> NOTAS DE POLÍTICA PERÚ Cómo enfrentar los conflictos ambientales mineros Si bien el Gobierno peruano ha avanzado en el diseño e implementación de las regulaciones ambientales y sociales, un porcentaje importante de los conflictos mineros en el Perú está asociado a problemas de índole social y ambiental. Las comunidades perciben que la mediana y gran minería amenazan a sus medios de subsistencia, y su calidad y modo de vida. Por ello, es esencial mejorar la credibilidad y efectividad del Estado como árbitro imparcial que garantice los derechos de los ciudadanos y de los mecanismos de participación ciudadana. Impacto sobre los medios de subsistencia La pérdida de tierras comunales representa la desintegración de la base agraria de los pueblos indígenas y las comunidades campesinas. Una vez que se transfieren las tierras a las empresas mineras, las comunidades a menudo son incapaces de reemplazarlas. Esta situación pone en peligro sus medios de subsistencia, afectando el tejido social porque muchos de sus miembros buscan alternativas fuera de la comunidad. Impacto en la calidad de vida El costo económico asociado a la contaminación del agua por las compañías mineras medianas y grandes se estimó en US$ 308,3 millones en 2009. La mediana y gran minería requieren cantidades importantes de agua para perforación, voladura, procesamiento de minerales y otros. La minería puede impactar las corrientes de agua superficial, los niveles de evapotranspiración, y el comportamiento de las aguas subterráneas; también, puede causar acidificación del agua y la liberación de químicos peligrosos que contaminan arroyos, ríos y lagos. Además, las comunidades en áreas de influencia de proyectos mineros pueden resultar afectadas por la reducción en la cantidad de agua para los usos tradicionales. Una dificultad adicional consiste en el impacto de los Pasivos Ambientales Mineros (PAM) que, esparcidos en diferentes áreas, han afectado a las comunidades rurales y sus economías. El inventario de PAM alcanzó 8 616 sitios en 2015. Impacto sobre el modo de vida Para las comunidades amazónicas y andinas, el territorio comprende los recursos naturales, las relaciones sociales y la base material del vínculo con sus ancestros culturales y sus rituales. La pérdida de territorio es más que la pérdida de tierras agrícolas y pastizales, ya que puede conducir a la ruptura de valores y comportamien- tos compartidos y la pérdida de la cultura y la identidad. Dos visiones divergentes de la “tierra y el territorio” co- lisionan como efecto de la minería. Una que considera la tierra como una mercancía, con un precio establecido por el mercado, y otra que asocia la tierra a un “territorio” y una forma de vida. > PERÚ CÓMO ENFRENTAR LOS CONFLICTOS AMBIENTALES MINEROS Dinámica del conflicto El conflicto es la interacción entre los problemas y las condiciones sociales, institucionales y legales en la que estos problemas tienen que resolverse (condiciones subyacentes). Una vez que se originan, los conflictos tien- den a escalar o resolverse. PROBLEMAS FACTORES DE ESCALAMIENTO (ej., escasez de agua y tierras, contaminación, (ej., consulta deficiente, falta de información, incumplimiento de convenios, etc.) compensación inadecuada) CAUSA DEL CONFLICTO CONFLICTO CONDICIONES SUBYACENTES FACTORES DE DES-ESCALAMIENTO (ej., exclusión social, asimetría de poder, desconfianza en (ej., mediación efectiva, comunicación mejorada, etc.) la imparcialidad del gobierno, etc.) Tipos de problemas registrados en base a un estudio cuantitativo de 220 casos entre 2008 y 2014 Ambiental Social Permisos • Contaminación y/o reducción de la cantidad • Incumplimiento de acuerdos • Cuestionamientos al EIA de agua • Demandas laborales • Cuestionamientos a permisos y regulaciones • Impactos en la flora, pastos y agricultura • Pagos por tierras • Modificación del EIA • Pasivos ambientales mineros y accidentes • Falta de respeto a la cultura • Oposición a la construcción de y quejas exis- • Impactos en la salud pública • Administración inadecuada de tentes vinculadas a diques de colas. • Impactos en la fauna, el ganado y los peces beneficios. • Emisiones de polvo y humo • Explosiones y vibraciones. Causas del conflicto Ampliando el análisis desde los problemas hasta las condiciones subyacentes con los que estos problemas interactúan, surgen tres causas principales por las cuales emergen los conflictos socioambientales: Amenazas a los medios de vida: Las comunidades son vulnerables debido a la falta de títulos y apoyo del Estado en sus esfuerzos por proteger sus derechos a la tierra y a los recursos naturales. Adicionalmente, las comunidades están en desventaja frente al derecho preeminente de los titulares de derechos mineros para acceder al suelo, y tienen escasas oportunidades para participar en las decisiones de desarrollo vinculadas con sus tierras y los recursos naturales que han usado tradicionalmente. Amenazas a la calidad de vida: A las comunidades les preocupa el impacto del desarrollo minero sobre su salud y los recursos naturales. Esta preocupación se alimenta con la falta de data confiable y representativa sobre la calidad ambiental y las fuentes de contaminación. También perciben que el Gobierno es inconsistente en su intento de garantizar el cumplimiento de las regulaciones ambientales; por su limitada capacidad de fiscaliza- ción y transparencia, y la capacidad de las