DOCUMENTO PARA DISCUSIÓN Marco de Evaluación de la Gobernanza de la Tierra en el Perú LGAF 2013 Volumen 1 Victor Endo Coordinador Nacional del LGAF El LGAF (Land Governance Assessment Framework) es un instrumento de Diagnóstico desarrollado por el Banco Mundial que se basa en Indicadores de Monitoreo de Gobernanza de la Tierra. http://go.worldbank.org/4ROUS8GZG0 Documento para discusión Contenido del Volumen 1 Resumen Ejecutivo.............................................................................................................................. 3 Capítulo 2. Proceso para la implementación del LGAF ............................................................... 6 2.1. ¿Qué es el LGAF? ............................................................................................................... 6 2.2. Proceso de Implementación del LGAF ............................................................................... 6 Capítulo 3. Regímenes de tenencia y la política de tierras en el Perú ...................................... 8 3.1. Antecedentes históricos ....................................................................................................... 8 3.2. La Tenencia de la Tierra en el Perú ................................................................................... 10 3.3. La Política de Tierras en el Perú ....................................................................................... 14 Capítulo 4. Evaluación de la Calidad de las Instituciones vinculadas a la tierra ................. 19 4.1. Marco Legal e Institucional.................................................................................................... 19  Reconocimiento y exigibilidad de derechos (basado en LGI-1, LGI-2 y LGI-3) ............. 19  Restricciones regulatorias al ejercicio de los derechos (basado en LGI-4) ....................... 21  Claridad de mandatos institucionales (basado en LGI-5) ................................................. 23  Participación ciudadana y equidad en las políticas de tierras (basado en LGI-6) ............. 24 4.2. Planeamiento, gestión y tributación de tierras........................................................................ 25  Planeamiento del uso de la tierra y las excepciones a las restricciones establecidas (basado en LGI-7, LGI-8 y LGI-9) ......................................................................................................... 26  Transparencia y eficiencia en la recaudación de impuestos a la tierra (basado en LGI-10 y LGI-11) ..................................................................................................................................... 29 4.3. Gestión de la tierra pública..................................................................................................... 32  Justificación de la propiedad de la tierra por el Estado y claridad en la gestión (basado en LGI 12). ..................................................................................................................................... 32  Justificación y transparencia de las transferencias de tierra pública (basado en LGI-15) . 32  Justificación y equidad en los procesos expropiatorios (basado en LGI-13 y LGI-14) .... 36 4.4. Provisión al público de información de tierras ....................................................................... 38  Confiabilidad de los registros inmobiliarios (basado en LGI-16 y LGI-17) ..................... 38  Eficiencia y transparencia de los servicios de información de tierras (basado en LGI-18 y LGI-19) ..................................................................................................................................... 44 4.5. Resolución de disputas y gestión de conflictos ...................................................................... 45  Accesibilidad de mecanismos de solución de conflictos (basado en LGI-20) .................. 45  Eficiencia de los mecanismos de solución de conflictos (basado en LGI-21) .................. 47 4.6. Adquisición de Tierras a Gran Escala .................................................................................... 49 LGAF Perú 2013 1 Documento para discusión  Mapeo y registro de tierras forestales (Basado en LSLA-1) ............................................. 49  Restricciones y derechos de uso en tierras rurales (Basado en LSLA-3) .......................... 49  Racionalidad de las políticas sobre inversiones de gran escala y capacidad institucional de las agencias que participan en la venta de tierras (Basado en LSLA 4, 5, 6, 7, 12 y 13) .......... 50  Reglas y procesos para la contratación de derechos a gran escala sobre tierras públicas o comunales (Basado en LSLA 8, 9, 10, 11, 14, 15 y 16) ............................................................ 54  La debilidad institucional y los conflictos vinculados a la adquisición de tierras a gran escala (Basado en LSLA-2)....................................................................................................... 56 4.7. Regulación de la actividad forestal ........................................................................................ 58  Compromisos sobre sostenibilidad y mitigación del cambio climático – FGI-1 .............. 58  Reconocimiento de los bienes públicos ofrecidos por los bosques y promoción de su uso sostenible - FGI 2 ...................................................................................................................... 59  Promoción de la inversión sostenible del sector privado en actividades forestales - FGI 3 61  Derechos de tenencia, usos del bosque y aprobación/modificación de planes de uso - FGI 5 63  Control de tala ilegal y otros crímenes forestales - FGI 6 ................................................. 64 CAPITULO 5. Análisis de las políticas de tierras y Recomendaciones ......................................... 65 5.1. Las principales variaciones entre el LGAF 2009 y LGAF 2013 ............................................ 65 5.2. Fortalezas y debilidades del sistema de gobernanza de la tierra ............................................ 66 5.3. Recomendaciones extraídas de los paneles ............................................................................ 70  Recomendaciones vinculadas al acopio y sistematización de información .......................... 71  Recomendaciones vinculadas a los mecanismos de articulación inter-institucional ............. 73  Recomendaciones sobre el fortalecimiento de los gobiernos sub–nacionales ...................... 76  Otras iniciativas ................................................................................................................. 80 Anexo 1 Indicadores Cuantitativos propuestos ................................................................................... 83 Anexo 2. Expertos participantes en los paneles.............................................................................. 104 Anexo 3 Tabla Resumen de Indicadores ........................................................................................... 107 Contenido del Volumen 2 Tabla detallada de indicadores Ayuda Memorias de los 9 Paneles de Expertos LGAF Perú 2013 2 Documento para discusión Resumen Ejecutivo Durante los últimos 15 años el Perú viene creciendo de manera sostenida con logros incluyen altas tasas de crecimiento, baja inflación, estabilidad macroeconómica, reducción de la pobreza (la tasa nacional pasó del 48,5 % en 2004 al 25,8% en 2012). Los principales motores que impulsan su notable crecimiento son la inversión privada, especialmente en minería (que se ha beneficiado del incremento de los precios internacionales), construcción y agroindustria, así como el crecimiento de la demanda interna. La reducción del ritmo de crecimiento del último año ha puesto sobre el tapete la discusión sobre el riesgo de la desaceleración de la economía, la sostenibilidad de los logros alcanzados y la necesidad de diversificación. Para consolidar y sostener en el tiempo los logros alcanzados, el Perú necesita mejorar la capacidad de gestión del Estado, de manera que no solo se mantenga la generación de ingresos y empleo en la minería, construcción y agroindustria, sino que los agentes económicos privados puedan desplegarse en nuevas actividades creadoras de riqueza a través de la cooperación, respetando los derechos de los ciudadanos y la conservación de los recursos naturales. Esto requiere un Estado con capacidad de asignar derechos, regular el uso de los recursos, imponer sanciones y arbitrar conflictos de manera transparente, predecible e inclusiva en el marco del estado de derecho. Precisamente de eso se trata la gobernanza de la tierra. La mejora de la capacidad de gestión del Estado está íntimamente vinculada a la prevención de los agudos conflictos que hoy se presentan entre los intereses por la explotación de recursos naturales, la preservación del medio ambiente y las demandas de las comunidades locales que hoy amenazan muchas inversiones. Asimismo, la forma como se aplique el proceso de descentralización en marcha es crítica para una gestión del Estado efectiva, donde las autoridades regionales y locales tomen decisiones más cerca de los ciudadanos pero en el marco de políticas nacionales homogéneas. Este documento –que compara los resultados de un piloto realizado en 2009- consolida el análisis realizado en 9 paneles conformados por 63 expertos provenientes de instituciones públicas y privadas más relevantes en la materia (incluyendo entidades públicas del gobierno central, representantes de gobiernos regionales y locales, organizaciones del sector privado, ONGs y la academia), quienes han evaluado 120 indicadores de gobernanza de la tierra. La asignación de rankings se ha realizado sobre la base de evidencias disponibles, incluye información de contexto y presenta recomendaciones de políticas públicas. Además pone a consideración de las entidades relevantes propuestas específicas de indicadores cuantitativos para monitorear el progreso a lo largo del tiempo. A continuación se presenta algunas conclusiones agrupadas según las áreas temáticas propuestas por el LGAF. Con relación al Marco Legal e Institucional, el Estado ha sido muy exitoso en formalizar propiedad individual, pero ha tenido un avance muy limitado en las comunidades: muchas comunidades tituladas no tienen sus linderos delimitados, y muchas otras esperan ser tituladas. Las normas sobre organización interna y representación que se les exige son equivalentes a las de las corporaciones privadas imponiendo costos inaccesibles. Esto se traduce en vulnerabilidad e incertidumbre y conflictos con los diversos actores (colonos, LGAF Perú 2013 3 Documento para discusión gobierno, empresarios informales y grandes inversionistas) con intereses en las vastas áreas respecto de las cuales no se tiene la certeza de quién es el propietario. Un efecto no deseado del marco institucional sobre reconocimiento de tenencia es que, ante la inexistencia de alternativas de acceso a la vivienda y a la tierra para los pobres, la ocupación irregular con la expectativa de la formalización posterior se ha convertido en una forma normal de adquisición, lo que trae como consecuencia un uso poco eficiente de la tierra y fomenta clientelismo político. Respecto del Planeamiento y Regulación del uso de la tierra rural, el otorgamiento de derechos por parte de los distintos sectores y niveles de gobierno son ejercidas sin que existan mecanismos para armonizar los distintos intereses. Cuando sobre un mismo espacio geográfico coinciden distintos intereses y aplican distintas regulaciones, lo que suele suceder es que una agenda sectorial se impone sobre las demás, creando conflictos e incertidumbre. Por ejemplo, en un área donde el Ministerio de Energía y Minas había otorgado una concesión de hidrocarburos, el Ministerio de Agricultura otorgó derechos de propiedad. La variabilidad en la aplicación de las restricciones regulatorias se agudiza con la descentralización, por ejemplo, cuando los gobiernos regionales deciden otorgar certificados de posesión sobre áreas de protección ambiental ignorando las decisiones de los ministerios. Respecto al Planeamiento y Regulación del uso de la tierra urbana, el estudio muestra que la mayoría de los municipios operan sin tener aprobados los instrumentos de planeamiento previstos por la ley. En consecuencia, la normatividad con la que se regula los procesos de desarrollo es ad-hoc y se produce a través de decisiones tomadas como reacción a presiones económicas o políticas. Como muy pocos distritos tienen la capacidad de diseñar y poner en práctica planes de desarrollo urbano, el crecimiento de las ciudades se produce de manera descontrolada con el consecuente deterioro del medio ambiente y sin servicios de infraestructura básica. Respecto de las funciones de administración de impuestos, muy pocos municipios tienen la capacidad para cobrar el impuesto predial. Los que concentran poblaciones más ricas, cuentan con catastros actualizados y personal dedicado a administrar la cobranza. En los distritos pobres los pocos esfuerzos se concentran en cobrar a las empresas y contribuyentes que visiblemente tienen capacidad de pago. En la mayoría de localidades los ciudadanos consideran que no es legítimo pagar impuesto predial cuando no reciben servicios a cambio. Respecto de la administración de los bienes del Estado, las normas promueven la transparencia en las operaciones privilegiando los procesos de subasta a valores comerciales. Sin embargo, el análisis muestra que la inconclusa transferencia de funciones a los gobiernos regionales (solo 6 regiones han asumido formalmente las funciones y el proceso de transición es percibido como incierto por los usuarios del sistema), ha producido un deterioro en la capacidad de gestión: el inventario de bienes del Estado está incompleto, los gobiernos regionales y locales tienen escasa capacidad institucional y poco conocimiento de sus funciones, en tanto que la SBN carece de mecanismos y recursos suficientes para ejercer control. En materia de Provisión de Información sobre tierras, SUNARP viene ejecutando un trabajo consistente de modernización de infraestructura, desarrollo de tecnología y mejora en la gestión de los procesos de atención a los usuarios. No obstante, los usuarios más LGAF Perú 2013 4 Documento para discusión pobres (aquellos que provienen de los programas de formalización urbana y rural) no perciben incentivos para mantener actualizada la información inscrita y encuentran demasiado altos sus costos de mantenimiento en el sistema formal. Las evidencias de desactualización de los registros, ponen en cuestionamiento la sostenibilidad de los programas de formalización. Por otro lado, los problemas de superposición de derechos que resulta de la carencia de información geo-referenciada, producen incertidumbre en los agentes económicos, incrementan los costos de transacción y reduce sensiblemente los niveles de seguridad que ofrece el registro. En materia de Resolución de conflictos de tierras el estudio identifica que el reconocimiento constitucional al pluralismo jurídico es respaldado por una política de justicia intercultural impulsada por el Poder Judicial que está contribuyendo a que los mecanismos comunales de resolución de conflictos sean reconocidos por el sistema formal. A su vez, se ha identificado la creación de una plataforma informática y una base de datos sobre los litigios en curso que tiene la potencialidad de ser utilizada para mejorar los servicios de justicia y evitar el “fórum shopping”. Las principales debilidades son los tiempos demasiado largos de los procesos y la desconfianza de los usuarios al sistema judicial. Respecto de la Adquisición de Tierras a Gran Escala, el estudio concluye que en el Perú este proceso de concentración no tiene que ver con el desplazamiento forzado de campesinos o la expoliación de sus derechos sobre la tierra como ocurre en los procesos de “land grabbing” de otros países. Las críticas a la concentración de tierras en el Perú tienen que ver más con una evaluación sobre las políticas que promueven la compra de grandes extensiones por parte de grandes empresas con las que los pequeños agricultores no pueden competir. La transferencia de tierras irrigadas se ha producido fundamentalmente a través de subastas públicas, con una serie de controles que reducen el riesgo de actos de corrupción en la selección del mejor postor. Sin embargo, los procesos de subasta pública de tierras y derechos forestales no han sido diseñados para evitar impactos sociales y ambientales adversos, ni cuidan que los beneficios de las inversiones regresen de manera directa a las poblaciones aledañas. El esquema de subastas desarrollado por Proinversión tendría que ser replicado por los gobiernos regionales preservando los mismos mecanismos de control. Sin embargo, las respuestas del panel respecto del desempeño de los gobiernos regionales han sido poco alentadoras. Las recomendaciones recogidas de los paneles de expertos dan respuesta a los tres grandes grupos de necesidades encontradas en el diagnóstico sobre las políticas de tierras: i) la necesidad de consolidar la información dispersa sobre las situaciones de tenencia existentes y sobre las restricciones al uso de la tierra, para que las entidades de gobierno puedan tomar decisiones mejor informadas; ii) la necesidad de diseñar y poner en práctica mecanismos que permitan la articulación y armonización de las decisiones de las autoridades del gobierno central, regional y local; iii) La necesidad de diseñar mecanismos e incentivos para la creación de capacidades en los gobiernos regionales y locales. LGAF Perú 2013 5 Documento para discusión Capítulo 2. Proceso para la implementación del LGAF 2.1. ¿Qué es el LGAF? El Marco de Evaluación de la Gobernanza de la Tierra (LGAF por sus siglas en inglés) es una herramienta de diagnóstico para la evaluación de los marcos legales, las políticas públicas y las prácticas relacionadas con la tierra y su uso. El LGAF se basa en una revisión comprehensiva del material teórico y empírico relativo a la gobernanza de la tierra. 1 El LGAF agrupa los temas de análisis de la tierra en cinco áreas temáticas básicas: i) Marco Legal e Institucional; ii) Planeamiento de Uso, Administración y Tributación de la Tierra; iii) Administración de Tierras del Estado; iv) Provisión al Público de Información sobre la Tierras; v) Resolución de Disputas y Manejo de Conflictos. Además de las cinco área básicas, en el caso peruano se aplicaron los módulos adicionales sobre: vi) Adquisición a Gran Escala de Derechos sobre la Tierra; y vii) Forestal. Al interior de cada área temática o módulo opcional, se ha desarrollado una serie de indicadores con dimensiones específicas que definen las cuestiones que son materia de investigación, mediciones cuantitativas o evaluaciones cualitativas que permiten una evaluación comprehensiva de la gobernanza de la tierra. A través de la evaluación de estos indicadores el LGAF busca identificar áreas que pueden ameritar reformas de políticas, cambios legales o procedimentales que mejoren la gobernanza de la administración de tierras a lo largo del tiempo y que pueden ser usadas como base para realizar comparaciones a nivel global o inter-regional. 2.2. Proceso de Implementación del LGAF El Perú fue uno de los primeros países donde se aplicó el LGAF como Plan Piloto en el año 2009. El Módulo de Adquisición de tierras a Gran Escala se aplicó también como experiencia piloto en el 2010. Por esta razón, el LGAF 2013 se llevó a cabo teniendo como base la información y análisis previos. En ese sentido, el proceso de preparación consistió en la actualización de los datos de los reportes existentes, fundamentalmente a través de recolección de información y entrevistas con las entidades públicas relevantes. En el caso del Módulo Forestal, se realizó un levantamiento de información basado en la literatura disponible y se contrató a un investigador experto que reunió información complementaria de las entidades pertinentes. Conforme al protocolo de aplicación del LGAF, los indicadores fueron distribuidos entre 9 paneles de expertos conformados por entre 6 a 11 miembros. En total participaron 63 especialistas, 38 de los cuales trabajan en el sector público y fueron seleccionados considerando la relevancia de las instituciones del Estado para los temas abordados por los paneles. En el caso de los 25 expertos del sector privado se seleccionó abogados, arquitectos y representantes de gremios del sector privado y ONGs de reconocida 1Para información en detalle sobre las características y antecedentes del LGAF y los resultados en los países donde se viene aplicando, ver la página web: http://go.worldbank.org/4ROUS8GZG0 LGAF Perú 2013 6 Documento para discusión experiencia en las materias de la convocatoria. En el Anexo 2 se presenta la lista completa de participantes en los paneles. A cada uno de los miembros de los paneles se le distribuyó un documento de antecedentes conteniendo la información disponible que sirvió para que la discusión tenga una misma base de información. Los paneles se reunieron en sesiones de 5 horas para: discutir los temas asignados, asignar por consenso los rankings aplicables a cada indicador, identificar áreas de potenciales reformas y formular propuestas de política para abordar los temas discutidos. Adicionalmente, se le pidió a los paneles que propongan los indicadores que podrían ponerse a consideración de las entidades competentes para monitorear los avances sobre algunos temas críticos a lo largo del tiempo. Los resultados de las discusiones de los paneles fueron plasmados en Ayuda-Memorias que fueron circuladas entre los participantes para validar su contenido y recoger información adicional. En el Volumen 2 de este informe se incluye el texto completo de las 9 Ayuda Memorias con indicación de las dimensiones LGAF discutidas en cada uno de los paneles, una descripción de las evidencias analizadas, así como un resumen sobre las discusiones y recomendaciones presentadas en este informe. En ese sentido, este informe busca consolidar y realizar un análisis crítico de la información producida por los paneles. Este informe será circulado entre las entidades y actores participantes para luego ser discutido en un Taller de Validación Técnica que permitirá confirmar, corregir o enriquecer el análisis, discutir las propuestas de intervenciones y los indicadores de monitoreo que se deducen del trabajo realizado. De acuerdo a la metodología del LGAF, se espera llevar a cabo una reunión de Diálogo de Políticas con autoridades del gobierno peruano para presentar y discutir los hallazgos y recomendaciones del Estudio. LGAF Perú 2013 7 Documento para discusión Capítulo 3. Regímenes de tenencia y la política de tierras en el Perú 3.1. Antecedentes históricos El mapa de la tenencia y la política de tierras en el Perú se han ido dibujando a lo largo de la historia. Distintos eventos y circunstancias como la migración del campo a la ciudad experimentada desde los años 40’s; la explosión demográfica urbana a partir de los años 60’s; la reforma agraria llevada a cabo durante el gobierno militar en los 70s; el terrorismo de los años 80’s, dieron lugar al surgimiento espontáneo de distintas formas de tenencia de la tierra. Los dos primeros eventos han hecho que una buena parte de la población (el 75% de la población es urbana y las 5 ciudades más importantes agrupan el 40% de la población del país) se concentre en núcleos urbanos. Con la reforma agraria redistributiva, se expropiaron grandes extensiones de las haciendas que fueron entregadas a los campesinos bajo regímenes asociativos. Finalmente, el terrorismo de los años 80’s tuvo como consecuencia una mayor migración a las ciudades y una gran destrucción de la infraestructura del país. La respuesta desorganizada y poco sistemática del Estado a los retos de la migración masiva y la reconfiguración de la estructura de tenencia de la tierra, se refleja en un marco institucional actual, en el que la división de funciones no es clara, la cooperación es escasa y la falta de coordinación da lugar a crecientes conflictos. El Perú es un país predominantemente desigual, altamente centralizado (a pesar de los intentos de descentralización de la última década), con una infraestructura deficiente, con una presencia de grupos étnicos bastante diverso y con una gran riqueza natural. En ese entorno, la gran expansión económica de las últimas dos décadas ha generado presiones tanto en el ámbito urbano como rural que han puesto a prueba al Estado como asignador de derechos y protector de los derechos de propiedad. En el ámbito urbano, el crecimiento ha generado desorden y congestión. El Estado peruano no fue capaz de ofrecer soluciones a la demanda explosiva de vivienda, que fue satisfecha por formas de ocupación informal de la tierra. A lo largo de las décadas la actitud del Estado frente a la ocupación del territorio urbano fue de una inicial resistencia, pasando por la tolerancia y la provisión de servicios de salud e infraestructura a los asentamientos, hasta que las invasiones de terrenos y la urbanización irregular de tierras agrícolas se convirtieron en los mecanismos más importantes para la creación de vivienda popular. Luego de sucesivas leyes de reconocimiento y procesos de regularización a cargo de gobiernos locales, en los años 90’s se llevó a cabo un proceso de reforma institucional que dio origen a un programa de formalización masiva de propiedad a cargo de COFOPRI, un organismo especializado del Gobierno Central. A partir del 2001 las competencias de formalización empezaron a devolverse progresivamente a los gobiernos locales2. La efectividad de los programas de formalización urbana no ha venido acompañada de mecanismos que garanticen un desarrollo urbano y un crecimiento armónico de las 2 Las funciones de formalización urbana se mantienen en COFOPRI mediante un régimen temporal y extraordinario hasta el 2016, según ley 29802. LGAF Perú 2013 8 Documento para discusión ciudades. Por el contrario, la ocupación informal que luego es regularizada por el Estado se ha convertido en la práctica en un sistema de ocupación del suelo que si bien proporciona respuestas inmediatas, produce grandes costos sociales. Así, mientras la legislación muestra la existencia de un sistema de instrumentos de planeamiento en el que se prevé la participación de todos los niveles de gobierno, en la práctica las ciudades crecen impulsadas por las presiones económicas y políticas, generando múltiples externalidades. La escasez de infraestructura pública y privada a lo largo de país ha generado una presión al alza sobre los precios de las viviendas – con derechos claros y seguros y sin ellos - que algunos analistas califican como “burbuja” (según la Cámara Peruana de la Construcción, entre el 2009 y 2012 los precios de los departamentos en la mayoría de los distritos de la capital se han elevado entre 60% y 98%). En el ámbito rural, la reforma agraria redistributiva de los 70’s expropió grandes extensiones de tierras que fueron entregadas a los campesinos. En esta etapa muchas de las grandes haciendas se mantienen como unidades productivas, pero bajo la nueva forma de cooperativas de campesinos. Adicionalmente, se entregaron importantes extensiones de tierra a muchas comunidades campesinas que tienen un régimen de protección especial. En los años 80’s con el retorno a la democracia se liberaliza el régimen agrario y se dictan las leyes que – en un contexto de grave crisis económica y quiebra de las cooperativas- permitieron a los campesinos parcelar las tierras e individualizarlas. En los 90’s el agro asociativo prácticamente había desaparecido. Durante esta etapa se deroga formalmente la Ley de la Reforma Agraria con la finalidad de promover la libre transferencia de las tierras rurales. Sin embargo esta posición se contradecía con la constitución de 1979 que prohibía a las sociedades mercantiles ser propietarias de tierras rurales. Finalmente, a partir de la Constitución de 1993 se permite la libre transferencia de las tierras agrícolas y se inicia el proceso de liberalización del mercado de tierras rurales. Las comunidades campesinas y nativas mantienen el régimen de protección especial que hace sus tierras indivisibles e inalienables. Los programas de formalización de la propiedad rural de los 90’s lograron un avance notable en la titulación individual de los parceleros y algunas comunidades campesinas. En este nuevo contexto, se produce el “boom agroexportador” promovido por la explotación crecientes extensiones de tierra en manos de grandes grupos económicos. No obstante, grandes extensiones de comunidades campesinas de la sierra y comunidades nativas en la amazonia no han sido tituladas o presentan incertidumbre respecto de sus linderos. Como consecuencia de este proceso, coexisten la agricultura comercial y la de autoconsumo, en diversos grados de desarrollo y con marcada asimetría en los ingresos de los agricultores y trabajadores. La agricultura más próspera es la orientada a la exportación y se ubica mayoritariamente en la Costa; genera empleo e ingresos que pueden superar en diez veces el ingreso promedio de los trabajadores agrícolas de la Sierra. Como las parcelas pequeñas y el minifundio no generan ingresos suficientes para su mantenimiento, las familias rurales deben complementarlo mediante trabajo asalariado en otras actividades. A su vez, las comunidades campesinas de la sierra y las comunidades nativas de la selva registran los mayores niveles de pobreza, a pesar que concentran grandes extensiones de tierras donde se encuentran valiosos recursos naturales. Siendo Perú un país agrícola, minero y gasífero y, siendo que gran parte de esos recursos se concentran en las zonas rurales, no es sorprender que la falta de definición adecuada de derechos esté generando conflictos cada vez más frecuentes e intensos. Por ejemplo, según LGAF Perú 2013 9 Documento para discusión el Observatorio de Conflictos Mineros en el Perú, la superposición de la minería en territorio de las comunidades campesinas llegó al 48.6% en el presente año). 3.2. La Tenencia de la Tierra en el Perú La realidad descrita se refleja en la tipología que se presenta a continuación. Se presenta 3 grandes categorías para la tenencia urbana y 4 grandes categorías para la tenencia rural. El objetivo de diferenciar cada tipo de tenencia de tierras es facilitar el planeamiento y control de potenciales actividades de formalización y gestión de tierras y, con ello, un eficiente diseño de medidas para la sostenibilidad del sistema de derechos de propiedad. Los datos para la estimación de la superficie han sido tomados del reporte LGAF 2009 y se basan en estimados gruesos sobre los patrones de ocupación del territorio3. Dado que, desde el 2009, no se han producido cambios significativos en el avance de las actividades de formalización; consideramos adecuada la información disponible como base para la discusión de los paneles. Por otro lado, se ha incluido información obtenida del reciente censo nacional agropecuario. Como parte del proceso de preparación del LGAF, se ha propuesto que las entidades competentes colaboren en la actualización de esta tipología e incorporen la recolección de los datos en sus reportes regulares. 4 Es evidente que los patrones de ocupación del suelo y la situación de tenencia de los ciudadanos son de gran trascendencia para cualquier decisión que supone el uso del territorio. Esto no solo incluye a las políticas de formalización de títulos y las de gestión de los bienes del Estado, sino también el planeamiento y regulación de usos del suelo, la preservación ambiental, las políticas de vivienda, las de valorización y tributación y cualquier política vinculada a la administración del territorio. 3 Se espera que los supuestos utilizados para esta estimación sean revisados por las entidades responsables. 4 Ver Capítulo 6 sobre indicadores propuestos donde se detalla una metodología para actualizar la información sobre tipologías de tenencia LGAF Perú 2013 10 Documento para discusión TIPOS DE TENENCIA URBANA Superposición con otras formas Área y Reconocimiento legal y Tenencia de tenencia y potenciales Población características problemas a) Propiedad individual Puede existir superposición entre Área: Reconocimiento Legal : Código respaldada por títulos en propietarios formales tradicionales 53,591.42 Ha. Civil zonas urbanizadas principalmente en zonas peri- Población: Registración: Registrada urbanas cuando información catastral de predios inscritos es 14’806,125 Transferibilidad: transferible sin deficiente (No aplica a propiedad restricciones formalizada por COFOPRI con estándares catastrales Estimación realizada considerando cifras de formalización del 2009 b) Tenencia individual no Se superpone sobre propiedad del Área: Reconocimiento Legal : normas de respaldada por títulos: en Estado y en algunos casos sobre 29,139.3 Ha. formalización COFOPRI posesiones informales, de propiedad de particulares predios asentados hasta el Ley 26867 (función a cargo de año 2004 Municipalidades Provinciales) Población: 6’475,404 Registración: registrable luego de completado el proceso de formalización Estimación Transferibilidad: la transferencia realizada de derechos posesorios es usual y considerando reconocida legalmente cifras de formalización c) Propiedad individual no del 2009 y Algunos se superponen con Reconocimiento Legal : normas de respaldada por títulos datos censales derechos de particulares formalización COFOPRI inscribibles en centros al 2009. (propietarios individuales, urbanos informales Ley 26867 (función a cargo de asociaciones de propietarios, asentados hasta el año Municipalidades Provinciales) comunidades campesinas) 2004 Registración: registrable luego de completado el proceso de d) Propiedad individual no formalización respaldada por títulos inscribibles en Transferibilidad: la transferencia urbanizaciones populares de derechos de propiedad, aunque asentadas hasta el año carece de título inscribible) es usual 2004 y reconocida legalmente e) Tenencia individual no Existe varios proyectos de Ley den ¿? Reconocimiento legal: la ley respaldada por títulos: en el Congreso que buscan extender los reconoce protección genérica a los posesiones informales, de plazos de regularización derechos derivados de la posesión, predios asentados después pero estos no generan propiedad del año 2004 Registración: la posesión no es registrable Transferibilidad: la ley reconoce la posibilidad de transferir| LGAF Perú 2013 11 Documento para discusión TIPOS DE TENENCIA RURAL Superposición con otras formas Área y Reconocimiento legal y Tenencia de tenencia y potenciales Población características problemas a) Propiedad individual La propiedad individual rural que no N° títulos: Reconocimiento Legal : Código titulada cuenta con base catastral –esto es la 1`965,696 Civil que no proviene de procesos de Registración: Registrada formalización- suele presentar superposiciones Área Transferibilidad: transferible sin estimada restricciones Existen varios proyectos de Ley 6,486,797 Has para establecer límites máximos a la Población propiedad rural 4,914,240 Estimación realizada considerando cifras de formalización del 2009 b) Tenencia individual no Suele presentar superposiciones con N° de títulos Reconocimiento Legal : normas de titulada sobre terrenos Derechos privados inscritos o no 1`013,929 formalización COFOPRI : Decreto privados inscritos Legislativo Nº 667 Decreto Área: Legislativo Nº 1089 3,345,966 Ley 27867. función a cargo de Población: gobiernos regionales 1,972,983 Registración: registrable luego de completado el proceso de Estimación formalización realizada Transferibilidad: la transferencia considerando de derechos posesorios es usual y cifras de reconocida legalmente formalización del 2009 y datos censales al 2009. c) Tenencia individual no Algunos se superponen con Reconocimiento Legal : normas de titulada sobre terrenos derechos de particulares formalización COFOPRI : Decreto del Estado (i) predios (propietarios individuales, Legislativo Nº 1089 rústicos de propiedad del asociaciones de propietarios, Estado; y ii) tierras eriazas Ley 27867 función a cargo de comunidades campesinas) de propiedad del Estado, gobiernos regionales que las hayan habilitado e Registración: registrable luego de incorporado íntegramente a completado el proceso de alguna actividad agropecuaria con formalización anterioridad al 31 de Transferibilidad: la transferencia diciembre del 2004, de derechos posesorios es usual y reconocida legalmente LGAF Perú 2013 12 Documento para discusión TIPOS DE TENENCIA RURAL Superposición con otras formas Área y Reconocimiento legal y Tenencia de tenencia y potenciales Población características problemas d) Comunidades campesinas Las comunidades inscritas antes del N° Reconocimiento legal: Ley Nº tituladas PETT no cuentan con base catastral comunidades 24656 –General de Comunidades y frecuentemente presentan 5,055 Campesinas; Ley Nº 24657 de superposiciones con otros derechos Deslinde y Titulación del Territorio Superficie (otras comunidades, asentamientos Comunal-, Ley Nº 26845, proceso 23`153,744 informales, propiedad individual, de titulación de las tierras de las Has asociaciones y cooperativas) comunidades de la Costa. Area Superposición con áreas dadas en Registración: registrable cuando se promedio por cuenta con título inscribible concesión para explotación de comunidad recursos naturales es fuente de Transferibilidad: transferible pero 4,580 Has conflictos frecuentes se requiere aprobación de la N° de comunidad mediante mayoría beneficiarios: calificada (51% en la costa, 66% en 5`430,000 la sierra y selva) e) Comunidades campesinas frecuentemente presentan N° no tituladas superposiciones con otros derechos comunidades (otras comunidades, asentamientos 1,027 informales, propiedad individual, asociaciones y cooperativas) Superficie: 4,703,660 Has Superposición con áreas dadas en Promedio por concesión para explotación de comunidad recursos naturales es fuente de conflictos frecuentes 4,580 Has N° de beneficiarios NA f) Comunidades nativas Frecuentes superposiciones con N° Reconocimiento Legal: Ley Nº tituladas otras comunidades, asentamientos Comunidades 22175 de Comunidades Nativas y informales, propiedad individual. 