85009 v2 IDENTIFICAREA UNOR MODELE DE SELECŢIE PENTRU PROGRAMUL OPERAŢIONAL REGIONAL 2014-2020 + - Constatările, interpretările și concluziile exprimate în acest raport nu reflectă în mod necesar punctele de vedere și poziția Directorilor Executivi ai Băncii Mondiale, Uniunii Europene și Guvernului României. Proiect cofinanțat din Fondul European Regional prin Programul Operațional Regional 2007-2013. 20 Februarie 2014 Introducere..................................... 7 6U n model optim de selecție a proiectelor ar trebui să aibă și un sistem bun de monitorizare și Context................................................................. 9 evaluare (M&E) pentru a facilita îmbunătățirea continuă................................................................. 37 Lecţii învăţate de la alte State Membre......................... 20 7F ără a pierde din vedere necesitatea de a asigura un mediu concurențial stabil și previzibil pentru RecomanDări toți solicitanții și beneficiarii, POR 2014-2020 ar pentru îmbunătățirea modelului de selecție a trebui să conțină abordări flexibile, în funcție de proiectelor POR................................................. 25 39 nevoi..................................................................... 1 ABSO RBȚIA nu ar trebui sacrificată de dragul IMPACTULUI.......................................................... 27 Propuneri de modele de selecție a proiectelor.................. 41 2A r trebui să existe un accent clar pe o serie de proiecte strategice, cu o alocare corespunzătoare Scenariul 1 („Status Quo+”)........................ 44 pentru aceste tipuri de investiții.............................. 29 Scenariul 2 („Semi-Competitiv”).................. 45 3P roiecte strategice cheie ar trebui să fie derivate din strategiile integrate de dezvoltare..................... 31 Scenariul 3 („Competitiv”)........................... 47 4D ocumentul programatic al POR 2014-2020 poate juca un rol strategic în îndrumarea beneficiarilor către un set esențial de tipuri de investiții............... 33 5P rincipiile de prudență fiscală ar trebui să fie aplicate pentru POR 2014-2020, asigurându-se astfel că beneficiarii nu își suprasolicită capacitatea lor financiară pentru a sprijini cuprins proiecte.................................................................. 35 5 Prin Programul Operaţional Regional (POR), România are oportunitatea de a beneficia de o importantă asistenţă structurală din partea UE. În elaborarea POR 2014-2020, una dintre sarcinile cheie care se impun este îmbunătăţirea atât a ratei de absorbţie, cât şi a impactului creat de investiţiile finanţate prin POR. În cadrul acestui proces, componenta cea mai importantă este îmbunătăţirea modelelor de selecţie a proiectelor pentru următorul POR în vederea sporirii calităţii proiectelor, realizării unei conexiuni mai puternice cu priorităţile strategice de dezvoltare şi implementării celor mai rentabile proiecte. Modelele propuse pentru POR 2014-2020 ar trebui să se bazeze pe punctele forte ale cadrului POR 2007-2013 și să corecteze deficiențele acestuia, precum și să incorporeze bunele practici ale altor state din Uniunea Europeană (UE), adaptate corespunzător la capacitatea României și la contextul din această țară. 7 Context 9 Programul Operațional Regional (POR) este unul dintre cele șapte programe operaționale (PO) finanțate din fonduri UE în perioada de programare 2007-2013. UE a dedicat 3,7 miliarde EUR pentru POR în vederea sprijinirii dezvoltării regionale din România în perioada de post-aderare. Această finanțare se ridică la 19% din totalul fondurilor structurale disponibile prin Cadrul Strategic Național de Referință (CSNR) între 2007 și 2013, ceea ce face din POR cel de-al treilea cel mai mare program după cel de Transport (23,7%) și de Mediu (23,5%). În 2011, proiectele finanțate în cadrul POR au reprezentat aproape 27% din proiectele finanțate prin granturi externe și mai mult de 12% din totalul investițiilor publice. Alocarea totală a POR 2007-2013 este mai mare de 4,5 miliarde EUR, din care UE contribuie cu aproape 82%. Context 11 Performanţa relativă a programelor structurale ale UE în România (la 30 noiembrie 2013) Este important de notat de 120% 118% la început că POR a avut o 100% 107% 103% performanță bună în contextul 80% 78% 85% 82% 80% românesc din perspectiva 60% ratelor de absorbție, în ciuda 40% 48% 44% 45% 40% 46% unui portofoliu complex și eterogen de proiecte. 