90381 La protección social en Argentina El rol de las provincias La protección social en Argentina El rol de las provincias Rafael Rofman | Editor La protección social en Argentina. El rol de las provincias / Rafael Rofman, editor. Primera edición – Buenos Aires: Banco Mundial, 2014. 168 páginas; 24x17cm © 2014 Banco Mundial Bouchard 547 piso 29 (1106) Buenos Aires Argentina Telefono: +54-11-4316-9700 Internet: www.worldbank.org Impreso en Argentina. Hecho el depósito que marca la Ley 11723. El presente trabajo es un producto realizado por el equipo del Banco Mundial con la colaboración de contribuciones externas. Los resultados, interpretaciones, y conclusiones expresadas en él no reflejan necesariamente la opinión del Banco Mundial, del Directorio Ejecutivo, o la de los gobiernos que ellos representan. El Banco Mundial no garantiza la precisión de la información incluida en el presente libro. Los límites territoriales, colores, nombres y toda aquella información presentada en cualquier mapa que se exponga en este volumen no implican juicio de valor alguno por parte del Banco Mundial acerca de la condición legal de ninguno de los territorios ni la aprobación de tales fronteras. Derechos y permisos El material presentado en este trabajo se encuentra sujeto a derechos de propiedad intelectual. Dado el interés del Banco Mundial en alentar la difusión de su conocimiento, el presente trabajo puede ser reproducido total o parcialmente, para fines no comerciales, otorgando la atribución correspondiente a la presente obra. Cualquier consulta sobre los derechos y licencias, incluyendo derechos subsidiarios, deberá dirigirse a la Oficina del Editor, Banco Mundial, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, EE.UU., fax: 202-522-2422, e-mail: pubrights@worldbank.org. Diagramación y diseño: Marcelo Kohan, Olleros 3951 2º 27, Ciudad de Buenos Aires / estudio@marcelokohan.com.ar Índice Prefacio ............................................................................................................................................................. 7 Capítulo 1 Introducción ................................................................................................................................................ 9 Capítulo 2 La relación Nación-Provincias en el financiamiento del sistema previsional argentino ............................................................................................................................. 15 Capítulo 3 La asistencia social como parte de la protección social ............................................ 53 Capítulo 4 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes ............................................................................. 69 Capítulo 5 Los espacios de las políticas de empleo subnacionales .............................................. 139 Prefacio La presente publicación fue realizada en el marco de un proyecto del Banco Mundial, coor- dinado por Rafael Rofman, editor del volumen y autor del capítulo introductorio, como parte de una agenda de trabajo desarrollada por el equipo del Banco Mundial, con el apoyo del Fondo Español para América Latina y El Caribe del Ministerio de Economia y Competitividad del Go- bierno de España. Los autores de los distintos capítulos son Ignacio Apella, María José Leavy, Roxana Maurizio y Evelyn Vezza. A partir de marzo de 2011 el Banco Mundial viene desarrollando el Proyecto denominado “Red de Implementadores de Políticas de Protección Social Argentina” (Redippsa). El objetivo es acompañar y colaborar en el desarrollo de los sistemas de protección social provinciales de Argen- tina, y su integración con las políticas nacionales en la materia, facilitando un espacio de intercam- bio de conocimiento entre los hacedores de políticas públicas y sus equipos técnicos, acercando asistencia técnica y fortalecimiento institucional a organismos y equipos responsables de la imple- mentación de estos programas. Durante este periodo, el esfuerzo estuvo dirigido a conformar la Red de Implementadores de las Políticas de Protección Social, a fin de diseñar y poner a disponibilidad de los responsables pro- vinciales un espacio de interacción que permita el intercambio de inquietudes, sugerencias, ideas y experiencias en general referidas a la problemática. Para el logro de dicho objetivo, se realizaron una serie de talleres de discusión con responsables provinciales en el área en ocho provincias (La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuquén, Salta, San Juan y Tierra del Fuego). Asimismo, se llevó a cabo un Seminario Internacional “Sistemas de Protección Social en Países Federales” en la ciudad de Iguazú, Misiones. El seminario contó con la presencia de los participantes de la Red provenien- tes de las provincias participantes, junto con invitados de México y representantes del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. El equipo de trabajo estuvo liderado por Rafael Rofman e integrado por Juan Martín More- no, Marcela Salvador, Ignacio Apella y Sara Bailey. Se agradece a los representantes de los ministerios de trabajo y ministerios de desarrollo so- cial de las provincias participantes por su colaboración recibida en el proceso de conformación de Redippsa. 7 Un especial agradecimiento a Mansoora Rashid, Margaret Grosh, Penelope Brook, Jesko Hentschel y Michele Gragnolati por su guía y orientación en la preparación de este trabajo. El libro cuenta con cuatro documentos que discuten y analizan diferentes aspectos de la protección social y trabajo en el país - los sistemas de pensiones, los programas de asistencia social, los esfuerzos por reducir la informalidad laboral, y los programas de empleo - con una clara perspectiva provincial. Esperamos que la lectura de estos artículos no sólo permita abrir un espacio de ideas y debates de política pública sino que también que la misma sea agradable. 8 Capítulo 1 Introducción1 El sistema de protección social en Argentina se desarrolló de manera gradual desde princi- pios del siglo pasado con la aparición de las primeras cajas de pensiones para sectores produc- tivos particulares. El mismo se fue ampliando al generalizarse los programas de jubilaciones, introducirse otros esquemas de seguridad social contributiva como las asignaciones familiares y el seguro de desempleo, e incorporarse en forma progresiva actividades y programas vinculadas a la protección de aquellos que están afuera del mercado de trabajo formal, sea mediante esfuer- zos para formalizarlos o por el desarrollo de esquemas no contributivos. En efecto, mientras que en su origen la mayoría de los programas de transferencias de ingresos de protección social se organizaron en base a la contribución de los participantes, en los últimos años ha aumentado la atención y recursos destinados a proteger a quienes no tienen un empleo formal asegurado. El rol de los gobiernos provinciales en el desarrollo e implementación de estas políticas también ha variado en forma significativa a lo largo del tiempo. Históricamente las provin- cias han sido responsables de la gestión de los programas previsionales para los empleados públicos y mantuvieron roles importantes en la gestión de la asistencia social (casi siempre vinculada a las emergencias) y la supervisión de las normas laborales. Durante la década de los 90 su rol en los temas previsionales se redujo, al transferirse al sistema nacional a los afiliados y beneficiarios de diez cajas provinciales, mientras que las responsabilidades sobre el control laboral aumentaron (aunque no siempre con resultados efectivos) y algunas pro- vincias comenzaron a diseñar e implementar programas de empleo en forma directa. A principio del siglo XXI, y junto a la salida de la crisis económica, política y social de 2001-02, en Argentina comienza una etapa de cambio gradual del paradigma contributivo hacia uno de mayor inclusión. La implementación del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupa- dos (PJyJHD), el Programa de Inclusión Previsional (Moratoria) y la Asignación Universal por Hijo (AUH) son claros ejemplos de expansión de la cobertura hacia la población ex- cluida del mercado formal de trabajo y en situación de pobreza o vulnerabilidad. Al mismo tiempo, los esfuerzos por aumentar el nivel de formalidad de las poblaciones más vulnera- bles, mediante esquemas de incentivos y de control fueron importantes. Como consecuen- 1 Rafael Rofman, Especialista Líder en Protección Social del Banco Mundial. Correspondencia a rrofman@world- bank.org. 9 Capítulo 1 cia de ello, la cobertura de la protección social y su impacto en Argentina se ha incrementado sensiblemente en los últimos diez años. Junto con la expansión de cobertura y recursos a nivel nacional, los roles de los distintos niveles de gobierno e instituciones también se han visto modificados en los últimos años. Por un lado, los programas de transferencias de ingresos en Argentina se caracterizan por una fuerte y creciente centralización de su administración a nivel nacional. Las instituciones responsables de estos programas son el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, que gestiona los programas de empleo y de formalización laboral, y la Administración Na- cional de la Seguridad Social (ANSES), que tiene bajo su dirección al Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), así como las asignaciones familiares contributivas y no con- tributivas y el seguro de desempleo, además de otros programas no directamente vinculados a la protección social. Esta estructura de gestión centralizada se origina en una visión sobre el rol del Estado Nacional en promover la equidad y reducir la pobreza entre todos los ciudada- nos, y también en lo que se refiere a los programas de transferencias con aspectos prácticos de implementación, dadas las economías de escala existentes en este tipo de programas y la capacidad institucional, de sistemas y financiera de ANSES, que cuenta además con una amplia red territorial a través de las Unidades de Atención Integral (UDAIs). Sin embargo, el papel desempeñado por las provincias en el diseño e implementación de políticas de protección social continúa siendo relevante. La mayoría de las provincias cuentan con programas de empleo y transferencias de ingresos (que se vieron reducidos a medida que el Estado Nacional expandió sus programas) así como con cajas de jubilaciones y pensiones para funcionarios provinciales y/o municipales (en los casos en que no fueron absorbidas por la ANSES), y mantienen claras responsabilidades en relación a la inspección laboral. La aparición y crecimiento de los programas de transferencias de ingresos no con- tributivos a nivel nacional, incluyendo los programas de empleo, la moratoria previsional y la asignación universal por hijo, permitió reducir la presión de este tipo de esquemas sobre las cuentas fiscales provinciales, obligando a redefinir los roles de los distintos niveles de go- bierno en la implementación de estas políticas. La implementación de la AUH como expresión de la expansión de la protección social refleja también estos cambios en la definición de roles. En este programa, el gobierno nacio- nal es responsable de identificar y registrar a los beneficiarios elegibles, realizar el pago del beneficio y verificar el cumplimiento de las condicionalidades. A su vez, las provincias son responsables de prestar los servicios de salud y educación cuya utilización es fomentada por la AUH. La incompatibilidad de percibir prestaciones de otros programas de transferencia monetarias con la AUH ha contribuido a la disminución del rol de las provincias como ad- ministradoras de programas de transferencia, que en la década de los noventa se concentra- ban en el fomento de actividades laborales y/o de capacitación laboral. 10 introducción Por estos motivos, la expansión de la protección social administrada por el nivel central de gobierno implica una redefinición del espacio de acción pública de las provincias, en particular en las áreas asociadas con sus estrategias locales de programas de transferencias de ingresos, de empleo, formalidad y pensiones. La opción de realizar esta redefinición de roles en un marco cooperativo (esto es, buscando sinergias y complementariedades entre las acciones públicas de nivel nacional y provincial) o competitivo (implementando programas similares que se super- ponen en su población objetivo y oferta de servicios) tiene un efecto relevante sobre el grado de efectividad de estas políticas, por lo que debe ser considerada cuidadosamente. En este contexto, esta publicación tiene por objeto generar un espacio de discusión so- bre la implementación de políticas de protección social en las cuatro áreas mencionadas (previsional, asistencia social, empleo y formalización laboral), considerando el rol que las autoridades provinciales tienen o podrían tener en las mismas para aprovechar sus ventajas comparativas y maximizar el efecto de las mismas. A tal fin, se incluyen cuatro documentos que cubren cada una de las áreas mencionadas. En primer lugar, el documento “La relación Nación-Provincias en el financiamiento del sistema previsional argentino” analiza la relación entre el gobierno nacional y sus pares subnacionales en torno al financiamiento de los diferentes esquemas de previsión social. En particular, se discute la economía política que caracteriza al vínculo entre ambos niveles de gobierno asociado con las diferentes fuentes de financiamiento que se utilizan para fondear el sistema nacional de previsión social y los esquemas provinciales, a través de los acuerdos de “armonización” firmados desde el año 2000. La importancia de los sistemas provinciales de previsión social se encuentra asociada no sólo con la cobertura brindada a su población adulta mayor, que en algunas provincias se encuentra por encima del 80% de los adultos mayores de 65 años, sino también por la presión sobre las finanzas del sistema nacional generada a partir de distintos procesos de negociación en torno a las fuentes de financiamiento diferentes a los de la seguridad social. En este sentido, a partir de la asignación de un 15% de los recursos tributarios coparti- cipables desde el año 1992, dirigidos a afrontar la crisis de financiamiento que presentaba el sistema nacional de previsión social, comienza un proceso de negociación entre los niveles de gobierno que resultó en la absorción directa de las cajas provinciales a la órbita de ANSES en algunos casos o en transferencias de recursos para financiar los déficits de los esquemas no transferidos. Sin embargo, en este último caso, los convenios implicaban exigencias de reformas en los esquemas provinciales que dieron pie a nuevos conflictos y debates. El segundo documento, “La asistencia social como parte de la protección social”, descri- be las condiciones requeridas para la toma de decisiones desde los gobiernos provinciales al momento de tener la responsabilidad de conducir la política de asistencia social de cara a la nueva arquitectura de protección social argentina. 11 Capítulo 1 A partir de la generación de un piso de protección social gestionado desde el nivel cen- tral de gobierno, los hacedores de políticas de asistencia social de las provincias encuentran espacio para repensar su rol. La combinación de políticas inclusivas a nivel nacional con un mejoramiento en los índices de pobreza y necesidades básicas insatisfechas, apreciados desde principios de siglo, otorgan mayor margen para pensar y diseñar políticas en el espacio que resta fuera de la atención de emergencias y contingencias. Ello requiere la labor de diagnosticar, planificar y evaluar en función de las políticas de- sarrolladas desde la nación y las necesidades locales. Este escenario otorga al espacio provin- cial de un lugar privilegiado para la coordinación y articulación de acciones que potencien la aplicación de recursos en materia de asistencia social. Claramente, el abordaje integral y la continua reconfiguración de la población objetivo a partir de cada realidad regional im- plican un mayor dinamismo al diseño de las áreas programáticas y de las estructuras ad- ministrativas, junto con un gran esfuerzo de planificación a fin de minimizar las posibles superposiciones de actividades. El tercer documento, “Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000”, tiene por objetivo estudiar los esfuerzos por promover la formalización laboral en los últimos años. En particular, se focaliza el análisis sobre la inspección del trabajo, los cambios experimentados a lo largo de la última década, su institucionalidad y funcionamiento, y los resultados obtenidos en consecuencia. En otras palabras, se discute en qué medida esta ins- titución pudo haber contribuido significativamente a la reducción de la informalidad, con- juntamente con otros factores tales como el crecimiento y estabilidad macroeconómica con generación de empleo y ciertos incentivos a la registración. Durante la última década Argentina logró reducir significativamente la incidencia de la informalidad laboral, luego de la tendencia creciente verificada a lo largo del decenio de los noventa. Sin embargo, luego de este proceso, la informalidad continúa afectando a alrededor de un tercio de los asalariados. Sin embargo, si bien el crecimiento estable con generación de empleo parece ser una condición necesaria para que el proceso de formalización del empleo se verifique, es la interacción entre éste y políticas específicas lo que determina la efectividad de las mismas y los resultados concretos en materia de registración laboral. El significativo fortalecimiento que la institución de la inspección laboral ha experimen- tado en el último decenio en el país contrasta con la observada en la década anterior. La recuperación por parte del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) de la dirección y coordinación de estas tareas, la mayor vinculación con otros organismos na- cionales y subnacionales y el incremento en los recursos destinados a estas actividades han sido pasos concretos en esta dirección. La mayor presencia de inspectores en el terreno y la agilización de los procedimientos estipulados para cada expediente, a su vez, hacen visible la preocupación estatal por reducir la no registración laboral. 12 introducción Finalmente, el documento “Los espacios de las políticas de empleo subnacionales” pre- senta un análisis de los espacios que pueden encontrar los gobiernos provinciales para hacer políticas de empleo, mejorarlas y potenciarlas. Bajo la premisa de maximizar el impacto de sus acciones en los mercados de trabajo locales se persigue visibilizar las potenciales ganan- cias y debilidades de las opciones disponibles. La importancia de las acciones de políticas de empleo encaradas por las jurisdicciones provinciales radica en el hecho de ser ellas receptoras directas del impacto de los desequili- brios del mercado de trabajo y por ende, las demandas sociales, motivo por el cual toma re- levancia determinar el área de trabajo más fértil para los decisores provinciales en la materia. En este sentido, las políticas de empleo subnacionales son testigos de readaptaciones constantes, sea por el espacio ocupado o relegado por los programas nacionales o por la inestabilidad programática propia. Las incursiones nacionales de alcance masivo en los te- rritorios han obedecido a problemas de empleo agudos a nivel país y las provincias han su- mado sus respuestas con distintos grados de asociación y alcance. 13 Capítulo 2 La relación Nación-Provincias en el financiamiento del sistema previsional argentino1 2.1 Introducción Argentina es uno de los países pioneros en la región en el desarrollo de su sistema de seguridad social. Después de una serie de reformas y contra-reformas ocurridas durante los últimos vein- te años, el sistema de previsión social en Argentina se encuentra conformado por el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), el cuál es administrado por la Administración Nacio- nal de la Seguridad Social (ANSES) y otorga cobertura a todos los trabajadores formales del sector privado, público nacional y autónomos; las ex-cajas de previsión social de las provincias que otorgaban cobertura a los empleados públicos de las administraciones provinciales y que fueron transferidas a la órbita de la Nación entre 1994 y 1996; y las cajas de previsión social de aquellas provincias que no transfirieron sus esquemas de pensiones a la Nación2. Los mecanismos de financiamiento de los diferentes sistemas de pensiones que conviven en Argentina han sido un tema de controversias e intensos debates políticos. La utilización de recursos diferentes a aquellos provenientes de los aportes y contribuciones sobre la masa sala- rial, como los recursos tributarios, para financiar las erogaciones del SIPA es un punto de con- flicto no sólo desde la perspectiva de la equidad horizontal sino también porque genera una “puja” distributiva entre el nivel central de gobierno y sus pares provinciales. 1 Ignacio Apella, Práctica de Protección Social del Banco Mundial. Tanto las opiniones vertidas en este docu- mento como cualquier error u omisión es de absoluta responsabilidad del autor y no de la institución que representa. Correspondencia a iapella@worldbank.org. Se agradece la información estadística sobre las instituciones provinciales de seguridad social aportada por Fabio Bertranou y Luis Casanova, ambos de la Oficina Internacional del Trabajo. Asimismo, se agradecen los valiosos comentarios aportados por Oscar Cetrángolo y Rafael Rofman. 2 Además del SIPA, en Argentina existen 240 regímenes previsionales en el ámbito provincial, municipal, profesional y cajas complementarias. 15 Capítulo 2 Algunas de las principales características del esquema de coparticipación federal de im- puestos (CFI) tal como fue establecido en 1988 prevalecen en la actualidad, aunque se le han realizado algunas modificaciones. Uno de los principales cambios fue el establecimien- to de “pre-coparticipaciones”, es decir, la reorientación de parte de la renta impositiva hacía otros propósitos. Entre ellas, se destaca el 15% del monto a ser compartido con las provin- cias, destinado al financiamiento de creciente déficit de la seguridad social nacional, junto con una fracción de lo recaudado por el Impuesto al Valor Agregado y Ganancias. A partir de ello, la relación entre el gobierno nacional y los niveles provinciales se carac- teriza por un intenso conflicto de intereses. Con frecuencia surge el debate político sobre la necesidad que tiene la seguridad social nacional de financiarse con el 15% de la CFI bruta3. En efecto, algunos representantes provinciales han propuesto la eliminación de dicha fuente de financiamiento de la ANSES y que la misma sea coparticipada a las provincias como lo era previo a 1992. Tal planteo se sustenta en el incremento de los recursos corrientes experimentado por la seguridad social nacional a partir de la reforma estructural del sistema previsional de 2008 que implicó la eliminación del pilar de capitalización. En este contexto, el objetivo del presente trabajo es formalizar y analizar la economía política existente en la relación entre ambos niveles de gobierno, asociada con la utilización y distribu- ción de los recursos destinados a financiar los sistemas previsionales (nacional y provinciales) y la puja distributiva por el 15% de la masa bruta de recursos coparticipables. Para ello, es necesario tener presente que la discusión por la restitución de tal porcentaje de la coparticipación excede la coyuntura financiera del administrador nacional y se encuentra ligada a una sucesión de nego- ciaciones y acuerdos entre ambos niveles de gobierno durante más de veinte años. En la siguiente sección se discute el marco teórico de análisis. Seguidamente, se pre- senta una breve descripción del contexto que caracteriza la relación entre ambos niveles de gobierno. Posteriormente, se analiza la relación entre los dos niveles de gobierno asociada a las negociaciones realizadas por las fuentes de financiamiento, entre 1992 y 1999. En el cuarto capítulo se estudia la relación Nación-Provincias en el marco del Compromiso Fe- deral, en tanto que en la quinta sección se presenta el resultado obtenido por la Nación en esta secuencia de negociaciones. En el sexto capítulo se caracteriza brevemente a las cajas provinciales que no fueron transferidas con el fin de comprender el grado de cumplimiento de los compromisos asumidos. En la séptima sección se replantean los acuerdos logrados a partir de la contra-reforma del sistema nacional de pensiones. Finalmente, se realizan algu- nas reflexiones y sugerencias de política pública. 3 La CFI “bruta” es el total de lo recaudado antes de ser distribuida entre niveles de gobierno. 16 La relación Nación-Provincias en el financiamiento del sistema previsional argentino 2.2 Marco de análisis 2.2.1 Federalismo fiscal El sistema federal de gobierno se encuentra ampliamente difundido en el mundo, habien- do sido adoptado por una cantidad significativa tanto de países desarrollados como en vías de desarrollo. Un elemento característico de este tipo de sistema político consiste en que la asignación de competencias entre el nivel central y los subnacionales de gobierno se realiza en un marco de respeto de la autonomía de cada participante. A partir de ello, en los países con sistemas de gobierno federal las políticas públicas son diseñadas e implementadas por los distintos niveles de gobierno. El federalismo fiscal se encuentra referido a las relaciones presupuestarias, de ingre- sos, gastos y niveles de deuda que establecen los diferentes ámbitos de gobierno en un sistema federal. De acuerdo con Oates (1972) un gobierno federal, al contar con niveles centralizados y descentralizados de toma de decisiones, tiene capacidad para realizar una distribución de la renta equitativa, una eficiente asignación de recursos y garantizar cierta estabilidad de precios. La distribución de funciones entre niveles de gobierno se encuentra asociada a las ventajas comparativas para desarrollar las competencias asignadas. En términos generales, las ventajas de la centralización están asociadas con las funciones cuyos efectos exceden el ámbito local. En este sentido, las funciones en las que un gobierno central tiene ventajas respecto a los gobiernos subnacionales son las referidas con la estabilización y redistribu- ción. En términos de estabilización, existe consenso en que el gobierno nacional debe ser el responsable de la política fiscal y monetaria con el fin de mantener determinada estabilidad macroeconómica. La distribución se refiere al impacto que tienen el ingreso y el gasto del gobierno en la economía, sobre todo los efectos de la política impositiva, el nivel de déficit público y la aplicación del gasto del gobierno a través de sus diversos programas. A modo de ejemplo, la transferencia de subsidios mediante el cobro diferenciado de impuestos a ricos y pobres crearía distorsiones y provocaría desplazamientos de los contribuyentes de aquellas regio- nes con mayor presión tributaria. Sin embargo, es posible considerar algunas mejoras de eficiencia generadas mediante la descentralización en la ejecución de algunas políticas dis- tributivas (ej. proceso de selección de beneficiarios de programas sociales). Respecto a la función de asignación de bienes y servicios públicos, se identifican argu- mentos a favor de la descentralización de tales responsabilidades hacia los niveles subna- cionales de gobierno, entre los que se destacan el mayor conocimiento de las autoridades locales sobre las preferencias de los ciudadanos. 17 Capítulo 2 En términos de la responsabilidad de recaudación tributaria, con la aparición de nuevos tributos, como el IVA o Ganancias, toma relevancia los criterios de eficiencia en la adminis- tración tributaria para la centralización de las competencias en materia de ingresos públicos. Como consecuencia de ello, en contextos de federalismo fiscal, suele observarse que el grado de descentralización de responsabilidades hacia los niveles subnacionales de go- bierno no se encuentra correspondido con el grado de descentralización de las potestades tributarias. En general, prevalece un mayor grado de concentración de la recaudación tribu- taria en manos del nivel central de gobierno y un mayor grado de descentralización del gasto hacia los gobiernos provinciales. Ello genera una débil correspondencia fiscal4, y consecuen- temente una dependencia financiera de los gobiernos subnacionales al gobierno nacional, requiriéndose mecanismos de transferencias de recursos regionales. Dichas transferencias se basan en consideraciones tanto de eficiencia como de equidad. Dentro de estas últimas, es usual que los recursos de origen central destinados a las distintas jurisdicciones locales persigan corregir determinadas disparidades regionales en términos de capacidad fiscal, niveles de ingreso y costos de provisión sobre la oferta local de servicios públicos. Asimismo, uno de los argumentos que justifica los mecanismos de transferencias hacía los gobiernos locales se encuentra asociado con nivelar los residuos fiscales5 entre ju- risdicciones ricas y pobres. En esta dirección, se identifican dos tipos de transferencias que el nivel central de go- bierno puede realizar hacia las jurisdicciones subnacionales: condicionadas y no condicio- nadas. Las primeras son recursos que el gobierno central transfiere a sus pares subnacionales con un destino previamente definido, en tanto que el segundo tipo de transferencia, resulta de libre disponibilidad según las prioridades establecidas por cada jurisdicción. Sobre éstas últimas, los gobiernos locales suelen tener un mayor grado de preferencia. No obstante, ellas pueden generar menores incentivos para que los gobiernos locales incrementen su esfuer- zo de recaudación propia. Por tal motivo, este tipo de transferencia se justifica cuando el objetivo es compensar brechas fiscales en algunas jurisdicciones, o cuando en presencia de economías de escala en la recaudación se decide centralizar su administración debiéndose distribuir tales recursos entre las diferentes jurisdicciones. Ejemplo de esto último es a través de un régimen de coparticipación de impuestos, mediante el cual el gobierno central recau- da diferentes impuestos en todo el territorio nacional y a partir de la utilización de algún criterio definido se distribuye lo recaudado entre las jurisdicciones. 4 Desequilibrio vertical (entre niveles de gobierno) producto de la alta descentralización del gasto y la alta centralización de las potestades tributarias. 5 Diferencia entre el beneficio del gasto público y los pagos tributarios. 18 La relación Nación-Provincias en el financiamiento del sistema previsional argentino 2.2.2 La economía política de las relaciones entre niveles de gobierno La existencia de responsabilidades diferentes entre niveles de gobierno en términos de gas- tos y recaudación, genera un potencial conflicto de intereses que incentiva la presión y/o im- posición de reformas en las estructuras de distribución de recursos por parte de los actores involucrados. Siguiendo a Willamson (1985) los procesos políticos pueden ser descriptos a partir de su concepto de costos de transacción, es decir, los costos comparativos de planea- miento, adaptación y monitoreo de las tareas cumplidas bajo estructuras de gobernabilidad alternativas. North (1990) sugiere que estos costos se encuentran ligados a la tarea de medir los atributos de valor de lo que se está intercambiando y los costos de proteger los derechos, y controlar y hacer cumplir los acuerdos logrados. Ello toma mayor relevancia en contextos políticos y fiscales federales, donde las atribu- ciones y responsabilidades se encuentran distribuidas entre diferentes actores (niveles de gobierno) con objetivos claramente definidos que se ven afectados por el accionar del resto de los participantes. En cualquier proceso político existe un grupo de actores, involucrados a partir de sus respectivos intereses. Cada uno de ellos cuenta con objetivos definidos y un conjunto de estrategias acorde. Estas estrategias no son univocas, sino que se encuentran constituidas por un grupo de acciones, que funcionan como posibles respuestas a las estra- tegias desarrolladas por los otros participantes. A partir de sus objetivos, la combinación de estrategias establecidas por los participantes define las retribuciones que se esperan alcan- zar, en términos monetarios y no monetarios. Al producirse una variación en las reglas de juego, impulsada por al menos uno de los jugadores involucrados, se produce un cambio institucional o reforma. Tales cambios puede ser tanto sobre el conjunto de jugadores, en las jugadas permitidas, en la secuencia del jue- go, y/o en la información disponible (Tsebelis, 1990). Claramente, aquellos participantes con mayor poder de negociación tienen mayor capacidad para imponer un cambio en las instituciones en situaciones que no se vean favorecidos por el resultado de mercado o insti- tución alcanzado. Por tal motivo, Saiegh y Tommasi (1998) sugieren que lo que queda para la agenda pública son aquellos temas en los que a algunos grupos les desagrada el resultado del juego y poseen un intensificado poder de negociación dentro de la organización política para lograr sus objetivos. En la historia de la relación entre el gobierno nacional y las provincias los principales actores políticos jugaron un papel clave en el desarrollo y evolución de las instituciones existentes, ya que bajo determinadas circunstancias se prefiere destinar recursos para cambiarlas a fin de reasignar los derechos de propiedad previamente establecidos. Con- secuentemente, esta relación se enmarca dentro de un juego liderado por un intenso con- flicto de intereses, caracterizado por negociaciones secuenciales y acuerdos constantes 19 Capítulo 2 que van modificando las reglas de juego (instituciones) originalmente planteadas en el marco del federalismo fiscal. 2.3 El contexto político La puja por los fondos tributarios recaudados por el nivel central de gobierno forma parte, quizás pequeña, de una histórica relación dificultosa entre la Nación y las provincias durante las últimas dos décadas. De acuerdo con Centrángolo y Jiménez (2004), no es novedad la conflictiva trama que caracterizó históricamente el reparto de responsabilidades entre nive- les de gobierno en Argentina. Desde los conflictos por las rentas aduaneras que marcaron los primeros años de la organización nacional hasta las más recientes dispuestas por los fondos de coparticipación federal, la potestad y el reparto de los tributos han estado en el centro del debate entre los diferentes niveles de gobierno. En particular, la utilización de los recursos recaudados a partir de diversos impuestos para afrontar las erogaciones del sistema de previsional nacional implica una reducción del financiamiento para la provisión pública de otros bienes y servicios, tales como los de edu- cación y salud. Ello toma mayor notoriedad cuando las responsabilidades de recaudación y provisión son diferentes entre niveles de gobierno. En países con organización federal surgen distintas dimensiones de la política distribu- tiva que deben ser consideradas. Por un lado, resulta relevante definir el nivel de gobierno – central, provincial o municipal – que será el responsable de ejecutar las decisiones de gasto e imposición que conforman la política fiscal de distribución. Por otra parte, estas decisiones deben contemplar potenciales instrumentos de distribución regional del ingreso. Durante la primera mitad del decenio de los 90, en Argentina culminó el proceso de descentralización del gasto público desde el nivel central de gobierno hacia las jurisdiccio- nes subnacionales. Ello implicó la transferencia de las responsabilidades del gasto asociado a la provisión de los servicios de educación y salud, quedando bajo la responsabilidad del gobierno nacional el sistema de previsión social. Sin embargo, la potestad sobre la recaudación permaneció en la órbita nacional, requi- riendo de mecanismos de transferencias regionales de recursos tales como la coparticipa- ción federal de impuestos y un conjunto de transferencias directas o también conocidas de asignación específicas. Los procesos de descentralización del gasto que no son acompaña- dos por cambios similares en los recursos han sido viables debido a la presencia de niveles de gobiernos centrales fuertes y una desigual capacidad de negociación de las provincias en un proceso constante de conflicto y acuerdos. En países con una estructura política federal surgen varios motivos económicos que justifi- can la existencia de mecanismos de transferencia de recursos intergubernamentales, tales como 20 La relación Nación-Provincias en el financiamiento del sistema previsional argentino el manejo de los desequilibrios fiscales, la administración de shocks inter-jurisdiccionales (niveles de contaminación heterogéneos, autopistas regionales, riesgos catastróficos dispares, etc.). En Argentina, la Ley 23.548 de coparticipación federal de impuestos data del año 1988. En ella se estableció que el gobierno federal retiene el 42% de los impuestos recaudados, en tanto el 57% se distribuye entre las provincias y el 1% restante se destina a financiar crisis imprevistas en éstas últimas. Algunas de las principales características del esquema de coparticipación tal como fue establecido en 1988 prevalecen en la actualidad, aunque se le han realizado algunas modifi- caciones. Uno de los principales cambios fue el establecimiento de “pre-coparticipaciones”, es decir, la reorientación de parte de la renta impositiva hacía otros propósitos. A modo de ejemplo, entre 1992 y 1993 el gobierno nacional logró la recaudación del 15% del monto a ser compartido con las provincias, con el objetivo de financiar el creciente déficit de la seguridad social nacional. Paralelamente, la descentralización de los servicios de educación y salud desde 1992, fue financiado por la provisión de algunas transferencias en montos fijos y una garantía de transferencias mínimas a las provincias (piso de coparticipación). Todo esto permite comprender que el conflicto entre los niveles de gobierno por la dis- tribución de los recursos destinados al sistema de pensiones se enmarca dentro un contexto de negociaciones de mayor magnitud. 2.4 El sistema previsional en el contexto de los Pacto Fiscales I y II Mediante la Ley N° 24.241, vigente desde julio de 1994, se instituyó el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) destinado a cubrir las contingencias de vejez, invalidez y fallecimiento. Dicho sistema se encontraba conformado por dos regímenes, uno público financiado por un pilar de reparto y administrado por la ANSES, y un pilar basado en la capi- talización individual, administrado por empresas privadas: las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP). Paralelamente, se introdujeron algunos cambios paramétricos, entre los que se destacan el incremento en cinco años de la edad de retiro – estableciéndose en 65 años para los hom- bres y 60 para las mujeres, pudiendo éstas últimas continuar trabajando como dependientes hasta los 65 años sin necesidad de consentimiento de sus empleadores – y el aumento del período de contribuciones de 20 a 30 años. Se encontraban obligados a afiliarse al sistema todas las personas físicas mayores de 18 años, ocupados de manera dependiente y/o autónoma. Todos los trabajadores debieron pasar al nuevo sistema, optando por alguno de los dos regímenes: reparto o capitalización. En caso de no ejercer la opción, el trabajador era dirigido automáticamente al sistema de capitalización. 21 Capítulo 2 Sin embargo, no toda la población activa se encuentra obligada a contribuir al sistema previsional. Se identifican algunos sectores que administran sus propios regímenes de pen- siones, tales como los trabajadores de la policía, los docentes, algunos grupos de profesiona- les y los empleados de algunas administraciones públicas provinciales. En este último caso, hasta el año 1994 las provincias han mantenido el derecho de instituir sus propios sistemas previsionales dirigidos a los empleados de la administración pública: personal de la administración central, de los organismos descentralizados, de las empresas públicas, de los bancos oficiales y de las administraciones municipales. Al igual que el sistema público nacional, los sistemas provinciales son administrados a través de un régimen financiero de reparto con beneficios definidos. Por tal motivo, la sus- tentabilidad financiera (ingresos/gastos) de estos regímenes se encuentra en función de dos factores: el nivel de las contribuciones (dependientes del nivel de los salarios y de las alícuo- tas establecidas) y la relación entre trabajadores activos aportantes y trabajadores retirados beneficiarios (dependientes de la esperanza de vida promedio, tasa de fecundidad y el nivel de empleo público). Previo a la reforma de 1993, existía consenso en que otros problemas del sistema de pre- visión social nacional, además de su propia maduración, eran una elevada evasión de aportes junto a un aumento de las moratorias actuarialmente desbalanceadas, la derivación de recur- sos del sistema para la atención de otros fines, un gran número de beneficios múltiples y la existencia de regímenes especiales y “de privilegio”. Ello generaba una seria presión deficitaria sobre el sistema, lo cual derivó en la necesidad de diseñar mecanismos alternativos de financiamiento que implicó la utilización de los recur- sos tributarios tradicionalmente dirigidos a financiar la provisión de bienes y servicios públicos. A partir de ello, el vínculo entre el nivel central de gobierno y sus pares provinciales se encuentra asociado con la utilización de los recursos tributarios coparticipables. Un año an- tes de la reforma previsional y debido a la crisis de financiamiento que ya tenía el sistema, se firmó el “acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales”, más conocido como Pacto Fiscal I, que establecía, entre otras cosas, la cesión por parte de las provincias del 15% de la masa coparticipable al financiamiento del sistema previsional nacional. En compensación, la Nación se comprometió a realizar algunas transferencias en montos fijos y una garantía de transferencias mínimas a las provincias. Paralelamente, la descentraliza- ción de los servicios de educación y salud desde 1992, fue financiado por una transferencia equivalente al costo estimado de los servicios a ser transferidos. Por tal motivo, los procesos de negociación sobre las fuentes de financiamiento del sistema previsional deben ser enten- didos sin perder de vista que forma parte de un conflicto mayor que involucra otros sectores. La necesidad de financiamiento extraordinario se intensificó a partir de la incorporación de un pilar basado en la capitalización individual que implicó un drenaje negativo de cotizantes 22 La relación Nación-Provincias en el financiamiento del sistema previsional argentino a favor del nuevo régimen, manteniendo aún la mayor parte de las prestaciones. El Gráfico 2.1 presenta la distribución porcentual de los aportantes según régimen entre los años 1994 y 2011. La participación de los trabajadores que efectivizaron su aporte en el régimen de repar- to experimentó una disminución constante entre los años 1994 y 2006. En tanto en 1994 del total de cotizantes el 49% lo hacía al régimen de reparto, en 2006 sólo aportaba el 12%6. Gráfico 2.1. Cotizantes según régimen. Años 1994-2011 - en % - 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Reparto Capitalización Fuente: Elaboración propia en base a información de la ANSES y Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social Un año más tarde, la discusión de la prórroga de ese acuerdo derivó en la firma del “Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento”, también conocido como Pacto Fiscal II, que incluyó el compromiso del gobierno Nacional de aceptar la transferencia de las cajas de jubilaciones provinciales al sistema nacional de previsión social (Centrángolo y Grushka, 2004). Ello permitiría a las jurisdicciones subnacionales descomprimir la pre- sión fiscal en su conjunto y, en particular eliminar la necesidad de financiamiento de sus cajas previsionales. 6 El incremento de la participación de los cotizantes al régimen de reparto, a partir de 2007, se encuentra asociado con una serie de reformas que serán discutidas más adelante. 23 Capítulo 2 Entre 1994 y 1996 el gobierno nacional aceptó la transferencia de las cajas de jubila- ciones provinciales de once jurisdicciones: Catamarca, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Salta, San Juan, San Luis, Santiago del Estero, Río Negro, Tucumán y Ciudad de Buenos Aires. El Gráfico 2.2 muestra la distribución geográfica de las jurisdicciones según si su caja se encontraba o no transferida a la órbita del SIJP. Se observa una marcada distribu- ción en donde las jurisdicciones pertenecientes a las regiones Noroeste y Cuyo (junto con la Ciudad de Buenos Aires y Río Negro) transfirieron sus sistemas de pensiones al Gobierno Nacional. Gráfico 2.2. Provincias según transferencia de la caja previsional provincial. Año 1996 Pcias. c/cajas transferidas Pcias c/cajas propias Los traspasos de las cajas se formalizaron a través de convenios particulares entre la Nación y cada provincia. En un principio, la distribución geográfica de las provincias según la si- tuación de su caja previsional se encuentra asociada con la menor o mayor dificultad cons- titucional para transferir sus cajas. Aquellas provincias con flexibilidad constitucional para efectivizar la transferencia fueron las que primero acordaron con la Nación. 24 La relación Nación-Provincias en el financiamiento del sistema previsional argentino A partir del proceso de transferencias de las cajas provinciales, el gobierno Nacional re- cibió el sistema de previsión social provincial obligándose a hacerse cargo de los beneficios otorgados con anterioridad a la suscripción de los convenios. Por su parte, las provincias trasla- daron a la Nación los recursos por aportes y contribuciones de todos sus agentes provinciales y municipales. El personal de las administraciones públicas provinciales que participó de este proceso de transferencia fue incorporado al régimen general del SIJP. El Gráfico 2.3 presenta la cantidad de beneficiarios del régimen nacional y de las ex cajas provinciales transferidas. Gráfico 2.3. Beneficiarios según régimen Nacional y Ex-Cajas Provinciales. Años 1993-2012 5,00 Millones 4,500 4,00 3,500 3,00 2,500 2,00 1,500 1,00 ,500 ,00 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Sistema Nacional Ex-Cajas Provinciales Fuente: Elaboración propia en base a información de la ANSES, del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y el Esquema Ahorro, Inversión y Financiamiento de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas Entre 1993 y 1995 el cien por ciento de los beneficiarios previsionales (jubilados y pensio- nados) correspondían al régimen nacional. A partir de 1995, comenzó a efectivizarse el pago de beneficios de las ex-cajas provinciales7. Según la información disponible, este grupo de beneficiarios representa en promedio el 5% del total del sistema nacional. El significativo incremento de los beneficios del régimen nacional, observado a partir de 2005, se produce como consecuencia de la implementación del Programa de Inclusión 7 De acuerdo con Centrángolo y Curcio (2003) durante los años 1995 y 1997 la participación de estos bene- ficiarios era del 1,9%. 25 Capítulo 2 Previsional, tradicionalmente denominado Moratoria Previsional. De acuerdo con Rofman y Apella (2013), la moratoria previsional constituyó una puerta de entrada a la percepción de un beneficio por jubilación o pensión del régimen regular de aquellas personas que no cumplían las condiciones de elegibilidad. Desde su entrada en vigencia a mediados de 2005 hasta fin de 2012 un total de 2,7 millones de adultos mayores accedieron a una jubilación. A partir del traspaso de las cajas provinciales a la órbita nacional, el nivel central de go- bierno se responsabiliza por la recaudación de los aportes y el pago de las prestaciones de los trabajadores de las diferentes administraciones públicas. Ello, implica la aceptación del financiamiento del resultado financiero previsional de tales cajas. Gráfico 2.4. Recursos y gastos generados por las ex-cajas provinciales. Años 1994-2012 - en millones de $ de 2007 - 5000,0 4000,0 3000,0 2000,0 1000,0 ,0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 -1000,0 -2000,0 -3000,0 Ingresos Egresos Resultado Fuente: Elaboración propia en base a información de la ANSES y Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas Nota: los valores de los ingresos para los años 2011 y 2012 fueron estimados a partir de su participación histórica en el total de recursos de la ANSES. El Gráfico 2.4 muestra la evolución del resultado previsional puro consolidado para los once regímenes provinciales transferidos expresados en pesos constantes de 20078. 8 Los valores fueron deflactados con el IPC del INDEC hasta el año 2007 y con el IPC Provincia de Santa Fe desde el año 2008. 