1,262 de Desarrollo de la Selva y Ceja de También con áreas naturales Selva Superficie protegidas 10,787,212 Registración: registrable cuando se cuenta con título inscribible Superposición con áreas dadas en Promedio por concesión para explotación de comunidad Transferibilidad: transferible pero recursos naturales es fuente de 8,548 Has se requiere aprobación de la conflictos frecuentes comunidad mediante mayoría N° de calificada (66% en la sierra y selva) beneficiarios. 262,000 LGAF Perú 2013 13 Documento para discusión TIPOS DE TENENCIA RURAL Superposición con otras formas Área y Reconocimiento legal y Tenencia de tenencia y potenciales Población características problemas g) Comunidades nativas no Frecuentes superposiciones con N° de tituladas otras comunidades, asentamientos comunidades informales, propiedad individual. 182 También con áreas naturales Superficie protegidas 1,274,000 Has Superposición con áreas dadas en Promedio por concesión para explotación de comunidad recursos naturales es fuente de 7,000 conflictos frecuentes N° de beneficiarios h) Ribereños Grupos de migrantes buscan NA Reconocimiento Legal: no tienen Son los colonos migrantes reconocimiento como comunidades reconocimiento legal. Son grupos de la sierra que se asientan nativas como estrategia para sin vínculos ancestrales con la tierra en los márgenes de los ríos adquirir tierras Frecuentes superposiciones con otras comunidades, asentamientos informales, propiedad individual. También con áreas naturales protegidas 3.3. La Política de Tierras en el Perú Los conflictos sobre tenencia de tierras en el Perú aún no han podido ser resueltos, a pesar del gran número de instituciones involucradas, de la vasta legislación vigente sobre el tema y de los innumerables procedimientos previstos dentro de ella. En la práctica, la división de funciones presenta áreas de poca claridad, la cooperación entre sectores y niveles de gobierno es escasa y la coordinación es muy pobre. A la luz de la gran cantidad de instituciones con algún grado de injerencia en la gestión de la política de tierras, este hecho no es de sorprender. Si bien es cierto en el ámbito nacional el número de instituciones es compatible con los estándares internacionales, la transferencia de funciones a los gobiernos regionales y locales ha hecho que las entidades competentes crezcan exponencialmente, lo cual complica la gestión en ausencia de parámetros, procesos y normativas estándar. Como marco general, la vigente Constitución peruana de 1993 define un modelo de desarrollo basado en la iniciativa privada con un rol subsidiario del Estado que reduce su intervención en la economía e inicia una política de liberalización del uso de tierras. En consecuencia, conforme al modelo constitucional, la función del Estado en materia de tierras es cautelar que la iniciativa privada se desarrolle sin afectar los derechos de los demás y proteger los bienes públicos como la seguridad, salubridad, o la protección del medio ambiente. De acuerdo a la Constitución peruana, los recursos naturales renovables y no renovables son patrimonio de la nación, en consecuencia el propietario del suelo no tiene derecho de apropiación sobre ellos sino que el Estado establece derechos de concesión. LGAF Perú 2013 14 Documento para discusión ¿Cómo se articulan las funciones ejercidas por esta multiplicidad de instituciones con agendas no solo distintas sino que muchas veces divergentes? La tarea de identificar en qué consiste “la” política de tierras en el Perú es muy compleja, porque no existen documentos sistemáticos que partan de un diagnóstico de la realidad para definir una visión y las estrategias y acciones resultantes. De hecho, una de las principales conclusiones de este estudio es que la armonización de las funciones de atribución y regulación de derechos es una tarea pendiente que involucra a los ministerios y a las relaciones del gobierno central con los gobiernos regionales y locales. En la sección 4.1. se discute extensamente las principales regulaciones a la propiedad y describe cómo se produce las políticas de tierras en el Perú. A continuación, mostramos la relación de instituciones involucradas en el problema de la tenencia de tierras en el Perú. Instituciones Tipo de Responsabilidad / Mandato Existe superposición (autoridades centrales (i) y tierra / ¿con qué otra descentralizadas (ii) ) recurso institución? Autoridades Centrales Superintendencia de Tierras del  Dicta normas nacionales sobre adquisición de tierras Revisa valorizaciones Bienes Estatales SBN Estado del Estado realizadas por gobiernos  Supervisión de los procesos de adquisición de bienes regionales y locales en del Estado procesos de transferencia  Centraliza y administra el sistema de información de de tierras bienes del Estado Organismo de Tierras  Determina los patrones de calidad de los procesos de Ejecuta acciones de Formalización de la susceptibles formalización de la propiedad predial urbana a cargo formalización transferidas Propiedad COFOPRI de de Municipios Provinciales; a gobiernos provinciales formalizació  Ejecuta acciones de formalización urbana mediante mediante régimen n régimen transitorio hasta el 2016 transitorio.  Expide planos catastrales rurales (i) para la primera Mantiene funciones de inscripción de predios (fuera de las campañas de producción y control formalización de GORES); ii) para la modificación catastral tanto urbanas física de predios; iii) para procesos judiciales. como rurales.  Como Secretaria Técnica del Sistema Nacional (Superposición de Integrado del Catastro y su Vinculación con el funciones con MINAG que Registro de Predios ejecuta, en coordinación con las es órgano rector de entidades que conforman el Consejo Nacional de formalización rural) Catastro, actividades de supervisión, evaluación y normativa de los procesos catastrales Supervisa formalización urbana a cargo de Gobiernos Provinciales SUNARP Tierras  Registra derechos de propiedad y derechos derivados Función de “saneamiento públicas y  Administra catastro registral (no es generador de catastral” también privadas catastro) desempeñada por  Lleva a cabo acciones de saneamiento catastral (ante COFOPRI y gobiernos discrepancia entre información registral y catastral regionales (D.S. 005-2006-JUS, art. 60); LGAF Perú 2013 15 Documento para discusión Ministerio de Tierras  Órgano rector de la Política Agraria, MINAG define Conflicto con funciones Agricultura rurales prioridades, lineamientos, los contenidos y los de COFOPRI como rector estándares nacionales para saneamiento físico legal y de la formalización. formalización de la propiedad agraria, incluyendo Superposición con tierras de las Comunidades Campesinas y funciones catastrales Comunidades Nativas, (D.S. 001-2013-AG) rurales de COFOPRI. Presidencia del Consejo Tierras  Supervisa y fiscaliza cumplimiento de obligaciones de Superposición con de Ministros. forestales titulares de concesiones, permisos y autorizaciones DGAAA del MINAG Organismo de forestales Coordinación con Supervisión de los MINAM Recursos Forestales y de Fauna Silvestre - OSINFOR Ministerio de Vivienda – Tierras  Regula instrumentos de planeamiento de uso de tierras Gobiernos locales deben Vice Ministerio de urbanas urbanas observar lineamientos Vivienda y Urbanismo  Dicta normas técnicas sobre habilitaciones urbanas y sobre planeamiento, y edificaciones normas técnicas sobre  Impulsa políticas nacionales de provisión de vivienda urbanismo.  Aprueba planos de valores arancelarios y tablas para valorización de edificaciones para el impuesto predial Ministerio del Ambiente Tierras  Produce normas y lineamientos de carácter nacional Coordinación con urbanas y para el ordenamiento territorial; conduce, promueve, gobiernos regionales y rurales asesora y evalúa los procesos de ordenamiento locales territorial supervisando que se sustenten en la normatividad Ministerio de Cultura Tierras sobre  Emite certificaciones sobre deslinde de áreas que Entidades formalizadoras, Vice Ministerio de zonas con constituyan sitios o zonas arqueológicas y aquéllas entidades administradoras Patrimonio Cultural valor declaradas como parte integrante del Patrimonio de tierras estatales y toda arqueológico Cultural de la Nación entidad que emita (urbanas y  Mantiene inventario de tierras de protección autorización para el uso rurales) arqueológica de tierras deben observar restricciones sobre sitios históricos Ministerio de Cultura Tierras  Decisiones que sean afectación directa a los derechos Entidades que otorgan Vice Ministerio de rurales de colectivos de los pueblos indígenas (p.e. linderación de derechos sobre recursos Interculturalidad comunidades tierras, otorgamiento de concesiones sobre recursos naturales (forestales, (función existentes en sus tierras) deben someterse a consulta mineros, indirecta) previa hidrocarburíferos) deben  Define procesos de consulta previa, produce Base de considerar Datos de Pueblos Indígenas. Proinversión Tierras del  Ejecuta procesos de subasta pública de tierras del Según DL 994 esta Estado Estado por encargo de los Gobiernos Regionales función deber ser (Majes Siguas 48,500 Ha) y Chavimochic. trasladada a CEPRI Agricultura LGAF Perú 2013 16 Documento para discusión Autoridades sub-nacionales Gobiernos regionales Tierras  Saneamiento físico legal de la propiedad agraria . Relación con MINAG rústicas y Sobre: i) predios rústicos, ii) tierras eriazas habilitadas como órgano rector de la eriazas y iii) reversión de predios rústicos adjudicados a título formalización aún no susceptibles oneroso por el Estado y ocupados por asentamientos definida de humanos; Según Ley 27867, art 51, n: .iv) formalizació comunidades campesinas, v) comunidades nativas; y n vi) terrenos de propiedad del Estado.  Producción del catastro durante procesos de Superposición con formalización funciones de COFOPRI en materia catastral Tierras  Administración de tierras del Estado en su Es supervisado por SBN eriazas y jurisdicción i) Administración y adjudicación de urbanas de terrenos de propiedad del Estado, ii) Inmatriculación Requiere intervención de propiedad saneamiento, adquisición, enajenación, administración SBN en valorización del Estado y adjudicación de los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdicción, con excepción de los terrenos de propiedad municipal; iii) Registro, inscripción y fiscalización de los bienes de propiedad estatal, con excepción de los de propiedad de los gobiernos locales y del Gobierno Nacional, Tierras  Planeamiento de Uso de Tierras (Zonificación Debe observar los rurales y Económica Ecológica): Formular, aprobar, ejecutar, lineamientos de MINAM urbanas evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial, en concordancia con los planes de los Gobiernos Locales. Tierras  Regula las actividades forestales en su jurisdicción . Supervisado por DAAA forestales otorga permisos, autorizaciones y concesiones del MINAG forestales, desarrolla acciones de promoción y fiscalización. Función transferida en 6 regiones: Loreto Ucayali, Madre de Dios, San Martin Amazonas, La Libertad Tierras  Tramita y evalúa las iniciativas privadas de inversión eriazas en proyectos de irrigación de alcance regional para ampliación de la frontera agrícola (DL 994) Municipios Provinciales Tierras  Regulación del desarrollo urbano: i) aprueban planos Debe armonizar con urbanas urbanos de alcance provincial (DS 004-20011 instrumentos de VIVIENDA); ii) regula los aportes en los procesos de planeamiento de nivel habilitación urbana en su jurisdicción superior Tierras  Formalización de predios urbanos COFOPRI es el órgano urbanas rector Función suspendida por régimen temporal y extraordinario ejercido por COFOPRI hasta 2016 Tierras  Tramita y evalúa las iniciativas privadas de inversión eriazas en proyectos de irrigación de alcance local para ampliación de la frontera agrícola (DL 994) LGAF Perú 2013 17 Documento para discusión Tierras  Planificar integralmente el desarrollo local y el Debe seguir los urbanas y ordenamiento territorial; promover e impulsar el lineamientos y coordinar rurales proceso de planeamiento para el desarrollo integral con MINAM correspondiente al ámbito de su provincia, recogiendo Debe recoger las las prioridades propuestas en los procesos de prioridades propuestas en planeación de desarrollo local de carácter distrital. los procesos de planeación distrital Municipios distritales Tierras  Aprueban planos urbanos de alcance distrital Debe armonizar con urbanas instrumentos de planeamiento de nivel superior Tierras  Otorgan de licencias de habilitación urbana y Debe seguir las normas urbanas edificación dictadas por el Ministerio de Vivienda y reportar licencias otorgadas Tierras  Administra y recauda el impuesto predial urbanas y rurales Actores clave del sector privado Tierras rurales Verificadores técnicos Tierras Preparación de planos en procesos de catastro urbanas Playas Producen escrituras públicas y otros instrumentos Tierras inscribibles en el Registro. Notarios urbanas y Llevan a cabo procesos no contenciosos de regularización rurales de predios y edificaciones Verificadores (Ingenieros, arquitectos) Tierras Preparación de planos en procesos de obtención de en los procesos de urbanas licencias para el desarrollo urbano y construcción. licencia de habilitación y licencia de edificación LGAF Perú 2013 18 Documento para discusión Capítulo 4. Evaluación de la Calidad de las Instituciones vinculadas a la tierra 4.1. Marco Legal e Institucional La tabla de resultados de los rankings muestra que de las 27 dimensiones correspondientes a esta área temática, 8 experimentaron variaciones “hacia abajo” (que aparecen señaladas con una flecha en la tabla). Como se describe a continuación, en la mayoría de los casos las variaciones están asociadas a problemas de escasa capacidad institucional de los gobiernos sub-nacionales en el contexto de la descentralización de funciones de administración de tierras.  Reconocimiento y exigibilidad de derechos (basado en LGI-1, LGI-2 y LGI-3) LGI Dim 2009 2013 Reconocimiento de Derechos 1 i Reconocimiento de tenencia (rural) A A 1 ii Reconocimiento de tenencia (urbana) A A 1 iii Vigencia efectiva de derechos de tenencia grupal (rural) A A 1 iv Vigencia efectiva de derechos de tenencia grupal (urbano) A A 1 v Oportunidades para individualización de propiedad colectiva C C Vigencia efectiva de derechos 2 i Mapeo y registro en tierras comunales o indígenas C B/C 2 ii Registro de propiedad individual áreas rurales C C 2 iii Registro de propiedad individual área urbana B/C C 2 iv Vigencia efectiva de derechos de las mujeres A A 2 v Condominios y propiedad en común A A 2 vi Compensación por cambio de uso de tierras D D Mecanismos de reconocimiento de derechos 3 i Utilización efectiva de formas no documentarias de probanza A A 3 ii Reconocimiento formal de posesión sostenida en el tiempo en tierras A B privadas y públicas 3 iii Inmatriculación de predios urbanos a costos accesibles D A 3 iv Se evita pagos informales en inmatriculación de predios A 3 v Procesos de formalización de vivienda son accesibles B B 3 vi Proceso para formalizar posesión eficiente y transparente A B Las leyes peruanas reconocen de manera extensiva los derechos de propiedad tanto en el ámbito urbano como en el rural. Este reconocimiento aplica no solamente para las formas de tenencia individual, sino también para las de tenencia comunal. En las áreas urbanas las leyes reconocen las formas de tenencia grupal ejercidas por los asentamientos informales y las asociaciones y cooperativa de vivienda. En las zonas LGAF Perú 2013 19 Documento para discusión rurales, se reconoce los derechos ejercidos por las comunidades campesinas de la sierra y las comunidades nativas de la selva. El marco normativo incluye normas claras que regulan la organización interna y representación legal de las comunidades. En todos los casos, las leyes peruanas son muy progresistas en el reconocimiento de los derechos de las mujeres en iguales condiciones que las de los hombres. La vigencia efectiva de este reconocimiento legal ha tenido un impulso notable en los procesos de formalización de propiedad ejecutados por el gobierno central desde los años 90. En el marco de los programas de formalización urbana y rural, se produjeron reformas legales que permiten el uso de pruebas no documentarias de evidencia para el reconocimiento de derechos, así como la aplicación de economías de escala en campañas gratuitas de formalización masiva realizadas sostenidamente. Según las cifras al 2009 (que se propone actualizar con el concurso de COFOPRI, SUNARP y el MINAG, Ver Capítulo 6) en el caso del reconocimiento de propiedad individual, se ha cubierto cerca del 70% de la demanda tanto en zonas urbanas como rurales. En el caso de la propiedad de comunidades campesinas, 5 mil de las 6 mil comunidades existentes han sido tituladas cubriendo una superficie de 23 millones de hectáreas. En el caso de las comunidades nativas 1,260 de las 1,510 comunidades han sido tituladas. Sin embargo es importante mencionar problemas que impiden a los ciudadanos exigir en la práctica los derechos declarados por ley y cristalizados en los títulos producidos en las campañas de formalización: - Los títulos de la mayoría de las comunidades no están adecuadamente representados mediante mapas que delimiten sus linderos y tampoco existe una clara demarcación física de sus límites. Según información de COFOPRI, sólo 1,959 comunidades campesinas (de las 6,000 existentes) cuentan con planos digitales, pero la situación es menos alentadora en el caso de las comunidades nativas, donde sólo 85 de las 1,510 existentes cuentan con un plano digital oficial. La falta de una clara delimitación y demarcación impide que las comunidades puedan ejercer efectivamente sus derechos y ocasiona numerosos conflictos entre comunidades vecinas, con colonos que ocupan terrenos comunales, e incluso es un factor importante de los graves conflictos –muchas veces violentos- con el Estado respecto del aprovechamiento de los recursos naturales. Muchas inversiones estratégicas en minería, petróleo e infraestructura son afectadas por estos conflictos con lo que el tema de la indefinición de linderos se coloca en el centro del debate actual sobre la armonización de los intereses de las comunidades, grandes inversionistas y la sostenibilidad de las actividades que impulsan la economía del país. - Otro problema es la dificultad que enfrentan las comunidades para poder cumplir con los requisitos formales para nombrar sus representantes y ejecutar sus acuerdos. Existen leyes que permiten a las comunidades tomar decisiones sobre la individualización de derechos de propiedad a favor de sus miembros. Si bien estas normas establecen reglas claras para evitar fraudes y asegurar la transparencia en la toma de decisiones, en la práctica resultan de muy difícil cumplimiento por lo que son ignoradas. Los problemas de representación constituyen un obstáculo a la capacidad de las comunidades de relacionarse con el Estado –incluso es un impedimento en los procesos de titulación- pero también es un obstáculo para que las comunidades se relacionen con agentes privados que requieren pasar por los territorios comunales para transportar materiales, construir carreteras, e incluso para llegar a acuerdos de negocios o sobre cómo ejercer las concesiones para la LGAF Perú 2013 20 Documento para discusión explotación de recursos naturales que de acuerdo a la ley son otorgadas por el Estado. Un problema muy común señalado por actores del sector privado es que “no se sabe con quién hay que hablar” para llegar a acuerdos con las comunidades. El importante avance logrado por los Programas de Formalización de Propiedad se debe a que en el Perú desarrollaron procesos eficientes y transparentes de reconocimiento de posesión para crear derechos de propiedad. No obstante, luego que las funciones de titulación rural fueron transferidas a los gobiernos regionales y la titulación urbana a los gobiernos locales, se ha producido un deterioro en la calidad de los servicios vinculados a la definición de derechos que afecta a los usuarios y crea incertidumbre, lo que se ve reflejado en el deterioro del indicador LGI 3 vi). La transferencia de funciones se produjo sin que exista un proceso previo de creación de capacidades, y no se previeron mecanismos adecuados de supervisión y control. Este es un reto para el Ministerio de Agricultura que recientemente ha asumido la rectoría de la titulación de tierras rurales y para COFOPRI que tiene como tarea pendiente la de consolidar su función como órgano de normativo y de supervisión de la formalización de tierras urbanas. Fuera de los procesos masivos de formalización, existen diversos mecanismos individuales de inmatriculación de predios. Dependiendo de si se trata de un procedimiento notarial, administrativo (por adjudicación directa del Estado) o judicial, los costos son más o menos accesibles. En este punto, el indicador LGI 3 iii) reporta una mejora en el ranking aplicable, pero esto es como resultado de la decisión del Panel de evaluar el procedimiento notarial en lugar de asignar una calificación general que englobe los distintos tipos de regularización individual, que por su heterogeneidad resultaría poco significativo. Sin embargo, los otros procedimientos siguen siendo sumamente costosos para el ciudadano común. Los costos de acceso individual a los servicios vinculados al sistema de propiedad (costos de abogados, notarios, agrimensores, exigencias de pago de tributos) explican que los beneficiarios de las campañas de formalización encuentren serios obstáculos para mantenerse dentro del sistema legal cuando realizan transacciones, lo que pone en cuestionamiento la sostenibilidad de los logros alcanzados por las iniciativas de formalización. Por otro lado, a fines del 2010 se aprobó una Ley 5 que prohíbe la adquisición por prescripción de terrenos del Estado. La intención de la norma es proteger la propiedad estatal, sin embargo los panelistas señalan que el efecto es el impedimento de reconocer la función social de la posesión sostenida en el tiempo y la creación de mayor informalidad. Esto se refleja en un ranking más bajo otorgado a la dimensión LGI 3 ii).  Restricciones regulatorias al ejercicio de los derechos (basado en LGI-4) LGI Dim 2009 2013 Restricciones a los Derechos 4 i Restricciones sobre titularidad, uso y transferibilidad en tierras urbanas A D 4 ii Restricciones sobre titularidad, uso y transferibilidad en tierras rurales A B 5Ley 29618 de 10/11/2010. Los críticos a esta norma señalan que la “presunción de posesión por parte del Estado” es una contradicción al concepto mismo de posesión. Asimismo, que la imprescriptibilidad de predios del Estado LGAF Perú 2013 21 Documento para discusión La legislación peruana contiene muy pocas restricciones a la propiedad y transferibilidad de la tierra. La Constitución de 1993 consagró la liberalización del régimen de propiedad con lo que las restricciones que solían existir durante el régimen de Reforma Agraria (prohibición de propiedad por empresas, restricciones al tamaño de la parcela, prohibiciones de algunos tipos de contrato) fueron eliminadas. El régimen de tierras rurales asumió como un objetivo de política alcanzar una mayor productividad a través de la liberalización del mercado y la eliminación de restricciones a la propiedad. De hecho, las restricciones existentes en el Perú son restricciones al uso de la propiedad, por ejemplo las que establecen restricciones de uso conforme a la zonificación urbana, las que establecen restricciones de uso en áreas declaradas de preservación del patrimonio histórico o arqueológico, o las que rigen en las Áreas Naturales protegidas y Zonas de Reserva. La exigencia práctica de estas regulaciones no es uniforme y depende de la entidad del Estado que se encarga de su control. - En el caso de las restricciones al uso del suelo urbano, muy pocos gobiernos locales tienen la capacidad institucional para aprobar planes de desarrollo urbano y monitorear el efectivo cumplimiento de las regulaciones de uso del suelo. El panel que evaluó las restricciones aplicables al suelo urbano, asignó el ranking más bajo al indicador LGI 4 i), porque si bien en términos abstractos las restricciones de zonificación se justifican en el interés general, en su aplicación práctica se ejercen en un marco que deja espacios tan amplios de aplicación discrecional y producen un impacto tal que no pueden considerarse justificadas. El deterioro del indicador respecto al ranking asignado el 2009, se explica en que los panelistas del LGAF 2009 pusieron énfasis en la evaluación de las restricciones de zonificación en términos abstractos, en tanto que el 2013 el análisis se enfocó más en la vigencia efectiva de las restricciones. - En el caso de las regulaciones de uso rural, el Instituto Nacional de Cultura – INC no cuenta con un catastro de zonas de protección histórica o arqueológica y sus recursos para controlar el uso del suelo que contiene restos valiosos es limitada. De la misma forma, el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas – SERNANP 6 ejerce la atribución de designar las zonas de protección, pero su capacidad de control es limitada por la escasez de recursos. En este sentido el indicador LGI 4 ii) también reportó un ranking más bajo que en 2009. Los panelistas resaltaron el hecho que las regulaciones son establecidas por sectores de manera aislada sin que existan mecanismos para armonizar los distintos intereses sectoriales. Cuando en un mismo espacio geográfico coinciden distintos intereses y aplican distintas regulaciones, lo que suele suceder es que una agenda sectorial se impone sobre las demás, como los casos en que sobre una misma área el Ministerio de Energía y Minas otorgan concesiones de hidrocarburos y luego el Ministerio de Agricultura reconoce derechos de propiedad sobre la tierra. Además se señaló que esta variabilidad en la aplicación de las restricciones regulatorias se ha agudizado con la transferencia de funciones a los gobiernos regionales. La discusión del panel señaló varios ejemplos en los que los gobiernos regionales se convierten en un nuevo actor que genera mayor incertidumbre para inversionistas y ciudadanos en general. 6 Por mandato de la Sexta Disposición Complementaria Transitoria de la Ley Nº 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, El SERNANP fue absorbido por el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre - SERFOR LGAF Perú 2013 22 Documento para discusión  Claridad de mandatos institucionales (basado en LGI-5) LGI Dim 2009 2013 Claridad de mandatos institucionales 5 i Separación de roles de formulación e implementación de políticas B D 5 ii Superposición horizontal de funciones B D 5 iii Superposición vertical de funciones B D 5 iv Información sobre tierras es compartida entre agencias B B El marco normativo que regula la propiedad es sumamente complejo y se dispersa en miles de normas expedidas por una multiplicidad de agencias del Estado que muchas veces duplican funciones, o que por falta de recursos no ejercen estas funciones. Esto produce ineficiencias y sobrecostos para el Estado, altos costos de transacción, confusión y falta de credibilidad entre los ciudadanos. Los más afectados son los pobres, quienes no tienen recursos para acceder a servicios legales, y se mantienen excluidos de los sistemas legales. La producción de información geográfica necesaria en los procesos de administración del territorio se realiza de manera aislada y sin contar con los mecanismos de coordinación que permitan reducir sus costos. En el Perú existe desde el año 2004 una Ley 7 que establece reglas para la estandarización de la información catastral, mecanismos para la actualización de datos y mecanismos para que las entidades del Estado compartan información. Luego de casi 10 años de vigencia de esta Ley, se ha avanzado en la dación de algunos estándares técnicos, pero los usuarios tanto del sector privado como los operadores del sector público, no perciben un progreso notable. Recientemente, la Secretaría Técnica de la comisión encargada de implementar la ley ha sido asumida por el Ministerio de Vivienda a través de COFOPRI, lo que abre nuevas expectativas en esta materia. Por otro lado, la transición en la que se encuentra el Perú en el proceso de descentralización explica nuevos problemas de superposición vertical de funciones en el sector tierra. La complejidad en la distribución de funciones entre los distintos niveles de gobierno (Central, Regional, Provincial, Distrital), los vacíos de algunas leyes y los problemas de escasa capacidad técnica de los gobiernos descentralizados ocasiona conflictos entre ellos y confusiones para los ciudadanos. Los panelistas decidieron otorgar el ranking más bajo a las dimensiones LGI 5 i), LGI 5 ii) y LGI 5 iii) sobre claridad de los mandatos institucionales, por las siguientes razones:  En la medida que no existen esfuerzos sistemáticos de elaboración de políticas de tierras, las autoridades simplemente aplican las decisiones (muchas veces ad-hoc) tomadas por las instancias superiores. Se sugirió como ejemplo el caso producido en San Martín donde una zona que había sido calificada como bosque primario fue recalificada como agrícola con cobertura boscosa con el propósito de adjudicarlo a una empresa privada, ilustrando cómo las autoridades simplemente acataron las decisiones ad-hoc tomadas por instancias superiores.  Los problemas de diseño normativo en el sector rural, por ejemplo cuando se asigna a Ministerio de agricultura - MINAG las responsabilidades como entidad rectora en 7 Ley Nº 28294 que crea el Sistema Nacional Integrado de Catastro y su vinculación con el Registro de Predios. Reglamentada por el DECRETO SUPREMO Nº 005-2006-JUS LGAF Perú 2013 23 Documento para discusión materia forestal y de clasificación de suelos, algunas de cuyas funciones se superponen con el Ministerio del Ambiente – MINAM.  La debilidad de los mecanismos de coordinación intersectorial, por ejemplo, entre el MINAG que tiene funciones como órgano rector de adjudicación de tierras y el Ministerio de Energía y Minas que otorga derechos sobre el subsuelo. Según los panelistas, a esto se suma la poca claridad que se percibe respecto del rol de MINAM como coordinador de las iniciativas de los distintos sectores en materia ambiental.  El traslado de funciones a las regiones está agravando más la situación, porque el proceso de descentralización no ha previsto una preparación adecuada de las regiones, que en general tienen poca claridad respecto a sus competencias.  Participación ciudadana y equidad en las políticas de tierras (basado en LGI-6) LGI Dim 2009 2013 Calidad de las políticas de tierras (participación, equidad, monitoreo) 6 i Claridad en las políticas de tierras B U-B R-C 6 ii Metas de equidad en las políticas de tierras C U-C R-C 6 iii Análisis costo/beneficio de las políticas D U-C R-D 6 iv Monitoreo de la implementación de las políticas de tierras D U-C R-D Nota: En el caso del indicador LGI 6, las dimensiones fueron evaluadas por separado en el panel sobre regulaciones de uso urbano y rural, respectivamente (y señaladas como “U” y “R” en la tabla) Los rankings asignados por los panelistas a las dimensiones LGI 6 i), LGI 6 ii), LGI 6 iii) y LGI 6 iv) no experimentaron variación. En el LGAF 2013 la evaluación de la forma como se diseñan y monitorean las políticas de tierras se realizó por separado entre el panel 2 encargado de la evaluación de las políticas urbanas, y el panel 3 encargado de las políticas rurales. Los resultados en ambos casos fueron muy similares, aunque las calificaciones asignadas a las políticas urbanas fueron ligeramente superiores. Esto porque en las zonas rurales la falta de coordinación inter-institucional se expresa entre más actores (los ministerios de agricultura, energía y minas, ambiente, y las agencias encargadas de las áreas protegidas, la protección de patrimonio histórico, etc.) y sobre temas que generan conflictos de mayor tensión. Según los panelistas, en general las políticas de tierras en el Perú no son sistemáticamente formuladas. Estas pueden aparecer sugeridas en declaraciones de las autoridades, como fue el caso de un artículo periodístico publicado por el ex Presidente García que expresaba una visión crítica del hecho que una gran extensión del territorio perteneciente a las comunidades campesinas y nativas se encuentre inactivo y desaprovechado 8 . Esta visión posteriormente dio lugar a la promulgación de leyes que intentaron crear mecanismos para 8 Alan García “El Perro del Hortelano” El Comercio, 28 de Octubre de 2007. El título hace alusión a un refrán popular que dice “Perro del Hortelano no come ni deja comer”. LGAF Perú 2013 24 Documento para discusión fomentar el aprovechamiento de los recursos y que originaron enfrentamientos violentos con muertes lamentables y finalmente la derogación de las normas citadas. En otros casos, las políticas de tierras son incorporadas en las normas legales que regulan determinadas áreas de la administración de tierras. Así las normas de formalización de derechos tanto urbana como rural incorporan explícitamente objetivos de política pública, establecen las entidades responsables y hacen explícitas las razones que sustentaban sus decisiones y los efectos esperados. En otros casos, elementos aislados de políticas de tierras aparecen insertos como parte de los planes sectoriales de los ministerios. Por ejemplo, el del Ministerio de Vivienda 9, el Ministerio de Agricultura 10 publicaron Planes Multianuales que hacen explícito un diagnóstico, señalan sistemáticamente los objetivos esperados y los medios para alcanzarlos. No obstante, en ambos casos no es claro qué tan amplia fue la participación ciudadana en la elaboración de las políticas y si hay un seguimiento sistemático de indicadores de monitoreo. Si bien es cierto que las entidades públicas normalmente publican los resultados de su trabajo y están sometidas a las normas de transparencia en la gestión pública, el reporte de los avances de objetivos de política no se realiza estableciendo líneas de base, indicadores clave o mecanismos de reporte y rendición de cuentas pre establecidos. En muchos casos esta información existe y es producida, pero no siempre puesta a disposición del público. La dimensión de equidad está presente en la agenda de varias instituciones de administración de tierras. De hecho, las normas de formalización contienen beneficios directos y servicios gratuitos para los pobladores de asentamientos urbanos, campesinos y comunidades campesinas y nativas. Sin embargo, no existen mecanismos sistemáticos de rendición de cuentas que monitoreen indicadores específicos de cumplimiento. Por ejemplo, durante los programas de formalización de propiedad financiados por el Banco Mundial, se reportaba sistemáticamente la titulación a favor de mujeres, pero las estadísticas dejaron de producirse al culminar el proyecto. 4.2. Planeamiento, gestión y tributación de tierras La tabla de resultados de los rankings aplicables muestra que de las 17 dimensiones correspondientes a esta área temática, 5 experimentaron variaciones leves “hacia abajo” y 1 dimensión varió “hacia arriba”. La mayor parte de estas variaciones no tienen que ver con un comportamiento muy distinto de las entidades responsables ni con modificaciones significativas en el marco legal, sino más bien con una distinta valoración de las condiciones existentes por parte de los panelistas. 9 Plan Nacional de Vivienda 2006 – 2015 “Vivienda para todos”. 