33% 30% 27% 22% 22% 19%18% 21% 20% 18% Din cauza accentului său pe probleme de dezvoltare regională, POR 0% abordează un set amplu de nevoi de la nivelul fiecărei regiuni, de la POR Mediu Transport Competitivitate Capacitate Resurse umane Asistenţă administrativă tehnică dezvoltare urbană la infrastructură de transport, infrastructură socială, % contractate din totalul fondurilor POR disponibile % plăţi către beneficiari % rambursări CE către România dezvoltarea afacerilor și turism. În acest context, POR a obținut cele mai bune rate de absorbție dintre toate programele structurale (la 30 noiembrie Sursă: Ministerul Fondurilor Europene (www.fonduri-structurale.ro) 2013), mai ales atunci când vine vorba de plăți de la Comisia Europeană (CE) pentru România, care reprezintă 44% din alocarea totală disponibilă pentru POR. Context 13 Performanța diverselor Programe Operaționale la sfârșitul anului 2012 POR a avut performanțe Program Operațional Rată contractare până la finalul Absorbția până la finalul relativ bune și în comparație cu Programe Operaționale lui 2012 lui 2012 similare din alte State ROMÂNIA 96% 34.5% Programul Operațional Regional GERMANIA POR Renania de Nord – Westfalia 95.1% 47.3% Membre. După cum indică tabelul alăturat, deși ratele de absorbție au fost relativ ESTONIA 87.7% 54.3% mai mici în raport cu celelalte programe operaționale, la sfârșitul anului PO pentru Dezvoltarea Mediului Înconjurător Viu 2013, POR-ul din România înregistra una dintre cele mai mari rate de contractare. Acest lucru indică faptul că sistemul POR funcționează relativ SLOVENIA 86.6% 69.5% bine până la etapa de implementare a proiectelor, unde cele mai multe PO Consolidarea Potențialului de Dezvoltare Regională întârzieri în absorbție sunt cauzate de probleme sistemice (de exemplu, un sistem ineficient de achiziții publice, documentație tehnică de slabă calitate, MAREA BRITANIE 103% 34% problemele legate de drepturile de proprietate etc.). Programul de Convergență West Wales & the Valleys POLONIA 88.4% 48.5% Programul Operațional Regional Slaskie Context 15 Acestea fiind spuse, rata de absorbţie și rata de contractare nu ar trebui să fie singurele şi cele mai importante indicatoare al succesului POR. O rată ridicată de absorbţie poate indica faptul că proiectele au fost selectate pentru finanţare datorită faptului că au fost gata de implementare, iar nu neapărat pentru posibila contribuţie a acestora la obiectivele de dezvoltare. În România şi chiar în întreaga Uniune Europeană, factorii de decizie şi părţile interesate cheie trebuie să acorde o deosebită atenţie impactului investiţiilor din fonduri UE asupra realizării obiectivelor sociale şi economice - ceea ce constituie de fapt scopul ultim al acestor intervenţii. Context 17 Lecţii învăţate de la alte State Membre 19 Unul dintre primii pași în elaborarea unui model de selecție îmbunătățit este de a evalua abordările din alte State Membre. În acest fel, cele mai bune practici pot fi colectate și îmbunătățite pentru a genera rezultate chiar mai bune pentru POR. Au fost analizate modelele de selecție ale proiectelor din 8 State Membre (Germania, Polonia, Estonia, Italia, Slovenia, Marea Britanie, Irlanda și Lituania) în vederea identificării de potențiale sugestii de îmbunătățire a modelului de selecție al POR pentru perioada de programare 2014-2020. Programele operaționale analizate au fost alese pe baza asemănărilor lor cu POR-ul românesc. Lecţii învăţate de la alte State Membre 21 Un număr de lecții cheie se pot desprinde din analiza celor opt studii de caz: 1F iecare Stat Membru a folosit abordări unice de selecție a proiectelor, unele concentrându-se pe pre-selecția unui număr de proiecte strategice de mari dimensiuni (de exemplu, Lituania), altele concentrându-se în primul rând pe apeluri competitive (de exemplu, Irlanda, Estonia), în timp ce alte state, în special cele mai mari (de exemplu, Germania, Italia, Polonia), au ales implementarea mai multor metode de selecție. 