94238 Institutional and Fiscal Analysis of Lower‐level Courts in Solomon Islands   The World Bank February 2015                               This  synthesis  report  was  prepared  by  Linn  Hammergren  and  Deborah  Isser  with  assistance  from  Daniel  Evans, Doug Porter and Philippa Venning for the World Bank’s Justice for the Poor Program. It is based on  input reports prepared by Jennifer Ehmann, David Craig, Richard Williams and Matthew Zurstrassen. The  findings,  interpretations,  and  conclusions  expressed  herein  are  those  of  the  authors  alone  and  do  not  necessarily reflect the views of the World Bank, its Executive Directors, or the governments they represent.  The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work.     Table of Contents 1. 4 Introduction .......................................................................................................................................................................... 1.1 Justice Delivered Locally ............................................................................................................................. 4 1.2 5 Institutional and Fiscal Analysis: Purpose, Method and Limitations ............................................... 1.2.1 Purpose ............................................................................................................................................. 5 7 1.2.2 Method ....................................................................................................................................................... 1.2.3 Limitations ...................................................................................................................................... 8 2. 9 A Brief Historical Background of Local‐Level Courts .................................................................................... 3. Findings ................................................................................................................................................................................ 11 3.1 Local Courts ................................................................................................................................................... 12 3.1.1 Jurisdiction, Composition and Administration ................................................................. 12 3.1.2 Local Court Case Typologies ................................................................................................... 14 3.1.3 Caseload and Listings ................................................................................................................ 16 3.1.4 Finances .......................................................................................................................................... 17 3.1.5 Key Factors related to Performance .................................................................................... 19 3.2 Customary Land Appeals Courts (CLACs)................................................................................................. 20 3.2.1 Jurisdiction, Administration and Caseload ......................................................................... 21 3.2.2 Finances .......................................................................................................................................... 22 3.2.3 Factors Affecting Performance ............................................................................................... 22 3.3 Provincial Magistrates’ Courts ....................................................................................................................... 22 3.3.1 Jurisdiction, Composition and Location ............................................................................... 22 3.3.2 Caseload and Listings ................................................................................................................ 24 3.3.3 Finances ......................................................................................................................................... 27 3.3.4 Factors Affecting Performance of Magistrates’ Courts .................................................. 28 3.4 Fiscal Analysis of the Judiciary ................................................................................................................ 32 3.4.1 Fiscal Environment for the Judiciary – 2008‐2017 .......................................................... 32 3.4.2 Overview of National Judiciary Expenditure ..................................................................... 34 3.4.3 Expenditure Analysis by Division .......................................................................................... 35 3.4.4 Estimates of Expenditure by Type of Court Activity ....................................................... 37 3.4.5 Budgetary Management ............................................................................................................ 41 4. Conclusion: Key Findings and Options for Reform ........................................................................... 43 4.1 Summary of Key Findings ......................................................................................................................... 43 4.2 A Realistic Framework for Reform Efforts ........................................................................................... 45 4.3 Reform Priorities ................................................................................................................................................. 46 5. 49 References ...........................................................................................................................................................................   1. Introduction 1.1 Justice Delivered Locally   Justice  interventions  in  Solomon  Islands  over  the  last  decade  have  focused  largely  on  assisting  Honiara‐ based state institutions in the form of  a variety of capacity‐building programs. This has included a  heavy  reliance on expatriate expertise positioned in central justice agencies. The National Judiciary has benefited  significantly from this support, although to date  the direct  effects of increased assistance  have not been  felt  in  most  parts  of  the  country.  In  part  this  has  been  because  of  a  heavy  focus  on  processing  the  vast  amount of criminal cases emanating from the 1998‐2003 period of civil conflict, locally referred to as the  tension.  Matters  related  to  the  tension  have  occupied  the  time  and  resources  of  Honiara‐based  justice  institutions, particularly the courts.      As  tension  investigations  and  trials  have  subsided  there  has  been  a  growing  recognition  of  the  limits  of  the capacity‐building approaches adopted to date (see Cox, Duituturaga and Scheye 2012). Government,  together  with  donor  partners,  has  been  grappling  with  future  spaces  and  modalities  of  support.  Since  2010,  the  World  Bank  Justice  for  the  Poor  (J4P)  program  has  supported  the  “Justice  Delivered  Locally”  (JDL) initiative of the Solomon Islands’ Ministry of Justice and Legal Affairs.  The JDL initiative is aimed at  reinvigorating local‐level justice services to meet the demands of the 80% of the population living outside  the capital, Honiara.   The  present  study,  a  synthesis  report  of  an  Institutional  and  Fiscal  Analysis  of  the  local‐level  courts  of  Solomon Islands, is part of the series of analytical work and technical assistance activities (see box 1)  that  have sought to examine the following questions:   What  are  the  justice  needs  of  rural  citizens  –  what  are  the  main  disputes  and  grievances  that  communities are dealing with?      What  are  the  existing  systems  for  dispute  management  in  place  to  meet  citizen’s  justice  needs,  how are they functioning, how are they perceived by users, and what is their source of authority  and resources?     To what extent are unmet justice needs contributing to fragility and tension and/or constraining  development?     In what ways can institutions – state and non‐state, justice sector and beyond – be developed to  better meet justice needs in a manner that is sustainable and contextually relevant.    4  Box 1: Justice Delivered Locally Reports and Activities1    Hybrid Courts: A comparative analysis of hybrid courts in Melanesia examined the Village Courts of Papua  New Guinea, Island Courts of Vanuatu and Local Courts of Solomon Islands (Evans, Goddard, and Paterson  2011).  This  was  followed  by  a  community  justice  workshop  in  Honiara  in  2011  involving  practitioners  working  with  or  in  hybrid  courts  from  Solomon  Islands,  Vanuatu,  Papua  New  Guinea,  Philippines,  and  Sierra Leone.2    Field  Research  on  Local  Justice  Needs  and  Experiences:  A  literature  review  of  historical  and  contemporary approaches  to dispute  resolution  in  Solomon  Islands  (Goddard  2010),  was  followed  by  extensive  qualitative  research  in  five  provinces  on  local  perspectives  around  disputation,  and  the  institutions in place to address them (Allen et al. 2013). The resulting report, Justice Delivered Locally:  Systems, Challenges and Innovations in Solomon Islands (Allen et al.), was published in 2013.     Community  Governance  and  Grievance  Management:  J4P  evaluated  the  RSIPF  Community  Officers  pilot  (Dinnen  and  Haley  2012).  On  the  basis  of  this  evaluation,  the  World  Bank  is  working  with  the  Ministry  of  Provincial  Government  and  Institutional  Strengthening  to  prepare  the  ‘Community  Governance  and  Grievance  Management  Project’  which  aims  to  strengthen  community  grievance  management  capabilities  and  enhance  the  effectiveness  of  linkages  with  government  in  targeted  communities. The project will commence in 2014.    Land and Resource Related Governance and Contest: Two short briefing notes dealing with public land  governance  (Williams  2011)  and  women,  land  and  state  law  (Monson  2010)  have  been  produced,  containing recommendations for policy makers in these areas. Forthcoming is a briefing note on logging  deals, discussing the implications of Solomon Islands’ logging experience for a transition to mining.     Learning  from  Logging:  Toward  Equitable  Mining  in  Solomon  Islands:  This  briefing  note  reviews  Solomon Islands’ experience with logging and examines implications from these lessons for the mining  sector, focusing on how deals are made and benefits are shared.    Toward  more  Effective  and  Legitimate  Institutions  to  Deliver  Justice  in  Solomon  Islands:  This  policy  note  summarises  key  lessons  and  conclusions  from  Justice  for  the  Poor’s  engagements  in  Solomon  Islands  since 2009.  It discusses  key  justice  concerns, how they  are  being handled and  implications for  development partners and Solomon Islanders. 1.2 Institutional and Fiscal Analysis: Purpose, Method and Limitations 1.2.1 Purpose The research presented here looks exclusively at lower‐tier courts of the National Judiciary – Local Courts,  Customary  Land  Appeals  Courts  (CLACs)  and  Resident  Magistrates’  Courts  and  Circuits.  These  courts  are  primarily responsible for providing state justice services to Solomon Islands’ rural population.  This work  builds upon the five‐province field research which had two key sets of findings.  The first key set of findings  concerns  the  nature  of  disputes,  which  we  refer  to  here  as  ‘justice  needs.’  The  research  identified  three                                                               1  All of the documents mentioned here are available at www.worldbank.org/justiceforthepoor.  2  Further information on the workshop is available at: http://go.worldbank.org/1G0IW2N2T0.  5  main categories of inter‐related disputes, each of which have significant gender, ethnic and generational  dimensions:  (1) Social  order.    Includes  a  range  of  social  and  familial  disputes  as  well  as  criminal  acts  –  most  commonly  assault  and  gender‐based  violence.  These  disputes  tend  to  be  exacerbated  by  consumption of alcohol, including kwaso, an illegally produced intoxicant.    (2) Land  and  natural  resources.    Includes  common  land  and  border  disputes,  and  more  corrosive  disputes arising from logging operations.  In fact, the presence of logging strongly correlates with  instances of local conflict and grievance.    (3) Development  funds.    Includes  disputes  arising  from  the  allocation  and  use  of  both  donor  and  government funds at the local level.  The  second  key  set  of  findings  concerns  the  effectiveness  of  existing  mechanisms  for  managing  these  disputes.  While there is considerable variation across the country, three common conclusions stand out:   (1) All  three  forms  of  local  justice  institutions  –  state,  kastom  and  church  –  are  both  separately  and  collectively unable to meet justice demands.    (2) Despite its major shortcomings, citizens express demand for a more present, active and effective  state justice system. In doing so, citizens commonly look to the past – the colonial and immediate  post‐colonial period – as a model of effective and legitimate state presence.    (3) Across  the  provinces  there  is  ongoing  innovation  and  adaptation  of  forms  of  governance  and  grievance  management,  although  it  is  unclear  as  yet  which  of  these  will  prove  durable  and  effective.   The present study hones in on one form of local justice institution – the courts – with the aim of analyzing  the extent to which their performance can be improved to better meet local justice needs. It provides an  analysis  of  the  use  and  performance  of  local‐level  state  courts;  of  the  constraints  (structural,  organizational,  financial,  and  political)  to  their  efficient  and  effective  provision  of  services;  and  of  how  these constraints might be overcome to enhance their performance. Particular attention is paid to unmet  justice  needs  –  as  set  out  above  –  that  are  the  most  problematic  (i.e.,  those  disputes  that  either  individually or collectively challenge community stability or development).   Little  has  been  documented  publically  about  local‐level  courts  in  Solomon  Islands.  This  has  resulted  in  confusion  around  fundamental  issues  such  as  caseload,  geographic  reach,  staffing  and  budget.  A  derivative objective of this work has been to shine a light on these areas with the hope that government  and  development  partners  have  a  better  understanding  about  the  functioning  of  courts  when  making  policy  decisions  and  allocating  resources.   It  is  hoped  that  this  study  will  contribute  to  evidence‐based  policy discussions and the development of external programming and support.  6  1.2.2 Methodology   The methodology for this study involved four related lines of inquiry conducted over 2012/2013:   1. An institutional analysis of provincial Magistrates’ Court and Court Circuits:3 Excluding Honiara,  there are four permanent Magistrates’ Courts across Solomon Islands. The analysis of these courts  focused  on  three  court  districts  –  Western  (Gizo),  Eastern  (Kirakira)  and  Malaita  (Auki).4 It  relied  on  analysis  of  available  statistics  on  caseloads  and  of  sample  case  files.  Data  was  also  collected  from the Central Magistrates’ Court located in Honiara. In total, 626 case files were examined in  Kirakira and  Gizo. Court lists provided  by the  court  in Auki were  used to extract  data for  Malaita  District.  Interviews  and  observations  were  also  used.  In  addition,  the  analysis  focused  on  Magistrates’  Court  circuits.  Internal  circuits  refer  to  circuits  conducted  by  resident  Magistrates’  Courts  within  their  District.   Magistrates’  Court  circuits  refer  to  circuits  conducted  by  Honiara‐ based  Magistrates  across  the  provinces  in  accordance  with  a  six‐monthly  schedule.  Data  concerning the frequency of these circuits as well as reasons for cancellations were analyzed.    2. An institutional analysis of Local Courts and Customary Land Appeals Courts:5 These two courts  are  the  lowest  in  the  judicial  hierarchy  of  Solomon  Islands  (see  figure  1).  The  analysis  of  these  courts used available quantitative data provided by the courts and drawn from returns compiled  by  the  National  Coordinator  for  Local  Courts,  court  lists  compiled  by  local  clerks  in  the  districts  visited,  and  various  secondary  sources.    It  also  relied  on  qualitative  analysis,  in  particular  observation  of  Local  Court  and  CLAC  sittings  in  Auki  (Malaita  Province)  and  of  the  Local  Court  in  Taro  (Choiseul  Province),  as  well  as  interviews  with  parties,  justices,  court  clerks  and  other  interested  stakeholders.  Interviews  so  far  as  possible  were  related  to  specific  cases.     3. A  Fiscal  Analysis  of  the  National  Judiciary: 6  This  involved  an  analysis  of  expenditure  of  the  National  Judiciary,  with  a  specific  focus  on  the  various  courts  under  review  for  years  2008‐2012  and estimation of future resources to fund justice delivery. It was primarily quantitative, based on  government  expenditure  data,  triangulated  with  interviews  with  key  government  officers.  Data  collection for the fiscal analysis took place exclusively in Honiara.     4. A  Development  Trajectory  Analysis: 7  This  analyzed  the  institutional  drivers,  prospects  and  relevance  of  courts  in  Solomon  Islands.    It  sought  to  understand  where  courts  sat  within  the  country’s  ‘political  landscape’  and  what  role  they  may  play  in  the  future  given  the  current                                                               3  This part of the study was led by Jennifer Ehmann, a justice development and court management and  administration specialist.  4  The fourth resident Magistrates’ Court is located in Lata. This court was not included in the study as there is  currently no resident magistrate.  5  This part of the study was led by Matthew Zurstrassen, a law and justice consultant.  6  This part of the study was led by Richard Williams, a public finance consultant.  7  This part of the study was led by David Craig, a political sociologist and Associate Research Professor at the  University of Otago, Dunedin, New Zealand.  7  uncertainty  around  the  centre  and  provincial  relationship  and  various  economic  transitions  currently taking place within the country.    The  analysis  was  conducted  by  a  group  of  researchers,  who  are  specialists  in  their  fields.  