Hoja de Ruta hacia Escuelas Seguras GUÍA DE ORIENTACIÓN Programa Global de Escuelas Seguras Una guía que facilita el diseño de estrategias y planes de intervención a escala para mejorar la seguridad de la infraestructura escolar expuesta a amenazas naturales 2 Contenido Agradecimientos La preparación de esta “Hoja de Ruta hacia Escuelas Seguras” fue dirigida por Fernando Ramírez Cortes en el marco del Programa Global de Escuelas Seguras (GPSS) del Banco Mundial y el Fondo Mundial para la Reducción y la Recuperación de los Desastres (GFDRR). En el equipo del Banco Mundial participaron Niels B. Holm-Nielsen, Vica Rosario Bogaerts, Oscar Anil Ishizawa, Carina Fonseca Ferreira, Juan Carlos Atoche, Jesús Gómez Sánchez y Laisa Daza Obando. El desarrollo del documento estuvo a cargo  de Arup International Development, Hayley Gryc, y Joseph Stables, en colaboración con el equipo del Programa Global de Escuelas Seguras. Queremos agradecer especialmente a todos los que contribuyeron al desarrollo y la revisión de esta guía, sobre todo a Alanna Simpson (Especialista Sénior en Gestión del Riesgo de Desastres, GFDRR-Banco Mundial), Artessa Saldivar-Sali (Ingeniera Municipal, Banco Mundial), David Mason (Consultor especialista en Urbanismo, Banco Mundial), Elif Ayhan (Especialista Sénior en Gestión del Riesgo de Desastres, Banco Mundial), Ko Takeuchi (Especialista en Gestión del Riesgo de Desastres, Banco Mundial), Marc Forni (Especialista Sénior en Gestión del Riesgo de Desastres, Banco Mundial), Zaruhi Tokhmakhyan (Especialista Sénior en Infraestructura, Banco Mundial), Jo da Silva (Directora, Arup International Development), Matthew Free (Director, Amenazas Naturales y Riesgos, Arup), Damian Grant (Colaborador, Sismología y Riesgo, Arup), Tigran Shmis (Especialista Sénior en Educación, Banco Mundial) e Ines Kudo (Especialista Sénior en Educación, Banco Mundial). i ii Contenido Introducción vi Antecedentes vii Marco Global sobre Escuelas Seguras viii Concepto de escuela segura x Definición de una escuela segura x Concepto de riesgo x Amenaza x Localización de la escuela xi Planificación física xi xi Planificación de la edificación Características de una escuela segura xii Hoja de Ruta hacia Escuelas Seguras xiv Finalidad de la guía xiv Objetivos xiv xiv ¿A quién está dirigida esta guía? Estructura de la guía xiv ¿Cómo se usa? xvi Pasos 1-5 (Consulte la página Pasos, Módulos y Actividades siguiente) Glosario 66 iii Paso 1 Paso 1 Introducción 1 Línea de Módulo 1 1.1.1 Identificar las amenazas naturales a las que está expuesta la infraestructura escolar 2 base de la infraestructura Módulo 2 1.2.1 Elaborar un inventario de la infraestructura escolar existente 4 escolar 1.2.2 Evaluar las características físicas de la 6 infraestructura escolar existente 1.2.3 Identificar las intervenciones existentes 8 1.2.4 Identificar las escuelas expuestas 9 a amenazas naturales Módulo 3 1.3.1 Identificar la demanda de 10 infraestructura escolar nueva 1.3.2 Entender los planes de infraestructura 12 escolar del Gobierno Paso 2 Paso 2 Introducción 15 Entorno de la Módulo 1 2.1.1 Análisis del marco regulatorio para la 16 planificación de la infraestructura escolar construcción 2.1.2 Análisis del marco regulatorio de diseño y 18 construcción de edificaciones escolares 2.1.3 Análisis de la evolución histórica de 20 las normas de construcción 2.1.4 Análisis de la aplicación del marco regulatorio 21 Módulo 2 2.2.1 Identificación de actores clave 22 2.2.2 Identificar las capacidades de los actores clave 23 2.2.3 Identificar los procesos de gestión de la contratación y la construcción 24 Módulo 3 2.3.1 Identificar los materiales de construcción típicos 2.3.2 Identificar los diseños de infraestructura escolar 26 28 Paso 3 Introducción Paso 3 3.1.1 Identificar la evolución de la inversión para la 31 Módulo 1 Entorno construcción de infraestructura escolar nueva 32 3.1.2 Identificar la evolución de la inversión para la financiero infraestructura escolar existente, incluida aquella 33 en reforzamiento, rehabilitación y mantenimiento Módulo 2 3.2.1 Identificar los programas de inversión actuales y futuros para infraestructura escolar nueva 35 3.2.2 Identificar los programas de inversión actuales y futuros (rehabilitación y reforzamiento) 36 para la infraestructura escolar existente Módulo 3 3.3.1 Identificar los mecanismos de financiamiento, los requisitos de inversión 38 y el proceso de toma de decisiones iv Paso 4 Paso 4 Introducción 41 Evaluación Módulo 1 4.1.1 Definir el objetivo de la evaluación de riesgos 42 4.1.2 Realizar la evaluación de las amenazas 43 del riesgo de 4.1.3 Construir el modelo de exposición 45 desastres de la infraestructura escolar 4.1.4 Construir el componente de vulnerabilidad 46 estructural de la infraestructura escolar Módulo 2 4.2.1 Realizar la evaluación del riesgo de 48 desastres de la infraestructura escolar Módulo 3 4.3.1 Establecer prioridades para la reducción 50 del riesgo en la infraestructura escolar Paso 5 Paso 5 Introducción Módulo 1 5.1.1 Facilitar el reforzamiento y la 53 Oportunidades rehabilitación estructural 54 de intervención 5.1.2 Facilitar la recuperación funcional 5.1.3 Diseñar estrategias de intervención 56 e inversión en y escenarios de inversión 57 escuelas más 5.1.4 Realizar un análisis de costo-beneficio 58 seguras Módulo 2 5.2.1 Mejoras en la planificación 5.2.2 Mejoras al marco normativo 60 5.2.3 Facilitar la implementación 62 64 v Introducción Introducción En 2014, el Fondo Mundial para la Reducción y la Recuperación de los Desastres (GFDRR) lanzó el Programa Global de Escuelas Seguras (GPSS). A través del GPSS, el Banco Mundial y el GFDRR apoyan los programas destinados a reducir la vulnerabilidad de la infraestructura escolar en países donde el Gobierno tiene un compromiso firme con un programa de reforma o inversión en el sector educativo. El GFDRR proporciona asistencia técnica para garantizar que dichos programas integren adecuadamente estrategias de reducción del riesgo de desastres. El objetivo del GPSS es promover y facilitar inversiones a escala para incrementar la seguridad y la resiliencia de la infraestructura escolar nueva y existente que está expuesta al impacto de amenazas naturales. Por lo tanto, el objetivo del programa es salvar vidas, reducir el impacto físico de los desastres naturales en la infraestructura escolar y minimizar la interrupción del servicio educativo en caso de desastre. Las actividades respaldadas por el Programa se centran en apoyar a los ministerios de Educación para evitar la generación de nuevos riesgos y reducir los existentes por medio del reforzamiento de la infraestructura escolar a partir del conocimiento de los riesgos. Como parte de un acuerdo con el GFDRR, Arup International Development presta servicios de soporte técnico al GPSS. Esto incluye el desarrollo de esta guía de orientación para la preparación de proyectos y programas de escuelas más seguras. vi Antecedentes Antecedentes Cada año, los países sufren una gran tragedia cuando los desastres naturales destruyen las escuelas y afectan la educación de los niños. Además de causar daños inmediatos en la población infantil, cada vez hay más indicios de que el impacto directo de los desastres naturales puede traducirse en una serie de efectos indirectos a largo plazo. Desde hace algún tiempo, instituciones financieras de desarrollo multilaterales y bilaterales, organismos de las Naciones Unidas (ONU) y organizaciones no gubernamentales (ONG) participan en iniciativas para lograr que las escuelas sean resilientes frente a las amenazas naturales. No obstante, a pesar de estas iniciativas, se desconoce la condición de riesgo de los centros educativos en muchos países propensos a los desastres, y los gobiernos y aportantes de donaciones siguen financiando la construcción de nuevas escuelas sin tener suficientemente en cuenta la seguridad. Marco Global sobre Escuelas Seguras El Marco Global sobre Escuelas Seguras (CSS) es un marco global en apoyo de dos iniciativas: la Iniciativa Mundial para Escuelas Seguras (WISS) y la Alianza Global para la Reducción del Riesgo de Desastres y la Resiliencia en el Sector de la Educación (GADRRRES)1. Se desarrolló como preparación para la tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Reducción del Riesgo de Desastres en 2015. El marco de CSS se basa en tres pilares (Figura 1): ЦЦ Centros educativos seguros (infraestructura escolar) ЦЦ Gestión de desastres en las escuelas ЦЦ Educación para la reducción de riesgos y la resiliencia 1   Para acceder al marco, consulte UNISDR y Alianza Global para la Reducción del Riesgo de Desastres y la Resiliencia en el Sector de la Educación, “Seguridad Escolar Integral” http://saferschoolconstruction.com/wp-content/uploads/2017/03/STC01363_CSS_Booklet-SPANISH_web.pdf. vii Antecedentes PILAR 1 Centros educativos seguros Elección de un sitio seguro Códigos de edificación Estándares de desempeño Mantenimiento Diseño resiliente ante desastres Educación en de la edificación Capacitación de constructores seguridad estructural Mitigación no Supervisión de la construcción La construcción como estructural Control de calidad oportunidad educativa Seguridad contra Remodelación incendios Reforzamiento PILAR 2 Gestión de desastres PILAR 3 en las escuelas (GDE) Educación para la reducción Evaluación y planificación de riesgos y la resiliencia Protección física y ambiental Integración y preparación de un plan de estudios formal Capacidad de respuesta y dotaciones Capacitación de los docentes Comité de GDE representativo y y desarrollo del personal participativo Mensajes clave basados Plan de continuidad educativa en el consenso Procedimientos operativos estándar Educación informal Planificación para contingencias extracurricular y comunitaria Plan para recuperación de Evaluación de los riesgos de hogares en caso de desastre diferentes amenazas Plan de reunificación familiar Análisis del sector educativo Simulacros en escuelas Evaluación y planificación centradas en los niños figura 1 Marco Global sobre Escuelas Seguras (CSS) Fuente: UNISDR y Alianza Global para la Reducción del Riesgo de Desastres y la Resiliencia en el Sector de la Educación, “Seguridad Escolar Integral”, http://saferschoolconstruction.com/wp-content/uploads/2017/03/ STC01363_CSS_Booklet-SPANISH_web.pdf. © UNISDR. Reproducido con autorización. Se requiere autorización adicional para su reutilización. viii Antecedentes Esta guía se relaciona directamente con el Pilar 1 del marco de CSS: centros educativos seguros. Para integrar la seguridad en la infraestructura escolar, es necesario comprender el riesgo de desastres, así como el ciclo de proyectos de infraestructura escolar, que incluye planificación, diseño, construcción, ejecución y mantenimiento. Esta guía se centra específicamente en la infraestructura escolar (que incluye el sitio y los edificios escolares). Para que las oportunidades de inversión sean eficaces y logren el máximo efecto a nivel comunitario y nacional, es importante que este apoyo se coordine con inversiones para la gestión de desastres en las escuelas, la reducción de riesgos y la resiliencia en la educación, y la preparación para desastres en otros sectores. Estas otras inversiones pueden propiciar objetivos como los siguientes: ЦЦ Movilizar el compromiso político por la seguridad escolar. Se debe procurar el compromiso de actuar y proporcionar recursos por parte de los principales influyentes políticos y encargados de la toma de decisiones. ЦЦ Fomentar la demanda social de seguridad escolar. Las comunidades deben ser conscientes de la importancia de la seguridad en las escuelas a fin de impulsar el deseo de contar con infraestructura para escuelas seguras. El uso de aplicaciones de participación colectiva (como “How safe is your school”2) es una manera eficaz de crear conciencia y de reunir datos de referencia para medir la efectividad de las intervenciones en el futuro. ЦЦ Ofrecer capacitación y desarrollo. Existe la oportunidad de utilizar los programas de construcción de escuelas seguras como herramientas educativas mediante la creación de programas de capacitación asociados tanto para estimular las habilidades prácticas como para crear conciencia. 2   La aplicación está disponible en https://itunes.apple.com/us/app/unisdr-school-safety-assessment/ id786074863?mt=8 ix Concepto de escuela segura Concepto de escuela segura Definición de una escuela “segura” La seguridad escolar puede significar diferentes cosas para distintas personas, según su percepción del riesgo. Normalmente, se supone que una escuela segura puede resistir eventos extremos sin colapsar y que el riesgo de pérdida de vida es bajo: si bien la edificación puede sufrir daños extensos, los ocupantes pueden salir de manera segura o se puede controlar la falla en el edificio. En muchos casos, sin embargo, también es deseable minimizar el daño, ya que los edificios escolares desempeñan una función importante en la creación de comunidades resilientes. La continuidad de la escolarización es vital para una recuperación rápida, y las propias escuelas pueden convertirse en refugios comunitarios, centros de distribución o centros de recursos en el período inmediatamente posterior a un desastre. Por lo tanto, el enfoque en escuelas “seguras y resilientes” (en lugar de en escuelas solo “seguras”) es más apropiado y refleja mejor el deseo de minimizar las interrupciones, así como de prevenir la pérdida de vidas o bienes. Concepto de riesgo El nivel de seguridad de una escuela dependerá de su localización, construcción y operación. Cuatro factores contribuyen a reducir (o aumentar) el riesgo: las amenazas, la localización del sitio, la planificación física y la calidad de las edificaciones. Estos se muestran en la Figura 2 y se analizan con más detalle a continuación. LOCALIZACIÓN CONSTRUCCIÓN Y EJECUCIÓN Riesgo = Amenaza Exposición Vulnerabilidad Amenaza Localización del sitio Edificación Planificación física figura 2 Factores que contribuyen a la seguridad de las escuelas en función de la definición de riesgo Amenaza Para la evaluación del riesgo de desastres es necesario, en primer lugar, evaluar la amenaza, es decir, la probabilidad de que ocurra un tipo de evento y su magnitud. El impacto de un fuerte terremoto con el potencial de devastar una comunidad podría ser comparable al de los huracanes en un año, que causan daños relativamente leves con más frecuencia. La evaluación de todas las amenazas relevantes es un requisito previo para lograr escuelas seguras. x Localización del sitio La forma en que se experimentan las amenazas a nivel local se relaciona con la exposición, que depende de la localización de la escuela y de las características físicas del terreno, incluidas las condiciones del suelo, la topografía, la vegetación y la proximidad a cuerpos de agua o líneas de falla. Por ejemplo, las áreas caracterizadas por suelos arenosos y un elevado nivel freático pueden ser propensas a la licuefacción después de un terremoto, mientras que la proximidad a cuerpos de agua o pendientes deforestadas puede aumentar el riesgo de inundaciones después de períodos de precipitaciones intensas. Planificación física La exposición puede mitigarse (o agravarse) mediante la planificación física del sitio. Por ejemplo, las cargas de viento sobre los edificios pueden reducirse significativamente mediante la orientación correcta, y las obras de ingeniería civil, como drenajes, muros de contención y estabilización de pendientes, pueden atenuar en forma considerable la exposición a derrumbes e inundaciones. Calidad de la edificación La vulnerabilidad de una escuela se ve influenciada por la calidad de las edificaciones, incluidos los elementos estructurales y no estructurales, así como el mantenimiento de las edificaciones. Un diseño inadecuado y materiales o mano de obra de mala calidad —el resultado de recursos limitados, la corrupción o un alejamiento de las metodologías de construcción locales— han contribuido a los altos niveles de vulnerabilidad y al consiguiente colapso de numerosas escuelas en los últimos años. Algunas tipologías estructurales son más adecuadas que otras para soportar amenazas específicas; por ejemplo, una estructura de madera ligera se adapta bien a zonas expuestas a terremotos, pero no a vientos fuertes. La configuración de un edificio, el tamaño y la forma de conectar los elementos estructurales, así como la calidad de los materiales y la mano de obra, afectan la capacidad estructural, que determina la capacidad del edificio para soportar cargas extremas. Las modificaciones significativas, como ampliaciones, aberturas grandes y pisos adicionales, pueden afectar el diseño original y también aumentar la vulnerabilidad del edificio escolar. Lo mismo ocurre si hay un deterioro del estado del edificio, por ejemplo, debido a factores como corrosión, asentamiento o grietas. El aumento de la vulnerabilidad puede deberse también a elementos no estructurales. Muebles, letreros, tuberías, conductos y tanques de agua en el techo pueden contribuir a una mayor vulnerabilidad si no están adecuadamente fijados a la estructura. Los materiales peligrosos y combustibles sin la protección apropiada también pueden aumentar la vulnerabilidad de una edificación. Los daños después de un evento pueden ser costosos o la rehabilitación requiere mucho tiempo, por lo tanto, son inaceptables en una escuela segura y resiliente. Para promover la seguridad, debería hacerse más hincapié no solo en la calidad del diseño y la construcción, sino también en la capacidad de mantener, rehabilitar y adaptar las instalaciones sin comprometer su integridad estructural. Los presupuestos de mantenimiento inadecuados, la incertidumbre sobre quién es responsable del mantenimiento y las tecnologías de construcción importadas pueden hacer que las escuelas sean menos seguras con el tiempo. Mantener el acceso y la continuidad de los servicios básicos después de un desastre, en particular del agua y la energía, también es importante y puede lograrse mediante medidas de protección o sistemas de reserva (o auxiliares). xi Concepto de escuela segura Características de una escuela segura Se identificaron diez características de una escuela segura sobre la base de una revisión de publicaciones sobre los mejores procedimientos y buenas prácticas en ingeniería para diseñar, construir y evaluar escuelas. Estas características se resumen en la Tabla 1. La Característica 1 se refiere a las mediciones necesarias para establecer los criterios de diseño; las Características 2 y 3 se refieren a la localización del sitio; y las Características 4 a 10 se aplican a la edificación propiamente dicha (incluidos los servicios de construcción y los elementos no estructurales). En los países en los que se aplica un marco normativo avanzado, estas características ya estarán incorporadas a los códigos y prácticas de edificación, de modo que, en estos casos, el punto principal para lograr escuelas seguras será el cumplimiento con la normativa. En otros lugares, las características proporcionan una base para desarrollar métodos de evaluación que identifican las acciones necesarias en las diversas etapas del ciclo de ejecución del proyecto o para apoyar diferentes métodos de implementación. xii tabla 1 Características de una escuela segura enfoque característica 1. Se llevó a cabo una evaluación para identificar los tipos de amenazas Evaluación a los que está expuesta la escuela (p. ej.: tsunamis, erupciones volcánicas, terremotos). 