46913 Public Disclosure Authorized China Water AAA 水 中国 Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized 水资源管理的国际经验及其对中国的启示 综述报告 Public Disclosure Authorized 几乎所有的国家都在不同程度上面临着水资源的问题，但各国问题的表现形式和程度不 同，解决途径也各不相同。面对水资源方面的诸多问题，在过去几十年里，各国都在努力 寻 求 解 决 办 法 ， 包 括 ： （１） 从 传 统 上 的 部 门 分 割 管 理 转 向 综 合 的 水 资 源 管 理 ； （２） 制 定 新 的 法 律 和 制 度 框 架 ； （３） 越 来 越 多 地 采 用 市 场 手 段 ； （４） 通 过 新 技 术 应 用 等 多 种 手 段 广 泛 开 源 节 流 ； （５） 鼓 励 公 众 和 利 益 相 关 者 参 与 水 资 源 管 理 等 。 本文概要总结了欧洲、美国、日本、以色列和新加坡等发达国家和地区在水资源管理方 面的一些做法。这些国家有的幅员辽阔，有的地域狭小，有的水资源相对丰沛，有的水资 源极度贫乏。它们在水资源管理方面的经验，可以为中国提供很多的借鉴。 本综述是基于四篇世界银行中国水战略研究项目“解决中国水稀缺问题：从研究到行动”的国 际经验系列报告写作的。由北京大学王学军教授和中国国家行政学院王满船教授合作撰写。 有关世界银行中国水战略研究项目的信息和其它报告，请与世界银行谢剑博士联系， 　 电邮：ｊｘｉｅ＠ｗｏｒｌｄｂａｎｋ．ｏｒｇ　传真：２０２－５２２－１６６６；或访问项目网站 ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｗｏｒｌｄｂａｎｋ．ｏｒｇ／ｅａｐｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ／ｃｈｉｎａｗａｔｅｒａａａ。 世界银行政策分析和建议项目 “中国：解决水资源短缺”背景文章系列 一、水资源管理体制 会”的角色，而水资源管理局则是流域管理 水资源管理最为重要的制度问题是如何 委员会的执行机构，二者都参与水资源开发 兼顾各种不同的需求，实现水资源更加高效 和管理总体规划的起草，都受环境部监督。 和公平的分配。从各国的经验来看，强化部 在 德国 ，根据宪法，联邦政府有权制定 门之间的协调，开展综合性水资源管理是一 有关水资源管理框架的总体规定。各州必须 个通行的做法。许多国家通过机构改革，将 通过地方立法将这些联邦政府制定的总体性 所有与水有关的行政部门整合起来，从而使 法律转化为州法律，也可自行制定补充性的 得行政管理的效率大大提高。 规定。联邦环境、自然保护和核安全部（简 在 欧洲 ，欧盟于２０００年颁布了《水资源 称环境部）是联邦政府主管环境和水资源问 管理框架指导方针》，为欧盟成员国的水资 题的最高权力机构，负责处理与水资源管理 源管理规定了共同的方法、目标、原则和基 相关的基本问题以及跨地区合作。水资源管 本措施。目前欧洲的水资源管理机构有三种 理制度的实施由各州和市政府负责。 模式。一是流域管理系统，二是以行政区划 上述三国的水资源管理机构有一个共同 为基础的管理系统，三是合作管理模式。其 的特点，就是它们对流域的水量、水质以及 中，英国、法国和德国的管理系统都具有综 水利等方面的管理都具有明确的法律地位和 合性特点。 相应的权力。英、法两国建立了以流域为单 英国 的水管理体制和《水资源管理框架 位的跨辖区管理体制，而德国则为跨辖区的 指导方针》的要求最为接近。环境署是中央 水资源管理设立了专门的机构。 