Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized 回顾与政策建议 中国农民专业协会 37430 华盛顿特区西北区 1818 H 街 20433 世界银行东亚与太平洋地区 致谢 本报告由 Achim Fock（傅安恒） 和 Tim Zachernuk 撰写，其依据是世界银行开展的有 关中国农民协会发展情况的研究。该项目由傅安恒[东亚与太平洋地区农村发展局（EASRD） 项目经理]负责，项目组成员包括李果 (EASRD) 和林宗成 （东亚及太平洋地区环境与社会 发展局）。 赵宏伟（EASRD）提供协助。本报告的翻译由赵钧负责。 本项目应中华人民共 和国财政部向世界银行提出的政府援助要求而实施，并得到段应碧先生（中国扶贫协会理事 长）和陈锡文先生（中央财经领导小组办公室副主任）的支持。 项目的中方合作机构是国务院发展研究中心（DRC），项目小组谨向发展研究中心参与 人员尤其是农村部部长韩俊博士表示谢忱，感谢他们对项目的大力支持和配合。其他提供支 持的政府部门包括：农业部农村合作经济经营管理总站，尤其是刘登高先生；四川省人民政 府，特别是农村工作办公室和省政府高级顾问赵文欣先生以及四川省仁寿和天全县人民政府。 许多人士和机构对本项目的有关任务做出了贡献，由于篇幅有限，这里就不一一列出姓 名，仅对下列人士和机构作出特别感谢：Abel Projects、中国科学院农业政策研究中心、陈洁 博士、封小霖、姜长云、中国农业大学经管学院 MBA 中心、工合国际、四川社科院农村经 济研究所、RAF 农村发展研究所以及杨联芳。这里并不按贡献大小排名。 本项目的资助来自环境与社会可持续发展信托基金（ESSDTF）和丹麦咨询信托基金，项 目小组对资金援助机构表示感谢。与加拿大国际开发署的合作使本项目获益良多。我们对所 有合作伙伴的卓有成效的配合表示感谢。 本报告也受益于一些政策讨论，包括 2005 年 1 月召开的“中国四川和其他地方的农民协 会：中国政策选择研讨会暨四川试点活动启动会”和 2005 年 4 月召开的“农民合作社法立法 国际研讨会”。 下列人士对报告的初稿提出了报告意见：Bill Turner、陈洁、Dan Gibson、Derek Baker、 Dzung The Nguyen、Garry Storey、Gayane Minasyan、Hans-H. Münkner、刘登高、罗丹、Philippa Kelly、秦中春、Richard Hardiman、Sari Söderström、Stephen Mink、苑鹏、赵钧、张林秀和 张云华。对他们所做的贡献表示感谢。 最后， 我们感谢下列审阅者： （加中农业发展项目， Brian Bedard 项目经理）、Olivier Durand （AFTS4）和 Stephen Mink （EASRD 首席经济学家）。 目录 摘要......................................................................................................................................................1 1. 引言..............................................................................................................................................4 必要性和依据 ................................................................................................................................. 4 范围 ................................................................................................................................................. 6 术语和概念 ..................................................................................................................................... 7 报告的目的 ..................................................................................................................................... 7 方法 ................................................................................................................................................. 8 提纲 ................................................................................................................................................. 8 2. 中国农民协会的发展情况..........................................................................................................9 农业专业协会发展的简要历史 ..................................................................................................... 9 市场性质的变化 ............................................................................................................................. 9 农业现代化 ................................................................................................................................... 11 法律框架 ....................................................................................................................................... 12 政策与目标 ................................................................................................................................... 13 政府的作用 ................................................................................................................................... 14 3. 农民协会的现状和存在的问题................................................................................................15 农民协会的产生和类型 ............................................................................................................... 15 法律和制度框架 ........................................................................................................................... 17 支持体系 ....................................................................................................................................... 19 农民协会的活力 ........................................................................................................................... 21 调动资源 ....................................................................................................................................... 27 农民专业协会和政府之间的关系 ............................................................................................... 28 4. 政策建议....................................................................................................................................32 全国性立法 ................................................................................................................................... 32 农民专业协会的组建、会员和组成 ........................................................................................... 33 资金和资源 ................................................................................................................................... 34 税收 ............................................................................................................................................... 35 注册、管理和监督 ....................................................................................................................... 35 政府的支持计划 ........................................................................................................................... 36 推广战略 ....................................................................................................................................... 37 提高公众认识 ............................................................................................................................... 38 营造良好的商业环境 ................................................................................................................... 38 政府与农民专业协会的合作 ....................................................................................................... 39 贫困与性别问题 ........................................................................................................................... 39 国际援助机构的支持 ................................................................................................................... 40 参考文献............................................................................................................................................41 ii 附件 附件 1：农民专业协会的定义和促进农民专业协会发展的有关表格.........................................44 附件 2: 农民合作社立法国际研讨会纪要 ....................................................................................50 附件 3: 国际合作社联盟（ICA）合作社的基本原则..................................................................52 附件 4：培训材料范本....................................................................................................................54 附件 5: 有关网站名单 .....................................................................................................................57 表格 表 1：实际运转的正式农民协会.....................................................................................................15 表 2：农民协会的主要经济活动.....................................................................................................16 表 3：农民专业协会登记注册的部门.............................................................................................18 表 4：成立农民专业协会的动机.....................................................................................................22 表 5：农民专业协会领导类型.........................................................................................................23 表 6：农民协会的可持续性面临的主要内部阻碍.........................................................................24 文本框 文本框 1：农民协会和公司............................................................................................................18 文本框 2：工作中没有指南............................................................................................................19 文本框 3：战略规划........................................................................................................................20 文本框 4：对农民协会的多层次培训............................................................................................21 文本框 5：监督管理和自治............................................................................................................22 文本框 6：挑选领导人....................................................................................................................25 文本框 7：定义新的市场关系........................................................................................................26 文本框 8: 农民管理自己的事务 .....................................................................................................26 文本框 9：有效的政府支持............................................................................................................29 文本框 10：政府的过度支持...........................................................................................................30 文本框 11：通过推广者来提供支持..............................................................................................31 iii 缩略语和简写 ACFSMC 中华全国供销合作总社 CAU 中国农业大学 CAUMBA 中国农业大学 MBA 中心 CIDA 加拿大国际开发署 CSO 民间社会团体 DRC 国务院发展研究中心 ESSDTF 环境和社会可持续发展信托基金 FCEO 农民合作经济组织 FPA 农民专业协会 FPC 农民专业合作社 ICT 信息交流技术 ICCIC 中国工合国际委员会 IRE 农村经济研究所 LE 龙头企业 NGO 非政府组织 NPC 全国人民代表大会 MOA 农业部 RCC 农村信用社 SASS 四川省社科院 SMC 供销合作社 SME 中小企业 SWOT 优点、弱点、机遇和威胁 TVE 乡镇企业 WUA 用水户协会 中文术语 合作社 cooperative 农村专业技术协会 rural specialized technical associations 农民合作协会 farmers cooperative associations 专业研究会 specialized research associations 农民协会 farmer association 农民组织 farmer organization 农民专业合作社 farmer professional cooperative 协会 association 专业 ‘professional’ or ‘specialized’ iv 摘要 本报告是综合一系列关于农民专业协会发展的研究、试点和政策研讨成果编写而成的， 目的是总结发展、管理和支持农民专业协会的相关资料和经验，提出政策建议来更好地支持 和发展中国真正的农民协会。 