagunas de in- más pequeños están operando en las zonas rurales. formación que conducen a políticas y programas La falta de apoyo social se refleja en las estadísticas ineficientes. Colombia no tiene una base de datos de pobreza rural. Si bien la pobreza ha disminuido unificada de información sobre las tendencias del en Colombia durante la última década, sólo una mercado de trabajo. En cambio, las universida- cuarta parte de la reducción se debió a una menor des, las cámaras de comercio locales, el DANE, el pobreza rural. Esto no quiere decir que la situa- Ministerio de Salud, el Ministerio de Educación, ción en las zonas rurales no haya mejorado. Los el Ministerio de Trabajo, el SENA y los gobiernos índices de pobreza se han reducido un tercio en la locales recolectan y monitorean indicadores bási- última década —a 42,8 por ciento para la medida cos seleccionados. Estos esfuerzos son aislados e más amplia y 19,1 por ciento para la pobreza ex- incompletos para el seguimiento de las tendencias trema para el año 2013. Sin embargo, la mejora ha nacionales, y por lo general son actualizados de sido mucho mayor en las zonas urbanas donde las forma ad hoc. Para fortalecer los observatorios re- tasas bajaron en un 50 por ciento durante el mis- gionales de trabajo, el Ministerio de Trabajo insti- mo período —a 26,9 por ciento para la pobreza y tuyó la Red ORMET para proporcionar financia- 6,0 por ciento para la pobreza extrema.35 miento y entrenamiento. Sin embargo, el país no cuenta con la gama más amplia de procedimientos Información limitada para el y arreglos institucionales necesaria para convertir funcionamiento del sistema los esfuerzos actuales en un sistema consolidado y actualizado. Esta falta de información hace que Aunque el gasto social en Colombia está a la par sea difícil crear una política laboral, la programa- con la región de Latinoamérica, una mejor reco- ción laboral directa y focalizar las estrategias de lección y gestión de la información puede conducir capacitación. Además, limita la capacidad del pú- a ganancias en eficiencia en varios subsectores.36 blico para tomar decisiones sobre los tipos de ca- pacitación que deben seleccionar y la localización El sector de la salud podría gestionar mejor la de oportunidades de trabajo. información para mejorar el uso del sistema por parte de los beneficiarios y entregar sus servicios Del mismo modo, Colombia no tiene un siste- con una mayor calidad. Las EPS pueden des- ma robusto para proporcionar información para empeñar un papel más importante en ayudar a una búsqueda de empleo eficaz. Durante años, el los colombianos a manejar sus riesgos de salud SENA ofreció el único servicio público de inter- guiando a los usuarios hacia los servicios de aten- mediación laboral, aunque sólo los graduados del ción de salud más efectivos en costo, incluyendo SENA y los empleadores podían acceder a él. No la prevención de enfermedades y la promoción existen evaluaciones para saber qué tan bien fun- de la salud. En un nivel superior, la débil y com- cionaba el sistema. En cambio, casi la mitad de los pleja supervisión del subsistema de salud lleva a colombianos encuentra trabajo a través de reco- una vigilancia insuficiente. La Superintendencia mendaciones boca a boca, lo que provoca empa- Nacional de Salud (SNS) tiene funciones de ins- rejamientos de trabajo ineficientes y un exceso de pección, vigilancia y control sobre más de 9000 tiempo dedicado a la búsqueda de empleo. Hacia un Sistema de Protección Social 225 Evidencia Global Para Mover a que el modelo (i) conduce a la fragmentación del sistema, pues cada subsistema es independiente,41 Colombia Hacia un Verdadero SPS (ii) supone que los individuos están en una sola co- lumna, en algún momento dado, (iii) asume un mo- La transición de un conjunto estático de delo relativamente estático en el que las personas programas de protección social a un SPS sólo se mueven hacia arriba, ignorando los shocks dinámico negativos, (iv) mezcla diversos riesgos, herramien- tas y actores dentro de un mismo pilar, y (v) pierde Existe un movimiento mundial para alejarse de los al beneficiario en una estructura impulsada por las programas de protección social y moverse hacia el fuentes de financiamiento y la organización insti- concepto de SPS. Un verdadero SPS se puede de- tucional. Por último, no tiene las características de finir como una “colección articulada de interven- un sistema: articulación, integración y flexibilidad. ciones sociales (servicios, transferencias y benefi- cios entregados a través de programas) que ayudan En su lugar, hay un movimiento hacia un modelo a las personas y a las familias a lo largo de su ciclo de gestión de riesgos centrada en el beneficiario, de vida para encarar los riesgos que enfrentan”.38 en el que el SPS está diseñado para servir a los Un modelo de gestión del sistema que coordina la beneficiarios y su conjunto heterogéneo de riesgos. información sobre la demanda y la oferta de servi- En este modelo, la persona o la familia está en el cios sociales puede convertir una colección aleato- centro, con un conjunto específico de riesgos y ob- ria de intervenciones y subsistemas sociales en un jetivos. Si bien los programas son bases estáticas SPS eficiente. del SPS, las herramientas de gestión dinámica ma- nejan el acceso y salida de los programas a través El marco conceptual subyacente del SPS actual de del sistema, permitiendo que la gente acceda a la Colombia sigue siendo relevante en este modelo ayuda en función de sus necesidades. Este modelo de cambio, pero la estructura institucional necesita se basa en cinco conjuntos de herramientas: (i) he- ser actualizada. Holzmann y Jorgensen39 propo- rramientas de gestión de la demanda para identifi- nen que un SPS debe proporcionar intervenciones car y comprender a la población objetivo y sus ne- que reduzcan los riesgos que conducen a la pobre- cesidades, (ii) herramientas de gestión de la oferta za, mitiguen los choques que podrían conducir a para identificar la oferta existente de programas, la pobreza y hagan frente a la pobreza estructural. conectar a los beneficiarios con la oferta y dar in- Este modelo conceptual fue la base para el SPS de centivos a los proveedores para satisfacer la deman- Colombia, al igual que el de muchos otros países.40 da, (iii) procesos interinstitucionales de gestión que La figura 11.6 muestra la aplicación institucional están específicamente diseñados y presupuestados del modelo en Colombia. La prevención de riesgos para crear una colaboración interinstitucional es abordada a través de la formación de capital hu- mano (educación y capacitación); la mitigación de riesgos es abordada a través de la seguridad social (salud, seguro de riesgos profesionales, pensiones), Visión actual del Sistema de FIGURA 11-6:  activos (vivienda, inclusión financiera, micro-se- Protección Social de Colombia guros) y columnas de gestión de riesgos (desastres naturales, poblaciones desplazadas internamente Seguridad Acceso a Formación de Manejo de —PDI—, empleo de emergencia); y su manejo es social activos capital las crisis la promoción social. Mientras que el modelo con- integrada humano ceptual sigue siendo la piedra angular de lo que un Sistema de Promoción Social SPS debe lograr, hay un creciente reconocimiento de que mapear directamente un SPS a estos con- Fuente: DNP, bases del Plan de Nacional de Desarrollo 2010–2014, ceptos no produce los resultados esperados, ya Prosperidad para Todos. 226 PARTE DOS | CAPÍTULO 11 funcional, (iv) herramientas de gestión de informa- programas y se muevan “hacia atrás” (es decir, de ción para el sistema (tales como el registro de la la seguridad social a la promoción social) a causa población, el Registro Único de Beneficiarios), que de un shock que afecte a la familia. El diagrama difieren del los sistemas de gestión de información está lejos de ser completo, pero pretende comuni- de los programas y (v) herramientas de gestión del car que la propuesta no es para un nuevo SPS; en presupuesto para el sistema, que difieren de aque- cambio, introduce algunas herramientas para ha- llas a nivel de programa.42 Estas herramientas son cer que el sistema existente trabaje más como un útiles para crear un SPS, pero también construyen sistema, es decir interconectado y articulado. eficiencia en los subsistemas e identifican y abor- dan las brechas de cobertura de ciertos riesgos o determinadas poblaciones. Opciones De Política Para Reducir La Fragmentación Del La figura 11.7 presenta una adaptación del mo- delo actual que aborda muchos de los problemas Sistema, Mejorar La Cobertura mediante la simple introducción de herramientas y Cerrar Las Brechas De de sistemas. La familia se agrega al diagrama. La Información familia está ligada a los flujos de programa (grupos de programas que abordan el mismo riesgo y que, en conjunto, forman un camino para salir de ese Reforzar el SPS para superar riesgo) a través de herramientas de gestión de la las ineficiencias creadas por la demanda y herramientas de gestión de la oferta. fragmentación del sistema y para llegar Los flujos del programa están vinculados entre sí a las poblaciones no cubiertas a través de los procesos interinstitucionales de ges- tión, las herramientas de gestión de información y En el largo plazo, Colombia puede converger a un las herramientas de gestión presupuestaria de todo SPS interconectado y articulado con un conjun- el sistema. Si pudiéramos mirar dentro de cada to de flujos de programas enfocados al riesgo que flujo, observaríamos también interconexiones en- sean fácilmente identificables y accesibles por la tre programas. La figura 11.7 también permite población, y que se complemente con una serie de que las familias se muevan entre los flujos de los subsistemas con un funcionamiento similar de ma- nera articulada y centrada en el cliente. Llegar a ello es tal vez un desafío mayor para un país de in- FIGURA 11-7: El SPS de Colombia con la gresos medios como Colombia que tiene las herra- aplicación de un enfoque de mientas del programa establecidas, en compara- sistemas ción con un país partiendo de casi nada.43 A través de la planificación, construyendo a partir de lo que Herramientas Herramientas ya está ahí y la introducción de nuevas herramien- de gestión de de gestión de tas de una manera gradual pero aún así de alta la demanda la oferta calidad, Colombia logrará un SPS y los aumentos Seguridad Acceso a Formación Manejo de de eficiencia y la mejora de resultados que vienen social activos de capital las crisis con él. Las siguientes opciones de política se basan integrada humano en los criterios de que ellos son piezas fundamen- tales de un SPS y que ellos (o sus componentes) ya Sistema de Promoción Social existen en Colombia y se pueden fortalecer. Herramientas de gestión interinstitucional Herramientas de gestión de la información Herramientas de gestión del presupuesto Desarrollar más y mantener las herramientas de gestión de la oferta. Se recomiendan dos herramientas: (i) un inventario de los programas de protección social Hacia un Sistema de Protección Social 227 y (ii) una Red UNIDOS más fuerte. El inventario los individuos y los cogestores (como de la Red proporciona la información a los organizadores UNIDOS), y los administradores del programa del SPS para identificar vías (dentro de los flujos pueden acceder a la información completa acerca de los programa) por las que los beneficiarios pue- de quién está participando en qué programa so- dan gestionar sus riesgos y determinar las insufi- cial. A través del inventario de los programas, el ciencias en la cobertura que evitarían la gradua- RUB también se puede utilizar para identificar los ción. Este inventario no sólo incluye los nombres programas para los que una persona es elegible, del programa, sino también información sobre los pero a los cuales no está accediendo. El RUAF es la criterios de elegibilidad, la cobertura y la efectivi- base del RUB. Incluye a todas las personas con un dad del programa. Incluye tanto a los programas registro de nacimiento y para cada una identifica nacionales, como a los departamentales y locales. los programas a los que la persona está afiliada. Sin Mientras que las instituciones tienen una lista de embargo, el RUAF no está funcionando como un sus propios programas, el reto consiste en unirlas RUB porque la información es obsoleta y el regis- en un solo inventario, agregando las categorías de tro se ve comprometido al no tener un número de análisis y manteniendo un equipo que lo actualice identificación único para cada colombiano.44 Para constantemente. Dada la constante evolución del transformar el RUAF en un RUB, los próximos pa- conjunto de programas sociales en Colombia, este sos incluyen (i) la identificación de un organismo inventario requerirá de organización constante y de coordinación con un alto nivel de legitimidad de la interacción regular con diversos ministerios, y las herramientas de gestión interinstitucionales departamentos, secretarías y ONG. para que el RUAF sea efectivo; (ii) el análisis de la magnitud y naturaleza del problema de un iden- Fortalecer la Red UNIDOS, especialmente en zonas rura- tificador único; (iii) la identificación de incentivos les. Aunque sólo se centra en los pobres extremos, para que los programas informen regularmente al el programa Red UNIDOS es la semilla de un SPS sistema, (iv) el ajuste del software para armonizar articulado. Cumple la función de identificar la de- los datos de los