58296 GUINÉ-BISSAU MEMOR ANDO ECONÓMICO DO PAÍS Um novo começo SUMÁRIO GUINÉ-BISSAU MEMOR ANDO ECONÓMICO DO PAÍS Um novo começo SUMÁRIO ii GUINÉ-BISSAU: MEMORANDO ECONÓMICO DO PAÍS Este é um sumário do Memorando Económico do País de 2015 elaborado pelo Grupo do Banco Mundial e disponível em http://www.worldbank.org/pt/country/guineabissau Índice PREFÁCIO.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iv INTRODUÇÃO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 CRESCIMENTO E POBREZA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Visão Geral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Desenvolvimentos económicos recentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 FRAGILIDADE E CONSTRUÇÃO DO ESTADO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 PRIORIDADE #1: FORTALECER O SECTOR PÚBLICO.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Prioridade #1.1: Pagar os salários públicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Prioridade #1.2: Fortalecer a Gestão das Finanças Públicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Prioridade #1.3: Aumentar a eficiência e impacto da Função Pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Prioridade #1.4: Mobilizar receita fiscal adicional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 PRIORIDADE #2: MELHORAR O FORNECIMENTO DE SERVIÇOS PÚBLICOS BÁSICOS. . . . . 21 Prioridade #2.1: Saúde e educação.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Prioridade #2.2: Implementar programas de assistência social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Prioridade #2.3: Melhorar acesso a electricidade barata e água potável.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 PRIORIDADE #3: SUPORTAR O RELANÇAMENTO DOS SECTORES PRODUTIVOS.. . . . . . . . . 27 Prioridade #3.1: Aumentar o potencial do sector do caju. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Prioridade #3.2: Suportar a produção de arroz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Prioridade #3.3: Promover o desenvolvimento sustentável das pescas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Prioridade #3.4: Preparar para o desenvolvimento das indústrias extractivas. . . . . . . . . . . . . . . 31 Prioridade #3.5: Preservar a riqueza natural do país. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 PRIORIDADE #4: ESTIMULAR O INVESTIMENTO PRIVADO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Prioridade #4.1: Melhorar o porto.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Prioridade #4.2: Melhorar o ambiente de negócios, incluindo estradas e TIC.. . . . . . . . . . . . . . 35 RECONHECIMENTOS.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Prefácio A Guiné-Bissau é um país com um enorme potencial. É um país rico. É rico em recursos naturais e a sua imensa biodiversidade é única. É o quinto maior exportador de castanha de caju do mundo e a qualidade do caju da Guiné-Bissau é reconhecida universalmente. A Guiné-Bissau também tem uma vantagem comparativa na produção de arroz e pode vir a ser um exportador líquido de arroz, mais uma vez. Por último, a Guiné-Bissau possui a riqueza do seu povo cujo engenho, perseverança e resiliência têm sido postos à prova com frequência em tempos de guerra, de fome e de crise. Contudo, é um dos poucos países africanos onde a pobreza parecia estar a crescer na sequência de muitos anos de instabilidade política. A Guiné-Bissau está, mais uma vez, a emergir de um período de instabilidade política. Com um novo governo democrático e inclusivo no poder e com a estabilidade a ser restaurada, os sinais de um futuro menos frágil e mais próspero parecem promissores. Este será um período de progresso na Guiné- Bissau. É uma oportunidade para um novo recomeço, conforme o expressa o lema crioulo Terra Ranca! O grande potencial da Guiné-Bissau mal se traduziu em meios de subsistência melhores para a sua população. Como é que a riqueza do país pode ser accionada a bem de todos os guineenses? Como se podem reduzir as elevadas taxas de pobreza? Como se podem aumentar os rendimentos, incluindo para os mais pobres e mais vulneráveis? Como é que a Guiné-Bissau, explorando a sua rica biodi- versidade, se pode tornar um país próspero? Estas são algumas das perguntas que o Memorando Económico do País de 2015 do Grupo Banco Mundial discute nesta análise meticulosa dos constrangi- mentos ao crescimento partilhado. Segundo o Memorando Económico do País, as grandes prioridades da Guiné-Bissau para surgir como um país estável e próspero são as seguintes: reforço do sector público, incluindo o pagamento pontual dos salários públicos; investimento na gestão das finanças públicas; aumento da eficiência da função pública e mobilização de receita fiscal adicional. Melhoria no fornecimento de serviços públicos básicos, incluindo da saúde e educação, de electricidade e água e recurso a programas de assistência social. Apoio à revitalização dos sectores produtivos, incluindo o caju, arroz, pescas e indústrias extrac- tivas a par de uma gestão cuidadosa da riqueza em recursos naturais. Promoção do investimento pri- vado, com incidência nos portos, no clima de investimentos, nas estradas, Tecnologias de Informação e Comunicações (TIC) e outros. Por fim, as alterações climáticas acrescentam um incentivo extra para a protecção do ambiente. Esforços decisivos e bem coordenados nestas áreas podem transformar o ciclo vicioso de fragilidade, de crescimento anémico e de pobreza num ciclo virtuoso capaz de desencadear o tremendo potencial da Guiné-Bissau em benefício de todos os guineenses, em especial mulheres e jovens. Vera Songwe Directora para o País  1 Introdução A Guiné-Bissau tem sofrido com a instabilidade seguiu em diante e realizou um progresso constante até política contínua e com a ausência de instituições ao ponto em que actualmente o rendimento per capita eficientes ao longo de mais duas décadas, o é cerca de cinco vezes superior ao da Guiné-Bissau que a tornaram um dos países mais pobres e (Figura 1). Desde 2007, Cabo Verde já não é considerado frágeis do mundo. A Guiné-Bissau tem enfrentado várias um País Menos Desenvolvido. Hoje em dia as histórias adversidades no passado. A luta pela independência foi de sucesso abundam na África Subsaariana. A região uma das mais precoces, longas e sangrentas em África. encontra-se actualmente entre as mais dinâmicas do Quando a independência foi conquistada em 1974, a mundo, o que resultou numa melhoria das condições construção de um Estado viável e próspero apresentou de vida para muitos Africanos, e ao longo das últimas vários desafios: até essa data não havia existido um décadas tem resultado numa redução considerável esforço para desenvolver infra-estruturas ou instituições da pobreza (Figura 2). Um novo começo—conforme durante os tempos coloniais; a somar a isto, as tensões reflectido no mote crioulo, Terra Ranca—traz consigo étnicas resultaram numa Guerra Civil em 1998, o que a promessa de trazer crescimento e prosperidade à causou a perda de vidas humanas e a destruição dos Guiné-Bissau. poucos activos físicos que existiam. Depois de décadas A fragilidade continua a definir a trajectória de de instabilidade, um período de calma e progresso desenvolvimento da Guiné-Bissau, no entanto, esta pode surgiu em 2009. No entanto, em Abril de 2012, um golpe militar interrompeu este ciclo. É necessário um novo começo para alterar as dinâmicas que têm mantido a Guiné-Bissau um país pobre. Em 2013, o Produto Nacional Bruto per capita era de US$ 590. O crescimento económico médio não tem igualado sequer o ritmo do crescimento da população. Em 2010, a pobreza na linha nacional de pobreza de US$ 2 por dia era de 70 por cento; e a extrema pobreza no nível de US$ 1 por dia era de 33 por cento. Estes números aumentaram desde os níveis registados em 2002—e estima-se que podem ter aumentado ainda mais desde 2010. Chegou agora a oportunidade de concretizar um novo começo e virar a página do crescimento anémico e pobreza. As eleições ocorridas em Maio e Junho de 2014 são descritas por muitos observadores como as mais livres e justas da história do país. O registo de votantes e a participação registaram níveis recorde. As condições para o progresso e estabilidade são favorá- veis. Ao mesmo tempo, Cabo Verde, na sequência de uma luta conjunta pela independência na Guiné-Bissau, 2 GUINÉ-BISSAU: MEMORANDO ECONÓMICO DO PAÍS FIGURA 1: A Guiné-Bissau tem estagnado ao invés de FIGURA 2: A pobreza tem decrescido na África Cabo Verde que se tem transformado Subsaariana. (PNB per capita, US$, Paridade de Poder de Compra (PPP)) (pobreza a US$ 1,25 PPP, milhões de pobres e contagem da pobreza, África Subsaariana) Cabo Verde Guiné-Bissau 6000 milhões de pobres contagem de pobreza contagem de pobreza (US$ 1,25, PPP) em % da pop. 450 70 5000 400 Graduação da 60 Lista de PMDs 350 4000 das Nacões 50 milhões de pobres Unidas 300 (2007) 3000 250 40 Independência conjunta 200 30 2000 após uma luta longa e sangrenta 150 20 1000 Guerra Civil 100 Estagnação 10 50 0 1974 1984 1994 2004 0 0 1981 1990 1999 2008 Fonte: Indicadores de Desenvolvimento Mundial (WDI, 2014) e staff do Banco Mundial. Fonte: World Bank Poverty & Equity Databank and PovcalNet. ser suplantada. O Relatório de Desenvolvimento Mundial princípio inclusivo, com um terço da composição deste de 2011 do Banco Mundial define a fragilidade como a ser constituído por partidos minoritários. Isto aumenta um período em que “os Estados e a instituições não têm a legitimidade uma vez que representa diversos sectores a capacidade, responsabilidade, ou legitimidade para da população. O Governo tem demonstrado também mediar as relações entre grupos de cidadãos e entre os um compromisso com o mandato de servir a população cidadãos e o Estado, tornando-os vulneráveis à violên- através do pagamento de salários públicos, manuten- cia”. De facto, mediar entre interesses em competição ção de escolas abertas, e melhoria no acesso a serviços para promover o bem-estar comum é uma das principais de água e energia. Os esforços contínuos para suster responsabilidades do Governo. A defesa e aplicação e aumentar a legitimidade serão uma prioridade de da lei garantem um nível plano e equitativo para todas topo. Esta prioridade deverá ser mais desenvolvida ao as interacções, incluindo transacções de negócios: é a aumentar a responsabilização do Governo, assim como a base para a concorrência justa para garantir a alocação respectiva capacidade para aumentar o fornecimento de mais eficiente de recursos, aumentando assim o retorno bens e serviços públicos. dos recursos para a sociedade como um todo. Mesmo O foco nos seguintes pilares será crucial para um quando os mercados competitivos falham, os Governos novo começo que restaure o crescimento, reduza a aumentam o bem-estar da Nação ao implementar pobreza e alcance uma maior prosperidade: (i) fortaleci- impostos para providenciar bens e serviços públicos. Ao mento do sector público, (ii) melhoria no fornecimentos fazê-lo, os Governos devem focalizar-se especialmente dos serviços públicos, e (iii) libertar o potencial do sector nos que são economicamente menos afortunados: os privado. Em conjunto, estes vão apoiar o progresso na pobres do país. Uma governação forte e a iniciativa construção do Estado, ao fortalecer o compacto social privada reforçam-se assim mutuamente e promovem entre o Governo e os cidadãos. As empresas privadas uma avenida para o crescimento, redução da pobreza, e competitivas vão criar empregos e pagar impostos para prosperidade partilhada. um Governo que irá por seu turno fornecer serviços O Governo recém-eleito já efectuou esforços con- públicos. Um Governo mais efectivo—que implemente sideráveis para aumentar a sua legitimidade. Aumentar uma mediação competente com base na Lei e na a capacidade e responsabilização vão ser agora os pró- melhoria do bem-estar público—irá estar numa melhor ximos passos cruciais. O Governo foi formado com um posição para se insular das facções em concorrência INTRODUÇÃO 3 que perseguem os seus interesses à custa da sociedade. exijam melhor governação e peçam mais responsabilida- A alavancagem do apoio dos parceiros de desenvolvi- des às autoridades, por sua vez a melhoria nas políti- mento por parte do Governo—em simultâneo com o cas públicas vão desempenhar um papel crucial para investimento na capacidade de fornecer serviços públi- uma economia de mercado funcional. A Guiné-Bissau cos—deverá focar-se em constrangimentos-chave para demonstrou ter efectuado progressos no período de as empresas privadas para promover as condições de 2009-2012. A reconstrução e resumo desses progressos crescimento. O apoio ao sector produtivo e à melhoria irá abrir caminho para fora da pobreza e fragilidade, em da governação podem reforçar-se mutuamente: a subida direcção a um novo futuro. dos rendimentos pode possibilitar que os cidadãos 4 Crescimento e Pobreza Visão Geral pequenos agricultores, e virtualmente todos os peque- A Guiné-Bissau é uma economia rural, quase inteira- nos agricultores estão envolvidos no cultivo de alguma mente dependente de uma única colheita: caju. Trata-se quantidade de caju. Existe por isso uma ligação próxima da principal fonte de rendimento para a maioria dos entre a pobreza, preços agrícolas e níveis de produção. pobres do país. As castanhas de caju são também a Uma vez que a Guiné-Bissau é uma sociedade larga- principal exportação da Guiné-Bissau, correspondendo mente agrária, a pobreza é relativamente disseminada ao a cerca de 85 a 90 por cento do total de exportações do longo do país, embora seja relativamente mais reduzida país. A vasta maioria da colheita de caju é produzida por na capital, Bissau (Figura 3). FIGURA 3: A pobreza encontra-se disseminada de forma relativamente igual pela Guiné-Bissau, embora com alguma concentração no Norte (Rácio de contagem da pobreza extrema a $1 dia (PPP)) (.5,.6] (.4,.5] (.3,.4] (.2,.3] [.1,.2] Fonte: J. Montalvão., M. Hanusch, e J. Baez. 2014. ‘Mapping Poverty in Guinea-Bissau’ (draft), baseado em cálculos dos staff do Banco Mundial e dados da pobreza do Censo (2009) e ILAP II (2010). CRESCIMENTO E POBREZA 5 FIGURA 4: A agricultura e os serviços têm liderado o FIGURA 5: O sector primário domina a produção crescimento económica (crescimento real do PIB e respectivas contribuições (percentagem do PIB nominal em 2013) sectoriais) 10 Agricultura e outras primárias Sector Primário Indústria e outras secundárias Agricultura, pesca e silvicultura 8 Serviços Crescimento real do PIB Sector Secundário 6 Indústria (incl. água electricidade) 4 Construção Sector Terciário (serviços) 2 Comércio, restaurantes e hotéis 0 Administração pública –2 Transportes e comunicações Bancos, seguros e outros serviços –4 2004 2006 2008 2010 2012 2014e 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 Fonte: INEC, FMI e Banco Mundial. Fonte: INEC, FMI e Banco Mundial. Nota: Contribuições para o PIB (barras); crescimento real do PIB (linhas). A redução da pobreza tem sido afectada por um Guiné-Bissau, empregando cerca de 80 por cento dos nível reduzido de crescimento que registou em média trabalhadores. 