SPENDING REVIEWS AT MINISTRY OF FINANCE, INDONESIA A Methodology Contents BACKGROUND 2 DIFFERENT COUNTRIES FOLLOW DIFFERENT MODELS 3 OBJECTIVES & SCOPE 6 PROPOSED APPROACH & METHODOLOGY FOR A SPENDING REVIEW 8 1. A Framework for the Review 8 2. Parameters of a Specific Round of Spending Review 18 3. Implementation of the spending review 23 4. Savings decisions and follow up 27 CONCLUDING REMARKS AND RECOMMENDATIONS 28 BOXES Box 1. A widening focus of spending reviews 3 Box 2. The ‘Spending Challenge’ in the UK 7 Box 3. Ideas and examples 11 Box 4 - Canada’s Program Review – 6 criteria 13 Box 5 - Benchmarking Tools (Extracts from KMK 195) 14 TABLES Table 1 Examples of cost drivers 10 Table 2 Expenditure by Eselon 1 (Fiscal year 2016) 16 Table 3 Expenditure by Classification (Fiscal year 2016) 16 ANNEXES Annex A Magnitude and Nature of Spend at Ministry of Finance 16 Annex B Finance Work Process List 17 Annex C Notes on Output Costing 18 A. BACKGROUND A. LATAR BELAKANG The Minister of Finance has periodically Menteri Keuangan telah secara periodik reiterated the need to enhance cost menyatakan berulang kali perlunya consciousness in managing public meningkatkan kesadaran biaya dalam expenditures and to ensure that mechanisms mengelola belanja publik dan perlunya are in place to allocate and utilize budgets memastikan bahwa ada mekanisme untuk efficiently and effectively, as part of on-going mengalokasikan dan memanfaatkan reforms in public financial management and anggaran secara efisien dan efektif, sebagai the demand for enhanced government bagian dari reformasi berkelanjutan dalam accountability. pengelolaan keuangan publik dan permintaan akan akuntabilitas pemerintah As a follow up, several steps have been yang meningkat. initiated within the Ministry of Finance to conduct structured reviews of public Sebagai tindak lanjut, beberapa langkah expenditure across several sectors and telah dimulai di Kementerian Keuangan Ministries. These include the establishment untuk melakukan tinjauan ulang terstruktur in 2016 of a working group within the DG terhadap belanja publik di beberapa sektor Budget to review public expenditure budgets, dan Kementerian. Ini meliputi pembentukan a Spending Review by DG Treasury, sebuah kelompok kerja di Dirjen Anggaran conducted annually since 2015, to identify pada tahun 2016 untuk meninjau ulang savings in public expenditure that would help anggaran belanja publik, Tinjauan Ulang enhance fiscal space in the national budget. Pengeluaran oleh Dirjen Perbendahaan, ROCANKEU has done preliminary work in yang dilakukan setiap tahun sejak tahun this area by profiling administrative 2015, untuk mengidentifikasi penghematan- expenditure and preparing recent trends penghematan dalam belanja publik yang within the Ministry to help identify potential akan membantu meningkatkan ruang fiskal inefficiencies. Expenditure trends indicate dalam anggaran nasional. ROCANKEU telah that both operational and non-operational melakukan pekerjaan pendahuluan di bidang expenditures of selected large operational ini dengan membuat profil belanja units within the Ministry1 increased between administratif dan menyusun tren terkini di fiscal years 2014 and 2016, and a decline Kementerian untuk membantu expected in 2017. mengidentifikasi inefisiensi potensial. Tren The Ministry of Finance wishes to set a high belanja menunjukkan bahwa belanja and eminent standard in efficiently allocating operasional maupun non-operasional dari and utilizing public funds within the Ministry, unit-unit operasional besar terpilih di so that its budget governance becomes a Kementerian3 telah meningkat antara tahun benchmark for other Government ministries fiskal 2014 dan 2016, dan diperkirakan and institutions.2 For this purpose, the terjadi penurunan pada tahun 2017. Ministry’s Planning & Finance Division (“ROCANKEU�) has requested assistance to Kementerian Keuangan ingin menetapkan develop a methodology for the Ministry to standar tinggi dan unggul dalam conduct a deeper spending review of its own mengalokasikan dan memanfaatkan dana expenditures as a line ministry, in a manner masyarakat secara efisien di Kementerian, that complements other ongoing efforts. This sehingga tata kelola anggarannya menjadi note outlines a methodology to conduct tolok ukur (benchmark) bagi kementerian- spending reviews at the level of kementerian dan lembaga-lembaga implementing activities and expenditures, after taking into consideration the progress This paper discusses recent international 1 The units covered include Taxation Office (KPP) including KP2KP, 3 Unit-unit yang dicakup meliputi Kantor Pelayanan Pajak (KPP) Customs and Excise Service and Supervision Office (KPPBC) , State termasuk KP2KP, Kantor Pelayanan dan Pengawasan Bea dan Cukai Wealth Service Office and Auction (KPKNL), State Treasury Service (KPPBC), Kantor Pelayanan Kekayaan Negara dan Lelang (KPKNL), Office (KPPN) and Financial Training and Training Agency (BDK). Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN) dan badan 2 Finance Ministerial Instruction number 346 of 2017 highlights the Pelatihan Keuangan (BDK) . need for an efficiency movement as part of a cultural strengthening of the Ministry of Finance. trends in the development and use of Pemerintah lainnya.5 Untuk tujuan ini, Biro Spending Reviews (SR) and the magnitude Perencanaan dan Keuangan Kementerian and components of public expenditure within (“ROCANKEU�) telah meminta bantuan the Ministry of Finance. It then suggests untuk mengembangkan sebuah metodologi objectives of the review methodology and bagi Kementerian untuk melakukan tinjauan defines its scope, before outlining a ulang pengeluaran yang lebih dalam atas methodology for adoption, including some pembelanjaannya sendiri sebagai technical aspects and implementation roles kementerian lembaga, dengan cara yang and responsibilities. melengkapi upaya-upaya berkelanjutan lainnya. Catatan ini menguraikan tentang B. DIFFERENT COUNTRIES FOLLOW metodologi untuk melakukan tinjauan ulang DIFFERENT MODELS pengeluaran di tingkat pelaksanaan kegiatan dan belanja, setelah mempertimbangkan A number of OECD countries have used or kemajuan yang baru saja dicapai dalam have recently introduced reviews of public memperkenalkan reformasi penganggaran expenditure with different objectives and dan pembukuan modern di negara ini dan varying levels of complexity. At a high level, pengalaman internasional yang relevan. a spending review is generally in the form of sector policy evaluation in the context of the Naskah ini membahas tentang tren budget process, i.e. the review results are internasional terkini dalam pengembangan integrated into a multi-year budget cycle and dan penggunaan Tinjauan Ulang whose purpose is to inform strategic pengeluaran (Tinjauan Ulang resource allocation decisions. The names Pengeluaran/SR) dan besaran serta assigned to such reviews reflect their policy komponen belanja publik di Kementerian focus, such as “strategic policy reviews� Keuangan. Ini kemudian menyarankan (Australia), “strategic program reviews� tujuan-tujuan metodologi tinjauan ulang dan (Canada), “interdepartmental policy reviews� mendefinisikan ruang lingkupnya, sebelum (the Netherlands) and “spending reviews� membahas metodologi untuk adopsi, (United Kingdom). termasuk beberapa aspek teknis dan peranan dan tanggung jawab pelaksanaan. Consequent to the progressive adoption of Program Based Budgeting in many B. NEGARA BERBEDA MENGIKUTI countries, including the systematic MODEL YANG BERBEDA development of program objectives and performance indicators, some countries Sejumlah negara OECD telah menggunakan have applied a somewhat different atau belum lama ini telah memperkenalkan methodology for selective and periodical tinjauan ulang belanja publik dengan policy reviews of spending programs4. Since berbagai tujuan dan berbagai tingkat 1998, the United Kingdom has used a kompleksitas. Di level tinggi, tinjauan ulang procedure that looks in principle at all pengeluaran umumnya berupa evaluasi programs (not selective), although not on an kebijakan sektor dalam konteks proses annual basis but rather connected to the anggaran, yakni hasil tinjauan ulang biennial setting of fiscal aggregates. diintegrasikan ke dalam siklus anggaran multi tahun dan yang tujuannya adalah untuk menginformasikan keputusan alokasi sumber daya strategis. Nama-nama yang diberikan untuk tinjauan ulang tersebut mencerminkan fokus kebijakannya, seperti “tinjauan ulang kebijakan strategis� (Australia), “tinjauan ulang program strategis� (Kanada), “tinjauan ulang kebijakan antar-departement� (Belanda) dan “tinjauan ulang pengeluaran� (Inggris). 5 The “Program Assessment Rating Tool Akibat penerapan progresif Penganggaran (PART)� (United States) uses an ambitious Berbasis Program di banyak negara, review program, to annually assess all termasuk pengembangan sistematis tujuan federal programs on four key aspects: i) program dan indikator kinerja, beberapa purpose and design; ii) planning; iii) negara telah menerapkan metodologi yang management; and iv) results and agak berbeda untuk tinjauan ulang kebijakan accountability. On the basis of these program pengeluaran secara selektif dan assessments, programs are rated and the periodik6. Sejak tahun 1998, Inggris telah ratings explicitly linked to the budget menggunakan prosedur yang pada process. Expenditure reviews thus become a prinsipnya melihat ke semua program (tidak budgeting tool that fosters budget selektif), meskipun tidak setiap tahun namun reallocation between sectors and programs. dikaitkan dengan pengaturan dua tahunan The aim is to create fiscal space for new or agregat fiskal. higher priority initiatives by cutting lower priority or ineffective programs. Such reviews Alat Pemeringkat Penilaian Program are more strategic in nature, to help identify (“Program Assessment Rating Tool (PART)�) what the government should or should not (Amerika Serikat) menggunakan program do. They involve the examination of tinjauan ulang yang ambisius, untuk setiap spending programs as to whether they tahun menilai semua program federal support current government priorities, what mengenai empat aspek utama: i) tujuan dan outputs and outcomes are being achieved desain; ii) perencanaan; iii) pengelolaan; dan and at what cost. Thus, this budgeting tool iv) hasil dan oertanggungjawaban. essentially addresses the issues of both Berdasarkan penilaian ini, program-program effectiveness and efficiency of public dinilai peringkatnya dan peringkat secara spending. eksplisit terkait dengan proses anggaran. Dengan demikian, tinjauan ulang belanja Following the tight fiscal space experienced menjadi alat penganggaran yang mendorong by many countries, in particular following the realokasi anggaran antar sektor dan recent Global Financial Crisis of the previous program. Tujuannya adalah untuk decade, the focus on identifying savings and menciptakan ruang fiskal bagi inisiatif- efficiencies in public expenditure has inisiatif baru atau yang lebih prioritas dengan sharpened. As a result, the link between memangkas program-program yang these reviews and the fiscal budget became prioritasnya yang lebih rendah atau yang a common feature in many countries. SRs kurang efektif. Tinjauan ulang seperti itu look not only at program effectiveness and lebih bersifat strategis, untuk membantu efficiency under current funding levels, but mengidentifikasi apa yang seharusnya also strategically examine the consequences dilakukan atau yang tidak boleh dilakukan for outputs and outcomes of alternative pemerintah. Tinjauan ulang tersebut funding levels. Gradually, the scope of SRs melibatkan pemeriksaan program has been widened to include a search for pengeluaran mengenai apakah program ways to improve public services and tersebut mendukung prioritas pemerintah eliminate unnecessary and wasteful saat itu, apa saja output dan hasil yang spending and practices. dicapai dan berapa biayanya. Dengan demikian, alat penganggaran ini pada In Indonesia, spending reviews have also dasarnya menangani masalah efektivitas been done since 2015 at DG Treasury, to maupun efisiensi pengeluaran publik. identify budget allocations in all Ministries to identify potential savings, using benchmarking and need deviation analysis. A similar exercise for Ministry of Finance has also recently been done at ROCANKEU. Kotak 1. Memperluas fokus tinjauan Box 1. A widening focus of ulang pengeluaran spending reviews In UK, Spending Reviews involve an Di Inggris, Tinjauan Ulang Pengeluaran extraordinary program of analysis and melibatkan program analisis dan evaluasi evaluation of expenditure, which help belanja luar biasa, yang membantu to set firm and fixed three-year menetapkan Batas Belanja Departemen tiga Departmental Expenditure Limits and, tahunan yang ketat dan pasti, dan, melalui through Public Service Agreements Agreement Layanan Publik (Public Service (PSA), define the key improvements Agreements / PSA), menetapkan that the public can expect from these peningkatan- peningkatan penting yang bisa resources. diharapkan oleh masyarakat dari sumber In New Zealand, any request for daya ini. additional (baseline) funding would Di New Zealand, setiap permohonan trigger the requirement for an “output pendanaan (baseline) tambahan akan pricing review� in which all the outputs memicu kebutuhan akan “tinjauan ulang of the ministry would be put under harga output� dimana semua output scrutiny by an interdepartmental kementerian akan diawasi oleh komite review committee. This committee tinjauan ulang antar departemen. Komite ini would ask whether the outputs were akan menanyakan apakah output sudah appropriate given the objectives of the sesuai dengan tujuan kementerian dan ministry and whether they were apakah teah diberi ‘harga’ secara tepat appropriately ‘priced’ (i.e. if the (yakni, apakah biaya yang diakibatkan telah attributed costs were appropriate and sesuai dan efisien). efficient). Pemerintah Kanada telah menyesuaikan The Canadian Government has metodologi tinjauan ulang pengeluarannya adapted its spending review selama bertahun-tahun dan mengakui methodology over the years and bahwa tinjauan ulang ini menjamin nilai uang acknowledged that it ensures value for untuk semua pengeluaran pemerintah. money for all government spending. Yang menarik, model Inggris maupun Interestingly, both the UK and the Australia tidak selalu dan tidak secara rutin Australian models did not necessarily memasukkan tinjauan ulang belanja dasar or routinely include the review of (baseline) untuk mengidentifikasi langkah- baseline expenditure to identify langkah penghematan, melainkan berfokus savings measures, but instead focused pada penyusunan anggaran secara on the budget preparation as a whole, keseluruhan, termasuk tinjauan ulang including the review of new spending usulan-usulan pengeluaran baru. proposals. For the purposes of the proposed Mengikuti ruang fiskal ketat yang dialami methodology for Spending Review at the banyak negara, khususnya setelah