programa con el RUAF, aseguran- manda de servicios sociales y conectar a la oferta do la interoperabilidad; (v) la capacitación del per- con la demanda a través de (i) el trabajo con los sonal responsable del proceso de presentación de pobres extremos para identificar vías para la ges- informes para asegurar el uso adecuado del siste- tión de sus riesgos específicos y (ii) el suministro de ma; y (iv) el desarrollo de las normas de privacidad información acerca de la oferta a esas poblacio- para que la información pueda ser accedida de nes. El modelo ha tenido un gran éxito en Chile, forma confidencial por los usuarios adecuados.45 y Colombia tiene espacio para mejorar. UNIDOS se beneficiaría de una revisión externa de su pro- Modificar la herramienta de gestión de la demanda grama actual, su articulación e instrumentos de SISBEN III, hacia una mejor herramienta para identificar coordinación actuales (Comisión Intersectorial, a los pobres y minimizar los errores de exclusión o de inclu- SIUNIDOS y Mesa de Pobreza), la integridad de sión (errores tipo I y tipo II en el lenguaje estadístico) a ser su inventario de programas, su gestión interna y actualizados regularmente y utilizados por una gran varie- la cobertura de ciertas poblaciones (rural, adultos dad de programas..46 El SISBEN es una herramienta mayores) para identificar áreas de mejora. reconocida a nivel mundial para identificar a los beneficiarios de los programas sociales. También Reforzar las herramientas de gestión de la información, proporciona un perfil de los pobres extremos que específicamente mediante la mejora del RUAF para servir puede ser utilizado por los entrenadores para como un registro único de beneficiarios (RUB). Un RUB desarrollar rutas de salida y por los programas es una base de datos que incluye una entrada para para identificar las necesidades sociales entre po- todos los ciudadanos e identifica todos los progra- blaciones específicas. El índice SISBEN actual47 mas sociales a los que cada uno accede actualmen- (SISBEN III) se ha refinado para reducir la po- te. Proporciona información suficiente y fiable a sibilidad de manipulación, reducir al mínimo los 228 PARTE DOS | CAPÍTULO 11 errores de inclusión y permitir una precisión in- Estas lecciones pueden ser útiles para los demás. cremental de modo que los programas puedan de- Como primer paso, las lecciones de la experiencia finir sus propios puntos de corte para los criterios de De Cero a Siempre deben ser documentadas y de elegibilidad. A pesar de los éxitos, el SISBEN compartidas, apoyadas de algunos esfuerzos inter- continúa siendo un instrumento relativamente es- sectoriales piloto, con presupuesto y entrenadores tático, sólo actualizado cuando las personas repor- para apoyar el trabajo. tan nueva información por ellas mismas y al que sólo se puede acceder en el nivel central a través Construir el subsistema laboral del DNP. El reto es identificar un proceso eficiente mediante la creación de información para hacer que el SISBEN sea auto-actualizable. con fines de formulación de políticas y Una opción para una actualización más rápida in- programas cluye una base maestra de datos integrados para seguir a los individuos a través de su vida (en lugar Articular y fortalecer los observatorios regionales del trabajo de la práctica actual de excluir de la base de datos con objeto de proporcionar información consistente para la a personas que llegan a elevarse por encima de formulación de políticas y la toma de decisiones. Un proce- un umbral de pobreza extrema en algunos mo- so organizacional para desarrollar un observatorio mentos). Una sección del SISBEN debe ser con- nacional del trabajo se basaría en los organismos fidencialmente accesible por los actores clave del regionales existentes. Para ello sería necesario con- SPS, incluidos los gobiernos locales, para mejorar ceptualizar el papel de un observatorio nacional, la supervisión del sistema. Esto tendría que ser de- definir los indicadores y productos y alinear con- sarrollado en conjunto con el RUB y con la Red ceptual y tecnológicamente el trabajo de los ob- UNIDOS, a través de un examen profundo de las servatorios regionales. Para iniciar este proceso, el leyes actuales que pudieran dificultar esta colabo- Ministerio de Trabajo tiene que (i) mapear toda ración interinstitucional. la información que se produce a nivel nacional y subnacional, incluyendo variables, frecuencia de Crear herramientas de gestión interinstitucionales con el obje- recolección, métodos de recolección y el uso de los to de fortalecer el proceso de articulación para abordar colec- datos; (ii) analizar el mapa para identificar elemen- tivamente los riesgos sociales específicos de la mejor manera tos comunes, vacíos y desajustes; (iii) identificar el posible. Colombia cuenta con decenas de comisio- software para acceder a información útil; (iv) crear nes intersectoriales creadas con el objetivo de me- protocolos de indicadores, métodos de recolección jorar la colaboración intersectorial en torno a te- de datos, métodos de análisis de datos y de entrega mas sociales. Sin embargo, muchas de ellas no son de información para conformar la base de datos verdaderos procesos; por lo general, son agregados nacional (reconociendo que las necesidades locales a las ya de por sí apretadas agendas, consistentes pueden requerir información adicional); (v) identi- principalmente en reuniones. La herramienta de ficar mecanismos de financiamiento para sostener colaboración intersectorial subyacente en el SPS los insumos de los actores locales al sistema más es un proceso en sí mismo, con un equipo técnico amplio y mejorar sus habilidades técnicas para re- identificado, metas conjuntas en torno a la cola- colectar datos, mantener su calidad y cumplir con boración (en oposición a objetivos de alto nivel en los requisitos de estandarización; y (vi) diseñar y torno a los resultados), un programa de trabajo estandarizar los análisis y las salidas (boletines, in- con responsabilidades y una línea de tiempo cla- formes periódicos, etc.) del sistema de observato- ras, la rendición de cuentas al más alto nivel de rios laborales. tomadores de decisiones, y su propio presupuesto. La estrategia De Cero a Siempre para gestionar los Crear un servicio de empleo incluyente y de servicio com- riesgos en la primera infancia fue en gran medida pleto. Reconociendo la utilidad de un sistema de un éxito debido al esfuerzo intenso y estructura- este tipo para la población general, el Ministerio do alrededor de la articulación y la coordinación. de Trabajo patrocinó la legislación para crear un Hacia un Sistema de Protección Social 229 Sistema Público de Empleo que sería guiado por el recientes que rigen el sistema de salud requieren ministerio e implementado a través de la Unidad la revisión de los mecanismos de financiamiento. Administrativa Especial del Servicio Público de Medidas específicas incluyen: (i) revisar el sistema Empleo (UAESPE). El objetivo general es propor- de pago a proveedores que se utiliza en Colombia cionar a la población información sobre la búsque- para incluir incentivos y pagos relacionados al ren- da de empleo y oportunidades de capacitación. Se dimiento, (ii) unificar el procedimiento para el cál- espera que este sistema reemplace el servicio más culo de la UPC para los RS y RC, (iii) mejorar la limitado ofrecido por el SENA a sus graduados. La definición de las prestaciones incluidas en el POS UAESPE se encuentra en su fase de diseño y tiene para reducir la esfera de las reclamaciones legales, que definirse a sí misma, incluyendo su misión, a y (iv) seguir ampliando el papel de la evaluación de quién intenta servir, su gama de servicios, los re- tecnologías para la salud (HTA, por sus siglas en sultados que pretende alcanzar, los actores que se inglés) y la regulación de precios de los productos incorporarán al sistema, su presupuesto y sus siste- farmacéuticos. mas de manejo de la información. Mejorar la capacidad regulatoria de la Superintendencia de Modernizar los subsistemas de salud Salud (SS). Aunque la Ley 1438 ya define un nuevo mediante el desarrollo de un nuevo conjunto de funciones y atribuciones para la SS, su modelo de atención a la salud para capacidad debería reforzarse para cumplir no sólo Colombia con fuerte gestión y control con su mandato actual, sino también con respon- internos sabilidades ampliadas en el futuro. Esto incluiría: (i) un nuevo marco conceptual para la inspección, Crear un nuevo modelo de atención a la salud para Colombia. monitoreo y control como se indica en la reforma El Ministerio de Salud está desarrollando un nue- ordinaria de salud propuesta, (ii) la mejora de las vo modelo de atención a la salud y prestación de capacidades técnicas y humanas de la SS para ha- servicios, que se centraría en la gestión de los ries- cer frente a los cambios que se avecinan para el gos para la salud de la población que vive en un sistema en cuanto a los ajustes por riesgos, (iii) la área geográfica específica.48 Para lograr este obje- estimación de los costos de la descentralización to- tivo, el modelo contempla la mejora de la coordi- tal de la SS para extender su alcance a todas las nación entre las administraciones locales de salud regiones del país. (responsables de las actividades de salud pública) y las aseguradores (responsables de las actividades Llevar a cabo una campaña de difusión pública para mejo- de prevención de enfermedades y promoción de rar la imagen del SGSSS durante este período de reforma. la salud) para mejorar la capacidad de la red de Para hacer visibles los beneficios que ofrece el mo- prestación de salud en el primer nivel de atención. delo de seguros en términos de acceso, cobertura 49 El nuevo modelo necesitaría incentivos adecua- y beneficios para los colombianos, el Ministerio de dos y un nuevo enfoque regulatorio para asegurar Salud tiene que reforzar su estrategia de comuni- que todas las partes del SGSSS —las aseguradoras caciones para hacer frente a las preocupaciones (EPS), las instituciones prestadoras de salud (IPS) y del público. Esto incluye: (i) la mejora de la comu- las autoridades locales— trabajen de una manera nicación directa y la interacción con los usuarios coordinada.50 En particular, el papel de las EPS se y las comunidades para aumentar el sentido de desarrollaría para pasar de la gestión financiera de propiedad, diseñando y ejecutando una estrategia los recursos a un papel más complejo de gestión de multimedios de comunicación para explicar los los riesgos para la salud de la población inscrita. derechos, beneficios y funcionamiento del sistema; y (ii) el trabajo con las aseguradoras y los provee- Desarrollar herramientas más sofisticadas y eficaces para dores para fortalecer la política de transparencia gestionar los procesos de financiamiento de la salud. Los en los contratos, prestación de cuidados, procesos cambios estructurales y las normas jurídicas y procedimientos. 230 PARTE DOS | CAPÍTULO 11 Desafío de desarrollo Opciones de política a corto plazo Opciones de política a mediano plazo Fortalecimiento de las herramientas del sistema de protección social Recopilar información completa Aprobar un CONPES para crear un Desarrollar e implementar los procesos y precisa sobre la oferta de inventario de los programas sociales, definir para crear y mantener el inventario programas de protección social sus usos, identificar a sus administradores de los programas sociales nacionales, (herramienta de gestión de la y definir el proceso para mantener departamentales y locales. Actualizar oferta). actualizado el inventario. constantemente el inventario.  