2. Se llevó a cabo una evaluación del sitio para identificar las características clave que pueden afectar la exposición a amenazas específicas, tales como topografía, condiciones del suelo, proximidad a Localización cuerpos de agua o líneas de falla, vegetación. del sitio 3. Se adoptaron medidas de mitigación adecuadas en la planificación física del sitio respecto de las amenazas identificadas como resultado de las evaluaciones anteriores. 4. La edificación utiliza una tipología estructural apropiada, acorde a las amenazas más frecuentes. 5. La configuración del edificio es razonablemente simétrica, permite una salida segura y evita irregularidades. 6. No se realizaron modificaciones significativas en la edificación (p. ej.: aberturas, marquesinas, pisos adicionales), excepto aquellas contempladas específicamente el diseño del edificio. 7. Se evaluó la capacidad estructural de los elementos clave de la edificación (p. ej.: cimientos, vigas, columnas, muros, techo, conexiones) para determinar su capacidad de transferir cargas verticales y laterales. 8. En la selección de los elementos no estructurales de la edificación (p. ej.: fachadas, muros interiores, almacenamiento de materiales Edificación peligrosos, equipos, señalización), se tuvieron en cuenta las amenazas predominantes, y los elementos están debidamente fijados a la estructura principal. 9. Existen sistemas para garantizar la calidad de los materiales y de la mano de obra durante la construcción, y no hay signos de deterioro estructural (p. ej.: asentamiento, grietas, corrosión) en elementos clave del edificio (p. ej.: cimientos, vigas, columnas, muros, techo, conexiones) que podrían perjudicar el desempeño estructural. 10. Se cuenta con habilidades locales y financiamiento adecuado para llevar a cabo el mantenimiento regular y la rehabilitación del edificio y la infraestructura del sitio (p. ej.: canales de drenaje, vías de acceso y evacuación). xiii Hoja de Ruta hacia Escuelas Seguras Hoja de Ruta hacia Escuelas Seguras Finalidad y objetivos de esta guía La finalidad de esta guía es facilitar el diálogo estructurado e informado entre los gerentes de infraestructura escolar y otros actores relevantes en un país para el diseño de estrategias y planes de inversión a escala para mejorar la seguridad y resiliencia de la infraestructura nueva y existente. Por lo tanto, esta guía también busca facilitar que los equipos de trabajo del Banco Mundial colaboren con los ministerios de Educación, Finanzas y Obras Públicas dentro un país a fin de promover dichas estrategias. La intención es promover un enfoque sistemático a largo plazo para mejorar la seguridad de la infraestructura escolar a nivel mundial en el que se utilice una evaluación de riesgos cuantitativa para definir las necesidades y prioridades. El enfoque se centra principalmente en la infraestructura de las escuelas públicas. Los objetivos específicos de esta guía son los siguientes: ЦЦ Ayudar a los equipos del Banco Mundial a identificar las vías de acceso que permitan al Banco brindar apoyo (financiamiento, reforma de políticas, servicios de asesoramiento) al sector educativo y facilitar el diseño y la implementación de programas para escuelas más seguras. ЦЦ Influir en las reformas de políticas y en mayores inversiones destinadas a la reducción de riesgos para crear entornos escolares más seguros. ЦЦ Elaborar estrategias nacionales a largo plazo que prioricen la seguridad a escala y que se relacionen con actividades anteriores y en curso en el sector educativo. Audiencia La Hoja de Ruta hacia Escuelas Seguras es una herramienta operativa que guía las interacciones de los equipos del Banco Mundial con los ministerios pertinentes en lo que respecta a la seguridad de la infraestructura escolar. Pueden usarla especialistas de diferentes áreas, incluidas educación, gestión y reducción de riesgos de desastres e ingeniería (construcción). Es importante que los usuarios que carezcan de formación o experiencia tanto en la reducción de riesgos de desastres como en la construcción (de escuelas) busquen la ayuda de otras personas con la experiencia apropiada. Sin embargo, en esta guía se utilizan conceptos y lenguaje accesibles para quienes no tienen experiencia en la reducción del riesgo de desastres y la construcción, y brinda orientación sobre los conocimientos técnicos necesarios para dichas actividades. Estructura de esta guía Consta de cinco pasos que siguen una secuencia lógica desde el diagnóstico hasta el análisis, la oportunidad y la inversión (Figura 3). Esta guía de orientación se centra en los Pasos 1-5. Cada paso de la guía corresponde a una sección de la guía de orientación. En el comienzo de cada sección, se presenta una descripción general de cada paso, que resume la finalidad, los objetivos clave y el número de módulos de ese paso junto con las actividades relacionadas. Cada paso dará lugar a uno o más informes clave que permitirán a los usuarios elaborar argumentos basados en evidencia (Figura 4). xiv Hoja de Ruta hacia Escuelas Seguras DIAGNÓSTICO Paso 1 Línea de base de ANÁLISIS OPORTUNIDAD la infraestructura escolar Paso 2 Paso 4 Paso 5 Entorno de la Evaluación Oportunidades construcción del riesgo de de intervención desastres e inversión en escuelas más seguras Paso 3 Entorno financiero figura 3 Hoja de Ruta hacia Escuelas Seguras xv Hoja de Ruta hacia Escuelas Seguras Paso 1 Finalidad Objetivos clave que los usuarios deben saber al final del paso MÓDULO 1.1 ACTIVIDAD 1.1.1 ACTIVIDAD 1.1.2 Descripción/guía Descripción/guía Resultado Resultado Actores locales Actores locales Conocimientos técnicos Conocimientos técnicos MÓDULO 1.2 ACTIVIDAD 1.2.1 ACTIVIDAD 1.2.2 Descripción/guía Descripción/guía Resultado Resultado Actores locales Actores locales Conocimientos técnicos Conocimientos técnicos Documentación que se producirá figura 4 Estructura de cada paso xvi Paso n.° Módulo n.° Actividad n.° Título de la actividad Destaca los objetivos del paso que esta actividad pretende lograr. Descripción de los contenidos de la actividad y guía de la metodología para llevarla a cabo de manera efectiva. Actores locales propuestos para colaborar en la realización de esta actividad y lograr el objetivo. Conocimientos técnicos Resultado de esta actividad, necesarios para participar que puede incorporarse a la o dirigir esta actividad. documentación para entregar al final del paso. figura 5 Página de actividad xvii xviii Línea de base de la infraestructura escolar 1 Paso 1 Línea de base de la infraestructura escolar Finalidad Objetivos Establecer una línea de base de la Identificar la cantidad y la calidad de la infraestructura escolar infraestructura escolar existente y de la existente. demanda de nueva infraestructura escolar. Especificar el nivel de exposición de la infraestructura escolar a las amenazas naturales. Evaluar el potencial déficit de la infraestructura escolar nueva. Estimar la escala de las necesidades potenciales de rehabilitación, reforzamiento, (re)construcción y relocalización. módulo actividad objetivo 1.1.1 Identificar las amenazas naturales a las que 1.1 Amenazas naturales está expuesta la infraestructura escolar 1.2.1 Elaborar un inventario de la infraestructura escolar existente 1.2.2 Evaluar las características físicas de la infraestructura escolar existente 1.2 Infraestructura escolar existente 1.2.3 Identificar las intervenciones existentes 1.2.4 Identificar las escuelas expuestas a amenazas naturales 1.3.1 Identificar la demanda de infraestructura escolar nueva y estimar el déficit 1.3 Infraestructura escolar nueva 1.3.2 Entender los planes de infraestructura escolar del Gobierno Productos principales que se generan: ›› Una base de datos del sistema de información geográfica (SIG) que contenga información reunida en las actividades mencionadas, incluida la localización y las características estructurales y no estructurales de las escuelas existentes, e información disponible sobre amenazas. Esta base de datos será una importante herramienta para realizar un seguimiento del avance de los programas de infraestructura escolar a lo largo del tiempo, así como para la generación de informes. Puede ser particularmente útil para la obtención de fondos adicionales y de apoyo político. También será necesaria en etapas posteriores para el diseño, la ejecución y el seguimiento de programas de recuperación específicos. ›› Un informe en el que se resuma la escala de las necesidades potenciales de construcción de infraestructura escolar. 1 | Paso 1: Línea de base de la infraestructura escolar Módulo 1: Amenazas naturales 1.1.1 1.1.1 Identificar las amenazas naturales a las que está expuesta la infraestructura escolar Objetivo Guía Esta actividad es un análisis inicial de la exposición de la infraestructura escolar a las amenazas naturales. El objetivo es reunir información existente sobre las amenazas naturales que pueden impactar en la infraestructura escolar. En esta fase, no se prevé ninguna evaluación de riesgos ni amenazas (esto se llevará a cabo en el Paso 4). En muchos países, se desconoce el riesgo que representan las amenazas naturales para la infraestructura escolar, o bien no se ha evaluado en suficiente detalle como para usarlo en la elaboración de un plan de inversión en infraestructura escolar. Sin embargo, los países (comunidades escolares, instituciones, Gobiernos) suelen tener un conocimiento básico de las amenazas naturales que afectan la infraestructura escolar basado en eventos anteriores. Es más probable que haya información sobre amenazas naturales que ocurren con frecuencia, como huracanes o inundaciones, y menos probable que la haya sobre amenazas poco frecuentes, como terremotos o tsunamis, particularmente si estas no se han concretado en el último tiempo. Las posibles fuentes de información sobre amenazas incluyen mapas de amenazas existentes o mapas de eventos históricos elaborados por los departamentos gubernamentales pertinentes (ya sea el Ministerio de Educación u otros); evaluaciones de daños históricos; estudios y evaluaciones de riesgos y amenazas existentes llevados a cabo por el sector educativo. La información existente puede identificarse a través de una combinación de consultas con las partes interesadas (tanto en el sector educativo como en los sectores enfocados en la reducción del riesgo de desastres, a nivel gubernamental y comunitario) y análisis teóricos sobre diferentes amenazas en los que se examinan los estudios de investigación publicados junto con los mapas de amenazas y datos de acceso público (por ejemplo, datos topográficos de la SRTM disponibles en el sitio web del Servicio Geológico de los EE. UU. [USGS]). En la medida de lo posible, se debe corroborar la evidencia con más de una fuente. Esta corroboración puede implicar hacer las mismas preguntas a las diferentes partes interesadas y contrastar las respuestas con las fuentes de información existentes. Será necesario cotejar y revisar los datos, además de hacer observaciones sobre ellos, a fin de identificar el alcance, la frecuencia y la intensidad de las amenazas que existen en la localización especificada. En caso de que existan mapas de amenazas, pueden usarse para ayudar a establecer una descripción general preliminar de la exposición espacial de la infraestructura escolar. Para esto, será necesario integrarlos en la base de datos del SIG que se desarrollará como parte de este paso (en la Actividad 1.2.4). 2 | Paso 1: Línea de base de la infraestructura escolar Módulo 1: Amenazas naturales Actores locales El Ministerio de Educación y los departamentos relacionados deben contar con buena información sobre las amenazas a nivel regional y local, y deben ser capaces de vincular esa información específicamente con los locales y las instalaciones escolares, además de con las vías de acceso a estos. Las dependencias de Gobierno—incluidos el Ministerio de Obras Públicas, la agencia nacional para la gestión de desastres, el Ministerio del Interior, los departamentos de bomberos nacionales y locales, el Ministerio de Planificación, las autoridades de los sectores agrícola y de salud— pueden tener registros gubernamentales sobre las amenazas naturales. Otros actores clave podrían ser agencias meteorológicas y geotécnicas, el sector de la construcción (empresas de ingeniería), universidades locales, ONG locales e internacionales (OING), compañías de seguros y consultoras. El sector de seguros normalmente tiene un vasto conjunto de datos sobre amenazas naturales. Además, se han desarrollado numerosas iniciativas, entre ellas, la asociación de la firma Risk Management Solutions (RMS) con la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR) y el Banco Mundial, para ofrecer a los Gobiernos un acceso sin restricciones a los datos y modelos de catástrofes de las compañías de seguros. Conocimientos técnicos Esta actividad debe estar a cargo de consultores técnicos o profesores universitarios expertos en amenazas naturales. Resultado Se debe elaborar una nota técnica en la que se resuman las amenazas naturales que afectan la localización especificada. En la nota, también se debe especificar si la información está actualizada y en qué ámbitos hay déficits de información. Además, debe indicar si deben realizarse evaluaciones más detalladas de diferentes amenazas. Estas darán forma a la Actividad 4.1.1. 3 | Paso 1: Línea de base de la infraestructura escolar Módulo 2: Infraestructura escolar existente 1.2.1 1.2.1 Elaborar un inventario de la infraestructura escolar existente Objetivo Guía En esta actividad, se genera la información básica necesaria para elaborar un inventario de la infraestructura escolar existente, el cual servirá como punto de partida para determinar el grado de riesgo de desastre y las posibles oportunidades de reducción de esos riesgos. El inventario debe elaborarse como una base de datos geoespaciales, por ejemplo, un SIG, con el fin de facilitar el análisis de datos que permitan superponer las ubicaciones de las escuelas con las amenazas para determinar la exposición. Dicha base de datos también proporciona un completo mapeo de las escuelas y suele ser la información más significativa necesaria para evaluar las mejoras de infraestructura a gran escala. La base de datos del inventario se convertirá en una herramienta importante para informar al Gobierno sobre el avance de los programas de infraestructura escolar (reconstrucción o reforzamiento) y será especialmente útil para recaudar fondos adicionales y obtener apoyo político para futuros programas de infraestructura escolar. Por lo tanto, es importante darle a la base de datos un formato que permita actualizarla con facilidad, y debería quedar claro quién es su propietario y quién la gestionará en el futuro. Este conjunto de datos correspondientes a las escuelas también será muy útil para la planificación educativa en su totalidad, así como para la planificación en materia de reducción del riesgo de desastres y de respuesta ante emergencias. Sin ella, las autoridades escolares no podrán procesar los datos necesarios para una planificación, asignación de recursos y seguimiento de la infraestructura escolar razonables. La exposición de la infraestructura escolar a las amenazas naturales y sus vulnerabilidades se incorporarán al inventario durante las Actividades 1.2.2 y 1.2.3, aunque en la práctica estas actividades podrían coordinarse y llevarse a cabo en forma simultánea. Los países desarrollados que cuentan con sistemas de información de gestión de la educación plenamente operativos suelen contar con estos datos. En otros países, la información puede estar fragmentada, por lo que es posible que sea necesario coordinar datos de diferentes ministerios y departamentos u organismos gubernamentales. Todo inventario o base de datos existente debería revisarse y utilizarse como base para esta actividad. La base de datos debe incluir información suficiente como para evaluar posteriormente la vulnerabilidad y otras necesidades de intervención. Cuando no exista información o sea incompleta, debe reunirse información mediante un método de captura de datos —por ejemplo, una evaluación visual rápida, métodos de obtención de datos a distancia, etcétera)— que se adapte al tipo de datos, la finalidad de la evaluación y los recursos disponibles. Actores locales Los organismos sectoriales suelen tener información detallada sobre sus bienes (p. ej.: localización, edad y número de edificios). Es importante identificar qué ministerio o departamento gubernamental es responsable de la infraestructura escolar, y es fundamental involucrar a los funcionarios gubernamentales pertinentes en este proceso para compartir la titularidad y la responsabilidad. Puede que sea necesario reunir información de diferentes organismos. 4 | Paso 1: Línea de base de la infraestructura escolar Módulo 2: Infraestructura escolar existente Si no existe información sobre las escuelas, deberá elaborarse una metodología para la obtención de datos. Los datos también pueden obtenerse a través de OING, ONG y otros organismos que implementan programas de infraestructura escolar. Conocimientos técnicos En el caso de que no exista una base de datos del inventario, será necesario contar con consultores técnicos que se ocupen de diseñarla y configurarla. Por ejemplo, el Proyecto de Mitigación del Riesgo Sísmico y de Preparación para Emergencias de Estambul (ISMEP), en Turquía, contó con la asistencia técnica de expertos internacionales. También se creó un comité de coordinación del proyecto para que el ISMEP coordinara y gestionara los diferentes organismos gubernamentales y el caudal de información. Este enfoque ayudó a fortalecer la capacidad del Gobierno local para gestionar el inventario. En la medida de lo posible, en esta actividad deberían participar expertos locales, ya que por lo general conocen bien las características y la vulnerabilidad de la infraestructura local. Si es necesario obtener más información, se deben contratar consultores técnicos para que realicen la evaluación y reúnan datos sobre la infraestructura escolar. Un enfoque ascendente para la obtención de datos no técnicos es relativamente económico y puede implementarse mediante la participación colectiva de directores de escuelas, maestros, padres, etc. En forma alternativa, se puede elaborar un enfoque simple que puede implementarse en el lugar con la asistencia de personal sin conocimientos técnicos o con la ayuda de soporte técnico local fácil de encontrar. Resultado Los consultores técnicos y el ministerio o departamento gubernamental encargado de la infraestructura escolar debe definir el alcance de la base de datos (tipo y detalle de los datos) teniendo en cuenta su finalidad. Una base de datos de la infraestructura escolar existente debería incluir, al menos, los siguientes elementos: ЦЦ fecha de relevamiento; ЦЦ cantidad de edificios escolares y aulas, incluida la identificación de referencia del edificio o la manzana; ЦЦ cantidad de ocupantes (alumnos, personal); ЦЦ localización (coordenadas de GPS) para habilitar el mapeo del SIG y la superposición con los mapas de amenazas (de la Actividad 1.2.4), de manera que se pueda identificar el grado de exposición; ЦЦ nivel de enseñanza (primaria, secundaria, etc.); ЦЦ zona urbana o rural; ЦЦ escuela pública o privada (propietario de los bienes); ЦЦ antigüedad de los edificios escolares; ЦЦ referencia fotográfica; ЦЦ cantidad de pisos; ЦЦ tipología estructural; ЦЦ información básica de las condiciones funcionales de los edificios escolares (p. ej.: agua y saneamiento). Si una de las finalidades del inventario es respaldar el análisis del riesgo de desastres del Paso 4, podría ser necesaria más información relacionada con las características estructurales y no estructurales, y con la condición (nivel de deterioro) de los edificios escolares, tal como se explica en la Actividad 1.2.2. 