2S istemele de evaluare și de selecție utilizate de aceste țări sunt de departe mai simple decât sistemul utilizat în cadrul POR 2007-2013. De exemplu, cele mai multe țări nu au folosit analiza cost-beneficiu (ACB) pentru evaluarea proiectelor. Germania a fost una dintre excepții, dar a utilizat-o doar pentru proiectele strategice mari. De asemenea, grilele de evaluare și selecție ale POR par mult mai dezagregate și mai detaliate decât cele din alte State Membre. 3 Îdeosebit n cea mai mare parte, studiile de caz analizate au relevat un accent pe impact și, de asemenea, pe utilizarea ponderilor în cazul criteriilor individuale în vederea diferențierii între factorii de evaluare mai importanți și mai puțin importanți. Lecţii învăţate de la alte State Membre 23 Recomandări pentru îmbunătățirea modelului de selecție a proiectelor POR 25 Îmbunătățirea modelului de selecție a proiectelor POR 2007-2013 printr-un accent mai puternic pe impact poate fi obținută în mai multe feluri, dar având în vedere următoarele recomandări: POR ar trebui să pună în echilibru absorbția și impactul într-un sistem de 1 selecție legitim și funcțional ABSORBȚIA nu ar trebui sacrificată de dragul AbsorbŢie Pentru 2007-2013, focalizare Impact IMPACTULUI Prioritate zero pentru 2014-2020, adecvată pe reducerea riscului de dezangajare a fondurilor după curba de învățare din 2007- Obiectivul de bază al POR este acela de a avea proiecte care generează 2013 learning curve în retrospectivă, decizii optime pentru tratarea cu prioritate a Impact și raport ridicat impact la nivel de dezvoltare. Proiectele cărora le lipsește impactul calitate-preț ca obiective cheie cantității (fondurilor) și a vitezei real echivalează cu o pierdere de resurse și pot duce de fapt la costuri (de absorbție) ridicate de exploatare și întreținere, care vor reprezenta o povară pentru resursele locale limitate. Totuși, a avea doar câteva proiecte de impact și Pe rate scăzute de absorbție nu este o situație optimă. lângă absorbție și impact, un cadru România face dovada celor mai scăzute rate de absorbție dintre toate optim de selecție depinde și de: Statele Membre ca medie a tuturor programelor sale operaționale. De Legitimitate: fapt, România este la o distanță considerabilă (14 puncte procentuale) Cât de credibil este sistemul? și de al doilea cel mai neperformant stat – Bulgaria. Fără îndoială, aceasta Capacitate: nu este o situație ideală. Cât de funcŢional este sistemul? Absorbția scăzută înseamnă că există resurse substanțiale și fundamentale care nu sunt utilizate în timp util și eficient, ceea ce implică Ratele medii de absorbție în Statele Membre, iunie 2013 și faptul că aceste resurse sunt irosite. În unele privințe, acest lucru poate 80.00% reprezenta o situație mai rea decât un accent insuficient pe impact. De 70.00% exemplu, chiar dacă fondurile nu sunt cheltuite pe cele mai noi și mai 70.95% 70.83% 68.81% de impact proiecte, ci pe reabilitarea infrastructurii existente (într-o mare 67.56% 60.00% 62.58% 60.82% 59.14% 58.82% 58.65% 58.16% 57.45% măsură, în acest scop au fost utilizate și vor fi utilizate în continuare 56.73% 55.11% 50.00% 54.32% 53.67% 53.34% 52.97% 52.41% 49.95% 49.22% 47.71% 45.51% 40.00% fondurile POR), acest lucru ar putea reduce costurile de operare și 41.95% 40.86% 40.27% 40.00% 30.00% întreținere pentru infrastructura actuală. Astfel, chiar dacă fondurile nu 26.20% 20.00% pot genera un impact semnificativ la nivel de dezvoltare, vor ajuta la 10.00% 0.00% reducerea costurilor și la îmbunătățirea calității vieții pentru oameni – o realizare importantă în sine. Estonia Lituania Portugalia Irlanda Suedia Germania Polonia Spania Letonia Finlanda Austria Grecia Belgia Olanda Luxemburg Marea Britanie Franța Slovenia Danemarca Cipru Ungaria Slovacia Rep. Cehă Malta Italia Bulgaria România Sursă: http://ec.europa.eu/regional_policy/thefunds/funding/index_en.cfm. Recomandări pentru îmbunătățirea modelului de selecție a proiectelor POR 27 2 Ar trebui să existe un accent clar pe o serie de POR 2007-2013 s-a concentrat în principal pe proiecte de dimensiuni mici și medii (situația din august 2013) proiecte strategice, cu o alocare corespunzătoare Valoarea Valoarea % din total pentru aceste tipuri de investiții. Număr de medie a totală a de proiecte proiecte proiectului proiectelor În prezent, POR se axează în principal pe proiecte mici și mijlocii, cu o contractate (în RON) (în RON) rată de contractare pentru proiecte mari de mai