The  work  was  undertaken in both provincial locations and Honiara. In addition, other studies as detailed in box 1 above  have also contributed to this work.  1.2.3 Limitations   A critical limitation to this research is the quality and availability of data. Poor record keeping impeded the  analysis of the Magistrates’ Court, Local Courts and CLACs. Some records were simply not available. Files for  matters  listed  or  disposed  in  internal  court  circuit  locations  were  largely  not  located.   Data  from  files  that  could be found (e.g., Noro and Munda circuits in March 2012) and police records were used to fill some gaps.   Similarly, the fiscal analysis experienced problems with data collection. Available data across agencies and  ministries  was  limited  and  inconsistent  from  year  to  year.  For  example,  different  budget  templates  are  used  for  court  circuit  costing.  A  number  of  administrative  changes  in  the  National  Judiciary  and  subsequent  budgetary  changes  have  limited  the  ease  of  undertaking  time  series  comparisons.   The  new  Chart of Accounts (CoA) established for the 2013 budget removed specific line items for Local Courts and  CLACs.  These  are  disaggregated  into  a  number  of  categories  but  without  reference  to  the  type  of  court  system they fund (for example, one budget line item is used to fund travel allowances across Local Courts,  CLACs and the Magistrates’ Court).    The accuracy of reported expenditure data also varies. The previous CoA allowed for a range of activities  to  be  accounted  for  within  one  line  item  code,  limiting  the  ability  to  draw  firm  conclusions  from  past  expenditure data. Combined with capacity constraints, oversight on past expenditure reporting (to ensure  resources are allocated to the correct line item) has been mixed.   Data  on  the  non‐appropriated  donor  expenditure  (expenditures  of  donor  money  that  are  not  handled  through  national  systems)  is  opaque.  In  addition,  it  is  very  difficult  to  estimate  which  donor  funding  has  directly  contributed  to  service  delivery  (for  example,  through  funding  in‐line  Magistrates’  positions)  as  opposed to capacity building or program support costs.   Second, it needs to be recognized that this work largely focused on rural courts with only minimal analysis  of  the  Central  Magistrates’  Court  and  the  High  Court  which  are  housed  in  the  capital.  The  former  court  has the highest workload of all courts and largely serves Honiara and the greater Honiara area. The latter  is  important  as  it  inevitably  deals  with  appeals,  particularly  natural  resource  related  appeals,  which  frequently relate to matters commencing in rural locations. Accordingly, this analysis does not purport to  cover all of Solomon Islands. This is an important rider as frequently many cases that commence in rural  locations will end up in courts located in Honiara.   Third, it is acknowledged that state courts are only one actor involved in delivering justice services across  the country. It is unlikely that the judiciary will be, or indeed should be, called upon to resolve the majority  of disputes that rural Solomon Islanders face. This is due to factors including:  8   challenges of geography, resourcing and capacity;      the array of non‐state actors involved in dispute management, including churches, kastom actors  (particularly  chiefs),  the  police,  and  various  government  officials  and  bodies.  In  many  instances  these actors are seen to be more responsive, cheaper and contextually relevant;      the nature of various justice problems that citizens face, many of which are not amenable to local  court‐based  adjudication  alone,  but  rather  are  symptomatic  of  broader  processes  of  social  and  political change (e.g. substance abuse), and/or rooted in national and supranational relations (e.g.  natural resource related disputes).     While  this  study  focuses  on  the  courts,  we  examine  the  role  of  other  institutions  and  mechanisms  in  mediating and managing disputes and grievance elsewhere.8  2. A Brief Historical Background of Local‐Level Courts   Solomon  Islands  is  a  difficult  country  in  which  to  provide  public  services  of  any  kind,  including  justice  services.  It  is  an  archipelago  nation,  comprising  roughly  900  islands,  and  while  it  has  a  small  population  (just over half a million) it is dispersed over nine multi‐island provinces and four judicial districts. It is also  a segmented nation. There are roughly 75 language groups, and individual identities are highly localized.  Interactions are characterized by wantokism, or relationships of mutual obligation and support between  near and distant kin and those sharing other kinds of social and geographical associations.  Solomon Islands was a British protectorate for eighty‐five years before achieving independence in 1978.  The  British  used  a  system  of  indirect  rule  which  penetrated  to  the  village  level  by  acknowledging  or  creating ‘chieftaincies.’ During the 1920s and 1930s ‘native courts’ evolved on an ad hoc basis to deal with  local  customary  disputes.  Informally  allowed  to  function  by  the  British  Administration,  they  were  eventually formalized in 1942 through the Native Courts Ordinance. The courts were given express powers  to  deal  with  ‘native  customs’  and  had  complete  jurisdiction  over  matters  related  to  customary  land.  Initially  the  operation  of  these  courts  varied  from  district  to  district,  although  throughout  they  were  staffed by Solomon Islanders with oversight provided by British colonial officers.   Native  Courts  became  Local  Courts  upon  independence,  essentially  a  change  in  name  only,  with  their  jurisdiction still encompassing minor village related infringements and matters of kastom, including land  disputes.  Oversight  for  the  courts  was  assigned  to  the  lowest  tier  of  government,  area  councils,  with  area constables operating as prosecutors. By 1985, owing to staff shortages, area councils had returned  their responsibilities for the management of the courts to the National Judiciary (Premdas and Steeves  1985,  101).  Following  this  transition  was  a  process  of  centralization  of  responsibilities,  rationalization  of court numbers, and formalization of proceedings as part of the National Judiciary. This reduced their                                                               8  See reports listed in box 1.  9  accessibility  for  rural  citizens.  At  independence,  there  were  65  courts  in  operation.  By  1986,  new  warrants  had  been  issued by  the  Chief Justice  reducing  the  number  to  33.  It  is  more  difficult  to  obtain  details on the quality of services provided, including the numbers and types of cases they were dealing  with. Some have suggested local courts may have dealt with up to 1800 cases in some years in the 1980s  (Takoa  1988).   In  1998,  area  councils  were  suspended,  accelerating  what  has  been  referred  to  as  the  “retreat  of  the  state.”  Continuing  trends  that  had  begun  earlier,  state  agencies  became  concentrated  in  Honiara  and  to  a  lesser  extent  in  provincial  centers.  As  area  councils  disappeared,  so  too  did  most  Local  Courts.  During  the  period  of  civil  conflict  and  in  its  aftermath  (1998  to  2010)  Local  Courts  were  virtually dormant. Today only 14 are operational.  Local  Courts  sit  at  the  bottom  of  the  judicial  hierarchy.    Customary  land  cases  are  appealed  to  the  Customary  Land  Appeals  Courts  (CLACs),  which  also  have  original  jurisdiction  over  timber  rights  hearings; all other cases are appealed to the Magistrates’ Courts.  Magistrates’ Court and CLAC decisions  are  appealed  to  the  High  Court,  with  final  appeal  to  the  Court  of  Appeal,  which  is  staffed  largely  by  foreign judges visiting biannually. The court system follows the common law tradition, as adopted from  England  and  further  influenced  by  Australia  and  New  Zealand.   By  budget  and  personnel,  half  of  the  justice sector (including courts, police, public defence and prosecution) is located in Honiara. Even those  agencies located in provinces do not penetrate far. Most court sittings, including those of Local Courts,  are  held  in  the  judicial  district  headquarters,  often  requiring  those  who  file  complaints  to  travel  long  distances in order to attend hearings.9  The  tension  was  quelled  by  the  arrival  of  the  Regional  Assistance  Mission  to  Solomon  Islands  (RAMSI),  a  coalition  of  15  states  led  by  Australia  that  was  deployed  in  July  2003.  Following  RAMSI’s  arrival,  external  support  to  the  state  justice  system  and  the  police  increased  to  unprecedented  levels.  In  mid‐ 2013,  the  non‐security  component  of  RAMSI,  including  its  law  and  justice  pillar,  transitioned  to  Australia’s bilateral aid program.   RAMSI undertook important work in helping to rebuild a justice system that had verged on collapse during  the  tension.  In  particular,  it  provided  substantial  assistance  for  the  investigation  and  prosecution  of  militants,  rogue  police,  and  former  politicians  involved  in  tension‐related  crimes.  However,  in  many  respects,  the  centralized  nature  of  the  assistance  provided  did  nothing  to  counter  rural  people’s  perceptions  of  declining  state  presence  and  effectiveness.  Several  concerns  have  been  expressed  about  post‐tension assistance and policy responses in relation to the courts, including: the dependence on long‐ term  international  advisors  to  make  all  parts  of  the  system  function;  a  focus  on  administrative  and  organizational  functions  with  little  consequent  impact  on  the  quality  and  effectiveness  of  services,  particularly for remote populations; and, in general, the durability and sustainability of outcomes achieved  given the sheer scale of assistance provided by RAMSI (Cox, Duituturaga and Scheye 2012).                                                                     9  Solomon Islands has nine provincial governments which nominally provide citizens with the most proximate  presence of the state. In addition, the country is divided into four judicial districts for the purposes of service  delivery – Malaita, Central, Eastern and Western. Respectively, the headquarters of these districts are the  provincial capitals of Auki, Honiara, Kirakira and Gizo.    10  Figure 1: Court Hierarchy and Locations    Court of Appeal  Honiara  High Court  Honiara  Eastern Outer  Eastern Inner  Malaita Central Western  Judicial District  Judicial District  Judicial District   Judicial District  Judicial District  Magistrate Court  Magistrate Court  Magistrate Court  Magistrate Court  Magistrate Court  Lata (defunct)  Kirakira  Auki  Honiara  Gizo  Customary Land Appeal Court  Customary  Customary  Customary  Eastern  Land  Land Appeal Ct.  Land  Appeal Ct.  Guadalcanal  Appeal Ct.  Malaita  Isabel  Western  Central Islands  Local Courts  Local Courts  Local Courts  Local Courts Local Courts Santa Cruz  Makira  Malaita  Guadalcanal  Ghorena  Reef Islands  Ulawa/Ugi  Isabel  New Georgia  Russell/Savo  Shortlands  Ngella  Laura  Rennell/Bellona Local Courts   (not operational)  Vanikoro  Local Courts  Duff Island  (not operational)  Utupua  Central   3. Findings   This  section  introduces  the  various  courts  under  analysis  and  summarizes  key  findings  in  relation  to  operations  of  (i)  Local  Courts,  (ii)  CLACs,  and  (iii)  Magistrates’  Courts,  and  (iv)  the  financial  management  processes and costing of the National Judiciary. In order to understand how cases progress, and where to  best  direct  future  resources,  information  is  presented  on  aspects  of  the  Central  Magistrates’  Court  and  the High Court, both of which are located in the capital, Honiara.  11  3.1 Local Courts Box 2: Key Findings:  Local Courts are no longer local and barely function  • Local  Courts  are  a  shadow  of  what  they  were;  today  there  are  only  14  across  the  country,  sitting  in  provincial  capitals  and  hearing  almost  exclusively  land  cases,  despite  having  broad  criminal and civil jurisdiction. • Centralization of the administration of Local Courts has turned them into poor cousins of the  Magistrates’ Courts, rather than a community‐oriented lay court. • Local  Courts  have  manageable  caseloads,  yet  there  are  significant  backlogs,  delays  and  cancellations. Substantive decisions are rarely made – only 4 trials were held in 2011/2012. • Citizens  are  filing  cases  in  Magistrates’  Courts  instead  of  Local  Courts;  30%  of  the  cases  filed  in the Magistrates’ Courts are within the jurisdiction of Local Courts.    • Local Courts are costly to operate and have trouble executing their budget: The cost per sitting  in  Eastern  District  in  2012  was  SBD$96,058  (USD$12,872);  while  SBD$1.5  million  (USD$186,000) was budgeted in 2011, most was subject to a virement to Magistrates’ Courts.    3.1.1 Jurisdiction, Composition and Administration10   Local  Courts  are  established  under  the  Local  Courts  Act.  In  theory,  their  jurisdiction  is  broad  –  they  may  hear criminal cases with penalties of up to 6 months imprisonment or a fine of up to SBD$200 (USD$27),11  and  civil  disputes  involving  damages  of  less  than  SBD$1000  (USD$135).  They  also  have  exclusive  jurisdiction  over  all  civil  matters  in  connection  with  customary  land,  and  it  is  these  cases  that  make  up  nearly their entire caseload today.12 Customary land cases submitted to the Local Courts are required to  be reviewed first by local authorities (meaning a body of chiefs).  Local Courts are composed of lay justices from the geographic area in which the court is located, who are  appointed by the Chief Justice.  A hearing requires the presence of at least three justices from the relevant  jurisdiction.  Justices receive a sitting allowance when hearings take place. The operation of Local Courts  is  the  responsibility  of  the  Honiara‐based  Chief  Magistrate.  Local  Court  clerks,  based  in  the  Central  Magistrates’  Court  in  Honiara  and  in  other  provincial  Magistrates’  Courts,  support  their  administration.  Financial  and  administrative  control  rests  with  the  Chief  Magistrate  who  also  has  the  responsibility  to  advocate for additional finances or ensure adequate funding under budgetary processes. Final budgetary                                                               10  A detailed overview of the historical evolution of Local Courts and aspects of their contemporary operation can  be found in Evans, Goddard and Paterson (2010, 10) available at www.worldbank.org/justiceforthepoor.  11  Sentences of over two months imprisonment are to be confirmed by a Magistrate.  12  Under s254 of the Land and Titles Act [CAP 133] customary Land is land held according to kastom. Approximately  87 percent of land in Solomon Islands is said to be held according to customary tenure. Access to and control over  customary land depends largely on social norms, hierarchies, and kinship systems. In Solomon Islands, large  territories are very often associated with a kin group, and particular areas within those territories (notably land for  gardening or housing) is more firmly associated with particular individuals or families.  12  allocations for the courts ultimately rest with the Executive Management Team of the National Judiciary  and the Ministry of Finance and Treasury.     As noted in Section 2, the number of Local Courts has decreased dramatically since 1978.  Presently (table  1),  only  fourteen  Local  Courts  are  operational.  Local  Courts  sit  irregularly  and  usually  in  the  provincial  capitals,  alongside  Magistrates’  Courts.  Sittings  are  often  scheduled  to  coincide  with  Magistrates’  Court  circuits from Honiara. While this is ostensibly so that training can be done for justices simultaneously, it is a  significant  limitation.  This  is  an  important  contrast  to  earlier  periods  when  they  sat  in  village  communities  and  were  organized  by  local  level  authorities.  The  centralization  of  the  administration  of  Local  Courts  has  had  a  major  impact  on  their  caseload  and  functionality.   Scheduled  sittings  of  Local  Courts  are  frequently  cancelled due to the failures of central administration.  Court clerk tasks are largely determined and dictated  by the Central Magistrates’ Court, rather than the needs of Local Courts. As seen in table 3, of the 86 sittings  scheduled  for  2011  and  2012  only  20  were  held.  This  means  that  parties  and  witnesses  may  travel  to  the  court at their own expense only to find that their matter will not proceed. This may discourage them from  attending subsequent planned sittings contributing to a vicious circle of backlogs.    The  centralized  location  of  Local  Courts  and  frequent  cancellations  further  contributes  to  their  limited  use.   Despite  their  broad  jurisdiction,  today  Local  Courts  hear  almost  exclusively  customary  land  cases,  with a small number of civil cases and virtually no criminal matters. As will be seen below, 30 percent of  the cases filed in Magistrates’ Courts fall within the jurisdiction of Local Courts, indicating that people are  choosing  not  to  file  in  Local  Courts.  Other  criminal,  civil  and  domestic  cases  are  presumably  resolved  locally by non‐state actors or left unattended.    Table 1: Established CLACs and Local Courts   Judicial District  Province  CLAC  Local Court  Operational  Not Operational  Santa Cruz  Vanikoro,  Eastern Outer  Temotu  Reef Islands  Duff Island  Eastern  &Utupua  Makira    Eastern Inner  Makira‐Ulawa  Ulawa/Ugi  Malaita  Malaita  Malaita  Malaita    Guadalcanal  Guadalcanal  Guadalcanal  Honiara  Isabel  Isabel  Isabel    Central  Russell/Savo    Central  Central Islands  Ngella  Rennell/Bellona  Rennell/Bellona    Ghorena    Western Province  New Georgia  Western  Western CLAC  Shortlands  Choiseul  Laura    Source: National Judiciary      13  3.1.2 Local Court Case Typologies   Most  pending  lists  do  not  provide  information  on  the  types  of  cases  filed  with  the  Local  Court.  There  is  some  detail  on  types  of  cases  filed  in  Malaita.  A  2007  list  for  Malaita  includes  a  paragraph  summary  on  each of the 67 cases filed with the court. The following categories exist:   Almost  60  percent  of  cases  involved  claims  of  land  ownership.  These  cases  involved  not  only  ownership claims between competing land ownership groups but also a number of claims within  families  relating  to  fragmentation  of  customary  land  or  disputes  relating  to  co‐ownership.  They  also incorporate a number of related trespass claims.     24  percent  of  cases  involved  claims  relating  to  logging.  