政府负责水资源管理的最主要机构，主要负 在 美国 ，根据宪法，联邦政府负责制定 责水资源的长期规划以及英格兰与威尔士境 水资源管理的总体政策和规章，由州负责实 内水资源的开发、保护和调配，并保证其得 施。环境保护署的职责包括颁发污染排放许 到合理利用。除国家级的管理机构之外，环 可证、制定国家饮用水标准、出台有关规定 境署还设有区域和地区办公室。英国的水资 帮助各州制定水质标准等。环保署在全国设 源管理政策是以流域为基础制定的，环境署 有十个区域办事处。每个办事处的管辖范围 的区域办公室与英格兰与威尔士境内的主要 包括几个州以及一个或几个横跨几个州的流 流域相对应。 域。区域办事处的职权包括批准有关州政府 在 法国 ，有多个机构涉及水资源管理。 制定的规章和标准、审批联邦政府划拨的水 环境部作为国家级的水资源管理行政机构， 务资金的使用。除环境保护署之外，陆军工 主要负责水质保护，水环境与河流系统的保 程兵团、美国地质调查局、鱼类和野生动植 护、管理和改善，就政府对相关行业的干预 物管理局、水土保持局、国家海洋与大气管 行为进行协调和规划；全国水资源委员会在 理局等也都负有与水资源相关的特定职责。 全国水资源政策的制定以及法律和规制文本 根据美国宪法，各州政府对于其辖区内 的起草中发挥着举足轻重的作用；法国的六 的水和水权分配、水交易、水质保护等问题 大流域，每个都有一个流域管理委员会和水 拥有大部分的权力。美国各州政府建立了相 资源管理局，流域管理委员会扮演着“议 当健全的州级水资源管理机构。此外，为了 China Water AAA 水 中国 解决跨州的水资源管理问题，美国建立了一 中央政策的框架下，负责供水系统、水处理 些基于流域的水资源管理委员会。作为州际 设施、水务机构的运营、维护和管理，此 管理机构，这些流域委员会是法律实体，而 外，还对公共用水的水质实施监控，对私营 不是纯粹的行政机构。委员会的成员一般包 机构进行监督，以保证其废水排放达标。 括有关州的州长以及一名联邦政府的代表。 在中央政府，有五个部门涉及水资源管 新加坡 水资源管理的一个关键做法是进 理，它们是国土交通省、环境省、厚生劳动 行机构改革，整合所有与水有关的行政部 省、经济产业省、农林水产省。五个部门之 门。在过去，供水和污水处理是分别由不同 间既有分工又有合作。 的机构来管理的。公共事业局负责水资源管 理和供水；环境部负责废水处理和废水系 二、水资源管理的法律法规 统。为实施综合的水资源管理战略，２００２年 经过长期的努力，　各国都建立了全面的水 ７月１日成立了环境和水资源部，公共事业局 资源和水环境法律体系，而且特别强调法律 成为环境和水资源部的一部分。新的公共事 的严格实施。从流域水资源管理、水污染防 业局的责任除水资源管理和供水外，还扩展 治等宏观层面，　到具体的节水措施等微观问题，　 到包括废水处理和回用、洪水控制和废水系 都有相应的规范，取得了非常好的效果。 统等领域，现在，公共事业局是负责与水有 美国 在水资源管理方面制定了很多法律 关事务的最主要管理机构。 法规和政策，其中不少体现了系统化的整体 在 日本 的水资源管理中，政府的作用很 管理思路，为水资源的综合管理提供了制度 重要，它主要表现在三个方面：（１）制定和 基础。在这些法律和政策中，颁布于１９７２年 实施水资源开发和环境保护的政策和总体规 的《清洁水法》是美国保护水质的框架性法 划；（２）对水务事业单位和设施进行监管并 律，为管理水污染物排放确立了基本的架 负责其运营、维护和管理；（３）为水资源管 构。在该法的总体框架下，美国政府还先后 理提供财政支持。日本政府，特别是中央政 制定了日最大负荷总量限制、水质管理规 府每年在水资源管理方面投入大量资金，为 划、非点源控制计划等一系列重要的政策措 水资源的开发建设、利用和保护提供有力的 施。除《清洁水法》外，《安全饮用水 财政支持。 