Ciudades en transición Resumen Estrategia del Banco Mundial para los gobiernos urbanos y locales Banco Mundial Grupo de Infraestructura Desarrollo Urbano Ciudades en transición Resumen Estrategia del Banco Mundial para los gobiernos urbanos y locales Banco Mundial Grupo de Infraestructura Desarrollo Urbano Nota para el lector Este folleto contiene el resumen del estudio titulado Cities in Transition: World Bank Urban and Local Government Strategy. El estudio completo ha sido publicado por el Banco Mundial. Copyright © 2000 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, EE.UU. Reservados todos los derechos Hecho en los Estados Unidos de América Primera impresión: marzo de 2000 Resumen Los vientos de cambio que soplan para las zonas urbanas y los gobiernos locales... En los umbrales del siglo XXI, las ciudades y los pueblos constituyen la línea de avanzada de la campaña en pro del desarrollo. En el término de una generación, la mayor parte de la población del mundo en desarrollo vivirá en áreas urbanas y se duplicará la cantidad de habitantes urbanos de los países en desarrollo, que regis- trará un incremento de más de 2.000 millones de personas. La magnitud de esta ur- banización no tiene precedentes y plantea enormes exigencias para los países, que deben atender las necesidades de su población con niveles relativamente bajos del ingreso nacional. La transición urbana ofrece a los países oportunidades valiosas de mejorar la calidad de vida de todos sus ciudadanos y al Banco, la posibilidad de hacer realidad su misión primordial de reducir la pobreza. Empero, la concreción de este potencial depende fundamentalmente de la calidad de la gestión urbana y de las políticas nacionales y locales que la afecten. En la actualidad, las ciudades y los pueblos no sólo crecen en tamaño y número; también están adquiriendo mayor influencia. Con la descentralización política y fis- cal que se está verificando en todas las regiones, las autoridades municipales tienen mayores atribuciones --aunque capacidad insuficiente-- para encargarse de los ser- vicios locales, que afectan la vida cotidiana de la población. Las democracias locales 2 Ciudades en transición: Enfoque estratégico de temas vinculados a los gobiernos urbanos y locales Gráfico 1.1 En el término de una generación, el mundo en desarrollo será predominantemente urbano 100 90 1960 1990 80 2020 70 urbana 60 población 50 de 40 Porcentaje 30 20 10 0 África al Asia Europa y América Oriente Asia Total sur del oriental Asia Latina y el Medio y Norte meridional Sahara central Caribe de África Fuente: Información de las Naciones Unidas. participativas constituyen suelo fértil para las innovaciones en la forma de coordinar y satisfacer las demandas de la gente. La globalización provoca reestructuraciones importantes dentro de los países: el comercio y la producción se están trasladando desde muchos centros urbanos tradicionales hacia las ciudades y los pueblos que de- muestran ventajas de mercado. A fin de impulsar los mercados, promover la estabi- lidad económica y social y asegurar la equidad se está reconsiderando la función de los gobiernos centrales. No obstante, las reformas de la administración pública y la expansión del sector privado no bastarán para alcanzar el desarrollo nacional deseado, hasta tanto dichas medidas se adapten e implementen adecuadamente en el plano municipal. El gobierno local sigue siendo el rostro cotidiano del sector pú- blico, es decir, el nivel de gobierno donde se prestan, a personas y empresas, los ser- vicios públicos esenciales y donde la política converge con la gente. ...destacan la importancia del desarrollo urbano para el logro de las metas nacionales Cuando está bien administrada, la urbanización favorece el desarrollo económico sostenido y, por ende, promueve amplios beneficios sociales. En la mayoría de los países, las actividades industriales y comerciales que tienen su principal asiento en las zonas urbanas, donde también se llevan a cabo la prestación de servicios, la co- mercialización y el financiamiento, representan entre la mitad y cuatro quintos del PIB. La concentración de actividades económicas que se verifica en el proceso de urbanización contribuye al crecimiento a través del sector real de la economía (al Resumen 3 elevar la productividad del sector productivo y el empleo), a través del sector finan- ciero (que moviliza el ahorro y actúa como su intermediario, y posibilita la acumu- lación de riqueza real en forma de bienes raíces), y a través de los flujos fiscales (pues las ciudades proveen el grueso de la recaudación impositiva). Pero las políticas deficientes pueden menoscabar los beneficios de la urbaniza- ción. Como lo demostró la reciente crisis de Asia oriental, las políticas concernien- tes al uso de la tierra urbana y las inversiones en programas habitacionales tienen repercusiones de importancia para los hogares, las empresas y la nación en general. Si bien es cierto que el derrumbe de los mercados de bienes raíces de la región fue provocado por una mala legislación financiera, el problema derivó también de las políticas inmobiliarias urbanas deficientes, que habían causado escasez de tierras urbanizadas y alentado la especulación. En muchos países, las distorsiones de los mercados internos y del gasto público han acelerado el crecimiento de la población urbana. Cuando los gobiernos corrijan estos desequilibrios y los consumidores ur- banos paguen precios más realistas por los servicios y recursos que utilizan, será po- sible aprovechar la urbanización para promover un crecimiento más equitativo de los ingresos de la nación en su conjunto. El desarrollo urbano y rural están entrelazados La sinergia entre las economías rurales y urbanas constituye un medio, de particu- lar importancia, a través del cual las zonas urbanas contribuyen al desarrollo nacio- nal. "Urbano" y "rural" no son dos sistemas cerrados dentro de un país, sino un continuo, sin fisuras, de actividades económicas y asentamientos diferenciados por 4 Ciudades en transición: Enfoque estratégico de temas vinculados a los gobiernos urbanos y locales Gráfico 1.2 La mayoría de los países en desarrollo se encuentra ya en la etapa de elevado crecimiento de la transición urbana o está entrando en ella 6 África al sur del Sahara urbana, nó 5 Oriente Medio Asia oriental y Norte de poblaci 4 y el Pacífico África la de 1995­ Asia 3 América meridional Latina y el anual 1980 Caribe 2 Europa y Asia crecimiento 1 central de saaT Países de ingreso alto 0 20 30 40 50 60 70 80 90 Porcentaje de población urbana, 1995 Fuente: World Development Indicators. grado de densidad poblacional, dependencia de la agricultura o de la industria, y organización social. Esta interdependencia es particularmente evidente en África al sur del Sahara, donde, mediante las migraciones estacionales y las remesas, las fa- milias de los pueblos y las aldeas mantienen una multiplicidad de vínculos, con lo cual se crea un sistema informal de protección social. El desarrollo de las zonas urbanas está íntimamente relacionado con la econo- mía rural a través del intercambio de bienes, mano de obra, servicios, capital, tran- sacciones sociales, información y tecnología, que beneficia a los residentes de ambos sectores. Un mercado laboral nacional bien integrado contribuye al crecimiento de las distintas regiones y las zonas urbanas proveen empleo alternativo a las familias rurales, incluso donde medra la agricultura. Pero la migración del campo a la ciu- dad no constituye la principal fuente del desarrollo urbano. En forma creciente, lo "urbano" y lo "rural" se están acercando --tanto en el espacio como en las relacio- nes económicas-- merced a la transformación estructural y la mayor densidad de los asentamientos periféricos, como reacción a las oportunidades de los mercados internos y externos. En China y Viet Nam, por ejemplo, los responsables de formu- lar las políticas económicas están comprendiendo que la interdependencia entre las zonas urbanas y el interior provoca sinergias positivas, que pueden desarrollarse aún más para fomentar la reducción de la pobreza y el crecimiento de la nación, si las ciudades y los pueblos se convierten en mercados eficientes para el país. Las distinciones entre ciudades, pueblos y zonas rurales se están transformando prácticamente en obsoletas, a medida que la actividad económica se expande hacia vastas regiones semiurbanizadas y rurales industrializadas, tales como el Valle Cen- Resumen 5 tral, en México; el corredor Mumbha-Pune-Nasik, en la India, y el Litoral Oriental, en Tailandia. La industrialización rural, incentivada en algunos casos por los merca- dos externos, puede impulsar la economía rural cuando los mercados laborales y de tierras de un país reaccionan adecuadamente. Como resultado de la industrialización rural y de la construcción de pequeñas ciudades en el delta del río Pearl (China), en el decenio de 1980, las "empresas de pueblos y aldeas" superaron la producción del sector empresarial estatal y para 1990 empleaban a más de 100 millones de trabaja- dores, la mayor parte de la mano de obra industrial (Harris, 1997). Al disponer de mejor infraestructura, los trabajadores rurales chinos también se trasladan a diario hasta las ciudades (desde la provincia de Guangdong, por ejemplo, a Hong Kong) o trabajan una parte del día en tareas rurales y otra, en empleos urbanos. La mayor pobreza y las desigualdades frustran las promesas de desarrollo urbano El crecimiento de las ciudades y los pueblos aumenta las oportunidades de todos los ciudadanos, y las zonas edificadas urbanas pueden enriquecer la identidad cultural de una nación. No obstante, en muchos países las urbanizaciones mal administra- das no se traducen en mejoras generalizadas del nivel de vida sino que entrañan altos costos sociales y ambientales. La pobreza urbana está aumentando en magni- tud y extensión, especialmente en el cordón periurbano. En las dos regiones más ur- banizadas que atiende el Banco --América Latina y Europa y Asia central-- más de la mitad de los pobres ya vive en las zonas urbanas. Para 2025, dos tercios de los pobres de estas regiones y entre un tercio y casi la mitad de los pobres de África y Asia vivirán en ciudades o pueblos. 6 Ciudades en transición: Enfoque estratégico de temas vinculados a los gobiernos urbanos y locales Gráfico 1.3. La población urbana de los países en desarrollo todavía se concentra en las pequeñas ciudades, pero la proporción correspondiente a las grandes ciudades va en aumento Porcentaje 80 70 78 69 60 66 59 50 40 30 20 19 19 20 22 10 12 15 19 0 4 1950 1970 1990 2015 Tamaño de las ciudades Menos de 1 millón De 1 millón a 5 millones Más de 5 millones Fuente: Datos demográficos de las Naciones Unidas. La pobreza tiene muchas facetas; una muy importante es la carencia de bienes materiales (que se mide usualmente en función de los ingresos o el consumo). Pero la pobreza urbana a menudo tiene el sentido más amplio de suma de carencias, y se caracteriza por condiciones de vida miserables y riesgos para la vida y la salud, a causa de las deficientes condiciones sanitarias, la contaminación atmosférica, el de- lito y la violencia, los accidentes de tránsito y los desastres naturales, así como por la desintegración de las redes tradicionales de protección social formadas por las fa- milias y las comunidades. Más aún, la desigualdad de ingresos se está acentuando en muchas zonas urbanas, lo cual implica que, para los grupos de bajos ingresos, aumentará la exclusión de las oportunidades laborales, los servicios básicos, la re- presentación política, la protección social y jurídica y el esparcimiento. La pobreza urbana acarrea una sensación de impotencia y vulnerabilidad tanto individual como comunitaria que va minando el potencial humano y el capital social. Las cri- sis macroeconómicas y financieras afectan especialmente a las poblaciones urbanas, como se observó en las últimas crisis de Asia oriental y Rusia, cuando algunas fami- lias cayeron nuevamente en la pobreza. En los países en desarrollo, el estado de salud y nutrición de los habitantes de las ciudades que crecen con mayor rapidez ha mejorado más lentamente que en las ciudades pequeñas y en las zonas rurales; en algunas ciudades tales indicadores in- cluso han empeorado en los dos últimos decenios. Los barrios de tugurios de mu- chas ciudades grandes están aumentado en tamaño y en proporción de la población urbana, como resultado de las deficiencias políticas e institucionales de los sistemas Resumen 7 para asegurar la provisión adecuada de tierras, vivienda e infraestructura, aún en los casos en que la gente ha demostrado fuerte voluntad de pagar. Los pobres, y en particular los niños, son los más perjudicados por el deterioro del ambiente urbano. A medida que las ciudades se modernizan, los riesgos para el medio ambiente se di- versifican y afectan a zonas cada vez más amplias. Para hallar soluciones ambien- tales se debe encarar un programa integral de gestión urbana. La creciente importancia de las ciudades y de los gobiernos municipales exige renovar la estrategia de asistencia del Banco... La importancia que revisten los asuntos urbanos para los objetivos nacionales y mundiales de desarrollo sostenible es reconocida en el plano internacional desde hace tiempo; este tema se abordó últimamente, en 1996, en la segunda Conferen- cia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II), y figura en forma