INFORME El desafío de una generación: el salto hacia una economía de ingresos altos 15 de abril, 2019 0 Acerca de la Comisión Internacional de Equidad, Crecimiento y Desarrollo La "Comisión Internacional para el Crecimiento, la Equidad y el Desarrollo de Paraguay" (la Comisión, en adelante), promovida por el Ministerio de Hacienda, con el apoyo técnico del Banco Mundial, se creó para contribuir, con análisis e ideas, a diseñar una estrategia de desarrollo de largo plazo para impulsar una sociedad más próspera y equitativa. La Comisión ha analizado las fuerzas socioeconómicas a largo plazo y los desafíos de crecimiento que enfrenta Paraguay en un contexto de incertidumbres económicas y tendencias emergentes en la economía global. También ha trabajado en la revisión de las características sobresalientes de experiencias exitosas de crecimiento en otros países que proporcionan un marco de políticas y acciones que pueden ser útiles para los tomadores de decisiones. La Comisión también ayudó a promover una plataforma para discutir diferentes modelos de desarrollo, compartir conocimientos y buenas prácticas basadas en experiencias internacionales exitosas y estimular el debate sobre una estrategia de crecimiento a largo plazo, que sea integral, inclusiva y sostenible. En particular, buscó promover una política estatal sobre crecimiento, desarrollo y equidad, donde se definan los roles y las formas de cooperación entre el sector público y privado. La comisión se compone de la siguiente manera: Augusto de la Torre, actualmente es profesor de la Maestría en Administración Pública (MAP) en la Universidad de Columbia, Nueva York. Anteriormente ocupó el cargo de Economista Jefe para América Latina y el Caribe del Banco Mundial. También se desempeñó como Asesor de Alto Rango responsable de los asuntos financieros en América Latina y el Caribe. Desde que se unió al Banco Mundial en octubre de 1997, publicó numerosos trabajos sobre una amplia gama de temas de desarrollo macroeconómico y financiero. Antes de unirse al Banco, Augusto fue presidente del Banco Central de Ecuador y economista del Fondo Monetario Internacional (FMI), incluyendo el cargo de Representante Residente del FMI en Venezuela. Juan Carlos Echeverry es asesor de bancos y corporaciones internacionales como Econcept, una firma de consultoría con sede en Washington, DC y en Bogotá; y de Global Source, una consultora con sede en Nueva York. Fue CEO de Ecopetrol, la empresa más grande de petróleo y gas de Colombia y una de las 30 mayores productoras de petróleo y gas en todo el mundo. Fue Ministro de Finanzas de Colombia, elegido en 2011 por cuatro publicaciones internacionales como El Mejor Ministro de Finanzas de las Américas. También fue Ministro de Planificación Económica. Ex decano de Economía en la Universidad de los Andes (Bogotá) y Profesor Asociado en el Instituto de Empresa, Madrid. Además, tiene experiencia docente en la Universidad de Nueva York y en universidades colombianas. Ex editorialista semanal, CNN en español (Atlanta). Publicó artículos en diferentes campos de la 1 economía, en revistas especializadas y cuatro libros sobre las economías de Colombia y América Latina. Es coautor de libros sobre el desarrollo económico de la cuenca del Pacífico y África. Posee un doctorado en Economía de la Universidad de Nueva York. Kyung-Wook Hur es profesor visitante tanto en la Escuela de Política y Gestión Pública del Instituto de Desarrollo de Corea, como en la Escuela de Estudios Internacionales de Post Grado de la Universidad Nacional de Seúl. Se desempeñó como Embajador de la Delegación Permanente de Corea ante la OCDE (2010-2013). Durante ese tiempo, al mismo tiempo se desempeñó como copresidente del Grupo de Trabajo sobre la Estrategia de Desarrollo de la OCDE y fue presidente del Grupo de Reflexión Informal sobre China. Anteriormente, también se desempeñó como Viceministro de Estrategia y Finanzas (2009-2010), secretario del presidente para la Agenda Nacional (2008-2009), Viceministro de Asuntos Internacionales y fue Ministro de Finanzas y Economía (2007-2008). También trabajó para varias organizaciones financieras internacionales, en particular el Banco Mundial, la CFI y el FMI. Obtuvo su licenciatura en Administración de Empresas de la Universidad Nacional de Seúl y una maestría en administración de empresas de la Universidad de Stanford. Liliana Rojas-Suárez es actualmente miembro de alto rango del Centro para el Desarrollo Global y se desempeña como presidenta del Comité Latinoamericano de Asuntos Financieros (CLAAF). También es la actual presidenta de la Asociación Internacional de Bancos, Economía y Finanzas (IBEFA) y es miembro de la Junta Directiva del Instituto Internacional de Investigación de Políticas Alimentarias. Se desempeñó como Economista Jefe para América Latina en Deutsche Bank (1998-2000) y como asesora principal del economista jefe en el BID (1994-1998) y Jefa Adjunta de la División de Mercados de Capital y Estudios Financieros del FMI. También ha sido profesora en la Universidad Anáhuac de México y profesora visitante en el Instituto Peterson de Economía Internacional. El libro reciente de Rojas "Growing Pains in Latin America" presenta una guía para las reformas orientadas al mercado en el contexto político, económico e histórico específico de América Latina. Yan Speranza es el presidente del Club de Ejecutivos de Paraguay y es el director de la Fundación Moisés Bertoni, dedicada a los temas ambientales. Es Licenciado en Administración de Empresas y Diplomado en Mercadotecnia en Washington, DC. Obtuvo el premio Jóvenes Destacados en 1998. Miembro del Consejo Consultivo de Jóvenes del Banco Interamericano de Desarrollo. Fue director del Programa de Logros para Jóvenes de la Fundación Paraguaya para la Cooperación y el Desarrollo (DNIC) y fue creador de la Incubadora de Empresas en Paraguay. 2 Acrónimos ALC América Latina y el Caribe APP Alianza Público-Privada EE Empresas del Estado IDE Inversión Directa Extrajera ISRC Impuesto Sobre la Renta Corporativa ISRP Impuesto Sobre la Renta Personal IVA Impuesto al Valor Agregado INFONA Instituto Nacional Forestal IRACIS Impuesto a la Renta Comercial, Industrial o de Servicios IRAGRO Impuesto a las Rentas de las Actividades Agropecuarias MADES Ministerio del Medio Ambiente PDN Plan de Desarrollo Nacional PIB Producto Interno Bruto PYME Pequeña y Mediana Empresa SIRT Sistema de Información de Recursos de la Tierra TIC Tecnología de la Información y de la Comunicación ZF Zona Franca 3 Contenido Acerca de la Comisión Internacional de Equidad, Crecimiento y Desarrollo ............................................. 1 Acrónimos ..................................................................................................................................................... 3 Resumen Ejecutivo ....................................................................................................................................... 5 Logros pasados, avances recientes y desafíos pendientes ....................................................................... 15 Ingreso y Pobreza ................................................................................................................................... 15 Salud ....................................................................................................................................................... 17 Transformación Económica .................................................................................................................... 18 Empleo .................................................................................................................................................... 19 Entorno de negocios e inversión ............................................................................................................ 20 Urbanización........................................................................................................................................... 22 Infraestructura y conectividad ............................................................................................................... 23 Recursos naturales y medioambiente ................................................................................................... 25 Política macroeconómica ....................................................................................................................... 25 El papel del estado ................................................................................................................................. 26 1. Educación y destrezas .................................................................................................................... 30 2. Clima de negocios ........................................................................................................................... 32 3. Conectividad ................................................................................................................................... 33 4. Urbanización ................................................................................................................................... 35 5. Gestión de recursos naturales ....................................................................................................... 36 6. Resiliencia macroeconómica.......................................................................................................... 39 7. Capacidad del estado y rendición de cuentas ............................................................................... 41 Bibliografía.................................................................................................................................................. 44 4 Resumen Ejecutivo Paraguay ha logrado un progreso económico y social considerable durante los últimos quince años. La economía creció un promedio de 4,5 por ciento anualmente más de un millón de personas salieron de la pobreza. Con un ingreso per cápita de más de US$ 5.700, Paraguay se encuentra hoy en la parte superior del grupo de países de ingresos medios1. El país posee una dotación considerable de recursos naturales, gran potencial de energía, extenso terreno fértil y una población joven. Si se administran bien, estos recursos pueden contribuir al crecimiento económico y a la prosperidad compartida, dándole a Paraguay la oportunidad de alcanzar el nivel de país de ingreso alto2 en una generación. La estructura socioeconómica de Paraguay está cambiando gradualmente. La economía se está transformando, pasando de un modelo basado principalmente en la agricultura hacia un modelo basado en servicios y, en menor grado, a la manufactura. La estructura sociodemográfica, caracterizada por una población joven, crea la posibilidad de un “dividendo demográfico”; y el surgimiento de una clase media en los centros urbanos ofrece externalidades socioeconómicas positivas. Si estas tendencias se sostienen, estas transformaciones pueden tener un impacto importante en la prosperidad de la población paraguaya en el largo plazo. Con tal potencial, el riesgo hoy es la complacencia. Existe una alta incertidumbre sobre la capacidad del modelo económico actual para adaptarse a un cambio rápido en la economía mundial, para traducir efectivamente el crecimiento en reducción de la pobreza y prosperidad compartida, de cara al futuro. Antes que Paraguay, otras economías han caído en la “trampa dentro del grupo de países de ingreso medio”, siendo testigos de la decadencia lenta e imperceptible de sus modelos económicos que no fueron capaces de darles respuestas a los nuevos desafíos y de satisfacer las cambiantes aspiraciones de dichas sociedades. Es fundamental comenzar el proceso de actualización del modelo económico cuanto antes para asegurar que una convergencia económica y social hacia un estándar de vida de ingresos altos, se lleve a cabo dentro de una generación. La experiencia de los países exitosos que se han graduado del grupo de ingreso medio muestra que un crecimiento sólido y sostenido sólo puede lograrse con una profunda transformación de la estructura económica y social del país. Esta transformación depende de instituciones sólidas y eficaces que permitan que los mercados funcionen a la vez que enfrentan la incertidumbre, fortalecen la coordinación y fomentan la innovación. El capital humano debe aumentar a través de la formación para desarrollar las habilidades, y de la mejora de las capacidades para permitir que la economía produzca bienes y servicios más complejos. 1 Países en el en la parte superior del grupo de países de ingresos medios tienen un PNB per cápita de entre US$ 3.896 y US$ 12.055 2 El umbral de un país de ingreso alto es de más de US$ 12.055 5 El desafío es comenzar a dirigir el proceso de creación de oportunidades de calidad y el aumento de la productividad en toda la economía. Se requiere un modelo económico de base amplia para reducir la volatilidad resultante de una ruta de crecimiento no diversificada, lo que ayudaría a preservar los valiosos recursos naturales. También ayudaría a una mejor integración de la economía, tanto a nivel interno como con el resto del mundo, y mejoraría su posición para beneficiarse de los conocimientos, las ideas y los mercados disponibles a nivel global. El Gobierno actual tiene la oportunidad en los próximos cinco años de poner en marcha una estrategia a largo plazo hacia un crecimiento más amplio, más equitativo y sostenible, estableciendo las bases sobre las cuales las futuras administraciones podrían apoyarse. Posponer esta decisión podría conspirar contra la visión establecida en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) para 2030, poniendo en riesgo los beneficios y la sostenibilidad de la transformación económica y social en curso, lo que agrava los costos a largo plazo de la inequidad, la concentración económica, el agotamiento de los recursos naturales y la degradación ambiental. Si el alto crecimiento no se mantiene y no se vuelve más inclusivo y sostenible, los desafíos socioeconómicos y ambientales actuales y la disminución de los rendimientos marginales podrían convertirse en una amenaza para el crecimiento y para la cohesión social: la agricultura tradicional podría crecer aún más aislada y depender aún más de la expansión de la frontera agrícola a expensas de los bosques y del agua para compensar la disminución de los beneficios de la producción de la tierra. La volatilidad macroeconómica y la dependencia de los productos básicos podría continuar o incluso aumentar, la pobreza seguiría siendo alta y la inequidad aumentaría. Las disparidades regionales dentro del país podrían aumentar y los centros urbanos podrían expandirse de una manera desordenada dominada por la informalidad y la congestión. Los jóvenes, las mujeres y los monolingües guaraníes probablemente continúen encontrando en su mayoría trabajos informales, menos productivos, poco calificados. Las deficiencias en habilidades y educación podrían ser más notables. En ese contexto, la “Comisión Internacional para la Equidad, el Crecimiento y el Desarrollo de Paraguay” (la Comisión, en lo sucesivo) se creó para: ayudar a comprender las fuerzas socioeconómicas, a largo plazo, y los desafíos de crecimiento que enfrenta Paraguay en un contexto de incertidumbres económicas y dentro de las tendencias emergentes en la economía global; para revisar las características relevantes de las experiencias de crecimiento exitosas en otros países; y para proporcionar un marco de políticas y acciones que puedan ser útiles para que los que se encarguen de implementar una estrategia, logren el objetivo de una sociedad más próspera y equitativa en Paraguay. Para cumplir con su mandato, la Comisión llevó a cabo un proceso de consulta a través de una serie de eventos organizados en Paraguay en los últimos dos años en los que las autoridades, el 6 sector privado, la academia y la sociedad civil discutieron una serie de cuestiones transversales en relación con el crecimiento y desarrollo. Este informe es el resultado de ese proceso y refleja discusiones activas entre los miembros de la Comisión3. El informe se centra en los puntos de consenso que surgieron en esas discusiones y destaca las siete áreas prioritarias que la Comisión ha determinado son críticas para apoyar una transformación socioeconómica hacia una economía de ingreso alto con una clase media resiliente y para evitar caer en la trampa de los países de ingresos medios. Las siete áreas prioritarias son: 1. Transformar el sistema educativo y el desarrollo de las habilidades y destrezas a todos los niveles. Si bien el nivel promedio de logros educativos ha aumentado, siguen existiendo importantes brechas en términos de cobertura de educación secundaria y terciaria, ingresos y disparidades regionales y la calidad general del sistema educativo. La atención de los padres al progreso, la disciplina y la motivación de los niños también es importante para multiplicar el efecto de un sistema escolar que ha mejorado. La eficiencia del sistema educativo en términos de cobertura y calidad, particularmente para las escuelas públicas, debe mejorar ahora cuando se han puesto a disposición más recursos. También es clave reducir las brechas en la calidad de la educación en general a través de las regiones y entre la educación pública y privada. La transición de la escuela al trabajo requiere atención para garantizar una conexión sólida entre la educación y la mejora de las habilidades y de las capacidades necesarias para una economía flexible e innovadora. Esto debe incluir escuelas secundarias y universidades, escuelas vocacionales y comerciales y centros de capacitación para la fuerza laboral. La creación de oportunidades de calidad no sólo es necesaria para un crecimiento de base amplia, ya que ayudan a una mayor proporción de la población para contribuir al crecimiento económico, sino también para expandir la clase media y para reducir la pobreza. Las experiencias emergentes en América Latina y en otras regiones brindan ejemplos de cómo avanzar hacia la entrega amplia de las competencias básicas necesarias para adaptarse y para contribuir en un mundo cada vez más sujeto a los grandes avances tecnológicos. 