10 Plan Estratégico Sectorial Multianual de Agricultura 2007 – 2011 LGAF Perú 2013 25 Documento para discusión  Planeamiento del uso de la tierra y las excepciones a las restricciones establecidas (basado en LGI-7, LGI-8 y LGI-9) LGI Dim 2009 2013 Transparencia de restricciones de uso 7 i Consulta pública de los planes de uso urbano B 7 ii Consulta pública de planes de uso rural B 7 iii Captura de plusvalías B C 7 iv Rapidez en aplicación de cambios de uso del suelo A Eficiencia del Planeamiento de Uso de Tierras 8 i Planeamiento de uso de tierras controla expansión en la ciudad C D más grande 8 ii Planeamiento de uso de tierras controla expansión en 4 grandes C D ciudades 8 iii Capacidad para enfrentar demanda de vivienda C C 8 iv Cumplimiento del tamaño mínimo de lote A B/C 8 v Usos designados se cumplen (tierra rural) C D Rapidez y predictibilidad de licencias de uso 9 i Requerimientos para licencias de edificación son realistas B B 9 ii Tiempo para el otorgamiento de licencias de edificación D Sobre los instrumentos de planeamiento territorial En el Perú el marco normativo que regula el planeamiento territorial, establece la necesidad de contar con una jerarquía de instrumentos de planeamiento en los que participan los distintos niveles de gobierno (central, regional, provincial y distrital), y que deben estar coordinados entre sí para garantizar la ocupación ordenada y el uso sostenible de los recursos. De ahí que los planes distritales tienen que respetar los planes provinciales, estos deben respetar los instrumentos regionales (la Zonificación Económica Ecológica ZEE es el instrumento regional por excelencia) y, finalmente, estos últimos tienen que armonizar con los planes nacionales. Los panelistas señalaron que en la práctica, en la mayoría de los casos no se cumple con el sistema coordinado que señala la ley: existen muy pocos planes de desarrollo o estos se encuentran desactualizados y en consecuencia, las acciones de los entes administradores se produce de manera ad-hoc y en un entorno de vacíos normativos que crean grandes espacios de discrecionalidad. Durante el desarrollo de la discusión del panel se mencionó que los productos de ZEE aprobados recientemente en Cajamarca en un contexto muy politizado y que prácticamente prohíbe la actividad minera en la región, son materia de gran controversia y ponen en duda su vigencia práctica. En el caso de Lima, recién en 2013 se anunció la formulación de un nuevo Plan Metropolitano que sustituya al desfasado plan de 1992. Hasta que se ponga en vigencia el nuevo plan, los ajustes al plan de 1992 se siguen produciendo como consecuencia de la presión de los grupos de interés, y de manera ad hoc, a través de Ordenanzas que modifican la zonificación y el índice de usos para la ubicación de actividades urbanas por grupos de distritos. LGAF Perú 2013 26 Documento para discusión El reporte del Registro Nacional de Municipalidades - RENAMU confirma esta afirmación, al mostrar que en Lima y las 4 ciudades más importantes del país, menos del 20% de los distritos cuentan con Plan Urbano Distrital. La encuesta realizada por el LGAF a una muestra de funcionarios municipales el 2009, mostró que los planes provinciales se encuentran desactualizados y que los planes regionales existentes son muy genéricos. A nivel de distritos, los panelistas señalaron que algunos municipios han elaborado sus planes de desarrollo urbano únicamente para cumplir con el mandato de la ley y sin realizar los procesos participativos para validarlos. En los casos de los municipios más pobres, ante la inexistencia de instrumentos de nivel distrital, las decisiones sobre asignación de uso de tierras se basan en los lineamientos de los planes provinciales, que además de desactualizados son demasiado generales. Las dimensiones LGI 8 i) y LGI 8 ii) se refieren a si la expansión del espacio urbano ocurre - en la ciudad más grande, y en las cuatro ciudades más grandes, respectivamente- sin un control efectivo de la autoridad. Ambas dimensiones recibieron una calificación D mientras que en el 2009 se le asignó la calificación C. La explicación de esta diferencia tiene que ver con una apreciación distinta de los panelistas sobre la situación actual. La diferencia entre la calificación C y D es sutil: para C la infraestructura de servicios “es proporcionada tiempo después de la urbanización”, mientras que para D “poca o ninguna infraestructura es proporcionada en las zonas nuevas”. Los panelistas optaron en el 2013 por la calificación D respondiendo a la preocupación que existe sobre los problemas de disponibilidad de agua en las ciudades que se produce como consecuencia del “boom” inmobiliario actual. Por ejemplo, SEDAPAL (la empresa estatal de agua y saneamiento) no puede conceder la factibilidad de servicio de agua en 16 distritos de Lima, convirtiéndose en un cuello de botella para la aprobación de licencias de habilitación nuevas. La conclusión del panel es que el crecimiento de las ciudades se ha producido sin observancia de los planes y con muy escaso control. Si bien esto ha permitido el avance de la edificación informal de viviendas que proporciona soluciones de vivienda para los segmentos más pobres; también ocasiona serios problemas para la provisión de servicios públicos, degradación del suelo y el medio ambiente, ocupación de zonas de riesgo, etc. Expertos consultados le atribuyen este hecho a una serie de factores: el crecimiento exponencial de las ciudades y la incapacidad de los instrumentos y las instituciones existentes para anticiparse a situaciones imprevistas; las intervenciones desarticuladas de las diferentes instituciones públicas y privadas vinculadas al uso del suelo (proveedoras de servicios públicos, vivienda, de regularización de propiedad, de registro, etc.) y la inexistencia de políticas nacionales que integren una visión sobre el uso del suelo. Sobre los mecanismos para el cambio de uso del suelo urbano El uso que se le puede dar al suelo en las áreas urbanas está determinado por las normas de zonificación que clasifican áreas de uso residencial, industrial, comercial, etc., y que teóricamente deberían estar en correspondencia con los instrumentos de planeamiento de mayor jerarquía. En ese sentido, las normas sobre la aprobación de estos instrumentos contienen mecanismos de consulta ciudadana y les da una estabilidad en el tiempo. La norma define los distintos tipos de Planes Urbanos y establece los mecanismos de consulta pública para su aprobación 11. Sin embargo, ante la inexistencia u obsolescencia de 11 Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano aprobado por D.S. 004-2011 VIVIENDA LGAF Perú 2013 27 Documento para discusión los planes de desarrollo, los cambios de zonificación se producen de manera ad hoc y con espacios de discrecionalidad que limitan la participación efectiva de los ciudadanos. Sobre el uso del suelo rural Los procesos de cambios de uso de tierras rurales pueden ser de distintos tipos: (i) designación de una Zona de Reserva, Áreas Naturales Protegidas – ANP, u otras categorías de protección como las Zonas de Conservación Regional; (ii) declaración de una zona arqueológica; y, (iii) cambio urbano a rural (que se produce mediante el proceso legal de Habilitación Urbana). La metodología utilizada para aprobar el cambio de uso de suelo en las tres categorías antes mencionadas varía dependiendo de los bienes que se estén protegiendo. Por ejemplo, en aquellos casos en que únicamente estén en juego intereses privados se consulta con los vecinos y actores relevantes de la sociedad civil involucrados. En los casos en que sea necesario declarar un área como Zona de Reserva o arqueológica, la autoridad competente actúa de manera unilateral con la finalidad de preservar un bien superior, sin que exista compensación alguna en favor del propietario. Sin embargo, la categorización de una zona como ANP recibe un tratamiento singular a pesar de que se encuentra en juego un bien público. Para declarar una zona como ANP es indispensable realizar un proceso participativo liderado por una Comisión de Categorización que incluya a los diversos sectores del Estado y la sociedad civil (pobladores de la zona rural y comunidades campesinas y nativas), quienes evalúan la importancia del área para el Sistema Nacional de Aéreas Protegidas y les asigna una categoría. Cuando la población rural o comunidad campesina/nativa no concuerdan en categorizar el área en cuestión como una ANP, se quedará con la protección de una Zona de Reserva. Los panelistas señalaron que a pesar que existen estos distintos espacios de participación, la legislación y su aplicación práctica no ha llegado a definir si estos procesos son vinculantes. Tampoco queda claro los mecanismos para su modificación que le den flexibilidad. La dimensión LGI 8 v) se refiere a si el porcentaje de tierras rurales que son reservadas para algún uso específico, son utilizadas en la práctica para usos distintos incumpliendo la ley. El ranking otorgado por los panelistas en 2009 fue C (entre 30% y 50% de tierras usada en contravención a la norma), mientras que el 2013 fue D (más del 50% del uso actual contraviene el uso asignado formalmente). La estimación de niveles de ocupación informal es muy difícil de respaldar con estadísticas. La calificación más baja dada el 2013 se debe a una diferencia en la percepción de los expertos que no está respaldada en evidencia estadística. Licencias de Construcción En el Perú se pueden dar dos fenómenos totalmente inversos respecto a la formalidad en las construcciones. En los distritos con población de altos ingresos económicos hay un fuerte control sobre las construcciones y es difícil evadir el control municipal; mientras que en los distritos más pobres, casi no hay control y la mayoría de las construcciones son levantadas sin licencia. Con relación al tamaño de lote mínimo, una modificación reciente al Reglamento Nacional de Edificaciones eliminó el requerimiento de un tamaño mínimo de lote para los programas de vivienda, fundamentalmente atendiendo a que hace que los costos de acceso a la LGAF Perú 2013 28 Documento para discusión vivienda sean inalcanzables para los más pobres quienes, paradójicamente, viven en condiciones de hacinamiento. A través de los nuevos proyectos de vivienda del Estado, como el Proyecto Martinete en Lima, se han financiado viviendas de tres dormitorios con 58 m2 construidos en lotes de 34 m2. Los panelistas señalaron que con la nueva regulación el ranking aplicable sería A. Los panelistas sugirieron que en línea con la regulación peruana, una medición adecuada no debería enfocarse en número de metros del lote sino en un criterio de habitabilidad. Enn ese sentido, los panelistas decidieron que el ranking aplicable al indicador 8 iv) estaría entre B y C. Con relación a las licencias de edificación, a partir del 2008 la Ley 29090 introdujo importantes modificaciones que para facilitar el otorgamiento de licencias: se simplificó el procedimiento administrativo incluyendo dos modalidades de aprobación de licencias automáticas, se trasladó la responsabilidad de control a los profesionales privados, dejando a la municipalidad la obligación de supervisar activamente los proyectos y verificar que se estén construyendo conforme la licencia otorgada. En consecuencia los casos de viviendas residenciales de menor tamaño encajan dentro del supuesto de las licencias automáticas, por lo que la ganancia en términos de rapidez para construir es notable. Cabe mencionar que esto no es así para los conjuntos residenciales de varios pisos y gran envergadura que sí requieren un control y aprobación previa de la autoridad. Esto explica que si bien la dimensión LGI 9 i) que evalúa los requisitos el ranking asignado es favorable, el ranking otorgado a la dimensión LGI 9 ii) que evalúa el tiempo de respuesta en el procesamiento de licencias es el más bajo. Esto porque la redacción de la dimensión LGI 9 ii) exige evaluar el tiempo de respuesta de “todas las solicitudes”. En el caso peruano, esto incluye a las solicitudes de edificaciones multifamiliares de varios pisos, que requieren la aprobación de Estudios de Impacto Ambiental y Vial, y pasa por el escrutinio de una comisión técnica que suele presentar observaciones y largos tiempos de procesamiento.  Transparencia y eficiencia en la recaudación de impuestos a la tierra (basado en LGI-10 y LGI-11) LGI Dim. 2009 2013 Transparencia de Valorizaciones 10 i Transparencia del proceso de valorización D D 10 ii D D Publicidad de los valores imponibles Eficiencia en la recaudación de impuestos 11 i Justificación de las exoneraciones al impuesto predial A C 11 ii Existencia de un listado de comprehensivo de contribuyentes D 11 iii Efectividad de la recaudación D C 11 iv Monto de recaudación > costo de recaudar A * *Los panelistas se abstuvieron de otorgar una calificación a la dimensión FGI 11 iv) porque consideraron que asignar un promedio a la gran heterogeneidad de los municipios distritales resultaría en un indicador irrelevante En el Perú, el único mecanismo utilizado para capturar las plusvalías derivadas del incremento del valor de las tierras es el impuesto predial. La contribución especial de obras LGAF Perú 2013 29 Documento para discusión 12 públicas es raramente utilizada porque supone una valorización ex - ante de los incrementos esperados por la construcción de la obra pública. Las autoridades que llevan a cabo la obra pública no tienen incentivos para invertir en hacer los cálculos y cobrar la contribución entre los beneficiados porque el costo político de hacerlo sería demasiado alto. En líneas generales las regulaciones del Impuesto Predial son bastante claras: distribuyen los roles entre el gobierno central y los gobiernos locales, identifican claramente a los sujetos gravados con el impuesto predial, y establecen los mecanismos para el cálculo de la tasa que debe de pagarse. A pesar de que el mecanismo de valorización del impuesto predial se actualiza regularmente, la forma de cálculo no refleja el verdadero valor del predio básicamente por dos motivos: (i) los componentes que se utilizan para calcular el valor de la edificación no corresponde a los valores de mercado, sino a valores arancelarios que son definidos con criterios más políticos que técnicos. Por ejemplo, un inmueble ubicado en San Isidro cuyo valor comercial es de S/. 200,000 puede tener un valorización para efectos del impuesto de S/. 100,000, en tanto que un inmueble que se comercializa al mismo valor pero se ubica en otro distrito como San Juan de Lurigancho puede tener un valor arancelario de S/. 60,000. Por otro lado, (ii) la valorización no toma en consideración el uso económico del inmueble, lo cual puede generar que un predio utilizado para fines residenciales termine pagando más que un inmueble de similares características utilizado para fines comerciales. En principio, la norma señala que son los mismos propietarios del predio quienes deben de calcular el valor del impuesto predial. No obstante, en la práctica las municipalidades realizan el cálculo en lugar de los contribuyentes. Según el panel, la valorización del impuesto predial no es accesible para el contribuyente peruano promedio que no tiene acceso al diario oficial donde se publican las tablas y, especialmente en las zonas rurales, les resulta muy costoso trasladarse a la municipalidad para averiguar a cuánto asciende su deuda. La función de establecer los valores arancelarios para todas las localidades del país se hace centralizadamente desde el Ministerio de Vivienda. Los planos arancelarios no son libremente accesibles, sino que los interesados (incluyendo los gobiernos locales) deben pagar un derecho al Ministerio para adquirirlos. El panel mencionó que solo 500 municipalidades tienen asignados valores arancelarios por calles, sin embargo estos valores no cubren completamente su territorio. El “arancelamiento” es un proceso complejo que por ley está reservado al Ministerio de Vivienda y se produce a pedido de las municipalidades que lo solicitan. En muchos casos el valor arancelario no está disponible o se encuentra desactualizado. Una de las razones es la dificultad de contar con la capacidad operativa para realizar el cálculo de todas las localidades que requieren generar un valor o actualizarlo. En ese sentido, los panelistas señalaron que teniendo en cuenta que los gobiernos locales son los responsables de recaudar y están más cerca de la realidad que deben administrar, sería más razonable que el cálculo lo realicen las propias municipalidades que cuenten con las capacidades (o los gobiernos regionales cuando éstas no puedan hacerlo) y que el rol del Ministerio des más bien el de un órgano rector. Como se mencionó, el proceso de cálculo del impuesto es tan complejo que en la gran mayoría de los casos el cálculo es realizado por las municipalidades. Los panelistas 12 Decreto Legislativo 776, Ley de Tributación Municipal, art. 62 a 65 LGAF Perú 2013 30 Documento para discusión señalaron que la ficha catastral que fue establecida hace muchos años y sirve para la fiscalización y control consta de 7 formatos que dificultan el manejo de la información. Los panelistas señalaron que la exigencia de incluir los acabados como un elemento de cálculo complejiza innecesariamente el proceso de cálculo. La norma contempla una serie de inafectaciones de carácter subjetivo (relacionadas a la calidad del propietario, como por ejemplo los jubilados) y otras de carácter objetivo (relacionadas con la calidad de los terrenos, por ejemplo los terrenos que forman parte de una concesión forestal). La dimensión 11 i) evalúa la racionalidad, claridad y justificación a las exoneraciones al impuesto predial. Mientras el panel del 2009 consideró que siendo que las exoneraciones se definen por ley del Congreso existe poco espacio de discrecionalidad, el panel del 2013 puso énfasis en que son los congresistas los que crean privilegios injustificados basados en el clientelismo político cuando exoneran del impuesto predial a sindicatos, clubes departamentales y jubilados, sin que exista una justificación técnica. En el caso de las exoneraciones a jubilados, es muy común que los hijos de los propietarios sean quienes usen el predio –a veces con fines comerciales- beneficiándose indebidamente de la exoneración. Durante la discusión del panel se mencionó el Proyecto SIAF – GL (Sistema Integrado de Administración Financiera – Gobiernos Locales) implementado por el Ministerio de Economía y Finanzas con el propósito de mejorar las capacidades recaudatorias de los gobiernos locales. La experiencia de este proyecto ha demostrado que los municipios tienen la voluntad de ordenar su recaudación y que necesitan el acompañamiento y asistencia técnica. Uno de los problemas de la gestión del impuesto predial tiene que ver con la gran heterogeneidad de los gobiernos locales: mientras algunos distritos (especialmente en Lima y capitales de provincia) cuentan con catastros y capacidades técnicas que les permite recaudar eficientemente, hay unos 600 gobiernos municipales que ni siquiera tienen un local donde operar. Para ilustrar la baja recaudación del impuesto, se citó el caso de Puno donde lo ingresos por Impuesto Predial son de alrededor de S/. 1 millón, en tanto que los ingresos por derechos de trámite llegan a S/. 14 millones. El proyecto SIAF ha permitido realizar una caracterización del potencial recaudatorio de unos 1,100 municipios (de los 1,822 existentes). El caso de la dimensión LGI 11 iii) sobre efectividad en la recaudación presentó una mejora respecto al ranking del 2009, fundamentalmente reflejando los resultados de los planes de incentivos que ha venido aplicando el gobierno a favor de los municipios que mejoran su recaudación. Los panelistas decidieron no asignar una calificación al ranking LGI 11 iv) porque esto obligaría a promediar la situación de municipios demasiado heterogéneos produciendo un resultado poco significativo. Los panelistas señalaron que la estrategia de los municipios pequeños es concentrarse en la recaudación de los grandes contribuyentes, de manera que difícilmente los gastos de recaudación son menores a los montos recaudados. LGAF Perú 2013 31 Documento para discusión 4.3. Gestión de la tierra pública La tabla de resultados de los rankings aplicables muestra que de las 16 dimensiones correspondientes al Área Temática sobre Gestión de la Tierra Pública, 5 experimentaron variaciones. En 4 de los casos, estas variaciones son “hacia abajo” (en el sentido que la calificación otorgada es inferior respecto al LGAF 2009) y están asociadas al deterioro percibido por la transferencia de funciones de administración de tierras del Estado a los gobiernos regionales sin que estos se encuentren preparados para ejercer la función encomendada.  Justificación de la propiedad de la tierra por el Estado y claridad en la gestión (basado en LGI 12).  Justificación y transparencia de las transferencias de tierra pública (basado en LGI-15) LGI Dim 2009 2013 Identificación de Tierras del Estado 12 i La titularidad de tierras a favor del Estado está justificada y se ejerce B C de manera efectiva 12 ii Integridad del inventario de tierras del Estado B D 12 iii Adecuada asignación de responsabilidades de gestión A C 12 iv Disponibilidad de recursos para administrar tierras del Estado D D 12 v Accesibilidad del inventario de Tierras del Estado C C 12 vi Accesibilidad de información sobre concesiones de Tierras estatales A A Transparencia de actos sobre tierra Estatal 15 i Transparencia de las transacciones de tierras del Estado A D 15 ii Recaudación de pagos por tierra del Estado A A 15 iii Valorización de mercado de la tierra pública A A En el Perú, los bienes estatales se clasifican en bienes de dominio público y bienes de dominio privado del Estado. Los bienes de dominio público son los que pueden ser usados por todos los ciudadanos de manera indeterminada, como las playas, plazas y parques, y no pueden ser transferidos a particulares ni adquiridos por la posesión sostenida en el tiempo (a través del proceso de prescripción adquisitiva). Los bienes de dominio privado del Estado son los que siendo de propiedad del Estado no están destinados a ser usados por el público por lo que sobre ellos la entidad administradora ejerce todos los atributos de cualquier propietario, incluida la posibilidad de su transferencia a particulares. Una regla que caracteriza al sistema de bienes estatales en el Perú es que los predios sobre los que no existen derechos de privados ni de comunidades campesinas y nativas son de dominio del LGAF Perú 2013 32 Documento para discusión Estado , lo que hace que el Estado sea titular “por defecto” de grandes extensiones del 13 territorio que no están determinadas. La administración de los bienes estatales se distribuye entre una serie de entidades que se organizan en el Sistema Nacional de Bienes Estatales y que está integrado principalmente por el Gobierno Nacional (los órganos de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial y los organismos públicos autónomos), los gobiernos regionales y los gobiernos locales. El sistema en su conjunto está dirigido por la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales - SBN que se encarga de dictar las normas y supervisar los procesos de adquisición de bienes del Estado así como el otorgamiento de derechos (alquileres, ventas, etc.) a favor de particulares.14 La regla en el Perú es que las transferencias de tierra de dominio privado del Estado se deben hacer mediante subasta pública y teniendo como referencia para la fijación de precios el valor comercial. 15 En la práctica, debido al diseño normativo –que exige el pago como requisito para la formalización de la adquisición en favor del comprador y contiene mecanismos que aseguran la transparencia– las transferencias de propiedad estatal son realizadas mediante subasta y efectivamente pagadas. La calificación otorgada por consenso al LGI 15 i) muestra una percepción de deterioro en el indicador sobre transparencia de las transacciones sobre tierra del Estado. Según el comentario de un experto panelista, durante los 18 meses previos a la realización del panel –y en aplicación de una política no escrita que parece intentar retener la propiedad estatal- la SBN no habría ejecutado subasta pública alguna, lo que acarrea como resultado que un número importante de inversiones se hayan frustrado, impidiendo que los inmuebles de dominio privado del Estado puedan ser puestos en valor. Los representantes de SBN cuestionaron esta afirmación recogida en la Ayuda Memoria del Panel y solicitaron se rectifique esta afirmación en el reporte final. La comunicación de SBN señala que no existe evidencia que respalde esta afirmación y señala que la potestad del Estado de negarse a transferir un predio del Estado no necesariamente es una política contraria al aprovechamiento de tierras por agentes privados. Para darle seguimiento a la discusión sobre el ejercicio del rol promotor del Estado en el uso de las tierras de su dominio privado, sería de utilidad contar con estadísticas sobre subastas públicas realizadas en los últimos años, que incluya el número de solicitudes de subastas y adjudicaciones que no han sido atendidas o que han sido rechazadas. Respecto de la justificación de que la tierra sea Estatal, los panelistas señalaron que de acuerdo a la Constitución y las normas generales de administración de bienes estatales, el rol del Estado está claramente justificado y limitado por el principio de subsidiariedad. Respecto de los bienes de uso público, las entidades competentes tienen el deber de proteger el público acceso; en tanto que respecto de los bienes de dominio privado, la 13 Ley Nº 29151 artículo 23 14 Según la Ley Nº 29151 también forman parte del sistema de Bienes Estatales las entidades, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas legalmente otorgadas. 15 Ley Nº 29151 art. 7, Garantías del Sistema Nacional de Bienes Nacionales. La misma norma en su art. 62 a 65 establece que las transferencias entre entidades públicas puede ser gratuitas, siempre que el bien sea destinado a programas y proyectos de desarrollo o inversión. LGAF Perú 2013 33 Documento para discusión función se limita a asegurar que la adquisición por parte de los privados se realice a través de procesos transparentes y competitivos que garanticen precios adecuados. Respecto a la asignación de las funciones de administración entre los niveles de gobierno, los panelistas comentaron que el esquema de distribución de funciones entre las instancias del gobierno central (fundamentalmente a través del rol rector de la SBN), los gobiernos regionales y locales, puede considerarse adecuada. Los problemas se presentan más bien en el pobre desempeño de los distintos actores y en el hecho que únicamente en 6 regiones se ha ejecutado transferencia. Este hecho fue determinante para que el indicador LGI 12 iii) sea calificado un nivel más bajo que en el 2009, porque el texto del indicador hace referencia a si la responsabilidad está asignada al nivel adecuado de gobierno. Sobre la forma como se ejercen las funciones de administración de las tierras del Estado, los panelistas señalaron que no se puede decir que en el Perú exista una gestión efectiva. Las principales razones para los problemas de gestión de las tierras del Estado, y que también explican una calificación inferior que en el 2009 al indicador LGI 12 i) son:  La dispersión normativa: la legislación y regulaciones sobre administración de tierras del Estado es compleja y muy especializada, se encuentra dispersa en normas muy diversas que expiden las distintas agencias con competencias en la materia, lo que impide una gestión transparente.  La carencia de una política que ponga en práctica los principios de subsidiariedad. Si bien la Constitución y las leyes generales sobre administración de bienes del Estado declaran el principio de subsidiariedad, existen normas regulatorias que obstaculizan la transferencia eficiente de los bienes de dominio privado a los particulares. Por ejemplo, las directivas internas de SBN que regulan la venta directa de bienes de dominio privado señalan que aun cuando el privado demuestre estar en alguno de los supuestos excepcionales que ameritan la venta directa, el Estado tiene la potestad de negarse a transferir. Esto abonaría en favor de quienes sostienen que en materia de tierra el Estado no estaría cumpliendo con el principio de subsidiariedad.  La debilidad institucional: por un lado, los gobiernos regionales y los municipios provinciales han recibido las funciones sin contar con las capacidades técnicas requeridas para ejercer funciones tan especializadas, por otro lado, la SBN carece de los recursos suficientes para ejercer su labor de supervisión y control (y de gestión en la mayoría de los gobiernos regionales donde la transferencia no ha operado). Como ejemplo de la pobre gestión de los gobiernos sub-nacionales se citaron los casos de municipios que otorgan derechos sobre las riberas de los ríos sin respetar las áreas intangibles establecidas legalmente, o el caso de ventas de tierras adyacentes a tierras irrigadas a través de proyectos de irrigación el Estado que son vendidas por gobiernos sub-nacionales a precios subvaluados.  Los problemas ocasionados por la falta de un sistema de catastro funcional que impide una adecuada identificación de los bienes inmuebles. Esto se refleja en un inventario de tierras del Estado incompleto, pero también en un Registro de Predios que no puede ofrecer niveles adecuados de seguridad jurídica por los problemas de superposición de derechos. Asociado a este tema, se mencionaron otros problemas: (i) la existencia de registros con distintos sistemas de coordenadas (el Regsitro de Predios de SUNARP aun se maneja con el sistema de referencia PSAT 56, en tanto que el estándar nacional es el WGS 84) que a pesar del mandato de la Ley 29618 LGAF Perú 2013 34 Documento para discusión aún no se resuelve en la práctica y que ocasiona dificultades técnicas en los procesos de inscripción de todo tipo de transacciones en predios rurales; (ii) los problemas de definición de los límites entre distritos – especialmente donde existen recursos naturales valiosos que darían origen a ingresos por canon.  La existencia de procedimientos judiciales (como la inmatriculación y los títulos supletorios) que son utilizados por particulares para apropiarse y dejar sin efecto la propiedad del Estado. El inventario de los bienes del Estado (Sistema Nacional de Bienes del Estado SINABIP) ha sido concebido como una base de datos administrada por la SBN para facilitar la administración de la propiedad estatal. El avance en su construcción es muy lento y debido a la regla de propiedad del Estado “por defecto” es imposible determinar en gabinete cuál es el porcentaje de la tierra estatal que no está registrada: en la medida que no se sabe cuál es el universo de propiedad estatal, no se puede estimar el porcentaje de atraso. A pesar que desde el año 2001 existen mecanismos legales para sanear e inscribir propiedad del Estado y normas muy claras que ordenan a las entidades administradoras de bienes del Estado a completar el inventario, lo cierto es que en el Perú no se cuenta aún con un inventario completo. Los panelistas coincidieron que el avance ha sido muy limitado y estimaron que este no llegaría al 30% del total de propiedades del Estado16. Esta situación se ha agravado con la larga transición en el proceso de descentralización: los pocos gobiernos regionales que recientemente han asumido funciones de administración de tierras del Estado no cuentan con las capacidades, en tanto que la SBN no tiene la capacidad operativa para atender la gestión de las funciones pendientes de transferir. Esto explica que la calificación para la dimensión 12, iii) haya descendido respecto del 2009. Se debe tener en cuenta además que la tarea de alimentar el SINABIP corresponde a las entidades a las que la ley les asigna la responsabilidad de control. A pesar que existe la regulación que exige a estas entidades organizar y completar el inventario de tierras estatales bajo su administración, estas no cumplen esta obligación. Sobre la accesibilidad del SINABIP, los panelistas señalaron que no se puede afirmar que la información sea accesible porque como el inventario es incompleto, en la mayoría de los casos la información no existe. Por otro lado, la base de datos no permite obtener una respuesta expeditiva respecto a si un terreno es del Estado o no, a menos que se cuente con el número de inscripción en SINABIP. Los representantes de la SBN informaron sobre una iniciativa para la creación de una plataforma virtual que permita el acceso desde cualquier punto y el traslado de información documental sobre gestión de la propiedad estatal. Se reportó la finalidad de la iniciativa es contar con una herramienta tecnológica que integre todos los servicios de información de SBN, brinde soporte a la gestión y las demandas de información de las distintas áreas operativas de SBN y los usuarios externos. 16Los representantes de SBN señalaron que las entidades responsables de la administración de bienes del Estado reportaron a SBN sobre la existencia de 136,594 predios. De ese número de bienes identificados como estatales, únicamente se encuentran registrados 54,039. LGAF Perú 2013 35 Documento para discusión  Justificación y equidad en los procesos expropiatorios (basado en LGI- 13 y LGI-14) LGI Dim 2009 2013 Incidencia de expropiaciones 13 i La expropiación es utilizada para fines públicos A A 13 ii La tierra expropiada es usada rápidamente para el fin establecido A A Transparencia de procedimiento de expropiación 14 i Se paga compensación adecuada a los propietarios B B 14 ii Se paga compensación adecuada de todos los derechos (aunque no C B estén registrados) 14 iii La compensación se paga oportunamente D D 14 iv Existen mecanismos adecuados para apelar expropiación B B 14 v Las apelaciones sobre expropiación son resueltas oportunamente * * Los panelistas decidieron no calificar la dimensión 14 v) porque la asignación de un ranking en los términos señalados requeriría contar con información estadística inexistente De acuerdo a las leyes, la expropiación en el Perú debe usarse solamente para beneficio público. Las reglas establecidas en la Constitución 17 establecen una serie de mecanismos orientados a garantizar la propiedad de los ciudadanos y evitar que los gobiernos abusen de la facultad expropiatoria.  La expropiación solo puede producirse por causa de necesidad pública o seguridad nacional. La necesidad pública ha sido tradicionalmente interpretada como una necesidad que atañe a una población no determinada, por ejemplo la necesidad de expropiar terrenos para construir una carretera o un puente del cual se benefician todos los ciudadanos considerados en abstracto y no un grupo específico de ellos. La Constitución de 1990 fue explícita en eliminar la causal de “interés social” que existía en la Constitución anterior y que se refiere más bien al interés de segmentos específicos de la población. Por ejemplo, la causal de interés social fue utilizada como fundamento de la expropiación en los procesos de reforma agraria. La expropiación debe ser declarada por ley del Congreso que señale explícitamente el uso que se dará al bien expropiado, lo cual garantiza un escrutinio y discusión pública de cada caso. Por ejemplo, la ley de expropiación señala expresamente que es nula la expropiación cuando el beneficiario es distinto al Estado.  El propietario expropiado tiene derecho al pago en dinero y al valor comercial, además de una indemnización por los daños producidos. Como garantía de 17 Constitución art. 70°.