destacada en el Informe sobre el desarrollo mundial, 1999/2000 del Banco. Para que progrese la misión primordial del Banco, es decir, la reducción de la po- breza, es necesario establecer relaciones de trabajo más estrechas con los niveles de gobierno más cercanos a la población. El Banco tiene una excelente oportunidad de llevar adelante un nuevo "marco integral de desarrollo" --como expresó el Pre- sidente Wolfensohn en las Reuniones Anuales del Banco Mundial y el Fondo Mo- netario Internacional en 1998-- mediante la promoción de las sinergias urbano- rurales y de estrategias integrales para las ciudades, que permitan a los países hacer realidad las promesas que encierra la urbanización. De este modo adquiere sentido, como estrategia institucional, la renovación del compromiso y la capacidad del Banco de contribuir al desarrollo urbano efectivo. Ello también resulta ventajoso para el Banco, puesto que los gobiernos centrales y locales solicitan cada vez más asesoramiento y apoyo financiero para mejorar el desempeño económico de las ciu- dades y trasladar a la práctica las directivas de las políticas nacionales. Este examen de la estrategia del Banco para gobiernos urbanos y locales ha sido motivado por las tendencias externas, las demandas crecientes de ayuda que recibe el Banco y la convicción de que las actividades de desarrollo urbano pueden y deben contribuir a elevar en mayor medida el nivel de vida de los pobres y a fo- mentar la equidad. El gran caudal de experiencia práctica del Banco, acumulada durante casi tres decenios de estudios sectoriales y de financiamiento para el sector urbano, constituye una base sólida para la adopción de medidas. Desde 1972, el Banco ha destinado entre el 3% y el 7% de sus operaciones crediticias a proyectos de desarrollo urbano1: · Reforma de las finanzas municipales y fortalecimiento de la capacidad local · Líneas de crédito para inversiones municipales multisectoriales · Proyectos habitacionales y de tierras (financiamiento de viviendas, registro ca- tastral, terrenos y servicios, reforma del régimen de propiedad) 1Si bien en este documento se consideran las cuestiones relativas a los gobiernos urbanos y locales desde una perspectiva am- plia, a fin de contar con un marco de referencia común que sirva al Banco para abordarlas, la aplicación práctica de la estra- tegia se centra en las actividades de desarrollo urbano (descritas en el Anexo 1). 8 Ciudades en transición: Enfoque estratégico de temas vinculados a los gobiernos urbanos y locales · Mejoras básicas de los servicios sociales y económicos y seguridad de la tenencia de la propiedad en vecindarios pobres (mejoramiento urbano) · Desarrollo de sistemas de saneamiento básico y tratamiento de residuos sólidos. · Operaciones de emergencia y de reconstrucción después de los conflictos. ...capitalizando la experiencia adquirida en asistencia urbana y municipal En los proyectos de desarrollo urbano del Banco de los decenios de 1970 y 1980, quedó de manifiesto que las condiciones de vida de los habitantes urbanos, incluso los más pobres, se pueden mejorar considerablemente y de manera eficaz en fun- ción de los costos. Los estudios urbanos de ese período tendían a concentrarse en aspectos concretos del funcionamiento de los servicios urbanos, tales como inversio- nes multisectoriales en vecindarios de bajos ingresos. Si bien estas actividades die- ron sus frutos, no se reconoció fehacientemente que el desarrollo urbano sostenible exige un enfoque aún más integrado, que incluya el entorno físico, las obras de in- fraestructura, los recursos financieros, las instituciones y las actividades sociales. En los primeros proyectos urbanos se sentaron las bases para la participación de la comunidad, práctica que posteriormente se integró en las actividades habitua- les del Banco, pero en muchos casos la iniciativa y el control de los recursos perma- necieron bajo la órbita del gobierno central o de entidades creadas al efecto. Se comprobó que las políticas nacionales o que comprendían a todas las ciudades de un país limitaban el beneficio potencial de las inversiones o impedían que las mejo- ras llegaran a una mayor cantidad de beneficiarios, debido, en gran parte, a que tales políticas a menudo reducían la vitalidad económica de la ciudad y su base fis- cal. Es más, los programas de asistencia no lograron capitalizar plenamente la ex- periencia ni las capacidades de las instituciones informales, por ejemplo, las organi- zaciones comunitarias y los pequeños proveedores de servicios, y en muchos casos tampoco conciliaron las diferencias en las demandas de los usuarios y la necesidad de aprendizaje institucional. Cada vez hay más pruebas de que la prestación de servicios múltiples incre- menta el alcance de los beneficios, pero las carencias sociales o institucionales pue- den socavar las estrategias orientadas a los servicios. Es por ello que, desde fines de los años ochenta, los proyectos urbanos se han concentrado en forma creciente en la reforma de políticas y los cambios institucionales, y se ha profundizado el diálogo del Banco sobre cuestiones de regulación, sistemas de incentivos y las modalidades de relaciones --entre los gobiernos locales, el sector privado, las organizaciones in- formales y las unidades familiares-- que determinan cómo funcionan las ciudades. A medida que la democratización, la descentralización y la cooperación entre los sectores público y privado fortalecen la comunicación y colaboración entre estos participantes, se requiere un enfoque más holístico del desarrollo urbano que apun- tale la nueva estrategia del Banco. La red de actividades del Banco relacionadas con los temas urbanos (Anexo 2) está creciendo. Este incremento se produce no sólo en las operaciones de desarro- Resumen 9 llo urbano sino también en otras categorías de la cartera, entre ellas, abastecimiento de agua y saneamiento, y el transporte urbano (que juntos representan otro 6% del total de financiamiento otorgado por el Banco), medio ambiente, gestión el sector público y sectores sociales, donde las necesidades de los gobiernos urbanos y muni- cipales se han tornado más evidentes y los organismos paralelos se han descentrali- zado. Los programas urbanos también se están intensificando para abarcar otros elementos del desarrollo urbano sostenible, como la promoción de la economía local, el acceso al capital privado, la reforma de los mercados inmobiliarios, la inte- gración de los intereses culturales y la prevención y el alivio de los efectos de los de- sastres. Todos estos factores exigen una reacción más enérgica del Banco, que sigue siendo el organismo que provee mayor asistencia para el desarrollo urbano con una perspectiva tanto global como operativa en cuestiones urbanas. La nueva estrategia para los gobiernos urbanos y municipales no consiste me- ramente en reorganizar la cartera de préstamos para desarrollo urbano o en tratar de mejorar el desempeño de esta cartera, aunque ambas condiciones son necesa- rias. Antes bien, se aboga por que el Banco reconozca a las ciudades y los pueblos como un ámbito de desarrollo dinámico donde la convergencia de las actividades sectoriales y la colaboración entre las comunidades, los distintos niveles de gobierno y otras instituciones de los sectores público y privado pueden crear un microcosmo de desarrollo sostenible para el país. Por ello, el Banco debe aplicar al análisis, ase- soramiento y formulación de estrategias de las economías urbanas el mismo rigor y calidad que a las economías nacionales y los gobiernos centrales. A fin de asegurar el buen funcionamiento de las zonas urbanas es necesario respaldar las diversas ac- 10 Ciudades en transición: Enfoque estratégico de temas vinculados a los gobiernos urbanos y locales tividades, tanto nacionales como locales, que afectan los resultados urbanos. Para ello, se deben movilizar las capacidades y los recursos destinados a estas tareas entre los distintos sectores, grupos temáticos y equipos profesionales del Grupo del Banco. La estrategia requiere, por lo tanto, el compromiso, de parte de una amplia coali- ción de fuerzas dentro de la institución y de los socios externos, de trabajar en forma conjunta y con modalidades nuevas en el frente urbano, con un grupo de clientes dotados de nuevas facultades. El fin último de esta estrategia es facilitar el crecimiento sostenible de ciudades y pueblos que cumplan la promesa de desarrollo contraída hacia sus habitantes --fundamentalmente mejorando la vida de los po- bres y promoviendo la equidad-- a la vez que contribuyen al progreso del país en su conjunto. La concreción de tal estrategia requiere: · Concebir una noción orientadora de ciudades sostenibles, en el contexto de un marco integral de desarrollo nacional. · Comprender de qué manera las actividades del Banco pueden sustentar esta noción. · Reconocer las enseñanzas que se derivan de los puntos fuertes y débiles del com- portamiento y la capacidad de respuesta del Banco. Concepción de un criterio nacional sobre transición urbana y sus repercusiones para las acciones públicas y privadas... La urbanización dentro de un marco integral de desarrollo. La nueva es- trategia trata de asegurar que los países obtengan el mayor beneficio posible de la urbanización, cuyas consecuencias no se aprecian únicamente desde el punto de vista demográfico. La transformación urbana afecta la concentración física de la po- blación, la ordenación territorial, las estructuras e interacciones sociales y la natu- raleza y magnitud de la producción económica. Cada una de estas facetas del cam- bio afecta la vida de las personas y las necesidades de recursos y gobierno. La transición urbana también se traduce en sistemas distintos de asentamiento urbano en los diferentes países; las ciudades y los pueblos de un mismo país suelen presen- tar situaciones muy disímiles en cuanto al grado y la naturaleza de la pobreza, a los patrones y tasa de crecimiento de las inversiones y el empleo, a la accesibilidad o la dispersión geográfica de las zonas residenciales y comerciales (por ejemplo, la aglo- meración urbana no planificada), a la calidad ambiental y a las actividades recrea- tivas y culturales. La nueva estrategia refleja la idea de que, aun cuando las ciuda- des y los pueblos (al igual que otras entidades económicas) tienen potencialidades y ciclos de vida diferentes, las políticas públicas --sumadas a la acción de las comu- nidades, el compromiso del sector privado, un gobierno local responsable y el res- paldo del gobierno central-- pueden producir una gran diferencia en la naturaleza de las regiones urbanas y su contribución al desarrollo nacional. A fin de aumentar el bienestar de todos los habitantes urbanos y de orientar el crecimiento económico urbano para beneficio de todos los ciudadanos, es necesario Resumen 11 considerar la transición urbana dentro de un marco integral de desarrollo nacional. El Banco y sus asociados están elaborando un instrumento que, fundado en esta idea, permita comprometer a los gobiernos centrales y locales, el sector privado, las instituciones de la sociedad civil y los donantes internacionales en un esfuerzo com- partido para lograr el progreso equilibrado e integral de cada país. Dentro del marco integral de desarrollo, las múltiples facetas de la transformación urbana (eco- nómica, institucional, social, física, ambiental, cultural, tecnológica) se podrían eva- luar, ante todo, en función de su utilidad para la reducción de la pobreza. Este marco ayudaría a supervisar la actuación de los distintos participantes (empresas, proveedores de servicios, entidades financieras y gobierno), a fin de determinar los progresos alcanzados y las limitaciones que impiden que la urbanización contribuya a las metas nacionales de reducción sostenible de la pobreza y crecimiento general. Y permitiría tener una perspectiva coherente de las interacciones dinámicas urbano- rurales y las funciones económicas de todo tipo de asentamientos en el país. Causas de las deficiencias del mercado y los gobiernos. La estrate- gia de gobierno urbano y local se basa también en principios racionales sobre los fundamentos de la acción pública y privada en apoyo del desarrollo urbano. Las municipalidades cumplen las funciones básicas de gobierno en el nivel inferior: dis- tribuyen recursos y promueven la equidad social, dentro de los límites establecidos por niveles más altos de gobierno (que asignan funciones y atribuciones fiscales), y aseguran la provisión de bienes y servicios públicos locales mediante asociaciones con el sector privado y la sociedad civil. En muchas de las ciudades en rápido crecimiento de los países más pobres, los deficientes gobiernos locales han sido incapaces de ejercer las funciones mínimas, por lo cual las familias y las instituciones informales se han convertido en los prin- cipales proveedores de infraestructura, vivienda y servicios sociales. Si bien esta so- lución permite satisfacer algunas necesidades esenciales, también ha derivado en la fragmentación de las economías urbanas. En estas ciudades, los más pobres suelen pagar precios muy elevados por servicios de baja calidad; los mercados inmobilia- rios, de vivienda y de transporte mal integrados imponen altos costos a las empre- sas y hogares, y la congestión y la eliminación desordenada de los residuos deterio- ran el ambiente. Los gobiernos locales o las entidades designadas --como las empresas de ser- vicios públicos-- desempeñan funciones esenciales: suministran bienes públicos ur- banos (calles y pasajes, desagües pluviales, espacios verdes públicos); facilitan el uso eficiente y el acceso equitativo a la tierra urbana; coordinan los servicios a través del planeamiento y la corrección de políticas, en caso necesario, para contrarrestar los efectos secundarios positivos y negativos de la actividad privada (como la contami- nación) y protegen la seguridad pública. Estas funciones esenciales exigen que el go- bierno local apoye los mercados y los procesos oficiales de representación política, donde sea factible, y fomente la capacidad de los habitantes para expresar pública- mente su elección y satisfacer sus demandas mediante otros mecanismos menos for- males, cuando fuere necesario. 