89151 КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИЮНЬ 2014 Г. © 2014 Международный банк реконструкции и развития/ Всемирный банк 1818 H St., NW Washington, DC 20433 U.S.A. Telephone: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org E-mail: feedback@worldbank.org Все права сохранены. Nюнь 2014 г Настоящий документ является публикацией Международного банка реконструкции и развития/Всемирного банка. Содержащиеся в Докладе выводы, толкования и заключения не обязательно отражают мнение Совета исполнительных директоров Всемирного банка или правительств, которых они представляют. Всемирный банк не гарантирует точности данных, содержащихся в Докладе. Национальные границы, цвета, обозначения и прочая информация, помещенная на картах в настоящей публикации, не являются выражением мнения Всемирного банка относительно юридического статуса какой-либо территории и не означают подтверждения или признания таких границ. ПРАВА И РАЗРЕШЕНИЯ Материалы, содержащиеся в данной публикации, охраняются авторским правом. Несанкционированное копирование и/ или распространение данного издания, полностью или частично, может являться нарушением действующего законодательства. Международный банк реконструкции и развития / Всемирный банк приветствует распространение данной публикации и, как правило, своевременно дает соответствующее разрешение. За получением разрешения на ксерокопирование или перепечатку какой-либо части настоящей публикации просьба направлять заявку, содержащую необходимую информацию в полном объеме, в Центр выдачи разрешений на воспроизведение охраняемых авторским правом публикаций: Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, телефон 978-750-8400, факс 978-750-4470, адрес в Интернете http://www.copyright.com/. Все прочие запросы относительно прав и лицензий, включая производные права, следует направлять в издательский отдел Всемирного банка: Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA, факс 202- 522-2422, электронная почта pubrights@worldbank.org. СТРАНИЦА ii | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОГЛАВЛЕНИЕ Сокращения и аббревиатура............................................................................................................................................... vi Выражение признательности............................................................................................................................................. vii Краткий обзор...................................................................................................................................................................... ix Цели................................................................................................................................................................................ ix Коренные народы Российской Федерации.................................................................................................................. ix а) Российское определение.................................................................................................................................... ix б) Определение Всемирного банка........................................................................................................................ xi Меры правовой защиты коренных народов................................................................................................................ xi a) Участие в процессах развития........................................................................................................................... xi б) Земля и связанные с ней природные ресурсы.................................................................................................. xi в) Коммерческое использование природных и культурных ресурсов............................................................. xiii г) Физическое переселение коренных народов.................................................................................................. xiii д) Содействие в развитии..................................................................................................................................... xiv Основные приоритеты коренных народов в области развития................................................................................ xv Возможные направления для дальнейших действий................................................................................................. xv Введение................................................................................................................................................................................. 1 Часть I. Коренные народы и эволюция российского государства – краткий исторический обзор............................... 3 A. Этничность в историческом контексте................................................................................................................... 3 a) Интеграция национальных меньшинств в Российской империи и Советском Союзе................................... 4 б) Этничность и аборигенность в контексте образования Российской Федерации........................................... 8 Часть II. Кто является коренным народом?...................................................................................................................... 13 A. Законодательство Российской Федерации............................................................................................................ 13 Б. Международное право............................................................................................................................................. 14 В. Политика Всемирного банка................................................................................................................................... 15 Часть III. Правовая база защиты интересов коренных народов...................................................................................... 21 A. Общая правовая база Российской Федерации....................................................................................................... 21 a) Конституционные механизмы защиты............................................................................................................ 21 б) Законодательная защита интересов КМН...................................................................................................... 22 Б. Участие в процессе развития.................................................................................................................................. 25 a) Всемирный банк................................................................................................................................................. 25 б) Российская Федерация...................................................................................................................................... 25 Врезка 1. Органы, представляющие интересы КМН в субъектах РФ..................................................................... 27 В. Земли и связанные с ними природные ресурсы.................................................................................................... 27 a) Политика Всемирного банка............................................................................................................................ 27 б) Законодательство Российской Федерации...................................................................................................... 28 Г. Коммерческое использование природных и культурных ресурсов..................................................................... 31 a) Политика Всемирного банка............................................................................................................................ 31 б) Законодательство Российской Федерации...................................................................................................... 31 Д. Физическое переселение коренных народов......................................................................................................... 33 a) Политика Всемирного банка............................................................................................................................ 33 б) Законодательство Российской Федерации...................................................................................................... 34 Е. Содействие для целей развития.............................................................................................................................. 35 a) Политика Всемирного банка............................................................................................................................ 35 б) Законодательство Российской Федерации...................................................................................................... 36 Ж. Российские проекты Всемирного банка, на которые распространяется его политика защиты интересов коренных народов (ОД 4.20 и ОП 4.10)...................................................................................................................... 38 Врезка 2. Проект «Реформирование лесоуправлении и меры по борьбе с лесными пожарами в России» (Лесной проект-2)......................................................................................................................................................... 39 Врезка 3. Проект «Инновационное развитие системы дошкольного образования Республики Саха (Якутия)».40 З. Взгляд изнутри......................................................................................................................................................... 40 Часть IV. Основные проблемы и пути их решения.......................................................................................................... 45 A. Интересы и проблемы коренных народов России в области развития............................................................... 45 a) Защита прав на землю и ресурсы..................................................................................................................... 45 б) Участие и совместное управление................................................................................................................... 46 в) Информированность КМН о своих правах и доступность правосудия....................................................... 47 г) Обеспечение доступа к социальным благам и содействие развитию КМН.................................................. 47 д) Сохранение культур КМН................................................................................................................................ 48 Б. Возможные направления для дальнейших действий............................................................................................. 49 a) Поддержка для решения первоочередных проблем КМН.............................................................................. 49 б) Поддержка конкретных инициатив.................................................................................................................. 50 в) Обеспечение участия ОКМН........................................................................................................................... 51 г) Взаимодействие с частным сектором.............................................................................................................. 51 Приложение A. Численность коренных малочисленных народов в Российской Федерации.......................................... I Приложение Б. Географическое распределения коренных малочисленных народов, по численности...................... VI Приложение В. Примеры передового опыта...................................................................................................................VII Пример 1. Повышение потенциала коренных малочисленных народов: План содействия развитию коренных малочисленных народов Севера Сахалинской области [Российская Федерация].................................................. IX Пример 2. Традиционные виды землепользования коренных малочисленных народов [Ненецкий автономный округ, Северо-Запад России].............................................................................................................. XIV Пример 3. Проект «Институциональное строительство для коренных малочисленных народов Севера России» (ИНРИПП-2)................................................................................................................................. XVII Пример 4. Региональная поддержка традиционной экономической деятельности.............................................. XXI Пример 5. Торговля углеродными квотами в целях сохранения охотничьих угодий удэгейской общины «Тигр» (Приморский край, Российская Федерация).............................................................................................XXIII Приложение Г. Список литературы..........................................................................................................................XXVIII СОКРАЩЕНИЯ И АББРЕВИАТУРА АБР Азиатский банк развития АО Автономная область (или округ) АССР Автономные советские социалистические республики ГУСМП Главное управление северного морского пути (Главсевморпуть) КУМК Консультационные услуги в сфере межкультурной коммуникации, PLLC КЛРД Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации КПС Стратегия партнерства Всемирного банка с Российской Федерацией ЕБРР Европейский банк реконструкции и развития ЕЦА Регион Европы и Центральной Азии МПГПП Международный пакт о гражданских и политических правах МКЛРД Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации МПЭСКП Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах МФК Международная финансовая корпорация КН Коренные народы ОКН/ОКМН Организация коренных народов/ Организация коренных малочисленных народов ПКН План развития коренных народов РПКН Рамочные основы планирования развития коренных народов КМН/КМНС Коренныи малочисленные народы (Севера) КМНСС и ДВ Коренныи малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока МИГА Многостороннее агентство по инвестиционным гарантиям Минрегион России Министерство регионального развития Российской Федерации ОД Операционная директива ОП Операционная политика СД Стандарт деятельности АКМНСС и ДВ РФ  Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации РСФСР Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика ТСВО Техническое содействие на возмездной основе ТТПП Территории традиционного природопользования ВДПЧ Всеобщая декларация прав человека ООН Организация объединенных наций ЮНЕСКО Организация объединенных наций по вопросам образования, науки и культуры КПЧ Комитет ООН по правам человека СССР Союз Советских Социалистических Республик ГВБ Группа Всемирного банка РГКН Рабочая группа по коренным народам ВОИС Всемирная организация интеллектуальной собственности ВЫРАЖЕНИЕ ПРИЗНАТЕЛЬНОСТИ Доклад подготовлен Аароном Кайлом Деннисом и Исследование проводилось под руководством группы Грегори Эллию Гулдином, сотрудниками консалтинговой сотрудников Всемирного банка во главе с Николя фирмы Cross-Cultural Consulting Services, PLLC (CCCS) Перреном (ECSSO, Всемирный банк). Дженнифер – зарегистрированной в США частной компании, Шкабатур (ECSSO) и Кэролайн Макуми (ECSSO) специализирующейся на работе с организациями оказали поддержку в завершении данного доклада. международного развития и частными компаниями для Полезные замечания и предложения также представили содействия партнерскому взаимодействию с группами Луис Фелипе Дучисела, Элизабет Хьюбенс, Виктор коренных народов. Ассоциация коренных малочисленных Бунди Мосоти, Хуан Навас-Сабатер, Сорен Неллеманн, народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Михал Рутковски, Лада Стрелкова и Хорхе Э. Вильегас. Федерации (АКМНСС и ДВ РФ) – авторитетная организация коренных народов России – сотрудничала с CCCS на всех этапах подготовки доклада, взяв на себя основную ответственность за анализ информации и формулирование приоритетов коренных народов. СТРАНИЦА viii | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КРАТКИЙ ОБЗОР Известная поговорка гласит, что «в России КОРЕННЫЕ НАРОДЫ все народы коренные». И, действительно, в РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ этом утверждении есть доля истины, поскольку большинство этнических сообществ в современной Обсуждение вопросов национальной принадлежности России всегда – ab origine – проживало на в России представляет собой сложную и деликатную территориях, которых они занимают сегодня. задачу, учитываяисторическоенаследиенационально- Многие из них одновременно считают себя и государственного строительства. По мере расширения гражданами России, и отдельными «народами». территории Российской империи в XVII-м веке в ее Некоторые сохраняют традиционные культурные, состав включались многочисленные и разнообразные социально-экономические и/или политические народности. Государственная политика царской России в институты, основанные на обычаях и отличающиеся основном была сосредоточена на установлении политико- от соответствующих институтов доминирующего экономического контроля над северными и восточными общества и культуры. Некоторые заявляют о сво- территориями. Реформированию или интеграции ей зависимости от ареала обитания с четкими традиционных политических институтов и систем географическими характеристиками или исконной жизнеобеспечения покоренных народов уделялось мало территории, а также от связанных с ними природных внимания, хотя в более поздний период наблюдалась ресурсов. Некоторые говорят на собственном языке. растущая тенденция к «обрусению инородцев». С Таким образом, понятие «коренные народы», изло- падением Российской империи и осуществлением женное Всемирным банком в Операционной полити- социально-экономических и административных ке (ОП) 4.10, относится, по крайней мере, к некото- реформ в Советском Союзе национальный вопрос стал рым из этих групп. одной из главных политических проблем, при этом достаточно многочисленные национальные меньшинства конкурировали с центральным правительством за ЦЕЛИ получение суверенитета и контроля над территориями. В отличие от предыдущих исторических эпох, образ жизни Настоящий доклад подготовлен целенаправленно коренных народов в советское время насильственно для выполнения определённых задач. Первая задача изменялся. После окончания советской эпохи заключается в том, чтобы дать проектным группам национальным меньшинствам и сообществам коренных Банка представление о некоторых исторических, народов вновь пришлось вести переговоры о своем месте правовых и социальных вопросах, связанных с в многонациональной мультикультурной России.1 принятием решения о применении ОП 4.10. В случаях, когда необходимо применить ОП 4.10, данный доклад должен обеспечить проектные группы информацией об A) РОССИЙСКОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ основных проблемах коренных народов и требованиях российского правового контекста, которые следует Понятие «коренной народ» значительно изменялось в учитывать для обеспечения устойчивости проекта. Еще течение новейшей истории российского государства. одна задача заключается в определении приоритетных До революции 1917 г. народы, сегодня относящиеся проблем, имеющих особое значение для коренных к категории «коренных», редко упоминались в народов России, на которые Банк мог бы ссылаться государственной политике, за исключением таких в совместной работе с Правительством Российской общих терминов, как «бродячие инородцы», которые Федерации по реализации своей Стратегии партнерства встречаются в «Уставе об управлении инородцев» от с Россией (КПС) в рамках Стратегической задачи 2: 1822 г. В советское время для определения правовых Развитие человеческого капитала. категорий народов, для которых устанавливались специальные меры защиты в рамках государственной политики, последовательно использовались термины СТРАНИЦА ix «коренные народности и племена Северных районов», ограничивает свободу коренных народов в отношении «малые народы Севера» и «народы Севера». В участия в современной экономике и уменьшает их постсоветской Конституции Российской Федерации конкурентоспособность. от 1993 г. понятие «коренной народ» было закреплено положениями о «коренных малочисленных народах». По состоянию на 2010 г., численность официально Эта правовая категория позднее была уточнена признанных коренных малочисленных народов в «Едином перечне коренных малочисленных составляла около 316 000 человек. Из них 258 000 народов Российской Федерации», утвержденном – коренные малочисленные народы Севера, Сибири Постановлением Правительства Российской Федерации и Дальнего Востока, проживающие на территории от 24 марта 2000 г. 28 субъектов Российской Федерации. Размеры этих групп составляют от менее 300 до свыше 40  000 В Едином перечне приведен список официально человек. По данным переписи населения 2010 г. признанных групп коренного населения. В настоящее численность коренных народов растет умеренными время перечень включает 47 «малочисленных народов», темпами. Сравнение результатов переписей 40 из которых проживает на территориях, относящихся населения, проведенных в 2002 г. и 2010 г., показыва- к Сибири, Северу или Дальнему Востоку России. ет, что численность коренных народов за этот период Остальные группы включают народы, проживающие увеличилась на 9  567 человек (при этом отмечается на Кавказе, в Поволжье и степной зоне, а также рост численности 16 из 47 официально признанных малочисленные народы северо-запада России.2 В этнических групп). Данные переписи также современной России официальное определение свидетельствуют о том, что численность женщин этнических групп в качестве «коренных народов» в большинстве коренных сообществ превышает основано на применение следующих критериев:3 численность мужчин. В настоящее время коренное население в основном сосредоточено на территориях, • Проживание на территориях традиционного определенных для проживания коренных народов, и расселения своих предков; лишь 4,3% проживает за пределами этих территорий. • Сохранение традиционного образа жизни, Около 65% коренных народов проживает в сельских хозяйствования и промыслов; районах, часто составляя большинство фермеров в • Осознание себя самостоятельными этническими смешанных поселениях. общностями; • Численность не более 50 000 человек на территории Коренные народы отличаются относительно России. молодым средним возрастом и относительно низким уровнем образования. Средний возраст представителей Подход к определению коренных народов, большинства этнических групп составляет от 21 до применяемый Правительством России, часто 29 лет. По сравнению со средними показателями подвергается критике со стороны организаций, по России, среди коренных народов больше людей выступающих в защиту интересов коренных моложе трудоспособного возраста и меньше людей народов. Этнические группы, численность которых старше трудоспособного возраста. Эта статистика превышает 50 000 человек, не могут быть включены в также отражает тот факт, что среди коренных народов Единый перечень и, следовательно, не имеют права на наблюдается более высокая рождаемость и смертность, льготы, предусмотренные статусом коренных народов. чем в среднем по России. Детская смертность среди Однако в России существуют более крупные этнические коренных народов в 1,8 раз выше среднего показателя группы, которые имеют такие же характеристики и по России. Уровень образования коренных народов сталкиваются с такими же проблемами, как и коренные в среднем относительно низок, но разные группы малочисленные народы, но не получают признания отличаются друг от друга по этому показателю. или правовой защиты (например, приоритетного Например, более 25% ненцев не имеют начального доступа к таким природным ресурсам, как рыболовные образования. В других этнических группах начального и охотничьи угодья). Требование о сохранении образования не имеют более 10% населения. Русский традиционного образа жизни и проживании в является первым и основным языком для более чем отдаленных районах (особенно на Севере или Дальнем 90% коренных народов. Уровень безработицы среди Востоке) также вызывает озабоченность, поскольку коренных народов в 1,5-2 раза превышает средний СТРАНИЦА x | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ показатель по России. Значительная часть работающего A) УЧАСТИЕ В ПРОЦЕССАХ РАЗВИТИЯ населения среди коренных народов указывают частное ведение сельского хозяйства в качестве основного Одним из важнейших компонентов ОП 4.10 источника доходов. является требование о проведении «свободных, заблаговременных и обеспеченных всей доступной информацией консультаций» с коренными народами Б) ОПРЕДЕЛЕНИЕ ВСЕМИРНОГО БАНКА в отношении проектов, которые затрагивают их интересы. Формы привлечения коренных народов Определение понятия «коренные народы» является к реализации финансируемых Банком проектов одним из основных элементов принятой Всемирным включают их участие в процессе подготовки проектов банком Операционной политики 4.10. В ОП 4.10 отме- с тем, чтобы подтвердить и обеспечить учет их чается, что для целей применения данной политики при интересов. Такое участие обеспечивается на основе обозначении коренных народов может использоваться полного раскрытия информации о характере и задачах целый ряд терминов, включая «коренные этнические предлагаемых проектных мероприятий. Широкая меньшинства, аборигены, горные племена, малочислен- поддержка местного населения рассматривается как ные народы, племена, включенные в списки, или пле- одно из необходимых предварительных условий для менные группы» (пункт 3). Однако «с учетом большого одобрения проекта. разнообразия и изменчивого характера условий, в которых живут коренные народы, и отсутствия общепринятого Российское законодательство федерального уровня определения понятия “коренные народы”» (пункт 3), формально предусматривает участие коренных в ОП 4.10 «нет определения этого термина». Вместо народов в процессах развития, однако, на практике этого в документе говорится, что применение данной это требование не всегда выполняется. Формальные политики в операционных целях обусловлено наличием юридические требования предусматривают участие «особых» и «уязвимых» социально-культурных групп, коренных народов в контроле над использованием которые в той или иной степени отвечают следующим природных ресурсов, принятии и выполнении характеристикам: самоидентификация в качестве членов федеральных и региональных законов, проведении особой коренной культурной группы; зависимость экологических и этнологических оценок и пр. Однако, указанной группы от ареала обитания с четкими несмотря на наличие правовых механизмов защиты, географическими характеристиками или исконной которые требуют обеспечения информацией и проведения территории; наличие культурных, экономических или консультаций с коренными народами, отсутствует политических институтов, основанных на обычаях; и организационная структура для проведения таких наличие собственного языка. систематических консультаций. Коренные народы по- прежнему недостаточно представлены в исполнительных Определения, используемые Всемирным банком и законодательных органах национального уровня, а их и Российской Федерацией, в настоящее время представители не всегда имеют возможность участвовать отличаются друг от друга. ОП 4.10 однозначно в деятельности консультативных рабочих групп (если распространяется на коренные малочисленные народы, подобные группы создаются), сформированных для рас- проживающие в районах Севера и Дальнего Востока смотрения нового законодательства. России. Однако применение ОП 4.10 может также быть обусловлено присутствием особых и уязвимых социокультурных групп, не подпадающих под Б) ЗЕМЛЯ И СВЯЗАННЫЕ С НЕЙ ПРИРОДНЫЕ российское определение. РЕСУРСЫ В ОП 4.10 упоминается защита земель и связанных с МЕРЫ ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ ними природных ресурсов. Учитывая, что «коренные КОРЕННЫХ НАРОДОВ народы тесно связаны с землей, лесами, водой, животным миром и другими природными ресурсами», ОП 4.10 Меры защиты коренных народов, предусмотренные содержит требование о том, что в рамках проектов, ОП 4.10 и российским законодательством, включают которые «затрагивают эти связи», особое внимание следующее. должно уделяться основанным на обычае правам СТРАНИЦА xi коренных народов на земли и территории, необходимости Одной из проблем является осуществление прав охраны таких земель и ресурсов, культурным и духовным на охоту и доступ к лесам и водным ресурсам. ценностям, которые коренные народы связывают с этими Эти вопросы регламентируются соответствующими землями, и методам использования природных ресурсов, кодексами, в которых устанавливаются ограничения на применяемым коренными народами. понятия пожизненного пользования и собственности, и коренным народам приходится участвовать в Формально российские законы предусматривают коммерческих тендерах и конкурировать с частным для коренных народов определенные механизмы бизнесом за получение доступа к охотничьим и защиты, связанные с землей и природными рыбопромысловым угодьям. Эти законодательные ресурсами. Эти меры направлены на обеспечение положения представляют собой серьезную угрозу для доступа коренных народов к их исконным доступа коренных народов к источникам средств к территориям для ведения традиционной хозяйственной существованию, пищи и доходов. деятельности, их участия в контроле за соблюдением государственных мер правовой защиты и сохранения На практике большинство коренных народов не доступа к материальным и финансовым ресурсам для имеют постоянных юридических прав на землю содержания этих территорий. Однако российский и природные ресурсы, от которых зависит их Земельный кодекс исключает иные формы выживание. Несмотря на то, что Конституцией землевладения, кроме аренды и частной собственности. Российской Федерации разрешены различные формы Этот противоречивый подход создает большие собственности на землю и природные ресурсы трудности для коренных народов при отстаивании (частная, государственная, муниципальная и иная), своих прав на землю и ресурсы. Несмотря на заверения большая часть земли и недр в России является должностных лиц о том, что этнические группы редко собственностью государства. Сельскохозяйственные, платят какие-либо сборы за пользование землей, лесные, пастбищные и прочие земельные участки, представители коренных народов утверждают, что в использующиеся частными предприятиями, в основном действительности им приходится платить такие, пусть арендуются у государства. Права коренных народов и небольшие, сборы, которые являются экономическим на землю и природные ресурсы не противоречат этой бременем для общин коренных народов. общей схеме; коренные народы получают права на использование земли и возобновляемых природные Согласно российскому законодательству, земли, ресурсов, в то время как право собственности используемые общиной коренных народов для сохраняется за государством. традиционной хозяйственной деятельности, могут быть официально признаны «территорией Особенно уязвимой и зависимой от доступа к земле традиционного природопользования». Эти группой коренных народов являются оленеводы. территории могут быть предоставлены данной общине Оленеводческие общины представляют собой для бесплатного пользования на определенный, значительную часть коренного населения, которое возобновляемый период времени. Коренным народам, ведет традиционный образ жизни, и неограниченный проживающим на этой территории, гарантированы доступ к земле имеет важнейшее значение для некоторые привилегии: право занимать эту землю и сохранения источников средств к существованию. использовать ее возобновляемые ресурсы для ведения Однако, поскольку оленеводство обычно является традиционной деятельности, право участвовать в кочевой формой хозяйствования, права этих общин принятии решений при рассмотрении вопросов о недостаточно защищены, и они могут оказаться не промышленном освоении данной территории, а также в состоянии выпасать свои стада из-за изменений в право на получение компенсации в случае, если структуре землепользования в связи с осуществлением осуществляемое промышленное развитие затрудняет их коммерческих проектов. В подобных случаях доступ к земле или наносит ущерб окружающей среде. физическое перемещение общины происходит не из- Однако организации коренных народов утверждают, за официального решения о переселении, а скорее что эти положения часто не выполняются. потому, что земля, на которой эта община пасла свои стада, стала непригодной для оленеводства в связи с осуществлением промышленных проектов. СТРАНИЦА xii | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В) КОММЕРЧЕСКОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ положения, обязывающие держателей лицензий ПРИРОДНЫХ И КУЛЬТУРНЫХ РЕСУРСОВ предоставлять исконным пользователям доступ к ресурсам, которые они используют для обеспечения В ОП 4.10 предусматривается, что коммерческое средств к существованию. Эти законы создают почву использование природных и культурных для конфликтов и судебных разбирательств, в ходе ресурсов коренных народов допускается только которых коренным народам приходится отстаивать с их предварительного согласия. Это требование свое право на традиционные средства существования. распространяется на проекты, связанные с «коммерческой разработкой природных ресурсов Особые проблемы связаны с рыболовством. Доступ … на землях или территориях, которыми коренные к рыбным промыслам и рыболовным угодьям народы традиционно владели или которые они обычно имеет особенно большое значение, поскольку рыба использовали или занимали», а также проекты, является единственным важнейшим источником предполагающие «коммерческое использование питания для многих коренных народов. Несмотря культурных ресурсов и знаний коренных народов». на то, что это право закреплено федеральным законом, органы управления рыболовством проводят крайне Территории, на которых проживают коренные жесткую политику и часто применяют необоснованные народы Севера, подвергаются воздействию в связи и непрозрачные ограничения для общих коренных с расширением промышленной деятельности, народов, зависящих от рыбных запасов, что делает в основном в добывающих отраслях. Коренные невозможным применение традиционных методов народы и представляющие их интересы организации рыболовства. отмечают, что такая экономическая деятельность часто осуществляется без предварительных консультаций с коренными народами по вопросам планирования Г) ФИЗИЧЕСКОЕ ПЕРЕСЕЛЕНИЕ КОРЕННЫХ этой деятельности, не говоря уже о соответствующих НАРОДОВ компенсациях или условиях разделения выгод. Ситуация усугубляется в связи с отсутствием В ОП 4.10 содержится требование о том, чтобы соответствующих руководств у государственных заемщик «проанализировал альтернативные органов как федерального, так и регионального уровня варианты проекта во избежание физического при том, что действующие законодательные положения переселения коренных народов». Это требование не предусматривают санкций за их нарушение. Крупные отражает признание того факта, что «физическое инфраструктурные проекты, реализуемые в регионах переселение коренных народов – это очень Севера и Дальнего Востока России, вызывают особую сложный процесс, который может оказать сильное озабоченность с точки зрения их отрицательных неблагоприятное воздействие на их самобытность, последствий для жизнедеятельности коренных культуру и традиционные средства существования». народов. Сообщения о промышленных проектах, В тех «исключительных ситуациях, когда переселение осуществляемых на исконных территориях коренных неизбежно», заемщик должен заручиться «широкой народов без обсуждения с ними, без их согласия и даже поддержкой» общин коренных народов, чьи интересы без предоставления соответствующей информации это затрагивает, в процессе проведения свободных, поступают из Томской области, Ямало-Ненецкого заблаговременных и обеспеченных всей доступной округа, Алтайской Республики, Республики Саха информацией консультаций. (Якутия), Камчатского края и Сахалинской области. Российские законы не содержат положений, Российское законодательство не ограничивает требующих согласия коренных народов на проведение тендеров и аукционов на разработку вынужденное переселение. Отсутствие мер по защите земельных, лесных и водных участков на коренных народов от вынужденного переселения в территориях, где проживают коренные народы, связи с осуществлением государственных или частных и природных ресурсов, которые они используют. проектов является серьезной проблемой, поскольку Это ведет к существенному сокращению охотничьих физическое перемещение может нанести необратимый угодий и пастбищ, которыми пользуются коренные ущерб образу жизни коренных народов, если будет народы. Кроме того, законом не предусмотрены ограничен их доступ к территориям предков. Однако СТРАНИЦА xiii физическое переселение общин коренных народов организации и чаще обращаются к международному в России скорее может произойти из-за связанных с праву, чем к российскому законодательству. Это ведет проектами изменений в землепользовании, нежели к напряженным отношениям между государством и в результате официального распоряжения органов общинами коренных народов. власти. Совокупное воздействие исторических обстоятельств и современных социально-политических условий Д) СОДЕЙСТВИЕ РАЗВИТИЮ усугубляет факторы, угрожающие жизни коренных народов. Эти проблемы включают продолжающееся В соответствии с ОП 4.10 Банк может предоставить ухудшение окружающей среды в связи с разработкой финансовое содействие в поддержку инициатив, ресурсов, относительно неблагополучное состояние направленных на защиту интересов коренных здоровья, стремительную утрату культуры, языка и народов. По просьбе страны, являющейся ее членом, традиционных знаний, обнищание коренного сельского Банк может оказать ей содействие в разработке планов населения и глубокие экологические изменения, развития и стратегии сокращения бедности, обеспечив вызванные глобальным изменением климата. В этой финансовую поддержку целого ряда инициатив. связи представители коренных народов, с которыми проводились консультации при подготовке данного Цели государственной политики России, доклада, говорили о развитии, обеспечивающем баланс направленные на оказание содействия развитию между повышением экономического потенциала и коренных народов, в основном совпадают с целями разработкой ресурсов и достижением экологической и ОП 4.10. Однако, несмотря на законодательные культурной устойчивости. поправки, предусмотренные в «Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», ОСНОВНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ принятой Распоряжением Правительства от 2009 г., КОРЕННЫХ НАРОДОВ В пока мало что было сделано для достижения этих целей. ОБЛАСТИ РАЗВИТИЯ *** Следующие пять направлений можно считать основными приоритетами коренных народов России в В заключение можно сказать, что существует разрыв области развития: между правами коренных народов, официально закрепленными российским законодательством, • Защита прав на землю и ресурсы. и их практической реализацией. Формально Коренные народы России хотят иметь четкие, коренным народам России гарантирован широкий круг последовательные и обоснованные государственные определенных льгот и прав, в целом сопоставимых правовые формулировки, касающиеся их доступа к с особыми соображениями и требованиями в земле и ресурсам. Кроме того, им нужно содействие отношении участия в процессах и консультациях, в получении такого доступа. предусмотренными в ОП 4.10. Однако они не всегда могут быть реализованы. Противоречивые законы и • Участие в принятии решений. Коренным нормативы, а также недостаточный контроль за их народам необходимо иметь право на полноценное соблюдением de facto могут привести к нарушению и эффективное участие в принятии решений, прав, предоставленных коренным народам. Многие касающихся их жизни и источников средств к организации коренных народов утверждают, что в существованию. Они добиваются широкого Конституции фактически мало внимания уделяется признания этого права, а также поддержки в общинам коренных народов (в отличие от их отдельных создании механизмов, гарантирующих реализацию представителей). В связи с этим, для обоснования этого права, которые позволили бы им участвовать притязаний общин на особые права и свободы в в подготовке правовых норм и законопроектов, условиях противоречивых законов и действий затрагивающих их интересы. центральных и региональных государственных органов, коренные народы и представляющие их интересы СТРАНИЦА xiv | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ • Осведомленность о правах и доступ к рамках инициатив программного характера можно правосудию. Коренные народы хотят иметь решать вопросы участия в использовании выгод и полный доступ к информации, касающейся их осуществлять меры по сохранению культурного жизни и источников средств к существованию, наследия. и повысить уровень осведомленности общин коренных народов о предоставленных им правах. • Поддержка конкретных инициатив. В тех случаях, когда коренные народы лишаются Представляется целесообразным поддерживать возможности реализовать свои права на участие инициативы, направленные на интеграцию в процессе развития, они должны иметь доступ к коренных народов в процесс развития и эффективным – и юридически закрепленным – способствующие расширению возможностей формам оспаривания решений. местных администраций и общин коренных народов для участия в проектах в области развития. Другие • Участие в использовании выгод. Коренные виды инициатив включают признание основанных народы добиваются того, чтобы общины, чьи на обычае систем землепользования и создание баз интересы затрагиваются проектами, получали данных об общинах коренных народов с акцентом на справедливые и равноценные выгоды от этих традиционных формах хозяйственной деятельности проектов на основе справедливой компенсации за и обнародование этой информации. нанесенный ущерб и воздействие. С программной точки зрения, наиболее часто упоминаются такие • Привлечение организаций коренных народов. социальные нужды общин коренных народов, как В качестве одного из средств для того чтобы инициативы в поддержку образования и улучшения обеспечить активное участие коренных народов доступа к медицинскому обслуживанию. Кроме в разработке программ в области развития, того, растет осознание потребности в целевых представительные организации коренных народов инициативах гендерной направленности. могут быть привлечены в качестве контактных лиц по проектам, затрагивающим интересы общин • Сохранение культуры. Уменьшение численности коренных народов. населения в сочетании с растущими масштабами замены традиционных культурных устоев на • Взаимодействие с частным сектором. Для заимствованные из других культур ставит под угрозу налаживания взаимодействия между компаниями и само существование некоторых народов. Коренные общинами коренных народов в отношении проектов, народы обеспокоены по поводу возможности затрагивающих интересы этих общин, может быть передать свою культуру следующим поколениям разработан единый подход. Это может включать и надеются использовать любые инициативы в стимулирование ответственных отношений области развития для достижения этой цели. частного сектора с заинтересованными коренными народами на основе добровольного соблюдения разработанного МФК «Стандарта деятельности 7 ВОЗМОЖНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ (Коренные народы)». После таких первоначальных ДЛЯ ДАЛЬНЕЙШИХ ДЕЙСТВИЙ шагов можно изучить возможность развития новой парадигмы отношений между общинами и частными • Поддержка коренных народов. В целях оказания компаниями на основе динамичного трехстороннего поддержки коренным народом, возможно, было партнерства с участием общин коренных народов, бы целесообразно разработать соответствующую местных администраций и компаний. нормативную базу как на федеральном, так и региональном уровне, усилить защиту прав на землю и ресурсы и расширить применение подходов, предполагающих активное участие коренных народов. Меры по развитию потенциала могут способствовать повышению уровня осведомленности коренных народов о своих правах и расширению доступа к правосудию, а в СТРАНИЦА xv ПРИМЕЧАНИЯ: 1 В данном докладе основное внимание уделяется 47 коренным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока. 2 Diatchkova, Galina. 