These  claims  normally  also  are  related  to  ownership as different interests contest ownership in order to exercise rights in relation to logging.    Boundary disputes represent almost 10 percent of cases.   Similarly almost 10 percent of cases involved disputes on land relating to access for commercial,  government or church infrastructure.    Table 2: Pending Cases by Year Filed (Malaita): Local Courts, CLACs and Magistrates’ Court  Cases Pending (date filed)  <99 00‐04 05‐09 2010 2011  2012  Total Local Court      Land (ownership, boundary, genealogy) 21 11 36 9 7  17  101 Civil (taboo site, bride price, sorcery)  8 4 9 1 0  1  23 Customary Land Appeal Court  19 3 22 3 3  2  52       Magistrates’ Court  04‐06 07‐09       Auki ‐ Criminal Matters  58 201 71 107  127  564   Atori (substation) – Criminal   16 30 2 2  7  57   Malu’u (substation) – Criminal   36 35 14 2  3  90   Maka (substation) – Criminal   3 34 0 11  1  49 Source: data prepared by Malaita Court  A  study  of  case  files  in  Malaita  and  Makira  undertaken  in  2008  provides  additional  perspectives  to  this  categorization  (see  Krone  2008).  First,  overlapping  with  the  categories  outlined  above  there  are  procedural claims parties make when filing matters in the Local Courts. These claims predominantly cover:  differing  interpretations  of  kastom;  issues  relating  to  conduct  of  panels  of  chiefs;  failure  to  observe  previous court decisions; and failure of parties to attend a panel of chiefs.  Second, in some instances the categorization does not reflect the underlying cause of the dispute. In  particular,  several  ownership  cases  appear  to  be  driven  by  disputes  relating  to  logging  agreements.  Validating  these  agreements  requires  a  determination  of  ownership  in  the  first  instance.  As  a  result  the  logging  claim  may  not  be  apparent  in  a  case  categorized  as  an  ownership  dispute.  Judging  from  the  case  file  analysis  of  Malaita  and  Makira,  these  instances  do  exist  but  do  not  appear  to  drive  the  majority  of  cases.  This  is  substantiated  by  the  fact  that  the  number  of  pending  cases  is  distributed  proportionally  across  the  different  jurisdictions  (see  table  3  below)  despite  logging  being  more  prevalent in particular provinces.  14  Third, a significant number of the cases involve long‐standing, ongoing disputes that have included frequent  representations to courts, numerous efforts by chiefs to mediate and fragmentation into smaller disputes.  Almost 30 percent of cases filed have involved some form of application to the High Court at some point in  relation to the land in question or a larger parcel of land that also comprises the claim in question. This does  not mean that the disputes are impacting parties on a daily basis, but rather that they flare up, lead to some  action, are managed and then re‐emerge again at a later date, in some cases years or even decades later. In  any case the underlying dispute remains and feeds into subsequent claims.  Information obtained over the course of this research in other provinces anecdotally substantiates the  above information, with some caveats. It is likely that there will be some variation by province in terms  of  types  of  land  disputes.  In  particular,  the  proportion  of  logging‐related  disputes  varies  significantly  across geographic areas. Anecdotally, it would also appear that a more sizeable proportion of disputes  are related to boundary issues.  Across the country, there are a small number of civil disputes being filed with the local courts. In terms of  relative numbers these disputes are minor compared to land disputes. For example, about 20 percent of  matters pending before the Malaita Local Court involve civil claims. Similarly, 10 percent of Eastern Inner  Local  Court  cases  in  2011  appear  to  have  been  civil.  In  the  case  of  Malaita,  these  civil  claims  are  almost  exclusively  related  to  customary  matters:  destruction  of  taboo  sites,  bride  price  and  sorcery.  Very  few  other civil claims are referred to the local courts.  Table 3: Sittings, Local Court Cases Heard and Pending Matters per Court District (2011‐12)    2011  2012    Planned  Actual  Trial  Process  Planned  Actual  Trial  Process  Current    Sittings  Sittings  Dec  Dec  Sittings  Sittings  Dec  Dec  pending  Eastern Outer  5  0  0  0  5  0  0  0  11    Eastern inner  8  2  80*  5  2  65  57    Malaita  36  2  1  48  5  4  3  21  124#    Central  10  5  19  5  3  19^  86    Western  2  2  0  20  5  0  0  0  132@                          Total  61  11      25  9      410    Source:  Local Court KPI Annual Reports  Individual Courts    * includes 72 land and 8 civil cases  # includes 23 civil cases  @ pending figures for Western from KPI Return  ^ Figure for Central 2012 is unclear and may represent double counting from 2011    The  criminal  jurisdiction  of  Local  Courts  is  dormant.  There  is  no  evidence  of  a  criminal  case  having  been  filed with local courts in the recent past. In the past, district constables had authority to arrest people and  prosecute them before the local court. Once area councils ceased to exist so did this authority. In theory,  the authority could have been transferred to the police but this has not occurred. It is unclear if this was  the result of a policy decision not to use the criminal jurisdiction of local courts or it just became accepted  practice that matters were referred to the magistrate’s court (or not dealt with).    15  3.1.3 Caseload and Listings   Despite the accumulation of cases from a period of relative inactivity, the Local Courts’ caseload is low.   While  land  cases  are  often  said  to  ‘overwhelm’  the  courts,  that  seems  unlikely  given  the  low  quantity  of  matters  being  heard.  Nonetheless,  the  Local  Courts  are  characterized  by  long  delays  and  an  accumulating  backlog.  When  sittings  are  held,  they  produce  few  decisions  and  most  are  procedural  rather  than  substantive  (i.e.  a  definitive  ruling). 13  In  2011  and  2012,  only  four  trials  were  heard  nationally.   The arbitrary case listing process contributes to the low rates of dispositions.  In relation to procedural  matters, the local court clerk puts together a list of cases. In theory, the clerk should follow a protocol  for selecting cases. This could involve starting with the oldest cases and working forward or vice‐versa  or it could involve focusing on particular types of cases. In Makira, it appears the clerk undertook a form  of initial assessment to determine which cases would be most appropriate to list. Elsewhere, the clerk  appears  to  have  identified  cases  purely  by  determining  how  easily  the  parties  involved  can  be  contacted.  Parties  they  know,  or  who  happen  to  be  luckily  (or  unluckily  as  the  case  may  be)  walking  down the street on that day are added to the list.   Notably, much of the backlog is old: over 70 percent of land cases were filed over eight years ago, with  approximately  20  percent  filed  at  least  15  years  ago.  A  concerted  effort  to  clear  the  old  backlog  could  lead to several scenarios. One is that improved service delivery from local courts will lead to increases  in  the  number  of  cases  being  filed.  Numbers  of  cases  filed  have  declined  over  recent  years  as  people  have had little confidence that their case would be heard in a reasonable period of time. As people hear  that  the  courts  are  becoming  increasingly  operational,  this  may  lead  to  an  increased  number  of  cases  being filed. The table above, for example, shows a spike in number of cases filed in 2012. It is possible  that this has occurred as people respond to sittings that took place in 2011, although another plausible  explanation is that parties were re‐filing claims that were struck out on procedural grounds.   Another  scenario  is  that  returns  on  progress  will  become  less  obvious  as  procedural  matters  are  dealt  with.  The  number  of  pending  matters  will  decrease  significantly  and  the  courts  will  need  to  focus  on  more substantive issues, such as trials, that they have, to date, not necessarily been capable or willing  to deal with.                                                                13  The two main types of procedural decisions relate to: (1) s12 of the Local Court Act, which requires parties to  provide that a decision of the chiefs was sought but could not be reached, prior to using the court. Courts strike  out cases if there is no statement confirming this or the statement is incomplete; and (2) s14 of the Act, which  enables parties to record decisions of chiefs with the court. In a number of cases the courts had concerns about  the authenticity of the decision, referring the matter back to the chiefs through the parties.  16  Box 3: Initiatives to Reduce the Backlog In  2011,  there  was  an  initiative  to  address  the  backlog  of  cases  in  Makira‐Ulawa  Local  Court.  The  initiative  was  organized  by  the  resident  magistrate.  Funding  was  made  available  through  the  Central  Magistrate’s  Court.  Two  sittings  were  held  in  2011.  In  one  sitting,  64  pending  cases  were  called over. The Local Court struck out 25 of those cases on the grounds that s14 of the Act had not  been complied with. Another 26 matters were struck out for not being consistent with s12.  This process immediately leads to a significant reduction in the backlog of pending cases. However,  the  process  needs  to  be  undertaken  with  care.  Parties  have  paid  filing  fees  and  tolerated  lengthy  delays  to  have  their  cases  heard.  Striking  out  these  cases  in  an  arbitrary  manner  creates  further  injustices. This is particularly the case when the court bears some responsibility for the procedural  weaknesses  that  lead  to  cases  being  struck  out.  For  example,  where  cases  have  consistently  been  filed  without  sufficient  information  about  chiefly  decisions,  the  court  has  some  responsibility  for  either  accepting  the  files  or  failing  to  adequately  notify  the  parties.  Similarly,  where  parties  have  waited years for their case to be heard, a random court notice a week before a case requiring parties  to appear and subsequent striking out where parties fail to appear is likely to reflect poorly on the  court.  Parties  should  be  provided  with  sufficient  upfront  notice.  Decisions  should  also  be  ‘without  prejudice’, allowing parties to re‐file matters.    For  land‐related  cases,  especially  for  resource  extraction  related  disputes,  some  parties  may  welcome  delay  as  a  failure  to  decide  the  matter  may  allow  contested  use  of  the  land  to  proceed.  However,  for  smaller  cases,  with  a  limited  number  of  parties,  delay  and  uncertain  outcomes  generally  only  have  disadvantages. Land cases of either type are likely to involve significant financial costs for the parties since  they pay transport, accommodation and food costs for disputants and witnesses.  Similarly, the effects of  delay  on  social  dynamics  –  whether  it  reduces  tensions  or  aggravates  them  –  are  uncertain.  Arguments  from  observers  go  in  both  directions,  but  the  lack  of  an  alternative  comparison  makes  it  difficult  to  determine whether it is more beneficial for social order to resolve disputes determinatively in an efficient  manner or to allow them to simmer over a period of time.  3.1.4 Finances   Financial constraints do not appear to be a significant indicator of performance either.  This is explored  more fully below. Use of budgets for local courts is an ongoing problem. Local court budgets form part  of  the  budgets  of  each  district  magistrates’  court.  In  recent  years,  expenditure  for  the  local  courts  has  been  well  below  budget  allocations.  In  2011,  SBD$1.49  million  (USD$184,760)  was  budgeted  for  local  courts but only SBD$180,888 (USD$22,430 or 12 percent of the total) was spent. Similar rates exist for  2009  and  2010.  As  a  result,  although  approximately  10  percent  of  the  overall  budget  of  the  National  17  Judiciary has been allocated for local‐level court activities, in recent years less than two percent of the  total budget14 was spent on Local Courts (see Williams 2013).   The main reason for the under expenditure is a lack of capacity to deal with financial administration. Local  Court  clerks  draft  budgets  for  sittings  in  their  district  and  submit  these  to  the  National  Coordinator  in  Honiara. The 2013 budget bid, for example, ranged from SBD$179,436 (USD$24,403) for Eastern Inner Local  Court to SBD$307,630 (USD$41,  837)  for  Western  Local  Court.  On  most  occasions,  the  funds  are  not  forthcoming,  primarily  for  two  reasons.  First,  there  is  insufficient  forward  planning  by  staff  in  the  Central  Magistrates’ Court. Requests for funding are submitted in an ad hoc manner and often quite late. Second,  court staff struggle with imprest accounts, through which funds are made available. Funds can only be made  available once previous disbursements are acquitted, yet these acquittals frequently remain outstanding.   It must be emphasized that increasing expenditure will not automatically result in improved performance.  Actual  expenditure  increased  considerably  in  2012  to  SBD$663,468  (USD$88,904),  over  three  times  the  expenditure  for  2011.15 For  the  first  time  since  2009,  expenditure  for  Local  Courts  was  above  the  initial  budget  allocation  (by  over  20  percent).  Despite  this,  as  shown  in  table  3  above,  there  was  actually  a  decrease in Local Courts’ sittings. While 2012 included two trials, which are expensive, this alone does not  account for the increase in overall expenditure.   Local court sittings are costly in their current format. The estimated cost to the court of a 5‐day sitting is  approximately SBD$35,000 (USD$4,725). This is significantly more than a sitting of the magistrates’ court.  Almost 60 percent of these costs go towards travel (18 percent) and accommodation (39 percent), which  are  high  given  the  geographic  and  supply  constraints  in  Solomon  Islands.  Budget  flexibility  is  low  given  that sitting, subsistence and accommodation allowances are all prescribed by legislation.   Table 4: Comparison of Local Court costs per sitting (2011 & 2012)  Local No of Budget Cost Cost Per Sitting Courts Sittings SBD$ (USD$) SBD$ (USD$) 2011 Eastern 2 $32,224 ($3,996) $16,112 ($1.998) Malaita 2 $11,384 ($1,411) $5,692 ($706) Central 5 $134,126 ($16,631) $26,825.2 ($3,326) Western 2 $3,155 ($391) $1,577.5 ($196) 2012 Eastern 2 $192,116 ($25,744) $96,058 ($12,872) Malaita 4 $154,712 ($20,731) $38,678 ($5,183) Central 3 $237,606 ($31,839) $79,202 ($10,613) Western 0 $79,034 ($10,590) N/A Source: Williams 2013.                                                                 14  Using figures that include central costs of headquarters.   15  The 2012 budget was considerably lower than 2011. The budget in 2011 included a substantial one‐off allocation  for training to reduce the backlog in local courts that eventually was not used.  18  3.1.5 Key Factors related to Performance   Several  factors  contribute  to  the  Local  Courts’  deficient  performance.  Notably,  these  do  not  include  insufficient  numbers  of  personnel.  Although  the  numbers  of  Local  Court  justices  are  lower  than  they  were  twenty  years  ago,  they  are  not  unreasonable  considering  their  caseload.  Staffing  numbers  are  depicted  in  table  5  below.  The  number  of  clerks  is  less  problematic  than  the  way  they  are  used.   First,  their location does not appear to be matched to need; it is inexplicable why there are five clerk positions  in  Malaita  for  30  justices  while  there  are  2  clerks  for  87  justices  in  Western,  and  no  clerk  positions  in  Eastern  Inner.  Second,  the  physical  location  of  clerks  likely  contributes  to  lesser  demand  since  filing  a  case often requires travel to provincial capitals for potential court users.  Third, and most significantly,  the tasks of clerks are determined by priorities set in the Central Magistrates’ Court rather than needs  of Local Courts or the geographic areas they serve.  Perhaps  the  main  factor  in  their  poor  performance  is  that  the  Local  Courts  are  no  longer  local.  While  justices do come from throughout each judicial district, they only meet in provincial capitals on a relatively  unpredictable sitting schedule. Clerks act on instructions from the Central Magistrates’ Court, which does  not  prioritize  Local  Court  and  user  needs.  Overall  responsibility  lies  with  the  Chief  Magistrate  who  also  has a range of other issues to deal with. Responsibility is delegated to others who, although  committed,  lack  experience  and  authority  to  be  able  to  pursue  the  administration  of  the  Local  Courts.  Local  Court  clerks across the country have limited authority and efforts to show initiative invariably come up against  administrative  barriers.  The  guidance  provided  to  staff  is  ad  hoc  and  generally  focused  on  addressing  immediate needs rather than planning ahead.   The  Local  Court  process  is  formalistic,  with  decisions  dependent  on  guidance  from  Honiara.  There  are  indications  of  Local  Court  justices  primarily  following  directives  of  individual  magistrates  in  administrative  hearings  and  those  directives  may  vary  from  province  to  province  depending  on  the  resident  or  visiting  magistrate. The negative impacts of an emphasis on process over substance include a tendency to strike out  cases for technical reasons which the parties may not understand.  When sittings do proceed there is also a  perverse incentive for Local Court justices, who are paid a daily allowance, to string out hearings.  The Local  Courts have a broad jurisdiction, most of which is not being used.  Thus, they are not serving what was once  their  primary  purpose  of  providing  justice  in  an  accessible,  timely  and  equitable  fashion.    However,  this  partial usage (predominantly for customary land cases) is also a result of court users voting with their feet.  Getting them to use the Local Courts for non‐land cases would require overcoming whatever is influencing  their current choices, most likely all the problems listed above, plus, in the case of criminal matters, the fact  that police no longer appear in Local Courts to prosecute matters. Poor record keeping makes it impossible  to say whether Local Courts deal better with non‐land cases, and this would merit more exploration.   Several  lessons  can  be  drawn  from  the  experience  of  similar  local  level  courts  in  Pacific  countries.  