法》、《濒危物种 在水资源管理方 法》等法律和政策对 面，日本中央政府和 美国水资源管理也具 地方政府的职责有比 有重要影响。 较明确的分工。中央 在日本，为改善 政府主要负责制定和 水资源管理，构建了 实施全国性的水资源 一个比较完整的法律 政策、制定水资源开 体系。日本水资源管 发和环境保护的总体 理的法律框架可以分 规划；地方政府则在 为五个领域：　　（１）水资 世界银行政策分析和建议项目 “中国：解决水资源短缺”背景文章系列 源开发的总体规划，日本根据《国土开发综 水费、鼓励使用回用水的收费体系、节水减 合法》制定了《国家水资源综合规划》，并 免税、超标排污罚款等，都发挥了非常好的 据此制定了《水资源开发基本规划》 ；　（２）　 补 效果。 贴，《河川法》、《供水法》、《污水法》 和《土地改良法》等一系列相关法律规定了 １、价格和收费制度 中央政府、地方政府为各类新设施建设以及 在各国的水资源管理中，价格和收费手 现有设施运营、维护和管理提供财政支持的 段的应用十分广泛。 范围和比例；　（３）　水权／水交易，《河川法》对 在 欧洲和美国 ，为解决生活用水日益严 地表水的使用权进行了分配，并禁止进行生 峻的供需矛盾，满足低收入群体的基本用水 活用水和工业用水的交易（特定的土地改良区 需求，对生活用水供给进行了价格改革，改 除外） ；　（４）　水务企业的运营和管理，对于生活 革的总体趋势是：摈弃固定收费和价格递减 用水供给、污水处理、农业用水供给和工业 的做法，转而采用计量收费和价格递增相结 用水供给等不同类型的水务企业，日本制定 合的水价结构。在这些国家，工业用水供给 了相应的行业性法律来规范其运营和管理； 的价格一般由地方政府确定，因此，即使在 （５）　水质保护，日本的《环境基本法》规定了 一个国家之内水价也有很大差异。最常见的 污染控制和自然保护的基本原则，《水污染 水价结构包括固定收费和可变收费两部分。 防治法》则阐述了更为详细的指导原则。 对于直接抽取地下水或地表水的工业用户， 以色列 的水资源管理立法很有特色，其 多数国家都收费，其标准一般高于生活用 核心法律是１９５９年的《水法》。鉴于水是以 水。对家庭污水的收费主要根据对住户的供 色列的生命线和战略资源，《水法》规定水 水量来确定，多数国家的污水收费模式与家 资源是公共财产，由国家控制，私人不得拥 庭供水收费类似。 有水资源。 在农业用水方面，经合组织国家对于农 该法有几项条款是关于改善水质的， 业灌溉用水的收费采用了按面积定价、分层 １９７１年对该法进行了修订，增加了一些关于 定价、按收益定价、市场定价、被动交易定 控制水污染的条款。根据修订后的水法，所 价、按量定价等多种不同的定价方法，但收 有的水污染，包括点源和非点源污染都被禁 费水平都很低。实际上，在美国的部分地方 止。该法还规定，水委员会有权制订法令， 以及一些欧洲国家，农业用水供给是免费 以减少污染问题。比如要求消费者将水资源 的。 恢复到其原本状态，最严厉的措施是停止饮 多数 欧洲 国家都对抽取地表水和地下水 用水以外的供水。 收费（税）。例如：荷兰对抽取地下水征 税；德国各州对从自然环境中抽取地下水征 三、水资源管理的经济手段 税；英国的《水资源法》规定，任何人想抽 为促进水资源的保护和有效利用，各国 取地表水或地下水都需要持有抽水许可证， 都实施了广泛的经济手段，如对不同用途用 对于申请取水许可证者，政府收取申请费和 水实行不同价格、提供财政支持、实施阶梯 取水费。 China Water AAA 水 中国 以色列 的供 水价 格由 基础 设施 部和 财政 交易的各州政府保留了对水交易进行干预的 部确定，该价格根据消费价格指数、电费以 权力。 及平均工资指数等因素来调整。对于城市、 为了降低控制水污染的成本，提高其经 工业和农业实行不同的价格体系，有时还根 济效率，美国还开展了水质交易。