5 | Paso 1: Línea de base de la infraestructura escolar Módulo 2: Infraestructura escolar existente 1.2.2 1.2.2 Evaluar las características físicas de la infraestructura escolar existente Objetivos Guía Las características físicas de la infraestructura escolar pueden clasificarse de la siguiente manera: ЦЦ Características estructurales. En el ámbito de la ingeniería, estas son el sistema de elementos estructurales que proporcionan estabilidad y resistencia a un edificio frente a las acciones externas (p. ej.: terremotos, viento, gravedad) y que se conocen, a menudo, como “tipología estructural”. Para esta clasificación, se deben considerar las condiciones en que se encuentra el edificio, incluidos los daños históricos o recientes, ya que el daño suele influir en la respuesta de la tipología estructural. ЦЦ Características no estructurales. Estas se relacionan, sobre todo, con la envolvente del edificio (si no forma parte del sistema estructural) e incluyen terminaciones como ventanas, techos y equipos del edificio. Durante esta actividad, es necesario reunir información, ya sea a través de conjuntos de datos existentes o mediante fuentes primarias, para incorporarlos al inventario de infraestructura escolar existente iniciado en la Actividad 1.2.1. La información reunida se usará para clasificar los edificios escolares según su tipología estructural. También se usará para obtener un elevado nivel de entendimiento de las vulnerabilidades de los edificios y de las condiciones típicas o daños históricos para la evaluación de riesgos como parte del Paso 4. Esta evaluación servirá de base para la elaboración de un plan de inversión en infraestructura escolar por orden de prioridad como parte del Paso 5. En esta actividad, la obtención de datos debe coordinarse con las actividades del Paso 4 para asegurar que el nivel de detalle y el formato de los datos sean apropiados para su uso en la evaluación de riesgos. Para la categorización preliminar y la evaluación de la vulnerabilidad, pueden analizarse las características físicas reunidas en la evaluación mencionada en comparación con detalles resistentes a amenazas apropiados, es decir, verificar si la tipología estructural y la configuración del edificio son apropiadas para la amenazas presentes (peso reducido del techo para otorgar resistencia sísmica, detalles del amarre del techo para otorgar resistencia al viento, etc.). Según la información disponible, puede ser necesario reunir nuevos datos mediante un reconocimiento topográfico exhaustivo e incorporarlos a la evaluación realizada en la Actividad 1.2.1. Se puede crear una metodología para obtener datos estructurales detallados sobre cada edificio escolar e incluir muchas escuelas (preferentemente todas) por medio de una recorrida exhaustiva. Los datos deben incluir elementos estructurales y no estructurales que contribuyan al desempeño del edificio durante un evento, así como las condiciones del sitio. Si no es factible realizar inspecciones de campo exhaustivas de todas las escuelas debido a recursos limitados, debería desarrollarse alguna estrategia para priorizar ciertas escuelas —por ejemplo, aquellas en las regiones más expuestas—, o bien podría realizarse solo el reconocimiento de algunos edificios escolares de muestra con el método estratificado de cálculo del tamaño de la muestra de Raosoft [http://www.raosoft.com/samplesize.html], en inglés). Las escuelas de la muestra se podrían clasificar por subgrupos, como tipología estructural (si 6 | Paso 1: Línea de base de la infraestructura escolar Módulo 2: Infraestructura escolar existente se conoce), tipo de escuela (pública o privada, etc.), nivel de enseñanza (jardín de infantes, primaria, secundaria, universidad, etc.), cantidad de alumnos y localización, para asegurar la evaluación de una muestra estadísticamente representativa de todas las escuelas. Otras fuentes de información para complementar los datos del relevamiento principal incluyen diseños de escuelas modelo y evaluaciones de daños existentes. La información disponible, en función de su idoneidad, puede usarse tal como está o para establecer la prioridad de las escuelas existentes a los fines de la inspección. Actores locales Los actores son los mismos que se describen en la Actividad 1.2.1. Conocimientos técnicos Se deben contratar ingenieros estructurales —específicamente, expertos en las amenazas identificadas en la Actividad 1.1.1—, para diseñar y desarrollar la metodología de evaluación y proporcionar capacitación y orientación a quienes llevan adelante los relevamientos. Consulte también los conocimientos técnicos descritos en la Actividad 1.2.1. Para desarrollar un proceso fiable y reproducible para la evaluación de edificaciones, es necesario saber quién realizará la evaluación y establecerá las herramientas para presentar y comunicar los informes de calidad. Un proceso de evaluación riguroso requiere lo siguiente: a. claridad acerca del propósito de la evaluación y de las medidas que deban adoptarse sobre la base del resultado; b. evaluadores competentes con la capacitación adecuada; c. un proceso de evaluación fiable y reproducible; d. un formato estándar de presentación de informes que registre la base de la evaluación y las conclusiones principales; e. un procedimiento eficaz de aseguramiento de la calidad; f. una base de datos o plataforma que permita cotejar y analizar evaluaciones con facilidad. Resultado Los siguientes datos deben incluirse en la base de datos del inventario de infraestructura escolar existente elaborado en la Actividad 1.2.1: ЦЦ Tipología estructural. ЦЦ Factores de vulnerabilidad, entre ellos: ЧЧ configuración del edificio (p. ej.: planta sobre un plano horizontal, alzado, configuración de las aberturas, cantidad de crujías, forma del techo); ЧЧ modificaciones; ЧЧ intervenciones existentes (rehabilitaciones, reforzamientos); ЧЧ dimensiones de los principales componentes del edificio, como cimientos, sistema de carga lateral y vertical, pisos, techo; ЧЧ elementos no estructurales; ЧЧ condiciones físicas (p. ej.: daños históricos o recientes, deterioro de los materiales, asentamiento). 7 | Paso 1: Línea de base de la infraestructura escolar Módulo 2: Infraestructura escolar existente 1.2.3 1.2.3 Identificar las intervenciones existentes objetivo Guía En esta actividad, se identifica todo programa de rehabilitación o reforzamiento que se haya implementado o esté en curso, y se identifica su impacto, las inversiones asociadas y las opciones de intervención específicas (rehabilitación, reforzamiento). En las áreas en las que ya está en marcha un programa de seguridad estructural de las escuelas (rehabilitación, reforzamiento o reconstrucción), esta actividad proporciona información vital para determinar dónde debe darse prioridad a otros programas de escuelas seguras. También ayuda a definir y seleccionar una estrategia de rehabilitación o reforzamiento (parte del Paso 5) que se basa en las capacidades existentes y las lecciones aprendidas. Los técnicos especializados (ingenieros) deben revisar todas las intervenciones existentes para asegurarse de que estas incrementen la seguridad de la infraestructura escolar. La información sobre las intervenciones existentes se puede obtener de la evaluación realizada en la Actividad 1.2.2. Como parte de esta actividad, se debe hacer todo lo posible para comprender el enfoque del país para mejorar la seguridad de la infraestructura escolar: ¿Está coordinado a nivel nacional? ¿Se lleva a cabo a nivel local o distrital y no está coordinado, o no existe en absoluto? Actores locales El Ministerio de Educación y el Ministerio de Obras Públicas (este último responsable de las instalaciones de los centros educativos) deben conocer los programas de rehabilitación o reforzamiento actuales o históricos. En función de cuán establecido esté el marco normativo y de si se aplica efectivamente, toda modificación a los edificios debería haber sido aprobada por el departamento gubernamental apropiado. Otras entidades que también pueden tener información sobre las intervenciones son los aportantes de donaciones, las OING y ONG que implementan programas de infraestructura escolar, y las asociaciones o universidades de ingeniería y arquitectura. Conocimientos técnicos Para esta actividad, se requieren técnicos especializados en ingeniería estructural —específicamente, expertos en las amenazas identificadas en la Actividad 1.1.1 y en el reforzamiento y la rehabilitación de edificaciones existentes. Resultado Debe elaborarse un informe breve que identifique las opciones de intervención existentes para las tipologías estructurales de la infraestructura escolar común identificada en las actividades anteriores. En el informe, se debe incluir una revisión de las intervenciones existentes en cuanto a su idoneidad, los beneficios aportados en términos de seguridad estructural, calidad de implementación y costo, así como una recomendación de las potenciales opciones de intervención que deben constar 8 en un posible programa de escuelas seguras. | Paso 1: Línea de base de la infraestructura escolar Módulo 2: Infraestructura escolar existente 1.2.4 1.2.4 Identificar las escuelas expuestas a amenazas naturales Objetivos Guía En caso de que existan mapas de amenazas (consulte la Actividad 1.1.1), deben integrarse en el inventario elaborado en las Actividades 1.2.1 y 1.2.2. Esto permitirá mapear la localización de las escuelas respecto de las zonas de amenaza para determinar tanto la exposición de la infraestructura escolar como la magnitud del problema (cantidad de escuelas, aulas, ocupantes en zonas de riesgo). Esta información podría revelar una estimación preliminar de la cantidad de escuelas que, llegado el caso, podrían reubicarse en el caso de que el nivel de riesgo sea inaceptablemente alto. La información sobre la localización de las escuelas será más útil si está en el formato del SIG, el cual se puede analizar y actualizar de manera eficaz. Actores locales Los actores son los mismos que se describen en la Actividad 1.1.1. Conocimientos técnicos Los consultores contratados para elaborar la base de datos deben integrar los mapas a la base de datos del SIG y analizar los datos para identificar las escuelas expuestas a amenazas naturales. Resultado Debe elaborarse un mapa que muestre la localización de las escuelas en relación con las zonas de riesgo. 9 | Paso 1: Línea de base de la infraestructura escolar Módulo 3: Infraestructura escolar nueva 1.3.1 1.3.1 Identificar la demanda de infraestructura escolar nueva Objetivos Guía Esta actividad implica entender la demanda de nueva infraestructura escolar a fin de determinar (1) si se requiere la construcción de nuevas escuelas, y (2) si se requiere ampliar la capacidad de la infraestructura escolar existente. Es común encontrar que la demanda de nueva infraestructura escolar no siempre está bien estimada. En esta actividad, hay dos cuestiones clave que abordar: a. ¿Qué factores impulsan la demanda? Responder a esta pregunta implica identificar los factores que afectan la demanda de escuelas, tales como la política educativa (incluidos los niveles de enseñanza obligatorios), la población y las tendencias demográficas. b. ¿Cuál es la demanda actual de escuelas nuevas? Para responder a esta pregunta, es necesario evaluar la demanda en diferentes lugares; identificar concentraciones en contextos urbanos o rurales; determinar los diferentes grados de demanda en los distintos niveles de enseñanza (jardín de infantes, primario, secundario); y calcular los cambios previstos en la demanda a corto, mediano y largo plazo. En esta actividad, se debe intentar determinar el déficit actual y futuro de escuelas, información que ayudará a establecer prioridades de inversión en instalaciones nuevas o existentes. Es probable que ya haya algunos datos disponibles que puedan complementarse con la participación de las partes interesadas, por ejemplo, mediante encuestas de hogares, consultas con grupos focales y reuniones con administradores y departamentos gubernamentales. Si resulta difícil obtener datos, debe llevarse a cabo un estudio demográfico (población, niños escolarizados). Llevar a cabo un mapeo y una evaluación de alto nivel de la localización de las escuelas (consulte la Actividad 1.2.1) respecto de las concentraciones de población es una buena manera de ilustrar las áreas de demanda potencial. Actores locales En primer lugar, se debe consultar al Ministerio de Educación. Es probable que el Ministerio de Educación disponga de información específica sobre la capacidad de las escuelas y la cantidad de alumnos en cada escuela, incluidos publicaciones y documentos relacionados con la demanda de infraestructura escolar y con la política educativa. Puede haber datos demográficos, imágenes satelitales y mapas pertinentes disponibles en los departamentos gubernamentales encargados de la planificación maestra. 10 | Paso 1: Línea de base de la infraestructura escolar Módulo 3: Infraestructura escolar nueva Conocimientos técnicos Es recomendable contratar especialistas en educación o infraestructura escolar para identificar los déficits en la información disponible y llevar a cabo un análisis para evaluar la demanda de infraestructura escolar. Resultado Se debe reunir información geoespacial relacionada con la demanda de infraestructura escolar a corto, mediano y largo plazo (p. ej.: capacidad de la escuela, distancia a pie hasta la escuela más cercana, densidad de población). Los resultados se deben resumir en un informe que incluya una estimación de las inversiones necesarias para la nueva infraestructura escolar. 11 | Paso 1: Línea de base de la infraestructura escolar Módulo 3: Infraestructura escolar nueva 1.3.2 1.3.2 Entender los planes de infraestructura escolar del Gobierno Objetivos Guía Esta actividad repasa e identifica las políticas educativas en curso que influyen en el desarrollo de la infraestructura escolar del país. Se refiere a lo siguiente: ЦЦ la política educativa nacional y su estrategia de desarrollo a largo plazo; ЦЦ la integración de la política de infraestructura escolar en las políticas educativas nacionales; ЦЦ la educación privada y las contribuciones de organizaciones no gubernamentales; ЦЦ la función de las organizaciones religiosas en el marco de la política de infraestructura escolar; ЦЦ la cobertura educativa del Gobierno y los indicadores de calidad (niveles educativos, zonas rurales en comparación con zonas urbanas). Actores locales El trabajo debe coordinarse con el Ministerio de Educación y el Ministerio de Obras Públicas, y con los aportantes de donaciones, las ONG y las OING que apoyan al Gobierno en la implementación de programas de infraestructura escolar. Conocimientos técnicos Es recomendable contratar especialistas en educación o infraestructura escolar para entender los planes de infraestructura escolar del Gobierno. Resultado Se debe elaborar un informe con un resumen de las políticas y los planes o programas de infraestructura escolar actuales del Gobierno. 12 Línea de base de la infraestructura escolar 14 Entorno de la construcción Paso 2 2 Entorno de la construcción Finalidad Objetivos Entender el entorno institucional y el Entender las fortalezas y debilidades del marco normativo. marco normativo en el que se planifica, diseña, construye, ejecuta, mantiene, Entender las fortalezas y debilidades del proceso de rehabilita y refuerza la infraestructura implementación de la infraestructura escolar. escolar con el fin de determinar los factores que la ponen en riesgo. Identificar las vulnerabilidades de la tecnología de construcción utilizada para la infraestructura escolar. Identificar las oportunidades para mejorar la seguridad de la infraestructura escolar. módulo actividad objetivo 2.1.1 Análisis del marco regulatorio para la planificación de la infraestructura escolar 2.1.2 Análisis del marco regulatorio de diseño y construcción de edificaciones escolares 2.1 Entorno normativo 2.1.3 Análisis de la evolución histórica de las normas de construcción 2.1.4 Análisis de la aplicación del marco regulatorio 2.2.1 Identificación de actores clave 2.2 Proceso de 2.2.2 Identificar las capacidades de los actores clave implementación 2.2.3 Identificar los procesos de gestión de la contratación y la construcción 2.3.1 Identificar los materiales de construcción típicos 2.3 Tecnología de construcción 2.3.2 Identificar los diseños de infraestructura escolar Productos principales que se generan La documentación principal que se producirá será un informe en el que se identifiquen las deficiencias y vulnerabilidades que afectan la construcción o el reforzamiento de escuelas seguras y se recomienden, además, mejoras para guiar las medidas políticas. 15 | Paso 2: Entorno de la construcción Módulo 1: Entorno normativo 2.1.1 2.1.1 Análisis del marco regulatorio para la planificación de la infraestructura escolar Objetivos Guía Las normas de planificación proporcionan orientación sobre dónde ubicar las edificaciones y la infraestructura, y sobre cómo realizar la planificación física del sitio. La localización y planificación adecuadas del sitio puede reducir significativamente la exposición de las escuelas a las amenazas naturales (consulte el Recuadro 1). En caso de existir, las normas de planificación suelen incluir directrices, procesos y requisitos de planificación, así como proyectos para el uso del suelo. En esta actividad, se debe identificar qué normas de planificación existen y qué aspectos contemplan y omiten, junto con las posibles debilidades y oportunidades de mejora para reducir la exposición de la infraestructura escolar. Debe considerarse lo siguiente: ЦЦ ¿Existe un plan o una política de desarrollo a nivel nacional, y las normas de planificación están en consonancia con ellos? ЦЦ ¿Existe regulación para el uso del suelo? ЦЦ ¿Las normas de planificación y uso del suelo contemplan las amenazas identificadas en la Actividad 1.1.1, en particular las inundaciones, marejadas ciclónicas y volcanes? ЦЦ ¿Existen directrices para la selección de sitios que apliquen a la infraestructura u otros edificios escolares? ЦЦ ¿Cuán antiguas son las directrices y normas, y con qué frecuencia se actualizan? ¿Se han actualizado desde el último evento peligroso? ЦЦ ¿Hay una conexión entre los documentos normativos? recuadro 1: documentos normativos Los documentos normativos (como los códigos de edificación y los proyectos para el uso del suelo) son mecanismos importantes para reducir el riesgo de desastres. Sin embargo, solo son eficaces si están actualizados, incorporan las perspectivas y prácticas recomendadas actuales, reflejan las formas de construcción y las percepciones de riesgo locales, y forman parte de una cultura más amplia de seguridad y conciencia ambiental que incluye educación y capacitación en todos los niveles de la sociedad, así como las leyes y su cumplimiento. 