adanya Ministry of Finance, we shall focus only on Krisis Keuangan Global belum lama ini pada efficiency savings at the level of activities, dekade sebelumnya, fokus pada identifikasi contributing potential ‘efficiency savings’ penghematan dan efisiensi dalam belanja through expenditure reductions achieved by publik semakin tajam. Akibatnya, hubungan antara tinjauan ulang ini dengan anggaran delivering services at a lower cost. We will fiskal menjadi ciri umum di banyak negara. therefore exclude a search for strategic Tinjauan Ulang Pengeluaran (SR) tidak savings that may derive from evaluation of hanya melihat pada efektivitas dan efisiensi sector policies or reducing expenditure by program berdasarkan tingkat pendanaan dropping or reducing services that are no saat ini, tetapi juga secara strategis longer considered effective in delivering memeriksa konsekuensi atas output dan policy outcomes. hasil dari tingkat pendanaan alternatif. Secara bertahap, ruang lingkup SR telah C. OBJECTIVES & SCOPE diperluas untuk mencakup pencarian cara meningkatkan layanan publik dan Typology menghilangkan pengeluaran dan praktik pemborosan yang tidak perlu. The spending review frameworks adopted by other countries have the following common elements Di Indonesia, tinjauan ulang pengeluaran and terms: juga telah dilakukan sejak tahun 2015 di Ditjen Perbendaharaan, untuk Economy: getting the best value inputs: e.g. mengidentifikasi alokasi anggaran di seluruh were computers bought of the required Kementerian untuk mengidentifikasi potensi standard and bought at the lowest possible penghematan, dengan menggunakan cost? This often involves a judgment or cost- analisis benchmarking dan deviasi benefit analysis, where the economic kebutuhan. Latihan serupa untuk benefits of an activity are compared against Kementerian Keuangan baru-baru ini juga the economic costs. telah dilakukan di ROCANKEU. Efficiency: maximizing the outputs for a given Untuk tujuan metodologi yang diusulkan level of inputs. This assessment measures untuk Tinjauan Ulang Pengeluaran di the productivity of input activities and costs. Kementerian Keuangan, kami akan berfokus hanya pada penghematan efisiensi pada Effectiveness: ensuring that the outputs tingkat kegiatan, yang memberikan deliver the desired outcome. For those staff kontribusi ‘penghematan efisiensi’ potensial who are provided with computers, have the melalui pengurangan belanja yang dicapai service levels improved? Where results are dengan menyelenggarakan layanan dengan not easily evaluated in monetary terms, biaya lebih rendah. Oleh karena itu, kami results can be quantified by calculating akan mengesampingkan pencarian actual costs per unit of output. Where outputs penghematan strategis yang mungkin are non-quantifiable, cost effectiveness diperoleh dari evaluasi kebijakan sektor atau analysis can be conducted to develop mengurangi belanja dengan menghapus choices between competing designs on a atau mengurangi jasa-jasa yang tidak lagi least cost basis (See Annex C for more dianggap efektif dalam memberikan hasil discussion on this). kebijakan. Value for money’ (“VFM�) in the context of C. TUJUAN & RUANG LINGKUP public expenditure is a broader concept. This generally involves assessing if the level of Tipologi results achieved represents good value considering the costs that have been Kerangka tinjauan ulang pengeluaran yang incurred. This exercise helps develop a diadopsi oleh negara-negara lain memiliki better understanding of costs and results so elemen-elemen dan persyaratan umum that we can make informed evidence-based sebagai berikut: choices in the way we spend funds. For purposes of the Spending Review Keekonomian (Economy): memperoleh methodology in the Indonesian context, we masukan nilai terbaik: misalnya, apakah will restrict consideration of VFM to a komputer yang dibeli sudah sesuai standar narrower focus, by looking at some yang dipersyaratkan dan dibeli dengan biaya expenses in relationship to the objectives serendah mungkin? Ini sering kali and outputs achieved. VFM doesn’t mean we melibatkan penilaian atau analisis biaya- only do the cheapest things, but we need to manfaat, dimana manfaat ekonomi dari get better at understanding what is driving suatu kegiatan dibandingkan terhadap biaya our costs and make sure that we are getting ekonomi. the desired quality at the best price. Efisiensi: memaksimalkan output untuk In the proposed methodology for Spending tingkat input tertentu. Penilaian ini mengukur Review at the Ministry of Finance, we will produktivitas kegiatan dan biaya input. focus on a process to identify and adopt savings measures, based on the systematic Efektivitas: memastikan bahwa output scrutiny of baseline expenditure at the memberikan hasil yang diinginkan. Bagi staf Ministry of Finance as a line ministry. The yang diberi komputer, apakah tingkat focus will on savings through improved layanannya sudah meningkat? Apabila hasil efficiency. Technical efficiency is often tidak mudah dievaluasi secara moneter, thought of as “more for less�, or simply about hasil dapat dikuantifikasi dengan reducing inputs. While this is a good menghitung biaya aktual per satuan description of technical efficiency, it is not the keluaran. Apabila keluaran (output) tidak only definition and could be expanded or dapat dikuantifikasi, analisis efektivitas biaya clarified. Efficiency gains include changes dapat dilakukan untuk mengembangkan that reflect the idea of ‘cost effectiveness’: pilihan-pilihan antara desain-desain yang saling bersaing berdasarkan biaya terrendah - Reduce the quantity of inputs while (lihat Lampiran C untuk pembahasan lebih maintaining the same level of lanjut mengenai hal ini). service provision; - Reduce the quantity of outputs ‘Nilai uang’ (“Value for money� / “VFM�) while reducing the quantity of inputs dalam konteks belanja publik adalah konsep even further; yang lebih luas. Ini umumnya melibatkan - Lower prices for the inputs needed menilai apakah tingkat hasil yang dicapai to provide public services; mewakili nilai yang baik menimbang biaya - Lead to additional or better outputs yang telah dikeluarkan. Latihan ini – such as enhanced quantity or membantu mengembangkan pemahaman quality of service – for the same yang lebih baik tentang biaya dan hasil level / cost of inputs; or sehingga kita dapat membuat pilihan-pilihan - Result in additional or better outputs berdasarkan bukti secara penuh for an increase in inputs that is less pertimbangan dengan cara kita than the value of the increased membelanjakan dana. Untuk tujuan outputs. metodologi Tinjauan Ulang Pengeluaran dalam konteks Indonesia, kami Techniques to integrate these concepts into planning, delivery and review of activities and expenses are developed later in this report. D. PROPOSED APPROACH & akan membatasi pertimbangan VFM pada METHODOLOGY FOR A SPENDING fokus yang lebih sempit, dengan melihat REVIEW beberapa biaya sehubungan dengan tujuan dan output yang dicapai. VFM tidak berarti A Spending Review exercise can kita hanya melakukan hal yang paling be systematically done in the murah, melainkan kita perlu lebih memahami following four phases: apa yang menggerakkan biaya-biaya kita dan memastikan bahwa kita memperoleh kualitas yang diinginkan dengan harga 1. Agree the framework for the review. semurah mungkin. Define the scope and precise assignment of roles in the process; Dalam metodologi yang diusulkan untuk define whether the focus is efficiency or Tinjauan Ulang Pengeluaran di Kementerian together with strategic savings; confirm Keuangan, kami akan berfokus pada sebuah whether the review should be selective proses untuk mengidentifikasi dan or comprehensive. menerapkan langkah-langkah 2. Define parameters of specific spending penghematan, berdasarkan pengawasan review round. In this stage determine sistematis terhadap belanja dasar di which parts of the Ministry’s expenditure Kementerian Keuangan sebagai should be covered: specific review kementerian lembaga. Fokusnya adalah topics, priorities, criteria, review teams pada penghematan melalui efisiensi yang and key dates of the review calendar are meningkat. Efisiensi teknis sering kali decided. dianggap sebagai “more for less�, atau 3. Implementation of the spending review. hanya tentang mengurangi input. Sementara Based on a desk review, select of definisi ini merupakan deskripsi yang bagus sample for ‘deep dive’; conduct field tentang efisiensi teknis, ini bukan satu- visits and apply tools for analysis; satunya definisi dan dapat diperluas atau prepare draft reports. diklarifikasi. Keuntungan efisiensi meliputi 4. Savings decisions. Formulate perubahan yang mencerminkan ide recommendations and options on ‘efektivitas biaya’: possible savings measures, present these to a management team who will - Mengurangi jumlah input sementara make the final decision on which savings mempertahankan tingkat will be implemented across the Ministry penyelenggaraan layanan yang of Finance sama; - Mengurangi jumlah output sementara 1. A Framework for the Review lebih mengurangi lagi jumlah input; The following key considerations - Harga yang lebih rendah untuk input should initially be decided and yang dibutuhkan untuk agreed. menyelenggarakan layanan publik; - Mengarah ke output tambahan atau Comprehensive or Selective yang lebih baik – misalnya Reviews peningkatan kuantitas atau kualitas layanan - untuk tingkat / biaya input A question that often arises is if the review yang sama; atau should be selective or comprehensive. In comprehensive spending reviews the scope - Menghasilkan output tambahan atau is not limited and the review teams are asked yang lebih baik untuk peningkatan to look at the expenditures of the entire input yang lebih kecil dari nilai output Ministry, with the expectation that they yang telah ditingkatkan. should seek to identify the most important savings potential among all programs within the Ministry7. 7Spending reviews may be selective in the sense that, in any given be universal in the sense that all programs are simultaneously year or round of reviews, only a limited number of programs are reviewed (such as in the United Kingdom and the United States) reviewed (such as in Australia and the Netherlands), or they may Internationally selective reviews are more - Teknik untuk mengintegrasikan common than comprehensive reviews, since konsep-konsep ini ke dalam the overall objective generally is to get perencanaan, penyelenggaraan expenditure restraint or moderation rather dan tinjauan ulang kegiatan dan than sudden major cuts, and it is easier to pengeluaran dikembangkan reallocate budget savings gradually rather kemudian di dalam laporan ini. than suddenly. A selective spending review - will additionally not strain resources, allowing - D. PENDEKATAN & the review work carried out during each METODOLOGI YANG review round to be more diligent and of DIUSULKAN UNTUK TINJAUAN higher quality. ULANG PENGELUARAN This proposed methodology has been - Latihan Tinjauan Ulang designed so that it can be applied selectively Pengeluaran dapat dilakukan over time on a thematic basis. Review topics secara sistematis dalam empat can be selected using the following options: tahap berikut ini: - A vertical selection: Selection of distinct - organizational units within the Ministry of - 1. Sepakati kerangka kerja Finance, so that by rotation over a few tinjauan ulang. Tetapkan ruang years all units are covered. This appears lingkup dan pemberian peranan to be the approach adopted in the SR yang tepat dalam proses; tetapkan done recently by ROCANKEU, under apakah fokusnya adalah pada which selected service offices of the efisiensi atau bersama-sama Ministry were included8. The advantage dengan penghematan strategis; of this approach is that the review can be pastikan apakah tinjauan ulang aligned to the specific budgets and harus selektif atau komprehensif. activity plans of each group of units. - 2. Tentukan parameter siklus However, follow up action must be taken pengeluaran pengeluaran spesifik. to ensure that ideas for savings that arise Pada tahap ini, tentukan bagian- in some Satkers are then replicated bagian mana dari belanja elsewhere within the Ministry to optimize Kementerian yang harus dicakup: savings. topik tinjauan ulang khusus, - A horizontal (thematic) selection: Under prioritas, kriteria, tim review dan this approach discretionary and thematic tanggal-tanggal penting dari selection of review topics guides the kalendar tinjauan ulang diputuskan. nature of activities and expenditures that - 3. Pelaksanaan tinjauan ulang are reviewed. Central managers of the pengeluaran. Berdasarkan tinjauan SR select review topics based on risk- ulang di belakang meja, pilih based criteria, which would then be contoh untuk ‘pendalaman’; applied to all or most relevant lakukan kunjungan lapangan dan organization units of the Ministry. Risk terapkan alat-alat untuk analisis; factors can be clearly defined, and would susun draft laporan. normally include perceived probability - 4. Keputusan penghematan. that they will yield high-value savings Rumuskan saran-saran dan opsi- measures.9 The advantage of this opsi mengenai langkah-langkah approach is that review findings would penghematan yang mungkin, not be presented as faults / errors of sampaikan ini kepada tim specific spending units / Satkers, and as manajemen yang akan mengambil a result, staff would likely not get keputusan akhir tentang defensive of review findings. Their penghematan mana yang akan support in replication of savings dilaksanakan di Kementerian opportunities will be very helpful (see Keuangan. section below for further discussion on 8 This included Taxation Office (KPP) including KP2KP, Customs Service Office and Auction (KPKNL), State Treasury Service Office (KPPN) and Financial Training and Training Agency (BDK). and Excise Service and Supervision Office (KPPBC), State Wealth 9 Netherlands and Denmark are examples of countries that have adopted a horizontal approach. - communication of review findings). Kerangka Kerja untuk Tinjauan Ulang Both these approaches could be Pertimbangan-petimbangan utama berikut structured as an automatic review cycle, ini mula-mula harus diputuskan dan such that review of all programs, or all disepakati. spending agencies of the Ministry are eventually covered, not during a single Tinjauan Ulang Komprehensif atau spending review cycle, but gradually over Selektif a defined time period10. In this methodology a selective horizontal Pertanyaan yang sering kali muncul adalah approach has been suggested for all apakah tinjauan ulang harus selektif atau routine expenditure. This would include a komprehensif. Di dalam tinjauan ulang ‘comprehensive’ review for all pengeluaran komprehensif, ruang lingkup expenditure that is attributed to a specific tidak dibatasi dan tim tinjauan ulang diminta or special sub-program that has a limited untuk melihat pada belanja seluruh time horizon. Note that an ex-ante Kementerian, dengan harapan bahwa appraisal of specific