3,1 por cento nos últimos 10 anos (Figura 4). Este desem- O crescimento do PIB per capita tem estagnado, em penho situa-se ligeiramente acima da metade do cresci- parte, devido ao fraco crescimento da produtividade e mento da África Subsaariana, que atingiu uma média de crescimento moderado da população. A Guiné-Bissau 5 por cento. A economia é dominada pela agricultura, ainda terá de viver uma revolução “verde” como aquelas que inclui cultivo de caju mas também outras activida- que motivaram o desenvolvimento em outras regiões— des, incluindo uma produção de arroz e horticultura. De notavelmente no Leste Asiático—e consequentemente facto, o principal produto de alimentação é o arroz e, os ganhos de produtividade na agricultura, o motor eco- por algum tempo, foi até um produto de exportação da nómico do país, têm sido moderados. O comércio, outro Guiné-Bissau. Desde meados da década de 90, todavia, grande sector da Guiné-Bissau, tende a ser de pequena os preços favoráveis do caju levaram muitos agricultores escala e com pouco potencial para ganhos de produti- a desconsiderar o arroz e os requisitos de trabalho mais vidade. Embora o crescimento da produtividade tenha intensivos associados a esta cultura, a favor do caju. O sido relativamente reduzido e frágil, a estrutura demo- arroz ainda corresponde a cerca de dois terços da pro- gráfica do país resultou num dividendo demográfico dução de cereais no país e a três quartos do consumo. modesto uma vez que a população activa cresceu, em No entanto, todo o arroz é consumido domesticamente relação aos dependentes. No entanto, com uma média e principalmente em áreas rurais, ao invés dos habitantes de 2,2 por cento, o crescimento populacional ao longo urbanos que dependem das importações. As pescas dos últimos 10 anos tem sido apenas 0,9 pontos percen- são relativamente subdesenvolvidas na Guiné-Bissau tuais abaixo da média do crescimento do PIB, e assim o embora os navios internacionais pesquem e exportem PIB per capita tem apenas crescido em cerca de 0,4 por volumes substanciais. A agricultura e outras actividades cento, uma taxa que é sintomática de uma economia em do sector primário correspondem a mais de 40 por cento estagnação. do Produto Interno Bruto (PIB) (Figura 5), que é um valor A balança de pagamentos é dominada por expor- elevado de acordo com standards regionais. Devido a tações de caju, do lado das exportações, e alimentos uma porção significativa de agricultura no PIB, o sector e combustíveis do lado das importações. A economia tem sido também um impulsionador no desempenho é aberta, com as exportações e importações por via de crescimento, e é a principal fonte de emprego na terreste e marítima a corresponderem a mais de 70 por 6 GUINÉ-BISSAU: MEMORANDO ECONÓMICO DO PAÍS FIGURA 6: A APD permanece o mais importante FIGURA 7: As instituições mais fortes são associadas a influxo financeiro na Guiné-Bissau; colapsou em 2012 um maior fluxo de APD em resposta ao golpe (score CPIA e APD per capita) (percentagem do PIB) APD líquida recibida 180 20 Influxos líquidos de IDE 18 Remessas 160 16 140 14 120 APD per capita 12 100 10 80 8 60 GNB 6 40 4 20 2 0 0 1 2 2 3 3 4 4 5 5 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 –2 CPIA Fonte: World Development Indicators. Fonte: World Development Indicators. Nota: A Avaliação Institucional e de Políticas do País (CPIA) é um índice do Banco Mundial que mede a força institucional dos países em desenvolvimento. cento do PIB; no entanto, a abertura do lado das impor- Estado. Em 2011, o país situou-se em vigésimo lugar no tações reflecte tanto o nível de necessidades como as ranking dos países mais dependentes de ajuda. As recei- consequências das políticas. A Guiné-Bissau tem uma tas domésticas para o período de 2007–2012—financia- grande exportação, castanha de caju, e um grande das principalmente por donativos—foram mais reduzidas destino, Índia, onde as castanhas de caju em bruto são do que a média da África Ocidental e do resto da processadas para consumo local e reexportadas para sub-região. Os donativos para a Guiné-Bissau correspon- outros mercados Asiáticos e/ou mercados desenvolvidos. dem a quase 10 por cento do PIB em 2012. No entanto, Os choques nos preços de caju, arroz e petróleo têm um o decréscimo no financiamento externo devido à retirada efeito considerável na balança corrente. Os choques de da ajuda por vários doadores em 2012 e 2013 na sequên- termos de troca traduzem-se ainda no rápido aumento cia da crise política de 2012 levou à redução da APD do nível de pobreza e de insegurança alimentar; no caso (Figura 6)—é provável que esta retome na sequência do de um choque adverso nos preços do caju, os agricul- recente restauro da ordem constitucional. A maioria das tores pobres lutam para conseguirem juntar os recursos organizações doadoras alocam mais APD a países com necessários—através de dinheiro ou troca directa—para instituições mais sólidas (Figura 7). As melhorias decisivas adquirirem arroz. A produção de arroz foi severamente na governação da Guiné-Bissau vão traduzir-se certa- afectada em 2014 devido ao início tardio da época das mente numa alocação mais substancial de APD. chuvas. A Guiné-Bissau importa principalmente com- As remessas apoiam os orçamentos das famílias. A bustíveis e alimentos—que correspondem em conjunto Diáspora da Guiné-Bissau é vasta e concentrada prin- a cerca de 60 por cento das importações totais, assim cipalmente em Portugal, Senegal e Gâmbia (Figura 8). como materiais de construção (e.g., cimento) e bens Os Guineenses que vivem no estrangeiro remetem manufacturados, especialmente carros. O Investimento para a Guiné-Bissau um montante considerável de Directo Estrangeiro tem sido relativamente reduzido, recursos, equivalentes a 7 a 8 por cento do PIB em situando-se em cerca de 2 por cento do PIB ao longo anos recentes. Numa base per capita, os migrantes dos últimos 10 anos. baseados na Europa, especialmente Portugal, França, e A Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD) realiza Espanha, enviam os montantes mais amplos de remes- uma contribuição crítica para o apoio ao Orçamento do sas (Figura 9), reflectindo o maior nível de rendimentos CRESCIMENTO E POBREZA 7 FIGURA 8: Os principais destinos dos migrantes da FIGURA 9: O migrantes da Europa enviam o maior Guiné-Bissau são Portugal, Senegal e Gâmbia. volume de remessas em termos relativos. (estimativas para os Guineenses em determinados países, em (remessas em milhões de US$, LHS, e remessa em US$ per milhares) migrante, RHS) 35 18 700 30 16 600 Remessas 14 por migrante 25 (RHS) 500 12 20 10 400 Remessas 15 8 (LHS) 300 6 10 200 4 5 2 100 0 0 0 Portugal Senegal França Gâmbia Espanha Outro Sul Nigéria Guiné-Conacri Portugal Senegal Gâmbia França Espanha Outro Sul Nigéria Guiné-Conacri Mauritânia Cabo Verde Fonte: World Bank Migration and Remittances Factbook. Fonte: World Bank Migration and Remittances Factbook 2011 e World Bank Remittance Database, 2013. Nota: As estimativas para remessas de migrantes são apenas aproximações. nestes países de acolhimento. As remessas apoiam as também que a competitividade externa não pode ser famílias e existem também provas de que as remessas expandida através de políticas cambiais. O aumento da são investidas em pequenos negócios familiares. Este é o produtividade é por isso chave para impulsionar a com- caso especialmente em países com grandes economias petitividade e os salários reais. informais e sistemas bancários pouco profundos, como Foram realizados progressos significativo na estabi- é o caso da Guiné-Bissau. As remessas podem portanto lização orçamental durante 2009–11, apoiados por uma realizar uma contribuição para o consumo e redução da iniciativa de redução da dívida. Na sequência de um pobreza, mas também para as empresas privadas. período volátil de política orçamental no período pós- A inflação tem sido relativamente reduzida, particu- -Guerra Civil, as políticas orçamentais prudentes permiti- larmente devido à filiação da Guiné-Bissau na zona do ram à Guiné-Bissau suportar os efeitos da crise financeira Franco CFA. Ao entrar na União Económica e Monetária global de 2007/2008 e dos anos subsequentes relati- da África Ocidental (UEMOA) e na zona do CFAF, as vamente bem. Embora o défice (incluindo donativos) autoridades da Guiné-Bissau adoptaram efectivamente tenha atingido 8 por cento do PIB em 2007, reduziu para um conjunto de instituições modernas para conduzir 0,8 por cento em 2008. Em 2009, o desempenho forte a política monetária e de taxa de câmbio. No centro das receitas e o apoio orçamental elevado, em conjunto encontra-se o Banco Central dos Estados da África com o controlo rigoroso da despesa primária, levaram ao Ocidental (BCEAO, Banque Centrale des Etats de primeiro excedente orçamental de uma década, equi- l’Afrique de l’Ouest, acrónimo em Francês), que tem um valente a uns impressionantes 3 por cento do PIB. Este historial extenso de implementar uma política monetária rácio de despesa corrente em relação à receita interna cautelosa a nível regional focada particularmente em caiu de 151 por cento em 2008 para 107 por cento em manter a consistência do acordo de paridade (peg) com 2011, e o rácio de salários em relação à receita domés- o Euro. Neste contexto, o financiamento monetário do tica de 60 por cento para 45 por cento nos mesmos anos. défice orçamental não é uma opção para a Guiné-Bissau. Entretanto, o apoio dos doadores permitiu a subida do O resultado tem sido uma inflação reduzida e estável, investimento público de 6,5 por cento do PIB em 2008 embora a Guiné-Bissau permaneça vulnerável à inflação para 9 por cento em 2011. Num período de instabilidade importada. Ser membro da união monetária significa sem precedentes e desempenho relativamente correcto 8 GUINÉ-BISSAU: MEMORANDO ECONÓMICO DO PAÍS de políticas, a Guiné-Bissau teve acesso ao alívio afectaram de forma negativa sectores como a construção de dívida sob a política de Países Pobres Altamente e a energia. A situação de energia no país é desesperada Endividados (HIPC) em 2010 e sob a Iniciativa Multilateral e a deterioração no fornecimento de energia enfraque- para o Alívio da Dívida (MDRI) em Maio de 2011, embora ceu ainda mais a actividade económica. De forma similar, o abate da dívida tenha iniciado mais cedo para apoiar o a falta de energia afectou a provisão de água da rede— bom desempenho orçamental do Governo. Entre 2005 e especialmente na cidade capital, Bissau—colocando 2011, a dívida pública caiu de 200 por cento para 43 por sérios riscos à saúde pública, a somar ao efeito nocivo cento do PIB, reduzindo o peso da dívida de uma forma nas empresas. significativa. Os erros de política têm agravado uma situação já por si só precária. Em 2011, quando os preços do caju eram particularmente elevados, o Governo decidiu Desenvolvimentos económicos apoiar o sector privado na tentativa de entrar no proces- samento de caju, que providenciava mais valor acrescen- recentes tado do que a exportação em bruto, assim como outras No seguimento do golpe militar de 2012, o PIB colapsou actividades do agro-negócio, através de uma sobretaxa e retomou o crescimento somente em 2014, no segui- nas exportações de caju. No entanto, isto levou a uma mento do regresso com sucesso à democracia. Tendo série de consequências não desejadas, uma vez que o crescido cerca de 9,0 por cento em 2011, o PIB decres- ambiente fraco de governação do fundo alimentado ceu em 2,2 porcento em 2011 e não recuperou desde por esta sobretaxa FUNPI (Fundo para a Promoção da então. Em 2013, o PIB cresceu em cerca de 0,3 por cento. Industrialização dos Produtos Agrícolas), resultou em Podem ser identificados dois canais principais para o mau uso dos recursos, além de acrescentar mais uma efeito do golpe no desempenho económico: um através barreira na estrutura de preços. Os exportadores de caju da retirada do financiamento dos doadores e outro atra- recusaram-se a pagar a sobretaxa FUNPI e as disputas vés de opções políticas domésticas. em torno da questão resultaram em disrupções sérias A maioria dos doadores retirou de forma imediata das campanhas de caju de 2012 e 2013, e—conforme o respectivo apoio financeiro na sequência do golpe. A sugerem as primeiras indicações—2013. Isto resultou comunidade internacional condenou de forma veemente em repercussões no sector bancário, uma vez que o a intervenção militar e reagiu através da suspensão das crédito malparado aumentou, o crédito aos comercian- suas actividades. Os donativos oficiais praticamente tes abrandou, e o círculo vicioso iniciou, minando o caíram para metade entre 2011 e 2013, de cerca de sucesso da campanha de caju, mesmo quando os preços 6,6 por cento do PIB para apenas 3,7 por cento. Neste internacionais do caju atingiram outro pico em 2014. O contexto, as despesas registaram também um corte. A FUNPI prejudicou também o Orçamento, parcialmente despesa de capital, que era financiada quase na íntegra através do efeito disruptivo na campanha de caju mas pelos doadores, caiu em 80,4 por cento em 2012, mas também através do estímulo ao contrabando de caju em as despesas correntes tiveram também de ser cortadas, bruto. O contrabando leva à perca de receita tributária e caindo em 20,1 por cento em 2013. O défice geral foi de taxas portuárias e de transporte. Em 2013 as estima- financiado ao utilizar os recursos do Tesouro no Banco tivas de contrabando situaram-se em aproximadamente Central, através de apoio financeiro de doadores não 65.000 toneladas, o que significaria perder cerca de US$ tradicionais (geralmente em termos não concessionais), 6 milhões em receitas tributárias e US$ 600.000 em taxas e com a acumulação de atrasos de pagamento. Assim portuárias e de transporte. que o período de transição terminou, o Banco Mundial Os efeitos nos agricultores têm sido devastadores. O entrou para providenciar apoio temporário através do peso acrescido em termos de preço tem tido um efeito financiamento de salários nos sectores da educação e negativo nos agricultores pobres, que têm o poder saúde, aliviando alguma da pressão sob o orçamento. negocial mais reduzido e por isso carregam a maioria No entanto a situação orçamental continuou precária e do peso do imposto do FUNPI e da queda dos preços as greves de trabalhadores do sector público continuam mundiais. Os preços agrícolas caíram em 69 por cento a ocorrer de forma frequente. em 2013, e os termos de troca entre o caju e o arroz Os efeitos de replicação em outros sectores têm também deterioraram. Com a queda dos preços agrí- acrescentado às dificuldades económicas. A falta de colas, 1 kg de arroz foi trocado por 3 kg de castanha de apoio dos doadores e o reduzido investimento associado caju em 2013, uma apreciação face à taxa de câmbio 1:1 CRESCIMENTO E POBREZA 9 registada em 2011. Consequentemente, a insegurança obrigações governamentais na ordem dos 15 mil milhões alimentar aumentou. Um inquérito sobre segurança de CFAF, para apoiar no pagamento dos salários e redu- alimentar conduzido pelo Programa Alimentar Mundial ção dos atrasados. A recuperação das finanças públicas (WFP) descobriu que a percentagem de população rural irá apoiar o crescimento ao reestabelecer um Governo que enfrenta insegurança alimentar severa aumentou operacional e relançar uma agenda de investimentos de 20 por cento em 2011 para 40 por cento em 2013 (ou públicos. 