- El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley. A nadie puede privarse de su propiedad sino exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio. Hay acción ante el Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que el Estado haya señalado en el procedimiento expropiatorio. LGAF Perú 2013 36 Documento para discusión imparcialidad, el procedimiento para la determinación del pago se realiza ante el Poder Judicial. Una excepción a la causal de necesidad pública de la expropiación, se encuentra en la Ley 28687 sobre formalización de asentamientos humanos ocupados antes de 2004. Esta norma desarrolla lo dispuesto en el art. 96, 6) de la Ley Orgánica de Municipalidades que establece como causal de necesidad pública: “El saneamiento físico-legal de espacios urbanizados que hayan sido ocupados por acciones de hecho y sin posibilidad real de restablecimiento del estado anterior”. En este caso el destino de la expropiación no son sujetos indeterminados sino los ocupantes de terrenos privados invadidos. Esta norma que ha recibido muchas críticas, ha resultado inocua en la práctica porque no se ha reportado algún caso en que se haya concluido la expropiación (lo cual no impide que esto ocurra en el futuro). Las normas vigentes sobre tasaciones establecen que se consideran predios urbanos únicamente a aquellos que cuentan con una Habilitación Urbana aprobada formalmente. Los panelistas señalaron que debido a la dinámica de ocupación informal de la tierra en el Perú, muchos centros poblados se han urbanizado sin contar con esta formalidad, por lo que la tasación se efectúa con valores de predios rústicos perjudicando al expropiado. El procedimiento expropiatorio establece plazos para el pago y criterios para la valorización. La ley autoriza a que la transferencia de propiedad se produzca mediante el trato directo con el dueño. Este mecanismo es frecuentemente utilizado en la construcción de obras de infraestructura, lo que agiliza la compensación. Los panelistas señalaron que la compensación a valor de mercado no siempre asegura que el expropiado pueda mantener el mismo estatus que tenía antes de la expropiación. Es frecuente que en el caso de construcción de carreteras el valor comercial de una vivienda rural sea muy bajo y que lo que obtiene el dueño no le permita construir una nueva vivienda en un terreno de similares características. Las normas establecen la compensación a los propietarios o poseedores con más de 10 años calificados por la autoridad. Sin embargo los reglamentos del sector Energía y Minas (electricidad, minería e hidrocarburos) exigen la compensación de todos los poseedores indistintamente de su tiempo de permanencia en el terreno. Por consideraciones de orden práctico las empresas suelen indemnizar primero a cualquier poseedor efectivo de los terrenos, indistintamente de sus años de permanencia en el lugar, porque de lo contrario el inicio de obras se retrasa y el proyecto se hace inviable. Esto explica que se haya reportado una mejora en la calificación de la dimensión LGI 14 ii). Respecto del tiempo que toma concluir un proceso expropiatorio, uno de los panelistas citó un estudio realizado para el Consejo Nacional de Competitividad en el que se concluye que si bien en teoría una expropiación debería tomar entre 2 a 4 años, una evaluación de expedientes reales revela que como siempre se cuestiona el valor del justiprecio, los procedimientos invariablemente se extienden por más de 3 años (y usualmente en períodos de 10 años). LGAF Perú 2013 37 Documento para discusión 4.4. Provisión al público de información de tierras La tabla de resultados de los rankings aplicados por los paneles muestra que de las 13 dimensiones correspondientes a esta área temática, 4 registraron modificaciones respecto al ranking asignado en 2013. En 2 dimensiones se registró un deterioro leve que se explica a continuación:  La dimensión 17 ii) sobre el nivel de des-actualización de los datos registrados pasó de entre 50% – 70% a menos del 50% de registros actualizados. Esto confirma que la tendencia a la desactualización identificada en el 2009 se mantiene porque los costos elevados y falta de incentivos para el registro no se ha resuelto;  La dimensión LGI 16 iii) que evalúa la consistencia y confiabilidad en el registro de cargas y restricciones públicas, recibió una calificación un nivel más bajo que en el LGAF 2009, pero esta diferencia en la calificación tiene que ver con la interpretación del indicador antes que en desempeño. Esto se explica en detalle más adelante. Las dimensiones que registraron una leve mejora fueron:  La dimensión LGI 16 i) sobre el porcentaje de partidas registrales de predios privados que son identificables mediante mapas, subió de “D” (menos del 50% de las partidas registrales de predios privados son identificables mediante mapas …”) a “C” (entre el 50% y 70 % de las partidas registrales … son identificables mediante mapas). Esta evolución tiene que ver con el avance del proceso de formalización masiva.  La dimensión LGI 18 iii) sobre la inversión de capital que lleva a cabo SUNARP (la entidad a cargo del Registro de Predios) refleja las importantes inversiones que esta viene realizando y reflejan su auto-sostenibilidad financiera.  Confiabilidad de los registros inmobiliarios (basado en LGI-16 y LGI- 17) LGI Dim 2009 2013 Integridad del Registro 16 i Los registros son identificables mediante mapas D C 16 ii Los gravámenes privados están inscritos A A 16 iii Las restricciones públicas están inscritas B C 16 iv Formas de acceder a información registrada A A/B 16 v Accesibilidad de la información registrada A A 16 vi Rapidez en la respuesta a los pedidos de información A A Confiabilidad de información registrada 17 i Enfoque en la satisfacción del cliente A 17 ii Información registrada está actualizada B/C D LGAF Perú 2013 38 Documento para discusión El Sistema de Registros y la modernización liderada por la SUNARP. En el Perú, el Sistema Nacional de Registros Públicos es dirigido por la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos -SUNARP y está integrado por los distintos registros jurídicos18. Las transacciones sobre inmuebles se inscriben en el Registro de Predios - RP, que forma parte del sistema19. Desde su creación en 1994, SUNARP viene ejecutando un trabajo consistente de modernización de la infraestructura física, desarrollo de tecnología y mejora en la gestión de los procesos de atención a los usuarios. Las inversiones en innovación tecnológica incluyen la automatización de los procesos internos mediante sistemas informáticos, la digitalización de las partidas registrales, así como la creación de módulos de atención a usuarios a través de internet. Las oficinas registrales cuentan con una estructura administrativa que se ocupa de monitorear el cumplimiento de los plazos y calidad del servicio. Todo esto se ve reflejado en la rapidez con que los usuarios reciben atención a los servicios de publicidad registral (obtención de información registrada) que incluso permite su acceso en línea. Las dificultades en los procesos de calificación de inscripciones. Los análisis de expertos y los paneles revelan, que los usuarios experimentan demoras y dificultades en los procesos de inscripción de derechos. Las solicitudes suelen ser rechazadas y es difícil para los usuarios anticipar el resultado de la evaluación por los registradores. Las razones son varias: en primer lugar, las oficinas registrales de las ciudades grandes tienen un déficit estructural de personal que crea cargas de trabajo que no siempre pueden ser atendidas a tiempo. En segundo lugar, como las transacciones que se inscriben son de muy diversa naturaleza y los reglamentos son complejos, los usuarios suelen cometer errores en la confección de los expedientes. Esta misma complejidad y amplitud hace muy difícil que los registradores tengan un expertise especializado en todas las áreas de conocimiento registral y explica en gran medida la enorme disparidad de criterios entre registradores (distintas respuestas a los mismos casos), errores e ineficiencias en la calificación de los expedientes. SUNARP tiene un importante proyecto de Inscripción Registral con Competencia Nacional, que busca abordar el problema de limitación de recursos mediante una plataforma informática que permita descentralizar el back office. Eso permitiría por ejemplo que un registrador en Tumbes pueda calificar un título presentado en Tacna. Esto permitiría balancear las cargas de trabajo y crear unidades especializadas en determinados temas complejos. La calidad de la información catastral del Registro. Un elemento importante de la confiabilidad que debiera ofrecer un registro es la calidad de la información respecto de las características físicas de los inmuebles registrados. La información del registro en el Perú está organizada mediante el sistema de folio real, lo que permite acceder a la información registrada utilizando el nombre del propietario o a través del número de la partida 20. Sin 18 El Sistema Nacional de Registros Públicos integra al Registro de Personas Naturales, el Registro de Personas Jurídicas, el Registro de Bienes Muebles, el Registro de Propiedad Inmueble y el Registro Mobiliario de Contratos (que inscribe garantías mobiliarias). 19 El Registro de Predios es el resultado de la unificación del tradicional registro de propiedad inmueble y del Registro de Pueblos Jóvenes y Urbanizaciones Populares creado en 1990 a propósito de los programas nacionales de formalización. 20 Es relevante anotar que el usuario común no tiene cómo conocer el número de una partida registral, por lo que si no conoce el nombre del propietario no tendrá cómo acceder a la información del registro. LGAF Perú 2013 39 Documento para discusión embargo de un estimado de 8.5 millones de predios que tienen una partida registral abierta en el Registro de Predios, más de 4.3 millones fueron introducidas al sistema a través de los procesos de formalización masiva ejecutados por las entidades formalizadoras (COFOPRI en áreas urbanas y PETT en las rurales) que incluyen en sus procesos operativos un importante componente de desarrollo de catastros21. Esto es así porque el sistema de registro fue históricamente construido sin contar con un catastro y sólo a partir de 1990 los Programas de Formalización masiva de la propiedad empiezan incorporar mapas geo- referenciados en el sistema. El hecho que un gran porcentaje de las partidas registrales aun carezcan de una base catastral acarrea problemas frecuentes de superposición de derechos. Esto es particularmente relevante en las zonas rurales y peri-urbanas, donde la incertidumbre sobre el alcance físico de los derechos de propiedad produce frecuentes conflictos de linderos, incrementa los costos de transacción y afecta la percepción de seguridad que ofrece el Registro. Para enfrentar este problema, la SUNARP ha creado unidades de catastro con la función de realizar el control de superposiciones de derechos. Las oficinas de catastro están desarrollando un “mosaico” de las partidas registrales existentes que no cuentan con mapas. Para confeccionar el mosaico, un especialista dibuja un polígono a partir de las descripciones literales de los títulos de propiedad, y el dibujo resultante se digitaliza tratando de vincularlo con hitos físicos conocidos. Naturalmente como las descripciones de los títulos no han sido confeccionadas siguiendo estándares de medición, el mosaico si bien refleja la “verdad legal” de lo inscrito, el resultado usualmente es impreciso y no necesariamente coincide con la realidad actual en el campo. Al momento de elaborarse este informe SUNARP reportó que el mosaico está avanzado en un 50% a nivel nacional. La Ley del Sistema Nacional Integrado de Catastro y su vinculación con el Registro otorga a SUNARP la capacidad de realizar inversiones para realizar el “saneamiento catastral” de zonas inscritas, que permita corregir las deficiencias de las inscripciones existentes y contar con planos catastrales que reflejen la realidad. Sin embargo las iniciativas planteadas no han recibido el financiamiento necesario para su ejecución. Algunos expertos cuestionan que SUNARP, que es una entidad receptora y no generadora de catastros, tenga las capacidades para realizar esta función. En el 2004 se dio la Ley del Sistema Nacional de Catastro y su vinculación con el Registro que estableció una estrategia y mecanismos para crear y mantener un catastro registral actualizado, incluyendo la interacción entre entidades generadoras de catastro y el registro para unificar estándares y compartir información, el rol de notarios y profesionales privados como actores del sistema, entre otros. La Secretaría Técnica del SNC estuvo a cargo de SUNARP hasta fines del 2012. Entre los principales avances alcanzados en la aplicación de la ley se mencionaron: la aprobación de 15 dispositivos que regulan los aspectos técnicos de los levantamientos catastrales, incluyendo 6 manuales específicos; el diseño de una página web que permite realizar consultas técnicas y realizar descargas de fichas catastrales existentes en el sistema. Con relación al trabajo realizado con las Municipalidades, se 21 Al momento de realizarse el panel se contaba con estadísticas de los predios formalizados entre 1996 y 2011 que señalan que de los 8.5 millones de partidas existentes, aproximadamente 4.3 millones fueron introducidas al sistema mediante procesos de formalización masiva. De ellos 2.2 corresponden a formalización urbana y 2.1 millones a formalización rural. Estos datos no tienen en cuenta las partidas ingresadas entre 1991-1995. LGAF Perú 2013 40 Documento para discusión asignaron 762,256 rangos de códigos catastrales para que las municipalidades produzcan los Códigos Únicos Catastrales que le corresponden definir conforme a sus atribuciones. Por otro lado, la Ley diseñó una estrategia para la progresiva introducción de mapas catastrales al sistema:  Toda inmatriculación (o primera inscripción de derechos), así como las modificaciones a los derechos inscritos (subdivisiones, acumulaciones) debían realizarse incluyendo mapas catastrales observando estándares técnicos dictados por el sistema. De esta manera, toda partida registral nueva estaría asociada a un Código Único Catastral – CUC. La estrategia desplazaba el costo de generación del catastro a los usuarios que solicitasen una inscripción de derechos. Esta norma fue posteriormente modificada porque incrementaba significativamente el costo de las inscripciones para los usuarios, con lo que la estrategia quedó trunca. En consecuencia, en la actualidad no existe mecanismos efectivos para dotar de mapas a las partidas ya inscritas. El procedimiento de saneamiento catastral y registral previsto por la Resolución Nº 126-2007-SUNARP/SN tiene precisamente el efecto de desplazar el costo de la generación del catastro al usuario, lo que explica que casi no ha sido utilizado.  Respecto de los derechos de propiedad ya inscritos que no contaran con mapas catastrales, las entidades generadoras de catastro –en particular los municipios- progresivamente irían vinculando los catastros con propósitos administrativos (recaudación de impuestos y otras funciones de gestión del territorio) al registro. Por las aludidas razones de carencia de recursos y dificultades de coordinación inter institucional esta dimensión de la estrategia no se está poniendo en práctica. La inscripción de restricciones y cargas. El LGAF también propone evaluar la confiabilidad del registro analizando si las restricciones -de origen contractual o de origen administrativo- que afectan a los inmuebles son publicitadas. La mayoría de cargas y gravámenes privados que afectan a los inmuebles –es decir las restricciones establecidas mediante contratos y actos entre agentes privados- deben inscribirse en el registro para ser oponibles. En la medida que la información registral es públicamente accesible, los usuarios pueden tomar conocimiento de ellas con facilidad. Es relevante tener en cuenta, sin embargo, que según la interpretación de las cortes peruanas los usuarios deben consultar no solamente las partidas registrales sino también los títulos que dieron origen a las inscripciones22. Esto incrementa sensiblemente los costos para los usuarios porque para tener certeza de la inexistencia de restricciones establecidas contractualmente se debe realizar un exhaustivo estudio de títulos. Respecto de las restricciones a la propiedad establecidas por entidades públicas –como por ejemplo las impuestas por el Instituto Nacional de Cultura – INC respecto del patrimonio histórico, o el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas - SERNANP respecto de las áreas de protección ambiental - no requieren ser inscritas en el registro de propiedad para ser exigibles. La exigibilidad de estas restricciones deriva de la ley y no se necesita que el acto administrativo se inscriba en el registro. Esto significa que los ciudadanos e inversionistas deben asumir el costo de indagar sobre la existencia de las 22 La partida registral es el documento en el que se describe el bien y se anotan de manera resumida todos los datos jurídicamente relevantes como el nombre del propietario, las sucesivas transferencias, las cargas y otros hechos que afecten al inmueble. La partida registral es confeccionada por el Registrador quien –basado en los títulos que son presentados por los usuarios- hace un resumen de los datos jurídicamente relevantes. LGAF Perú 2013 41 Documento para discusión restricciones que pueda imponer límites a sus derechos. Los panelistas asignaron a la dimensión LGI 16 ii) una calificación un nivel más bajo que en el LGAF 2009, pero esta diferencia en la calificación tiene que ver con la interpretación del indicador: en el 2013 los panelistas pusieron énfasis en que muchas restricciones están determinadas por ley pero no especificadas en instrumentos que lleven al registro. En ese sentido, estas restricciones o cargas están “registradas” en tanto que han sido expedidas por un acto administrativo formalmente expedido por una autoridad; pero resulta muy difícil y costoso rastrearlas (por lo que no están registradas de manera consistente y confiable). Este cambio en la interpretación del indicador puede atribuirse a un incremento en las actividades de las entidades públicas que imponen restricciones. Esta dificultad está asociada a la falta de articulación de las entidades que producen información de tierras en el Perú. Las distintas agencias del Estado con funciones de administración del territorio serían más eficientes si compartieran una base catastral homogénea: desde el punto de vista de los usuarios se facilitaría la identificación de las restricciones a los derechos, en tanto que las entidades públicas podrían ahorrar recursos y beneficiarse de las sinergias de compartir información. Confiabilidad de la información registrada. Finalmente el LGAF sugiere evaluar la confiabilidad del registro analizando si es que la información registrada se mantiene actualizada. En el Perú la inscripción en el Registro de Predios es voluntaria, en consecuencia un propietario legal puede decidir no actualizar el registro sin que esto acarree necesariamente una sanción. Como la inscripción es un acto voluntario, las entidades del Estado carecen de información sobre el nivel de des-actualización del registro. Las principales razones que explican la des-actualización son, primero, los altos costos en los que tienen que incurrir los usuarios para formalizar las transacciones que realizan sobre sus propiedades, regularizar herencias, sub-dividir lotes, o ampliar viviendas. Segundo, la falta de una “cultura registral”, que es el resultado del poco conocimiento sobre las ventajas de mantener la propiedad registrada, así como la desconfianza –especialmente de los pobres- frente a la administración pública. Como resultado de lo anterior, especialmente para aquellos que tienen pocas conexiones con la economía y los mercados formales, existen muy pocos incentivos para mantener los registros al día y más bien una preferencia por los mecanismos no registrales de protección. Los panelistas discutieron la evidencia proporcionada por el LGAF El 2009, que llevó a cabo un trabajo de campo mediante el cual se tomó una muestra de partidas registrales en Lima, Chiclayo y Cusco y se verificó que en el 71% de las observaciones recogidas, el dato del nombre del propietario está actualizada. Esto revelaría que en las zonas urbanas los propietarios buscan la protección del registro. Al analizar la distribución por segmentos socio-económicos se aprecia que mientras en el segmento socioeconómico más alto el nivel de actualización es del 81%, en el nivel socio-económico más bajo es del 60%. El 74% de los predios de la muestra tienen edificaciones que no han sido inscritas. Esto puede ser considerado como un claro indicador de la inexistencia de incentivos para cumplir con las complicadas exigencias legales para inscribir la edificación. LGAF Perú 2013 42 Documento para discusión En el año 2012 un Registrador público llevó a cabo un estudio similar en Arequipa.23 Algunas de las conclusiones de dicho estudio son: i) el proceso de formalización está seriamente amenazado por un proceso de desactualización, la desactualización de los datos del titular es mayor al 18% (1.5% de predios en promedio retorna a la informalidad anualmente).; ii) los motivos manifestados por los pobladores son el desconocimiento, los altos costos y lo complicado de los trámites en el Registro; iii) como Estado y sociedad civil es necesario replantear las estrategias de llegada a la población, demostrar con hechos tangibles la importancia de tener un registro actualizado; iv) es necesario determinar los obstáculos reales para inscribir en el registro los segundos actos, tanto a nivel normativo, cultural, socioeconómico y de procesos, a efecto de plantear reformas. SUNARP es consciente de esta situación y está tomando algunas iniciativas para acercar los servicios y beneficios del registro a los usuarios:  Se han ejecutado planes piloto del proyecto “SUNARP en tu Pueblo”, a través del cual se han diseñado unidades de registro móviles que tienen la función de llevar información, servicios de publicidad e incluso de realizar inscripciones de derechos en localidades lejanas de las oficinas registrales. Estas unidades móviles ofrecen servicios con tarifas preferenciales en zonas de pobreza y extrema pobreza. Los planes piloto se han llevado a cabo en Huaytará, Zapillica (Piura) y Nauta (Loreto). Actualmente se está gestionando un Decreto Supremo que autorice ampliar las zonas de cobertura de este servicio. Por su parte COFOPRI reportó que en el marco del proyecto PCDPI que financió el Banco Mundial, se llevaron a cabo una serie de actividades de fomento de la cultura registral, que incluyeron convenios con el Ministerio de Educación para introducir en la currícula de los últimos años de secundaria contenidos sobre la importancia de los servicios registrales. Respecto de la accesibilidad de la información, la ley peruana establece que la información registrada es públicamente accesible para cualquier ciudadano, y no es necesario demostrar un interés particular para poder acceder a ella. Como se ha descrito, los registros son supervisados por SUNARP, una entidad moderna y con una clara orientación a la mejora de sus servicios con logros concretos en facilitar el acceso a los usuarios. Sin embargo, si en la práctica la mayoría de población pobre no conoce o no puede afrontar los costos para mantenerse en el registro, el acceso universal establecido en la ley y los importantes progresos alcanzados por la modernización solo cubrirá una parte de los inmuebles existentes -aquellos cuyos propietarios pueden afrontar sus costos- y en consecuencia dejará excluidos de los beneficios del sistema registral a importantes segmentos de la población. 23 Héctor Alexis Laguna Torres. Registrador Zona Registral XII-Sede Arequipa. “NIVEL DE ACTUALIZACIÓN DE TITULARES Y DEMÁS DATOS EN EL REGISTRO DE PREDIOS DE LA ZONA REGISTRAL Nº XII – SEDE AREQUIPA”. 2012. LGAF Perú 2013 43 Documento para discusión  Eficiencia y transparencia de los servicios de información de tierras (basado en LGI-18 y LGI-19) LGI Dim 2009 2013 Costo-efectividad y sostenibilidad 18 i Accesibilidad de los costos para registrar C C 18 ii Sostenibilidad financier A A 18 iii Inversiones de capital C A Transparencia 19 i Publicidad de tarifas A A 19 ii Desincentivo a la corrupción A A El proceso de modernización emprendido por SUNARP incluye la transparencia en el manejo de las tarifas así como la aplicación de mecanismos de gestión que dificultan las prácticas de corrupción. Los aranceles son aprobados por resolución oficial de SUNARP y están publicados en todas las oficinas de atención. Asimismo, los registradores deben hacer explícito el mecanismo de cálculo utilizado para definir los aranceles aplicables a cada caso. Con respecto a las medidas de gestión que reducen la corrupción, se mencionaron las siguientes:  Cada oficina es administrada por un Gerente que controla el rendimiento y monitorea la calidad del servicio. La asignación de los expedientes entre los registradores se realiza mediante un sistema informático que –en las oficinas registrales grandes- distribuye la carga de trabajo de manera que el usuario no interviene en la designación del registrador responsable.  Existe un Defensor del Usuario que no pertenece al personal de planta y que por consiguiente puede obrar con independencia.  Existe un sistema de Quejas y Denuncias, que está vinculado a un registro de atención rápida, a las normas del reglamento interno de trabajo y a directivas específicas para el procesamiento de quejas.  Se ha implementado un “buzón anticorrupción”, y una Comisión de Inteligencia Registral que realiza visitas inopinadas. Los ingresos que recauda SUNARP por el pago de aranceles permiten pagar los costos operativos de manera global y obtener un excedente (aproximadamente el 25% de los ingresos) que es dedicado a la inversión en tecnología y capacitación de personal. Es importante precisar que la mayoría de las oficinas descentralizadas no son financieramente auto-sostenibles y que las 6 oficinas más grandes (donde están ubicadas las ciudades más densamente pobladas) subsidian la operación de las demás oficinas, y es que la demanda de servicios en las oficinas de provincias no es suficiente como para generar un flujo de operaciones que permita sostener la infraestructura. Aun así, existen 131 provincias en las que no existe presencia de SUNARP 24, lo cual supone costos adicionales a los ciudadanos que viven en las zonas menos conectadas con los mercados. 24 Actualmente los servicios registrales son prestados a través de las 58 oficinas registrales y 23 LGAF Perú 2013 44 Documento para discusión La eficiencia está vinculada a la sostenibilidad de largo plazo del registro: en la medida que sus costos sean accesibles a los usuarios éstos utilizarán los servicios y generarán ingresos. El LGAF contiene un indicador que evalúa el costo para inscribir una transferencia. En el Perú, el cálculo debe considerar todos los servicios legales que el usuario debe pagar –las tarifas de los abogados, notarios y aranceles registrales- , pero además el pago de impuestos (de alcabala y el impuesto a la renta) y que de acuerdo a ley son requisito previo a la inscripción. En ese sentido, para un inmueble típico el costo es de entre 3 a 5% del valor del inmueble, sin considerar los costos indirectos como el costo de oportunidad del tiempo invertido ni los traslados a las oficinas registrales25. En una sociedad como la peruana donde no existe una “cultura registral” extendida, los costos de acceso a los servicios registrales constituyen desincentivos –cuando no obstáculos- muy importantes. Nuevamente, los esfuerzos de SUNARP por mejorar sus servicios no garantiza que estos servicios alcancen a todos26, no solo porque los costos de acceso no dependen de los aranceles registrales sino porque no existen estrategias integrales para atacar las fuentes de exclusión. 4.5. Resolución de disputas y gestión de conflictos LGI Dim 2009 2013 Asignación de responsabilidades 20 i Accesibilidad de mecanismos de solución de conflictos B B 20 ii Reconocimiento de mecanismos informales (o comunales) de B B solución de conflictos 20 iii Se evitan procesos en paralelo C C 20 iv Accesibilidad de procedimientos de apelación C C  Accesibilidad de mecanismos de solución de conflictos (basado en LGI- 20) Los sistemas formales e informales de solución de conflictos. En el Perú existen instituciones formales e informales encargadas de resolver los conflictos relacionados a tierras. La justicia formal es accesible fundamentalmente en las capitales de los departamentos en las que se concentra aproximadamente el 50% de la población. Dentro del sistema formal se encuentran el poder judicial; el Tribunal Administrativo de la Propiedad de COFOPRI, el oficinas receptoras de la SUNARP. Esta situación, implica que los pobladores de las 131 provincias del país que no cuentan con oficinas registrales, deben incurrir en gastos extraregistrales para poder disponer de tales servicios, pagando por movilidad, estadía y utilizando su tiempo para llegar hasta la oficina registral donde serán atendidos, teniendo como efecto que se eleven drásticamente los costos de acceso al registro, y desalentando su uso, pese a los beneficios que el mismo provee (Estudio de Prefactibilidad. Proyecto de Consolidación de los Derechos de la Propiedad Inmueble. Ministerio de Justicia – SUNARP – COFOPRI. Enero 2006, p.186). El Proyecto de Inscripción Registral de Competencia Nacional, que impulsa SUNARP permitirá acceder a los servicios registrales desde cualquier lugar del país en tiempo real. 25 Según información otorgada por funcionarios de SUNARP, el valor promedio de los inmuebles registrados es de S/. 30,000.00. 26 Es importante mencionar que SUNARP tiene tarifas especiales subsidiadas para los pobres. LGAF Perú 2013 45 Documento para discusión Tribunal Registral; y, otras entidades del estado que resuelven actos administrativos vinculados a la administración del territorio, como por ejemplo los municipios respecto de las regulaciones de uso del suelo urbano. Para aquellos casos en que la justicia formal no es accesible o cuando el valor puesto en juego en el conflicto no justifica el costo de un juicio, existen las instituciones informales que son reconocidas y gozan de legitimidad. Las principales instituciones informales que ejercen funciones de administración de justicia en el Perú son: la Asamblea de la Comunidades Campesinas o Nativas; las Rondas Campesinas; las Rondas Urbanas; y, el “presidente de barrio”. Existen varios factores que determinan que una persona opte por usar un mecanismo formal o informal para solucionar sus conflictos sobre tierras. Primero, el monto involucrado en la disputa: cuando los montos involucrados son bajos es posible que las partes se contenten con solicitar la solución de la disputa ante un mecanismo informal. Sin embargo, cuando el conflicto involucra grandes sumas de dinero las partes van a buscar necesariamente una solución dentro del sistema formal. Segundo, la accesibilidad de los requisitos del sistema formal: la distancia de los tribunales, el idioma de las partes y los costos de los servicios legales determinan que los ciudadanos opten por los sistemas informales. Tercero, la ubicación del terreno materia de la disputa: en las zonas urbanas, los ciudadanos acuden a los tribunales formales, mientras que en las zonas rurales acuden, la mayoría de las veces, a la justicia informal. En las zonas peri-urbanas se da un fenómeno bastante particular donde los pobladores alternan, dependiendo de sus intereses particulares, entre ambos tipos de justicia. La posibilidad que tiene el sistema de poder ejecutar sus sentencias es un tema fundamental al momento de seleccionar por uno u otro canal Pluralismo jurídico. La constitución peruana reconoce el pluralismo jurídico señalando que las autoridades de las comunidades campesinas y nativas con el apoyo de sus rondas, pueden ejercer función jurisdiccional dentro de su ámbito territorial, siempre que no se violen derechos fundamentales y se actué conforme el derecho consuetudinario. Esto significa, que los delitos o faltas cometidas dentro de la jurisdicción de una comunidad pueden ser juzgados conforme sus leyes internas y el Estado se encuentre en la obligación de reconocer los fallos realizados por sus tribunales. Durante la mayor parte de la historia republicana, en el sistema judicial peruano se ha producido un rechazo sistemático a la justicia no formal. Históricamente los jueces profesionales no reconocen los fallos emitidos por las autoridades de las comunidades. Más aún, como los mismos pobladores saben que la justicia formal no reconoce el fallo emitido por las llamadas jurisdicciones informales, optan por acudir directamente al Juez de Paz Letrado o al Mixto. Un claro ejemplo de la situación antes mencionada se da cuando dentro de una comunidad campesina o nativa se soluciona un conflicto y la parte que no se encuentra satisfecha con la decisión adoptada opta por someter el conflicto ante el poder judicial, desconociendo totalmente el fallo emitido por el órgano correspondiente de su comunidad. Sobre el Juez de Paz. El Juez de Paz es un funcionario reconocido por el sistema legal para resolver conflictos de menor cuantía pero que no es abogado. Su legitimidad dentro de la comunidad donde vive y la inexistencia de un Juzgado de Paz Letrado ha contribuido a su elección como solucionador de conflictos. Algunos especialistas consideran que esta figura debería de ser considerada dentro del sistema formal de justicia debido a que la misma ley lo reconoce como parte del sistema judicial e indica cuáles son sus funciones. LGAF Perú 2013 46 Documento para discusión Sin embargo, al igual que el caso de las decisiones de las comunidades, los jueces profesionales históricamente han ignorado y desvalorizado las sentencias emitidas por los jueces de paz. Impulso del Poder Judicial a la justicia intercultural. Los panelistas consideraron importante enfatizar los esfuerzos realizados por el Poder Judicial para promover el reconocimiento formal de la justicia intercultural. La política de impulsar la Justicia Intercultural se inició por primera vez en el Perú por el anterior Presidente del Poder Judicial y es significativo que el recientemente elegido nuevo Presidente está continuando con la iniciativa. Entre las principales actividades desplegadas en materia de justicia intercultural se mencionaron:  La creación de la Oficina Nacional de Apoyo a la Justicia de Paz  La creación de la Dirección Nacional de Justicia Intercultural, la implementación de Escuelas de Justicia Intercultural en 19 de las 31 Cortes, la realización de cuatro Congresos de Justicia Intercultural, con la participación de jueces y representantes de las comunidades campesinas, nativas y de rondas campesinas.  La presentación del Proyecto de Ley 313-2011 presentado ante el Congreso como iniciativa legislativa para coordinar los sistemas de administración de justicia formal y consuetudinario. Por otro lado, la existencia en el Poder Ejecutivo de un Vice Ministerio de Derechos Humanos y Acceso a la Justicia, es un indicio que la política es también recogida por el poder ejecutivo.  Eficiencia de los mecanismos de solución de conflictos (basado en LGI-21) LGI Dim 2009 2013 Bajo nivel de conflictos pendientes 21 i Proporción de conflictos de tierras respecto del total de conflictos B/C 21 ii Rapidez en la resolución de conflictos B 21 iii Existencia de conflictos de larga duración B Sobre los canales de acceso a la justicia formal. Normativamente las reglas que establecen cuándo debe de uno acudir al sistema judicial o al administrativo son bastante claras, sin embargo, la conclusión de este Estudio es que algunas fallas de la configuración del sistema de justicia hacen que en la práctica se pueda llevar casos en paralelo y que las partes puedan manipular el sistema para encontrar el juez que mejor se adecue a sus intereses. Los factores más importantes que originan esta situación son los siguientes:  La inexistencia de un sistema centralizado de información que impide el cruce de datos de los distintos juzgados sobre los expedientes que ingresan a sus juzgados, lo cual crea las condiciones para la especulación de foros.  El hecho que el sistema judicial permita al agraviado pueda presentar su demanda en distintas jurisdicciones al mismo tiempo, lo cual genera que el interesado busque seguir el juicio en la jurisdicción que mayores beneficios le pueda reportar. LGAF Perú 2013 47 Documento para discusión  La inexistencia de sanciones por mala praxis. En la práctica en bastante raro que se castigue a un abogado por un desempeño abiertamente anti ético, lo cual genera que el sistema lance una señal de inmunidad y por consiguiente los abogados no se sientan obligados a actuar conforme la buena fe. Respecto de las carencias de información, los representantes del Poder Judicial señalaron que los esfuerzos de desarrollo de una Base de Datos permitirán abordar el problema mencionado. La Base de Datos contiene un aplicativo que permitiría a un Juez en una jurisdicción enterarse de la existencia de un procedimiento vinculado en otra jurisdicción. De esta manera el sistema permitirá evitar la mala práctica de algunos litigantes que buscaban burlar la asignación aleatoria de expedientes presentando la misma demanda simultáneamente en varias jurisdicciones. Esta herramienta permite cruzar información de procesos existentes en el Poder Judicial, pero no incluye los procesos administrativos que podrían estar tramitándose en paralelo. Por ejemplo, el Tribunal Administrativo de la Propiedad de COFOPRI ha tenido casos en que el Poder judicial ha resuelto un conflicto sobre mejor derecho de posesión, cuando existía un procedimiento pendiente ante el TAP con las mismas partes y sobre el mismo asunto. Asimismo, el Registro de Predios ha inscrito derechos de propiedad sin tener en consideración que el TAP venía conociendo un conflicto sobre mejor derecho de posesión respecto del mismo predio. Sobre el porcentaje de disputas de tierras en el Poder Judicial, los panelistas decidieron que el ranking aplicable –que conforme a su experiencia y conocimiento estaría entre B y C- tendría que sustentarse a través de un reporte que emita la Base de Datos del Poder Judicial. En el LGAF 2009, se realizaron encuestas en Cusco y Chiclayo, con la finalidad de estimar el porcentaje de conflictos sobre tierras que son llevados a juicio, el tiempo de duración de los procesos judiciales y los motivos de su demora. El estudio determinó que en Chiclayo el 27% de procesos seguidos en los juzgados entrevistados son conflictos de tierras, mientras que en Cusco es el 47%. En consecuencia, se concluyó que de manera general para las zonas urbanas de la costa correspondería el ranking B, mientras que para las zonas urbanas de la sierra correspondería el ranking C. Los representantes del Poder Judicial señalaron que la Base de Datos registra en total 1 millón de expedientes en stock. La información de los expedientes es codificada por tipo de litigio (administración judicial de bienes, desalojos, expropiaciones, tercerías, títulos supletorios, etc.). Estas categorías podrían ser utilizadas para hacer la estimación que sugiere esta dimensión del LGAF. De manera preliminar se estima que el 25% de ellas serían causas de tierras. Una recomendación de los panelistas es profundizar el análisis LGAF Perú 2013 48 Documento para discusión 4.6. Adquisición de Tierras a Gran Escala  Mapeo y registro de tierras forestales (Basado en LSLA-1) LSLA 2010 2013 1 Mapeo y registro de la tierra forestal. B B Teniendo en cuenta que la información sobre tierras forestales y los derechos asignados sobre ellas es un tema que sería tratado en profundidad por el Panel Forestal, los panelistas decidieron por consenso dejar pendiente la evaluación de este indicador hasta que el grupo especializado se pronuncie con mayores elementos de juicio. Como se describe en detalle respecto del indicador FGI 5 i) los expertos forestales consideraron que el ranking aplicable es B porque 2/3 de la Amazonia tiene una asignación formal de categoría de protección.  