Serie de Documentos de Trabajo sobre Políticas Sociales Nº 4 51718 Reformando las reformas previsionales Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman Eduardo Fajnzylber German Herrera Índice 1 Introducción 4 2 Las reformas en Argentina 8 2.1 El escenario jubilatorio argentino hacia el año 2005 8 2.2 Una rápida caracterización del sistema 8 2.3 Evolución reciente 10 2.4 Las reformas recientes y sus potenciales impactos 16 3 Las reformas en Chile 25 3.1 El sistema previsional chileno hacia el año 2005 25 3.2 La reforma previsional chilena de 2008 30 3.3 Desafíos pendientes 42 4 Algunas notas sobre los procesos políticos detrás de las reformas 43 4.1 Política jubilatoria, instituciones políticas y capacidades de policymaking 43 4.2 El entorno institucional en Argentina y en Chile 44 4.3 Aspectos políticos de las políticas jubilatorias recientes 45 5 Conclusiones 48 6 Referencias 50 Rafael Rofman es Especialista Líder en Protección Social del Banco Mundial; Eduardo Fajnzylber es Profesor de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibañez, Chile; y Germán Herrera es Investigador del Departamento de Economía, Universidad de San Andrés, Argentina. Los autores desean agradecer el apoyo de David Robalino y los valiosos comentarios y sugerencias de Fabio Bertranou, Carlos Grushka, Hermann von Gersdorff, Mariano Tommasi y un revisor anónimo. Versiones previas y/o parciales de este documento fueron publicadas como parte de la serie de "Social Protection Discussion Papers" del Banco Mundial en 2008 y presentadas en seminarios en Washington, Perugia, y Bogotá. Por supuesto, las opiniones presentes en este documento son exclusiva responsabilidad de sus autores y no representan, oficial o extraoficialmente, las opiniones de los revisores o de las instituciones donde se desempeñan. Para comentarios o contacto, rrofman@worldbank.org Resumen Este trabajo procura describir las recientes principales problemas de los sistemas reformas del sistema jubilatorio adoptadas previsionales vigentes. Como resultado de en la Argentina y Chile. Las reformas ciertas divergencias institucionales y estructurales que habían sido llevadas a polític as, las respuestas ofrecidas fueron c abo en los '80 y los '90 pretendieron dispares. En Chile, un proceso prolongado y mejorar la sustentabilidad fisc al de largo participativo redundó en una amplia reforma plazo y el diseño institucional de los que se concentró en los impactos a mediano sistemas, mientras que trasladaban parte de plazo, mediante ajustes cuidadosamente los riesgos sociales y económicos desde el c alibrados. En Argentina, en c ambio, las Estado hacia los participantes del sistema. reformas fueron adoptadas a través de un En años recientes, las autoridades de ambos gran número de correcciones sucesivas, con países coincidieron en identific ar a la poco debate público sobre sus implic ancias insuficiencia de la cobertura entre los y efectos sobre la cobertura y las adultos mayores y al bajo nivel de los necesidades fisc ales. beneficios otorgados como los dos REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera I INTRODUCCIÓN 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 Argentina y Chile, dos países pioneros dentro de la que los trabajadores independientes podían unirse a él 25 oleada de reformas exhibidas por los sistemas de pen- de manera voluntaria. Dado que el sistema estaba 27 siones latinoamericanos durante los ´80 y los ´90, se diseñado bajo un esquema de contribuciones defini- 29 han visto recientemente involucrados en una nueva das, los retirados tenían derecho a recibir un beneficio 31 serie de revisiones y ajustes de sus sistemas jubilato- mínimo siempre que hubieran realizado contribucio- 33 rios. Las motivaciones, los procesos, y los resultados nes durante al menos 20 años. El mínimo estaba finan- 35 de esta nueva etapa de reformas no fueron equivalen- ciado con fondos generales y tenía un claro efecto 37 tes, aunque compartieron algunas características. Este redistributivo. 39 trabajo describe los elementos centrales de las refor- 41 mas recientes, explicando por qué y cómo éstas fue- En Argentina, la reforma de 1993 introdujo un esque- ma de capitalización similar, aunque no eliminaba por 43 ron llevadas a cabo y, al mismo tiempo, discutiendo completo el componente de reparto con beneficios 45 sus potenciales impactos y los desafíos que aún perma- definidos.Todos los trabajadores, aún los independien- 47 necen pendientes. tes, debían participar del nuevo sistema y sus contri- 49 Si bien los sistemas previsionales de ambos países buciones financiarían un esquema multipilar. Al 51 hacia principios de la década actual no eran idénticos, momento del retiro, el beneficio incluiría un compo- compartían determinadas características. Chile fue el nente de contribución definida, pero también un primer país de la región en introducir, a principios de monto fijo que actuaría a modo de prestación básica los años '80, una reforma estructural de su sistema universal recibida por todos los jubilados con al jubilatorio basado en un sistema de capitalización de menos 30 años de aportes. Por otra parte, a los traba- fondos con gestión privada. El sistema contemplaba la jadores activos se les ofreció la posibilidad de optar participación obligatoria de los asalariados, mientras entre unirse al nuevo esquema de capitalización de REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera 2 gestión privada que estaba siendo introducido a través ta de los problemas apuntados ­y pese a que algunas 4 de la reforma o permanecer en el régimen público de acciones puntuales y pequeñas reformas fueron lleva- 6 reparto. En este sentido, la reforma argentina fue con- das a cabo­ los cambios de fondo fueron pospuestos, 8 siderada en aquel momento como un avance en rela- principalmente debido a restricciones macroeconómi- 10 ción a la experiencia chilena; tanto el proceso de dise- cas y políticas. En ese sentido, la posición fiscal más 12 ño y discusión política (la reforma argentina atravesó sólida observada en años recientes, junto a un clima 14 un prolongado debate en el Congreso y contó con político más propenso a considerar la efectividad del 16 numerosos cambios introducidos por los legisladores, sistema en la provisión de una adecuada seguridad de 18 mientras que la reforma chilena había sido establecida ingresos para los adultos mayores, crearon las condi- 20 a partir de un decreto durante el gobierno dictatorial ciones para avanzar en una nueva ola de reformas. 22 de Pinochet) como diversos aspectos técnicos del nuevo sistema fueron considerados más sólidos y sus- Las reformas efectivizadas en Argentina y Chile en los 24 tentables1. últimos años reconocen un origen similar (las mencio- 26 nadas preocupaciones acerca de la cobertura, la equi- 28 Así como compartían ciertas características de diseño, dad, y la eficiencia de los sistemas, como así también 30 los sistemas previsionales de Argentina y de Chile un renovado interés en redefinir el papel del Estado 32 exhibían también algunos problemas básicos comunes. dentro de los mismos); sin embargo, las medidas de 34 Una cobertura más baja de lo esperado, una estructu- política pública y los procesos políticos que las sostu- 36 ra de costos administrativos considerada demasiado vieron fueron sumamente diferentes, lo cual parece 38 elevada por diversos analistas y autoridades, un alto haber estado mayormente apoyado en ciertas dispari- 40 nivel de incertidumbre para los participantes, y diver- dades institucionales y políticas que caracterizan a 42 sos problemas de equidad, fueron identificados como ambos países. En Chile se sostuvo un debate público 44 los principales problemas en ambos sistemas previsio- de una gran participación, en búsqueda de ampliar el 46 nales. El origen de algunos de estos problemas se ubi- consenso sobre los cambios. A partir de allí, se esta- 48 caba en la evolución macroeconómica y de los merca- bleció la conveniencia de mantener el diseño básico 50 dos laborales, mientras que otros se vinculaban direc- del esquema previsional vigente y los esfuerzos estu- tamente con el diseño de los propios sistemas. vieron puestos en mejorarlo por medio de un proceso que pudiera garantizar la sustentabilidad política de Aunque en los últimos quince años se produjeron y dis- las reformas y, asimismo, su predictibilidad fiscal. En cutieron múltiples informes y análisis que daban cuen- la Argentina el camino observado fue diferente. Por 1. Por ejemplo, Arenas de Mesa y Bertranou (1996), indican que el modelo argentino mostraba "(a)...mayor solidaridad ¬inter e intrageneracional; (b) costos de tran- sición relativamente menores a ser cubiertos por el Estado; (c) una más alta cobertura de los trabajadores independientes; (d) un marco regulatorio más consumado; y (d) menores inequidades de género". REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera 1 un lado, el proceso se desarrolló bajo un clima gene- cobertura constituía un prioridad básica dentro de la 3 ral de muy fuerte cuestionamiento al modelo instaura- agenda de la política social (en oposición, por ejem- 5 do en la década anterior, siendo atribuidos al mismo plo, a un acrecentamiento de los gastos públicos en 7 muchos de los problemas existentes en el terreno educación, salud, o beneficios dirigidos a la infancia) 9 jubilatorio. Asimismo, el proceso político detrás de las estuvo mayormente ausente. En forma similar, existió 11 reformas fue particularmente limitado, cerrado al poco debate respecto a los costos implícitos en las 13 debate, e instrumentado a través de decretos o leyes reformas y, consecuentemente, a los caminos reque- 15 de muy rápido trámite en el Congreso, lo cual propi- ridos para afrontar las mayores necesidades fiscales 17 ció una muy baja posibilidad de discusión sobre los (las cuales, eventualmente, deberán apoyarse o bien 19 objetivos, el contenido, y los posibles efectos de los en nuevos impuestos, o bien en reasignaciones de gas- cambios que estaban siendo instrumentados. tos). Estos aspectos, si bien exceden el contenido de 21 lo que este trabajo discute, son sumamente relevantes 23 En parte como consecuencia de estas diferencias, los y deberán ser tenidos en cuenta para avanzar en un 25 resultados potenciales de las reformas recientes son análisis más integral de lo sucedido en la agenda jubi- 27 también distintos. El trabajo discute los eventuales latoria de ambos países. 29 impactos de ambas reformas sobre la cobertura, los 31 beneficios, las cuentas fiscales y la evolución operativa Este trabajo se articula en cinco secciones, siendo la 33 y financiera de los sistemas. presente introducción la primera de ellas. Las seccio- 35 nes segunda y tercera presentan, para Argentina y 37 Sugestivamente, los procesos de reforma previsional Chile respectivamente, una breve caracterización del 39 reciente en ambos países fueron abordados de una funcionamiento del sistema jubilatorio hacia mediados manera relativamente disociada respecto de otros 41 de la década actual, para luego describir y analizar las debates concernientes a la política social. Si bien, tal 43 principales reformas introducidas recientemente, sus como se discute en el trabajo, existen numerosas 45 potenciales impactos y los desafíos aún pendientes. La diferencias entre los cambios aplicados en los dos paí- 47 sección cuarta discute las implicancias de los procesos ses, ambas reformas comparten dos aspectos que políticos e institucionales, analizando cómo y por qué 49 resultan claros: se aumentó la cobertura jubilatoria ciertas características que distinguen el policymaking 51 de los adultos mayores y, para conseguirlo, se eleva- de ambos países han influido en ciertos aspectos de su ron los costos fiscales de los sistemas. Una discusión política jubilatoria reciente. Finalmente, la última sec- más integral respecto de si ese incremento de la ción aporta algunas reflexiones finales. 2 2 LAS REFORMAS EN ARGENTINA 4 6 8 10 12 14 16 2.1 El escenario jubilatorio argentino hacia el En 1993, en un contexto de serios cuestionamientos año 2005 sobre la sostenibilidad fiscal del sistema a mediano 18 plazo, en búsqueda de herramientas que dinamizaran el 20 El sistema de pensiones de la Argentina es uno de los mercado doméstico de capitales, y apostando a que la 22 más antiguos del mundo, remontándose su desarrollo gestión privada aumentaría la eficiencia y la transparen- original los primeros años del Siglo XX. Pese a que cia del sistema, se introdujo una reforma estructural. 24 incluso en tiempos coloniales existieron antecedentes Esta sección discute la situación del sistema hacia 26 de programas de ingresos dirigidos a ciertos trabajado- mediados de la década actual, considerando aspectos de 28 res jubilados, no fue sino hasta 1905 cuando se intro- su diseño y de su funcionamiento. dujo un esquema más amplio, dirigido a los trabajado- 30 res ferroviarios. A fines de los años ´40, un fuerte 32 impulso dado por el nuevo gobierno peronista redun- 2.2 Una rápida caracterización del sistema 34 dó en una rápida expansión de la cobertura y, algunos años más tarde, prácticamente todos los trabajadores Tras la reforma de 1993, el sistema jubilatorio argen- 36 tino se transformó en un esquema multipilar con com- en la Argentina (incluyendo a los asalariados y a los 38 independientes) se encontraban cubiertos por una ponentes de capitalización y de reparto, participación serie de esquemas de capitalización parcial relativa- pública y privada en sus mecanismos de gestión, y una 40 mente generosos. combinación de los modelos de beneficios definidos y 42 contribuciones definidas para determinar las prestacio- 44 Una reforma significativa efectuada a fines de los ´60 nes otorgadas a los jubilados. 46 integró los diferentes esquemas dentro de tres progra- mas básicos y confirió al gobierno nacional la autoridad Bajo ningún aspecto puede sostenerse que los cambios 48 para gestionarlos. La estructura financiera fue explícita- allí introducidos constituyeron una reforma "definiti- 50 mente diseñada bajo una metodología de reparto y la va". Desde que la ley original fue sancionada en octu- mayoría de los parámetros ­incluyendo las tasas de con- bre de 1993, fueron aprobadas alrededor de 850 nue- tribución, los años requeridos de aporte, las edades vas regulaciones referentes al sistema jubilatorio, mínimas de retiro, y las tasas de reemplazo­ fueron incluyendo 34 leyes y 135 decretos. Aún cuando unificadas. El sistema reformado enfrentó crecientes muchas de estas normas fueron adoptadas para com- problemas financieros debido a la inconsistencia de sus plementar el diseño original del sistema, existió una parámetros en un contexto de informalidad y desem- clara tendencia a introducir correcciones y rectifica- pleo crecientes, y hacia finales de la década del ´80 ciones de corto plazo. resultaba muy clara la necesidad de avanzar en una nueva reforma. El diseño del sistema jubilatorio argentino surgido en 1993 incluía dos pilares básicos. El primero establecía REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera que las contribuciones de los empleadores (fijadas al contribuido al sistema con anterioridad y que se retirarí- 16% de los salarios) serían utilizadas para financiar un an con posterioridad a la reforma. Esta compensación beneficio básico ­de aproximadamente el 28% de los también sería proporcional al salario previo al retiro y al ingresos medios­ para todos los jubilados que cum- número de años de aportes realizados al antiguo sistema, 1 plieran los requisitos de edad mínima años de aporte. y estaría sujeta a las mismas reglas de indexación que el 3 El segundo pilar consistía en un esquema de contribu- resto de los pagos efectuados por el esquema de reparto. ciones definidas, bajo el cual los trabajadores realizarí- 5 an aportes personales equivalentes al 11% de sus sala- En cuanto a los parámetros de edad y años de servicio, 7 rios, que financiarían beneficios con alguna relación de se estableció una edad de retiro mínima de 65 años 9 proporcionalidad con los ingresos previos. para los hombres y de 60 años en el caso de las muje- res. A la vez, se fijó un mínimo de 30 años de aportes 11 La ley establecía la existencia de dos alternativas para para poder obtener cualquiera de los componentes 13 el segundo pilar. Por defecto, y a menos que existiese financiados por el gobierno. En relación al escenario 15 una opción efectiva en contrario, los trabajadores serí- previo a la reforma, estos parámetros representaban an afiliados a un esquema de capitalización de fondos incrementos de cinco años respecto de la edad mínima 17 con cuentas individuales gestionado por compañías requerida y de diez años en relación al número de con- 19 comerciales privadas, llamadas Administradoras de tribuciones necesarias. Para evitar un impacto brusco 21 Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP)2. Los apor- sobre aquellos individuos que estaban próximos a efec- tes, netos de comisiones y costos de seguro, se acumu- tivizar su retiro, los nuevos umbrales mínimos habrían 23 larían hasta el retiro del trabajador, momento a partir de ser implementados progresivamente a lo largo de 25 del cual éste podría acceder a los beneficios en forma un período cercano a los 15 años. 27 de una renta vitalicia o por medio de un "Retiro Programado", que permitía financiar pagos mensuales Un objetivo adicional de las autoridades era avanzar con 29 con el saldo de las cuentas individuales, sin perder pro- la unificación de los sistemas previsionales. Los tres 31 piedad sobre las mismas. La segunda opción consistía esquemas jubilatorios nacionales creados en los años 60 en un esquema de reparto de menor escala, donde los fueron integrados y todos los trabajadores privados, los 33 trabajadores obtendrían un beneficio proporcional al empleados públicos y los trabajadores independientes 35 monto de su salario previo al retiro y a los años de formarían parte ahora de este nuevo régimen previsional 37 aportes realizados al programa luego de la reforma. unificado. Incluso, fueron eliminados una serie de regí- Este beneficio sería gestionado exclusivamente por la menes "especiales" que habían sido establecidos a lo largo 39 Administración Nacional de la Seguridad Social de los años para otorgar un tratamiento más favorable a 41 (ANSES). Los trabajadores podían optar por unirse al un conjunto de trabajadores que, supuestamente, enfren- 43 esquema de reparto al ingresar a la fuerza laboral (o en taban condiciones particularmente desventajosas durante el caso de los trabajadores activos al momento de la su período activo. La lista incluía, entre otros, a los 45 reforma, en el momento de entrada en vigencia del docentes, investigadores académicos, diplomáticos, tra- 47 nuevo sistema) y podían, asimismo, pasarse al sistema bajadores del ferrocarril y empleados judiciales3. Solo dos 49 de capitalización en cualquier momento que lo desea- regímenes de excepción fueron mantenidos a nivel nacio- ran; por el contrario, la posibilidad de pasar desde el nal: los militares y los miembros de las fuerzas de seguri- 51 sistema de capitalización hacia el sistema de reparto no dad continuaron gozando de regímenes propios. estaba contemplada. Asimismo, las provincias continuaron manejando sistemas independientes que cubrían a los empleados provinciales Complementariamente, fue establecido un beneficio de y municipales, y mantuvieron la potestad constitucional transición para compensar a los trabajadores que habían de autorizar el establecimiento de cajas profesionales para 2. Las AFJP podían tener capitales públicos o privados, pero en cualquier caso se trataría de sociedades anónimas. Varias AFJP contaron con capital de instituciones públi- cas, incluyendo a los Bancos de la Nación Argentina, de la Provincia de Buenos Aires, y otros provinciales o municipales. 