260.000 pessoas). Estima-se que o imposto FUNPI tenha A campanha de caju de 2014 foi melhor do que a de aumentado a pobreza absoluta em 2 pontos percentuais 2013, e as perspectivas para uma retoma do crescimento e a pobreza extrema em 3 pontos percentuais.1 melhoraram. Ajustando à sazonalidade, as estimativas Em 2014, a economia poderá iniciar a recuperação. recentes sugerem que o volume de exportações de caju Por um lado, isto é devido ao regresso dos doadores permanece relativamente estagnado. Isto deve-se em no seguimento das eleições gerais de sucesso. Todos parte à sobretaxa FUNPI e ao contrabando, mas também os grandes doadores estão a reatar as relações com a potencialmente devido a um aumento na exportação Guiné-Bissau e a suspensão do país por parte da União ilegal de madeira que bloqueou o acesso ao porto para Africana foi levantada. Espera-se que o défice orçamen- as exportações de caju. No entanto, um aumento dos tal estimado em 9% do PIB em meados de 2014 seja preços internacionais sugere que o resultado de 2014 financiado com o apoio do Banco Mundial (através do poderá registar uma melhoria modesta face a anos pagamento dos salários dos professores e trabalhadores anteriores. A estimativa para o crescimento económico da saúde) e outras multilaterais, a União Europeia, e par- real de 2014 situa-se então em 2,5 por cento, com uma ceiros bilaterais, incluindo Timor-Leste. O FMI iniciou a aceleração modesta para cerca de 4,0 por cento prevista preparação de um Instrumento de Crédito Rápido (Rapid para 2015. Se forem realizados mais ganhos na recupe- Credit Facility) para contrariar a queda de 23 por cento ração da estabilidade macro-orçamental, no processo na reservas internacionais entre 2011 e o ano do golpe, e de construção do Estado, e na melhoria das empresas os bancos comerciais regionais e locais, com fé renovada privadas, espera-se uma economia mais dinâmica no no Governo democrático da Guiné-Bissau, adquiriram médio-longo prazo. 1 G. Porto e W. Cont, “Measuring the Impact of a Change in the Price of Cashew Received by Exporters on Farm-Gate Prices and on Poverty in Guinea-Bissau,” World Bank Policy Research Working Paper (2014). 10 GUINÉ-BISSAU: MEMORANDO ECONÓMICO DO PAÍS  11 Fragilidade e construção do Estado A fragilidade constitui o principal desafio para a países onde as potências coloniais não se estabeleceram redução da pobreza e estímulo à prosperidade mas apenas exploraram a riqueza natural dos países—ou partilhada. Os indicadores sociais demonstram mesmo efectuaram comércio de escravos—, as insti- que as pessoas em Estados frágeis e afectados tuições foram desenhadas somente para extrair rendas por conflitos tendem a ser pobres, a não beneficiar (principalmente na forma de recursos). Os Governos de escolarização, e a terem falta de acesso a serviços recém-independentes tendem a herdar a administração de saúde básicos. De acordo com Relatório de colonial e o sistema de extracção de rendas permanece Desenvolvimento Mundial de 2011, os países que implantado—excepto que agora beneficia as elites atravessaram grandes períodos de instabilidade têm locais ao invés das coloniais. Num contexto de institui- uma taxa de pobreza 21 pontos percentuais mais ções fracas, a competição por rendas pode resultar em elevada do que países que não registaram violência. fragilidade uma vez que as elites lutam pelo poder no Adicionalmente, as crianças nascidas em países instáveis Governo e consequentemente por autoridade sob o e frágeis têm duas vezes mais probabilidade de serem poder de alocação das rendas. malnutridas e de terem acesso precário a fontes de água; Os golpes militares são frequentemente sintomáticos aquelas na idade de escola primária têm três vezes mais de instituições fracas, elites fragmentadas, e um nível probabilidades de não serem inscritas nas escolas; e elevado de clientelismo. Em conjunto com a Somália, são duas vezes mais prováveis de falecerem antes do a Guiné-Bissau viveu o maior número de incidências seu quinto aniversário. As estimativas do Relatório de de golpes planeados e realizados no registo, apon- Desenvolvimento Mundial de 2011 também demonstram tando assim a constrangimentos institucionais graves. que os Estados afectados pelo conflito respondem por A Função Pública tem sido sempre associada a deter- 70 por cento das mortes de primeira infância, 65 por minadas rendas, desde o rendimento legal associado à cento de pessoas sem acesso a água segura, e 77 por função, até “rendas de ego” (i.e. corrupção), em que as cento de crianças não inscritas nas escolas primárias. elites abusam da sua autoridade para efeitos de auto- O Estados frágeis e de rendimento reduzido têm -enriquecimento. Quando as elites são fragmentadas menos probabilidade de alcançar os Objectivos de e as instituições que limitam a corrupção são fracas, a Desenvolvimento do Milénio (ODMs), e a Guiné-Bissau competição pode resultar em elites a removerem-se não é excepção. entre si, incluindo através do uso de meios violentos, tais As instituições são fundamentais para o desenvol- como golpes militares (Figura 10). No entanto, a extrac- vimento mas a Guiné-Bissau herdou instituições fracas. ção de rendas e clientelismo, e especialmente a con- De acordo com pesquisas académicas, as instituições corrência disruptiva sobre as rendas, afecta a actividade do mundo em desenvolvimento derivam da história económica, explicando assim a correlação positiva entre colonial dos países: em países ondes os Europeus se o crescimento económico e o controlo da corrupção estabeleceram, estes emularam as instituições europeias, (Figura 11). A construção do Estado é um processo de fortemente baseadas nos direitos de propriedade e fortalecimento de instituições. Envolve o estabeleci- responsabilização e controlo do poder político, provisões mento de regras claras para prevenir a busca ilícita de que na Europa foram resultado da extracção excessiva rendas, e a partilha das rendas legítimas do país, provi- de rendas por parte dos monarcas absolutistas. Em denciando assim uma oportunidade para que todos os 12 GUINÉ-BISSAU: MEMORANDO ECONÓMICO DO PAÍS FIGURA 10: O acesso anterior a rendas é associado a FIGURA 11: A procura de rendas (clientelismo) está uma incidência maior dos golpes militares correlacionada com um pior desempenho económico. (número de golpes e índice de controlo da corrupção) (índice de controlo da corrupção e crescimento percentual) 10 Número de golpes militares e tentativas de golpes 18 9 16 8 Controlo da corrupção GNB 14 7 6 12 5 10 4 8 3 6 2 4 GNB 1 2 0 –4 –2 0 2 4 6 8 10 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 Crescimento anual Controlo da corrupção Fonte: Transparência Internacional, WDI e cálculos do staff do Banco Mundial utilizando os últimos dados disponíveis. Fonte: Transparência Internacional, Centro para Paz Sistemática, e cálculos do staff do Banco Mundial. Nota: O “controlo da corrupção” é utilizado como proxy para a dificuldade em extrair rendas. Demonstra o número de tentativas de FIGURA 12: Lançar um círculo virtuoso para o golpes e o número de golpes com sucesso; apenas inclui países que crescimento e redução da pobreza. tiveram pelo menos uma tentativa de golpe. Governação Redistribuição cidadãos contribuam e recebam uma quota da riqueza nacional. Na Guiné-Bissau, isto significa uma atenção especial a ser dada ao desenvolvimento sustentável da riqueza natural. A construção do Estado exige uma melhor governa- ção para fortalecer o compacto social e a legitimidade do Estado—reduzindo assim a fragilidade. Uma vez que Crescimento liderado os cidadãos beneficiem de melhores políticas públicas, o pelo sector privado apoio ao Estado e às regras que o governam irá crescer. Os cidadãos vão aceitar a autoridade do Governo e em retorno vão exigir responsabilização: compacto social. À medida que o primado da Lei cresce, os cidadãos vão criar expectativas de que todos se vão reger pelas Redução da pobreza “regras do jogo”. A mudança destas regras de forma unilateral, por exemplo através de golpes, será cada vez Fonte: Staff do Banco Mundial. menos aceite, especialmente porque afecta a provisão de serviços que os cidadãos têm vindo a aceitar do Estado. Um Estado mais legítimo promove o primado da um dos maiores exportadores de vestuário do mundo. Lei e reduz a fragilidade. No entanto o sector descolou durante um período de A promoção do crescimento partilhado é possível grande instabilidade política. A melhoria das condições através do estímulo às empresas privadas e apesar da para as empresas privadas é por isso tão importante fragilidade. A construção do Estado leva tempo e a como a construção do Estado. estabilidade não irá chegar à Guiné-Bissau de um dia Um novo começo é mais provável de ter sucesso para o outro. De facto, o crescimento pode preceder a se forem efectuadas melhorias na governação, for- boa governação. Actualmente, o Bangladesh ainda é necimento de serviços públicos, e condições para as FRAGILIDADE E CONSTRUÇÃO DO ESTADO 13 empresas públicas. Isto pode colocar em acção um necessárias para apoiar o sector privado. Neste sentido, círculo virtuoso entre o crescimento liderado pelo sector as condições para actividade económica privada e boa privado e a melhor governação (Figura 12), acelerando governação reforçam-se mutuamente. A melhor gover- de forma conjunta a redução da pobreza e a prosperi- nação poderá subsequentemente distribuir as receitas dade partilhada. O arranque da economia pode resultar do crescimento através de melhores serviços públicos em melhor governação ao responsabilizar os cidadãos e ou até de programas de transferências sociais. Estas três reduzir a competição entre as elites. A melhor governa- áreas podem ser as prioridades para o Governo escapar ção por seu turno, suportada por uma colecta robusta de à pobreza endémica e ao crescimento persistentemente receitas, irá permitir ao Governo implementar as políticas anémico. 14 Prioridade #1: Fortalecer o sector público O fortalecimento da governação económica é Mundiais do Banco Mundial (Figura 13). De acordo com uma parte integral da construção do Estado. o Índice Mo Ibrahim de Governação Africana de 2014 da Um Governo necessita de ser apoiado por uma Fundação Mo Ibrahim, apenas quatro países em África administração pública competente e eficiente são classificados com um score mais reduzido do que a de forma a desfrutar de legitimidade popular, uma Guiné-Bissau. precondição para a soberania não disputada e para a estabilidade política. Um Governo funcional necessita de responder às suas obrigações para com os seus Prioridade #1.1: Pagar os salários empregados, evitando entretanto contratações injusti- ficadas, e administrando de forma íntegra os recursos públicos que lhe são confiados, impondo também os impostos A Função Pública executa a política do Governo e de uma forma equitativa e eficiente que não desencoraje fornece serviços públicos. O Governo não pode fun- as iniciativas privadas. Actualmente, a qualidade da cionar se os funcionários públicos não forem pagos. A governação na Guiné-Bissau está entre as mais reduzidas Guiné-Bissau tem um historial de greves dos funcionários no mundo, de acordo com Indicadores de Governação públicos. Já foram anulados múltiplos anos escolares no passado devido a professores em greve ao invés de estarem na sala de aulas. Os trabalhadores do sector da FIGURA 13: A Guiné-Bissau situa-se entre os 10 por saúde providenciam também serviços vitais—especial- cento pior classificados no que toca à qualidade da mente contra a ameaça crescente da disseminação do governação. Ébola na região. A remuneração adequada e atempada (ranking de percentil, 0 pior, 100 melhor) dos funcionários públicos reduz os incentivos a aceitar subornos e garante um nível adequado de moral e com- promisso para que os funcionários públicos possam efec- Aplicação das leis de um total de 100 tuar os seus deveres públicos. O Governo recém-eleito já conseguiu regularizar os atrasos no pagamento de salários, que já haviam acumulado entre 4 a 7 meses de Qualidade regulatória atraso ao longo dos últimos anos.2 O Governo reforçou também os seus esforços para incluir todos os funcioná- rios públicos numa única base de dados, a Folha Única, Controlo da corrupção para garantir que apenas os pagamentos contratualiza- dos são efectuados. A regularização das obrigações para com os fun- Eficiência do Governo cionários públicos providencia um sinal forte de que o 0 2 4 6 8 10 2 O Banco Mundial tem apoiado na redução dos salários em atraso ao pagar os salários dos trabalhadores de educação e saúde para a primeira Fonte: Indicadores de Governação Mundial do Banco Mundial metade de 2014. PRIORIDADE #1: FORTALECER O SECTOR PÚBLICO 15 Governo é competente e funcional. Especialmente num FIGURA 14: A qualidade da gestão orçamental, contexto de Estado frágil, a sinalização de competência financeira e económica como um todo é fraca na é crucial para construir a legitimidade. Se o Governo Guiné-Bissau... cumpre as suas obrigações contratuais oferece um (score, 1 pior, 6 melhor) exemplo para que os cidadãos cumpram as suas obriga- 6 ções para com o Estado e com outros cidadãos. Neste sentido, é um primeiro passo para melhorar o primado Qualidade da gestão orçamental da Lei. Poderá também encorajar o investimento uma 5 vez que o sector público constrói a confiança na sua capacidade de honrar os compromissos para com os e financeira 4 fornecedores. 