ВАЛЮТА И ЭКВИВАЛЕНТНЫЕ ЕДИНИЦЫ (по состоянию на 22 марта 2004 г.) Единица валюты = Сом US$1 = 42,80 сом ВЕСА И МЕРЫ Метрическая система АББРЕВИАТУРЫ И СОКРАЩЕНИЯ АБР Азиатский банк развития ЭиТО Эксплуатация и техническое обслуживание КОР Комплексная основа развития ОЭСР Организацияпоэкономическомусотрудничеству и развитию КГ Категориальные гранты ПК Парижский клуб ЕБРР Европейский банк УГР Управление государственными расходами реконструкции и развития ГФЭР Государственный фонд ПГИ Программа государственных инвестиций экономического развития ЭВНП Экономическая внутренняя ИЦП Индекс цен производителя норма прибыли ЕС Европейский союз ППС Паритет покупательной способности ГСВ Группы семейных врачей ОГУ Обязательство по государственным услугам БСС Бывший Советский Союз ПТУ Профессионально-технические училища ВВП Внутренний валовой продукт СКСР Сельская консультативная служба развития ИиД Ирригация и дренаж РЦЗАР Республиканский центр по земельной и аграрной реформе ВН Внутривенные наркоманы ГТИ Государственная таможенная инспекция МСИ Межправительственные ГКУГИППИИ Государственный комитет по управлению соглашения по ирригации государственным имуществом и привлечению прямых иностранных инвестиций МВФ Международный валютный фонд СЭС Санитарно-эпидемиологическая служба МСП Малые и средние предприятия КАЖ Кыргызстан Аба Жолдору ФПМСП Фонд поддержки малых и средних предприятий КР Кыргызская Республике ГФМР Государственный фонд материальных резервов МСХВР Министерство сельского ГП Государственные предприятия хозяйства и водных ресурсов МОК Министерство образования ФГИ Фонд государственного имущества и культуры ФОМС Фонд обязательного ГНИ Государственная налоговая инспекция медицинского страхования МС Материнская смертность TБ Туберкулез Минфин Министерство финансов ТУФОМС Территориальные управления ФОМС Минздрав Министерство здравоохранения ЕЕП Единое ежемесячное пособие МТСЗ Министерство труда ПРООН Программа развития ООН и социальной защиты МТиК Министерство транспорта НДС Налог на добавленную стоимость и коммуникаций НПО Неправительственная организация ЧТС Чистая текущая стоимость НССБ Национальная стратегия сокращения бедности Вице-Президент: Йоханнесс Линн (Johannes Linn) (ECAVP) Директор по стране: Деннис де Трей (Dennis de Tray) (ECCU8) Директор сектора: Черил В. Грей (Cheryl W. Grey) (ECSPE) Управляющий сектором: Самьюэль Отуу (Samuel Otoo) (ECSPE) Руководитель группы задачи Педро Л. Родригес (Pedro L. Rodriguez) (ECSPE) 3 БЛАГОДАРНОСТИ Настоящий отчет был подготовлен группой сотрудников Всемирного Банка и консультантов под руководством Педро Л. Родригез. Состав группы был следующий: Азамат Абдымомунов, Ната- лья Писарева, Луис Алваро Санчез, Екатерина Т. Вашакмадзе (Фискальная и экономическая база, общий отчет); Александр Морозов (Государственные инвестиции); Сарбани Чакраборти, Джозеф Куцин,1 Ян Балтман и Динара Джолдошева (Здравоохранение), Жак Йенни, Ричард Подольски (Транспорт); Яна Орак (Государственная занятость и оплата труда), Рашид Фарок (Сельское хозяй- ство и ирригация), Майкл Мерто (Образование), Вердон Стейнс (Пенсии), Дана Фрей2 (Админис- трирование доходов) и Дэн Муллингс (Межправительственные финансы). Ценные рекомендации и руководство были предоставлены Джит Гиллом, и Алмой Канани (Кредит на структурные преоб- разования в государственном управлении), Шебнем Аккайа (Краткое резюме для руководства) и Юп Стотйесдижк и Готц Шрайбер (Сельское хозяйство). Рецензии были предоставлены Ричардом Аленом и Винная Сваруп. Кыргызские органы власти оказали помощь в подготовке данного документа во время миссии в марте 2002 года. Группа в особенности благодарна таким господам и госпожам как: Каниметов, Кома- ровер (Отдел экономической политики, Администрация Президента); Абилдаев, Торомырзаев, Аали- ев, Мамбетжанов, Азыков, Муканбетов, Ибраимова, Байгончоков, Рысалиева, Сабирова, Темирбеков (Министерство финансов), Шадиев, Касымалиев (Комитет по доходам), Жумалиев, Иманалиев, Бо- рунбаева, Мияров, Молдобаев, Свиридова (Министерство транспорта и коммуникаций), Омуркулов (Управление железных дорог, Министерство транспорта и коммуникаций), Муратов, Абакиров (Уп- равление гражданской авиации, Министерство транспорта и коммуникаций); Мейманалиев, Мукее- ва, Мадыбаев, Каракулов (Министерство здравоохранения); Абдуллаева, Кайбалиев, Кобешева (Мини- стерство труда и социальной защиты); Ильясова, Матанов, Абдуганиев, Шамкеев (Министерство сель- ского хозяйства, водных ресурсов и перерабатывающей промышленности), Джеенбеков, Макаров, Бакиров (Государственный комитет по управлению государственным имуществом и привлечению прямых иностранных инвестиций) и Болджурова, Джумагулова, Джунусова (Министерство образова- ния и культуры). Группа Всемирного Банка также получила ценную поддержку со стороны сотрудни- ков Национального Банка Кыргызской Республики, Национального статистического комитета, и Ми- нистерства сельского хозяйства и водных ресурсов. Для составления данного отчета использовались следующие документы: (1) Социум Консалт: Кыргызская Республика: Анализ государственного финансирования сектора здравоохранения, июль, 2002 г.; (2) ВОЗ Рабочие документы по вопросам здравоохранения в Кыргызстане, различ- ные документы, подготовленные Джозефом Кутцин (старший постоянный советник ВОЗ по анали- зу политики программы здравоохранения "Манас", финансирование предоставлено DFID/Вели- 1Джозеф Куцин являлся старшим постоянным советником ВОЗ по анализу политики программы здравоохранения "Ма- нас", финансирование было предоставлено DFID/Великобритания). 2Дана Фрей являлся старшим постоянным советником по фискальным вопросам, в рамках проекта, финансируемого USAID. Взгляды, отраженные здесь, отражают взгляды г-на Фрея и Всемирного Банка и не обязательно соответствуют взглядам USAID. 4 кобритания); (3) Дэн Муллингс, Межправительственный финансы и реформа в Кыргызской Рес- публике, 25 июня 2002 г.; (4) Всемирный Банк, Примечания по пенсионной политике Кыргызста- на, июль 2002 г. Выводы и заключения данного Обзора государственных расходов дополне- ны недавно выпущенной Аналитической оценкой закупок в стране, и Оценкой финансо- вой отчетности в стране. Более ранняя версия Исполнительного резюме данного документа обсуждалась во время Встре- чи консультативной группы доноров, проходившей в Бишкеке, 9-11 октября 2002 года. ОГР обсуж- дался с Администрацией Президента в июле 2003 года, а также с Комитетом по доходам. Главы по здравоохранению и образованию обсуждались с государственными органами власти, а также с ос- новными депутатами Парламента. 5 СОДЕРЖАНИЕ Исполнительное резюме и рекомендации......................................................................................................................9 ЧАСТЬ I: СТРАТЕГИЧЕСКИЙ КОНТЕКСТ ............................................................................................................................49 1. Рост и Сокращение Бедности...............................................................................................................................................51 A. Основные Факторы Роста ........................................................................................................................................................ 51 B. Основные Факторы Бедности .............................................................................................................................................. 53 C. Заключение........................................................................................................................................................................................... 56 2. Фискальная Политика в 1990-х ..........................................................................................................................................57 A. Меняющаяся Роль Государства............................................................................................................................................. 57 B. Адекватность Прошлых Фискальных Преобразований ................................................................................. 61 C. Заключения........................................................................................................................................................................................... 63 3. Квази-Фискальные Дефициты ...........................................................................................................................................64 A. Квази-Фискальная Деятельность в Энергетическом Секторе ................................................................... 64 B. Общие Вопросы в Управлении Госпредприятиями ........................................................................................... 69 C. Заключение........................................................................................................................................................................................... 70 4. Среднесрочная Бюджетная Основа ..............................................................................................................................72 A. Макроэкономическая Основа .............................................................................................................................................. 72 B. Бюджетная Основа ......................................................................................................................................................................... 75 C. Заключения........................................................................................................................................................................................... 81 ЧАСТЬ II: ЗАДАЧИ........................................................................................................................................................................................83 5. Обзор Политики Расходов ......................................................................................................................................................85 A. Экономное Распределение Бюджетных Ресурсов............................................................................................... 85 B. Функциональное Распределение Бюджетных Средств................................................................................... 87 C. Заключение........................................................................................................................................................................................... 88 6. Синтез Ключевых Отраслевых Вопросов ..............................................................................................................90 A. Здравоохранение............................................................................................................................................................................. 90 B. Образование ........................................................................................................................................................................................ 93 C. Социальная Защита ....................................................................................................................................................................... 98 D. Транспорт............................................................................................................................................................................................ 106 E. Ирригация и Сельское Хозяйство .................................................................................................................................. 108 7. Отдельные Институциональные Ограничения ...........................................................................................111 A. Ограничения в Области Управления Ресурсами.............................................................................................. 111 6 B. Занятость и Оплата Труда в Государственном Секторе................................................................................ 116 C. Рационализация Межправительственных Финансов .................................................................................... 129 ПРИЛОЖЕНИЯ ...........................................................................................................................................................................................147 Приложение 1. Международные Сравнения......................................................................................................................... 149 Приложение 2. Программа Государственных Инвестиций...................................................................................... 150 КАРТА ....................................................................................................................................................................................................................159 УКАЗАТЕЛЬ ТАБЛИЦ Таблица 1.1. Динамика ВВП по расходным компонентам............................................................................... 51 Таблица 1.2. Абсолютная бедность в Кыргызской республике, 2001 г................................................... 55 Таблица 2.1. Кыргызская Республика: Ключевые экономико-фискальные показатели, 1990-96 гг. .................................................................................................................................... 58 Таблица 2.2. Кыргызская Республика: Ключевые экономико-фискальные показатели, 1997-2001 гг. .............................................................................................................................. 59 Таблица 2.3. Кыргызская Республика: Показатели долга, 1993-2001 гг. ................................................ 61 Таблица 3.1. Кыргызская Республика: Некоторые показатели по сектору снабжения электроэнергией, 2000-2002 гг. .................................................................................. 67 Таблица 4.1. Ключевые макроэкономические параметры, 2001-10 гг................................................... 73 Таблица 4.2. Кыргызская Республика: Источники финансирования, 2002-07 гг. ......................... 73 Таблица 4.3. Кыргызская Республика, Показатели внешней устойчивости, 2001-10 гг. ......... 74 Таблица 4.4. Кыргызская Республика: Среднесрочная бюджетная основа, Основные результаты, 2001-07 гг. ......................................................................................................... 76 Таблица 4.5. Кыргызская Республика: Среднесрочная бюджетная основа, Прогноз по доходам, 2001-07 гг. ............................................................................................................ 77 Таблица 4.6 Кыргызская Республика: Среднесрочная фискальная программа, госрасходы, 2001-07 гг.................................................................................................................................... 80 Таблица 5.1. Кыргызская Республика: Ключевые расходы по экономической классификации, 1999-2002 гг.................................................................................................................... 85 Таблица 5.2. Мировые расходы по функциональным категориям в 1990-х .................................... 88 Таблица 6.1. Госрасходы на здравоохранение как отношение к ВВП ................................................... 91 Таблица 6.2. Государственные расходы на образование как доля общих госрасходов, 1990-2001 гг............................................................................................................................ 94 Таблица 6.3. Источники финансирования на расходы начальных школ........................................... 95 Таблица 6.4. Среднемесячные доходы в 2001 г. в разрезе секторов ........................................................ 96 Таблица 6.5. Требования по учебным часам в начальном образовании, КР и некоторые страны, выбранные для целей сравнения ............................................. 97 Таблица 6.6. Кыргызская Республика: Социальные расходы консолидированного общего правительства, 1995-2001 гг. ............................................................................................... 100 Таблица 6.7. Влияние пенсий на риск нищеты среди общего населения ....................................... 102 Таблица 7.1. Распределение расходов по уровню правительства и внебюджетным фондам, 2001 г........................................................................................................ 113 7 Таблица 7.2. Доходы и расходы по спецсредствам, 1999-2001 гг. .......................................................... 115 Таблица 7.3. Финансируемые из бюджета гражданские работники, 2001 г................................... 118 Таблица 7.4. Ежемесячный заработок для отдельных должностей министерств ..................... 123 Таблица 7.5. Отдельные региональные показатели, 2001 г. ......................................................................... 130 УКАЗАТЕЛЬ РИСУНКОВ Рисунок 1.1. Кыргызская Республика: Экспорт, инвестиции и сбережения, 1993-2001 гг. ....................................................................................................................... 52 Рисунок 1.2. Потребление, ВВП, и социальные расходы, 1996-2001 гг. ............................................... 54 Рисунок 2.1. Кыргызская Республика: Тренды реальной заработной платы .................................... 60 Рисунок 2.2. Государственные расходы и доходы в некоторых европейских и центрально-азиатских странах, 2000 г......................................................................................... 62 Рисунок 2.3. Преобразования в государственных расходах некоторых стран СНГ в 1990-х................................................................................................................ 63 Рисунок 3.1. Развитие тарифов на электроэнергию и потребление домашних хозяйств, 1994-2002 гг. ........................................................................................................ 65 Рисунок 3.2. Кыргызская Республика: Оценка субсидирования электроэнергии как доли ВВП, 1994-2002 гг. ........................................................................................................................ 65 Рисунок 4.1. Связь налоговых поступлений и доходов в некоторых странах Европы и Центральной Азии .................................................................................................................... 78 Рисунок 6.1. Сокращение потенциала здравоохранения в Чуйской и Иссык-Кульской областях, 2001 г. ..................................................................................................... 92 Рисунок 6.2. Развитие непосредственных социальных расходов и неявных социальных субсидий, 1995-2001 гг.................................................................................................... 99 Рисунок 6.3. Риск нищеты и сумма разрыва бедности, покрываемая пенсионным пособием ............................................................................................................................... 103 Рисунок 7.1. Исполнение расходов в государственном бюджете и ПГИ, в разрезе функций, 2000 г. ........................................................................................................................ 112 Рисунок 7.2. Занятость в республиканском и местном правительствах, 2001 г. ........................ 118 Рисунок 7.3. Занятость в местном правительстве в разрезе секторов, 2001 г. ............................. 119 Рисунок 7.4. Занятость в министерствах, 2001 г. ................................................................................................... 119 Рисунок 7.5. Базовый оклад как процент общей суммы доходов........................................................... 122 УКАЗАТЕЛЬ ВСТАВОК Вставка 2.1. Развитие и Стратегия Долга ....................................................................................................................... 61 Вставка 3.1. Привлечение инвестиционного капитала в кыргызский энергетический сектор .................................................................................................................................. 68 Вставка 4.1. Диагностика основы для администрирования доходов .................................................... 78 Вставка 7.1. Кыргызская Республика, Пример внебюджетных грантов, 2001 г.......................... 114 Вставка 7.2. Межправительственные элементы в Кыргызской Республике, требующие внимания ................................................................................................................................... 133 Вставка 7.3. Компоненты реструктурированной системы межправительственных трансфертов ............................................................................................ 139 8 9 ИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ РЕЗЮМЕ И РЕКОМЕНДАЦИИ3 Стратегический Контекст 1. В первые годы после приобретения независимости, как и большинство республик бывшего Со- ветского Союза (БСС), Кыргызская Республика испытала ряд серьезных потрясений. Республика лишилась традиционных рынков в других республиках БСС и значительных трансфертов и суб- сидий, поступавших от Советского Союза. В течение первых пяти лет переходного периода ВВП снизился более, чем на 50 процентов. 2. Такое трудное положение побудило Кыргызcкую Республику к инициированию реализации ши- рокого спектра реформ, нацеленных на ускоренный переход к рыночной экономике. На на- чальном этапе особое внимание было уделено либерализации торговли и ценообразованию, а также передаче прав собственности на государственные активы частному сектору, включая зем- лю и большинство государственных предприятий. Одновременно, количество выдаваемых пря- мых кредитов постепенно снижалось, внутреннее финансирование бюджетного дефицита рез- ко сокращалось, а крупные убыточные государственные банки закрывались. Была создана осно- ва для сельского кредитования, проводились реформы и осуществлялись инвестиции для под- держания инфраструктуры таких важных сфер как телекоммуникации, энергетика и ирригация. Была начата реализация реформ пенсионной системы и сектора здравоохранения, были усовер- шенствованы бюджетные процедуры (включая внедрение механизмов финансового контроля, прозрачной практики государственных закупок и основ межправительственного финансирова- ния). Также была разработана правовая экономическая основа рыночных отношений. Все выше- перечисленные преобразования были осуществлены при существенной поддержке международ- ного сообщества в форме предоставляемых кредитов, грантов и технических консультаций. 3. С середины 1990-х годов, экономика демонстрирует устойчивые признаки восстановления. Не- смотря на последствия финансового кризиса в регионе в 1998 году, реальный рост ВВП в сред- нем составлял более 5 процентов в год за 1996-2001 годы. В таких секторах, как сельское хозяй- ство, добыча золота и торговля, наблюдался усиленный рост. Другие сектора экономики, особен- но промышленность, находились в застое или имели устойчивые тенденции спада. Что касается спроса, то потребление (включая импорт) и государственные инвестиции, поддерживаемые мас- штабным внешним финансированием, привели к подъему. В последнее время, инвестиции пред- приятий (как государственных, так и частных) и экспорт были значительными. 4. Несмотря на такое благоприятное развитие, Кыргызская Республика остается второй страной по бедности среди стран бывшего Советского Союза, и одной из самых бедных стран мира. В 2001 го- 3Данный отчет был опубликован в 2004 году в целях предоставления информации, при этом не проводилось обновле- ние данных, анализа или рекомендаций. Необходимо отметить, что многие из представленных рекомендаций (напри- мер, по администрированию доходов) были восприняты государственными органами власти и находятся в процессе реализации. Первоначальная матрица политики была заменена матрицей, объединившей рекомендации по трем ос- новным направлениям в экономики и секторной работы в области государственных финансов (например, настоящий ОГР, Оценка Практики Закупок в Стране и Оценка Финансовой Отчетности в Стране), и по поддержке, оказываемой предоставленным Банком Кредитом на Структурные Преобразования в Государственном Управлении. 10 ду уровень дохода на душу населения составил лишь около 300 долларов США. Абсолютная бед- ность затронула около половины населения страны, несмотря на прогресс, достигнутый в 2001 г. Хотя уровень бедности в сельской местности является чрезвычайно высоким, имеют место се- рьезные региональные неравенства. Уровень транзитной бедности является высоким вследствие повышенной неустойчивости потребления. Степень доступа к коммунальным услугам (водоснаб- жение, канализация, надежное электроснабжение, центральное отопление и телефонная сеть) является очень низкой. В целом, сельские домохозяйства имеют более ограниченный доступ к этим услугам по сравнению с городскими домохозяйствами. Более того, степень доступа к этим услугам ниже у бедных домохозяйств, как в городской, так и в сельской местностях. Большая часть населения подвержена бедности вследствие низких уровней сбережений и отсутствия финансовых инструментов, позволяющих обеспечить равномерное потребление. 5. Несмотря на инициирование ряда реформ и инициатив в последние годы, многие реформы не получили последующего развития или не были завершены, а следовательно, население не получи- ло от них пользы в полной мере. Неспособность завершить реформы связана с проблемой распы- ления усилий по множеству различных фронтов, что, в свою очередь, является результатом слабо- сти институтов. Например, политические реформы не соответствовали достижениям в области институционального преобразования и управления. Коррупция имеет чрезвычайно высокий уро- вень, и является основным препятствием для улучшения поставляемых государственных услуг и оздоровления инвестиционного климата. Административный потенциал различных уровней пра- вительства является весьма слабым, а также в серьезной степени ограничивает способность опре- деления приоритетов и реализации стратегий. Наличие в стране доноров с несогласованными программами также способствовало рассеиванию внимания и потенциала Правительства. 6. Управление бюджетом представляет собой особую проблему. В начале 90-х годов объем субсидий и трансфертов был резко сокращен. Однако общий уровень государственных расходов понизился значительно меньше в процентном соотношении к ВВП по сравнению с уровнем доходов, посколь- ку Правительство осуществило крупные инвестиционные вложения в инфраструктуру в целях под- держания реформ рыночной политики. В результате этого, бюджетный дефицит остался на относи- тельно высоком уровне, в среднем около 9 процентов в 1996-97 годах. Серьезное обесценивание валюты в реальном выражении во время регионального финансового кризиса 1998 года значитель- но увеличило бремя растущих убытков энергетического сектора, и требований по обслуживанию внешнего долга, а также доказало необходимость ускорения преобразований в бюджетной сфере. Как следствие, власти сократили бюджетные расходы с 34 процентов от ВВП в 1998 году до 26 про- центов в 2001 году, сократив тем самым дефицит до 5 процентов от ВВП (см. Таблицу 1). 7. На сегодняшний день актуальными являются вопросы качества и устойчивости бюджетных пре- образований. Результаты преобразований были основаны, главным образом, на всеобщем со- кращении расходов. Такое сокращение не ведет к устойчивости и, зачастую, не отражает страте- гические приоритеты. Уровень оплаты труда государственных служащих является низким, что, зачастую, приводит к поиску дополнительных источников дохода. Это сокращает качество пре- доставляемых услуг и порождает погоню за рентой и коррупцию. Сокращение ассигнований на поддержание инфраструктуры имело последствия для таких секторов как ирригация, транспорт, образование и здравоохранение. Средний показатель размера пенсий является низким. Государ- ственные расходы на социальную защиту (не включая пенсии) существенно ограничены. И, на- конец, Правительство принимает на себя значительные квази-бюджетные расходы путем уста- новления цен на коммунальные услуги на уровне ниже их экономической стоимости. За после- дние три года размер этих косвенных субсидий, не являющихся целевыми, был значительно со- кращен. Однако в 2001 году их уровень все еще составлял более 4 процентов от ВВП (и был близок к 10 процентам от ВВП, если включить потери). 11 8. Несмотря на бюджетные преобразования, страна обременена тяжелым грузом внешнего долга. Начиная со времени приобретения независимости, когда внешнего долга практически не суще- ствовало, и вплоть до конца 2001 года, чистая стоимость государственного долга составила 477 процентов от суммы государственных доходов. Уровень государственного внешнего долга, со- ставляющего 206 процентов от экспорта в 2001 году, также демонстрирует неустойчивость. Су- ществует ряд причин для такого высокого уровня внешнего долга, включая отсутствие жесткой политики в отношении заимствований предприятиями в начале переходного этапа и большой общий дефицит бюджета на протяжении большей части десятилетия. Таблица 1: Кыргызская Республика: Ключевые финансовые и экономические показатели, 1992-2001 (% ВВП) 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Доходы и гранты, из них: 20.5 24.6 25.8 21.9 20.6 20.4 22.2 20.4 18.5 20.3 Налоговые поступления 14.5 14.5 13.6 15.0 12.7 12.5 14.2 12.2 11.7 12.4 Социальные отчисления 4.0 4.3 5.0 5.1 4.6 4.2 4.2 3.6 3.3 3.3 Неналоговые и капит.поступления 2.0 1.5 4.7 1.4 2.4 2.6 2.9 3.6 2.5 3.7 Гранты 0.0 8.6 2.5 0.3 0.9 0.6 0.6 0.6 0.9 0.8 Расходы (экономическая классификация) 38.4 39.0 37.6 38.6 29.9 29.3 33.5 32.0 28.1 26.1 Текущие (искл. выпл. % по госдолгу) 23.7 29.3 27.8 30.0 24.4 25.6 27.4 22.9 20.7 21.9 Проценты 0.5 0.7 0.2 0.4 1.2 1.7 2.1 3.0 2.2 1.7 Капитальные 2.4 0.2 4.9 4.8 3.8 3.8 6.6 9.5 7.8 5.3 Чистое кредитование 7.8 8.8 4.7 3.4 0.4 -0.1 -0.5 -0.4 -0.5 -1.1 Расходы (отдельные функции) 38.4 39.0 37.6 38.6 29.9 29.3 33.5 32.0 28.1 26.1 Образование 5.0 4.2 6.1 5.7 4.4 4.2 4.2 3.4 3.3 3.5 Здравоохранение 2.9 2.6 3.5 3.4 3.0 3.3 2.9 2.7 2.0 1.8 Социальная защита и страхование 8.6 8.6 8.1 12.5 10.5 9.2 8.6 7.5 6.1 6.3 Сельское и лесное хоз-во, охотн. и рыбн. хоз-во 3.3 2.2 0.7 0.9 0.7 0.8 1.4 1.5 1.7 1.8 Транспорт и коммуникации 0.6 0.6 0.5 0.6 1.6 2.0 3.3 5.4 4.5 2.5 Другие сектора экономики 1.6 1.3 0.4 0.2 0.6 1.1 0.9 0.4 0.2 0.3 Бюджетный баланс Кассовый дефицит -17.9 -14.4 -11.8 -16.8 -9.3 -9.1 -9.5 -11.0 -8.8 -5.0 Дефицит без процентов и ПГИ -17.4 -13.7 -7.7 -12.6 -4.9 -4.4 -1.7 0.4 -0.2 1.1 Справочно: Реальный рост ВВП (%) -14.1 -15.5 -20.1 -5.4 7.1 9.9 2.1 3.7 5.4 5.3 Инфляция (% конец периода. ИПЦ) 2 033 929.9 62.1 32.1 34.8 13.0 16.8 39.9 9.6 3.7 ВВП на душу населения в дол. (по сред. курсу) 503 234 244 325 392 374 340 255 279 308 Примечание: Бюджетные показатели консолидируют государственный бюджет (в свою очередь, состоящий из республиканского бюджета и местных бюджетов), Социальный Фонд и внешнее финансирование Программы государственных инвестиций (ПГИ). Источники: Министерство финансов, Социальный Фонд, Всемирный Банк и Международный Валютный фонд. 9. В целях стабилизации показателей долга необходимо осуществить дальнейшее сокращение об- щего размера бюджетного дефицита и ликвидировать квази-бюджетный дефицит. Результаты нашего моделирования показывают, что сокращение бюджетного дефицита до 3 процентов от ВВП в течение четырех последующих лет, а также поддержание роста ВВП на душу населения на уровне 3 процентов, были бы совместимы с сокращениями размера внешнего долга до устойчи- вого уровня, предполагая, что усилия, направляемые на обеспечение льготного сокращения объе- ма долга, будут успешными. В общих чертах, это должно быть достигнуто, главным образом, по- средством повышения уровня налоговых и неналоговых сборов, а также ликвидации квази-бюд- жетных расходов. Кроме того, будет существовать необходимость обеспечения поддержки со 12 стороны международного сообщества, главным образом, в виде предоставления грантовых средств или средств на максимально льготных условиях. Расходы на уровне 26 процентов от ВВП рас- сматриваются как приемлемые в региональном контексте, но в случае, если усилия, направлен- ные на получение доходов, окажутся не адекватными, или в случае отсутствия донорской под- держки, появится необходимость дальнейшего сокращения бюджетных расходов. При этом не- обходимо пересмотреть структуру текущих расходов, для лучшего отражения тщательно разра- ботанной реформы политики ключевых расходов. 10. Принимая во внимание низкие доходы страны и высокие уровни бедности, ускоренный рост является основополагающим требованием для обеспечения сокращения бедности, согласующим- ся с фискальной и внешней устойчивостью. Реформы в государственном секторе будут играть значимую роль в ускорении и стимулировании развития частного сектора, в то же время обеспе- чивая эффективное целенаправленное использование имеющихся государственных ресурсов, которые предназначены для наиболее уязвимых групп населения. Правительство осознает важ- ность своевременных и решительных действий, направленных на усиление процесса фискаль- ных преобразований и ускорение реформирования государственного сектора. Это нашло свое отражение в Национальной Стратегии по Сокращению Бедности (НССБ), который был пред- ставлен заинтересованным сторонам и донорам. Однако, общая повестка политических и ин- ституциональных реформ, описанная в НССБ, является очень обширной, и приоритеты потреб- ностей по ее реализации должны быть тщательно определены, принимая во внимание ограни- ченный потенциал правительства. Соответственно, задача настоящего документа заключается в оказании помощи Правительству, путем предоставления четкой связи между приоритетами пра- вительства по сокращению бедности и теми трудными задачами, которые ему необходимо ре- шить в процессе фискальных преобразований и реформировании государственных расходов. Элементы Стратегии Фискальных Преобразований и Реформа Государственных Расходов 11. В ходе осуществления фискальных преобразований и управления расходами, Кыргызская Рес- публика столкнулась со следующими ключевыми проблемами: Консолидация фискальных преобразований и обеспечение внешней финансовой устой- чивости, и одновременная защита наиболее уязвимых групп на возможном уровне. Успех вышеупомянутых преобразований будет зависеть от способности усовершенствования администрирования доходов, ликвидации квази-бюджетного дефицита, а также обеспечения финансовой помощи. Выстраивание секторальных политик в строгом соответствии с приоритетами, оп- ределенными НССБ, в контексте последовательной среднесрочной бюджетной основы. Роль государства должна быть определена в соответствии с имеющимися ресурсами и потенциа- лом. Необходимо обеспечить поддержку программам реформирования здравоохранения и обра- зования, улучшить адресность социальных расходов. Необходимо сделать больший акцент на те- кущие расходы в целях поддержания наиболее приоритетной государственной инфраструктуры. Усовершенствование систем и потенциала государственного управления и правитель- ства в целях повышения общей эффективности, предоставления услуг и финансовой подотчетности, а также сокращения коррупции. Первостепенной задачей является ре- формирование системы выплат и занятости в государственном секторе с фокусом на государ- ственную службу, образование и здравоохранение. Второй задачей является дальнейшее усовер- шенствование системы управления государственными ресурсами, что позволит обеспечить ком- плексный надзор и управление всеми государственными ресурсами. 13 I: Консолидированные фискальные преобразования 12. Последовательные усилия, направленные на сокращение общего дефицита бюджета, находяще- гося в настоящее время на уровне около 5 процентов от ВВП, были инициированы, начиная с 2000 года. Это является очевидным с точки зрения тенденции внутреннего первичного дефици- та (т.е., без процентных выплат и государственных инвестиционных программ внешнего финан- сирования), который в настоящее время является положительным. Начиная с 2000 года, анало- гичные усилия предпринимались относительно сокращения квази-бюджетного дефицита, кото- рые направлялись на равномерное наращивание тарифов энергетического сектора выше уров- ня инфляции и принятие дополнительных мер в данном секторе (Рис. 1). 13. Однако, квази-бюджетный дефицит в энергетическом секторе, равный примерно 10 процентам от ВВП, является недопустимым. И энергия не является единственным источником квази-бюджетно- го дефицита; неправильное ценообразование и ценовые скидки имеют широкое распространение в сфере таких услуг, как центральное отопление, газоснабжение, транспортные услуги и иррига- ция. С точки зрения перспективы государственного управления, такое расходование средств явля- ется не целевым и крайне неэффективным. С точки зрения отраслевой перспективы, оно разруша- ет потенциал инвестиционных вложений и роста данных секторов, которые могли бы и должны оказать содействие экономическому развитию Кыргызстана. Таким образом, квази-фискальная деятельность противоречит принципам, заложенным в НССБ по многим основаниям. 14. Мы рекомендуем приложить значительные усилия по снижению бюджетного дефицита до 3 про- центов в течение последующих 4-5 лет и ликвидировать весь квази-бюджетный дефицит в энерге- тическом секторе. Для выполнения этих задач необходимо направить усилия на: (1) увеличение собираемости доходов; (2) поднятие тарифов до уровня покрытия затрат, по крайней мере для энергетического и газового секторов, с одновременным сокращением потерь и увеличением эф- фективности этого сектора промышленности и привлечение иностранных "ноу-хау"; и (3) обеспе- чение непрерывной поддержки международного сообщества в целях сокращения обязательств по обслуживанию долга. В ходе данного процесса усилия должны быть направлены на защиту наибо- лее уязвимых слоев населения, что потребует укрепления надежности (бюджетной) сети социаль- ной защиты в свете необходимости ограничения квази-фискальной деятельности. Рисунок 1. Кыргызская Республика: Фискальные и квази-фискальные преобразования, 1994-2002 гг. (Дефицит = +, Профицит = ­) Источники: Министерство Финансов, Государственное Агентство по Энергетике; авторские расчеты 14 1. Усовершенствование Фискальных Институтов 15. С 1996 года уровень доходов, включая социальные отчисления, остался практически без каких- либо изменений. Ввиду того, что ставки по налогам и отчислениям были тем или иным образом снижены, можно предположить, что было получено незначительное улучшение в собираемости и соблюдении налоговых норм. Освобождение от уплаты налогов (ряд таких освобождений все еще существует) не объясняет причин стагнации уровня доходов. Все налоговые ставки и сборы также находятся на уровне (или выше), вполне сопоставимом с международной практикой. И наоборот, программы по администрированию являются широкими, а имеющиеся факторы ука- зывают на то, что комплексное реформирование фискальных институтов будет иметь положи- тельные среднесрочные результаты, и окажет значительное содействие усовершенствованию среды предпринимательства. 16. Таким образом, Правительство должно придерживаться двухступенчатой стратегии усовершен- ствования доходной части. В первую очередь, Правительство должно добиваться пересмотра налогового законодательства, в целях ликвидации некоторых форм освобождения от уплаты налогов, и усиления потенциала акцизов, НДС и других косвенных форм налогообложения. Ему также необходимо сократить ряд налогов, практически не играющих никакой роли в формиро- вании доходной части, но раздражающих налогоплательщиков, и достичь дальнейшего прогресса в сокращении налогов, удерживаемых с зарплаты. Во-вторых, Правительство должно принять меры по комплексной модернизации фискальной системы. Ключевой основой данной страте- гии является укрепление интеграции четырех органов, ответственных за взыскание фискальных обязательств. Настоящая стратегия должна решить критические проблемы, связанные с ухудше- нием качества деятельности по взысканию, такие как использование планов по доходам в каче- стве административного средства, слабая аудиторская система, контрабанда, низкая оплата тру- да, а также искаженные стимулы для сотрудников. Кроме того, данная стратегия должна способ- ствовать соблюдению налоговых норм налогоплательщиками и обеспечению ускоренных и эффективных механизмов апелляций. Важным промежуточным результатом данных преобра- зований должно быть существенное усовершенствование среды предпринимательства. 17. Финансовая прибыль, полученная в результате данных преобразований, должна быть достаточ- ной для: (1) сокращения бюджетного дефицита в среднесрочный период; (2) создания возмож- ности для сокращения ставок определенных видов налогов и сборов (особенно налогов, взима- емых с заработной платы); (3) регулярных выплат по возмещению НДС; а также (4) прекращения зависимости от налоговых авансов. Основной объем фискального эффекта, вероятнее всего, материализуется с некоторым запаздыванием, и поэтому существенное сокращение дефицита государственного сектора не видится возможным в краткосрочной перспективе. План меропри- ятий предполагает повышение сбора доходов в среднем на 0,5 процента от ВВП в год, что явля- ется абсолютно осуществимым. 2. Устранение Квази-Бюджетного Дефицита 18. Выработка консенсуса для жесткой политики заработной платы и жесткого регулирования дан- ной статьи расходов в середине и конце 90-х годов требовали, чтобы власти ослабили регулиро- вание в других сферах, что, главным образом, коснулось ценообразования таких основных услуг, как, энергетика, центральное отопление, газ, общественный транспорт, и плата за воду и полив. 19. Электричество, которое является относительно богатым источником энергии в Кыргызской Рес- публике, возможно, было основным средством компенсации домохозяйствам; за ним следуют газ и центральное отопление, обеспечивающие субсидиями менее бедные области страны. Эта компенсация принимала форму ценовых скидок, которые применялись к 1/3 населения, и, что наиболее важно, низких в целом цен. 15 20. Дешевая энергия вызвала повышенный спрос. Этот фактор, а также одновременное сокращение доходов, которые направлялись на техническое обслуживание, подточили активы сектора, осо- бенно активы в распределительной сети, что привело к большим коммерческим и техническим потерям. Отсутствие инвестиций, как базовых, так и для технического обслуживания, привело к ухудшению качества услуг, в первую очередь, в отдаленных сельских районах, и исходило из того, что компании стали собирать дополнительные средства, помимо тарифов, от пользовате- лей для того, чтобы провести необходимый ремонт. Это в свою очередь привело к недовольству среди населения и стимулировало воровство (т.е. коммерческие убытки). При этом сама система в целом поддерживалась, в основном из-за больших установленных мощностей в гидроэнерге- тике, дешевой для выработки электроэнергии. Но тем не менее, это вызывает определенную оза- боченность. 21. Неправильное ценообразование и возникающие в результате этого коммерческие и техничес- кие потери стоили экономике приблизительно 17 процентов от ВВП в 1999 году. Эти потери были снижены до менее чем 10 процентов от ВВП в 2001 году через тарифное урегулирование и дополнительные реформы, проводимые с целью увеличения эффективности и усиления подот- четности использования ресурсов в этом секторе (например, разукрупнение сектора). В то вре- мя как реформа несколько сократила квази-фискальный дефицит и обеспечила более полное понимание проблем отрасли, потребители в лучшем случае получили весьма незначительное улучшение в обслуживании. Для достижения устойчивости результатов данной реформы необ- ходимо, чтобы отраслевые предприятия улучшили качество обслуживания параллельно с фи- нансовыми показателями своей деятельности. Несмотря на внешние и внутренние проблемы, у кыргызского правительства нет другого выбора, кроме как способствовать активизации частно- го сектора в: (1) мобилизации ресурсов, необходимых для улучшения эксплуатационных резуль- татов; и (2) привлечения коммерческого и управленческого опыта, необходимого для устойчи- вого улучшения операционной деятельности. 22. Убытки финансировались в ущерб активам, а также за счет перекрестного субсидирования, пре- доставляемого экспортом. Кыргызская Республика поставляет электроэнергию и оказывает ус- луги по спуску воды соседним странам в рамках Межправительственных соглашений по иррига- ции (МПСИ), но должна направлять всю сумму доходов, полученных от этой деятельности (в основном, выплачиваемых в виде газа и угля) на покрытие потерь системы, которые имеют мес- то на внутреннем рынке. В те годы, когда соседние страны не нуждаются в услугах по спуску воды (такие, как 1998 и нынешний год), финансовое положение сектора еще больше ослабляется. В 2002 году, например, ожидалось, что экспорт составит 46 млн. долл. США, фактически же удалось получить только 16 млн. долл. США. 23. Квази-бюджетный дефицит в энергетическом секторе должен быть устранен в течение последу- ющих трех-четырех лет, при этом должны одновременно предприниматься большие усилия по защите наиболее уязвимых групп, насколько это возможно, как это описывается в разделах ниже. Придание прозрачности квази-фискальным операциям должно быть осуществлено еще до это- го срока, с обеспечением того, что субсидии населению (или некоторым самым слабым распре- делительным компаниям) будут предоставляться из бюджета, нежели за счет межотраслевого ценообразования или других схем. Кроме того, повышенная эффективность управления госу- дарственными ресурсами и более высокая прозрачность должны помочь в достижении консен- суса для устранения такого дефицита. Основные участники (включая Парламент) должны полу- чить большее понимание последствий неправильного распределения ресурсов. В этом контек- сте важно, чтобы ежегодный бюджет включал в себя прямые субсидии, предоставляемые энерге- тическому сектору и сектору централизованного отопления, финансируемых за счет поступле- ний из МПСИ. 16 24. В среднесрочной перспективе, как только основные участники получат большее понимание аль- тернативных издержек от низких цен на электричество, вероятно, что роль правительства в обес- печении ценовых субсидий будет пересмотрена, что ускорит устранение квази-фискального де- фицита. В конечном счете, доходы от Межправительственных Соглашений по Ирригации могли бы использоваться на общегосударственные цели (включая усиление сети социальной защиты); данный вопрос мог бы стать предметом бюджетных обсуждений. Вопросы неправильного цено- образования в транспортном секторе и ирригации рассматриваются в разделах ниже. 3. Обеспечение Снижения Долга и Особо Льготной Финансовой Помощи 25. Значительные усилия по регулированию, как бюджетному так и квази-бюджетному, вероятнее всего, приведут только к стабилизации общего государственного долга. Следовательно, чтобы привести коэффициенты долга к устойчивым уровням, потребуется обеспечение снижения дол- га. Соглашение Парижского Клуба 2001 года не изменило объема внешнего долга, и при этом не предоставило особо льготных условий, что требуется для сокращения показателей долга. Одна- ко соглашение включает пункт доброй воли, позволяющий потенциальное снижение в будущем, на этот раз на льготных условиях. Обеспечение такого снижения необходимо для улучшения финансовой перспективы. 26. Гранты по поддержке платежного баланса также облегчили бы трудности необходимого преоб- разования. Они создали бы возможности для покрытия расходов, и в качестве побочных резуль- татов, денежные гранты имели бы положительный эффект на монетизацию бюджета, который в настоящее время изобилует взаимозачетами и другими не денежными методами расчетов (см. третий пункт ниже). Правительство должно продолжать придерживаться позиции заимствова- ния только на особо льготных условиях. II: Выстраивание Секторальной Политики в Строгом Соответствии с Приоритетами НССБ 27. Несмотря на то, что ожидается, что государственные расходы по отношению к ВВП останутся на существующем уровне за вычетом квази-фискальной составляющей, секторальная политика дол- жна отражать новые приоритеты Национальной Стратегии по Сокращению Бедности. Это дол- жно привести к измененной структуре между секторами и внутри самих секторов. Например, поскольку инвестиции в инфраструктуру закончены, больший акцент необходимо сделать на текущие расходы нескольких секторов. 28. Нынешняя политика в Кыргызской Республике предусматривает такие бюджетные обязатель- ства (например, по здравоохранению, пенсиям, базовому и высшему образованию), которые стра- на может себе позволить. Государственный сектор делал попытки удовлетворить многочислен- ные нужды страны (например, начиная с аэропортов и кончая авиакомпаниями в секторе транс- порта) без соответствующих усилий по привлечению частного сектора в приемлемых случаях и без учета собственных финансовых возможностей и ограничений в потенциале. В результате этого, потребности государственного сектора превышают ресурсы и возможности выполнения задач правительства. Таким образом, подходящая среднесрочная стратегия должна объединить рационализацию расходных обязательств и секторальные цели с усилиями, направленными на повышение эффективности и прозрачности государственного сектора. Эти цели подразумева- ют: (1) завершение основных инициатив по преобразованию и инвестициям, которые уже были начаты; (2) снижение обещаний и сосредоточение секторальной политики, главным образом, на бедных, особенно в области человеческого развития и социальной защиты; и (3) дальнейшую концентрацию роли правительства для избежания повторения широких не завершающихся по- 17 весток дня, и инициирования больших проектов с вовлечением государственных ресурсов (на- пример, тех, которые обсуждаются в железнодорожном секторе и секторах по производству угля и гидроэнергетики). Эти меры не только бы освободили экономические ресурсы, но также бы создали возможности для роста частного сектора и занятости. Данный доклад рассматривает эти вопросы, уделяя особое внимание созданию капитала людских ресурсов, минимизации соци- альных рисков, и увеличению экономической производительности через более умеренную транс- портную и сельскохозяйственную политику. 1. Наращивание Человеческого Капитала 29. Государственные расходы в секторе здравоохранения и образовании больше всего пострадали от финансовых преобразований после 1998 года, а средства, поступающие от частного сектора, стали важным источником финансирования. Бедные регионы претерпели негативное воздей- ствие, и в настоящее время существует большой разброс в качестве этих услуг по всей стране. Большая численность сельского населения усугубляет все эти проблемы. К счастью, ряд преоб- разовательных инициатив, главным образом в здравоохранении, а также и в образовании, был успешно осуществлен в некоторых небольших областях, и теперь может быть распространен и на более крупные области. Так как здравоохранение и образование представляют собой боль- шую часть ресурсов, управляемых на местном уровне, существует необходимость усиления ко- ординации реформ социального сектора с преобразованиями межправительственного финан- сирования. 30. Здравоохранение. Ухудшение ключевых индикаторов здравоохранения началось до получе- ния страной независимости и продолжилось до 1995-96 годов, когда эти показатели здравоох- ранения начали постепенно улучшаться. Ситуация с туберкулезом и СПИДом, однако, продолжа- ла обостряться. В 2001 году государственное финансирование расходов сектора (около 2 про- центов от ВВП) было дополнено таким же уровнем участия частного сектора (около 2 процен- тов от ВВП). 31. Сектор здравоохранения Кыргызстана на распутье. С одной стороны, существенный прогресс в развитии комплексной реформы финансирования здравоохранения способствовал улучше- нию управления государственными ресурсами в здравоохранении четырех самых маленьких областей. Однако общегосударственное распространение и устойчивость этих реформ в насто- ящее время сталкиваются с двумя угрозами. Первая ­ государственное финансирование снижа- ется. Это связано с: (1) сжатием расходов на заработную плату, к которой в настоящее время привязаны гранты на здравоохранение из республиканского бюджета; (2) сокращением ресур- сов местными органами власти, когда делались попытки формализовать систему со-оплаты (и диверсифицировать республиканские фонды, предназначенные для здравоохранения и других мероприятий); и (3) отвлечением части небольших, но важных средств сектора Пенсионным Фондом на выплату пенсий. Вторая угроза ­ финансирование продолжает сосредотачиваться на больницах, а не на первичной помощи, и при этом вторичный уровень (больницы) в основном управляется Бишкеком, где крупные и высоко специализированные больницы еще не имеют сти- мулов для уменьшения своих размеров и повышения рентабельности. Вместе, эти два фактора имели отрицательное воздействие на возможности бедного и сельского населения получать до- ступ к качественным услугам по месту проживания. 32. Наиболее существенной инициативой в секторе здравоохранения было введение Системы Еди- ного Плательщика в двух областях в 2001 году, и еще в двух ­ в 2002 году (Иссык-Кульской и Чуйской, Таласской и Нарынской, соответственно). В настоящее время, Фонд Обязательного Медицинского Страхования (ФОМС) и его территориальные департаменты направляют все ре- сурсы местных бюджетов на здравоохранение в четырех небольших областях. ФОМС финанси- 18 рует только небольшой процент ресурсов в данном секторе, но наделен полномочиями админи- стрирования всех фондов сектора здравоохранения в четырех областях, позволяя иницииро- вать изменения финансовых стимулов для производителей услуг. Результатом этих изменений в первых двух областях стало явное повышение эффективности (например, сокращение на 30 процентов числа койко-мест и зданий и 30-процентное сокращение численности персонала) (Рис. 2). Направляя фонды, главным образом, в качестве оплаты за предоставленные услуги, ФОМС полностью изменил стимулы в существующем процессе распределения бюджетных средств, спо- собствовавших излишним мощностям и высоким постоянным затратам. Рисунок 2. Сокращение мощностей сектора здравоохранения в Чуйской и Иссык-Кульской обл., 2001 г. Источник: Социум Консалт (2002) ­ Проект отчета по реформам в секторе здравоохранения. 33. Следовательно, существует высокий потенциал отдачи, которая будет получена от включения Бишкека в Систему Единого Плательщика, где необходимо провести большую часть рационали- зации больниц, а также Оша и Джалал-Абада. Республиканский бюджет также может выиграть в случае, если будет все больше полагаться на ФОМС как на менеджера своих фондов (т.е. катего- риальных грантов, предоставляемых местным органам власти). Для этой цели необходимо сде- лать важные изменения в существующей системе работы данных грантов. Очевидно, что важ- ным шагом является разъединение связи между категориальными грантами и заработной пла- той, и вместо этого установить связь между ними и основными услугами в соответствии с Систе- мой Единого Плательщика. Как показывает опыт в областях, где существует Система Единого Плательщика, будет также важно позволить реформируемым учреждениям здравоохранения, которые не предусмотрены к закрытию, удерживать часть сэкономленных средств для повыше- ния эффективности (т.е. некоторые из сбережений, которые они получают от сокращения штата или мощностей). Этот стимул и большая автономия в управлении ресурсами (т.е. установление заработной платы, определение численности персонала, и распоряжение фондами вне Казна- чейства, подобно другим государственным подрядчикам), приведут к повышению качества пре- доставляемых услуг. Однако необходимо принять меры для определения метода, на основе кото- рого больницы будут устанавливать заработную плату и контролировать другие затраты. 34. Правительство также должно позволить сектору здравоохранения удерживать часть поступле- ний от повышения эффективности предоставления услуг, и, в частности, необходимо принять меры для повышения стабильности финансирования сектора. Государственные фонды не долж- ны быть уменьшены в процессе конвертирования неофициальных платежей, производимых па- циентами на цели здравоохранения, в официальную со-оплату. Официальная со-оплата должна рассматриваться как дополнение, а не замена государственных средств. По мере снижения госу- дарственного финансирования (сюда входит недостаток трансфертов Социального Фонда в 19 ФОМС), состав источников финансирования становится более регрессивным. Прямые платежи при использовании услуг наиболее обременительны для бедных, кроме того, они устанавливают самый большой финансовый барьер к доступу. 35. Кроме того, на первый план для развивающегося здравоохранения выходит угроза, которую пред- ставляют собой туберкулез и СПИД. Эти болезни требуют совместных действий в краткосроч- ной перспективе, для предотвращения основных экономических и социальных последствий в среднесрочной перспективе. 36. Образование. Одной из специфических проблем в предоставлении образовательных услуг яв- ляется высокая доля сельского населения. В совокупности, 65 процентов населения Кыргызской Республики живут в сельских районах ­ главным образом в горных районах. В Нарынской и Чуйской областях более 80 процентов населения ­ сельское. Такая ситуация представляет собой проблему как с точки зрения предоставления образовательных услуг, так и спроса на них. Это усложняет предоставление услуг и повышает затраты на образование, потому что большая раз- бросанность населения в сельских районах ведет к меньшим размерам классов (численности учеников в классах), меньшим размерам школ, и часто низкому уровню нагрузки преподавате- лей. В то же самое время, ситуация с сельскими школами зачастую является тем фактором, кото- рый угрожающе сказывается как на посещаемости школ, так и на качестве их работы: на посеща- емости школ, так как в результате низких доходов домохозяйства в сельской местности не могут позволить себе оплатить аренду учебников и другие школьные принадлежности, которые долж- ны приобретать сами ученики; на качестве работы школ, так как школы плохо оборудованы, учителя зачастую относительно неопытны, или не имеют полного образования, сами родители относительно необразованны, а сельская среда предоставляет ограниченные стимулы для полу- чения образования и незначительные возможности для его усовершенствования. 37. Несмотря на то, что отсутствуют данные в динамике по годам, позволяющие проследить измене- ния качества образования, есть общее мнение, выраженное частью преподавателей, студентов, и родителей в отношении того, что качество образования серьезно ухудшилось в течение после- днего десятилетия во всех школах, за исключением нескольких хорошо обеспеченных городс- ких школ. Снижение качества возникает, главным образом, из-за продолжающегося годами не- дофинансирования из госбюджета, в результате которого возникает нехватка учебников и дру- гих материалов, необходимых для образования, недостаточная оплата труда преподавателей и их деморализация, и физическое ухудшение школ. Увеличивающаяся зависимость от официаль- ного и неофициального вклада родителей для удовлетворения самых необходимых школьных потребностей также заканчивается неравномерным распределением качества образовательных услуг. Большие различия в условиях обучения и результатах образования появились среди обла- стей и между городскими и сельскими школами. При проведении недавней государственной оценки учеников пятого класса, выяснилось, что результаты по математике существенно разли- чаются между областями и городскими/сельскими школами ­ это, конечно, только один их при- меров, и требуется проведение более подробной оценки знаний в целом. 38. Доля консолидированного государственного бюджета, выделенного для сектора образования в 2000 году, была такой же (20 процентов), как и в 1999 году, и повысилась до 23 процентов в 2001 бюджетном году. Но, несмотря на данное увеличение уровня обязательств, доля ВВП на цели образования снизилась наполовину в течение 90-х годов ­ с 7,4 процента в 1990 году до 3,7 процента в 2000 году. Это гораздо ниже доли ВВП, расходуемой на цели образования в других странах региона, за исключением России и Таджикистана, и значительно ниже среднего по стра- нам ОЭСР. Результатом такого бюджетного снижения на образовательные программы стала по- всеместная нехватка и отсутствие базовых образовательных материалов, необходимых для эф- фективного преподавания и обучения, и модернизации программ обучения. Недавно проведен- 20 ное национальное обследование качества начального образования выявило, например, следую- щие факты: в 80 процентах начальных школ отсутствует укомплектованность в учебниках для учеников, в 70 процентах ­ методических руководствах для преподавателей, в 20 процентах ­ партах и стульях для учеников, в 70 процентах ­ требуется ремонт школьной мебели, в 23 про- центах ­ отсутствует водоснабжение и в 39 процентах ­ отсутствует телефонная связь. 