Serie de Conocimiento 024/16 Análisis comparativo de estrategias para la mitigación del riesgo asociado a los recursos geotérmicos Estudio Global CONTENIDO RECONOCIMIENTOS iii RESUMEN EJECUTIVO iv 1 .  I N T R O D U C C I Ó N 1 2 .  E N F O Q U E S PA R A L A M I T I G A C I Ó N D E L R I E S G O G E O T É R M I C O 4 3 .  GOBIERNO COMO DESARROLLADOR ÚNICO DEL PROYECTO GEOTÉRMICO 6 4 .  C O S T O S C O M P A R T I D O S E N L A E TA P A D E P E R F O R A C I Ó N PA R A M O V I L I Z A R L A I N V E R S I Ó N P R I VA D A 9 Costos de perforación exploratoria compartidos 9 Perforación exploratoria realizada por el gobierno para facilitar la participación del sector privado en etapas más avanzadas del proyecto 12 Otros Esquemas para Facilitar la Participación del Sector Privado 14 Privatización de Activos Geotérmicos Desarrollados por el Gobierno 15 5 .  SEGURO DE COBERTURA DE RIESGO DEL RECURSO GEOTÉRMICO 19 6 .  I N C E N T I V O S F I S C A L E S P A R A L A E TA P A I N I C I A L 21 7 .  O T R O S F A C T O R E S Q U E I N F L U Y E N E N L A A C E P TA C I Ó N Y MITIGACIÓN DEL RIESGO GEOTÉRMICO 23 8 .  I M P A C T O D E L A S E S T R AT E G I A S D E M I T I G A C I Ó N D E L R I E S G O E N L A E X P A N S I Ó N D E L A E N E R G I A G E O T É R M I C A – C A S O S I L U S T R AT I V O S 25 Australia 25 Chile 25 Japón 25 Kenia 25 Nicaragua 26 Filipinas 27 Tu r q u í a 2 8 Estados Unidos 29 9 .  C O N C L U S I O N E S 32 A N E X O | M A R C O R E S U M E N P A R A C O M P A R A R L A S E S T R AT E G I A S PA R A L A M I T I G A C I Ó N D E R I E S G O G E O T É R M I C O 35 REFERENCIAS 42 ACRÓNIMOS Y ABREVIACIONES 43 Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos i ii Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos RECONOCIMIENTOS Este informe ha sido elaborado por la Practica Global de Energía e Industrias Extractivas del Banco Mundial, con el objetivo de compartir con los países clien- tes experiencias a nivel global en la mitigación del riesgo en la caracterización del recurso geotérmico; con el fin de ayudarlos a la hora de seleccionar el método que mejor se adapte a sus circunstancias particulares. Este documento es parte de un ejercicio más amplio de análisis de revisión de las Oportunidades y desafíos del desa- rrollo de la energía geotérmica en la región de Latinoamérica y Caribe. La financiación para la investigación y la evaluación de este informe ha sido proporcionada por el Programa de Apoyo a la Gestión del Sector Energético del Banco Mundial (ESMAP) y el Plan Global de Desarrollo Geotérmico (GGDP). Los borradores de este informe y sus resultados se presentaron (y recibieron comentarios) en las pasadas Mesas Redondas del GGDP celebradas en La Haya, Holanda, y Copenhague, Dinamarca; y en los Congresos Regionales de Energía Geotérmica GeoLAC 2014 en San José, Costa Rica, y GeoLAC 2015 en Managua, Nicaragua. Asimismo, se realizaron talle- res especializados sobre los resultados del estudio con numerosos interlocutores en Santiago, Chile; Ciudad de México, México; y Managua, Nicaragua. Aunque las numerosas revisiones, tanto formales como informales, a las que ha sido sometido este estudio han proporcionado aportaciones para su mejora, el estudio, los resul- tados, las interpretaciones y las conclusiones expresadas en este documento son exclusivamente de los autores, y no deben atribuirse de ninguna manera al Banco Mundial, sus organizaciones asociadas, a los miembros del Consejo de Directores Ejecutivos o a los países que representan. Los autores de Análisis comparativo de estrategias para la mitigación del riesgo aso- ciado a los recursos geotérmicos: Estudio Global son: • Subir K. Sanyal (coopsanyal@gmail.com), ex Presidente de GeothermEx. • Ann Robertson-Tait (Ann1@slb.com), Directora de Desarrollo de Negocios y Geóloga Senior de GeothermEx. • Migara S. Jayawardena (mjayawardena@worldbank.org), Especialista Senior en Energía de la Práctica Global de Energía e Industrias Extractivas del Banco Mundial. • Gerry Huttrer (ghuttrer@colorado.net), Geólogo consultor para la Práctica Global de Energía e Industrias Extractivas del Banco Mundial. • Laura Berman (lberman@worldbankgroup.org), Especialista en Energía en la Práctica Global de Energía e Industrias Extractivas del Banco Mundial. Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos iii RESUMEN EJECUTIVO La energía geotérmica constituye en muchos países una oportunidad para diversificar la matriz energética de forma sostenible. Es una fuente de energía limpia que puede generar carga base confiable, las 24 horas del día, los 7 días de la semana. Además, la energía geotérmica, desarrollada adecuadamente, proporciona significativas ventajas ambientales, a nivel local y global. A menudo, la energía geotérmica puede ser una opción para la generación de electricidad de menor costo, comparado con el uso de combustibles fósiles (particularmente si se consideran sus beneficios ambientales), y ayuda a estabilizar el costo de la energía, ya que no está sujeta a la volatilidad del precio internacional de las materias primas. Siendo además una fuente de energía autóctona, la geotermia puede también contribuir a mejorar la seguridad del suministro eléctrico. A pesar de todas sus ventajas, después de más de 100 años de desarrollo, y con unas estimaciones de potencial a nivel mundial de 70–80 GW, solamente un 15 por ciento de las reservas geotérmicas conocidas se está explotando actualmente para producción de electricidad. Aunque el lento desarrollo de la energía geotérmica se debe a diferentes razones, que varían entre países, existe un obstáculo particular, ampliamente reconocido a nivel global, representado por el alto riesgo durante las etapas iniciales del desarrollo de un recurso geo- térmico. La incertidumbre, real o percibida, en cuanto a la capacidad del recurso durante dichas etapas iniciales, constituye una barrera sustancial (especialmente para el sector privado) para la movilización del capital de riesgo necesario para financiar la perforación exploratoria, la cual es un requisito fundamental para confirmar la magnitud, la temperatura, la presión, la composición química y la productividad del potencial recurso geotérmico. Afrontar este problema es aún más relevante si se tiene en cuenta que la mayoría de las áreas adecuadas para el desarrollo geotérmico son Green Fields, es decir campos vírge- nes que necesitan ser desarrollados desde el inicio, y por ende sujetos a una percepción del riesgo de exploración particularmente elevada. Analizando las experiencias del sector a nivel global, emerge claramente que una gran mayoría de los desarrollos geotérmicos exitosos se ha beneficiado de algún tipo de apoyo gubernamental. Dicho apoyo puede prestarse por medio de diferentes instrumentos y estrategias para la mejora de la renta- bilidad general de los proyectos geotérmicos. Sin embargo, existen algunos esquemas que incentivan específicamente la movilización de capital de riesgo hacia la perforación exploratoria. Los mecanismos que han sido implementados en varios países para fomen- tar el desarrollo geotérmico mediante el apoyo del sector público son los siguientes: • Más de 3.5 GW de capacidad geotérmica instalada en el mundo corresponde a pro- yectos desarrollados por el sector público, ya sea directamente por el gobierno, o por entidades respaldadas por el gobierno. En algunos de estos casos, el sector público ha asumido todo el riesgo del recurso y otros riesgos relacionados, actuando como desarrollador global del proyecto, encargado de todas las etapas del proceso de exploración, desarrollo y operación de la planta de generación eléctrica. • Otro mecanismo es la perforación con costos compartidos entre el gobierno y el sector privado, el cual utiliza recursos públicos para estimular la moviliza- ción de capitales privados hacia el desarrollo geotérmico. Existen básicamente dos formas para implementar este mecanismo: 1) el gobierno realiza la exploración y confirmación del recurso, y luego transfiere los derechos del proyecto al sector iv Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos privado, para que éste complete el desarrollo bajo una condición de riesgo reducido y finalmente opere el proyecto; y 2) el sector privado es responsable de todas las etapas del proyecto geotérmico, pero el gobierno comparte los costos en la fase de exploración de alto riesgo, con el fin de reducir la exposición del desarrollador. En ambos casos, el gobierno asume los riesgos de exploración, en parte o en su tota- lidad, con el objetivo de estimular la provisión de capital privado para el proyecto. Se estima que el desarrollo de más de 3 GW de capacidad geotérmica a nivel mundial se ha beneficiado de diferentes tipos de mecanismos de costos compartidos para mitigar el riesgo de la perforación exploratoria. • Los seguros de cobertura del riesgo del recurso geotérmico son otro esquema que busca repartir los riesgos de exploración en una cartera de proyectos en desarrollo, asegurando la productividad de un pozo, de manera que una parte, o la totalidad, de las pérdidas potenciales resulte cubierta si no se consiguen los resultados predefinidos. Hasta la fecha, sólo unas pocas decenas de megavatios de capacidad geotérmica instalada han sido desarrollados con el apoyo de este meca- nismo. El limitado éxito del seguro de riesgo se debe principalmente al hecho de que el sector geotérmico es un sector pequeño a escala global, y por consiguiente ofrece oportunidades limitadas de cartera para repartir los riesgos. Además, el alto grado de incertidumbre durante la etapa de perforación exploratoria hace que las primas del seguro sean elevadas, y a menudo inaceptables para los desarrolladores. • Los incentivos fiscales no son mecanismos de mitigación de riesgo en sentido estricto, pero cuando están disponibles, reducen el costo, y por ende el capital de riesgo necesario para la exploración geotérmica. De esta manera, mitigan parte del elevado riesgo de las etapas iniciales, disminuyendo la exposición del desarrollador a potenciales pérdidas en caso de que la exploración del recurso no sea exitosa. ¿Cuál es el mejor método? Para responder a esta pregunta, es importante considerar detenidamente las circunstancias específicas de cada país y los objetivos nacionales de desarrollo geotérmico. Los hechos indican que algunos de los mecanismos de miti- gación de riesgo previamente descritos han contribuido significativamente al desarrollo de la energía geotérmica. Sin embargo, en cada país pueden existir factores específi- cos condicionantes que deben de ser adecuadamente considerados, tales como: los objetivos estratégicos del sector energético y geotérmico, la magnitud y programa de implementación del desarrollo, la capacidad técnica disponible a nivel nacional, la capa- cidad para administrar y supervisar los mecanismos de mitigación de riesgo, el impacto financiero y asequibilidad del método de mitigación seleccionado, y otros aspectos rela- cionados con los actores involucrados en el proceso. El anexo de este documento proporciona un marco resumen para comparar los diferentes métodos de mitigación del riesgo geotérmico y puede ser consultado con el fin de determinar la idoneidad de cada método en cada situación específica. Los esquemas de mitigación del riesgo geotérmico pueden ser fundamentales para iniciar y desarrollar proyectos geotérmicos, pero pueden existir otros desafíos y riesgos para el desarrollador relacionados con las condiciones específicas de cada país, y que pueden afectar al clima de inversión. Se trata de factores como: políticas inadecuadas para apoyar el desarrollo del sector, altos costos de desarrollo de los proyectos, dificul- tades de acceso a la red de transmisión, ausencia de infraestructura de acceso a las áreas geotérmicas, disponibilidad limitada de recursos humanos con capacidad técnica adecuada, y más en general, el riesgo país percibido por los inversionistas. La aplica- ción de cualquier esquema de mitigación de riesgo geotérmico debería por lo tanto Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos v ser coordinada con acciones para enfrentar a los factores aquí descritos, ya que éstos pueden condicionar el éxito de los programas de desarrollo geotérmico. Este estudio concluye con una serie de casos ilustrativos de países que han implemen- tado diversos esquemas de mitigación del riesgo geotérmico, así como otras acciones dirigidas a impulsar el desarrollo de la geotermia. Se incluyen ejemplos de países que han alcanzado un desarrollo geotérmico significativo, como Japón, Kenia, Nicaragua, Filipinas, Turquía y Estados Unidos; y también casos de varios países donde hubo un apoyo importante del sector público para el sector geotérmico, pero que hasta la fecha han tenido resultados limitado o nulos en cuanto a la generación de electricidad con fuentes geotérmicas, como son Australia, Chile y Argentina. Si bien el éxito alcanzado en la movilización de capital de riesgo hacia la exploración y el desarrollo geotérmico varía significativamente de país en país, la experiencia desarrollada a nivel global proporciona valiosas enseñanzas sobre la utilidad de los diversos esquemas de mitigación de riesgo. • La experiencia global reportada en este estudio está ayudando a varios legisladores en la selección y definición de los enfoques más adecuados para el desarrollo de la geotermia, con particular referencia a los mecanismos de mitigación del riesgo del recurso geotérmico. El Banco Mundial está actualmente apoyando a una serie de países, incluyendo Chile, Nicaragua, Dominica, Santa Lucía, Armenia, Kenia, Etiopía, Tanzania, Yibuti, Turquía e Indonesia, en la aplicación de los resultados de este estudio para manejar adecuadamente los riesgos del recurso geotérmico. vi Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos 1. INTRODUCCIÓN El uso de las energías renovables se está expandiendo mundialmente como parte integral de una matriz de generación de electricidad diversificada. La geotermia es una fuente de energía limpia que puede proveer generación de carga base confiable 1 en los países y regiones donde dicho recurso esté disponible. Por ser una fuente de energía renovable autóctona, la energía geotérmica ofrece importantes beneficios ambientales, además de poder servir como protección contra la volatilidad de los precios de los combustibles fósiles, estabilizando los costos de generación. El poten- cial de generación de energía geotérmica se ubica en áreas sísmicas activas y/o con actividad volcánica (especialmente en los países que se encuentran dentro del lla- mado “anillo de fuego” que rodea la cuenca del Pacífico) y, a nivel mundial, se estima (ver, por ejemplo, Bertani, 2009)2 en el orden de los 70–80 gigavatios (GW) con base en las tecnologías comerciales actualmente disponibles.3 No obstante, en la actua- lidad solamente se están explotando aproximadamente 12 GW del potencial total, mientras que numerosos campos geotérmicos no han sido todavía desarrollados. El desarrollo de la energía geotérmica se enfrenta a una combinación de desafíos que pue- den incluir políticas inadecuadas para apoyar el desarrollo del sector, la elevada inversión que se necesita adelantar para desarrollar el campo de vapor y construir la planta de gene- ración eléctrica, el acceso al sistema de transmisión desde los centros de consumo hasta los campos geotérmicos, la falta de infraestructura básica que facilite el acceso a estas áreas y, en algunos países, la disponibilidad limitada de capacidad técnica. Dependiendo de las circunstancias imperantes en cada país o región, algunos o todos estos aspectos necesitan ser considerados para mejorar el clima de inversión y promover el desarrollo geotérmico. Sin embargo, es ampliamente reconocido que el elevado riesgo en las etapas iniciales representa