First,  local courts in Solomon Islands are not alone in their struggles to function effectively. Local‐level courts in  a number of other countries are either inactive or have an uncertain future. Those that are active provide  services that are in demand, either from the population itself or by local government.  19  Second,  only  the  local  courts  in  Solomon  Islands  and  the  island  courts  in  Vanuatu  do  not  sit  at  an  accessible,  local  level.  All of  the other courts  are  located  in  villages  and  can be  accessed at  reasonable  costs. In some instances (Papua New Guinea, Samoa), the courts sit in village buildings or in a communal  village location. Elsewhere (Tuvalu, Federated States of Micronesia) they are provided sitting rooms by  the local government.  Third, only courts that have ownership from parties beyond the judiciary continue to function. The most  active  courts  draw  a  significant  degree  of  their  legitimacy  from  non‐judicial  sources.  The  village  Fono  in  Samoa  is  a  customary  hearing  that  exists  in  every  village  and  deals  with  a  range  of  matters  covering  judicial,  executive  and  legislative  powers.  The  Fono’s  primary  source  of  ownership  is  from  villagers  themselves.  The  Village  Fono  Act  acknowledges  this,  with  government  providing  the  Fono  with  broad  areas  of  responsibility.  The  local  courts  in  Pohnpei  and  Tuvalu  provide  services  to  local  government  in  enforcing by‐laws and maintaining social order. In return the local governments provide salaries for judges  (in  Pohnpei),  courtrooms  and  manage  administration  of  the  courts.  In  Papua  New  Guinea,  the  Village  Courts  are  part  of  the  Department  of  Justice  but  are  administered  by  staff  responsible  to  district  governments. These multiple sources of ownership are crucial to the courts continued existence.   Table 5: Local Court Justices and Clerks and CLAC Justices per District  CLAC  Number  Number  2012  Justices  Justices  Clerk  Clerk    trained  trained    Male  Female  (filled)  (vacant)  2011  2012   Male  Female  Eastern  17  1  2  2  2  1  11  2  Outer  Eastern inner  57  2  12  1  0  0  7  0  Malaita  30  0  12  1  3  2  11  0  Central  32  1  7  3  1  0      Western  81  0  14  3  1  1  7  0  National          1        Total  217  4  47  10  8  4  36  2  Sources:  Local Court (2012); Evans (2010); Maina (2011); Customary Land Appeals Court (2012).    3.2 Customary Land Appeals Courts (CLACs)   Box 4: Key Findings:  Customary Land Appeals Courts hear mainly timber rights appeals • CLACs  are  underutilized:  there  are  6  CLACs  across  most  province  capitals  but  together  they  disposed of only 28 cases in 2011. • CLACs mostly hear appeals from province government administrative timber rights hearings,  although they also have jurisdiction to hear appeals from Local Court decisions on land. • The number of hearings is restricted by requirements for a magistrate to be on the panel. • There  is  no  management  structure  below  the  Chief  Magistrate  which  specifies  who  is  responsible for the operations of CLACs. This partly explains the very poor data available, but  it is clear that sittings are expensive. 20    3.2.1 Jurisdiction, Administration and Caseload   CLACs  are  established  under  the  Land  (Amendment)  Ordinance  (1972)  to  hear  appeals  from  Local  Court  decisions  involving  customary  land  (e.g.  decisions  relating  to  boundaries,  ownership,  use  or  interest  in  customary land).16 CLACs also hear appeals of provincial government administrative timber rights hearings  regarding, inter alia, authorization to landowners to negotiate for the disposal of timber rights for purposes  of  logging  on  customary  land.17 Court  hearings  require  a  panel  of  at  least  five  local  lay  justices  and  one  magistrate – typically the resident magistrate, or a Principal Magistrate on circuit from Honiara. Given that  there are only 7 magistrates in Solomon Islands, this requirement creates some challenges for the operation  of CLACs. Over time the sitting magistrate has also come to act as the clerk for that case. As with Local Courts,  justices  receive  a  sitting  allowance.  CLAC  sittings  are  conducted  in  provincial  capitals,  in  this  case  logically,  to coincide with a magistrate’s availability and most often rely on magistrates travelling from Honiara.  Again,  magistrates appear to play the central role in how cases are heard and what decisions are taken.  However,  some interviewees indicated that justices have more say when issues of kastom are involved.    It  is  even  more  difficult  to  make  sense  of  the  current  operations  of  CLACs  in  comparison  to  Local  Courts.  Although the Chief Magistrate is ultimately responsible for their operations, no one is tasked to ensure their  operation  on  a  day‐to‐day  basis.  Other  magistrates  and  clerks  become  involved  at  different  times.  These  tasks are in addition to their normal priorities and are generally undertaken in an ad hoc manner. Below the  Chief Magistrate there are no positions tasked with ensuring the overall effective performance of the CLACs.  While data on caseload is unreliable and inconsistent, it is clear that most of the workload in the recent past  has  been  focused  on  hearing  appeals  from  timber  rights  hearings.  After  all,  only  a  very  limited  number  of  Local Court trials occur which would make appeals from these decisions to the CLACs rare. It is claimed that  of the 68 cases currently pending with the Eastern CLAC, 59 are appeals from timber rights hearings. Most  cases  being  appealed  from  timber  rights  hearings  question  the  ownership  rights  of  the  parties  receiving  licenses to undertake logging. These issues focus either on whether the individuals seeking to obtain licenses  have  authority  to  negotiate  on  behalf  of  their  tribe  or  whether  those  tribes  actually  have  land  ownership  claims over  the land.  Although these  matters  involve  complex  issues of  kastom, they also are often driven  by disputes over the distribution of royalties and other fees paid by logging companies (Allen 2013).  Data on current sittings is highly inconsistent, but it is safe to say that sittings are minimal. Figures from the  Central Magistrates’ Court for 2011 indicate that five sittings took place across the country, disposing of 28  cases.18 The Annual Report for 2012 outlined only eight matters having been heard by CLACs, all in Malaita.19                                                               16  S256 of the Land and Titles Act.  17  S10 of the Forest Resources and Timber Utilization Act.  18  It is not clear how this figure was determined. There do not appear to have been sittings for Western over this  period. A number of cases were heard in Eastern Inner, but an actual list of completed cases has not been sighted.  Three cases were completed in Malaita. Several sittings appear to have occurred in Central, but it is difficult to  differentiate between pending and completed cases.  19  As discussed above, this figure appears not to include hearings of the CLAC in Eastern in 2012.  21  Of these matters only six were resolved. Yet, it is claimed that one sitting in Makira alone, in 2012 disposed  of eight cases, all involving appeals from timber rights hearings (See Ehmann 2012).20     3.2.2 Finances   The  budget  for  CLACs  is  approximately  one  percent  of  the  overall  National  Judiciary  expenditure,  not  including  overhead  costs.  Expenditure  was  SBD$44,568  (USD$5,571)  in  2009,  and  SBD$30,305  (USD$3,758) for 2011. In 2012 expenditure increased significantly to SBD$204,347 (USD$27,382), but has  not resulted in more sittings or a greater number of cases being resolved.   The primary expenditure items from the CLACs’ budgets are accommodation, travel, and subsistence and  sitting allowances.  As with Local Courts, the cost per sittings for CLACs is expensive, with a five‐day sitting  averaging SBD$25,845 (USD$3,489).   3.2.3 Factors Affecting Performance   There  is  a  lack  of  clear  accountability  for  the  functioning  of  the  CLACs.  Both  magistrates  and  clerks  are  asked to support the CLACs. However, managing CLACs is not their primary responsibility. As with the local  courts,  their  support  is  driven  by  centralized  decision‐making  rather  than  planned  to  address  the  needs  of parties pursuing cases across the country.  A more substantive issue that is identified above is the relationship between magistrates and justices on  the CLACs. Based on the cases observed, the magistrate tends to play a dominant role in most aspects of  the  cases.  This  may  be  a  case  of  experienced  lay  justices  deferring  to  the  education  and  public  status  of  magistrates  and  it  may  vary  depending  on  the  type  of  cases.  It  is  not  necessarily  a  problem  to  have  magistrates driving a case and use lay‐justices to provide social legitimacy to the final decision. There are  costs involved, but there are also benefits. There may, however, be additional benefits to considering how  the system can be re‐crafted to encourage greater ownership of the CLACs by the lay justice.  Finally, the functioning of the CLACs faces the same types of administrative challenges that constrain the  Local Courts. These constraints include financial and capacity issues in managing caseloads. But they also  include  the  divergent  incentives  of  different  actors.  The  needs  of  the  Court  tend  to  be  prioritized  with  insufficient consideration of the consequences on the parties.   3.3 Provincial Magistrates’ Courts 3.3.1 Jurisdiction, Composition and Location   Magistrates’  Courts  have  first  instance  jurisdiction  in  criminal  and  civil  matters  not  specifically  reserved  for Local Courts or the High Court.  This means they are limited to minor criminal cases and civil cases not  including  land  ownership  and  boundary  disputes  (for  which  Local  Courts  have  exclusive  jurisdiction).21   They have no appellate jurisdiction.                                                                20  These cases were not documented in the annual reporting process.   21  The only exception is a recent policy change, whereby land acquisition cases are now referred to them.  22    The  Magistrates’  Courts  (Amendment)  Act  2007  established  the  office  of  the  Chief  Magistrate  and  retained  three  levels of  Magistrates  which  date  back  to  the  colonial  period  –  Principal,  First  Class,  and  Second  Class.  These  levels  correspond  with  experience  and  affect  the  jurisdiction  and  sentencing  powers as seen in tables 6 and 7 below.  Only Principal Magistrates must have a law degree.  The Judicial  and  Legal  Services  Commission  is  responsible  for  the  appointment  of  Magistrates,  their  removal  and  disciplinary control (Constitution of Solomon Island, S 118). Magistrates who reside in provincial centers  are called Resident Magistrates. Magistrates may be assigned or transferred by the Chief Magistrate to  any particular court district.   Box 5: Key Findings: Limited access and significant delays lead to limited demand  • The three functioning Magistrates’ Courts outside of Honiara handle mostly criminal cases.   • The  workload  of  Resident  Magistrates  can  be  handled  well  within  current  resourcing,  but  backlogs are significant and clearance rates are low.   • 30  percent  of  cases  filed  in  Magistrates’  Courts  could  be  filed  in  Local  Courts,  indicating  greater accessibility and/or confidence in Magistrates’ Courts.   • 26  percent  of  cases  filed  in  Magistrates’  Court  require  a  Principal  Magistrate  and  are  therefore held back for Court Circuits.   • Staffing remains a significant problem: Presently seven magistrates cover the whole country,  three of whom are second class, with limited jurisdiction.     • Court Circuits are frequently cancelled due to unavailability of magistrates and lawyers, lack of  police  preparation  and  administrative  problems,  leading  to  significant  costs,  delays  and  frustration.   Table 6: Criminal Sentencing Powers of Magistrates According to Class  Class of Magistrates  Maximum imprisonment  Maximum – 2 or more  and/or fine  offences  Principal Magistrates  5 yrs and/or SBD$50,000  10 yrs and/or SBD $100,000  (USD$6,750)  (USD$13,500)  First and Second Class Magistrates  1 yr and/or SBD$10,000  2 yrs and/or SBD$20,000  (USD$1,350)  (USD$2,700)    Table 7: Civil Jurisdiction of Magistrates According to Class  Contract or tort cases  Maximum value of property, debt or damage claimed  Principal Magistrates  SBD$50,000 (USD$6,750) (or if parties agree, up to  SBD$100,000 / USD$13,500)  First and Second Class Magistrates  SBD$20,000 (USD$2,700)  23  Cases between landlords and  Maximum annual value or rent  tenants   Principal Magistrates  SBD$50,000 (USD$6,750) (or if parties agree, up to  SBD$100,000 / USD$13,500)  First Class Magistrates  SBD$20,000 (USD$2,700)  Second Class Magistrates  SBD$5,000 (USD$675)  Sources: Criminal Procedure Code (CAP. 7), Criminal Procedure Code (Amendment) Act 2009, The Magistrates’ Courts Act (CAP. 20),  The Magistrates Courts (Amendment) Bill 2007, Penalties Miscellaneous Amendments Act 2009.    There  are  five  permanent  Magistrates’  Courts  located  across  the  country:  Honiara  (Central  District),  Auki  (Malaita District), Gizo (Western District), and Kirakira and Lata (Eastern District).  There are currently seven  Magistrates  across  the  entire  country:  four  principal  magistrates  and  three  second  class  magistrates.   In  Honiara there are three principals (including a Chief Magistrate) and a second class magistrate. In Auki there  is one principal magistrate.  Gizo and Kirakira have one second class magistrate each.22  Resident Magistrates  also conduct “internal circuits” which entails the Resident Magistrate travelling to places within the district  where he or she is posted.  Honiara‐based Magistrates also conduct Court Circuits across the Central District,  as well as to other districts to hear cases that are beyond the jurisdiction of the Resident Magistrate.    3.3.2 Caseload and Listings   The caseload of the Magistrates’ Courts is largely – over 80 percent – criminal.  While data is insufficient  to generate a reliable breakdown of cases, the following points can be made, based on a sample caseload  of 2011 and 2012 files in Gizo Magistrates’ Court and general observations:     Liquor related crimes are the single most common offense.  In Gizo, they comprised 50 percent  of the caseload in 2011 down to 25 percent in 2012.     In Gizo, family disputes and violence against women increased to approximately 20 percent of  the 2012 caseload. This is a positive trend, but still perceived as insignificant compared to the  incidence of domestic violence reportedly occurring in the community.  All family violence  defendants were male.   Other common offense types include common assault, intimidation, theft, property damage and  nuisance.    Many matters heard by Magistrates’ Courts – an estimated 30 percent of their caseload – could  be heard by Local Courts. Local Courts’ delays, limited reach and long periods of inactivity may  motivate people, including the police, to turn to Magistrates’ Courts.   Serious criminal cases require committal proceedings to the High Court. In the years 2008‐2012,  committals have only come from Gizo and Honiara, despite serious indictable sexual violence  cases pending in other jurisdictions.  This is likely due to the presence of a permanent public  solicitor in Gizo, while other districts require deployment from Honiara for committal proceedings.                                                               22  SIG is currently trying to recruit eight more magistrates.  24  Civil  cases  are  far  less  frequent  and  are  composed  largely  of  domestic  and  debt  matters.  The  following  observations can be made based on files sampled in Gizo:    Twenty percent of cases are very small claims; sixty percent of cases relate to claims over  SBD$3,000 (USD$387).   Debt cases include: recovery of shop credit, telecommunications debt recovery, dishonored  cheque recovery, compensation for damage to crops and trees, and civil compensation for  criminal acts.   Domestic cases include primarily maintenance and garnishee orders.    Figure 2: Incoming Workload – Civil   Auki 2012 0 4 Auki 2011 1 6 8 Location Makira 2012 11 Makira 2011 0 Civil Registrations Domestic 0 Civil Registrations Debt Gizo 2012 14 43 Gizo 2011 10 39 0 10 20 30 40 50 Number of Cases   Source: Malaita data from RAMSI Adviser; Makira data obtained through CFA at Makira Magistrates’ Court from electronic records;  Gizo data obtained through CFA at Gizo Magistrates Court from registers. NB: Auki figures are estimates based on analysis of  pending caseload and disposals. Blank columns indicate no data disclosed. Data from Malaita for 2011 is not available.  The  performance  of  Magistrates’  Courts  varies  across  districts,  but  despite  a  reasonable  caseload,  their  aging  lists  are  indicative  of  an  accumulating  backlog.  As  seen  in  figure  3  below,  criminal  workloads  for  resident Magistrates are not insignificant (taking into account that, except in Honiaria, they rely on a single  Magistrate).  However,  even  the  relatively  higher  numbers  of  new  filings  in  Gizo  are  not  so  large  as  to  exceed the reasonable ability of a single Magistrate to handle them.              25  Figure 3: Incoming Workload – Criminal   Malaita 2012 187 Location & Year Malaita 2011 167 Makira 2012 67 Makira 2011 76 Gizo 2012 472 Gizo 2011 540 0 100 200 300 400 500 600 Number of Cases Source: Malaita data from RAMSI Adviser; Makira data obtained through CFA at Makira Magistrate Court from Registers; Gizo  data through CFA at Gizo Magistrate Court from Registers. NB: Auki figures are estimates based on analysis of pending caseload  and disposals.    While data is unreliable, pending caseload for both criminal and civil matters in three judicial districts is  depicted in table 8 below.  Table 8:  Pending Civil and Criminal Caseloads  Pending  Pending Civil Debt  Pending  Location  Criminal Civil  Domestic  15423  53  45  Gizo (Western District)  39924  25  n.d.  Malaita (Malaita District)  20225  63  55  Makira (Eastern District)  Source: National Judiciary    Malaita  District,  which  has  the  heaviest  pending  caseload,  would  need  to  dispose  of  two  cases  per  day,  plus  the  incoming  caseload  of  one  case  per  day  in  order  to  reach  maximum  efficiency.   Adjudicating  the  equivalent  of  three  criminal  cases  per  day  is  within  the  capacity  of  a  permanent  full  time  resident  and  visiting Principal Magistrate.  