3 Prioridade #1.2: Fortalecer a Gestão 2 GNB das Finanças Públicas Processos mais fortes de execução orçamental, incluindo 1 1 2 3 4 5 6 salvaguardas fiduciárias, são necessários para administrar Gestão Económica a APD e a receita doméstica. Será crucial implementar sistemas que permitam ao Governo a administração de Fonte: A Avaliação Institucional e de Políticas do País (CPIA) do Banco Mundial, 2012 recursos públicos minimizando em simultâneo as preocu- Nota: Os dados demonstram apenas países IDA. pações fiduciárias. Os sistemas de Gestão das Finanças Públicas (GFP) da Guiné-Bissau são actualmente fracos, mesmo de acordo com os standards de outros países IDA (Figura 14).3 Por um lado, o reforço da GFP irá significado. Isto necessitaria de uma liderança prévia de garantir que os recursos que os cidadãos confiam ao planificação com uma base técnica sólida para agregar Governo sejam usados para os objectivos propostos, as contribuições dos diferentes ministérios, liderar as com fugas mínimas. Isto irá aumentar a eficiência dos negociações de topo e funcionar como árbitro final programas públicos, e a legitimidade e responsabiliza- de disputas. As unidades orçamentais e ministérios ção do Governo. Por outro lado, os progressos fortes na devem também aplicar as prioridades orçamentais, melhoria da Gestão das Finanças Públicas serão impor- e isto significa garantir que as despesas planificadas tantes para que os doadores providenciem ajuda através estão em linha com o Orçamento. Para esse efeito será dos sistemas nacionais. Isto é especialmente relevante necessário implementar controlos e os gestores seniores para o apoio orçamental. O objectivo de médio prazo do devem estar aptos a rejeitar despesas que não cabem Governo é construir um sistema de GFP que esteja apto nas prioridades conforme definidas no Orçamento. Uma a gerir os recursos próprios do Governo assim como vez que as unidades orçamentais compreendam que o o financiamento dos doadores com uma integridade Orçamento é um instrumento de políticas fiável atra- fiduciária razoável. vés do qual se orientam as prioridades e controlam as As prioridades de GFP incluem o estabelecimento despesas, o incentivo para o monitorizar será mais forte, de um processo orçamental credível com controlos e os relatórios mais frequentes de seguimento devem ser suficientes de compromisso, a redução das despesas produzidos e utilizados como ferramentas para seguir o fora do orçamento, reforma das aquisições públicas, progresso na implementação do programa, como foi o e um conjunto credível de controlos internos e exter- caso no passado. nos. É por isso de alguma urgência que se garanta que A Guiné-Bissau adoptou oficialmente as directivas de o exercício do Orçamento seja pleno de substância 2009 no âmbito GFP da UEMOA. Estas devem ser imple- e relevância, e uma forma de alcançar isto seria o de mentadas de forma célere. Estas directivas da UEMOA tornar o fórum anual do orçamento um exercício com podem providenciar o quadro para as reformas de GFP e especificamente para renovação da cadeia de despesas, desde a preparação do Orçamento até ao relato finan- 3 A Associação Internacional para o Desenvolvimento (IDA) é um Fundo do Banco Mundial para os países mais pobres do mundo. ceiro da execução orçamental. No entanto, as provisões 16 GUINÉ-BISSAU: MEMORANDO ECONÓMICO DO PAÍS mais avançadas das directivas da UEMOA não serão anterior, que durou de 2003 até 2012 e foi co-liderado implementadas até que um sistema GFP suficiente- pelo Ministério das Finanças e Banco Central, foi por mente funcional esteja em funcionamento. Isto irá exigir vezes muito eficiente na imposição de controlos de acções nos seguintes tópicos: (i) melhorar a fiabilidade gestão de fluxos de caixa e fiduciários, assim como e calendarização das projecções macroeconómicas para um instrumento de controlo de políticas. O Comité de efeitos de uma melhor orçamentação anual e plurianual; Tesouro reinstituído poderia ser uma forma de aliviar (ii) controlo orçamental e financeiro para melhorar a pre- as preocupações fiduciárias, tanto dos cidadãos como paração do orçamento, gestão dos compromissos, con- dos doadores. Os controlos externos estão pratica- trolo e contabilidade, assim como relatório atempados mente ausentes, tanto no Tribunal de Contas como na e fiáveis de execução orçamental; (iii) melhorar a gestão Assembleia Nacional, no entanto, o reforço da capaci- e controlo de pagamentos, e elaborar relatórios mais dade neste plano deverá ser realizado apenas quando atempados e fiáveis intra-anuais de execução orçamental forem produzidas contas anuais aceitáveis por parte do assim como a respectiva reconciliação com os relatórios Governo. de execução orçamental publicados pela Direcção de Orçamento (DGO). Existe uma necessidade urgente de restaurar o uso do Sistema Integrado de Gestão Financeira Pública Prioridade #1.3: Aumentar a (SIGFIP) para todas as despesas orçamentais. Isto eficiência e impacto da Função auxiliaria o Governo a conceber procedimentos melho- rados para o interface do SIGFIP com todos os restantes Pública sistemas do Ministério das Finanças (Contabilidade, A legitimidade e responsabilidade exigem eficiência Pagamento de Salários, Impostos e Alfândegas) e com o e resultados. Um Governo eficiente que utilize o nível Banco Central. Assim que o plano central esteja reesta- mínimo necessário de recursos públicos indispensáveis belecido, a implementação do SIGFIP para os ministérios terá mais provavelmente o apoio da população uma da tutela deverá ser implementada de forma a facilitar vez que não impõe impostos além do que é essencial. a devolução progressiva da autoridade orçamental aos Especialmente num país tão pobre quanto a Guiné- diferentes ministérios. Esta implementação deverá no Bissau, o aumento da receita doméstica implica por entanto ser baseada numa avaliação da qualidade dos vezes que os pobres carreguem a maior parte do peso controlos internos em cada ministério de tutela e respec- do agravamento fiscal (conforme verificado nos impostos tivas agências. sobre o caju). É por isso importante, especialmente para Por fim, os controlos internos e externos, incluindo as os pobres, que as despesas de impostos aumentem o auditorias financeiras e organizacionais, são importantes. bem-estar geral, através de melhores serviços públicos Os controlos internos podem providenciar importantes ou de políticas que removam os obstáculos ao ambiente medidas correctivas durante a execução orçamental. de negócios. A eficiência pública significa que os fun- Na Guiné-Bissau, existe um serviço de inspecção no cionários públicos são produtivos, o que significa que as Ministério das Finanças (Inspecção Geral das Finanças), pessoas certas estão na função certa e que os funcioná- mas o mandato e espectro de actuação é muito limi- rios públicos estão a desempenhar as suas funções de tado, aguarda a promulgação da nova legislação, e as forma competente e diligente. A capacitação dos funcio- suas actividades são limitadas e sujeitas a aprovações nários públicos pode aumentar a sua produtividade. do Ministério e do Conselho de Ministros. Em 2011 e Existe por isso uma necessidade considerável de 2012, este serviço conduziu uma auditoria interna para fortalecer a capacidade destes agentes. O último censo identificar as fraquezas no controlo da folha de salários e do serviço público confirmou a opinião generalizada de trabalhadores “fantasma”, que resultou em poupanças que os funcionários públicos da Guiné-Bissau não têm a significativas (122 milhões de CFAF por mês). A aprova- educação formal necessária para executarem as funções ção do estatuto da Inspecção-geral da Administração que se exigem de um serviço público moderno. Apenas Pública (IGAP) seria um importante passo para garantir 14,2 por cento dos empregados públicos possuem um uma maior interdependência institucional e controlos bacharelato ou acima, e 24 por cento têm seis anos de internos mais sistemáticos e efectivos. A reinstituição educação formal ou menos. A percentagem dos que do Comité de Tesouro extinto seria também um bom possuem um doutoramento é semelhante à dos que não primeiro passo para garantir tais controlos. O Comité sabem ler ou escrever. A educação é relativamente baixa PRIORIDADE #1: FORTALECER O SECTOR PÚBLICO 17 FIGURA 15: As forças militares e paramilitares correspondem a uma quota ampla do emprego público (percentagem de emprego total, dados de 2010) Legislativo 1% Forças Armadas Administração Governamental 18% 20% Paramilitares 16% 27% 10% 8% Educação Adm. Indirecta (incluindo empresas públicas) Saúde Fonte: O Recenseamento Biométrico da Administração Pública da Guiné-Bissau, 2010, Ministério da Função Pública, Trabalho e Modernização do Estado. Para os dados militares, The Military Balance, actualmente do que aqueles que existem no sector 2010 (International Institute for Strategic Studies). privado formal. O emprego na administração pública tem aumentado de 12.100 funcionários públicos em 1995 para o actual nível de cerca de 22.000 a 23.000, um e a contratação das pessoas certas num universo com- aumento médio na ordem dos 4 por cento por ano—o posto por candidatos com competências relativamente que ultrapassa de longe o crescimento da população ou baixas não irá necessariamente aumentar a qualidade. receita. Terá de ser providenciada formação on-the-job. Algumas áreas cruciais têm poucos recursos huma- Os funcionários públicos necessitam de ferramentas nos ao invés de outras que têm quadros a mais. A e recursos para desempenharem as suas responsabili- eficiência da administração pública na Guiné-Bissau é dades. Aplicar as leis do país e executar as políticas do afectada pela composição dos serviços públicos. Os Governo significa que os funcionários públicos têm de sectores militar e paramilitar assim como os serviços estar equipados de forma apropriada. Por exemplo, aduaneiros são vastos comparados com o emprego a pesca ilegal é um problema vasto na Guiné-Bissau, público em geral, ao invés da dimensão relativa dos reduzindo a riqueza natural do país. Para evitar o excesso sectores de educação e saúde que é inadequada na de pescas, as capacidades institucionais e técnicas da Guiné-Bissau (Figura 15, Figura 16). O staffing adequado agência de vigilância das pescas (FISCAP) têm de ser é um problema amplo para a Guiné-Bissau e deverá ser expandidas. Aplicam-se as mesmas necessidades aos enfrentado através da realocação e, quando possível, ministérios das tutelas e também a agências nacionais, através da não renovação—existe uma margem limi- tais como agências de supervisão administrativas e tada para contratar devido à folha salarial relativamente ambientais—SEAD, CAIA e IBAP. Garantir a eficiência e elevada. Tendo em conta o perfil actual de idades no eficácia da Célula de Avaliação de Impacte Ambiental sector público, a reforma do sector pode ser gerida (CAIA) é de particular significância uma vez que esta tem parcialmente através de mecanismos voluntários de um mandato de salvaguarda social e ambiental. reformas e através de uma política cuidadosa e criteriosa Embora as exigências abundem, é importante conter de contratações. a dimensão da Função Pública. De acordo com stan- Serão necessárias melhores ferramentas de planea- dards sub-regionais, a administração pública da Guiné- mento para a gestão de recursos humanos e para garan- Bissau é volumosa. Com cerca de 1,45 da população, o tir que os funcionários públicos certos ficam no emprego emprego público na Guiné-Bissau está acima do Senegal certo. Para as novas contratações isto inclui: (i) o desen- (1,1 por cento) e é comparável aos mais vastos da região, volvimento de sistemas e processos capazes de acom- tais com o Gana e Mauritânia. Todos estes países são panhar de forma fiável os funcionários públicos desde a de rendimento médio com bases de receita muito mais altura em que entram na Função Pública até à sua saída; amplas. Existem mais trabalhadores no sector público e (ii) desenvolvimento de ferramentas de previsão que 18 GUINÉ-BISSAU: MEMORANDO ECONÓMICO DO PAÍS FIGURA 16: O número de oficiais aduaneiros é vasto GFP e no ambiente institucional de forma mais ampla. A (oficiais por US$ milhões importados/exportados) Guiné-Bissau tem uma má classificação na maioria dos indicadores de governação—e diversas grandes institui- 1.5 ções dos doadores alocam montantes mais elevados de recursos concessionais a países com melhor governação. 1.0 Os donativos oficiais e outras receitas, tais como licenças de pescas, podem melhorar a posição financeira do 0.5 Governo sem impactar nos pobres. Para aumentar o seu envelope de financiamento dos doadores, o Governo pode considerar abordar doadores menos tradicionais, 0.0 i.e. aqueles que não estão actualmente activos no país. Guiné-Bissau Guiné-Conacri Gâmbia Costa do Marfim Nigéria Benim Senegal Gana Serra Leoa Togo Libéria Os recursos naturais da Guiné-Bissau constituem outra importante fonte de receita fiscal, se forem geridos de forma adequada e sustentável. As receitas domésticas podem ser expandidas através da adopção dos regimes existentes que governam os activos como a madeira Fonte: World Customs Organization (2013) e cálculos do staff do Banco e as pescas. No papel, a Guiné-Bissau tem um regime Mundial. adequado que governa estes recursos, mas na prática as receitas estão a ser perdidas devido à incapacidade de travar as actividades ilegais. As licenças de pescas, possam informar a discussão acerca do planeamento dos em média, corresponderam a 15,5 por cento da receita recursos humanos no âmbito de um envelope orçamen- governamental entre 2009 e 2011 (reduzindo para apenas tal realístico e bem definido. A chave para assegurar o 4,9 por cento em 2012–2013 na sequência do golpe cumprimento estrito da folha salarial passa pelo desen- militar de 2012). Este fluxo de rendimentos poderia ser volvimento de um sistema fiável baseado em transacções ainda mais elevado se as taxas de licenciamento fossem para rastrear as acções relativas aos recursos humanos. aumentadas para reflectir a capacidade de captura dos Cada Ministério deverá desenvolver uma política de navios estrangeiros que entram nas águas da Guiné- recrutamento em linha com as suas prioridades de políti- Bissau. A melhoria na governação das florestas e na cas e reconhecendo os constrangimentos do Governo na colecta de impostos poderia resultar num aumento das área das finanças públicas. receitas provenientes da venda de madeira e de pro- dutos relacionados com a madeira. Adicionalmente, as florestas têm o potencial de providenciar ao país créditos Prioridade #1.4: Mobilizar receita de carbono para vender nos mercados internacionais de carbono. São possíveis ganhos adicionais de receita fiscal adicional provenientes da mineração e petróleo, conforme é expli- A colecta de receita é reduzida na Guiné-Bissau. A cado em seguida. Embora se estime que estes recur- colecta de receitas concessionais adicionais dos doa- sos entrem no activo somente dentro de alguns anos, dores seria uma medida que favoreceria as políticas de as bases para uma gestão adequada destes sectores combate à pobreza. A receita orçamental situa-se entre devem ser plantadas hoje. 10 a 11 por cento do PIB, entre os rácios mais reduzidos Existe uma necessidade urgente de fortalecer as do mundo. Isto deve-se em parte a uma base tributária leis tributárias e melhorar a administração para conse- reduzida, tendo em conta a informalidade extensa, mas guir aumentar a receita. A administração tributária do também devido a uma fraca administração tributária. país tem de ser fortalecida de forma considerável. A Tendo em conta a pobreza extensa, novos impostos pro- melhoria da eficiência da colecta no porto será tam- vavelmente iriam piorar a situação, mas existe antes um bém crucial. A harmonização dos procedimentos de potencial para aplicar os impostos existentes de forma importação e exportação deverá ser acompanhada por mais equitativa. Existe também espaço para recolher um quadro renovado de administração aduaneira. Isto recursos adicionais dos doadores antes de expandir a irá auxiliar o Governo a fortalecer as leis e administra- base tributária doméstica, especialmente se o Governo ção aduaneira para uma tributação mais previsível e realizar progresso considerável na melhoria dos sistemas um aumento de receita. A prioridade deverá ser dada PRIORIDADE #1: FORTALECER O SECTOR PÚBLICO 19 ao estabelecimento de um sistema pequeno mas sucesso da Guiné-Bissau, parece à primeira vista prático transparente que pode preencher as necessidades de que Governo colecte receita a partir deste. No entanto um pequeno país e encorajar o investimento privado existem poucos países que tributem as suas exporta- estrangeiro. Isto pode incluir a harmonização do sistema ções uma vez que esta prática desencoraja a produção de informação actual SYDONIA++ e respectiva interface em sectores mais competitivos que deveriam antes ser deste com o Tesouro. apoiados. Adicionalmente, os agricultores de caju são A Guiné-Bissau deverá abolir o FUNPI e considerar predominantemente pobres, e uma vez que são eles abandonar todas as taxas de exportação sobre o caju quem vão absorver os impostos através de preços mais no médio prazo. Tendo em contas as debilidades do reduzidos de venda, os impostos sob o caju são uma sistema de colecta tributária, a Guiné-Bissau depende de prática que não reduz a pobreza. Conforme realçado em taxas sobre as exportações, um procedimento relativa- cima, a sobretaxa do FUNPI tem sido particularmente mente simples, concentrando os esforços de colecta de nociva. A Guiné-Bissau necessita de aumentar as receitas impostos nas transacções que ocorrem no porto. Tendo públicas, mas, para promover o crescimento partilhado, em conta que o caju é o sector económico com mais será importante olhar a novas fontes de tributação. 