una barrera crítica que puede detener el desarrollo geotérmico en su comienzo, impidiendo así mayores inversiones en energía geotérmica. Los recursos geotérmicos se desarrollan en etapas, comenzando con la exploración de superficie, seguida por la perforación exploratoria para descubrir y confirmar la dispo- nibilidad del recurso, en un proceso que por lo general puede llevar entre 2 y 3 años. Luego, antes de que pueda iniciar la operación, se necesitan otros 3–5 años para llevar a cabo las perforaciones adicionales necesarias para asegurar el suministro de vapor y la construcción de la central generadora de electricidad. Una vez que el sistema se encuentra en operación, la energía geotérmica es una fuente de generación confiable y ambientalmente preferible para la de generación de electricidad a largo plazo, con un costo relativamente estable. No obstante, la combinación de 1) la necesidad de una importante inversión inicial de capital, mucho antes de poder obtener ingresos por la venta de electricidad, y 2) el alto nivel de riesgo durante la etapa inicial de perforación, pueden reducir el ritmo del desarrollo geotérmico y algunas veces llegar a impedir el avance de los proyectos. La Figura 1 presenta una visión conceptual de las distintas etapas del desarrollo geotér- mico, junto con la variación del nivel de riesgo y de los rangos normalmente requeridos de inversión de capital. En los proyectos geotérmicos nuevos (“green fields”), los riesgos más elevados se encuentran en las etapas iniciales, de reconocimiento de superficie y de perforación exploratoria (Etapas I y II). Durante estas etapas iniciales del desarrollo geotérmico existe un importante grado de incertidumbre en cuanto a la productividad y temperatura del recurso; es decir, que la posibilidad de perforar pozos comercialmente productivos, que suministren una capacidad de generación específica durante un lapso de tiempo determinado, es poco conocida. Esto genera incertidumbre acerca del costo Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos 1  epresentación Conceptual de los Riesgos y Costos en las Distintas Etapas Figura 1 | R del Desarrollo de un Campo Geotérmico Fases finales: Fases iniciales: desarrollo del recurso construcción de la planta/operación Alto 100% Nivel de riesgo Moderado 50% Costes acumulados Riesgo Bajo 0% I II III IV V Etapas Reconocimiento Perforación Perforación SAGS + planta Operación y de superficie de exploración de producción de generación mantenimiento ($1–2 mil) ($20–30 mil) (~$20–120 mil) (~$20–200 mil) Año 1–2 Año 2–3 Año 4–6 Año 6–8 Año 8+ Tiempo Fuente: Adaptado del Manual de Geotermia (ESMAP 2012). global de extracción de los fluidos geotérmicos y su sucesiva reinyección en el reservo- rio. Esta incertidumbre disminuye considerablemente después de que las actividades de perforación y prueba de pozos hayan confirmado la disponibilidad del recurso geotér- mico (tras la finalización de la Etapa II), lo que a su vez permite establecer la factibilidad financiera para proceder con la inversión en las subsiguientes etapas de desarrollo del campo geotérmico (Etapas III y IV). El costo de una campaña de exploración y de un programa inicial de perforación explora- toria de 3–5 pozos geotérmicos puede ascender a $20–$30 millones. Si bien esta suma es modesta comparada con el costo total de un desarrollo geotérmico, la dificultad de reunir fondos para las etapas de exploración y perforación inicial puede causar demoras o incluso detener los proyectos. La obtención de este capital de riesgo puede resultar particularmente desafiante para los desarrolladores geotérmicos privados, dado que la perforación exploratoria se financia típicamente con capital propio, que se puede llegar a perder si el proyecto resulta inviable. Por lo tanto, el “riesgo recurso”, real o percibido, se ha convertido en una barrera común para el desarrollo de proyectos geotérmicos en todo el mundo, incluidos numerosos países de Latinoamérica y el Caribe. En unos pocos países, con abundantes fuentes termales y otras manifestaciones geo- térmicas superficiales que proveen evidencias de recursos geotérmicos atractivos (por ej., en Filipinas, Indonesia y Estados Unidos), algunos de los proyectos geotérmico iniciales fueron explorados y desarrollados por grandes empresas energéticas privadas, con apoyo limitado de los gobiernos. No obstante, después de desarrollar los cam- pos geotérmicos más prometedores, el ritmo de desarrollo disminuyó, por el riesgo del recurso y la elevada inversión inicial requerida. Dado que la mayoría de los desarrolla- dores no podían enfrentar los riesgos con capital propio, especialmente en los países en desarrollo, muchos de ellos decidieron no invertir en exploración inicial de áreas geotérmicas en condiciones de “green field”. En consecuencia, el sector público ha provisto distintas formas de apoyo en aquellos países que decidieron promover dichas 2 Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos inversiones e incentivar el desarrollo de los recursos geotérmicos. Ese apoyo ha sido fundamental para la superación de barreras que el sector privado no hubiera enfrentado por su propia cuenta. Este trabajo presenta una evaluación comparada de los principales enfoques que han sido aplicados a nivel mundial con el objetivo de manejar la incertidumbre de la etapa inicial y movilizar inversiones para la exploración geotérmica. Estos esfuerzos han tenido un papel catalizador en el desarrollo de la energía geotérmica, mediante la confirmación del recurso y la definición del potencial de numerosos campos. Se evalúan distintos esquemas de mitigación del riesgo según su importancia en cada contexto, necesida- des de financiación, requerimientos administrativos, nivel de éxito e idoneidad para su implementación. Este trabajo se ha realizado con el propósito de ayudar a los países clientes del Banco Mundial en la toma de decisiones en cuanto a la implementación de los mecanismos de apoyo más eficaces para ampliar el uso de la energía geotérmica y diversificar la matriz de generación de electricidad. Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos 3 ENFOQUES PARA LA MITIGACIÓN DEL RIESGO 2 .   GEOTÉRMICO Por lo presentado anteriormente, este trabajo se centra principalmente en los diver- sos mecanismos utilizados por distintos países para reducir los riesgos asociados con la caracterización de los recursos geotérmicos, en particular en las Etapas I y II (indicadas en la Figura 1). No obstante, existen otras medidas complementarias que pueden mejorar la rentabilidad/factibilidad general de los proyectos geotérmicos, y que a su vez pueden animar a los desarrolladores de estos proyectos a aceptar cierto nivel de riesgo. Dichas medidas incluyen principalmente incentivos, tanto financieros como de otro tipo, para la generación de electricidad, tales como tarifas reguladas (feed-in tariffs, FIT por su siglas en inglés), cartera de estándares de energía renova- ble (RPS por sus siglas en inglés) y créditos fiscales, y el desarrollo de infraestructura adecuada (tal como líneas de transmisión para facilitar la entrega de energía geotér- mica en el mercado). Los gobiernos pueden considerar estas opciones, según las circunstancias específicas, como herramientas para incentivar el desarrollo de los recursos geotérmicos. Sin embargo, dado que los beneficios de dichos incentivos se concretan principalmente en etapas avanzadas del proceso de desarrollo, éstos son a menudo insuficientes para compensar los riesgos en las etapas iniciales, y las potenciales pérdidas financieras para los desarrolladores. Por lo tanto, estos mecanismos por sí solos son en general, insuficientes para incentivar la inversión en las etapas de perforación exploratoria y confirmación de los recursos geotérmicos. Algunos países han tomado medidas más específicas para manejar los riesgos y movi- lizar la inversión necesaria para la perforación exploratoria y confirmación del recurso geotérmico. Estas medidas se han centrado principalmente en dividir entre el sector público y el sector privado las responsabilidades y la carga financiera asociada con las distintas etapas del ciclo del desarrollo geotérmico. El objetivo principal de estas medi- das ha sido conseguir que los riesgos asociados con el recurso recayesen en el actor mejor preparado para asumirlos, lo cual ha activado, y frecuentemente incrementado, el desarrollo geotérmico. Este trabajo se centra en cuatro4 tipos de enfoques que han sido utilizados en distintos países para mitigar el riesgo geotérmico: 1. El gobierno asume la totalidad del riesgo asociado con el recurso y otros aspectos del emprendimiento geotérmico, actuando como desarrollador único del proyecto (exploración, confirmación del recurso, construcción y operación de la planta de generación), a través de empresas de propiedad estatal u otros organismos respal- dados por el gobierno. 2. Perforación bajo un esquema de costos compartidos, con el fin de movilizar la participación privada mediante un mecanismo en el cual una parte, o la totalidad, del riesgo de perforación es asumido por el sector público. 3. Póliza de seguro de recurso geotérmico que pretende distribuir los riesgos de exploración en una cartera de proyectos. 4. Incentivos fiscales aplicables a las etapas iniciales (exoneración de aranceles, créditos fiscales, etc.) que reducen la exposición financiera de los desarrolladores durante las actividades de perforación exploratoria. Para cada uno de los enfoques, se presentan, discuten y analizan los siguientes aspec- tos clave: 4 Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos • características principales del enfoque; • pros y contras del esquema; • requerimientos de supervisión operativa / gerencial para implementar el esquema; • en qué países se ha aplicado el esquema a nivel internacional; • impactos del esquema en el ritmo y/o grado de desarrollo de la capacidad de gene- ración de energía geotérmica; e • impacto financiero en las partes interesadas. Al final del presente documento se incluye una tabla resumen donde se comparan los aspectos clave de los cuatro enfoques utilizados para la mitigación del riesgo geotérmico. Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos 5 GOBIERNO COMO DESARROLLADOR ÚNICO DEL 3 .   PROYECTO GEOTÉRMICO El gobierno, o los organismos gubernamentales de un país o región, pueden absor- ber gran parte del riesgo del recurso geotérmico llevando a cabo por su cuenta la exploración y el desarrollo del recurso. La participación del gobierno en el desarrollo de los recursos geotérmicos puede adoptar distintas formas, pero la experiencia muestra que ha tenido mayor éxito en los casos donde el gobierno: 1) tiene el con- trol total de todas las etapas de un proyecto geotérmico, con limitada participación del sector privado; o 2) tiene control solamente sobre la confirmación del recurso y el desarrollo del campo de vapor, mientras que Productores Independientes de Energía (IPPs por sus siglas en inglés) construyen y operan la planta de generación geotérmica. Adicionalmente, existen pocos ejemplos de desarrollo del recurso por parte de entidades privadas, donde los gobiernos son propietarios y operadores de las centrales de generación geotérmica. En esta sección, solamente se consideran casos en los que el gobierno se encarga tanto de las etapas de perforación explora- toria y de producción (upstream) como de la instalación de la planta de generación (downstream), en su carácter de desarrollador “único” del proyecto. Los casos en los que el gobierno desarrolla solamente una parte del proyecto, con la expectativa de que un desarrollador privado se ocupe del resto, corresponden a un enfoque más comparable con el mecanismo de costos compartidos, que se analiza en la siguiente sección. Mediante la movilización de fondos públicos a gran escala, la participación del gobierno puede servir para absorber los riesgos del recurso geotérmico y mejorar la viabilidad de proyectos en mercados que de otra forma serían menos atractivos para la inversión privada internacional. Cuando el gobierno se ha comprometido claramente a apoyar el desarrollo geotérmico y ha tenido capacidad para proveer suficientes recursos finan- cieros, el desarrollo geotérmico se ha acelerado. Este ha sido el caso de Filipinas y México, países que ocupan respectivamente el segundo y cuarto lugar en términos de capacidad geotérmica instalada. Como se muestra en la Tabla 1, los gobiernos han actuado como desarrolladores únicos en un número importante de proyectos geotérmicos en todo el mundo, lo cual ha resul- tado en el desarrollo de más de 3.5 GW de energía geotérmica —aproximadamente un tercio de la capacidad mundial actualmente instalada. En todos los países incluidos en la Tabla 1, el sector público ha destinado recursos económicos en todas las etapas de desarrollo geotérmico, desde la fase inicial de perforación de alto riesgo hasta la cons- trucción y operación de las centrales eléctricas. En los países donde los gobiernos no pudieron mantener un alto nivel de apoyo e inversión en el desarrollo geotérmico, el sector creció a veces lentamente, incluso lle- gando a detener su desarrollo en diferentes etapas. Tal es el caso de Kenia y Nicaragua, donde pocos de los numerosos recursos geotérmicos identificados han sido perforados y desarrollados. El riesgo no ha sido el único obstáculo; otras barreras han intensificado el desafío, incluyendo el riesgo país, real o percibido, los retos logísticos, la falta de infraestructura adecuada, y la disponibilidad insuficiente de capital. Estas barreras han tendencialmente limitado el grado de desarrollo geotérmico alcanzado por los gobiernos, aunque Kenia e Indonesia están progresando considerablemente. En algunos casos, los gobiernos simplemente no cuentan con la capacidad de financiamiento necesaria para invertir en el desarrollo de recursos geotérmicos. La falta de conocimiento por parte del 6 Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos Tabla 1 | Desarrollo de Generación Geotérmica Liderado por Gobiernos Cantidad de campos Capacidad instalada País geotérmicos apoyados resultante (MW) Costa Rica 2 177 El Salvador 2 149 Nicaragua 1 70 México 4 980 Francia (Guadalupe) 1 15 Indonesia 5 417 Filipinas 5 608 Nueva Zelanda 2 220 Islandia 6 664 Turquía 1 15 Etiopía 1 8 Kenia 1 290 (140 más en desarrollo) TOTAL: 31 3.613 Nota: actualizado a mediados de 2014. sector público sobre el desarrollo geotérmico, los complejos procedimientos burocráti- cos, y los conflictos entre distintos organismos, también han afectado a la capacidad de algunos gobiernos para desarrollar la energía geotérmica al ritmo deseado. El desarrollo de la energía geotérmica es un esfuerzo multidisciplinar que requiere no sólo el conocimiento técnico del recurso, sino también la comprensión de aspectos financieros, regulatorios, de funcionamiento de las empresas de servicios públicos y políticos. Por lo tanto, el gobierno o los organismos gubernamentales con mandato para desarrollar los recursos geotérmicos deben contar con recursos humanos capacitados en este amplio rango de disciplinas, o con la posibilidad de obtener periódicamente el apoyo de consultores externos e investigadores académicos para identificar, evaluar, desarrollar y monitorear los campos geotérmicos, y/o revisar los avances del desarro- llo geotérmico a nivel nacional. Cuando el desarrollo geotérmico por parte del sector público involucra a múltiples organismos, departamentos o ministerios gubernamen- tales, los procedimientos burocráticos y las “luchas de poderes” han llegado a retrasar considerablemente el ritmo de desarrollo, a pesar de las aspiraciones del gobierno. Los desarrolladores gubernamentales que han tenido éxito, lo han logrado mediante la combinación de: • políticas coordinadas que facilitan la formación de experiencia interna cualificada; • acceso al equipamiento apropiado; y • acceso a la financiación apropiada. México, Nueva Zelanda, Filipinas y Costa Rica son algunos ejemplos de países donde desarrolladores cualificados respaldados por el gobierno han ampliado sus carteras geotérmicas, algunas veces con el apoyo de consultores internacionales especializados. Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos 7 El gobierno o las empresas con apoyo público que emprenden el desarrollo geotérmico en su totalidad, tanto de los recursos geotérmicos (upstream) como de las centrales de generación (downstream), asumen por lo general todos los riesgos asociados, inclu- yendo los riesgos de la etapa inicial de exploración. Aun cuando exista financiamiento disponible por parte de organismos internacionales de desarrollo, la necesidad de garan- tías soberanas hace que sean los gobiernos los que en última instancia soportan el riesgo de fracaso de los proyectos. En algunas ocasiones, los organismos internacionales de desarrollo otorgan donaciones específicas para cubrir parte de los costos del proyecto. En estos casos, parte del riesgo es asumido directamente por dichas instituciones. 8 Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos C O S T O S C O M PA R T I D O S E N L A E TA PA D E 4 .   PERFORACIÓN PARA MOVILIZAR LA INVERSIÓN PRIVADA El esquema de costos compartidos en la etapa de perforación ha tenido éxito como mecanismo de reducción de riesgo en varios países, ayudando a la movilización de capital de riesgo para las actividades de exploración y confirmación de recursos geotérmicos. Este mecanismo puede ser particularmente apropiado si los gobiernos tienen como objetivo que el sector privado participe en el desarrollo de los recursos geotérmicos. El esquema de costos compartidos por lo general adopta una de las siguientes formas: • Costos de la perforación exploratoria compartidos entre el sector público y el sector privado. En este esquema, el gobierno aporta una parte del capital de riesgo necesario para la perforación exploratoria inicial, con el propósito de apalan- car los fondos restantes a partir de fuentes privadas, determinando una exposición reducida del desarrollador al riesgo de fracaso del proyecto. • Perforación exploratoria realizada directamente por el gobierno para facilitar la sucesiva participación del sector privado en las etapas más avanzadas del proyecto. En este esquema, los organismos gubernamentales realizan el reconocimiento de superficie y la perforación exploratoria con fondos públicos para reducir el riesgo del recurso, facilitando la entrada de empresas pri- vadas al momento de desarrollar la parte restante del proyecto (es decir, continuar con el desarrollo del campo y la construcción y operación de la planta geotérmica). C O S T O S D E P E R F O R A C I Ó N E X P L O R AT O R I A C O M PA R T I D O S En un esquema típico de costos compartidos para la perforación exploratoria, donde el gobierno cubre el costo de una parte de las actividades de exploración, por lo general otorgando una donación a un desarrollador privado para que realice las actividades de perforación. Al hacerlo, reduce la exposición del desarrollador pri- vado al potencial fracaso del proyecto por el riesgo del recurso. El objetivo de este esquema es reducir en grado suficiente el riesgo para que desarrolladores privados cualificados sean incentivados a ejecutar el desarrollo mediante la movilización del resto del capital de riesgo. En un esquema de costos compartidos, el gobierno y el desarrollador privado comparten el riesgo del fracaso del proyecto cuando se deter- mine que el recurso geotérmico no es desarrollable. La perforación exploratoria con esquema de costos compartidos se implementó exi- tosamente en Japón. En varios períodos durante diferentes décadas pasadas, los desarrolladores japoneses se beneficiaron enormemente de este esquema, que incluyó costos compartidos de hasta el 40% para los pozos de exploración, y del 20% para los pozos de producción e inyección. Este esquema de costos compartidos aceleró la ins- talación de la mayoría o de la totalidad de los 536 MW de energía geotérmica existentes actualmente en Japón. En los Estados Unidos, los desarrolladores pudieron confirmar recursos aptos para la producción en varios campos geotérmicos, en los que poste- riormente fueron desarrollados unos 150 MW. En ambos países, el servicio geológico nacional identificó inicialmente los campos más prometedores que serían elegibles para la perforación bajo el esquema de costos compartidos, pero las actividades de perfo- ración y desarrollo fueron realizadas por el sector privado. El gobierno, por su parte, revisó los planes de perforación y confirmó la capacidad del desarrollador privado para Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos 9 Fondos para Mitigación del Riesgo Geotérmico – Ejemplos de RECUADRO 1 |  Esquemas de Costos Compartidos en África y Latinoamérica El Fondo de Mitigación de Riesgo Geotérmico (GRMF por sus siglas en inglés) desarrollado por KfW e implementado mediante la Comisión de la Unión Africana, es el primer esquema que reúne contribu- ciones de varios donantes, creado específicamente para apoyar la mitigación del riesgo geotérmico en África. El fondo pone a disposición de desarrolladores públicos y privados cualificados: 1) donaciones para los estudios de superficie, y 2) esquemas de costos compartidos para la perforación exploratoria. Con respecto a la perforación, los desarrolladores cualificados pueden recibir hasta el 40% del costo de hasta 2 pozos de exploración, más el 20% del costo de la infraestructura relacionada. En el caso de una exploración exitosa y posterior desarrollo del campo geotérmico, los desarrolladores pueden recibir un 30% adicional del costo predeterminado de los pozos de exploración a modo de “incentivo”. Los desarro- lladores pueden solicitar una vez por año financiación a través de donaciones provenientes del GRMF, y sus solicitudes son evaluadas según estrictos criterios financieros y técnicos predeterminados. Cuatro proyectos en Kenia y Etiopía, que recibieron financiación a través de donaciones durante la primera convocatoria de propuestas realizada en diciembre de 2012, se encuentran actualmente en la etapa de exploración. Este esquema ha demostrado que la financiación para la exploración geotérmica puede ser movilizada mediante el apoyo del sector público con mecanismos de costos compartidos. Dado el éxito alcanzado en la primera convocatoria se realizó una segunda ronda que se completó al final de 2014. El Fondo de Desarrollo de proyectos Geotérmico en América latina (GDF por sus siglas en inglés) aplica un esquema similar y es el primer esquema de multi-donantes que presta apoyo al desarrollo de la energía geotérmica en esta región. Este fondo ha sido desarrollado a partir de la experiencia adquirida en el GRMF, por KFW en cooperación con otros donantes e instituciones financieras, incluido el Banco Mundial, y contempla incluir: 1) un Fondo para Mitigación de Riesgos para la etapa inicial de perforación exploratoria; 2) Ventanas para la Financiación de Inversiones, con el fin de proveer apoyo específico para las subsiguientes inversiones en las etapas cruciales de perforación de producción y construcción; y 3) un Foro de Asistencia Técnica para coordinar los programas, existentes y planifi- cados, de asistencia técnica de las instituciones donantes y financieras. El elemento clave en el GDF para Latinoamérica será una Donación de Contingencia (Contingency Grant), a la que podrán acceder desarrolladores públicos y privados cualificados, la cual cubriría el 40% del costo de hasta 3 pozos exploratorios (hasta un máximo predeterminado). En el caso de un pozo exploratorio no exitoso, la donación de contingencia se convertiría en una donación total sin ninguna otra obligación financiera para el desarrollador del proyecto. En caso de éxito, el 80% de la donación de contingencia se reembol- saría al Fondo de Mitigación de Riesgos Geotérmicos, convirtiéndose en capital disponible para otros proyectos cualificados. Para evitar cargas excesivas de capital de riesgo en los desarrolladores durante las sucesivas etapas de desarrollo del proyecto, el GDF también ofrecerá la refinanciación de los reembolsos como parte de paquetes de financiamiento más amplios a través de Ventanas para la Financiación de Inversiones. El GDF para Latinoamérica fue lanzado formalmente a fines del año 2014. ejecutar el programa con éxito. En los Estados Unidos se requirió el acceso público a los resultados de las perforaciones, mientras que en Japón no se aplicó este requisito. A continuación se resumen otros ejemplos de perforación exploratoria realizada con el esquema de costos compartidos. • En África Oriental se está aplicando una estrategia de mitigación del riesgo a través de un fondo5 creado con el apoyo de instituciones internacionales de desarrollo. Dicho fondo contribuye con el 40% de los costos de los primeros dos pozos ubica- dos en un campo geotérmico (ver Recuadro 1). 10 Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos • Un fondo similar6 está siendo considerado por parte de múltiples instituciones de desarrollo, incluido el Banco Mundial, para catalizar el desarrollo geotérmico en la región Latinoamericana (ver Recuadro 1). • Australia implementó un esquema similar al de Japón, con donaciones para compartir los costos entre el sector público y el privado, que efectivamente movilizaron esfuer- zos privados para llevar a cabo la perforación exploratoria. A diferencia de Japón, los fondos fueron destinados a proyectos de “Sistemas Geotérmicos Mejorados” (Enhanced Geothermal Systems, EGS por sus siglas en inglés, es decir, aquellos pro- yectos que requieren un importante mejoramiento de la permeabilidad para permitir una recuperación adecuada del calor), en lugar de proyectos hidrotermales conven- cionales, que representan casi el 100% de la capacidad de generación de energía geotérmica en el mundo. Dos fueron los factores que llevaron al gobierno australiano a introducir un programa de perforación con esquema de costos compartidos a nivel nacional y estatal: 1) La tecnología de los sistemas EGS no está comercialmente pro- bada; y 2) muchas de las áreas geotérmicas potenciales en Australia se encuentran en sectores remotos que requieren una considerable infraestructura de transmisión, la cual impacta negativamente a la factibilidad financiera de los proyectos. • Actualmente se está preparando un esquema de exploración con costos comparti- dos para su demostración en Nicaragua, con el apoyo del Banco Mundial. La perforación exploratoria bajo el esquema de costos compartidos crea una liquidez adi- cional de capital de riesgo, el cual es a menudo escaso, excesivamente costoso, o ambos a la vez. Tras la confirmación del recurso, se espera que el desarrollador privado conti- núe con el desarrollo del campo de pozos y que construya la central eléctrica. Pueden considerarse también esquemas de reembolso en los cuales el desarrollador devuelve al gobierno la totalidad o una parte de los costos compartidos en el caso de pozos comer- cialmente exitosos, pero no existen ejemplos de aplicaciones similares hasta la fecha. La perforación bajo el esquema de costos compartidos es particularmente efectiva cuando se presentan algunas o todas las condiciones que se detallan a continuación: • el gobierno tiene el objetivo de incrementar rápidamente la capacidad de generación geotérmica, contando con la participación del sector privado, y ha implementado políticas específicas para apoyar a esa meta; • el gobierno tiene capacidad limitada en las disciplinas relacionadas con el desarro- llo geotérmico y aspira a movilizar experiencia e inversión del sector privado para explotar el potencial geotérmico del país; • existe un nivel de experiencia y capacidades apropiadas para el desarrollo geotér- mico por parte de los desarrolladores, y los fondos para los costos compartidos son distribuidos de manera transparente, con criterios claros, incluyendo a la capacidad del desarrollador para movilizar su parte del capital de riesgo para la perforación exploratoria; y • cuando los recursos están confirmados con éxito, los beneficiarios de los fondos se comprometen a desarrollar las etapas posteriores a la exploración, hasta que el proyecto entre en operación (en lugar de vender los derechos de desarrollo a otro inversionista después de haber incrementado el valor mediante el esquema de costos compartidos). Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos 11 En el esquema anteriormente descrito, los riesgos son compartidos entre el gobierno y el desarrollador, así que ambas partes tienen interés en que el proyecto resulte exitoso. La perforación con costos compartidos es un esquema sencillo que provee financia- ción pública para cubrir todos o parte de los costos para la perforación de los pozos exploratorios iniciales, con el fin de confirmar la existencia del recurso geotérmico. Puesto que posteriormente a la etapa de exploración los riesgos del recurso pueden continuar, si bien en forma reducida, algunos programas han extendido el mecanismo de costos compartidos también a la subsiguiente etapa de perforación de los pozos de producción e inyección requeridos para el proyecto. El método de mitigación del riesgo en la perforación con costos compartidos requiere un compromiso de finan- ciación pública significativamente menor que en el escenario de desarrollo completo por parte del gobierno, apalanca capital y experiencia del sector privado, y permite al gobierno y al desarrollador compartir las posibles pérdidas. Dado que la financiación bajo este esquema se realiza en general en forma de donación, los costos compartidos aseguran parcialmente el riesgo de exploración del recurso geotérmico por medio de recursos públicos, al reducir la exposición del desarrollador a potenciales pérdidas. Además el mecanismo reduce la cantidad de capital de riesgo adicional requerida para la exploración, y tiene un efecto catalizador al reducir la necesidad por parte de los desarrolladores de reunir los fondos restantes para la perforación. No obstante, la per- foración con el esquema de costos compartidos no garantiza el éxito de un proyecto. Tras la perforación de exploración, algunos proyectos resultarán no ser viables a pesar del financiamiento público recibido. En esos casos, la inversión del gobierno puede que no sea recuperable, si se realizó bajo la forma de una donación. Sin embargo, se puede incluir un acuerdo que requiera a los proyectos exitosos (aquellos resultados factibles) reembolsar parte de la inversión del gobierno, compensando de esta manera parte de las pérdidas de recursos públicos resultantes de proyectos inviables. En cualquier caso, se ha demostrado que la perforación con costos compartidos reduce exitosamente los riesgos de exploración del recurso geotérmico, y de este modo acelera el desarrollo al catalizar la participación privada en el sector. P E R F O R A C I Ó N E X P L O R AT O R I A R E A L I Z A D A P O R E L G O B I E R N O PA R A FA C I L I TA R L A PA R T I C I PA C I Ó N D E L S E C T O R P R I VA D O E N E TA PA S M Á S A VA N Z A D A S D E L P R O Y E C T O Bajo este enfoque, los organismos gubernamentales llevan a cabo la etapa de reco- nocimiento de superficie y de perforación exploratoria para avanzar con el proyecto y reducir el riesgo de inversión mediante la confirmación de los recursos geotérmicos. Los proyectos que tienen éxito con la confirmación del recurso, generan oportu- nidades de riesgo reducido que son ofrecidas a los desarrolladores privados bajo distintas modalidades de participación, para que éstos emprendan las siguientes etapas del desarrollo geotérmico. Este enfoque