puțin de 4% din fondurile disponibile. Desigur, faptul că un proiect este de mari dimensiuni nu îl Proiecte de dimensiuni mici 1,952 841,553 1,642,712,364 5.74% face neapărat de impact. De asemenea, există proiecte foarte mici care (<1,5 mln RON) pot avea un impact foarte mare (de exemplu, campanii de informare bine orientate). Cu toate acestea, atunci când vine vorba de dezvoltarea Proiecte de dimensiuni medii 1,554 16,750,343 25,923,350,459 90.51% infrastructurii, de obicei, proiectele mai mari sunt cele care generează (1,5 - 100 mln RON) cele mai însemnate rezultate. Proiecte medii-inferioare (1,5 - 30 mln RON) 1,279 8,017,773 10,254,732,124 35.8% Durata relativ lungă de pregătire pe care o implică proiectele mari poate fi contracarată prin proceduri simplificate de depunere a solicitărilor și de selecție pentru proiectele mici. De exemplu, POR 2007-2013 a procesat Proiecte medii-superioare (30 - 100 mln RON) 275 56,976,793 15,668,618,334 54.71% peste 1.800 de proiecte mici; acestea au trecut prin proceduri de evaluare și de selecție similare cu cele prin care au trecut proiectele mai mari, dar au reprezentat doar 5,6% din fondurile alocate. Simplu spus, procedurile Proiecte de dimensiuni mari (>100 mln RON) 9 119,471,996 1,075,247,961 3.75% de evaluare și de selecție ar trebui să reflecte valoarea, complexitatea, și riscurile/costurile/beneficiile unei anumite investiții. Acest lucru ar trebui să asigure că sistemul de evaluare și de selecție în ansamblu rămâne TOTAL 3,515 8,148,310 28,641,310,783 100% funcțional și că are o capacitate suficientă pentru a face față solicitărilor în perioadele de vârf. Sursă: MRDPA Recomandări pentru îmbunătățirea modelului de selecție a proiectelor POR 29 3 Entitățile sub-naționale au bugete limitate pentru cheltuieli de capital și ar trebui să cheltuiască aceste bugete într-un mod înțelept Proiecte strategice cheie ar trebui să fie derivate din strategiile integrate de dezvoltare Marja de prudență pentru cheltuielile de capital Aceste strategii ar trebui să reflecte viziunea generală de dezvoltare între 2014 și 2022 pentru zona acoperită și nu ar trebui elaborate în scopul unic de a atrage fonduri UE, ci de a prezenta nevoile, prioritățile și proiectele indiferent 35,442,983 - 50,000,000 de sursa finală de finanțare. Noi strategii ar trebui elaborate doar atunci 50,000,001 - 100,000,000 când acoperă o zonă care nu este deja acoperită de o strategie existentă (de exemplu, noi zone metropolitane) și ar trebui să reflecte, dacă 100,000,001 - 150,000,000 este disponibilă, viziunea de dezvoltare stabilită în strategiile unităților . administrative constituente. Acolo unde există deja strategii integrate 150,000,001 - 200,000,000 de dezvoltare (ca în cazul polilor de creștere și al polilor de dezvoltare urbană), acestea ar trebui să fie doar actualizate. 200,000,001 - 250,000,000 Pentru a asigura coerența abordării în cadrul strategiilor de dezvoltare, 250,000,001 - 300,000,000 este necesar să se ceară o serie de elemente cheie (de exemplu, o viziune 300,000,001 - 324,121,969 clară și obiective clare, o listă de proiecte care să contribuie la atingerea acestor obiective și sursele corespunzătoare de finanțare). De asemenea, pentru a se acorda prioritatea adecvată a proiectelor, instrumente precum Planificarea Investițiilor de Capital (PIC) ar trebui utilizate în vederea asigurării că fondurile bugetare limitate sunt îndreptate către proiecte Marja de prudență pentru cheltuielile de capital strategice cheie și că nu sunt cheltuite în mod oportunist, costurile de între 2014 și 2022 funcționare și întreținere (O&M) rămânând în limite rezonabile. Abordările integrate presupun, de asemenea, faptul că proiectele din 0 - 50,000,000 fonduri UE și cele finanțate de la bugetul de stat nu sunt tratate în mod diferit sau separat, ci că acestea sunt parte a unei viziuni unice și coerente 50,000,001 - 100,000,000 de dezvoltare și contribuie la atingerea acelorași obiective generale. 