2001. ‘Indigenous Peoples of Russia and Po- litical History’ Canadian Journal of Native Studies 21(2): 217-233. Available online at: http://www2.brandonu.ca/library/cjns/21.2/cjns- v21no2_pg217-233.pdf 3 Критерии, определяющие само понятие «коренные народы» в России (российский юридический термин «коренные малочисленные народы Российской Федерации», или сокращенно «малочисленные народы»), установлены в Статье 1 Федерального закона № 82-ФЗ от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). Доступно на сайте: http://base.garant.ru/180406/ СТРАНИЦА xvi | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ВВЕДЕНИЕ Настоящий доклад подготовлен с несколькими 2013 г. в Московском представительстве Банка было конкретными целями. Первая задача заключается проведено заключительное совещание рабочей группы, в том, чтобы дать проектным группам Банка на котором обсуждались выводы данного доклада и представление о некоторых исторических, правовых и приложения с конкретными примерами. социальных вопросах, связанных с принятием решения о применении ОП 4.10. В случаях, когда необходимо Доклад имеет следующую структуру. В Части I применить ОП 4.10, данный доклад должен обеспечить Обзора ситуации в стране представлен исторический проектные группы информацией об основных проблемах контекст возникновения проблем этнических групп коренных народов3 и требованиях российского и меньшинств в России, включая понятие «коренной правового контекста, которые следует учитывать для народ». В Части II рассматривается определение обеспечения устойчивости проекта. Еще одна задача «коренных народов», принятое в российском заключается в определении приоритетных проблем, законодательстве и международном праве, а также в имеющих особое значение для коренных народов политике Всемирного банка, изложенной в ОП 4.10. России, которые соответствуют Стратегической В Части III обсуждаются правовые и нормативные задаче 2: Развитие человеческого капитала Стратегии механизмы защиты, предоставленные коренным партнерства Банка с Россией (КПС) на период 2012- народов в рамках российского законодательства и 2016 гг. изложенные в руководстве Банка ОП 4.10. В частности, рассматриваются права коренных народов на участие в В основе данного Доклада лежит аналитический процессе развития, доступ к земле и природным ресурсам, обзор общедоступных материалов на английском и коммерческое использование природных и культурных русском языке (анализ вторичных данных). Были ресурсов, физическое переселение коренных народов, а также предприняты действия для того, чтобы подтвердить также вопросы содействия в области развития. В Части выводы доклада, включая проведение анкетного опроса IV описаны основные приоритеты коренных народов среди признанных экспертов по проблемам коренных России в области развития с учетом информации, народов в Российской Федерации. Кроме того, 18 июня представленной Российской Ассоциацией коренных 2012 г. в Московском представительстве Всемирного малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего банка было проведено совещание заинтересованных Востока (АКМНСС и ДВ РВ). В этой части также сторон для обсуждения важнейших вопросов и представлены направления дальнейших действий, проблем с участием представителей правительства, которые могут быть предприняты в поддержку диалога гражданского общества и академических кругов. о правах коренных народов в Российской Федерации. В Некоторые участники совещания впоследствии были Приложениях представлены сравнительные данные о привлечены в качестве независимых рецензентов материальном положении и местах проживания групп предварительного варианта данного документа. 2 апреля коренных народов в России. СТРАНИЦА 1 СТРАНИЦА 2 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЧАСТЬ I. КОРЕННЫЕ НАРОДЫ И ЭВОЛЮЦИЯ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА – КРАТКИЙ ИСТОРИЧЕСКИЙ ОБЗОР Известная поговорка гласит, что «в России все народы A. ЭТНИЧЕСКАЯ коренные». И, действительно, в этом утверждении ПРИНАДЛЕЖНОСТЬ В есть доля истины, поскольку большинство этнических ИСТОРИЧЕСКОМ КОНТЕКСТЕ: сообществ в современной России всегда – ab origine ПОЛИТИКА РЕГИОНАЛИЗМА И – проживало на территориях, которых они занимают ЭТНО-НАЦИОНАЛИЗМА В ИСТОРИИ сегодня.1 Многие из них одновременно считают себя РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА и гражданами России, и отдельными «народами». Некоторые сохраняют традиционные культурные, Сложность и деликатность вопросов этносав социально-экономические и/или политические современной России объясняется исторической институты, основанные на обычаях и отличающиеся от динамикой национально-государственного соответствующих институтов доминирующего общества строительства. По мере расширения территории и культуры. Некоторые заявляют о своей зависимости Российской империи в XVII-м веке под ее контроль от ареала обитания с четкими географическими переходили многочисленные народы. На протяжении характеристиками или исконной территории, а также большей части периода царской России понятие от связанных с ними природных ресурсов. Некото- «коренные народы» отсутствовало, а осуществлялась рые говорят на собственном языке. Коротко говоря, в более общая государственная политика, в которой в современном российском государстве насчитывается основном проводились разграничения между русским и множество отдельных этнических и культурных нерусским населением. Однако в определенной степени сообществ. признавались особые условия жизни коренных северных народов. В это время главной задачей российского Однако в соответствии с российскими правовыми государства было установление политико-экономического нормами коренными народами признается лишь контроля над северными и восточными территориями, при небольшая подгруппа этнических сообществ. Таким этом традиционные политические институты и системы образом, важно начать с вопроса «Кто такие коренные жизнеобеспечения коренных народов сохранялись. В народы?». Для ответа на этот вопрос важно понимать более поздний период наблюдалась растущая тенденция исторический контекст, поскольку он обнажает к «обрусению инородцев» и установлению контроля над уязвимость понятия этничности в российских социально- территориями. Это также подразумевало обращение политических условиях и глубину межэтнических религиозных меньшинств в православие, что часто противоречий и политической борьбы. Кроме того, приводило к гражданским беспорядкам. он объясняет появление в России разграничения между коренными народами и другими этническими С падением Российской империи в 1917 г. меньшинствами в зависимости от численности этих национальный вопрос стал одной из главных групп (этот вопрос будет более подробно обсуждаться в политических проблем. Социально-экономические Части II). и административные реформы, осуществляемые в Советском Союзе, насильственно изменяли образ жизни коренных народов. Это приводило к тому, что достаточ- но многочисленные национальные меньшинства конку- рировали с центральным правительством за получение суверенитета и контроля над территориями. СТРАНИЦА 3 После распада Советского Союза в 1991 г. управления для регулирования своих обществ.5 В национальным меньшинствам и сообществам этот период государственная (царская) политика не коренных народов вновь пришлось вести вмешивалась в эти системы и не уделяла внимания переговоры о своем месте в многонациональной тому, идентифицируют ли себя различные этнические мультикультурной России. Постсоветский период субъекты как отдельные народы или считают себя характеризовался относительно более демократичными частью единого «русского» культурного сообщества. методами государственного управления и возрождением Главной задачей было то, чтобы они признавали традиционных культур коренных народов и других административное господство российского государства, малочисленных этнических групп, однако, только в т.е., власть царя и были готовы платить подати.6 пределах ограниченного политико-экономического пространства, установленного Правительством В течение этого раннего периода продолжало Российской Федерации. Следующий раздел доклада 2 расширяться взаимодействие между русским посвящен периоду Российской империи вплоть до и нерусским населением. Это происходило в образования Советского Союза, а затем отдельно силу различных политических интересов, включая обсуждается национальная политика и вопросы, военные экспедиции в целях дальнейшего расширения касающиеся коренных народов, в постсоветской России. восточных территорий. В конечном итоге это привело к строительству хорошо укрепленных городов и сбору налогов. В то время главным административным органом, A) ИНТЕГРАЦИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ отвечавшим за отношения с нерусским населением, был МЕНЬШИНСТВ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ И созданный в 1637 г. Сибирский приказ. В рамках этого СОВЕТСКОМ СОЮЗЕ процесса к началу XIX века в Сибирь начали в больших количествах переселяться русские крестьяне. Интеграция национальных меньшинств в российском государстве имеет исторические По мере того, как переселенцы начали вступать прецеденты в Российской империи. По некоторым в торговые отношения с коренным населением, оценкам аннексия земель, на которых проживали российское государство начало осознавать коренные народы и национальные меньшинства, необходимость правового регулирования. Эту задачу началась в XIII веке на территории, которая сегодня должен быть решить принятый в 1822 г. «Устав об известна как Европейская часть России, и саамы были управлении инородцев», в котором устанавливались первыми, кто начал платить подати Новгородскому правовые, судебные и регулирующие структуры и государству.3 Более активные действия по расширению определялся статус нерусского населения.7 В Уставе государства предпринимались начиная с середины XVI предусматривалось сохранение традиционных систем века. По мере того, как местные правители стремились управления и экономики коренных народов, а русским расширить свою власть и контроль над территориями, запрещалось самовольно селиться на территориях их политика по отношению к национальным родовых общин. Наем рабочей силы допускался меньшинствам отличалась большей или меньшей «с согласия родового начальства». Категорически степенью вмешательства в их экономику и системы запрещались ввоз и продажа спиртных напитков.8 управления. Однако вмешательство российского государства в социальную и культурную жизнь этих Однако вскоре после этого в 1830-е годы власти этнических групп в этот период было относительно Российской империи начали продвигать концепцию ограниченным. единой «русской» национальной идентичности. Для этого, в том числе, предпринимались попытки В период первых контактов с российским обратить религиозные меньшинства в православие. государством коренные народы уже имели развитые Это первоначальное стремление к «русификации»9 сообщества, экономику и культуру. Коренное привело к гражданским беспорядкам и постепенно население Севера, Сибири и Дальнего Востока имело стало ослабевать. Однако эта тенденция вкось набрала сложившиеся источники средств существования, ускорение после ноябрьского восстания разделенной основанные на кочевом или полукочевом образе Польши в 1831 г. и особенно после поражения России в жизни, рыболовстве, охоте и/или оленеводстве,4 Крымской войне в 1856 г., польского мятежа в 1861 г. и и сложные формы социальной организации и январского восстания Речи Посполитой в 1863 г. СТРАНИЦА 4 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Реакцией на имперскую программу «русификации» России. Кроме того, следует отметить принятый в стало усиление национального самосознания среди 1923 г. Декрет Правительства «Временное положение многих национальных меньшинств Российской о защите туземных народностей и племен», в котором империи.10 При подготовке к Революции 1917 определялась категория людей «туземцы севера», г. большевики воспользовались этим, заключив нуждающаяся в особой защите государства, и, помимо соглашения с основными этническими группами, прочих мер, запрещался ввоз спиртных напитков в которым было обещано признание территориальных районы постоянного проживания коренных народов правооснований в ответ на политическую лояльность. В Севера и вводилась государственная монополия на последующие годы, после победы советских сил понятие торговлю мехами.13 этничности и территориальности (этно-регионализм) приобрело совершенно новую форму по мере того, Образование Советского Союза упрочило как различные народы, ранее угнетаемые в Российской понятие «национальностей». Союз Советских империи, пытались построить новое многонациональное Социалистических Республик (СССР, или «Советский и многоконфессиональное государство. Союз») был официально образован в 1922 г. как феде- рация национальностей в границах бывшей Российской Практика предоставления этно-территориальной империи. Сразу после этого правительство большевиков автономии ведущим этническим группам было начало процедуру «национально-территориального закреплено как один из организационных размежевания». Этот процесс закрепил понятие принципов советского государства. Однако «национальностей» за счет официально утвержденного политически изменилось определение того, как определения границ территорий, которое должны формироваться автономные «нации». В осуществлялось при активном участии этнографов работе И.В. Сталина «Марксизм и национальный и на основе этнографических знаний.14 Со временем вопрос» (1913) – краеугольном камне советской в состав СССР вошло 15 крупных национальных политики в отношении национальностей – нация территорий, каждая из которых являлась республикой определялась как «исторически сложившаяся союзного уровня (Советская Социалистическая устойчивая общность людей, возникшая на базе Республика, или ССР). Все 15 национальных республик, общности языка, территории, экономической жизни образованные в период между 1917 г. и 1940 г., имели и психического склада, проявляющегося в общности равные конституционные права и одинаковый статус культуры».11  Между тем многие из национальностей в официальной структуре государственной власти. или общин, входивших в состав бывшей Российской Крупнейшей из 15 образований была Российская империи, не полностью отвечали этим критериям в Советская Федеративная Социалистическая Республика силу культурного, лингвистического, религиозного и (РСФСР), которая, несмотря на то, что ее населяли племенного разнообразия. Другим группам не хватало преимущественно этнические русские, была наиболее политического самосознания, формируемого на основе разнородной по этническому составу – фактически, этнического единства. На протяжении последующего «федерация внутри федерации». периода развития государственного управления России этничность оставалась одной из существенных В начале 1920-х годов РСФСР (Российская Советская политических проблем. Федеративная Социалистическая Республика) была административно разделена на автономные Правительство большевиков приняло «Декларацию этнические территории.15 Они назывались прав народов России». В этой Декларации, принятой 15 Автономными Советскими Социалистическими ноября 1917 г., признавалось равенство и суверенность Республиками (АССР) и Автономными Областями всех народов России; их право на самоопределение (АО), и многие из них существуют по сей день в каче- вплоть до отделения и образования самостоятельного стве этнических республик в составе Российской Феде- государства; свобода религии и свободное развитие рации. В соответствии с общей политикой выделения национальных меньшинств и этнографических групп, «национальных территорий» всем этническим населяющих территорию России.12 Этот принцип группам, было также закреплено административно- был закреплен в Конституции 1918 г. Таким образом, территориальное деление более низкого уровня. коренные народы российского Севера получили Крупнейшими из этих образований были республики, равные права с другими этническими группами названные по имени этнической группы, доминирующей СТРАНИЦА 5 на данной территории, или «титульной нации» новыми переселенцами. Некоторые сторонники – якутов в Республике Саха (Якутия), башкир в этого подхода также ратовали за создание Башкирской Республике и тувинцев в Республике «заповедных территорий» по аналогии с Тува. Этим республикам в различной степени была резервациями, существующими в западных предоставлена государственная автономия.16 Районы странах (т.е., в США).21 «Инновационный» с относительно большой численностью коренного или «интеграционный» подход предусматривал населения на малонаселенных территориях получили быструю и радикальную интеграцию северных название «национальных округов» (в настоящее время коренных народов в культуру других народов «автономные округа»). Названия некоторых из них России и принятие ими социалистических также образованы от имени титульной нации, например, ценностей. чукчей в Чукотском АО и эвенков в Эвенкийском АО. Тем не менее, этнические группы, по имени которых Вначале осуществлялась «традиционалистская» были названы эти территориально-административные политика. Декретом Президиума Всероссийского единицы, никогда не составляли большинство Центрального Исполнительного Комитета от 20 июня населения и по-прежнему считались «национальными 1924 г. был создан Комитет содействия народностям меньшинствами».17 Помимо национальных республик, северных окраин (Комитет Севера),22 который должен областей и округов, было создано несколько сот был решать «проблемы» коренного населения.23 В 1926 национальных районов (с населением 10 000-50  000 г. ВЦИК принял Декрет «Об утверждении Временного человек) и несколько тысяч национальных поселков (с Положения об управлении туземных народностей и населением 500-5 000 человек). племен северных окраин РСФСР»,24 в котором было определено 26 туземных народностей.25 Были приняты Несмотря на предоставление национальных неотложные меры для «содействия» этим особым территорий всем этническим группам, несколько туземным народностям. Они были освобождены от малочисленных народностей изначально не уплаты налогов и воинской повинности, а также был получили собственной территории. По данным принят закон, обязывающий включать представителей первой переписи населения СССР, проведенной коренных народов, в том числе женщин, в состав в 1926 г., в стране насчитывалось 176 отдельных народных судов. Кроме того, создавались «культурные национальностей.18 Однако одним из характерных базы», на территории которых размещались примеров является тот факт, что народы Севера кинотеатры, кооперативы, лечебные учреждения и не имели ни собственных автономных округов, ни библиотеки.26 Политика начала 1920-х годов была автономных областей. Они были особенно уязвимы направлена на развитие культур и экономики коренных в силу своей малочисленности и зависимости от народов в рамках ограниченного партнерства и традиционных форм хозяйствования – рыболовства, постепенных реформ и, хотя и в умеренной форме, охоты и оленеводства. Именно в этом контексте отражала распространенное мнение об «отсталости» начало формироваться современное понятие коренных народов и о том, что их необходимо «спасать» «коренные народы» в отличие от «национальных от «примитивности». меньшинств». Это положение начало меняться в 1930-е годы, когда было образовано 10 национальных/ В конце 1920х и начале 1930х годов политические автономных районов для коренных народов и настроения сместились в сторону «инновационного» местных родоплеменных органов управления, или «интеграционного» подхода. Идеология того включая Чукотский Автономный Округ, Корякский времени опиралась на представление о том, что все Автономный Округ и Ненецкий Автономный Округ.19 общество должно стремительно двигаться по пути к «истинному» социализму и последующему коммунизму. В этот период учеными и политиками предлагались В 1934 г. был распущен Комитет Севера. В 1935 г. два альтернативных подхода к определению статуса полномочия по делам Севера были переданы Главному коренных народов:20 управлению Северного морского пути (ГУСМП).27 При «традиционалистском» или «естественном» Былая толерантность российского государства к подходе подчеркивалось значение сохранения псевдо-независимости коренных сообществ сменилась культуры северных коренных народов и стремлением к насильственной интеграции. Все предлагалось свести к минимуму их контакты с атрибуты «примитивного коммунизма» – анимизм, СТРАНИЦА 6 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ шаманство, ритуалы и обряды, чумы и яранги в правдивости этой хроники. Начиная с 1930-х годов (временные шатрообразные традиционные жилища), преподавание русского языка стало обязательным, а этнический язык и др. – необходимо было искоренить многие национальные языки исчезли из школ.33 С тем, в соответствии с социалистическими принципами и чтобы стимулировать этот процесс, детей коренных нуждами промышленного развития. народов посылали учиться в интернаты, где обученные в Москве учителя переориентировали их жизнь, язык и Основным фактором реорганизации традиционной идентичность, отрывая их от исконного наследия. экономики и общественной жизни стала коллективизация. На смену кочевого и полукочевого В 1960-е годы правительство начало кампанию по образа жизни коренных народов должны были прийти переселению людей из мелких деревень в крупные централизованные поселения с современными домами, городские центры. Эта политика оказала наиболее школами и больницами.28 Вместе с экономикой значительное влияние на образ жизни коренных народов. всего Советского Союза обобществлялись средства Разрушались веками существовавшие экологически производства (будь то сельскохозяйственные угодья или устойчивые системы управления. Этническая стада оленей) и, таким образом, нарушались основанные интеграция и массовое отделение детей от родителей на обычае системы жизнеобеспечения.29 Основанные происходило благодаря их обучению в интернатах. на семейных связях домохозяйства сменили колхозы,30 Это сопровождалось сокращением доступных районов поддерживаемые за счет государственных дотаций. В для охоты, рыболовства и оленеводства и потерей целом государственный контроль и регулирование были возможностей для занятий традиционными видами внедрены во все сферы экономической, общественной хозяйствования. Эти тенденции привели к духовному и политической жизни коренных народов.31 Как для и экономическому кризису коренных народов. С национальных меньшинств, так и для малочисленных 1970-х годов все эти факторы – скрытая безработица, коренных народов эти изменения имели драматические алкоголизм, разбитые семьи и ослабление традиционной последствия с точки зрения связей местных общин с культуры – продолжали углубляться. Результатом природой и обществом. стало снижение темпов прироста населения, а позднее и сокращение численности коренного населения, что Советское правительство было также обеспокоено повторяло тенденции, наблюдавшиеся в других странах по поводу развития национализма в национально- от Австралии до США. территориальных образованиях. В этой связи, для упрочения своего положения, советское правительство Отчасти в ответ на эти изменения, начиная с подвергло некоторые национальные меньшинства 1960-х годов среди национальных меньшинств депортации (в частности, несколько народностей начали возникать этно-националистические Северного Кавказа и поволжских немцев), а другие настроения. Стали появляться новые политические вынуждало ассимилироваться в доминирующую и культурные элиты коренных народов. В 1980-е русско-советскую культуру. Это вынужденное годы сочетание растущих этно-националистических переселение привело к разрушению этнических тенденций, появления ориентированного на социальных, культурных и экономических структур.32 реформы Генерального секретаря КПСС Михаила Процесс массовой замены традиционных культур Горбачева и неравенства между территориально- заимствованными из другого общества укреплялся административными образованиями Советского Союза за счет миграции русскоговорящего славянского создало условия для того, чтобы вопросы этнических населения в нерусифицированные регионы. меньшинств вновь приобрели большое значение.34 К концу 1930-х годов понятие национальности В заключение следует сказать, что, несмотря на то, что практически вытеснило понятие этничности. СССР считался союзом отдельных народов,35 не все Официальная советская хроника воздавала дань национальности считались одинаково развитыми. национальным различиям, демонстрируя красочные Появившаяся в XIX веке марксистская концептуальная фольклорные картинки, подчеркивающие единство модель национальности, взятая на вооружение многими и дружбу народов СССР, но одновременно скрывала теоретиками коммунистической партии, представляла любые формы культурных различий, которые могли собой континуум этнических групп, располагающихся бы поставить под угрозу или заставить усомниться в диапазоне от отсталых к развитым, при этом наиболее СТРАНИЦА 7 развитыми считались русские. Этнические группы, Малочисленные коренные народы оказались занимающиеся пастбищным животноводством, еще более уязвимыми в новой России. Многие например, саха, занимали промежуточное положение – общины оказались в своего рода организационном они считались не такими развитыми, как национальное вакууме, лишившись прежних структур, навязанных население Украины, Белоруссии и Узбекистана, но все советским правительством, и будучи не в состоянии же менее отсталыми, чем малочисленные коренные определить свое место в формирующихся системах народы Севера, Сибири и Дальнего Востока. Эти государственного управления. Более того, кризис и классификации – увязанные с административной распад государственных звероферм, рыбных промыслов иерархией территориального управления – отчасти и оленеводческих хозяйств лишил общины коренных обусловили понимание категории «коренные народы» в народов возможностей заработка, от которого они постсоветский период.36 зависели. В результате многие малочисленные коренные народы в постсоветский период выживали практически в безналичной среде и при этом все сильнее Б) ЭТНИЧЕСКАЯ ПРИНАДЛЕЖНОСТЬ зависели от природных ресурсов в качестве источников И АБОРИГЕННОСТЬ В КОНТЕКСТЕ к существованию.39 Стремительный рост безработицы, ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ бедности и алкоголизма привел к тому, что некоторые общины оказались на грани исчезновения.40 С резким переходом к рыночной экономике и распадом Советского Союза вопросы этническая Политическая борьба начала 1990-х годов и усиление принадлежность и национальности вновь оказались в этно-регионализма дали толчок возрождению центре российской политической жизни. И этнические традиционных занятий и обычаев малочисленных русские, и национальные меньшинства столкнулись этнических групп. Коренные малочисленные народы с двумя основными взаимосвязанными задачами. Во- России (особенно 26 «туземных народностей», упомяну- первых, встал вопрос о том, как сформулировать тых в Декрете ВЦИК от 1926 г.) стали более активными. российскую национальную идентичность с учетом Они создали представительные организации, активно разнообразия народов и культур новой Российской выступающие за защиту и расширение их прав и свобод. Федерации. В конце 1980-х годов в РСФСР В марте 1990 г. состоялся Первый съезд коренных появилось демократическое движение, основанное малочисленных народов Севера, на котором был на гражданском понятии государства. Однако после поставлен вопрос о возвращении исторических земель получения независимости это движение распалось под и создании традиционных родовых советов.41 воздействием этно-националистических настроений. Таким образом, необходимо было определить статус этнических русских, русской культуры и истории, а также русского языка в новом российском государстве. Во-вторых, с учетом связей между территориями и политико-экономическими правами, сложившихся в конце 1980-х годов,37 чрезвычайную важность приобрело административное устройство новой Российской Федерации. Противоречие между желанием Кремля сохранить доминирующее влияние на регионы и стремлением некоторых национальных меньшинств к автономии или даже независимости привело к борьбе за власть между федеральным центром и региональными администрациями.38 Политические разногласия по вопросам этно-национализма спровоцировали открытые конфликты между государством и некоторыми национальными административными образованиями, в частности, на Северном Кавказе. СТРАНИЦА 8 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИМЕЧАНИЯ: view.’ [Updated August 2011]. UNHCR Refworld. Опубликовано на сайте: http://www.unhcr.org/refworld/country,,,COUN- 1 Российское государство также твердо заявляет, что все народы, TRYPROF,RUS,,4954ce18c,0.html [accessed 01 June 2012]. проживающие в России, являются коренными. В первом пункте основополагающего документа «Концепция устойчивого 11 Определение нации в работе И.В. Сталина «Марксизм и развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири национальный вопрос», март-май 1913 г.; русский оригинал: и Дальнего Востока» утверждается, что «преобладающее Собрание сочинений И.В. Сталина в 16 томах, том 2. большинство народов страны на протяжении веков сложились 12 Декларация прав народов России, 15 ноября 1917 г., Большая как этнические общности на территории России, и в этом Советская Энциклопедия, онлайн версия. Загружено 15 ноября смысле они являются коренными народами, сыгравшими 2008 г. историческую роль в формировании российского государства». 13 Arctic Monitoring and Assessment Programme (AMAP). 2004. 2 Diatchkova, Galina. 2001. ‘Indigenous Peoples of Russia and Persistent Toxic Substances, Food Security and Indigenous Political History,’ Canadian Journal of Native Studies 21(2): 217- Peoples of the Russian North. [Chapter 2 of the Final Report]. 233. Опубликовано на сайтк: http://www2.brandonu.ca/library/ Oslo: Arctic Monitoring and Assessment Programme Website. cjns/21.2/cjnsv21no2_pg217-233.pdf Опубликовано на сайте: http://amap.no/documents/index.cfm?dir- 3 Diatchkova 2001. sub=%2FPersistent%20Toxic%20Substances%2C%20Food%20 Security%20and%20Indigenous%20Peoples%20of%20the%20 4 United Nations Human Rights Council. 2010. ‘Report of the Special Russian%20North&sort=datelastmodified&CFID=8305&CFTO- Rapporteur on the situation of human rights and fundamental free- KEN=113E1F0F-1653-1298-0AFC124363948720 doms of indigenous people,’ James Anaya. Addendum — ‘Situation of Indigenous Peoples in the Russian Federation’ [A/HRC/15/37/ 14 Hirsch, Francine. 2005. Empire of nations. Ithaca: Cornell Uni- Add.5] New York: Office of the High Commissioner on Human versity Press; Hicks, Susan M. 2011. ‘Between Indigeneity and Rights. Available online at: http://www.ohchr.org/EN/Issues/IPeo- Nationality: The Politics of Culture and Nature in Russia’s Diamond ples/SRIndigenousPeoples/Pages/CountryReports.aspx Province.’ Theses submitted in partial fulfilment of the requirements for the degree of Doctor of Philosophy. Vancouver: Faculty of 5 Народы Кавказского региона, включенные в состав российского Graduate Studies, University of British Columbia. Опубликовано государства в XIX веке вместе с целям рядом среднеазиатских на сайте: https://circle.ubc.ca/handle/2429/37777. народов, также вели традиционный образ жизни и имели развитые институты управления. Ко времени российской 15 Точное количество АССР и АО со временем изменялось оккупации у коренных народов Севера уже существовали по мере того, как появлялись новые образования, а старые развитые системы жизнеобеспечения, соответствующие их меняли статус и становились республиками союзного значения естественной среде, нормы, касающиеся социальных отношений, (например, Казахская и Киргизская ССР, образованные в 1936 взаимопомощи, общественной поддержки инвалидов, вдов и г., Молдавская ССР, образованная в 1940 г.) или включались в сирот, схемы коллективного использования определенных состав более крупных территорий (например, Крымская АССР территорий (охотничьих и рыбных угодий, оленеводческих вошла в состав РСФСР в 1945 г., а АССР Немцев Поволжья пастбищ), правила имущественных отношений и наследования. включена в состав РСФСР в 1941 г.). Большинство коренных народов вели кочевой образ жизни и 16 Такая «автономия» в действительности не предусматривала жили отдельными родами или территориальными общинами каких-либо форм самоуправления. в соответствии с обычным правом. В этих обстоятельствах царская политика в отношении коренных народов опиралась 17 Dallmann, Winfried and Helle Goldman. No date. ‘Indigenous – на косвенный контроль, осуществляемый через традиционные native – aboriginal: Confusion and translation problems.’ ANSIPRA институты родовых общин. (Diatchkova 2001, по данным: website: http://ansipra.npolar.no/english/items/Confusion.html. «Высочайше утвержденный 22 июля 1822 года Устав об Мы не вникаем в детали сталинской политики тех времен, управлении инородцев»; 1998. «Национальная политика в которая была направлена на устранение самого понятия императорской России», Российская Академия наук, Институт «национальности» и стирание всех этнических различий. этнографии и антропологии, под ред. Ю.И. Семенова, Москва: 18 Список национальностей по данным переписи населения СССР, «Старый сад», 141-176) проведенного в 1926 г., см.: demoscrope.ru 6 Diatchkova 2001. 19 Gerhard Simon. 1991. Nationalism and Policy toward the Nationali- 7 Высочайше утвержденный 22 июля 1822 года Устав об ties in the Soviet Union: From Totalitarian Dictatorship to Post-Sta- управлении инородцев; 1998. «Национальная Политика в linist Society. Westview Press, Boulder, CO. императорской России» Российская Академия наук, Институт 20 AMAP, 2004. этнографии и антропологии, под ред. Ю.И. Семенова, Москва: «Старый сад», 7. 21 Богораз-Тан В.Г., 1923. «Об изучении и охране окраинных народов». Доклад, представленный на коллегии Наркомнаца 24 8 Diatchkova, 2001. марта 1923 г. «Жизнь национальностей», том III-IV, 168-180. 9 Русификация фактически начала проводиться еще в XVI веке 22 Комитет Севера, состоящий из марксистов и немарксистов, был в отношении Казанского ханства (средневековое татарское структурой, объединявшей экспертов по коренным народам. государство, оккупировавшее территорию Волжской Главным принципов деятельности Совета было невмешательство Булгарии и покоренное царем Иваном IV в 1552 г.) и других в развитие традиционных обществ и создание новых органов татарских территорий, однако, в данном случае речь идет о автономной администрации. Вплоть до 1934 г. Совет «отвечал целенаправленной и последовательной политике. за экономическое развитие, сохранение и рациональное 10 Minority Rights Group International. 2011. ‘World Directory of использование ресурсов дикой природы, создание политических Minorities and Indigenous Peoples - Russian Federation: Over- и правовых институтов, торговлю, медицинское обслуживание и СТРАНИЦА 9 образование населения туземных территорий» (Bartels, 1986:6-7; 37 В 1980-е годы РСФСР была разделена на 88 административных Diatchkova, 2001). единиц (субъектов) более высокого, чем города и районы, уровня. Субъекты подразделялись на две категории. Во-первых, 23 Diatchkova, 2001. этно-территориальные единицы: 16 Автономных Советских 24 См. Клоков К.М., Хрущев С.А. «Динамика демографического Социалистических Республик (АССР), созданных на базе воспроизводства популяций коренных малочисленных народов крупных нерусских этнических групп и олицетворявших Севера России и ее региональные особенности». Доступно национальную государственность титульного населения; 5 онлайн на сайте: http://www.shu.ru/old/pages/magazin/n20/klokov. автономных областей (регионов), созданных на базе менее pdf. См. Также Головнев А.В., 2012. «Этничность: устойчивость много численных этнических групп; 10 автономных округов и изменчивость (опыт Севера)». Доступно онлайн на сайте: (районов) –этнических образований самого низкого уровня, http://ethnobs.ru/library/237/_aview_b19541 расположенных на территории области или края. Во- вторых, остальные районы РСФСР, включающие большую 25 Туземные народности России: саамы, ненцы, ханты, манси, часть субъектов, на долю которых приходилось около энцы, долганы, нганасаны, селькупы, кеты, эвенки, юкагиры, 70% территории и более 80% населения, были разделены эвены, чукчи, коряки, эскимосы, алеуты, ительмены, тофалары, на территориальные образования: 6 краев (крупные ульчи, нанайцы, нивхи, удэгейцы, негидальцы, ороки, орочи, густонаселенные регионы) и 49 областей – в основном чуванцы. однородные по этническому составу районы, населенные 26 http://www2.brandonu.ca/library/cjns/14.2/hele.pdf русскими. Кроме того, Москва и Ленинград (в настоящее время Санкт-Петербург) получили статус, во многом схожий с 27 http://www2.brandonu.ca/library/cjns/14.2/hele.pdf областью. 28 Крушанов А.И., 1987. «История и культура чукчей». Ленинград: 38 Minority Rights Group International, 2011. ‘World Directory of «Наука»; Шиндлер Д.Л., 1991. «Теория, политика и народы Minorities and Indigenous Peoples - Russian Federation: Over- Севера», Anthropological Quarterly 64(2): 68-79; Сергеев M. A., view.’ [Updated August 2011]. UNHCR Refworld. Опубликовано 1955. «Некапиталистический путь развития малых народов на сайте: http://www.unhcr.org/refworld/country,,,COUN- Севера», Труды Института этнографии АН СССР, Новая серия, TRYPROF,RUS,,4954ce18c,0.html [accessed 01 June 2012]. XXVII, Москва-Ленинград; Ю. Слезкин, 1992. «От дикарей к гражданам: культурная революция на советском Крайнем 39 RAIPON, IWGA, 2011. ‘Parallel Information Concerning the Севере в 1928-1938 гг.», Slavic Review 51(1): 52-76; Увачан Situation of Economic, Social and Cultural Rights of Indigenous and В.Н., 1977. «Переход малых народов Севера от родового строя Small-Numbered Peoples of the North, Siberia and the Far East of к социализму», «Летопись Севера» 1 8: 21-36; Вдовин И.С., the Russian Federation.’ Paper submitted at the occasion of the 46th 1973. «Законодательная, социально-экономическая и культурная Session of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, политика СССР по стимулированию развития чукчей и 2-20 May 2011. IWGA and RAIPON: Copenhagen & Moscow. эскимосов», The MuskOx, l3:41-48. Опубликовано на сайте: http://www2.ohchr.org/english/bodies/cescr/ docs/ngos/IWGIA_RAIPON_RussianFederation_CESCR46.pdf 29 Комаров В. «Среди народов Севера», газета «Сельская жизнь» от 27 октября 1988 г. Эта реорганизация была частью 40 United Nations Human Rights Council, 2010. ‘Report of the Special попыток создать инфраструктуру для производства местных Rapporteur on the situation of human rights and fundamental товаров (яиц, молока, мяса, овощей и др.) и услуг в поддержку freedoms of indigenous people, James Anaya. Addendum - Situation промышленного развития Крайнего Севера. of Indigenous Peoples in the Russian Federation’ [A/HRC/15/37/ Add.5] New York: Office of the High Commissioner on Human 30 Позднее колхозы в северных районах были заменены совхозами Rights. Опубликовано на сайте: http://www.ohchr.org/EN/Issues/ (советскими хозяйствами), при этом было национализировано IPeoples/SRIndigenousPeoples/Pages/CountryReports.aspx практически все имущество коренных народов (AMAP, 2004). 41 Minority Rights Group International, 2011. 31 Diatchkova, 2001. 32 Secretariat of the Working Group on Indigenous Populations. 1997. ‘Review of Developments Pertaining to the Promotion and Protec- tion of Human Rights and Fundamental Freedoms of Indigenous People: Environment, Land And Sustainable Development. Adden- dum: Information received from indigenous peoples and non-gov- ernmental organizations.’ Опубликовано на сайте: http://www.suri. ee/doc/saamide.html. Однако следует отметить, что депортация во время Второй Мировой войны не коснулась коренных народов (т.е., тех, кто относился к «коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока»), и такая массовая депортация никогда не была обычным элементом советской национальной политики. 33 Minority Rights Group International, 2011. 34 Minority Rights Group International, 2011.a 35 Hicks, 2011. 36 Köhler, Thomas, and Kathrin Wessendorf, eds, 2002. Towards a New Millenium: Ten Years of the Indigenous Movement in Russia. Copenhagen: IWGIA; Hicks, 2011. СТРАНИЦА 10 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ СТРАНИЦА 11 СТРАНИЦА 12 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЧАСТЬ II. КТО ЯВЛЯЕТСЯ КОРЕННЫМ НАРОДОМ? A. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО Федерации» (Закон о гарантиях) дает юридическое РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ определение «малочисленных коренных народов:2 это «народы, проживающие на территориях традиционного Определение термина «коренной народ» отражает расселения своих предков, сохраняющие традиционные историческое развитие КМН в Российской образ жизни, хозяйствование и промыслы, Федерации. До революции 1917 года народы, которые насчитывающие в Российской Федерации менее 50 сегодня считаются коренными, зачислялись в общую тысяч человек и осознающие себя самостоятельными категорию «бродячих инородцев», о чем говорится в этническими общностями» (Статья 1). Следовательно, «Уставе об управлении инородцев», выпущенном в 1822 эти требования можно обобщить следующим образом: г. В советский период для юридического определения категорий населения, имевших право на особую защиту • проживание на территориях расселения предков государства, использовались такие термины, как «туземные народности и племена Северных окраин» • сохранение традиционных образа жизни, (1920 г.), «малые народности Севера» (1930-е и 1940-е хозяйствования и промыслов годы), а также «народности Севера» (1940-е – 1980- е годы). Ими обозначали национальные меньшинства, • осознание себя самостоятельной этнической безусловно, отличавшиеся от окружавших их общностью более крупных этнических групп, а также народы, считавшиеся на грани вымирания. • численность на территории России менее 50 тысяч человек.3,4 В постсоветской Конституции Российской Федерации содержались аналогичные Для того, чтобы коренная община была юридически разграничения. В Конституции Российской признана коренным малочисленным народом, она Федерации, принятой на всероссийском референдуме должна быть официально зарегистрирована. По со- 1993 года, была учтена необходимость юридического стоянию на 24 марта 2000 г. КМН должны были быть разграничения «национальных меньшинств» и внесены в Единый перечень коренных, малочисленных «коренных малочисленных народов».1 И нацио- народов Российской Федерации.5 В Едином перечне нальным меньшинствам, и КМН предоставлены зарегистрированы 47 коренных малочисленных закрепленные Конституцией права на сохранение народов,6 40 из которых проживают на территории и развитие своего языка, культуры, образования Сибири, Севера и Дальнего Востока России.7 и участие в принятии решений, но при этом КМН выделяются в отдельную категорию на основании На официально признанные общины КМН законодательного определения: это малочисленные распространяются особые нормы права. Принятый народы, проживающие на территориях традиционного в 2000 г. Федеральный закон «Об общих принципах расселения своих предков, образ жизни которых организации общин коренных малочисленных народов связан с традиционными способами хозяйствования. Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»8 (Закон об общинах) устанавливает Определение КМН в Российской Федерации общие принципы организации общин коренных опирается на целый ряд взаимодополняющих малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего требований. Федеральный закон «О гарантиях Востока Российской Федерации, «создаваемые прав коренных малочисленных народов Российской в целях защиты их исконной среды обитания, СТРАНИЦА 13 сохранения и развития традиционных образа жизни, блики или края), на территории которого проживает хозяйствования, промыслов и культуры». Общины соответствующая этническая группа. Организации, могут объединяться по кровнородственному (семья, защищающие интересы КМН, отмечают ряд случаев, род) и (или) территориально-соседскому признакам когда региональные власти отказывались вносить та- и могут получать и использовать права на выделение кое предложение.13 земельных наделов и квоты на рыболовство и охоту в поддержку традиционных способов хозяйствования. Ограничение численности населения 50 000 человек как одного из условий признания народа коренным По состоянию на 2010 г. общая численность также оспаривается. Общины коренных народов народов, признанных коренными малочисленными численностью более 50 тысяч человек не заносятся народами, составляла около 316 тыс. человек. Из в Единый перечень и таким образом не имеют права них 258 тысяч относятся к КМН Севера, Сибири и на льготы, которые дает статус КМН. Однако в Дальнего Востока, которые проживают на террито- Российской Федерации есть более многочисленные рии 28 субъектов Российской Федерации.9 Числен- этнические группы, которые обладают теми же ность этих народов колеблется от менее 300 чело- характеристиками и сталкиваются с теми же век (например, 14 алюторцев, 227 энцев, 274 таза и проблемами, что и КМН, но при этом не признаются 295 орочей) до более 40 тысяч (41 тысяч ненцев).10 таковыми и не имеют аналогичной законодательной При этом на территории России проживают 35 ты- защиты (например, преимущественное право сяч эвенков, а свыше 30 тысяч эвенков проживают использования таких природных ресурсов, как на севере Китая.11 К числу других коренных народов рыбопромысловые и охотничьи угодья).14 Требова- относятся КМН, проживающие на Кавказе (абазины ние сохранения традиционного образа жизни и про- в Карачаево-Черкесии, шапсуги в Краснодарском живания в определенных отдаленных регионах страны крае), в Поволжье (бесермяне в Удмуртии), в (прежде всего, на Севере и Дальнем Востоке) также степной зоне (нагайбаки в Челябинской области), а вызывает озабоченность, поскольку оно ограничивает также малочисленные народы северо-запада России право КМН на участие в современной экономике и (вепсы в Карелии, Ленинградской и Вологодской снижает их конкурентоспособность. областях, ижорцы в Ленинградской области, водь в Ленинградской области и сету в Псковской области), которые занимаются земледелием и скотоводством. Б. МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО Эти данные не учитывают свыше двух миллионов народов Дагестана, которые, согласно Постановлению С годами система ООН пришла к выводу о том, Государственного Совета Республики Дагестан, что от формального определения КМН следует выпущенному в 2000  г., вошли в Единый перечень отказаться. Главным объектом первого определения, коренных малочисленных народов Российской предложенного Рабочей группой ООН по коренным Федерации после того, как Дагестан составил свой народам (РГКН) в 1972 г., были коренные народы, региональный перечень коренных народов.12 Более состоявшие, в основном, из потомков тех этнических подробная демографическая информация о КМН групп, которые проживали на соответствующей тер- приведена в Приложении A. ритории до ее колонизации. Однако это определение было признано слишком ограничительным. В 1986 г. Организации, выступающие в защиту интересов Специальный докладчик ООН Мартинес Кобо пере- КМН, нередко критикуют подход к определению смотрел свое предварительное определение и предло- КМН, принятый Правительством Российской жил его в измененной редакции.15 Федерации. Некоторые организации отмечают, что российская законодательная система вместо Согласно этому определению, к «коренным признания понятия КМН, исходя из самоопределе- народам» относится любое сообщество, которое ния людей, требует включения этнических групп в сохраняет историческую связь с территориями Единый перечень коренных малочисленных народов своих предков. С точки зрения практики это Российской Федерации. Включение в перечень – бюро- общепринятое определение, но оно не было принято ни кратический и сложный процесс: предложение долж- в одном официальном юридическом документе. Тем не но поступить от субъекта федерации (области, респу- менее, наблюдатели от организаций коренных народов СТРАНИЦА 14 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ согласились с тем, что в официальном и едином численным взаимодополняющим характеристикам:19 определении нет никакой необходимости16. По словам «Для целей настоящего документа термин «коренные г-жи Эрики-Ирэн Даес, Докладчика РГКН, это связано народы» используется в широком смысле для с тем, что «коренные народы исторически страдали от обозначения особых, уязвимых социально-культурных определений, навязанных им другими людьми».17 Ана- групп,20 которые в той или иной степени отвечают сле- логично, в Декларации ООН о правах коренных наро- дующим характеристикам: дов нет определения «коренного народа» как такового, но в преамбуле отмечено, что необходимо принимать a) самоидентификация в качестве членов особой во внимание важность региональных и национальных коренной культурной группы и признание особенностей. Кроме того, Декларация признает гла- остальными их принадлежности к этой группе; венство права КМН на самоопределение, в силу ко- торого они могут устанавливать свой политический б) зависимость указанной группы от ареала обитания статус и свободно осуществлять свое экономическое, с четкими географическими характеристиками социальное и культурное развитие. или исконной территории в районе осуществления проекта, а также от природных ресурсов, В современной международной трактовке термин которые связаны с этим ареалом обитания или «коренные народы» определяется с помощью территорией;21 целого ряда характеристик: самоидентификация на индивидуальном уровне и признание сообществом в) наличие культурных, экономических или коренного народа в качестве члена; историческая политических институтов, основанных на обычаях преемственность с обществами, существовавшими до и отличающихся от соответствующих институтов колонизации и/или заселения иными народами; проч- доминирующего общества и культуры; и ная связь с территорией и ее природными ресурсами; особая социальная, экономическая или политическая г) наличие собственного языка, который нередко система; особые диалект (язык), культура и верования; отличается от официального языка данной страны неучастие в жизни общества в качестве доминантной или региона. группы; решимость поддерживать и воспроизводить среду обитания и системы своих предков как Настоящий документ распространяется на группы, самобытные народы и сообщества.18 которые утратили «зависимость от ареала обитания с четкими географическими характеристиками или исконной территории в районе осуществления В. ПОЛИТИКА ВСЕМИРНОГО проекта» (пункт 4 (b)) вследствие вынужденной БАНКА миграции.22 Идентификация конкретной группы как «коренного народа» - для целей настоящего документа Определение коренного народа занимает - может потребовать проведения обследования.» центральное место в ОП 4.10. Как отмечено в ОП 4.10, в контексте применения этой политики для обо- ОП 4.10 однозначно распространяется на КМН, значения народов, которые можно признать «корен- проживающие в северных и дальневосточных ными», используются самые разные термины, в том регионах Российской Федерации. Как отмечалось числе, ««коренные этнические меньшинства», «абори- выше, российское Правительство признает «корен- гены», «горные племена», «малочисленные народы», ными малочисленными народами Севера, Сибири и «племена, включенные в списки» или «племенные Дальнего Востока Российской Федерации» около 40 группы» (пункт 3). Однако, «[с] учетом большого раз- групп общей численностью свыше 250 тысяч человек, нообразия и изменчивого характера условий, в кото- в то время как к более широкой категории «коренных рых живут коренные народы, и отсутствия общеприня- малочисленных народов Российской Федерации» отне- того определения понятия «коренные народы»» (пункт сены 47 групп. Ограничительным условием отнесения 3), ОП 4.10 не содержит определения этого термина. коренных народов к этой категории является числен- Вместо этого, для целей применения данной политики ность – менее 50 тысяч человек – что позволяет выде- этот термин обозначает «особые» и «уязвимые» соци- лить их из состава более крупных этнических групп, ально-культурные группы, которые отвечают пере- проживающих в регионах, которые берут от них свое СТРАНИЦА 15 название (например, Якутия (якуты) и Тува (тувин- цы)). Несмотря на то, что характеристики этих более многочисленных групп позволили бы отнести их к ка- тегории КМН в других странах, в России, в силу по- литических и исторических обстоятельств, был взят на вооружение другой метод (см. часть I настоящего доклада). Тем не менее, следует отметить расхождение определений, используемых Всемирным банком и Российской Федерацией. Основанием для применения ОП 4.10 может стать наличие особых и уязвимых социально-культурных групп, которые не подпадают под российское определение термина «коренные наро- ды». СТРАНИЦА 16 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИМЕЧАНИЯ: Российской Федерации” (с изменениями от 30 сентября 2000 г., 13 октября 2008 г., 18 мая, 17 июня, 2 сентября 2010 г., 26 1 «Национальные меньшинства» (Статья 71, пункт «в», и Статья декабря 2011 г.). Находится на сайте по адресу: http://base. 72, пункт «б») и «коренные малочисленные народы» (Статья garant.ru/181870/ 69). Основы политики в отношении национальных меньшинств заложены Федеральным законом от 17 июня 1996 г. «О 6 47 коренных малочисленных народов, включенных в Единый национально-культурной автономии» (хотя ни в этом законе, перечень коренных малочисленных народов Российской ни в российском законодательстве в целом нет юридического Федерации, перечислены в Постановлении Правительства определения национальных меньшинств), а также Рамочной РФ от 24 марта 2000 г. N 255 «О Едином перечне коренных конвенцией о защите национальных меньшинств, которую малочисленных народов Российской Федерации» (с Россия ратифицировала Федеральным законом от 18 июня 1998 изменениями от 30 сентября 2000 г., 13 октября 2008 г., 18 мая, г. Статус «коренных малочисленных народов Севера, Сибири 17 июня, 2 сентября 2010 г., 26 декабря 2011 г.). Находится и Дальнего Востока Российской Федерации» установлен на сайте: http://base.garant.ru/181870/ В 2000 г. в Единый Федеральным законом от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав перечень были дополнительно включены 14 народов Дагестана. коренных малочисленных народов Российской Федерации», а «Постановление Государственного Совета Республики Единый перечень коренных малочисленных народов утвержден Дагестан № 191 от 18 октября 2000 г.» (http://lawru.info/base89/ Постановление Правительства РФ № 255 от 24 марта 2000 г. part7/d89ru7364.htm). 2 На русском языке полная формулировка звучит как «коренные 7 Следует отметить, что малочисленные коренные народы малочисленные народы Российской Федерации»; этот термин Севера, Сибири и Дальнего Востока, проживающие используется в сокращенном виде как «малочисленные в экстремальных условиях Приполярья или соседних народы» [альтернативно, «малые народы»], хотя в английском регионов, имеют особый статус и находятся под защитой распространен термин «Indigenous Peoples» (более точный государства. Перечень этих народов был утвержден перевод на русский – «коренные народы»). Распоряжением Правительства Российской Федерации № 536-p от 17 апреля 2006 г. Находится на сайте по адресу: 3 Некоторые считают, что положения этого Федерального http://base.garant.ru/6198896/. В настоящее время коренные закона распространяются на лиц, которые по своему малочисленные народы Севера проживают на территории происхождению не относятся к малочисленным народам, 28 субъектов Российской Федерации (Республики Алтай, но проживают в местах их традиционного расселения, Бурятия, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Тува и Хакасия; осуществляют традиционное хозяйствование и занимаются Алтайский, Забайкальский, Приморский и Хабаровский традиционными промыслами коренных народов в соответствии края; Камчатская, Амурская, Вологодская, Иркутская, с законодательством Российской Федерации (Статья 3). Кемеровская, Ленинградская, Магаданская, Мурманская, Это значит, что граждане Российской Федерации могут Сахалинская, Свердловская, Томская, Тюменская области; включаться в региональные перечни лиц, проживающих с Ненецкий, Ханты-Мансийский, Чукотский и Ямало-Ненецкий КМН РФ, в результате чего им предоставляются все права автономные округа). Ввиду особой уязвимости традиционного КМН. Это сделано только в Якутии, где в такой перечень образа жизни и окружающей среды этих народов их включена община русских староверов. Другие предостерегают, преимущественное право на эксплуатацию природных ресурсов что утверждения отдельных лиц о том, что этот закон гарантировано российским законодательством. Остальные семь распространяется и на них, не имеют под собой никаких малочисленных народов (абазины, бесермяне, водь, ижорцы, оснований и обусловлены исключительно экономическими нагайбаки, сету, шапсуги), хотя и проживают за пределами интересами. Так, в районе Камчатки, Сахалина, Мурманска, а Приполярья, все же пользуются некоторыми особыми также на других территориях Дальнего Востока значительная правами в целях сохранения их национальной самобытности, часть местного населения (как коренное, так и некоренное) общественного уклада, традиционного образа жизни и хотят ловить рыбу (преимущественно лосося) без ограничений хозяйствования. как коренные народы. Этот вопрос становится особенно болезненным на Камчатке, российском регионе с самыми 8 Принят 20 июля 2000 г. [№ 104-ФЗ]. Находится на сайте по богатыми запасами лосося. Некоторые нелегальные рыболовы адресу: http://base.garant.ru/182356/ (браконьеры) пытаются получить статус (документы, 9 Цифры взяты из материала «Коренные малочисленные народы удостоверяющие личность) представителей коренных народов РФ. Перепись 2010 г.». Материал можно скачать на сайте на основании решения суда (или иными способами), чтобы по адресу: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/perepis2010/ получить право на беспрепятственный вылов лосося. Иногда perepis_itogi1612.htm. В других документах перечислены все для получения квот на вылов рыбы они даже организуют 35 регионов, где проживают КМН Севера, Сибири и Дальнего собственные «общины» или используют представителей Востока. местного коренного населения (по существу, только их паспорта). 10 Цифры взяты из Распоряжения Правительства Российской Федерации № 1245-р от 28 августа 2009 г. «Об утверждении 4 Статус КМН по-прежнему привязан к таким условиям, как плана мероприятий по реализации в 2009-2011 годах численность не более 50 000 человек (в России определение Концепции устойчивого развития коренных малочисленных численности народа основано на самоопределении при народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской проведении переписи населения), сохранение традиционного Федерации». образа жизни, проживание в определенных отдаленных регионах России и осознание себя самостоятельной этнической 11 Особенности северных КМН определяются окружающей их общностью. В российском законодательстве нет определения природной средой. Их малочисленность – тоже следствие «коренной» без привязки к количественной характеристике. влияния внешних факторов и не является ни показателем недостаточного уровня развития, ни свойственной этому 5 См. Постановление Правительства РФ от 24 марта 2000 г. N народу убыли населения. Наоборот, при такой специфике 255 “О Едином перечне коренных малочисленных народов природной среды и видов хозяйствования небольшая СТРАНИЦА 17 численность населения – это оптимальное решение (Gumilev колониальной системы и развившимися на своих and Kurkchi, 1989). Однако те же самые факторы, которые собственных территориях, считают себя отличными от обеспечили высокую степень приспособляемости северных других слоев общества, преобладающих в настоящее время народов к экстремальным условиям жизни, затруднили для на этих территориях или на части этих территорий. Они них интеграцию с другими культурами, особенно более образуют в настоящее время слои общества, не являющиеся «развитыми». Связанные с этим конфликты отрицательно доминирующими, и полны решимости сохранять, развивать и сказались на всех сторонах их жизни, включая социально- передавать будущим поколениям свои исконные территории культурные аспекты и духовную чистоту. и свою этническую самобытность в качестве основы для продолжения своего существования как народов в соответствии 12 К числу КМН Республики Дагестан относятся следующие со своими собственными культурными особенностями, народы (цифры приведены по результатам всероссийской социальными институтами и правовыми системами. Эта переписи населения 2010 года): лакцы, проживающие на севере историческая преемственность может состоять в сохранении в Дагестана (178 620 человек); табасараны, проживающие течение длительного периода, включающего настоящее время, на юге Дагестана и в бывших республиках СССР (146,360 одного или более следующих факторов: а) проживание на человек); рутульцы, проживающие на северо-востоке (36 000 землях предков или, по крайней мере, на части этих земель; b) человек); агулы, проживающие в горных районах к северу от общее происхождение с группами, первоначально занимавшими Самурской долины (23,314 человека); цахуры, проживающие эти земли; c) культура в целом или в смысле некоторых ее на юго-западе Дагестана, хотя большинство представителей конкретных проявлений (религия, племенной образ жизни, этого народа проживают на территории Азербайджана (12 принадлежность к определенному коренному сообществу, 976 человек); кумыки, проживающие в Дагестане, Чечне, одежда, средства к существованию, образ жизни и т.д.); d) язык Ингушетии и Осетии, а также в соседних странах (503 060 (используемый как единственный язык, родной язык, обычное человек); ногайцы, проживающие в Дагестане и разбросанные средство общения дома или в семье, либо как основной, по всей территории бывшего СССР (38 168 человек в предпочитаемый, обычный, общий или нормальный язык); Дагестане); ахвахцы, проживающие на западе Дагестана (7 е) проживание в определенных районах страны или регионах 930 человек); гинухцы, проживающие в Цунтинском районе на мира; f) другие относящиеся к делу факторы. юго-западе Дагестана (443 человека); гунзибцы, проживающие на юге республики (1 010 человек). В Карачаево-Черкесии и На индивидуальной основе, коренной человек - это тот, Адыгее живут абазины (по переписи населения 2002 года – кто принадлежит к этим коренным населениям через 34 800 человек). В Единый перечень также входят шапсуги. самоидентификацию как коренной (групповое сознание), а Результаты переписи касаются только тех, кто постоянно также признан и принят этими группами населения в качестве проживает на территории Российской Федерации. одного из ее членов (принятие группой)» 13 RAIPON, INFOE, 2008. Parallel Information: Discrimination 16 Secretariat of the Permanent Forum on Indigenous Issues, 2004. against indigenous small-numbered peoples of the Russian North, ‘The Concept of Indigenous Peoples. Background paper prepared Siberia and the Russian Far East. (Johannes Rohr, Mikhail Tody- by the Secretariat of the Permanent Forum on Indigenous Issues shev, Olga Murashko, eds.). См. сайт по адресу: http://lib.ohchr. for the Workshop on Data Collection and Disaggregation for org/HRBodies/UPR/Documents/Session4/RU/RAIPON_IWGIA_ Indigenous Peoples’ (New York, 19-21 January 2004). New York: RUS_UPR_S4_2009anx_Indigenous_Peoples_Russia_RAIPON_ Department of Economic and Social Affairs. См. сайт по адресу: INFOE_2008.pdf http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/workshop_data_ background.doc 14 Например, численность алтай-кижи, проживающих в Республике Алтай, превышает 50 тысяч человек, однако у них 17 Working Group on Indigenous Populations, 1995. ‘Note by the такая же история и образ жизни, как и у теленгитов, которые Chairperson-Rapporteur of the Working Group on Indigenous Pop- включены в официальный перечень КМН. По существу, алтай- ulations, Ms. Erica-Irene Daes, on criteria which might be applied кижи представляют собой смесь местных народов, искусственно when considering the concept of indigenous peoples.’ [Доклад на объединенных по политическим причинам (в целях создания заседании Подкомиссии по предотвращению дискриминации и более крупной административно-территориальной единицы). защите меньшинств на тему «Нормотворческая деятельность. Другим примером являются ногайцы. Ногайцы, численность Эволюция стандартов в области прав коренных народов: которых значительно превышает 50 тысяч человек и которые последние события и общее обсуждение будущих действий», являются этнически разнородной группой, также сталкиваются 21 июня 1995 г. E/CN.4/Sub.2/AC.4/1995/3, p. 3]. New York: со многими проблемами, аналогичными проблемам не столь Economic and Social Council. Находится на сайте по адресу: многочисленных коренных народов. Наряду с этим, есть коми- http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G95/128/02/PDF/ ижемцы или изьватас, традиционный образ жизни (оленеводство G9512802.pdf?OpenElement и рыболовство) и численность (16 тысяч человек по результатам 18 World Bank. No date. ‘Still Among the Poorest of the Poor,’ переписи 2002 года) которых дают основание считать их КМН Indigenous Peoples Policy Brief. Находится на сайте по адресу: Севера, Сибири и Дальнего Востока. Однако для того, чтобы http://siteresources.worldbank.org/EXTINDPEOPLE/Resourc- сохранить за регионом статус республики, Правительство es/4078011271860301656/HDNEN_indigenous_clean_0421.pdf Республики Коми отказывается признавать их отдельной коренной группой. Некоторые из таких групп – несмотря на 19 World Bank, 2005. Operational Directive 4.10 – Indigenous Peo- свою численность или прочие факторы – могли бы подойти под ples. Находится на сайте по адресу: рамочное определение КМН, сформулированное в ОП 4.10. http://go.worldbank.org/TE769PDWN0 (United Nations Human Rights Council, 2010. A/HRC/15/37/Add.5) 20 ОП 4.10, сноска 6: Настоящий документ не устанавливает 15 UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1986/7 and Add. 1-4. «Коренными априори минимума численности, поскольку группы общинами, народами и нациями являются те, которые, коренных народов могут быть очень малочисленными, и эта обладая исторической преемственностью с обществами, малочисленность может делать их еще более уязвимыми. существовавшими до вторжения завоевателей и введения СТРАНИЦА 18 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 21 OП 4.10, сноска 7: Термин «зависимость» означает, что в течение многих поколений соответствующая группа проживала и имела экономические связи с землей и территорией, которой она традиционно владела или которую она обычно использовала или занимала, включая районы, имеющие для нее особое значение (например, священные места). Он означает также использование территории мигрирующими скотоводческими и кочевыми группами коренного населения на сезонной или периодической основе. 22 OП 4.10, сноска 8: «Вынужденная миграция» означает утрату связей со средой обитания с четкими географическими характеристиками или с исконной территорией в течение жизни членов соответствующей группы в результате конфликта, осуществления государством программ переселения, лишения их прав владения своей землей, стихийного бедствия или включения этой территории в состав урбанизированной территории. Для целей настоящего документа термин «урбанизированная территория», как правило, означает достаточно крупный город и соответствует всем нижеперечисленным характеристикам, ни одна из которых не является определяющей: (a) район юридически определен в качестве городского на основании внутреннего законодательства; (b) высокая плотность населения; (c) экономическая деятельность в большей степени связана не с сельским хозяйством, а другими секторами экономики. СТРАНИЦА 19 СТРАНИЦА 20 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЧАСТЬ III. ПРАВОВАЯ БАЗА ЗАЩИТЫ ИНТЕРЕСОВ КОРЕННЫХ НАРОДОВ A. ОБЩАЯ ПРАВОВАЯ БАЗА бые нормативные правовые акты, затрагивающие РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ права, свободы и обязанности человека и граждани- на, не могут применяться, если они не опубликова- ны официально для всеобщего сведения. A) КОНСТИТУЦИОННЫЕ МЕХАНИЗМЫ ЗАЩИТЫ 4. Общепризнанные принципы и нормы международ- ного права и международные договоры Российской Защита интересов КМН предусмотрена Конституцией Федерации являются составной частью ее пра- Российской Федерации. Помимо общих гарантий вовой системы. Если международным договором защиты прав и свобод человека и гражданина (о которых, Российской Федерации установлены иные правила, в частности, идёт речь в Статьях 2 и 17–64), Конституция чем предусмотренные законом, то применяются Российской Федерации содержит, как минимум, пять правила международного договора статей, имеющих прямое отношение к КМН:1 Статья 36 Статья 9 1. Граждане и их объединения вправе иметь в частной 1. Земля и другие природные ресурсы используются собственности землю. и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на 2. Владение, пользование и распоряжение землей и соответствующей территории. другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит 2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться ущерба окружающей среде и не нарушает прав и в частной, государственной, муниципальной и иных законных интересов иных лиц. формах собственности. 3. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Статья 15 1. Конституция Российской Федерации имеет высшую Статья 69 юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы Российская Федерация гарантирует права и иные правовые акты, принимаемые в Российской коренных малочисленных народов в соответствии Федерации, не должны противоречить Конституции с общепризнанными принципами и нормами Российской Федерации. международного права и международными договорами Российской Федерации. 2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и Статья 72, часть 1 их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: … (м) 3. Законы подлежат официальному опубликованию. защита исконной среды обитания и традиционного Неопубликованные законы не применяются. Лю- образа жизни малочисленных этнических общностей.2 СТРАНИЦА 21 Конституционные гарантии соблюдения норм гражданам, относящихся к коренным народам. КМН международного права имеют особое значение для и представляющие их организации часто ссылаются КМН. Российская Федерация является участницей на международное право для обоснования своих многих международных договоров и соглашений о требований о предоставлении им особых прав и свобод защите прав КМН. Предъявляя правовые претензии, как объединениям, сравнивая предусмотренные им КМН России наиболее часто ссылаются3 на следующие нормы с противоречивыми законами и мерами их международные документы. регионов. Это становится причиной значительной напряжённости в правоотношениях между государством • Конвенция ООН о ликвидации всех форм расовой и общинами КМН. дискриминации (МКЛРД) 4 обязывает подписавшие её страны ликвидировать расовую дискриминацию и содействовать взаимопониманию между всеми Б) ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ЗАЩИТА ИНТЕРЕСОВ расами (Статья 2).5 КМН • Международный пакт о гражданских и Федеральные законы являются ещё одной политических правах  (МПГПП) 6 обязывает категорией источников права для защиты интересов подписавшие его страны соблюдать гражданские КМН. В случаях противоречия между федеральным и политические права отдельных граждан, а также законом и другим нормативным правовым актом в включает положения о защите коллективных прав.7 России преимущественную силу имеет федеральный закон. Законодательную базу защиты прав КМН • Международный пакт об экономических, образуют три федеральных закона: социальных и культурных правах (МПЭСКП)8 обязывает подписавшие его страны вести работу 1. «О гарантиях прав коренных малочисленных по представлению экономических, социальных и народов Российской Федерации»:11 Принятый культурных прав отдельным гражданам, а также в 1999 году, этот закон признает права КМН содержит положения по коллективным правам. России на защиту и использование их исконной среды обитания, традиционного образа жизни и Другие международные договорённости отражены традиционных видов хозяйственной деятельности в следующих документах: Российская Федерация (особенно, ловли рыбы и охоты). В соответствии ратифицировала Резолюцию Европы по коренным с этим законом, КМН имеют право создавать народам в рамках сотрудничества по развитию территориальные органы самоуправления в Сообщества и стран–участниц (от 30 ноября 2008 года) местах их компактного проживания, образовывать [13461/98], подтверждающую права КН, в том числе общины и иные организации, осуществлять право самоопределения, и призывающую к отражению управление своими образовательными структурами проблем и нужд КН в процедурных и методических в соответствии традиционным образом жизни, документах Европейского Союза по сотрудничеству получать компенсацию за ущерб, нанесённый в области развития.9 Однако Российская Федерация их исконной среде обитания в результате не подписала несколько международных документов промышленной деятельности, а также право на в защиту прав КН. Например, ею не ратифицирована судебную защиту с учётом их традиций и обычаев. Конвенция Международной организации труда № 169 о Этим законом также установлено требование о коренных народах и народах, ведущих племенной образ том, что в рамках федеральных и региональных жизни в независимых странах (1989 год) и воздержалась программ федеральные органы исполнительной при голосовании за принятие Декларации ООН о правах власти должны обеспечивать защиту традиционных коренных народов.10 прав КМН на землевладение / землепользование, общинное управление природными ресурсами и т.д. КНМ жалуются на то, что российская политика ориентирована преимущественно на личные 2. «Об общих принципах организации общин права КМН, а не на коллективные права. ОКМН коренных малочисленных народов Севера, Сибири настаивают, что в Конституции отведено мало места и Дальнего Востока Российской Федерации»:12 КМН как сообществам в противовес отдельным Принятый в 2000 году, этот закон устанавливает СТРАНИЦА 22 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ общие принципы формирования общин коренных РФ «О Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Востока РФ»14 («Концепция») было издано в феврале 2009 года. В «Концепции» изложены основные 3. «О территориях традиционного природопо­ принципы федеральной политики на 2009 - 2025 гг., льзования коренных малочисленных народов направленной на улучшение социально-экономических Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской условий жизни и деятельности КМН и сохранение их Федерации»:13 Принятый в 2001 году, этот закон исконной среды обитания, традиционного образа жизни предусматривает возможность присвоения и культурных ценностей.15 В ней сформулировано семь участку земли, используемому той или иной общиной ключевых задач оказания государственной поддержки КМН для осуществления своей традиционной для развития КМН16 с указанием конкретных сроков и хозяйственной деятельности, особого статуса показателей их выполнения. «территории традиционного природопользования», и закрепления этого участка за данной общиной Единого федерального органа, в ведении которого для безвозмездного использования в течение находились бы все вопросы, связанные с коренными определённого продлеваемого периода. народами, в России нет. Решением этих вопросов занимаются несколько разных департаментов, а Концепция устойчивого развития коренных их действия часто бывают разнонаправленными. малочисленных народов Севера, Сибири и Представленная ниже таблица содержит перечень таких Дальнего Востока Российской Федерации, приня- ключевых структур Правительства РФ, Администрации тая Распоряжением Правительства Российской президента РФ и Государственной Думы РФ. Ведомства, Федерации, отражает федеральную политику в отнесённые наблюдателями из числа КМН к самым отношении КМН. Распоряжение Правительства важным структурам, выделены курсивом. СТРАНИЦА 23 ВЕДОМСТВО / ГОСОРГАН ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ, СВЯЗАННЫЕ С КМН ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Министерство регионального развития Российской Координация процессов формирования и Федерации осуществления политики в отношении КМН и деятельности по правовому регулированию на федеральном уровне; подготовка перечней признанных КМН; координация программы федеральных субсидий региональным бюджетам для нужд КМН. Министерство природных ресурсов и окружающей среды Российской Федерации • Департамент государственной политики и Координация деятельности по правовому регулирования в области охоты и сохранения регулированию в области охоты охотничьих ресурсов • Федеральная служба по надзору в сфере Контроль выполнения требований экологического природопользования законодательства; проведение экологической экспертизы • Федеральное агентство лесного хозяйства Развитие/освоение лесного фонда Министерство сельского хозяйства Российской Федерации • Федеральное агентство по рыболовству Надзор за состоянием и использованием водных биологических ресурсов, включая ведение реестров и проведение аукционов на право заключения договоров о предоставлении рыбопромысловых участков Министерство культуры Российской Федерации Сохранение культур Министерство образования и науки Российской Образовательные стандарты Федерации Министерство здравоохранения Российской Охрана здоровья населения, включая политику Федерации Министерство труда и социальной защиты Российской Включение положений об особом пенсионном Федерации обеспечении КМН Министерство Российской Федерации по развитию Координация крупных инвестиционных проектов на Дальнего Востока Дальнем Востоке АДМИНИСТРАЦИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ Полномочные представители президента Российской Контроль выполнения требований федеральных Федерации в федеральных округах (Дальневосточном, законов, касающихся КМН Сибирском и Уральском) Главное управление внутренней политики президента Контроль выполнения требований федеральных РФ законов, касающихся КМН; отвечает за согласование разных направлений политики в отношении КМН ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Комитет по федеративному устройству, региональной Законодательство по делам КМН политике, местному самоуправлению и делам Севера СТРАНИЦА 24 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Б) УЧАСТИЕ В ПРОЦЕССЕ им проектах и программах Банк относит к ключевым РАЗВИТИЕ факторам, способствующим долгосрочной устойчивости проектов. Это помогает обеспечивать заинтересованное и активное отношение к проектам, A) ВСЕМИРНЫЙ БАНК повышает прозрачность и ответственность, и, тем са- мым, эффективность проектов и политики в области Одним их центральных элементов Операционной развития. Для успешного развития местного сообщества политики ОП 4.10 является требование о проведении необходимо учитывать местные нужды и опираться на «свободных, предварительных и информационного сильные стороны существующих институциональных обеспеченных консультаций» с коренными структур и деятельности сообщества.22 Это имеет народами по затрагивающим их проектам. В рамках особое значение для общин КН. выполнения этого требования заёмщики должны применять следующие процедуры:17 Б) РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ a) Создание соответствующего алгоритма, позволяющего проводить консультации без Законодательство Российской Федерации гендерных и возрастных ограничений на каждом включает требование об обеспечении участия этапе подготовки проекта; КМН в формировании контекста развития. Особое значение в этой связи имеет Федеральный закон «О б) Использование методов проведения гарантиях прав коренных малочисленных народов консультаций,18  совместимых с социально- Российской Федерации»23. Этот закон устанавливает культурными ценностями и условиями жизни «правовые основы гарантий самобытного социально- затрагиваемых общин коренных народов и, экономического и культурного развития коренных разрабатывая такие методы, уделяет особое малочисленных народов Российской Федерации, защиты внимание проблемам женщин, молодёжи и детей их исконной среды обитания, традиционных образа среди КН, а также обеспечению для них доступа к жизни, хозяйствования и промыслов» (Федеральный возможностям и благам, связанным с процессом раз- закон «О гарантиях прав коренных малочисленных вития; и народов Российской Федерации», преамбула). Далее, в Статье 8 уточняются права, предоставленные КМН РФ, в) на каждом этапе подготовки и реализации проекта включая право участвовать в деятельности в области предоставляет затрагиваемым общинам коренных развития. Некоторые из этих положений соответствуют народов всю необходимую информацию о проекте требованиям ОП 4.10, в частности положений о том, в формах совместимых с их культурой. КМН имеют право: В ОП 4.10 не регламентируется диапазон Ст. 8.1.2. участвовать в осуществлении контроля консультационного процесса. Диапазон участия КН за использованием земель различных в рамках финансируемых Банком проектов включает категорий, необходимых для осуществления их участие в процессе подготовки в целях выяснения традиционного хозяйствования и занятия и учёта нужд и