中国发展农民专业协会的必要性很强，并且变得越来越强。加入 WTO、整个经济尤其是 农业结构调整和市场化、城市收入的提高使消费者需求产生变化以及向一体化市场链的转变 等因素正促使农业生产发生快速和深远的变革。对于中国的农业和农村来说，新的情况产生 了空前的机遇，但同时，如何使上亿小农户能够有效地参与和受益于这场变革，其挑战是巨 大的。 农民们采取行动组建自己的社团和协会来帮助他们克服各种挑战是与市场经济条件下商 业化农业生产的普及紧密相连的。事实上，世界上绝大多数农民都通过农民合作社和其他农 民协会把自己组织起来，并从中获得巨大的收益。虽然中国向市场经济的转型正进入更成熟 的阶段，但是农民专业协会的发展仍然处于起步阶段。2003 年，只有 7%的中国村庄拥有实 际运行的专业协会，大约仅 2%的中国农民是这些专业协会的会员。 政府已经认识到农民组织是提高市场效率、解决日益扩大的城乡收入差距的关键所在， 并对专业组织发展提供了支持，包括出台了新的政策和管理办法以及直接提供培训和财务援 助等支持。农业企业也把农民组织视为确保供应链有效运行和产品质量和安全的一种手段。 在这种变化的政策和市场环境下，过去几年， 许多农民专业协会得以成立。农民们意识到， 有必要依靠集体力量，向小规模农业生产者提供民营民营部门和政府无法按要求的质量和成 本提供或根本无法提供的服务。农民采取集体行动的一些主要经济原因包括：（1）供货合同 的数额超过单个农户供应能力情况下获得市场渠道；（2）生产资料采购的经济性；（3）能 获得公共/非公服务部门更多的重视或获得更多的公共/非公服务；（4）集体投资可以比单个 农户投资产生更大的经济规模。 尽管农民专业协会的主要受益者为农民会员，但其运行也可以大大有益于提高政府自身 的效率和效性。例如，通过更好的组织，作为许多政府项目的主要利益相关方的农民能够有 效地参与其中。此外，政府还可以同农民专业协会签订合同，使它们以经济有效的服务提供 者的身份来提供新技术、培训或技术援助等公共品或公共服务。 农民专业组织的进一步和可持续发展仍然面临很多问题，成功的关键是如何赋权于农民， 使他们能够实现自助并按这一目标建立农民组织。这意味着政府在这个自发的活动中要找到 自己合适的位置。最重要的是，政府在创立一个法律、行政和政策框架以确保所有相关利益 人都能实现自己的目标同时保护生产者（农户）、消费者和投资人的利益上面临着挑战。政 府的直接支持应该着眼于促进实现农民专业协会的自我自立原则。由于可供参考的国内合作 社的发展经验和理论很少，在制定农民组织的法律和政策时可以借鉴国际惯例和研究国内一 些不断发展的合作组织的经验。同样的，农民组织本身也可以向国外同行学习很多经验，尤 其是学习如何成立团体和贯彻基本合作社原则，如何进行机构建设，从而实现可持续发展而 不是成为政府部门或农业企业的附属部门。本报告提出了如下主要政策建议： 颁布适当的法律和管理规定。农民协会的发展至今处于一个法律的真空状态，没有适当的 法律来规定如何组建协会，保护协会成员的利益或规范协会和其他市场实体之间的关系。 1 全国人大正在起草的农民合作经济组织法可能将成为促进农民专业协会可持续发展的一 项最重要的因素。一旦该法律得以颁布，就需要对政府工作人员和其他相关部门人员开展 有效的宣传培训和能力加强工作，以确保对该法律的正确理解和有效执行。 明确和规范相关政策。要增强各部门和各级政府关于农民组织政策的一致性。近年来，最 高级别政府的支持农民组织发展的政策发布的频率越来越快，措辞越来越有力，这有可能 是农民专业组织数量得以增加的关键因素。但是，各行业部门之间的责任仍然划分不清， 地方政府对全国性政策没有一个一致的理解。应对政府不同部门的职责更好地予以明确， 制定更具操作性的政策。 提高认识，传播知识和信息。 要提高对农民协会和农民合作社的统一认识，包括如何定 义，如何运行，如何组建和治理，它们应该实现的目标和不该抱的期望。很明显，这方面 与确保全国性法律和政策的良好实施有密切联系。当前，农民、农民专业协会、企业、地 方政府和其他有关机构都存在误解，这主要是由于以前农业集体化这一历史遗留因素的影 响。这些误解阻碍了推广有效和具备可持续发展能力的合作（自我服务）组织的推广。 培育良好的商业环境。 农民专业协会需要与中小企业和其他民营企业同样的发展环境， 如有利与商业发展的规定、法治以及完备的基础设施。应进一步加强司法改革。中国应继 续重视农村基础设施建设，新出台的社会主义新农村建设战略明确地体现了这一点。道路 和信息技术是农村地区开展商业活动的重要服务设施。如果通过农村投资环境调研等措施 对农村商业环境开展认真的监测和评价，将有助于找出阻碍农民专业协会和其他商业实体 发展的因素，的桎梏，也将有助于基础设施投资计划的制定。 限制对农民专业协会的补贴和直接资金支持。 难以获得资金被认为是制约农民协会发展 的主要因素之一。要解决这一问题，就要制定有效的法律框架，使农民专业协会能够以其 会员为主要来源筹集资金。农民专业协会的法律地位可以使其从金融机构获得信贷。深化 农村金融部门改革应该可以解决信贷供应问题。 政府不应鼓励推广向农民专业协会直接提 供资金支持，如赠款、贴息、减免税费等。这类补贴已普遍被认为不利于农民组织的健康、 独立和可持续发展。如果要提供直接支持，国际经验表明，此类支持应针对与农民专业协 会的合作社性质直接相关的活动，如信息宣传、农民专业协会管理层培训或针对筹建阶段 团体的商业可行性研究等方面的支持。任何资金支持应该是透明的并进行严格监督。 建立支持体系。 尽管直接资金支持并不是公共资源最有效的使用方式，而且如果提供不 当，会对农民专业协会的发展产生不利影响，但政府在很多领域都可以通过积极干预来帮 助农民专业协会。除了上述的提高认识外，这方面还包括通过协调员对农民、农民专业协 会和地方政府官员进行培训、提供商业服务、进行应用研究和提供技术援助等。政府可以 部分资助这些活动的实施，但应制定灵活多样的实施机制，涉及研究机构、民营企业、当 地咨询机构、非政府组织和现有农民专业协会。尽管目前这些机构的能力还有限，但它们 可以利用政府和国际捐赠机构的资助来长期开展能力建设。。政府主管部门应该更注重建 立有效的监测和评估体系，使这些服务提供机构能够认真履行职责。可以尝试不同的服务 提供方式（如凭证制度），以最大限度地提高此类服务对农民和农民专业合作社等服务对 象需求的回应能力，并提高其实用性。 鼓励和促进农民自有和自我管理组织的发展。 只有所有成员拥有相同利益和目标并一起 努力解决共同面临的问题时，致力于维护农民利益的组织才是最有效的。当一些组织的成 2 员之间的利益差异很大甚至有冲突时，组织的宗旨和工作重点就会模糊不清，实力较弱的 成员不能从收益中获得公平的份额，这些组织是不可持续的。农民拥有和管理的组织可能 从小范围开始发展，但最终会成立合作社联盟在更大范围和更高层次维护成员的利益。但 是，应该允许这种联盟根据成员和各个合作社的需求自下而上发展，而不应自上而下强加 给他们。 使农民专业协会的发展具包容性，但要认清绝对贫困农户参与其中的障碍。 加入农民专 业协会能使小农户从中受益，他们是中国最贫困的群体之一。如果能认清农民专业协会的 首要任务是使农民能够自己帮助自己，而不是实现农业结构调整，这些协会的发展就能够 使许多小农户受益，并能够缩小小农户与社会其他群体日益扩大的收入差距。在政府的宣 传、培训和技术援助活动中，要特别注意将最贫困地区和农民包括进来。这类组织的本质 是赋权于农村贫困人口及其社区。 同时，要认识到，注重经营活动的农民专业合作社的 成功需要与其他企业一样的环境，如发达的基础设施和受过良好教育的、有经验的、非自 给自足的农民。 重视农民专业协会发展中的性别问题。 妇女更积极的参与可能是农民专业协会尚未发掘 的最大的发展潜力之一。妇女正积极参与农业生产并且是主要的劳动力，尤其是在畜牧和 园艺产品等高附加值产品的生产方面。注重性别问题的政策和干预措施在中国和世界其他 地方都被证明是有效的。政府在促进妇女参与农民专业协会的发展方面有很多手段，包括 提高认识、针对妇女制定专门政策、启用女性教员和推广人员、编写适合妇女的培训材料 以及将性别问题纳入政府支持的研究、监测和其他活动。 在中国，全面实施上述农民专业组织发展战略面临着挑战。这项活动中，最主要的角色 是农民，他们生活在很广阔的地域，社会经济情况存在很大差异，受教育程度和技能水平不 一，能力和面临的机遇也不同。中国农民与中央决策者之间隔着几级政府，这使得政策的贯 彻实施变得很复杂。因此，国家政策既要有足够的普遍性，以适应地方的具体情况，也要有 足够的具体性，使各级政府在解读政策时不偏离政策的初衷。 很显然，政府面临的最大挑战是如何转变其职能。农民协会应由农民拥有和管理，并服 务于其成员的利益。同样，农民组织的发展应由农民和农民组织自下而上地主导进行。这需 要具备适当的法律和制度框架、良好的商业环境、足够的信息、能获得培训和技术援助以及 符合合作社根本原则的良好治理。一方面，政府应提高监管和监测、执法、提供信息、培训 和技术援助（但不一定是资金）等方面的能力。另一方面，政府官员应放弃他们已习惯拥有 的一些权力。 尽管中国农村改革的实施已超过二十五年，但农村地区还存在着一些计划经济时期的习 惯和做法。但是，正如最近批准的十一五规划和“社会主义新农村建设”政策所显示的，政 府有很强的决心继续推进改革，以提高农民的生活水平，缩小城乡差别。改革战略的重要组 成部分之一是发展由会员管理的农民专业协会，使中国农民能够采取集体行动并利用其活力、 创造力和资源，在现代化开放市场经济条件下成功地参与竞争，从经济增长中获益，赶上其 他富裕人群。 3 1. 引言 必要性和依据 中国农村地区正经历着深刻而迅速的变化。中国加入世界贸易组织（WTO）、经济结构 调整和市场化、城市居民收入提高所引发的消费习惯变化以及一体化供应链的发展等都是推 动变化的要素。中国农业和农村地区有很多机会来利用这一新环境而取得发展。 这些变化同时又向拥有约 2 亿个小农户的农业部门提出了挑战。传统的农业生产和营销 模式越来越缺乏活力。市场发展要求提高生产规模，而这令只拥有少量土地、分散的中国农 民们处于不利地位。同时，满足新的市场需要又对技术服务和支持提出了要求，而这是现有 农技推广和服务部门无法满足的。 因此，迫切需要找出组织农业生产和营销的新方法。农业部门应对新挑战的方法之一是 扩大农业生产的单位规模。在中国，借助于大量农民工流入城市，单位生产规模在某种程度 上正在扩大。然而，如果就市场变化速度和从平均每户只有 0.4 公顷土地的水平上开始增加 土地所有量的任务进行比较，很显然，这种方式只能是部分解决办法。另外，土地所有权的 不明晰以及缺乏运行正常的农村土地市场等因素都严重阻碍单位生产规模的扩大。个体农民 自发扩大规模的速度也缓慢。如果强迫农民扩大生产规模，可能会产生诸多负面社会影响。 对于面临市场高速发展这一挑战的小规模农户来说，最好的解决办法大概就是让他们自 己更好地组织起来，开展合作。这方面的发展步伐已然加快，并且势头强劲。Fulton（2005 年，176 页）指出，服务于会员的协会的出现同全世界市场经济的形成有着密切联系1。农民 有如下充分的经济理由来采取集体行动： （1）当合同数额超过单个生产者的供应能力时获得 市场渠道；（2）农用物资采购的经济性；（3）能获得公共/非公服务部门更多的重视或获得 更多的公共/非公服务；（4）集体投资可以比单个农户投资产生更大的经济规模。 尽管整体覆盖率还很低，但中国已建立了相当数量的农民协会。据估计，在 2003 年，至 少有 3%的农户在名义上是农民协会的会员。 大部分农民协会都是本世纪初以来成立的，加入 农民协会的农户比例从 2003 年开始增加。然而，并不是所有的农民协会都运行良好，而且和 世界上任一国家相比，其总数仍然很小，这表明中国的农民协会具有很大的发展潜力。同时， 在中国广袤的农村地区发展新的经济组织形式时，还必须要克服诸多难题。 政府致力于支持发展农民协会。政府很早就认识到需要解决不断加剧的城乡差距，特别 是中国 8 亿农民的问题，而且在过去的几年里， 对这些问题越来越重视。从本世纪初提出“三 农问题”到最近开展的“社会主义新农村建设”，政府不断增加支持力度并且在探索增加农 村居民收入、提高其生活水平的途径。支持农民合作社就是若干现行政策和政府干预措施中 的一项内容。中共中央、国务院发布的 2006 年一号文件概括了今后一年里中央政府的主要政 策措施，要求“积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织，加快立法进程，加大扶持 力度，建立有利于农民合作经济组织发展的信贷、财税和登记等制度。” 支持农民协会——或者是“农村生产者组织”——是世界银行的主要任务之一。世界银 行集团战略框架指出，赋予贫困人口权利使他们参与发展以及对他们进行投资是世界银行扶 贫工作的两大支柱。在最近的农村发展战略中（世界银行，2003），一项重大突破就是“将 1 Fulton (2005, 176 页) 加入“简单而言，追逐利润的公司和政府通常无力提供人们所需的全部货物和服务。” 4 农村贫困人口的需要融入到国家政策对话中”，这一过程必须包括广泛的利益相关方， 包括 农村生产者组织、民间团体和农村发展部门。 农民协会被视为是推动技术、经济或机构改革的动力。农民协会是有潜力、有价值的合 作伙伴，特别是那些属于具体产业的（如蔬菜、肉类、水产品等）。在农业服务领域中（研 究、推广、农业和农村咨询服务等）的新模式是针对“客户”需要进行调整。因此，重要的 一点就是“客户”能够表达自己的要求，让自己被理解，令服务提供者向其自己负责。 对农民协会的支持是对社会资本和能力的投资： （1）农村反贫困斗争——农民协会能力 的提高将会提高其谈判能力，从而使各级（当地、地区和国家）公共产品的配置更加有利于 发展；（2）提高其它投资的回报——最近一些机构对农民协会感兴趣的原因是它们重新发现 了社会网络的重要性和机构能力在利用当前的经济机遇和克服制约因素方面所发挥的作用。 社会网络让农民互相联系并结合在一起，降低了发展的交易成本。 尽管农民专业协会的主要受益者为农民会员，但其运行也可以大大有益于提高政府自身 的效率和效性。例如，通过更好的组织，作为许多政府项目的主要利益相关方的农民能够有 效地参与其中。农民可以要求在社会和经济发展计划中体现其需求，尤其是在社会主义新农 村建设过程中。农民专业协会与政府之间对话可以提供重要的反馈机制，使农民能够更加充 分地参与政策决策和执行过程，同时可以使政府和民间团体建立起强有力的纽带。进一步而 言，政府可以委托农民专业协会或同它们签订合同，由它们以经济有效的方式向小农户提供 新技术、培训或技术援助等公共品和公共服务。配合适当的立法，农民专业协会可以承担应 用研究、市场信息和产品推广等任务。虽然政府也资助这些活动，但一般都是通过其自己的 系统。但农民专业协会对生产者的需求更了解，更能顺应市场需求。政府把这些服务承包给 农民专业协会，并调动民营部门的参与，这种政府干预模式的效果更好，更节省费用。 本报告所提出的建议是从农民协会有助于解决在国内不同地区之间以及某一地区内不 同群体之间的农村收入不均衡这一角度出发的。在建议中有一个隐含的概念，就是正确管理 的农民协会可以带来重要的社会和经济效益，有助于减轻社会弱势群体的边缘化程度。因此 农民专业协会的主要目标不仅是增加农村整体收入，还要促进农业的商业化，提高农业生产 效率，尽管一般都认为农民协会能够而且将会为实现这些目标而做出贡献。农民协会还可以 为建设具有包容力的和谐社会而做出贡献。因此，内部治理和提高农民管理其自身发展的能 力与衡量合作社绩效的经济和效率标准具有同等重要性。 国际经验是有益的参考，也是模式和方法的来源之一，但是中国农业发展在很多方面所 独有的特点意味着中国发展农民协会的方式也同样是独一无二的。具体情况包括：农民和官 员们所经历的从二十世纪五十年代到八十年代的农村集体化仍然在左右着 （人们对合作社的） 认识和期望；在不到一代人的时间内，中国农业生产从按计划生产迅速转变到以市场为导向 的经营；政府权力深深地渗透到农村地区等。一些学者注意到，中国农村的传统习俗和看法 是反对成立农民合作组织的（陈，2004 年，20-22 页），特别是传统的自给自足而非以市场 为导向的生产、在大多数农村地区的教育水平落后、缺少自愿合作文化以及宗族势力和家庭 纽带等。 农民和政策制定者越来越认识到成立生产者组织可能是解决中国农民目前所面临的一 些紧迫问题的办法。官方对这些组织的支持和鼓励意味着中国将要探索出一条发展农民合作 组织的独特之路，就像邓小平的那句名言所说的一样，“摸着石头过河”。 5 范围 农民协会可以采取多种不同的形式、宗旨和名称。因此，讨论中国农民合作组织的问题 首先需要对（我们）讨论的组织所关注的焦点问题和组织类型做出定义。近些年出现的保护 农民权利、照顾老年人以及其他与民生有关的组织令这个问题更加复杂。 本报告的重点是具有经济职能的农民协会，它们致力于通过提高农业生产或营销的有效 性和效率来增加会员的收入。本报告并不包括以实现社会目标为主要目标的协会，也不包括 以政治为主要目标的农民组织，例如村民委员会和保护权利的组织。将关注焦点集中在以经 济为主要目标的农民组织并不意味着其它类型的团体不重要。正相反，这些团体可能会对中 国的进一步转型起到关键作用。然而，政府的主要兴趣及其要求世行给与支持的范围仅限于 以经济为主要目标的团体。而且，对有经济职能的组织予以关注是因为（有人认为）这些组 织为提高农村收入，从而解决农村贫困问题、农村社会的边缘化以及不断加剧的城乡差异等 问题创造了机会。中央政府对发展农民组织的浓厚兴趣在很大程度上是由于这些组织具有提 高农民收入的潜能。 尽管如此， 所有农民协会都具有社会和政治层面。 虽然支持农民组织的动力通常是源于 经济目的，但是成立农民协会所产生的社会和经济影响是非常重大的，需要予以全面认识。 中央政府对农民协会的指导原则强调自愿参加，会员通过民主方式管理协会2。 中国学者注 意到“合作社也是一所培养农民民主意识的学校”3。 在认识到合作社的社会作用后，一些 农民合作组织通常在其章程中加入一些条款， 向其成员提供保险或将部分利润用于所在社区 的公共产品（Feng，2004 年，第 51 页和 105 页）。很明显，经济动力通常具有社会意义， 甚至在某种程度上会发展成为引发农民协会和地方政府之间发生利益冲突的“政治”因素。 举例说，在土地争议中，农民协会可以被用来更好地保护农民的权利，其效果要远远好于单 个农民依靠自身力量所能达到的效果。 本报告所涉及的农民合作组织具有广泛的成员包容性。在很多论述中，特别是在国际文 献中，“农民组织”是指全体成员都是农民的组织。西方社会划分政府和平民活动范围的历 史非常悠久，所以这个区分是非常有用的。然而，由于实际原因，这种定义对中国没有什么 作用。在现有组织中，只有很小的一部分是由农民组成的。而且，由于当代中国农村社会的 性质，地方政府强有力的干预活动和经济发展是不能分开的。事实上，关键问题这一是政府 对这些组织的形成、发展和运营所起作用的性质和程度，这也是在中国被广泛讨论的一个问 题。 本报告关注的是地方农民协会，例如乡、镇和村级协会，而不是省级或国家级的组织。 这是因为我们对协会感兴趣的主要方面在于它代表并维护会员的利益，并且在某种程度上 ——虽然不是绝对的——社员们享有决策权。因此，国家级组织，例如中华全国供销合作总 社、中国乳业协会等，都不在本报告范围之内。同时，这些组织在更高层次上代表成员利益 的功能是公认的。4 2 例如，见《农业法》，2003。 3 Cheng Shulan、Zhang Haiyang、Fan Xiaoping, “制造 FCEO 的条件和途径——对洛河市农业工业化的思考” 《农村经济手册》，1999 年 9 月，被 Chen Jie 引用，第 30 页。 4 实际上，国际合作组织联盟（ICA）的指导原则之一就是它要最有效地为其成员服务，通过地方、国家、区 域和国际合作，促进合作社的发展。对于 ICA 这种最高级别的组织来说，要让它代表成员的利益，控制权就 必须由成员们掌握。目前有一些组织是由政府资助的，例如 ACFSMC，它们采取一种自上而下的方式，它 并不代表低一级的组织。 成立真正代表 （成员利益的） 最高级组织关键在于已经存在了民主管理的低级组织， 6 术语和概念 在中国农村有很多农民组织，它们采用不同的名字：农民协会、农民专业协会、农民专 业合作社、农民专业合作组织、农民合作社协会、农民合作社经济组织、农民经济自助组织、 以农民为基础的企业或公司以及“以农民为核心的成立的其它专业组织”等——还有很多其 它名字。5 对于英文读者来说，这个定义问题可能会因为翻译的原因而显得更为突出。“专 业”这个词可以被翻译为“professional”或“specialized”，而“association”（协会）这个 词也并不准确。从二十世纪八十年代起，通常用农民组织指为社员提供技术支持和信息的组 织。