39. Сокращение бюджетных средств также ведет к снижению уровня оплаты труда преподавателей, что разрушает мораль и мотивацию преподавателя, побуждает многих преподавателей к поиску дополнительных заработков и усиливает проблему коррупции. Дополнительным осложнением является характерная проблема задолженности по заработной плате преподавателей. Наблюда- ется также повышение уровня неравенства в качестве образования и доступе к нему, поскольку сокращение финансирования из центрального бюджета привело к нарастающей зависимости от неравномерного местного финансирования, родительских взносов, частных уроков, допол- нительного финансирования в форме арендной платы за помещения и необразовательной дея- тельности. В среднем, 35 процентов расходов начальных школ в городах и 25 процентов расхо- дов сельских школ осуществляются из внебюджетных источников. Нарастающая зависимость от данных внебюджетных источников не является единственной причиной повышения уровня не- равенства, но является источником угрозы вытеснения основной обучающей функции началь- ных и средних школ. 40. Прекращение строительства новых школ привело к чрезмерно интенсивному использованию существующих школьных мощностей. Лишь 10 процентов начальных школ работают в одну смену. 81 процент сельских школ и 71 процент городских школ работают в две смены. 9 процентов сельских школ и 19 процентов городских школ работают в три смены. Наконец, родительские взносы стали важным источником финансирования содержания школ, закупки топлива и удов- летворения прочих потребностей в городских школах. Зачастую родительские взносы в городс- ких школах превышают 100 долларов США в год на одного ученика. Родители сельских школ также делают взносы, но широко распространенная бедность означает, что доход из этого ис- точника является крайне ограниченным. Зависимость от родительских взносов является глав- ным источником неравенства в качестве образования. 41. Несмотря на тот факт, что размер классов в городских школах является относительно большим согласно стандартов Организации Экономического Сотрудничества и Развития, существуют не- которые возможности выделения ресурсов, которые могли бы поддержать финансирование по- вышения заработной платы преподавателей. Более приемлемый подход к мобилизации сбере- жений в целях поддержки финансирования повышения заработной платы преподавателей зак- лючается в увеличении нормы учебных часов, которая является очень низкой согласно междуна- родным стандартам. Если бы отдельные районы и области предприняли такие меры на добро- вольной основе, реализация плана повышения заработной платы преподавателей в обмен на более интенсивное использование преподавателей была бы упрощена. Кроме того, цель повы- шения оплаты труда преподавателей была бы более достижимой, если бы часть затрат данного мероприятия покрывалась из источников, возникших в результате повышения эффективности данного сектора. Существует значительный потенциал для более интенсивного использования преподавателей в обмен на повышение заработной платы, в свете низкой установленной нормы учебных часов. 42. В целях решения данных проблем и содействия развитию наиболее важных экономических ре- сурсов Кыргызской Республики ­ ее человеческих ресурсов ­ предлагается разработать Про- грамму Реформы Образования, которая должны быть более всесторонней с тем, чтобы адекват- но охватить вопросы, которые влияют на результаты и эффективность сектора, включая нерав- ные возможности для местного финансирования, сокращение учительских зарплат, недостаток 21 стимулов к повышению эффективности, потребности по восстановлению школ и прозрачность доступа к высшему образованию. Разработанная реформа может быть поддержана постепенным наращиванием бюджетных ассигнований, которые могли бы достичь уровня 6 процентов от ВВП в 2005-2007 годах, однако, такая динамика должна быть проработана более детально, и необхо- димо будет строго придерживаться согласованной программы реформирования. 43. Одной из проблем, в этом контексте, является низкий уровень оплаты преподавателей, являюще- гося низким как относительно минимальных уровней потребления, так и денежного вознаграж- дения в других сферах государственного сектора. Преподаватели не имеют возможностей для получения дополнительного дохода (хотя некоторая деятельность, такая как обучение новых преподавателей или обеспечение коллективного и коррективного образования, могла бы быть компенсирована посредством дополнительного дохода). Более того, в то время как система со- оплаты приветствуется в некоторых областях предоставления государственных услуг (напри- мер, в секторе здравоохранения или орошения), она не является желательной в секторе образо- вания на обязательном уровне образования, где должно поощряться более полное использова- ние образовательных услуг. 2. Минимизация Социальных Рисков 44. Социальная помощь. Вторая половина 90-х годов, главным образом, характеризовалась реши- тельным переходом от прямой социальной защиты (из госбюджета или бюджета Социального Фонда) к помощи, основанной на неправильном ценообразовании ключевых коммунальных услуг. Это было связано с необходимостью сокращения расходов из государственного бюджета, осо- бенно, в части заработной платы, пенсий и иных выплат, которое требовало некоторого ослаб- ления расходов по другим направлениям, в этом случае в слабой политике по ценообразованию по контролируемым товарам, таким как электроэнергия, центральное отопление, обществен- ный транспорт, водоснабжение и орошение. Как упоминалось выше, электричество, возможно, Рисунок 3. Кыргызская Республика: Эволюция прямых социальных расходов и косвенных социальных субсидий, 1995-2001 гг. Примечание: Расходы из бюджета на социальный сектор состоят из расходов на здравоохранение, образование, социальную защиту и пенсии. Внебюджетные затраты измеряются по двум составляющим: (1) передающие и коммерческие потери, выше тех, которые приемлемы по международным стандартам в той мере, что это отражает слабую политику по отключению; и (2) разница между установленными обязательными тарифами и оценкой долгосрочных предельных затрат в секторе (2,3 американских цента/киловатт). Источники: Данные представленные государственными органами, подсчеты авторов. 22 послужило основным ключевым инструментом для выплаты компенсаций домашним хозяйствам, что было поддержано также газоснабжением и центральным отоплением, которые предостави- ли субсидии в менее бедные регионы страны. Как показано на Рисунке 3, в то время как расходы на душу населения в секторах социального и человеческого развития были сокращены с 67 дол- ларов США в 1995 году до 30 долларов США в 2000 году, квази-фискальные субсидии на душу населения в энергетическом секторе увеличились, хотя уже и находились на высоком уровне. В результате, вмешательство консолидированного Правительства (т.е. госпредприятий и госбюд- жета) стало не целенаправленным, неэффективным и дорогостоящим. 45. Таким образом, предстоит задача по возврату к бюджетному финансированию социальной поли- тики, и как указывалось ранее, постепенной отмене квази-фискальной деятельности. В процессе этого необходимо улучшить существующую сеть социальной защиты и сделать так, чтобы субси- дии представлялись предприятиям в регионах, где платежеспособность населения не позволяет внедрить политику полного покрытия затрат. В этом отношении страна уже имеет солидную базу, так как она разработала пакет программ, финансируемых бюджетом, которые включают: Систему единого ежемесячного пособия (ЕЕП) (денежное пособие для наибеднейших семей) и государственные социальные пособия (категориальные денежные пособия, выплачиваемые си- ротам, определенным группам лиц и престарелым людям, не имеющим право на получение пен- сии), которые в основном направлены на поддержание потребления продуктов питания. ЕЕП было разработано правительством и было повсеместно признано как наиболее адресный инст- румент социальной поддержки в Кыргызской Республике. Ценовые скидки на энергоносители при потреблении электричества (до определенного фикси- рованного верхнего лимита) для льготных потребителей электричества, при этом разница в цене оплачивается распределительным компаниям из бюджета. Около одной трети населения Кыр- гызстана имеет право на получение таких льгот. В Нарынской области такие льготы предостав- ляются всему населению. В Баткенской области скидки предоставляются приблизительно 60 про- центам домохозяйств. Эти скидки отличаются от общей заниженной цены на энергоносители. Программа жилищных субсидий, основанная на проверке доходов, для проживающих в много- квартирных домах в столице. Новый механизм "социально защищенных цен на энергоносители" (на газ, горячую воду и цен- тральное отопление) для всех регионов страны, за исключением Бишкека. 46. Правительство выделило сумму в размере около 1,3 процента от ВВП и около 3 процентов от государственных расходов на финансирование выше указанных программ в рамках бюджета 2002 года, после значительного увеличения, направленного на смягчение воздействия, вызван- ного увеличением тарифов на электроэнергию от 15 марта 2002 года. Кроме этого, правитель- ство намеревается пересмотреть систему предоставления льготных скидок (второй пункт выше) как средства предоставления социальной защиты, и в связи с этим уже представило проект зако- на о едином государственном пособии. Данный законопроект стал результатом консультаций, проведенных Министерством труда и социальной защиты с многочисленными заинтересован- ными сторонами, включая Парламент и самих получателей льгот. Это не только снизит количе- ство неадресных льготных категорий, но также предоставит более прозрачные правила для оп- ределения этих пособий. Любые оставшиеся обязательства, как ожидается, будут выплачиваться наличными, а не предоставляться в виде ценовых скидок. 47. В то же время органы власти провели значительную работу по усовершенствованию программы ЕЕП. Самые последние предпринятые меры включают увеличение бюджета, обязательство по осуществлению большей части выплат наличными, и начало работы по мониторингу в форме "аудита" бенефициариев, который будет проводиться независимым местным учреждением. Пре- дыдущие оценки предполагали, что система достаточно хорошо нацелена на использование 23 ресурсов ­ результат, который, в основном, обусловлен тем фактом, что формула зависит от ко- личества детей в семье, что тесно связано с бедностью. Однако государственные органы обнару- жили, что существенная часть домохозяйств не охвачена ЕЕП. 48. Правительство должно продолжить работу по оказанию социальной помощи, но при этом не ис- кажать процесс предоставления льгот, к примеру, путем установления ценовых скидок, возможно, заисключениемрегиональныхскидокдляудаленныхрайонов,финансируемыхизбюджета.Вэтом отношении, необходимо получить поддержку Парламента по законопроекту о едином государ- ственном пособии. В дальнейшем, необходимо продолжать мероприятия по улучшению адресно- сти и предоставлению услуг социальной защиты, в особенности по усилению программы ЕЕП. И, наконец, необходимо проводить работу по дальнейшему развитию сети социальной защиты для уязвимых групп, таких как инвалиды, дети-сироты, и для бедных районов в Бишкеке. В результате различных оценок бедности, проведенных Национальным Статистическим Комитетом, а также оценок, проведенных Всемирным Банком, Нарынская область является самой бедной. Таким обра- зом, это представляет собой особую задачу для системы социальной защиты. 49. Пенсии. Пенсии по возрасту являются основной статьей социальных расходов правительства (4,7 процента от ВВП). Они представляют собой смешанную картину и ставят перед трудным политическим выбором. Реформы 1997 года, которые была направлены на реструктуризацию унаследованной системы, преследовали цель пересмотра начисления пенсий таким образом, чтобы прежние обязательства не ставили под угрозу финансовую устойчивость, а новые обяза- тельства отражали ожидаемые долгосрочные поступления доходов. После кризиса 1998 года пенсии сократились в реальном выражении. После их увеличения с поправкой на инфляцию в 2001 и 2002 годах, и в 2003 году средние пенсии должны будут составить 81 процент от их реаль- ного уровня 1998 года. Увеличение пенсионного возраста и меньшее количество льгот для дос- рочного выхода на пенсию сказались на дальнейшем улучшении финансового состояния систе- мы. Соответственно, расходы на выплату пенсий сократились на 1,8 процента от ВВП между 1998 и 2001 годами, при этом их самый низкий уровень отмечался в 2000 году и составлял 4 про- цента от ВВП. Однако, в настоящее время пенсионная система испытывает серьезные финансо- вые ограничения, обусловленные низкими налогооблагаемыми зарплатами. В последние годы существовала необходимость использования бюджетной поддержки (за исключением2001 года), кроме того, доходы ФОМС также отвлекались на финансирование пенсий. Даже при такой ситу- ации, система может позволить только незначительные пенсионные пособия. Средние пенсии немного выше 10 долларов США в месяц, и они не достигнут черты бедности вплоть до 2009 года, даже при сильном экономическом росте, и в основном это будет происходить потому, что новые пенсионеры будут получать более высокие пенсии, чем нынешние пенсионеры. Зачастую пенсии выплачиваются с опозданиями и частично в натуральной форме. В настоящее время су- ществует сильное политическое давление в отношении увеличения пенсий, но ставки отчисле- ний уже настолько высоки, что они не стимулируют формализацию экономики, и, таким обра- зом, не стимулируют увеличение базы отчислений. В проводимых дебатах о пенсионной поли- тике чувствуются признаки кризиса, так как политики сейчас хотят, чтобы система предоставля- ла большие пенсии, и в более короткие сроки, чем это было установлено пенсионной системой, принятой в 1997 году. 50. Настоящий документ аргументирует, что политики должны уточнить социальные приоритеты и соответствующим образом упорядочить расходы. Что касается пенсий, критически важным по- литическим вопросом является уточнение приоритетов между многочисленными и частично конфликтующими задачами пенсионных систем.4 В настоящее время эти задачи включают: за- 4 См. Всемирный Банк, "Обновленная пенсионная политика Кыргызстана", проект от июля 2002 года. 24 мещение предпенсионных выплат таким образом, чтобы равномерно распределить доход по всему трудовому стажу; обеспечение адекватного дохода для смягчения бедности, и использова- ние финансовых механизмов, которые бы минимизировали искажения в предложении рабочей силы и участии в формальной экономике. Необходимо отметить, однако, что все страны пере- ходного периода за первые годы независимости могли бы отреагировать по-другому, столкнув- шись с развалом экономической деятельности и доходов, распространившейся нуждой, ограни- ченностью бюджета, и перспективой очень медленного восстановления уровня жизни. Они мог- ли бы выбрать строгую, ограниченную сеть социальной поддержки, например, ту, которая ис- пользует фиксированные ставки, пособия, предоставляемые после подтверждения нуждаемости, для тех, которые относятся к наиболее уязвимым группам, у которых нет поддержки от семьи, и которые не могут работать. При такой политике, пенсии, зависящие от зарплаты, которую пен- сионеры получали в прошлом, могли быть отсрочены до наступления лучших экономических времен. В этом случае имеющиеся ресурсы предназначались бы для самых бедных пенсионеров, что бы способствовало увеличению размеров пособий для них, нежели для тех, кто имеет право на это. В 1997 году Кыргызстан вместо этого выбрал систему, которая предусматривала как цели замещения доходов, так и ее адекватность доходам. Формула назначения пенсий включала низ- кую базовую пенсию плюс компоненты, отражающие заработную плату, полученную до 1994 года и взносы, сделанные после 1994 года. Но все-таки существуют сетования на то, что пенсии слишком небольшие и не могут предотвратить бедность, и слишком низкие, чтобы адекватно заместить доходы, которые получались до выхода на пенсию. Разработчики политики должны рассмотреть вопрос, будет ли означать уточнение социальных приоритетов то, что больший приоритет должен быть отдан улучшению уровней пособий для самых бедных пенсионеров, и, наоборот, наименьший приоритет будет отдан пропорции зарплаты, получаемой до выхода на пенсию, и которую замещают пенсии. 51. Если разработчики политики хотят упорядочить пенсионные расходы, преследуя задачу адек- ватных доходов, потенциально существует два варианта (каждый по отдельности или в сочета- нии). Один из них ­ это отдать приоритет увеличению уровней пенсий для тех пенсионеров, которые самые бедные, или которые получают саму маленькую пенсию: например, используя имеющиеся доходы, предназначенные для увеличения пенсий, на надбавки к пенсиям, начиная с самых маленьких пенсий. Другой вариант ­ это увеличить ресурсы Пенсионного фонда, изыски- вая возможности высвобождения существующего потенциала налогообложения, или добиваясь сбережений в рамках расходов государственного бюджета с тем, чтобы дополнительные ресур- сы могли направляться в пенсионную систему на устойчивой основе. (Эти подходы приведут к снижению покупательной способности высоких пенсий или замедлению темпов ее увеличения, или снижению стимулов для работников, получающих более высокие доходы, участвовать в пен- сионной системе.) 52. Другой важный вопрос, стоящий перед разработчиками политики ­ стоит ли (а если да, то как) переходить на "финансируемую" или "накопительную" основу для пенсионной системы, при которой пенсии финансируются из индивидуальных счетов, создаваемых для каждого работни- ка, которые накапливают средства, получаемые в течение его трудового стажа, и доходы от про- центов, получаемых от разумного инвестирования этих сбережений (Национальная Стратегия Сокращения Бедности включает такое обязательство). При существующей системе, компонент формулы пенсионных пособий основан на вкладах, внесенных после 1994 года, который, как ожидалось, в конечном счете, будет доминирующим, связан с условным счетом, где накаплива- ются отчисления. Более высокие накопленные вклады в результате дадут большие пенсионные пособия, таким образом, способствуя участию и отчислениям на протяжении всей жизни. Но этот счет только условный. Как и при другой не накопительной системе (или системе, выплачи- 25 вающей пенсии по мере поступления средств), все отчисления, поступающие в пенсионную си- стему, немедленно выплачиваются имеющимся на данное время пенсионерам в качестве пенси- онных пособий. Сторонники перехода на накопительную систему хотели бы заменить условные счета счетами, которые действительно аккумулируют инвестируемые средства. Требуются мно- гочисленные предпосылки для того, чтобы такая система была жизнеспособной. Тем не менее, даже притом, что многие из этих предпосылок являются очень желаемыми, на их создание также потребуются долгие годы. Попытка перехода на такую систему также потенциально потребует существенных затрат от физических лиц, бюджета и экономики. Поэтому необходимо осуще- ствить подробный технико-экономический анализ, прежде чем брать окончательные обязатель- ства по такому переходу в рамках нескольких последующих лет. 53. Вне зависимости от выбора, который будет сделан в отношении этого вопроса, правительству необходимо улучшить собираемость отчислений, разрешив критически важную проблему за- долженностей и расширив доходную базу. Эти действия должны стать частью стратегии модер- низации системы доходов. В частности, необходима большая интеграция отчислений на соци- альное обеспечение и сборов подоходного, земельного и патентного налога. И, наконец, суще- ствует необходимость осуществления строгого отделения счета ФОМС, и прекращения практи- ки отвлечения средств сектора здравоохранения на финансирование пенсионных выплат. 3. Обеспечение Роста Поддержки Инфраструктуры 54. Большая часть государственных расходов на транспортные услуги и ирригацию произведена за счет ПГИ и в основном направлена на реабилитацию главной дороги, главных оросительных каналов, и аэропорта города Бишкек. Однако недостаток ресурсов для проведения ремонта и содержания дорог привел к продолжающемуся по сегодняшний день ухудшению состояния бо- лее широкой сети. Основные текущие расходы (например, на управление и расширение земель- ной собственности) финансируются в недостаточной степени. В конечном итоге это негативно влияет на экономическую деятельность, в том числе и на сектор сельского хозяйства. Так как основные работы по реабилитации в настоящее время находятся на продвинутом этапе, страна обладает уникальной возможностью оптимизации использования ресурсов (включая донорские ресурсы) в процессе поддержания инфраструктуры, в частности соответствующим образом со- четая инвестиции и текущее финансирование. Необходимо, чтобы бюджетные подразделения в отраслевых министерствах и Министерство финансов несли ответственность за проведение еди- ного процесса по составлению бюджета ПГИ и определению текущих расходов. Помимо этого, отделы политики в отраслевых министерствах (в особенности, в министерствах транспорта и сельского хозяйства) должны подготовить Программы ремонта и технического обслуживания, и достигнуть согласия с различными ветвями власти по внедрению практичного и осуществимого плана по ремонту дорог и ирригационных систем. По мере завершения реабилитационных ра- бот, затраты должны быть направлены на текущие расходы (включая ремонт). Доноры должны поддержать эту инициативу, так как они полностью финансируют сектор сельского хозяйства, за исключением выплат по заработной плате, и предоставляют значительную часть бюджета транс- портного сектора. i. Транспорт 55. Дорожный транспорт. Дорожный транспорт является основным способом транспортиров- ки, железнодорожный и воздушный транспорт играют намного меньшую роль. За последние годы Министерство транспорта и коммуникаций (МТиК) проводило только минимально необ- ходимый текущий ремонт сети автодорог, на 250-300 км дорог ежегодно. МТиК не проводил ремонт дорог местного значения, за исключением экстренных случаев. Также не проводился 26 ремонт 15 000 километров сельских дорог, построенных еще государственными колхозами и совхозами. Очевидно, что приоритетной задачей в этом направлении является скорейшее завер- шение строительства дороги Бишкек-Ош с целью преодоления "перевеса" в инвестициях, и ос- вобождения ресурсов для текущего ремонта. Необходимо рассмотреть вопрос увеличения со- финансирования в течение последующих двух лет для того, чтобы ускорить завершение работ, которое в настоящее время запланировано на 2005 год. Это сэкономит время и позволит иници- ировать более качественный ремонт оставшейся части сети дорог. 56. По мере завершения строительства дороги Бишкек-Ош, МТиК должно разработать и предоста- вить Правительству планы ремонта дорог с указанием объема ремонтных работ, стандартов и объема ресурсов. Необходимо определить приоритеты, так как имеющиеся ресурсы будут недо- статочными для проведения текущего ремонта всей сети дорог, даже если в среднесрочном пе- риоде финансирование будет увеличено до международных стандартов (т.е. приблизительно 1 процент от ВВП). Такие планы должны быть разработаны на последующий период от 18 месяцев до двух лет, с тем, чтобы добиться принципиального согласия и понимания среди различных государственных органов по реальному и приемлемому плану по ремонту сети дорог. 57. Необходимо привлекать большее финансирование от пользователей для (косвенного) оказания поддержки программы текущего ремонта, что означает, что налоги за пользование дорог долж- ны быть увеличены. Однако, в настоящее время существующие средства, которые номинально предназначены для ремонта дорог, а именно одна треть от налога с оборота, не поступают не- посредственно от пользователей дорог, и должны направляться в бюджет общего назначения. MТиК должно конкурировать с другими секторами за ограниченные бюджетные средства, что делает разработку планов по эксплуатации и техническому обслуживанию, предлагаемых выше, еще более важной для данного министерства. Имеющийся Дорожный фонд, существующий только в качестве системы учета, должен быть упразднен. 58. Транспортныеуслуги. Правительство добилось существенного прогресса по сокращению своей роли в качестве транспортного оператора. Несмотря на то, что многие бывшие государственные транспортные компании до сих пор являются государственными акционерными компаниями, тем не менее, они осуществляют свою деятельность на коммерческих принципах и не получают финансирования из бюджета. В свете резкого сокращения спроса на транспортные услуги за последние десять лет, большинство акционерных компаний все еще имеют излишние штаты, не смотря на проведенные ранее сокращения. В целом оборудование устарело, его эксплуатация и ремонт стоят дорого. По этим двум причинам, эксплуатационные затраты выше уровня, установ- ленного для полностью коммерческих организаций. Можно ожидать объединения акционер- ных компаний и распад многих частных компаний ­ и во всех случаях, это окажет воздействие на бюджет, не только косвенно, но и в виде сокращенных поступлений, что необходимо предот- вратить. 59. Государство должно продать свои оставшиеся акции во всех междугородних грузовых и пасса- жирских транспортных компаниях. Что касается городского транспорта, основной проблемой здесь является столица, город Бишкек. За его исключением, а также троллейбусного предприя- тия в Оше, все другие городские транспортные услуги предоставляются частным сектором. Не- смотря на существенные средства, выделяемые из городского бюджета в Бишкеке, автобусные и троллейбусные компании несут высокие эксплуатационные убытки, и они не имеют ресурсов для обновления своего устаревшего парка машин. Автобусные услуги должны быть полностью приватизированы, а эксплуатационная деятельность должна быть основана на результатах про- ведения конкурентных тендеров. Лишь троллейбусные предприятия останутся под государствен- ным контролем. Как часть процесса приватизации, правительство должно пересмотреть обяза- тельства по государственным услугам (ОГУ), которые оно предписывает пассажирским транс- 27 портным компаниям, осуществляющим междугородние и городские перевозки. Это связано не только с установлением Антимонопольным Комитетом тарифов на проезд, которые значитель- но ниже полных расходов, но также наличием категорий пассажиров с полным или частичным освобождением от оплаты за проезд. В результате, понесенные убытки компаний только в незна- чительной части компенсируются правительством. С одной стороны, транспортные компании должны улучшить эффективность работы, а с другой стороны, правительство должно компенси- ровать предприятиям те ОГУ, которые оно возлагает на них. 60. Гражданская авиация. 15 мая 2001 гражданская авиация Кыргызстана была реорганизована с последующим созданием трех независимых юридических лиц: национальная авиакомпания, аэро- порты и аэронавигация. Первые два ­ это акционерные компании, созданные при Фонде госу- дарственного имущества, а третья является департаментом МТиК. 61. Воздушный транспорт представлен национальной авиакомпанией (КАЖ) и 16 компаниями, за- регистрированными как частные авиакомпании, из которых 5 или 6 уже начали работать. В на- стоящее время ни национальная, ни частные авиакомпании не получают прямых субсидий. Од- нако, так как КАЖ несет убытки на внутренних рейсах, которые она вынуждены осуществлять по социальным причинам, по тарифам, устанавливаемым Антимонопольным Комитетом, она полу- чают 50-процентные скидки на аэронавигационные обслуживание и сборы аэропорта. Компа- ния также несет убытки и при осуществлении международных полетов, по крайней мере, в соот- ветствии с международными бухгалтерскими стандартами. Несмотря на то, что компания вы- нуждена эксплуатировать устаревшие и неэффективные самолеты и нести расходы, наложен- ные властями через систему скидок, компания все еще содержит более 1,200 сотрудников. Пра- вительство должно тщательно взвесить стоит ли содержать национальную авиакомпанию при всех этих затратах. 62. Компания "Аэропорт" включает три основных аэропорта страны: "Манас" (Бишкек), аэропорты городов Ош и Каракол. Другие небольшие аэропорты и посадочные полосы фактически оста- лись бесхозными. Только аэропорт "Манас" в настоящее время является финансово самодоста- точным, два других аэропорта несут убытки. Они были присоединены к компании, чтобы из- лишки, ожидаемые в "Манасе", покрывали убытки этих двух небольших аэропортов. Эта схема субсидирования должна быть отражена более четко в бухгалтерских книгах аэропорта "Манас". ii. Ирригация и Сельское Хозяйство 63. Ирригация. Эксплуатация и ремонт ирригационной инфраструктуры (всего около 1.1 млн. га, из которых в общем МСХВР орошает 800 000 га), в широком смысле состоит из двух видов зат- рат ­ это ремонт основных сооружений и (нефермерской) главной системы каналов, а также ремонт внутрифермерской инфраструктуры. Большая часть инфраструктуры требует ремонта, хотя реабилитация многих сооружений уже проводится при поддержке доноров. 64. Проект стратегии, разработку которого Правительству необходимо продолжить и принять, пред- лагает двусторонний подход. Первый подход заключается в том, что основная часть финансиро- вания ЭиТО будет производиться пользователями (фермерами в Кыргызстане, а также в сосед- них странах) в среднесрочном и долгосрочном плане. Ожидается, что в предстоящие несколько лет правительство будет финансировать основную часть расходов по реабилитации и ЭиТО, од- нако со временем (необходимо точно определить переломный момент), оно сосредоточится на меньшей площади, возможно на одной четвертой того, что оно теоретически должно охватить сегодня, оставляя остальное отечественным фермерам. В этот момент, площадь, которой будет заниматься правительство должна выбираться на основе социальных потребностей. Ожидается, что со временем роль Ассоциаций водопользователей (АВП) в осуществлении ЭиТО повысится. Следующий ключевой шаг будет заключаться в разработке комплексного плана реабилитации, 28 текущего ремонта и обслуживания. С одной стороны, текущие проекты всего лишь решают воп- рос минимального объема потенциальной потребности в реабилитации. С другой стороны, ир- ригационные проекты являются крупными относительно финансового потенциала республики. Отсюда, очень большое значение имеют планирование и установление приоритетов. 65. По данной стратегии, центральное Правительство (возможно, и областные администрации), в основном будет осуществлять регулятивную функцию при выработке положений для Ассоциа- ций водопользователей и общин, и проведении мониторинга использования водных ресурсов. Водопользование будет регулироваться путем выдачи разрешения на отвод и подвод воды (ос- нованное на оценке всеобщего спроса и наличия водных ресурсов), применения и усиления стандартов защиты окружающей среды. Предполагается, что Правительство также будет предос- тавлять помощь в качестве последней инстанции, в основном, нуждающимся общинам, а также будет проводить переговоры по всем вопросам водопользования с соседними странами. 66. Уже началось осуществление той части общей стратегии, которая относится к созданию АВП. И наоборот, в области внедрения хорошей регулятивной базы по определению размеров иррига- ционных сборов и мобилизации ресурсов, результатов достигнуто не было. Ирригационные сборы остаются низкими в размере 0,6 доллара США за 1 000 м3 (30 сом) в сравнении с ценой, отража- ющей затраты и составляющей более 15 долларов США за 1 000 м3. Очевидно, что поддержка доноров необходима, чтобы помочь Кыргызской Республике в сохранении ирригационной ин- фраструктуры. Однако, необходимо совершенствовать проводимую политику. Важным шагом будет окончательная доработка Кодекса о водных ресурсах и его утверждение в Парламенте. С институциональной точки зрения важно разработать пакет стратегических оценок стоимости и источников финансирования с тем, чтобы предугадать будущий переломный момент, когда фи- нансирование из бюджета начнет сокращаться. 67. Сельское хозяйство. Наряду с выработкой четких требований к финансированию ирригаци- онной инфраструктуры, необходимо уделять внимание другим секторам, нуждающимся в фи- нансировании со стороны государства, таким, как проведение исследований, расширение, регу- лирование и создание рыночных прав владельцев на землю. На данный момент, деятельность Правительства, осуществляемая в сельском хозяйстве, искажена и приводит к чрезмерному фи- нансированию одних областей и недостаточному финансированию других. Правительство (че- рез внебюджетные фонды) играет чрезмерную роль в области сельскохозяйственных затрат и оборудования, и своим присутствием на рынке товаров производственно-технического назна- чения повлияло на принятие решений в других областях, что особенно заметно в распределе- нии земли между государственными семенными учреждениями. Присутствие государства на рынке готовой продукции сравнительно ограничено, хотя государственный резервный фонд пшеницы довольно таки большой. Исследовательская работа, расширение и земельная реформа, по-видимому, получают недостаточное финансирование. Это оправдано только в области про- ведения исследований, где недавно начали проводиться реформы. Таким образом, необходимо приложить усилия к проведению реструктуризации сельскохозяйственных расходов с целью устранения их уклона в сторону товаров производственно-технического назначения и перенап- равления на проведение земельной реформы и ее расширение. III: Усиление Системы и Потенциала Органов Государственного Управления и Правительства 68. Эффективность бюджетной политики должна улучшиться, если государственные органы ставят перед собой цели достижения развития страны и снижения бедности. Мы остановимся на трех важнейших задачах, необходимых для достижения поставленных целей. 29 69. Первая задача заключается в проведении реформы оплаты труда и занятости в государственном секторе, с фокусированием внимания на секторах государственной службы, образования и здра- воохранения. На сегодняшний день, хотя общий фонд заработной платы государственного сек- тора кажется приемлемым, занятость в государственном секторе составляет большую часть офи- циально занятых граждан населения. Таким образом, значительный процент квалифицирован- ных специалистов получает низкую зарплату, что создает две проблемы: проблему не заинтере- сованности в работе и поиска дополнительных источников дохода, включая погоню за рентой. Необходимо повысить заработную плату, рационализировать занятость, обучать специалистов, как работающих в данном секторе, так и тех, кто вынужден уйти, и уменьшить перекосы в начис- лении оплаты труда 70. Вторая задача заключается в дальнейшем совершенствовании системы управления ресурсами государственного сектора, где в прошлом был сделан прогресс, но все же на пути к эффективно- сти лежат следующие препятствия: (1) широко распространенное использование бартера и не денежных расчетов; (2) растущее значение спецсредств в финансировании государственных учреждений; (3) наличие небольших, но все еще вредящих, внебюджетных фондов; (4) раздель- ный процесс подготовки и исполнения текущего и капитального бюджетов; (5) чрезвычайно сильная зависимость от защищенных расходов в качестве инструмента исполнения бюджета ­ что дает возможность избежать массивных задолженностей по зарплате и обслуживанию долга, но не дает со временем осуществить необходимое перераспределение расходов. Если эти сла- бые стороны будут устраняться, Кыргызская Республика могла бы стать хорошим кандидатом для модернизации своего казначейства. Что касается приоритизации, Среднесрочная програм- ма расходов должна стать стержнем Национальной Cтратегии Сокращения Бедности. 71. Третья задача заключается в усовершенствовании схем Межправительственных финансов (МФ), на что данный документ рекомендует обратить особое внимание. 72. Как указывается в НССБ 2003 г., государственные органы осведомлены о данных потребностях. На практике уже проводится работа в сотрудничестве с донорами по определению более широ- кого поля действия для проведения реформы государственного управления и управления госу- дарственными расходами.5 Необходимо провести большую работу по четкому определению последовательности проведения реформ в данном секторе, таким образом, чтобы в первую оче- редь решались вопросы, которые могут дать немедленный наибольший результат. В любом слу- чае, институциональные реформы требуют упорной долгосрочной работы, прежде чем будут заметны их результаты, и они важны. i. Внедрение Прозрачной Политики Занятости и Оплаты Труда 73. Размер фонда заработной платы Кыргызской Республики составил около 5,8 процента от ВВП в 2001 году, при уровне занятости около 309 000 человек, из которых около 25 000 человек явля- ются государственными служащими. Размер фонда заработной платы не высок по сравнению с другими странами. Хотя занятость в госсекторе как отношение к общей численности населения подпадает в рамки, установленные для стран с переходной экономикой и стран ОЭСР, но все- таки является высокой для экономики страны с низким уровнем доходов и представляет собой основную массу официальной занятости населения. Нужно подчеркнуть, что общественные и государственные лидеры страны не удовлетворены способностями государственной админист- рации выполнять основные обязанности по предоставлению услуг и регулированию. 5 Всемирный Банк и другие доноры намерены оказать поддержку данной программе представлением Кредита на струк- турное преобразование в государственном управлении, находящегося в стадии разработки. ПРООН и ЕС предоставля- ют существенную помощь в этой области. 30 74. Относительно оплаты труда, только в государственной службе существует большое количество положений, регулирующих разрозненные системы оплаты труда, что создает трудности в их реализации и мониторинге, а также создает сложности в оценке воздействия на выбор полити- ки. Кроме того, базовая заработная плата низкая, а специальные надбавки и премии могут со- ставлять около 60 процентов от общего вознаграждения государственных служащих, что значи- тельно выше, чем в странах с более высоким институциональным потенциалом по проведению оценки результатов работы служащих. Ставка заработной платы государственных служащих (а также средний размер заработной платы после получения надбавок) довольно высоки по срав- нению с социальным сектором, где также необходимо проработать структуру оплаты. Тем не менее, уровень оплаты труда государственных служащих остается умеренным и даже немного сжатый. 75. Опыт других стран показывает, что необходимо время для проведения реформы государствен- ной службы и государственного управления. Приоритет должен быть направлен на увеличение уровня заработной платы и упрощение системы предоставления надбавок и премий. Тем не ме- нее, дизайн новой системы оплаты труда является первоочередной задачей, и необходимо про- вести анализ данной системы для обеспечения уверенности в том, что выполнены такие ключе- вые условия, как: (1) финансовая осуществимость ее внедрения; (2) адекватность уровня зара- ботной платы; и (3) управление рисками, включая необходимость гибкого регулирования уров- ня оплаты труда в случае спада экономики страны. 76. При создании новой системы оплаты труда для органов государственной службы необходимо учитывать возможные последствия ее воздействия на оставшуюся часть государственного секто- ра. Следовательно, назрела потребность в проведении реформы оплаты труда и занятости в сек- торах здравоохранения и образования, являющихся основными работодателями вне государ- ственной службы. При этом реформы в области оплаты труда и занятости должны стать неотъемлемой частью стратегий, осуществляемых в данных секторах. Правительство должно разработать всестороннюю стратегию сокращения государственных служащих, являющуюся частью реформы государственной занятости, и оказать содействие сокращенным служащим в поиске подходящей работы, включая помощь перемещенным служащим. В заключении, Прави- тельству необходимо усилить систему мониторинга должного использования фонда заработ- ной платы, являющегося одним из крупных денежных потоков в стране, где распространены трансферты в натуральном выражении. 77. Реформы в области занятости и оплаты труда должны проводиться наряду с другими реформа- ми управления кадрами. Это включает создание профессиональной, политически нейтральной и стабильной государственной службы; внедрение прозрачных правил и практики найма, про- движения по службе, оценки результатов работы, обучения и дисциплины; и усиление потенци- ала Правительства в управлении человеческими ресурсами. Они должны сопровождаться адми- нистративными реформами, направленными на устранение дублирующих, а также излишних или навязанных функций. Такие реформы займут время, и поэтому их очередность должна быть тщательно запланирована в отношении реформирования, прежде всего, тех институтов, кото- рые налагают значительные затраты на частный сектор. ii. Улучшение Системы Управления Ресурсами 78. Кыргызская Республика предприняла первые важные шаги в направлении создания институтов по управлению государственными расходами (УГР). В середине 90-х годов были созданы базо- вые правовые рамки для подготовки бюджета и его выполнения. В 1996 году была введена в дей- ствие система Казначейства, таким образом, Кыргызская Республика стала первой из стран СНГ, имеющей функционирующее неавтоматизированное Казначейство. Был разработан механизм 31 разделения доходов с целью обеспечения стабильного финансирования местных органов уп- равления из государственного бюджета. 79. В настоящее время государственный бюджет состоит из текущих расходов республиканского (центрального) правительства и местных органов управления, а также внутреннего со-финанси- рования проектов, финансируемых донорами. Основная часть капитальных затрат производит- ся по отдельной программе ­ Программе Государственных Инвестиций (ПГИ). Хотя в програм- ме отсутствует формальный процесс формирования/исполнения бюджета, программа в настоя- щее время является частью документации по бюджету, представляемой руководству и опреде- ленно является частью макроэкономической основы. Также существует механизм внебюджетно- го финансирования доходов и расходов социального страхования через Социальный Фонд, ре- гулируемый Законом о государственном социальном страховании и Законом о государственной пенсии. По своим финансовым операциям Социальный Фонд подотчетен Парламенту. К сожале- нию, ряд факторов все еще мешает осуществлению эффективного управления государственны- ми ресурсами. 80. Комплексность в использовании государственных ресурсов. Несмотря на предпринима- емые усилия, годовой бюджет еще не дает комплексную картину, охватывающую всю фискаль- ную деятельность, не позволяет он и оптимизировать ресурсы в рамках ограниченного ряда су- ществующей практики. Одна глава в данном документе делает попытку оценить полный размер государства для иллюстрации степени сегментации государственных ресурсов. Квази-фискаль- ные операции только в одном энергетическом секторе составили около 7 процентов ВВП. Это, и государственные средства идущие через внебюджетные фонды и внебюджетные операции, до- водят размер государственного бюджета в 2001 году до уровня около 42 процентов ВВП (по сравнению с заявленными в отчете 26 процентами после объединения Социального фонда и Программы государственных инвестиций с государственным бюджетом). 81. В этом отношении необходимо провести переоценку трех вопросов: Первое, реальная необходимость в сохранении некоторых существующих схем внебюджетных фондов. В Кыргызской Республике существуют восемь внебюджетных фондов, которые распре- деляют приблизительно 15 процентов от общего объема государственных ресурсов, в соответ- ствии с имеющимися счетами. Такой высокий уровень фондов специального назначения умень- шает объемы финансирования для проведения бюджетной политики. Более того, многообразие внебюджетных фондов не позволяет осуществлять надлежащий надзор и управление государ- ственными ресурсами в связи с тем, что некоторые виды деятельности не подпадают под обыч- ные требования в отношении закупок и отчетности, применяющихся к бюджетным организаци- ям. Направлениями реформ в этом отношении могут быть: (1) закрытие Государственного Фон- да Развития Экономики; (2) увеличение прозрачности и оптимизация размера Государственного Фонда Материальных Резервов; (3) корпоратизация или закрытие Фонда по поддержке малых и средних предприятий; и (4) рассмотрение возможности интегрирования Фонда социального страхования (уменьшенного в размере), Фонда занятости, и Фонда государственного имущества в государственный бюджет. Второе, рамки в которых проводится работа с грантами, получаемых от доноров, в особенности те, что поступают в форме продукции (например, тракторы, семена, или удобрения), и которые не учитываются Казначейством. Они формируют финансовые потоки для отраслевых мини- стерств-получателей, предоставляют прямое или косвенное финансирование государству, или используются для оказания поддержки государственным предприятиям. Необходимо провести работу по включению грантов, представленных в натуральном выражении, в бюджет, что требу- ет их реализации за деньги на основе аукциона прямо в точке входа в республику (а не осуществ- лять их кредитование через Государственный фонд экономического развития). 32 Третье, интеграция бюджетных процессов по текущим и капитальным расходам. ПГИ представ- ляет собой большую часть капитальных инвестиций, и уже стала частью макроэкономических рамок бюджета. Во многих других отношениях она также тесно интегрирована в государствен- ный бюджет (т.е. включена в качестве приложения к Закону о Бюджете, и в настоящее время ее управление осуществляется Министерством финансов). Однако, решения по реализации ПГИ не следуют принципам бюджетного процесса, ни его календарному графику. Та часть программы ПГИ, которая финансируется иностранными инвесторами, также осуществляется вне Казначей- ства. Необходимо предпринять некоторые недостающие шаги по интегрированию программы ПГИ с процессом подготовки и исполнения внутреннего бюджета с целью балансирования ка- питальных и текущих затрат. Первое, необходимо рассмотреть возможность слияния Комиссии Госкоминвеста с Бюджетной Комиссией для того, чтобы только один исполнительный орган принимал решения по текущим и капитальным интервенциям. Что еще более важно, программа ПГИ должна проходить согласование в процессе подготовки бюджета (а не в течение года ис- полнения) и одобряться Парламентом. Программа ПГИ также должна осуществляться на базе полугодичных или ежеквартальных ассигнований с целью избежания вмешательства в процесс заключения контрактов и осуществление надзора. Управлению ПГИ Минфина следует разрабо- тать систему строгой сверки банковских выписок для обеспечения учета операций Казначей- ством, таким образом, чтобы мониторинг финансовых потоков стал автоматизированным в бли- жайшем будущем. 82. Сегментация государственного бюджета. Несколько существующих "мини" бюджетов, не- зависимых друг от друга, ведутся вне Государственного бюджета. Они составляют около 18 про- центов от ВВП (например, финансируемые из-за рубежа государственные инвестиции, а также операции социального фонда). Около одной трети Государственного бюджета связано в виде специальных средств, бартера, или зачетов и таким образом не может быть распределено между приоритетными областями, указанными в утвержденном бюджете. Другая треть бюджета отно- сится к защищенным статьям, которая тоже не может быть перераспределена. Короче говоря, в годы, аналогичные 2001 г., только по 5 процентам от ВВП из общей суммы 18 процентов от ВВП можно было фактически принимать решения в случае кризисной ситуации. Бартер, взаимозачет и защищенные статьи объясняют, почему имеется значительное расхождение между запланиро- ванным и исполненным бюджетом. 83. Опыт других стран показывает, что необходимо время для проведения бюджетной реформы. Рекомендации, которые приводятся здесь, отдают приоритет введению жестких бюджетных ог- раничений посредством: (1) обеспечение того, что все операции между государством и секто- ром предприятий и домохозяйств совершаются через денежные или финансовые средства, не- жели в форме бартера или взаимозачетов; (2) сокращения объемов спецсредств; (3) постепенно- го смещения процесса подготовки и исполнения бюджетов от подхода, основанного на защи- щенных статьях, к подходу основанному на защищенных программах (т.е. финансируемые из бюджета приоритетные программы не будут урезаны в случае падения уровня поступлений). Бартер. Несмотря на то, что Правительство установило ограничение на бартерные сборы на уровне 4-5 процентов от общих сборов в 2001 году, данная политика не была принята во внима- ние в связи с тем, что не был рассмотрен источник проблемы, а именно бюджетный дисбаланс. Бартер ­ это общепринятая практика оплаты налоговых обязательств, штрафов, налагаемых фискальными агентствами (Государственная налоговая инспекция, Государственная таможенная инспекция и Социальный фонд) и обязательств по обслуживанию долга (собираемых Государ- ственным фондом экономического развития). Сбор оплаты таким способом в целом поощрялся правительством ­ в попытке добиться улучшенных показателей сбора налоговых платежей и погашения долга. Имеется достаточно большое количество жалоб учреждений в отношении бар- 33 тера, из чего следует, что бартер стал общепринятой практикой, несмотря на официальные от- четы о его сокращении. В 2002 г., например, отделы по обслуживанию и ремонту дорог получили продовольственные продукты в качестве бюджетных ассигнований, а Социальному фонду при- ходится погашать свои старые долги перед Фондом медицинского страхования натуроплатой. К сожалению, нет достоверных оценок в отношении масштабов бартера, которыми могли бы вос- пользоваться политики, принимающие решения. Ясно, что требуется разработка политики жес- тких бюджетных ограничений, которая вынудила бы все фискальные органы и Фонд Развития Экономики прекратить практику получения товаров за оплату налогов или платежей по обслу- живанию долга. Этого можно достичь посредством закрытия отделов, регулирующих товарные потоки, и продажи любых активов, которые используются для сборов в виде товаров (например, грузовые транспортные средства, складские помещения). Государственный фонд материальных резервов также не должен предоставлять данные услуги никакому ведомству правительства, все операции между ГФМР и бюджетными учреждениями должны ясно учитываться в бюджете и документации ГФМР и подтверждаться финансовой отчетностью, которая может быть провере- на. Следует налагать штрафы, взимаемые за выделение бюджетных ассигнований на основе бар- тера. Взаимозачеты. Совсем недавно, государственные органы использовали операции "деньги-день- ги", которые представляли собой взаимозачет между одним или несколькими налогоплательщи- ками и бюджетом, при котором наличные предоставляются на последнем этапе с тем, чтобы обеспечить их учет в Казначействе. Операции "деньги-деньги", которые являются наиболее рас- пространенными в качестве осуществления операций между бюджетом и предприятиями по снабжению электроэнергией, газом и теплом, не документируются, однако, по оценке, могут составлять порядка 20 процентов от операций государственного бюджета. Скрытые взаимозаче- ты придают неясные очертания отношениям между тарифами и налоговыми обязательствами, так как они обеспечивают полное соответствие между кредиторской и дебиторской задолжен- ностью. Один из способов снижения операций "деньги-деньги" в секторе энергетики ­ это по- зволить сектору получать оплату по счетам, выставленным государственным органам, в указан- ные сроки. Также можно потребовать внесения предоплаты от одной стороны другой стороне (т.е. Министерству финансов или компаниям). Специальные средства. Большое количество агентств, финансируемых из бюджета государства (например, Государственная Налоговая Инспекция, Государственная Таможенная Инспекция, Министерство юстиции, Министерство транспорта, Министерство образования, Министерство сельского хозяйства, Агентство по закупкам, Счетная палата), собирают и расходуют собствен- ные средства, которые они получают за счет услуг, штрафов, и прочих прямых поступлений. Несмотря на то, что эти доходы отражаются в официальном бюджете, необходимо значительно улучшить порядок обложения ими и удержания. Во-первых, право на взимание сборов ­ в отли- чии от полного финансирования из бюджетных средств ­ должно быть сокращено до опреде- ленного числа агентств, с целью устранения искаженных стимулов и конфликта интересов (на примере Государственного агентства по закупкам). Во-вторых, хотя взимание сборов или штра- фов каким-либо учреждением производится на законном основании, только те агентства, кото- рые устанавливают сборы за предоставляемые услуги, должны иметь право на расходование по- ступлений от них (например, высшие образовательные учреждения, учреждения здравоохране- ния, Департамент водного хозяйства при Министерстве сельского хозяйства). Третье, независи- мые источники финансирования (за счет сборов или налогов) должны быть предоставлены для небольшой группы ведомств (например, Национальный банк Кыргызской Республики, Государ- ственное агентство по энергетике, Счетная палата). Реформа спецсредств должна проводиться наряду с пересмотром (и гармонизацией) компенсационной государственной политики, учиты- 34 вая то, что в настоящее время данные сборы составляют существенную надбавку к уровню ос- новной заработной платы, финансируемой из общего бюджета. Защищенные статьи. Приоритет, отдаваемый защищенным статьям бюджета (по заработной плате, отчислениям на социальное страхование, закупке продовольствия и выплате процентов по внешним долгам) во время составления и исполнения бюджета, позволил Правительству из- бежать задолженности по этим важным статьям расходов. Данная стратегия непродуктивна в долгосрочном аспекте, так как осложняет перераспределение ресурсов с учетом национальных приоритетов страны. В идеале, правила исполнения бюджета должны обеспечивать реализацию ключевых программ, вне зависимости от того что является ключевым потребляемым фактором, будет ли это труд, товары или услуги. Однако, постепенная отмена защищенных статей требует наличия ряда предпосылок. Во-первых, она требует проведения дальнейших реформ в области здравоохранения и образования, как уже указывалось ранее, в частности, это связано с измене- нием характера категориальных грантов, привязывая их к конкретным услугам (в настоящий момент эти трансферты осуществляются на основе вложенного труда). Во-вторых, необходимо продолжить работу над управлением бюджетом, включая модернизацию Казначейства и усиле- ние финансовой подотчетности бюджетных организаций. Поэтому необходимо провести рабо- ту по подготовке плана для постепенного отказа от подхода с использованием защищенных ста- тей в процессе подготовки бюджета. 84. Планирование, установление приоритетов, и определение стоимости. Министерство финансов сделало начальные шаги в направлении подготовки своей первой Среднесрочной программы расходов (СПР) в начале 2003 года. В то время как она еще находится в зачаточном состоянии (СПР в основном сосредоточена на макропараметрах и охватывает только государ- ственный бюджет), она представляет собой важную попытку определения широких приорите- тов. СПР должна развиваться в двух важных направлениях. Первое, должны быть разработаны секторные политики (в ключевых областях), должны быть определены конкретные направления политики, и что еще более важно, должно быть получено понимание в отношении истинной стоимости предоставления приоритетных услуг (т.е. базовый уровень здравоохранения или об- разования). Данный документ дает начальную оценку политики в областях здравоохранения, образования, социальной защиты, пенсий, транспорта и сельского хозяйства, а также заработ- ной платы и занятости, которая должна будет стать частью следующей СПР. Второе, СПР должна стать стержнем Национальной Стратегии Сокращения Бедности. В силу существующей кален- дарной разницы между НССБ и СПР, эти два важных вида деятельности не могут быть объедине- ны на этот раз. iii. Дальнейшее Развитие Основы Межбюджетного Финансирования 85. Эффективное управление требует координированного и специализированного исполнения го- сударственных обязанностей правительственными и административными подразделениями че- рез ряд географических, функциональных и иерархических подразделений. В Кыргызской Рес- публике наблюдаются огромные региональные различия в экономической структуре и уровне доходов, что создает явное несоответствие между спросом на услуги и региональными возмож- ностями для удовлетворения спроса. 86. Предыдущие элементы кыргызской реформы межправительственных финансов были направ- лены на рационализацию и установление ответственности за расходы и на выделение ассигно- ваний в соответствии с ответственностью за расходы и системой прозрачных и целевых (катего- риальных) грантов, чтобы поддержать предоставление конкретных услуг на региональном и суб- региональном уровне через ресурсы центрального правительства. Кроме того, был спроектиро- ван основанный на формуле выравнивающий грант для предоставления прозрачного и не об- 35 суждаемого механизма для увеличения объема поступлений в порядке обратно пропорциональ- ном потенциалу местных ресурсов и прямо пропорциональном потребности в расходах. Вмес- те, все это должно обеспечить базу для выработки фискальной системы, соответствующей вер- тикальному распределению обязанностей по расходам, и сделать возможным решение вопро- сов, связанных с горизонтальной несбалансированностью в доходном потенциале, создавая при этом экономические стимулы, как для субнациональной мобилизации доходов, так и эффектив- ного предоставления услуг сообразно потребностям местного населения и приоритетов нацио- нального правительства. 87. Был сделан прогресс в определении обязанностей по расходам на основе Закона о принципах бюджетного права (1997), а также в распределении доходов (включая систему налогового разде- ления и варианты, связанные с доходами местных бюджетов), и кодификации структуры меж- правительственных переводов между национальным правительством и областным уровнем. Од- нако процесс реализации был беспорядочным и проблематичным. Ответственность за предос- тавление услуг между разными уровнями правительства значительно меняется в рамках самих областей и между ними. Стабильность, установленная между Центральным и региональными правительствами, еще не перенята на субрегиональном уровне. Районы, как и было заведено, перекладывают ответственность за контролируемые расходы вниз на уровень сел для того, что- бы обеспечить соответствие с дополнительным объемом доходов, которого село могло бы дос- тичь, таким образом ликвидируя стимулы к формированию доходов и всякие полномочия; при этом не делаются никакие попытки соотнести свои действия со стратегиями реформы в секторе. 88. Структура выравнивания не была официально установлена и далека от того, чтобы быть стабильной. Трансферты (вверх и вниз), производимые между селами, районами, обла- стями и Центральным Правительством, все еще осуществляются на незапланированной и дого- ворной основе. "Избыточные" поступления внепланово перекачиваются из Бишкека и Чуйской области в качестве трансфертов "латающих дыры" в другие области. В то время как в силу отно- сительной фискальной мощи эти две территориальные единицы станут крупным источником чистых трансфертов, структура, на основе которой делаются эти трансферты, подрывает стимул к мобилизации ресурсов. 89. Фиксированные проценты расщепления становятся бессмысленными, если категориальные, выравнивающие и незапланированные трансферты подвергаются манипуляции. Все еще пред- стоит реализовать прозрачные, не договорные и основанные на формуле выравнивающие гран- ты, с помощью которых ресурсы переводятся в обратной пропорции к местному доходному потенциалу (основанному на заранее определенном общем фонде ресурсов). Существующие гранты вносят путаницу между выравнивающими и категориальными грантами и внутригодовы- ми (не предусмотренными бюджетом) трансфертами из республиканского бюджета. Категори- альные гранты больше использовались в качестве покрытия заранее определенных заработных плат и социальных отчислений в субнациональных секторах здравоохранения и образования, нежели в качестве инструмента распределения ресурсов на основе установленного националь- ного стандарта минимума услуг. Кроме этого, этим гранты не обеспечивают полный охват, со- здают диспропорции между областями; окончательное распределение осуществляется на осно- ве непрозрачных и незапланированных схем. 90. Исходя из этого всего, программа работ в области межправительственных финансов является большой. Данный документ отмечает следующие области, заслуживающие особого внимания: (i) корректировка и стабилизация распределения расходов и доходов, (ii) постоянное развитие местных источников доходов, (iii) изменение характера категориальных грантов, в частности отказ от их использования в качестве инструмента покрытия заранее определенных заработных плат и социальных отчислений в субнациональных секторах здравоохранения и образования, а 36 вместо этого использовать их как инструмент распределения средств на основе национального стандарта минимума услуг, (iv) установление прозрачного, не договорного, основанного на фор- муле выравнивающего гранта, с помощью которого средства переводятся в обратной пропор- ции к местному доходному потенциалу, с одновременным сохранением стимулов к мобилиза- ции местных доходов, и (v) определение соответствующего фонда, ресурсы которого согласно обязательств правительства будут использоваться для финансирования трансфертных программ. Следующим ключевым шагом является моделирование альтернативных механизмов МГФ для обеспечения того, что любая новая система межправительственного финансирования будет брать соответствующие ресурсы из самых богатых регионов (т.