3. Estos regímenes "Especiales" o "Diferenciales" fueron eliminados mediante la sanción de un Decreto que reglamentaba la nueva Ley, por lo que la validez del mismo fue discutida judicialmente. REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera cubrir, mediante esquemas de autogestión, a quienes ejer- tendencias macroeconómicas atravesadas por el país. Se cían determinadas actividades profesionales, tales como observó, en términos de la cobertura, que a partir de ingenieros, abogados, contadores, etc. Sin embargo, entre 1994 el deterioro creciente en el mercado laboral hizo 1994 y 1997 casi la mitad de las provincias transfirieron sentir su impacto, tendencia que continuó hasta media- 2 sus sistemas al esquema nacional mientras que otras con- dos de la década actual. El nivel medio de los beneficios 4 tinúan gestionando sus propios programas hasta hoy. recibidos por los jubilados creció lentamente durante 6 los '90, ya que si bien no había indexación de los habe- Finalmente, un sistema complementario de tipo no con- res vigentes, los nuevos beneficiarios recibieron trans- 8 tributivo proveía un ingreso básico para los adultos ferencias más altas. Durante la crisis de 2001-2002, los 10 mayores pobres. El programa, originalmente instituido haberes jubilatorios sufrieron un derrumbe en térmi- 12 en los años 40, ofrece una transferencia fija a las perso- nos reales y, a partir de allí, observaron un sendero de nas mayores de 70 años sin otras fuentes de ingreso. Este recuperación. El escenario fiscal se vio reflejado en la 14 beneficio forma parte de un conjunto de siete esquemas tendencia seguida por los beneficios jubilatorios, debi- 16 de pensiones no contributivas, los cuales también alcan- do a que el haber medio constituye el determinante zan a algunas personas pobres con discapacidad, a las principal del balance financiero del sistema público. 18 madres de siete hijos o más, a los veteranos de la guerra Finalmente, la evolución del estado de situación finan- 20 de Malvinas, y a los parientes de las víctimas de la dicta- ciera del esquema de capitalización fue marcadamente 22 dura de 1976-1983, entre otros grupos. Después de la inestable, debido a la crisis económica y financiera de reforma de 1993, estos programas fueron formalmente principios de siglo y a diferentes ajustes normativos. 24 transferidos a la Secretaría de Desarrollo Social, aunque 26 los pagos continuaron siendo manejados por la ANSES. A lo largo de su historia, la Argentina ha sido uno de los 28 El número de beneficiarios de estas jubilaciones fue países de la región con mayores niveles de cobertura limitado, alcanzando sólo a unas cuarenta mil personas jubilatoria. Desde los '80, a medida que el desempleo y 30 en el caso de los mayores sin otras fuentes de ingreso y la informalidad fueron ganando terreno, esta situación 32 estableciéndose los beneficios en alrededor de un 66% comenzó a revertirse. El Gráfico 1 muestra que el por- 34 respecto de la jubilación mínima4. centaje de la fuerza de trabajo cubierta por el sistema cayó desde algo más del 45 por ciento a principios de 36 En el plano organizacional, los componentes del siste- los '90 a menos del 40 por ciento hacia el año 2000, 38 ma de reparto continuarían siendo manejados por la para finalmente desplomarse hasta casi tocar el 30 por 40 ANSES mientras que el esquema de capitalización sería ciento tras la crisis5. Parte de esta caída fue generada operado por las AFJP. De acuerdo al nuevo esquema, por el desempleo creciente, pero también responde a 42 las diferentes AFJP competirían por la captación de los los menores niveles de cumplimiento observados en un 44 afiliados bajo un marco regulatorio estricto, en tanto contexto de deterioro creciente en la situación socioe- serían supervisadas por una Superintendencia autóno- conómica. Observando la tendencia para los trabajado- 46 ma que operaría en la órbita del Ministerio de Trabajo res ocupados y asalariados, resulta claro que la caída 48 y Seguridad Social. afectó también a quienes tenían un trabajo, en tanto su 50 cobertura se redujo en unos 10 puntos porcentuales durante la década, marcando que el fenómeno fue 2.3 Evolución reciente extendido y afectó a todos los sectores de la economía. Luego de la reforma de 1993, la evolución del sistema Superado el peor momento de la crisis, la cobertura de pensiones en la Argentina estuvo muy vinculada a las comenzó a crecer y, hacia 2006, se acercaba a los nive- 4. Para una discusión detallada de las pensiones no contributivas en la Argentina, véase Bertranou y Grushka (2002). 5. En el Gráfico 1, así como en otras partes de este documento, la cobertura se refiere a la razón entre los contribuyentes al sistema de pensiones durante un determina- do mes y la PEA, los contribuyentes en relación a los ocupados, y los contribuyentes en relación a los asalariados; en todos los casos, las categorías referidas surgen de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH-INDEC). REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera GRÁFICO 1. COBERTURA DE LA POBLACIÓN ACTIVA, OCUPADA Y ASALARIADA, 1992-2006 1 80 Asalariados 3 75 Ocupados Activos 5 70 65 7 60 9 % cubierto 55 11 50 13 45 15 40 35 17 30 19 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 21 Fuente: Rofman, Lucchetti y Ourens, 2008. 23 25 les observados hacia fines de los ´90. Sin embargo, debe cobertura sufrido durante los ´90, e incluso durante el 27 remarcarse que estas tendencias en la evolución de la peor momento de la crisis, prácticamente no afectó al cobertura no afectaron por igual a los distintos grupos segmento de mayores ingresos, resultó ser catastrófico 29 sociales. El Gráfico 2 exhibe la evolución de la cobertu- para el quintil de menores ingresos relativos. Durante 31 ra de los ocupados pertenecientes al primer y al quinto 1992 y 2003, este último grupo observó una impactan- 33 quintil de ingreso per cápita. Se puede observar clara- te caída de 40 puntos porcentuales en los niveles de mente allí la trayectoria desigual experimentada por cobertura, y a partir de allí, la recuperación fue de tan 35 ambos grupos: mientras que el deterioro general en la sólo unos cinco puntos. 37 39 41 GRÁFICO 2. COBERTURA DE LA POBLACIÓN OCUPADA SEGÚN NIVEL DE INGRESOS 43 45 70 Quintil más rico 47 60 Quintil más pobre 49 50 51 % cubierto 40 30 20 10 0 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 Fuente: Rofman, Lucchetti y Ourens, 2008 REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera Parte de la aceleración en la caída de la cobertura que Tan relevante como observar los niveles de cobertura se observa durante el año 2002 se debe al lanzamiento que surgen del cumplimiento de las obligaciones previ- del denominado Programa Jefes y Jefas de Hogar, un plan sionales de los trabajadores en un mes determinado, de asistencia social que proporcionó un nivel básico de resulta estudiar las densidades de las contribuciones 2 ingreso a cerca de 2 millones de personas que se encon- totales a lo largo de sus carreras laborales, ya que éstas 4 traban desocupadas o inactivas. El plan, que en su dise- determinarán la posibilidad de efectivizar o no la jubi- 6 ño contemplaba una contraprestación laboral obligato- lación una vez alcanzada la edad correspondiente. Si ria por parte de los beneficiarios, generó un aumento bien la información de panel de datos necesaria para 8 notable en la participación de los grupos sociales más realizar este tipo de análisis es de difícil construcción 10 pobres dentro de la PEA, ya que muchos inactivos se debido a la gran cantidad de registros requeridos, un "activaron" al ingresar al programa, pero no incremen- equipo de la Secretaría de Seguridad Social desarrolló 12 tó sus niveles de cobertura jubilatoria debido a que no en 2002 un estudio para la Argentina donde se contem- 14 se estableció ningún esquema de aportes previsionales plaban las densidades contributivas de los trabajadores 16 sobre el monto recibido. con al menos una contribución realizada en los últimos diez años. Los resultados exhibieron la presencia de 18 Mientras que la cobertura de los trabajadores activos cayó una muy alta dispersión en las densidades de contribu- 20 marcadamente durante los '90 debido al incremento del ción previsional. Mientras que un grupo minoritario 22 desempleo y la informalidad, el impacto sobre la cober- de trabajadores presentaba un registro casi completo tura de los adultos mayores fue menor. De acuerdo al de cumplimiento de sus aportes, una gran mayoría 24 diseño básico de cualquier sistema jubilatorio contributi- poseía historias contributivas fragmentadas e incom- 26 vo, los cambios en la participación de los trabajadores pletas, implicando un eventual panorama de exclusión 28 activos tienen, en el corto plazo, poco impacto sobre la futura de los beneficios jubilatorios. Adicionalmente, cobertura de los adultos mayores. Lo propio ocurrió en el el estudio muestra con claridad que los aportantes de 30 caso argentino, siendo que la gran mayoría de los benefi- mayores ingresos tienen una probabilidad de tener una 32 ciarios se encontraban ya jubilados con anterioridad a las densidad de aportes alta muy superior a la de los de 34 reformas y muchos de los jubilados más recientes habían ingresos bajos. completado sus requisitos de aporte antes de que el 36 aumento en la informalidad laboral fuese significativo. Por su parte, los cambios de corto plazo observados en 38 40 42 GRÁFICO 3. DENSIDAD DE CONTRIBUCIONES, SEGÚN INGRESOS 44 46 0,04 48 Total Ingresos altos 50 0,03 Ingresos bajos 0,02 0,01 0 0 20 40 60 80 Fuente: Farrall et al, 2003 REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera la cobertura de los adultos mayores estuvieron vincula- proporción disminuyó lentamente hasta llegar al 68% en dos a modificaciones en la legislación. La elevación del 2003. Además, la caída no estuvo distribuida homogéne- período de aportes requeridos a 30 años, en un contex- amente de acuerdo a los niveles de ingreso. Mientras que to de manifiesto deterioro del mercado laboral, afectó la población perteneciente al veinte por ciento más rico 1 a muchos trabajadores que se encontraban próximos al mantuvo niveles de cobertura cercana del 80% durante 3 retiro. Los registros provenientes de la ANSES mues- todo el período, aquellos pertenecientes al grupo más tran que el flujo de nuevos beneficiarios se redujo nota- pobre perdieron terreno muy significativamente, pasando 5 blemente con posterioridad a la instrumentación del de una cobertura del orden del 63% en 1992 a una del 7 cambio mencionado: mientras que durante el bienio 43% en 2003. La leve recuperación de la cobertura que 9 1992-1993 se había otorgado un promedio de 8900 exhibió este grupo a partir de 2003 probablemente está nuevos beneficios por mes, cinco años más tarde la cifra vinculada a la flexibilización en las restricciones de acce- 11 había bajado hasta llegar a unos 3600 casos. Esta merma so a las pensiones no contributivas que, entre 2003 y 13 se vio reflejada en el número total de beneficiarios: los 2006, pasaron de 40 mil hasta casi 90 mil6. 15 jubilados bajo el sistema nacional disminuyeron en cerca del 12 por ciento entre 1992 y 2004, en un perí- Mientras que la cobertura de los adultos mayores bajó 17 odo en el que la población de más de 65 años aumentó lentamente durante la mayor parte de los años ´90, el 19 un 25 por ciento. valor de los beneficios en términos reales creció más de 21 un 3.5% por año entre 1994 finales de 2001. Esto no La caída en el número total de jubilados y pensionados se debió a ajustes generalizados de los haberes, sino que 23 puede ser apreciada cuando se observan las tasas de el incremento fue producto de la combinación de una 25 cobertura de la población de 65 años y más. En 1992, serie de ajustes ad-hoc de casos individuales (otorgados 27 existían en la Argentina cerca de 80 beneficiarios por cada por decisiones judiciales) y del mayor valor en los bene- 100 individuos pertenecientes a esa cohorte etaria. Esa ficios de los "nuevos" jubilados y pensionados7. Por otro 29 31 33 GRÁFICO 4. COBERTURA PREVISIONAL ENTRE LOS ADULTOS MAYORES. TOTAL Y POR NIVEL DE INGRESOS, 1992-2006 35 37 39 100 Quintil más rico Quintil más pobre 41 80 Total 43 45 60 % cubierto 47 49 40 51 20 0 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 Fuente: Rofman, Lucchetti y Ourens, 2009 6. Según información de la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales. 7. Debido a la alta inflación registrada en los años '80 y principios de los '90, los beneficios de quienes ya se encontraban jubilados o pensionados habían sufrido un importante deterioro en su valor real, mientras que los nuevos beneficiarios estaban menos afectados por este proceso. REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera lado, el nivel de la jubilación mínima ­fijado en $150 en Pese a que el veloz aumento de los haberes mínimos los primeros años de la década­ no fue modificado. incrementó en promedio la prestación jubilatoria, un Como resultado, el haber jubilatorio mínimo pasó de número significativo de jubilados no logró recuperar el representar casi el 60% del haber promedio en 1994 a valor real que sus beneficios tenían en los ´90. El nudo 2 menos de un 50% a principios de 2002, y la proporción central del problema ha sido la inexistencia de un meca- 4 de beneficiarios recibiendo el beneficio mínimo pasó de nismo automático de indexación para los beneficios, lo 6 ser de un 40% del total a cerca de un 16% durante esos cual ha ocasionado que todos los ajustes y correcciones años8. descansaran sobre bases discrecionales. Aún cuando la 8 Constitución Argentina indica que las jubilaciones 10 Luego de la brusca caída de los beneficios reales gene- deben ser "móviles", la legislación vigente desde 1995 rada a partir del salto inflacionario suscitado por la cri- estableció la anulación de todo mecanismo automático 12 sis y la devaluación del peso en 2002, el gobierno de indexación de cualquier variable o parámetro del sis- 14 implementó una agresiva política de incrementos del tema. Esta restricción sólo afectó a los haberes prove- 16 beneficio mínimo. Promediando el año 2003, éste nientes del sistema de reparto (incluyendo aquellos de había recuperado ya sus valores pre-crisis en términos quienes ya se encontraban jubilados con anterioridad a 18 reales y a principios de 2007 alcanzó a estar un 90 por la reforma), en tanto los beneficios del sistema de capi- 20 ciento por encima del nivel observado una década talización se ajustaban a través de la rentabilidad de los 22 atrás, luego de lo cual el valor real comenzó a declinar activos invertidos. La ausencia de indexación impactó suavemente. En cambio, el haber medio presentó una no sólo en los haberes de quienes ya se encontraban 24 recuperación más lenta, por lo que el mínimo alcanzó jubilados sino que también afectó, aunque en menor 26 a representar un 90 por ciento del monto promedio en medida, a quienes se jubilaron durante la década de los 28 junio de 2007. noventa. Los distintos componentes del sistema multi- 30 32 34 GRÁFICO 5. BENEFICIOS MEDIOS Y MÍNIMOS EN TÉRMINOS REALES, Y PORCENTAJE 36 DE BENEFICIARIOS PERCIBIENDO EL MÍNIMO, 1994-2008 38 40 100 % Prestaciones 350 en la mínima 90 42 Haber mínimo 300 % de prestaciones en la mínima 80 44 70 Haber medio 250 46 60 $ de 1994 200 48 50 40 150 50 30 100 20 10 0 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Fuente: Moreno 2007 8. Aunque el beneficio mínimo se estableció en $150, desde 1992 se otorgaron subsidios adicionales para llevar el mínimo a los $200 para los beneficiarios más ancianos y pobres. El número de beneficiarios incluidos en esta mejora creció durante los ´90, llegando a los 750.000, es decir, a casi todos los que recibían el haber mínimo. REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera pilar establecido en 1993 fueron afectados en forma jubilatorios desde comienzos de los '80. La informa- diferente. En primer lugar, la Prestación Básica ción, al provenir de las cuentas del presupuesto, englo- Universal fue, diseñada para representar aproximada- ba todos los gastos en pensiones, incluyendo las presta- mente un 28% del nivel de los salarios corrientes. Al no ciones no contributivas y los regímenes especiales 1 revisarse este beneficio después de 1995 su valor fue (como el de los militares). El muy marcado aumento 3 declinando, lo cual se tornó evidente a medida que los experimentado entre mediados de los '80 y principios salarios fueron observando incrementos sucesivos. de los '90 explica los esfuerzos del gobierno por propi- 5 Hacia finales de 2007 la PBU representaba menos del ciar una reforma en ese momento. Una vez sancionado 7 15% del salario medio de la economía. Por otro lado, el nuevo sistema los gastos totales dejaron de crecer y 9 el componente proveniente del segundo pilar del se estabilizaron alrededor del 7.5%­8% del PIB duran- esquema de reparto (PAP, Prestación Anual por te la mayor parte de los noventa. Esa estabilidad fue 11 Permanencia) y el componente compensatorio de tran- resultado de la combinación entre un nivel medio de los 13 sición (PC, Prestación Compensatoria), fueron defini- beneficios creciente, lo cual se observa en el Gráfico 4, 15 dos como una proporción del "ingreso base", esto es, y un nivel de cobertura declinante, lo cual se observa del ingreso salarial medio de los diez años previos al en el Gráfico 3. 17 retiro. En tanto ese ingreso salarial no era indexado, los 19 procesos inflacionarios pasados tuvieron un fuerte El gráfico exhibe también la fuerte caída del gasto pro- 21 impacto, ya que algunos de los valores salariales toma- ducida a partir de la crisis de 2002, año en el cual los dos para el promedio eran anteriores a los episodios beneficios medios sufrieron un desplome del orden del 23 inflacionarios de fines de los años ochenta y principios 40%. A partir de allí, se combinaron una lenta recupe- 25 de los noventa, con lo que su valor nominal era muy ración de los haberes en términos reales con una vigo- 27 bajo. Los nuevos saltos inflacionarios vividos a partir de rosa expansión del PIB, por lo que, hacia 2006, el gasto 2002 tuvieron nuevamente un impacto en detrimento jubilatorio global estaba aún un 20% por debajo del 29 de estos componentes. observado antes de la crisis. Sin embargo, los gastos a 31 nivel nacional presentan un fuerte incremento en 2007 El Gráfico 6 muestra la tendencia en cuanto a los gastos como consecuencia de reformas adicionales. 33 35 37 39 GRÁFICO 6. GASTOS EN PREVISIÓN SOCIAL, EN % DEL PIB, POR NIVEL DE GOBIERNO, 1980-2006 41 43 9 Sub-nacional 45 8 Federal 47 7 6 49 5 51 % PIB 4 3 2 1 0 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 Fuente: Mecon, 2008 REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera 2.4 Las reformas recientes y sus potenciales 26222, sancionada el 27 de febrero de 2007; la 26417, impactos sancionada el 1° de octubre de 2008; y la 26425, san- cionada el 4 de diciembre de 2008. Los lectores podrán Consideradas en conjunto, las reformas previsionales notar que, en algunos casos, las normas más recientes 2 afectan lo determinado por reformas adoptadas con en la Argentina llevadas a cabo en los últimos años 4 apuntaron a cambiar la cobertura y el nivel de los bene- anterioridad. Esta sección describe en mayor detalle 6 ficios del sistema, sus parámetros fiscales, el rol del cada uno de estos cambios y avanza, cuando se conside- Estado y del sector privado en cuanto a su gestión y, ra posible, sobre los impactos esperados en el corto y 8 mediano plazo. La Tabla 1 resume las principales refor- también, algunos aspectos regulatorios del esquema 10 privado. Las reformas se adoptaron a través de distintos mas y las siguientes subsecciones discuten algunos de instrumentos legales, incluyendo varias leyes, decretos sus aspectos más relevantes. 12 y reglamentaciones. Las principales leyes fueron la 14 16 18 20 Tabla 1. Principales aspectos de las reformas del sistema jubilatorio argentino 2005-2008 22 ÁREA REFORMA DESCRIPCIÓN 24 26 Cobertura: distribución Reintroducción de esquemas Profesores, diplomáticos, investigadores y empleados judiciales de los trabajadores previsionales especiales pueden retirarse con el 82% de los salarios de referencia, y 28 entre esquemas con edades y años de aporte dispares. Sus contribuciones 30 actuales y pasadas son redirigidas compulsivamente al 32 esquema público de reparto. 34 Se p er mi t e a l os af i l i ad o s a l Los trabajadores que estén a menos de diez años del retiro y s i s t e m a d e c a pi t a l i z a ci ón con saldos bajos en sus cuentas individuales son llevados (por 36 r et ornar a l si st ema de repar t o defecto) al sistema de reparto. 