随着时间流逝，它被用来指具有某种经济职能的组织，这个词并没有严格的定义，主要 还是受现行政策规定左右。 在中国，“合作社”这个术语的含义比较模糊，会产生误导。对中文读者来说，合作社 这个词的含义与其在其他国家文献中的含义并不相同。由于中国农村的发展是从解散人民公 社、实行家庭联产承包责任制开始的，因此农民通常认为合作社这个词的含义是不好的。在 二十世纪五十年代最初成立地方性组织 （RCCs） “农村信用合作社” 和 （SMCs） “供销合作社” 6 时 ，它们都属农民所有并由农民管理，但在农村公社时期，这两个组织都失去了合作性质， 以后前者一直被当成政府的一个分支机构，而后者实际上成为了政府拥有的金融机构。但是， “合作社”这个词开始被大量用在有关具有经济职能的农民协会的讨论中了。这个词最近出 现在《浙江省农民专业合作社（FPC）条例》中，它很可能会出现在起草之中的国家级法律 中。 本报告使用了“农民专业协会”或 FPA 这个术语。农民专业协会包括所有以为社员带来 更多经济利益为主要宗旨的农民协会。农民协会的关键组织形式是农民之间的合作，非常明 显，它包括了浙江条例中所定义的农民专业合作社（FPCs），以及其它“专业”或“经济” 组织。在本报告中，“农民协会”、“农民组织”和 农民专业协会具有相同的含义。 报告的目的 本报告旨在综合、整理与农民专业协会发展、运行以及对农民专业协会的支持有关的信 息和经验，并就在中国更好地支持和发展农民协会提出政策建议。因此，本报告的主要目标 读者是中国的政策制定者和政策执行者——他们制定或执行的政策对农民专业协会会产生影 响。他们不仅包括中央政府官员，还包括省和地方政府官员。 第二类目标读者是那些参与农民协会发展和为农民协会提供支持的人们，它们不仅来自 国内机构，也来自双边和多边援助机构。我们还希望本报告所阐述的农民专业协会发展现状 以及制约其发展和运营的因素能够为正在参与扶持农民协会的实践者们提供有价值的参考作 用。 而在中国这些低级组织还处在发展阶段——这是本报告所关注的焦点问题。同时，要全面认识到这些组织不 仅是在与政府政策制定者们、产业协会的对话中发挥作用，而且还要在国际论坛上代表国家利益处理与农业 和农产品贸易有关的问题。在国际上，对协会的协会或“合作社的合作组织”的需要已经得到广泛的认同。 5 请参阅 Delman (2006)了解更多有关这些令人迷惑的词汇问题。这个分类和存在多个名字的问题并不是中国 所独有的，在许多国际文献中都有相关的论述（Baker 和 Theilgaard, 2004 年, 第 2 页）。 6 第三类合作社是与“生产小组”相对应的“生产合作社”或“农业合作社”。一个村委会下的全部农户都是 这些组织的成员，尽管承包开始以后它们失去了大多数功能，但是至少在名字上它们仍然存在，而且数量远 远超过本报告所覆盖的组织的数量。 7 方法 本报告是世界银行一系列调研工作的总结，这些工作开始于 2002 年，包括许多以“农民 专业组织”为主题的研究，讲座和示范活动。世界银行的工作得到了来自国务院发展研究中 心（DRC）的大力支持和密切配合。世界银行的研究工作为本报告提供了主要参考资料，包 括： ¾ 中国的农民协会政策和法律环境研究（陈，2004）； ¾ 与中国有关的农民协会国际经验研究（Baker 和 Theilgaard，2004） ¾ 以文献调查为基础的对农民协会发展评估（Jiang，2004）； ¾ 关于农民协会在中国发展状况的全国大样本抽样调查， 这项调查是在 6 个省、36 个县、 216 个乡镇、2500 个样本村开展的（沈等，2004 年 6 月）； ¾ 在 3 个省、9 个县开展的小样本综合问卷调查，调查对象包括：（1）45 个农民专业协 会，（2）136 个农民专业协会会员，以及（3）非农民专业协会会员（RAF， 2004）； ¾ 在 3 个省开展的农民协会系列案例研究（Feng， 2004）。 在四川省仁寿县和天全县，世界银行还协助了一项示范项目的设计、执行和评价。这包 括编辑内容不同却又互为补充的三套培训手册，而这三套手册分别针对合作社社员、合作社 领导和地方政府相关机构官员。本报告的大量政策讨论都是在四川成都开展示范项目时的座 谈会上进行的（参见 SASS，2005）。此外，世界银行协助举办了 2005 年 4 月在北京召开的 合作社法立法国际研讨会。研讨会上，各方对中国农民协会的法律框架进行了深入探讨。 本报告同时吸收了来自其它渠道的信息，包括加拿大国际开发署（CIDA）所资助的相关 工作、向相关各方以更新信息为目的而进行的咨询以及报告作者通过在中国农村地区同农民 组织一道工作所积累的个人经验等。在整个研究过程中，我们与 CIDA 的“小农户适应全球 市场”项目和“农业可持续发展”项目一直保持着密切联系和紧密合作——这两个项目均从 研究和政策层面和实践上帮助中国部分西部省份发展基层农民组织。通过举办研讨会和专题 讨论会及安排 DRC 专家于 2005 年 9 月赴加拿大考察，本研究项目和 CIDA 项目与 DRC 进行 了密切合作。非常巧合的是，本研究和 CIDA 资助 DRC 开展的一项农民组织研究工作同时完 成。 提纲 报告分为四个章节。第一章提供了相关背景资料，诸如撰写报告的原因、报告范围、目 的以及所采用的方法等。 第二章对中国农民协会的发展情况进行了概述，是报告的主体部分。它描述了推动农民 协会组建的各种力量，回顾了中华人民共和国成立后政府制定的农民协会政策。 第三章描述了农民协会的现状，着重阐述了协会发展和运营所面临的主要问题。这一章 节包含大量文献记载的案例、为本研究而开展的案例研究以及个人经验，它们有助于阐述发 展和推广农民协会所面临的一些问题。 在总结章节中，我们提出了促进农民协会发展的政策建议。提出这些建议的出发点是： 促进农民组织发展的首要目标是要提高农民的收入水平、提高他们更多地全面参与农业市场 的能力、扭转农民因为不断加剧的城乡收入差距而被边缘化的状况。 8 2. 中国农民协会的发展情况 农业专业协会发展的简要历史 中国农民缺少在自主管理的合作社中共同工作的历史和文化。1949 年建国以前，中国大 多数地区都从事自给自足的农业生产，市场盈余很少，因此并不太需要农民们自己组织起来 （陈，2004 年，第 31 页）。然而，人们并不是不知道农民组织，但这些组织的成立主要是 出于安全和自卫的原因，而不是出于经济目的。Thaxton （1997） 撰写了有关抗日战争期间 华北平原地区农民组织的文章，另外，从二十世纪初就有了关于河北庄稼协会的纪录（Durar, Prasenjit，1988 年，第 198-204 页）。 在二十世纪五十年代土地改革运动期间，成立了由当地农民管理的供销合作社和农村信 用社。为了解决诸如缺少资金和设备的问题， 农民们一起组织了互助组织、 农业合作社和“高 级农村集体合作社” （RAF，2004 年, 第 49 页）。这些组织的土地和资金归每个农户所有， 成员们协调生产和销售。然而在五十年代后期的集体化运动中，这些组织被彻底改变了，它 们都隶属于人民公社。在集体经济时期，这些组织失去了由农民所有并管理的特点，它们被 当成了政府的另一个分支机构，其决策过程——包括农业生产和社会服务提供——高度集中 而且等级分明。 生产资料和农产品市场的出现引发了对农民组织的需求。在集体经济时代，生产资料的 供给、产品采购是合二为一的，都由生产队管理。二十世纪八十年代初人民公社解散以后， 农民再一次重新可以自行决定采购、生产和销售了。市场开放是一个渐进的过程，在改革中 最先开放的是水果、蔬菜和家畜市场，而粮食和棉花这类产品的市场是在最近才完全放开的。 随着农民们开始自己决定采购和销售，重新出现了提供专业技术的农民组织，其目的通常是 分担获取粮食生产和畜牧养殖技术信息的费用。随着市场逐步放开，从二十世纪八十年代起， 这些组织和一些新的组织开始发挥其它作用，如联合销售、采购生产资料等7。 乡村工业发展为成立农民组织增添了新动力。随着改革的深入、乡镇企业的出现，地方 市场上出现了农产品加工机会。新出现的乡镇企业没有土地，土地的使用权按照家庭承包责 任制的规定归农民所有。因此，到二十世纪九十年代，代表企业和农户的组开始出现。不论 是技术协会，还是供销社或“公司加协会”，它们一般都呈现了政府介入的特点——无论是 政府官员直接参与、政府官员积极鼓励，还是政府部门提供指导。 农民协会的发展表现出从低起点到快速增长的势头。一项关于农民协会发展情况的调查 表明，1994 年只有为数不多的几个农民协会，对它们也没有系统的支持（沈等，2004，pp.13f ）。从 1994 年到 1997 年间，农民组织成立的步伐加快了，特别是在水果和蔬菜行业。从 1998 年开始，成立步伐进一步加快，在被调查的农民协会中，有 40%是在 1998 年到 2004 年间成 立的。由于农民专业组织成为政府关注和支持的重点，其快速发展态势一直保持到现在。 市场性质的变化 二十五年的改革令生产资料和农产品市场发生了根本性的变化。在集体经济时期，生产 资料和农产品的生产和销售是一体的。虽然生产资料市场逐步放开，但是在政府发放许可和 7 RAF （2004 年，p.49f）描述了在市场放开过程中农民组织的发展，提到由于粮食市场是属于最后被放开的 市场，因此与粮食生产有关的组织很少。 9 国家经销的体系下，在很多地方，政府机构仍然是种子、化肥、农药的主要来源。但是，全 国多数地方的农产品市场是竞争性的。 结构变化伴随着市场的开放。这许多变化的一个后果就是增大了农业生产的最佳经济规 模。反过来，这些变化使得只拥有少量、分散土地的单个农民很难在市场中保持竞争力。推 动产生这些变化的动力包括： • 中国加入世界贸易组织改变了国内市场的平衡。在早前的粮食自足政策下，很多农民 主要以种粮为生，不需要生产多样化的产品。在世贸组织框架下，中国的粮食市场已经对 外开放了，现在粮食价格受到国际市场的影响。同时，加入世贸组织也为中国具有比较优 势的行业创造了机会，如畜牧业、水产品和园艺产品等，但是这些产品必须要达到严格的 质量标准才行。不论是需要出示表明产品符合标准的证书，或是满足全球市场需要的产品 数量，都是采用传统生产方式的小农户所无法做到的（陈， 2004 年，第 25 页）。 • 食品供应链纵向一体化程度不断迅速加深， 有一些产业已经被少数几个大公司所掌控。 为了满足新兴中产阶级的需要，连锁商店和超级市场不断增加，而这也促进了供应链的一 体化。现代化的超市、便利店、特大商场和会员商店——二十世纪九十年代初之前在中国 从未出现的零售模式——现在占据了城市食品销售份额的 30%，而且在以每年 30－40% 的速度增长。8 这一趋势因为中国的城市化进程和超市连锁向中西部地区、小型城市和乡 镇的积极扩张而更加明显（Hu 等，2004 年）。同时，地方政府，特别是市政府，正在以 食品安全和改善城市形象的名义逐步关闭传统的自由市场。 连锁超市大批量采购标准化生 产的优质产品，而且延期付款，这种做法有利于货源丰富、从事大规模生产的供应商。小 生产者们无法进入高附加值市场，他们和消费者之间隔了一道不可逾越的高墙。 • 消费者的要求越来越高，他们不再仅仅满足于产品的选择种类或季节性的供应，他们 越来越意识到食品安全问题。例如，生产者可以从生产高质量的淡季水果和蔬菜赚取高额 利润，但很多因素都要求大批量的同种产品，包括运输过程中的冷冻和其它基础设施等， 这些因素都有利于大规模的生产者，而不利于小农户。出于对食品安全的担忧，推出了多 种认证标准，但是要达到这些标准的费用和工作通常是单个小农户所不能承受和做到的 （世界银行，2006 年）。 为满足市场的迫切需求，可以采取多种模式扩大经济规模。模式之一是在当地政府的支 持下，企业与农民之间签订土地合同，企业自己管理生产活动。模式二是企业聘用小生产者 根据事先签订的合同从事生产，也就是所谓的“公司加农户”和“定单农业”模式。模式三 是农民自己联合起来在生产和/或销售的某一个或某几个环节上采取集体行动以达到经济规 模。有时候企业会为了降低交易成本而牵头将农民组织起来。这种模式被称为“公司加协会 加农民”模式。地方政府通常要在这些模式之间进行协调。但这一级政府一般不具备足够的 知识积累和资金力量来确保这些模式得以成功。 小规模农户处于不利地位，而且缺乏议价能力。农村市场，不论是生产资料、农产品、 或是信贷市场，都受利润驱使的大机构所控制。不论是出租土地还是签订交货合同，单个农 民都只能被动地接受价格，因为在与大型商业企业打交道时，他们没有议价能力，特别是当 他们与地方政府为了促进农业现代化和工业化而扶持的龙头企业打交道时，这点表现得尤为 突出。为了吸引投资，县、镇政府官员也有可能会强迫采用上述某种模式。地方政府官员的 目标通常是创造更高的 GDP 数字，而不是提高该地区的福祉，在地方政府越来越依靠征收工 8 《中国超市带来出口机会》，亚洲时报在线，2005 年 6 月 24 日。 10 商税来增加财政收入的情况下尤为如此。 正式组织的集体行动为小农户分享以市场为导向的农业带来的效益提供了可能。通过集 体行动，农民们可以把握住一些规模经济带来的益处，提高与龙头企业议价的能力，更进一 步融入供应链。虽然企业也为成立农民组织提供了动力，就像在“企业加协会加农户”模式 中，但是生产者和企业之间可能会发生利益冲突。民营企业关注的主要是如何确保优质产品 的持续和定时供应。在实现经济规模的模式中， 最具有挑战性的就是组建满足市场需要、为 小农户所有者的利益服务的生产者组织。 农业现代化 农业商业化对提高技术服务水平、专业知识和获得更多的销售和技术信息提出了更多更 高的要求。农业生产者们正面临着增加产量、达到更加严格的质量标准和安全要求的压力， 农户们的经济作物生产也呈现出专门化的趋势（陈, 2004 年，第 17 页）。小生产者们有为了 降低风险而生产多种产品的传统习惯，他们认为，如果只专门生产单一产品要冒很大风险。 同时，主要由地方政府提供经费的农业和畜牧推广体系面临资金匮乏和越来越难以提供所需 推广服务的困难。这在贫穷地区表现得尤为突出，特别是取消农业税后，这些地方政府面临 的财政困难进一步增加。 农民组织可以提供政府无法提供的服务。当被问到农民协会的好处时，会员和非会员回 答的前四大好处是：提供技术培训和采用新技术、及时提供市场信息、向会员提供指导以及 就如何使用生产资料提出建议等（RAF,2004 年，表 4-19 和 5-25）。当被问到上一年里接受 的技术培训时，319 个受访者回答是他们参加了农民协会组织的培训课程，只有 32 个受访者 回答从其它渠道获得培训（RAF,2004 年，表 4-49 和 4-51）。 在中国，不同地区的商业化程度不同。 一些学者建议将中国农民分为三类进行研究：（1） 仍然从事自给自足生产活动的农民；（2）参与简单市场经济建设的农民；（3）参与发达市 场经济建设的农民（陈, 2004 年，第 10 页）。一般来说，采取何种农耕生产方式在很大程度 上同距市场的距离和农业商业化程度有关。虽然也有例外，但一般的特点是商业化水平从东 到西、从城市到偏远村庄呈下降趋势。 不同类型的农民对农民组织有不同的需要。在采取自给自足生产模式的地区，最大的需 要是技术信息和服务，例如生产资料采购和兽医服务。随着商业化程度的提高，对市场信息、 共同销售、农产品基本加工的需求会越来越多。商业化程度最高的地区需要最先进的支持服 务，包括及时提供市场价格建议和最新的技术信息。自给自足的农民需要更基本的服务，这 些服务在很大程度上是由现有政府系统提供的， 而这个系统很难满足高度商业化农民的需求。 这种不同的需求层次与调查结果一致：农民协会的活动是同市场紧密联系的（沈等， 2004 年， 第 24 页）。 妇女在农业生产中发挥了巨大作用，但妇女的培训机会和市场机会等远远少于男性。政 府在一份白皮书中（国务院新闻办公室，2005 年）写道“妇女占农村劳动力的 60%，是从事 农业活动的主要劳动力”，报告还强调了“让妇女在农村经济中充分发挥作用”的必要性。 妇女全面参与农民组织的发展——包括发展由女性组成的正式农民组织——为执行这一政 策、为妇女增加机会、提高她们对经济的贡献从而提高农村收入和生活水平创造了机会。 2003 年，国家发改委与联合国妇女发展基金共同开展的研究表明，妇女在生产牲畜和园艺产品等 高附加值产品方面发挥着主要作用。这类产品通常更加要求集体行动，因为它可以立刻带来 有形效益，如联合购买生产资料和联合销售产品等带来的效益。在成立此类协会时，应该提 11 高对性别问题的认识。妇女对家庭的经济贡献越大，她们在家庭中的地位就越高，这使得妇 女可以更好地照顾家庭和儿童。 法律框架 中国最初尝试起草合作社法是在 1950 年，当时刘少奇鼓励起草一部《中华人民共和国合 作经济组织法》。这次最初的尝试被淹没在中央政府启动的政治运动中，后者导致二十世纪 五十年代后期的集体化运动， 并随着文化大革命后随着人民公社的解散而告终（陈， 2004 年， 第 32 页）。 在废除集体化和农村经济改革开始以后，又重新开始了制定合作社法的工作。从 1995 年到 1997 年间，中华全国供销合作总社（ACFSMC）起草了一部“供销合作社法”，但是当 ACFSMC 系统内部开始改革后，这项工作就停止了。然而，1995 年江苏省政府出台了一部关 于供销合作社运营的地方法规，吉林省和新疆自治区政府也相继出台了相关法规。1999 年， ACFSMC 又向国务院提交申请要求制定一部关于供销合作社的法规，并于 2002 年进一步要 求制定一部总体的“合作经济组织法”。 2003 年 12 月，第十届全国人民代表大会常务委员会正式将起草《农民合作经济组织法》 列入全国人大的立法计划。这部法律的酝酿工作始于 2004 年，并有望于 2006 年年底或 2007 年年初提交全国人民代表大会审批。 到目前为止，并没有对合作社的成立和运行进行监管的专门法律，但合作社已经根据其 它多部相关法律的规定运营了。这些法律是针对组织机构所从事的不同类型活动而制定的。 缺少适当法律使得人们很难对合作社定义，也很难以区别于追逐利润的一般公司的方法对其 予以登记注册。缺少合作社法也令农民组织的权利和义务不明确，限制了它们从事多种活动 的能力。缺少法律还意味着社员的权利和义务不明确。尽管如此，近年来农民协会和合作组 织的数量呈现增加势头。不同的法律和对法律的不同理解意味着农民协会的成立和运行受到 其所属辖区地方政府重点工作和计划的巨大影响。与农民协会运行有关的一些法律包括： • 2002 年全国人民代表大会通过的《农村土地承包法》，它确认农民有权对其所承包的土 地自主生产和经营。 • 2003 年的《农业法》在第一条中解释了“农民专业合作经济组织”，并鼓励成立农民合 作经济组织。但是除了规定这类组织应该以自愿参与、退出自由、民主管理、盈余返还等原 则为依据而组建，它并没有明确规定这类组织的基本要素。《农业法》指出，此类组织可以 采取多种形式，但必须依法登记。然而，它也没有提供如何在政府部门注册登记的指导原则 （陈，2004 年，pp.36f）。 • 现行的《公司法》适用于有限和合资有限公司。为了取得签订商业合同所必须的法人资格， 一些农民协会按照《公司法》注册登记。但是《公司法》中并没有关于合作组织所独有的一 些特点的规定，例如合作组织归使用者所有、利润要按照惠顾和使用服务的比例而不是出资 多少返还给社员以及在合作社治理中的一人一票制度等。 • 《商业银行法》中没有关于农村信用合作社运行的专门规定，对商业金融机构的监管结构 也适用于信用合作社。严格的监管规定是改革农村信用合作社使其回归真正归农民所有、由 农民管理组织的原始结构的障碍。同时，现行的银行法限制农民组织成立以信用合作社形式 出现的新型农村金融机构。 12 2004 年 11 月，浙江省颁布了第一部省级监管“农民专业合作社”运行的条例。这部条 例于 2005 年 1 月开始生效，它明确了农民专业合作社的法律地位，规定县级以上的政府农业 行政主管部门负责对辖区内的合作社进行指导，要求合作社在工商行政管理部门登记注册。 浙江的法律承认农民在组织中的基本作用， 规定从事生产的社员至少要拥有一半以上的股份。 然而，它并没有严格规定只有农民才能入社，而且允许一个社员最多持有 20%的股权。法律 规定合作社由社员民主管理，社员大会是合作社的最高权力机构。社员大会可以决定合作社 的经营方针和投资计划。虽然规定合作社应“采用一人一票制”，但它允许以股金额或交易 额为基础的变通表决方式，并严格限制单个社员最多不得超过总票数的 20%。因此，这部条 例为少数社员控制整个合作社留出了可能性。 政策与目标 有关政策鼓励支持农民协会发展的历史追溯到经济改革初期。1983 年 1 月，中共中央发 出题为《当前农村经济政策的若干问题》的文件，指出为了适应农业生产的需要，要发展各 类合作经济组织（摘自陈，2004 年，第 39 页）。1984 年 1 月中央发布的另外一份文件详细 阐述了要尽快改革供销合作社，让它们成为归农民所有的合作实体。中央于 1987 年 1 月发出 的《把农村改革引向深入》的文件规定供销社应将生产者们组织起来，按照自愿参加的原则， 成立专业生产协会，按照合作经营的原则成立专业合作社。（陈，2004，第 40 页）。 在整个二十世纪九十年代，政府鼓励支持各类组织形式。国务院 1991 年《关于农业和农 村工作的通知》指出，农业技术专业协会和专业合作社是农业社会化服务的一种形式，要求 各级政府支持农民成立个人或联合服务机构。这一点在 1993 年 11 月中央发布的一份文件中 被进一步强调。该文件指出要在农村地区建立一个包括集体经济组织、政府技术部门和各类 非政府专业技术协会在内的服务网络。中央在《关于 1994 年农业和农村工作的意见》的文件 中承认了农村合股合作组织的存在。 