目前，美 据供水成本实行一些补贴，但近年来补贴已 国环保署的政策主要鼓励就营养物（如总磷 大大减少。 和总氮）以及沉淀物负荷削减开展交易，但 在农业方面，对于废水回用，以色列政 不支持任何会损害人类健康、污染水质、造 府通过为最初的资本投入提供补贴来支持农 成环境毒害的交易活动。 业部门。对于新鲜农业用水，收费标准更 根据 日本 的《河川法》，一般不允许进 高，其目的是不鼓励用新鲜水。 行水交易。但是，在土地改良区范围内的农 从 １９９９年 起 ， 任 何 自 取 水 行 为 需 要 收 户可以开展水权交易。 费。自取水收费不是基于供水成本而征收， ３、财政支持和补贴 而是反映水的稀缺价值，这是以色列水政策 体系中一个极为重要的内容。 日本 政府每年安排巨额财政资金对水资 在城市和工业用水方面，以色列的水价 源开发建设和有关设施的运营、维护和管理 由一个财政部和水委员会建议成立的委员会 提供补贴。中央政府用于补贴的资金来源于 确定。采取累进税方式收取，以鼓励节水。 国税收入和发行国家公债。地方政府的资金 除来自地方税收之外，还有一部分依靠中央 但是，为了保证基本的用水消费，设置了一 政府的低息贷款以及发行市政债券。当然， 个税收门槛。 日本的这种补贴对于发展中国家政府来说， 在 日本 ， 除农业用水外 ，　其它用途的水的 　 是难以承受的。 　 价格一般都由两部分构成 ， 即固定收费加可变 在 以色列 ，政府通过相关的部门，为改 　 收费。水的用途不同， 其价格结构也不同。 进和增加供水和废水处理厂提供资助和低息 以生活用水为例，其价格包括最低收费 贷款。农业部提供灌溉水补贴。 （基价）和累进制计量费两部分，最低收费根据 用户接入的水管尺寸大小确定，计量费则实 行累进制。 四、私人投资 从发展趋势来看，各国越来越重视私人 ２、水权及水权交易 投资在水资源领域的作用。 美国 没有全国性的水权法，水资源主要 在 欧洲和美国， 近年来在供水及污水处 归各州管理。多数州都有相应的法律。在美 理服务领域，私人参与大幅增加。参与形式 国的不同地区，对于地表水和地下水的使用 有很多种，多数国家的做法是，公共部门保 权有不同的法律规定。 留供水和污水处理系统的所有权，而让私营 为了利用市场机制提高水资源的使用效 部门参与一些服务的经营管理。 率，美国开展了水交易。不过，由于担心不 私营 部门 参与 水基 础设 施融 资有 两种 形 受限制的交易可能会改变水的用途，开展水 式：一是资本投资；二是直接融资，即通常 世界银行政策分析和建议项目 “中国：解决水资源短缺”背景文章系列 乎５０％的灌溉用水源于处理过的污水。 海水淡化也是一个选择。以色列已经建 起了一些海水淡化厂，还在建设一些大型的 海水淡化厂。由于技术进步，海水淡化的成 本已经大大降低。 在 新加坡， 近年来也采取了多种措施开 源节流，并取得了显著的进展。 集水区保护是确保水库水质的最关键因 素，对于新加坡而言尤其如此，因为该国的 大多数集水区都位于城市地区。由于各部门 所谓的“完全私有化”，这种形式主要见于 在集水区的土地规划方面密切协调，并实施 英国和美国。 了严格的污染防治措施，目前，集水区已经 尽管私人投资可以为水务服务增加资金 占了全新加坡土地的５０％左右。 投入，但是，由于通过征收用户费在短期内 新加坡的新生水（污水回用）应用于非饮用 不太可能完全收回投资成本，因此，各国政 水 的 比 例 在 世 界 上 是 最 高 的 。 到２０１１年 ，　 其 府仍在对水务服务提供补贴。 目标是提供每日２５万立方米的新生水，　作为直 在 日本， 近年来开始允许私营部门参与 接的非饮用水使用，　占新加坡供水量的１５％。 水务业的经营管理。私营部门参与的形式有 新加坡还广泛利用反渗透等技术进行海 多种，包括服务承包、管理承包、租赁、特 水淡化，生产淡水。 