Ajustar la oferta de programas Realizar un análisis institucional de Red Realizar una reforma institucional para que sociales a la demanda social UNIDOS y la identificación de estrategias unidos pueda guiar eficazmente a los pobres (herramienta de gestión de la para fortalecer su papel dentro de sus extremos a través de la gama de programas oferta). actuales parámetros institucionales. de protección/asistencia social existentes en todo el sistema social de protección/ asistencia. Mejorar la gestión de la (i) Revisar el RUAF para identificar sus Desarrollar un protocolo e implementar información de la demanda limitaciones estructurales para servir como incentivos para mantener el RUAF al día y social mediante la creación RUB, (ii) identificar un rector para el sistema hacerlo confidencialmente accesible para un de un registro único de y capacitar al personal para poblar la base grupo selecto de usuarios. beneficiarios (herramienta de de datos y (iii) actualizar el software para gestión de la información). facilitar la carga de datos y descarga de información. Modificar la herramienta de Revisar opciones para convertir al SISBEN Implementar un proceso para un SISBEN focalización dinámica del en un sistema dinámico de recopilación de dinámico claramente vinculado con los Sisbán para que se actualice información; revisar las leyes que limitan criterios de elegibilidad de los programas, regularmente (herramienta de estas opciones. una vez que se cumple la opción a corto gestión de la demanda). plazo. Articulación entre los programas Tomar nota de las herramientas y Implementar herramientas operacionales de subsistemas para responder del proceso para el desarrollo de las interinstitucionales para todos los esfuerzos con mayor eficiencia y eficacia a herramientas del modelo De Cero a intersectoriales en los sectores sociales. la demanda social. Siempre; pilotear estas herramientas en otras dos iniciativas intersectoriales. Construir el subsistema de trabajo mediante la mejora de la información Mejorar los sistemas de Mapear la información laboral que está Implementar las herramientas para un información laboral para orientar siendo creada por diversas instituciones observatorio nacional del trabajo, construido a los trabajadores potenciales y y desarrollar un esquema para un sobre esfuerzos de recopilación y análisis de las políticas laborales. observatorio laboral unificado; desarrollar datos subnacionales más fuertes. protocolos y software para estandarizar   y cargar los datos de los observatorios regionales de trabajo; definir la misión, Revisar la UAESPE para identificar los beneficiarios, la gama de servicios y el las fortalezas y áreas de mejora para sistema de manejo de información de la seguir avanzando hacia un servicio de UAESPE y la función de supervisión del intermediación laboral de servicio completo. Ministerio de Trabajo. Desarrollar un nuevo modelo de atención a la salud con fuerte gestión y control internos Implementar un modelo de Revisar las herramientas de articulación Reorganizar las redes de servicios y estimar prevención/promoción de la entre las administraciones de salud locales y la demanda en las regiones remotas; salud para mejorar los resultados las EPS; revisar los cambios necesarios para implementar el modelo de hogar médico de cobertura y de salud y el la transformación de las EPS de entidades centrado en el paciente en los grandes uso eficiente de los recursos del financieras a proveedoras de gestión de la centros de población. subsistema. salud (continúa en la página siguiente) Hacia un Sistema de Protección Social 231 (continuación) Desafío de desarrollo Opciones de política a corto plazo Opciones de política a mediano plazo Reducir la fragmentación (i) Análisis y diseño de la política Continuar con la reforma del sistema de administrativa a través de farmacéutica y la regulación de precios, financiamiento de la salud hacia un sistema herramientas más sofisticadas (ii) institucionalizar la Evaluación de de pago por resultados. y eficaces para gestionar el Tecnologías para la Salud, y (iii) revisar el financiamiento de la salud. sistema de incentivos y mecanismos de rendición de cuentas entre los diferentes actores del sector (por ejemplo, EPS, ips, los gobiernos central y locales ) para mejorar el desempeño y la gobernanza en los sistemas de gestión e información de la salud. Reducir la fragmentación Refinar el uso de datos sobre la frecuencia Unificar la metodología a través de mediante la mejora de la gestión del uso de los servicios de salud por parte regímenes para el cálculo la prima de seguro de riesgos del sistema de del Registro Individual de Prestación de (UPC). seguros a través de cambios en Servicios (RIPS). los mecanismos de ajuste del Diseñar y probar incentivos para un mejor Implementar un conjunto de directrices riesgo. desempeño. de pago por rendimiento basado en los resultados de salud de los afiliados. Lograr una mayor eficiencia Diseñar un nuevo marco de inspección, Integrar los riesgos financieros y de salud y transparencia en el sistema monitoreo y supervisión para pasar del en el sistema de monitoreo y supervisión a través de mejoras en la enfoque tradicional basado en cumplimiento basado en el riesgo. capacidad de vigilancia y hacia un sistema de monitoreo y supervisión control. basado en riesgos. Mejorar la confianza del público Diseñar una nueva estrategia de Aumentar la participación de los usuarios y en el sistema de salud a través comunicación para el Sistema de Salud. la comunidad en la formulación de políticas de la concientización de los del sistema. logros y derechos. Implementar y aplicar una política de   transparencia más estricta. Notas 1 Desde la década de los noventa, Colombia ha ido tructura básica para apoyar a aquellos que habían construyendo los componentes de un sistema de perdido o disminuido sus ingresos. Poco después, se protección social. A diferencia de sus vecinos, Co- creó la Red de Acción Social a través de tres gran- lombia no sufrió graves crisis durante la mayor par- des programas de transferencias condicionadas de te del siglo XX. A pesar de la profunda lucha ci- efectivo: Familias en Acción, Jóvenes en Acción y vil, las familias cuidaban unas de las otras cuando Empleo en Acción. Al mismo tiempo, la Ley 789 experimentaban un shock negativo repentino a su definió un sistema de protección social y creó un bienestar y los programas para reducir la pobreza Ministerio de la Protección Social. Los programas no eran parte del diálogo general sobre políticas. e instituciones crecieron y, en 2006, Colombia re- Esto cambió con la Constitución de 1991. La déca- conoció la necesidad de coordinar mejor sus pro- da de los noventa vio la introducción de la Ley 100 gramas de protección social y de asistencia social para crear un sistema de seguro universal de salud para llegar de manera más eficiente y efectiva a los y la creación de un registro de los pobres a través pobres. Esto llevó a la creación de la Red Juntos, del SISBEN. Cuando se desató la crisis económica modelada con base en la exitosa experiencia chile- de 1999, Colombia se percató de que no tenía la es- na (ChileSolidario) y la asistencia social y los pro- 232 PARTE DOS | CAPÍTULO 11 gramas de protección continuaron expandiéndose man, D., “Maps of Bounded Rationality: Psycho- y multiplicándose en el período. logy and Economics”, American Economic Review 93, 2 Sispro: Sistema de Información de la Protección 5 (2003): 1449–1475. Social, consultado septiembre 20, 2014, www.sis- 14 Montenegro, F. y O. Bernal, Colombia Case Study: pro.gov.co. The Subsidized Regime of Colombia’s National Health In- 3 Banco Mundial, World Development Indicators (Was- surance System (Washington D.C.: Banco Mundial, hington, D.C.: Banco Mundial, 2012). 2013); Guerrero, R., S. Prada, D. Chernichovsky 4 Profamilia, Encuesta Nacional de Demografía y Salud y J. Urriago, La doble descentralización en el sector salud: 2010 (Bogotá: Profamilia, 2011).. Evaluación y alternativas de política pública (Cali: Centro 5 La equidad en el acceso mejoró aún más con la de Estudios en Protección Social y Economía de la sentencia T-160 de 2008 de la Corte Constitucio- Salud (Proesa) y Universidad Icesi, 2013). nal que ordenó la unificación de los paquetes de 15 El papel del gobierno local es particularmente im- beneficios de los regímenes de RC y RS. Colombia, portante en la prestación de servicios de salud pú- Corte Constitucional, “Sentencia de Tutela 760 de blica en las zonas rurales, donde los proveedores de 2008”, 31 de julio de 2008. salud son predominantemente públicos. 6 Instituto de Estudios Fiscales, Econometría y Siste- 16 Colombia, Ministerio de Salud y Protección Social, mas Especializados de Información, Evaluación del Proyecto de Ley N° ___ de 2013, “Por el cual se re- Impacto del Programa Familias en Acción-Subsidios Con- define el Sistema General de Seguridad Social en dicionados de la Red de Apoyo Social(Bogotá: Departa- Salud y se dictan otras disposiciones”, consultado mento Nacional de Planeación (DNP), 2006). septiembre 20, 2014, http://www.minsalud.gov. 7 Grupo de Evaluación Independiente, Assessing the co/Normatividad/Proyecto%20de%20Ley%20 Long-Term Effects of Conditional Cash Transfers on Hu- Ordinaria%20Salud.pdf. man Capital: Evidence from Colombia (Washington 17 Núñez, J. y J. Zapata, La Sostenibilidad Financiera del D.C.: Banco Mundial, 2011). Sistema de Salud Colombiano-Dinámica del gasto y prin- 8 Camacho, A. y R. Zárate “Going one Step Beyond cipales retos de cara al futuro (Bogotá: Fedesarrollo, with Conditional Cash Transfers: College Outco- 2012); Ruiz F. y M. Uprimny La salud: entre la re- mes (sin publicar). forma estructural y el ajuste regulatorio. Documento Téc- 9 IEG 2011, ibid. nico GPES/1596–1511 (Bogotá: Asocajas-Cendex, 10 Instituto de Estudios Fiscales, Econometría y Sis- 2011); Alfonso, E., A. Riascos y M. Romero The Per- temas Especializados de Información, “Evaluación”; formance of Risk Adjustment Models in Colombia Compe- Instituto de Estudios Fiscales, Econometría y Siste- titive Health Insurance Market (Bogotá: Universidad de mas Especializados de Información, Impactos de lar- los Andes, 2012), consultado septiembre 20, 2014, go plazo del Programa Familias en Acción en municipios de file:///C:/Users/Juan%20Manuel/Downloads/ menos de 100 mil habitantes en los aspectos claves del desa- SSRN-id2489183.pdf. rrollo del capital humano (Bogotá: Departamento Na- 18 Savedoff, W., Transparency and corruption in the heal- cional de Planeación, 2012). th sector: A conceptual framework and ideas for action in 11 Instituto de Estudios Fiscales, Econometría y Sis- Latin American and the Caribbean (Washington, D.C.: temas Especializados de Información, “Evaluación”. Inter-American Development Bank, 2007); Huss- 12 Acosta, O, N. Forero y R. Pardo, “Diagnóstico so- mann, K., Vulnerabilities to Corruption in the Health Sec- bre el Sistema de Protección Social Colombiano tor: Perspectives from Latin American Sub-Systems for the y las Principales Acciones que se Deben Realizar Poor (with a Special Focus on the Sub-national Level (Pa- para su Ajuste y Modernización” (en proceso). namá: UNDP, 2007), consultado septiembre 20, 13 Esto es particularmente costoso para los pobres 2014, file:///C:/Users/Juan%20Manuel/Down- que no tienen las herramientas o la capacitación loads/vulnerabilities.pdf. para llevar a cabo este esfuerzo y que no tienen 19 Camacho A., Conover E. y A. Hoyos, “Effects las experiencias para agilizar su comprensión de of Colombia’s Social Protection System on Wor- la información que recogen. Descrito por Kahne- kers’ Choice between Formal and Informal Em- Hacia un Sistema de Protección Social 233 ployment”, The World Bank Economic Review, (2013): logías para el cuidado de la salud y el hecho de que 1–23. los servicios son estrictamente definidos en el POS. 20 En este sentido, la reciente reforma fiscal (Ley Esta decisión, junto con la Ley 1428, estableció una 1607 de 2012) ha sustituido parte del financia- actualización anual del paquete de beneficios y es- miento para la salud, el SENA y ICBF de las tableció el objetivo de un plan “implícito” que de- contribuciones a los impuestos generales de los bería ser más flexible y en sintonía con el perfil epi- empleadores y los empleados para reducir el demiológico de la población. Colombia, Ministerio desincentivo a la formalidad. Colombia, Minis- de Salud y Protección Social, “Proyecto de Ley N° ___ terio de Hacienda y Crédito Público, Proyecto de de 2013”. Ley Nº 1607, “Exposición de motivos al Proyec- 27 Montenegro, F. y O. Bernal, “Colombia Case Study”. to de Ley por medio de la cual se expiden normas 28 El programa de seguro de desempleo es operado a en materia tributaria y se dictan otras disposicio- través de cajas de compensación, extrayendo de sus nes” (Bogotá: Ministerio de Hacienda y Crédito propios recursos. Aproximadamente 95 000 perso- Público, 2012). nas reciben el beneficio cada año, una cantidad en 21 Colombia, Ministerio de Trabajo Nuevo Modelo de gran parte limitada por el pequeño porcentaje de Protección para la Vejez (s. l.: Ministerio de Trabajo, trabajadores del sector formal que voluntariamen- 2013), consultado septiembre 20, 2014, http:// te separan una porción de su cuenta de jubilación www.mintrabajo.gov.co/component/docman/ para recibir el seguro de desempleo. doc_download/935-presentacion-nuevo-mode- 29 SENA, Informe de Gestión enero-septiembre de 2013 (Bo- lo-de-proteccion-par-la-vejez.html. gotá: SENA, 2013). 22 Starfield B., L. Shi y J. Macinko, “Contribution of 30 Acosta, O, N. Forero y R. Pardo, “Diagnóstico”. Primary Care to Health Systems and Health”, The 31 En promedio, el 20 por ciento más pobre de la po- Milbank Quarterly 83, 3 (2005): 457–502. blación no recibe ningún ingreso por pensiones, 23 Derivado de la Encuesta de Calidad de Vida, 2011. mientras que el 20 por ciento más rico recibe un DANE, Encuesta de Calidad de Vida (Bogotá: DANE, promedio de COP$164 000 mensuales. Del mis- 2011), consultado septiembre 20, 2014, http:// mo modo, las pensiones constituyen el 0,2 por cien- www.dane.gov.co/index.php/ocupacion-y-em- to de los ingresos familiares en los hogares más po- pleo/mercado-laboral/87-sociales/calidad-de-vi- bres, en comparación con 10,3 por ciento en los da/3281-encuesta-de-calidad-de-vida-2011. hogares más ricos. Background Note: Colombia Poverty 24 Guanais et al. estimaron que la tasa de hospitali- and Shared Prosperity. zaciones evitables (es decir, condiciones sensibles a 32 Colombia, Ministerio de Trabajo, “¿Qué es el Pro- la atención ambulatoria) para el país es de 21 por grama Colombia Mayor?”, Fondo de Solidaridad Pen- ciento, la segunda más alta en LAC. Guanais F. C., sional, consultado septiembre 21, 2014, http:// R. Gómez-Suárez, L. Pinzón, Primary Care Effective- www.fondodesolidaridadpensional.gov.co/prospe- ness and the Extent of Avoidable Hospitalizations in Latin rargel/que-es-programa-proteccion-social-adul- America and the Caribbean (Washington, D.C.: Banco to-mayor. Interamericano de Desarrollo, 2012). 33 Muragarra, E., “Aging, Poverty and Social Protec- 25 El valor monetario de las reclamaciones legales (tu- tion in Colombia Evidence and Policy Options” telas y recobros) para los servicios no incluidos en (sin publicar). el paquete de beneficios (no-POS) aumentó del 1,8 34 Ibid. por ciento del gasto total del SGSSS para llegar a 35 Background Note: Colombia Poverty and Shared Prosperity. 