20 GUINÉ-BISSAU: MEMORANDO ECONÓMICO DO PAÍS  21 Prioridade #2: Melhorar o fornecimento de serviços públicos básicos O Governo deverá fornecer serviços públicos básicos social entre os cidadãos e o Estado—e assim reduzir a para desfrutar de legitimidade popular. Onde fragilidade. as instituições e a capacidade são fracas e a receita é reduzida, o Governo deverá focar-se no fornecimento apenas dos serviços mais básicos. Uma vez que demonstre sucesso no fornecimento destes, poderá Prioridade #2.1: Saúde e educação expandir-se para outros, e tendo demonstrado um O crescimento económico e a melhoria dos serviços desempenho bom na gestão pública, poderá justificar públicos são pré-condições para a redução da pobreza de forma credível a necessidade de receita doméstica na Guiné-Bissau. A melhoria dos serviços básicos adicional. Os serviços mais básicos são saúde, educação, incluindo saúde e educação é necessária para prote- justiça, água e saneamento e energia. O pagamento ger os mais pobres em simultâneo com o aumento do dos salários públicos e o aumento da capacidade dos capital humano necessário para realizar o potencial de funcionários públicos, conforme descrito em cima, são as crescimento do país. Em particular, o fortalecimento do prioridades mais importantes nesta área. Será necessário sistema de educação é crítico para aumentar a base de mais esforço no sector de energia, que é uma condição capital humano do país e a produtividade dos seus tra- necessária também para o acesso adequado a água, balhadores. Os estudos académicos encontram provas especialmente em Bissau. fortes de que a qualidade da educação no desenvol- Se tiverem acesso a mais meios, os cidadãos podem vimento das competências cognitivas está ligada ao assumir responsabilidades acrescidas, permitindo ao crescimento económico. Adicionalmente, a saúde é Governo focar-se em algumas áreas-chave. Enquanto considerada uma componente-chave do capital humano o Governo se foca na melhoria do fornecimento a nível uma vez que trabalhadores com mais saúde são mais dos serviços mais básicos, os programas de assistência produtivos. Adicionalmente, os repetidos episódios de social podem permitir aos cidadãos enfrentar outras malária em locais de alta incidência e de prevalência con- necessidades mais urgentes. Os programas de assistên- forme existem na Guiné-Bissau decrescem a frequência cia social, bem focalizados nos membros mais pobres da e aprendizagem escolar de duas formas; o efeito directo sociedade, podem providenciar aos cidadãos os meios associado à infecção (doença) e à anemia correspon- para que estes consigam suster-se. Especialmente onde dente, e indirectamente através da elevada mortalidade o acesso ao crédito seja limitado, conforme é o caso na maternal e infantil. Guiné-Bissau, a ausência de recursos financeiros pode Embora a Guiné-Bissau esteja já a enfrentar o forne- resultar numa armadilha de pobreza da qual os pobres cimento precário de serviços na educação e saúde, estas só conseguem escapar através de alguma forma de áreas fundamentais podem ser ainda mais afectadas assistência externa. A maior dependência da dinâmica devido à recente crise. Com um ranking de 176 entre 183 dos cidadãos pode libertar a sua iniciativa e espalhar o países no Índice de Desenvolvimento Humano de 2013, a seu trabalho e rendimentos para mais contrapartes. Isto Guiné-Bissau encontra-se bem abaixo da média da África poderá não só melhorar as condições para o crescimento Subsaariana. Embora o país tenha alcançado grandes e redução da pobreza, mas também fortalecer o contrato ganhos na educação primária, os desafios continuam, 22 GUINÉ-BISSAU: MEMORANDO ECONÓMICO DO PAÍS fornecimento de serviços. Os ganhos a partir dos quais o Governo pode construir progressos palpáveis são os indicadores-chave do estado da saúde de 2009–2012, crescimento sustentado na frequência da educação entre 1999–2010, e uma melhoria significativa na cobertura da educação, assim como a presença de ONGs com experiência considerável no fornecimento de serviços a nível comunitário, entre outros. No entanto, a Guiné- Bissau terá continuar a responder ao não pagamento de salários e a garantir o fornecimento de serviços básicos. Adicionalmente, será necessário enfrentar questões estruturais no médio e longo prazo de forma a melho- rar e fornecer de forma sustentável estes serviços. Será necessária uma análise profunda para entender os efeitos da crise nos índices de desenvolvimento humano e para perceber o potencial impacto das respostas públicas de forma a auxiliar o Governo na tomada de incluindo a reduzida taxa de conclusão (apenas 62 por decisões informadas de políticas e a construir um sistema cento das crianças completaram a educação primária mais resiliente. em 2010) e falta de aprendizagem, com um estudo a Na educação existe uma necessidade considerável concluir que apenas metade das crianças com 8 anos de melhorar a formação e reforçar as competências. As de idade reconhecem números, e menos de metade diferentes estratégias devem enfrentar as dificuldades das crianças de 9 anos de idade reconhecem letras do que o sistema de educação tem revelado para criar alfabeto. Na área da saúde, a Guiné-Bissau tem reali- competências básicas de aritmética e de literacia assim zado um progresso notável na redução da mortalidade como resolver assuntos crónicos associados à reduzida infantil em anos recentes, todavia, estes ganhos correm eficiência interna. A somar à resolução das greves, a o risco de ser revertidos caso o financiamento reduzido formação e licenciamento de professores necessitam ao sector de saúde continue e devido à fraca capacidade urgentemente de ser melhorados. As contas orçamentais institucional. A esperança média de vida é de 54 anos sólidas são importantes para garantir que os professores (três anos inferior à média da África Subsaariana) e a podem ser pagos e formados. A melhoria da qualidade mortalidade abaixo dos 5 anos situa-se nas 129 mortes da educação implica investimentos no sector da educa- por cada 1000 nascimentos, que, embora tenha decres- ção e formação. As ONGs podem ser parceiros valiosos cido das 170 no ano de 2000, permanece uma das mais no sector da educação; em conjunto com os doadores, altas do mundo de acordo com a UNICEF. A mortalidade estas podem apoiar o Governo no estabelecimento de materna tem melhorado de forma lenta mas continua um sistema sólido de formação vocacional e profissional. classificada no fundo dos rankings de acordo com os Por fim, poderá haver oportunidades de desenvolver níveis globais, embora haja alguma indicação de que o sector vocacional em colaboração com as grandes tenha melhorado entre 2010 e 2013, caindo para 560 empresas: o sector de recursos da indústria extractiva, mortes por cada 100.000 nascimentos (as estimativas se desenvolvido, pode também ser uma área para essa mais altas apontam para 1200 e as mais reduzidas para cooperação. 270). A despesa em saúde é também das mais baixas Na saúde, será crítico enfrentar as desigualdades entre os países da sub-região. Os desafios críticos evidentes que persistem entre as diversas regiões. O adicionais na saúde incluem constrangimentos ao longo elemento mais crítico que afecta o sector da saúde é da cadeia de abastecimento de serviços, epidemias de a escassez de pessoal de saúde qualificado, particular- cólera e desigualdades regionais no estatuto de saúde e mente em áreas menos servidas e em algumas áreas da utilização dos serviços de saúde. saúde tais como obstetrícia, cirurgia, e ginecologia. Os Durante o actual período de paz e estabilidade poucos quadros qualificados têm uma procura elevada existe uma janela de oportunidade para prevenir desgas- e são distribuídos de forma desigual, resultando numa tes adicionais no capital humano e ajudar o Governo a qualidade e quantidade reduzidas dos serviços presta- consolidar as instituições mais importantes e o respectivo dos. A distribuição dos quadros de saúde está enviesada PRIORIDADE #2: MELHORAR O FORNECIMENTO DE SERVIÇOS PÚBLICOS BÁSICOS 23 a favor de áreas urbanas e as regiões remotas não têm uma equipa mínima de saúde. Tendo em conta a fragili- dade do Estado e a sua dependência da ajuda externa, a Guiné-Bissau necessitará de apoio contínuo durante anos vindouros para garantir o fornecimento de serviços de saúde básicos e para reduzir as desigualdades de saúde. Prioridade #2.2: Implementar programas de assistência social Tendo em conta o elevado nível de pobreza, a neces- sidade de protecção social na Guiné-Bissau é muito significativa. A protecção social refere-se às “redes de segurança social” de carácter contributivo ou não con- tributivo para proteger segmentos da população contra choques adversos. O seu objectivo é providenciar assis- programas podem inclusive reforçar o capital humano, tência ou rendimento de subsistência aos pobres e provi- por exemplo, através de melhor nutrição e resultados de denciar uma rede de segurança para os mais vulneráveis educação através de programas de alimentação esco- antes que estes acabem na destituição. Estes programas lar, ou através do condicionamento dos pagamentos incluem pensões, alimentação escolar, obras trabalho-in- monetários à frequência das escolas ou de programas tensivas, e transferências monetárias, entre outros. de vacinações. Os programas de assistência social têm Em anos recentes, os programas de rede de segu- também um efeito positivo na formação de activos, por rança social têm sido crescentemente adoptados no exemplo através de estradas ou manutenção de equipa- mundo em desenvolvimento, com impactos notáveis no mentos de irrigação. nível de pobreza das famílias visadas. Os programas de Actualmente, a Guiné-Bissau não tem uma estratégia assistência social empossam os pobres a tomar as suas de protecção social. A Estratégia Nacional de Redução próprias decisões sobre como é que gastam o dinheiro da Pobreza inclui alguns programas de protecção social que recebem de forma responsável, focando-se no que se focalizam nos veteranos militares, deficientes, e consumo de bens importantes, despesas relacionadas cidadãos idosos. Outros programas são apenas inter- com educação e saúde, e investimentos produtivos. venções ad-hoc com cobertura limitada e coordenação Uma recente revisão de provas empíricas sugere que reduzida, financiados por doadores. O espectro destas 82 por cento dos estudos relevantes não encontrou um intervenções tem decrescido na sequência do golpe mili- aumento de despesas nos denominados bens de “tenta- tar de Abril de 2012 e da suspensão da assistência dos ção”, tais como álcool e tabaco, por parte dos beneficiá- doadores. No entanto, com o apoio do Banco Mundial, rios de transferências monetárias.4 Outro mecanismo é a o Governo desenvolveu e implementou projectos de mudança no poder relativo nas famílias, uma vez muitos desenvolvimento liderados por cada comunidade em programas se concentram nas mulheres, que frequente- cinco das nove regiões da Guiné-Bissau onde as comuni- mente se focam mais em despesas relacionadas com as dades planificam as suas prioridades de microprojectos crianças. Embora o principal objectivo do programa de e uma dessas iniciativas é financiada pela comunidade. assistência social seja de reduzir a pobreza, estes podem Os microprojectos consistem tipicamente de extensão também promover os investimentos em capital que ou reabilitação de escolas, pontos de acesso a água, ou podem resultar num aumento de produtividade.5 Estes estradas de acesso. O novo Governo, com o apoio do Banco Mundial, está a considerar expandir esta aborda- gem às restantes quatro regiões. Também, com o apoio 4 Evans, D., (2014) Do the poor waste transfers on booze and cigaret- tes? No., Banco Mundial. do Banco Mundial, o novo Governo está a considerar 5 Haushofer J. e Shapiro J. (2013) Policy Brief: Impacts of implementar um programa trabalho-intensivo de obras Unconditional Cash Transfers; Monchuk, V. 2014. Reducing Poverty and Investing in People: The New Role of Safety Nets in Africa. Banco públicas para providenciar um rendimento temporário Mundial. aos grupos vulneráveis incluindo os jovens e as mulheres. 