1998 年 1 月中央号召鼓励、支持并加强多种形式的合作经济活动，包括专业合作社、专 业协会和其它形式的合作协会。这份文件还要求加快农村信用合作社改革。 近年来，政府向农民协会提供了资金支持。2003 年 1 月的中央文件重申了要鼓励积极发 展农民专业合作组织；2004 年，中央号召“各级财政部门要安排专门资金支持农民专业合作 组织”。2004 年，国务院的一份文件指出，“从 2004 年起，中央和地方要安排专门资金， 支持农民专业合作组织开展信息、培训、质量标准与认证以及市场营销等服务。有关财政机 构支持农民专业合作组织建设标准化生产基地、兴办仓储设施设备和加工企业、购置运销设 备，财政部门可给予适当贴息。” 2005 年，国务院要求“支持农民专业合作组织的发展，降低或取消加工或运输环节的费 用”（Zheng，2006a）。中央政府提供了财政支持。比如，2005 年 7 月，财政部发布了《关 于做好 2005 年中央财政支持农民专业合作组织工作的通知》，规定对较大规模（不少于 50 户合作社员）和较成熟的（运行年限超过 2 年）农民专业组织给予中央财政支持。 许多省份效仿中央政府，纷纷出台了许多政策。2006 年年初，27 个省印发通知，要求通 过降低或取消税费、免除高速路过路费、农村投资、提供土地和公用事业、简化注册手续等 方式支持农民专业合作组织（Zheng，2006a）。一方面许多政策鼓励成立和发展农民协会， 但另一方面却又缺乏明确清晰的农民协会管理法律， 导致各地方采取不同做法，也导致了“不 规范”的做法和组织结构。 13 政府的作用 从农村改革开始，在中国农村，政府和个人之间的关系发生了巨大的变化。在集体化农 业时期，人民公社的农民是生产体系的组成部分，政府通过各级行政系统集中做出有关资源 管理和资源配置的决策，农民只是被动地遵照行政命令办事。改革使农民拥有越来越多自主 权来自行决定有关事宜，自主管理其资源。但是，集体化经济时期形成的很多结构、做法和 看法一直被延续到现在。 通常是政府而不是农民自己提出要成立农民组织。中央政府对发展农民组织的高度重视 和强调把农民协会摆在了地方政府议事日程的重要位置。地方政府官员实现政策目标的传统 做法是制定数量目标，发布命令，向相关政府部门布置任务。许多人认为，由于农民组织是 一种比较新的创新形式，因此需要向农民给予指导和鼓励，帮助他们组织起来，而政府在培 育新型组织方面要发挥作用。同时，要谨慎采取制定数量目标的这种做法，因为将其作为衡 量成功的标准、为实现数量目标而“过度热情地”（RAF，2004 年，第 62 页）帮助成立农 民协会经常会导致所成立的组织失去其应有的目标，或成为政府机构的附属机构。 政府的积极促进和成立农民协会之间的关系。调查结果表明，在 84%的合作社所在的村 中，地方官员通过发布指令、召开会议或两种方法兼用来鼓励成立农民组织（沈等，2004 年， 第 20 页）。研究人员认为可以从他们的结果得出两条相反的结论。一方面，它可以被解读为 农民组织的成立仅仅是政府命令的结果，而不是农民发起的组织。另一方面，这个结果可能 表明源自政府或可能第三方的倡议和支持是启动成立组织进程所必须的。 14 3. 农民协会的现状和存在的问题 农民协会的产生和类型 尽管近年来农民专业协会发展得比较快，但它所覆盖的农民只占整个农业人口的一小部 分。2003 年在中国 2500 个村开展的一项大型调查为我们提供了关于合作社的最佳数据（沈 等，2004， 第 8 页）。对调查结果的分析表明，有 700 万农户——占所有农户的 2.9%—— 参加了农民专业协会。数据表明，中国将近 10%的村拥有农民协会。这些数字与农业部的数 字大致相符， 后者表明， 2004 年中国有 14 万个农民专业协会，参加的农户超过 400 万户（陈， 2004，第 17 页）。此外，很多研究表明，在过去的四年里，农民专业协会的成立速度正在加 快（沈等，2004，第 24 页）。 由于提供服务的非正式组织没有纳入计算，而统计的正式组织只是名义上的协会，所以 官方的数据并不能完全反映实际情况。由于缺乏标准的定义、注册程序以及没有负责监督农 民组织成立的专门机构，要解读农民专业协会的数据是非常困难的。例如，在政府或企业的 鼓励下成立了很多农民组织，但这些组织为农民提供的服务很少或没有。同时，有一些组织 没有注册登记，但却在为社员提供服务。 正式的、运行良好的农民专业协会数字低于总数。为了更准确地评价农民协会的工作性 质，有人曾试图把符合协会标准定义的运转协会和那些名义上的农民协会区分开来（沈等， 2004, p.7）。虽然大多数协会都是正式的而且正在运转，但是在被调查的协会中，有 17%不 是正式组建的（包括 26%的协会没有在相关政府机构正式注册）。在被认为不是正式组织的 协会中，有 42 个或占总样本数的 15%的协会被认为是运转中的协会。同时，按照协会进行登 记注册的组织中，有 29%的被认为没有作为协会在运转。因此，只有 7%的村子里有实际“运 转”的协会9。据估计，2003 年加入“运转”农民专业协会的农民比例是 2%。 表 1：实际运转的正式农民协会 运转协会 定义为满足下列条件的协会： －没有作为商业实体在市场管理部门注册的； －成立的主要目的不是为了商业经营；而且 －制定重要决策时不受政府官员的支配 正 被定义为符合下列 不是 是 式 4 个条件中任意 3 个 的 的协会： 不是 6 (2%) 42 (15%) 协 －登记注册的 会 －有（协会）章程 －有正式的社员要 是 81 (29%) 152 (54%) 求 －收取年费 来源：沈等，(2004)。 很多协会规模很小，它们一般都位于同一个乡镇，而且针对某一单一产品而成立。根据 大样本村级调查结果（沈等，2004）粗略估计，平均每个协会的会员数量在 50 户以下。另外 一项小样本调查表明，38%的协会会员数不到 100 户，50%的协会会员数不到 150 个（RAF， 9 定义见表 1 或 沈等，(2004)。 15 2004， 表 3-7）。也有例外，RAF（2004）就发现有 5 个协会的会员数超过了 1000。类似的 例子还有从事多种经营活动的合作社联盟， 例如河北省元氏县的 “农业、林业和畜牧业联盟” ， 它包括一个农业协会、一个林业和水果协会、一个蔬菜协会、一个食用菌协会、一个养蜂协 会和一个乳牛协会（陈，2004，第 13 页）。然而，很多文献都认为成立单一产品协会是一条 普遍规律。 表 2：农民协会的主要经济活动 FPA 的数量 占总数的比例(%) 谷物、一般种植 6 2 经济作物 1 14 5 蔬菜 18 6 特种作物 2 27 9 其它 5 2 种植类，总数 70 24 水果 37 13 特种水果 15 5 果类总数 52 18 猪肉 24 8 水产品 23 8 肉牛和乳牛 16 6 羊肉 16 6 家禽 14 5 蚕茧 14 5 其它 21 7 128 44 养殖业，总数 一般技术 29 10 营销 4 1 其它 7 2 技术和服务类总数 40 14 总数 290 100 来源：沈等，(2004)。 注：1. 棉花、烟草、花生等；2. 草药、西瓜、蘑菇等。 很多产业都有农民专业协会，但主要集中在可以自由交易的高附加值产品行业。与粮食 生产有关的协会所占比例很小，与棉花和烟草有关的协会也是如此——这两种产品的市场营 销传统上一直由政府控制。农民协会主要集中在养殖业，这可能是因为与种植业相比，养殖 业对技术支持、生产资料采购、联合销售的要求更高。水果生产农民协会占总数的 18%，而 果园的面积只占中国可耕地面积的 5%，这可能是因为水果生产不仅需要技术上的支持，也需 要市场营销方面的支持。 在农民专业协会发展的过程中，妇女的作用没有得到充分体现。虽然并没有明确，但一 般认为农民专业协会的会员是农户，而不是单个农民。在实践中，一般是由户主签订入会协 议。由于男女在家庭中的传统地位不同，成为社员、参加会议、接受培训的几乎都是男性。 然而，男性在家庭中的主导地位并不能反映出妇女在农民致富中的重要性。妇女经常要比男 人承担更多的农活，在男人从事非农工作、到其它城市打工时尤为如此，因此妇女不能得到 农民专业协会提供的培训或服务会导致严重的分配不当问题。同样，即使男性的受教育程度 16 通常要比女性高，但这并不反映妇女在农民专业协会中代表家庭、对培训和知识的消化和吸 收、销售产品等方面的优势。因此，直接参加农民专业协会的女性远远少于男性这一事实导 致了农民专业协会发展以及提高农民收入和农村生活水平过程中的巨大效率损失。即便如此， 在关于发展农民专业协会的政策文件或干预措施中很少或没有反映出这个问题。 关于农民协会的影响，目前还没有可靠数据。据称，农民协会有助于提高会员收入，但 目前尚没有能证明这一点的可靠数据。然而，农业部有一份对 2004 年 111 个农民专业协会的 调查报告， 报告表明会员的平均收入为每户 25600 元， 比上一年增加了 5100 元（Zheng，2006b）。 将会员——包括“核心会员”、“一般会员”、“准会员”和“协会领导的农民”等（RAF, 2004, 表 3-13 到 3-15, pp.65f）——和协会之间的各种关系考虑在内的趋势也使得有关农民 协会影响的统计数字含混不清，“协会领导的农民”数量有时比一般会员要多。 法律和制度框架 缺乏明确的法人地位是农民专业协会发展面临的主要制约因素之一。在中国，各行业部 门和各级政府有很多监督和鼓励农民协会发展的政策文件和规定。至少有一个省——浙江省 甚至有一部省级管理合作社型农民专业协会的法律条例，但目前尚没有国家级法律。因此， 除非按照公司进行注册，否则农民组织就没有法律地位。对大多数协会来说，按照公司注册 这一步迈得实在是太大了，而且这一步的目的也不是向会员提供服务和使会员受益，而是为 所有者增加持股价值。没有法人地位，合作组织就不能申请贷款，也不能签订有法律效力的 合同，协会和会员双方的权利和义务也就得不到法律的保护。法人地位的缺乏也阻碍了会员 向协会投入其资源（陈，2004，第 64 页）。要以立法形式明确农民专业协会的独立性，保护 协会不受地方政府、企业以及与协会有商业往来的销售商的不适当干预。 国际经验表明，合作社法并不一定是成立合作社的前提条件。 虽然很多国家有合作社法， 但合作社运动历史很长的丹麦和英国并没有专门的合作社立法，而且其合作社的经营是在一 般法律框架下进行的（Baker 和 Theilgaard，2004，第 40 页）。在农民受教育程度很低、很 难获得法律咨询服务的地方，制定专门的合作社法有助于促进合作社的发展（Münkner， 2005）。 不论是何种情况，法律框架都应该营造有利于合作社发展的环境。国际经验强调要注意 以下三个方面： • 让法律承认并接受合作社的存在； • 要具备能够明确规定合作社特点的登记注册制度； • 要制定能够确立合作社组织与其成员之间关系的规定。 法律和规定并不仅是要赋予合作社组织优惠地位。许多人士认为，监管环境应能使合作 社组织与投资者所有的公司在平等基础上互相竞争（Baker 和 Theilgaard，2004，第 39 页）， 同时监管环境也应考虑到合作社的具体特点，特别要考虑税法和协会与会员之间的关系等方 面的问题。 在中国，法律框架的缺乏使得农民专业协会的健康发展变得异常困难而且面临风险。由 于没有法人地位，协会在抓住新的商业机会方面面临诸多障碍。五通桥花卉和林木种植协会 ——见文本框 1——就是一个例子。在这个案例中，为了抓住可以赢利的市场机会，协会采 取了一种非常规做法。为了绕过运营限制而采取权宜之计会导致公司和农民组织之间的利益 划分不明确，类似的案例并不罕见。尽管这些解决办法时可能是为了协会的利益而制定，但 17 在实际操作中会产生利益冲突的风险，因此需要保护会员的权利。通常情况下，很多这种混 合型组织结构最终是协会的主要成员获利，而牺牲了其他成员的利益。 文本框 1：农民协会和公司 四川五通桥区花卉和林木种植协会经过四年的努力，为社员带来了经济效益。该协会与花卉批 发商们建立了稳定的合作关系，协会近四分之三的产品直接销售给批发商，交易很方便，批发商按 时付款。然而单笔成交额低导致单位交易成本过高和利润相对较低。 协会领导认为地方政府和房地产开发商的大型绿化项目招标为协会带来了机遇。这些项目提供 了大宗交易和赚取更高利润的机会，因为客户都是最终用户。 但是，花卉协会是在当地科委下注册的一个民间团体，它没有同绿化项目签订商业合同的法人 资格。因此，2002 年 11 月，成立了梧桐桥区花卉和林木有限责任公司，注册资金 30 万元人民币。 2003 年，公司签订了超过 2000 万元人民币的绿化合同。 五通桥公司的宣传材料称花卉和林木种植协会拥有该公司。但是，令协会不能签订商业合同的 法律限制同样意味着协会不能合法地拥有该公司。公司由协会的理事长和两名副理事以及两名外部 投资商创办，同协会之间没有正式的法律或财务关系。协会理事长——同时也是公司的董事长—— 表示成立公司的目的是为了代表协会并为会员服务，因此公司在本质上是属于协会的。 来源：Feng (2004)，pp.20f。 虽然鼓励农民协会发展的政策文件越来越多，但迄今为止，还没有一个明确的、关于协 会运作的制度框架。框架的缺乏导致若干政府机构开展涉及农民组织的工作。目前，不同部 门，如农业部、民政部、国家工商管理局、科协和供销总社都加入了对农民组织的管理和支 持工作。像妇联这样的组织以及一些双边或多边援助机构也都开展了成立和支持农民组织的 工作。负责管理自然资源的农民协会——其中一些也从事经济活动——属水利部和林业局的 管辖范围10。县级以下的乡镇政府也参与农民专业协会的管理或监督。有这样一个案例，乡 （镇）政府领导建议协会在乡（镇）里登记，因为协会和县政府没有什么关系（Feng，2004， pp.105f）。各部门之间缺少交流和协调，或者用学者们的话来说就是“大家都只关心能带来 好处的事，没好处的事谁也不去管”，这进一步加剧了制度框架缺乏所导致的混乱。 表 3：农民专业协会登记注册的部门 农民专业协会登记注册的部门 总数 四川 浙江 安徽 工商部门 10 3 6 1 民政部门 11 4 4 3 农村或农业办公室 23 7 2 14 科协 9 6 3 0 供销社 1 1 0 0 来源：RAF (2004)，表 3-41, p.81。 注：在数据中，有 10 个农村专业协会是在两个机构注册的，2 个协会是在 3 个机构注册的。 登记注册程序和要求不明确而且繁琐。要想获得法人地位，协会必须要在地方政府的一 个适当部门登记注册，根据注册部门的不同享有不同的权利。表 3 是不同农民组织可以办理 登记注册的部门。为了有资格得到不同来源的支持，农民组织经常会在一个以上的部门登记 10 Cheng (2006a) 提到在中国有 5000 个用水户协会负责灌溉管理。 18 注册。在民政办公室注册的组织享有法律地位，但无权代表成员进行交易或签订商业合同。 民政办公室还要得到一个正式“主管”政府机构的支持和批准，以便农民组织工作加以监督。 在工商局注册的组织可以从事商业活动，但要遵守公司法和税法的规定。这种注册并没有体 现出农民专业协会归所有者/使用者所有的本质。在一些县，责任划分是民政局负责登记注册， 农业局负责提供技术服务和咨询，科技局负责提供有关组织机构和治理等方面的咨询服务。 在批准一项登记注册申请时，不仅要核实它符合全部规定，如有协会章程、必要的资金和成 员名单等，还要批准协会的领导人名单。 文本框 2：工作中没有指南 2003 年 12 月 14 日，杜先生带着有关文件来到了这个县级市的工商局登记处。登记处的工作人 员建议他去民政局， 因为合作社的登记注册不属于工商局的业务范围。 但是杜说他想把合作社作为企 业进行登记注册，而且还是中外合资企业。工作人员很吃惊，他说他们从来没听说过这类注册，并建 议杜去找主任。主任建议杜在合作社的后面加入“有限公司”字样，这样就可以解决问题了。杜不同 意，他耐心地解释合作社和有限公司之间的区别。后来杜被告知，因为他申请注册的合作社部分资金 来自香港，因此超出了县级机关的受理范围，所以他应该去市级工商局办理。 在市工商局，在了解了整个过程后，工商局外资管理部的领导说：“我们很理解你的想法，但是 我们没有权利不执行规定，所以我们会将此事向省工商局汇报，由他们来处理这件事。”第二天，省 局的一位领导告诉杜这是一个新案例，合作社是一个新事物，它同现行的法律和规定发生了冲突，他 们认为以后合作社可能会被法律承认。但是省局不敢做出决定，所以他们会向国家工商行政管理总局 咨询，看他们是能否和如何处理这个案例。三天后，省局从位于北京的国家工商行政管理总局得到了 批复。批复的基本精神是：“在改革期间，有一些事情可以先去做，然后再予以承认和规范，所以你 们可以继续进行。” 来源：封小霖 (2004，第 43-45 页)。 浙江的合作社条例是该省在以前的基础上大力发展合作社的依据。该条例明确了县级或 县级以上农业局负责合作社的运营，合作社在工商局登记注册，其它机构的作用是对农民专 业合作社提供支持和服务。浙江的条例也明确了合作社的独立性，保护它们的运营不受来自 个人和组织的干预。 支持体系 在中国，政府是农民专业合作社的技术和财务支持的主要提供者。近些年，政府对农民 组织的支持不断增加。2005 年，为支持农民的合作经济组织，国家财政部和农业部分别拨款 8000 万和 2000 万元。省一级的财政局总共拨款 1.4 元用于在 2005 年支持成立 600 个示范性 农民组织，而 2004 年这个数字是 6700 万元（Zheng，2006a）。此外，许多地方政府为农民 专业协会的发展提供了资金，工作人员花费了大量时间，而且许多企业也帮助成立和发展农 民专业协会。其它来源的支持是有限的，如来自农民专业协会的联盟的支持，而且也与政府 有联系。 提供培训和咨询支持的责任没有得到明确划定，也没有关于如何提供支持的指导原则。 结果，由于提供支持的地方政府和机构有着不同的工作重点、项目、技术和资源，所提供的 支持存在很大差异。农业部对政府官员进行了一些关于农民组织的培训，正在最终敲定一个 培训项目的设计。最关键的支持是在第一线，根据各农民组织的具体情况、需要和目标直接 19 同农民组织一起开展工作。很清楚，如果由政府机构提供这种支持，那么县、乡（镇）级政 府将会起到关键作用。 文本框 3：战略规划 为了促进农业商业化和现代化，大量的宣传都是关于某种商业模式和战略的成功。因此，一些 “热门战略”很受欢迎，例如生产有机、无污染或绿色食品、开展广告和促销活动、注册商标或是 推出与众不同的包装等。但是，所有这些战略在产生效果的同时也会导致成本增加，因此必须要对 技术问题进行专业的评估，而且要将经济规模考虑在内。如果在对潜在的收益和成本评估过程、战 略的技术可行性建议和制订符合实际的商业计划过程中没有合格的帮助，个人或集体就可能会盲目 地采纳这些战略。如果没有严密且符合实际的规划，在带来收益的同时，这些战略很可能会导致亏 损。 来源：本报告作者。 对农民组织本质认识上的混淆和标准模式的缺乏阻碍了农民专业协会的发展。“农民组 织”通常被用来指各类组织，而且被用于不同的组织安排，包括政府领导的组织、龙头企业 发起的组织以及实行“定单农业”的组织。如果一个企业发现（使用“农民合作社”这个名 字）可以获得战略优势，它通常就会采用“农民合作社”这个名字。当农民自己认识到他们 需要一起合作时，他们又缺乏如何组织起来的指导。 直到最近，对成立农民组织感兴趣的人们只能以其它组织的经验为基础进行学习和吸 收。例如，对一个花卉种植者协会的案例研究表明，该协会将一个地方西瓜协会的模式和规 章作为参照（Feng，2004）；安徽在成立栗子协会之前，县和乡镇干部先到四川学习如何成 立协会（Feng，2004）。还有一个猕猴桃协会以美国新其士（SUNKIST）柑桔合作社的章程 为基础制定出自己的章程（Feng，2004）。这种学习方法导致了风险，即最好的做法不一定 被执行，甚至可能是学习或者模仿不恰当的做法。在栗子协会的案例中，当农民代表团在四 川省政府学习四川的经验时，四川正在采取一种改进了的做法，但是代表团学习的却是以前 的做法。 许多部门都准备了培训材料范本和农民专业协会示范章程作为成立协会的参考。浙江省 的条例指出，在制定示范章程时， 农业部门要征求工商部门的意见。 内蒙古自治区农业局 2005 年编写的指导手册提供了很好的参考，里面还附有一个总共 7 章 44 条的示范章程。农业部正 在起草的培训材料包括一个 6 章 61 条的示范章程。虽然这些材料的制作和宣传对成立农民专 业协会具有很大的作用，但它们不能取代完善的培训和推广计划。在世行实施的本研究项目 下，已经同四川省政府、仁寿和天全县政府合作开展了这样的培训项目（见文本框 4）。该 培训项目的一个主要缺点是执行的时间受到限制。而且，“推广者”长期提供技术支持的作 用还可以得到强化。中加农业发展项目部分以本项目和其他项目的经验为基础，制定了分阶 段方式来发展农业专业协会（见文本框 11）。这些经验和其他经验可以被用来更广泛地宣传 和制作培训材料。 20 文本框 4：对农民协会的多层次培训 在四川的示范县，为了支持农民协会的发展，与四川社科院农村经济研究所一起对培训项目的 基本框架进行了设计、协调和评估，培训项目中的一个关键培训和技术支持项目是由一个非政府组 织 (工合国际，2005) 对政府官员、农民专业协会领导人和农民进行培训，另一个是学术机构（中 国农大 MBA 中心）拟定并实施了针对农民专业协会领导人和农民的培训项目，一名政策顾问为该 试点项目提供了具体支持。 培训和技术支持的组织和制度部分是由非政府组织负责的。