2. Desarrollar un clima de negocios e inversión saludable para crear un crecimiento de base amplia y oportunidades de empleo de calidad. Mejorar la calidad de los entornos de apoyo, la buena gobernanza económica y tener reglas claras para la inversión y la asignación de recursos es fundamental para la creación de empleos de calidad y para las oportunidades de negocios. Las actividades económicas más productivas no deben permanecer aisladas en enclaves, sino que tienen que integrarse y conectarse a las cadenas de valor en el país y en el extranjero. Es necesario desarrollar servicios financieros adecuados para permitirles a las empresas expandirse, para financiar la producción y para hacerles frente a las deficiencias de la 3 La Comisión desea agradecer al Banco Mundial, y a Stefano Curto en particular, por el apoyo técnico y la función de secretaría que coordinaron todos los aspectos del trabajo de la Comisión, los talleres, la estrategia de consultación, la publicación del informe y numerosos documentos de trabajo. 7 capacidad dentro de las empresas. Se deben realizar esfuerzos para evaluar de forma compresiva las oportunidades adecuadas para la Inversión Extrajera Directa (IED). Idealmente, la IED debería ingresar a Paraguay debido a sus instituciones sólidas y su gobernanza, en lugar de incentivos fiscales potencialmente distorsionadores, asegurándose de que estas IED encajen mejor con el potencial y las necesidades del país. Un sector fuerte, moderno y formal de las PYMEs caracteriza economías fuertes y competitivas. Permitir que surjan nuevas industrias, competir y expandirse ayudaría a traducir el crecimiento económico en empleos más productivos y a reducir la pobreza. Por lo tanto, el poder del mercado y otras barreras para entrar deben reducirse y las agencias gubernamentales pertinentes deben recibir los poderes legales y la experiencia técnica para hacer cumplir la competencia. 3. Fortalecer la conectividad para mejorar la competitividad y la asignación de recursos en el sector comercial más allá de la agricultura. Por su ubicación estratégica en América del Sur, la conectividad puede ayudar al país a mejorar la competitividad y la asignación de recursos. Es esencial priorizar la inversión pública y el desarrollo de modalidades para involucrar a los actores privados en el mejoramiento de la conectividad, dadas las grandes brechas de infraestructura y los limitados recursos públicos. La atención a la conectividad debe ir más allá de la infraestructura para enfocarse en mejorar las instituciones de apoyo para el comercio de bienes y servicios y para el flujo de ideas y personas. La estrategia de conectividad debe ser diseñada no sólo teniendo en cuenta al sector de la agricultura, sino también nuevas industrias y servicios. Además, el nuevo comercio debe ir acompañado de una efectiva administración de aduanas para evitar el contrabando y aumentar la recaudación de impuestos. 4. Crear ambientes urbanos saludables como plataformas para el fortalecimiento de calidad de oportunidades, incluidas incubadoras para la innovación, y traducirlas en un crecimiento de amplia base y en una sociedad de clase media resiliente. Debido al continuo cambio de oportunidades de empleo de áreas rurales a áreas urbanas, la creación de ambientes urbanos que fomenten el crecimiento y la calidad de vida en general es esencial para impulsar la transformación y mitigar las externalidades negativas de la aglomeración, como la congestión y la informalidad. La economía urbana debe ser la base de la nueva economía: abierta, inclusiva y sofisticada; proporcionando empleo y oportunidades para una población más educada. Es fundamental la creación de capacidades y la integridad de las autoridades locales y urbanas y su relación de trabajo con el gobierno central para ayudar en la creación de un marco para facilitar el desarrollo urbano sostenible. Se está realizando un trabajo intensivo en otros países para abordar los problemas urbanos críticos tradicionales, entre las que se incluyen el uso de tecnologías modernas emergentes. Este trabajo puede servirle a Paraguay como punto de referencia para las opciones de políticas públicas, en particular, aquellas relacionadas con la seguridad del ciudadano y con la reducción de la delincuencia en los centros urbanos. 5. Implementar una estrategia para una gestión sostenible de los recursos naturales es esencial para abordar los desafíos de un crecimiento a largo plazo. Los recursos naturales de Paraguay están amenazados por la degradación de la tierra y la pérdida de bosques debido a la expansión de la frontera agrícola y el uso de la madera como combustible. El cambio climático 8 exacerba la ya difícil situación. El impacto de la agricultura en el medio ambiente puede ser mitigado incrementando la diversificación, agregándole valor y calidad a los productos; al mismo tiempo se deben abordar los retos de la deforestación. Además, la agricultura tradicional, que generalmente es muy pobre, debería integrarse mejor para aumentar la productividad y el uso de los recursos. También es importante asegurar una contribución social neta adecuada del sector en términos de ingresos fiscales, dado su impacto ambiental y las inversiones necesarias en infraestructura de transporte. En cuanto a la electricidad, es necesario un replanteamiento del enfoque actual de la economía para beneficiarse más de la inversión masiva para generación de energía hidroeléctrica. Las deficiencias institucionales deben ser abordadas ya que han afectado el desarrollo y la competitividad, el progreso en la transmisión y en la distribución de electricidad, la fijación apropiada de los precios y la calidad del servicio. Un sector energético fuerte debe ser la base de los nuevos tratados bilaterales que se negociarán pronto. 6. Fortalecer la resiliencia macroeconómica para enfrentar la volatilidad económica y los desastres naturales. Los logros recientes de Paraguay en la política macroeconómica deben sostenerse a través del aumento de su capacidad anticíclica. Esto permite consolidar la credibilidad en la política monetaria y de cambio, desarrollar aún más la política macro prudencial e institucionalizar una política fiscal disciplinada anticíclica. Esto podría incluir la creación de un fondo de estabilización que incluya las reglas fiscales anticíclicas asociadas, una mayor dependencia de los estabilizadores automáticos, la tributación directa y la reducción del peso de la masa salarial y otros gastos fijos. Paraguay también se beneficiará de la búsqueda activa para lograr la inversión para mejorar calificación de grado de su deuda pública. En paralelo, se necesita un trabajo a largo plazo para construir una economía resiliente, diversificada y bien conectada, para reducir la vulnerabilidad a los efectos negativos relacionados con la economía global y de los desastres naturales. La identificación y la evaluación adecuada de los riesgos para la estabilidad económica proveerán la información necesaria para tomar las acciones inmediatas, antes de que surjan debilidades, como en el caso de las pensiones. 7. Mejorar la capacidad del Estado. El modelo de un pequeño estado con énfasis en el crecimiento impulsado por el sector privado le ha servido al país moderadamente bien hasta ahora. Pero de cara al futuro, una economía creciente y más compleja requiere de un conjunto de capacidades mejoradas. La experiencia internacional muestra que los países que han logrado alcanzar un alto nivel de ingresos se caracterizan por fuertes capacidades para producir bienes y servicios de alta calidad que apoyan no sólo la expansión y modernización de la economía, sino también el fortalecimiento de las libertades individuales, la equidad social y el buen funcionamiento de las democracias. Aunque es difícil proporcionar la amplia gama de estos servicios públicos con estados excesivamente pequeños, lo que importa es la eficiencia y la eficacia del estado. En este contexto, se debe prestar atención a la integridad y a la transparencia, a la creación de capacidades para abordar con rapidez y eficacia los desafíos y las políticas de compensación, las capacidades para implementar procesos eficientes para la formulación de políticas, la prestación de servicios públicos y una disciplina en la gestión de 9 presupuestos limitados. Se necesitan todas estas características para avanzar en las otras seis áreas y prioridades que se han indicado anteriormente, entre las que se incluyen sólidas instituciones fiscales y monetarias, empresas del estatales bien administradas, la existencia de un sistema judicial justo y eficaz, una postura firme contra la corrupción y que haya condiciones de mercado abiertas, justas y competitivas. En muchos países de ingreso medio, el reto reside no sólo en deficiencias regulatorias, sino también en la capacidad de gestión limitada para implementarlas. Un sistema bien desarrollado y transparente para evaluar el gasto público ayudaría al gobierno a identificar proyectos que tienen el mayor impacto social y económico, priorizarlos, proporcionar detalles sobre sus costos esperados y lineamientos para su ejecución para evitar la mala administración de los recursos públicos valiosos y escasos. Las siete prioridades anteriores son consistentes con las lecciones aprendidas por los países que han logrado evitar la trampa de los ingresos medios y para poder acceder al grupo de países de altos ingresos. Estos países están bien conectados a la economía mundial, han avanzado en la para proveer educación de base amplia y de calidad, invierten en la transformación de los entornos urbanos y exhiben la capacidad para hacer frente a los retos y así poder cambiar de rumbo cuando las circunstancias lo requieran. También han demostrado la capacidad de avanzar hacia adelante en términos de sofisticación tecnológica, con reglas de juego niveladas a través y dentro de sectores que ayudan a estimular la innovación y la productividad. Sus habilidades para generar empleo de calidad han permitido a su población tener más incentivos para la adquisición de conocimientos y habilidades. La fuerza de sus instituciones ha crecido con el tiempo. La Comisión subraya que las siete áreas prioritarias no deben ser percibidas como iniciativas autónomas separadas, sino como acciones coordinadas paralelas que funcionen de manera coherente y se refuerzan mutuamente. Por ejemplo, el enfoque sobre el mejoramiento de la conectividad (3), cuando se desarrolla completamente, puede tener un impacto en la asignación de recursos si se proporciona una plataforma uniforme para la entrada y la competencia (2) y un entorno urbano sólido permite el surgimiento de sectores capaces de competir en la economía global (4). Las dinámicas generadas tendrán un profundo impacto en la educación al cambiar la demanda de empleos y proporcionar un fuerte incentivo para las inversiones en educación y la adquisición de habilidades y destrezas (1). Con este fin, los siguientes objetivos y principios generales deben dirigir el diseño e implementación de acciones bajo las siete áreas prioritarias y servir para movilizar a la sociedad para respaldarlos: ➢ Una mentalidad abierta hacia el exterior y un compromiso fuerte para la interconexión con el resto del mundo. Una mentalidad abierta hacia el exterior que vaya más allá de la agricultura es clave a corto y a largo plazo. La atención a las oportunidades y recursos que ofrecen los mercados globales servirá para guiar la transformación estructural que necesita el país. Un sector de producción de bienes y servicios comercializables en los mercados internacionales aumenta la fortaleza de la economía, mejora su capacidad de recuperación y sienta las bases 10 para un crecimiento sostenido impulsado por el aumento de la productividad. La experiencia internacional muestra que el sector de comercio también se asocia con un mayor aprendizaje y la adopción y la difusión de la tecnología. Las acciones tomadas bajo las siete áreas prioritarias deben ser diseñadas con este objetivo general en mente y deben hacerlo un objetivo propio. ➢ Centrarse en la inclusión y la resiliencia. Debido a que la mayoría de la población es pobre o vulnerable, el énfasis en la inclusión y la resiliencia es clave para que el crecimiento se traduzca en resultados de desarrollo de largo alcance. El énfasis en la inclusión se centra en un esfuerzo de base amplia para elevar los niveles de educación y para fomentar el empleo y las oportunidades de calidad para todos, extender el alcance de la economía formal y eliminar las restricciones a la participación. Para gestionar y contener la vulnerabilidad hay que hacer énfasis en la reducción de los impactos negativos y en permitirles a los hogares y a los individuos mitigarlos en caso de que se materialicen. ➢ Fuerte integridad institucional y cultura del sector público. El progreso en las siete prioridades mencionadas anteriormente requiere una sólida integridad institucional y una cultura del sector público, tanto a nivel del estado nacional (el poder ejecutivo, legislativo y judicial) como a nivel de los gobiernos locales y municipales. El estado debe ser un defensor incondicional del estado de derecho y predicar con el ejemplo. Los altos niveles de corrupción percibida, combinado con la creencia de la población que no se ha hecho suficiente al respecto, pueden poner en peligro la legitimidad de las instituciones públicas. Las reglas claras y su aplicación justa son la base para el establecimiento de un consenso y un