12 Ciudades en transición: Enfoque estratégico de temas vinculados a los gobiernos urbanos y locales La nueva estrategia urbana está, por ello, dirigida a corregir las causas de las deficiencias del mercado en las economías urbanas (como las lagunas de información que impiden el funcionamiento eficiente de los mercados de tierras y bienes raíces) y las causas de las deficiencias del gobierno (como la legislación inadecuada o los com- portamientos oficiales que incrementan excesivamente los costos de las transaccio- nes y el riesgo para los inversionistas locales). La estrategia urbana está encaminada asimismo a ayudar a todos los niveles del gobierno, al sector privado (con o sin fines de lucro), a los grupos de la comunidad y a los ciudadanos en general, para que pue- dan funcionar dentro de la economía urbana de la manera más adecuada para cada uno de ellos. Ello supone, por ejemplo, fomentar la competencia efectiva entre los promotores inmobiliarios y los proveedores de servicios; confeccionar presupuestos municipales más transparentes, para reducir así el riesgo de formar asociaciones percibido por las fuentes de financiamiento privadas; aumentar los canales de infor- mación y la colaboración entre los grupos de la comunidad, los operadores de los sectores informales y los organismos municipales, y perfeccionar los instrumentos normativos, como las subvenciones para fines específicos, la ordenación territorial y la administración del transporte urbano, a fin de solucionar externalidades socia- les y ambientales de la economía urbana. ...la estrategia urbana se guía por una noción clara de ciudades sostenibles Para contribuir al bienestar de sus habitantes y de los ciudadanos de la nación, las ciudades y pueblos deben ser sostenibles y funcionales en cuatro aspectos. En pri- mer lugar, deben ser lugares donde se pueda vivir dignamente y se asegure una calidad de vida decorosa e igualdad de oportunidades para todos los habitantes, incluso los más pobres. A fin de lograr este objetivo, deben ser también competitivas, bien gober- nadas y administradas y viables desde el punto de vista financiero, es decir, con solven- cia financiera (Anexo 3). La estrategia propone un plan de asistencia al desarrollo de las ciudades que contempla estas cuatro facetas interrelacionadas, es decir, un marco integral de desarrollo para el ámbito urbano. Cada faceta supone políticas nacionales apropiadas, en especial un ambiente macroeconómico y fiscal racional y un sector financiero sólido, así como necesidades normativas e institucionales loca- les. El programa de política urbana esboza algunos objetivos comunes amplios para todas las ciudades y gobiernos municipales, pero se aplicaría de manera muy dife- rente en los distintos lugares, pues el ritmo, las prioridades y los instrumentos ope- rativos dependerían del compromiso político y la capacidad de los gobiernos loca- les y centrales y otras partes interesadas importantes. Una mejor calidad de vida El compromiso del Banco para lograr que las ciudades sean más habitables se plas- maría en medidas para asegurar que los pobres logren un nivel de vida digno y sa- ludable, que les permita compartir los recursos de la sociedad. Para brindar una ca- Resumen 13 lidad de vida decorosa a la población pobre de las zonas urbanas se requiere mucho más que políticas nacionales de educación, empleo y protección social. También es necesario abordar los factores que, en el plano municipal, afectan la seguridad en la tenencia de la tierra y restringen el acceso a la vivienda, el crédito, el transporte, la atención de la salud y otros servicios, que deben ser de calidad adecuada. Estos factores trascienden la capacidad de pago y suelen incluir la incapacidad para tomar en cuenta las diferencias de género en la planificación de servicios, y la ex- clusión política y el aislamiento físico de las comunidades pobres. Para mejorar la calidad de vida de los pobres también es preciso encarar las li- mitaciones que enfrentan las pequeñas empresas y el sector informal, tratar de ha- llar una solución a la insensibilidad de los funcionarios locales y la sensación de im- potencia de la gente pobre, y crear sistemas de apoyo para las madres que trabajan, los ancianos y los jóvenes. Al propiciar una economía local sólida que ofrezca am- plias oportunidades de empleo y permita a las familias invertir en vivienda y bienes productivos, las comunidades urbanas serán más saludables y se consolidará el aporte urbano a la economía nacional. El programa para mejorar la calidad de vida también incluye medidas encaminadas a solucionar las causas del deterioro am- biental, los desastres naturales, el delito y la violencia, a preservar el patrimonio cul- tural y a ofrecer actividades recreativas para todos los habitantes de las ciudades. A fin de mejorar los múltiples factores de la habitabilidad de las zonas urbanas, el Banco ayudaría a sus clientes a establecer políticas apropiadas, tanto nacionales como locales, de aplicación en numerosos sectores y disciplinas. Por ejemplo, el pro- grama de asistencia urbana del Banco ha acumulado gran experiencia con sus pla- nes de mejora integral de redes de infraestructura y servicios ambientales. Numero- 14 Ciudades en transición: Enfoque estratégico de temas vinculados a los gobiernos urbanos y locales sos ejemplos han demostrado que, al mejorar los vecindarios que carecían de servi- cios, las comunidades adquieren la capacidad de ejercer plenamente sus derechos y aumenta el bienestar de los hogares de bajos ingresos. Es necesario fortalecer las coa- liciones nacionales e internacionales para sustentar el mejoramiento de los servicios urbanos comunitarios, en especial los programas para sectores específicos como el transporte urbano, el abastecimiento de agua y el saneamiento, y poder así satisfacer de manera sostenible las demandas crecientes de los diferentes grupos de usuarios. Es fundamental también adoptar un criterio flexible y práctico ante los reasentamientos involuntarios. Si bien actualmente la mayor demanda de mejoras para barrios de tu- gurios proviene de las ciudades más grandes con mayor proporción de habitantes de esos barrios, la asistencia crediticia y no crediticia del Banco relacionada con la vi- vienda, las políticas sobre uso de la tierra y la gestión urbana también tiene por ob- jeto ayudar a que otras ciudades, más pequeñas, solucionen los problemas que, con el crecimiento urbano, podrían llevar a la proliferación de barrios de tugurios. El Banco también aumentaría su intervención para facilitar la participación en la gestión ambiental urbana y ayudar a las ciudades a evaluar y reducir su vulnera- bilidad a los desastres naturales. Incluso al tiempo que ayuda a las ciudades a en- frentar crisis de diverso tipo y las consecuencias de la mala gestión del crecimiento, el Banco debería alentar la adopción de métodos de planificación urbana participa- tivos y compatibles con el mercado. Esta labor se orientaría también a ordenar las inversiones futuras en bienes inmuebles y transporte público, de manera que los puestos de trabajo y la vivienda resultaran más accesibles para todos los residentes en complejos habitacionales más compactos y de fines diversos, beneficiosos tanto para las comunidades como para el medio ambiente. Recuadro 1 El Programa de mejoramiento de kampung elevó la calidad de vida de los pobres de las ciudades de Indonesia El programa de mejoramiento de kampung, en Indonesia, sigue siendo un ejemplo clásico de mejora de barrios de tugurios. Con el esfuerzo conjunto de las autori- dades nacionales y locales, en el término de 30 años se logró mejorar unas 50.000 hectáreas de tierras urbanas que carecían de servicios; los beneficios alcanzaron a alrededor de 15 millones de personas. Aproximadamente un tercio de esta cobertura se logró mediante cuatro proyectos financiados por el Banco en 1975­88. En un estudio realizado en 1995 para evaluar los resultados de los proyectos respaldados por el Banco, quedó demostrado que estos habían acti- vado la inversión privada en los asentamientos y que los habitantes atribuían al programa el mérito de su mejor calidad de vida. Hubo escasa evidencia de que los habitantes más pobres hubieran sido desplazados por otros con mayores recur- sos, en particular porque el programa era tan amplio que abarcaba las zonas sin servicios de las ciudades. En el estudio se estimó que las inversiones del pro- grama habían obtenido una tasa de rendimiento del 12% como mínimo, aunque su vida útil se limitaba a cinco años debido a la rápida reestructuración de las zonas. Resumen 15 Estas tareas destinadas a mejorar la calidad de vida en las ciudades a través de los programas de desarrollo urbano deben complementarse cada vez más con la labor de otros grupos temáticos y sectoriales del Banco, en particular los que se es- pecializan en el análisis de la pobreza, el desarrollo social, la gestión ambiental, las microfinanzas y el desarrollo de microempresas. Competitividad Para elevar la calidad de la vida urbana debe existir un aumento pronunciado y ge- neralizado del empleo, los ingresos y las inversiones. Además, los programas para promover la equidad y los sistemas de protección social en las ciudades deben ser congruentes con los sistemas de incentivos para fomentar las empresas productivas y competitivas de toda envergadura. En el documento de política urbana publicado por el Banco en 1991 se esbozaron las condiciones básicas de la productividad ur- bana, necesarias también para que las ciudades resulten competitivas y con aptitud empresarial en el mercado mundial. El programa de asistencia urbana continúa fo- mentando estas condiciones mediante la promoción de mercados de la vivienda, tierras, bienes raíces y transporte público eficientes e integrados geográficamente, dado que estos factores afectan la movilidad de los trabajadores y su facilidad para acceder al empleo urbano. Las operaciones del Banco también se concentran en los problemas de una legislación inoperante o una administración pública deficiente, pues estas dificultades elevan el costo de las transacciones para las empresas, parti- cularmente las pequeñas y del sector informal, que constituyen una fuente impor- tante y subestimada de dinamismo e ingresos fiscales potenciales. Estos planes ur- Recuadro 2 Cómo aumentar la eficiencia y activar el mercado de la vivienda y los bienes raíces En México, una serie de cuatro operaciones para la construcción de viviendas aprobadas entre 1986 y 1992, por un total de más de US$1.000 millones, incentivó a los bancos comerciales a ofrecer créditos para la vivienda, incluso a las familias de bajos ingresos. Estos proyectos indujeron la desregulación del sector, lo cual, a su vez, se tradujo en una reducción de los costos habitacionales, el desmantela- miento de los organismos estatales de la vivienda ineficientes y la reestructura- ción de las subvenciones para la vivienda. Con estas operaciones se introdujo la modalidad de que los clientes participaran en el diseño y la selección de los tipos de construcción y su ubicación, algo nunca visto para viviendas de bajo costo en el país hasta ese momento, y las empresas de construcción entraron en contacto con una nueva clientela de bajos ingresos. El segundo proyecto urbano de Malí (cerrado en el ejercicio de 1994) impulsó la creación de un organismo de gestión privada para subastar grandes extensiones de tierras públicas y venderlas como lotes individuales con garantía hipotecaria. La subasta creó un proceso eficiente y transparente que, por su gran escala, impidió la especulación, permitió la recuperación total de los costos y rindió beneficios para la ciudad y el gobierno central. 