100,000,001 - 143,852,516 Acest lucru înseamnă că ar trebui să se aplice criterii și proceduri similare de evaluare și selecție unor astfel de investiții indiferent de sursa lor de finanțare (adică fonduri UE sau finanțare de la bugetul de stat). Recomandări pentru îmbunătățirea modelului de selecție a proiectelor POR 31 4 Documentul programatic al POR 2014-2020 poate Priorități cheie de investiții pentru România (identificate în raportul Orașe Competitive) juca un rol strategic în îndrumarea beneficiarilor către un set esențial de tipuri de investiții. Deși autoritățile locale și județene definesc prioritățile pe cont propriu, ele știind cel mai bine nevoile comunităților pe care le reprezintă, POR poate Internațional Scurtarea distanței fața de piețe majore globale prin contribui la orientarea lor către tipurile de investiții care ar putea avea cel imbunătățirea infrastructurii și incurajarea fluxurilor de oameni, capital și idei mai mare impact. Raportul Orașe competitive (Banca Mondială, 2013) prezintă o serie de recomandări în acest sens, luând în considerare nivelul actual de dezvoltare din România. De asemenea, este important să se țină cont de principalele obiective îmbunătățirea legăturilor dintre zonele dezvoltate și cele slab dezvoltate de politici publice și de obiectivele tematice stabilite în Strategia Europa Nivelul de intervenție Regional pentru a facilita concentrarea eficientă a resurselor și efectele pozitive de 2020. Acesta este un document cheie care stabilește prioritățile globale revărsare ale beneficiilor creșterii economice în România de dezvoltare a UE, însă, evident, nevoile fiecărui Stat Membru pot varia considerabil. Ca atare, prioritățile ar trebui să fie adaptate la contextul românesc, iar atenția să fie concentrată asupra acelor obiective care par Extinderea să fie cele mai relevante pentru România. infrastructurii conective Consolidarea instituțiilor între orașe și funcționale zonele lor limitrofe (servicii de bază cum ar fi apă curentă, canalizare, incălzire Local centralizată, salubrizare, educație, Promovarea infrastructură de sănătate, piețe investițiilor pentru imobiliare etc.) creșterea calitații vieții în centre economice dinamice Intervenții dedicate comunităților marginalizate Zonă slab Zonă dezvoltată dezvoltată Nivel de dezvoltatre economică Recomandări pentru îmbunătățirea modelului de selecție a proiectelor POR 33 Câteva entități sub-naționale au cheltuit pe investiții de capital mai mult decât era adecvat pe termen lung, așa cum arată indicatorii Glenday și 5 Giosan Indicatorul Glenday pentru reședințe de județ Indicatorul Glenday pentru consilii județene Principiile de prudență fiscală ar trebui să fie aplicate pentru POR 2014-2020, asigurându-se astfel că beneficiarii nu își suprasolicită capacitatea lor financiară pentru a sprijini proiecte. De exemplu, beneficiarii trebuie să se asigure că, odată ce fac investiții de capital, au și resursele bugetare necesare pentru a acoperi costurile de operare și de întreținere aferente. Sustenabilitatea fiscală a beneficiarilor individuali poate fi evaluată cu ajutorul indicatorului Glenday și/sau Indicatorul Glenday 14% - 20% Indicatorul Glenday 21% - 30% a indicatorului Giosan. Acești doi indicatori sunt explicați în detaliu în (media pentru 2010-2012) (media pentru 2010-2012) raportul complet. 21% - 40% 31% - 40% 41% - 50% 41% - 50% Pentru proiectele strategice mari, care necesită și o co-finanțare substanțială de la bugetul de stat, este important ca Ministerul Finanțelor 51% - 71% 51% - 101% Publice (MFP) să fie implicat în vederea asigurării faptului că fondurile sunt cheltuite în mod eficient și durabil. MFP poate asigura respectarea Indicatorul Giosan pentru reședințe de județ Indicatorul Giosan pentru consilii județene principiilor de bază ale prudenței fiscale și ar putea, de asemenea, înființa un sistem pentru acordarea de prioritate și coordonarea dezvoltării de proiecte mari la nivel național. Indicatorul Giosan 17% Indicatorul Giosan -2% - 15% (media pentru 2010-2012) (media pentru 2010-2012) 18% - 20% 16% - 20% 21% - 30% 21% - 30% 31% - 58% 31% - 64% Notă: Unitățile administrativ-teritoriale cu un Indicator Glenday mai mare de 50% sau un Indicator Recomandări Giosan de sub 15%, ar putea avea probleme în acoperirea costurilor de operare și întreținere a investițiilor în infrastructură pe care le fac acum. pentru îmbunătățirea modelului de selecție a proiectelor POR 35 6 Un model optim de selecție a proiectelor ar trebui Un sistem adecvat de M&E cu cicluri optime de reacție să aibă și un sistem bun de monitorizare și evaluare Nevoi / Probleme Mediu