77456 MADAGASCAR RAPPORT SUR L’ENVIRONNEMENT (COUNTRY ENVIRONNEMENTAL ANALYSIS - CEA) 2013 : LES PRINCIPAUX MESSAGES Photo : Felana Rajaonarivelo Avril 2013 L’édition 2013 du rapport « Madagascar Country Environmental Analysis » a été publié en anglais sous le titre « Taking Stock and Moving Forward ». Il a été rédigé par une équipe coordonnée par Jean-Christophe Carret (Coordonnateur du développement durable, Banque mondiale, Région Afrique) avec l’appui d’Alison Clausen. Ce rapport peut être téléchargé sur les sites internet du bureau de la Banque mondiale à Madagascar. Les documents de travail de la Banque mondiale sont publiés pour faire connaître les résultats des travaux de la Banque mondiale à la commu- nauté de développement dans les meilleurs délais possibles. Ce document n’a donc pas été imprimé selon les méthodes employées pour les textes o ciels. Certaines sources citées dans le texte peuvent être des documents o cieux qui ne sont pas à la disposition du public. Les constatations, interprétations et conclusions qu’on trouvera dans le présent rapport n’engagent que les auteurs et ne doivent être attribuées en aucune manière à la Banque mondiale, à ses institutions a liées ou aux membres de son Conseil d’Administration, ni aux pays qu’ils représentent. La Banque mondiale ne garantit pas l’exactitude des données citées et décline toute responsabilité quant aux conséquences de leur utilisation. Le contenu de cette publication fait l’objet d’un copyright. La copie et/ou la transmission de passages ou de l’ensemble de la publication sans autorisation peut être une violation de la loi en vigueur. La Banque mondiale encourage la di usion de ses travaux et accorde normalement cette autorisation sans tarder et, si la reproduction répond à des ns non commerciales, à titre gratuit. Pour toutes requêtes, veuillez-vous adresser au bureau de la Banque mondiale à Madagascar . © Bureau de Madagascar Rue Andriami dy L. Raza manantsoa Anosy BP 4140 Antananarivo (101) - Madagascar Sites internet : www.worldbank.org/madagascar et http://www.banquemondiale.org/madagascar. E-mail : wbmadagascar@worldbank.org Photo : Njaka Rajaonisaona L e développement durable a été défini en 1987 par Gro Harlem Brundtland, alors Premier ministre du Royaume de Norvège, comme « un développement qui répond aux besoins du présent sans compro- mettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs ». Plus de vingt ans après, marché du carbone. Depuis plusieurs décennies, notre institution accompagne le secteur environ- nement à Madagascar, à travers les différentes étapes du Programme environnemental, qui en est actuellement à sa troisième phase. Cette collaboration s’est traduite par des financements conséquents, mais également par la production cette définition continue à poser une des problé- d’un certain nombre de travaux destinés à matiques les plus importantes en matière de enrichir la connaissance sur le secteur, et qui sont développement à Madagascar. Reconnue une contribution au dialogue entre le Gouverne- internationalement comme étant un sanctuaire ment, la société civile et les partenaires mondial de la faune et de la flore, la Grande Ile techniques et financiers. Haleh Bridi voit cependant ses ressources naturelles subir la Le Rapport sur l’environnement (CEA) fait partie Country Director pression croissante des activités humaines et de ces travaux. La dernière édition date de 2003, pour Madagascar Banque mondiale économiques. d’où l’importance majeure de celle-ci, produite en La nécessité de concilier les intérêts des hommes 2013 par une équipe de la Banque mondiale avec la sauvegarde des ressources naturelles du coordonnée par Jean-Christophe Carret. Cette pays se pose donc avec acuité. La Banque nouvelle édition met à jour les connaissances, les mondiale fait sienne cette préoccupation, qui défis, mais propose également des pistes de consiste à placer l’être humain comme finalité réflexion pour l’avenir. Elle a été produite en des actions de protection de l’environnement, anglais, et peut être intégralement téléchargée afin que la population, mais aussi les entreprises sur nos sites internet. Toutefois, nous avons jugé puissent jouir des ressources offertes par la utile d’en résumer les principaux messages dans nature, tout en veillant à préserver les intérêts cette brochure en français, afin d’en faciliter la des générations futures. compréhension et la diffusion. Le capital naturel de Madagascar doit donc être entretenu, du fait du potentiel économique qu’il Je vous en souhaite une bonne lecture. représente, pour ne parler que des revenus de l’écotourisme ou des potentialités offertes par le Les principaux messages Madagascar fait face à plusieurs défis environnementaux, dont certains, comme Photo : Felana Rajaonarivelo la disparition des espèces endémiques, sont bien connus, tandis que d’autres sont dangereusement ignorés : par exemple les sécheresses dans le Grand Sud, les criquets ou encore la pollution de l'air à l’intérieur des maisons. Les ressources naturelles sont un élément déterminant de l’avenir du pays. Le Photo : Erick Rabemananoro développement humain proviendra de la transformation efficace du capital naturel en capital productif et humain. L’efficacité de cette transformation dépend de la bonne gouvernance des ressources naturelles. Depuis 20 ans, la Banque mondiale a pour l’essentiel financé la conservation de la Photo : Felana Rajaonarivelo biodiversité à Madagascar. Elle souhaite- rait à l’avenir également aider le pays à mieux gérer son capital naturel et à aider