proposals for new or mereka pasti akan berusaha additional spending does not constitute mengidentifikasi potensi penghematan yang spending review, even when these are paling terpenting di antara semua program di focused on possible increases in the Kementerian11. funding of existing programs or projects. Tinjauan ulang selektif secara internasional lebih umum daripada tinjauan ulang Spending Reviews and Budgeting komprehensif, karena tujuan keseluruhannya secara umum adalah untuk International experience suggests that memperoleh pengurangan atau moderasi Spending Reviews – both periodic and ad belanja dab bukannya pemangkasan besar- hoc – are likely to be most effective if they besaran secara tiba-tiba, dan lebih mudah are closely integrated with the budget mengalokasikan ulang penghematan preparation process and involve responsible anggaran secara bertahap daripada secara budget units in line ministries and agencies. tiba-tiba. Tinjauan ulang pengeluaran selektif This is because conventional budget juga tidak akan menyaring sumber daya, processes often fail to consistently prioritize sehingga memungjinkan pekerjaan tinjauan programs and services. They tend to focus ulang dilakukan selama setiap ciklus tinjauan too much on new spending proposals or ulang agar lebih tuntas dan lebih berkualitas. aggregate changes in the fiscal envelope without a diligent review of the baseline Metodologi yang diusulkan ini telah expenditure from widely dispersed spending dirancang sedemikian rupa sehingga dapat units. This may be the case in Indonesia, with diterapkan secara selektif sepanjang waktu budgets being prepared for a total of some secara tematik. Topik tinjauan ulang dapat 23,000 spending units nationally within a dipilih dengan menggunakan opsi-opsi tight budget calendar, leaving less time for berikut: diligent analysis of budget proposals. Seleksi vertikal: Pemilihan unit-unit Consequently, there is a risk that resources organisasi yang berbeda di dalam may be wasted on ineffective or low-priority Kementerian Keuangan, sehingga setalah programs or services rather than be rotasi selama beberapa tahun semua unit reallocated in ways that effectively address akan dicakup. Tampaknya pendekatan inilah today’s challenges and priorities. yang diadopsi dalam SR yang baru-baru ini Additionally, inefficiencies arising from dilakukan oleh ROCANKEU, dimana kantor- outdated business processes or practices kantor layanan yang dipilih dari Kementerian may not be identified and eliminated. 10 An automatic cycle has been adopted in Canada. Multi-year program yang ditinjau (misalnya, di Australia dan Belanda), atau cycles have also been adopted in the UK and France. mungkin bersifat universal dalam arti bahwa semua program 11 Tinjauan ulang pengeluaran mungkin selektif dalam arti bahwa, di ditinjau ulang secara serentak (seperti di Inggris dan Amerika tahun atau siklus tinjauan ulang tertentu, hanya sejumlah terbatas Serikat) A common practice among OECD countries dimasukkan12. Keuntungan dari pendekatan is to have Spending Reviews done outside ini adalah bahwa tinjauan ulang dapat the formal budgeting process. Yet, a diselaraskan dengan anggaran dan rencana systematic link between SRs and the formal kegiatan spesifik masing-masing kelompok budgets is necessary when the budget unit. Akan tetapi, tindak lanjut harus diambil functions as a key instrument to control untuk memastikan bahwa ide-ide untuk spending. This is the case in Indonesia, penghematan yang timbul di beberapa where the DIPA serves a key control Satker kemudian direplikasi di bagian lain di function, to ensure that funds are spent only Kementerian untuk mengoptimalkan for items of expenditure and purposes and penghematan. up to amounts approved. Therefore a mechanism needs to be developed to follow Seleksi horizontal (tematik): Berdasarkan up SR findings and integrate into the formal pendekatan ini, pemilihan diskresioner dan budget process any savings opportunities tematik topik-topik tinjauan ulang (including underlying changes in activities menentukan sifat kegiatan dan belanja yang and processes) that emerge. This will ditinjau ulang. Para manajer SR pusat additionally ensure that savings identified are memilih topik tinjauan ulang berdasarkan mainstreamed into business processes in kriteria berbasis risiko, yang kemudian akan future years. diterapkan ke semua atau sebagian besar unit organisasi yang paling relevan dari Roles and Responsibilities Kementerian. Faktor-faktor risiko dapat didefinisikan secara jelas, dan biasanya For the SR exercise to be productive, it is meliputi kemungkinan yang dirasakan important to clarify the roles and bahwa faktor-faktor tersebut akan responsibilities of the key players in the menghasilkan tindakan-tindak penghematan conduct of the review and also in the follow through of findings. Since the review results Seleksi horizontal (tematik): Berdasarkan are likely to impact different program pendekatan ini, pemilihan diskresioner dan directorates (departments) of the Ministry of tematik topik-topik tinjauan ulang Finance and since implementation of the menentukan sifat kegiatan dan belanja yang savings opportunities maybe done by ditinjau ulang. Para manajer SR pusat various heads of departments or Eselon 1 memilih topik tinjauan ulang berdasarkan Units, it will be important to get clear and kriteria berbasis risiko, yang kemudian akan transparent backing of the political diterapkan ke semua atau sebagian besar leadership and senior management of the unit organisasi yang paling relevan dari Ministry of Finance for the spending review. Kementerian. Faktor-faktor risiko dapat This is particularly important when decisions didefinisikan secara jelas, dan biasanya have to be taken on what ideas to meliputi kemungkinan yang dirasakan implement. Additionally, this will help clarify bahwa faktor-faktor tersebut akan synergies and overlaps between the menghasilkan tindakan-tindakan spending reviews currently being done by penghematan bernilai tinggi. Kelebihan dari DG Treasury and budget analysis work by pendekatan ini adalah bahwa temuan DG Budget. The Resource Forum at the tinjauan ulang tidak akan disajikan sebagai Ministry could play this coordinating role. kelalaian/kesalahan unit-unit/Satker pengeluaran tertentu, dan akibatnya, staf Some considerations that will be important to kemungkinan tidak akan bersikap defensive keep in mind in forming review teams are terhadap temuan-temuan tinjauan ulang. summarized below: Dukungan mereka dalam mereplikasi peluang penghematan akan sangat - Working groups that are not directly under membantu (lihat bagian di bawah ini untuk the control of the directorates being reviewed pembahasan lebih lanjut tentang komunikasi should ideally do review and assessment temuan tinjauan ulang). work. This will impart a degree of objectivity. - Review teams should comprise staff with 12Ini meliputi Kantor Pelayanan Pajak (KPP) termasuk KP2KP, Kantor Perbendaharaan Negara (KPPN) dan badan Pelatihan Keuangan Pelayanan dan Pengawasan Bea dan Cukai (KPPBC), Kantor (BDK) Pelayanan Kekayaan Negara dan Lelang (KPKNL), Kantor Pelayanan appropriate technical qualifications and Kedua pendekatan ini dapat disusun sebagai substantial expertise and knowledge of the suatu siklus tinjauan ulang otomatis, policies and programs of the Ministry of sehingga tinjauan ulang terhadap semua Finance. program, atau semua lembaga pengeluaran - Detailed terms of reference for the review Kementerian pada akhirnya dicakup, bukan and savings assessments should be selama satu siklus tinjauan ulang established by Sekjen of Ministry of Finance. pengeluaran saja, tetapi secara bertahap selama jangka waktu yang ditentukan13. Di One final point with respect to roles and dalam metodologi ini pendekatan horisontal responsibilities: it will be useful to establish a selektif telah disarankan untuk semua place within the MOF to carry out operational belanja rutin. Ini meliputi tinjauan ulang oversight of the SR process, i.e. to ensure ‘komprehensif’ untuk semua belanja yang that those who are mandated with the diakibatkan sub-program spesifik atau responsibility for developing savings options khusus yang memiliki lingkup waktu approach the task in a manner consistent terbatas. Perhatikan bahwa penilaian ex- with the framework and parameters of the ante usulan-usulan khusus untuk spending review process, including the pengeluaran baru atau tambahan bukan follow up steps to develop savings options merupakan tinjauan ulang pengeluaran, and monitoring implementation of savings bahwan apabila difokuskan pada actions. Considering the current organization kemungkinan peningkatan pendanaan of the Ministry of Finance and the size of program atau proyek yang ada. operational budgets under various programs, there is a good case for placing this Tinjauan Ulang Pengeluaran dan responsibility under the Sekjen. Penganggaran Pengalaman internasional menunjukkan bahwa Tinjauan Ulang Pengeluaran - baik yang periodik maupun yang ad hoc – kemungkinan akan paling efektif jika diintegraskan secara erat dengan proses penyusunan anggaran dan melibatkan unit- unit anggaran yang bertanggung jawab di kementerian dan lembaga-lembaga lini. Ini karena proses anggaran konvensional sering kali gagal memprioritaskan program dan layanan secara konsisten. Mereka cenderung terlalu berfokus pada usulan- usulan pengeluaran baru atau perubahan agregat dalam lingkup fiskal tanpa tinjauan ulang secara sunguh-sungguh terhadap belanja dasar dari unit-unit pengeluaran yang tersebar luas. Ini mungkin terjadi di Indonesia, dengan anggaran disiapkan untuk total sebanyak 23.000 unit pengeluaran secara nasional dalam satu kalender anggaran yang ketat, yang menyisakan sedikit waktu untuk analisis usulan anggaran secara tuntas. Akibatnya, ada risiko bahwa sumber daya mungkin terbuang sia-sia pada programn atau layanan-layanan yang kurang efektif atau yang prioritasnya rendah dan bukan direalokasikan dengan cara yang secara efektif mengatasi tantangan-tantangan dan 13Siklus otomatis telah diadopsi di Kanada. Siklus multi tahun juga telah diadopsi di Inggris dan Prancis. prioritas saat ini. Selain itu, inefisiensi yang timbul dari proses atau praktik bisnis yang ketinggalan jaman tidak dapat diidentifikasi dan dihilangkan. Praktik yang umum di antara negara-negara OECD adalah meminta agasr Tinjauan Ulang Pengeluaran dilakukan di luar proses penganggaran formal. Padalah, hubungan sistematis antara SR dan anggaran formal diperlukan ketika anggaran berfungsi sebagai instrumen kunci untuk mengendalikan pengeluaran. Inilah yang terjadi di Indonesia, dimana DIPA menjalankan fungsi pengendalian kunci, untuk memastikan bahwa dana dibelanjakan hanya untuk item-item belanja dan untuk keperluan-keperluan dan sampai dengan jumlah yang telah disetujui. Oleh karena itu, perlu dikembangkan suatu mekanisme untuk menindaklanjuti temuan-temuan SR dan mengintegrasikan ke dalam proses anggaran formal setiap kesempatan penghematan yang muncul (termasuk perubahan kegiatan dan proses yang mendasari). Ini juga akan memastikan bahwa penghematan yang diidentifikasi diarusutamakan ke dalam proses bisnis di tahun-tahun mendatang. Peranan dan Tanggung Jawab Agar latihan SR menjadi produktif, penting untuk memperjelas peranan dan tanggung jawab para pemain kunci dalam pelaksanaan tinjauan ulang dan juga dalam menindak lanjuti temuan-temuan. Karena hasil tinjauan ulang mungkin mempengaruhi berbagai direktorat program (departemen) dari Kementerian Keuangan dan karena pelaksanaan peluang penghematan mungkin dilakukan oleh berbagai kepala departemen atau Unit Eselon 1, penting mendapatkan dukungan yang jelas dan transparan dari para pimpinan politik dan manajemen senior Kementerian Keuangan untuk tinjauan ulang pengeluaran. Ini terutama penting ketika keputusan harus diambil tentang ide-ide mana yang harus dilaksanakan. Selain itu, ini akan membantu memperjelas sinergi dan tumpang tindih antara tinjauan ulang pengeluaran yang saat ini dilakukan oleh DDitjen Perbendaharaan dan pekerjaan analisis anggaran oleh Ditjen Anggaran. Forum Sumber Daya di Kementerian dapat memainkan peran koordinasi ini. Beberapa pertimbangan yang penting untuk diingat dalam membentuk tim tinjauan ulang dirangkum di bawah ini: - Kelompok kerja yang tidak secara langsung berada di bawah kendali direktorat yang ditinjau ulang idealnya melakukan pekerjaan tinjauan ulang dan penilaian. Ini akan memberikan suatu tingkat objektivitas. - Tim tinjauan ulang harus terdiri dari staf dengan kualifikasi teknis dan keahlian serta pengetahuan yang memadai mengenai kebijakan dan program Kementerian Keuangan. - Kerangka acuan terperinci untuk tinjauan ulang dan penilaian penghematan harus ditetapkan oleh Sekjen Kementerian Keuangan. Satu poin terakhir berkenaan dengan peranan dan tanggung jawab: akan sangat berguna jika menetapkan suatu tempat di KemenKeu untuk melaksanakan pengawasan operasional terhadap proses SR, yakni, untuk memastikan bahwa mereka yang diberi mandat dengan tanggung jawab untuk mengembangkan opsi-opsi penghematan melakukan pendekatan tugas dengan cara yang sesuai dengan kerangka kerja dan parameter-parameter proses tinjauan ulang pengeluaran, termasuk langkah-langkah tindak lanjut untuk mengembangkan opsi-opsi penghematan dan memantau pelaksanaan tindakan penghematan. Dengan mempertimbangkan organisasi Kementerian Keuangan saat ini dan besarnya anggaran operasional dalam berbagai program, ada baiknya menempatkan tanggung jawab ini di bawah Sekjen. Participatory Approach as a Pendekatan Partisipatif sebagai Strategi Savings Strategy Penghematan To ensure that all viable opportunities for Untuk memastikan bahwa semua peluang savings are identified, a participatory savings penghematan yang layak diidentifikasi, management approach could also be sebuah pendekatan pengelolaan considered as a complement to the top down penghematan partisipatif juga dapat one. The approach that we have discussed dipertimbangkan sebagai pelengkap untuk so far is essentially to have the SR driven pendekatan dari atas ke bawah (top down). essentially as a ‘top down’ one, whereby Pendekatan yang telah kita bahas sejauh ini central review teams define the parameters pada intinya adalah untuk memiliki SR yang of the review and implement it. This model pada dasarnya digerakkan sebagai has a good track record of generating pendekatan ‘top down’, dimana tim tinjauan savings in government expenditure in ulang pusat menetapkan parameter- several countries. The disadvantage of this parameter tinjauan ulang dan model would be that there is little or no melaksanakannya. Model ini memiliki track participation of staff from the spending record yang baik dalam menghasilkan directorate. In the Indonesian context, such penghematan dalam belanja pemerintah di models, though technically sound, may yield beberapa negara. Kelemahan model ini declining savings ideas over time, given the adalah bahwa hanya ada sedikit atau tidak vertical structure of government, where ada partisipasi staf dari direktorat