contrato social exitoso con la población, particularmente para que sea aceptado por la clase media. En este contexto, es importante para hacerle frente a todos los casos de mala administración, irregularidades y la corrupción en todos los niveles. Más allá de ser íntegro y transparente, el estado debe evitar el despilfarro y la mala gestión y tener cuidado de no absorber los recursos críticos necesarios para el desarrollo. La planificación cuidadosa debe ir hacia una reforma sustantiva de la administración pública y el sistema de justicia, asegurándose de evitar el estado sea secuestrado por parte de intereses privados. ➢ Mantener una implementación abierta y pragmática. Las iniciativas y las estrategias necesitan ser ajustadas y puestas a tono basándose en los resultados y en la retroalimentación durante el proceso de implementación. En este contexto, la participación de los actores involucrados es de suma importancia. La sociedad civil, los agentes económicos privados y los beneficiarios pueden dar la aceptación inicial, pero también el impulso necesario para sostener los esfuerzos. Se podría considerar la creación de un Consejo de Crecimiento permanente independiente, de alguna manera similar a los consejos actividad productiva de Australia, Reino Unido y EE. UU. Estos son valiosos ejemplos de organismos independientes y permanentes que han contribuido al debate público y la formulación de políticas para el diseño y la adaptación de las principales reformas y a la identificación de las lecciones aprendidas implementadas. También es importante avanzar rápidamente con la implementación y entregar resultados concretos al centrar la atención en las acciones más críticas, sus costos 11 asociados y en coordinación con los diferentes actores dentro del sector público y sector privado. Una " Unidad de Entrega" dentro de la oficina del presidente podría jugar un papel primordial para monitorear, respaldar y acelerar la implementación de iniciativas y estrategias. Apertura y Disposición hacia el Exterior Enfoque en Inclusión y la Resiliencia Educación y habilidades Clima de Negocios Conectividad Urbanización Recursos Naturales Resiliencia económica Capacidad del Estado Integridad Institucional y Cultura del Sector Público implementación abierta y pragmática 12 AREAS PRIORITARIAS ACCIONES PROPUESTAS Educación y Capacitación ➢ Implementar una estrategia de educación comprehensiva que se centre en el desarrollo de habilidades y destrezas. ➢ Desarrollar una cultura que permita medir los resultados y se centre en la eficiencia. ➢ Revisar los criterios existentes para la asignación de recursos y centrarse en la entrega local. Clima de Negocios ➢ Implementar una estrategia para mejorar el clima general de inversión y tener reglas de juego a través y dentro de los diferentes sectores. ➢ Implementar un enfoque integral para la inversión extranjera directa. ➢ Establecer un marco integral para apoyar a las PYMEs fuertes y formales. Conectividad ➢ Actualizar la Estrategia Logística Nacional. ➢ Mejorar las regulaciones comerciales en las transacciones fronterizas. ➢ Establecer un marco sólido para las Alianzas Público Privadas. Urbanización ➢ Implementar una política de desarrollo urbano y una planificación integral. ➢ Desarrollar una cultura para monitorear y utilizar el uso de tecnologías modernas. Gestión de los Recursos Naturales Agricultura ➢ Incrementar el valor agregado a nivel local e integrar la agricultura tradicional con las crecientes oportunidades. ➢ Establecer un único ente que se ocupe del catastro, registro y regulación de los títulos de la tierra y fortalecer las capacidades de los reguladores ambientales ➢ Revisar el sistema general de impuestos para el sector agrícola con la visión de reducir la distorsión, mejorar la equidad y generar recursos. 13 Energía/Electricidad ➢ Implementar reformas regulatorias comprehensivas para el sector eléctrico. ➢ Revisar el modelo operativo de ANDE, pero al mismo tiempo proteger a los pobres y vulnerables del incremento de tarifas. ➢ Prepararse para la renegociación de los acuerdos binacionales. Resiliencia Macroeconómica ➢ Fortalecer las capacidades para la acción contra cíclica, revisar las reglas fiscales actuales y crear estabilizadores automáticos y establecer un sistema de protección social efectivo. ➢ Mejorar el sistema tributario con énfasis en la equidad y la eficiencia. ➢ Implementar una gestión integrada de riesgos agrícolas. Capacidad del Estado y Rendición de Cuentas ➢ Mejorar la integridad y la rendición de cuentas al fortalecer las políticas anticorrupción para enfrentar todas las instancias de la mala gestión y la corrupción. ➢ Fortalecer las capacidades para el diseño, la implementación y el monitoreo de las políticas públicas. ➢ Establecer un Consejo de Crecimiento permanente e independiente para aumentar la concientización pública y una Unidad de Entrega dentro de la oficina de la Presidencia para supervisar la implementación. 14 Logros pasados, avances recientes y desafíos pendientes Ingreso y Pobreza El ingreso per cápita ha aumentado de manera constante desde el año 2000. La economía creció al 4,5 por ciento durante el período 2004-2017. El crecimiento ha sido volátil debido a los cambios recurrentes en los patrones climáticos y su impacto tanto en la producción agrícola como en la producción eléctrica; ambos sectores son claves para la economía y para las exportaciones. Debido a que la tasa relativamente alta de crecimiento de la población, 1,2 por ciento anual, Paraguay ha experimentado sólo una convergencia moderada en el ingreso per cápita para los países de alto ingreso. El PIB per cápita de Paraguay ha crecido más rápido que el promedio de la región sólo durante los últimos cinco años, reduciendo la brecha acumulada en la década anterior. Con un PIB per cápita de US$ 5.700, Paraguay se encuentra ahora en el grupo de países con ingreso medio alto. La pobreza y la inequidad se han reducido, pero todavía son altas. La reducción de la pobreza en Paraguay ha sido excepcional, al igual que el auge de la clase media4. Desde 2003, las tasas de pobreza, medida a US$ 5,5 de la paridad del poder adquisitivo de 2011, han disminuido en un 50 por ciento, una reducción mayor que la reducción promedio en la región durante el mismo periodo. En 2017, la pobreza urbana se ubicó en el 20 por ciento, mientras que la pobreza rural se situó en el 36 por ciento. Más de un millón de personas abandonaron los rangos de pobreza, con estos avances logrados durante el período 2003-2013. El coeficiente GINI bajó de .55 en 2003 a .48 en 2015, aunque fluctuó durante el período mucho más que en los otros países de la región. Sin embargo, el ingreso rural per cápita disminuyó entre 2013-2016 y las transferencias sociales mitigaron parcialmente el impacto en la pobreza. Sin embargo, más del 60 por ciento de la población sigue siendo pobre o en riesgo de volver a caer en la pobreza. Sin embargo, no todos los paraguayos se han visto beneficiados: el género, la edad, la ubicación geográfica y la educación son un factor que influye. Las tasas de pobreza en las diferentes áreas geográficas no han convergido, aunque se han logrado avances en la reducción de la pobreza tanto en las áreas rurales como urbanas. Las mujeres, los jóvenes y los menos educados probablemente trabajen en ocupaciones informales, con menores ingresos y mayores riesgos de ser pobres. A las mujeres se les paga menos, en promedio, que a los hombres por un trabajo similar. La población indígena y los que sólo hablan guaraní están altamente excluidos. Los pobres son los que más sufren las fluctuaciones en los ingresos y la volatilidad de la economía. 4 La clase media se define como la proporción de la población con un ingreso entre US $ 10 y US $ 50 por día. El corchete de la clase media se puede dividir en la clase media baja y en la clase media alta para proporcionar información más granular sobre su distribución. 15 Educación Una población relativamente más educada está entrando ahora en la fuerza laboral. Cada nueva generación ha accedido a más años de escolaridad. En 2010, el nivel promedio de educación para la cohorte 20-24 se estimó en 10,9 años, esto representa 3,6 años más que para la población que tenía más de 25 años. Desde preescolar (cinco años o más) hasta el final de la escuela secundaria, aumentaron las tasas de inscripción en todos los niveles. Los retornos de la educación son altos. Tener un título terciario aumenta significativamente la probabilidad de que un trabajador esté en un trabajo formal, especialmente en el sector público, e incluso un grado secundario aumenta notablemente esa probabilidad. Las ganancias también están aumentando sustancialmente con el nivel de educación. Por ejemplo, los graduados de educación terciaria ganan casi el doble del salario de un trabajador que carece de un título primario y casi un tercio más que aquellos con un título terciario incompleto, incluso controlando otras características como la formalidad. Sin embargo, tener la educación no es suficiente para acceder al mercado formal ya que otros factores juegan un papel importante también. El acceso a la educación sigue siendo un reto, especialmente en preescolar y en la enseñanza secundaria superior. Las opciones de atención al niño antes de los cinco años son limitadas. La asistencia a la escuela durante los años primarios no parece depender de la situación socioeconómica; pero sí es un factor en los otros niveles de educación: el 88 por ciento de los quintiles más altos asisten a la educación secundaria, pero sólo el 62 por ciento vienen de los hogares más pobres. Por encima de todo, la calidad general de la educación es una preocupación seria. Según varias evaluaciones de aprendizaje de los estudiantes, las calificaciones no han mejorado desde 2006 y continúan rezagados del promedio de los estudiantes a nivel regional. La evaluación más reciente (2018) confirma este hallazgo: solo 1 de cada 10 niños en tercer grado puede resolver los problemas de matemáticas adecuados para su edad. Las preocupaciones acerca de la calidad de la educación son mayores para las comunidades rurales, para la población indígena y para los pobres. Además, existe una gran brecha en términos de calidad entre la educación pública y privada. La enseñanza privada contribuye a perpetuar la división y la inequidad, así como también contribuye a debilitar las instituciones de educación pública. El riesgo en Paraguay y en toda América Latina es que cuando la educación de calidad solo está disponible para los quintiles más altos, se conservan los patrones de inequidad existentes, se reduce la cantidad y la calidad de la fuerza laboral y la economía se mantiene por debajo de su potencial máximo. Los recursos públicos para la educación han aumentado, pero la eficiencia es baja. Los recursos públicos asignados para la educación se han duplicado en la última década, alcanzando el 3,4 por ciento del PIB en 2017. Sin embargo, la asignación por alumno es más baja que para otros países 16 de la región. Además, cuando ocurre una mejora limitada en la calidad, el aumento de los recursos se traduce en un deterioro de la eficiencia del gasto. Tres factores contribuyen a impedir el progreso en la educación. Primero, la capacidad de implementación es limitada. Por ejemplo, el Plan Nacional de Educación 2024, en ejecución, no proporciona una política orientada detallada para implementar las reformas. En segundo lugar, el presupuesto para la educación podría ser mejor asignado. Por ejemplo, algunos de los fondos de FONACIDE priorizan las asignaciones a los departamentos “afectados” (Ley 48/41), incluso si tienen un número bajo de estudiantes y son relativamente más ricos. Además, hay una gran diferencia en términos de infraestructura básica ya que la mejor infraestructura está concentrada en las áreas urbanas. En tercer lugar, la carrera profesional del profesor aún no se ha consolidado. Salud Se han logrado considerables avances en los resultados de salud, pero el progreso ha sido más lento que en otros países. La esperanza de vida ha alcanzado los 77,2 años, 74,7 para los hombres y 80,2 para las mujeres. La mortalidad infantil ha disminuido, aunque 18,7 muertes por cada 1000 habitantes, sigue siendo alta. La tasa de fertilidad ha disminuido, pero aún se mantiene en alrededor de 2 por ciento. El acceso a servicios, incluso para los pobres, ha aumentado. El agua potable mejorada está disponible para el 100 por ciento de la población urbana y el 94 por ciento de la población rural. Los servicios de saneamiento mejorados están disponibles para el 96 por ciento de la población urbana y el 78 por ciento de la población rural. Sin embargo, los hogares con servicios de agua y saneamiento conectados a redes están solamente disponibles para el 60 por ciento de la población urbana y para el 41 por ciento de la población rural. Hay un margen considerable para mejorar la prestación de servicios. La atención primaria de salud no funciona adecuadamente, lo que lleva a una utilización excesiva de los servicios hospitalarios. El presupuesto público no coincide con la demanda de servicios y la disponibilidad geográfica de los servicios está distribuida de manera desigual. Los gastos de salud que tienen que pagar los individuos son altos y pueden representar más del 20 por ciento de los ingresos de los segmentos más pobres de la población, especialmente para los que solo hablan guaraní. La fragmentación institucional es un factor importante que explica la baja eficiencia en la prestación del servicio de salud. La coordinación impuesta entre los dos principales proveedores de servicios de salud: el Ministerio de Salud y Bienestar Social y el Instituto de Previsión Social genera grandes ineficiencias, duplicaciones y costos. Por ejemplo, los dos programas carecen de acuerdos de costos compartidos, lo que no permite que los miembros del IPS sean reembolsados por los gastos asociados al servicio universal. También existe una falta de coordinación para las adquisiciones de bienes, obras y servicios por parte de los dos sistemas y hay duplicación de servicios en áreas geográficas seleccionadas. 