facilita la inversión privada gracias al mayor nivel de certidumbre sobre la viabilidad comercial del proyecto (puesto que el gobierno confirmó por adelantado el recurso geotérmico). No obstante, bajo este enfoque el gobierno asume todos los riesgos durante la etapa de perforación explo- ratoria y tendrá que absorber todas las pérdidas en las que incurra en el caso de que la perforación no sea exitosa. En algunos casos, parte de la inversión efectuada por el gobierno ha sido recuperada mediante distintos mecanismos aplicados en el ofrecimiento de proyectos de riesgo reducido al sector privado. Existen varios casos en los que la acción del gobierno para reducir los riesgos de explo- ración inicial ha facilitado la posterior participación del sector privado. Por ejemplo: 12 Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos • En el campo geotérmico San Jacinto-Tizate, en Nicaragua, la existencia del recurso geotérmico fue comprobada con perforaciones financiadas principal- mente con fondos públicos por una empresa mixta,7 antes de otorgar a un desarrollador privado los derechos para realizar la perforación de producción, la ampliación del campo, y la construcción de la central eléctrica e instalaciones relacionadas. • El desarrollo geotérmico Olkaria III, en Kenia, es otro caso en el cual un desarrollador público de energía (KenGen) realizó la perforación exploratoria inicial antes de ofre- cer ese sector del campo a una empresa privada, la cual emprendió el desarrollo e instaló progresivamente 100 MW de capacidad de generación. • En Turquía, un organismo público (la Dirección General de Investigación y Exploración Minera, MTA por sus siglas en turco) realizó la exploración y perforación inicial con distintos alcances en numerosos campos geotérmicos, que fueron luego entrega- dos a entidades privadas, mediante un esquema de subastas, para que éstas se encargasen de las sucesivas fases de desarrollo. Acciones similares están en marcha en Yibuti, Etiopía, y Dominica, con el apoyo del Banco Mundial y otras instituciones de desarrollo. Cuando un gobierno ejecuta la totalidad de la perforación exploratoria inicial, inyecta capital de riesgo en el mercado, el cual no estaría disponible de otra forma. Una vez confirmado el recurso geotérmico, las condiciones del mercado deberían ser suficientes para que desarrolladores privados cualificados financien las etapas subsiguientes del desarrollo geotérmico. Sin embargo, algunos países en desarrollo puede que no tengan este clima de inversión, lo que debilita el desarrollo del sector. Puesto que bajo este Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos 13 esquema el gobierno soporta todo el costo de la perforación exploratoria (y el riesgo de exploración), el volumen de financiación necesario es considerable. Parte de los fondos públicos pueden sin embargo ser recuperados mediante el reconocimiento del valor de la perforación exploratoria y de la reducción de riesgo asociada, de parte de los desa- rrolladores privados que posteriormente reciben el proyecto. El esquema con perforación exploratoria realizada por el gobierno es eficaz bajo con- diciones similares a las del esquema de perforación con costos compartidos. Dicho esquema funciona mejor cuando: 1) el gobierno ha definido con claridad las metas y la intención de movilizar la experiencia y financiación del sector privado; y 2) existen desa- rrolladores privados cualificados con interés y capacidad para participar en las sucesivas etapas del desarrollo geotérmico. La selección de desarrolladores cualificados en base a criterios claros y con procesos transparentes ayuda a maximizar el valor y el impacto de la inversión pública realizada. Asimismo, el esquema con perforación exploratoria realizada por el gobierno para facilitar la participación privada en el desarrollo geotérmico requiere las siguientes condiciones: • el gobierno debe contar con la capacidad suficiente para tomar a su cargo y gestio- nar el reconocimiento de superficie, la perforación exploratoria, y la confirmación del recurso, de conformidad con los estándares de la industria geotérmica; y • el gobierno cuenta con los fondos necesarios para cubrir el costo total de las acti- vidades de reconocimiento y de perforación necesarias para confirmar los recursos geotérmicos, y tiene capacidad para absorber las potenciales pérdidas en el caso de que algunos proyectos resulten comercialmente inviables. Un esquema con perforación exploratoria y confirmación del recurso geotérmico reali- zada por el gobierno puede ser más atractivo para los desarrolladores privados, ya que provee un mayor nivel de certidumbre y una mayor cobertura del riesgo en comparación con un esquema de costos compartidos. Sin embargo, si la perforación no se realiza de acuerdo con los estándares internacionales de la industria geotérmica, el mercado puede perder confianza y va a ser más costoso y desafiante atraer a desarrolladores privados cualificados. En el caso de que la capacidad y experiencia del gobierno sean inadecuadas para realizar con éxito la perforación exploratoria, el esquema de costos compartidos puede ser más apropiado y menos costoso. La perforación exploratoria con costos compartidos puede ser también una buena opción para fomentar el desa- rrollo geotérmico cuando el gobierno ya haya asignado derechos al sector privado, pero el avance de los proyectos se encuentra estancado debido a los riesgos relacionados con el recurso geotérmico. O T R O S E S Q U E M A S PA R A FA C I L I TA R L A PA R T I C I PA C I Ó N D E L S E C T O R P R I VA D O Existen otras modalidades en las cuales los gobiernos han utilizado la inversión pública para movilizar la participación y financiación privada en el desarrollo geotérmico. En varios casos, el sector público ha tomado totalmente a su cargo la responsabilidad de desarrollar el campo de pozos, asumiendo el riesgo de la perforación explorato- ria y de producción, antes de invitar desarrolladores privados a participar. Este tipo de esquema va más allá de manejar la etapa de exploración de mayor riesgo y se extiende hasta reducir todo el riesgo del recurso completando todas las etapas de perforación (desarrollo “upstream”) antes de movilizar a Productores Independientes de Energía (IPP por sus siglas en inglés) para desarrollar la fase “downstream” del proyecto, es decir la construcción de la central eléctrica y de la infraestructura de 14 Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos superficie asociada. Considerando que el gobierno está asumiendo un rol más amplio en el desarrollo geotérmico, el financiamiento requerido para el reconocimiento de superficie, y para la perforación exploratoria y de producción será mayor que en los esquemas de costos compartidos o de perforación exploratoria realizada por el gobierno, anteriormente descritos. Este enfoque podría reducir considerablemente el riesgo y hacer que los proyectos sean más atractivos para los productores inde- pendientes de energía. Sin embargo, dado que el organismo gubernamental que desarrolla el campo de pozos comúnmente sigue supervisando la operación del campo durante toda la vida del proyecto, este esquema puede también introducir un tipo de riesgo comercial diferente para el productor independiente de energía, aso- ciado con el hecho de que dependerá continuamente de un organismo público para el suministro de vapor para su central eléctrica. Los siguientes dos ejemplos de este tipo de mecanismo son ilustrativos: • El recurso de vapor para el proyecto Miravalles III de 27.5 MW, en Costa Rica, fue desarrollado y suministrado por la empresa eléctrica estatal, Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), mientras que un productor independiente de energía (IPP) operó la central eléctrica bajo un acuerdo de construccion-operación-transferencia (BOT, por sus siglas en inglés). En este caso, el ICE fue también el comprador de la electricidad, lo cual redujo el riesgo de que potenciales problemas en el suministro de vapor pudieran crear un conflicto para el IPP, a la hora de cumplir con sus obli- gaciones de generación de electricidad. • En Kenia, la Empresa de Desarrollo Geotérmico (GDC por sus siglas en inglés), respaldada por el gobierno, tiene bajo su responsabilidad todas las actividades de desarrollo del recurso geotérmico, y venderá vapor de forma continua a pro- ductores independientes (IPP) que suministrarán energía a Kenya Power and Light Company —una empresa separada, distribuidora de electricidad. Para acelerar el desarrollo geotérmico, GDC está considerando también otros modelos de asocia- ción público-privada (PPP, por sus siglas en inglés), como la participación del sector privado en la etapa de perforación inicial en determinados campos geotérmicos. Sin embargo, considerando que los esfuerzos de GDC no han conducido aún a la generación de electricidad con el recurso geotérmico, no se puede evaluar de forma concluyente el impacto de este enfoque. P R I VAT I Z A C I Ó N D E A C T I V O S G E O T É R M I C O S D E S A R R O L L A D O S P O R E L GOBIERNO En varios casos, organismos gubernamentales u organismos respaldados por el gobierno que desarrollan y operan instalaciones geotérmicas (operaciones upstream y downstream), han sido privatizados total o parcialmente cuando estaban lo sufi- cientemente maduros y en condiciones de acceder a los mercados de capitales. En El Salvador, Filipinas y, más recientemente, en Nueva Zelanda, la capacidad geotér- mica desarrollada por el sector público fue posteriormente transferida en distintos grados para alentar la participación del sector privado en los proyectos geotér- micos. Si bien la privatización de los activos geotérmicos públicos puede ser una decisión estratégica que un gobierno puede adoptar para fomentar la inversión del sector privado y liberar sus propios recursos, en principio es un esquema geotérmico financiado por el sector público, similar a los descritos anteriormente. Aunque este mecanismo haya logrado movilizar capacidad y capital del sector privado, estos desarrolladores pueden enfrentar desafíos similares a los de otros desarrolladores privados en cuanto a movilizar capital de riesgo en el futuro. Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos 15 Transferencia de Propiedad del Sector Público al Sector Privado RECUADRO 2 |  mediante desinversión en Organismos de Desarrollo Geotérmico: Ejemplos en Filipinas y El Salvador En algunos casos, el gobierno ha asumido el rol de desarrollador geotérmico a gran escala por un período, desinvirtiendo luego todo o parte del organismo creado para el desarrollo geotérmico. Por ejemplo, en Filipinas, la empresa Philippine National Oil Company creó un organismo especí- fico (Energy Development Corporation — ­ EDC por sus siglas en inglés) con el mandato de explorar, desarrollar, producir, generar y comercializar fuentes de energía autóctona, incluida la energía geotér- mica. En 2007, después de desarrollar una capacidad instalada superior a 1,100 MW, EDC fue privatizada y actualmente opera como una empresa que cotiza en bolsa de valores con importantes operaciones geotérmicas en Filipinas e interesada en proyectos localizados en varios otros países, incluyendo a la región Latinoamericana. Inicialmente el desarrollo geotérmico de El Salvador estuvo a cargo de la empresa eléctrica estatal Comisión Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL), que creó una unidad geotérmica específica (inicialmente llamada GESAL, posteriormente LaGeo) para desarrollar y operar los recursos geotérmicos del país. LaGeo actualmente opera aproximadamente 200 MW en dos campos geotérmicos. Tras una convoca- toria de licitación realizada en el año 2001, la subsidiaria de energía renovable de la empresa de electricidad italiana (Enel Green Power) compró el 9% de participación en LaGeo en 2002, y gradual- mente incrementó su participación hasta el 36%, quedando las acciones restantes bajo la titularidad del Gobierno de El Salvador. Después de varios años funcionando bajo estos acuerdos, LaGeo volvió bajo el control total del Gobierno después de que Enel Green Power vendiera sus acciones. La Tabla 2 presenta un resumen de los países que han implementado diversos esque- mas de costos compartidos y reporta una estimación de la capacidad geotérmica resultante. Como se puede observar, se han desarrollado aproximadamente 3 GW de energía geotérmica como resultado de esquemas de costos compartidos y de otros esquemas similares de mitigación del riesgo que se han descrito anteriormente. 16 Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos  apacidad de Generación Geotérmica Estimada Resultante de los Esquemas Tabla 2: C de Costos Compartidos Numero de campos geotérmicos Capacidad instalada País con apoyo financiero resultante (MW) Costa Rica 1 30 El Salvador 1 44 Guatemala 2 52 Nicaragua 1 70 Indonesia 1 60 Filipinas 5 1.260* Nueva Zelanda 6 547 Estados Unidos 6 150* Turquía 5 215* Japón 15 534* Kenia 1 100 TOTALS: 44 3.062 Nota: * Capacidad Estimada. Actualizado a mediados del 2014. Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos 17 18 Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos SEGURO DE COBERTURA DE RIESGO DEL 5 .   RECURSO GEOTÉRMICO El seguro de cobertura de riesgo del recurso está diseñado para asegurar la produc- tividad de un pozo geotérmico, la cual puede ser definida en términos de capacidad en MW, o en mediante una combinación de caudal y entalpía. Después de que el asegurador realice el proceso inicial de debida diligencia (due diligence) del recurso geotérmico, el desarrollador y el asegurador determinan de forma conjunta los cri- terios de éxito. En base a la probabilidad de activación del seguro, el asegurador definirá luego el valor de la prima que deberá pagar el desarrollador por la póliza de seguro. Si bien el proceso de perforación en sí puede ser también asegurado, en este documento se supuso que solamente la productividad del pozo está cubierta por el seguro y que es responsabilidad del desarrollador garantizar que se alcance la meta de perforación establecida. Después de realizar la perforación, se confirman los resultados mediante distintas pruebas. Si el resultado está fuera del rango de éxito convenido por las dos partes, tendrá lugar un pago del asegurador al desarrollador para cubrir sus “pérdidas”. Si bien en el pasado se han asegurado pozos individua- les, la tendencia actual es cubrir la producción conjunta de un grupo de pozos. Hasta la fecha se ha hecho un uso limitado de los esquemas de seguro, por dos razones principales: 1) el desarrollo geotérmico es un sector globalmente pequeño, y hasta la fecha las compañías de seguros no han podido acumular un volumen de negocio apro- piado para que dicha cobertura sea eficiente (es decir, una cartera lo suficientemente amplia para distribuir el riesgo); 2) dado el importante grado de incertidumbre que existe durante la etapa de exploración, las primas son generalmente elevadas y quizás no sean accesibles para algunos desarrolladores. Por otra parte, con una póliza de seguro, un desarrollador puede atraer capital de riesgo que de otra forma no estaría disponible. Varios países han intentado aplicar este esquema (principalmente Francia y Alemania) con un éxito modesto. Gracias en parte al elevado valor del precio regulado (FIT) para la energía geotérmica, Alemania ha tenido algún éxito en la implementación de este tipo de seguro. Actualmente se están realizando esfuerzos en Turquía, Kenia y Estados Unidos para implementar seguros similares. Los países con programas de desarrollo geotérmico incipientes, y con pocos pozos perforados, pueden considerar otros esque- mas para reducir primero los riesgos del recurso geotérmico, tal como el esquema de perforación exploratoria con costos compartidos, y luego utilizar