24 GUINÉ-BISSAU: MEMORANDO ECONÓMICO DO PAÍS No curto prazo, a Guiné-Bissau deverá desenvol- é o fornecimento de água potável. Em 2012 a escassez ver uma Estratégia de Protecção Social para informar de água causada pelos sucessivos cortes de energia sobre a escolha e desenho dos programas de protecção quase iniciaram uma epidemia de cólera. A electricidade social. A capacidade de implementação, a estrutura da barata e fiável e a água são por isso cruciais numa pers- economia local, os padrões de consumo, o estado da pectiva de saúde pública. infra-estrutura, e a natureza das comunidades são tam- A escassez no fornecimento de electricidade é endémica bém considerações que devem ser tomadas em conta. na Guiné-Bissau e deverá ser enfrentada urgentemente. Será necessária uma análise profunda para: (i) avaliar a A Guiné-Bissau tem um dos mais reduzidos níveis de pobreza e as suas características assim como a vulnera- consumo de energia. De acordo com a EIA, o consumo bilidade da população; (ii) avaliar os mecanismos actuais de energia na Guiné-Bissau, que se situa em 32 kWh de mitigação dos riscos assim como os programas per capita, compara-se com uma média de 141 kWh financiados pelo Governo e pelos doadores; (iii) compa- na África Ocidental e 462 kWh na África Subsaariana rar as necessidades e os programas, definir programas (Figura 17). Adicionalmente, a Guiné-Bissau passa fre- prioritários e grupos beneficiários, assim como o custo quentemente por cortes severos de electricidade, que das diferentes opções de programas. Os programas-pi- afectam as actividades de muitas empresas, famílias, e loto de assistência social devem ser acompanhados por até mesmo do Governo (Figura 18, Figura 19). A crise avaliações de impacto para garantir o maior impacto de electricidade prolongada e uma década de medidas possível na redução da pobreza e na promoção da pros- ineficazes para a tentar resolver levaram a um círculo peridade partilhada. vicioso de cortes regulares; elevados custos operativos, incluindo furto de combustível; facturação e colecta reduzidas de receitas, incluindo furto de electricidade através de ligações ilegais; tarifas elevadas para cobrir, Prioridade #2.3: Melhorar acesso a sem sucesso, estas ineficiências; um peso orçamental electricidade barata e água potável significativo através de subsídios directos e indirectos; A electricidade é uma necessidade básica. É também e despesas muito elevadas por parte dos consumido- importante para a produção de água potável. O acesso à res para gerarem electricidade por meios alternativos. electricidade é importante para as empresas e é neces- Estas despesas representam um custo económico muito sário para a maioria das formas modernas de produção. elevado através do aumento dos custos de produção No entanto é também importante para alimentar uma devido à ausência de um serviço fiável, e, consequente- administração pública moderna e garantir o forneci- mente, dissuadem o investimento e reduzem a compe- mento de serviços básicos que exigem electricidade. Um titividade. Existe uma necessidade crítica de investir em dos serviços básicos essenciais que requer electricidade nova capacidade de produção e distribuição. Melhorar o fornecimento de electricidade requer o restabelecimento da viabilidade do sector. A reparação do balanço de receitas será necessária para melhorar de forma sustentável o acesso ao serviço e a sua qualidade. Um sistema ineficaz de facturação resulta actualmente em taxas reduzidas de pagamento e existe também um grau considerável de furto de electricidade e combus- tível, minando assim a rentabilidade da Empresa de Electricidade e Água da Guiné-Bissau (EAGB). Embora as taxas cobradas sejam excepcionalmente altas mesmo de acordo com standards regionais, a companhia não consegue atingir o equilíbrio financeiro. A melhoria na colecta de receita e a redução de perdas devido a furto poderiam trazer dois benefícios: (i) os preços da electri- cidade provavelmente reduziriam uma vez que o reforço da disciplina de pagamento distribuiria o custo da electricidade de forma mais uniforme, e os preços mais PRIORIDADE #2: MELHORAR O FORNECIMENTO DE SERVIÇOS PÚBLICOS BÁSICOS 25 FIGURA 17: O consumo de energia situa-se entre os FIGURA 18: …colocando um grande constrangimento mais baixos do mundo… às empresas (kWh per capita) (percentagem de empresas que identificaram a electricidade como um constrangimento) 500 80 450 70 400 60 350 300 50 250 40 África Subsaariana Guiné-Bissau 200 30 Mundo 150 20 100 50 10 0 0 Guiné-Bissau África Ocidental África Subsaariana Percentagem de empresas Proporção de que identificaram a electricidade Fonte: Energy Energy Information Administration (EIA), WDI, e cálculos electricidade como um proveniente de do staff do Banco Mundial. grande constrangimento um gerador (%) Fonte: Inquérito às Empresas do Banco Mundial. FIGURA 19: A maioria dos agregados familiares na Guiné-Bissau não têm acesso a electricidade (percentagem dos agregados com acesso a electricidade) 10–12% 8–10% 6–8% 4–6% 2–4% 0–2% Fonte: Censo de 2009 e cálculos de staff do Banco Mundial. 26 GUINÉ-BISSAU: MEMORANDO ECONÓMICO DO PAÍS reduzidos levariam por sua vez a um reforço adicional da Organização de Desenvolvimento do Rio Gâmbia da disciplina de pagamento. O acesso sustentável à (OMVG) e interconexões no âmbito da Aglomeração electricidade e a taxas mais reduzidas são cruciais para o de Electricidade da África Ocidental (WAPP). A este desenvolvimento empresarial e crescimento; (ii) restau- respeito, a Guiné-Bissau poderia assumir um papel rar a viabilidade financeira irá reduzir a necessidade de mais pró-activo na promoção das interconexões regio- subsídios e irá libertar mais recursos públicos para usos nais, especialmente com o sistema de electricidade da mais produtivos. Sem subsídios governamentais conside- OMVG, e assim poderia beneficiar de uma fonte segura ráveis, a EAGB estaria falida. e menos dispendiosa de electricidade para dar res- Adicionalmente, será importante reduzir a depen- posta às suas necessidades no curto prazo. Um terceiro dência excessiva do combustível gasóleo importado conjunto de medidas, de longo prazo, passariam pelo e maximizar os benefícios do comércio regional. Um desenvolvimento racional dos recursos energéticos primeiro passo para reduzir a dependência excessiva de endógenos para uso doméstico e para exportação. combustíveis importados de preço elevado é completar Isto diz respeito notavelmente ao desenvolvimento da a mudança de gasóleo para fuelóleo pesado (HFO) na energia hidroeléctrica (e.g. projecto hidroeléctrico de produção de electricidade. O segundo passo é garan- Saltinho) e recursos de energia solar nas zonas rurais. No tir a aceleração do desenvolvimento das interligações entanto, o país deverá garantir que o desenvolvimento regionais/bilaterais de electricidade que poderiam de projectos locais tem um custo mais reduzido do que a fornecer mais potência de base e de reserva através electricidade importada.  27 Prioridade #3: Suportar o relançamento dos sectores produtivos para promover a diversificação. A abordagem integrada Prioridade #3.1: Aumentar o potencial para desenvolver o sector é crítica para enfrentar as do sector do caju questões de segurança alimentar, aumentar a resiliência Apesar da sua relevância para o país, o sector do caju na dos agricultores aos choques externos, obter a parti- Guiné-Bissau representa apenas 4 por cento do mercado cipação das comunidades rurais no trabalho ao longo mundial de caju, que totaliza US$ 4,3 mil milhões. De da cadeia de valor, desenvolver novas oportunidades forma a ganhar uma maior quota de mercado mundial, a sustentáveis na agricultura, e informar as futuras políticas Guiné-Bissau deverá investir para actualizar a cadeia de de mudança estrutural. valor e promover a indústria de processamento. As inter- Na agricultura, é importante garantir a sustenta- venções devem ser informadas pelos fracassos anteriores bilidade de longo prazo do sector do caju através da e sucessos recentes de outras agências de desenvolvi- melhoria da produtividade. É crítico promover melhores mento internacionais de forma a colocar em prática um práticas agrícolas incluindo enfrentar questões tais com a sistema que: (i) é sustentável e opera numa escala rentá- densidade de arborização, e o entrelaçamento de cajuei- vel; e (ii) apoia os grupos mais desfavorecidos através de ros com outras colheitas estáveis tais como o arroz de um crescimento mais equitativo. terras altas. É necessária mais pesquisa para desenvolver A cadeia de valor requer uma abordagem integrada novas variedades e padrões de colheitas que impeçam de desenvolvimento, complementada por actividades as pestes e as doenças de dizimar as árvores. O poder negocial dos agricultores deverá também ser melhorado, estabelecendo um sistema de informação de preços e instalações de armazenamento comuns. As instalações FIGURA 20: O processamento do caju ainda mal de armazenagem servem o duplo propósito de melhorar iniciou (milhares de toneladas métricas, 2013) o poder negocial dos agricultores e fortalecer as ligações com as unidades locais de processamento. Os agricul- Produção potencial tores não serão forçados a vender a sua colheita inteira de castanha 46.0 e assim vão conseguir negociar melhores preços. Ao de caju* ligarem-se com as fábricas de processamento, os agricul- tores estarão aptos a participar nos rendimentos destes Capacidade actual investimentos ao mesmo tempo que garantem um preço para produzir 9.2 castanha de caju justo para o seu caju em bruto. <4% Devem ser tomadas medidas para atrair investimento Produção actual estrangeiro no sector de processamento de caju. As de castanha 0.3 tentativas passadas por parte dos investidores domés- de caju ticos demonstraram o desafio associado ao processa- mento com lucro, especialmente tendo em conta o custo * 200 mil toneladas de caju em bruto podem ser processadas para elevado de financiamento local. O investimento estran- 46 mil toneladas de castanha de caju (rácio de 23% na produção de geiro motivou o arranque desta indústria por exemplo na castanha de caju a partir de caju em bruto). Fonte: Banco Mundial. Costa do Marfim. Devem ser preparados e apresentados 28 GUINÉ-BISSAU: MEMORANDO ECONÓMICO DO PAÍS aos investidores estrangeiros materiais de marketing Benim. As pequenas unidades descentralizadas não são que demonstrem o potencial retorno e argumentem a viáveis ou competitivas por si só; podem antes ser orga- favor do investimento. As autoridades nacionais (tais nizadas como parte de um cluster de unidades primárias, como a DGPIP e ANCA) podem mapear e segmentar que providencia serviços e facilita o acesso ao mercado. determinados investidores internacionais e participar em Estas unidades são de pequena dimensão mas o proce- feiras comerciais ou conferências de investimento para dimento para transformar a castanha de caju em bruto promover investimentos no agro-processamento de caju num caju de boa qualidade é trabalho-intensivo e pode da Guiné-Bissau. Estas mesas redondas podem incluir a por isso ser um bom empregador para trabalho feminino Aliança Africana de Caju, uma importante fonte de refe- em comunidades rurais de baixo rendimento. rências para potenciais investidores. A organização de O sector terá também de melhorar os standards de um evento deste tipo na Guiné-Bissau também aportaria qualidade e gestão. Actualmente, a maioria das fábricas a atenção de outros grandes participantes internacionais não têm certificações que seriam essenciais para vender do mercado. no mercado internacional, e não há um laboratório Existe também um âmbito considerável para orga- especializado no controlo de qualidade do caju expor- nizar as instalações de processamento com base na tado. Adicionalmente, a falta de capacidade de gestão comunidade. O investimento concomitante em proces- e de empreendedorismo são comuns. Os gestores das samento de média e pequena escala seria benéfico, uma fábricas não têm frequentemente a formação adequada vez que criaria um grupo mais amplo de stakeholders de competências de gestão e financeiras, e muitas fábri- domésticos. A recente experiência EU/SNV no estabe- cas não têm sistemas e procedimentos adequados de lecimento de unidades de processamento a nível da contabilidade. comunidade demonstrou que ligar os agricultores com Por fim, existe a necessidade de uma melhoria das as unidades de processamento ajuda a aliviar os cons- competências técnicas do staff operacional que trabalha trangimentos de capital e facilita o desenvolvimento da nas fábricas, assim como devem enfrentar-se as ques- indústria de processamento. As experiências da Índia, tões relacionadas com a rotatividade e absentismo do Vietname e Moçambique têm demonstrado que as trabalho. A alta rotatividade e baixas competências dos pequenas unidades de processamento de caju estabe- trabalhadores causam uma redução na produtividade lecidas a nível das aldeias podem operar competitiva- quando comparada com as taxas alcançadas por outros mente se trabalharem em conjunto. A Fundação Gates países. Podem ser estabelecidos programas públicos de tem investido com algum sucesso no desenvolvimento formação vocacional nesta área, potencialmente com o das unidades de processamento em outros países apoio de doadores e ONGs. Adicionalmente, se grandes do mundo, nomeadamente Costa do Marfim, Gana e investidores estrangeiros fossem atraídos ao sector, poderia ser possível estabelecer sistemas de formação in-house. Para responder a questões de participação laboral, podem ser testados diferentes mecanismos no que toca ao recrutamento, promoção, organização labo- ral, e políticas de salários. Prioridade #3.2: Suportar a produção de arroz O cultivo do caju ao invés do arroz tem sido tradicional- mente uma opção racional para a maioria dos agriculto- res. Tem sido mais fácil para as famílias rurais garantir a disponibilidade de alimentos através da troca directa de caju por arroz ao invés da produção própria de arroz por várias razões: (i) os sistemas de produção de arroz encon- tram-se num estado de falta de reparação; (ii) os inputs PRIORIDADE #3: SUPORTAR O RELANÇAMENTO DOS SECTORES PRODUTIVOS 29 FIGURA 21: A produção de arroz tem crescido de forma sustentada até 2010. Os rendimentos de cultivo têm estagnado. (volumes, área plantada, e rendimentos de cultivo) Kg/ha (RHS) Ha Toneladas métricas 250 2.5 200 2 150 1.5 Milhares Milhares 100 1 50 0.5 0 0 1961/65 1966/70 1971/75 1976/80 1981/85 1986/90 1991/95 1996/2000 2001/05 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 de pesquisa e extensão, e melhoria da disponibilidade de crédito e ligações ao mercado. Um programa de investimento ambicioso a ser Fonte: Estatísticas da FAO implementado ao longo dos próximos cinco anos poderia aumentar substancialmente a produtividade, permitindo o alcance da auto-suficiência nacional. para a produção de arroz (incluindo sementes) estão Teriam de ser produzidas cerca de 100.000 toneladas frequentemente indisponíveis e/ou não disponíveis de adicionais de arroz para cobrir as necessidades nacionais forma atempada; (iii) os sistemas de comercialização para com a produção doméstica. O núcleo deste programa a venda do arroz em excesso são rudimentares e não seria desenvolver cerca de 10.000 hectares irrigados de existentes em várias áreas; (iv) tem sido difícil competir arroz em solos aluviais de acordo com o um modelo já com o arroz barato importado; e (iv) os cajus exigem um utilizado com sucesso na Guiné-Bissau pelo programa input muito menor de trabalho. A alocação de trabalho de cooperação do Governo da China. O Ministério para o caju ao invés do arroz tem sido por isso uma res- da Agricultura, em cooperação com o INPA, poderia posta perfeitamente razoável. identificar terrenos públicos nas terras baixas ao longo No entanto, a massa crítica dos agricultores deverá dos grandes rios (particularmente o Geba e o Corubal), retornar ao arroz se for realizado investimento suficiente e poderia contratar ou supervisionar a preparação de no sector e com a expectativa de preços mundiais mais terrenos para irrigação e a aquisição de equipamentos elevados. A análise recente indica que a Guiné-Bissau de irrigação para arrendar a pequenos agricultores, tem uma vantagem comparativa significativa na pro- conjuntamente com a provisão de assistência técnica por dução de arroz, seja através de arroz irrigado de terras parte do sector privado. Este programa poderia também baixas ou dos sistemas tradicionais de produção em ser aberto a investidores privados dispostos a arrendar áreas de manguezais. As zonas de manguezais estão terrenos e a comprometerem-se com as práticas reco- concentradas em áreas de baixa altitude e ao longo de mendadas. Com a dupla época de colheitas—irrigada rios, áreas onde o caju não cresce de forma eficiente durante a época seca e beneficiando de água durante a preferindo antes zonas mais secas. Em outras partes do época das chuvas—o aumento da produção expectável país deverá ser possível combinar ambas as colheitas, anual com a implementação total de todos os períme- tendo em conta a reduzida necessidade laboral asso- tros seria de cerca de 90.000–100.000 toneladas de arroz ciada ao cultivo de caju. No entanto, isto irá exigir um casca, equivalente a cerca de 68.000–75.000 toneladas esforço concentrado para superar os constrangimentos de arroz limpo. Se restringido a pequenos agricultores, o consideráveis existentes logo de início no que toca ao programa proposto beneficiaria cerca de 40.000 famílias investimento no capital físico, fornecimento de serviços ou cerca de 250.000 pessoas. 