26 La relación Nación-Provincias en el financiamiento del sistema previsional argentino Entre 1994 y 2012 el déficit previsional provenientes de los regímenes provinciales pre- senta un crecimiento significativo. Ello se encuentra asociado a un incremento mayor de las erogaciones en relación a la variación de la recaudación por contribuciones. Como consecuencia de ello, en 2012 el déficit previsional proveniente del consolidado de cajas transferida asciende a $1.064 millones, habiendo alcanzado su valor máximo en 1997 ($2.479 millones). El nivel de déficit absorbido por el gobierno Nacional proveniente del proceso de trans- ferencia de las cajas provinciales fue significativo. De acuerdo con Centrángolo y Curcio (2003) este fenómeno se encuentra asociado a una serie de factores: iii. La reducción de alícuotas de aportes personales y contribuciones patronales como con- secuencia de la transferencia a la Nación. La Tabla 2.1 presenta por provincia las contri- buciones patronales y personales sobre el salario de los trabajadores vigente antes del traspaso. Cuatro jurisdicciones (La Rioja, Salta, San Juan y Río Negro) mantenían alí- cuotas totales mayores a las establecidas en el régimen nacional. Tabla 2.1. Alícuotas previsionales sobre el salario de los afiliados a las ex-cajas provinciales Jurisdicción Aporte Personal Contribución Patronal Total La Rioja 17,0% 16,0% 33,0% Salta 15,0% 18,0% 33,0% San Juan 15,0% 18,0% 33,0% Río Negro 11,0% 21,0% 32,0% Ciudad de Buenos Aires 11,0% 16,0% 27,0% Mendoza 11,0% 16,0% 27,0% San Luis 15,0% 12,0% 27,0% Tucumán 12,0% 15,0% 27,0% Catamarca 11,0% 15,0% 26,0% Jujuy 12,0% 14,0% 26,0% Santiago del Estero 11,0% 11,0% 22,0% SIPA (ex-SIJP) 11,0% 16,0% 27,0% Fuente: Centrángolo y Curcio (2003) 27 Capítulo 2 iv. Un segundo factor es el incremento del número de beneficiarios, incentivados por el endurecimiento de los requisitos de elegibilidad al ser transferidos al SIJP. En general, los requisitos de edad mínima de retiro y cantidad de años de aportes resultaban menos rígi- dos en los sistemas de pensiones provinciales en relación a las condiciones establecidas por el nuevo sistema de pensiones nacional9. Ello implicó que muchos trabajadores, que teniendo la edad mínima de jubilación y aún no habían optado por el retiro del mercado laboral, decidieran hacerlo antes del traspaso de la caja. v. La existencia de un mayor número de beneficiarios como consecuencia de la coinci- dencia de los traspasos, con el proceso de implementación de las reformas de los estados provinciales (privatizaciones y concesiones de las empresas del estado o de los servicios públicos que tenían a su cargo). Estos procesos implicaron, en la mayoría de los casos, la disminución de agentes que se desempeñaban en los mismos, derivando en algunas modificaciones y/o excepciones que permitieron el acceso a los beneficios, de agentes con antigüedades menores a las exigidas regularmente por las leyes provinciales. vi. Complementariamente, la incorporación de los empleados de las once administra- ciones públicas que transfirieron sus cajas al SIJP, implicó que éstos se enfrentaran a la elección entre el régimen de capitalización o reparto. Muchos trabajadores optaron (por elección u omisión) por el nuevo sistema de administración privada de fondos de pen- siones, generando una reducción de aportantes al sistema de reparto. vii. Finalmente, es posible considerar la disparidad en las tasas de reemplazo del salario entre las cajas transferidas y el sistema nacional, por lo general mayores en las primeras. En este sentido, la transferencia de los sistemas provinciales al SIJP mantuvo el beneficio de aquellas personas que se han retirado en el ámbito provincial antes de la transferencia, generando una diferencia entre los beneficios promedio pagados por ambos tipos de regímenes. El Gráfico 2.5 muestra el haber medio de los beneficios previsionales del ré- gimen nacional y el de las ex cajas transferidas en valores constantes de 2007, durante los años 2000 y 2012. Complementariamente se expone la relación entre estos valores a fin de comprender la diferencia. 9 Previamente se mencionó que junto a la reforma estructural del sistema previsional argentino en 1994, se incrementó en cinco años la edad mínima de retiro y en 10 años la cantidad de años de aportes. 28 La relación Nación-Provincias en el financiamiento del sistema previsional argentino medio previsional del régimen nacional y de las ex-cajas provinciales. Gráfico 2.5. Haber Años 2000-2012. - en $ constantes de 2007 - 5000,0 2,5 4500,0 4000,0 2,0 3500,0 3000,0 1,5 2500,0 2000,0 1,0 1500,0 1000,0 0,5 500,0 ,0 - 2000 2001 2002 2003 2004 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2005 Sistema Nacional Ex-Cajas Provinciales Relación Fuente: Elaboración propia en base a información de la ANSES Se observa una brecha importante entre los beneficios otorgados por ambos regímenes a lo largo de todo el período bajo estudio, siendo en promedio el haber medio de las ex cajas provinciales dos veces al pagado por el sistema nacional. En 1997, el nivel de déficit generado en el régimen de reparto, producto de la reforma estructural del sistema de pensiones (asociado con la merma en la recaudación por aportes) impuso una restricción presupuestaria adicional para la efectivización de nuevos traspasos. Por tal motivo, el nivel central de gobierno dejo de insistir a las provincias para la firma de los convenios de traspasos, y permitió que cada provincia, que aún no había transferido su caja, mantenga su administración. 2.5 Subsidios cruzados y Compromiso Federal para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal A partir del escenario descripto precedentemente, comenzó a deslumbrarse un potencial problema de subsidios cruzados entre jurisdicciones y, entre el gobierno Nacional y las pro- vincias que participaron del proceso de transferencias de sus sistemas de pensiones. La ce- sión del 15% de la masa coparticipable para financiar el sistema previsional y la transferencia 29 Capítulo 2 de las cajas de un grupo de provincia incentivó el reclamo de las restantes jurisdicciones que entendían estaban en una posición desfavorable al utilizarse los recursos por ellas recauda- dos para financiar las cajas restantes (Centrángolo y Grushka, 2004). En este nuevo escenario, las jurisdicciones cuyas cajas no habían sido transferidas, ob- tienen de este proceso un pago relativo negativo: mientras mantienen el nivel de gasto previ- sional experimentan una caída de sus recursos: los provenientes de su parte del 15% de CFI. Como consecuencia del nuevo proceso de negociación planteado, en 1999 el gobierno Nacional y los niveles provinciales suscribieron el “Compromiso Federal para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal” que contempló un proceso de armonización de los parámetros previsio- nales de las cajas provinciales no transferidas de algunas jurisdicciones y el financiamiento del déficit por parte de la Nación. En este contexto, el artículo 12 del acuerdo establece que: “El Estado Nacional financiará con recursos provenientes de Rentas Generales los déficit globa- les de los sistemas previsionales provinciales no transferidos hasta la fecha del presente convenio en función de los regímenes actualmente vigentes; como los de aquellos sistemas que arrojen déficit pre- visional originados en forma individual (personal civil, docente, policial, etc.). Las cajas continuarán administradas por las respectivas provincias, si así lo desearan o cláusulas constitucionales impidie- ran su transferencia, quienes armonizarán en un plazo de 180 días sus sistemas integrados de jubi- laciones y pensiones para sus beneficiarios futuros en función de las pautas nacionales en cuanto al régimen de aportes y contribuciones, así como de los requisitos para acceder a beneficios en el futuro. Sin perjuicio de ello las provincias podrán constituir fondos compensadores para determi- nadas situaciones especiales asignándoles recursos específicos, por vía legal y con administración a cargo de la respectiva caja. El Estado Nacional financiará los déficit en forma escalonada y acu- mulativa en los siguientes porcentajes: para el año 2000 el 5%, el 2001 el 20% del déficit anual del sistema previsional de cada provincia. A tal efecto se sancionarán los Convenios correspon- dientes entre el Estado Nacional y cada Gobierno Provincial, que contemplarán una auditoria completa de la situación preexistente. En caso de prorrogarse los pactos fiscales o de dictarse la nueva ley a partir del vencimiento del presente se completará hasta llegar al 100% la atención por parte del Estado Nacional de los déficit fiscales de los sistemas previsionales provinciales no transferidos, en los tres años subsiguientes.” En este sentido, el nivel central de gobierno se comprometió a financiar con recursos prove- nientes de rentas generales los déficits previsionales (excluido el costo administrativo) de las cajas provinciales no transferidas. Como contrapartida, las provincias debían armonizar sus normas previsionales con las pautas nacionales en cuanto al régimen de aportes y contribu- ciones, así como a los requisitos de elegibilidad para acceder a beneficios en el futuro. Si bien no se obliga a la transferencia de los sistemas provinciales, considerando que la armonización 30 La relación Nación-Provincias en el financiamiento del sistema previsional argentino disminuye el margen legislativo de cada jurisdicción, este acuerdo implica, en cierto modo, un tratamiento igualitario entre todas las provincias dado que la Nación no sólo se hace cargo del déficit previsional de estas cajas (al igual que lo hizo al momento de aceptar la transferencia de las cajas entre 1994 y 1996), sino que también se exige la armonización de los parámetros del sistema con los del SIJP. Desde el año 2000, nueve provincias han establecido convenios con la Nación desti- nados a la armonización y financiamiento de los déficits de sus sistemas previsionales en el marco del Compromiso Federal: Córdoba, Chaco, La Pampa, Santa Cruz, Santa Fe, Entre Ríos, Misiones, Formosa y Buenos Aires. Cabe señalar que dicho proceso no se realizó simultáneamente. Las primeras provincias en firmar el acuerdo fueron La Pampa, Santa Cruz y Santa Fe. Posteriormente, y en medio de una grave crisis fiscal, a partir de 2001 se flexibilizaron los criterios de armonización e ingresaron el resto de las provincias. Dicha flexibilización implicó la adaptación solamente de los parámetros del sistema previsional más allá del régimen financiero utilizado para su administración. De este modo, el mapa provincial según situación de las cajas previsionales transferidas queda definido según el Gráfico 2.6: Gráfico 2.6. Provincias según transferencia de la caja previsional provincial. Año 2007 Pcias. c/cajas transferidas Pcias. c/cajas en proceso de armonización Pcias c/cajas 31 Capítulo 2 La Tabla 2.2 presenta, para el período comprendido entre los años 2003 y 2012, el monto de las transferencias realizadas desde la Nación hacia las provincias destinadas al financiamien- to de los déficits de las cajas previsionales. Tabla 2.2. Transferencias de la Nación a las Provincias. Años 2003-2012 - En millones de $ constantes de 2007 - Provincia\Año 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Buenos Aires - 397 785 272 365 360 876 184 - Cordoba 149 448 674 599 310 600 641 296 - Corrientes - - - - - - - - - Chaco - - 62 - 187 185 165 105 82 Chubut - - - - - - - - - Entre Rios - 79 121 120 97 100 141 46 101 Formosa - - 54 54 7 92 - - - La Pampa 6 9 8 - 32 - - 8 - Misiones - - - - - 66 16 - 12 Neuquen - - - - - - - - - Santa Cruz 52 66 85 - 252 228 186 66 196 Santa Fe 124 119 109 - - - - - - Tierra del - - - - - - - - - Fuego Total 332 1.119 1.897 1.045 1.249 1.632 2.026 705 390 Fuente: elaboración propia en base a información del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas De la tabla precedente no es posible identificar un patrón común de transferencias por dos motivos. El primero es que el monto transferido a las provincias depende de la cuan- tía del déficit previsional mantenido. El segundo es que las transferencias anuales realiza- das no se corresponden necesariamente con el déficit previsional de dicho año, sino que también se realizaron transferencias retroactivas hacia años anteriores. En cualquier caso, ello representa en promedio para la ANSES un 6% del total de sus erogaciones, con un máximo en 2008 (8%). 32 La relación Nación-Provincias en el financiamiento del sistema previsional argentino 2.6 Resultado del proceso de negociación secuencial entre la Nación y las provincias El proceso de acuerdos, revisiones, nuevos acuerdos y cambios de reglas de los últimos vein- te años pueden ser representados a partir de la utilización de un simple modelo derivado de la teoría de los juegos, que permite formalizar algunas decisiones y la lógica de éstas en la relación existente entre el gobierno Nacional y las provincias. En este sentido, como con- secuencia del proceso de negociación secuencial entre ambos jugadores, se define un resul- tado que reparte pagos para ambos jugadores. La dinámica de este proceso secuencial y su desempeño puede ser descripta a partir del Diagrama 2.1. Diagrama 2.1. Decisiones estratégicas: gobierno nacional y provinciales (Año 1992-1996) Gobierno Nacional No tomar el Tomar el 15% 15% CFI CFI Gobierno Provincial - Dé cit del SNPS Transferir No transferir las Cajas las Cajas 15%CFI - Def. Caja 15%CFI - X%(15%CFI) + Def. Caja + - X%(15%CFI) costos administrativos El Gobierno Nacional se asocia a la figura de líder en un juego dinámico, en el cual realiza el primer movimiento. Su conjunto de estrategias se encuentra compuesto por tomar o no el 15% de la CFI para financiar el sistema de seguridad social. Seguidamente, los gobiernos provinciales, una vez observado la elección del líder, y en el marco de la discusión de la prórroga de la decisión consensuada en el primer movimiento, deben decidir entre transferir sus cajas o no. A partir de estas estrategias y pago posibles, el 33 Capítulo 2 resultado que se alcanza es el punto donde la Nación toma el 15% de los impuestos copar- ticipables y las provincias (frente al desfinanciamiento proporcional) transfieren sus cajas10. A partir de este equilibrio, y tal como se mencionara precedentemente, el gobierno Nacio- nal si bien obtiene una masa significativa de recursos, también se hace responsable del déficit previsional de las cajas transferidas, lo cual sumado a las transferencia realizadas a los sistemas de seguridad social provinciales, generan una reducción de los recursos totales obtenidos a par- tir de este juego, aunque mayor al que hubiera obtenido de no tomar el 15% de la CFI. Cuando un participante entiende que el resultado logrado no es tan favorable o que factores exógenos limitan su pago, éste ejerce su mayor poder de negociación para cambiar las reglas del juego. Esto es, la modificación del número de jugadores y/o de sus estrategias. En este sentido, en 1996 el nivel central de gobierno decidió no insistir con la aceptación de las cajas provinciales y por tanto, el posible accionar de las provincias que aún no habían transferido sus cajas quedó truncado. Como consecuencia de ello, y tal como fuera discutido en la sección anterior, tales jurisdiccio- nes intentaron un proceso de negociación que implica el financiamiento del déficit previsional por parte del gobierno Nacional, con el fin de compensar la desigualdad intra-provincial (Diagrama 2.2). Diagrama 2.2. Decisiones estratégicas: gobierno Nacional y provinciales con cajas no transferidas (Año 1999) Gobierno Nacional No tomar el Tomar el 15% 15% CFI CFI Gobierno Provincial No transferir las Cajas Gobierno Nacional No Financiar Financiar el Dé cit Prev. Dé cit Prev. 15% CFI – costo político 15% CFI – Def. Prev + apoyo “federal” político “federal” - X%(15% CFI) - Def. Prev - - X%(15% CFI) - Def. Pre - Costo Adm. Costo Adm. 10 Aquí se describe como un juego dinámico con información completa y perfecta. Pero no necesariamente esto ocurrió de esta manera. De todos modos, si el proceso hubiera tenido estas características el resultado del mismo no cambiaría. 34 La relación Nación-Provincias en el financiamiento del sistema previsional argentino Los intereses de las provincias que han transferido sus cajas resultan diferentes a los de aquellas que no lo han hecho, por tanto el no financiamiento del déficit de las segundas podría ser una fuente de conflictos político. Ello resulta importante dado el papel desempeñado por las provin- cias como actor principal en el diseño y ejecución de la política pública. Esta importancia relativa de las provincias generó presión sobre la Nación para que ésta acepte financiar el déficit previsio- nal provincial a cambio de mantener el 15% de la CFI acordado en el primer pacto fiscal11. Agrupando las dos etapas de este juego de negociación entre la Nación y las provincias, el pago de ganancia del nivel central de gobierno es la diferencia entre el volumen de recur- sos provenientes del 15% de la coparticipación y el déficit de las cajas transferidas más las transferencias que el gobierno nacional realiza a los sistemas de seguridad social según lo establecido por la Ley N° 23.96612 y por el último convenio de armonización firmado en 1999. El Gráfico 2.7 presenta este resultado neto: netos del gobierno nacional, a partir de la transferencia de las cajas. Gráfico 2.7. Ingresos Años 1994 – 2012 - en % del PIB - 3,00% Ley 23.9661 Armonización Contribuciones Figurativas Dé cit Ex-Cajas Provinciales Resultado Neto 2,500% 2,00% 1,500% 1,00% ,500% ,00% 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 -,500% -1,00% Fuente: Elaboración propia en base a información de la ANSES y Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas 11 Paralelamente, se negoció la transferencia de una suma fija de la coparticipación federal de impuestos. 12 Las transferencias realizadas a los sistemas de seguridad social de cada provincia se encuentran enmarcadas dentro de la Ley Nº 23.966 sancionada en 1991. En ella se establece como destino específico de algunos recursos tributarios tanto para financiar el sistema de seguridad social nacional sino también el provincial. Para esto último, es la ANSES quien transfirió a cada jurisdicción dichos recursos hasta el año 2007. El monto total a distribuir entre las provincias es IVA * 0.0011 + Bienes Personales * 0.1. 35 Capítulo 2 A partir de estos resultados, se observa que aún habiendo aceptado la petición de las provincias que no han transferido sus cajas, el gobierno nacional obtiene un saldo neto positivo. En promedio, entre los años 2002 y 2012, las contribuciones figurativas representan 4,7 veces la suma del déficit absor- bido y las transferencias a provincias (tanto en concepto de armonización como por Ley 23.966). En resumen, la Nación logra de esta transacción un resultado neto positivo (línea pun- teada), que en promedio representa el 1,4% del PIB entre el período comprendido por los años 1994 y 2012. Ello se encuentra asociado al mayor monto de recursos ingresados en concepto de contribuciones figurativas (1,8% del PIB) en relación al déficit previsional pro- vincial absorbido (0,24% del PIB) y las transferencias acordadas, tanto por la Ley 23.966 (0,08%) como por los convenios de armonización (0,14%). En este proceso de negociación el Gobierno Nacional obtuvo una fuente de recursos adicional y las provincias se desligaron de la responsabilidad sobre el déficit que mantenían sus cajas previsionales. A partir de ello, la Nación encontró una fuente de recursos adicional suficiente para financiar el déficit propio de la ANSES. La Tabla A.1 del anexo presenta el esquema Ahorro- Inversión-Financiamiento de la ANSES según base devengado, donde se puede apreciar sus fuentes de recursos, sus conceptos de gastos y resultado financiero. 2.7 Características de los sistemas previsionales provinciales no transferidos En la presente sección se describe brevemente el conjunto de cajas previsionales provincia- les no transferidas a la Nación vis a vis el esquema nacional, en función de algunos indicado- res de diseño, cobertura y gasto de las cajas. El objetivo es conocer el grado de armonización realizado por las provincias en el marco del Compromiso Federal. Tradicionalmente, los esquemas provinciales de previsión otorgaban cobertura a los empleados de la administración central, de los organismos descentralizados, de las empre- sas públicas, de los bancos oficiales y de las administraciones municipales. Ello es lo que se denomina, en adelante, régimen general. A partir del proceso de descentralización de los servicios de educación a las provincias que finalizó a mediados de la década del ´90, el grupo de trabajadores docentes fueron absorbidos por las diferentes cajas provinciales de previsión social. Este grupo de trabajadores es de gran importancia por su tamaño relativo y ya en la actualidad comienzan a registrarse el flujo de docentes retirados. En general, los requisitos de elegibilidad de beneficiarios de los sistemas previsionales provinciales suelen ser menos rígidos que los establecidos por el sistema nacional, por tal motivo la exigencia de la armonización por parte de la Nación a cambio del financiamiento del déficit. La Tabla 2.3 muestra la edad mínima legal de retiro para los empleados públicos de las administraciones provinciales y docentes según jurisdicción. 36 La relación Nación-Provincias en el financiamiento del sistema previsional argentino Tabla 2.3. Edad mínima legal de retiro, según provincia y régimen. Años 2000s Régimen general Docentes Provincia Hombres Mujeres Hombres Mujeres Buenos Aires 60 60 50 50 Chaco 60 60 Sin límite Chubut 62 58 53 53 Córdoba 65 60 60 57 Corrientes 65 60 65 60 Entre Ríos 62 57 57 53 Formosa 61 58 Sin límite La Pampa 65 60 55 55 Misiones 65 60 55 55 Neuquén 60 55 55 52 Santa Cruz 54 50 Sin límite Santa Fe 65 60 65 60 Tierra del Fuego 55 50 Sin límite Fuente: Bertranou et al. (2011) En relación al régimen general, las provincias de Córdoba, Corrientes, La Pampa, Misiones y Santa Fe mantienen una edad de retiro igual a la establecida por el régimen nacional (65 años para los hombres y 60 para las mujeres). Por su parte, el resto de las provincias man- tienen edades de retiro del mercado de trabajo más tempranas. En el extremo se encuentra Santa Cruz (54 años para los hombres y 50 para las mujeres). Por su parte, la edad mínima de retiro para los docentes presenta un patrón algo más hete- rogéneo, con provincias como Corrientes y Santa Fe con edades iguales a las del régimen ge- neral y del sistema nacional, y La Pampa, Misiones y Neuquén con edades de retiro más bajas. Paralelamente, se identifican diferencias significativas entre provincias y con el sistema de pensiones nacional en relación a la cantidad de años de aportes requeridos para acceder al beneficio en el momento del retiro. La Tabla 2.4 presenta, por provincia y tipo de régimen, la cantidad de años de aportes necesarios. Respecto del régimen general, la provincia de Buenos Aires es la que mayor cantidad de años de aportes exige (35 años), incluso mayor a 37 Capítulo 2 la cantidad establecida por el sistema nacional. En el otro extremo, se encuentra Chubut con 25 años de aportes. A excepción de La Pampa y Tierra del Fuego, el resto de las provincias se encuentran alineadas con el sistema de pensiones nacional. En estos últimos dos casos, los requisitos se establecen a partir de una combinación entre edad de retiro y años de aportes. Particularmente, en el caso de la provincia de La Pampa el acceso al beneficio por jubilación, además de tener la edad legal de retiro se debe computar 95 puntos o más. Este puntaje es el resultado de la suma de edad y años de servicios con aportes (asignando un punto a cada año de edad y un punto a cada año de servicios con aportes). En el régimen general para los empleados de la administración pública provincia de Tierra del Fuego la cantidad de años de aportes es diferente según género: 30 años para los hombres y 25 para las mujeres. Tabla 2.4. Cantidad mínima de años de aportes. Años 2000s Provincia Régimen general Docentes Buenos Aires 35 25 Chaco 30 30 Chubut 25 25 Córdoba 30 25 Corrientes 30 30 Entre Ríos 30 25 Formosa 30 25 La Pampa Combinación: edad y aportes Combinación: edad y aportes Misiones 30 30 Neuquén 30 30 Santa Cruz 30 30 Santa Fe 30 30 Tierra del Fuego 25-30 25 SIPA 30 Fuente: Bertranou et al. (2011) 38 La relación Nación-Provincias en el financiamiento del sistema previsional argentino El Gráfico 2.8 permite observar las alícuotas de contribuciones patronales pagadas por los gobiernos provincias en su papel de empleador, y los aportes personales, según provincia. Puede apreciarse una alta heterogeneidad no sólo entre las provincias y el sistema nacional (SIPA), sino también entre ellas. Córdoba y Corrientes son las que cuentan con las alícuotas más elevadas en tanto Neuquén mantiene las tasas de contribución más bajas. En términos de los regímenes para los docentes, las diferencias se mantienen y Córdoba y Corrientes siguen siendo las jurisdicciones con alícuotas de contribuciones más elevadas. Gráfico 2.8. Alícuotasde contribuciones patronales y aportes personales, según jurisdicción. Año 2011 (a) Régimen general 25% 20% Córdoba Chubut Corrientes La Pampa Santa Fe Chaco SIPA Entre Ríos Contribución patronal 15% Misiones Formosa Buenos Aires 10% Santa Cruz Neuquén Tierra del Fuego 5% 0% 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% 20% Aporte personal (b) Régimen docente 25% Córdoba 20% La Pampa Chubut Corrientes Formosa Chaco Santa Fe Entre Ríos Contribución patronal 15% Misiones Buenos Aires 10% Neuquén Tierra del Fuego 5% Santa Cruz 0% 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% 20% Aporte personal Fuente: Bertranou et al. (2011) 39 Capítulo 2 Resulta relevante considerar la importancia relativa de los regímenes provinciales de previsión social en términos de la cobertura otorgada por ellos a su población adulta mayor. La inciden- cia de la cobertura de pensiones se encuentra asociado con la importancia del empleo público en cada jurisdicción, la cual resulta muy heterogénea entre jurisdicciones. El Gráfico 2.9 permi- te apreciar la relación existente entre la cobertura pasiva de cada esquema provincial, definida como el porcentaje de adultos mayores de 65 años que reciben un beneficio previsional provis- to por las cajas provinciales, y la importancia del empleo público, mensurada como el cociente entre cantidad de empleados públicos y población de entre 15 y 65 años. Dado que, a partir de la información disponible, es posible identificar la cantidad de beneficiarios de las ex–cajas provinciales transferidas a la órbita de la Nación, la información presentada comprende a todas las jurisdicciones a excepción de Corrientes, Formosa, Misiones y San Luis. Relación entre cobertura previsional e incidencia del empleo público. Gráfico 2.9. Promedio de varios años del 2000. 20% Tierra del Fuego 18% 16% Catamarca Neuquén 14% Santa Cruz La Rioja 12% Jujuy Chubut La Pampa 0% empleo público 10% Río Negro Stgo. del Estero Entre Ríos Salta Chaco 8% Tucumán Mendoza San Juan 6% Buenos Aires Santa Fe Córdoba 4% 2% 0% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% Cobertura previsional Fuente: elaboración propia en base a Bertranou et al. (2011) y Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. La correlación entre ambas variables es significativa y positiva equivalente al 80%. Ello su- giere que a mayor participación del empleo público en las provincias mayor es la relevancia del sistema de pensiones provincial en la protección de ingresos durante la vejez de su po- 40 La relación Nación-Provincias en el financiamiento del sistema previsional argentino blación. Es posible identificar dos grupos de provincias. El primero, compuesto por Tierra del Fuego, Santa Cruz, La Rioja y Catamarca, que registran tasas de cobertura previsional superiores al 60%. El segundo, integrado por las provincias restantes con menor importancia del empleo público y tasas de cobertura de pensiones inferiores al 30%13. Un indicador adicional de importancia relativa de los esquemas provinciales en la pro- tección de ingreso en la vejez a nivel nacional es la relevancia del gasto realizado por ellos en relación al devengado por el sistema nacional. Para ello, el Gráfico 2.10 presenta el gasto con- solidado de las cajas provinciales no transferidas como porcentaje del gasto en prestaciones previsionales de la ANSES para el período comprendido entre 1994 y 2009. Gráfico 2.10. Gasto total de las cajas provinciales no transferidas. Años 1994-2009 - en % del gasto previsional de la ANSES - 40% 36% 37% 36% 34% 35% 33% 32% 35% 33% 32% 33% 30% 31% 29% 30% 28% 28% 29% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fuente: elaboración propia en base a información del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y la Administración Nacional de la Seguridad Social En promedio, durante el período considerado, el gasto consolidado de las cajas provinciales no transferidas a la órbita de la Nación representa el 32% del gasto en prestaciones previsionales devengado por la ANSES, con un valor mínimo en 1997 (28%) y máximo en 2005 (37%). Es- tos resultados otorgan una gran importancia a los esquemas provinciales en la arquitectura na- cional de la protección de ingresos en la vejez. Este nivel de gasto previsional debería asegurar una tasa de sustitución teórica establecida en el diseño de los esquemas provinciales. El Gráfico 2.11 muestra dichas tasas de sustitución del salario teórica según provincia. 13 Ello no permite realizar ningún juicio de valor dado que el desempeño logrado depende de diversos factores que van más allá del presente trabajo tales como la estructura productiva y nivel de desarrollo de cada provincia. 41 Capítulo 2 Gráfico 2.11. Tasa de sustitución del salario, según provincia y régimen. Año 2011 84% 82% 80% 78% 76% 74% 72% 70% 68% 66% 64% o ba tes sa a uz go n s íos ut Fe es ne ac mp ué ub Cr Air o ue o R en a sio rm Ch uq rd nt Pa Ch lF a tre rri os Có nt Fo Sa Ne Mi de Co En La en Sa Bu rra Tie Régimen general Docentes Promedio Fuente: elaboración propia en base a Bertranou et al. (2011) A excepción de la provincia de Buenos Aires, todas las cajas provinciales tienen establecida la misma tasa de sustitución del salario para ambos regímenes, General y Docentes. En pro- medio, los regímenes provinciales establecen beneficios teóricos que representan el 79% del salario de los trabajadores. Chaco, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, La Pampa, Santa Cruz y Tierra del Fuego, tienen establecida una tasa de sustitución del 82%, en tanto Chubut y Santa Fe del 72%. Estos valores, si bien son teóricos debido a que surgen de la normativa legal de las cajas, parecen alineados con los mayores beneficios pagados por los esquemas provinciales en relación al haber medio del sistema nacional. 2.8 Contra-reforma del sistema nacional y debilitamiento de los convenios de armonización En 2007, el escenario de conflicto y negociación se ve medianamente modificado, siendo la antesala a una reforma estructural del sistema de pensiones que establece unas nuevas con- diciones básicas que exigen un cambio en las estrategias de los actores involucrados a fin de maximizar su función objetivo. Ello es particularmente cierto para los gobiernos provinciales que no han transferido sus cajas previsionales y se encuentran en proceso de armonización. 42 La relación Nación-Provincias en el financiamiento del sistema previsional argentino Mediante la sanción de la Ley 26.222 en febrero de 2007 se introducen algunas modificacio- nes en las reglas de juego. Por un lado, se concede a los afiliados la libertad de opción de régimen (reparto o capitalización) cada cinco años. Tradicionalmente, los trabajadores que optaron por el régimen de capitalización no contaban con la posibilidad de traspasar sus aportes al régimen de reparto, en tanto quienes ingresaron al régimen de reparto si tenían la opción contraria. Por otra parte, aquellos trabajadores que ingresan por primera vez al mercado formal de trabajo y que no ejercieron su opción de elección (los denominados indecisos) eran desig- nados automáticamente al régimen de reparto en contraposición a lo realizado hasta dicho momento, quienes eran asignados al régimen de capitalización mediante algún criterio de selección de AFJP14 15. Ambas modificaciones generan un potencial flujo de ingresos adicional – en concepto de aportes personales – dirigidos al financiamiento de los gastos corrientes del régimen de reparto. Tal como se discutió en la sección 3, a partir de 2007 comienza a observarse un creci- miento en la participación de los cotizantes en el régimen de reparto, pasando de 11,9% en 2006 a 36,9% en 2008. Ello se ve reflejado en un incremento de los recursos de la ANSES en concepto de contribuciones, como porcentaje del PIB, del 53,8% entre los años 2006 y 2007 (Tabla A.1). Al año siguiente, una reforma estructural al sistema fue introducida mediante la sanción de la Ley 26.425, la cual da creación al Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA). La mencionada normativa elimina el pilar de capitalización, forzando a todos los contribuyen- tes a dirigir sus aportes personales al sistema de reparto a partir de 2009. Ello concluye con que el 100% de las cotizaciones son percibidas por el régimen de reparto, incrementando de este modo los recursos corrientes en algo más de un punto porcentual del PIB (Tabla A.1). Adicionalmente, la implementación de la reforma previsional que transfirió a todos los cotizantes y sus fondos de capitalización acumulados a la ANSES, creó un importante fondo de activos financieros, que fue destinado a financiar el denominado Fondo de Garantía de Sustentabilidad del régimen previsional (FGS), el cual es administrado por la agencia pública de seguridad social. De acuerdo con información de la ANSES, en diciembre de 2012 el valor del FGS es de $244,8 mil millones, un 143% mayor al registrado en diciembre de 2008. Tal incremento se encuentra asociado a la revalorización de los activos que conforman el fondo. En este contexto, el SIPA alcanza un incremento de sus recursos corrientes a través de dos vías. La primera referida a los ingresos en concepto de aportes personales que previa- 14 Durante los primeros cuatro años del mercado los trabajadores indecisos eran designado a una de las AFJP con mayor cantidad de afiliados. A partir de 1998 el mecanismo de distribución entre AFJP fue mediante sorteo, en tanto desde 2001 tal distribución se realizó entre las dos firmas con menores comisiones. 15 De acuerdo con Apella (2007) el 82% de los nuevos afiliados eran indecisos. 43 Capítulo 2 mente eran dirigidos a las cuentas individuales administradas por las AFJP. Por otra parte, y tal como se puede apreciar en la Tabla A.1 del anexo, en el año 2009 se verifica el incremento de recursos en concepto de Renta de la Propiedad equivalente al 0,7% del PIB proveniente del rendimiento de los activos líquidos del FGS – los cuales representan un 8,7% del total de ingresos corrientes de la ANSES –. Con estas fuentes adicionales de financiamiento, ceteris paribus, el resultado financiero del nuevo esquema de pensiones se vuelve superavitario en algo más de un punto porcen- tual del PIB. El Gráfico 2.12 muestra para los años 1998 – 2012 el resultado financiero de la ANSES expresado como porcentaje del PIB. Gráfico 2.12. Resultado financiero de la ANSES. Años 1998 – 2012 - en % del PIB - 14% Total de recursos 12% Total de gastos 10% Resultado nanciero 8% 6% 4% 2% 0% -2% 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Fuente: elaboración propia en base a información de la ANSES y Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas Los resultados presentados sugieren la importancia de los recursos provenientes de la CFI para equilibrar el balance, en tanto los ingresos adicionales generados a partir de la reforma estructural del sistema permiten generar un superávit significativo. En este sentido, en 2007 y 2008 se observa un superávit del 1,2% y 0,8% del PIB, respectivamente, manteniéndose relativamente constante hasta el año 2012. 44 La relación Nación-Provincias en el financiamiento del sistema previsional argentino Como consecuencia de la contra-reforma del sistema nacional de previsión y la mayor recaudación de ingresos lograda, se genera espacio para una nueva ronda de debates entre ambos niveles de gobierno. Con frecuencia surge el debate político sobre la necesidad que tiene la seguridad social nacional de financiarse con el 15% de la coparticipación federal de impuestos. En este sentido, algunos representantes provinciales, el máximo representante de ellos fue la Provincia de Córdoba que hizo explicito el planteo en las instancias judiciales co- rrespondientes, han propuesto la eliminación de dicha fuente de financiamiento de la AN- SES y que la misma sea coparticipada a las provincias como lo era previo a 1992. Tal planteo se sustenta en el aumento de los recursos corrientes experimentado por dicha institución a partir de la reforma estructural del sistema previsional de 2008 que fue analizado más arriba. Con el objeto de comprender la importancia de esta fuente de financiamiento para la ANSES y sus grados de libertad frente a este nuevo escenario, el Gráfico 2.13 presenta un ejercicio sumamente hipotético donde se asume un escenario en el cual las ex cajas provin- ciales transferidas entre 1994 y 1996 vuelven a ser traspasadas a las jurisdicciones provincia- les y se deja de transferir recursos destinados a financiar el déficit de las cajas no transferidas. A cambio de ello, la ANSES deja de percibir el 15% de la CFI. Gráfico 2.13. Resultado financiero de la ANSES. Años 1998 – 2012. - en % del PIB - Escenario sin 15% CFI, ni ex cajas provinciales transferidas y transferencias a las cajas no transferidas 12% Total de recursos 10% Total de gastos 8% Resultado nanciero 6% 4% 2% 0% -2% -4% 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Fuente: elaboración propia en base a información de la ANSES y Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas 45 Capítulo 2 En un hipotético escenario donde todos los resultados alcanzados a partir del proceso de negociación entre la Nación y las provincias desde principio de los años 90 quedaran sin efecto, el resultado financiero total de la ANSES quedaría seriamente comprometido. En efecto, en 2012 el déficit sería equivalente al 1% del PIB. Ello muestra la importancia de los recursos por coparticipación recibidos por la ANSES para financiar no sólo al sistema previsional nacional sino también a toda la estrategia de pro- tección social. En efecto, si bien la contra-reforma permitió el incremento de los recursos en concepto de Renta de la Propiedad, dichos fondos son casi equivalentes al monto destinado a la nueva Asignación Universal por Hijo. En otras palabras, el mayor flujo de ingresos pro- venientes de la reforma es compensado con un mayor gasto en concepto de transferencias condicionadas de ingresos a los niños y adolescentes. Alternativamente, es posible plantear otro escenario alternativo, en el cual la ANSES ce- diera a las provincias que no transfirieron sus cajas el correspondiente porcentaje de la coparti- cipación que recibe en concepto de contribuciones figurativas y dejara de financiar sus déficits previsionales, tal como fuera planteado por las Provincia de Córdoba y Santa Fe (Gráfico 2.14). Gráfico 2.14. Resultado financiero de la ANSES. Años 1998 – 2012. - en % del PIB - Escenario sin 66% del 15% CFI ni transferencias a las cajas no transferidas 14% Total de recursos 12% Total de gastos 10% Resultado nanciero 8% 6% 4% 2% 0% -2% 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Fuente: elaboración propia en base a información de la ANSES y Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas 46 La relación Nación-Provincias en el financiamiento del sistema previsional argentino Los resultados obtenidos sugieren que aún en una situación en la que la ANSES cediera a las provincias que no transfirieron sus cajas previsionales el porcentaje de la CFI que le corresponde a cambio de dejar de financiar sus déficits, el resultado financiero total sería equilibrado. 2.9 Algunas reflexiones y agenda de discusión La relación entre el nivel central de gobierno y sus pares provinciales en torno al financia- miento de los esquemas previsionales se caracteriza por un proceso de negociación, en ge- neral secuencial, con intereses opuestos y donde los participantes lejos de lograr un equili- brio cooperativo utilizan su poder de negociación para cambiar las reglas de juego cuando los resultados logrados por ellos no son los esperados. Ello se encuentra enmarcado en un conjunto más amplio de intereses, tales como la situación fiscal, el nivel de endeudamiento, el sistema de provisión de servicios de educación y salud, etc., que la mayoría de las veces se correlacionan entre sí. En el presente trabajo, se intentó aislar estos otros puntos de conflic- tos del asociado con el sistema de pensiones dada la complejidad y extensión de la discusión. Resulta clara la importancia del papel desempeñado por ambos niveles de gobierno en la protección de ingresos a los adultos mayores. Asimismo, los mecanismos de financia- miento diferentes a los aportes y contribuciones sobre la masa salarial, generan un punto de inflexión en la relación, en tanto ambos se consideran merecedores de tales recursos. Como resultado del proceso de negociaciones presentado, el nivel central de gobier- no acudió al 15% de la coparticipación, dada la crisis de financiamiento que presentaba el sistema nacional de previsión social, y a cambio, se hizo cargo del déficit previsional de casi todas las cajas provinciales. Esto último lo implementó a partir de la absorción directa de las cajas a la órbita del SIPA o a través de la transferencia de recursos para financiar los déficits de los esquemas no transferidos. Sin embargo, en este último caso, le exigió a las provincias que armonicen sus parámetros previsionales e igualar el tratamiento de los beneficiarios de todo el país. No obstante, no todas las provincias mantienen sus requisitos de elegibilidad y tasa de sustitución iguales a las del SIPA. No resulta paradójico, que una de las provincias que realizó parcialmente la convergencia de sus parámetros a los vigentes en el SIPA sea Córdoba, es decir, la provincia que explícitamente mostró su desconformidad con la utilización del 15% de la coparticipación para financiar a la ANSES, en los años posteriores a la contra-reforma del sistema nacional. La armonización de los parámetros constituye un valor de importancia en la política previsional, dado que los afiliados a los regímenes provinciales, empleados en el sector públi- co, tienen riesgos de pérdida de ingresos en la vejez similares a los cubiertos por el SIPA y, por 47 Capítulo 2 tanto, desde una perspectiva de equidad no se justifican las diferencias en el valor presentes de las jubilaciones y pensiones recibidas entre los regímenes. Ello, toma mayor relevancia, cuando la Nación se hace responsable del financiamiento de sus déficits. A modo de ejemplo, la provincia de Córdoba realizó un planteo interesante, a partir de homogeneizar los parámetros de edad y años de aportes mínimos, y de mantener una tasa de aporte total 40% más alta que la del SIPA (38% vs 27%), ya que propone hacerse cargo de la diferencia del gasto, proveniente de mantener una tasa de sustitución más alta (82%), con recursos propios. No obstante, el aspecto negativo es que no se concluiría con el proceso de armonización previsto originalmente en los acuerdos fiscales. En este contexto, es necesario el estudio de viabilidad de algunas alternativas de política pública que permita mejorar la eficiencia en el uso de los recursos destinados al financia- miento de los sistemas de pensiones, tanto nacional como provincial. Aun considerando las limitaciones legales que ellas podrían tener. La alternativa de la renuncia unilateral promovida por la legislatura de la provincia de Córdoba y propuesta por la provincia de Santa Fe (en ambos casos para recuperar su parti- cipación en el 15 % de la coparticipación), no parece viable desde el punto de vista legal. El Compromiso Federal firmado en el año 1999 tiene vigencia hasta la sanción de la próxima Ley de coparticipación, por lo tanto hasta que ello no suceda no existirían grados de libertad de ninguna de las partes en conflicto para introducir modificaciones unilaterales. El problema más importante se encuentra en jurisdicciones como Santa Cruz y Chaco, donde la ANSES financió el déficit previsional hasta el año 2011, con montos que equi- valían, en el año 2009, al 23% y el 17% el gasto previsional, respectivamente, a pesar de los escasos avances en la homogeneización. Una alternativa que merece ser evaluada se refiere al esquema actual de financiamien- to, aunque con algunas modificaciones. La Nación podría continuar financiando el déficit previsional de las cajas no transferidas que surja como resultado de aplicar los parámetros del SIPA. En este sentido, se debería seguir negociando, con un cronograma de convergen- cia, con plazos explícitos, y con una definición precisa del criterio de transferencias que la ANSES le debería realizar a las provincias. En este caso, si los gobiernos subnacionales esta- blecen tasas de sustitución del salario superior a las del SIPA, por ejemplo 82%, la diferencia debería ser afrontada con recursos propios provinciales. Esta alternativa, sin embargo, im- plica afrontar los costos operativos generados en la administración de las cajas provinciales. Una segunda alternativa a ser considerada es la efectivización de las transferencias de las cajas provinciales no transferidas a la órbita del SIPA. Para ello, las provincias le trans- ferirían tanto los recursos como los compromisos de pagos a la ANSES, y ésta última se haría cargo del déficit asociado (tal como lo haría a partir de un esquema de transferencias monetarias). Esta alternativa es la planteada en el año 1994, y llevada adelante parcialmente 48 La relación Nación-Provincias en el financiamiento del sistema previsional argentino hasta el año 1996, cuando la Nación dejo de insistir sobre las administraciones provinciales para que transfieran sus regímenes previsionales. Bajo esta posibilidad, las provincias redu- cirían la presión sobre su espacio fiscal, al tiempo que elimina los costos operativos de las cajas provinciales. Sin embargo, se limita las herramientas de política de las gobernaciones provinciales dado que pierden toda potestad sobre el régimen de acceso a los beneficios previsionales y su suficiencia. En cualquier caso, todas las alternativas deberían ser evaluadas, considerando la baja probabilidad de llegar a un resultado cooperativo, y persiguiendo como objetivo central el uso eficiente de los recursos destinados a financiar los diferentes sistemas de previsión social. 49 Capítulo 2 Referencias Bibliográficas Administración Nacional de la Seguridad Social, (2013), “Informe Mensual del Fondo de Garantía de Susten- tabilidad”, disponible en www.anses.gob.ar Apella, I., (2007), “Fallas de Mercado y Alternativas de Intervención en el Sistema Argentino de Fondos de Pen- siones”, IX Anales de la Asociación de Estudios de Población de la Argentina, Noviembre 2007, Córdoba, Argentina. Bertranou, F., Cetrángolo, O., Grushka, C., y Casanova, L., (2011), Encrucijadas en la Seguridad Social Argentina: Reformas, Cobertura y Desafíos para el Sistema de Pensiones. Comisión Económica para América Latina y el Caribe y Oficina Internacional del Trabajo, Buenos Aires, Primera Edición. Cetrángolo, O. y Curcio, J., (2003), “Sistemas provinciales de pensiones en Argentina: diagnóstico y Alternativas”, mimeo. Centrángolo, O. y Grushka, C., (2004), “Sistema Previsional Argentino: Crisis, Reforma y Crisis de la Reforma”, Serie Financiamiento del Desarrollo N°151, CEPAL. Centrángolo, O. y Jiménez, P., (2004), ¨Las Relaciones entre Niveles de Gobierno en Argentina. Raíces Histó- ricas, Institucionales y Conflictos Persistentes”. CEPAL, Serie Gestión Pública 47. North, D., (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press. Oates, W., (1972), Fiscal Federalism, New Cork, Harcourt Brace Jovanovich, Inc., New York. Rofman, R. y Apella I., (2013), “El Caso Argentino” en Rofman, R., Apella, I. y Vezza, E., 2013 “Más Allá de las Pensiones Contributivas”, Banco Mundial. Saiegh, S. y Tommasi, M, (1998), “Las Instituciones Fiscales Federales en la Argentina: Estudio de Caso dentro de la Teoría del Costo de las Transacciones Políticas”, Conferencia Modernización y Desarrollo Institucional en la Argentina, PNUD, Buenos Aires, Argentina. Tsebelis, G., (1990), Nested Games: Rational Choice in Comparative Politics. University of California Press. Williamson, O., (1985), The Economic Institutions of Capitalism. New York: Free Press 50 Tabla A.1. Cuenta Ahorro-Inversión-Financiamiento de la ANSES. Años 1994-2012 - en % del PIB – Concepto/Año 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 Anexo Recursos corrientes y de capital 6,5% 5,2% 5,5% 5,5% 4,3% 4,5% 5,1% 6,5% 8,8% 10,5% Contribuciones 5,1% 3,6% 3,3% 3,1% 2,6% 2,2% 2,8% 4,1% 5,8% 6,9% Tributarios 1,2% 1,5% 2,1% 2,4% 1,7% 2,3% 2,3% 2,3% 2,4% 2,7% Ingresos no tributarios 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% Rentas de la propiedad 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% 0,6% 0,8% Recursos de capital 0,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% Transferencias corrientes 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% Erogaciones corrientes y de capital 7,0% 7,0% 6,3% 6,7% 5,9% 4,9% 5,0% 6,5% 8,1% 9,6% Prestaciones de la seguridad social 5,6% 5,3% 4,9% 5,2% 4,5% 4,1% 4,1% 5,4% 6,1% 7,8% Transferencias corrientes y de capital 1,3% 1,5% 1,3% 1,5% 1,3% 0,7% 0,8% 1,0% 1,8% 1,5% Gastos de operación y de capital 0,1% 0,2% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,2% 0,3% Resultado financiero antes de contribuciones figurativas -0,5% -1,8% -0,8% -1,2% -1,6% -0,4% 0,1% 0,0% 0,7% 0,9% Contribuciones figurativas 1,2% 2,2% 1,8% 2,2% 2,3% 1,4% 1,6% 1,6% 1,7% 2,0% Gastos figurativos 0,7% 0,8% 0,8% 0,7% 0,7% 0,7% 0,7% 0,8% 1,1% 1,5% Total de recursos 7,7% 7,4% 7,3% 7,7% 6,6% 5,9% 6,7% 8,1% 10,5% 12,4% Total de gastos 7,7% 7,8% 7,1% 7,6% 6,5% 5,5% 5,7% 7,3% 9,3% 11,2% La relación Nación-Provincias en el financiamiento del sistema previsional argentino Resultado financiero total 0,0% -0,5% 0,2% 0,2% 0,1% 0,4% 1,0% 0,8% 1,2% 1,3% Fuente: Elaboración propia en base a información de la ANSES 51 Nota: Los gastos figurativos corresponden al pago de las prestaciones previsionales realizado a las cajas de previsión de las fuerzas armadas y de seguridad Capítulo 3 La asistencia social como parte de la protección social Una mirada sobre y para los gobiernos provinciales1 3.1 Introducción La complejidad de las sociedades modernas obliga a los gobiernos a una continua rede- finición del rol del Estado y su relación con la sociedad. En un contexto de democratiza- ción y crisis estructural del sistema de producción, con el fin de dar respuesta a las nuevas problemáticas sociales que se van incorporando a la agenda, se busca sumar nuevas prác- ticas en el seno de la gestión pública. A partir de los años 2000 se puede identificar, en materia de protección social, una transformación que responde a la necesidad de dar respuesta a la gran proporción de la población que se encuentra al margen del mercado de trabajo formal casi de manera es- tructural. El esquema de seguridad social para los trabajadores formales y asistencia y pro- moción temporal al empleo para los desempleados, trabajadores informales, y población en condición de vulnerabilidad en general, no da respuesta y se comienza a hablar nueva- mente de derechos sociales, de piso de protección y de garantías. En otras palabras, la idea tradicional de protección social está siendo debatida tanto por sectores de la academia como por los hacedores de política, intentando centrar la mirada en los derechos de los sujetos a ciertos estándares de bienestar. 