Restricciones y derechos de uso en tierras rurales (Basado en LSLA-3) LSLA 2010 2013 3 Identificación de restricciones al uso de la tierra sobre parcelas rurales. A A Como se ha discutido a propósito del indicador LGI 4 ii) sobre restricciones al uso de tierras rurales, las restricciones que contemplaba el régimen de la Reforma Agraria (propiedad de la tierra por empresas nacionales o extranjeras, libertad de contratación, eliminación de límites máximos de superficie, etc.) fueron derogadas con la liberalización de los años 80’s y 90’s y por consiguiente no existen limitaciones directas al uso de la tierra rural para fines agrícolas. Se discutió que las limitaciones existentes, fundamentalmente las de conservación forestal, o las de protección del patrimonio arqueológico tienen mecanismos que permiten su identificación y que por consiguiente no constituyen un impedimento para el desarrollo de la actividad agraria. En el caso de las restricciones de conservación arqueológica, si bien estas no pueden ser identificadas ex – ante porque no existe un catastro completo de los sitios arqueológicos, los procesos para la obtención de Certificados de Inexistencia de Restos Arqueológicos están normados y las inversiones de gran escala asumen estos costos. Cuando Proinversión vende un terreno del Estado realiza un saneamiento físico legal del mismo donde determina quien corre el riesgo de los posibles restos arqueológicos. La discusión sobre los Proyectos para el establecimiento de límites máximos a la propiedad agraria. La situación descrita se modificaría con la adopción de las iniciativas legislativas para establecer límites máximos a la propiedad agraria que vienen siendo discutidas en el Congreso y el Poder Ejecutivo. En Junio de 2012 la Comisión Agraria del Congreso aprobó un texto alternativo que integra las distintas iniciativas estableciendo los siguientes límites de extensión de propiedad a las tierras con aptitud agrícola: a) 10,000 Ha. En tierras bajo riego ubicadas en la costa; b) 5,000 Ha. en tierras bajo riego ubicadas en la sierra; c) 20,000 Ha. en tierras ubicadas en la selva. Señala que en ningún valle o cuenca una sola persona natural o jurídica puede LGAF Perú 2013 49 Documento para discusión acumular más del 30% de tierras con aptitud agrícola. El Proyecto establece también en 3 hectáreas el límite mínimo de la pequeña propiedad de tierras y encarga al Poder Ejecutivo para que establezca límites específicos en cada zona del territorio nacional, teniendo en cuenta las condiciones especiales sobre factores geológicos, formaciones edáficas, procesos tectónicos, potencialidades, aprovechamiento del agua y proyectos de desarrollo que tienen que ver con el uso del recurso hídrico. Finalmente, el Proyecto establece un impuesto a la propiedad de las tierras agrarias y agropecuarias que excedan 500 Ha. en la siguiente proporción: a) De 500 a 1,000 Ha. hasta 1 unidad impositiva tributaria - UIT; b) De 1,001 a 10,000 Ha. hasta 3 UIT; c) De 10,001 a 30,00 Ha. hasta 4 UIT; d) De 30,001 a 40,000 Ha. hasta 5 UIT; e) De 40,001 a más Ha., hasta 6 UIT. En marzo del 2013, el Ministro de Agricultura formuló observaciones al Proyecto y declaró que el Ministerio evalúa alternativas de orden tributario para establecer esos límites. El Ministro explicó que el MINAG está haciendo algunas evaluaciones en base a los resultados preliminares del IV Censo Agropecuario, para definir cómo se plantea el tema de poner límites a la propiedad de las tierras. Al momento de redactarse este estudio el proyecto de ley no ha sido aprobado.  Racionalidad de las políticas sobre inversiones de gran escala y capacidad institucional de las agencias que participan en la venta de tierras (Basado en LSLA 4, 5, 6, 7, 12 y 13) LSLA 2010 2013 4 Claridad y consistencia de las instituciones públicas involucradas en la A D adquisición de tierras 5 Los incentivos para los inversionistas son claros, transparentes y consistentes. A/B A 6 Transparencia de los mecanismos de distribución de beneficios para B/C D inversiones en agricultura. 7 Transparencia de las negociaciones entre inversionistas y titulares de derechos de tenencia 12 Requerimientos sobre protección social de las inversiones a gran escala en D D agricultura 13 Requerimientos sobre protección ambiental de las inversiones a gran escala en A/D D agricultura Acceso a la Tierra para inversionistas a gran escala (LSLA 7). Usualmente las adquisiciones de tierras a gran escala para agricultura se producen sobre terrenos del patrimonio privado del Estado y no sobre tierras de propiedad privada. Cuando las tierras donde se va a llevar a cabo la inversión son de propiedad de particulares, el Estado no interviene como instancia verificadora porque se trata de operaciones de mercado en las que no existe participación estatal. Por esta razón los panelistas consideraron que esta dimensión –que evalúa el rol de los gobiernos en las transacciones de tierras a gran escala entre privados- no es aplicable al caso peruano El caso de la explotación forestal es similar: la regla general en el Perú es que las tierras forestales pertenecen al Estado y su explotación es otorgada a través de concesiones en las que la empresa concesionaria negocia con el Estado. Cuando las comunidades nativas que LGAF Perú 2013 50 Documento para discusión cuentan con título de propiedad o cesión en uso sobre tierras forestales desean negociar con terceros la explotación de los recursos que se encuentran en sus tierras, la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre 29763 establece la posibilidad de que las comunidades soliciten la asistencia del Estado en la negociación de los contratos. 27 Sin embargo esta función de supervisión no se encuentra reglamentada. Transparencia en la actuación de las instituciones públicas involucradas en la adquisición de derechos sobre tierras a gran escala (LSLA 4). Los expertos convocados enfocaron su análisis en el desempeño de los gobiernos regionales, quienes en el marco del proceso de descentralización han adquirido las funciones de administrar las tierras del Estado. Se discutió que según la experiencia reciente los gobiernos regionales supeditan las decisiones sobre la disposición de tierras a factores políticos y promueven procesos de venta de tierras del Estado de manera poco transparente. Se citó como ejemplos el caso de la intervención del gobierno Regional de Ancash respecto del Proyecto Chinecas en las Provincias de Santa y Casma, que ha sido cuestionado por su evaluación de impactos ambientales y por la discusión sobre si las obras de infraestructura son realmente necesarias. También se citó el caso del Gobierno Regional de Lambayeque respecto del Proyecto Olmos, que ha sido cuestionado porque permitió la adjudicación de 11,000 Ha. en favor de la empresa encargada de realizar las obras de infraestructura, lo que estaba explícitamente prohibido en el contrato de concesión. Se citó también el caso del Gobierno Regional de Ica que impulsó la transferencia directa (evitando la regla de la subasta pública) de 35,000 Ha en el Distrito de Santiago a través de la declaración de “interés sectorial” para un proyecto de producción de jathropa para biodiesel. Esta transferencia fue cuestionada por la Junta de Regantes del Valle de Santiago porque no se sustentó adecuadamente la viabilidad del proyecto en una zona donde la escasez de agua es preocupante. El Congreso inició una investigación y solicitó al gobierno que deje sin efecto la transferencia. Es relevante señalar que en el ejercicio anterior del LGAF sobre este indicador en 2010, los panelistas asignaron el ranking A, porque en ese entonces los procesos de disposición de tierras se concentraban en Proinversión y sus procedimientos de venta de tierras del Estado (tanto por iniciativa pública como por iniciativa privada), tienen una serie de candados que proporcionan transparencia y minimizan la posibilidad de riesgo moral (más allá de que la política que opta por la gran agricultura pueda ser discutida). Por ejemplo, las decisiones acerca de la viabilidad del proyecto y las características del mismo tienen que ser justificadas por el encargado del proyecto ante un consejo directivo formado por especialistas del sector público y privado, la doble instancia en las decisiones clave, la publicidad de la información en las distintas etapas de las subastas, etc. Una cuestión que debe ser considerada al momento de proponer ajustes a las políticas de tierras es porque no ha sido posible adaptar dichos mecanismos a la actuación de los gobiernos regionales. 27 Ley 29763. Artículo 83. Asistencia del Estado a las comunidades en contratos con terceros y responsabilidad solidaria de las partes. A solicitud de la comunidad, el Estado, a través de la autoridad regional forestal y de fauna silvestre, asiste a la comunidad en la negociación de contratos con terceros, a través de lo siguiente: a. Provisión de información para que evalúe las condiciones del contrato. b. Verificación de que el contrato ha sido aprobado por la asamblea comunal. Si la comunidad lo estima conveniente, la autoridad regional forestal y de fauna silvestre remite copia del contrato al Serfor y a la correspondiente organización regional indígena. Los terceros que realicen aprovechamiento forestal en tierras comunales son responsables solidarios con las comunidades por el debido cumplimiento de la legislación forestal y de fauna silvestre LGAF Perú 2013 51 Documento para discusión Incentivos establecidos a favor de los inversionistas (LSLA 5). Estos son fundamentalmente de naturaleza tributaria. El principal incentivo dirigido específicamente a la inversión de gran escala es el Convenio de Estabilidad Tributaria que permite garantizar al inversionista que las reglas tributarias no cambiarán por un período de 10 años si es que existe un compromiso de inversión de más de 5 millones de dólares en un período de dos años. Este y los otros incentivos tributarios 28 se encuentran claramente especificados en las normas legales y debido a que derivan de leyes de carácter general aprobadas por el Congreso, su aplicación se realiza de manera equitativa y transparente. Algunos panelistas plantearon que si bien existen incentivos tributarios que están claramente especificados en la legislación y que por lo tanto son estables y se aplican de manera transparente, la decisión del gobierno de establecer en 1,000 ha. el tamaño mínimo de las parcelas de tierras de los proyectos de irrigación, constituiría un privilegio oculto a favor de las grandes empresas excluyendo la intervención de pequeños productores que no cuentan con la capacidad financiera para comprar las tierras. De esta manera, la política de inversión pública que expande la frontera agrícola privilegiaría a los grandes inversionistas en detrimento de los pequeños productores y las poblaciones locales. Distribución de beneficios de las inversiones de gran escala sobre tierras (LSLA 6), el diseño de las regulaciones sobre inversiones en el Perú no incluyen mecanismos específicos para la distribución de los beneficios de manera directa. La razón es que las políticas de tierras vigentes parten de la idea que el objetivo central de las estas operaciones es promover la inversión privada que genere una serie de beneficios indirectos como generación de empleos, recaudación de impuestos y negocios colaterales que impactarán directamente en los ingresos rurales. Se ha identificado algunas operaciones en las que se han planteado algún nivel de beneficios con el objeto de obtener una validación social, tales como en el caso de Maple Etanol en Piura. En la iniciativa privada de Maple Etanol, entre otras exigencias, el Gobierno Regional de Piura obtuvo de la empresa una obligación contractual de implementar un Programa de Sustitución de cultivos de arroz por caña de azúcar en 1,250 Ha. de pequeños agricultores del valle del Chira, brindándoles financiamiento, asistencia técnica y contratos de compra de caña de azúcar. La introducción de este tipo de mecanismos, no obstante, no forma parte de una normatividad sino que depende de la negociación en cada caso. La diferencia de calificación respecto del LGAF 2009-10 tiene que ver con que el panel del 2013 se enfocó en la evaluación de los mecanismos exigibles legalmente, en tanto que en el ejercicio anterior la evaluación puso énfasis en la práctica efectiva. 28 Otros incentivos aplicables a las inversiones en zonas rurales son los incentivos para la inversión en la Amazonia Ley 27037 que otorga una serie de beneficios tributarios a quienes inviertan en actividades agropecuarios, turismo, entre otras en la selva; los incentivos a la inversión agraria aplicables hasta el año 2021, Ley 27360, Ley que aprueba las normas de promoción del sector agrario, que reducen el pago de impuesto a la renta a 15%, permite depreciar los activos utilizados en la construcción de obras hidráulicas en 5 años, así como la devolución del IGV durante la etapa pre-productiva. La actividad forestal tiene incentivos específicos como los incentivos al manejo forestal sostenible que permiten solicitar un descuento del 25% de los derechos de aprovechamiento; los incentivos a la certificación forestal voluntaria que también permite obtener reducciones en el pago de los derechos de aprovechamiento; y el Régimen Excepcional para Promover la Competitividad del Sector Forestal frente a la crisis externa, Decreto Supremo 16-2009- AG, que incluye beneficios tributarios y la ampliación de plazos para presentar y ejecutar los planes de manejo. LGAF Perú 2013 52 Documento para discusión Claridad de la normativa sobre protección social (LSLA 12), las reglas para la evaluación de las grandes inversiones sobre tierras no contienen disposiciones específicas ni procedimientos para la evaluación de posibles impactos sociales negativos. Nuevamente, esto es una consecuencia de la visión de las políticas que asumen que los beneficios indirectos de las inversiones son suficientes para asegurar un impacto social positivo. En el caso de las ventas de tierras del Estado, el panel de expertos señaló que los expedientes técnicos incluyen provisiones para indemnizar a las poblaciones que se verán explícitamente afectadas por la inversión: por ejemplo, la indemnización para los procesos expropiatorios necesarios cuando una obra de irrigación afectará los terrenos ocupados por poblaciones. Es relevante notar que estas provisiones parten de consideraciones de índole legal – siguiendo el principio de que las afectaciones a la propiedad originadas por una obra pública (como es el caso de las irrigaciones) deben ser compensadas según las reglas de la expropiación- antes que de una evaluación que busque cautelar los impactos sociales negativos de la inversión agroindustrial. Ejemplos de estas provisiones se encuentran en los proyectos de irrigación como Olmos, donde el Estado expropió tierras y pagó justiprecios de alrededor de S/. 5,000 por Ha., o el caso de Majes en el que se hizo una provisión de S/. 2 millones para compensar a los propietarios expropiados. Un tema vinculado al impacto social es la reciente reglamentación del Convenio OIT 169 sobre la consulta a las comunidades para el aprovechamiento de recursos existentes en sus territorios. Luego de la reglamentación de la ley de consulta previa, el establecimiento del Vice-Ministerio de Interculturalidad y la creación de la base de datos de pueblos indígenas, se están llevando a cabo las primeras experiencias de consulta cuyos resultados deberán ser considerados para darle seguimiento a este indicador. Claridad de la normativa sobre protección ambiental (LSLA 13). A partir de la reciente creación del Ministerio del Ambiente – MINAM, la legislación peruana ha desarrollado un marco normativo e institucional que detalla los procedimientos específicos y elementos de evaluación para la protección ambiental29. Los panelistas consideraron que la implementación de esta nueva normativa aun no es uniforme y presenta problemas de consistencia y coordinación inter-institucional. En noviembre del 2012 el Ministerio de Agricultura aprobó las reglas específicas que deben ser aplicadas por los tres niveles de gobierno y por todas las personas que ejecuten actividades agropecuarias. Estas incluyen los principios, lineamientos de evaluación, los instrumentos de gestión ambiental diferenciados según el tipo de iniciativa o proyecto de inversión, los procedimientos para su aprobación, así como los mecanismos de participación ciudadana para la elaboración, evaluación y seguimiento de las iniciativas y proyectos de competencia del sector. 30 Los panelistas discutieron que el sistema institucional para el control ambiental es demasiado complejo porque si bien el MINAM es el órgano rector, cada ministerio se 29 Las normas más importantes de este marco normativo son: la Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente; la Ley Nº 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental; el Decreto Supremo Nº 012-2009- MINAM, Política Nacional del Ambiente; la Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM. 30 (D.S. 019-2012-AG Reglamento de Gestión Ambiental del Sector Agrario y el D.S. 018-2012-AG Reglamento de Participación Ciudadana para la Evaluación, Aprobación y Seguimiento de Instrumentos de Gestión Ambiental del Sector Agrario). LGAF Perú 2013 53 Documento para discusión encarga de la evaluación y control de las inversiones en su sector (en el caso de las inversiones del sector agricultura, la entidad encargada del control es la Dirección general de Asuntos Ambientales DGAA). Esto traería como consecuencia que los criterios de evaluación ambiental sean impuestos por la entidad cuyo interés es que las inversiones se lleven a cabo. Por otro lado, la articulación con los niveles de gobiernos regionales y locales, hace aún más compleja la trama institucional. Esta nueva trama institucional explica las diferencias de apreciación con el ejercicio previo del LGAF.  Reglas y procesos para la contratación de derechos a gran escala sobre tierras públicas o comunales (Basado en LSLA 8, 9, 10, 11, 14, 15 y 16) LSLA 2010 2013 8 Evaluación de la deseabilidad de los proyectos sobre tierras públicas o B/A B/D comunales 9 Información requerida a inversionistas en proyectos sobre tierras públicas o C comunales 10 Cláusulas contractuales sobre adquisición de derechos y distribución de D D beneficios y riesgos. 11 El tiempo que demora el procedimiento de aplicación es razonablemente corto. C/D A 14 Procedimientos para identificar y seleccionar inversiones beneficiosas desde el D punto de vista social, medio-ambiental y económico . 15 Las entidades del Estado verifican el cumplimiento de las salvaguardas A/B D vinculadas con las inversiones en agricultura 16 Existen los mecanismos para presentar denuncias sobre el incumplimiento de C/D D salvaguardias por parte de los inversionistas. Información exigida a los inversionistas (LSLA 8) y publicidad de esta información (LSLA 9). En primer lugar, conviene aclarar que para el caso peruano esta dimensión es aplicable únicamente a las transferencias de tierras públicas, porque las transferencias que podrían producirse entre inversionistas y comunidades son transacciones privadas que si bien tienen exigencias de ciertos protocolos para su aprobación al interior de las comunidades, no se exige que sean publicitadas. Si bien en general la legislación peruana sí incluye mecanismos a través de los cuales los inversionistas deben presentar cierta información, el acceso a la información por el público es limitado. La calificación baja otorgada a este indicador está más asociada a deficiencias en la publicidad antes que al incumplimiento de los requerimientos de información. En el caso de las subastas de tierras del Estado, los procesos de venta son bastante transparentes y las exigencias de publicidad se cumplen como parte del proceso de subasta. Cuando se trata de proyectos que parten de una iniciativa privada, si bien en las primeras etapas de aprobación de factibilidad no se publica información detallada sobre los promotores de la inversión, la legislación exige que –antes de la venta al proponente- se publique la información del proyecto y se abre la posibilidad que otros inversionistas compitan por ejecutar el proyecto. En los procesos de venta directa (que es la excepción a la regla de la subasta) se publica la intención de compra para dar oportunidad de que otros postores puedan mejorar la oferta. LGAF Perú 2013 54 Documento para discusión Para la normativa peruana la información respecto de la calidad del inversionista (su experiencia previa, los proyectos similares en los que ha participado, etc.) no es considerada como un elemento que deba ponerse en conocimiento del público. Cláusulas de distribución de riesgos y beneficios en los requisitos legales para la firma de contratos (LSLA 10). En consonancia con lo establecido para el LSLA 6, los mecanismos de contratación no establece la obligatoriedad de establecer cláusulas específicas de distribución de riesgos y beneficios. Tiempo que demora el procedimiento de aplicación (LSLA 11). La gran mayoría de transferencias de tierras en gran escala que se han ejecutado en el Perú, se han producido a través de subastas de tierras irrigadas impulsadas por el Estado. Los panelistas interpretaron la pregunta en el sentido que el plazo a analizar se cuenta desde que se inicia el proceso de subasta. En ese sentido, si bien la preparación de los proyectos pueden tomar períodos largos de tiempo, una vez que el proceso de subasta se inicia, este se realizan rápidamente, por lo que la calificación ha sido “A”. En la versión del LGAF 2009-10, el Panel asignó el ranking “D” a esta dimensión porque en la práctica la revisión de las solicitudes y documentos relativos a los proyecto de inversión (que se requieren antes de iniciarse la subasta propiamente) reciben una respuesta después de los 9 meses de su presentación. La interpretación de este indicador debe ser revisado por el Taller de Validación técnica para confirmar si el enfoque adoptado es el correcto. Si se revisa los procesos de inversión privada realizados por Proinversión han demorado muchos más de los plazos establecidos para los procedimientos ante el MINAG. Sin embargo, son procesos que han generado finalmente contratos de compraventa con precios pagados y compromisos de inversión garantizados. Empresa Área adquirida Precio pagado Compromiso de Tiempo Inversión Transcurrido (N° (Has) (US$) (Millones US$) de meses) Maple (*) – enero 07 10,684 641,049 32,052,450 10 Gandules – abril 08 1,234 92,583 5,526,787 14 Agrícola Barraza – mayo 09 100 20,003 612,711 23 Corp. Santa María – jul 09 1,509 455,777 5,528,792 19 (*) Proinversión actuó como asesor técnico el Gobierno Regional de Piura. Las fechas aluden a la firma del contrato Procedimientos para seleccionar inversiones beneficiosas desde el punto de vista social, ambiental y económico, y exigencia práctica de estos procedimientos (LSLA 14). Como se describió respecto del ranking LSLA 12 no existe en el Perú normativa sobre evaluación de beneficios sociales. Por otro lado, conforme a la discusión sobre LSLA 13, si bien existe normativa referida a las cuestiones ambientales su implementación no es efectiva. Como los procedimientos existentes cubren solo algunos de los tres aspectos bajo evaluación, y la implementación de estos no es efectiva, los panelistas otorgaron la calificación más baja a este indicador. En lo que se refiere a la evaluación del beneficio económico, sí se podría afirmar que los procedimientos son efectivos en la medida que los proyectos de iniciativa pública como los LGAF Perú 2013 55 Documento para discusión de iniciativa privada contienen etapas en los que se realiza el análisis de la viabilidad económica y financiera de los mismos y se llevan a cabo a través de procesos de subasta que buscan garantizar la competitividad de las ofertas y su transparencia. Este énfasis en la evaluación económica no deja de ser significativo para comprender la racionalidad de las políticas de disposición de tierras estatales. Procedimiento para garantizar el cumplimiento de los compromisos de inversión asumidos (LSLA 15), los panelistas le asignaron la calificación más baja a esta dimensión, porque consideraron que hasta hace poco los procesos de subasta no incluían compromisos de inversión que tuvieran que ser fiscalizados. Se citó el caso de Chavimochic en el que las tierras irrigadas fueron subastadas sin incluir compromisos de inversión, lo cual explicaría que (como lo señaló un estudio de CEPES) de las 45,000 Ha. Transferidas solo 15,000 Ha están en producción. No obstante, se señaló que los nuevos proyectos de irrigación (como el de Olmos) sí están considerando compromisos de inversión específicos para los adquirentes de las tierras. Es relevante mencionar que en la evaluación del 2010 se otorgó la calificación más alta a los procedimientos impulsados por Proinversión porque se consideró que se fiscalizaba el cumplimiento de los compromisos financieros y de inversión establecidos en los contratos. La diferencia en la calificación responde a una interpretación distinta del sentido del indicador: mientras en el estudio del 2010 los panelistas enfocaron el análisis en la fiscalización de los compromisos adquiridos en contratos, los panelistas del 2013 decidieron asignar el ranking más bajo porque consideraron que normativamente no existe la exigencia para el Estado de incluir compromisos de inversión que deban fiscalizarse. Este es otro indicador que requiere una revisión cuidadosa basada en evidencias. Mecanismos para presentar reclamos por el público, su procesamiento por la autoridad y la efectividad de ejecución (LSLA 16). En la legislación peruana no está normado un proceso específico para la atención de denuncias sobre incumplimiento de salvaguardias. Uno de los panelistas presentó el caso del Proyecto Palmas de Shanushi en el que se denunció la deforestación para efectivizar plantaciones industriales de insumos para biodiesel. Además de la deforestación, se comentó que existen poblaciones residentes en la zona se encuentran ubicadas al interior del área del proyecto como si fuera una isla. Si bien formalmente es exigible el reconocimiento de una servidumbre de paso, este hecho sería una evidencia de la falta de procedimientos efectivos de salvaguarda ambiental y social.  La debilidad institucional y los conflictos vinculados a la adquisición de tierras a gran escala (Basado en LSLA-2) LSLA 2010 2013 2 Bajo nivel de conflictos por adquisición de derechos sobre la tierra. D D Durante la discusión, se aclaró que los procesos de adquisición de tierras a gran escala a que se refiere esta dimensión, son aquellos vinculados a las inversiones agrícolas, pecuarias o forestales, quedando excluidas las adquisiciones de derechos para actividades mineras, o hidrocarburíferas. LGAF Perú 2013 56 Documento para discusión Los tipos de procesos de adquisición de tierras a gran escala. Los panelistas comentaron los distintos tipos de procesos de adquisición de tierras a gran escala en el Perú y los conflictos asociados a éstas:  La transferencia de tierras irrigadas en la costa. A través de los grandes proyectos de irrigación del Estado se transfirieron mediante subasta pública grandes extensiones de tierras. Si bien se trata de nuevo stock de tierras y por lo tanto en general no produce desplazamiento de poblaciones (salvo casos aislados de pequeños grupos de pobladores que son expropiados como parte del proyecto de construcción de obras y que discuten el monto de la expropiación), en tiempos recientes se están produciendo crecientes conflictos, fundamentalmente por poblaciones que se asientan en las zonas de los proyectos de irrigación con la expectativa de que el Estado les entregue tierras o les compense para el desalojo de las mismas. Se citó el caso de las invasiones producidas en el Proyecto Olmos en las localidades de Sallanca e Illimo y en las cuales el Proyecto reubicó a las poblaciones. Otros conflictos asociados a los proyectos de irrigación tienen que ver con que en algunos casos las tierras que son materia de irrigación son reclamadas por comunidades campesinas que no han culminado su proceso de titulación. Durante la discusión se citó el caso del Proyecto Olmos en el que la Comunidad Campesina Santo Domingo de Olmos reclama que sus tierras pendientes de delimitación fueron inscritas irregularmente a favor del gobierno regional de Lambayeque para incluirlas en el proyecto de irrigación.  La transferencia de las acciones de las ex – cooperativas azucareras a empresas privadas como consecuencia de la capitalización de sus deudas. En este caso, tampoco se trata del desplazamiento de poblaciones, sino de conflictos que se producen por alegaciones de irregularidades en los procesos de venta de las acciones.  Las transferencias a través del mercado de tierras. Se discutió que las transferencias a través del mercado de tierras, si bien está incrementándose en los últimos años, no constituyen un canal significativo en el proceso de concentración de tierras. Los panelistas señalaron que en general, a través de estos procesos no se producen conflictos porque se tratan de transacciones voluntarias. Los conflictos en la selva por la venta o concesión por parte del Estado de tierras para la producción de insumos para biocombustibles o concesiones forestales. Los conflictos se presentan porque las zonas vendidas o concesionadas por el Estado son reclamadas por comunidades nativas que no han completado sus procesos de titulación. Las adjudicaciones de los gobiernos regionales de tierras eriazas del Estado . Como consecuencia del proceso de descentralización, los gobiernos regionales son ahora competentes para administrar las tierras eriazas de propiedad del Estado. Los panelistas señalaron que las primeras señales que están dando los gobiernos regionales en el ejercicio de esta función es que no tienen las capacidades para llevar adelante los procesos de manera transparente. La incertidumbre que genera las fallas del sistema registral y catastral y su incidencia en los conflictos. Los panelistas señalaron que muchos de los conflictos asociados a la adquisición de tierras a gran escala se originan por la incertidumbre generada por la deficiente definición de derechos del sistema registral y catastral. Este es el caso de los LGAF Perú 2013 57 Documento para discusión conflictos por la venta o concesión de tierras eriazas que se superponen con la propiedad de comunidades campesinas o la existencia de caseríos. En ese sentido, recomendaron que se acelere el proceso de titulación y formación de catastros. Las dificultades de los organismos del Estado para proteger la propiedad estatal. Durante la sesión los panelistas discutieron sobre la importancia de que el Estado evite las invasiones especulativas que se producen sobre tierras eriazas y que están asociados a varios de los conflictos señalados más arriba. En ese sentido recomendaron que los mecanismos de protección de tierras eriazas establecido en el Decreto Legislativo 994 (aplicable únicamente a las tierras eriazas que son objeto de proyectos de irrigación) sea extensible a todas las tierras del Estado. El art. 12 del Decreto Legislativo 994 establece un mecanismo expeditivo que faculta al juez penal a exigir la desocupación del predio en un término muy breve. 4.7. Regulación de la actividad forestal  Compromisos sobre sostenibilidad y mitigación del cambio climático – FGI-1 FGI Dim Ranking 1 i Suscripción de convenciones internacionales y tratados (CITES, CBD, C CCD, Ramsar, UNFCCC) 1 ii Implementación de incentivos para promover la mitigación del cambio C climático mediante bosques NOTA: El módulo forestal no se aplicó en el anterior LGAF 2009-2010 El Perú suscribe de manera consistente los compromisos internacionales sobre protección ambiental. Algunos panelistas opinaron que los compromisos se adquieren con el propósito de acceder a los recursos de la cooperación internacional. Si bien ser parte de las convenciones revela una preocupación por la conservación, también refleja que las prioridades son dictadas por coyunturas impuestas desde afuera y no refleja una política consistente del Estado peruano, de modo que usualmente los compromisos adoptados no vienen acompañados de una movilización de recursos por el propio Estado peruano. Lo anterior se ve reflejado en una pobre implementación de los tratados de conservación. En todos los casos se percibe una muy pobre coordinación inter-institucional, lo que limita su efectividad.  Una explicación del problema es que los compromisos se adoptan sectorialmente, sin que exista un espacio de integración y articulación de políticas, con lo que se produce duplicación de esfuerzos e ineficiencias. Un esfuerzo de articulación institucional se refleja en la adopción por MINAM del D.S. 019-2010 que busca fortalecer la articulación para implementar la autoridad científica CITES.  Es frecuente que las demandas sociales por el uso de recursos se impongan sobre los intereses de conservación. Se citó como ejemplo que el Estado ha expresado poco interés en ampliar la protección a los humedales para evitar conflictos con LGAF Perú 2013 58 Documento para discusión poblaciones locales. En algunos casos la comunidad internacional ha reconocido los logros obtenidos por el Perú en la aplicación de algunas Convenciones, por ejemplo, en el caso de CITES. Sin embargo, los panelistas opinaron que, en general, estos esfuerzos no son sostenibles en el tiempo Con relación a la existencia o no de sistemas de incentivos PES o REDD+, los panelistas concluyeron que esto no es un indicador relevante del compromiso político del país para abordar cuestiones sobre sostenibilidad ambiental. La razón es que existen políticas públicas que generan incentivos en contrario mucho más poderosos que impactan sobre la sostenibilidad de los bosques. Este es el caso del Programa de Biocombustibles, o las políticas de fomento de la producción de palma, café o cacao. Las transferencias presupuestarias del Ministerio de Economía y Finanzas en favor de los municipios locales crean incentivos para atraer nuevos asentamientos pobres en zonas ambientalmente frágiles. Por otro lado, los panelistas señalaron que es muy costoso armar iniciativas para obtener compensaciones ambientales. Simplemente identificar todos los requisitos que exigen las distintas entidades resulta una gran inversión que demanda acopiar información que resulta compleja, incluso para los especialistas en la materia. La experiencia de las iniciativas impulsadas por la cooperación alemana sobre esta materia, demuestra que los beneficios recibidos en casos concretos no compensan los costos de tramitación. Los factores principales que impiden aprovechar estos mecanismos de incentivos son: i) los altos costos de transacción, ii) la incertidumbre existente en la asignación de derechos de tenencia y propiedad, iii) la incertidumbre sobre el marco normativo por la existencia de muchas normas que se encuentran en proceso de modificación.  Reconocimiento de los bienes públicos ofrecidos por los bosques y promoción de su uso sostenible - FGI 2 FGI Dim Ranking 2 i Los bienes públicos derivados de los bosques reconocidos y protegidos C por la legislación 2 ii Los planes y presupuestos abordan los principales causas de la D deforestación y degradación Los bienes públicos derivados de los bosques (biodiversidad, conservación del suelo y el agua, valores sociales y culturales) son reconocidos y protegidos por la legislación (FGI 2 i). La conclusión general sobre este tema es que la legislación peruana reconoce algunos bienes públicos y servicios derivados de los bosques, pero existe un problema de implementación efectiva. La principal razón es que las políticas sectoriales de otros sectores (p.e. minería, infraestructura) dominan la agenda pública y se imponen a los intereses de conservación. Una de las mayores amenazas a la sostenibilidad de los bienes públicos ofrecidos por los bosques son las obras de infraestructura. Los sistemas de evaluación de los proyectos de inversión pública (SNIP) establecen una serie de análisis y protocolos para evaluar la deseabilidad de los proyectos, sin embargo estos análisis no internalizan los impactos en los bienes públicos porque el valor del “capital natural” no se incluye en el análisis. Las LGAF Perú 2013 59 Documento para discusión evaluaciones de impacto ambiental son obligatorias, pero sectoriales, y no incorporan plenamente la compensación eco-sistémica, a pesar de estar consideradas en la ley. Los planes de manejo forestal y los presupuestos abordan los principales causas de la deforestación y degradación (FGI 2 ii). Los panelistas coincidieron respecto a que existen causas directas y causas indirectas - causas subyacentes o causas raíz- de la deforestación y degradación de los bosques:  Las causas subyacentes de la deforestación pueden agruparse en factores sociales, económicos e institucionales. Los factores sociales son los vinculados a situaciones de pobreza y exclusión social. Los factores económicos incluyen la baja rentabilidad del bosque en pie frente a otros usos de la tierra (costo de oportunidad), escasa valoración de los ecosistemas forestales, creciente demanda de productos de usos de la tierra los competitivos con los bosques (como agrocombustibles o madera de plantaciones). Los factores institucionales (o político –institucionales) comprenden: la ausencia de ordenamiento territorial (y forestal), limitada capacidad institucional (bajo presupuesto, personal desmotivado, corrupción), escaso control, escasa sanción, imperfecta e incompleta asignación de derechos sobre el patrimonio forestal, enfoques sectoriales y no ecosistémicos o territoriales, ausencia de catastro integrado y de sistemas de información.  