16 | Paso 2: Entorno de la construcción Módulo 1: Entorno normativo Actores locales Los actores relevantes son el Ministerio de Educación y el Ministerio de Obras Públicas, el Ministerio de Planificación o el departamento responsable de autorizar las obras (si existe), y los consultores, universidades, instituciones y asociaciones de las áreas de ingeniería o arquitectura. Conocimientos técnicos Esta actividad requiere la intervención de profesionales de la construcción o de profesores universitarios de arquitectura o ingeniería que tengan un vasto conocimiento del entorno normativo. Resultado Debe elaborarse un informe en el que se resuman las fortalezas y debilidades del marco normativo y se haga hincapié en las oportunidades de mejora (este resultado puede combinarse con el de la Actividad 2.1.2). 17 | Paso 2: Entorno de la construcción Módulo 1: Entorno normativo 2.1.2 2.1.2 Análisis del marco regulatorio de diseño y construcción de edificaciones escolares Objetivos Guía Las normas de edificación, incluidos los códigos y directrices de edificación, proporcionan una guía sobre cómo deben diseñarse y construirse los edificios o infraestructuras. Un buen diseño y la construcción adecuada pueden reducir significativamente la vulnerabilidad de las escuelas frente a las amenazas naturales. En esta actividad, se debe identificar qué normas de edificación existen, así como las deficiencias y posibles oportunidades de mejora de estas. Se deben identificar las normas de edificación nacionales y revisar los códigos y directrices para comprender lo que contemplan en términos de amenazas, materiales y tipología estructural, tipos de edificaciones (escuelas y centros educativos), edificaciones nuevas, y rehabilitación y reforzamiento de edificaciones existentes. En esta revisión, se debe determinar si hay congruencia entre las normas y los códigos y las escuelas existentes o los planes de construcción, rehabilitación y reforzamiento de escuelas. Deben considerarse las siguientes preguntas: ЦЦ ¿Existen códigos y directrices de edificación tanto para la construcción de edificaciones nuevas como para la rehabilitación y el reforzamiento de edificaciones existentes? ¿Existe una guía específica para la infraestructura escolar? ЦЦ ¿Los códigos de edificación se basan en códigos y en directrices internacionales de prácticas recomendadas? Si es así, ¿en cuáles? ¿Se han adaptado al contexto local (amenazas, materiales, tecnologías, comunicación), y esta adaptación es apropiada para las formas de construcción locales? (Consulte las tipologías estructurales identificadas en el Paso 1). ЦЦ ¿Cuán antiguos son los códigos y las directrices, y con qué frecuencia se actualizan? ЦЦ ¿Las directrices de construcción complementan los códigos de edificación o se elaboraron para llenar un vacío en estos? ЦЦ ¿Contemplan adecuadamente las amenazas locales? ¿Se indica en el código de edificación si las escuelas, generalmente definidas como infraestructura vital, requieren un objetivo de desempeño más exigente? (Consulte el Recuadro 2). ЦЦ ¿Hay coherencia entre los documentos normativos que rigen la construcción? recuadro 2: objetivos de desempeño Los objetivos de desempeño (OD) se usan para definir el máximo nivel de riesgo que puede tolerarse en términos de daño e interrupción. En la Tabla 2, se identifican cuatro niveles de desempeño que reflejan en qué medida una escuela es segura o segura y resiliente de acuerdo con el enfoque y la terminología desarrollada por la Agencia Federal para el Manejo de Emergencias (FEMA) de los Estados Unidos.1 Los códigos internacionales de prácticas (p. ej.: Eurocode 8, Parte 1, BS EN 1998-1, y el International Building Code: 2009) usan factores de importancia que suelen clasificar a las escuelas como infraestructura vital e implican un objetivo de desempeño comparable al OD3. Una escuela que cumple con los objetivos OD2 y OD1 normalmente excede los requisitos del código de edificación. En general, en los códigos de edificación no se contempla el desempeño de los elementos no estructurales, aunque sus fallas —en particular el derrumbe de las divisiones de mampostería y de las fachadas, los parapetos, etc.— también pueden causar la muerte, lesiones e interrupción de las actividades. 1   FEMA, “Design Guide for Improving School Safety in Earthquakes, Floods and High Winds”, Risk 18 Management Series, FEMA P-424, diciembre de 2010. | Paso 2: Entorno de la construcción Módulo 1: Entorno normativo objetivo de nivel de desempeño descripción resiliencia impacto en la escuela ЦЦ No hay daños estructurales. La edificación es segura para Leve ser usada durante el desastre OD1 Continuidad de la enseñanza en natural y después de este. Alto Continuidad operativa la escuela o uso como refugio ЦЦ El daño al contenido es mínimo, comunitario o de emergencia y los servicios continuarán funcionando sin alteración. ЦЦ Daños leves a la estructura que se pueden rehabilitar con un costo y en un plazo razonables. ЦЦ Los bienes especificados están protegidos. ЦЦ Los componentes no estructurales Moderado OD2 Ocupación inmediata y y los sistemas necesarios para el Moderado Demoras en el inicio de las continuidad operativa funcionamiento de la edificación actividades educativas mientras están en plenas condiciones de se realizan las reparaciones operación (posiblemente, con suministro de servicios públicos de fuentes auxiliares). Es posible que se requieran algunas actividades de limpieza y rehabilitación. ЦЦ Puede que los componentes estructurales y no estructurales estén dañados, pero el riesgo de víctimas mortales es bajo. Alto OD3 ЦЦ Los sistemas y servicios Seguro Demoras importantes o Seguridad para la vida públicos de la edificación están dañados y no funcionan. demolición del edificio ЦЦ Es posible que el edificio necesite mucho más que una rehabilitación económica. ЦЦ La edificación está al borde del derrumbe y puede poner vidas en grave peligro. Grave OD4 ЦЦ Los sistemas de la edificación y Inseguro Ningún uso, demolición Prevención de colapso de emergencia presentan daño extensivo y no funcionan. del edificio ЦЦ El edificio necesita mucho más que una rehabilitación técnica. Actores locales Los actores relevantes son el Ministerio de Educación y el Ministerio de Obras Públicas; la Dirección de Control Edilicio (o el departamento responsable de certificar los documentos de construcción); y los consultores, universidades, instituciones y asociaciones de las áreas de ingeniería o arquitectura. Conocimientos técnicos Se requieren los mismos conocimientos técnicos que para la Actividad 2.1.1. Resultado Debe elaborarse un informe en el que se resuman las fortalezas y debilidades del marco normativo y se haga hincapié en las oportunidades de mejora (este resultado puede combinarse con el de la Actividad 2.1.1). 19 | Paso 2: Entorno de la construcción Módulo 1: Entorno normativo 2.1.3 2.1.3 Análisis de la evolución histórica de las normas de construcción Objetivos Guía Los documentos normativos actualizados, junto con los mecanismos de aplicación, son uno de los principales retos en los países en vías de desarrollo. Sobre la base de la información de las actualizaciones históricas de los documentos normativos obtenida en las Actividades 2.1.1 y 2.1.2, en esta actividad se correlacionan las actualizaciones en una línea de tiempo con la información obtenida durante el Paso 1 referente a eventos peligrosos, estudios sobre amenazas, política educativa, programas de infraestructura, evaluaciones de daños y otros eventos relevantes. Este esquema debe ilustrar si las actualizaciones se produjeron en respuesta a eventos peligrosos históricos y si se tradujeron en un cambio en la tipología estructural, que, a su vez, redujo la vulnerabilidad de los edificios escolares. Actores locales Los actores son los mismos que se describen en las Actividades 2.1.1 y 2.1.2. Conocimientos técnicos Se requieren los mismos conocimientos técnicos que para las Actividades 2.1.1 y 2.1.2. Resultado Debe elaborarse una línea de tiempo, y la información debe incluirse en el resumen de las fortalezas y debilidades del marco normativo. 20 | Paso 2: Entorno de la construcción Módulo 1: Entorno normativo 2.1.4 2.1.4 Análisis de la aplicación del marco regulatorio Objetivos Guía La mejora del marco normativo para la implementación de la infraestructura escolar puede contribuir a la seguridad de las escuelas. En esta actividad, debe identificarse el proceso normativo y señalar las desventajas o posibles oportunidades de mejora. Concretamente, debe centrarse en los siguientes aspectos: ЦЦ Proceso de aprobación. Normalmente, se relaciona con las etapas de planificación y diseño final para garantizar que las edificaciones se diseñen de acuerdo con los documentos normativos. Deben identificarse las etapas de aprobación y los responsables (consulte las Actividades 2.2.1 y 2.2.2). ЦЦ Certificación. Se relaciona con el final de la etapa de construcción, por lo general, cuando se otorgan los certificados de ocupación. Se deben identificar el momento (en las etapas clave de construcción) y la naturaleza de las inspecciones de la obra durante la construcción, junto con el responsable de llevarlas a cabo (p. ej.: Gobierno, inspectores independientes, autocertificación). ЦЦ Documentos normativos. Deben identificarse las entidades que utilizan los documentos normativos (tanto en el sector privado como en el público). ЦЦ Proceso de implementación. Deben resumirse las tareas clave en cada fase del proceso de implementación de la infraestructura escolar. Las tareas incluyen lo siguiente: ЧЧ planificación (identificación, evaluación y planificación del sitio, obtención de la autorización de obras); ЧЧ diseño (diseño de la escuela, comunicación del diseño para la construcción, aprobaciones); ЧЧ contratación; ЧЧ construcción (supervisión de la obra; aseguramiento de la calidad, incluida la calidad de los materiales; certificación; suministro y calidad de la mano de obra; contrataciones; aprobaciones); ЧЧ operación y mantenimiento (propiedad, evaluación, obras, protocolos); ЧЧ rehabilitación y reforzamiento. ЦЦ Aplicación y cumplimiento. La medida en que se siguen y se aplican los procesos, así como los retos para lograr la aplicación. Actores locales y conocimientos técnicos Los actores y los conocimientos técnicos son los mismos que se describen en las Actividades 2.1.1 y 2.1.2. Resultado Debe elaborarse un informe en el que se resuman las fortalezas y debilidades del proceso de normativo. 21 | Paso 2: Entorno de la construcción Módulo 2: Proceso de implementación 2.2.1 2.2.1 Identificación de actores clave Objetivos Guía Esta actividad consiste en identificar a las partes interesadas (públicas y privadas, usuarios finales y comunidades escolares) y correlacionarlas con las tareas descritas en cada fase del proceso de implementación (tal como se identifica en la Actividad 2.1.4). Debe realizarse un análisis de las partes interesadas para identificar sus funciones y responsabilidades —incluida cualquier superposición, déficit o la posibilidad de corrupción o ineficiencia— y para comprender la relación de las partes entre sí, incluido el nivel de efectividad con el que se comunican y comparten información. Esta actividad debe relacionarse específicamente con el sector educativo y puede incluir una revisión de las políticas educativas. Actores locales Los actores son los mismos que se describen en las Actividades 2.1.1 y 2.1.2, e incluyen también a los aportantes de donaciones, las OING y ONG, y el sector público y privado. Conocimientos técnicos Se requieren los mismos conocimientos técnicos que para las Actividades 2.1.1 y 2.1.2. Resultado Debe elaborarse un mapa que muestre las partes involucradas en la implementación de proyectos de infraestructura escolar y que identifique sus funciones y responsabilidades. 22 | Paso 2: Entorno de la construcción Módulo 2: Proceso de implementación 2.2.2 2.2.2 Identificar las capacidades de los actores clave Objetivos Guía Tomando todos los actores relevantes identificados en la Actividad 2.2.1, la meta de esta actividad es establecer sus habilidades, conocimientos técnicos y capacidades. El objetivo es determinar las deficiencias o debilidades en el proceso de implementación de la infraestructura escolar y abordar las posibles oportunidades de inversión en intervenciones físicas (p. ej.: reforzamiento y reconstrucción) y en asistencia técnica a fin de mejorar el marco normativo. Por ejemplo, las opciones de reforzamiento y reconstrucción deben considerar debidamente las habilidades y la capacidad de los contratistas que ejecutan las obras de construcción. En esta actividad, se debe considerar lo siguiente: ЦЦ el entorno educativo y profesional; ЦЦ la capacidad de construcción de los contratistas y la mano de obra local; ЦЦ la capacidad de los organismos gubernamentales y de aprobación para hacer cumplir las normas. Actores locales Los actores son los mismos que se describen en las Actividades 2.1.1 y 2.1.2, e incluyen también a los aportantes de donaciones, las OING y ONG, y el sector público y privado. Conocimientos técnicos Se requieren los mismos conocimientos técnicos que para las Actividades 2.1.1 y 2.1.2. Resultado Deben redactarse notas breves que describan la capacidad de las principales partes interesadas (las que participan en todas las etapas del proceso de implementación) y, más concretamente, sus fortalezas y debilidades. Las notas también deberían incluir recomendaciones sobre cómo se pueden fortalecer los recursos. 23 | Paso 2: Entorno de la construcción Módulo 2: Proceso de implementación 2.2.3 2.2.3 Identificar los procesos de gestión de la contratación y la construcción Objetivos Guía Los procesos de gestión de la contratación y la construcción se refieren específicamente a los enfoques adoptados para garantizar los servicios de construcción. Para entender cómo funciona el entorno de la construcción, es importante identificar los métodos típicos de construcción (construcción por contratista o construcción comunitaria, ver Recuadros 3 y 4) aplicados a la infraestructura escolar, así como los mecanismos de gestión de la contratación y la construcción. Ambos tienen un impacto en la implementación de infraestructura escolar más segura. La forma en que se contratan las tareas relacionadas con la construcción —es decir, quién es el responsable del diseño y de la construcción de la escuela— dependerá del nivel de desarrollo del sector de la construcción, las habilidades y capacidades disponibles, y la complejidad del diseño de la escuela. En el caso de edificios públicos como las escuelas, los Gobiernos a menudo tienen procedimientos de contratación definidos y procesos estándar de licitación que deben seguirse. Sin embargo, estos procedimientos pueden implicar el riesgo de corrupción, que se deberá investigar. Una gestión efectiva de la construcción es vital para la distribución de edificaciones, y el conocimiento de las prácticas de gestión de la construcción facilitará la elaboración de estrategias de reconstrucción, reforzamiento y rehabilitación. La gestión de la construcción requiere habilidad en el manejo de finanzas, programas, personal y cadenas de suministro, junto con un buen conocimiento de la calidad y del riesgo. Cuando la construcción combina enfoques centralizados y descentralizados, las tareas de gestión pueden llegar a ser complejas. Es importante identificar si las escuelas se planifican y ejecutan de forma centralizada o local, y si ese enfoque ha cambiado con el tiempo. También es importante investigar la participación de organismos y organizaciones de los sectores público y privado, y, específicamente, determinar si se han establecido asociaciones público-privadas. Estas pueden ser una forma eficaz de financiar nuevas escuelas (tal como se indica en el Paso 3). recuadro 3: construcción por contratista En el proceso de construcción por contratista, se responsabiliza a este por la calidad de la construcción (y, a veces, del diseño). La seguridad de la escuela dependerá de que el diseño esté a cargo de técnicos especializados competentes y de que se verifique de acuerdo con los códigos de edificación internacionales o locales, o a través de un método alternativo (p. ej.: prototipos, pruebas). La documentación de un diseño de buena calidad que comunique claramente lo que se necesita construir facilitará la construcción. Dicha documentación requiere planos de ingeniería, secciones (1:20), detalles de construcción y detalles de conexión (1:10 o 1:5), así como especificaciones claras. Es muy probable que la construcción cumpla con los objetivos del diseño siempre y cuando el contratista sea competente, contrate a subcontratistas, personal y trabajadores debidamente calificados, y gestione y supervise la obra de manera apropiada. Se espera que los contratistas competentes cuenten con procedimientos de aseguramiento de la calidad adecuados, tales como certificados de verificación de materiales y la supervisión de la obra por parte de un técnico especializado para controlar la calidad de los materiales y la mano de obra. 24 | Paso 2: Entorno de la construcción Módulo 2: Proceso de implementación La desventaja del método de construcción por contratista es que, en algunos países, existe un riesgo de corrupción —en particular, en el ámbito de la contratación pública—, y puede que no existan mecanismos de control operativos en los ministerios u otros niveles del Gobierno. Otra desventaja es que la comunidad puede sentirse excluida del proceso de construcción, particularmente si se importan los diseños, la mano de obra y los materialesa, lo que, a su vez, puede influir en cómo la comunidad y otros usuarios finales mantienen la edificación o la rehabilitan si se producen daños. Por este motivo, es conveniente involucrar a las comunidades en las primeras etapas de planificación y construcción. a. Jo da Silva, “Lessons from Aceh: Key Considerations in Post-Disaster Reconstruction”, Practical Action Publishing, 2010. recuadro 4: construcción comunitaria En la construcción comunitaria o “autoconstrucción”, se