1 María José Leavy, Práctica de Protección Social y Trabajo del Banco Mundial. Tanto las opiniones vertidas en este documento como cualquier error u omisión es de absoluta responsabilidad de la autora y no de la institución que representa. Correspondencia a mleavy@worldbank.org. Se agradece especialmente la colaboración recibida por los Ministros de Desarrollo Social de la Ciudad de Buenos Aires, Córdoba, La Rioja, Misiones, Santa Fe y Tierra del Fuego. Asimismo, se agradecen los comen- tarios aportados por Pilar Arcidiácono, Clara Bressano y al equipo de Protección Social del Banco Mundial en Buenos Aires. 53 Capítulo 3 Si bien esta transformación no es lineal ni absoluta y muchas veces queda en lo retórico, en Argentina se ha convertido en una especie de guía o camino a seguir. El fortalecimiento del rol del Estado Nacional, en la aparición de políticas como la Asignación Universal por Hijo y la extensión de la cobertura jubilatoria, entre otras, marca un cambio de época en las políticas sociales en relación a lo experimentado años atrás, tanto por la aspiración de univer- salidad y la instauración de derechos como por la institucionalidad que busca respaldarlas. La salida de la crisis más profunda de desocupación, pobreza e indigencia permite, en la medida que más ciudadanos son incluidos, abordar problemáticas más estructurales como la desigualdad, las diferencias de género, la pobreza estructural, y aspirar a políticas sociales que respondan a una nueva realidad. Si bien esto no se da de un día para el otro se van incor- porando nociones diferentes que por momentos generan grandes contradicciones entre las prácticas y las consignas o metas pero que marcan lo propio de un cambio de época. La evolución y complejidad de la realidad social tienen su correlato institucional. Ya no son únicamente las áreas de desarrollo, generalmente jerarquizadas en las crisis, las únicas a cargo de brindar asistencia a los sectores más vulnerables de una sociedad. Por un lado, debido a que la multiplicidad de acciones que ejecutan estas áreas sobrepasa el concepto clásico de asistencia (tarea originaria de las hoy llamadas carteras de desarrollo), y por el otro porque dichas acciones han dejado de ser exclusivas de estas áreas. En la actualidad, en Ar- gentina, hay una multiplicidad de actores que intervienen en la misma temática, tanto desde el Gobierno Nacional como desde las provincias y municipios. Esta transformación, en parte producto del cuestionamiento del paradigma neoli- beral instalado décadas atrás se caracteriza por el avance y fortalecimiento del rol del Estado Nacional en materia de política social. En este contexto, el objetivo del presente trabajo es el de visualizar el espacio de trabajo más propicio de los gobiernos provincia- les de cara a la nueva arquitectura de protección social, a partir de las preguntas que se formularían quienes implementan políticas sociales provinciales. En otras palabras, qué información se requeriría para la toma de decisiones desde el nivel de gobierno sub- nacional si se tuviera la responsabilidad de conducir la política de protección social, o alguno de sus componentes, en este caso el de la asistencia. En la siguiente sección se presentan los conceptos que atraviesan este documento para luego brindar un panorama institucional de las políticas de asistencia en Argentina. Para la realización del mismo, además de la revisión de la literatura, se realizaron una serie de en- trevistas a implementadores de políticas sociales de algunos gobiernos subnacionales. Fi- nalmente, se abre el debate sobre la oportunidad de los espacios provinciales en su rol de coordinador, generador de sinergias e implementador de políticas sociales que potencien el piso de protección social que se ha venido garantizando durante los últimos años. 54 La asistencia social como parte de la protección social 3.2 Sobre los conceptos que atraviesan este escrito Organizar un conjunto de ideas en torno al rol del Estado en un contexto como el actual, de continuo debate, sobre las doctrinas detrás de las políticas implica al menos definir a las políticas sociales, las de protección social y las de asistencia. En cada período histórico se podrá visualizar a través del análisis de las políticas sociales la relación entre el Estado y la sociedad civil, los actores con mayor o menor poder, es decir la correlación de fuerzas para ese momento. En otras palabras de qué manera una problemá- tica entra en la agenda pública y que tipo de resoluciones se presentan. Se podría dedicar un capítulo entero a la enumeración de diversas definiciones sobre políticas sociales, pero se asumirá una sencilla que la distingue de las políticas públicas simplemente por su objeto: modificar situaciones de pobreza, vulnerabilidad, desigualdad y exclusión a partir de ejes como la inclusión, la equidad y el desarrollo. Es decir, aquellas intervenciones sociales del Estado orientadas a la generación de capacidades en relación al manejo de la incertidumbre y los riesgos. Políticas que actúan directamente sobre las con- diciones de vida y de reproducción de la vida de distintos grupos sociales y, por lo tanto, se entiende que no se limitan al problema de la pobreza (Hopp, 2010). Los últimos años caracterizan a la política social una serie de elementos que la diferen- cian de la etapa anterior, tales como una mayor preferencia por la búsqueda de la universali- dad, cuestionar las condicionalidades y/o contraprestaciones y hablar de sujeto de derecho. Siguiendo a Cecchini y Martínez (2011) la tensión entre universalismo y focalización se resolvió con la idea de focalizar recursos para universalizar derechos o mínimos sociales y se busca atender la diversidad de problemáticas desde un variedad de productos que considera justamente la heterogeneidad social: étnica, de género, territorial y etaria. Las condicionali- dades se discuten desde la garantía de un piso de derechos sociales justamente dejando de lado la idea de beneficiario y en el mismo sentido se cuestionan la necesidad de incorporar contraprestaciones en el marco de un beneficio social. En este contexto se instala el debate sobre los sistemas de protección social. A partir de la década del ‘80 y hasta iniciado el nuevo siglo el sistema de protección predominante para América Latina era básicamente contributivo, orientando los esfuerzos a reducir la presión sobre la sustentabilidad del mismo. Una serie de reformas centradas en conceptos de auste- ridad fiscal y disciplina dieron por resultado un sistema de protección social que actuaba en situaciones de emergencia, orientado a la demanda, con políticas focalizadas y un régimen financiero para el sistema de pensiones tendiente a la capitalización individual. En resumen, la protección social en el decenio de los ’90 podría definirse como contributiva de los asala- riados (cada vez menos) y su componente minoritario no contributivo orientado a mitigar las consecuencias de la pobreza y el desempleo extremo de la época. 55 Capítulo 3 Posterior a la crisis económica, social y política ocurrida en 2001-02 se comienza a instalar la idea asociada de protección social con la de garantía de ciertos derechos socia- les. Frente a un nuevo ciclo de crecimiento se retoma la búsqueda de mejorar los niveles de distribución y disminuir la desigualdad. Este proceso es acompañado desde el punto de vista conceptual por la idea de ver a la persona como titular de derecho en lugar de be- neficiario o cliente. Este cambio en la manera de identificar a la población trae aparejada una serie de circunstancias que están siendo actualmente estudiadas, como por ejemplo el entramado jurídico de las garantías sociales y el acceso desigual a la justicia (Arcidiaco- no y Zibecchi, 2013). Los organismos internacionales no estuvieron al margen del debate y fueron actuali- zando sus definiciones de protección social. El Banco Mundial la definió en 2001 como “el conjunto de intervenciones públicas destinadas a brindar apoyo a los miembros del sector más pobre y vulnerable de la sociedad, y a ayudar a los individuos, familias y comunidades a mejorar la administración de riesgos” (Holzmann y Jorgensen, 2001). En este sentido, se incorpora la necesidad de atender al sector de trabajadores informa- les como así también a los que han quedado fuera del mercado de trabajo. Amplian- do la definición, el sistema Europeo de Estadísticas Integradas de la Protección Social (ESSPROS), la define como todas las intervenciones de entes públicos y privados que buscan aliviar a los hogares e individuos de la carga que significa un conjunto de riesgos y necesidades, donde no está presente ni una reciprocidad simultánea ni un acuerdo individual (Hagamejer, 2001). Por su parte la Organización Internacional del Trabajo (2011) al definir a la protec- ción social como los derechos a ciertos beneficios y prestaciones que tienen los ciudada- nos, introdujo el concepto de piso básico de protección social al cual se hará referencia a lo largo de este escrito. A partir del mismo se incorpora la necesidad de garantizar benefi- cios mínimos a las personas que no acceden al sistema de seguridad contributivo. “La protección social como garantía ciudadana se enfoca fundamentalmente en la realización de derechos económicos, sociales y culturales, y en los cuatro principios que deberían estar incorporados a nivel conceptual y operativo en los sistemas de protección social: a) igualdad y no discriminación, b) participación y empoderamiento, c) rendición de cuentas y d) transparencia…Los Estados tienen así la obligación de respetar, proteger y promover la realización de derechos” (Abramovich, 2006). Es por ello que el debate actual sobre la protección social pone como meta el cum- plimiento de ciertos derechos, la garantía ciudadana, y de alguna manera jerarquiza su componente no contributivo (promoción y asistencia) a la vez que sigue trabajando por mejorar las condiciones de seguridad social, es decir lo contributivo, siendo el Estado el promotor y garante del piso básico de protección definido para cada caso. 56 La asistencia social como parte de la protección social En este contexto se centrará la atención a la evolución del concepto y las políticas derivadas de la asistencia. Sin entrar en viejos debates que asocian la asistencia con el asis- tencialismo, se definirá como las políticas destinadas a los sectores más vulnerados de las sociedades contemporáneas que bien puede equipararse a aquellos que están por fuera del mercado formal de trabajo, tanto por su condición de trabajador informal o preca- rizado, por su condición de desempleado, o por ser un sujeto inactivo: niños, mujeres, ancianos o discapacitados. La política asistencial hasta iniciada la década del 90 era considerada residual en el mar- co de las políticas públicas destinadas a mitigar condiciones de extrema pobreza, luego se extiende y se limita a la compensación social de los costos del ajuste estructural (Borguini et al., 2012). Se organizó bajo el formato de programas de carácter transitorio, focalizados y no implicaba el reconocimiento de derechos sino la aceptación de las carencias producto del nuevo orden económico con altas tasas de desocupación. Comenzado el siglo XXI la expansión de la cobertura de la protección social tanto con- tributiva como no contributiva, a nivel regional y nacional, permitió instalar la noción de ga- rantía de derechos sociales, de equidad en el financiamiento entre grupos etarios y género, a través de la incorporación de políticas de carácter no contributivas que podrían ser engloba- das en promoción y asistencia, destinadas al conjunto de trabajadores del sector informal y a los adultos mayores, madres, niños y discapacitados que están fuera del mercado de trabajo. Todas estas iniciativas le han dado mayor legitimidad a la política asistencial entre sus recep- tores y frente a la sociedad en general y mostraron una clara incidencia en las poblaciones más empobrecidas. Según un informe publicado por la Presidencia de la Nación Argentina los hogares indigentes pasaron del 15,1% en el 2003 al 2,7% en el 20102. En la Argentina durante el período post crisis se cuestionó la manera de asistir a los sectores vulnerados y vulnerables durante la década del 90. La situación de conflictividad social aguda permitió la masificación de la intervención, el cuestionamiento a las condicio- nalidades como la contraprestación laboral y fortaleció un discurso que posicionaba la in- tervención estatal en la materia. Sin embargo, no se podría hablar de un completo cambio de paradigma, sino del reconocimiento de otra manera de asistir contribuyendo a la garantía de un piso mínimo de protección con un notorio avance de la presencia del Estado Nacional en los territorios provinciales y municipales. 2 http://www.presidencia.gob.ar/component/content/article/138-indicadores/6187-disminucion-de- los-indices-de-indigencia 57 Capítulo 3 3.3 Sobre la institucionalidad de la asistencia social en la Argentina La realidad socioeconómica argentina de las últimas décadas puede caracterizarse por su gran volatilidad: hiperinflación, estabilidad, recesión, crisis y crecimiento, etc. La institu- cionalidad de la protección social en cierta medida refleja estos movimientos macroeco- nómicos. Reformas, contrareformas y una evolución que puede apreciarse luego de 10 años de continuidad en el nivel central de gobierno tanto desde un análisis cualitativo como cuantitativo. La construcción de un piso de protección social visto desde la expansión de las acciones llevadas a cabo por el Gobierno Nacional pueden caracterizarse por una ampliación de los componentes no contributivos del sistema de protección, una flexibilización de los requisi- tos de acceso de los componentes contributivos, y la profesionalización en la administración de la asistencia social en donde el objetivo es fomentar la formación de capital humano y evitar la transferencia intertemporal de la pobreza (Moreno, 2012). Este nuevo esquema en un primer momento se configuró de manera fragmentada, puesto que por un lado supuso mejoras para los trabajadores formales y por el otro generó programas residuales y focalizados, de empleo, autoempleo, y familiares, para los sectores vulnerables hasta la llegada de la Asignación Universal por Hijo en el año 2009, ampliando los horizontes con programas como el Progresar3. Durante la última década, se dio un proceso de jerarquización, diversificación y expan- sión del componente no contributivo de la protección social en Argentina que se visualiza en la expansión de la estructura institucional. La evolución de las políticas sociales asociadas a la evolución institucional del Ministe- rio de Desarrollo Social de la Nación (MDS) muestra la transformación de un área admi- nistrativa pequeña, que cambiaba de ubicación en la estructura general del Estado según el gobierno de turno, a un esquema de Ministerio con seis secretarías de estado y 13 subsecre- tarías. Todas ellas enfocadas a posicionar al Estado en la vida cotidiana de los sectores más vulnerables desde una multiplicidad de acciones y una perspectiva de desarrollo inclusivo. Diversos autores coinciden en describir a los años 90 como una década atravesada por la privatización de la seguridad social, la descentralización de los servicios de salud, la focali- zación y fragmentación de las acciones, la debilidad estatal, la descoordinación de acciones, 3 El objetivo del Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos (PROGRESAR) es el de generar oportuni- dades de inclusión social y laboral a través de acciones integradas que permitan capacitar a los jóvenes entre 18 y 24 años de edad inclusive, a través del fomento de la terminalidad educativa, facilitar la continuidad de la educación superior y realizar experiencias de formación y/o prácticas calificantes en ambientes de trabajo a partir del otorgamiento de un subsidio. 58 La asistencia social como parte de la protección social la falta de continuidad de sus funcionarios, la preponderancia de prácticas asistenciales y clientelares, y la falta de independencia de los organismos internacionales (Repetto, 2000). A partir de la crisis de legitimidad coronada en diciembre 2001, el área social tomaría una posición política de importancia con la llegada de la hermana del presidente Néstor Kirchner al Ministerio de Desarrollo Social. Se dejó de hablar de asistencia para centrarse en el desarrollo, se dejó de hablar de beneficiarios y se comenzó a hablar de las personas como sujetos de derecho sociales, y se intentó dejar de hablar de programas como forma de enca- rar la gestión de manera integral. Todas estas definiciones atravesados por la convicción de abordar la problemática social de manera integrada, dejando de lado al individuo para hablar de la persona y su familia, considerando lo comunitario, barrial, local y regional como eje y definiendo al trabajo como la mejor política social. Si bien desde lo discursivo la construcción de la política del MDS está centrada en el traba- jo de articulación comunitaria y la generación de empleo como eje de la inserción social, desde el punto de vista presupuestario las asignaciones destinadas a políticas de seguridad social son mucho mayores a las destinadas a las políticas de promoción del trabajo y la economía social. Es un Ministerio que pasó de contar con un presupuesto anual de $1.659 millones en 2003, es decir un 0,44% del PBI, a administrar $35.733 millones en 2013, 1,07% de PBI. Este ministerio construyó un entramado territorial a través de sus oficinas en cada capital provin- cial: Centros de Referencia, y de la expansión de 645 Centros Integradores Comunitarios distribuidos en localidades de todo el país. El siguiente espacio institucional que se fortalece desde el punto de vista del avance de la asistencia es la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) a partir de la implementación de la Asignación Universal por Hijo. Para el año 2014 cuenta con un presupuesto de $336.415 millones. Con un argumento centrado en su sistema de información, su extendida presencia te- rritorial y las posibilidades de ejecución, en el año 2009 la ANSES se convirtió en la institu- ción a cargo de la nueva creación del Ejecutivo Nacional en términos de protección social: la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (Decreto de Necesidad y Urgencia 1602/09). El mismo es concebido como un subsistema no contributivo dentro del régimen de asignaciones familiares, destinado a los trabajadores informales y desocupados. Prácti- camente un año y medio más tarde, se anunció la creación de la Asignación Universal por Embarazo para Protección Social (Decreto de Necesidad y Urgencia 446/11) como parte del subsistema no contributivo dentro del Régimen de Asignaciones Familiares. Para el año 2014 se prevé llegar a 3,5 millones de niños, 82 mil embarazadas y 1,2 millones de familias4. 4 http://www.anses.gob.ar/noticia/la-presidenta-anuncio-un-aumento-del-en-las-asignaciones-familiares- y-en-la-asignacion-universal-por-hijo-1003 59 Capítulo 3 La implementación de la AUH refleja en gran medida la expansión de la protección social no contributiva, un cambio de época y define nuevos roles y funciones entre el Gobierno Nacional y las provincias y municipios. “El nivel central de gobierno es responsable de identificar a los benefi- ciarios elegibles, realizar el pago del beneficio y verificar el cumplimiento de las condicionalidades. A su vez, las provincias son responsables de prestar los servicios de salud y educación que cuya uti- lización es fomentada por la AUH. La incompatibilidad de percibir prestaciones de programas de transferencia monetarias con la AUH ha contribuido a la disminución del rol de las provincias en administradores de programas de transferencias que en la década de los noventa se concentraban en el fomento de actividades laborales y/o de capacitación laboral” (Moreno 2012) Si bien la AUH es el programa central no contributivo o asistencial a nivel nacional en general y de la ANSES en particular, es menester mencionar que este organismo también incorporó una serie de programas en la misma línea destinados a la inserción y bienestar de la población. Entre ellos se destacan el Conectar Igualdad, el Progresar y el Procrear. Justamente a partir de la AUH que está dirigida a la población menor de 18 años, el Progresar que cubre hasta los 24 y luego el seguro de desempleo, la ampliación de cobertura previsional a través de la moratoria es posible sugerir, desde lo asistencial, la existencia de un piso de protección social en Argentina. Por último y para completar el mapa institucional de la asistencia a nivel del gobierno central, simplemente se menciona la evolución que ha tenido el INSSJyP-PAMI (Insti- tuto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados) en la materia. Este organismo además de la tradicional cobertura de salud destinada a los adultos mayores, en los últimos años fue ampliando sus prestaciones sociales. Tanto programas de promoción comunitaria, detección y trabajo con poblaciones vulnerables, cobertura de alimentos, aten- ción de demandas habitacionales, entre otros. Esta expansión lo ubica en un espacio central de la atención a un sector específico de la sociedad como son los adultos mayores. “La cobertura de la protección social en Argentina se ha incrementado sensiblemente en los últimos diez años. Esta expansión del número de beneficios y recursos presupues- tarios responde a una decisión política por aumentar la inclusión social a través de una redistribución secundaria del ingreso. Esta expansión se dio de manera más radical en los componentes de Asistencia Social, sincerando la falta de correspondencia entre el acceso y el financiamiento de los programas contributivos. El hecho más destacado de este proceso es el lanzamiento de un programa no contributivo cuyo acceso no está restringido por la existencia o no de cupo presupuestario: Asignación Universal por Hijo.” (Moreno, 2012) En resumen, a partir de la observación del mapa institucional de la asistencia se destaca la ex- pansión del mismo desde el nivel central, un proceso de profesionalización, la metamorfosis tanto de los componentes contributivos como no contributivos; lo cual lleva a una nueva distribución de roles entre los diferentes niveles de gobierno, puntualmente entre la Nación y provincias. 60 La asistencia social como parte de la protección social 3.4 Una mirada sobre los Gobiernos subnacionales Con el fin de contar con una mejor comprensión de la estructura y dinámica de la protección social administrada por los gobiernos subnacinoales se realizó una sería de entrevistas con ac- tores clave en la toma de decisiones. Dicho ejercicio revela que la heterogeneidad provincial se refleja en varías dimensiones: sus capacidades institucionales, sus presupuestos y especificacio- nes de sus programas. A pesar de ello, comparten criterios similares en términos de la estructura institucional diseñada para abordar las problemáticas sociales a través de la consolidación de los Ministerios de Desarrollo Social. Esta similitud de temáticas abordadas también se observa en el relato creado en torno a cada acción, en la construcción de sus discursos. En líneas generales las áreas sociales provinciales tienen por objetivo la promoción y asisten- cia de la población en general, y de manera coincidente se plantea que su población objetivo está en continua redefinición en función de los cambios que se suceden en la sociedad en su conjun- to y el surgimiento de nuevas problemáticas. Los principales grupos hacia los cuales están dirigi- das las políticas y programas diseñados por estas áreas son: los niños, jóvenes, adultos mayores, mujeres, discapacidad y pueblos originarios, es decir, aquellos que de una u otra manera no son parte del mercado formal de trabajo y por tanto, no son alcanzados por los beneficios del mismo. En este esquema la fortaleza del componente de asistencia se centra en la seguridad alimen- taria, la emergencia, y las poblaciones en riesgo: niños, jóvenes, mujeres, adultos mayores y discapacitados. Sobre la asistencia alimentaria, durante los últimos años la mayoría de las provincias han transitado un proceso de modernización de este beneficio con distinto grado de desarrollo. De la multiplicidad de comedores comunitarios surgidos en torno a la crisis social, se fue trabajando con la meta de volver a reunir a las familias en sus casas en torno a una comida. De la entrega de bolsones de comida se ha trabajado hacia el otorgamiento de una tarjeta de débito que pueda ser utilizada para la compra de determinados alimentos en comercios adheridos. Asimismo, se impulsó el trabajo en huertas comunitarias y urbanas incorporando el concepto de soberanía alimentaria por sobre el de seguridad. En Santa Fe se llama Tarjeta Única Ciudadana, en la Ciudad de Buenos Aires Ticket Social. Ambas medidas son un ejemplo del abandono de la entrega directa del “bolsón” y la busqueda de otorgar autonomía relativa a la compra de alimentos a las poblaciones vulnerables de cada comu- nidad y de manera indirecta a fortalecer el rol de los comercios locales, es decir el desarrollo local. Con respecto al accionar de las áreas de asistencia frente a la emergencia en los últimos años desde el Gobierno Nacional y algunas provincias se fue trabajando sobre la idea de generar protocolos de intervención ante emergencias climáticas y de otro tipo que afecte a la población en general. 61 Capítulo 3 En Mendoza se estableció una Dirección de Emergencia con líneas de atención telefónicas, para urgencia con el objetivo de generar intervenciones integrales. Con respecto a la atención de las niñas, niños y adolescentes, en el año 2005 quedó pro- mulgada la Ley Nacional de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Ado- lescentes N° 26.061 derogando expresamente el anterior régimen legal de minoridad que regía desde 1919. Con esta Ley se estableció una nueva rutina de trabajo entre los gobiernos provinciales y el nivel central, puesto que en algunas provincias por ejemplo, los institutos donde estaban internados los jóvenes con problemas ante la ley correspondían jurisdiccio- nalmente a Nación, otras provincias operaban de manera aislada, etc. Asimismo, se inició un proceso que permite reordenar institucionalmente las acciones destinadas a promover, prevenir, asistir y resguardar los derechos de niños, niñas y adolescentes. La mayoría de las provincias cuentan con algún tipo de Centros de Cuidado Infantil, pro- gramas de asistencia y promoción específicos para jóvenes y en algunos casos transferencias a embarazadas por única vez como es por ejemplo el caso de la provincia de Córdoba y Misiones. Otro gran eje de trabajo desde los gobiernos provinciales está destinado a los adultos mayores. La mayoría de las provincias van incorporando programas de asistencia directa a esta población como así también programas de recreación, de promoción del buen trato, de cuidadores y una serie de servicios que de manera creciente las sociedades necesitan y vuelven a establecer situaciones de gran desigualdad entre adultos mayores pertenecientes a distintas clases sociales. Justamente durante los últimos años se han jerarquizado las áreas destinadas específicamente a trabajar por este grupo etario. Por ejemplo en Neuquén hay programas de Fortalecimiento Familiar en cuidados domi- ciliarios, en Salta se transfieren recursos a Residencias para Adultos Mayores con dependencia Municipal, entre otros. Si bien el tema de género debiera ser transversal a todas las políticas públicas, suele ser más recurrente encontrar las áreas de Mujer, en el marco de las instituciones de Desarrollo Social provinciales, repitiendo una vez más el mismo esquema institucional del nivel nacio- nal con una amplia variedad de acciones en cada jurisdicción. El componente de promoción hace foco en la economía social, el fortalecimiento institu- cional/ comunitario y en algunos casos el deporte. Todas las provincias ejecutan desde las áreas sociales programas de promoción del autoempleo en el marco de la economía social. 62 La asistencia social como parte de la protección social Con gran heterogeneidad en el grado de desarrollo, desde hace 10 años se ha ido in- corporando en las carteras sociales la mirada hacia el trabajo como eje integrador. En este sentido se han desarrollado una serie de instrumentos dirigidos a promover iniciativas in- dividuales y grupales que mejore las condiciones de los autoempleados informales o em- prendedores, y desocupados en busca de nuevos horizontes. En la mayoría de las provincias se ejecutan programas con fondos nacionales y en algunos casos propios que subsidian o brindan crédito al autoempleo. En Misiones existe una marca colectiva Hecho en Misiones. Es el sello que identifica a una serie de productos con testeada calidad, que agrupa a los emprendedores misioneros con la mirada puesta en la generación de empleo y el desarrollo local. Dentro de las acciones que se contemplan esta la publicidad, la generación de canales de venta y la asistencia técnica y financiera. Hasta aquí se presentó un recorrido sobre la evolución en términos conceptuales de la Protección Social, luego se brindó un panorama sobre la institucionalidad en esta materia en la Argentina haciendo eje en el piso de protección construido a través de una serie de reformas, centrado en el componente no contributivo, en la asistencia, y así se presentó su arquitectura institucional desde el nivel de Gobierno Nacional y un panorama sobre la asis- tencia a nivel provincial. 3.5 Algunos interrogantes En un sistema federal como el argentino, la articulación y coordinación para la ejecu- ción de políticas públicas se vuelve fundamental. Con un nivel central de gobierno que durante los últimos años ha fortalecido su papel de ejecutor de políticas sociales masivas, y su presencia en los territorios, el espacio propicio de las jurisdicciones provinciales para potenciar el accionar público cobra particular importancia. En este sentido, generar y contar con información pertinente para la toma de decisio- nes se vuelve importante en vista a la oportunidad que se da a partir de una mejora de las condiciones de vida de las poblaciones vulnerables lo cual permite rever y plantear metas integrales y de mayor grado de complejidad en la intervención. A modo de aproximación a la temática e invitación a la reflexión se ha elegido trabajar desde una serie de interrogantes que se consideran prioritarios para los decisores/imple- mentadores de políticas sociales en el nivel subnacional de gobierno. Contar con un diag- nóstico situacional que permita definir la población objetivo, un mapeo de actores y recur- sos nacionales para luego definir las estrategias que potencien el accionar de las provincias en relación a sus capacidades institucionales y presupuestarias de implementación. 63 Capítulo 3 (1) ¿Se cuenta con un diagnóstico provincial? La falta de planificación en el diseño y ejecución de las políticas públicas genera erro- res de todo tipo: el desaprovechamiento de recursos, la superposición de tareas, y malos resultados, entre otros. Contar con la capacidad de tener un panorama sobre la situación social provincial parece una obviedad pero cuando se consulta a los protagonistas suele no ser tan sencillo contar con información útil. La dinámica de estas áreas suele confundir lo urgente con lo importante y normalmente no se destina ni tiempo ni recursos en este tipo de análisis. (2) ¿Quiénes son los destinatarios de las políticas de asistencia? A partir de esta pregunta se pueden introducir discusiones conceptuales y cotidianas sobre la población a la cual están destinadas las acciones de las áreas sociales. La amplia definición de población vulnerable cambia de acuerdo al lugar y tiempo histórico. En la medida que está garantizado un piso de protección que impacta fuertemente en los sec- tores indigentes y de mayor pobreza se multiplican las realidades sobre las cuales trabajar en la búsqueda de mejorar el bienestar de la población. La vuelta al campo de los derechos sociales, hablar de sujetos de derecho debiera dejar de lado por ejemplo la dicotomía em- pleables/inempleables, y las contraprestaciones para el acceso a programas que buscan insertar a los excluidos y mejorar la calidad de vida de las poblaciones desfavorecidas. (3) ¿Se cuenta con un mapeo de actores nacionales en territorio? En las secciones anteriores se ha mencionado el avance del Gobierno Nacional en materia de políticas de asistencia, como así también la expansión presupuestaria e insti- tucional durante la última década de los organismos nacionales a cargo de la protección social, tales como las oficinas de empleo municipales, Centros de Referencia, los Centros Integradores Comunitarios y las oficinas de la ANSES. Conocer este nuevo escenario im- plica un replanteo inteligente por parte de los actores provinciales en relación a las temáti- cas a abordar, su rol de articulador y coordinador, y así una mejor utilización de los recur- sos propios. En esta misma línea es importante identificar las acciones de los gobiernos locales, los municipios y comunas, quienes en un marco de gran heterogeneidad pueden cogestionar programas nacionales, contar con mayores recursos que las jurisdicciones subnacinoales, tener áreas parcialmente desarrolladas, pero en cualquier caso la informa- ción es de importancia a la hora de planificar el accionar provincial. 64 La asistencia social como parte de la protección social (4) ¿Cuál es el espacio “natural” de intervención de los Gobiernos subnacionales? Partiendo de la hipótesis de que el lanzamiento de la AUH sumado a la expansión de la cobertura previsional permite sugerir una mejora en el piso de protección social para la po- blación argentina, y viendo que la mayoría de estas medidas se ejecutan desde el Gobierno Nacional, surge el interrogante sobre cómo se han readecuado los gobiernos provinciales y cuál es el margen para repensar su rol en este nuevo escenario. La adecuación de los servi- cios vinculados a las condicionalidades establecidas por planes como la AUH o el Progresar establecen una primera línea de trabajo en la mejora de los sistemas de salud y educación de cada provincia. Si bien esto no es una competencia de las áreas estrictamente de Desarrollo Social es importante mencionarlo a la hora de establecer espacios de gestión provincial en este nuevo escenario. (5) ¿Cuáles son las capacidades institucionales y presupuestarias para la implementación de programas de protección social? Asumir la importancia de la planificación en relación a un presupuesto dado implica reconocer la necesidad de contar con información válida sobre las realidades a abordar en cada territorio. Ello implica conocer el tamaño y calidad de los recursos humanos con los que se cuenta, con quienes poder hacer asociaciones en busca de asistencia técnica y, de ese modo, mejorar el posicionamiento en el momento de plantear determinada necesi- dad presupuestaria. Respecto a las áreas de Desarrollo Social se identifican dos líneas de trabajo a profun- dizar al momento de evaluar el espacio que potencie a las jurisdicciones subnacionales en relación a la implementación de políticas de protección social no contributivas. Por un lado la detección de nuevas problemáticas sociales propias de cada territorio, el conocimiento del mismo, el rol de articulador y coordinador de acciones entre niveles de gobierno y por el otro incorporar como propias todas las acciones vinculadas a los cuidados de las poblacio- nes vulnerables. Brindar un mapa de servicios, incorporar de manera sistemática el déficit habitacional y trabajar por el desarrollo a nivel provincial y regional de una agenda de cuida- dos podría ser un espacio de trabajo a desarrollar por los gobiernos provinciales. 3.6 Consideraciones finales Frente a la evolución de un piso de protección social gestionado desde el nivel central de gobierno, que podría graficarse por la tríada Asignación Universal por Hijo, Progresar y Ju- bilaciones, las áreas de asistencia provinciales encuentran espacio para repensar su rol. La 65 Capítulo 3 combinación de este tipo de políticas con un mejoramiento en los índices de pobreza y ne- cesidades básicas insatisfechas otorgan la posibilidad para pensar y diseñar sus políticas en el espacio que resta fuera de la atención de emergencias y contingencias. La posibilidad / necesidad de diagnosticar, planificar y evaluar en función de las políti- cas nacionales y las necesidades locales dotan al espacio provincial de un lugar privilegiado para la coordinación y articulación de acciones que potencien la aplicación de recursos en materia de asistencia. El conocimiento de qué políticas e iniciativas se implementan en territorio, cuáles exis- ten y no se implementan, con qué recursos se cuentan, qué organizaciones tienen objetivos comunes y quiénes complementarios permite generar un primer mapeo de actores y recur- sos para avanzar en la coordinación de los mismos y a su vez identificar modelos de gestión. Justamente el abordaje integral y la continua reconfiguración de la población objetivo a partir de cada realidad regional implican diseños dinámicos de las áreas programáticas, de las estructuras administrativas y grandes esfuerzos de planificación para evitar superposiciones, sub-ejecuciones, discrecionalidades, etc. Hasta aquí se plantean algunos aspectos generales sobre los cuales trabajar en conjunto con los implementadores de la asistencia a nivel provincial. A continuación se hará mención de algunas temáticas que podrían construir una agenda de trabajo común. El primero de ellos tiene relación directa al déficit habitacional que atraviesan las gran- des capitales y/ grandes ciudades y que si bien su resolución no corresponde en términos presupuestarios a las áreas de desarrollo impacta directamente sobre sus actividades en tanto se trata de la misma población. En este sentido hay algunas experiencias con dependencia en las áreas de desarrollo nacional, provincial y municipal de baja escala, de programas de autoconstrucción de vi- viendas, o de tarifas subsidiadas a poblaciones vulnerables y de regulación dominial, que toman el tema, lo identifican como problemático pero en general no se logra el abordaje integral requerido. El segundo tema que aparece en mayor o menor medida en la mayoría de las áreas de desarrollo provincial es el de cuidados. En algunos casos generando programas de capaci- tación en cuidados domiciliarios para niños, discapacitados y/o adultos mayores, en otros casos dirigiendo recursos a residencias para adultos mayores y niños en situación de vul- nerabilidad, como así también generando actividades de empoderamiento, reinserción y fortalecimiento de estos sectores. Este es un tema con una dinámica local propia. Implica salir de las urgencias para diag- nosticar y planificar los años por venir tanto en relación a las poblaciones de adultos mayores como a la necesidad de acondicionar los servicios públicos en pos de la inserción de la mujer en el mercado de trabajo. De la misma manera brindar las condiciones necesarias para que 66 La asistencia social como parte de la protección social determinados sectores puedan completar sus estudios o continuarlos pensando en su pro- pia integración social. De esta manera se deja planteada una propuesta de agenda de trabajo de nivel subnacional en el espacio que surge de un sistema federal de protección social. Con más prestaciones, con pretensión de universalidad en un contexto de gran heterogeneidad con temáticas comunes a abordar. 67 Capítulo 3 Referencias bibliográficas Abramovich, V., (2006), “Una aproximación al enfoque de derechos en las estrategias y políticas de desarrollo”, Revista de la CEPAL 88 pp.35-50, Santiago de Chile. Arcidiácono, P., Carmona Barrenechea, V., Straschnoy, M. (2011), “Transformaciones en la política social argen- tina. El caso de la Asignación Universal por Hijo”, Leviathan – Cuadernos de Pesquisa Política “Transformaciones en la política social argentina, el caso de la Asignación Universal Por Hijo¨. Arcidiácono, P. y Zibecchi, C. (2013), “¿Nuevas miradas a viejos problemas? El protagonismo del enfoque de derechos y el enfoque de género en las discusiones sobre pobreza y los programas sociales”. Nosotros los pobres. Voces en el Fenix N° 23. Borghini, N., Bressano, C. y Logiudice, A., (2012), «La actualidad de la política social. ¿Retorno del estado que no fue o nueva matriz de la asistencia?». La revista del CCC [en línea]. Septiembre / Diciembre 2012, n° 16. Disponible en Internet: http://www.centrocultural.coop/revista/articulo/348/. ISSN 1851-3263. Cecchini, S. y Martínez, R. (2011),. Protección social inclusiva en América Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Santiago de Chile. Esquivel, V. (2011), “La economía del cuidado en América Latina: poniendo a los cuidados en el centro de la agenda”. Serie Atando cabos deshaciendo nudos. PNUD. Hagemejer, K., (2001), Social protection expenditure and performance review. Organización Internacional del Tra- bajo. Holzmann, R y Jorgensen, S. (2001), “Social risk management: a new conceptual framework for social protec- tion, and beyond” International Tax and Public Finance8(4) pp. 529-556. Hopp, M., (2010),”Políticas de promoción de desarrollo socioproductivo en la Argentina post-convertibilidad: condiciones de la integración social y económica”. Tesis de Maestría, Facultad de Ciencias Sociales, Mimeo. Bue- nos Aires. Ministerio de Economía. Oficina Nacional de Presupuesto. http://www.mecon.gov.ar/onp/html/presutexto/ ley2014/ley/pdf/planillas_anexas/capitulo1/anexa104.pdf. Moreno, J.M., (2012), “[Las partes del] sistema de protección social federal argentino”, mimeo. Organización Internacional del Trabajo, (2011), Piso de protección social para una globalización equitativa e inclu- siva. Informe del Grupo consultivo sobre el Piso de Protección Social. Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, 2011 Perelmiter, L., (2007), ¿Es posible la debilidad estatal? Notas de investigación en torno de la construcción del Estado en política social. Papeles de trabajo. Revista electrónica del Instituto de Altos Estudios Sociales de la Universidad Nacional de General San Martín. ISSN: 1851-2577. Año 1, nº 2, Buenos Aires. Repetto, F., (2000), “Gestión pública, actores e institucionalidad: las políticas frente a la pobreza en los ‘90”, Desarrollo Económico 39(156), pp. 597-618. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. (2014): Informe de monitoreo del programa Ciudadanía Porteña. Marzo. Disponible en http://estatico.buenosaires.gov.ar/areas/des_social/evaluacion_programas/infor- mes_condiciones_vida/Informe_Monitoreo_CP_EET_2014_M.pdf. 68 Capítulo 4 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes1 4.1 Introducción La informalidad laboral sigue siendo una característica distintiva de América Latina. Sin em- bargo, durante el nuevo milenio la mayoría de los países han revertido la tendencia creciente que esta variable había registrado durante la década de 1990. En este contexto, el caso de Argentina resulta particularmente interesante ya que desde 2003 ha logrado importantes mejoras en las condiciones laborales. En particular, la parti- cipación de las ocupaciones formales en el empleo total aumentó 11 puntos porcentuales (pp), pasando del 38,6% al 49,7% entre aquel año y 2012. Este proceso de formalización del trabajo debe ser evaluado aún más positivamente teniendo en cuenta que se llevó a cabo en un período de fuerte crecimiento del empleo total, lo que dio lugar a la creación de un volumen significativo de nuevos puestos asalariados registrados en el sistema de seguridad social. De hecho, el número de ocupaciones de este tipo aumentó alrededor de 63% mien- tras que el empleo total lo hizo en 25% durante esos años. Esta mejora en los indicadores laborales resulta particularmente relevante teniendo en cuenta que alrededor del 80% de los ingresos de los hogares se obtienen en el mercado de trabajo. Por lo tanto, la generación y distribución de los ingresos de las familias están estre- chamente determinadas por la dinámica del empleo y de los salarios. Si bien hay estudios que describen las características e intensidad de la reducción re- ciente de la informalidad en Argentina éstos no analizan en profundidad los factores asocia- dos a esta tendencia positiva. El objetivo de este documento es contribuir a esta literatura analizando en profundidad el papel de las diferentes políticas públicas que podrían haber 1 Roxana Maurizio, Universidad Nacional de General Sarmiento y CONICET, Argentina. Correspondencia a rmaurizi@ungs.edu.ar. 69 Capítulo 4 generado las condiciones apropiadas para que el proceso de formalización se verifique en el país. Particular importancia es dada a la inspección del trabajo, los cambios experimentados a lo largo de la última década, su institucionalidad y funcionamiento, y los resultados obteni- dos en consecuencia. Se busca, de esta manera, discutir en qué medida este instituto puede haber contribuido a la reducción de la informalidad, conjuntamente con otros factores tales como el crecimiento y estabilidad macroeconómica con generación de empleo y ciertos incentivos a la registración. El documento se estructura de la siguiente manera. La sección 1 describe la evolución de la informalidad laboral argentina en el último decenio a partir del análisis dinámico de los flujos de entrada a un puesto formal. Además de contextualizar el análisis posterior, esta sección busca caracterizar a los trabajadores que fueron formalizados en el mismo puesto y a aquellos en los que la formalización estuvo mediada por cambios de ocupación. Asi- mismo, ello permitirá comparar estos resultados con los que surgen del Programa Nacional de Regularización del Trabajo (PNRT) implementado en el país desde 2003. La sección 2 presenta un marco conceptual que permite discutir el efecto de diferentes factores en la reducción de la informalidad. En particular, es posible identificar un conjunto variado de factores que tienden a reducir los costos directos e indirectos de la formalidad mientras que otros contribuyen a aumentar los costos de la informalidad, con consecuencias positivas sobre la formalización del empleo. Se enfatiza la relevancia del crecimiento estable con ge- neración de empleo. Sin embargo, se entiende que ésta es una condición necesaria pero que será la interacción con otras políticas específicas lo que determinará los resultados concretos en materia de registración laboral. Entre estas medidas se analiza el rol de la fiscalización y de ciertos incentivos (a través, por ejemplo, de la reducción en los costos de contratación, de las contribuciones patronales o de los costos de despido), las vinculaciones entre informa- lidad e instituciones del mercado de trabajo (especialmente salario mínimo), entre aquella y las políticas de transferencias públicas (en particular, las transferencias a los hogares con presencia de menores), y el impacto sobre la registración laboral de las políticas tendientes a la formalización de los establecimientos productivos. En la sección 3 se estudia en detalle la fiscalización laboral, su diseño y enfoques, su organización administrativa y sus modifica- ciones a lo largo de la última década, y el esquema de incentivos y los mecanismos de con- trol interno de los inspectores. Se enfatiza el fortalecimiento de esta institución laboral de la mano de la recuperación por parte del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la autoridad de coordinación del sistema de inspección (si bien no tiene el monopolio del mismo ya que debe actuar de manera mancomunada con las agencias de los gobiernos provinciales) en un contexto de infracciones y sanciones comunes para todo el territorio nacional. Asimismo, se presentan algunos indicadores de gestión y de resultados los cuales permiten, al menos de manera parcial, evaluar en qué medida el fortalecimiento de esta ins- 70 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes titución ha contribuido efectivamente a la reducción de la informalidad observada durante la última década en el país. La sección 4 focaliza en otras medidas de política implementadas en Argentina con el fin de contribuir al proceso de formalización. Allí se estudia en profundidad la simplificación registral, la introducción del monotributo social, la generación de incentivos a través de di- ferentes iniciativas de reducción de los costos laborales, incluyendo el reciente proyecto de “Ley de Promoción de Trabajo Registrado”; la introducción de subsidios al salario de los trabajadores formales a través de la utilización del Programa de Recuperación Productiva (REPRO) como una medida para evitar los despidos y la destrucción de los mismos en un contexto de crisis; las políticas productivas y de apoyo a las microempresas; el nuevo régimen de pasantías educativas que intenta reducir el fraude laboral a través de esta figura legal; y la nueva “Ley del Peón Rural”, y el “Régimen Especial para el Servicio Doméstico”, entre otras medidas. Estos dos nuevos estatutos son evaluados considerando las posibilida- des concretas de hacerlos efectivos en un marco de amplias dificultades para su fiscalización. Asimismo, se analizan los avances en la registración del servicio doméstico desde una pers- pectiva comparada con otros países de la región. La sección 5 presenta los resultados obtenidos en los estudios para Argentina y otros países de la región que evalúan empíricamente los impactos de la inspección en los indi- cadores del mercado de trabajo. La sección 6 contiene las conclusiones donde se discuten los avances y desafíos pendientes, tanto en relación a las condiciones laborales como a los mecanismos para mejorarlas. 4.2 La dinámica de la informalidad laboral en Argentina en el último decenio En este estudio se adopta el enfoque “legal” de la informalidad el cual asocia este fenómeno con la evasión, el no cumplimiento, de las regulaciones y normas laborales2. En particular, se consideran ocupados informales a aquellos asalariados no registrados en la seguridad social. Para describir la evolución de la incidencia de la informalidad se utiliza una perspectiva dinámica a partir del estudio de los flujos ocupacionales que son captados en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH). La misma es relevada por el Instituto Nacional de Estadísti- ca y Censos (INDEC) en 31 aglomerados urbanos cubriendo aproximadamente el 60% de la población total del país. Su estructura de panel rotativo permite seguir a los individuos (y a sus hogares) por cierto período de tiempo. En particular, a partir de 2003 los hogares son entrevistados en dos trimestres consecutivos (t y t+1), descansan dos y vuelven a ser parte 2 Véase ILO (2002) y Hussmanns (2004). 