30 GUINÉ-BISSAU: MEMORANDO ECONÓMICO DO PAÍS Tendo em conta as limitações institucionais e de Prioridade #3.3: Promover o crédito, a implementação de um programa deste tipo de alto impacto no curto prazo irá exigir que o Governo— desenvolvimento sustentável das apoiado pelos doadores—seja o principal actor em pescas termos de financiamento aos investimentos para o As pescas representam um recurso renovável chave com desenvolvimento do sistema de irrigação. No entanto, grande potencial mas também com importantes riscos. o planeamento e execução das actividades devem ser As águas de pesca da Guiné-Bissau são muito ricas em alocados a empresas privadas nacionais ou internacio- termos de espécies de peixe abundantes e de diversi- nais com experiência. Adicionalmente, serão necessários dade, e são sustentadas por um influxo de nutrientes recursos para investimentos em melhores sementes, dos principais estuários do país, berçários na vasta fertilizantes e pesticidas, e assistência técnica para a ges- cobertura de manguezais, e na ampla placa continen- tão das áreas de plantações. Uma vez que a recuperação tal. Embora o estado do potencial das pescas não seja dos custos de inputs não será possível antes do final do ainda suficientemente compreendido, estima-se que a primeiro ano, estes podem ser enquadrados em sistemas captura sustentável de demersais e pequenos pelágicos de donativos parciais (matching grants), com o trabalho possa atingir volumes na ordem das 120.000 toneladas. A da comunidade como contrapartida, sem obrigações pesca industrial tem atingido em média cerca de 70.000 de reembolso, ou através de fundos de resolução com toneladas em anos recentes, e os pescadores artesanais reembolsos efectuados para uma conta gerida pela da Guiné-Bissau corresponderam a outras 22.000 tonela- comunidade de forma a criar uma reserva para futu- das em 2011. No entanto, a captura por pesca artesanal ros custos operacionais e de manutenção, pequenas estrangeira não é conhecida, e existem inquestiona- necessidades de investimento, e/ou outras melhorias na velmente pescas ilegais, não reguladas e não relatadas comunidade. devido à fraca capacidade institucional para controlar a A pesquisa e desenvolvimento relacionadas com a actividade pesqueira. Assim, a actual captura de pescas agricultura e a assistência técnica aos agricultores serão poderá já estar a exceder os níveis sustentáveis. também essenciais para implementar e suster o pro- Os recursos marinhos estão a suportar uma pressão grama. Embora as variedades de arroz de alto rendi- pesqueira excessiva num ambiente essencialmente mento tenham sido testadas e consideradas adequadas não regulado, levando à sobreexploração e ao baixo na Guiné-Bissau e estas possam ser importadas a curto desempenho da base de recursos. Com esta vasta base prazo, a pesquisa nacional agrícola deverá desempenhar de recursos, o sector das pescas na Guiné-Bissau tem um papel chave na produção de sementes e na adap- o potencial para efectuar uma contribuição maior para tação contínua das variedades de alto rendimento. As o alcance de determinados objectivos de desenvolvi- ligações entre pequenos agricultores e empresas priva- mento, mas somente se for bem gerido. Os estudos e das terão de ser melhoradas para providenciar serviços observações de campo indicam que os stocks pesquei- de assessoria, assim como de marketing. Com o apoio ros estão a reduzir devido a: (a) capacidade insuficiente necessário, o INPA poderia estar apto a produzir cerca da Guiné-Bissau para governar e gerir o uso destes de dois terços das sementes necessárias, mas o sector recursos de forma sustentável; e mais especificamente privado poderia fornecer o restante e seria também (b) a incapacidade do país de prevenir e impedir a pesca fundamental para providenciar outros inputs, assistência ilegal. Uma vez que os recursos são largamente colhi- técnica, processamento e comercialização. O Banco dos numa economia offshore por barcos industriais ou Mundial já está a apoiar o Governo na reabilitação de estrangeiros que raramente desembarcam a sua captura terrenos para a produção de arroz e irá também apoiar na região ou participam na economia local, o país cap- o fornecimento de melhores inputs agrícolas. A Guiné- tura apenas uma fracção reduzida do valor potencial. Bissau poderia considerar fazer parte do Programa de A Guiné-Bissau começou através do Programa Produtividade Agrícola da África Ocidental, financiado Regional de Pescas da África Ocidental a colocar as pelo Banco Mundial, que envolve actualmente 14 países fundações para uma transição gradual de uma econo- da África Ocidental. mia offshore para onshore no longo prazo, de forma a acrescentar mais valor localmente aos produtos de pesca e encorajar o desenvolvimento dos serviços associados. PRIORIDADE #3: SUPORTAR O RELANÇAMENTO DOS SECTORES PRODUTIVOS 31 Para alcançar esta visão, as autoridades pesqueiras da impactos dos multiplicadores, o desenvolvimento de Guiné-Bissau devem: i) permitir a recuperação dos stocks uma mina de bauxite e de fosfatos poderia gerar 25.000 ou populações sob pesca excessiva ou; ii) colocar em empregos, aumentando o PIB em 13–26% (dependendo prática um sistema efectivo de monitorização, controlo dos preços), duplicando também as receitas domésticas e de vigilância contínua; iii) fortalecer a base de conhe- tributárias e não tributárias. cimento para a exploração sustentável e gestão dos No entanto o desenvolvimento de indústrias recursos pesqueiros; iv) participar em esforços colabora- extractivas num contexto de fraca governação aporta tivos a nível regional; e v) realizar reformas do quadro ins- riscos elevados. O potencial para danos ambientais que titucional e legal, acompanhadas por melhores práticas possam afectar as subsistências agrícolas e de pesca de governação e uso e gestão sustentável de recursos é substancial, e as implicações de médio prazo para pesqueiros, conduzidas de uma forma participativa e uma indústria de turismo em gestação não devem ser transparente. negligenciadas. Adicionalmente, as rendas mais amplas podem levar a uma maior corrupção, concorrência pelo poder, e eventualmente instabilidade política. A Guiné- Bissau tem muito que fazer para evitar os problemas Prioridade #3.4: Preparar para o observados em casos similares de governação fraca. A desenvolvimento das indústrias entrada na iniciativa EITI será um passo inicial necessário mas não suficiente. extractivas A Lei de Mineração de 2010 contém muitos dos A Guiné-Bissau pode estar na iminência do desenvolvi- elementos que os investidores procuram mas não inclui a mento da mineração e petróleo que podem transformar promoção de benefícios socioeconómicos locais e nacio- o país. Em anos recentes foram assinadas concessões nais. A segurança da propriedade, uma estrutura fiscal de exploração de longo prazo para a bauxite (2007) e relativamente estável, previsível, e generosa, e a possibi- fosfatos (1997). No caso dos fosfatos, os novos pro- lidade de transferir a propriedade, além da capacidade prietários iniciaram um estudo de viabilidade para o de repatriar lucros, são provisões que estão incluídas. O desenvolvimento de uma grande mina que poderá ser maior desafio é construir a capacidade do Estado para potencialmente o maior investimento na história da implementar leis e regulamentações, desenvolver um Guiné-Bissau. Registaram-se também diversas descober- cadastro eficiente, e estimar de forma fiável o volume tas offshore de depósitos de óleo pesado, a mais recente de impostos e royalties devidas. Embora seja necessária das quais registou-se em 2013 e que mostra promessas uma avaliação de impacto, não há menção de desen- de ser economicamente viável. Se forem incluídas as volvimento da comunidade ou promoção de ligações aquisições domésticas, a maior despesa pública e os com o sector privado. As comunidades locais carregam TABELA 1: A Mineração poderia gerar emprego substancial e receitas fiscais Farim (fosfatos) Boe (bauxite) Total** Preço do Produto (US$/t) 100 125 150 30 40 50 125/40 Emprego Directo* 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 2.000 Emprego Total 12.696 15.052 18.391 7.903 9.570 11.274 24.622 Receitas Fiscais (US$m) 37,0 46,2 60,3 19,4 26,1 32,9 72,3 Contribuição PNB (US$m) 48,0 58,0 71,2 29,3 35,9 42,7 93,9 Lucros Empresariais (US$m) 31, 51,0 71,3 10,9 27,3 44,2 78,3 Contribuição ao PIB (US$m) 73,7 105,1 141,5 40,1 63,3 86,9 168,4 Balança de Pagamentos (US$) 60,1 65,6 75,2 37,2 40,5 43,9 106,1 * assume-se que 20 são estrangeiros; inclui trabalhadores no porto e nas actividades de transporte para o porto. ** Soma da média dos preços dos produtos para cada depósito. Fonte: Estimativas do staff do Banco Mundial. 32 GUINÉ-BISSAU: MEMORANDO ECONÓMICO DO PAÍS a maioria do peso das externalidades negativas geradas se for realizado de forma eficiente. Os programas de pelas minas, sejam estas ambientais, influxo de migran- assistência social podem melhorar o capital humano e tes, e impactos de saúde. A grande maioria de empre- têm também um efeito no investimento das famílias. gos de baixa qualificação devem ir para os membros Algumas das receitas fiscais podem provavelmente da comunidade local, embora isto vá provavelmente ser poupadas, especialmente tendo em conta que o implicar formação de literacia. Devem ser empreendidos Governo dispõe de uma capacidade limitada para rea- esforços para formar os residentes locais para alguns lizar investimentos públicos eficientes. Adicionalmente, empregos qualificados e para apoiar as empresas locais sobrecarregar a economia com despesa alimentada por no fornecimento de serviços. receita de recursos naturais pode resultar na inflação do A mais notável deficiência do subsector de petróleo preço dos bens e serviços não transaccionáveis, tor- é o quadro institucional para gerir o sector. As melhores nando as exportações locais menos competitivas. Uma práticas internacionais pedem normalmente o estabele- taxa de câmbio real mais forte iria prejudicar o sector do cimento de três entidades: um ministério com a respon- caju e tornar mais difícil o desenvolvimento dos sectores sabilidade geral do sector, um regulador independente, do arroz e turismo, ou qualquer outro sector orientado e uma companhia petrolífera nacional. A nova proposta para as exportações. Para prevenir os efeitos secundários de Lei não autoriza o Ministro a agir na definição de polí- negativos, o Governo poderia considerar no futuro o ticas, negociação de contratos, aprovação de planos de estabelecimento de um fundo soberano—especialmente desenvolvimento, e outras responsabilidades normais. se a exploração do petróleo se materializar. O papel definido para a Petroguin na Lei é muito amplo e inclui responsabilidades normalmente reservadas para um Ministério ou regulador. As exigências de transparên- cia sob a Lei devem estender-se além da divulgação de Prioridade #3.5: Preservar a riqueza dados de licenciamento, impostos recebidos, e despesas do Estado, para incluir também o volume de petróleo natural do país produzido, transportado, refinado, e consumido. O grosso da riqueza da Guiné-Bissau encontra-se nos Será importante investir nas receitas fiscais das indús- seus recursos naturais. Embora os recursos não renová- trias extractivas de forma prudente. Quando se esgota veis possam provavelmente aumentar no futuro próximo, uma fonte de riqueza nacional, é necessário criar outras de momento os recursos naturais renováveis correspon- fontes de riqueza, por isso idealmente as receitas fiscais dem a cerca de 90 por cento desta riqueza. Isto inclui não devem financiar o consumo. Embora a despesa de terras agrícolas (terras para colheita e pastagens), pescas, capital em activos físicos seja importante, o pagamento florestas (madeira, recursos florestais não madeireiros), dos salários dos professores ou trabalhadores da saúde e os habitats naturais e ecossistemas protegidos nos pode também ser um investimento em capital humano parques nacionais. Estes recursos renováveis podem providenciar uma fonte sustentável de rendimento, mas somente se forem geridos de forma apropriada. Isto é particularmente importante para os pobres, que depen- dem da agricultura, pescas, e florestas para a sua subsis- tência. A ameaça da pesca excessiva já foi discutida, mas existem outras áreas de preocupação. Existem provas de que as florestas estão a ser destruídas através da extracção ilegal de madeira. As exportações de madeira aumentaram após o golpe, como resultado da combinação de governação pobre, clientes estrangeiros sem princípios, e aldeões desespe- rados que sofrem da má gestão da colheita do caju. É crucial parar a extracção e exportação ilegal de madeira. A Guiné-Bissau tem um regime adequado que governa a extracção e exportação de madeira, mas que necessita de ser aplicado. A recente suspensão das exportações de madeira em Julho de 2014 é um passo na direcção PRIORIDADE #3: SUPORTAR O RELANÇAMENTO DOS SECTORES PRODUTIVOS 33 FIGURA 22: A riqueza da Guiné-Bissau é dominada excepcional combinação de activos biológicos e cultu- pelo capital natural rais. O turismo e ecoturismo sustentável na Guiné-Bissau (percentagem do total da riqueza, 2010) têm o potencial de ser tornar uma fonte de crescimento económico e emprego, aproveitando o pequeno mas 90% bem estabelecido negócio de pesca desportiva e o 80% Capital sistema extensivo de áreas protegidas do país. 70% Intangível Embora nos casos da pesca excessiva e da extracção 60% ilegal de madeira as escolhas sejam relativamente claras, 50% em outros casos existem trade-offs mais complexos a 40% considerar. A mineração e petróleo têm um potencial Capital 30% Natural imenso, mas podem ameaçar a biodiversidade e os 20% recursos turísticos. A expansão da produção de arroz 10% pode afectar a protecção dos pântanos de manguezais Capital Produzido 0% e a sua contribuição para a reprodução de peixes e Activos líquidos no estrangeiro controlo das inundações. A extensão das plantações de –10% –20% caju irá interferir nas florestas. A extracção limitada de madeira poderá ser justificada pela criação de emprego Fonte: Banco Mundial. Optimizing Guinea-Bissau’s Natural Wealth, 2014 mas deverá ser comparada com os ganhos associados aos recursos florestais não madeireiros e ao sequestro de carbono. Estes trade-offs existem a qualquer ponto do tempo, e entre o presente e o futuro. correcta. É necessária uma aplicação mais veemente das Para avaliar estes trade-offs e tomar decisões infor- regulamentações no porto e nas fronteiras terrestres, madas sobre a gestão dos recursos de riqueza natural assim como o licenciamento adequado das actividades nos planos nacionais e locais, existe a necessidade de se de extracção, para parar a pilhagem dos recursos madei- reforçar a base de conhecimento, governação e de siste- reiros da Guiné-Bissau. mas de tomada de decisões. A prioridade deve ser dada A Guiné-Bissau abriga uma biodiversidade excepcio- aos sectores das pescas, florestas e minerais, todos os nal e ecossistemas de significância local e global. É um quais apresentam oportunidades económicas imediatas dos últimos países da África Ocidental onde o desen- consideráveis se forem bem geridos, e para os quais as volvimento tem tido um impacto negativo limitado no repercussões potenciais económicas, sociais e ambien- ambiente. Os ecossistemas do país não apoiam apenas tais da má gestão são significantes. Garantir os esforços a riqueza da biodiversidade, mas também providen- de preservação em curso do Sistema Nacional de Áreas ciam serviços valiosos para a população do país. O Protegidas é também crítico se os serviços associados Arquipélago Bojama-Bijagós é uma reserva reconhecida aos ecossistemas e oportunidades económicas apresen- de Humanidade e Biosfera (MAB) da UNESCO devido à tadas pelo turismo são para ser preservados no futuro. 