utiliza mano de obra de la comunidad en proyectos de construcción. Su ventaja es que permite a los pobladores desarrollar habilidades de construcción que proporcionan oportunidades de sustento. También es una manera eficaz de generar el sentido de propiedad de un edificio por parte de la comunidad, lo que fomenta su mantenimientoa. Las comunidades suelen tener un buen conocimiento local de las amenazas que las afectan, y esto puede mejorar con las bases de datos públicas y los mapas de amenazas. También conocen bien los riesgos locales y, por lo tanto, pueden definir fácilmente los requisitos de desempeño de la escuela y elegir ubicaciones adecuadas. Además, tienen un gran interés en asegurar que el nivel de riesgo sea aceptable. Las directrices para la selección de sitios y las herramientas de evaluación del sitio pueden ayudar a facilitar las primeras decisiones sobre la localización y la planificación física de la escuela. En el ámbito local, es posible que haya obreros muy calificados para realizar tareas de construcción específicas. Sin embargo, es poco probable encontrar personas calificadas para verificar los diseños de una escuela segura dentro de una comunidad. En el caso de las metodologías locales, es poco probable que existan directrices o códigos. Por lo tanto, si la intención es usar mano de obra de la comunidad para construir escuelas, es esencial que se tomen las medidas apropiadas para asegurar un correcto diseño de la edificación. Por ejemplo, las comunidades podrían usar diseños de escuelas modelo que sean apropiados para las amenazas identificadas en las zonas geográficas donde están construyendo. Es fundamental asegurar que la información relacionada con la construcción se transmita con claridad. Esta podría transmitirse en forma de un manual de construcción ilustrado con imágenes 3D y fotografías. Los dibujos y modelos deben poder ser leídos y entendidos por trabajadores sin conocimientos técnicos, a menudo no calificados y, posiblemente, analfabetos. Además de una guía paso a paso sobre cómo construir escuelas seguras, se debe proporcionar información detallada sobre las cantidades y la calidad de los materiales, tales como las proporciones de mezcla de hormigón, los riesgos asociados con el uso de arena marina en hormigón y los métodos para mezclar hormigón, hacer bloques de tierra y realizar pruebas de verificación sencillas (tales como pruebas de asentamiento para el hormigón). La calidad de la construcción y los materiales en los sitios de autoconstrucción solo puede verificarse si se lleva a cabo una supervisión de obra. a. Michal Lyons, Theo Schilderman y Camillo Boano, editores, “Building Back Better: Delivering People-Centred Housing Reconstruction at Scale”, Practical Action Publishing, 2010. Actores locales Los actores relevantes son las asociaciones de las áreas de ingeniería y arquitectura, los consultores y los ministerios responsables de la implementación de la infraestructura escolar. Conocimientos técnicos La actividad requiere conocimientos de ingeniería, de procesos de contratación y de gestión de contratos. Resultado Debe elaborarse un resumen de la capacidad de construcción, las deficiencias y las cuestiones relacionadas con las contrataciones. 25 | Paso 2: Entorno de la construcción Módulo 3: Tecnología de construcción 2.3.1 2.3.1 Identificar los materiales de construcción típicos Objetivos Guía La elección de los materiales de construcción puede tener un impacto significativo en la seguridad de la infraestructura escolar. Las prácticas y capacidades de construcción locales y culturales, así como los mercados locales, pueden apoyar la construcción y el mantenimiento de infraestructura escolar segura. Esta actividad se centra en entender la disponibilidad y calidad de los materiales típicos que se utilizan en la actualidad en la construcción de escuelas. En términos más generales, el objetivo es identificar posibles vulnerabilidades en la infraestructura escolar existente, así como los materiales de construcción apropiados que se usan en un programa de rehabilitación, reforzamiento y reconstrucción. La actividad requiere lo siguiente: ЦЦ La identificación de materiales disponibles de forma local. Los materiales pueden variar entre regiones, distritos o islas, y deben incluir materiales tradicionales así como materiales modernos. ЦЦ La identificación de los materiales que se usan específicamente en la construcción de escuelas. ЦЦ Una evaluación de la calidad de los materiales. Esto puede incluir materias primas, como arena, agua y cemento; materiales mezclados en el sitio, como hormigón; y materiales prefabricados, como vigas o armazones de acero y hormigón prefabricado. La evaluación debe considerar la resistencia de los materiales a la degradación provocada por los insectos xilófagos o por las condiciones climáticas. Los materiales de construcción deben elegirse conforme a las especificaciones del diseño. Además, es necesario verificarlos en el momento de la entrega, almacenarlos de manera apropiada y someterlos a pruebas. ЦЦ La certificación de los materiales. Es necesario entender si los materiales de construcción (como la madera, el hormigón y el acero) requieren certificados de sostenibilidad o de calidad del material. ЦЦ Códigos de prácticas relacionados con los materiales. Es necesario entender si el código de edificación incluye especificaciones de materiales y, si es así, si incluye materiales tradicionales, como bloques de tierra o bambú. Al planificar un programa de reforzamiento o reconstrucción, puede que exista la oportunidad de invertir en mejores prácticas de construcción o en tecnologías y materiales nuevos. Sin embargo, es necesario equilibrarlos con la aceptabilidad cultural y la necesidad de mano de obra calificada, en este último caso, a fin de garantizar una construcción de buena calidad y la capacidad de rehabilitar y realizar futuras modificaciones. 26 | Paso 2: Entorno de la construcción Módulo 3: Tecnología de construcción Actores locales Los actores relevantes son las asociaciones de las áreas de ingeniería y arquitectura, los consultores y los ministerios responsables de la implementación de la infraestructura escolar, así como los contratistas, los especialistas en fabricación, los fabricantes y proveedores de materiales. Conocimientos técnicos Esta actividad requiere los conocimientos técnicos de ingenieros con experiencia en construcción y conocimiento de los materiales de construcción. Resultado Se debe elaborar un resumen en el que se enumeren las prácticas y tecnologías de construcción locales y culturales, así como las oportunidades de innovación. 27 | Paso 2: Entorno de la construcción Módulo 3: Tecnología de construcción 2.3.2 2.3.2 Identificar los diseños de infraestructura escolar Objetivos Guía Las oportunidades de inversión deben estar en consonancia con los programas actuales siempre que sea posible. A menudo, existen especificaciones estándar para las escuelas, que pueden incluir espacios, equipos y los planos de la edificación, y estas pueden proporcionar un valioso punto de partida para desarrollar el diseño preliminar o servir como base para diseños de escuelas modelo. En el caso de que existan estos diseños, se los debe revisar para identificar las vulnerabilidades y determinar si podrían integrarse en un programa de reconstrucción o si necesitan algún tipo de mejora. Los objetivos de esta revisión son los siguientes: ЦЦ Entender si los diseños son apropiados y si difieren entre regiones y distritos en función de las preferencias culturales locales. ЦЦ Entender si la tipología estructural puede construirse y es apropiada para las amenazas locales, y si en ella se usan materiales disponibles y de buena calidad, y prácticas y habilidades de construcción locales. ЦЦ Entender si los diseños se elaboraron conforme a las normas locales de edificación o a las prácticas recomendadas internacionales. ЦЦ Identificar si los documentos de construcción incluyen especificaciones y planos completos y apropiados para quien construye la escuela (los Gobiernos, a veces, proporcionan solo planos arquitectónicos que no brindan suficiente información para la construcción). ЦЦ Entender si los diseños de escuelas modelo pueden adaptarse a los requisitos específicos del sitio, por ejemplo, debido a una variedad de condiciones del suelo o diferencias en los planos del sitio. Actores locales Los actores relevantes son las asociaciones de las áreas de ingeniería y arquitectura, los consultores y los ministerios responsables de la implementación de la infraestructura escolar. Conocimientos técnicos Para llevar a cabo la revisión, deben contratarse ingenieros estructurales expertos en las amenazas identificadas en la Actividad 1.1.1. Resultado Debe elaborarse un resumen en el que se enumeren las fortalezas y debilidades de los diseños de escuelas modelo. 28 | Paso 2: Entorno de la construcción Módulo 3: Tecnología de construcción 29 | Paso 2: Entorno de la construcción Módulo 3: Tecnología de construcción 2.3.2 v 30 Entorno financiero Paso 3 3 Entorno financiero Finalidad Objetivos Entender el entorno técnico en el que Identificar los programas de inversión históricos y previstos. se planifica, diseña, construye, ejecuta, mantiene, rehabilita y refuerza la Entender el marco de financiamiento de la infraestructura escolar con el fin de infraestructura escolar. determinar los factores que la ponen en riesgo. Explorar el sistema de inversión y los mecanismos relacionados con los programas de inversión en infraestructura escolar. módulo actividad objetivo 3.1.1 Identificar la evolución de la inversión para la construcción de infraestructura escolar nueva 3.1 Inversión histórica 3.1.2 Identificar la evolución de la inversión para la infraestructura escolar existente, incluida aquella en reforzamiento, rehabilitación y mantenimiento 3.2.1 Identificar los programas de inversión actuales y futuros para infraestructura escolar nueva 3.2 Inversión actual y prevista 3.2.2 Identificar los programas de inversión actuales y futuros (rehabilitación y reforzamiento) para la infraestructura escolar existente 3.3.1 Identificar los mecanismos de financiamiento, 3.3 Sistema de inversiones los requisitos de inversión y el proceso financieras de la toma de decisiones Productos principales que se generan La principal documentación que se producirá es un informe financiero breve que incluirá datos cuantitativos sobre la asignación de inversiones. 31 | Paso 3: Entorno financiero Módulo 1: Inversión histórica 3.1.1 Identificar la evolución de la 3.1.1 inversión para la construcción de infraestructura escolar nueva Objetivos Guía Es necesario entender el marco financiero histórico de la nueva infraestructura escolar con el fin de adecuar las posibles oportunidades de inversión y de tener conciencia de las limitaciones financieras del pasado. En esta actividad, se exploran las fuentes de financiamiento y los presupuestos históricos para los programas de construcción de infraestructura escolar. Deben considerarse las siguientes vías de financiamiento: ЦЦ El Gobierno. Identificar los programas nacionales de construcción anteriores y determinar si el financiamiento de escuelas nuevas se basó en un enfoque nacional, regional o, incluso, de un único lugar. ЦЦ Las ONG, OING y los aportantes de donaciones internacionales. Identificar quién participó en el financiamiento de escuelas nuevas en el pasado, cuán abarcadores fueron los programas y si se llevaron adelante en colaboración con las escuelas estatales (públicas) o privadas. ЦЦ El sector privado o las asociaciones público-privadas. En muchos países en vías de desarrollo se ha producido recientemente un aumento de las escuelas privadas debido a la baja calidad de la educación impartida en las escuelas públicas. En los lugares donde haya una fuerte presencia de escuelas privadas, se debe investigar cómo se financiaron esas instituciones. Además, se debe determinar si se usó financiamiento privado para la construcción de escuelas estatales (públicas) y, si es así, cómo se instrumentó. Es importante aclarar si el financiamiento de terceros ha constituido históricamente una parte importante del financiamiento de los programas de construcción de escuelas, ya que esto puede ser indicativo de la cantidad de recursos gubernamentales asignados a la construcción de establecimientos educativos. Actores locales Los departamentos gubernamentales de educación y finanzas a nivel nacional y de distrito deben consultarse en cuanto partes interesadas clave. También se debe consultar a las ONG, OING y otros aportantes de donaciones internacionales que, históricamente, han participado en el financiamiento y la implementación de infraestructura escolar. Asimismo, se debe identificar y consultar a los aportantes privados y a las empresas que participan en la construcción de escuelas nuevas. Conocimientos técnicos Esta actividad debe estar a cargo de personas con conocimientos técnicos de finanzas y experiencia específica y conocimiento de la historia del sector de la construcción en el país objeto de estudio. Resultado Debe elaborarse un resumen financiero en el que se enumeren las inversiones y los mecanismos de financiamiento históricos, así como los factores que incidieron en las características y la calidad de la 32 infraestructura escolar. | Paso 3: Entorno financiero Módulo 1: Inversión histórica 3.1.2 Identificar la evolución de la inversión 3.1.2 para la infraestructura escolar existente, incluida aquella en reforzamiento, rehabilitación y mantenimiento Objetivos Guía Es necesario entender el marco financiero histórico de la infraestructura escolar existente con el fin de adecuar las posibles oportunidades de inversión y de tener conciencia de las limitaciones financieras del pasado. Esta actividad explora los presupuestos y las fuentes de financiamiento para la rehabilitación, reforzamiento y mantenimiento de la infraestructura escolar existente. Debe considerarse lo siguiente: ЦЦ El Gobierno. Identificar los programas nacionales de rehabilitación y reforzamiento anteriores, y determinar si en ellos se contempló el aumento de la seguridad de las escuelas o si solo se ejecutaron para realizar tareas de mantenimiento. Entender la asignación de recursos del Gobierno para el mantenimiento es vital, ya que este es necesario para asegurar la durabilidad a largo plazo de la infraestructura escolar existente. ЦЦ Las ONG, OING y los aportantes de donaciones internacionales. Identificar quién participó en el pasado en el financiamiento de programas nacionales o locales de rehabilitación y reforzamiento de las escuelas existentes. ЦЦ El sector privado o las asociaciones público-privadas. Determinar si otras fuentes de financiamiento privadas contribuyeron a las reparaciones y mejoras de las escuelas en el pasado. Es importante aclarar si el financiamiento de terceros ha contribuido al mantenimiento de las escuelas existentes, ya que esto puede ser indicativo de la cantidad de recursos gubernamentales asignados a la construcción de establecimientos educativos. Debe aclararse el propósito de los anteriores programas de inversión para la infraestructura escolar existente. Los posibles objetivos incluyen el reforzamiento para reducir la vulnerabilidad de la infraestructura escolar como parte de un programa de mitigación de desastres, la rehabilitación como parte de un programa de respuesta y recuperación ante desastres, y la rehabilitación para el mantenimiento de rutina. 33 | Paso 3: Entorno financiero Módulo 1: Inversión histórica Actores locales Los departamentos gubernamentales de educación y finanzas a nivel nacional y de distrito deben 3.1.2 consultarse en cuanto partes interesadas clave. También se debe consultar a las ONG, OING y otros aportantes de donaciones internacionales que han participado en el financiamiento de la rehabilitación o el reforzamiento de las escuelas. Asimismo, se debe identificar y consultar a los aportantes privados y a las empresas que participan en la rehabilitación o el reforzamiento de las escuelas. Conocimientos técnicos Esta actividad debe estar a cargo de personas con conocimientos técnicos de finanzas y experiencia específica y conocimiento de la historia de las estrategias de mantenimiento y de mejora de escuelas en el país objeto de estudio. Resultado Debe elaborarse un resumen de las inversiones y los mecanismos de financiamiento históricos que contribuyen a mantener o mejorar la infraestructura escolar existente. 34 | Paso 3: Entorno financiero Módulo 2: Inversión actual y prevista 3.2.1 Identificar los programas de 3.2.1 inversión actuales y futuros para infraestructura escolar nueva Objetivos Guía Es necesario entender el marco financiero de la nueva infraestructura escolar con el fin de adecuar las posibles oportunidades de inversión y de tener conciencia de las posibles limitaciones financieras. Esta actividad explora las fuentes de financiamiento actuales y previstas para los programas de (re) construcción de infraestructura escolar. Deben considerarse las siguientes vías de financiamiento: ЦЦ El Gobierno. Identificar los programas nacionales de construcción actuales y previstos, y las fuentes de financiamiento regionales o del distrito, u otros fondos gubernamentales. ЦЦ Las ONG, OING y los aportantes de donaciones internacionales. Identificar quién participa en el financiamiento de escuelas nuevas en la actualidad e incluir la escala del programa y si este colabora con las escuelas estatales (públicas) o privadas. ЦЦ El sector privado o las asociaciones público-privadas. Identificar los programas de financiamiento de escuelas privadas previstos y si existen planes de financiamiento privado para colaborar con escuelas estatales. Actores locales Los departamentos gubernamentales de educación y finanzas a nivel nacional y de distrito deben consultarse en cuanto partes interesadas clave. También se debe consultar a las ONG y otros aportantes de donaciones internacionales que participan, o tienen previsto participar, en el financiamiento de infraestructura escolar nueva. Asimismo, se debe identificar y consultar a los aportantes privados y a las empresas que participan en la construcción de escuelas nuevas. Conocimientos técnicos Esta actividad debe ser realizada por personas con conocimientos técnicos de finanzas y experiencia específica y conocimiento del sector de la construcción en el país objeto de estudio. Resultado Debe elaborarse un resumen en el que se enumeren las inversiones y los mecanismos de financiamiento actuales y previstos, así como los factores que incidieron en las características y la calidad de la infraestructura escolar. 