71 Capítulo 4 de la muestra en los dos trimestres siguientes. En este estudio se utiliza un pool de paneles de dos trimestres consecutivos construido para el período comprendido entre el IV trimestre de 2003 e igual período de 2012. Como se observa en el Gráfico 4.1, el porcentaje de puestos asalariados formales pasó de representar el 55% al 65% del total del empleo en relación de dependencia y del 39% al 50% en el total del empleo entre 2003 y 2012. Sin embargo, este proceso se verificó hasta 2010 ya que a partir de allí se observa cierta estabilidad en la estructura del empleo y de incidencia de la formalidad3. A lo largo de estos años, el número absoluto de ocupados registrados creció alrededor de 63% mientras que el empleo total lo hico en 25%. Ello fue acompañado de un aumento en los puestos asalariados informales hasta 2006 para luego experimentar una tendencia a la baja en los siguientes cuatro años. A partir de 2010 el volumen de este tipo de ocupaciones vuelve a exhibir un comportamiento alcista. Por otro lado, el número de ocupaciones in- dependientes se mantuvo relativamente estable a lo largo de todo el período (Gráfico 4.1). de la composición del empleo según categoría ocupacional. Total Gráfico 4.1. Evolución aglomerados urbanos. Años 2003-2012 Estructura del empleo 70 60 50 40 30 20 10 0 IV 03 IV 04 IV 05 IV 06 IV 07 IV 08 IV 09 IV 10 IV 11 IV 12 Asal. Formales (%/total empleo) Asal. Informales (%/total empleo) No Asal. (%/total empleo) Asal. Formal (%/Total empleo asal.) 3 Para un mayor detalle del proceso de formalización en la última década en Argentina, véase, por ejemplo, Bertranou et al. (2012), Bertranou y Casanova (2013), Maurizio (2014a), MTEySS-OIT (2012), Tornarolli et al. (2012). 72 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes Número de ocupados. Índice IV03=100 170 160 150 140 130 120 110 100 90 80 IV 03 IV 04 IV 05 IV 06 IV 07 IV 08 IV 09 IV 10 IV 11 IV 12 Asal. Formales Asal. Informales No Asal. Total empleo Fuente: Elaboración propia en base a EPH (INDEC) El proceso de formalización puede haberse verificado a través de dos canales: (1) la for- malización “in situ” donde el trabajador deja de ser informal para pasar a ser registrado en la seguridad social en el mismo puesto de trabajo; (2) la formalización que se verifica cuando un trabajador entra a un puesto formal transitando desde otra ocupación o desde el desempleo o la inactividad. Tal como se muestra en la Tabla 4.1, aproximadamente el 60% del total de los nuevos trabajadores asalariados registrados fueron formalizados en el mismo puesto, 9% provie- nen de otra ocupación no formal (puestos no registrados o no asalariados) y el restante 31% se distribuye en partes iguales entre el desempleo y la inactividad. El elevado por- centaje de episodios de formalización “in situ” resulta particularmente llamativo. En las secciones siguientes se discuten las políticas públicas que podrían haber generado las condiciones para que tal proceso se verifique. Por otro lado, los tránsitos desde el desem- pleo o la inactividad podrían estar asociados, al menos en parte, al fuerte crecimiento del empleo verificado en este período. 73 Capítulo 4 Tabla 4.1. Proceso de formalización en el mismo puesto y tránsitos hacia la formalidad. Pool de paneles 2003-2012 No formales en T que se formalizan en T+1 % No cambian de puesto 60,1 Asal. No Reg 44,6 Otras ocupaciones 15,5 Cambian de puesto 9,2 Asal. No Reg 6,9 Otras ocupaciones 2,3 Desocupado 14,7 Inactivo 16,0 TOTAL 100 Fuente: Elaboración propia en base a EPH (INDEC) Dada la relevancia del primer canal de formalización, la Tabla 4.2 describe las caracte- rísticas de los ocupados que fueron registrados en el mismo puesto4. En particular, esta tabla incluye: (1) la tasa de formalidad (porcentaje de asalariados registrados en el total del empleo) en el año 2003; (2) la probabilidad de transformarse en un asalariado formal (porcentaje de trabajadores que no eran formales en el momento t y que pasan a hacerlo en el momento t+1) y (3) la contribución de cada grupo de trabajadores al proceso de formalización “in situ”. 4 El panorama no se modifica sustancialmente cuando se analizan las características de aquellos trabajadores que se insertaron en un puesto registrado transitando desde otra ocupación, desde el desempleo o desde la inactividad. 74 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes Tabla 4.2. Intensidad del proceso de formalización en el mismo puesto de diferentes grupos de individuos. Pool de paneles 2003-2012 Probabilidad de ser Contribución a la Características Tasa de formalidad inicial formalizado formalización “in situ” Educación Hasta secundaria incomp. 26,5 5,4 39,6 Sec. comp-Terciaria inc. 43,8 10,0 41,5 Terciaria completa 60,2 18,7 18,9 TOTAL 38,6 8,0 100,0 Sexo Mujer 38,6 7,4 43,9 Hombre 38,6 8,4 56,1 TOTAL 38,6 8,0 100,0 Edad Menos de 25 22,3 6,4 22,5 25-45 45,2 9,4 57,6 Más de 45 36,5 6,9 19,9 TOTAL 38,6 8,0 100,0 Tamaño de la firma Menos de 6 ocup. 8,8 5,1 41,6 6-40 ocup. 61,7 11,2 36,3 Más de 40 ocup. 86,0 18,9 22,1 TOTAL 38,6 8,0 100,0 Sector de actividad Industria 42,8 8,3 12,6 Construcción 11,5 5,0 7,8 Comercio 24,7 8,1 23,6 Transporte 42,9 6,8 6,4 Serv. Financieros 45,8 14,6 12,6 Serv. Personales 53,6 13,1 6,4 Continúa en pag. siguiente 75 Capítulo 4 Continuación de Tabla 4.2 Probabilidad de ser Contribución a la Características Tasa de formalidad inicial formalizado formalización “in situ” Sector de actividad Serv. Doméstico 4,7 4,2 12,3 Sector Público 90,0 19,8 9,8 Otros sectores 30,8 10,3 8,5 TOTAL 38,6 8,0 100,0 Intensidad labooral Subocupado 27,0 5,5 31,0 Pleno 54,0 11,6 33,9 Sobreocupado 38,5 8,8 35,1 TOTAL 38,6 8,0 100,0 Antigüedad 1-3 meses 10,7 5,9 17,6 3-6 meses 20,6 7,5 9,9 6-1 año 26,6 7,5 11,7 1-5 años 40,5 8,6 38,8 Más de 5 años 55,8 10,1 22,1 TOTAL 38,6 8,0 100,0 Fuente: Elaboración propia en base a EPH (INDEC) De la tabla se desprenden dos conclusiones importantes. Por un lado, que el aumento de la registración laboral alcanzó a todas las categorías de trabajadores. Pero, por otro lado, que fueron aquellos ocupados que presentaban inicialmente una tasa de formalidad más elevada quienes se beneficiaron de este proceso con mayor intensidad. Ello implicó que las brechas de formalidad entre los diferentes grupos de ocupados se ampliaran a lo largo del período. En particular, tanto la tasa de formalidad inicial como la velocidad del proceso de for- malización crecen con la educación. Así, por ejemplo, los trabajadores con nivel universi- tario tienen una probabilidad de transformarse en asalariados formales 3 veces superior a la que exhiben aquellos con educación secundaria incompleta. Sin embargo, dado que los trabajadores con nivel educativo intermedio (secundario completo y terciario incompleto) 76 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes constituyen el grupo más numeroso dentro de los ocupados no formales (asalariados infor- males o no asalariados), ellos explican la mayor contribución al proceso de formalización, representando el 40% del total de estos episodios. Si bien los hombres y las mujeres exhibían similares tasas de formalidad en 2003, los pri- meros fueron formalizados con mayor intensidad que las mujeres y ellos también hicieron la mayor contribución a este proceso. Asimismo, la relación entre la formalización y la edad exhibe una forma de U invertida donde aquellos en edades centrales –entre 25 y 44 años- experimentaron las mayores chances de ser formalizados a la vez que este grupo explica más de la mitad de estos episodios. Por su parte, se observa una correlación positiva entre la probabilidad de formalizarse en el puesto y el tamaño del establecimiento, fenómeno que tendió a incrementar la brecha de formalidad ya existente entre las grandes y las pequeñas empresas. Ello, a su vez, determina que en 2012 alrededor del 60% de los asalariados informales perteneciera a microempresas. Como se analizará posteriormente, este aspecto resulta relevante para el diseño de las políti- cas de formalización teniendo en cuenta que para este tipo de firmas se requieren enfoques más integrales donde un componente primordial deberían ser las políticas productivas ten- dientes a incrementar la productividad y la competitividad de las mismas. Otra dimensión interesante en este análisis es la rama de actividad. En particular, los asa- lariados del sector público registraron las mayores tasas de formalización mientras que los tra- bajadores de la construcción, el comercio y el servicio doméstico se ubicaron en el extremo opuesto. El panorama en este último sector es de particular importancia teniendo en cuenta las políticas específicas para promover la registración en el mismo, las que son descriptas en detalle más abajo. Sin embargo, a pesar de ello, sólo el 15% de los trabajadores de este sector eran for- males en 2012 lo cual señala la necesidad de continuar y de fortalecer éstas y otro tipo de me- didas. Ello es aún más importante teniendo en cuenta que la disminución de la no registración en el servicio doméstico tiene consecuencias visibles sobre la informalidad global ya que alre- dedor del 25% del total de los asalariados no registrados pertenecen a esta rama de actividad. Finalmente, la formalización “in situ” muestra una relación positiva con la antigüedad donde los empleadores parecen haber estado más predispuestos a formalizar a aquellos asalariados con mayor antigüedad en el puesto de trabajo. Alrededor de un tercio de los episodios de formaliza- ción fueron experimentados por los trabajadores que poseían una antigüedad de entre 1 y 5 años. Resumiendo, aun cuando el proceso de formalización alcanzó a todos los grupos de trabaja- dores definidos según las categorías recién analizadas, el ritmo no ha sido el mismo para cada uno de ellos. Por el contrario, los trabajadores varones, en edades centrales, con mayores calificaciones, trabajando a tiempo completo, en grandes firmas y con mayor antigüedad han sido particular- mente favorecidos por este proceso de mejora en las condiciones laborales. Ello, como ya se men- cionó, tendió a ampliar las brechas de formalidad entre estos grupos y el resto de los ocupados. 77 Capítulo 4 Si se considera que la registración laboral entre los asalariados depende, en gran medida, de la decisión de los empleadores5 y teniendo en cuenta que el proceso de formalización se verificó mayormente a través del pasaje a la formalidad de empleados que originalmente eran informales en la misma ocupación, resulta importante identificar los factores que podrían haber inducido a aquellos a favorecer a los trabajadores que exhibían un “mejor” vector de características. Por un lado, desde la teoría de salarios de eficiencia es posible argumentar que el creci- miento de la demanda laboral puede incrementar la rotación voluntaria de trabajadores en búsqueda de mejores oportunidades de empleo, lo que puede derivar en un mayor número de renuncias con los consiguientes costos directos e indirectos que ello implica para los em- pleadores. Estos costos resultan ser generalmente mayores cuanto mayor es la intensidad del entrenamiento específico otorgado a los trabajadores. A su vez, éste suele correlacionarse positivamente con la antigüedad en el puesto. Al mismo tiempo, dada la estrecha vincula- ción entre el capital humano general y el específico, son los trabajadores de mayor educa- ción los que reciben con más intensidad este tipo de calificaciones y entrenamientos. Por lo tanto, los empleadores intentarán retenerlos y cada vez más en la medida en que cuenten con mayor experiencia en el puesto. Una forma en que pueden hacerlo es mejorando las condiciones laborales a través de la formalización. Este argumento podría contribuir, por lo tanto, a entender por qué los asalariados con mayor nivel educativo y mayor duración en el puesto (que, a su vez, son generalmente trabajadores hombres en edades centrales) han sido priorizados en este proceso de formalización. Por otro lado, como se analizará en detalle a continuación, el fortalecimiento de la ins- pección laboral podría haber incrementado los costos potenciales asociados al incumpli- miento de la normativa laboral. En la medida en que los controles son más intensos en las grandes empresas, ello podría ser otro factor asociado a la mayor tasa de regularización de los trabajadores en los establecimientos de mayor tamaño. 4.3 Un marco conceptual para analizar la influencia de diferentes factores en el proceso de formalización laboral La informalidad laboral es un fenómeno multicausal, complejo y que exhibe una gran he- terogeneidad interna. Ella abarca tanto a asalariados como a trabajadores independientes, sean éstos patrones o cuentapropistas. Asimismo, si bien con diferente intensidad, el empleo informal se localiza tanto en unidades productivas formales como en microempresas y en hogares particulares. 5 Para una discusión sobre este aspecto, véase, por ejemplo, Deviciente et al. (2009), Beccaria y Maurizio (2011), Jütting y de Laiglesia (2009), Kucera y Roncolato (2008). 78 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes Al mismo tiempo, la reducción de la informalidad laboral en países como Argentina, donde la incidencia continúa siendo elevada y donde se han experimentado períodos de fuerte incremento, no responde a un único determinante sino que requiere de la combina- ción de diversos factores de diferente naturaleza. En particular, es posible pensar que este proceso demanda como condición necesaria un contexto macroeconómico de crecimiento estable. En este marco, las políticas que tienden a un mayor control del cumplimiento de la normativa laboral y aquellas que generan incentivos a la registración contribuyen a que tal proceso finalmente se verifique. A continuación se analizan cada uno de estos factores. 4.3.1 El contexto macroeconómico. La relevancia del crecimiento estable con generación de empleo En primer lugar, un proceso de crecimiento sostenido con generación de empleo hace más previsible el funcionamiento del mercado de trabajo en el futuro, lo que tiende a favorecer la celebración de contratos de largo plazo. En este contexto, la formalización se vuelve más factible per se. Sin embargo, al mismo tiempo, una demanda laboral creciente también puede reducir la probabilidad esperada de despidos y, por ende, las chances de que los empresarios tengan que afrontar efectivamente los costos asociados a este proceso cuando deciden desvincular a un trabajador formal. A través de esta vía, por lo tanto, se reducen los costos (esperados) asociados a la formalidad lo que hace que los empresarios están más predispuestos a contratar trabajado- res legalmente o a formalizar a aquellos que ya tenían contratado de manera informal. De esta manera, los incentivos a la informalidad asociados a los menores costos de ajuste del plantel de trabajadores frente a las diferentes fases del ciclo económico se reducen. En este contexto se ponderan los beneficios que para los propios empleadores generan las relaciones laborales largas debido al aumento de la productividad asociado a la intensificación de las tareas de entre- namiento y al mayor involucramiento de los trabajadores (Beccaria, 2013). Por el contrario, la inestabilidad macroeconómica genera incertidumbre sobre el con- texto económico y laboral futuros lo que puede incentivar la evasión de las normas laborales y, con ello, incrementar la contratación de trabajadores de manera irregular. Adicionalmente a la menor volatilidad, el tipo de crecimiento asociado a un determina- do régimen macroeconómico resulta de suma importancia para favorecer la formalización del empleo. En particular, los resultados serán diferentes si el entorno económico propicia incrementos de productividad y rentabilidad de las empresas pequeñas generando las con- diciones para que éstas se formalicen y comiencen a tributar impuestos debido a las mayo- res posibilidades de enfrentar estos costos en el futuro. Ello, en sí mismo, es una condición necesaria para la registración de sus empleados. Al mismo tiempo, el crecimiento del nivel 79 Capítulo 4 de actividad puede contribuir a una demanda laboral creciente por parte de empresas de mayor tamaño que son, en general, las que registran menores niveles de informalidad entre sus trabajadores. Por último, desde el punto de vista de los trabajadores, el crecimiento del empleo y la reducción consecuente del desempleo otorga a los individuos una mayor capacidad de ne- gociación frente a sus empleadores lo que puede contribuir a un mejoramiento de las condi- ciones laborales con impactos positivos sobre la registración. Sin embargo, si bien el crecimiento estable con generación de empleo parece ser una condición necesaria para que el proceso de formalización del empleo se verifique, será la interacción entre éste y políticas específicas lo que determinará la efectividad de las mismas y los resultados concretos en materia de registración laboral. A continuación se detallan al- gunos de estos instrumentos. 4.3.2 Incentivos explícitos a la formalización Los costos laborales salariales y no salariales suelen ser otro aspecto considerado re- levante en la determinación de la demanda de trabajo formal. Es por ello que algunas medidas tendientes a estimular la creación de este tipo de ocupaciones han estado foca- lizadas en la reducción de los costos de contratación, de las contribuciones patronales y de los costos de despido a través de regímenes especiales que abarcan al conjunto de población o a algunos grupos de empresas o trabajadores considerados más vulnerables o a las nuevas contrataciones. Sin embargo, como ya fue mencionado, esta causalidad estará fuertemente mediada por otros factores tales como la fase del ciclo económico, la demanda de bienes y la importan- cia relativa que los gastos en personal tengan en la estructura general de costos. Tal como lo menciona Castillo et al. (2012) para que la reducción de los costos laborales produzca efectos sobre la demanda de empleo, es necesario que exista un nivel de demanda adecuado para los bienes que se producen y que los costos laborales no se encuentren demasiado ale- jados de la productividad de la firma. De lo contrario, sin posibilidades de incrementar sus ventas, la reducción en las contribuciones patronales difícilmente incentivaría a las empresas a contratar nuevo personal. Además, las firmas contratarían personal solamente si el ingreso adicional que esperan obtener por la incorporación de un nuevo trabajador resultara mayor al costo laboral que se deriva de su contratación. También es importante tener en cuenta que la baja de aportes patronales por sí sola puede resultar insuficiente para incentivar la registración teniendo en cuenta que ésta puede conllevar incrementos de otros costos laborales, como por ejemplo, el costo salarial asocia- do al cumplimiento de la normativa sobre salario mínimo y negociaciones colectivas. 80 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes Al mismo tiempo, estas políticas de reducción de los costos laborales como así tam- bién los subsidios al salario pueden estar afectados por el efecto de peso muerto (cuando la contratación de personas se hubiera realizado aún en ausencia del programa) o por el efecto sustitución (cuando se despide un trabajador para contratar a otro bajo el nuevo régimen), comportamientos que reducen significativamente el efecto neto de estos programas sobre la creación neta de empleo formal. Como se mencionó, un aspecto importante en este sentido es la relación de estos efectos con el ciclo económico. Se argumenta que en la fase expansiva es posible observar con mayor intensidad el efecto del “peso muerto” mientras que en la fase contractiva se observaría una escasa eficiencia del programa a causa del efecto de sustitución o una baja eficacia dado que las empresas no aprovecharán los incentivos si perciben que de todas maneras no necesitan aumentar su dotación (Weller, 2008). Por lo tanto, el correcto diseño de estos programas como así también un monitoreo per- manente de las empresas beneficiarias resultan indispensables para evitar abusos y fortalecer sus efectos positivos de este tipo de iniciativas. 4.3.3 Formalización e instituciones laborales Vinculado a la dimensión recién analizada, también resulta relevante investigar las posi- bles interrelaciones entre ciertas instituciones laborales y el proceso de formalización. En el debate en torno a la flexibilización del mercado de trabajo se argumenta que las regu- laciones laborales, especialmente en los países en desarrollo, han sido las responsables de los magros resultados en materia laboral. Los elevados costos de despido, las dificultades de contratación, la rigidez en la determinación de la jornada laboral y los elevados impues- tos al trabajo impedirían mayores niveles de inversión y crecimiento afectando negativa- mente la creación de empleo. Por otro lado, sin embargo, se plantea que la legislación laboral y las políticas del mer- cado de trabajo son necesarias para asegurar justicia y cohesión social, por un lado, y mayo- res niveles de eficiencia y productividad, por otro. La importancia de estas instituciones se vuelve aún mayor en contextos de exceso de oferta de trabajo lo que genera la necesidad de garantizar una protección básica a todos los trabajadores (Berg y Kucera, 2008). En particular, en relación al salario mínimo (SM), uno de los aspectos más controver- siales tiene que ver justamente con los impactos que esta institución puede tener sobre la demanda de empleo formal. Por un lado, bajo el modelo estándar de competencia perfecta en el mercado de trabajo se postula que el establecimiento del mínimo por encima del sala- rio de equilibro generará una reducción en el empleo afectando negativamente a aquellos individuos para los cuales este instituto resulta operativo. La intensidad de la reducción de- penderá positivamente de la elasticidad “precio” de la demanda. 81 Capítulo 4 Sin embargo, existen esquemas conceptuales alternativos, como los modelos de mer- cados monopsónicos o la teoría de salarios de eficiencia, a partir de los cuales es posible en- tender de una manera diferente las relaciones entre las instituciones laborales y sus impactos en el empleo. En particular, bajo el modelo monopsónico, el salario que surge del equilibrio entre la oferta y la demanda de empleo se encuentra por debajo de la productividad margi- nal del trabajo por lo que un aumento del valor del mínimo no necesariamente implicará reducciones en la demanda de trabajo, pudiéndose observar un efecto neutro o incluso un incremento del mismo. En efecto, Dickens et al. (1999) plantean que los modelos de búsqueda del mercado de trabajo6 pueden brindar sustento para la construcción de modelos teóricos donde los empleadores tienen algún poder monopsónico, tanto en el corto como en el largo plazo. Manning (2003), asimismo, demuestra que en un mercado de trabajo monopsónico donde se incluye la búsqueda de empleo, las instituciones laborales y las intervenciones públicas podrían generar impactos positivos sobre la demanda de trabajo. Un aspecto que resulta par- ticularmente interesante de estos planteos es que la existencia de monopsonio no requiere necesariamente la presencia de un solo empleador o un conjunto reducido de ellos; por el contrario, basta con que existan costos asociados a la búsqueda de empleo o al cambio entre ocupaciones para que este fenómeno pueda verificarse. Por su parte, desde la teoría de sala- rios de eficiencia, los aumentos del SM podrían incrementar la productividad de la mano de obra y, con ello, también el empleo. Por otro lado, se argumenta que los incrementos en el SM podrían generar una susti- tución de ciertos tipos de trabajadores por otros, por ejemplo, de no calificados por califica- dos, dado que es más probable que los salarios de los primeros estén más cercanos al salario mínimo que los del segundo grupo. Al mismo tiempo, se plantea que los aumentos del SM podrían impactar negativamente sobre los salarios del sector no cubierto por esta legislación como consecuencia de los flujos de trabajadores que pierden su empleo en el sector prote- gido y se trasladan hacia el no protegido, incrementando así la oferta laboral en este sector y reduciendo sus salarios. Sin embargo, por otro lado, tal como argumentan Eyraud y Saget (2008), existen dife- rentes factores que podrían reducir el potencial efecto negativo del SM sobre el empleo e, in- clusive, invertirlo. Desde el lado de la oferta, podría suceder que frente a incrementos en los mínimos los empresarios se vieran en la necesidad de realizar cambios en la organización del trabajo que deriven en ganancias de productividad. Desde el lado de la demanda, incremen- tos salariales a trabajadores con baja propensión a ahorrar podrían generar un incremento en el consumo doméstico con efectos positivos sobre la creación global de empleo. 6 Siguiendo, por ejemplo, a Burdett y Mortensen (1998). 82 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes 4.3.4 El rol de la inspección laboral Uno de los dispositivos con los que cuenta el Estado para combatir la informalidad y ha- cer efectivas las normas laborales y de la seguridad social es la inspección laboral. Para ello se requiere de un sistema de fiscalización del trabajo activo, eficaz y eficiente de modo de garantizar la aplicación de la legislación laboral y un mayor alcance de las políticas del mer- cado de trabajo. El fortalecimiento de la inspección laboral incrementa las probabilidades de que los empleadores tengan que afrontar los costos asociados a tener contratado personal de manera irregular. Por lo tanto, una mayor amenaza de fiscalización o mayores sanciones asociadas a la infracción a la normativa deberían ser un estímulo para la regularización de la relación laboral. La literatura teórica sobre la economía del cumplimiento de la legislación laboral tiene entre sus estudios pioneros el de Ashenfelter y Smith (1979), quienes analizaron los incenti- vos que tienen las empresas para cumplir o evadir la normativa sobre salario mínimo. Si bien el estudio se focaliza en esta institución laboral, las conclusiones pueden hacerse extensivas a otras normas y regulaciones del mercado de trabajo. Los autores parten de la idea de que el cumplimiento del salario mínimo por parte de las empresas no será voluntario sino que sólo ocurrirá si existe la inspección laboral y penalida- des asociadas. Plantean la siguiente ecuación de beneficio neto esperado bajo la condición de incumplimiento de la legislación: E(π)=(1-λ)π(w,r,p)+λπ(M,r,p)-λD donde M es el salario determinado por ley, w es el salario que pagaría el empleador en au- sencia de la legislación, r el costo de otros factores de la producción, p el precio de venta del producto, λ la probabilidad de ser fiscalizado y descubierto en infracción y D la penalidad recibida en ese caso. La ecuación indica que el beneficio esperado surge a partir de la ponde- ración de las dos situaciones, ser o no fiscalizado, donde luego se resta la penalidad en caso de ser encontrado en infracción. A partir de allí, el empleador decidirá no cumplir con la legislación si el beneficio esperado de tal decisión (E(π)) es superior al beneficio conocido de cumplir con la misma (π(M,r,p)): E(π)- π(M,r,p)=(1-λ)[π(w,r,p)- π(M,r,p)]-λD>0 La ecuación indica que la decisión de no cumplir se correlaciona positivamente con la brecha entre el salario estipulado por la ley y el que se le pagaría al trabajador, y negativamen- te con la probabilidad de ser encontrado en infracción (lo cual depende de la probabilidad 83 Capítulo 4 de recibir una inspección y de que los inspectores efectivamente descubran situaciones irre- gulares) y del valor esperado de la penalidad. Asimismo, ciertos atributos del establecimien- to productivo y de los trabajadores también pueden correlacionarse positivamente con el no cumplimiento. Entre ellos, las menores calificaciones que hacen más probable que el salario de mercado sea inferior al salario mínimo o las características de las firmas o del sector que dificultan las tareas de inspección (como el tamaño del establecimiento, la intensidad de rotación de las firmas o el ocultamiento de los lugares de trabajo). Por su parte, OIT (2011) argumenta que si bien la capacidad de las instituciones de administración y regulación del trabajo depende directamente de los recursos asignados a tal fin, la mejora en su gobernanza y un uso más eficiente de los mismos resultan también relevantes para obtener mejores resultados en el cumplimiento de la normativa laboral. Para ello se requiere revisar las estructuras administrativas, la coordinación entre los órganos de gobierno involucrados, la gestión de recursos humanos y la tecnología utilizada, el grado de independencia y profesionalismo del personal y la generación, recopilación y difusión de datos y estadísticas que permitan un monitoreo permanente de todas las etapas de este proceso de modo de detectar deficiencias y avanzar hacia sistemas de inspección activos, eficaces y eficientes. 4.3.5 Políticas tendientes a la formalización de los establecimientos productivos Como se mencionó, uno de los factores asociados a la informalidad es la baja rentabilidad económica de ciertas unidades productivas lo que limita su capacidad contributiva y reduce las posibilidades de afrontar los costos laborales asociados a un puesto formal. Ello resulta particularmente relevante entre las empresas de menor tamaño. Por lo tanto, teniendo en cuenta que un porcentaje elevado de la no registración la- boral se concentra en establecimientos informales, las políticas productivas, financieras y fiscales destinadas a aumentar la productividad, la eficiencia y la formalización de las pequeñas empresas también podrían contribuir a la registración del personal. Ello puede suceder, bien porque el incremento en la productividad genera una mayor tasa de ganan- cia que, a su vez, otorga mayor capacidad contributiva a los empleadores o bien porque la registración es una condición explícita para acceder a las ventajas que ofrecen este tipo de programas. Éstos deberían apuntar a facilitar el acceso al crédito, a la tecnología y a los mercados, entre otros objetivos. 84 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes 4.3.6 Formalización y políticas de transferencias monetarias a los hogares A partir del alcance y cobertura que las políticas de transferencias monetarias condiciona- das dirigidas a los hogares, en general a aquellos con presencia de menores, han alcanzado en América Latina, ha surgido un amplio debate en relación a si estos esquemas impactan, positiva o negativamente, sobre la informalidad laboral. Por un lado, se argumenta que la obtención de este tipo de ingresos y de los beneficios no monetarios que estos programas suelen otorgar podría reducir los incentivos a transi- tar hacia la formalidad como así también estimular la permanencia en la informalidad7. Se supone aquí que esta situación refleja mayormente una decisión voluntaria por parte del trabajador. Pero aún en este caso, esta decisión estará influenciada, entre otros factores, por la diferencia entre los ingresos que obtendría en un puesto registrado y en una ocupación in- formal. En algunos casos, esta hipótesis parte de la idea de que el trabajador informal recibe en salario líquido los aportes que el empleador deja de hacer al sistema de seguridad social, argumento que en general no es verificado a partir de la evidencia empírica para la región. Si se le adjudica un carácter mayormente involuntario a la informalidad8, es posible plantear que la obtención de este tipo de ingresos en un contexto de falta de cobertura de la asistencia al desempleo, otorga recursos monetarios para una búsqueda más extensa de empleo, lo que podría redundar en la obtención de un puesto de mejores características, incluyendo entre ellos una posición formal. Finalmente, entre otros factores, el diseño mismo de estos programas, sus condiciona- lidades y sus incompatibilidades, influenciarán directamente sobre los impactos concretos que estos esquemas pudieran tener sobre la no registración laboral. Por lo tanto, es posible identificar un conjunto variado de factores que tienden a reducir los costos directos e indirectos de la formalidad mientras que otros contribuyen a aumentar los costos de la informalidad, con consecuencias positivas sobre la formalización del empleo. 4.4 Evolución de la inspección laboral en Argentina. Organización, incentivos y resultados En muchos países de América Latina las condiciones precarias de empleo no son el resultado de falta de regulaciones sino del muy bajo cumplimiento de las mismas. Sin embargo, al mis- mo tiempo, en varios de esos países, incluyendo Argentina, se viene registrando en la última década una mayor preocupación por este fenómeno a la vez que se reconoce la importancia 7 Véase, por ejemplo, Garganta y Gasparini (2012). 8 En Banco Mundial y MTEySS (2008) y Bertranou et al. (2011) se encuentran evidencias que avalan este supuesto. 85 Capítulo 4 fundamental de la inspección laboral como instrumento para contribuir a que la legislación efectivamente se cumpla. Ello derivó en incrementos en los montos de recursos destinados a la fiscalización, especialmente a través del aumento del número de inspectores laborales y/o de innovaciones tecnológicas, y de mejoras en el diseño e implementación de estas tareas. Esta preocupación también se expresó en la XVIII Conferencia Interamericana de Mi- nistros de Trabajo (CIMT) de la OEA, donde las autoridades de los países de la región se comprometieron a “seguir apoyando la profesionalización y el fortalecimiento de los sistemas de inspección de trabajo, prestando especial atención tanto a las medidas preventivas como a las sancio- nes, como parte de una estrategia integral de cumplimiento, a fin de garantizar condiciones de trabajo decentes y un entorno de trabajo seguro”. Esta sección analiza la institución de la inspección laboral, su diseño, evolución y resul- tados. El objetivo es evaluar en qué medida el mayor control laboral ha sido un factor de- terminante del aumento de la formalidad en Argentina durante el último decenio. Para ello, resulta importante estudiar la eficacia y eficiencia del proceso de control, la coordinación entre organismos de los diferentes niveles de gobierno, la validez del enfoque que guía las tareas de fiscalización, la racionalidad en la elección de los sectores y tipo de establecimien- tos a ser fiscalizados, la ejecución efectiva de sanciones y el costo que representa para los empleadores que la reciben en relación a los costos de la formalidad. 4.4.1 Estructura administrativa. Un breve repaso de sus reformas y situación actual A lo largo de la historia en nuestro país las competencias en materia de inspección han ido cam- biando, existiendo períodos donde la facultad de policía recaía exclusivamente en la Nación (1943- 1957, 1973-1984) y otros donde ello estaba completamente en manos de las provincias (1957- 1970, 1984-1997) restringiendo la competencia nacional sólo a las jurisdicciones federales. En el marco del programa de desregulación laboral llevado a cabo en el país en la década de los noventa, la inspección laboral fue prácticamente desmantelada con la destrucción consiguiente de ciertas capacidades de los organismos encargados de ejecutar dichas tareas. Durante este período las responsabilidades fueron descentralizándose hacia las provincias con una reducción de la injerencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) en estas tareas. Ello se dio en un marco de debilidad en materia de recursos y estructuras administrativas por parte de aquellas para hacerse cargo de esta institución. Al mismo tiempo, la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) pasó a ser la respon- sable de la recaudación de las contribuciones a la seguridad social. El argumento para tal reforma era que esta entidad tenía la estructura federal para realizar las tareas de inspección y recaudación a nivel nacional. 86 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes En el contexto de una mayor flexibilización de jure, la relajación de los mecanismos de control contribuyó a generar los incentivos para el incumplimiento de la normativa laboral. La percepción por parte de los empleadores de una menor probabilidad de ser inspecciona- do redujo los costos potenciales asociados a tal evasión propiciando así la contratación de empleo no registrado en la seguridad social. Asimismo, este debilitamiento condujo a cierta naturalización del fenómeno de informalidad y a una mayor aceptación social del mismo lo que también puede haber contribuido a aquel resultado. La transferencia de las responsabilidades de la inspección a las provincias fue parte ex- plícita de este proceso. En particular, éstas tenían menos incentivos a llevar a cabo el proceso de fiscalización ya que debían financiar estas tareas sin recibir luego los ingresos recaudados ni en concepto de multas ni tampoco por las contribuciones patronales que se verificaran posteriores. Ello fue acompañado de la disolución de la Dirección Nacional de Policía del Trabajo, sustituyéndola por otra de menor rango, recursos y competencias. Al mismo tiem- po, las provincias no siempre contaban con las estructuradas adecuadas para hacerse cargo de estas tareas a la vez que la coordinación interjuridiccional no siempre existió. En el año 1998 se celebró el Pacto Federal del Trabajo entre la órbita nacional y las pro- vincias que fue ratificado a través de una ley del Congreso de la Nación en el año 2000 (Ley 25.212) que daba origen al Consejo Federal del Trabajo (que reemplazó al Consejo Federal de Administraciones del Trabajo) y que estipulaba, entre otras medidas, la armonización de los criterios utilizados en los sistemas de inspección a nivel provincial estableciendo un ré- gimen sancionatorio general y común entre todas ellas. Ello resulta un aspecto de particular importancia teniendo en cuenta que hasta ese momento cada jurisdicción contaba con un esquema de multas particular generando una amplia dispersión en los criterios y montos utilizados en el territorio nacional. Asimismo, otra característica de este nuevo régimen es que cambia la tipificación de la violación a la legislación laboral. Hasta ese momento había dos tipos de infracción a la ley: formales (incumplimiento de la normativa) y de obstrucción (cuando se impedía la rea- lización de las tareas de fiscalización y control). En la nueva ley se estipulan tres tipos de infracciones: leves, graves y muy graves. Las primeras están vinculadas a incumplimientos formales o documentales como así también a infracciones a la normativa laboral no sustan- ciales. Las segundas refieren al incumplimiento de las normas esenciales del contrato labo- ral, incluida la falta de registración. Por último, las faltas muy graves son aquellas que atentan contra la integridad física y la dignidad de los trabajadores o implican alguna forma de dis- criminación. Como se detallará posteriormente, para el cómputo de las sanciones en el caso de faltas graves y muy graves se tiene en cuenta el número de empleados involucrados en las mismas. La reincidencia en ambos casos agrava las penas. La obstrucción a la inspección también continúa apareciendo como una infracción que debe ser penalizada. 87 Capítulo 4 En el año 2004 la Ley 25.877 (Ley de Ordenamiento Laboral) dio origen al Sistema Inte- gral de Inspección del Trabajo y de la Seguridad Social (SIDITYSS), marco general del proceso de control y fiscalización de las condiciones de trabajo en todo el país. Esta ley estableció que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) fuera la autoridad de aplicación del sistema y quien tendría la potestad para controlar el incumplimiento por parte de los em- pleadores de sus obligaciones laborales y frente a la seguridad social. También queda facultado para aplicar las sanciones correspondientes. Al mismo tiempo, establece que el sistema también estará compuesto por las autoridades provinciales y la Ciudad de Buenos Aires trabajando to- dos ellos de manera conjunta “bajo los principios de corresponsabilidad, coparticipación, cooperación y coordinación, para garantizar su funcionamiento eficaz y homogéneo en todo el territorio nacional”. Por lo tanto, a partir de esta ley, y continuando bajo el Pacto Federal del Trabajo, se co- mienza a desandar el camino de la descentralización operado en la década de los noventa donde ahora el MYEySS tiene a su cargo la coordinación del sistema de inspección (si bien no tiene el monopolio del mismo ya que debe actuar de manera mancomunada con las agencias de gobierno provinciales) en un contexto de infracciones y sanciones comunes para todo el territorio nacional. En este marco se pone en marcha el Plan Nacional de Regularización del Trabajo (PNRT) con el objetivo explícito de detectar el trabajo no registrado y el incumplimiento de la normati- va laboral. Al mismo tiempo de generar los mecanismos para detectar aquellos trabajadores en situaciones irregulares (completamente no registrados, parcialmente registrados, subcontrata- ción “elusiva” y otras formas encubiertas de contratación), también se pretende generar con- ciencia respecto de los beneficios de la registración y de los costos y problemas de no hacerlo. La recuperación de la institucionalidad de la fiscalización por parte del MTEySS luego de operados los cambios de los noventa implicaron modificaciones de diferente naturaleza. Por un lado, la reorganización administrativa en el seno de este organismo que dio mayor jerarquía a las oficinas encargadas de estas tareas. Así, se crea la Subsecretaría de Fiscalización del Trabajo y la Seguridad Social, dependiente de la Secretaría de Trabajo, y nuevas direcciones y departamentos asociados. Por otro lado, se mejoraron los procesos mismos de fiscalización a través de la incor- poración de nuevas tecnologías y de diseños más eficaces y eficientes para realizar estas tareas. El MTEySS en la actualidad cuenta para la ejecución del PNRT con 38 Delegaciones Regionales en el interior del país y con la Dirección de Inspección Federal en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Asimismo, este programa se lleva a cabo de manera coordinada con la AFIP, la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), la Superinten- dencia de Riesgos del Trabajo (SRT), la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los gobiernos provinciales9. En este marco, el MTEySS tiene potestad para: 9 Para mayores detalles véase, por ejemplo, MTEySS (2013), Bertranou y Casanova (2013), Beccaria (2013). 88 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes • inspeccionar las actividades ubicadas en territorio federal como los puertos o aeropuer- tos, o actividades que, como por ejemplo, el transporte de carga y pasajeros de larga dis- tancia, realizan una actividad que se desarrolla interprovincialmente. • fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones de la seguridad social. Le compete verificar y determinar si existe infracción a las normas que conforman este régimen. En concreto, la Ley 25.877 estipula que: “el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social procederá, sin perjuicio de las facultades concurrentes de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), a verificar y fiscalizar en todo el territorio nacional, el cumplimiento por parte de los empleadores de la obligación de declarar e ingresar los aportes y contribuciones sobre la nómina salarial, que integran el Sistema Único de la Seguridad Social, a cargo de la Administración Nacional de la Seguridad Social, conforme a las normas reglamentarias vigentes en la materia.” Por lo tanto, la coordinación en todas las etapas de la fiscalización entre las delegaciones del MTEySS y la AFIP es de crucial importancia. Sobre este aspecto se vuelve más adelante. • controlar las condiciones de higiene y seguridad en el lugar de trabajo en establecimientos ubi- cados en territorio federal. Esta tarea la realiza la SRT, organismo dependiente del Ministerio. • coordinar la actuación de todos los integrantes del sistema de fiscalización y formular recomendaciones para su mejoramiento. • llevar a cabo acciones de inspección complementarias en aquellas jurisdicciones donde se detecten elevados índices de incumplimiento de la normativa laboral y de la seguridad social, previa notificación a la autoridad local. Conjuntamente con las obligaciones y competencias de este organismo nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires son jurisdicciones autónomas que tam- bién cumplen un rol en las tareas de fiscalización. Cada una de ellas tiene órganos de gobier- no que están a cargo de las actividades de inspección de las condiciones de trabajo, de las normas de seguridad e higiene y de los convenios colectivos de trabajo. La Ley 25.877 establece, adicionalmente, que el MTEySS arbitrará los medios para pro- ceder a la simplificación y unificación de la inscripción laboral y en la seguridad social. Ello dio origen posteriormente al Programa Mi Simplificación y al Programa Su Declaración, los que son detallados más abajo. Por su parte, estipula que se deben destinar la totalidad de los recur- sos recaudados por la aplicación de sanciones al fortalecimiento de los servicios de inspección. Finalmente, en abril de 2014 se envió al Congreso un proyecto de ley “Ley de Promo- ción del Trabajo Registrado y Prevención del Fraude Laboral” que intenta dar un impulso a la reducción de la informalidad laboral. Consta de varios artículos, algunos de los que se- rán analizados en la sección siguiente. En lo que refiere a la inspección, se crea el Registro Público de Empleadores con Sanciones Laborales (REPSAL) con el objetivo de generar visibilidad respecto de las empresas que no cumplen con las obligaciones laborales. En par- 89 Capítulo 4 ticular, allí serán incluidas las sanciones impuestas por el MTEySS, la AFIP, las provincias y el Registro Nacional de Trabajadores y Empleadores Agrarios. También se incluirán las empresas que violen la prohibición de trabajo infantil y aquellas que obstruyan el ingreso de los inspectores al establecimiento. La permanencia en el registro será como máximo de tres años. Los empleadores allí incluidos no podrán acceder a beneficios otorgados por el Estado nacional ni participar en obras públicas ni acceder a créditos otorgados por bancos estatales. Al mismo tiempo, reconociendo las divergencias que existen en relación a los recursos des- tinados a las tareas de fiscalización y a ciertos resultados obtenidos en los diferentes territorios del país se propone modificar parcialmente la Ley 25.877 de modo de darle mayores facultades en esta materia al MTEySS. En particular, se propone “En un marco de corresponsabilidad y concu- rrencia con las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires –que en nuestro ordenamiento jurídico tienen funciones insustituibles de policía del trabajo en sus propios ámbitos–, se propone encomendar al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, y a sus organismos dependientes como el Registro Nacional de Trabajadores y Empleadores Agrarios (RENATEA) y la Superintendencia de Riesgos de Trabajo (SRT), la tarea de fiscalizar los casos de ausencia de registración o de registración defectuosa de los trabajadores, así como el cumplimiento de la normativa laboral en todo el territorio nacional”. Por último, se plantea la creación de la Unidad Especial de Investigación del Fraude Laboral de- pendiente también del MTEySS y que será la encargada de investigar y fiscalizar aquellos sectores económicos, actividades y cadenas de valor donde la inspección exhibe mayores complejidades. 4.4.2 Enfoques que guían la función de inspección Además de esta nueva estructura organizativa a nivel federal y provincial en lo que refie- re a las tareas de fiscalización, el enfoque a partir del cual se fortalece esta institución adquiere características propias. La Subsecretaría de Fiscalización establece ciertas prioridades en esta materia. En par- ticular, se propone controlar especialmente aquellas actividades en expansión que no estén inmersas en “economías de subsistencia” (sin que quede definido taxativamente este con- cepto); aquellos empleadores formales que cuentan con una historia de cotizaciones a la seguridad social y que, a la vez, se cuenta con información que permite sospechar que los mismos realizan contrataciones informales o que tienen vínculos comerciales con otros em- pleadores que cuentan con trabajadores fuera de la ley, y a aquellos establecimientos produc- tivos en los cuales previamente se detectó el incumplimiento de alguna normativa laboral. Existen tres instancias que inician un proceso de fiscalización. Las fiscalizaciones de rutina, operativos especiales y las que se originan en una denuncia. Las primeras son aquellas que se programan habitualmente y alcanzan a todas las actividades económicas en todo el territorio nacional. Los operativos especiales implican un mayor número de inspectores y, probablemen- 90 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes te también, un mayor número de días dedicados al mismo. De acuerdo a MTEySS (2013), el objetivo de estos operativos de mayor envergadura es generar una mayor concientización de la problemática de la informalidad y educar a los empleadores y a los trabajadores respecto de los derechos y obligaciones laborales. Luego, la fiscalización de rutina acompaña a lo largo de todo el año generando así una presencia constante de los dispositivos de control. Finalmente, existe la posibilidad de iniciar un proceso de inspección como consecuen- cia de denuncias las cuales pueden ser individuales o colectivas. Las mismas pueden gestio- narse telefónicamente a una línea gratuita, por correo o personalmente. El Ministerio cuenta para ello con el Departamento de Denuncias Laborales a la vez que todas las Delegaciones Regionales también pueden recepcionarlas. Estas denuncias se incluyen en la planificación diaria y las de carácter urgente (aquellas que impliquen riesgo para el trabajador o presencia de trabajo infantil) deben gestionarse en un lapso de 24hs. De acuerdo a las estadísticas re- portadas por el MTEySS, sólo el 6% del total de las inspecciones se originan en denuncias y, como es esperable, la tasa de no registración en este tipo de operativos es de alrededor del 45%, superior al promedio (el cual ronda el 30%). Una mención especial merece la participación de los sindicatos en el proceso de fisca- lización, tanto en las tareas de inteligencia previas como luego en el grado de colaboración que prestan durante los operativos. Al respecto, la ley prevé la colaboración de estas organi- zaciones y las que representan a los empleadores en la realización de estas actividades. Sin embargo, no estipula tareas concretas que le competan directamente a este tipo de entida- des. En MTEySS (2013) se menciona “La colaboración de estos actores sociales se presenta a veces de manera informal y en algunos casos también se han celebrado convenios específicos de cooperación en materia de inspección”. Prosigue “En ocasiones tanto sindicatos como cámaras empresarias se pre- sentan de manera espontánea en el MTEySS para solicitar inspecciones. No obstante ello, los Direc- tores y Delegados Regionales realizan actividades de concientización en sus respectivas jurisdicciones. Por ejemplo, en algunos casos previo al inicio de la cosecha se cita a la cámara empresaria respectiva y se anuncia que se van a realizar inspecciones en la actividad a partir de determinada fecha explicando el procedimiento a emplear y enfatizando en los trámites que deben realizarse para que todos los tra- bajadores estén debidamente registrados”. Ello sugiere, por un lado, que no existe un mecanismo explícito y automático de coordi- nación con los sindicatos. Asimismo, si bien el fin último de estos procesos es la regularización de la fuerza de trabajo, la antelación de los operativos frente a las cámaras empresariales podría derivar en comportamientos tendientes a ocultar las relaciones laborales no registradas. Por otro lado, en toda la normativa asociada a estas tareas se hace énfasis en el rol edu- cativo de la inspección. En las primeras etapas por las que transitó esta institución, luego de un largo período de desmantelamiento y en un contexto laboral caracterizado por una elevada informalidad, este enfoque parece ser el adecuado. Sin embargo, considerando la di- 91 Capítulo 4 námica positiva que ha exhibido la generación de empleo en los últimos años y teniendo en cuenta que la inspección está dirigida hacia establecimientos que exhiben cierta capacidad contributiva, se considera que este enfoque debería ir progresivamente modificándose para dar mayor ponderación a la acción punitiva a través de una menor tolerancia a la infracción laboral y de un incremento sustantivo de las penalidades asociadas. De todas maneras, fuen- tes consultadas en el MTEySS remarcaron el objetivo de no destruir empleo a partir de estas actuaciones, lo que podría ser uno de los criterios para sostener aquel enfoque. 