Socio-Economic Impact (M&E) pentru a facilita îmbunătățirea continuă. Efecte / Rezultate Un bun sistem de M&E servește mai multor scopuri. În primul rând, acesta ajută la urmărirea performanței unui proiect specific și la stabilirea gradului în care proiectul și-a atins indicatorii de output – aceasta este o obligație impusă de Comisia Europeană pentru toate programele operaționale. Cu toate acestea, în plus față de faptul că este o cerință din partea CE, un Program Obiective Input-uri Output-uri bun sistem de M&E ajută să se stabilească dacă proiectele și programul care le finanțează și-au atins rezultatele planificate și au avut un impact real la nivel de dezvoltare. În special, acest sistem poate oferi informații în legătură cu adecvarea modelului ales de selecție a proiectelor și despre măsura în care acest model răspunde obiectivelor de selecție stabilite, asigurând astfel că POR finanțează investițiile care au cel mai mare impact – în același fel în care un agricultor crește selectiv culturi de plante, folosind cele mai puternice semințe din ultima recoltă. Un cadru cuprinzător de M&E poate evalua nu numai gradul în care proiecte de Efficiență Evaluare impact sunt selectate și tratate cu prioritate, ci și dacă programul are rate Relevanță optime de absorbție, un sistem funcțional cu o capacitate adecvată de a procesa cererile de finanțare și un nivel ridicat de credibilitate printre Eficacitate solicitanți și beneficiari. Utilitate / Sustenabilitate (Termen lung) Sursă: Comisia Europeană, 2006, „Indicative Guidelines on Evaluation Method.” Recomandări pentru îmbunătățirea modelului de selecție a proiectelor POR 37 7 Fără a pierde din vedere necesitatea de a asigura un mediu concurențial stabil și previzibil pentru toți solicitanții și beneficiarii, POR 2014-2020 ar trebui să conțină abordări flexibile, în funcție de nevoi. De exemplu, chiar dacă cele mai multe dintre fondurile disponibile vor fi pre-alocate (pentru proiecte strategice) sau alocate prin abordarea „primul venit, primul servit” (First-In First-Out – FIFO), programul poate adopta un model competitiv de selecție pentru o axă prioritară sau un domeniu cheie de intervenție (de exemplu, infrastructura de afaceri). De pildă, multe State Membre folosesc apelurile competitive pentru beneficiarii privați (de exemplu, IMM-urile) sau pentru dezvoltarea infrastructurii de afaceri. O altă opțiune este de a permite trecerea POR la o abordare competitivă după o recuperare a sumelor la un moment determinat în cadrul perioadei de programare (de exemplu, în cazul în care unii beneficiari nu au folosit fondurile pre-alocate în timp util). Recomandări pentru îmbunătățirea modelului de selecție a proiectelor POR 39 Propuneri de modele de selecție a proiectelor 41 Având în vedere recomandările cheie de mai sus, sunt propuse trei modele de selecție a Un cadru de definire a modelului optim de selecţie pentru POR-ul românesc proiectelor pentru POR 2014-2020. Dezvoltarea scenariilor a fost bazată pe un cadru de analiză a diverselor MODEL OPTIM opțiuni în funcție de șase cerințe fundamentale (eficiență, eficacitate, claritate, DE SELECȚIE A PROIECTELOR Evaluare > Selecție > Contractare corectitudine, transparență și fezabilitate) și patru obiective cheie (de absorbție, de impact, de legitimitate și de capacitate). 1 2 3 4 principale Obiective ABSORBȚIE IMPACT Legitimitate Capacitate Figura de alături transmite exact acest Asigură modelul Este modelul optim din Este modelul legitim Este modelul o rată mare a perspectiva impactului pentru toate părțile fezabil având în absorbției? și a raportului interesate? vedere capacitatea mesaj, indicând totodată că un model optim calitate-preț? actuală? A EFFICIENȚĂ: un proces rapid şi fără probleme, ce asigură o rată optimă a absorbţiei de selectare a proiectelor pentru următorul B EFICACITATE: POR va trebui să atingă toate cele patru Cerințe fundamentale proiectele selectate sunt optime din punct de vedere al impactului şi al raportului calitate-preţ C CLARITATE: procedurile de selecţie şi cerinţele clare nu dau loc la interpretări obiective. D Corectitudine: Cu alte cuvinte, un anumit model poate fi foarte bun pentru promovarea se aplică criterii corecte de selecţie pentru toate proiectele depuse absorbţiei rapide a fondurilor UE, dar