On the basis of available data, clearance rates were also calculated for 2011 and 2012. A clearance rate is  a measure of efficiency used to determine whether the system is keeping up with demand. It is simply the  ratio  of  cases  disposed  of  to  entering  cases.  When  it  is  100  or  more  it  shows  that  the  court  is  not  falling  behind  (i.e.  ratios  in  excess  of  100  indicate  that  courts  are  disposing  of  backlogged  cases).  One  caveat                                                               23  As at February 2013 and including registered outer island cases (e.g. Noro, Seghe, Munda).  24  As at December 2012, including Malu’u, Atori, Maka and Auki.  25  As at December 2012 not including outer island cases.  26  should be noted as regards civil cases. Given delays, many of these may be settled out of court, but unless  withdrawn will be reflected in  the  clearance rates as undisposed.  In some systems  (e.g.  the  U.S.) out‐of‐ court  settlement  is  encouraged  by  judges  and  regarded  as  a  success  when  it  occurs.26   However,  given  that  it  may  only  be  a  result  of  unconscionable  delays  in  Solomon  Islands,  it  should  not  be  regarded  so  positively absent more information.     Although performance varies in the three districts reviewed, Western (Gizo) is an outlier both as regards  caseload  and  performance.   Gizo  receives  over  four  times  the  number  of  incoming  civil  cases,  and  twice  the  number  of  incoming  criminal  cases  as  Malaita,  although  the  later  has  44  percent  more  population.    Gizo  also  has  a  higher  clearance  rate  than  the  other  courts  and  does  not  have  a  significant  backlog,27although  its  clearance  rates  (under  100)  suggest  it  may  be  accumulating  one.  Gizo  has  three  times as many disposals per day as Makira.  Part of Gizo’s success may be a low level of adjournments, an  average of less than four per case for case files sampled. Other factors include a lower percentage of cases  from  the  outlying  islands  as  compared  to  Makira  and  Malaita,  and  a  higher  number  of  court  circuits  (10  for Gizo in 2012 as compared to three for Makira). Also, Gizo had additional support from RAMSI; four of  its  10  circuits  included  RAMSI‐supported  (e.g.  international)  Principal  Magistrates.    Finally,  Gizo  has  a  permanent  office  of  the  Public  Solicitor  to  support  committal  proceedings  (to  the  High  Court)  whereas  Makira requires the deployment of a Public Solicitor from Honiara.      3.3.3 Finances   As  funding  for  Magistrates’  Court  Circuits  comes  from  the  budget  of  the  Central  Magistrates’  Court,  it  is  difficult  to  provide  an  accurate  picture  of  expenditure  against  allocations  for  the  operations  of  province  Magistrates’  Courts  alone.  Magistrates’  Courts  expenditure  overall  increased  significantly  in  2012.  The  highest proportion of expenditure is for payroll and allowances (62 percent in 2012). Non‐payroll funding  allocations,  which  cover  travel  and  accommodation  costs  associated  with  Court  Circuits,  vary  widely  for  Magistrates Courts across the different districts.       Circuit Court costs are considerably higher than the permanent Magistrates’ Court sitting costs. The main  costs for these circuits are for accommodation and travel. One circuit sitting could amount to SBD$40,000  (USD$5,400) when police, prosecutor and other agencies’ costs are included. The frequent adjournment  of  cases  and  cancellation  of  circuits  affects  budget  execution  rates  and  of  course  has  further  costs  for  parties  who  may  have  travelled  to  court  locations.  The  total  cost  of  a  five‐day  sitting  for  a  permanent  province  Magistrate  court  is  approximately  SBD$8,423  (USD$1,137),  significantly  less  than  a  Local  Court  sitting (SBD$35,000 / USD$4,725).                                                                  26  Parties may be more systematic about withdrawing cases in the U.S., but there is still a black statistical hole  there as to how many of them settle. Those who have studied it (Kritzer 1986; Eisenberg and Lanvers 2009)  suggest that the settlement rate is less than 100 percent and most probably about 60.  27  Backlog is a relative term but was considered here as a function of pending to disposal ratio, with 80 percent as  the upper limit. If civil and criminal are disaggregated, Gizo does have a backlog in the former, but taken together  the ratio is lower.  27  3.3.4 Factors Affecting Performance of Magistrates’ Courts   The relatively low caseloads in Magistrates’ Courts may well be related to delays, backlogs and lack of satisfaction  with  performance.    Police  frequently  commented  that  it  is  not  worth  their  trouble  to  file  new  charges,  act  on  warrants  or  issue  summons  in  light  of  delays  and  frequent  circuit  cancellations.   Solomon  Islanders’  may  well  avoid  using  the  courts  after  seeing  adjournments  and  cancellations,  especially  when  it  involves  significant  expense to travel to the court in the first place.  Key obstacles to effective performance include:    Contraction and Centralization of Services  At the macro political and social levels, the progressive centralization and growth of central government  functions has occurred in tandem with the progressive withdrawal of court services in the provinces.  The  post‐colonial dismantling of Resident Clerks at the village level and decommissioning of the Magistrate’s  Court in Lata in Outer Eastern District provide lucid examples of how services contracted.     In former times Makira had 11 resident clerks deployed around the island, in addition to clerks located in  Kirakira.    Whilst  these  clerks  were  principally  occupied  by  Local  Court  activities,  they  supported  the  organization  of  Magistrates’  Courts  circuits  and  issued  relevant  process.  In  this  structure,  the  presence  and coverage of the court at the village level was constant and services were well within the physical reach  of  the  entire  population  of  the  island  of  Makira.   The  following  diagram  indicates  coverage  of  Makira,  which is only one of the islands of Eastern Inner Court District.  Figure 4: Contraction of Services in Makira     Source: Information from interviewee at Makira.     28  It is understood that restructuring was expected to create a less costly judiciary by eliminating permanent  clerks and some of the regular courts with larger, better managed district centres, better able to provide  economies  of  scale  through  increased  servicing  from  central  Honiara.  The  removal  of  clerks  sought  also  to  lessen  problems  associated  with  conflicts  of  interest  that  abound  in  small  villages  and  rural  communities  and  the  potential  of  corruption.    For  citizens  of  the  island  of  Makira,  the  benefits  of  this  strategy  are  not  tangible,  particularly  for  those  on  the  Weather  Coast,  which  have  not  seen  any  court  presence since the withdrawal of Court Clerks.  Most  Magistrates’  Court  sittings  are  held  in  provincial  capitals  and  because  of  the  infrequency  of  internal  court  circuits  the  delays  in  hearings  for  those  located  a  long  distance  from  the  capital  may  be  extensive.  Accordingly, parties either must wait or file their case for hearing in the provincial capital where the court is  located. Thirty‐eight percent of people live in provinces which do not have a resident Magistrate (Table 9).  Table 9: Population & Resident Magistrate Locations  Provinces  Population  Court Districts  Provinces without a Resident Magistrate  Choiseul  26,372 Western District, Gizo  Temotu    21,362 Outer Eastern District   Isabel  26,158 Central District, Honiara  Central  26,051 Central District, Honiara  Rennell‐Bellona    3,041 Central District, Honiara  Guadalcanal  93,613 Central District, Honiara  Total   196,597 (38% of population)  Provinces with a Resident Magistrate  Malaita  137,596 Malaita  Makira‐Ulawa    40,419 Inner Eastern District, Kirakira  Western  76,649 Western District, Gizo  Honiara    64,609 Central District, Honiara  Total   319,273 (62% of population)  Source: Solomon Islands 2009 Population and Housing Census, court literature  Jurisdictional Limits, Circuits and Cancellations  Even where there is a  Magistrate Court, the  disparity of sentencing powers means that  many cases filed  in districts are adjourned until a Principal Magistrate based in Honiara with sufficient sentencing powers  arrives on court circuit. Data from Magistrates’ Courts based in Kirakira and Gizo indicate that this practice  adds unnecessary delays because the fines or prison sentences applied rarely exceed those that a First or  Second Class Magistrate could impose. In short, 26 percent of cases are held back for review by a Principal  Magistrate for the sake of the two to five percent of matters where he or she will apply a higher penalty.  Kwaso  production,  for  example,  is  beyond  the  jurisdictional  capacity  of  a  Second  Class  Magistrate.  This  has  been  a  significant  concern  in  Malaita  province  in  particular  given  the  prevalence  of  kwaso‐related  offenses across much of the province and a history of only having second class magistrates posted there.    The Magistrates’ Courts undertake court circuits across Solomon Islands in accordance with a schedule devised  29  every six months in Honiara. A court circuit typically involves a Honiara‐based Magistrate travelling to defined  provincial  locations,  usually  provincial  capitals,  together  with  a  court  clerk,  a  public  solicitor  and  a  police  prosecutor.28 Usually a court circuit will last a week and deal with only criminal matters.29 Owing to the limited  time  available, only  criminal  matters  in  which  defendants  plead  guilty  are  likely  to proceed,  with  trials  rarely  progressing.  During  the  Justice  Delivered  Locally  research  a  police  officer  at  Buala  Police  Station,  Isabel  province, noted that the only way to deal with defendants who plead not guilty was to try and negotiate with  their lawyers in order to secure a guilty plea. In 2011, out of some 60 scheduled court circuits only half went  ahead, a marginal improvement over earlier years, when over half the circuits were cancelled.30     As  discussed,  in  addition  to  magistrates  travelling  from  Honiara,  in  those  locations  where  full‐time  Resident Magistrates are located (i.e. Auki, Gizo, and Kirakira) ‘internal’ court circuits also take place. This  entails  the  Resident  Magistrate  travelling  to  places  within  the  district  in  which  he  or  she  is  posted.  No  information was available on the number or frequency of internal circuits, but they are rare.    There  are  two  principal  sources  of  dissatisfaction  with  Magistrates’  Court  circuit  practices.  The  first  involves the frequent cancellation of planned circuits, and the second, the lack of certainty as to the date  of  the  next  circuit.  Complaints  about  cancelled  court  circuits  were  recorded  from  court  personnel,  the  international  community,  the  police  and  from  citizens.    Cancellations  are  costly  to  the  state  which  may  already  have  invested  significant  resources  in  notifications  and  in  some  cases  in  sending  officials  to  the  circuit location, and for the public, especially when they receive notice too late and have already traveled  to  attend  their  hearing.   They  also,  as  noted,  may  discourage  police  from  pursuing  or  listing  cases,  and  may encourage defendants and parties who have already attended not to return on any rescheduled date.   Cancellations are not entirely the courts’ fault, and the police are given equal responsibility for delays due  to their failure to complete investigations, summon parties and disclose files in time (see figure 5 below).  Figure 5: Reasons for Cancelled Court Circuits  Magistrates 1 unavailability 2 4 Police Issues Weather PSO Related 4 Source: Police Prosecution Department Honiara                                                                    28  Police prosecutors travel from Honiara despite there being police prosecutors located in the provinces.  29  At the time of this research, plans were being made to increase the length of court circuits to two weeks.  However, as of September 2012, the vast bulk of court circuits lasted only one week.     30  A case study documenting problems with Magistrates circuits to Buala, Isabel Province, can be found at page 50  of Allen et al (2013).  30  Box 6:  Consequences of Cancelled Court Circuits    “According to Munda Police Officers spoken to on the phone summons were served, notification to  witnesses  served,  and  cases  were  prepared  for  the  court  circuit.  Complainants  who  did  not  hear  about  the  court  circuit  cancellation  turned  up  at  Munda  Police  station.  Complainants  were  angry  and unhappy about the cancellation.   According  to  the  Police  officers  while  there  are  monetary  costs  of  court  circuit  cancellation,  the  major  cost  is  the  anger  and  growing  distrust  of  the  Police  by  communities  when  court  circuit  cancellation occur. Such circuit court cancellation put a lot of stress on Police‐community relations.   Cost Incurred by Munda Police in preparation for cancelled court circuit  Fuel      ‐ 200 litres @ SBD$16.00 per litre         SBD$3200.00 (USD$435)  Fuel       30 litres refund for parties to cases                SBD$640.00 (USD$87)  Manpower    ‐ 4 Officers x 2 days serving summons.  Preparation  ‐ 5 officers x 10 working days preparing summons and case documents”    Source:  Report of the Officer In Charge of the Police Prosecution Services, New Georgia, 1  March 2013    Case Assignment and Listing Systems  Out  of  necessity,  all  matters  are  listed  before  the  Resident  Magistrate  who  initially  reviews  the  case  as  to  jurisdiction  and  as  to  whether  recusal  due  to  conflict  of  interest  is  appropriate. 31      Examination  of  the  pending case load in Kirakira indicates that 5‐10 percent of cases involve conflicts of interest and require the  Resident Magistrate to adjourn the matter to a future unknown date before another magistrate.   For criminal cases, many problems are explained by police‐court relations and the police and prosecution’s  control of court listings. The process for listing cases is not transparent, which when combined with delay,  leads to considerable speculation as to the integrity of both the court and the police.  What is clear is that  the police are in control of what cases are listed and are accountable to no one for their decisions.  This was  verified  by  multiple  interviewees  and  is  a  major  contributor  to  system  dysfunctions.  As  one  Magistrates’  Court informant noted:  “We ask them [the police] to prepare lists of old cases to tell us the old cases.  But  this does not happen. They might withdraw, as they can’t locate defendants, as they are behind.”  This also  affects  circuits  as  they  “all  depend  on  what  cases  the  police  are  preparing.”   What  is  also  very  apparent  is  that  this  is  considered  the  operating  norm  and  that  there  are  underperforming  (or  no)  drivers  at  work  to  change  the  status  quo.    Beyond  occasional  conversations  between  the  court  and  the  police,  there  is  no  apparent policy, cross‐agency strategy and consultation to change or redress current listing deficiencies and  the subsequent build‐up of inactive cases in the courts’ caseload.                                                                31  Resident Magistrates live in small local communities and are well known citizens, increasing the potential for  conflicts of interest to arise.   31  3.4 Fiscal Analysis of the Judiciary32     Box 7: Key Findings:  Funding is sufficient, but poorly managed   • The judiciary’s share of the national budget has remained constant over recent years at less    than 1.25 percent  excluding donor contributions. Comparative international figures suggest  that this is reasonable.     • Government  and  donor  spending  on  the  National  Judiciary  is  slowing  against  an  uncertain    economic  future.  Future  expenditures  from  both  sources  will  have  to  be  programmed  and  prioritized carefully.    • A  large  part  of  the  aggregate  underspend  in  the  National  Judiciary  occurred  in  Local  Courts    and Customary Land Appeal Courts. Consequently, money allocated to them in the budget is  often transferred to other activities within the National Judiciary.    • Local Courts and Customary Land Appeal Court sittings are comparatively the most expensive  for  the  National  Judiciary  to  fund.  Only  three  or  four  Local  Court  sittings  per  year  can  occur    in each of the four court districts.  • Poor performance in delivering justice at the local level, including poor budget execution and    court  circuit  cancellations,  are  partly  explained  by  the  weaknesses  of  public  financial  management (PFM) within the National Judiciary.      3.4.1 Fiscal Environment for the Judiciary – 2008‐2017   High  economic  growth  rates  since  2008  led  to  increased  revenue  and  expenditures  across  the  Solomon  Islands Government (SIG). This is reflected in recurrent expenditures in the National Judiciary which grew  from SBD$7 million (USD$917,000) in 2008 to SBD$26.5 million (USD$3.55 million) in 2012. The judiciary’s  share  of  the  budget  remained  constant  –  less  than  1.0  percent  if  donor  contributions  (across  the  board)  are included, and 1.25 percent if not. While comparative figures on judicial budgets are among the hardest  statistics  to  gather,  those  available  suggest  1.25  percent  is  reasonable,  although  at  the  low  end  of  the  normal range.33 The amounts and percentages for the Ministry of Justice and Legal Affairs (MJLA) and the  Ministry of Police, National Security, and Correctional Services (MPNSCS) are higher.  This  rosy  picture  is  not  expected  to  continue  since  growth  –  of  the  economy,  the  budget  and  thus  the  National Judiciary allocation – is slowing. Following extensive flooding on Guadalcanal in April 2014, World  Bank  projected  growth  figures  for  2014  have  been  revised  down  to  0.1  percent  from  pre‐flood  baseline                                                               32  Based on Williams (2013).  33  The best available statistics are from CEPEJ (2012) covering forty‐seven European countries.  CEJA (2005)  includes some data from Latin America whose judiciaries, surprisingly, enjoy exceptionally high shares of the public  sector budget – although for some of the worst judicial performers.  Data from both sources are questionable as  they depend on country submissions with no means to verify them.  