17 Transformación Económica Una gradual transformación estructural de la economía está en marcha. El ritmo de transformación de la economía ha sido gradual. La agricultura ha sido y sigue siendo un factor preponderante en el PIB, representando casi el 15 por ciento del PIB en promedio durante la última década. La industria, incluida la construcción y la electricidad, representa alrededor del 35 por ciento del PIB y la manufactura alrededor del 20 por ciento del PIB. La contribución de los servicios al PIB se ha expandido hasta alcanzar alrededor del 50 por ciento. Las exportaciones siguen estando muy concentradas en la electricidad y la agricultura, pero la sofisticación de los productos ha aumentado. La agricultura ha sido y sigue siendo un importante factor para las exportaciones, cuya canasta ha cambiado, liderada por la agricultura moderna. Notable ha sido el aumento en el peso de la producción ganadera que ahora contribuye con alrededor del 3 por ciento del PIB. Los cambios en la asignación del trabajo han sido mayores. La proporción de mano de obra empleada en la agricultura ha disminuido en un total de 10 puntos porcentuales, del 28,8 por ciento en 2001 al 18,8 en 2015, mientras que la proporción del empleo en los servicios en general aumentó del 47,9 por ciento a alrededor del 57 por ciento durante el mismo período. La mayoría de los nuevos empleos se agregaron en el sector de las ventas al detalle, seguidos por los servicios gubernamentales, la manufactura, otros servicios y la construcción. La proporción del empleo público ha aumentado del 6,4 por ciento en 2001 al 10 por ciento en 2015. Productividad Desde 2009, la productividad laboral agregada ha aumentado considerablemente en toda la economía, en parte gracias a las mejoras en los términos de intercambio comercial. El crecimiento de la productividad agrícola fue el principal impulsor de las ganancias agregadas en la primera parte de la última década, pero otros sectores también tuvieron progresos, lo que se tradujo en ganancias para productividad compartidas entre 2008 y 2015. Por ejemplo, el transporte, las telecomunicaciones, los servicios financieros y otros servicios tuvieron el mayor crecimiento de la productividad (0,9 por ciento por año desde 2008), seguido por la administración pública (0,6 por ciento), la construcción (0,5 por ciento) y la agricultura (0,4 por ciento). La manufactura y los servicios públicos, en contraste, perdieron productividad. Existe una considerable variación en la productividad en todos los sectores de la economía y dentro de ellos. El crecimiento de la productividad laboral dentro de los sectores ha promediado 2,3 por ciento por año en términos reales, mucho más alto que el aumento de productividad observado entre sectores; lo que se produce cuando los trabajadores pasan de los sectores menos productivos a los más productivos. En la agricultura, que representa una quinta parte de los 18 empleos, por ejemplo, la producción moderna e intensiva en capital de soja y carne de res convive con pequeños agricultores de baja productividad. El potencial para generar ganancias en la productividad a través de la reasignación de mano de obra de sectores económicos menos productivos a sectores más productivos de la economía es considerable. La mayoría de los empleos en Paraguay aún se encuentran en la agricultura tradicional, el comercio minorista y otros servicios: tres sectores con la productividad más baja, los salarios más bajos y un alto grado de informalidad. Por ejemplo, la productividad del trabajo en los servicios de comercio y la industria hotelera que ocupa el 25 por ciento de la población está 40 por ciento por debajo del promedio nacional. Empleo La creación de empleo ha superado el crecimiento de la población. Con una elasticidad del PIB al empleo de 0,55, en línea con las normas globales, el crecimiento económico pudo traducirse en más de 70.000 empleos netos nuevos anualmente entre 2008 y 2015. Con el 2,7 por ciento por año, la creación de empleos efectivamente supera el ritmo de la fuerza laboral, que se expandió en un 2,5 por ciento anual en la última década. Hoy en día, la participación de la fuerza laboral en Paraguay es alta, con un 70 por ciento, aunque es menor para las mujeres que para los hombres. Los salarios reales crecieron en todos los ámbitos, en todos los sectores y para la mayoría de los tipos de situación laboral. Desde 2008, los salarios formales e informales aumentaron un 3 por ciento por año en términos reales, los salarios de los trabajadores por cuenta propia (no agricultores) experimentaron un crecimiento anual del 5 por ciento. La informalidad ha disminuido, pero sigue siendo extremadamente alta. Entre 2008 y 2015, se agregaron más del doble de empleos formales, en comparación con informales (en términos netos); como resultado, la tasa de informalidad cayó en casi 10 por ciento en menos de siete años, a casi 70 por ciento. El sector privado agregó casi 200.000 empleos formales, mientras que el sector público agregó casi 100.000 empleos formales (equivalente a un aumento de más del 50 por ciento). Las grandes empresas formales han sido responsables de agregar la mayoría de los empleos del sector privado desde 2008. No todos los trabajadores han podido beneficiarse del aumento de la demanda en la economía formal. Los jóvenes, las mujeres y aquellos con menos educación tienen más probabilidades todavía de trabajar de manera informal. Los trabajadores en el 40 por ciento de los hogares con menores ingresos tienen un tercio más de probabilidades de estar en el trabajo informal y los trabajadores rurales tienen aproximadamente un cuarto más de probabilidades de estar en el trabajo informal. Los trabajadores de hogares que hablan guaraní también tienen una mayor probabilidad de tener un trabajo informal. Los trabajadores informales tienen dificultades para pasar al empleo formal, ya que el mercado laboral formal es bastante rígido. La rotación laboral en el sector formal es muy baja, lo que refleja contratos de empleo más estables, particularmente en el sector público y en las grandes empresas. 19 El predominio continuo de los empleos informales, menos productivos y poco calificados plantea preguntas sobre la sostenibilidad del modelo económico actual. Hoy en día, el pequeño mercado interno sigue siendo una limitación para la diversificación y los vínculos existentes con los mercados de exportación, que están altamente concentrados en productos agrícolas de capital intensivo y ofrecen poco margen para estimular el empleo orientado a la exportación. Los empleos gubernamentales están generando alrededor de un tercio de los empleos formales, absorbiendo una buena parte de la población calificada y reduciendo el grupo de la fuerza laboral disponible para innovar y crear o ingresar a negocios con alto potencial de crecimiento. Es de importancia crítica centrarse en los impulsores de la creación de empleos de calidad y en el cambio continuo hacia la formalización. Una actividad económica más diversificada crearía empleos en una gama más amplia de sectores en distintas áreas geográficas, así como también para distintos individuos con capacidades diferentes; lo que les permitiría adaptarse a una oferta laboral diversa, especialmente para los trabajadores más calificados. Estimulando los impulsores para la creación de empleos de calidad en los sectores de la agricultura y de los servicios, lo que permitiría un mejor acceso a los empleos para los trabajadores que tienen menos oportunidades en el mercado laboral; entre los que se incluyen las mujeres, los jóvenes, poblaciones rurales y los trabajadores pobres. Entorno de negocios e inversión Los vínculos débiles entre el sector comercial y la generación de empleo es una falla importante de la economía que aumenta su vulnerabilidad. Los principales motores del crecimiento económico: la electricidad y la agricultura moderna están débilmente conectados con el resto de la economía. La agricultura y las exportaciones de electricidad, con un uso intensivo de capital generan oportunidades de empleo limitadas, mientras que las oportunidades de empleo han aumentado en las ciudades para bienes y servicios no comercializados. La alternativa de crecimiento en el sector comercial aún no se ha surgido fuertemente y los esfuerzos para desarrollar dicho crecimiento han tenido un impacto limitado. El entorno propicio para que las empresas emerjan y se desarrollen es débil. Si bien el informe “Doing Business” de 2018 clasifica a Paraguay aproximadamente en línea con el promedio de la región de Latinoamérica y el Caribe, su clasificación es la más baja a nivel de comenzar un negocio, posición 148. El alto costo para comenzar un negocio puede explicar el alto nivel de informalidad en Paraguay. El Índice de Competitividad Global 2017-2018 coloca a Paraguay en la posición 112 de los 137 países clasificados. La clasificación es particularmente baja en instituciones (131), infraestructura (118), sofisticación empresarial (114) e innovación (127). Se identifican como los factores más problemáticos para hacer negocios: la corrupción, la fuerza laboral no educada adecuadamente, la burocracia gubernamental ineficiente y la falta de infraestructura adecuada. 20 La agricultura está fragmentada entre un sector moderno y dinámico y otro enfocado en la subsistencia tradicional. Las fincas o estancias modernas con uso intensivo de capital contribuyen con dos tercios de las exportaciones, mientras que la agricultura tradicional es un sector intensivo en mano de obra con baja productividad. El procesamiento de productos agrícolas para la exportación ha aumentado. Los activos rurales están altamente concentrados, especialmente la tierra: el 70 por ciento de la tierra es propiedad del 1 por ciento de los propietarios. Es un sector donde es difícil cobrar los impuestos, lo que plantea dudas sobre la contribución social neta del sector, dado su impacto ambiental y acompañado de las inversiones que se deben hacer en infraestructura de transporte. Un alto grado de concentración en el mercado y reglas de juego desiguales debilitan el vínculo entre la productividad, la creación de empleos y el crecimiento. Alrededor de dos tercios de las empresas formales y cuatro quintas partes de las empresas informales tienen niveles de productividad por debajo del salario mínimo. El sector del comercio es el más dinámico, creando la mayor proporción de empleos, formales e informales, entre 2010-2014. Pero dado el pequeño tamaño de las empresas y el alto nivel de informalidad, el sector del comercio no tiene la capacidad de estimular el crecimiento sostenido de la productividad. Las oportunidades para la diversificación económica y la creación de empleos de calidad en Paraguay están limitadas por una variedad de factores que se relacionan o derivan de su trayectoria pasada de desarrollo. El alto grado de concentración del mercado y unas reglas de juego desiguales afectan negativamente a los que están en el sector informal y no les permiten crecer y formalizarse. Diversos factores contribuyen a la inequidad en las reglas de juego, incluyendo: acceso a la tecnología y a las competencias, acceso al financiamiento, las prácticas de pago, un sistema judicial no imparcial o ineficaz, y las conexiones políticas. En muchos subsectores, las cuatro firmas principales (medidas por ventas) representan más de la mitad de todas las ventas en su subsector y en algunos casos el 90 por ciento. Incluso las empresas más productivas enfrentan restricciones para expandirse y generar empleo. El sector privado que está dominado por microempresas con limitaciones en su capacidad de generar puestos de trabajo. Aunque sean empleos formales, la mayoría de las empresas tienen menos de 10 empleados. Nueve de cada diez firmas formales son micro, generando sólo una cuarta parte del trabajo formal. Por el contrario, las empresas con más de 100 trabajadores representan el uno por ciento del total del número de empresas y generan dos quintas partes de todo el empleo formal. Las empresas más pequeñas son menos productivas, pagan salarios más bajos y crean menos empleos que las empresas medianas y grandes. Las empresas más grandes son las más productivas en todos los sectores, pero especialmente en manufactura, minería, servicios públicos y construcción, lo que sugiere el tamaño del umbral para aumentar la productividad. Las nuevas empresas luchan por expandir sus operaciones y crear empleos. El porcentaje de empresas que permanecen pequeñas a medida que pasa el tiempo es mayor en 21 Paraguay que en los países comparados. La evidencia sugiere que hay una concentración del mercado bastante considerable en Paraguay. La creación de empresas formales es baja en Paraguay. La actividad informal resulta de la incapacidad del sistema económico actual para generar suficientes empleos formales de calidad. La estructura de la productividad actual sigue siendo rígida, sin que haya muchos cambios, lo que sugiere que los acuerdos formales e informales sólidos están obstaculizando el progreso. Las empresas informales tienden a ser más pequeñas y más nuevas que las empresas formales en promedio. Sin embargo, el número de las empresas informales es grande. Muchos factores están afectando la formalización. La ley laboral requiere una contribución social del empleador del 14 por ciento y una contribución social del empleado del 9 por ciento; estas tasas son un obstáculo para las empresas con baja productividad. El alto grado de contrabando también penaliza indirectamente la formalización. Finalmente, las mujeres tienen más probabilidades de trabajar en el comercio y los servicios, por lo que tienden a ser excluidas de los empleos formales más productivos. La contribución de la IED ha sido limitada. Paraguay atrae capital extranjero limitado, con un flujo de entrada y salida de IED apenas superior al 1 por ciento del PIB. Los incentivos fiscales para las maquilas han estado vigentes desde 1990 (Ley 60/90), pero la contribución de las maquilas a la economía y el empleo ha sido relativamente pequeña. En 2016, estas empresas exportaron US$ 313 millones. Los beneficios indirectos proyectados del esquema no parecen haberse materializado, dados los escasos vínculos con la economía nacional. Además, las zonas de procesamiento de exportaciones y las importaciones libres de impuestos no incentivan el uso de insumos nacionales. La manufactura no relacionada con las maquilas lucha por competir. Urbanización La economía urbana está ganando importancia. Mientras que el ritmo de la urbanización en Paraguay ha sido más lento que en otros países de América Latina y el Caribe, para 2017 el 60 por ciento de la población ya vivía en centros urbanos. El crecimiento del empleo se ha inclinado hacia los empleos urbanos. Desde 2001, las áreas urbanas generan tres veces más el número de nuevos empleos que las áreas rurales. Sin embargo, a pesar de la prevalencia histórica de los empleos informales en Paraguay, alrededor de cuatro quintas partes de los empleos urbanos creados desde 2008 fueron formales. Debido a estas oportunidades de empleo, las presiones de urbanización persistirán en los próximos años, especialmente a medida que los jóvenes se vuelven cada vez más móviles. A medida que más jóvenes emigran a la capital, aumentará la presión sobre el sector privado para crear suficientes empleos productivos y sobre el sector público para proporcionar servicios de calidad. Una buena parte del sector informal se encuentra en los servicios urbanos que se encuentran considerablemente por debajo de los promedios nacionales de productividad. Sin 22 embargo, existe el potencial de desplazar la mano de obra de actividades menos productivas a actividades más productivas, si el entorno urbano favorece la competencia, la movilidad de los recursos y facilita las inversiones. La experiencia internacional muestra que la calidad de los entornos urbanos puede amplificar o aligerar el impacto de las políticas nacionales, en particular con respecto al atractivo para los inversionistas. Del mismo modo, los esfuerzos locales pueden verse afectados por la falta de políticas a nivel nacional. Asunción puede no estar preparadas para un aumento de la migración. Estas son algunas de las señales que nos permiten ver que los beneficios de la economía de la aglomeración no están ocurriendo en Paraguay, en línea con la tendencia en otros países de América Latina. La población urbana se concentra principalmente en Asunción y zonas aledañas (2,5 millones de personas), en lugar de diseminarse en varios centros urbanos en competencia para atraer nuevos habitantes. El área metropolitana de Asunción es el agregado de cinco municipios, lo que dificulta la coordinación en las políticas y su implementación. La prestación eficiente de servicios públicos en transporte, salud, educación y otros servicios básicos se enfrenta a una clase media urbana más exigente. Al mismo tiempo, las actividades productivas están dispersas y débilmente conectadas, lo que reduce el beneficio de las economías de aglomeración. Esta es la oportunidad para aprovechar la red existente de pequeñas ciudades secundarias. Fomentar mejores vínculos entre las economías rurales y las urbanas y entre los mercados internos y los externos es fundamental para reducir más que exacerbar las brechas entre las regiones y los diferentes grupos de población. Las regiones menos desarrolladas y los grupos de la población económicamente marginados necesitan un mejor acceso al trabajo productivo. En este contexto, un objetivo clave es aprovechar la transformación estructural