empresas mineras de apelar y neutralizar las sanciones que reciben. Amenazas a los modos de vida: Existen factores históricos que acrecientan la percepción de vulnerabilidad de las comunidades. Los derechos a la integridad cultural están débilmente protegidos y pocas instituciones in- corporan en su accionar perspectivas interculturales. La implementación selectiva de la Ley de Consulta Previa ha marginalizado a las comunidades campesinas de la costa y la sierra. Las comunidades y sus líderes no cuen- tan con el debido apoyo para fortalecer su capacidad de participar en la planificación, diálogo y negociaciones de desarrollo regional y local. Logros Marco legal y regulatorio • La creación del Ministerio del Ambiente (MINAM) y del Organismo de Evaluación y Fiscalización Am- biental (OEFA) en 2008 • El incremento de los estándares de calidad ambiental y emisiones para aire y agua • El perfeccionamiento del proceso de evaluación de impacto ambiental • El mejoramiento de las regulaciones ambientales y sociales para la minería en 2014 • La aprobación de la Ley de Consulta Previa en 2011. Gestión del conflicto socioambiental • La creación de OEFA y el establecimiento de los Consejos de Gestión de Cuencas, han mejorado la capacidad del Gobierno para incidir en el cumplimiento de las regulaciones ambientales • El establecimiento de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS) ha cambiado el foco de la gestión desde el control hacia la prevención, la intervención temprana y la transformación de los conflictos. Asimismo, se han establecido oficinas para la gestión de conflictos en entidades sectoriales y regionales • La instalación de las mesas de diálogo y desarrollo, que han surgido como respuesta a situaciones de alta conflictividad, promoviendo la realización de acuerdos multiactores. Desafíos • Falta un enfoque integral para abordar las causas del conflicto socioambiental minero. Existe un exceso de confianza en la capacidad del EIA para resolver conflictos ambientales • Necesidad de mejorar la capacidad de OEFA para el monitoreo ambiental y la transparencia de la información ambiental. El Perú no cuenta con redes de monitoreo de aguas y suelos en zonas mineras. Tampoco existen líneas de base ambientales e inventarios de recursos naturales en las regiones mineras • Falta un liderazgo fuerte para el Sistema de Prevención y Gestión de Conflictos que incluya un sistema para la recepción, seguimiento de quejas o disputas a nivel nacional y regional • Seguimiento y monitoreo de los acuerdos de las mesas de diálogo y desarrollo. ¿Cómo avanzar? Incidir en las amenazas percibidas por las comunidades mineras, requiere reformas políticas e institucionales que enfrenten el impacto de la minería sobre los medios de vida, la calidad de vida y los modos de subsistencia, y mejoren el sistema de gestión y prevención de conflictos. 1. Impacto sobre los medios de vida • Facilitar y completar la titulación de tierras para las comunidades indígenas y campesinas • Desarrollar normas para reconocer y proteger los derechos de uso tradicionales para el agua y otros recursos naturales • Activar la Defensoría del Pueblo como verificador independiente de las reformas que prote- gen los derechos de las comunidades locales sobre las tierras y los recursos naturales. > PERÚ CÓMO ENFRENTAR LOS CONFLICTOS AMBIENTALES MINEROS 2. Impacto en la calidad de vida • Reforzar la fiscalización ambiental y la difusión de la información ambiental a nivel nacional y regional, incluyendo la actualización de los límites de calidad ambiental y de emisión/descarga según sea necesario • Divulgar información sobre las prioridades ambientales en los distritos que recibirán inversiones mineras • Establecer redes de monitoreo hidro-meteorológicas, de calidad del aire y calidad del agua en áreas de prioridad para la inversión minera. 3. Impacto en el modo de vida • Desarrollar procedimientos de consentimiento libre y previo para la exploración y explotación mineras que cumplan con la Ley de Consulta Previa y estén alineados con la OIT 169 • Aplicar la Ley de Consulta Previa a las comunidades campesinas andinas • Institucionalizar los acuerdos de desarrollo entre múltiples actores que logren alinear las in- versiones sociales de los proyectos mineros con las prioridades de los planes de desarrollo regional en áreas mineras. 4. Fortalecimiento de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS) • Alinear a diferentes agencias sectoriales bajo una estrategia de prevención y gestión del conflicto que vincule también a las agencias descentralizadas y regionales • Establecer procedimientos y protocolos para escalar quejas y conflictos no resueltos que incluya múltiples puntos de entrada • Establecer un sistema integrado de seguimiento de quejas sujeto a la revisión periódica por el Defensor del Pueblo. Programa del Banco Mundial El Banco Mundial ha apoyado al sector Medio Ambiente financieramente y con asistencia técnica: 2005 Estudios sobre las dimensiones ambiental y social de la minería en el Perú 2007 Análisis ambiental de país 2009 Programa ambiental de préstamos de políticas de desarrollo 2016 Inversiones para el desarrollo sustentable (en preparación) 2016 Opciones de política para mejorar la resolución de conflictos socioambientales en la minería. Para más información por favor contacte a Sandra Arzubiaga (511) 622 2339 sarzubiaga@worldbank.org