16 por ciento en 2009. Núñez, J. y J. Zapata, “La 36 El Sistema General de Seguridad Social en Salud Sostenibilidad”. (SGSSS) y el subsistema laboral emergente se dis- 26 La posibilidad de reclamaciones legales se relaciona cuten aquí. Los problemas de eficiencia en el ter- con el hecho de que el POS no se actualizó desde el cer subsistema de Asistencia Social están engloba- inicio del nuevo sistema hasta 2012 y, en consecuen- dos en la discusión anterior sobre la fragmentación. cia, se quedó rezagado en cuanto a las nuevas tecno- 37 Núñez, J. y J. Zapata, “La Sostenibilidad”. 234 PARTE DOS | CAPÍTULO 11 38 Silva, V., “Notas sobre un Sistema de Protección So- nal y se dictan otras disposiciones”, 6 de marzo de cial y sus Herramientas de Gestión” (sin publicar). 2014, consultado en septiembre 21, 2014, http:// 39 Holzmann, R. y S. Jorgensen, Social Risk Manage- www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ ment: A New Conceptual Framework for Social Protection ley_1712_2014.html. and Beyond. Social Protection Discussion Papers 21314 (s. 46 Camacho, A. y E. Conover, “Effects of Subsidized l.: Banco Mundial, 2000). Health Insurance on Newborn Health in a Deve- 40 Colombia, Congreso de Colombia, “Ley 789 de loping Country”, Economic Development and Cultural 2002. Por la cual se dictan normas para apoyar el Change 61, 3 (2013): 633–658. empleo y ampliar la protección social y se modi- 47 De acuerdo con la Ley 715 de 2001 (Artículo 94), fican algunos artículos del Código Sustantivo de el SISBEN tiene que ser revisado cada tres años. Trabajo, 27 de diciembre de 2002, consultado sep- 48 Al reconocer las diversas situaciones en términos tiembre 21, 2014, http://www.alcaldiabogota.gov. de las necesidades de salud, disponibilidad de ser- co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6778. vicios y aseguradoras de todo el país, el Ministe- 41 Robalino, D., L. Rawlings e I. Walker, Building So- rio de Salud está desarrollando diferentes modelos: cial Protection and Labor Systems (s. l.: Banco Mun- (i) un modelo para las poblaciones dispersas e indí- dial, 2012), consultado septiembre 21, 2014, genas; (ii) un modelo para las zonas urbanas carac- http://siteresources.worldbank.org/SOCIAL- terizado por la competencia en los mercados para PROTECTION/Resources/SP-Discussion-pa- los seguros y la provisión; y (iii) un modelo interme- pers/430578–1331508552354/1202.pdf. dio para las zonas con escasa competencia entre las 42 Silva, “Notas”. aseguradoras y la provisión principalmente por los 43 Robalino, D., L. Rawlings e I. Walker, “Building”. proveedores públicos. 44 El RUAF fue creado bajo la Ley 797 de 2003 (Artí- 49 El Ministerio de Salud había propuesto actualizar culo 15) como una entidad que integra al sector de las Zonas de Gestión de la Salud (HMZ, por sus si- la protección social (Ministerio de la Protección So- glas en inglés). Los gerentes de zona serían los res- cial). Establece que la inclusión en dicho registro es ponsables de la organización y gestión de la red de obligatoria para acceder a los subsidios o servicios proveedores de servicios para responder a las nece- financiados con fondos públicos y requiere un nú- sidades específicas de salud de la población y cum- mero de identificación único de acuerdo a los do- plir con el plan de beneficios. cumentos existentes. 50 El nuevo marco regulatorio requeriría un aumen- 45 Desarrollo de la Ley 1712 de 2014. Colombia, to de la capacidad de la Superintendencia de Salud Congreso, “Ley 1712 de 2014. Por medio de las para supervisar a las aseguradoras y las autorida- cual se crea la Ley de Transparencia y del Dere- des de salud locales. cho de Acceso a la Información Pública Nacio- CAPÍTULO 12 Las finanzas y la gobernanza públicas nacionales y subnacionales Mensajes principales En las últimas dos décadas, Colombia ha logrado avances significativos en la descentralización para promover el crecimiento y reducir las disparidades regionales y la pobreza, pero su marco fiscal y de gobernanza aún no ha dado pie a una rápida convergencia regional. Los desafíos actuales, sin embargo, incluyen la implementación subóptima del marco de la des- centralización, las fuentes débiles de ingresos locales, una falta de planificación territorial estratégica a largo plazo, la escasa capacidad local y central para administrar sistemas más descentralizados y la participación ciudadana limitada. Esta nota de política incluye una serie de recomendaciones de política principales: mejorar la coor- dinación general entre los distintos niveles de gobierno y entre los organismos clave en el Gobierno central; implementar un marco de incentivos eficaz para premiar el desempeño de los GSN; mejorar el control, monitoreo y evaluación subnacionales; revisar el marco de la descentralización, en particu- lar las funciones y responsabilidades de los departamentos; y prestar asistencia técnica sostenida para mejorar la gestión del sector público y ampliar las fuentes de ingresos locales de los GSN. Antecedentes habitantes informa tener al menos una necesidad básica insatisfecha.4 El país en su conjunto tiene En la descentralización, Colombia ha tenido como un gran interés en el marco de la descentralización objetivo encontrar el equilibrio adecuado entre la y la eficiencia y eficacia de los GSN, dada la alta autoridad central y la autonomía local, la equidad incidencia de la pobreza en los municipios peque- en la distribución de recursos y una mayor efi- ños, así como la magnitud de los recursos gestiona- ciencia en el gasto público. Colombia es un país dos a nivel local y su impacto en la prestación de unitario dividido en 32 departamentos (gobier- servicios y los objetivos nacionales de desarrollo . nos regionales) encabezados por gobernadores y asambleas departamentales elegidos democrática- La descentralización fiscal ha avanzado sustan- mente. Compuestas por representantes elegidos a cialmente en Colombia durante las últimas dos nivel local, las asambleas son responsables de, en- décadas. Hoy en día, los GSN ejecutan la inmensa tre otras cosas, la aprobación de los presupuestos mayoría del presupuesto nacional. La tabla 12.1 de los departamentos. Además, hay poco más de muestra este movimiento hacia la descentraliza- 1100 municipios con alcaldes y consejos munici- ción fiscal; la proporción del gasto subnacional pales electos. Según el FMI, los gobiernos subna- como porcentaje del gasto público total creció en cionales (GSN)1 en conjunto representan una gran más de diez puntos desde 1995 hasta 2009.5 proporción del gasto público en Colombia (8,1 por ciento del PIB en 2011). Departamentos y muni- La Constitución de 1991 transfirió las responsabi- cipios recaudan alrededor de un 3 por ciento del lidades y los recursos a los municipios y departa- PIB en ingresos fiscales (tabla 12.1), mientras que mentos para la prestación de los servicios públicos el resto2 es proporcionado por el Sistema General esenciales. El sistema de transferencia que resul- de Participaciones (SGP), las transferencias del tó de la Constitución de 1991 se centró en el fi- Gobierno central y otras fuentes de financiamien- nanciamiento de la educación, la salud y el agua to como los ingresos no tributarios y las regalías so- y saneamiento para estandarizar la prestación de bre los recursos naturales.3 Los municipios peque- estos servicios por parte de los GSN a través de las ños tienden a ser más pobres que los más grandes: regiones. A mediados de la década de los noventa, mientras que el 29 por ciento de la población en una serie de deficiencias en el marco de la descen- general tiene una o más necesidades básicas insa- tralización se había hecho evidente. Para mejorar tisfechas, aproximadamente el 46 por ciento de los las capacidades de los GSN para gestionar sus res- habitantes de los municipios de menos de 50 000 ponsabilidades y recursos, la Constitución de 1991 TABLA 12-1:  Descentralización fiscal Total de Impuestos impuestos Impuestos subnacionales Transferencias a como % del subnacionales como % del total Gastos subnacionales los GSN como % Año PIB como % del PIB de impuestos como % del gasto total del PIB 1990 8,2 1,7 20,2 n,a, n,a, 1995 10,0 1,9 21,0 18,5 3,6 2000 11,7 2,2 19,3 24,9 6,9 2005 15,2 2,8 18,1 29,4 7,3 2010 17,3 2,9 16,8 28,95 a 7,8a Fuentes: Adaptado y actualizado de Bird (2012) y Sánchez, España y Zenteno (2012) con base en datos de la CEPAL, OCDE, Banco de la República (http://www. banrep.gov.co/es/series-estadisticas /see_finanzas_publi.htm) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (http://www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/ politicafiscal/Estadisticasfiscales). a Los datos son de 2009. L as finanzas y la gobernanza públicas nacionales y subnacionales 237 238 PARTE DOS | CAPÍTULO 12 establecía la certificación de los GSN con base en recibida por los GSN debía aumentar anualmente su desempeño fiscal. Sin embargo, las transferen- en un 2 por ciento en términos reales hasta 2005 y cias de asignación de fondos no produjeron las luego en un 2,5 por ciento hasta el año 2008. mejoras esperadas en la cobertura o la calidad de los servicios, y las certificaciones individuales de los Desde 2000, el Gobierno central ha estado desa- GSN sucumbieron a las presiones políticas y se hi- rrollando indicadores y fortaleciendo la capaci- cieron pro forma a finales de los noventa. Además, dad para monitorear adecuadamente los servicios la economía de Colombia entró en recesión entre prestados por los GSN. Debido a que las metas 1998 y 1999, con un crecimiento en declive desde nacionales para los servicios clave establecidas en 0,6 por ciento en 1998 a –4,3 por ciento el año los planes nacionales de desarrollo anteriores no siguiente.6 Esto llevó a una caída significativa de se habían alcanzado, se aprobó un tercer conjun- los ingresos corrientes, la reducción de los recursos to de reformas después de 2008, autorizando al transferidos a los GSN en términos nominales en Poder Ejecutivo a monitorear y controlar el cum- un 23,6 por ciento en 1998 y un 24,6 por ciento plimiento, por parte de los GSN, de las metas de en 1999. Mientras tanto, el rápido aumento de las cobertura, calidad y continuidad establecidas para transferencias (tabla 12.1) estimuló el crecimiento los servicios clave financiados por el sistema de del gasto y de la deuda y la disminución de los in- transferencia.10 El nuevo sistema cuenta con una centivos para que los GSN recaudaran sus propios serie de eventos de riesgo (o umbrales) que pue- ingresos. En consecuencia, el país experimentó una den activar el uso por parte del Poder Ejecutivo crisis de deuda a finales de los noventa que incluso de medidas preventivas o correctivas. Las medidas amenazó la sostenibilidad fiscal a nivel nacional.7 preventivas pueden incluir “planes de desempe- ño” entre el Ejecutivo y los GSN, que prescriben Entre 1997 y 2003, un segundo conjunto de re- las acciones específicas para que los GSN puedan formas fue diseñado para desalentar el exceso de mitigar o eliminar el evento de riesgo.11 Las me- gasto y el endeudamiento.8 En 1999, una nueva didas correctivas incluyen la autoridad del Poder ley de quiebras (Ley 550) se centró principalmen- Ejecutivo para hacerse cargo de las funciones y re- te en las empresas privadas, pero también incluyó cursos de los GSN para garantizar la prestación de disposiciones para los procedimientos de protec- los servicios que están en riesgo. Esta innovadora ción de bancarrota para de los GSN altamente herramienta tiene como objetivo fortalecer la ren- endeudados y empresas públicas que no podían dición de cuentas del Gobierno a los ciudadanos o decidieron no elaborar una reprogramación vo- en la prestación de los servicios, la transparencia y luntaria con sus acreedores.9 A partir de 2000, el la eficiencia en el uso de los recursos públicos y la congreso aprobó reformas orientadas a limitar el coordinación de la actuación entre los diferentes crecimiento de las transferencias y la imposición niveles de gobierno para alinearlos con los objeti- de estrictas limitaciones presupuestarias a los GSN vos nacionales establecidos. a través de un marco de insolvencia subnacional y de límites de gastos. Estas normas —referidas El impulso hacia las transferencias basadas en el colectivamente como el Esquema de Saneamiento rendimiento ha continuado a través de reformas al Fiscal— también permiten al Gobierno central es- sistema de regalías y la gestión territorial. En junio tablecer acuerdos de reestructuración de deuda y de 2011, el congreso aprobó otra reforma constitu- acuerdos de desempeño fiscal y financiero con los cional orientada a la introducción de condiciones GSN para mejorar su capacidad de organización a los resultados en el Sistema General de Regalías y funcionamiento y corregir los desequilibrios fis- (SGR). Creado en 1991, el sistema de transferen- cales. En 2001, el SGP estableció la cantidad total cia de regalías se basa en los ingresos derivados de que se distribuiría a los GSN en el nivel de 2000 las materias primas, como el petróleo, gas y mine- (como porcentaje del PIB) de las transferencias ge- rales. Mientras que el importe anual de las rega- nerales anteriores. A partir de entonces, la cuota lías era previamente insignificante, se incrementó Las finanzas y la gobernanza públicas nacionales y subnacionales 239 sustancialmente en las últimas dos décadas, con el comparación