Also comparison is difficult as what is included  in the “judicial budget” varies considerably from country to country.  It could be argued that very small countries  might require a higher percentage because they enjoy few economies of scale.  However, this is equally true of  most of the other expenditure categories with which courts compete.  32  projections  of  around  four  percent.  Also,  there  is  an  anticipated  decrease  in  donor  contributions  to  the  entire public sector. In justice, they have until recently been higher than SIG contributions.  Figure 6: Total Expenditure in National Judiciary 2008‐2013  60000000 50000000 40000000 SBD 30000000 20000000 10000000 0 2008 Actual 2009 Actual 2010 Actual 2011 Actual 2012 Actual 2013 Budget Recurrent Expenditure SIG Development Expenditure Donor Non‐Appropriated Expenditure Source: SIG Budget Estimates are used for recurrent and SIG development expenditure and Williams’ calculations using RAMSI  data have been used for donor non‐appropriated estimates.  Estimating  the  precise  level  of  donor  assistance  to  the  National  Judiciary,  including  the  amount  directly  contributing  to  service  delivery  is  very  challenging.  The  Development  Budget  estimates  are  highly  inaccurate  reflecting  time  lags  in  reporting  as  well  as  a  lack  of  transparency  in  the  data.34 This  limits  the  National Judiciary’s ability to understand the extent that current levels of service delivery are dependent  on  donor  assistance,  and  to  plan  for  a  decline.  Estimates  for  this  study  were  based  on  RAMSI  reported  expenditure,  but  they  are  also  limited  as  they  represent  both  resources  spent  on  direct  service  delivery  (for example, in‐line Magistrates) as well as capacity building activities.35  Donor  contributions  will  not  disappear,  but  between  the  anticipated  cutbacks,  and  the  slowdown  in  economic  growth,  it  is  evident  that  expenditures  from  both  sources  will  have  to  be  programmed  and  prioritized carefully.  As the following analysis shows, there is considerable room for improvement.  This  is fortunate because unless the  National Judiciary is  prioritized  by SIG at the expense of other ministries  or funds are used more efficiently, the National Judiciary will not be able to maintain current service levels  let alone significantly expand it.                                                                   34 For example, they ranged from SBD$130 million (USD$16.5) in the 2008 Budget (an over‐estimate) to SBD$0  million in 2012, reflecting significant time‐lags in updating these estimates. The challenges with the Development  Budget estimates are not confined to the National Judiciary and reflect wider issues around donor reporting as  well as capacity issues within MDPAC.   35 Program management costs have been excluded. For a comprehensive study into donor funding and service  delivery in the Solomon Islands, focused on the police sector rather than the National Judiciary, see, Gouy and  Harding (2011).  33  Figure 7:  National Judiciary Forecasted SIG funding 2013 – 2017  40000000 30% 30000000 20% SBD 20000000 10% 10000000 0 0% 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Recurrent Expenditure (forecast) Development Expenditure (forecast) Recurrent expenditure growth (forecast) Source: Williams 2013, from Solomon Islands Budget Strategy and Outlook 2013 data.  3.4.2 Overview of National Judiciary Expenditure   As  shown  below,  non‐payroll  expenditures  account  for  a  significant  portion  of  the  recurrent  category  (except  in  2010  when  wage  increases  raised  the  payroll  portion).  Payroll  portions  are  high  as  compared  to  the  rest  of  the  SIG,  but  this  is  not  unusual  for  courts  as  they  are  labor  intensive.  In  fact,  comparative  statistics  often  show  payroll  as  well  over  50  percent  of  recurrent  costs.  It  is  the  “other  category”  that  comparatively  speaking  is  unusually  high  for  a  judiciary,  but  it  responds  to  the  logistical  challenges  of  service  delivery.  Development  expenditures  also  increased  in  recent  years  due  to  improved  project  implementation and a large one‐off housing project.  Table 10: National Judiciary Expenditure 2008‐2013  SBD  2008 Actual  2009 Actual  2010 Actual  2011 Actual  2012 Actual  2013 Budget  ($USD)  Recurrent  8,504,726  10,096,070  12,196,317  13,223,896  16,553,863  21,309,656*  ($1,114,119)  ($1,262,008)  ($1,463,558)  ($1,639,763)  ($2,218,218)  ($2,898,113)  Payroll  3,671,716  4,486,036  6,370,249  5,605,892  6,331,734  8,393,060  ($480,995)  ($560,755)  ($764,430)  ($695,131)  ($848,452)  Other Charges  4,833,009  5,610,034  5,826,068  7,618,004  10,222,129  12,834,396  ($604,126)  ($701,254)  ($699,128)  ($944,632)  ($1,369,765)  ($1,745,478)  Payroll as %  43%  44%  52%  42%  38%  39%  Recurrent  SIG  26,730   344,415  240,884  1,697,224  8,660,694  4,000,000  Developmen ($3,502)  ($43,052)  ($28,906)  ($210,456)  ($1,160,533)  ($544,000)  t Budget  *includes budget support             Source: SIG Budget Estimates    Budget execution has been poor as compared to the rest of the public sector, but it improved recently. This  is partly a function of reallocation of funds programmed for service delivery to other categories. Poor budget  execution  can  be  a  result  of  several  factors:  unrealistic  revenue  estimates  (by  MoFT  when  setting  the  budget); poor planning by National Judiciary; a lack of capacity to execute expenditure; a lack of expenditure  34  control; and waste or misdirection of resources. Continued poor execution indicates that the formal budget  is weak in providing its fundamental function of planning and allocating resources to identified service needs.  3.4.3 Expenditure Analysis by Division   This  analysis  focuses  on  the  divisional  performance  of  the  National  Judiciary  since  an  administrative  reorganisation  in  2009.36 The  expenditures  by  division  are  not,  however,  a  true  representation  of  where  services  are  delivered.  For  example,  Magistrates’  Court  circuits  that  involve  a  Magistrate  travelling  from  Honiara (Central District) to Western District are attributed to Magistrate Central (not Western). The table  below shows the general breakdown of expenditures by major divisions. All divisions benefitted from the  overall increase in spending from 2008, with the proportion of spend by each division remaining similar.    Figure 8: Expenditure by Division in the National Judiciary, 2009‐2013  10000000 8000000 6000000 SBD 4000000 2000000 0 Headquarters & High court High Court Magistrate Magistrate Magistrate Magistrate Admin Judges Registry Central Eastern Malaita Western 2009 2010 2011 2012 2013 Budget     Source: SIG Budget Estimates   Headquarters  (HQ)  and  administration  account  for  the  largest  component  of  expenditure  (47  percent  in  2012). Non‐payroll expenditures account for over half their recurrent expenditures; the major items are:  utilities (around 30 percent), rental (around 35 percent) and overseas workshops (12 percent). Compared  to other SIG ministries of similar size, HQ expenditure is high although similar to that of MJLA.     Disaggregation  of  the  above  figures  provides  further  insights  into  the  expenditure  pattern  and  the  problems it  may present. Payroll makes up the  highest proportion of  expenditure for  the High Court  (42  percent  in  2012)  and  an  even  larger  share  for  the  Magistrates’  Courts  (62  percent  in  2012).  A  significant  portion  of  payroll  costs  (around  20  percent  in  both  the  High  Court  and  Magistrates’  Court)  is  used  on  “allowances,”  which  incorporate  various  non‐wage  items  (from  clothing  allowances  to  overtime).  Available  data  does  not  reveal  which  allowances  are  most  prevalent,  although  stakeholder  interviews                                                               36 New divisions were created for the MCs by district, under the Magistrates Court (Amendment) Act 2007. This  created various National Judiciary cost centers: HQ and Admin, High Court Registry, High Court Judges and  separate divisions for Magistrate Central, Eastern, Malaita and Western.   35  emphasized  that  housing  allowances  were  substantial  and  could  lead  to  officers  at  the  same  level  receiving significantly different amounts.37     The  main  non‐payroll  costs  in  the  High  Court  and  Magistrates’  Court  are  the  Court  of  Appeal  and  Local  Courts respectively, at around 30 percent of their total expenditure in 2012.38 Office expenses in the High  Court  account  for  18  percent  of  total  expenditure.  In  the  2013  Budget,  conferences  and  seminars  along  with overseas travel are also significant items.    The  2013  Budget  shows  important  differences  between  the  Magistrates’  Court  based  in  Central  District  (Honiara) and the other districts, with more Central District costs being allocated to the Magistrates’ Court  as  opposed  to  Local  Courts  and  Customary  Land  Appeal  Courts.  This  is  driven  by  the  greater  volume  of  activity for the Magistrates’ Court in Honiara as well as the expenditure on court circuits to other districts.  Use of circuit court funding does mean that a greater proportion of Magistrates’ Court Central District costs  are  spent  on  direct  service  delivery  (rather  than  operational  costs).  However,  the  composition  of  spend  among  all  Magistrates’  Courts  is  similar,  with  the  majority  being  spent  on  “local  other”  (for  example,  subsistence and sitting allowances for court officials, service messages and venue hire) and on “local fares”.39    Figure 9:  Estimates of Selected Line Item Non‐payroll Expenditure by Court Activity in 2013 for  Magistrates’ Courts (Eastern, Western, Malaita) and Magistrate Central  100000 Magistrates’ Courts (Eastern, Western,  180000 Magistrate Central  90000 Malaita) 160000 80000 140000 70000 120000 60000 50000 100000 40000 80000 30000 60000 20000 40000 10000 20000 0 SBD Office Fuel Public Public Public 0 Office Fuel Public Public Public stationary service servants servants stationary servants servants servants local fares local acc. local other local fares local acc. local other CLAC LC Magistrate Courts CLAC LC Magistrate Courts Source: 2013 Budget estimates                                                               37  These allowances are examined in an unpublished RAMSI Law and Justice study into payroll in the justice sector.  Housing allowances are not a usual judicial expense, but are common in countries (like Solomon Islands) where  adequate housing is scarce and expensive, especially outside the capital.   38  For the Magistrates’ Court the major type of non‐payroll expenditure is labeled in the budget documents as  “other charges and services” but the majority of this is expenditure is on Local Courts.  39  These results conflict with those from the bottom‐up costing in the next section, suggesting accommodation is  the most costly component of an average Local Court circuit. One possible explanation is that only officials’  accommodation is counted as accommodation costs, with Local Courts and Customary Land Appeal Courts justices’  accommodation accounted under “other”.  36  Budget execution by division is varied with particularly poor performance in those courts delivering justice  at the local level. Execution ranged from a 79 percent underspend by Magistrates’ Court Eastern District  in 2009 to a 167 percent overspend by the High Court Registry in 2010. The Registry overspend was driven  by  large  increases  in  payroll  and  an  under  budgeting  on  utilities.  All  Magistrates’  Court  divisions  from  2009‐2011 were significantly underspent (by 35 to 80 percent of original budget allocations), performing  significantly  worse  than  the  overall  rate  for  the  National  Judiciary.  This  is  consistent  with  the  frequent  cancellations of Magistrates’ Court circuits and Local Court and Customary Land Appeal Court sittings.     A  large  part  of  the  aggregate  underspend  occurred  in  Local  Courts  and  Customary  Land  Appeal  Courts.  Consequently, money allocated to them in the budget is often transferred to other activities through the use  of “virements.”40  Virement activity accounts for about 10 percent of the allocated budget. The vast majority  of  virements  occur  in  the  third  quarter  of  the  year  as  National  Judiciary  staff  adjusts  budgets  based  on  expenditures  to  date.  This  was  particularly  the  case  in  2011  where  a  large  increase  in  funding  to  clear  the  backlog  of  Local  Court  cases  did  not  materialize.  Even  in  2012,  significant  sums  (SBD$30,000  /   USD$4,020)  relative to their overall budget allocation were vired out of Local Courts in Western and Eastern Districts, largely  to be used for local staff travel in Magistrate Central.  Such virements may not indicate a lack of prioritization  of Local Courts and Customary Land Appeal Courts but rather insufficient capacity to spend allocations.     Other  notable  virement  beneficiaries  included  large  increases  in  capital  equipment  throughout  the  National Judiciary in 2011 (particularly High Court Judges, the High Court Registry and Magistrates’ Court  Central  Divisions,  housing  rental  and  overseas  travel).  In  2012  there  was  a  major  reallocation  to  cover  Court  of  Appeal  costs  and  “conferences/seminars”41 in  the  High  Court  divisions,  partly  funded  by  house  rental  allocations  in  Headquarters  and  Administration.  There  were  also  increases  in  staff  travel  and  transport  allocations  (particular  in  Headquarters  and  Magistrates’  Court  Central  District)  in  part  funded  through a decrease in office expenses, maintenance and capital equipment expenditure.42     3.4.4 Estimates of Expenditure by Type of Court Activity   Historically, the High Court, including the Court of Appeal has been allocated significantly more resources  than  the  Magistrates’  Courts  (even  when  including  costs  associated  with  their  jurisdiction  over  Local  Courts  and  Customary  Land  Appeal  Courts)  although  this  gap  has  closed  in  recent  years.  Disaggregating  the  type  of  court  activity  further,  the  High  Court  and  Magistrates’  Court  are  the  highest  recipients,  followed by the Court of Appeal and then by Local Courts and Customary Land Appeal Courts.   If overhead and payroll costs are excluded, the Court of Appeal is the single most expensive court activity,  despite sitting far less regularly than the other courts – twice a year. More importantly given the focus of                                                               40  Virements are readjustments in budget allocations during the course of the year – in  other words, changes in  the amount that could be spent against each line item.  If one line item increases there would be a corresponding  decrease elsewhere.   41 The Pacific Judicial Conference took place in Honiara in 2012.   42  One area that further analysis could explore is to match these funding reallocations with expenditure by RAMSI  to determine if any substitution has taken place.  37  this analysis, annual expenditure on Local Courts, when these costs are excluded, was higher in 2012 than  that  allocated  to  Magistrates’  Courts.  This  highlights  their  expensive  running  costs  (as  with  the  Court  of  Appeal largely related to travel) given their lower workloads than the Magistrates’ Courts.    Historically,  annual  expenditure  on  non‐payroll  activities  in  Local  Courts  (for  example,  travel  and  accommodation  associated  with  Local  Court  sittings)  has  been  far  less  than  Magistrates’  Courts,  but  it  experienced a rapid rise in 2012 across all Districts. Magistrates’ Courts expenditure outside of the Central  District (which also accounts for circuit courts across the country) has remained fairly constant. However,  Magistrates’ Court Central District saw a large increase in non‐payroll expenditure in 2011 onwards, as a  consequence of more circuits being held (or fewer being cancelled).   Table 11:  Non‐Payroll Expenditure by Magistrate, Local and Customary Land Courts  SBD  2009 Actual  2010 Actual  2011 Actual  2012 Actual  Estimates of  ($USD)  expenditure 2013  Magistrate Central            Customary Land Appeal   4,143  3,777  0  61,877  63,028   ($518)  ($453)  ($8,292)  ($8,572)  Local Courts   122,555  86,498  134,126  237,606  242,027   ($15,319)  ($10,380)  ($16,631)  ($31,839)  ($32,916)  Magistrate Court   174,653  186,477  452,449  422,935  659,210   ($21,832)  ($22,377)  ($56,104)  ($56,673)  ($89,653)  Magistrate Eastern            Customary Land Appeal   1,200  0  12,523  87,769  64,022   ($150)  ($1,553)  ($11,761)  ($8,707)  Local Courts    0  10,212  32,224  192,116  140,138   ($1,225)  ($3,996)  ($25,744)  ($19,059)  Magistrate Court   89,403  71,918  71,022  71,123  81,273   ($11,175)  ($8,630)  ($8,807)  ($9,530)  ($11,053)  Magistrate Malaita            Customary Land Appeal   39,225  25,086  0  35,881  38,005  ($4,903)  ($3,010)  ($4,808)  ($5,169)  Local Courts   103,285  22,218  11,384  154,712  163,867  ($12,911)  ($2,666)  ($1,412)  ($20,731)  ($22,286)  Magistrate Court   42,322  48,491  73,115  40,258  88,561  ($5,290)  ($5,819)  ($9,066)  ($5,395)  ($12,040)  Magistrate Western            Customary Land Appeal   0  0  17,782  20,782  39,292    ($2,205)  ($2,785)  ($5,344)  Local Courts   24466  31151  3,155   79,034  149,423  ($3,058)  ($3,738)  ($391)  ($10,591)  ($20,322)  Magistrate Court   97465  96668  82,738  70,380  96,717  ($12,183)  ($11,600)  ($10,260)  ($9,431)  ($13,154)  Source: Team calculations from official records  38  Comparing  the  above  annual  expenditure  data  to  case  file  data  highlights  the  current  vagaries  of  justice  delivery  in  Solomon  Islands.  Table  11  below  shows  that  the  cost  per  sitting  and  per  case  disposed  differs  greatly,  with  an  annual  budget  cost  per  sitting  ranging  from  SBD$1,576  (USD$195)  to  SBD$96,058  (USD$12,872).  Further,  despite  higher  Local  Court  expenditure  in  2012,  the  number  of  sittings  and  case  disposals fell. For example, for Local Courts in Western District SBD$79,034 (USD$10,591) was spent despite  no sittings being recorded. This variation is explained by the costs of training local justices as well as the costs  involved in Local Court sittings that are then cancelled or adjourned (that are not included in the sittings data).   