Las causas directas de la deforestación son las que tienen incidencia inmediata en la tumba de árboles y conversión de bosques a otros usos y que, normalmente se relacionan directamente con actividades económico-productivas de la población. Se puede considerar tres grandes grupos: i) Expansión de la agricultura y la ganadería; ii) Expansión de las actividades ilícitas y/o informales (cultivo de la coca, la minería aurífera aluvial de carácter ilegal y la tala ilegal; iii) Grandes proyectos de desarrollo, que incluye la construcción de carreteras, infraestructura de producción y transporte de energía hidroeléctrica y de industrias extractivas, centradas en producción de hidrocarburos Los panelistas coincidieron en que la definición de “planes de manejo/desarrollo forestal” que se menciona en el texto de la dimensión FGI 2 ii, se refiere a las estrategias nacionales para la conservación y desarrollo y no tanto a la existencia de instrumentos de manejo de bosques. En concordancia con el diagnóstico de las causas de deforestación señaladas, señalaron que los problemas de deforestación son más amplios que la definición “desde adentro” de lo forestal. Los panelistas señalaron que esta visión sobre la necesidad de atacar las causas subyacentes aún no ha sido incorporada en las políticas nacionales. Una muestra de esto es que el Acuerdo Nacional que constituye un instrumento consensuado sobre las grandes políticas nacionales, y que no incluye explícitamente el tema de la deforestación. Los panelistas opinaron sobre la necesidad de que se articulen estrategias que operen tanto a nivel del combate activo de las causas subyacentes (p.e. detener la pobreza que produce migración hacia los bosques) así como estrategias que pongan en valor al bosque. Estas estrategias deben alinear las iniciativas dispersas que están vinculadas a las causas de la deforestación.  Con relación a las estrategias nacionales, los panelistas observaron que las iniciativas del Ministerio del Ambiente (p.e. el Programa Nacional de Conservación de Bosques) y las del Ministerio de Agricultura (que incluye a los bosques alto-andinos) no están coordinadas y que incluso pueden ser contradictorias. LGAF Perú 2013 60 Documento para discusión  Con relación al rol de los Gobiernos Regionales, los panelistas señalaron que la volatilidad de las autoridades regionales está impidiendo que los planes forestales se mantengan. Se citó como ejemplo la vacancia a la que fue sometido el Presidente de la Región Madre de Dios. Los limitados presupuestos constituyen también una importante debilidad. Recientemente se encuentra el proceso la elaboración del Plan de Inversión Forestal del Perú (PI-FIP Perú), como iniciativa conjunta del MEF, MINAM, MINAG y CIAM en representación de los Gobiernos Regionales, en el marco del Forest Investment Program conducido conjuntamente por los BMD y coordinado en el Perú por el BID, para canalizar 50 millones de dólares a atacar el problema de la deforestación. Es la primera acción concreta en esta línea y con enfoque intersectorial y multinivel (nacional- subnacional).  Promoción de la inversión sostenible del sector privado en actividades forestales - FGI 3 FGI Dim Ranking 3 i Compromisos en sistemas de certificación y cadenas de custodia B 3 ii El compromiso del país con las PYME para promover la competencia, B ingresos y empleo Compromisos del país en materia de sistemas de certificación y cadenas de custodia (chain-of-custody) para promover la explotación sostenible de productos maderables y no-maderables de los bosques (FGI 3 i). Los panelistas señalaron que existe normatividad que promueve procesos de certificación, pero que en la práctica resulta de muy difícil aplicación por problemas de institucionalidad. Una dificultad elemental es la inexistencia de sistemas de información adecuados para asegurar procesos de certificación de bajo costo. La mayoría de las certificaciones se obtienen en procesos que toman 3 años. En algunos casos se ha obtenido resultados en tiempos más cortos cuando han existido recursos de cooperación internacional. Aunque la percepción general es que las áreas bajo certificación son marginales, el panel acordó que si se obtiene una fuente confiable que demuestre el crecimiento, se modificaría la calificación a B. Efectivamente, la información complementaria remitida por la DGFFS sobre áreas que han obtenido certificación, permite mostrar que entre el 2005 y el 2012 las áreas certificadas pasó de 60 mil a 855 mil ha si no se considera las pérdidas de certificación y a 693 mil si se consideran. En consecuencia correspondería tomar como ranking asignado el B. El compromiso del país con las PYME como forma de promover la competencia, generación de ingresos y el empleo productivo en zonas rurales (FGI 3 ii). En principio, las características de la actividad forestal maderable a escala industrial supone una capacidad financiera y un nivel de riesgo que excluye a las PYME. Sí sería viable para bosques locales de pequeña escala o para plantaciones. También serían viables para actividades forestales no maderables, como la recolección de castañas o tara. El programa “Agrorural” ha promovido algunos recolectores de castañas, pero en una escala muy pequeña. Existen algunas iniciativas de forestería comunitaria que han sido impulsadas por LGAF Perú 2013 61 Documento para discusión ONG y por algunas empresas industriales, pero su importancia relativa es muy limitada, aun cuando resultan localmente interesantes como ingreso complementario.  Respeto de las formas de subsistencia de las comunidades locales tradicionales e indígenas dependientes del bosque - FGI 4 FGI Dim Ranking 4 i Reconocimiento de derechos de poblaciones tradicionales e indígenas a B los recursos del bosque 4 ii Leyes sobre distribución de beneficios o ingresos con comunidades D locales Reconocimiento de los derechos de las poblaciones tradicionales e indígenas a los recursos del bosque (FGI 4 i). La ley peruana reconoce los derechos de las poblaciones tradicionales e indígenas a los recursos del bosque. Respecto a las garantías para el acceso seguro de las comunidades reconocidas a los recursos, la legislación peruana contiene normas explícitas de protección a favor de las comunidades nativas reconocidas para el uso de los recursos existentes en sus territorios. Sin embargo, la vigencia práctica de este reconocimiento legal es limitado, sobre todo por los problemas de indefinición de linderos y superposición de derechos. Los grupos denominados “ribereños” no son incluidos en las categorías de tenencia con reconocimiento formal, a pesar de ser poblaciones locales tradicionales y depender de los recursos de los bosques y humedales para su vida. Los ribereños constituyen un grupo social que si bien no ocupan formalmente áreas extensas de territorio, si constituyen, en la Amazonía baja, de Loreto y Ucayali, un grupo numéricamente significativo y creciente, carente de títulos. Las categorías de la nueva ley forestal permiten aplicar la figura de bosques locales para asegurar a las comunidades de ribereños acceso a los recursos. Disposiciones legales para que los beneficios o ingresos derivados de los bosques públicos sean compartidos con las comunidades locales (FGI 4 ii). Según la legislación peruana los recursos naturales renovables y no renovables son de la nación y pueden ser entregados en concesión a particulares. Por su parte, las normas sobre concesiones forestales no incluyen disposiciones específicas sobre distribución de beneficios. La legislación únicamente establece la obligatoriedad del concesionario de respetar las servidumbres de paso. Se entiende que este indicador se refiere a poblaciones locales que no son comunidades nativas reconocidas. Las comunidades nativas reconocidas tienen derecho exclusivo al aprovechamiento de los recursos forestales y de fauna silvestre que se encuentren en sus territorios y los terceros interesados tendrían que establecer acuerdos con ellas. LGAF Perú 2013 62 Documento para discusión  Derechos de tenencia, usos del bosque y aprobación/modificación de planes de uso - FGI 5 FGI Dim Ranking 5 i Clara definición de linderos, clasificación de usos forestales y derechos C 5 ii Consulta pública para los planos de uso de tierras forestales y los C cambios a dichos planos. Demarcación de los linderos de las tierras forestales del país, clasificación de sus distintos usos y los derechos de propiedad/tenencia sobre ellos (FGI 5 i). Las dificultades para realizar el cálculo de las áreas forestales tienen que ver con: el dinamismo del proceso de deforestación; la inexistencia de un mapa base del patrimonio forestal; el proceso incompleto de ordenamiento forestal que ha dejado extensas superficies de patrimonio que no han recibido asignación a una categoría; y, la confusión respecto al concepto de deforestación que desconoce que las tierras deforestadas siguen siendo patrimonio forestal hasta que legalmente sean consideradas agrícolas. La nueva Ley Forestal ordena que se complete el proceso de ordenamiento, el mismo que se encuentra aún pendiente. Algunos problemas adicionales que añaden a la complejidad de la situación son: i) el hecho que los procesos de titulación han otorgado derechos sin respetar los bosques; ii) el sistema institucional no contiene mecanismos para supervisar lo que ocurre al interior de los territorios de comunidades que no protegen adecuadamente los recursos y que más bien alquilan sus tierras a migrantes. La demarcación de las áreas forestales, denominadas áreas de producción permanente, es responsabilidad de los concesionarios realizar la demarcación. Existen muchos casos (al menos 1,000 solicitudes de exclusión y re-delimitación) de zonas concesionadas que han sido ocupadas por asentamientos y sufren deforestación. Consultas públicas en la aprobación de los planos de uso de tierras forestales (FGI 5 ii). Los panelistas acordaron que en el caso peruano los “planos de uso del suelo” a los que se refiere esta dimensión son los que resultan de la Zonificación Económica Ecológica y no al mecanismo de “cambio de designación de uso” de forestal a agrícola que se viene utilizando para lograr la asignación de derechos privados. En ese sentido, la ley sobre ZEE exige la participación de la sociedad civil. No obstante la normatividad no establece un mecanismo específico para incorporar las opiniones del público. Los procesos de aprobación de planes de ZEE se han llevado a cabo en San Martin, Madre de Dios, Amazonas y Cajamarca. Esto no ha sucedido aún en Ucayali y Loreto que concentran el 70% de los bosques. Se mencionó como ejemplo el caso de San Martín donde el plan de ZEE fue preparado “en gabinete” sin poner en práctica una consulta efectiva. La normatividad vigente sobre establecimiento de bosques de Protección Permanente no establece la obligación de publicar o incorporar las opiniones de la sociedad, cosa que sí ocurre para el caso de las áreas naturales protegidas. Con la aplicación de la nueva ley forestal la participación y consulta deben ser parte del proceso y la zonificación forestal debe entenderse en el marco de la ZEE. LGAF Perú 2013 63 Documento para discusión  Control de tala ilegal y otros crímenes forestales - FGI 6 FGI Dim Ranking 6 i Control de crímenes forestales, incluyendo la tala ilegal y la corrupción. C 6 ii Esfuerzos inter- agencias, colaboración entre distintos actores para C combatir los delitos forestales. El país controla los crímenes forestales, incluyendo la tala ilegal y la corrupción asociada a estos crímenes. (FGI 6 i) Si bien en el Perú se han realizado una serie de esfuerzos desarticulados con miras al control de la tala ilegal, estos han sido siempre insuficientes al carecerse del presupuesto y personal adecuados. La tala ilegal en el Perú es producto de una serie de factores ajenos al mercado mismo, que han facilitado el mercado negro y el blanqueamiento de la tala ilegal; tales como la debilidad institucional, bajo sueldos de los funcionarios forestales, falta de oportunidades laborales, migración, invasiones de tierras, falta de servicios públicos básicos, discriminación y abandono de las comunidades indígenas y caseríos de población ribereña (es la población más vulnerable), entre otros. La Fiscalía Especializada en materia ambiental lleva un registro de los procesos a su cargo. Sin embargo, no existe un seguimiento equivalente en el Poder Judicial. Por su parte OSINFOR lleva una estadística de incumplimientos de los usuarios formales, no de la actividad ilegal en su conjunto. Es importante relevar que a fines del 2012 se había pronunciado la primera sentencia por crímenes ambientales con prisión efectiva, por haber afectado un área natural protegida, lo que daría cuenta de un intento de elevar el perfil de las actividades de control. Esfuerzos de coordinación tanto intra como inter- agencias para combatir los delitos forestales FGI 6 ii. El principal problema de los delitos Forestales es la debilidad institucional. El marco legal esta dado y las normas regulan claramente los procedimientos y controles que los administrados deben de seguir para comerciar especies de flora y fauna protegidas así como productos forestales maderables, sin embargo, en la práctica debido a que las instituciones tienen poco personal y este es mal pagado y los controles no se llevan a cabo. La articulación entre los fiscales y la autoridad forestal es débil porque los primeros no perciben al funcionario de gobierno como un aliado sino como un competidor. La articulación con las poblaciones locales es débil porque muchas veces la población que podría denunciar esta situación, es tan pobre que participa en distintas actividades relacionadas con el tráfico ilegal de especies de flora y fauna. La creación del SINAFOR en la nueva Ley Forestal debería mejorar esta situación. LGAF Perú 2013 64 Documento para discusión CAPITULO 5. Análisis de las políticas de tierras y Recomendaciones 5.1. Las principales variaciones entre el LGAF 2009 y LGAF 2013 Uno de los cambios más importantes que se ha producido entre el 2009 (cuando se llevó a cabo el primer estudio LGAF como Plan Piloto) y el momento en que se ejecuta esta actualización del LGAF en el Perú en 2013, ha sido la transferencia efectiva a las regiones y gobiernos locales de una serie de funciones de administración de tierras antes ejercidas desde el gobierno central. A pesar que el proceso de descentralización en el Perú lleva varios lustros, una de las conclusiones más importantes del análisis realizado por los paneles de expertos es que las funciones han sido transferidas sin asegurar que los gobiernos regionales y locales estén adecuadamente preparados para asumir las nuevas tareas y sin contar con los mecanismos de supervisión y control que aseguren la predictibilidad, transparencia y rendición de cuentas por parte de sus autoridades. Las regiones ahora tienen la responsabilidad de administrar las tierras eriazas y urbanas de propiedad del Estado que se encuentran su jurisdicción (función que antes desempeñaba la SBN); se han convertido en un actor protagónico en el desarrollo de proyectos de irrigación de alcance regional (función antes impulsada por el gobierno central a través de Proinversión); las regiones son la autoridad a cargo de la titulación de predios rurales y la producción del catastro rural (antes ejercida por el Proyecto PETT del Ministerio de Agricultura y luego por COFOPRI); se encargan de producir la Zonificación Económica Ecológica que es el instrumento de planeamiento de uso de la tierra de alcance regional; y, además, regulan las actividades forestales en su jurisdicción, otorgando permisos, autorizaciones y concesiones forestales y desarrolla acciones de promoción y fiscalización (antes privativas del Ministerio de Agricultura). Las municipalidades provinciales, han recibido recientemente la función de saneamiento y formalización de predios urbanos y producción del catastro31; y tramitan y evalúan las iniciativas privadas de inversión en proyectos de irrigación de alcance local para ampliación de la frontera agrícola. Conviene incluir en este recuento otras funciones que aunque no han sido transferidas tan recientemente, también desempeñan los municipios provinciales: son responsables la regulación del desarrollo urbano a través de la aprobación de los planes urbanos de alcance provincial y de regular los aportes en los procesos de habilitación urbana en su jurisdicción. Por su parte (y aunque la función la vienen ejerciendo desde antes del 2009), los municipios distritales aprueban planos urbanos de alcance distrital; otorgan de licencias de habilitación urbana y edificación; y administran y recaudan el impuesto predial. Casi la mitad de las dimensiones LGAF que han variado entre el 2009 y el 2013, tienen que ver con el impacto negativo que ha tenido esta transferencia precipitada de funciones a los gobiernos sub-nacionales. 31 Si bien la función de formalización ha sido transferida, se han expedido sucesivas normas (Ley 29802, Ley 28923) que prorrogan un “régimen transitorio y excepcional” que mantiene la función bajo el mandato de COFOPRI hasta el 2016. LGAF Perú 2013 65 Documento para discusión 5.2. Fortalezas y debilidades del sistema de gobernanza de la tierra La principal fortaleza del marco legal e institucional de la gobernanza de la tierra en el Perú es que es sumamente progresista y comprehensivo: reconoce los derechos a la tenencia de la tierra de la mayor parte de la población incluyendo los de las comunidades campesinas y nativas y contiene los instrumentos legales para que los ciudadanos, hombres y mujeres, puedan poner en práctica estos derechos obteniendo la protección de las instituciones del Estado. Las reformas legales al sistema de propiedad y los Programas de Formalización ejecutados desde los años 90 permitieron la creación de mecanismos de regularización efectivos mediante los cuales grandes sectores de la población urbana y rural que detentan derechos individuales han recibido reconocimiento del Estado. La incorporación de pruebas no documentarias para el reconocimiento de derechos de tenencia que recogen prácticas que gozan de legitimidad social, así como la creación de procedimientos administrativos con mecanismos de publicidad para asegurar la transparencia y el debido proceso forman parte de un sólido marco legal. Las debilidades del sistema de reconocimiento de derechos son:  Las normas y procedimientos diseñados para la titulación rural en costa y sierra, no necesariamente funcionan para la selva donde los patrones de ocupación del territorio no siempre responden a las formas de explotación agropecuaria.  La dificultad para poner en práctica las normas sobre organización interna y representación de las comunidades que contienen protocolos de representación y organización interna equivalentes a las de las corporaciones privadas cuyos costos son excesivos.  En la medida que el Estado peruano no ha sido capaz de proporcionar alternativas de acceso a la vivienda y la tierra para los pobres, los procesos de formalización de propiedad informal se han convertido en una actividad permanente. La informalidad debería ser una situación excepcional y los programas de formalización deberían tener un límite temporal. En cambio, el ciclo informalidad – formalización produce un uso poco eficiente de la tierra y fomenta clientelismo político. La implementación de este marco normativo por parte de las agencias del gobierno central ha sido muy exitoso para formalizar propiedad individual, pero ha tenido un avance muy limitado para la formalización de derechos de las comunidades campesinas y nativas. Por un lado, muchas comunidades tituladas no tienen sus linderos delimitados adecuadamente; por otro lado, existe una demanda considerable de comunidades que esperan ser tituladas. En la práctica esto se traduce en vulnerabilidad para las comunidades e incertidumbre y conflictos con los diversos actores (colonos, gobierno, empresarios informales y grandes inversionistas) que tienen intereses en las vastas áreas del territorio respecto de las cuales no se tiene la certeza de quién es el propietario. La forma como se ha producido la reciente transferencia de funciones a los gobiernos regionales y municipios provinciales, que no están preparados para cumplir adecuadamente la función, constituye una debilidad que ha significado un estancamiento en la provisión de estos servicios. La mayor fortaleza de la forma como el sistema peruano asigna mandatos institucionales, es que las funciones de administración del territorio están distribuidas entre LGAF Perú 2013 66 Documento para discusión los niveles de gobierno –nacional, regional y municipal- siguiendo una racionalidad que corresponde con la política de descentralización contenida en la Constitución:  Las normas de planeamiento del uso de la tierra urbana, contienen una jerarquía de instrumentos de planeamiento diseñados de manera tal que buscan articular de manera armónica la actuación de municipios y regiones con los lineamientos y normas técnicas dictadas por el gobierno nacional. De manera similar, la Zonificación Económica Ecológica debería articular las distintas regulaciones sectoriales sobre el suelo rural.  La administración de bienes del Estado se distribuye entre entidades del gobierno nacional, regional y local que se organizan en el Sistema Nacional de Bienes Estatales. El diseño del sistema coloca a la Superintendencia de Bienes Estatales – SBN como el organismo encargado de dictar normas, supervisar los procesos de adquisición de bienes del Estado y administrar un sistema de información de bienes del Estado mediante el cual se centraliza la información que deben proporcionar todas las entidades participantes. Una fortaleza del sistema es que las reglas para la disposición de inmuebles del Estado son muy claras al establecer procesos transparentes de subasta y a valor comercial. La debilidad se presenta en la forma como este diseño normativo es llevado a la práctica.  Las políticas de tierras por lo general se diseñan sin una adecuada evaluación de los costos y beneficios para su implementación, no se establecen objetivos específicos para la rendición de cuentas ni indicadores de monitoreo que permitan evaluar el progreso en su implementación.  Las funciones de regulación de uso del suelo rural y el otorgamiento de derechos por parte de los distintos sectores y niveles de gobierno son ejercidas de manera aislada sin que exista mecanismos para armonizar los distintos intereses. Cuando sobre un mismo espacio geográfico coinciden distintos intereses y aplican distintas regulaciones, lo que suele suceder es que una agenda sectorial se impone sobre las demás, creando conflictos e incertidumbre. Por ejemplo, en un área donde el Ministerio de Energía y Minas había otorgado una concesión de hidrocarburos, el Ministerio de Agricultura otorgó derechos de propiedad. La variabilidad en la aplicación de las restricciones regulatorias se agudiza con la transferencia de funciones a los gobiernos regionales, que deciden ignorar las decisiones de los ministerios, por ejemplo, otorgando certificados de posesión sobre áreas de protección ambiental.  Las funciones de regulación del uso de la tierra urbana a cargo de los municipios provinciales y distritales, son desempeñadas sin contar los instrumentos de planeamiento que ordena la ley, lo cual abre grandes espacios de discrecionalidad en los funcionarios públicos, incertidumbre para los ciudadanos y vulnerabilidad a la corrupción. El estudio muestra que la mayoría de los municipios operan sin tener los instrumentos de planeamiento completos. La normatividad con la que se regula los procesos de desarrollo es ad-hoc y se produce a través de decisiones tomadas como reacción a las presiones económicas o políticas. Únicamente un puñado de municipios distritales tiene la capacidad de diseñar y poner en práctica planes de desarrollo urbano. En consecuencia, el crecimiento de las ciudades se produce de manera descontrolada con el consecuente deterioro del LGAF Perú 2013 67 Documento para discusión medio ambiente y las dificultades para proporcionar servicios de infraestructura básica para grandes segmentos de la población. Desde la perspectiva de quien quiere construir formalmente, los procedimientos legales para obtener las autorizaciones presentan grandes espacios de discrecionalidad que crean incertidumbre y altos costos.  Respecto de las funciones de administración de impuestos, la debilidad institucional de los municipios se evidencia también en que muy pocos tienen la capacidad para cobrar el impuesto predial. En aquellos que concentran poblaciones más ricas, la administración del impuesto predial es organizada: se cuenta con catastros y se invierte en actualizarlos, los municipios cuentan con personal dedicado a administrar la cobranza y se llevan a cabo ejecuciones coactivas. En los distritos pobres prácticamente no existe capacidad de cobranza y los pocos esfuerzos se concentran en cobrar a las empresas y contribuyentes que visiblemente tienen capacidad de pago. En la mayoría de localidades no existe una cultura de pago de impuestos y los ciudadanos consideran que, en la medida en que no reciben servicios de la municipalidad, no es legítimo que tengan que pagar impuesto predial.  Respecto de la administración de los bienes de dominio privado del Estado, constituye una fortaleza que el marco normativo del sistema de bienes estatales contenga normas que promueven la transparencia en las operaciones privilegiando los procesos de subasta a valores comerciales. Sin embargo, el proceso inconcluso de transferencia de funciones a los gobiernos regionales (solo 6 regiones han asumido formalmente las funciones y el proceso de transición es percibido como incierto por los usuarios del sistema), ha producido un deterioro en la ya escasa capacidad de gestión que se observaba en la SBN: el inventario de bienes del Estado es muy limitado y no existen iniciativas para completarlo, los gobiernos regionales y locales tienen escasa capacidad institucional y poco conocimiento de sus funciones, la SBN carece de mecanismos y recursos suficientes para ejercer el control que le corresponde sobre las regiones que han asumido la función o para administrar las tierras sobre las regiones en las que la transferencia aún no se ha producido. La principal fortaleza de la provisión de información sobre tierras en el Perú, es que el Sistema Nacional de los Registros Públicos es administrado por una institución como SUNARP que desde 1994 viene ejecutando un trabajo consistente de modernización de infraestructura, desarrollo de tecnología y mejora en la gestión de los procesos de atención a los usuarios. Esto se refleja en los evidentes avances en la automatización de procesos y reducción de tiempos de atención en la provisión de información al público. Durante la última década SUNARP ha absorbido los títulos producidos por los programas de formalización masiva, con lo que ha iniciado un proceso de incorporación de información catastral que de sostenerse en el tiempo, ayudaría a resolver los problemas de superposiciones de derechos que son fuente de gran inseguridad. La principal debilidad de la provisión de información sobre tierras en el Perú, es la ausencia de incentivos para mantener actualizada la información inscrita. Esto afecta particularmente a la población más pobre que en su gran mayoría no percibe las ventajas de acceder a la protección del registro y encuentra demasiado altos sus costos de acceso. El LGAF ha permitido identificar que la incidencia de des-actualización de los registros es LGAF Perú 2013 68 Documento para discusión notoriamente mayor en los sectores más pobres, lo cual pone en cuestionamiento la sostenibilidad de los avances y de la inversión realizada por los programas de formalización masiva. Otra debilidad importante es que buena parte de la información registrada (específicamente los títulos que no han sido producidos por las entidades formalizadoras COFOPRI y PETT) carece de información geográfica. Los problemas de superposición de derechos que resulta de esta carencia producen incertidumbre en los agentes económicos, incrementa los costos de transacción y reducen sensiblemente los niveles de seguridad que ofrece el registro. La principal fortaleza del sistema de resolución de conflictos de tierras es el reconocimiento constitucional al pluralismo jurídico y la reciente existencia de una política de justicia intercultural que es respaldada por las más altas autoridades del Poder Judicial (que se sostiene a lo largo de dos gestiones distintas) y por el Ministerio de Justicia. Esta política está contribuyendo a que los mecanismos comunales de resolución de conflictos sean reconocidos por el sistema formal. Otra fortaleza que se ha identificado es la creación de una plataforma informática y una base de datos sobre los litigios en curso que tiene la potencialidad de ser utilizada para mejorar los servicios de justicia y evitar que los justiciables utilicen oportunistamente los distintos canales de resolución de conflictos para dilatar los casos (“fórum shopping”). Las principales debilidades son los tiempos demasiado largos de los procesos y la desconfianza de los usuarios. El análisis del módulo de Adquisición de Tierras a Gran Escala , permite concluir que las transferencias de grandes extensiones de tierras del Estado para fines agropecuarios se han producido en el Perú fundamentalmente sobre terrenos estatales resultantes de los grandes proyectos de irrigación. Una primera conclusión que se extrajo en la aplicación de este módulo en 2010 es que las 233,000 Has. que concentran las grandes empresas alcanzan el 9% del total nacional de tierra bajo cultivo (2.6 millones de Has.). El tamaño promedio de las tierras concentradas por las grandes empresas es de 5,300 Has. Sin embargo, la concentración es un proceso dinámico en tendencia creciente que se está produciendo en determinadas áreas geográficas localizadas donde efectivamente la presencia de una empresa dominante puede ser muy grande en términos relativos. Por ejemplo la empresa Grupo Gloria posee la parcela más grande en la Ex Cooperativa Casagrande (29,000 Has), que sumadas a las otras empresas azucareras que posee en la misma región alcanza casi 35,000 Has. solo en Lambayeque. En la medida que la concentración de tierras en grandes empresas se ha producido por la privatización de las ex cooperativas y por la compra de nuevas tierras irrigadas, se puede concluir que en el Perú este proceso de concentración no tiene que ver con el desplazamiento de campesinos o la expoliación de sus derechos sobre la tierra como ocurre típicamente en los procesos de “land grabbing” de otros países. Las críticas existentes a la concentración de tierras en el Perú no están vinculadas a violaciones de derechos, sino tienen que ver más con una evaluación sobre las políticas de gobierno que toleran (y en el caso de la venta de tierras irrigadas promueven) la compra de grandes parcelas por parte de grandes empresas con las que los pequeños agricultores no pueden competir. La principal fortaleza del sistema ha sido que históricamente la transferencia de las tierras irrigadas se ha producido fundamentalmente a través de procedimientos competitivos y transparentes, con una serie de controles que reducen el riesgo de actos de corrupción en la selección del mejor postor. Una debilidad importante que se deduce de la lectura de los indicadores es que los procesos de subasta pública de tierras y derechos LGAF Perú 2013 69 Documento para discusión forestales en el Perú no han sido diseñados para evitar impactos sociales y ambientales adversos, ni cuidan que los beneficios de las inversiones regresen de manera directa a las poblaciones aledañas. En consecuencia, en el proceso mismo de subasta de tierras y otorgamiento de concesiones califica como “mejor” el inversionista que puede invertir más y el sistema no exige a los competidores demostrar la capacidad de proteger a las poblaciones y el medio ambiente. El sistema peruano asume que al inversionista privado se le debe exigir que cuando despliegue su actividad empresarial lo haga respetando las leyes en general, incluyendo las regulaciones laborales, las prohibiciones a la discriminación, las regulaciones ambientales y los compromisos asumidos en su contrato. El esquema de subastas desarrollado por Proinversión tendría que ser replicado por los gobiernos regionales preservando los mismos mecanismos de control. Sin embargo, las respuestas del panel respecto del desempeño de los gobiernos regionales han sido poco alentadoras. Del análisis presentado hasta acá se puede afirmar que en el Perú las leyes que organizan el sistema de administración de tierras son en el papel muy comprehensivas y responden a principios de equidad, predictibilidad y protección de bienes públicos dentro de los cauces del proceso de descentralización. Sin embargo, en su ejecución práctica problemas de debilidad institucional y carencia de recursos impiden cumplir a cabalidad con esos principios. Esta situación se agrava porque las acciones de las entidades involucradas en los procesos de administración del territorio se producen de manera desarticulada: cada agencia del Estado opera conforme a su propia agenda y prioridades, sin considerar el impacto que pueda tener en el resto del sistema. 5.3. Recomendaciones extraídas de los paneles Las recomendaciones recogidas de los paneles de expertos reflejan tres grandes grupos de necesidades encontradas en el diagnóstico sobre las políticas de tierras: la falta de información, la fragmentación de las decisiones, y las carencias institucionales de los gobiernos sub-nacionales. En ese sentido, las recomendaciones formuladas por los paneles pueden ser organizadas en tres grandes ejes: i. La necesidad de consolidar la información dispersa sobre las situaciones de tenencia existentes y sobre las restricciones al uso de la tierra, para que las entidades de gobierno puedan tomar decisiones mejor informadas ii. La necesidad de diseñar y poner en práctica mecanismos que permitan la articulación y armonización de las decisiones de las autoridades del gobierno central, regional y local. iii. La necesidad de diseñar mecanismos e incentivos para la creación de capacidades en los gobiernos regionales y locales. En las tablas a continuación se presentan las propuestas formuladas por los paneles agrupadas según estas categorías. Las doce recomendaciones que no corresponden a esta categorización, se presentan al final en una categoría adicional, sin que esto signifique que tengan menor importancia. Las tablas identifican el Área Temática a la que corresponde la recomendación, una breve descripción del problema, la recomendación y los posibles indicadores de progreso. LGAF Perú 2013 70 Documento para discusión  Recomendaciones vinculadas al acopio y sistematización de información Área Problema Recomendación Indicador de progreso Temática 1 Marco Legal e COFOPRI y municipios provinciales Crear en COFOPRI – en coordinación con gobiernos Propuesta de indicadores de Institucional carecen de información sobre demanda de locales- indicadores de la demanda remanente de demanda de servicios de (Tenencia) servicios de formalización urbana por tipo formalización por tipologías, y monitorear su progreso formalización por tipo de tenencia de tenencia. en el tiempo. 2 Marco Legal e Planes de formalización se diseñan sin Promover que COFOPRI y MINAG orienten planes de Metas institucionales (en los Institucional indicadores de monitoreo acción sobre formalización (urbana y rural) en niveles de gobierno adecuados) (Tenencia) concordancia con estrategias basadas en información establecidas mediante indicadores estadística. 3 Marco Legal e Tugurios no son considerados una Evaluar la inclusión de tugurios como una tipología y Documento de análisis y propuesta Institucional categoría de tenencia desarrollar estrategias de formalización específicas (incluyendo estimación estadística (Tenencia) para ellos. y alternativas de solución) 4 Marco Legal e No existen canales formales para acceso a Impulsar el diseño de estrategias para la provisión de Documento sobre demanda de Institucional la vivienda por los pobres. En vivienda en los segmentos más pobres, estableciendo vivienda por los pobres (Tenencia) consecuencia, la política de formalización la prohibición legal de que los plazos de Política sobre acceso a la vivienda promueve la informalidad reconocimiento y formalización de asentamientos se por los pobres extiendan. 