38 El resto de los trabajadores puede optar por cambiarse entre 40 ambos sistemas una vez cada cinco años. S e e s t a b l e ce a l r é g i m e n d e Los nuevos trabajadores son afiliados al sistema de reparto a 42 r e p a r t o c o m o o p c i ó n p o r d e f e c t o menos que explícitamente se unan a una AFJP. 44 Cobertura: acceso de los Acceso a las pensiones Se eliminan las restricciones que limitaban el número de 46 adultos mayores no contributivas pensiones no contributivas 48 Moratoria Las personas con la edad mínima de jubilación pueden 50 declarar contribuciones adeudadas en calidad de trabajadores independientes y jubilarse inmediatamente, pagando su deuda a través de una deducción en su beneficio Retiro anticipado Las personas a menos de cinco años de la edad de retiro y con los años de aporte requeridos pueden retirarse con un beneficio reducido (50% de reducción, hasta alcanzar la edad regular establecida para retirarse) Sigue en página siguiente REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera Viene de página anterior ÁREA REFORMA DESCRIPCIÓN Nivel y adecuación de los Aumentos discrecionales Las autoridades prolongan la política iniciada en 2003 beneficios concentrados en el para incrementar el haber mínimo, mientras se otorgan 1 beneficio mínimo incrementos menores para el resto de los beneficios. 3 I n c r e m e n t o d e l o s b e n e f i ci o s Los trabajadores con contribuciones al nuevo esquema 5 d e l n u e v o e sq u e m a d e r ep a r t o de reparto recibirán prestaciones más altas en el retiro (pasando del 0.85% del salario base por año al 1.5%). 7 Indexación de los Las prestaciones del sistema de reparto serán ajustadas 9 beneficios dos veces por año, considerando la evolución de los salarios. 11 y de la recaudación de recursos tributarios para la 13 seguridad social. 15 Esquema de capitalización: C o ns ol i da ci ón de l s i s t e ma Eliminación del rol de las compañías de seguros. El nuevo costos administrativos, e n cu a n t o d i s t r i b u ci ó n d e esquema se apoya en un auto-seguro colectivo de todos los 17 seguros, e inversiones r i esgos participantes de los fondos de pensiones. 19 C a m b i o s e n l a d e f i n i ci ó n Las administradoras de fondos jubilatorios dejan de ser 21 d e co s t o s y f i j a ci ón de responsables de afrontar los seguros requeridos para máx imo las pensiones de discapacidad y supervivencia. 23 Costo administrativo máximo fijado al 1% del salario imponible. 25 P r o y e c t o s " p r o d u ct i v o s y Se establece que se puede (y se debe) incorporar este tipo 27 d e i nf r a e s t r u ct u r a " de activos de inversión a la cartera de los fondos. Un mínimo 29 i n cl u i d o s com o de s t i no de del 5% es fijado, apartándose de las prácticas usuales i nver si ón bajo las cuales los mínimos no son recomendados. 31 Esquema multipilar E li minación del si st ema Se elimina el esquema de capitalización a partir del 33 d e c a pi t a l i z a ci ón 1 de enero de 2009 y todos sus contribuyentes, beneficiarios 35 y activos son transferidos al sistema de reparto. 37 Nota: Las reformas destacadas en negrita son parte de la Ley 26.222. Las reformas en itálicas son parte de la Ley 26.417. Las reformas en grisado son parte de la Ley 26.425. El resto surge a partir de legislación menor (decretos y resoluciones). 39 41 2.4.1 Cobertura haberes, las acciones tomadas tuvieron un efecto con- 43 siderable. 45 2.4.1.1. Reformas en la afiliación de los 47 trabajadores activos El primer signo de la tendencia de traslado de contribu- yentes activos desde el sistema de capitalización al sis- 49 En términos de la cobertura previsional, dos aspectos tema de reparto fue la reaparición de los regímenes 51 del sistema fueron modificados recientemente. En pri- previsionales especiales dirigidos a maestros, investiga- mer lugar, los trabajadores activos fueron trasladados dores, diplomáticos y empleados judiciales. Estos ­tanto por medio de procedimientos voluntarios esquemas habían sido eliminados por un decreto en como compulsivos­ desde el esquema de capitaliza- 1994 y, a partir de allí, habían sido repetidamente ción hacia el esquema de reparto. Al mismo tiempo, materia de litigio judicial. En 2001 las autoridades una serie de cambios en los requisitos para obtener un reimplantaron el esquema especial para diplomáticos y haber jubilatorio tuvieron un impacto inmediato (aun- sucesivamente avanzaron con el resto de los regímenes que no necesariamente permanente) sobre el número hasta que en marzo de 2005 los cuatro programas men- de beneficiarios. Por su parte, respecto al nivel de los cionados estaban nuevamente en vigencia. En mayo de REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera 2007 se dispuso que todos los trabajadores pertene- reforma de 1993 establecía que los nuevos trabajadores cientes a esos regímenes deberían necesariamente diri- que no ejercieran una opción explícita por vincularse al gir sus aportes al esquema público de reparto y aproxi- régimen de reparto o al de capitalización serían asigna- madamente 174.000 contribuyentes9, un 1,5% del total dos a este último. La mayoría de los trabajadores (entre 2 de los afiliados que tenía el sistema de capitalización en el 80% y 90%) fueron incorporados a una AFJP a par- 4 ese momento, fueron transferidos a partir de esta dis- tir de este mecanismo. La nueva ley revertía la opción 6 posición10. por omisión. 8 Un segundo grupo de trabajadores activos transferidos Una reforma final fue introducida por medio de la Ley 10 hacia el sistema de reparto lo integraron aquellos indi- 26425 en diciembre de 2008. Esta ley eliminó comple- viduos con más de 50 años (hombres) o 55 años (muje- tamente el esquema de capitalización, llevando a todos 12 res) que tuvieran menos de $20.000 en sus cuentas los contribuyentes a un único sistema público de repar- 14 individuales. La Ley 26222 establecía que esos trabaja- to a partir del primer día de 2009. El traspaso incluyó 16 dores serían transferidos hacia el sistema de reparto a a los beneficiarios del sistema de gestión privada (a menos que manifestaran explícitamente su voluntad de menos que éstos estuvieran recibiendo sus haberes a 18 permanecer en el esquema de capitalización. Cerca de través de una renta vitalicia) y a los activos financieros 20 1,1 millones de afiliados fueron transferidos a raíz de acumulados. El principal impacto de esta reforma fue 22 esta ley entre julio de 2007 y marzo de 2008, lo cual institucional y político, al eliminar la participación del representaba casi un 10% del total de afiliados al siste- sector privado en la gestión del sistema previsional. 24 ma de capitalización individual (aunque no se cuenta Fiscalmente, la reforma implicó el traspaso de una 26 con información oficial referente a cuántos de esos afi- importante masa de activos financieros (en su mayoría 28 liados eran, en los hechos, aportantes regulares a sus ilíquidos) a la ANSES, así como de un flujo futuro de cuentas). Esta misma ley introdujo, para todo el con- contribuciones, por parte de los trabajadores activos, y 30 junto de trabajadores, la posibilidad de solicitar el tras- un flujo futuro de beneficios. Por ello, el efecto fiscal 32 paso de un sistema a otro cada cinco años, disponiendo en el corto plazo fue necesariamente positivo, aunque 34 que el primer período para ejercer esa opción perma- es difícil evaluar con precisión el impacto que la refor- necería vigente hasta diciembre de 2007. Durante esos ma pueda tener en el mediano y largo plazo, una vez 36 meses, casi 1.3 millones de afiliados optaron por pasar que los trabajadores traspasados se jubilen. En cuanto a 38 del sistema de capitalización individual al sistema públi- los aspectos previsionales, la reforma no tuvo efecto co de reparto. alguno sobre la cobertura (ya que no modifica las con- 40 diciones de participación o acceso a los beneficios bási- 42 Estas tres medidas en conjunto implicaron que cerca de cos del sistema) y su efecto sobre los haberes actuales 44 2.5 millones de afiliados al sistema de capitalización (un fue mínimo (ya que la mayoría de los beneficiarios se 21% de los afiliados totales existentes hacia fines de encontraban percibiendo el beneficio mínimo) y podría 46 2006) fueron traspasados al sistema de reparto hacia tener un impacto positivo sobre los beneficios futuros. 48 comienzos de 2008. Muchos de esos afiliados pudieron 50 haber tenido historias contributivas sumamente discon- tinuas, pero desafortunadamente, no existe informa- 2.4.1.2. Reformas de cobertura para los ción oficial disponible para verificarlo. adultos mayores Adicionalmente, la Ley 26222 alteraba los mecanismos Significativamente, pese a que este grupo de reformas relativos a la afiliación de los nuevos trabajadores. La encierra algunos de los cambios más importantes rea- 9. SAFJP, 2007. 10. Pese a que 174.000 trabajadores fueron transferidos en mayo de 2007, el número real de contribuyentes a los regímenes especiales mencionados es aparentemente menor, con lo cual se considera que varios traspasos han sido realizados por error. El número final de trabajadores adheridos a los programas especiales no ha sido oficialmente informado. REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera lizados al sistema, ninguna de las modificaciones que Plan Jefes y Jefas de Hogar, un masivo programa de asis- afectaron en forma directa la cobertura de los adultos tencia social lanzado un año antes que proveía un mayores formó parte de las tres principales leyes de ingreso básico a cerca de 2 millones de personas­ reforma, aprobadas entre febrero de 2007 y diciem- establecía una prestación básica a los mayores de 70 1 bre de 2008. Tres grandes acciones fueron implemen- años sin fuentes alternativas de ingreso. Lentamente, 3 tadas en los últimos años: (i) una atenuación de las el Plan Mayores comenzó a incorporar beneficiarios restricciones de acceso a los beneficios de las pensio- en las provincias más pobres del país. 5 nes no contributivas, (ii) el programa de moratoria, 7 que posibilitó que muchísimos adultos mayores con Unos pocos meses después, en agosto de 2003, la res- 9 insuficientes o nulas contribuciones al sistema pudie- tricción en el número de pensiones no contributivas ran retirarse en forma inmediata, y (iii) un programa fue eliminada y nuevas personas fueron admitidos al 11 de retiro anticipado. programa, lo cual condujo a un aumento sostenido del 13 número total de beneficiarios, llegando éste más que a 15 Argentina ha tenido beneficios previsionales no con- duplicarse hacia 2006. Los haberes mensuales también tributivos desde hace muchos años, como parte de su fueron ajustados, habiendo recuperado hacia 2003 los 17 esquema de seguridad económica en la vejez. Durante niveles previos a la crisis 2001-2002, y habiéndolos 19 la mayor parte de los ´90 estos beneficios fueron limi- duplicado tres años más tarde. 21 tados, tanto en términos de sus condiciones efectivas de obtención (estaban fuertemente racionados y quie- El segundo cambio en términos cronológicos fue el 23 nes los solicitaban eran asignados a una lista de espe- más importante en términos de impacto: la introduc- 25 ra) como del magro nivel de las prestaciones que ofre- ción de un masivo programa de moratoria previsional. 27 cían. En tanto la cobertura del sistema jubilatorio tra- Este programa posibilitaba que todo individuo con la dicional entre los adultos mayores fue decayendo, la edad de retiro mínima requerida, pudiera solicitar un 29 presión por rever el esquema no contributivo y hacer- beneficio jubilatorio tras reconocer su estado de 31 lo más accesible fue en aumento. deuda con el sistema. El programa surgió como pro- ducto de una combinación de una serie de leyes y 33 En marzo de 2003 el Gobierno Nacional creó el Plan decretos sucesivos, pero nunca fue formalmente lan- 35 Mayores, un programa que ­como parte integrante del zado ni anunciado como tal. La ley central de esta 37 39 41 GRÁFICO 7. PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS. NÚMERO DE BENEFICIARIOS Y BENEFICIO PROMEDIO EN TÉRMINOS REALES. 2001-2007 43 45 400.000 $ 400 47 Beneficios 49 300.000 $ 300 Beneficio 51 Beneficiarios Promedio $ de 2001 200.000 $ 200 100.000 $ 100 0 $0 2001 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fuente: ANSES 2007, 2008 REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera reforma fue aprobada en diciembre de 2004, pero encuentra disponible11, es razonable esperar que se hubo ­en términos de nuevos beneficios otorgados­ haya producido un aumento muy significativo. Avanzar una respuesta lenta hasta mayo de 2007, cuando el en una estimación precisa es dificultoso debido a que número de nuevas prestaciones llegó a las 50.000. A no existió una cláusula en la moratoria que impidiera 2 partir de allí, una rápida aceleración en los procedi- la aplicación a quienes ya se encontraban recibiendo 4 mientos de aplicación y procesamiento de las solicitu- alguna prestación previsional (por ejemplo, una pen- 6 des, redundaron en un total aproximado de 2.1 millo- sión por supervivencia) y, por esta razón, se presume nes de nuevos beneficiarios hacia fines de 2008, un puede haber existido un buen número de duplicacio- 8 quiebre determinante en la tendencia de largo plazo. nes en los beneficios. Citando registros administrati- 10 El Gráfico 8 muestra cómo el número de beneficiarios vos y estimaciones propias, Bodou et al. (2007) sostie- de jubilaciones regulares y de supervivencia tuvo una ne que la cobertura total de los adultos mayores en 12 propensión creciente desde principios de los ´70 hasta 2007 había llegado a un nivel cercano al 85%, muy por 14 comienzos de los ´90, cuando la reforma quebró la encima del 69% registrado en 2006. 16 tendencia y el número comenzó a caer. Esa caída con- tinuó hasta comienzos de la década actual (con la La tercera reforma que afectó los niveles de cobertu- 18 excepción de 1996-1997, cuando los beneficiarios de ra de los adultos mayores provino de la introducción 20 diez regímenes provinciales fueron incorporados al de un esquema de retiro anticipado en diciembre de 22 esquema nacional), pero se revierte marcadamente 2004. Este programa posibilitó que los trabajadores cuando es implementada la moratoria en 2006-2007. que hubiesen alcanzado los años mínimos de aportes 24 requeridos pero que fueran, como máximo, cinco 26 Pese a que la información requerida para estimar con años más jóvenes de lo establecido para efectivizar la 28 exactitud el impacto de este incremento sobre la jubilación, pudiesen hacerlo con una prestación redu- cobertura agregada de los adultos mayores no se cida. El programa fue diseñado especialmente para 30 32 34 36 GRÁFICO 8. BENEFICIARIOS DE JUBILACIONES Y PENSIONES (INCLUYENDO MORATORIA), 1971-2008 38 6.000 Pensiones 40 Moratoria 5.000 42 Cantidad de prestaciones (miles) Jubilaciones 44 4.000 46 3.000 48 50 2.000 1000 0 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 Fuente: Moreno 2007 y ANSES 2009 11. Los datos de cobertura previsional presentados en secciones anteriores se basan en un procesamiento de la Encuesta Permanente de Hogares. Las bases de datos corres- pondientes a dicha encuesta no han sido difundidas por el Instituto Nacional de Estadística y Censos desde principios de 2007. REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera aquellas personas que, habiendo tenido trayectorias segundo pilar del sistema de reparto ­la PAP, mencio- laborales largas y continuas, quedaron desempleadas nada anteriormente­ incrementándolo en un 76 por durante la crisis de 2001-2002 y enfrentaron a partir ciento12. Pese a que este cambio posee un efecto limi- de entonces serias dificultades para reincorporarse al tado en el corto plazo (la PAP de los nuevos jubilados 1 mercado de trabajo. Hasta fines de 2008, cerca de será, para la gran mayoría de ellos, relativamente 3 45.000 beneficiarios habían obtenido su jubilación reducida) podría tornarse mucho más importante en mediante este esquema. el futuro, a medida que los nuevos jubilados acrediten 5 más años de aportes con posterioridad a 1994. En 7 segundo lugar, se modificaron también los beneficios 9 2.4.2 Nivel de los beneficios esperados de aquellos trabajadores transferidos al sis- tema de reparto que se encontraban a menos de diez 11 Respecto al nivel observado por las prestaciones pre- años de la edad de retiro y habían tenido una baja 13 visionales, durante los años recientes se tomaron capacidad contributiva. En caso de haber permanecido 15 acciones en tres áreas. En primer lugar, se tomó la en el esquema de capitalización, estos trabajadores decisión de incrementar significativamente los benefi- probablemente no hubieran obtenido beneficio alguno 17 cios mínimos; en segundo término fueron introduci- proveniente del sistema de reparto debido a que no 19 das modificaciones en relación a los beneficios espera- habrían alcanzado el mínimo requerido de 30 años de 21 dos por los afiliados al sistema público de reparto; y aportes. Sin embargo, hubiesen podido recuperar, al en tercer lugar se reintrodujo, luego de trece años, un momento de llegar a la edad de retiro, las contribucio- 23 mecanismo de indexación automática para las jubila- nes hechas a sus cuentas individuales. Al habérselos 25 ciones del sistema de reparto. trasladado al sistema de reparto (y en tanto continúen 27 sin llegar a los 30 años de aportes) no calificarán para La principal política respecto al nivel de los beneficios una jubilación ordinaria y no obtendrán siquiera la 29 fue el incremento sostenido del nivel de los haberes devolución sobre los activos que habían acumulado en 31 mínimos y, más recientemente, algún ajuste discrecio- sus cuentas individuales13. nal en el resto de las escalas de las prestaciones. El 33 Gráfico 4 mostró cómo los haberes mínimos, en tér- Finalmente, y en lo que hace a la indexación de los 35 minos reales, crecieron constantemente entre 2002 y haberes, después de años de controversias políticas y 37 2006, para luego estabilizarse. Hacia fines de ese últi- legales, el gobierno introdujo un mecanismo automá- mo año, la prestación previsional mínima se había tico en 2008. Debido a que la Constitución de la 39 multiplicado por cuatro respecto de su valor nominal Argentina establece que las jubilaciones deben ser 41 seis años antes. Dado que la inflación durante el perí- "móviles", miles de juicios habían sido iniciados y 43 odo fue cercana al 100%, el haber jubilatorio mínimo ganados por jubilados en los últimos trece años, des- se duplicó en términos reales. También fue incremen- pués de que una reforma realizada en 1995 eliminara 45 tado el resto de los haberes, pero a una tasa mucho la vigencia de la indexación automática. Como resul- 47 más baja, lo cual redundó en un achatamiento de la tado de uno de esos procesos legales, en agosto de 49 pirámide de prestaciones y debilitó la naturaleza con- 2006 la Corte Suprema de Justicia ­en una excepción tributiva subyacente al sistema. frente a su tradición de considerar cada caso en forma 51 individual­ determinó unánimemente que el Por otra parte, debe remarcarse que, a futuro, diver- Gobierno Nacional (mencionando en su fallo en forma sas disposiciones presentes en la Ley 26.222 podrían explícita al Poder Ejecutivo y al Congreso) debía defi- influir en el nivel de los beneficios. En primer lugar, la nir un sistema automático de indexación de los habe- nueva ley modificó el beneficio correspondientes al res previsionales en un tiempo "razonable". Sin embar- 12. De acuerdo a la ley aprobada en 1993 y aplicada hasta 2008, los trabajadores al retirarse recibían 0.85 por ciento de su "salario base" (el promedio de los últimos diez años) por cada año de aportes al nuevo esquema de reparto. La nueva ley llevó este porcentaje al 1.5%. 