35 | Paso 3: Entorno financiero Módulo 2: Inversión actual y prevista 3.2.2 Identificar los programas de 3.2.2 inversión actuales y futuros (rehabilitación y reforzamiento) para la infraestructura escolar existente Objetivos Guía Es necesario entender el marco financiero de la infraestructura escolar existente con el fin de adecuar las posibles oportunidades de inversión y de tener conciencia de las posibles limitaciones financieras. Esta actividad explora las fuentes de financiamiento actuales y previstas para la rehabilitación y el reforzamiento de la infraestructura escolar existente. Debe considerarse lo siguiente: ЦЦ El Gobierno. Identificar los programas nacionales de rehabilitación y reforzamiento actuales o previstos, y determinar si en ellos se contempló el aumento de la seguridad de las escuelas o si solo están destinados a realizar tareas de mantenimiento. Entender la asignación de recursos del Gobierno para el mantenimiento es vital, ya que este es necesario para asegurar la durabilidad a largo plazo de la infraestructura escolar existente y prevista. El presupuesto del Ministerio de Educación suele estar entre las mayores inversiones del sector público, y una parte importante se destina a la inversión en infraestructura nueva. Por estos motivos, el reforzamiento, la rehabilitación y el mantenimiento de la infraestructura escolar suelen tener serias limitaciones presupuestarias. ЦЦ Las ONG, OING y los aportantes de donaciones internacionales. Identificar quién participó en el pasado en el financiamiento de programas nacionales o locales de rehabilitación y reforzamiento de las escuelas existentes. ЦЦ El sector privado o las asociaciones público-privadas. Determinar si otras fuentes de financiamiento privadas contribuyeron a las reparaciones y mejoras de las escuelas en el pasado. Es importante aclarar si el financiamiento de terceros ha contribuido al mantenimiento de las escuelas existentes, ya que esto puede ser indicativo de la cantidad de recursos gubernamentales asignados a la construcción de establecimientos educativos. Debe aclararse el propósito de los programas de inversión actuales o previstos para la infraestructura escolar existente. Los posibles objetivos incluyen el reforzamiento para reducir la vulnerabilidad de la infraestructura escolar como parte de un programa de mitigación de desastres, la rehabilitación como parte de un programa de respuesta y recuperación ante desastres, y la rehabilitación para el mantenimiento de rutina. 36 | Paso 3: Entorno financiero Módulo 2: Inversión actual y prevista Actores locales Los departamentos gubernamentales de educación y finanzas a nivel nacional y de distrito deben consultarse en cuanto partes interesadas clave. También se debe consultar a las ONG y a otros aportantes de donaciones internacionales que han participado en el financiamiento de la rehabilitación o el reforzamiento de las escuelas. Asimismo, se debe identificar y consultar a los aportantes privados y a las empresas que participan en la rehabilitación o el reforzamiento de las escuelas. Conocimientos técnicos Esta actividad debe estar a cargo de personas con conocimientos técnicos de finanzas y experiencia específica y conocimiento de las estrategias de mantenimiento y de mejora de escuelas en el país objeto de estudio. Resultado Debe elaborarse un resumen en el que se enumeren las inversiones y los mecanismos de financiamiento actuales y previstos que contribuyen a mantener o mejorar la infraestructura escolar existente. 37 | Paso 3: Entorno financiero Módulo 2: Inversión actual y prevista 3.3.1 Identificar los mecanismos de 3.3.1 financiamiento, los requisitos de inversión y el proceso de la toma de decisiones Objetivos Guía El marco de financiamiento de la infraestructura escolar determina en gran medida qué opciones son asequibles dentro de un programa de escuelas más seguras. Para acceder al financiamiento o contar con las aprobaciones, las oportunidades de inversión propuestas deben adecuarse a los mecanismos de financiamiento existentes y a los requisitos específicos. En esta actividad, se identifican las políticas de inversión y los planes y mecanismos de financiamiento, así como los requisitos para la concreción de las inversiones propuestas. También se debe identificar a los principales encargados de la toma de decisiones, quienes facilitan los procesos de financiamiento existentes que permiten la implementación de la infraestructura escolar. El análisis de las políticas de inversión y los planes y mecanismos de financiamiento debería considerar tanto los fondos de los sectores público y privado como el financiamiento de aportantes de donaciones. Además, debe determinar las diferencias entre las construcciones nuevas (generalmente, una parte significativa del presupuesto educativo) y la rehabilitación y recuperación (a menudo limitadas). Se debe definir el alcance de los presupuestos, así como la forma en que se asignan y distribuyen (p. ej.: si dependen del servicio educativo, si son regionales o distritales, para zonas urbanas o rurales, etc.). La infraestructura financiada de modo centralizado proporciona un punto de entrada único para acceder a las posibles inversiones y es más probable que influya en el cambio a escala nacional. El financiamiento descentralizado brinda una oportunidad para llegar a las zonas de alto riesgo y adaptar las oportunidades de inversión a ubicaciones específicas. Es útil obtener datos desglosados de los gastos a nivel de distrito para proporcionar un análisis más detallado de los costos y la distribución del presupuesto. Entender los movimientos financieros y conocer a los principales encargados de la toma de decisiones en los procesos ayudará a definir estrategias de recuperación y reemplazo de manera más efectiva. Actores locales Esta actividad debe comenzar con conversaciones con los departamentos gubernamentales para identificar a los principales encargados de la toma de decisiones y determinar a qué departamento pertenecen. Esto también debe corroborarse por medio de conversaciones con los comités de gestión escolar, las OING y ONG y otros aportantes de donaciones privados. Conocimientos técnicos Esta actividad debe estar a cargo de personas con conocimientos técnicos de políticas de inversión y de mecanismos financieros que tengan experiencia y conozcan el sistema financiero del país objeto de estudio. 38 | Paso 3: Entorno financiero Módulo 2: Inversión actual y prevista Resultado Debe elaborarse un informe resumido en el que se describan las políticas de inversión, los mecanismos de financiamiento y los requisitos para la implementación de la infraestructura escolar; se incluyan los principales encargados de la toma de decisiones; y se analicen sus fortalezas y debilidades. 39 | Paso 3: Entorno financiero Módulo 2: Inversión actual y prevista 3.3.1 40 Análisis del riesgo de desastres Paso 4 Análisis del riesgo de desastres Finalidad Objetivos 4 Proporcionar a los usuarios una guía Evaluar si es factible llevar a cabo el análisis con la información paso a paso para cuantificar los daños y disponible y determinar el enfoque que se adoptará. pérdidas posibles en la infraestructura Generar los componentes de una evaluación del riesgo de desastres escolar debido a eventos naturales de la infraestructura escolar. adversos de diferentes intensidades y frecuencias. Cuantificar el riesgo de desastres de la infraestructura escolar, desde la distribución espacial del riesgo hasta las métricas de riesgo. Establecer el orden de prioridad de las medidas de intervención para la reducción de riesgos en la infraestructura escolar. módulo actividad objetivo 4.1.1 Definir el objetivo de la evaluación de riesgos 4.1.2 Realizar la evaluación de las amenazas 4.1 Análisis de los componentes de riesgo 4.1.3 Analizar la exposición de la infraestructura escolar 4.1.4 Analizar la vulnerabilidad de la infraestructura escolar 4.2 Cuantificación 4.2.1 Realizar la evaluación del riesgo de del riesgo desastres de la infraestructura escolar  stablecimiento de 4.3 E 4.3.1 Establecer prioridades para la reducción prioridades para las del riesgo en la infraestructura escolar intervenciones Una evaluación del riesgo de desastres permitirá al equipo establecer una base de referencia de riesgos, la cual se usará (1) para identificar las necesidades de inversión y establecer sus prioridades a fin de garantizar la seguridad de la infraestructura escolar, y (2) para controlar el progreso de los programas de reducción de riesgos. La metodología de evaluación del riesgo de desastres se describe en el Módulo 4.2. Esta evaluación podría basarse en un enfoque probabilístico de amenazas relevantes, como terremotos y tormentas de viento. En el caso de otras amenazas, la metodología debe basarse en las condiciones de peligro específicas y en el alcance del proyecto de escuelas seguras. La evaluación debe incluir un análisis de las posibles amenazas que afectan la región donde se ubica la escuela (Actividad 4.1.2), un modelo de exposición (Actividad 4.1.3) y el entendimiento de la vulnerabilidad estructural de la infraestructura escolar ante las amenazas identificadas (Actividad 4.1.4). El formato de salida del Módulo 4.1 debe adaptarse al formato de los datos de entrada requeridos por la metodología de evaluación de riesgos aplicada en el Módulo 4.2. Productos principales que se generan Debe elaborarse un informe en el que se resuman los principales resultados de la evaluación del riesgo de desastres. Además, se debe crear una base de datos que incluya métricas de riesgo relevantes en términos de pérdidas potenciales para cada local escolar y un análisis espacial de los resultados. Estos productos incluirán elementos clave para elaborar 41 una propuesta a fin de establecer el orden de prioridad de las intervenciones. | Paso 4: Análisis del riesgo de desastres Módulo 1: Análisis de los componentes de riesgo 4.1.1 Definir el objetivo de la evaluación de riesgos 4.1.1 Objetivo Guía En esta actividad, el equipo debe determinar cómo se espera que se usen los resultados de la evaluación de riesgos. Este análisis debe basarse en los resultados de la Actividad 1.1.1, la descripción general del estado de la infraestructura escolar (Paso 1), y los principales objetivos del Ministerio de Educación para la recuperación y mejora de dicha infraestructura. Esta decisión acerca de cómo usar los resultados de la evaluación de riesgos tendrá consecuencias en el nivel de detalle de la información de entrada (resolución), el formato y la calidad de la información relevante. La resolución, el formato y la calidad de los datos deben determinarse antes de desarrollar las Actividades 4.1.2, 4.1.3 y 4.1.4 para garantizar la coherencia de los resultados (consulte la Figura 6). Los criterios de evaluación deben acordarse con las partes interesadas y, normalmente, pueden incluir evitar o reducir las pérdidas humanas, reducir los daños físicos en la infraestructura y reducir las pérdidas financieras en la cartera. Resultado Debe crearse una base de datos que incluya información sobre las amenazas existentes y la exposición y vulnerabilidad de la infraestructura escolar en la zona estudiada. Debe analizarse esta base de datos para evaluar la calidad de la información incluida. 42 | Paso 4: Análisis del riesgo de desastres Módulo 1: Análisis de los componentes de riesgo 4.1.2 Realizar la evaluación de las amenazas 4.1.2 Objetivo Guía Esta actividad tiene como objetivo cuantificar la intensidad y la probabilidad de ocurrencia de las amenazas seleccionadas, lo que puede usarse como información para una evaluación del riesgo de desastres (Módulo 4.2). Las amenazas existentes, usando la información reunida en la Actividad 1.1.1, deben ordenarse en forma cualitativa para determinar cuáles son las más relevantes en la zona seleccionada. Podría realizarse un análisis más detallado de las amenazas seleccionadas, que puede servir para la evaluación de riesgos. Este análisis incluirá la determinación de la intensidad y de la frecuencia de cada amenaza que podría afectar a la infraestructura escolar. La distribución espacial de la intensidad de cada amenaza para una determinada probabilidad de ocurrencia (período de retorno) podría usarse para guiar la construcción de infraestructura escolar nueva. Es posible que ya existan conjuntos de datos y mapas de amenazas; en ese caso, habría que evaluar su calidad y completitud. Cualquier nueva información disponible debe evaluarse e integrarse en el análisis de amenazas para mejorar el modelo. Las siguientes fuentes de información pueden ser útiles: ЦЦ catálogos de eventos peligrosos existentes con las características físicas de los eventos, que podrían usarse para definir eventos críticos en una evaluación de riesgos de escenarios; ЦЦ mapas de intensidades de eventos históricos; ЦЦ mapas de amenazas; ЦЦ información geológica y del suelo, información topográfica e hidrológica a nivel local y regional; ЦЦ información de amenazas a nivel mundial. La métrica empleada para representar la intensidad de las amenazas debe ser coherente con el enfoque utilizado para definir la información sobre la vulnerabilidad, y la resolución debe ser coherente con la resolución de la exposición (consulte la Actividad 4.1.3). Actores locales Los colaboradores pertinentes deben tener conocimientos técnicos y experiencia a nivel local en materia de evaluación de amenazas. Es posible que se los encuentre en los organismos técnicos del país, específicamente, en las redes de monitoreo sísmico, los servicios geológicos y los departamentos de ingeniería y centros de investigación universitarios. Conocimientos técnicos Esta actividad debe estar a cargo de consultores técnicos altamente calificados con experiencia en el análisis de las amenazas naturales específicas analizadas, con aportes de organismos técnicos locales. 43 | Paso 4: Análisis del riesgo de desastres Módulo 1: Análisis de los componentes de riesgo Resultado En esta actividad, se debe producir lo siguiente: a. una breve nota técnica de la información existente sobre amenazas, incluidos los enfoques o metodologías utilizados para generar esta información (incluidos los procedimientos de control y aseguramiento de la calidad); 4.1.2 b. información probabilística de las amenazas generada para la zona en estudio; c. mapas de amenazas para determinados períodos de retorno; d. escenarios históricos de eventos peligrosos en la zona analizada. 44 | Paso 4: Análisis del riesgo de desastres Módulo 1: Análisis de los componentes de riesgo 4.1.3 Analizar la exposición de la infraestructura escolar 4.1.3 Objetivo Guía Esta actividad tiene como objetivo construir un modelo de exposición de la infraestructura escolar basado en la información obtenida en el Paso 1, que incluye la localización y las características clave de la infraestructura escolar (p. ej.: los materiales y el año de construcción, el valor de reposición o construcción). Es necesario categorizar los edificios escolares por tipología estructural en función del material de construcción. Si no se conoce el valor de reposición de la infraestructura, será necesario asignar un valor unitario de construcción a cada tipología para poder calcular el valor económico estimado de la infraestructura. Por lo tanto, debe crearse un conjunto de datos de exposición, incluido un inventario de bienes en riesgo, cada uno con un valor de reposición asignado. Esta información debe estar en consonancia con las métricas de amenaza (Actividad 4.2.1) y las métricas de vulnerabilidad utilizadas durante la evaluación de riesgos. Consulte la Actividad 4.2.2 para obtener más explicaciones. Se llevará a cabo un análisis detallado de los costos de las opciones reales de reforzamiento y reconstrucción, según se analiza más a fondo en la Actividad 5.1.2. Actores locales Los ministerios de Educación u Obras Públicas pueden determinar las tipologías estructurales utilizadas para la infraestructura escolar y los costos de construcción asociados. Conocimientos técnicos Las tipologías de construcción deben ser definidas por ingenieros estructurales profesionales con conocimientos especializados de construcción resistente a amenazas. Los costos de construcción deben consultarse con los correspondientes expertos del sector de la construcción. Resultado Debe producirse lo siguiente: a. una base de datos de las tipologías estructurales identificadas, incluidas sus características principales; b. un modelo de exposición de la infraestructura escolar que incluya, como mínimo, la identificación de la escuela, la tipología estructural del local escolar, la ocupación y el valor de reposición. 45 | Paso 4: Análisis del riesgo de desastres Módulo 1: Análisis de los componentes de riesgo 4.1.4 Analizar la vulnerabilidad de la infraestructura escolar 4.1.4 Objetivo Guía Esta actividad tiene como objetivo identificar la susceptibilidad de la infraestructura escolar ante determinadas amenazas con el fin de asignar la función de vulnerabilidad1 a cada tipología estructural propuesta. Un análisis de vulnerabilidad ayuda a cuantificar la gravedad del daño causado por una amenaza en particular a una infraestructura dada. El análisis de vulnerabilidad toma en cuenta la configuración del edificio, por ejemplo, los sistemas de construcción, los componentes y las condiciones de la edificación (incluidos el año de construcción y el nivel de mantenimiento). Los siguientes factores pueden, por ejemplo, afectar la vulnerabilidad sísmica de una tipología específica: superficies de construcción irregulares, irregularidades en la elevación, techos pesados, aberturas grandes, pisos débiles o entrepisos blandos, columnas cortas, paneles de pared grandes y cimientos débiles. Las funciones de vulnerabilidad se derivan de las funciones de fragilidad, que se desarrollan para las diferentes tipologías estructurales identificadas y acordadas con expertos locales. Existen dos enfoques principales para desarrollar las funciones de vulnerabilidad: a. Empírico. Si hay suficiente información de pérdidas o daños, es posible desarrollar funciones de vulnerabilidad empíricas sobre la base de observaciones anteriores de pérdidas o daños provocados por una determinada amenaza a edificaciones de una determinada tipología. Por el contrario, si en la zona seleccionada hay muy poca información de pérdidas o daños ocasionados a edificios por amenazas anteriores, pueden emplearse conocimientos especializados de información de daños en el exterior para adaptar las funciones de fragilidad globales existentes a las condiciones locales. b. Analítico. Las funciones de vulnerabilidad analíticas pueden calcularse con un análisis técnico de ingeniería estructural, que se deriva de las curvas de capacidad estándar del sector y de las funciones de fragilidad subsiguientes producidas para la infraestructura evaluada. 1   Las funciones de vulnerabilidad proporcionan una evaluación directa de los diferentes niveles de daño a la infraestructura asociados con diferentes amenazas y sus intensidades, es decir, el índice de daño. 46 | Paso 4: Análisis del riesgo de desastres Módulo 1: Análisis de los componentes de riesgo Actores locales Los arquitectos locales, organismos profesionales de ingeniería civil o consultores locales en ingeniería civil deben realizar evaluaciones de vulnerabilidad y la categorización de los edificios escolares. La colaboración con instituciones de investigación locales, regionales e internacionales también 4.1.4 puede brindar acceso a la última información disponible o brindar la oportunidad de trabajar conjuntamente para desarrollar funciones de vulnerabilidad y adaptarlas al contexto local. Conocimientos técnicos Esta actividad debe ser llevada a cabo por un equipo de ingeniería estructural con experiencia profesional o un experto en análisis estructural que conozca los códigos de edificación y los métodos de construcción locales. Resultado Se deben generar funciones de vulnerabilidad para cada tipología estructural definida. Las funciones de vulnerabilidad propuestas deben ser coherentes con otros componentes de la evaluación del riesgo de desastres. 