5 Marco Legal e No se cuenta con información precisa Realizar una cuantificación de esfuerzo pendiente de - Mosaico de comunidades con Institucional sobre el esfuerzo requerido para linderación de comunidades utilizando datos plano digital (Tenencia) completar la linderación de comunidades disponibles -Mosaico referencial de comunidades no tituladas - Planos de identificación preliminar de comunidades no tituladas 6 Gestión de la Decisiones sobre adjudicación de Desarrollo de un sistema de información territorial que Sistema de información territorial LGAF Perú 2013 71 Documento para discusión Área Problema Recomendación Indicador de progreso Temática Tierra Pública derechos no son suficientemente contenga los datos necesarios para tomar decisiones, vinculado a SNCR bajo dirección informadas incluyendo afectaciones existentes y los instrumentos de su Secretaría Técnica (hoy en de ordenamiento del territorio COFOPRI) 7 Adquisición de Las políticas sobre disposición de tierras Los proyectos deben ser sometidos a un análisis costo- Modelo de análisis completo e derechos a gran irrigadas claramente optan por un modelo beneficio, que incluya la formulación de un programa indicadores de impacto de la escala de explotación a cargo de grandes presupuestal con rigurosidad en la definición de metas inversión pública y los empresas sin una adecuada justificación e indicadores. rendimientos sociales 8 Gestión de la Normatividad sobre reglas de disposición Producir un Texto Único que sintetice y ordene la Texto Único de legislación sobre Tierra Pública de bienes estatales es muy dispersa y legislación y regulaciones sobre la administración de propiedad estatal concluido genera confusión entre administración y tierras del Estado. (Definir los temas principales y usuarios promover avance por módulos) -Monitoreo de avance por temas. -Inclusión en programa de capacitación a gobiernos regionales y locales LGAF Perú 2013 72 Documento para discusión  Recomendaciones vinculadas a los mecanismos de articulación inter-institucional Área Problema Recomendación Indicador de progreso Temática 9 Planeamiento Regulaciones de uso del suelo - Horizontal: armonizar la aplicación de las distintas Los procesos de asignación de del Uso urbano se ejercen en un marco restricciones de uso que hoy son controladas por los restricciones por los ministerios incluyen que deja espacios demasiado ministerios que siguen sus agendas sectoriales, sin criterios de evaluación de impacto sobre amplios de aplicación considerar en sus evaluaciones el impacto de sus la ciudad como territorio discrecional decisiones para la ciudad. 10 - Vertical: Fortalecer el rol de las municipalidades provinciales para que sean estas las que ejerzan el control de las normas sectoriales uniformizando los criterios 11 Planeamiento Mayoría de gobiernos locales - Promover activamente que los gobiernos locales - Programa de plazos e incentivos a los del Uso carecen de planes de desarrollo completen sus planes de desarrollo urbano que hagan gobiernos locales que avancen en la urbano transparentes y exigibles las restricciones al uso del suelo producción de los planes (incluye urbano. incentivos para que gobiernos locales pequeños se asocien o reciban asistencia de regiones) - N° de gobiernos locales que han completado planes de desarrollo urbano 12 Planeamiento Municipios no informan a Desarrollar mecanismos que faciliten intercambio de Mecanismos de intercambio de del Uso VIVIENDA sobre licencias información entre municipios con VIVIENDA información de costo razonable solicitadas y concedidas (Ley implementados (v.g. reporte mediante 29090 establece la obligación de plataforma web con datos mínimos). los municipios de reportar) Enlace con información del SNCR 13 Planeamiento Regulaciones de uso de la tierra Establecer los criterios y mecanismos para armonizar los Lineamientos de Política para casos en del Uso son fragmentarias intereses sobrepuestos: los que existen diversos usos sobre la misma unidad territorial - Los supuestos en los que se puede ejercer usos compatibles - Criterios de priorización LGAF Perú 2013 73 Documento para discusión Área Problema Recomendación Indicador de progreso Temática 14 Planeamiento Regulaciones de uso de la tierra Ley de Ordenamiento Territorial que defina cómo se Proyecto de Ley terminado y socializado del Uso son fragmentarias compatibilizan las distintas demandas sectoriales para el uso de la tierra y que complemente los avances de la ZEE. 15 Planeamiento Entidades toman decisiones Las políticas de tierras deben estar alineadas con los Lineamientos para preparación de del Uso sobre la priorización de instrumentos de Ordenamiento Territorial y el catastro. políticas de tierras intervenciones sin consideran el grado de compatibilidad de uso del suelo. 16 Gestión de la Normas sobre administración de Dictar una política de Estado que oriente las decisiones Norma legal (o directiva) que establezca Tierra Pública bienes del Estado son ambiguas. del Estado nacional y los gobiernos sub-nacionales hacia los supuestos en los que cabe denegar No existen recursos adecuados el rol subsidiario del Estado. Esto implica: subasta y venta directa. para la supervisión que SBN - Aclarar la normativa para definir los criterios y Programa de fortalecimiento de SBN y debe ejercer supuestos en los que cabe denegar solicitudes de subasta y gobiernos regionales y municipalidades venta directa - Dotar a la SBN de los recursos necesarios para ejecutar las tareas de supervisión y control que le corresponden. - Proporcionar capacidades técnicas a los gobiernos regionales y municipalidades para que ejerzan adecuadamente sus funciones como administradores de tierras. 17 Gestión de la Inventario de bienes del Estado Ejecutar un proyecto liderado por SBN con intervención Proyecto para completar inventario de Tierra Pública está a un 30%. Sin información de gobiernos regionales y municipales relevantes, que tierras del Estado en marcha no es posible tomar decisiones permita completar el SINABIP (revisar Proyecto de % de avance del SINABIP por Inversión Pública existente) municipios y regiones 18 Gestión de la Hasta que se complete un Realizar una estimación general del número de predios de Estimación de número de predios Tierra Pública inventario de tierras del Estado se propiedad del Estado que se encuentran pendientes de pendientes de ingresar al SINABIP (N° puede realizar un estudio corto ingresar al SINABIP: de predios, Ha, planos referenciales) para obtener información •Elaborar un mosaico con la información catastral preliminar que facilite el disponible proveniente de: i) el Registro de Predios (lo planeamiento que se haya avanzado del catastro registral), ii) LGAF Perú 2013 74 Documento para discusión Área Problema Recomendación Indicador de progreso Temática COFOPRI, incluyendo por un lado los mapas de las áreas urbanas y rurales formalizadas, y por otro, los mapas que representen los resultados del “Proceso 0”. •Utilizando esta información como base de análisis, un equipo de expertos podrían recoger información que se encuentre disponible en los gobiernos regionales y municipios, donde podría existir información no digitalizada que se incluiría en la base de información. •Vincular los resultados de este trabajo en las evaluaciones de los Programas de Titulación urbana y rural 19 Gestión de la Decisiones de adjudicación de Vincular los procesos de adjudicación de tierras eriazas Proyecto de norma(s) que vincule los Tierra Pública tierras del Estado son ad hoc y no con las políticas de ordenamiento territorial procesos de adjudicación de tierras con tienen en cuenta instrumentos de los instrumentos de ordenamiento ordenamiento territorial territorial LGAF Perú 2013 75 Documento para discusión  Recomendaciones sobre el fortalecimiento de los gobiernos sub–nacionales Área Temática Problema Recomendación Indicador de progreso 20 Planeamiento Procesos de elaboración de políticas de tierras no Modificar la normativa sobre pre-publicación de Lineamientos para la del Uso incluyen mecanismos que garanticen consulta políticas para incorporar mecanismos a través de los consulta de políticas en cuales se convoque obligatoriamente la participación operación de intermediarios de los ciudadanos –organizaciones de la sociedad civil, gremios profesionales, empresariales, universidades, etc. Incluir también mecanismos específicos sobre cómo incorporar o responder los comentarios del público. 21 Planeamiento Municipios no aprueban planes urbanos Integrar las funciones de las Juntas Vecinales en los Planes urbanos aprobados del Uso procesos de aprobación de los Planes Urbanos. con mayor participación 22 Planeamiento Planes de Desarrollo Urbano no tienen en cuenta Los Planes de Desarrollo Metropolitano de Lima Propuesta de mecanismos del Uso áreas conurbadas deberían considerar la continuidad entre Lima, la para integrar áreas Provincia del Callao y las áreas conurbadas (como conurbadas a planes de Santa Eulalia que pertenece a Huarochirí). Desarrollo Urbano 23 Planeamiento Planes de Desarrollo Urbano no consideran Los planes de desarrollo deben diseñarse en Mecanismos de elaboración del Uso disponibilidad de servicios públicos coordinación con las empresas prestadoras de y consulta de planes de servicios de infraestructura. desarrollo incorporan mecanismos específicos de coordinación con prestadoras de servicios 24 Planeamiento Servicios de infraestructura solo se financian con Considerar el fomento de las Asociaciones Público- Estudios de factibilidad de del Uso fondos públicos que resultan insuficientes. No Privadas para financiar la ampliación de los servicios APP para servicios de existe mecanismos efectivos de financiamiento de infraestructura. infraestructura en ciudad x. privado Incremento de servicios ofrecidos por financiamiento de APPs 24 Planeamiento Municipios pobres no tienen incentivos para Mecanismos para vincular las transferencias del Programa de incentivos para del Uso desarrollar capacidades de recaudación de gobierno central a la ejecución de servicios locales el incremento de Impuesto Predial que legitimen el cobro de impuestos; medidas para recaudación del impuesto LGAF Perú 2013 76 Documento para discusión Área Temática Problema Recomendación Indicador de progreso actualizar el valor de la tierra, y exonerar a los predial vinculado a hogares en situación de pobreza. fortalecimiento de SIAF-GL % de ingresos por impuesto predial por municipio 25 Planeamiento La carencia de los planes de uso de tierras Impulsar los procesos para la aprobación de Programa de incentivos para del Uso / producen una situación de indefinición respecto instrumentos de planeamiento del uso de tierras, producción de planes de uso Gestión de la del destino que se va a dar a grandes extensiones rurales. de tierras Tierra Pública de tierras del Estado (por ejemplo las playas, o los remanentes de proyectos de irrigación como Chavimochic). Esto deja abierta la puerta a la especulación, el tráfico de tierras y los comportamientos oportunistas de algunas autoridades. 26 Gestión de la Gobiernos regionales no tienen incentivos para Incluir en los procesos de transferencia de funciones Programa de incentivos para Tierra Pública completar inventario de bienes del Estado bajo su a los gobiernos regionales medidas de estímulo a las avance en el inventario de administración regiones que avancen en el inventario de bienes de bienes del Estado vinculada propiedad del Estado. Incluye mecanismos para que con metas de programas de programas de formalización contribuyan formalización de tierras urbanas y rurales 27 Planeamiento Normas de valorización arancelaria son Incorporar en el procedimiento de valorización el Normas legales sobre del Uso inadecuadas para sostenibilidad y equidad en uso que se da al inmueble (los usos comerciales valorización revisadas recaudación podrían tributar más que los residenciales). Simplificar sistema de valorización, eliminando variables como los acabados. Simplificar modelo de ficha catastral debería reflejando la necesidad de menos datos para el cálculo del impuesto. Incorporar presunciones a favor de las Municipalidades, de manera que se simplifique el procedimiento de cálculo dejando la oportunidad al contribuyente que sustente la no aplicación de la LGAF Perú 2013 77 Documento para discusión Área Temática Problema Recomendación Indicador de progreso presunción a su caso particular. 28 Planeamiento Actualización de valores arancelarios está Las municipalidades (o coaliciones de Fortalecimiento de del Uso centralizada en el Ministerio de Vivienda que no municipalidades, o los gobiernos regionales cuando VIVIENDA como órgano tiene recursos para completar éstas no tengan la capacidad técnica y operativa) rector de valorización y deberían ser responsables de producir y actualizar gobiernos locales como los planos arancelarios. productores de planos arancelarios El Ministerio de Vivienda debería actuar como órgano rector y supervisor % de avance de planos arancelarios por Complementar las directivas sobre procedimientos ciudad/distrito para la determinación de los valores estableciendo límites máximos de variación 29 Planeamiento Exoneraciones al impuesto predial que no Revisar los supuestos de las exoneraciones y Reducción de exoneraciones del Uso responden a criterios de equidad establecer mecanismos legales (como la prohibición Incremento de recaudación expresa de aplicar las exoneraciones a predios que no son utilizados como casa-habitación del pensionista) y operativos (como cruces de información entre distritos. 30 Planeamiento Municipalidades pequeñas no tienen recursos Mejorar registros de contribuyentes o predios afectos N° de municipalidades con del Uso para producir bases de información para cobro de mediante soluciones transitorias de bajo costo. inventario de contribuyentes impuesto. No se puede esperar a completar los Utilizar: Incremento de recaudación catastros i) los datos censales de INEI sobre viviendas, las mismas que están organizadas por un sistema geográfico por manzanas y sectores censales; ii) la información de SUNARP que contiene los datos de los propietarios (aunque el catastro registral no está completo, se puede utilizar la información sobre propietarios cruzando datos de ubicación), iii) la información catastral y las listas de contribuyentes de las municipalidades. 31 Planeamiento Municipios no pueden cobrar impuestos por lo Ley para desligar la recaudación del impuesto de la Norma legal aprobada del Uso edificado hasta que el contribuyente formalice la conformidad de obra LGAF Perú 2013 78 Documento para discusión Área Temática Problema Recomendación Indicador de progreso licencia de edificación Incremento de recaudación 32 Planeamiento Programas de Incentivos por resultados del MEF Los distritos “tipo A” se les debe medir por el % de Programa de incentivos para del Uso premia la mayor recaudación, que en algunos recaudación respecto de lo emitido y no por el incremento de casos genera distorsiones incremento de recaudación bruta recaudación del Impuesto Predial revisado Municipios que tienen catastros automatizados deben ser medidos de distinta manera 33 Gestión de la Gobiernos regionales disponen de tierras del Establecer lineamientos precisos para el ejercicio de Revisión de normas sobre Tierra Pública Estado con excesiva discrecionalidad las funciones de los Gobiernos Regionales sobre disposición de bienes del disposición de tierras del Estado, para evitar la Estado por regiones excesiva discrecionalidad. Inventario actualizado y público de transferencia de tierras del Estado 34 Gestión de la Declaración de “interés nacional, sectorial o Definir los criterios a través de los cuales se declara Norma legal (o directiva) Tierra Pública regional” es utilizado para evadir la obligación de que un proyecto de inversión es de “interés nacional, sobre declaración de interés venta de tierras del Estado por subasta sectorial o regional”. nacional aprobada - Evaluación debería hacerla instituciones independientes del poder ejecutivo y los gobiernos regionales, - Proyectos deben evaluarse en cuanto a su coherencia con las políticas de tierras y armonizarse con los instrumentos de planeamiento territorial. LGAF Perú 2013 79 Documento para discusión  Otras iniciativas Área Temática Problema Recomendación Indicador de progreso 35 Marco Legal e Los procesos de formalización han sido Revisar procesos de formalización para la selva: Nuevo reglamento para Institucional diseñados para un contexto agropecuario y titulación en selva - Pruebas de posesión (Tenencia) no debería aplicarse de manera mecánica en - Mediciones de linderos Directiva para levantamiento la selva. de información catastral en la selva 36 Marco Legal e Los actuales requerimientos Modificaciones a la normativa sobre Nueva directiva sobre Institucional representación y organización interna de representación de comunidades que permitan: i) representación y organización (Tenencia) comunidades son equivalentes a las de simplificar los requerimientos para hacerlos más interna de comunidades las corporaciones privadas que incluyen accesibles; ii) armonizar las reglas con las intervenciones de notarios y servicios prácticas socialmente aceptadas; iii) incluir registrales que se encuentran lejos del provisiones para regular la situación de los alcance de la mayoría de comunidades. comuneros que no viven permanentemente en el territorio comunal; y iv) tengan en cuenta la disponibilidad de servicios y los costos asociados. 37 Marco Legal e Marco legal existente para las comunidades Marco normativo que permita la individualización de Norma legal propuesta Institucional no recoge la demanda de reconocimiento de derechos de tenencia al interior de la comunidad sin que (Tenencia) tenencia familiar al interior de la comunidad esto acarree la extinción de la propiedad comunal. (marco legal propone una disyuntiva entre el régimen colectivo y la individualización). 38 Marco Legal e Rezago en la definición de derechos de Es urgente reforzar la titulación, catastro y rectificación N° de Comunidades Nativas Institucional Comunidades nativas no tituladas producen de los territorios de comunidades nativas tituladas (Tenencia) espacios de conflictos con Estado y % de área de comunidades particulares catastradas 39 Gestión de la Actualmente las regulaciones establecen que Reforzar el marco normativo sobre valorización de Norma legal sobre Tierra Pública las tierras del Estado deben ser vendidas “a tierras. valorización de tierras valor de mercado”, dejando un amplio LGAF Perú 2013 80 Documento para discusión Área Temática Problema Recomendación Indicador de progreso espacio a la discrecionalidad. 40 Gestión de la Procesos de inmatriculación y títulos Revisar los procedimientos de inmatriculación y títulos Norma legal sobre títulos Tierra Pública supletorios no contienen salvaguardas para supletorios para incluir mecanismos que permitan supletorios proteger propiedad del Estado proteger la propiedad del Estado. Programa de capacitación a jueces y entidades nacionales administradoras de tierras 41 Marco Legal e Entidades públicas toman decisiones Establecer un tribunal especializado de solución de Institucional contradictorias sobre mismo espacio físico controversias cuando se presentan disputas por el uso de tierras que provienen de la fragmentación en el otorgamiento de derechos 42 Gestión de la Sistema normativo de expropiación no Generalizar las reglas contenidas en los Planes de Norma legal sobre Tierra Pública garantiza indemnidad del expropiado Compensación de Reasentamiento Involuntario para compensación Proyectos de Infraestructura de Transportes (aprobada por R.D. 007-2004-MTC). 43 Gestión de la La reciente ley que prohíbe la prescripción de Realizar estudio (con componente jurídico e Estudio concluido, propuesta Tierra Pública tierras del Estado (con el propósito de información de campo) para revisar si mecanismo de de norma legal sustentada protegerla) solo crea situaciones de protección es efectivo informalidad 44 Marco Legal e Normas sobre protección de género requieren Impulsar el proyecto de reforma que dispone que se Norma legal aprobada Institucional acción afirmativa acepte la declaración del comprador sobre su estado (Tenencia) civil para que la inscripción se realice a nombre de ambos cónyuges aun cuando uno de ellos no hubiera / Registros participado en el acto que se somete a inscripción. Asegurar que los programas de titulación que programe N° de títulos a favor de el Ministerio de Agricultura incorpore mecanismos mujeres explícitos de monitoreo de las consideraciones de género. 45 Solución de Malas prácticas especulativas son comunes - Difundir las ventajas de las herramientas Aplicativos de acceso a Conflictos en la administración de justicia para dilatar informáticas desarrolladas por el Poder Judicial para información de BD del Poder procesos que los ciudadanos puedan identificar y denunciar Judicial accesibles por malas prácticas especulativas. ciudadanos y entidades pertinentes LGAF Perú 2013 81 Documento para discusión Área Temática Problema Recomendación Indicador de progreso - Desarrollar progresivamente aplicativos que Reducción de tiempos de conecten el sistema del Poder judicial con entidades solución de conflictos como el TAP de COFOPRI, el Tribunal Registral de SUNARP, el MINAG en su función de órgano rector de la titulación rural a cargo de las regiones, el Sistema Nacional Integrado de Catastro y su vinculación con el Registro de Predios. - Desarrollar estrategias para desincentivar las malas prácticas especulativas de los abogados en los procesos de resolución de conflictos de tierras (modificaciones normativas para sancionar a los abogados que incurren en prácticas dilatorias; la evaluación de los jueces en su función de apercibir a los abogados que incurren en malas prácticas; la creación de un registro de abogados sancionados. Explorar si los recientes Códigos Procesales en materia laboral, penal y de familia permiten identificar buenas prácticas que puedan integrarse a los procesos civiles.) 46 Solución de Dificultades para que decisiones de justicia Promover mecanismos que faciliten que las decisiones N° de comunidades conflictos inter-cultural sean reconocidas de las comunidades, sean formalizadas de manera que capacitadas en la utilización puedan ser utilizadas como evidencia. Por ejemplo, se de instrumentos facilitadores podría coordinar con SUNARP la elaboración de modelos de estatutos y modelos de actas que faciliten el registro de las decisiones de justicia comunal. 47 Solución de Acceso a la justicia por los pobres está al Los temas de acceso a la justicia sean incluidos como Incorporación de acceso a la conflictos margen de políticas de inclusión del gobierno objetivo del MIDIS. justicia incorporadas en programas de inclusión social Los criterios de focalización de pobreza utilizado por el y en programas de MIDIS pueden servir para diseñar intervenciones sostenibilidad de la específicas para la mejora del acceso a los servicios de formalización (COFOPRI y administración de justicia. MINAG) LGAF Perú 2013 82 Documento para discusión Anexo 1 Indicadores Cuantitativos propuestos LG1 –i El marco legal existente reconoce los derechos de la mayoría de la población rural, sea bajo regímenes de tenencia consuetudinarios o formales. Indicador de seguimiento Porcentaje de población rural con derechos reconocidos por ley. ¿Cómo se obtiene? Se establecen las categorías de tenencia rural y luego se estima la población para cada una de ellas. La estimación del número de unidades (parcelas rurales, comunidades) se desarrolla en LGI 2 i y LGI 2 ii. La población rural con derechos reconocidos por ley comprende a los siguientes grupos:  Población rural con propiedad individual titulada  Población rural con tenencia individual no titulada sobre terrenos privados  Población con tenencia individual no titulada sobre terrenos del Estado que los hayan habilitado e incorporado íntegramente a alguna actividad agropecuaria con anterioridad al 31 de diciembre del 2004  Población de comunidades campesinas tituladas y no tituladas  Población de comunidades nativas tituladas y no tituladas La limitación en el cálculo de este indicador reside en que no puede diferenciarse los predios con tenencia no titulada asentados antes de 2004 (cuyos derechos sí son reconocidos legalmente) de los asentados luego de ese año (cuyos derechos no son reconocidos por ley). Una primera estimación de la población rural con derechos reconocidos por ley puede obtenerse con información del INEI y de Cofopri. Dado que los datos de Cofopri se refieren a predios y no a población, esta se ha estimado usando el ratio de 2.5 de personas por predio (parcela) según una estimación realizada el 2009 para LGAF. LGAF Perú 2013 83 Documento para discusión N Actividad Valor Fuente / Observación ° Responsable El dato ha sido actualizado al 2012 teniendo en cuenta las INEI: Censo proyecciones del INEI para Identificar el tamaño de la 1 7,684,353 de Población población rural. La cifra población rural total. y Vivienda podrá modificarse el dato de población que se obtenga del CENAGRO. El dato se obtiene del Identificar el tamaño de la producto del número total 2 población con título individual 5,024,525 COFOPRI de títulos otorgados por 2.5 inscrito en Registros Públicos. personas32. Identificar el tamaño de la población con tenencia individual no titulada sobre terrenos privados o sobre 3 terrenos del Estado habilitados e incorporados No es posible diferenciar la íntegramente a alguna población con tenencia actividad agropecuaria antes antes de 2004 y después de del 31 de diciembre del 2004. ese año. El dato de la Identificar el tamaño de la población con tenencia se población con tenencia estima por diferencia, sin individual no titulada sobre hacer esa distinción. terrenos del Estado 4 habilitados e incorporados íntegramente a alguna actividad agropecuaria después del 31 de diciembre del 2004. Identificar el tamaño de la población de comunidades COFOPRI/ La población se obtiene 5 5,489,080 campesinas con título inscrito MINAG como el producto de en Registros Públicos comunidades tituladas por Identificar el tamaño de la COFOPRI a 201033 y el población de comunidades 263,868 COFOPRI/MI número promedio de 6 nativas con título inscrito en NAG personas por comunidad34 Registros Públicos 32 El ratio de personas por predio se ha tomado de estimaciones realizadas en el marco del LGAF 2009. Esta estimación debe ser revisada considerando la reciente información del censo agropecuario. 33 COFOPRI – Dirección de Formalización Integral. “Situación actual de la titulación de comunidades campesinas y nativas en el Perú”. Informe presentado a la Defensoría del Pueblo el 23 de setiembre de 2011. 34 El ratio de personas por comunidad se ha tomado de estimaciones realizadas en el marco del LGAF 2009. Esta estimación debe ser revisada considerando la reciente información del censo agropecuario. LGAF Perú 2013 84 Documento para discusión 7 (2+3+5+6)/1 35 LG1 – ii El marco legal existente reconoce los derechos de la mayoría de la población urbana, sea bajo regímenes de tenencia consuetudinarios o formales. Indicador de seguimiento Porcentaje de población urbana con derechos reconocidos por ley. ¿Cómo se obtiene? Se establecen las categorías de tenencia urbana (titulada y no titulada) y se estima la población para cada una de ellas. En la medida en que no se cuenta con información estadística de la población con tenencia no respaldada por títulos, una primera forma de estimarla es por diferencia con los datos existentes de titulación. Sin embargo, la limitación para calcular este indicador persiste en la medida en que no puede diferenciarse los predios no titulados asentados antes de 2004 (cuyos derechos sí son reconocidos legalmente) de los asentados luego de ese año (cuyos derechos no son reconocidos por ley). La estimación se muestra a continuación. En la medida que los datos de Cofopri se refieren a predios y no a población, esta se ha estimado usando el ratio de 3.88 personas por vivienda, de acuerdo con el Censo de Población y Vivienda de 2007. Fuente / N° Actividad Valor Observación Responsable El dato ha sido actualizado a Identificar la población 2012 teniendo en cuenta las 1 22,980,232 INEI urbana total proyecciones del INEI para población urbana. El dato se obtiene del Identificar el tamaño de la producto de títulos emitidos población con título 2 8,624,569 COFOPRI por COFOPRI (a diciembre individual emitido por 2012) por 3.88 personas por COFOPRI vivienda36 Identificar el tamaño de la El dato se obtiene del 3 4,192,026 SUNARP población con título emitido producto de títulos 35La suma 2+ 3 + 4 + 5 supera el total de la población rural. Esto puede ser efecto de los supuestos de población por tipo de tenencia que deben ser revisados. En la revisión de los datos se debe considerar que pueden existir redundancias como consecuencia de la tenencia de múltiples parcelas por cada familia. 36 Promedio de personas por vivienda en zonas urbanas según Censo de Población y Vivienda 2007(INEI). LGAF Perú 2013 85 Documento para discusión de manera tradicional tradicionales (estimación para LGAF 2009) por 3.88 personas por vivienda. Identificar el tamaño de la población con tenencia No es posible diferenciar la 4 individual no respaldada por población con tenencia antes títulos asentados antes del 31 COFOPRI y de 2004 y después de ese de diciembre de 2004. Municipalida 10,163,637 año. El dato de la población Identificar el tamaño de la des con tenencia se estima por población con tenencia Provinciales diferencia, sin hacer esa 5 individual no respaldada por distinción. títulos asentados después del 31 de diciembre de 2004. La estimación está Identificar el porcentaje de subestimada al no considerar población urbana con 6 55.8% la población con tenencia no derechos reconocidos por ley: titulada asentada antes del [(2) + (3) + (4)] / (1) 2004 (4). LG2 – i La mayor parte de las tierras comunales e indígenas están mapeadas y los derechos sobre ellas están registrados. Indicadores de seguimiento a) Porcentaje de áreas comunales mapeadas b) Porcentaje de áreas comunales con derechos reconocidos ¿Cómo se obtiene? El cálculo de estos indicadores requiere contar con información actualizada para las siguientes variables: N° Variables Comunidades Comunidade Fuente / Observaciones campesinas s nativas Responsable Se tomó el dato de número de comunidades Extensión territorial del 12,927 mil PLIAF 2010, y se asumió la misma 1 27,798 mil ha universo de comunidades ha Pág. 29 extensión promedio por comunidad de las comunidades tituladas. Extensión territorial de comunidades campesinas y 11,000 mil COFOPRI y 2 24,088 mil ha nativas tituladas por PETT - ha SUNARP COFOPRI. LGAF Perú 2013 86 Documento para discusión Extensión territorial de comunidades campesinas y 3 nativas inscritas antes de PETT Porcentaje de áreas 3 comunales con derechos de 83.3% 83.4% tierra reconocidos = (2 + 3)/ 1 Extensión territorial mapeada Es igual a la extensión de 4 de comunidades campesinas COFOPRI comunidades tituladas y nativas. por PETT – COFOPRI. Porcentaje de áreas 5 comunales mapeadas = 4 / 1 LG2 – ii La mayor parte de la tierra bajo tenencia individual en áreas rurales está formalmente registrada. Indicador de seguimiento Porcentaje de parcelas rurales bajo tenencia individual que están tituladas y registradas. ¿Cómo se obtiene? El universo de parcelas rurales se obtiene del CENAGRO 2013. Las parcelas rurales tituladas provienen de tres grandes grupos: formalización PETT – COFOPRI, formalización de Gobiernos Regionales desde 2011 y propiedad tradicionalmente registrada. N° Actividad Valor Fuente Identificar el número total de parcelas rurales bajo 1 5,136,043 INEI - CENAGRO tenencia individual. Identificar el número de predios individuales 2 formalizados por PETT-COFOPRI e inscritos en Registros 1,998,123 COFOPRI Públicos Identificar el número de predios individuales Gobiernos 3 11,687 formalizados por Regiones a partir de 2011. Regionales Estimar el número de predios inscritos fuera de las 4 N.D. SUNARP campañas de formalización. 5 (2+3+4)/1 | Información preliminar sin considerar (4). 39.1% LGAF Perú 2013 87 Documento para discusión LG2 – iii La mayor parte de la tierra bajo tenencia individual en áreas urbanas está formalmente registrada. Indicador de seguimiento Porcentaje de unidades urbanas (lotes urbanos, unidades de vivienda) que están tituladas y registradas. ¿Cómo se obtiene? El universo de unidades urbanas se obtiene del Censo de Población y Vivienda del INEI. Los lotes urbanos titulados provienen de tres grandes grupos: formalización COFOPRI, formalización de Municipios Provinciales desde 2011, propiedad tradicionalmente registrada. Teniendo en cuenta que las estadísticas de SUNARP reflejan “unidades inmobiliarias”, se debe evaluar el efecto de los edificios de departamentos en el cálculo final. Fuente / N° Actividad Valor Observaciones Responsable Identificar el número total INEI – Censo El número de lotes se calcula de lotes urbanos (número de Población como la suma de viviendas de viviendas). y Vivienda distintas de departamentos más el número de lotes de edificios de departamentos. Esto último se 1 5,520,268 calcula a partir del número de departamentos, asumiendo un promedio de 20 departamentos por edificio (5 pisos y 4 departamentos)37. Identificar el número de Reporte de 2 predios formalizados y 2,040,782 COFOPRI registrados por COFOPRI Identificar el número de Reporte de predios formalizados e COFOPRI 3 inscritos por Municipios 180,185 Provinciales a partir del 2011 Identificar N° de predios Estimaciones Se recomienda actualizar los registrados fuera de realizadas datos (COFOPRI y SUNARP). 4 1’079,515 campañas de formalización para LGAF 2009. 5 (2 +3 + 4) / 1 55.8% 37Según datos de CAPECO. XVII Estudio "El Mercado de Edificaciones Urbanas en Lima Metropolitana y el Callao" (2012). LGAF Perú 2013 88 Documento para discusión Una forma de estimar la demanda remanente de titulación urbana es identificar a la población con tenencia individual no respaldada por títulos. Para ello se propone hacer un análisis de la información catastral disponible. Se identificará las áreas que han sido incorporadas a registros y por diferencia se identificará las áreas no registradas. En la medida de lo posible, la información censal de INEI que se encuentra geo-referenciada, servirá para establecer las áreas no tituladas y sus características demográficas. N° Actividad Fuente Partiendo del Sistema de Información Geográfica del INEI38, ubicar en el 1 mapa las manzanas de zonas urbanizadas donde se ubican los predios con INEI, SUNARP títulos de propiedad emitidos de manera tradicional. En el mismo mapa, ubicar las manzanas con predios titulados por COFOPRI, 2 COFOPRI de acuerdo con su catastro. Identificar, por diferencia, las manzanas dentro del mapa cuyos predios no 3 estarían respaldados por títulos de propiedad. Opcionalmente, puede hacerse una visita de verificación a algunas zonas Municipalidad 4 identificadas como informales, para validar la metodología. Provincial LG2-iv Los derechos a la tierra de las mujeres están reconocidos en la práctica por el sistema formal. Indicador de seguimiento Porcentaje de tierras urbanas y rurales inscritas a nombre de mujeres ¿Cómo se obtiene? Las estadísticas de titulación COFOPRI permiten diferenciar el sexo del titular. Respecto del resto del universo se requeriría realizar un muestreo que abarque formalización urbana y rural. A nombre de Total Ratio Fuente mujeres Reporte Títulos inscritos por 1,279,188 4,230,777 30.2% de COFOPRI y PETT COFOPRI Títulos inscritos de No disponible SUNARP manera tradicional Todos los títulos 38 La cobertura del SIG del INEI es de nivel nacional y tiene como unidad mínima de información a la manzana para las zonas urbanas. LGAF Perú 2013 89 Documento para discusión El proceso para realizar el muestreo se describe a continuación. N° Actividad Fuente / Responsable 1 Seleccionar como muestra una o varias jurisdicciones para el análisis. En cada jurisdicción, identificar universo de predios registrados, ya COFOPRI, SUNARP, 2 sea por COFOPRI, PETT, gobiernos subnacionales o predios gobiernos originalmente formales. subnacionales COFOPRI, Minag, 3 Identificar estadísticas de titulación de todas las fuentes disponibles, SUNARP, Gobiernos Subnacionales Realizar muestreo en las bases de datos disponibles, en busca de los 4 predios registrados a nombre de mujeres, ya sea de manera individual o conjunta. LG 3, iii La inmatriculación de predios por mecanismos individuales (fuera de campañas de formalización) en áreas urbanas no está restringida por los altos costos de los derechos de inscripción. Indicador de seguimiento Costo de inmatriculación del predio como porcentaje del valor de la propiedad urbana típica. ¿Cómo se obtiene? El procedimiento para actualización del indicador toma como mecanismo de inmatriculación de referencia la vía notarial39. Se asume como inmueble promedio un predio de 150 m2, en un distrito periférico como Ate Vitarte, cuyo precio por metro cuadrado de terreno es de $200. Esto equivale a $30,000 de valor del inmueble. Es necesario actualizar dicho valor. Una referencia para ello puede encontrarse en el tamaño promedio Los componentes del gasto para el cálculo del indicador, y sus fuentes, se describen a continuación: Componente Valor 2013 Fuente Elaboración de planos (honorarios de S/. 