en curso de la agricultura, hacia un trabajo más productivo de manera que transforme la naturaleza de los empleos hacia actividades de mayor valor que estén mejor conectadas a mercados internos y externos más grandes y competitivos; y al mismo tiempo generar beneficios sociales positivos que apoyan el desarrollo inclusivo. Infraestructura y conectividad La infraestructura sigue presentando debilidades. El inventario de valores relacionados con infraestructura en Paraguay está por debajo del de los países en el mismo nivel de ingresos. El inventario de valores de capital público alcanzó el 44 por ciento del PIB en 2015, mientras que los mercados emergentes se ubicaron en el 79 por ciento y los países de América Latina y el Caribe en 84 por cierto. La brecha en términos per cápita se ha ampliado en los últimos 25 años. Además, la infraestructura está distribuida de manera desigual y se concentra en la generación de electricidad y en los servicios que apoyan las exportaciones agrícolas. Se han realizado esfuerzos para cerrar las brechas de infraestructura, lo que se refleja en una mayor proporción de inversión pública con respecto al PIB. Sin embargo, los esfuerzos para cerrar las brechas también se han visto restringidos por los recursos limitados y por el enfoque en centrarse en la infraestructura física 23 con una atención más limitada a los marcos institucionales y operativos de apoyo. Los intentos de lanzar una agenda robusta de alianzas público-privadas no lograron su objetivo. Paraguay está débilmente conectado internamente y con el resto del mundo. En un ranking mundial de conectividad multidimensional, Paraguay ocupa el puesto 92 de 133 países del mundo. La clasificación es baja para todos los componentes del índice; comercio (95), IED (80), migración (86), tecnología de la información y de la comunicación (85), líneas aéreas (84) y flujos de cartera (108). Paraguay ocupa un lugar más bajo que los países de la región: Brasil (19), Argentina (37) y Uruguay (71.) Paraguay se desempeña relativamente mejor en el Índice de Desempeño Logístico; Ocupa el lugar 74 de 160 países; Brasil ocupa el puesto 56 y Argentina 61, mientras que Uruguay se ubica en el puesto 85. Paraguay comparte con sus países vecinos un desempeño relativamente débil en logística. Paraguay depende principalmente de las vías de comunicación terrestre y fluvial. Las arterias clave son 1.265 kilómetros de vías fluviales de los ríos Paraná-Paraguay y 100.000 kilómetros de la red vial. Los corredores terrestres siguen los contornos principales de las áreas claves de producción agrícola y las necesidades de interconexión con los puertos fluviales que se concentran en las regiones del sureste. Los desafíos están presentes tanto en las carreteras como en las vías fluviales, así como en su interconexión. Por otra parte, otros aspectos de la infraestructura también presentan brechas. Por ejemplo, el comercio a través de las fronteras es engorroso. El potencial de las vías fluviales Paraná-Paraguay no se ha materializado plenamente. Las vías navegables podrían movilizar más de los 7,5 millones de toneladas de carga que moviliza por año; la principal limitación a una utilización más completa son los planes inadecuados, que requieren dragado planificados y frecuentes en los puntos críticos a lo largo de los puertos fluviales. Sólo un 0,02 por ciento del PIB se destina al mantenimiento de las vías navegables. El dragado ad hoc impide la renovación de la flota y el mayor tiempo de respuesta de las barcazas aumenta los costos. El impacto en la calidad de la logística es considerable. El transporte nacional depende de las carreteras. La industria formal de camiones sirve a grandes estancias corporativizadas; el sector del transporte informal sirve a los pequeños agricultores. Las empresas de camiones formales tienden a operar en carreteras y corredores nacionales pavimentados, que están en mejores condiciones y se benefician del gasto público, ya que la inversión en vías terrestres favorece a la red nacional de carreteras en lugar de la inversión en carreteras secundarias y terciarias, que a menudo son responsabilidad de las autoridades locales. El resultado es que el gasto del sector público parece beneficiar al sector formal y a la agricultura moderna, lo que aumenta el costo operativo de los operadores informales que utilizan segmentos no bien mantenidos de la red de carreteras secundarias. La interconexión entre el transporte por carretera y por vías fluviales no es tan fácil. La logística comercial y el desarrollo portuario a menudo entran en conflicto con los desarrollos urbanos y las ciudades; la ciudad portuaria de Asunción enfrenta una importante congestión relacionada con el tráfico de carga hacia y desde los puertos. La proliferación de puertos privados a lo largo del río 24 complica la interconexión entre la ciudad y el puerto. Un transporte deficiente y el desempeño logístico tienen un impacto en la mayoría de los productos en Paraguay. Aunque no se dispones de datos actualizados, los costos adicionales a lo largo de los diez corredores principales se estiman en un 1,88 por ciento del PIB (2005). Los costos adicionales ocurren a lo largo de la cadena de suministro. Los camiones pequeños se ven particularmente afectados por la demora en los puertos y las limitadas oportunidades de conexión. Recursos naturales y medioambiente Paraguay aún no se ha beneficiado plenamente de sus abundantes recursos eléctricos. La electricidad ha contribuido sustancialmente a los ingresos del presupuesto del gobierno, gracias a las dos represas binacionales. Sin embargo, el impacto en la actividad económica ha sido moderado debido a las deficiencias institucionales que mantienen las tarifas eléctricas bajas a expensas de la calidad del servicio, limitando así el potencial impacto positivo en la industria y los servicios. Las pérdidas en la transmisión y en la distribución son del orden del 31 por ciento, muy por encima del promedio de América Latina (alrededor del 14 por ciento), mientras que la demanda máxima está creciendo a un ritmo sostenido. La electricidad abundante y confiable podría tener un impacto transformador en la economía, incluido el sector de la pequeña y mediana empresa (PYME). El escaso progreso que se ha realizado en la ampliación de la red de distribución (o en el desarrollo de las fuentes locales de generación) ha significado que el consumo de leña para generar energía siga siendo alto. El Medio Ambiente ha pagado el precio del modelo económico actual, especialmente con la pérdida de la cobertura forestal. La expansión de la frontera agrícola y el uso de la madera como fuente de energía han castigado los ecosistemas. El 94 por ciento del bosque atlántico ha desaparecido; ahora la presión ha cambiado hacia la región del Chaco, donde desaparecen cada año 240.000 hectáreas de bosque. El cambio climático ha agregado aún más desafíos, lo que puede ocasionar alteraciones adicionales en los patrones climáticos y la variabilidad, con un impacto a largo plazo para la agricultura y la generación de electricidad. Las tecnologías utilizadas en la agricultura moderna aún deben reflejar las mejores prácticas que tengan en cuenta el impacto para el medioambiente. Política macroeconómica Paraguay es ahora una economía más resiliente, pero sigue siendo vulnerable a los shocks económicos. La senda de crecimiento de Paraguay ha estado acompañada por una fuerte volatilidad impulsada por acontecimientos naturales y los shocks económicos. La vulnerabilidad se debe principalmente a la dependencia de una pequeña canasta de productos de exportación que están expuestos a patrones climáticos volátiles y a los precios internacionales. Estos choques se propagan a la economía y a los ingresos públicos a través de varias cadenas. La mitigación del impacto es débil, ya que hay un margen limitado para la política fiscal anticíclica y los estabilizadores automáticos son inadecuados. Los hogares pobres y los 25 individuos son particularmente vulnerables y los que más sufren por el impacto de la volatilidad, dada su limitada capacidad para ser propietarios de activos y su poco acceso al financiamiento temporal. Los esfuerzos recientes de las políticas públicas en la gestión macroeconómica han producido un progreso considerable, pero el progreso en la diversificación de la economía se ha movido a un ritmo lento. El desempeño económico ha comenzado a desvincularse de Brasil y Argentina, un logro sobresaliente y notable. Gracias a la disciplina fiscal, la deuda pública es baja si se compara con la de países similares. La independencia del Banco Central, las metas de inflación y un tipo de cambio flotante son políticas efectivas contra los shocks externos. La calificación de la deuda pública está un nivel por debajo del grado de inversión (S&P y Fitch). Se han emitido bonos para los mercados internacionales en términos relativamente buenos. Estos logros son una importante base sobre la cual se puede construir un mayor fortalecimiento institucional con el objetivo de un marco sólido de gestión macroeconómica. El progreso para aislar de los efectos de estos shocks a los hogares y a las empresas ha sido desigual. Los dos principales programas de asistencia social han tenido un impacto verificable en la reducción de la pobreza cuando hay una disminución de los ingresos en las áreas rurales de estrato más bajo. Se han logrado algunos avances con respecto a la inclusión financiera, pero los pobres y aquellos que están en riesgo de volver a la pobreza siguen siendo bastante vulnerables a los shocks económicos. Pasar de la asistencia social a la protección social es clave para establecer estabilizadores automáticos contra dichos shocks. Pasar de un sistema de impuestos indirectos a un sistema de impuestos directos es fundamental para reducir la propagación de los shocks exógenos. El papel del estado El estado enfrenta una gran cantidad de nuevos retos. Los gobiernos anteriores han tratado de depender de los mercados y del sector privado con una intervención mínima. El resultado ha sido el crecimiento en la agricultura moderna, pero también reglas de juego desigual, la prestación inadecuada de servicios y un entorno débil para la creación de nuevas empresas. Los gobiernos tampoco han actuado enérgicamente para fomentar la creación de mercados efectivos, lo que ha contribuido con un alto grado de informalidad. A medida que el gobierno trata de cerrar las brechas generadas en el pasado y conectarse con nuevas oportunidades, es necesario un replanteamiento importante del papel del estado. El alcance y la capacidad del estado tienen una influencia importante en el crecimiento a largo plazo. La relación y alcance limitado para el gobierno y la acción del estado han contribuido a las deficiencias institucionales y de políticas públicas, al fracaso del mercado y a las reglas de juego desigual que dificultan mucho el crecimiento a largo plazo. Una débil capacidad se evidencia por el gran número de iniciativas que se han puesto en marcha durante los últimos años y se mantienen sin implementar (en los sectores del transporte, del medio ambiente, de la silvicultura y del entorno empresarial). 26 El alcance y la extensión del Estado se enfrentan a un panorama de recursos limitados. Los impuestos representan alrededor del 10 por ciento del PIB y las contribuciones sociales en torno al 1 por ciento. La contribución de los dos proyectos de electricidad binacionales fluctúa entre el 1.2 por ciento y el 2.3 por ciento del PIB. Las tasas de impuestos son bajas para la renta, los negocios y el IVA; además, dichas tasas no son consistentes a través de ellos, por el contrario, las tasas de contribución social son relativamente altas. Las fallas en el diseño de la política tributaria favorecen el arbitraje para reducir la obligación tributaria. Los esfuerzos para mejorar la recaudación del IVA al permitir deducciones en las obligaciones del impuesto sobre la renta debilitan la recaudación y la capacidad del estado para hacer cumplir la ley tributaria y fortalecer el contrato social. Una mayor movilización de los recursos va de la mano con los esfuerzos paralelos para reducir las ineficiencias del sector público, el despilfarro, la mala administración, conductas inapropiadas y la corrupción. Existe la creencia entre la gente, que el estado no está haciendo lo suficiente para hacerles frente a estos problemas que comprometen la legitimidad de las instituciones públicas y que socaban del contrato social con la población, en particular entre la clase media. La base impositiva relativamente pequeña y la gran informalidad de la economía, a pesar de las tasas impositivas bajas, es un síntoma claro de tal percepción. El gran gasto en salarios del sector público restringe la capacidad de maniobra fiscal para el gasto y para las inversiones que son prioritarias; la prima salarial afecta a los mercados laborales. El gobierno proporciona alrededor de un tercio del empleo formal en la economía. El gasto en salarios en el sector público en Paraguay es de 8,6 por ciento del PIB (2014-2016), superando los promedios de la región de América Latina y el Caribe; los altos salarios son la causa principal. La prima salarial sobre el sector privado fue del 52 por ciento en 2016, mientras que en 2006 era del 17%, distorsionando indirectamente el mercado de trabajo, en especial las actividades formales. La prima salarial ha estado aumentando en todos los niveles de empleo, pero el aumento ha sido particularmente alto para los niveles más bajos. Esta gran distorsión en el mercado laboral contribuye a la informalidad y a la inequidad y también es una fuente de clientelismo político. La política social en Paraguay ha hecho una muy pequeña contribución a la reducción de la inequidad y la pobreza. Dado el tamaño de los programas sociales en comparación con el número de pobres y vulnerables, la acción de la política fiscal redujo la inequidad en apenas unos -.900 puntos GINI en 2014. La mayor parte de la contribución viene de dos programas: Tekoporá y Adultos Mayores. El subsidio a la electricidad también tiene un impacto en el bienestar de los pobres, pero los subsidios en su mayoría no tienen objetivos específicos dentro de la población y, por lo tanto, son socialmente ineficientes. Hacia el objetivo de una economía de altos ingresos con una clase media grande y resiliente Las perspectivas actuales a mediano plazo para Paraguay son prometedoras. La economía ha demostrado la capacidad de sostener un crecimiento promedio anual del 3,7 por ciento, necesario para ofrecerles nuevos empleos a 65.000 paraguayos que ingresen a la fuerza laboral cada año 27 hasta 2030. Los impulsores tradicionales del crecimiento económico, la agricultura y la energía, continuarán contribuyendo al crecimiento. Los centros urbanos en expansión continuarán creciendo y con ello la actividad económica. La próxima renegociación de los acuerdos binacionales de generación de energía puede aumentar considerablemente los flujos de ingresos al país. Dadas estas perspectivas, el riesgo hoy en día es la complacencia con el status quo actual. Los actuales desafíos socioeconómicos y ambientales, si no reciben atención, también podrían convertirse en una amenaza para el crecimiento y la cohesión social. El impacto negativo en el medio ambiente es probable que aumente; puede que los rendimientos decrecientes en la producción de la tierra podrían acelerarse; la agricultura tradicional puede crecer aún más aislada; y, los centros urbanos pueden expandirse de una manera desordenada y dominada por la informalidad y la congestión, negando los beneficios potenciales de la aglomeración. La conectividad débil, interna y externa, puede continuar limitando el alcance relevante del mercado para la actividad económica. Las disparidades regionales dentro del país pueden aumentar. Las deficiencias