el seguro de riesgo geotérmico en la etapa de perforación de producción, con el objetivo de equilibrar los riesgos de inversión después de haber obtenido un mayor conocimiento de las carac- terísticas del campo y del recurso geotérmico. El seguro reduce el riesgo de que los resultados de perforación sean perjudiciales para el desarrollador e incentiva el desarrollo geotérmico al movilizar capital propio que de otra manera no se invertiría por la exposición percibida a potenciales pérdidas financieras. Si bien este esquema no tiene que contar con fondos del gobierno, y es típicamente financiado por entidades privadas, el número de compañías que actualmente ofrecen este tipo de producto en todo el mundo es muy limitado. Para cubrir el alto grado de incertidumbre existente durante la etapa de perforación exploratoria y seguir siendo solventes, las compañías aseguradoras deben cobrar primas relativamente altas, lo cual incrementa la inversión inicial en los proyectos más allá del costo de la perforación explo- ratoria. A comienzos de la década de 1980, una compañía aseguradora ofrecía este esquema de seguros en los Estados Unidos pero ningún desarrollador mostró interés Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos 19 en participar por las altas primas exigidas. Actualmente, existen pocas compañías de seguros en el mundo que parezcan estar dispuestas a asegurar el riesgo e incertidumbre del recurso geotérmico, y se han requerido circunstancias especiales (como el elevado valor del precio regulado de la energía geotérmica en Alemania) para que se creara un mercado para este tipo de seguros. Hasta la fecha, solamente se han desarrollado e impulsado unas pocas decenas de MW mediante la aplicación del seguro de riesgo geotérmico. Aunque este esquema puede haber ayudado a movilizar algunas inversiones en la etapa de exploración en Alemania, el elevado subsidio a la generación (FIT ~$US 0.30/kWh) ha probablemente jugado un rol más importante en la aceleración del desarrollo geotérmico que el seguro mismo. Los esquemas de seguro del riesgo geotérmico son relativamente complejos de implementar, operar y monitorear. Una vez que el desarrollador ha elegido un campo geotérmico, existen numerosos requerimientos (varían según el asegurador) para cali- ficar y obtener el seguro. El proyecto pasa primero por un riguroso proceso de debida diligencia (due diligence) para ser elegible; debe contar con todos los permisos, licen- cias, aprobaciones, documentación de acceso, exploración y planos de perforación, los cuales deben ser entregados al asegurador para su revisión. La disponibilidad limitada de información actuarial a nivel global sobre los pozos geotérmicos y la incertidum- bre inherente a la perforación exploratoria dificulta determinar las primas y predecir los pagos potenciales en una cartera. Para los pozos que cuentan con el seguro de riesgo geotérmico, el desarrollador provee al asegurador resultados detallados de la perfora- ción, mediciones y pruebas. Por lo general, se presenta por adelantado un programa para la remediación del pozo, que es aplicado por el desarrollador si el resultado inicial del pozo no cumple con la productividad mínima predeterminada. Las pruebas de pro- ductividad del pozo son supervisadas y certificadas por un consultor independiente. Una vez terminada la perforación de los pozos asegurados, se analizan los resultados de las pruebas de producción para determinar si amerita el pago de beneficios por parte del seguro. Mediante un esquema de seguro de riesgo geotérmico, el desarrollador puede trasladar parte o la totalidad del riesgo de perforación al asegurador, al tiempo que el desarro- llador paga el costo de la prima. El asegurador puede decidir crear una cartera con otros proyectos geotérmicos para diversificar el riesgo de pérdidas entre desarrollos geotérmicos con distintos niveles de incertidumbre. Tal como se mencionó más arriba, esta es la tendencia actual en los seguros de productividad de pozos geotérmicos; sin embargo, la experiencia y el éxito alcanzado en este tipo de operaciones es todavía muy limitado. 20 Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos I N C E N T I V O S F I S C A L E S PA R A L A E TA PA I N I C I A L 6 .   Los incentivos fiscales que reducen el costo de exploración no son mecanismos específicos para la mitigación del riesgo del recurso geotérmico, pero pueden tener un efecto catalizador sobre la movilización de capital de riesgo para la etapa de per- foración, semejante a un esquema parcial de costos compartidos. Varios han sido los países que han implementado ciertos incentivos fiscales con el fin de apoyar el desa- rrollo de proyectos geotérmicos en las etapas de exploración y perforación inicial. Estos incentivos incluyen la exención de ciertos impuestos y aranceles de importa- ción, los cuales reducen el monto total de capital de riesgo requerido para confirmar el recurso geotérmico. Este tipo de mecanismos tienen un impacto modesto en la reducción de la exposición del desarrollador a las pérdidas que potencialmente pueden resultar de una perforación exploratoria no exitosa. Por esta razón, son más adecuados como política complementaria a esquemas de mitigación de riesgo más específicos. Existen varios países que aplican este tipo de incentivos bajo diferentes modalidades. Algunos ejemplos incluyen la reducción de los ingresos imponibles (Indonesia), deduc- ción fiscal del 100% en las inversiones en energías renovables (México), exención de los impuestos a la importación de maquinaria para el desarrollo geotérmico (Indonesia y Filipinas), y exención de todos los impuestos (excepto el impuesto sobre la renta) para los desarrolladores de proyectos geotérmicos (Filipinas). Estos incentivos se implementan mediante instrumentos legislativos que reforman la estructura fiscal de un país. Su aplicación no requiere por lo general un apoyo financiero inicial significativo por parte del sector público, aunque pueden resultar en la pérdida de algunos ingresos fiscales. Los créditos fiscales (como el Crédito Fiscal por Inversión y el Crédito Fiscal por Producción que se aplica en los Estados Unidos) han ayudado a numerosos desarrollos geotérmicos y es probable que hayan tenido también algún impacto en el ritmo de desarrollo de esta tecnología. Sin embargo, es complicado iden- tificar y cuantificar dicho impacto. Considerando que los incentivos fiscales generalmente forman parte de la política aran- celaria general de un país, el gobierno no suele realizar un análisis específico de cada proyecto que puede beneficiarse de los mismos. Los requerimientos específicos de gestión y supervisión son definidos por la legislación creada para cada uno de los incen- tivos, pero son normalmente moderados ya que forman parte de la estructura fiscal general. Estos requisitos y la metodología asociada varían según el país y requieren un buen conocimiento de las políticas fiscales y leyes correspondientes para acceder a los beneficios y cumplir con las obligaciones asociadas. Diferentes gobiernos han ofrecido y garantizado varias ventajas fiscales para fomentar el desarrollo de las energías renovables, con la esperanza de recibir paulatinamente un mayor nivel de ingresos proveniente de los proyectos rentables. El gobierno corre un riesgo si el proyecto no se desarrolla, por los ingresos fiscales no percibidos que serían irrecuperables. No obstante, como ya se ha mencionado, los incentivos fiscales son generalmente aplicados en el margen para fomentar las inversiones en geotermia y otras energías renovables, mientras que gran parte del riesgo del recurso y del fracaso del proyecto es asumido por el desarrollador. Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos 21 22 Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos OTROS FACTORES QUE INFLUYEN EN LA 7 .   A C E P TA C I Ó N Y M I T I G A C I Ó N D E L R I E S G O GEOTÉRMICO Existen también esquemas alternativos y estrategias complementarias para la promo- ción de las energías renovables e, indirectamente, para mitigar el riesgo e incentivar la inversión en el sector geotérmico. Algunos de esos esquemas son: • Cartera de Estándares de Energía Renovable (RPS), que incluyen una meta de porcentaje de energía renovable para la matriz energética de un país, estado, o empresa de servicios públicos. • Tarifas reguladas (Feed-in Tariffs, FIT), que fijan precios mínimos para la energía renovable y obligan a la compra de la electricidad generada por estas tecnologías. • Garantías de Préstamos para proyectos geotérmicos. • Créditos fiscales, como los Créditos Fiscales por Inversión (ITC, por sus siglas en inglés) antes del comienzo de la generación de electricidad, o Créditos Fiscales por Producción (PTC, por sus siglas en inglés) para los proyectos geotérmicos en operación. • El desarrollo de la infraestructura asociada (carreteras y líneas de transmisión) es otra forma de facilitar el desarrollo geotérmico, especialmente en zonas remotas. Si bien no todos estos mecanismos son esquemas específicos de “mitigación de riesgo del recurso”, sí pueden mejorar la factibilidad general de una inversión, pudiendo así atraer inversión privada para el desarrollo geotérmico. El incremento de los retornos del proyecto que pueden recibir los desarrolladores puede llegar a compensar algunos de los riesgos, convirtiendo el desarrollo geotérmico en una oportunidad de inversión más atractiva. El mayor potencial de ganancia puede aliviar el peso de la financiación del proyecto e impulsar el avance del su desarrollo. El esquema del Créditos Fiscales por Inversión (ITC, por sus siglas en inglés) está dis- ponible en los Estados Unidos y proporciona crédito fiscal del 10–30% del costo de inversión de capital en un proyecto geotérmico. El ITC se paga cuando finaliza la cons- trucción de la central eléctrica. Este tipo de incentivo fiscal aumenta la relación entre los ingresos (después de impuestos) y los gastos (después de impuestos) en un proyecto. El Crédito Fiscal por Producción (PTC, por sus siglas en inglés) también está disponi- ble en los Estados Unidos. La legislación de estímulos financieros de 2009 incluyó un mecanismo para una donación inicial en efectivo bajo ITC en lugar de PTC, otorgando así beneficios a empresas que tenían pasivos fiscales limitados, una vez que el proyecto entrara en operación. El PTC se paga durante toda la vida útil de un proyecto en opera- ción, a una tasa de $0.02/kWh. Las atractivas FIT que se ofrecen para la energía geotérmica en países como Alemania son generalmente calculadas sobre la base de los costos de desarrollo. Considerando que los recursos geotérmicos de Alemania son a menudo profundos y de difícil desarrollo, el precio que ha sido establecido para la energía geotérmica es en conse- cuencia elevado. Las carteras de estándares de energías renovables (RPS) establecen Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos 23 esencialmente un mandato para que un estado, región o compañía de servicios públi- cos cuente con un porcentaje específico de fuentes de energías renovables. Esto ha resultado en precios ofertados más altos para dichas energías, dada la necesidad de movilizar inversiones para cumplir con las obligaciones establecidas. Las mejoras deri- vadas de estos mecanismos en los retornos a largo plazo para los desarrolladores han contribuido a promover las inversiones en proyectos geotérmicos. Todos estos esquemas reducen en parte el riesgo asumido por el desarrollador, redu- ciendo las necesidades de inversión de capital inicial (en el caso del ITC) y aumentando el retorno efectivo (en el caso del PTC, RPS of FIT). Básicamente, estos esquemas incentivan al desarrollador a aceptar mayores riesgos por retornos más elevados, pero no eliminan el riesgo en caso de que el proyecto no avance después de la perforación exploratoria por resultar inviable. Dado que la mayoría de estos incentivos se basa en la producción, los proyectos deben estar en operación y producir electricidad para obte- ner los beneficios. Esto no necesariamente ayuda a movilizar capital de riesgo para la etapa de exploración, ya que si el proyecto se detuviera en cualquiera de las etapas de desarrollo, el desarrollador asumiría la pérdida. 24 Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos I M PA C T O D E L A S E S T R AT E G I A S D E M I T I G A C I Ó N 8 .   DEL RIESGO EN LA EXPANSIÓN DE LA ENERGIA G E O T É R M I C A - C A S O S I L U S T R AT I V O S Con el propósito de ilustrar cómo han funcionado hasta la fecha las distintas estra- tegias de mitigación del riesgo geotérmico, se revisaron los mecanismos adoptados en varios países, incluyendo aquellos en los que se ha tenido lugar un importante desarrollo geotérmico (Japón, Kenia, Nicaragua, Filipinas, Turquía y Estados Unidos) y aquellos que han proporcionado un apoyo considerable al desarrollo geotérmico pero que actualmente tienen una producción de energía geotérmica baja o nula (Australia, Chile y Argentina). Las estrategias de mitigación del riesgo han tenido resultados dife- rentes en distintos países. Por ejemplo, en Australia, se invirtieron aproximadamente AU$300 millones (alrededor de US$263 millones) en el desarrollo geotérmico con AU$50 millones (aproximadamente US$44 millones) específicamente destinados para las actividades de perforación, lo cual promovió la perforación de numerosos pozos, a pesar de que todos los prospectos geotérmicos en el país tienen muchas limitaciones, por las características naturales del recurso (profundo y de baja permeabilidad) y por la infraestructura de transmisión (los mejores recursos se encuentran muy alejados de los puntos de acceso a la red). Análogamente, en Chile tanto el sector público como el sector privado han invertido en el sector geotérmico a partir de la década de 1960, pero hasta la fecha no existe producción de energía geotérmica. Como en Australia, los recursos geotérmicos en Chile se encuentran en zonas remotas, pero el gobierno chileno, los inversionistas internacionales y los productores independientes de energía todavía están comprometidos con el desarrollo de un mercado geotérmico exitoso. El Fondo de Tecnologías Limpias (CTF, por sus siglas en inglés), uno de los Fondos Globales de Inversión Climática, a través del Grupo del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, está apoyando al Gobierno de Chile en este aspecto. En Japón, el desarrollo geotérmico comenzó a principios de la década de 1970, con un importante período de crecimiento entre 1975 y 1995 (ver Figura 2). En este período fue aplicado con éxito el mecanismo de costos compartidos para estimular los proyectos geo- térmicos. Posteriormente, la política gubernamental cambió y los programas de perforación con costos compartidos fueron cancelados porque se consideró que el desarrollo geotér- mico era una tecnología madura que ya no necesitaba el apoyo del gobierno. A partir de este cambio, no se emprendieron nuevos desarrollos geotérmicos en Japón durante casi veinte años, durante los que la capacidad geotérmica instalada permaneció en 536 MW. Recientemente, el terremoto de Fukushima y el consiguiente cierre de centrales nucleares en el país han renovado el interés del gobierno en prestar apoyo al sector geotérmico. Como parte del esfuerzo para diversificar la matriz energética, el gobierno japonés aprobó una legislación en el año 2012 que estableció tarifas reguladas (feed in tariff – FIT) atrac- tivas para la energía renovable. La tarifa es de ¥42/kWh ($0.40/kWh) para los proyectos geotérmicos que generen menos de 15 MW, y de ¥27.3/kWh ($0.36 kWh) para proyectos de 15 MW o más. Al mismo tiempo, ha habido cierta flexibilización en las restricciones para desarrollar los recursos geotérmicos en el interior y alrededor de los parques nacionales de Japón. Estos