con el 54 por ciento en los munici- aumento de precios y la producción de las mate- pios grandes para 1985–2005). rias primas. En 2008, los pagos de regalías ascen- dieron a COP 6 billones (alrededor de US$3000 El marco fiscal y de gobernanza actual de los GSN millones, o el 1,3 por ciento del PIB), cantidad seis no ha dado lugar a una rápida convergencia re- veces mayor que los niveles de la década de los gional. Aunque Colombia ha experimentado una noventa.12 La nueva ley exige órganos de gestión constante, pero lenta, convergencia en los niveles conjunta (órganos colegiados de administración y de ingreso per cápita, el sistema fiscal global (im- decisión) entre el Gobierno nacional y los GSN, puestos y transferencias) muestra una capacidad con el objetivo de mejorar la eficiencia del proceso redistributiva limitada, incluso en comparación de toma de decisiones en relación con el uso de las con otros países de Latinoamérica y el Caribe.17 regalías, incluyendo la posibilidad de suspender las El SGP, que proporciona transferencias del go- transferencias a los GSN con bajo rendimiento.13 bierno central a los GSN en función de variables La ley tiene por objeto garantizar que los recursos de pobreza (entre otros factores), ha tenido poco se canalicen hacia proyectos pertinentes, estratégi- impacto en la reducción de las diferencias entre los cos y viables. En 2011, el Congreso aprobó la Ley departamentos y municipios. Del mismo modo, no Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT),14 está claro si la reforma fiscal integral, recientemen- que complementa la reforma a las regalías, al tra- te aprobada por el congreso, hará lo necesario para tar de reducir el riesgo de fragmentación de la in- hacer frente a las disparidades entre las regiones. versión y de baja calidad de los proyectos entre los Por el contrario, la reforma al SGR parece ser un GSN a través de varias asociaciones entre munici- paso en la dirección correcta. Las proyecciones del pios y otras entidades territoriales.15 Banco Mundial sugieren que los departamentos pobres crecerán más rápido que los más ricos bajo el nuevo marco.18 En suma, mientras que el nuevo Progreso sistema de regalías ayudará a reducir las disparida- des, la ejecución más eficiente de los recursos del El proceso de descentralización ha producido SGR y reformas más audaces son necesarias para resultados mixtos en términos de promover el aumentar el ritmo de convergencia regional. crecimiento y la reducción de las disparidades regionales y la pobreza. Desde 2002, el fuerte cre- Los vacíos críticos siguen siendo un obstáculo cimiento de Colombia ha estado acompañado por para la competitividad regional y están estrecha- la reducción de la pobreza y la creación sustancial mente relacionados con los servicios prestados por de empleos, lo que se esperaba tuviese un impac- los GSN. El logro educativo muestra una signifi- to importante en términos de la desigualdad y la cativa variación regional en Colombia: a los de- convergencia regional. Sin embargo, el coeficiente partamentos urbanos y las ciudades les va mucho de Gini del país (0.54 en 2012) sigue siendo una de mejor que a las zonas rurales en términos de al- los más altos de la región y del mundo, eclipsando fabetización, ausentismo y el promedio de años al de sus similares como Perú (0.48 en 2010). Esto de escolaridad.19 Por otra parte, las diferencias en se debe a las grandes y perdurables disparidades otros factores clave de la competitividad parecen ir entre las zonas urbanas y rurales y las grandes di- en aumento. Según la Comisión Económica para ferencias en las tasas de pobreza entre los depar- América Latina y el Caribe (CEPAL),20 las dispa- tamentos (figura 12.1).16 De hecho, los municipios ridades regionales en materia de competitividad, pequeños (menos de 10 000 habitantes) tienen medida por los niveles de desempeño económico, tasas de pobreza superiores al promedio nacional infraestructura, capital humano y la ciencia y la (45,1 por ciento frente a 27,78 por ciento) y su rit- tecnología, se han ampliado en la década pasada. mo de reducción de la pobreza ha sido más lento Los departamentos líderes han hecho progresos que el promedio (37,1 por ciento de reducción en sustanciales, mientras que aquellos en la parte 240 PARTE DOS | CAPÍTULO 12 FIGURA 12-1:  Disparidades regionales Incidencia de la pobreza monetaria por departamento en 2012 (%) 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Bogotá D.C. Santader Cundinamarca Antioquia Valle del Cauca Risaralda Meta Total National Atlántico Caldas Boyacá Quindío Norte de Santander Caqueta Tolima Bolivar Huila Cesar Nariño Sucre Magdalena La Guajira Córdoba Cauca Chocó Fuente: DANE — Encuesta Continua de Hogares (2002–2006) y Gran Encuesta Integrada de Hogares (2008–2012). Nota: La incidencia de la pobreza monetaria indica el porcentaje de personas que están clasificadas como pobres con base en un cierto nivel de consumo; es decir, permite la observación de la probabilidad no condicional de que un individuo sea pobre en un departamento determinado. media e inferior de la lista permanecen estanca- uso de los recursos que afectan a la prestación de dos. Esta tendencia representa un desafío para el servicios.23 marco financiero subnacional debido a que los de- partamentos rezagados también son más depen- El nuevo SGR distribuye los recursos de manera dientes de las transferencias del Gobierno central. más uniforme en todas las regiones, pero todavía se enfrenta a retos de eficiencia y capacidad. El El SGP ha contribuido a ampliar el proceso de nuevo SGR24 ha creado un marco propicio para descentralización y la mejora de una serie de ser- una mayor equidad regional25 y una mejor ges- vicios básicos en todo el país. El SGP promueve tión de los recursos. Sin embargo, existen dudas una mejor gestión fiscal tanto del Gobierno central acerca de la eficacia del marco institucional para como de los GSN, mejorando la cobertura de los la aprobación de proyectos de inversión regional servicios esenciales.21 Como una fuente predecible a través de los organismos regionales de gestión de recursos para los GSN, el SGP ha contribuido a del SGR que incluyen la participación directa del una mejor planificación y eficiencia subnacionales DNP, y sobre la capacidad del Gobierno central en el uso de los recursos. Sin embargo, el aumento para responder a la demanda y acelerar la eje- en la cobertura de los servicios básicos no se ha cución de proyectos regionales. La ejecución de visto acompañado por un aumento en la calidad recursos del SGR, de acuerdo al monitoreo de de dichos servicios.22 Los informes de evaluación la CGR, sigue siendo lenta.26 Sin embargo, rela- del Ministerio de Hacienda y Crédito Público jar los controles para acelerar la ejecución podría (MHCP), la Contraloría General de la República plantear cuestiones importantes en materia de (CGR) y el Departamento Nacional de Planeación transparencia y rendición de cuentas en el uso de (DNP) indican deficiencias significativas en la ges- los fondos. Finalmente, tener sistemas separados tión global de los recursos. La evidencia sugiere (SGP y SGR) para financiar objetivos y proyec- que los GSN carecen de las capacidades, los sis- tos regionales similares es costoso, ineficiente y temas y los datos para gestionar, monitorear, con- sujeto a superposiciones inevitables (véase el re- trolar, evaluar e informar adecuadamente sobre el cuadro 12.1). Las finanzas y la gobernanza públicas nacionales y subnacionales 241 RECUADRO 12-1:  Transferencias del Gobierno a los GSN: SGP y SGR La mayor parte de las transferencias del Gobierno central a los GSN se canalizan a través de dos siste- mas: SGP y SGR. • Los fondos del SGP se transfieren a los gsn de conformidad con los artículos 356 y 357 de la Constitución para financiar los servicios bajo jurisdicción de los GSN —principalmente salud, educación y agua y saneamiento. • El SGR incluye los sistemas de ingresos, transferencias, instituciones, procedimientos y regu- laciones que, de acuerdo con los artículos 332, 360 y 361 de la Constitución y la Ley 1530 de 2012, rigen la distribución y transferencia a los GSN de los ingresos derivados de la explota- ción de los recursos naturales no renovables. El sistema determina el uso, gestión, ejecución, control y objetivos de los fondos, incluida la equidad regional e intergeneracional, el ahorro, la competitividad, la buena gobernanza y la estabilidad macroeconómica. En 2012, casi COP 34 billones (US$17 000 millones) se pusieron a disposición de los GSN a través de estos dos sistemas, de la siguiente manera: Fuente de financiamiento Monto en COP (millones) Monto en USD (millones) SGP 25.951.621 13.700 SGR 7.904.418 4.200 Fuente: Documento CONPES 148 (9 de febrero de 2012), decretos 4923 (26 de diciembre de 2011) y 4950 (30 de diciembre de 2011). El papel de los departamentos en la promoción de y dilaciones indebidas en la formalización de la la coordinación y la prestación de apoyo a los mu- nueva LOOT —formas autorizadas de asociación nicipios todavía no está claro y se percibe como territorial que los departamentos o bien se niegan débil. Con la ola de reformas de descentralización a patrocinar o a las que se oponen abiertamente. que se inició en 1986, se transfirió en parte a los Podría decirse que esta dinámica también es pro- departamentos la responsabilidad de proporcionar picia para la atomización de la inversión pública, es servicios críticos, como la salud y la educación; decir, el uso generalizado de los fondos públicos sin embargo, esta capa intermedia de gobierno para pequeños y micro proyectos con muy bajo se mantuvo institucionalmente débil. El marco impacto regional. Es evidente que los pequeños de la descentralización de Colombia no ha otor- municipios se beneficiarán del apoyo de los depar- gado funciones especializadas claras a los depar- tamentos en áreas como la administración tributa- tamentos en términos de prestación de servicios, ria y la prestación de servicios de las competencias asistencia técnica o enfoques supramunicipales regionales clave (por ejemplo, salud, educación y y sectoriales. En la práctica, el marco se basa en mantenimiento de la infraestructura local). un esquema bipolar en el que el Gobierno central define las políticas y los municipios los ejecutan, En tanto Colombia se acerca al fin del conflicto dejando a los departamentos en algún punto in- interno, los GSN podrían desempeñar un papel termedio. La incertidumbre acerca de los roles y fundamental en el proceso de transición. Debido responsabilidades de los departamentos ha llevado a que el riesgo de violencia es mayor en los depar- a frecuentes enfrentamientos con los municipios tamentos o municipios con instituciones débiles, la 242 PARTE DOS | CAPÍTULO 12 construcción de instituciones capaces y legítimas de los GSN han tenido éxitos y fracasos, sin una en el ámbito local es clave para romper los ciclos correlación clara con su tamaño o sus recursos de violencia en Colombia.27 El fortalecimiento de económicos. Las principales razones son la falta las instituciones de los GSN será fundamental al de incentivos para promover que los GSN recau- tiempo que el país entre en una transición postcon- den sus propios ingresos30 y la falta de rendición flicto. Por ejemplo, los gobiernos municipales que de cuentas creada por el hecho de que diferentes muestren voluntad de mejorar sus capacidades de niveles de gobierno controlan los insumos de los gestión y empezar a proporcionar mejores servicios servicios.31 Cuando mucho, los modestos impac- públicos también se harán más responsables y con- tos en la prestación de servicios derivados de una fiables ante los ciudadanos durante el proceso de mayor y mejor distribución de las cantidades de transición. Un nuevo círculo virtuoso se pondrá en recursos que llegan a las regiones han sido am- marcha cuando el desempeño de los GSN —me- pliamente documentados. Más importante aún, la dido por una mejor prestación de los servicios pú- capacidad de los GSN para usar, administrar, mo- blicos— cree mayores niveles de confianza entre nitorear, controlar e informar sobre estos recursos los ciudadanos. Mientras que el proceso de paz sigue siendo un problema. Parece que Colombia se continúa en el nivel nacional, los departamentos ha centrado en los elementos “macro” del marco y municipios deben prepararse para enfrentar los de descentralización de (sobre todo en las “reglas desafíos de la transición postconflicto mediante la del juego” fiscales), pero se ha avanzado poco en la construcción de conocimientos en materia admi- dimensión “micro” de las instituciones encargadas nistrativa y de gestión básicos y dar la bienvenida de la aplicación del marco (es decir, las herramien- a la retroalimentación de los ciudadanos durante tas administrativas y de gestión de los tres niveles todo el proceso.28 de gobierno que deberían hacer operacionales las reglas fiscales). Áreas básicas de gestión local débil, tales como la gestión financiera y las adquisiciones, Desafíos han tenido un efecto negativo en el uso del día a día de los fondos y sobre los resultados que se espe- Si bien se espera que el nuevo marco jurídico y ran de los proyectos de inversión regionales. regulatorio para la descentralización mejore el rendimiento de los GSN, se requieren medidas En términos generales, Colombia se enfrenta a dos adicionales para una mejor prestación de los ser- tipos de desafíos: los relacionados con el marco de vicios. En particular, el