les plus vulnérables à se protéger des aléas climatiques et de la pollution. Photo : Felana Rajaonarivelo Introduction..................................................................................6 Sommaire Gestion du capital naturel pour une croissance durable.............7 Les défis de la gouvernance du secteur environnement...........13 Quatre exemples de débat de politique publique......................19 Recommandations du CEA et rôle de la Banque mondiale.......23 Introduction Cette note présente les principaux messages et recommandations de l’édition 2013 du Rapport sur l’environnement (Country Environmental Analysis, CEA en anglais) de la Banque mondiale à Madagascar. Les objectifs du rapport sont pluriels : informer la prochaine stratégie de parte- nariat de la Banque mondiale1, identifier les priorités de la Banque mondiale dans le secteur environnement et servir de document de référence pour la préparation d’un appui budgétaire général, une des opérations qui pourraient être financée par la Banque mondiale au moment du réengagement si le contexte macro-économique le permet et si le nouveau gouvernement souhaite s'engager dans des réformes ambitieuses2. Par ailleurs, le CEA de la Banque mondiale est une contribution au dialogue entre le Gouvernement, la société civile et les partenaires du développement sur les liens entre l’environnement et le développement économique à Madagascar. Le dernier rapport sur l’environnement de la Banque mondiale date de 2003. Il avait été écrit dans le contexte de la préparation de l’appui de la Banque mondiale à la troisième phase du Programme environnemental (PE3). En ce temps, la Banque mondiale avait mis l’accent sur la néces- sité de valoriser les ressources naturelles, y compris la biodiversité, pour éviter leur destruction3 : autrement dit, trouver des marchés pour les produits et les services des écosystèmes. Depuis 2003, seule une courte note de politique a été écrite sur l’environnement. Elle figure dans la collection de notes de politique publiées par la Banque mondiale en 20104. Cette note abordait les questions du financement du réseau des aires protégées, de l’implication des populations locales dans la gestion des ressources naturelles, de la régulation du secteur minier et de l’exploitation illégale des ressources naturelles, thèmes qui sont largement repris et analysés plus avant dans le présent rapport sur 6 l’environnement. Pour compléter ces analyses, le CEA s’est également appuyé sur les documents récents élaborés par les partenaires au développement (notamment l'USAID et KfW5), une analyse de l’économie politique des secteurs minier et forestier préparée récemment par la Banque mondiale6 ainsi que plusieurs études de cas réalisées spécifiquement pour ce CEA, notamment l’étude sur le capital naturel7, la gouvernance par le « bas8» , la revue des dépenses publiques dans le secteur de l’environnement9, le coût du système des aires protégées10 et enfin les risques climatiques11. Enfin, les recommandations du CEA sont cohérentes avec la nouvelle stratégie de la Banque mondiale dans le secteur de l’environnement (2012): « Vers un Monde plus vert, plus propre et plus résilient ». 1 Une note de stratégie intérimaire (ISN) a été approuvée par le conseil d’administration de la Banque mondiale au début de l’année 2012. Une stratégie complète sera préparée une fois la crise politique résolue. 2 Pour le troisième objectif du CEA, les analyses présentées dans le rapport qui évalue le cadre politique, réglementaire et institutionnel du secteur environnement serviront à s’assurer que le pays a les mécanismes nécessaires pour gérer les éventuels impacts environnementaux négatifs des réformes supportées par l’aide budgétaire. Par ailleurs, ses déformes importantes en matière de gouvernance environnementales pourraient être inclues dans l’aide budgétaire ou faire l’objet si elles sont assez nombreuses d’une aide budgétaire spécialement dédiée à l’environnement comme cela se fait beaucoup en Amérique latine (Brésil, Mexique, Colombie, Pérou). 3 Banque mondiale. 2003. Madagascar - revue du secteur rural et environnemental: Rapport No. 26106 – MG. Banque mondiale, Washington DC. 4 Carret JC, Rajaonson B, Feno PJ & Brand J. 2010. ‘L’environnement : un atout à préserver, des enjeux à maîtriser’. In Madagascar : vers un agenda de relance économique, World Bank, Antananarivo. http://siteresources.worldbank.org/INTMADAGASCAR/Resources/PolicyNotesJune2010.pdf 5 Voir par exemple USAID. 2010. ‘Paradise Lost: Lessons from 25 Years of USAID Programs in Madagascar’ et KfW / PGM-E. 2009. ‘Etat des lieux sur les transferts de gestion des ressources naturelles: Orientations stratégiques.’ 6 Banque mondiale. 2010. Madagascar Governance and Development Effectiveness Review: A Political Economy Analysis of Governance in Madagascar - Report No. 54277-MG. World Bank, Washington DC. 7 Armines-Cerna, 2010. Study of the Costs of Environmental Degradation and Genuine Saving 8 WRI, ACCESS Initiative and Development and Environmental Law Center. 2012. Evaluation de la démocratie environnementale: accès à l’information, participation publique au processus décisionnel et accès à la justice en matière environnementale. 9 Iharimamy Andriamarozaka, 2012. Revue des dépenses publiques dans le secteur de l’environnement. 10 Agreco. 2012. Analyse des coûts et sources de financement du système d’aires protégées à Madagascar. 11 Industrial Economics. 