интересов КН.19 Такое участие КН традиционными промыслами малочисленных обеспечивается при условии обнародования всей народов, и общераспространенных полезных информации о характере и целях мероприятий ископаемых в местах традиционного предлагаемого проекта.20 Далее, форма и уровень проживания и хозяйственной деятельности участия КН в проектах, финансируемых Всемирным малочисленных народов; банком, основывается на результатах свободных предварительных и информационного обеспеченных Ст. 8.1.3. участвовать в осуществлении контроля консультаций с КН. Таким образом, ОП фокусируется за соблюдением федеральных законов и и на участии, и на его результатах.21 законов субъектов Российской Федерации об охране окружающей природной среды Поддержка широкого участия общественности при промышленном использовании земель Участие заинтересованных сторон в финансируемых и природных ресурсов, строительстве СТРАНИЦА 25 и реконструкции хозяйственных и Российское законодательство также включает других объектов в местах традиционного требование о проведении компаниями экологической, проживания и хозяйственной деятельности социальной и экономической оценки. В соответствии малочисленных народов; с Положением об оценке воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду24 компании Ст. 8.1.5 участвовать через уполномоченных обязаны информировать население о потенциальном представителей малочисленных народов воздействии проекта на окружающую среду и провести в подготовке и принятии органами оценку потенциальных экологических, социальных государственной власти Российской и экономических последствий проекта. По закону, Федерации, органами государственной власти участие общественности должно обеспечиваться в ходе субъектов Российской Федерации и органами подготовки проектов и обсуждения материалов оценки местного самоуправления решений по их воздействия на окружающую среду (Пункт 2.2.5), вопросам защиты исконной среды обитания, которые должны быть подготовлены с учётом ито- традиционных образа жизни, хозяйствования гов предварительных и информационно обеспеченных и промыслов малочисленных народов; консультаций с затрагиваемым населением (см., например, Пункт 2.3.1.1.). Ст. 8.1.6 участвовать в проведении экологических и этнологических экспертиз при Несмотря на наличие законодательных требований разработке федеральных и региональных об информировании КМН о процессах развития государственных программ освоения и проведении консультаций с ними, базовой природных ресурсов и охраны окружающей системы проведения таких консультаций нет. природной среды в местах традиционного КМН по-прежнему неадекватно представлены в проживания и хозяйственной деятельности органах исполнительной и законодательной власти малочисленных народов; на федеральном уровне, а их представители не всегда включаются в состав консультативных Ст. 8.2.2 участвовать в формировании и деятельности рабочих групп (когда таковые создаются) для советов представителей малочисленных обсуждения нового законодательства. Формированием народов при органах исполнительной власти политики, затрагивающей КМН, занимаются разные субъектов Российской Федерации и органах государственные ведомства (например, министерства и местного самоуправления. департаменты)25 без стратегического взаимодействия для решения проблем КМН, в результате чего приоритеты Закон «О гарантиях прав коренных малочисленных КМН не всегда находят отражений в политике. Ещё народов Российской Федерации» также более важно то, что первые проекты федеральных включает требование об обеспечении участия законов, затрагивающих КМН, разрабатываются без КМН в законотворческой деятельности. Им прямого участия их представителей, и некоторые предусматривается участие КМН – в лице их наблюдатели утверждают, что КМН не достаточно уполномоченных представителей - в «разработке и привлекаются к обсуждению уже доработанных экспертизе проектов федеральных законов и иных проектов законодательных актов.26 нормативных правовых актов Российской Федерации» (Ст. 5.1.1). Им также установлено требование об участии КМН в принятии решений об «ограничении нетрадиционной для малочисленных народов хозяйственной деятельности организаций, находящихся в федеральной собственности, в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов» (Ст. 5.1.5). СТРАНИЦА 26 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ВРЕЗКА 1. ОРГАНЫ, ПРЕДСТАВЛЯЮЩИЕ В. ЗЕМЛИ И СВЯЗАННЫЕ С НИМИ ИНТЕРЕСЫ КМН В СУБЪЕКТАХ РФ ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ Руководство некоторых субъектов РФ явно понимает необходимость участия КМН в A) ПОЛИТИКА ВСЕМИРНОГО БАНКА политических процессах. Например, в 1996 году Ханты-Мансийский автономный округ В ОП 4.10 упоминается защита земель и связанных с стал первым субъектом РФ, который ввёл ними природных ресурсов. Учитывая, что «коренные законодательное требование об обязательном народы тесно связаны с землёй, лесами, водой, представительстве КМН в органах животным миром и другими природными ресурсами», государственной власти, и для этих целей ОП 4.10 содержит требование о том, что в рамках создал Ассамблею представителей коренных проектов, которые «затрагивают эти связи», особое малочисленных народов Севера, которая входит внимание должно уделяться: в состав окружной Думы.27 В процессе принятия любых решений, затрагивающих КМНС, a) основанным на обычае индивидуальным и региональное правительство в соответствии коллективным правам коренных народов на земли с официальным соглашением тесно и территории, которые традиционно находились взаимодействует с окружной общественной в их владении, или которые они пользовали или организацией КМНС «Спасение Югры» (у занимали на основе обычного права, и где доступ которой 22 отделения в разных районах и к природным ресурсам является жизненно важным городах региона и более 3 тысяч активных для обеспечения устойчивости их культур и участников). Они совместно приняли единую жизнеобеспечения; политику по правам КМНС и более 10 законов и 40 нормативных актов, гарантирующих б) необходимости охраны таких земель и ресурсов от права КМНС на приоритетное и безвозмездное нелегального вторжения или захвата; использование земель, изучение национальных языков, самоорганизацию, развитие оленеводства в) культурным и духовным ценностям, которые и ведение традиционных видов хозяйственной коренные народы связывают с этими землями и деятельности.28 ресурсами; и В Хабаровском крае в 2003 году в г) методам природопользования, практикуемым соответствии с Законом Хабаровского края коренными народами и долговременной «Об уполномоченном представителе коренных устойчивости таких методов. малочисленных народов Севера в Хабаровском крае» был создан консультативный орган КМНС ОП 4.10 также содержит требование о наличии плана - Совет уполномоченных представителей корен- защиты интересов КМН в рамках затрагивающих их ных малочисленных народов Севера при губерна- проектов. Это требование распространяется на проекты, торе Хабаровского края. Каждое село избирает включающие (a) деятельность, осуществление которой представителей для включения в состав своего зависит от юридического признания прав на земли и районного совета, а председатели районных территории, которыми коренные народы традиционно советов входят в состав Совета уполномоченных владели или которые они обычно использовали или представителей коренных малочисленных занимали (например, проекты регистрации титульных народов Севера, который в настоящее время со- прав на землю), или (b) приобретение таких земель. Од- стоит из 15 членов. Все решения Правительства нако следует отметить, что применение этих положений Хабаровского края, имеющие отношение к в рамках ранее реализованных проектов Банка было КМНС, обсуждаются с участием Совета, и Совет относительно ограниченным. может представлять предложения в краевые и федеральные законодательные органы.29 СТРАНИЦА 27 Б) ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ Ст. 8.1.4. получать от органов государственной ФЕДЕРАЦИИ власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российское законодательство содержит ряд Российской Федерации, органов местного положений, которые по целям аналогичны ОП самоуправления, организаций всех форм OP 4.10. Законом «О гарантиях прав коренных собственности, международных организаций, малочисленных народов Российской Федерации»30 общественных объединений и физических предусматриваются определённые меры, которые лиц материальные и финансовые средства, соответствуют общей цели ОП 4.10 – уделять осо- необходимые для социально-экономического бое внимание затрагиваемым проектами связям ко- и культурного развития малочисленных ренных народов с землями и природными ресурсами. народов, защиты их исконной среды В частности, в соответствии со Статьёй 8 Закона «О обитания, традиционных образа жизни, гарантиях прав коренных малочисленных народов хозяйствования и промыслов; Российской Федерации», малочисленные народы, объединения малочисленных народов имеют право: Ст. 8.1.8. на возмещение убытков, причинённых им в результате нанесения ущерба исконной Ст. 8.1.1. безвозмездно владеть и пользоваться среде обитания малочисленных народов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельностью организаций хозяйственной деятельности малочисленных всех форм собственности, а также народов землями различных категорий, физическими лицами; [также Ст. 8.2.3.] необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и Ст. 8.2.4. пользоваться необходимыми малочисленным занятия традиционными промыслами, народам для защиты их исконной среды и общераспространёнными полезными обитания, традиционных образа жизни, ископаемыми в порядке, установленном хозяйствования и промыслов льготами по федеральным законодательством и землепользованию и природопользованию, законодательством субъектов Российской установленными федеральным Федерации; [также Ст. 8.2.1.] законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и Ст. 8.1.2. участвовать в осуществлении контроля нормативными правовыми актами органов за использованием земель различных местного самоуправления. категорий, необходимых для осуществления традиционного хозяйствования и занятия Эти положения являются минимальными традиционными промыслами малочисленных «гарантиями» прав КМН, затрагиваемым народов, и общераспространённых полезных деятельностью в области развития. Все же, их ископаемых в местах традиционного предназначение, как представляется, приблизительно проживания и хозяйственной деятельности соответствует целям ОП 4.10, поскольку они (как ин- малочисленных народов; струмент федеральной политики) отражают требования о сохранении для КМН доступа к их исконным Ст. 8.1.3. участвовать в осуществлении контроля территориям для ведения традиционной хозяйственной за соблюдением федеральных законов и деятельности, об их участии в осуществлении контроля законов субъектов Российской Федерации за соблюдением закона об охране окружающей об охране окружающей природной среды природной среды, о сохранении доступа к материальным при промышленном использовании земель и финансовым ресурсам, необходимым для сохранения и природных ресурсов, строительстве и использования таких территорий. и реконструкции хозяйственных и других объектов в местах традиционного Однако российское законодательство не допускает проживания и хозяйственной деятельности иных формы организации землевладения/ малочисленных народов; землепользования, кроме аренды и частной собственности. Земельный кодекс 2002 года31 гласит СТРАНИЦА 28 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (Ст. 20): «Гражданам земельные участки в постоянное малочисленных народов Севера, Сибири и (бессрочное) пользование не предоставляются. Дальнего Востока Российской Федерации» также Юридические лица, за исключением указанных в предусматривается возможность освоения нефтяных пункте 1 данной Статьи, обязаны переоформить право ресурсов и иных видов промышленного развития постоянного (бессрочного) пользования земельными на выделенных территориях традиционного участками на право аренды земельных участков или природопользования только при условии проведения приобрести земельные участки в собственность» [надо консультаций и по согласованию с проживающими отметить, что эта формулировка противоречит другому там общинами коренных народов.33 положению Кодекса (Статья 12), согласно которому земля относится к общим благам и «охраняется как Для КМН право владения/пользования землёй и основа жизни и деятельности народов, проживающих на ресурсами относится к основополагающим правам соответствующей территории»]. Противоречия между человека. Оно основано на общих принципах в положениями Земельного кодекса и положениями сфере прав человека, которыми являются равенство, Закона «О гарантиях прав коренных малочисленных имущественная и культурная целостность, и которые народов Российской Федерации» создают серьёзные отражены в ряде многосторонних соглашений, трудности для КМН, когда они пытаются отстаивать подписанных Российской Федерацией.34 Главной свои права на землю и ресурсы. И все же представители целью организаций коренных народов с начала государственных органов утверждают, что фактически движений коренных народов в конце 1980-ых было объединения КМН редко вносят какую-либо плату, создание правовой среды, гарантирующей уважение к хотя сегодняшняя версия Земельного кодекса традиционной собственности коренных народов, доступ является действующим законом уже несколько лет. и реализацию их прав.35 Это также является проблемой, А представители КМН утверждают, что общины которая до сих пор остаётся нерешённой. КМН платят за природопользование, и даже если это небольшие платежи, для общин малых народов оги На практике же большинство КМН не обладают являются экономическим бременем. юридически закреплёнными постоянными правами на земли и природные ресурсы, от Исконные территории малых народов также которых зависит их выживание. Хотя Конституция могут охраняться как «территории традиционного Российской Федерации предусматривает разные природопользования». Федеральным законом «О формы собственности на землю и природные ресурсы территориях традиционного природопользования (частную, государственную, муниципальную и другую), коренных малочисленных народов Севера, Сибири основная часть земельных и ископаемых ресурсов и Дальнего Востока Российской Федерации»32 находится в собственности государства. Участки земель предусматривается возможность признание сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, земли, используемой общиной КМНС для ведения пастбищных угодий и земель иного назначения частными традиционной хозяйственной деятельности, структурами используются преимущественно на правах «территорией традиционного природопользования» аренды у государства. Ситуация с правами КМН на и её предоставление данной общине в безвозмездное землю и природные ресурсы соответствует этой общей пользование на определённый продлеваемый период. схеме; им предоставляются права на использования Проживающим на таких территориях КМНС земель и расположенных на них возобновляемых и гарантируются некоторые привилегии. К таковым общераспространенных ресурсов, но право собственно- относятся: право продолжать занимать эти земли и сти остаётся у государства.36 использовать находящиеся на них возобновляемые природные ресурсы для целей традиционного Между разными российскими законами нет полной хозяйствования, право участвовать в процессах согласованности по установлению прав на землю. принятия решений по промышленному освоению Отнесение земли к общим благам в соответствии территории и право получать компенсации за со Статьёй 12 Земельного кодекса 2001 года ограничение доступа к земле из-за промышленного противоречит формам собственности в соответствии с освоения территорий и за экологический ущерб. нормами, обычного права КМН, поскольку Земельный Важно, что Федеральным законом «О территориях кодекс исключает признание общины КМН в традиционного природопользования коренных качестве коллективного правообладателя (субъекта СТРАНИЦА 29 права).37 Это положение также является одним из Помимо этого, концепция «территорий традиционного основных препятствий для осуществления прав КМН природопользования», введённая Законом «О на использование земель, предусмотренных другими территориях традиционного природопользования федеральными законами, а именно: Федеральным коренных малочисленных народов Севера, Сибири законом «О гарантиях прав коренных малочисленных и Дальнего Востока Российской Федерации» часто народов Российской Федерации».38 Этим законом не реализуется на практике. Теоретически, хотя предусмотрены определённые привилегии в отношении образование ТТПП не равнозначно полному признанию владения/пользования землёй и использования прав собственности КМН на данные территории, оно, как природных ресурсов, включая права КМН на минимум, должно обеспечивать установление режимов безвозмездное пользование землями в местах их совместного управления с предоставлением общинам традиционного проживания и природопользования. КМН определённых полномочий по принятию решений Что касается Закона «О территориях традиционного в отношении данной территории и с установлением природопользования коренных малочисленных минимального уровня защиты от их бесконтрольной народов Севера, Сибири и Дальнего Востока промышленной эксплуатации третьими сторонами. Российской Федерации», 39 мало, что свидетельствует о Поскольку этот закон был принят около десяти лет назад продвижении вперёд к выработке реалистичных мер по (в 2001 году),44 пока создано немного таких территорий его реализации. Российские организации КМН считают (в Ханты-Мансийском АО, Республике Саха/Якутия, реализацию этого закона важным, но недостаточным Хабаровском крае и в Ненецком АО). Российские шагом к обеспечению их участия в осуществлении власти объясняют это отсутствием необходимых контроля деятельности по освоению их территорий административных подзаконных актов.45 Кроме того, и защиты и полной реализации их права на достойное проект политики, подготовленный Министерством питание и жизнеобеспечение (согласно Статьям 11 и. 1.2 регионального развития Российской Федерации, Международного пакта об экономических, социальных ставит под угрозу статус ТТПП как особо охраняемых и культурных правах, соответственно).40 природных территорий. Существуют несколько, подзаконных актов и Права на охоту,46 доступ к лесным47 и водным положений, устанавливающих методы осуществле- ресурсам48 также являются проблемой. Эти вопросы ния политики. Осуществляемые в настоящее время регулируются законами, которые предусматривают земельные реформы на федеральном уровне в некоторых аналогичные ограничения в определениях понятий случаях приводят к установлению противоречивых или бессрочного пользования и собственности и заставляют несогласованных законодательных и нормативных общины КМН участвовать в аукционах, конкурируя, требований, которые создают значительную право- как правило, с более конкурентоспособными частными вую неопределённость в отношении правового статуса компаниями за права пользования охотничьими коренных народов на существующих территориях угодьями и рыбопромысловыми участками. Такие традиционного пользования регионального значения.41 законодательные требования создают существенную Например, даже в тех местах, где территории угрозу для сохранения у КМН доступа к их источникам традиционного природопользования уже образованы, средств жизнеобеспечения, питания и доходов.49 В КМНС всё равно часто должны получать лицензии на случаях расхождений между политикой и практическими охоту и отлов рыбы; а их конкурентами в процессах подходами федерального правительства и регионов лицензирования и на аукционах являются группы РФ «юридический вес» нормативных требований, некоренного населения (как правило, это - коммерческие введённых региональными властями, часто остаётся организации). При этом КМНС не имеют никаких неопределённым, особенно когда разные региональные и/ преимущественных прав в связи с использованием или федеральные законы содержат противоречащие друг традиционных методов охоты и рыбной ловли.42 Более другу положения. Это также связано с тем, что большая того, в некоторых местах лицензии на охоту и отлов часть территорий проживания или пользования КМН рыбы выдаются на основе квот, крайне недостаточных находится в юрисдикции федерального правительства, а для удовлетворения потребностей КМНС в пропитании. не региональных властей. В результате, общины КМНС страдают из-за проблем, связанных с получением доступа к ресурсам, от которых Ещё одним фактором, сказывающимся на доступе зависит их жизнеобеспечение.43 КМН к землям и природным ресурсам, стало СТРАНИЦА 30 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ создание парков и природных заповедников в a) об их правах на эти ресурсы в соответствии природоохранных целях. На некоторых территориях, с официальным законодательством и правом, например, в Белоярском районе Ханты-Мансийского основанном на обычае; АО, создание государственных природных парков относится к положительным изменениям, поскольку б) о масштабах и характере предполагаемой это позволило защитить территории от промышленного коммерческой разработки и тех, кто заинтересован освоения и добычи ресурсов и одновременно или участвует в ней; и обеспечить возможности для продолжения традиционной хозяйственной деятельности КМНС. в) о возможных воздействиях такой разработки на Но на других территориях, например, в районе села жизнеобеспечение коренных народов, окружающую Синда Хабаровского края, создание особо охраняемых среду и пользование этими ресурсами. природных парков идёт в разрез с интересами КМНС, которые традиционно используют ресурсы этих ОП 4.10 также включает требование о том, чтобы территорий.50 заёмщики создавали механизмы, позволяющие коренным народам получать «справедливую долю благ, образуемых в результате такого коммерческого Г. КОММЕРЧЕСКОЕ использования ресурсов». Это, как минимум, включает ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПРИРОДНЫХ И «выгоды, компенсации и права на согласование, по КУЛЬТУРНЫХ РЕСУРСОВ крайней мере, не меньших, чем те, что полагались бы собственнику, имеющему полный правовой титул на землю, в том случае, если бы коммерческая разработка A) ПОЛИТИКА ВСЕМИРНОГО БАНКА осуществлялась на его земле». Согласно ОП 4.10, обязательным услови- ем коммерческого использования природных Б) ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ и культурных ресурсов КН является их ФЕДЕРАЦИИ предварительное согласие на такое освоение. Это требование распространяется на проекты, включающие Права и защитные механизмы, предусмотренные «коммерческое использование природных ресурсов Федеральным законом «О гарантиях прав коренных … на землях или территориях, которыми коренные малочисленных народов Российской Федерации» народы традиционно владели или которые они обычно также распространяются на культурное использовали или занимали», а также на проекты, развитие земель и ресурсов КМНС. Помимо выше включающие «коммерческое использование культурных процитированных положений, значимыми в этом ресурсов и знаний коренных народов». Форма и отношении являются ещё два положения: содержание договорённостей между заёмщиком и КН должны быть документально зафиксированы в Плане Ст. 8.2.6. в порядке, установленном гражданским мероприятий проекта в отношении коренных народов законодательством, создавать хозяйственные (ПКН) вместе с описанием «механизмов, позволяющих товарищества и общества, производственные коренным народам получать в культурно приемлемой и потребительские кооперативы, для них форме выгоды и справедливую долю благ, осуществляющие традиционное образуемых в результате такого коммерческого хозяйствование и занимающиеся промыслами использования ресурсов». малочисленных народов совместно с лицами, не относящимися к малочисленным народам, В этой связи ОП включает требование о том, чтобы при условии, что в создаваемых организациях заёмщики — в рамках свободных предварительных не менее половины рабочих мест будет и информационно обеспеченных консультаций – предоставляться лицам, относящимся к информировали затрагиваемые проектом общины малочисленным народам; (пункт 18): Ст. 8.2.7. на первоочередное приобретение в собственность организаций традиционных СТРАНИЦА 31 отраслей хозяйствования и традиционных ими природных ресурсов. Фактически это приводит к промыслов малочисленных народов в сокращению площади охотничьих угодий и пастбищ, местах их традиционного проживания и используемых КМНС. Более того, законодательство не хозяйственной деятельности. содержит требования о том, чтобы держатели лицензий предоставляли пользователям из числа КМНС доступ Для объективной оценки рисков, которым на территории их проживания и пользования. Такое подвергаются коренные народы в связи с законодательство создаёт почву для бесконечных потенциальными коммерческими проектами на их конфликтов и исков, когда КМНС вынуждены защищать землях и территориях, Приказом Министерства своё право на традиционное жизнеобеспечение.53 Кроме регионального развития Российской Федерации этого, во многих российских регионах КМНС создают от 9 декабря 2009 г. № 565 была утверждена малые местные хозяйства, именуемые «общины».54  В Методика исчисления размера убытков, причинённых небольших отдалённых поселениях общины являются объединениям коренных малочисленных народов единственным источников работы и доходов. Но с 2008 Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской года общины не имеют доступа к рыбопромысловым Федерации в результате хозяйственной и иной участкам, охотничьим угодьям и пастбищам во многих деятельности организаций всех форм собственности и регионах РФ, что означает утрату экономической физических лиц в местах традиционного проживания и основы развития общин КМНС.55 традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации. Особой проблемой является использование рыбопромысловых участков. Сложности управления Территории проживания КМНС затрагиваются промышленной деятельностью на территориях КМНС непрекращающимся расширением промышленной только умножатся, если Министерству регионального деятельности, главным образом, добывающих развития Российской Федерации удастся добиться отраслей. КМНС и представляющие их организации внесения изменений в федеральное законодательство, отмечают, что такая промышленная деятельность часто регулирующее рыболовство, потому что предлагаемые ведётся без предварительных консультаций с КМНС этим министерством изменения приведут де-факто к по поводу планируемых мероприятий, не говоря уже тому, что общинам будет запрещено продавать всею о создании механизмов, обеспечивающих адекватное продукцию и, таким образом, образовывать доходы для возмещение ущербы или разделение образуемых благ. своих работников. Как отмечалось выше, в соответствии Такая ситуация усугубляется отсутствием необходимых с тремя федеральными законами, принятыми или методических документов федерального и регионального изменёнными после 2001 года (Лесной Кодекс56, уровня. Существующие законодательные требования не Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении предусматривают санкций за нарушение установленных водных биологических ресурсов»57 и Федеральный закон правил. Последние сообщения о ведении промышленной «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о деятельности на территориях КМНС без проведения внесении изменений в отдельные законодательные акты консультаций, без получения согласия КМНС или даже Российской Федерации»58) все леса, охотничьи угодья без их информирования поступали из Томской области, и рыбопромысловые участки, включая таковые на Ямало-Ненецкого АО, Республики Алтай, Республики территориях проживания КМНС, могут предоставляться Саха (Якутия), Камчатского каря и Сахалинской промышленным компаниям на основании долгосрочных области.51 Оценки воздействия на окружающую среду договоров, присуждаемых по итогам тендеров. Сроки показывают, что такие проекты не только затрагивают действия таких договоров обычно составляет 20 лет или инфраструктуру и доступ к землям на соответствующих более, а это означает, что, даже если государство примет территориях, но и ведут к деградации всей среды меры по реализации закона о ТТПП, многие земельные обитания.52 участки и ресурсы, используемые КМНС, уже находятся в ведении частных компаний, а права на них защищены Земельный кодекс, Лесной кодекс и Водный кодекс долгосрочным договорами. РФ не предусматривают ограничений в отношении тендеров и аукционов для предоставления Доступ к рыбным ресурсам и рыбопромысловым участков земельного, лесного и водного фонда на участкам имеет особое значение, поскольку рыба территориях проживания КМНС и используемых является единственным важнейшим источником СТРАНИЦА 32 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ питательных веществ для многих КМНС. Несмотря • Отказ: В некоторых регионах власти не на то, что это право КМНС охраняется федеральным выдают разрешений, если лицо не в состоянии законом,59 государственные органы, отвечающие за задокументировать принадлежность к коренному рыболовство, ведут крайне неблагоприятную для народу. Однако после удаления графы КМН ограничительную политику, вводя зачастую "национальность" из российских паспортов сделать произвольные и непрозрачные ограничения для общин, это невозможно. которые зависят от рыбных ресурсов, в результате чего полноценное обеспечение постоянного осуществления традиционного рыболовства не представляется Д. ФИЗИЧЕСКОЕ ПЕРЕСЕЛЕНИЕ возможным. Например, хотя в соответствии с Законом КОРЕННЫХ НАРОДОВ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», КМНС могут заниматься рыболовством для личного потребления без разрешительных A) ПОЛИТИКА ВСЕМИРНОГО БАНКА документов, на практике российские органы власти по экологическим причинам обычно вводят годовые В соответствии с ОП 4.10, «Банк требует, чтобы подушевые квоты. От КМНС, как правило, требуют заёмщик проанализировал альтернативные варианты получения индивидуальных разрешений даже, когда проекта во избежание физического переселения речь идёт об отлове рыбы для личного потребления. коренных народов». Это требование отражает Политика весьма сильно ориентирована на признание того, что «физическое переселение коренных ограничения, и имеются многочисленные сообщения о народов – это очень сложный процесс и может применении санкций, включая штрафы и конфискацию оказать значительное неблагоприятное воздействие рыболовного оборудования.60 на их самобытность, культуру и традиционное жизнеобеспечение». «В исключительных ситуациях, Ниже перечислены основные недостатки такой когда переселение неизбежно», заёмщик должен системы квотирования с точки зрения КМНС:61 заручиться широкой поддержкой затрагиваемых общин коренных народов в ходе свободных, предварительных Неясность и безучастность коренных народов: Квоты, и информационно обеспеченных консультаций. Далее в даты и места для рыболовства определены властями без ОП 4.10 излагается следующее требование: участия коренных народов. Решения могут приниматься без предупреждений, апелляции могут быть не учтены В этом случае заёмщик в соответствии с или вообще остаться без ответа. требованиями ОП 4.12 «Вынужденное переселение» составляет план переселения, учитывающий • Недоступность: часто процедуры носят культурные предпочтения коренных народов, и бюрократический характер или требуют дальних включающий стратегию переселения c предоставлением поездок в центральный посёлок или город, что людям земельных участков. В плане переселения коренные народы не могут себе позволить. заёмщик отражает результаты проведённых консультаций. По возможности, план переселения • Недостаточные квоты: часто годовые квоты должен предусматривать возвращение затрагиваемых составляют только часть необходимого минимума коренных народов на земли и территории, которыми пищевых и культурных потребностей коренных они традиционно владели или которые они обычно народов. использовали или занимали, если основания для переселения перестают существовать. • Несоответствующие и нереалистичные условия: Разрешения на рыболовство могут частично или Кроме этого, согласно ОП 4.10, следует избегать полностью касаться тех разновидностей рыб, вынужденного ограничения доступа коренных которые не обитают в данном месте; могут быть народов к землям и территориям и, в частности, назначены недоступные места; разрешения могут к священным для них местам. В исключительных быть получены после того, как сезон закончился, случаях, когда ограничение такого доступа неизбежно, и т.д. Отказ выполнить ограничения карается заёмщик должен составить рамочный документ по штрафами или конфискацией оборудования. процессу переселения в соответствии с положениями СТРАНИЦА 33 ОП 4.12. и с учётом результатов проведения свободных, интересов коренных народов в форме требования предварительных и информировано обеспеченных о выборе и идентификации особых территорий консультаций с затрагиваемыми общинами коренных для использования в целях ведения традиционной народов. В частности: хозяйственной деятельности. Этот рамочный документ описывает принципы Предусмотренные законом меры защиты КМН подготовки (на этапе реализации проекта) плана на случай вынужденного переселения весьма управления конкретными парками и охраняемыми ограничены. В Российской Федерации «дефицит» территориями и обеспечивает участие коренных народов механизмов защиты КМН при вынужденном в разработке, реализации, мониторинге и оценке этого переселении в связи с государственными и частными плана управления и получение ими справедливой доли проектами является серьёзной проблемой, поскольку благ, которые дают эти парки и охраняемые территории. физическое перемещение может иметь непоправимые Приоритетные место в плане управления должно отрицательные последствия для традиционного отводиться механизмам совместной деятельности, образа жизни, если закрывается доступ к исконным благодаря которым коренные народы, как хранители территориям. В советский период уже имели место ресурсов, смогут по-прежнему использовать их, применяя крупномасштабные перемещения КМНС, оказавшие экологически устойчивые методы хозяйствования. сильное негативное воздействие на их культурную целостность, поэтому любое дополнительное вмешательство такого рода может оказать Б) ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ разрушительное влияние на традиционный образ жизни. ФЕДЕРАЦИИ Российский и мировой опыт показывает, что, когда коренным народам угрожает вынужденное физическое Российское законодательство не содержит требований перемещение, необходимо принимать особые меры. об оказании поддержки КМН при вынужденном переселении. В отличие от современных международных Наиболее вероятной причиной физического норм,62 предусматривающих необходимость получения перемещения общин КМН в России является согласия или широкой поддержки со стороны общин КМН изменение видов землепользования в связи для утверждения проектов, требующих их переселения осуществлением проектов, а официальное решение или перемещения, российское законодательство не правительства. Именно это произошло с эвенками, когда содержит требования о получении от КМН свободного местная угледобывающая компания построила железную предварительного и информационно обеспеченного дорогу через земли, которые использовались общиной согласия. Не содержит оно и требования о проведении для выпаса оленей, и эта община была вынуждена оценки потенциальных социальных последствий в рамках переселиться вместе со своими стадами дальше от процесса утверждения проектов.63 железной дороги и связанной с ней деятельности в рамках данного проекта. Притом, что это не было обусловлено Но определенные защитные механизмы на прямым воздействием проекта, ситуация имела серьёзные случай вынужденного переселения все же последствия для местного населения. существуют. Согласно Федеральному закону «О территориях традиционного природопользования Ещё одним примером подобных проблем коренных малочисленных народов Севера, Сибири и является программа строительства эвенкийской Дальнего Востока Российской Федерации», “в случае гидроэлектростанции. Принятие решения о изъятия земельных участков и других обособленных реализации проекта без проведения предварительных природных ресурсов, находящихся в пределах границ консультаций с КМНС и без получения их согласия территорий традиционного природопользования, для стало причиной возникновения серьёзных проблем в государственных или муниципальных нужд лицам, связи с потенциальным физическим перемещением относящимся к малочисленным народам, и общинам КМНС для строительства плотины на Нижней малочисленных народов предоставляются равноценные Тунгуске в Красноярском крае (строительство велось земельные участки и другие природные ресурсы, а также ОАО «РусГидро»). Эта плотина должна была быть возмещаются убытки, причинённые таким изъятием” построена для создания самого большого в мире (Статья 12). Статьи 9, 15 и 24 обеспечивают защиту искусственного озера, которое затопило бы ряд СТРАНИЦА 34 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ эвенкийских поселений, а также Туру, региональный Е. СОДЕЙСТВИЕ В ЦЕЛЯХ центр, и уничтожило бы большие запасы рыбных РАЗВИТИЯ ресурсов, большую площадь леса и оленье пастбище, которые были основным источником возможностей и средств жизнеобеспечения эвенкийского населения. A) ПОЛИТИКА ВСЕМИРНОГО БАНКА Проект также подвергся всеобщей критике в связи существенными экологическими рисками и Согласно ОП 4.10, Банк может предоставлять необходимостью вынужденного переселения коренного финансовое содействие в поддержку инициатив, населения. Подавляющее большинство затрагиваемого обеспечивающих защиту интересов коренных населения резко выступило против проекта. Эта народов. По запросу страны, которая является его борьба шла несколько лет: противников строительства членом, Банк может предоставлять стране поддержку плотины поддерживали разные организации, потому что для осуществления планирования в области развития, это отрицательно сказалось бы на традиционном образе разработки и осуществления стратегий борьбы с жизни местных коренных народов – в итоге проект бедностью в форме финансового содействия для самых был аннулирован – или, как минимум, заморожен разных инициатив, направленных на: на ближайшее девятилетие или более длительный период.64 Подобные ситуации могут возникнуть в связи a) Совершенствование местного законодательства с действующими проектами на Алтае, Камчатке, в и, при необходимости, обеспечения юридического Хабаровском крае и Якутии. признания основанных на обычном праве или традиционных систем землевладения/ Ниже перечислены некоторые из ключевых задач, землепользования КН; которые часто приходится решать, если проект (осу- ществляемый при поддержке государства или Бан- б) Усиление интеграции КН в процесс развития ка) включает физическое перемещение населения: посредством разработки программ развития и стратегий борьбы с бедностью с учетом интересов • Осуществление такой стратегии планирования и запросов коренных народов и предоставления проекта, которая позволяет избежать или им возможности получать в более полном объёме минимизировать масштабы переселения. выгоды, образуемые в результате реализации программ развития за счёт осуществления • Обеспечение участия затрагиваемых проектом преобразований в политике и законодательстве, общин КМН в планировании и принятии решений повышения потенциала и свободных по всем этапам процесса переселения, включая предварительных и информационно обеспеченных определение степени поддержки со стороны консультаций и участия; местного сообщества, необходимой для запуска проекта. в) Поддержку приоритетов КН в области развития посредством реализации программ (например, • Составление полного перечня потенциальных программ развития силами местных общин и социальных и экологических последствий проекта. социальных фондов с местным управлением), разработанных правительством вместе с КН; • Планирование действий по восстановлению нормального жизнеобеспечения и/или занятости. г) Решение гендерных и межпоколенческих проблем, которые есть у многих КН, включая особые • Определение методов адекватной компенсации. потребности женщин, молодёжи и детей среди КН; • Осуществление контроля и обеспечение выполнения д) Совместную подготовку основных сведений о соглашений о переселении. КН для документального описания их культуры, демографической структуры, гендерных и • Создание возможностей для возвращения в межпоколенческих отношений и социальной исходные поселения, когда необходимость в организации, институтов, систем производства, переселении исчезнет. верований и моделей использования ресурсов; СТРАНИЦА 35 е) Повышение потенциала общин и организаций КН решении вопросов социально-экономического и для подготовки, реализации, мониторинга и оценки этнокультурного развития малочисленных народов программ развития; Севера; ж) Повышение потенциала государственных ведомств, • обеспечение эффективного участия малочисленных отвечающих за предоставление КН услуг для их народов Севера в достижении своего устойчивого развития; развития; з) Защиту знаний коренных народов, в том числе, • признание значения земли, других природных за счёт укрепления прав интеллектуальной ресурсов, включая биологические, и благополучия собственности; окружающей природной среды как основы традиционного образа жизни и традиционной и) Оказание содействия в создании партнёрств в хозяйственной деятельности малочисленных поддержку программ развития коренных народов народов Севера; с участием государства, организаций КН, общественных организаций и частного сектора.  • необходимость участия представителей и объединений малочисленных народов Севера в принятии решений по вопросам, затрагивающим Б) ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ их права и интересы, при освоении природных ФЕДЕРАЦИИ ресурсов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности; Российская государственная политика в отношении КМН направлена, главным образом, на укрепление • необходимость оценки культурных, экологических их социально-экономического потенциала, сохра- и социальных последствий предлагаемых к нение их исконной среды обитания, традиционного реализации проектов и работ в местах традиционного образа жизни и культурных ценностей. Ключевым проживания и традиционной хозяйственной документом, определяющим государственную политику деятельности малочисленных народов Севера; России в отношении КМН, является Распоряжение Правительства Российской Федерации 2009 года • возмещение ущерба, нанесенного исконной среде «О концепции устойчивого развития коренных обитания, традиционному образу жизни и здоровью малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего малочисленных народов Севера. Востока Российской Федерации».65 Эта Концепция была подготовлена Министерством регионального развития По мнению некоторых наблюдателей, утверждение Российской Федерации с участием федеральных органов этой Концепции Правительством Российской исполнительной власти и АКМНСС и ДВ РФ.66 В третьем Федерации относится к значительным разделе67 данной Концепции определены следующие положительным изменениям. Они отмечают, что принципы устойчивого развития малочисленных народов: Правительство Российской Федерации впервые четко определило свои требования к реализации • гарантия прав малочисленных народов Севера государственной политики защиты прав КМН. в соответствии с Конституцией Российской Концепцией также предусматривается прямая Федерации, общепризнанными принципами и государственная поддержка КМН и содействие в нормами международного права и международными мобилизации внутренних ресурсов для защиты договорами Российской Федерации; интересов КМН.  • комплексность решения задач социально- Определенные государственной политикой России экономического и этнокультурного развития цели содействия развитию КМН (изложенные в Кон- малочисленных народов Севера; цепции) в целом соответствуют ОП 4.10. Но, несмотря на положительные сдвиги на уровне законодательства • координация действий органов государственной в связи с принятием Концепции и особенно Плана власти и органов местного самоуправления при действий по ее реализации на 2009-2011 г.68 — до сих СТРАНИЦА 36 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ мало, что сделано для достижения поставленных Министерства регионального развития Российской целей. Конкретные меры по совершенствованию Федерации (Минрегиона России), подготовленные законодательства, которые должны были быть приняты в 2009-2011 гг., по первым пяти пунктам выше в 2009-2011 годах, включали:69 представленного списка оказались несоответствующими действующим законам и, поэтому, были отклонены 1. подготовку необходимой нормативной Правительством РФ. Минрегион России подготовил документации по созданию территорий проекты законов, которые еще больше ущемляют традиционного природопользования коренных права КМН, предоставленные им действующим малочисленных народов Севера в соответствии законодательством. Например, в соответствии с с Федеральным законом «О территориях новым проектом закона о территориях традиционного традиционного природопользования коренных природопользования, который должен был заменить малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего собой Закон 2001 года, ТТПП утрачивают свой Востока Российской Федерации»; статус особо охраняемых природных территорий, а, следовательно, и защищающий их природоохранный 2. создание модельных ТТПП; режим. Это противоречит Поручению Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2009 г. № ДК- 3. разработку стратегии отношений между П16-2033, в соответствии с которым предлагалось представителями КМН и промышленными при разработке новой редакции закона обратить компаниями, работающими на их территориях, особое внимание на сохранение статуса особо и нормативных актов по возмещению убытков, охраняемых территорий.70 Более того, подготовленный понесенных КМН в связи с ущербом, наносимым проект закона о ТТПП лишает КМН возможности их исконной среде обитания и, тем самым, их осуществления их инициатив по образованию ТТПП традиционному образу жизни; и совместного управления ими. Субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления 4. подготовку предложений по внесению изменений лишаются полномочия образовывать территории в Лесной кодекс, Земельный кодекс и Водный традиционного природопользования на региональном и кодекс в части обеспечения безвозмездного доступа местном уровне. А это ставит под угрозу легитимность КМН на территории, необходимые для ведения уже образованных ТТПП в некоторых субъектах РФ. традиционной хозяйственной деятельности и Минрегион России три года занимался подготовкой жизнеобеспечения; этого законопроекта, но ни разу не представил его на рассмотрение Государственной думы. Практически 5. подготовку проекта федерального закона, же эти задержки мешают реализации принятого в наделяющего КМН, их общины и другие 2001 году Закона «О территориях традиционного объединения КМН первоочередным правом доступа природопользования коренных малочисленных народов к охотничьим угодьям, охотопромысловым и Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской рыбопромысловым участкам и водным ресурсам на Федерации», а, следовательно, и образованию ТТПП. их традиционных землях; Как отмечалось выше, по состоянию на 2011 год, было образовано лишь несколько ТТПП.71 6. разработку нормативных положений о документах, подтверждающих этническую принадлежность Законодательные инициативы по пунктам 6 и 7 КМН; также до сих пор не осуществлены. Законодательные предложения АКМНСС и ДВ РФ по этим пунктам были 7. разработку предложений по формам отклонены. Что касается законопроектов о рыболовстве представительства КМН в законодательных и охоте, они позволяют КМН заниматься рыболовством (представительных) органах государственной и охотой только для личного потребления (пропитания) власти в субъектах Российской Федерации. без права продавать излишки, как это практиковалось в течение трех веков. В итоге, в 2011 году государственные Однако на практике Концепция не обеспечила планы в отношении КМНС оказались невыполненными, внесения значительных изменений в а ожидаемые законодательные преобразования в законодательство. Законодательные предложения области защиты прав КМНС так и не осуществились.72 СТРАНИЦА 37 Ж. РОССИЙСКИЕ ПРОЕКТЫ проживания КМН. Это объясняется преимущественно ВСЕМИРНОГО БАНКА, НА тем, что почти все проекты российского портфеля Банка КОТОРЫЕ РАСПРОСТРАНЯЕТСЯ реализуются в Европейской части страны – к западу от ЕГО ПОЛИТИКА ЗАЩИТЫ Урала. Но два проекта восстановления нефтепроводов ИНТЕРЕСОВ КОРЕННЫХ включали ремонт нефтепровода в Западной Сибири, НАРОДОВ (ОД 4.20 И ОП 4.10) который проходил через традиционные территории КМНС. В рамках второго проекта восстановления В 2001 году в России три раза проводились нефтепроводов было проведено обучение состоявшей публичные консультаций для оценки первого из представителей КМНС группы быстрого основного проекта ОП/ПБ 4.10. Ассоциация коренных реагирования на чрезвычайные ситуации, а в остальном малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего воздействие этих проектов на КМНС не отличались Востока РФ (АКМНСС и ДВ РФ) организовала от их воздействия на население в целом. Два проекта, публичные консультации в Хабаровске и Нарьян-Маре, которые осуществляли один за другим (один в области приурочив их к работе Всероссийского съезда коренных разработки нефтяных месторождений, а другой в малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего области ремонта автодорог), потребовали применения Востока РФ. Результатом такого взаимодействия стало ОД 4.20 в процессе подготовительной оценки, но один начало текущего диалога между лидерами коренных из них не «дошел» до этапа предпроектной оценки, а по народов и региональным департаментом Всемирного другому проекту соглашение так и не вступило в силу. банка по Европе и Центральной Азии (ЕЦА) и его отделом защитной политики. За период, истекший с В 2011/2012 финансовом году масштабы приме- момента проведения этих консультаций, АКМНСС и нения Операционной политики Банка ОП 4.10 ДВ РФ организовала ряд семинаров и встреч в формате «Коренные народы» значительно расширились круглого стола по проблемам коренных народов, в в связи с расширением деятельности Банка в частности, проблемам, связанным с деятельностью восточных и северных регионах России. В прошлом добывающих отраслей промышленности, а году эта политика была включена в два проекта - представители Банка и МФК были приглашенными проект «Реформирование лесоуправлении и меры по участниками этих мероприятий. И АКМНСС и ДВ РФ, борьбе с лесными пожарами в России» (в Хабаровском и региональные организации КМНС распространили крае) и проект «Инновационное развитие системы ОП 4.10 и использовали ее в качестве основы для дошкольного образования Республики Саха (Якутия)». дискуссий с региональными правительствами и Краткое описание выполнения требований ОП 4.10 предпринимателями, пытаясь добиться признания своих применительно к этим проектам представлено во прав на традиционное пользование и защитить свои врезках ниже. исконные места обитания от вторжений и эксплуатации другими сторонами. В 2002 году региональный департамент ЕЦА организовал проведение предварительного исследования для определения этнического состава коренного населения каждой страны. В рамках этого исследования был проведен анализ Конституций и основных законодательных актов, чтобы выяснить, признаются КН в каждой их стран или нет. Это предварительное исследование выявило трудности применения политики (в то время это была ОД 4.20) в данном регионе и фактическое отсутствие правовой базы для выполнения ее требований во всех странах региона, кроме Российской Федерации. За весь период деятельности Банка в России лишь несколько проектов затрагивали территории СТРАНИЦА 38 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ВРЕЗКА 2. ПРОЕКТ «РЕФОРМИРОВАНИЕ ЛЕСОУПРАВЛЕНИИ И МЕРЫ ПО БОРЬБЕ С ЛЕСНЫМИ ПОЖАРАМИ В РОССИИ» (ЛЕСНОЙ ПРОЕКТ-2) Первый из них – это проект «Реформирование Социальная оценка не выявила никаких лесоуправлении и меры по борьбе с лесными значительных потенциальных неблагоприятных пожарами в России» (Лесной проект-2)73 - последствий мероприятий проекта для КМНС, затрагивает несколько территорий традиционного а общее потенциальное воздействие оценивается природопользования, по которым подготовлен как положительное. Для КМНС, которые в Рамочный план мероприятий в отношении коренных значительной степени зависят от охоты, рыболовства народов (РПКН). Однако реализация проекта идёт и прочих видов деятельности, связанных с лесом, медленно. Проект осуществляется в 15 регионах, но снижение горимости лесов представляется в высшей проверка на предмет выявления присутствия КМН на степени ценным результатом, который перевешивает территории реализации проекта, показала, что КМН все временные негативные воздействия. Вместе с есть только Хабаровском крае. В других регионах тем, было сочтено необходимым подготовить РПКН их либо нет, либо они проживают в малолесных для обеспечения полноценного участия КМНС районах, не входящих в зону реализации проекта, в разделении выгод проекта и для минимизации либо их жизнеобеспечение больше не зависит от потенциальных негативных последствий (например, лесов и лесных ресурсов по причине ассимиляции с в связи с «созданием противопожарных разрывов» основным населением. или введением ограничений на лесопользование в соответствии с планами противопожарного Проект затрагивает семь КМНС: нанайцев, устройства лесов, которые планируется разработать негидальцев, нивхов, орочей, удэгейцев, ульчей в рамках проекта). РПКН должен стать ориентиром и эвенков. Они составляют 1,5% в общей для будущей подготовки конкретных Планов численности населения Хабаровского края (22 мероприятий в отношении коренных малочисленных тысячи человек).74 В декабре 2011 года Банк народов, когда будут точно определены территории, подготовил РПКН, который должен стать основой которые будут участвовать в проекте и методы для выработки мер по минимизации отрицательного обеспечения их участия. РПКН подготовлен для и усиления положительного воздействия проекта обеспечения полного уважения достоинства, прав, на КМНС посредством проведения свободных, укладов и культур КМНС в процессе развития и предварительных и информационно обоснованных для того, чтобы можно было заручиться широкой консультаций с затрагиваемыми КМНС. В поддержкой общин КМНС, затрагиваемых рамках подготовки проекта была проведена проектом. 76 социальная оценка, которая включала оценку общего воздействия мероприятий проекта на общины, проживающие в зоне его реализации, и предварительные консультации с КМНС.75 СТРАНИЦА 39 ВРЕЗКА 3. ПРОЕКТ «ИННОВАЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ДОШКОЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)» Второй проект - Проект «Инновационное развитие а их стоимость составляет около 7 млн. долларов системы дошкольного образования Республики США.78 Саха (Якутия)»77 направлен на повышение доступности и качества дошкольного образования На данный проект распространяется политика в Республике Саха (Якутия). По данным переписи Банка в отношении защиты интересов коренных всероссийской населения 2002 года, на территории народов, поскольку на 17 из 93 потенциальных Якутии проживают 127 народностей, при этом территорий размещения детских садов коренные большинство населения составляют якуты (45,6%) народы составляют либо большинство, либо и русские (41,1%), а КМНС (преимущественно, это значительную часть населения. В период – эвены, эвенки и юкагиры) составляют основную подготовки проекта не все территории его реализации часть остального населения. Главный компонент были определены, поэтому для данного проекта проекта направлен на повышение потенциала и была подготовлена РПКН.79 Одной из основных мощности системы детских садов в городских и целей проекта является внедрение инновационных сельских районах Якутии. Стоимость строительства подходов к дошкольному образованию, которые, новых детских садов в городских поселениях и согласно якутскому законодательству, должны районных центрах, строительства новых детских соответствовать культурным предпочтениям садов на сельских территориях с участием местных местных культурных кругов. Ожидается, что в рамках сообществ и реконструкции других зданий для проекта удастся внедрить модели дошкольного и размещения в них детских садов составит примерно детсадовского образования и воспитания для детей 226 млн. долларов США. Другие компоненты кочующих и территориально разбросанных общин проекта предусматривают поддержку для внедрения КМНС, основанные на обширном международном инновационных методов дошкольного образования, запасе знаний Банка З. ВЗГЛЯД ИЗНУТРИ народов Лесной, Земельный и Водный кодексы?» г-н Суляндзига сказал следующее: Как было показано выше в разделе, посвящённом анализу правовых основ, между правами Сильнее прочих нам навредил Земельный кодекс. Из коренных народов, официально закреплёнными в российской терминологии бессрочное безвозмездное российском законодательстве, и их реализацией пользование убрали, оставили только аренду и на практике, существует определённый разрыв. собственность. Недавно внесли поправку о том, что Формально, коренным народам Российской Федерации можно бессрочно владеть землёй, но это относится гарантирован широкий круг особых привилегий и прав, только к Русской православной церкви. Коренные ма- в целом соответствующих специальным положениям лочисленные народы, если можно так сказать, проле- и требованиям ОП 4.10, которые предусматривают тели. В собственность миллионы гектаров пастбищ, участие коренных народов в принятии решений и в которых скрыты огромные природные ресурсы, оле- проведение консультаций с ними. Однако это не всег- неводам никто не отдаст. Остаётся аренда, которая да выполнимо. Де-факто, противоречия в законах и стоит слишком дорого. Спасибо, чиновники в регионах нормативах, а также их не исполнение могут озна- денег с народов пока не требуют. Наверное, в силу чать отказ в признании многих прав, предоставлен- инерции: никогда же не брали. Но получается, что ных коренным народам. Иллюстрацией этого разрыва коренные народы пользуются ею нелегально. Мы между формальными законодательными основами – браконьеры на собственной земле. Впрочем, уже и их реализацией является интервью первого вице- было два случая – в Приморском крае и в Магаданской президента АКМНСС и ДВ РФ и члена Общественной области, – когда лесная федеральная служба пыталась палаты Павла Суляндзига, которое он дал в 2007 г.80. взять плату за аренду охотничьих угодий. В ответ на вопрос «Как отразились на жизни малых СТРАНИЦА 40 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Сегодня есть гигантская проблема, в отношении ПРИМЕЧАНИЯ: которой региональные органы власти предпочли бы 1 Российская Федерация, 1993. «Конституция Российской молчать, а федеральные не обращать внимания, – это Федерации. [25 December 1993]. См.t: http://government.ru/eng/ скупка земель в Сибири, на Севере, Дальнем Востоке. gov/base/54.html [по состоянию на 1 июня 2012 г.] Заметен этот процесс стал года четыре назад, когда 2 Эта часть Статьи 72 относится именно к «коренным народам» и «коренным малочисленным народам Севера, экономическая ситуация в России окончательно Сибири и Дальнего Востока РФ», а сам принцип нашел своё стабилизовалась и бизнесмены, очевидно, поняли, отражение в Федеральном законе «О гарантиях прав коренных что есть еще лакомые куски, которые пока никем не малочисленных народов Российской Федерации» (Преамбула, захвачены. Если крупную собственность (нефть, газ, Ст.. 5, 6, 8); Федеральном законе «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, золото) давно поделили, то более мелкие отрасли Сибири и Дальнего Востока РФ» (Преамбула); и Федеральном экономики (лес, рыба, охотничьи промыслы, туризм) законе «О территориях традиционного природопользования были отданы на откуп местным органам власти. В коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (п. 95). результате началось и продолжается вытеснение коренных народов с их территорий проживания. При 3 Организации КМН РФ (и прочие организации, специализирующиеся на России) также часто ссылаются этом новые хозяева понимают, что выгнать аборигенов на другие инструменты международного права, включая нельзя, иначе будет скандал. Захват проходит тихо. Конвенцию о биологическом разнообразии 1992 года (ратифицированную Россией в 1995 году). Рассматриваемые здесь три соглашения относятся к десяти основным Схема примерно везде одинакова. Администрация международным соглашениям ООН по правам человека. региона объявляет конкурс на аренду охотничьих или Дополнительную информацию можно получить на сайте рыболовных угодий. Коренные малочисленные народы Управления верховного комиссара ООН по правам человека: http://www2.ohchr.org/english/law/ живут в тайге, в деревне, ничего об этом не знают. А если случайно узнают и подают заявку, то конкурсная 4 United Nations, 1966. International Convention on the Elimina- tion of All Forms of Racial Discrimination. New York: United комиссия старается отсеять ее под любым предлогом Nations Treaty Collection [web page]. См.: http://treaties.un.org/ – чаще всего находятся ошибки в оформлении. Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-2&chap- Хотя по закону именно коренное население имеет ter=4&lang=en приоритетное право при рассмотрении заявок на 5 Определение расовой дискриминации: «любое различие, получение охотничьих и рыболовных угодий в аренду. исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или Но это по закону. В действительности, например, в этнического происхождения, имеющие целью или следствием Амурской области в прошлом году конкурс на несколько уничтожение или умаление признания, использования или охотугодий, на которых живут эвенки, не выиграла ни осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной одна их община. Победителем во всех, так сказать, или любых других областях общественной жизни» (Статья 1). номинациях стала фирма, руководитель которой, как 6 United Nations, 1966. [Convention on the Elimination of Racial говорят, приближен к руководству области. Discrimination] 7 «В тех странах, где существуют этнические, религиозные Ну а дальше… Новый хозяин приходит и говорит и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким примерно следующее: «Товарищи аборигены, земля меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с теперь моя, продолжайте охотиться, но уже на другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также меня. Пушнину и прочее сдавайте в мою контору пользоваться родным языком» (Статья 27). по фиксированной цене. Откажетесь – выгоню». 8 United Nations, 1976. International Covenant on Economic, Social Куда деваться? Некуда. Несогласных, если таковые and Cultural Rights. New York: United Nations Treaty Collection находятся, быстро объявляют браконьерами. Вот [web page]. См. на сайте: http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails. теперь – уже по закону: ведь человек охотится на aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-3&chapter=4&lang=en [ac- cessed 01 June 2012] угодьях, которые ему не принадлежат и без разрешения хозяина. 9 Minority Rights Group International, 2011. 10 United Nations Human Rights Council, 2010. ‘Report of the Special Самое печальное, что бизнесмены действуют под Rapporteur on the situation of human rights and fundamental free- doms of indigenous people, James Anaya. Addendum - Situation of прикрытием региональных властей и потому – не Indigenous Peoples in the Russian Federation’ [A/HRC/15/37/Add.5] стесняясь. Если ситуация не изменится, это подорвёт New York: Office of the High Commissioner on Human Rights. См. основы жизни коренных народов, это их уничтожит». на сайте: http://www.ohchr.org/EN/Issues/IPeoples/SRIndigenous- Peoples/Pages/CountryReports.aspx [accessed June 1, 2012] СТРАНИЦА 41 11 Федеральный закон от 30.04.1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав 27 Ханты-Мансийской автономный округ также является коренных малочисленных народов Российской Федерации». См.: единственным субъектом РФ, законодательно закрепившим http://base.garant.ru/180406/ квоту представительства КМН в окружной Думе (3 из 21 места отводятся представителям коренных народов, при этом сами 12 Принят 29 июля, 2000 г. [№ 104-ФЗ] Текст см. на сайте: http:// представители КМН могут быть не из числа КМН. Выборы на base.garant.ru/182356/ основе национальности в России запрещены законодательством о 13 Принят 7 мая 2001 г. [№ 49-ФЗ] Текст см. на сайте: http://base. выборах. garant.ru/12122856/ 28 United Nations Human Rights Council, 2010. [A/HRC/15/37/Add.5] 14 Распоряжение Правительства РФ «О Концепции устойчивого 29 United Nations Human Rights Council, 2010. [A/HRC/15/37/Add.5] развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» [ от4 февраля 2009 г. № 132-р]. 30 Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ «О гарантиях Текст см. на сайте: http://stavkan.ru/materials/laws/show. прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» php?adres=148039 (с изменениями и дополнениями). Опубликован на сайте: http:// base.garant.ru/180406/ 15 United Nations Human Rights Council, 2010. [A/HRC/15/37/Add.5] 31 Федеральный закон от 25 октября 2001 г., № 136-ФЗ 16 Эти семь задач сформулированы следующим образом: сохранение исконной среды обитания КМНС и традиционного 32 Федеральный закон от 7 июля 2001, № 49-ФЗ природопользования; развитие и модернизация традиционной 33 United Nations Human Rights Council, 2010. [A/HRC/15/37/Add.5] хозяйственной деятельности; повышение качества жизни КМНС; создание условий для улучшения демографических 34 В частности, это - Международный пакт о гражданских и показателей КМНС до среднероссийского уровня; повышение политических правах (МПГПП); Международный пакт об доступа к образовательным услугам с учётом их этнокультурных экономических, социальных и культурных правах и Конвенция особенностей; содействие развитию их общин и других форм ООН о ликвидации всех форм расовой дискриминации Inter- самоуправления; и сохранение культурного наследия КМНС. national, чем подчёркивается органами, контролирующими соблюдение требований этих договорных инструментов. 17 ОП 4.10 сноска 11: Такие методы проведения консультаций (в том числе, использование местных языков, предоставление 35 RAIPON & IWGIA, 2011. [‘Parallel Information’] достаточного времени для достижения консенсуса и выбор подходящей обстановки) помогают коренным народам 36 United Nations Human Rights Council, 2010. [A/HRC/15/37/Add.5] сформулировать свои взгляды и пожелания. Хорошим 37 АКМНСС и ДВ РФ и IWGIA, 2011. [‘Параллельный отчет’] практическим руководством по этому и другим вопросам станет « Справочник по коренным народам». 38 Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 года, № 82-ФЗ 18 ОП 4.10 сноска 11: Такие методы проведения консультаций (в том числе, использование местных языков, предоставление 39 Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ достаточного времени для достижения консенсуса и выбор 40 RAIPON & IWGIA, 2011. [‘Parallel Information’] подходящей обстановки) помогают коренным народам сформулировать свои взгляды и пожелания. Хорошим 41 Например, в Хабаровском крае в районе Сихотэ-Алинь на практическим руководством по этому и другим вопросам станет « берегах Амура коренные жители в настоящее время де- Справочник по коренным народам». факто осуществляют право безвозмездного пользования земельными ресурсами и преимущественное право доступа 29 ОП 4.10 пп. 6-7; 10-11 к рыбопромысловым участкам. Но федеральные земельные 20 ОП 4.10 п. 15 реформы могли бы отрицательно сказаться на осуществлении этих прав, предоставленных на региональном уровне, и в этом 21 ОП 4.10 пп. 10-11 отношении права КМН данной территории находятся под угрозой 22 http://go.worldbank.org/HKL3IU1T21 и не имеют юридической защиты. 23 Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ «О гарантиях 42 Многие общины КМН жалуются на то, что их попытки получить прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» доступ к рыбопромысловым участкам оказались безуспешными, (с изменениями и дополнениями). Опубликован на сайте: http:// особенно в Бурятии и на Камчатке. base.garant.ru/180406/ 43 United Nations Human Rights Council, 2010. [A/HRC/15/37/Add.5] 24 «Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной 44 Федеральный закон «О территориях традиционного и иной деятельности на окружающую среду в Российской природопользования коренных малочисленных народов Севера, Федерации» от 16 мая 2000 г., № 372. Опубликовано на сайте: Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 7 мая http://base.garant.ru/12120191/ 2001 г. (в ред. от 26.06.2007г. №118-ФЗ) 25 Например, федеральная политика и социальные программы 45 RAIPON, IWGIA. 2011. ‘Parallel Information Concerning the разрабатываются Министерством регионального развития Situation of Economic, Social and Cultural Rights of Indigenous and Российской Федерации, политика и нормативные требования в Small-Numbered Peoples of the North, Siberia and the Far East of области рыбного хозяйства разрабатываются Министерством the Russian Federation,’ Paper submitted at the occasion of the 46th сельского хозяйства Российской Федерации, а охота находится Session of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, в ведении Министерства природных ресурсов и экологии 2-20 May 2011. Copenhagen & Moscow: IWGIA and RAIPON. Российской Федерации. Опубликовано на сайте: http://www2.ohchr.org/english/bodies/cescr/ 26 United Nations Human Rights Council, 2010. [A/HRC/15/37/Add.5] docs/ngos/IWGIA_RAIPON_RussianFederation_CESCR46.pdf СТРАНИЦА 42 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 46 Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ “Об охоте и ООН, в соответствии с которые требуется согласие КН, если о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в ожидается, что проекты в области развития на их землях могут отдельные законодательные акты Российской Федерации.” оказать значительное физическое или культурное воздействие на коренные народы. Перемещение коренных народов, согласно 47 Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200- общепринятым представлениям, относится к действиям, ФЗ оказывающим сильное физическое и культурное воздействие на 48 Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ “О них. рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов.” 63 RAIPON & IWGIA, 2010. ‘Proposed Questions to the Government 49 Лицензии/договоры, предусмотренные этими законами, of the Russian Federation regarding Economic, Social and Cultural могут также выдаваться на длительные периоды (до 49 лет), Rights of Indigenous Small-numbered Peoples of the Russian North, следовательно, даже если начнут принимать меры по реализации Siberia and the Far East.’ Copenhagen: Interntional Workng Group for Закона «О территориях традиционного природопользования Indigenous Affairs. Опубликовано на сайте: http://www2.ohchr.org/ коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего english/bodies/cescr/docs/ngos/RAIPON-IWGIA_RussianFederation- Востока Российской Федерации», многие территории WG44.pdf традиционного природопользования уже будут находиться под 64 CERD/C/RUS/CO/19, Para 24; RAIPON & IWGIA. 2010. [‘Pro- контролем частных компаний, чьи права защищаются юридически posed Questions’]. обязательными долгосрочными договорами (RAIPON & IWGA, 2011). 65 ‘Концепция’; утверждена 4 февраля 2009 г. [№ 132-р]. Опубликована на сайте: http://stavkan.ru/materials/laws/show. 50 United Nations Human Rights Council, 2010. [A/HRC/15/37/Add.5] php?adres=148039 51 RAIPON & IWGIA, 2011. [’Parallel Information’] 66 Международная выставка-ярмарка «Сокровища Севера - 2009». 52 Anongos, Abigail et al., 2012. “Pitfalls and Pipelines: Indigenous Peo- («Разработана государственная концепция устойчивого развития ples and Extractive Industries,” IWGIA, Опубликовано на сайте: КМНСС и ДВ») См.: http://www.aborigenexpo.ru/news/news_1. http://www.iwgia.org/iwgia_files_publications_files/0596_Pitfalls_ html; АКМСС и ДВ РФ. Без даты. ‘RAIPON Presidium Confirmed.’ and_Pipelines_-_Indigenous_Peoples_and_Extractive_Industries.pdf Статья в интернете: http://www.raipon.info/en/component/content/ article/8-news/34-raipon-presidium-confirmed.html 53 IWGIA, 2011. [‘Update 2011 – Russia’] 67 ‘Концепция’; Текст Распоряжения Правительства РФ: http://stav- 54 Общины КМНС стали образовываться в начале 1990х годов kan.ru/materials/laws/show.php?adres=148039 исходно для выполнения хозяйственных функций и функций самоуправления КМНС. Однако на практике их хозяйственные 68 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 функции оказались гораздо более важными. Их статус августа 2009 года № 1245-p.р; а также см. Распоряжение определяется отдельным Федеральным законом «Об общих Правительства Российской Федерации от 23 июня 2008 года №. принципах организации общин коренных малочисленных народов 895-p.р. См. на сайте: http://poisk-zakona.ru/56170.html Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ». 69 IWGIA, 2011. [‘Update 2011 – Russia’] 55 IWGIA, 2011. [‘Update 2011 – Russia’] 70 IWGIA, 2011. [‘Update 2011 – Russia’] 56 Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200- 71 IWGIA, 2011. [‘Update 2011 – Russia’] ФЗ 72 IWGIA, 2011. [‘Update 2011 – Russia’] 57 Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ “О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов” 73 См.: World Bank, 2011. Russian Federation - Forest Fire Re- sponse Project: Indigenous Peoples Planning Framework. Russia. 58 Принят 24 июля 2009 г. [№ 209-ФЗ] Опубликовано на сайте: http://documents.worldbank.org/curated/ 59 Статьёй 2 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении en/2011/12/15568546/russian-federation-forest-fire-response-pro- водных биологических ресурсов» предусматривается: ject-indigenous-peoples-planning-framework Учёт интересов населения, для которого рыболовство 74 World Bank, 2011. [Forest Fire Response Project] является основой существования, в том числе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока 75 World Bank, 2011. [Forest Fire Response Project] Российской Федерации, …согласно которому им должен быть 76 World Bank, 2011. [Forest Fire Response Project] обеспечен доступ к водным биоресурсам, отнесённым к объектам рыболовства, для обеспечения жизнедеятельности 77 См.: Nellemann, Soren, 2012. Integrated Safeguards Data Sheet населения. (Concept Stage) - Development of preschool education system В Статье 25 также уточняется, что лица, относящиеся к КМНСС of Sakha (Yakutia) - P127405. Washington, DC: World Bank. и ДВ РФ, имеют право осуществлять рыболовство в целях Опубликовано на сайте: http://documents.worldbank.org/curated/ обеспечения традиционного образа жизни с предоставлением en/2012/02/15878936/integrated-safeguards-data-sheet-con- рыбопромыслового участка или без его предоставления, и что cept-stage-development-preschool-education-system-sakha-yaku- они могут заниматься рыболовством без разрешения на добычу tia-p127405 (вылов) водных биоресурсов. (RAIPON & IWGIA 2011) 78 Project Appraisal Document, Preschool education system of Sakha 60 RAIPON & IWGIA, 2011. [‘Parallel Information’] (Yakutia). 61 RAIPON & IWGIA, 2011. [‘Parallel Information’] 79 Nellemann, Soren, 2012. [Preschool education system of Sakha (Yakutia)] 62 Эта норма отражена в Конвенции МОТ № 169, Декларации ООН о правах коренных народов и юриспруденции договорных органов 80 «Последние из удэге». http://raipon.info/en/library.html СТРАНИЦА 43 СТРАНИЦА 44 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЧАСТЬ IV. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ A. ИНТЕРЕСЫ И ПРОБЛЕМЫ предприятий, и (iv) быть согласованными в рамках КОРЕННЫХ НАРОДОВ РОССИИ В федерального и региональных законодательств.1 ОБЛАСТИ РАЗВИТИЯ Одной из проблем, стоящих перед общинами В настоящем разделе описаны приоритетные коренных народов является отсутствие справедливой направления и проблемы развития коренных и честной компенсации за ущерб и последствия малочисленных народов России. При том, что у деятельности, связанных с осуществлением разных коренных малочисленных народов много общих проектов. При том, что эта приоритетная задача в характеристик и проблем, между ними существуют области развития перекликается с другими, ранее значительные различия; поэтому формирование единой рассмотренными задачами, она выходит за рамки концепции устойчивого развития всех коренных понятия эффективных мер социальной защиты народов Российской Федерации представляет собой населения и охраны окружающей среды, охватывая сложную (если вообще выполнимую) задачу. В такие фундаментальные вопросы, как имущественные настоящем разделе основное внимание уделяется пяти права в случае вовлечения в экономический оборот актуальным проблемам федерального уровня. природных ресурсов на территориях, традиционно используемых коренными народами. A) ЗАЩИТА ПРАВ НА ЗЕМЛЮ И РЕСУРСЫ Как отмечают организации коренных малочисленных народов (ОКМН), для того, чтобы Коренные народы заинтересованы в обеспечении гарантировать КМН доступ к традиционным согласованности, последовательности и землям и ресурсам, действующее законодательство определённости законодательства о правах на землю необходимо гармонизировать следующим образом:2 и ресурсы. Формально Российская Федерация взяла на себя юридические обязательства по защите прав и • Внести поправки в земельное законодательство, основных свобод коренных народов применительно устанавливающие формы землевладения, к их исконным землям и ресурсам, но отсутствие отвечающие нуждам, традициям и обычаям необходимой согласованности, последовательности коренных народов, т.