accountability is generally organized by pengeluaran. Dalam konteks Indonesia, department / program directorates. model seperti ini, meskipun secara teknis bagus, dapat mengakibatkan berkurangnya ide-ide penghematan seiring berjalannya Under a participatory approach, every waktu, mengingat struktur vertikal directorate of the Ministry could be asked to pemerintahan, dimana pertanggungjawaban reduce their budget by a predetermined umumnya diselenggarakan oleh percentage e.g. requiring that a specific departemen/ direktorat program. directorate present savings options to the value of at least, say, 10 percent of its Berdasarkan pendekatan partisipatif, setiap budget. Detailed decisions are delegated to direktorat Kementerian dapat diminta untuk staff that might know in detail what they are mengurangi anggaran mereka dengan doing. Viable ideas that emerge could then persentase yang telah ditentukan, misalnya be mainstreamed across the rest of the mengharuskan bahwa direktorat tertentu Ministry, as applicable. A disadvantage of menyampaikan opsi-ops0 penghematan this approach may be that staff may make sekurang-kurangnya, misalnya, 10 persen self-interested choices that hurt dari anggarannya. Keputusan rinci effectiveness while protecting service dilimpahkan kepada staf yang mungkin tahu providers or themselves. This may also secara rinci apa yang mereka lakukan. Ide- incentivize budget holders to pad their ide yang layak yang muncul kemudian dapat budgets so that there will be fat to be cut next diarusutamakan ke seluruh bagian lain dari time. Kementerian, jika berlaku. Kelemahan pendekatan ini mungkin adalah bahwa staf dapat membuat pilihan-pilihan yang mementingkan diri sendiri yang merugikan efektivitas sekaligus melindungi para penyedia jasa atau mereka sendiri. Ini mungkin juga mendorong para kuasa pengguna anggaran untuk nenambahkan embel-embel pada anggaran mereka sehingga akan ada lemak yang akan dipotong pada kesempatan berikutnya. Box 2 – The ‘Spending Challenge’ in he UK A variation of the participatory approach to seek savings ideas form Ministry staff is the ‘Spending Challenge’ that was implemented government-wide in the UK. The Government committed to making their Spending Review as open and transparent as possible – and to be demonstrably different from previous spending reviews. The open challenge was to seek ideas on how government could spend money more effectively, how it could save money by stopping some activities, and where it could reduce waste by taking practical steps to improve efficiency. The Spending Challenge generated over 100,000 suggestions on how government could get more from less. The Government first invited public sector workers, people with direct experience of delivering public services and an understanding of where things could be done better and more efficiently, to submit their money saving ideas. To encourage people to be open, the Government committed to not publishing these ideas immediately. A cross-Whitehall team was set up to undertake a first filter, removing all non-compliant ideas (i.e. those that did not contain a specific money saving idea. Following this, a joint Treasury – Cabinet Office team of ‘Spending Challenge Champions’ shared ideas with departments, highlighting any that looked particularly promising. In the second stage, members of the public were also invited to submit their ideas. The Spending Challenge website1 was an important part of this, offering public sector workers (and also members of the public) the opportunity to contribute ideas for efficiency in government. Alongside the website, Treasury Ministers held a number of roundtable discussions and deliberative events with relevant experts and visited frontline public services. An independent group of experts were associated with the Challenge to review proposals, to impart some objectivity. Partisipasi staf operasional di departemen- Participation of operating staff in departemen Kementerian, secara langsung departments of the Ministry, directly or Pengeluaran secara umum diperlukan dan indirectly, in the Spending Review is bermanfaat. Akan tetapi, kemungkinan ada generally necessary and beneficial. resistensi alami dari staf direktorat terhadap However, there is likely to be a natural pemotongan anggaran. Beberapa insentif resistance of directorate staff to budget cuts. dapat berguna untuk memastikan kontribusi Some incentives can be useful to ensure mereka beritikad baik. their contribution in good faith. Mekanisme lain untuk memberi tekanan Other mechanisms for applying pressure to kepada kementerian-kementerian spending ministries may be useful, for pengeluaran mungkin berguna, misalnya, instance, by permitting spending directorates dengan mengizinkan direktorat pengeluaran to present reallocation options, which would untuk mengajukan opsi realokasi, yang akan allow them to retain part of the value of any memungkinkan mereka menahan sebagian expenditure cuts and reapply the funds to dari nilai pemangkasan belanja dan other priority areas within their directorate. menerapkan kembali dana-dana tersebut ke area-area prioritas lain di dalam direktorat mereka. Public recognition of contributions to the Pengakuan publik terhadap kontribusi untuk savings program can be a positive program penghematan dapat menjadi reinforcement of a savings culture within the penguatan positif dari budaya penghematan Ministry. This need not be in the form of di Kementerian. Ini tidak harus dalam bentuk financial incentives. International experience insentif finansial. Pengalaman internasional suggests that few countries actually use menunjukkan bahwa beberapa negara performance results to financially reward or benar-benar menggunakan hasil kinerja punish individual agency staff in the civil untuk memberi imbalan atau sanksi finansial service or such savings programs, since the bagi staf lembaga perorangan di dalam evidence of benefits is not strong. program-program layanan sipil atau penghematan semacam itu, karena bukti manfaatnya kurang kuat. Some other mechanisms to motivate performance that may be considered Rewards Sanctions Funding & Flexibility Funding & Flexibility Increased funding to the agency, subject to spending priorities Reduce or restrict agency Maintain funding levels funding Increase the staff budget Eliminate agency funding Allow the agency to retain and Cut the staff budget carry over efficiency gains Allow flexibility to transfer funds between different programmes and/or operating expenditures 2. Parameters of a Specific Round of 2. Parameter-Parameter Siklus Khusus Spending Review Tinjauan Ulang Pengeluaran Belanja Which Expenditures to Review Mana Saja Yang Harus Ditinjau Ulang To develop the methodology further it will be Untuk mengembangkan metodologi lebih helpful to keep in mind the magnitude and lanjut, akan sangat membantu jika spread of expenditure across vertical levels memperhatikan besaran dan sebaran (among various organization units) and belanja di tingkat vertikal (di antara berbagai horizontal levels (across major items of unit organisasi) dan di tingkat horizontal (di expenditure). Data on actual realization seluruh item belanja utama). Data tentang during the budget year 2016 is summarized realisasi aktual selama tahun anggaran 2016 in Annex A - Tables 1 and 214. The following dirangkum di Lampiran A - Tabel 1 dan 216. main highlights can be noted from this data: Catatan-catatan penting berikut ini dapat - Four Eselon 1 Units account for about dia,bil dari data ini: 96% of total expenditure under the Ministry of Finance. Under a Vertical - Empat Unit Eselon 1 menyumbang approach the SR could therefore be sekitar 96% total belanja di bawah focused on these four departments to Kementerian Keuangan. Oleh karena get maximum return on the SR efforts. itu, berdasarkan pendekatan Vertikal, SR dapat berfokus pada keempat - Operational expense accounts for a departemen ini untuk memperoleh large majority (93%) of total expense, imbal hasil maksimal atas upaya- with the balance split evenly non- upaya SR. operational and capital expenditure. For purposes of the SR, items within each - Beban operasional menyumbang of these groups should be included in sebagian besar (93%) dari total the SR. biaya, dengan neraca terbagi rata pada belanja non-operasional dan belanja modal. Untuk tujuan SR, - Salaries and allowances are by far the item-item dalam masing-masing largest expenditure classification, kelompok ini harus dimasukkan accounting for 39% of the total, and dalam SR. BLU expenses15 amounting to 34%. The balance is spread quite evenly - Gaji dan tunjangan sejauh ini between operational goods, operational merupakan klasifikasi belanja expenses, non-operational expenses terbesar, yang menyumbang 39% and capital expenditure (together dari total, dan biaya BLU17 sebesar accounting for Rp 10.4 Trillion). 34%. Neraca tersebar cukup merata Salaries and allowances represent a di antara barang operasional, beban sizeable amount for further examination operasional, beban non operasional under the SR, although there are clear dan belanja modal (yang secara sensitivities involved in applying bersama-sama menyumbang Rp savings opportunities. 10.4 Triliun). Gaji dan tunjangan mewakili jumlah yang cukup besar Keeping in the mind the objectives of the untuk pemeriksaan lebih lanjut Spending Review, expenditures eligible for berdasarkan SR, walaupun ada the review must meet the following principles; sensitifitas yang jelas yang terlibat i.e. Expenditures are : dalam menerapkan peluang penghematan. - directly and clearly linked to the function or service delivery as stated 14 This data does not include mandatory fiscal transfers to sub- 16 Data ini tidak mencakup pengalihhan fiskal wajib kepada national governments or mandatory spend on social security and pemerintah daerah (sub-nasional) atau pengeluaran wajib untuk debt interest. It includes expenses relating to BLU organizations jaminan sosial dan bunga pinjaman. Data ini mencakup biaya yang that are administered by the Ministry of Finance. berhubungan dengan organisasi-organisasi BLU yang diurus oleh 15 BLU expenses seem to include an extraordinary charge of Rp 11 Kementerian Keuangan. trillion under DG Treasury, that may need further examination and 17 Beban BLU nampaknya meliputi biaya luar biasa sebesar Rp 11 discussion. triliun di bawah Ditjen Perbendaharaan, yang mungkin perlu pemeriksaan dan pembahasan lebih lanjut. in the approved work plan (RKAKL) ditinjau ulang harus memenuhi kaidah- and are necessary for the kaidahberikut: yakni, Belanja tersebut harus: implementation of the project or the organization unit’s approved work - secara langsung dan secara jelas plan; terkait dengan penyelenggaraan fungsi atau layanan sebagaimana - included in the approved budget disebutkan di dalam rencana kerja (APBN); yang telah disetujui (RKAKL) dan diperlukan untuk pelaksanaan proyek - reasonable, justified and consistent atau rencana kerja unit organisasi with the principles of sound financial yang telah disetujui; management; - masuk dalam anggaran yang telah - generated during the implementation disetujui (APBN); of the project or approved work plan; - masuk akal, dapat dibenarkan dan - actually incurred by the Satker and sesuai dengan prinsip pengelolaan recorded in its accounts in keuangan yang baik; accordance with the government accounting standards; and - dihasilkan selama pelaksanaan proyek atau rencana kerja yang telah - identifiable and verifiable and proven disetujui; by relevant original supporting evidence;. - secara aktual ditimbulkan oleh Satker dan dicatat dalam rekeningnya The Spending Review can cover both sesuai dengan standar akuntansi discretionary budgeted expenditures and pemerintah; dan mandatory expenditures (e.g. pensions) that are within the responsibility of the Ministry of - dapat diidentifikasi dan dapat Finance. However, at this stage, the diverifikasi dan dibuktikan dengan methodology will focus only on current bukti pendukung asli yang relevan ; expenditure and capital expenditure projects that have already been given budgetary Tinjauan Ulang Pengeluaran dapat approval. mencakup belanja diskresioner yang dianggarkan dan belanja wajib (misalnya The scope of this methodology may however pensiun) yang menjadi tanggung jawab be enlarged to include procedures and Kementerian Keuangan. Akan tetapi, pada organizational arrangements related to the tahap ini, metodologi hanya akan berfokus decisions, management and the control of pada proyek belanja jangka pendek dan public expenditure. belanja modal yang telah mendapat Selection of Expenditure Groups – a Risk- persetujuan anggaran. based Analytical Methodology Akan tetapi, ruang lingkup metodologi ini Given the large universe of expenditures and dapat diperluas untuk mencakup prosedur- spending locations, a degree of selectivity is prosedur dan pengaturan organisasi yang required to decide which expenditure groups terkait dengan keputusan, pengelolaan dan and sampling locations are most likely to pengendalian belanja publik. generate potential savings, for which some considerations are given below. The objective is to scan the landscape for the largest opportunities for savings. The following considerations can help develop a risk-based model18: Mengingat tujuan Tinjauan Ulang Pengeluaran, belanja yang layak untuk 18In this context, risk refers to the risk of inefficient or wasteful spending. a. Statistical analysis Mengingat luasnya semesta lokasi belanja dan pengeluaran, tingkat selektivitas Statistical analysis will include the use of diperlukan untuk menentukan kelompok trend lines of specific expenditure groups belanja dan lokasi pengambilan sampel over a multi-year period, to identify those that mana yang paling besar kemungkinannya show sustained increases that appear menghasilkan penghematan potensial, unreasonable. Such an analysis can start dimana beberapa pertimbangan diberikan di with a higher-level account group (e.g. bawah ini. Tujuannya adalah untuk meneliti Account Operational Expense) and then lansekap untuk kesempatan penghematan gradually at a deeper level (e.g. 52: ‘Beban yang terbesar. Pertimbangan-pertimbangan Barang dan Jasa Operasional’) and then berikut ini dapat membantu even deeper level (e.g.5221 ‘Belanja Jasa mengembangkan model berbasis risiko19: Operasional) and then even deeper. Such a ‘deep dive’ methodology should a. Analisis statistik acknowledge the possibility that sometimes a stable trend at a higher level may in fact Analisis statistik akan meliputi penggunaan mask unfavorable trends among some garis kecenderungan kelompok-kelompok component expenses that get compensated belanja spesifik selama satu periode multi by favorable trends in others. tahun, untuk mengidentifikasi kelompok- kelompok yang menunjukkan peningkatan Trend lines should be developed at berkelanjutan yang terlihat tidak wajar. aggregate levels, and also across Analisis semacam itu dapat dimulai dengan organizational units to see if unusual kelompok akun yang