4.4.3 La “función de producción” de la tarea de inspección El primer paso para llevar a cabo las tareas de inspección es la programación de las mis- mas en sede administrativa. Estas actividades se realizan de manera conjunta con las de- legaciones regionales de todas las provincias más la Dirección de Inspección Federal con jurisdicción en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Para esta programación se tienen en cuenta las metas establecidas anualmente respecto de la cantidad de establecimientos y trabajadores a verificar por cada delegación. La Dirección de Programación Operativa (DPO) del MTEySS analiza estos resultados y sugiere a cada delegación qué actividades y áreas fiscalizar. A partir de allí se establecen esquemas semanales. Luego, los inspectores reciben instrucciones respecto de la cantidad de fiscalizaciones, número de trabajadores a relevar y de asalariados no registros a ser detectados. A lo largo de los años se ha adquirido la experiencia necesaria para una mejor articulación entre las instituciones intervinientes y el conocimiento y la información sobre las particularidades de ciertas actividades económicas que permiten mejorar la eficacia y eficiencia de la fiscalización. En relación a las fuentes de datos con las que el MTEySS cuenta a la hora de programa estas tareas, puede mencionarse el historial de los resultados del PNRT, tanto por rama de actividad como por zona geográfica. Ello permite redireccionar y reforzar esfuerzos. Asimis- mo, se utiliza la Base de Refiscalización que contiene el listado de todas las fiscalizaciones realizadas hasta ese momento. Este listado, que establece el grado de prioridad para llevar a cabo nuevas inspecciones en ciertos establecimientos, es enviado por la DPO a las delega- ciones del país. Se priorizan aquellos casos donde hubo obstrucción a la tarea de los inspec- tores, donde se encontró trabajo no registrado que luego no fue regularizado o donde se dio de baja a trabajadores. Toda esta información se complementa con la que se origina en las denuncias y con la información sobre domicilios que recogen los inspectores de oficio don- de existe alguna sospecha de informalidad. También la información se nutre del listado de establecimientos incluidos en Mi Simplificación y en otros registros aportados por sindica- tos, organismos públicos y cámaras empresarias. Finalmente, los datos que surgen de la EPH y de los censos de población resultan insumos útiles para la planificación de estas tareas. 92 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes Una vez en el terreno los inspectores están autorizados a entrar en el establecimiento sin previo aviso ni orden judicial. Allí requieren la información necesaria indagando a los empleados y a los empleadores. En este proceso se sanciona la falta de la Clave de Alta Temprana (CAT) del trabajador. La AFIP establece que “Los empleadores responsables del Sistema Único de la Seguridad Social –incluidos aquellos que hayan adherido al Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (RS)-, quedan obligados a solicitar la «Clave de Alta Temprana» (C.A.T.) de sus nuevos traba- jadores dependientes, en los términos y condiciones establecidos en la presente Resolución General. La mencionada solicitud deberá realizarse con anterioridad a la fecha de inicio de las tareas de los referidos trabajadores. A tales efectos, se considerará como fecha de inicio de la prestación de tareas la de comienzo efectivo de la relación laboral, cualquiera fuera la modalidad de contratación celebrada”. A partir de la implementación en los últimos años del sistema “Inspector Digital” el agente, munido de una notebook, comprueba en el mismo momento de la inspección la situación de cada trabajador a través de la conexión en línea a la base de datos de la segu- ridad social. Con anterioridad a la implementación de este sistema el inspector llenaba la información en papel, luego se cargaba en sede administrativa y posteriormente se verificaba la situación del trabajador. Usando el mismo sistema, los inspectores labran un acta donde consta el procedimiento, el cual es firmado por éstos y por el responsable del establecimien- to. Asimismo, a diferencia de lo que pasaba antes, ahora los expedientes no son trasladados desde cada delegación al MTEySS ya que el juez administrativo tiene acceso a una copia digital de los mismos. Ello permite, a su vez, que la Subsecretaría de Fiscalización posea la totalidad de los expedientes generados por infracciones a la normativa laboral. Por lo tanto, esta innovación supuso una reducción significativa no sólo de los tiempos que demanda el proceso sino también del personal abocado a ciertas tareas en gabinete. Una vez detectada la infracción de los empleadores a las obligaciones de la seguridad social y se programa una audiencia de descargo donde la empresa imputada debe ofrecer las pruebas en su defensa. Asimismo, se procede al remitir las actuaciones a la AFIP con el fin de que este organismo determine y ejecute las deudas por aportes y contribuciones que correspondan. Si el empleador gestiona la CAT en Mi Simplificación antes de la fecha de dicha audiencia la multa se reduce significativamente. Está estipulado que luego de realizada la audiencia se proceda a una segunda verificación. En relación a ello, el Pacto Federal del Trabajo estableció un régimen sancionatorio en fun- ción de la gravedad de las infracciones que aún sigue vigente. Para las leves se establece un aper- cibimiento en el caso de ser la primera vez y luego multas que van desde los $80 a los $250. Las infracciones graves son sancionadas con multas que comienzan en ese valor y que se extienden hasta $1.000 por cada trabajador afectado mientras que las infracciones muy graves son mul- tadas por un valor estipulado entre $1.000 y $5.000, también por cada trabajador involucrado. 93 Capítulo 4 Es importante mencionar que la presencia de trabajo infantil es considerada dentro de esta categoría y, por lo tanto, es penalizada con el valor de estas multas. En los casos de reincidencia se estipula un incremento en la multa cuyo monto no puede superar el 10% del total de las remuneraciones devengadas en el establecimiento en el mes anterior a la inspección. En las infracciones muy graves puede llegarse a la clausura del establecimien- to hasta un máximo de 10 días y a la inhabilitación del empleador por un año para acceder a licitaciones públicas y para ser proveedor del estado. Lo que resulta importante señalar aquí es que los montos por multas que fueron fijados por ley en el año 1998 nunca se modificaron, razón por la cual 16 años después, y en un contexto de inflación, los mismos se han vuelto prácticamente irrelevantes10. Por su parte, la AFIP tiene su propio sistema sancionatorio, el cual fue actualizado en febrero de 2014 a través de la resolución general 3589 que modifica parcialmente lo estipu- lado en la resolución 1566 del año 2010. El objetivo fue hacer más gravoso la informalidad. En particular, a partir del nuevo esquema se sanciona con la clausura del local de entre 3 y 5 días corridos en aquellos casos donde se incumpla la obligación de registrar el alta y/o baja en al menos dos trabajadores. Hasta ese momento estas sanciones eran aplicables sólo en casos de infracciones que involucraban a la totalidad de los trabajadores o bien frente a incumplimientos reiterados por parte del empleador dentro del mismo año calendario. Asimismo, se penaliza a los infractores por la falta de registración o ausencia de los registros requeridos respecto de cada trabajador detectado en infracción. En el primer caso la multa es equivalente a 10 veces el monto de la base imponible mínima (estipulado en el Sistema Integrado Previsional Argentino-SIPA), y en el segundo, de cinco veces. En la misma fecha este valor fue actualizado por ANSES a $959,01. Estos montos, por lo tanto, son claramente más significativos que los estipulados por el MTEySS. Sin embargo, al igual que lo que sucede en este caso, si la infracción se resuel- ve antes de la audiencia convocada por la AFIP, la multa se reduce fuertemente. Asimis- mo, allí el empleador puede hacer su descargo con lo cual éstas pueden también verse disminuidas. El ministerio no cuenta con un historial de estas resoluciones y de las multas efectivamente aplicadas. 4.4.4 Recursos y resultados agregados del PNRT Como se mencionó anteriormente, para la ejecución de este programa se establecen metas que determinan el número de trabajadores a relevar, el porcentaje de trabajadores no regis- 10 Fuentes consultadas del MTEySS mencionaron que habría un proyecto de ley en el Congreso para actuali- zar dichos montos pero tal información no pudo ser confirmada a través de indagaciones en el parlamento. 94 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes trados a detectar y el de ocupados que fueron regularizados, esto es, que hayan obtenido la CAT en el Sistema Mi Simplificación luego de la inspección. El cumplimiento de estas metas implicó mejoras en la tecnología utilizada para tal fin a la vez que la cantidad total de inspectores se incrementó significativamente durante la última década, pasando de 40 a 470 (dato a diciembre de 2012). El aumento en la dotación de inspectores implicó, también, mayor personal administrativo para dar apoyo a estas tareas. Al respecto, el Convenio 81 de la OIT establece que debe haber un número “suficiente” de inspectores. Sin embargo, allí mismo se reconoce que no existe una definición concreta de este número el cual depende, obviamente, de la cantidad de establecimientos y de trabajadores a relevar, entre otros factores. Por otro lado, si bien ésta no debería ser la única medida de los recursos destinados a estos fines, el indicador utilizado comparativamente a nivel internacional es el número de inspectores por trabajador. ILO (2006) establece que este indicador debería ser, aproximadamente: 1/10.000 en países industrializados, 1/15.000 en países en vías de desa- rrollo, 1/20.000 en economías en transición y 1/40.000 en los menos desarrollados. En Argen- tina, expandiendo al total país el número de asalariados de los sectores sujetos de la inspección según los datos de la EPH y del Censo de Población, da aproximadamente un número de 1 inspector cada 30.000 ocupados en 2010, similar al ratio obtenido en Brasil. Desde 2005 hasta 2012 se inspeccionaron alrededor de 300/400 mil trabajadores en un total de 100 mil establecimientos por año en todo el territorio nacional. Ello da como resultado 1 millón de locales y alrededor de 3,3 millones de trabajadores inspeccionados en ese período. Con el objetivo de analizar y evaluar los resultados del PNRT, es posible construir algu- nos indicadores utilizando para ello la información brindada por el MTEySS, por la EPH y por el Censo de Población de 2010. En particular, a partir de la información del ministerio se conoce el número de establecimientos y trabajadores relevados, el porcentaje de ellos que no estaban registrados y el porcentaje que obtuvieron la CAT luego de la inspección. Dos aspectos son importantes aquí. Por un lado, cuando el ministerio hace mención de los establecimientos y trabajadores relevados, en realidad refiere al número de actuaciones realizadas. Por lo tanto, éstos incluyen a aquellos que fueron inspeccionados en más de una oportunidad. Por otro lado, como se mencionó, en la primera inspección se detecta la falta de CAT. Sin embargo, el proceso se cierra posteriormente a la segunda verificación que, se- gún el ministerio, se realiza inmediatamente después de la audiencia de descargo. Teniendo en cuenta estos aspectos, en Tabla 4.3 se incluyen diferentes indicadores del proceso de fiscalización estimados a partir de la combinación de las fuentes de datos recién mencionadas. En ese sentido, dado que no se cuenta con información respecto de ciertas variables del mercado de trabajo para el total del país, éstas debieron ser estimadas por lo que seguramente existe un margen de error en los valores finalmente obtenidos. 95 Tabla 4.3. Indicadores de la formalización asociados al PNRT. Argentina. Años 2005-2012 96 % total de % total de NR Contribución % trabajadores Flujo de Nro. Asal Nro. Asal. % Asal. Tasa de Tasa de formalizados Nro. Asal dela Año detección formalizados trabajadores Total Verificados Verificados regularización informalidad por la Informales fiscal. a la TNR por la formalizados inspección formalización inspección 2005 9786305 310775 3,18 22,6 31,0 0,22 42,5 0,52 3375687 17655 2006 10389163 498317 4,80 24,0 34,6 0,40 40,2 0,99 3557370 35215 -19,4 2007 10900469 414556 3,80 24,0 36,6 0,33 36,7 0,91 3482382 31731 42,3 2008 11198109 380445 3,40 29,7 36,2 0,37 35,3 1,04 3493312 36172 -330,9 Capítulo 4 2009 10944599 400424 3,66 28,3 35,7 0,37 33,8 1,09 3404315 37204 41,8 2010 11336319 387844 3,42 32,0 36,8 0,40 31,3 1,29 3301960 42536 41,6 2011 11529773 339371 2,94 34,7 39,7 0,41 31,3 1,29 3614447 46796 -15,0 2012 11674814 197991 1,70 36,7 42,6 0,27 32,3 0,82 3046794 25019 4,4 Promedio 10969944 366215 3,34 28,3 36,7 0,35 35,4 0,98 Total -328893 254673 77,4 Fuente: Elaboración propia en base a información del MTEySS, de la EPH y del Censo Nacional de Población y Vivienda Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes En particular, el Censo de Población reportó un total de empleo de alrededor de 18 millones para el año 2010. Para el cuarto trimestre de ese año, la EPH arrojaba un valor de 10 millones de ocupados en las áreas urbanas relevadas. La relación que surge entre ambos se utilizó para expandir al total del país la cifra de asalariados de la encuesta excluyendo las ramas económi- cas no sujetas a la inspección laboral. Este resultado es mostrado en la columna 2 de dicha tabla. Ello implica suponer que las estructuras del empleo que se obtienen de esta fuente de información reflejan la que exhiben las áreas no relevadas por la encuesta, lo cual no necesa- riamente es verdad. Estos valores se comparan con los datos que reporta el MTEySS sobre el número de trabajadores verificados anualmente (columna 3) para obtener el porcentaje de los asalariados que fueron fiscalizados (columna 4). De esta misma fuente se obtiene el porcentaje de estos trabajadores que no se encontra- ban registrados en la seguridad social al momento de la fiscalización (columna 5) y la propor- ción de este grupo que fueron formalizados como resultado de estas tareas (columna 6). Por lo tanto, de la multiplicación de las últimas tres columnas se obtiene el porcentaje de asala- riados que transitaron hacia la formalidad en el total del empleo en relación de dependencia (columna 7). A fin de contar con una medida aproximada de la importancia relativa de la fis- calización en la reducción de la informalidad, se utilizó el porcentaje de empleo no registrado que surge de la EPH (columna 8). Luego, el cociente entre ambos valores arroja el porcentaje de asalariados registrados por la acción inspectiva en relación al número de trabajadores infor- males (columna 9). En la columna 10 se presenta el stock de asalariados informales mientras que en la columna 11 el flujo de aquellos que fueron formalizados. Por último, en la columna 12 se presenta la contribución relativa de la fiscalización a este proceso. Aún cuando, como se mencionó previamente, algunos de estos datos son sólo estima- tivos y seguramente contienen errores, permiten tener un panorama al menos aproximado de la intensidad de la inspección y de los resultados en materia de registración que se derivan de la misma. En relación a lo primero, alrededor del 3% del total de asalariados en el país han sido inspeccionados por año. Esta cifra puede ser inferior teniendo en cuenta que el número de inspecciones refleja la cantidad de actuaciones, algunas de las cuales pueden haber estado dirigidas a inspeccionar establecimientos varias veces11. Por otro lado, en promedio, del total de asalariados que fueron fiscalizados a lo largo de este período el 28,3% no estaban debidamente registrados. De ese total de trabajadores no registrados, alrededor del 37% fue formalizado (obtuvo la CAT). Si bien no se cuenta con información que permita analizar la trayectoria posterior, tanto de estos trabajadores como de los que no fueron dados de alta en esta instancia, este resultado sugiere que la acción ins- 11 Los datos correspondientes a 2012 incluyen información hasta el mes de agosto de dicho año por lo que no son estrictamente comparables con el resto de la serie. 97 Capítulo 4 pectiva genera cambios en las decisiones de algunos empleadores en relación a la situación de ilegalidad de sus trabajadores. Sin embargo, al mismo tiempo, ésta no parece ser suficiente para erradicar la informalidad ya que alrededor del 60% de los inicialmente informales no salieron de esta situación, al menos en esta instancia. De todas maneras, este indicador de eficacia no capta el cambio indirecto de comportamiento que podría devenir de la mayor presencia de inspectores y del crecimiento del riesgo de sanción. A partir de estos datos surgen algunas observaciones importantes. Por un lado, el gra- do de informalidad encontrado en los establecimientos relevados es significativamente in- ferior al que se obtiene de la EPH a la vez que las tendencias son las opuestas. Ello es así aun cuando existen factores que podrían tender a arrojar una menor registración que la que surge de la encuesta. En particular, las tareas de fiscalización se realizan en todo el país, tanto en centros urbanos como rurales e incluyendo, por lo tanto, actividades agrícolas donde la informalidad es muy elevada. Asimismo, los operativos están diseñados luego de tareas de planificación previas y por lo tanto no son una muestra representativa de las empresas radi- cadas en el país. Por último, la condición de registración se obtiene luego de verificar para cada trabajador si el mismo está incorporado a las bases del SIPA12 y de Mi Registración de la AFIP, lo que contrasta con la autorespuesta de la EPH. Sin embargo, quizá la razón más importante que hace que la informalidad sea inferior a la de la EPH tiene que ver con los establecimientos informales son excluidos expresamen- te de este tipo de relevamientos, obviando las economías informales y de subsistencia. Tal como se menciona en MTEySS (2013) “Finalmente, cabe recordar que los establecimientos ins- peccionados corresponden a unidades económicas con una escala de producción lo suficientemente de- sarrollada como para poder ser incluidas en el sistema previsional. Es decir, no se realizan inspecciones en economías de subsistencia. En cuanto al servicio doméstico, actividad que incide fuertemente en los niveles de informalidad laboral medidos por la EPH, la Subsecretaría de Fiscalización del Trabajo y la Seguridad Social ha implementado campañas de difusión sobre la importancia de registrar a las trabajadoras de domicilios particulares, dada la imposibilidad de realizar inspecciones en esos ámbitos” (pag. 85). Al mismo tiempo, analizando la evolución del porcentaje de detección de trabajo no registrado se observa una tendencia creciente desde 22,6% en 2005 hasta 36,7% en 2012 (Gráfico 4.2). 12 Los empleadores deben informar mensualmente en este sistema los trabajadores que tienen en relación de dependencia. 98 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes Gráfico 4.2. Fiscalización y regularización laboral en el marco del PNRT. Años 2005-2012 45 40 42,6 39,7 35 36,6 36,8 36,7 36,2 35,7 34,6 34,7 30 32,0 31,0 29,7 28,3 25 24,0 24,0 20 22,6 15 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 % detección TNR Tasa de regularización Fuente: Elaboración propia en base al MTEySS Ello también contrasta con la reducción de la informalidad observada durante dicho perío- do. Sin embargo, tal como lo expresa el informe del ministerio, esta mayor detección obede- cería a una mayor focalización de estas tareas y a una mejora en la eficacia de las mimas. En particular, en los primeros años la mayor parte de los operativos se realizaba a través de un “barrido” del territorio donde se relevaban y fiscalizaban todos los establecimientos en áreas determinadas. Luego, en una segunda etapa (iniciada en 2008) los operativos estuvieron dirigidos hacia los ámbitos de mayor informalidad. Ello explica, al menos en parte, que, por ejemplo, en 2012 casi la mitad de los establecimientos relevados contaba con al menos un trabajador no registrado, lo que significaba un aumento de algo más de 10 pp respecto del guarismo de 2005/2006. Como se mencionó, alrededor del 60% de los trabajadores que no se encontraban re- gistrados al momento de la fiscalización no cambiaron su situación luego de la inspección. Este resultado debe ser analizado teniendo en cuenta que, como se mencionó, expresamen- te este tipo de actividades tiende a excluir a la economía informal, de subsistencia. Es por ello que resulta importante indagar las razones de la no registración por parte de algunos empleadores. Si bien la imposibilidad de hacer frente a los costos de la formalidad podría ser un factor asociado a este comportamiento aún en los establecimientos que son objeto de la fiscalización, quizá aquí prevalece un análisis costo-beneficio de mantener informales a los 99 Capítulo 4 trabajadores teniendo en cuenta los relativamente bajos montos de las sanciones aplicadas en estos casos. Sin embargo, por otro lado, la reducción de la multa en los casos en que la registración se lleve a cabo antes de la audiencia debería generar algún incentivo para una regularización más rápida. Futuros estudios deberían analizar con mayor profundidad las razones asociadas a este comportamiento. De todas maneras, a lo largo del período se observa una tendencia creciente en la tasa de regularización la cual se incrementa en alrededor de 10 pp entre 2005 y 2012 (Gráfico 2). Ello, asimismo, fue acompañado de un incremento en el número absoluto de trabajadores que obtuvieron la CAT: de alrededor de 18 mil en 2005 a 47 mil en 2011. Por último, si bien el porcentaje de trabajadores fiscalizados no parece ser elevado como así tampoco la proporción que son formalizados luego de esta tarea, el panorama resulta diferente si se considera la contribución de este flujo a la reducción total de la informalidad. O sea si se lo compara con el flujo de nuevos puestos formales, no con el stock de los inicial- mente informales. Como se muestra en la Tabla 3, de acuerdo a estas estimaciones durante el período con- siderado la reducción absoluta de puestos informales (excluyendo el servicio doméstico y la administración pública) sería de algo más de 330 mil. Esta cifra parece ser baja en compa- ración con el flujo de los trabajadores que fueron formalizados por la acción inspectiva que alcanza a 255 mil, o sea un 77% de aquel valor, lo cual resulta claramente muy elevado. Este guarismo puede estar afectado, por un lado, por los errores en la estimación del conjunto de asalariados sujetos a inspección en el total del país; por otro, por el hecho de que quizá el uso del alta de la CAT como indicativo de formalización sobreestima este proceso ya que quizá en un porcentaje de estos casos no se procede luego a realizar el descuento para realizar las contribuciones mensuales a la seguridad social que es, en definitiva, la variable que se considera para definir formalidad a partir de la EPH. Por último, el número de trabajadores verificados hace referencia, como ya se mencionó, al número de actuaciones por lo cual un mismo asalariado puede ser contabilizado en más de una oportunidad13. Teniendo en cuenta la relevancia de este indicador, se requiere imperiosamente contar con un conjunto más desagregado de información para poder tener una medida más precisa del rol de la inspección en la reducción de la informalidad. 13 Se llevaron a cabo otros ejercicios de estimación. Aún en el caso en que se parte del total de asalariados, sin exclusión de sectores, el porcentaje de registración debido a la inspección ronda el 50%. 100 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes 4.4.5 Características de los trabajadores y establecimientos fiscalizados y regularizados Como puede observarse en la Tabla 4.4, aproximadamente la mitad de los trabajadores ins- peccionados durante el período 2005-2012 se localizaron en la Ciudad de Buenos Aires (24%) y en la provincia de Buenos Aires (30%), seguidos por Santa Fe, Córdoba y Mendoza con porcentajes en torno al 5% en cada uno de ellos. Esto refleja, de alguna manera, la distri- bución del empleo a nivel provincial. Tabla 4.4. Resultados del PNRT según características personales y del puesto de trabajo. Argentina. Años 2005-2012 Relevados % con CAT Características % de TNR Establecimientos Trabajadores regularizada Ubicación geográfica Buenos Aires 35,8% 30,8% 29% 35% Capital Federal 19,5% 24,2% 18% 38% Córdoba 4,4% 5,6% 27% 38% Mendoza 4,1% 4,6% 37% 30% Santa Fe 6,5% 6,2% 26% 47% Resto 29,6% 28,6% Rama de Actividad Agric., gan., silv. y pesca 2,0% 7,3% 51% 32% Pesca, minas y canteras 0,1% 0,2% 50% 32% Industria Manufacturera 6,4% 11,1% 25% 38% Construcción 4,0% 9,6% 32% 33% Comercio e inmob. 58,2% 43,1% 24% 39% Hoteles y Restaurantes 9,0% 11,4% 30% 46% Transporte 4,1% 2,1% 33% 23% Serv. Financieros 2,0% 2,0% 21% 29% Enseñanza 0,6% 1,0% 30% 38% Serv. sociales y personales 13,5% 12,1% 28% 32% Continúa en pag. siguiente 101 Capítulo 4 Continuación de Tabla 4.2 Relevados % con CAT Características % de TNR Establecimientos Trabajadores regularizada Tamaño del establecimiento Hasta 3 trab. relevados 76,2% 39,0% 34% 36% 4-5 trab. 9,7% 13,8% 28% 41% 6-10 trab. 7,2% 17,3% 25% 40% 11-50 trab. 3,9% 23,6% 25% 36% Más de 50 trab. 0,2% 6,4% 30% 25% Sin trab. Relevados 2,7% 0,0% Antigüedad en el puesto Menos de 1 mes 22,1% 67% 42% 1-3 meses 12,0% 37% 35% 3-6 meses 10,0% 24% 31% 6 meses-1 año 5,2% 18% 29% 1-2 años 13,2% 17% 27% 2-3 años 8,2% 13% 24% 3-10 años 20,9% 10% 22% Más de 10 años 8,5% 6% 17% Sexo Varones 60,2% 29% 34% Mujeres 39,8% 28% 41% Edad Hasta 22 años 15,3% 46% 40% Entre 23 y 35 años 49,6% 27% 38% Entre 36 y 55 años 29,0% 23% 32% Más de 56 años 5,9% 26% 27% Nivel educativo Hasta primario incompleto 3,0% 46% 31% Primario completo 20,9% 33% 34% Secundario incompleto 15,4% 33% 38% Secundario completo 38,6% 25% 39% Terc. / Univ. incompleto 9,8% 24% 42% Terc. / Univ. completo 9,0% 23% 33% Fuente: Elaboración propia en base a información del MTEySS 102 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes Casi el 60% de los establecimientos inspeccionados pertenece al sector comercio y actividades inmobiliarias, seguido por los servicios sociales y de salud (14%), restaurantes (7%), transporte (4,3%) y construcción (4%). En términos de ocupación relevada, dichos valores son 43%, 12%, 9% y 10%. Teniendo en cuenta el dinamismo de este último sector y la elevada tasa de informa- lidad que el mismo registra, la intensidad de la fiscalización parece ser baja. Sobre este aspecto se vuelve más abajo. A pesar de que no son materia de inspección aquellas actividades inmersas en la economía de subsistencia o las empresas familiares, los operativos han estado fuertemente focalizados en estable- cimientos pequeños ya que cerca del 80% de las firmas relevadas tenían hasta 3 trabajadores que fueron fiscalizados. Estas firmas concentran alrededor del 40% del total de empleados verificados. Se observa, asimismo, una relación inversa entre la probabilidad de que el local sea objeto de la ins- pección y el tamaño del mismo, medido a través de la cantidad de empleados relevados14. Si se tiene en cuenta que la formalidad es superior entre las firmas grandes, este esquema parece razonable. En relación a las características personales de los trabajadores inspeccionados, una di- mensión relevante es la antigüedad en el puesto de trabajo. Aquí vale una aclaración impor- tante. En el momento de la inspección se pregunta a cada empleado la fecha de inicio de la relación laboral. En algunos casos, éstos pueden sentirse presionados a subdeclarar la anti- güedad teniendo en cuenta posibles sanciones por parte del empleador, lo que puede llevar a una subestimación de esta variable. Teniendo en cuenta este posible sesgo, se observa que alrededor del 20% de los trabajadores cuentan con menos de un mes de antigüedad, mien- tras que similar porcentaje concentran aquellos que trabajan en ese establecimiento entre 3 y 10 años. De todas maneras, dada la preponderancia de las firmas pequeñas y teniendo en cuenta la elevada rotación del personal que éstas exhiben, ello también podría estar asociado al hecho de encontrar trabajadores de baja antigüedad en el puesto. La mayor proporción de hombres que mujeres inspeccionados refleja, por un lado, la estructura de la ocupación según sexo y, por otra, el hecho de que ciertas actividades “feme- nizadas” son excluidas del PNRT como, por ejemplo, el servicio doméstico. La exclusión de la administración pública, por el contrario, juega un rol inverso ya que en este sector de actividad predomina la mano de obra masculina. En cuanto a la tasa de no registración encontrada en las tareas de inspección se observa que la Ciudad de Buenos Aires es la que exhibe claramente los menores guarismos, en el entorno del 18% en promedio para el período. Luego, provincias como Santa Fe, Córdoba o Buenos Aires registran similares valores, alrededor de 27%. Se observa que en otra provincia importante como lo es Mendoza dicho valor se incrementa en 10 pp. Entre otros factores, 14 Esta forma de medir el tamaño de la firma puede generar ciertos sesgos ya que el número de trabajadores conside- rados en este indicador no considera aquellos que se desempeñan en otras sucursales o en otro momento del día. 103 Capítulo 4 ello podría estar relacionado con la importancia de las actividades agrícolas asociadas con la vitivinicultura, sectores de muy alta informalidad.15 De hecho, la agricultura en su conjunto y la pesca son las ramas de actividad con mayo- res índices de no registración laboral. Este es un resultado esperable teniendo en cuenta el panorama que surge de los estudios sobre el sector, los que se detallan en la Sección 4.5. Le siguen en orden de importancia las actividades de construcción y transporte, ubicándose los servicios financieros en el extremo opuesto. Podría pensarse que dos indicadores relevantes para diseñar la distribución de las tareas de fiscalización según rama de actividad son, por un lado, la tasa de no registro que exhibe cada una de ellas y, por otro, la contribución que hacen a la informalidad global. Teniendo en cuenta el primer criterio, resulta llamativa la importancia del comercio en estas tareas, las que concentran, como se mencionó, alrededor del 60% del total de establecimientos inspec- cionados, siendo que éste sector exhibe una tasa de no registro del orden del 24%, similar a, por ejemplo, la de la industria o la de los servicios financieros, los que explican sólo el 6% y 2% del total de establecimientos fiscalizados. Siguiendo este mismo criterio parecen bajos los esfuerzos realizados, por ejemplo, en agro, construcción y transporte. Sin embargo, teniendo en cuenta la contribución de cada sector a la informalidad global y de acuerdo a los datos obtenidos del PNRT, aproximadamente el 40% del total del no registro se concentra en las actividades de comercio, guarismo que se deriva de la importancia que este sector tiene en el empleo total. Ello justifica, al menos en parte, la elevada proporción de recursos destinados a la inspección en este sector. Sin embargo, aun teniendo en cuenta este indicador, las inspecciones en las actividades rurales y de construcción parecen haber recibido una importan- cia menor de la que sugiere su participación en la informalidad, ya que cada una de ellas explica alrededor del 10% del no registro total y han concentrado sólo el 4% y 6%, respectivamente, de las inspecciones totales (Gráfico 4.3). Ello, en parte, puede estar asociado a las dificultades que las actividades de fiscalización exhiben en ambos sectores. De todas maneras, en los dos casos la can- tidad de establecimientos verificados aumentó a lo largo del período: en las actividades primarias se pasó de fiscalizar a 815 locales en 2005 a 3.056 en 2011, mientras que dichos valores son de 2.366 y 4.593 en la construcción. No se observa igual evolución en el resto de los sectores, salvo en hoteles y restaurantes donde el número de fiscalizaciones se duplicó en este período. Es necesario mencionar que aquí estamos considerando los datos agregados para el pe- ríodo sin analizar la evolución al interior del mismo. Ello no permite identificar, por ejemplo, situaciones en donde se observa de manera simultánea una baja tasa no registración y una alta fiscalización pero donde aquella es precisamente consecuencia de ésta. 15 No se cuenta con información más desagregada que permita estimar este indicador según rama de activi- dad para cada provincia del país. 104 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes Gráfico 4.3. Fiscalización y tasa de no registración según sector de actividad. Años 2005-2012 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Agro Pesca y Indust. Const. Comer. Hot. Rest. Transp. Financ. Educ. Serv. Pers. min. Est. Relevados % TNR Contribución al TNR Fuente: Elaboración propia en base al MTEySS Consistente con los resultados que surgen de la EPH, la tasa de no registro decrece con la antigüedad en el puesto, siendo muy alta (alrededor del 70%) entre quienes hace menos de un mes que desarrollan tareas en el establecimiento fiscalizado. De todas maneras, como ya se comentó, este resultado puede estar sesgado por el comportamiento de los trabajadores al momento de declarar la duración de la relación laboral. La mayor informalidad entre los más jóvenes y entre los menos educados también es un resultado esperable y en línea con lo que se obtiene en las encuestas a hogares. Llama la aten- ción, sin embargo, que no se observen diferencias en este indicador entre hombres y mujeres lo que contrasta con los resultados obtenidos en estudios sobre esta temática. Un factor a tener en cuenta aquí, nuevamente, es la exclusión del servicio doméstico que eleva significativamente la informalidad entre las mujeres. Por otro lado, se observa cierta tendencia decreciente de la tasa de no registración con- forme aumenta el tamaño del establecimiento. Sin embargo, este índice vuelve a aumentar entre aquellos locales con más de 50 trabajadores relevados. De acuerdo a MTEySS (2013), a partir de 2008 se intensificaron las actuaciones en el sector rural incluyendo establecimien- tos de gran tamaño, factor que puede explicar, al menos en parte, este resultado cuando no se lo controla por otras variables como, en este caso, la rama de actividad. Sin embargo, ni el informe da mayores precisiones al respecto ni se contó con la información original que permitiera llevar a cabo un análisis multivariado de modo de evaluar el rol independiente de cada una de las dimensiones aquí estudiadas en el comportamiento de la no registración. 105 Capítulo 4 El análisis de las CAT regularizadas como respuesta a la acción inspectiva releva un panorama diferente al que se obtiene del estudio de la formalización “in situ” presentado anteriormente. En efecto, los resultados que se derivan del PNRT revelan que han sido las mujeres (más que los hombres), los más jóvenes, los trabajadores de menor antigüedad y aquellos desarrollando tareas en establecimientos más pequeños, los que exhiben mayor porcentaje de regularización luego de la fiscalización. Un panorama inverso surge de la EPH donde, como se mencionó, fueron los hombres, de mayor antigüedad y en edades centrales los que fueron formalizados en el mismo puesto con mayor intensidad. Por el contrario, de acuerdo a ambas fuentes de información habría una tendencia a regularizar a aquellos tra- bajadores con mayor nivel educativo, la cual es más evidente en los resultados obtenidos de la EPH. Una explicación posible de aquellas divergencias podría ser que el proceso de for- malización que no se dio como respuesta directa a la tarea inspectiva haya beneficiado más a los grupos que exhiben un mejor “vector” de características mientras que los trabajadores que obtienen la CAT a raíz de esta institución son aquellos para los cuales el costo de la for- malidad es más bajo. Sin embargo, se requiere mayor información para poder establecer más fehacientemente las razones de estas diferencias. Asimismo, resultaría interesante analizar qué decisiones toman los empleadores que tienen más de un trabajador informal cuando realizan el trámite de registración luego de la inspección, si sólo lo hacen para un subconjun- to de empleados y en este caso cómo se determina tal selección. Por último, otro aspecto a ser estudiado con mayor detalle es la diferencia en la “eficacia” de la inspección entre provincias ya que los guarismos son muy disímiles entre algunas de ellas (Gráfico 4.4). Gráfico 4.4. Porcentaje de registración por acción inspectiva por provincia. Año 2012 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% p. res ta l rca Ch o Có ut Co oba En ntes Fo íos a La juy La a Me oja Mi za Ne s Rí uén gro Sa lta Sa an nt s Sa ruz o. Fe de st. Tu go n Ca dera ne Sa Lui ac os mp má ub o T. el E ue Sa Ju Ju C R Ca . Ai Sg ta ma Ri Ne nd sio rm Ch uq rd e cu Pa n lF a tre n Fe n rri d Bs o Fuente: Elaboración propia en base al MTEySS 106 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes Así, por ejemplo, entre las provincias más grandes, el porcentaje de CAT regularizada en Santa Fe es del orden del 50% mientras que en Mendoza, Córdoba y en la Provincia y la Ciudad de Buenos Aires es del 40%. Información más detallada podría permitir evaluar en qué medida estas discrepancias se explican por una diferente composición del empleo relevado en términos de las características aquí analizadas o por diseños y organización del proceso inspectivo diferentes. Esta dimensión resulta particularmente importante teniendo en cuenta la coordinación entre diferentes niveles de gobierno que implican estas tareas. En parte, esta situación es reconocida por el MTEySS ya que, como se mencionó, en el proyecto de ley enviado al Congreso hace mención a las diver- gencias que existen en relación a los recursos destinados a las tareas de fiscalización y a ciertos resultados obtenidos en los diferentes territorios del país y propone medidas para su solución. 4.4.6 Casos especiales: la inspección laboral en el servicio doméstico, agro y construcción Finalmente, existen sectores de actividad que por sus características requieren esfuerzos es- pecíficos en materia de fiscalización. El servicio doméstico constituye un sector donde, dado que el lugar de trabajo es el hogar, las actividades de fiscalización resultan claramente muy complejas. Allí se requiere un equilibrio entre el requerimiento de entrar al domicilio y el principio de privacidad de la familia. Cuando un inspector va a un establecimiento y se le impide el acceso se abre un acta de obstrucción y puede volver con la fuerza pública para ingresar al hogar. En el caso de los do- micilios privados ello no es así ya que la constitución establece la inviolabilidad del hogar. A ello se le suma la relación personal entre el empleado y su empleador, las grandes dificultades para la organización gremial en el sector y el desconocimiento que muchas veces exhiben las trabajadoras respecto de sus derechos, lo que dificulta aún más las tareas inspectivas. Algunos países de la región han intentado avanzar en esta materia pero, justamente por lo recién mencionado, no existe un “decálogo” de buenas prácticas al respecto. Uruguay, por ejemplo, ha venido fortaleciendo las actividades de inspección en el sector. Para ello, tenien- do en cuenta el principio de protección del hogar y la situación de inseguridad, ha diseñado un operativo especial en el cual aun cuando el inspector puede ingresar a la vivienda si el dueño de la misma se lo permite o si hay una disposición judicial, de oficio debe requerir toda la información desde la puerta. Desde allí se realizan todas las preguntas que deberían responder directamente las empleadas. Si son respondidas por el empleador podría reque- rirse la confirmación por parte de aquellas. En este campo aún existe amplio espacio para avanzar en la región y, especialmente, en Argentina. Uno de los aspectos críticos aquí es la coordinación de tareas con las organiza- 107 Capítulo 4 ciones representantes de los trabajadores del sector y otras instituciones de la sociedad civil. Asimismo, las campañas de concientización y sensibilización sobre esta materia resultan un apoyo fundamental a las tareas de combate de la informalidad en el servicio doméstico. Como ya se mencionó, otras de las actividades donde la informalidad es muy elevada y donde estas tareas de fiscalización resultan complejas son las del sector rural. Ello se debe, por un lado, a la estacionalidad del proceso productivo. En particular, algunas tareas son realizadas durante todo el año pero otras sólo son llevadas a cabo en períodos específicos. Ello requiere, por lo tanto, que la fiscalización tenga en cuenta esta característica de modo de incrementar la detección de trabajo informal. Por otro lado, el acceso a los lugares de trabajo y, especialmente, las grandes extensiones del terreno donde se realizan las actividades, también reducen las proba- bilidades de fiscalización y de descubrimiento de relaciones laborales ilegales. Finalmente, como fue mencionado, en el marco del PNRT se excluyen expresamente aquellas actividades de sub- sistencia y empresas familiares ya que se considera que las mismas no tienen capacidad contribu- tiva, lo que deja afuera de la inspección a un conjunto no menor de establecimientos del sector. La construcción también es un ámbito donde la informalidad continúa siendo muy elevada y donde las actividades de inspección presentan características propias. Este sec- tor exhibe una alta heterogeneidad dentro de sus actividades y organización de la fuerza de trabajo. En el conviven tareas desarrolladas por grandes empresas en emprendimientos de importante envergadura con las tareas llevadas a cabo en el domicilio. Los estudios realizados sobre el sector señalan que la escala de la obra y el tipo de tareas son características que determinan el grado de informalidad en esta industria. Así, las tareas de reparación o ampliación de inmuebles de baja escala registran mayor informalidad. Ello se intensifica cuando estas actividades se realizan al interior de un domicilio. Sin embargo, también se observa una fuerte asociación entre informalidad y tercerización y externaliza- ción en el sector. Por lo tanto, si bien las empresas formales exhiben mayores niveles de for- malidad, no se observa lo mismo en las empresas que son subcontratistas de las mismas. Por lo tanto, la actividad de inspección está dificultada por los siguientes factores. Por un lado, por el hecho de que la mayor informalidad se da “puertas adentro” en los hogares. Asimis- mo, las actividades que se llevan a cabo en los barrios privados contribuyen al ocultamiento de este tipo de actividad al poder obstaculizarse la entrada de los inspectores. A ello se suma el bajo nivel educativo de los trabajadores y la alta proporción de migrantes16. Algunos de estos aspectos, como fue mencionado, son comunes a los observados en el servicio doméstico. Sin embargo, a diferencia de éste, las actividades rurales y de la construcción están com- prendidas por el PNRT y, por lo tanto, los resultados en materia de fiscalización deberían ser evaluados con especial atención. 16 Véase, por ejemplo, Campos (2008). 108 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes 4.4.7 Algunas reflexiones finales acerca de la inspección laboral en Argentina Antes de finalizar esta sección es importante realizar algunas reflexiones respecto de los cos- tos efectivos de la informalidad, de los incentivos y controles que tienen los inspectores para llevar a cabo eficaz y eficientemente estas tareas y de los esfuerzos realizados por el Estado Nacional en esta materia desde 2003 en adelante. En relación a lo primero, en la medida en que (1) los valores de las multas que estipula el Pacto Federal del Trabajo no han sido actualizados y, por lo tanto, representan cifras realmente muy bajas, más allá que las que estipula la AFIP en principio son mucho más gravosas, (2) los montos adicionales de las multas por reincidencia tampoco son muy elevados, (3) no siem- pre las multas se ejecutan finalmente y que (4) no siempre existe un seguimiento de mediano plazo de las CAT dadas de altas para verificar que esos trabajadores efectivamente continúen formalizados (se estipula una segunda verificación inmediatamente posterior a la audiencia de descargo y se menciona que tienen prioridad en la refiscalización los establecimientos que obstruyeron el acceso o donde se encontró trabajo no registrado que luego no fue regulariza- do), los incentivos a la formalización asociados a la inspección se debilitan significativamente. En este sentido resulta ilustrador que entre los considerandos del proyecto de “Ley de Promoción del Trabajo Registrado y Prevención del Fraude Laboral” se mencione lo siguiente “Uno de los factores que explican la extensión del trabajo no registrado es que para un número considerable de empresas –muchas de ellas en el sector formal de la economía– luego de más de diez (10) años de labores desarrolladas en la concientización, difusión y prevención del trabajo no registrado, los perjuicios por infringir la legislación laboral no son lo suficientemente significativos para desalentar e impedir el desarrollo de dichas prácticas. Este diagnóstico justifica la creación del Registro Público de Empleadores con Sanciones Laborales (REPSAL)”. De este párrafo se desprende, por un lado, lo dicho anteriormente respecto del rol edu- cativo y de concientización de la inspección que, de acuerdo a lo aquí mencionado, parece haber sido el enfoque que ha regido estas tareas durante todo el período bajo análisis. Por otro, que aun reconociendo que los costos de no cumplir con la ley sean efectivamente insu- ficientes para modificar tal comportamiento por parte del empleador se recurra a estipular mayores incentivos a la formalización (los que son detallados más abajo) o, desde el lado del control, a intentar generar mayor presión para el cumplimiento a través de la visibilidad frente la sociedad de los infractores a la ley. Por otro lado, los bajos montos de las multas resultan aún más inconsistentes si se tiene en cuenta que otro criterio que guía estas tareas es no presionar en la economía de subsisten- cia a través de la mayor fiscalización. Implícitamente ello estaría indicando que el supuesto subyacente de esta institucionalidad es que aquellos establecimientos que efectivamente son 109 Capítulo 4 relevados tienen alguna capacidad contributiva para hacer frente a los costos de la formalidad. Otro aspecto que merece atención es el esquema de incentivos y los mecanismos de control interno para que los inspectores realicen correctamente sus tareas. En este sentido, a diferencia de lo que sucede con los agentes de la AFIP y de, por ejemplo, lo que sucede en Brasil, aquí no se estipula que los inspectores reciban alguna gratificación monetaria ni algún otro beneficio de acuerdo a los resultados de los operativos. Pires (2009) estudia los cambios en la estructura de incentivos desde mediados de los noventa en Brasil, en un con- texto donde el número de inspectores se mantuvo relativamente constante (en alrededor de 3000) y donde, de hecho, el ratio entre éstos y la fuerza de trabajo se redujo. Señala que ha habido dos cambios importantes en la organización de la fiscalización. A mediados de los noventa se introdujo un sistema de bonos a través del cual un porcentaje de los salarios de los inspectores estaba determinado por el rendimiento individual y colectivo. Luego, se de- sarrollaron equipos de inspectores especiales destinados a abordar problemáticas complejas en sectores particulares. En este caso, los inspectores no son evaluados por los resultados individuales sino por los obtenidos en conjunto por estos equipos. Se le atribuye a estos cambios los incrementos en la productividad de estos agentes y, por ende, en la mayor detec- ción de trabajo no registrado. En Argentina no existen esquemas de este tipo. Al mismo tiempo, a partir de la informa- ción obtenida no queda completamente claro cuál es el margen de decisión que el inspector tiene para seleccionar finalmente los establecimientos a fiscalizar. En este sentido, de acuer- do a MTEySS (2013), este organismo reconoce la necesidad de estipular controles para las tareas en el territorio entendiendo que los inspectores pueden seleccionar su trabajo en fun- ción de sus criterios personales que no siempre conducen a una mayor eficacia y eficiencia de estas tareas. La Dirección de Seguimiento y Control del MTEySS cuenta en la actualidad con dos departamentos: el Departamento de Operativos de Refiscalización que controla las tareas de campo y el Departamento de Diagnóstico y Procedimientos que verifica el resto de los procedimientos en sede administrativa. El primero de los departamentos es el encargado de establecer una muestra de revisitas a los establecimientos que fueron inspeccionados de modo de confirmar, a través de agentes propios de este departamento, los datos allí reca- bados por los inspectores y de obtener información de parte de empleadores y empleados respecto del accionar de aquellos. Según se menciona en el informe la prioridad está puesta en aquellos inspectores cuya tasa de no registro detectada es inferior al promedio. Sin embargo, tomando en cuenta los números mencionados en dicho informe, a lo lar- go del período 2008-2012 se llevaron a cabo 5.832 refiscalizaciones en todo el país. Si se tiene en cuenta la cantidad de establecimientos relevados en dicho período (578 mil), éste valor representa alrededor del 1% del universo fiscalizado, lo que parece ser muy bajo. Uno de los aspectos que se evalúa en estos operativos (además de verificar toda la información 110 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes sobre el establecimiento) es si los inspectores explicaron los alcances, objetivos y sanciones del PNRT, ponderando nuevamente la función educativa de la fiscalización. Si bien este in- dicador mejoró en los últimos años, los resultados de las encuestas realizadas en las revisitas señalan que sólo en algo menos de la mitad de los operativos este objetivo se cumplió, lo cual sugiere que aún existe un margen amplio de discrecionalidad en este tipo de decisiones por parte de los inspectores. De todas maneras, ello no necesariamente refleja si los agentes tienen capacidad –y con qué margen- de decidir, en función de un beneficio propio, qué establecimientos y qué áreas relevarán. El acceso a información más detallada sobre estos aspectos (como, por ejemplo, los informes sobre estas tareas construidos por las diferentes delegaciones regionales o datos cuantitativos más desagregados) aportaría significativamente a la evaluación del rol de los inspectores en todo este proceso. Para concluir, es importante remarcar nuevamente el significativo fortalecimiento que la institución de la inspección laboral ha experimentado en el último decenio, dinámica que contrasta claramente con la observada en la década anterior. La recuperación por parte del MTEySS de la dirección y coordinación de estas tareas, la mayor coordinación (si bien aún incompleta) con otros organismos nacionales y subnacionales y el incremento en los recur- sos destinados a estas actividades han sido pasos concretos en aquella dirección. La mayor presencia de inspectores en el terreno y la agilización de los procedimientos estipulados para cada expediente hacen visible la preocupación estatal por reducir la no registración laboral. Sin embargo, en cierta medida, y a partir de lo recién mencionado, este proceso parece de- bilitarse en las últimas etapas del proceso, las que tienen que ver con la determinación y eje- cución de las multas frente a una infracción. Es por ello que sería deseable evaluar cada una de las instancias que conforman esta institución de modo de que los grandes esfuerzos rea- lizados en esta materia deriven efectivamente en una reducción de la informalidad laboral. 