2012. Initial Modeling of Future Climate Risks in Madagascar. Photo : Felana Rajaonarivelo GESTION DU CAPITAL NATUREL POUR UNE CROISSANCE DURABLE Quels sont les problèmes environnementaux à Madagascar ? Photo : Felana Rajaonarivelo Les plus connus : Photo : Felana Rajaonarivelo la déforestation ; les espèces menacées de disparition ; l’érosion de sols ; l’exploitation illégale du bois de rose ; le braconnage des 8 tortues terrestres ; les dégâts causés par les cyclones. Ceux qui passent inaperçus Ceux à la notoriété et au potentiel ou presque : de nuisance croissants : la sécheresse qui affecte systématique- ment et chaque année un demi-million de la surexploitation des ressources halieu- personnes dans le grand sud ; les dizaines tiques notamment les crevettes ; l’érosion Photo : Felana Rajaonarivelo de milliers des maladies respiratoires qui côtière et l’inondation des villes côtières ; les ont pour origine l’utilisation des fours à pollutions d’origine industrielle, en particu- charbon de bois comme source d’énergie lier minière avec des grands projets par la quasi-totalité des ménages d’ilménite, de nickel ou de fer qui ont vu le malgaches. jour ces dernières années ; la possibilité qu’un jour des sables bitumineux soient exploités dans l’ouest du pays. Plus de 50% de la richesse du pays réside dans le capital naturel Le capital naturel de Madagascar, y compris les forêts, aires protégées, terres agricoles et ressources halieutiques, représente l’essentiel de la richesse du pays (plus de 50 pourcent sans Photo : Njaka Rajaonisaona même tenir compte des ressources minières)12. En effet, les infrastructures sont peu nombreuses (une des plus faibles densités au monde de routes par nombre d’habitants), mal entretenues, et la main d’œuvre, bien que repré- sentant un potentiel important, est pour le moment relativement peu qualifiée. Par consé- 9 quent, le développement du pays repose pour le moment sur la bonne gestion de ce capital Les feux de brousse sont un des éaux qui ravagent les forêts malgaches naturel, afin qu’il puisse être efficacement trans- formé en capital productif et humain. • La dégradation de l’environnement coûte au pays entre USD 450 et 500 millions par an, soit 9 à 10% du PIB • Un quart de la population malgache, soit plus de 5 millions de personne, vit dans des zones à risque de catastrophes naturelles • Les cyclones de 2008 ont engendré des pertes économiques s’élevant à 5% du PIB • Près de 12,000 décès par an sont attribués à des infections respiratoires provoquées par l’inhalation de l’air QUELQUES pollué des ménages, dont plus de 10,000 sont des enfants de moins de 5ans CHIFFRES • En 2010, près de 80% de la population du Grand Sud de Madagascar ont été touchés par l’insécurité alimentaire due aux sécheresses • La surexploitation des ressources halieutiques s’est traduite, entre autres, par une chute de plus de 30% de la valeur de l’exportation de crevettes entre 2003 et 2008 : une perte de près de USD 20 millions • Le chiffre d’affaire de l’industrie touristique, qui repose en grande partie sur la renommée mondiale de la biodiversité malgache, s’élève à USD 0.5 milliard : un secteur clé en termes d'investissements et de création d'emplois directs et indirects 12 Résultat de l’étude sur le capital naturel. Comment établir un ordre de priorité des problèmes environnementaux pour une crois- sance durable ? Souvent dictée par la notoriété de chaque défi, cette priorisation est discutée dans le CEA à partir des données disponibles et d’outils analy- tiques, tels que l’évaluation monétaire des problèmes environnementaux, et son expres- sion en pourcentage du Produit intérieur brut (PIB). Bien que les données manquent encore pour une comparaison exhaustive et qu’il soit difficile d’évaluer d’un point de vue monétaire certains services environnementaux, notam- ment ceux liés aux services des écosystèmes forestiers, cette méthodologie permet de comparer plus « objectivement » différents 10 problèmes environnementaux. Les résultats montrent que les effets néfastes de la pollution de l’air et de l’eau sur la santé publique, bien que peu médiatisés, l’emportent nettement sur les problèmes de déforestation et de dégradation des sols agricoles, qui font pourtant la une des médias nationaux et internationaux depuis vingt ans. Par ailleurs, le coût des dégâts occasionnés par les cyclones particulièrement destructeurs (comme ceux en 2008) est, pour une année donnée, du même ordre de grandeur que le coût de la pollution de l’eau ou de l’air. En effet, Madagascar est l’un des pays les plus vulnérables au monde aux événements climatiques extrêmes (sécheresses, cyclones). Un autre aspect important est l’impact du coût cumulé de ces différents problèmes environne- mentaux sur les perspectives de croissance du pays. © Felana Rajaonarivelo Photo : Felana Rajaonarivelo Dans le quartier d’Anketa-Bas à Toliara, de nombreuses maisons construites en matériaux traditionnels n’ont pas résisté au passage du cyclone Haruna (février 2013). La mauvaise gestion des ressources naturelles renforce encore la tendance à un développement non durable. Photo : Felana Rajaonarivelo A Madagascar, le coût de la dégradation de l’environnement est d’environ 9 pourcent du PIB (en prenant l’année 2005 comme référence, 12 la seule année pour laquelle nous disposons de l’ensemble des données nécessaires). Si on examine l’impact de ce coût sur le taux d’épargne, c’est-à-dire le taux de croissance du stock combiné de capital productif, humain et naturelle, ce taux (toujours pour la même année Les communautés participent à la surveillance écologique de la Réserve spéciale d’Analamazaotra, de référence) est négatif