许经营、彻底私有化、私人融资以及公私合 新加坡在全岛严格实施１００％安装水表以 作等。目前，在日本水务企业中，最普遍采 及安装节水设备等，还实施了水审计，以确 用的形式是服务承包。 保水的高效利用。此外还采取多种措施减少 水的渗漏，渗漏率从原先的１１．２％降到６．２％ 　 ， 五、通过技术手段开源和节流 是世界最低的。 对于严重缺水的国家 ，　开源和节流成为国 家水资源政策的重要部分。新加坡、以色列等 六、水资源管理中的公共参与 国家在技术上加大研发和投入力度，　通过海水 由于水资源管理涉及不同的层面和部 淡化、污水截流和净化、水库联调甚至进口水 门，涉及多方利益，因此，最近几年，各国 等 措 施 广 泛 开 拓 供 水 来 源 ，　 通 过 采 用 节 水 马 都纷纷出台相应的政策，促进公众参与水资 桶、水表计量、管道改造和实施新的淋浴标准 源管理。 等措施强化节约用水，　取得了良好的效果。 在 欧洲 ，为促进公众参与包括水资源管 以色列 制订了一系列法规来改进污水处 理在内的环境管理，制定了一系列政策措 理厂出水的水质，以促进回用，并减少环境 施，其中，有两份政策文件最有影响，即 和健康风险。一个重要目标是利用回用的污 《奥尔胡斯协定》和《关于公众获得环境信 水代替淡水作为灌溉用水。目前，以色列几 息的指导方针》。 China Water AAA 水 中国 《奥尔胡斯协定》（２００１年１０月３０日正 七、国际经验对中国的启示 式生效）对公共参与做了明确界定，为公众 面临水资源管理的巨大压力，各国从多 参与环境管理确立了三项基本权利，即：知 个不同层面积极寻求因应之策，包括转变管 情权、参与决策权和质疑权。 理模式、改进和创新政策手段、鼓励私营部 ２００３年，欧盟制定了《关于公众获得环 门和公众参与、大力开发和应用新技术。实 境 信 息 的 指 导 方 针 》 （ 于２００５年２月１４日 正 践表明，这些措施在改善水资源管理方面取 式生效）。该《指导方针》对于公众的权 得了显著成效。 利、管理机构的责任、公共信息服务的方式 由于人口持续增长、经济快速发展、水 等进行了具体的规定。 资源的时空分布不均，加上管理体制、制度 在 美 国 ， 早 在 １９７９年 ， 环 保 署 就 根 据 和政策措施不完善，中国正面临着越来越严 《清洁水法》、《资源保护与恢复法》以及 峻的水资源短缺和水质退化问题，特别是广 《安全饮用水法》，颁布了专门法规，强调 大的北方地区，水资源问题尤其突出，已经 公众参与公共决策的重要性，并就公众参与 对经济发展和民众生活产生不利影响，危及 提出了政策要求和建议。２００３年，美国环保 国家可持续发展战略目标的实现。为解决水 署制定了《公众参与政策》，就促进公众参 资源问题，中国正在积极采取多种措施。上 与提出了具体要求。 述几个国家在水资源管理方面的经验，为中 在 新加坡 ，开展了“让新加坡清洁”特 国改善水资源管理提供了有益的启示： 别运动以及“清洁和绿色周”等活动，强化 第一，政府在水资源管理中发挥着至关 对公众的水资源教育。 重要的作用。 水资源有别于一般物质资源和 世界银行政策分析和建议项目 “中国：解决水资源短缺”背景文章系列 商品，是人类生存最基本的必需品之一。因 的政策手段别的国家可能无法采用。例如： 此，无论是联邦制国家还是单一制国家，无 日本政府在水资源方面提供了巨额的财政补 论是水资源相对丰富的国家还是严重稀缺的 贴，这种做法不仅像中国这样的发展中国家 国家，各国政府都高度重视水资源的管理， 难以效仿，即便是欧美发达国家也没有采 明确政府的角色定位和应承担的职责，通过 用；再如：水权交易手段美国采用得较多， 完善体制、加强立法、创新政策，不断强化 其他国家采用得非常少。