е. Бишкек), но так, чтобы с их стороны не было ответной реакции в виде повышения налогов для восполнения того, что забирается. Заключение 91. Цель настоящего документа заключается в предложении стратегической структуры финансо- вых преобразований и реформирования государственных расходов в Кыргызской Республике, отвечающих задачам Правительства по ускоренному росту и сокращению бедности. Общие кон- туры стратегии являются следующими: Стабилизировать государственные финансовые средства при помощи более сильных инстру- ментов и институтов управления доходами и расходами, а также посредством списания долга. Упорядочить политику секторов в соответствии с наиболее важными приоритетами страны, но при этом общий акцент должен быть направлен на улучшение адресности и эффективности использования ресурсов, как в социальном секторе, так и в секторах государственной инфра- структуры. Пересмотреть государственное управление с целью улучшения процесса реализации политики и предоставления услуг, а также сокращения коррупции. Обеспечить стабильный и предсказуемый поток будущей внешней финансовой поддержки, осо- бенно грантов и инвестиций. 92. В силу сложности ситуации с внешним долгом и масштабами бедности, приоритеты должны отдаваться вопросам бюджетных преобразований и реформированию расходов. Сократив вме- шательство правительства и обеспечив эффективность предоставления наиболее важных госу- дарственных услуг, бюджетная политика будет также выполнять неотъемлемое требование по симулированию частных инвестиций и роста. В силу того, что программа в этих областях явля- ется комплексной, прилагается матрица вопросов по кратко- и долгосрочной перспективе. 93. И, наконец, для обеспечения доверия к выше указанным реформам и для получения своевремен- ной поддержки от частного сектора и иностранных инвесторов, необходимо способствовать прозрачности и подотчетности, усилив надзор со стороны общественности. Необходимо осу- ществлять мониторинг результатов деятельности правительства, особенно на уровне общества, включая такие средства, как систематическая и доступная для общественности диагностика ин- ституциональных проблем, а также через разработку количественных индикаторов результатов работы, чтобы проследить прогресс и, процесс конкуренции в области предоставления государ- ственных услуг. Первоначальные шаги в этом направлении уже были сделаны, свидетельством чему является разработка документа "Государственное управление и предоставление услуг в Кыргызской Республике: Результаты диагностических обследований", которые рассмотрены пра- вительством и уже представлены для широкой общественности. 37 УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ: РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ИНТЕГРИРОВАННОЙ ПОЛИТИКЕ В ПОСЛЕДНИХ РАБОТАХ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СЕКТОРА ВБ В ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ Данный материал включает рекомендации, приведенные в Обзоре Государственных Расхо- дов (ОГР), Оценке Финансовой Подотчетности Страны (ОФПС), Отчете по Оценке Закупок в Стране (ООЗС), проектных документах по Кредиту на Структурные Преобразования в Секторе Государственного Управления (GSAC) и в его компоненте ТП (GTAC), и Отчете по Государствен- ному Управлению и Предоставлению Услуг в Кыргызской Республике. Основываясь на данных рекомендациях, вытекающих из реформы основной политики и наращивания институциональ- ного потенциала, определены варианты для проведения среднесрочных реформ в области уп- равления государственными финансами: I. Политические рамки: Бюджетная консолидация для определения реального размера, состава и масштаба деятель- ности государственного сектора в Кыргызской Республике. Лучшее определение приоритетов, основанное на консолидированных рамках, политик по расходам посредством выработки нового определения роли государства в предоставлении услуг ­ конкретная задача ­ сместить фокус распределения бюджетных ресурсов между те- кущими и капитальными расходами и в рамках капитальных затрат между суммами, направ- ляемыми на "человеческую инфраструктуру" или поддержание критически важных физи- ческих инвестиций и инвестиций, предназначенных для расходов, которые не служат улуч- шению производственной мощности, как субсидии на потребление и субсидии государствен- ным предприятиям. Здравые политики в области доходов для поддержания рамок политики по расходам -- как во многих других развивающихся странах налогообложение в Кыргызской Республике в настоящее время рассматривается скорее как средство для максимизации и обеспечения доходной части, а не для предоставления стимулов для эффективного распределения ресур- сов. Налоговое бремя смещено в сторону производителей экспорта, деятельности, в боль- шей степени основанной на импорте, крупных предприятий и государственного сектора, что, помимо прочего, не стимулирует привлечения инвестиций в данные сектора. Таким образом, задача заключается в установлении связи между политиками расходов и доходов, устранении существующих препятствий, при одновременном расширении налоговой базы с целью охвата таких нетрадиционных секторов как торговля, услуги и, в некоторой степе- ни, сельское хозяйство. II. Рамки наращивания институционального потенциала: Соответствующие политики не будут гарантировать желаемых результатов в Кыргызской Республике, пока они не будут существенным образом дополнены сильными институтами, осу- 38 ществляющими управление бюджетом, и способными должностными лицами государственного сектора, которые должны подлежать контролю и балансу посредством использования механиз- мов финансовой подотчетности. Это требует, чтобы в предстоящем периоде использовался трехсторонний подход к прово- димым реформам: Усовершенствование финансового менеджмента с целью усиления планирования бюджета и исполнения бюджета. Оптимизация подотчетности по государственным финансам с целью обеспечения прозрач- ности в распределении государственных ресурсов. Стратегическое планирование и реализация наращивания потенциала для обеспечения эф- фективного предоставления государственных услуг в среднесрочной и долгосрочной перс- пективе. I. Формулировка Государственной Политики 1. Ввести Концепцию "консолидированного государственного сектора" с целью опреде- ления реального размера, состава и масштаба деятельности государственного сек- тора Включить внебюджетные Фонды (Фонд социального страхования, трудоустройства, государствен- ного имущества, Государственный фонд экономического развития, Фонд по поддержке малых и средних предприятий, Фонд государственных материальных резервов) в определение Бюджета с тем, чтобы всесторонне отразить предусмотренные социальные и другие обязательства и рас- ходы государства (частично рассмотрено в основных действиях в рамках GSAC6 ). Разработать механизм для расчета стоимости скрытых бюджетных субсидий в энергетике, ирри- гации, транспорте и других услугах и соответствующим образом отражать их, а также прямые источники финансирования (например, доходы от МПСИ7 ) в Бюджете. Данный механизм дол- жен включать как минимум три компонента: · Затраты, связанные с занижением тарифов и сборов · Финансовые последствия неплатежей и убытков · Затраты по обязательствам по предоставлению государственных услуг, возложенные на госу- дарственные предприятия (предприятия коммунального хозяйства и сектора транспортных услуг) посредством освобождения от оплаты за проезд и строгого регулирования трудовых отношений, вменяемых в отношении компаний8 . Полностью отражать в Среднесрочной Бюджетной Основе будущие текущие расходы, связан- ные с осуществляемыми и запланированными капитальными проектами (например, затраты на техническое обслуживание существующих и новых дорог, техническое обслуживание и стоимость коммунального обслуживания для существующих и новых сооружений). Интегрировать внебюджетные товарные гранты, получаемые государственными предприятия- ми с другими видами бюджетных расходов. Предусмотреть адекватную поддержку в случае непредвиденных расходов, включая положения по гарантиям. 6Основная деятельность GSAC предусматривает разработку и реализацию плана действий по передаче всех вне-бюд- жетных счетов, за исключением Социального Фонда, в Главную Книгу Казначейства. 7Параллельно, необходимо провести работу по монетизации МПСИ с соседними странами. 8Меры могут потребовать либерализации Трудового Кодекса. 39 2. Усовершенствовать предоставление государственных услуг, сфокусировав внимание насущественноважныхобластяхдлявмешательствагосударственногосектора.Спо- собствовать партнерству между государственным частным секторами, и участию частного сектора в других областях. Образование Решить вопрос неравенства в предоставлении услуг среди регионов9 посредством: · Разработки и реализации подушевой формулы для расчета категориальных грантов для сектора образования (основная деятельность в рамках GSAC). · Разработки и реализации плана по изменению схемы аренды учебников, чтобы низкие доходы домохозяйств не препятствовали получению учебников учениками (более широкие задачи ре- формирования в рамках GSAC). Разрешить вопрос ухудшения качества образования посредством: · Определения методики для разработки минимальных стандартов по услугам в секторе образо- вания и усовершенствовать их в секторе здравоохранения (более широкие задачи реформиро- вания в рамках GSAC). · Увеличения низкой заработной платы учителей посредствам разработки и реализации основы по сокращению затрат, отплате труда и приема на работу учителей (включая меры по экономии на затратах с целью финансирования увеличения заработной платы). · Предоставления адекватного финансирования за дополнительные вклады (например, учебные материалы, учебники, пр.). · Предоставления адекватного финансирования потребностей в реабилитации школ, особенно в сельской местности и в районах, не имеющих ресурсов. Увеличение прозрачности в управлении школьными сборами за счет предоставления большей автономности родителям по установлению их уровней и принятию решений по их распределе- нию. Способствовать прозрачности в предоставлении доступа к высшему образованию. Разработать программы, которые бы способствовали повышению эффективности образования (например, инициативы по питанию детей, сбережению энергии). Здравоохранение Продвигать систему единого плательщика посредством: · Принятия Закона о реформе единого плательщика в секторе здравоохранения (основные дей- ствия в рамках GSAC). · Принятие соответствующего юридического инструмента для пересмотра механизмов управления бюджетом для сектора здравоохранения в соответствии с Законами "О едином плательщике", "Ос- новных принципах бюджетного права" и "О Казначействе" (основные действия в рамках GSAC). · Постепенное распространение системы единого плательщика на все регионы, начиная с Бишке- ка, Оша и Джалал-Абада. Обеспечить финансовую устойчивость системы единого плательщика посредством: · Согласования пакета государственных гарантий с законодательными положениями по финан- сированию10. 9 В настоящее время затраты большей частью осуществляются в городской местности и регионах, имеющих богатые ресурсы. 10В данном контексте необходимо будет обновить расчет, который в настоящее время составляет 30 сомов на душу населения. 40 · Разработки и реализации подушевой формулы для расчета категориальных грантов для сектора здравоохранения (основные действия в рамках GSAC). · Замены неформальных платежей прозрачными механизмами со-оплаты. · Повторной оценки потребностей в увязке со-оплаты по медицинскому страхованию с отчислени- ями из заработной платы (а не определять цену такого "страхования" на основе стоимости услуг). · Позволяя сектору (и отдельным медицинским учреждениям) оставлять сбережения, полученные за счет улучшения эффективности (т.е. препятствовать автоматическому сокращению бюджет- ных ассигнований по мере рационализации учреждений), так необходимые для стабильности финансирования бюджета. · Разработки базовой основы для увеличения автономности реформируемых поставщиков меди- цинских услуг (решения по приему на работу/заработной плате и другие управленческие реше- ния), и усиления рамок для предоставления частных медицинских услуг. · Непосредственного отчисления 2 процентов с заработной платы на счет ФОМС. · Внесения поправок в существующее законодательство с целью установления ответственности государственного бюджета за финансирование ассигнований на медицинское страхование пен- сионеров и безработных. · Усиления доверия со стороны республиканского бюджета в отношении ФОМС как управляюще- го в отношении его финансирования, предоставляемого местным государственным органам (т.е. категориальных грантов). Создать благоприятные условия для сокращения персонала и рационализации учреждений. Усиление практики, направленной на профилактику ВИЧ/туберкулеза, при поддержке доноров. Разработать программу по сбережению энергии для поставщиков медицинских услуг и рассмот- реть схему стимулирующих грантов для передовых поставщиков медицинских услуг районов. Социальная Помощь Постепенно заменить программы широкой неадресной социальной помощи, используемых в коммунальном хозяйстве и секторе транспорта субсидиями, которые предоставляются только самым бедным регионам (например, Таласская и Нарынская области) и в случаях очевидного отсутствия рынка (например, городской транспорт), четко отражаются в бюджете. Принять и реализовать Закон "О государственных пособиях" (в форме наличных или купонов, но не за счет взаимозачетов или бартера). Продолжать усиление программ адресной социальной помощи (например, программа единого ежемесячного пособия). Гармонизировать систему трансфертов для недееспособных (их пенсий и в соответствии с Зако- ном "О государственных пособиях") и обеспечить финансирование минимальных сумм для про- грамм по здравоохранению и реабилитации. Пенсии Определить задачи пенсионной системы, уделив внимание задачам, как финансовой устойчиво- сти, так и справедливости: · Если в будущем пенсионная политика будет основываться на замене доходов, полученных до наступления пенсионного возраста, таким образом, чтобы равномерно распределить доходы на протяжении всей жизни работника; реализовать во всей системе индексацию, основанную на ИПЦ. · Если будущая пенсионная политика будет обеспечивать адекватный доход в целях смягчения бедности, придать первоочередность увеличению уровней пенсий для тех пенсионеров, кото- рые являются наибеднейшими или которые получают самые низкие пенсии ­ например, ис- 41 пользуя доходы, предоставляемые для увеличения пенсий, чтобы "выровнять" пенсии, начиная с самых маленьких пенсий. Разработать стратегию для финансирования пенсий, которые не основаны на отчислениях, вклю- чая вариант их финансирования посредством предоставления прямых бюджетных субсидий, отдельно от Социального Фонда. Разработать программу действий и график для создания политик, институтов и процедур, необ- ходимых для внедрения полностью накопительного элемента в базовую структуру пенсионной системы Кыргызстана (основные действия в рамках GSAC). Сектор Энергетики Продолжать реализацию Среднесрочной Тарифной Основы в секторе энергетики и газовом сек- торе, до тех пор пока тарифы не достигнут уровней окупаемости затрат (основные действия в рамках GSAC). Постепенно отменить скрытое субсидирование в секторе энергетики (финансируемое за счет МПСИ) и направлять доходы от МПСИ, высвобожденные в процессе, на общие бюджетные цели11 . Осуществлять непрерывный мониторинг в отношении прогресса по устранению неплатежей и потерь в секторе энергетики (которые в настоящее время составляют около 40 %) посредством осуществления соответствующих мер. Запустить правдоподобную программу инвестирования в распределение электричества, поддер- живаемую участием со стороны частного сектора (УЧС) для "Северэлектро" (основные действия в рамках GSAC). Привлечь УЧС в других распределительных компаниях (включая форму контрактов по менедж- менту), и в компании, занимающиеся транспортировкой и распределением газа (основные дей- ствия в рамках GSAC). Транспорт (i) Дороги Избежать инициирования любых крупных государственных проектов в отношении автомобиль- ных, железных дорог и воздушного транспорта, пока не будут завершены существующие основ- ные инвестиции, а привлечение новых крупных инвестиций не станет приемлемым. Фокусировать внимание на Эксплуатации и Техническом Обслуживании (ЭиТО) основной инф- раструктуры дорог, рассмотрев сценарии технического обслуживания для основной сети дорог. Завершить реконструкцию дороги Бишкек-Ош, чтобы преодолеть "концентрацию" инвестиций, и высвободить ресурсы для технического обслуживания. (ii) Городской транспорт Провести формальный тендер по обязательствам на предоставление государственных услуг, ко- торые не распределены между государственными и частными поставщиками. Формально подписать соглашения по ОПГС и предоставить соответствующее финансирование из бюджета. Осуществлять мониторинг за эффективностью работы предприятий в рамках ОПГС. Завершить приватизацию автобусных перевозок в Бишкеке и Оше, которые можно оставить под "прямым" контролем государства, не которые необходимо поддерживать посредством адекват- ного прямого финансирования для предоставления услуг наиболее уязвимым слоям населения. Дальнейшая разработка положений и контроля за движением городского транспорта. 11Внутренний рынок должен позволить финансирование системы, не прибегая к доходам от экспорта (МПСИ). 42 (iii) Воздушный транспорт Финансировать воздушные маршруты, которые должны быть сохранены по стратегическим при- чинам, непосредственно за счет бюджета. Дальнейшее усиление регулирования воздушным движением. Запустить инвестиционную программу с участием частного сектора, чтобы инициировать рест- руктуризацию КАЖ (Кыргызской Национальной Авиакомпании) с целью сокращения персона- ла и сооружений, продажи ненужных активов, и усиления ее конкурентоспособности в отноше- нии других возникающих внутренних авиакомпаний по всем направлениям бизнес-деятельнос- ти. Ирригация Разработать стратегические рамки в области ирригации и утвердить их постановлением Прави- тельства, чтобы постепенно добиться окупаемости расходов на ЭиТО водозаборных сооруже- ний, осуществив следующие действия: · Департамент Водных Ресурсов должен начать программу последовательного долгосрочного пла- нирования потребностей по затратам на ирригационную систему. · Необходимо утвердить Кодекс водных ресурсов, на основе согласованного долгосрочного пла- на привести оплату за орошение в соответствие с затратами децентрализованным образом (т.е. органы власти устанавливают только часть оплаты, а Ассоциации Водопользователей устанавли- вают и осуществляют управление всем остальным). · Усовершенствовать существующие финансовые рамки для дальнейшего продвижения устойчи- вости ЭиТО для ирригации. · Способствовать развитию Ассоциаций Водопользователей. 3. Сформулировать современную политику по доходам, сопоставимую с принципами рыночной экономики и усовершенствовать администрирование доходов Политика по Доходам В целях справедливости, сфокусировать налоговую политику на осуществлении мер по усовер- шенствованию косвенных налогов и налогов на собственность посредством: (предлагаемые меры, наряду с улучшенным администрированием, по оценке, увеличат чистые налоговые поступле- ния примерно на 0,5 процента от ВВП в год в среднесрочном плане): · Введения НДС на потребление населением электричества и газа. · Увеличения собираемости налогов с предметов роскоши, посредством улучшенной реализации акцизного налога. · Охвата налогообложением недвижимого имущества. · Увеличения налогов за пользование автомобильными дорогами и табакокурение. · Постепенной отмены оставшихся налоговых освобождений (включая налоги в отношении субъек- тов Свободных Экономических Зон, продающих продукцию на внутреннем рынке). Снизить налоговое бремя, связанное с заработной платой, посредством: · Разработки плана по постепенному дальнейшему снижению налоговых отчислений с заработ- ной платы наряду с совершенствованием соблюдения и расширения отчислений бенефициари- ев осуществляющих отчисления, и не осуществляющих отчисления. · Введения предельного уровня на отчисления с заработной платы. Упрощения налоговой политики и устранения существующих нарушений с целью улучшения эффективности и укрепления доверия налогоплательщиков посредством: · Отмены "мелких" налогов. 43 · Отмены ограничений на торговлю (сезонные налоги на импортируемую пшеницу) и нормали- зации торговых отношений с соседними странами. · Обеспечения соответствующего администрирования и своевременного возмещения НДС. · Постепенной отмены налогов с оборотов. Сформулировать политику неналоговых поступлений, соответствующую принципам рыночной экономики и эффективности затрат посредством (предлагаемые меры, по оценке, увеличат чис- тые неналоговые поступления примерно на 1 процент от ВВП в среднесрочном плане): · Извлечения доходов от межправительственных соглашений по ирригации (МПСИ). · Увеличения неналоговых поступлений за счет реализации политик окупаемости затрат в секто- ре ирригации. · Усовершенствования регулятивных рамок для ОЗ, что должно привести к получению большего объема налогов и дивидендов. · Обеспечения того, что сборы за выдачу лицензий, разрешений, сертификатов и другие анало- гичные требования, налагаемые на экономическую деятельность, и штрафы, взимаемые в ре- зультате проведения инспекций, направляются только в государственный бюджет, а не начисля- ются на счета специальных средств регулятивных ведомств (за исключением государственного Агентства по Энергетике и Национального Агентства Связи) и что, при необходимости, регуля- тивным ведомствам предоставляется компенсационное финансирование из государственного бюджета (основные действия в рамках GSAC). Администрирование Доходов Разработать комплексную программу реформирования администрирования налогов, включая большую интеграцию ведомств, занимающихся сбором доходов (и рационализацию помеще- ний и штата), модификацию основы оплаты труда и дальнейшую разработку ключевых функций (например, инспектирование и аудит). Улучшить собираемость акцизных налогов, налогов с заработной платы, подходного налога и налога на прибыль, и прекратить практику авансовых выплат налогов для выполнения целевых показателей по собираемости налогов. Пересмотреть методику разработки целевых показателей по доходам и прекратить практику авансовых выплат налогов для выполнения целевых показателей по собираемости налогов. II. Наращивание Институционального Потенциала 1. Усиление Государственного Управления Управление Кадрами Внедрение реформ в области управления кадрами с целью создания профессиональной и ста- бильной государственной службы, которая четко дифференцирована от политически назначае- мых постов и с целью внедрения прозрачных правил приема на работу, продвижения по службе и оценки эффективности работы (основные действия в рамках GTAC). Обеспечить, чтобы все лица, назначаемые на "главные" и "ведущие" должности принимались на работу и продвигались по службе в соответствии с Законом "О государственной службе". Создать Агентство по управлению государственной службой ((АУГС) и убедиться, что оно полно- стью работоспособно, назначив руководство и сотрудников, предоставив адекватные бюджет- ные ресурсы, и разработав правила и положения для функционирования агентства. (основные действия в рамках GSAC). 44 Разработать план с обоснованными расходами c целью реформирования политик в области оп- латы труда и приема на работу в государственном секторе, фокусируя внимание на государствен- ной службе, образовании и здравоохранении, с тем, чтобы: · Увеличить заработную плату. · Оптимизировать трудоустройство. · Обучать тех, кто остается и тех, кто уходит. · Сократить дискреционный компонент оплаты труда (в тесной координации с реформой в отно- шении специальных средств) (основные действия в рамках GTAC). Организационные и Регулятивные Реформы Запустить институциональные реформы, которые налагают большие затраты на развитие част- ного сектора с тем, чтобы существенно сократить масштабы их деятельности и ориентировать их на предоставление услуг. "Кыргызстандарт", Санитарно-эпидемиологическая служба и Лабо- ратория фармакологического контроля являются кандидатами для осуществления реализации в приоритетном порядке (основные действия в рамках GTAC). Рассмотреть дальнейшее усиление судебной системы и основных механизмов для защиты иму- щественных прав для МСП (нотариусы, юристы, пр.). Принять поправки к Закону "О нормативно-правовых актах", которые требуют, чтобы все проек- ты нормативно-правовых актов, регулирующие или иным образом ограничивающие хозяйству- ющие субъекты, опубликовывались, открыто обсуждались, гармонизировались и изучались на предмет их экономического, социального и бюджетного влияния, до того, как они будут приня- ты. (основные действия в рамках GSAC). Провести Анализ Регулятивного Воздействия (АРВ) 3 новых законов и 3 новых положений, по согласованию с МАР, в соответствии с Законом "О нормативно-правовых актах" (основные дей- ствия в рамках GTAC). Осуществить функциональный анализ Министерства Здравоохранения, Министерства Образо- вания, Министерства Труда и Социальной Защиты и Министерства Юстиции и реализовать ре- комендации, первоначально ­ на областных и районных уровнях, как шаг в направлении опти- мизации государственного управления (основные действия в рамках GSAC). 2. Усовершенствование Систем Исполнения Бюджета Модернизация Системы Казначейства (основные действия в рамках GTAC) Реализовать Информационную Систему Управления Казначейства и провести реструктуризацию Главной Книги Казначейства (основные действия в рамках GTAC). Усилить функцию Казначейства по управлению денежными средствами с целью обеспечения предсказуемости бюджетных средств (более широкая задача реформирования в рамках GTAC)12 . Компьютеризировать заработную плату персонала, что составляет значительную часть бюджет- ных расходов, создав централизованную и надежную базу данных по сотрудникам, которая уси- лит механизмы внутреннего контроля в процессе обработки заработной платы (основные дей- ствия в рамках GTAC). Направить деятельность на устранение бартера и безналичных расчетов посредством: 12Конкретные меры будут включать ежедневную сверку запросов казначейства на осуществление платежей с выплатами НБКР, и перечисленных поступлений с платежными формами налогоплательщиков. 45 · Определения средства, которые используются органами по доходам для работы с бартерными операциями и операциями взаимозачета. · Введения серьезных штрафов за сбор средств в неденежной форме. · Постепенного сокращения и окончательной отмены безденежных операций и операций по взаимозачету (более широкие задачи реформирования в рамках GTAC). Оценка, Приоритезация и Затраты Бюджета и Финансовый Менеджмент Ввести функцию оценки бюджета для надлежащей оценки доходной части бюджета, таким обра- зом, позволяя использовать результаты в процессе составления бюджета и увеличив подотчет- ность руководителей проектов. Рассмотреть варианты для замены подхода защищенных статей на бюджет, основанный на ми- нимальных стандартах предоставления услуг в приоритетных областях (например, здравоохра- нение и образование, как отмечалось в отношении реформ в области здравоохранения и обра- зования в Разделе I) (основные действия в рамках GTAC). Обеспечить соответствующее сочетание вкладов и адекватный уровень дополнительных вкла- дов для отобранных государственных программ. Интегрировать процесс планирования текущих и капитальных расходов, посредством, помимо прочего, интегрирования Программы Государственных Инвестиций (ПГИ) в функционально- экономическую классификацию бюджета (в настоящее время ПГИ, финансируемая за счет вне- шних средств, включается в качестве отдельного приложения к Закону о бюджете) (основные действия в рамках GSAC). Разработать четкие критерии для отбора капитальных проектов, включая технические, эконо- мические, финансовые, экологические и социальные критерии. Внедрить учебные программы для сотрудников бухгалтерии линейных министерств для введе- ния концепции финансового менеджмента. Предоставить обучение начальникам управлений по вопросам, связанным с пониманием и тол- кованием отчетов по финансовому менеджменту. 3. Совершенствование Системы Бухгалтерского Учета Усилить потенциал Управления бухгалтерского учета Министерства финансов с целью подго- товки консолидированных модифицированных финансовых отчетов методом начисления для Правительства13. Рассмотреть внедрение Международных стандартов бухгалтерской отчетности для государствен- ного сектора. Ввести единое интегрированное программное обеспечение по бухгалтерскому учету и отчетно- сти в бюджетных организациях, которое использует ту же базу данных, что и Казначейство, и придерживаться принципа "одна операция ­ одна проводка ­ одна запись". Расширять использование классификации МВФ по СГФ, начиная с исполнения текущего бюдже- та для мониторинга вкладов с целью подготовки и утверждения бюджета для усовершенствова- ния потенциала по мониторингу. Внедрить учебные программы для сотрудников бухгалтерии линейных министерств для выра- ботки лучшего понимания положений бухгалтерского учета. 13Управление бухгалтерского учета издало подробное руководство для ведения бухучета и проведения аудита линейны- ми министерствами, что облегчило стандартизацию с точки зрения бухгалтерского учета и последовательности в от- четности со стороны линейных министерств. 46 4. Усиление Требований по Аудиту Внутренний Аудит14 Принять Закон "О внутреннем аудите государственного сектора" и наращивать потенциал по внутреннему аудиту (основные действия в рамках GSAC). Создать эффективную методику и структуры внутреннего аудита в линейных министерствах (ос- новные действия в рамках GSAC). Усилить потенциал внутреннего аудита в Социальном Фонде, внедрив международные стандар- ты внутреннего аудита и предоставив обучение сотрудникам внутреннего аудита. Потребовать от внутренних аудиторов провести подробные оценки инструментов внутреннего контроля, основанные на требованиях COSO (Комитет спонсорских организаций) с тем, чтобы проанализировать их эффективность. Предоставить интенсивное обучение сотрудникам внутреннего аудита. Внешний Аудит Усовершенствовать законодательную основу для Функции Внешнего Аудита, помимо прочего, посредством внесения поправок в Закон "О Счетной Палате": · Дав полномочия Счетной Палате (СП) самостоятельно определять структуру, штаты и зарплату сотрудников в рамках параметров, согласованных с Правительством и Бюджетным Комитетом Парламента; · Уполномочив Бюджетный Комитет Парламента, вместо Министерства Финансов, рассматривать предложения СП по проекту бюджета; · Отменив положение, предоставляющее право СП получать 10 процентов от сумм, возмещенных в бюджет в результате выявленных ей нарушений; и · Потребовав, чтобы СП внедрила стандарты аудита INTOSAI (основные действия в рамках GSAC). Предоставить СП полномочия осуществлять промежуточные пост-аудиты. Потребовать, чтобы СП осуществляла сертификацию в отношении ежегодных финансовых от- четов правительства, составленных как кассовым методом, так и на основе модифицированного метода начисления. Сделать прозрачным процесс назначения Председателя СП. Усилить потенциал СП ­ вступать в механизмы твиннинга с хорошо зарекомендовавшими себя высшими аудиторскими организациями. Четко определить подотчетность государственных предприятий. Проводить операционный и функциональный аудит Социального Фонда, который осуществля- ется международной аудиторской компанией, как минимум раз в пять лет. 5. Осуществление Надзора за Исполнением Бюджета Представлять ежегодную бюджетную отчетность правительства, прошедшую аудит Парламенту на рассмотрение и утверждение (основные действия в рамках GSAC)15 . Усилить комитеты Парламента по Бюджету и Экономической Политике, с тем, чтобы они осуще- ствляли эффективный надзор за исполнительными органами, нарастив потенциал по проведе- нию исследовательской и аналитической работы и ознакомив их с лучшей международной прак- тикой в области рассмотрения законодательства. 14Внутренние финансовые инспекции были упразднены в 2000 году и в настоящее время функция системного внутрен- него аудита не осуществляется, за исключением четырех министерств, в которых имеются небольшие отделы внутрен- него аудита (которые фокусируют внимание на контроле за работой). 15Отчеты по исполнению бюджета (на основе кассового метода) подготавливаются и представляются Парламенту, но отсутствует система консолидированных финансовых отчетов. 47 6. Способствовать Информированности Общественности Опубликовывать ежегодные финансовые отчеты, подготовленные как кассовым методом, так и методом начисления, включая их размещение на веб-сайте. Опубликовывать полный ежегодный аудиторский отчет Счетной Палаты по исполнению госу- дарственного бюджета (основные действия в рамках GSAC). Опубликовывать ежегодные финансовые отчеты, прошедшие аудиторскую проверку и аудитор- ские отчеты по всем акционерным компаниям, доля акций государства в которых составляет 51 процент или более (основные действия в рамках GSAC). 7. Совершенствование Процедур Осуществления Закупок Законодательные и Регулятивные Рамки (основные действия в рамках GSAC и GTAC) Подготовить пакет подробных положений по реализации Закона о государственных закупках (ЗГЗ) и внести поправки в ЗГЗ с тем, чтобы отразить рекомендации ООЗС, посредством: · Дополнения ЗГЗ, включив соответствующие процедуры для отбора консультантов. · Расширения действия ЗГЗ на все предприятия, имеющие как минимум 50 процентов участия государства. · Стимулирования использования арбитража для разрешения споров по контрактам. · Внедрения комплексного пакета процедур с целью замены многочисленных вспомогательных инструментов, существующих в настоящее время. · Разъяснить вопрос "массовых закупок, регулируемых Постановлением Правительства № 486. Процедуры и Практика Закупающие организации должны соблюдать план закупок, предписанный Государственной ко- миссией по государственным закупкам и материальным резервам, после утверждения бюджета и регулярно обновлять его. Закупающие организации должны объявлять тендеры только после получения подтверждения от Минфина о наличии средств для своевременного осуществления платежей по контрактам. Продлевать сроки подачи/вскрытия тендерных предложений письменно и только при доста- точном запасе времени до окончания срока. Расширить критерии оценки тендерных предложений, чтобы включить коммерческие, законо- дательные и технические факторы, в дополнение к ценам. Отменить голосование как критерий для оценки тендерных предложений. Ограничить анализ закупочных документов со стороны ГКГЗМР только случаями, когда это не- обходимо для осуществления его роли по мониторингу и оценке. Возобновить публикации Бюллетеня Государственных Закупок. Провести аудит закупок отдельных товаров, имеющих высокую стоимость, которые оказывают влияние на качество предоставляемых услуг в секторах здравоохранения и образования (напри- мер, по отдельным медицинским препаратам из Списка жизненно важных лекарств, учебников, пр.) (основные действия в рамках GTAC). Организация и Ресурсы Внести поправки в Закон (Статья 14, подпункт 5) чтобы отменить практику финансирова- ния ГКГЗМР в размере 1 процента от сбережений, в результате проведения тендеров, предо- ставив необходимую компенсацию из республиканского бюджета (основные действия в рам- ках GSAC). 48 В ГКГЗМР отделить функцию закупок от Государственного фонда материальных резервов (ос- новные действия в рамках GSAC). Провести реструктуризацию и усилить ГКГЗМР с целью реорганизации функции закупок на уровне закупающих организаций (основные действия в рамках GSAC). ГКГЗМР, в координации с Администрацией Президента, разработать и внедрить "электронные" закупки. Создать компьютеризированную систему по сбору и учету данных по закупкам. Разработать и реализовать стратегию обучения и подготовить учебные планы и программы, вклю- чая семинары для подрядчиков и поставщиков; усилить учебный центр, и в конечном итоге вне- дрить программу профессиональной сертификации закупочной деятельности. Обучить сотрудников закупающих организаций по вопросам подготовки четких технических спецификаций. Предоставить обучение сотрудникам Счетной Палаты в области закупок, чтобы облегчить их задачу по проведению аудита закупок. 49 ЧАСТЬ I: СТРАТЕГИЧЕСКИЙ КОНТЕКСТ 50 51 1. РОСТ И СОКРАЩЕНИЕ БЕДНОСТИ A. Основные Факторы Роста 1. За 2000-2001 гг. экономика Кыргызстана достигла некоторой стабилизации. Реаль- ный ВВП вырос примерно на 5 процентов, а инфляция составила ниже 7 процентов. Со стороны предложения, рост был обусловлен деятельностью сельского хозяйства, золотодобывающей про- мышленностью, энергетическим и торговым секторами, в то время как другие сектора демонст- рировали непрекращающийся спад. Со стороны спроса, воодушевляющим является факт, что относительно недавно проведенные внешние и фискальные преобразования привели к более устойчивому положению. (Таблица 1.1). В течение 1998 и 1999 гг., в то время как потребление (включая импорт) и государственные инвестиции толкали рост, большая часть которого опира- лась на неустойчивые уровни внешнего заимствования, впоследствии инвестиции (как частных, так и государственных) предприятий и внешний баланс сыграли ключевую роль. Таблица 1.1. Динамика ВВП по расходным компонентам 1996-2001 1998-99 2000-01 ВВП, Годовой рост % 5.6 2.9 5.4 Инфляция, декабрь-декабрь, % 21.2 28.4 6.7 ВВП при текущ.ценах, % от общей суммы 100 100 100 1. Баланс средств -10 -18 -3 ­ Экспорт товаров и услуг 38 39 39 ­ Импорт товаров и услуг 48 58 42 2. Потребление 91 101 85 ­ Госуд.потребление 18 18 19 ­ Частн.потребление 73 83 66 3. Инвестиции 19 17 18 ­ Госуд.инвестиции 7 9 7 ­ Предприятия 9 6 10 ­ Изменение в запасах 3 2 2 Справочно: Внутренние Валовые Сбережения 9 -1 15 Источники: Нацстатком и расчеты сотрудников Всемирного банка. 2. В этом отношении, фискальная корректировка, проведенная за период 1999-01 гг., когда общий дефицит правительства был сокращен с 11 до 5 процентов ВВП, не выглядит направленной на сжатие. В более ранних аргументах указывалось на то, что есть риск потери набранного темпа роста, если заниматься корректировкой в расходах, и особенно, если сокращать государствен- ные инвестиции. Данное заключение все еще может быть верным на среднесрочную перспекти- ву, если ключевые проекты будут продолжаться неоправданно задерживаться, однако, немедлен- ные последствия пока себя не проявили. 3. В равной мере важным являлся прогресс в корректировке крупного квази-фискального дефици- та с 16 до 7 процентов ВВП в течение того же самого периода посредством увеличения тарифов на энергию. Похоже, что и такое преобразование не замедлило экономику, несмотря на то, что в 52 начале 2000 года выдвигались аргументы, что деятельность энергоемких видов отраслей будет задета относительно высокими ценами. 4. Коротко говоря, имеется достаточно оснований верить в то, что серьезная работа по фискальным, квази-фискальным и внешним преобразованиям с 1999 года, вместе с осуществлением структурных мероприятий в таких областях, как энергетика и банковское дело, увеличили доверие отечественного инвестора и улучшили общие эко- номические показатели. Действительно, неопределенность экономических условий, которая превалировала после регионального финансового кризиса в середине 1998 года, требовала, что- бы экономике был послан сильный сигнал, что власти действительно хотят обуздать фискаль- ную несбалансированность. 5. Однако, все еще необходимо добиться прогресса в продвижении республики на по- зиции устойчивого роста. Ожидается, что поддерживать рост будет намного тяжелее на протяжении нескольких предстоящих лет, так как условий, которые стимулировали рост 1996- 2001 гг. ­ государственные инвестиции и потребление (включая импорт) ­ больше нельзя ждать в среднесрочной перспективе. Особенно тревожным является то, что показатели экс- порта были чрезвычайно слабыми и частные инвестиции (поступающие с частных, нежели государственных предприятий) были незначительными. Также, несмотря на улучшившуюся ситуацию в области сбережений, финансовое посредничество еще слабо. В то время как рост в течение периода 2000-01 гг. был более сбалансированным, чем в предыдущие годы, все же в нем было недостаточно экспортной составляющей и динамизма частных инвестиций (см. Рис. 1.1). Рисунок 1.1.Кыргызская Республика: Экспорт, инвестиции, и сбережения, 1993-2001 гг 53 6. До тех пор, пока не будут созданы достаточные предпосылки для экспорта и частных инвестиций, экономическая деятельность в среднесрочной перспективе будет, в основном, определяться гло- бальными или региональными условиями, и случайными промежуточными событиями, нежели силой здорового производственного сектора. Что еще более важно, негативный тренд в экспорте уже проглядывается, так как ожидается, что запасы золота на руднике Кумтор существенно сокра- тятся к 2008-10 гг., резко сокращая общий объем экспорта. Ясно, что реформы в сельскохозяй- ственном секторе, если они будут продолжаться в духе завоевания позиций в повышении произво- дительности, вероятно смогут послужить основой для позитивного тренда ВВП и роста экспорта, однако, такой тренд будет относительно небольшим и может даже не компенсировать предугады- ваемое сокращение экспорта золота. То же самое можно сказать в отношении работы по улучше- нию инвестиционного климата для МСП, что является значительно важным для обеспечения заня- тости и неуклонного роста. В дополнение к этим усилиям, власти должны сосредоточиться на при- влечении инвестиций в крупномасштабные отрасли, такие как гидроэнергетика и горнорудный сектор, там где экономический потенциал Кыргызстана является значительным. 7. 2002 год представляет из себя хороший пример того, как кыргызская экономика может покач- нуться из-за неожиданных событий: рост ВВП резко замедлился (и в общей сложности даже на- ходится в стагнации) из-за оползня, парализовавшего добычу золота, а также благоприятные климатические условия года привели к падению спроса на электроэнергию (т.е. водные услуги) в соседних странах. Признаки оживления промышленной деятельности (кроме той, которая свя- зана с золотом и электроэнергией) в этом году, впервые за десятилетие, являются воодушевляю- щими, но этого все же недостаточно для успокоения, когда два более крупных вида деятельности поражены внешними шоками. 8. Фискальная политика способствует экономическому росту, основанному на экспор- те и частных инвестициях. На основе опыта предшествующих 5-6 лет в Кыргызской Респуб- лике, в данном документе, Обзор государственных расходов, приводятся аргументы в пользу того, что неустойчивая фискальная и квази-фискальная политика сдерживает рост, и таким образом, играет на ухудшение показателей в отношении бедности. Общая канва обсуждений в документе будет идти вокруг того, что дефициты следует держать в разумных пределах, соблюдение требо- ваний, связанных с налогами, должно быть упрощено, раздражающие налоги должны быть отме- нены, а несколько базовых государственных услуг должны предоставляться на хорошем уровне. Это ставит задачу замены государственных инвестиций и других прямых видов вмешательств как основных фискальных инструментов содействия росту, обеспечивавших благоразумное эко- номическое управление, а также внедрение политики налогообложения, содействующих разви- тию частного сектора. B. Основные Факторы Бедности 9. Высокий уровень бедности в Кыргызской Республике (около половины населения живет в абсо- лютной бедности) также ставит особую задачу перед политикой государственных расходов в Кыргызской Республике. Рост сам по себе может сделать многое для смягчения беднос- ти, в особенности, если он основан на разумной макроэкономической политике (вклю- чая соответствующий обменный курс и устойчивые показатели дефицита), как это было указано в аналитическом отчете, недавно подготовленным Национальным ста- тистическим комитетом и Всемирным банком16. Рис. 1.2 ниже иллюстрирует основания 16Кыргызская Республика, Расширение роста в пользу бедных, Отчет No. 24638­KG, 23 августа 2002 г. 54 для таких выводов и заключений. Среднее реальное потребление самых бедных 40 процентов населения росло вместе с ВВП даже на фоне падения социальных расходов. Но здесь не имеется ввиду, что социальные расходы (в данном случае они включают расходы на здравоохранение, образование, социальную защиту и пенсии) не играли роли в смягчении бедности, скорее, это говорит о том, что только от устойчивого повышения общего уровня доходов и производства можно ожидать существенного влияния на сокращение бедности (т.е. снизить ее, а не смягчить). Рисунок 1.2.Потребление, ВВП, и социальные расходы, 1996-2001 гг. (на душу населения в постоянных ценах 1996 г.) Источник: Расчеты сотрудников на основе данных Министерства финансов, Социального фонда и документа Кыргызская Республика, Расширение роста в пользу бедных, Отчет No. 24638­KG. Социальные расходы включают в себя здравоохранение, образование, пенсии и сеть социальной защиты. 10. Социальным расходам принадлежит важная роль в смягчении бедности и в предотвращении риска скатывания домохозяйств в бедность. Однако это может быть достигнуто только посред- ством сосредоточения на базовой сети социальной защиты, первичном уровне здравоохране- ния и образовании. 11. Соответствующая расходная политика по смягчению бедности должна сосредоточиться в пер- вую очередь на предотвращении того, что болезни или недостаток образования могут привести к "декапитализации", сокращая таким образом возможность впоследствии выбраться из беднос- ти. В зависимости от наличия финансовых средств расходная политика могла бы позже сосредо- точиться на помощи бедным в обеспечении потребления минимального количества калорий и достаточного отопления зимой, предоставлении грантов для обеспечения водопроводом и ка- нализацией самых бедных домохозяйств или дополнять основные программы по здравоохране- нию или образованию в виде кампаний по улучшению питания или вакцинации. 12. Оставшаяся часть данной главы посвящена основным характеристикам бедности, которые дол- жны быть учтены разработчиками политики в ходе подготовки системы мероприятий социаль- ной политики. Обсуждение в отношении того, как образование, здравоохранение, социальная защита и пенсии могут смягчить бедность или сократить риск скатывания в бедность, представ- лено в соответствующих главах Тома II. 13. В самом последнем осуществленном анализе бедности говорится о том, что, в широком смысле, деятельность по смягчению бедности должна: (1) иметь весьма серьезную региональную направ- ленность; (2) быть сосредоточена на детях; (3) показать способность приспосабливаться к стре- мительным изменениям в обстоятельствах; и (4) обеспечить доступ к базовым услугам. 55 Таблица 1.2. Абсолютная бедность в Кыргызской республике, 2001 г. Мера благосостояния Черта бедности, Уровень бедности Глубина бедности сом Крайн. Абсол. Крайн. Абсол. Крайн. Абсол. Расходы на душу населения 4510 7491 13.5 47.6 2.7 13.9 Потребление на душу населения 4648 6975 24.7 56.4 5.3 17.2 Потребление на душу с корректировкой на эквивалентный размер семьи 4648 6975 14.6 45.0 2.7 11.7 Источник: Кыргызская Республика, Расширение роста в пользу бедных, Отчет No. 24638­KG, 23 августа 2002 г. Социальная политика и расходы должны иметь серьезную региональную направлен- ность. Столица республики город Бишкек и прилегающая к ней Чуйская область в значитель- ной степени не так бедны по сравнению с остальной частью страны, тогда как Нарынская об- ласть является самой бедной областью, и похоже, отстает от всех остальных областей. Есть в три раза большая вероятность того, что домохозяйство в Нарынской области окажется бедным, по сравнению с городом Бишкек или Чуйской областью. Эта разница явно оправдывает региональ- ный фокус стратегии сокращения бедности. Выводы и заключения, представленные в Главе 6 Здравоохранение о Образование) и Главе 7 (Межправительственные финансы), говорят о том, что пройдет большой период времени, прежде чем социальные расходы станут отражать этот принцип. Социальная политика и расходы должны быть сосредоточены на детях и инвалидах. Бедность растет в зависимости от размера домашнего хозяйства, наличия в семье детей дош- кольного возраста, и наличия инвалида (после контроля региона и других ключевых факторов). Следует заметить, что демографически Кыргызская Республика является молодой страной (око- ло 37 процентов населения составляют дети), хотя 10 процентов ее населения находится в пен- сионном возрасте. Выводы, представленные в Главе 6, говорят о том, что основная часть соци- альных расходов направляется на пожилых и на безадресные квази-фискальные субсидиии; а расходы на здравоохранение имеют явный уклон в сторону крупных больниц. Социальная политика должна приспособиться к высокой степени нестабильности потребления. Домашние хозяйства имеют высокую подверженность к шокам и ограниченную способность сгладить потребление. Высокая нестабильность потребления заставляет домашние хозяйства, даже в самом богатом квинтиле, сталкиваться с временной бедностью. Действительно, около 11 процентов домашних хозяйств в самом богатом квинтиле в 1998 году испытали серьез- ные удары и опустились на два квинтиля или даже ниже к 2001 году. Необходимо найти механизмы для улучшения жилищных условий бедных. Бедные имеют плохое состояние здоровья и живут в плохих санитарных условиях, имеют ограни- ченный доступ к водопроводной воде, центральной канализации, внутренним туалетам, и испытывают недостаток в надежных источниках электроэнергии и отопления. Большой квази- фискальный дефицит (Глава 3) растрачивает ограниченные ресурсы, которые могли бы использоваться в виде субсидий для обслуживания беднейших (в основном сельских) райо- нов страны. 14. Как будет проиллюстрировано в дальнейших главах (более детально в Томе II), власти столкну- лись с существенной задачей реструктуризации ключевых видов социальной политики (в здра- воохранении, образовании, социальной защите, и пенсиях). Они должны будут это делать в са- мую первую очередь не только для того, чтобы эти сектора смогли разработать динамическую общую структуру предложения (т.е. реструктуризироваться и стать эффективными), но также чтобы они могли выполнять основные задачи смягчения бедности. 56 C. Заключение 15. Опыт прошлых 3 лет говорит о том, что фискальные и квази-фискальные преобразования со- действовали оживлению роста, а не были факторами его задержки, как это утверждалось ранее. Поэтому, имеется довод в пользу осуществления хорошо спланированного перехода в области фискальных инструментов к таким, которые обеспечивали бы рост: уход от практики крупных государственных инвестиций и распыления вмешательства, и движение в сторону обеспечения соблюдения налоговых требований, а также эффективного предоставления нескольких базовых государственных услуг. Имеется также довод в пользу того, чтобы социальные расходы обеспе- чивали смягчение бедности (даже если они не будут ее сокращать), и свели риск перехода семей в бедность к минимуму. 16. Такой переход должен произойти вместе с необходимым перераспределением государственных расходов. По мере того, как постепенно будут ликвидироваться экономические вмешательства, ресурсы, прежде всего, должны высвобождаться для частных инициатив, но также для более су- щественных усилий по сохранению базовой инфраструктуры, предотвращения эрозии ключе- вых активов (образование или доступ к электричеству) и эффективного обеспечения несколь- ких базовых социальных программ. 17. В разработке социальных вмешательств, совсем недавно проведенный анализ бедности говорит о том, что политики должны обеспечить: (1) серьезную региональную направленность (напр., фокус на самые бедные регионы); (2) серьезную сосредоточенность на детях; (3) способность приспосабливаться к стремительным изменениям в обстоятельствах; и (4) доступ к базовым ус- лугам. 57 2. ФИСКАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В 1990-Х A. Меняющаяся Роль Государства 1. Разрыв с наследием центрального планирования: 1991-1996 гг. 18. В течение первых лет независимости, Кыргызская Республика боролась с существенной потерей трансфертов, корректировкой цен на нефтепродукты, и резким сокращением налоговых сбо- ров. Только потеря трансфертов сократила доходы на половину между 1991 и 1992 гг. Однако, институциональной катастрофы удалось избежать в 1992 г. в силу того, что расходы были снача- ла профинансированы через внутренний кредит (т.е., инфляцию), и затем быстро произошел переход на финансирование извне на основе согласованных действий по привлечению донор- ской помощи. 19. Усилия по разграничению роли государства в соответствии с требованиями рыноч- ной экономики начались почти немедленно и привели к значительной реструктури- зации расходов. Во-первых, между 1992 и 1994 гг., власти ликвидировали основную часть суб- сидий и сократили чистое кредитование из бюджета предприятий и сельского хозяйства. К кон- цу 1996 г, чистое кредитование из бюджета было минимальным ­ кроме выборочной поддержки инфраструктурных предприятий и частных хозяйств через программу государственных инвес- тиций. Во-вторых, имели место несколько попыток урезания фонда заработной платы ­ сначала посредством массовых сокращений в государственном секторе, затем через сокращения зара- ботной платы, что привело к общему сокращению фонда заработной платы на 2 процентных пункта от ВВП между 1991 и 1996 гг. (Таблица 2.1). 20. В функциональном разрезе, описанные выше усилия привели к соответствующему сокраще- нию расходов в сельском хозяйстве (6 процентных пунктов от ВВП между 1990 и 1996 гг.), а также в других видах экономической деятельности (8 процентных пунктов от ВВП за тот же самый период). Здравоохранение и образование отражают общие колебания в фонде заработ- ной платы, с увеличениями в 1994 г., но с общим сокращением примерно на 2 процентных пункта между 1991 и 1996 гг. Расходы на социальную защиту и пенсии немного сократились на протяжении 1994 г., а затем увеличились. Данное увеличение после 1994 г. частично отражало введение новой системы социальной защиты (т.е. единое ежемесячное пособие), но, в основ- ном, это произошло из-за использования пенсионной системы для смягчения влияния рест- руктуризации предприятий и правительства через ранний выход на пенсию. Общий объем расходов оставался на уровне около 38 процентов от ВВП в течение 1991-95 гг., так как сокра- щения были компенсированы растущим объемом программы государственных инвестиций (Таблица 1.1). 21. Результаты сокращения расходов и реформ (а также более широких экономических реформ) проявились в бюджетной отчетности 1996 года. Общий объем расходов упал на полные 8,6 про- центных пункта от ВВП ­ до 30 процентов от ВВП ­ в 1996 г., поддерживаемый возобновлением роста и стабилизацией общей макроэкономической ситуации. Сокращения довели общий фис- кальный дефицит до уровня однозначных цифр, хотя он все же был довольно высок, составляя около 9 процентов от ВВП. Налоговые поступления, включая отчисления от заработной платы, стабилизировались на уровне около 17 процентов от ВВП. 58 Таблица 2.1. Кыргызская Республика: Ключевые экономико-фискальные показатели, 1990-96 гг. 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Государственный бюджет (доля ВВП) Поступления и гранты, в том числе ... 39.7 20.5 24.0 25.8 21.9 20.6 Налоговые поступления ... 17.5 14.5 13.9 13.6 15.0 12.7 Социальные отчисления ... 4.1 4.0 0.0 5.0 5.1 4.6 Неналоговые и капитальные отчисления ... 18.1 2.0 1.3 4.2 1.1 1.1 Гранты ... 0.0 0.0 8.6 2.5 0.3 0.9 Расходы (экономическая классификация), в т.ч. ... 35.2 38.4 38.4 37.6 38.3 29.8 Текущие (кроме процентов) ... 29.8 23.7 28.4 27.8 29.7 24.3 Зарплата и оклады ... ... ... 5.2 8.1 7.8 5.7 Уплата процентов ... 0.0 0.5 0.7 0.2 0.4 1.2 Капитал ... 1.3 2.4 0.5 4.9 4.8 3.8 Внутренние капитальные вложения (кроме ПГИ) ... ... ... 0.5 1.0 1.0 0.7 Внутреннее финансирование ПГИ ... ... ... 0.0 0.0 0.0 0.0 Зарубежное финансирование ПГИ ... ... ... 0.0 3.9 3.8 3.2 Чистое кредитование ... ... 7.8 8.8 4.7 3.4 0.4 Расходы (некоторые функции) ... 35.2 38.4 38.4 37.6 38.3 29.8 Образование 7.6 6.0 5.0 4.2 6.1 5.7 4.4 Здравоохранение 3.7 3.1 2.9 2.6 3.5 3.4 3.0 Соцобеспечение и соцстрах ... 10.8 8.6 8.6 8.1 12.5 10.5 С/х., лесн. х-во, рыболовство и охота 6.6 2.9 3.3 2.2 0.7 0.9 0.7 Транспорт и связь 0.8 0.7 0.6 0.6 0.5 0.6 1.6 Другие экономические вопросы 8.4 3.8 1.6 1.3 0.4 0.2 0.6 Фискальный баланс Денежный дефицит ... 4.5 -17.9 -14.4 -11.8 -16.8 -9.3 Основной внутренний дефицит (в. т.ч. проценты и ПГИ) ... 4.5 -17.4 -13.8 -7.5 -13.1 -4.9 Статьи меморандума: Реальный рост ВВП (%) ... -8.2 -14.1 -15.5 -20.1 -5.4 7.1 Инфляция (% с декабря по конец периода, ИПЦ) ... ... 2,032.7 929.9 62.1 32.1 34.8 Долларовый ВВП на душу населения (при среднем обм. курсе) ... ... 503.0 234.0 244.0 325.0 392.0 Примечание: Государственный бюджет включает в себя центральный и местный бюджеты, а также включает иностранное финансирование программы государственных инвестиций и операции Социального фонда, которые стали внебюджетным фондом в 1991 г. Источники: Кыргызские власти; Расчеты сотрудников Всемирного банка 2. Региональный и Внутренний Кризис; Ответная Политика: 1998-2001 гг. 22. Период относительной экономической и фискальной стабильности продолжался только два года (с 1996 до начала 1998 г). Счет внешних операций, который улучшился существенно после появления в потоке золоторудного месторождения Кумтор в 1997 г., ухуд- шился в начале 1998 года из-за увеличения в потреблении и прочем импорте. Он ухудшился далее с падением в двух крупнейших видах экспорта (золота и электроэнергии/водных услуг). Региональный кризис в августе еще более ухудшил торговый баланс, и заставил провести серьез- ную корректировку реального обменного курса. 23. Внешние удары пришлись по различным секторам, в особенности, по энергетическому и банковс- кому. Убытки в энергетическом секторе увеличились в силу зависимости от экспортных поступле- ний, которые покрывают затраты на внутреннем рынке. Государственная газовая компания, опутан- ная неэффективными схемами политики и управления (которая продолжает оставаться таковой), была в не состоянии оплатить свой импорт и обанкротилась в конце 1998 года ­ потянув за собой два крупнейших коммерческих банка страны. Короче говоря, внешние и внутренние трудности в 1998 году нанесли суровый урон фискальной позиции властей, как это можно увидеть в Таблице 2.2. 59 Таблица 2.2. Кыргызская Республика: Ключевые экономико-фискальные показатели, 1997-2001 гг. 1997 1998 1999 2000 2001 предв. Государственный бюджет (доля ВВП) Поступления и гранты, в том числе 20.4 22.2 20.4 18.5 20.4 Налоговые поступления 12.5 14.2 12.2 11.7 12.4 Социальные отчисления 4.2 4.2 3.6 3.3 3.3 Неналоговые и капитальные отчисления 2.6 2.9 3.6 2.5 3.7 Гранты 0.6 0.6 0.6 0.9 0.8 Расходы (экономическая классификация), в том числе 29.3 33.5 320 28.1 26.2 Текущие (кроме процентов) 23.9 25.3 19.9 18.6 20.4 Заработная плата и оклады 5.3 6.2 4.6 4.4 4.9 Уплата процентов 1.7 2.1 3.0 2.2 1.7 Капитал 3.8 6.6 9.5 7.8 5.3 Внутренние капитальные вложения (кроме ПГИ) 0.7 0.9 1.1 0.9 0.3 Внутреннее финансирование ПГИ 0.0 0.0 0.0 0.4 0.6 Финансирование ПГИ из-за рубежа 3.1 5.7 8.4 6.5 4.4 Чистое кредитование -0.1 -0.5 -0.4 -0.5 -1.1 Расходы (некоторые функции) 29.3 33.5 32.0 28.1 26.2 Образование 4.2 4.2 3.4 3.3 3.5 Здравоохранение 3.3 2.9 2.7 2.0 1.8 Социальное обеспечение и соц. страхование 9.2 8.6 7.5 6.1 6.3 Сельское, лесное хозяйство, рыболовство и охота 0.8 1.4 1.5 1.7 1.8 Транспорт и связь 2.0 3.3 5.4 4.5 2.5 Прочие экономические вопросы 1.1 0.9 0.4 0.2 0.3 Фискальный баланс Денежный дефицит -9.1 -9.5 -11.0 -8.8 -5.0 Основной внутренний дефицит (в т.ч. проценты и ПГИ) -4.3 -1.7 0.4 -0.1 1.0 Статьи меморандума: Реальный рост ВВП (%) 9.9 2.1 3.7 5.4 5.3 Инфляция (% с декабря по конец периода, CPI) 13.0 16.8 39.9 9.6 3.7 Долларовый ВВП на душу насел. (при средн. обмен. курсе)374.0 340.0 255.0 279.0 308.0 Источники: Кыргызские власти; расчеты сотрудников ВБ. 24. Что еще более важно, реальное обесценение валюты существенно повлияло на спо- собность республики нести долговое бремя. Как и в предыдущие годы, общий дефицит фи- нансировался, в основном, за счет внешних источников (например, грантов, задолженностей перед иностранными кредиторами, и новыми заимствованиями). Несмотря на то, что внешние заимствования правительством осуществлялись на почти исключительно высоко льготных ус- ловиях с 1997 года, крупные фискальные дефициты на протяжении 1990-х, вкупе с сокращением ВВП в долларах, и экспорта после шока 1998 года, вылились в значительное бремя долга в конце 1990-х. 25. В условиях значительного давления долгового бремени, фискальная политика была особенно жесткой в течение трех лет после регионального финансового кризиса. Ос- новная часть преобразований была выполнена за счет текущих расходов, которые были резко уменьшены в 1999 г., и были снижены далее в 2000 г. По сравнению с тем, что было в начале 1990- х, теперь трудно было найти неуместные или высоко неэффективные статьи расходов. В резуль- тате, сокращения, в основном, прошли за счет всеобщего сжатия заработной платы и пенсий. Сокращения в фонде заработной платы оказались особенно вредными, так как это не сопровож- далось сокращением штатов ­ кроме тех, кто являлся государственными служащими, которые составляли менее 10 процентов занятых в правительстве. Сокращения в заработной плате, по- этому, наиболее суровым образом затронули оплату труда в здравоохранении и образовании, 60 так как эти сектора не только составляли основную часть работников государственного сектора, но и были значительно неподготовлены к проведению преобразования/ рационализации штата и объектов. Между 1998 и 2001 гг., расходы на образование, как доли ВВП, были сокращены на 16 процентов, а на здравоохранение ­ почти на половину. 