à -6.5 pourcent du PIB. en collaboration avec les agents de Madagascar National Parks. Ceci indique que, contrairement à ce qu’un décideur malgache pourrait penser en ne consi- dérant pour cette même année que le taux de logie qui permet d’ordonner les problèmes environ- pas seulement aux plus médiatisées. croissance du PIB de 4.6 pourcent, ou encore le nementaux afin d’identifier les priorités. Il nous Ces résultats suggèrent deux directions pour taux d’épargne brute à 10 pourcent pour cette indique entre autres que la politique de l’action : tout d’abord, le pays doit éventuelle- année, la croissance du pays n’est pas durable13. croissance économique du pays doit tenir ment faire plus attention aux problèmes Le manque d'entretien de l'infrastructure compte de la gestion des ressources renouve- environnementaux dont personne ne parle, physique a bien entendu une influence majeure lables (et de leurs revenus), de celle de l’environ- mais qui touchent les catégories de population sur ce résultat, mais la mauvaise gestion des nement, ainsi que de la prévention des dégâts les plus pauvres et les plus vulnérables ; ensuite, ressources naturelles renforce encore la tendance dûs aux événements climatiques. L’utilisation de il est nécessaire de commencer à assembler les à un développement non durable. cette méthodologie avec les données existantes données sur les nouveaux problèmes environne- Le coût de la dégradation de l’environnement illustre par ailleurs que les priorités du secteur mentaux qui pourraient surgir. n’est qu’un exemple parmi d’autres d’une méthodo- de l’environnement à Madagascar ne se limitent 13 World Bank, 2011. The changing wealth of nations: measuring sustainable development in the new millennium. World Bank, Washington DC. Photo : Felana Rajaonarivelo LES DÉFIS DE LA GOUVERNANCE DU SECTEUR ENVIRONNEMENT Dans le village de Mahatsara, Valentinah Randriamihaja, chef de volet appui au développement et éducation environnementale du Parc national de Mantadia, forme les membres des Comités locaux de protection mis en place par les communautés pour veiller à la conservation de l’aire protégée. 14 Seule la largeur de la route sépare le Parc national de Mantadia d’une zone non protégée. On constate la di érence entre les deux côtés à cause de l’exploitation de la zone non protégée pour la production de charbon de bois. © Felana Rajaonarivelo L’analyse de la gouvernance du secteur environ- en œuvre de ces stratégies. La législation est nement inclut l’évaluation des politiques, des complexe, composée de nombreux textes institutions, du cadre juridique, de l’accès à parfois contradictoires, développés d'une l’information et à la justice et finalement des manière ad hoc. Le système judiciaire présente dépenses publiques. des lacunes majeures, en grande partie liées à la corruption et au manque de capacité des institu- Les politiques et le cadre juridique tions, surtout au niveau décentralisé, où par Depuis le Sommet de Rio et plus récemment ailleurs le manque de ressources financières est 15 celui de Durban, le pays s’est doté de politiques criant. Ces failles se sont aggravées depuis le ambitieuses (par exemple le Madagascar Action début de la crise politique de 2009 ; les cas de Plan axé sur la vision « Madagascar Naturelle- pillages des ressources naturelles se multiplient ment » ou encore la « Vision de Durban») qui et l’impunité semble s’amplifier et l’impunité est font la part belle aux ressources naturelles, un problème majeur. notamment à la biodiversité, et qui ont aussi été un temps considérées comme progressistes : par Les institutions exemple le transfert de droits de gestion aux Les institutions, comme les politiques et les Photo : Felana Rajaonarivelo communautés locales ou encore la réglementa- principaux textes de réglementation, datent tion en matière d’études d’impact environne- pour la plupart du début du Programme mental. Cela dit, ces visions n’ont pas été renou- Environnement, c'est-à-dire des années 1990. Le velées depuis quelques temps, le Madagascar Ministère de l’Environnement et Forêts, issu de Action Plan a expiré et la vision Durban aura la fusion en 2008 de deux ministères, est désor- bientôt 10 ans. Par conséquent, le pays semble mais composé de deux directions générales, marquer le pas après un départ ambitieux au forêts et environnement – situation qui est moment du Sommet de Rio. source de conflits et d’ambiguïtés. La Direction Mais la transcription des politiques en textes du changement climatique, au sein de la Direc- réglementaires, ainsi que l’application de la loi, tion générale de l’environnement, peine à faire sont également des obstacles majeurs à la mise entendre sa voix. Deux exemples de défis en matière de gouvernance des ressources naturelles : les bois précieux et le carbone forestier Depuis 20 ans, l’exploitation illégale des bois de fonds, mais elle est négligeable par rapport On estime que US$ 200 millions précieux (bois de rose et bois d’ébène) défraie la au chiffre d’affaires actuel de l’industrie du de bois précieux ont été exportés chronique et s’intensifie à chaque crise politique. Depuis plusieurs années, la Direction tourisme de nature (1/2 milliard de dollars), qui pourtant souffre quand de telles crises et lesquels ont rapportés environ des Forêts a entrepris de mettre au point un politiques se produisent. Elle est également US$ 20 million au Gouvernement. ensemble d’outils pour la gestion durable des négligeable par rapport aux perspectives de forêts naturelles. Cela inclut le zonage forestier ; l’industrie du