1,000 Información provista Ingeniero) por los participantes Honorarios de abogado S/. 500 al Panel 6 “Provisión Costos notariales (incluye costo de S/. 4,000 al público de publicaciones) información de 39Los otros mecanismos de inmatriculación son por Registros Públicos, por el Poder Judicial y por adjudicación directa otorgada por la SBN. LGAF Perú 2013 90 Documento para discusión Consultas catastrales en Registros Públicos S/. 60 tierras”. S/. 73 + 0.03% del Aranceles registrales valor del inmueble Total S/. 6,533 LG8 – i El planeamiento del uso de tierras efectivamente controla la expansión del espacio urbano en la mayor ciudad del país. Indicador de seguimiento Existencia de Planes de Ordenamiento Territorial y de Desarrollo Urbano en la ciudad de Lima. ¿Cómo se obtiene? La información puede obtenerse del Registro Nacional de Municipalidades (RENAMU), que tiene una cobertura nacional y se actualiza anualmente. Dicho registro puede consultarse en el portal web del INEI (http://www.inei.gob.pe/web/registronacionaldemunicipalidades.asp?varmod=4). Dentro de las variables de planificación municipal, se encuentran los instrumentos de gestión y desarrollo urbano. Valor del indicador Plan de Municipalidades que tienen Acondicionamiento Plan de Desarrollo Provincia instrumentos de gestión y Territorial (de nivel Urbano (nivel distrital) desarrollo urbano y/o rural provincial) LIMA 43 100% No -- 8 19% Fuente Registro Nacional de Municipalidades. Actualizado a 2011. LG8 – ii Existencia de instrumentos de planeamiento que controlan el crecimiento urbano en las cuatro mayores ciudades del país, después de Lima. Indicador de seguimiento LGAF Perú 2013 91 Documento para discusión Existencia de Planes de Ordenamiento Territorial y de Desarrollo Urbano en las ciudades de Arequipa, Trujillo, Chiclayo y Piura. ¿Cómo se obtiene? La información puede obtenerse del Registro Nacional de Municipalidades (RENAMU), que tiene una cobertura nacional y se actualiza anualmente. Dicho registro puede consultarse en el portal web del INEI (http://www.inei.gob.pe/web/registronacionaldemunicipalidades.asp?varmod=4). Valor del indicador Plan de Municipalidades que tienen Plan de Desarrollo Acondicionamiento Provincia instrumentos de gestión y Urbano (nivel Territorial (de nivel desarrollo urbano y/o rural distrital) provincial) AREQUIPA 29 100% 1 100% 2 7% TRUJILLO 11 100% 1 100% 4 36% CHICLAYO 20 100% No -- 2 10% PIURA 9 100% 1 100% 2 22% Fuente Registro Nacional de Municipalidades. Actualizado a 2011. LGI8-v Los planes de uso para clases específicas de tierras (forestales, pastos, humedales, parques nacionales) están alineados con los usos reales Indicador de seguimiento Porcentaje de tierras cuyos usos asignados no se respetan. ¿Cómo se obtiene? Contamos con datos sobre distintos tipos de bosques y de ANP. Para cada categoría de uso, se identificará con la autoridad forestal las áreas sobre las que no se respeta el uso asignado ¿Para qué categorías es relevante y posible registrar que no respeta la designación de uso? LGAF Perú 2013 92 Documento para discusión LG9 – i Los requerimientos para obtener una licencia de obra residencial están técnicamente justificados, son accesibles y son claramente difundidos. Indicador de seguimiento Costo de obtener licencia de obra residencial. ¿Cómo se obtiene? La medida del costo de obtener licencia de obra residencial depende de la modalidad del inmueble en cuestión. En el presente anexo se analiza la modalidad A, siguiendo una metodología planteada por el ILD40. Los supuestos implícitos deberán revisarse periódicamente para su actualización. Valor actual Valor actual Valor actual pagos al costo de del costos contado oportunidad total Etapa 1: Solicitud de información sobre 3.0 22.8 25.8 requerimientos. Etapa 2: Preparación de expediente técnico y 3,826.2 407.9 4,234.1 requisitos Etapa 3: Solicitud de licencia de obra 1,267.0 22.7 1,289.7 Etapa 4: Verificación administrativa del 3.0 300.9 303.9 expediente Etapa 5: Verificación técnica de la obra 896.3 211.4 1,107.6 Etapa 6: Solicitud de conformidad de la obra y 2,353.5 341.5 2,695.0 declaratoria de edificación Procedimiento para obtener licencia de edificación y declaratoria de fábrica en el caso de edificaciones comprendidas en la Modalidad A Pueden acogerse a la modalidad A, según ley:  La construcción de una vivienda unifamiliar de hasta 120 m2 construidos, siempre que constituya la única edificación en el lote.  La ampliación de vivienda unifamiliar, cuya edificación original cuente con licencia de construcción o declaratoria de fábrica y/o edificación, y la sumatoria del área construida de ambas no supere los 200 m2.  La remodelación de una vivienda unifamiliar, sin modificación estructural, ni cambio de uso, ni aumento de área construida. 40Instituto Libertad y Democracia. Procedimientos en materia de edificaciones. Diagnóstico preliminar (anexos). Abril 2010. 54pp. LGAF Perú 2013 93 Documento para discusión  La construcción de cercos de más de 20 metros de longitud, siempre que el inmueble no se encuentre bajo el Régimen de Unidades Inmobiliarias de Propiedad Exclusiva y de Propiedad Común, de acuerdo a la legislación de la materia.  La demolición total de edificaciones menores de 5 pisos de altura, siempre que no requieran el uso de explosivos.  Las ampliaciones consideradas obras menores según lo establecido en el RNE.  Las obras de carácter militar de las Fuerzas Armadas y las de carácter policial de la Policía Nacional del Perú, así como de los establecimientos penitenciarios que deben ejecutarse con sujeción a los Planes de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano. El procedimiento consta de 6 etapas y 75 pasos, los cuales pueden revisarse en detalle en el citado documento. Los componentes que implican un costo, ya sea un desembolso efectivo de dinero o un costo de oportunidad, son los siguientes: tasas legales pagadas a la municipalidad o colegios profesionales, pagos de honorarios profesionales, costo de transporte para realizar los trámites, costo del tiempo empleado en la realización de trámites y costo del tiempo de espera para la concreción de alguno de los procedimientos. La lógica de estos dos últimos componentes es que el solicitante estaría dejando de percibir ingresos al llevar a cabo los trámites (ingresos laborales) y en la medida que no puede usufructuar su propiedad mientras no cuente con la licencia (ingresos por la renta de la propiedad). Los supuestos para la estimación de los costos son los siguientes:  El predio en cuestión se ubica en el distrito de Ate Vitarte.  El valor de la obra se ha calculado en base al Cuadro de Valores Unitarios Oficiales de Edificaciones para la Costa, aprobado por Resolución Ministerial Nº241-2012-Vivienda y asciende a S/. 60,080.  Los costos son llevados a valor presente al día cero, en que inician los trámites para obtención de licencia. El factor de descuento es k = 1/(1+0.06/360)n, donde 6% es la tasa anual de descuento, y “n” es el número de días acumulados.  El costo del tiempo usado en seguir el procedimiento fue estimado multiplicando el número de horas dedicadas por el solicitante al procedimiento por el salario horario perdido. Se asume la remuneración mínima vital (S/.750/22 días/9 horas = S/ 4.26/hora).  El costo del tiempo de espera por año es equivalente al ingreso perdido por no poder utilizar el predio en alquiler y se estima en el 6% del valor de la edificación asumiendo que la nueva construcción es rentada tan pronto como es construida.  El propietario realizó una subestimación del 5 por ciento bajo el valor final de la obra.  Se asume que la notificación por escrito del funcionario calificador del órgano de control municipal al propietario tarda 10 días.  Horas por visita: 3 horas  Costo de transporte (ida y vuelta): S/. 3  Horas laborables por día: 8; días laborables por mes: 22.  Valor de la UIT: S/.3,700. LGAF Perú 2013 94 Documento para discusión La actualización de algunos de algunas variables es necesaria, incluyendo el valor de la obra, el valor de la UIT y la remuneración mínima vital. LG9 – ii El tiempo requerido para obtener un permiso de edificación para una vivienda residencial es corto. Indicador de seguimiento Tiempo que transcurre para obtener licencia de obra residencial. ¿Cómo se obtiene? Al igual que con el indicador LG9, i, se sigue la metodología planteada por el ILD, donde se detallan los pasos para obtener la licencia de edificación. Los días que toma este proceso pueden implicar días efectivos en que el solicitante realiza trámites como días de espera en que debe esperar respuesta de las instituciones a cargo. Total Procedimiento (Días) Etapa 1: Solicitud de información sobre requerimientos. 1 Etapa 2: Preparación de expediente técnico y requisitos 31 Etapa 3: Solicitud de licencia de obra 1 Etapa 4: Verificación administrativa del expediente 29 Etapa 5: Verificación técnica de la obra 20 Etapa 6: Solicitud de conformidad de la obra y declaratoria de 25 edificación Total 107 Es importante una actualización periódica de los pasos y tiempos implícitos con ayuda de la municipalidad. Al respecto, el Consejo Nacional de la Descentralización se planteó como meta al 2013 reducir a 30 días el plazo de emisión de la licencia de edificación en 49 municipalidades distritales de Lima y Callao. Es necesario hacer seguimiento a tal indicador. LG 10 – i Existen procesos claros para la valorización de propiedad. Indicador de seguimiento Ratio valor arancelario / valor de mercado ¿Cómo se obtiene? LGAF Perú 2013 95 Documento para discusión No se cuenta con estadísticas a nivel agregado, dado que solo 500 municipalidades a nivel nacional tienen asignados valores arancelarios a sus calles, y aun estos casos, los valores no la totalidad del territorio. En la medida en que la función de establecer valores arancelarios corresponde al Ministerio de Vivienda, este podría encargarse de evaluar el desempeño del indicador para los distritos que sí cuentas con valores arancelarios asignados. Para estimar el valor del ratio, se realizó un ejercicio en tres distritos de Lima Metropolitana: San Isidro, Lima Cercado y Los Olivos. La metodología consistió en tomar una muestra aleatoria a partir de las ofertas de viviendas publicadas en páginas web de clasificados inmobiliarios (urbania.pe y adondevivir.com). Para ser tomada dentro de la muestra, una observación debería cumplir con ofrecer al menos información de área del terreno, área construida, número de pisos, años de antigüedad, material predominante, zona dentro del distrito y fotografías que pudieran dar idea de los acabados. Con los datos mencionados, se procedió a calcular el autovalúo, haciendo uso de los siguientes documentos oficiales:  Cuadro de Valores Unitarios Oficiales de Edificaciones para Lima Metropolitana y Provincia Constitucional del Callao al 31 de octubre de 2012  Cuadro de Valores Unitarios a Costo Directo de algunas Obras Complementarias e Instalaciones Fijas y Permanentes para Lima Metropolitana y Provincia Constitucional del Callao al 31 de octubre de 2012  Tabla de Depreciación Por Antigüedad y Estado de Conservación, a 2010  Relación de Valores Arancelarios del Terreno, según distrito, a 2013. Posteriormente, se calculó el ratio entre el valor arancelario obtenido y el valor de mercado señalado en la oferta publicada. Los promedios por distrito de dicho ratio, teniendo en cuenta una muestra de cinco predios por distrito, se listan a continuación: Distrito Ratio promedio Lima Cercado 88.4% Los Olivos 62.7% San Isidro 29.0% LG 11 – ii La mayoría de los obligados a pagar el impuesto a la tierra/propiedad se encuentran identificados en un padrón o registro de contribuyentes Indicador de seguimiento LGAF Perú 2013 96 Documento para discusión Número de municipalidades distritales del tipo A y tipo B, de acuerdo con el D.S. 002-2013 – EF, que cuentan con catastro fiscal. ¿Cómo de obtiene? El indicador debe calcularse solicitando información a las 40 municipalidades distritales de tipo A y 209 de tipo B. LGI 11 –iii Los impuestos sobre propiedades valorizadas son efectivamente recaudados. Indicador de seguimiento Porcentaje de predios sobre los que hay recaudación respecto del total de predios afectos. ¿Cómo se obtiene? N° Actividad Fuente / Responsable 1 Identificar Municipios principales tipo A y B D.S. 002-2013 – EF 2 Identificar el número total de predios afectos. Municipalidades 3 Identificar el número de predios sobre los que se hay recaudación. Municipalidades Hallar el ratio entre lo efectivamente recaudado y el potencial de 4 recaudación LG12, ii Existe un inventario completo de la tierra pública. Indicador de seguimiento Extensión total de tierras de propiedad del Estado. ¿Cómo se obtiene? El inventario de tierra del Estado (SINABIP) está incompleto y la regla es que la tierra que no tiene un propietario privado pertenece al Estado. Con el objetivo de hacer una estimación inicial de la extensión de terrenos de propiedad del Estado, se propone una metodología similar a la descrita en la sección LG1, ii. N° Actividad Fuente / Responsable LGAF Perú 2013 97 Documento para discusión Ubicar en un mapa la superficie de zonas urbanizadas respaldadas por SUNARP 1 títulos de propiedad, de acuerdo con información de SUNARP. Ubicar en el mapa la superficie de predios titulados por COFOPRI / COFOPRI/MINAG 2 PETT Ubicar en el mapa la superficie registrada en el SINABIP como SNB 3 propiedad del Estado A partir de la información anterior, recoger información disponible en Equipo de expertos 4 gobiernos regionales y municipales e incluir en la base de datos. LGI 15-i Las transacciones sobre tierra del Estado son conducidas de manera abierta y transparente. Indicador de seguimiento Tierra del Estado que en los últimos 3 años ha sido vendida o dada en alquiler mediante oferta pública ¿Cómo se obtiene? N° Actividad Valor 2010 – Fuente / 2012 (m2) Responsable SBN (enero Identificar la superficie total de las tierras transferidas 2010 a 1 (por venta directa, subasta pública y otras modalidades) 217,893,856 diciembre en los últimos tres años. 2012) SBN (enero 2010 a 2 Identificar las tierras transferidas mediante subasta 68,085,336 diciembre 2012) 3 (2) / (1) 31.2% LGI 16, i La mayoría de las partidas registrales de predios privados (no públicos) son identificables mediante mapas existentes en el registro o en el catastro. Indicador de seguimiento Porcentaje de partidas registrales que tienen catastro. ¿Cómo se obtiene? LGAF Perú 2013 98 Documento para discusión El Área de Catastro de SUNARP debería tener información sobre el número de partidas que aún no cuentan con información catastral. N° Actividad Fuente / Responsable Identificar el número total de partidas registrales existentes. En el SUNARP 1 caso de edificios, debe considerarse solo una partida por edificación. Identificar el número de partidas que han sido incorporadas al SUNARP 2 catastro registral. 3 (2) / (1) SUNARP LGI 17, ii La mayor parte de la información del registro/catastro está actualizada Indicador de seguimiento Porcentaje de la información del registro que está actualizada ¿Cómo se obtiene? El dato sobre la des-actualización de la información registrada se obtiene mediante muestreos de campo. Existe una metodología y experiencias desarrolladas por LGAF en 2009 y la Oficina Registral de Arequipa en 2012, que se explica a continuación. N° Actividad Fuente / Responsable Identificar una muestra representativa de partidas registrales por 1 SUNARP segmentos socio-económicos. 2 Obtener copias de las partidas registrales SUNARP Verificar en el campo si la información está actualizada respecto del 3 SUNARP titular actual y modificaciones al predio no registradas, En el 2009, en el marco del LGAF, se llevó a cabo un trabajo de campo mediante el cual se tomó una muestra de partidas registrales en Lima, Chiclayo y Cusco y se verificó que en el 71% de las observaciones recogidas, el dato del nombre del propietario está actualizada. Esto revelaría que en las zonas urbanas los propietarios buscan la protección del registro. Al analizar la distribución por segmentos socio-económicos se aprecia que mientras en el segmento socioeconómico más alto el nivel de actualización es del 81%, en el nivel socio-económico más bajo es del 60%. El 74% de los predios de la muestra tienen edificaciones que no han sido inscritas. Esto puede ser considerado como un claro indicador de la inexistencia de incentivos para cumplir con las complicadas exigencias legales para inscribir la edificación. LGAF Perú 2013 99 Documento para discusión El 2012 el Registrador Alexis Laguna llevó a cabo un estudio similar en Arequipa. Algunas de las conclusiones de dicho estudio son: i) El proceso de formalización está seriamente amenazado por un proceso de desactualización, la desactualización de los datos del titular es mayor al 18% (1.5% de predios en promedio retorna a la informalidad anualmente).; ii) Los motivos manifestados por los pobladores son el desconocimiento, los altos costos y lo complicado de los trámites en el Registro; iii) Como Estado y sociedad civil es necesario replantear las estrategias de llegada a la población, demostrar con hechos tangibles la importancia de tener un registro actualizado; iv) Es necesario determinar los obstáculos reales para inscribir en el registro los segundos actos, tanto a nivel normativo, cultural, socioeconómico y de procesos, a efecto de plantear reformas. LGI 18, i El costo de registrar una transferencia de propiedad es bajo. Indicador de seguimiento Costos de inscripción como porcentaje del valor del inmueble. ¿Cómo se obtiene? Como los costos de inscripción están asociados al valor de la transacción, se debe identificar una “transferencia típica” y aplicarle los costos asociados a ella. En este caso se toma como transferencia típica la de un departamento de 80 m2 ubicado en un distrito de clase media como Pueblo Libre cuyo valor es de S/. 253,000. Los componentes de costo son el pago de Alcabala, los costos notariales y legales y los aranceles. N° Actividad Valor Fuente / Responsable Identificar el tipo (o tipos) de transferencia típica y 1 253,000 sus atributos (valor, extensión, etc) Información 2 Estimar los componentes de costo aplicables: provista por los Alcabala: 3% * (valor de transferencia del inmueble – participantes al 2.a 6,480 10 UIT) Panel 6 2.b Costos de abogado y notario 1,620 “Provisión al Aranceles registrales: 0.3% * valor de transferencia público de 2.c 759 del inmueble información de 2.d Suma de costos aplicables 8,859 tierras”. 3 Cálculo del ratio (2.d) / (1) 3.5% LGAF Perú 2013 100 Documento para discusión LG 21, i Las disputas de tierras constituyen una pequeña proporción de casos en el sistema legal formal. Indicador de seguimiento Número de conflictos sobre tierras / total de conflictos en el sistema judicial. ¿Cómo se obtiene? N° Actividad Valor Fuente / Responsable 1 Identificar el número total de casos judiciales pendientes de solución en el Poder Judicial. 2 Identificar el número de casos judiciales referidos a Poder Judicial conflictos sobre tierras en el Poder Judicial. 3 (2) / (1) LG 21, ii Los conflictos en el sistema formal se resuelven oportunamente. Indicador de seguimiento Duración media de los conflictos sobre tierras para obtener una decisión de primera instancia. ¿Cómo se obtiene? El Poder Judicial cuenta con estadísticas del tiempo que toma cada caso judicial, incluyendo los referidos a conflictos de tierras. Se recomienda obtener promedios con una periodicidad anual a fin de evaluar el avance en este sentido. LSLA 1 La mayor parte de la tierra forestal está mapeada y los derechos sobre ella están registrados. Indicador de seguimiento Superficie (ha) de tierra forestal mapeada respecto del total de superficie de tierra forestal. ¿Cómo se obtiene? Se identifican las categorías de uso de tierras forestales y su respectiva extensión. Luego de ello, se calcula el ratio de tierras forestales mapeadas entre el total de tierras forestales. A continuación se LGAF Perú 2013 101 Documento para discusión muestran las categorías para las que existe un Shape SIG disponible. Debe notarse que ello no implica necesariamente que la superficie se encuentre registrada y mapeada. Agrupación según realidad en campo y ordenamiento de la Categoría de uso (Shape SIG disponible) Extensión (Ha) nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley 29763) 1 - Predios Privados (solo regiones CIAM) 872,005 Predios privados y comunales 2 - Comunidades Campesinas 1,467,755 3 - Comunidades Nativas 12,159,139 4 - Concesiones Maderables 7,472,116 Tierras 'Forestales' destinadas a usos directos (actividades 5 - Bosques PP aun disponible 9,874,693 extractivas) , que además pueden tener usos 6 - Concesiones No Maderables (castaña, 892,516 Indirectos. shiringa, etc.) 7 - Concesiones Reforestación 134,497 Tierras 'Forestales' destinadas a 8 - ANP (nacionales y regionales) usos indirectos o no uso incluyendo zonas reservadas 16,774,100 /conservación de la biodiversidad 9 - Concesiones Conservación y Ecoturismo 718,669 Zonas de Tratamiento Especial 10 - Reservas Territoriales PPII 1,821,850 11 - Áreas sin categoría asignada o sin derechos definidos. (Incluye tanto bosques como predios privados en Huánuco, Pasco, Junín, Ayacucho, 26,281,879 Apurímac, Cusco y Puno; también ciudades, carreteras, ríos y otros cuerpos de agua, etc. para los cuales aún no hay un shape con el cual restarlo) Total 78,469,220 Ratio área categorizada / área total 66.5% LSLA 2 La adquisición de derechos sobre la tierra genera pocos conflictos y éstos son abordados de manera rápida y transparente. Indicador de seguimiento Porcentaje de áreas de concesiones o adjudicaciones donde se presentan conflictos. ¿Cómo se obtiene? N° Actividad Valor Fuente / Responsable LGAF Perú 2013 102 Documento para discusión Proinversión y Identificar proyectos de irrigación o de otro entidades de 1 tipo que involucran la transferencia de tierras promoción de en extensiones mayores a 500 ha. inversiones a nivel regional Dirección General Identificar concesiones otorgadas y por Forestal y de Fauna 2 otorgarse para proyectos de irrigación u otro Silvestre (DGFF – tipo y superficie (ha) respectiva. Minag) Identificar conflictos en tierras transferidas o Defensoría del Pueblo 3 en proyecto de serlo y extensión (ha) y otros (Observatorio implicada. de Tierras – CEPES) 4 Calcular ratio (3) / (2) LGAF Perú 2013 103 Documento para discusión Anexo 2. Expertos participantes en los paneles PANELISTAS ASISTENTES Nombre Organización Posición Panel 1 Alberto Valcarcel Ministerio de Agricultura 8 2 Aldo Chaparro Universidad de Lima Profesor de la Maestría en 4 Tributación y Política Fiscal 3 Angélica Portillo SUNARP Gerente de Catastro 6 4 Bruno Barletti Ministerio de Economía y Asesor Proyecto SIAF-GL 4 Finanzas 5 Carlos Ynami Ministerio del Ambiente Programa Nacional de 9 Conservación de Bosques 6 Cecilia Serpa Instituto de Defensa Legal - Abogada - Área de Pueblos 7 Arana IDL Indígenas 7 Dante Superintendencia de Bienes Sistema Nacional de Bienes 5 Quequezana Nacionales - SBN Estatales 8 Donato Soto Municipalidad de San Juan de Asesor de la Gerencia de 4 Lurigancho Rentas 9 Enrique Espinosa Cámara Peruana de la Director 2 Construcción 10 Erik Fischer Asociación de Exportadores Director - Comité de Madera 9 ADEX 11 Estrella Asenjo Superintendencia de Bienes Jefa de la Oficina de Asesoría 5 Validivieso Nacionales - SBN Jurídica 12 Felix Ministerio de Agricultura DGAAA Unidad de 3y8 Urcuhuaranga Clasificación de Tierras 13 Fernando Ministerio del Ambiente Programa Nacional de 9 Canchanya Conservación de Bosques /Coordinador UPSPS 14 Franco Ministerio de Economía y Dirección General de Asuntos 1y8 Maldonado Finanzas de Economía Internacional, Competencia y Productividad 15 Franco Soria Estudio Grau Abogado - Especialista en 6 propiedad estatal 16 Fredy Gonzales COFOPRI Asesor de la Alta Dirección 1y6 17 Frida Gonzales Ministerio de Agricultura Dirección General Forestal y 9 Cabello de Fauna Silvestre - DGFFS 18 Guillermo Asociación de Gremios de Asesor Legal - Comité de 3y8 Lohmann Productores Agrarios del Perú Tierras 19 Guido Valdivia Instituto Ciudades Siglo XXI Director 2 20 Gustavo Riofrio Municipalidad Metropolitana Asesor de la Alcaldía 2 de Lima 21 Gustavo Suarez de Consejo Inter-Regional de la Especialista Forestal 9 LGAF Perú 2013 104 Documento para discusión Freitas Amazonia 22 Hugo Villanueva Poder Judicial Gerencia de Informática 7 23 Humberto Municipalidad de San Isidro Gerente de Desarrollo Urbano 2 Guzman 24 Ignacio Lombardi Universidad Nacional Agraria Dirección Científica CITES 9 de La Molina 25 Jaime Escobedo CEPES Coordinador del Observatorio 8 de Tierras 26 Javier La Rosa Instituto de Defensa Legal - Abogado - Coordinador del 7 Calle IDL Área de Pueblos Indígenas 27 Jean Pierre Araujo Sociedad Peruana de Derecho Abogado - Especialista 9 Ambiental Forestal 28 Jimmy Solorzano Municipalidad de San Juan de Gerente de Rentas 4 Lurigancho 29 Jorge León Gobierno Regional de Dirección de Administración 5 Lambayeque de Terrenos 30 Jorge Lira Proinversión Área de Asuntos Inmobiliarios 5 31 Jose Luis Ministerio de Agricultura Rectoría de Tierras Rurales 1y8 Pairazaman 32 Katia Samanamud Proexpansión Economista - Especialista en 7 indicadores cuantitativos 33 Leonardo Vilchez Municipalidad Distrital de Ate Gerente de Administración 4 Tributaria 34 Lorgio Moreno Instituto Peruano de Derecho Asociado - Abogado 4 Tributario tributarista 35 Lourdes Noriega Gobierno Regional San Martin Dirección de Titulación, 1 Reversión de tierras y Catastro Rural 36 Luis Alberto CONVEAGRO Presidente CONVEAGRO 3 Málaga Ancash 37 Luis Aliaga Instituto Libertad y Investigador Senior 1 Democracia 38 Manuel Glave Grupo de Análisis para el Investigador Principal 3 Desarrollo 39 Maria Antonieta Ministerio de Vivienda Asesora del Vice-Ministerio de 6 Cevallos Vivienda 40 Martha Ferreyros Instituto Catastral de Lima Presidenta Ejecutiva 4 41 Martin Orellana Ministerio de Economía y Dirección General de Politica 5 Flores Finanzas - MEF de Inversiones 42 Mayra Quicaño Defensoría del Pueblo Comisionada 7 Rengifo 43 Miguel Lleellish J Ministerio de Agricultura Dirección General Forestal y 9 de Fauna Silvestre - DGFFS 44 Nélida Palacios Superintendencia Nacional de Asesora de la Gerencia 1y6 los Registros Públicos Registral LGAF Perú 2013 105 Documento para discusión 45 Paul Agreda Ministerio de Economía y Dirección General de Asuntos 2 Finanzas de Economía Internacional, Competencia y Productividad 46 Pedro Castillo CEPES Programa de Políticas Rurales 1 47 Raúl Morán Ministerio de Economía y Analista 4 Finanzas 48 Raúl Ravina Estudio Grau Abogado - Especialista en 5 tierras 49 Ricardo de Urioste Ministerio de Economía y Dirección de Asuntos de 5 Finanzas - MEF Economía Internacional, Competencia y Productividad 50 Ricardo Salazar Poder Judicial Gerencia de Desarrollo 7 Corporativo del Poder Judicial 51 Richard Chang Cámara Peruana de la Abogado - Gerente Legal 2y6 Construcción 52 Roberto Jimenez Pontificia Universidad Profesor de Derecho 5 Murillo Católica, Universidad San Inmobiliario y Bienes Públicos Martín de Porres 53 Rocío Garcia Ministerio de Economía y Unidad Técnica sobre Cambio 9 Finanzas Climático 54 Rosario Gonzales Ministerio de Vivienda, Vice Ministerio de 1 Construcción y Urbanismo Construcción 55 Ruth Castro Ministerio de Vivienda, Vice Ministerio de 1y2 Construcción y Urbanismo Construcción 56 Saul Barrera Instituto Peruano de Derecho Asociado - Abogado 4 Tributario tributarista 57 Silvana Baldovino Sociedad Peruana de Derecho Directora de Proyectos de 3 Ambiental Conservación de Recursos Naturales y Biodiversidad 58 Silverio Trejo CONVEAGRO Consejero Asociación Nacional 3 de Productores Ecológicos 59 Veronica Ministerio de Agricultura Dirección General Forestal y 9 Sobrevilla de Fauna Silvestre - DGFFS 60 Victor Cueva Notario de El Agustino Representante del Colegio de 6 Notarios 61 Victor Galarreta Consejo Inter-Regional de la Director 9 Amazonia 62 Victoriano Cáceres COFOPRI Especialista en Comunidades 1 Campesinas y Nativas 63 Willian Rios Gobierno Regional de San Director - Dirección de 1 Martin Titulación, Reversión de tierras y Catastro Rural Of 562384 LGAF Perú 2013 106 Documento para discusión Anexo 3 Tabla Resumen de Indicadores Tabla resumen de indicadores LGAF Perú 2013 LGI Dim 2009 2013 Reconocimiento de Derechos 1 i Reconocimiento de tenencia (rural) A A 1 ii Reconocimiento de tenencia (urbana) A A 1 iii Vigencia efectiva de derechos de tenencia grupal (rural) A A 1 iv Vigencia efectiva de derechos de tenencia grupal (urbano) A A 1 v Oportunidades para individualización de propiedad colectiva C C Vigencia efectiva de derechos 2 i Mapeo y registro en tierras comunales o indígenas C B/C 2 ii Registro de propiedad individual áreas rurales C C 2 iii Registro de propiedad individual área urbana B/C C 2 iv Vigencia efectiva de derechos de las mujeres A A 2 v Condominios y propiedad en común A A 2 vi Compensación por cambio de uso de tierras D D Mecanismos de reconocimiento de derechos 3 i Utilización efectiva de formas no documentarias de probanza A A 3 ii Reconocimiento formal de posesión sostenida en el tiempo en tierras A B privadas y públicas 3 iii Inmatriculación de predios urbanos a costos accesibles D A 3 iv Se evita pagos informales en inmatriculación de predios A 3 v Procesos de formalización de vivienda son accesibles B B 3 vi Proceso para formalizar posesión eficiente y transparente A B Restricciones a los Derechos 4 i Restricciones sobre titularidad, uso y transferibilidad en tierras urbanas A D 4 ii Restricciones sobre titularidad, uso y transferibilidad en tierras rurales A B Claridad de mandatos institucionales 5 i Separación de roles de formulación e implementación de políticas B D 5 ii Superposición horizontal de funciones B D 5 iii Superposición vertical de funciones B D 5 iv Información sobre tierras es compartida entre agencias B B Calidad de las políticas de tierras (participación, equidad, monitoreo) 6 i Claridad en las políticas de tierras B U-B R-C 6 ii Metas de equidad en las políticas de tierras C U-C R-C 6 iii Análisis costo/beneficio de las políticas D U-C R-D 6 iv Monitoreo de la implementación de las políticas de tierras D U-C R-D Transparencia de restricciones de uso 7 i Consulta pública de los planes de uso urbano B 7 ii Consulta pública de planes de uso rural B 7 iii Captura de plusvalías B C LGAF Perú 2013 107 Documento para discusión 7 iv Rapidez en aplicación de cambios de uso del suelo A Eficiencia del Planeamiento de Uso de Tierras 8 i Planeamiento de uso de tierras controla expansión en la ciudad más C D grande 8 ii Planeamiento de uso de tierras controla expansión en 4 grandes ciudades C D 8 iii Capacidad para enfrentar demanda de vivienda C C 8 iv Cumplimiento del tamaño mínimo de lote A B/C 8 v Usos designados se cumplen (tierra rural) C D Rapidez y predictibilidad de licencias de uso 9 i Requerimientos para licencias de edificación son realistas B B 9 ii Tiempo para el otorgamiento de licencias de edificación D Transparencia de Valorizaciones 10 i Transparencia del proceso de valorización D D 10 ii Publicidad de los valores imponibles D D Eficiencia en la recaudación de impuestos 11 i Justificación de las exoneraciones al impuesto predial A C 11 ii Existencia de un listado de comprehensivo de contribuyentes D 11 iii Efectividad de la recaudación D C 11 iv Monto de recaudación > costo de recaudar A Identificación de Tierras del Estado 12 i La titularidad de tierras a favor del Estado está justificada y se ejerce de B C manera efectiva 12 ii Integridad del inventario de tierras del Estado B D 12 iii Adecuada asignación de responsabilidades de gestión A C 12 iv Disponibilidad de recursos para administrar tierras del Estado D D 12 v Accesibilidad del inventario de Tierras del Estado C C 12 vi Accesibilidad de información sobre concesiones de Tierras estatales A A Incidencia de expropiaciones 13 i La expropiación es utilizada para fines públicos A A 13 ii La tierra expropiada es usada rápidamente para el fin establecido A A Transparencia de procedimiento de expropiación 14 i Se paga compensación adecuada a los propietarios B B 14 ii Se paga compensación adecuada de todos los derechos (aunque no C B estén registrados) 14 iii La compensación se paga oportunamente D D 14 iv Existen mecanismos adecuados para apelar expropiación B B 14 v Las apelaciones sobre expropiación son resueltas oportunamente * LGAF Perú 2013 108 Documento para discusión Transparencia de actos sobre tierra Estatal 15 i Transparencia de las transacciones de tierras del Estado A D 15 ii Recaudación de pagos por tierra del Estado A A 15 iii Valorización de mercado de la tierra pública A A Integridad del Registro 16 i Los registros son identificables mediante mapas D C 16 ii Los gravámenes privados están inscritos A A 16 iii Las restricciones públicas están inscritas B C 16 iv Formas de acceder a información registrada A A/B 16 v Accesibilidad de la información registrada A A 16 vi Rapidez en la respuesta a los pedidos de información A A Confiabilidad de información registrada 17 i Enfoque en la satisfacción del cliente A 17 ii Información registrada está actualizada B/C D Costo-efectividad y sostenibilidad 18 i Accesibilidad de los costos para registrar C C 18 ii Sostenibilidad financier A A 18 iii Inversiones de capital C A Transparencia 19 i Publicidad de tarifas A A 19 ii Desincentivo a la corrupción A A Asignación de responsabilidades 20 i Accesibilidad de mecanismos de solución de conflictos B B 20 ii Reconocimiento de mecanismos informales (o comunales) de solución B B de conflictos 20 iii Se evitan procesos en paralelo C C 20 iv Accesibilidad de procedimientos de apelación C C Bajo nivel de conflictos pendientes 21 i Proporción de conflictos de tierras respecto del total de conflictos B/C 21 ii Rapidez en la resolución de conflictos B 21 iii Existencia de conflictos de larga duración B LGAF Perú 2013 109 Documento para discusión Módulo de Adquisición de Tierras a Gran Escala LSLA 2010 2013 1 Mapeo y registro de la tierra forestal. B B 2 Bajo nivel de conflictos por adquisición de derechos sobre la tierra. D D 3 Identificación de restricciones al uso de la tierra sobre parcelas rurales. A A 4 Claridad y consistencia de las instituciones públicas involucradas en la A D adquisición de tierras 5 Los incentivos para los inversionistas son claros, transparentes y A/B A consistentes. 6 Transparencia de los mecanismos de distribución de beneficios para B/C D inversiones en agricultura. 7 Transparencia de las negociaciones entre inversionistas y titulares de derechos de tenencia 8 Evaluación de la deseabilidad de los proyectos sobre tierras públicas o B/A B/D comunales 9 Información requerida a inversionistas en proyectos sobre tierras públicas o C comunales 10 Cláusulas contractuales sobre adquisición de derechos y distribución de D D beneficios y riesgos. 11 El tiempo que demora el procedimiento de aplicación es razonablemente C/D A corto. 12 Requerimientos sobre protección social de las inversiones a gran escala en D D agricultura 13 Requerimientos sobre protección ambiental de las inversiones a gran escala A/D D en agricultura 14 Procedimientos para identificar y seleccionar inversiones beneficiosas desde D el punto de vista social, medio-ambiental y económico . 15 Las entidades del Estado verifican el cumplimiento de las salvaguardas A/B D vinculadas con las inversiones en agricultura 16 Existen los mecanismos para presentar denuncias sobre el incumplimiento C/D D de salvaguardias por parte de los inversionistas. LGAF Perú 2013 110 Documento para discusión Módulo Forestal FGI Dim Ranking 1 i Suscripción de convenciones internacionales y tratados (CITES, CBD, C CCD, Ramsar, UNFCCC) 1 ii Implementación de incentivos para promover la mitigación del cambio C climático mediante bosques 2 i Los bienes públicos derivados de los bosques reconocidos y protegidos C por la legislación 2 ii Los planes y presupuestos abordan los principales causas de la D deforestación y degradación 3 i Compromisos en sistemas de certificación y cadenas de custodia B 3 ii El compromiso del país con las PYME para promover la competencia, B ingresos y empleo 4 i Reconocimiento de derechos de poblaciones tradicionales e indígenas a B los recursos del bosque 4 ii Leyes sobre distribución de beneficios o ingresos con comunidades D locales 5 i Clara definición de linderos, clasificación de usos forestales y derechos C 5 ii Consulta pública para los planos de uso de tierras forestales y los C cambios a dichos planos. 6 i Control de crímenes forestales, incluyendo la tala ilegal y la corrupción. C 6 ii Esfuerzos inter- agencias, colaboración entre distintos actores para C combatir los delitos forestales. LGAF Perú 2013 111