4.5 Implementación de otras políticas tendientes a la formalización laboral en Argentina Dada la multiplicidad de causas y factores asociados a la informalidad, las políticas tendien- tes a su reducción también van más allá de las estrictamente laborales. Es por ello que, con- juntamente con el fortalecimiento de la inspección laboral recién analizado, a partir de 2003 se han implementado otras medidas con este objetivo. Ellas abarcan la simplificación de regímenes tributarios, el régimen especial para el servicio doméstico, la nueva ley del peón rural, la reducción de las cargas sociales, algunas políticas productivas, los subsidios al salario, la nueva ley de pasantías educativas y las campañas de sensibilización respecto de la proble- mática de la informalidad. A continuación se hace un repaso de estas medidas. 111 Capítulo 4 4.5.1 Simplificación de regímenes tributarios Uno de los argumentos en relación a las causas de la informalidad hace referencia a la comple- jidad de los trámites administrativos que el empleador debe realizar de modo de formalidad la relación laboral. Bajo este razonamiento, los esquemas de simplificación registral y tributaria generarían incentivos a la formalización, tanto de la unidad productiva como de sus empleados. A partir de este diagnóstico, varios países de América Latina han avanzado en la reduc- ción de los costos tributarios para las unidades de menor tamaño a través de diferentes me- canismos, entre ellos: (1) la excepción de ciertos impuestos (como, por ejemplo, la exone- ración del impuesto al valor agregado para ciertos sectores en Colombia y Ecuador); (2) los regímenes tributarios simplificados para los trabajadores independientes y para las empresas pequeñas. Ejemplo de ello son el Monotributo de Argentina, puesto en marcha en 1998, y el SIMPLES y el Régimen del Micro Emprendedor Individual en Brasil. Esquemas similares están vigentes en varios países de la región. En particular, en el año 2004 se crea en el país la figura del Monotributo Social, cate- goría tributaria para aquellos trabajadores en situación de vulnerabilidad social que sean integrantes de cooperativas de trabajo o que estén inscriptos en proyectos productivos de hasta tres personas y que obtengan ingresos inferiores a un máximo establecido. Al igual que el régimen general de Monotributo, éste es un régimen impositivo simplificado por el cual el trabajador concentra en un único tributo de importe fijo (el cual depende de los in- gresos declarados por el trabajador), el componente previsional y el puramente impositivo. Los trabajadores pueden emitir facturas legales a la vez que acceden a la cobertura de salud y cotizan en el sistema jubilatorio. Asimismo, pueden ser proveedores del Estado. Por su parte, en el año 2006 se puso en funcionamiento en el país el ya mencionado Pro- grama de Simplificación Registral Mi Simplificación el que estipula un nuevo esquema para facilitar la formalización de los trabajadores. En particular, establece un único procedimiento para la tarea de inscripción de los trabajadores, de sus empleadores y para la fiscalización posterior de las normas laborales. Ello se lleva a cabo a través de la unificación de la carga de datos que hasta ese momento estaban separadas entre el sistema de información laboral y el de seguridad social. Este programa apunta fundamentalmente a incentivar la formalización en establecimientos pequeños, de hasta 10 empleados en relación de dependencia, si bien, bajo ciertas circunstancias, puede alcanzar a aquellas con una planta de hasta 20 asalariados. Asimismo, el sistema informático Su Declaración, el cual es obligatorio para las empresas de hasta 10 empleados y optativo para las que superan este número y hasta 20 asalariados, les permite a los empleadores obtener la declaración jurada que determina los aportes y con- tribuciones que deben realizar. La misma se genera automáticamente a partir de los datos cargados en el sistema Mi Simplificación, lo cual simplifica y reduce la carga administrativa. 112 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes Desde el año 2010 está vigente una segunda etapa, Mi Simplificación II, que además de incorporar nuevos datos requeridos por el MTEySS y por ANSES, introduce mejoras en la gestión informática del sistema. De acuerdo a la propia evaluación del ministerio, esta simplificación logró reducir los costos de registración y la superposición de los trámites registrales laborales y de la segu- ridad social y mantener actualizado un padrón de los empleadores y de los trabajadores y sus familiares. Ello, a su vez, le permite al MTEySS contar con datos referidos al empleo registrado e incrementar la cantidad y calidad de la información requerida para establecer los operativos de fiscalización, tal como fue mencionado en la sección anterior. Sin embargo, no existe en la región, ni tampoco específicamente para Argentina, un conjunto significativo de estudios que analicen los efectos de estas políticas sobre la formali- dad de las empresas, y los que pocos que existen arrojan resultados mixtos. Ronconi y Colina (2011) evalúan los impactos de las reformas tendientes a simplificar la registración y el pago de aportes patronales en el país recién mencionadas (Mi Simplifica- ción y Su declaración). Obtienen resultados positivos pero pequeños sobre la registración: de 2 pp para el total de los ocupados y de 9 pp en el caso de las nuevas contrataciones. Para el caso de México, mientras Kaplan et al. (2006) encuentran impactos pequeños del programa SARE de simplificación sobre el flujo de registración de nuevas firmas, Bruhn (2006) obtiene un incremento del 5,6% del stock de empresas formales como consecuencia del programa. Un estudio para América Latina señala que no existen evidencias que demuestren que la simplificación de trámites tenga efectivamente un impacto positivo en la reducción de la informalidad. Ello se debe, al menos parcialmente, al hecho de que los costos de registrar la actividad productiva representan un porcentaje menor de los gastos totales. Se argumenta, asimismo, que el problema radica en la baja productividad de las firmas cuya solución no parece estar sólo, ni mayormente, asociada a la simplificación de trámites registrales, sino a estrategias más globales y complejas que incluyen un mayor acceso al crédito, a los mercado y a la tecnología, entre otros determinantes (Chacaltana, 2009). Fajnzylber et al. (2009), Monteiro y Assuncao (2006) y Delgado et al. (2007) encuen- tran efectos importantes del SIMPLES en Brasil. Sin embargo, Paes y Ferreira de Almeida (2009) no encuentran resultados estadísticamente significativos sobre la formalización. Es necesario considerar que este programa no sólo supone la simplificación administrativa sino una rebaja en los aportes por lo cual resulta complejo evaluar el impacto independiente de cada uno de estos componentes. Por lo tanto, estos resultados parecen sugerir que estos esquemas de simplificación re- gistral resultan necesarios para apuntalar la formalización de las pequeñas empresas pero claramente no son suficientes para el logro de este objetivo y para ello se requiere una amplia batería de instrumentos vinculados al desarrollo productivo de estos establecimientos. 113 Capítulo 4 4.5.2 Reducción de las cargas sociales Como se mencionó, otro de los factores estrechamente vinculados con la informalidad son los costos laborales. Se argumenta que existe una correlación positiva entre ambas variables. Ello ha generado en varios países reformas sistemáticas con el objetivo de aumentar la de- manda de empleo formal. En Argentina, durante la década de los noventa, en el marco del proceso de desregu- lación laboral, se produjo una reducción generalizada de estos costos, si bien con diferente intensidad según la ubicación geográfica del establecimiento productivo. Este proceso fue, asimismo, acompañado por la implementación de nuevas modalidades de contratación a tiempo determinado que implicaban reducciones en los costos de despido. A partir de 2001 se modificó el sistema de reducciones de contribuciones patronales vi- gente hasta ese momento estableciendo un sistema de baja de tales impuestos pero sólo para los nuevos trabajadores en empresas que incrementaran su plantel. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, la efectividad de estas políticas depende del contexto macroeco- nómico y laboral por lo que era esperable que tal medida tuviera escaso impacto sobre la formalidad, considerando la crisis económica que atravesaba el país en aquel año. A partir de 2004 esta reducción se aplicó sólo a las nuevas contrataciones en empresas de hasta 80 ocupados y sólo por un período limitado. En particular, esta exención parcial de las contribuciones equivalía a un tercio de los aportes vigentes en el régimen general por un período de 1 año pero sólo para los nuevos trabajadores y para las firmas pequeñas y medianas, de hasta 80 ocupados. Este nuevo régimen estuvo vigente hasta 2008 cuando, con el objetivo de apuntalar la generación de empleo en el marco de la crisis internacional, se extendió este beneficio a todos los empleadores a la vez que la reducción de la alícuota de la contribución patronal pasó a ser del 50% durante el primer año y del 25% durante el se- gundo. Inicialmente, la medida tenía una duración de 1 año la que fue prorrogada sucesiva- mente. De acuerdo a Castillo et al. (2012), en 2009 alrededor del 4% del total de asalariados formales del sector privado estaban contratados bajo esta modalidad. Finalmente, el proyecto de “Ley de Promoción de Trabajo Registrado” prevé, por un lado, la eliminación permanente de las contribuciones patronales para las microempresas que tengan hasta 5 trabajadores. El límite se extiende hasta 7 en los casos en que la firma incremente su personal existente al momento de la entrada al régimen. Por otro lado, se bus- ca promover la contratación formal de trabajadores para lo cual se establece un régimen temporal de reducción de aportes por un plazo de 24 meses pero exclusivamente en el caso de nuevos trabajadores. En la actualidad, como fue comentado, ya se encuentra vigente un régimen de estas características para todas las empresas por lo que aquí se plantea es una mo- dificación del mismo focalizándolo sólo en las de menor tamaño. En particular, se establece 114 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes una baja del 100% de las cargas patronales en el primer año y luego del 75% en el segundo año para las nuevas contrataciones en empresas de hasta 15 ocupados. Para las empresas de entre 16 y 80 trabajadores dicha rebaja es del 50% mientras que para el resto (empresas grandes) este valor es de 25%. Este tipo de políticas puede o no tener impactos significativos sobre la registración. Por un lado, podría inducir a un “blanqueamiento” de trabajadores ya contratados de manera irregular (que, en términos de lo discutido previamente, sería una formalización “in situ”) sin modificaciones en el plantel de personal. De todas maneras, aun así tendría un efecto bené- fico en términos de cobertura de la seguridad social y de la legislación laboral. Por otro lado, podría generar efectivamente nuevos puestos de trabajo formales. Sin embargo, también po- dría suceder que no tenga impactos ni sobre la formalidad ni sobre el empleo total y que sim- plemente suceda un traspaso de firmas pequeñas del régimen general a este nuevo esquema. Ello podría ser consecuencia, por ejemplo, de que este incentivo no resulta suficiente como para que las firmas que tienen trabajadores informales decidan registrarlos. Ello, a su vez, podría deberse a diferentes motivos ya analizados como, por ejemplo, la baja rentabilidad que no hace posible afrontar otros costos asociados a la formalidad (salario mínimo, costos de despido, etc.), la incertidumbre sobre el futuro o el hecho de que el ocultamiento de la relación laboral es, en realidad, parte de una cadena más amplia de evasión de impuestos. Cruces et al. (2010) evalúan el impacto de la reducción de las cargas sociales observada durante el período 1995-2001 sobre el empleo agregado y los salarios. No obtienen impac- tos significativos sobre la primera variable mientras que encuentran incrementos en los sa- larios de los trabajadores formales ante reducciones en los aportes patronales. Sin embargo, no aportan evidencia respecto de posibles impactos sobre la formalidad. Por su parte, Castillo et al. (2012) evalúan los impactos de la reducción de las contri- buciones patronales operada en 2008. Según los resultados por ellos obtenidos, esta política habría contribuido a sostener la demanda de empleo formal en el grupo de firmas benefi- ciarias, quienes crearon 96 mil puestos de trabajo mientras que en el grupo de control se destruyeron 5 mil. 4.5.3 Subsidios al salario de los trabajadores formales Aun cuando no es una política destinada a incentivar la creación de nuevos puestos for- males, la utilización del Programa de Recuperación Productiva (REPRO) en 2008 intentó favorecer la estabilidad de este tipo de ocupaciones al subsidiar parte del salario como una medida para evitar los despidos y la destrucción de los mismos en el contexto de crisis. Este programa había sido creado en 2002 con lo cual en 2008 pudo recurrirse rápidamente a él para implementarlo en aquellas empresas que demostraran que estaban atravesando una 115 Capítulo 4 situación compleja que podría llevarlas a tener que despedir personal. El programa consiste en el otorgamiento de una suma fija mensual no remunerativa de hasta $600 por un período de hasta 12 meses para completar el salario de los trabajadores. Las empresas se compro- meten a pagar el monto restante hasta llegar al valor de la remuneración establecida en los convenios a la vez que no pueden generar despidos sin causa justa. Castillo et al. (2012) realizaron una evaluación de esta política encontrando un efecto positivo sobre la demanda de empleo al reducir la cantidad de desvinculaciones de ocu- pados formales. En particular, la tasa de despido de las empresas incluidas en el programa durante 2009 hubiera sido 0,6 pp superior a la que efectivamente se registró, reduciéndose a la mitad la tasa de despidos en dichas empresas beneficiarias. 4.5.4 Políticas productivas y de apoyo a las microempresas Como ha sido mencionado, las políticas de promoción productiva suelen ser instru- mentos habitualmente utilizados por los países de la región, los que han estado focalizados, en su mayoría, en ciertos sectores o en empresas de menor tamaño. Es posible diferenciar tres grandes áreas de intervención: acceso a los mercados nacionales e internacionales, acce- so al crédito y promoción de la competitividad. A su vez, cada uno de ellos ha sido abordado a partir de diversas estrategias. Dentro del primer conjunto se encuentran los programas de apoyo a la comercializa- ción de los productos generados por micro y pequeñas empresas (MyPE), los programas de compras estatales que favorecen a este tipo de establecimientos, los programas de apoyo a las exportaciones y la asociatividad entre firmas de menor tamaño y con empresas grandes. Dentro de los segundos se encuentran el desarrollo de una banca de desarrollo, los pro- gramas de microfinanzas y la reducción de riesgo financieros. Se reconoce aquí el acceso al crédito constituye otra área donde las MyPE encuentran grandes dificultades, tanto por los escasos volúmenes a los que acceden como por el elevado costo financiero. Ello se debe, en general, a que este tipo de establecimientos no pueden acreditar su capacidad de pago lo que incrementa significativamente el riesgo y por ende el costo del endeudamiento. Por lo tanto, los dos pilares sobre los que se han basado las políticas que intentar reducir estas restricciones son a través de líneas de crédito especiales para este tipo de empresas o a través de mecanismos de reducción del riesgo crediticio. Por último, las estrategias de aumento de la competitividad han estado basadas en los programas de acceso a la tecnología y desarrollo empresarial. Éstos engloban un heterogéneo conjunto de servicios a las empresas como son la asistencia técnica, estudio de mercado, gestión empresarial, desarrollo de productos, etc. En Argentina ha habido iniciativas en estas direcciones. En general, estos programas, coordinados por el Ministerio de Industria de la Nación, se basan en cuatro líneas de acción: 116 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes otorgamiento de créditos para la producción, financiamiento para la capacitación de los recursos humanos, fortalecimiento de la gestión de los negocios y promoción de la asociati- vidad entre empresas. Si bien no se plantea como objetivo específico de este tipo de políticas la generación de empleo formal, es posible pensar que éste podría ser un resultado derivado del mejoramiento de la rentabilidad y de la capacidad contributiva de las firmas. Uno de los programas es el Fondo Nacional para el Desarrollo de las Micro, Peque- ña y Mediana Empresa (Fonapyme) a través del cual se otorgan crédito a estas firmas para proyectos de inversión a tasas preferenciales. Este financiamiento está destinado a la adqui- sición de bienes de capital y para construcción. A su vez, Compremipyme es un programa de apoyo a las pequeñas y medianas empresas (PYMES) a través de la participación en las adquisiciones del Estado. La misma otorga un derecho preferencial a estas empresas en las licitaciones del sector público. Por su parte, el Régimen de Crédito Fiscal para Capacitación les otorga reintegros sobre el monto invertido en capacitación y entrenamiento de sus recur- sos humanos. El reintegro se realiza a través de un certificado de crédito fiscal el cual puede ser utilizado para cancelar impuestos nacionales. Al mismo tiempo, el Programa Nacional de Capacitación brinda cursos gratuitos sobre temáticas asociadas al funcionamiento productivo, desarrollo de mercados y tecnologías, dirigidos al personal jerárquico y directivo de las PYMES. Por último, el Programa de Acceso al Crédito y la Competitividad tiene, entre sus líneas, el Programa Expertos Pyme a través del cual ofrece a estas empresas un diagnóstico gratuito realizado por expertos sobre las difi- cultades que enfrentan y sobre la definición de diferentes alternativas para su solución. Asi- mismo, se subsidia el 50% de los honorarios del consultor a cargo de la  Implementación del Plan de Mejoras subsiguiente. Estas acciones se complementan con planes que fomentan la asociatividad entre este tipo de empresas y entre ellas y otras de mayor tamaño. Si bien, como recién se mencionó, este tipo de iniciativas puede contribuir indirecta- mente a la formalización, sería deseable que la registración laboral sea un componente ex- plícito de este tipo de iniciativas, las cuales deberían ser implementadas en estrecha coordi- nación con otras agencias públicas, tales como el ministerio de trabajo y otros organismos nacionales y subnacionales. 4.5.5 Nuevo Estatuto del Peón Rural La precariedad e informalidad laboral en el agro ha sido históricamente muy elevada en nuestro país. Así lo confirman varios estudios sobre esta temática, entre ellos el de Ohaco (2012) quien combina la información de los asalariados registrados en el SIPA con la que surge de la base de las inspecciones laborales en el marco del PNRT, ambas correspondien- tes al año 2011. En particular, la autora utiliza la tasa de no registro que surge de este progra- 117 Capítulo 4 ma (que era del 55% en ese año) y se la aplica a los datos del SIPA para obtener el empleo asalariado total en el agro, el que alcanzaba en aquel año 820 mil. Un resultado muy impor- tante obtenido en este estudio es que aún en empresas formales con dotaciones importantes de personal la tasa de no registro era elevada. Como allí se sugiere, por lo tanto, existe espacio para reducir la informalidad a través de una fiscalización más exhaustiva en este tipo de es- tablecimientos17. Teniendo en cuenta esta situación y, especialmente, que este tipo de trabajadores, aún los formales, tenían acceso a un conjunto muy acotado de derechos laborales, en diciembre de 2011 se sancionó un nuevo Estatuto del Peón Rural. No todas las actividades quedan regidas por éste. Tal como lo establece el Régimen Nacional de Trabajo Agrario, además del mismo están los Convenios Colectivos de Trabajo que se firmaron antes de la puesta en marcha del anterior estatuto en 1980 a la vez que las actividades de cosecha y empaque de frutas quedan comprendidas por la Ley de Contrato de Trabajo. Entre los cambios más importantes estipulados por el nuevo estatuto se encuentra la fijación de una jornada de trabajo máxima de 8 horas diarias y 44 semanales (antes no se regulaba la jornada de trabajo), el reconocimiento de horas extras, el descanso semanal (des- de el sábado a las 13hs), licencia por paternidad de 30 días para el personal permanente, otorgamiento de licencias estipuladas en la Ley de Contrato de Trabajo y la rebaja de la edad jubilatoria (de 65 a 57 años, con 25 años de aportes). Asimismo, el nuevo reglamento establece tres modalidades de contratación: perma- nente de prestación continua, de trabajo temporario y de trabajo permanente discontinuo (antes sólo existían las categorías de trabajador permanente y no permanente). Esta última modalidad incluye a los trabajadores temporarios que son contratados por un mismo em- pleador en más de una oportunidad de manera consecutiva para la realización de tareas de naturaleza estacional. Estos trabajadores adquieren los mismos derechos de aquellos de ca- rácter permanente ajustados a la característica discontinua de tal contrato. Ello resulta alta- mente relevante por cuanto antes los trabajadores que no eran permanentes prácticamente no contaban con ningún derecho laboral, más allá de una indemnización de un 5% como adicional por vacaciones en el momento en que finalizaba el contrato. En el nuevo estatuto este porcentaje se duplica a la vez que se adiciona un proporcional por aguinaldo. Otro aspecto muy importante es que se elimina la posibilidad de que sean las agencias de colocación temporaria de personal quienes intermedien en la relación laboral siendo ahora las oficinas de empleo dependientes del MTEySS las encargadas de dicha tarea. Asi- mismo, aquí vale el principio de solidaridad entre las empresas que subcontratan personal, 17 Otros estudios que analizan las condiciones laborales en el agro son: Neiman (2010), Neiman et al. (2003), Quaranta y Fabio (2010). 118 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes tal como será detallado más abajo. Ambas medidas deberían tender a combatir la informali- dad y la evasión laboral en el sector. Asimismo, las remuneraciones básicas quedan fijadas por la Comisión Nacional de Tra- bajo Agrario (CNTA), las que no podrán ser inferiores al valor del salario mínimo vigente. La CNTA es un órgano tripartito integrado por representantes de los trabajadores, de los empleadores y del Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Economía, del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, y del Ministerio de Trabajo, que es quien ejerce la presiden- cia de tal organismo y tiene a su cargo la asistencia técnica y administrativa. Uno de los aspectos más controvertidos de la nueva ley es que se reemplaza el Regis- tro Nacional de Trabajadores Rurales (RENATRE), creado a fines de los noventa a cargo del sindicato de peones rurales (UATRE) y de las cámaras de empleadores, por el Registro Nacional de Trabajadores y Empleadores Agrarios (RENATEA) a manos del estado en la figura del MTEySS. La función del RENATEA es llevar el registro de los trabajadores asala- riados y de los empleadores rurales. En particular, es la entidad que expide la Libreta del Tra- bajador Rural, certificado que prueba la relación laboral, administra los aportes patronales y el seguro de desempleo e inspecciona y controla el cumplimiento de la normativa laboral. Por otra parte, desde 2008 están en vigencia los Convenios de Corresponsabilidad Gre- mial en el sector. El objetivo explícito de los mismos es contribuir a la formalización del em- pleo y al acceso por parte de los trabajadores a los beneficios de la seguridad social, teniendo en cuenta la estacionalidad de las actividades rurales. Son acuerdos que se celebran entre los gremios con personería jurídica y los empleadores a través de los cuales éstos pueden reemplazar el pago mensual de las contribuciones a la seguridad social por un pago diferido, la “tarifa diferida”, el cual se realiza en el momento “más adecuado” del proceso productivo. El agente de retención es definido entre ambas partes. Durante la vigencia del convenio los trabajadores tienen cobertura de salud a través de una obra social, perciben asignaciones familiares (cuando finalizan vuelven a percibir la Asignación Universal por Hijo), cotizan a la seguridad social y están cubiertos por una aseguradora de riesgos de trabajo y por el seguro de desempleo. Asimismo, se estipula una rebaja en los aportes patronales del 50% durante el primer año y de 25% durante el segundo. Aún no se cuenta con información cuantitativa ni con estudios que evalúen en profun- didad en qué medida estos cambios han logrado reducir los aún muy elevados grados de precariedad que exhibe el empleo rural en el país. De acuerdo al PNRT, en 2011 el 60% de los asalariados relevados continuaban sin estar registrados. Asimismo, como se mencionó, la intensidad de las actividades inspectivas en esta rama de actividad parece ser inferior a lo que ésta amerita teniendo en cuenta, tanto la incidencia de este tipo de irregularidades en la contratación de personal, como la contribución del sector a la informalidad global. 119 Capítulo 4 4.5.6 Régimen especial para el servicio doméstico De manera similar a lo recién señalado, el servicio doméstico es otra de las actividades con mayor tasa de precariedad laboral de la economía. Al mismo tiempo, resulta un sector altamente relevante para el empleo femenino al concentrar alrededor del 17% de los puestos de trabajo ocupados por mujeres. Este porcentaje es aún mayor entre aquellas que exhiben bajas calificaciones (40% entre aquellas que no completaron el nivel secundario y 50% entre las que no finalizaron el primario)18. En varios países de la región este sector cuenta con regímenes laborales especiales que con- templan un conjunto más acotado de derechos que los estipulados en las leyes generales. Por lo tanto, a la precariedad que exhiben de hecho estas trabajadoras, se le suma la menor protección laboral y social emanada de la legislación. Sin embargo, en los últimos años, tanto desde los orga- nismos internacionales, como la OIT, como desde las esferas nacionales en algunos países, se ha observado un mayor interés por revertir esta situación19. La OIT ha celebrado en el año 2011 el Convenio 189 sobre “El trabajo decente para las trabajadoras y trabajadores domésticos”, con el objeti- vo de equiparar los derechos de estos trabajadores con la del resto de los asalariados. El mismo fue ratificado por Argentina. En el país ha habido tres iniciativas específicas tendientes, por un lado, a incrementar el grado de formalidad y, por otro, a ampliar derechos para las trabajadoras registradas en la seguridad so- cial. En particular, la primera medida busca generar mayores incentivos a la registración por parte de la demanda de estos servicios, la segunda refiere a una nueva ley para el sector y la tercera a un mayor control por parte de la agencia impositiva. En 1999 entró en vigencia el Régimen Especial de Seguridad Social para el Servicio Domés- tico (Ley 25.239), el que simplificaba los procedimientos para la inscripción y pagos tributarios para los trabajadores del sector con más de 6 horas semanales, a la vez que reducía aportes. Suma- do a ello, a partir del año 2006 se permite a los empleadores deducir los importes abonados en sueldos y las sumas pagadas como contribuciones a la seguridad social de sus empleados del ser- vicio doméstico de la base imponible del impuesto a las ganancias. Al mismo tiempo se establece la compatibilidad de la prestación monetaria del Seguro de Capacitación y Empleo con el hecho de estar cotizando al régimen especial del sector por un plazo de 12 meses, continuos o disconti- nuos, sin que ello afecte la remuneración percibidas por las tareas domésticas. El objetivo aquí es no generar desincentivos a la formalidad asociado a la pérdida de este beneficio no contributivo. Si bien no existen estudios que evalúen directamente el impacto de esta reforma, ésta parece haber sido uno de las razones que explican el incremento de la formalidad en el sec- tor. Bertranou et al. (2012), mencionan que este cambio podría explicar, el menos en parte, 18 Esta información surge del cuarto trimestre de 2012 de la EPH para el total de los aglomerados urbanos. 19 Véase Valenzuela y Mora (2009) y Tokman (2010). 120 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes el aumento en el número de cotizantes a la seguridad social en el sector que pasó de 78.000 en 2005 a 280.000 en 2011. Este valor ascendía a 300 mil a junio de 2012. Asimismo, como señala Beccaria (2013), y se muestra en el Gráfico 4.5, la mayor parte del incremento en la registración se verificó a partir de 2006 (con un aumento de 6 pp respecto del año anterior) lo que genera indicios a favor de la influencia de esta nueva normativa20. Gráfico 4.5. Porcentajede asalariados registrados en el servicio doméstico en relación al total de trabajadores en relación de dependencia en el sector.. Años 2003-2012 25 20 15 10 5 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Fuente: Elaboración propia en base a EPH (INDEC) Consistente con esta evolución es el hecho de que los beneficios que más incrementaron su cobertura son aquellos que se derivan exclusivamente de la registración como, por ejemplo, el descuento jubilatorio o el acceso a la obra social, mientras que otros como vacaciones pagas o aguinaldo, beneficios que suelen brindarse también a los trabajadores informales, se incrementan pero en menor magnitud (Pereyra y Tizziani, 2013). Como se mencionó anteriormente, al igual que en otros países de América Latina, este sec- tor no se rige por la Ley de Contrato de Trabajo sino que tiene un régimen propio21. Por lo tanto, adicionalmente a la precariedad que exhiben estos puestos de trabajo asociados a la informali- 20 Un esquema similar de incentivo fiscal para promover la registración del sector está en vigencia desde 2007 en Brasil. Véase, por ejemplo, Valenzuela y Mora (2009). 21 Para un análisis comparado de la normativa laboral en el sector en América Latina, véase, Loyo y Velázquez (2009). 121 Capítulo 4 dad, el muy bajo porcentaje de trabajadores que se desempeñan en el sector como asalariados formales acceden sólo a un conjunto muy reducido de beneficios laborales y sociales. Con la intención de avanzar hacia la igualdad de derechos, y luego de amplios debates, en 2013 fue sancionado el nuevo “Régimen Especial de Contrato de Trabajo para el Personal de Casas Particulares” que reemplaza al Decreto Especial vigente desde el año 1956. El nuevo es- tatuto lo acerca (si bien no lo iguala completamente) a la Ley de Contrato de Trabajo y cubre a todos los trabajadores del sector22. En particular, el decreto anterior sólo abarcaba a las trabaja- doras con una jornada laboral de al menos 16 horas en el mismo domicilio (4 días trabajando al menos 4 horas diarias). Esto dejaba fuera del alcance de esta ley a un porcentaje elevado de trabajadores del sector. Por otro lado, este estatuto no contemplaba, a diferencia del marco gene- ral, ningún régimen de licencia por maternidad ni protección contra el despido en estas circuns- tancias lo que resulta altamente perjudicial al considerar que es una ocupación casi plenamente femenina. Tampoco estaban cubiertas por el Seguro de Desempleo ni poseían cobertura por riesgos de trabajo. La nueva ley incorpora estos derechos. Asimismo, se estipula la creación de la Comisión Nacional de Trabajo de Casas Particulares, órgano normativo integrado por representantes del Ministerio de Trabajo, el Ministerio de De- sarrollo Social, el Ministerio de Economía, de los empleadores y de los trabajadores. Los repre- sentantes de los empleadores y trabajadores deben ser designados a propuesta de las entidades más representativas de cada uno de ellos. Entre las funciones más importantes se encuentran la determinación del salario mínimo y las condiciones de trabajo. Sin embargo, hasta la fecha la comisión no había sido creada ni se habían homologados convenios colectivos en el sector. Relacionado con este aspecto, es necesario tener en cuenta las grandes dificultades para la sin- dicalización de las trabajadoras del sector. Ello está influenciado, al menos en parte, por el hecho de que estas tareas se realizan de manera atomizada y dispersa, por la relación personal que suele es- tablecerse con el empleador, por los bajos niveles de conocimiento sobre los derechos laborales y sindicales y, muchas veces, por la condición migratoria, legal o ilegal, de la trabajadora, lo que redu- ce ampliamente sus márgenes de acción. En este sentido, como señalan Cortartese et al. (2004) “Asimismo, en tanto la vivienda no forma parte de la estructura productiva, no se encuentra en consecuencia sujeta a políticas específicas de inspección laboral. Por otro lado, el ámbito doméstico supone el aislamiento del trabajador, lo que redunda en un obstáculo significativo para su organización y acción colectiva. De manera tal que, al margen de una protección efectiva del Estado y de las organizaciones gremiales, las condiciones laborales y salariales de estos trabajadores son determinadas discrecionalmente por cada empleador”. De todas maneras, existen en Argentina un conjunto de organizaciones sindicales del sector. De acuerdo a Alvarez y Beccaria (2013), en el año 2010 había 16 sindicatos o asociaciones de 22 Un detallado análisis del marco regulatorio para el sector y sus cambios recientes se presenta en Pereyra (2012), Pereyra y Tizziani (2013). 122 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes los cuales 5 contaban con personería gremial. Entre ellos, el más importante es la Unión Personal Auxiliar de Casa Particulares (UPACP), quien tiene la representación sindical del sector, cuenta con la mayor cantidad de afiliados, brinda servicios de capacitación, algunos de los cuales han estado coordinados con el MTEySS y tiene el manejo de la Obra Social de Personal Auxiliar de Casas Particulares (OSPACP). Asimismo, a nivel regional existe la Confederación Latinoame- ricana de Trabajadoras del Hogar (CONLATRAHO) que agrupa organizaciones sindicales de diez países de la región, incluido Argentina. Uno de los aspectos importantes aquí es la determinación del salario mínimo en la activi- dad el cual hasta el momento, y a pesar de lo previsto por la nueva ley, se determina unilateral- mente por el Ministerio de Trabajo y no a través de negociaciones colectivas. Si bien no es éste el espacio para analizar detalladamente este aspecto, este esquema de determinación podría ser uno de los factores asociados al hecho de que el salario mínimo para la actividad haya quedado sistemáticamente rezagado en relación al valor general. En este sentido resulta valiosa la compa- ración con otros países de la región, por ejemplo, Uruguay, donde existe un convenio colectivo para el sector y donde la brecha del salario mínimo respecto del valor nacional ha venido siendo positiva a favor de aquel23. El Sindicato Único de Trabajadores Domésticos, afiliado a la Central Única de Trabajadores de dicho país, fue el primero en América Latina en lograr la firma de un convenio colectivo nacional. Desde el punto de vista distributivo, ello resulta particularmente importante teniendo en cuenta que los salarios de los trabajadores del servicio doméstico se ubi- can, en general, en la cola inferior de la distribución. Un punto crítico, ya mencionado, en relación a ello es que los mecanismos de fiscalización con los que se cuenta para el resto de los sectores económicos no son aplicables al servicio do- méstico debido a la naturaleza privada del ámbito donde se realizan estas tareas. Ello sugiere que, al menos en parte, el impacto del nuevo marco regulatorio, y las mejoras efectivas de las con- diciones laborales, dependerán de la aplicación de métodos de control que deberán tener en cuenta esta cuestión. Estos mecanismos de fiscalización deberían, a su vez, ir acompañados de una campaña de concientización que desnaturalice la informalidad de esta relación laboral y de un mayor empoderamiento colectivo por parte de las trabajadoras del sector. Considerando estas dificultades, en marzo de 2013 la AFIP dispuso la presunción de exis- tencia de servicio doméstico en aquellos hogares donde los ingresos superaran cierto umbral, hasta tanto se pruebe lo contrario. La misma extiende a las personas físicas o familias una norma establecida para las empresas donde, a partir de ciertos parámetros por sector de actividad, se pre- sume la cantidad de trabajadores que deberían estar contratados. El régimen de presunción sobre trabajo en casas de familia establece que quienes perciban ingresos brutos anuales por al menos $500.000 o tengan un patrimonio de al menos $305.000 serán considerados como empleadores 23 Véase, por ejemplo, Maurizio (2014b). 123 Capítulo 4 de servicio doméstico en sus hogares. En aquellos que no tengan personal declarado, la AFIP ac- tuará de oficio determinando la deuda por aportes y contribuciones a la seguridad social. Sin embargo, aún luego de implementadas estas medidas y del proceso de formalización en el sector, a fines de 2012 sólo el 15% de las trabajadoras asalariadas se encontraban registradas en la seguridad social, frente a un 62% para el total de trabajadoras en relación de dependencia residiendo en áreas urbanas. Resulta interesante comparar la situación actual de Argentina con la de otros países de la región. Para ello, el Gráfico 4.6 compara la formalidad en el total de las asalariadas (eje de las abscisas) con la que exhibe el servicio doméstico (eje de ordenadas) en este país y también en las áreas urbanas de Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, México, Perú y Uruguay. Asimismo, se incorpora en el gráfico la línea de tendencia estimada a partir de estos datos. Como allí se observa, Argentina parece exhibir un “exceso” de informalidad en el sector, te- niendo en cuenta la no registración en el empleo femenino asalariado. En efecto, la línea de regre- sión sugiere que el país debería tener 9 pp más de registración en el sector, considerando la tasa global de informalidad y lo que sucede en los otros países aquí incluidos. Si se lo compara con, por ejemplo, Perú y Ecuador, en los tres casos sólo tienen registrado al 15% de empleo domésti- co pero Argentina tiene una tasa de formalidad de 62% entre las asalariadas mientras que en los dos países restantes dicho porcentaje se reduce al 50%. Por otro lado, en Brasil la registración del sector duplica a la de Argentina cuando la brecha de formalidad en el empleo femenino total es de sólo 8 pp. Esta brecha es aún superior cuando se compara nuestro país con Uruguay o Chile. de formalidad en el empleo asalariado femenino y en el servicio Gráfico 4.6. Tasa doméstico. Países seleccionados de América Latina. Año 2012 70 60 CHILE 50 % regist. en serv. doméstico 40 URUG BRA 30 20 ECUA PERÚ 10 CRICA MÉX ARG 0 20 30 40 50 60 70 80 90 -10 % regist. en total asal mujeres Fuente: Elaboración propia en base a encuestas de hogares 124 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes Existen diferentes factores que podrían explicar estas discrepancias entre países. Para analizar algunos de ellos, la Tabla 4.5 presenta para cada uno de estos países el porcentaje de: (1) asa- lariados registrados en el empleo total, (2) asalariados registrados en el total de los asalariados, (3) mujeres registradas en el total de empleo femenino en relación de dependencia, (4) servi- cio doméstico formal y (5) ocupados de este sector en el empleo asalariado femenino. en el empleo femenino y en el servicio doméstico. Países Tabla 4.5. Formalidad seleccionados de América Latina. Áreas urbanas. Año 2012 % regist. en total % regist. en total % regist. en total % Serv. Domést. % Serv.Dom. en País ocup. asal. asal mujeres Registrado total del empleo Argentina 50 65 62 15 21 Brasil 49 71 68 30 20 Chile 64 82 79 51 16 Costa Rica 51 71 69 19 16 Ecuador 29 48 52 16 17 México 25 34 34 1 16 Perú 24 52 49 14 11 Uruguay 63 83 81 44 24 Fuente: Elaboración propia en base a encuestas a hogares de los países seleccionados Uno de los factores explicativos podría ser el peso del empleo en el servicio doméstico en la economía. Se menciona que un menor tamaño puede estar indicando que sólo familias con altos ingresos y con mayor capacidad contributiva demandan este tipo de servicios. Quizá este argumento podría explicar la brecha observada entre Chile y Uruguay donde, exhibien- do similitud en el resto de los indicadores incluidos en el cuadro, el primero de estos países registra 7 pp más de formalidad que el segundo, en un contexto donde el sector concentra a sólo el 16% del empleo femenino en Chile mientras que en Uruguay éste se eleva al 24%. Sin embargo, ello no parece dar cuenta, por ejemplo, de las brechas entre ese país y Argentina y Brasil, donde las proporciones del empleo en esta rama son similares. Aquí aparece otra dimensión relevante, ya analizada, como lo es la inspección laboral y las políticas tendientes a la formalización. El caso de Uruguay es particularmente interesante en este sentido ya que después de ser sancionada la nueva ley del servicio doméstico en 2006 la Inspección 125 Capítulo 4 General del Trabajo comenzó con la tarea de fiscalización en las casas de familia, tanto con la finali- dad de brindar información como de fortalecer la regularización del empleo. Ello se combina con la existencia del Sindicato Único de Trabajadoras Domésticas, ya mencionado, el cual viene partici- pando tanto en la aplicación de la ley como en la elaboración de los convenios colectivos del sector. Por su parte, en el marco del programa Trabajo Doméstico Digno puesto en marcha en Ecuador en 2010 también se implementó una intensa campaña de visitas a los hogares con el fin de detectar el incumplimiento de la registración del personal doméstico y de las normas laborales establecidas para el sector. Por último, Brasil también ha fortalecido las campañas de fiscalización en el sector24. Teniendo en cuenta la relevancia que el servicio doméstico tiene en el empleo femeni- no pero, también, en la informalidad global, futuros estudios deberían analizar con mayor detalle los determinantes de la registración en este sector a partir de un estudio comparado de países de la región de modo de poder extraer lecciones de políticas. 4.5.7 Nuevo régimen de pasantías educativas En el año 2008 se sancionó la Ley 26.427 que reglamenta el sistema de pasantías educativas para personas mayores de 18 años asistiendo a un establecimiento de educación superior. Estas pasantías incluyen a las actividades de formación que los estudiantes realicen en em- presas u organismos públicos y donde las tareas contribuyan a la experiencia laboral relacio- nada con los estudios cursados por los mismos. Un aspecto importante vinculado a la formalidad en este grupo de jóvenes refiere a los límites que se imponen en este régimen a este tipo de contrataciones para evitar el fraude laboral. Allí se establece que las pasantías educativas no pueden ser utilizadas para cubrir vacantes o crear puestos nuevos ni para reemplazar personal existente. Asimismo, si luego de la pasantía el joven es contratado por tiempo indeterminado, no es posible utilizar la figura del período de prueba. La duración de la pasantía es de 2 a 12 meses con la posibilidad de renovar el contrato por 6 meses más. El MTEySS es quien debe controlar el cumplimiento de la ley. En caso de incumplimiento por parte de la empresa de alguno de los artículos allí establecidos la pasan- tía pierde su carácter y pasa a ser considerada como un contrato por tiempo indefinido por lo que caben las sanciones estipuladas para las relaciones laborales informales. De esta manera, la regulación de este tipo de contrataciones y la penalidad por incum- plimiento tienen a evitar que esta figura legal sea utilizada para obtener personal a bajo costo a través de vías informales. 24 Para mayor detalle, véase OIT (2011), Batthyány (2012), IPEA (2011), Vega (2009), Berg (2011). 126 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes 4.5.8 Principio de solidaridad entre empresas Otro aspecto relevante asociado a la informalidad laboral es la tercerización de ciertos pro- cesos productivos desde las grandes empresas hacia otras de menor tamaño. En ciertas oca- siones el objetivo es la reducción de los costos laborales a través de la evasión de la normativa laboral facilitada ésta por las mayores dificultades de fiscalización en unidades pequeñas o de la economía informal. De acuerdo a Novick et al. (2008), se pusieron en marcha distintos dispositivos con el objetivo de combatir la informalidad laboral en aquellas firmas que son subcontratadas por empresas formales. Por un lado, las tareas de inspección deben relevar no sólo el personal contratado directamente por la empresa principal sino también por las subordinadas a ésta. Por otro lado, desde el punto de vista jurídico, se restituyó el principio de solidaridad entre empleadores que estipula que la empresa principal debe responder por el personal contrata- do en sus proveedores o en sus clientes. En efecto, la Ley de Contrato Laboral en su artículo 29 establece que “Los trabajadores que habiendo sido contratados por terceros con vista a propor- cionarlos a las empresas, serán considerados empleados directos de quien utilice su prestación. En tal supuesto, y cualquiera que sea el acto o estipulación que al efecto concierten, los terceros contratantes y la empresa para la cual los trabajadores presten o hayan prestado servicios responderán solidaria- mente de todas las obligaciones emergentes de la relación laboral y de las que se deriven del régimen de la seguridad social”. 4.5.9 Campaña de sensibilización Finalmente, durante el último decenio también ha habido campañas de concientización y sensibilización respecto del trabajo informal con el objetivo de desnaturalizar tal tipo de re- laciones laborales a la vez que mostrar las ventajas que se derivan del cumplimiento de las normas y la protección social a la cual accede el trabajador. Una de estas campañas ha estado focalizada en la registración en el servicio doméstico. Ello resulta particularmente relevante para difundir los derechos que tienen los trabajadores del sector en un contexto de alta complejidad para la inspección laboral. 