cambios, junto con la existencia de abundantes recursos geotérmicos, pueden impulsar el crecimiento del mercado geotérmico japonés en los próximos años. Kenia es un ejemplo bastante exitoso en el cual el gobierno asumió en forma total o parcial el rol de desarrollador a través de distintos organismos públicos. El desarrollo geotérmico comenzó a inicios de la década de 1970 por parte de la empresa eléctrica estatal, luego se estancó debido a la lentitud de las actividades y, en ocasiones, por falta Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos 25 Figura 2 | Capacidad de Energía Geotérmica Instalada en el Tiempo en Japón 750 costos compartidos del gobierno del programa desarrollador de los recursos geotérmicos compartidos 2002 – Fin 1985 & 1986 – Programa de de costos Capacidad instalada (MW) 1980 – Programa de costos compartidos del gobierno 1974 – El gobierno actúa como 500 250 0 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 Tiempo en años de financiamiento. Un mayor interés por parte de instituciones de desarrollo y la entrada de productores independientes de energía (incluido un productor independiente de energía geotérmica en el campo geotérmico Olkaria) estimuló luego cierto crecimiento del sector geotérmico en este país. Se prevé que la reciente creación de la compañía estatal Geothermal Development Company (GDC), que está haciendo esfuerzos para mitigar los riesgos del recurso geotérmico, y el interés de productores independientes de energía privados (IPP), puedan contribuir a un ulterior crecimiento del sector. Algunos proyectos recientes en Kenia han recibido el apoyo del Fondo de Mitigación de Riesgo Geotérmico para África (GRMF por sus siglas en inglés), solicitando apoyo mediante el esquema de perforación con costos compartidos. En este sentido, el ejemplo de Kenia muestra cómo se puede estimular el desarrollo geotérmico mediante la combinación de: • esquemas de mitigación del riesgo inicial con financiamiento total y/o parcial por parte del gobierno; • precio garantizado de la energía (o del vapor, en el caso de que GDC venda vapor a un productor independiente de energía); diferentes esquemas de desarrollo (todo a cargo del gobierno; todo a cargo del productor independiente de energía; explo- ración inicial y posiblemente la perforación a cargo del gobierno, con subsiguiente concesión del recurso geotérmico a productores independientes de energía para su desarrollo; creación de asociaciones público-privadas); y, • un importante programa coordinado para desarrollar la infraestructura de transmi- sión, con el fin de facilitar el acceso a la red de los campos geotérmicos ubicados en zonas remotas. El desarrollo geotérmico de Nicaragua siguió inicialmente un esquema similar al de Kenia, con el gobierno como único desarrollador en las primeras etapas de perforación. Sin embargo, Nicaragua no tiene un organismo gubernamental específico para el desa- rrollo de proyectos geotérmicos, y no fue hasta comienzos de la década del 2000 que concedió una licencia de exploración a un productor independiente de energía. El ritmo de desarrollo se estancó durante la década de 1990, pero se ha reactivado reciente- mente por el interés de algunos productores independientes de energía y de los bancos de desarrollo. Actualmente, el Gobierno de Nicaragua está trabajando con el Banco 26 Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos Figura 3 | Capacidad Geotérmica Instalada versus Tiempo en Filipinas 2000 1979 – Primer gran campo desarrollado por una empresa privada, el gobierno construye 1970s – El gobierno y una empresa privada actúan 1983 – Puesta en marcha de la planta de generación por parte Departamento de Energía como desarrolladores de recursos geotérmicos 1750 2001 – Se privatiza el sector Capacidad instalada (MW) 1992 – Se crea el 1500 energético (el gobierno de Filipinas 1250 no se involucra) la planta de generación del gobierno introduce el programa BOT 1000 iniciados por el Gobierno con empresas privadas Estudios geotérmicos 750 1995 – El gobierno 500 250 0 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 Tiempo en años Mundial en el diseño e implementación de un esquema de mitigación del riesgo geotér- mico con mecanismo de costos compartidos mediante el apoyo de fondos de desarrollo. En Filipinas, el Instituto de Vulcanología estatal comenzó los estudios sobre energía geotérmica en 1962, y en 1967 consiguió encender la primera bombilla con energía geo- térmica. En 1976, la empresa Philippine National Oil Company (PNOC, empresa nacional de hidrocarburos) creó una subsidiaria específica para la geotermia (Energy Development Corporation, o EDC) la cual se encargó de explorar, descubrir y desarrollar numerosos recursos geotérmicos en varias islas del país. Simultáneamente, el gobierno invitó a una compañía petrolera internacional (Union Oil Company) a realizar actividades de explora- ción y desarrollo geotérmico en el país. Posteriormente, la Union Oil Company creó la empresa Philippine Geothermal, Inc. (PGI) para que se encargara de dicha actividades. En la década de 1970, EDC instaló unas pocas unidades de generación de boca-pozo. En 1979, PGI desarrolló dos campos geotérmicos importantes, mientras que la empresa estatal National Power Corporation (NPC) construyó varias centrales eléctricas impor- tantes y comenzó a vender energía geotérmica a los consumidores. Estas actividades resultaron en un rápido desarrollo de la energía geotérmica entre 1979 y 1983, como se muestra en la Figura 3, cuando NPC instaló la primera gran central eléctrica alimentada por vapor derivado de un campo geotérmico desarrollado por PNOC. Los campos geotérmicos más prometedores fueron desarrollados durante este período. Posteriormente, el ritmo de desarrollo se ralentizó durante casi una década. En 1992 se creó el Departamento de Energía, que se involucró en el sector geotérmico. Entre 1992 y 1995 hubo un importante crecimiento en la capacidad geotérmica del país, gracias al desarrollo de nuevos campos por parte de PNOC y a la instalación de centrales eléctri- cas por parte de NPC. En 1995, el gobierno firmó varios contratos del tipo construcción, operación y transferencia (BOT, por sus siglas en inglés) con desarrolladores privados de energía, para utilizar vapor suministrado por EDC. Entre 1995 y 1999, el desarrollo de campos geotérmicos por parte de EDC y la construcción de centrales eléctricas mediante contratos BOT resultaron en un incremento importante en la capacidad insta- lada de energía geotérmica en el país. En cuanto EDC maduró como empresa y pudo acceder a los mercados de capitales, fue privatizada con el apoyo del Grupo Banco Mundial, y en 2001 se convirtió en un operador geotérmico privado que ha iniciado su Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos 27 expansión internacional, incluyendo América Latina. Actualmente, Filipinas está viviendo una nueva ola de desarrollo geotérmico, en la cual el gobierno ya no participa de forma activa. En muchos aspectos, la historia de Filipinas muestra un excelente ejemplo de equilibrio entre participación pública y privada que impulsó un rápido crecimiento del desarrollo geotérmico. En Turquía, el desarrollo de la energía geotérmica también fue iniciado por el gobierno, subdividiendo la administración de los recursos geotérmicos entre el gobierno nacio- nal (para investigación y generación de electricidad) y los gobiernos provinciales (para calefacción urbana y usos directos del calor). El desarrollo geotérmico fue lento hasta el 2005, año en el cual la Dirección General de Investigación y Exploración Minera estatal (MTA, por sus siglas en turco) hizo público su inventario de manifestaciones termales de Turquía y el gobierno modificó las leyes para descentralizar la producción de energía. Se implementaron la Ley de Energías Renovables y otras leyes relacionadas, incluyendo una normativa de tarifas reguladas (feed-in tariff, FIT), que resultaron, a partir de 2008, Proyectos Geotérmicos en Desarrollo en Turquía (actualizado a Octubre de 2014) Tabla 3 |  Nombre del Capacidad Perforación Proyecto Provincia-Ubicación Instalada (MW) Año de Inicio incial por MTA? Kızıldere 1 Denizli-Sarayköy 15,00 1984 Si Dora-1 Aydın-Salavatlı 7,50 2006 Si Bereket Denizli-Sarayköy 6,50 2007 Si Germencik 1 Aydın-Germencik 47,50 2010 Si Tuzla Çanakkale-Tuzla 7,50 2009 Si Dora-2 Aydın-Salavatlı 12,00 2010 No* Kızıldere 2 Denizli-Sarayköy 60,00 2014 Si 20,00 2014 Si Irem Aydın-Germencik 20,00 2014 Si Pamukoren 1+2 Aydın-Pamokoren 44,00 2013 Si Gumuskoy 1 Aydın-Germencik 6,60 2013 No Gumuskoy 2 Aydın-Germencik 6,60 2014 No Sinem Aydın-Germencik 22,50 2012 Si Deniz Aydın-Germencik 22,50 2012 No* Dora 3U1 Aydın-Salavatlı 21,00 2013 No* TR1 Manisa-Alasehir 24,00 2014 No Dora 3U2 Aydın-Salavatlı 20,00 2014 No* Germencik 3 Aydın-Germencik 25,00 2014 No* Kerem Aydın-Germencik 22,50 2014 No* * Presencia de pozos exploratorio de MTA en las cercanías, pero no en la propia zona del Proyecto. Nota: actualizado a Octubre de 2014. 28 Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos en un aumento de la producción de energía geotérmica. Los campos geotérmicos que ya contaban con ciertos niveles de exploración, y que en muchos casos tenían algunas perforaciones realizadas por MTA (como se muestra en la Tabla 3), fueron los primeros en ser desarrollados por el sector privado, en gran medida porque el trabajo inicial rea- lizado por MTA tuvo el efecto de mitigar parte del riesgo del recurso. Actualmente, el sector geotérmico turco sigue creciendo, con numerosos nuevos proyectos en fase de desarrollo, casi en su totalidad en manos del sector privado, en campos geotérmicos que fueron previamente explorados con diferente alcance por MTA. Estados Unidos tiene una compleja historia en cuanto al desarrollo geotérmico. A finales de la década de 1960 el gobierno participó en el desarrollo del recurso geotérmico por medio de la participación de agencias federales y estatales, las cuales realizaron inves- tigaciones y perforaciones iniciales junto con entidades independientes. En la década de 1970 fueron dictadas varias leyes (la más importante de las cuales fue la Ley de Políticas Regulatorias de las Empresas de Servicios Públicos, o PURPA) y se logró un nivel de conocimiento de los recursos suficiente para generar un auge en el desarrollo geotérmico, que tuvo lugar desde 1980 hasta finales de la década de 1990. Como se muestra en la Figura 4, Estados Unidos ha aplicado distintos esquemas de costos compartidos con el gobierno e incentivos fiscales, pero ha realizado la mayor parte del desarrollo geotérmico con inversiones directamente financiadas por el sector privado. Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos 29 Figura 4 | Evolución de la Capacidad Geotermica Instalada en los Estados Unidos junto con el sistema de perforación con costos compartidos circular 790 y se aprueban créditos fiscales para inversión 3500 1978 – El gobierno publica datos sobre exploración en la 1980–1982 – Garantías de préstamo del gobierno 2000-07 – Costos compartidos 3250 del gobierno a través de GRED Comienzo 1960s – El gobierno inicia la exploración geotérmica 3000 de tierras federales para el desarrollo geotérmico Capacidad instalada (MW) 2750 1975 – El gobierno implementa programas 2500 2250 1973 – Comienzo de arrendamiento de programas federales y PURPA 2000 El Estado adopta Estándares 2005 – Ley de Energías Renovables 1750 de Cartera de Renovables de reducción de riesgos Comienzo 1990s – Fin 2011 – Garantías de préstamo 1979 – PURPA 1500 2004 – Costos compartidos a través del programa PIER 1250 1000 750 2009 – ARRA 500 1981–2013 – Perforacion con costos 250 compartidos del gobierno a través del GRDA 0 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 Tiempo en años En conjunto, las decisiones políticas (PURPA y RPS en algunos estados), cierto apoyo directo del gobierno (en la forma de perforación con costos compartidos) y un entorno fis- cal favorable, han favorecido el crecimiento de la energía geotérmica en Estados Unidos. Si bien la perforación con el esquema de costos compartidos ha sido útil en la historia del desarrollo geotérmico de Estados Unidos, cabe observar que PURPA actuó como principal motivador del desarrollo geotérmico hasta comienzos de la década de 1990. Desde entonces, los créditos fiscales vigentes desde la década de 1990 han creado condiciones atractivas para que algunos productores independientes de energía asu- mieran el riesgo de las etapas iniciales, con la continuación de cierto apoyo del esquema de perforación con costos compartidos. Actualmente, se está considerando una nueva ronda de perforación con costos compartidos (utilizando pozos de diámetro reducido para comprobar la existencia de ciertos recursos, incluyendo los que no presentan mani- festaciones en superficie). La Figura 4 muestra la evolución en el tiempo del desarrollo geotérmico en Estados Unidos, resaltando las políticas y otras medidas relevantes. 30 Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos La Mitigación del Riesgo del Recurso Geotérmico es un Desafío para RECUADRO 3 |  las Economías más Pequeñas En muchos de los países con economías de pequeña escala (particularmente en las islas pequeñas), la geotermia puede ser una opción para generar energía de menor costo, puesto que dichos países se enfrentan generalmente a elevados costos de suministro y cuentan con pocas alternativas disponi- bles. Las limitaciones en capacidad y experiencia a menudo los obligan a depender del sector privado para el desarrollo de proyectos. En estas situaciones, el desafío y los riesgos asociados al desarrollo de la energía geotérmica se enmarcan generalmente en un estado incipiente del sector y en el tamaño limitado del mercado, lo cual determina condiciones particularmente difíciles para atraer a desarrolla- dores privados cualificados. Si bien los mecanismos de costos compartidos pueden servir para reducir el riesgo y movilizar capital de riesgo del sector privado, esos desembolsos iniciales pueden ser relati- vamente elevados, o inclusive prohibitivos, para muchas de las economías pequeñas. Esto plantea un desafío importante para el desarrollo geotérmico en en estos países, dado que se enfrentan a la necesidad de minimizar un conjunto de riesgos múltiples para poder atraer a desarrolladores cualificados, pero al mimos tiempo carecen en muchas ocasiones de capacidad y recursos para llevar a cabo dichas tareas. El Gobierno de la Mancomunidad de Dominica (GdeMD) se enfrentó con un dilema similar cuando quiso desarrollar el campo geotérmico de Wotten Waven/Laudat en el Valle de Roseau, con la expectativa de que el desarrollo geotérmico disminuyera el elevado costo de la electricidad, que fue superior a los US$ 0,40/kWh, por la gran dependencia del alto precio del diésel. El GdeMD solicitó asistencia a varias instituciones de desarrollo, incluidas la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD) y la Unión Europea, que le proporcionaron donaciones iniciales para la exploración geotérmica. Esto permitió al GdeMD realizar una inversión inicial de aproximadamente $10 millones. Además del apoyo financiero, las instituciones de desarrollo (incluido el Grupo Banco Mundial y la Iniciativa Clinton para el Clima) proporcionaron también asistencia técnica para garantizar que el proyecto cumpliese con los estándares internacionales de la industria geotérmica. Como resultado, el GdeMD pudo confirmar la capacidad del recurso geotérmico, incrementando la confianza en el mercado, y ayudando a atraer a un desarrollador cualificado para cerrar un acuerdo de asociación público privada (APP) inicial con el fin de desarrollar los recursos geotérmicos. El gobierno de Santa Lucía (GdeSL) está actual- mente analizando opciones similares con el apoyo del Grupo Banco Mundial y otras instituciones de desarrollo, para desarrollar los recursos geotérmicos en la zona de Soufrière. Yibuti, en el norte de África, se enfrentó también con una situación similar. Buscaba opciones para reducir el costo de generación de electricidad y tenía la interesante opción de explorar el potencial geotérmico de la Caldera Fialé, en la región del lago Assal. El estado incipiente de la industria en el país resultó ser un desafío para la atracción de desarrolladores privados, mientras que la limitada experiencia y capacidad de financiación del gobierno hicieron necesaria la participación del sector privado para que el país pudiera desarrollar sus recursos geotérmicos. Varias instituciones de desarrollo, incluyendo al Banco Mundial, al Banco Africano de Desarrollo y a la AFD, reunieron recursos de $31 millones para asistir al Gobierno de Yibuti en la perforación exploratoria y en la confirmación de la viabilidad comercial del proyecto geotérmico para generación de electricidad. El propósito es mejorar la confianza del mercado a través de la confirmación del recurso geotérmico y, por ende, buscar la participación del sector privado ofreciendo un proyecto en el cual el riesgo ha sido sustancialmente reducido. La confirmación del recurso geotérmico con el apoyo del sector público e internacional está actualmente en ejecución. Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos 31 9. CONCLUSIONES El riesgo del recurso es una barrera importante para el desarrollo de la energía geo- térmica a nivel mundial, dado que puede estancar el avance de los proyectos en sus etapas iniciales. Los altos riesgos asociados a la exploración de un nuevo campo geotérmico dificultan la movilización del capital requerido para financiar las perfora- ciones iniciales. Por esta razón, muchos desarrollos geotérmicos han sido realizados por el gobierno, o por organismos que han contado con apoyo público, incluyendo compañías petroleras nacionales y empresas estatales. El desarrollo geotérmico ha tenido éxito en los países que cuentan con organismos cualificados y capacidad suficiente, como es el caso de México y Filipinas. No obstante, muchos gobiernos no tienen ni la capacidad de financiación ni los conocimientos técnicos adecuados para emprender el desarrollo de sus recursos geotérmicos a gran escala. En estos casos, se han aplicado distintos enfoques para atraer el capital y la capacidad técnica del sector privado para desarrollar los recursos geotérmicos en beneficio del país. Puesto que para los inversionistas privados es difícil movilizar capital de riesgo durante las inciertas etapas iniciales del desarrollo geotérmico, los gobiernos han tomado medi- das para reducir los riesgos que asumen los desarrolladores y/o incentivarlos de otra manera para que inviertan en la exploración geotérmica. El esquema de costos compar- tidos entre el sector público y el sector privado en la fase de exploración del recurso ha facilitado la movilización de capital de riesgo y de capacidad técnica por parte del sector privado en las actividades de perforación geotérmica. El esquema de costos comparti- dos es una situación favorable para todos los actores involucrados, en la cual se reduce la carga sobre las finanzas públicas, al mismo tiempo que se impulsa el desarrollo geo- térmico por parte del sector privado. La implementación, el monitoreo y la gestión de este esquema son relativamente sencillos. La experiencia en la aplicación de esquemas con seguro de cobertura de la productivi- dad de los pozos es todavía limitada y, aunque pueden teóricamente servir también para atraer capital de riesgo hacia los proyectos geotérmicos, los resultados existentes hasta la fecha no son uniformes. Este esquema no requiere el apoyo explícito del gobierno, pero el elevado grado de incertidumbre en la etapa de exploración, junto con el relativa- mente pequeño número de proyectos disponibles, han dificultado la diversificación del riesgo geotérmico mediante mecanismos de mercado, resultando a su vez en la necesi- dad de establecer elevadas primas (en la actualidad se está intentando utilizar fondos de desarrollo internacional con el fin de reducir el nivel de las primas de seguro en algunos países, con el objetivo de hacer más atractivo este esquema para los desarrolladores). El resultado de las primas elevadas es el limitado interés de los desarrolladores privados en los esquemas de seguro de productividad de pozos, algo que sucedió específicamente en los Estados Unidos. Cabe sin embargo observar que las elevadas tarifas de pre- cios regulados (FIT) para los proyectos geotérmicos de alto costo han jugado un papel importante, facilitando la aceptación de las altas primas y la participación de los desa- rrolladores en el esquema de seguros (particularmente en Alemania). En resumen, este esquema ha podido contribuir modestamente a la expansión del desarrollo geotérmico, pero queda todavía por demostrar si el mecanismo puede efectivamente contribuir a la expansión de la energía geotérmica, especialmente en los países en desarrollo. Los esquemas de mitigación del riesgo, si bien son muy importantes para superar la barrera principal al inicio del desarrollo geotérmico, pueden no ser suficientes, si se implementan de forma aislada, para garantizar el éxito de la totalidad de etapas que componen un proyecto geotérmico. Por esta razón, es importante que cualquier 32 Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos instrumento específico de mitigación del riesgo sea aplicado de forma coordinada con otros incentivos que mejoren el clima general de inversión para el desarrollo geotérmico. Por ejemplo, los incentivos fiscales (especialmente aquellos que reducen los costos de la etapa inicial de exploración y limitan la exposición al riesgo de los desarrolladores) pueden minimizar el riesgo y facilitar la inversión en la perforación geotérmica inicial. Incluso los incentivos basados en la producción, tales como reducciones de impuestos y precios de energía favorables, pueden mejorar la viabilidad general del proyecto, lo cual puede a su vez incentivar a los desarrolladores a enfrentarse a los riesgos de la etapa inicial. Por lo tanto, los países que deseen impulsar el desarrollo de sus recursos geotérmicos para la generación de electricidad deben considerar detenidamente sus condiciones específicas, tales como las necesidades y desafíos del sector energético, el nivel de especialización en el sector geotérmico, la capacidad de financiación, los recur- sos humanos y otros factores, con miras a seleccionar un esquema de mitigación del riesgo geotérmico que haya demostrado ser exitoso a nivel internacional y que pueda ser adaptado a las condiciones del país. Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos 33 Plan Global de Desarrollo Geotérmico dirigido por el Banco Mundial RECUADRO 4 |  El Plan Global de Desarrollo Geotérmico (GGDP, por sus siglas en inglés) es una iniciativa liderada por el Programa de Asistencia a la Gestión del Sector Energía (ESMAP, por sus siglas en inglés) del Banco Mundial, que pretende fomentar el desarrollo de la energía geotérmica abordando los riesgos del recurso mediante la colaboración internacional. Una característica clave de este Plan reside en el esfuerzo para movilizar una cantidad relevante de nuevos fondos concesionales para las fases de alto riesgo y uso intensivo de capital del desarrollo geotérmico (upstream, incluyendo la perforación exploratoria), con el objetivo de catalizar la sucesiva inversión en todas las demás fases del proceso geotérmico en países de ingresos bajos y medios. Los esfuerzos del GGDP han resultado, por el momento, en la asignación de $235 millones provenientes del Fondo de Tecnologías Limpias (CTF). Estos fondos están actualmente siendo implementados a través de distintos mecanismos de mitiga- ción de riesgo para programas y proyectos que, en particular, facilitan la participación del sector privado en el desarrollo geotérmico. La financiación a gran escala para la mitigación del riesgo en las fases de “upstream” también se ha complementando con $7 millones adicionales aportados por ESMAP para ayudar en la identificación y preparación de proyectos de acuerdo a los estándares internacionales de la industria geotérmica. Asimismo, el GGDP está encargado de difundir conoci- mientos sobre buenas prácticas de desarrollo geotérmico mediante intercambios sur-sur entre países en desarrollo, publicaciones específicas y eventos como Mesas Redondas de Energía Geotérmica. El GGDP ha provisto asistencia a numerosos países que están actualmente desarrollando sus recursos geotérmicos tales como: Latinoamérica y el Caribe (Chile, Nicaragua, Dominica y Santa Lucía), el este de Asia (Indonesia), África (Kenia, Etiopia, Tanzania, y Yibuti), Europa y Asia Central (Armenia y Turquía). 34 Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos Anexo | Marco Resumen Para Comparar las Estrategias para la Mitigación de Riesgo Geotérmico Tipo de Esquema de Incentivos Mitigación de Gobierno como Perforación con Fiscales para la Riesgo Desarrollador Costos Compartidos Seguro de Riesgo del Recurso Etapa Inicial Características Organismos gubernamentales u El gobierno participa en la perforación para Seguro para cubrir el riesgo de obtener una Exención de impuestos y clave del organismos con apoyo público exploran reducir el riesgo, impulsando el capital privado productividad del pozo menor a la esperada aranceles de importación esquema y desarrollan los recursos geotérmicos hacia el desarrollo geotérmico, principalmente (en base a la capacidad de generación o a (y otras imposiciones en todas sus etapas, incluida la central mediante los siguientes mecanismos: una combinación de caudal y entalpía), el fiscales) relacionadas eléctrica. • Perforación exploratoria con costos cual ayuda a los desarrolladores a movilizar con la perforación compartidos entre sector público y privado capital de riesgo para la perforación exploratoria (tales como • Perforación exploratoria llevada a cabo exploratoria y la confirmación del recurso. equipos y materiales de por el gobierno (por lo general algunos perforación), reduciendo pozos iniciales y pruebas) para facilitar el monto total de capital el posterior desarrollo del proyecto por el de riesgo requerido para sector privado realizar la perforación y confirmar el recurso. (en muy pocos casos, activos geotérmicos en los cuales se redujo el riesgo mediante inversión pública, fueron posteriormente privatizados) Países donde se Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Hasta la fecha, Francia y Alemania. Se están Estados Unidos, México, ha aplicado el México, Francia, Indonesia, Filipinas, Indonesia, Filipinas, Nueva Zelanda, Estados haciendo esfuerzos para implementar este Turquía, Filipinas e esquema Nueva Zelanda, Islandia, Turquía, Unidos, Turquía, Japón, Kenia y Australia tipo de seguro en Turquía, Kenia y Estados Indonesia Etiopía y Kenia Unidos. Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos 35 36 Anexo | Marco Resumen Para Comparar las Estrategias para la Mitigación de Riesgo Geotérmico (continuación) Tipo de Esquema de Incentivos Mitigación de Gobierno como Perforación con Fiscales para la Riesgo Desarrollador Costos Compartidos Seguro de Riesgo del Recurso Etapa Inicial Pros • Moviliza financiación a gran escala • Impulsa la inversión privada en el • La cobertura del seguro reduce el riesgo • Disminuye los costos proveniente de fuentes públicas desarrollo geotérmico y utiliza su de fracaso en la perforación para el globales de inversión apoyadas por gobiernos con capacidad técnica. desarrollador. para la etapa de capacidad de realizar desembolsos • Incrementa la liquidez y disponibilidad • Sirve para movilizar el capital del exploración, al reducir financieros. del capital de riesgo para la perforación desarrollador, en cuanto reduce la el capital de riesgo • Respalda los riesgos del recurso exploratoria. exposición a pérdidas financieras requerido para la geotérmico a través de la fortaleza • Reduce la exposición del desarrollador durante la perforación exploratoria y etapa inicial. del balance del gobierno (es decir, al riesgo financiero para la perforación confirmación del recurso. • No hay necesidad el Tesoro Público). exploratoria y facilita el empleo del capital/ • Menor carga sobre el gobierno, ya de apoyo financiero deuda privado en las etapas posteriores. que el seguro es típicamente ofrecido público inicial. • Requiere menor financiación pública en por entidades privadas especializadas comparación con el caso en que todo el (excepto que el gobierno considere desarrollo es realizado por el gobierno. otorgar un subsidio para reducir el costo de la prima del seguro). (continúa en la página siguiente) Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos Anexo | Marco Resumen Para Comparar las Estrategias para la Mitigación de Riesgo Geotérmico (continuación) Tipo de Esquema de Incentivos Mitigación de Gobierno como Perforación con Fiscales para la Riesgo Desarrollador Costos Compartidos Seguro de Riesgo del Recurso Etapa Inicial Contras • Es posible que algunos gobiernos • Algunos proyectos no resultarán en • Las altas primas de los seguros hacen • Según los niveles no puedan permitirse invertir a desarrollos viables, a pesar de los que este esquema no sea atractivo para de imposición fiscal gran escala para el desarrollo desembolsos de fondos públicos. los desarrolladores privados. existentes, puede geotérmico, por su capacidad • Requiere financiación pública inicial • No crea liquidez directa en el mercado tener solamente un financiera y/o limitaciones de que no necesariamente se recuperará, para el capital riesgo. impacto limitado sobre inversión relacionadas con el uso lo cual puede generar la percepción de • Incrementa la inversión inicial total los costos generales de fondos públicos. que el esquema de costos compartidos requerida, porque el desarrollador debe del proyecto. • Algunos países puede que es un subsidio al sector privado. (Existe cubrir los costos de la perforación y de • Puede requerir una no cuenten con organismos la posibilidad de que parte de los fondos la prima del seguro. modificación de la públicos con los conocimientos invertidos se puedan recuperar con un • Es difícil asegurar comercialmente un estructura fiscal / capacidades necesarios esquema que requiera a los proyectos significativo grado de incertidumbre nacional y de su para emprender el desarrollo exitosos el reembolso de los costos (pérdidas) en un conjunto relativamente implementación para geotérmico. asumidos por el gobierno). limitado de pozos exploratorios (falta de ser aplicado. • La movilización de financiación información actuarial confiable). para el desarrollo geotérmico puede • Complejo de diseñar, implementar y ser complicada por la burocracia supervisar. gubernamental. • Cantidad limitada de aseguradores • La participación de múltiples privados que ofrezcan cobertura. organismos gubernamentales puede crear conflictos que causan demoras o la cancelación de las iniciativas. (continúa en la página siguiente) Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos 37 38 Anexo | Marco Resumen Para Comparar las Estrategias para la Mitigación de Riesgo Geotérmico (continuación) Tipo de Esquema de Incentivos Mitigación de Gobierno como Perforación con Fiscales para la Riesgo Desarrollador Costos Compartidos Seguro de Riesgo del Recurso Etapa Inicial Cantidad Costa Rica: 177 MW (2 campos) Costa Rica: 30 MW (1 campo) Hasta el momento, unos pocos campos Este esquema ha ayudado de campos El Salvador: 149 MW (2 campos) El Salvador: 44 MW (1 campo) geotérmicos en Alemania (para energía en muchos desarrollos geotérmicos Nicaragua: 70 MW (1 campo) Guatemala: 52 MW (2 campos) eléctrica o cogeneración) y Francia (para geotérmicos, no