trabajo analítico realizado la descentralización y la coordinación institucional por el Banco Mundial sobre la descentralización en y los relacionados con la capacidad de los GSN. La Colombia muestra que el país aún enfrenta impor- atención a ambos es fundamental para una movi- tantes desafíos en el logro de las grandes metas que lización de recursos más eficiente y una prestación el Gobierno y el congreso tenían en mente a la hora de servicios más eficaz. de aprobar las reformas más recientes. Antes de la promulgación de reformas adicionales en el corto y Un marco de la descentralización mediano plazos, el país podría considerar enfocar- más fuerte y una mejor coordinación se en aprovechar los beneficios de las reformas ya institucional aprobadas para hacerlas plenamente operativas y fortalecer la capacidad institucional de los organis- Desafío # 1: Falta de coordinación entre los go- mos nacionales y subnacionales responsables. biernos central y regionales. La interfaz entre el Gobierno y los GSN se centra en los mecanismos El país aún muestra una implementación desigual de coordinación y monitoreo: el Marco Fiscal de del marco de la descentralización. Tal como Bird Insolvencia, los planes de desempeño, acuerdos lo resaltó y un estudio reciente del Banco Mundial de resultados y el Plan de Contratos. Estos pro- lo mostró,29 la gestión y la prestación de servicios porcionan herramientas para ayudar a los GSN Las finanzas y la gobernanza públicas nacionales y subnacionales 243 a mejorar su capacidad para gestionar la admi- El Gobierno central, como parte de los grupos de nistración de los recursos y la prestación de ser- trabajo de la OCDE, ha desarrollado iniciativas vicios. Desafortunadamente, la amplitud de los importantes —incluyendo la creación de un ob- programas, fuentes de financiamiento, las respon- servatorio de gestión territorial, la generación de sabilidades de las agencias y las prioridades de los mejores estadísticas subnacionales y el trabajo en GSN desafían la capacidad del Gobierno central la definición de asociaciones funcionales a nivel para coordinar las intervenciones. Por ejemplo, regional— pero tendrá que avanzar en el impul- la demanda de información por parte de diversas so de las capacidades estratégicas y analíticas para entidades centrales a menudo se duplica, varía en mejorar la formulación de políticas regionales. La contenido o tiempos y/o refleja las prioridades ar- información subnacional es escasa e irregular; no bitrarias específicas de los distintos organismos que existen estadísticas básicas y datos de gestión ad- juntos agregan a la carga y costos administrativos ministrativa, financiera y local. El último censo de la presentación de informes de los GSN. Las in- (2005) tiene casi 10 años de antigüedad y no hay certidumbres sobre la competencia de los departa- certeza sobre su posible actualización en 2015. En mentos y las debilidades institucionales de carácter general, la falta de datos impide la formulación de general no contribuyen a la claridad en los roles y políticas subnacionales, la evaluación de progra- la coordinación entre niveles de gobierno. mas y el monitoreo del desempeño de los GSN. Por ejemplo, las experiencias de descentralización en Desafío # 2: Distorsiones en el marco de incenti- Colombia tienen que ser reunidas, sistematizadas vos. En muchos países, la descentralización fiscal y expandidas para hacerlas más relevantes para los exitosa depende en gran medida de la aplicación diversos tipos de GSN, y luego ser potencialmente con éxito, dentro de un marco jurídico claro, de replicadas a nivel nacional. Las iniciativas y prefe- una mezcla personalizada de incentivos y políti- rencias locales también deben ser seguidas como cas, a menudo desarrollados a nivel local y pilo- parte del proceso de exploración de los vínculos teados, refinados y luego replicados en todo el país más eficaces entre la rendición de cuentas y el de- bajo la estrecha vigilancia de los ciudadanos. En sempeño para ayudar a aumentar la participación Colombia, la estructura de incentivos para un me- de los ciudadanos en el proceso de planificación. jor desempeño de los GSN ha sido distorsionada Para asegurar la sostenibilidad a largo plazo de por los frecuentes cambios en el entorno político; una mejor recolección de datos y mecanismos de las transferencias no condicionadas del Gobierno difusión, podrían explorarse posibles sinergias y central, incluso con esfuerzos de ingresos locales economías de escala con instituciones académicas pobres; y la limitada gama de incentivos o desin- a nivel de GSN. centivos del Gobierno central para premiar o san- cionar con eficacia el desempeño. El problema se Fortalecimiento de la capacidad de los GSN ha visto agravado por la falta de transparencia y rendición de cuentas en muchos municipios (ge- Desafío # 4: Atención insuficiente a la ampliación neralmente los más pequeños) y la falta de promo- de las fuentes de ingresos locales. Representando el ción de la participación ciudadana.32 1,5 por ciento del PIB para el año 2010, la recau- dación de impuestos a la propiedad en Colombia Desafío # 3: Planificación estratégica a largo pla- está ahora por encima de la media de los países zo inconsistente y falta de datos confiables sobre de Latinoamérica (0,8 por ciento del PIB) y ligera- el desempeño regional. Los mecanismos de pla- mente por debajo de la media de los países de la nificación estratégica del Gobierno y de los GSN OCDE (1,8 por ciento), Brasil con un 1,9 por cien- están sólo débilmente vinculados. La información to y Argentina con un 3,0 por ciento. Sin embar- disponible no permite la expresión de prioridades go, este impuesto representa sólo el 20 por ciento sectoriales y regionales que promoverían el desa- de la recaudación total de impuestos locales,33 y rrollo de estrategias de planificación a largo plazo. la mayoría de las autoridades administradoras de 244 PARTE DOS | CAPÍTULO 12 impuestos municipales (excepto las de las grandes capacidad adecuada para gestionar estos sistemas ciudades) tienen una débil capacidad de gestión y y, a menudo, recurren a prácticas de contratación control. Una administración tributaria más fuerte de herencia o informales. 34 sigue siendo una función central de la gestión pú- blica local que necesita ser mejorada en los peque- Recomendaciones De Política ños y medianos municipios, y se necesitan acciones concretas coordinadas por las autoridades regio- nales para ampliar las fuentes de ingresos locales, En tanto que Colombia evalúa los resultados del con un enfoque particular en áreas clave, como la nuevo marco de descentralización, debe centrarse administración de los impuestos a la propiedad. en el desarrollo de capacidades a nivel local, pero hacerlo de manera más eficaz. La creación de ca- Desafío # 5: Una débil capacidad local para gestio- pacidad ha sido un tema recurrente, pero la im- nar los nuevos sistemas descentralizados. Aunque plementación ha sido sin duda menos que exitosa. la cobertura de servicios ha experimentado un au- Aprendiendo del pasado, el nuevo enfoque para mento significativo, las mejoras se han logrado a impulsar las capacidades locales debe contar con costos muy elevados, no se han alcanzado los re- los siguientes elementos principales: (i) asistencia sultados esperados y han tenido impactos muy des- técnica continua y sostenible utilizando nuevas iguales entre los GSN. Claramente, algunos GSN herramientas de gestión y tecnologías de informa- están cerca de su nivel potencial de rendimiento. La ción (TI); (ii) la implementación de un marco de poca capacidad de planificación y ejecución de los incentivos eficaces; (iii) mejorar la coordinación gastos, tesorería y contabilidad, adquisiciones pú- entre los actores clave; (iv) mejorar el marco para blicas, control y auditoría interna, así como gestión el control, monitoreo y evaluación del uso local de de los recursos humanos, comúnmente socava la los recursos nacionales y locales; y (v) la promoción eficiencia del gasto subnacional. El progreso logra- de la participación ciudadana. La tabla al fin de do por el Gobierno central con la reforma a su sis- esta nota resume las recomendaciones de política tema de gestión financiera (con el lanzamiento del en torno a objetivos temáticos y plazos. Sistema Integrado de Información Financiera) no se ha extendido a los GSN. La administración del Un marco de descentralización más efectivo es pobre, los pagos a los proveedores de fuerte y una mejor coordinación servicios a menudo se retrasan, afectando los pre- institucional cios de la prestación de esos servicios. Además, los sistemas de software administrativo y financiero de Área de política # 1: Mejora de la coordinación entre los los GSN son generalmente anticuados, requieren niveles de gobierno y los principales organismos del Gobierno un alto grado de entrada manual, no permiten el central. Los tres niveles críticos de gobierno (central, intercambio de datos entre las funciones de gestión departamental y municipal) y los actores centrales (como la elaboración de presupuestos y la contabi- clave, como el DNP, el MHCP, el Ministerio del lidad, por ejemplo) y no permiten un intercambio Interior y la CGR, requieren una colaboración de información fluido con los niveles más altos del más estrecha y acción sincronizada. Además, un Gobierno. Estos problemas reducen la eficiencia número de nuevas organizaciones35 necesita apoyo de los procesos administrativos y ocupan el tiempo adicional para aumentar su eficiencia. Las solici- que de otro modo se dedicaría a la gestión de los tudes de información de las agencias centrales a programas y la atención a los ciudadanos. Un débil los GSN tienen que ser más ágiles.36 Las agencias servicio civil dentro de los GSN a menudo impide también deben promover enfoques estandarizados la continuidad técnica del personal local, creando y coordinados a las funciones y procesos adminis- una alta rotación. Por último, a pesar de las mejo- trativos clave como la contabilidad y la gestión fi- ras en el marco jurídico y regulatorio que rige los nanciera pública, así como las reglas y estándares sistemas de adquisiciones, los GSN carecen de la de adquisiciones, teniendo en cuenta a la vez las Las finanzas y la gobernanza públicas nacionales y subnacionales 245 diferentes necesidades y capacidades de cada nivel y las herramientas de información para medir la subnacional de gobierno. Esto requiere una revi- capacidad de gestión de los GSN, establecer están- sión de la distribución territorial de competencias y dares y buenas prácticas en el desempeño de la ges- responsabilidades, la que puede servir de base para tión pública subnacional, e implementar un marco el establecimiento de estrategias para la mejora de de incentivos para recompensar el rendimiento la coordinación intergubernamental. Por último, superior o excepcional o ayudar a quienes tengan para lograr una mejor asignación de recursos y eva- bajos resultados para el logro de un rendimiento luación de los fondos subnacionales, el Gobierno sostenido. Por último, es fundamental hacer ope- central tiene que avanzar hacia el análisis de los rativos los incentivos que ya están contemplados programas públicos subnacionales, independiente- bajo los marcos institucionales del SGP y el SGR. mente de que los fondos involucrados sean actuales o de inversión y sin importar la fuente de financia- Área de política # 4: A través de una evaluación indepen- miento (presupuesto nacional, SGR, SGP). diente, revisar y ajustar el marco de la descentralización, en particular del SGP y el SGR, y el papel de los departa- Área de política # 2: Un marco de control y de monitoreo y mentos. En primer lugar, el Gobierno debe llevar a evaluación (MyE) subnacional mejorado. Los instrumen- cabo un análisis en profundidad del SGP y el SGR tos de control y de monitoreo que existen actual- para determinar de forma independiente lo que mente en Colombia son ineficientes, fragmenta- está funcionando bien y lo que no. Los hallazgos dos, conceptualmente inconsistentes y focalizados podrían conducir a cambios (más operacionales en revisiones y sanciones a posteriori. Sin embargo, que jurídicos) que aumenten la eficiencia del siste- la fragmentación de los GSN y su falta de datos y ma, probablemente mediante la fusión de los fon- capacidades erigen una barrera para el monitoreo dos del SGP y el SGR dentro de un presupuesto, y la evaluación de su desempeño. El Gobierno cen- un sistema de control y un marco de monitoreo y tral debe hacer hincapié en mejorar e integrar los evaluación unificados. Además, sería conveniente instrumentos de control y de monitoreo y evalua- revisar el impacto de las actuales fórmulas de asig- ción de los organismos directamente involucrados, nación de recursos. Por último, el Gobierno debe como el DNP, el MHCP y la CGR. Si la eficiencia seguir trabajando en la clarificación y fortaleci- y la eficacia de la toma de decisiones y la ejecución miento del papel de los departamentos, incluidas del gasto a nivel subnacional han de ser mejoradas, las propuestas para una nueva ley orgánica (Ley es necesario armonizar y racionalizar los procedi- de régimen departamental). Tales propuestas de- mientos. Al mismo tiempo, la institucionalización ben describir las competencias de los departamen- de la evaluación es clave para la identificación y el tos, su papel de coordinadores/apoyadores de los seguimiento del desempeño de los GSN. La eva- pequeños municipios y sus funciones de