16 Ciudades en transición: Enfoque estratégico de temas vinculados a los gobiernos urbanos y locales banos se complementan con proyectos de reformas e inversión en obras de infra- estructura dentro de la cartera del sector (abastecimiento de agua y saneamiento, electricidad, telecomunicaciones y transporte), y con programas que establecen re- gímenes de intercambio comercial generalmente favorables y condiciones competi- tivas para la industria. Ayudar a las ciudades a definir estrategias dinámicas que mejoren sus perspec- tivas de crecimiento económico y desarrollo en el mercado mundial es un desafío relativamente nuevo para el Banco, pero que los gobiernos locales plantean cada vez con más frecuencia. En la estrategia se propone que el Banco facilite el análisis económico de la ciudad y la elaboración de planes con clientes urbanos, mediante procesos participativos que comprendan a una amplia variedad de partes interesa- das. Deben estudiarse proyectos de desarrollo económico local que promuevan el crecimiento diversificado --por ejemplo, que se ajusten a los mercados nacionales Recuadro 3 Sistemas de contabilidad para las economías locales de África occidental Como parte del programa ECOLOC del Club del Sahel, de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), se ha diseñado un sistema conta- ble simple para las subregiones de África occidental y se ha trabajado con socios en estas economías locales (oficiales y no oficiales) para analizar los puntos fuer- tes y débiles de las subregiones. El sistema, que se aplicó inicialmente en algunas zonas de Senegal, Malí y Côte d'Ivoire con los datos disponibles en ese momento, permite analizar los vínculos entre las principales actividades económicas de las subregiones y los mercados nacionales e internacionales. Resumen 17 e internacionales-- y que fomenten el potencial de las pequeñas empresas y del sec- tor informal, así como de los grandes empleadores. El Banco puede ayudar a crear y divulgar las técnicas analíticas que se necesitan para respaldar este proceso, tales como evaluaciones de la legislación urbana e indicadores del desempeño de la ciu- dad pertinentes a las distintas políticas. También es esencial un intenso diálogo ma- croeconómico, para asegurar que en el país existan las condiciones básicas necesa- rias para que las economías locales desarrollen su capacidad de recuperación. Buena gestión de gobierno y administración El mejoramiento de las condiciones de vida y competitividad de las ciudades im- pone grandes exigencias a la gestión de gobierno y la administración urbanas. Una buena gestión de gobierno implica la inclusión y representación de todos los grupos de la sociedad urbana --así como el rendimiento de cuentas, la integridad y la transparencia de las acciones del gobierno local-- en la definición y consecución de los objetivos comunes. Para llevar a cabo una buena administración urbana se re- quiere la capacidad para desempeñar las obligaciones públicas, así como los cono- cimientos, experiencia, recursos y procedimientos que surgen de la cooperación. Uno de los objetivos primordiales de la labor de desarrollo municipal del Banco es propiciar la interacción formal y periódica entre las autoridades locales y la población (incluso a través de organizaciones comunitarias y no gubernamen- tales) mediante, por ejemplo, programas participativos de planeamiento y elabo- ración del presupuesto y la supervisión pública de los gastos y la prestación de servicios. Un rasgo distintivo de esta labor es el acento puesto en incentivar funda- mentalmente la rendición de cuentas y el desempeño de las autoridades locales, esenciales para combatir los problemas de corrupción. El programa de asistencia urbana tradicionalmente ha prestado también particular atención a la asignación intergubernamental de funciones, gastos e ingresos, que determina el sistema de in- centivos y la disponibilidad de recursos para los gobiernos locales. La descentralización fiscal formal en muchos países permite al personal del Banco abocado a los asuntos urbanos plantear, en el ámbito macroeconómico y fis- cal de la nación, la perspectiva municipal y las necesidades y limitaciones que en- frentan los diferentes tipos de gobierno local, para así promover un diseño y una aplicación más eficaces de estas reformas. Los proyectos urbanos también ayudan a los gobiernos municipales a definir el alcance de la participación del sector pri- vado y facilitar las asociaciones mixtas público-privadas, con la colaboración del Departamento de Desarrollo del Sector Privado y la labor de infraestructura de la Corporación Financiera Internacional (CFI). Se deben formular con gran deteni- miento los acuerdos que impliquen la participación del sector privado en la presta- ción de servicios, para que los pobres resulten beneficiados, lo cual no ha sido muy frecuente con los monopolios públicos ni tampoco con los privados. La necesidad de gestión municipal, en especial de las mejoras ambientales y el transporte, cuyos efectos se extienden sobre varias jurisdicciones, sigue siendo un tema de capital im- portancia en el diálogo con muchas ciudades. 18 Ciudades en transición: Enfoque estratégico de temas vinculados a los gobiernos urbanos y locales Recuadro 4 Qué es la corrupción municipal y cómo combatirla Se requieren dos factores para que la corrupción prospere en un sistema munici- pal; el primero es la existencia de sistemas de gobierno vulnerables a la corrup- ción; el segundo es un conjunto de desincentivos que induzcan a las personas o grupos de personas a aprovecharse de tal vulnerabilidad. Los programas de lucha contra la corrupción satisfactorios deben tener al menos dos elementos: en pri- mer lugar, la reforma interna de la estructura y los procedimientos de la adminis- tración municipal. El ejemplo más sobresaliente de esta lucha se ha observado en la municipalidad de La Paz (Bolivia), en los años ochenta y principios de los no- venta, durante la administración de Ronald MacLean. La completa reorganización de la administración --que incluyó la reducción del personal y la reestructuración de los procedimientos-- permitió a la municipalidad salir de la situación catastró- fica a la que había llegado por la corrupción, y gozar de estabilidad y una buena administración. El segundo elemento es la reforma de las interacciones de los ciu- dadanos y las partes interesadas con el gobierno municipal. Esta reforma externa puede ilustrarse con la iniciativa de Campo Elías (Venezuela), del Instituto del Banco Mundial. La reforma giró principalmente en torno a una serie de medidas para fomentar la participación pública, entre ellas, la intervención de los interesa- dos en la confección del presupuesto, mecanismos prácticos para asegurar que la información llegara al público y creación de un sistema normalizado e integrado de procedimientos administrativos. El fortalecimiento de la capacidad y la capacitación del personal municipal de- tallados en los proyectos de desarrollo urbano se complementarían con acuerdos con intermediarios para el intercambio de experiencia y prácticas óptimas, capaci- tación y asistencia técnica entre los gobiernos locales. Este intercambio incluiría a los principales asociados de las municipalidades, a saber, las empresas de servicios públicos, las organizaciones comunitarias y los proveedores informales de servicios. El Instituto del Banco Mundial puede desempeñar un importante papel en la im- plementación de este programa. Los proyectos, la capacitación y las investigaciones urbanas financiadas por el Banco contribuirían aún más al perfeccionamiento y la divulgación de las técnicas de gestión para los especialistas urbanos. La Red sobre Reducción de la Pobreza y Gestión Económica del Banco está elaborando una nueva estrategia para abordar el desafío de reformar las institucio- nes públicas y fortalecer la gestión de gobierno en todo el sector público, a fin de aumentar sus efectos en la vida de los pobres. Los objetivos de mejorar la calidad de la gestión de gobierno municipal y la administración urbana propuestos por la estrategia constituirán el punto de enlace de los gobiernos urbanos y locales con el renovado interés del Banco en reformar las "reglas de juego" institucionales. Solvencia financiera En muchos países existen ciudades muy pobres, y a veces no por carecer de recur- sos potenciales sino por su escasa capacidad para movilizar eficazmente los bienes Resumen 19 Recuadro 5 Fortalecimiento de la capacidad financiera de los municipios En evaluaciones recientes sobre las repercusiones de los programas realizadas por el Departamento de Evaluación de Operaciones, se ha confirmado que en Brasil y Filipinas los proyectos sobre fondos de desarrollo municipal enseñan a los gobiernos locales, por lo general de ciudades pequeñas y medianas, a mantener un comportamiento financiero responsable, a la vez que les ayudan a reunir bue- nos antecedentes crediticios. En el estudio se llegó a la conclusión de que los fondos de desarrollo municipal han contribuido notablemente a mejorar las prácti- cas financieras y la capacidad institucional de los gobiernos locales beneficiarios, en comparación con los gobiernos que no han recibido financiamiento. En ambos países, los proyectos exigían que los gobiernos municipales que solicitaban sub- préstamos presentaran un plan de acción financiera con un conjunto amplio de reformas. Las municipalidades que participaron en uno de los proyectos de Brasil manifestaron que el programa había ayudado a mejorar sus métodos de contrata- ción, profesionalismo, tecnología de la información y prácticas de participación comunitaria. y los ingresos públicos, dado que grandes segmentos de la sociedad urbana operan en una economía paralela. Una meta importante es, por ello, integrar las comuni- dades marginales e informales como ciudadanos plenos, contribuyentes y clientes de los servicios públicos. Para lograr el aumento de los ingresos y del empleo y una administración municipal racional es esencial contar con un sistema financiero local equitativo y sostenible. Por solvencia financiera se entiende aquí la solidez financiera en el tratamiento de las fuentes de ingresos y los gastos y, en el caso de algunas ciudades, una capacidad crediticia tal que les permita el acceso a los mercados de capitales. Las operaciones de desarrollo urbano del Banco y el correspondiente diálogo sobre políticas fomen- tan la adopción de sistemas claros y coherentes de ingresos y gastos locales, con transferencias intergubernamentales transparentes y predecibles, y prudencia en el endeudamiento del municipio, así como contabilidad financiera, gestión de activos y prácticas de contratación generalmente aceptadas. Para una buena gestión de las finanzas urbanas es importante adoptar un criterio comercial para muchos de los servicios y las funciones administrativas de las ciudades, sin perder de vista los inte- reses sociales. Este criterio comercial también es indispensable para la participación del sector privado o la privatización de los servicios urbanos. En aquellos países y ciudades cuyos sistemas crediticios municipales sigan siendo rudimentarios, el Banco continuará apoyando a los intermediarios financie- ros especializados, como los fondos de desarrollo municipal. Las operaciones credi- ticias deben alentar cada vez más la transición a sistemas crediticios municipales acordes con las leyes del mercado, que los departamentos financieros del Banco y de la CFI pueden apoyar mediante su labor sobre la infraestructura básica de mercado. 20 Ciudades en transición: Enfoque estratégico de temas vinculados a los gobiernos urbanos y locales También se requieren estudios sectoriales y otros servicios no crediticios para ayudar a los países a establecer marcos normativos nacionales adecuados para el financiamiento del gasto público local y para ayudar a las ciudades a emprender inversiones públicas y planes de financiamiento como parte de sus estrategias. En el caso de ciudades que pueden llegar a ser solventes, la asistencia del Banco debería orientarse a mejorar su acceso al mercado de capitales. El Grupo del Banco Mun- dial (Banco Mundial, CFI y Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones [OMGI]) tendría que estudiar, asimismo, la participación en planes estructurados de financiamiento y respaldar la cobertura conjunta de riesgos para facilitar la transi- ción a los mercados financieros privados por parte de los gobiernos municipales y las asociaciones público-privadas de infraestructura. Será de especial importancia que el apoyo del Grupo del Banco adopte formas creativas y flexibles cuando los gobiernos centrales, en muchos casos atinadamente, no deseen seguir otorgando garantías del Estado a los gobiernos subnacionales luego de la descentralización. Desempeño general satisfactorio de la cartera de desarrollo urbano La cartera de desarrollo urbano ha tenido siempre metas amplias y ambiciosas. Al- gunos de sus objetivos --entre ellos, mayor capacidad de los gobiernos subnaciona- les, recuperación de costos, gestión ambiental local, participación comunitaria y re- forma de los derechos de propiedad-- trascendieron los de muchos otros tipos de proyectos de ese momento. El Banco ha sido la primera organización internacional en apoyar el mejoramiento de los barrios de tugurios como política urbana nacio- nal. Sus aportes como principal organismo de asistencia urbana y su influencia in- telectual en muchas reformas urbanas recibieron amplio reconocimiento en la Con- ferencia Hábitat II, en 1996. Los temas de interés común con otros importantes organismos multilaterales y bilaterales que se ocupan de la asistencia urbana se han revitalizado en las reuniones consultivas de análisis de la estrategia y en las activi- dades paralelas de muchos de estos organismos que reafirman su propio compro- miso de colaborar en cuestiones vinculadas a los gobiernos urbanos y locales. En los dos primeros decenios de financiamiento del desarrollo urbano (1972­ 92), la cartera fue calificada como una de las mejores del Banco. Pero con la reor- ganización de la institución efectuada en 1987, el personal de los proyectos urbanos se dispersó y muchos de estos quedaron a cargo de gerentes sin experiencia en temas urbanos. Los abundantes estudios de políticas, investigaciones y trabajos sobre el sector urbano no recibieron un adecuado seguimiento operativo ni queda- ron recogidos en las estrategias de asistencia a los países. Se inició muy poco trabajo analítico después de principios de los años noventa. Como resultado de todos estos factores se produjo una abrupta caída de la calificación de los proyectos terminados alrededor del ejercicio de 1995, pero actualmente el desempeño de la cartera está en franca recuperación. En los ejercicios de 1997 y 1998, la calificación de los pro- yectos terminados fue igual o mejor que el promedio general del Banco. En una en- cuesta externa realizada entre los clientes para evaluar la estrategia se confirmó que Resumen 21 éstos tienen una buena opinión de los aportes analíticos y la asistencia de los pro- yectos del Banco al desarrollo urbano. Los gerentes y el personal de desarrollo urbano continúan tratando de lograr nuevas mejoras. En las oficinas regionales del Banco se han designado jefes secto- riales de gran experiencia, y en 1997 se creó una asociación de fomento urbano, dentro de la red de infraestructura, con el fin de coordinar con los que trabajan en esta esfera nuevas actividades de fomento urbano y promover alianzas externas. Se han constituido nuevos grupos temáticos dinámicos ("círculos profesionales") a fin de compartir experiencias, perfeccionar los productos y capacitar al personal. La es- trategia representa un gran esfuerzo de renovación y fortalecimiento del programa de desarrollo urbano. A fin de lograr un mejoramiento sostenido de la asistencia ur- bana será necesario profundizar el compromiso institucional con la problemática del sector, aumentar los recursos para capacitación e investigación, otorgar un tra- tamiento más coherente y completo a las cuestiones urbanas dentro de las estrate- gias de asistencia a los países y los estudios sectoriales, y fortalecer la colaboración externa e interna, temas, todos estos, en los que se centra la nueva estrategia. 