levelnya lebih tinggi increases or changes indicate a wider (misalnya, Akun Beban Operasional) dan pattern or indicator of inefficiency. This kind kemudian secara bertahap pada tingkat of analysis can indicate inefficiencies in price yang lebih dalam (misalnya 52: ‘Beban or usage. For example, increases in Barang dan Jasa Operasional’) dan expenses on electricity consumption, when kemudian pada tingkat yang lebih dalam lagi the electricity tariffs have not changed, or (misalnya 5221 ‘Belanja Jasa Operasional) where the expenses increase is in excess of dan kemudian yang lebih dalam lagi. tariff changes, would merit a higher risk Metodologi ‘deep dive’ (menyelam dalam) rating. tersebut harus mengakui kemungkinan bahwa kadang-kadang suatu tren yang stabil pada tingkat yang lebih tinggi mungkin b. Management accounting analysis sebenarnya menutupi tren yang tidak menggembirakan di antara beberapa Management accounting analysis involves komponen beban yang dikompensasi oleh use of ratios to relate expenses other tren yang menggembirakan pada factors such as information on activity levels komponen-komponen lain. and cost drivers. Garis tren harus dikembangkan di tingkat Classification of expenses to fixed and agregat, dan juga di seluruh unit organisasi variable can be helpful to determine what untuk melihat apakah kenaikan atau expenses may vary with changes in volume perubahan yang tidak biasa of activity and price. Variable expenses mengindikasikan pola atau indikator could also be those identified directly with inefisiensi yang lebih luas. Analisis semacam specific activities or components that are to ini dapat menunjukkan inefisiensi harga atau be conducted for a limited period. To get a penggunaan. Sebagai contoh, kenaikan clear understanding of this, it is important for biaya konsumsi listrik, ketika tarif listrik the review team to fully understand the belum berubah, atau dimana kenaikan biaya activity plans of the spending units being reviewed and cost drivers for all expense accounts, both fixed and variable. Pemilihan Kelompok Belanja - Metodologi Analitis Berbasis Risiko 19 Dalam konteks ini, risiko merujuk kepada risiko pengeluaran yang tidak efisien atau boros. Ratios are often useful when tracked over melebihi perubahan tarif, patut diberi time or compared across directorates or peringkat risiko yang lebih tinggi. regions within the same directorate or among field offices / service centers b. Analisis akuntansi manajemen grouped according to similar size. Tracking a measure over time can show increases Analisis akuntansi manajemen melibatkan and decreases in the productivity of the part penggunaan rasio-rasio untuk of an organization unit. Comparisons in the menghubungkan biaya faktor lain seperti productivity measures of different informasi pada tingkat aktivitas dan organization units can show how relative penggerak biaya. performance is changing. Klasifikasi beban untuk beban tetap dan Gradually a central database should be variabel dapat membantu untuk menentukan developed of cost drivers and the behavior beban-beban apa saja yang mungkin of costs under different circumstances and berubah dengan adanya perubahan volume activity levels. Some examples are as kegiatan dan harga. Beban variabel juga follows: dapat berupa beban-beban yang diidentifikasi secara langsung dengan Another element of spending reviews kegiatan-kegiatan atau komponen- information base is performance indicators komponen khusus yang akan dilakukan where these have been formulated in untuk jangka waktu yang terbatas. Untuk approved budget documents. Each Unit’s memperoleh pemahaman yang jelas tentang Work Plans indicate the budgeted expense hal ini, penting bagi tim tinjauan ulang untuk for components and outputs with memahami sepenuhnya rencana kegiatan corresponding performance indicators. unit-unit pengeluaran yang ditinjau ulang Comparing actual expenditures to reported dan penggerak biaya untuk semua akun performance indicators gives an indication beban, baik yang tetap maupun bervariasi. of potential inefficiencies or wastages. Note that to make the comparison meaningful Rasio sering kali berguna apabila dilacak expenditures will need to be allocated or dari waktu ke waktu atau dibandingkan di carefully attributed in situations where seluruh direktorat atau wilayah di dalam assets are shared among several Satkers, direktorat yang sama atau di antara kantor or internal costs are shared among several lapangan / pusat layanan yang measurable activities / outputs. (See dikelompokkan menurut ukuran yang sama. guidance note on costs in Annex C) Melacak suatu ukuran dari waktu ke waktu dapat menunjukkan peningkatan dan However, performance indicators alone are penurunan produktivitas bagian dari sebuah not enough to provide a useful and solid unit organisasi. Pembandingan pada ukuran- information base to improve spending ukuran produktivitas unit-unit organisasi reviews. The analysis of indicators has to yang berbeda-beda dapat menunjukkan be done in parallel with the analysis of bagaimana kinerja relatif berubah. monitoring evaluations to become fruitful. Consideration can be given to what it takes Secara bertahap basis data pusat harus to improve performance; a simple rule that dikembangkan dari penggerak-penggerak specialists advise is: “take steps to improve biaya dan perilaku biaya dalam keadaan dan performance, the savings will follow soon�. tingkat aktivitas yang berbeda. Beberapa contoh diberikan sebagai berikut: Comparison of expenses against benchmarks can be a useful measurement and analysis technique. Benchmarks can be developed using two methods: i) Use of zero-based cost budgets or dalam dokumen anggaran yang telah activity based costs. Based on a clearly disetujui. Rencana Kerja masing-masing defined output and relevant set of Unit menunjukkan beban yang telah activities to help achieve this, value the dianggarkan untuk komponen dan output cost of inputs at nominal prices. Use the dengan indikator kinerja yang sesuai. database of cost drivers and historical Membandingkan belanja aktual terhadap cost information to build up the full indikator kinerja yang dilaporkan standard cost of individual outputs. Use memberikan indikasi inefisiensi atau a variance analysis of actual costs pemborosan potensial. Perhatikan bahwa against the standards to identify untuk membuat agar pembandingan dapat wastages and inefficiencies. bermakna maka belanja perlu dialokasikan ii) Frontier analysis20: Define the decision- atau dikaitkan secara hati-hati dalam situasi- making units (DMUs) – DMUs are a situasi dimana aset digunakan bersama- central feature of frontier analysis and sama di antara beberapa Satker, atau biaya can refer to an individual, firm, public internal dibagi bersama-sama di antara agency (eg, a school or hospital), region beberapa kegiatan / output yang terukur. or country. In the Indonesian context this (Lihat catatan panduan tentang biaya di could refer to a Satker, or Directorate or Lampiran C) a regional office of Tax or Customs. Calculate the ‘efficiency frontier’ – the Akan tetapi, indikator kinerja saja tidak cukup efficiency frontier (sometimes called the untuk memberikan basis informasi yang reference set) is made up of DMUs berguna dan solid untuk memperbaiki whose input levels are the lowest for any tinjauan ulang pengeluaran. Analisis given level of output; this becomes the indikator harus dilakukan secara paralel set against which the efficiency of all dengan analisis evaluasi pemantauan agar DMUs can be assessed. Estimate the dapat membuahkan hasil. Pertimbangan distance of DMUs to the efficiency dapat diberikan pada apa yang diperlukan frontier score21. untuk meningkatkan kinerja; aturan sederhana yang disarankan oleh spesialis adalah: “ambil langkah-langkah untuk The benchmarking technique can be meningkatkan kinerja, maka penghematan usefully employed for selected output akan segera menyusul�. clusters within the Ministry of Finance, ideally where the public service elements Pembandingan beban terhadap tolok ukur and variable cost are relatively high. dapat menjadi teknik pengukuran dan analisis yang bermanfaat. Tolok ukur dapat c. Feedback on business process, dikembangkan menggunakan dua metode: internal controls i) Penggunaan anggaran biaya berbasis nol (zero-based cost budgets) atau An element of spending review methodology biaya berbasis kegiatan (activity based is to identify business processes that are costs). Berdasarkan output yang leading to wastages and inefficiencies. A didefinisikan dengan jelas dan serangkaian good source of information on poorly kegiatan terkait untuk membantu mencapai performing business processes can be audit ini, nilailah biaya input sesuai harga nominal. reports and management letters from Gunakan basis data penggerak biaya dan Inspector General, BPKP and BPK. informasi biaya historis untuk membangun Management letters often report instances biaya standar penuh output-output where control systems have not performed individual. Gunakan analisis varians biaya satisfactorily or are inadequate or inefficient. aktual terhadap standar untuk A careful analysis of such findings and a mengidentifikasi pemborosan dan inefisiensi review of the pattern of such findings can help point the Spending Review to the right direction. Elemen lain basis informasi tinjauan ulang pengeluaran adalah indikator kinerja dimana indikator kinerja ini telah dirumuskan di 20A methodology recently applied by the New Zealand 21This method is very similar to the one used by ROCANKEU in its government to assess productivity in the government. SR. Some expenses are inherently not well Analisis Frontier23: Definisi unit-unit structured, standardized or monitored and pengambil keputusan (DMU) - DMU thereby create savings opportunities. For adalah fitur sentral analisis frontier dan example, utility costs like energy, water and dapat merujuk pada perorangan, phones tend to be neither monitored well nor perusahaan, lembaga publik (misalnya, cheap. These are not what most people think sekolah atau rumah sakit), daerah atau of when they think of government waste and negara. Dalam konteks Indonesia, ini inefficiencies -- but they are also where some dapat merujuk pada Satker, atau Direktorat money could disappear. atau kantor wilayah Pajak atau Bea Cukai. Hitung ‘batas efisiensi’ - batas efisiensi a. Organizational factors. (kadang-kadang disebut pola referensi) terdiri dari DMU-DMU yang tingkat The trend analysis noted above can be inputnya paling rendah untuk tingkat output further refined using the standard deviation tertentu; ini menjadi pola dimana efisiensi tool to identify locations within the Ministry semua DMU dapat dinilai terhadapnya. that are experiencing unusually high expenses. An analysis of the deviation of Perkiraan jarak DMU ke skor batas expenses in various locations beyond a efisiensi.24 standard or expected level can identify Teknik benchmarking dapat digunakan outliers that should be examined closely.22 dengan baik untuk kelompok output tertentu di Kementerian Keuangan, Geographical dispersion of spending units idealnya dimana elemen layanan publik across the country, with decentralized dan biaya variabel relatif tinggi. delegated authorities, can add to spending risks, by virtue of the fact that economies of c. Umpan balik proses bisnis, scale are not available for recurring pengendalian internal purchases. Element dari metodologi tinjauan ulang The above risk factors can help generate a pengeluaran adalah untuk mengidentifikasi shortlist of expenditure accounts for a proses bisnis yang menyebabkan thematic review, and also possibly a list of pemborosan dan inefisiensi. Sumber spending offices and locations that could be informasi yang baik tentang proses bisnis included in the sample. yang berkinerja buruk dapat berupa 3. Implementation of the spending review laporan audit dan surat-surat manajemen The following are some generic guidelines dari Inspektur Jenderal, BPKP dan BPK. on questions that should be asked or issues Surat manajemen sering kali melaporkan that should be examined during the kejadian dimana sistem pengedalian tidak fieldwork. This will need to be further berjalan dengan memuaskan atau tidak expanded based on the specific expenditure memadai atau tidak efisien. Analisis themes or organizational units to be cermat terhadap temuan-temuan tersebut reviewed. dan tinjauan ulang pola temuan-temuan tersebut dapat membantu mengarahkan I. Procurement, supply chain Tinjauan Ulang Pengeluaran ke arah yang management innovations: benar. a. Can technical specification of goods and services that are used regularly be simplified, changed or reduced to lower costs? b. Can specifications for goods and services be standardized across regions and offices? This could lead to 22 23 ROCANKEU has developed a good model to compare Sebuah metodologi yang baru-baru ini diterapkan oleh expenditure profiles of KPPN offices using standard deviation and pemerintah New Zealand untuk menilai produktivitas di thereby identify regional offices that are outliers and possibly pemerintahan. inefficient. shorter lead times, lower storage costs, Beberapa pengeluaran secara bawaan and more efficient replacement tidak terstruktur, terstandarisasi atau operations. dimonitor dengan baik dan oleh karena itu menciptakan peluang penghematan. d. Many departments conduct similar Sebagai contoh, biaya utilitas seperti activities or purchase the same items energi, air dan telepon cenderung tidak independently, on a small scale. In such cases, coordination can reap dipantau dengan baik dan tidak murah. valuable savings. Fruitful areas to Ini bukan saja tidak dipikirkan oleh examine include paper, photocopying, kebanyakan orang ketika mereka personal computers, and furniture. memikirkan pemborosan dan inefisiensi Examine feasibility of consolidating pemerintah -- tapi juga dimana sejumlah procurement for additional buying uang dapat hilang. power, possibly through procurement support units (ULPs). Consolidation of a. Faktor organisasi suppliers will also produce a reduction of administrative expenses due to Analisis kecenderungan yang processing fewer purchase orders, dikemukakan di atas dapat invoices and payments. Economy of disempurnakan lebih lanjut scale can be realized. menggunakan alat deviasi standar e. Examine feasibility of entering into untuk mengidentifikasi lokasi-lokasi annual contracts for procurement of di Kementerian yang mengalami recurring items (e.g. stationery items) biaya yang amat sangat tinggi. – bulk buying, long term contracts Analisis deviasi biaya di berbagai can get discounts; this could lokasi di luar tingkat standar atau generate lower prices and more yang diharapkan dapat efficient procurement effort. mengidentifikasi pemotong (outlier) f. Test check market prices of yang harus diperiksa secara procurement goods to assess value cermat.24 for money and procurement efficiency. Sebaran geografis unit pengeluaran g. Do a variance analysis of actuals vs di seluruh negeri, dengan otoritas standard costs (SBM) by region and yang didelegasikan dan assess reasons for difference. terdesentralisasi, dapat menambah Variance analysis of budget vs actual risiko pengeluaran, berdasarkan expenses? fakta bahwa skala ekonomi tidak tersedia untuk pembelian berulang. II. Examine instances of frequent or significant increases in procured Faktor-faktor risiko di atas dapat goods and services to identify if the membantu menghasilkan daftar changes reflect inefficiencies. pendek akun belanja untuk tinjauan Services, activities, costs: ulang tematik, dan juga mungkin a. Classify and analyze administrative daftar kantor dan lokasi pengeluaran costs, as % to total organizational yang dapat dimasukkan di dalam running costs over time. Understand contoh. what has changed over time, the driver of these changes. 