47 | Paso 4: Análisis del riesgo de desastres Módulo 2: Establecimiento de prioridades de las intervenciones 4.2.1 Realizar la evaluación del riesgo de desastres de la infraestructura escolar 4.2.1 Objetivo Guía La finalidad de una evaluación del riesgo de desastres es cuantificar los posibles daños y pérdidas de la infraestructura escolar (riesgos físicos y estructurales). Los resultados de la evaluación pueden influir en el establecimiento de prioridades de inversiones y en las opciones para la reducción del riesgo. Los pasos básicos involucrados en el proceso de evaluación de riesgos son los siguientes: a. análisis de amenazas (consulte la Actividad 4.1.2); b. modelo de exposición (consulte la Actividad 4.1.3); c. definición de la vulnerabilidad estructural por tipología (consulte la Actividad 4.1.4); d. cuantificación de riesgos. Entre otros, se recomiendan las siguientes metodologías o enfoques de evaluación de riesgos: ЦЦ Evaluación probabilística de riesgos. Mediante el uso de los datos de entrada del análisis de amenazas, esta evaluación se basa en todos los posibles escenarios de amenaza que puede enfrentar la infraestructura que se está estudiando. Puede proporcionar una evaluación detallada particularmente útil del riesgo de terremotos y tormentas de viento. Con este enfoque, es posible estimar el costo esperado de la ocurrencia de eventos peligrosos en métricas diferentes. Las evaluaciones probabilísticas de riesgos tienen resultados como pérdidas anuales promedio (AAL), pérdidas máximas probables (PML) y otras métricas financieras. Estas evaluaciones se basan en información probabilística de riesgos, información de exposición disponible y funciones probabilísticas de vulnerabilidad. ЦЦ Evaluación determinística del escenario. En ciertos casos, puede ser útil emplear una metodología simplificada mediante un único escenario de amenaza para determinar las posibles pérdidas que pueden producirse por una amenaza particular. Los resultados de la evaluación de riesgos basados en escenarios permiten ofrecer comparaciones con eventos históricos a las partes interesadas. Las evaluaciones de un único escenario deben basarse en la información de un determinado escenario de amenaza, la información de exposición disponible y la información de vulnerabilidad (que podría ser probabilística para facilitar un rango de resultados). 48 | Paso 4: Análisis del riesgo de desastres Módulo 2: Establecimiento de prioridades de las intervenciones METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN DE RIESGOS figura 6 Escenario (determinístico) Diferentes escenarios (información probabilística) Enfoque de evaluación Totalmente probabilístico (p. ej.: Montecarlo) del riesgo de desastres 4.2.1 Amenaza ESCALA MÉTRICAS DE AMENAZA El nivel de detalle de la p. ej.: sismos: información de la amenaza Aceleración máxima del debe ser apropiado para la terreno Aceleración espectral amenaza y la localización. CONSISTENT Intensidad sísmica (MMI) METRICS Exposición Vulnerabilidad MÉTRICAS DE DAÑO Ligero Moderado Pesado Colapsad0 Asociados locales El Ministerio de Educación es la principal parte interesada y debe aceptar los criterios y objetivos de evaluación. Conocimientos técnicos Esta actividad debe estar a cargo de especialistas en modelización de riesgos de amenazas. Resultado El resultado esperado variará según la metodología de evaluación de riesgos. Como parte de una evaluación probabilística, deben producirse curvas de excedencia de pérdidas2, de PML3 y de AAL4. Otros resultados pueden ser los siguientes: ЦЦ posibles daños estructurales o víctimas; ЦЦ conjuntos de datos espaciales compatibles con SIG que incluyen mapas de amenazas y diferentes métricas de pérdidas. Debe prepararse un informe breve que contenga las conclusiones y los resultados de la evaluación de riesgos e incluya los resultados mencionados anteriormente, según corresponda. 2   Una curva de excedencia de pérdidas muestra la frecuencia anual de excedencia de un determinado valor de pérdidas. 3   La pérdida máxima probable (PML) es la cantidad máxima de pérdidas durante un determinado período de retorno en el caso de una amenaza determinada. 4   La pérdida anual promedio (AAL) es la suma para todos los escenarios del producto de la pérdida esperada y la frecuencia anual de acaecimiento de cada escenario. 49 | Paso 4: Análisis del riesgo de desastres Módulo 3: Establecimiento de prioridades de las intervenciones 4.3.1 Establecer prioridades para la reducción del riesgo en la infraestructura escolar 4.3.1 Objetivo Guía Los resultados de la evaluación de riesgos proporcionan una estimación cuantitativa del riesgo para todo el inventario edilicio por tipología estructural y distribución espacial. La evaluación de riesgos revela los principales factores de vulnerabilidad o amenaza. Sobre la base de esta información, se pueden tomar las siguientes medidas: ЦЦ Clasificar el riesgo físico de los centros educativos con el fin de identificar aquellos con mayor riesgo y calcular la distribución del riesgo en todo el inventario edilicio. ЦЦ Desagregar el inventario por subgrupos de centros educativos que comparten condiciones y características de riesgo similares. ЦЦ Desagregar el inventario por tipología estructural. ЦЦ Desagregar el inventario por criterios espaciales (zona urbana, zona rural) y condiciones de riesgo. ЦЦ Definir posibles alternativas de reducción de riesgo para maximizar la seguridad para la vida, la reducción potencial del daño y la continuidad operativa posterior al desastre. El diseño de una estrategia de reducción de riesgos se basa en la información generada a partir de estos pasos. En este punto, el equipo puede querer consultar con el Ministro de Educación para debatir los resultados y comenzar a identificar posibles alternativas de intervención de acuerdo con el contexto político, financiero, técnico y cultural del país (este es el objetivo del Paso 5). Es importante señalar que puede ser necesario realizar análisis adicionales (p. ej.: análisis de costo- beneficio) de los resultados de la evaluación de riesgos para diseñar la estrategia de reducción de riesgos. De este modo, se introducen nuevas variables (p. ej.: financieras) en el proceso de toma de decisiones mediante un trabajo analítico complementario. Actores locales Los criterios para el establecimiento de prioridades deben acordarse con las partes interesadas, como el Ministerio de Educación, el Ministerio de Obras Públicas y el departamento de gestión de desastres. Conocimientos técnicos Esta actividad requiere un consultor con conocimientos técnicos en evaluación de riesgos y en ingeniería estructural (que conozca adecuadamente la amenaza en cuestión). Resultado Debe elaborarse un resumen de los criterios de establecimiento de prioridades, junto con tablas comparativas de escenarios críticos para las opciones de intervención (como reconstrucción, reforzamiento y rehabilitación). 50 | Paso 4: Análisis del riesgo de desastres Módulo 3: Establecimiento de prioridades de las intervenciones 4.3.1 51 | Paso 4: Análisis del riesgo de desastres Módulo 3: Establecimiento de prioridades de las intervenciones 4.3.1 52 Oportunidades de intervención e inversión en escuelas más seguras Paso 5 Oportunidades de intervención e inversión en escuelas más seguras Finalidad Objetivos Recomendar al Ministerio de Educación Identificar y definir las líneas de intervención, y establecer sus escenarios de inversión que integren la seguridad tanto en la infraestructura escolar existente como en la nueva. prioridades, para aumentar la seguridad de la infraestructura escolar existente y mejorar el marco normativo de planificación 5 y construcción. Identificar y definir las oportunidades de inversión, y establecer sus prioridades, para integrar la seguridad en la infraestructura escolar. Plantear las oportunidades de inversión al Gobierno. módulo actividad objetivo 5.1.1 Facilitar el reforzamiento y la rehabilitación estructural 5.1.2 Facilitar la recuperación funcional 5.1 Infraestructura escolar existente 5.1.3 Diseñar estrategias de intervención y escenarios de inversión 5.1.4 Realizar un análisis de costo-beneficio 5.2.1 Mejoras en la planificación 5.2 Proceso de 5.2.2 Mejoras al marco normativo implementación 5.2.3 Facilitar la implementación Productos principales que se generan Debe proponerse un plan de intervención que incluya un Plan Estratégico en el que establezcan prioridades para los posibles escenarios de inversión. Estos constituirán la base del plan de acción específico del Gobierno y sus iniciativas para buscar el apoyo técnico y financiero de bancos internacionales, aportantes de donaciones, ONG y el sector privado. 53 | Paso 5: Oportunidades de intervención e inversión en escuelas más seguras Módulo 1: Infraestructura escolar existente 5.1.1 Facilitar el reforzamiento y la rehabilitación estructural Objetivos 5.1.1 Guía Esta actividad tiene como objetivo consolidar los requisitos y las alternativas para el reforzamiento y la rehabilitación estructurales del inventario de infraestructura escolar sobre la base de los resultados de la evaluación de riesgos. Consulte, en particular, la Actividad 4.3.1. Incluye los siguientes aspectos: ЦЦ definición de la necesidad y las prioridades de una campaña de campo para llevar a cabo inspecciones estructurales detalladas por diferentes tipologías estructurales; ЦЦ definición de la necesidad de un trabajo analítico complementario (p. ej.: un análisis de ingeniería estructural) para preparar el plan de intervención; ЦЦ revisión de experiencias previas de reforzamiento de escuelas en el país; ЦЦ propuesta de criterios para optar por el reforzamiento en lugar del remplazo; ЦЦ cuantificación y recomendación de alternativas de reforzamiento para diferentes tipologías estructurales; ЦЦ estimación de un plan de inversión preliminar para la rehabilitación estructural. El reforzamiento es una medida costosa y disruptiva cuya viabilidad debe evaluarse cuidadosamente. Con este fin, se pueden definir diferentes niveles de desempeño de edificaciones y graduarlos de acuerdo con la estrategia de reforzamiento. El concepto relacionado con el establecimiento de objetivos de desempeño para la infraestructura escolar se menciona en diversos materiales de orientación. Consulte también la Actividad 2.1.2. Obtener el estándar más alto, “continuidad operativa”, resulta costoso y, por lo general, está reservado para hospitales, centros de servicios de emergencia e infraestructura vital similar. Puede ser adecuado para las escuelas que se espera que funcionen como refugios en forma posterior al desastre o para impartir educación continua. El nivel de objetivo de desempeño más usual de las nuevas escuelas es “ocupación inmediata”, que considera que algunos daños son aceptables, siempre y cuando la inversión en infraestructura esté altamente protegida. Para un mínimo reforzamiento de bajo costo, “seguridad para la vida” suele considerarse el estándar de desempeño aceptable y, a menudo, permite lograr el cumplimiento con el código. La decisión económica difícil reside en establecer criterios de costo aceptables para definir si las escuelas inseguras se reemplazan por escuelas nuevas o si se las refuerza mínimamente. Al comparar los costos de estas opciones, es importante tener en cuenta que el nivel de daño (y, por lo tanto, el costo residual) de la rehabilitación o del reemplazo de inversiones en escuelas nuevas o en reforzamientos varía, en parte, debido a los criterios de desempeño. 54 | Paso 5: Oportunidades de intervención e inversión en escuelas más seguras Módulo 1: Infraestructura escolar existente Actores locales Los criterios de desempeño deben acordarse con el Gobierno, ya que constituirán la base de las opciones de reforzamiento y rediseño que se deben ordenar por prioridad en el análisis de costo-beneficio. Las soluciones de reforzamiento deben identificarse y analizarse con la participación de ingenieros estructurales sénior locales para garantizar que sean apropiadas, viables y rentables. Las instituciones académicas locales también pueden tener conocimientos técnicos relevantes. Los criterios de desempeño y las opciones de reforzamiento deben coordinarse con los ministerios de Educación, Obras Públicas y Finanzas. 5.1.1 Conocimientos técnicos El desarrollo de las opciones de reforzamiento debe estar a cargo de un consultor en ingeniería con conocimientos técnicos de ingeniería estructural y experiencia específica en las amenazas que suponen un riesgo significativo para la infraestructura escolar (como se identifica en la Actividad 4.1.1). Resultado Debe elaborarse un informe que sirva de base para un programa de reforzamiento de escuelas. 55 | Paso 5: Oportunidades de intervención e inversión en escuelas más seguras Módulo 1: Infraestructura escolar existente 5.1.2 Facilitar la recuperación funcional Objetivos Guía Esta actividad tiene como objetivo identificar las necesidades de mejora de las condiciones 5.1.2 arquitectónicas, ambientales y de funcionamiento de la infraestructura escolar existente. Hay dos razones principales para integrar esta dimensión en el programa de escuelas seguras. En primer lugar, la seguridad es solo uno de los diversos atributos que debe tener la infraestructura escolar y, en segundo lugar, los proyectos de inversión pública suelen integrar tanto las obras estructurales como las de recuperación funcional. Las características funcionales se relacionan con la disposición del campus, las características arquitectónicas de las edificaciones, la accesibilidad, el suministro de energía, la conexión de las comunicaciones, y los servicios de agua y el saneamiento. Para definir las necesidades de recuperación funcional de un inventario edilicio específico, se puede hacer lo siguiente: ЦЦ Definir indicadores funcionales para establecer el estado actual de la infraestructura existente (sobre la base de los resultados del Módulo 1.2). ЦЦ Establecer las deficiencias en materia de recuperación funcional mediante un análisis del estado actual de la infraestructura escolar existente y de las normas de planificación y edificación (Actividades 2.1.1 y 2.1.2). ЦЦ Debatir y definir prioridades con la oficina de infraestructura en cuanto a las necesidades funcionales que deben satisfacerse a corto, mediano y largo plazo. ЦЦ Identificar las posibles alternativas de intervención para las zonas urbanas y rurales, y definir criterios para integrar la rehabilitación estructural y funcional, o el reemplazo de edificaciones. ЦЦ Estimar un plan de inversión preliminar. Actores locales Los indicadores funcionales deben identificarse, revisarse y acordarse con el Ministerio de Educación, en particular, con el personal que trabaja en los aspectos funcionales de la infraestructura. Un equipo multisectorial debe analizar las deficiencias en materia de recuperación funcional. Los consultores locales y las empresas con conocimientos técnicos pueden contribuir al análisis para garantizar que sea apropiado, viable y rentable. Conocimientos técnicos La actividad debe ser realizada por un equipo multidisciplinario con conocimientos técnicos en áreas como ingeniería, arquitectura, agua y saneamiento, educación y análisis de datos. Resultado 56 Debe elaborarse un informe que sirva de base para un programa de recuperación funcional de escuelas. | Paso 5: Oportunidades de intervención e inversión en escuelas más seguras Módulo 1: Infraestructura escolar existente 5.1.3 Diseñar estrategias de intervención y escenarios de inversión Objetivos Guía Ya sea que se identifiquen tanto necesidades de rehabilitación estructural como de recuperación 5.1.3 funcional (Actividades 5.1.1 y 5.1.2, respectivamente) o solo las primeras, el siguiente paso es definir una estrategia de intervención asequible y con prioridades de acuerdo con el contexto financiero y de la construcción (Pasos 2 y 3), las prioridades del Gobierno (Paso 1) y las características territoriales y locales (zonas urbanas o rurales). En el diseño de una estrategia de intervención, puede seguirse estos pasos: ЦЦ Definir el alcance de la estrategia de intervención en términos de niveles de gobierno (nacional o subnacional), interés geográfico y línea de tiempo. ЦЦ Analizar los objetivos y criterios del establecimiento de prioridades que impulsarán el diseño de la estrategia. Estos deben derivarse de las actividades anteriores. ЦЦ Definir el enfoque presupuestario revisando las intervenciones anteriores (si están disponibles) y el estado local de la zona seleccionada. ЦЦ Definir el enfoque para comparar las opciones de reforzamiento y reconstrucción, tales como el análisis de costo-beneficio (ACB), análisis de rentabilidad y análisis multicriterio. ЦЦ Definir un conjunto de escenarios de intervención al combinar opciones de reforzamiento, reconstrucción y recuperación funcional para lograr los objetivos propuestos a corto, mediano y largo plazo. ЦЦ Realizar análisis comparativos de los escenarios de intervención y consolidar una propuesta para la estrategia de intervención. ЦЦ Debatir la estrategia propuesta con el Gobierno. Este paso contempla un proceso de intercambio con el Ministerio de Educación para analizar los resultados preliminares, adecuar los escenarios y diseñar gradualmente una estrategia que concuerde con la perspectiva del Gobierno. ЦЦ Consolidar la estrategia de intervención propuesta en un documento formal que se presentará y debatirá con otras partes interesadas. Actores locales El alcance de las estrategias de intervención debe definirse, conversarse y acordarse con el Ministerio de Educación. Los organismos gubernamentales y las universidades y los consultores locales también pueden proporcionar información sobre los costos y programas anteriores de reforzamiento, reconstrucción y recuperación funcional. Conocimientos técnicos Resultado Esta actividad debe estar a cargo de un equipo con Debe elaborarse un informe en el que se conocimientos técnicos en ingeniería, economía y describa una estrategia de recuperación y de análisis de datos. reducción de riesgos para un inventario de infraestructura escolar específico. 