control y luación generará ciclos de intercambio regulares de monitoreo y evaluación del uso de los recursos, para informar la gestión de los GSN y fortalecerá los resultados obtenidos y el desempeño fiscal y de el papel del Gobierno central en el seguimiento del gestión de los municipios. Su papel potencial como progreso de los GSN. promotores y/o coejecutores de los proyectos de inversión patrocinados por las asociaciones de mu- Área de política # 3: La implementación efectiva de un nicipios puede llegar a ser de suma importancia marco de incentivos para los GSN. Los sistemas de ges- para proporcionar cohesión regional y evitar la tión fuertes requieren un marco claro y explícito atomización de la inversión pública. de incentivos. Una gestión subnacional exitosa se basa en la identificación de una serie de posibles Fortalecimiento de la capacidad de los GSN incentivos, instrumentos y métricas de desempeño subnacional, estándares de buen desempeño y la Área de política # 5: Asistencia técnica sostenida a los GSN documentación y difusión de buenas prácticas. Es a través de nuevas herramientas de gestión y de TI. Las ac- fundamental definir los indicadores de desempeño tividades de creación de capacidad deben centrarse 246 PARTE DOS | CAPÍTULO 12 RECUADRO 12-2:  Asistencia técnica para impulsar las capacidades locales: elementos específicos Las lecciones aprendidas apuntan a la necesidad de centrarse en el desarrollo de la capacidad local para llevar a cabo funciones específicas de gestión claves. Este trabajo debería contener los siguientes elementos: Definir estándares de gestión de los GSN sobre la base de conceptos normativos y estandarizados de las funciones robustas básicas de gestión subnacional. El diseño debe estar guiado por las experien- cias exitosas de Colombia y por criterios internacionales, tales como los Estándares Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSAS, por sus siglas en inglés), adoptados por el Consejo de la Federación Internacional de Contadores, los principios y las directrices aprobadas por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en inglés), y los manua- les y guías de Estadísticas de Finanzas Públicas del FMI. Evitar intervenciones discrecionales y centrarse en el apoyo técnico sostenido-tomando de la mano, sobre todo a los GSN pequeños y medianos. Como lo ha demostrado el reciente trabajo con los GSN, es fundamental proporcionar apoyo gradualmente y de forma sostenida y personalizada. Si bien el apoyo en la fase de diagnóstico es útil, la asistencia técnica durante la implementación es aún más importante. Esta asistencia sostenida es clave y debe ser proporcionada inicialmente por el Gobierno central y, posteriormente, por expertos del mundo académico y/o el sector privado. El Gobierno cen- tral debería, sin embargo, regular los estándares para una sólida gestión por parte de los GSN a través de evaluaciones periódicas, similares a las evaluaciones de Gasto Público y Responsabilidad Financiera (PEFA, por sus siglas en inglés). En suma, el esfuerzo es sobre el uso de herramientas estándar, pero aplicándolas en un contexto local y de forma sostenida y regular. Adoptar un enfoque no tradicional a la creación de capacidad. Mientras que el conocimiento de las funciones y los estándares básicos de gestión es clave para mejorar la capacidad local, la formación debe estar orientada hacia el desarrollo de competencias prácticas que permitan a los funcionarios locales tomar decisiones y asignar recursos de manera más eficiente. Hasta ahora, los esfuerzos de creación de capacidades han hecho poca diferencia en el nivel local; por lo tanto, debe desarrollarse un nuevo enfoque centrado en atender las necesidades de gestión actuales de los municipios. (continúa en la página siguiente) en resolver los problemas que impiden la adecuada —planificación, inversión, adquisiciones, gestión fi- prestación de los servicios o la mejora sostenida de nanciera, administración tributaria local y servicio los resultados del servicio. La experiencia del Banco civil; y (ii) asegurar la continuidad técnica con una en el uso de herramientas como MiGestion y planes baja rotación del personal técnico necesario para de rápida evaluación y acción37 en municipios selec- el éxito de los proyectos plurianuales de mayor ta- cionados ha demostrado la eficacia de los enfoques maño, así como para la medición del rendimiento, específicos. El nuevo enfoque de la prestación de MyE de los proyectos, las negociaciones intergu- asistencia técnica debe apuntar a (i) la creación de bernamentales y la tercerización, así como la for- un suministro coherente y estructurado de herra- mación de alianzas público-privadas que probable- mientas de creación de capacidad para los GSN, mente serán más importante para los GSN que las especialmente en las áreas de gestión básicas que habilidades sectoriales específicas (el recuadro 12.2 son fundamentales para mejorar la asignación y uso describe algunos de los elementos importantes de de recursos públicos para la prestación de servicios esta asistencia técnica). Las finanzas y la gobernanza públicas nacionales y subnacionales 247 Asistencia técnica para impulsar las capacidades locales: elementos específicos RECUADRO 12-2:  (continuación) Aprovechar las nuevas tecnologías para la generación y el uso de datos. Por ejemplo, el uso de cloud computing, que permite un acceso más fácil para los usuarios (tanto los GSN como el Gobierno cen- tral), reducirá la necesidad de soluciones de TI locales ad hoc, reducirá o eliminará la carga de presen- tar informes periódicamente, mejorará la calidad de los datos fiscales y financieros y facilitará la gestión interna de los GSN y su prestación de servicios a los ciudadanos. Esto debe alinearse con las iniciativas en curso del Gobierno, como Vive Digital, la cual (entre otros objetivos) busca llegar a la mayoría de los GSN a través de fibra óptica. Se necesita un programa explícito para impulsar la generación de da- tos subnacionales para permitir la formulación de políticas y la gestión de proyectos de inversión por parte de los GSN. Llevar a cabo un censo regular, la institucionalización del padrón, o trabajar en otras fuentes de datos seguirán siendo desafíos clave. Reforzar la transparencia, el control y la rendición de cuentas a través de la participación ciudadana. El Gobierno central reconoce que es necesario recopilar, sistematizar y expandir las experiencias de Colombia en cuanto a iniciativas patrocinadas por los ciudadanos para que sean más ampliamente aplicables por los diferentes tipos de GSN y replicadas en todo el país. La iniciativa y preferencias locales jugarán un papel clave en este esfuerzo, pero el Gobierno debe hacer disponibles varios ejem- plos, facilitar el aprendizaje entre pares, identificar y publicitar los éxitos, explorar y reforzar las líneas de transmisión entre una mejor rendición de cuentas y el desempeño y, en la medida de lo posible, recompensar a los GSN que tengan un progreso significativo. El Gobierno está llevando a cabo, apo- yando y promoviendo mecanismos para aumentar la participación de los ciudadanos en la planifica- ción, presupuesto y ejecución de las inversiones públicas. Sin embargo, todas estas iniciativas están siendo guiadas por diferentes agencias, con diferentes metodologías y sin coordinación para aprove- char posibles sinergias. Algunos GSN reciben el apoyo de la Dirección de Apoyo Fiscal para preparar un proceso de presupuesto participativo, mientras que otros reciben el apoyo de la Dirección de Regalías del DNP para promover la participación ciudadana en el seguimiento de los proyectos de inversión financiados con regalías y otras fuentes. Sin embargo, el Gobierno central no cuenta con un esfuerzo o estrategia coordinados para promover la institucionalización de mecanismos de partici- pación ciudadana en los puntos clave dentro de las cadenas de planificación y gasto. Esto exige una nueva estrategia para mejorar la participación ciudadana y elevar los niveles de rendición de cuentas. Además, el Gobierno debe continuar y ampliar las iniciativas actuales, incluyendo un gobierno abierto o las auditorías de los ciudadanos (auditorias visibles). Notas 1 A los efectos de este documento, los GSN son las de acuerdo con el informe insignia del BID 2012, entidades gubernamentales (entes territoriales) por More than Revenue: Taxation as a Development Tool. debajo del Gobierno central, tanto departamentos 3 De acuerdo con la ley anterior, los recursos de re- como municipios (según lo dispuesto por el Artícu- galías se distribuían únicamente a las entidades lo 286 de la Constitución de 1991). que producían o transportaban recursos natura- 2 Alrededor del 60 por ciento de los recursos totales les. La Ley 1530/12 cambió los criterios de dis- fueron manejados por los GSN para 2000–2009, tribución. 248 PARTE DOS | CAPÍTULO 12 Desafíos de Recomendaciones de política a Recomendaciones de política Áreas de política política corto plazo a mediano plazo Un marco más fuerte Falta de • Llevar a cabo un análisis en • Combinar el financiamiento, de descentralización coordinación entre profundidad del SGP y el SGR y revisar control y funciones de monitoreo y una mejor los gobiernos central el impacto de las actuales fórmulas de y evaluación (MyE) del SGP y coordinación y regionales asignación de recursos y el régimen de el SGR para mejorar la toma institucional   exenciones fiscales. de decisiones y la gestión de   • Diseñar propuestas y generar un recursos. Distorsiones en el marco de incentivos consenso sobre una nueva Ley de • Mejorar el marco de control régimen departamental. y monitoreo y evaluación   subnacional mediante la • Desarrollar una estrategia de incentivos Planificación para alentar a los GSN a formar integración de los instrumentos estratégica asociaciones para co-inversiones y del control y de monitoreo y inconsistente a largo prestación compartida de servicios. evaluación de los organismos plazo y falta de directamente involucrados. datos confiables de • Establecer un programa para • Generar y difundir mejores desempeño regional impulsar las capacidades centrales y departamentales para la planificación datos locales financieros, territorial estratégica a largo plazo. administrativos y sectoriales, institucionalizando las fuentes de • Implementar un marco de datos tales como los censos, el incentivos para los gsn para guiar las padrón o fuentes administrativas. transferencias regionales. • Definir normas, buenas prácticas, indicadores de desempeño y herramientas de información para medir y recompensar el rendimiento de los gsn. Fortalecimiento de Insuficiente atención • Establecer un programa coordinado • Diseñar mecanismos de apoyo la capacidad de los a la ampliación por los gobiernos regionales para para ayudar a pequeños gsn a GSN de las fuentes de apoyar una administración tributaria mejorar las fuentes de ingresos   ingresos locales más fuerte de los impuestos locales.   municipales clave (por ejemplo, • Revisar el marco que regula el propiedad, industria y comercio), servicio civil en los gsn. Débil capacidad incluyendo el trabajo en el catastro y el local para gestionar registro de la propiedad. • Promover y aumentar la escala los nuevos sistemas de las iniciativas de participación descentralizados • Armonizar las prácticas locales ciudadana mediante la definición de gestión y aplicar estándares de una nueva estrategia global. internacionales para las áreas básicas de gestión (por ejemplo, las normas de contabilidad IPSAS, normas de auditoría de INTOSAI). • Diseñar un sistema de gestión de los gsn y extenderlo gradualmente con el apoyo de asistencia técnica sostenida utilizando nuevas herramientas de TI. Las finanzas y la gobernanza públicas nacionales y subnacionales 249 4 Departamento Administrativo Nacional de Esta- hogares, incrementando el número de préstamos dística (DANE), “Censo General 2005”, dane.gov. en mora y afectando las calificaciones crediticias co., consultado septiembre 22, 2014, https://www. de los intermediarios financieros. La deuda colom- dane.gov.co/index.php/poblacion-y-registros-vita- biana creció de un poco más de 200 puntos básicos les/censos/censo-2005. Para más detalles, véanse sobre los bonos del Tesoro a finales de 1997 a más los antecedentes de la nota de política “Hacia la de 900 puntos en el tercer trimestre de 1998, afec- Prosperidad Compartida en Colombia”. tando a los balances de deuda tanto del sector pri- 5 En la región, sólo los países federales como Bra- vado como del Gobierno. sil (23,4 por ciento para el año 2009) y Argentina 7 Colombia, Ministerio de Hacienda y Crédito Pú- (14,7 por ciento) muestran una mayor proporción blico, 10 años de transformación Fiscal Territorial en Co- de los impuestos subnacionales como porcenta- lombia 1998–2008 (Bogotá: Ministerio de Hacienda je del PIB. Dentro de la OCDE, España, un país y Crédito Público, 2009). constitucionalmente no federal con una estructura 8 En concreto, el congreso promulgó las siguientes política altamente descentralizada, ha sido objeto leyes: Ley 358 de 1997 (para la sostenibilidad de de un importante proceso de descentralización fis- la deuda subnacional), Ley 617 de 2000 (dirigida a cal en los últimos 15 años; el porcentaje de los im- racionalizar la deuda nacional) y Ley 819 de 2003 puestos subnacionales con relación al PIB pasó de (que establece normas en materia de presupuesto y 4,8 en 1995 a 23,7 por ciento en 2009. transparencia y responsabilidad fiscal). 