13. Estos trabajadores podrían solicitar una Jubilación por Edad Avanzada a los 70 años. REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera go, el proyecto enviado por el Ejecutivo al Congreso las convirtió en abstractas, al eliminarse por completo en febrero de 2007 (que devino en la Ley 26.222) no el esquema de capitalización. La inclusión de las mis- incluía referencia alguna respecto a este tema. Por mas en este documento responde a considerar que otro lado, la Ley Nacional de Presupuesto de 2008, forman parte del proceso de reforma bajo estudio, y a 2 aprobada en diciembre de 2007 establecía que el que, en algunos aspectos puntuales, sus provisiones 4 Poder Ejecutivo debía preparar nueva legislación rela- continúan siendo relevantes. Las reformas se focaliza- 6 tiva a la indexación de los beneficios. ron en aspectos de costos y gestión de seguros, por un lado, y en distintos aspectos de la gestión financiera de 8 Sorpresivamente, en julio de 2008 las autoridades los fondos, por el otro. 10 anunciaron que habían enviado un proyecto al Congreso para avanzar en el mecanismo de indexación 12 automática. Éste establecía dos ajustes anuales donde 2.4.3.1. Costos administrativos y seguros en 14 todos los beneficios del sistema de reparto serían el esquema de capitalización 16 incrementados de acuerdo a la evolución de un índice combinado que tomaba en cuenta el avance de los sala- La Ley 26.222 definió dos importantes cambios en la 18 rios y de la recaudación de la seguridad social. La fór- manera en que los costos del sistema serían contabili- 20 mula a ser utilizada se incluyó en la Ley 26.417 y, pese zados y financiados. Por un lado, la ley eliminó la dis- 22 a que presenta ciertos problemas técnicos14, está for- posición proveniente de la reforma de 1993 que indi- mulada para combinar en iguales proporciones los caba que las administradoras privadas de los fondos 24 cambios observados en los salarios (tanto de los traba- jubilatorios (AFJP) eran las responsables de pagar los 26 jadores formales como de los informales) y en los beneficios por discapacidad y supervivencia, y ­como 28 impuestos generales que son destinados a financiar el tales­ las forzaba a obtener un seguro para afrontar sistema de seguridad social desde principios de los esos costos. La nueva disposición indicaba que debía 30 años noventa, disponiendo que este índice puede cre- construirse una reserva especial a partir de las contri- 32 cer, como tope, un 3% por encima del total de recur- buciones individuales (lo cual reduciría los balances de 34 sos de la seguridad social. El mecanismo se aplicó por los aportantes) y que los beneficios deberían ser, de primera vez en marzo de 2009 utilizando información allí en más, afrontados a partir de ese mecanismo. Así, 36 del segundo semestre de 2008 y, a partir de allí, será las compañías administradoras dejaban de ser respon- 38 instrumentado cada seis meses. Asimismo, la ley indi- sables frente al financiamiento de estas pensiones. Por ca que en el futuro deberá usarse ese mismo índice en otro lado, se estableció un tope máximo a las comisio- 40 el ajuste de los salarios de referencia para calcular el nes administrativas equivalente al 1% del salario 42 beneficio inicial de los trabajadores que pasan a retiro. imponible. 44 La primera reforma mencionada eliminó el rol de las 46 2.4.3 Las reformas en el régimen de compañías de seguros en el financiamiento de los 48 capitalización beneficios de discapacidad y supervivencia debido a 50 que el esquema de capitalización pasaría a estar auto- Esta subsección presenta las principales reformas asegurado. La nueva disposición no implicaba la cons- introducidas en el funcionamiento del régimen de titución de una reserva efectiva. Todo beneficiario de capitalización hasta fines de 2008. Estas reformas fue- una pensión de discapacidad o supervivencia recibiría ron aprobadas en el marco de la Ley 26.222, en 2007, de su fondo de pensión una pago único a su cuenta y tuvieron un periodo de implementación limitado, ya individual, para financiar su pensión por invalidez o que la sanción de la Ley 26.425 en diciembre de 2008 fallecimiento y, a partir de allí, se realizarían ajustes a 14. Estos problemas consisten en una confusión entre los períodos anuales y semi-anuales. Si se aplica literalmente, la ley indica que el incremento semestral de los bene- ficios debe calcularse considerando los incrementos anuales en la recaudación. REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera través de los diferentes fondos de tal forma de asegu- 2.4.4 Inversiones de los activos del régimen rar una distribución equitativa por parte de todos los público participantes del esquema de capitalización en el financiamiento de estas pensiones especiales. Los A partir del mejoramiento del resultado financiero del 1 beneficios continuarían siendo pagados en forma de régimen público desde 2003, la ANSES comenzó a 3 rentas vitalicias provistas por compañías de seguros, o obtener un creciente superávit en el manejo de los a través de pagos escalonados realizados directamente 5 recursos disponibles. La ANSES recibe fondos prove- por las administradoras de fondos jubilatorios. nientes de los aportes y contribuciones de los trabaja- 7 dores y sus empleadores, así como otros recursos tri- 9 La segunda reforma estableció en forma directa un butarios que fueron asignados a principios de los años valor máximo para las comisiones que, por adminis- 11 noventa para cubrir el déficit que entonces sufría. El tración, cobrarían las AFJP a sus afiliados. Desde el rápido aumento de la recaudación previsional y tribu- 13 inicio del sistema, las comisiones habían oscilado taria, junto a los ajustes menos amplios para la mayo- 15 entre el 3 y el 3.5 por ciento del salario imponible, ría de los beneficios, generaron este superávit. En variando por épocas y por administradora. Buena 2007 el Poder Ejecutivo creó por decreto el Fondo de 17 parte de estas comisiones era destinada a financiar el Garantía de Sustentabilidad del Régimen Previsional 19 seguro de invalidez y fallecimiento, por lo que, al eli- Público de Reparto cuyo objetivo era administrar estos 21 minarse el mismo, el costo se reduciría bruscamente. recursos excedentes. La implementación de la Ley La nueva norma estableció un nivel máximo del 1%, 26.222 implicó que la ANSES (y, por consiguiente, el 23 que era algo inferior al vigente al momento de su san- Fondo) pasara a gestionar no solo un excedente en 25 ción (cuando el promedio de las administradoras ron- efectivo, sino que incorporó una cartera de activos 27 daba el 1.2%), y la totalidad de las AFJP pasaron a financieros de distintas características. Por último, la adoptar ese nivel máximo como su comisión. Ley 26.425 (que transfirió a todos los trabajadores y 29 sus activos a la ANSES) amplió la cartera de activos 31 financieros a ser manejados por la ANSES. La Ley 2.4.3.2. Inversiones de los activos de los 33 26.425 estableció una serie de regulaciones adiciona- fondos jubilatorios les, incluyendo la creación de un comité legislativo con 35 funciones de supervisión y un consejo con represen- 37 El último conjunto de reformas a las que nos referire- tantes del gobierno, de las asociaciones de trabajado- mos es la regulación de las carteras de inversión de los 39 res, de los jubilados y pensionados y de las asociacio- fondos jubilatorios que se había decidido disponer con nes empresarias. Por su parte, las regulaciones referi- 41 anterioridad a la reunificación del régimen previsional. das a las políticas de inversión que habrían de ser segui- 43 La Ley 26.222 creó una nueva categoría de inversiones das a partir de la nueva reforma no fueron explicitadas denominada "proyectos productivos y de infraestructu- detalladamente en la ley. 45 ra". La nueva regulación disponía que al menos un 5% 47 de los activos de los fondos previsionales estuvieran diri- El Fondo mantuvo un bajo perfil hasta fines de 2008, 49 gidos a esa nueva categoría (lo que constituía un aleja- cuando recibió casi cien mil millones de pesos, cerca miento de las prácticas internacionales en la materia, de un 10 por ciento del PIB. A partir de entonces, el 51 donde no existen habitualmente umbrales mínimos de Gobierno ha realizado una serie de anuncios sobre el inversión instituidos) y fijaba el máximo en un 20%. Si destino de estos fondos, incluyendo su inversión en bien esta reforma parecía ser menor, sus implicancias fideicomisos para el financiamiento de consumo, com- podrían haber sido muy significativas a futuro depen- pra de automóviles, financiamiento de pequeñas y diendo de qué tipo de instrumentos hubiesen sido con- medianas empresas, etcétera. siderados dentro de la nueva categoría creada. REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera 2.4.5 Potenciales impactos fiscales de las En cuanto a los gastos, el costo del programa de reformas moratoria se acerca a los 11 mil millones de pesos anuales en el corto plazo, cifra que debería ir men- Como consecuencia de los procesos políticos e insti- guando en el tiempo debido a que este programa de 2 regularización excepcional ya no está vigente salvo tucionales bajo los cuales todas estas reformas fueron 4 adoptadas, no ha existido una consideración formal y situaciones especiales. En 2007 el Gobierno 6 cuidadosa respecto a sus potenciales costos fiscales, Nacional destinó a la seguridad social cerca de 1,75 bien sea en el corto o en el mediano plazo. Ninguna de puntos porcentuales del PIB más que el año anterior, 8 incremento que puede ser atribuido en su mayor las reformas recientes fue adoptada haciendo referen- 10 cia a una necesidad fiscal y tampoco se sometió ese parte al impacto de la moratoria. Para 2008, el pre- tema a una ronda de presentaciones o de debates supuesto nacional financió gastos previsionales por 12 públicos. Hasta el momento, ninguna agencia u orga- aproximadamente el doble de lo que habían sido en 14 nismo oficial ha publicado un documento o análisis 2006, en un contexto en el cual se observó un cre- 16 acerca de las implicancias fiscales de corto y mediano cimiento anual de los precios del orden del 10%- plazo de las reformas, y las declaraciones y referencias 20% y del PIB al 8%. Como resultado, los gastos en 18 realizadas por funcionarios han sido sumamente ines- seguridad social de la Argentina deberían haber 20 pecíficas en esta materia. alcanzado en 2008 una marca histórica del orden del 22 9% del PIB. Entre las diversas reformas efectivizadas, los traspasos del 24 esquema de capitalización al régimen de reparto y la mora- La construcción de un modelo de proyecciones que 26 toria masiva parecen ser los dos elementos más significati- permita estimar las tendencias fiscales de mediano y 28 vos en términos fiscales. Obviamente, los traspasos implica- largo plazo relativas al sistema jubilatorio argentino ron un impacto inmediato en los ingresos del sistema públi- es una tarea dificultosa, pero no imposible y su pre- 30 paración y difusión debería ser una prioridad de las co. En primer término, el traspaso de los saldos de las cuen- 32 tas individuales a la ANSES, producto de la reinstalación de autoridades. Algunas tendencias parecen claras: 34 los regímenes especiales y el traspaso de los trabajadores como se mencionó, el impacto fiscal de la moratoria próximos al retiro con baja acumulación de activos en sus irá en descenso y eventualmente desaparecerá en 36 15-20 años; esto último ocurrirá en paralelo con el cuentas individuales implicaron entre 2007 y principios de 38 2008 el traspaso de activos valuados en aproximadamente 8 fallecimiento de los actuales beneficiarios y siempre mil millones de pesos (cerca de un 20% de las erogaciones que no se realicen nuevas rondas de incorporaciones 40 totales en prestaciones del sistema público). futuras al programa. Por otra parte, los efectos fis- 42 Adicionalmente, el flujo de contribuciones de estos trabaja- cales positivos ocasionados por la reintroducción en 44 dores y de aquellos que habían optado por pasar al sistema forma exclusiva del régimen de reparto deberían ser público representaron en 2008 un flujo de ingreso adicional más estables. Sin embargo, pese a que los nuevos 46 cercano a los 15 o 20 mil millones de pesos. El cierre del trabajadores serán enrolados a partir de ahora en el 48 régimen de reparto representó una nueva transferencia de sistema público reunificado, los beneficios pagados 50 activos financieros valuados en cerca de cien mil millones de por el régimen podrían sufrir un desbalance actua- pesos, y un flujo esperado de aportes por unos 15 mil millo- rial e impactar así de forma negativa en las cuentas nes anuales. fiscales. REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera 3 LAS REFORMAS EN CHILE 1 3 5 7 9 11 13 15 En enero de 2008, veintiocho años después de la refor- monto mínimo requerido para jubilarse. En conjunto ma pionera del sistema previsional que reemplazó al estos programas, financiados por ingresos generales, 17 tradicional sistema de reparto por uno basado en cuen- concentraban el esfuerzo estatal en materia de preven- 19 tas individuales, con un mecanismo de capitalización y ción de la pobreza en la tercera edad15. 21 administración privada, el Congreso chileno aprobó la segunda reforma integral del sistema de pensiones. En El pilar contributivo fue reformado drásticamente en 23 esta sección, se describirá el contexto político y social 1980. El sistema previo se basaba en una serie de esque- 25 en el que nació esta reforma, se analizarán sus principa- mas de reparto, que otorgaban beneficios definidos, 27 les contenidos y se identificarán algunos de los desafíos calculados como una proporción de los salarios percibi- pendientes. dos durante el último período trabajado. Estos esque- 29 mas presentaban crecientes déficits, causados por gran- 31 des desbalances entre los beneficios prometidos y las 33 3.1. El sistema previsional chileno hacia el contribuciones realizadas al sistema. En 1980, el año 2005 gobierno militar creó un esquema nacional único basa- 35 do en cuentas individuales donde los ahorros de cada 37 3.1. Una breve caracterización del sistema trabajador eran depositados e invertidos en instrumen- tos financieros por firmas especializadas, las 39 El actual sistema de pensiones chileno puede ser desa- Administradoras de Fondos de Pensiones (el sistema de 41 gregado en tres pilares principales: el pilar de preven- AFP)16. Estas empresas pueden fijar libremente la comi- 43 ción de la pobreza, el pilar contributivo y el pilar volun- sión que cobran por los diferentes servicios que prove- tario. en (recaudación, registro de las contribuciones, inver- 45 siones, cálculo y pago de los beneficios, y atención al 47 Previamente a la reforma de 2008, el pilar de preven- público) y los individuos pueden optar por cambiar de 49 ción de la pobreza se basaba en dos componentes: el sis- AFP en cualquier momento. tema no contributivo de pensiones asistenciales (PASIS) 51 y el sistema de garantía estatal de pensiones mínimas Los individuos no pueden retirar los fondos de sus (PMG). Este último estaba dirigido a individuos que, cuentas individuales hasta que se jubilan, lo cual puede habiendo contribuido al menos veinte años al esquema suceder en cualquier momento una vez alcanzada la de capitalización individual no pudieran alcanzar el edad legal (65 años para los hombres y 60 para las 15 Existe otro componente importante en el esquema de protección social a los adultos mayores, el acceso gratuito y garantizado al sistema de salud público, cuyo aná- lisis excede el objetivo de este trabajo: el sistema previsional. 16 Solo permanecieron en el sistema previo de reparto los militares y los miembros de las fuerzas de seguridad. REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera mujeres). Pueden hacerlo antes de ese plazo (jubilación 3.1.2 Evolución reciente de la cobertura anticipada) si cumplen con los requisitos de haber acu- previsional mulado en sus cuentas fondos suficientes y si la tasa de reemplazo que obtendrían se encuentra por sobre un Como el sistema de pensiones chileno ha estado prin- 2 nivel mínimo. Cuando la persona se jubila, puede elegir cipalmente basado en las contribuciones hechas por 4 entre adquirir una renta vitalicia provista por una com- los trabajadores asalariados formales, la cobertura 6 pañía de seguros o recibir un flujo de pagos mensuales contributiva es uno de los determinantes más impor- de parte de la AFP, un "Retiro Programado", financiado tantes de la cobertura previsional. Desde los prime- 8 con cargo al saldo en las cuentas individuales. En ambos ros esquemas de la década de 1930, entre el 60% y el 10 casos, los beneficios son calculados actuarialmente 70% de la fuerza de trabajo chilena ha estado inscrita 12 como una función de los ahorros individuales acumula- en el sistema de pensiones (Arenas de Mesa, 2000). dos a lo largo de la vida, los beneficiarios potenciales y El indicador muestra alguna varianza, dependiendo de 14 la esperanza de vida (según el sexo y la edad al momen- los ciclos económicos y las condiciones del mercado 16 to del cálculo).17 laboral. Después de la reforma de 1981, los datos dis- 18 ponibles proveen información sobre los aportantes Con el objetivo de complementar el ahorro obligatorio reales y no sólo sobre los trabajadores inscritos. El 20 realizado en el esquema contributivo, existen incenti- Gráfico 9 exhibe la proporción de cotizantes en la 22 vos tributarios a los individuos que realicen contribu- fuerza de trabajo. Como puede apreciarse, esta frac- ciones voluntarias adicionales, a través de un conjunto ción se ha incrementado lentamente en las dos últi- 24 especial de productos financieros: contribuciones mas décadas. 26 voluntarias a las cuentas administradas por las AFPs, 28 fondos mutuos ofrecidos por los bancos, esquemas de Se ha argumentado, sin embargo, que la densidad de seguros con ahorro provistos por aseguradoras, etc. La contribuciones de los trabajadores, es decir, la fracción 30 fracción del ingreso de los individuos asignada a estos de vida trabajada durante la cual una persona realiza 32 productos especiales se encuentra exenta del pago de aportes sostenidos a la seguridad social, es más impor- 34 impuesto a la renta durante el año en que los depósitos tante que la cobertura contributiva. El Gráfico 10 pre- fueron realizados. Los intereses provenientes de estos senta la distribución de esta medida para los hombres y 36 ahorros tampoco pagan impuestos, pero las pensiones mujeres chilenos, haciendo evidente el alto grado de 38 que financian pagan el impuesto a la renta cuando son heterogeneidad existente en las historias contributivas, 40 cobradas por el trabajador. Se permite a los individuos que abarcan desde aquellos individuos que contribuye- que retiren estos fondos antes de jubilarse, pero se les ron durante todo el período hasta aquellos individuos 42 impone una penalidad que se suma al impuesto a la que apenas realizaron contribuciones. Esta heterogenei- 44 renta que debe ser pagado en el momento del retiro de dad es particularmente fuerte entre las mujeres, que los fondos. muestran una distribución marcadamente bimodal, con 46 una concentración significativa en ambos extremos (0 y 48 100%)18. 50 Finalmente, el Gráfico 11 muestra la distribución de la cobertura de los adultos mayores en la población chilena. Aproximadamente, la mitad de la población mayor de 70 años recibe un beneficio del esquema contributivo (actualmente, la mayor parte de esta 17 Puede encontrarse una descripción detallada del actual sistema de AFP en Berstein (2007), disponible en www.spensiones.cl. Se ha escrito un importante número de artículos acerca del impacto que la reforma previsional chilena de 1980 pudo haber tenido sobre la cobertura de la seguridad social, el desarrollo financiero, los aho- rros nacionales y el desempeño económico. Veáse, por ejemplo, Corbo y Schmidt-Hebbel (2003), World Bank (1994), Holzmann et al (2005). 18 La estimación de las densidades de contribución fue realizada considerando los datos reales para 24.000 trabajadores considerados activos mientras tuvieran edades entre 16 y 59 años. REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera GRÁFICO 9. COBERTURA CONTRIBUTIVA HISTÓRICA EN CHILE 1 Contribuyentes / 70% 3 Población en edad 60% de trabajar 5 50% 7 Contribuyentes / Fuerza de trabajo 9 % cubierto 40% 11 30% Contribuyentes / Empleados 13 20% 15 10% 17 0% 19 1986 1984 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 21 Fuente: Figura 1, Berstein, Larrain y Pino (2006). 23 25 27 GRÁFICO 10. DENSIDAD DE LAS CONTRIBUCIONES AL SISTEMA DE PENSIONES 29 31 HOMBRES MUJERES 33 16 16 35 37 12 12 39 % de afiliados % de afiliados 8 8 41 43 4 4 45 0 0 47 0 20 40 60 80 0 20 40 60 80 densidad de las contribuciones (%) densidad de las contribuciones (%) 49 51 Fuente: Figura 2, Berstein, Larrain y Pino (2006). cobertura es provista por pensiones de los regímenes directas del esquema contributivo. De esta manera, de reparto, pero su importancia decrece cada año a puede observarse que las pensiones asistenciales, las medida que madura el sistema de AFP). El gráfico de pensiones por viudez y las pensiones por invalidez la derecha presenta las diferentes fuentes de ingreso proveen algún tipo de cobertura a alrededor del 60% para aquellos individuos que no reciben prestaciones de este grupo. REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera GRÁFICO 11. FUENTES DE INGRESO EN LA TERCERA EDAD Individuos con o sin pensión contributiva Individuos sin pensión contributiva 2 100% 100% 4 Sin ingresos 80% No reciben pensiones contributivas 80% 6 Trabajadores 60% Reciben pagos del 60% 8 viejo sistema Pensión asistencial por incapacidad 40% Pensión asistencial para 10 Reciben pagos de AFJP 40% adultos mayores Pagos por viudez 12 20% 20% Pagos por incapacidad 14 0% 0% Mayores Mayores Mayores Mayores Mayores Mayores 16 de 60 de 65 de 70 de 60 de 65 de 70 18 Fuente: Figura 5, Berstein, Larrain y Pino (2006). 