en la capacitación y en la educación podrían ser más notables. Las compensaciones entre la prestación de servicios y el equilibrio fiscal podrían agudizarse. Y finalmente, están los riesgos tradicionales que han afectado el crecimiento pasado y han generado una volatilidad excesiva: precio de las materias primas, los patrones climáticos y las fluctuaciones en los mercados regionales. Por otra parte, con las perspectivas actuales probablemente no se llegue a alcanzar el estatus de país de ingreso alto de manera rápida y con la aspiración de una clase media en crecimiento. Con un ingreso per cápita de US$ 5700, Paraguay tendrá que más que doblar su ingreso per cápita para alcanzar un nivel de país de ingreso alto. Si lo hace, en menos de una generación requerirá una tasa de crecimiento sostenida por encima de tres por ciento cada año, lo que requerirá una claridad de propósito de la sociedad y del estado. La experiencia de éxito de los países muestra que tal crecimiento sólido y sostenido sólo puede lograrse con transformaciones estructurales, con el apoyo de la creación de instituciones fuertes y eficaces que hagan que los mercados funcionen, mientras que enfrentan los retos de la incertidumbre, la coordinación y la cómo fomentar la innovación. La capacidad para producir bienes y servicios más complejos tendrá que aumentar, al igual que las habilidades y la capacidad de la población para producirlos. Alinear y mejorar continuamente la capacitación para el trabajo es crítico para hacer la transición hacia el estatus de país de alto ingreso. Debido a que la tarea es difícil, algunos se han referido a esta situación como la “trampa de los países de ingreso medio”; esto significa alto riesgo de salirse del camino correcto Existe una oportunidad hoy en día para pensar acerca de la equidad, el crecimiento y el desarrollo, poniendo en marcha una estrategia para aprovechar las oportunidades emergentes y enfrentar los actuales desafíos. El gobierno tiene la oportunidad durante los próximos cinco años para poner en marcha una estrategia a largo plazo hacia un crecimiento más amplio, más equitativo y sostenible, que se establezcan las bases sobre las que las futuras administraciones 28 podrían apoyarse para alcanzar las aspiraciones de mejorar la prosperidad y aumentar las oportunidades económicas para los paraguayos En este contexto, la Comisión presenta en este informe siete áreas prioritarias con sus respectivas políticas asociadas y las acciones institucionales que son críticas para apoyar a Paraguay para que complete con éxito una transformación socioeconómica en una generación. Las siete prioridades presentadas anteriormente son consistentes con las lecciones aprendidas por la experiencia de los países que han logrado evitar la trampa del ingreso medio y entrar en el club de los países de ingreso alto. Al retrasar un proceso de este tipo se corre el riesgo de retroceder. Otras economías ante que Paraguay han quedado atrapadas en el estatus de país ingreso medio, siendo testigo de la decadencia lenta e imperceptible de sus modelos económicos. La Comisión subraya que estas siete áreas prioritarias no deben ser percibidas como iniciativas independientes sino como acciones coordinadas paralelas que funcionan juntas de manera coherente. Para este fin, el informe hace énfasis en los cuatro objetivos generales y principios rectores que deben orientar el diseño y la implementación de acciones prioritarias bajo las siete áreas y crear la mentalidad de la formulación de políticas públicas de manera más general. Los objetivos comprehensivos son: (i) una mentalidad de pensar hacia afuera y un compromiso a la fuerte interconexión con el resto del mundo; (ii) hacer énfasis en la inclusión y en la resiliencia; (iii) una fuerte integridad institucional y cultura del sector público; y (iv) una implementación abierta y pragmática. La experiencia de Corea proporciona un ejemplo de cómo estos objetivos comprehensivos pueden guiar el diseño y la implementación de una estrategia de desarrollo coherente (ver el cuadro a continuación). Lecciones de la experiencia de Corea La experiencia de Corea proporciona un ejemplo de cómo el diseño y la implementación de acciones de políticas públicas pueden guiarse por estos objetivos y principios comprehensivos, creando un nexo virtuoso y que se refuerza mutuamente. En la educación, por ejemplo, el país ha superado los aparentemente retos insuperables típicos de los países en desarrollo con la insuficiencia de recursos públicos para la educación, la falta de infraestructura educativa adecuada, una escasez de maestros calificados, y disparidades regionales y de género en las oportunidades de educación. Sin embargo, su gasto público en educación promedió solo el 3,4 por ciento del PIB entre 1965 y 2005. En este sentido, Corea adoptó un enfoque paso a paso a la inversión en educación, estrechamente vinculado a los objetivos de una estrategia orientada a pensar hacia afuera, la inclusión y la igualdad de oportunidades y la cultura del sector público, mientras que el mantenía de una aplicación pragmática y flexible para satisfacer los cambios del entorno: Cuando Corea comenzó a buscar estrategias de industrialización orientadas a la exportación en la década de los 60, la política educativa coreana cambió el enfoque de un sistema de educación vocacional y técnica, en el nivel secundario, a un sistema donde se le suministraba a la 29 sociedad suficientes trabajadores semicualificados para satisfacer la creciente demanda laboral del sector de la exportación de manera oportuna. Cuando el enfoque de la política industrial pasó de la promoción de la industria pesada y química intensiva en capital al crecimiento impulsado por la innovación en los años 80 y 90, las inversiones en educación se desplazaron en consecuencia de la educación secundaria a la educación superior, especialmente en ciencia y tecnología. Al mismo tiempo, el gobierno de Corea adoptó varias disposiciones legales para mantener a las personas con talento en la profesión de la enseñanza en las escuelas públicas, manejando efectivamente la escasez de maestros calificados, la reducción de las disparidades regionales en el acceso a la educación y haciéndole frente a las aulas superpobladas crónicamente. La piedra angular de esta estrategia fue la Ley del Funcionario de Educación Pública de 1953, que les otorgó a los docentes de todos los niveles educativos el estatus de funcionarios públicos del gobierno central. Esto le permitió retener a los empleados calificados no solamente con salarios competitivos y seguridad en el trabajo, sino también al darles incentivos a los buenos maestros para ir a las zonas remotas y desfavorecidas, lo que mejoró la igualdad de acceso a la educación en todas las regiones. La experiencia de Corea es una de las muchas de las cuales Paraguay podría aprender. Ser de los que llega tarde al club de los países de ingreso medio ofrece algunos desafíos, pero también una gran cantidad de conocimientos y lecciones aprendidas de las experiencias buenas o malas. El resto del informe, después de un breve diagnóstico, proporciona más detalles sobre las acciones en cada una de las siete áreas prioritarias. 1. Educación y destrezas La calidad de la educación y la formación de habilidades y destrezas es el fundamento de base amplia para el crecimiento. El desafío es ofrecer una plataforma de educación fundamental que les permita a los estudiantes adquirir las nuevas habilidades necesarias para contribuir y beneficiarse de la economía. Las reformas educativas hacia sistemas educativos modernos han llevado a la transformación económica y social en muchos países (por ejemplo, en Irlanda, Polonia, Finlandia, Corea), pero la implementación requerirá esfuerzos sostenidos a lo largo del tiempo y un alto grado de consenso social. Las consultas entre los actores involucrados clave son importantes durante el desarrollo de la estrategia ya que es necesario cierto grado de consenso para reducir el riesgo de reversiones. La crianza de los hijos también desempeña un papel fundamental para complementar y reforzar los sistemas educativos al proporcionar valores, disciplina y motivación. Para este fin, en Paraguay se necesita una transformación sustancial del sistema educativo y el desarrollo de destrezas y habilidades a todos los niveles. Los recursos asignados a la educación han aumentado. El reto de hoy en Paraguay es menos acerca de la disponibilidad de recursos y más en 30 mejorar la calidad de la educación, que es una preocupación creciente, ya que Paraguay se ubica muy por debajo de sus pares en muchos indicadores. Es probable que la presión sobre la calidad continúe a largo plazo. Con una población estudiantil en expansión en los grados más altos y un aumento en el acceso en las categorías inferiores, la presión continuará sobre la infraestructura existente, los maestros y la capacidad institucional general. El reto solamente puede ser abordado en una manera exhaustiva, utilizando la asignación de recursos para subsanar las deficiencias y para mejorar la eficiencia y la eficacia del gasto en la educación pública. ➢ Implementar una amplia estrategia de educación con un enfoque en el desarrollo de las destrezas y habilidades. La estrategia debe abordar las brechas restantes en términos de cobertura, en particular con respecto a la educación secundaria y terciaria; las disparidades en el acceso, sobre todo para los estudiantes que viven en zonas rurales y los pobres; y la calidad general del sistema educativo. Se debe hacer esfuerzos tanto en la educación pública como privada, y ambas deben ser objeto de escrutinio y normas. La transición de la escuela al trabajo requiere atención especial. El desarrollo de destrezas y habilidades debe ser el centro de la atención cuando se diseñan las reformas; se necesita hacer la conversión o mejorar las destrezas para aprovechar las oportunidades en un mundo cambiante e innovador. En este contexto, se les debe prestar atención no sólo a la escuela secundaria y a las universidades, sino también a las escuelas vocacionales y en los centros de formación de mano de obra calificada. ➢ Desarrollar una cultura para medir los resultados y un enfoque en la eficiencia. La mejora continua de la educación de las cohortes es necesaria para ayudar a la transformación de la economía. El seguimiento de los resultados y el progreso es fundamental para facilitar que se hagan los ajustes necesarios, a medida que se va desarrollando la implementación de la estrategia. Algunas variables críticas deben aumentar continuamente: promedio de años de escolaridad, indicadores de calidad, acceso a la educación temprana y adecuación de la educación técnica. Junto con el objetivo de aumentar los resultados de aprendizaje de los estudiantes, la meta de mejorar la calidad de los insumos educativos que se necesitan, incluyendo los esfuerzos para mejorar la eficiencia en la infraestructura escolar, la formación del profesorado y la administración de la escuela. Además, es necesario personalizar el diseño y la implementación de la carrera profesional del profesor. ➢ Revisar los criterios actuales para la asignación de recursos y concentrarse en la escuela como la unidad de entrega local. Es crítico revisar las fórmulas existentes para la asignación de recursos públicos disponibles para la educación, incluyendo FONACIDE, para reducir la ineficiencia y la inequidad en la asignación de dichos recursos. Los esfuerzos deben ir acompañados de una revisión paralela de los roles y de las responsabilidades en los diferentes niveles de gobierno con respecto a la educación. Hay varios ejemplos en América Latina 31 (Puebla en México; Sobral y Ceará en Brasil), donde mayores progresos se han hecho en el nivel de la ciudad y de la escuela. El enfoque en la escuela como la unidad básica de entrega es de suma importancia y los beneficios en los barrios pobres con recursos limitados son definitivamente posibles. El enfoque debe ser ayudar a los rezagados a regresar a la senda del progreso. 2. Clima de negocios La mala asignación de los recursos, especialmente en favor de los sectores no comerciables, ha sido un gran obstáculo para la transformación de América Latina. Tanto el sector público como el privado pueden contribuir a la mala asignación de recursos; la asignación de recursos por parte de agentes privado depende de las señales de los mercados, que pueden estar distorsionadas por las políticas públicas (o la falta de ella) y su implementación, la asignación de la inversión pública, puede sufrir una falta clara de prioridades y responder a intereses no económicos. El poder de mercado de las empresas y los grupos económicos también contribuye a la mala asignación de los recursos, especialmente cuando tal poder se obtiene a través de la influencia política y del privilegio. Mejorar el clima de inversión y el estado de derecho es clave para proporcionar los incentivos adecuados para que la empresa privada invierta, innove y se expanda, en términos de la inversión, la innovación y la expansión, particularmente en el sector de comercio. Es fundamental para aumentar la calidad del empleo y las oportunidades de negocios que se mejore la calidad del respaldo al entorno de inversión, la gobernanza económica, el marco legal y la uniformidad en la aplicación de la ley. El estado puede y debe desempeñar un papel clave para asegurar que las reglas sean justas y se apliquen uniformemente y que las distorsiones a la competencia (poder de mercado) sean enfrentadas con fuerza. Tales reglas son fundamentales para la asignación de recursos de inversión, incluyendo la IED, que puede aportar un conjunto de tecnologías, capacidad administrativa, financiamiento y acceso a los mercados y, lo que es más importante, el empleo. Sin embargo, la IED en entornos altamente distorsionados puede tener consecuencias altamente perjudiciales. Cuando la IED se adapta bien a las necesidades y a las oportunidades del país anfitrión, puede contribuir de manera importante al crecimiento y al desarrollo económico, como en el este de Asia y en Europa del este. ➢ Implementar una estrategia para mejorar el clima de negocios en general y para tener reglas de juego más justas entre y dentro de los sectores. La estrategia debe abordar integralmente los factores que contribuyen a la falta de reglas de juego justas, entre ellas: la regulación empresarial, un sistema judicial ineficaz y las prácticas de pago; debe enfrentar también el acceso a la tecnología, a las destrezas y a las finanzas. Es fundamental la entrada en vigor de los proyectos de ley sobre registro de empresas, bienes muebles y sobre la 32 insolvencia. Además, debe redactarse la legislación sobre la ejecución de contratos y la protección de los inversionistas. Es necesario prestar atención al desarrollo de servicios financieros apropiados para la expansión de las empresas y el financiamiento de la producción y también abordar las deficiencias de las capacidades de las empresas. Estas iniciativas respaldarán el desarrollo y la formalización del sector de las PYME y estimularán IED. ➢ Implementar un enfoque holístico para la IED. Una evaluación del desempeño del marco de las políticas públicas actuales en términos de costos fiscales y beneficios económicos y sociales, incluyendo incentivos fiscales, régimen de maquila y privilegios de ubicación, debe ser el punto de partida para desarrollar un marco más comprehensivo para atraer activamente a la IED que se ajuste a las necesidades del país. La experiencia internacional de las zonas económicas especiales e incentivos fiscales demuestra que estas medidas funcionan sólo en determinadas circunstancias y deben ser complementadas con el apropiado apoyo del entorno para atraer y retener el capital extranjero. Mejorar la educación, la conectividad, y el entorno de negocio puede aumentar aún más el relativo atractivo del país para la IED que funcione y se ajuste a la economía nacional. Al tratar de movilizar la IED, se debe tener cuidado de no poner en peligro a las empresas nacionales y al espíritu empresarial. ➢ Establecer un marco integral para apoyar a las PYME fuertes y formales. Para implementar reformas de manera efectiva, será necesario finalizar las iniciativas actuales y promulgar y aplicar nuevas leyes modernas sobre el programa (o conjunto de programas) orientado a la creación de capacidades de las empresas; además de mejorar y facilitar la adopción de la tecnología. Se deben otorgar poderes legales y conocimientos técnicos a las agencias gubernamentales para imponer la competencia y reducir los obstáculos de entrada. El fomento de los vínculos entre las PYME y las cadenas más grandes y complejas de valor; mejorar el acceso a la tecnología y a las finanzas también son clave para fomentar un sector más grande formal e innovador de las PYME para las actividades de comercio. 