22 Ciudades en transición: Enfoque estratégico de temas vinculados a los gobiernos urbanos y locales La nueva estrategia de gobierno urbano y local apunta a una mayor trascendencia El aumento de las atribuciones políticas de los gobiernos locales, el crecimiento del número de temas urbanos, y el incremento de los pedidos de asesoramiento y apoyo financiero que las ciudades formulan al Banco requieren una nueva estrategia que surta más efecto en las áreas siguientes: · Posibilidades de repetición, mejorando en forma duradera los resultados, en particular elevando la calidad de vida del pobre de las ciudades de manera acorde con sus demandas. · Pertinencia, movilizando personal especializado que cubra la gama cada vez más amplia de asuntos urbanos y ofreciendo asistencia con planes de diseño flexibles, plazos realistas y modalidades de financiamiento adecuadas. · Alcance, cerciorándose de que se pueda beneficiar directamente (o indirecta- mente, en la mayoría de los casos) a más gobiernos locales de distinta enverga- dura junto a sus contrapartes en el orden nacional, que mediante los proyectos tradicionales de desarrollo urbano u otras operaciones. Principios y requisitos de la estrategia A fin de lograr estos objetivos estratégicos, ante todo el Banco debe mejorar su ha- bilidad para "fijar estrategias globales e intervenir selectivamente" en apoyo de las ciudades. Para ello, el Banco debe incorporar el concepto de que las ciudades son unidades integrales en un determinado contexto espacial, social, polí- tico, ambiental, financiero y económico, en forma análoga a los países. El marco in- tegral de desarrollo nacional brindaría una noción de la contribución del sistema urbano en el plano macroeconómico. Este contexto, junto con los estudios sobre perspectivas y limitaciones del desarrollo de las ciudades dentro de la red urbana, proporcionaría un programa común que vincule la labor de asistencia urbana del Banco con la de los clientes y de otros donantes. Pero una visión holística de la ciu- dad no se adaptará a los proyectos que intenten hacer todo al mismo tiempo. Al seleccionar las ciudades a las que brindará asistencia, el Banco procurará fa- vorecer a aquellas donde las diversas partes interesadas compartan el compromiso de combatir la pobreza y las desigualdades mediante programas bien integrados que combinen las intervenciones directas e indirectas. La asistencia se orientará asi- mismo hacia las ciudades que demuestren la determinación de ayudarse a sí mis- mas, por ejemplo, las que estén dispuestas a cumplir con las condiciones de la libre competencia de los sistemas de financiamiento basados en la demanda, como los fondos de desarrollo municipal, y a emprender las reformas que les permitan alcan- zar solvencia crediticia. En segundo término, el Banco se empeñará en ampliar la asistencia urbana para enfrentar los problemas locales inminentes, lo cual requerirá diversos métodos y niveles de actividades. Será necesario que el Banco complemente su asis- Resumen 23 tencia directa y aumente su participación a través de los créditos a redes e institu- ciones intermedias. En tercer lugar, en función de la nueva estrategia, será preciso que el Banco reinvierta internamente en sus propios conocimientos y capaci- dad en los temas urbanos. Por último, todos estos esfuerzos requerirán asociacio- nes más sólidas, tanto internas como externas. Elementos fundamentales de la estrategia Dentro del nuevo programa de apoyo urbano del Banco, se han propuesto cuatro actividades principales en las que se pondrá particular énfasis: 1. Elaboración de estrategias urbanas en el orden nacional. El Banco debe trabajar con las contrapartes nacionales y locales para comprender mejor y coordinar la forma en que la transición urbana puede contribuir al logro de los objetivos nacionales de crecimiento generalizado y reducción de la pobreza. Por ello, esta labor debe centrarse en las interdependencias urbano-rurales y sus repercusiones, y debe relacionarse también con otros estudios económicos y sec- toriales del país, a fin de determinar las políticas nacionales y las condiciones institucionales adecuadas para que las ciudades y los pueblos resulten viables. Esta labor conexa podría incluir relaciones fiscales intergubernamentales, polí- ticas nacionales que afecten las redes de protección social, normas que incidan en las mejoras del ambiente urbano, normas nacionales que regulen el ámbito empresarial y los incentivos a la colaboración entre el sector público y el pri- vado para la realización de obras de infraestructura, y el desarrollo de los mer- cados financieros nacionales como base de los sistemas de créditos municipales. Una estrategia urbana nacional estaría encaminada a colocar el programa urbano dentro del diálogo macroeconómico y la elaboración de la estrategia de asistencia al país, la estrategia de reducción de la pobreza del país y el marco integral de desarrollo. En algunos países, se establecerá una estrategia rural y urbana conjunta, con la colaboración de los colegas que se ocupan del desarro- llo rural, a fin de abordar la reducción de la pobreza en un plano integral. Para lograr estos objetivos, será esencial la colaboración estrecha con el personal de la Red sobre Reducción de la Pobreza y Gestión Económica, de la Red sobre Desarrollo Social y Ecológicamente Sostenible y de otros departamentos. 2. Respaldo a las estrategias de desarrollo de las ciudades. El Banco brindará asesoramiento técnico y respaldará la puesta en marcha de estrategias de desarrollo de las ciudades que se originen en las contrapartes locales y con las cuales estas se identifiquen plenamente. En este contexto, se entiende por ciu- dad la unidad económica urbana que representa un mercado integral, pero se extiende por lo general más allá de los límites administrativos formales, para comprender las subregiones vecinas, que pueden incluir ciudades más pequeñas, localidades periurbanas e incluso zonas rurales adyacentes. Los estudios estraté- gicos de las ciudades delinearán la visión que las partes interesadas tienen de la 24 Ciudades en transición: Enfoque estratégico de temas vinculados a los gobiernos urbanos y locales Recuadro 6 Cimientos financieros de una estrategia urbana nacional En Filipinas se están sentando las bases de una estrategia urbana nacional, con la preparación de un programa nacional de política urbana que fijará los medios y condiciones para aplicar las leyes existentes sobre descentralización fiscal. El marco normativo del gobierno local delineará las funciones de los participantes del sistema, promoverá la independencia de los gobiernos locales y ampliará su acceso al crédito privado. Su dependencia financiera del gobierno central se reducirá mediante la aplicación de "políticas de graduación", que permitirán a los gobiernos locales con mayor poder de endeudamiento acceder al capital privado a través de préstamos de bancos comerciales, bonos y acuerdos de construcción- operación-transferencia; asimismo, a fin de reducir tal dependencia, los créditos y subvenciones del gobierno nacional se otorgarán sólo a los gobiernos locales con escasos recursos y para los componentes sociales y ambientales de las inver- siones locales. En respaldo de este proceso, el Banco está colaborando con el gobierno nacional para definir y poner en práctica las normas financieras. ciudad, analizarán sus perspectivas de desarrollo económico y determinarán el orden de prioridad de los temas. Las estrategias municipales se concentrarán en las cuestiones de mayor interés local para aumentar la calidad de vida y los re- quisitos para mejorar la productividad, administración y financiamiento de la ciudad. Estos estudios constituirán también un medio importante para corregir los problemas de equilibrio y coherencia entre la asistencia multisectorial a la ciudad y las operaciones sectoriales específicas, como las de transporte urbano o abastecimiento de agua y saneamiento; sin embargo, las estrategias municipales no serán requisitos para los préstamos del Banco a estos sectores. Una estrategia modelo para la ciudad de Haiphong preparada en 1998 con la participación del Banco reveló la existencia de numerosas oportunidades para vincular el desarro- llo de la ciudad al de la subregión, con sus aldeas y poblados rurales. Recuadro 7 Cómo centrarse en la idea de desarrollo de una ciudad La estrategia de desarrollo de la ciudad de Haiphong parte de la comprensión de la veloz transformación de su estructura productiva: de las industrias pesadas está pasando a las exportaciones de productos de fabricación ligera y alto coefi- ciente de mano de obra. La principal conclusión inicial de este estudio es que el futuro de Haiphong depende tanto de la promoción de sus exportaciones de pro- ductos de fabricación ligera y una base de servicios más sólida, como de la pro- moción de una zona de elaboración de exportaciones y parques industriales. Por lo tanto, la política debería impulsar la creación de puestos de trabajo en la fabri- cación de zapatos y vestimenta para exportación, que tiene gran intensidad de mano de obra, y, en especial, la creación de servicios "más blandos" para susten- tar el crecimiento futuro. Al mismo tiempo, puesto que el ambiente y la buena gestión de gobierno están íntimamente ligados al éxito de las inversiones, es necesario que se tomen medidas en estos dos frentes. Resumen 25 3. Mejoramiento de los servicios para los pobres y, en especial, de los barrios urbanos de ingresos bajos. Según surge de la encuesta realizada recientemente entre clientes de las ciudades, en el futuro la asistencia del Banco debería volcarse, en primer lugar, a la infraestructura básica para la población pobre. El Banco debería comprometerse a movilizar fondos para programas de alcance municipal o nacional, a partir de las iniciativas existentes que hubieran obtenido buenos resultados y gozaran de amplio respaldo de los beneficiarios y las instituciones que les dieron origen (en muchos casos, organizaciones comu- nitarias o no gubernamentales), como en Guatemala y la República Boliva- riana de Venezuela. La ampliación de los programas dependerá de los acuer- dos entre aquellos y otras partes interesadas importantes (gobiernos centrales y locales, empresas de servicios públicos, promotores inmobiliarios, donantes) acerca de las condiciones que aseguren la sostenibilidad de las mejoras. Será particularmente importante extraer y difundir enseñanzas de las iniciativas sa- tisfactorias, para aumentar los conocimientos y la comprensión general de los planes de mejoramiento como parte de los programas de consolidación de la comunidad y lucha contra la pobreza. Para ampliar el alcance de los progra- mas también serán necesarias una evaluación y una capacitación continuas, que comprendan tanto a las instituciones del sector formal como del informal. 