3. Pelaksanaan Tinjauan Ulang Pengeluaran b. Where possible, develop normative cost coefficients for major Berikut disajikan beberapa pedoman umum controllable costs. Separate tentang pertanyaan yang harus diajukan periodical costs vs one-time atau permasalahan yang harus diperiksa expenses. See trends in costs over successive periods. Do a variance analysis of actuals vs standard costs by region - these may vary by region. 24ROCANKEU telah mengembangkan sebuah model yang bagus mengidentifikasi kantor-kantor regional yang menjadi pemotong untuk membandingkan profil belanja kantor-kantor KPPN dengan (outlier) dan mungkin tidak efisien. menggunakan standar deviasi dan dengan demikian analysis of actuals vs standard costs selama pekerjaan lapangan. Ini akan by region - these may vary by region. perlu diperluas lebih lanjut berdasarkan tema-tema belanja atau unit-unit c. Are volumes of consumable expenses organisasi khusus yang akan ditinjau or frequency of activities commensurate ulang. with activity d. Travel expenses – are travel fare Pengadaan, inovasi manajemen rantai claims supported by original tickets and pasokan: the ticket costs are consistent with rules? a. Dapatkah spesifikasi teknis barang e. Travel expenses – is the volume, dan jasa yang digunakan secara rutin frequency and location travel fully disederhanakan, diubah atau justified in relation to approved activities dikurangi untuk menurunkan biaya? and components? b. Dapatkah spesifikasi untuk barang f. Many organizations fail to obtain dan jasa dibakukan di seluruh substantial travel discounts from hotels & wilayah dan kantor? Hal ini dapat car rentals, because they don’t recognize menyebabkan waktu tunggu (lead the anticipated volume of travel or that time) lebih pendek, menurunkan their various departments separately biaya penyimpanan, dan operasi send personnel to the same locations. penggantian yang lebih efisien. Examine this possibility. g. Are the locations of office meetings in c. Banyak departemen melakukan external locations justified? Are prices kegiatan serupa atau membeli charged for such events reasonable? barang yang sama secara independen, dengan skala kecil. h. Examine workflow processes for Dalam kasus seperti itu, koordinasi various segments of the office work that dapat menghasilkan penghematan apply (See Annex B for a indicative yang berharga. Area-area yang perlu generic list). Can any manual business diperiksa meliputi kertas, fotokopi, processes be easily automated to reduce komputer pribadi, dan perabotan. time and effort? Periksa kelayakan mengkonsolidasikan pengadaan i. Can the workflow or processing steps untuk daya beli tambahan, mungkin be simplified, rationalized without melalui unit-unit layanan pengadaan affecting quality? (ULP). Konsolidasi pemasok juga j. Identify activities (and related akan menghasilkan pengurangan expenses) that agencies are doing work beban administrasi karena that is not their core business, or which memproses pesanan pembelian, duplicated the work of other tagihan dan pembayaran yang lebih departments. sedikit. Skala ekonomi dapat terwujud. k. Assess staffing levels in offices compared to workload. Evaluate the d. Periksa kelayakan membuat kontrak possibility of consolidating tasks or tahunan untuk pengadaan barang berulang (misalnya item-item alat outsourcing activities or work groups to tulis kantor) - pembelian dalam make them cheaper. jumlah besar, kontrak jangka panjang l. Examine saving possibility in electricity dapat memperoleh diskon; hal ini consumption by improving use practices: dapat menghasilkan harga yang lebih e.g. Turning off lights, computers, rendah dan upaya pengadaan yang monitors, printers, speakers, and other lebih efisien. electronic equipment when not in use and before offices close; turning off lights e. Lakukan pengecekan harga pasar in meeting rooms when not in use; dari barang pengadaan untuk turning off electronic equipment not in menafsir nilai uang dan efisiensi use (projectors and computers). pengadaan. I. Outputs a. Review performance information; f. Lakukan analisis varians biaya aktual identify opportunities for savings from versus biaya standar (SBM) berdasarkan programs that are ineffective, offer wilayah dan niailah alasan-alasan poor value-for-money, or are perbedaannya. Analisis varians inconsistent with government anggaran vs beban aktual? priorities. b. Can any activities, components be g. Periksa kejadian-kejadian kenaikan dropped completely without affecting yang sering atau signifikan dalam barang the output? dan jasa yang diadakan untuk c. Review available performance information and identify programs mengidentifikasi apakah perubahan where further investigation is needed merefleksikan inefisiensi. because of poor information about performance; Jasa, kegiatan, biaya: d. Assess labor productivity or multifactor productivity (all inputs) by a. lakukan klasifikasikan dan analisis measuring costs in relation to biaya administrasi, sebagai % terhadap outputs. Compare over time for total biaya operasional organisasi dari repetitive outputs, or develop Unit waktu ke waktu. Pahami apa yang telah Cost ratio for comparison with other berubah dari waktu ke waktu, apa offices of similar function and size. penggerak perubahan ini. e. Identify activities that have been completed in the past and outputs b. Jika memungkinkan, kembangkan that are non-recurring and fully koefisien biaya normatif untuk biaya- realized. Confirm if underlying costs biaya utama yang dapat dikendalikan. associated with these are no longer Pisahkan biaya periodik vs beban sekali being incurred. waktu. Lihat tren biaya selama periode f. Perform benchmarking analysis, using either standard costs, activity berturut-turut. Lakukan analisis varians based costs or frontier analysis harga aktual vs biaya standar analytical tools. (See Annex C for berdasarkan wilayah - ini dapat berbeda- additional notes on benchmarking beda menurut wilayah. costs). c. Apakah volume pengeluaran g. Design a common output structure for outputs or groups of similar konsumsi atau frekuensi kegiatan outputs across the Ministry, where sepadan dengan tingkat aktivitas atau feasible, and develop cost jumlah pegawai? benchmarks using standard costs (SBK) that are given as maximum d. Biaya perjalanan - apakah klaim and standard estimates for fixed ongkos perjalanan didukung dengan tiket expenses. Do variance analysis vs asli dan biaya tiketnya sesuai aturan? actual expenses. e. Biaya perjalanan - apakah volume, II. Delivery of services frekuensi dan lokasi perjalanan a. Choice of delivery agent dibenarkan sepenuhnya sehubungan matters. Can the agent for dengan kegiatan dan komponen yang delivery of public services be telah disetujui? made more efficient, less costly? For instance greater f. Banyak organisasi gagal use of electronic delivery? mendapatkan diskon perjalanan yang b. Evaluate costs directly cukup besar dari hotel & persewaan associated with a service to the mobil, karena mereka tidak mengakui public. Compare this with other comparable offices in regions. volume perjalanan yang diantisipasi atau bahwa berbagai departemen mereka secara c. Evaluate cost of internal or terpisah mengirim personil ke lokasi- collective service delivery, lokasi yang sama. Periksa including allocated costs (see kemungkinan ini. Annex C). Do benchmarking analysis and understand cost g. Apakah lokasi rapat dinas di lokasi drivers. luar dibenarkan? Apakah harga yang dibebankan untuk acara tersebut III. Fixed Assets wajar? a. Assess level of utilization of fixed assets and office equipment. Should h. Periksa proses alur kerja untuk under-utilized fixed assets be sold, berbagai segmen pekerjaan kantor disposed of to save cost of yang berlaku (Lihat Lampiran B untuk maintenance? daftar umum indikatif). Dapatkah b. Do repair expenditure of fixed assets proses bisnis manual mudah dibuat look reasonable compared to age of otomatis untuk mengurangi waktu the assets? dan tenaga? c. Do rent-vs-buy evaluation for assets such as photocopiers, office space, i. Dapatkah alur kerja atau langkah- cars. langkah proses disederhanakan, d. Most of the physical capital dirasionalisasi tanpa mempengaruhi expenditure can be said not to recur, kualitas? except those related to the main task and function or core business. j. Identifikasi kegiatan-kegiatan (dan Review the frequency of purchases beban biaya terkait) bahwa lembaga- of same / similar capital expenditure lembaga melakukan pekerjaan yang items to assess wastage or inefficient bukan bisnis inti mereka, atau yang spending. menduplikat pekerjaan departemen lain. Savings decisions and follow up k. Nilailah tingkat kepegawaian di kantor dibandingkan dengan beban At this stage recommendations and options kerja. Evaluasi kemungkinan on possible savings measures will be mengkonsolidasikan tugas atau presented, to a management team who will kegiatan alih daya (outsourcing) atau make the final decision on which savings will kelompok kerja agar lebih murah. be implemented. To be useful these reviews must lead to actionable steps, with an impact l. Periksa kemungkinan penghematan on design (of goods or the organization) and pada konsumsi listrik dengan budget. Savings measures arising from memperbaiki praktik penggunaan: spending review are specific in the sense misalnya, Mematikan lampu, that the concerned department knows how komputer, monitor, printer, speaker, the reduction in baseline expenditure dan peralatan elektronik lainnya concerned will be achieved – that is, what ketika tidak digunakan dan sebelum services, activities or payments will be cut tutup kantor; mematikan lampu di back or what cost-reducing changes to ruang rapat ketika tidak digunakan; business processes will be made. Some mematikan peralatan elektronik yang decisions may have wider organizational tidak digunakan (proyektor dan implications across the Ministry that will need komputer). to be considered. Some ideas may be scalable, i.e. with possible wider application m. Jika ada kegiatan / program yang in the rest of the Ministry to capitalize. A dibutuhkan hanya dalam satu tahun senior team within the Ministry should anggaran, tetapi terus berlanjut di therefore take these decisions, possibly led tahun berikutnya juga untuk kegiatan by the Sekjen’s Department. As a follow up, / program yang sama, maka ini dapat financial implications of the changes for the diklasifikasikan sebagai ‘einmalig’. Hal ini dapat mengindikasikan pengeluaran yang tidak efisien. budget year should feed into baseline at T-1, Output through DG Budget. a. Tinjau ulang informasi kinerja; E. CONCLUDING REMARKS AND identifikasi peluang penghematan RECOMMENDATIONS dari program-program yang tidak efektif, menawarkan nilai uang yang International experience, as well as recent kurang baik, atau yang tidak sesuai Spending Reviews done in Indonesia by the dengan prioritas pemerintah. DG Treasury and ROCANKEU, clearly indicates the potential of these exercises to b. Dapatkah kegiatan-kegiatan, generate savings. Some ideas for komponen-komponen di-drop sama progressing this exercise are presented sekali tanpa mempengaruhi output? below. These are designed to enable coordination of the review work and its c. Tinjau ulang informasi kinerja yang findings, encourage innovative thinking and tersedia dan identifikasi program- wider participation by staff within the Ministry program dimana diperlukan of Finance. penyelidikan lebih lanjut karena buruknya informasi tentang kinerja; We also need to bear in mind some challenges and pitfalls. The success of a d. Nilailah produktivitas tenaga kerja Spending Review requires that its focus on atau produktivitas multifaktor (semua the identification of savings opportunities be input) dengan mengukur biaya-biaya rigorously maintained, and that the process terkait dengan output. Bandingkan is not permitted to drift towards other dari waktu ke waktu untuk output- objectives, such as broader management output berulang, atau kembangkan and performance improvement processes rasio Biaya Satuan untuk within the Ministry. Though other ideas for perbandingan dengan kantor-kantor reform may well emerge from a Spending lain yang fungsi dan ukuran hampir Review, it is best to keep a tight focus of this sama. work, and pursue other reform ideas separately. e. Identifikasi kegiatan-kegiatan yang telah selesai di masa lalu dan output- A significant challenge in the Spending output yang tidak berulang dan yang Review model is the meaningful correlation sepenuhnya terrealisasi. Pastikan of financial and non-financial information in apakah biaya yang mendasari yang terkait dengan ini tidak lagi timbul. relation to outputs of work. In Indonesia the architecture for developing, recording and f. Lakukan analisis benchmarking, monitoring elements of the performance dengan menggunakan biaya standar, based budgeting system are gradually falling biaya berbasis kegiatan ataupun alat into place, providing a strong foundation for analitik analisis frontier. (Lihat a spending review process in future. Detailed Lampiran C untuk catatan tambahan instructions of the system have been issued tentang biaya benchmarking). and systems architecture is under development. SPAN and other satellite g. Rancanglah struktur output umum systems such as ADIK, KRISNA offer untuk output-output atau kelompok potential for rich information for analysis, for output yang serupa di Kementerian, apabila layak, dan kembangkan tolok correlating financial with non-financial ukur biaya dengan menggunakan performance. These systems, though very biaya standar (SBK) yang diberikan useful for assessing or rating the sebagai estimsi maksimum dan effectiveness and efficiency of government standar untuk beban tetap. Lakukan expenditures do not, in themselves, analisis varians vs beban aktual. constitute spending review. Robust analytical work and conceptual clarity will still be necessary to Pengiriman layanan generate savings. a. Masalah pilihan agen pengiriman. A final challenge arises in the measurement Dapatkah agen pengiriman layanan of outputs. A unique feature of the Ministry of publik dibuat lebih efisien, lebih Finance in comparison to other line murah? Misalnya penggunaan ministries is that a significant proportion of pengiriman elektronik yang lebih total spend is national policy making or the besar? production of what might be called ‘collective services’: because services are often b. Lakukan evaluasi biaya yang terkait consumed collectively and are intangible. langsung dengan layanan kepada Some departments produce outputs as masyarakat. Bandingkan ini dengan transactional services that are intended for kantor-kantor lain yang sebanding di external parties (citizens) and are daerah. standardized and repetitive (e.g. taxation services). These are usually relatively easy c. Lakukan evaluasi biaya pengiriman to measure, quantify and value. In other layanan internal atau kolektif, cases, it is often a challenge to define a termasuk biaya yang telah standardized unit of output, assign a value to dialokasikan (lihat Lampiran C). it, and therefore measure productivity or Lakukan analisa benchmarking dan efficiency. In such situations, a proxy pahami penggerak biayanya. indicator of ‘output’ is often used. Some options are discussed in Annex C. One that Aktiva Tetap could be adopted is to divide expenditure into a. Nilailah tingkat pemanfaatan aktiva two groups, applying direct output measures tetap dan peralatan kantor. Apakah where possible, and reverting to an input aset tetap yang kurang bermafaat method for the remaining collective services, dijual, dilepas untuk menghemat and use activity indicators for collectively biaya pemeliharaan? measure consumed services. b. Apakah belanja perbaikan aktiva tetap terlihat wajar dibandingkan Progressing the spending review. Next umur aset? steps. c. Lakukan evaluasi sewa-vs-beli untuk Short Term aset-aset seperti mesin fotokopi, ruang kantor, mobil. 