puede y capacidad México: 980 MW (4 campos) Nicaragua: 70 MW (1 campo) calefacción). La capacidad de generación ser considerado por sí instalada (MW) Francia: 15 MW (1 campo) Indonesia: 60 MW (1 campo) total de los proyectos de Alemania es menor mismo como un factor desarrollada Indonesia: 417 MW (5 campos) Filipinas: 1,260 MW* (3 campos) de 20 MW. de fomento de ningún como resultado Filipinas: 608 MW (5 campos) Nueva Zelanda: 547 MW (6 campos) proyecto geotérmico. del esquema Nueva Zelanda: 220 MW (2 campos) Estados Unidos: 150 MW* (6 campos) de mitigación Islandia: 664 MW (6 campos) Turquía: 215 MW* (5 campos) del riesgo Turquía: 15 MW (1 campo) Japón: 534 MW* (15 campos) (actualizado Etiopía: 8 MW (1 campo) Kenia: 100 MW (1 campo) a noviembre Kenia: 180 MW (1 campo) Este de África: 5 proyectos aprobados para 2013) perforación con costos compartidos. * La capacidad en MW es una estimación. Impacto sobre En los casos con gobiernos Este esquema sirvió como importante El seguro puede haber ayudado a acelerar el Impacto limitado sobre el el ritmo de comprometidos y capaces de apoyar catalizador para toda la generación actual de ritmo del desarrollo geotérmico en Alemania, ritmo del desarrollo, sirve producción a los organismos gubernamentales energía geotérmica en Japón. pero las elevadas tarifas FIT han jugado un más como complemento de energía para que desarrollaran el sector, este Menor impacto en Estados Unidos (acorde a la rol más relevante en ese contexto para mejorar otras geotérmica esquema aceleró el crecimiento de la menor financiación para este esquema). modalidades de desarrollo geotermia. geotérmico. Cuando los gobiernos han sido menos capaces en apoyar a los organismos gubernamentales pertinentes, el Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos desarrollo se redujo o se estancó. (continúa en la página siguiente) Anexo | Marco Resumen Para Comparar las Estrategias para la Mitigación de Riesgo Geotérmico (continuación) Tipo de Esquema de Incentivos Mitigación de Gobierno como Perforación con Fiscales para la Riesgo Desarrollador Costos Compartidos Seguro de Riesgo del Recurso Etapa Inicial Requisitos Los campos geotérmicos se elijen En Estados Unidos y Japón se identificaron Una vez que el desarrollador elige un campo Los campos son elegidos operativos y de generalmente sobre la base de inicialmente los campos geotérmicos geotérmico, debe de cumplir con muchos por el desarrollador. gestión los planes generales de desarrollo mediante la exploración preliminar a cargo del requisitos para obtener un seguro de riesgo. El gobierno puede, a su (Cómo se energético de un país. gobierno; algunos de los campos fueron luego El proyecto es sometido a un proceso de discreción, revisar el eligen, evalúan La supervisión suele estar a cargo seleccionados por empresas privadas para evaluación (due dilligence) antes de recurso geotérmico y los y monitorean de un organismo gubernamental desarrollarlos. poder ser asegurado. Se deben presentar planes de desarrollo. La los campos específico. La implementación de El gobierno o sus consultores revisan los todos los permisos, licencias, aprobaciones, gestión y supervisión de geotérmicos los proyectos es a menudo realizada planes de perforación y evalúan los resultados documentación de acceso, etc., y todos los los incentivos fiscales y cómo se por una empresa estatal específica, para la preparación de los informes internos y planos de exploración y perforación. están por lo general gestionan los con cualificaciones suficientes. Es externos. Para los pozos asegurados, se proporcionan determinadas por la proyectos) habitual que los distintos organismos En el programa de costos compartidos de los resultados detallados de la perforación, legislación que los ha gubernamentales fortalezcan su propia Japón, no fue requerida la divulgación de perfilaje y pruebas de los pozos al creado. capacidad contratando a “terceros” información. En los programas de Estados asegurador. Se debe determinar por Los requerimientos y especialistas y consultores externos. Unidos se exige la presentación de informes adelantado también un programa de métodos para acceder públicos y la divulgación de la mayor parte remediación del pozo (que el desarrollador a los incentivos fiscales de los datos obtenidos durante la etapa debe seguir) en caso que el resultado inicial varían ampliamente según de perforación con el esquema de costos no sea prometedor. Un consultor cualificado el país y sus mecanismos compartidos. independiente supervisa y certifica las fiscales. pruebas de los pozos. Una vez terminado el programa de perforación asegurado, terceras partes (consultores de los agentes de préstamo) revisan los resultados para determinar si se amerita un pago total o parcial. Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos (continúa en la página siguiente) 39 40 Anexo | Marco Resumen Para Comparar las Estrategias para la Mitigación de Riesgo Geotérmico (continuación) Tipo de Esquema de Incentivos Mitigación de Gobierno como Perforación con Fiscales para la Riesgo Desarrollador Costos Compartidos Seguro de Riesgo del Recurso Etapa Inicial Titular del El gobierno es el inversionista final y El gobierno y el desarrollador privado El desarrollador traslada una parte o la A modo de apoyo a la riesgo y del asume todo el riesgo en la mayoría de comparten el costo y los riesgos de la totalidad del riesgo de perforación al política de energías respaldo los casos. perforación exploratoria y de confirmación asegurador, según el grado de cobertura. El renovables, los gobiernos El apoyo mediante donaciones de del recurso geotérmico. Los costos asumidos asegurador puede decidir crear una cartera han ofrecido distintos instituciones de desarrollo puede por el gobierno son bajos comparados con la con otros proyectos geotérmicos para beneficios fiscales con ayudar en algunos casos (Kenia y inversión (total) que realiza el desarrollador, distribuir el riesgo. Sin embargo, el limitado la esperanza de recibir Filipinas) al compartir la inversión pero el efecto catalizador sobre las finanzas alcance de los esquemas de seguro y la mayores ingresos y el riesgo, pero el apoyo mediante del proyecto puede ser significativo. limitada disponibilidad de datos actuariales provenientes de proyectos préstamos requeriría el repago de la Hasta ahora, en los esquemas que se han no proveen información suficiente para geotérmicos rentables. deuda adquirida por parte del gobierno implementado no ha sido exigido el reembolso confirmar la capacidad efectiva de unificar El gobierno asume o de los organismos respaldados por el en el caso de un proyecto inviable. Otros los riesgos en carteras más amplias. cierto riesgo en cuanto gobierno. mecanismos, como los fondos revolventes, a los ingresos, por En los casos en que exista una alimentados por reembolsos en casos de impuestos no percibidos, participación pública parcial en los pozos y proyectos exitosos, pueden ser especialmente si el organismos apoyados por el gobierno considerados también en cierta medida. proyecto no continúa (por ej., KenGen en Kenia y LaGeo después de la perforación en El Salvador), el sector privado exploratoria. El asume una parte del riesgo. Algunas desarrollador geotérmico empresas estatales (por ej., Mighty asume la mayor parte del River Power en Nueva Zelanda y riesgo. Reykjavik Geothermal en Islandia) tienen el respaldo del gobierno como vehículos para promover la exportación de la tecnología, si bien se espera que operen de forma comercial. Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos (continúa en la página siguiente) Anexo | Marco Resumen Para Comparar las Estrategias para la Mitigación de Riesgo Geotérmico (continuación) Tipo de Esquema de Incentivos Mitigación de Gobierno como Perforación con Fiscales para la Riesgo Desarrollador Costos Compartidos Seguro de Riesgo del Recurso Etapa Inicial Impacto global Este esquema ha funcionado muy bien La gestión de este esquema es relativamente Disponibilidad limitada y dificultad en la El gobierno reduce sus del esquema en países que se comprometieron y sencilla, sirviendo como un importante obtención de un precio aceptable para la ingresos fiscales en la apoyaron el desarrollo geotérmico (por catalizador para el desarrollo geotérmico perforación exploratoria, pero puede estar etapa de exploración, con ej., Costa Rica, Nueva Zelanda, Islandia, por parte del sector privado, aumentando disponible para determinados proyectos en la esperanza de estimular Filipinas); ha sido moderadamente la disponibilidad de capital de riesgo, etapas posteriores, como la perforación de y luego desarrollar un exitoso en países con recursos especialmente de los fondos necesarios para producción cuando aún existe cierto grado proyecto rentable que geotérmicos significativos, pero reducir la exposición en la etapa inicial de de riesgo (aunque menor que durante la pueda tributar mas menos consistentes en sus estrategias perforación exploratoria y confirmación del exploración). adelante. de desarrollo (por ej., El Salvador, recurso geotérmico. Si bien el riesgo financiero para los Los créditos fiscales Indonesia, Kenia); y no ha funcionado Los costos para el gobierno son desarrolladores es reducido, los costos actúan como incentivo tan bien en países más pequeños y significativamente menores que en el caso en globales de desarrollo se incrementan a las inversiones de menos desarrollados, que pueden tener el que el gobierno actúa como desarrollador debido al precio de las primas de seguro. capital en la etapa inicial, necesidades más importantes para la total, puesto que se el apoyo a la etapa de Los desarrolladores que más lo necesitan ofreciendo ventajas colocación de los limitados fondos del mayor riesgo del desarrollo geotérmico es pueden no calificar para el seguro y/o fiscales modestas. gobierno (por ej., Etiopía, Yibuti, Bolivia). mucho menor. encontrarse con primas excesivamente Fácil de implementar y Ha estimulado el desarrollo geotérmico Una parte de los costos compartidos aportados elevadas para sus posibilidades financieras. monitorear, normalmente en países donde el riesgo país, real o por el gobierno se podría recuperar en el Tiene un alto nivel de requerimientos a través del sistema fiscal percibido, es alto. caso de proyectos exitosos, creando de esta operativos y de gestión por la necesidad de existente. En algunos casos ha llevado a la forma un fondo revolvente para la perforación evaluación (due diligence) del recurso formación de empresas geotérmicas exploratoria. geotérmico, programas de perforación y de estatales rentables que luego fueron remediación, así como de certificación de privatizadas (Filipinas, Nueva Zelanda, y las pruebas de pozo. El Salvador). Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos 41 N O TA S F I N A L E S 1 La tecnología geotérmica puede tener flexibilidad 4 Los cuatro primeros enfoques se muestran en para seguir la demanda del sistema eléctrico, pero la Figura 2. El quinto enfoque es para el ciclo se utiliza principalmente como una opción renova- completo de desarrollo llevado a cabo por desarro- ble de generación de carga base. lladores privados, enfoque que ha experimentado un éxito limitado en cuanto a la ampliación de la 2 Bertani, R., 2009, Geothermal Energy: An Overview capacidad geotérmica instalada, en especial en los on Resources and Potential. Trabajo presentado en países en desarrollo. la Conferencia y Escuela de Verano “International de Geothermal Days” de 2009 en Eslovaquia, 5 Fondo de Mitigación del Riesgo Geotérmico (GRMF Sesión 1. por sus siglas en inglés) para África Oriental. 3 Estimaciones basadas en tecnologías comer- 6 Fondo para el Desarrollo Geotérmico (GDF por cialmente probadas para la extracción de fluidos sus siglas en inglés) para Latinoamérica, en subterráneos y para la producción de energía. preparación. No se incluyen otras tecnologías para la extrac- 7 Intergeoterm una empresa formada en 1992 por ción del recurso como los Sistemas Geotérmicos el Gobierno de Nicaragua, a través del Instituto Mejorados (EGS por sus siglas en inglés), los Nicaragüense de Energía (INE) y un consorcio de cuales, si fueran comercialmente viables, podrían empresas rusas, donde INE tenía aproximada- incrementar el potencial geotérmico global total. mente el 71% de la participación. REFERENCIAS Americas Society, 2009. Toward Energy Security in Guidos, J. and J. Burgos, 2012. Geothermal activity Chile. Documento de trabajo de Americas Society/ and development in El Salvador – producing and Council of the Americas Energy Action Group. developing. Trabajo presentado en el Curso bore Bendall, B., C. Huddlestone Holmes and B. Goldstein, Desarrollo Geotérmico y Pozos Geotérmicos, United 2013. The current state of geothermal projects in Nations University Geothermal Technology Program Australia – a national review. 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Geothermal Risk Mitigation Facility for Developing Indonesia’s Geothermal Power. World Eastern Africa. Wildlife Foundation, junio 2012. 42 Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos ACRONIMOS Y ABREVIACIONES AFD Agencia Francesa de Desarrollo BOT Acuerdo de construcción-operación-transferencia EDC Energy Development Corporation FIT Feed-in Tariff, Tarifas reguladas GDC Empresa de Desarrollo Geotérmico GDF Fondo para el Desarrollo Geotérmico GGDP Plan Global de Desarrollo Geotérmico GRMF Fondo de Mitigación de Riesgo Geotérmico GW Gigavatio ICE Instituto Costarricense de Electricidad (Costa Rica) IPP Productor Independiente de Energía ITC Créditos Fiscales por Inversión KenGen Kenya Electricity Generating Company KfW Kreditanstalt fur Wiederaufbau (Banco Alemán de Desarrollo) LCR América Latina y Caribe (Región del Banco Mundial) MTA Dirección General de Investigación y Exploración Minera (Turquía) MW Megavatio NPC National Power Corporation (Filipinas) PGI Philippine Geothermal, Inc. PNOC Philippine National Oil Company PPP Partenariado Público-Privado PTC Créditos Fiscales por Producción PURPA Ley de Políticas Regulatorias de las Empresas de Servicios Públicos (EE.UU.) RPS Cartera de Estándares de Energía Renovable Toda la moneda está en dólares estadounidenses (USD, US$, $), a menos que se indique lo contrario. Estudio comparativo global de estrategias para la mitigación del riesgo en los recursos geotérmicos 43 Créditos de las fotografías Cubierta: ©Flanders Today; pg. ii: ©Wikimedia via Creative Commons; pg. 4: ©Tennessee Photographer via Thinkstock Photos; pp. 11, 25, 36: Migara Jayawardena/©The World Bank; pg. 14: ©Pi Lens via Thinkstock Photos; pg. 20: ©National Renewable Energy Laboratory. El resto de imágenes son cortesía de ©GeothermEx. Escrito por | Subir K. Sanyal, Ann Robertson-Tait, Migara S. Jayawardena, Gerry Huttrer y Laura Berman Créditos de producción Editor de producción | Heather Austin Maquetación | The Word Express, Inc. Copyright © March 2016 Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo/GRUPO BANCO MUNDIAL 1818 H Street, NW | Washington DC 20433 | USA TEl texto de esta publicación puede reproducirse en todo o en parte y en cualquier forma para usos educativos o sin ánimo de lucro sin permiso especial, siempre que se cite la fuente. Las solicitudes de permiso para reproducir fragmentos para su venta o con propósitos comerciales deben enviarse al Manager de ESMAP a la dirección indicada arriba. ESMAP apoya la difusión de sus obras y da permiso generalmente con rapidez. El Manager de ESMAP agradecería recibir una copia de la publicación que utilice esta obra como fuente, enviada a la atención de la dirección indicada arriba. Todas las imágenes son propiedad exclusiva de la fuente y no deben utilizarse para ningún propósito sin el permiso escrito de ésta. 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