20 22 3.1.3 El clima político: motivos para la reforma ciones de financiar una pensión mínima y no calificaría 24 tampoco para la obtención de la pensión mínima garantiza- Una serie de factores puede haber contribuido a que la can- da (que requería 20 años de aportes).19 El Gráfico 12 mues- 26 didata presidencial Michelle Bachelet adoptara en las elec- tra los resultados de una de estas proyecciones, en térmi- 28 ciones de 2005 la reforma del sistema previsional como nos del nivel de cobertura proyectado para los afiliados al 30 una de las promesas de campaña más importantes. Desde sistema previsional chileno (previo a la reforma de 2008). el retorno a la democracia, la coalición de centro-izquier- 32 Un segundo factor relevante en la decisión de llevar a cabo da había ganado tres elecciones consecutivas llevando ade- 34 lante en cada caso al menos una reforma importante de las una reforma significativa al componente no contributivo es políticas o instituciones creadas durante los 17 años de el espacio fiscal creado por la reducción gradual en los cos- 36 gobierno de Pinochet: el presidente Aylwin (1990-1994) tos de transición generados por la reforma original de 38 1980. Como puede verse en el Gráfico 13, tanto el déficit se centró en crear un clima político estable para que el 40 retorno a la democracia fuera exitoso; el gobierno del pre- operacional asociado a la eliminación gradual del sistema sidente Frei (1994-2000) concentró sus esfuerzos en refor- de reparto como las obligaciones contraídas, mediante 42 mas de infraestructura y del sistema educativo; y los prin- bonos de reconocimiento, con los contribuyentes del anti- 44 cipales logros del presidente Lagos (2000-2006) fueron la guo sistema que se habían trasladado al sistema de capitali- 46 reforma del sistema privado de seguros de salud, estableci- zación individual, ya habían comenzado a declinar en 2005. do por Pinochet, y la creación de un sistema privado de Esto representaba una oportunidad para introducir una 48 seguro de desempleo basado en cuentas individuales. La amplia red de seguridad social para los adultos mayores. 50 reforma previsional, especialmente la reforma del compo- nente no contributivo, claramente era una de las deudas Finalmente, existía cierta preocupación en torno al cre- pendientes de la coalición gobernante. Esta demanda por ciente grado de concentración del mercado de las AFP y una reforma que apuntara a mejorar la cobertura estaba que a pesar de las utilidades sobre-normales sobre activos justificada en parte por los primeros estudios sobre el de las empresas participantes, no se había observado tema, publicados durante los años 2005 y 2006, que suge- entrada de nuevas firmas por un largo período. Estos eran rían que gran parte de la población no iba a estar en condi- síntomas de que la competencia en precio no estaba fun- 19 Veáse Berstein, Larrain y Pino (2005) y Arenas de Mesa et al (2006). REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera GRÁFICO 12. PRESTACIONES PROYECTADAS PARA EL SISTEMA PREVISIONAL CHILENO (PREVIAS A LA REFORMA) 1 100% 3 90% 5 80% 7 70% 9 60% 50% 11 40% 13 30% 15 20% 17 10% 19 0% 2029 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 21 Prestaciones siempre mayores que la pensión mínima (PMG) 23 Prestaciones con garantía estatal y prestaciones que eventualmente caen por debajo de la PMG 25 Prestaciones menores que la PMG y sin garantía estatal 27 Fuente: Figura 7, Berstein, Larrain y Pino (2006). 29 31 33 35 GRÁFICO 13. RELACIÓN ENTRE LAS PENSIONES Y EL GASTO FISCAL EN CHILE 37 39 6% INP Déficit Operacional 41 Pensiones Asistenciales 5% 43 Gasto como porcentaje del PBI Bonos de Reconocimiento 45 4% Pensión Mínima 47 Garantizada por el Estado 3% 49 51 2% 1% 0% 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Fuente: CEPAL (2006). REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera cionando adecuadamente en este mercado en particular. proyecto de ley fue finalmente aprobado por el Congreso. Estos fueron ciertamente algunos de los factores que Esta ley representó la reorganización más significativa influyeron en la decisión de la presidenta Bachelet de desde la reforma original de 1980, que había creado el avanzar en la reforma del sistema como su principal con- esquema de AFP. La reforma mantenía la esencia original 2 tribución al desarrollo económico y social de Chile. del sistema, a la vez que introducía mejoras significativas 4 para incrementar la cobertura del pilar de prevención de la 6 pobreza, mejorar la equidad de género, intensificar la com- 3.2 La reforma previsional chilena de 2008 petencia en la industria de las AFP, e introducir un régimen 8 de inversiones más flexible para las administradoras. 10 En marzo de 2006, la recientemente electa presidenta Bachelet formó un comité presidencial de 15 profesiona- En esta sección, analizaremos los principales elementos de 12 les, expertos en diferentes áreas relacionadas con el siste- la reforma (resumidos en la tabla 2), sus impactos espera- 14 ma previsional, para redactar un informe con recomenda- dos y su sostenibilidad fiscal. Concluiremos la sección con 16 ciones de reforma.20 Dos años más tarde, un exhaustivo algunos de los desafíos a ser enfrentados en el futuro. 18 20 Tabla 2. Principales aspectos de la reforma previsional chilena de 2008 22 ÁREA REFORMA DESCRIPCIÓN 24 26 Cobertura a través del Creación de un Nuevo Pilar · Otorga una Pensión Básica Solidaria (PBS) a los individuos pilar de prevención de Solidario pertenecientes al 60% más pobre de la población que no tienen 28 la pobreza derecho a pensión en algún régimen previsional. 30 · Otorga un Complemento Solidario a la pensión base (APS) a 32 los individuos que sólo puedan financiar una pensión de bajo monto. 34 Cobertura/adecuación a Cotización obligatoria de · Luego de un período de transición, los trabajadores 36 través del pilar trabajadores independientes independientes pertenecientes a determinadas categorías 38 contributivo impositivas deberán realizar cotizaciones al sistema de AFP a 40 través de su declaración anual de impuesto a la renta. Subsidio a las contribuciones · El Estado subsidiará parte de las primeras 24 cotizaciones 42 de trabajadores jóvenes obligatorias de los trabajadores de bajos ingresos con edades 44 de bajos ingresos entre 18 y 35 años, además de financiar una cotización adicional 46 para estas personas. 48 Cotización adicional · Mujeres y hombres pagarán la misma comisión por concepto para las mujeres del seguro de invalidez y sobrevivencia, a pesar de que los 50 hombres tienen tasas de siniestralidad más altas. La diferencia será depositada en la cuenta de las mujeres. Instrumentos adicionales · En aquellas circunstancias en que los empleadores dejaran de para la supervisión del realizar las cotizaciones sin un aviso formal, estas serán pago de las cotizaciones automáticamente consideradas como "declaradas pero no pagadas". · Los empleadores contarán con 3 días adicionales si pagan las cotizaciones electrónicamente. Sigue en página siguiente 20 Veáse Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional (2006). REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera Viene de página anterior ÁREA REFORMA DESCRIPCIÓN Cobertura/adecuación a Estructura legal para los · Se otorgan incentivos fiscales a las firmas para crear planes 1 través del pilar voluntario Planes de Ahorro Previsional colectivos donde los ahorros voluntarios de los trabajadores Voluntario Colectivo son complementados por sus empleadores, sujetos a un 3 período mínimo de aportes. 5 Incentivos fiscales para los · Permite exenciones impositivas ya sea al momento de la 7 trabajadores de ingreso medio contribución o al momento de retiro del dinero. · Se otorga una bonificación fijada por el Estado para los 9 individuos de bajos ingresos que realizan contribuciones 11 voluntarias sobre bases individuales o colectivas. 13 Equidad de género en el Bonificación por cada · El Estado depositará una bonificación en la cuenta de la mujer 15 sistema previsional hijo nacido vivo o incrementará el monto de la PBS, por cada hijo nacido vivo o adoptado. El monto de la bonificación es equivalente a 18 17 meses de contribuciones mínimas, a la que se aplicará la tasa 19 de rentabilidad media del sistema previsional, desde 21 el nacimiento del hijo hasta el momento en que la mujer cumpla 65 años. 23 Redistribución de ahorros · El juez puede ordenar, como un medio de compensación 25 en caso de divorcio o económica, redistribuir los ahorros en las dos cuentas. Este 27 anulación traspaso no podrá exceder el 50% de los fondos acumulados durante el matrimonio. 29 Tratamiento simétrico de · En caso de muerte, las mujeres pueden dejar pensiones a su 31 hombres y mujeres en el esposo sobreviviente. 33 sistema previsional · Se firman contratos separados para hombres y mujeres por 35 concepto del seguro de invalidez y sobrevivencia. 37 Incremento de la Licitación de cartera de La Superintendencia de Pensiones realizará cada dos años una competencia en precio en nuevos afiliados al sistema licitación: la AFP que ofrezca la comisión más baja, recibirá 39 el Mercado de AFP automáticamente a todos los nuevos afiliados por un período 41 de 24 meses. Esta comisión se extiende a todos los miembros de la AFP. 43 Incentivos para separar · Se permite a las AFPs subcontratar la mayoría de sus funciones. 45 las funciones de las AFP · Se eliminan las desventajas impositivas asociadas a 47 a través de subcontratación subcontratar. 49 Separación del seguro de Las AFPs deberán implementar en forma conjunta una 51 invalidez y sobrevivencia licitación para contratar el seguro de invalidez y sobrevivencia para todos los afiliados. Previo a la reforma, cada AFP contrataba su propia póliza. Simplificación de la Facilita el costo de comparación permitiendo un solo tipo de estructura de comisiones comisión (como un porcentaje fijo del ingreso imponible). Nuevos actores en el Las aseguradoras pueden crear una AFP subsidiaria pero mercado manteniendo la naturaleza de giro único presente en la regulación. REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera ÁREA REFORMA DESCRIPCIÓN Régimen de inversiones Límites de inversión · Sólo los límites estructurales son fijados por ley: otros límites 2 más flexibles son fijados por regulaciones secundarias con el asesoramiento de un Consejo Técnico de Inversiones. 4 · Esta mayor flexibilidad es acompañada por una mayor 6 responsabilidad de la AFP, que debe crear Comités Directivos 8 especiales de Inversión y Conflictos de Interés, además de políticas explícitas de inversión. 10 · Eventualmente, los límites a las inversiones podrán ser 12 reemplazados por esquemas de medición y control del riesgo 14 de las carteras. Incremento del límite a la · El límite de inversión máximo puede ser incrementado hasta 16 inversión extranjera un 80% del valor del Fondo de Pensión. El Banco Central fijará 18 este límite en un rango que va del 30% al 80%. 20 Participación, Información Creación de un Comité de · Conformado por representantes de trabajadores, jubilados y 22 y Educación Usuarios del sistema de AFP administradores, realizará evaluaciones del sistema y propondrá mejoras. 24 Creación de un Fondo para · Financiado por transferencias del Estado y donaciones 26 la Educación Previsional privadas. 28 · Los fondos serán invertidos en campañas de promoción o 30 educación del sistema previsional que serán seleccionadas a través de un proceso competitivo. 32 Creación de Asesores · Individuos que ofrecen asesoramiento independiente sobre 34 Previsionales las diferentes opciones que tienen los trabajadores, con cargo 36 a los fondos individuales del afiliado, con un límite máximo a lo largo de la vida. 38 Estructura institucional de Creación de nuevas · Se crea el Instituto de Previsión Social (IPS) para administrar 40 la seguridad social instituciones el Nuevo Pilar Solidario (NPS), así como las cajas previsionales 42 del régimen antiguo. 44 · Se crean los Centros de Atención Previsional Integral (CAPRIs) en todo el país para recibir aplicaciones al Nuevo 46 Pilar Solidario. 48 · La Superintendencia de Pensiones reemplaza a la actual 50 Superintendencia de AFPs, ampliando su espectro de supervisión sobre participantes públicos y privados. · Se crea el Consejo Consultivo Previsional para asistir a los Ministerios de Trabajo y Hacienda en asuntos relacionados con el NPS. REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera 3.2.1 Descripción de las reformas 3.2.1.1 Medidas para incrementar la extensión En el período previo a la reforma, la pobreza en la vejez y la calidad de la cobertura del sistema era abordada parcialmente por dos programas: la pen- 1 previsional sión mínima garantizada, que proporcionaba un piso a 3 las pensiones de aquellos individuos que habían aporta- 5 La naturaleza individual del sistema de AFP crea un vínculo do por lo menos 20 años; y el programa de Pensiones directo entre la frecuencia, el timing y el monto de las con- Asistenciales (PASIS) para los individuos pobres que no 7 tribuciones realizadas por un individuo y los beneficios que tenían derecho a cobrar una pensión contributiva.21 9 obtiene. Las prestaciones tienden a ser menores cuando los La reforma de 2008 reemplaza estos programas por un 11 individuos no realizan contribuciones por largos períodos, debido a decisiones ocupacionales o informalidad laboral; esquema único que garantiza que todos los individuos 13 cuando ingresan tarde al mercado de trabajo formal; o mayores de 65 años que pertenezcan al 60% más pobre 15 cuando realizan contribuciones que no son proporcionales a de la población tendrán acceso a una pensión básica su ingreso real. Más aún, los cálculos actuariales sugieren garantizada independientemente de su historial contri- 17 que el incremento de la esperanza de vida requiere mayores butivo.22 Este nuevo programa otorga subsidios por 19 ahorros para permitir tasas de reemplazo razonables. Éstos vejez e invalidez financiados por el Estado. 21 pueden generarse mediante un incremento del ahorro voluntario, una vida laboral más extensa, o la reducción de Los individuos que no hayan realizado aportes tienen 23 los períodos en los que se recibe la pensión. La reforma de derecho a cobrar una Pensión Básica Solidaria (PBS) de 25 2008 aborda estos problemas a través de una serie de medi- vejez si son mayores de 65 años y cumplen con los 27 das: reemplaza el pilar de prevención de la pobreza por un requisitos de afluencia y residencia.23 Los individuos significativo Nuevo Pilar Solidario, hace obligatoria la parti- que realizaron aportes, pero que financian una pensión 29 cipación de los trabajadores independientes en el sistema, por debajo de un determinado umbral, tienen derecho 31 facilita la creación de planes de ahorro voluntario para los a recibir un Aporte Previsional Solidario (APS), con los 33 trabajadores con aportes de los empleadores, establece mismos requisitos de afluencia y residencia24. El progra- incentivos directos para que los trabajadores de ingresos ma de invalidez otorga beneficios bajo condiciones 35 medios y bajos realicen ahorros voluntarios, y crea una serie similares, pero su población objetivo son los individuos 37 de disposiciones para mejorar la equidad de género del sis- de entre 18 y 64 años. Una vez que los individuos dis- capacitados cumplen 65 años, son elegibles para los 39 tema que serán analizadas en la siguiente sección. beneficios solidarios de vejez. 41 43 El Gráfico 14 describe el esquema de subsidios presen- tando los subsidios solidarios y las pensiones totales, 45 como una función de las pensiones contributivas. 47 49 51 21 A marzo de 2008, la pensión mínima garantizada equivalía a US$ 222 (US$ 242 para los mayores de 70 y US$ 257 para los mayores de 75) y el programa de PASIS otorgaba a los ancianos discapacitados o con deficiencias mentales beneficios equivalentes a US$ 110 a los individuos menores de 70, US$ 117 a los mayores de 70 y US$ 128 a los mayores de 75 (el cálculo en dólares se realizó a una tasa de conversión de 435.10 pesos por dólar, el tipo de cambio vigente al 12 de marzo de 2008, día en que la reforma fue oficialmente promulgada). Para un análisis del pilar de prevención de la pobreza y diseños alternativos véase Fajnzylber (2006). 22 El esquema será aplicado gradualmente: en el primer año, a partir de julio de 2008, la Pensión Básica Solidaria será equivalente a US$ 137 y estará restringida al 40% más pobre de la población. Este beneficio se incrementará a aproximadamente US$ 172 en Julio de 2009, cubriendo al 45% de los individuos de menores ingresos. El esquema de beneficios final entrará en vigencia en julio de 2012 y cubrirá al 60% más pobre de la población. 23 El test de afluencia es una forma de test de ingresos aplicado para determinar que una persona no pertenezca al 40% más rico de la población (60% en el primer año). La implementación inicial (2 años) se realizará en base a la Ficha de Protección Social, un instrumento de focalización que calcula la vulnerabilidad de los miem- bros de un hogar, utilizando información sobre su capacidad para generar ingresos, los ingresos autoreportados, datos administrativos sobre pensiones percibidas y ajustando por las necesidades de los miembros en función de la edad y la condición de invalidez. Puede encontrarse información adicional sobre la Ficha en www.ficha- proteccionsocial.cl. El test de residencia requiere que los individuos reúnan un período mínimo de 20 años de residencia en Chile, contados desde los 20 años de edad, y de al menos 3 de los 5 años previos a la solicitud del beneficio. 24 El Aporte Previsional Solidario será pagado primero a aquellos individuos cuyas pensiones contributivas sean menores a US$ 161 y pertenezcan al 40% más pobre de la población en Julio de 2008. Este irá aumentando progresivamente hasta el año 2012, cuando el beneficio alcance a aquéllos que reciban menos de US$ 586 a tra- vés de sus pensiones contributivas y pertenezcan al segmento de 60% de menores ingresos. REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera GRÁFICO 14. SUBSIDIOS Y PENSIONES FINALES BAJO EL NUEVO PILAR SOLIDARIO Beneficios Solidarios de Vejez Beneficios Solidarios de Invalidez 2 4 Pensiones Pensiones 6 8 10 12 14 PBS PBS 16 Pensiones Pensiones 18 Contributivas Contributivas Fuente: Propia 20 22 24 Es importante destacar dos elementos de este diseño: mas décadas, durante las cuales el país se encontrará 26 la fuerte integración entre el sistema contributivo y expuesto a un incremento significativo en su tasa de 28 el pilar solidario y la preocupación por los incentivos dependencia demográfica. Este desafío será parcial- 30 contributivos que esta integración genera. La integra- mente compensado por la reducción gradual en la pre- ción garantiza que en los primeros tres quintiles, sión fiscal generada por la transición del sistema de 32 todos los individuos recibirán una pensión al menos reparto al esquema de AFP. Desde la reforma de 1980, 34 equivalente a la PBS. Si el beneficio hubiera sido esta- el gobierno ha estado financiado los déficits fiscales 36 blecido con un techo (como en las pensiones por generados por el régimen anterior (privado de la mayor invalidez), se hubieran creado fuertes desincentivos a parte de su ingreso contributivo) y las obligaciones 38 la contribución por parte de los individuos de bajos contraídas con los trabajadores que se habían trasladado 40 ingresos, ya que su pensión no aumentaría con el al nuevo sistema. Estas obligaciones tienden a disminuir número o el monto de las contribuciones. Con el paulatinamente en estos años, liberando espacio fiscal 42 diseño elegido, las pensiones totales por vejez son para el financiamiento del nuevo pilar. 