1. Seek to coordinate and harmonize SR approaches at various levels d. Sebagian besar belanja modal fisik within the Ministry. Reduce overlaps. dapat dikatakan tidak berulang, kecuali yang berkaitan dengan tugas pokok 2. Build SR database on costs, dan fungsi atau bisnis inti. Tinjau ulang business processes, outputs and frekuensi pembelian item-item belanja sub-outputs for Ministry of Finance. modal yang sama / serupa untuk menilai pemborosan atau pengeluaran 3. Develop benchmarking standards for yang tidak efisien. output costs. 4. Select themes for first pilot review; Keputusan penghematan dan tindak lanjut refine methodology with findings. Pada tahap ini rekomendasi dan opsi tentang langkah-langkah penghematan yang 5. Implement spending review, select memungkinan akan disajikan, kepada tim samples. manajemen yang akan membuat keputusan akhir tentang penghematan-penghematan 6. Launch SR process. mana yang akan dilaksanakan. Agar dapat bermanfaat, tinjauan ulang ini harus 7. Prepare model for Participatory mengarah pada langkah-langkah yang dapat Savings scheme. diambil tindakan, yang berpengaruh pada Medium / Long Term anggaran. Langkah-langkah penghematan yang timbul dari tinjauan ulang pengeluaran 1. Institutionalize expenditure control disain (barang atau organisasi) dan bersifat mechanisms; leverage the use of the spesifik dalam arti bahwa departemen terkait use of performance information in mengetahui bagaimana pengurangan annual budget and multi-annual fiscal belanja dasar bersangkutan akan dicapai - frameworks. yakni, layanan, kegiatan atau pembayaran apa saja yang akan dikurangi atau 2. Strengthening “performance audits�, perubahan pengurangan biaya terhadap or alternatively, attest audit of proses bisnis apa saja yang akan dilakukan. performance indicators and/or Beberapa keputusan mungkin memiliki systems. implikasi organisasi yang lebih luas di seluruh Kementerian yang akan perlu dipertimbangkan. Beberapa ide mungkin terskalakan (scaleable), yakni dengan kemungkinan aplikasi yang lebih luas di bagian lain dari Kementerian untuk dikapitalisasi. Oleh karena itu, tim senior di Kementerian harus mengambil keputusan- keputusan ini, mungkin dipimpin oleh Departemen Sekjen. Sebagai tindak lanjut, implikasi finansial dari perubahan untuk tahun anggaran berikutnya harus dimasukkan ke dalam baseline pada T-1, melalui Ditjen Anggaran. PENUTUP DAN SARAN Pengalaman internasional, serta Tinjauan Ulang Pengeluaran yang akhir-akhir ini dilakukan di Indonesia oleh Ditjen Perbendaharaan dan ROCANKEU, secara jelas menunjukkan potensi latihan ini untuk menghasilkan penghematan. Beberapa ide untuk kemajuan latihan ini disajikan di bawah ini. Ide-ide ini dirancang untuk memungkinkan koordinasi pekerjaan tinjauan ulang dan temuan-temuannya, mendorong pemikiran inovatif dan partisipasi yang lebih luas oleh staf di lingkungan Kementerian Keuangan. Kita juga perlu mengingat beberapa tantangan dan hambatan. Keberhasilan suatu Tinjauan Ulang Pengeluaran mensyaratkan bahwa fokusnya pada identifikasi peluang penghematan dijaga secara ketat, dan bahwa proses tidak diizinkan untuk bergeser ke tujuan lain, misalnya proses peningkatan manajemen dan kinerja yang lebih luas di Kementerian. Meskipun ide-ide lain untuk reformasi mungkin muncul dengan baik dari Tinjauan Ulang Pengeluaran, sebaiknya tetap fokus secara ketat pada pekerjaan ini, dan upayakan ide-ide reformasi lainnya secara terpisah. Tantangan signifikan dalam model Tinjauan Ulang Pengeluaran adalah korelasi yang bermakna antara informasi keuangan dengan non-keuangan sehubungan dengan output pekerjaan. Di Indonesia, arsitektur untuk mengembangkan, mencatat dan memantau elemen-elemen sistem penganggaran berbasis kinerja secara bertahap terbentuk, yang memberikan pondasi yang kuat untuk proses tinjauan ulang pengeluaran di masa mendatang. Instruksi terperinci dari sistem telah diterbitkan dan arsitektur sistem masih dalam pengembangan. SPAN dan sistem- sistem satelit lainnya, seperti ADIK, KRISNA menawarkan potensi untuk informasi yang kaya untuk dianalisis, untuk meng- korelasikan kenerja keuangan dengan kinerja non-keuangan. Sistem ini, meskipun sangat berguna untuk menilai atau memeringkat efektivitas dan efisiensi belanja pemerintah tidak, dengan sendirinya, merupakan tinjauan ulang pengeluaran. Pekerjaan analitis yang kuat dan kejelasan konseptual masih akan diperlukan untuk menghasilkan penghematan. Tantangan terakhir muncul dalam pengukuran output. Fitur unik dari Kementerian Keuangan dibandingkan dengan kementerian lini lainnya adalah bahwa proporsi signifikan dari total pengeluaran adalah pembuatan kebijakan nasional atau produksi dari apa yang dapat disebut ‘layanan kolektif’: karena layanan sering kali dikonsumsi secara kolektif dan tidak berwujud. Beberapa departemen menghasilkan output sebagai layanan transaksional yang dimaksudkan untuk pihak-pihak eksternal (warga negara) dan distandarisasi dan berulang (misalnya layanan perpajakan). Ini biasanya relatif mudah diukur, dikuantifikasi dan dinilai. Dalam kasus-kasus lain, ini seringkali merupakan tantangan untuk mendefinisikan satuan bagu dari output, menetapkan nilai untuknya, dan oleh karena itu mengukur produktivitas atau efisiensi. Dalam situasi seperti itu, indikator proksi dari ‘output’ sering kali digunakan. Beberapa opsi dibahas di dalam Lampiran C. Salah satu yang dapat diadopsi adalah membagi belanja menjadi dua kelompok, yang menerapkan ukuran-ukuran output langsung jika memungkinkan, dan beralih ke metode input untuk layanan kolektif yang tersisa, dan menggunakan indikator kegiatan untuk secara kolektif mengukur layanan konsumsi. Melanjutkan tinjauan ulang pengeluaran. Langkah selanjutnya. Jangka Pendek 1. Upayakan untuk mengkoordinasikan dan menyelaraskan pendekatan SR di berbagai level di Kementerian. Kurangi tumpang tindih. 2. Bangun basis data SR tentang biaya, proses bisnis, output dan sub-output untuk Kementerian Keuangan. 3. Kembangkan standar benchmarking untuk biaya output. 4. Pilih tema-tema untuk tinjauan ulang percontohan pertama; sempurnakan metodologi dengan temuan. 5. Laksanakan tinjauan ulang pengeluaran, pilih contoh. 6. Luncurkan proses SR. 7. Siapkan model untuk skema Penghematan Partisipatif. Jangka Menengah / Jangka Panjang 8. Lembagakan mekanisme pengendalian belanja; tingkatkan penggunaan informasi kinerja dalam anggaran tahunan dan kerangka fiskal multi-tahunan. 9. Memperkuat “audit kinerja�, atau alternatifnya, membuktikan audit indikator kinerja dan/atau sistem. Kotak 3 – Ide-Ide dan Contoh Box 3 - Ideas and Examples 1. 1. Penerimaan, Bea Cukai Inggris: Menghentikan distribusi nomor Asuransi Nasional kepada masyarakat 1. UK Revenues, Customs: Stopping the distribution of dengan surat dan bukan dengan kartu plastik menghemat biaya konsumsi. National Insurance numbers to the public with a letter 2. 2. Meningkatkan penjualan surplus dan aset / rather than a plastic card saved consumable costs. peralatan bekas Pemerintah dengan memperluas 2. Increase the selling of surplus and second hand penggunaan layanan e-Disposals Kementerian Government assets / equipment by expanding the use Pertahanan untuk digunakan di seluruh departemen Pemerintah dan percontohan sebuah situs lelang online. of the Ministry of Defence’s e-Disposals service for use (Inggris). across all Government departments and the piloting of 3. 3. Memusatkan pengadaan barang dan jasa yang an online auction site. (UK). umum digunakan (termasuk Energi, Solusi /Keperluan 3. Centralize the procurement of commonly used goods Kantor, Jasa Profesional, Telekomunikasi, Komoditas IT, Armada, Cetak, dan Periklanan & Media) dengan and services (including Energy, Office pengelolaan sumber dan pemborongan, pembelian dan Solutions/Supplies, Professional Services, Telecoms, pembayaran yang lebih efektif dan pemasok IT Commodities, Fleet, Print, and Advertising & Media) berkelanjutan. (Inggris). with more effective sourcing and contracting, buying 4. 4. Pengurangan secara signifikan biaya publikasi swa-loka pemerintah - menggunakan transmisi dokumen and paying and continuous supplier management. secara digital alih-alih salinan kertas (Inggris). (UK). 5. 5. Memindahkan kantor pemerintah luar negeri 4. Significantly reduction in the costs of in-house sehingga lebih dekat ke tempat yang disatukan, misalnya Government publications – use digital transmission of melalui penggabungan lokasi dan layanan pendukung apabila sesuai. (Inggris) documents instead of paper copies (UK). 6. 6. Penghematan energi direalisasikan, melalui 5. Move overseas Government offices closer to a unified program penyadaran. Menerbitkan panduan untuk presence, for example through combining locations kembali menekankan praktik terbaik pada pemanasan, and support services where appropriate. (UK) pendinginan dan pencahayaan bangunan pemerintah. (Inggris). 6. Energy savings realized, through an awareness 7. 7. Pengenalan “cap� pada staf administrasi program. Issued guidance to re-emphasize best pemerintah inti. Tujuan dari cap adalah untuk practice on heating, cooling and lighting Government memberikan prioritas pada penyelenggaraan layanan buildings. (UK). garis depan yang secara langsung menguntungkan warga negara dan membantu mengelola belanja publik. 7. Introduction of a “ cap� on core government Penghematan biaya gaji direalisasikan. (New Zealand) administrative staff. The aim of the cap was to give 8. 8. Pindah ke Tempat Kerja Pemerintah Federal priority to delivering frontline services that directly Mobile: Mengurangi biaya real estat dan biaya tapak benefit citizens and help manage public expenditure. lainnya dan menciptakan tenaga kerja yang lebih tangkas dan fleksibel menyebabkan penghematan tahunan yang Savings in salaries costs realized. (New Zealand) diperkirakan sebesar $ 1,6 miliar. (Kanada) 8. Move to a Mobile Federal Government Workplace: 9. 9. Anggaran memberikan wewenang kepada Reducing real estate and other footprint costs and kantor Wilayah (County) untuk mewajibkan kantor-kantor creating a more agile and flexible workforce led to wilayah lain menggunakan layanan terpusat seperti pembelian, transportasi, pemeliharaan kendaraan, estimated $1.6 billion in annual savings. (Canada) sumber daya manusia, percetakan dan operasi pos. 9. The budget provides authority to County offices to Pejabat yang dipilih secara independen akan require other county offices to use centralized services mempertahankan wewenang untuk menjalankan fungsi such as purchasing, transportation, vehicle inti mereka, sekaligus menciptakan skala keekonomian untuk fungsi-fungsi administrasi back office. (Amerika maintenance, human resources, printing and mail Serikat) operations. Independently elected officials will 10. 10. Koordinasi dan konsolidasi operasi back office maintain the authority to carry out their core functions, di seluruh pemerintahan dapat menghasilkan while creating economies of scale for back office penghematan tahunan sebesar $ 1,5 miliar sampai dengan $ 2 miliar. (Kanada) administrative functions. (US) 11. 11. Sebagai bagian dari proses anggaran tahun 10. Coordination and consolidation of back office 2009, departemen-departemen New Zealand operations across government could generate as diinstruksikan untuk melakukan “tinjauan ulang lini demi much as $1.5 billion to $2 billion in annual savings. lini� terhadap belanja. Tinjauan ulang tersebut diharapkan dapat mengidentifikasi pekerjaan yang berlimpah serta (Canada) operasi back office. Sebagai hasil dari proses tersebut 11. As part of the 2009 budget process, New Zealand penghematan tahunan sebesar $ 500 juta telah departments were instructed to undertake “line by line diidentifikasi. reviews� of expenditure. Reviews were expected to identify redundant work as well as back office operations. As a result of the process some $500 million in annual savings was identified. Kotak 4 - Tinjauan Ulang Program Box 4 - Canada’s Program Review – 6 kanada – 6 kriteria criteria 1. Uji kepentingan umum. Apakah 1. The public interest test. Does that kegiatan tersebut masih tetap activity continue to serve that public melayani kepentingan umum? interest? 2. The role of government test. Is 2. Uji peranan pemerintah. Adakah there a legitimate and necessary role peranan yang sah dan penting for government in this area? Should bagi pemerintah di area ini? this be abandoned or transferred? Haruskah ini ditinggalkan atau 3. The federalism test. Is the current dialihkan? rule of the federal government appropriate or is the program the 3. Uji federalisme. Apakah aturan candidate for realignment with the terbaru dari pemerintah federal provinces? tepat atau apakah program 4. The partnership test. What activities merupakan kandidat untuk or programs should all be transferred penyelarasan ulang dengan in all or part to private sector? provinsi-provinsi? 5. The efficiency test. How could the efficiency be improved? 4. Uji kemitraan. Kegiatan atau 6. The affordability test. Is the program apa saja yang harus baggage of programs or activities dialihkan semuanya atau affordable in a time of fiscal sebagian kepada sektor swasta? constraint? If not which program or activities should be abandoned? 5. Uji efisiensi. Bagaimana efisiensi dapat ditingkatkan? 