26. Пенсионная реформа прошла на более комплексной основе, включая меры по повышению пенсионного возраста на три года на протяжении девятилетнего периода. Эти меры находятся все еще в процессе реализации. Возможности для ранней отправки на пенсию были исчерпа- ны, а уровни пенсий заморожены в 1998 году, когда наблюдался инфляционный пик. К сожале- нию, сокращение пенсионных расходов произошло вместе с пересмотром пенсионной фор- мулы, сократившим ее компонент смягчения бедности. Это означало, что более высокие уров- ни пенсии восстановились быстрее, после того, как были сняты ограничения на индексацию в 1999 году (Рис. 1.1). Задолженности по заработной плате, пенсиям и также другие задолженно- сти, которые расцвели пышным цветом в 1998 году, были обычным делом почти до середины 2002 года. Рисунок 2.1.Кыргызская Республика: Тренды в реальной заработной плате и пенсиях, 1993-2002 гг. Источники: Министерство финансов; Расчеты сотрудников Всемирного банка. 27. Капитальные расходы также были сокращены в 2001 году, что, вместе с более ранни- ми преобразованиями, позволило свести фискальный дефицит до уровня ниже 5 про- центов от ВВП к концу 2001 года. В то время как работа по приоритетизации сокращения расходов была проведена параллельно с серьезной приверженностью принципам Комплексных основ развития (КОР) ­ эта работа выделила несколько проектных предложений, которые были признаны как несоответствующие и финансирование которых составило бы минимальную ве- личину. Таким образом, основная часть преобразования ПГИ должна была быть реализована по- средством сокращения выделения кредитных средств по всем проектам. Это, и нарушение адми- нистративной работы, которое произошло в результате необходимости перевода управления ПГИ из Госкоминвеста в Министерство финансов (Минфин), привело к серьезному нарушению в реализации проектов, неоправданно отодвигая сроки, когда большинство проектов в портфе- ле правительства начали бы окупаться. Как показано ниже во Вставке 2.1, стратегия в отношении долга не только учитывала проведение фискальных преобразований (и сокращением ПГИ), но также основывалась на усовершенствованном потенциале управления долгом (на основе под- держки МВФ и правительства Швейцарии). 61 Вставка 2.1 Развитие и Стратегия Долга К концу 2000 г., стало ясно, что номинальная стоимость долга государственного сектора и его чистая текущая стоимость (ЧТС) достигли неустойчивых уровней. ЧТС долга была эквивалентна 506 процентов доходов, что было намного выше эмпирически устойчивого порога в 280 процентов. До реструктуризации, бремя обслуживания долга государственного сектора было большим, на уровне оцениваемом в 31 процент от доходов (Таблица 2.3). Таблица 2.3. Кыргызская Республика: Показатели долга, 1993-2001 гг 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Государст. внеш. долг, запас Млн. долл. США (вкл. МВФ) 317.0 435.0 617.5 750.3 926.2 1,115.0 1,326.4 1,403.1 Как доля ВВП 29.8 39.3 41.4 41.1 52.4 67.7 106.2 102.4 Общ. сумма обслуж. госдолга Млн. долл. США (вкл. МВФ) 4.5 18.6 95.8 75.9 43.4 55.8 53.4 77.6 Процент доходов центр. бюджета 2.7 9.2 39.2 27.6 15.8 19.5 26.4 31.1 Источник: Международный Валютный Фонд. Кыргызские власти в 2001 году официально приняли стратегию сокращения долга, получившую поддержку со стороны двусторонних кредиторов. Стратегия сокращения долга построена на двух основных предпосылках: (1) постоянного проведения фискальных преобразований до 2005 года, включительно; (2) серьезное движение в сто- рону реструктуризации текущего профиля обслуживания долга; (3) работа по приватизации крупных инфраструктур- ных предприятий (включая телекоммуникационные и энерго-распределительные предприятия). Эта работа была под- держана Парижским Клубом (ПК) в начале 2001 года и начале 2002 года, посредством потока ослабления долгового бремени на нельготных (Хьюстоновских) условиях. Данная договоренность освободила страну от около 95 млн. долл. США, составлявшей сумму обслуживания долга с 2002 по 2004 гг. (сумма обслуживания долга была сокращена со 101 млн. долл. США до 5.6 млн. долл. США).17 Соглашение с ПК о реструктуризации долга не поменяло суммы внешнего долга. Поэтому, фискальное бремя внешнего долга остается неустойчивым и делает необходимым постоянное проведение фискальных преобразований. Однако, соглашение с ПК включало оговорку доброй воли, согласно которой в будущем потенциально могут состоять- ся операции с акциями на льготных условиях. B. Адекватность Прошлых Фискальных Преобразований 28. Размер и объем кыргызского правительства изменились значительно за прошедшее десятилетие.17 Сводный объем правительственных расходов, взятый как доля ВВП, рассмат- риваемый в качестве условной меры измерения размера правительства, в Кыргызской Республи- ке сократился с 39 процентов от ВВП в 1992-93 гг. до 28 процентов в 2000 г.18 Такое преобразо- вание, если считать его устойчивым, повысило соответствие между уровнями расходов в Кыр- гызской Республике и его общим доходом на душу населения19 с позиционированием размера кыргызского правительства ближе к регрессионной линии 16 стран в Европе и Центральной Азии (ЕЦА) (Рис. 2.2). Действительно, ожидается, что к концу 2002 года Кыргызская Республика будет вполне укладываться в саму линию графика в основном из-за прогресса в уровне доходов. 17Остается около 42 млн. долларов по обслуживанию двухстороннего долга со странами ­ не членами Парижского Клуба, половина из которых принадлежит одному коммерческому кредитору, для которого страной подбираются рав- ные процедуры. 18Расходы при этом включают в себя государственный и местный бюджеты, а также Социальный фонд (самый крупный внебюджетный фонд). Данные не включают в себя квази-бюджетные операции и другие внебюджетные средства по которым нет данных. 19Мы использовали долларовый ВВП как замещение дохода. Если бы вместо этого использовался ВВП, рассчитанный на основе Паритета покупательной способности (ППС), выражаемый в долларах, то тогда Кыргызская Республика уже была бы на регрессионной линии (т.е., ее уровень расходов и доходов соответствовал бы другим странам региона). Однако, ВВП по ППС по Кыргызской Республике еще не учитывает резкого падения обменного курса в течение 1999- 2000 гг. и, таким образом, завышает истинный расходный потенциал кыргызской экономики (см. Приложение 1). 62 Рисунок 2.2.Связь государственных расходов и дохода на душу населения в некоторых европейских и центрально-азиатских странах, 2000 г. Источники: МВФ; Показатели мирового развития, Расчеты сотрудников Всемирного банка. 29. Тем не менее, дефициты в Кыргызской Республике находятся на более высоком уровне, чем в других странах региона ­ на уровне 5,3 процента от ВВП в 2002 году, что все еще неустойчиво с точки зрения долга. Поэтому, существует дальнейшая потребность в корректировке расходов как доли ВВП, в увеличении уровня сбора поступлений или же в комбинации этих двух мер. Варианты осуществления преобразований обсуждаются в среднесрочной программе, описывае- мой в Главе 4, ниже. 30. Прогресс в отношении выравнивания уровней расходов с уровнями расходов в других странах региона дает хорошую информацию о прошлом процессе преобразований. Как проиллюстрировано в Рис. 1.3 ниже, корректировки в Кыргызской Республике выглядят уме- ренными, если их измерять в долях ВВП. 10 процентная корректировка размера кыргызского правительства за 1990-е годы не было чем то необычным в контексте СНГ, где среднее сокраще- ние составило около 23,1 процента ВВП20. Самые крупные сокращения в расходах как доли ВВП имели место в Таджикистане, Грузии, Азербайджане, Казахстане, и Армении21. 31. Тем не менее, корректировка уровней расходов в Кыргызской Республике была заметна, если измерять его в долларах США (как замены реального уровня расходов) с сокращением свыше 90 процентов между 1991 и 2000 гг. Изменения в долларовом выражении в Кыргызской Республике были немного выше чем в Грузии, и были одинаковы с Молдовой. Они были намного больше, чем в Армении, Казахстане, и Азербайджане, где раннее оживление, вероятно, должно было сде- лать корректировку в расходах менее болезненной как процент от ВВП и менее заметной в дол- ларах США. В Азербайджане, расходы (измеренные в долларах США) увеличивались неуклонно с 1995 года, тогда как в Казахстане они увеличивались с 1995 по 1998 гг., а также снова в 2000 году. В противоположность этому, Кыргызская Республика сокращала свои долларовые расходы на душу населения каждый год, начиная с 1995 года. Ни одна страна не может сравниться с умень- шением доходов в долларовом выражении, которые прошли в Таджикистане, где эти расходы 20См. Асад Алам и Марк Сандберг, Декада фискального переходного периода, Всемирный Банк, Mай 2002 г. 21Первоначальный уровень расходов был близок к 45 процентам от ВВП, так как данные по отобранному кругу стран не вполне сравнимы. См. Санджив Гупта, Люк Лерут, Луис де Мелло, и Шамит Чакаварти, Экономики переходного периода: насколько целесообразен размер и масштаб правительства?, Рабочий документ МВФ, 2001 г. 63 свернулись вообще в связи с конфликтами и гражданской нестабильностью. Преобразование в Кыргызской Республике, однако, имеет свои слабые стороны ­ такие как появление квази-фис- кальных дефицитов, как это отражено в Главе 3 ниже. Рисунок 2.3.Преобразования в государственных расходах некоторых стран СНГ в 1990-х. Примечание: Изменение в соотношении объема расходов в ВВП измеряется как разница между уровнями 2000 и 1991 гг. (см. сноску 4). Изменения в долларовых расходах измеряются как соотношение расходов 2000 и 1991 гг. в долларах США. Источники: Последние экономические события, МВФ; Показатели мирового развития, и расчеты сотрудников Всемирного Банка. C. Заключения 32. За последнее десятилетие Кыргызская Республика существенно скорректировала свой уровень и структуру расходов. Существующий уровень расходов в стране соответствует показателям ряда стран СНГ со схожими характеристиками, но мог бы быть улучшен средством повышения ВВП. В этом отношении, проводимая в стране работа по преобразованиям могла бы значительно выиг- рать от более высокого прогресса в оживлении хозяйственной деятельности (и уровня ВВП), вывода бизнеса в официальный сектор, и работы по монетизации платежей и деловых операций (т.е. постепенная ликвидация бартера и зачетов). Такие выгоды могли бы появиться и в форме более высокого сбора доходов, во избежание необходимости следующих сокращений расходов. Эти доходы сократят уровень расходов по отношению к ВВП, так как некоторые статьи расходов должны расти медленнее, чем экономика в целом. 33. Фискальная позиция республики, однако, еще не вышла на устойчивый уровень и, как показал опыт 1997-1998 годов, уровень расходов может бесконтрольно увеличиваться в условиях внеш- него экономического шока. Ключевой угрозой (описанной в следующей главе) является масш- таб квази-фискальных операций и потенциальный перелив в бюджет убытков государственных предприятий. Дополнительные риски проистекают из хрупкости самого процесса роста, а также из возможности того, что усилия по содействию формализации экономической деятельности и монетизации большей части операций могут быть пущены под откос или же просто не быть достаточно настойчивыми. Отмечается также давление в направлении более высокого уровня расходов или осуществления проектов по крупной инфраструктуре как это было в начале 90-х. Это давление должно породить серьезные бюджетные ограничения. 64 3. КВАЗИ-ФИСКАЛЬНЫЕ ДЕФИЦИТЫ 34. За последнее десятилетие, власти почти полностью урезали финансирование государственных предприятий из внутреннего бюджета (т.е. бюджетные кредиты и субсидии). Более того, дела- лись попытки обеспечить прозрачность государственных решений в социальной сфере. Напри- мер, за последние три-четыре года Министерство труда и социальной защиты получало бюджет- ные ассигнования, предназначенные для компенсирования государственным предприятиям сто- имости ценовых скидок, предоставляемых льготным категориям потребителей. Однако суммы ассигнований значительно ниже истинной стоимости ценовых скидок, предназначенных для почти одной трети населения, ­ в дополнение к общему уровню низких цен. Поэтому, имеется существенные возможности для усиления последовательности между обещаниями, политичес- кими решениями и фактической способностью республики финансировать программы. 35. Более того, рамки политики, внутри которых ряду государственных предприятий приходится осуществлять свою деятельность, являются значительно искаженными, и все это вместе с недо- статочным уровнем инвестиций и существующими аспектами неэффективности, представляет серьезный риск для бюджета. Во многих случаях правительственная политика налагает значи- тельные социальные обязательства на ГП, обычно путем сохранения политики низких цен, не осуществляя при этом прямой компенсации. Данная глава приводит аргументы в пользу ликви- дации квази-фискальных операций в энергетическом секторе, и рекомендует улучшение мони- торинга финансовых результатов ГП и решения вопроса эндемических факторов, которые дела- ют их убыточными. Для рентабельных ГП более высокая степень финансового надзора была бы важной для обеспечения повышения их рентабельности и эффективности (а также перечисле- ний в бюджет дивидендов, и налогов). A. Квази-Фискальная Деятельность в Энергетическом Секторе 36. Недостаточный консенсус был достигнут для проведения преобразований в середине 1990-х. Вместо этого, власти смягчили воздействие от преобразований путем ослабления политики це- нообразования в сфере ключевых государственных услуг, таких как централизованное тепло- снабжение, газоснабжение, общественный транспорт, водоснабжение, орошение, и энергоснаб- жение. Учитывая эту квази-фискальную деятельность, социальная политика в целом стала безад- ресной и неприемлемой с точки зрения стоимости. Это было в особенности важно в период 1995-97 гг., когда стала наблюдаться некоторая усталость от реформ. 37. Электричество, которое является относительно изобильным источником энергии в Кыргызской Республике, было, вероятно, ключевым инструментом компенсации домашних хозяйств ­ после чего идут газо- и теплоснабжение, которые субсидируются в основном в Бишкеке и Оше. Кроме ценовых субсидий, данная компенсация приняла форму ценовых скидок, которые применялись в отношении одной трети населения до конца 2001 года. 38. И то, и другое, а также специальная правительственная политика поощрения пере- хода от газа к электроэнергии, привели к очень высокому уровню потребления (Рис. 3.1), которое, в свою очередь, потребовало более высокого объема ЭиТО и реабилита- ционных работ, которых, недостаточно капитализируемый сектор, вынести не мог. 65 Парадоксально, что в то время как затраты на отрасль росли (из-за всплеска в спросе), фактичес- кие расходы падали. Потребность в балансировании счетов при снижающихся поступлениях привели к сокращению всех расходов, включая фонд заработной платы и ЭиТО. Все это, и нару- шение целостности и эффективности системы выставления счетов и сбора поступлений, осно- ванных на широком применении тарифных скидок, привело к громадному увеличению техни- ческих и коммерческих потерь. Только тогда, когда сектор был разукрупнен в конце 2001 года, стало ясно, что потери составляли более 30 процентов от объема выработки. Рисунок 3.1.Кыргызская Республика: Развитие тарифов на электроэнергию и потребление домашних хозяйств, 1994-2002 гг Источники: Государственное агентство по энергетике; Расчеты сотрудников Всемирного банка. 39. Последовавшее ухудшение основных активов в энергетическом секторе подточило финансовое состояние сектора. В результате, энергетический сектор является непредвиденным обязатель- ством бюджета: в конечном итоге его придется выручать, как это было в 1998 году в случае с газом и сектором воздушного транспорта. Это может случиться, скорее всего, в годы выпадения обильных осадков, когда спрос со стороны Узбекистана и Казахстана на отпуск воды приведет к тому, что сектору придется платить за такое количество топлива, которое оно потребляет во время пикового спроса в зимний период. Нынешний год является годом, когда именно это и случилось. Рис. 3.1 показывает стоимость квази-фискальной деятельности, которая стала резуль- Рисунок 3.2.Кыргызская Республика: Оценка субсидирования электроэнергии и расходов как доли ВВП, 1994-2002 гг Источники: Государственное агентство по энергетике; Расчеты сотрудников Всемирного банка. 66 татом применения низких цен, а также технических и коммерческих потерь (Диаграмма в Ис- полнительном резюме включает только стоимость применения низких цен). 40. Валовая стоимость квази-фискальной деятельности возросла до 17 процентов от ВВП в 1999 году, однако была снижена до около 10 процентов от ВВП к 2002 году через серию корректировок в цене. Также осуществлялись структурные преобразования, в том чис- ле разукрупнение энергетического сектора с целью обеспечения финансовой и технической прозрачности, высокой ответственности руководства, и обеспечения хорошей нацеленности инвестиционных решений, направленных на потребности сектора. 41. Однако разукрупнение является лишь промежуточным изменением, нежели структурным пре- образованием. Как такового, от него нельзя ожидать улучшения ситуации в изначально недоста- точно капитализируемом секторе. Не произошло этого и в действительности, как это видно из Таблицы 3.1. Отсутствие кратковременного прогресса (и ухудшение самих показателей) объяс- няется, по крайней мере, двумя вилами факторов. Внешние факторы. За прошедшие 9 месяцев отрасль потеряла около 26 млн. долл. США в экс- портных поступлениях (или эквивалентную стоимость в форме критически важных затрат про- изводства, таких как газ и уголь). Данная потеря была в некоторой степени компенсирована уве- личением в 5 млн. долл. США во внутренних поступлениях за тот же самый период в силу повы- шения тарифов. К сожалению, не было достигнуто дальнейшего увеличения внутренних дохо- дов, полученных за счет осязаемого сокращения потерь. Ситуация со сбором оплаты также не улучшилась и поэтому не помогла в увеличении внутренней доходности. Напротив, уровень сбо- ра даже упал, однако такое падение уже ожидалось самим сектором и регулятивным органом, исходя из того, что уровни оплаты правительством, промышленностью, и коммерческими по- требителями в 2001 году были неустойчиво высокими (в значительной мере выше 100 процен- тов от суммы выставленных счетов). Ситуация с уровнем сбора оплаты с потребителей жилищ- ного сектора ухудшилась, но не намного. Внутренние факторы. Внутренние факторы, стоящие за этим кризисом были обострены: (1) высоким уровнем сбора натуроплаты и взаиморасчетов; (2) до некоторой степени путаницей, созданной новым институциональным укладом, который требует от новых компаний и прави- тельства прохождения по крутой "кривой обучения22"; и (3) серьезнейшими недостатками в на- логовой системе, таких как трудность списания безнадежной к взысканию дебиторской задол- женности, и отсутствие НДС в отношении населения, что превращается в дополнительное нало- говое бремя для сектора. 42. Отрасль явно переживает финансовый кризис аналогичный тому, с которым она столкнулась в 1998 году, т.е., кризис, глубоко коренящийся в резком сокращении внеш- него спроса. По сравнению с тем, что было в 1998 году, отрасль потеряла "влияние", которое предприятие размера "Кыргызэнерго" имело в отношении Правительства, когда Правительство само помогало ему в получении кредитов на закупку топлива на зиму. Теперь, вместо этого пред- приятия существуют более малые по размеру и независимые предприятия. 43. Ключевым результатом этого кризиса является то, что отрасль столкнулась с крупной пробле- мой потока денежных средств из-за драматически снизившегося объема экспорта летом 2002 года и необходимости закупки топлива на зиму. Если бы предприятия отрасли были бы платежеспо- 22Однако, во-первых, важно признать, что даже до разукрупнения отрасль не формировала достаточно денежных средств для покрытия консолидированного фонда заработной платы. Второе, большие задолженности, накопленные "Кыргы- зэнерго", были переведены на начальные балансы вновь созданных предприятий, тем самым почти автоматически создавая проблемы неплатежей. В третьих, внутриотраслевые задолженности почти автоматически выросли из-за за- вышенных внутриотраслевых цен относительно потребительских тарифов (наряду с другими факторами); над этой проблемой в настоящий момент и работает ГАЭ. 67 Таблица 3.1. Кыргызская Республика: Некоторые показатели по сектору снабжения электроэнергией, 2000-2002 гг. 2000 2001 2001 2002 Год Год 9 месяцев 9 месяцев Внутреннее потребление (кВт/ч) 7782 6524 4838 4771 Экспорт (кВт/ч) 3153 2208 2208 895 Внутренние доходы, млн.долл. США 43 51 41 46 Экспортные доходы, млн. долл. США 80 45 45 19 Средние тарифы выставленных счетов (центов США/кВт/ч) 0.6 0.9 0.8 1.1 Сбор (% от суммы выставленных счетов) 86% 93% 99% 87% Потери (% от выработки), в том числе 26% 37% 31% 38% Квартальные показатели 2001 2002 2001 2002 2001 2002 Квартал 1 Квартал 2 Квартал 3 Потери (% от выработки) 45% 38% 25% 30% 15% 20% Новые задолженности распредкомпаний перед передающей/генерирующей компанией, млн. сом ... 394 ... 155 .... -8 Уровень сбора 71% 64% 129% 104% 117% 117% Источник: Государственное агентство по энергетике и Расчеты сотрудников Всемирного банка собными, какой-либо коммерческий банк смог бы оказать промежуточную поддержку в покры- тии такого недостатка поступлений. Однако аудиторские отчеты с 1997 года представляли дос- таточно свидетельств в отношении низкой платежеспособности отрасли, а также завышенных реальных поступлений и прибылей, заявляемых самой отраслью. Такое завышение отчасти еще имеет место в силу существующих стандартов бухгалтерского учета, которые строго ограничи- вают создание резервов в отношении безнадежной задолженности, и отчасти в силу косвенного субсидирования, которое отрасль (генерирующее предприятие) должна предоставлять системе централизованного теплоснабжения. Также важно помнить, что экспортные поступления не формируют денежных средств для отрасли, они генерируются бартерными товарами в форме топлива, используемых на Бишкекской ТЭЦ, стоимость которых используется для перекрестно- го субсидирования внутренних тарифов. Недостаток поступлений в отрасли пока покрывался за счет роста задолженности по заработной плате, обслуживанию долга, налогам, а также дивиден- дам. Недавние договоренности с Казахстаном в отношении старой задолженности могут сделать вклад в смягчение существующей ситуации, но только на небольшую величину. 44. Необходимостьфундаментальногоизменения.Длятогочтобыфундаментальнорешитьструк- турные проблемы отрасли, власти должны продолжать заниматься вопросами: (1) высокой зависи- мости от экспортных поступлений для субсидирования внутреннего поступления; (2) широкого распространения практики бартера и взаиморасчетов, включая и Правительство, которое должно оплатить свои большие счета по потреблению энергии; (3) серьезнейшая нехватка инвестиций в распределение; (4) вероятной коррупции среди сотрудников предприятий, занимающихся опера- ционной деятельностью (снятие показаний счетчиков, сбор оплаты, бартерные сделки и т.д.); и (5) отсутствия соответствующей основы для налогообложения в отношении одного из наиболее важ- ных секторов в стране с очень специфичными характеристиками поступлений. 45. Предыдущее и существующее руководство отрасли не смогли улучшить обслуживание населе- ния. В настоящий момент у властей почти нет выбора, кроме того, как только смело двигаться в направлении привлечения как инвестиций, так и управляющих, которые имеют опыт в коммер- ческой и финансовой областях, на основе концессионных соглашений, с контрактами на управ- ление в качестве запасного варианта (Вставка 3.1). 68 Вставка 3.1. Привлечение инвестиционного капитала в кыргызский энергетический сектор Произошло значительное ухудшение глобальной среды для вложений в сектор энергетики, и к тому же, дело усложняется относительно малым размером и удаленностью кыргызского рынка, а также восприятием инвесторов, что в отношении Кыргызской Республики имеется страновой риск. Однако, при ограничениях связанных с фискаль- ной ситуацией и внешним долгом, правительство не имеет возможности непосредственно мобилизовать финансиро- вание необходимое для отрасли, и оно также не может пустить его через программу ПГИ. Соответственно, властям все еще будет необходимо предпринимать согласованные действия в отношении привлечения частного сектора для учас- тия в отрасли распределения электроэнергии. Действительно, свежий капитал и компетенция требуются для поддерж- ки усилий правительства в решении вопроса высокого уровня потерь, улучшения качества обслуживания и использо- вания богатого потенциала электроэнергетического сектора во благо народа Кыргызской Республики. В существующих условиях требуется некая основа сотрудничества "государство -частный сектор" для успешного привлечения частного сектора для участия в электроэнергетической отрасли, основанной на следующих четырех схе- мах: (1) модель приватизации, при которой больше не предусматривается немедленная и полная продажа активов (с получением немедленного дохода от продажи активов); вместо этого упор делается на концессионный подход с кон- трактом на управление как запасной вариант; (2) политическая основа, которая признает потенциальные политичес- кие ограничения (т.е. неспособность повышения уровня тарифов на значительный уровень, а также необходимость осуществления базовой социальной защиты), однако определяет их стоимость и создает четкие компенсационные механизмы для отрасли; (3) более высокая роль и ответственность правительства в подготовке и активизации частно- го сектора в выделении необходимых инвестиций, и покрытия финансового дефицита; и (4) внимательно составлен- ные контрактные схемы, которые свяжут деятельность операторов и правительства и установят механизм арбитража. Всемирный Банк успешно построил приватизационные схемы по этим направлениям в регионе (см. Памирский част- ный энергетический проект для Республики Таджикистан). 46. Субсидирование внутреннего потребления через экспортные поступления. В "нормаль- ный" экспортный год, потери сектора финансируются за счет поступлений, полученных от Меж- правительственных соглашений по ирригации (МПСИ). В рамках этих соглашений, страны-со- седи договариваются о своевременном отпуске воды в летнее время для полива своих сельскохо- зяйственных культур в обмен на газ и уголь. Данное топливо затем используется для выработки тепла и электроэнергии в зимнее время. В силу того, что электроэнергия вырабатывается каж- дый раз, когда отпускается вода, обмен часто рассматривается как обмен по схеме газ/уголь за электроэнергию, даже если ­ что является спорным ­ часть экспортных поступлений (т.е. газ/ уголь) обеспечивается строго в обмен на услуги по сохранению и отпуску воды в нужное время для соседних стран. 47. Если допустить, что из общей цены экспорта, эквивалентной 2,3 цента США/кВт/ч, значение 0,8 центов США/кВт/ч представляет истинное значение экспорта электричества23, тогда в такой год как 2001, из общей стоимости газа и угля, полученного в качестве оплаты за экспорт электриче- ства (46 млн. долл. США), 30 млн. долл. США могли бы рассматриваться в качестве государствен- ного дохода, нежели дохода предприятия. В силу того, что бывший конгломерат "Кыргызэнерго" (и его преемник ­ генерирующее предприятие, которое также унаследовало права на экспорт электроэнергии) оставлял у себя все поступления, он часто показывал прибыль, даже если его деятельность на местном рынке осуществлялась со значительными убытками. 48. Государственное агентство по энергетике проделало большую работу по повышению прозрач- ности такого перекрестного субсидирования внутреннего потребления за счет экспорта (элект- роэнергии и водных услуг). По существу, это ясно определено в Среднесрочной тарифной про- грамме, которая была утверждена в 2000 году. Однако субсидии не отражаются четко в бухгал- терских книгах предприятий и финансовых отчетах и поэтому появляются только на бумаге. 23Цифра 0,8 центов/кВт/ч должна разрабатываться дальше, так как она определена на основе международной оценки маргинальной стоимости выработки электроэнергии на гидростанциях и передачи ее по высоковольтным линиям, плюс большой маргинальный доход. 69 49. Регулятивному органу приходится не только устанавливать две части экспортного тарифа (для водных услуг и для электроэнергии), но и содействовать установлению соответствующей инсти- туциональной схемы, которая занималась бы ирригационными поступлениями и предоставляла бы их тем частям сектора, которые наиболее нуждаются в субсидиях: т.е. отдаленные районы и централизованное теплоснабжение. В настоящий момент, распределение этих источников про- изводится с применением различных тарифов по выработке электроэнергии (самые низкие для наиболее отдаленных районов, самые высокие для города Бишкек), и генерирующее предприя- тие субсидирует предприятие по централизованному теплоснабжению посредством газа и угля, заработанного на экспорте воды/электроэнергии. 50. Более прозрачный способ обращения с этими субсидиями заключался бы во включении их в бюд- жет в виде доходов и расходов. В то время как основную их часть необходимо будет ликвидировать за последующие 2-3 года, некоторая их часть еще может оставаться, такие как субсидии предприя- тию по теплоснабжению и распределительным компаниям в отдаленных районах (т.е. области, где у населения нет способности платить полностью за электроэнергию, которую они потребили). Однако, как это уже обсуждалось в других документах24, для создания учреждений, которые сдела- ют это возможным, потребуется проведение значительного объема работ. Надо отметить, что газ и уголь, полученные на основе межправительственных соглашений, должны быть предварительно монетизированы для того, чтобы субсидирование через бюджет работало нормально. Необходи- мость монетизации этого бартера (т.е. правительство должно будет продавать свой газ/уголь на внутреннем рынке за деньги, как только они пересекли границу) объясняется не только этим. Это также вынудит генерирующую компанию и газовое предприятие взыскивать оплату (с распредели- тельных компаний и крупных промышленных предприятий) в деньгах. 51. В среднесрочной перспективе, после того, как ключевые заинтересованные стороны осознают размеры упущенной выгоды в связи с низкими ценами на электроэнергию, роль правительства в предоставлении ценовых субсидий может быть переоценена, что приведет к усовершенствова- нию политики ценообразования в энергетике. В конечном итоге, средства, полученные в рамках МПСИ, должны использоваться для общих государственных целей, а не только для субсидирова- ния цен (что должно определяться в контексте подготовки бюджета). МПСИ, поэтому, могут иг- рать важную роль в преобразовании финансового учета, предполагая, что решение в отношении ликвидации ценовых субсидий принято (например, мягких бюджетных ограничений), даже если и постепенно. B. Общие Вопросы в Управлении Госпредприятиями 52. Государственный сектор не только включает республиканское, областное и сельское (айыл ок- моту) правительство, но в него также входят государственные предприятия. Если бы ГП в Кыр- гызской Республике должны были бы осуществлять свою деятельность во всех аспектах как пред- приятия частного сектора, то тогда, квази-фискальная деятельность (описанная выше) не могла бы пройти через них без полной и стабильной компенсации. Другая деятельность, которая обычно навязывается ГП в республике ­ это обеспечение ими большего уровня занятости, чем им необ- ходимо (это имеет место почти во всех крупных ГП). В других странах, активы ГП (легковые автомобили, ликвидность) часто используются в политических целях, но это пока еще не доку- ментировано по Кыргызской Республике. 24См., например, Памятная записка по миссии CSAC в ноябре 2001 года, и сопровождающую записку, подготовленную в то же самое время под названием «Меры по совершенствованию финансовой жизнеспособности электроэнергетичес- кого сектора в Кыргызской Республике». 70 53. ГП в Кыргызской Республике ­ значительное явление по количеству и масштабам. Обычным делом для ГП является получение существенного объема средств (прямо или косвенно) из бюд- жета правительства одновременно с обязательствами, которые правительство накладывает на них. Фактически, за последнее десятилетие основная часть инвестиций ГП опиралась прямо или косвенно на бюджет. В результате, ГП представляют значительную долю в объеме текущего госу- дарственного внешнего долга Кыргызской Республики (около 37 процентов в 2000 г.) и пред- ставляют основную долю во внутреннем долге государства. 54. Чем ниже эксплуатационные сбережения в секторе ГП, тем выше риск того, что условные обяза- тельства сведут на нет фискальные преобразования25. К сожалению, правительство не имеет пол- ной картины по сводному объему убытков, а также прямым и условным обязательствам, накоп- ленным госпредприятиями. 55. Работа по мониторингу финансовой деятельности ГП на правительственном уровне ведется слабо и разрозненно. Некоторые ГП в коммерческом секторе подчиняются Фонду государственного имущества (ФГИ), а другие подчиняются отраслевым министерствам. Бухгалтерские книги боль- шей части ГП не подвергаются регулярному аудиту. В конце концов, консолидированного обзора по финансовым результатам деятельности ГП не получает ни Минфин, ни Парламент. Данная ин- формация важна не только для получения понимания риска, исходящего от убыточных ГП, но также для подотчетности ГП не являющихся убыточными. Несмотря на то, что ГП либо полностью, либо частично принадлежат правительству, их ежегодные бюджеты или финансовая отчетность не являются предметом обязательного обсуждения Парламентом, каковым является ежегодный бюд- жет правительства. Это приводит к тому, что важная часть средств государственного сектора оста- ется за пределами обзора Парламента, тем самым не получая тщательного общественного изуче- ния, что крайне необходимо при использовании государственных ресурсов. 56. Министерство финансов, с поддержкой со стороны ФГИ или отраслевых министерств, должно установить практику подготовки общих "дефицитов" или "избытков" (т.е., консолидированных операционных сбережений) ГП и ГБ для того, чтобы измерить риск, налагаемый сектором на бюджет. Для улучшения подотчетности, ежегодный отчет по деятельности ГП и ГБ, а также их "дефицит" или "избыток" должны представляться на рассмотрение Парламента. C. Заключение 57. Эксплуатационные балансы ключевых ГП (в особенности в энергетическом секторе) тесно при- вязаны к правительственной социальной политике и должны подвергаться внимательному мо- ниторингу со стороны фискальных властей, а также Парламента. Более важно, однако, разорвать связи, которые делают предприятия менее ответственными за свою деятельность. Это потребует разработки программы, которая должна включать в себя как минимум следующее: Тарифы, приближающиеся постепенно к уровню покрытия затрат, а в течение переходного пе- риода, определяется стоимость и компенсируются убытки по причине низких цен. Число и объем ценовых скидок для населения резко сокращаются (а любые остающиеся моне- тизируются или уплачиваются в форме талона; возможно, здесь следует сделать исключение для Нарына). 25Поскольку недавно принятый Закон о долге не позволяет правительству давать гарантии предприятиям, основная часть остающихся гарантий в настоящий момент является «косвенной» или «условной». Например, незакрытое дело против "Кыргызтелекома" в международном суде, вероятно, не заденет бюджет непосредственно (через некоторые платежи, как в случае дефолта авиакомпании в 1998 году), но существенно снизит эксплуатационную прибыль (и налог с прибыли), а также приватизационную стоимость компании. 71 Конкретная социальная политика разрабатывается для защиты очень бедных регионов, таких как Нарын, от повышения тарифов (например, региональная скидка может оказаться более при- емлемой, чем программа талонов в местах, где основная масса населения не сможет позволить себе платить по тарифу). Операции между отраслью и правительством полностью осуществляются на денежной основе, и нет роста задолженности со стороны правительственных учреждений. Разрабатываются правила управления доходами, поступающими от МПСИ. 58. Вышеуказанные условия должны дополняться упорной работой по привлечению частного сек- тора в электроэнергетический сектор для того, чтобы мобилизовать капитал и компетенцию, в которых отрасль нуждается для улучшения своей деятельности и использования богатого потен- циала данного сектора во благо народа Кыргызской Республики. При существующих ограниче- ниях, связанных с фискальной ситуацией и внешним долгом, правительство не имеет возмож- ности непосредственно мобилизовать финансирование необходимое для отрасли, не может оно и пустить их через программу ПГИ. Государственный сектор, однако, в условиях глобального ухудшения условий для энергетики и небольшого размера рынка в республике, должен будет сыграть роль катализатора участия частного сектора. Такая роль может включать в себя, в допол- нение к гарантиям того, что все обязательства будут выполнены, включение любого финансово- го плана в тщательно разработанный проект плана по сокращению потерь и привлечению инве- стиций, на базе которого может строиться контракт на сдачу в концессию или управление. 72 4. СРЕДНЕСРОЧНАЯ БЮДЖЕТНАЯ ОСНОВА26 A. Макроэкономическая Основа 59. Фундаментально важным кирпичиком бюджетной основы является темп, с которым экономика будет производить дополнительные ресурсы ­ некоторые из них облагаются налогом для того, чтобы осуществлять фискальную политику. В случае с Кыргызской Республикой, имеется потен- циальный выигрыш, который можно получить помимо просто экономического роста, происхо- дящего в результате работы по поддержке развития бизнеса (т.е. выведения деятельности МСП в официальный сектор), и монетизации бартерных операций. Вторым элементом является темп, с которым правительство может привлекать новое финансирование (внутреннее или местное) для финансирования дефицита ­ без усугубления уже критической ситуации с долгом. 1. Рост 60. Среднесрочная бюджетная основа исходит из 4 процентного экономического роста в средне- срочной перспективе (т.е. 3 процента на душу населения). Данное допущение имеет две состав- ляющие: (1) уже осуществленная работа, связанная с проведением реформ (если она будет углуб- лена и укреплена в среднесрочной перспективе) даст базовый темп роста около 1,5 процента (эквивалентного 4 процентам ежегодного роста в сельском хозяйстве); и (2) работа по привле- чению частного сектора (и обеспечению более высокого инвестиционного темпа) в энергети- ческом секторе, и улучшению общей среды для ведения бизнеса ­ с опорой на сильное управле- ние и банковские реформы ­ должны привести к дополнительному росту в 2,5 процента. Если реформы будут успешными, инвестиционная квота будет со временем увеличиваться. При этом ведущую роль будут играть инвестиции частных предприятий, сопровождаясь снижением роли государственных инвестиций, по мере того, как они становятся избирательными. Возможностей для дальнейших колебаний почти не осталось: отсутствие прогресса в реформировании энерге- тического сектора или улучшении общей среды для ведения бизнеса приведет к почти нулевому росту на душу населения ­ насколько выше или ниже этого уровня будет зависеть от региональ- ных или глобальных событий. 61. Реализация 4 процентного роста за последующие четыре года стала бы значитель- ным достижением для Кыргызской Республики. При таком сценарии роста, экономика пе- реживала бы средний рост в 4,5 процента в течение периода 1996-2006 гг.: достижение невидан- ное во многих странах мира. 62. Объяснимо, что стремление решить большие задачи толкает программу политических реформ на их ускорение. Но это увеличивает риск того, что прогнозируемый рост окажется завышен- ным. Даже если все реформы в энергетике и предпринимательском секторе будут осуществлены, нельзя ожидать от структуры поставок газа в республику того, что она сможет выстоять против отрицательного стечения глобальных и региональных обстоятельств за последующие пять лет. Поэтому требуется осторожный подход к толкованию результатов финансово-бюджетной по- 26Все расчеты представлены для цели иллюстраций как основы для изменения прогнозов (например, 2002 г.), а в даль- нейшем и других показателей. Стратегия Помощи Стране, рассмотренная Правлением Исполнительных Директоров в середине 2003 года включает более обновленные бюджетные рамки. 73 Таблица 4.1: Ключевые макроэкономические параметры, 2001-10 гг 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Реальн. рост ВВП 5.3 1.5 4.0 4.0 4.0 4.0 4.0 Номинальн. ВВП (млн. долл.) 1,527 1,680 1,754 1,821 1,897 1,983 2,062 ВВП на душу населения (долл.) 308 336 348 358 371 384 396 ИПЦ (сред.) 6.9 2.9 4.2 4.5 4.1 4 4.5 Дефлятор ВВП (%) 7.4 5.3 4.6 4.3 4.3 4.5 4.5 Соотношение экспорт/ВВП 36.7 34.8 33.9 33.7 35.2 36.3 37.6 Соотношение инвестиции/ВВП 16.4 16.7 16.9 17.2 17.1 17.2 17.3 Предприятия (гос. и част.) 11.1 11.5 11.5 11.5 12.4 12.7 13.0 Государство 5.3 5.2 5.4 5.7 4.7 4.5 4.3 Источники: Министерство финансов, Нацстатком, и Национальный банк; Расчеты сотрудников Всемирного банка. литики, о которой речь идет ниже, что и является причиной для ужесточения среднесрочной бюджетной основы, повышая основные требования по обеспечению фискальной устойчивости и покрытия долга. 2. Внешнее Финансирование 63. Очень важно, чтобы среднесрочная программа строилась на необходимости достижения прогрес- са в отношении фискальной устойчивости, т.е. сокращения общего бюджетного дефицита. Это должно осуществляться путем сокращения бюджетного и квази-фискального дефицитов, что по- требуетотэкономикивобщем,игосударственногосекторавчастности,большеэкономитьименьше заимствовать. В данном контексте, иностранная помощь будет продолжать играть критически важ- ную, хотя и убывающую роль в финансировании дефицита, финансируя инвестиционные проек- ты ­ важный элемент донорского финансирования, хотя и не единственный. 64. Финансируемые за счет иностранных источников государственные инвестиции согласно прогно- зу будут оставаться на уровне около 4,5 процента от ВВП в течение периода 2002-04 гг. для обеспе- чения завершения крупнейших инвестиционных проектов (т.е., дорога Бишкек-Ош). Как показано в Приложении 1, эти прогнозы соответствуют реалистичному темпу исполнения финансируемых из-за рубежа проектов, которые уже находятся в подготовке. Тем не менее, ожидается, что новые обязательства по инвестициям будут подписаны на сумму 20 млн. долл. США в 2003 и 2004 гг., и между 50 млн. долл. США и 70 млн. долл. США в течение периода 2005-2010 гг. Даже при этих допу- щениях по новым проектам, ожидается резкое снижение финансирования ПГИ после 2004 гг. Таблица 4.2. Кыргызская Республика: Источники финансирования, 2002-07 гг. 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Общ. объем финансирования (в т.ч. ПГИ) 5.0 5.6 4.6 4.4 4.3 3.2 3.0 Внешн. финансирование (в т.ч. ПГИ) 5.7 4.7 6.5 6.3 5.2 4.4 3.7 ПГИ финансируемое из кредитов 4.4 4.4 4.5 4.6 3.3 3.3 3.1 Поддержка ПБ (обязательство уже взято) 2.7 0.4 1.3 0.9 1.3 0.8 0.5 Поддержка ПБ (обязательство еще не взято) 0.0 0.0 0.3 0.0 1.3 0.8 0.5 Общая амортизация (до реструктуриз.) -2.5 -1.1 -1.8 -2.0 -2.1 -2.3 -2.3 Реструктур. обслуж. долга 1/ 1.1 1.0 2.5 2.8 2.7 2.6 2.4 Внутр. финансиров. -0.7 0.8 -2.0 -1.8 -1.0 -1.1 -0.7 Статьи меморандума: Чист. донорская поддержка (как доля ВВП) 2/ 5.5 4.6 5.9 5.3 3.6 2.8 2.2 Чист. донорская поддержка (в млн. долл.) 83.6 77.4 102.9 96.5 68.0 56.5 45.9 Источник: Минфин; Расчеты сотрудников ВБ. 1/ Включая реструктуриз. Париж. клуба на 2001­04 гг. Сценарий представлен после 2004 г. также только для демонстр. целей. Включает как основн. сумму, так и процент. 2/ Эквивалентен грантам, всем выделенным кредитным суммам, и реструктуризации долга минус обслуживание долга. 74 65. Облегчение долгового бремени будет продолжать играть критически важную роль в финанси- ровании дефицита. В дополнение к амортизации, Таблица 4.2 включает в себя оценки в отноше- нии фактической и возможной реструктуризации долга, однако, это приводится здесь только для целей иллюстрации. 66. В конечном итоге, финансирование платежного баланса не только поможет продолжить важ- ную программу структурных реформ, но также будет содействовать исполнению бюджета через: (1) финансирование общего дефицита; (2) предоставление ликвидности для сглаживания сезон- ности налоговых поступлений; и (3) содействия монетизации расходов (включая денежные пла- тежи в электроэнергетический сектор). 67. Финансирование платежного баланса в основном будет осуществляться за счет поддержки, ока- зываемой Азиатским Банком Развития и Всемирным Банком в области управления (как государ- ственного, так и частного), таможенного управления, и энергетики. Поступление такой поддер- жки будет явно зависеть от темпа, с которым реформы могут быть осуществлены. Однако выде- ление различных кредитных средств планируется на 2003 и 2004 гг., что, учитывая целевые ори- ентиры по дефициту, может привести к накоплению правительственных депозитов в централь- ном банке (т.е. негативное внутреннее финансирование). Избежание такого "сбивания в кучу" поддержки будет важным элементом подготовки программы. В то же время следует заметить, что более медленный темп реализации программы ПГИ позволит увеличить сумму бюджетной под- держки, предполагая, что целевые ориентиры по дефициту меняться не будут. В данном контек- сте, власти будут увеличивать текущие расходы (и сокращать капитальные) параллельно переме- щению от проектной поддержки к поддержке платежного баланса. Поэтому для властей важно определить, какие расходы, текущие или инвестиционные, вероятнее всего смогут поддержать реализацию их стратегии сокращения бедности. 3. Последствия Долговой Ситуации 68. Управление долгом является ключевым элементом всей программы. Общая сумма внешнего дол- га Кыргызской Республики по оценкам составляла 1,77 млрд. долл. США к концу 2001 года (115,7 процентов от ВВП), где 1.4 млрд. долл. США составляет долг правительства или гарантированный им долг. Чистая текущая стоимость (ЧТС) общей суммы долга, по оценкам составляющая около Таблица 4.3. Кыргызская Республика, Показатели внешней устойчивости, 2001-10 гг. 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 (млн. долл. США) Общая сумма внешнего долга 1,767.1 1,720.1 1,730.5 1,644.0 1,686.0 1,751.1 1,840.0 1,957.5 2,069.3 2,220.1 Чистая текущая стоимость 1,238.4 1,202.0 1,194.8 1,074.5 1,080.9 1,107.6 1,151.8 1,211.1 1,266.0 1,341.6 % экспорта товаров и услуг 223.7 205.6 197.7 170.8 168.3 168.7 170.2 175.2 179.0 185.3 % поступлений правительства 1/ 479.7 418.6 356.2 283.9 259.0 239.5 223.8 212.9 200.7 191.6 % ВВП 90.5 78.7 71.8 54.8 53.5 46.3 44.4 42.9 41.0 39.7 Общая сумма обслуживан. долга 165.5 180.9 130.1 99.8 111.1 96.7 84.9 83.0 88.8 90.0 % экспорт товаров и услуг 29.5 29.2 20.6 15.7 16.8 14.4 12.2 11.8 12.3 12.1 % поступлений правительства 1/ 27.1 26.0 16.6 14.0 15.9 14.5 13.0 12.6 12.3 11.2 Статьи меморандума: Экспорт товаров и услуг (среднее за 3 года) 553.7 584.7 604.4 629.1 642.4 656.4 676.6 691.4 707.2 724.0 Госуд. правительств. поступл. (искл. гранты) 246.1 281.1 330.7 375.3 415.2 462.4 514.6 569.0 630.8 700.2 Источники: Министерство финансов; Международный валютный фонд. 75 1,2 млрд. долл. США (эквивалентная 90 процентов от ВВП или 223 процента товаров и услуг в 2001 г.), отражает высокую долю исключительно высоко льготного заимствования с 1997 года (см. Таблицу 4.3). В 2001 году, высокий уровень соотношения долга к экспорту (224 процента) и высокий уровень соотношения долга к доходам правительства (480 процентов) продемонстри- ровали неустойчивость ситуации с обслуживанием долгового бремени Кыргызской Республики. 69. В середине 2001 года кыргызские власти утвердили стратегию сокращения долга, построенную на основе серьезных фискальных преобразований и получили поддержку Парижского Клуба (Вставка 2.1). Соглашение о реструктуризации долга с Парижским Клубом не изменило суммы внешнего долга и устойчивости ситуации с долгом, и поэтому, остается нерешенным вопросом для Кыргызской Республики в среднесрочной перспективе. 70. При дефиците и имеющейся программе внешнего финансирования, прогнозируемое соотно- шение долга к экспорту по ЧТС будет оставаться неустойчивым (выше 170 процентов в средне- срочной перспективе). Однако усиление преобразований будет иметь сильные отрицательные последствия для деятельности по сокращению бедности, что, в свою очередь, сделает более труд- ным достижение устойчивой ситуации по внешнему долгу. Образование такого порочного круга призывает к серьезной и непрерывной работе в отношении реструктуризации долга. 71. Поэтому властям будет необходимо обеспечить работу по сокращению долга со стороны креди- торов Парижского Клуба в конце 2004 года, с тем, чтобы привести данный показатель к устойчи- вому уровню. Такая операция не только создаст условия для маневра в бюджете, но также даст возможность осуществлять эффективный контроль над инфляционными ожиданиями и обес- печит стабильность, которая в настоящее время подвержена риску из-за чрезвычайно уязвимой внешней среды. С этой точки зрения, стремление к демонстрации достижений в осуществлении экономических и структурных реформ является необходимым. B. Бюджетная Основа 1. Общие Результаты 72. Два события усложняют работу по консолидации бюджета на протяжении последующих трех лет: (1) значительный перевес в государственных инвестициях (в особенности по проекту доро- ги Бишкек-Ош); и (2) необходимость обеспечения прогресса в сокращении общего дефицита. Для того чтобы справиться с перевесом в государственных инвестициях и все еще делать про- гресс в сокращении общего дефицита (т.е. замедления темпа заимствований, осуществляемых республикой), либо необходимо значительно улучшать работу в области доходов, либо текущие расходы должны быть урезаны еще больше, несмотря на задел, созданный Парижским Клубом27. Данный отчет представляет аргумент в пользу организации серьезной работы по сбору доходов в свете трудностей, связанных с урезанием фонда заработной платы без предварительного пла- нирования ясной политики по здравоохранению, образованию и государственной службе, и необходимости начать составление программ по эксплуатации и техническому обслуживанию дорог и ирригационных объектов, которые обычно классифицируются как текущие расходы, а не инвестиционные. Кроме того, могут возникнуть промежуточные затраты в силу проведения реформ в области заработной платы, компенсаций и пенсий, которые необходимо будет отрегу- лировать сразу после того, как реформы в этих сферах будут оценены с точки зрения стоимости. Бюджетная основа, построенная на этом допущении, показана в Таблице 4.4, ниже. 27Парижский Клуб уже предоставил возможность маневра в отношении текущих расходов путем отсрочки выплаты процентов, срок по которым наступал с 2002 г по 2004 гг. 76 73. Общая сумма дефицита всего правительства (дефицит денежных средств, скорректированный на заработную плату и некоторые другие виды задолженности) прогнозируется к снижению с уровня 2001 года, составлявшего около 6 процентов от ВВП, до уровня 3,0 процентов от ВВП к 2007 году. Программирование является важным, исходя из вероятности того, что внешние удары могут дестабилизировать рост (и, таким образом, фискальную политику). Такие удары невоз- можно будет выдержать при наличии более крупных дефицитов, так как это, несомненно, собьет республику с курса на достижение устойчивой ситуации с задолженностью. Таблица 4.4. Кыргызская Республика: Среднесрочная бюджетная основа, Основные результаты, 2001-07 гг 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Итого поступлений и грантов 20.4 21.2 23.5 23.5 23.7 23.9 23.9 Итого поступлений 19.6 20.1 22.7 22.9 23.2 23.4 23.5 Текущие поступления 19.5 20.0 22.6 22.9 23.2 23.4 23.5 Налоговые поступления 15.8 16.4 17.4 17.7 18.0 18.4 18.6 Налог с фонда заработн. платы 3.3 3.5 3.4 3.3 3.1 3.0 2.9 Неналоговые поступления 3.7 3.5 5.3 5.3 5.1 5.0 4.8 Поступления по линии МСИ 0.0 0.0 1.9 1.8 1.7 1.7 1.6 Капитальные поступления 0.1 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Гранты 0.8 1.1 0.8 0.6 0.5 0.5 0.4 Итого расходов (включая ПГИ) 26.2 26.5 28.0 28.0 27.9 27.1 26.9 Текущие расходы 22.0 22.0 23.6 23.2 24.1 23.5 23.0 Зарплата и оклады 4.9 4.9 4.9 4.9 5.0 5.1 5.1 Капитальные вложения по ПГИ 5.3 5.2 5.4 5.7 4.7 4.5 4.3 Накоплен. избыток (+) / дефицит (­) (в т.ч. ПГИ) -5.8 -5.3 -4.6 -4.4 -4.3 -3.2 -3.0 Денежный избыток (+) / дефицит (­) (в т.ч. ПГИ) -5.0 -5.6 -4.6 -4.4 -4.3 -3.2 -3.0 Источник: Министерство финансов, расчеты сотрудников ВБ 74. Основная часть этого преобразования должна быть достигнута посредством значительного по- вышения доходов, достаточного, чтобы компенсировать сокращение налогового бремени, в осо- бенности, налагаемого на оплату труда и взимаемого с оборота (плюс, раздражающие налоги). Неналоговые доходы должны повыситься на почти 1 процентный пункт от ВВП (в основном из- за перевода поступлений от МПСИ в бюджет), что в комбинации с увеличением в налоговых поступлениях должно компенсировать снижение грантов. 75. Прогнозируется, что общий объем расходов сначала увеличится до 28 процентов от ВВП, но затем вернется к нынешнему уровню около 26 процентов от ВВП в среднесрочной перспективе, что соответствует международным сравнениям, сделанным ранее в этом томе. Ожидается увели- чение почти на 1,5 процента в 2003 г., поскольку квази-фискальная деятельность уже начнет от- ражаться в бюджете (в частности, субсидирование энергетических компаний в течение периода, когда тарифы остаются на уровне ниже покрытия себестоимости). Объем расходов падает, по мере того, как эта (теперь фискальная) деятельность ликвидируется. Ожидается, что состав рас- ходов будет меняться существенно в ответ на структурные меры, согласно тому, как это подроб- но рассмотрено в разделе 3, ниже. 2. Мобилизация Доходов 76. Задачи. Как предлагалось ранее, фискальная устойчивость в Кыргызской Республике опирается в основном на повышение объема доходов, если ставится задача избежания резких дальнейших сокращений расходов. Это повышение объема доходов должно состояться за счет как налого- 77 вых, так и неналоговых поступлений, иллюстрируемых Таблицей 4.5 ниже. К 2007 году сбор на- логовых поступлений должен быть повышен почти на 3 процентных пункта от ВВП (около 0,5 процента в год), на основе использования мер как в области администрирования, так и в налого- вой политике. Ввиду завышенной оценки поступлений и неудовлетворенности правительством некоторыми высокими налоговыми ставками, требуется серьезный пакет реформ в области на- логового администрирования и налоговой политики. Это должно обеспечить достаточные ре- сурсы для компенсирования корректировки, исправляющей завышенную оценку уровня поступ- лений, сокращения ставок, и положить конец зависимости от налоговых авансов, и при всем при этом все еще давать возможность обеспечения чистого повышения суммы сбора. Таблица 4.5. Кыргызская Республика: Среднесрочная бюджетная основа, Прогноз по доходам, 2001-07 гг 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Итого поступл. и грант. 20.4 21.2 23.5 23.5 23.7 23.9 23.9 Общ. поступл. 19.6 20.1 22.7 22.9 23.2 23.4 23.5 Текущ. поступл. 19.5 20.0 22.6 22.9 23.2 23.4 23.5 Налоги 15.8 16.4 17.4 17.7 18.0 18.4 18.6 Подоход. и нал. с приб. 2.7 2.6 2.7 3.0 3.2 3.4 3.5 НДС 5.7 5.9 6.4 6.5 6.5 6.6 6.8 Акцизы 1.5 1.6 1.7 1.7 1.8 1.9 2.0 Тамож. 0.4 0.4 0.5 0.5 0.5 0.6 0.7 Зем. нал. 0.3 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 Дорож. и чрезв. фонды 1.3 1.4 1.5 1.3 1.3 1.1 0.8 Проч. 0.5 0.7 0.8 0.9 1.0 1.1 1.1 Налог с ФЗР 3.3 3.5 3.4 3.3 3.1 3.0 2.9 Ненал. поступл. 3.7 3.5 5.3 5.3 5.1 5.0 4.8 Прибыль НБКР 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 Дивиденды с акционер. компан. 0.5 0.5 0.2 0.3 0.3 0.3 0.2 Концесс. платежи Кумтор 0.3 0.2 0.4 0.3 0.2 0.2 0.1 Оплата за обслужив. 1.9 2.0 1.8 1.9 2.0 2.0 2.0 госсборы 0.2 0.2 0.2 0.3 0.4 0.4 0.4 спецсредства 1.7 1.8 1.6 1.6 1.6 1.6 1.6 Прочие неналог. доходы 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 Прочие неналог. доходы (СФ) 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 Доход от экспорта эл. энер. 0.0 0.0 1.9 1.8 1.7 1.7 1.6 Капитал. поступ. 0.1 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Гранты 0.8 1.1 0.8 0.6 0.5 0.5 0.4 Источник: Расчеты Всемирного банка на основе данных Минфина, СФ и ГАЭ 77. Неналоговые поступления в основном будут расти за счет перевода в бюджет поступлений от межправительственных соглашений по ирригации (МПСИ). Эти схемы, однако, изначально, имеют нейтральный эффект на дефицит, так как энергетический и тепловой сектора, которые на настоящий момент пользуются этими ресурсами, будут нуждаться в них до момента дости- жения ценами точки покрытия затрат. В случае энергетики последнее должно произойти в течение следующих двух-трех лет; намного больше времени потребуется для теплоснабжения. Ожидается, что сборы будут капитальным образом пересмотрены, и это вполне может закон- читься их общим сокращением. Однако, ожидается, что платежи, которые тесно связаны с по- крытием затрат на ЭиТО в ирригации и других государственных услугах, будут частично ком- пенсированы на такое сокращение. В конечном итоге, ожидается, что дивиденды от ГП будут поступать лучше по мере того, как цена и другие элементы их регулятивной базы будут со временем корректироваться. 78 78. Увеличение доходов в Кыргызстане является большой задачей, и требует координированных усилий со стороны правительства при донорской поддержке. Фактически, доходы в Кыргызской Республике (находящиеся на уровне 16 процентов от ВВП за вычетом социальных отчислений) уже соответствуют низкому уровню доходов в стране, ее структуре производства (около 40 про- центов добавленной стоимости обеспечивается нарождающимся сельским хозяйством), и ее ограниченному административному потенциалу (Рис. 4.1).28 Рисунок 4.1.Связь налоговых поступлений и доходов в некоторых странах Европы и Центральной Азии Источники: Последние экономические события, МВФ; Показатели мирового развития, Расчеты сотрудников ВБ. 79. Стратегия. Данный документ, ОГР, защищает двухступенчатую стратегию повышения доходов (см. Том II). Первое, налоговым органам должны быть предоставлены более хорошие инструменты посредством запуска программы рационализации и модернизации уч- реждений по сбору доходов. Такая программа должна быть комплексной, включающей инве- стиции в человеческий капитал (обучение, оплата труда, и строгая политика найма на работу), а также в необходимый минимум аппаратного обеспечения, которое в максимальной степени со- кратит количество решений, принимаемых на основе индивидуальных суждений и также кон- тактов между клиентом и налоговым сотрудником. Данная программа также должна существен- но рационализировать существующую инфраструктуру сбора доходов, начиная с уровня учреж- дений вплоть до филиалов и возможно штата, и должна пересмотреть бюджетный процесс для органов, занимающихся сбором доходов. Исходя из международного опыта, программа модер- низации сбора доходов должна выделить на эти цели около 15 млн. долл. США на протяжении последующих 4-6 лет. Данная приоритетная программа должна стать основным кандидатом для включения в Программу государственных инвестиций. Точная сумма затрат в случае Кыргызста- на должна быть определена в контексте подготовки комплексной оценки ­ на основе донорс- кой помощи ­ в соответствии с направлениями, описываемыми ниже во Вставке 4.1, с конкрет- ным определением как объема, так и стоимости модернизации. Вставка 4.1. Диагностика основы для администрирования доходов Традиционно, подход к модернизации налогового и таможенного администрирования сосредотачивался на на- логовой политике и налоговом законодательстве; упорядочении базовых технических процессов, таких как регистра- ция налогоплательщиков, обработка деклараций и платежей, налоговый аудит и приграничные операции; компьюте- 28Если бы ВВП в паритете покупательной способности (ППС) в долларах США использовался в качестве меры дохода, то Кыргызская Республика оказалась бы ниже линии регрессии (т.е. ее уровень налоговых доходов оказался бы намного ниже, чем требуется уровнем дохода) (см. Приложение 1). 