carbone naissante, mais qui ne les inventaires ; l’élaboration de plans pourra toutefois croître que si l’exploitation d’aménagement détaillés et l’adjudication illégale est maîtrisée. Quant à la société civile, publique et compétitive de permis malgré sa capacité à attirer l'attention sur cette d’exploitation ; ainsi que la mise au point de question dans les forums nationaux et interna- pilotes, et ont commencé à négocier des ventes systèmes de traçabilité de bois et de certifica- tionaux, ses tentatives de poursuivre en justice de carbone avec des acheteurs internationaux tion. En attendant que ce système devienne les commanditaires et les contrevenants ont été tels que Mitsubishi, Air France ou Dell. Toute- opérationnel et pour éviter que les forêts ne infructueuses. En un mot, les difficultés liées à la fois, ces transactions ont été largement réalisées 16 soient surexploitées, l'exploitation forestière de gestion des forêts de Madagascar font perdre sans un cadre réglementaire national. Par bois précieux a été interdite, il y a dix ans, par la des millions de dollars de recettes fiscales ailleurs, compte tenu de l’engouement de la législation nationale. directes et indirectes au pays. plupart des pays forestiers pour ce marché Néanmoins, les plans d’aménagement durables Le cadre réglementaire pour l’investissement émergent, et malgré l’intérêt suscité par les n’ont jamais été produits, et certains exploitants dans ce secteur du carbone forestier n’a toujours forêts malgaches en raison de leur premium forestiers ont tout de même réussi à obtenir, à pas été développé, et un appui technique à la atout de biodiversité, l’absence de cadre régle- titre exceptionnel, des permis pour des produits Direction du changement climatique s’avère mentaire a probablement déjà faire perdre au dont l’exploitation et l’exportation sont nécessaire pour qu’elle puisse effectivement pays d’autres investisseurs potentiels. La mise pourtant interdites. La crise liée au changement contribuer à l’élaboration et à la mise en œuvre en place d’un marché carbone forestier pourrait de pouvoir en dehors des normes constitution- d’une politique et d’une structure législative qui par ailleurs etre mise en péril par le manque nelles en 2009, a permis une ampleur sans remplissent les exigences des marchés interna- d’implication des communautés locales, qui est précédent : on estime que US$ 200 millions de tionaux. Cette situation est aggravée par le fait une clef du succès de son émergence au niveau dollars de bois précieux ont été exportés, qu’aucun financement pour la préparation du international. En effet, l’expérience de ces vingt lesquels ont rapporté environ US$ 20 millions de mécanisme REDD + par le Forest Carbon dernières années montre que malgré dollars au Gouvernement. Une telle somme est Partnership Facility n’a pu etre accordé au l’élaboration de politiques ambitieuses, leur évidemment significative pour un gouverne- gouvernement en raison de la crise politique. application à travers l’implication des popula- ment en mal de reconnaissance internationale Certaines ONGs internationales ont joué un rôle tions locales dans la gestion des forêts n’a pas et qui ne bénéficie pas du soutien des bailleurs important dans le développement de projets été une priorité réelle à Madagascar. La protection de la biodiversité a été confiée à Madagascar National Parks (MNP), une Organi- sation Non Gouvernementale (ONG), tandis que la protection de l’environnement est du ressort de l’Office National de l’Environnement (ONE), un Etablissement Public à caractère Industriel et Commercial (EPIC). Toutefois, les deux institutions se débattent avec des problèmes budgétaires pour remplir leur 17 mandat, aucune des deux ne recevant de contri- bution financière de l’Etat. En outre, leur statut ne leur permet pas d’exercer pleinement leur Photo : Sofia Bettancourt mandat : par exemple MNP ne peut pas verbali- ser les contrevenants, et l’ONE se fait payer par les entreprises qu’elle est censée réglementer. Deux nouvelles institutions ont récemment fait © Njaka Rajaonisaona leur apparition : la Fondation pour les aires protégées et la biodiversité (FAPB) et Tany Meva14, qui ont toute deux la particularité de gérer des fonds fiduciaires destinés à pérenniser le financement du secteur. Ces fondations repré- sentent une réponse prometteuse au défi du financement durable de la gestion des ressources naturelles à Madagascar, mais manquent encore de vision stratégique, de capital humain, et de synergie avec l’administration et les autres institutions du secteur de l’environnement. légéndes légendes légendeslégéndes légendes légendeslégéndes légendes légendes 14 Créées respectivement en 2005 et en 1996. L’accès à l'information et à la justice L’accès à l'information et à la justice, ainsi que la participation de au Développement (APD) n’est pas une situation la société civile sont indispensables à la bonne gouvernance du soutenable sur le long terme, et les revenus de secteur de l’environnement, notamment dans le cas où l’ensemble du secteur sont insignifiants comparés l’application de la réglementation n’est pas garantie par les au coût des institutions, notamment celui de MNP. institutions régaliennes qui en ont la charge. Ce sont les L’ONE pour sa part ne représente qu’une partie éléments dits de la « gouvernance par le bas », par opposition mineure des dépenses du secteur, et cela malgré son à la gouvernance administrative. Plusieurs études de cas rôle essentiel dans le contrôle et la réglementation menées par une coalition d’ONG nationales ont été financées de l’environnement. La seule source de revenus de dans le cadre de ce CEA. Elles montrent que malgré les décla- l’ONE provient des frais d’évaluation des dossiers rations d’intentions, l’accès à l’information est difficile, la des promoteurs selon un taux fixé en 2004, et qui participation est faible et l’accès à la justice très faible. En est loin de couvrir les besoins réels de cette institution. revanche, l’émergence récente de la société civile malgache et ses prises de position nombreuses dans les médias locaux sont des facteurs encourageants de l’évolution de la demande de gouvernance par les citoyens de Madagascar, qu’il est nécessaire de soutenir. 