3. Conectividad La transformación económica está estrechamente vinculada a la conexión dentro de un país y entre el país y el resto del mundo. La conectividad va más allá del transporte y la logística y cubre los aspectos blandos del comercio dentro y fuera del país, así como los flujos de servicios e ideas, inversiones y personas. Las barreras a la conectividad imponen altos costos al desarrollo, ya que afecta la asignación de recursos y reduce la efectividad de la inversión. Una visión estratégica de cómo Paraguay se adapta a la región es esencial para mejorar su posición para competir y la asignación de recursos, dada su estratégica ubicación y no tener salida al mar. Es importante que esta visión sea coherente con la ampliación del alcance de las oportunidades. Por 33 ejemplo, su ubicación dentro del Cono Sur le brinda al país la posibilidad de beneficiarse del comercio de tránsito entre países. Por ejemplo, la conectividad de los canales de agua puede contribuir a que Paraguay sea un centro de transporte. Mejorar la conectividad en Paraguay requerirá abordar muchas áreas, tanto de infraestructura blanda como dura. Mejorar la conectividad en Paraguay requerirá enfrentar muchas áreas tanto de la infraestructura blanda como de la infraestructura dura. La atención a la conectividad debe ir más allá de la infraestructura física para enfocarse en mejorar las instituciones que apoyan el comercio de bienes y servicios y el flujo de ideas y personas. La estrategia de conectividad no solamente debe diseñarse teniendo en cuenta el sector agrícola, sino también las nuevas industrias y servicios. La infraestructura de la energía, de las telecomunicaciones y de las TIC son tan importantes como las carreteras. El fortalecimiento de las capacidades es también esencial para el éxito, como demuestran los desafíos y los escasos progresos realizados hasta el momento en la implementación de una Estrategia Nacional de Transporte. ➢ Actualizar la Estrategia Logística Nacional. La visión de Paraguay bien conectado dentro de la región y en el mundo puede alcanzarse a través de los sistemas de transporte multimodal a largo plazo. La estrategia no debería solamente centrarse en un mantenimiento estratégico y seleccionado de la infraestructura vial sino también en mejorar y mantener las rutas secundarias para ofrecer opciones de transporte para todos, incluidos los grupos que no sean los principales exportadores. Mejorar la gestión de las vías fluviales para abordar los desafíos del dragado y de los puertos, donde la falta de una política integrada ha generado un crecimiento desordenado, con productores privados frecuentemente haciendo sus propias inversiones para compensar las deficiencias de la infraestructura pública. Dado el amplio y asequible suministro de electricidad, un sistema ferroviario mejoraría la competitividad de las exportaciones tradicionales y explotaría nuevas oportunidades ➢ Mejorar las regulaciones comerciales en transacciones transfronterizas. El éxito de la inserción del Paraguay en el comercio mundial depende no sólo en la calidad de su red de transporte, sino también en los aspectos blandos de su infraestructura. Estos aspectos incluyen la implementación de un plan de facilitación del comercio alineado con el Acuerdo de Facilitación del Comercio de la Organización mundial de Comercio (OMC) y con los hallazgos del informe “Doing Business” sobre el componente de “Comercio Transfronterizo”. Mejorar la eficiencia y la efectividad de la administración de aduanas es un elemento fundamental para mejorar la competitividad, reducir los costos, evitar el contrabando e incrementar la recaudación fiscal. Algunas acciones clave incluyen: la implementación de una "Ventanilla Única de Comercio Exterior", el uso de la evaluación moderna de riesgos, las técnicas de inspección y la reducción del tiempo requerido para cada proceso a través de la automatización y coordinación. 34 ➢ Establecer un marco de alianzas público-privadas sólido. Dado el límite de los recursos fiscales, las alianzas público-privadas pueden jugar un papel clave en la infraestructura. Sin embargo, es clave que haya un marco institucional sólido para asegurar la sostenibilidad de la inversión y para reducir los crecientes pasivos contingentes. Paraguay puede aprender de las experiencias en otros países de la región para evitar errores costosos. Fortalecer la capacidad institucional para crear un equipo multidisciplinario dedicado, con los recursos necesarios y la autonomía técnica es clave para que sea mayor la estandarización de los procesos de licitación y de los documentos para reducir la discrecionalidad. También es importante estructurar una estrategia de alcance para que los inversionistas locales del sector privado participen en los consorcios y para que los bancos nacionales y las instituciones de fondos de pensiones apoyen el financiamiento de proyectos y desarrollen instrumentos financieros para catalizar el financiamiento privado. El enfoque de las alianzas público-privadas debería estar estrechamente integrado con moverse a las concesiones. 4. Urbanización Una urbanización exitosa es un acto de equilibrio entre las externalidades positivas y negativas de la aglomeración. Por un lado, los centros urbanos son impulsores clave del cambio y de la transformación, además son generadores de oportunidades de empleo. Con la aparición de las nuevas tecnologías de la comunicación y la inteligencia artificial hay un creciente interés y un trabajo sustancial en el desarrollo de las ciudades inteligentes, como ambientes que contribuyen a la actividad económica y a mejorar la calidad de vida. Sin embargo, los beneficios de la urbanización y las economías de aglomeración no se pueden aprovechar sin medidas para combatir las externalidades negativas (como la congestión, la criminalidad, la baja calidad de los servicios y la informalidad) que limitan el potencial de un espacio económico vibrante y coherente. Llevar a cabo acciones para mejorar el atractivo de los entornos urbanos debe ser una prioridad urgente para Paraguay. Mientras que los centros urbanos están surgiendo como principales motores económicos, la informalidad es alta, los buenos empleos son escasos y los servicios deficientes. Además, aprovechar el potencial de la urbanización es más difícil cuando la población se concentra en un solo centro urbano que está fracturado administrativamente, como Asunción. Las ciudades secundarias en Paraguay podrían jugar un importante papel en la atracción de los flujos migratorios y la prevención de desbordamiento en los alrededores de Asunción. Una urbanización exitosa en el contexto institucional actual podría requerir un alto grado de coordinación entre las autoridades centrales y locales, una clara división de responsabilidades y acceso al financiamiento, con normas sobre impuestos locales y las transferencias. 35 ➢ Implementar políticas de desarrollo urbano comprehensivas y una buena planificación. El primer paso de la implementación de una estrategia exitosa de desarrollo urbano es contener las externalidades negativas de la aglomeración, mejorando la calidad de los servicios urbanos y de la infraestructura. Los servicios de transporte, agua y saneamiento son deficientes y merecen una atención inmediata. Además, es esencial hacerles frente a las inundaciones del río Paraguay en Asunción, que exacerba los problemas de salud y la contaminación debido a las aguas residuales que se mezclan con las aguas de las inundaciones. La electrificación y la conectividad de las TIC también son vitales para apoyar la actividad económica y para mejorar el nivel de vida. En este sentido la seguridad ciudadana y la reducción de la delincuencia en los centros urbanos es fundamental. ➢ Desarrollar una cultura del monitoreo y el uso de tecnologías modernas. Las capacidades y la integridad de las autoridades locales y su relación de trabajo con el gobierno central son fundamentales para el fomento de un entorno propicio para el desarrollo urbano de una manera sostenible. Se está realizando un trabajo extenso en otros países para abordar los desafíos urbanos críticos tradicionales, incluyendo el uso de tecnologías modernas emergentes. Es de suma importancia para Paraguay que aprenda de estas experiencias y que les proporcione a los gobiernos locales tecnología moderna con el objetivo de mejorar la gobernanza urbana, facilitar el entorno de negocio, reducir el crimen y otras externalidades y hacer partícipe a la población directamente. 5. Gestión de recursos naturales La implementación de una estrategia para la gestión sostenible de los recursos naturales es esencial para hacerle frente a los desafíos del mercado que van en detrimento del crecimiento a largo plazo. Los recursos naturales de Paraguay están amenazados por la degradación de la tierra y la pérdida de los bosques debido a la expansión de la frontera agrícola y al uso de la madera como combustible. El cambio climático se suma a la magnitud del desafío. En este contexto, una estrategia múltiple de la agricultura para intensificar el contenido de conocimiento y la sofisticación de las exportaciones primarias tradicionales, que cada vez se especializan segmentos más altos del mercado y productos (por ejemplo, soja no OMG o carne sostenible), puede aumentar las ganancias, dada la prima que los consumidores globales están dispuestos a pagar por los productos orgánicos de alta calidad que se han producido de manera sostenible. También se le debe prestar atención a la integración de la agricultura tradicional, donde se encuentra la pobreza y al asegurar una contribución social neta adecuada del sector en términos de ingresos fiscales, dado su impacto ambiental y la inversión requerida en transporte. Hay una necesidad urgente de trabajar sobre los retos de sostenibilidad ambiental de la degradación del suelo y la pérdida de bosques, así como en la mitigación del impacto de los shocks relacionados con el clima, como inundaciones y sequías. 36 Al mismo tiempo, se necesita un replanteamiento importante del enfoque actual sobre la electricidad para que la economía se beneficie más de la inversión masiva en plantas hidroeléctricas. Las bajas tarifas de la electricidad se traducen en que la producción eléctrica sea de calidad, pero con una baja calidad del servicio; con la pérdida de electricidad e interrupciones, debido a una red obsoleta de distribución y transmisión. Esto ha impactado negativamente en la posición competitiva del país. Anulando los beneficios de una energía limpia, asequible y confiable que debe ser el centro de la estrategia hacia un modelo económico de base más amplia y un objetivo importante del nuevo acuerdo bilateral de Itaipú. Agricultura ➢ Aumentar el valor agregado nacional e integrar la agricultura tradicional para crear más oportunidades. Para la soja, moverse a cadenas de valor más integradas y cambiar a prácticas más amigables con los recursos naturales. Las tecnologías de precisión pueden ayudar a reducir la necesidad de agroquímicos al tiempo que aumentan la productividad y la competitividad. En el caso de la carne de res, la oportunidad es acceder a mercados de mayor valor, ecologizando la cadena de valor e implementando una estrategia de marca. Fomentar las condiciones para una participación más equitativa de los pequeños agricultores en los mercados agrícolas, apuntando a las oportunidades que no han sido explotadas para aumentar la productividad y que les permita conectarse con los mercados. Moverse en la dirección de aumentar la participación local en la cadena de valor, requiere de instituciones fuertes que velen por el cumplimiento de las normas internacionales en todos los ámbitos: laboratorios, control de calidad y auditoría. Integrar mejor las actividades de innovación a nivel nacional y local con el trabajo del Sistema Integrado de Gestión para el Desarrollo Agropecuario y Rural (SIGEST) para ayudar a desarrollar e implementar paquetes tecnológicos, así como los servicios de extensión complementarios necesarios. Abordar la atomización de las pequeñas estancias facilitando el surgimiento de asociaciones y conectándolas con los agricultores medianos y grandes, con la agroindustria, etc. ➢ Establecer una agencia única para el catastro de la tierra, el registro y regularización de títulos. La armonización del registro y del catastro de la tierra debería ser una prioridad. En el corto plazo, es importante desarrollar un catastro rural confiable y creíble para enfrentar las preocupaciones sobre la propiedad de la tierra y la gobernanza. Al mismo tiempo, regularizar la titularización de las tierras, mediante el fortalecimiento del Sistema de Información de Recursos de la Tierra (SIRT), que combina la información de parcelas geo-referenciadas y datos socioeconómicos. También es importante fortalecer el Ministerio del Medio Ambiente, MADES y el Instituto Nacional Forestal, IFONA, definiendo una estrategia de financiamiento creíble para la aplicación del Programa Nacional de Reforestación y revivir el uso de los Certificados de Servicios Ambientales, que se basan en la elaboración de los planes de uso del suelo con capacidades y criterios estrictos para asegurar la integridad del medio ambiente. 37 ➢ Revisar el sistema impositivo en general en el sector agrícola con una visión para reducir las distorsiones, mejorar la inequidad y generar recursos. La consistencia en la tributación de la agricultura debería garantizar una contribución positiva del sector al presupuesto, al tiempo que se garantice la consistencia en la estructura de incentivos. En este contexto, puede ser útil considerar la integración de IRACIS e IRAGRO. Además, el progreso hacia el registro de la tierra sentaría las bases para una fuente sólida de ingresos públicos para el país a través de la tributación de la tierra, que es menos distorsionadora que otros impuestos, como los impuestos a la exportación. También es importante eliminar cualquier incentivo perverso de los impuestos que discriminan entre productos con diferente valor agregado, tales como el petróleo y los productos primarios; así mismo se debe desarrollar e implementar una ley de transferencia de precios. Energía/Electricidad ➢ Implementar una reforma comprehensiva regulatoria del sector eléctrico. Se necesita una reforma comprehensiva en el sector para enfrentar las deficiencias institucionales que han prevenido el progreso en la distribución y la transmisión eléctrica, la correcta fijación de los precios y la calidad del servicio. Es fundamental separar la regulación de la operación y de las políticas. Crear una agencia reguladora independiente para la electricidad y asignarle la responsabilidad de las políticas al ejecutivo. La separación de roles ayudaría a reducir la direccionalidad en la toma de decisiones, a lograr un marco institucional más claro, a permitir una mayor previsibilidad y eficiencia en las operaciones y a garantizar el suministro adecuado de energía a largo plazo. Una autoridad reguladora del sector también ayudaría a garantizar la calidad del servicio y les daría la atención adecuada a las preocupaciones de los consumidores. ➢ Examinar el modelo operativo de ANDE, protegiendo al mismo tiempo a los pobres y vulnerables del aumento de tarifas. Es de suma importancia, cambiar el modelo operacional y la estructura de gobernanza de la principal empresa pública de electricidad (ANDE). Sobre la base del Código Arandú, que abordó la gestión de las empresas públicas, es importante cambiar el énfasis del control de procesos y presupuesto a un marco que le dé una mayor autonomía a ANDE para gestionar sus recursos. Acompañando a esta autonomía se debe fortalecer la rendición de cuentas a través de objetivos, resultados y auditorías, con el objetivo final de mejorar la calidad del servicio y la ampliación de la cobertura. La estructura de precios también debe actualizarse periódicamente para permitir la recuperación total de los costos de operación y las inversiones para mejorar el servicio. La protección de los pobres puede lograrse mejor a través de la asistencia social, pero, mientras tanto, las tarifas sociales progresivas bien orientadas pueden considerarse como una medida transitoria. Tales medidas deben ser aplicadas de manera transparente y eficiente para identificar claramente el costo de los subsidios. 