79 ризация; реорганизация налоговых управлений по функциональным направлениям; создание подразделений круп- ных налогоплательщиков; и техническое обучение. Данный подход, как бы он не звучал как комплексный, может не выявить коренных причин институциональной и организационной дисфункции, ведущей к половинчатым решениям и менее чем оптимальным решениям. С недавних пор, различные страны, включая Ямайку, Колумбию, и другие страны, разработали подход, основан- ный на комплексном диагностическом анализе администрирования доходов, который учитывает, в интегрированном виде, как традиционные области внимания, так и нетрадиционные области, такие как совокупность экологических факторов, которые мешают администрированию доходов (АД); влияние истории АД на его настоящую и будущую функцию; организационную стратегию; организационные и управленческие функции; и неформальную культуру. Описание интегрированного подхода к налоговой администрации см. Джит Б. С. Гилл, Технический документ Всемирного Банка, No 472, июнь 2000 г. 80. Второе, должна быть запущена работа по внедрению серии упрощений налоговой политики, расширения базы, и передачи налогов местным правительствам с целью стимулирования большего соблюдения налоговых требований. С точки зрения пресле- дования целей поставленных правительством, такие упрощения должны будут включать: посте- пенную ликвидацию налогов с оборота, а также других "раздражающих" налогов, и дальнейшее сокращение налогов с фонда заработной платы; компенсацию за потерянные доходы путем рас- ширения налоговой базы через такие меры как расширение охвата НДС, включив продукцию, которая в настоящий момент им не облагается; и пересмотр существующих льгот (освобожде- ний), предоставленных некоторым категориям импорта и субъектам. Кроме этого, стимулы к соблюдению налоговых требований будут повышаться через передачу доходов местным прави- тельствам вместе с передачей ответственности за их сбор и отчетности перед своими местными налогоплательщиками, начиная с налога на недвижимое имущество и кончая реструктуризаци- ей всех местных налогов. Со стороны налогоплательщиков, сокращения 2001 года в ставках на- лога с прибыли, подоходного налога, и налогов с фонда заработной платы должны содейство- вать лучшему соблюдению налоговых требований. Это должно последовать за повышением ка- чества разрабатываемых функциональных обязанностей и распределением расходов, в сочета- нии с выравниванием стимулов для максимизации сбора доходов. 81. Эти инвестиции и работа в области политики дадут результаты, так как имеется много возмож- ностей для совершенствования сбора доходов. Это должно привести к более высоким доходам либо через сокращение утечек в системе (т.е. разница между суммой заплаченной и суммой со- бранной), либо через расширение налоговой базы по мере того, как различные меры будут со- действовать развитию бизнеса. Реформа системы сбора доходов должна также быть направлена на содействие соблюдению норм. Такого рода улучшения, если обеспечить их эффективное осу- ществление, могут стать основой для развития малых и средних предприятий.29 82. Повышение доходов от модернизации было бы достаточным для сокращения фискального де- фицита в среднесрочной перспективе, с тем чтобы, в конечном итоге, позволить сокращение некоторых налогов и отчислений, своевременно оплатить реформу НДС, и положить конец за- висимости от налоговых авансов. Поэтому, здесь, важным представляется вопрос последователь- ности: сначала запустить программу модернизации, а затем сокращать ставки, но только после того, как программа станет показывать улучшения в показателях сбора. 3. Реформы в Области Расходов 83. Ожидается, что несколько направлений политики расходов будут меняться на протяжении пос- ледующих трех-четырех лет, включая политику расходов на транспорте, в энергетике, социальных 29К настоящему времени, затраты и препятствия, налагаемые налоговыми органами на развитие бизнеса хорошо изуче- ны. См., например, Всемирный Банк, Государственное управление и предоставление услуг в Кыргызской Республике, июль 2002 г.; и ЮСАИД ARD/Checchi, Обследование по регулятивной и бизнес среде, декабрь 2000 г. 80 секторах, и государственном управлении. Те направления политики, которые прошли моделиро- вание, приводятся в Таблице 4.6, ниже. Основополагающий анализ в отношении этих допущений представлен в Главе 7 и Томе II. 84. Общая сумма расходов временно увеличится, если квази-фискальная деятельность в энергети- ческом секторе будет проводиться через бюджет, хотя увеличение в расходах, вероятно, никоим образом не отразится на величине дефицита (но, несомненно, обеспечит увеличение доходов в среднесрочной перспективе). Другой ключевой элемент программы ­ это разворачивание стра- тегий ЭиТО, в частности, в секторе инфраструктуры, но также и в социальной сфере (т.е. здраво- охранение и образование). Ожидается, что возможность для этого будет создана завершением крупных инфраструктурных проектов в рамках программ государственных инвестиций. Впос- ледствии, расходы на капитальный ремонт должны увеличиться в пять раз на протяжении после- дующих пяти лет ­ хотя и отталкиваясь от низкой базы. В то же самое время, прогнозируется, что капитальные расходы снизятся как доля ВВП. Иностранные инвестиции упадут с 4,6 процента до 3,2 процента от ВВП с 2002 по 2007 г., даже если имеются обязательства по новым ресурсам, составляющие в общей сумме 230 млн. долл. США. Таблица 4.6. Кыргызская Республика: Среднесрочная фискальная программа, госрасходы, 2001-07 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Итого расходов (включ. ПГИ) 26.2 26.5 28.0 28.0 27.9 27.1 26.9 Текущие расходы 22.0 22.0 23.6 23.2 24.1 23.5 23.0 Зарплата и оклады 4.9 4.9 4.9 4.9 5.0 5.1 5.1 Капремонт 0.5 0.6 0.6 0.9 1.4 1.9 2.5 Транспорт и связь 0.3 0.4 0.4 0.4 0.5 0.6 0.7 Ирригац. 0.1 0.1 0.1 0.2 0.4 0.5 0.6 Здравоохр. и образов. 0.1 0.1 0.1 0.2 0.4 0.6 0.8 Проч. 0.1 0.0 0.0 0.0 0.2 0.3 0.4 Трансферты и субсид. 8.2 8.6 10.5 9.9 9.4 8.5 7.6 Эл. энер. сект. 0.0 0.0 1.9 1.3 0.9 0.4 0.0 Соцфонд, в т.ч. 5.2 5.6 5.6 5.4 5.2 5.1 4.9 Пенсии 4.7 4.9 5.0 4.8 4.6 4.5 4.3 Соцстрахование 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 Фонд занятости 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 Фонд медстрахов. 0.2 0.3 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 Стипенд. 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 Программы соцзащиты, в т.ч. 1.2 1.4 1.5 1.6 1.6 1.6 1.5 ЕЕП 0.5 0.6 0.8 0.8 0.9 1.0 0.9 Соц. пособия 0.2 0.2 0.2 0.3 0.3 0.3 0.3 Соц. льготы (новый закон с 2003 г.) 0.5 0.5 0.4 0.4 0.4 0.3 0.3 Проц. к упл. 1.7 1.8 2.1 2.0 2.6 2.5 2.3 Внешн. процент 1.1 1.2 1.5 1.6 2.1 2.0 1.9 Внутр. процент 0.4 0.6 0.6 0.5 0.5 0.5 0.5 Чист. кредит -1.1 -0.7 -0.9 -0.9 -0.8 -0.8 -0.5 Капвложения ч-з ПГИ 5.3 5.2 5.4 5.7 4.7 4.5 4.3 Внутр. капвложения (кроме ПГИ) 0.3 0.2 0.2 0.3 0.8 0.8 0.8 Внутр. финансир. ПГИ 0.6 0.6 0.7 0.8 0.6 0.3 0.5 ПГИ финансир. извне 4.4 4.4 4.5 4.6 3.3 3.3 3.1 Источник: Минфин, СФ, ГАЭ, расчеты сотрудников Всемирного банка 85. В социальной защите, постепенная ликвидация ценового субсидирования в энергетическом сек- торе потребует укрепления прочих источников (бюджетная сеть социальной защиты). Поэтому ожидается, что расходы на социальную защиту будут расти до 2005 года, но только умеренно. 81 Сильный экономический рост должен положить начало сокращению бедности. В отношении пенсий, настоящая система учитывает вероятный рост количества пенсионеров, и предполагает, что маржа повышения пенсий будет предназначена для самых бедных пенсионеров на протяже- нии последующих 3-4 лет вплоть до 2007 года. Маржа повышения получается из увеличения об- щей суммы расходов на ожидаемую инфляцию. 86. Бюджетная основа, описанная выше, не моделирует реформу заработной платы и компенсаций для государственной службы, а также для секторов здравоохранения и образования. Однако, ве- роятно, что фонд заработной платы, выходные пособия, и снятие ограничений с заработной платы приведет к увеличению общей суммы расходов после 2005 года (возможно, даже на еще более высокую сумму по сравнению с тем, что указано в Таблице выше). 87. Следует заметить, что была сделана попытка объединения в бюджетную основу всех ресурсов государственного сектора, включая основные внебюджетные средства (т.е., те которые находят- ся при Социальном фонде). Процесс планирования бюджета в Кыргызстане тоже должен быть комплексным; он требует ряда институциональных реформ, речь о которых пойдет в Части II, ниже. C. Заключения 88. Поточное соглашение Парижского Клуба представило для кыргызских властей возможность осу- ществления существенной реформы в области расходов и расширения деятельности по сбору доходов. Что еще более важно, оно предоставило республике возможность расширить фискаль- ную политику. Если предоставленная возможность будет использована соответствующим обра- зом, тем самым Кыргызстан сделает крупные шаги в сторону достижения более устойчивой ситу- ации с внешним долгом, однако такая работа еще не будет достаточной для того, чтобы привне- сти устойчивость. 89. Экономическое управление, и фискальная политика, в частности, тем не менее окажутся слож- нейшими задачами на протяжении последующих нескольких лет. С одной стороны, некоторый круг проектов, находящийся на подготовительном этапе Программы государственных инвести- ций должен быть освоен, если речь идет о том, чтобы вообще реализовать выгоды, содержащие- ся в них. С другой стороны, инфраструктура сбора доходов республики еще недоразвита и нуж- дается в последовательном потоке инвестиций (в основном институционального характера). 90. Возможно, еще более важным является необходимость концептуализации стратегий ключевых секторов, таких как инфраструктура, здравоохранение, образование и социальная защита, и еже- годное формулирование их в контексте скользящих 3-х летних среднесрочных бюджетных стра- тегий30. Ожидается, что Министерство финансов установит, что формулирование 3-х летних скользящих среднесрочных стратегий является частью процесса подготовки бюджета, и таким образом сделает их стержнем будущей Национальной стратегии сокращения бедности. Всемир- ный банк и DFID предоставляют техническую помощь в данном отношении в рамках Кредита на структурные преобразования в государственном управлении. 30Представленная здесь среднесрочная программа была сделана на основе экономической классификации бюджета, а не на основе функций. Таким образом, она может рассматриваться в качестве дополняющей усилия Правительства по разработке среднесрочной программы на функциональной базе, которая во многих отношениях соответствует той программе, которая представлена здесь. 82 83 ЧАСТЬ II: ЗАДАЧИ 84 85 5. ОБЗОР ПОЛИТИКИ РАСХОДОВ 91. Хотя и ожидается, что государственные расходы, как доля ВВП, останутся на их нынешнем уров- не (квази-фискальные расходы, будут постепенно ликвидированы), отраслевая политика долж- на будет отражать новые приоритеты в рамках Национальной стратегии сокращения бедности. В этой связи, важно разобраться в нынешней структуре расходов в разрезе и внутри секторов. Ниже, приводится краткий анализ экономического и функционального распределения ресур- сов. Данный анализ строится на исторической оценке расходов, выполненной в Главе 2. A. Экономное Распределение Бюджетных Ресурсов 92. В настоящее время, кыргызский бюджет в основном состоит из: (i) заработной пла- ты; (ii) трансфертов; и (iii) (иностранных) инвестиций. Вместе, эти статьи составляют более 70 процентов общей суммы расходов, вытесняя расходы на эксплуатацию и техническое обслуживание базовой инфраструктуры (напр., ирригационные сооружения и дороги, за исклю- чением тех, что были реабилитированы в рамках инвестиционных программ) и ключевые объекты Таблица 5.1. Кыргызская Республика: Ключевые расходы по экономической классификации, 1999-2002 гг. 1999 2000 2001 2002. 1999 2000 2001 2002 предв. предв. бюдж. бюдж. (% от ВВП) (% от итог.) Итог 32.0 28.1 26.1 26.0 100.0 100.0 100.0 100.0 1. Текущ., без процент., в т. ч.: 22.9 20.7 21.9 21.3 71.6 73.9 84.1 82.0 а. Трансферты и субсид. 7.8 7.5 8.2 8.6 24.4 26.8 31.5 33.2 ­ госпредприят. 0.7 0.7 0.8 0.8 2.1 2.4 3.0 3.0 ­ госпредприят. 5.7 5.0 5.2 5.6 17.7 17.9 20.1 21.5 ­ страхование/безработиц. 0.5 0.4 0.4 0.4 1.5 1.5 1.5 1.5 ­ программы соцзащиты 0.9 0.9 1.2 1.4 2.7 3.1 4.5 5.4 b. зарплат. и оклад 4.6 4.4 4.9 4.9 14.3 15.7 18.9 18.8 2. Уплата процент. 3.0 2.2 1.7 1.5 9.4 7.8 6.4 5.8 3. Пищ 0.9 0.8 0.7 0.7 2.8 3.0 2.8 2.9 4. Закупка друг. товаров и услуг 7.5 6.7 7.1 6.3 23.6 23.7 27.3 24.3 а. Эксплуатац. и обслужив. 0.6 0.5 0.5 0.6 2.0 1.8 1.9 2.3 b. Оборуд.. инструм. и материал 0.3 0.3 0.2 0.2 0.9 1.2 0.7 0.7 с. Медикам. и перевяз. матер. 0.3 0.2 0.2 0.2 0.9 0.7 0.7 0.7 d Коммун. 1.3 1.8 1.8 1.9 4.2 6.3 6.8 7.2 е. Спецсредства 1.8 1.4 1.6 1.6 5.6 4.9 6.0 6.2 5. Капит. 9.5 7.8 5.3 5.4 29.6 27.8 20.3 20.8 а. Внутрен. инвестиции 1.1 0.9 0.3 0.2 3.4 3.2 1.3 0.8 b. ПГИ финанс. извне 8.4 6.5 4.4 4.6 26.2 23.0 16.8 17.6 с. Встреч. фонды 0.0 0.4 0.6 0.6 0.0 1.6 2.2 2.4 6. Чист. кредит -0.4 -0.5 -1.1 -0.7 -1.2 -1.7 -4.4 -2.8 Примечание: Включает государственный бюджет (центральный и местный бюджеты), иностранные ПГИ, и опера- ции Социального фонда. Источники: Министерство финансов, Социальный фонд; МВФ и Расчеты сотрудников Всемирного банка 86 (школы, больницы, дома-интернаты, дома для престарелых, и тюрьмы). Эти расходы также огра- ничивают возможность покупки базового оборудования и материалов (напр. лекарств, перевя- зочного материала, и учебных пособий) (см. Таблицу 5.1) 93. Такая концентрация ресурсов в трансфертах подрывает процесс развития таких институтов как закупка. Часть бюджета, составляющая около 20 процентов, потенциально может быть источни- ком закупок (около 19 и 14 процентов в 2000 г. и 2001 г., соответственно). В настоящее время данная часть бюджета проводится не через закупки, а скорее через бартерные сделки31. 94. Недостаток финансирования дополнительных факторов производства, в сочетании с плохой оплатой труда государственных работников, привели к неэффективному предоставлению почти всех государственных услуг, таких как услуги по здравоохра- нению, образованию, и отправлению правосудия. Заинтересованные стороны, в том чис- ле государственные служащие, разочарованы настоящей системой, где бюджет предоставляет только частичное финансирование их деятельности (согласно результатам недавнего обследо- вания сферы услуг)32. 1. Заработная Плата 95. Имеется сильный довод в пользу программы реформ занятости и оплаты труда. Суще- ствуют значительные структурные проблемы, связанные с фондом заработной платы (ФЗП), кото- рый обслуживает слишком большое число работников, но не обеспечивает адекватные выплаты. Что еще более важно, выплата заработной платы была нестабильной (с постоянно возникающими задолженностями с 1998 года), а индексация ­ произвольной. В качестве стратегии решения воп- роса о заработной плате (низкой и непредсказуемой) многие правительственные ведомства по- шли на создание специальных фондов для оказания поддержки ФЗП, что привело к произвольно- му режиму выплаты заработной платы и появлению двух источников финансирования: республи- канский бюджет и собственные средства. Произвольная опора на специальные средства, кроме всего прочего, усугубила региональные диспропорции в предоставлении государственных услуг, ­ так как потенциал генерирования собственных средств изменчив от региона к региону и зависит в основном от уровня доходов населения. Также стала распространяться практика включения в от- четы "мертвых душ" с целью повышения финансирования, поступающего из бюджета. 2. Капитальные Расходы 96. Инвестиции за счет внутренних источников были сокращены до уровня менее чем 1 процент от общего объема расходов к 2002 г., тогда как инвестиции за счет иностранных источников и их встречные фонды составили около 18 процентов от общего объема инвестиций. В то время как инвестиции за счет доноров являются предметом более активного надзора с точки зрения под- готовки и реализации, такая степень зависимости от доноров подрывает усилия по созданию отечественного потенциала, в особенности, в установлении приоритетов, подготовки проектов, их реализации. Также, в силу того, что инвестиционная программа, финансируемая извне, в не- которой степени является частью регулярного бюджетного процесса, это сделало внутренний бюджетный процесс в сущности занятием по распределению фонда заработной платы для раз- личных ведомств, нежели местом, где можно было бы обеспечить комплексное сосредоточение внимания на том, чем должны заниматься эти ведомства во благо домохозяйств и частного сек- тора (см. Приложение 2). 31Отчет по оценке состояния закупок в Кыргызской Республике , проект, 22 октября 2002 г. 32Всемирный Банк, "Управление и предоставление услуг в Кыргызской Республике: Результаты диагностического обсле- дования", 2002 г. 87 97. Тем не менее, финансируемая извне ПГИ была успешной во многих отношениях. Первое, некоторая часть инфраструктуры была улучшена, включая участки дороги Бишкек-Ош (хотя вы- годы от проекта еще выглядят неопределенными до тех пор, пока не будет завершена вся доро- га), линия электропередач на месторождение Кумтор (крупнейшая иностранная инвестиция), оросительные каналы и плотины (которые защитили республику от наводнений в 2001 г.), аэро- порт "Манас" (в настоящий момент используемый анти-террористическими силами, под нача- лом США), и цифровые телефонные линии. И второе, вмешательство в сельское хозяйство, кро- ме орошения (напр., вспомогательные услуги, земельный регистр, и сельское кредитование), тоже были успешными, хотя некоторые из них было труднее спроектировать, чем другие (напр., про- ект по овцеводству и шерсти), и многие из них еще не закончены. Данные вмешательства и серь- езная работа по реформированию сельскохозяйственной политики обеспечили комплексный подход к реформированию данного ключевого сектора. 98. Менее успешными были вмешательства, предназначенные для поддержки государ- ственных и частных предприятий. Поддержка инвестиций ГП в энергетический сектор (напр., не связанные с проектом "Кумтор" проекты по передаче электроэнергии, и централизо- ванное теплоснабжение) осуществлялась без хорошо спроектированной отраслевой поддерж- ки, и поэтому, изменения политики, которые оказались нужными для осуществления успешных инвестиций, стали внедряться только в 2000 г., уже после того, как значительные суммы кредит- ных средств были получены. Работа с кредитными линиями для частных предприятий имела катастрофические последствия, многие из них теперь "висят" на балансе правительства из-за неудачной реализации многих проектов. Это в основном случилось из-за того, что способность финансового сектора к осуществлению посредничества получила неоправданно завышенную оценку, а также из-за отсутствия законов о залоге и исправно работающей судебной системы. В конечном итоге, единовременные вмешательства (такие как закупка оборудования для больниц, школ, предприятий, или правительственных ведомств по определенной цене) также оказались неудачными по причине отсутствия более систематического подхода. Хотя и проводилась рабо- та по ограничению ПГИ деятельностью осуществляемой либо правительственным ведомством, либо коммунальным предприятием, все еще имеются один или два проекта, которые можно было бы полностью отдать в руки частного сектора. 99. Успех или его отсутствие, вне зависимости от этого, самая крупная упущенная выгода в связи с капитальными расходами заключалась в том, что они оказали эффект вытеснения на остальную часть бюджета и на процессы планирования и определения приоритетов. Обеспечение устойчи- вости некоторой части инфраструктуры, в том числе ирригации, транспорта и энергетики, явля- ется ключевым вопросом предстоящих лет. B. Функциональное Распределение Бюджетных Средств 100. Таблица 5.2 представляет международное сравнение функциональной структуры расходов (сред- нее по 1990-м годам) и сопоставление с расходами в Кыргызской Республике в 2001 году. Ны- нешний год считается "стандартным" относительно предыдущих лет, которые характеризова- лись значительными преобразованиями в осуществлении текущих расходов, или "перевесами" в ПГИ, финансируемых извне, или и тем, и другим. 101. Таблица указывает на то, что образование и здравоохранение ­ это те области в которых Кыр- гызская Республика тратит намного меньше, чем Африка или Латинская Америка (в % к общему объему расходов). И наоборот, КР тратит значительно больше, чем большинство других стран, включая страны СНГ, в отношении таких экономических аспектов, как транспорт и сельское хозяйство. Данные международные сравнения отражают наиболее очевидные отклонения в фи- 88 Таблица 5.2. Мировые расходы по функциональным категориям в 1990-х (% ВВП и % к общей сумме) 1/ Мир ЕЦА СНГ OECD LAC Африка ЕА&Р Южн. MENA KP2001 Азия Соцобеспечение и защита 7.6 10.1 8.1 15.6 5.5 1.5 0.7 1.6 3.6 6.3 Эконом. вопросы 4.6 3.8 4.2 3.5 2.7 4.1 6.4 7.1 5.6 5.8 Образов. 4.4 4.7 4.5 5.3 3.3 3.2 3.4 3.9 4.6 3.5 Процент 3.3 2.7 1.7 5.0 3.1 2.9 1.3 3.1 0.4 1.4 Здравоохранение 3.1 4.0 2.5 5.6 2.3 1.6 1.0 2.1 1.6 1.8 ГУ 2.9 2.5 1.9 2.7 2.2 2.4 1.7 5.2 3.3 2.6 Оборона 2.6 1.9 1.8 1.9 1.5 2.5 2.4 3.2 5.1 1.3 Правопорядок 1.5 2.3 1.4 1.3 1.3 1.2 0.9 1.1 2.2 1.0 Жилищн. вопрос 1.4 1.8 1.3 1.7 0.9 0.8 1.1 2.0 1.1 1.2 Культура и отдых 0.6 0.9 0.7 0.9 0.2 0.2 0.2 0.1 0.8 0.4 Итого 1/ 32.0 34.7 29.7 43.5 23.0 20.5 19.2 29.3 28.4 26.5 (как доля от обшего) Соцобеспечение и защита 23.9 29.0 27.3 35.9 23.9 7.4 3.7 5.3 12.8 23.8 Эконом. вопросы 14.4 11.0 14.3 8.0 11.5 20.1 33.5 24.3 19.6 22.0 Образован. 13.6 13.6 15.2 12.3 14.3 15.6 17.6 13.3 16.1 13.3 Процент 10.4 7.9 5.8 11.6 13.5 14.1 7.0 10.6 1.5 5.3 Здравоохранение 9.6 11.5 8.5 12.9 10.0 7.9 5.4 7.1 5.6 6.8 ГУ 9.2 7.3 6.5 6.1 9.8 11.6 9.0 17.6 11.7 9.8 Оборона 8.2 5.6 5.9 4.4 6.7 12.4 12.5 10.9 18.1 4.9 Правопорядок 4.7 6.5 4.9 2.9 5.6 5.7 4.4 3.7 7.8 3.8 Жилищн. вопрос 4.3 5.2 4.5 3.9 3.9 3.9 6.0 7.0 3.8 4.5 Культура и отдых 1.8 2.5 2.2 2.0 0.7 1.1 0.9 0.3 2.9 1.4 Итого 1/ 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 1/ За исключением чистого кредитования. Источники: МВФ СГФ; Для КР, Казначейское управление Министерства финансов. нансировании ключевых государственных функций, но это само по себе может иметь достаточ- но логическое объяснение33. В этом отношении данные сравнения должны подразумевать, что расходы в секторах здравоохранения и образования должны увеличиться, а расходы в секторе транспорта должны снизиться. Вместо этого, они указывают на необходимость проведения бо- лее подробной оценки политик по расходам, которые предусматривают уровни расходов в этих секторах, что мы и сделаем в Главе 6. C. Заключение 102. В 2001 г., Кыргызская Республика потратила намного меньше на здравоохранение, чем страны СНГ, юго-восточной Азии и Латинской Америки (последние два региона имеют систему, в кото- рой правительство играет остаточную роль). Расходы на здравоохранение едва превышали уро- вень расходов на здравоохранение в африканских странах. Как процент от общего объема рас- ходов, этот показатель лучше отражает важность некоторых видов деятельности среди конкури- рующих приоритетов. Итак, в Кыргызской Республике доля здравоохранения в общих расходах 33 Следует отметить, что не все страны придерживаются того же самого принципа (например, всеобщий охват медицин- ским обслуживанием и социальным обеспечением), и в этом отношении выбор соответствующей «сравнимой» группы является важным. Здесь, более важным является то, что необычное поведение должно быть тщательно рассмотрено для понимания политики и институтов, стоящих за таким поведением (включая позицию общей политики, а также факто- ров переходного периода, которые могли определять такое необычное, по сравнению с другими странами, поведе- ние). 89 превышает показатели только двух сравнимых групп стран (находящихся в восточной Азии и Тихом Океане, на Ближнем Востоке и североафриканском регионе). Аналогично, хотя и в мень- шей мере это же можно сказать в отношении расходов на образование. Данные выводы и заклю- чения определяются важностью, которая придается расходам в экономической сфере в Кыргыз- ской Республике, особенность, которая не уникальна только для 2001 г. Бюджетные расходы на социальные нужды выглядят нормальными в сравнении с большинством сравниваемых групп, а также расходами в общих государственных услугах. Данный факт указывает на необходимость проведения анализа политики в образовании, здравоохранении, транспорте и сельском хозяй- стве, который проводится в данном документе в Главе 7 и Томе 2. 103. По экономической классификации, анализ в данной главе указывает на необходимость оценки политики в отношении заработной платы и компенсаций, и необходимости изучения капиталь- ных расходов. Однако нельзя говорить о независимости друг от друга экономической и функци- ональной классификации. Фактически, сокращение расходов на фонд заработной платы один к одному отражается на сокращении расходов на здравоохранение и образование, что наталкива- ет на мысль о важности политики оплаты труда, стоящей за государственной службой. Экономи- ческая классификация также указала на отсутствие средств для приобретения дополнительных материалов (в здравоохранении, образовании, и других видах государственной службы), в силу того, что значительная часть средств в настоящее время тратится на трансферты, заработную плату и инвестиции. 90 6. СИНТЕЗ КЛЮЧЕВЫХ ОТРАСЛЕВЫХ ВОПРОСОВ34 A. Здравоохранение 104. Несмотря на крупные экономические трудности, которые приходится преодолевать, Кыргыз- ская Республика разработала стратегию по реформированию своей системы здравоохранения, которую, если ее неуклонно осуществлять на протяжении следующего десятилетия, будет пред- ставлять собой образец для Европейского и Центрально-азиатского региона в целом. Эта страте- гия подразумевает текущие изменения в организации здравоохранения и в том, как оно финан- сируется и как осуществляется оплата поставщиков услуг. Эти изменения привели к улучшению показателей здравоохранения и более эффективному использованию ограниченных средств, распределяемых по регионам, где эта программа была развернута. Реформы в финансировании имеют потенциал для повышения эффективности системы здравоохранения и сокращения зат- рат путем изменения стимулов для институциональных и индивидуальных поставщиков услуг, а также потребителей. Несмотря на то, что был сделан значительный прогресс в реализации этой стратегии, ключевые реформы буксуют или находятся под угрозой. 105. Вместе с независимостью, страна унаследовала систему здравоохранения во многом концентри- рующуюся на специализированном больничном лечении. Профилактическая и первичная ме- дико-санитарная помощь были слабыми с большой избыточностью кадров и чрезмерным по- тенциалом медицинских учреждений ­ особенно в Бишкеке. Медицинские услуги предоставля- лись бесплатно, и существовала щедрая система социальных трансфертов и служб. Распределе- ние средств осуществлялось исходя из текущих нужд лечебно-профилактических учреждений (ЛПУ), а не на основании фактических нужд здравоохранения. Такой процесс выделения средств привел к тому, что ЛПУ и медицинский персонал в городских центрах получал основную часть государственных средств. В последующие годы независимости, устранение субсидий из Москвы повлекло резкое сокращение ВВП и уменьшение доли государственных расходов в ВВП. Осо- бенно пострадал от сокращения государственных расходов сектор здравоохранения. Однако катастрофическое сокращение расходов на здравоохранение никак не отразилось на количе- стве лечебно-профилактических учреждений, коек, медицинского персонала, чтобы соответство- вать новой бюджетной реальности. Инфраструктура здравоохранения ухудшилась; заработная плата медицинского персонала в реальном выражении уменьшилась и зачастую выплачивалась с задержками; неформальные платежи пациентов оказались единственным источником финан- сирования лекарственных средств и других жизненно-важных материалов; возрастала озабо- ченность по поводу роста заболеваемости инфекционными болезнями, такими как туберкулез. 106. Для политиков в области здравоохранения было ясно, что требовались крупные реформы в сек- торе здравоохранения с тем, чтобы население страны пользовалось более эффективными услу- гами здравоохранения и имело равный доступ к ним. В 1996 году правительство одобрило про- грамму комплексной реформы "Манас", направленную на улучшение использования ресурсов и эффективность программ здравоохранения по всей стране. Программа, отказавшись от финан- сирования, основанного на расходных нормах, внедряет финансирование, ориентированное на 34 Полное освещение отраслевых вопросов см. соответствующие главы Тома II. 91 результаты и нужды населения. Она вводит жесткие бюджетные ограничения для поставщиков услуг здравоохранения. Она также пересматривает новую финансовую систему здравоохране- ния, которая бы консолидировала государственные средства в здравоохранении, сокращая фрагментированность между различными источниками доходов, и улучшая эффективность ис- пользования этих средств. И, наконец, реформы нацелены на улучшение эффективности расхо- дов здравоохранения, концентрируясь на профилактике и первичной медико-санитарной по- мощи, улучшении формулы распределения ресурсов и выделении бюджетных средств на осно- вании нужд здравоохранения. 107. Данные реформы по реструктуризации были успешно запущены в некоторых частях страны. Например, основные услуги по здравоохранению были улучшены по все стране с созданием групп семейных врачей. Механизм финансирования (система единого плательщика), которая работает в четырех областях (Иссык-Кульская, Чуйская, Таласская, и Нарынская), позволил ском- бинировать местные ресурсы здравоохранения (областные и районные) для их более эффек- тивного использования. Эта система позволяет перекрестным субсидиям перемещаться по всей области, а не только в пределах района. Она также сокращает административные расходы на управление здравоохранением, наделив этой обязанностью одну организацию, которая уже вы- строила схему определенных правил заключения договоров с поставщиками услуг здравоохра- нения. Эти реформы внедряют новые принципы финансирования, основанные на стимулах и нацеленные на результаты. В четырех областях, в которых работает система единого плательщи- ка, руководители лечебных учреждений сталкиваются с суровыми бюджетными ограничениями, что вызывает мотивацию и для рационализации медицинских сотрудников. 108. Однако общегосударственное распространение и устойчивость этих реформ в настоящее время сталкиваются с двумя угрозами. Первая ­ государственное финансирование снижается. (Таблица 6.1). Вторая угроза ­ финансирование продолжает сосредотачиваться на больницах, а не на пер- вичной помощи. Причина кроется в Бишкеке, сосредоточившем на своей территории крупные и высоко специализированные больницы, которые еще не имеют стимулов для уменьшения раз- меров и повышения рентабельности. Вместе, эти два фактора оказывают отрицательное воздей- ствие на возможности бедного и сельского населения получать доступ к качественным услугам по месту проживания. Таблица 6.1. Госрасходы на здравоохранение как отношение к ВВП 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Итого, % ВВП 4,0% 3,1% 2,8% 2,8% 2,4% 2,0% 1,9% Госбюджет 4,0% 3,1% 2,7% 2,7% 2,2% 1,9% 1,8% ФОМС* 0,0% 0,1% 0,2% 0,2% 0,2% Источники: Данные Казначейства по финансированию здравоохранения из государственного бюджета, данные ФОМС по финансированию расходов ФОМС, полученных из Социального Фонда, и Национального Статистическо- го Комитета ­ по данным ВВП. В расходы государственного бюджета на здравоохранение не входит ПГИ. ФОМС = Фонд Обязательного Медицинского Страхования 109. Сокращение финансирования связано с: (1) сжатием расходов на заработную плату, к которой в настоящее время привязаны гранты на здравоохранение из республиканского бюджета; (2) со- кращением ресурсов местными органами власти, когда делались попытки формализовать систе- му со-оплаты (и диверсифицировать республиканские фонды, предназначенные для здравоох- ранения, на другие мероприятия); и (3) захватом части небольших, но важных средств сектора Пенсионным Фондом. В конце 2001 года, доля государственных средств, направляемая на здра- воохранение в Кыргызской Республике, была самой низкой в мире. Удивительно, но факт, что республика тратит такие суммы на здравоохранение в республике, которые аналогичны суммам, 92 которые тратятся странами в Африке и Латинской Америке, у которых даже в конституции ниче- го не говорится о том, что они стремятся обеспечить всеобщий охват услугами здравоохране- ния. 110. Рис. 6.1 иллюстрирует некоторую степень реструктуризации уже достигнутой в двух областях, охваченных Системой Единого Плательщика. Диаграмма указывает на существующий высокий потенциал отдачи, который может быть получен от включения Бишкека в Систему Единого Пла- тельщика (больницы нуждаются в рационализации), а также Оша и Джалал-Абада. Направляя фонды, главным образом, на оплату за предоставленные услуги, ФОМС полностью изменил сти- мулы в существующем процессе распределения бюджетных средств, способствовавшие излиш- ним мощностям и высоким постоянным затратам, по крайней мере, в четырех областях. 111. Республиканский бюджет также может выиграть в случае, если будет все больше полагаться на ФОМС как на менеджера своих фондов (то есть, категориальных грантов, предоставляемых мес- тным органам власти). Для этой цели необходимо сделать важные изменения в существующей системе работы данных грантов. Очевидно, что важным шагом является разрыв связи между ка- тегориальными грантами и заработной платой, и вместо этого увязать гранты с основными услу- гами в соответствии с Системой Единого Плательщика или непосредственно с группами семей- ных врачей. Как показывает опыт в областях, где существует Система Единого Плательщика, бу- дет также важно позволить реформируемым учреждениям здравоохранения, которые не подле- жат закрытию, удерживать часть сэкономленных средств для повышения эффективности (то есть, часть экономии, получаемой от сокращения штата или мощностей). Этот стимул и большая ав- тономия в управлении ресурсами (то есть, установление заработной платы, определение чис- ленности персонала, и распоряжение фондами вне Казначейства, подобно другим государствен- ным подрядчикам), приведут к повышению качества предоставляемых услуг. Однако необходи- мо принять меры для определения метода, на основе которого больницы будут устанавливать заработную плату, и контролировать другие затраты. Необходимо увеличить степень автономии больниц, путем их преобразования в полностью внебюджетные институты, но как это сделать ­ для этого требуется проведение дальнейшего анализа. 112. Правительство также должно позволить сектору здравоохранения удерживать часть поступле- ний от повышения эффективности предоставления услуг, и, в частности, принять меры для по- вышения стабильности финансирования сектора. Государственные фонды не должны уменьшать- Рисунок 6.1.Сокращение потенциала здравоохранения в Чуйской и Иссык-Кульской областях, 2001 г Источник: Социум Консалт (2002 г.) 93 ся по мере усиления процесса конвертирования неофициальных платежей пациентов в офици- альную со-оплату. Официальная со-оплата должна рассматриваться как дополнение, а не замена государственных средств. В условиях снижения государственного финансирования (сюда вхо- дит недостаток трансфертов Социального Фонда в ФОМС), объединение разных источников финансирования становится регрессивным. Прямые платежи при использовании услуг наибо- лее обременительны для бедных, кроме того, они устанавливают самый большой финансовый барьер к доступу. Помимо этого, на первый план для развивающегося здравоохранения выходит угроза, которую представляют собой туберкулез и СПИД. Эти болезни требуют совместных дей- ствий в краткосрочной перспективе, для предотвращения основных экономических и социальных последствий в среднесрочной перспективе. B. Образование 113. Обзор. Система образования в Кыргызской Республике состоит из дошкольного образования для детей в возрасте от 1 до 6 лет, начального школьного (с 1 по 4 классы), неполного среднего (с 5 по 9 классы), полного среднего (с 10 по 11 классы) и высшего образования.35 Помимо фор- мального образовательного сектора, в стране также действуют многочисленные внешкольные институты и организации, отвечающие потребностям населения в образовании и подготовке. Действующие в рамках системы государственного образования специализированные школы предлагают обучение на любом из основных языков проживающих в республике национальных меньшинств. На начало переходного периода уровень образования в Кыргызстане находился на относительно высоком уровне. 114. Одной из заслуживающих особого внимания проблем в сфере образования является высокое соотношение между сельским и городским населением. В целом, 65 процентов населения Кыр- гызской Республики проживают в сельской местности ­ преимущественно, в горных районах. Свыше 80 процентов населения Нарынской и Чуйской областей составляют сельские жители. Сложившаяся ситуация создает определенные проблемы как в плане предоставления образова- ния, так и в плане спроса на него. Предоставление услуг в сфере образования усложняется наря- ду с увеличением их стоимости вследствие того, что большая рассредоточенность сельского на- селения приводит к меньшей средней численности учеников в каждом отдельном классе и, соот- ветственно, к меньшим размерам школ в целом, а зачастую это также приводит к уменьшению численности преподавательского состава многих школ. 115. Несмотря на отсутствие данных по временным рядам для отслеживания изменения в плане каче- ства образования, преподаватели, учащиеся и родители учащихся едины во мнении о том, что за последние десять лет качество образования значительно ухудшилось практически во всех учеб- ных заведениях, за исключением лишь нескольких материально обеспеченных городских школ. Снижение качества образования является, преимущественно, следствием описываемых ниже бюджетных упущений, результаты которых заключаются в истощении запасов школьных учеб- ников и других учебных материалов, формировании низкооплачиваемого и деморализованно- го преподавательского состава, а также в физическом износе школьных зданий. Усиление зави- 35 Первые годы формального образования в Кыргызской Республике называются "средним образованием". Начальные школы предлагают с 1 по 4 классы обучения. Начальное или неполное среднее образование приходится на период с 1 по 9 классы. "Полное среднее образование" предполагает прохождение обучения с 1 по 11 классы средней школы. Для большей ясности мы воспользовались более стандартной терминологией для обозначения начального (первые 9 лет формального обучения) и среднего (10 и 11 классы) образования, включающего в себя общее и профессионально- техническое образование. 94 симости школьных заведений от осуществления родителями учащихся формальных и нефор- мальных взносов, необходимых для покрытия основных материальных потребностей школ, так- же приводит к более неравномерному распределению качества образования. Между отдельны- ми областями и городскими и сельскими школами сформировались значительные различия ­ в плане условий преподавания и результатов образования. Полученные в ходе недавнего общена- ционального математического тестирования учеников пятых классов результаты заметно отли- чаются друг от друга в зависимости от области или городского/сельского расположения той или иной школы. 116. Финансы. Имеются ясно различимые вопросы в отношении финансов образования относящи- еся к: (1) общему уровню государственной поддержки образования; (2) окладов учителей; (3) уровня, центрального или местного, на котором финансируются услуги по образованию. Про- блемы и рекомендации по этим темам и другим темам кратко изложены в материале ниже, но более детально приводятся в Томе II, Глава ­. 117. Уровень Государственной Поддержки. Как показано в Таблице 6.2, выделяемая для сектора обра- зования доля консолидированного государственного бюджета в 2000 году оставалась практи- чески на том же уровне, что и в 1990 (20 %), а в 2001 бюджетному году эта доля была несколько увеличена ­ до 23 процентов. Однако, несмотря на процентное увеличение уровня доли финан- сирования системы образования, за период с 1990 по 2000 годы выделяемая на нужды образова- ния доля ВВП сократилась ровно вдвое ­ с 7,4 % до 3,7 %, соответственно. Подобный спад отобра- жает уменьшение государственного сектора в условиях рыночной экономики. Как показано в Таблице 6.8, предназначенная для расходов на нужды образования доля ВВП несколько ниже, чем в остальных странах региона (за исключением России и Таджикистана), и значительно ниже, чем предназначаемая на нужды системы образования средняя доля ВВП стран ОЭСР. 118.Недостаточное бюджетное финансирование привело к повсеместной нехватке основных об- разовательных материалов, необходимых для эффективного преподавания и образования, а также для модернизации образовательных программ. Например, результаты недавнего Наци- онального исследования качества начального образования свидетельствуют о том, что школы испытывают недостаток в: учебниках ­ 80 процентов начальных школ, в пособиях для препо- Таблица 6.2. Государственные расходы на образование как доля общих госрасходов, 1990-2001 Расходы на Расходы на Итого госуд. Образование ВВП Образование образование образование расходов как % (млн. сомов как % ВВП (млн. сом (в млн. сомов (млн. сомов государст. в тек. ценах) в тек. ценах) 1995 г.) в тек. ценах) расходов 1990 3.2 2 381.0 15.9 20.1 % 43 7.4 % 1991 5.6 1 775.5 24.4 23.0 % 93 6.0 % 1992 37.3 1 271.4 231.1 16.1 % 741 5.0 % 1993 227.2 906.3 1 225.8 18.5 % 5 355 4.2 % 1994 730.8 1 038.0 2 812.8 26.0 % 12 019 6.1 % 1995 1 064.9 1 064.9 4 610.5 23.1 % 16 145 6.6 % 1996 1 222.8 903.5 5 202.4 23.5 % 23 399 5.2 % 1997 1 514.0 937.6 6 695.7 22.6 % 30 686 4.9 % 1998 1 681.6 954.7 7 298.3 23.0 % 34 181 4.9 % 1999 1 892.3 780.9 9 042.2 20.9 % 48 744 3.9 % 2000 2 289.9 740.17 11 284.5 20.3 % 62 203 3.7 % 2001 2 849.3 854.3 12 257.0 23.2 % 73 890 3.9 % Источники: Национальный Статистический Комитет и база данных Всемирного Банка. 95 давателей ­ 70 процентов, в партах и стульях для учеников ­ 20 процентов, в починке школь- ной мебели ­ 70 процентов, в водоснабжении ­ 23 процента, а в 39 процентах школ отсутству- ет телефонная связь.36 119. Серьезное сокращение размеров заработной платы учителей, следствием которого являются деморализация и отсутствие мотивации, привело к тому, что многие преподаватели вынуждены дополнительно подрабатывать, что также способствовало усугублению проблем коррупции в сфере образования. Еще одна проблема ­ повальная задержка выплаты школьным учителям за- работной платы. По данным Министерства Образования и Культуры, по состоянию на сентябрь 2002 года задолженность по заработной плате школьных учителей составила 43 миллиона со- мов (около 930 000 долларов США).37 120. Более важно то, что усиление неравноправия, как в качестве образования, так и в плане доступа к его получению, по мере сокращения централизованной бюджетной поддержки привело к уси- лению зависимости от непостоянной и неравномерной доступности местного финансирова- ния, родительских взносов, дополнительных поступлений за счет аренды школьных помеще- ний, а также за счет дополнительной деятельности, не связанной с образовательным процессом. В среднем, финансирование 35 процентов расходов начальных школ в городской местности и 25 процентов расходов сельских школ осуществляется из внебюджетных источников (см. Табли- цу 6.9). Усиление зависимости от этих внебюджетных источников не только является источни- ком усугубления неравноправия и отсутствия объективности образования, но также ставит ос- новную функцию преподавателей начальных и средних школ под угрозу вытеснения и замеще- ния. 121. Прекращение строительства новых школьных зданий привело к чрезмерно интенсивному ис- пользованию имеющихся помещений. Всего лишь 10 процентов начальных школ работают в одну смену. 81 процент сельских школ и 71 процент школ городских работают в две смены, в то время как 9 процентов сельских и 19 процентов городских школ вынуждены работать в три смены. 122. И, наконец, родительские взносы стали важным источником финансирования материально-тех- нического обеспечения школ, закупки топлива и других необходимых материалов для городс- ких школ. Родительские взносы в городских школах зачастую превышают 100 долларов в год на каждого учащегося. В сельских школах родители также осуществляют взносы, однако из-за по- всеместного распространения бедности поступления из этого источника весьма и весьма огра- ничены. Зависимость от родительских взносов является основным источником отсутствия рав- ноправия в качестве образования. (См. Таблицу 6.3). Таблица 6.3. Источники финансирования на расходы начальных школ Городские школы Сельские школы Всего 100 % 100 % Госбюджет (респ. + местный) 65 % 75 % Репетиторская деятельность 19 % 2 % Родительские взносы 13 % 7 % Взносы НПО 2 % 8 % Помощь частных спонсоров 1 % 6 % Собственные средства 0 % 2 % Источник: Мониторинг образовательной деятельности, г. Бишкек 2001 г. 36 Мониторинг Достижений в Образовательной Сфере. Бишкек, 2001 г. 37 По материалам газеты "Kyrgyz News" от 2 сентября 2002 г. 96 123. Для решения этих проблем и поддержания развития наиболее важных экономических ресурсов Кыргызской Республики ­ ее трудовых ресурсов ­ предлагается разработать Комплексную ре- форму образования, охватывающую такие вопросы как низкая зарплата, центральное или мест- ное финансирование, потребности в реабилитации, пенсии и учебные программы, а также опти- мальный баланс децентрализации для руководства. После разработки, данная реформа могла бы быть поддержана постепенным увеличением бюджетных ассигнований ­ которые могли бы до- стичь 6 процентов от ВВП в 2005-07 гг., однако, данную динамику еще предстоит разработать детально38. 124. Низкая заработная плата учителей. Заработная плата учителей (размеры среднемесячной за- работной платы в 2001 году составили 857 сомов) невелика как в абсолютном, так в сравнитель- ном плане. В абсолютном исчислении средняя заработная плата учителя составляет лишь поло- вину минимального уровня потребления из расчета на одного человека, не говоря уже о целом домохозяйстве. Как следствие, учителя утрачивают мотивацию и вынуждены подрабатывать в других местах, чтобы содержать себя и свои семьи. В сфере высшего образования низкая зара- ботная плата профессорско-преподавательского состава является одной из важных составляю- щих серьезной проблемы коррупции, выражающейся в необходимости осуществления студен- тами неформальных платежей для получения проходного балла при поступлении или хороших оценок на экзаменах непосредственно в процессе обучения. Это привело к значительному ухуд- шению качества образования. Что еще более важно, это культивировало у части работодателей и общественности циничное отношение к значимости дипломов о высшем образовании ­ за ис- ключением дипломов, выдаваемых теми немногими институтами, которым удается не допускать или контролировать коррупцию в рядах своего профессорско-преподавательского состава. 125. Как показано в Таблице 6.4 (см. ниже), заработная плата учителей также невелика и в плане сопо- ставления со средней заработной платой других работников государственного сектора. Средне- месячная заработная плата работников сектора образования составляет всего лишь 857 сомов, в то время как размеры среднемесячной заработной платы работников всех остальных секторов (за исключением сектора здравоохранения и лесного хозяйства) существенно выше. В частно- сти, примечателен тот факт, что средняя заработная плата учителя составляет менее 40 процен- тов от средней зарплаты работника в сфере государственного управления. Таблица 6.4. Среднемесячные доходы в 2001 г. в разрезе секторов (млн. сом в текущих ценах) Сектор Среднемесячный заработок Здравоохранение 710 Образование 857 Промышленность 2 466 Транспорт 1 684 Связь 3 030 Строительство 1 894 Торговля 936 Финансы 4 650 Государственное управление 2 159 Лесное хозяйство 556 Источник: Национальный Статистический Комитет. 38 В своем выступлении на Ежегодной конференции учителей школ в Бишкеке 27 августа 2002 года, Президент Акаев объявил о плане правительства выделить 6 процентов от ВВП для сектора образования к 2005 году. 97 126. В рамках реализуемых в секторе здравоохранения пилотных реформ, внедрение со-оплаты и отчислений на медицинское страхование параллельно с резким сокращением кадров привело к достижению основных целевых показателей эффективности работы сектора и существенному увеличению заработной платы врачей и других медицинских работников.39 Эти меры также при- вели к резкому сокращению коррупции в виде получения неформальных платежей за медицин- ские услуг в результате внедрения более прозрачной системы со-оплаты. Учителя не располага- ют такими же возможностями увеличения своего заработка (хотя некоторые виды деятельнос- ти ­ как, например, воспитание новой смены учителей или участие в программах обучения об- щественности или проведение дополнительных занятий с неуспевающими, могут с успехом при- носить дополнительный доход). Более того, в то время как в секторе здравоохранения система со-оплаты способствует сокращению избыточного обращения за медицинскими услугами, в сек- торе образования подобное было бы нежелательно ­ особенно на уровне обязательного обра- зования, где необходимо всемерно способствовать более полному использованию предлагае- мых образовательной системой возможностей и услуг. Несмотря на то, что по сравнению со стандартами ОЭСР средняя численность учеников в классе городской школы и так слишком ве- лика, в некоторых случаях все же существует возможность высвобождения ресурсов, которые могли бы быть использованы для финансирования более высокой заработной платы учителей. Более применимый подход к мобилизации сэкономленных средств для повышения заработной платы учителей заключается в увеличении минимальной нагрузки (учебных часов) преподавате- лей, которая, по международным стандартам, является слишком низкой. План повышения зара- ботной платы учителей наряду с более интенсивной отдачей в плане преподавательской дея- тельности было бы проще реализовать на местном уровне, если бы этот подход добровольно применялся отдельными районами или областями. 127. Цель повышения заработной платы учителей может стать более осуществимой, если часть необ- ходимых средств поступит из экономии, образовавшейся в результате повышения эффективно- сти работы внутри сектора. Имеется большой простор для изыскания возможностей более ин- тенсивного использования потенциала преподавателей в обмен на увеличение размеров зара- ботной платы. Как показано в Таблице 6.5, установленная в Кыргызской Республике преподава- тельская нагрузка по западным стандартам невелика. Учителя начальных и средних классов об- Таблица 6.5. Требования по учебным часам в начальном образовании, КР и некоторые страны, выбранные для целей сравнения Страна Требуемые периоды обучения на одну неделю Франция 27 Португалия 25 Бельгия 23.3 Турция 20 Кыргызская Республика 18 Новая Зеландия 25 Соединенные Штаты 33 Источник: Краткая информация об образовании, 2001, ОЭСР. Данные по Франции включают в себя время на проведение консультаций вне преподавательской деятельности. 39 Эти положительные сдвиги были несколько подорваны в 2002 бюджетном году вследствие того, что Министерство Финансов сократило центральное финансирование на сумму, которая была сэкономлена в результате повышения эф- фективности работы сектора, лишив тем самым работников сектора здравоохранения каких-либо стимулов к поддер- жанию проводимых реформ. 98 щеобразовательной школы проводят 18 пятидесятиминутных уроков в неделю. Во времена Со- ветского Союза требования к стандартной преподавательской нагрузке, или "ставке", были выше и составляли от 22 до 24 часов в неделю. Учителя получают заработную плату за часы, наработан- ные сверх установленной ставки ­ до двух полных ставок на каждого учителя. Повсеместно рас- пространена практика работы сверх минимальной установленной преподавательской нагрузки. 128. Для решения проблемы неадекватности заработной платы учителей, правительству рекоменду- ется разработать и последовательно применять необходимое законодательство и указы, направ- ленные на поощрение экономии районами средств посредством сокращения численности пре- подавателей и увеличения количества рабочих часов (рабочей нагрузки), а также, по возможно- сти, через увеличение средней численности учащихся из расчета на один класс ­ в соответствии с международными стандартами. Для усиления стимулов местных органов самоуправления и преподавателей в отношении подобных целей обеспечения эффективности, местным органам самоуправления должно быть дозволено оставлять и распоряжаться полученными в результате такой экономии средствами для иных целей улучшения качества образования. Кроме этого, ме- стным органам самоуправления должно быть предоставлено право на использование части сбе- режений в целях увеличения заработной платы учителей в соответствии с увеличением мини- мальной нагрузки (количества рабочих часов). 129. Центральное или местное финансирование. Экономическая теория предсказывает, что опора на местное финансирование услуг, которые обеспечивают широко распространяющиеся блага (или "внешние эффекты"), приведут к более низким уровням финансирования и обеспечения ими по сравнению с тем, как если бы это делалось на основе центрального финансирования. Расходы на образование широко признаются как генерирующие широко распространяющиеся косвенные выгоды для общества, кроме непосредственных выгод которые получают те люди, которые выучились. Это особенно верно в отношении начального образования. Опора на мест- ное правительство для финансирования начального и среднего образования при любых обсто- ятельствах несет в себе риск недостаточных расходов на образование, или предоставлении бо- лее низкого уровня образования, чем экономически эффективное распределение. Данное явля- ется предсказуемым результатом децентрализации финансовой ответственности в отношении образования, получаемого до поступления в ВУЗ, и это, в широком смысле то, что случилось в Кыргызской Республике после децентрализации. Исправление этой ситуации потребует измене- ний в финансирующей формуле, согласно тому, как это описано в Главе 6, Тома II. В широком смысле, средства, выделяемые из республиканского бюджета местным правительствам (т.е. кате- гориальные гранты), должны обеспечиваться дифференцированной системой подушевого фи- нансирования. Поставщики услуг получают оплату исходя из количества учащихся по каждой из предусмотренных программ. Разработка такой формулы потребует внимательного рассмотре- ния источников и масштабов присущей разницы в затратах до реализации формулы, а также рассмотрения стоимости обучения, равно как и отопления и других коммунальных услуг, кото- рые составляют необычно большую долю постоянных затрат. В краткосрочной перспективе, рекомендуется, чтобы учебники начальной/средней школы и коммунальные расходы, а также оклады учителей, финансировались из республиканского бюджета для того, чтобы представить более равные возможности обучения для всех детей. C. Социальная Защита 130.Вторая половина 90-х годов, главным образом, характеризовалась решительным перехо- дом от явной социальной защиты (из госбюджета или бюджета Социального Фонда) к по- мощи, основанной на неправильном ценообразовании ключевых коммунальных услуг. Это 99 было связано с необходимостью сокращения расходов из государственного бюджета, осо- бенно, в части заработной платы, пенсий и иных выплат, которое требовало некоторого ослабления расходов по другим направлениям, в этом случае в слабой политике по ценооб- разованию по контролируемым товарам, таким как электроэнергия, центральное отопле- ние, общественный транспорт, водоснабжение и орошение. Электричество, являющееся относительно распространенным источником энергии в Кыргызской Республике, возмож- но, послужило основным ключевым инструментом для компенсации домохозяйствам, под- держиваемое также газоснабжением и центральным отоплением, которые предоставили субсидии в менее бедные регионы страны. Как показано на Рисунке 6.2, в то время как рас- ходы на душу населения в секторах социального и человеческого развития были сокраще- ны с 67 долларов США в 1995 году до 30 долларов США в 2000 году, квази-фискальные суб- сидии на душу населения в энергетическом секторе увеличились, хотя они итак уже нахо- дились на высоком уровне. Рисунок 6.2.Кыргызская Республика: Развитие непосредственных социальных расходов и неявных социальных субсидий, 1995-2001 гг. Примечание: Расходы из бюджета на социальный сектор состоят из расходов на здравоохранение, образование, социальную защиту и пенсии. Квази-фискальные затраты измеряются по двум составляющим: (1) передающие и коммерческие потери, выше тех, которые приемлемы по международным стандартам в той мере, что это отражает слабую политику по отключению; и (2) разница между установленными обязательными тарифами и оценкой долгосрочных предельных затрат в секторе (2,3 американских цента/киловатт). Источники: Данные представленные государственными органами, подсчеты авторов. 131. Общий результат заключается в том, что расходы на сеть социального обеспечения, определен- ные в широком смысле, как включающие в себя ценовые субсидии, стали в высокой степени безадресными. Система стала в целом также непозволительно дорогой. Агрегированный уро- вень социальных расходов (как бюджетных, так и вне бюджетных) был оценен на уровне около 12,2 процента от ВВП в 2001 году, однако, как проиллюстрировано в Таблице 6.6 менее чем поло- вина этой суммы была бюджетной. 132. Поэтому на сегодняшний день социальная защита предоставляется (1) через программы соци- ального обеспечения, основанные на принципах страхования, включая предоставление пенсий, пособий по болезни и уходу за ребенком, а также пособия по безработице (около 5 процентов от ВВП в 2001 году); (2) программы социального обеспечения (около 1,2 процентов в 2001 году); и (3) квази-фискальные субсидии около 6 процентов от ВВП в 2001 году. Данный раздел коротко рассматривает два первых вопроса. 100 Таблица 6.6. Кыргызская Республика: Социальные расходы консолидированного общего правительства, 1995-2001 гг. (как доля ВВП) 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Итого соцобеспечение и внебюджетная соцзащига, в т.ч. 19.2 14.3 13.9 14.0 16.6 14.6 12.2 (а) Соцстрах, в т.ч. 8.1 7.6 7.2 6.9 5.6 4.9 5.1 Пенсии 7.2 6.9 6.5 6.3 5.1 4.4 4.7 Соцстрах 0.7 0.5 0.4 0.4 0.3 0.2 0.2 Фонд занятости 0.2 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.2 (b) Программы соцобеспечения, в т.ч. 4.0 2.0 1.1 0.7 0.9 0.8 1.2 Пособия бедным семьям 3/ 4.0 1.8 1.0 0.7 0.7 0.3 0.6 Социальные пособия ... 0.2 0.1 ... 0.1 0.1 0.1 Детские пособия ... ... ... ... ... 0.0 0.0 Льготы 4/5/ ... ... ... ... ... 0.4 0.5 (с) Оцен. уровень квази-фискальных субсидий (из-за низких цен) 7.2 4.8 5.5 6.4 10.1 8.9 5.9 1/ Включает республиканский и местный фонды. Расходы даны на кассовой основе. 2/ Предоставляется некоторым категориям лиц. 3/ Расходы в рамках Единого ежемесячного пособия (т.е. только программы на основе проверке доходности). До 2000 г. не представлялись как отдельная строка бюджета. Источники: Минфин Кыргызской Республики, Национальное Статистическое Управление; Расчеты сотрудников ВБ. 1. Пенсии 133. Пенсии, выплачиваемые престарелым людям, являются основной статьей социальных расходов правительства (4,7 процента от ВВП). В условиях, когда фонд заработной платы облагается нало- гом на низком уровне, пенсионная система ограничена в финансовом плане и может только позволить в среднем малые по размеру пенсии, часто выплачиваемые натурой и почти всегда выплачиваемые с опозданием. Бюджетная поддержка была необходима на протяжении после- дних нескольких лет, за исключением 2001 года. После кризиса 1998 года пенсии сократились в реальном выражении. Соответственно, расходы на выплату пенсий сократились на 1,8 процента от ВВП между 1998 и 2001 гг. Даже с учетом их повышения, прошедшего в 2001 г. (выше уровня инфляции), в начале 2003 г., средние пенсии должны будут составить к концу 2003 года всего 81 процент от их реального уровня 1998 года. В настоящее время ощущается значительное дав- ление к увеличению пособий, определенная часть этого давления действительно оправданна, так как система еще не может защитить некоторых пенсионеров от скатывания в бедность. 134. Однако настоящий уровень собираемости взносов не позволяет провести увеличение свыше уровня инфляции ­ в среднем ­ и ставка уплачиваемых взносов уже является слишком высокой, что не дает возможности формализовать экономику и расширить базу плательщиков взносов и таким образом она должна быть сокращена, нежели увеличена. В силу того, что общая сумма расходов не может быть увеличена в качестве доли ВВП, правительство увеличивало пенсии вы- борочно. 135. Пенсионная реформа 1997 года переопределила настоящие и будущие назначения пенсий, с тем, что бы отразить ожидаемые долгосрочные поступления Пенсионного Фонда. Ожидается, что повышение возраста выхода на пенсию и устранения многих льгот связанных с ранним вы- ходом на пенсию увеличит среднее число плательщиков взносов на одного пенсионера, тем са- мым, улучшая фискальное здоровье самой системы. Соответственно, если политики решат ис- пользовать консервативный подход в пенсионной политике, то долгосрочные прогнозы указы- вают на возможность того, что расходы сведутся к уровню около 3,5 процентов от ВВП, что по- зволит провести сокращения в отчислениях с фонда заработной платы как сознательно выбран- ный вариант политики по мере того, как экономика будет расширяться. 101 136.