е. коренные народы должны и определённости законодательства (в том числе, владеть и пользоваться землей без арендной платы отсутствие чётких и справедливых механизмов его или лицензионных платежей. реализации) мешает коренным народам пользоваться этими правами. Согласно международным нормам, • Ввести в действие Федеральный закон «О гарантии прав коренных народов на земли и ресурсы территориях традиционного природопользования должны (i) иметь юридическую определённость, (ii) коренных малочисленных народов Севера, Сибири осуществляться справедливо и в полном объёме для всех и Дальнего Востока Российской Федерации», общин коренных народов, (iii) включать формулировки предоставив коренным народам право бессрочного прав собственности, аренды земельных участков, владения землей в местах, где они осуществляют и проведения аукционов, согласованные между традиционные виды деятельности и проживают. органами управления рыбным и лесным хозяйством, национальных парков, природоохранными органами, а • Внести поправки в законодательство, касающиеся также отражать нормативные требования к деятельности прав на использование недр в районах традиционного горнодобывающих и других промышленных проживания и традиционных видов деятельности СТРАНИЦА 45 коренных народов с тем, чтобы i) при принятии источники существования. Это предусматривает любых решений о разработке полезных ископаемых их непосредственное участие в законотворческой на этих территориях требовалось свободное, деятельности и процессе принятия решений как на предварительное и информационного обоснованное федеральном, так и на региональном уровнях. Другая согласие коренных народов, и чтобы ii) за нанесение важнейшая задача в области развития коренных ущерба естественной среде обитания коренных народов заключается в том, чтобы добиться всеобщего народов выплачивалась компенсация. признания этого права, оказать поддержку общинам, которые хотят его реализовать и обеспечить создание • Совместно с региональными администрациями механизмов, гарантирующих соблюдение этого права.3 разработать принципы нормативного регулирования, согласно которым коренным Достижению этой цели может способствовать народам будет гарантирован полноценный и введение обязательных квот. Комитет ООН по постоянный доступ к традиционным источникам ликвидации расовой дискриминации рекомендует питания. Российской Федерации рассмотреть возможность введения в российских законодательных и • Особое внимание следует уделить обеспечению исполнительных органах, а также государственных доступа общин коренных народов к местам учреждениях регионального и федерального уровней рыбного промысла и другим ресурсам, которые гарантированных мест или обязательных квот для необходимы им для существования и ведения представителей коренных народов Севера, Сибири и хозяйственной деятельности. Дальнего Востока и обеспечить реальное участие этих народов во всех процессах принятия решений, которые • Необходимо оказать содействие в затрагивают их права и законные интересы.4 реструктуризации нормативной базы в целях отмены всех положений, требующих от ОКМН заинтересованы в признании принципа коренных народов подачи индивидуальных совместного управления во всех вопросах, заявок для получения разрешений на затрагивающих их земли и природные ресурсы. ловлю рыбы для личного потребления. ОКМН хотят, чтобы Правительство Российской В случае установления ограничений на Федерации признало принцип свободного, предва- личное потребление в целях сохранения рительного и осознанного согласия, изложенный биоразнообразия, эта процедура должна быть в Декларации ООН о правах коренных народов, абсолютно прозрачной и предусматривать в качестве общепринятого принципа совместного участие коренных народов в принятии решений. управления с участием коренных народов в рамках всех проектов, затрагивающих земли и природные Представители коренных народов подчёркивают, что, ресурсы, от которых зависит их существование.5 помимо проведения вышеперечисленных правовых ре- Кроме того, ОКМН заинтересованы в поддержке форм, необходимо устранить значительные трудности государства, которое должно помочь им добиться в процессе надлежащего оформления необходимых того, чтобы промышленные компании не ущемляли документов и выполнения соответствующих действий их прав. Это предусматривает введение обязательного (например, составления карт, проведения землемерных требования о том, чтобы промышленные компании, съёмок, экологических, технических и прочих исследо- осуществляющие деятельность на землях коренных ваний), с которыми их общины сталкиваются, пытаясь народов, проводили оценки социально-культурных осуществить свои потенциальные права. последствий своей деятельности, предоставляли информацию о результатах таких оценок в целях обеспечения устойчивой практической ценности Б) УЧАСТИЕ И СОВМЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ местных территорий в долгосрочной перспективе и выплачивали надлежащую компенсацию за Коренные народы могут выиграть в том случае, отрицательные последствия любых проектов освоения если им будет предоставлено право полноценного природных ресурсов, осуществляемых на территориях, и реального участия в принятии решений, которые они традиционно использовали. которые оказывают влияние на их жизнь и СТРАНИЦА 46 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Последнее, ОКМН также заинтересованы имеют доступа к таковым). Эти недостатки необходимо в сохранении своей свободы отклонения от устранить. традиционного образа жизни и деятельности. Это значит, что в отношении КМН нельзя ограничиваться узкими стратегиями, основанными на «традиционном» Г) ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДОСТУПА К СОЦИАЛЬНЫМ жизнеобеспечении: коренные народы должны БЛАГАМ И СОДЕЙСТВИЕ РАЗВИТИЮ КМН иметь свободу выбора заниматься нетрадиционной хозяйственной деятельностью, включая этнотуризм, Когда речь идёт о социальных потребностях промышленную переработку рыбной продукции, общин КМН, наиболее часто указывается на промышленное оленеводство и создание общинных необходимость реализации инициатив в поддержку программ микрокредитования или даже предоставления мер по обеспечению доступа к образовательным и услуг для проектов развития энергетики. КМН медицинским услугам. Ниже представлено описание не заинтересованы в «бальзамировании» своих контекста и рекомендации по решению этих проблем: национальных культур и их помещения в музеи; они хотят активно участвовать в жизни современного 1. Образование мира, внося в неё свой вклад, и а также участвовать в формировании образа жизни коренных народов Защитники интересов КМН призывают расширить в 21 веке. Однако ныне действующие правовые возможности КМН для получения образования. определения статуса коренных народов вызывают По ряду причин детям КМН в целом труднее успешно у них обеспеченность в связи с тем, что их занятие учиться в школе по сравнению с другими группами нетрадиционными основными видами хозяйственной российского населения. Государственная поддержка деятельности ставит под угрозу их особый статус федерального и регионального уровня могла бы коренных малочисленных народов.6 сыграть важную роль в создании образовательных учреждений, максимально ориентированных на общины КМН, включая экспериментальное создание новых В) ИНФОРМИРОВАННОСТЬ КМН О СВОИХ моделей образования с учётом специфики образа жизни ПРАВАХ И ДОСТУПНОСТЬ ПРАВОСУДИЯ КМН, их обычаев и обстановки (например, школ для детей кочевых общин, учебных заведений в таёжных По данным, представленным ОКМН, коренные и других отдалённых районах). Необходимо также народы часто не осведомлены ни о своих правах, позаботиться о сохранении целостности семей коренных ни о возможностях защиты этих прав. Многие народов, принимая меры против разлучения детей общины коренных народов не имеют финансовых раннего возраста с их родителями, например, в связи с и технических средств для получения доступа к помещением в интернаты. Федеральные и региональные справочным материалам, отслеживания изменений органы могут оказывать поддержку малым и отдалённым в законодательстве и использования современных поселениям для обеспечения работы, как минимум, коммуникационных технологий в целях получения начальных малокомплектных школ, в частности, в информации о потенциально затрагивающих их форме их освобождения от необходимости выполнения инициативах в области развития. Другими словами, требований в отношении минимальной численности у многих коренных народов нет тех инструментов, учащихся, установленных Федеральном законом «Об которыми пользуются государственные чиновники образовании в Российской Федерации».7 и представители корпоративного сектора для эффективного информационного взаимодействия и КМН также рекомендуют создать механизмы продвижения своих собственных интересов. Более вовлечения их общин (особенно родителей) в того, среди многих коренных народов не ведется процессы принятия решений в области образования. подготовка специалистов для анализа соответствующей Было бы целесообразно дать родителям возможность информации, содержащейся в распространяемых среди регулярно участвовать в процессах принятия решений них документах, которые бывают весьма объёмными. по учебным планам школ, и обеспечить достаточный В случаях несоблюдения прав коренных народов на уровень гибкости в отношении участия родителей в участие в процессах развития они часто не знают о принятии решений по преподаваемым предметам, языку наличии эффективных механизмов защиты прав (или не преподавания и прочим вопросам.8 СТРАНИЦА 47 Ещё одной важнейшей образовательной деятельности (охоты, оленеводства и рыболовства) потребностью КМН является расширение по-разному отразилось на мужском и женском возможностей их молодёжи для получения высшего коренном населении. Возрастающее количество образования.9 Из-за проживания на территориях, аунционов на аренду природных ресурсов лишает которые находятся далеко от крупных учебных все больше общин КМН возможности пользоваться учреждений, дети вынуждены учиться в местных этими экономическими ресурсами. Это наносит малобюджетных школах низкого качества (где сильный удар по мужскому населению общин из-за часто не хватает квалифицированных учителей и снижения их экономической роли в своих общинах, основных учебников), что весьма сильно ограничивает в то время как женщинам проще найти работу образовательные возможности КМН. Даже в случае в государственных учреждениях (учреждениях преодоления этих трудностей молодёжь КМН часто образования, здравоохранения или административных сталкивается с такими проблемами, как отсутствие структурах), что часто позволяет им вносить средств на обучение и на своё жизнеобеспечение больший вклад в семейный бюджет. В сочетании со во время учёбы. Многие молодые люди вынуждены снижением престижности традиционной хозяйственной бросать учёбу в вузах из-за финансовых проблем. деятельности это повышает опасность алкоголизма и Вместе с тем, приводятся и положительные примеры. самоубийств среди мужчин. Так, в Республике Саха (Якутия) все учебники издаются на национальных языках КМН, и представители общин Женщины КМН также сталкиваются с ведут занятия в начальных школах на национальных определёнными проблемами. Продолжающееся языках. закрытие медицинских учреждений в небольших и отдалённых районах в большей степени отрицательно сказывается на здоровье женщин в общинах КМН. 2. Здравоохранение Ограниченный доступ к таким видам медпомощи, как Другой серьёзной проблемой является доступ к дородовая помощь и родовспоможение, является одной медицинской помощи. Представители КМН указывают из причин повышенной младенческой смертности среди на необходимость включения в федеральные и коренного населения. В некоторых общинах серьёзной региональные программы медицинского обслуживания проблемой также является насилие в семье в отношении населения регулярных выездов медицинских бригад женщин. в отдалённые районы для проведения медосмотров, а также хотят, чтобы были приняты меры по повышению доступности необходимой медицинской Д) СОХРАНЕНИЕ КУЛЬТУР КМН помощи, включая ежегодные медицинские осмотры; в частности, они просят принять меры в поддержку Сокращение численности и аккультурация малых и отдалённых поселений в Ненецком автономном некоторых КМН ставит под угрозу их будущее. округе, Эвенкийском Таймырском муниципальных Некоторые этнические группы находятся на грани районах Красноярского края и в Корякском районе исчезновения – их численность не превышает десятка Камчатского карая.10 человек. Из сорока КМН Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации семь КМН имеет Другими проблемами, негативно сказывающимися численность менее 1 тысячи человек, а двенадцать на здоровье КМН, являются алкоголизм и из этих 40 КМН состоит из менее 2 тысяч человек загрязнение окружающей среды. Кроме этого, каждый.11 Но даже для тех народов, численность необходимы стимулы для возрождения традиционной которых растёт (к таковым относятся: ненцы, ороки, медицины КМН, обучения оказанию первой медпомощи селькупы, ханты, юкагиры, негидальцы, тофалары, и подготовки большего числа врачей основных ительмены и кеты) культурное выживание по-прежнему специальностей среди КМН. является проблемой. Представители КМН выражают обеспокоенность по 3. Гендерные аспекты поводу потенциала их народов для передачи своей Непрекращающееся ограничение возможностей для культуры следующим поколениям и надежду на то, осуществления традиционных видов хозяйственной что им удастся достигнуть этой цели. Более того, СТРАНИЦА 48 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ они хотели бы работать в тесном взаимодействии с с конкуренцией за земли и доступ к ресурсам) и федеральными органами в целях содействия включению усиления легитимности в глазах общества в целом. мер по сохранению культурного наследия в федеральное законодательство.12 Притом, что уже принят ряд б) Участие и совместное управление: Целесообразно значительных мер по сохранению и использованию предоставить поддержку для разработки законов и национальных языков КМН, необходимы дальнейшие нормативных актов, обязывающих третьи стороны, действия по сохранению исчезающих языков или действующие на территориях КМН, предоставлять языков, находящихся под угрозой исчезновения. информацию о потенциальных материальных и социальных последствиях их проектов и заручаться поддержкой со стороны местного населения (и, Б. ВОЗМОЖНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ возможно, получать свободное предварительное и ДЛЯ ДАЛЬНЕЙШИХ ДЕЙСТВИЙ осознанное согласие). Такие меры соответствуют международным правозащитным нормам в Основываясь на выше представленном анализе отношении КМН,14 но ещё более важно то, ситуации, можно рассмотреть следующие направления что они должны повышать качество проектов дальнейших действий: развития. Поддержка со стороны местного населения обеспечивает устранение препятствий на пути осуществления инвестиций и повышает A) ПОДДЕРЖКА ДЛЯ РЕШЕНИЯ их рациональность и эффективность на благо всех ПЕРВООЧЕРЕДНЫХ ПРОБЛЕМ КМН заинтересованных сторон, включая региональные власти и общины КМН. Традиционные структуры a) Защита прав КМН на земли и ресурсы: На управления и основанное на обычае право, по местном уровне было бы целесообразно вместе с мере их возрождения и определённого укрепления, региональными органами и организациями КМН также могли бы получить фактическое признание разработать программы оказания поддержки при создании механизмов обеспечения участия общинам КМН в подготовке исков по поводу коренного населения и местного самоуправления. земельных участков. Эту работу можно вести В таком же ключе некоторые ОКМН, помимо одновременно с разработкой нормативной базы, этого, призывают федеральные и региональные обеспечивающей гарантированный полноценный органы власти рассмотреть вопрос о создании и постоянный доступ КМН к их традиционным парламентских советов или ассамблей КМН, источникам питания. На федеральном уровне представляющих интересы КМН, чтобы они государственным органам можно рекомендовать могли участвовать в процессах формирования организовывать дискуссии/консультации с правовой базы и политики (что уже сделано, общинами коренных народов и их представителями хотя бы частично, в нескольких субъектах по вопросам внесения изменений в Земельный РФ). Некоторые ОКМН также выступают за кодекс, Лесной кодекс, законодательство о недрах, предоставление дополнительных государственных охоте и рыболовстве и другие правовые акты, ко- гарантий для защиты избирательных прав КМН. торые в настоящее время противоречат или пре- Ещё они предлагают вернуться к старой редакции пятствуют осуществлению прав коренных наро- Федерального закона «О гарантиях прав коренных дов на земли и ресурсы.13 Федеральным органам малочисленных народов Российской Федерации», целесообразно помочь изучить международный в которой содержались правила по квотам и опыт решения проблем в аналогичных ситуациях, представительству КМН в органах законодательной когда удалось одновременно повысить доступность власти Российской Федерации. ресурсов для жизнеобеспечения КМН и усилить необходимый государственный контроль в) Правовая информированность КМН и (например, в области обеспечения доступа к доступность правосудия: Ещё одной важной социальным благам и уплаты налогов). Ещё одним задачей для КМН РФ является повышение направлением такого технического содействия доступности правосудия и защита их прав на может быть создание механизма противодействия пользование природными ресурсами и сохранение внутренним разногласиям среди КМН (в связи их культур. В этом отношении важнейшую роль СТРАНИЦА 49 могут сыграть совместные усилия федеральных и создать базы данных по культурному наследию региональных органов и общин КМН по ослаблению (включая знания КМН). Кроме этого, можно действия тех факторов, которые ограничивают предложить техническое содействие в расширении доступность правосудия. В частности, такие диапазона охраны культурного наследия для усилия следует направить на обеспечение более полного охвата нематериального наследия, более широкомасштабного использования для например, культурных ландшафтов (включая решения проблем коренных народов института объекты, представляющие духовную ценность), и уполномоченных по правам человека, который уже обеспечении охраны территорий, представляющих действует на многих территориях страны. Помощь большую ценность для сохранения культурного в изучении международного опыта создания наследия. На федеральном уровне Правительству подобных механизмов могла бы стать основной России можно рассмотреть вопрос о диалоге с формой технического содействия на региональном ОКМН и представителями Секретариата Конвенции уровне. Также было бы целесообразно оказать о биологическом разнообразии, Всемирной поддержку для разработки программ, направленных организацией интеллектуальной собственности на повышение правовой информированности КМН, (ВОИС) и Организацией Объединённых Наций включая специальные курсы по этнографии/ по вопросам образования, науки и культуры этнологии и правовому регулированию для местного (ЮНЕСКО). В частности, целесообразно населения и для должностных лиц, а также издание рассмотреть возможность внесения поправок в справочников с рекомендациями для граждан и Федеральный закон «О гарантиях прав коренных организаций, которые планируют осуществлять малочисленных народов Севера, Сибири И Дальнего свою деятельность в местах проживания КМН. Востока Российской Федерации» с учётом норм международного права и международных договоров г) Доступ к социальным благам: Одним из возможных в сфере охраны культурного наследия и сохранения направлений поддержки является внедрение традиционных знаний КМН, подписанных инновационных подходов к предоставлению Российской Федерацией. образовательных, медицинских и финансовых услуг общинам КМН. Такие подходы разрабатываются с учётом вышеназванных культурных и социальных Б) ПОДДЕРЖКА КОНКРЕТНЫХ ИНИЦИАТИВ потребностей и возможностей КМН. По итогам дискуссий с представителями федеральных д) Культурное выживание КМН: Для повышения и региональных государственных ведомств, эффективности (i) программ сохранения можно рекомендовать предоставит поддержку для национальных языков и культур; и (ii) охраны осуществления следующих инициатив: сакральных объектов КМН от разрушительных воздействий деятельности третьих сторон (включая a) Меры по интеграции коренных народов в процесс предприятия добывающей промышленности, развития. Целесообразным представляется внедрение работающие на территориях КМН) целесообразно системного подхода для учёта потребностей и позиций работать вместе с государственными органами и КМН при разработке программ развития и стратегий местным населением, чтобы установить режим борьбы с бедностью. В рамках таких усилий следует комплексной охраны объектов культурного обеспечить включение свободных, предварительных наследия КМН. КМН должны принимать и информационно обеспеченных консультаций с полноценное участие в выработке решения по КМН в эти процессы и содействовать эффективному такому режиму. осуществлению самоуправления силами КМН. Два направления, особо отмеченные представителями В поддержку усилий КМН по сохранению своего ОКМН, подразумевают необходимость поддержки культурного наследия, можно разработать усилий по: федеральные и/или региональные методические документы по практической работе в соответствии • Повышению качества участия КМН в процессах с Законом 2002 года об объектах культурного реформирования политики и правовой базы наследия народов Российской Федерации, и посредством выработки чётких определений СТРАНИЦА 50 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ и механизмов отбора «уполномоченных продукции традиционной хозяйственной представителей КМН» (называемых так в деятельности КМН. Стоит также оказать поддержку федеральном законодательстве); и для развития взаимодействия между государством и КМН в целях разработки и реализации таких • Оказанию содействия местным органам программ. управления в подготовке методических указаний для руководителей, отвечающих д) Привлечение ОКМН, общественных организаций за формирование политики, с описанием и/или других сторон к подготовке справочно- процессов формирования политики с аналитических материалов по КМН. Эти данные учётом норм обычного права и институтов должны отражать их культуру, демографическую принятия решения КМН, как это делается при структуру, гендерные межпоколенческие разрешении споров, имеющих отношение к отношения, а также социальную организацию, ин- КМН или их проблемам. ституциональную структуру, системы производ- ства, верования, формы природопользования и про- б) Совершенствование местного законодательства чие аспекты традиционных знаний КМН.15 Такие и практики его применения для юридического исследования стали бы продолжением начавшегося признания основанных на обычае или в 1990-х годах процесса и помогли бы установить традиционных систем землевладения/ исходные значения показателей для оценки землепользования КМН. Эти меры включают тенденций экономического и социального развития. законодательное закрепление долгосрочных продлеваемых прав КМН на владение и пользование е) Решение гендерных и межпоколенческих возобновляемыми природными ресурсами. Далее, проблем, которые характерны для многих КМН поскольку действующее законодательство часто (включая особые потребности женщин, мужчин, не полностью применяется для защиты прав молодёжи и детей КМН). КМН, представляется важным принять меры по совершенствованию практики применения этого ж) Повышение потенциала общин КМН и ОКМН законодательства. для подготовки, реализации, мониторинга и оценки программ развития. в) Работа с государственным и частным сектором в рамках пилотных инициатив. Можно з) Повышение потенциала государственных подготовить пилотный проект для апробирования ведомств, отвечающих за предоставление КМН в российском контексте повышенных стандартов социально-экономических услуг. Это направление оценки социальных последствий проектов/ может включать выявление существующих программ (включая требование уделять особое барьеров, затрудняющих доступ к предоставляемым внимание потребностям КМН и их слабым социально-экономическим услугам. звеньям), механизмов работы с жалобами населения, прозрачных этических норм, а также В Приложении C представлено несколько примеров информирования персонала проекта о культурах российского передового опыта в области защиты КМН и т.д. интересов КМН, которые показывают, какие проекты можно осуществлять. г) Поддержка в выполнении первоочередных задач КМН в рамках запланированных мер. К таким мерам можно отнести создание фондов В) ОБЕСПЕЧЕНИЕ УЧАСТИЯ ОКМН социального развития, находящихся в ведении местного уровня, осуществление программ в Одним из путей обеспечения активного участия поддержку традиционных видов хозяйственной КМН в разработке инициатив в области развития деятельности общин КМН (включая инициативы, является привлечение ОКМН в качестве посредников предусматривающие включение их общин в к работе над проектами, затрагивающими КМН. список субъектов малого и среднего бизнеса) и Учитывая объединяющую роль АКМНСС и ДВ РФ государственное стимулирование приобретения для большинства КМН Российской Федерации, эта СТРАНИЦА 51 организация могла бы стать одним из консультантов по и им подобных инициативах и распространить её среди проблемам КМН в России. Другие организации также частных организаций и предприятий для содействия могут принимать активное участие в этой работе, улучшения стратегически ориентированного особенно, если они не являются членами АКМНСС взаимодействия с КМН в соответствии с Седьмым и ДВ РФ, но занимаются вопросам, затрагивающими стандартом деятельности МФК по обеспечению КМН. экологической и социальной устойчивости. Целесообразно рассмотреть возможности Г) ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ С ЧАСТНЫМ создания новой парадигмы взаимодействия между СЕКТОРОМ общинами КМН и частным сектором. Такая новая парадигма может потребовать создания динамичного Частный сектор оказывает значительное влияние трёхстороннего партнёрства между общинами КМН, на развитие КМН и обладает большим потенциалом местными администрациями и частными компаниями. для содействия повышению их благосостояния. Инновационные механизмы типа вышеописанных Целесообразно разработать единый подход к фондов развития также могут обеспечить возможности стимулированию взаимодействия между частными для совладения и разделения прибыли, особенно, когда компаниями и общинами КМН в рамках проектов, речь идёт о предприятиях горнодобывающей промышл затрагивающих эти общины. Во многих случаях только енности. проекты частного сектора на отдалённых территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока России создают возможности для развития местных общин КМН. В этой связи одним из основных вопросов является: как обеспечить устойчивое получение местными общинами КМН выгод от деятельности, которая ведётся на их традиционных землях и территориях или в непосредственной близости от них. Для этого можно рекомендовать частному сектору взаимодействовать с затрагиваемыми проектами КМН на основе добровольного выполнения требований Седьмого стандарта деятельности по обеспечению экологической и социальной устойчивости. Накопленный за последнее время партнёрами МФК в России опыт применения Стандартов детальности по обеспечению экологической и социальной устойчивости позволил внедрить ряд передовых подходов, включая эффективное взаимодействие заинтересованных сторон с затрагиваемыми общинами КМН, минимизацию неблагоприятных воздействий на рыболовство и охотничьи угодья, и предоставление возможностей для социального развития. Это относится, например, к клиенту МФК компании «Новатек», разрабатывающего комплексный план развития КМН в рамках своих работ в Ямало-Ненецком АО. В рамках такой же инициативы клиенты МФК компании «Кинросс Голд» и «Петропавловск» создали корпоративные фонды социального развития для их использования в качестве инструментов устойчивого развития затрагиваемых общин. Следует проанализировать информацию об этих СТРАНИЦА 52 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИМЕЧАНИЯ: 1 United Nations Human Rights Council, 2010. [A/HRC/15/37/Ad.5] 2 RAIPON & IWGIA, 2011. [‘Parallel Information’] 3 В поддержку этого права специальный докладчик ООН рекомендовал России рассмотреть возможность введения в российских законодательных и исполнительных органах, а также государственных учреждениях регионального и федерального уровней гарантированных мест или обязательных квот для представителей коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и обеспечить реальное участие этих народов во всех процессах принятия решений, которые затрагивают их права и законные интересы. 4 Заключительные рекомендации Комитета по ликвидации расовой дискриминации/[CERD/C/RUS/CO/19]. 5 United Nations Human Rights Council, 2010. [A/HRC/15/37/Add.5] 6 United Nations Human Rights Council, 2010. ‘Report of the Special Rapporteur on the Situation of Human Rights and Fundamental Freedoms of Indigenous People, James Anaya. Addendum—Sit- uation of Indigenous Peoples in the Russian Federation’ [A/ HRC/15/37/Add.5] New York: Office of the High Commissioner on Human Rights. Этот доклад опубликован на сайте: http://www. ohchr.org/EN/Issues/IPeoples/SRIndigenousPeoples/Pages/Coun- tryReports.aspx 7 RAIPON & IWGIA, 2011. [‘Parallel Information’] 8 United Nations Human Rights Council, 2010. [A/HRC/15/37/Add.5] 9 Но для получения качественного высшего образования необходимо свободное владение русским языком, а этому препятствует упоминаемая в предыдущем абзаце установка на более широкое использование национальных языков КМН. Целью должно стать одновременное изучение обоих языков. 10 RAIPON & IWGIA, 2011. [‘Parallel Information’] 11 Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (утв. распоряжением Правительства РФ от 4 февраля 2009 г. N 132-р): опубликована на сайте: http://stavkan.ru/materi- als/laws/show.php?adres=148039 12 United Nations Human Rights Council, 2010. [A/HRC/15/37/Add.5] 13 Внесение подобных поправок в правовые и нормативные акты также может сыграть решающую роль в таких экологически уязвимых зонах, как Арктика, поскольку это должно способствовать внедрению экологически благоприятных подходов к обеспечению экономического развития. 14 В ряде Статей Декларации ООН о правах коренных народов подчёркивается важность традиций и обычаев коренных народов. Особо актуальными являются Статьи 26 и 27, в которых определяются права коренных народов на земли, которые они традиционно занимают и используют. 15 Ср. «Значение традиционных знаний для устойчивого развития коренных народов». Опубликовано на сайте: http://www.raipon. info/biblioteka.html. СТРАНИЦА 53 СТРАНИЦА 54 | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИЛОЖЕНИЕ A. ЧИСЛЕННОСТЬ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПРЕДСТАВЛЕННОЙ НИЖЕ ТАБЛИЦЕ УКАЗАНА ЧИСЛЕННОСТЬ ОСНОВНЫХ КМН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ИХ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАСПРЕДЕЛЕНИЕ1 КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ ОБЩАЯ СЕВЕРА, СИБИРИ И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА ЧИСЛЕННОСТЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ АЛЕУТЫ 540 В: Камчатской области 446 Корякском автономном округе 6 ДОЛГАНЫ 7 261 В: Красноярском крае 5 805 Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе 5 517 ИТЕЛЬМЕНЫ 3 180 В: Камчатской области 2 296 Корякском автономном округе 1 181 Магаданской области 643 КАМЧАДАЛЫ 2 293 В: Камчатской области 1 881 Корякском автономном округе 132 КЕРЕКИ 8 В: Чукотском автономном округе 3 КЕТЫ 1 494 В: Красноярском крае 1 189 КОРЯКИ 8 743 В: Камчатской области 7 328 Корякском автономном округе 6 710 Чукотском автономном округе 55 Магаданской области 888 КУМАНДИНЦЫ 3 114 В: Алтайском крае 1 663 1 Источник: «Энциклопедия коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (2011 г.). СТРАНИЦА I Республике Алтай 931 Кемеровской области 294 МАНСИ 11 432 В: Тюменской области 10 561 Ханты-Мансийском автономном округе 9 894 Свердловской области 259 Республике Коми 11 НАНАЙЦЫ 12 160 В: Хабаровском крае 10 993 Приморском крае 417 Сахалинской области 159 НГАНАСАНЫ 834 В: Красноярском крае 811 Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе 766 НЕГИДАЛЬЦЫ 567 В: Хабаровском крае 505 НЕНЦЫ 41 302 В: Тюменской области 27 965 Ханты-Мансийском автономном округе 1 290 Ямало-Ненецком автономном округе 26 435 Архангельской области 8 326 Ненецком автономном округе 7 754 Красноярском крае 3 188 Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе 3 054 Республике Коми 708 НИВХИ 5 162 В: Хабаровском крае 2 452 Сахалинской области 2 450 ОРОЧИ 686 В: Хабаровском крае 426 СААМЫ 1 991 В: Мурманской области 1 769 СЕЛЬКУПЫ 4 249 В: Тюменской области 1 857 Ямало-Ненецком автономном округе 1 797 СТРАНИЦА II | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Томской области 1 787 Красноярском крае 412 СОЙОТЫ 2 769 В: Республике Бурятия 2 739 ТАЗЫ 276 В: Приморском крае 256 ТЕЛЕНГИТЫ 2 399 В: Республике Алтай 2 368 ТЕЛЕУТЫ 2 650 В: Кемеровской области 2 534 ТОФАЛАРЫ 837 В: Иркутской области 723 ТУБАЛАРЫ 1 565 В: Республике Алтай 1 533 ТУВИНЦЫ-ТОДЖИНЦЫ 4 442 В: Республике Тыва (Тува) 4 435 УДЭГЕЙЦЫ 1 657 В: Приморском крае 918 Хабаровском крае 613 УЛЬЧИ 2 913 В: Хабаровском крае 2 718 ХАНТЫ 28 678 В: Тюменской области 26 694 Ханты-Мансийском автономном округе 17 128 Ямало-Ненецком автономном округе 8 760 Томской области 873 Республике Коми 88 ЧЕЛКАНЦЫ 7 261 В: Республике Алтай 830 ЧУВАНЦЫ 1 087 В: Чукотском автономном округе 951 Магаданской области 39 ЧУКЧИ 15 767 В: Чукотском автономном округе 12 622 Камчатской области 1 487 Корякском автономном округе 1 412 СТРАНИЦА III ЧУЛЫМЦЫ 656 В: Томской области 484 Красноярском крае 159 ШОРЦЫ 13 975 В: Кемеровской области 11 554 Республике Хакассия 1 078 Республике Алтай 141 ЭВЕНКИ 35 527 В: Республике Саха (Якутия) 18 232 Красноярском крае 4 632 Эвенкийском автономном округе 3 802 Хабаровском крае 4 533 Амурской области 1 501 Сахалинской области 243 Республике Бурятия 2 334 Иркутской области 1 431 Читинской области 1 492 Томской области 103 Тюменской области 109 ЭВЕНЫ 19 071 В: Республике Саха (Якутия) 11 657 Хабаровском крае 1 272 Магаданской области 2 527 Чукотском автономном округе 1 407 Камчатской области 1 779 Корякском автономном округе 751 ЭНЦЫ 237 В: Красноярской крае 213 Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе 197 ЭСКИМОСЫ 1 750 В: Чукотском автономном округе 1 534 Камчатская область 19 Корякский автономный округ 3 ЮКАГИРЫ 1 509 В: Республике Саха (Якутия) 1 097 Магаданской области 79 СТРАНИЦА IV | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Согласно данным Всероссийской переписи Для общин КМН характерны относительные низкие населения 2010 года, численность малых народов уровни образования, но между разными КМН есть в России растёт умеренным темпами. Численность различия в этом отношении. Например, более 25% КМН определялась в рамках переписи населения ненцев не имеют основного общего образования. А Российской Федерации. Сравнение результатов среди бесермян, вепсов, кетов, нагайбаков и хантов этот переписей населения 2002 и 2010 года показывает, показатель составляет 10%. Русский язык является что за этот период численность КМН увеличилась первым и основным языком для более 90% КМН. на 9567 человек (за счёт роста численности 16 из 47 признанных КМН). Перепись также выявила, что среди Государственные пособия являются основным большинства КМН число женщин превышает число источником доходов для значительной части мужчин. В настоящее время основная часть КМН населения среди КМН. Пенсии преобладают среди компактно проживает на территориях, традиционно источников средств к существованию у вепсов. Другие закреплённых за общинами КМН, и только 4,3% КМН виды государственных пособий являются основным проживают за пределами этих территорий. Около 65 источником доходов для таких КМН, как долганы, кеты, % граждан из числа малочисленных народов Севера манси, нанайцы, ненцы, тувинцы-тоджинцы, ханты и проживают в сельской местности, составляя большин- пр. Соответственно, среди КМН доля безработных в 1,5 ство хозяйствующих субъектов в смешанных общинах. -2 раза больше, чем в среднем по стране. Значительная часть работающего населения среди КМН указала, Медианный возраст большинства этнических групп что основным источником доходов является частное составляет от 21 до 29 лет. По сравнению со средними фермерское хозяйство. показателями по Российской Федерации, в общинах КМН больше граждан младше трудоспособного возраста и меньше граждан старше трудоспособного возраста. Статистические данные также указывают на более высокую рождаемость и более высокую смертность среди КМН по сравнению этими показателями по РФ в среднем. Младенческая смертность у КМН в 1,8 раз выше, чем в среднем по Российской Федерации. Доля состоящих в браке мужчин среди КМН меньше, чем в среднем по РФ. Она варьирует от 33% у кетов до 60% у абазинов. Высокой долей никогда не состоявших в браке женщин (более 30%) отличаются такие КМН, как долганы, ненцы, тувинцы-тоджинцы, ульчи, чукчи, эвенки, и т.д. СТРАНИЦА V ПРИЛОЖЕНИЕ Б. ГЕОГРАФИЧЕСКОЕ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ, ПО ЧИСЛЕННОСТИ PAGE VI | INDIGENOUS PEOPLES OF RUSSIA COUNTRY PROFILE КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Source: Encyclopedia of indigenous peoples of the North, Siberia and the Far East of the Russian Federation (2011). Centre for Support of Indigenous Peoples of the North (CSIPN). Moscow. PAGE VII ПРИЛОЖЕНИЕ В. ПРИМЕРЫ ПЕРЕДОВОГО ОПЫТА В настоящем приложении представлены четыре примера народов, поскольку процесс демаркации границ передового опыта. Во всех из них рассматривается роль позволяет уточнить, на какие земли претендуют партнёрств между государственным, общественным общины, и помогает заинтересованным сторонам и частным сектором в улучшении жизни КМН и определить путь к достижению взаимовыгодных сохранении их культур и самобытности в Российской результатов. Федерации. Эти примеры отражают извлечённые уроки и их углублённый анализ. • Гарантия прав владения/пользования землями – ещё одно необходимое условие для того, чтобы КМН Извлечённые уроки: сами принимали решения о своём образе жизни и возможных будущих изменениях на основании • Проекты, направленные на повышение своих возможностей для сохранения традиционных потенциала общин КМН, отличаются более систем жизнеобеспечения и культур. высокой вероятностью успешной реализации и получения устойчивых результатов, чем проекты, • Местные администрации могут успешно не предусматривающие целенаправленного содействовать экономическому развитию повышения потенциала КМН. Это относится и КМН посредством оказания продуманно проектам в поддержку повышения потенциала структурированной поддержки для традиционной государственных партнёров хозяйственной деятельности. Такая возможность есть только у экономически процветающих • Настоящее партнёрство между государством, регионов и у регионов, которые могут себе частными компаниями и общинами КМН основано позволить регулярно предоставлять субсидии. на совместном принятии решений, прозрачности и взаимном уважении. • Притом, что теоретически торговлю углеродными «зачётами» можно использовать • Включение в структуру проектов «местных для защиты покрытых лесом земель КМН, знаний» и осуществление мероприятий проектов проекты, включающие такие программы на на территориях проживания общин КМН должно ООПТ, столкнулись со многими препятствиями помогать заручаться поддержкой общин и практического характера. обеспечивать их заинтересованное и ответственное участие в проектах. • Проекты добывающей промышленности (добычи полезных ископаемых, нефти и газа), помогающие общинам КМН определять границы используемых ими земель и природных ресурсов, вызывают меньше конфликтов с местными общинами коренных СТРАНИЦА VIII | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ по взаимодействию с заинтересованными сторонами ПРИМЕР 1. ПОВЫШЕНИЕ назвала подход, используемый компанией «Сахалин ПОТЕНЦИАЛА КОРЕННЫХ Энерджи» для осуществления взаимодействия с КМНС МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ: на уровне проекта, образцом передового опыта.2 ПЛАН СОДЕЙСТВИЯ РАЗВИТИЮ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ Однако сначала проект не считался столь образцовым НАРОДОВ СЕВЕРА в плане используемых походов к охране окружающей САХАЛИНСКОЙ ОБЛАСТИ среды и социальной защиты населения. Общины КМНС [РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ] были обеспокоены тем, что работы в рамках проекта могут привести к необратимой трансформации земель План содействия развитию коренных и систем жизнеобеспечения коренных жителей острова малочисленных народов Севера, проживающих в Сахалин,3 при этом они понимали, что их мнение совсем Сахалинской области (ПСР КМНС Сахалина) — вто- не учитывается в этом процессе. Зимой 2005 года эти рой из серии аналогичных планов – признан образцом трения вылились в акции протеста представителей передового опыта, как для РФ, так и для других стран КМНС против проекта «Сахалин-2», что заставило мира, благодаря успешной реализации следующих потенциальных международных кредиторов обратить подходов: особо пристальное внимание на данный проект. Ком- пания «Сахалин Энерджи» конструктивно отнеслась • Настоящее взаимодействие; к критике: она согласилась пересмотреть проектный подход к взаимодействию с местным населением и наняла • Осуществление управления и принятие решений в внешнего консультанта для получения рекомендаций по рамках выполнения Плана совместными усилиями методам и формам создания настоящего партнёрства общин КМНС, Правительства Сахалинской области с местным сообществом КМНС. Это был поворотный и компании-спонсора - настоящее партнёрство; момент, после которого сотрудничество с КМНС было отнесено к основным приоритетам проекта • Фокусировка на повышении потенциала КМНС для «Сахалин-2». осуществления самоуправления.1 В период с 2006 по 2010 год компания «Сахалин Энерджи», работая с КМНС Сахалина, Региональным ПРОЕКТ «САХАЛИН-2» советом уполномоченных представителей КМНС Сахалинской области4 и Отделом коренных народов Сахалин-2 во многих отношениях является Севера аппарата губернатора и Правительства первопроходческим проектом: первый в России проект Сахалинской области, была соисполнителем первого морской добычи нефти и газа, первый в России завод Плана содействия развитию коренных малочисленных производства сжиженного природного газа (СПГ), народов Севера Сахалинской области (ПСР КМНСС). первый российский газ, предназначенный для экспор- [в рамках трёхсторонней – КМНС/бизнес/государ- та потребителям стран Азиатско-Тихоокеанского ство - программы управления]. Выполнение второго региона, и первый в России проект, финансируемый ПСР КМНСС (ПСР КМНСС-2) началась в 2011 году; международными кредиторами. Сахалин-2 в течение он был подготовлен по итогам широких консультаций ряда лет оставался самым крупным объектом и совместного планирования, а его реализация иностранных инвестиций в России (до конца 2006 года, началась после того, как КМНС Сахалина дали своё когда Газпром приобрёл контрольный пакет акций). официальное согласие в отношении его формата и После этого компания «Сахалин Энерджи Инвестмент структуры управления. Это был первый в мире проект Компани Лтд.» («Сахалин Энерджи») продолжала по- частной компании, получившей такое «согласия» от лучать отраслевые и правительственные награды и КМН, затрагиваемых проектом развития. Решение признание за свои достижения в области охраны окру- дать согласие было добровольным жестом коренных жающей среды, в социальной сфере, в организации ох- малочисленных народов острова Сахалин.5 раны труда, а также за внедрение передовых инженер- но-технических решений. В 2007 году Международная финансовая корпорация (МФК) в своём руководстве СТРАНИЦА IX НАСТОЯЩЕЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ: СОЗДАНИЕ образование и здравоохранение, но и резервирование ЖИВОГО ПАРТНЁРСТВА 50% средств6 на поддержку их традиционной экономической деятельности, включая рыболовство, Основополагающим элементом этой организационной охоту, оленеводство и сбор дикоросов. Определение структуры было осознанное решение не навязывать приоритетных направлений развития коренных никаких механизмов, подразумевающих доминирование народов в рамках ПСР КМНСС основывалось на компании в процессах принятия решений. Вместо итогах эффективной работы с заинтересованными этого, проект предусматривал разработку определение сторонами. Этот процесс включал серию масштабных содержания и структуры плана развития КМНС консультаций в местах компактного проживания силами самих КМНС, поскольку ПСР КМНСС был КМНС Сахалина. Также проводились регулярные направлен на удовлетворение их будущих и текущих встречи с Региональным советом уполномоченных потребностей. Основным механизмов реализации этого представителей КМНС для того, чтобы получить их принципа стала «Рабочая группа» проекта, созданная комментарии по формирующемуся ПСР КМНСС, для разработки нового плана социального развития. Эта конкретные предложения/рекомендации и заручиться Рабочая группа в составе из четырёх представителей поддержкой для продолжения разработки плана. компании и четырёх представителей КМНС в течение Благодаря сотрудничеству с Региональным советом года провела ряд открытых заседаний для обсуждения и регулярному представлению открытых отчётов деталей плана развития КМНС в рамках проекта Региональному совету и общинам КМНС, проект «Сахалин-2». Важно отметить, что компания сделала «Сахалин-2» помог создать базу для взаимодействия, все для того, чтобы Рабочая группа функционировала, что должно обеспечить широкую поддержку со стороны как легитимный директивный орган, и воздерживалась местного населения на весь срок реализации проекта. от «предрешения» результатов её заседаний на своих Такой уровень прозрачности позволил компании не корпоративных совещаниях. ограничиваться контактами лишь с несколькими представителями общин. Помимо Рабочей группы, было создано два специальных комитета для оказания содействия в планировании в рамках проекта: один был призван ПЕРВЫЙ И ВТОРОЙ ПСР КМНСС решать экономические/экологические вопросы, а второй – социальные. В соответствии с принципами В мае 2006 года состоялась презентация («запуск») партнёрства в состав этих комитетов также вошло первого ПСР КМНСС, на которой он получил высокую примерно одинаковое число представителей компании и оценку со стороны областного руководства, сахалин- представителей коренных народов, включая несколько ских коренных народов, Ассоциации КМН Севера, представителей государственных структур (в том числе Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, председателя Регионального совета уполномоченных представителей многосторонних банков и международ- представителей КМНС Сахалина, а также представитель ного сообщества. Директор проекта/компании «Сахалин КМНС при Сахалинской областной думе). Энерджи», вице-губернатор Сахалинской области и глава Регионального совета уполномоченных Итогом почти годовой интенсивной работы (2005-2006 представителей КМНСС, стоя в президиуме, взялись за гг.) Рабочей группы и комитетов стало завершение руки в знак успешного объединения усилий. подготовки основных направлений плана действий по социальному развитию коренных малочисленных Первый ПСР КМНСС был рассчитан на пять лет, его народов (по желанию КМНС, его назвали Планом стоимость составляла 1,5 млн. $США, и он состоял из развития коренных малочисленных народов Сахалина), следующих трёх компонентов: отражающие интересы общин коренных народов. Этот первый ПСР КМНСС был подготовлен в результате 1) Программа социального развития (ПСР), конструктивных рабочих отношений между всеми предусматривавшая финансирование проектов местными заинтересованными сторонами. В нем в сфере культуры, образования и охраны были учтены пожелания, выраженные общинами здоровья коренных народов (45%). Таковые КМНС, в частности, им нужен был план, который бы включали материальную поддержку студентов предусматривал не только такие социальные блага, как в виде субсидирования платы за обучение, СТРАНИЦА X | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ стимулирующие стипендии, оказание материальной СОВМЕСТНОЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ помощи на оплату операционного лечения глазных УПРАВЛЕНИЯ КАК ОСНОВА ПАРТНЁРСТВА заболеваний. Планирование развития КМНС должно осуществляться 2) Программа поддержки традиционной совместно с государственными органами. Однако самой экономической деятельности (ПТЭД), состоящая трудной задачей на установочном этапе подготовки ПСР из двух подкомпонентов: первый предусматривал КМНСС было привлечение областного правительства конкурсное присуждение грантов для подготовки к активному участию в этой совместной работе. бизнес-планов для проектов в области рыболовства, Так же, как сахалинским общинам КМНС, местным охоты, оленеводства и сбора дикоросов, а вто- госведомствам по делам КМНС необходимо было рой предусматривал возможность получения доказать серьёзность намерений компании сделать для грантов на самообеспечение для семей, ведущих КМНС нечто больше, чем просто благотворительность традиционный образ жизни и нуждающихся в или установление отношений на уровне связей дополнительной поддержке (45%). Каждый из с общественностью. В состав Рабочей группы и элементов Плана был призван повысить потенциал комитетов, по замыслу, должны были войти для работы КМНС для осуществления предпринимательской в полномасштабном режиме представители госорганов, деятельности, включая поддержку для отдельных компании и КМНС, но сначала этого не удалось добиться. граждан и коллективов в подготовке бизнес-планов Региональные органы власти и местные администрации для получения доступа к финансовому капиталу, реализуют свои планы и подходы к обеспечению а также учебные мероприятия для формирования развития коренного или местного населения. Кроме навыков и повышения потенциала местного уровня того, они сталкиваются со специфическими рисками, для управления на уровне мероприятий программы. сопряжёнными с таким взаимодействием (вероятность присвоения бюрократией независимых инициатив, 3) Фонд мини-грантов (ФМГ), который находился «глушение» голоса коренных народов). Тем не менее, непосредственно в управлении у КМНС и ежегодно когда областные правительство убедилось в серьёзности приводил конкурсы тематических предложений/ намерений компании предоставить финансирование для заявок на мини-гранты в поддержку сохранения реализации крупномасштабной программы поддержки традиционного наследия КМНС (10%). сахалинских КМНС, представители областного правительства выразили заинтересованность в Бюджет ПСР КМНСС-2 составляет 1,56 млн. $США и полноценном участии в разработке и осуществлении распределяется по пяти годам реализации (2011-2015 Плана. Во избежание проблем государственные гг.). По решению сообщества КМНС, программа мини- партнёры уделяли особое внимание процессу разделения грантов была исключена из второго Плана, а средства, полномочий между тремя сторонами. ранее выделенные на этот компонент, равномерно распределены между компонентами «Поддержка  Повышение потенциала для реализации разных форм традиционной экономической деятельности» (ПТЭД) и осуществления управления совместными усилиями «Фонд социального развития» (ФСР). Принцип наделе- малых коренных народов Сахалина, компании ния правом приятия решений по финансированию толь- «Сахалин Энерджи» и областного правительства ко представителей КМНС, который был одной из целей позволило создать истинное партнёрство, которое яв- обеспечения «роста» для программы мини-грантов, был ляется тем аспектом управления проектом, на кото- впервые применён в отношении компонентов ПТЭД и рый явно ориентированы оба ПСР КМНСС. Как уже ФСР. В ПСР КМНСС-2 также включена инновационная отмечаясь, управление работой в рамках первого программа предоставления микро-займов в качестве плана осуществлялось Наблюдательным советом при пилотной инициативы по устойчивому развитию, поддержке Исполнительного комитета и двух комитетов, осуществляемой вместе с Фондом Батани (филиалом отвечавших реализацию ПТЭД и ПСР; ыв состав всех Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, этих органов входили представители всех трёх сторон Сибири и Дальнего Востока РФ/ АКМНСС и ДВ РФ).7 (областного правительства, КМНСС и компании), при этом представители коренных малочисленных народов Севера Сахалина составляли большинство в органах управления «Планом содействия». В подтверждение СТРАНИЦА XI своей приверженности курсу на прямое, открытое и “Благодаря ПСР КМНСС люди изменились. конструктивное взаимодействие с представителями План помог объединить людей и дать им коренных народов Сахалина, компания «Сахалин направление в будущее. План также помог Энерджи» взяла на себя обязательство соблюдать улучшить взаимоотношения с правительственными следующие принципы: организациями на всех уровнях, так как КМНС и правительства больше узнали друг о друге. • Совместное осуществление реальных полномочий Важно, что у сахалинских КМНС сейчас больше по принятию решений коренными народами и опыта в реализации программ и больше знаний проектом. о своих правах и законах, которые их касаются, и все благодаря участию в Плане. Сейчас, когда • Прозрачность процессов взаимодействия и мы посещаем региональные или национальные принятия решений. конференции с другими КМНС РФ, люди говорят какие мы передовые!» • Сохранение компанией нейтралитета в отношении внутренних споров, конфликтов и соперничества В конце срока реализации этого пятилетнего план стали среди коренных народов. очевидны успехи осуществления предусмотренных им социальных программ (в области здравоохранения, В рамках второго ПСР КМНСС был сделан ещё один культуры, образования и обучения). Все эти программы шаг вперёд в развитии управлении ПСР КМНСС силами осуществлялись при активной поддержке со стороны представителей коренных народов, а именно: два региональных и местных ведомств. Эти инициативы комитета – по ПТЭД и ПСР (теперь ФСР) полностью положительно сказались на жизни КМНСС на всей перешли в ведение КМНС, т.