6 La crisis económica de Colombia de la década de 9 Del Villar, A., L. Liu, E. Mosqueira, J. Schmid y S. los noventa fue el resultado de una combinación Webb, “Colombia: Sub-National Insolvency Fra- de factores internos (burbuja del mercado inmobi- mework”, en Until Debt Do Us Part: Subnational Debt, liario) y externos (la crisis de los “tigres asiáticos”). Insolvency and Markets, eds. O. Canuto y L. Liu (Was- A principios de los noventa, Colombia llevó a cabo hington, D.C.: 2013). un proceso de liberalización financiera. Al mismo 10 En 2007, el congreso aprobó la Enmienda Cons- tiempo, un fuerte aumento de las entradas de capi- titucional No. 04, que más tarde fue regulada por tal provocó una significativa expansión monetaria el Poder Ejecutivo (Decreto 28 de 2008, Marco de y crediticia, alentando el aumento del gasto públi- Monitoreo, Seguimiento y Control de los recursos co y privado. Mientras que las tasas de ahorro pri- del SGP). Ambas reglas aprueban e implementan vado y público aumentaron, el déficit de la cuenta la “Estrategia Integral de Monitoreo, Seguimien- corriente se amplió. La demanda de bienes no co- to y Control de los Gastos Financiados del SGP”. merciables (especialmente inmobiliarios) se expan- 11 Estos planes de rendimiento incluyen los acuer- dió, lo que llevó a un aumento de los créditos y de dos de reestructuración de deuda con el MHCP y los precios de los activos nacionales, así como a una acuerdos de planificación del desarrollo (Plan de apreciación real del peso colombiano. Entre 1997 y Contratos) con el Departamento Nacional de Pla- 1999, una reversión de los flujos de capital y el de- neación (DNP). terioro de los términos de intercambio comercial 12 Esto contrasta con la evolución de los recursos condujeron a un fuerte descenso en el gasto agre- transferidos a los GSN en el marco del SGP, que gado y a la eliminación del déficit de la cuenta co- han permanecido constantes desde la creación del rriente. La producción disminuyó más de un 4 por sistema en 2001 (representando el 4,7 por ciento ciento en 1999 y los precios inmobiliarios cayeron del PIB en 2002 y 4,3 en 2009). un 27 por ciento en términos reales. La reversión 13 A esta reforma se le refiere como “Marco para Mo- de los flujos de capital afectó al sistema financie- nitorear, Rastrear y Controlar los Recursos de las ro a través de la reducción de la liquidez y el con- Regalías”. siguiente aumento de los costos de financiamien- 14 Ley 1454 de 2011, aprobada después de 20 años de to. El aumento en las tasas de interés reales, junto negociación política. con la disminución de los precios inmobiliarios en 15 LOOT allana el camino para proyectos de ma- términos reales, aumentó la carga financiera de los yor escala estratégica y de largo plazo mediante 250 PARTE DOS | CAPÍTULO 12 la promoción de la formación de asociaciones de- 2014), consultado septiembre 22, 2014, http:// partamentales o municipales específicas para la www.cepal.org/publicaciones/xml/7/52667/Es- inversión, similar a las asociaciones de un solo uso calafondelacompetitividad.pdf. o de usos múltiples de los GSN que son comunes 21 A pesar de los problemas de atribución, la eviden- en Europa. Los nuevos proyectos de inversión re- cia muestra que la cobertura de la educación ha au- gionales y provinciales serán financiados con dos mentado en términos de número de matrícula: en- nuevos fondos creados por la reforma de regalías: tre 1990 y 2010, la matriculación neta en la escuela el fondo de desarrollo regional y el fondo de com- primaria aumentó de 71 por ciento a 88 por cien- pensación. La ley crea la Comisión de Ordena- to. En materia de salud, de acuerdo con una eva- miento Territorial, un órgano técnico y consultivo luación de impacto reciente, el SGP ha tenido un que propondrá, supervisará y evaluará la ejecu- efecto positivo y significativo en términos de acceso ción de las políticas territoriales. También intro- a servicios de salud y prevención de enfermedades, dujo el Plan de Contratos, una herramienta de y las tasas de mortalidad bajaron de 28 por ciento coordinación intergubernamental que reúne a di- en 1990 a 16 por ciento en 2010. Durante el mis- versos niveles de gobierno para llevar a cabo pro- mo período, la población rural con acceso a fuentes yectos que cumplan con las prioridades naciona- mejoradas de abastecimiento de agua aumentó del les. En febrero de 2012, siete planes de contratos 70 por ciento a 72 por ciento, y la población con estaban en marcha. acceso a instalaciones mejoradas de saneamiento 16 Los datos del índice de Thiel para 2011 (0.58 en aumentó del 68 por ciento a 78 por ciento. Banco todo el país, 0.55 para las zonas urbanas y 0.41 Mundial, Banco de Datos, consultado septiembre 22, para las zonas rurales) sugieren que el alto nivel de 2014, http://datos.bancomundial.org/. desigualdad del país se ve agravado por la desigual- 22 A pesar de los avances del país en los indicadores dad de ingresos entre las regiones. educativos, como el gasto por estudiante, ninguna 17 Banco Mundial, Enhancing Fiscal Capacity to Promo- evidencia indica que el aumento de los recursos del te Shared Prosperity Project (P145605), Project Document SGP haya tenido impactos positivos en la calidad (s. l.: Banco Mundial, 2014), consultado septiem- de la educación. De hecho, una evaluación de im- bre 22, 2014, http://www-wds.worldbank.org/ pacto realizada en 2009 por el DNP muestra que external/default/WDSContentServer/WDSP/ en los municipios analizados un aumento de los re- LCR/2014/02/23/090224b0822bb1cc/1_0/ cursos del SGP redujo el puntaje promedio en la Rendered/PDF/Colombia000CO00Report- prueba de evaluación nacional entre un 0,27 y un 000Sequence001.pdf. 0,33 por ciento. Véase Departamento Nacional de 18 Enamorado, López-Calva y Rodríguez-Castelán Planeación (2010). han encontrado evidencia de que los departamen- 23 Además del documento citado en la nota ante- tos pobres en Colombia están creciendo más rá- rior, véase Departamento Nacional de Planeación pido que los ricos. También han encontrado evi- 2003. Evaluación del SGP. Dirección de Desarrollo dencia preliminar de que el nuevo régimen de las Territorial (2003), Contraloría General de la Repú- regalías está teniendo éxito en la reducción de las blica, Sistema General de Participaciones. Análisis y resul- disparidades de ingresos entre los departamentos tados de los hallazgos del proceso auditor. Plan General de colombianos. Enamorado, T., L. López-Calva y C. Auditoría (Bogotá: Contraloría General de la Repú- Rodríguez-Castelan, Regional Convergence in Colombia blica, 2009), y Colombia, Ministerio de Hacienda and Prospective Impacts of the Reform of the Regalías Sys- y Crédito Público“10 años” y Monitoreo, Seguimiento y tem (sin publicar). Control al uso de los Recursos del Sistema General de Par- 19 Departamento Administrativo Nacional de Esta- ticipaciones Vigencia 2011 (Bogotá: Ministerio de Ha- dística (DANE), “Censo”. cienda y Crédito Público, 2011). 20 Ramírez, J., R. Parra-Peña, L. González y A. Co- 24 Véase el Acto Legislativo 05 de 2011. Colombia, rredor, Escalafón de la competividad de los departamentos Congreso de la República, “Acto Legislativo 05 de de Colombia, 2012–2013 (Santiago de Chile: CEPAL, 2011. Por el cual se constituye el Sistema General Las finanzas y la gobernanza públicas nacionales y subnacionales 251 de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de 32 El papel del Gobierno central en la provisión de in- la Constitución Política y se dictan otras disposicio- centivos positivos y el fomento de la coordinación nes sobre el Régimen de Regalías y Compensacio- inter-institucional también ha sido identificado por nes”, 18 de julio de 2011, http://www.alcaldiabo- Samad, Lozano-Gracia y Panman como una opor- gota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=43391. tunidad para mejorar el desempeño de los GSN. Sa- También véase Ley 1530 de 2012. Colombia, Con- mad, T, N. Lozano-Gracia y A. Panman, Colombia greso de la República, “Ley 1530 de 2012. Por la Urbanization Review (P121640) (Washington, D.C.: cual se regula la organización y el funcionamiento World Bank, 2012). del Sistema General de Regalías”, 17 de mayo de 33 Véase Recaudar no Basta: Los Impuestos como Instrumento 2012, http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/ de Desarrollo eds. Corbacho, A., V. Fretes y E. Lora, normas/Norma1.jsp?i=47474#129. (s. l.: Banco Interamericano de Desarrollo, 2012). 25 Véase Enamorado, T., L. López-Calva y C. Rodrí- 34 Por ejemplo, la agencia de adquisiciones de recien- guez-Castelan, “Regional”. te creación (Colombia Compra Eficiente) señaló 26 A pesar de algunas discrepancias entre la CGR y el que la falta de integración entre sus sistemas de ad- DNP sobre las cifras y las categorías, la evidencia quisiciones y los de los GSN bloquea la validación sugiere fuertemente que los recursos de las regalías de datos de contratación. La agencia aún tiene que de 2012 y 2013 no se ejecutaron como se esperaba, comparar las prácticas de adquisiciones en todo el y la implementación de proyectos de inversión re- país, analizar las prácticas locales, catalogar las lec- gionales sigue rezagada. ciones aprendidas y desarrollar interfaces del siste- 27 Ver World Development Report 2011: Conflict, Security ma con los GSN. and Development. Banco Mundial, Conflict, Security and 35 La LOOT y la reforma de las regalías crearon or- Development, World Development Report 2011 (Washin- ganizaciones para mejorar la eficacia y eficiencia gton D.C: World Bank, 2011). de los fondos de los GSN —por ejemplo, la Comi- 28 Véase figura 2.1, “Triangles of (Dis)trust”, en Man- sión de Ordenamiento Territorial y los Órganos Co- ning, N., G. Sheperd y A. Guerrero, “Why trust in legiados de Administración y Decisión. Government Matters”, en Results, Performance Budge- 36 La aplicación del Formulario Único Territorial ting and Trust in Government, eds. Arizti, P., J. Brumby, (FUT), un formato único para la presentación de N. Manning, R. Senderowitsch y T. Thomas (Was- informes de los GSN al MHCP, ha sido reconocido hington, D.C.: World Bank, 2010). como una mejora, pero los municipios aún dedican 29 Véase Bird, R. “Fiscal Decentralization in Colom- grandes cantidades de tiempo para responder a in- bia: A Work (still) in Progress” (Working paper: In- numerables y superpuestas solicitudes de los orga- ternational Center for Public Policy, 2012) y Ban- nismos centrales. co Mundial, Plan de Acción Rápida para la Mejora de la 37 MiGestion es una herramienta creada para evaluar la Gestión Pública de la Municipalidad de Cartagena de Indias solidez de los procesos y funciones centrales de ges- (s l.: Banco Mundial, 2009). tión pública en los pequeños municipios y guiar un 30 A pesar de que los ingresos de los GSN han aumen- programa de mejora de acciones específicas acor- tado, no hay evidencia que apoye la idea de que las des con los estándares internacionales, como PEFA. ganancias se hayan debido a un esfuerzo fiscal más Un Plan de Rápida Evaluación y Acción es un ejer- allá del ciclo económico positivo. cicio llevado a cabo por el Banco para los GSN 31 Del Villar, A., L. Liu, E. Mosqueira, J. Schmid y para identificar mejoras en la gestión pública en di- S. Webb, “Colombia”. Esta nota tiene en cuenta las ferentes áreas funcionales que pueden afectar el de- conclusiones de los estudios realizados en el con- sempeño fiscal y la prestación de servicios. La me- texto de la economía política de la descentraliza- todología es impulsada por el problema, orientada ción en Colombia: Rojas, F., Bird, R. y Del Villar, a los resultados y enfocada en las ganancias rápi- A .; y Mosqueira, E., y Webb, S. das. Se ha aplicado con éxito en municipios colom- bianos, incluyendo Barranquilla, Cali y Cartagena. 252 PARTE DOS | CAPÍTULO 12 Bibliografía Banco Mundial, Plan de Acción Rápida para la Política y se dictan otras disposiciones sobre Mejora de la Gestión Pública de la Municipalidad de el Régimen de Regalías y Compensaciones”, Cartagena de Indias (s l.: Banco Mundial, 2009). 18 de julio de 2011, http://www.alcaldia- ———, Evaluación y Plan de Acción Rápida para la bogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1. Mejora de la Gestión Pública de la Municipalidad jsp?i=43391. de Barranquilla, Colombia (s l.: Banco Mundial, Colombia, Congreso de la República, “Acto 2009). Legislativo 01 de 2001. Por medio del cual se ———, El Gasto Tributario en Colombia (Bogotá: modifican algunos artículos de la Constitución Banco Mundial, 2012). Política”, 30 de julio de 2001, http://www.al- Banco Interamericano de Desarrollo, Sistema de caldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1. 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Por la cual se dictan normas orgá- Normalización, 2009). nicas en materia de recursos y competencias Departamento Nacional de Planeación (DNP), de conformidad con los artículos 151, 288, Evaluación a la descentralización municipal en 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de Colombia: Balance de una década (Bogotá: DNP, la Constitución Política y se dictan otras dis- 2001), Tomo I. posiciones para organizar la prestación de los ———, Evaluación del SGP ((Bogotá: Dirección de servicios de educación y salud, entre otros”, Desarrollo Territorial, 2003). 21 de diciembre de 2001. ———, 2004. Reporte de Evaluación No 15. Colombia, Congreso de la República, “Ley 819 de Sistema Nacional de Evaluación de Resultados 2003. 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