44 monotónicamente crecientes con los ahorros finan- 46 ciados por los individuos; cada peso ahorrado siempre incrementa la pensión, aunque la relación no sea de 48 uno a uno. 50 Este es el componente más importante de la reforma de Los beneficios del Nuevo Pilar Solidario serán pagados 2008, ya que extiende la cobertura y garantiza que a los individuos que cumplan con los requisitos, inde- todos los adultos mayores en Chile tendrán acceso a pendientemente del motivo que haya causado la falta de algún tipo de protección. Las proyecciones actuales contribuciones. En particular, los trabajadores indepen- muestran que solamente este programa reducirá drásti- dientes no están obligados a realizar contribuciones a la camente la inequidad en la distribución del ingreso en seguridad social para su vejez. Para ser consistente con los próximos años. El principal desafío consiste en la la extensión de la cobertura producto de la introduc- habilidad para desarrollar una política fiscal capaz de ción del NPS, la reforma requiere que todos los traba- financiar el costo adicional de la reforma en las próxi- jadores independientes que reciben ingresos gravados REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera por el impuesto a la renta realicen aportes a la seguri- Los planes de APV pueden realizarse a través de una dad social sobre sus ingresos anuales.25 La introducción cuenta especial en una AFP; fondos mutuos especiales de este requisito será gradual, comenzando con un ofrecidos por bancos u otras instituciones financieras; y período informativo de 3 años, seguido por otro perío- contratos de seguro de vida con ahorro. Debido a su 1 do de 3 años durante el cual se descontarán las cotiza- diseño, este tipo de exención atrae mayormente los 3 ciones a los trabajadores independientes a menos que ahorros voluntarios de los individuos de altos ingresos, estos indiquen en forma expresa lo contrario (por que están sujetos a las mayores tasas marginales de 5 defecto, la opción será participar en el sistema). impuesto a la renta. Para la mayoría de los trabajadores 7 Durante este periodo de transición, la fracción de los de ingresos bajos y medios, que no están sujetos al 9 ingresos imponible sujeta a este requisito se incremen- impuesto a la renta, las exenciones impositivas regula- tará del 40%, en el primer año, a 70% en el segundo y, res no presentan incentivos a participar de este tipo de 11 finalmente a 100% durante el tercer año. A partir del planes. 13 año 2015, la participación obligatoria será implementa- 15 da en su totalidad. La reforma implementa dos mecanismos para incre- mentar los ahorros voluntarios de los trabajadores en 17 El principal desafío de esta reforma será la capacidad de relación de dependencia, en general, y especialmente 19 las autoridades para hacer su cumplir su aplicación. La los ahorros de aquellos trabajadores que no se encuen- 21 experiencia en otros países de la región muestra que los tran beneficiados por las exenciones impositivas regula- trabajadores independientes tienden a tener un nivel de res. Por un lado, crea la figura de los planes de Ahorro 23 cumplimiento menor que los asalariados. Mientras que la Previsional Voluntario Colectivo (APVC), un esquema 25 situación en Chile parece ser mejor que en países vecinos que provee incentivos fiscales a las firmas que ofrezcan 27 (como lo demuestran los altos niveles de cumplimiento a sus trabajadores planes de ahorro con aportes com- de las regulaciones del impuesto a la renta), éste todavía plementarios de la empresa.26 Por otra parte, la refor- 29 será un proceso difícil. Por otra parte, este componente ma provee dos incentivos adicionales para los ahorros 31 de la reforma sólo se aplica a los trabajadores indepen- voluntarios individuales: i) los trabajadores pueden ele- dientes sujetos a las regulaciones impositivas más comu- gir si la exención impositiva es aplicada al momento de 33 nes, dejando fuera a los sectores más informales de la realizar los aportes o al momento del retiro de los mis- 35 economía: trabajadores agrícolas y pescadores artesana- mos, y ii) los trabajadores pueden beneficiarse con una 37 les, pequeños productores y minoristas, etc. bonificación, financiada por el Estado, del 15% sobre los aportes voluntarios (individuales o colectivos) que 39 sean destinados a incrementar el monto de la pensión o 41 anticipar el momento de retiro, sujeto a un máximo 43 anual. 45 Según la experiencia de los países desarrollados, existe 47 En Chile, como en muchos otros países, los ahorros un enorme potencial de crecimiento en el monto de la 49 voluntarios para la vejez pueden ser beneficiados con riqueza previsional que puede ser acumulada a través de exenciones tributarias. Este tipo de ahorro es conocido esquemas de ahorro voluntario. La creación de los pla- 51 como planes de Ahorro Previsional Voluntario (APV). nes APVC es particularmente interesante como una 25 Más precisamente, estos trabajadores tendrán que aportar aproximadamente el 12.5% (10% de ahorro más 2.5% correspondientes a las comisiones administrativas y a la prima del seguro por invalidez) de sus ingresos imponibles anuales. Para los trabajadores independientes los ingresos imponibles corresponden al 80% de los ingresos anuales recibidos bajo esa categoría. Existe una contribución mínima equivalente a la tasa de contribución aplicada a un salario mínimo, y un nivel máximo, equivalente a la tasa de contribución sobre los ingresos máximos sujetos a impuestos de la seguridad social que se aplica a los trabajadores en relación de dependen- cia. Este nuevo requisito también se aplica a la obligación de cotizar a un seguro público o privado de salud. 26 Los planes de APVC siguen el mismo principio de los planes 401K de los Estados Unidos u otros planes ocupacionales de contribución definida aplicados en otros paí- ses. Los empleadores pueden establecer contratos de ahorro con cualquier institución que ofrezca planes individuales de APV (AFP, bancos, fondos mutuos y compa- ñías de seguros); complementar las contribuciones realizadas por los trabajadores; y establecer años mínimos de aportes para acceder a los aportes realizados por la empresa. Las condiciones deben ser las mismas para todos los trabajadores y los empleadores no pueden, bajo ninguna circunstancia, restringir los beneficios a deter- minados grupos. REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera nueva forma de compensación no pecuniaria, la cual sional. Antes de la reforma, cuando un empleador deja- puede ser usada por los empleadores para atraer y rete- ba de realizar los aportes de un trabajador particular era ner buenos trabajadores, incrementando los incentivos difícil verificar si la relación de empleo había concluido o para realizar capacitación en el puesto de trabajo, y el empleador estaba incumpliendo con la ley. 2 mejorando el nivel de ahorro para la vejez por parte de 4 trabajadores de ingreso medio. Resta ver si los incenti- La reforma introduce un cambio legal bajo el cual si un 6 vos fiscales son suficientes para inducir a las firmas a empleador deja de realizar las contribuciones corres- crear estos planes y aprovechar la oportunidad para pondientes sin reportarlo formalmente, las mismas 8 avanzar hacia esta moderna forma de compensación. serán consideradas como "declaradas pero no pagadas". 10 Las AFP serán responsables de verificar el pago de los aportes y adoptar, en caso de ser necesario, todos los 12 recursos legales para hacer que el empleador realice las 14 contribuciones faltantes. 16 Un aspecto particular de los sistemas de contribución Otra fuente recurrente de problemas de verificación 18 definida es que, debido al efecto del interés compuesto del cumplimiento de las obligaciones es el uso de decla- 20 sobre un período largo, las contribuciones tempranas raciones en papel por parte de los empleadores. Estos 22 pueden tener un impacto significativo sobre la presta- suelen están acompañados de errores en la recaudación ción final. Por esta razón, y en aras de reducir el desem- y demoras en la acreditación de los aportes, lo cual 24 pleo entre los jóvenes, se crea un subsidio especial para también dificulta el seguimiento de los empleadores 26 pagar parte de las obligaciones previsionales de los morosos. La reforma introduce un incentivo para el uso 28 empleadores que contraten trabajadores con edades de mecanismos más eficientes para ingresar las declara- entre 18 y 35 años. Específicamente, se subsidiará a los ciones ofreciendo a los empleadores 3 días adicionales 30 empleadores un monto equivalente al 50% del costo para cumplir con las obligaciones legales si las llevan a 32 previsional (aporte más comisión) de un trabajador de cabo en forma electrónica.27 34 salario mínimo, durante los primeros 24 aportes de los trabajadores jóvenes cuya remuneración sea igual o 36 inferior a 1.5 veces el salario mínimo mensual. 3.2.1.2. Medidas para mejorar la equidad de 38 género en el sistema previsional Adicionalmente, dichos trabajadores recibirán una bonifi- 40 cación financiada por el Estado equivalente al subsidio de La reforma puso especial atención en introducir medidas 42 contratación, la cual será depositada directamente en su que pudieran incrementar la equidad de género entre 44 cuenta individual. Esta bonificación regirá para las prime- hombres y mujeres. En general, las mujeres tienden a i) ras 24 contribuciones entre los 18 y 35 años, realizadas pasar largos períodos sin realizar aportes, asociados usual- 46 por un salario inferior a 1.5 veces el salario mínimo. mente con el cuidado de hijos u otros parientes depen- 48 dientes, ii) ser empleadas en ocupaciones de menor 50 remuneración (en relación a hombres con similar nivel educativo), iii) pensionarse antes que los hombres y iv) tener una esperanza de vida mayor.28 Todos estos elemen- tos, combinados en un sistema de pensiones que no con- Las herramientas para incitar al empleador a cumplir con temple una redistribución entre sexos durante la fase de sus obligaciones previsionales juegan un rol clave en el retiro, crean diferencias significativas en la distribución de objetivo de incrementar la cobertura del sistema previ- beneficios de hombres y mujeres. 27 Para las contribuciones no declaradas electrónicamente la fecha de vencimiento es el día 10 de cada mes. 28 La edad mínima de retiro es 60 para las mujeres y 65 para los varones. El informe del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional recomendó aumentar la edad de retiro de las mujeres a 65 años, pero esta recomendación no fue incluida en el proyecto de ley enviado al Congreso. REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera Por otra parte, los beneficios jubilatorios y por invalidez ducción de esta bonificación es extremadamente importan- en el esquema de AFP heredaron muchas de las asimetrías te para alcanzar jubilaciones adecuadas, particularmente de los regímenes previos: las mujeres no pueden heredar entre las trabajadoras de bajos ingresos. Más allá del benefi- beneficios de sobrevivencia a sus maridos (o a los padres cio financiero, la medida es extremadamente valorada por la 1 de sus hijos), a menos que éstos sean inválidos. Esto signi- población como una forma de reconocimiento social a las 3 fica que, aunque pagan la misma prima, ellas tienen dere- actividades (no remuneradas) de dar a luz y cuidar de los cho a menos beneficios por parte del seguro de invalidez y niños durante los primeros meses de vida. 5 sobrevivencia. Al mismo tiempo, las fórmulas jubilatorias 7 no reservan fondos para los maridos en caso de que sobre- 9 vivan a sus esposas, lo cual tiende a incrementar las pen- siones femeninas. Además, las tablas de mortalidad utiliza- 11 das para calcular los beneficios bajo el esquema de retiros 13 programados son diferenciadas por sexo (lo cual es consis- La reforma introduce el concepto legal de compensación 15 tente con la lógica de auto-aseguramiento de esta opción económica previsional en caso de divorcio o anulación del jubilatoria) y las compañías aseguradoras pueden realizar matrimonio. Bajo esta figura, un juez puede instruir, si es 17 ofertas diferenciadas para hombres y mujeres. necesario, la transferencia de fondos de pensión entre cuen- 19 tas individuales, como una forma de compensación econó- 21 mica a la parte que presenta pérdidas durante el matrimo- nio. Esta transferencia no puede superar el 50% de los fon- 23 dos acumulados durante el matrimonio en la cuenta del 25 Para abordar estas diferencias la reforma implementa una cónyuge que debe compensar. 27 serie de medidas, la principal de las cuales es la introducción del Nuevo Pilar Solidario. En efecto, por diseño, los benefi- 29 cios solidarios llegarán más frecuentemente a las mujeres, 31 más propensas a nunca haber realizado aportes o a haberlo hecho con menor frecuencia que los hombres. Además, los 33 beneficios son independientes del sexo de la persona, lo 35 cual tiende beneficiar más a las mujeres, usualmente más 37 longevas que los hombres. Previo a la reforma, la prima cobrada por el seguro de inva- lidez y sobrevivencia (SIS) a los participantes del sistema de 39 AFP era la misma para hombres y mujeres, a pesar del 41 hecho de que es menos probable que éstas se conviertan en 43 discapacitadas y de que no generen beneficios de sobrevi- vencia para sus esposos, a menos que estos sean discapacita- 45 La reforma introduce una bonificación subsidiada por cada dos. Para evitar este subsidio cruzado la reforma requiere 47 hijo nacido vivo o adoptado. El subsidio es equivalente al que las AFPs suscriban contratos de seguro separados para 49 aporte por un salario mínimo de tiempo completo durante hombres y mujeres, que cobren a los afiliados la mayor de 18 meses y es aumentado por una tasa de retorno anual las nuevas primas (más probablemente aquella asociada al 51 (equivalente al retorno neto promedio de los fondos tipo C contrato de los hombres) y depositen la diferencia con la del sistema de AFP) desde el día del nacimiento hasta que la prima inferior en las cuentas de ahorro del grupo de menor madre cumple 65 años. Este beneficio está sujeto al requisi- riesgo (más probablemente, las mujeres). Como resultado to de residencia pero no a test de ingresos. de esto, la contribución final de las mujeres a sus fondos de pensión será ligeramente mayor que el 10% indicado en la Como Chile se encuentra entre los países de la región que ley. Esto puede ser visto como una manera de mantener un presentan los mayores períodos de licencia por maternidad costo único del seguro para todos los participantes a la vez (18 semanas) y al mismo tiempo una de las tasas más bajas que se incrementa el monto de ahorro disponible para las de participación femenina en la fuerza de trabajo, la intro- mujeres al momento de la jubilación. REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera el servicio es obligatorio y extremadamente complejo para el consumidor medio y donde los beneficios son percibidos Como ya fue mencionado, una de las principales asimetrías sólo en el largo plazo, no siempre toma la forma deseada. de género prevaleciente en el sistema previsional es la impo- De hecho, durante la década del '90 la competencia fue 2 fuerte pero se basó en un costoso sistema de vendedores y sibilidad de generar pensiones de sobrevivencia para los viu- 4 dos, a menos que sean discapacitados. Como parte de la regalos destinados a incentivar los traspasos entre AFP. Este 6 reforma, el requisito de reservar una parte de los fondos de ineficiente período de competencia basada en marketing de pensión acumulados para pagar pensiones de sobrevivencia alto costo fue reemplazado por un corto período de fusio- 8 nes y adquisiciones que condujo a la formación de un mer- y la cobertura bajo el seguro de sobrevivencia son aplicables 10 tanto a hombres como mujeres. En el primer caso la inclu- cado concentrado (5 firmas administran fondos equivalen- sión de los viudos disminuirá actuarialmente la pensión de tes al 60% del PIB), altos retornos de las administradoras 12 las mujeres jubiladas a cambio del beneficio adicional. En el sobre sus activos y ausencia de entrada de nuevos competi- 14 segundo caso, la cobertura adicional será financiada por una dores en los últimos 9 años.30 16 prima de seguro única correspondiente a todas las mujeres del sistema, eliminando así los actuales subsidios cruzados La interpretación de este fenómeno se encuentra relaciona- 18 desde las mujeres aseguradas hacia los hombres asegurados. da con características propias de la demanda (baja elastici- 20 dad a causa de las características del producto y la limitada 22 Las medidas descritas en esta sub-sección dan cuenta de la diferenciación de producto o precio entre proveedores) y mayor parte de las acciones que pueden implementarse para otras propias de la oferta del mercado (asociadas a una serie 24 mejorar la equidad previsional entre hombres y mujeres a de regulaciones que afectan su estructura industrial). Las 26 través del diseño del sistema de pensiones. Sin embargo, la AFPs están obligadas a proveer una serie de servicios: recau- 28 mayor parte de la desigualdad previsional se encuentra aso- dación de contribuciones, administración de cuentas, inver- ciada a factores culturales que rigen la distribución del tra- sión de los fondos administrados, atención al cliente, y cál- 30 culo y pago de beneficios. Esto crea en la práctica una barre- bajo al interior de los hogares y a distorsiones del mercado 32 de trabajo que operan a través de la discriminación ocupa- ra a la entrada originada en la necesidad de entrar simultá- 34 cional o salarial. Estos factores no pueden ser abordados neamente a varios mercados. Este problema es agravado por apropiadamente a través de reformas a los sistemas de pen- las regulaciones que limitan el alcance y los beneficios de 36 subcontratar alguna de estas actividades: las AFPs no tienen siones. 38 permitido tercerizar el manejo de cuentas o la atención al cliente, así como tampoco pueden proveer otros servicios 40 3.2.1.3. Medidas para incrementar la aparte de aquellos estipulados por ley. Además, no recaudan 42 competencia en el mercado de AFP 29 el impuesto al valor agregado (IVA) sobre las comisiones 44 que cobran a sus afiliados, pero deben pagar IVA por los ser- Uno de los principales pilares de la reforma de 1980 fue la vicios contratados a proveedores externos, generándose así 46 introducción de la competencia entre AFPs como mecanis- un costo significativo a la subcontratación. 48 mo disciplinador de las administradoras, de forma de asegu- 50 rar buen desempeño, buena calidad del servicio, y a un bajo costo. Como los participantes pueden cambiar libremente de administradora, un servicio costoso o de bajo desempe- ño sería castigado por las fuerzas del mercado. La realidad La reforma aborda estos problemas influyendo tanto en la ha demostrado que la competencia en una industria donde demanda como en la oferta del mercado.31 Por el lado de 29 Para un análisis exhaustivo de estas medidas, véase Reyes y Castro (2008). 30 Para una descripción detallada de los retornos exhibidos por las AFPs sobre sus activos, véase Valdés y Marinovic (2005). 31 El proyecto de ley enviado al congreso incluía una moción para permitir a los bancos locales ingresar a la industria de AFP creando firmas subsidiarias. Esta medida no fue aprobada por los partidos de la oposición en parte como una forma de evitar la creación de una AFP estatal que se podría haber generado como subsidiaria del Banco del Estado de Chile. REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera la demanda, la elasticidad se incrementa sustancialmente AFP en su conjunto, a diferencia de la situación previa mediante la introducción de un proceso de licitación de donde cada AFP debía tomar su propio seguro y los con- afiliados. Todos los nuevos participantes del sistema de tratos eran diseñados de manera tal que la mayor parte pensiones serán automáticamente afiliados en la AFP que del riesgo recaía en la propia AFP.33 Esto creó un fuerte 1 haya ofrecido la comisión más baja durante el último pro- incentivo para competir en la capacidad de atraer selec- 3 ceso de licitación. Estos afiliados deberán permanecer en tivamente individuos de bajo riesgo, en detrimento de la AFP por un período mínimo.32 De esta manera, la AFP un buen manejo de las inversiones, de la reducción de 5 ganadora recibirá un flujo constante de participantes por costos o de una mejor calidad de servicio. Mediante el 7 un lapso de dos años sin tener que incurrir en gastos de requisito de suscribir un contrato sistémico de seguro, 9 marketing o de personal de ventas. Esta medida crea un el riesgo recae efectivamente en compañías asegurado- atractivo punto de partida para potenciales entrantes, ras y el incentivo a "descremar" individuos riesgosos es 11 puesto que las firmas incumbentes no pueden cobrar una eliminado. El diseño de la licitación del SIS estará sujeto 13 comisión diferente a distintos grupos de participantes a una regulación detallada por parte de las 15 (afiliados actuales o nuevos trabajadores). Superintendencias de Pensiones y de Valores y Seguros. Por ley, la cobertura del seguro deberá ser licitada sepa- 17 radamente para hombres y mujeres, pudiendo formarse 19 grupos de afiliados aleatoriamente elegidos y asignados 21 a diferentes firmas de forma de evitar una concentración Otra explicación para la baja sensibilidad de la deman- excesiva de los riesgos. 