57 | Paso 5: Oportunidades de intervención e inversión en escuelas más seguras Módulo 1: Infraestructura escolar existente 5.1.4 Realizar un análisis de costo-beneficio Objetivos Guía Las opciones de reforzamiento y reconstrucción identificadas en la Actividad 5.1.3 pueden compararse 5.1.4 mediante un análisis de costo-beneficio. Este enfoque permite determinar qué oportunidades de inversión ofrecerán el máximo beneficio y establecer prioridades de acuerdo con esto. Los ACB tiene dos finalidades principales: elaborar un argumento convincente que impulse la inversión en el reemplazo estratégico de infraestructura escolar, y facilitar la toma de decisiones sobre cómo distinguir entre el reforzamiento y el reemplazo de las instalaciones de los centros educativos. Comparar los costos y beneficios de las soluciones sólidas (como el reforzamiento o las nuevas construcciones) es más sencillo que evaluar los costos y beneficios de las inversiones en soluciones blandas (como cambiar el marco normativo). Por lo tanto, esta actividad del ACB se centra en las soluciones sólidas, mientras que las soluciones blandas se consideran por separado en las Actividades 5.2.2 y 5.2.3. El análisis de costo-beneficio puede abordarse de la siguiente manera: a. Alcance y contexto. Establecer los objetivos y criterios cualitativos; definir los parámetros, incluidos los principales indicadores; y establecer un porcentaje de descuento (especialmente para los beneficios a largo plazo). b. Análisis de viabilidad y opciones. Examinar las opciones identificadas en la Actividad 5.1.3 en relación con los criterios cualitativos para establecer una breve lista de alternativas adecuadas y clasificadas, y seleccionar las opciones preferidas según sus valores netos actuales en términos financieros y económicos. Mediante el uso de curvas de vulnerabilidad revisadas, puede repetirse el análisis de riesgo para medir el posible beneficio de introducir medidas de reducción de riesgos. c. Análisis financiero. Evaluar los costos de la intervención física con los beneficios directos, como el ahorro obtenido por daños evitados o reducidos. Además de comparar las opciones de inversión entre sí, el análisis también puede compararlas con un escenario de referencia pasivo. d. Análisis de sensibilidad. Identificar las variables más importantes y resaltar las incertidumbres y presunciones que deben comunicarse a los principales encargados de la toma de decisiones. e. Conclusión. Determinar cuántas tipologías constructivas o ubicaciones se deben fortalecer o reconstruir. 58 | Paso 5: Oportunidades de intervención e inversión en escuelas más seguras Módulo 1: Infraestructura escolar existente Pueden adoptarse enfoques alternativos como los siguientes: ЦЦ Análisis de costo-beneficio. Este tipo de análisis es útil cuando los costos son fáciles de predecir y los beneficios son difíciles de evaluar. Implica una comparación de opciones alternativas. Para un determinado nivel de resultados, busca el mínimo valor actual neto de los costos, y para un determinado costo, busca el máximo nivel de resultados. ЦЦ Análisis multicriterio. Este tipo de análisis equilibra las necesidades de diversas partes interesadas para considerar los costos y beneficios que normalmente no tienen un valor económico, como la biodiversidad, el bienestar o el espíritu comunitario. 5.1.4 Actores locales El costo de las opciones de reforzamiento y reconstrucción debe estimarse sobre la base del asesoramiento de los expertos en relevamiento locales y de los datos locales e internacionales disponibles sobre los costos de mercado. Los organismos gubernamentales y los consultores locales también pueden proporcionar información de los programas actuales de construcción y reforzamiento. Conocimientos técnicos Esta actividad debe estar a cargo de un equipo con conocimientos técnicos en finanzas, economía, estimación de costos y reducción del riesgo de desastres. Resultado Debe elaborarse un informe técnico que respalde los modelos de reforzamiento desarrollados, los modelos analíticos utilizados para definir las curvas de vulnerabilidad mejoradas y los resultados de los ACB. Además, debe elaborarse un resumen que incluya el orden de prioridades de las opciones de reforzamiento y recomendaciones vinculadas con estas. 59 | Paso 5: Oportunidades de intervención e inversión en escuelas más seguras Módulo 1: Infraestructura escolar existente 5.2.1 Mejoras en la planificación Objetivos Guía Mediante el uso de la información y el análisis de los Pasos 1, 2, y 3, es posible buscar oportunidades 5.2.1 para mejorar la planificación y el diseño de la infraestructura escolar con el fin de promover escuelas más seguras. Deben evaluarse los siguientes aspectos para identificar oportunidades: ЦЦ Diseños de escuelas modelo. Si ya existen, deben revisarse para determinar cómo podrían mejorarse a fin de que resistan mejor las amenazas identificadas. En estudios de casos anteriores, se ha demostrado que las mejoras típicas implementadas para lograr un nivel de desempeño de seguridad para la vida ante los terremotos implican un aumento inferior al 10 % en el costo de la construcción. ЦЦ Ingeniería de valor. Deben evaluarse los diseños existentes para verificar si es posible mejorarlos a fin de que sean más rentables. Este paso ayudará a aumentar el impacto de una inversión limitada. ЦЦ Comunicación. Se debe mejorar la forma en que se comunica la información de diseño a los constructores locales. Específicamente, deben utilizarse planos y especificaciones más atractivos y comprensibles. ЦЦ Directrices técnicas. Las directrices para la construcción (incluidas la ampliación y modificación), el reforzamiento y la selección y planificación del sitio generalmente buscan garantizar que se adopten prácticas de construcción seguras en las edificaciones carentes de diseño técnico. Existe la oportunidad de desarrollar (o actualizar) documentos de orientación para ilustrar cómo aplicar los requisitos del código a las escuelas pequeñas (construcción comunitaria). Las escuelas de los ejemplos deben ser típicas del contexto local en términos de tipología estructural y amenazas. 60 | Paso 5: Oportunidades de intervención e inversión en escuelas más seguras Módulo 2: Proceso de implementación Actores locales Los diseños de escuelas modelo y las soluciones de ingeniería de valor deben debatirse con el Ministerio de Educación. Los consultores de diseño y los contratistas de la construcción locales pueden ayudar a garantizar que los diseños sean apropiados, viables y rentables. Las instituciones académicas locales también pueden colaborar con conocimientos técnicos relevantes en este aspecto y en la evaluación de la información demográfica para identificar prioridades de inversión espacial. Los criterios de desempeño y las opciones de diseño deben coordinarse con el Ministerio de Educación y el Ministerio de Obras Públicas. La planificación espacial debe coordinarse con el departamento gubernamental encargado de la información sobre los riesgos geológicos. 5.2.1 Conocimientos técnicos Los diseños del modelo, las soluciones de ingeniería de valor y las directrices técnicas deben estar a cargo de un consultor en diseño con conocimientos técnicos de ingeniería estructural y planificación del sitio, así como con experiencia específica en las amenazas que representan un riesgo significativo para la infraestructura escolar (como se identifica en la Actividad 4.1.1). Un especialista en planificación debe realizar el análisis espacial. Resultado Debe elaborarse un resumen que incluya recomendaciones, opciones y prioridades para un plan de acción gubernamental. Este debe incluir la actualización de los diseños de las escuelas modelo y de las directrices técnicas. 61 | Paso 5: Oportunidades de intervención e inversión en escuelas más seguras Módulo 2: Proceso de implementación 5.2.2 Mejoras al marco normativo Objetivos Guía Mediante el uso de la información y el análisis de los Pasos 1, 2 y 3, es posible buscar oportunidades para mejorar el marco normativo de la infraestructura escolar con el fin de promover escuelas más seguras. 5.2.2 A continuación, se indican las posibles líneas de acción. ЦЦ Actualizaciones de los siguientes documentos normativos: ЧЧ Mapas de amenazas y riesgos (con la resolución requerida por la infraestructura educativa). Las actualizaciones garantizarían que los mapas incluyan las amenazas apropiadas con un nivel de detalle útil para informar sobre los planes de uso del suelo y sobre la selección y planificación del sitio. ЧЧ Planes de uso del suelo. Las actualizaciones garantizarían que los planes contemplen las amenazas conocidas y la distribución apropiada de las escuelas para adaptarse a la distribución espacial de la población y a las características demográficas. ЧЧ Directrices de planificación. Las actualizaciones garantizarían que las directrices sean coherentes con otros documentos normativos, sean actuales (para que las escuelas estén convenientemente situadas y planificadas) y orienten sobre las medidas de mitigación adecuadas para reducir la exposición de las escuelas. ЧЧ Códigos de edificación. Las actualizaciones garantizarían que los códigos sean coherentes con otros documentos normativos e incluyan los conceptos y las mejores prácticas actuales, las tipologías estructurales apropiadas y las amenazas que afectan a la infraestructura escolar. Los requisitos de diseño estructural más estrictos constituyen una parte relativamente pequeña del costo total de la construcción de edificaciones nuevas y son una inversión rentable contra amenazas futuras. Los códigos de edificación también deben incluir asesoramiento para reforzar y reparar edificios existentes. ЦЦ Ajustes institucionales como los siguientes: ЧЧ Proceso de verificación y aprobación del diseño. Los ajustes asegurarían que haya un proceso de diseño estándar y simplificado con etapas de verificación y aprobación durante toda la fase de diseño (antes de la construcción). ЧЧ Aplicación de documentos normativos. Se podría establecer un sistema de aplicación eficaz al capacitar y conceder licencias a los ingenieros profesionales para que actúen como revisores e inspeccionen el sitio, ejerzan un mayor control sobre la calidad de la ingeniería y la construcción, y definan las consecuencias del incumplimiento. Debe considerarse si las escuelas privadas están sujetas a los mismos procesos normativos. La forma en que se regulan las escuelas privadas puede tener un impacto significativo en la seguridad escolar del país, particularmente si las escuelas privadas constituyen una parte importante de las escuelas del país. 62 | Paso 5: Oportunidades de intervención e inversión en escuelas más seguras Módulo 2: Proceso de implementación Actores locales Los ajustes propuestos para los documentos y procesos normativos, incluidos los procedimientos de verificación y aprobación del diseño, deben realizarse en colaboración con el organismo regulador pertinente y el Ministerio de Obras Públicas. Las recomendaciones sobre los ajustes institucionales requieren la consulta con las partes interesadas pertinentes. Conocimientos técnicos Los ingenieros estructurales, planificadores y especialistas en amenazas deben revisar los documentos normativos existentes e identificar las oportunidades de mejora. Los ajustes institucionales deben ser propuestos por personas con conocimientos técnicos específicos del 5.2.2 entorno normativo e institucional de la construcción. Resultado Debe elaborarse un resumen en el que se enumeren las recomendaciones y el orden de prioridad de los ajustes, y las mejoras de los procesos normativos e institucionales. 63 | Paso 5: Oportunidades de intervención e inversión en escuelas más seguras Módulo 2: Proceso de implementación 5.2.3 Facilitar la implementación Objetivos Guía Mediante el uso de la información y el análisis de los Pasos 1, 2 y 3, es posible buscar oportunidades para mejorar la implementación de la infraestructura escolar con el fin de promover escuelas más seguras. 5.2.3 A continuación, se indican las posibles oportunidades de inversión: ЦЦ Fortalecer la capacidad del sector de la construcción. ЧЧ Capacitar o mejorar la educación (o la formación de capacitadores) sobre la construcción de escuelas seguras para desarrollar y fortalecer las competencias del sector de la construcción. ЧЧ Incorporar información sobre amenazas conocidas en la educación universitaria. ЧЧ Establecer requisitos para la cualificación profesional de los arquitectos e ingenieros que diseñan, controlan y verifican la infraestructura escolar. ЧЧ Establecer sistemas de certificación para confirmar las habilidades y la experiencia de los contratistas. ЦЦ Mejorar el aseguramiento de la calidad. ЧЧ Proponer inspecciones continuas en el sitio por parte de un organismo independiente, en vez de inspecciones periódicas, para mantener un nivel de desempeño de la calidad constante. ЧЧ Establecer metodologías y herramientas de aseguramiento de la calidad en la construcción de la infraestructura escolar para aclarar las funciones y las responsabilidades, e introducir listas de verificación y auditorías para comprobar y certificar la calidad de los materiales y de la mano de obra en el lugar y en la cadena de suministro. ЦЦ Buscar claridad, responsabilidad y líneas de comunicación bien definidas en los procesos de implementación de infraestructura escolar. ЧЧ Definir las funciones y las responsabilidades del Gobierno nacional y local, así como de otras instituciones. ЦЦ Mejorar las prácticas de gestión de la construcción. ЧЧ Optimizar los procesos de contratación y gestión. ЧЧ Definir las funciones y las responsabilidades, y describir claramente la responsabilidad en cada paso del proceso. 64 | Paso 5: Oportunidades de intervención e inversión en escuelas más seguras Módulo 2: Proceso de implementación Actores locales Los ajustes propuestos para el proceso de implementación financiera deben realizarse en colaboración con los ministerios de Educación, Obras Públicas y Finanzas. Las recomendaciones para mejorar los procesos de la implementación física (como la gestión de la construcción y el aseguramiento de la calidad) deben elaborarse en colaboración con los contratistas locales, los proveedores y el Ministerio de Obras Públicas. Conocimientos técnicos Los ajustes de la implementación financiera deben ser recomendados por consultores con conocimientos técnicos en economía, finanzas y el sector de la construcción. Los ajustes de la 5.2.3 implementación de la infraestructura deben ser realizados por consultores con conocimientos técnicos en el sector de la construcción, contratación, estimación de costos y cadenas de suministro. Resultado Debe elaborarse un resumen en el que se enumeren las recomendaciones y el orden de prioridades de los ajustes, y las mejoras de los procesos de implementación financiera y de infraestructura. 65 Glosario Glosario Análisis de riesgo Reconstrucción Proceso que busca comprender la naturaleza del riesgo y Acción o proceso de reconstruir un edificio o la parte de determinar el grado de riesgo. este que se encuentra dañada o destruida. Análisis determinístico Recuperación Enfoque para evaluar el riesgo en el que se considera un Acción o proceso de devolver un edificio al estado en que evento con determinada probabilidad de ocurrencia. se encontraba anteriormente. Análisis probabilístico Reforzamiento sísmico Enfoque para evaluar el riesgo en el que se consideran Incorporación de nuevas tecnologías o características a todos los eventos posibles y relevantes. una edificación existente para mejorar su resistencia a Campus o local escolar los terremotos. Es posible que este enfoque no cumpla Espacio de la escuela donde están ubicados todos los con las normas del código para permitir una mejora edificios escolares. Las características típicas del campus pragmática gradual. que se evalúan son la localización, y la cantidad y la Rehabilitación disposición de los edificios. Acción o proceso de restituir una edificación dañada a Elementos no estructurales un buen estado. Elementos que no contribuyen a la estabilidad de la Relocalización edificación, como terminaciones, ventanas, techos y Acción o proceso de reconstruir un edificio en una equipos del edificio. localización diferente después de haber sido dañado o Evaluación de riesgos destruido, o bien porque existe un alto nivel de riesgo en Metodología para determinar la naturaleza y el grado la localización original. del riesgo mediante el análisis de potenciales amenazas Riesgo y la evaluación de las condiciones de vulnerabilidad Combinación de la probabilidad de un evento y sus existentes que, en conjunto, podrían dañar a las consecuencias negativas. personas, bienes, servicios y sustentos expuestos, y al Sismorresistente medioambiente de los cuales dependen. Característica de las estructuras diseñadas y construidas Evaluación visual rápida de acuerdo con los códigos sísmicos y las directrices Metodología de inspección y evaluación rápida de las relacionadas, como mínimo. edificaciones. Puede usarse en contextos post-desastre Sistema estructural en zonas afectadas con un mínimo de mano de obra para Conjunto de elementos de construcción que contribuyen evaluar la posibilidad de volver a ocupar una edificación. tanto a la estabilidad vertical como horizontal de la Mitigación edificación. Acción de reducir el riesgo. Tipología estructural Normas de edificación Categorización de la estructura de una edificación Legislación local y nacional relacionada con el diseño de utilizada en ingeniería que se basa en el principal sistema la infraestructura escolar (p. ej.: el diseño estructural de de estabilidad vertical y lateral a partir del cual se la las edificaciones). construyó. Los sistemas estructurales de un edificio son Normas de planificación los que resisten la gravedad, los terremotos, el viento Legislación local y nacional relacionada con la planificación y otros tipos de cargas. Se los llama “componentes física de la infraestructura escolar (p. ej.: selección del sitio, estructurales” e incluyen columnas (postes, pilares); disposición de las edificaciones en el sitio, conexiones a los vigas (vigas maestras, viguetas); revestimiento de suelo o servicios, tamaño y planos de los edificios). techo, losas; muros de carga (es decir, paredes diseñadas para soportar el peso de la edificación o proporcionar Objetivo de desempeño resistencia lateral); y cimientos (placa de cimentación, Se usa para definir el máximo nivel de riesgo que puede zapatas continuas, pilotes). tolerarse en términos de daño e interrupción de las actividades. El objetivo de desempeño de un hospital o de una escuela puede ser más alto que el de una vivienda. 66 Glosario 67 Glosario 68 Acerca de GFDRR: El Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación (GFDRR) es una asociación mundial que ayuda a los países en vías de desarrollo a comprender mejor y reducir sus vulnerabilidades ante las amenazas naturales y a adaptarse al cambio climático. Mediante el trabajo que realiza con más de 400 asociados locales, nacionales, regionales e internacionales, el GFDRR proporciona financiamiento, asistencia técnica, capacitación y actividades de intercambio de conocimientos para incorporar la gestión de riesgos climáticos y de desastres en las políticas y estrategias. Gestionado por el Banco Mundial, el GFDRR cuenta con el apoyo de 34 países y 9 organizaciones internacionales.