34 Prioridade #4: Estimular o investimento privado O investimento do sector privado é reduzido na FIGURA 23: O investimento do sector privado é Guiné-Bissau devido em parte aos constrangi- reduzido na Guiné-Bissau mentos do ambiente de negócios. Ao longo dos (formação bruta de capital fixo pelo sector privado em últimos 5 anos, o investimento privado atingiu percentagem do PIB, médias de 5 anos) em média cerca de 5 por cento do PIB. A remoção 35 destes constrangimentos irá desbloquear o potencial 30 das empresas privadas e apoiar o círculo virtuoso entre a governação e o crescimento liderado pelo sector 25 privado. As estradas e o porto estão num estado 20 precário, o que aumenta o custo de aceder a mercados. O acesso a financiamento é severamente limitado, 15 reduzindo o espaço para os empreendedores investirem 10 na produtividade dos seus negócios. Como exemplo, o acesso ao crédito para adquirir fertilizantes para 5 aumentar os rendimentos do cultivo é impossível para 0 a maioria dos Guineenses. As dificuldades de acesso NER LBR SEN GHA Mundo SLE SSA MLI GMB TGO BEN GIN BFA GNB CPV CIV a financiamento também afectam a comercialização do caju. Um ambiente regulatório ineficiente não é conducente a um ambiente de negócios favorável. Fonte: WDI e cálculos do staff do Banco Mundial. É também um grande dissuasor para a atracção de investimentos estrangeiros que podem ter um efeito transformativo na Guiné-Bissau, especialmente se o país consumidores de bens críticos importados tais com com- quiser mover-se para o processamento em larga escala bustíveis e alimentos, reduzindo entretanto os riscos para de caju. A produção de arroz dispõe de um potencial as empresas locais que dependem dos inputs importa- considerável, incluindo possivelmente para exportação. dos. Todavia, o porto de Bissau tem sofrido ao longo dos Outros sectores de crescimento potencial são as pescas, anos com uma série de problemas, de natureza adminis- mineração e turismo. trativa e da própria infra-estrutura, que incluem desem- penho operacional débil, tarifas elevadas, infra-estrutura em mau estado e má governação empresarial. O acesso ao porto é afectado por diversos navios naufragados. Prioridade #4.1: Melhorar o porto Os atrasos na carga e descarga de contentores e de Um porto eficiente é a chave para qualquer nação cargas a granel são longos, e reflectem a capacidade comerciante, mas o porto de Bissau encontra-se num inadequada do porto; actualmente está a lidar anual- estado muito precário. Um porto que funcione de forma mente com quase 25,000 Unidades de Equivalência de eficiente reduz os custos de transacção e aumenta a Vinte-Pés (TEUs), comparado com a capacidade dese- quota do preço mundial de exportações que podem nhada de 5,000 TEUs. A infra-estrutura e o equipamento ser retidas no país. Também reduz o custo para os para lidar com a carga encontram-se num estado de PRIORIDADE #4: ESTIMULAR O INVESTIMENTO PRIVADO 35 reduzida manutenção. As taxas de handling nos termi- potencial operador privado assumiria riscos comerciais nais são cerca de 10 vezes mais elevadas do que em e financeiros significativos como operador portuá- Banjul e Gâmbia, que são competidores directos. Como rio, incluindo o financiamento da nova infra-estrutura resultado, o país está a perder receitas tributárias e de proposta. A APGB poderia então focar-se na sua função negócios. regulatória enquanto “senhoria” do porto. Existe uma panóplia de assuntos institucionais e organizacionais que impactam no desempenho do porto e na respectiva viabilidade financeira. A entidade Prioridade #4.2: Melhorar o ambiente portuária, APGB, funciona sem ter um enquadramento legal e regulatório claro e sob uma arquitectura institu- de negócios, incluindo estradas e cional desadequada, sem um master plan ou estratégia TIC de investimento no porto. É de facto auto-regulada. A O acesso aos mercados e fornecimento de serviços concessão privada para gerir o porto foi cancelada em públicos é limitado por uma infra-estrutura rodoviária 1999 mas as obrigações remanescentes para a compen- inadequada. A infra-estrutura rodoviária era compará- sação ainda estão para ser pagas, impedindo a atracção vel às médias regionais em 2010 mas é provável que se de novos operadores privados. Uma das medidas-chave tenha deteriorado desde então devido à falta de apoio necessária e que poderia produzir melhorias rápidas e dos doadores. Os agricultores relataram constrangimen- visíveis nas operações do porto poderia ser a introdu- tos consideráveis na comercialização dos seus produtos, ção de um contrato de gestão de assistência técnica na especialmente durante a época das chuvas quando APGB. Entre outras coisas, o fornecedor de assistência as estradas são inundadas e mesmo inutilizadas. As técnica seria incumbido de desenvolver uma estratégia de investimento e reabilitação para o porto e um plano detalhado de reforma da gestão associada. É necessário um plano de investimentos de emer- TABELA 2: As taxas de handling nos terminais são gência até à introdução de um operador privado. Este substancialmente mais elevadas do que em países projecto poderia remover os naufrágios nos canais de vizinhos (US$) acesso, melhorar a profundidade do mar diante do cais e Contentor Bissau Banjul Dakar no canal de aproximação, reabilitar os cais, superfícies de 20 pés cheio 330 28 163 terminais de contentores, e infra-estruturas para sanea- 20 pés vazio 70 28 82 mento, água e electricidade, assim como desenvolver 40 pés cheio 510 56 325 áreas de armazenagem e muros de segurança. As fases 40 pés vazio 410 56 163 subsequentes de investimentos devem ser condicionais à assinatura de um contrato de concessão sob o qual o Fonte: Websites da APGB, autoridades portuárias de Banjul e Dakar. 36 GUINÉ-BISSAU: MEMORANDO ECONÓMICO DO PAÍS FIGURA 24: A revolução da Internet ainda não se manifestou na Guiné-Bissau (utilizadores de Internet por 100 pessoas) 16 Guiné-Bissau 14 África Subsaariana em Desenvolvimento 12 10 8 6 4 2 0 1999 2005 2011 estradas secundárias e terciárias estão numa condição particularmente má, embora sejam estas as estradas que Fonte: World Development Indicators. tendem a ser mais importantes para as populações mais pobres. As estradas de acesso rural requerem um traba- lho substancial de reabilitação para ligar os produtores de um país atrair investimento directo estrangeiro com os mercados, aumentar os ganhos das exportações, (IDE), reduzindo os custos de transacção e ajudando os e, no caso do caju, melhorar a competitividade em países na diversificação da economia para sectores mais relação às importações de arroz para consumo domés- sofisticados (Figura 24). As comunicações de voz e banda tico. Embora os doadores possam vir a ser chamados larga também aumentam a eficiência do sector público, para este novo investimento, o Governo deverá assumir aumentam a transparência, e tornam assim o Governo responsabilidade pela manutenção de estradas. A opera- mais responsável, melhorando o ambiente de governa- cionalização do fundo rodoviário existente irá necessitar ção. Para desenvolver o sector TIC, os seguintes passos de mais capitalização. devem ser empreendidos: i) desenvolver um master plan O potencial das telecomunicações como um motor para o sector TIC; ii) reabilitar, reestruturar, e privatizar para o crescimento económico permanece largamente a Guiné-Telecom e a Guinetel; iii) investir em infra- por realizar. Apesar de um certo grau de concorrência -estruturas de conectividade nacional e internacional; e (preços mais reduzidos, exigências maiores, e programas iv) promover a transição para o 3G. de investimento), os mercados de telefones móveis e Em particular, pode ser implementado um cabo de de banda larga podem ser muito mais desenvolvidos. A fibra óptica adjacente à linha de transmissão de electri- cobertura de telefones móveis tem aumentado dramati- cidade proposta no projecto de energia regional WAPP/ camente ao longo dos anos recentes e este ímpeto deve OMVG, que ligue a Guiné-Bissau ao cabo submarino ser sustentado. O desenvolvimento adicional dos siste- ACE através da Gâmbia e Guiné-Conacri. A melhoria mas de tecnologias de informação e comunicação (TIC) da conectividade internacional na Guiné-Bissau é um irá permitir que a tecnologia ligue os participantes do grande desafio. Embora o Governo tenha demonstrado mercado ao longo de distâncias maiores e em áreas mais a sua prontidão para investir na estação terrestre de remotas. Os telefones móveis em particular são também recepção do cabo submarino, o Banco Mundial está a cada vez mais usados para canalizar meios financeiros considerar um cenário alternativo onde os operadores para indivíduos, através de remessas ou também pro- privados podem ser incentivados a investir em redes gramas de assistência social, tais como potencialmente terrestres de fibra óptica de estações já existentes de transferências monetárias. No que respeita à banda recepção de cabos submarinos (entre estas o Senegal, larga, as provas empíricas demonstram que a infra-estru- Guiné-Conacri, Serra Leoa, Gâmbia), tendo em conta tura e serviços de banda larga contribuem directamente a expectativa de conectividade adicional através da para a produtividade, competitividade, e capacidade fibra óptica construída em conjunto com a rede de PRIORIDADE #4: ESTIMULAR O INVESTIMENTO PRIVADO 37 electricidade planeada da OMVG. Esta conectividade um mercado financeiro pouco profundo. Estas são áreas de fibra terrestre beneficiaria não só a Guiné-Bissau— chave para intervenções de política, incluindo novas leis uma vez que providenciaria a conectividade a um custo e regulamentações que melhorem o ambiente de negó- de US$ 16–17 milhões (comparado com os US$ 31–35 cios, investimentos em infra-estruturas, educação e for- milhões de custo estimado para a conexão directa ao mação, e o fortalecimento da intermediação financeira, cabo submarino ACE)—mas também a taxa de retorno por exemplo através de microfinanças. Um dos principais nas estações terrestres em países vizinhos (algumas das desafios será redefinir o relacionamento entre o sector quais estão com pouca utilização). privado e o Governo de forma a minimizar a ingerência O ambiente de investimentos e de financiamento são política no sector privado e os comportamentos de pro- pilares do crescimento económico. São necessários cura de rendas e clientelismo por parte dos responsáveis esforços consideráveis para os fortalecer. A Guiné-Bissau governamentais. As intervenções de desenvolvimento regista um dos 10 piores desempenhos nos indicadores do sector privado têm o potencial de impulsionar os de Doing Business. No entanto os constrangimentos sectores de crescimento já existentes mas também de não se limitam a um quadro regulatório fraco para as motivar a entrada em novos sectores, permitindo que a empresas. Além da infra-estrutura física precária destaca- economia se diversifique. Se as condições melhorarem, o -se também a força laboral largamente não qualificada, e IDE pode desempenhar um papel de transformação. 38 GUINÉ-BISSAU: MEMORANDO ECONÓMICO DO PAÍS  39 Reconhecimentos E ste Memorando Económico do País foi preparado por uma equipa liderada por Marek Hanusch. A equipa incluiu os seguintes quadros do Grupo do Banco Mundial: Leopold Sedogo, Pierre Graftieaux, Arthur Foch, Isabelle Huynh, John Virdin, Aniceto Bila, Berengere Prince, Barak Hoffman, Kjetil Hansen, Eric Brintet, Francisco Moraes Leitao Campos, Eneida Fernandes, Helen Edmundson, Gary McMahon, Felicien Donat Edgar Towenan Accrombessy, Javier Baez, Philippe Auffret, Emily Weedon, Aline Coudouel, Fernando Blanco, e Alain D’Hoore. A equipa também incluiu os seguintes consultores: João Montalvão, Tanya Yudelman, Niamh O’Sullivan, Antonio Pedro Mota, Asberr Mendy, Ehui Adovor, Steven Kyle (Universidade de Cornell), e Paul Vaaler (Universidade de Minesota). Carmen Pereira e Rui Djarte forneceram apoio a partir de Bissau, Glaucia Ferreira, Sylvaine Cussac, Judite Fernandes, Anta Loum Lo, e Upulee Iresha Dasanayake a partir de Washington, DC, e Ndeye Magatte Fatim Seck, Ramatulay Heloysa Barbosa, Eric Yves Dacosta, Khady Fall Lo, and Mademba Ndiaye a partir de Dakar. Vera Songwe, Miria Pigato, Blanca Moreno-Dodson, Philip English, Marie-Chantal Uwanyiligira, Jerome Cretegny, Demetrios Papathanasiou, e Raja Bentaouet Kattan providenciaram orientação à equipa. A equipa agradece os comentários construtivos de McDonald Benjamin, Anand Rajaram, Kofi Nouve, Liang Wang, Benjamina Randrianarivelo, Elan Cusiac-Barr, Pierre Francois-Xavier Boulenger, Evelyn Awittor, Stefano Paternostro, Sidy Diop, Willy McCourt, Eric Mabushi, Monyl Nefer Toga Makang, Philip Keefer (Banco Interamericano para o Desenvolvimento), Yannis Arvanitis (Banco Africano de Desevolvimento), e Sunhee Park (Universidade de Yale), assim como as contribuições da equipa do FMI para a Guiné-Bissau. A equipa gostaria de agradeçer também ao governo da Guine Bissau, com o qual reniu em Fevereiro de 2015 para discutir e deliberar a respeito dos resultados do Memorando Economico do País.