Table 12: Fiscal Performance Measures of Local Courts  Local  No of  No of case Disposals (of  Budget Cost  Cost Per  Cost Per Case  Courts  Sittings in  which confirmed trials)43  Sitting  Disposals  2011            Eastern   2  80  32,224  16,112  403  ($3,996)  ($1,998)  ($50)  Malaita  2  49 (1)  11,384  5,692  232  ($1,412)  ($706)  ($29)  Central  5  19  134,126  26,825  7,059  ($16,632)  ($3,326)  ($875)  Western  2  20  3,155  1,576  158  ($391)  ($195)  ($20)  2012            Eastern   2  65  192,116  96,058  2,956   ($25,744)  ($12,872)  ($396)  Malaita  4  24 (3)  154,712  38,678  6,446  ($20,731)  ($5,183)  ($864)  Central  3  19  237,606  79,202  12,506  ($31,839)  ($10,613)  ($1,676)  Western  0  0  79,034  N/A  N/A  ($10,591)  Source: Team calculations from official records  There is significant variation in the cost of court sittings (both Magistrates’ Court Circuits and Local Courts)  depending on their location, length of sitting and personnel present. For example, estimates for a five day  Magistrates’  Court  circuit  range  from  SDB$3,923  (USD$530)  in  Malaita  to  SBD$11,378  (USD$1,536)  in  Western District. For the purpose of this analysis average costings have been used, as set out in table 13.44                                                                 43  The vast majority are decisions which are essentially procedural in nature.  44  Analysis was also conducted to estimate the cost of sittings through bottom‐up costing, focusing on the costs of  the activities and components that constitute each court session. The results are different from those above as  they are calculated on the basis of real input costs, not on the amounts allocated in the budgets or possibly spent  despite a sitting’s cancellation.   39  Table 13:  Comparative Summary of Court Costs45  Court Type  Non‐payroll Costs – 5  Non‐payroll Costs –  Day Sitting  10 Day Sitting  Permanent Magistrate Court Sitting (with Principal  3,556 ($345)  8,423 ($1,137)  Magistrate  Magistrate Court Circuit (w/o Clerk traveling) with  5,304 ($716)  9,013 ($1,217)  Magistrate from Honiara  Magistrate Court Circuit (with Clerk) with Magistrate  10,508 ($1,419)  13,289 ($1,794)  from Honiara  Magistrate Court Circuit (w/o Clerk but with PSO and  25,304 ($3,416)  33,656 ($4,544)  Prosecutor costs)46 with Honiara Magistrate  Magistrate Court Circuit (with Clerk and PSO  39,579 ($5,343)  47,932 ($6,471)  Prosecutor)47 with Honiara Magistrate  Local Court with Clerk from Provincial HQ48  19,146 ($2,585)  20,206 ($2,728)  CLAC with Magistrate from Honiara  21,740 ($2,935)  27,040 ($3,650)  Source: Team calculations from official records  As  Table  13  shows, 49  Magistrates’  Court  circuits  cost  considerably  more  than  sittings  at  permanent  Magistrates’  Court. The  main additional costs for these circuits are for the accommodation  and travel of  the  magistrate  and  clerk.  The  total  cost  to  the  state  of  Magistrates’  Court  circuits  when  other  agency  expenditures  (for  example,  the  police  prosecutor  and  public  solicitor)  are  included  are  substantial  (in  excess of SBD$40,000 / USD$5,400).   Local  Courts  and  Customary  Land  Appeal  Court  sittings  are  comparatively  the  most  expensive  for  the  National  Judiciary  to  fund. 50  Accommodation  costs  are  again  the  most  significant  expense  although  subsistence  and  sitting  allowances  are  also  important.  With  expected  annual  budget  expenditure  of  around SBD$160,000 (USD$21,600) per district and a normal sitting lasting 10 days only three or four Local  Court  sittings  per  year  can  occur  in  any  district  (or  16  in  the  country).  Even  this  may  be  optimistic  given  the  additional  costs  for  training  of  justices,  estimated  to  be  as  much  as  SBD$25,000  (USD$3,375)  per  session and funded from Local Court budgets.    When  compared  to  historic  annual  expenditure  data  it  is  clear  that  costs  are  being  accounted  to  Local  Courts  that  do  not  lead  to  actual  justice  being  delivered.  These  figures  also  highlight  how  expensive  the  high rates of adjournments and cancellations (in both the Magistrates’ Court and Local Courts) are to the  state,  with  budgets  quickly  dwindled  without  cases  being  disposed.  High  costs  are  also  borne  by  others  who travel to proceedings such as witnesses and interested parties.                                                                45  All magistrates’ allowances have been costed at Principal Magistrate level.  46  Note that the majority of these costs are not paid by the National Judiciary.  47  Note that the majority of these costs are not paid by the National Judiciary.  48  LC sittings normally last for 10 days, but a five day cost has been provided for comparison.  49  These are average costs of each activity, ignoring the probably large variations depending on where the sitting  is held.  50  While the total cost to the state for MCs is higher, a significant amount of these costs ‐ for the prosecutor and  public solicitor – is not funded by the National Judiciary.  40  Some  of  these  costs  are  unavoidable;  the  geographical  nature  of  Solomon  Islands  combined  with  high  infrastructure  costs  and  uncompetitive  markets  (travel,  accommodation,  etc.)  makes  service  delivery  outside of Honiara expensive. However, given the forecast reduction in resources available to the National  Judiciary, strategies that seek to limit the costs of delivering justice outside of Honiara will be important.  3.4.5 Budgetary Management   Poor performance in delivering justice at the local level, including poor budget execution and court circuit  cancellations, 51  are  partly  explained  by  the  weaknesses  of  PFM  within  the  National  Judiciary. 52  PFM  focuses  on  the  effectiveness  with  which  a  state  raises,  manages,  and  expends  its  public  resources.  Here  two aspects of PFM are examined – National Judiciary management and expenditure of public resources.  The key issues identified can be broadly grouped into the three categories discussed below.     Budgetary Formulation:  Formulation of budgets for Local Courts and Customary Land Appeal Courts is not  regarded  as  a  major  issue  by  most  stakeholders,  with  the  SBD$200,000  (USD$27,000)  allocated  to  each  district  considered  “enough”.  However,  as  highlighted  in  the  preceding  analysis,  this  allocation  has  consistently been underused suggesting that the budget is not aligned with the level of commitment and/or  capacity  within  the  National  Judiciary.  National  Judiciary  planning  documents  set  out  objectives  in  fairly  broad terms with an absence of clear targets and measurable indicators (see, SIG, National Judiciary 2011).  It is not clear on what basis budgetary allocations are determined. There is little evidence of work‐based  assessments  or  discussion  of  competing  priorities.  There  appears  to  be  no  formal  method  within  the  National Judiciary Executive Management Team (EMT) for prioritization of new activities by type of court,  with the process being conducted through informal discussions and reliant on historical allocations. Some  actors  –  particularly  in  the  Magistrates’  Court  –  feel  excluded,  viewing  the  process  as  top‐down  and  divorced  from  the  workings  of  the  court.  Significantly,  each  District  (outside  of  Central)  receives  near  identical allocations despite variable unit costs (travel and accommodation) and workloads.   Limitations  in  budgetary  planning  are  not  unique  to  the  National  Judiciary;  they  are  commonplace  throughout SIG. They are, in part, a consequence of an input, cash based budget that is simply rolled over  each year discouraging prioritization by activity or function within an agency.53 Another problem has been  the  lack  of  alignment  between  the  establishment  (the  approved  positions  within  each  ministry)  and  budget  allocations.54 For  example  in  2011  and  2012  budget  allocations  were  provided  to  Local  Courts  based on additional Local Court clerks being hired which did not occur.                                                               51 The execution of MC circuits did, however, improve considerably in 2012, with 32 out of 42 planned circuits  undertaken.  52  For a study of PFM processes within the National Judiciary see RAMSI (n.d.).  53  This is likely to change over the medium term. From 2013, budgets are now based on actual expenditures rather  than the previous years budgeted figures creating a more realistic baseline. The new Chart of Accounts also  provides for accounting by activity and forward estimates have started to be included in the budget. However,  evidence from other countries suggests this process will take a long time and smaller line ministries such as  National Judiciary are unlikely to be emphasized.  54  The Ministry of Public Service, MDPAC and MoFT are now meeting line ministries together with the aim to  enhance harmonization among the three budgets. See Solomon Islands, MTF, Budget Strategy and Outlook 2013.   41  Budgetary Execution and Cash Management:  Numerous stakeholders reported problems with circuits  (of  all  types) being  cancelled  or  delayed  due  to  a  lack  of  resources  (i.e.  cash).  This  reflects deficiencies  in  the  financial  practices  in  the  National  Judiciary  as  well  as  wider  organizational  problems  that  accentuate their effects.     There  are  a  number  of  cash  management  challenges  in  the  National  Judiciary.  There  is  little  cash  management  forecasting.  If  a  court  circuit  calendar  was  developed  at  the  start  of  the  year  and  adhered  to,  it  should  be  possible  to  construct  a  simple  cash  forecast  tool  that  would  include  major  outlays  in  the  National Judiciary (i.e. Magistrates’ Court circuits). Second, there is a reliance on the use of standing (for  Magistrates  Court  circuits)  and  special  (Local  Courts/Customary  Land  Appeal  Courts)  imprests  to  fund  activities (see box 8 for more information on imprests).     Box 8:  A Note on Imprests   A standing imprest is for a specific, but on‐going, reason and can be replenished from time to time,  or retired. A  standing imprest is used to make small, frequent payments  that  are not practical or  convenient  to  pay  through  the  Treasury.  The  current  limit  for  standing  imprests  is  SBD$50,000  (USD$6,750). There are six standing imprests held by the National Judiciary for separate functions  (e.g. HC, MCs, HQ and admin, etc.).  A  special  imprest  is  advanced  for  a  specific  purpose  with  an  amount  that  corresponds  to  that  purpose,  for  example  to  run  a  Local  Court,  to  a  named  officer  and  must  be  accounted  for  in  full  within the period allowed or when the purpose has been fulfilled, whichever occurs first.   Source: Solomon Islands Financial Instructions.   The  reliance  on  imprests  is  a  symptom  of  a  failure  of  planning.  Circuits  are  either  not  known  (subject  to  constant change) and/or the administration does not adequately plan for them in time. This limits officials’  ability to organize payments to suppliers (for example airlines, accommodation, per diems etc.) through the  central payment system avoiding the use of imprests. Imprests are appropriate in certain cases. For example,  costs  below  the  central  payment  limit  (SBD$5,000  /  USD$675)  and/or  for  suppliers  in  rural  areas  that  will  only accept cash (for example, the allowances paid to members of Local Courts and Customary Land Appeal  Courts).55 Further, while the Ministry of Finance should process payment requests within two weeks, issues  with  compliance  or  general  administrative  problems  may  delay  this,  making  it  a  somewhat  riskier  process  than the use of imprests (especially if the dates of MC/LC sittings are not known well in advance).  The major problem is that imprests currently do not function as intended. Special imprests are not retired  as  funds  are  not  fully  acquitted.  A  number  of  reasons  account  for  this  including  a  lack  of  capacity  and                                                               55  MJLA and the Police prosecutor noted that they often pay for accommodation once back in Honiara from a  circuit, so reducing the need for larger sums of cash to be accessed beforehand.  42  commitment  to  hold  imprest  holders  to  account,56 a  lack  of  training  for  those  who  hold  special  imprests  (such  as  Local  Court  clerks)  and  the  challenges  of  the  Local  Court  clerk  organizing  the  court,  acting  as  a  clerk  and  ensuing  the  adequate  management  of  cash.  However,  whilst  not  perfect,  both  the  Public  Solicitor’s  Office  and  the  Police  Prosecutions  Directorate  reported  the  system  as  relatively  straightforward, suggesting broader deficiencies within the National Judiciary.  Organizational Leadership:  While PFM issues are important, they are partly a result of wider planning and  management  dysfunctions  within  the  National  Judiciary.  For  example,  the  court  calendar  is  confusing  and  subject  to  regular  changes.  Key  staff  are  sometimes  absent  and  lack  direction.57 There  appears  to  be  poor  communication between the Magistrates’ Court and other divisions. This has led to poor understanding and  ownership  regarding  financial  responsibilities.  Executive  Management  Team  meetings  appear  to  occur  on  an irregular  basis and a  number of  external stakeholders have suggested  that there  has  been  a reluctance  to accept outside assistance to core functions of planning and financial management.58   A broader driver of some of these challenges is the National Judiciary’s difficulty in transitioning to greater  financial  autonomy.  This  manifests  at  a  macro  level  as  confusion  among  some  stakeholders  over  where  financial  accountability  lies  between  the  Ministry  of  Justice  and  Legal  Affairs  and  the  National  Judiciary.  There is also less experience in financial management within the National Judiciary as some functions were  previously  held  by  the  Ministry.  Somewhat  paradoxically  as  financial  autonomy  has  increased  for  the  National Judiciary overall, it appears to have decreased for the districts. Although the districts hold their own  standing imprest, most decisions affecting how they might be used are taken at the central level. 4. Conclusion: Key Findings and Options for Reform   4.1 Summary of Key Findings   There  is  a  striking  lack  of  reliable  data  on  the  performance  of  local‐level  courts.  This  means  that  our  interpretation  of  available  data  must  be  treated  with  caution.  But  while  reasonable  people  may  interpolate  the  data  in  different  ways,  we  are  confident  about  two  conclusions.  First,  the  three  main  categories  of  disputes  experienced  by  rural  Solomon  Islanders  –  grievances  around  social  order,  land  and natural resources, and development funds – are not being adequately managed by church, kastom  or state justice institutions. Second, the considerable efforts to augment the funding and reform state  justice  institutions  over  recent  years  are  not  translating  into  better  justice  services  in  rural  areas.  This  study points to several reasons for this.                                                               56  The decision by MoFT to start to dock the salaries of those holding outstanding imprests may increase incentives  in this regard. However, a consequence of not issuing imprests to officers who already hold them has already led  to a culture of asking/coercing others to apply for an imprest on behalf of someone else, creating a number of  accountability issues.  57  RAMSI was monitoring absenteeism and while improvements occurred it remains a significant challenge.  58  This appeared to be changing under RAMSI assistance to support the financial functions of the National  Judiciary.  43   Structural  issues.  The  increasingly  centralized  structure  of  the  National  Judiciary  means  that  local‐ level courts are dealing with fewer issues in rural areas. The  number of Local Courts has dropped  by  a  third  since  1988  and  sittings  of  both  Local  Courts  and  CLACs  are  few  and  far  between  and  are  primarily heard in province capitals. CLACs need to compete for the time of magistrates to sit on their  panels  and  many  province  capitals  do  not  have  a  resident  magistrate.  Province  Magistrates’  Courts  hold  more  sittings  but  their  performance  is  constrained  by  impractical  jurisdictional  limits  given  the  limited  availability  of  first  class  magistrates.  All  local‐level  courts  find  that  centralized  management  means that administration of their operations does not reflect local realities.     Organizational issues. Workforce planning is a significant issue for local‐level courts. Sometimes this  means there is a lack of court personnel, but it often means that they are not distributed around the  country  in  accordance  with  need.  Coordination  between  police  and  Magistrates’  Courts  is  weak  and  relations  are  made  more  difficult  with  the  frequent  cancellation  of  Court  Circuits  due  to  poor  organization.      Financial  constraints.  Budget  allocations  are  reasonable  but  budget  execution  is  constrained  by  structural  and  organizational  issues.  There  is  no  clear  evidence  that  years  when  budgets  have  been  better executed result in more sittings being held. Significantly, Local Courts and CLAC sittings are so  expensive  that  a  substantial  increase  in  their  caseload  would  make  their  services  unaffordable  for  government.  However, the study  does not illuminate  other key issues which would be needed to assess the extent to  which local‐level courts are meeting justice needs of rural Solomon Islanders. For example:   Just outcomes? We are unable to make judgments about the quality of outcomes of cases which come  before  local‐level  courts.  We  do  not  know,  for  example,  whether  CLACs  help  to  promote  province  governments’ compliance with the timber rights process. We do not know whether filing a land case  with a Local Court reduces conflict around land even if a substantive resolution is not reached. We do  not  know  how  satisfied  specific  users  are  with  any  outcomes  of  proceedings.  We  know  that  many  criminal  cases  before  the  Magistrates’  Courts  are  guilty  pleas  but  we  do  not  know  the  justice  implications of this finding.     Nature  of  demand?  We  have  evidence  from  the  Justice  Delivered  Locally  study  that  rural  Solomon  Islanders  want  a  more  present  and  effective  state  justice  system.  But  we  are  unable  to  corroborate  this – for instance, it is not clear that the backlog of cases in local‐level courts indicates that there may  be unmet  demand. Unreliable data notwithstanding, the number  of cases brought by rural Solomon  Islanders in any local‐level courts is undeniably low. Most demand comes from within the state legal  system  itself,  from  police  and  prosecutors,  for  criminal  matters  to  be  heard  before  the  Magistrates’  Courts.  