poate fi dezavantajos din punctul de vedere al raportului calitate-preţ, astfel încât resursele sunt irosite pe intervenţii E TRANSPARENȚĂ: procedurile transparente permit vizibilitate completă şi responsabilizarea tuturor părţilor cu impact redus. De asemenea, dacă un model nu este legitim (adică nu are la bază criterii clare şi transparente de evaluare şi proceduri corecte de selecţie), F Fezabilitate: sistemul instituţional poate implementa modelul în mod adecvat nu vor exista suficienţi solicitanţi interesaţi de program, aşa că va exista o limitare inerentă a rezultatelor pe care acest model le poate atinge. În sfârşit, dar nu în ultimul rând, orice schimbare propusă trebuie să fie mai mult decât un cadru teoretic care promite rezultate extraordinare; într-adevăr, modelele de selecţie trebuie să funcţioneze în practică, având în vedere constrângerile stringente privind capacitatea sistemului. Propuneri de modele de selecție a proiectelor 43 Trei scenarii sunt demne de luat în considerare în ceea ce privește modelul general de selecție a proiectelor: Scenariul 1 Scenariul 2 Principalele caracteristici ale sistemului Această variaţie aplică diferite metode de rămân neschimbate, cu câteva excepții (de selecţie în funcţie de dimensiunea proiectelor exemplu, excluderea completă a analizei și de tipul de beneficiari. Dimensiunea („Status Quo+”): cost-beneficiu din evaluarea formală, („Semi-Competitiv”) proiectelor tinde să fie o măsură bună atât tratarea proiectului tehnic detaliat ca opțional pentru complexitatea, cât şi pentru impactul în faza de evaluare etc.) pentru a corecta potențial al acestora. Conform acestui actualele puncte slabe. Această opțiune scenariu, proiectele regionale de mari valorifică experiența acumulată a sistemului dimensiuni (de tip 1) se bucură de fonduri POR și fructifică beneficiile de predictibilitate. dedicate. Investiţiile medii pe judeţe, poli de În esență, cele două proceduri de selecție creştere şi poli de dezvoltare urbană sunt rămân aceleași: pre-alocarea pentru polii selectate în două etape: (1) fonduri dedicate de creștere și polii de dezvoltare urbană (cu pentru o perioadă limitată de timp; (2) selecție posibila includere a tuturor reședințelor de bazată pe regula FIFO pentru restul fondurilor județ ca poli de dezvoltare urbană) și regula alocate acestui tip de beneficiari. Pentru alte „primul venit, primul servit” (FIFO) pentru oraşe, ca şi pentru solicitanții privaţi şi pentru toate celelalte proiecte. organizaţiile non-profit, se aplică regula FIFO indiferent dacă proiectul este mic (cu o valoare sub 1,5 milioane RON) sau mai mare (peste 1,5 milioane RON). În cele din urmă, acesta este un model „semi-competitiv” sau o opţiune de mijloc, cu toate că propunerile de proiecte nu sunt comparate unele cu altele nici dacă se foloseşte regula FIFO, nici dacă se aplică modelul fondurilor dedicate, indiferent de tipul de proiect avut în vedere. Propuneri de modele de selecție a proiectelor 45 Cele trei scenarii avute în vedere prezintă o gamă de schimbări aduse modelului status quo Scenariul 3 Acest scenariu foloseşte regula FIFO pentru un număr limitat de proiecte, şi anume pentru („Competitiv”) cele mai mici, cu o valoare sub 1,5 milioane Scenariu Scenariul 1 Scenariul 2 Scenariul 3 RON, în timp ce pentru proiectele regionale Tip de „Status Quo+” „Semi-competitiv” „Competitiv” mai mari sunt preferate fondurile dedicate. proiect Pentru judeţe, poli de creştere şi poli de Tipul dezvoltare urbană, fondurile sunt alocate în 1 Dimensiune: >100 millioane RON Beneficiar: Asociaţiile judeţene Necompetitivitate, fonduri dedicate Necompetitivitate, fonduri dedicate două etape, în mod foarte similar cu scenariul sau regionale 2, dar cu o diferenţă majoră: realocarea Schimbări minime aduse sistemului actual, având fondurilor din etapa a 2-a se face pe baza Tipul ca rezultat lipsa aproape Necompetitivitate: Competitivitate parţială: clasificării competitive a proiectelor. 