它设计了三个不同的培训项目，每 个项目的培训时间都是三天。培训项目都充分采用了很多吸引学员积极参与的技巧、集体讨论、辅 助性技巧来引导。另外，除了每个培训中都有的合作社原则和结构等内容外，针对不同培训对象的 培训内容包括： 对地方政府官员的培训 • 分析地方农民组织的内部治理现状 • 地方政府和农民组织之间的关系 • 制定有利于农民组织的政策框架 • 政府和农民组织之间的沟通问题 对协会（合作社）领导人的培训 • 对相关利益的各方进行分析 • 改善内部决策过程 • 鼓励社员的经济参与和民主管理 • 制订规章和成立合作社 对协会（合作社）社员的培训 • 对贫穷现状的 SWOT 分析 • 合作社的治理和决策 • 民主管理 • 社员和管理层之间的关系 来源：工合国际培训手册, 2005 年 5 月；另见附件 4。 农民协会的活力 促使成立农民组织的动力来源多种多样，但不一定是和谐一致的 农业商业化所带来的 活力正在推动农民成立合作社组织，以便从采购、生产和营销活动中赚取更高的回报，获得 技术和市场信息。国家级和省级政策越来越频繁地鼓励成立农民协会，但有关这项重点工作 理由的表述并不明确。一方面，它们把提高农村人口的福祉作为鼓励协会发展的原因，另一 方面又把协会当成推动农业商业化和现代化的工具。拨款、低息贷款和免税等形式的财政支 援对不同群体都产生了金钱上的刺激。有一些政府直接管理的机构长期打着合作社旗号，这 也增加了人们对合作社认识上的混淆。在法律和监管框架缺乏以及组织结构不明确等因素的 共同作用下，地方形成了采用实用主义的解决方案的局面。 合作组织的成立是对现实条件的一种实用主义回应，这同国际合作社运动形成了对比。 国际合作社运动的特点是坚持平等、社员民主管理的原则。各类协会为我们提供了有关与世 界其他地方做法相反的实用主义做法实例，在这些协会中，政府官员和企业代表参加协会的 21 管理；协会的管理人员比一般会员要多出资，以显示他们对协会成功的决心11；盈余返还以 持股比例和交易量为基础；在合作组织中存在“核心成员”、“准成员”和“预备社员”。 许多组织成立的动因经常来自政府或地方企业。在一项对农民组织的调查中，有一个问 题为“成立组织的动力来自何处”。调查结果显示，有 24 例来自“起领导作用的专业户或当 地技术员”，16 例来自政府或企业，只有 1 例来自“普通小农户”。 表 4：成立农民专业协会的动机 谁想成立农民专业协会 数量 比例 (%) 专业户或当地的技术员 24 55 龙头企业或加工厂 8 18 地方政府 8 18 社会组织，如科协 2 5 普通小农户 1 2 其它 1 2 总数 44 100 来源：RAF (2004)，第 12 页。 政策制定和执行脱节。大多数国家级政策都是由受过良好教育、信息灵通、接触过国际 合作社概念的中央级工作小组制订出来的。政策条文经常引用国际上公认的合作社组织原则 作为指导，这表明中国想按照国际标准来成立合作社。但在地方一级，负责政策执行的官员 们对合作社原则的了解通常很有限，他们在传统的政府架构下开展工作，即采取“让农民做 什么”的方式。他们还常常对允许农民独立地组织起来持怀疑态度（RAF，2004，第 59 页）。 同时，为了给当地农产品加工或营销寻找盈利机会，企业家们会成立一些组织以保证优质、 充足、可靠的原材料供应，这些组织也打着“农民合作社”的旗号。农民们没有进行参与式 民主决策的传统，他们的教育程度有限，而且已经习惯了服从政府指令，在成立“农民组织” 的过程中他们也常常是被动参与。在这种条件下，特别当有拨款、免税等形式的财务刺激时， 会产生新的、实用主义的农民组织。 文本框 5：监督管理和自治 一个地方农民专业协会面临的、经常被讨论的问题是如何保证被选出的农民专业协会领导在其 所在的组织里有足够的威信，以保证社员执行有关协会管理的决策。由于是通过协会社员选举产生 的，会员们理应尊重协会领导，而且执行领导们做出的决定。另一方面，地方政府官员可能认为协 会的领导应该由党员们担任，认为这样的领导才具有威信。还有一点就是如果协会领导是党员的话， 那么可以通过党的渠道来正确地监督和管理协会的工作。这两种互相冲突的观点导致了进退两难的 窘境，这在文本框 8 中皮远运河用水户协会的案例中得到反映。之所以出现类似情况，是因为缺乏 关于农民组织运行和监管的明确法律或指导方针；在任一情况下，各地均采用创新方法在自治和监 管之间取得平衡。 来源：Tim Zachernuk，个人经验。 11 Feng (2004, 第 82 页) 以及 Zachernuk 的个人经验。 22 农民协会的活力使得此类组织与行政边界有关。地方政府和农民专业协会之间、地方政 府和地方经济之间的紧密联系导致了下列趋势，即大多数农民专业协会将会员资格限制在一 个单一行政单位，通常是一个村、乡镇或县。对在民政局注册的组织来说，由于有规定限制 它们在所注册的行政边界内运营，这种情况表现得更加明显。因此，如果某个组织想在某县 一个以上的乡镇运营的话，它就必须在县级机构注册，但如果不在更高层行政机关（通常是 地区或市级）重新注册的话，它就不能在其它县里开展活动。虽然有些组织在县级机关注册， 但很少有组织从其它县吸收社员的，这会影响到农民组织的可行性，因为在很多部门，协会 最小的可行规模是由经济规模决定的，而经济规模可能会超过行政区划的范围。 行政单位和组织规模的吻合对组织的有效性通常是有害的。用水户协会案例说明了组织 结构和行政边界之间的紧密联系。当成立农民组织系统来管理灌溉基础设施的运行和维护时， 很显然，在按照自然地理位置划分的不同灌溉区域内组织管理有着显而易见的合理性和优势。 然而，目前仍然存在以行政边界为基础（乡镇或村）设计用水户协会的倾向（Ou 等，2004）。 在很多情况下，农村事务在制度上不能脱离地方政府，而在市场、农业生产和规模经济规律 战胜这些积习之前，有必要转变这一观念。 由于没有法律框架和缺乏规范的做法，在农民组织的管理中采取好的做法是一个主要挑 战。农民专业协会面临很多与管理有关的问题，包括保证组织为会员的利益服务、会员之间 平等地承担义务和分配收益、管理的透明和可靠以及坚持民主管理等。要在效率和参与之间 取得平衡。市场要求有效率和集中制定决策，但民主管理要求参加和参与，而这需要时间和 费用。组建有效的领导层并使其对会员负责是中国合作社面临的一项重大挑战。与这项工作 有关的交易成本可能会超过集体行动所能带来的潜在收益，这是由于生产以小规模生产为主。 中国的做法是支持组建由不同性质成员组成的组织。在一个合作社或协会里，成员通常 包括单个农民、企业代表、政府部门、研究人员和交易商等。实际上，非农民成员担当农民 组织的领导并不罕见（见表 5）。虽然中国有些相关人士提到为农民成员带来利益应该是农 民专业协会的中心任务，而且协会的目的是坚持民主管理、平等经济参与和按照使用服务的 多少和惠顾分配收益的原则； 他们也认为需要多样化的组织结构，在转型时期不应该采取“一 刀切”的方式（Zheng，2006）。实际上，地方企业发起成立农民组织并由企业经理或公司职 工管理农民组织的现象是很普遍的。 表 5：农民专业协会领导类型 领导属于该类的协 农民专业协会领导的类型 比例(%) 会数量 专业大户 17 35 当地技术员或有技术的农民 13 27 商业或加工企业的代表 12 24 地方政府官员 3 6 科协或其它社会组织的代表 1 2 普通小农户 0 0 其它 3 6 来源：RAF (2004), 表 3-6，第 62 页。 注：一种以上答案。 协会内部治理以及确保协会事务的透明度和问责性是保护社员权利所必须的。调查结果 23 表明，73%的农民组织不进行外部审计，11%的没有采用向社员报告组织的财务状况这一规 范做法。浙江条例规定了保护社员权利的基本标准，规定必须要向社员提供财务报告，而且 要采用标准会计程序，组织内部要设立监事会。 国际经验强调好的领导对合作社成功运营的重要性。成功领导的特点是有创业精神和生 产技术、有奉献精神、有活力、愿意为社区服务、有动员能力而不仅仅是“告诉成员做什么” 等 （Baker 和 Theilgaard，2004，第 107 页）。在中国，农村地区——特别是贫穷和偏远地 区——教育水平相对低下，阻碍产生这样的领导。同时，农村经济的迅速发展和变化又为有 突出创业精神的农民创造了机会，让他们自己就可以做得更好，他们成功以后不愿意再肩负 领导本地农民的重任，以免加重自身负担。 表 6：农民协会的可持续性面临的主要内部阻碍 阻碍 协会领导 协会社员 非社员 政府官员 (内部因素) # 排名 # 排名 # 排名 # 排名 缺少资金 39 1 95 1 14 1 17 1 经营规模太小 21 2 48 2 7 4 10 6 协会管理水平低 20 3 43 3 6 5 15 2 错误的市场信息 19 4 33 6 6 5 8 7 协会提供的服务少 15 5 38 4 8 3 11 4 缺乏技术和服务 15 5 35 5 6 5 11 4 协会领导水平低 9 7 12 10 5 9 12 3 培训少 9 7 17 8 4 10 7 8 协会成员之间的分歧 9 7 11 11 6 5 4 9 质量低 7 10 8 12 2 11 4 9 土地少 7 10 16 9 2 11 3 11 没想过 .. .. 19 7 9 2 .. .. 来源：RAF (2004)，表 4-53，5-27，6-11。 协会的管理职务倾向于由村干部担任。会员经常会选村干部进行管理，原因多种多样： 他们有管理公共事务的经验；作为村干部，他们已经在领取管理公共事务的工资；或者村长 们经常高票当选，因为他们已经被村民们认为具备了领导能力12。在选举领导时，协会社员 通常有其它非常实际的动机，见文本框 6。如果把领导所必须具备的个人能力以外的因素作 为选择标准的话，那么协会的优势就可能会大打折扣。当被要求说出他们所在协会的可持续 发展所面临的主要障碍时，协会会员和领导都把管理水平低下排在第三位（见表 6）。 12 沈等 (2004，第 11 页) 讲到有 67%的被调查协会的领导由村干部担任。 24 文本框 6：挑选领导人 有一点共识就是，一个好的领导人对农民合作社的成功至关重要。成功的领导人通常有这些特点 ：高超的管理能力、了解生产和营销、受到尊重、愿意帮助人等。 社员挑选领导时持有不同看法。例如，2002 年安徽霍山县祝的霍民村成立了一个竹制手工艺品协会 。两年前附近的一个镇上成立了一个协会，该协会运行良好，被当作了示范。当时，作为地方扶贫 战略的一项内容，在浏安市电视台工作的一个党干部被派到霍民担任党支书，为期两年。 选举协会领导时采取了“海选”的方式，也就是说不事先提出候选人名单，而是选举时社员在一 张白纸上直接写下被选举人的姓名。当唱票时，发现从市里来的党干部被选为协会领导。在被问道 为什么会选一个只在村里临时工作两年的外来者做协会领导时，社员们回答，他们认为党干部的受教 育水平比村里所有人都高，和市政府关系好，而且他搞的扶贫工作有资金来源，村民希望他将资金 用到协会。 来源: Tim Zachernuk，个人经历。 返乡农民工是潜在的、好的协会领导候选人。很多返乡农民工手头都有一定数量的资金， 接触过新观念和新做法。他们的视野更广，他们的经验让他们能够从事新工作。这些人是成 立农民组织的催化剂。 了解供应链以及对农民组织能力实事求是的评价是发展农民组织的前提条件。农民合作 组织为使它们进一步融入供应链、从而增加农民的经济收益提供了机会。然而，需要对合作 组织能走多远进行切合实际的评价，要记住面临的资金、技术、经营技巧以及资源获得等方 面的阻碍。虽然经销商和中间商经常被认为是农产品田头价格低的原因之一，认识在供应链 上不同的参与者——包括储藏、广告、包装和加工等——所带来的增值是至关重要的。很多 加工企业都需要大笔资金投入， 很可能超过了农民组织的承受能力（Baker 和 Theilgaard，2004， pp.44f）。 农民专业协会的成功会对农村经济中其它相关利益方的经济利益产生影响。通过直接向 加工厂或终端用户销售，农民专业协会可以更加直接地融入到供应链中，它们可以取代供应 链上的其它中间商，如小商贩和批发商等。传统生产资料供应商的利益也可能因为成立了成 功的农民组织而受损，因为农民组织可以向批发商或直接向制造商购买生产资料。 透明、规范的市场运行是农民专业协会发挥功能的关键。在监管有效和运行良好的市场 经济下，不同利益者之间可以按照法律规定的框架内互相竞争，而法律不仅规定而且保护不 同利益者的利益。在中国农村经济中，市场监管和依法治理还不成熟，利益冲突通常是通过 政治压力、影响和关系来解决。没有法人地位的保护，农民组织本身就不能有效地保护社员 利益，当冲突中利益受损的一方是政府机构时就更是如此，因为政府机构传统上在生产资料 供应和采购农产品方面发挥作用。在政治上缺少社会资本和新组建的农民协会发现它们面临 着更艰巨的挑战。 25 文本框 7：定义新的市场关系 四川射洪县农民参加了一个棉花协会，以提高棉花种植技术和协调棉花销售。为了确保所售棉花 的质量，协会向农民提供种子，并规定协会只负责销售用协会的种子种植的棉花。协会逐渐扩展，直 到它占据了当地市场份额的 70%。 传统上，棉花种子的销售一直被地方农业局垄断。当协会在当地所占市场份额很小时，农业局并 没有采取行动。然而，当协会开始在市场上占据优势时，农业局试图阻止协会销售种子。协会领导向 县政府申诉，党政干部们一起召开了一个专门会议来解决这个问题。 会议决定协会和农业局都可以在市场上竞争销售棉花种子。然而，双方的冲突还在继续，并被扩 展到棉花种子以外的农药销售上了。 来源：Zhang (2002)，第 328-343 页。 农民协会的出现改变了地方政府的传统职能。地方政府官员经常对农民为了共同利益而 组织起来的做法表示怀疑或甚至是敌意。这可能是出于观念的保守，对以前人民公社和新的 组织形式的困惑， 也有的是出于对农民组织会威胁到政府官员的控制和威信的担忧（陈，2004， 第 66 页）。然而，有经验表明，当农民组织起来自己管理时，地方政府的威信总体上不会受 到影响。通过让地方政府将时间、精力都集中在其主要工作上，农民组织可以为地方政府加 强管理和提高威信服务。农民自我管理减少了政府官员“谋求租金”的很多机会，这会导致 他们的反对。 文本框 8: 农民管理自己的事务 安徽大别山皮元运河项目是中国众多典型中型灌溉项目这一。它建造于 1959 年，在集体经济时 期，运河一直管理和维护得很好。人民公社和生产队的责任明确，而且它们有管理和维护工作所必 需的授权和资源。人民公社解散后，由于在责任、授权和资源等方面都出现了间断，导致运河维护 不当，基础设施遭破坏，服务很差。农民开始不愿意付水费，造成了维护不当的恶性循环，灌溉面 积逐渐缩小的后果。这些问题非常严重，因为 40 公里长的运河要为 7 个县的村子提供灌溉服务。 一种解决方案是采取用水户协会的形式，向农民组织授权，让它们负责管理和维护其所属辖区 内运河分支网络。从 1999 年开始的 3 年间，整条运河流经的地区都成立了用水户协会。它们都在民 政局正式登记注册，县人民代表大会通过法规承认用水户协会管理、维护和收取水费的权利和责任。 用水户协会一开始受到了来自乡、村干部的抵制。他们抵制的原因部分是因为他们对农民管理和 维护的能力持怀疑态度，部分是因为在运河管理改革之前，水费由乡政府和村委会收取，但水费却 没有被完全用到基础设施的管理和维护上。 用水户协会开始运转以后，乡干部们开始认识到它们的好处了。他们承认，用水户协会减轻了乡 政府工作人员灌溉管理和维护工作负担。最重要的是，用水户协会承担了解决不同用户之间冲突和 争端的工作，把乡干部们从这个常年难以解决的大麻烦中解脱了出来。最后，乡干部承认，用水户协 会有助于干部们从灌溉管理的日常事务中解脱出来，让它们可以将精力集中在更大的问题上。 来源：Tim Zachernuk，个人经历。 注：衡山和小浮桥用水户协会是皮元灌溉项目的组成部分。2005 年，这两个协会世界银行资助的中 国发展市场二等奖，被冠以“促进用水户协会独立和健康发展的典型”，。 26 农民组织是引进创新农业技术的有效工具。引进新的农业技术、改良产品或新作物以前 都是由农业推广系统负责。鉴于推广系统的组织文化，引进创新技术经常采用由上至下的做 法，高一级的技术专家发现一种创新技术后，由县级技术员负责向农民推广。这种模式经常 导致推广工作者和农民之间关系紧张，如果出于某种原因创新技术没有取得成功，情况可能 会更糟。农民管理的组织也会寻找新品种和作物，谋求技术创新。由于它们更加了解当地情 况，而且更能直接感受到市场的压力，因此它们更可能找到合适的创新技术。作为农民组织， 他们更容易让农民接受新鲜事物。此外，农民组织开展技术创新降低了推广系统的成本—— 推广系统常常要向农民提供补贴，以此作为一种推广手段。 调动资源 资金筹集方面的困难是农民组织发展的一个主要障碍。在对政府官员、协会领导和会员、 非会员的一项调查中， 缺少资金被这四类受访对象认为是农民组织可持续发展的最大障碍（表 6）。对资金的需求有两个方面： • 对单个社员的生产提供信贷 • 协会的启动资金（例如，登记注册或认证费用、交通工具和储藏设施费用等） 得不到用于农业生产的贷款是农民面临的一个主要障碍。为了解决这个问题，最初在二 十世纪五十年代成立了农村信用合作社，但信用社随后先是归人民公社所有，后来成为一个 大型的银行系统，已经失去了合作社的性质。按照目前的监管规定，农民专业协会不能从事 向社员贷款或吸收社员存款的活动。中国人民银行和中国银行业监管委员会监管包括农村金 融在内的金融行业，虽然正在对 RCC 系统进行改革，但是并不准备允许农民组织参与信贷服 务。但是也有农民组织通过提供信用证明或贷款担保而帮助社员得到贷款的例子。也有一些 农民专业协会——一般是龙头企业赞助的协会——通过在年初提供生产资料，收获以后再付 款的办法向社员提供信贷服务，尽管这种做法不一定总是对农民有利。 为农民专业协会筹集启动资金是协会偏离国际合作社原则的一个重要原因。在不同案例 中的解决方案都是在坚持民主治理原则和筹集适当资金需要之间取得平衡。一个资金来源是 社员缴纳的社费。但是社费通常很低，因为社费过高会参加的人数就会减少。一项对农民组 织的调查发现只有 14%（的协会）收取正常的社费（沈等，2004，第 8 页），而另一项调查 发现受访的合作社中有三分之二收取社费，但是社费通常是一种入社费而不是年费，而且经 常只是名义上的（RAF，2004，第 27 页）。 通过出让股份来筹集资金的做法混淆了合作社和投资者持有的公司之间的区别。 在中国， 农民组织常常采取股份持有合作社的形式来筹集启动资金。虽然西方国家的合作社利用股份 认购的机制来筹集资金，特别是那些新一代合作社，但是股份认购是同销售产品的权利紧密 联系的。而且，持股者只能是合作社社员，并且通常对一个社员的最高持股数量有限制，一 个社员所持有的股份数的多少和投票权之间没有关系。还有，盈余（利润）的分配是以交易 量为基础的，而不是持有的股份数。中国的做法更加灵活，持有的股份数在投票权和盈余分 配上都能体现出来。通过规定一个社员的持股比例不能超过 20%、以一人一票的原则为基础 并允许一个人最多有 20%的投票权，浙江的合作社条例努力做到平衡。这部条例还采用结合 交易额和股金额的办法分配盈余。 对政府支持的过渡依赖对组织的独立性有影响。没有合适的法人地位限制了许多组织从 正规金融机构获得贷款的能力，但是在工商局登记注册的组织可以从银行获得贷款。在一项 27 对组织社员的调查中，当被问到如何筹集新投资所需资金时，30.7%的受访者说是银行贷款， 23.9%说是政府机构的支持，14.8%说是由社员提供（RAF，2004，第 91 页，表 3-58）。 农民专业协会和政府之间的关系 在中国，政府与农民专业协会的关系正朝着有利于农民专业协会的方向发展。随着中央 政府总体上的支持和鼓励，近年来许多地方政府越来越重视发展农民合作经济组织。在一些 地方，已经妥善解决了诸如注册、培训和政策支持等问题，政府对发展这些组织的原则以鼓 励为主。因此，中国总的趋势是从政府主导转为自我发展，而在发展过程中，重点是农民专 业组织自身的能力和可持续发展。 然而，农民专业组织和政府之间的关系尚未明确。在全面法律框架缺乏和政府的作用在 不断变化而且还不明确的环境下，各级政府和机构的责任不清晰。例如，各级政府和地方官 员对农民专业协会的发展以及政府应该如何鼓励持不同看法。而且，政府对农民专业协会所 起的作用常常变成了不同机构之间的竞争对象。农民专业协会的登记注册、审计、监督和管 理等工作通常不是明确地交由一个机构来办理，从而导致了职能重叠，如重复注册，或审计 和监督工作上的差距。更多的监管职能经常是与其它工作，如提供技术或财务支持等合并起 来一起执行。特别是当和号召增加农民专业协会或社员数量的政策指令结合在一起的时候， 这些制度上的安排反映出任务和目标之间固有的冲突。 不同地方对注册和管理缺乏统一规范，这对农民专业协会的发展不利。农民专业协会经 常不清楚它们具有的权利和义务。在一些地方，协会很难甚至不能登记注册，而在一些地方 协会可以而且愿意在一个以上机构登记注册。当政府积极参与农民专业合作社的管理时，不 确定性的问题特别突出。认识到这些干预对农民专业协会作为自助组织独立开展工作的能力 带来的破坏，很多文件都要求限制政府干预，特别是对农民专业协会管理工作的干预。同时， 提出“更高层次的要求”，即“党支部和协会”，这偏离了农民专业协会与政府机构相分离 的原则，正如杨（2005）的观察，尽管一般都成立了党支部，但是它们没有明确的职能。 在中国，政府支持和农民专业协会自治之间的平衡是鼓励和发展健康和可持续农民专业 协会的关键。