До нынешнего времени, реформы 1997 года, в общем, обеспечили то, что было обещано (вклю- чая распределения пенсионных пособий около среднего уровня в 10 долларов США), и, похо- же, что так оно и будет продолжаться, если политики будут последовательны и дисциплиниро- ванны при выборе вариантов решений. Пенсионные расходы достигли самой своей низкой доли, по отношению к ВВП в 2000 году, когда этот уровень составлял 4 процента от ВВП. Сис- тема приблизилась к своему балансу в 2001 году, несмотря на то, что это было достигнуто частично посредством выбора социального страхования, обеспеченного в отношении здра- воохранения и других целей. С 2000 года увеличения в пенсионных расходах, направляемых на текущие пособия, как доля ВВП, происходили в основном из-за более быстрого увеличения пенсий, нежели цен, а не из-за особо высокого бремени новых пособий (количества пенсио- неров). Соответственно ожидается, что расходы на пенсии, финансируемые из социального страхования достигнут 4,4 процента от ВВП в 2002 году, с учетом недавнего майского увеличе- ния. Данная оценка исключает расходы на (1) пенсии для военных и милиционеров, (2) адми- нистративные затраты, которые вместе составляют около 0,5 процента от ВВП. Финансовый разрыв в 2002 году, который был закрыт планируемыми трансфертами из государственного бюджета и составлял около 0,5 процента от ВВП, ожидается, что он составит около 0,7 процен- та от ВВП в 2002 году. 137. Тем не менее, остается еще незавершенная работа по программе реформ 1997 года. Неудача в осуществлении качественного механизма индексации ранее назначенных пенсий на устойчи- вой основе, сделала здоровье финансовой системы зависимой от постоянной осторожности и ограничений со стороны тех, кто разрабатывает политику. Шаги к устранению сбора взносов и платежей в натуральном выражении должны быть успешно завершены. Также необходимо про- ведение институциональной работы: (i) улучшить деятельность по сбору; (ii) создать намного более серьезную информационную базу по разнице между и внутри подгрупп пенсионеров ис- ходя из уровня доходов домохозяйств, а также экономических и социальных характеристик вклю- чая использование электроэнергии; (iii) установить более прозрачные системы учета, отвечаю- щие международным стандартам; и (iv) улучшить учет, аудит и другие технические требования для эффективного администрирования. Более того, сроки трансфертов в течение года из госу- дарственного бюджета, а также сроки сбора поступлений должны быть лучше состыкованы со схемой своевременной выплаты пенсий, таким образом, что бы избежать появления задолжен- ности по выплатам пенсий зимой и весной (как в 2001 году). В 2001 году данная ситуация отно- силась не только к задолженностям, но так же к некоему "хищническому заимствованию" из поступлений, собранных для фонда занятости и здравоохранения. 138. Имеются прочие краткосрочные, среднесрочные, и долгосрочные вопросы политики которые вызывают озабоченность: Первое, система находится под текущим и среднесрочным фискальным давлением. Поражает то, каким образом расходы на пенсию продолжают вытеснять важные расходы на здравоохране- ние, посредством отвлечения поступлений собранных для программ здравоохранения, занятос- ти и социального страхования. Более того, несмотря на то, что бюджетные трансферты запрограм- мированы для финансирования пособий вне рамок страхования, потребуются дополнительные трансферты в 2003 году для компенсации сокращения на 3 процентных пункта ставки взносов по пенсионному страхованию, которая была принята в 2002 году. Дальнейшие опережающее увеличение в пенсиях над ростом цен до 2005 года приведет к задолженностям, если только они не будут компенсированы дополнительно бюджетными трансфертами. Другая среднесрочная проблема заключается в том, что даже при относительно сильном эконо- мическом росте возможность повысить средние пенсии до уровня черты бедности или базовые пенсии достигнут уровня черты чрезвычайной бедности только в 2009 году. 102 В конце концов, ожидается, что количество пенсионеров (исключая военных и милицию) будет продолжать сокращаться до 2007 года и затем начнет увеличиваться. Однако разница в соотно- шении плательщиков взносов к пенсионерам будет оставаться относительно высокой, потому что настоящее население страны ­ молодое, доля взрослых в трудоспособном возрасте увеличи- вается, и будущие назначение пенсий будет ограничиваться теми плательщиками взносов, кото- рые были застрахованы. Ключевая долгосрочная проблема заключается в том, что охват настоящей пенсионной систе- мы, основанной на взносах, будет по прогнозам постепенно падать и достигнет 70 процен- тов в 2040 году, если будут продолжаться использоваться существующие схемы уплаты взносов (и неуплаты взносов) в социальное страхование. Доля тех, кто вновь вышел на пенсию, инвали- дов, и тех, кто был квалифицирован для получения пенсии, будет так же падать. Это потому, что только 60 ­70 процентов рабочей силы охвачены пенсионным страхованием и будут удовлетво- рять новым требованиям по назначению пенсий. Таким образом, число бенефициариев будет медленно сводиться к числу застрахованных. Более того, ключевая причина низкого участия зак- лючается в том, что ставки по уплате взносов уже итак высоки, что не содействует формализации экономики и таким образом расширению базы плательщиков взносов. 139. Более важно то, что политики хотели бы, чтобы система предоставляла увеличившиеся в разме- ре пенсии в более короткие сроки, по сравнению с тем, на что было рассчитана пенсионная система, принятая в 1997 году. Данное желание проистекает из признания того, что покупатель- ная способность пенсионных пособий остается недостаточной для многих, если не для большей части пенсионеров. Например, средняя пенсия составляет только две трети уровня общей черты бедности; и базовая пенсия составляет около двух третей уровня черты чрезвычайной бедности, которая в свою очередь покрывает только бюджет на питание, входящий в рамки общей черты бедности. 140. Данная озабоченность в отношении бедности среди пенсионеров, в самом деле, является обо- снованной. Пенсионные пособия играют важную роль в смягчении бедности среди кыргызских пенсионеров. Например, анализ показывает, что пенсии сократили бедность среди пенсионеров в 1998 году на 12 процентных пункта (Таблица 6.7). Если бы пенсии не платились, а все осталь- ные реалии сохранились бы без изменения, то уровень бедности всех пенсионеров в 1998 году составлял бы 67 вместо 55 процентов. Более того, данный оценочный эффект статистически является более надежным. Но наиболее важное влияние пенсии на бедность проявляется среди пожилых пенсионеров, превысивших стандартный возраст выхода на пенсию. Если бы пенсии не выплачивались, бедность в этой группе могла бы быть выше на 14 процентных пункта. Анало- гично, при отсутствии пенсии средний уровень крайней бедности среди пожилых пенсионеров составлял бы 30 процентов вместо 18 процентных пунктов. Таблица 6.7. Влияние пенсий на риск нищеты среди общего населения и пенсионеров в 1998 г. Риск бедности Риск бедности если пенсии не платить Население по типу среднее 95 % доверит. интервал среднее 95 % доверит. интервал Итого население 0.64 0.60 0.67 0.65 0.62 0.69 Итого пенсионеров 0.55 0.50 0.60 0.67 0.63 0.71 Пенсионеры по старости 0.53 0.48 0.58 0.67 0.62 0.71 Источник: Данные Социального фонда и расчеты Всемирного банка 141. Рисунок 6.3 представляет сравнение двух взаимосвязей, чтобы показать как эффект от пенсий меняется в зависимости от их уровня. Непрерывная жирная черта и левая ось показывает риск бедности среди пенсионеров, в зависимости от увеличения уровня пенсии. Прерывистая линия 103 и правая ось показывают, как с увеличением уровня пенсий, пенсионным пособием покрывалась средняя сумма глубины бедности (глубина бедности для семьи ­ есть разница между чертой бедности и суммой расходов членов семьи, если не уплачивались никакие пенсии). Данный ри- сунок показывает, что вне зависимости от уровня пенсии некоторые пенсионеры являются бед- ными. Также данный рисунок показывает, что пенсионные пособия помогли покрыть всего лишь менее 30 процентов глубины бедности, для тех пенсионеров, которые получали самые низкие пенсии. Бедные пенсионеры и их семьи остаются бедными или очень бедными даже после полу- чения пенсии. Однако, если даже размер пенсий, которые получают эти семьи, очень мал, все равно это влияет на показатели их бедности. Если двигаться от группы пенсионеров с самыми низкими пенсиями к группе с самыми высокими пенсиями их риск скатывания в бедность, в общем, уменьшается, тогда как доля глубины бедности, покрываемая их пенсией, в общем, увели- чивается. Рисунок 6.3.Риск нищеты и сумма глубины бедности, покрываемая пенсионным пособием (по увеличивающемуся уровню пенсий) Источник: Обновленная кыргызская политика в отношении пенсий 2002 г. 142. В своем движении вперед, власти должны принять решение в отношении различных целей, ко- торым должна служить выплата пенсий и действовать соответственно этому, в том числе: Сохранять стратегию 1997 года. Продолжать сохранять баланс между множественными це- лями обеспечения адекватности доходов, замещения заработков, фискального баланса и устой- чивости, а также постепенного уменьшения ставок взносов по пенсионному страхованию. Ин- дексировать пенсии, после того как они назначены в соответствии с изменением индекса потре- бительских цен. Признать, что достаточные уровни пенсий будут предоставлены только новым пенсионерам, после того как экономический рост увеличит реальную заработную плату. Сделать упор на достаточности доходов в сравнении с замещением заработка. Опреде- лить в качестве оперативной задачи устранение пенсий ниже черты крайней бедности. Следую- щее, заморозить платежи в рамках существующей пенсионной системы на их настоящем номи- нальном уровне. Добавляется четвертый компонент, дополнительная помощь, к платежам при существующей системе. Направить все будущие предоставляемые средства на увеличение пен- сий в данный компонент. Использовать его сначала для дополнения наименьших по размеру пенсий. Постепенно увеличить дополнительные пенсии тем, кому не была назначена пенсия за счет компонента замещения заработка, пока она достигнет потолочного уровня равного черте крайней бедности минус базовая пенсия. Это может быть сделано либо только на основе насто- ящего финансирования, либо на основе настоящего финансирования, плюс, предоставляемые дополнительные бюджетные трансферты. Признать, что это приведет к падению покупательной 104 способности более крупных пенсий либо она будет расти медленнее и что это также сократит стимулы для работников с более высокими доходами участвовать в пенсионной системе и вып- лачивать взносы. После того, как операционная цель будет достигнута, начать разворачивание уточненной системы. Первое, увеличить платежи по дополнительной помощи в соответствии с индексированным значением черты крайней бедности. Второе, использовать остающиеся по- ступления для увеличения пенсии, за счет компонента замещения заработка на прогрессивной основе до уровня, которого они бы достигли, не будь они заморожены. Таким образом, данный процесс дополнит пенсии "снизу до верху" в той мере насколько позволят имеющиеся средства. Скомбинировать предыдущий вариант с более медленным снижением ставок взно- сов. Замедлить постепенное снижение ставок уплаты взносов. Перенаправить эти ресурсы внут- ри пенсионной системы с тем, чтобы улучшить ситуацию с достаточностью пособий, и позво- лить ускоренное достижение целей Варианта 2. Признать, что общая налоговая ставка на зара- ботки будет оставаться очень высокой и, как результат, сохранятся существенные отрицатель- ные стимулы, которые будут препятствовать: участию в схемах социального страхования; росту официальной занятости; эффективному использованию труда (и косвенно капитала); и новому развитию внутри частного сектора.40 143. Кроме того, правительству рекомендуется определить предпосылки для внедрения накопитель- ной пенсионной схемы. Национальная стратегия сокращения бедности предусматривает такое обязательство продолжения перехода на "финансируемую" или "накопительную" основу для пенсионной системы. При данном подходе условно-накопительные пенсионные счета заменя- ются счетами, которые реально накапливают инвестируемые средства. Требуются многочислен- ные предпосылки для того, чтобы такая система была жизнеспособной. Соответственно, необхо- димо начать проведение анализа по определению предпосылок для внедрения накопительной пенсионной схемы, действий требующихся для осуществления этих предпосылок, времени, не- обходимого для завершения этих действий, и надлежащей последовательности этих действий. Определить затраты для физических лиц, бюджета и экономики в целом для перехода на такую систему. Завершить технико-экономический анализ до того, как предпринять какие бы то ни было шаги в сторону реализации данного подхода, которые окажут необратимое действие. 144. Наконец должен быть улучшен сбор поступлений. В этом отношении власти должны будут раз- работать систему модернизации системы поступлений, которая решает вопрос задолженности по платежам, уклонения от обязательств по уплате взносов, и высокого уровня участия в нефор- мальной экономике. Увеличить объединение взносов по социальному обеспечению и сбору по- доходного налога, налога на землю и патентных сборов. Обеспечить исполнение строгого раз- деления счетов ФОМС и ПФ и предотвратить отвлечение страховых медицинских средств на выплаты пенсий. Сделать корректировку ставки уплачиваемых взносов, чтобы устранить суще- ствующую практику движения медицинских страховых взносов через Пенсионный фонд и Фонд занятости. 2. Сеть Социальной Защиты 145. Бюджет финансирует следующие программы: Систему единого ежемесячного пособия (ЕЕП) (денежное пособие для наибеднейших семей) и государственные социальные пособия (категориальные денежные пособия, выплачиваемые си- 40 Настоящие ожидания заключаются в том, что сокращения постепенно снизят общую ставку отчислений с 29 процен- тов валовой суммы заработной платы до 21 процента, и часть этих отчислений, которая будет регистрироваться на индивидуальных счетах с 23 процентных пунктов до 15 процентных пунктов. При этом варианте, масштаб этих сокра- щений снизится в целом или частично или замедлится. 105 ротам, определенным группам лиц и престарелым людям, не имеющим право на получение пен- сии), которые поддерживают лишь продовольственное потребление. ЕЕП было разработано пра- вительством и было повсеместно признано как наиболее адресный инструмент социальной по- мощи в Кыргызской Республике. Ценовые скидки на энергоносители для льготных потребителей электричества (до определен- ного фиксированного верхнего лимита), при этом разница в цене оплачивается распредели- тельным компаниям из бюджета. Около одной трети населения Кыргызстана имеет право на получение таких льгот. В Нарынской области такие льготы предоставляются всему населению. В Баткенской области скидки предоставляются приблизительно 60 процентам домохозяйств. Эти скидки отличаются от общей заниженной цены на энергоносители. Программа жилищных субсидий, основанная на проверке доходов, для проживающих в много- квартирных домах в столице. Новый механизм "социально защищенных цен на энергоносители" (на газ, горячую воду и цен- тральное отопление) для всех регионов страны, за исключением Бишкека. 146. Правительство выделило около 1,3 процента от ВВП и около 3 процентов от государственных расходов на финансирование вышеуказанных программ в рамках бюджета 2002 года, после зна- чительного увеличения, направленного на смягчение воздействия, вызванного увеличением та- рифов на электроэнергию от 15 марта этого года. Кроме этого, правительство намеревается пе- ресмотреть систему предоставления льготных скидок (второй пункт выше) как средства предос- тавления социальной защиты, и в связи с этим уже представило проект закона о едином государ- ственном пособии. Данный законопроект стал результатом консультаций, проведенных Мини- стерством труда и социальной защиты с многочисленными заинтересованными сторонами, вклю- чая Парламент и самих получателей льгот. Это не только снизит количество неадресных льгот- ных категорий, но также предоставит более прозрачные правила для определения этих пособий. Любые оставшиеся обязательства, как ожидается, будут выплачиваться наличными, а не предос- тавляться в виде ценовых скидок. 147. В то же время органы власти провели значительную работу по усовершенствованию программы ЕЕП. Самые последние предпринятые меры включают увеличение бюджета, обязательство по осуществлению большей части выплат наличными, и начало работы по мониторингу в форме "аудита" бенефициариев, который будет проводиться независимым местным учреждением. Пре- дыдущие оценки предполагали, что система достаточно хорошо нацелена с точки зрения ис- пользования ресурсов ­ результат, который, в основном, обусловлен тем фактом, что на формулу адресности сильно влияет количество детей в семье, что сильно коррелирует с бедностью. Одна- ко государственные органы обнаружили, что существенная часть самых бедных домохозяйств ЕЕП не охвачена. 148. По социальной помощи правительство должно продолжать текущую работу по прекращению практики предоставления пособий на основе искаженных схем, таких как ценовые скидки, воз- можно, за исключением региональных скидок для удаленных районов, финансируемых из бюд- жета. В этом отношении является важным обеспечить поддержку Парламента в отношении на- стоящего проекта закона о государственных льготах. В дальнейшем, необходимо продолжать мероприятия по улучшению адресности и предоставлению услуг социальной защиты, и в осо- бенности, по усилению программы ЕЕП. И, наконец, необходимо проводить работу по дальней- шему развитию сети социальной защиты для уязвимых групп, таких как инвалиды, дети-сироты, и для бедных районов в Бишкеке. В результате различных оценок бедности, проведенных Наци- ональным Статистическим Комитетом, а также оценок, проведенных Всемирным Банком, На- рынская область является самой бедной. И это является особой задачей стоящей перед системой социальной защиты. 106 149. Власти также осуществляют помощь безработным (как пассивную, так и активную) через Соци- альный фонд. Расходуемые суммы, однако, находятся на минимальном уровне, создавая строгое рационирование ресурсов среди высокого числа безработных ­ даже если здесь речь идет толь- ко о зарегистрированных безработных. В общем, реальный потенциал создания новых рабочих мест связан с частным сектором ­ и содействие их работе не может быть оказано через соци- альную политику. В большинстве международных отчетов отмечается, что найдено мало свиде- тельств эффективного использования средств в рамках программы по активизации рынка труда. Анализ социальных расходов в Кыргызской Республике, сделанный Банком в 1999 году, так же поставил под вопрос эффектность использования страхования занятости. В данном отношении необходимо прилагать усилия с тем, чтобы уменьшить вмешательство Министерства труда и со- циальной защиты в сферу безработицы и сосредоточить потенциал на программе для бедных. Первый шаг в данном направлении, будет заключаться в переводе этих программ и их финанси- рования из Социального фонда в бюджет. 150. По социальной помощи правительство должно продолжать текущую работу по прекращению практики предоставления пособий на основе искаженных схем, таких как ценовые скидки, воз- можно, за исключением региональных скидок для удаленных районов, финансируемых из бюд- жета. В этом отношении важно обеспечить поддержку Парламента в отношении существующего проекта закона о государственных льготах. В дальнейшем, необходимо продолжать мероприя- тия по улучшению адресности и предоставлению услуг социальной защиты, и в особенности, по усилению программы ЕЕП. D. Транспорт 151. Дороги. Дорожный транспорт является основным способом транспортировки, железнодорож- ный и воздушный транспорт играют намного меньшую роль. За последние годы Министерство транспорта и коммуникаций (МТиК) проводило только минимально необходимый текущий ре- монт сети автодорог, на 250-300 км дорог ежегодно. МТиК не проводил ремонт дорог местного значения, за исключением экстренных случаев. 152. Также не проводился ремонт 15 000 километров сельских дорог, построенных еще государствен- ными колхозами и совхозами. Очевидно, что приоритетной задачей в этом направлении являет- ся скорейшее завершение строительства дороги Бишкек-Ош с целью преодоления "перевеса" в инвестициях, и освобождения ресурсов для текущего ремонта. Необходимо рассмотреть вопрос увеличения софинансирования в течение последующих двух лет для того, чтобы ускорить завер- шение работ, которое в настоящее время запланировано на 2005 год. Это сэкономит время и позволит начать более качественный ремонт оставшейся части сети дорог. 153. По мере завершения строительства дороги Бишкек-Ош, МТиК должно разработать и предоста- вить Правительству планы ремонта дорог с указанием размеров ремонта сети, стандартов и уровня ресурсов. Необходимо определить приоритеты, так как имеющиеся ресурсы недостаточны, что- бы содержать всю систему дорог ­ даже при условии увеличения финансирования до междуна- родных стандартов за среднесрочный период (т.е. до 1 процента от ВВП). Данный план должен быть разработан за период от 18 месяцев до двух лет, с тем, чтобы добиться принципиального согласия и понимания среди различных государственных органов по реальному и приемлемому плану ремонта сети дорог. 154. Необходимо изыскать возможность увеличения поступлений от пользователей для (косвенно- го) оказания поддержки программе текущего ремонта, что означает, что налоги за использова- ние дорог должны быть увеличены. Согласно стратегии налогообложения, это будет означать, что следует увеличивать действующее налогообложение в отношении легковых машин и топли- 107 ва. Однако, в настоящее время средства, номинально предназначенные для ремонта дорог, а имен- но одна треть налога с оборота, поступающего непосредственно от пользователей дорог, должна направляться в бюджет общего назначения. Поскольку государственные ресурсы ограничены направление этих или других средств на ремонт, и обслуживание дорог является роскошью, ко- торую в данный момент Кыргызская Республика еще себе позволить не может. МТиК должно конкурировать с другими секторами за ограниченные бюджетные средства, что делает разра- ботку планов по эксплуатации и техническому обслуживанию, предлагаемых выше, еще более важной для данного министерства. Дорожный фонд, занимающийся ныне только вопросами учета, должен быть упразднен. 155. Транспортные услуги. Правительство добилось значительного прогресса по сокращению сво- ей роли в качестве транспортного оператора. Несмотря на то, что многие бывшие государствен- ные транспортные компании до сих пор являются государственными акционерными компания- ми, они осуществляют свою деятельность на коммерческих принципах и не получают финанси- рования из бюджета. В свете резкого сокращения спроса на транспортные услуги за последние десять лет, большинство акционерных компаний все еще имеют излишние штаты, не смотря на проведенные ранее сокращения. В целом оборудование устарело, его эксплуатация и ремонт стоят дорого. По этим двум причинам, эксплуатационные расходы выше уровня, установленного для полностью коммерческих организаций. Можно ожидать консолидирования между акцио- нерными компаниями и распад многих частных компаний. 156. Государство должно продать свои оставшиеся акции во всех междугородних грузовых и пасса- жирских транспортных компаниях. Что касается городского транспорта, основной проблемой здесь является столица, город Бишкек. За исключением троллейбусного предприятия в Оше, все другие городские транспортные услуги предоставляются частным сектором. Несмотря на суще- ственные средства, выделяемые из городского бюджета в Бишкеке, автобусные и троллейбусные компании несут высокие эксплуатационные убытки, и они не имеют ресурсов для обновления своего устаревшего парка машин. Автобусные услуги должны быть полностью приватизированы, а эксплуатационная деятельность должна быть основана на результатах проведения конкурент- ных тендеров. Как часть процесса приватизации, правительство должно пересмотреть обяза- тельства по государственным услугам (ОГУ), которые оно предписывает пассажирским транс- портным компаниям, осуществляющим междугородние и городские перевозки. Это связано не только с установлением Антимонопольным Комитетом тарифов на проезд, которые значитель- но ниже полных расходов, но также наличием категорий пассажиров с полным или частичным освобождением от оплаты за проезд. В результате, понесенные убытки компаний только в незна- чительной части компенсируются правительством. С одной стороны, транспортные компании должны улучшить эффективность работы, а с другой стороны, правительство должно компенси- ровать предприятиям те ОГУ, которые оно возлагает на них. 157. Железная дорога. Показатель железнодорожных перевозок резко упал с 1990 года, грузопоток в настоящий момент составляет только 13 процентов от уровня 1990 года и также продолжает падать. Пассажиропоток составляет около 25 процентов уровня 1990 года. До 1998 года желез- ная дорога имела эксплуатационный дефицит, но теперь она работает с малой, но увеличиваю- щейся эксплуатационной прибылью. Это стало возможным посредством сокращения штатов почти на 20 процентов и сокращения числа пассажирских поездов. Однако штат работников все еще "раздут" по сравнению с показателями движения. Производительность составляет около 82 000 единиц движения (поездов на км + пассажиров на км) на одного работника, что составляет около половины того же значения на Албанской железной дорогое в 1990 году, около одной десятой того же значения на более эффективной железной дороге, такой как в Корее. В то время как грузовые перевозки являются рентабельными, перевозка пассажиров ­ убыточна в силу того, 108 что оплата за проезд регулируется Антимонопольной Комиссией. В настоящее время для желез- ной дороги никаких государственных средств не выделяется. 158. Продолжаются изучения по установлению железнодорожного сообщения от китайской грани- цы (перевал Торугарт), либо до Ферганской долины, где оно бы могло соединиться с узбекской железной дорогой, либо до Балыкчи, обеспечивая связь через Бишкек с Казахской железной до- рогой. Данная работа продолжается, несмотря на то, что предыдущие экономические исследова- ния явно показали, что для Кыргызской Республики объем расходов от 1,5 до 2,5 миллиардов долларов США на постройку такой железной дорогое линии является экономически не оправ- данным. Ранее консультанты рекомендовали развитие "Многорежимного южно-кыргызского транспортного коридора", которое потребовало бы детального технико-экономического иссле- дования в отношении минимально требуемого улучшения дороги, до того как будут взяты какие- либо обязательства в отношении инвестиций. 159. Гражданская авиация. 15 мая 2001 года гражданская авиация Кыргызстана была реорганизо- вана с созданием трех независимых юридических лиц: национальная авиакомпания, аэропорты и аэронавигация. Первые два ­ это акционерные компании, созданные при Фонде государствен- ного имущества, а третья является департаментом МТиК. 160. Воздушный транспорт представлен национальной авиакомпанией (КАЖ) и 16 компаниями, ко- торые зарегистрированы как частные авиакомпании, из которых 5 или 6 уже начали работать. В настоящее время ни национальная, ни частные авиакомпании не получают прямых субсидий. Однако КАЖ несет убытки на внутренних рейсах, которые она вынуждена осуществлять по со- циальным причинам, по тарифам, устанавливаемым Антимонопольным Комитетом, за что она получает 50-процентные скидки на аэронавигационные обслуживание и сборы аэропорта. Ком- пания также используется для услуг, оказываемых правительству, за которые она не всегда полу- чает оплату. Такого рода схемы подпадают под определение квази-фискальной деятельности, рассматриваемой в данном документе, а потому здесь применима та же рекомендация: они дол- жны быть прозрачными. Компания также несет убытки и при осуществлении международных полетов, по крайней мере, в соответствии с международными бухгалтерскими стандартами. По- мимо эксплуатации устаревших и неэффективных самолетов, и неся расходы, налагаемые влас- тями, через предоставление скидок, штат компании все еще составляет более 1 200 сотрудников. Правительство должно тщательно взвесить стоит ли содержать национальную авиакомпанию, принимая во внимание все эти затраты. 161. Компания "Аэропорт" включает три основных аэропорта страны: "Манас" (Бишкек), аэропорты городов Ош и Каракол. Другие небольшие аэропорты и посадочные полосы фактически оста- лись бесхозными. Только аэропорт "Манас" в настоящее время является финансово самодоста- точным, два других аэропорта несут убытки. Они были присоединены к компании, чтобы из- лишки, ожидаемые в "Манасе", покрывали убытки этих двух небольших аэропортов. В целях обес- печения прозрачности, было бы лучше субсидировать два более малых по размеру аэропорта прямо из (государственного или местного) бюджета E. Ирригация и Сельское Хозяйство 162. Сельское хозяйство является доминирующим элементом кыргызской экономики, составив 47 процентов от ВВП в 2001 г. Его влияние даже выше, если учитывать услуги и производственную деятельность, которая тесно связана с сельским хозяйством (например, пищевая промышлен- ность). В основном благодаря проведенной реформе, сельское хозяйство показало относитель- но более высокое оживление, чем остальная часть экономики, в особенности, основное произ- водство. 109 163. Ирригация. Эксплуатация и ремонт ирригационной инфраструктуры (всего около 900 000 га), в широком смысле состоит из двух видов затрат ­ это ремонт основных сооружений и (нефер- мерской) главной системы каналов, а также ремонт внутрифермерской инфраструктуры. Боль- шая часть инфраструктуры находится в плохом состоянии, несмотря на то, что реабилитация ее значительных частей проводилась при поддержке доноров. Проект стратегии, разработку кото- рого Правительству необходимо продолжить и принять, предлагает двусторонний подход. 164. Первый подход заключается в том, что основная часть финансирования ЭиТО будет произво- диться фермерами в среднесрочном и долгосрочном плане. В течение последующих нескольких лет, Правительство, тем не менее, все еще будет играть ключевую роль в расходах на ЭиТО, но со временем (необходимо точно определить переломный момент) оно будет сосредотачиваться на меньшей площади, возможно на 200 000 га, которая будет определяться в зависимости от соци- альной потребности (т.е. для самых бедных регионов). 165. Второй подход заключается в усилении роли Ассоциаций водопользователей (АВП) в осуществ- лении ЭиТО. По данной стратегии, центральное Правительство (возможно, и областные адми- нистрации), в основном будет осуществлять регулятивную функцию при выработке положений для Ассоциаций водопользователей и общин, и проведении мониторинга использования вод- ных ресурсов. Водопользование будет регулироваться путем выдачи разрешений на отвод и под- вод воды (основанные на оценке всеобщего спроса и наличие водных ресурсов), применения и усиления стандартов защиты окружающей среды. 166. В рамках данной общей стратегии, ожидается, что правительство будет играть регулятивную роль, а также ему будет принадлежать роль предоставления помощи последней инстанции, в основном нуждающимся общинам. Правительство будет проводить переговоры по всем водным вопросам с соседними странами. Та часть общей стратегии, которая относится к созданию АВП, уже находится в процессе осуществления. До настоящего момента уже существует 55 официально зарегистриро- ванных АВП, и около 153 неофициальных. Намного более высокий прогресс необходим в форми- ровании АВП и принятии ими большей ответственности за ремонт и обслуживание. 167. Прогресс в регулятивных вопросах, включая передачу права от Парламента к правительству в установлении стратегии ценообразования, надо сказать, задерживается. Для того чтобы проил- люстрировать степень сложности задачи мобилизации ресурсов, можно упомянуть о том, что общая сумма сборов очень мала, потому что уровень оплаты остается низким (15 сомов с 1000 кв. метров до 1999 года, когда он был повышен Парламентом до 30 сом на 1000 кв. метров, или 60 центов США). Оценки в отношении средней стоимости ремонта и обслуживания различны. Даже если исходить из 10 долларов США на 1000 кв. метров ­ самый низкий уровень, рекомендован- ный одним из источников ­ общая сумма стоимости приближается к около 9 млн. долл. США (450 млн. сомов), что в два раза больше бюджета самого Департамента водных ресурсов на 2001 г. И это будет в 10 раз больше чем сумма всех собранных ирригационных сборов. 168. В общем, расчеты очень ясно показывают, что Департамент водных ресурсов не будет иметь достаточно средств пока действует нынешняя система финансирования затрат на ЭиТО водоза- борных сооружений и основных/вторичных систем каналов. Таким образом, донорская поддер- жка должна будет продолжаться, и даже увеличиваться, для того, чтобы спасти ирригационную инфраструктуру. В любом случае, требуется более высокий упор на политику. 169. Ключевым следующим шагом для властей является дальнейшее развитие этой ирригационной стратегии. Это будет означать, что ДВР должен будет начать программу последовательного дол- госрочного планирования необходимости расходов в связи с ирригационными системами, для обеспечения четкой базы формулирования путей управления затратами и их сдерживания. Су- ществует также точка зрения, оправдывающая донорскую поддержку сектору, однако более силь- ный упор необходимо делать на политику. 110 170. Сельское хозяйство. Наряду с выработкой требований к финансированию ирригационной инфраструктуры, необходимо уделять внимание другим секторам, нуждающимся в финансирова- нии со стороны государства, таким, как проведение исследований, расширение, регулирование и создание рыночных прав владельцев на землю. На данный момент, деятельность Правитель- ства, осуществляемая в сельском хозяйстве, искажена и приводит к чрезмерному финансирова- нию в одних областях и недостаточному финансированию в других. Правительство (за счет вне- бюджетных средств) играет чрезмерную роль в области товаров материально-технического на- значения и техники, и своим присутствием на рынке затрат повлияло на решения в других обла- стях, что особенно заметно в распределении земли между государственными семенными инсти- тутами. Вмешательства в рынок выпускаемой продукции сравнительно ограничены, хотя госу- дарственный резервный фонд пшеницы довольно таки большой. 171. Исследовательская работа, распространение опыта и земельная реформа, по-видимому, получа- ют недостаточное финансирование. Это кажется оправданным только в случае исследовательс- кой работы, где совсем недавно начались реформы. Правительство правильно начало консоли- дацию функций нескольких различных исследовательских институтов, ранее разбросанных по нескольким министерствам, при Министерстве сельского хозяйства и водных ресурсов, однако, здесь требуется достижение намного большего прогресса. 111 7. ОТДЕЛЬНЫЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ A. Ограничения в Области Управления Ресурсами 172. Кыргызская Республика предприняла первые важные шаги в направлении создания институтов по управлению государственными расходами (УГР). В середине 90-х годов были созданы базовые правовые рамки для подготовки бюджета и его исполнения. В 1996 году была введена в действие система Казначейства, таким образом, Кыргызская Республика стала первой из стран СНГ, имеющей функционирующее неавтоматизированное Казначейство. Был разработан механизм распределения доходов с целью обеспечения стабильного финансирова- ния местных органов управления из государственного бюджета. 173. В настоящее время государственный бюджет состоит из текущих расходов республиканского (центрального) правительства и местных органов управления, а также встречного финансиро- вания проектов, финансируемых донорами. Основная часть капитальных затрат производится по отдельной программе ­ Программе Государственных Инвестиций (ПГИ), которая все еще не оформлена в процесс официального формирования/исполнения. Также существует механизм внебюджетного финансирования доходов и расходов социального страхования через Соци- альный Фонд, регулируемый Законом о государственном социальном страховании и Законом о государственной пенсии. По проведенным финансовым операциям Социальный Фонд подотче- тен Парламенту. 174.Несмотря на эти усилия, годовой бюджет не дает полной картины охвата всей финансовой деятельности. Не были предприняты важные шаги в таком направлении, как объединение текущих и капитальных затрат бюджета, а существование различных форм вне- бюджетной деятельности осложняет приоритизацию использования ресурсов для властей. Более того, интегрированность государственного бюджета ослабляется из-за широкого исполь- зования не денежных операций и специальных средств. В конечном итоге, ряд социальных мероприятий осуществляется через государственные предприятия в виде высоко субсидиро- ванных цен. 175. Данный раздел посвящен рассмотрению: (1) внебюджетных фондов; (2) внебюджетных опера- ций; и (3) факторам, дробящих бюджет41. Эти три блока вопросов создают огромные препят- ствия для того, чтобы власти могли отреагировать на экономический шок или изменить курс фискальной политики. Некоторые виды деятельности не отражаются в бюджете, что неприемле- мо, исходя из потребности властей в отношении регулирования фискальной политики. Не де- нежные операции, специальные средства и до некоторой степени защищенные статьи бюджета в значительной мере заранее определяют бюджетные результаты. В результате, обычно имеется большая разница между бюджетом и фактическими результатами в области расходов, как иллю- стрирует Рис. 7.1 по 2000 году, где показан государственный бюджет с первоначальными плана- ми исполнения в отношении ПГИ. 41 Данная глава не дает расширенного охвата полной программы УГР, разработкой которой занимаются власти, в тесном сотрудничестве со Всемирным банком (через Программу Работ по Структурным Преобразованиям в Государственном Управлении, и Оценку Финансовой Отчетности), МВФ, и другими донорами. 112 Рисунок 7.1.Исполнение расходов в Государственном бюджете и ПГИ, по функциям, 2000 г. 176. Таблица 7.1 делает попытку количественно определить объем квази-фискальной (речь о кото- рой шла ранее в Главе 3), сверхбюджетной и внебюджетной деятельности. Здесь необходимо сделать скидку на ограниченный доступ к информации. Квази-фискальные операции в энерге- тическом секторе, измеренные только по низким тарифам (т.е., без учета больших потерь), со- ставили около 6 процентов от ВВП (строка А в Таблице 7.1). Это, и, по крайней мере, 14 процен- тов от ВВП государственных фондов, проходившие через сверхбюджетные фонды и внебюджет- ные операции (строка В в Таблице 7.1), доводят государственную долю в 2001 году к около 42 процентам от ВВП на валовой основе. Исходя из такого общего объема расходов, Парламент утверждает только 18 процентов от ВВП, когда он рассматривает государственный бюджет (строка С в Таблице 7.1), и дополнительные 5,4 процента от ВВП, когда он рассматривает бюджет Соци- ального фонда на отдельной сессии (строка B.1.i в Таблице 7.1). Парламент также получает при- ложение по ПГИ (4,4 процента от ВВП, как показано в строчке В.2.ii в Таблице 7.1), однако не утверждает его.42 177. Таблица 7.1 также делает попытку проиллюстрировать степень гибкости государственного бюд- жета. Из 18 процентов ВВП (строка C) около одной трети не может быть изменено, так как она привязана к специальным средствам или зачетам (строчки С.1 и С.2). С учетом защищенных ста- тей только в отношении 5 процентов от ВВП может быть принято действенное решение. Серьез- ные краткосрочные действия в данных областях являются предпосылкой для обеспечения более высокого уровня избирательности и приоритезации в использовании бюджетных ресурсов. Это также важно для осуществления контроля над финансовым положением страны. 1. Внебюджетные фонды: Социальный фонд, Фонд экономического развития, Фонд государственных материальных резервов, Приватизационный фонд, и Фонд государственного имущества 178.Восемь внебюджетных фондов (Социальный фонд состоит из четырех внебюджетных фон- дов) в Кыргызской Республике распределяют приблизительно 15 процентов от общего объе- ма государственных ресурсов, в соответствии с имеющимися данными. Такой высокий уро- 42 Анализ в Главах 2 и 4 основан на консолидировании этих трех статей, сделанных сотрудниками МВФ и Всемирного Банка. 113 Таблица 7.1. Распределение расходов по уровню правительства и внебюджетным фондам, 2001 г. 2001 % ВВП % всего Общие затраты 39.2 100.0 А. Квази-фискальные операции и управление госпредпр-ми (ГП) 1. Ценовые субсидии а/ 5.9 15.0 2. Операционная экономия (-) или убытки ГП b/ В. Внебюджетные фонды и небюджетные операции 12.4 31.6 1. Внебюджетные i. Социальный Фонд, в т.ч. 5.4 13.9 ­ Фонд соц. страхования 0.2 0.5 ­ Фонд занятости 0.2 0.5 ­ Пенсионный Фонд 4.8 12.3 ­ Фонд обязательного медицинского страхован. 0.2 0.5 ii. Фонд поддержки малого и среднего бизнеса с/ 0.01 0.02 iii. Приватизационный фонд d/ 0.1 0.1 iv. Государственный фонд развития экономики v. Государст. материал, резервный фонд е/ 1.0 2.5 2. Внебюджетные операции 5.0 12.7 i. Гранты вне бюджета f/ 0.6 1.5 ii. ПГИ финансируемая иностр. капиталом 4.4 11.2 С. Бюджетные расходы государства g/ 18.5 47.2 1. Расходы через спец. средства 1.6 4.0 2. Неденежные расчеты h/ 4.9 12.6 3. Защищенные статьи i/ 6.9 17.5 a/ Ценовые субсидии (включая потери электричества) по электроэнергии. Прочие ценовые субсидии не были подсчитаны. b/ Не регулярно составляется фискальными органами или Фондом государственного имущества. c/ Финансируется из 3 процентной доли от приватизационных средств. d/ Финансируется из 7 процентной доли от приватизационных средств. e/ Все средства, израсходованные из данного фонда, относятся к разряду конфиденциальной информации. В табли- це приведена приблизительная сумма, которая основана на реализации товарной помощи. f/ Включает товарный грант в сумме 800 миллионов йен, полученный в 2001 году, и 4 600 тонн дизельного топлива закупленного на средства второго гранта Правительства Японии. g/ Сумма, одобренная Парламентом, за исключением расходов Социального Фонда и ПГИ, финансируемого иностранными организациями. h/ Включает выплаты за коммунальные услуги, субсидии государственным предприятиям, льготы государственным предприятиям, возмещение НДС за газ, половину ЕЕП, части затрат на капитальный ремонт и сборы Фонда Развития Экономики. Безналичные расчеты также принимаются в качестве налоговых сборов от энергетических компаний, а также сравнительно небольшая сумма, внесенная Казначейством в качестве сборов в натуральном выражении и взаимозачетов. i/ Заработная плата, выплаты по социальной защите и выплата процентов по кредитам в иностранной валюте Источник: Расчеты автора, основанные на информации, полученной из Министерства финансов и других агентств. вень фондов специального назначения уменьшает объемы финансирования для проведе- ния бюджетной политики. Это также затрудняет ведение учета государственных вмеша- тельств ­ ключевая цель формулирования Среднесрочной бюджетной основы и Националь- ной стратегии сокращения бедности. Более того, многообразие внебюджетных фондов не позволяет осуществлять надлежащий надзор и управление государственными ресурсами в связи с тем, что некоторые виды деятельности не предполагают регулярных закупок и со- блюдения требований по предоставлению отчетности, которые применимы к бюджетным организациям. Данный документ рекомендует: (1) закрытие Государственного Фонда Разви- тия Экономики; (2) увеличение прозрачности Государственного фонда материальных ре- 114 зервов ; и (4) рассмотрение возможности интегрирования Фонда социального страхования (уменьшенного в размере), Фонда занятости, и Фонда государственного имущества в госу- дарственный бюджет. 2. Внебюджетные Операции: Гранты и ПГИ 179. Существуют два важных типа внебюджетных операций: внебюджетное грантовое финансирова- ние и финансируемая из-за рубежа Программа государственных инвестиций (ПГИ). Внебюджет- ные гранты ­ это те гранты, учет которых Казначейством не ведется, в особенности тех, которые формируют финансовые потоки для отраслевых министерств ­ получателей, предоставляют прямое или непрямое финансирование государству, или оказывают поддержку государствен- ным предприятиям. (Вставка 7.1) Данный документ рекомендует обеспечить продажу с аукциона товарных грантов, немедленно по их получении ­ без финансирования правительства ­ и на- правлять выручку в бюджет. 180.ПГИ представляет собой большую часть капитальных инвестиций, и уже стала частью макро- экономических рамок бюджета. Она также включается в качестве приложения Закона о бюд- жете. Однако решения по реализации ПГИ не следуют никаким принципам бюджетного про- цесса, ни его календарному графику. Переговоры о темпах ее осуществления проводятся в те- чение всего года. Например, по состоянию на середину 2002 года Комиссия Госкоминвеста или Минфин еще не утвердили бюджеты по выделению кредитных средств для некоторых проектов, и это создает существенную неопределенность. Часть программы ПГИ, финансиру- емая иностранными инвесторами, также осуществляется вне Казначейства. Необходимо пред- принять некоторые недостающие шаги по интегрированию программы ПГИ с процессом под- готовки и исполнения внутреннего бюджета с целью балансирования капитальных и текущих затрат. Таким образом, программа ПГИ должна проходить согласование в процессе подготов- ки бюджета и одобряться Парламентом. В дальнейшем, ожидания в части предоставления ино- странных кредитов на осуществление проектов для определенного бюджетного ведомства должны стать частью проекта бюджета такого ведомства. Программа ПГИ также должна осу- ществляться на базе полугодичных или квартальных ассигнований ("гарантий") с целью избе- жания вмешательства в процесс заключения контрактов и осуществления надзора. Должна разрабатываться система строгой сверки банковских выписок для обеспечения учета опера- ций Казначейством. В конечном итоге, необходимо учесть возможность слияния Комиссии Госкоминвеста с Бюджетной Комиссией. Вставка 7.1. Кыргызская Республика, Пример внебюджетных грантов, 2001 г. Часть донорских средств (т.е. 5 млн. долл. США) полученных кыргызским правительством в 2001 году были ис- пользованы на закупку 4600 тонн дизельного топлива из Казахстана для весеннее-полевых работ, однако, к тому вре- мени когда топливо было поставлено эти работы были закончены, и правительство приняло решение продать топли- во, закупить хлопок у кыргызских фермеров, и послать его в Беларусь в обмен на трактора. На средства, вырученные после продажи дизельного топлива, был закуплен хлопок в объеме около 800 тонн и отправлен в Беларусь в обмен на 96 тракторов, часть отгруженных тракторов еще не получена. Цена закупленных тракторов на основе такой схемы по оценке составила 12000 долл. США Предполагалось, что трактора будут выделены фермерам на основе кредитного соглашения с Фондом экономи- ческого развития Минфина. Беспроцентные кредиты были деноминированы в кыргызских сомах, на основе обменно- го курса на дату Грантового соглашения. Предполагался трехгодичный срок погашения, начиная с даты Грантового соглашения и переходящий в фактический двухгодичный срок погашения, с учетом задержек по закупке. Спроса на трактора со стороны фермеров не оказалось, и власти решили перевести трактора в государственную организацию КыргызАйылТехСервис. Источник: Из встреч, проведенных Миссией Обзора государственных расходов. 115 3. Дробление Бюджета: Специальные Средства, Неденежные Операции и Защищенные Статьи 181. Приоритезация и стратегическое распределение ресурсов в Кыргызской Республике также огра- ничены в силу того, что ключевые компоненты государственного бюджета работают независи- мо. Данный документ сосредоточен на: (1) спецсредствах; (2) не денежных расчетах; и (3) защи- щенных статьях. 182. Специальные средства. Большое количество агентств, финансируемых из бюджета государства (например, Государственная налоговая инспекция, Государственная таможенная инспекция, Ми- нистерство юстиции, Министерство транспорта, Министерство образования, Министерство сель- ского хозяйства, Агентство по закупкам и Счетная палата), собирают и расходуют специальные средства (см. Таблицу 7.2). Несмотря на то, что эти поступления отражаются в официальном бюд- жете, необходимо значительно ужесточить рамки обложения доходов и их удержания. Это должно включать в себя формулирование четких целей и основной причины, стоящей за установлением сборов (т.е. взимаются ли они за оказание услуги, являются ли частью политики покрытия затрат, или направлены на обеспечение автономии ведомства). Ясно очерченные критерии для установ- ления сборов в каждом ведомстве должны быть разработаны и официально утверждены для каж- дого учреждения, уполномоченного на взимание сборов. Следует прилагать усилия к сокращению числа ведомств, уполномоченных к взиманию специальных сборов, и сосредоточиться на случаях, где необходимо серьезно преследовать обеспечение покрытия затрат (напр., Департамент водных ресурсов при Министерстве сельского хозяйства). Равно важным является сведение к минимуму ведомств, которым разрешено оставлять часть сборов себе. Здесь, опять таки, следует использовать самыестрогиекритерии,такиекакнеобходимостьсохранениянекоторойнезависимостиилифакт, что учреждение не обязательно является бюджетным подразделением, а скорее является постав- щиком услуг (напр., учреждения ВУЗов, НИИ и лечебные учреждения). Такая реформа должна про- водиться наряду с пересмотром (и согласованием) компенсационной государственной политики, учитывая то, что в настоящее время данные сборы составляют существенную надбавку к уровню основной заработной платы, финансируемой из общего бюджета. Таблица 7.2. Доходы и расходы по спецсредствам, 1999-2001 гг. 1999 2000 2001 Процент от ВВП Доходы: Платежи за услуги 2,5 1,8 1,9 гос. сборы 0,4 0,3 0,2 спецсредства 2,1 1,5 1,7 Расходы: Спец. средства, в т.ч.: 1,8 1,4 1,6 гос.услуги 0,6 0,4 0,4 образование 0,6 0,6 0,8 прочие 0,5 0,4 0,4 183. Не денежные расчеты. Несмотря на то, что Правительство установило ограничение на бартер- ные сборы на уровне 4-5 процентов от общих сборов в 2000 году, данная политика не была приня- та во внимание в связи с тем, что не был рассмотрен источник проблемы, а именно бюджетный дисбаланс. Бартер ­ это общепринятая практика оплаты налогов, штрафов, и обязательств по об- служиванию долга. В 2000 году Правительство оказывало поддержку в осуществлении бартерных платежей для снижения задолженности путем установления "закупочных" цен выше рыночных. С того момента, бартер стал общепринятой практикой ­ в прошлом году, отделы по обслуживанию и ремонту дорог получили продовольственные продукты в качестве бюджетных ассигнований. Со- 116 всем недавно, государственные органы использовали операции "деньги-деньги", которые пред- ставляли собой взаимозачет между одним или несколькими налогоплательщиками и бюджетом, при котором наличные предоставляются на последнем этапе с тем, чтобы обеспечить их учет в Казначействе. Операции "деньги-деньги" не документируются, но, по оценке, они могут составлять порядка 20 процентов от операций государственного бюджета. Скрытые взаимозачеты придают неясныеочертанияотношенияммеждутарифамииналоговымиобязательствами,таккакониобес- печивают полное соответствие между кредиторской и дебиторской задолженностью. 184. Как бартер, так и взаимозачеты ограничивают гибкость бюджета и не способствуют его прозрач- ности. Не денежные расчеты, будь то бартер или взаимозачеты, должны быть постепенно отме- нены путем установления жестких бюджетных ограничений для налогоплательщиков. Одним из способов снижения операций "деньги-деньги" в секторе энергетики, заключается в том, чтобы позволить сектору получать оплату по счетам, выставленным государственным органам, в ука- занные сроки. Также можно потребовать внесения предоплаты от одной стороны другой сторо- не (т.е. Министерству финансов или компаниям). Все ведомства по сбору налогов и Фонд разви- тия экономики не должны получать товары в качестве уплаты налогов или обслуживания долга. Этого можно достичь путем посредством закрытия отделов, регулирующих товарные потоки, и продажи любых активов, которые используются для сборов в виде товаров (например, грузовые транспортные средства, складские помещения). Государственный фонд материальных резервов также не должен предоставлять данные услуги. 185. Защищенныестатьи.Приоритет, отдаваемый защищенным статьям бюджета (заработной плате, отчислениям на социальное страхование, закупке продовольствия и выплате процентов по ино- странным долгам) во время составления и исполнения бюджета, позволил Правительству избе- жать задолженности по этим важным статьям расходов. Данная стратегия непродуктивна в долгосрочном аспекте, так как осложняет перераспределение ресурсов с учетом национальных приоритетов страны. Данный документ рекомендует, чтобы в рамках подготовки полной Стра- тегии управления государственными расходами (УГР) и модернизации Казначейства, власти раз- работали план постепенного отказа от подхода, основанного на защищенных статьях, в процес- се подготовки бюджета. По мере того, как будет развиваться система управления долгом и зара- ботной платой, такой подход может быть заменен простой версией учета обязательств. B. Занятость и Оплата Труда в Государственном Секторе 186. Эффективное государственное управление должно предоставлять услуги хорошего качества, должно обеспечивать соответствующую регулятивную функцию, и, в отношении министерств, должно воз- главлять разработку правильной отраслевой политики. В Кыргызской Республике консенсусом явля- ется то, что в настоящее время государственное управление не в состоянии удовлетворительно ис- полнить эту роль. Собственные многочисленные призывы правительства к совершенствованию го- сударственногоуправленияипоискиэффективнойстратегииреформыестьпризнаниеданногофакта. О том же самом говорят обследования по изучению мнений людей, которые указывают на широко распространенное недовольство государственными учреждениями и недоверие к ним со стороны граждан и предприятий43.Многиедолжностныелица,находящиесянагосударственнойслужбе,сами 43 См. Государственное управление и предоставление услуг в Кыргызской Республике, Всемирный банк, 2002 г., который представляет выводы и заключения по обследованиям, проведенным в отношении граждан, предприятий, и сотрудников правительства. Например, из 27 услуг, охваченных обследованиями, только 8 получили оценку удовлетворительно со сто- роны50процентовилиболеереспондентовсредидомохозяйств,и7процентовсостороныпредприятий.Услуги,оказыва- емые милицией, были помещены в самый конец списка на основании ответов как со стороны предприятий, так и со стороны домохозяйств, где только 18 процентов респондентов ответили, что они были удовлетворены этими услугами. 117 выражают разочарование рабочей средой. В значительной степени делается ударение на механичес- коевыполнениезадач,нежеливниканиевсутьдела;онанедаетвозможностиделатькарьеру,дающей полное удовлетворение соответствующим уровнем оплаты труда, к которой они все стремятся. 187. Данный раздел рассматривает вопросы, связанные с правительственными чиновниками, вклю- чая обзор их статуса и оплаты труда, а также анализирует ключевые системные вопросы. Однако эффективная работа правительства выходит далеко за рамки вопроса цифр, связанных с количе- ством работающих и уровнем заработной платы. Последняя часть данного раздела кратко изла- гает вопросы управления и административной культуры, которые были предметом детального анализа в другом документе44. В силу того, что государственные служащие являются администра- тивной элитой страны, они и должны стать стержнем эффективного государственного управле- ния. Поэтому, дальнейшие главы этого документа обращают особое внимание на эту маленькую, но, тем не менее, критически важную подгруппу работников, используемых правительством. 1. Избыточная Занятость в Государственном Секторе 188. Согласно официальным данным, общее число занятых в государственном секторе45, финансируемых за счет бюджета ­ включая республиканский и местный уровень ­ составило 308 597 в 2001 году. Из этого числа, приблизительно 24 000­25 000 человек, согласно оценкам, являются государственными служащими(накоторыхраспространяетсянастоящийзаконогосударственнойслужбе).ВТаблице7.3 показано распределение финансируемых из бюджета работников, по финансовым источникам, вет- вям власти и отраслям. В силу того, что ряд учреждений финансирует свой штат через так называемые специальные средства (выручка, поступающая в качестве сборов за услуги пользователям, а также за счетпрочейдеятельности),наиболеевероятно,чтоимеютсяещелюди,которыетакжеработаютвэтих же структурах, но технически не финансируются из бюджета, а потому не включены в эти данные. 189. Составляя около 6,3 процента населения, трудоустроенного в государственном секторе, вполне укладывается в широкий разброс этого показателя в ряде стран с переходной экономикой и ОЭСР. Однако если учесть уровень дохода и экономической структуры Кыргызской Республики, то получается, что государственный сектор в стране слишком большой. Например, количество занятых в государственном секторе составляет около 2/3 работников, занятых в несельскохо- зяйственной сфере (т.е. официальный сектор). Эта доля вырастет, если сюда включить государ- ственные предприятия ­ в большинстве, которых тоже наблюдается избыточный персонал. Ос- новная часть государственных работников (231 881 или 75,1 %) является работниками местного правительства, занятыми по большей части в образовании и здравоохранении, которые состав- ляют 92 процента всех занятых, финансируемых из местного бюджета (см. Рис. 7.2 и 7.3). 190. На республиканском уровне большая часть работников работает в исполнительной ветви влас- ти, где количество работающих составляло 66 630 человек в 2001 году. Из этого числа, только 1 108 (в том числе 166 человек относятся к младшему обслуживающему персоналу) или менее 2 процентов работали в аппарате министерств (Рис. 7.4).46 Действительно после нескольких раун- 44 Например, Реформа государственной службы в Кыргызской Республике, ПРООН, 1999 г., и документы программы ТАСИС Европейского Союза. 45 Не включает работников министерств внутренних дел и обороны и охранных ведомств, данные по которым являются конфиденциальными. 46 Все данные исключают Министерство обороны и Министерство внутренних дел, сведения об уровне занятости в кото- рых являются конфиденциальной информацией. Большинство работников исполнительной ветви власти работали в децентрализованных учреждениях (на субнациональных уровнях) или в филиалах, а также в государственных коми- тетах, комиссиях, и агентствах и их децентрализованных или филиальных подразделениях. В 2001 году, уровень заня- тости в государственной службе аппарата министерств составлял: внешней торговли ­ 93, здравоохранения ­ 45, об- разования ­ 75, сельского хозяйства ­ 75, транспорта ­ 69, труда ­ 51, окружающей среды и чрезвычайных ситуаций- 58, финансов ­ 275. Данные по другим министерствам отсутствуют. 118 Таблица 7.3. Финансируемые из бюджета гражданские работники, 2001 г. Служащие Младший Итого Процент вспом. персонал Республиканский бюджет Администрация Президента и Премьер-Министра, связанные органы (верховная власть) 1,048 1,168 2,216 2,9 % Законодательная ветвь 407 51 458 0,6 % Судебная ветвь 2,065 723 2,788 3,6 % Исполнительная ветвь 46,482 20,148 66,630 86,9 % в т.ч. министерства: Юстиции и соотв. 391 79 470 0,6 % Иностранных Дел 237 43 280 0,4 % Экологии и Чрезвычайных Ситуаций 5,027 971 5,998 7,8 % Финанс., Налог., Таможен. Инспекции 4,514 1,159 5,673 7,4 % Образования и Культуры 5,449 13,816 19,265 25,1 % Здравоохранения 10,852 2,071 12,923 16,8 % Труда и Социальной Защиты 5,590 1,019 6,609 8,6 % Сельского хозяйства 8,753 521 9,274 12,1 % Промышленности и торговли 205 - 205 0,3 % Транспорта 341 - 341 0,4 % Различные комитеты, агентства 5 123 469 5,592 7,3 % Прочие 4 471 676 5,147 6,7 % Итого, республиканский бюджет 53,451 23,266 76,716 100,0 % Местные бюджеты Предоставление государственных услуг 7,013 1,658 8,671 3,7 % Наука 245 50 295 0,1 % Образование 94,048 45,722 139,771 60,3 % Культура 5,597 1,111 6,708 2,9 % Здравоохранение 62,439 11,508 73,947 31,9 % Социальная защита 2,196 129 2,325 1,0 % Сельское хозяйство 157 10 166 0,1 % Итого, Местные бюджеты 171,693 60,187 231,881 100,0 % Итого, Консолидированный бюджет 225,144 83,453 308,597 Рисунок 7.2.Занятость в республиканском и местном правительствах, 2001 г. 119 Рисунок 7.3.Занятость в местном правительстве в разрезе отраслей, 2001 г. дов "реструктуризации" за прошедшие годы, штат аппарата в численности упал до такого уровня, что вызывает озабоченность в отношении его способности выполнять свою ключевую функ- цию: формулирование и координация отраслевой политики. На практике кыргызские министер- ства перегружены рутиной и исполнением многочисленных команд сверху; также вероятно, что у них нет профессиональных знаний и умений для того, чтобы справиться с задачами сегодняш- ней повестки дня. Одно из нескольких заключений, порождаемых этим кратким количествен- ным обзором, состоит в том, что в будущем, серьезные административные реформы должны решить вопрос потребности министерств в работниках (и размерах штатов) с соответствующей ролью и надлежащей квалификацией. Рисунок 7.4.Занятость в министерствах, 2001 г. 191. Однако данная проблема не ограничивается только министерствами. Действительно, есть общая необходимость обеспечения надлежащего квалификационного состава работников. Также как и в других странах, находящихся в переходном периоде, в Кыргызской Республике штатный дис- баланс возникает не только в области квалификации, но и в зависимости от географического расположения или условий. Так, например, сектор здравоохранения может столкнуться с общим избыточным предложением услуг медсестер, однако в то же время наблюдается недостаток в их услугах в отдаленных районах и городе Бишкек, в силу того, что медсестры начинают искать другую хорошо оплачиваемую работу. Достижение соответствующего квалификационного со- става потребует некоторого времени и текучести кадров, нежели просто принудительного полу- чения особого совокупного уровня занятости. 