е. в их состав теперь входят территории остова Сахалин. Комитет Фонда мини- только представители КМНС, избранные населением грантов, находящегося в управлении коренных народов общин КМНС в каждом из семи районов компактного (в размере 10% средств финансирования ПСР КМНСС), проживания малых коренных народов Сахалина. Это – научился распределять деньги, разрабатывать критерии один из самых значительных инновационных подходов отбора и управлять фондом грантов. Результаты не- в рамках ПСР КМНСС, на который лидеры КМНС зависимого мониторинга показали, что подавляющее указывают как на существенный и символический большинство коренных народов острова Сахалин высо- результата усилий по повышению потенциала КМНС ко оценили этот План, в частности, за вклад в укрепле- для осуществления самоуправления. ние единства коренных народов и сохранение их тради- ционной культуры.10 ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ВЫПОЛНЕНИЯ В рамках ПСР КМНСС у государства, бизнеса и SIПСР КМНСС коренных народов теперь сохраняется возможность учиться друг у друга. На Сахалине, благодаря тому, Результаты оценки эффективности выполнения ПСР что в составе Наблюдательного Совета ПСР КМНСС КМНСС-2 указывают на то, что на всей территории (сейчас это Правление) превалируют представители острова значительно повысился потенциал КМНС общин коренных народов, сформировалась интересная для участия в процессах принятия решений, работы с динамика взаимодействия. Иногда при несовпадении местными властями и частным бизнесом, организации позиций представителей компании, госорганов и своих собственных общин и конструктивного коренных народов по тому или иному вопросу, повышения осведомлённости самих коренных жителей когда было понятно, что голоса представителей и общества в целом о традиционной культуре КМНС.169 коренных народов, если они захотят, «перевесят» Фактически, об успешном выполнении обоих ПСР голоса остальных участников, представители КМНС КМНСС свидетельствует, главным образом, то, что предлагали отложить решение данного вопроса. После КМНС сами ведут процессы принятия решений. этого они брали на функцию посредника между всеми Возвращаясь к опыту подготовки и реализации ПСР тремя сторонами для выработки согласованного КМНСС, следует вспомнить слова начальника Отдела решения, приемлемого для всех сторон. Таким обзором, коренных народов Севера в аппарате Правительства позволив малым коренным народам занять место Сахалинской области:9 большинства в органах управления Планом, компания СТРАНИЦА XII | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ и областное правительство оказались вынужденными Иногда для того, чтобы научиться уважать различия работать по принципу достижения согласия, что не между разными культурами необходимо вести является типичным подходом для их профессиональной дела по-новому. Опты реализации ПСР КМНСС культуры. показывает, что можно создать организационные механизмы, позволяющие проекту частной компании В ходе выполнения обоих Планов самые большие конструктивно взаимодействовать с общинами трудности возникли в связи реализацией компонента КМН и местными властями в процессе развития. «Поддержка традиционной экономической отражающий один контекст создания возможностей деятельности» (ПТЭД - 45%, а затем 50% выделенных для сотрудничества частного проекта с сообществом средств). Первый ПСР КМНСС включал траекторию коренных народов и местными органами власти в обучения с крутым подъёмом, поскольку ни у компании, процессе развития и для осуществления коренными ни у сообщества КМНС не было определённых народами их права на соблюдение принципа свободного, ответов такие вопросы, как: Как финансировать предварительного и осознанного согласия. Подобные коммерческие и некоммерческие предприятия? Надо механизмы также помогают создать потенциал КМН ли, и как поддерживать некоммерческую деятельность для реализации своего права на выражение свободного, для удовлетворения собственных нужд? Как избежать предварительного осознанного согласия или отказ конфликтов интересов и не допустить «захвата» дать такое согласие. Коренные малочисленные народы программы тем или иным кланом или объединением Сахалина согласились признать проект “Сахалин-2», областного уровня? Сейчас участники реализации потому что он ему удалось достигнуть столь высо- второго плана и представители КМНСС, чьи полномочия кого уровня «качественного управления». В ноябре по принятию решений по финансированию, постоянно 2010 года около ста представителей коренных народов расширяются, все больше фокусируется на обеспечении от всех общин и этнических групп собрались для устойчивости и перспективном планировании развития обсуждения и принятия решения о том, следует ли им КМНС на всей территории острова. принять предложение о реализации второго плана ПСР КМНСС. Подавляющее большинство проголосовало Об успехе компании также свидетельствует за реализацию второго плана, это стало поистине установленный ею порядок рассмотрения жалоб по историческим событием: вместе с этим решением КМНС поводу нанесённого экологического или социального Сахалина представили проект, который получил их ущерба. Компания не стала просто и категорически «свободное, предварительное и осознанное согласие». отказываться от удовлетворения ранее поступивших Частная компания впервые в мире применила данный жалоб коренного населения по поводу нанесённого принцип и получила «свободное, предварительное и ущерба – вместо этого она постановила рассмотреть все осознанное согласие» коренных малых народов на жалобы к компании со стороны групп или отдельных реализацию плана развития в рамках промышленного представителей коренного населения. Во исполнение проекта. Речь идёт о миллиардах долларов частных и этого решения, в течение двух месяцев был составлен государственных инвестиций и жизнях, жизнеобеспече- полный список потенциальных и предъявленных нии и культуре многих малых коренных народов. В мо- претензий, а затем это «море» претензий было мент заявления о согласия лидеры КМНСС отметили, систематизировано, что позволило составить матрицу что проект «Сахали-2» заслуживает признания за мер по минимизации ущерба. Таким образом, коренные то, что он продемонстрировал ту роль, которую народы получили возможность легко отслеживать проекты частного сектора могут играть в течение процесс систематического решения их проблем и видеть, следующих десятилетий в установлении баланса между что к их проблемам относятся серьёзно. В течение производством энергии и устойчивым образом жизни, следующего года специальный орган, состоящий из и точки пересечения между интересами местных представителей компании и КМНС, рассматривал властей, энергетических компаний и общин коренного каждую жалобу – одни жалобы отсеивались, за другие населения. Это относится к тем аспектам практики компания взяла на себя ответственность, по третьим развития, стратегического значение которых будет было решено провести дополнительные расследования, только расти. а по четвертым вынесено совместное решение о несогласии с рядом пунктов. СТРАНИЦА XIII ПРИМЕР 2. ТРАДИЦИОННЫЕ к существованию. В прошлом оленьи пастбища ВИДЫ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ покрывали почти всю территорию округа. Теперь же все КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ больше пастбищ используются под разведку и добычу НАРОДОВ [НЕНЕЦКИЙ нефти и газа или становятся более труднодоступными АВТОНОМНЫЙ ОКРУГ, СЕВЕРО- из-за повсеместно проложенных нефтепроводов. ЗАПАД РОССИИ] Сегодня НАО является одним из крупнейших Проект «Мониторинг развития территорий нефтедобывающих регионов Российского Севера. традиционного природопользования в Ненецком Здесь обнаружено свыше 80 нефтяных и газовых автономном округе, Северо-Западная Россия»11 (также месторождений. Около 25 различным компаниям были известный как ненецкий проект Международного выданы лицензии на разработку нефтяных запасов. полярного года) - проект междисциплинарного Только за 2009 год объем добычи сырой нефти составил сотрудничества между Норвежским полярным примерно 18 млн. тонн. Бюджет НАО на 98,5% фор- институтом и Ассоциацией ненецкого народа «Ясавэй», мируется от доходов, поступающих от нефтегазовой выполненный в рамках Международного полярного промышленности, и доходы регионального бюджета года в 2007/08 году.12 Оленеводство является наиболее продолжают расти (по состоянию на 2009 год). распространённым видом хозяйственной деятельности Деятельность нефтяных компаний на традиционных в Ненецком автономном округе (НАО), и большинство землях коренных народов приводит к выводу больших оленеводов следуют за своими стадами северных оленей участков земли из традиционного природопользования, круглый год, переходя с зимних на летние пастбища. Но загрязнению этих территорий и конфликтам с коренным их кочевой образ жизни является причиной конфликтов населением. со многими нефтяными компаниями и другими предприятиями, использующими эту территорию. Сами трубопроводы не занимают больших площадей, Кочевой образ жизни оленеводов и рыболовов, не но их воздействие существенно, так как они часто имеющих постоянных мест проживания, мешает перерезают маршруты перемещения северного оленя ненецким общинам вести переговоры с нефтяными и фрагментируют его миграционные пути. В случае компаниями о справедливом совместном пользовании возникновения конфликтов с общинами КМНС этой территорией, а некоренное население не признает нефтяные компании доказывают, что добыча нефти традиционных прав землепользования/землевладения, или сама инфраструктура занимают совсем небольшие когда ненцы круглогодично кочуют с одной территории территории, что они на самом деле не присваивают на другую. большую часть земель коренного населения, и, следовательно, существенно не мешают традиционному Данный проект стал первой в России полномасштабной природопользованию. Компании также утверждают, демонстрационной инициативой по картированию что они не загрязняют окружающую среду и не объектов традиционного природопользования на основе делают землю непригодной для оленеводства. Как ГИС. Целью проекта было создание инструмента правило, нефтяные компании заявляют, что они лишь с использованием компьютерных технологий и используют «неиспользуемые земли», и, поэтому, редко Интернета для защиты интересов КМНС НАО в беспокоятся об ущербе, который они могут нанести условиях интенсивного промышленного развития. земле или системам жизнеобеспечения коренных народов. Те, кто не относятся к коренному население, обычно не понимают, что кочевой образ жизни оле- КОРЕННЫЕ НАРОДЫ И БОЛЬШАЯ НЕФТЬ В неводов означает их неразрывную связь и постоянную НАО зависимость от обширных участков земли, которые используются как ими, так и нефтяными компаниями. Ненецкий автономный округ (НАО) находится на Кочевое оленеводство требует периодического доступа территории Северо-Западной России, здесь проживает к конкретному участку, а не постоянного пребывания около 8000 ненцев и 3000 коми-ижемцев, кото- на нем. Однако в большинстве случаев оленеводы не рые являются коренными народами. Многие из них имеют юридически оформленных прав и документов непосредственно или косвенно зависят от оленеводства, для того, чтобы законно владеть или пользоваться рыболовства и охоты, обеспечивающих их средствами своими традиционными территориями. Проект был СТРАНИЦА XIV | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ направлен на решение именно этой проблемы, которая, отражение все аспекты жизнедеятельности КМНС, иначе говоря, заключалась в отсутствии механизма включая: род занятий, социально-экономические изучения мнения оленеводов по вопросам отвода земель факторы, недавние изменения в традиционных занятиях и деятельности нефтяных компаний. (таких, как вылов рыбы, охота, охота на морских млекопитающих, сбор дикоросов и выпас оленей), Такая ситуация, к сожалению, довольно типична для вспомогательные виды хозяйственной деятельности, российского Севера. Коренным народам, а также до- священные места, состояние природной окружающей бывающим компаниям необходимы инструменты для среды, источники доходов домохозяйств, влияние согласования своей деятельности и предупреждения нефтедобывающей промышленности на системы конфликтов. Одним из инструментов решения проблемы жизнеобеспечения и общие размышления о будущем могла стать доступная через интернет ГИС-карта для развитии. определения территориальных интересов обеих сторон. Создание такого инструмента относилось к основным Для показа видимых физических повреждений покрова целям проекта. тундры также использовались спутниковые изображения в Google Earth. Эти данные были объединены с различными источниками, опубликованными на сайте ГИС И ЭЛЕКТРОННЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ базы данных ГИС. Составленные карты теперь находятся ДЕМАРКАЦИИ ТЕРРИТОРИЙ в открытом доступе в Интернете и используются всеми ТРАДИЦИОННОГО ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ сторонами: коренными народами, государственными КМНС органами и нефтяными компаниями. В настоящее время эта база данных используется коренными народами для Проект был разработан в рамках сотрудничества информирования региональных органов и нефтяных между Норвежским полярным институтом (в Тромсё) компаний о том, какие территории используются КМНС и Ассоциацией ненецкого народа «Ясавэй» в НАО, для жизнеобеспечения и находятся в зоне действия их а его реализация началась в 2007 году. Экспертами экономических интересов, чтобы заинтересованные проекта были представители Ассоциации коренных стороны могли принимать информационно малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего обоснованные решения об использовании этих Востока России (АКМНСС ДВ РФ)13 и правовой территорий и соответствующих компенсациях за земли, центр «Родник». Финансирование для проекта используемые промышленностью. было предоставлено Исследовательским советом Норвегии и Норвежским полярным институтом в Респонденты большей частью опрашивались рамках Международного полярного года (2007/08 г.). работниками их местных администраций, которые Руководитель проекта с норвежской стороны работал в начале реализации проекта прошли специальное в тесном взаимодействии с президентом Ассоциации обучение на двух семинарах в столице округа г. Нарьян- «Ясавэй», со-руководителем проекта, выполнявшим Маре. На первом семинаре они получили базовую всю работу на местном уровне и отвечавшим за информацию о традиционных знаниях и юридических организационные вопросы. аспектах проблем коренных народов, а также о проекте в целом. Семинар включал детальное обсуждение анкет, Основной задачей данного проекта было разрешение инструктирование и упражнения по их заполнению и конфликта по поводу землепользования. В рамках отображению полученных сведений на картах. Через проекта был создан электронный инструмент для несколько месяцев, на втором семинаре те же работники коренных народов НАО, который чётко показывает местных администраций прошли дальнейшее обучение территории их традиционного пользования для использованию методики интервьюирования на основе жизнеобеспечения. Картографические базы данных недавно приобретённого ими опыта. ГИС создавались на основе результатов анкетного опроса землепользователей, занимающихся Интервью записывались на плёнку, переписывалась традиционными видами хозяйственной деятельности, вручную (с последующим вводом в компьютеры), а главным образом, оленеводов. Анкета была разработана затем отражались на картах. Далее картографическая группой экспертов, состоявшей из антропологов, юри- информация переносилась в GoogleEarth группой стов, а также специалистов по ГИС. В вопроснике нашли специалистов Ассоциации «Ясавэй», работавшей в На- СТРАНИЦА XV рьян-Маре под руководством ведущего специалиста ГИС, которые отображают места проживания и по ГИС из Норвежского полярного института. Группа традиционного хозяйствования коренных народов. специалистов проекта также использовала спутниковые Таким образом, база данных используется всеми снимки высокого разрешения для выявления места сторонами: коренными народами, административными нахождения объектов промышленности и для органами и компаниями для получения в онлайновом визуального мониторинга физических повреждений режиме географической информации о традиционном покрова тундры. природопользовании, оленеводческих маршрутах, ры- боловных становищах, промышленном развитии на Проект также включал проведение анализа землях традиционного пользования и для согласования федерального и регионального законодательства, интересов различных сторон. имеющего отношение к КМНС, с акцентом на промышленном развитии на территориях их проживания. Юристы также провели анализ выданных ПРОБЛЕМЫ, УРОКИ И ВОЗМОЖНОСТИ лицензий на промышленное недропользование для оценки гарантий прав КМНС. На завершающем этапе Основной проблемой в ходе реализации проекта специалисты проекта также провели оценку законности было обеспечение доступа к данным и сбор данных. публикации данных отчёта и базы данных ГИС. Они На начальном этапе проекта губернатор Ненецкого пришли к выводу, что часть материалов представляют автономного округа заявил о своей поддержке собой конфиденциальную информацию, и удалили проекту и назначил начальников соответствующих ее из общедоступных документов. Данные были отделов ответственными за контакты в рамках опубликованы в интернете вместе с правовым анализом проекта: они должны были помогать в получении и рекомендациями, включёнными в итоговый отчёт. информации, которую власти уже имели, а также в сборе дополнительной информации. Но после смены губернатора административная поддержка существенно ИНСТРУМЕНТ ДЛЯ ПЕРЕГОВОРОВ МЕЖДУ ослабла, и специалисты проекта вынуждены были КМНС И ПРОМЫШЛЕННЫМИ КОМПАНИЯМИ ограничиваться открытыми источниками информации в дополнение информации, которая была у ассоциации Анализ собранной информации показал, что многие «Ясавэй». респонденты занимаются традиционными видами хозяйственной деятельности, а их пропитание по- Картографическая информация в Российской прежнему в значительной степени зависит от Федерации по-прежнему является деликатной темой, получения продукции из традиционных источников а картографические данные по экологии доступны жизнеобеспечения. Столь высокая степень зависимости широкой публике только в очень ограниченной степени. от традиционных продуктов питания свидетельствует Большая часть данных закрыта в связи с оборонными о высоком уровне уязвимости КМН в условиях или иным особыми нуждами. В такой ситуации было интенсивного развития нефтяной промышленности, очень важно использовать только открытые и законные они подвергаются риску утраты своих территорий источники информации с последующим подтверждением традиционного природопользования. Спутниковые законности использования и публикации полученных снимки чётко показывают уже нанесённый урон и снимков и данных в интернете. уровень деградации тундры на территориях, отведённых для разработки нефтяных месторождений. Анализ Ещё одна трудность возникла в ходе сбора данных лицензий, выданных добывающим компаниям, выявил, посредством проведения опроса: многие респонденты что в большей части выданных лицензий меры по отказывались называть точные координаты своих соблюдению прав коренных народов представлены не мест отлова рыбы и охоты в связи с опасением, что в той мере, которая гарантирована законодательством. они станут известны всем и могут быть использованы Юридический анализ создал правовую базу для КМНС, браконьерами. В этой связи в рамках проекта было которую они могут использовать в целях устранение принято решение публиковать сведений об этих местах конфликтных ситуаций с нефтяными компаниями. лишь с приблизительными координатами. Это было Нефтяные компании также получили выгоду от сделано, чтобы ограничить доступ на территории родо- использования спутниковых снимков и инструмента вых общин. СТРАНИЦА XVI | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Трудно также было организовать прибытие людей из ИЗУЧЕНИЕ ОПЫТА КАНАДСКИХ ИНУИТОВ отдалённых поселений на семинары и найти работников местных администраций, согласных проводить Первая фаза проекта «Институционное строительство интервью. Поэтому проект постоянно отставал от для коренных малочисленных народов Севера России» графика, и было принято решение о его продлении на (ИНРИПП -1) осуществлялась по инициативе ИКК- год для завершения работы. Канада и АКМНСС и ДВ РФ с 1996 по 2000 год. Проект финансировался Канадским агентством Тем не менее, проект был признан успешным. международного развития (СИДА) при поддержке со В его рамках представители коренных народов стороны Министерства по делам индейцев и развитию прошли подготовку по использованию сложной Севера Канады и Государственного Комитета по делам информационной технологии для работы с базами севера РФ (Госкомсевер). В результате успешной данных ГИС. Проект способствовал укреплению реализации этого проекта АКМНСС и ДВ РФ и позиций местной организации - Ассоциации ненецкого Госкомсеверу удалось повысить свой потенциал для народа «Ясавэй» - на переговорах с нефтяными сотрудничества на национальном и региональном уровне компаниями и обеспечил их механизмом для защиты в целях совместного решения экономических проблем интересов общин КМНС в ходе переговоров с коренных малочисленных народов Севера. Проект нефтяными компаниями, которые ранее, как прави- также способствовал повышению потенциала АКМНСС ло, добивались выгодных им директивных решений и ДВ РФ как представителя коренных малочисленных на местном уровне. Реализация проекта позволила народов на национальном и международном уровне – местному населению приобрести опыт организации до реализации ИНРИПП -1 у КМНС России не было и управления крупным международным научным центрального представительства или НПО с полностью проектом, а ещё одним результатом его реализации ста- укомплектованным штатом. ло создание практических подходов к сотрудничеству между научными учреждениями и организациями Вторая фаза проекта (ИНРИПП-2), длившаяся с 2000 коренных малочисленных народов. Сегодня по 2005 год, была призвана использовать в России опыт представители КМН НАО продолжают поддерживать инуитов Канады в области создания своих институтов, и актуализировать базу данных для отслеживания программ и систем обучения руководителей и текущих изменений и обеспечения максимальной специалистов из числа малых коренных народов тому, полноты сведений. Данный проект мог бы был пилотном что необходимо для удовлетворения конкретных проектом для тиражирования выработанных подходов потребностей их общин. Задача состояла в поддержке на других территориях российского Севера. усилий, направленных на устойчивое политическое, экономическое и культурное развитие коренных малочисленных народов российского Севера с помощью ПРИМЕР 3. ПРОЕКТ учреждения аборигенного центра профессиональной «ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ подготовки и экономического развития для КМНС СТРОИТЕЛЬСТВО ДЛЯ КОРЕННЫХ России. Вторая задача проекта заключалась в том, чтобы МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ помочь Правительству России в реализации его новой СЕВЕРА РОССИИ» (ИНРИПП-2) Федеральной целевой программы "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Основные усилия в рамках проекта были направлены Севера" посредством укрепления государственного на обеспечение непосредственного участия коренных потенциала для содействия развитию общин и малого народов в процессах экономического развития и бизнеса КМНС и совместного управления. Проект принятия решений на национальном, региональном и включал три компонента: i) сотрудничество на уров- местном уровнях. Данный проект был второй фазой не представителей коренных народов/межаборигенное проекта институционного строительства для коренных сотрудничество, ii) сотрудничество на уровне госве- малочисленных народов Севера РФ, осуществлённого домств/межправительственное сотрудничество, и iii) Ассоциацией коренных малочисленных народов Севера, совместное управление. Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (АКМНСС и ДВ РФ)14 совместно с Циркумполярной Общий объем финансирования проекта «ИНРИПП-2» конференцией инуитов Канады (ИКК - Канада). составил 6,5 млн. канадских долларов, из них около СТРАНИЦА XVII 75% - средства, предоставленные Канадским агентством • Обучение и содействие для организации бизнеса международного развития. Стоимость неденежного вклада на основе традиционных видов экономической партнёров проекта составляла более миллиона канадских деятельности. долларов. Общее управление проектом осуществлялось силами «ИКК-Канада» совместно с Министерством по • Обучение и содействие для создания общин и других делам индейцев и развитию Севера Канады, АКМНСС и некоммерческих организаций КМНС.15 ДВ РФ и российским правительством. • Обучение и поддержка для создания социальных партнёрств и развития сотрудничества с МЕЖАБОРИГЕННОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО государственными и общественными организациями. • Обучение и содействие для установления Образовательный центр партнёрских отношений между КМНС и крупными В рамках межаборигенного сотрудничества создан компаниями. Российский центр содействия КМНС/ Учебный центр коренных народов Севера (ЦС КМНС/РИТЦ) для • Обучение и содействие для целей участия коренных предоставления образовательных и консультационных народов в природоохранной деятельности и услуг общинам КМНС. С момента его создания в 2001 процессах создания и содержания природных году Центром было организовано несколько десятков заповедников.16 разных образовательных программ и семинаров для КМНС в Москве и регионах. Возможно, это – Центр вместе с партнёрами по проекту разработал самое значительное достижение проекта. За более специальные критерии отбора лидеров КМНС десятилетний срок реализации ИНРИПП РИТЦ и представителей госорганов для участия в превратился в сильнейший механизм повышения образовательных программах. В течение пяти потенциала российских КМНС. Центр осуществил лет реализации проекта Центр организовал и целый ряд проектов содействия повышению потенциала, провёл пять учебных курсов в Москве, а общая устойчивому экономическому развитию и организации численность обученных составила около 75 человек. самоуправления для малых коренных народов России. Преподавателями на этих курсах были российские и Основными видами деятельности Центра были канадские эксперты, каждый из которых внёс свой организация обучения для лидеров коренных народов и особый вклад в образовательный процесс. Большинство подготовка публикаций для образовательного процесса лиц, прошедших такое обучение, стали лидерами и информационно-просветительских мероприятий. в своих общинах и региональных объединениях КМНС, получили работу в региональных госорганах Руководителями и штатными сотрудниками Центра и муниципальных администрациях или создали свои были представители коренных народов, а для целей предприятия малого бизнеса. организационного обеспечения его профильных функций как образовательного центра установлен особый Издательская деятельность порядок административного управления. Создан вебсайт ЦС КМНС/РИТЦ, и организована информационная Ещё одним направлением деятельности Центра кампания для повышения осведомлённости коренного было издание новых учебных и информационно- населения северных российских регионов о его работе и аналитических материалов. За время реализации о проекте «ИНРИПП-2». Кроме того, Центром создана проекта Центр выпустил серию публикаций, сильная сеть информационного взаимодействия между подготовленных с учётом нужд и особенностей КМНС, региональными организациями коренных народов для включая публикации на следующие темы: обмена опытом и организации совместных проектов. • Экономическое развитие общин коренных народов. Специалисты Центра совместно с канадскими консультантами разработали следующие базовые • Права коренных народов Севера на землю и образовательные программы: природные ресурсы: Эффективное использование и совместное управление. СТРАНИЦА XVIII | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ • Коренные малочисленные народы Севера: Уроки помощью. Основной задачей обучаемых была самоорганизации и социального партнёрства. Роль разработка своих проектов образования доходы. КМНС в формировании гражданского общества17 Результаты оценки потенциала их общин для производства товаров и услуг включались в сведения, • Бухгалтерский учёт и налогообложение: Пособие которые Центр публиковал в «Каталоге продукции, для общин коренных малочисленных народов Севера, товаров и услуг коренных малочисленных Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. народов» для их широкого распространения среди заинтересованных потенциальных партнёров Важнейшими публикациями Центра считаются (включая потенциальных покупателей в России и за следующие издания: «Работа с донорскими рубежом). Прошедшие обучение стажёры готовили организациями. Руководство для общин коренных свои индивидуальные предложения для дальнейшей малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего разработки и представляли их в Руководящий комитет Востока Российской Федерации» и «Каталог продукции, проекта «ИНРИПП-2». Проектный комитет отобрал товаров и услуг коренных малочисленных народов три предложения для предоставления финансовой Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской поддержки на реализацию трёх соответствующих Федерации».18 Помимо использования этих публикаций в региональных пилотных проектов экономического качестве учебных материалов на курсах РИТЦ, они ши- развития коренных народов. роко распространялись среди общин коренных народов, а также направлялись в федеральные и региональные ор- Деятельность по образованию доходов ганы власти и муниципальные администрации. ЦС КМНС/ РИТЦ подготовил публикацию «Работа с донорскими организациями. Руководство для общин ИЗУЧЕНИЕ КАНАДСКОГО ОПЫТА коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», кото- РИТЦ также организовывал стажировки и поездки в рая содержит практические рекомендации для общин Канаду для углублённого изучения канадского опыта по подаче заявок на донорское финансирование и по устойчивого экономического развития коренных привлечению средств. Это было сделано для оказания народов, системы взаимодействия между общинами содействия РИТЦ в переходе на самофинансирование коренных народов и государством, а также процессов до завершения проекта «ИНРИПП-2». РИТЦ также самоуправления и самоопределения. Стажировки были был заинтересован в сотрудничестве с общинами в организованы для лидеров коренного населения и форме в реализации местных товаров и услуг, чтобы представителей административных органов. Важной со- зарабатывать определённые средства, выполняя ставляющей данного компонента были краткосрочные функции агента по продажам для общин и предприятий стажировки в канадских аборигенных организациях, КМНС. государственных ведомствах и промышленных структурах. Заслуживающей внимания особенностью Компонент межправительственного сотрудничества программы стажировок и учебных курсов была фокусировка на установлении гендерного баланса, Этот компонент включал несколько направлений, в в том числе, в форме особого внимания к женским том числе мероприятия по передаче России северо- проектным предложениям. канадского опыта образования общинами коренных народов корпораций экономического развития, а также мероприятия по оказанию помощи российским Система дистанционной поддержки органам власти и общинам КМНС в создании на Севере Система дистанционной поддержки позволила России аналогичных корпораций на пилотной основе. предоставлять некоторым стажёрам стипендии.19 Два канадских эксперта в течение продолжительного Эти средства были рассчитаны на 24-месячную времени работали в Ямало-Ненецком и Ханты- программу, когда обучаемые работали в своих Мансийском АО, изучая местные ресурсы, потенциал общинах и одновременно продолжали координируемое государственных ведомств и предприятий КМНС, для московским офисом обучение на региональном уровне выработки рекомендаций по организации корпораций с дистанционной поддержкой и консультационной местных общин КМНС на основе канадского опыта. СТРАНИЦА XIX После завершения длительного процесса консультаций были организованы семинары для обучения местных в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском АО было специалистов использованию канадских технологий. организовано две региональные корпорации на основе На этих семинарах преподаватели поделились двух разных моделей. своими знаниями о производстве высококачественной продукции из мяса северных животных, фирменными В Ямало-Ненецком АО корпорация была организована рецептами разных блюд, подходами к маркетингу в форме государственного учреждения с годовым продукции и т.д. В конце проекта канадские бюджетом и финансировалась региональным эксперты подготовили практические рекомендации правительством. Основным видом деятельности ГУ по повышению эффективности использования «Объединения по экономическому развитию КМНС» существующих российских технологий, организации стало предоставление образовательных, консультаци- высококачественных процессов переработки и упаковки онных и иных услуг общинам и предприятиям корен- мяса диких животных в российских условиях и т.