6. Uji keterjangkauan. Apakah bagasi program atau kegiatan terjangkau pada waktu ada kendala fiskal? Jika tidak, program atau kegiatan apa yang harus ditinggalkan? Kotak 5 – Alat Benchmarking (Kutipan dari KMK 195) Box 5 - Benchmarking Tools Benchmarking dapat dilakukan dengan (Extracts from KMK 195) menganalisis output pada unit-unit eselon I yang pada dasarnya memiliki tugas dan Benchmarking can be done by analyzing output on fungsi yang sama. Perbedaan pada struktur echelon I units that basically have the same tasks and biaya kemudian dapat digali lebih lanjut, functions. Differences in the cost structure can then be apakah itu disebabkan oleh perbedaan further explored, whether they are caused by differences struktur organisasi, perbedaan tugas dan in organizational structure, task differences and functions fungsi atau perbedaan dalam proses bisnis. or differences in business processes. In addition, comparisons can be done by looking at inter-year trends. Selain itu, pembandingan dapat dilakukan Trend analysis is done by comparing the value of the dengan melihat tren (kecenderungan) antar difference between budget and realization in some period. tahun. Analisis kecenderungan dilakukan By benchmarking of similar outputs on some echelon I dengan membandingkan nilai selisih antara units, it can serve as an evaluation material in the budget anggaran dan realisasi dalam beberapa planning process in the next fiscal year. periode. Dengan bertolok ukur pada output- output serupa pada beberapa unit eselon I, dapat berfungsi sebagai bahan evaluasi dalam proses perencanaan anggaran pada tahun fiskal berikutnya. Lampiran C Annex C Catatan tentang Penetapan Biaya Output Notes on Output Costing Sebagian besar departemen dari suatu Most departments of a government have a pemerintahan memiliki berbagai kegiatan / mix of activities / expenditures relating to belanja yang berhubungan dengan dengan policy making and providing services to the pembuatan kebijakan dan penyelenggaraan public. The proportion between the two layanan kepada masyarakat. Proporsi antara varies in different countries and different keduanya berbeda-beda di negara yang ministries in the same country. The berbeda dan di kementerian yang berbeda di complexity increases when large proportions negara yang sama. Kompleksitas semakin of a ministry’s resources are deployed besar ketika proporsi besar sumber daya towards providing services not to the public, kementerian dikerahkan untuk memberikan but internally, to other ministries and layanan bukan kepada masyarakat, agencies. This will be the experience at a melainkan secara internal, untuk typical Ministry of Finance. For countries that kementerian-kementerian dan lembaga- have adopted performance based budgeting, lembaga lain. Ini akan menjadi pengalaman such a mix of activities and budget raise di setiap Kementerian Keuangan. Bagi challenges on how to quantify outputs, negara-negara yang telah mengadopsi performance and assess value for money. penganggaran berbasis kinerja, campuran The following notes may help understand the kegiatan dan anggaran tersebut complexities and develop solutions most meningkatkan tantangan tentang bagaimana appropriate to Indonesia. cara mengukur kuantitas output, kinerja dan menafsir nilai uang. Catatan-catatan berikut Inputs fall into three broad categories – dapat membantu memahami kompleksitas labor inputs (e.g. salaries and wages), dan mengembangkan solusi-solusi yang capital services (e.g. fixed assets used to paling tepat untuk Indonesia. deliver services or perform a ministry’s functions), and intermediate goods and Masukan (input) terbagi dalam tiga services (i.e. other goods or services kategori besar – input tenaga kerja consumed as inputs in the production of the (misalnya gaji dan upah), layanan modal output). There are two main ways to (misalnya aset tetap yang digunakan untuk calculate inputs used in the production of memberikan layanan atau melaksanakan outputs – volume measures and expenditure fungsi kementerian), dan barang dan jasa based measures. In some circumstances, antara (misalnya barang atau jasa lain yang volume and expenditure data may need to be digunakan sebagai input dalam produksi combined to provide more accurate input output). Ada dua cara utama untuk measures. menghitung input yang digunakan dalam produksi output - ukuran volume dan ukuran Labor: number of staff, hours worked / paid. berbasis belanja. Dalam beberapa keadaan, The calculation of labor inputs also needs to data volume dan belanja mungkin perlu account for the indirect costs associated with digabungkan untuk mendapatkan ukuran the production of goods or services, such as input yang lebih akurat. labor provided through administrative or support services. The full cost of an Tenaga kerja: jumlah staf, jumlah jam kerja employee is therefore more than just salaries / jam dibayar. Perhitungan input tenaga kerja and allowances – a fact that is often juga perlu memperhitungkan biaya tidak overlooked in analysis. langsung yang terkait dengan produksi barang atau jasa, misalnya tenaga kerja Capital: a good proxy of capital consumption yang disediakan melalui layanan cost is depreciation of fixed assets. If assets administrasi atau layanan pendukung. Oleh are not owned by Government, lease or karena itu, biaya penuh seorang karyawan rental charges should be included. adalah lebih besar dari sekadar gaji dan tunjangan - fakta yang sering diabaikan Intermediate goods and services refer to dalam analisis. inputs procured and consumed in the production of outputs; this includes outsourced or contracted staff, repairs and maintenance, and charges for assets that Modal: Proksi yang baik dari biaya konsumsi are rented or leased by an agency. modal adalah penyusutan aktiva tetap. Jika Intermediate goods and services can be aktiva (aset) tidak dimiliki oleh Pemerintah, further disaggregated into subcategories maka biaya sewa guna atau biaya sewa (sub-outputs) for more detailed analysis. harus dimasukkan. As a first step, all costs of a department Barang dan jasa antara merujuk kepada should be grouped into these 3 categories, inputt yang diperoleh dan dikonsumsi dalam and then identified or attributed to individual produksi output; ini meliputi pula staf, outputs that each department is accountable perbaikan dan pemeliharaan, dan biaya for. As the scale and complexity of outputs yang di-alih dayakan atau dibiringkan dan increase, or as staff are expected to biaya untuk aset yang disewa atau disewa contribute to multiple outputs, cost attribution guna oleh suatu lembaga. Barang dan jasa issues can become challenging. antara dapat dipilah lebih lanjut menjadi subkategori (sub-output) untuk analisis lebih The cost allocation model is based rinci. around four main principles: Sebagai langkah pertama, semua biaya - Fully attribute or identify all expenses suatu departemen harus dikelompokkan ke directly incurred for Service Delivery to dalam 3 kategori ini, dan kemudian the output: these are the departmental diidentifikasi atau dikaitkan dengan output costs of service delivery, rather than individual yang masing-masing departemen payments made by the department to bertanggungjawaban atasnya. Seiring citizens or beneficiaries. We can call dengan meningkatnya skala dan these direct or variable expenses, i.e. if kompleksitas output, atau ketika staf the quantity of service were to increase diperkirakan berkontribusi pada bermacam- or decrease, expenses would also macam output, permasalahan atribusi biaya increase somewhat proportionally. dapat menjadi menantang. Examples would be procured cost of contracted services, and staff costs who Model alokasi biaya didasarkan pada are directly employed fully in providing empat prinsip utama: these services. - Allocate or share fixed and semi- - Mengaitkan atau mengidentifikasi variable expenses to outputs. Certain secara penuh semua biaya yang expenses are fixed in nature, and do not timbul secara langsung untuk vary significantly as service volumes Penyelenggaraan Layanan untuk change. These indirectly support the output: ini adalah biaya service delivery. An example is capital departemental untuk costs such as rental of office building or penyelenggaraan layanan, dan depreciation charge. Others are semi- bukan pembayaran yang dilakukan variable, i.e. they may remain fixed up to oleh departemen kepada warga certain volume thresholds and will negara atau penerima manfaat. Kita change significantly thereafter. An dapat menyebutnya beban langsung example is office administration atau variabel, yakni jika kuantitas expense. Both fixed and semi-variable layanan bertambah atau berkurang, costs should be shared among outputs. maka beban juga akan meningkat - Reconcile allocated expenditure to secara agak proporsional. financial total expenditure, to make sure Contohnya adalah pengadaan biaya that all expenses have been considered. jasa yang diborongkan, dan biaya - Break down total (direct + indirect staf yang secara langsung shared) costs to the individual output dipekerjakan sepenuhnya untuk level, separately treating external menyelenggarakan jasa ini. outputs and outputs internally delivered to other departments within the Ministry or to other ministries. This exercise can help determine the full cost Mengalokasikan atau membagi bersama / value of each output or sub-output beban-beban tetap dan semi-variabel ke produced by each department of the output-output. Biaya beban-beban tertentu ministry. If the same approach is adopted bersifat tetap, dan tidak berubah secara over successive financial years, we can get signifikan ketika volume layanan berubah. a better understanding of how the Ini secara tidak langsung mendukung productivity of expenditure is changing over pemberian layanan. Contohnya adalah time, and where inefficiencies are evident. biaya modal seperti sewa gedung Some countries use such an analysis to perkantoran atau beban penyusutan. Yang assess how the total cost of an output lainnya adalah semi-variabel, yakni mereka compares with the purchased cost of the mungkin masih tetap sampai batas ambang same output from the market, to assess if volume tertentu dan akan berubah secara internal cost of producing an output is signifikan sesudah batas ambang tersebut. efficient or not. Some lines of enquiry to Contohnya adalah biaya administrasi better understand cost behavior include: kantor. Biaya tetap maupun semi-variabel harus dibagi bersama di antara output- - Is the cost of providing outputs increase output. commensurate with increase in volumes of service delivered? - mencocokkan belanja yang telah - Is the total variable expense of outputs dialokasikan terhadap total belanja increasing at the same rate as the keuangan, untuk memastikan bahwa volume of outputs? semua beban telah dipertimbangkan. - Is the rate of increase in total fixed expenses justified in comparison to the - Merinci biaya total (langsung + tidak increase in output levels? langsung yang dibagi bersama) menjadi level output individual, dengan secara At the Ministry of Finance, the output terpisah memperlakukan output structures of different Programs are eksternal dan output yang secara internal distinctly different in the extent of external vs internal service delivery diserahkan kepada departemen- performed. Programs such as DG Tax, DG departemen lain di lingkungan Customs and DG Treasury have more Kementerian atau kementerian- external service delivery outputs and kementerian lainnya. therefore the above exercise can help sharpen focus on the productivity and - Latihan ini dapat membantu efficiency of their spending. For other menentukan biaya / nilai penuh Programs, the internal service content of masing-masing output atau sub- programs is likely to be predominantly high, output yang dihasilkan oleh masing- and with minimal variability of their masing departemen kementerian. expenses over time. In such cases, Jika pendekatan yang sama diadopsi alternative mechanisms that have been selama beberapa tahun keuangan adopted by some other countries are: berturut-turut, kita dapat memperoleh pemahaman lebih baik tentang - Assume outputs are equal to inputs, bagaimana produktivitas belanja with corresponding expenses as costs. berubah dari waktu ke waktu, dan Track changes over time and question dimana inefisiensi benar ada. increases that are in excess of price Beberapa negara menggunakan indices (e.g. CPI inflation). Compare analisis demikian ini untuk menilai costs with similar clusters of functions in bagaimana total biaya suatu output other comparable work groups in other dibandingkan dengan biaya ministries or departments pembelian output yang sama dari - Divide expenditures into two groups: pasar, untuk menilai apakah biaya apply direct output measurement and internal memproduksi suatu output cost allocation where possible. Use the efisien atau tidak. Beberapa baris input method for all remaining costs for pertanyaan agar dapat lebih balance. memahami perilaku biaya meliputi: - To reduce complexity, reduce the - Apakah biaya untuk menyediakan output variety in outputs reported by meningkat sepadan dengan peningkatan different organizational units for volume layanan yang diberikan? similar work. Develop standard output structures and build up - Apakah total beban variabel dari output benchmarks using standard costs meningkat dengan laju yang sama dengan (SBK). Monitor actual costs against volume output? these benchmarks. - Apakah tingkat kenaikan total beban tetap dibenarkan jika dibandingkan dengan kenaikan tingkat output? Di Kementerian Keuangan, struktur output dari Program yang berlainan adalah sangat berbeda dalam hal luasnya penyelenggaraan layanan internal vs internal yang dilaksanakan. Program- program seperti Ditjen Pajak, Ditjen Bea Cukai dan Ditjen Perbendaharaan memiliki lebih banyak output penyelenggaraan layanan eksternal dan, oleh karena itu, latihan di atas dapat membantu mempertajam fokus pada produktivitas dan efisiensi pengeluaran mereka. Untuk Program-program lain, isi layanan internal dari program mungkin sangat tinggi, dan dengan variabilitas minimal pada biayanya dari waktu ke waktu. Dalam kasus-kasus tersebut, mekanisme alternatif yang telah diadopsi oleh beberapa negara lain adalah: - Mengasumsikan bahwa output sama dengan input, dengan beban yang sesuai dengan biaya. Melacak perubahan dari waktu ke waktu dan pertanyaan kenaikan- kenaikan yang melebihi indeks harga (misalnya inflasi IHK). Membandingkan biaya dengan kelompok fungsi yang sejenis di kelompok kerja lain yang sebanding di kementerian-kementerian atau departemen-departemen lain. - Membagi belanja menjadi dua kelompok: menerapkan pengukuran output dan alokasi biaya langsung jika memungkinkan. Gunakan metode input untuk semua biaya lainnya untuk keseimbangan. - Untuk mengurangi kompleksitas, mengurangi variasi pada output yang dilaporkan oleh unit-unit organisasi yang berbeda-beda untuk pekerjaan yang serupa. Kembangkan struktur output standar dan susun tolok ukur (benchmark) dengan menggunakan biaya standar (SBK). Pantau biaya actual terhadap tolok ukur ini.