18 Les dépenses publiques En conclusion la gouvernance environ- Les dépenses publiques du secteur de l’environnement nementale à Madagascar a besoin (restreint au Ministère et aux deux agences citées plus d’être réformée pour améliorer les haut) sont d’environ 10-20 millions de dollars par an, soit performances du secteur15: en particu- 1 pour mille du PIB depuis la crise, 2 pour mille avant lier, le cadre légal doit être simplifié et cette crise (ou 1 pourcent du budget national). Ce niveau appliqué,  les rôles des différentes est faible, comparé à la norme de 1 pourcent du PIB, au institutions doivent être redéfinis, et la coût de la dégradation de l’environnement, et surtout participation de la société civile dans le au fait que le pays possède un vingtième de la biodiver- processus de décision améliorée. Cette sité mondiale. réforme doit également aboutir à une Photo : Njaka Rajaonisaona Parmi toutes ces institutions, Madagascar National augmentation significative des revenus Parks représente la plus grande partie des dépenses : du secteur et à l’amélioration du ratio revenus fiscaux sur revenus non un tiers des dépenses du secteur, essentiellement fiscaux, en particulier pour MNP. financées par la Banque mondiale à travers le PE3. Par Enfin, cette réforme doit mieux ailleurs, si la Banque mondiale contribuait à intégrer et donner plus de visibilité au 50 pourcent de son coût opérationnel avant la crise, changement climatique dans le ce chiffre s’élève maintenant à 80 pourcent en paysage institutionnel et politique. raison du retrait des autres partenaires au dévelop- pement. Cette dépendance de MNP à l’Aide Publique 15 La performance du secteur de l’environnement est notée chaque année par la Banque mondiale dans les pays où elle est présente. Cet exercice appelé CPIA (Country Policy and Institutional Analysis) et qui est effectué pour tous les secteurs détermine en partie le montant de l’allocation pour les pays membres de l’Association Internationale pour le Développement (AID, IDA en anglais). Photo : Felana Rajaonarivelo QUATRE EXEMPLES DE DÉBAT DE POLITIQUE PUBLIQUE Le CEA analyse quatre questions de politique publique liées à l’environnement (y compris l’absence de politique publique) : (i) le financement de la vision Durban ; (ii) l’absence de politique d’adaptation au changement climatique ; (iii) la qualité de la réglementation environnementale du secteur minier ; et (iv) l’absence de politique de lutte contre la pollution dans les foyers domestiques. Comment financer la vision Durban ? Madagascar National Parks gère environ 2,8 millions il faudra donc recourir de manière agressive aux d’hectares d’aires protégées, et depuis la vision mécanismes de marché : les revenus de l’éco- 20 de Durban, 4 millions d’aires protégées supplé- tourisme notamment pour les aires protégées mentaires sont en cours de création. Au total, le gérées par MNP, et les revenus de la vente de coût du réseau est financé pour MNP par l’Aide crédits carbone pour les nouvelles aires proté- Publique au Développement (APD) et pour les gées, pour autant qu’un marché du carbone autres aires protégées par les ONG. D’après forestier se matérialise. D’autres sources l’étude commandée dans le cadre de ce CEA, le pourraient inclure des échanges dette nature et coût complet du réseau sera rapidement de 20 des biodiversity offsets. Compte tenu des voire 30 millions de dollars par an, soit le double sommes en jeu, le financement de la vision de ou le triple du budget actuel du secteur environ- Durban est loin d’être une mince affaire. Après nement depuis le début de la crise. De tels une politique d’expansion de la superficie des Photo : Toky Rajaona montants ne pourront pas être financés par aires protégées, il faudrait une « vraie » l’APD16 ou par les grandes ONG qui collectent politique de financement de cette vision. Un certes des fonds considérables avec l’aide de la pays qui dispose de 1/20 de la biodiversité philanthropie américaine, mais qui peinent à mondiale mais représente seulement 1/10000 du financer les aires protégées au-delà de leur PIB mondial ne pourra pas s’en sortir autrement. création. Si le pays veut financer un tel réseau, Une jeune femme participant à une action de reboisement dans la région de Majunga. 