2 completă a diferenţierilor Fonduri dedicate Fonduri dedicate Dimensiune: >30 millioane RON cu privire la modelul de (etapa 1) (etapa 1) selecţie în funcţie de Judeţe, poli de creştere, poli de dimensiunea proiectelor. FIFO Competitivitate, clasificare dezvoltare (etapa 2) pentru fiecare axă (etapa 2) Modelul de selecţie Tipul este: 3 Dimensiune: <100 milioane RON, >1.5 milioane RON) Fonduri dedicate pentru polii de creştere şi polii de FIFO Competitivitate, pe baza clasificării pentru Autorităţi publice, sectorul privat, dezvoltare fiecare axă ONG-uri FIFO pentru toate celelalte localităţi Figura de alături prezintă pe scurt principalele caracteristici ale celor trei opţiuni Tipul pentru fiecare categorie de proiecte aplicabilă. După cum se arată în raport, 4 Dimensiune: <1.5 million RON FIFO FIFO alegerea modelului optim de selecţie este o adevărată provocare şi acest lucru Autorităţi publice, sectorul poate implica mai multe compromisuri de bază: între impact (eficacitate) şi privat, ONG-uri absorbţie (eficienţă); între schimbările necesare şi predictibilitate/continuitate, între rezultatele ideale şi fezabilitatea în practică, ținând seama de constrângerile de capacitate. Propuneri de modele de selecție a proiectelor 47 Este important de menționat că nu se propun Evaluare comparativă simplificată a modelelor propuse pentru selecția modele de selecţie care diferă în funcţie de proiectelor sector. Pentru ca această secțiune Scenariu Absorbție Impact Legitimacy Capacity să fie selectată pentru POR În schimb, variabila de bază care determină modul în care trebuie evaluat, (Cât de curând?) (Cât de eficace?) (Cât de credibil?) (Cât de fezabil?) 2014-2020, ar trebui să se creadă că... selectat şi contractat un proiect este dimensiunea intervenţiei propuse. Această abordare se aliniază la strategia generală privind intervenţiile integrate (având în vedere concentrarea sa pe domeniul de larg interes, care este dezvoltarea 0 Scenariul Actualul sistem este cel mai bun posibil regională, POR se află în poziţia unică de a putea realiza astfel de intervenţii) și Costurile oricărei schimbări se diferențiază de procedurile specifice unui anumit sector. De fapt, este foarte aduse sistemului sunt prea „Status Quo” mari in comparație cu posibilele util să prezentăm modele şi criterii standardizate de selecţie, care permit cu beneficii (adică sistemul este extrem de rigid) uşurinţă comparaţii între proiecte, indiferent de tematica acestora. Nu sunt recomandate schimbări Indiferent de alegerile finale ale AM în ceea ce majore aduse sistemului, 1 Scenariul predictibilitatea este valoroasă în sine privește criteriile și modelul de selecție pentru Sunt necesare și suficiente imbunătățiri marginale (de ex., renunțarea la obligația POR 2014-2020, obiectivul fundamental al „Status Quo+” efectuării ACB, adoptarea FIDIC, o evaluare mai riguroasă a PID-urilor) FIFO este, ceteris paribus, programului ar trebui să rămână același – de a promova dezvoltarea durabilă și favorabilă preferabil unei selecții mai 2 competitive, chiar și pentru Scenariul proiecte mai mari incluziunii din România. Balanța dintre absorbție și impact ar trebui să se încline în favoarea celei dintâi în perioada „Semi- 2014-2020 competitiv” Sistemul (AM, OI, beneficiari) În acest efort, importanța POR atât ca sursă indispensabilă de fonduri, cât și ca are sufcientă capacitate pentru a implementa schimbările propuse un puternic catalizator al consolidării capacității administrative poate fi cu greu Selecția competitivă este în exagerată. O parte din acest impact va continua să fie foarte vizibil în întreaga general preferabilă metodei țară, schimbând viețile oamenilor în termeni foarte concreți: un drum nou; un 3 Scenariul FIFO Balanța dintre absorbție și spital mai modern și mai bine utilat; o școală reabilitată, oferind confort termic impact poate să se incline mai puternic în favoarea celui din pe tot parcursul anului; un nou centru de afaceri care angajează sute sau mii urmă „Competitiv” Sistemul (AM, OI, beneficiari) de oameni; un muzeu renovat etc. Alte tipuri de impact, incluzând motivația are sufcientă capacitate pentru a implementa schimbările propuse a nenumărați funcționari publici, schimbări de mentalitate sau o capacitate îmbunătățită de a oferi servicii de bază pentru cetățeni, pot fi mai greu de Notă: Gradul de umplere cu negru a diagramelor de mai sus indică măsura în care fiecare cuantificat, dar nu sunt mai puțin importante. În cele din urmă, așa arată puterea scenariu îndeplinește un anumit criteriu. de convergență a UE, iar POR România va continua să joace un rol cheie în acest efort istoric. 49