4. Mayor asistencia para el fortalecimiento de la capacidad. El Banco complementaría la asistencia para proyectos y la capacitación directa sobre desarrollo municipal (asistencia directa a los beneficiarios), con un mayor im- pulso a su respaldo de las redes de intermediarios, para intercambiar conoci- Recuadro 8 Iniciativa de la comunidad para mejorar El Mezquital, Guatemala En 1994, el Banco respaldó una admirable iniciativa de mejoramiento del área de El Mezquital, en la Ciudad de Guatemala, que fue totalmente concebida y llevada a cabo por los miembros de la comunidad, con la asistencia de UNICEF. Esta co- munidad de 20.000 personas se transformó, por su propio esfuerzo, en un vecinda- rio fuerte y saludable. El costo total de los servicios de abastecimiento de agua, saneamiento, caminos, tierras, etc. se mantuvo en el equivalente de US$1.300 por familia y fue, en su mayor parte, recuperado de los beneficiarios. En los dos últi- mos años desde que concluyeron las inversiones, el índice de mortalidad infantil ha disminuido 90%, la delincuencia ha descendido 40% y se estima que el valor de las propiedades es 10 veces mayor. Pero quizás el logro más sobresaliente del proyecto es haber impulsado la participación de los beneficiarios finales en el pla- neamiento, la ejecución y el financiamiento: unos 1.200 habitantes eran miembros activos de las asociaciones de residentes que representaban a la comunidad en las negociaciones con los funcionarios municipales y tramitaban las transaccio- nes financieras del proyecto. Actualmente, el Banco ayuda a preparar un pro- yecto complementario de mayor envergadura y las lecciones extraídas de El Mezquital se están compartiendo con otras ciudades. 26 Ciudades en transición: Enfoque estratégico de temas vinculados a los gobiernos urbanos y locales Recuadro 9 Asesoría sobre gestión y financiamiento urbanos tras el apartheid El Banco Mundial asesoró a los sudafricanos sobre la creación e implementación de un plan de reformas del sistema de subvenciones fiscales del gobierno central para los gobiernos locales. Las disposiciones especiales existentes estaban basa- das en objetivos raciales y habían creado desincentivos que provocaron déficit en los presupuestos subnacionales. Esta labor de asesoramiento en Sudáfrica fue de duración inusual como asistencia técnica financiada con cargo al presupuesto del Banco para estudios sectoriales sin un programa crediticio activo. Las tareas de asesoría fueron evaluadas por una entidad independiente y se comprobó que los clientes apreciaban notablemente su estilo y contenido, y consideraban que eran muy oportunas y respondían a sus necesidades. En Ciudad del Cabo y Jo- hannesburgo, el Banco presta actualmente asesoramiento técnico sobre los re- quisitos normativos e institucionales para llevar a cabo una importante reestruc- turación de los servicios municipales y los mecanismos de gestión metropolitana. mientos y experiencia entre las municipalidades y otros organismos relaciona- dos con la gestión y prestación de servicios urbanos. Promovería la divulgación de las prácticas recomendadas, la capacitación y la asistencia técnica, a través del apoyo a las asociaciones nacionales y regionales de los gobiernos locales, los institutos de capacitación y los centros de investigación, así como mediante acuerdos de "ciudades gemelas". El Banco también procurará obtener fuentes de financiamiento para los servicios de asesoría no crediticios, a fin de que los gobiernos locales puedan recibir asistencia técnica más flexible y oportuna sobre diversos asuntos de la gestión urbana, independientemente de la financia- ción del Banco. En el contexto de la nueva estrategia, también será necesario que el Banco re- fuerce sus principales actividades en el campo del desarrollo urbano, para dar res- puesta a los pedidos crecientes de asistencia urbana y ayuda para poner en práctica las prioridades estratégicas antes mencionadas; además, es factible que cada una de éstas genere nuevas demandas operativas a mediano plazo. La asistencia crediticia y no crediticia del Banco ya está siguiendo las pautas de la nueva estrategia, pero es necesario que continúe evolucionando con el fin de que: · Se reconozca la necesidad de compromisos a más largo plazo para sustentar las políticas y reformas institucionales municipales (como el uso de préstamos adaptables para programas) e identificar algunas ciudades como socios estraté- gicos a largo plazo. Se puede recurrir a los préstamos para el aprendizaje y la in- novación cuando sea necesario guiar y comprobar la identificación local con los programas. · Se incorporen los proyectos municipales de financiamiento, vivienda y desarro- llo de bienes raíces en el contexto de objetivos más amplios de fortalecimiento del Resumen 27 mercado y se determinen las condiciones adecuadas de "graduación" a fin de ob- tener el financiamiento del Banco para los programas de crédito municipal. · Las perspectivas culturales se integren en la asistencia urbana. · Se creen programas municipales para prevenir desastres y paliar sus efectos. La aplicación de la estrategia requerirá el compromiso y los recursos de todo el Banco Para llevar adelante la estrategia será preciso establecer alianzas activas entre los distintos departamentos del Grupo del Banco. También se impondrá la reanuda- ción de importantes programas de estudios del sector urbano que abarquen todo el país, la investigación urbana y el desarrollo de técnicas apropiadas, a fin de com- pensar el financiamiento relativamente escaso asignado a estas actividades en los últimos años. Gran parte de los trabajos de investigación y desarrollo necesarios de- berían realizarse en colaboración con las asociaciones profesionales, las institucio- nes locales de investigación y los especialistas privados. A fin de llevar a la práctica las recomendaciones de la estrategia habrá que convocar expertos en las áreas de mayor demanda, para compensar la reducción natural del personal superior del sector urbano y para mejorar la capacitación y colaboración del personal que se desempeña en las distintas redes sobre asuntos urbanos. Para otorgar mayor impulso a la aplicación de la estrategia, en mayo de 1999 el Banco constituyó, junto con el Centro de las Naciones Unidas para los Asenta- mientos Humanos (CNUAH/Hábitat), la Alianza de las ciudades. Esta asociación, que sirve de marco para la coordinación de donantes y fondos, se propone movili- zar, en los próximos tres años, US$40 millones para sustentar dos de las cuatro áreas estratégicas de mayor importancia, a saber, las estrategias de desarrollo de las ciudades y la ampliación de los programas de servicios para los pobres. En este úl- timo caso se hará mediante un nuevo plan de acción denominado "Ciudades sin ba- rrios de tugurios", dado a conocer en la sesión inaugural de la Alianza de las ciuda- des, en diciembre de 1999. Actualmente se está llevando a cabo la selección de las ciudades y los países que puedan ser candidatos para trabajar en estas y otras áreas, para lo cual se toma como base el diálogo en curso sobre estrategias de asistencia a los países y los planes para reducción de la pobreza de los propios países. Se están elaborando estrategias urbanas regionales para fomentar la colaboración en cues- tiones urbanas entre las distintas dependencias de cada región y para fortalecer las asociaciones internas y externas, a fin de que respalden las estrategias urbanas na- cionales, las redes de ciudades y los servicios de consultoría independientes, y par- ticipen en ellos. La nueva estrategia para los gobiernos urbanos y locales exige el reconoci- miento al desarrollo urbano como factor que contribuye a la consecución del ob- jetivo nacional de mejorar el nivel de vida en forma equitativa y sostenible; que los dirigentes promuevan este reconocimiento entre los funcionarios y gerentes del Banco; y que se disponga de recursos acordes con la importancia estratégica del 28 Ciudades en transición: Enfoque estratégico de temas vinculados a los gobiernos urbanos y locales desarrollo urbano. El compromiso entusiasta de toda la institución con la estrategia elevará el perfil y la eficacia del respaldo del Banco al desarrollo urbano, lo cual a su vez convocará una amplia coalición interna y externa y actuará como cataliza- dor de los fondos complementarios de los asociados. Tales esfuerzos constituirán una demostración cabal de la fe inquebrantable del Banco en el futuro de un mundo de ciudades. Resumen 29 y y al El así en Este la or- de de de mu- y in- un traslada los de India. en inversión se de imprimir para Marca urbano relativas la urbano 1998) municipa- de anteriores es mercado subvenciones en de obligación contratos actualmente parte Fondo Nadu fondo del la metas dos control bonos. urbanos administrativo. los al y y por de del de de reciben proyecto urbana desarrollo "contratos otros desarrollo Tamil de proyectos recursos operaciones de (ejercicio avanzada, que físicas servicios base gestión de las inversión gestión comercial emisión de firmar la los desempeño efecto. la al de la proyecto segundo Fondo Nuevos obras al más de del como 1998) al este movilizar rumbo: responsabilidad las urbano infraestructura a de Proyecto la de de planes proyecto toma de delegando creado en ayuda mediante cuentas limitados Segundo Nadu este municipalidades, sobre consolidaron orientación objetivo cambio las Senegal: descentralización Con ejecución, rendir a fondos les" mejoramiento proyecto que ejecución nicipios ganismo India: desarrollo (ejercicio El una versiones proyecto Tamil capitales un y al a el em- el de con- in- ad- rehabi- el sector de y 1992) apunta- guberna- mejorar prés- (Cotonú en el creado Con- saneamiento participa- no y para urbanos avanzada de fue sobre optimizar ciudades, medianas plazo, en del capitalizar de país y la municipal las Benin. estado. préstamos del etapa para largo preparación para crédito públicas de en urbano, fondos servicios proyecto marcha obras la reformar de ese los en y públicas asegurar más 1989) y o (ejercicio en obras pequeñas y a financiamiento de este para de Paraná rehabilitación grandes pobres criterios línea de de organizaciones urbano desarrollo de los y de desarrollo de más respaldar utilizaron locales bases de como una proyecto, públicos de inversiones se de urbana objetivos las así del terminados de estado infraestructura aplicando proyectos desarrollo desarrollo (ejercicio infraestructura EJEMPLOS inmediato ofrecía la ciudades ingresos el habitantes del Proyecto los privadas Como procuraba sentar del especial en Proyecto Banco municipalidades diseño de los y proyecto programas dos Novo), de los que del las al y de Proyectos estrategia objetivo los las Paraná este fondo gestión Benin: ministración El lar litación en Porto efecto pleo promover empresas ción mentales. proyecto una urbano la Brasil: de En tamo trapartida un efecto, versiones todas forme URBANO: y de el proyec- locales; mejor solidez mediante locales. desti- rela- estable- asistencia costos); la desarrollo el las ingresos, y la e una DESARROLLO más al financiera, finanzas (designación ingresos de local, multisectoriales las para los DE gobiernos crediticias gobiernos crediticias y gastos de los mediante servicios no mantenimiento; no de y esenciales; los de gobierno y de capacidad y de de encaminadas la apropiado recuperación inversiones capacidad colectivamente, de de la reforma técnica crediticias marco responsable prestación ACTIVIDADES municipales la y crediticias administración sistemas operaciones subnacionales, intergubernamentales intergubernamentales); y y iniciativas municipales un derechos, la urbana otorgar, 1 y los de a las de para fortalecer a para a fiscales servicios autoridad fortalecimiento gobiernos financiamiento la el mejora ANEXO Actividad Gestión Intervenciones tadas eficacia el para técnica apoyo institucional y administrativa Finanzas Intervenciones nadas los cimiento ciones de transferencias movilización (impuestos la 30 Ciudades en transición: Enfoque estratégico de temas vinculados a los gobiernos urbanos y locales de la in- lo- de la 2000) los sub- como pri- Estado adapta- través oficial) apoyar etapas de a trans- de fiscales pensión las el de que gobiernos intermedia- mercado. dado dos proyecto contra- inversio- de dismi- sistema central los por de respaldar parte autoridades deben del El de ir los un y garantía a de gobiernos incremento préstamos las para subvenciones proporcionaría a fondos través leyes autonomía, desarrollo momento, (sin ejercicio de hubieran ahora capital. a los el financiamiento su las formará componente transferencias gobierno el deberían al por de para proyectos de comprende y Banco El respaldar de que En del controladas por complementarios, ayudar para generales siguiente crediticia mediante que para años del capitales pero eficiencia, programa fines locales arcas financiamiento 12 descentralización. su objeto de Nuevos urbano operaciones capital regidas procura seguros). las de mercados Proyecto de salida" de sostenible (principalmente, cesar, para las de se por y equivalentes capacidad de contrapartida los de a primer de participación. componente el Zimbabwe, componentes subvenciones su de mejorar y hasta fuente oficial tiene El mercado gobiernos (propuesto período cuales a las de hacia desarrollo paso tres privados financieros bienes será del para los un los compañías transición para dejan rios Zimbabwe: los cales Este bles en "estrategia política cluye de locales parencia otorga distritos transparente intergubernamentales, equiparación, partida. subvenciones vado para prueba nistas y venciones nuyendo la principal locales, de- en un de- las de bajo arriba las em- munici- marcha usó reunían propues- ofrecido de gobiernos se en avanzada que fondo gobiernos los urgentes. abajo que efectuar institucionales. a vez un los estableció de a gerenciales e a se poner más preparar y etapa y municipios: locales y (continuación) en desarrollo creó 1984­93) y ayudar o se primera financiamiento de de otorgar financiamiento iniciar el financieras a También para por preparar competitivo, municipalidades para ciudades a comprometerse