120 192. По оценкам на основе имеющихся данных, количество работников государственной службы составляет приблизительно 24 000 ­ 25 000 человек. Около 4 процентов государственных служа- щих работает аппарате министерств, 4 процента ­ в децентрализованных учреждениях мини- стерств, 66 процентов ­ в аппарате филиалов министерств, и 26 процентов ­ в децентрализован- ных учреждениях филиалов. В силу того, что размер и структура государственной службы имеет прямое влияние на суть и стоимость реформ (в частности, на реформу в области окладов), реко- мендуется провести детальный учет количества и распределения государственных служащих (в разрезе учреждений, географического расположения, и должностей), с целью осуществления максимально точного анализа. 2. Многоуровневая Система Заработной Платы 193. В Кыргызской Республике имеется несколько отдельных систем заработной платы для различ- ных групп служащих, в том числе для государственной службы, социального сектора, централь- ного банка и военизированного персонала. В приложении 3 приводится перечень различных типов служащих и названия основных положений, которые регулируют их заработную плату. На практике, большое количество положений (дополнений и изменений к ним) регулирует каждую систему заработной платы. Это затрудняет работу не только тех, кому поручено обеспечение исполнения существующего законодательства, но также и тех, на республиканском уровне, кто хотел бы установить надзор за исполнением положений, разрабатывать различные варианты политики или анализировать их влияние на фискальную ситуацию. Похоже, что до последнего времени, в силу причин, включающих в себя трудности связанные с получением информации и ограниченности технической квалификации и потенциала штата, очень мало было сделано в смысле глубокого систематического анализа данного вопроса47. Согласно тому, как это описыва- лось в данной главе, весной 2002 года Министерство финансов приступило к работе, заслужива- ющей похвалы, по сбору подробных данных на уровне учреждений, которая может способство- вать повышению аналитических возможностей в дальнейшем. 194. Социальный Сектор. В социальном секторе имеется 23-х уровневая тарифная сетка (единая шкала ставок), с помощью которой исчисляется ежемесячная базовая заработная плата путем применения серии коэффициентов к базовой сумме.48 С 1-го апреля 2002 года базовая сумма была поднята со 120 до 140 сомов, что обеспечило диапазон ежемесячных окладов, где нижний его предел составляет 196 сомов (4 долл. США), и 1 120 сомов (23 долл. США) составляет верхний его предел.49 Однако общий заработок работника учитывает дополнительные факторы, такие как трудовая нагрузка и выполняемые особые задачи. Например, учителям платят согласно коли- честву учебных часов на основе установленных норм, и к тому же они получают дополнительно за проверку домашних заданий и выставление оценок. Трудовые нормы распространяются на основной штат, а также на работу вспомогательного штата. В некоторых случаях эти нормы не пересматривались с советского времени. В ходе собеседований высказывалось мнение, что ме- ханическое применение норм (например, на одну уборщицу приходится 400 квадратных мет- 47 Учет во многом все еще ведется на бумаге, а не в электронном виде. На данный момент, центральный надзор над уровнем занятости в большей своей части ограничен обработкой ежегодных учетных записей (на бумаге), которые дают общую цифру занятости по каждому ведомству без дальнейшей детализации. 48 Величина коэффициентов варьируется от 1,4 до 8,0. 49 Например, учитель, только закончивший ВУЗ, может получать 500 сом (10 долл. США). По всей республике, средняя зарплата докторов составляла 985 сом (20 долл. США), из которых 780 сом врачей финансировались из бюджета, а остальная часть ­ за счет страховых платежей. Медперсонал среднего звена зарабатывал 705 сом (15 долл. США), из которых 562 сома финансировалось из бюджета. Обменный курс, использовавшийся по всей данной главе 1 долл. США = 48,4 сом. 121 ров рабочего пространства, или на одного электрика ­ определенное количество розеток) прак- тически приводит к тому, что такая система устанавливает оплату труда на уровне намного ниже прожиточного минимума, ограничивая при этом производительность труда. Такая система не позволяет руководителям нанять малочисленный, но производительный штат, работающий за более приемлемый уровень окладов. 195. В случае профессионального штата, в частности врачей, ограничительная природа тарифной сет- ки, недостаточные полномочия руководства в отношении этой сетки и необходимость отчиты- ваться за бюджетные расходы имели тяжкие последствия для сферы предоставления услуг. Квали- фицированные врачи, будучи не в состоянии прожить на оклад порядка 1000 сомов (21 долл. США) в месяц, бросают эту профессию, берутся за дополнительную работу или прибегают к получению неофициальных платежей для пополнения своих доходов50. Сектор здравоохранения в настоящее время реализует достойный упоминания пилотный проект, который включает в себя предоставле- ние больницам в определенных регионах большей автономии в управлении своими бюджетами, а также установление шкалы окладов и числа работников. Оклады медицинских работников в от- дельных отобранных больницах выросли до уровня 3 000 сомов (62 долл. США) в месяц. Данный уровень, хотя еще довольно скромный, демонстрирует значительное улучшение. Данная подвижка, вероятно, станет важным уроком для будущих реформ в социальном секторе и за его пределами. 196. В дополнение к низкому уровню оплаты труда серьезной проблемой является задолженность по выплате заработной платы. Согласно отчетам данное явление чаще имеет место на уровне местного правительства, например, в случае учителей. Согласно данных последнего обследования, около по- ловины государственных чиновников получили свою заработную плату несвоевременно, что про- исходило, по крайней мере, один раз за последние 12 месяцев с задержкой в среднем на 30 дней51. 197. Оплата труда в государственной службе. Оплата государственных служащих производится согласно их собственной шкале заработной платы, установленной указом Президента. После- дний такой указ под номером 196 был выпущен 1 августа 2000 года.52 В дополнение к базовому окладу, государственные служащие имеют право получать широкий круг надбавок и премий, ко- торые составляют значительную долю ­ в общем, от 50 до 70 процентов общего заработка ра- ботника.53 Уплата отдельных видов надбавок является обязательной, тогда как остальные надбав- ки могут быть снижены в размере в зависимости от фонда заработной платы учреждения. Вып- лачиваемые в связи с работой не денежные (в натуральном выражении) пособия похоже не име- ют большого значения, по крайней мере, для обычного не военизированного штата. 198. Система надбавок и премий вызывает озабоченность и поднимает много вопросов. Само по себе количество премий и надбавок (по крайней мере, 11)54 и тот факт, что по каждой из них имеются 50 Неофициальные платежи широко распространены в секторе здравоохранения, так же как и в других видах деятельно- сти, в которых граждане или предприятия входят в контакт с правительством. Согласно отчету "Государственное уп- равление и предоставление услуг в Кыргызской Республике", 39 процентов домашних хозяйств ответили, что делают неофициальные платежи при посещении больниц. Пятьдесят шесть процентов домашних хозяйств делали такие пла- тежи в начальных школах. 51 Государственное управление и предоставление услуг в Кыргызской Республике. 52 В Указе говорится о 25 суб-шкалах для работников по всей государственной службе, как определено в настоящий момент. 53 Например, выплата надбавки за выслугу лет является обязательной, тогда как квартальные премии (рассматриваются как пособия, а не как настоящая премия, привязанная к индивидуальным результатам работы) могут быть сокращены или задержаны в зависимости от наличия средств. 54 Надбавки за категорию, выслугу лет, квалификации, ранг, сложность, академические заслуги, вредные условия труда, высокогорье, отпускные, материальная помощь (дважды в год) и квартальные премии. Некоторые группы, такие как военные и сотрудники милиции также получают дополнительные пособия, например, льготы по оплате стоимости коммунальных услуг. 122 свои критерии, делают администрирование системы заработной платы обременительной зада- чей (на уровне самостоятельных учреждений, филиалов и контор), а также делает трудной (на республиканском уровне) задачу мониторинга за исполнением и обеспечением установленного показателя.55 Более того, эффективность и адресность этих платежей остается неясной. Похоже, что несколько видов надбавок служат аналогичным целям; тогда как по некоторым надбавкам применяемые критерии (наиболее заметный из них, за трудовой стаж) предельно ясны, по дру- гим в значительной мере имеет место произвольность. Такая произвольностью можно легко зло- употреблять, в особенности, в такой стране как Кыргызская Республика, где отмечается низкий уровень ответственности руководства. Из-за ограниченности в стимулах к повышению качества работы и в измерении результатов труда56, те надбавки, которые действительно призваны обес- печить вознаграждение за производительность, могут не достичь своей цели. Новая инициатива, которая должна компенсировать недостаточный уровень оклада посредством повышения опла- ты особенно ценным кадрам, несмотря на хорошие побуждения, все же ослабляет систему до- полнительно, так как приобретает форму новой надбавки ("за классность"). 199. Как видно на Рис. 7.5, даже в странах с намного более развитым государственным управлением, ориентированным на показатели работы (и, в теории, с более высокой способностью оценивать результаты) является необычным, чтобы надбавки составляли большую долю общего заработка. В среднесрочной перспективе, Кыргызской Республике рекомендуется включить большинство надбавок в базовую оплату для того, чтобы построить более прозрачную систему, в которой ба- зовый оклад составляет большую часть заработка работника. Вероятно, что выполняться такая Рисунок 7.5.Базовый оклад как процент общей суммы доходов Источники: Кыргызская Республика ­ оценка основанна на данных, собранных Министерством финансов. Источник других данных ­ Тенденции в оплате труда в государственном секторе в странах ОЕСР, ОЕСР, 1995 г. В тех случаях, где источник предоставляет диапазоны, в схеме укаханы промежуточные показатели. 55 Действительно, весной 2002 г. Министерство финансов обнаружило в ходе сбора детальных сведений об оплате труда и занятости, что некоторые ведомства работали по устаревшим положениям. Причина этого в данном случае не ясна. Однако большое число положений (и поправок), принятых в Кыргызской Республике, и трудности в распространении этой информации эффективным образом, усложняют систему заработной платы. 56 Например, новая система аттестации задает вопрос о характеристике и отношении работников, но не содержит ника- кой оценки конкретной выполненной работы, не ставит она и субстантивных, связанных с результатами труда, целей предстоящей работы. Аналогично, одно должностное лицо заметило, что его подразделение, главным образом, оцени- вается в отношении выполнения в срок ряда документов, обработкой которых оно занимается; никакая из этих мер не делает оценки фактического качества выполненной работы. 123 работа будет на протяжении многих лет, а потому она должна быть внимательно спланирована и опираться на достаточный анализ эффекта от такой структурной реформы.57 200. В то время как шкала заработной платы, используемой для государственной службы, значитель- но выше, чем тарифная сетка, используемая по социальным секторам, уровень оплаты труда в государственной службе в лучшем случае остается скромным и считается недостаточным, по мнению наблюдателей. Исходя из данных 2001 года и расчетов по девяти из 12 министерств,58 на одной из самых низких должностей государственной службы (специалист 1 категории) в аппа- рате министерства работник получает около 1960 сом (40 долл. США) в месяц, включая все над- бавки и премии, тогда как заместитель министра зарабатывает около 9 105 сом (188 долл. США) в общем. Таблица 7.4 отражает размеры окладов, а также важность надбавок по некоторым долж- ностям в министерствах. Поскольку данные расчетные, они могут в некоторой мере занижать фактическую сумму заработка.59 201. Шкала заработной платы государственной службы фактически является набором 25 суб-шкал в отношении различных учреждений и уровней правительства. При этом ведущие республиканс- кие ведомства имеют склонность платить больше, а головные учреждения, платят больше, чем децентрализованные учреждения или территориальные органы. Таблица 7.4. Ежемесячный заработок для отдельных должностей министерств Базовая зарплата Расчетная фактическая общая сумма заработка сом долл. сом долл. Заместитель министра 4,500 $93 9,105 $188 Руководитель аппарата 3,800 $79 6,378 $132 Начальник главного управления 3,600 $74 6,498 $134 Начальник отдела 3,100 $64 6,018 $124 Заведующий сектором 1,800 $37 3,740 $77 Главный специалист 1,350 $28 3,139 $65 Специалист 1 категории 1,000 $21 1,960 $40 Специалист 900 $19 Данных нет Источники: Базовые оклады из официальной шкалы государственных служащих. Расчетная общая сумма заработка из данных 2001 года обработанных Министерством финансов. 202. Исходя из того, что частный сектор еще недостаточно развит, трудно провести сравнение между окладами государственного и частного секторов. Кроме того, на практике такое сравнение было бы не очень уместным. Доступа к результатам обследований по системе оплаты труда нет, но, судя по всему для небольшой группы сотрудников, имеющих особую квалификацию (юристы или финансисты с опытом, приобретенным на Западе) или особыми возможностями, уход на сравнимые должности за пределами государственной службы (а не оставления самой профес- сии и уход в коммерцию) не является реальным вариантом. Действительно, большинство госу- 57 Например, один вариант заключается в том, чтобы избежать сокращения заработка сотрудника в связи с таким объе- динением. 58 Данные были обработаны Министерством финансов и включают в себя все министерства кроме министерств оборо- ны, внутренних дел (сведения по которым являются конфиденциальными) и иностранных дел. 59 Из-за неопределенности данных в отношении двух важных платежей ­ материальной помощи два раза в год и квар- тальной премии ­ расчеты исходят из допущения, что каждый платеж равен одному базовому окладу (в общем, шесть базовых окладов в год). Что касается, в частности, квартальной премии, фактические платежи могут быть и выше, хотя они могут также быть сокращены или задержаны в зависимости от размера ассигнования в фонд заработной платы. 124 дарственных служащих выразили жгучее желание уйти на более высокооплачиваемую работу, жалуясь при этом на недостаток таких возможностей. Тогда как некоторые в городе Бишкек мо- гут найти работу, связанную с донорскими проектами, большая часть рядового состава не имеют другой возможности, кроме того, как только пытаться свести концы с концами, сводя к миниму- му свои расходы. Учитывая, что ежемесячная минимальная потребительская корзина составляет 1 316 сом в месяц (28 долл. США),60 приходится полагаться на выращенное в огороде или же помощь родственников продуктами, чтобы снизить расходы на питание. 203. Дополнительная черта системы оплаты (менее важная, чем уровень заработка, но, тем не менее, заслуживающая упоминания) заключается в том, что шкала окладов несколько сжата.61 Высоко- поставленные сотрудники министерства зарабатывают на вершине своей карьеры возможно от четырех до пяти раз больше, чем младший обслуживающий персонал. Это означает, что офици- альный оклад дает только скромный стимул к принятию более высокой ответственности и повы- шенной рабочей нагрузки, которая вероятно связана с работой на более высоких должностях. В противоположность этому, в развитых странах, где государственному сектору приходится кон- курировать с частными структурами за получение высококвалифицированных специалистов, коэффициент сжатия находящийся между 7 и 10 не так уж и редок.62 Таким образом, ликвидация такого сжатия заработка здесь явно представляет собой менее приоритетную задачу, чем реше- ние вопроса с низким уровнем оплаты, а также структурной проблемой надбавок и премий. 3. Вопросы Фонда Заработной Платы 204. В 2001 году, расходы правительства на заработную плату составили оценочно 5,8 процента от ВВП.63 Также как и с цифрами по занятости, из-за наличия данных только в сводном виде, сомне- ния в отношении точности данных (особенно в случае стран с недостаточно развитыми инфор- мационными системами) и понятных различий в потребностях стран и контекста ситуации, межстрановые сравнения данных по расходам на заработную плату имеют ограниченную цен- ность и могут применяться лишь в исключительных случаях. Если исходить из этой ограничен- ной меры, фонд заработной платы в Кыргызской Республике не является избыточным, и даже подпадает в низшую часть диапазона. Если судить исходя из более выразительных критериев, таких как устойчивость и эффективность (c точки зрения показателей административной ра- боты) расходов на заработную плату остается мало причин для удовлетворенности. Следующая 60 Среднее за 2001 г. 61 Кроме базовой шкалы оклада, некоторые руководители заявляют о перераспределении средств «сверх» фонда зара- ботной платы (в результате вакансий или других причин, обусловивших недостаточное освоение расходных средств) с предпочтениями в сторону штата нижнего звена, которых особенно сильно затрагивает низкий уровень окладов. 62 Например, коэффициент сжатия составляет 9,8 в Соединенном Королевстве, 8,9 ­ в Соединенных Штатах, и 8,2 ­ в Нидерландах (Готовы для Европы: Реформа государственного управления и вступление в Европейский Союз в Цент- ральной и Восточной Европе, Всемирный банк, 2000). Коэффициенты сжатия служат в качестве грубого и быстро получаемого показателя потенциала заработка; хотя они не являются такими проницательными как другие методы, требующие гораздо больше данных. 63 Фактическая стоимость рабочей силы правительства более высока, в силу того, что некоторые ведомства используют собственные средства («специальные средства») для финансирования дополнительных должностей или поддержки окладов, финансируемых из бюджета. Анализ отчета об исполнении бюджета 2001 года говорит о том, что 414 млн. сом (0,6 процента от ВВП) общей суммы специальных средств были использованы на оклады и отчисления в Соци- альный фонд. Это означает, что около 10 процентов общей суммы окладов финансируется из спецсредств. Степень опоры на эти средства сильно отличается в зависимости от должностных функций при полном отсутствии или незна- чительной зависимости от размера оклада в сфере: обороны, общественного порядка, социальной защиты/социаль- ного страхования и добычи минеральных ресурсов. И напротив, такое финансирование составляет 39 процентов в общей сумме окладов в транспорте и связи, 19 процентов ­ в жилищном секторе, и 16 процентов ­ в образовании. 125 причина того, почему следует внимательно относиться к практике, связанной с фондом заработ- ной платы, заключается в том, что бюджетные потоки в Кыргызской Республике часто принима- ют форму переводов в натуральном выражении, нежели денежные переводы, поэтому фонд за- работной платы является фактически одним из крупных денежных потоков. 205. В рамках нынешней системы, любая экономия затрат, получающаяся в результате сокращения занятости, возвращается в общий бюджет, где ничего не остается тому, где такие сокращения были произведены. Весной 2002 года, осуществлялась пилотная инициатива с тем, чтобы офи- циально позволить учреждению, обеспечившему экономию (в данном случае Министерству об- разования) оставить себе часть сэкономленных средств. Данные мероприятия могли бы помочь этим учреждениям сосредоточиться на достижении рациональной структуры занятости, и по- мочь в смягчении до некоторой степени морального ущерба от проведенных сокращений. Надо, однако, отметить, что сокращение штатов не даст немедленной экономии в силу того, что при- дется покрывать выходные пособия и пособие по безработице. Более того, любая экономия, ко- торая может получиться в конечном итоге необязательно будет достаточной для финансирова- ния заметного повышения окладов остающегося штата. 4. Надзор 206. В силу отсутствия компьютерных систем учета фонда заработной платы и кадров, в Кыргызской Республике нет надежной системы, с помощью которой можно было бы проводить мониторинг правильного расходования фонда заработной платы. Мониторинг расходов по занятости про- изводится на основе бумажных документов (такие как детальные отчеты по заработной плате) и механическую проверку бумаг на соответствие во время прохождения через систему; данные отчеты сильно агрегируются к тому времени, когда они сдаются в Министерство финансов и Казначейство с просьбой о переводе средств на фонд заработной платы. Трудно понять, как та- кая система может защитить против намеренного незаконного присвоения средств или просто ошибок (таких, как обнаруженных недавно фактов использования организациями устаревших инструкций по заработной плате). В то время как Счетная палата может теоретически вскрыть некоторые проблемы уже после самого факта нарушения, среди аудиторов не хватает квалифи- цированных специалистов, способных тщательно проверить расходование средств на оплату труда. 207. До нынешнего времени, центральный учет уровней занятости в основном состоял из ежегодно- го отчета, составленного на бумаге, который являлся результатом обработки цифр по занятости, представленных каждой организацией. Организации, предоставляющие работу, и их подразде- ления имеют более подробные (разукрупненные) данные, хотя и не всегда в электронной фор- ме. Однако такие данные не обрабатывались систематически до тех пор, пока весной 2002 года Министерство финансов не вышло с инициативой создания электронной базы данных с деталь- ной разбивкой по занятости и расходам в разрезе отдельных должностей и надбавок. Данная инициатива является хорошим промежуточным решением ввиду настоящей нехватки данных и заслуживает продолжения с расширенным охватом и обновлением по истечению соответствую- щих интервалов времени. Исходя из того, что Министерство финансов имеет ограниченный потенциал, который оно может посвятить данному проекту, а также исходя из факта, что органи- зации уже перегружены чрезмерными требованиями по отчетности, было бы уместно устано- вить, возможно, 12-ти (или максимально 6-ти) месячные интервалы. 208. Однако данная база данных не подменяет необходимости иметь многоцелевую систему инфор- мирования руководства, которая отслеживает фактические (а не просто заявляемые в отчетах) расходы и содержит встроенную защиту, обеспечивающую законность платежей. Исходя из того, что государственное управление главным образом опирается на бумажный учет, внедрение элек- 126 тронных систем повлечет за собой значительный объем проектной и планировочной работы, а также потребует значительных вложений в аппаратное обеспечение и обучение. 5. Проектирование Реформ в Системе Оплаты Труда и Занятости 209. Весной 2002 года, Министерство финансов приступило к обработке попозиционных данных государственной службы в отношении отдельных учреждений в рамках сотрудничества с Все- мирным банком с целью улучшения анализа фискальных последствий осуществления политики в области оплаты труда и занятости. Эти данные были использованы для построения пилотной модели, которая автоматически рассчитывает затраты, при заданном наборе изменений в систе- ме оплаты труда и занятости (вплоть до конкретных должностей), на заработную плату, отчисле- ния работодателя, выходные пособия и страхование от безработицы на протяжении ряда лет. Модель, с помощью которой пользователи могут установить ключевые параметры и принять решение в отношении темпа и масштабов реформы, спроектирована так, что ее легко использо- вать, и она требует минимальной квалификации в работе с программным обеспечением. В то время как пилотный проект ограничен центральными министерствами, при наличии достаточ- ных данных он мог бы быть легко расширен для работы с остальной частью системы государ- ственного управления.64 Приложение 4 содержит ряд примерных сценариев реформы, разрабо- танных с помощью модели как средства высвечивания некоторых вопросов и компромиссов, на которые необходимо будет пойти при проведении таких реформ. 210. Такой вид анализа финансовых последствий, который приводится здесь, должен быть частью любого предложения в отношении реформ. То же самое относится и к рассмотрению качествен- ных вопросов, включая вопросы равноправия (например, должны ли все должности получить одинаковое повышение оплаты?), возможности адресного использования дефицитных работ- ников, имеющих ключевую квалификацию, социальных последствий сокращения штата, и воп- роса нанесут ли такие сокращения вред предоставлению стержневых услуг или функций. 211. Кыргызская экономика не способна в настоящий момент поглотить большое число людей, ищу- щих работу. При планировании существенных изменений в занятости (в том числе в общих уров- нях занятости, а также в текучести по типу персонала, так как организации будут вести поиск людей с новой квалификацией, подходящей к их изменяющейся роли) очень важна разработка проактивных стратегий предоставления реальной помощи вытесненным работникам. Все это заводит намного дальше, чем просто программы переобучения. Это означает разработку надеж- ной и здоровой стратегии, которая определяет разнообразные варианты механизмов для оказа- ния помощи работникам в переходе на новую более жизнеспособную работу (в том числе, на- пример, предоставление начального капитала или микро-кредитов для малых предприятий). Эта стратегия также разрабатывает надежные методы предоставления такой помощи, чтобы она до- стигала тех, кто в ней нуждается, живут ли они в городах или отдаленных районах. В силу этого, такая работа не обходится без вложения в нее некой стоимости в качестве работы или в качестве денег, и любая стратегия должна сопровождаться реальным расчетом затрат и определением источников финансирования. 6. Институциональная Культура 212. Глубокий анализ, проведенный такими донорами как ПРООН и ТАСИС, а также собственные оцен- ки Всемирного Банка выявили ряд разных систематических проблем, с которыми сталкиваются 64 Данная модель была получена из Управления государственного сектора Министерства финансов, и Всемирного банка (ECSPE). 127 работники правительства.65 Короткая характеристика превалирующей культуры легко укажет на такие трудности как: Постоянная политизация, где проводится слабое различие или не проводится вообще никакого различия между политическими назначениями по сравнению с неполитическими карьерными должностями, и имеется слабая защита против политического вмешательства в повседневную работу Чрезмерно централизованная, жесткая система управления, которая заставляет исполнительные органы власти постоянно крутиться, готовя рутинные отчеты по приказам сверху и занимаясь приемом многочисленных проверяющих. Это оставляет мало времени на самостоятельную ра- боту, анализ и стратегическое мышление. Сочетание небольшой реальной управленческой автономии (в отношении бюджетов и програм- мы работ) и небольшой ответственности за выполняемую работу. 213. Нет никакого сомнения в том, что эти и другие проблемы достались в наследство от Советского Союза, и такую динамику чрезвычайно трудно поменять. Кыргызская Республика выполнила похвальную работы в смысле стимулирования более хорошего функционирования правитель- ства и его работников; эта работа включает в себя принятие Закона "О государственной службе" в 1999 году (см. Вставку 3.1 в Томе II), а также целого ряда указов и постановлений, предназначен- ных для поддержки реформ. Однако надо подчеркнуть, что реальное изменение требует внима- тельного отношения к проектной работе и постоянной поддержки на этапе реализации. Про- должающаяся работа по созданию надежной базы государственной службы и обеспечению орга- низационной работы хорошо иллюстрируют данный вопрос. 214. Закон "О государственной службе" 1999 года и связанные с ним нормативные акты включают в себя положения, которые регулируют найм, продвижение по службе и аттестацию. На уровне министерств, должностные лица знакомы с законом и ссылаются на конкретные положения как к руководству для их деятельности66. Это, само по себе, является положительной чертой. Во мно- гих отношениях, официальные положения нельзя считать необоснованными. Они включают в себя требование публикации объявлений об открывшихся вакансиях, и формирования комите- тов для принятия решений о найме и продвижении по службе. Одновременно с этим, имеется возможность дальнейшего его совершенствования. Например, в процессе аттестации собирают- ся отзывы от многочисленных членов комиссии, и она в основном сосредотачивается на харак- теристиках и той или иной позиции, нежели на фактических результатах выполнения конкрет- ных заданий. 215. Невозможно определить до какой степени действительная практика истинно воплощает прин- ципы достоинств, объективности, и состязательности. Такие страны как Кыргызская Республика имели десятки лет опыта работы в условиях жесткой командно-административной системы и глубоко впитали важность следования букве, если не духу, закона. Свидетельства, взятые из жиз- ни, включают в себя рассказы о том, как кандидатам на работу предлагалось отозвать свою кан- дидатуру в пользу других предпочитаемых кандидатов, а также предлагались деньги или льготы, предоставляемых в обмен на получение работы. Такая практика может иметь место везде. Вместе с тем в более развитых странах, такая практика часто ограничивается надежными механизмами надзора, а также фактом, что руководители отвечают за показатели работы своего подразделе- ния (что и мотивирует их к найму компетентного штата). То, что ничего из такой практики не 65 См., например, Реформа государственной службы в Кыргызской Республике. 66 Данное наблюдение поддерживается обследованиями, согласно которому 72 процента должностных лиц заявили, что они довольно хорошо знакомы с этим законом (Государственное управление и предоставление услуг в Кыргызской Республике). 128 наблюдается в Кыргызской Республике, говорит о том, что пока реальные стимулы, управляю- щие рабочим местом, не поменяются, проблемы, связанные с показателями работы и честнос- тью, будут оставаться значительным фактором, истощающим потенциал государственного уп- равления. 216. Действительно, существующие попытки обеспечения соответствия (в самом узком понимании данного термина) сами по себе являются проблемой. Многочисленные и частые проверки пред- ставляют возможность извлечения ренты в дополнение к отвлечению значительных ресурсов в виде самих инспекторов и времени, которое требуется для проверки подразделений. В одном министерстве, директор финансового управления подсчитал, что управление подвергается про- верке около двух раз в месяц и, полушутя, добавил, что, как только заканчивается первая провер- ка, тут же начинается вторая. Смысл здесь заключается не в том, чтобы не было никакого надзо- ра. Более того, надзор должен быть независимым, а не механически рутинным, должен стать частью системы, которая дает руководителям автономию для хорошего выполнения своей рабо- ты вместе с соответствующими стимулами и наградами. Ясно, что такую систему нельзя создать за один день, однако, важно помнить о таком принципе при разработке мероприятий, касаю- щихся реформ. Кроме того, Кыргызская Республика может воспользоваться положительным опы- том существующих пилотных проектов (таких как инициативы в области управления лечебны- ми учреждениями в секторе здравоохранения), а также других пилотных проектов в будущем. 7. Будущая Программа 217. Реформирование системы занятости в структурах правительства, а также рабочей среды для слу- жащих, в которой работают работники правительства, потребует длительных усилий. К числу важных проектов в этой области (многие из которых не рассматриваются в данной главе, однако они анализируются в других документах) относятся следующие: Совершенствование формальной базы, руководящей рабочей силой, включая, но, не ог- раничиваясь, законом о государственной службе и подзаконными актами. Изменение неформальнойпрактики, которая управляет ежедневной рабочей жизнью, и действий рядового состава и руководителей, и в свою очередь, организационных подразделе- ний. Вопрос заключается в том, как сильно реальные поведенческие стимулы помогают сосредо- точиться на своей работе, чтобы выполнить ее хорошо. Например, отвечают ли они за реальное качество и последствия своей работы ­ или только за количество отчетов и число обеспеченных сроков? Составление и реализация прозрачной, справедливой системы окладов, которая с фискальной точки зрения является устойчивой и управляемой. Со временем, это обяза- тельно сделает необходимым введение надбавок в базовый оклад, и сокращения избыточной произвольности, которая отличает существующую систему. Исходя из того, что на настоящий момент, не имеется подробных данных, важный практический шаг будет заключаться в продол- жении и расширении деятельности Министерства финансов по сбору данных. Данные сами по себе имеют ограниченную ценность; правительству следует воспитать постоянный штат, владе- ющий соответствующей квалификацией для разработки здоровой политики в системе заработ- ной платы. Такой штат должен быть, как минимум в состоянии полностью использовать анали- тический инструментарий для осуществления активного фискального анализа предложений в области политики. Содействие преобразованиям в занятости в соответствии с отраслевыми или суще- ствующимисистематическимиреформами.Отраслевымруководителямследовалобыиметь соответствующие полномочия и стимулы к обеспечению того, чтобы количество штата и его квалификация соответствовали фактической потребности, а также отвечать за эффективное ис- 129 пользование таких полномочий. Правительству следует серьезно изучить возможности по рас- пространению успешных элементов пилотных проектов, которые сейчас идут в определенных секторах. Обеспечение проактивных стратегий и программ поддержки высвобождаемых работ- ников. В особенности в такой экономике, какую имеет Кыргызская Республика, где формирова- ние занятости является трудной задачей и где даже те, кто имеет работу, ощущают финансовую стесненность, разработка проактивной политики с целью оказания помощи вытесненным ра- ботникам делают задачу перехода к другому способу жизнеобеспечения насущно необходимой. Это обязательно должно включать в себя поддержку конкретных отраслевых инициатив и разра- ботку всеобъемлющей программы вариантов для тех, кто оставляет работу в правительственной структуре по причине реструктуризации. Сложность такой задачи не должна недооцениваться. Потребуются реальное время, усилия и средства для обеспечения того, чтобы выработанные ре- комендации были жизнеспособными и принесли результаты. Такого рода работа должна будет опираться на соответствующий опыт и квалификацию, а также на опыт других стран (например, Колумбии), которые сталкивались с аналогичными задачами. Развитие практики управления персоналом (и информационных систем) в соответ- ствии с вышесказанным. 218. Ни одна из работ, предлагаемых в данной краткой программе, не является особенно простой; желаемые результаты невозможно достичь простым их наказом к исполнению. Общее управле- ние этими реформами уже само по себе есть задача, и эта задача будет наилучшим способом решена политически беспристрастным ведомством, которое имеет как соответствующую квали- фикацию, так и полномочия для сопровождения программы до успешного завершения. Кыргыз- ская Республика на настоящий момент не имеет подразделения соответствующего уровня и шта- та, что является недостатком, который следует внимательно и целенаправленно исправлять. C. Рационализация Межправительственных Финансов 1. Контекст Нынешней Системы Межправительственных Финансов 219. Эффективное управление требует скоординированного и специализированного испол- нения государственных обязанностей правительственными и административными подразделениями через ряд географических, функциональных и иерархических под- разделений. Полная централизация и однообразие не являются возможными и желательными ни в одном государстве; Кыргызская Республика, здесь опять не является исключением. Потреб- ности сферы услуг различаются в зависимости от региональных/ субрегиональных географи- ческих, демографических и структурных экономических характеристик; также различаются воз- можности субрегиональных областей в удовлетворении этих потребностей. Огромные регио- нальные различия в экономической структуре и доходном потенциале республики создают явно различимое неравенство в потребностях сферы услуг и местных финансовых возможностях удов- летворить эти потребности. Экономическая структура сильно смещена в сторону сельского хо- зяйства/добычи полезных ископаемых; уровень занятости составляет 56 процентов, 65 процен- тов населения проживает в сельской местности, и 47 процентов населения является бедным (см. Таблицу 7.5). Однако региональные различия весьма значительны; уровень занятости в сельском хозяйстве колеблется на 60 процентов в зависимости от области, а для городского населения отклонение составляет 82 процента. Аналогично, средняя внутри региональная вариация бедно- сти составляет 31 процент. В результате имеются впечатляющие различия в региональной фис- кальной базе. Субнациональный доход на душу населения, рассчитываемый исходя из регио- 130 нальной экономической базы, меняется в драматических пределах (в среднем на 84 процента). Самый высокий уровень имеет место в городе Бишкек ­ 921 сомов, и низкий в Нарыне ­ 95 сомов. Для того чтобы соответствующим образом подойти к решению проблемы региональных (межрегиональных) различий, требуется надежная межправительственная фискальная база. Таблица 7.5. Отдельные региональные показатели, 2001 г. Национ. Бишкек Баткен Иссык- Нарын Ош Талас Чуй Джалал- Област. Коэфф. среднее Куль Абад среднее вариации Доход надушу населения 1/ 355 921 130 284 95 172 165 524 209 313 84 Итого регионал. расходов на душу населения 701 1002 627 623 843 567 796 737 595 724 19 Процент городского населения 35 100 19 30 18 23 17 22 23 32 82 Процент горного населения 21 0 21 43 81 21 4 4 19 24 105 Процент населения от 7 до 24 лет 39 35 41 38 40 41 40 35 41 39 6 Процент населения 60 и выше 8 10 7 10 8 6 8 11 7 8 20 Образование (среднее и выше) 73 83 72 72 71 74 68 63 72 72 7 Ежемесячный расход на одного человека 497 811 337 387 274 468 338 656 348 452 39 Процентов населения в бедности 47 26 48 55 72 57 66 25 56 51 32 Занятость среди населения старше 1 5 лет 55 45 59 53 56 63 61 51 60 56 10 Средний возраст работников 37 36 35 41 45 33 36 41 32 37 11 Процент занятости в сырьевых отраслях 2/ 56 2 71 63 69 70 72 48 70 58 60 1/ Получено из местн. эконом. базы (долевые и местн. средства) 2/ С/х, рыболовство или добыча 220. Соответствующая межправительственная финансовая структура должна соче- таться с региональной и субрегиональной свободой в планировании расходов с соот- ветствующимраспределениемдоходовмеждууровнямиправительстваивнутриних. Она должна обеспечить соответствующие стимулы для мобилизации поступлений, эффективно- сти расходов и предоставления услуг, а также общей фискальной ответственности. Она должна обеспечить достаточные ресурсы для удовлетворения национальных приоритетов по расходам и представить ясное указание на эти приоритеты с одновременным предоставлением достаточ- ной субрегиональной гибкости для гарантированного эффективного распределения ресурсов. Существующая структура недостаточно отвечает таким требованиям, и поэтому подвергает се- рьезному риску возможность адекватно и эффективно предоставлять базовые государственные услуги, в которых нуждаются как более, так и менее богатые регионы. 221. В настоящее время система произвольна в своем применении и ей не удается внести стабильность или определенную долю уверенности в бюджетное планирование со стороны субнациональных и субрегиональных правительств. Она даже укрепила неэф- фективные аспекты, сохранявшиеся с советского времени. Тогда как предыдущие реформы по- 131 влекли за собой систематическую реструктуризацию межправительственных фискальных отно- шений, откат назад с тех пор произвел на свет серьезно искаженную структуру, в которой эле- менты выполняются, как в целом, так и по отдельности, таким образом, что это не дает желаемых результатов. Неявная доминирующая задача нынешних преобразований, похоже, заключается в предоставлении бюджетной гибкости и обособленности Центрального правительства путем распределения основных элементов бюджетного риска между региональными и субрегиональ- ными правительствами; эти уровни менее способны воспринять такие риски. 2. Идея Предыдущей Реформы против Реальности ее Реализации 222. Предыдущие элементы кыргызской реформы межправительственных финансов стремились включить в себя: (i) рационализированную и фиксированную ответственность за расходы, (ii) распределение доходов сообразно ответственности за расходы, (iii) систему прозрачных, конк- ретных ("категориальных") грантов для поддержки конкретного предоставления услуг на регио- нальном и субрегиональном уровне через ресурсы центрального правительства, и (iv) выравни- вающий грант на основе формулы для предоставления прозрачного и не договорного механиз- ма для увеличения поступлений в порядке обратно пропорциональном потенциалу местных ресурсов и прямо пропорциональном потребности в расходах. Вместе все это должно обеспе- чить базу для выработки фискальной системы соответствующей вертикальному распределению обязанностей по расходам, и сделать возможным решение вопросов, связанных с горизонталь- ной несбалансированностью в доходном потенциале с одновременным предоставлением соот- ветствующих экономических стимулов как для субнациональной мобилизации доходов, так и эффективного предоставления услуг сообразно потребностям местного населения и приорите- тов национального правительства. 223. Однако, несмотря на то, что был сделан прогресс в улаживании вопроса ответственности по расходам через Закон "О принципах бюджетного права" (1997), установлении распределения доходов (включая систему налогового разделения и варианты, связанные с частью местных по- ступлений), и кодифицированием рамок межправительственных переводов между национальным правительством и областным уровнем, процесс реализации был беспорядочным и проблема- тичным. Ответственность за предоставление услуг между разными уровнями правительства зна- чительно меняется в рамках самих областей и между ними. Повышенная стабильность, устано- вившаяся между Центральным и региональными правительствами, не отразилась на субрегио- нальном уровне. Районы, как и было заведено, передают ответственность за контролируемые расходы вниз на уровень сел для того, чтобы обеспечить соответствие доходному дополнитель- ному потенциалу, которого село, возможно, достигло. Делают они это в виде несовместимом со стратегиями реформ в секторе, ликвидируя при этом стимулы для формирования доходов, и каким бы то ни было уровнем местной свободы. 224. Структуравыравниванияещенеоформлена,инаходитсядалекооттого,чтобыбыть стабильной. Перевод поступлений (вверх и вниз) между селами, районами, областями и Цент- ральным правительством остается произвольным и договорным. "Избыточные" поступления, как и было заведено, перекачиваются из Бишкека и Чуйской области на произвольной основе для закрытия "дыр" в других областях. В то время как в силу своего относительной фискальной мощи эти два региональных подразделения станут крупным источником чистых переводов, структура с помощью которой эти переводы осуществляются, подрывает стимулы к мобилизации доходов. Фиксированные проценты распределения бессмысленны, когда производится манипуляция ка- тегориальными, выравнивающими и специальными грантами. Все еще предстоит реализовать систему прозрачных, не договорных, основанных на формуле, выравнивающих грантов, посред- ством которых ресурсы переводятся в обратной пропорции к уровню местных финансовых воз- 132 можностей (основанному на заранее определенном общем фонде ресурсов, имеющихся в нали- чии). Та система, которая существует, смешивает в одну кучу категориальные гранты и переводы в середине года (не вносимые в бюджет) из республиканского бюджета. Категориальные гранты использовались для закрытия заранее определенных заработных плат и социальных отчисле- ний в субнациональных секторах здравоохранения и образования, а не как инструменты рас- пределения ресурсов на основе национального стандарта по минимуму услуг. Кроме всего этого, охват этими грантами недостаточен и меняется значительно от области к области, и оконча- тельные ассигнования осуществляются на основе непрозрачных и произвольных схем. 225. Региональная и субрегиональная свобода в отношении распоряжения доходами оста- ется слишком слабой для того, чтобы обеспечивать местные приоритеты или мест- ные, выгодные фискальные стимулы. Образование местных источников доходов не отлича- лось систематичностью, а преобразования в госуправлении были слабыми, хотя последние из- менения говорят о некотором прогрессе67. Межправительственные финансовые рамки между национальным правительством и областями еще не были доведены (даже концептуально) до низовых уровней правительства, где фактически и происходит предоставление услуг. Поступле- ния, полученные за счет местной инициативы, как всегда и было, запросто перекачиваются по- средством переноса ответственности за расходы и распределения доходов. Вопросы удержива- ния поступлений на местном уровне и распределения доходов решаются на основе ежегодных переговоров между селами, районами и областями. Отсутствие стабильности в распределении доходов отрицательно влияет на планирование бюджета и создает отрицательные стимулы в отношении эффективности расходов и генерирования доходов. В настоящее время дополни- тельная региональная и местная мобилизация в общем приводит к уменьшению средств, получа- емых сверху. Кроме того, потенциал местных правительств по управлению бюджетом ограни- чен. В то время как в последнее время на уровне сел были созданы штатные фискальные конто- ры, их бюджеты главным образом определяются районами. Субрегиональные и местные бюдже- ты базируются на нормах, устанавливаемых и пересматриваемых сверху, и механизмы приори- тезации расходов местного правительства являются неадекватными. 226. Межправительственная структура должна быть рационализированной, прозрачной и стабиль- ной. Совершенствование межправительственных фискальных отношений непосредственно свя- зано с улучшением формирования бюджета и общим совершенствованием процесса мобилиза- ции доходов и управления расходами. Эти реформы улучшат предсказуемость ресурсов, а также их стабильность на субнациональном и региональном уровнях правительства, и расширят воз- можности этих правительств в удовлетворении потребностей своих граждан. 227. Сферы, требующие особого внимания, включают в себя: (i) уточнение и стабилизацию распреде- ления расходов и доходов, (ii) дальнейшее развитие местных источников доходов, (iii) измене- ние характера категориальных грантов, в частности отказ от использования их в качестве инст- румента для покрытия заранее определенных заработных плат и социальных отчислений в суб- региональных секторах здравоохранения и образования, и распределение на основе установ- ленных национальных стандартов минимума услуг, (iv) создание прозрачного, недоговорного, основанного на формуле выравнивающего гранта, с помощью которого средства переводятся обратно пропорционально местному доходному потенциалу с одновременным сохранением стимулов к мобилизации местных доходов, и (v) определение соответствующего общего фонда ресурсов, направляемых правительством на финансирование трансфертных программ. 67 Среди положительных шагов отмечается установление регионального налога с продаж и на услуги, земельного налога, хотя и с ограниченной гибкостью при определении размера налога, налога на имущество в городах и возможность оставлять доходы от продажи земли местными органами согласно Закона о муниципальной собственности. 133 Вставка 7.2. Требующие внимания межправительственные элементы в Кыргызской Республике Пересмотр и стабилизация распределения расходов на всех уровнях правительства с установлением стабильной налоговой доли в соответствии с этими расходными обязанностями. Приложение постоянных усилий по увеличению субнациональной мобилизации расходов. Это будет включать в себя возможное расширение налогов с розничной торговли, продолжение местного назначения земельных налогов, назначение дорожного налога и развитие налогообложения имущества. Некоторая местная свобода в установлении применяемых ставок будет существенно важной в установлении местной ответственности за предоставление государ- ственных услуг. Рационализация и институционализация стабильной системы трансфертов. Это включает в себя: (i) установле- ние базы распределения категориальных грантов с привязкой к программе минимума расходов, как минимум, в здра- воохранении и образовании; (ii) усовершенствование системы выравнивающих трансфертов, с тем, чтобы они назна- чались на основе объективно определенной формулы; (iii) устранение произвольных и обсуждаемых переводов "из- быточных" поступлений с низовых уровней правительства на верхние; (iv) систематизация распределения трансфер- тов, выделяемых в течение года на увеличение ЗП и тарифов таким образом, чтобы они не наносили ущерб другим трансфертным компонентам; (v) разработка структуры проектных и стимулирующих грантов (как предусматривается Законом о принципах бюджетного права) для предоставления субнациональным правительствам помощи в удовлет- ворении потребностей в базовой инфраструктуре. Это также потребует установления общего фонда распределения для определения совокупного объема выравнивающих трансфертов. Данный общий фонд должен быть изолирован от произвольной манипуляции центральным Правительством для национальной бюджетной практической целесооб- разности. 228. По сути, существует необходимость (i) укрепления процесса развития базовых элементов меж- правительственной финансовой реформы, начатой ранее; и, таким образом, необходимо обес- печить (ii) разработку и расширение соответствующим образом рационализированной системы трансфертов на субрегиональные уровни государственного сектора (район, города и айыл ок- моту). Критическая Область 1: Установление Функциональных Обязанностей (Расходы) 229. Рациональное структурирование фискальных отношений между уровнями правительства тре- бует определения функциональных обязанностей. Это является насущно важным для содействия эффективному распределению ресурсов, равноправия в доступе к средствам и услугам, а также для бюджетной стабильности. Стабильность в назначении расходов является предпосылкой к получению эффективной структуры. 230. Проблема: Неофициальное/нестабильное назначение. Нецелесообразные, двусмысленные и нестабильные назначения создают: (i) проблемы в определении ответственности между уровня- ми правительства за предоставление услуг населению и сохранении уровня обслуживания; (ii) трудности в обеспечении соблюдения национальных приоритетов по расходам на региональ- ном уровне; (iii) трудности в области планирования и приоритезации бюджета и обслуживания; (iv) бюджетный дефицит; (v) слабое ценообразование и неэффективное распределение ресур- сов (в том числе тенденция произвольного использования бюджетных ресурсов); и (vi) недоста- точное техническое обслуживание и неэффективные капитальные вложения. 231. Решение: Назначение обязанностей. Отраслевые обязанности по расходам должны быть опре- делены для всех уровней. Данное определение должно включать: (i) функции центрального пра- вительства; (ii) региональные функции; (iii) местные функции; (iv) и разделяемые функции (вме- сте с относительными обязанностями). Совсем не требуется, чтобы разделение региональных и местных функций было последовательным по всем регионам. Конкретное распределение между уровнями правительства внутри самого региона может быть оставлено на усмотрение прави- тельств, которых это касается. Однако экономические принципы требуют установления обязан- ностей, что важно для обеспечения стабильности. Соотношения разбивки по уровням, нацио- 134 нальный/региональный и региональный/ местный, не должны быть предметом ежегодных ма- нипуляций. Также было бы желательным, чтобы при их распределении отношение к местным органам внутри региона было одинаковым. 232. Проблема: Неточно определенные стандарты обслуживания Для того, чтобы обеспечить со- блюдение региональных и национальных приоритетов на местном уровне, должны быть опре- делены минимальные требования к обслуживанию в отношении приоритетных услуг. Как мини- мум это требует определения стандартов обслуживания в отношении образования и здравоох- ранения. Без этого, нет никакой основы для того, чтобы определить соответствующее финанси- рование или налагать ответственность на субнациональное правительство за надлежащее ис- полнение расходных обязанностей в рамках этих областей. Аналогичное требование существу- ет для соответствующего установления стандартов и мониторинга функций, регулируемых об- ластью или районом. К сожалению, в той мере степени, в какой сейчас стандарты существуют, они исходят из физических и объектных норм и никак не содействуют тому, чтобы обеспечить какое-либо стремление предоставить сколько-нибудь значительное обслуживание. Много об- суждений состоялось вокруг этой темы и были даже предприняты некие попытки сдвинуть ситу- ацию с места, однако мало что было достигнуто в смысле результатов, которые были бы заметны. 233. Решение: Минимальные стандарты обслуживания привязанные к результату. Установление соответствующего минимального стандарта обслуживания является в особенности критическим и трудным компонентом межправительственной системы. Необходимо, чтобы стандарты обес- печили достаточное направление ресурсов на региональные и национальные приоритетные области обслуживания, и чтобы они разрабатывались в контексте разумного бюджетного огра- ничения. Однако мера, выражающая минимальный производный уровень для этих стандартов, не была определена. Любой стандарт, основанный на показателях деятельности/конечного ре- зультата, должен разрабатываться в границах бюджетного баланса; фискальный контроль дол- жен налагать жесткое ограничение на определение стандарта минимального обслуживания. В качестве первого шага, необходимо разработать систему для определения базового уровня важ- ных государственных услуг, которые должны быть в наличии для граждан. Такая система должна быть определена с точки зрения ожидаемого финансирования на душу населения, связанного с ожидаемым уровнем обслуживания. Неявно, но должна быть установлена связь между уровнем финансирования, типом расходов и конечным результатом обслуживания. Для того, чтобы быть эффективными региональные/субрегиональные стандарты должны соответствовать нацио- нальным стандартам. Должностные лица регионального и субрегионального уровня должны на основе закона быть ответственными за обеспечение того, что любые средства, выделенные Цен- тральным правительством или областью для определенных целей, будут израсходованы только на предназначенные цели. 234. Проблема: Уклон в сторону операционных расходов. Существующие бюджетные структуры час- то неявно (если не сказать, что явно) разделяют ответственность за капитальные, ремонтные и операционные расходы между уровнями правительства и отмечается сильный уклон в сторону формирования доходов для покрытия операционных расходов и отход от финансирования ка- питала и ремонта. Из-за такой неявной разбивки, все настоящие "местные" капитальные расхо- ды должны финансироваться за счет текущих поступлений. Однако ежедневная необходимость нести операционные расходы вытесняет капитальные расходы. Фактически, бюджетная практи- ка более высоких инстанций, как заведено, устанавливает бюджетные суммы (посредством ма- нипулирования местными ресурсами), причем делает это так, что не остается никаких средств на ремонт и обслуживание. Данное явление создает в долгосрочном плане серьезное снижение уровня и потенциала обслуживания. Кроме того, дифференцированное назначение обязаннос- тей по капитальным расходам на республиканском и областном уровнях, а также обязанностей 135 по эксплуатационным/ремонтным обязанностям на местном (субрегиональном) уровнях при- водит к недостаточному объему ремонта и обслуживания, что имеет результатом серьезную уг- розу для здоровья государственного сектора и долгосрочного экономического роста. 235. Решение: Совместное рассмотрение вопросов связанных с капитальными, ремонтными и опе- рационным расходами, и Совет по программам капитальных вложений. Функциональные обя- занности по капитальным и эксплуатационным/ ремонтным расходам должны быть назначены для исполнения тому же самому уровню правительства. Следует установить метод для система- тического рассмотрения и финансирования необходимых капитальных расходов и расходов по ремонту и обслуживанию. Один способ заключается в том, чтобы банк, занимающийся государ- ственными облигациями, и совет по государственной инфраструктуре стали рассматривать за- явки региональных и субрегиональных органов власти на достойные проекты по погашению дефицита. Стоимость финансирования должна покрываться за счет совокупности республикан- ских, областных и субрегиональных источников поступлений. Средства для погашения должны быть четко определены, а обязательства по ним приняты еще до утверждения проекта. Местные правительства должны нести полную ответственность за свою долю такого долга и обязатель- ства по погашению должны иметь первоочередное преимущество при финансировании из мес- тного бюджета. Критическая Область 2: Распределение Обязанностей по Доходам и Трансфертам 236. Кыргызская налоговая система на практике. Постоянная трудность, с которой сталкивается республика (общая проблема по всем странам бывшего Советского Союза) ­ это несоответствие между субнациональными и субрегиональными обязанностями по предоставлению государствен- ных услуг и местными налоговыми инструментами. Превалирующая практика заключается в том, что используется гибкая схема распределения налогов и трансфертов для "латания дыр" (в фор- ме субвенций, взаиморасчетов и бюджетных займов), чтобы балансировать утвержденные суб- национальные программы расходов за счет имеющихся средств. Последствия принятия такой системы, кроме всего прочего, включают в себя потерю стимула к формированию доходов на местном уровне, неэффективность в предоставлении услуг и их недостаточность, а также общую неспособность адаптировать элементы обслуживания к местным условиям. С 1997 года, кыргыз- ское правительство сделало шаги в направлении улучшения такой ситуации посредством уста- новления фиксированных процентов распределения республиканских налогов, выделения на- бора конкретных фискальных трансфертов для здравоохранения и образования, замещения суб- венций системой выравнивающих трансфертов и разрешения более свободного использования местных инструментов. Это включало в себя установление по своему усмотрению местных на- логов с розничных продаж и налогов с услуг, поступление земельного налога в субнациональные бюджеты, и в настоящее время рассматриваемый местный налог на имущество. Однако все еще требуются значительное улучшение в развитии местных "произвольных" налоговых инструмен- тов, создание структурной бюджетной основы, которая действительно позволяет осуществлять местный контроль за распределением ресурсов в своих пределах и установление механизмов, которые достаточно компенсируют большие различия в местном бюджетном потенциале. Струк- тура данных межправительственных реформ была серьезно скомпрометирована за последние годы и не распространяется на суб-региональные уровни. 237. Система доходов: Региональные/субрегиональные требования. Межправительственные финан- сы должны быть структурированы таким образом, чтобы быть совместимыми с набором целей. Такие цели включают в себя: (i) выделение доходов соответственно обязанностям более низких уровней правительства по расходам; (ii) механизмы выравнивания ресурсов между географичес- 136 кими областями согласно различиям в расходных потребностях и ресурсном потенциале; (iii) распределение доходов (в форме специальных грантов) для финансирования услуг, которые яв- ляются приоритетом для Центрального правительства, однако их администрирование осуще- ствляется лучшим образом на местном уровне, или (v) создание ценовых стимулов, которые со- действуют получению экономически более эффективного уровня услуг. Настоящая система в Кыргызской Республике работает совсем не так, как следовало бы, чтобы обеспечивать исполне- ние этих целей. 