38 ➢ Prepararse para la renegociación de los tratados binacionales. La renegociación del tratado de Itaipú es una oportunidad no sólo para maximizar las regalías y la compensación por las exportaciones de electricidad que actualmente alcanzan el 10% de los ingresos públicos, sino también para redefinir el papel y la responsabilidad del sector de la energía en la economía. Esto debe incluir una revisión de los actuales mecanismos para la utilización de regalías y compensaciones para las exportaciones eléctricas, teniendo en cuenta las necesidades y la capacidad de desarrollo a través de los distintos departamentos. Por encima de todo, la renegociación debe tener en cuenta los costos de oportunidad de exportar electricidad con respecto a que el potencial beneficio de la energía limpia, asequible y confiable en un modelo económico más amplio. 6. Resiliencia macroeconómica Un enfoque integral de la gestión de riesgos es clave, particularmente en economías con entornos altamente fluctuantes y con una estructura productiva concentrada. Los shocks económicos, independientemente de su origen, pueden sacar al país del camino del crecimiento, especialmente cuando hay rigidez en el marco de políticas públicas y existen riesgos ambientales que bloquean respuestas rápidas y apropiadas. La gestión macroeconómica es un instrumento fundamental para minimizar los riesgos y permite absorber los shocks económicos, en lugar de magnificarlos. Una gestión adecuada también contribuye a las evaluaciones externas que afectan la calificación de crédito y por lo tanto el acceso a los recursos externos, que a su vez pueden ser un complemento de los instrumentos para minimizar los riesgos. Los esfuerzos para que existan mecanismos de protección e instrumentos contingentes a nivel macro necesitan complementarse con medidas a nivel de los hogares y a nivel de las empresas, lo que requiere que el sistema financiero funcione adecuadamente. En paralelo, se necesitan esfuerzos a largo plazo para crear una economía resiliente, diversificada y bien conectada que reduzca las vulnerabilidades de los shocks climáticos y de la economía global. Hay una oportunidad para consolidar los logros que se han hecho en las políticas macroeconómicas, y construir a partir de ellos, a través del fortalecimiento de la resiliencia macroeconómica en Paraguay. La alta concientización de los riesgos económicos y naturales en Paraguay ha llevado a una mejora considerable en el marco macroeconómico como respuesta, que se refleja en los rankings internacionales de competitividad. Por ejemplo, de acuerdo con el Informe de Competitividad Mundial del 2017, Paraguay ocupa el puesto 42 en el mundo con respecto a la gestión macroeconómica. Paraguay ahora está entre los países emergentes más resilientes. Notables innovaciones recientes han sido la introducción de metas de inflación y la aprobación en 2014 de la Ley de Responsabilidad Fiscal. Sin embargo, aún existen algunos desafíos en términos de vulnerabilidad y del potencial impacto de los shocks exógenos. 39 ➢ Fortalecer la capacidad de acción anticíclica mediante la revisión de las normas fiscales vigentes incorporando los estabilizadores automáticos y una protección social más eficaz. Los esfuerzos hacia una mayor capacidad anticíclica son importantes dada la estructura productiva concentrada. Esto requiere esfuerzos en varios frentes, incluyendo la institucionalización de una regla fiscal anticíclica más comprehensiva, la contención de los gastos rígidos actuales y la introducción de un fondo de estabilización que no sólo aumente el espacio fiscal para las inversiones, sino que también genere ahorros fiscales que puedan estar disponible cuando se materialicen los shocks. El fondo puede ser financiado con los ahorros implícitos en la regla fiscal y del aumento de las regalías después de la renegociación de los tratados de 2023. Al mismo tiempo, una mayor dependencia de gastos rígidos ayudaría a reducir el impacto de los shocks para así poder mitigarlos ➢ Pasar del actual sistema de asistencia social hacia la protección social que sea resistente a las fluctuaciones del desempeño económico. Esto debe ser una prioridad, como parte de un esfuerzo para racionalizar y reducir la fragmentación del sistema actual, el cual también depende de las ineficiencias de ciertos programas y de los subsidios cruzados del programa de salud del Instituto de Previsión Social y de su programa de pensiones. La sostenibilidad fiscal del programa de salud del IPS, así como las “cajas fiscales” necesitan atención a través del desarrollo de opciones sobre la reforma de pensiones para reducir los riesgos fiscales y aumentar el ahorro interno. Por último, como consecuencia de una mayor confianza pública a causa de una situación más sólida a nivel macroeconómico, el gobierno debe un adoptar un uso más intensivo y proactivo de los encajes asimétricos y desarrollar y profundizar los mercados financieros nacionales para reducir la dolarización. ➢ Mejorar la flotabilidad del sistema tributario con énfasis en la equidad y la eficiencia. La flotabilidad del sistema tributario se beneficiaría de una puesta a punto específica para eliminar los vacíos legales, los incentivos ineficientes y las inconsistencias que crean oportunidades de arbitraje. Fortalecer la contribución del impuesto sobre la renta, con medidas tales como elevar la tasa mínima del impuesto sobre la renta personal, mejorar la aplicación del IVA y la reducción de las deducciones del IVA que se hacen al impuesto sobre la renta personal. A nivel corporativo, reducir el arbitraje entre el Impuesto a la Renta Comercial, Industrial o de Servicios (IRACIS) y el Impuesto a la Renta Agropecuaria (IRAGRO), los impuestos sobre la renta corporativa, las zonas francas y las maquilas. ➢ Implementar un impuesto a la propiedad con un impuesto sobre la tierra diferenciado para ayudar a generar una fuente más confiable de recursos públicos para la agricultura. Un impuesto a la propiedad de esta naturaleza causa menos distorsiones que otros impuestos, como los impuestos a la exportación. También ayudará con el desafío de las propiedades no utilizadas e improductivas. Paralelamente, hacer progresos en los avances hechos en la administración de impuestos, como la implementación total de recibos electrónicos para el IVA y el uso de nuevas herramientas de gestión de datos para mejorar la 40 verificación cruzada, pueden ayudar al cumplimiento tributario y a evitar la informalidad. Es importante acompañar cualquier esfuerzo para aumentar la movilización de ingresos con mejoras en la calidad de la asignación de fondos públicos y la eficiencia del gasto público para fortalecer el contrato social. ➢ Implementar una gestión integrada de los riesgos agrícolas. Este marco se basa en dos pilares complementarios. Primero, la mitigación de riesgo para reducir su ocurrencia y la exposición a dichos riesgos, haciendo operativa la recientemente creada Bolsa de Productos Agrícolas para proporcionar acceso a instrumentos de gestión de riesgo/precio (como los contratos de entrega futura), pero más importante, permitir la formación de precios de los productos agrícolas locales, publicando y haciéndole seguimiento a los volúmenes y a los precios de los productos vendidos. En este contexto, es urgente reformar la ley sobre productos financieros para aprovechar al máximo este mecanismo. Es importante enfrentar el riesgo a través de instrumentos de riesgo sofisticados de financiamiento para transferir los riesgos; tales como los derivados climáticos, que reducen el impacto de los shocks extremos cuando se materialicen. 7. Capacidad del estado y rendición de cuentas Los países exitosos que escaparon de la trampa de ingresos medios comparten características institucionales comunes, independientemente del tamaño y el rol del estado. El rol del estado entre los países que han alcanzado un nivel ingresos altos parece variar sustancialmente desde el “dejar hacer” (por ejemplo, Chile) a la postura intervencionista (Asia del Este.). Sin embargo, los países exitosos comparten características institucionales comunes tales adoptar procedimientos de formulación de políticas claras y transparentes para enfrentar las crisis y las habilidades para corregir la dirección en caso de que sea necesario. Su efectividad se ha basado en un cierto grado de consenso sobre los fundamentos que han protegido las agendas políticas de los ciclos políticos y ha facilitado el progreso en áreas como la prestación de servicios. Son economías proclives por mantener la integridad, la buena gobernanza y se apoyan en un servicio civil profesional y comprometido, así como en una estructura de gobierno funcional, simple y bien articulado. Estos países han desarrollado la capacidad de crear y sostener mercados capaces de competir y, por lo tanto, involucrar a los actores económicos que proveen soluciones a las necesidades nacionales. El enfoque activo de los países de Asia del Este ha ido acompañado de compromisos de duración determinada que han impedido una aparición masiva de restricciones presupuestarias blandas. En general, hay una gran prioridad en el desarrollo de las capacidades del estado. Mejorar la integridad, la buena gobernanza en el sector público y las capacidades en Paraguay es fundamental para contribuir a la cohesión social y para enfrentar las crecientes complejidades del 41 proceso de desarrollo. La debilidad institucional del aparato estatal a su vez ha creado un entorno social donde los altos niveles de percepción de corrupción, las irregularidades y mala administración continúan permeando los asuntos públicos, comprometiendo la legitimidad de las instituciones públicas y socavando el contrato social entre el estado y los ciudadanos. Paraguay ocupa el puesto 132 de 1 80 países en el Índice de Percepción de la Corrupción 201 8. Tanto el Índice de Competitividad Global como “Doing Buisness” del Banco Mundial reportan que la corrupción es el factor más problemático para hacer negocios en Paraguay. En este contexto, se le debe prestar mucha atención a: la integridad y la transparencia, la capacidad para abordar los desafíos y las compensaciones de políticas de manera rápida y efectiva, la capacidad para implementar procesos eficientes para la formulación de políticas públicas, hacer énfasis en la prestación de servicios públicos y una disciplina que se enfoque en la gestión de las restricciones presupuestarias difíciles. ➢ Mejorar la integridad y la rendición de cuenta mediante el fortalecimiento de las políticas anticorrupción para hacerle frente a todos los casos de mala administración y corrupción. Reducir vacíos normativos y de implementación para fortalecer la calidad de las instituciones, el estado de derecho, el derecho a la propiedad, el sistema de justicia y la cultura del sector público, son la condición sine qua non para una economía de mercado innovadora y competitiva con buen funcionamiento que ayude a crear la cohesión social. El estado debe liderar con el ejemplo, abordando todos los casos de mala administración, irregularidades y corrupción a todos los niveles. Una reforma sustantiva de la administración pública y del sistema de justicia debe prepararse con cuidado, con un esfuerzo especial para evitar que el Estado quede atrapado por parte de intereses privados. Reglas claras y su aplicación justa, acompañadas por recursos financieros y humanos adecuados son esenciales para que el sistema de justicia regule los negocios, maneje las disputas y frene la corrupción y el crimen. Deben formularse algunas políticas para tratar el tema de la transparencia, de la rendición de cuentas y de la participación ciudadana, incluyendo proporcionar acceso a la información, programas de datos abiertos, divulgación de información financiera y programas de contratación abierta. ➢ Fortalecer la capacidad para diseñar, implementar y monitorear políticas públicas. Procedimientos transparentes establecidos, respaldados por las herramientas apropiadas y por los equipos técnicos altamente calificados, deben guiar la creación de políticas públicas. Es fundamental que exista la habilidad para hacerle seguimiento a las políticas de implementación para tener la capacidad de eliminar con rapidez y eficacia los obstáculos, lo cual puede hacerse mediante el desarrollo de una cultura de la evaluación del impacto de las políticas públicas. Para hacer esto y evitar el despilfarro de recursos públicos valiosos y escasos, un sistema bien desarrollado y transparente para evaluar el gasto público ayudaría al gobierno a identificar los proyectos que tengan el mayor impacto social y económico, priorizar entre ellos; proporcionar detalles sobre sus costos esperados y orientar la ejecución. También es crucial, crear un servicio civil profesional y llevar a cabo la 42 consolidación estratégica a lo largo de las agencias del estado y en diferentes niveles del gobierno. ➢ Establecer un Consejo de Crecimiento permanente e independiente para elevar la conciencia pública sobre la formulación de las políticas y crear una Unidad de Entrega adscrita a la oficina del presidente para darle prioridad y supervisar la aplicación de las políticas y de las acciones de apoyo de la estrategia. Un Consejo de Crecimiento permanente e independiente podría contribuir al debate público y abierto para el diseño y la adopción de importantes reformas y ayudaría a identificar las lecciones aprendidas de la experiencia. Una Unidad de Entrega adscrita a la oficina del presidente podría desempeñar un papel fundamental para monitorear, apoyar y acelerar la implementación, centrándose en las acciones más importantes, sus costos asociados y la coordinación de los diferentes actores, tanto dentro del sector público y como del sector privado. 43 Bibliografía Caselli, Francisco. (2017) Proximate Determinants of Paraguay’s’ Productivity Gap, Draft paper. Cirera, Xavier and Maloney, William F. (2018) The Innovation Paradox—Developing-Country Capabilities and the Unrealized Promise of Technological Catch-up. The World Bank Group. 2018 David, Antonio C. (2017) Fiscal Policy Effectiveness in a Small Open Economy: Estimates of Tax and Spending Multipliers in Paraguay, IMF Working Paper, March 2017. Dudine, Paolo and Tovar Jalles, Joao. (2017) How Buoyant is the Tax System? New Evidence from a Large Heterogenous Panel, IMF Working Paper. 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