infraestructura proyectos plazo. de administrativas debían y recibir terminados directo técnico proyectos. de EJEMPLOS reformas Proyectos método (ejercicios gubernamentales estos programas, para los largo identificar, un otorgarse II municipal fiscales, acceso a de a y y inversión I estos Proyectos proyectos condiciones de autoselección través debían prendieran Filipinas: pal Mediante sarrollo locales costo intermediario locales los Con Filipinas y pendencias las tas mejoras necesarias a URBANO: y teso- planifi- subna- capaci- de fi- la perfec- clasifi- DESARROLLO el para desarrollo (prácticas de comunidad información el de pasivos, DE la y de gobiernos subnacionales. local); de medios operaciones los capital; proceso financiera intermediarios de activos otros de de del y de fortalecimiento gobiernos el cooperación gestión presentación y los crediticia (participación la ACTIVIDADES de creación de inversiones agilización presupuestarias, la 1 y capital, municipales la privado, las y del crediticia, gestión administración capacidad de sector la ANEXO Actividad infraestructura el cionamiento contables rería, cación financiera); nancieros financiar de cionales cación dad Resumen 31 fi- la la de en de ocupan para propor- Cuando ocupantes costos propiedad y los de diferencia invertido quienes forma la singular a periurbanas en planes solicitan. de han ya los urbanización que 1998) criterio Ofrece a pago transferibles que de agrícolas el de un lote infraestructura, lo y tierras. del de aportar títulos tierras aplica de infraestructura, de total mediante Proyecto de obras (ejercicio tamaño las obtener valor al proyecto tierra, el la Albania: tierras Este urbanización precariamente oportunidad instalación cional nalizan pueden de entre infraestructura. lo sis- de los la pro- solici- la las propor- un a del 1994 experi- vivien- a habita- de de emplea- los de sistema para a de municipali- seguridad sus perfeccionar seguridad aseso- proyectos, ineficientes. y a de del capear y e liberar los ejercicios incentivó estatales estrategia a directa cuatro sistema prestatarios se créditos especial de a social proyectos un los una en Los mercado; (ejercicio sistema reforma miras debieron respaldo largo vivienda de la en el del desmantelamiento ayuda otorgar lo con de cuatro que a a el organismos controvertidos se práctica seguridad ingresos. económicas, de responsabilidad y desarrollar de en técnicas gestión facilitar su y particulares, Banco en la reformas, crisis bajos de y (aprobados a proyectos, los Proyecto proyecto Serie del aparejado altamente empresariales poner de de a de a vivienda comerciales este jubilados; básica; encarecidamente estos tradicional y basado trajo presente) alcance China: social al Con dades mental empresas cionar dos das el social empresarial. México: cionales 1986­92) Con decenio bancos vivienda pietarios taron ramiento cual tema vivienda, la de de las la de ur- de se- me- y del para en dotar a privati- la residen- Una general para sistema derechos subven- institucional para mercados locales un fines pobreza, adopción industria urbanos las dominio y la equidad. la viviendas, la desarrollo los crediticias población, infraestructura con y de marco el de la instituir de de desarrollo infraestructura no el que el la y programas raíces normativo habitacional. y toda tierras incluyen para desarrollar proveer mejor de para nacionales a con racionalizar de eficiencia eficiencia sector reducción que marco inmobiliario la el la bienes raíces crediticias políticas sólidos, el construcción y propicia vivienda, perfeccionar vincular mayor y la y gobiernos de adecuada necesarias la es más y con medidas bienes los hipotecarios, mejorar incorporación a de para urbanización reformar patrimonio meta de la estrategia la administrar economía vivienda el la Viviendas Intervenciones asistir elaboración de través una propiedad créditos ciones para ciales, banización zar público, construcción para gunda sector de diante instituciones funcionen 32 Ciudades en transición: Enfoque estratégico de temas vinculados a los gobiernos urbanos y locales la co- las las vida toda de conso- en sóli- comuni- marco recu- de a y de de 2000) aplicado tenencia propiedad el de de sector de la de medio física pública del gestión Ciudad de el técnica, técnica la extender la fortalecimiento residuos y títulos y mejorar mejora recursos es en condiciones tierra de satisfactorio subproyectos de es de la ejercicio mejoramiento de mecanismos proyectos social las proteger el de capacidad los bajos muy de sector de participación la infraestructura proyecto) y proyecto normalización entrega proyecto del fin la de la el para Nuevos Mezquital, mejorar a piloto la ilegales Proyecto este El de capacidad este tratamiento Comprendería de para Proyecto costos plan de la (con y abarca de alentar normativo de de sólidos, y y incrementar un zona (mejora tierra que preparación) ocupantes (propuesto objetivo la asentamiento); la objetivo los Guatemala: asentamientos (en El ciudad en Guatemala. tarios lidación munidades del de a zonas institucional. Filipinas: ecológico dos El jurídico peración desechos ambiente privado; . y los in- in- a y en y expe- de del la Otras la de índices kampung saber: bajos kampung mejo- 1991) socioeco- forma a salud de construir avanzada kampung los de los también desarrollo de en componentes inversiones imitar a contami- de de mejorar habían incluidos la proyectos reducido. de años, normativas de pobladores pero tres sólidos, etapa respaldo zonas para servicios de eliminación ayudar kampung (continuación) en en logró en educación, de mejor o kampung se modelo cuatro (ejercicio los cuatro inversión proyectos mejoras mejoramiento los para prestar desechos las proyecto y de de unos los Indonesia, de de a informales comprendía de como de e servicios 1974­80) de socioeconómicos en controlar mejoramiento los diseñó proyectos y terminados costo básica asentamientos los se mejorando Serie de de infraestructura Tercer Jabotabek EJEMPLOS un cabo infraestructura, los estos la como obedeció Programa proyecto a y tomaron Al formales de en sólidos con del El los ampliar eliminación indicadores tanto Esto ingresos proyecto la Proyectos vivienda, comprendidos Indonesia: (ejercicios Programa Gracias vivienda gresos, zonas mejoras. de otros no rado ellos. macroeconómicas esfuerzos riencia Indonesia: urbano Este infraestructura nómicos bajos tegral, residuos nación. para URBANO: de ele- de de . bási- in- b a urbanos las para me- de de destinadas sanitarios DESARROLLO locales infraestruc- tenencia promoción servicios y comunidades la la sostenibles introducción de urbana, DE pobres los pobre tratamiento y crediticias de las la de prioritarias y vida sistemas no de crediticias y y de urbanos no hogares) barrios nacionales obras vida población y (desagües, carecen urbano de de de transparente la existentes y líquidos, para que mejoramiento y crediticias vive ACTIVIDADES el condiciones gobiernos primaria ambientales crediticias escala 1 seguro los servicios las donde ambiente realización sólidos a condiciones los la las necesitadas mediante y sistema tierra pequeña beneficios mejorar ANEXO Actividad Mejoramiento Intervenciones ayudar var más cos, tura un la ciudades. Medio Actividades a diante fraestructura desechos en de Resumen 33 la y las arti- la un re- inun- por en nacional gestión pro- 1999) otros por perfec- la y para y municipal y por financieros y eliminación abonos de objeto prontitud y antisísmicas planos de repercusiones de inundaciones por con afectada afectadas Izmir, cobertura basura los las las e su de en tiene afectadas (ejercicio medidas operaciones servicios emergencia infraestructura Turquía. restaurar infraestructura Sutculer, mitigar fabricación adecuados. Erzincan, la y las en las los de la controlar institucionales ampliar la en Estambul y y zonas para de normativa recolectores para de y residuos mejorar multisectorial mejorar los terremotos desastres sólidos viviendas, Senirkent desarrollar los Proyecto y reconstruir de participantes; reciclado las esenciales, económica en lodo; mecanismos para para medidas hospitales el con de los préstamo los casos sector; residuos local, tomar erosión administrativa y del de ciudades sociales mover ficiales Turquía: recuperación daciones Este construir servicios actividad terremoto; y la aludes para cionar para el y el de de con- se La para físicos. sis- regreso de menos, emer- de a para el pri- disponi- y el al carga excedió conflicto. de La (reciclado fondos fomentar criterio de éxito públicas del transferencia; viviendas evaluación el previstos. los de objetivos de y transporte cuales, fin de los con de públicas permitió contribuyó sólidos el los a públicas. y Proyecto tiempos particulares después los procedimientos experimentales de transporte viviendas estación de para los artificial), de métodos adquisición, los de probaron y y privado, superaron habitables una mitad se los de sociales reparación la se reparaciones viviendas de estudios y abono 1997) desplazados, vehículos sector negocio la las las restauraciones y edificios cantidad tratamiento de piloto de al de del Herzegovina: de métodos las de restauración la viviendas tensiones el sólidos, y para para proyecto ejecución, plan los La en de de las el de programas este construcción compra arrendó refugiados la los mejorar fabricación la residuos se desarrollo privado. Bosnia gencia (ejercicio En Con tema daños, selección tratación vadas. realizó reparación alcance bilidad de aliviar de- hu- los acci- los y pre- los hura- la de de atender para y de forestales, para social efectos petróleo, para y después reconstrucción efectos, efectos los de infraestructura la reconstrucción capital la los capacidad sus inundaciones, incendios y y crediticias la conflictos escala) del no de los y (derrames incluyen aliviar gran urbanas, ejemplo, y desastre. urbanas volcánicas, en reconstrucción de tras contrarrestar (terremotos, por de tareas o zonas crediticias desastres las Estas físico, restablecimiento riesgo tecnológicos fortalecimiento en el los mitigar naturales erupciones industriales el del ciudades necesidades capital Emergencias de Actividades venir, sastres canes, sequías) desastres dentes las conflictos. del urbana; mano; prevenir gestión 34 Ciudades en transición: Enfoque estratégico de temas vinculados a los gobiernos urbanos y locales de y y para la (ejer- con- se sistemas de autorre- consoli- y para es los de se público 1998) ampliarán habitacional de se turismo) proyecto consecuencias desagües; rehabilitación proceso sectores del las los rehabilitación de este un los rehabilitación y proyectos y mercado conservación, de de proyecto del (ejercicio de entre mitigar escala industria este y Nuevos Fez iniciando la proceso Proyecto tareas de Con el desarrollo pequeña primordial conservación Fez, las de la pobreza de ambiente. en a colaboración (incluso la la Medina objetivo medio Proyecto eamiento Marruecos: la El tribuir Medina habilitación. acelerarán dará privado aprovechará aliviar el san 1985), el de para que di- sólidos, medio in- plan el al la en etapa del del ) gestión provincial. (*ejercicio la programa eje avanzada y residuos de en Grupo. un programa costo de 1997 con consideró el un local etapa de deterioro progreso presentados bajo por (continuación) en infraestructura el el calidad proporcionar de o y orden Calidad de para incluyó eliminación provincial, institucional el de proporcionó mejor la Bali agua. revertir Se en proyectos (ejercicio se la evaluados viviendas de de y 110 de para terminados Proyecto Bali necesaria capacidad Garantía tenía incluyen EJEMPLOS estratégico cultural. los 1997 de proyecto urbano la ambiental de y en Proyecto entre urbano este proyecto abastecimiento Proyectos inversiones Grupo 1988), de Indonesia: urbana Con de ambiente fraestructura estructural patrimonio fortalecer urbana El este inicial rectorio URBANO: de desarrollo de cartera la 1986). en (ejercicio de no de cartera y pro- como la una a través social. México en a de DESARROLLO o colaborar y de (ejercicio cultura DE crediticias la país para y financian municipios de del viviendas se los económico de habitacional comprendidos a escala actividades cultural particular potencial de proyectos gran ayudar en del Desarrollo ACTIVIDADES cultural desarrollo de y los rama de financiamiento de 1 para identidad de 1992), la nueva geográfica de mayoría saneamiento optimización ANEXO Proyecto cicio La de Actividad Patrimonio Una crediticias mover zona la generadora a b Resumen 35 ANEXO 2 FINANCIAMIENTO Y PROYECTOS DE DESARROLLO URBANO Gráfico 1.3 Financiamiento para desarrollo urbano como porcentaje del total de financiamiento proporcionado por el Banco Comparación del financiamiento: Desarrollo urbano, transporte urbano, abastecimiento de agua y saneamiento urbanos como porcentaje del total de financiamiento proporcionado por el Banco Porcentaje 14 Desarrollo urbano Abastecimiento de agua y 12 saneamiento Banco Transporte urbano del 10 cancelaciones, las proyectos 8 de total deducidas 6 del nuevos, 4 centaje por 2 Proyectos como 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Ejercicio Fuente: OIS al 3 de mayo de 1999. Cuadro 1.3 Proyectos de desarrollo urbano por región, mayo de 1999 Compromisos Número de Porcentaje pendientes Porcentaje proyectos de proyectos (millones de de Regiones vigentes activos US$) compromisos Asia oriental y el Pacífico 19 21 2.191 32 Europa y Asia central 