4.6 Evidencia empírica sobre los impactos de la inspección laboral en el mercado de trabajo Como fue mencionado, los primeros estudios realizados a nivel internacional sobre el cum- plimiento de las normas laborales y el efecto de la inspección se basaron, mayormente, en la idea de que los incentivos por parte del empleador a cumplir con la normativa laboral de- 127 Capítulo 4 penderán positivamente de la probabilidad de ser inspeccionado y del valor de la penalidad impuesta en casos de infracción (Ashenfelter y Smith, 1979). Por lo tanto, parte de la ineficacia en los resultados se adjudicaban a los bajos valores de estos parámetros. Sin embargo, luego se fueron incorporando otros determinantes como, por ejemplo, el diseño mismo de la inspección, la estructura de incentivos -tanto de la au- toridad de inspección como la de los empleadores- y la conjunción de esfuerzos con otros actores sociales como los sindicatos y organizaciones de la sociedad civil (Weil, 2005; Piore y Schrank, 2008; Kanbur, 2009). En Argentina son muy escasos aún los estudios que evalúan empíricamente el rol de la inspección laboral en los resultados del mercado de trabajo, en general, y en la evolución de la informalidad laboral, en particular. Ronconi (2001) analiza este aspecto desde una perspectiva institucional para el pe- ríodo 1996-1998. Concluye que el mal desempeño de las tareas de fiscalización se debe al incorrecto diseño de los incentivos. En particular, argumenta que si bien en ese período son las provincias las que tienen la facultad de controlar el cumplimiento de la normativa laboral y de la seguridad social, éstas no cuentan con los incentivos necesarios para llevar adelante esta tarea. Ello es así porque, por un lado, no se apropian de los beneficios en materia de re- caudación ya que éstos se destinan al gobierno nacional y, por otro, porque la inspección po- dría redundar en una reducción del empleo lo que afectaría directamente el panorama labo- ral provincial. Para testear esta hipótesis, el autor analiza la eficacia en el proceso inspectivo comparando la situación en la provincia de Jujuy y en la Ciudad de Buenos Aires (las únicas jurisdicciones donde Nación tenía facultades plenas en el control de la no registración) con la observada en el resto de las provincias. Los resultados sugieren que en aquellas dos juris- dicciones la eficacia de las operaciones de la policía del trabajo era superior a la observada en el resto del país, aun cuando en el análisis se controla por otras variables relevantes. En un estudio posterior (Ronconi, 2010), el autor analiza los impactos que el control de la normativa laboral tiene sobre el empleo y los salarios. El período bajo análisis es 1995- 2002 y el estudio se basa en información a nivel provincial. El indicador de gestión utilizado es el número de inspectores per cápita. Dado que el volumen de recursos asignados al con- trol pueden ser endógeno al grado de incumplimiento, el autor instrumenta la primera va- riable utilizando para ello los años electorales. El argumento es que en estos años se fortalece la fiscalización laboral, entre otras medidas llevadas a cabo con el fin de captar votos para el partido gobernante. Los resultados obtenidos a partir de la aplicación de Mínimos Cuadra- dos en Dos Etapas indican que el mayor control conduce a un mayor cumplimiento de la legislación laboral, especialmente en lo que respecta al salario mínimo y al número de horas trabajadas. El autor no encuentra impactos significativos sobre la demanda total de empleo y sobre los salarios medios de la economía. 128 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes Otros estudios han puesto en discusión el uso exclusivo del número de inspectores para ex- plicar los resultados en materia de cumplimiento de la normativa laboral los que dependen, tam- bién, de factores institucionales. En este sentido, Amengual (2014) argumenta que los modelos que evalúan la eficacia del control suponiendo que se asignan recursos suficientes a este objetivo, que los inspectores son profesionales y actúan con independencia de intereses y que el sistema de inspección exhibe una elevada coherencia interna no resultan útiles para analizar esta institución en un conjunto importante de países, especialmente los menos desarrollados, ya que estas condi- ciones no siempre se cumplen. En particular, se plantea que uno de los factores a tener en cuenta para evaluar la inspección en Argentina son los vínculos entre los inspectores y otros actores in- volucrados que pueden mejorar o debilitar las condiciones en las que tales tareas se llevan a cabo. El autor compara los resultados en materia de inspección a partir de estudios de casos en la Ciudad de Buenos Aires y en la ciudad de Córdoba en el período 2003-2009. Estas jurisdiccio- nes presentan similitudes en las variables que usualmente se utilizan para explicar los resultados en la fiscalización pero, sin embargo, el enfoque y diseño de la inspección parecen ser diferentes. Mientras que en Córdoba el patrón es “society-dependent” caracterizado por una combinación de bajos recursos estatales con una fuerte dependencia de los agentes encargados del control hacia los sindicatos, el patrón de “co-production” observado en Buenos Aires se asocia a mayores recursos asignados a la inspección conjuntamente con una posición más igualitaria entre los agentes y diferentes organizaciones civiles, no sólo los sindicatos. Los resultados encontrados le permiten al autor concluir que las diferencias observadas en el grado de cumplimiento de la normativa laboral no sólo se explican por el número de inspectores sino por la “función de producción” específica y el diseño utilizados en estas tareas. Por su parte, Marshall (2007), a partir de un estudio comparativo de países, evalúa las razones del incumplimiento de la legislación del trabajo (aproximado a través del porcen- taje de trabajadores sin contribuciones a la seguridad social) en varios países de América Latina. Uno los factores analizados es la inspección laboral, conjuntamente con la dinámica macroeconómica y del mercado de trabajo, la presión de la competencia externa, los costos no laborales, las normas culturales y la capacidad de control por parte de los sindicatos. La autora encuentra que, aun teniendo en cuenta todos estos factores, la percepción de cuán laxo es el control y cuán fácil es evadir las obligaciones de la seguridad social es una variable altamente significativa para explicar el grado de (in)cumplimiento de la normativa en las pequeñas firmas. Sin embargo, estas variables no parecen influenciar el comportamiento de las firmas medianas o grandes, aun cuando, en general, éstas están más expuestas al control de la policía del trabajo que las microempresas. Otros estudios para países de la región también intentan evaluar el rol de la inspección en el grado de informalidad laboral. Entre ellos, por ejemplo, Almeida y Carneiro (2009) encuentran que en las regiones en Brasil donde el control es más estricto el porcentaje de 129 Capítulo 4 informalidad es menor. No encuentran resultados negativos sobre el empleo agregado lo que los hace concluir que la mayor inspección genera sustitución de empleo informal por formal. Sin embargo, a la vez encuentran que la menor flexibilidad que estaría asociada a la formalidad induce a una reducción de la productividad, la inversión y los salarios medios. A similares resultados llegan los autores en un estudio posterior (Almeida y Carneiro, 2012). También para el mismo país, Henrique de Andrade et al. (2013) llevaron a cabo una evaluación de impacto a partir de un diseño experimental. Para ello dividieron aleatoria- mente una muestra de empresas pequeñas en cuatro grupos a los que se le ofrecieron di- ferentes instrumentos e incentivos para formalizar su personal. Al primero de ellos sólo le envió información sobre cómo registrar a sus trabajadores en el sistema SIMPLES y sobre los costos y beneficios que tal inscripción implicaban. Esto mismo se hizo con el segundo grupo pero, adicionalmente, le ofrecieron un incentivo monetario por registrarse a la vez que le subsidiaron los costos de los servicios contables que estos trámites requerían por el lapso de un año. Al tercer grupo de empresas se le agregó la inspección laboral, mientras que el cuarto funcionó como grupo de control. Los autores encuentran que el único instru- mento eficaz para aumentar la registración fue la inspección ya que ni la información ni los incentivos monetarios tuvieron impactos significativos sobre esta variable. Concluyen que las empresas de menor tamaño no se benefician con la formalidad y que por lo tanto reducir el costo de la misma no es suficiente para inducirlas a la registración. A partir de en un modelo de equilibrio general computable estimado para Uruguay, Es- trades y Terra (2011) también concluyen que el mayor control es una herramienta efectiva para reducir la informalidad. Finalmente, como ya fue mencionado, en Ecuador se implementó en 2010 una campa- ña de visitas a los hogares con el fin de detectar informalidad en el servicio doméstico. Si bien no se han encontrado evaluaciones de impacto que permitan afirmar que esta iniciativa haya tenido efectos significativos, estudios más descriptivos sugieren que la misma habría con- tribuido al proceso de formalización, aunque también parece haberse reducido el número total de empleos en el sector (Bosch et al., 2013). En resumen, los muy escasos estudios que evalúan los impactos de la fiscalización pare- cen confirmar los impactos positivos de esta institución sobre la formalidad en el mercado de trabajo. Algunos de ellos también encuentran efectos negativos sobre el empleo total o sobre los salarios. Ello reforzaría la idea, discutida anteriormente, de que ciertas empresas, especialmente las más pequeñas, operan en la informalidad por imposibilidad de enfrentar los costos asociados a la regularización de la empresa misma y de sus trabajadores. Por lo tanto, la combinación y coordinación de la inspección con políticas de diferente naturaleza que impulsen el crecimiento de la productividad, rentabilidad y competitividad resultan in- dispensables en estos casos. 130 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes 4.7 Reflexiones finales Durante la última década Argentina logró reducir significativamente la incidencia de la in- formalidad laboral, medida ésta como el trabajo asalariado no registrado en la seguridad social, luego de la tendencia creciente verificada a lo largo del decenio de los noventa. Sin embargo, luego de este proceso, la informalidad continúa afectando a alrededor de un tercio de los asalariados. La informalidad laboral es un fenómeno multicausal, complejo y que exhibe una gran heterogeneidad interna. Ella abarca tanto a asalariados como a trabajadores independientes, sean éstos patrones o cuentapropias. Asimismo, si bien con diferente intensidad, el empleo informal se localiza tanto en unidades productivas formales como en microempresas y en hogares particulares. Al mismo tiempo, la reducción de la informalidad laboral en países como Argentina, donde la incidencia continúa siendo elevada y donde se han experimentado períodos de fuerte incremento, no responde a un único determinante sino que requiere de la combina- ción de diversos factores de diferente naturaleza. En particular, es posible pensar que este proceso demanda como condición necesaria un contexto macroeconómico de crecimiento estable. En este marco, las políticas que tienden a un mayor control del cumplimiento de la normativa laboral y aquellas que generan incentivos a la registración contribuyen a que tal proceso se verifique. Si bien hay estudios que describen las características e intensidad de la reducción re- ciente de la informalidad en Argentina éstos no se centran directamente en los factores aso- ciados a estas tendencias positivas. El objetivo de este documento ha sido contribuir a esta literatura analizando en profundidad el papel de las diferentes políticas públicas que podrían haber generado las condiciones apropiadas para que el proceso de formalización se verifi- que en el país. Particular importancia ha sido dada a la inspección del trabajo, los cambios experimentados a lo largo de la última década, su institucionalidad y funcionamiento, y los resultados obtenidos en consecuencia. Se buscó, de esta manera, discutir en qué medida este instituto puede haber contribuido significativamente a la reducción de la informalidad, conjuntamente con otros factores tales como el crecimiento y estabilidad macroeconómica con generación de empleo y ciertos incentivos a la registración. En primer lugar se concluye que el crecimiento sostenido con generación de empleo hace más previsible el funcionamiento del mercado de trabajo en el futuro, lo que puede favorecer la realización de contratos de largo plazo. En este contexto, la formalización se vuelve más factible. En este mismo sentido, el la creciente demanda laboral también podría haber reducido la probabilidad esperada de los despidos y, por ende, las chances de que los empresarios tengan que enfrentar los costos asociados a este proceso cuando el trabajador 131 Capítulo 4 es formal. Por lo tanto, por esta vía se reducen los costos efectivos de la registración en com- paración con la informalidad. Sin embargo, si bien el crecimiento estable con generación de empleo parece ser una condición necesaria para que el proceso de formalización del empleo se verifique, será la interacción entre éste y políticas específicas lo que determinará la efectividad de las mismas y los resultados concretos en materia de registración laboral. En este marco, es importante resaltar el significativo fortalecimiento que la institución de la inspección laboral ha experimentado en el último decenio en el país, dinámica que contrasta claramente con la observada en la década anterior donde esta institución laboral (como otras) fue prácticamente desmantelada. La recuperación por parte del MTEySS de la dirección y coordinación de estas tareas, la mayor vinculación (si bien aún incompleta) con otros organismos nacionales y subnacionales y el incremento en los recursos destinados a estas actividades han sido pasos concretos en aquella dirección. La mayor presencia de inspectores en el terreno y la agilización de los procedimientos estipulados para cada expe- diente, a su vez, hacen visible la preocupación estatal por reducir la no registración laboral. Sin embargo, en cierta medida, este proceso parece debilitarse en las últimas etapas, las que tienen que ver con la refiscalización y con la determinación y ejecución de las multas frente a una infracción por parte del MTEySS. En ese sentido resulta algo llamativo que en el proyecto de ley enviado recientemente al poder legislativo sólo se incluyan reformas tendientes a generar mayores incentivos a la formalización y la constitución de un registro que haga público aquellos empleadores que han cometido alguna infracción, sin incrementar los costos directos de la informalidad. A respecto, quizá sería conveniente pasar de un esquema de multas fijadas en valor absoluto por ley a otro donde éstas guarden una relación con, por ejemplo, el salario mínimo u otro indicador salarial, más teniendo en cuenta las dificultades que conlleva introducir modifica- ciones a una ley. De todas maneras, los indicadores de gestión y de resultados utilizados sugieren un rol importante de la fiscalización en la reducción de la informalidad, si bien debido a la escasez de información con la que se contó para realizar estos ejercicios es probable que este efecto esté claramente sobreestimado. Asimismo, se describieron y analizaron otras políticas implementadas con el fin de con- tribuir al proceso de formalización, tales como la simplificación de regímenes tributarios, la reducción de las cargas sociales, los subsidios al salario de los trabajadores formales, la políti- cas productivas y de apoyo a las microempresas, la Ley de Peón Rural, el Régimen Especial para el Servicio Doméstico y el régimen de pasantías, entre otras medidas. Se discutieron los aspectos favorables y desfavorables de cada uno de ellos. Entre las conclusiones más importantes puede mencionarse, por un lado, la relevancia de acompañar 132 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes medidas tendientes a otorgar mayores derechos a ciertos colectivos de trabajadores con una mayor fiscalización de modo de, por un lado, hacer efectivo el cumplimiento de la ley y, por otro, evitar que aquellas medidas deriven en mayor evasión de la legislación y, por ende, en mayor informalidad. Esta reflexión cabe tanto para el caso del servicio doméstico como para el sector rural. En el primer caso el fortalecimiento de las asociaciones representantes de los trabajadores como así también el avance en la constitución de la Comisión Nacional de Trabajo de Casas Particulares, órgano tripartito estipulado en la nueva ley pero que aún no está en funcionamiento, resultan elementos fundamentales en este proceso. En lo que refiere a los incentivos a la formalización, resulta importante considerar, entre otros factores, el diseño mismo de tales programas de modo de evitar efectos de sustitución de trabajadores y también el efecto de “peso muerto”, a la vez que apuntala la creación de empleo registrado en la seguridad social. En particular, la deducción de las contribuciones patronales podría inducir a un “blanqueamiento” de trabajadores ya contratados de manera irregular sin impactos significativos sobre el volumen de empleo formal. Por otro lado, la falta de impactos podría ser consecuencia de que este incentivo no es suficiente como para que las firmas que tienen trabajadores informales decidan registrarlos. Ello, a su vez, podría deberse a diferentes motivos como, por ejemplo, la baja rentabilidad que no hace posible afrontar otros costos asociados a la formalidad (salario mínimo, costos de despido, etc.), la incertidumbre sobre el futuro o al hecho de que el ocultamiento de la relación laboral sea parte de una cadena más amplia de evasión de impuestos. Este primer estudio de los factores asociados a la formalización del empleo también ha posibilitado identificar líneas de investigación futuras. En primer lugar, resulta relevante analizar con mayor detalle cada una de las instancias que conforman la inspección laboral, tanto del lado de los “imputs” como de los “outputs”. Ello incluye la evaluación de la posible discrecionalidad de los inspectores cuando están en el terreno, la coordinación efectiva con los sindicatos, otras asociaciones de la sociedad civil y con diferentes órganos de gobierno, las decisiones respecto de las refiscalizaciones y los montos de las multas impuestos. El estu- dio detallado de las vinculaciones entre el MTEySS y la AFIP en lo que respecta a estas tareas resulta particularmente interesante. Asimismo, el acceso a información del total de asalariados relevados, de aquellos que no estaban registrados y los que fueron formalizados luego de la inspección con mayor nivel de detalle según las características personales y del puesto aquí analizadas permitiría llevar a cabo un análisis econométrico de modo de evaluar el efecto independiente de cada una de estas dimensiones sobre aquellos indicadores de gestión y resultados. Aquí también resulta- ría interesante indagar acerca de las razones de por qué la intensidad de la registración aso- ciada a la actividad inspectiva es tan diferente entre las provincias. La variabilidad que exhibe este indicador a lo largo del país podría ser un insumo útil para evaluar si ello se debe –y en 133 Capítulo 4 qué medida- a diferentes enfoques y diseño de estas tareas, adicional a otros factores como, por ejemplo, la composición del empleo a relevar. La existencia de los expedientes digitali- zados en poder del ministerio contribuye a la potencial disponibilidad de esta información. Otro aspecto discutido pero que requiere un análisis más profundo y mayor disponibi- lidad de información es la entrada y permanencia en la formalidad de aquellos trabajadores a los cuales se les dio el alta en la CAT debido a la inspección. Ello requiere trabajar con los registros del SIPA. A partir del CUIL del trabajador y del CUIT del empleador es posible reconstruir las historias laborales una vez ingresado en el sistema. Allí pueden analizarse, además, las características que determinan dinámicas diferentes. Ello permitiría, a su vez, mejorar las estimaciones de los impactos agregados y por sector de la inspección laboral en la generación de puestos formales. Al mismo tiempo, estos análisis realizados en empresas donde se detectó más de un trabajador informal permitirían arrojar luz respecto de cuál es el comportamiento que los empleadores siguen luego de la fiscalización, si registran a todos o a sólo a una parte de aquel plantel. En este último caso, se podrían analizar las características del subgrupo que fue for- malizado. Ello resulta importante, además, desde una perspectiva distributiva ya que depen- diendo de los atributos personales y del puesto, aquellos que transitaron hacia la formalidad pueden haber estado inicialmente en diferentes posiciones de la distribución salarial. Otra línea relevante es el análisis de los impactos sobre la formalización de las diferentes políticas implementadas en el servicio doméstico y en el sector rural. En el primer caso, por ejemplo, sería deseable contar con indicadores de resultados de los incentivos establecidos en el sector a través de la deducción de la base imponible del impuesto a las ganancias de los montos devengados en el pago a estos trabajadores. Asimismo, se busca aquí analizar en qué medida las normas más protectoras sin un fortalecimiento de la fiscalización pueden generar menor formalidad. En este sentido, la creación de dispositivos especiales, tanto para el forta- lecimiento sindical como para la inspección laboral del servicio doméstico, requiere de un análisis profundo incorporando, para ello, otras experiencias en la región. Vale recordar aquí que, en comparación con Uruguay y Brasil, Argentina exhibía cierto “exceso” de informali- dad en este sector. En este estudio se plantearon algunas hipótesis al respecto que deberían ser evaluadas más rigurosamente en estudios posteriores. En la misma línea, los cambios en la normativa laboral del sector rural y, en particular, la creación del RENATEA ameritan estudios de impacto sobre las condiciones laborales y el acceso a un conjunto más amplio de derechos de los trabajadores del sector. Por último, dado el nuevo proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo Nacional al Congreso, en los próximos meses resultará relevante analizar si las medidas de políticas allí planteadas para fortalecer el proceso de formalización del empleo han tenido impactos efec- tivos – y en qué medida- en los indicadores del mercado de trabajo. 134 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes Referencias bibliográficas Almeida, R. y P. Carneiro (2009) “Enforcement of Labor Regulation and Firm Performance”, Journal of Compa- rative Economics, 37 (1), 28-46. Almeida, R. y P. Carneiro (2012) “Enforcement of Labor Regulation and Informality”, American Economic Jour- nal: Applied Economics, 4(3): 64-89. Alvarez, M. y A. Beccaria (2013) “Las trabajadoras domésticas en la Argentina actual. Límites y avances en torno de su sindicalización”, trabajo presentado en las X Jornadas de sociología de la UBA. Amengual (2014) “Pathways to Enforcement: Labor Inspectors Leveraging Linkages with Society in Argenti- na”, Industrial and Labor Relations Review, Vol. 67, No. 1. Ashenfelter, O. y R. Smith (1979) “Compliance with the Minimum Wage Law”, Journal of Political Economy, University of Chicago Press, vol. 87(2), 333-50. Banco Mundial y MTEySS (2008) Aportes a una nueva visión de la informalidad laboral en la Argentina, Argentina. Batthyány, K (2012) Estudio sobre trabajo doméstico en Uruguay, Servicio de las Condiciones de Trabajo y del Empleo-OIT, Ginebra. Beccaria, L. (2013) “Perspectiva de políticas de formalización de la economía informal en Argentina”, Docu- mento presentado en la Primera Reunión de Estudios de Instituciones y Políticas Laborales en América Latina (REIPAL), Santiago de Chile. Beccaria, L. y R. Maurizio (2011) “Mercado de trabajo, regulaciones laborales y sistemas de protección social. Enfoques relevantes para América Latina”, Revista de Economía Política de Buenos Aires (REPBA), Universidad de Buenos Aires. Berg, J. y D. Kucera (2008) In defence of labour market institutions. Cultivating Justice in the Developing World, OIT, Palgrave MacMillan. Berg, J. (2011) “Laws or Luck? Understanding Rising Formality in Brasil in the 2000s,” en Sangheon Lee y Deirdre McCann (eds.), Regulating for Decent Work: New directions in labour market regulations, Ginebra y Basingstoke, OIT y Palgrave Macmillan. Bertranou, F., Mercau, R., Jardel, S. y González, R (2011) Informalidad laboral en la provincia de Mendoza: carac- terísticas y políticas para promover la formalización, OIT- Gobierno de Mendoza, Ministerio de Producción, Tecnología e Innovación de la Provincia de Mendoza. Bertranou, F., L. Casanova y M. Saravia (2012) “Caracterización y políticas asociadas a la caída reciente de la informalidad en Argentina”, OIT, Buenos Aires. Bertranou, F., y L. Casanova (2013) Informalidad laboral en Argentina: segmentos críticos y políticas para la formali- zación, OIT, Buenos Aires. Bosch, M., Á. Melguizo y C. Pagés (2013) Mejores pensiones, mejores trabajos: hacia la cobertura universal en Améri- ca Latina y el Caribe, Banco Interamericano de Desarrollo. Bruhn, M. (2006) “License to sell: The effect of business registration reform on entrepeneurial activity in Mexi- co”, Massachusetts Institute of Technology, Cambridge. Burdett, K. y D. Mortensen (1998) “Equilibrium Wage Differentials and Employer Size”, International Economic Review 39: 257-73. Campos, M. (2008) “La heterogeneidad del trabajo informal. Los resultados de un estudio cualitativo sobre los sectores del comercio textil, la construcción y el transporte”, en Banco Mundial y MTEySS, Aportes a una nueva visión de la informalidad laboral en la Argentina, Argentina. 135 Capítulo 4 Castillo, V., S. Rojo Brizuela y D. Schleser (2012) “El impacto de las políticas laborales contracíclicas sobre el empleo asalariado registrado”, en Macroeconomía, empleo e ingresos: debates y políticas en Argentina frente a la cri- sis internacional 2008-2009, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y Oficina de OIT Argentina. Chacaltana, J. (2009) “Magnitud y heterogeneidad: Políticas de fomento del empleo juvenil y las microempre- sas”, Documento preparado para el taller “Los retos que enfrenta la institucionalidad laboral” organizado por la División de Desarrollo Económico de la CEPAL, Santiago de Chile. Cortartese, D., V. Maceira y D. Schleser (2004) “Situación laboral del servicio doméstico en la Argentina”, Do- cumento de la Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales, Ministerio de Trabajo. Cruces, G., S. Galiani y S. Kidyba (2010) “Payroll Taxes, Wages and Employment: Identification through Policy Changes”, Documento de Trabajo CEDLAS, Nro. 93. Delgado, G., A. Querino, A. Campos, F. Vaz, L. Rangel y M. Stivali (2007) “Avaliação do Simples: Implicações à Formalização Previdenciária”, Texto para discussão 1277, IPEA, Brasilia. Deviciente, F., F. Groisman y A. Poggi (2009) “Informality and poverty: Are these processes dynamically inte- rrelated? Evidence from Argentina”, ECINEQ Working Paper No. 146. Dikens, R., S. Machin y A. Manning (1999) “The Effects of Minimum Wages on Employment: Theory and Evidence from Britain”, Journal of Labor Economics, vol. 17, N° 1. Estrades, C. y M. Terra (2011) “Fighting informality in segmented labor markets. A general equilibrium analysis applied to Uruguay”, Latin American Journal of Economics, Vol. 48, no. 1, pp- 1-37. Eyraud, F. y C. Saget (2008) “The revival of minimum wage setting institutions”, en Berg, J. y D. Kucera (eds) In defence of labour market institutions: Cultivating justice in the developing world, OIT, Palgrave MacMillan, 100–118. Fajnzylber, P.; W. Maloney y G. Rojas (2009) “Does formality improve micro-firm performance? Quasi-expe- rimental evidence from the Brazilian SIMPLES program”, IZA Discussion Paper Series No. 4531, Bonn. Garganta, S. y L. Gasparini (2012) “El Impacto de un Programa Social sobre la Informalidad Laboral: El Caso de la AUH en Argentina”, Documento CEDLAS Nro. 133. Henrique de Andrade, G. M. Bruhn y D. McKenzie (2013) “A Helping Hand or the Long Arm of the Law? Ex- perimental Evidence on What Governments Can Do to Formalize Firms”, Policy Research Working Paper 6435, World Bank, Washington, D.C. Hussmanns, R. (2004) “Measuring the informal economy: From employment in the informal sector to infor- mal employment”, Working Paper No. 53, Policy Integration Department, ILO, Geneva. ILO (2002) “Effect to be given to resolutions adopted by the International Labour Conference at its 90th Ses- sion (2002), (b) Resolution concerning decent work and the informal economy; Governing Body, 285th Session, Seventh item on the agenda; Geneva, (doc. GB.285/7/2). ILO (2006) “Strategies and practices for labour inspection”, GB.297/ ESP/3, 297th Session of the ILO Gover- ning Body, Ginebra. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada-IPEA (2011) “Mercado de trabalho. Conjuntura e análise”, Nro. 48, Brasilia. Jütting, J. y J. de Laiglesia (eds.), (2009), Is informal normal?. Towards more and better jobs in developing coun- tries, Development Centre Studies, OECD. Kanbur, R. (2009) “Conceptualising Informality: Regulation and Enforcement”, Cornell University, De- partment of Applied Economics and Management, Working Paper 09-11. Kaplan, D., E. Piedra y E. Seira (2007) “Are Burdensome Registration Procedures an Important Barrier on Firm Creation? Evidence from Mexico”. Centro de investigación económica, ITAM. 136 Formalización del empleo en Argentina durante la década del 2000. Un análisis de sus factores determinantes Kucera, D. y L. Roncolato, (2008), “Informal employment: two contested policy issues”, International Labour Review, Vol. 147 (2008), No. 4. ILO, Geneva. Loyo, M. y M. Velázquez (2009) “Aspectos jurídicos y económicos del trabajo doméstico remunerado en América Latina”, en Valenzuela y Mora (eds.) Trabajo doméstico: un largo camino hacia el trabajo decente, OIT, Santiago de Chile. Manning, A. (2003) Monopsony in Motion: imperfect competition in labor markets, Princeton University Press. Marshall, A. (2007) “Explaining non-compliance with labour legislation in Latin America: A cross-country analysis”, Discussion Paper Series, International Institute for Labour Studies, ILO, Ginebra. Maurizio, R. (2014a) “Labour formalization and declining inequality in Argentina and Brazil in the 2000s. A dynamic approach”, ILO Research Paper Series, Nro. 9, ILO, Ginebra. Maurizio, R. (2014b) “El impacto distributivo del salario mínimo en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay”, Serie Políticas Sociales, CEPAL Santiago (en prensa). Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y OIT Argentina (2012) Macroeconomía, empleo e ingresos: debates y políticas en Argentina frente a la crisis internacional 2008-2009, Buenos Aires. Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (2013) La inspección del trabajo en la Argentina 2003-2012. Acciones y resultados. Monteiro, J. y J. Assunção (2006) “Outgoing the Shadows: Estimating the Impact of Bureaucracy Simplification and Tax Cut on Formality and Investment”, Pontifícia Universidáde Católica, Rio de Janeiro. Neiman, G. (dir.) (2010) Estudios sobre la demanda de trabajo en el agro argentino, Editorial Ciccus, Buenos Aires. Neiman, G., S. Bardomas y G. Quaranta (2003) “El trabajo en el agro pampeano. Análisis de la demanda de trabajadores asalariados”, Revista Interdisciplinaria de Estudios Agrarios, Nº 19, PIEA-FCE-UBA. Novick, M. X. Mazora y D. Schleser (2008) “Un nuevo esquema de políticas públicas para la reducción de la informalidad laboral”, en Aportes a una nueva visión de la informalidad laboral en la Argentina, Banco Mundial y Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, Argentina. Ohaco, M. (2012) “Precariedad y no registro en los trabajadores asalariados rurales de la Argentina”, en Se- rie Estudios 11: Investigaciones sobre Protección Social y Relaciones Laborales, Trabajo, Ocupación y Empleo, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, Argentina. OIT (2011) “Administración del trabajo e inspección del trabajo”, Informe de la 100ª Conferencia Internacional del Trabajo, OIT, Ginebra. OIT (2012) Panorama Laboral. América Latina y el Caribe, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, Lima. Paes, N. y A. Ferreira de Almeida (2009) “Tributação da pequena empresa e avaliação do Simples”, Cuadernos de Finanzas Públicas, Ministerio de Hacienda, Brasilia. Pereyra F. (2012) “La regulación de las condiciones laborales de las trabajadoras domésticas en Argentina” en Esquivel, V., L. Faur y E. Jelin,  Las lógicas del cuidado infantil: entre las familias, el estado y el mercado, IDES/ UNFPA/UNICEF: Buenos Aires. Pereyra, F. y Tizziani (2013) “Usos y apropiaciones de la regulación laboral por parte de las trabajadoras do- mésticas en Argentina. El impacto de las transformaciones recientes y los desafíos pendientes”, Documento presentado en las Décimas Jornadas sobre Mercado de Trabajo y Equidad en Argentina, Universidad Na- cional de General Sarmiento. Piore, M. y A. Schrank (2008) “Toward Managed Flexibility: The Revival of Labor Inspection in the Latin World”, International Labour Review, 147(1): 1-23. Pires, R. (2009) “Governing regulatory discretion: innovation, performance and accountability in two models of ins- pection work”. Documento presentado en la conferencia Regulating for Decent Work Conference, OIT, Ginebra. 137 Capítulo 4 Quaranta, G. y J. Fabio (2010) “Intermediación y precariedad laboral en la agricultura. Clásicos y renovados vínculos entre dos fenómenos persistentes”, en Del Bono, A. y G. Quaranta (Comp.) Convivir con la incer- tidumbre. Aproximaciones a la flexibilización y precarización del trabajo en la Argentina, Colección Textos del Bicentenario, Ediciones Ciccus. CEIL-PIETTE. Buenos Aires. Ronconi, L. (2001) “Informalidad laboral e inspección del trabajo en Argentina. Un enfoque institucional”, Do- cumento de Trabajo del Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional Nro. 46, Fundación Gobierno y Sociedad. Ronconi, L. (2010) “Enforcement and Compliance with Labor Regulations”, Industrial and Labor Relations Re- view, Vol. 63, No. 4. Ronconi, L. y J. Colina (2011) “Simplificación del registro laboral en Argentina. Logros obtenidos y problemas pendientes”, Documento de trabajo N° 277, Banco Interamericano de Desarrollo. Soto Baquero, F. y E. Klein (coords.) (2012) Políticas de mercado de trabajo y pobreza rural en América Latina, CEPAL, OIT, FAO. Tokman, V. (2010) “Domestic workers in Latin America: statistics for new policies”, Wiego Working Paper (Statistics) Nro.17. Tornarolli, L., D. Battistón, L. Gasparini y P. Gluzmann (2012) “Exploring trends in labor informality in Latin America, 1990-2010”, CEDLAS-IDRC, Argentina. Valenzuela, M. y C. Mora, C. (eds.) (2009) Trabajo doméstico: un largo camino hacia el trabajo decente, Santiago de Chile, OIT. Vega, M. (2009) Administración del trabajo: Asegurar la gobernanza a través de la aplicación de la ley en Amé- rica Latina. El papel central de la inspección del trabajo, OIT, Ginebra. Weil, D. (2005) “Public Enforcement/Private Monitoring: Evaluating a New Approach To Regulating the Mi- nimum Wage”, Industrial and Labor Relations Review, Vol. 58, No. 2. Weller, J. (2008) Los mercados de trabajo, la protección de los trabajadores y el aprendizaje de por vida en una economía global: Experiencias y perspectivas de América Latina y el Caribe, CEPAL, Santiago de Chile. 138 Capítulo 5 Los espacios de las políticas de empleo subnacionales1 5.1 Introducción Las intervenciones públicas en el área de empleo se sustentan en el objetivo de dotar a una nación de equilibrios deseables en sus mercados de trabajo, acercándose al pleno empleo, inserciones laborales de calidad, adecuando la oferta de trabajo a las demandas del sector productivo y protegiendo a los trabajadores ante problemas de empleo. Una conjunción de políticas públicas orientan estos resultados, que incluyen desde los pilares macroeconómicos que definen el patrón de crecimiento hasta las intervenciones de carácter sectorial como son las políticas de empleo y de promoción productiva (World Bank, 2012). Asimismo, se asigna al empleo un rol decisivo en las perspectivas de movilidad social y equidad, motivo por el cual las políticas de desarrollo y asistencia social también impulsan acciones de inclusión laboral. Como herramientas de carácter sectorial se incluyen las políticas activas de promoción del empleo y las pasivas de protección al trabajador. Las primeras comprenden aquellas in- tervenciones que actúan sobre la oferta de trabajo como la capacitación y el acercamiento de los grupos vulnerables al empleo; las que actúan sobre la demanda mediante la generación de empleo directo (programas públicos de empleo), la provisión de incentivos a la contrata- ción y el desarrollo del autoempleo o de los micro-negocios; y las que intervienen en el nexo entre ambas para facilitar la inserción como los servicios de apoyo a la búsqueda de empleo y la intermediación laboral. Las políticas pasivas de empleo comprenden las prestaciones que alivian los desequilibrios del mercado laboral sustituyendo la caída de ingresos experimen- tada por los trabajadores que pierden sus fuentes de trabajo, como el seguro de desempleo y las indemnizaciones por despido. La definición de estas políticas, de por sí tiene una fuerte impronta del gobierno na- cional más que subnacional. En el caso de las políticas activas, los programas de empleo de 1 Evelyn Vezza, Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales (CEDLAS). Correspondencia a evez- za@gmail.com. 139 Capítulo 5 gran alcance se originan en el nivel central, y en el caso de las pasivas, se encuentran legisla- das a nivel nacional2. El fundamento reside en que el gobierno nacional puede contar con herramientas más efectivas para un tratamiento equitativo a nivel país ante un escenario de desempleo, aunque a su vez, su lejanía de los mercados de trabajo locales pueda significar costos de transacción adicionales en cuanto a la obtención de información, desarrollo de acuerdos y gestión de recursos. La configuración de las políticas de empleo en Argentina en el tiempo muestra reacti- vidad de los niveles subnacionales ante las mayores presencias o ausencias de las políticas nacionales. La evolución de los programas de empleo provinciales revela a las provincias financiando acciones para dar respuesta inmediata al desempleo que aqueja los mercados de trabajo locales, replicando diseños de programas nacionales cuando éstos no tienen sufi- ciente cobertura, y reajustando sus iniciativas cuándo la estrategia nacional es la dominante. La lectura del mapa de políticas de empleo actual, en cuanto a las provincias como au- toridades de aplicación, revela matices. El comportamiento dispar reside en cómo las de- mandas locales se conjugan con las intervenciones y lineamientos de carácter nacional y la oferta de iniciativas programáticas propias. Mientras algunas jurisdicciones desarrollan sus programas de manera más autónoma (Bonvecchi, 2008) otras se alinean más fuertemente con la estrategia nacional reforzando y complementando su ejecución o bien simplemente resignando su espacio de emprendimientos propios. En cuanto al perfil de intervenciones de gobiernos subnacionales, tienen una mayor incidencia las políticas de promoción del empleo mediante incentivos productivos y la generación de autoempleo o micro-empren- dimientos que los programas más ligados a la capacitación. Las provincias son quienes reciben en forma inmediata el impacto de los desequilibrios del mercado de trabajo y por ende, las demandas sociales, motivo por el cual toma relevancia determinar el área de trabajo más fértil para los decisores provinciales en la materia. Par- tiendo de la evolución que han experimentado las políticas de empleo provinciales a la luz de las estrategias desarrolladas por el nivel central, el objetivo del presente documento se centra en el análisis del rol que les cabe a las provincias. El propósito es identificar aquellos espacios que pueden encontrar los gobiernos subnacionales para hacer políticas de empleo, mejorarlas y potenciarlas. Bajo la premisa de maximizar el impacto de sus acciones en los mercados de trabajo locales se buscan visibilizar las potenciales ganancias y debilidades de las opciones disponibles. Subyacen al análisis dos limitaciones clave que enfrentan los gobiernos subnacionales para definir sus intervenciones en materia de empleo. En primer lugar, que los problemas de empleo, tanto por los factores que los generan como por sus efectos, trascienden las capaci- 2 El seguro de desempleo fue creado en la Ley Nacional de Empleo Nº 24.013 de 1991. 140 Los espacios de las políticas de empleo subnacionales dades propias de las provincias. Y segundo, que el alcance de las acciones provinciales se ve condicionado por sus restricciones presupuestarias. La secuencia de presentación comienza caracterizando al panorama subnacional en la sección 2. En primer término se presenta una reseña de la interacción entre programas de empleo nacionales y provinciales. A continuación, se presenta brevemente la organización institucional de las políticas de empleo en el territorio nacional, con especial mención a las articulaciones observadas entre la Nación y las jurisdicciones provinciales. Seguidamen- te, se señalan algunos indicadores de contexto que revelan la necesidad de estrategias de empleo “a medida” de cada territorio. En la sección 3, con una mirada en las experiencias subnacionales – y basada en una selección no representativa sino más bien ilustrativa - se presentan los esquemas que adoptan las principales aristas de una política de empleo sub- nacional señalando sus principales potencialidades y debilidades. Complementariamente, se analiza el espacio de acción más fértil para las provincias basándose en las ventajas com- parativas que poseen respecto de otros niveles de gobierno. Finalmente, en la sección 4 se resume una agenda de desafíos para los hacedores del nivel sub-nacional en materia de políticas de empleo. 5.2 El Panorama subnacional Detrás de la causa común de brindar soporte a su población con problemas de empleo, ante la diversidad de contextos territoriales y de interacción política, los indicadores laborales que resultan del equilibrio entre la oferta y la demanda en los mercados de trabajo locales deli- nean desafíos específicos para cada gobierno subnacional. Dichos desafíos en las políticas de empleo se distinguen particularmente por los perfiles productivos y el desarrollo territorial de sus distritos, así por cómo conjugan sus acciones con este contexto y con las intervencio- nes provenientes de otros niveles de gobierno que también tienen llegada a él. 5.2.1 Los programas de empleo nacionales y las “respuestas” subnacionales – algunos antecedentes La interacción de los programas nacionales de empleo con las iniciativas subnacionales ha adoptado distintas configuraciones según las respuestas del gobierno central ante las de- mandas sociales. En términos generales, reconociendo los matices jurisdiccionales, las po- líticas de empleo provinciales transitaron desde una etapa de fuerte complemento de las políticas nacionales, ya sea replicando iniciativas nacionales o asumiendo la ejecución de las mismas, hacia una etapa de menor despliegue de iniciativas propias y de involucramiento en aquellos programas que llegan a su territorio desde el gobierno central. 141 Capítulo 5 Durante los años noventa, en un contexto de elevados índices de desempleo, el gobier- no nacional impulsó un gran número de programas de corta duración, a excepción del Pro- grama Trabajar. En efecto, impulsó alrededor de 40 programas de empleo de reducida escala y vigentes durante breves períodos, fundamentalmente destinados a quienes habían perdido sus trabajos producto del proceso de privatización y reconversión productiva. Correspon- den a este grupo el Programa Intensivo de Trabajo (PIT), el Programa Coparticipado (Pro- copa), el Programa de Asistencia Solidaria (Proas), el de Promoción del Empleo/PyME, de Promoción del Entrenamiento Ocupacional (Preno) y el Programa de Apoyo a la Recon- versión Productiva, entre otros. Se diferencia de este perfil de intervenciones el Programa Trabajar, que tuvo mayor dimensión - superando los 650.000 beneficiarios – y permanencia – estando activo durante el período 1996-2001, mediante sus tres ediciones (Neffa, 2012). Las provincias por su parte tuvieron una participación activa en las políticas de empleo, tanto por ejecución de acciones propias como por su involucramiento con las iniciativas nacionales. Durante este período, proliferaron programas de empleo financiados por las pro- vincias con diseños similares al Programa Trabajar, dada la insuficiente cobertura de los pro- gramas nacionales ante las acuciantes necesidades locales, cubriendo alrededor de 100.000 beneficiarios. En el 2000, 16 jurisdicciones3 gestionaban 24 programas de empleo propios (DAGPyPS, 2001). Los programas provinciales que se implementaron, adoptaron un dise- ño similar al impulsado por los programas nacionales. De hecho, 11 de las intervenciones adoptaron el esquema de un programa de empleo transitorio para desocupados donde los beneficiarios realizaban contraprestaciones en proyectos comunitarios y sociales a cambio de una transferencia monetaria. Otros diseños persiguieron el objetivo de entrenar a los des- ocupados vía (mayormente) experiencias laborales en empresas privadas. Por su parte, una minoría de iniciativas apoyaron el desarrollo del autoempleo o proporcionaron subsidios a las empresas como incentivo a la contratación (ver Anexo, Tabla A1). Asimismo, las provincias celebraron convenios con el gobierno central para la ejecu- ción de varios programas nacionales. Este es el caso de los programas de empleo transitorio como el PIT, Proas, Procopa y Preno, donde la ejecución en el territorio se habilitaba a partir de convenios suscriptos con las provincias. En el PIT se asignaron presupuestos por pro- vincias según declararan la emergencia ocupacional y las mismas colaboraron activamente con la ejecución del programa. En el Procopa, Proas y Preno las provincias debían aportar recursos4, además de la co-gestión de los programas. Para el Procopa las provincias financia- ron el 50% del costo de las obras públicas y sociales donde brindaban su contraprestación los beneficiarios; en el Proas el aporte de las provincias tuvo una menor participación en 3 15 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. 4 Que fondearon los programas junto a los recursos del Fondo Nacional del Empleo. 142 Los espacios de las políticas de empleo subnacionales financiamiento total del programa, y en el Preno los aportes provinciales se estipularon más elevados para aquellas provincias mejor posicionadas. En la profundización de la crisis económico-social 2001-02, la implementación masiva del Programa Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJyJHD)5 desde el nivel central marcó una nueva etapa para las políticas de empleo provinciales. En términos del gasto total des- tinado a programas de empleo, el gasto provincial promedio pasó de representar el 57% en el 2000, a registrar un mínimo del 8% en 2003 (DAGPyPS 2009) – con situaciones dife- renciadas entre provincias según sus capacidades financieras e institucionales para sostener programas propios (Moreno, 2012). En el marco del PJyJHD, que llegó a contar con casi 2 millones de beneficiarios a mediados de 2003, se fueron absorbiendo los beneficiarios de programas provinciales que eran dirigidos a desocupados. El reacomodamiento de la estrategia de las provincias implicó que éstas concentra- ran sus esfuerzos en proporcionar alternativas a aquellos desocupados que no cumplían con los requisitos para acceder al programa PJyJHD – esto es, que no eran jefes de hogar con hijos menores a los 18 años; o bien se presentaban luego del cierre de inscripciones al PJyJHD. Inicialmente, las provincias respondieron a esta demanda asumiendo un rol pro- tagónico que fue facilitado desde el gobierno central. Para ello, el gobierno central a través de dos programas nacionales, el Programa de Emergencia Laboral (PEL) ya vigente y el Programa de Empleo Comunitario (PEC) creado en 2003, dotó a las provincias de un instrumento de acción de mayor alcance6. Estos programas contemporáneos al PJyJHD te- nían una menor institucionalidad facilitando a las provincias mayor discrecionalidad para su asignación entre aspirantes (Repetto et al., 2004). Los proyectos de empleo transitorio en estos programas también podían concertarse con los municipios, pero el rol desplegado por las provincias fue dominante. Una vez transitado el período de masividad del PJyJHD, comenzaron a ganar espacio programas focalizados en perfiles más específicos, tanto a nivel nacional como sub-nacio- nal. A nivel nacional, a partir de 2006 tuvieron lugar transiciones de los beneficiarios aún en el PJyJHD hacia los programas nacionales Seguro de Capacitación y Empleo y Fami- lias por la Inclusión Social7. Mientras en el primer caso se incluyeron los beneficiarios del PJyJHD con posibilidades de inserción laboral, en el segundo se captaron los inactivos con pocas perspectivas de inserción como ser las madres jefas de hogar. Adicionalmente, 5 Decreto Nº 565 del 3 de abril de 2002. 6 Juntos alcanzaron en promedio 600.000 beneficiarios a nivel país (Neffa – coord., 2012). 7 Al seguro no contributivo dado por el Seguro de Capacitación y Empleo y el programa de asistencia social Familias en 2006 se sumó el programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo iniciado en 2008. Complemen- tariamente, desde el nivel central se impulsó el desarrollo de la Red Federal de Oficinas Municipales de Empleo a partir de 2005, logrando la conformación de aproximadamente 300 oficinas hacia 2009. 