国际文献强调农民组织的自治和在没有政府和商业利益干涉的情况下农民会员 实行自主管理的重要性。一些中国专家并不同意这种观点。还有一些专家同意农民组织应该 归农民所有、由农民管理，但是需要政府的支持而不是干预，而经常争论的一点是，出于教 育程度低和缺乏经验等实际原因，农民组织的发展还是需要政府高度参与和指导。 决定政府在农民组织成立和运营中所扮演的角色时，必须要将“支持”和“领导”区分 开。2002 年以来，“转变政府职能”已经成为中央政府政策报告中的一项重要内容13。职能 转变中的一条就是政府不再积极参与和控制经济活动，政府只是对市场运行进行监管。然而 多年来养成的积极参与地方经济活动的习惯不会轻易改变。当被问到政府在与农民组织有关 的工作中所起作用时，很多受访政府官员的回答说明他们并不仅仅是提供咨询和信息，而且 负责财务周转和组织的成功（提供补贴、安排贷款、拿到合同等）（RAF，2004，第 131 页， 表 6-8）。 13 这个词首次出现在朱镕基 2002 年 3 月所做的《政府工作报告》中，之后其含义被详细阐述。 28 文本框 9：有效的政府支持 杜是猕猴桃生产专家，他想在四川的都江堰地区采用“龙头企业加协会”的模式推广猕猴桃的生 产。因为生产出的猕猴桃质量不好，导致猕猴桃价格很便宜，因此都江堰地区的猕猴桃生产一直徘徊 不前。采用一种叫做“装袋”的技术，即把果树上的猕猴桃用一种纸袋包起来，生产出来的猕猴桃的色 泽、形状同一，含糖量可以达到国际标准规定的 6.2%，因为当地不同质量的水果之间差价一直不明 显，因此这种技术没有被广泛采用。 在农村地区工作多年的杜知道镇里的支持对成功与否非常重要， 而且要动员农民就必须让他们看 到实实在在的好处才行。他选择虹口镇做为他的示范点，虹口镇的一个负责农业的领导是从四川农业 大学毕业的。为了证明（这种技术的好处），杜同意向种植者们免费提供 40 万个纸袋，而且对达到 他所要求的标准的猕猴桃以高于市场价格 30%的价格收购。镇农业推广办公室同意为“装袋技术”提供 技术和组织支持，镇里还同意在由于市场原因而不能以超出 30%的价格收购时，对农民进行补偿，这 在很大程度上降低了农民的风险。另外，镇政府开展的组织工作大大降低了杜的费用，省去了杜的许 多工作。 镇政府在虹口村选择了 19 个农户作为试点，并建议由虹口村村长郭领导试点工作。郭既是猕猴 桃种植者，同时也从事村里的工作很多年了。他很愿意处理村里的事务，在村里威信很高。在杜的指 导下，包括详细技术要求的生产计划被制订出来，而且在镇里的农业技术服务中心的帮助和指导下跟 踪每个生长阶段。2003 年秋天，虹口镇的这 19 个参加“装袋”试验的农户生产了总共 36 吨达标的猕猴 桃，杜按照合同规定收购了所有达标的猕猴桃。 来源：Feng 2004，第42-45页。 应注意农民专业协会不应成为不当社会排斥的工具。如果政府支持农民专业协会的目的 不是着眼于协会及其成员的需要而是其它目标，农民专业协会的发展就会面临一定风险。国 际经验表明， 政府对合作社的支持不能排除歧视性的问题 （Baker 和 Theilgaard，2004，第 120 页）。在中国的实践中，这类例子很多，例如有的合作社限制社员资格，只有实行计划生育 的农户才可以入社（Jiang，2004，第 50 页）；有的小额贷款项目只发给“支持国家政策”的 借款人（ADB，2001）。虽然诸如实现“计划生育目标”等“政府政策”本身就是合理的目 标，但利用农民专业组织作为实现这些目标的工具就会对这些独立 “自助”组织产生不利影 响。还有一种担心就是，作为政府资金资助的一个对象，协会可能会成为社会排斥的工具， 因为只有符合规定标准的农民，或者是有关系的农民才能成为社员并得到政府的支持。显然， 农民专业组织及其成员应该履行其义务并在法律规定的范围内行事，但应该注意这些组织和 给予它们的支持不应成为社会排斥的工具。 29 文本框 10：政府的过度支持 杨是县科协的领导，他逐村走访向村民们解释持股机制，专业技术协会的意义，他问农民们是 否愿意参加协会并认购股份。令他吃惊的是，尽管村民希望协会可以帮助他们销售栗子，但大多数 村民都不愿意认购股份。杨和县镇领导并没有对这个问题给与足够的重视。相反，他们认为应该加 强组织工作和政府支持，不能完全依靠农民自愿参加，农民的觉悟有待提高。 随后，县乡政府采取了一系列行动。县党委书记亲自参加这些工作，很快乡政府出台了一个“ 筹备和成立一个栗子协会”的决定，并成立了一个由镇政府和相关部门主要领导组成的筹备领导小 组，小组领导并协助制订协会章程、组织和召开会议以及正式选举协会领导等。决定中写道这项工 作“必须要抓紧，赶在八月中旬栗子收获季节之前完成。” 仅仅几周后，县长到了该乡，听取了乡政府关于协会筹备工作的报告。听过报告之后，县长说县 政府会做必要的工作以避免和解决有可能出现的问题，县政府也成立了一个领导小组。这样为了筹 建栗子协会，县和乡政府各成立了一个领导小组。筹建工作成为了排在首位的大事。 接下来的发展说明两个小组在组织农民合作方面都表现得很没有耐心，有的时候“非常过分” ，甚至在有些时候他们变成了农民的代理人或者是代表农民（做决定），因此在成立（协会的）过程 中政府的干预是过度的。 1998 年 6 月 28 日，县政府发出了一份“为成立一个股份制农村专业技术协会而组成一个领导小 组”的通知。这份通知公布了领导小组工作人员的组成，一个副县长是小组组长，杨是副组长和办 公室主任，其他人员包括来自 （有关）部门的领导们，如县政府办公室、机构改革小组、财政局、林 业局、农业局、工商局、民政局、中国农业银行和供销社等部门。这个高级领导小组参加并管理组 织和成立协会的全过程。应该注意的是，全部筹备工作——除了咨询过两个村民的意见以外——几 乎全部都是由政府和相关部门一手包办的。 协会成立以后，除了一些采购和培训活动，以及为栗子注册了一个商标以外，协会设计者们所 计划的其它工作都没有开展，成立协会的目的以及协会的任务都没有完成。在协会成立后的 6 年内 ，协会只吸收了两个新社员。在这 6 年里，协会仅仅是在成立后的第一年里积极地开展了一些工作 ，此后，协会基本上没有做什么工作。 来源：封小霖 (2004, 第 56-75 页)。 实践中关于农民组织的思考表明，在目前情况下，政府对农民组织运营的“正确”参与 可以为农民利益服务。政府在资源分配中起到非常重要的作用，因此农民组织可以从政府官 员的参与中获利，所以一定程度上的政府参与符合农民组织的利益14。由于农村金融部门的 现状、没有法人地位、很多农民组织没有资格从正规金融机构获得贷款，通过同地方政府之 间的关系得到贷款对农民组织来说是非常重要的（Chen Jie，2004，第 18 页）。在这些案例 中，问题变成了取得比较合适的均衡，限制政府参与的程度。 14 见何（2003），他使用了“半平民社会”来描述在中国政府和民间社团组织之间的关系。 30 文本框 11：通过推广者来提供支持 CIDA 资助的中国加拿大农业发展项目的目标之一是在示范县推动基层农民协会的发展。要做到 这一点，这个项目需要培训向农民和地方政府官员提供有关农民协会的成立和运营的意见的推广人 员。在萨斯卡奇温大学合作社研究中心的指导下，这个项目制定出一个分成四个阶段的程序：（1） 增加有关的农民社员对合作社行动的本质和基本原则的理解；（2）对合作社行动的可行性进行详细 分析，并准备一份战略发展计划；（3）正式成立组织和登记注册；最后，（4）在组织成立以后的一 段时间提供指导、培训和支持。推广人员的作用是为整个过程提供指导，并使用程序提高社员管理自 己的协会的能力。 这个过程的设计可以保证社员的团结，为组织强有力的、可持续的发展提供了基础。 来源：Tim Zachernuk，个人经验。 要将提供支持和实行控制区别开来，就需要判断力和灵活性。文本框 9 中的猕猴桃协会 的案例说明政府适当的干预可以促进农民组织的发展。根据对当地的了解，乡政府官员向协 会提供了支持，以促进其发展，包括选择合适的地点、个人、向农民传播信息、支持和监督 培训工作、提供风险担保等。而另一个案例（文本框 10 中的枫桥栗子协会）表明，政府支持 使得农民对协会漠不关心，导致协会的瓦解。从控制变为支持，常常同很多政府机构的工作 习惯正相反。 在中央政府政策文件中，允许为农民组织的发展提供税务优惠。江苏、山东和吉林省降 低或免除了农民组织的收入税、经营税和土地税。有的省免除了农民专业组织的高速路过路 费。有些人认为通过取消农业税而减轻农民负担的政策应该被推广到农民组织，对农民组织 运营实行免税处理（陈，2004，第 64 页）。 国际上，合作社的税务问题与避免双重征税和提供优惠税务待遇有关。避免双重征税意 味着承认合作是由社员拥有的这一本质及其收入的相互性。社员和合作社之间的交易不能被 视为商业交易，因此要免征增值税和其他税。如果允许合作社与非社员进行交易，这种交易 产生的收入需要被征税。在大多数西方国家，合作社要缴纳销售税、土地税和其它有关的各 种税，还要支付协会工作人员的福利，同一个普通企业的做法完全一样。在一些亚洲国家， 与投资者持有的公司相比较，为了刺激合作社的发展，会给合作社一些税务上的优惠待遇 （Baker 和 Theilgaard，2004，第 41 页；陈，2004，第 63 页）。 税务上的鼓励，同过度补贴一样，也会产生与其用意相反的结果。给农民组织税务优惠 会产生成立“合作社”的动机，而这种“合作社”的目的仅仅是为了获得优惠待遇，而管理 和产权都不符合合作社要求15。税务负担并没有被认为是农民组织发展的一个重要障碍，在 影响农民组织可持续发展的 11 个外部因素中，税务负担被排在第 9 位（RAF，2005，表 3－ 36）。 如果农民组织目前所面临的挑战和问题都将得到妥善的解决，农民协会将会发挥出新作 用。虽然十一五规划的“社会主义新农村建设”计划的内容还没有详细说明，但是该计划将 会大幅增加对农业和农村发展的财政支持。一些评论者认为，政府职能的调整、精简政府机 构创造了机会，可以利用农民组织作为政府支持的一个渠道（Zheng，2006a）。支持这种做 法的意见认为，作为农民利益的代表，农民专业协会，比地方政府更能够公平、有效地分配 15 在给合作社税务优惠措施时，很多国家都遇到了困难。例如，在印尼，对金融合作社的免税待遇是成立从事 银行业务的合作社的主要动力，但是它的客户不只是合作社概念里的“社员”。如果监管金融合作社的法律 和制度框架都很松散，这种利用合作社的法律地位进行银行业务的机构投资会更多。 31 资源，而且通过农民专业协会的支持管道可以还减少很多组织面临的资金限制。在江西省， 一个 ADB 资助的示范项目正在进行试验，这是一个政府—民间社团的合作试验，它通过非政 府组织的管道来分配扶贫资金。 国际上也有成功的农民组织提供公共服务的例子（文本框 12）， 如农业研究和推广的经验，以及利用组织自己的资源对公共基础设施投资。 文本框 12：农民组织和公共服务16 哥伦比亚咖啡种植者联盟是农民组织的一个成功范例。该联盟成立于 1927 年，属哥伦比亚 50 万 咖啡种植者所有并由他们管理。所有社员都是咖啡种植者。联盟的组织结构与一人一票的民主管理 原则相一致。它在政治上和财务上都是独立的，完全为社员利益服务。 联盟的工作包括运输、咖啡储藏和公共工作项目等。它还管理一个缓冲基金，当世界咖啡价格 高涨时，它就吸纳储备金，这样当市场价格回落时，它可以社员们提供一个最低价格保障。 同时，联盟还资助一个研究中心(Cenicafé)，研究中心里有 100 多个科学家和化学家。通过每年向社 员发出问卷调查并在年度会议上讨论研究结果，研究中心直接对农民的需要做出反馈。联盟还有自 己的推广和培训系统，有 900 多名技术顾问。推广工作包括每周半个小时的电视节目，据估计这个 节目的观众超过 5 百万。 最后，联盟还向发展社会服务和基础设施大量投资。它对出口的咖啡收取费用，联盟利用这个费 用帮助在哥伦比亚咖啡种植区内修建了 16923 所学校和 12882 公里的道路。 资料来源：Bosc et (2002), 联盟网址：www.juanvaldez.com 应注意通过农民协会来执行政府项目会威胁到农民组织的独立性。如果项目采取由上至下的 方式而不充分同农民协会进行协商，就会存在风险，即协会实施项目是为了获得资源，而不 是将其作为其自身发展战略的一部分。国际经验重视与通过农民协会执行政府项目有关的风 险，特别是它们对自治的威胁以及将协会变成执行政府政策的简单工具的风险（Münkner, 2005）。 4. 政策建议 全国性立法 合作社创立和运行方面法律的缺失是合作社继续发展的主要障碍之一，也是农民组织发 展不规范的原因之一。全国人大的一个小组已经起草了一部这方面的法律，并提交给了全国 人大农业委员会。尽快颁布这项法律是大家的共识，不应等到所有现在讨论的问题都找到答 案再颁布。先出台总体法律框架和确认基本问题，以后随着时间的推移根据实践再进行完善， 这是有益的做法。 在这里，一些重点问题包括（1）协会如何获得法律地位，使它们能够签 署商业合同和获得贷款；（2）如何明确成员的权利和责任以及财务管理标准17。 法律的重点是明确界定什么是成员拥有、以自助为原则和宗旨的合作社。 如果按照合 作社的框架将各类现有组织结构合法化，，只会破坏农民协会的自助原则。对于股份公司等 组织和承包农业等做法，，已经有相关法律框架，因此不必将它们纳入合作社法。 16 Bosc (2002) 和哥伦比亚咖啡联盟网站：www.juanvaldez.com。 17 关键, 国际承认的合作社原则是 ICA 制定的 (2003), 见附件 3. 根据 Yeo (1989，第 1 页), 该法律的主要功能 应是 （1）鼓励自我依靠；（2）赋予法人地位, 和（3）保护成员和公众。其他功能包括（4）保护公共资金； 和 （5）确保与政府政策一致性。关于合作社原则和合作社法律请参考 Münkner (1974)。 32 一部能够加强对不断变化市场和环境适应能力的法律要比一部规定很细的法律好，因为 后者很快就会过时。鉴于当前合作组织形式的多样化和对这类组织需求的多样化，限制性太 强的监管框架可能会将一些能很好地满足其成员需求的组织排除在外。从全国不同地区农户 的不同需求和农民融入商业化市场的不同程度看，特别容易产生这种情况。 只要考虑到具体国情，国际上关于农民组织的经验就会适用于中国。合作社法应体现公 认的国际经验，当然视中国的具体情况，也可以进行一些必要的调整。调整要有理有据，也 要考虑到如何保护成员利益这一首要目标。 农民专业协会的组建、会员和组成 组建农民专业协会应有明确的商业目的和计划，并且在评估结果表明组建协会是最佳实 施模式后再进行。 在组建协会前应制定商业计划，明确共同需求。一旦组建，协会应重视 其在不断变化的市场环境下的可持续性。从国际上看，协要取得成功、具备可持续性，通常 要实行兼并，不断扩大规模。对中国农民专业协会发展情况的实际评估表明，许多现有或即 将组建的协会可能不具备可持续性，，它们非常需要通过增加会员人数和兼并等措施来实现 增长。 包括不同利益群体的合作组织应予以特别关注。 强有力的组织更有可能是那些明确服务 自己成员利益的组织。合作组织维护自己成员利益的能力很大程度上取决于他们利益的共同 性。如果合作组织成员包括生产大户和小农户、批发商、加工商和政府官员，这种成员上的 差异将不可避免地导致合作社内部很难在其目标和宗旨上达成共识。 实际上， 国际经验表明， 成员的同质化和利益的共同性是合作组织成功的关键因素（Baker 和 Theilgaard，2004，第 93 和 107 页）。如果协会会员的利益不同甚至存在冲突，合作组织的民主管理原则就会受到挑 战。研究表明，如果农民组织的运转被富裕和有影响力的社区成员掌控，其存在反而会拉大 贫富差异（Baker 和 Theilgaard，2004，第 29 页）。18 生产者和企业的目标可以平行，但不会一致。建立以龙头企业为主的合作组织通常是为 了提高供应链的效率和促进农业现代化，但在这种结构下，农民和企业的关系仍然严重倾向 于企业。由农民所有和管理的组织在与企业谈判时代表了农户的集体利益，因此更有可能为 农民利益服务，在他们之间建立一种更公平的关系。成立农民组织的关键目标是改变供应链 中各个实体力量的不均衡，提高农民在与为数较少的加工商和零售商谈判时的讨价还价能力。 如果合作社拥有不同利益主体，或地方政府等不同类型成员，那么就要对其内部结构、 决策和管理等方面做出特别规定。此类合作组织在很多国家正在迅速发展。要解决此类合作 组织在管理方面的难题，具体方法是将成员分成不同小组并给予他们平等的选举权。各个小 组的成员选举自己的代表参加替代或补充社员大会的代表会议 （Münkner，2004）。此类安 排通常存在于有较好的合作传统及成员高度参与决策的国家。如果中国在合作社运行基础尚 未打好之前引入此类方式，可能会影响基层合作社的发展。 应允许利益相似的协会成立联盟，以更好地为会员服务。如果协会在联盟框架下开展合 作，它们就有可能取得规模经济，从而成员获得更多收益。此类联盟还能够为成员提供技术、 管理和营销方面的服务，它们应由那些扎根当地、由农民管理的团体为基础，而不是按照由 上至下的模式发展。联盟的发展需要经过多年的努力，因此不应在外来力量的主导下仓促发 展。 18 在高层合作组织中，成员上更大的差异会发挥作用。有效运营的组织能通常解决这种差异引发的问题。 33 资金和资源 内部融资是农民协会的主要资金来源。19 原则上，合作组织是为了成员的利益而积聚成 员的资源，开展共同的商业活动。因此，尽管不是所有合作组织法都规定成员的最低出资额， 但内部融资是农民合作组织的主要资金来源。合作组织可以仅对成员推出不带选举权的优先 股或其他金融工具。许多国家的合作组织法允许合作组织从外部投资者（外部股本）筹资。 但是，国际经验表明，这种做法存在威胁合作社的核心原则——独立和自立——的风险20。 合作社应该享有获得贷款的法律权利。总体上讲，农民专业协会的业务强项，如集中销 售社员产品或集中采购生产资料，可以使合作社在需要的情况下具备很强的对外借贷能力。 然而，现行金融管理规定并不承认合作社的上述优势可以作为贷款抵押。由于金融部门自身 的问题而造成的信贷困难应该由其自己解决。 应改进和规范使用政府资金推动农民专业协会发展的做法，，不鼓励直接使用政府资金 支持来推动农民专业协会的发展。尽管其他国家采用不同形式的政府补贴来支持合作组织的 例子并不少见，但其结果表明，直接给予资金支持不利于合作组织的健康发展（(Baker 和 Theilgaard，2004，第 36 页）。 欧洲有着悠久的合作社发展史，，其做法是对筹建阶段的 合作社发生的费用给予补贴，但不资助固定投资或流动资金。一些专家对此所持的观点很刻 薄，认为“政府的资助通常是对合作组织的‘死亡之吻’”，因为它使得这些组织丧失了独 立性（Münkner，2005）。 应改进农民专业协会发展补贴的类型和方法，以避免补贴削弱协会成员筹集自己资源的 动力，而动力的削弱会使协会不具备可持续性。如果（地方）政府利用补贴作为控制协会运 行的手段，还有可能导致风险。与此同时，尽管政策目标是使农民专业协会在平等的基础上 与其他实体竞争，但如果补贴使得农民专业协会比其他形式的组织更具有竞争优势，，将会 造成市场扭曲。 应警惕提供大量资金支持会导致成立协会的动力只是为了获得赠款或补贴，而不是致力 于创立真正的商业导向型协会。如果创立协会主要是为了获取补贴或从市场扭曲中获利，对 农民专业协会运行情况的监测成本和监测工作量将会增加。 资金支持的使用应有策略性，应加强这些组织的能力而不是使他们依赖外部支持。政府 的资金支持应该用来支付与协会组建和启动运行有关的费用，如信息宣传、培训，市场和可 行性研究或会议费用。这些都是与协会组建有关的费用，但个人在协会成立之前不愿自己承 担，需要政府予以支持。食品安全认证或商标注册费用可以用政府资金支付，但这些项目也 具有内在商业价值。因此，补贴所提供的资金数额应适度，尤其不要导致商业企业改头换面 为“农民组织”来获取补贴。如果提供一些资金支持，就应确保在给予和使用这些资金时能 够最大限度保证透明度和问责性。 政府资金支持应该用于农民专业协会与相互合作性质相关的活动，而不是其商业活动。 政府的资金支持可以用来创造合作组织间的经验交流机会以及通过发放资料、网页和宣传通 19 一个独立的问题是农民获得信贷的困难。从国际上看，农民组织是农民重要的信贷来源。尽管合作社法应允 许成立信用合作社，允许农民专业协会成立为会员服务的信贷部门，但这一问题由中国人民银行和中国银行 业监督管理委员会负责，不在全国人大制定的新法范围内。 20 Baker 和 Theilgaard (2004) 指出：非成员的股本金将威胁合作组织最根本的成员治理的原则。这种合资组 织要将非成员纳入理事会，而理事会制订的目标会影响成员的产品的价格和交货条件。当合资组织的合作伙 伴是产业垂直延伸的企业，它收购此组织的产品时，由于参与指定价格和交货条件会影响成员的利益。 34 讯开展宣传获得，以加深对合作组织的认识。 资金支持还可以用于开展加强农民协会能力所 必需的技术、管理和领导能力培训。如果成立了协会联盟，就会给这类资金支持的使用提供 一个重要的渠道。 但是，此类联盟还是要根据各成员协会的需求逐步发展，而不要只是为 了分配政府资金而仓促上马。 要解决农民专业协会（或其会员）难以获得信贷这一问题，需要克服关键制约因素，即 那些与农村金融改革相关的因素。提供贴息贷款不仅不能使农民专业协会提高自助能力，而 且可能会导致阻碍农村金融机构进行必要的改革的风险。