23 da, especialmente a las comisiones cobradas, es la com- 25 plejidad para comparar tarifas entre las distintas admi- Esta medida implica un cambio importante en la forma 27 nistradoras, las cuales pueden cobrar sus honorarios de en que el sistema de seguro de invalidez y sobreviven- diferente manera (una parte proveniente de una tarifa cia es administrado. Mientras su separación obligatoria 29 fija y otra proveniente de un porcentaje fijo del ingreso disminuirá significativamente las barreras a la entrada 31 imponible). En un intento de facilitar la comparación en la industria de AFP, se ha argumentado que también de precios entre AFPs, la reforma simplificó la estruc- reducirá el incentivo de las firmas para controlar el 33 tura de comisiones al punto que las AFPs sólo pueden fraude, causando potencialmente un incremento 35 cobrar una comisión única, expresada como un porcen- importante en el costo del servicio. Éste no es un tema 37 taje fijo del ingreso imponible. menor, ya que este componente representa alrededor del 1% del ingreso imponible en la economía y, por 39 ende, especial atención debe ponerse en implementar 41 controles apropiados en el sistema. 43 45 Respecto de la oferta, una serie de medidas tiende a faci- 47 litar la tercerización de algunas funciones de la AFP. El 49 rango de servicios que pueden ser subcontratados es ampliado significativamente y ahora las AFPs reciben un Buscando aumentar el grado de competencia de la indus- 51 crédito tributario por el IVA pagado a sus sub-contratistas. tria de AFP, se autoriza ahora a las compañías asegurado- ras crear Administradoras de Fondos de Pensión como Uno de estos servicios, el seguro de invalidez y sobrevi- empresas filiales, pero siempre sujetas a las regulaciones vencia (SIS), debe ahora ser contratado por el sistema de establecidas en el Decreto de Ley 3.500. Estas subsidia- 32 El afiliado puede cambiarse a otra administradora si la AFP ganadora no cumple con la reglamentación o presenta un desempeño inferior a otras administradoras que no puede ser compensado por la diferencia en el valor de la comisión. 33 Los contratos de seguro incluían ajustes ex-post que eran equivalentes a una transferencia del riesgo entre la compañía aseguradora y la AFP, relegando la cobertura provista por el seguro sólo para casos extremos. REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera rias deben respetar estrictamente el giro único requerido La introducción del Nuevo Pilar Solidario reducirá en a una AFP, esto es, sólo pueden ofrecer los servicios y gran medida la incertidumbre de ingresos en la vejez, productos establecidos por ley. Además, la aseguradora mediante la provisión de una cobertura mínima para no puede condicionar sus servicios o productos a la afilia- todos aquellos que no cuenten con otras fuentes de finan- 2 ción o permanencia en la filial AFP u ofrecer mejores ciamiento. Esto reducirá también la desigualdad de ingre- 4 condiciones a los individuos en esas circunstancias. sos no sólo entre adultos sino también en toda la pobla- 6 ción. De hecho, no es poco común ver adultos mayores viviendo con parientes en una misma casa. Por lo tanto, 8 3.2.1.4. Flexibilización del régimen de los nuevos beneficios mejorarán tanto la situación de los 10 inversiones de las AFP individuos, como de los familiares con que conviven. 12 A fin de limitar la exposición absoluta de las carteras de La extensión de la cobertura provista por el pilar de 14 inversión, la regulación original incluía un complejo prevención de la pobreza debiera complementarse con 16 conjunto de límites cuantitativos: por emisor, por emi- el incremento en los aportes realizados por los jóvenes sión, por tipo de activo (incluyendo límites a la renta y los trabajadores independientes, y con los ahorros 18 variable), por origen de los fondos (nacional o extran- voluntarios adicionales que debieran generarse por la 20 jero), etc. La mayoría de estos límites estaban incluidos vía de planes de ahorro previsional voluntario colecti- 22 en la propia ley que regulaba el sistema dando escaso vo. La experiencia de otros países, particularmente de margen para la interpretación o la flexibilidad. La países desarrollados, muestra el alto potencial que la 24 reforma trasladó la mayoría de estos límites a regulacio- cobertura proporcionada a través de las firmas puede 26 nes secundarias y creó un consejo especial de inversio- implicar para un segmento importante de la población. 28 nes (el Consejo Técnico de Inversiones) cuya función es realizar recomendaciones con respecto a las políticas de También se espera que las medidas introducidas para 30 inversión y regulación de los Fondos de Pensión.34 mejorar la organización industrial del mercado reduz- 32 can los costos y faciliten la entrada de nuevos competi- 34 La mayor flexibilidad será acompañada por el incremento en dores, a través del acceso a una masa crítica de trabaja- los requisitos de transparencia, en términos de políticas explí- dores provista por la licitación de afiliados y de los 36 citas de inversión y de resolución de conflictos de interés. La incentivos para la subcontratación de algunas activida- 38 ley reformada incluye la posibilidad de establecer límites des. La separación de los seguros de invalidez y sobre- basados en indicadores del riesgo de la cartera de inversiones vivencia reducirá la incertidumbre asociada con la obli- 40 en lugar de límites cuantitativos por tipo de activos. gación de proveer este servicio para una firma que está 42 recién entrando al mercado. 44 3.2.2 Impactos esperados y sostenibilidad Como los beneficios del Nuevo Pilar Solidario fueron 46 fiscal de la reforma planteados como derechos de la población, la reforma 48 implica un compromiso significativo del Estado hacia 50 La reforma descrita en esta sección constituye uno de los las generaciones futuras de pensionados. Aunque la más sistemáticos esfuerzos emprendidos en la región información detallada sobre el impacto fiscal de la orientados a complementar el pilar contributivo con un reforma en el mediano y largo plazo es limitada, los fuerte componente de prevención de pobreza e introdu- datos disponibles indican que el costo puede ser rele- cir una serie de soluciones innovadoras para mejorar, des- vante. El proyecto de ley de reforma fue acompañado pués de 27 años, un segundo pilar basado en cuentas indi- por un informe financiero, el cual incluye estimaciones viduales de capitalización administradas por privados. de costo fiscal entre los años 2008 y 2025. La Tabla 3 34 Sólo los principales límites estructurales permanecieron en la ley, sujetos a un límite superior, bajo el cual el Banco Central tiene la autoridad para fijar los límites rea- les: un límite de renta variable por tipo de fondo; un límite a la inversión extranjera total (que puede alcanzar al 80% de los fondos) que puede sustituirse por lími- tes específicos por tipo de fondo; límites específicos por fondo respecto de la suma de inversiones no cubiertas en moneda extranjera; y finalmente, un límite a las inversiones en instrumentos financieros emitidos por instituciones con menos de 3 años en operación. REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera presenta los impactos esperados de todas las provisio- proyecciones indican que el costo fiscal de la reforma nes incorporadas en la ley reformada, incluyendo algu- debiera encontrarse por debajo del 0.5% del PIB nas que pueden no ser consideradas parte de la refor- durante los primeros años para alcanzar aproximada- ma del sistema previsional en un sentido estricto. Las mente el 1% del PIB hacia el año 2025. 1 3 5 Tabla 3. Costo fiscal de la reforma previsional. (Millones de pesos chilenos de 2007) 7 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2025 9 1.- Sistema de Pensiones Solidarias 38.898 177.225 322.283 432.019 565.631 656.718 701.641 751.587 804.330 860.079 1.415.454 11 2.- Nueva Estructura 13 Institucional 6.413 3.914 2.243 2.467 2.547 1.048 1.043 1.034 863 851 2.552 3.- Bono por hijo para 15 las mujeres 0 7.049 14.946 23.537 33.054 44.596 49.121 53.181 57.558 62.310 109.847 17 4.- Subsidio a los trabajadores jóvenes 6.657 27.853 28.979 44.989 61.835 63.502 64.977 66.256 67.158 67.639 75.592 19 5.- Asignación familiar 21 para los trabajadores independientes 0 0 0 4.937 10.270 12.815 15.541 18.455 21.566 24.882 49.926 23 6.- Planes de ahorro 25 previsional voluntario (individuales o colectivos) 6.450 26.243 27004 27.734 28.467 29.195 29.910 30.604 31272 31.919 36.491 27 7.- Fondo para la educación 29 previsional 689 1.378 1.432 1.437 1.469 1.503 1.539 1.597 1.615 1.656 2.072 31 8.- Contribución para el seguro de empleados 33 públicos 0 21.060 42.660 42.696 42.732 42.767 42.803 42.839 42.875 42.911 43.200 35 9.- Ley de Accidentes del Trabajo para los 37 trabajadores autónomos 381 392 403 413 424 434 444 453 462 470 478 39 10.- Deducción de IVA sobre los servicios 41 subcontratados por las AFPs 775 3.133 3.164 3.196 3.228 3.260 3.293 3.326 3.359 3.392 3.673 43 TOTAL 60.263 268.247 443.114 583.425 749.657 855.838 910.312 969.332 1.031.058 1.096.109 1.739.285 en % del PIB (1) 0,07% 0,30% 0,47% 0,60% 0,73% 0,80% 0,81% 0,83% 0,84% 0,86% 0,96% 45 47 Nota: (1) Porcentaje del PIB calculado en base a la estimación del Banco Central de Chile para 2007, las proyecciones para 2008 y 2009 y una tasa de crecimiento de media- no plazo de 4,5%. 49 Fuente: Dirección de Presupuestos, 2008 51 REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera El financiamiento de la reforma fue diseñado para man- gos. Por un lado, no se conoce claramente el número real tener la disciplina fiscal y una aplicación rigurosa de la de potenciales beneficiarios, ya que depende en parte de política fiscal basada en superávits estructurales. Las la evolución de los salarios, del cumplimiento de la nor- principales fuentes de financiamiento son las siguientes: mativa y del retorno de los fondos de pensiones. 2 Asimismo, organizar las nuevas instituciones, crear las 4 · El Fondo de Reserva de Pensiones (creado en 2006 condiciones para la integración completa de los trabaja- 6 y financiado con superávits fiscales), dores independientes al sistema, y organizar los sistemas · Reducción de las obligaciones fiscales originadas en para identificar a los beneficiarios de las nuevas prestacio- 8 la transición del sistema de reparto al sistema de nes solidarias y realizar los pagos, demandará un compro- 10 capitalización: reducción del déficit operacional del miso serio por parte del gobierno. Instituto Normalización Previsional35 y del interés 12 acumulado de los bonos de reconocimiento emitidos Respecto a los desafíos de más largo plazo, no necesa- 14 por el Estado a los trabajadores pertenecientes al sis- riamente abordados por las reformas recientes, el más 16 tema antiguo que se cambiaron al nuevo sistema, importante parece ser compartido por la mayoría de los · Recursos originados en reasignaciones, eficiencia en países de medianos y altos ingresos: el incremento 18 el gasto y crecimiento económico, incierto de la esperanza de vida y los costos médicos de 20 · Durante los primeros años (el período de transi- los adultos mayores. El progreso tecnológico de las últi- 22 ción), parte de los intereses ganados sobre los acti- mas décadas ha implicado un drástico incremento en la vos financieros pertenecientes al Estado. esperanza de vida, basado en tratamientos y equipa- 24 miento de creciente sofisticación. Aunque existe actual- 26 mente una idea razonable acerca de cuánto van a vivir 28 3.3. Desafíos pendientes los pensionados actuales, poco se sabe acerca de la esperanza de vida de los individuos que están ingresan- 30 El aspecto más importante de la reforma descrita en do al mercado de trabajo. Es muy probable que la actual 32 esta sección consiste en que en lugar de reemplazar el tasa de contribución de 10% del ingreso imponible sea 34 sistema de AFP creado en 1980, lo mejora integrando insuficiente para financiar beneficios acorde a esta un pilar de prevención de la pobreza financiado por el mayor esperanza de vida y no es claro que las diferen- 36 Estado, extendiendo el pilar voluntario a los trabajado- cias generacionales permitan a los trabajadores perma- 38 res de ingreso medio e introduciendo una serie de necer en el mercado de trabajo el tiempo suficiente medidas para incrementar la cobertura y la competen- para compensar este incremento. La mayor parte del 40 cia en el mercado de las AFP. Esto es resultado de un peso recaerá en la capacidad de los individuos para pre- 42 largo proceso participativo de dos años, precedido por ver estos déficits e incrementar sus ahorros voluntarios. 44 una investigación exhaustiva y diversos esfuerzos de Siendo que los sistemas de pensiones fueron creados evaluación. para sobrellevar el problema de miopía, no resulta 46 obvio que esta reacción voluntaria pueda tener el timing 48 Aún permanecen una serie de desafíos a ser abordados en y la fuerza adecuados. Mayor esfuerza deberá ponerse 50 los próximos años, relacionados tanto con la implementa- en mejorar nuestro conocimiento sobre este incierto ción de la reforma como con aspectos de más largo plazo. futuro y, en consecuencia, se deberán adoptar las En la primera categoría, la implementación progresiva ­usualmente impopulares­ medidas de aumento de las del nuevo pilar solidario probablemente enfrentará ries- tasas de cotización o de la edad mínima de retiro. 35 El INP es la institución a cargo de administrar el régimen de reparto para los trabajadores que decidieron permanecer en los esquemas previos. La reforma transfiere las pensiones administradas por el INP a una nueva institución, el Instituto de Previsión Social, que es también responsable por la administración de los beneficios del Nuevo Pilar Solidario. REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera 4 ALGUNAS NOTAS SOBRE LOS PROCESOS POLÍTICOS DETRÁS DE LAS REFORMAS 1 3 5 7 9 11 13 15 Hasta aquí, este trabajo ha analizado las reformas trascienden a la política previsional. Una parte muy recientes afrontadas por los sistemas de pensiones de significativa de la actual literatura sobre economía, 17 Argentina y de Chile. Llegados a este punto se preten- política y políticas públicas trabaja sobre la idea central 19 de aportar una breve nota sobre la relevancia de los de que las políticas públicas requieren cierta capacidad 21 procesos políticos subyacentes al trazado de la política de policymaking para ser efectivas. Más específicamente jubilatoria discutida previamente. El interés de los ­y adentrándonos un tanto en el lenguaje utilizado por 23 autores en este aspecto se apoya en el hecho de que algunos de estos enfoques­ se entiende que diversos 25 algunos elementos sustantivos que definen el funciona- aspectos significativos de las políticas públicas depen- 27 miento de los sistemas previsionales argentino y chile- den de la habilidad para construir y consolidar acuer- no parecen originarse en las características de las insti- dos políticos intertemporales. La capacidad de lograr 29 tuciones políticas que los diseñan y gestionan, y no estos acuerdos intertemporales (capacidad que será 31 tanto en problemas "técnicos" inherentes a los mismos. obviamente desigual entre países y sistemas políticos 33 De esta forma, el hecho de conducir la atención hacia distintos) afectará algunos atributos críticos de las las características de los procesos políticos implica políticas públicas, tales como su estabilidad, adaptabi- 35 reconocer, en líneas generales, la influencia de los mis- lidad, credibilidad sostenida, coordinación y coheren- 37 mos sobre las políticas públicas. cia. De esta forma, la consideración sobre si el funcio- namiento del proceso de policymaking tiende a facilitar 39 En lo que sigue, se avanzará primero en el esbozo de o a desalentar el alcance de ciertos "resultados coope- 41 una muy breve síntesis general sobre el vínculo exis- rativos" en el juego de transacciones políticas, se trans- 43 tente entre las instituciones, el entorno político, y las forma en un interrogante central (Spiller, Stein y características de funcionamiento general de las polí- Tommasi 2003). 45 ticas públicas, y luego se ofrecerá una rápida referen- 47 cia de algunos aspectos institucionales que han carac- La relevancia general de este interrogante se agudiza en 49 terizado las últimas reformas previsionales en ambos el caso de la política previsional por una serie de facto- países. res que la distinguen. Se trata de una política pública 51 explícitamente distributiva, con potenciales objetivos múltiples que encierran ciertos mecanismos de trade-off 4.1. Política jubilatoria, instituciones políticas entre ellos, y que se desenvuelve en una secuencia de y capacidades de policymaking tiempo que la torna única. Si se tiene en cuenta que las transferencias involucradas son particularmente cuan- Indudablemente, las consideraciones sobre la relevan- tiosas, que todo sistema jubilatorio, en tanto mecanis- cia y las consecuencias de las instituciones políticas y mo que organiza derechos sobre el producto social los procesos de policymaking sobre las políticas públicas futuro, se basa ineludiblemente en algún tipo de pro- REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera mesas (Barr 2002) y que la conformación del compro- 4.2. El entorno institucional en Argentina y miso temporal que subyace a esas promesas ­esto es, la en Chile duración integral del ciclo de la política pública previ- sional­ es absolutamente excepcional, podrá deducirse El intento de describir y aprehender de manera consis- 2 la importancia determinante de las dinámicas políticas tente las características principales de las políticas 4 que se articulan a su alrededor. públicas en la Argentina y en Chile, el funcionamiento 6 integral de sus estructuras de policymaking y los deter- De esta forma, las respuestas recurrentes de los agen- minantes institucionales más profundos que condicio- 8 tes políticos, sociales y económicos deben ser tenidas nan ese funcionamiento, escapa obviamente a las posi- 10 en cuenta y se deben considerar las diversas formas bilidades de estas breves líneas. Simplemente se men- 12 de interacción regular que se requiere exista entre cionarán aquí ciertos "títulos" descriptivos de algunas ellos. Sólo si esa interacción está sostenida por ciertas de esas características con el fin de contar al menos con 14 expectativas positivas sobre el funcionamiento del un panorama genérico al respecto. 16 juego de policymaking, puede devenir en interacción "cooperativa". Al mismo tiempo, el juego de policyma- Probablemente, el aspecto más notable que ha surgido 18 king se encuentra condicionado por el funcionamien- al comparar la política pública en la Argentina y en 20 to de un conjunto de instituciones políticas (tales Chile sea su grado dispar de estabilidad, lo cual se ve 22 como el Congreso, el sistema de partidos políticos, el reflejado tanto en áreas específicas de política conside- sistema judicial, etc.). Estas instituciones, a su vez, radas individualmente como también en las grandes 24 descansan sobre algunos aspectos más básicos de líneas de sus estrategias económicas. Bien sea a partir 26 naturaleza histórica (Spiller y Tommasi 2003 desarro- de estudios apoyados en paneles de datos internaciona- 28 llan en detalle este encadenamiento causal). En los les o a partir de análisis comparativos particulares, ambientes políticos que alientan acuerdos intertem- resulta sumamente evidente que sus modelos económi- 30 porales las políticas públicas tenderán a ser más con- cos han exhibido en las últimas décadas un grado muy 32 sistentes, menos sensibles a "shocks" políticos y más desigual de constancia. La volatilidad extrema de 34 adaptables frente a condiciones económicas y sociales muchas de las variables más relevantes de política ha cambiantes. En contraste, en configuraciones institu- constituido una característica repetida en la Argentina, 36 cionales que desalienten la cooperación, las políticas fenómeno que impuso altos y sostenidos costos de 38 públicas tenderán a ser demasiado inestables (o dema- incertidumbre sobre los agentes económicos (Fanelli 40 siado inflexibles) y con bajos niveles de coordinación and Frenkel 1994). (BID 2006). 