We  do  not  know  the  nature  of  unmet  demand  nor  whether  better  performing  local‐level  courts would lead to an increase in demand.  More research could be done on these gaps. However, this study has found more fundamental issues.  The  ability  of  the  state  justice  system  to  affordably  resolve  grievances  around  land  and  natural  44  resources  and  development  funds  and  less  serious  social  order  issues  is  extremely  limited.  As  it  currently  performs,  the  local  court  system  is  not  cost  effective.  Increasing  its  accessibility  and  affordability,  and  improving  the  quality  and  reliability  of  its  performance  would  require  an  increased  scale  of  funding.  This  would  be  a  difficult  case  to  make,  especially  as  competition  from  other  sectors  and services will increase as national revenue flows flatten off.   The study finds that the primary use of local‐level courts is for criminal issues heard by Magistrates’ Courts.  This  is  where  most  funding  and  reform  efforts  have  been,  and  continue  to  be,  channeled,59 yet  there  is  much room for improvement in the performance of the Magistrates’ Courts. Reasons for this need to be  addressed in any attempts at reform, as discussed below.  4.2 A Realistic Framework for Reform Efforts   It  would  be  a  simple  task  to  list  technical  fixes,  especially  in  relation  to  improving  Magistrates’  Court  performance.    But  as  scholars  and  practitioners  now  agree,  technical  solutions  that  are  not  carefully  moulded  to  the  context  are  not  of  much  use.  Building  on  the  emerging  consensus  about  effective  engagements  for  institutional  reform  (see  Andrews  2013,  Kelsall  2011,  and  Unsworth  2010),  this  study’s  recommendations are grounded in three principles:  1. Problem‐oriented.  The aim of reform is not to build the court system for the sake of itself, but rather  to address key ‘unmet justice needs’ of Solomon Islanders.  Thus improvements to the courts should  be  undertaken  where  these  can  be  linked  to  concrete  justice  outcomes  for  users.   The  JDL  research  highlighted three primary justice concerns:  social order (including crime, family issues and substance  abuse);  land  and  natural  resource  related  disputes  (primarily  in  areas  affected  by  forestry,  and  prospectively,  mining);  and  grievance  in  relation  to  development  spending  (from  both  donors  and  SIG).  This study has found that in the near and medium term courts will not be the principal locus for  managing  most  of  these  justice  concerns.   Recommendations  thus  focus  on  those  aspects  for  which  the courts may be a (partial) solution.    2. Realistic  and  doable.   Reforms  should  not  be  based  on  an  ideal  of  what  a  court  system  should  look  like  (best  practice),  but  rather  on  what  a  court  system  in  the  particular  context  of  Solomon  Islands  could look like (best fit).  Thus recommendations must be grounded in the very real constraints facing  Solomon Islands, which include:     Geography  and  demographics.    Solomon  Islands  enjoys  extraordinary  social  and  linguistic  diversity,  but  coupled  with  its  scattered  geography  and  low  density  of  settlement  patterns,  this  imposes  especially  high  costs  on  linking  people  across  the  country  to  negotiate  and  sustain collective agreements between citizens and their government.    Fiscal constraints. The prevailing formal structures and systems of government therefore remain  only  partially  in  place,  their  reach  is  highly  uneven,  and  is  often  contested.  But  any  renewed                                                               59  For example, SIG is currently trying to recruit eight more magistrates.  45  efforts  to  ‘bring  government  closer  to  the  people’  are  likely  to  be  constrained;  the  costs  of  government  are  already  high,  and  growth  in  government  revenue  is  likely  to  flatten  off  (International Monetary Fund 2014, 3).     Capacity  limitations.   Serious  limitations  in  professional  capacity  have  led  to  the  placement  of  international  actors  in  in‐line  roles  in  the  judiciary.  The  difficulty  SIG  has  experienced  in  increasing the number of magistrates beyond the current seven demonstrates the severity of  human  capacity  constraints,  and  there  is  no  easy  solution  to  this,  making  seemingly  small  reforms beyond reach.      3. Tractable.   Beyond  the  above  ‘hard’  constraints,  reforms  need  to  take  into  account  the  contours  of  the political space for reform.  Investment in justice institutions is not isolated from, but is rather an  inherent and important part of, the broader governance landscape.  The recommendations thus aim  to  align  with  the  broadest  possible  set  of  incentives  and  constituents  so  as  to  be  tractable  and  sustainable.  Among key features of the political space for reform are:     Clientilistic governance.  Solomon Islands’ nominally Westminster‐style government is belied  by a more deeply embedded political logic, based on short‐term individual relations and deals.  This  undermines  the  credibility  of  policy  commitments,  and  corrodes  the  performance  of  public sector institutions by destroying the links between political choices, policy, budget and  expenditure and performance.      Impact  of  extractives‐based  economy.  The  political  and  economic  predominance  of  the  logging  industry  has  profoundly  shaped  how  government  performs  and  this  continues  to  undermine  the  willingness  of  political  and  business  leaders  to  invest  in  creating  representative, fair and accountable national or local public authorities.      Dependency on external aid. Since the RAMSI intervention in 2004, dependence on external  aid  has  increased  and  many  core  state  agencies  rely  on  both  formal  and  tacit  agreements,  typically with the Australian government, to ‘co‐produce’ these functions. Experience shows  that this can make some sectors perform well (such as health and education), but has in  other  sectors  (including  the  judiciary  and  police)  weakened  the  domestic  political  incentives  to  reform and created alibis for under‐performance by Solomon Island officials.  4.3 Reform Priorities There is a need to improve the management of serious crimes cases that originate in the provinces.   Serious  criminal  cases  –  those  for  which  a  maximum  penalty  exceeds  five  years  imprisonment  or  SBD$50,000 (USD$6,750) – are beyond the jurisdiction of even Principal Magistrates. Such cases are first  submitted  to  Magistrates’  Courts  for  committal  proceedings  to  the  High  Court.   Yet,  in  the  years  2008‐ 46  2012, committals have only come from Gizo and Honiara, despite serious indictable cases, including sexual  violence  cases,  pending  in  other  jurisdictions.    One  possible  explanation  of  this  is  the  absence  of  a  permanent public solicitor, which is needed for committal proceedings, outside Gizo and Honiara.   Further  examination  is  needed  to  analyze  the  nature  and  number  of  serious  criminal  cases,  reasons  for  the  lack  of  committal  proceedings,  and  the  impact  of  this  on  people’s  lives,  in  order  to  consider  options  for reform.  Improving the performance of the National Judiciary on these cases would not only promote  justice and due process, but also add public credibility to local forms of authority.  Efforts to improve access to and efficiency of local‐level courts should be incremental, and experimental,  following credible actions by the government and National Judiciary.  The  menu  of  technical  reforms  aimed  at  improving  the  quality  and  efficiency  of  the  judiciary  includes  technical assistance, training and additional resources (especially staffing) for the following:     Case management systems for better flows of information and oversight;   Budgeting, programming and planning capacities of the National Judiciary, including to reduce the  percentage of circuit and court sittings that are cancelled;   Productivity  and  performance  management  of  judicial  personnel;  setting  and  enforcing  targets  for case dispositions;     Rationalized case listing procedures to reduce any tendency toward arbitrariness or favoritism in  the selection of cases to be heard;   Human  resource  management,  including  the  physical  placement  of  court  personnel  as  well  as  their  existing  terms  and  conditions,  including  considering  raising  jurisdictional  levels  of  Resident  Magistrates;  Financial management, including analyzing bottlenecks in financial flows and determining if there  is scope for the possible devolution of budget control to provincially‐based Magistrates Courts. The  National  Judiciary  deserves  credit  for  moving  on  some  of  these  topics  over  the  past  years.  These  include  establishing  a  separate  imprest  account  for  Local  Courts  and  CLACs,  creating  a  secretariat  to  administer  these  courts,  and  efforts  to  improve  the  terms  of  engagement  of  magistrates  and  recruit  additional  magistrates.  Other  issues,  however,  have  seen  little  movement,  including  case  listing  procedures  and  planning  improvements.   And  to  reach  impact  on  results,  coordination  is  needed  with  other  institutions,  including  most  prominently  the  police,  which  has  remained  a  very  weak  link  despite  significant assistance from RAMSI.  To the extent government and the National Judiciary continue to move forward on parts of this agenda  to improve Magistrates’ Courts, donors should be prepared to provide support in incremental ways that  encourage, rather than blunt government incentives to invest.  Effective support should aim to deliver  tangible  results  to  end  users  through  experimentation  at  the  point  of  service  delivery,  rather  than  through wholesale institutional reform at the top end. And here it is important to remember the caveats  above  –  there  is  no  guarantee  that  improved  efficiency  will  lead  to  improved  quality  or  to  meeting  significant unmet justice demands.  47  With regard to Local Courts, a preoccupation with measures to improve their efficiency should not divert  attention from the larger question of whether they could play an effective role in today’s Solomon Islands.  People  commonly  refer  with  nostalgia  to  the  system  inherited  at  independence  and  through  the  late  1980s, in which dozens of easily accessible Local Courts adjudicated a wide range of disputes in ways that  corresponded with community concerns and norms. Decisions, of course, would tend to be aligned with  how  power,  privilege  and  exclusion  were  locally  ordered,  but,  by  and  large,  Local  Courts  provided  quick  and ongoing venues to contest issues peaceably and reach working resolutions of local justice problems.  Today these courts are neither local, nor acting as courts (i.e. they are not bringing disputes to resolution).  Can  these  courts  be  restored  to  what  they  once  were?  This  is  highly  unlikely.  First,  the  fiscal  constraints  that  prompted  state  ‘retreat’  from  rural  areas  through  centralization  are  still  there,  making  increased  sittings  and  locations  difficult,  even  if  there  is  significant  room  to  increase  the  efficiency  of  expenditure.  More importantly, though, the broader political and administrative apparatus in which Local Courts used  to function is no longer there.  To the extent Local Courts were seen as both legitimate and effective had  much  to  do  with  the  fact  that  they  were  part  of  a  system  of  legislative  and  executive  power  –  local  assemblies called Area Councils and District/Area executive government and policing, backed by credible  coercive powers of the central State. Moreover, while their primary function in earlier times was to deal  with a range  of social order problems, the land issues for which they now have exclusive jurisdiction are  mainly  related  to  the  impacts  of  commercial  investment,  which  is  beyond  their  ability  to  manage.  The  current proposal for new fora to take over the customary land jurisdiction of the Local Courts, the Tribal  Land  Dispute  Resolution  Panels  proposal,  has  been  on  the  agenda,  with  no  movement,  for  years,  indicating that it would face the same problems.  Local‐level courts are not the best available venue to contest and resolve disputes for the bulk of social  order issues or grievances around land, natural resources and development funds.   In respect of the local‐level courts, several factors have combined to draw this conclusion. Local‐level courts  deliver low returns on investment; there is no reason to believe returns to additional investment would be  higher. Lower‐level courts are in large part irrelevant to the concerns and priorities of political and business  leaders. For the most part, they are able to settle their disputes through other means and venues, and thus  are  unlikely  to  mount  or  sustain  demands  for  government  to  invest  political  and  administrative  capital  in  improved performance by the judiciary. It is not clear that the recommended remedial measures (as above)  would  automatically  guarantee  local‐level  courts  would  become  more  responsive,  or  that  user  demand  or  satisfaction would increase. The current proposal for new fora to take over the customary land jurisdiction  of the Local Courts, the Tribal Land Dispute Resolution Panels proposal, would likely face the same problems. 48  5. References   Allen, Mathew. 2013. “Melanesian’s Violent Environments: Towards a Political Ecology of Conflict in  Western Pacific.”Geoforum  44: 152–6.     Allen, Mathew, Dinnen Sinclair, Evans Daniel and Monson Rebecca. 2013. “Justice Delivered Locally:  Systems, Challenges and Innovations in Solomon Islands.” Justice for the Poor Research Report, World  Bank, Washington, DC.     Andrews, Matt. 2013. The Limits of Institutional Reform in Development: Changing Rules for Realistic  Solutions. Cambridge: Cambridge University Press.     Customary Land Appeals Court. 2012. “Key Performance Indicators Report”, National Judiciary, Honiara.    Cox, Marcus, Emele Duituturaga, and Eric Scheye. 2012. “Building on Local Strengths: Evaluation of  Australia law and Justice Assistance”. Australia Government ODE Evaluations and Reviews,  http://www.ode.ausaid.gov.au/publications/evaluation‐law‐and‐justice.html    Craig, David. 2012. “Security, Justice and Governance in Solomon Islands: Institutional Drivers,  Institutional Prospects with an Extended Discussion of Programming Possibilities and Parameters for the  World Bank in Solomon Islands.” Internal Working Paper.    Dinnen, Sinclair, and Nicole Haley. 2012. “Evaluation of the Community Officer Project in Solomon  Islands.” Justice for the Poor Research Report, World Bank, Washington, DC.     Ehmann, Jennifer. 2012. “Field Report to Kirakira” Solomon Islands. Unpublished.     Ehmann, Jennifer. 2013. “Institutional and Fiscal Analysis ‐ Case File Analysis: Solomon Islands  Magistrates Courts, Western District, Eastern District, Malaita District, Solomon Islands.” Internal  Working Document.   Eisenberg, Theodore, and Charlotte Lanvers. 2009. “What is the Settlement Rate and Why should we  care?” Journal of Empirical Legal Studies, 6 (1): 111‐146.    Evans, Daniel, and Michael Goddard, with Don Paterson. 2011. “The Hybrid Courts of Melanesia: A  Comparative Analysis of Village Courts of Papua New Guinea, Island Courts of Vanuatu and Locals Courts  of Solomon Islands.” Justice and Development Working Paper 13/2011, World Bank, Washington, DC.     Goddard, Michael. 2010. “Justice Delivered Locally Solomon Islands.” Justice for the Poor Literature  Review, World Bank, Washington, DC.   Gouy, Jonathan, and Mathew Harding. 2011. “True Cost of Policing in the Solomon Islands.” Identifying  policing and security expenditure and costs borne by external agencies, Final Report.      International Monetary Fund. 2014. “Solomon Islands, Third Review Under the Extended Credit Facility  Arrangement and Request for Modification of Performance Criteria.” Staff Report; Press release; and  Statement by the Executive Director for Solomon Islands, Country Report No. 14/170, June 2014, p.3,  Washington, DC.   49    Jon T, Johnsen. 2012. “The European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ) Reforming  European Justice Systems ‐ Mission Impossible?” International Journal for Court Administration, 4 (3): 1‐ 19.    Kelsall, Tim. 2011. “Going with the Grain in African Development?”. Development Policy Review, 29(1):  223‐251.     Krone, T, Rausi, and J, Idufo’oa, P. 2008. “Land in Court: Customary Land Disputes before the Local Court  in Solomon Islands.” Unpublished.     Local Courts. 2012. “Key Performance Indicators Annual Report”, National Judiciary, Honiara.    Monson, Rebecca. 2010. “Women, State Law and Land in Peri‐Urban Settlements on Guadalcanal,  Solomon Islands.” Justice for the Poor Briefing Note 4 (3), World Bank, Washington, DC.   RAMSI.  (n.d.).  “The  Magistrates’  Court  Sustainability  Taskforce  END  REPORT  Part  B  –  Financial  Management”. Mimeo  Report of the Officer in Charge of the Police Prosecution Services. 2013. New Georgia, Solomon Islands.   Solomon Islands Budget. 2013. “Budget Strategy and Outlook. Budget Paper, no.1, Circulated by the  Honorable Rick Houenipwela MP, Minister of Finance and Treasury for the Information of the Honorable  Members on the Occasion of the Budget 2013.” Solomon Islands.     Solomon Islands Government. 2009. “Report on 2009 Population and Housing Census.” Solomon Islands  Statistical Office, Honiara.    Takoa, Tabunawati, and John Freeman. 1988. “Provincial Courts in Solomon Islands.” In Pacific Courts  and Legal Systems, ed. G. Powles and M.Pulea, 73‐77. Suva: University of the South Pacific.     Unsworth, Sue. 2010. “An Upside Down View of Governance?” Brighton: Institute for Development  Studies.    Williams, Richard. 2013. “Justice Delivered Locally – Institutional and Fiscal Analysis. Fiscal Analysis of  the National Judiciary, Solomon Islands.” Internal Working Document.      Williams, Shaun. 2011. “Public Land Governance in Solomon Islands: Promoting equity and Managing  Conflict in Development.” Justice for the Poor Briefing Note 6 (1), World Bank, Washington, DC.     Zurstrassen, Matthew. 2013. “Justice Delivered Locally – Institutional and Fiscal Analysis, Institutional  Analysis of Local Courts and Customary Lands Appeals Courts, Solomon Island.” Internal Working Paper.     50