应该考虑建立贷款担保机制或配套 资金安排制度体系。国际和中国小额信贷经验表明，建立获得信贷的创新机制（如解决抵押 或担保要求）比贴息更为重要。 况且，提供补贴性贷款会扭曲目标，导致资源浪费，降低支 持计划的效果。 税收 需要明确和规范农民专业协会的税收地位。最突出的税收问题是可能对合作组织双重征 税。但是，农民专业协会的互助性使其将赢余（利润）分配给成员，由成员以分配的赢余作 为正常收入而纳税21。任何其他优惠待遇将会使一些农民专业协会只是为了获得税收方面的 待遇而成立。 注册、管理和监督 全国范围内农民专业协会的注册工作应由一个机构开展。如果像浙江省规定的那样，农 民专业协会需要在工商管理局注册，那么全国都应由工商局负责注册。工商局的职责还包括 定期提交报告和统计数字来反映全国农民专业组织的发展情况。 农民专业协会的业务不应被限制在他们所注册部门的行政区划范围内开展。遵守注册方 面的法律要求可以使这些协会根据市场情况、协会的能力和会员的发展目标来开展业务和扩 大业务规模。 为确保监督工作的客观性，要把合作组织的注册与监督职责与向其提供支持的职责分 开。浙江颁布的规定提供了一个有益的模式：由工商局负责注册，农业局负责提供支持，这 也符合大部分国家的做法。22 合作组织的概念和术语应予以明确和规范，以便有效地开展报告、监督和分析工作。为 了恰当地分析准确地了解农民专业协会的影响及其发展情况，这种规范工作是必要的。 在合作社运行的过程中，应规范会计工作和报告制度，包括年度财务报告编写要求。可 能不需要制定专门的会计制度来开展合作社管理工作，但对于小规模或资金额低于一定限额 的协会，可以制定一套简化的会计规范。如有必要，可以由政府为培训或专业咨询工作提供 补贴，以保证合作社能够执行公认的会计规范。 农民专业协会应该满足审计要求。内部审计可以起到重要的审计作用。新的农民合作经 济组织法可以要求合作社开展内部审计能力建设，组建内部审计委员会，由该委员会在年度 会议期间向会员报告审计工作结果。由于许多合作社的规模较少，社员彼此联系密切，交易 21 当然，也应加以限制。尤其是合作组织可能会保留有限份额的赢余（利润），这限制了它们进行再投资的能 力。互助性也仅适用于“成员企业”：与非成员的买卖、存款的利息收入和出售财产的收益不被视为互助收 入(Baker 和 Theilgaard, 2004, 第 21 页)。 22 很少有国家（如葡萄牙）由民营机构来负责注册合作组织。通常，注册和注册前审计是政府的职责(Münkner， 2004，第 30 页)。 35 额较小，因此不需要规定所有合作社必须进行外部审计。 但为了确保透明度和问责性以及 保护社员的权利，应保留社员要求进行独立外部审计的权利。可以考虑由政府对此类审计进 行支持。 应选择并确定一些指标来评估农民专业协会的绩效。这样，不同协会之间可以进行比较， 管理工作做得好的可以被借鉴，不好的可以进行改进。如果具备标准和可比性指标，将有助 于会员对协会领导的绩效进行评估。财务和机构绩效指标实例参见附件 1 表 6 和 7。尽管统 一规范很重要，绩效指标的选择应认识到协会形式和宗旨的多样性，不应使所有协会采用模 式。视成员的具体目标，不同类型的合作组织可以采用不同的指标。 政府的支持计划 应坚持“支持但不干涉”的原则，以营造有利于农民专业协会发展的环境。该原则常常 被用来描述政府和农民专业组织之间的最佳关系。 根据这个观点，政府的职能应局限于以下 方面：通过制定政策和立法营造创造良好的环境；规范和监督市场，以确保公平竞争；制订 标准和提供认证服务；也有可能提供咨询和信息服务。这完全符合“转变政府职能”的宗旨。 因此，政府对农民专业协会提供的支持应能减少协会对政府的依赖，使其具备独立运行的能 力。 制定发展农民协会的数量目标，尤其是用作考核政绩的目标，会对农民专业协会的发展 产生风险。 农民协会应根据农民自己的需要和时间表发展，政府对组建农民协会的高度重视 有可能导致组建农民协会是为了实现政府的数量目标，而不是满足农民自己的需求。应该避 免对组建农民专业协会设定数量目标和时间表或要求一定比例的农民成为会员。这些目标会 对政府管理部门和官员形成压力，因为其政绩会根据这些目标来衡量。此外，这些目标也可 能也会对农民会员的主人翁意识和自助不利影响。 如果政府部门直接帮助农民成立协会，它们不应干预农民协会的管理，并且应该制定退 出策略和时间表。该策略可以包括协会领导人（应为协会会员）培训与培养计划，有助于从 民营部门中找到可用资源。从长远看，政府的直接干预总是有害的，可以换个做法，就是农 民专业协会建立顾问委员会，但该委员会在协会的内部管理方面没有选举权和决策权。 国际经验强调外部支持对农民组织发展的重要性。即使具备了良好的政策环境，但合作 组织要成功发展，还要得到诸如商业计划、市场分析和管理技能等方面的培训和技术支持。 加强成员自我管理其组织的技能是协会取得成功的关键所在（Baker 和 Theilgaard，2004，第 98 页）。农民最大的需求之一是提高他们对协会和市场的理解和适应能力。协会成员的培训 需求包括协会的治理和管理、合作组织运营的经济理论（生产和价格决策）以及商业和领导 能力等。也要提供战略性商业计划和发展计划制定方面的培训和支持，以帮助农民获得在快 速变化的市场环境下成功运行协会所需的知识与技能。。 政府支持农民专业协会战略的核心部分是对可行性研究、经济和市场分析和战略性商业 计划的制定提供技术支持和指导。农民组织成功的基础是健全的商业运作，这需要提供很好 的技术建议和支持。为促进发展农民自我管理协会这一目标的实现，所提供的支持应该是顾 问性的，不应涉及直接参与协会管理和决策的外部各方。政府官员和技术部门工作人员并不 一定是提供所有协会所需建议和支持的最佳人选，尤其是商业开发和战略规划方面的建议和 支持。 提高地方政府官员认识和对他们进行培训应该是上级政府支持农民专业协会工作的重 点。由于地方政府官员缺乏相关知识，地方政府的一些意见和做法偏离国家政策规定，因此， 36 地方政府官员应该重点培训对象，以提高他们对农民专业协会的特点和政府支持作用的认识。 应该为最直接参与管理合作社的部门，包括负责监督和管理工作以及直接为协会提供培训和 技术援助的部门，设计具体的培训和能力建设计划。 政府对农民专业协会的直接支持应有针对性，同时要避免对不可行的一些协会给予支持。为 了确保政府资金的有效利用，应该对农民团体或专业协会设定和实施资格标准。 最低标准可 以包括内部治理（书面规则、选举产生领导人）、财务管理能力（内部审计委员会、成员批 准预算、会计能力、年度预算结果向成员报告）等。对于那些达不到这些标准的农民协会， 政府应考虑采取其他支持措施。 在转型期，政府可以战略性地对民营部门提供支持，使其能够积累相关知识为农民专业 协会发展服务。即使政府资助提高认识、培训和技术援助等活动，它也不一定是提供这些服 务的最合格机构。应该尽可能从政府以外的渠道寻找提供专业咨询和技术援助。研究机构、 大学、非政府组织和民营机构以及个人比政府雇员更擅长提供此类服务，而且能取得更高的 成本效益。可以采取凭证制度等竞争性服务机制使用政府资金。有一些服务民营部门可能提 供不了，但在县城已经有越来越多的法律咨询和财务管理（会计）服务，应鼓励人们使用这 些服务。一个潜在的重要专业知识来源是那些取得成功合作社的领导人。 应该建立有效的监测和评价系统来评估政府支持工作的效果。目前，有关方面几乎没有 全面和系统收集有关农民专业协会发展情况、协会的影响和各种政府支持项目的成本效益等 信息。因此，政府在对哪些协会提供何种支持、如何知道协会获得成功、如何总结和扩大协 会支持项目等方面缺乏依据。此外，建立政府支持项目的有效监测和评价体系可以使决策者 （领导者）对提供相关服务的政府行业部门和其他机构（如提供培训的研究机构）的服务质 量进行监督，以便对支持项目进行相应调整，确保项目取得成功。 应发展包括政府、大学和农民专业协会在内的的合作伙伴关系，建立研究中心。此类中 心的任务是就与合作组织相关的理论和实践开展研究对相关方提供培训。中心的经费应由上 述三个机构共同承担。 推广战略 应采用更系统的方式来促进农民组织的发展。对国际经验进行的总结表明，最有效的方 式包括有先后次序的过程，该过程始于：（1）提高协会成员的认识和理解力；（2）提供市 场分析、可行性研究、商业计划和战略规划等方面的帮助；（3）成立协会和正式注册；（4） 在协会成立后的一段时间内提供指导和咨询支持（Baker 和 Theilgaard，2004，pp.33f）。应 该强调的是，协会只有在上述第二点市场分析和可行性研究的结果表明成立协会可以抓住可 行的商业机会和获得优势时才能成立。 应该培养“农民组织推广员”来执行推广战略。国际经验表明，这些推广员有助于发展 强有力的独立合作组织（Baker 和 Theilgaard，2004，p.32, pp.103ff）。他们应具备发展和管 理农民合作组织的丰富经验，但应仅限于发挥支持和顾问作用。 历史上，政府推广部门提 供推广员服务。在有很强合作传统的国家，推广员通常存在于其他合作组织或为其成员组织 服务的联盟组织。 成功的农民组织推广员不仅要具备适当的知识，还要有合适的性格和对这项工作的热 情。 推广员的作用不仅仅是简单地传授以前所掌握的知识和技能，他们应该在协会组建的 四个阶段向潜在合作组织成员提供指导，同时在成员中巩固团结和建立信任。对于这项工作， 37 采用参与式方法是必须的，推广员应该认清自己是个推动者而不是指挥者。成功的推广员需 要很高的社交技巧、适应性以及在平等和相互尊重的基础上与农民沟通的能力。 应该争取从非政府渠道建立一支推广员队伍。开始时可以使用政府资金来资助推广员的 工作。可以培养已经成功地建立自己组织的农民，使其能够为其他希望成立自己协会的农民 提供咨询和支持；也可以从大学、学院、研究机构和非政府组织中挑选一些能干的人担任推 广员，他们可以通过培训和咨询服务将技巧传授给他人。政府资助可以用来支付这些人的咨 询费和进一步培训所需费用。从长远看，推广员应该由所服务的农民专业协会来聘佣，其费 用也应由协会支付（Baker 和 Theilgaard，2004，第 111 页）。 发展有活力的农民协会需要从易于实现的小目标做起。这样，在执行需要更多投资和更 复杂管理技巧的宏伟战略目标前，协会能够集中精力加强管理和内部治理。例如，共同采购 生产资料以降低价格和确保质量或分担产品运输费用等可以产生小规模有形效益。从这些活 动中积累的经验和建立的信任可以使成员逐步采取更为复杂的集体行动 （Baker 和 Theilgaard， 2004，第 84 页）。从小规模和低成本的活动开始也可以降低从外部融资带来的风险。 应该鼓励和支持农民组织间的沟通和合作，使它们从其他组织的经验中获益。这方面可 以包括不同地方业务相同的协会或同一地区业务不同的协会间的合作和经验交流。政府可以 通过财务和机构援助来支持这种合作。 提高公众认识 应采取相关步骤，广泛提高公众对农民专业协会的认识和理解。应为职业学校制定有关 合作组织的基本原理和运行知识的培训模式和培训课程，并向全国农村地区推广。培训材料 应为基本介绍性内容，无需面面俱到。 从更长远角度看，合作组织应该能够独自制定教育和 培训计划，也应鼓励它们这样做。 应采取相关措施，使重要政府官员更好地理解合作社。不但农民需要培训和提高认识， 那些主管农民组织发展和运营的地方政府官员也需要。应考虑针对地方政府官员编写农民合 作社培训材料，开发培训模式，并通过县级党校系统分发和宣传。这些教材应该包括对合作 社原则的基本理解，重点是政府在推动合作社发展上的作用、合作社在解决经济和社会差距 上的作用以及建立有利于合作社发展的本地政策环境的方式。 应编写参考资料并广泛分发给那些对成立协会感兴趣的或已经在管理协会的人。由于中 国互联网的覆盖范围广，这些资料可以放在网上。参考资料的内容应包括：反映面临不同情 况和挑战的农民专业协会的案例研究，并且做好分类；相关国家和省级立法和规定；关于管 理方法和技巧的参考资料；互连网上有关市场和技术信息的指南（现在网上市场和技术信息 的种类很多，所以农民协会网址应该建立与这些现有资源的方便链接，而不是再进行重复建 设）。 营造良好的商业环境 营造良好的商业环境比政府的直接支持更为重要。具体讲，应采取相关措施，确保为农 民专业合作社制定有效的注册、审计和监督制度。另外，农民专业协会所处的环境与其他企 业，尤其是中小企业是一样的。有效地执法和运行良好的金融市场是良好商业环境的两个重 要组成部分。政府应通过投资环境调查等工具对这些方面进行严格监督。23 23 实际上，世行最近在中国西南部进行了一次投资环境调查（2004）。调查表明，在适当的法律框架下和当地 38 对市场的适当监管是发展农民组织的必要条件。政府对确保市场运行的公平和透明起着 关键作用。政府的职能包括制定和实施标准，确保各方对信息的平等获得。 在由一家或几家 主导企业控制的产品供应链中，政府要考虑采取措施，平衡左右价格的市场力量和消除进入 市场的障碍。 通常情况下，要有效地利用政府直接投资，就是要改造基础设施，使之从总体上促进农 业商业化，从而营造有利于农民专业协会成长的环境。拥有良好的交通和通信（信息和计算 机技术）基础设施是农业商业化的关键。 为行政村铺设全天候公路和自然村修建机耕路网将 为农业的商业化和农民组织的形成创造基本条件。 同样，以下方式也可以为农民组织的发展 创造有利条件：对灌溉设施投资，促进农作物生产的多样化；为易腐作物改进储藏设施，以 增加营销方式；加强研究和推广服务。 政府与农民专业协会的合作 政府可以通过让农民专业协会提供公共服务来向它们提供支持。“社会主义新农村建设” 将大幅增加对农村基础设施建设的投资。农民协会在运作和管理农村基础设施尤其是灌溉系 统方面的作用很突出，这一点已得到证明，任何投资项目都应该发挥农民协会在运行和维护 基础设施方面的作用。 把农民协会用作获得政府支持的渠道这一做法存在风险。在采取这种做法之前，重要的 是要确保协会的内部治理结构能完全透明和制定问责机制的基础上有效运转。任何由农民组 织实施的政府投资项目都要在实施过程中同这些组织进行充分协商，而不能由上至下地强加 给它们。 在就政策和投资决策征求各方意见时，地方政府应让农民专业协会代表参加。这样做有 助于确保政策导向支持或至少不会有碍于农民专业协会的发展，也有助于确保公共基础设施 投资提高会员的经济发展水平。 同时，这种做法也有助于提高农民专业协会的信誉，加强协 会在其会员和公众心目中的地位。在投资决策确定之前与农民专业协会协商也可以培养地方 主人翁意识，进而有助于加强对设施运行和维护的承诺力度。 贫困与性别问题 虽然农民协会的出现与农民收入的提高存在一定联系，但发展农民协会不应当替代扶贫 项目。仔细研究农民协会的资料可以发现，在农业高度商业化、市场易于进入和农民受教育 程度较高的地区，农民协会发展得最好（沈等，2004，第 22 页）。很显然，这些条件的缺乏 与贫困有着很强的互联关系，这意味着贫困地区农民协会自发成立的可能性较低，他们成功 的机会也更小。但是，这并不是说对农民协会的支持不应列入扶贫项目，而是强调，在把扶 贫和发展农民协会一同纳入农村发展战略的地区，也要把谨慎制定、资金到位的额外支持和 引导措施纳入这一战略。 重视提高妇女在农民专业协会中的作用地位会使协会发展从中获益。应鼓励妇女积极参 加合作社的管理和运行。在中国，很少有研究和调查强调妇女在农民组织中的作用，有关案 例研究也没有提到过妇女的作用。对农民组织成员资格问题的讨论通常以农户为单位，并没 有提及哪个家庭成员积极参与了协会活动。这种疏忽是令人遗憾的。有很好的实例表明，妇 女成立了非常成功的农民专业协会（Guo，2003）。男性传统上在社区事务中代表家庭，如 果不明确承认妇女的作用，鼓励她们发挥作用，农民协会的成立和管理工作很可能仍由男性 政府的支持下，发展从事具体产品生产的农民协会是改善当地投资环境的重要组成部分。 39 主导；如果不明确鼓励和确保妇女的积极参与，农民专业协会产生积极社会影响的机会就会 减少。24 国际援助机构的支持 国际经验可以为中国发展农民专业协会提供有益的指南。同时，刻板地坚持采用国际惯 例也许不能全面考虑中国各地的实际情况。在当前情况下，寻求坚持国际最佳做法的干预措 施可能不会取得多大效果。援助机构在提供支持时，要充分认识到当地实际情况，包括政府 对当地经济的干预程度、相关利益方对农民协会的态度以及协会面临的机遇和障碍制约因素 等。回顾一下援助机构在国际上资助发展农民协会的项目经验，可以发现，这些项目失败的 通常原因是缺乏对当地政治经济情况的了解，尤其是对当地精英既得利益的了解（Baker 和 Theilgaard，2004，第 105 页）。 由援助机构资助促进农民组织发展的项目必须根据切合实际的时间表实施，而在制定这 一时间表时，应认识到其成功采用所需变革的范围和程度。不切实际的预期和短暂的时间安 排可能使项目流于形式，当受益人在成功的表象中获得既得利益时更是如此。当所有参与方 经历了学习和适应过程时，项目才能获得成功，而这一过程需要时间和取得第一手经验。 国际经验交流有助于找到适合当地情况的创新方式。这种交流机会不应只限于农民专业 协会的主管政府官员。吸收国际经验的理想方式是各方决策者、专家和业内人士共同从事某 些活动，而吸收国际经验为通过坦诚和灵活的交流找出国外经验适用于中国国情的领域提供 了机会。例如，中国大陆同台湾地区以及韩国农民协会之间的交流为了解农民协会在同样信 仰儒教和经历了快速经济发展和工业化国家和地区所发挥的作用提供了机会；同印度农民协 会交流经验为学习一个与中国农业部门有很多共同经济特点、拥有民主管理和民主传统历史 的国家的相关经验提供了机会。 援助项目可以支持培养民营部门和非政府部门发展农民协会的必要技能和经验。培养农 民专业协会推广员和发展民营商业和管理咨询服务可能只会维持一段时间。 目前，中国缺乏 或根本没有这方面所需的技能和资源。援助项目可以轻易获得国际经验，提供试点活动机会， 用来展示利用非政府资源来支持发展农民协会的可行性。 政府和积极发展农民专业协会的援助机构应建立联盟。应合力建立一个本地农民专业协 会知识库。世行、亚行、加拿大国际开发署和德国技术公司都有很多支持农民专业协会的项 目。虽然他们之间有信息交流，但应更多地协调他们的工作以避免资源浪费。 国内和国际项 目在设计和资金使用上应加强协调，提高成效。 24 关于发展的性别层面分析和在农业和农村发展中支持性别工作的实用工具，见世行 2001 和 2006b。 40 参考文献 参考文献 ADB (2001) TA 5894-PRC: 反映穷人的呼声，最终报告，2001 年 8 月 Baker, Derek 和 Soren Theilgaard (2004) “农民的集体行动”, Abel 项目 ApS, 为世界银行所 作报告的初稿, 2004 年 6 月 Bosc, Pierre-Marie ; Didier Eychenne ; Karim Hussein ; Bruno Losch ; Marie-Rose Mercoiret; Pierre Rondot ; 和 Sadie Mackintosh- Walker (2002) 在世界银行农村发展战略中农村生产 者组织的作用，农村发展战略背景文件第 8 号，世界银行。 CAUMBA (2005) 发展农民专业协会的培训材料，农民和领导的培训课程，商业培训，世界 银行提供的技术支持，北京，2005 年。 CCICED ARD 工作小组成员 (2005) 在农民协会构筑合作关系，第 4.1 章： Sonntag, Bernard H., Jikun Huang, Scott Rozelle 和 John H. 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(1997) 的良好关系 提供增值和竞争性产品。 Prakash (2000) Jones (2001) Braverman et al. (1991) USOCDC (1985) Launder (1988) 自治 Taimni (1994) 强有力的，正直的领导 Taimni (1994) Uprety et al. (1996) USOCDC (1985) Fogelstrom (1994) 开放式会员制 USOCDC (1985) 大家同意的利润分配机制 包括能反映业务经营成本，资金要求和使会员得 Uprety et al. (1996) 到满意回报的计算和提供定价方程的能力。 Davidman (1996) Magill (1984) 如任务需要，稳步增加复杂性 包括调整和创新的能力。 Stringfellow et al. (1997) USOCDC (1985) 包括从单一服务转为多重服务的能力。 Magill (1984) Launder (1988) 将技能和经验同业务活动要求 包括确保管理岗由训练有素的专业人员担任。 