238. Кроме того, межправительственной финансовой структуре необходимо содействовать реализа- ции субрегиональных, региональных и национальных приоритетов, а также содействовать же- лательным с социальной точки зрения расходам на услуги по которым поток пособий не может быть обеспечен в рамках одного субрегионального правительства (или области). Данная струк- тура требует грантов, предназначенных для содействия конкретным функциональным целям (например, образование или здравоохранение), в дополнение к тем, которые были предназна- чены для перераспределения ресурсов с целью уменьшения различий (обеспечивая горизон- тальный баланс) или обеспечения базового потенциала (вертикальный баланс). Субнациональные Приоритеты Фискальных Реформ 239. Проблема: Обсуждение, "мягкие" бюджетные ограничения и неявный гибкий раздел налогов. Нестабильное распределение доходов и трансфертов создают впечатление, что выделение средств производится произвольно и может также произвольно быть пересмотрено. Недостаточное на- значение доходов на местный уровень не очень стимулирует ограничение и приоритезацию расходов на областном и субрегиональном уровнях. В прошлом, если по какой-либо функции области допускали перерасход, или планировали, что расходы окажутся значительно выше чем фактические поступления, то они обращались на республиканский уровень за субвенциями. В то время как установление фиксированных и единообразных процентов распределения в некото- рой степени стабилизировало структуру, манипуляция категориальной системой трансфертов привела к неявному возврату к схеме договорных совокупных налоговых долей в Бишкеке и Чуйской области, что имело тот же самый разрушительный эффект. Это делается вкупе с посто- янным использованием категориальных и выравнивающих трансфертов в качестве "латания дыр" в других регионах. В результате получается "мягкое" бюджетное ограничение и поощрение из- быточного расхода средств по мере того, как области соперничают между собой в выжимании как можно большего объема средств с республиканского уровня. Отсутствие фиксированного распределения поощряет и толкает к фискальной безответственности. 240. Настоящая система не представляет достаточных стимулов для развития субрегиональных нало- говых систем. Она продолжает оказывать извращенный эффект и наказывает местные прави- тельства неявным сокращением их суммы доходов путем неявного или явного сокращения суб- региональных трансфертов и совокупных удерживаемых налогов или увеличением местной от- ветственности по расходам путем перемещения управляемых сверху расходов на местные бюд- жеты. Это не поощряет усилия по сбору местных доходов и толкает к постоянной зависимости от неместных ресурсов. Явно или неявно фиксированные и однообразные проценты распреде- ления налогов частично решают данную проблему, однако, необходимо обеспечить, чтобы фик- сированная структура сохранялась вплоть до низовых уровней субрегиональной структуры уп- равления. 241. Решение: Жесткие ограничения и фиксированное финансирование. Доля местного правитель- ства в региональном налоговом сборе и доля области в национальном налоговом сборе, обе эти доли нуждаются в ясном определении и стабилизации. Законом должно быть установлено, что (i) налоги подлежат распределению и (ii) устанавливаемый фиксированный процент распреде- 137 ления может быть изменен только законодательно на национальном, региональном и местном уровнях. В идеале, процент распределения должен устанавливаться на единообразном уровне для всех субрегиональных структур. Однако, в силу того, что существуют различия в расходных обязательствах, есть необходимость внесения корректировок в фиксированные проценты рас- пределения. Местные поступления и дополнительная (объективно определенная) система транс- фертов должны исходить из целей выравнивания и обеспечивать неудовлетворенную часть ре- сурсной потребности. 242. Проблема: Ограниченные региональные/местные полномочия в отношении доходов и бюджет- ная автономия. Субнациональная система доходов остается зависимой от трансфертов и рас- пределяемых поступлений. Самое широкое определение областному сбору доходов из собствен- ных источников было дано в 1995 году; он составил менее чем 10 % расходов68. К 2000 году было достигнуто значительное улучшение и собственные источники доходов составили 26 процен- тов от общего объема. Однако многие из них просто по названию являются собственными ис- точниками в силу того, что область часто не имеет полномочий в отношении назначения приме- няемой базы или ставки. Различия между областями значительны, и варьировались от 3,8 % в Ошской области до 21,5 % в Бишкеке в 1995 году, и от 9 % в Нарынской области до 47 % в Бишкеке в 2000 году. Отсутствие в системе возможности контролирования местным правительством ис- точников доходов приводит к возникновению двусмысленных стимулов и аномальных резуль- татов. 243. Изменчивость в распределении доходов между уровнями создало бюджетную неопределенность в отношении доходов, которые могли удовлетворить областные и субрегиональные потребнос- ти в расходах. Фиксированный процент распределения налогов между республиканским и обла- стными уровнями улучшил эту ситуацию. Однако, отсутствие существенных местных источни- ков доходов в самих регионах отделяет решения, принимаемые по бюджетным расходам от обя- занностей по доходам, тем самым, препятствуя балансированию бюджетных затрат (налоговые усилия) с расходными выгодами. Существующим системам местных доходов также не удается передавать информацию по ценообразованию и стимулы для того, чтобы надлежащим образом рассмотреть относительную стоимость и выгоды от расходов местного правительства. Это есть функция, как неявного мягкого бюджетного ограничения, так и невозможности определения доходов на местном уровне. 244. Решение: Усиленные инструменты местных доходов, стабильное назначение доходов и фикси- рованные трансферты. Для того, чтобы создать соответствующие экономические стимулы и содействовать ответственному субнациональному/субрегиональному финансовому планирова- нию, местным правительствам необходимо полагаться на местные источники доходов для фи- нансирования промежуточных расходов в рамках своих бюджетов. Для того чтобы обеспечить выдачу соответствующих ценовых сигналов, местные власти должны иметь свободу в использо- вании и применении налоговых ставок применяемых к этим местным инструментам. Субрегио- нальным властям необходимо создать соответствующие стимулы к формированию доходов. Система трансфертов позволила усилия по сбору налогов одного года свести на нет для местных 68 Это определение собственных источников доходов включает источники, которые были установлены для областей, включая имущественный налог с предприятий, земельный налог, а также налоги с транспорта, природных ископае- мых, акций и облигаций и различные пошлины и сборы. Хотя земельный налог формально является республиканским источником, мы классифицируем его как местный по причине его распределения. Однако этот налог и многие другие лишены важного свойства, обычно связанного с "собственными источниками" доходов, т.е. возможность контролиро- вать налоговую базу и ставку. Самым многообещающим в дальнейшем развитии этой сферы является предложение ввести местный налог на недвижимость. Этот налог вместе с действующими налогами с розничного оборота и услуг могли бы создать серьезную базу для автономии местных доходов. 138 властей в течение следующего года либо через сокращение в уровнях субсидий, либо через ма- нипуляции процентами распределения доходов или распределением расходов. В результате по- лучается отрицательный стимул к сбору доходов. Эти вредные стимулы могут быть ликвидирова- ны только путем стабильного распределения доходов и объективной системой трансфертов. 245. Налоговые инструменты с более широкой базой должны быть предоставлены региональным и субрегиональным подразделениям. Принятие особого инструмента и выбор утверждаемой струк- туры ставок следует оставить на усмотрение местного правительства и собранные доходы долж- ны быть использованы на общие местные расходы. В качестве решения вопроса недостаточнос- ти доходов, следует рассматривать альтернативные источники местных доходов. Наиболее ве- роятные возможности включают в себя полную и официальную передачу земельного налога местному правительству, к которому желательно было бы добавить налог на стоимость строений (существующее предложение по налогу на имущество). Установление местного налога на роз- ничный оборот явилось полезным дополнением. Местная надбавка на подоходный налог с фи- зических лиц потенциально является другим дополнительным вариантом. Для того, чтобы эти источники обеспечили необходимые стимулы (т.е., для того, чтобы они стали в самом деле мес- тными), местные власти должны быть в состоянии устанавливать или манипулировать либо став- кой или базой налога. В силу того, что есть возможность достижения значительной администра- тивной и исполнительской эффективности со временем во всех областях путем фиксирования базы, эти стимулы должны быть обеспечены посредством разрешения отдельным местным пра- вительствам варьировать налоговую ставку на основе стандартизированной налоговой базы. И последнее, для тех услуг, которые производят более делимые и частные выгоды, местные прави- тельства должны ввести потребительский сбор, чтобы функционировать в качестве системы, повышающей эффективность ценообразования. Критическая Область 3: Структурирование Межправительственных Фискальных Трансфертов Эволюционирующая Кыргызская Структура Трансфертов 246. Главными целями/чертами текущей реформы межправительственных финансов являются: (i) рационализированная и фиксированная ответственность за расходы и (ii) распределение дохо- дов в соответствии с обязанностями по расходам, как это обсуждалось выше. Все это вкупе с критически важными элементами трансфертов, состоящих из (iii) системы прозрачных "катего- риальных" грантов для поддержки конкретного вида обслуживания на региональном и субреги- ональном уровне через ресурсы центрального правительства, и (iv) основанный на формуле выравнивающий грант для предоставления прозрачного и не договорного механизма повыше- ния суммы выделяемых доходов обратно пропорционально местному ресурсному потенциалу и прямо пропорционального потребностям в расходах. Для того, чтобы она стала эффективной, эта структура должна (v) быть расширена до управления фискальными взаимоотношениями также и на субрегиональном уровне. Все вместе эти компоненты обеспечивают базу для формирова- ния фискальной системы соответствующей вертикальному распределению ответственности за расходы; и при этом они могут решать вопрос горизонтальной несбалансированности доходно- го потенциала с одновременным обеспечением соответствующих экономических стимулов как для субнациональной мобилизации доходов, так и для эффективного оказания услуг, отвечая потребностям граждан и приоритетам национального правительства. 247. Осуществляемое внедрение преобразований, однако, рискованно и недисциплинированно, и не достигает задуманных целей. Каждый из элементов межправительственной системы трансфер- тов (категориальные и выравнивающие гранты и общий трансфертный фонд) продолжает иметь 139 проблематичные черты в их реализации. Они остаются нефиксированными и не прозрачными в применении, с суммами и ассигнованиями являющимися предметом произвольной ежегодной манипуляции при принятии ежегодного закона о бюджете. Все же, эти трансферты (с распреде- ляемыми налогами) формируют основную часть региональных и субрегиональных бюджетных ресурсов. 248. Проблема: Непрозрачность системы трансфертов. Трансферты должны быть определены в самом начале формирования бюджета, и должны рассчитываться на объективной (не договор- ной), единообразной и постоянной основе. Они должны устанавливаться на основе согласован- ных формул по распределению доходов между республиканским Правительством и областями, между областями и районами и так далее вниз. После утверждения этих формул они должны оставаться неизменными на среднесрочной перспективе. К сожалению, существующей системе не удается исполнить и эти аспекты. Таким образом, формула не была получена на объективной основе, не является единой, постоянной и прозрачной в применении и не вносит определенно- сти. Она не создает стимулов для мобилизации доходов и эффективного осуществления расхо- дов. 249. Трансферты через категориальные гранты для здравоохранения и образования являются самы- ми значительными, обеспечивая 59 процентов фактически полученного трансфертного дохода и 29 процентов фактических субнациональных бюджетных ресурсов. Выравнивающие гранты относительно не так важны составляя 12 процентов трансфертов и 6 процентов от общей суммы субнациональных доходов. Что может показаться наиболее удивительным, так это значение вне- плановых трансфертов в данной "реформированной" структуре. Не являясь составляющей изна- чально утвержденного бюджета, 30 процентов трансфертов (и 15 процентов от общей суммы субнациональных доходов) распределяются в ответ на внутригодовые изменения заработной платы, тарифов и цен. Оправдание может быть найдено в необходимости компенсировать повы- шение цен на республиканском уровне (такое как повышение окладов) после того как бюджет был принят. Однако ресурсы, распределенные через эти средства, похоже, совсем не связаны с какой-либо объективно полученной системой распределения. Если бы распределение категори- альных и выравнивающих грантов было объективным и прозрачным, необходимые дополни- тельные ассигнования в середине года могли бы быть выведены из этих же формул. Однако объек- тивности и прозрачности нет во всей системе трансфертов. Механизмы категориальных транс- фертов в случае Бишкека и Чуйской области манипулируются с целью предоставления намного более низкой пропорциональной поддержки для здравоохранения и образования в этих облас- тях. По сути, они переплелись и стали неразличимы от применения выравнивающих инструмен- тов. Вставка 7.3. Компоненты реструктуризированной системы межправительственных трансфертов (i) Выравнивающий грант на основе формулы. Горизонтальный баланс достигается через особый набор трансфер- тов, распределяемых (в совокупности) обратно пропорционально региональным/субрегиональным доходам за счет собственных источников или распределения налогов. (ii) Гранты для обеспечения минимального уровня приоритетных услуг. Некоторые услуги (относящиеся к катего- рии услуг общего назначения), такие как здравоохранение, образование и транспортные услуги часто имеют национальное/региональное значение, но лучше всего производятся на местном уровне. Для таких видов услуг полезно разработать набор конкретных ("категориальных") единовременных грантов (трансфертов) местным правительствам для финансирования минимального уровня обслуживания. Сумма гранта должна зависеть от национального/регионального определения минимального уровня услуг, который должен быть доступен насе- лению страны/области. (iii) Стимулирующие целевые гранты. В дополнение к гранту для минимальных расходов, грантовая система может включать в себя набор согласованных стимулов (в форме "закрытых целевых грантов") к достижению макси- мального (закрытого) уровня распределения на душу населения для расходов, которые превышают минималь- 140 ный уровень для данного сектора. Такой стимул должен обеспечить фиксированное дополнительное подушевое ассигнование областных ресурсов на дополнительную подушевую сумму, истраченную из местных ресурсов на установленные (определенные) цели внутри самого сектора. Применяемая норма согласования может меняться обратно пропорционально местному доходному потенциалу и прямо пропорционально показателям работы с налогами и должна быть зафиксирована по истечении времени. Примерами могут служить закрытые целевые гранты для: капитальных расходов (см. ниже), дополнительного образования и дополнительных медицинских учреждений и больниц. (iv) Гранты на капитальные расходы. Финансовая помощь для осуществления капитальных вложений нижними уров- нями правительства может быть представлена в качестве системы проектных (внеплановых) грантов капиталь- ного строительства. Эти гранты должны выделяться на систематической основе через установление конкретных, объективных критериев, используемых для их выделения, и может включать в себя как единовременные, так и стимулирующие инструменты. Проектные гранты могут потребоваться для строительства дорог и мостов, аэро- портов, школ и больниц. (v) Устранение субвенций. Существующая система внеплановых договорных субвенций, субсидий и взаиморасчетов должна быть полностью ликвидирована. 250. Решение: Стабильная трансфертная основа. Существующая система трансфертов должна быть реструктуризирована таким образом, чтобы соответствовать назначенным расходам и любым пожеланиям в содействии обеспечению минимального уровня услуг. Обычно рекомендуемые компоненты включают в себя: (i) основанный на формуле, не ограничиваемый грант для вырав- нивания доходов, предоставленный региональным и субрегиональным подразделениям для обес- печения обслуживания; (ii) специальные разовые гранты для финансирования минимального уровня услуг в приоритетных областях; и (iii) стимулирующие (целевые) гранты для содействия эффективному уровню обслуживания и (iv) гранты на капитальные вложения. Первые два из них являются основным требованием, следующие два являются желательными. Существующий на- бор региональных субвенций, субсидий и взаиморасчетов должен также быть ликвидирован. Для целей ясности и прозрачности, каждая цель, в идеале, должна преследоваться через отдельный механизм. Установленные механизмы должны быть стабильными, объективными и не договор- ными, если поставлена цель ­ обеспечить соответствующие бюджетные/фискальные стимулы. 251. Решение Элемент 1: Реальные основанные на формуле неограниченные выравнивающие гран- ты. Для обеспечения бюджетной стабильности и определенности, основанные на формуле транс- ферты должны переводиться из республиканского правительства в региональные правительства и от региональных правительств в субрегиональные органы (на основе использования респуб- ликанского и регионального правительственных доходов) с целью выравнивания их возможно- стей предоставлять базовые услуги. Формула в своем составе должна включать меры как (i) по- тенциала сбора доходов (не фактических сборов), так и (ii) основной потребности в расходах. Такая фундаментальная формула должна использоваться для распределения заранее определен- ного общего фонда доходов между региональными и субрегиональными властями в форме по- душевых трансфертов в обратной пропорции к потенциалу местных властей к сбору доходов и в прямой пропорции к их относительным потребностям в расходах. Раз установленная данная формула должна быть фиксированной и стабильной. Эти трансферты увеличивают средства, предоставляемые местным властям через системы распределения налогов и сбора местных до- ходов. Использоваться эти средства должны местным правительством для расходов общего ха- рактера. Существующая система является незапланированной и в особенности в ней не хватает субрегионального аспекта. 252. Выравнивающие гранты в Кыргызской Республике являются довольно ограниченными по уров- ню предоставляемых субнациональных ресурсов (5,9 процента). «Реформированная» структура предназначенная для их распределения использует объективную формулу обратно пропорцио- нальную уровню фискального потенциала и потребности, так как все еще нет систематического механизма для установления их распределения или уровней. Только пять из восьми региональ- 141 ных подразделений получили эти гранты в 2000 финансовом году в сумме в среднем составив- шей 14 процентов от регионального бюджетного дохода (с таким результатом, что местные ре- сурсы, совмещенные с распределяемыми налогами и категориальными трансфертами были до- статочны для удовлетворения базовых потребностей в доходах тех, кто не получает трансфер- ты). Нарынская область получила самую большую долю трансфертов, составившую 25 процен- тов от региональных доходов (209 сомов на душу населения), после которого идут Баткенская и Таласская области на уровне приблизительно 15 процентов дохода (104 и 119 на душу населе- ния). Для этих регионов, выравнивающие трансферты находятся между 42 и 48 процентами ка- тегориальных трансфертов. Две области получающие самые высокие на душу населения катего- риальные ассигнования также получили самые высокие выравнивающие трансферты на душу населения. 253. Выравнивающие гранты еще не достигли уровня стабильности или прозрачности требуемой для достижения либо необходимого выравнивания доходов, либо стимулов к мобилизации доходов. В то время как Минфин прилагал усилия для разработки формульной базы для этих трансфер- тов, фактически используемые средства ассигнований продолжают оставаться предметом пере- говоров и напоминают трансферты, предназначенные для «латания дыр», нежели трансферты, предназначенные для выравнивания возможностей обеспечить базовые потребности государ- ственного сектора. Необходимо разработать необходимую формульную базу для этих грантов и установить совокупный объем ресурсов подлежащий переводу. Это потребует принятия полити- ческих решений на высоком уровне по основным требованиям к фискальному потенциалу всех уровней правительства и интенсивных усилий по установлению соответствующего механизма распределения. 254. Решение Элемент 2: Реструктуризация категориальных (специфичных) грантов в области образования и здравоохранения. Эффективная грантовая структура часто влечет за собой от- дельные «единовременные» категориальные гранты для каждой области обслуживания, в кото- рой национальное/региональное правительство желает установить минимум. В эффективной системе, средства должны распределяться между местными подразделениями на основе форму- лы, которая выравнивает предоставленные доходы с расходами, требуемыми для удовлетворе- ния минимального уровня обслуживания на одного получателя услуг. Данные стандарты обслу- живания и их финансирование предназначены для обеспечения порога (минимального уров- ня), ниже которого средства распределяемые на одного получателя не будут опускаться. Эти сум- мы следует устанавливать ежегодно для того, чтобы делать корректировку на изменение цен об- служивания. Однако реально действующий объем услуг должен оставаться относительно посто- янным из года в год. Существующая структура установила гранты для здравоохранения и образо- вания, однако, они не были определены на объективной основе и не являются стабильными в применении. 255. Во время их первоначального применения в 1998 году, распределение категориальных грантов на субнациональный уровень было непосредственно завязано с бюджетной заработной платой и социальными отчислениями в секторах здравоохранения и образования. Впоследствии, Мин- фин разработал метод распределения, основанный на показателях взвешенных по численности учащимся и населения, с целью отделения грантов от существующих средств и штатных норм. Ассигнованные суммы оставались предназначенными для покрытия заработной платы и соци- альных отчислений. Однако, этих сумм было недостаточно для покрытия общей суммы субна- ционального уровня. Данный вопрос не является таким уж проблематичным, но следует отме- тить, что метод расчета гранта не был стандартизован, не был официально оформлен посред- ством положения Минфина и фактически является предметом произвольного определения в отношении как общих сумм, так и ассигнований по областям. 142 256. В ходе реализации грантов по здравоохранению и образованию, их роль была смешаны с ролью инструментов выравнивания. Это происходило за счет неявного варьирования уровня заработ- ной платы и социальных отчислений в разрезе областей путем манипулирования формулы рас- пределения. Например, категориальные гранты на образование, направляемые в Бишкек и Чуйс- кую область, покрывают около одной трети, требуемой заработной платы и социальных отчис- лений, тогда как те же самые гранты обеспечивают более, чем 95 потребности процентов в На- рынской, Джалал-Абадской, Баткенской и Таласской областях. Более того, Закон о бюджете 2002 года, принятый Парламентом 20 ноября, предложил основную разбивку в программе категори- альных грантов, с грантовым элементом первоначально равным нулю как для Чуйской области, так и для города Бишкек. В конце концов в утвержденном варианте Закона содержится восста- новленное частичное (2/3) финансирование по Чуйской области, тогда как ассигнования для Бишкека остались на нулевом уровне.69 257. Соответствующим образом исполненный грант требует фундамента, основанного на политике, которая определяет базу, т.е. «гарантированный» пороговый уровень обслуживания (подлежа- щий финансированию на национальном уровне) в разрезе всех регионов страны, привязанного к методологии расчета соответствующего ассигнования на каждый регион. Это должно быть обязательством, взятым на национальном уровне, и гранты должны быть предоставлены всем регионам в объеме, соответствующем для обеспечения этого порогового уровня обслуживания. Для того, чтобы обеспечить эффективную мобилизацию доходов на субнациональном уровне, а также стимулы к повышению эффективности, структура должна быть зафиксирована на опреде- ленный период времени, стать прозрачной, и не должна быть предметом ежегодного манипули- рования. Все еще требуется много усилий для установления точных элементов этого базового уровня услуг внутри каждого сектора и разработки методологии для соответствующего распре- деления ресурсов. На настоящий момент этого еще не сделано. 258. Решение Элемент 3. Установление уровней категориальных грантов и общего фонда выравни- вания. Национальное правительство должно установить фиксированный метод определения его обязательств в отношении предоставления национальных ресурсов межправительственной фи- нансовой структуре. В принципе, структура категориального гранта для здравоохранения и об- разования должна быть основана на расчетах затрат на одного учащегося/пациента, требуемых для достижения ожидаемого уровня образования/здоровья. Правительство же должно финанси- ровать эти гранты в соответствии с тем, что нужно для достижения такого результата в разрезе областей. Это требует как определения желаемого уровня достижений, так и реалистичного вы- явления ожидаемых затрат в расчете на одного учащегося/пациента на ежегодной основе. Исхо- дя из довольно открытой природы выравнивающего гранта, наилучшим путем его внедрения является установление фиксированного общего фонда трансфертных ресурсов, основанного на первоначальном политическом решении в отношении относительного уровня потребностей и уровня национальных трансфертов необходимых для удовлетворения этих относительных по- требностей. В идеале, система должна определить конкретную процентную долю национально- го дохода, которая должна ежегодно направляться в общий фонд. Из этого фонда выделяемые средства будут направляться в субнациональные подразделения на основе фиксированной, ра- циональной и прозрачной формулы. Это необходимо для того, чтобы представить солидный фундамент под межправительственную финансовую систему. 69 Парламент также утвердил требование, что в 2001 году 100 процентов окладов в секторе образования и социальных отчислений будут финансироваться через республиканский бюджет. Если здесь в качестве механизма используются категориальные гранты, то похоже что окончательное распределение для Бишкека и Чуйской области не соответству- ет этому требованию. 143 259. Решение Элемент 4: Стимулирующие (целевые) гранты. Кроме фиксированных (единовремен- ных) грантов на основе минимальных расходов, могут использоваться повышающие эффектив- ность «стимулирующие» гранты для того, чтобы поощрять местные расходы на услуги от кото- рых выигрывает население за пределами территории, вверенной субрегиональным (или регио- нальным) властям, или на те услуги, которые считаются желательными на национальном/облас- тном уровне. Во многих случаях, приоритет услуги не таков, чтобы гарантировать единовремен- ный трансферт (в форме гранта на минимальные услуги). Более высокий уровень власти может стимулировать дополнительные расходы в таких областях с минимальным уровнем издержек посредством предоставления скидок на стоимость обслуживания для региональных и субрегио- нальных ведомств в форме выборочных грантов и позволяя им выбирать расходы соответствен- но. Кроме того, стимулирующие гранты могут быть использованы для стимулирования местных расходов выше минимума, определенного единовременным грантом. Несмотря на то, что они определены в Законе о бюджетных процедурах, кыргызская структура еще не ввела в использо- вание эти трансферты. 260. Решение Элемент 5: Гранты на капитальные расходы. Система трансфертов должна избегать внепланового распределения ресурсов на низовые уровни правительств. Имеются цели, для дос- тижения которых региональное (и/или национальное) правительство делило бы соответствен- но бремя капитальных расходов с местными властями. Это может быть сделано через систему грантов на капитальные проекты. Эти гранты выделялись бы на основе заявок, подаваемых мес- тными правительствами, на помощь в сферах, определенных региональными и национальными правительствами. Они могут быть единовременными или целевыми по их финансирующей ха- рактеристике. Однако, важно, чтобы проекты достойные финансирования на основе такого гранта были бы хорошо определены и критерии их выделения являлись объективными. Это расширить межправительственные рамки на финансирование инфраструктуры таким образом, чтобы это способствовало эффективности использования таких инвестиций и предоставляло соответству- ющие стимулы для технического обслуживания. 261. Решение Элемент 6: Ликвидация субвенций и внеплановых трансфертов. На последнем этапе процесса совершенствования реструктуризированной системы межправительственных финан- сов (а также стимулов к эффективности, которые он влечет) все существующие субвенции, суб- сидии и взаиморасчеты должны быть ликвидированы. Местные и региональные правительства должны отвечать за исполнение своих бюджетов в рамках доходов, предоставляемых через офи- циально установленную систему распределения налогов и систему межправительственных гран- тов, а также доходов, полученных за счет местных источников. Область не должна предоставлять ресурсы местным правительствам свыше вышеназванного, если только это не требуется в силу чрезвычайных обстоятельств. Также район или область не должны извлекать ресурсы на основе «перерасхода» или доходов. То же самое относится и к трансфертам, направляемым из республи- канского уровня на областной. 262. Внеплановые трансферты на практике на уровне республика ­ регион. «Реформированная» межправительственная система предусмотрела компонент системы трансфертов, состоящий из грантов на капитальные проекты, получаемых на основе заявки и анализа советом по капиталь- ным проектам. Все другие формы «латающих дыры» трансфертов должны быть ликвидированы. Однако второй наиболее важный компонент фактически применяемой системы трансфертов (составляющий 15 процентов от субнационального дохода) является внеплановым по природе. Данная произвольная система совсем не напоминает гранты на проекты по капитальным вложе- ниям, предусматриваемые в поправках к Закону о принципах бюджетного права 1998 года. Все регионы получают внеплановые гранты, однако, они значительно отличаются по объему гран- тов. Колеблются они в пределах от 6,5 % бюджетных ресурсов (64 сом на душу населения) в 144 Бишкеке до 29 % бюджетных ресурсов (228 сом на душу населения) в Таласе. Можно отметить, что самый крупный получатель (в расчете на душу населения) внеплановых грантов был второй по значимости получатель категориальных и выравнивающих грантов; и второй самый малень- кий получатель внеплановых грантов был получателем наименьшей доли категориальных и вы- равнивающих грантов. Что касается остального, то распределение внеплановых грантов выгля- дит довольно произвольным. Область с самыми высокими категориальными и выравнивающи- ми ассигнованиями была пятой в получении внеплановых грантов и вторая в списке с наимень- шей долей категориальных и выравнивающими ассигнованиями область была второй в получе- нии внеплановых грантов. Отсутствие ясной закономерности наводит на мысль, что эти гранты не оказывают систематически укрепляющего эффекта, и не компенсируют предыдущие элемен- ты трансфертной структуры. Они выглядят как дающие довольно произвольный эффект, и точ- ная природа их роли неясна и подозрительна. Их очевидная договорная природа приводит к возврату к мягким бюджетным ограничениям на местном уровне. Они должны быть ликвидиро- ваны. 263. Внеплановые обратные трансферты на практике. Кроме трансфертов, о которых упомина- лось выше, также имеют место трансферты на основе договоренности, которые переводятся из Чуйской области и Бишкека в республиканский бюджет. Эти трансферты находятся за предела- ми построенного процесса и наносят ущерб целям фиксированного распределения налогов вкупе с объективными межправительственными потоками. Требуемый к переводу из Чуйской области трансферт 2000 года в республиканский бюджет составляет 42 миллиона сомов, из Бишкека ­ 150 миллионов сомов. Данные суммы определены на основе анализа оценочного дохода и ут- вержденных расходов. Любой прогнозируемый «избыток» переводится вверх. Недостижение целевого уровня избыточного дохода не сокращает требуемого трансферта. От региональных бюджетов требуют сокращения, чтобы высвободить ресурсы для пополнения трансферта иначе образуется бюджетный долг перед республиканским уровнем на сумму недостатка. Та же самая структура применяется для обратных потоков между районами и областями и между селами и районами. Районы манипулируют суммами местных бюджетов для того, чтобы произвести транс- ферты, идущие вверх. Районы Чуйской области поручили селам собирать некоторые районные налоги, в частности, налог с розничного товарооборота и налог на услуги. Если этим селам не удастся выполнить целевых показателей по доходам, вне зависимости от того происходит ли этот недостаток из-за местного или ассигнованного источника, район заставит снизить бюджет села (в разрезе не защищенных категорий) для того, чтобы сохранить требуемый перевод транс- ферта вверх.70 Это позволяет району обойти положения Закона о местном самоуправлении, ко- торый требует чтобы «местные ресурсы» оставались в местных бюджетах. Эти трансферты под- рывают цели межправительственной бюджетной системы. Критическая Область 4: Охват Субрегионального Уровня 264. Правительство добилось прогресса в рамках предыдущих реформ в решении вопроса нацио- нальной/региональной ответственности по расходам (см. Закон о принципах бюджетного пра- ва), с установлением соответствующего назначения национальных/региональных доходов (вклю- чая стабильную систему налогового разделения и более перспективные варианты, связанные с местными поступлениями), и кодифицированием рамок для системы межправительственных трансфертов. Дальнейшее внимание необходимо уделять следующим вопросам: (i) дальнейшее развитие местных источников доходов (ii) изменение характера и объективности категориаль- 70 Сокращение может быть до уровня планируемой суммы назначаемого налога, с обеспечением буфера для увеличения извлечения средств. 145 ных грантов, отказ от использования их в качестве инструмента закрытия заранее определен- ных заработных плат и социальных отчислений в субрегиональных секторах здравоохранения и образования и распределение их на основе установленных национальных стандартов мини- мальных услуг, (iii) создание прозрачного, не договорного, основанного на формуле, выравнива- ющего гранта, с помощью которого средства переводятся обратно пропорционально местному доходному потенциалу при сохранении стимулов к мобилизации местных доходов, и (iv) учреж- дение общего фонда ресурсов, которые направлялись бы правительством на финансирование трансфертных программ. Дальнейшее доведение этих реформ до субрегионального уровня яв- ляется критически важным. 265. Для того чтобы достичь желаемого результата в государственном секторе в форме (i) обеспече- ния базовых потребностей в критически важных секторах здравоохранения и образования, (ii) рациональной поддержки деятельности местного государственного сектора в областях со сла- бым фискальным потенциалом, и (iii) сохранения соответствующих стимулов для эффективно- го предоставления услуг и мобилизации доходов с расширением межправительственных рамок до субрегионального (местного) уровня. Именно местные районные, городские правительства и айыл окмоту фактически занимаются предоставлением базовых государственных услуг для на- селения, и именно поэтому состав ресурсов, представленный в их бюджетах, и экономический стимул, который влечет за собой система доходов и расходов, в конечном итоге определяет об- щий результат. Для того, чтобы достигнуть этого, требуется упрочнение национальной/регио- нальной структуры, согласно тому как указывалось выше. 146 147 ПРИЛОЖЕНИЯ 148 149 ПРИЛОЖЕНИЕ 1: Международные Сравнения Рисунок 1. Некоторые страны Европы и Центральной Азии, взаимосвязь ВВП на душу населения и государственных расходов, 2000 г. Примечание: В данном рисунке нами используется паритет покупательной способности (ППС) в ВВП на душу населения в долл. США для оценки относительного соответствия между уровнями расходов в Кыргызской Республике и общего дохода на душу населения по отношению к другим странам Европы и Средней Азии. Это, однако, завышает истинный потенциал кыргызской экономики по осуществлению расходов, так как мера по ППС для Кыргызской Республике еще не учитывает резкого падения обменного курса за период 1999-2000 гг. Источники: Последние экономические события, МВФ; Показатели мирового развития, Всемирный Банк; расчеты авторов. Рисунок 2. Некоторые страны Европы и Центральной Азии, взаимосвязь налоговых поступлений и дохода на душу населения, 2000 г. Примечание: В данном рисунке нами используется паритет покупательной способности (ППС) в ВВП на душу населения в долл. США для оценки относительного соответствия между уровнями налоговых поступлений в Кыргызской Республике и общего дохода на душу населения по отношению к другим странам Европы и Средней Азии. Это, однако, завышает истинный потенциал кыргызской экономики по сбору доходов, так как мера по ППС для Кыргызской Республике еще не учитывает резкого падения обменного курса за период 1999-2000 гг. Источники: Последние экономические события, МВФ; Показатели мирового развития, Всемирный Банк; расчеты авторов. 150 ПРИЛОЖЕНИЕ 2: Программа Государственных Инвестиций 1. Обзор Государственных Капитальных Расходов за 1999-2002 гг. Международный контекст. Государственные капитальные расходы в Кыргызской Республике были высокими относительно других стран, таких как страны ОЭСР, страны с переходной экономи- кой, и развивающиеся страны, несмотря на то, что после недавних структурных преобразований они максимально приблизились к средней линии 79 стран (см. Таблицу 1). Это объясняется запуском различных крупных проектов почти одновременно в районе 1997 и 1998 гг. (т.е., реконструкция до- роги Бишкек-Ош, аэропорта Манас, ирригационные сооружения). Они были добавлены к относи- тельно крупным программам инвестиций в энергетику (линии передач) и сельское хозяйство. По мере того как эти проекты завершаются (а многие из них уже находятся на четвертом году реализа- ции) можно было бы ожидать, что капитальные расходы значительно снизятся, если только не будут приняты новые крупные инициативы. Таблица 1. Капитальные расходы консолидированного правительства в Кыргызской Республике (1998, 1999, 2001) некоторых стран ОЕСР (1998) (% ВВП) Кыргызская Республика (1999) 10,5 ОЕСР ­ медиана 29 стран 4,0 Венгрия 6,7 Россия 3,2 Кыргызская Республика (1998) 6,6 Финляндия 3,1 Чешская Республика 5,9 Соединенные Штаты 2,7 Кыргызская Республика (2001) 5,3 Соединенное Королевство 2,5 Албания 5,2 Швеция 2,4 Медиана 79 стран 5,0 Турция 2,3 Норвегия 4,1 Казахстан 2,2 Болгария 4,0 Индия 1,6 Польша 4,0 Румыния 1,0 Источники: МВФ, собственные расчеты Банка Крупная программа капитальных расходов привела к ряду сложностей. Первое, она ускорила сокращение внешнего долга, который стал неприемлемым после регионального финансового кри- зиса. Второе, она привела к существенному напряжению бюджета, путем вытеснения текущих расхо- дов во многих секторах, однако даже после этого обеспечение встречными фондами было пробле- мой. Таким образом, с точки зрения внешней устойчивости и управления бюджетом, кыргызская про- грамма капитальных расходов является завышенной по размеру. Данные факторы вобрали в себя ожидаемую отдачу от многих этих проектов (многие из кото- рых пришлось приостановить за последние два года в силу ряда разных причин), связанных с отсут- ствием встречных фондов или необходимости наложения ограничений на заимствования. В резуль- тате, ожидаемый эффект роста от этих проектов во многих случаях, так и не материализовался. В то время как можно спорить, что отдача от реабилитационного проекта по ирригации материализова- лась в форме значительного роста в сельскохозяйственном секторе и избежания наводнений и дру- гих бедствий, такие аргументы тяжело экстраполировать на другие проекты в программе капиталь- ных расходов. 151 Даже в случае ирригации, инвестиции сопровождались сильным политическим пакетом реформ, которые существенно укрепили инвестиции и привели к росту. Капитальные программы в других секторах были реализованы в отсутствие таких сильных политических реформ и таким образом их эффект роста все еще должен проявить себя. Это относится в особенности к инвестициям в энерге- тический сектор, а также в сектор централизованного теплоснабжения. Структура государственных капитальных расходов в Кыргызской Республике. Государствен- ные капитальные расходы в Кыргызской Республике высоко централизованы: около 90 процентов от общей суммы капитальных расходов попадает в республиканский бюджет, остальное делится между субнациональными бюджетами, специальными фондами бюджетных учреждений и четырьмя госу- дарственными предприятиями71, как это можно видеть в Таблице 2. В республиканском бюджете доля внутреннего финансирования инвестиционных проектов находилась между 8 и 13 процентами в 1999-2002 гг., остальное попадало в ПГИ. Стоит заметить, что в течение 1999-2002 гг. правительство сократило как ПГИ, так и внутренне финансируемую часть своего капитального бюджета. Большее предпочтение сейчас отдается расходованию с экономией затрат в отношении капитального ремон- та и меньше предпочтения в отношении новых инвестиций. По сравнению с республиканским уров- нем, на субнациональном уровне превалируют бюджетные расходы на новые инвестиции. Таблица 2. Государственные капитальные расходы в Кыргызской Республике в 1999-2002 гг. (% ВВП) 1999 2000 2001 2002 Республика/1 10.18 8.83 5.78 6.67 Зарубежное финансирование/2 8.45 7.20 4.56 5.69 Встречные фонды/2 0.90 0.51 0.47 0.48 Внутреннее финансирование 0.82 1.12 0.75 0.50 В том числе: Новые инвестиции 0.29 0.72 0.33 0.14 Прочие 0.53 0.39 0.41 0.36 Субнациональные 0.24 0.30 0.25 0.13 Новые инвестиции 0.10 0.16 0.14 0.13 Прочие 0.13 0.14 0.11 Нет данных Спецсредства 0.02/3 0.02/3 Нет данных 0.09/4 Государственные предприятия/5 0.90 0.91 0.72 0.54 Итого 11.34 10.06 6.75 7.43 Справочно: ВВП, млн. сом. 48 321.1 62 202.0 71 282.0 80 271.7 Примечание: 1. Не включает капитальных расходов сделанных EBFs. 2. Включает чистое кредитование, а также некоторые текущие расходы. 3. Без республиканских учреждений. 4. Без субнациональных учреждений. 5. Кыргызгаз, Кыргызэнерго, Кыргызалтын и Кыргызтелеком (кроме 2002 г., по которому имеются только данные Кыргызэнерго). Источники: Министерство финансов, Фонд государственного имущества, расчеты сотрудников Всемирного банка. Как было отмечено ранее, Бюджет развития72 Кыргызской Республики (или Программа государ- ственных инвестиций ­ ПГИ) состоит в основном из проектов в области инфраструктуры и сельском 71 Хотя государственные предприятия не подпадают под правительственный сектор и таким образом не зарегистриро- ваны в системе правительственного финансирования, они являются частью государственного сектора и информация по их деятельности должна записываться в качестве точки отсчета для того, чтобы можно было сделать необходимый для выполнения анализ государственного сектора. 72 Он состоит из финансируемой из-за рубежа программы государственных инвестиций и со-финансирования из рес- публиканского бюджета. 152 хозяйстве. В 1999-2001 гг., транспорт и связь были самыми крупными получателями иностранной помощи (Таблица 3), что составляло около половины Бюджета развития. Около одной трети всех инвестиций из Бюджета развития было использовано на дорожный подсектор, который является единственной самой большой статьей. Доля инвестиций в сельскохозяйственный и водный сектора выросла с 11 процентов в 1999 году до почти 25 процентов в 2001 году. Здравоохранение, образова- ние, социальное обеспечение, и сектор общих государственных услуг получили удивительно низкий уровень инвестиций из Бюджета развития. Эти четыре сектора составляли 8,6 процента от общего объема в 1999 году и только 6,7 процента в 2001 году. Таблица 3. Структура бюджета развития Кыргызской Республики в 1999-2001 гг. (% к общему) Функции 1999 2000 2001 Общегосударственные услуги 0.3 0.0 0.0 Гражданская оборона 0.0 1.6 2.6 Образование 1.7 3.7 2.9 Здравоохранение 5.7 2.0 0.8 Социальное обеспечение 0.9 0.7 3.0 Транспорт и связь 53.6 56.1 42.6 в том числе: Дороги 27.8 38.0 37.3 Аэропорты 23.6 10.5 0.0 Общественный транспорт 0.0 1.3 4.3 Телеком 2.2 6.3 1.1 Энергия 22.6 16.2 10.3 Сельское хозяйство и вода 11.0 14.6 24.4 в том числе: Сельское хозяйство 6.4 8.3 14.8 Вода 4.7 6.3 9.7 Другие экономические дела 4.1 5.1 13.4 0.0 0.0 0.0 Итого 100.0 100.0 100.0 Источники: Министерство финансов; расчеты сотрудников ВБ Профиль выделения средств по инвестиционным проектам в портфеле ПГИ. Доминирующая часть портфеля ПГИ состоит из близких к завершению проектов, т.е. тех, которые далеко продвинуты в реализации, согласно тому как это проиллюстрировано в Таблице 4. В течение 1996-2001 гг., около четырех новых проектов вошли в портфель ПГИ, с несколькими завершенными в течение этого пе- риода. Это привело к существенно крупному по размеру портфелю к концу 2001 г. Таблица 4. Структура портфеля ПГИ к начальному году (по состоянию на конец 2001 гг.) Начальный год 1994-1995 1996-1997 1998-1999 2000-2001 Средняя продолжительность портфеля, в годах Число проектов 2 9 10 9 3.5 Источники: Министерство финансов; расчеты сотрудников Всемирного банка. Среднее ежегодное выделение средств для данного портфеля относительно низкое, и составля- ло около 16 процентов в течение первых трех лет реализации проектов, как это видно из анализа 11 инвестиционных проектов Всемирного Банка, находящихся в процессе реализации в Кыргызской Республике (Таблица 5). Профили выделения средств по отдельным проектам стали значительно ва- рьироваться начиная со второго года срока проекта. После четырехлетнего периода, в течение кото- рого накопленные в среднем средства достигают 72 процентов, темп выделения средств упал до уровня около 6 процентов до завершения проекта. 153 Таблица 5. Профиль выделения средств инвестиционного портфеля ВБ с активной проектной жизнью 3+ лет (на конец 2001 г.) Выделенная сумма, <20 <40 <60 <80 Среднее кумулятивное процент от кредитной суммы выделение средств, процент от кредитной суммы Суммы проектов: 1 год после Совета 8 2 1 0 14.3 2 года после Совета 3 4 3 1 32.1 3 года после Совета 1 3 3 4 48.1 Источник: оценки сотрудников Всемирного банка. План по сравнению с фактической ПГИ: Что не сработало? Исполнение бюджета ПГИ оказа- лось далеко от того, что ожидалось от планов, составленных на период 1999-2001 гг. Значительный размер недостаточного расхода в 1999 году может быть отнесен в серьезной мере к слишком опти- мистичным ожиданиям в отношении способности страны более, чем вдвое увеличить темп реализа- ции ПГИ относительно 1998 г. В 2000 и 2001 гг., недостаточное предоставление встречных фондов воспрепятствовало исполнению, так же как и этому воспрепятствовали организационные измене- ния, имевшие место в тот же год. В течение 2001-2002 гг., выросли значительные суммы задолженно- сти по расходам в качестве встречных фондов в отношении заключенных контрактов, что, несом- ненно, привело к более низкой отдаче. Таблица 6. Исполнение бюджетного плана ПГИ (процент от планируемого ассигнования) 1999 2000 2001 Общая сумма бюджета ПГИ 54.1 103.8 84.0 В том числе: встречные фонды 85.9 65.3 90.7 внешнее финансирование 52.1 108.3 83.2 Источники: Министерство финансов; расчеты сотрудников Всемирного банка. Среднесрочный прогноз. Наиболее важный аспект, который следует отметить заключается в том, что ПГИ будет постепенно ликвидирована в течение порядка двух-трех лет. Весь вопрос в том, чтобы сделать выбор в отношении политики: задерживать или нет реализацию некоторых проектов для соблюдения ограничений поставленных на заимствование около одного года, или ускорить реализа- цию ключевых проектов для того, чтобы преодолеть «перевес» относительно быстро. Как показано в Таблице 7, даже при очень оптимистичных предположениях по сумме новых заимствований, кото- рые необходимо будет сделать за последующие семь лет (взятые только для целей обсуждения), мож- но ожидать, что ПГИ (и ее встречное финансирование) упадет на 3 процента от ВВП. Это, конечно, сильно зависит от того, по какому пути в конце концов пойдет обменный курс и ВВП. Например, если бы рост составлял 2 процента в течение 2003-2010 гг., то тот же самый уровень инвестиций показал бы снижение до 3,7 процента от ВВП нежели 3,1 процента. Для целей эффективности, однако, власти должны продолжать объективно приоритезировать ин- вестиционные проекты (как идущие, так и начинающие) и продвигать те из них, которые находятся в высокоприоритетном перечне соответствующем НССБ. Практика замедления заключения соглаше- ний по новым проектам в течение 2001 года была конечно необходимой в этом отношении, так как республике необходимо было сделать инвентаризацию приоритетов и роли правительства. Однако, надо заметить, что из-за природы инвестиций, которая требует времени для подготовки и реализации, разрабатываемый в настоящее время портфель ПГИ указывает на то, что фискальные ограничения приводят в среднем к одногодичной задержке в реализации текущих проектов, и к трехгодичной за- держке в случае новых проектов, которые уже довольно хорошо продвинуты в их подготовке. 154 Таблица 7. Среднесрочный прогноз по выделению средств ПГИ (без встречного финансирования) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Cуществующие проекты Внешн. финансир., доля ВВП 5.1% 4.8% 4.3% 2.2% 1.4% 0.7% 0.0% 0.0% 0.0% Встречн. финансир, доля ВВП 0.7% 0.7% 0.7% 0.3% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% Новые проекты Внешн. финансир., доля ВВП 0.0% 0.2% 0.5% 1.2% 1.9% 2.4% 2.8% 2.8% 2.6% Встречн.финансир, доля ВВП 0.0% 0.1% 0.2% 0.4% 0.5% 0.6% 0.6% 0.5% Капитальн. расходы 5.8% 5.8% 5.6% 3.9% 3.7% 3.6% 3.4% 3.4% 3.1% Внешн. финансир., доля ВВП 5.1% 5.1% 4.8% 3.4% 3.3% 3.1% 2.8% 2.8% 2.6% Встречн. финансир, доля ВВП 0.7% 0.8% 0.8% 0.6% 0.4% 0.5% 0.6% 0.6% 0.5% Стат. мемор. Принятие нов. обязательств, дол. США 0 20 20 60 60 60 70 50 50 ВВП, млн. дол. США 1,612 1,686 1,753 1,823 1,896 1,972 2,051 2,133 2,218 Если ограничения на размер финансирования ПГИ, предоставляемого из-за рубежа, полученно- го на основе установленных целевых ориентиров по бюджетному дефициту, остаются неизменными, это также будет означать, что новые проекты по которым было взято обязательство могут войти на этап подготовки в рамках ПГИ не раньше 2005 года с началом выделения средств в 2006 году. В то же самое время, без новых проектов, которые еще не вошли в портфель ПГИ, существующая ПГИ сокра- тится до ежегодных 24,2 млн. долл. США к 2006 году (с 88,8 млн. долл. США в 2002 г.) даже при нали- чии фискальных ограничений. 2. Составление Бюджета Государственных Инвестиций 2.1. Формулирование инвестиционной политики и бюджетное планирование До недавнего времени, приоритеты бюджетной политики в отношении капитальных расходов не имели четкого определения. Стратегические инвестиционные приоритеты Кыргызской Респуб- лике в рамках ПГИ обсуждались с каждым донором отдельно, в момент когда готовилась стратегия донора в отношении помощи стране. В общем и целом ПГИ отражала понимание зарубежными до- норами критически важных государственных потребностей в различных отраслях экономики и их способность работать с отраслевыми министерствами и кыргызским правительством и убеждения их в необходимости заключения кредитных/грантовых соглашений. То, чего не было в данной ситу- ации, так это того, что не было общей базы среднесрочной политики, а также чувства собственника, демонстрируемого на местном уровне в отношении такой проектной деятельности. Похоже, что ре- шения в отношении малых сумм капитальных расходов в бюджете также принимались в отсутствие рамок формулирования бюджета. Разработка долгосрочных КОР и среднесрочной НССБ определили несколько стратегических целей развития для Кыргызской Республики, которыми можно было бы и нужно руководствовать- ся при формулировании бюджета, включая государственные инвестиции. Эти цели включают в себя сокращение бедности через предоставление ключевых инфраструктурных услуг и улучшен- ную социальную защиту бедных, содействие устойчивому экономическому развитию и реформу системы государственного управления. Остающаяся задача заключается в том, чтобы установить каким образом расположить отдельные и отраслевые инвестиционные проекты в рамках НССБ. Похоже, что рабочий механизм для осуществления такого расположения все еще предстоит со- здать. Финансируемая из-за рубежа ПГИ координируется через Совет Госкоминвеста. До настоящего времени, Госкоминвест носил больше политический характер чем технический, т.е. отраслевые ми- 155 нистерства боролись за свои проекты без Секретариата Госкоминвеста (теперь Министерства фи- нансов, ранее Государственного агентства по координации доноров и иностранных инвестиций) имея возможность предоставления технической базы для некоторых проектов. В то же самое время, суще- ствующее управление ПГИ в Министерстве финансов (и Минфин) может проявлять существенную свободу в реализации проектов и ведении переговоров по новым проектам, или по крайне мере так это воспринимается. Это делает обоснованным использование сильной институциональной работы по созданию форумов и институтов, которые будут принимать решения и исполнять проекты. Как это уже указы- валось ранее в тексте, имеющееся восприятие в отношении произвольных полномочий Минфина должно сокращаться путем внедрения более официальных и активных механизмов подготовки бюд- жета ПГИ, что должно быть гармонизировано с остальной частью бюджета. В данном контексте, ка- лендарь составления бюджета, относящийся к внутреннему бюджету, должен также охватывать про- грамму государственных инвестиций, а окончательное решение достигнутое на уровне кабинета по реализации ПГИ должно быть утверждено Парламентом. Аналогично, роли Госкоминвеста, управления ПГИ Минфина, Бюджетной комиссии и других су- ществующих учреждений в отношении новых проектов должны быть гармонизированы. Наверное, самым лучшим вариантом было бы, если бы отдельное подразделение Минфина (или вне его) отве- чало за реализацию новых проектов, тогда как Минфин сосредоточивался бы исключительно на те- кущих проектах. Какое бы решение не было принято в отношении Минфина, конечно, это должно быть отражено в отраслевых министерствах. 2.2. Исполнение инвестиционного бюджета В настоящее время роль Казначейства в отношении ПГИ заключается в выделении встречных фондов ­ вклада правительства в инвестиционные проекты, финансируемые из-за рубежа. Общая фискальная ограниченность за прошедшие несколько лет отрицательно повлияла на со-финансиро- вание ПГИ, вместе с другими категориями текущих и капитальных расходов полностью администри- руемых Казначейством: сумма ресурсов, представленная правительством, была секвестирована про- тив утвержденных бюджетных ассигнований. После получения секвестированных лимитов на расходы из Казначейства, Управление ПГИ ре- шает какой объем встречных фондов будет секвестирован для каждого проекта в портфеле ПГИ. Фак- торы, которые берутся во внимание, при принятии такого решения включают в себя выделение средств, сделанное зарубежной стороной, сумма набравшейся задолженности по встречным фондам, риск задержки с отгрузкой товаров подрядчиками, и политические факторы, такие как ожидаемое прибы- тие из-за рубежа донорской надзорной миссии по проекту. Кроме того, там где это возможно, осуще- ствляется поиск путей урегулирования задолженностей посредством взаиморасчета против налого- вой задолженности или бартером. Управление ПГИ Минфина не имеет адекватной информации и не может планировать ожидаемые обязательства по расходам в отношении проектов включенных в ПГИ и не может осуществлять над ними эффективный контроль. Поэтому, сотрудники ПГИ время от вре- мени косвенно влияют на обязательства по расходам путем задержки утверждения контрактов и са- мих контрактов. В теории, отраслевые министерства должны отвечать за техническую приемлемость поставлен- ных товаров и услуг, а также работ выполненных в рамках проектов ПГИ, тогда как финансовая ответ- ственность делегирована ОРП. В дополнение к контролю выделения средств осуществляемого сами- ми донорами через прямые платежи и схему специальных счетов, именно управление ПГИ Минфина также подтверждает выборочные контракты. На практике, роль и ответственность различных испол- нительных ведомств является неясной. 156 2.3. Мониторинг, отчетность, и оценки проектов по государственным инвестициям Проектный мониторинг проектов ПГИ осуществляется в основном зарубежными донорами по- средством надзорных миссий и местных представительств. Отраслевые министерства, к сожалению, во многих случаях являются пассивными получателями такой работы по мониторингу ­ хотя имеет- ся ряд важных исключений. С 2001 года, Управление ПГИ Минфина имело полномочие осуществлять мониторинг проектов кроме финансовых их аспектов, и таким образом стало вовлеченным в такие оперативные проектные вопросы как комплектация кадрами ОРП, обоснованием конкретной про- ектной деятельности, закупки и т.п. ОРП, работающие по проектам ПГИ представляют свои отчеты по реализации проектов в Управ- ление ПГИ Минфина на ежеквартальной основе согласно форме отчета, установленной Постановле- нием Правительства №537 от 19 сентября 2001 года. Они также представляют дополнительную ин- формацию по проектам на специальной основе, в зависимости от запросов, поступающих из Управ- ления ПГИ. Имеется оценка, что данная дополнительная информация составляет 15 процентов от общего объема. Обычный ежеквартальный отчет ОРП состоит из 18 тщательно составленных таб- лиц, а также текстовой информации. На базе отчетов ОРП, Управление ПГИ информирует Казначей- ство о выделении средств в рамках ПГИ министерством для подготовки отчета Казначейства об ис- полнении бюджета. В этом отчете все выплаты средств в рамках ПГИ классифицируются в качестве новой фиксированной инвестиции. Минфину необходимо переосмыслить свою стратегию в отношении мониторинга проектов, и в этом контексте, упростить требования по отчетности (в контексте технической помощи для общего вопроса управления ПГИ). Например, в отчетности плохо отражаются ясные показатели того, что было вложено и что было получено, даже если от ОРП требуется подавать на рассмотрение ряд пока- зателей. Финансовый аудит бухгалтерской отчетности проектов тоже является вопросом. Все проекты в настоящее время подвергаются аудиту международными или местными сертифицированными фир- мами. Но все же, в изобилии поступают сведения об аудите проводимом кыргызской Счетной Пала- той, который может часто длиться месяцами. III. Заключение 3.1. Не имеется рабочей системы для разработки снизу вверх иерархии инвестиционных приорите- тов ­ от тех, что установлены в КОР и НССБ, до тех, которые должны были определить приори- теты по секторам (такие как социальная помощь) и типам проектов (такие как незавершенные или проекты по эксплуатации и обслуживанию). Это высвечивает необходимость разработки сильных отраслевых программ при линейных министерствах, в качестве предпосылки для пла- нирования ПГИ. 3.2. Имеется крайняя институциональная раздробленность различных частей государственных капитальных расходов. Это является самой крупной проблемой в управлении государственными инвестициями в Кыргызской Республике. Финансируемая из-за рубежа ПГИ институционально изолирована от остальной части капитальных расходов в том, как она планируется, контролиру- ется, и финансируется вне обычных бюджетных рамок. Но даже инвестиции, финансируемые изнутри, являются институционально раздробленными: ими занимается управление реального сектора Минфина, нежели отраслевое министерство и их партнеры в Минфине. В такой раз- дробленной структуре трудно ясно вычленить альтернативы между эксплуатацией и обслужива- нием, заработной платой, и новыми инвестициями ­ просто упомянуть несколько строчек в раз- личных бюджетах, которые являются добавочными. 157 3.3. Встречные фонды для ПГИ регулярно планируются с недостатком ожидаемого выделения средств в рамках текущих инвестиционных проектов, что приводит к задолженности бюджета перед поставщиками товаров и услуг в рамках ПГИ. Такое нереалистичное планирование является ха- рактерной чертой всего бюджета. 3.4. Кыргызское правительство осуществляет контроль только над той частью инвестиций государ- ственных предприятий, которая исходит из рекредитования через ПГИ. 3.5. Форматы отчетности по реализации проектов ПГИ, несмотря на все усилия, все еще требуют дальнейшей доработки. Например, не используются коды стандартной бюджетной классифика- ции, хотя, надо отметить, что они громоздки и длинны. Оценка полученных результатов и отдачи от капитальных расходов является недостающим эле- ментом во всем бюджетном процессе, и это относится ко всем типам государственных капитальных расходов. 158 159 КАРТА