中国必须根据本国 和优化水资源管理。 地理环境条件、水资源特点、行政管理体制 第二，综合管理是水资源管理的一种有 现状及其未来发展趋势、经济社会发展状况 效模式。 由于水资源具有外部性和公共物品 等各种因素，探索建立具有自身特色的水资 性，往往涉及多个不同地区、不同部门、不 源管理模式，采用行之有效的手段，在兼顾 同利益群体。过去那种多头管理、部门分 效率与公平的前提下，改进水资源管理，促 割、各自为政的管理模式易于造成政出多 进水资源的可持续利用。 门、彼此矛盾和冲突等问题。通过整合涉水 注： 本文是根据以下四个世界银行中国 管理部门、建立跨行政辖区的流域管理机构 水战略研究项目“解决中国水稀缺问题：　从研 等措施，由部门管理转变为综合管理，可以 究到行动”的国际经验系列报告综述撰写的： 较好地避免这些问题，有利于有限水资源的 １．　欧洲和美国水资源管理的经验 ：　从部门 高效、公平的分配和利用。 向综合管理模式的转变（Ｅｖｏｌｕｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄ　 第三，有效的水资源管理需要综合运用 Ａｐｐｒｏａｃｈｅｓ　ｔｏ　Ｗａｔｅｒ　Ｒｅｓｏｕｒｃｅ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　 多种手段。 传统上，各国在水资源管理中， ｉｎ　Ｅｕｒｏｐｅ　ａｎｄ　ｔｈｅ　Ｕｎｉｔｅｄ　Ｓｔａｔｅｓ　— — 　Ｓｏｍｅ　 更多地是采用行政命令之类的规制手段。这 Ｌｅｓｓｏｎｓ　ｆｒｏｍ　Ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ）。　 类手段尽管有结果确定、见效较快等优点， ２． 日本水资源管理的经验：体制和政策 但往往不够灵活，监督成本很高。因此，很 （Ｗａｔｅｒ　Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｉｎ　Ｊａｐａｎ—— 多国家在水资源管理中越来越多地采用各种 Ｐｏｌｉｃｙ，　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ　ａｎｄ　Ｌｅｇａｌ　Ｉｓｓｕｅｓ）。 经济手段、鼓励私营部门和公众参与、应用 ３． 干旱环境下的水资源管理：以色列的 新的技术和工艺等，将多种手段结合起来。 实 践 及 其 对 中 国 的 启 示 （ Ｗａｔｅｒ　 Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ　 第四，各国水资源管理需要结合本国的 Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｉｎ　ａｎ　Ａｒｉｄ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ— — Ｔｈｅ　 国情。 水资源管理模式是与特定的行政管理 Ｃａｓｅ　ｏｆ　Ｉｓｒａｅｌ）。 体制相联系的，管理手段的采用需要以一定 ４． 城市水管理的成功模式：新加坡的启 的条件为前提，因此，在一个国家适用的管 示 （Ｄｅａｌｉｎｇ　ｗｉｔｈ　Ｗａｔｅｒ　Ｓｃａｒｃｉｔｙ　ｉｎ　Ｓｉｎｇａｐｏｒｅ：　 理模式在别的国家未必适用，一个国家采用 Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ，　Ｓｔｒａｔｅｇｉｅｓ，　ａｎｄ　Ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ）。 免责声明　　Ｄｉｓｃｌａｉｍｅｒ 本文中的阐述、发现和结论仅代表作者的观点，并不反映世界银行和其他相关机构的 观点，也不反映世界银行执行董事会和他们所代表的政府的观点。