Stringfellow et al. (1997) 的任务相匹配 Prakash (2000) Madane (1994) Braverman et al. (1991) 活动服务于会员家庭的需要 包括提供生存粮食和提供技术效率 Prakash (2000) 包括收益出现前的短暂时期 Jones (2001) Madane (1994) Launder (1988) 会员内部凝聚力 组织是： Stringfellow et al. (1997) • 由会员驱动 Scoones (1997) • 会员控制 Prakash (2000) • 应对会员需求 Launder (1988) 会员同质性 同外部机构的良好关系 包括服务提供者 Stringfellow et al. (1997) Jones (2001) Launder (1988) 向会员提供培训 强化会员参与和赋权 USOCDC (1985) Prakash (2000) 内部和外部的伦理规范 Prakash (2000) 在中级层面上发展市场力量 Jones (2001) Taimni (1994) 在初级层面上不太有效 针对中级层面的培训 Jones (2001) 初级，中级和顶级层面间的纵向 Mporogomyi (1988) 紧密联系 USOCDC (1985) Magill (1984) 来源：Baker 和 Theilgaard (2004) 表 17。 46 附件 附件 1 表 5: 发展营销组织的基本步骤 步骤 要素 1. 意识 • 搜集关于需求和要求的信息 (强调通过集体行动 • 发展同小农户的关系 识别可以获益的机 • 和当地的领导、进步农民保持关系 会) • 利用经过良好培训的市场推广官员 • 在培训和推广中采取农民对农民的做法 • 召开会议 • 做关于集体行动可以被当成一种选择的报告 • 报告案例研究 2. 鼓动 • 展示技巧 (强调制造有利的环 • 协助改变程序、申请许可、申请贷款 境) • 定期提供关于其它营销组织取得的成果的信息简报 • 提供市场信息 • 识别并评估商业机会，对集体行动、个人行动和现有的安排作比较 • 提供技术和管理信息，协助和建议 3.参与 • 关注同质的农民群体 (支持成立、管理和 • 书面规定尽量要少 技术以及提供支持 • 根据技术和商业标准，建议组织的规模 服务) • 提供管理帮助 • 协助民主选举领导 • 帮助制定生产和营销计划 • 帮助社员采购和向社员分发生产资料 • 技术指导（例如提高质量） 4. 收入 • 执行增加农民收入的计划 • 将收入在社员和集体组织的未来发展之间进行分配 来源：FAO (1985)。 47 附件 附件 1 表 6: 推广中要使用的协会财务绩效考核 变量 考核/比较 会员利润 已销售产品的收入和成本。与以下情况的价格和成本对比： (i) 非会员; (ii) 其它协会的会员； (iii) 当地大农场。 会员利润表现为 (i) 支付给协会的总成本的年回报。 (ii) 每年支付的净值。 会员零售价比例 会员得到的价格占最终市场零售价的比例 %。与以下相比： (i) 类似的非会员; (ii) 其它协会会员; (iii) 当地大农场。 会员权益 增长率%。与以下相比： (i) 利率 (ii) 其它协会权益增长率% 协会利润 分配给会员前创造的利润。与其它销售相同产品的类似组织比较。 协会资信 协会借款的能力。 市场风险 对会员产品的市场的保证（或获得原料） 正常情况下，通过协会销售的量的比例 %。与其他非会员可以轻而易举地销售相比的比 例 %。 制度风险 由于既得利益的干预造成市场损失的量（及发生次数）。 收到其他买主采购要求的会员数量。 价格风险 种植时协会管理层价格预测的准确性。 政治风险 地方政府干预协会商业活动的次数。 地方政府干预会员商业活动的次数。与其他类似非会员比较。 支付风险 未向会员支付款项的次数和金额。与其他类似非会员比较。 支付时间 交货与付款之间的延误时间。与其他类似非会员比较。 年内收到的原料价值，首付款，最终付款和收到的服务的价值的净现值分析。 与其他 类似非会员比较。 价格－质量对应关系 会员对价格－质量对应关系的满意度。 其他类似非会员得到的价格－质量对应关系。 会员固定成本 会员支付的费用（首次，循环付费） 。与其他类似非会员的费用作比较。 资本成本 协会使用资本的总成本，占总资本的比例％。与资本利率比较。 会员花在销售和采购 对会员进行调查，与其他类似非会员比较。(包括会员户全体会员花的时间)。 上的时间 来源：Baker 和 Theilgaard (2004), 表 25。 48 附件 附件 1 表 7：推广中要使用的协会机构绩效考核 变量 考核/比较 实现章程规定的目标的程度 由全体会员投票来考核， %同意 对领导的肯定 由全体会员投票来考核， %同意 对本年度管理绩效的肯定 由全体会员投票来考核， %同意 协会遵循可行性调研和商务 % 偏离计划，在以下方面： 计划书 • 交货量; • 各产品市场产品销售量； • 单位成本; • 卖得的价格; • 积累的资本; • 分配给会员的利润。 把协会的偏离率％与企业公开宣布的作比较。 提供服务 会员对以下的满意度（调查他们对频度，相关性，内容和服务提供的印象） • 培训 • 推广与技术咨询 • 市场信息. 与其他类似非会员从其它途径得到的服务作比较。 协会提供服务的成本。与独立于协会的外部机构提供的服务作比较。 服务与投入物提供 协会向会员提供服务和投入物的价格优势。通过对得到/未得到服务的会员的调查 来考核。 会员增长 会员数量。与以下作比较： (i) 往年 (ii) 其它协会 会员间沟通 1. 协会提供会员间沟通的机会。 2. 被调查会员对记住在会上其他会员发言的细节的能力。 协会与会员间沟通 3. 召开会议的次数。 4. 分发的书面材料。 5. 会员对分发材料的价值的评估。 6. 协会领导对会员具体情况的了解（通过考试）。 提供给会员的信息 7. 通过调查了解会员对本季度商业安排的了解程度（价格，付款安排，投入 物需求，最终使用等） 。 8. 对下一季度上述项目的了解。 代表会员 1. 会员对领导代表性质 的评估。 2. 领导层级数。 3. 由全体会员选举产生的领导的层级数。 4. 会员对领导了解会员问题和困难程度的评估。 代表民主程度 5. 每年由全体会员通过投票作出决定的次数和类型。 6. 有选举产生的领导。 7. 有选举产生的中层和副职领导。 协会解决会员的问题的能力 会员对协会解决他们初始遇到的问题的解决程度的评估。 会员利益的重要性 • 会员对与非会员合作的总体满意度（通过投票） ； • 会员认为与非会员合作带来的劣势（通过调查）： (i) 增加的成本; (ii) 降低的价格。 • 会员对同企业建立长期关系的总体满意度（通过投票）。 • 会员认为与企业打交道带来的劣势（通过调查） ： (i) 增加的成本; (ii) 降低的价格。 来源：Baker 和 Theilgaard (2004), 表 26。 49 附件 附件 2: 农民合作社立法国际研讨会纪要 由国务院发展研究中心、农业部、加拿大国际开发署、欧盟和世界银行共同举办的农民合作社立 法国际研讨会最近在北京召开。研讨会的目的是让中国的领导人、国内和国际专家坐到一起探讨发展 农民合作社立法的技术问题。参会者包括政府官员、参与起草法律的人士、学者、国际专家以及国际 或双边机构的代表（见参会者名单）。农业部长范小建副部长为研讨会开幕致欢迎辞，大会分成几个 不同议题，由专家做专题报告，参会者们积极参与发言讨论。这表明了专家们对中国农业合作社的兴 趣和支持。下面是大会主要议题的总结。 合作社基本原则 合作社是由一群人走到一起为了满足他们的共同需要（而成立的）组织。合作社的目的就是为社 员服务，而没有更广泛的社会目标，但是为社员服务的合作社会对（合作社以外的）更大的社会产生 积极作用。在一些国家，合作社被当成从事经济活动的协会，另一些国家则把它们作为一种特殊形式 的合作组织。合作社与公司不同是因为合作社不要求资本回报，它从事多种多样的活动向社员提供服 务，所有盈余（利润）都转成不可分割的储备金，或被用于满足合作社的资金需求、合作社的发展、 根据惠顾情况返还给社员、对社员认购的股份给与有限的补偿。对合作社这些独一无二的本质的认识 是制定一部专门的合作社法律的基础。中国的合作社法应该对合作社的基本原则做出规定，但要为合 作社的发展提供空间，让合作社有权自行决定合作社的结构。这一点特别重要，因为中国各地的发展 条件各不相同。 法律地位 中国有四种法人类型：政府、协会/非政府组织、企业和机构。合作社具有企业和协会的特点。专 家们认为中国合作社的法律地位还并不明确。在大多数国家里，合作社要么只有一种法人形式，要么 就是被当作一种特殊的企业或协会。对合作社来说，作为一种法人实体，最重要的好处就是（只需要 承担）有限的责任，专家们认为在中国立法过程中要重点考虑这一点。 政府的作用 出于多种多样的原因，政府经常会鼓励和支持合作社。很多国家的合作社法律都规定了政府机构 的责任。在合作社的发展过程中，政府的主要管理职能是培训、教育和宣传。非政府组织和现有的合 作社也应该有权参与培训。重要的一点是培训人员要掌握大量合作社的知识并对合作社充满热情，而 且能够承担适当的责任并有动力。在中国，农民合作社被认为是加强农业经济和提高农民收入的一个 关键手段。一些专家建议政府适度的支持是至关重要的，因为过度支持会导致对政府的依赖，从而会 影响合作社的健康发展。同时一些专家认为合作社的发展是一个缓慢过程，应该由农民自愿组成。他 们应该有权利选择服务的内容。要避免政府强制发展合作社 合作社会员 一些国际专家介绍，只有当合作社是被法律或实践证明是有效的时候，农民才会愿意成为合作社 的社员，一些国家也允许持社员股的社员和持有投资股的投资社员共同存在的混合型合作社。 允许（持 投资股）社员的目的通常是为了增加合作社的资本，而且允许有关的个人/公司参与合作社活动。反对 任何形式的非生产性社员的意见包括有可以采用其他融资手段、 附加的社员/持投资股的社员和现有社 员发生利益冲突等。很多国家不允许政府官员成为农民合作社的社员，但在少数国家它们可以参加合 作社但不能参与合作社的管理。在中国浙江省，合作社的社员发展成采取持股的方式以保证合作社管 理的有效和低成本，但是单个社员的持股比例不能超过 20%，投票权也是如此。很多国家的合作社要 求社员认购股份，但也有不要求社员投资的。 盈余处理 50 附件 合作社对盈余的处理通常是在扣除全部费用并预留出用于下一步发展所需的资金以后，将所剩全 部盈余按照惠顾情况作为红利向社员分配。国际经验表明最成功的合作社红利分配比较少，这使得合 作社有足够的资金继续发展。向非社员分配的红利是要被征税的。在浙江省，合作社可以在章程中规 定按照惠顾或者持股比例分配盈余。在一些国家里，包括美国和澳大利亚，合作社在处理盈余和其它 一些方面表现得越来越象企业了。一种意见认为应该保持合作社的“纯洁”，这样一旦合作社发生了 变化，它就不再是合作社了，应该采取另外一种形式，但也有一种意见认为应该让合作社自然演变。 对于中国的立法，一项重要考虑的内容是对合作社盈余分配的监管程度。 解散 在合作社解散时，合作社的财产是否分给社员对合作社来说是一个重要的决定。合作社的解散（工 作）必须要操作正确，因为它的成功或失败会对合作社的整体发展产生影响。如果剩余价值不交给社 员，那就会影响未来的投资，但是如果允许分割的话，那么现有的社员就有动机关闭合作社，以便从 上一代社员的建设工作中获利.。国际经验表明国家法律应该把这个难题交给合作社来处理，让每个合 作社在各自的章程中做出规定。 财务管理 各国审计合作社的做法都不相同。一个普遍原则是合作社的财务按年度至少要向社员公布。在加 拿大，法律只是规定必须按照“普遍采用的审计原则”对合作社进行审计。在德国，合作社必须由特 殊审计联盟审计，而这个联盟本身是由合作社成立的。专家们建议在中国的立法中不要求小农户合作 社必须由职业审计师审计要谨慎。政府需要对审计师们进行培训，让他们了解合作社独有的特点。 合作社的新形式 （现在）有很多不同形式的合作社。在总结新一代合作社时，专家们说新一代合作社的独特之处 在于（1）它们集中在加工/增值而不是销售原材料/生产资料供应方面；（2）社员要先投入大量的资 金才能建造一个加工厂，而不是社员只要提供少量资金；（3）对社员数量有限制，因为只有少数农 民能为合作社提供加工设备。在很多东亚国家，包括越南、日本和韩国，合作社已经发展出了与传统 的合作社不同的形式。国际上有很多新型合作社，中国可以根据自己的需要加以利用。 世界银行北京代表处，4 月 20-21 日。 51 附件 附件 3: 国际合作社联盟（ICA）合作社的基本原则 任何个人或社会团体的组织都可以被视为是一个合作社组织，只要这个组织是为了实现社员的经 济和社会目标、建立在互助基础上，而且遵守国际合作社联盟大会通过的关于合作社界定的声明。 定义 合作社是自愿联合起来的人们通过联合所有与民主管理的企业来满足他们共同的经济、 社会与文化的需求与抱负的自治联合体。 价值观 合作社是建立在自助、自担责任、民主、平等、公平与团结的价值观基础上的。合作社 社员继承合作社创始人的传统，信奉诚信、开放、社会责任与关心他人的伦理价值。 原则 合作社原则是合作社将其价值观付诸实践的指针。 原则 1：自愿与开放的社员资格 合作社是自愿的组织，向一切能使用其服务并愿意承担社员责任的人们开放，没有 性别的、社会的、种族的、政治的或宗教的歧视。 原则 2：民主的社员控制 合作社是由其社员控制的民主的组织，社员主动参与合作社的政策制定和决策。选 举产生的男女代表要对社员负责。在第一级合作社，社员有平等的投票权（一个社员一 票）；其他层次的合作社也以民主的方式组织。 原则 3：社员经济参与 社员对他们的合作社公平地出资，并民主管理其资本。该资本至少有一部分通常是 合作社的共同财产。社员对作为取得社员资格的条件而应募的资本通常收取有限的报偿 ，如果有的话。社员分配盈余用于如下某项或所有各项目的：可能以建立公积金来发展 他们的合作社，公积金至少有一部分是不可分割的；按社员同合作社交易额的比例向社 员返利；支持社员认可的其他活动。 原则 4：自治和独立 合作社是由其社员控制的自治的、自助的组织。如果合作社要同其他组织（包括政 府）达成协议，或者要从外部来源筹资，则必须以确保其社员的民主管理和坚持他们的 合作社自治为条件。 原则 5：教育、培训和信息 合作社为其社员、当选代表、经理和雇员提供教育和培训，以便他们能够有效地对 他们的合作社的发展做出贡献。合作社要把合作的性质和好处告诉公众，特别是年轻人 52 附件 和舆论领导。 原则 6：合作社之间的合作 合作社通过地方的、全国的、区域的和国际的机构一起工作，来最有效地为它们的 社员服务，并加强合作社运动。 原则 7：关心社区 合作社通过它们的社员认可的政策，为社区的可持续发展效劳。 来源: 国际合作社联盟 (2003), 第 5 款. 合作社基本原则. 53 附件 附件 4：培训材料范本 A. 县乡政府工作人员的培训班 第一天 农业产业化与农民合作经济组织的作用 • 中国农业产业化的背景、现状及制度特征 • 中国的农业产业化：农民合作经济组织的作用 利用 ICIS 指导农民合作经济组织的发展 • ICIS(1995)：同 ICIS 比较，分析目前示范县的农民合作经济组织 • 合作社在实践中的发展和演变 • 小组讨论：分析目前示范县农民合作经济组织的特点 • 制度的形成和可持续发展：示范县农民合作经济组织的方向 第二天 改善组织发展的内部治理机制 • 农民合作经济组织的产生、条件、内部机制、机遇和挑战 • 参与式小组讨论：示范县农民合作经济组织的产生、条件、内部机制、机遇和挑战 • 在新时期合作社运行模式的发展趋势 • 参与式小组讨论：示范县农民合作经济组织的新特点 • 对改善农民合作经济组织内部治理机制的意见和建议 改善农民合作经济组织内部治理机制和管理结构 • 中国农民合作经济组织的内部体系 • 参与式小组讨论，意见和建议：示范地区农民合作经济组织的内部体系与改革方向 第三天 政府的作用，制造有利于农民合作经济组织运营的法律政策环境 • 分析政府参与农民合作经济组织的成立和可持续发展所带来的问题和风险（案例分析） • 参与式小组讨论：地方政府对当地农民合作经济组织的成立和可持续发展所起作用 • 制造有利于农民合作经济组织的常理和可持续发展的法律和政策环境（案例分析） • 参与式小组讨论：为了改善地方政府对农民合作经济组织的成立和可持续发展的指导应该采取 的措施 提高政府与农民合作经济组织沟通交流的能力 • 政府和农民合作经济组织之间的沟通：国内外好的经验 • 参与式小组讨论：作用和案例分析 • 与农民合作经济组织成功发展有关的问题 • 参与式小组讨论：地方政府同农民合作经济组织之间的沟通和交流所存在的问题和解决方案 54 附件 B. 试点县农民合作经济组织学习班（领导人和社员） 第一天 国内外农民合作经济组织现状和分析 • 农民合作经济组织的产生、条件、特征、特点和作用 • 国内外农民合作经济组织的内部机制、发展、机遇和挑战 利用 ICIS 指导农民合作经济组织的可持续发展 • ICIS (1995) • 参与式讨论：同 ICIS 比较，分析试点县的农民合作经济组织 • 合作社的主要特征在实践中的发展 • 参与式讨论：同 ICIS 比较，分析试点县的农民合作经济组织 • 意见和建议：如何提高农民经济合作组织可持续发展的能力 第二天 加强农民合作经济组织的运营能力、自治和独立、改善政策环境 • 分析农民合作经济组织的相关利益者：农民合作经济组织的自治和独立 • 参与式小组讨论：与自治和独立有关的问题及解决问题的战略 • 影响农民合作经济组织可持续发展的政策和法律环境 • 讨论：当地农民合作经济组织面临的法律和政策挑战 • 如何提高农民合作经济组织的自治和独立意识，加强它们对促进政策环境改善的作用 改善内部决策机制和管理结构 • 在新时期合作社的内部治理机制和发展趋势 • 参与式讨论：当地农民合作经济组织内部治理机制的特称 • 中国农民合作经济组织的内部体系 • 参与式讨论：当地农民合作经济组织内部体系的特征 • 意见和建议：如何改善内部决策机制和管理结构 第三天 构筑组织可持续发展的能力 • 回顾：农民合作经济组织可持续发展的问题分析和解决问题的战略 • 参与式问题讨论：社员关系和成立理事会 • 社员的经济参与 • 社员民主管理 • 参与式问题讨论：社员的经济参与和民主管理 构建机构可持续发展的能力 • 制定合作社社规 • 如何创建一个合作社 • 农民合作经济组织的立法 • 作用和案例研究 • 练习：为机构的可持续发展拟定战略计划 55 附件 C. 对小农户的农民合作经济组织培训 第一天 为什么(要成立)农民合作经济组织 • 国内外合作社运动：中国农民合作经济组织的产生和现状 • 参与式讨论：在扶贫和增加收入中对小农户进行 SWOT 分析 • 参与式分析：什么对小农户有效？ 在 ICIS 指导下的农民合作经济组织的运行 • ICIS (1995) • 参与式讨论：理解 ICIS 的定义、价值观和 7 条基本原则 • 农民合作经济组织的组织目的和服务功能）——案例分析 • 参与式讨论：通过 SWOT 分析解决问题，小农户需要的农民合作经济组织的服务功能 • 农民合作经济组织内部治理机制的决策过程和管理结构 第二天 农民合作经济组织的内部治理和管理 • 农民合作经济组织内部治理机制的决策过程和管理结构 • 参与式扮演角色：社员大会、理事会、监事（控制）会和社员：权利和义务 • 农民合作经济组织的社员经济参与 • 参与式讨论：启动新的农民合作经济组织时，社员如何在经济上参与？ 成立小农户的成功的农民合作经济组织 • 成功的农民合作经济组织必备的条件 • 参与式讨论：小农户成立新的农民合作经济组织的 SWOT 分析 • 农民合作经济组织规章：案例分析 • 参与式练习：小农户门起草农民合作经济组织的规章 第三天 成立成功的小农户合作经济组织 • 社员民主治理 • 参与式讨论：社员关系和成立理事会 • 练习：社员关系和成立理事会的工作表 • 如何启动一个新的农民合作经济组织？ • 练习:新合作经济组织的成立计划 启动一个小农户合作经济组织 • 小组交流，意见和建议：新合作经济组织的成立计划 来源：工合国际 (2005). 56 附件 附件 5: 有关网站名单 合作社最佳经验中心: www.coopdevelopmentcenter.coop 中国农产品市场协会——由农业部主管、民政部监督管理的协会——由农业企业而不是农民组成。经 营范围包括信息交流、咨询服务、培训和国际合作等www.chama.org.cn/default.asp 中国-加拿大农业发展项目网站，包括农民组织的会议信息和培训资料 www.ccag.com.cn/english/training/train_FA_eng.htm 中文材料的网址是 http://www.ccag.com.cn/chinese/training/train_FA_cn.htm 中国农业专业技术协会， 成立于 1995 年，自愿入会的会员包括从事科技推广工作的研究人员、 技术专家等，www.china-njx.com 中国工合国际委员会——一个非营利性组织，“致力于在目前历史阶段进一步发展合作社经济，让它 们为中国的社会主义现代化服务”。www.iccic.org.cn 国际合作社联盟: www.ica.coop 国际合作社信息中心: www.wisc.edu/uwcc/icic 农业生产者国际联盟: www.ifap.org/en/index.html 使用者参与式灌溉管理国际网络——一个促进参与式灌溉和水资源管理的全球网络：www.inpim.org Plunkett Foundation – 是一个教育慈善组织，它支持全球的农村集体企业的发展 www.plunkett.co.uk 世界银行农村生产者组织网址 … http://lnweb18.worldbank.org/ESSD/ardext.nsf/16ByDocName/ProducerOrganizations … 这个网站里有大量相关网址: http://lnweb18.worldbank.org/ESSD/ardext.nsf/16ByDocName/ExternalResources 57