42 Pero la estabilidad no ha sido el único aspecto señalado 44 Resulta destacable que el desafío de las instituciones a la hora de caracterizar las políticas públicas en ambos políticas y de los procesos de policymaking no es de tipo países. Por caso, Stein y Tommasi (2005) han caracteri- 46 lineal, esto es, no se trata tan sólo de cumplir determi- zado a dieciocho países latinoamericanos de acuerdo a 48 nadas promesas de largo plazo, lo cual ya es un reto en otras características de sus políticas públicas, tales 50 sí mismo. El verdadero desafío pasa por considerar el como su adaptabilidad, calidad de implementación, rol fundamental que adquieren las estructuras de arti- coordinación y eficiencia. En ese trabajo, como así tam- culación política y social para discutir y arbitrar sobre la bién en diversos estudios abocados a la mensurabilidad determinación concreta de esas promesas. Ese arbitrio de las características de las políticas en América Latina, puede exhibir mayor o menor "densidad" institucional, Chile logra alcanzar lo más alto de la escala mientras es decir, puede lograr ­o no­ una más amplia y efecti- que la Argentina aparece en el tercio inferior. va incorporación de los actores a la arena de negocia- ciones, puede presentar "mejores" o "peores" caracterís- El grado dispar de estabilidad, consistencia y articula- ticas en esa arena y puede incorporar u omitir mecanis- ción de las políticas públicas que parecen exhibir mos más democráticos y representativos de articulación Argentina y Chile ha sido frecuentemente vinculado de intereses. REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera con la lógica de funcionamiento de algunas de las prin- capacidad de articulación de intereses y el compromiso cipales instituciones políticas de ambos países. Algunas político intertemporal parecen haberse manifestado en piezas sueltas (aunque relevantes) de ese mosaico se han forma desigual. referido a la distinta capacidad del Congreso para deve- 1 nir en una arena clave de transacciones y acuerdos polí- Remontémonos a las reformas estructurales llevadas a 3 ticos intertemporales (ver, para Argentina, Jones et al. cabo en Chile (1980) y en Argentina (1993) como 5 2002, Jones et al. 2003, Tommasi 2007; para Chile, punto de partida semejante para analizar los procesos Montecinos 2003, Santiso 2006, Aninat et al. 2006), a más recientes descriptos en las secciones previas de este 7 las diferencias en el cuadro compuesto por los partidos trabajo. Resulta interesante observar que ambas refor- 9 políticos (Aninat et al. 2006), a la relativa ausencia de mas previsionales fueron presentadas, a su tiempo, una burocracia profesional, calificada y estable en como "íconos" de procesos más amplios de reformas 11 Argentina (Iacoviello y Zuvanic, 2005), y a la desigual políticas y económicas. En Chile, la reforma jubilatoria 13 credibilidad sobre la independencia y autonomía del fue probablemente la más famosa de las autodenomina- 15 poder judicial en los dos países (Iaryczower et al. 2002, das "modernizaciones" llevadas a cabo por la dictadura Malone 2003). militar, mientras que en Argentina constituyó una pieza 17 muy significativa del giro ortodoxo protagonizado por 19 Acudiendo al lenguaje un tanto más teórico utilizado el primer gobierno de Menem en los ´90. Así, en tanto 21 más arriba, puede señalarse ­en una muy apretada sín- "íconos", las reformas estuvieron rodeadas por una tesis que la configuración institucional de la Argentina notable batalla comunicacional entre promotores y 23 ha sido frecuentemente juzgada como desfavorable y oponentes de lo que terminaría denominándose la "pri- 25 adversa para la consecución y el sustento de comporta- vatización" de las jubilaciones. 27 mientos políticos cooperativos, habiendo estado carac- terizada, en cambio, por actores políticos que han Pero en la Argentina la reforma del '93 no eliminó por 29 enfrentado, o bien cortos horizontes temporales, o completo el viejo sistema; la ley finalmente aprobada 31 bien incentivos inadecuados, o bien ambos factores a la por el Congreso, a diferencia de lo ocurrido en el siste- 33 vez (Spiller, Stein y Tommasi, 2003). Por otro lado, ma chileno y de lo propuesto por el proyecto original desde el retorno a la democracia, Chile ha exhibido del Ejecutivo argentino, no clausuró definitivamente el 35 mecanismos más fuertes en sus procesos de policyma- esquema de reparto sino que fundó un modelo multipi- 37 king. Los cambios en las políticas han sido incrementa- lar. Este hecho no parece haber sido trivial: desde el les y, por lo general, han surgido como el resultado de mismo momento de la introducción de la reforma del 39 un proceso político relativamente intenso e institucio- '93 y hasta el presente, bajo el reciente espíritu "revi- 41 nalizado. En suma, Chile parece haber encontrado sionista" que ha estado sobrevolando, el debate general 43 dinámicas de policymaking que tienden a facilitar las sobre el sistema de pensiones ha quedado (casi exclusi- respuestas cooperativas en el juego de transacciones vamente) atrapado bajo la dicotomía simplista de "lo 45 políticas, construcción que en Argentina ha sido más privado" versus "lo público". En efecto, al momento de 47 difícil de llevar a cabo. introducir aquella reforma, las autoridades políticas 49 explícitamente promovían al nuevo régimen de cuentas individuales como "lo nuevo" en materia jubilatoria y 51 4.3. Aspectos políticos de las políticas alentaban a la gente a unirse a él, mientras que la ine- jubilatorias recientes xistencia de una estrategia informativa seria y objetiva dirigida a los trabajadores en situaciones dispares resul- Si volvemos nuevamente nuestra atención hacia la polí- taba flagrante (Isuani et al. 1995). Desde hace unos tica de pensiones, es posible señalar que el recorrido de años, en cambio, la tendencia discursiva en boga giró las recientes reformas previsionales en la Argentina y drásticamente hacia la segunda de estas posiciones; de Chile se presenta consistente con este diagnóstico dis- hecho, el principal mensaje transmitido por las autori- par. En efecto, las reformas de los últimos años ofrecen dades en relación a las últimas reformas consistió en un interesante abanico de circunstancias en donde la que los trabajadores reconquistarían la posibilidad de REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera moverse desde el sistema "privado" al "público" (lo que resultado de un proceso desarrollado a puertas cerra- antes de 2007 estaba vedado) y, finalmente, en que la das, donde unas pocas figuras políticas definieron el reunificación del sistema en un esquema público de camino a recorrer a través de una serie de pasos suce- reparto generaría mejores beneficios a los jubilados. sivos (y no siempre coordinados) que prácticamente 2 Notablemente, ni entonces ni ahora parecieron existir excluyeron a los diversos referentes principales del 4 canales políticos e institucionales adecuados que, tras- terreno previsional. Como se discutió anteriormente, 6 cendiendo el debate superficial y mecanicista que esta- la moratoria para autónomos, que finalmente se tornó blece aquella falsa dicotomía, le den forma a un diálogo de una masividad sin precedentes, constituyó una de 8 social más profundo y sistemático que procure aden- las reformas más significativa de los últimos años en el 10 trarse en las (muy complejas) dinámicas de negociación terreno previsional argentino. Ésta fue establecida a y de cooperación intertemporal que requiere todo sis- partir de una serie combinada de leyes y decretos que 12 tema jubilatorio que se pretenda eficiente, inclusivo y condujeron a un incremento masivo en el número de 14 sustentable. beneficiarios del sistema36. El proceso institucional 16 subyacente a una reforma de tal importancia fue Por su parte, en Chile, una vez en el poder y tal como sumamente particular: el proyecto de ley que derivó 18 sucediera en otras áreas de política pública, los gobier- en la última modificación que disparó la masividad de 20 nos de la Concertación optaron por la continuidad frente la moratoria se originó en el Congreso y fue aprobado 22 al cambio radical y decidieron así sostener y apuntalar sobre tablas, esto es, sin que mediara debate alguno el sistema de pensiones reformado. Desde 1990 las entre los legisladores que votaron el dictamen tal 24 reformas al sistema habían sido menores, principalmen- como surgió de las comisiones (Senado de la Nación, 26 te dirigidas a modificar las regulaciones de inversión. Boletín de Novedades N°30/04 sesión del 16 de 28 Sólo en años recientes la cuestión de la cobertura emer- diciembre de 2004). De esta forma, la nueva ley no gió como elemento crítico y se transformó en el centro captó la atención de la prensa ni de las autoridades 30 de los debates de política. En ese sentido, en marzo de políticas y, notablemente, no existió tampoco un 32 2006, se decidió crear desde el Ejecutivo el menciona- anuncio o acto formal de lanzamiento de la iniciativa. 34 do Consejo Asesor para la Reforma Previsional para Un año más tarde, a partir de un decreto dictado en analizar la evolución del sistema, estudiar sus déficits noviembre de 2008 que regulaba el proceso, el pro- 36 más relevantes, y desarrollar un proceso de audiencias grama se tornó operativo37. Por su parte, la posterior 38 públicas que duraría 90 días. El Consejo, conformado eliminación del componente de capitalización indivi- por muy prestigiosos especialistas en el tema, propor- dual con gestión privada y su reemplazo por un siste- 40 cionó un diagnóstico profundo y propuso una serie de ma público de reparto reunificado fue anunciada en 42 reformas sustantivas. Seguidamente, el gobierno esta- forma totalmente sorpresiva a finales de octubre de 44 bleció un Comité de Ministros para evaluar las reco- 2008 y transformada en ley a principios de diciembre mendaciones del Consejo, de todo lo cual finalmente de ese año. La ley eliminó el esquema de capitalización 46 resultó un proyecto de reforma girado al Congreso y y dispuso que todos los contribuyentes, beneficiarios 48 aprobado en enero de 2008. y activos que revistaban en él fueran transferidos al 50 sistema público de reparto. Una vez más, el debate del En contraposición, las reformas más recientes del sis- proyecto en el Congreso fue sumamente breve, debi- tema jubilatorio argentino, analizadas en detalle en la do a que éste recibió un rápido apoyo desde diversos sección 2 de este documento, surgieron como el sectores políticos. 36 Desde 1995, el marco legal en la Argentina permitía a los trabajadores independientes entrar en un programa de moratoria con el fin de regularizar a través de un plan de cuotas las contribuciones adeudadas con anterioridad a la reforma del ´93. Una nueva ley, aprobada en diciembre de 2003, extendió las posibilidades de regulari- zación a las obligaciones vencidas durante la vigencia del nuevo sistema estableciendo una serie de términos relativamente generosos. Más adelante, como parte de una ley aprobada en diciembre de 2004 destinada a que ciertos trabajadores pudieran aplicar a un esquema de retiro anticipado, se dispuso que aquellos trabajado- res independientes que tuvieran la edad requerida por la ley y que aplicaran a la moratoria, podrían hacer efectivo su retiro de inmediato e ir saldando su deuda a medida que recibieran los beneficios jubilatorios. En otras palabras, la ley establecía implícitamente un nuevo esquema para otorgar prestaciones reducidas a quienes no hubiesen realizado en el pasado las contribuciones previsionales requeridas. Las tres leyes aquí referidas son la Ley 24476, la Ley 25865 y la Ley 25994. 37 Decreto 1454/2005 REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera En definitiva, es posible identificar un patrón más o manera desordenada, exhibiendo un escaso nivel de menos claro en el trazado de la política jubilatoria coherencia y consistencia entre sí. Muchos de los anun- reciente en ambos países. De acuerdo a las caracterís- cios más importantes fueron completamente sorpresi- ticas inherentes a los sistemas jubilatorios mencionadas vos y atravesaron un muy rápido trámite en el 1 anteriormente, las reformas previsionales han sido Congreso. A diferencia de lo apuntado para el caso chi- 3 identificadas en su doble necesidad de requerir no sólo leno, no se observaron en las reformas argentinas un minucioso análisis técnico sino también de contar grandes esfuerzos por plantear un debate amplio y un 5 con un proceso de recolección y difusión de informa- examen cuidadoso que incluyera a los diferentes acto- 7 ción precisa en aras de construir apoyo y consenso res involucrados (directa o indirectamente) en el terre- 9 (IDB 2007). En las reformas previsionales llevadas a no previsional. Y no se desarrolló tampoco una consi- cabo en los últimos años, Chile parece haber logrado deración y discusión detallada respecto a las implican- 11 acercarse más a esos estándares que la Argentina, cias fiscales presentes y futuras de las distintas medidas 13 donde los cambios introducidos se sucedieron de una que se estaban llevando a cabo. 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera 2 5 CONCLUSIONES 4 6 8 10 12 14 16 Dentro de la región, Argentina y Chile han sido tradi- jubilados se elevó en un más de un 70 por ciento en dos cionalmente dos países pioneros en el avance de las años, debido a la introducción de una moratoria que 18 políticas sociales. Ambos están dentro del pequeño devino en un programa de inclusión masiva. La morato- 20 grupo de países que introdujo sistemas jubilatorios a ria en cuestión habilitaba a cualquier individuo que 22 principios del siglo XX y, a partir de allí, avanzaron estuviera por sobre la edad establecida de retiro, a apli- ofreciendo progresivamente una cobertura a un mayor car para obtener un beneficio jubilatorio con indepen- 24 número de trabajadores. En 1980 Chile actuó nueva- dencia de su registro de contribuciones pasadas e, 26 mente como precursor al introducir una reforma incluso, de su potencial carácter de beneficiario efecti- 28 estructural que, entre otros cambios importantes, ins- vo de algún otro tipo de pensión ya vigente38. Las refor- tauraba una gestión privada de los fondos de pensión. mas también implicaron la anulación de una parte cen- 30 Argentina, con ciertas diferencias, siguió el modelo tral de los cambios introducidos en 1993 en tanto se 32 chileno una década después cuando el tradicional eliminaron las cuentas de capitalización individual, y se 34 esquema de reparto fue transformado en un esquema retornó a una operatoria unificada bajo la gestión de multipilar. una agencia pública (terminando así con la existencia de 36 las administradoras privadas de fondos de pensión) 38 El adelantamiento relativo en la adopción de reformas montada sobre un sistema que vuelve a operar sobre continuó en los años recientes, en tanto ambos países una base de beneficios definidos. Sin embargo, resulta 40 introdujeron, una vez más, importantes cambios en sus importante señalar que los cambios no representaron 42 sistemas. Éstos comparten claramente algunos objeti- un retorno completo a la situación previa al '93 en 44 vos comunes, tales como la expansión de la cobertura tanto la mayoría de los parámetros del sistema (inclu- en la vejez y la redefinición del rol del Estado en facili- yendo las tasas de contribución vigentes, las edades de 46 tar el acceso a los beneficios. Sin embargo, existieron retiro, y las tasas de reemplazo) no fueron retrotraídos 48 importantes diferencias en otros aspectos, incluyendo a los antiguos niveles. Asimismo, la agencia pública 50 la organización institucional de los sistemas, en parte encargada de gestionar el nuevo sistema reunificado debido a ciertas diferencias de criterio político sobre la continuará recibiendo una porción de la recaudación de operatoria de las estructuras previas y a la exhibición de impuestos generales (originalmente asignada para procesos dispares en el policymaking de ambos países. financiar los costos de transición). Consiguientemente, resulta esperable que esta agencia maneje fondos cre- Las reformas en Argentina resultaron en un incremen- cientes: éstos llegaron a representar en 2008 más del 10 to inmediato de la cobertura estableciendo un brusco por ciento del PIB argentino. Finalmente, y hasta hoy, quiebre con la tendencia previa. El número total de no ha existido estimación oficial alguna respecto al 38 A medida que el programa avanzaba, se introdujo una restricción para evitar la duplicación de beneficios, aunque ésta no incluía límites sobre aquellos que recibían una pensión por supervivencia. REFORMANDO LAS REFORMAS PREVISIONALES Las recientes iniciativas y acciones adoptadas por Argentina y Chile Rafael Rofman, Eduardo Fajnzylber, German Herrera impacto fiscal que representan las reformas, bien sea en limitado. Estas divergencias probablemente contribu- el corto o en el mediano plazo. yan a explicar ciertas diferencias en los resultados y, por tanto, son merecedoras de recibir un estudio y análisis En Chile, por su parte, la mayoría de las reformas mos- más detallado en el futuro. 1 trarán sus efectos de manera gradual en el tiempo. El 3 número de beneficiarios del nuevo "Pilar Solidario" será Probablemente, como se dijo, el acercamiento más pau- 5 limitado en un principio, pero aumentará gradualmen- sado y cuidadoso adoptado por las autoridades chilenas te a medida que la implementación del sistema avance. para efectivizar los cambios en el terreno previsional con- 7 Sin dudas, esta es la novedad principal de las reformas tribuirá a alcanzar resultados más sustentables en el tiem- 9 recientemente efectivizadas en tanto debería conducir a po. Sin embargo, la ejecución de una reforma más acele- un escenario de cobertura universal en un futuro cerca- rada en la Argentina alcanzó a dar una respuesta inmedia- 11 no. Otro conjunto de reformas afectan aspectos opera- ta al gran problema que representaba la disminución 13 tivos del sistema existente y la estructura institucional masiva de la cobertura. La mayoría de los adultos mayo- 15 de las agencias gubernamentales de supervisión y con- res excluidos del sistema recibieron un beneficio jubilato- trol. Asimismo, una serie de cambios apuntó a eliminar rio en menos de un año, alcanzando una mejora inmedia- 17 ciertas inequidades del sistema, particularmente las ta en relación a su posición previa; en Chile, en cambio, 19 referidas a las diferencias de género. el proceso que implica alcanzar a dar cobertura a todos 21 los beneficiarios contemplados será más lento y gradual. El diseño y la aprobación de estas reformas siguieron un 23 sendero sumamente diferente en ambos países, lo cual Claramente, ninguno de los dos sistemas alcanzó una 25 fue principalmente un reflejo de los dispares contextos posición o un diseño que pueda pretenderse "definiti- 27 institucionales vigentes. La reforma en Chile se inició vo", en tanto aún existen desafíos pendientes de políti- cuando la Presidenta Bachelet anunció su intención de ca que las autoridades deberán enfrentar en un futuro 29 hacerlo y designó a un Consejo de expertos. Dos años próximo. Al mismo tiempo, surgirán inevitablemente 31 después, tras diversos debates, publicaciones y análisis, nuevos problemas y dificultades. La habilidad de los 33 la reforma fue finalmente aprobada. En Argentina, la gobiernos futuros para responder adecuadamente a mayoría de las decisiones fueron efectivizadas de mane- estos dilemas sin dudas resultará decisiva a la hora de 35 ra muy rápida al mayor nivel de decisión del Ejecutivo, definir el bienestar de las nuevas generaciones de chile- 37 y el proceso de consulta y discusión fue muy breve y nos y argentinos. 39 41 43 45 47 49 51 REFERENCIAS 2 4 6 8 10 12 14 ANSES, 2009, "Informe de la Seguridad Social, Cuarto Reformas a las Pensiones," Federación Internacional 16 Trimestre 2009". Buenos Aires. de Administradoras de Fondos de Pensiones. Edited by 18 CIEDESS. ANSES, 2007, "Informe de la Seguridad Social, Segundo Trimestre 2007". Buenos Aires. Dirección de Presupuestos (2008) Informe Financiero 20 Sustitutivo. Informe Financiero 01/2008. Ministerio de Arenas de Mesa, Alberto (2000) "Cobertura Previsional 22 Hacienda, Santiago. en Chile: Lecciones y desafíos del sistema de pensio- 24 nes administrado por el sector privado". 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