143 Capítulo 5 en 2008 se implementó el programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo ( JMyMT) dirigi- do a la población joven y con prestaciones de servicios de empleo y capacitación, además de la ayuda monetaria. Por su parte, las provincias continuaron impulsando iniciativas con financiamiento propio. Los gobiernos subnacionales recuperaron su participación en el gasto total en pro- gramas de empleo capturando el 19% en 2008 (DAGPyPS, 2009), sin ofrecer una mayor variedad en términos de diseño y escala respecto de su pasado inmediato. Hacia el año 2008, el mapa de las políticas de empleo provinciales se caracterizaba por 17 jurisdicciones ejecu- tando 31 programas propios. La provisión de empleo temporal en proyectos comunitarios o sociales se estipuló en 21 de ellos, y la adquisición de entrenamiento en empresas privadas – fundamentalmente para jóvenes, en 8 iniciativas (ver Anexo, Tabla A2). Comienzan a tener una incipiente presencia los servicios de empleo asociados a la intermediación laboral y los subsidios como incentivos para la inserción en el empleo. Los programas provinciales, en conjunto, cubrieron a aproximadamente 150.000 desocupados. El posicionamiento actual de las provincias en el esquema nacional de programas de empleo se distingue respecto del pasado inmediato en que la presencia provincial es más reducida y diferenciada. Contrariamente a lo observado en el período previo, las provin- cias como actor tuvieron menor involucramiento en estas iniciativas nacionales. Los últi- mos años encuentran un mapa de programas de empleo provinciales menor en términos de cantidad de programas y escala de beneficiarios. En efecto, en el conjunto de programas de protección social impulsados por las provincias, los programas con objetivos de empleo tie- nen una baja participación respecto del promedio, derivado de un predominio de iniciativas de atención a la población vulnerable desde la dimensión más asistencial (Moreno, 2012). Asimismo, se acreditan cambios en materia de diseño donde en la oferta provincial de políticas activas de empleo – al igual que en la nacional – no predominan los programas de empleo transitorio8. Como principales programas de estímulo a la demanda se encuentran las intervenciones de promoción del autoempleo y de los micro-negocios, en su mayoría vinculadas a la economía social; seguidos de los programas de incentivos para la contra- tación de empleo vía subsidios salariales. Entre los programas de desarrollo de la oferta de trabajo la capacitación se pondera tanto en su aprendizaje en aula como en el obtenido en un espacio de trabajo concreto (ver Anexo, Tabla A3). Por su parte, los servicios de empleo continúan siendo la dimensión menos representada en las iniciativas provinciales, producto del liderazgo asumido por el nivel de gobierno central en materia de Oficinas de Empleo desde 2005 (Abad y Arroyo, 2009). 8 Relevamiento no exhaustivo de los principales programas, realizado en el marco del Proyecto Redippsa y sobre la base de la información pública sobre los programas provinciales. 144 Los espacios de las políticas de empleo subnacionales 5.2.2 Organización institucional en el territorio La posibilidad de llegada territorial del gobierno central en materia de empleo tiene lugar a través de sus representaciones. La autoridad de aplicación nacional, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) gestiona las políticas de empleo nacio- nales a través de sus representaciones territoriales. Mientras las Delegaciones representan al MTEySS en materia de inspección y relaciones laborales, las Gerencias de Empleo y Capacitación Laboral (GECALes) lo hacen con los programas de políticas de empleo. Cada jurisdicción cuenta con una GECAL y en algunas de ellas se subdividen por regio- nes - Buenos Aires cuenta con siete, y Córdoba, Río Negro y Santa Fe con dos GECA- Les cada una. En la experiencia de los programas nacionales de empleo de mayor escala, Programa Trabajar y PJyJHD, las GECALes asumieron la responsabilidad primaria en la ejecución de los programas en el territorio. Esta injerencia la mantienen en la actualidad, con la gestión del Seguro de Capacitación y Empleo, el JMyMT y convenios de Forma- ción Profesional. Por su parte, aunque la formulación y ejecución de políticas no siempre es lineal a su orden institucional, el rango que ocupa el empleo como área en la estructura de gobierno provincial es un indicativo del espacio y orientación que poseen las acciones de empleo. En la organización de los gobiernos subnacionales, el área de Empleo como sector no cuenta en general con un rango ministerial destacado como ocurre con el área de Desarrollo Social. Mientras las carteras de Desarrollo Social se encuentran institucio- nalizadas en los ministerios de prácticamente todas las jurisdicciones el área de Empleo tiene rango ministerial sólo en las provincias de Chaco y Corrientes compartiendo car- tera con el área de estímulo a la producción – Ministerio de Industria, Empleo y Traba- jo; y Ministerio de Producción, Trabajo y Turismo respectivamente. En la organización institucional del gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la Dirección de Em- pleo depende de la Subsecretaría de Trabajo que funciona bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Económico. En contraposición, el área de Trabajo tiene una mayor presencia en la instituciona- lidad provincial y se concentra mayormente en las políticas laborales. Seis provincias – Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos, Salta, Santa Fe y Tierra del Fuego – poseen Minis- terios de Trabajo en sus estructuras y con competencias específicas para la fiscalización y regulación de las relaciones laborales. En el caso de Mendoza, similares competencias normativas se asignan en la cartera compartida con otros sectores, en el Ministerio de Gobierno, Trabajo y Justicia. La interacción de las representaciones del MTEySS con los gobiernos subnacionales ha sido más bien ad hoc e influida por el contexto. Considerando los programas de gran 145 Capítulo 5 escala, la coordinación con las provincias fue más notoria en el Programa Trabajar que en el PJyJHD. En consonancia con lo también señalado para otros programas nacionales vigentes en ese período, en el caso del Programa Trabajar las provincias intervenían en la ejecución a través de la Unidad Regional de Aprobación del Trabajar (URAT) que deter- minaba la aprobación de los proyectos comunitarios presentados, integrado por los Ge- rentes de Empleo y Capacitación Laboral de las provincias y representantes del MTEySS (Ronconi, 2002). Para el caso del PJyJHD las provincias no tuvieron una injerencia tan relevante. Su participación quedó circunscripta a los Consejos Consultivos Provinciales que tuvieron un funcionamiento irregular en el territorio nacional. En estos espacios que compartían las provincias con representantes de organizaciones de trabajadores, emplea- dores y organizaciones sociales, su rol quedó reducido a la supervisión de proyectos y en muchas ocasiones fue asumido de manera parcial o tardía cuando los Consejos Consulti- vos Municipales se formaron con anterioridad y asumieron la responsabilidad del control (Repetto, et al. 2004). Esta impronta de relacionamiento utilizada en el PJyJHD signaría el tipo de llegada al territorio de los programas de empleo nacionales en los años siguientes, sin mediar un rol activo de las provincias. Desde la Nación se establecieron vínculos directos con los gobier- nos locales para la ejecución de programas de empleo a través del nexo establecido por las GECALes con las Oficinas Municipales de Empleo (OMEs). La Red Federal de Servicios de Empleo nuclea más de 570 OMEs que poseen convenio con el MTEySS. El nivel central además de propiciar la conformación de las OMEs (Abad y Arroyo, 2009) financia parte de su personal desde la ejecución de programas nacionales de empleo y administra la platafor- ma operativa de los servicios de empleo, apoyando de esta manera los servicios de orienta- ción e intermediación laboral. De esta manera, el relacionamiento Nación-Municipios a través de las GECALes aparece como el arreglo institucional dominante. No obstante, aunque se prescinde de la intermediación de las provincias para consolidarlas, los nexos Nación-Municipios no ne- cesariamente excluyen la participación del gobierno provincial (Recuadro 5.1). Por ejem- plo, en el caso de la provincia de Chaco, la instancia provincial es el eslabón entre la GE- CAL y las OMEs y se realiza un aprovechamiento máximo de los servicios de empleo en coordinación con las políticas de promoción productiva de la provincia. Contrariamente, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, no existe una relación Nación-Municipio vía GECAL, razón por la cual ambos niveles de gobierno desarrollan estrategias indepen- dientes para la prestación de servicios y programas de empleo. 146 Los espacios de las políticas de empleo subnacionales Recuadro 5.1. Variantes en la articulación gobierno central – sub-nacional en las OMEs La GECALes son quienes gestionan la ejecución de los programas nacionales con las OMEs. Las OMEs pertenecen a los municipios y se encuentran emplazadas dentro de distintas áreas organizativas. Dependen habitualmente de las áreas de producción, desarrollo local o de política social, y esta pertenencia institucional define en gran medida su perfil y su relacionamiento con la gestión municipal. Más allá de los convenios de ejecución con las GECALes, hay un grado de autonomía de las OMEs para dar matices al funcionamiento de los programas en su integración con el resto de las políticas del municipio. Como ejemplos contrapuestos de integración pueden citarse los casos de Chaco y la Ciudad de Buenos Aires. En Chaco, la Agencia de Empleo Provincial es la interlocutora ante la GECAL convirtiéndose en su brazo ejecutivo y de bajada operativa a las OMEs en el territorio. Adicionalmente, integra los programas en el marco de su estrategia provincial. De hecho, actúa en forma coordinada con las áreas de promoción de la producción para utilizar los servicios de empleo como otro dispositivo con el que pueden contar las empresas que allí se radiquen o decidan expandir sus inversiones. Contrariamente, en la Ciudad de Buenos Aires no existe un nexo con la Nación para la llegada de los programas nacionales al territorio y ambos niveles llevan adelante sus acciones de empleo en forma independiente. La GECAL gestiona Oficinas de Empleo propias en el territorio que ejecutan por ejemplo el programa JMyMT y ofrecen sus servicios de intermediación laboral, y por su parte el gobierno local promueve sus servicios de intermediación (Portal de Empleo) desde su Dirección General de Empleo y Oficinas. Esta relación predominantemente Nación-Municipios, sin necesidad de mediar instancias provinciales deja a las provincias con roles más acotados y en necesidad de coordinación. De esta manera, los gobiernos locales (municipios) pasaron a articular con las intervenciones de carácter nacional, reduciéndose la cantidad de iniciativas dirigidas desde la provincia y su rol de coordinador o intermediario. A los fines de la definición de acciones de empleo subnacionales no sólo las autoridades de aplicación nacionales en empleo son las que despliegan intervenciones en los contex- tos subnacionales. Existen otros agentes nacionales que también ejecutan programas con componentes de inclusión laboral y establecen nexos directos con los municipios o con las provincias para su ejecución. Desde el Ministerio de Desarrollo Social el vínculo Nación- Municipios también es un vínculo consolidado para ejecutar los programas nacionales como el Argentina Trabaja y otras iniciativas vinculadas a la economía social. En el caso del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca el vínculo se establece con el nivel provincial con quienes co-gestionan los programas nacionales de desarrollo de la agricultura familiar dirigidos a pequeños agricultores y grupos vulnerables. Ejemplo de ello son el Proyecto de Desarrollo de las Áreas Rurales (PRODEAR), el Programa de Desarrollo Rural incluyente (PRODERI), y el Proyecto de Desarrollo Rural de las Provincias del Noroeste Argentino (PRODERNOA) y el Proyecto de Desarrollo Rural de la Patagonia (PRODERPA). 147 Capítulo 5 5.2.3 La diversidad de contextos La disparidad en algunos indicadores provinciales vinculados al empleo ilustra los diferentes escenarios que enfrentan los gobiernos subnacionales. En términos de actividad económica, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la provincia de Buenos Aires concentran aproxima- damente el 60% del Producto Bruto Geográfico (PBG) del total de las jurisdicciones del país de acuerdo a la última información disponible correspondiente al año 20069. Al sumar las participaciones de las provincias de Santa Fe, Córdoba, y Mendoza la concentración al- canza casi el 80% del total (Gráfico 5.1.a). Sólo el 20% del PBG se distribuye entre las 19 provincias restantes, donde 8 provincias concentran menos del 1% - Jujuy, Chaco, Santiago del Estero, La Pampa, Tierra del Fuego, La Rioja, Catamarca y Formosa. Esta polarización de la actividad económica en pocas jurisdicciones implica que pocos gobiernos subnacionales enfrentan mercados de trabajo dinámicos y con alternativas variadas de inserción laboral. No obstante, el mayor PBG no se traduce necesariamente en mejores indicadores de desempeño laboral. En efecto, estos gobiernos subnacionales enfrentan registros de tasas de desocupación superiores al resto. Para el promedio de las provincias en la región Pampeana alcanza al 7,7% de la población económicamente activa y en el Gran Buenos Aires al 6,5%, en la medición correspondiente al último trimestre de 2013. Por el contrario, las provincias localizadas al noreste del país poseen el menor nivel de tasa de desocupación, registrando una tasa 5,5 puntos porcentuales más baja que la de la región pampeana (Gráfico 5.1.b). 9 Estas participaciones se han mantenido relativamente estables desde fines de los noventa hasta 2006. Ver Fichas Provinciales de la Subsecretaría de Planificación Económica, MECON http://www.mecon.gov.ar/ peconomica/basehome/fichas_provinciales.htm. 148 Los espacios de las políticas de empleo subnacionales Gráfico 5.1. Participación económica provincial y tasa de desocupación por regiones a. Distribución del PBG provincial de 2006 b. Tasa de desocupación por regiones, – a precios constantes de 1993 4º trim. 2013 ER, 2,14 NEU, 1,94 2.2% CBA, 7,92 MZA, COR, 1,31 5.5% 4,03 TUC, 1,3 SF, 8,21 RN, 1,28 CHU, JUJ, 0,88 1,25 MIS, 1,22 Gran SAL, 1,13 CHA, 0,83 Buenos SL, 1,08 4.9% Aires, 6.5% SJ, 1,08 SE, 0,78 7.7% CABA, 25,3 Resto, 5.91 SC, 1,04 LP, 0,76 TF, 0,73 LR, 0,69 5.5% CAT, 0,68 FSA, 0,56 BA, 33,86 Fuente: IPEC (2009) e INDEC. El perfil ocupacional al interior de las provincias da cuenta de las características de la deman- da laboral y de los requerimientos para alcanzar los equilibrios “deseables” en el mercado de trabajo. En términos generales, aunque no sigue un comportamiento sistemático, en las pro- vincias de menor desarrollo territorial la ocupación en el sector público resulta más elevada. Esto es, en la lejanía de los núcleos de actividad económica el sector público emerge como un demandante de peso de mano de obra asalariada. En Tierra del Fuego, se registra el valor máximo, 139 empleados públicos cada 1000 habitantes en 2011. En el extremo opuesto, en Córdoba y Santa Fe, se registraron 35 empleados públicos cada 1000 habitantes en el mismo año (Gráfico 5.2.a). La captación del empleo privado por sectores de actividad económica también aporta información a la política de empleo sub-nacional. Por un lado, informa sobre los perfiles de competencias con mayores oportunidades de inserción y la necesidad del tipo de formación a generar en el mediano y largo plazo. La ocupación en el sector Servicios aparece como ma- yoritaria en jurisdicciones tan distantes como la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Santa 149 Capítulo 5 Cruz y Salta (Gráfico 5.2.b). En cambio, la ocupación en Industria es la de mayor participa- ción (alrededor del 40% del total) en las provincias de Tierra del Fuego, La Rioja y San Luis. Por su parte, el sector Comercio tiene una alta incidencia ocupacional en las provincias de Formosa (41%), La Pampa y Córdoba (34%). Gráfico 5.2. Indicadores de mercado de trabajo en las jurisdicciones subnacionales a. Empleados públicos por cada 1,000 b. Distribución del empleo privado registrado habitantes, 2011 por sector de actividad económica, 2013 TF CABA NEU SC CAT NEU SC SAL LR RN JUJ CHU RN SE CHU TUC FSA MZA COR* SJ LP* CHA CHA CBA ER LP SE BA** TUC MIS MZA ER MIS FSA CABA* SF SAL CAT SJ JUJ SL* COR BA SL CBA TF SF LR 0 20 40 60 80 100 120 140 0% 20% 40% 60% 80% 100% Servicios Comercio Industria Fuente: Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias – MECON; NOAnomics; y Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial - MTEySS. Notas: * la fuente es NOAnomics, dado que no estaban disponibles en MECON; ** Comprende Partidos del Gran Buenos Aires y resto de Buenos Aires. Por otro, el patrón de rotación ocupacional ligado a estos sectores, tanto por la creación como por la destrucción de puestos de trabajo, representa un desafío para la gestión de la política de empleo. Los patrones de movilidad ocupacional revelados tornan relevante la 150 Los espacios de las políticas de empleo subnacionales formulación de respuestas de corto plazo para atender la intermitencia laboral per se o ante shocks. Mientras Comercio y Servicios son identificados como sectores de alta movilidad/ rotación ocupacional, en la Industria las tasas de permanencia son mayores, particularmente en las ramas intensivas en capital y tecnología (Castillo et al., 2012). 5.3 Componentes de la estrategia de empleo sub-nacional Atender la disparidad al interior del territorio nacional derriba la efectividad de aquellas in- tervenciones con formatos únicos, y en esta condición radica el espacio fértil para el desarro- llo de acciones de empleo desde los gobiernos subnacionales. Las acciones de estímulo a la demanda pueden significar un mayor peso de los incentivos económicos en contrataciones por tiempo indefinido en una jurisdicción con sectores de actividad económica en desarrollo mientras que en otras necesitan generar empleo en forma directa vía programas públicos en contextos de escaso desarrollo territorial. De la misma manera, aunque el desarrollo de una competencia técnica específica es valorado en una provincia esta formación puede no ser per- tinente en otra. Finalmente, mientras el componente de servicios de empleo es crítico para ser provisto a grupos vulnerables con bajo “capital social” en mercados de trabajo desarrollados, pueden resultar inoperante en áreas con escasas oportunidades de empleo asalariado. Esto explica la existencia de programas provinciales específicos a las demandas territo- riales, como lo ilustran los programas de empleo dirigidos a la población rural. En el caso de Chubut, los programas Mi primer empleo agropecuario y Emprender en el campo propo- nen fomentar trabajos de calidad para los jóvenes egresados de escuelas agro-técnicas, en relación de dependencia o bajo la forma de autoempleo. En el caso de Santa Fe el programa Raíces – impulsado no desde el área laboral sino de la Dirección Provincial de Políticas de Juventud – persigue, vía asistencia técnica y apoyo económico a actividades productivas, facilitar la permanencia de los jóvenes en su lugar de origen. Las intervenciones de este tipo poseen diseños “a medida” de las actividades productivas y de la población potencialmente involucrada en ellos, adaptaciones que resultan más costo-efectivas para los niveles subna- cionales que para el nivel central. Cada provincia o jurisdicción asume orientaciones propias acerca de poblaciones obje- tivo, y captación e instituciones responsables que ilustran la impronta de su objetivo de po- lítica de empleo. Las decisiones sobre estos esquemas sopesan beneficios y costos así como oportunidades y debilidades, que se retroalimentan con la experiencia de implementación y la coyuntura. A continuación se presentan las aristas más relevantes enfrentadas por los decisores en la formulación y concreción de sus políticas de empleo, para luego identificar aquellos espacios de acción más fértiles basados en las ventajas comparativas que son comu- nes a todas las provincias y que pueden hacer una diferencia en los resultados observados. 151 Capítulo 5 5.3.1 Las aristas A diferencia de otros sectores como salud y educación donde la descentralización otorgó a los gobiernos subnacionales un rol primario, en materia de empleo los posicionamientos se invierten. Como consecuencia, las definiciones que toman los gobiernos subnacionales para desarrollar sus políticas de empleo se encuentran fuertemente influidas por el entrama- do político establecido con el nivel central, pero aún así cuentan con grados de libertad para formular aspectos de diseño e implementación de las intervenciones propias y para poten- ciarlas en presencia de las nacionales, y de esta manera imprimir el sello de su propia gestión. Las aristas más relevantes comprenden cuestiones de corte institucional, de diseño y de implementación. La diversidad de esquemas adoptados por las jurisdicciones para desarro- llar sus acciones de empleo identifica “casos testigo” que ilustran cada una de las alternativas planteadas. Las de tipo institucional se refieren a cómo el espacio de decisión sub-nacional en materia de empleo se relaciona, por un lado en el sentido vertical - esto es con el espacio nacional – y por otro en el sentido horizontal – su integración con los otros sectores dentro de su mismo nivel de gobierno. Las aristas de diseño se concentran en las decisiones acerca de población objetivo (focalización) y tipo de prestaciones a proporcionar. Por último, se considera una arista referida a la implementación y se corresponde con el formato de gene- ración, transmisión y uso de la información asociada a ellas. Integración vertical (con las políticas nacionales) o funcionamiento satélite De todas las aristas analizadas, es aquella donde los hacedores de políticas de empleo subna- cionales cuentan con menor autonomía para definir su posicionamiento. Ambos esquemas están fuertemente influidos por la interacción política entre el nivel central y el subnacional que excede y determina la dada en el ámbito específico de las políticas de empleo. Asimismo, el grado de integración institucional con las políticas nacionales delinea en gran medida las configuraciones que adoptará la política subnacional en los aspectos de diseño de sus pro- gramas de empleo y de su implementación. Una mayor coordinación entre las áreas de empleo de los dos niveles de gobierno tiene efectos positivos en ambas direcciones. No sólo facilita formular las políticas de empleo pro- vinciales en conjunción con las nacionales aprovechando sinergias, sino también permite una llegada temprana y completa de los programas nacionales y sus prestaciones - aún cuán- do se encontraran en una fase piloto la existencia de un aceitado mecanismo de coordina- ción acelera la etapa de implementación. A través de un programa nacional como el JMyMT se pueden ilustrar estas variantes de integración vertical de las instituciones subnacionales con las nacionales. Por ejemplo, 152 Los espacios de las políticas de empleo subnacionales en el caso de la provincia de Chaco, la Agencia Provincial de Empleo funciona como un brazo ejecutor de la GECAL, y en el marco del JMyMT coordinan tanto la captación de participantes como el desarrollo de prestaciones del programa. Unas de las prestaciones del programa son los entrenamientos laborales en empresas privadas, públicas y organizaciones sociales. Mientras la GECAL celebra convenios con instituciones privadas y organizaciones sociales, la Agencia Provincial de Empleo gestiona el desarrollo de los entrenamientos en dependencias del sector público provincial y en otras organizaciones sociales, ampliando así el conjunto de prestaciones ofrecidos por el programa. Más aún, la integración institu- cional en materia de empleo fue auspiciosa desde el comienzo para este programa, en efecto propició que JMyMT iniciara su implementación en esta provincia. En el extremo opuesto, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires fue la última jurisdicción en recibir el programa, y el mismo no hizo su llegada al territorio a través de las instituciones locales, sino que la GECAL lo gestionó en forma autónoma mediante sus sedes. El tipo de integración institucional nacional-subnacional deriva qué estructuras ope- rativas se utilizarán luego para ejecutar las iniciativas subnacionales en los territorios. Por definición, cuando esta integración no existe, las provincias deben canalizar sus iniciativas a través de estructuras organizativas independientes. Mientras la llegada de los programas nacionales de empleo a nivel local tiene lugar fundamentalmente a través de las OMEs, las provincias usualmente los gestionan a través de estructuras propias. Por lo general, se articulan con los municipios y comunas desde el organismo provincial correspondiente mediante esquemas ad hoc. Integración horizontal (con las políticas subnacionales sectoriales) o funcionamiento autónomo Generalizable a los tres niveles de gobierno, desde distintas áreas sectoriales se impulsan acciones con objetivos de empleo sin instancias de coordinación entre sí. La menor escala a nivel subnacional representa una ventaja tanto en el rastreo de los programas que atien- den poblaciones y objetivos similares de inclusión laboral como en la mayor cercanía para la coordinación inter-sectorial. El funcionamiento autónomo incrementa las posibilidades de duplicar poblaciones objetivo, inducir desplazamientos de participantes de un progra- ma hacia otro guiados por las puertas de acceso a los mismos o por el nivel de las prestacio- nes, privándose de brindar la alternativa más adecuada para los aspirantes. También priva el establecimiento de complementos para las prestaciones que refuercen las posibilidades de inclusión laboral. La integración horizontal más frecuente de las políticas de empleo, como pudo obser- varse en la organización institucional, tiene lugar con las áreas de desarrollo social y desa- 153 Capítulo 5 rrollo económico respectivamente. Según con cuál sector se integren, la impronta será la generación de posibilidades de empleo para la población que se encuentra en los márgenes del mercado de trabajo con un fuerte componente de inactividad; o bien la promoción de inserciones en el ámbito privado. Por ejemplo, la integración de las políticas de empleo con las de desarrollo social puede aportar la alternativa de empleo asalariado a la población vul- nerable en programas de autoempleo o micro-negocios que enfrentan limitaciones de pro- ductividad y sostenibilidad. Por su parte, la integración de las políticas de empleo con las de desarrollo económico, al reforzar el vínculo con la demanda privada de empleo, amplía las posibilidades de programas con experiencias formativas en empresas o de programas de subsidios salariales o estímulos impositivos que involucren aportes empresariales para la contratación. La integración de las políticas de empleo subnacionales también requiere considerar las áreas transversales como género y juventud. En el caso de la provincia de Santa Fe, la Direc- ción Provincial de Políticas de Juventud depende del Ministerio de Innovación y Cultura. Bajo su órbita se ejecuta el programa Raíces dirigido a jóvenes, y esta ejecución se realiza en asociación con las áreas de Trabajo y Seguridad Social, además de las de Producción y Desarrollo Social. Complementar déficits de cobertura o proporcionar coberturas nuevas A diferencia de las iniciativas de protección social como la Asignación Universal por Hijo que pretenden dar un “piso” de intervenciones, las políticas de empleo no se formulan desde la universalidad. Ello plantea déficits de cobertura en los programas de empleo nacionales que algunos programas de empleo subnacionales procuran cubrir. Adicionalmente, las pro- vincias desarrollan programas en respuesta a demandas que reciben o detectan - intrínsecas al contexto territorial o bien que son denominador común a nivel nacional pero que desde ese nivel no fueron abordadas - de poblaciones que no reciben algún tipo de cobertura. Algunas de las provincias del país implementan programas dirigidos a jóvenes que cu- bren la brecha de cobertura del programa nacional. Los altos índices de desempleo juvenil constituyen una prioridad de la agenda de empleo a nivel país, y el JMyMT aunque ha expe- rimentado un crecimiento en alcance territorial dista de lograr una cobertura plena10. El pro- grama cubre a jóvenes de 18 a 25 años, desempleados y sin estudios obligatorios completos. Una estrategia asumida por las provincias fue desarrollar intervenciones que se superponen en forma parcial o total con esta misma población objetivo. En la provincia de Buenos Aires 10 Esto puede cambiar con la implementación del PROGRESAR y su población objetivo potencialmen- te superpuesta. 154 Los espacios de las políticas de empleo subnacionales se implementa el programa Envión que alcanza a los jóvenes de hasta 21 años, el cual ofrece prestaciones educativas, de inclusión social, capacitación y de experiencias de empleo en el marco de un convenio de Responsabilidad Social Compartida, donde participa también el sector privado. En Mendoza los programas De la esquina al trabajo y De la esquina a la Uni- versidad focalizan en la misma población objetivo que el JMyMT y hacen eje en la capacita- ción para el trabajo y el desarrollo de la economía social en el primer caso, y en la reinserción social y educativa en el segundo. Otras provincias llevan a cabo programas de empleo juvenil que atienden grupos no cu- biertos por iniciativas nacionales. Particularmente, los que quedan excluidos de los requisi- tos de acceso del JMyMT, ya sea por edad, por poseer estudios completos o bien incomple- tos pero que no desertaron del sistema educativo. En la provincia de La Rioja se desarrolla el programa Vale la Pena, el cual se propone reinsertar a los jóvenes de entre 14 y 18 años en la escuela y en talleres de oficios. Córdoba implementa el programa Primer Paso que facilita el desarrollo de una experiencia laboral a jóvenes entre 16 y 25 años mediante una beca de pasantía o de subsidio en caso de contrato por tiempo indeterminado. San Luis lleva a cabo el programa Hacia mi primer trabajo, el cual proporciona una beca de capacitación a jóvenes recién graduados del nivel medio. Agregar prestaciones a una misma población beneficiaria o excluirla Considerando la población objetivo de las políticas de empleo nacionales, la definición acer- ca de qué prestaciones otorgar a quiénes no se agota en un planteo de cubrir a quienes no han accedido, sino que también abre un árbol de decisión sobre qué posibilidades hay de in- tervenir sobre los ya cubiertos. Debido a las restricciones de normativa usualmente impues- tas en los programas, la concurrencia de distintas prestaciones sobre una misma población objetivo no suele estar permitida. Repensar estas limitaciones implica más beneficios que costos cuando permite reforzar el camino hacia el objetivo de empleo. Por ejemplo, este es el caso de las incompatibilidades con programas de capacitación, donde una superposición no presenta el tipo de conflictos de incentivos que podrían experimentarse en el caso de las transferencias monetarias. Aún cuando la normativa de los programas comúnmente restringe el acceso a quienes reciben otro tipo de prestaciones con requisitos de participación similares, la dimensión tiempo invalida estas condiciones y aumenta el valor de generar oportunidades de sali- da. Luego de la graduación de los beneficiarios por cumplimiento de los plazos máximos de participación, cuando la transición hacia el empleo no ha sido lograda, los programas provinciales pueden constituir una alternativa para esta población – y las intervenciones deberían brindar un tratamiento diferenciado a los beneficiarios recurrentes. Por ejemplo, 155 Capítulo 5 buena parte de las iniciativas en el espacio de la economía social y cooperativas sociales reúnen participantes que llegan a estos programas como una “última instancia” luego de haber transitado otros programas de empleo. Formular en antelación una trayectoria para los “futuros graduados” puede representar una de las respuestas más valiosas que formulen los gobiernos subnacionales. Plataformas de información en red o aisladas En todas las etapas de una política de empleo – esto es, diseño, implementación, mo- nitoreo y evaluación – e indistintamente del nivel de gobierno que las lleve a cabo, se conjugan múltiples fuentes de datos y se generan nuevas. La práctica común no asigna prioridades a la recolección de datos, su procesamiento y generación de información para la toma de decisiones. Rara vez estas instancias se incluyen en la planificación o diseño de una política. Así es como se generan “islas” de información dependientes de diseños programáticos, sin mecanismos de coordinación y colaboración, que superponen esfuer- zos, sacrifican productividad y revelan dificultades para sostener una continuidad y sis- tematización. Los esfuerzos aislados tienen lugar desde la confección de padrones para seleccionar beneficiarios, pasando por los relevamientos necesarios para seleccionar el tipo de prestaciones (como el relevamiento de mapas productivos, demandas laborales y perfiles de competencias), hasta el seguimiento y monitoreo de los beneficiarios actuales y potenciales de las intervenciones. La superposición de plataformas se ejemplifica con el desarrollo de portales por parte de los gobiernos jurisdiccionales para prestar servicios de empleo, los cuales son indepen- dientes de la plataforma de empleo con la que cuentan las OMEs. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires desarrolló su propia plataforma para prestación de servicios de intermedia- ción laboral, Portal Empleo; la cual convive a nivel territorio con las Oficinas de atención personalizada que dispone la GECAL. Similar esquema tiene lugar en la provincia de Santa Fe. Nexo Empleo es la plataforma que administra el servicio de intermediación provincial para reunir oferentes y demandantes de empleo en los mercados locales y regionales. En ambos casos los empleadores y postulantes acceden vía web para cargar puestos vacantes y solicitudes de empleo, respectivamente. En el caso de Chaco, el ejemplo es el contrapuesto. La Agencia Provincial de Empleo persigue constituirse en un referente de intermediación laboral en la provincia, y su funcionamiento integrado con la plataforma de la GECAL per- mite alimentar y enriquecer en una fuente de información única el mapeo de vacantes y solicitudes de empleo. 156 Los espacios de las políticas de empleo subnacionales 5.3.2 Recursos estratégicos La efectividad de las políticas de empleo no sólo es sensible a la focalización, tipo y nivel de las prestaciones y escala de beneficiarios, sino que también se encuentra determinada por la eficacia en la gestión. El desafío de atender la heterogeneidad con limitaciones presu- puestarias encuentra a los gobiernos subnacionales con dos recursos estratégicos altamente conectados con las variables de resultados. Una de ellas, es la gestión de la información y su uso. Otra, las sinergias potenciales en su extendida red de servicios. Proximidad a las fuentes de información Los gobiernos subnacionales cuentan con ventajas comparativas en la obtención de infor- mación por su cercanía a los actores involucrados (empresas, trabajadores, y gobiernos lo- cales), y por ser prestadores primarios de servicios sociales básicos (salud y educación). La mayor cercanía a las fuentes de información y la potestad institucional para conjugarlas abre a los gobiernos provinciales el espacio de manejar un recurso crítico para la evaluación ex ante de la estrategia de políticas de empleo y su puesta en marcha, posibilitando una mejor identificación del perfil, determinación de las condiciones de elegibilidad y focalización de acciones. Este recurso además de influir en los diseños de las intervenciones subnacionales también fortalece la posición negociadora ante las otras instancias de gobierno, Nación y municipios, para recibir en sus distritos las intervenciones más pertinentes y canalizarlas del modo más apropiado. La información sobre el mercado de trabajo se obtiene de distintas fuentes que exceden a las contenidas en las Direcciones Provinciales de Estadística, algunas de las cuales pueden residir o ser alimentadas desde otras áreas sectoriales. Dado que esta información ha sido recopilada para propósitos ajenos al empleo, el esfuerzo de crear plataformas, observatorios o establecer nexos para compartir información entre dependencias puede reducir la nece- sidad de relevamientos propios. Las áreas de desarrollo económico pueden ser la puerta de entrada para recolectar información sobre la demanda laboral. El mapa productivo, los pla- nes de inversiones de las empresas, el perfil ocupacional que demandarán en sus expansio- nes y los que resignarán en períodos de contracción resultan ser información más accesible en tiempo real en el nivel sub-nacional. Las áreas de desarrollo social y educativas permiten un relevamiento continuo de las necesidades de la población vulnerable y de sus calificacio- nes, contribuyendo a identificar los perfiles de la oferta laboral existente y potencial. Además de los recursos contenidos en estas fuentes dispersas, la información sobre el mercado de trabajo concentrada en las OMEs aportaría valor si fuera integrada a la formu- lación de políticas provinciales. Aún cuando la información predominante sea la correspon- 157 Capítulo 5 diente a beneficiarios de programas de empleo nacionales, tanto OMEs como el área de empleo sub-nacional pueden beneficiarse de compartir información. Acrecentar las bases de datos de empleadores para las OMEs, colaborar con el desarrollo de oferta formativa (en aula y en el lugar de trabajo), e identificar a la población cubierta son algunas de las ganancias que esta asociación permite obtener a ambas partes. La articulación horizontal – con los otros sectores – y vertical – con los municipios – no se agota en la instancia de accesibilidad a las fuentes, también demanda acuerdos sobre el procesamiento y transformación de datos en información para la toma de decisiones. Estas últimas instancias son una oportunidad para que los niveles subnacionales, amparados en sus mayores recursos, aporten diagnósticos de utilidad a los gobiernos locales y los sensibili- cen sobre la importancia de retroalimentar el circuito informativo. Prestación de servicios Las provincias como principales prestatarias de servicios son hacedoras de una red de infraes- tructura estratégica tanto para orientar a la población en su acceso como para otorgar pres- taciones. La red educativa y sanitaria son testigos de ello. Las escuelas y las salas de atención primaria de la salud han sido vías de diseminación de programas nacionales en situaciones de emergencia como en el caso del PJyJHD. Ambas también han asumido un rol importante en la provisión de servicios y acreditación de condicionalidades para los beneficiarios de programas nacionales como el PJyJHD, la AUH y actualmente con el lanzamiento del PROGRESAR di- rigido a la población joven. A su vez, las instituciones educativas han sido un recurso clave para la provisión de la prestación de terminalidad educativa a beneficiarios del JMyMT. En este sentido, la red de servicios subnacional tiene un contacto directo con beneficia- rios de programas de distinto tipo y nivel de gobierno y adquiere así una ventaja comparativa para el seguimiento y orientación de los participantes. Un potencial no explotado a partir de esta red es la referencia hacia puntos de acceso o “ventanillas únicas” que identifiquen y orienten a los participantes sobre el abanico de prestaciones posibles más allá de la demanda puntual – que llega en forma espontánea o través de un programa nacional. Las escuelas – regulares y de adultos – pueden ser lugares de difusión de cursos de formación profesional, becas de capacitación, programas de pasantías y de los servicios de empleo. 5.4 Desafíos Las políticas de empleo subnacionales son testigos de readaptaciones constantes, sea por el espacio ocupado o relegado por los programas nacionales o por la inestabilidad programá- tica propia. Las incursiones nacionales de alcance masivo en los territorios han obedecido 158 Los espacios de las políticas de empleo subnacionales a problemas de empleo agudos a nivel país y las provincias han sumado sus respuestas con distintos grados de asociación y alcance. Aún cuando las jurisdicciones se diferencian en sus perfiles productivos, institucionales y de relacionamiento político, se pueden identificar un conjunto de desafíos comunes para iniciar una agenda de acción. El primer desafío que emerge es en qué tipo de problemas de empleo debieran concen- trar sus esfuerzos las provincias. Los problemas de tipo coyuntural y sistémicos son abor- dados principalmente por las políticas nacionales, y aunque esto también ocurre con los de carácter estructural como los referidos a garantías de piso social o derechos sociales (AUH), en la arena del empleo las incursiones nacionales no son tan masivas. La respuesta más eficaz reside en la identificación de la complementariedad y estabilidad más que la competencia y respuesta de corto plazo. En segundo término, otro desafío es cómo abordar aquellos espacios de políticas no cubiertos. Dada la restricción de recursos disponibles, las iniciativas provinciales pueden mejorar su costo-efectividad y visibilizar sus impactos cuando estos recursos se concentran en la prioridad territorial, más que cuando se atienden varias demandas e intervienen dis- tintas poblaciones objetivo a baja escala. Los programas ad hoc, temporales y con reducida cobertura, cuando no son llevados a cabo a modo piloto sino como estrategia programática tampoco permiten extraer aprendizajes para reajustar diseños y modalidades de implemen- tación que redunden en resultados posteriores. Tercero, los gobiernos subnacionales se encuentran mejor posicionados para concretar el desafío de reducir los costos de la dispersión en el diseño y gestión de programas con ob- jetivos de empleo. La discusión de diseños y realización de acuerdos para su ejecución entre sectores del mismo nivel de gobierno tienen un costo sensiblemente menor en estructuras institucionales de escala sub-nacional y pueden garantizar que los riesgos de superposición de poblaciones objetivo sean minimizados y que las complementariedades sean explotadas. Los desafíos precedentes requieren abordar un denominador común: el uso estratégico de la información pertinente sobre el mercado de trabajo. Pese a que los niveles subnacio- nales cuentan con ventajas comparativas para obtenerla y orientar así sus prioridades, accio- nes e intercambios con otras áreas y niveles de gobierno aún permanece como un desafío periférico en la práctica. Los esfuerzos en conjugar las fuentes que caracterizan el mercado de trabajo local en términos de demanda y oferta, y en desarrollar sistemas de información dinámicos y abiertos presenta un potencial para un cambio cualitativo en la gestión y por ende, en la construcción de los programas provinciales de empleo. 159 Capítulo 5 Referencias bibliográficas Abad, L. y Arroyo, J., (2009), “Argentina - Oficinas Municipales de Empleo”, OIT Notas sobre la Crisis, Oficina Internacional del Trabajo, Lima. Bonvecchi, A., (2008), “Condiciones para políticas sociales subnacionales autónomas en países dederales”, Serie de Documentos de Trabajo sobre Políticas Sociales Nº 3, Banco Mundial, Buenos Aires. Castillo, V., Rojo, S., y Schleser, D., (2012), “La movilidad laboral en Argentina: implicancias para el diseño de políticas anti cíclicas”, Revista de Trabajo 8(10) Julio/Diciembre, Buenos Aires. Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales, (2009), “Informe sobre los Programas de Empleo Provinciales 2008”, Serie Gasto Público, Documento de Trabajo GP Nº GP / 20, Ministerio de Economía y Finan- zas Públicas, Buenos Aires. Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales, (2001), “Informe sobre los Programas de Empleo Provinciales 2000” Serie Gasto Público, Documento de Trabajo GP Nº GP / 09, Ministerio de Economía de la Nación, Buenos Aires. Instituto Provincial de Estadísticas y Censos, (2009), “PBG Producto Bruto Geográfico de las Provincias Argentinas. Período 1993-2006”, Provincia de Santa Fe, Santa Fe. Neffa, J. (coord.), (2012). “Empleo, desempleo y políticas de empleo. De las políticas pasivas a las políticas acti- vas: análisis comparativo de las políticas públicas de empleo”, Políticas de Empleo I, II y III, CEIL-CONICET, Buenos Aires. Moreno, J., (2012), “(Las partes del) Sistema de Protección Social Federal de Argentina”, mimeo, Banco Mundial, Buenos Aires. Repetto, F., Dal Masetto, F. y Vilas, M., (2004), “Plan ‘Jefas y Jefes de hogar desocupados’ en Argentina (2002- 2003): un estudio de caso sobre la forma en que la política social se vincula a la emergencia política y socio- económica”, Estudio de Caso Nº 6, Estudios de Caso sobre buenas prácticas de gerencia social, Instituto Americano para el Desarrollo Social, Washington DC. Ronconi, L., (2002), “El Programa Trabajar”, Documento Nº 63, Fundación Gobierno y Sociedad. World Bank, (2012), “Jobs”, World Development Report 2013, Washington DC. 160 Los espacios de las políticas de empleo subnacionales Anexos TABLA 5.A1. Programas de Empleo Provinciales, 2000. desarrollo de TABLA 5.A1 creación de empleo servicios competencias empleo promoción incentivo transitorio, orientación, Jurisdicción / de experiencia Programa para la subsidios capacitación intermediación, Provincia empresas / laboral inserción a contratos búsqueda autoempleo temporales Nuevos Roles CABA x x Laborales Barrrios x Bonaerenses BUENOS Plan Bonus x AIRES Programa Segunda x Oportunidad Empleo y CATAMARCA Capacitación x Laboral Primer Paso x x CORDOBA Volver al Trabajo x x CORRIENTES Integrar x Programa de x CHUBUT Empleo en Chubut Experiencias x Emergencia ENTRE RIOS x Ocupacional MENDOZA Entre Todos x Asistencia en Emergencia x MISIONES Laboral Empleo Joven x Fondo Complementario NEUQUEN x de Asistencia Ocupacional Fondo Solidario RIO NEGRO de Asistencia a x x Desocupados Continúa en pag. siguiente 161 Capítulo 5 Continuación de Tabla 5.A1. desarrollo de TABLA 5.A1 creación de empleo servicios competencias empleo promoción incentivo transitorio, orientación, Jurisdicción / de experiencia Programa para la subsidios capacitación intermediación, Provincia empresas / laboral inserción a contratos búsqueda autoempleo temporales Salta Trabaja x SALTA Salta Solidaria x Programa de SAN JUAN Desarrollo x Comunitario San Luis Competitivo SAN LUIS x y Solidario (pasantías) Proyectos especiales de x Capacitación SANTA CRUZ Programa de Entrenamiento x Ocupacional Programa de Entrenamiento x Laboral TIERRA DEL FUEGO Programa de Fomento al Empleo x (práctica en sector privado) Fuente: DAGPyPS 2001. 162 Los espacios de las políticas de empleo subnacionales TABLA 5. A2. Programas de Empleo Provinciales, 2008. desarrollo de TABLA 5.A2 creación de empleo servicios competencias empleo promoción incentivo transitorio, orientación, Jurisdicción / de experiencia Programa para la subsidios capacitación intermediación, Provincia empresas / laboral inserción a contratos búsqueda autoempleo temporales Formación e CABA inclusión para el x x trabajo Barrrios x Bonaerenses BUENOS Plan Bonus x AIRES Programa Segunda x x Oportunidad Componente CATAMARCA actividad x comunitaria Volver al trabajo x x Familia joven x Igualdad de x CORDOBA oportunidades Trabajo para todos x Expansión x x productiva Programa de Emergencia x Laboral Chubut CHUBUT Empleo mixto x Padres de familia x Emergencia ENTRE RIOS x ocupacional Por nuestra gente x FORMOSA Esfuerzo propio x LA PAMPA Primer empleo x x Continúa en pag. siguiente 163 Capítulo 5 Continuación de Tabla 5.A2. desarrollo de TABLA 5.A2 creación de empleo servicios competencias empleo promoción incentivo transitorio, orientación, Jurisdicción / de experiencia Programa para la subsidios capacitación intermediación, Provincia empresas / laboral inserción a contratos búsqueda autoempleo temporales Práctica técnica x profesional LA RIOJA Programa laboral de fortalecimiento x institucional Programa MENDOZA provincial de x x x x empleo Fondo Complementario x de Asistencia Ocupacional Fondo asistencial NEUQUEN x ocupacional Plan provincial para la atención a x la desocupación laboral Fondo solidario de asistencia a x x desocupados RIO NEGRO Programa de Capacitación y x Trabajo Salta trabaja x SALTA Salta solidaria x Pasantías SAN JUAN x provinciales Trabajo por San SAN LUIS x Luis STGO. DEL Programa acciones x ESTERO de emergencia Programa de TIERRA DEL Entrenamiento x FUEGO Laboral Fuente: DAGPyPS 2009. 164 Los espacios de las políticas de empleo subnacionales TABLA 5. A3. Programas de Empleo Provinciales, 2011-14. desarrollo de TABLA 5.A3 creación de empleo servicios competencias empleo promoción incentivo transitorio, orientación, Jurisdicción / de experiencia Programa para la subsidios capacitación intermediación, Provincia empresas / laboral inserción a contratos búsqueda autoempleo temporales CABA Empleo joven x x Envión x Inclusión laboral - x INCLUIR BUENOS AIRES Igualdad de Oportunidades en x el ámbito público municipal Mejoramiento de CATAMARCA la Competitividad y x Promoción del Empleo Primer Paso x CORDOBA Confiamos en vos x x x Mi primer empleo x agropecuario CHUBUT Emprender en el x campo Primer empleo x Mujer y empleo x LA RIOJA Programa de x Microemprendimientos Desarrollo x Emprendedor Mercado artesanal x MENDOZA Inclusión sociolaboral de personas con x x discapacidad De la esquina al x trabajo Continúa en pag. siguiente 165 Capítulo 5 Continuación de Tabla 5.A3. desarrollo de TABLA 5.A3 creación de empleo servicios competencias empleo promoción incentivo transitorio, orientación, Jurisdicción / de experiencia Programa para la subsidios capacitación intermediación, Provincia empresas / laboral inserción a contratos búsqueda autoempleo temporales MISIONES Pro-inclusión x Salta trabaja x SALTA Salta solidaria x Empleo con Apoyo x Trabajo por San Luis x x SAN LUIS Hacia mi primer x trabajo SANTA FE Nexo empleo x Fuente: Redippsa, 2014. 166 Este libro se terminó de imprimir en el mes de agosto de 2014, en «Marcelo Kohan / diseño + broker de impresión», Olleros 3951, 2º piso, oficina 27, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.