16 En vingt ans, la Banque mondiale n’a jamais réussi à financer plus de 10 millions de dollars par an dans l’intégralité du secteur. Revenus des droits d’entrée Nombre de touristes 2 160 $ Millions Milliers 1,6 120 Béné ces concrets 1,2 de la conservation de la biodiversité : 80 tendances de l’écotourisme à Madagascar 0,8 40 0,4 0 0 21 1992 1997 2002 2007 Quelle politique d’adaptation ? L’analyse des priorités environnementales a révélé qu’en plus des cyclones dont les dégâts sur les infrastructures sont visibles et médiatisés, les sécheresses et les inondations des villes côtières sont des problèmes importants qui devraient s’accentuer dans les années à venir. Or le pays n’a pas de Photo : Mialisoa Randriamampianina politique d’adaptation digne de ce nom, et continue à intervenir sur le mode de l’urgence après les cyclones et les sécheresses. Il y a également un réel manque d’institutions ayant les capacités et les ressources nécessaires pour préparer et mettre en oeuvre les programmes, alors qu’on déplore d’autre part que la prise de conscience du public sur les enjeux du changement climatique pour le pays est quasiment inexistante. C’est paradoxal si l’on compare avec ce qui se passe dans la plupart des pays africains qui investissent d’ores et déjà des centaines de millions de dollars dans l’adaptation au changement climatique dans des secteurs tels que l’agriculture, les infrastructures, ou encore la Nuée de criquets s’abattant sur le village de Manombo, Ilakaka (Sud de Madagascar). protection des villes côtières, alors que Madagascar est parmi les pays les plus vulnérables aux catas- trophes naturelles en Afrique, en particulier en ce qui concerne les cyclones. Photo : Felana Rajaonarivelo Comment construire un cadre pour réglementer les impacts environnementaux du secteur minier ? L’expansion actuelle du secteur minier à Mada- gascar s’apparente à un début d’industrialisation et en cela est primordiale pour le développement du pays. La règlementation du secteur minier a Quelle politique de réduction enregistré des progrès rapides au cours des dernières années, sauf en matière de la pollution des foyers d’environnement. Si les grandes entreprises du domestiques ? 22 secteur minier appliquent déjà des normes environnementales de niveau international, le Etant donné l’ampleur des effets néfastes de la cadre réglementaire et les institutions capables pollution de l’air des foyers domestiques sur la d’assurer que toutes les entreprises soient santé publique, il est primordial de développer soumises à la même réglementation n’existent une stratégie pour l’introduction d’une pas encore. Par ailleurs, il n’existe aucun moyen alternative aux fours à charbon de bois. de réglementer ni le secteur artisanal, ni les L’analyse coûts bénéfices de l’introduction de phénomènes de ruées qui se manifestent à fourneaux à éthanol, par exemple, montre chaque fois que de nouveaux gisements d’or ou très clairement que les bénéfices en termes de de pierres précieuses sont découverts, souvent santé et de réduction de la déforestation sont dans les forêts et les aires protégées, ou à proxi- beaucoup plus importants que le coût de la mité. Une autre question concerne les éléments subvention de l’éthanol. Il est surprenant que, nécessaires pour mettre en place un système compte-tenu de l’impact en termes de santé Photo : Felana Rajaonarivelo national de compensation de la biodiversité publique, le pays n’ait pas encore de politique (biodiversity offset). L'enjeu est crucial pour publique en matière de promotion d’alternatives, l'exploitation minière, mais est d'une importance éthanol ou autres. Faut-il les financer par les à d'autres secteurs économiques projets liés à la lutte au changement clima- tique? Faut- il demander aux responsables des secteurs santé ou protection sociale de s’en occuper ? Photo : Njaka Rajaonisaona RECOMMANDATIONS DU CEA ET RÔLE DE LA BANQUE MONDIALE Depuis 20 ans, dans le cadre de son appui au secteur de l’environnement, la Banque mondiale a financé essentiellement la protection de la biodiversité, se focalisant au départ sur la création des parcs puis en appuyant la gestion des parcs eux-mêmes, une fois ceux-ci créés. Cette stratégie suit en quelque sorte un mouvement imprimé par les grandes ONG de conservation qui ont su médiatiser les découvertes de nouvelles espèces (notamment de lémuriens, l’espèce emblématique de la Grande île), ainsi que les dangers liés à la destruction des écosys- tèmes et à la perte des espèces. © Felana Rajaonarivelo Depuis la revue à mi-parcours du PE3 en 2007, les populations riveraines font l’objet d’une attention plus grande de la part du projet parce que l’expérience des premières phases a montré qu’elles sont essentielles à la gestion des ressources naturelles. A travers son nouveau projet d’aide à la conservation de la biodiversité mis en œuvre depuis mars 201217, la Banque mondiale continue de financer la conservation de la biodiversité, tout en augmentant son appui aux communautés locales et en développant les mécanismes de marché pour financer la conser- vation de biodiversité. Par ailleurs, la Banque mondiale a également introduit une clause suspensive au projet avec pour but de faire respecter la gouvernance environnementale. En conséquence, l’administration forestière entreprend des efforts, notamment pour limiter le pillage des bois précieux ou le braconnage des tortues. Voilà pour le présent. Pour l’avenir, le CEA recommande que la Banque mondiale s’engage sur trois thèmes : le développement des mécanismes de marché, l’amélioration de la gouvernance environnementale et l’appui aux populations les plus vulnérables. 