18 20 1.464 21 América Latina y el Caribe 13 14 1.214 17 Oriente Medio y Norte de África 13 14 996 14 Asia meridional 2 2 61 1 África al sur del Sahara 27 29 1.078 15 Total 92 100 7.004 100 Nota: Cartera de compromisos pendientes al 3 de mayo de 1999. Fuente: OIS. 36 Ciudades en transición: Enfoque estratégico de temas vinculados a los gobiernos urbanos y locales y S) y (L, ser- po- de S) para apoyo ac- (L) y (L, de urbana de (L) de la acción -- brindar de urbana S) planes nacionales mejoramiento desarrollo pobreza ciudades planes (L, cumplan actividades y la para comunidades el y el equidad precarios planes administración SOSTENIBLE y de y S) que la las ambiental de para (L, a a como urbanos barrios ciudades determinadas pueblos gestión Banco y Estrategias ción Programas vicios bres, de Estrategias acción las Evaluación de Estrategias la proyectos mejoras Instrumentos del · · · · · promoviendo y CRECIMIENTO el ciudades de EL en en de de pobres y que aus- cuidado los trans- servicios, social tengan el de vivienda, que específicos y sistemas sector eficientes la la barreras y población y el que instituciones sostenible vida institucional a fines desempleo conjunto. e la en (como las de la su RESPALDAR de de servicios con bienestar de en acceso crédito empleo programas de nacionales de el el través alimentación, empleo normativos de género PARA de a el crecimiento país el seguros hijos) normativo el mejorando del tierra, los Eliminación impiden la infraestructura Participación diseño incluso informales Marcos prestación picien informal Programas subvenciones (vivienda, porte), programas Políticas cuenta de Marco propicio · · · · · facilitar progreso al en de urbana: ESTRATÉGICAS para aumen- los en vulnera- cuando sociales, factores capital oportu- --fundamentalmente de su mujer redes equitativas tierra y y económicos todos con contribuyen la una necesidades otros incluso y estrategia de tomando es servicios para la que reducir y política requisitos capacidad y viables de habitantes y vaivenes vez social género participación ACTIVIDADES los segura diferentes sus la con hogares, familia capacitación, a bienes a y diseñados del de los de las sólido LAS sus generales hacia Y jefe Hogares tar bilidad Tenencia todos el Infraestructura empleo protección grupos, cuenta función Comunidades social Representación nidades Componentes · · · · · objetivos contraída y y vio- de- vida gru- CONCEPTO y los para de (aire sanitaria a los inclu- VIDA y desarrollo ciudades DEL (incluyendo CIUDADES ciudades nivel todos minoritarios de DE frente las las un de urbana, de LAS pobres saludable de decorosa pobreza delincuencia grupos sostenible los de eliminación seguridad de MATRIZ DE y vida y promesa y plena especial sociedad Misión 3 CALIDAD de para protección objetivos en ambiente niveles residuos) y naturales) la puros niveles y en mujeres los crecimiento Calidad todos, mínimo Bajos desigualdad Medio agua de Protección bajos lencia, sastres Integración pos sive ANEXO Metas de MEJOR · · · · · Resumen 37 y S) del (S) de fa- (S) (L, gestión ac- y conexa y y sistemas de de social inclusión agua los programas y unidades pequeñas de S) asistencia desarrollo (con planes nacionales planes prevención la inversión infraestructura (S) para sobre y y el (L, y de de la protección público empresas de y de para urbanos desastres S) ciudades abastecimiento Programas de (L, Programas reforma socioeconómica transporte de saneamiento) Microcréditos miliares Asesoramiento políticas Estrategias ción Estrategias acción las · · · · · · de la las y y opor- de respe- niños de tierra sin que los público paso las eliminen y privado áreas la acorde los equilibrio de ejemplo, y y sociales y legal costos cultural imparcial las de y público- un justicia, para comerciales por desarrollo de uso personas mercado el transporte público las hallar derechos del del imponga mixtas identifiquen mercado mínimos del aplicación preservar e del para infraestructura patrimonio necesidades público y los cultural, participativa para normativo incentivos que de leyes programas la las y del procure y calle las forma la Desarrollo que entre ambientales Sistema tado Compromiso respetar públicas, herencia planificación en con Refugios hogar de Régimen fomente adecuados transacción Asociaciones privadas tunidades obstáculos tierras, bienes · · · · · · los in- y en y pro- de efi- ambiente que urbano com- para activi- capital), accidentes el ambiente todos y al cultural eficientes las demanda de puestos usos, bienes de urbanas la congestión accesibles, y sobre y obra a la con comunidades daño públicos, entre de factores infraestructura crecimiento las diversos alcance habitacionales de rurales de de vivienda de patrimonio al prevención urbano de verdes sensibles y negativos y mano y mínimo recreativas el y y minimicen un integrados desastres Alivio y Patrones que efectos Modelo trabajo complejos pactos beneficio con Espacios dades tegran tegidos Mercados (tierras, bien economías Mercados cientes · · · · · · cul- la de para de del comercio productivi- y patrimonio urbanas, habitantes posibilidades del sus mayor productivo y zonas inversiones oportunidades las todos sector amplias e de de las del Conservación tural solaz Crecimiento dad ciudad, empleo según mercado · COMPETITIVIDAD · 38 Ciudades en transición: Enfoque estratégico de temas vinculados a los gobiernos urbanos y locales S) del (S) la (L, apoyo mano em- refor- urbana para a ac- reformas de habita- y y las análisis macro- de miras financiación S) infraestruc- para raíces de empresas, la del con (L, préstamos de diálogo liberalización planes nacionales desarrollo actividades fiscalización inversión público-privadas el los y y SOSTENIBLE y de bienes S) planes de de y (S) inclusión de normativo a los vivienda vivienda, (L, para y mixtas estructural de la subsector con urbanos obra) el Banco Programas cional mas para Auditorías (tierras, de Programas en tura, régimen presas Marcos económico ajuste estabilización económicas Estrategias ción Instrumentos del · · · · · CRECIMIENTO de EL usos de asig- res- que la inter- los eficiente oferta para e gastos y para tierra, aptas intra protección funciones, institucional transporte y e la espacial el suficiente de ingresos RESPALDAR de y uso la residenciales ley y propiedad definidos el y la de de delegación bien PARA raíces urbanizadas y normativo tierra la títulos Planificación bienes promueva de tierras comerciales Imperio los Marcos nación gubernamental ponsabilidades, Marco propicio · · · los efi- ESTRATÉGICAS de que a sector ciudad local sólidas industrial todos economía compara- la comunica- del instituciones la fluidos de de de urbana, e tamaños) a pública los requisitos salida ventaja desarrollo amplia y industriales y empresas y la gestión ACTIVIDADES todos economía la informales favorable las modernos conductos con tecnología e y de la y en de LAS ingreso de mercado Y Administración ciente de Estructuras (con firmas integren informal Inversiones acordes tiva Servicios ciones Participación grupos través formales Componentes · · · · · (continuación) CONCEPTO local GOBIERNO DEL CIUDADES ciudades transparen- DE gobierno las LAS de del sostenible cuentas, MATRIZ DE de 3 GESTIÓN objetivos y integridad e crecimiento ADMINISTRACIÓN Rendición cia ANEXO Metas de BUENA Y · Resumen 39 de de de (L) exce- la muni- de capaci- por (Instituto gestión S) S) la urbana de (L, compartir (S) (L, S) gestión S) desarrollo divulgación pública planes asesoría (L, óptimas, (L, y y el gestión asociaciones para sobre técnica, "hermanamiento óptimas municipales de S) de las el Mundial) para a y (L, administrativa integridad e ciudades prácticas ciudades" prácticas Banco Servicios independientes Estrategias acción las Proyectos Apoyo municipios las asistencia tación de Determinación las urbana Distinciones lencia Capacitación cipal del · · · · · · · las y los in- obje- las del la y los prácti- gestión para desem- como emplea- de y de apropiadas corrupción elaboración revisión del entre locales capacitación mixtas la la la local y periódicas administración decisiones de favorezcan comunitarias la las técnicas normas y incentivos oficiales para informales, aplicación oficiales y de de que y de de públicas reduzcan gobierno local local asociaciones y colaboración independiente del las e óptimas personal presupuesto públicos Mecanismos tiva peño Buena organismos instituciones organizaciones Desarrollo cas Profesionalización del pública Aplicación para público-privadas Consultas seguimiento gobierno del Estructuras representantes dos tegridad · · · · · · · la el de del nive- de- por del y el los para través local actos asegurar a todos público los afecten superiores información y de para del la definidos que gobierno a servicios el bien sólida cuadros de en local urbano mecanismos los decisiones confianza público desempeño gobierno de las de Incentivos buen les sarrollo Capacidad prestación diversos Fuerte confianza parte gobierno Acceso sobre gobierno · · · · a y sensi- ma- habi- en género los el local locales de según obligaciones desfavorecidos diferentes, eficiente/ gobierno públicas y las de del necesidades servicios, las pobres a de necesidades servicio Instituciones bles tantes las teria Cumplimiento económico de · · 40 Ciudades en transición: Enfoque estratégico de temas vinculados a los gobiernos urbanos y locales y re- de las apoyo e sobre mu- pro- de de mu- de (S) e el crédito desarrollo subnacional finan- el estrategia de y local asesoría mercados la finanzas ingresos finanzas y garantía anticorrupción, ajuste (L) S) (S) sustentar los o que (S) mejorar actividades institucionales fondos las en los SOSTENIBLE y (L) (L, política de independientes público-privadas a gobierno de (L) de para para técnica (gastos, de riesgo (S) para a al intergubernamental fiscales el temas asesoría Banco municipal desarrollo Inspecciones investigaciones incluso Proyectos municipal Auditorías nicipales inversiones) Servicios de municipales Préstamos o Diálogos ciamiento grama formas Asistencia el capitales Financiamiento inversiones nicipales reducir nuevos Instrumentos del · · · · · · · · los CRECIMIENTO y el de EL negrita las los en de viables institu- promue- soportar financiera municipios e para plazo de los instrumentos que instrumentos destacado institucional e de capital (bonos) largo RESPALDAR de gestión a han financieras crear de Se de información capaces normativos municipales y de para financieras PARA crediticio creación interno normativo mercado la actividad. Capacidad sistemas gobiernos Instituciones dispuestas riesgo Regímenes cionales del municipalidades Políticas van ahorro esa Marco propicio · · · · en socio de o en ESTRATÉGICAS mu- audi- líder y promueva como activos municipal interguberna- que sostenido transparente y y y actúa requisitos apropiados ingresos información y los ACTIVIDADES ingresos tributario con financiero Urbano financiero previsible de eficiente públicas LAS incentivos gastos, Y Sistema mental los Esfuerzo función Gestión los nicipales, toría Mercado viable Desarrollo Componentes · · · · (continuación) de Dirección CONCEPTO que las por al la de mercado especial. DEL ciudades capacidad de que CIUDADES acceso usuarios las racional con LAS los de servicios" indican importancia sostenible FINANCIERA tengan MATRIZ DE con por "S" cumplimiento locales condiciones y que 3 financiera el en "L" atribuye objetivos social y letras crecimiento Gestión permita obligaciones Pacto "honorarios Gobiernos crediticia crédito ANEXO Metas de SOLVENCIA · · · Las propuesta a La nueva estrategia del Banco Mundial para un mundo en proceso de urbanización, plasmada en la publicación Cities in Transition: World Bank Urban and Local Government Strategy, reconoce que las ciu- dades constituyen la línea de avanzadilla de la campaña mundial para abordar los problemas de la pobreza y aprovechar las oportu- nidades de desarrollo. El estudio está inspirado en una visión de ciu- dades sostenibles, es decir, habitables, competitivas, bien gobernadas y administradas y con solvencia financiera. En él se mantiene que el Banco Mundial debe tener una concepción holística de la ciudad y, al mismo tiempo, intervenir en forma selectiva; facilitar procesos de desarrollo impulsados por las ciudades y respaldar políticas urbanas racionales de alcance nacional; invertir generosamente en la crea- ción y difusión de conocimientos y en fortalecimiento de la capaci- dad, y entablar estrechas relaciones con los sectores público y pri- vado en el plano local, nacional e internacional. Como complemento e incentivo para la actuación constante del Banco en favor del desarrollo urbano, Cities in Transition propone cuatro elementos fundamentales. Son los siguientes: 1) elaboración de estrategias urbanas en el plano nacional, 2) respaldo a las estra- tegias de desarrollo impulsadas por las ciudades, 3) introducción de mejoras en los programas de servicios en favor de los pobres y 4) mayor asistencia para el fortalecimiento de la capacidad y el in- tercambio de conocimientos. Este estudio constituye un recurso de incalculable valor, basado en la experiencia del Banco Mundial y en su compromiso con el desarrollo urbano. Banco Mundial 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, EE.UU. Teléfono: (202) 477-1234 Fax: (202) 477-6391 Télex: MCI 64145 WORLDBANK MCI 248423 WORLDBANK Internet: www.worldbank.org Correo electrónico: books@worldbank.org PUBLICACIÓN GRATUITA