д. ных народов. «Корпорация» стала официальной под- Позднее эти рекомендации использовались местными ведомственной структурой Отдела по делам коренных предпринимателями для развития рынка такой продукции. малочисленных народов Севера Ямало-Ненецкого АО. Эта организация успешно справилась с переходным этапом после завершения программы и продолжает ПРОЕКТ «ИНСТИТУЦИОННОЕ предоставлять услуги и проводить обучение на СТРОИТЕЛЬСТВО ДЛЯ КОРЕННЫХ региональном уровне. МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ РОССИИ»: ТРУДНОСТИ И ИЗВЛЕЧЁННЫЕ УРОКИ В Ханты-Мансийском АО корпорация была организована в форме государственного предприятия В ходе реализации проекта возникали некоторые с уставным капиталом в размере 20 млн. рублей.20 проблемы. По мнению группы специалистов проек- Основным направлением деятельности «объединённых та, самым слабым звеном в его реализации оказались общин» Ханты-Мансийского АО стали заготовка, многократные реорганизации федеральных ведомств, закупка, переработка и продажа традиционной отвечавших за взаимодействие в рамках проекта. На продукции коренных народов. местном уровне многие обучающиеся отмечали, что при всей ценности знаний, передаваемых канадскими экспертами, их часто трудно или даже невозможно АДАПТАЦИЯ СЕВЕРО-КАНАДСКИХ использовать в России в силу российских реалий и ЭКСПЕРТНО-ТЕХНИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ ДЛЯ законодательных ограничений. РОССИЙСКОГО СЕВЕРА Не оправдались ожидания и в отношении образования Третий компонент «Совместное управление» включал доходов, надежды РИТЦ получать доходы, разработку и проведение специальных учебно- выступая в роли торгового партнёра общин КМНС, подготовительных курсов, основанных на канадском тоже не оправдались. Созданию стабильной сети опыте совместного управления, и поездку в Канаду поставщиков помешало действие следующих группы стажёров в составе представителей коренного факторов: неопределённость предложения товаров населения и органов власти для ознакомления с общин КМНС, нестабильность поставщиков, высокая процессами совместного управления. Конечной стоимость традиционных товаров и необходимость целью этого компонента была организация в одном их транспортировки на большие расстояния. Через из северных регионов России пилотного проекта по некоторое время Центр переключился на учебную совместному управлению. Для целей апробирования деятельность и привлечение средств в качестве этого подхода канадские эксперты посетили Ханты- неправительственной организации. На региональном Мансийский и Ямало-Ненецкий АО. Они провели оценку уровне, притом, что многим местным партнёрам производственных объектов для заготовки и переработки не удалось стать устойчивыми организациями, тех, мяса диких животных и других продуктов, чтобы помочь кому это удалось, тоже много, и даже спустя годы российским партнёрам создать на базе существующих они продолжают успешно использовать опыт, производственных мощностей системы, основанные приобретённый ими в рамках проекта. на канадском опыте. Непосредственно на местах СТРАНИЦА XX | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Основным итогом проекта «ИНРИПП-2» стало Дальнего Востока РФ. По оценкам, их численность создание управляемой и обслуживаемой силами КМНС в России составляет более 44 тысяч человек, из организации, которая и сейчас продолжает заниматься которых 30 тысяч проживают на Ямале.21 Исторически профессиональной подготовкой представителей основой традиционного хозяйства ненцев является коренных народов и использует учебное помещение, крупно-стадное тундровое оленеводство, и до сих пор оборудованное всеми необходимыми техническими большинство ненцев ведут кочевой образ жизни.22 По средствами для образовательного процесса. Для работы в данным учёта численности северного оленя 2011 года, рамках проектов РИТЦ и проведения им курсов обучения на долю Ямала приходится около 53% его популяции были объединены усилия высококвалифицированных в Российской Федерации. Поэтому, оленеводство российских и зарубежных экспертов/преподавателей, на Ямале является ключевой составляющей что способствовало продвижению к устойчивому сельскохозяйственной отрасли.23 Оленеводство экономическому развитию и развитию малого бизнеса также относится к основным видам хозяйственной КМНС на региональном, национальном и международном деятельности КМНС в других российских регионах, уровне. В целом, данный проект можно отнести к включая Ненецкий АО, Чукотку, Красноярский край, образцам передового опыта использования зарубежных Камчатку, Хабаровский край, Якутию, Магаданскую экспертных решений в Российской Федерации для и Амурскую области, но Ямал играет ведущую роль в создания новых моделей повышения потенциала развитии оленеводства в постсоветской России. коренных народов и образовательного уровня их лидеров. ПРОГРАММА РАЗВИТИЯ ЯМАЛО- ПРИМЕР 4. РЕГИОНАЛЬНАЯ НЕНЕЦКОГО АО ПОДДЕРЖКА ТРАДИЦИОННОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ Основная цель программы заключалась в создании ДЕЯТЕЛЬНОСТИ новых и улучшении работы существующих предприятий аграрного сектора, а также обеспечении В последние годы в Ямало-Ненецком округе неуклонного повышения эффективности предприятий (ЯНАО) достигнуты значительные успехи в агропромышленного комплекса посредством более развитии оленеводства, что является результатом эффективного использования сырьевых ресурсов. больших финансовых вложений из регионального Программа предусматривала меры по повышению бюджета в сочетании с разработкой комплексной эффективности традиционной хозяйственной политики развития оленеводства на региональном деятельности ненцев – оленеводства. уровне. Окружная целевая программа «Развитие агропромышленного комплекса Ямало-Ненецкого Меры, направленные на выполнение этой задачи, автономного округа на 2006-2010 годы» стала основным включали: укрепление материально-технической рычагом развития оленеводства в данном регионе. базы аграрных предприятий Ямало-Ненецкого АО; внедрение передовых технологий; реконструкцию и строительство производственных мощностей для КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ, переработки продукции оленеводства (переработки ОЛЕНЕВОДСТВО И АГРОПРОМЫШЛЕННЫЙ мяса и крови оленей); увеличение объёмов производства КОМПЛЕКС ЯМАЛА и повышение качества продукции оленеводства; и обеспечение занятости коренного населения. Ямало-Ненецкий автономный округ расположен в арктической и субарктической зоне Западно- Ещё одной задачей программы было развитие факторий Сибирской Равнины. Данный регион играет и других специализированых структур для улучшения ключевую роль в развитии Газпрома и российской жизнеобеспечения и условий жизни коренного населения. газовой промышленности в целом; нефтегазовая Это направление включало создание новых факторий промышленность занимает основное место в экономике для улучшенной переработки мяса оленей, рыбы и округа. Ненцы составляют большинство среди других продуктов питания коренных народов, а также коренного населения Ямала. Они также являются для медицинского обслуживания местного населения и самым многочисленным из КМН Севера, Сибири и предоставления ветеринарной помощи их животным.24 СТРАНИЦА XXI Ведомством-исполнителем программы, которое поголовье и качество мяса которых резко повысились. также осуществляло контроль за её реализацией, В начале срока реализации программы (в 2006 году) был Департамент по развитию агропромышленного объем производства мяса оленя в регионе составлял комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа. примерно 4500–5500 тонн в год, а поголовье - 548 тысяч Исходно на реализацию программы было выделено голов (202 тысяч – в государственных хозяйствах и 346 1663,2 млн. рублей.25, 26 тысяч – в частных хозяйствах).29 Средняя зарплата в оленеводческих районах в 2006 году составляла Программа включала целый комплекс мероприятий и примерно 20400 рублей в месяц, включая 10695 рублей, услуг, в том числе: выплачиваемых тем, кто занимается оленеводством.30 • Закупка оленей; К 2010 году, в период осуществления программы, • Закупка лекарственных средств и вакцин; производство мяса оленя резко возросло до 7 тонн, а • Закупка удобрений и оборудования; поголовье оленей увеличилось до 658 тысяч (289 тысяч • Транспортные услуги; голов в государственных хозяйствах и 369 тысяч – в • Защита от волков; частных). Количество факторий возросло до 40 и более • Развитие производственных мощностей; и (до реализации программы их было 26). Увеличилось • Обучение и издание учебных материалов, включая и количество оленеводческих организаций, а число научное обеспечение оленеводства на Ямале. семей, занимающихся оленеводством, увеличилось на 20%.31 Средняя зарплата в 2009 году повысилась до 32739 рублей, а для тех, кто занимается оленеводством, Сбыт продукции оленеводства соответствующая цифра возросла до 16429 рублей.32 Сознание цехов по переработке оленьего мяса в посёлке Сё-Яха (Ямальский район) было завершено Проблемы и возможности в 2009 году, а в селе Анипаюта (Тазовский район) - в 2010 году.27 Благодаря этим цехам, значительно Внедрение современных производственных технологий, повысился местный потенциал для переработки мяса например, переработки мяса, сертификация таких на Ямале, в результате чего у местных оленеводов по- производств по правилам Европейского Союза, обучение явился рынок сбыта производимой продукции. Четы- работников с для их ознакомления со скандинавским рнадцать, прошедших обучение в саамском учебном опытом и значительная государственная поддержка центре в Инари (Финляндия), помогли повысить регионального уровня – все это способствовало экспертно-квалификационный уровень на данном успешной реализации программы развития, позволило направлении; пять из них продолжили обучение и, в оленеводческой отрасли Ямало-Ненецкого АО стать итоге, прошли курс обучения в Ямальском полярном лидером оленеводства в Российской Федерации и агроэкономическом колледже.28 помогло ямальским общинам КМНС обеспечить не только сохранение, но и дальнейшее развитие Домохозяйства и граждане, которые по-прежнему традиционного образа жизни и хозяйствования. занимаются такими традиционными видами хозяйственной деятельности, как оленеводство, Ямало-Ненецкий АО показал другим регионам, как получают специальные субсидии из регионального можно создать динамично развивающийся рынок бюджета (в 2009 году они получали по 600 рублей традиционной продукции. Программа была направленна в месяц, а кочующие оленеводы – по 2000 рублей). непосредственно на устранение основного барьера на В Ямало-Ненецком АО эти суммы выплачивались пути сохранения традиционного образа жизни, кото- каждому члену домохозяйства в отличие от других рым была экономическая нежизнеспособность тради- регионов, где их получали только главы домохозяйств. ционного хозяйствования, и это барьер был успешно В 2009 году общий годовой объем социальных выплат устранён. Если традиционная продукция не является из регионального бюджета коренным народам, за- конкурентоспособной на рынке, например, в силу нимающимся традиционными видами хозяйственной трудностей логистического характера, связанных деятельности, составил около 61 тысяч рублей. Все с необходимостью транспортировки продукции на средства финансовой поддержки из регионального большие расстояния, она лишается своей экономической бюджета использовались для приобретения оленей, опоры, и ключевая часть культуры начинает увядать. СТРАНИЦА XXII | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Ямал подошёл к решению этой проблемы с двух экономического развития Российской Федерации, сторон: (i) посредством предоставления субсидий Администрации президента РФ и Федерального для снижения производственных затрат, и (ii) министерства экологии, охраны природы и ядерной посредством предоставления поддержки для создания безопасности Германии.33 В 2009 году предстоящее перерабатывающих производств и транспортного проведение аукционов среди лесозаготовителей на обеспечения, что «приближает» рынок к оленеводам. получение прав пользования основной частью местных В связи с таким опытом возникает вопрос, могут ли лесов вызвало обеспокоенность местного населения, другие регионы, у которых меньше денег, воспроизвести поскольку охота в лесах бассейна реки Бикин является этот успешный ямальский подход. И, если они смогут основным видом традиционной хозяйственной изыскать возможности для оказания финансовой деятельности удэгейцев, а бассейн реки Бикин является поддержки, то сможет ли природа выдержать столь местом нахождения последней обширной территории резкое увеличение нагрузки на свои ресурсы? На девственных лесов в Приморском крае. Для общины Ямале территории пастбищ и так ограничены, а сейчас удэге было крайне важно сохранить этот лес как оленеводство конкурирует за землю с нефтегазовой основной источник средств жизнеобеспечения. Оказав промышленостью. Решением на перспективу может поддержку для обучения молодых охотников, создания стать сокращение поголовья стад ради долгосрочного культурного центра и создания новых рабочих мест для сохранения экологической жизнеспособности местных женщин, ВФДП/WWF помог местным общинам пастбищ. Но это решение идёт вразрез с системой КМНС устранить угрозу лишения возможности вести ценностей аборигенной культуры, ориентированной традиционный образ жизни. на увеличение поголовья. Помимо этого, сейчас наблюдается постепенный «исход» КМНС из аграрного Поддержка со стороны правительства Германии была сектора в другие более высокооплачиваемые и более включена в его программу борьбы с глобальным конкурентоспособные отрасли. изменением климата на основании доказательных данных, свидетельствующих о том, что бикинские леса играют Тем не менее, нам есть чему поучиться у правительства значительную роль в снижении содержания углерода в данного северного региона России, которое тесно атмосфере, и что такая поддержка поможет Российской взаимодействует местными КМНС и получает доходы за Федерации сохранить лесные территории. В 2011 году счёт развития добывающих отраслей промышленности, проект с немецким финансированием был утверждён его опыт может быть примером сохранения аборигенной Правительством РФ, а в 2012 году - правительством культуры в России 21 века. Германии. Бикинский проект является единственной в России инициативой по торговле углеродными квотами с участием КМН. Это – хороший пример сочетания мер по ПРИМЕР 5. ТОРГОВЛЯ сохранению девственных лесов с защитой прав КМН на УГЛЕРОДНЫМИ КВОТАМИ ведение традиционного образа жизни. В ЦЕЛЯХ СОХРАНЕНИЯ ОХОТНИЧЬИХ УГОДИЙ УДЭГЕЙСКОЙ ОБЩИНЫ БАССЕЙН РЕКИ БИКИН И УДЭГЕЙСКАЯ «ТИГР» (ПРИМОРСКИЙ КРАЙ, ОБЩИНА В СЕЛЕ КРАСНЫЙ ЯР РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ) Проект осуществлялся в удэгейском селе СОХРАНЕНИЕ ЛЕСОВ В БАССЕЙНЕ РЕКИ Красный Яр Приморского края. Приморский край, БИКИН И ТРАДИЦИОННЫЙ ОБРАЗ ЖИЗНИ расположенный на юге Дальнего Востока России, УДЭГЕЙСКОГО НАРОДА В ПРИМОРСКОМ имеет ряд заслуживающих внимания экологических КРАЕ особенностей, в частности, он является основной орехово-промысловой зоной на Дальнем Востоке В целях ликвидации угрозы утраты традиций местных России, уникальной является и его фауна – здесь удэгейских общин Амурский филиал Всемирного фонда обитает самая большая в мире популяция амурского дикой природы в Российской Федерации (WWF/ВФДП тигра. Находящийся в Приморском крае бассейн реки России) вместе с ВФДП/WWF Германии инициировало Бикин также отличается своими обширными кедрово- проект, осуществлённый при поддержке Министерства широколиственными лесами. СТРАНИЦА XXIII Народ удэге имеет глубокие исторические связи с Тем временем на региональном уровне была сделана территорией бассейна реки Бикин. Их образ жизни и попытка найти компромиссное решение. После хозяйство традиционно основываются на лесной охоте, длительных переговоров для защиты природных ловле рыбы и сборе дикоросов, а культура и верования территорий в бассейне реки Бикин от промышленной удэге также неразрывно связаны с охотой. Поскольку деятельности был создан государственный тигр является для них священным животным, удэгейцы природный ландшафтный заказник краевого значения никогда не охотились на тигров. «Верхнебикинский». Общая площадь заказника составила 746482 га. Положение о заказнике позволяло Однако в последние десятилетия над этими лесами КМНС вести традиционное охотничье хозяйство нависла угроза в виде лесозаготовительных работ, на его территории, но через несколько лет краевая которые стали одним из основных направлений администрация поменяла правила, запретив там экономической деятельности в Приморском крае. В традиционную охотничью деятельность и ловлю рыбы. связи постепенным сокращением площади лесного покрова 1,4 млн. га бикинских лесов становятся все В этой связи удэгейская община изменила свою более привлекательными для лесозаготовительной стратегию и вместе с ВФДП/WWF подготовила другие промышленности. В начале 1990-х годов началась планы действий по сохранению лесов в бассейне реки борьба между промышленными компаниями, которые Бикин. Община подала в суд требование об отмене новых стремились получать лицензии на заготовку леса в правил функционирования заказника и одновременно бассейне реки Бикин, и удэгейской общиной, которая приняла участие в открытом региональном конкурсе на вместе с экологическими организациями пыталась аренду территории в бассейне реки Бикин в качестве зоны защитить свои традиционные охотничьи угодья, прово- охраны охотничьих ресурсов, согласно федеральному дя акции протеста и подавая судебные иски. закону «Об охоте и сохранение охотничьих ресурсов». В 2009 году удэгейская община в селе Красный Яр получила в аренду участок площадью 461154 га на ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПОНЯТИЯ 49 лет в качества орехово-промысловой зоны. Кроме «ТЕРРИТОРИИ ТРАДИЦИОННОГО того, они обратились к федеральному правительству ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ», СОГЛАСНО Германии с просьбой о предоставлении средств для ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ: РЕШЕНИЕ? обеспечения устойчивого развития общины в рамках международной инициативы Правительства Германии по С начала 1990-х годов экологические организации противодействию глобальному изменению климата.34 вместе с удэгейской общиной, региональной ОО «Ассоциация КМНС Приморского края» и Ассоциацией коренных малочисленных народов Севера, Сибири и ИНИЦИАТИВА ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ Дальнего Востока России (АКМНСС ДВ РФ) пытаются ИЗМЕНЕНИЮ КЛИМАТА защитить бикинские леса от лесозаготовителей на основании их особого значения для охраны природы Данный проект осуществлялся с 2008 по 2012 год. и сохранения образа жизни коренного населения. Общая сумма, полученная на его реализацию, составила Община изъявила желание образовать территорию 63 млн. рублей, и именно из этих средств в течение трёх традиционного природопользования (ТТП) на лет выплачивались платежи за аренду у государства основании принятого в 2000 году федерального закона территории охотничьего промысла. Обоснование для «О территориях традиционного природопользования столь ограниченного объёма поддержки состояло в коренных малочисленных народов Севера, Сибири том, что, согласно ожиданиям, через три года община и Дальнего Востока Российской Федерации», сможет сама платить аренду из средств, образуемых согласно которому КМНС могут продолжать вести в результате продажи углеродных квот в рамках традиционное хозяйство, а территория получает статус Киотского протокола. Для охраны территории от особо охраняемой природной территории. Местные пожаров были созданы специализированные пожарные жители подготовили всю необходимую документацию, формирования и осуществлялись авиационные но нормативные акты по реализации данного закона ещё наблюдения в соответствии с требованиями не разработаны, и заявление о присвоении территории законодательства РФ. Были организованы статуса ТТПП до сих пор остаётся без ответа. инвентаризация и картирование земель, и подготовлены СТРАНИЦА XXIV | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ бизнес-планы для осуществления устойчивой тиражирования, является то, что он основан на доступе экономической деятельности. Для мониторинга к земле и ресурсам, связанном с участием в конкурсе для землепользования, охоты, заготовки и переработки аренды территории, предусматривающей ежегодные орехов было приобретено специализированное арендные платежи; такая траектория может оказаться оборудование и транспортные средства. слишком трудной для других общин. В то же время специалисты проекта во взаимодействии Тем не менее, бикинский опыт показывает, как в рамках с ВФДП/WWF Германии и при поддержке российских Киотского протокола можно получать средства на и германских должностных лиц подготовили заявление лесные проекты с участие КМН в целях сохранения о продаже Германии российской углеродной квоты лесных экосистем, уменьшения изменения климата, со- в рамках Киотского протокола для сохранения хранения традиционного образа жизни и обеспечения углеродных единиц в бикинских лесах. В июле 2011 года устойчивого экономического развития общины. на встрече президента РФ Дмитрия Медведева и канцлера Германии Анжелы Меркель был подписан Меморандум о взаимопонимании в отношении содействия реализации проекта «Охрана девственных лесов реки Бикин для уменьшения влияния изменения климата». В мае 2012 года Министерство экономического развития Российской Федерации утвердило заявку на 560569 тонн CO2. В январе 2013 года документы были утверждены правительствами обеих стран, и между удэгейской общиной, Сбербанком и покупателем было подписано соответствующее соглашение. ПРОБЛЕМЫ, ИЗВЛЕЧЁННЫЕ УРОКИ И ВОЗМОЖНОСТИ Усилия этой удэгейской общины по сохранению бикинских лесов являются уникальным положительным опытом сохранения природных ресурсов и традиционного образа жизни общины КМН в Российской Федерации, и его можно считать образцом устойчивого развития общины КМН. Вместе с тем, его нельзя преподносить как беспрепятственный путь к успеху. Потребовалось около 20 лет весьма трудных переговоров и усилий по разрешению конфликтов между и с заготовителями, региональной администрацией и КМНС, а через 12 лет общине не удалось организовать ТТПП, и она была вынуждена прибегнуть к механизму аренды на конкурсной основе, чтобы сохранить за собой право доступа на некоторые участки своей территории. Следует отметить, например, что удэгейская община получила менее половины всей территории бассейна реки Бикин, а большая часть их исконных охотничьих угодий и значительная часть остальной территории остаются в зоне риска. Ещё одним фактором, ограничивающим использование бакинского примера в качестве модели для СТРАНИЦА XXV ПРИМЕЧАНИЯ: 15 В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов 1 «Коренные народы имеют право определять приоритеты Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», и разрабатывать стратегии в целях осуществления своего КМН могут образовывать некоммерческие организации для права на развитие. В частности, коренные народы имеют осуществления самоуправления и ведения традиционной право активно участвовать в разработке и определении хозяйственной деятельности. Обычно такие общины здравоохранительных, жилищных и других социально- образуются группами родственников и функционируют как экономических программ, которые их затрагивают, и, малые предприятия. насколько возможно, реализовывать такие программы через свои собственные институты» (Деградация ООН о правах 16 Полный перечень курсов представлен на сайте: http://www. коренных народов, Статья 23). csipn.ru/training/schedule 2 IFC, 2007. Stakeholder Engagement: A Good Practice Handbook 17 Коренные малочисленные народы Севера: Уроки for Companies Doing Business in Emerging Markets. Washington самоорганизации и социального партнёрства. Роль КМНС в D.C.: IFC; и http://www.sakhalinenergy.ru/en/. формировании гражданского общества. 3 На этом российском дальневосточном острове (к северу от 18 Список публикации Центра прославлен на сайте:http://www. Японии) проживают четыре КМНС (нивхи, уйльты, эвенки csipn.ru/publications и нанайцы), их общая численность составляет около 4 тысяч 19 Дистанционное обучение было организовано примерно для 25 человек, а общая численность населения остова – почти обучаемых. По завершении курсов обучения они получили полмиллиона. определенную финансовую поддержку для оплаты телефонных 4 Региональный совет уполномоченных представителей КМНС счетов, счетов за пользование интернетом и покрытия Сахалинской области – официальный орган, представляющий офисных расходов, чтобы они могли продолжать общаться интересы КМНС Сахалина; его членов переизбираются с головным офисом в Москве и готовить проекты в своих каждые четыре года на областном съезде КМНС. общинах. 5 ‘Малые народы Сахалина’ – предпочтительный англоязычный 20 Около 650 тысяч канадских долларов в ценах 2003 года. термин для КМНС Сахалина. 21 По результатам всероссийской переписи населения 2010 года 6 Первый ПСР КМНСС предусматривал резервирование 45% http://www.gks.ru средств на ПТЭД; в рамках второго ПСР КМНСС эта доля 22 Речь идет о тех, кто занимается оленеводством, которое, была увеличена до 50% согласно российскому законодательству, относится к 7 Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири сельскому хозяйству. и Дальнего Востока РФ. 23 Важно отметить, что более 63% поголовья северных оленей 8 Отчёт о финальной оценке реализации ПСР КМНСС, Сахалин находится в частной собственности и только 36% принадлежит Энерджи Инвестмент Компани Лтд., Южно-Сахалинск, 2011 г. агропромышленному комплексу (совхозам; коллективным хозяйствам). 9 Отчёт о финальной оценке реализации ПСР КМНСС, Сахалин Энерджи Инвестмент Компани Лтд., Южно-Сахалинск, 2011 г.: 24 Закон Ямало-Ненецкого АО «Об Окружной целевой программе стр.30. «Развитие агропромышленного комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа на 2006 - 2010 годы». 10 Четвёртый отчёт о проведении независимого мониторинга реализации Второго «Плана содействия развитию коренных 25 50 млн. долларов США (в ценах 2006 года). малочисленных народов Севера Сахалинской области » 26 Закон ЯНАО «Об окружной целевой программе «Развитие (сентябрь 2012 г.), Сахалин Энерджи Инвестмент Компани агропромышленного комплекса Ямало-Ненецкого автономного Лтд., Южно-Сахалинск, 2012 г.; Отчёт о финальной оценке округа на 2006-2010 годы» реализации ПСР КМНСС, Сахалин Энерджи Инвестмент Компани Лтд., Южно-Сахалинск, 2011 г. 27 Ранее на Ямале был только один такой цех, построенный в Яр- Сале в 2002 году. 11 «Мониторинг развития территорий традиционного природопользования в Ненецком автономном округе, Северо- 28 Социально-экономическое развитие северных территорий Западная Россия» России в современных условиях на примере ЯНАО) http://knowledge.allbest.ru/economy/3c0a65635a3bd68a- 12 Международный полярный год - Ненцы 5c43a89421306d36_0.html 13 Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири 29 Закон ЯНАО «Об окружной целевой программе «Развитие и Дальнего Востока РФ агропромышленного комплекса Ямало-Ненецкого автономного 14 Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири округа на 2006-2010 годы» и Дальнего Востока РФ 30 Социально-экономическое развитие северных территорий России в современных условиях на примере ЯНАО) http://knowledge.allbest.ru/economy/3c0a65635a3bd68a- 5c43a89421306d36_0.html СТРАНИЦА XXVI | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 31 Постановление Администрации ЯНАО «Об окружной целевой программе «Развитие агропромышленного комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа на 2006-2010 годы» (сокращенно 04.02.2010 г. №55-А) 32 Социально-экономическое развитие северных территорий России в современных условиях на примере ЯНАО http://knowledge.allbest.ru/economy/3c0a65635a3bd68a- 5c43a89421306d36_0.html 33 Министерство экологии, охраны природы и ядерной безопасности Германии - http://www.bmu.de/uebrige-seiten/ die-globale-lifeweb-initiative-zu-schutzgebieten-und-der-be- itrag-aus-der-internationalen-klimaschutzinitiative-des-bmu-pro- jekte-europa/; Германский банк развития (KfW Bankengruppe) https://www.kfw.de/KfW-Konzern/Newsroom/Aktuelles/News/ News-Details_12862.html; WWF Germany - http://www.wwf. de/themen-projekte/projektregionen/amur-region/massnah- men-und-erfolge/ 34 В соответствии с договором между Сбербанком и Германским банком развития (KfW Bankengruppe) в рамках общего соглашения между Министерством экологии Германии и Минприроды России. СТРАНИЦА XXVII ПРИЛОЖЕНИЕ Г. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ Arctic Monitoring and Assessment Programme (AMAP). на сайте: http://www2.brandonu.ca/library/ 2004. ‘Persistent Toxic Substances, Food cjns/21.2/cjnsv21no2_pg217-233.pdf Security and Indigenous Peoples of the Russian North.’ [Chapter 2 of the Final Re- Федеральный закон от 17 июня 1996 года № 74-ФЗ port]. Oslo: Arctic Monitoring and Assess- «О Национально-культурной автономии». ment Programme Website. Опубликовано Опубликован на сайте: http://base.garant. на сайте: http://amap.no/documents/index. ru/135765/ cfm?dirsub=%2FPersistent%20Toxic%20 Substances%2C%20Food%20Security%20 Gerhard Simon. 1991. Nationalism and Policy toward the and%20Indigenous%20Peoples%20of%20 Nationalities in the Soviet Union: From Total- the%20Russian%20North&sort=datelastmod- itarian Dictatorship to Post-Stalinist Society. ified&CFID=8305&CFTOKEN=113E1F0F- Westview Press, Boulder, CO. 1653-1298-0AFC124363948720 Головнев А. 2012. «Этничность: устойчивость Bartels, Dennis and Bartels, Alice. 1986. Soviet Policy и изменчивость (опыт Севера)». toward Native People: Something Different. Этнографическое обозрение. 2012, № 2. Стр. [Manuscript in the Shingwauk Collection 3–12. Опубликовано на сайте: http://ethnobs. (Shingwauk SP 126).] Sault Ste Marie, Ontario: ru/library/237/_aview_b19541 Algoma University College. Правительство Российской Федерации. 1993. Богораз-(Тан), В.Г. 1923. Об изучении и охране Конституция Российской Федерации. [25 окраинных народов [доклад на расширенной декабря 1993 г. Опубликована на сайте: коллегии Наркомнаца, 24 марта 1923 г. http://government.ru/eng/gov/base/54.html [по «Жизнь национальностей», №№ III-IV, стр. состоянию на 1 июня 2012 г.] 168-180. --- 1999. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Council of Europe. 1995. Framework Convention for the Федерации», № 82-ФЗ]. Опубликован на Protection of National Minorities [CETS 157]. сайте: http://base.garant.ru/180406/ Опубликовано на сайте: http://conventions. --- 2000. «О едином перечне коренных coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/157.htm малочисленных народов Российской Федерации»; № 255]. Опубликован на сайте: D. L. Schindler. 1991. ‘Theory, Policy and the Narody Se- http://base.garant.ru/70112946/ vera,’ Anthropological Quarterly 64(2): 68-79. --- 2000. «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Dallmann, Winfried and Goldman, Helle. Без даты. ‘In- Севера, Сибири и Дальнего Востока digenous—Native—Aboriginal: Confusion and Российской Федерации», № 104-ФЗ] Translation Problems.’ ANSIPRA website: Опубликован на сайте: http://base.garant. http://ansipra.npolar.no/english/items/Confu- ru/182356/ sion.html --- 2000. Постановление Государственного Совета Республики Дагестан №191 от 18 октября 2000 Diatchkova, Galina. 2001. ‘Indigenous Peoples of Russia г; № 236, Опубликовано на сайте: and Political History,’ Canadian Journal of http://lawru.info/base89/part7/d89ru7364.htm. Native Studies 21(2): 217-233. Опубликовано СТРАНИЦА XXVIII | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ --- 2000. Положение об оценке воздействия Опубликован на сайте: http://base.garant. намечаемой хозяйственной и иной ru/12168564/ деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, № 372] Гумилев, Л.Н., и Куркчи, А.Н. 1989. «Этно- Опубликовано на сайте: http://base.garant. социальные проблемы коренных народов ru/12120191/ севера, Сибири и Дальнего Востока России: --- 2001. «О территориях традиционного Этно-социальные альтернативы». Новая природопользования коренных социальная технология освоения Севера, малочисленных народов Севера, Сибири и Сибири и Дальнего Востока. Часть 1. Дальнего Востока Российской Федерации», Свердловск, стр. 47 № 49-ФЗ] Опубликован на сайте: http://base. garant.ru/12122856/ Hicks, Susan M. 2011. ‘Between Indigeneity and Na- --- 2004. «О рыболовстве и сохранении водных tionality: The Politics of Culture and Nature биологических ресурсов» № 166-ФЗ. in Russia’s Diamond Province,’ Диссертация Опубликован на сайте: http://base.garant. с частичным выполнением требований для ru/12138110/ получения степени доктора философии. Van- --- 2006. Лесной кодекс Российской Федерации, couver: Faculty of Graduate Studies, University № 200-ФЗ]. Опубликован на сайте: http:// of British Columbia. Опубликовано на сайте : base.garant.ru/12150845/ https://circle.ubc.ca/handle/2429/37777 --- 2006. «О Перечне коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Hirsch, Francine. 2005. Empire of Nations. Ithaca: Cornell Востока Российской Федерации»; № 536-p University Press. Опубликовано на сайте: http://base.garant. ru/6198896/. International Labor Organization. 1989. Convention --- 2008. «Утвердить прилагаемые Concerning Indigenous and Tribal Peoples in изменения, которые вносятся в комплекс Independent Countries [C 169]. Опубликовано первоочередных мер по подготовке и на сайте: http://www.ilo.org/dyn/normlex/ проведению в Российской Федерации en/f?p=1000:12100:0::NO::P12100_INSTRU- Второго Международного десятилетия MENT_ID:312314 коренных народов мира, утвержденный распоряжением Правительства Российской International Work Group for Indigenous Affairs (IW- Федерации от 19 ноября 2007; № 1639-р; № GIA). 2011. ‘Update 2011 – Russia’ [web arti- 895-p] cle: Frontpage > The Indigenous World > Arctic --- 2009. «Об утверждении плана мероприятий > Russia] Опубликовано на сайте: http:// по реализации в 2009-2011 гг. Концепции www.iwgia.org/regions/arctic/russia/892-up- устойчивого развития коренных date-2011-russia] малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» № 1245-r]. Клоков, К.Б., Хрущев, С.А. Без даты. «Динамика Опубликовано на сайте: http://base.garant. демографического воспроизводства ru/6727393/ популяций коренных малочис-ленных --- 2009. «О Концепции устойчивого развития народов Севера России и ее региональные коренных малочисленных народов Севера, особенности»; опубликовано на сайте: http:// Сибири и Дальнего Востока Российской www.shu.ru/old/pages/magazin/n20/klokov.pdf Федерации», № 132-р]. Опубликовано на сайте: http://stavkan.ru/materials/laws/show. Комаров, В. 1988. «У народов Севера», Сельская php?adres=148039 жизнь, 27 октября 1988 г. --- 2009. «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в Köhler, Thomas, and Wessendorf, Kathrin (eds.). 2002. отдельные законодательные акты Towards a New Millenium: Ten Years of the Indig- Российской Федерации», № 209-ФЗ] enous Movement in Russia. Copenhagen: IWGIA. СТРАНИЦА XXIX Крушанов. 1987. «История и культура чукчей». RAIPON. No date. ‘RAIPON Presidium Confirmed.’ Ленинград: Наука. Website article. Опубликовано на сайте: http:// www.raipon.info/en/component/content/arti- Minority Rights Group International. 2011. ‘World Direc- cle/8-news/34-raipon-presidium-confirmed.html tory of Minorities and Indigenous Peoples— Russian Federation: Overview.’ [обновление: Сталин, Иосиф 1913. И. Сталин, Собрание сочинений август 2011 г.]. UNHCR Refworld. в 16 томах, том 2 Определение нации. Опубликовано на сайте: Марксизм и национальный вопрос. http://www.unhcr.org/refworld/country,,,COUN- TRYPROF,RUS,,4954ce18c,0.html [по Сергеев, М.А. 1995. «Некапиталистический путь состоянию на 1 июня 2012 г.]. развития малых народов Севера», Труды Института этнографии АН СССР, Новая RAIPON (Pavel Vasilyevich Suliandziga). 2007. ‘The серия, XXVII, Москва-Ленинград. Last of the Udege People.’ Опубликовано на сайте: http://raipon.info/en/library.html Slezkine, lu. 1992. ‘From Savages to Citizens: The Cultur- al Revolution in the Soviet Far North, 1928- RAIPON & IWGIA. 2010. ‘Proposed Questions to the 1938,’ Slavic Review 51(1), p. 52-76. Government of the Russian Federation re- garding Economic, Social and Cultural Rights United Nations. 1966. International Convention on the of Indigenous Small-numbered Peoples of Elimination of All Forms of Racial Discrim- the Russian North, Siberia and the Far East.’ ination. New York: United Nations Treaty Copenhagen: International Working Group for Collection [web page]. Опубликована на Indigenous Affairs. Опубликовано на сайте: сайте: http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails. http://www2.ohchr.org/english/bodies/cescr/ aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-2&chap- docs/ngos/RAIPON-IWGIA_RussianFedera- ter=4&lang=en tionWG44.pdf --- 1966. International Covenant on Economic, --- 2011. ‘Parallel Information Concerning the Sit- Social and Cultural Rights. New York: United uation of Economic, Social and Cultural Rights Nations Treaty Collection. Опубликован на of Indigenous and Small-Numbered Peoples сайте: http://treaties.un.org/doc/Publication/ of the North, Siberia and the Far East of the MTDSG/Volume%20I/Chapter%20IV/IV-3. Russian Federation.’ Paper submitted at the en.pdf occasion of the 46th Session of the Committee --- 1986/7. ‘Study of the Problem of Discrimi- on Economic, Social and Cultural Rights, May nation against Indigenous Populations.’ UN 2-20, 2011. IWGA and RAIPON: Copenhagen Doc. E/CN.4/Sub.2/1986/7 and Add. 1-4. & Moscow. Опубликовано на сайте: http:// Опубликовано на сайте: www2.ohchr.org/english/bodies/cescr/docs/ http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/en/second. ngos/IWGIA_RAIPON_RussianFederation_ html. CESCR46.pdf --- 1992. Convention on Biological Diversity. Опубликовано на сайте: http://www.cbd.int/ RAIPON, INFOE. 2008. Parallel Information: Discrim- convention/text/ ination Against Indigenous Small-numbered --- 1995. Establishment of a Working Group of the Peoples of the Russian North, Siberia and the Commission on Human Rights to Elaborate a Russian Far East. (Johannes Rohr, Mikhail To- Draft Declaration on the Rights of Indigenous dyshev, Olga Murashko, eds.). Опубликовано Peoples [1995/32]. Опубликовано на сайте: на сайте: http://lib.ohchr.org/HRBodies/UPR/ http://cwis.org/GML/UnitedNationsDocuments/ Documents/Session4/RU/RAIPON_IWGIA_ --- 1996. "Fact Sheet No.2 (Rev.1): The Interna- RUS_UPR_S4_2009anx_Indigenous_Peoples_ tional Bill of Human Rights.” Опубликовано Russia_RAIPON_INFOE_2008.pdf на сайте: http://www.unhchr.ch/html/menu6/2/ fs2.htm [по состоянию на 1 июня 2012 г.] СТРАНИЦА XXX | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ --- 1996. ‘Standard-Setting Activities: Evolution Human Rights. Опубликовано на сайте: http:// of Standards Concerning the Rights Of Indig- www.ohchr.org/EN/Issues/IPeoples/SRIndige- enous People: Working Paper by the Chair- nousPeoples/Pages/CountryReports.aspx person-Rapporteur, Mrs. Erica-Irene A. Daes, on the concept of ‘indigenous people’’ [E/ Увачан, В.А. 1977. «Переход малых народов Севера CN.4/Sub.2/AC.4/1996/2], Working Group on от родового строя к развитому социализму», Indigenous Populations, Fourteenth Session. Летопись Севера 1 8, стр. 21-36. Опубликовано на сайте: http://www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/ Vdovin, S., ‘Legislative, Economic, Social and Cultural e06a5300f90fa0238025668700518ca4/2b6e- Policies of the USSR to Encourage the Devel- 0fb1e9d7db0fc1256b3a003eb999/$FILE/ opment of the Chukchi and the Eskimo,’ The G9612980.pdf MuskOx, l3:41-48(1973). --- 1996. ‘Discrimination Against Indigenous Peo- ples: Report of the Working Group on Indige- Working Group on Indigenous Populations. 1995. ‘Note nous Populations on its fourteenth session’ [UN by the Chairperson-Rapporteur of the Work- Doc. E/CN.4/Sub.2/1996/21]. Опубликовано ing Group on Indigenous Populations, Ms. на сайте: http://www.unhchr.ch/huridocda/ Erica-Irene Daes, on criteria which might huridoca.nsf/(Symbol)/E.CN.4.Sub.2.1996.21. be applied when considering the concept of En?Opendocument indigenous peoples.’ [Presented in the context --- 1997. ‘Review of Developments Pertaining to of: Standard-Setting Activities: Evolution of the Promotion and Protection of Human Rights Standards Concerning the Rights of Indige- and Fundamental Freedoms of Indigenous nous People - New Developments and General People: Environment, Land And Sustainable Discussion of Future Action, June 21, 1005. Development. Addendum: Information received E/CN.4/Sub.2/AC.4/1995/3, p. 3]. New York: from indigenous peoples and non-governmental Economic and Social Council. Опубликовано organizations.’ Опубликовано на сайте: на сайте: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UN- http://www.suri.ee/doc/saamide.html DOC/GEN/G95/128/02/PDF/G9512802.pdf? --- 2004. ‘The Concept of Indigenous Peoples.’ OpenElement Background paper prepared by the Secretariat of the Permanent Forum on Indigenous Issues World Bank and Oxford University Press. 2003. World for the Workshop on Data Collection and Dis- Development Report 2004: Making Services aggregation for Indigenous Peoples (New York, Work for Poor People. Опубликовано на January 19-21, 2004). New York: Department сайте: http://www-wds.worldbank.org/servlet/ of Economic and Social Affairs. Опубликовано WDSContentServer/WDSP/IB/2003/10/07/0 на сайте: http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/ 00090341_20031007150121/Rendered/PDF/ documents/workshop_data_background.doc 268950PAPER0WDR02004.pdf --- 2008. ‘Consideration of Reports Submitted by States Parties Under Article 9 of the Conven- World Bank. 2003. Toward Country-led Development: A tion: Concluding Observations of the Commit- Multi-Partner Evaluation of the Comprehensive tee on the Elimination of Racial Discrimination Development Framework, Synthesis Report. (Russian Federation).’ [CERD/C/RUS/CO/19, Опубликовано на сайте: http://siteresources. Para 24]. Опубликовано на сайте: http:// worldbank.org/IDA/Resources/OED_evalua- www2.ohchr.org/english/bodies/cerd/docs/co/ tion_of_CDF.pdf CERD.C.RUS.CO.19.pdf --- 2005. Operational Directive 4.10—Indigenous --- 2010. ‘Report of the Special Rapporteur on the Peoples. Available online at: http://go.world- Situation of Human Rights and Fundamental bank.org/TE769PDWN0 Freedoms of Indigenous People, James Anaya. Addendum—Situation of Indigenous Peoples in the Russian Federation’ [A/HRC/15/37/Add.5]. New York: Office of the High Commissioner on СТРАНИЦА XXXI --- ‘Expanding the Use of Country Systems in Bank-Supported Operations’. World Bank website: Home > Projects. Опубликовано на сайте: http://go.worldbank.org/RHRJVX- DW60. --- 2011. Russian Federation: 2012-2016 Country Partnership Strategy (CPS). Опубликовано на сайте: http://www-wds.worldbank.org/external/ default/WDSContentServer/WDSP/IB/2011/11/2 9/000350881_20111129092154/Rendered/PDF/ 651150CAS0P12300disclosed0110280110.pdf --- 2011. Russian Federation—Forest Fire Re- sponse Project: indigenous peoples planning framework. Russia; s.n. Опубликовано на сайте: http://documents.worldbank.org/curated/ en/2011/12/15568546/russian-federation-for- est-fire-response-project-indigenous-peo- ples-planning-framework --- 2012. Integrated Safeguards Data Sheet (Concept Stage) - Development of pre- school education system of Sakha (Yakutia) - P127405. Washington, DC: World Bank. http://documents.worldbank.org/curated/ en/2012/02/15878936/integrated-safe- guards-data-sheet-concept-stage-develop- ment-preschool-education-system-sakha-yaku- tia-p127405 --- Без даты. ‘Participation at Project, Program & Policy Level.’ World Bank website: Home > Topics > Social Development > Participation & Civic Engagement. Опубликовано на сайте Available online at: http://go.worldbank.org/ HKL3IU1T21 --- Без даты. ‘Still Among the Poorest of the Poor.’ Indigenous Peoples Policy Brief. http:// siteresources.worldbank.org/EXTINDPEOPLE/ Resources/407801-1271860301656/HDNEN_ indigenous_clean_0421.pdf ‘Высочайше утверждённый 22 июля 1822 года Устав Об управлении инородцев’, 1998 г.; ‘Национальная политика в императорской России’, Российская академия наук, Институт этнологии и антропологии, № VII. Семёнов, Москва, Старый сад, стр. 141-176. СТРАНИЦА XXXII | КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