24 I. Améliorer l’évaluation monétaire de la valeur du capital naturel et déve- > Rôle de la Banque mondiale lopper des mécanismes de marché La Banque mondiale finance l’initiative du gouvernement malgache pour le dévelop- Les ressources naturelles de Madagascar WAVES pour aider les décideurs malgaches à pement de mécanismes de marché capables de représentent une partie importante de sa intégrer les valeurs économiques du sous-sol, convertir les valeurs économiques des richesse totale. Il n’existe pas de mesure de des ressources halieutiques, des ressources en ressources naturelles et des services environ- cette richesse à l’échelle nationale et par eau et des forêts, dans leurs politiques nementaux en revenus pour le secteur de conséquent, pas de prise en compte de cette publiques et ainsi améliorer la contribution l’environnement, seul moyen selon notre richesse naturelle dans les politiques des ressources naturelles au processus de analyse d’avoir un budget pour le « secteur » publiques. Par exemple, il existe un écart développement. La valeur économique des environnement à la hauteur des enjeux décrits considérable entre la valeur supposée des aires aires protégées fait l’objet d’une attention dans le CEA. protégées et les revenus financiers qu’elles particulière. Dans le plus long terme, la engendrent. Elles souffrent donc d’un déficit Banque mondiale souhaite rester un interlocuteur chronique de financement que leur proliféra- tion ne fait qu’exacerber. 17 En raison de la nature de bien public mondial de la biodiversité malgache, un financement additionnel au PE3 a été obtenu en juin 2011 en exception à la politique qui régit l’engagement de la Banque mondiale dans les pays où un changement non constitutionnel de gouvernement a eu lieu. II. Améliorer la gouvernance des ressources naturelles Les pays qui possèdent des ressources naturelles abondantes sont bénis ou maudits selon la qualité de la gouvernance de ces ressources : bonne, l’exploitation des ressources naturelles nourrit le développement ; mauvaise elle est source d’instabilité, de conflit et d’inégalité. A Madagascar, le CEA montre que les ressources naturelles ne sont pas gérées de manière optimale. Cette mauvaise gestion fait perdre de l’argent au pays alors qu’un des principaux défis comme expliqué précédemment est justement de trouver de l’argent pour gérer un patrimoine mondial. > Rôle de la Banque mondiale La Banque mondiale finance une assistance 25 technique pour la liquidation des stocks de bois de rose, lesquels sont une véritable malédiction pour le pays. Dans le moyen terme, quand la crise politique sera terminée, la Banque mondiale, à travers le Forest Carbon Partnership Facility, devrait également reprendre son financement pour la mise au point d’une stratégie sur le carbone forestier. Dans le plus long terme, la Banque mondiale pourrait envisager de financer un projet de gouvernance des ressources naturelles. Ce Photo : Erick Rabemananoro projet pourrait prendre la forme d’une aide budgétaire, c’est-à-dire un financement qui récompenserait ex post des réformes, au lieu de financer ex ante des activités. Le même instru- ment pourrait également être utilisé pour introduire les principes d’une politique publique en matière de réduction de la pollution dans les foyers domestiques ainsi que les premiers fonde- ments d’une politique publique en matière d’adaptation au changement climatique. Les bûcherons qui se livrent aux coupes illicites de bois de rose dans le Parc de Masoala construisent des villages provisoires à partir desquels ils ratissent la zone (photo prise d’hélicoptère). III. Réduction de la vulnérabilité des plus pauvres aux chocs climatiques. Madagascar est un pays où la pauvreté en milieu rural Photo : Njaka Rajaonisaona est encore endémique. Ces pauvres dépendent des ressources naturelles et sont donc sensibles aux chocs climatiques. A chaque cyclone mais aussi à chaque sécheresse, des populations déjà très pauvres perdent leur outil de travail et donc leurs moyens de subsis- tance. Or, le changement climatique va notamment augmenter les sécheresses, au sud mais aussi à l’ouest du pays et rendre les petites villes côtières plus vulné- rables aux tempêtes tropicales, surtout les quartiers où vivent les plus pauvres. 26 > Rôle de la Banque mondiale La Banque mondiale apporte depuis plusieurs années une assistance technique à la gestion des risques naturels et compte poursuivre cette assistance. Elle a aussi prévu de financer certains investissements notamment dans le Ces évolutions stratégiques ainsi que les recomman- système d’alerte précoce dans l’opération dations pour des nouvelles opérations financées par d’urgence qui a été approuvée par son Conseil la Banque mondiale seront discutées et éventuelle- d’administration à la fin de l’année 2012. Dans le ment entérinées quand la Banque mondiale et le plus long terme la Banque mondiale pourrait Gouvernement de Madagascar s’attelleront à la financer une opération multisectorielle définition d’une nouvelle stratégie de partenariat, d’amélioration de la résilience des populations lorsque le contexte après la fin de la présente crise du Grand sud de Madagascar au phénomène politique s’y prêtera. récurrent de la sécheresse. L’assèchement du euve Mandrare rend l’eau rare pour les animaux et les hommes. Photo : Njaka Rajaonisaona Photo : Felana Rajaonarivelo Cette brochure en français résume le rapport « Madagascar Country Environmental Analysis » publié en avril 2013 par la Banque mondiale. Texte : Jean-Christophe Carret, AFTSD, avec la collaboration d’Alison Clausen. Design graphique : Toky Rajaona Photos : Felana Rajaonarivelo, Njaka Rajaonisaona, Erick Rabemananoro, Toky Rajaona Appui administratif : Hery Rakotondrazaka, Iolinjaka Raza mahefa, Miora Raberahona, Jérémie Rakotonatoandro Production : Unité Communication, AFRSC, Banque mondiale (Madagascar) Coordination : Erick Rabemananoro, avec la collaboration d’Olivia Rakotomalala Photo de couverture : Production de charbon de bois dans la région de Moramanga Banque mondiale – Avril 2013