26895 Как повысить эффективность услуг для бедного населения ВСЕМИРНЫЙ БАНК 2004 Доклад о мировом развитии Фотографии на обложке (слева направо): «Медсестра в Руанде показывает новорожденного» © David Turnley. «Беспризорник в Нью Дели пьет воду из водопроводного крана» © Reuters New Media/CORBIS. «Обучение детей в начальной школе в Мьянме» © Chris Lisle/CORBIS. Более подробную информацию по Докладу можно получить на сайте http://econ.worldbank.org/wdr/wdr2003/ Доклад о мировом развитии2004 Издано для Всемирного банка ИЗДАТЕЛЬСТВО Москва 2004 УДК 33 ББК 65.5 Д 63 Настоящее издание подготовлено сотрудниками Всемирного банка. Содержащиеся в нем решения, интерпретации и сужде ния не обязательно отражают взгляды Совета исполнительных директоров Всемирного банка или правительств, которые они представляют. Всемирный банк не гарантирует точности сведений, содержащихся в настоящей публикации, и не несет никакой ответственности за последствия их использования. Национальные границы, цвета, обозначения и прочая информация, указанная на картах, включенных в настоящее издание, не подразумевает какое либо суждение со стороны Всемирного банка относительно юридического статуса какой либо территории либо одобрения или принятия таких границ. Переводчики: Блинова А.А., Волков Л.Н., Заборин Н.В., Минервин И.Г., Петренко А.И. Редакторы: Бондаренко А.В., Кирсанова Т.В. Д 63 Доклад о мировом развитии 2004 года. Как повысить эффективность услуг для бедного населения. Пер. с англ. — М: Издательство «Весь Мир», 2004. — 352 с. ISBN 5–7777–0308–9 Доклад является ежегодным изданием Всемирного банка, в котором анализируются основные тенденции и перспективы мирового развития. Помимо анализа глобальных экономических, демо графических, социальных, экологических и других аспектов развития в каждом докладе акценти руется внимание на определенной теме. Периодичность повторения тем составляет в среднем 10 лет, так что каждое издание становится программным документом отраслевого развития на бли жайшее десятилетие. Тема Доклада в нынешнем году — пути и средства повышения эффективнос ти услуг, предоставляемых неимущим и малоимущим слоям населения. Особое внимание уделено основным видам услуг (образование, здравоохранение, водоснабжение и канализация, энергоснаб жение), оказание которых непосредственно связано с развитием человеческого потенциала и до стижением «Целей ООН в области развития на пороге нового тысячелетия». На основе обобщения мирового опыта предлагаются аналитические и практические подходы, которые рекомендуется ис пользовать лицам, принимающим ответственные политические и экономические решения на всех управленческих уровнях. Актуальность проблемы, а также простота и ясность изложения делают книгу интересной широкому кругу читателей. В конце книги приводятся таблицы с Выборочными показателями мирового развития и комментарии к ним. Первоначально опубликовано в 2004 году на английском языке как Word Development Report 2004: Making Services Work for Poor People Издательством Oxford University Press для Всемирного банка. Данный перевод на русский язык осуществлен Издательством «Весь Мир», которое несет ответственность за его точность. В случае каких либо расхождений, следует руководствоваться языком оригинала. Все права защищены. Никакая часть настоящего издания не может быть воспроизведена, помещена на хранение в информационно поисковую систему или передана в любой форме или любыми средствами, включая электронные, механи ческие, фотокопировальные, магнитные и прочие, без предварительного разрешения Всемирного банка. Всемирный банк поощряет распространение этой работы и обычно предоставляет разрешение на воспроизведение ее фрагментов. Для оформления разрешения на воспроизведение глав фотокопировальным или репринтным способом, пожалуйста, направьте запрос с указанием полным данным в адрес Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA.; telephone 978 750 8400, fax 978 750 4470, www.copyright.com. Все другие запросы, связанные с получением прав и лицензий, в том числе вторичных прав на использование документа следует направлять в Отдел публикаций Всемирного банка по адресу: Office of the Publisher, World Bank, 1818 H Street, NW., Washington, DC 20433, USA или по факсу 202 522 2422 или по электронной почте: pubrights@worldbank.org. Художественное оформление книги — Susan Brown Schmidler Отпечатано в России ISBN 5 7777 0308 9  2003 Международный банк реконструкции и развития/Всемирный банк 1818 H Street, N. W., Washington, D.C. 20433, U.S.A.  2004 Перевод на русский язык — Издательство «Весь Мир» Содержание Выражение признательности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Список сокращений и замечания о статистических данных . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Предисловие . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Обзор . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Проблема . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Структура взаимоотношений между клиентами, поставщиками услуг и разработчиками политики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Чего не следует делать . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Что можно сделать? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 1. Услуги могут приносить пользу бедным, но слишком часто бывают неэффективны . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Результаты для бедных значительно хуже . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Доступ к услугам низок — особенно для бедных слоев населения . . . . . . . . . . 42 Качество — ряд недостатков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Повышать эффективность услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 В центре внимания. Progresa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 2. Власти должны повысить эффективность услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Полномочия государства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Экономический рост жизненно важен, но недостаточен . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Одного лишь увеличения государственных расходов недостаточно . . . . . . . . . 60 Технические корректировки недостаточны, если они не сопровождаются изменениями стимулов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 Для улучшения работы сферы услуг следует выяснить, как она работает и почему . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 В центре внимания. Керала и Уттар Прадеш . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 3. Структурные рамки предоставления услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 Структурные рамки анализа: участники и отношения подотчетности . . . . . . . 73 Почему формирование отношений подотчетности – такой сложный процесс . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 Успехи и недостатки государственного сектора и рынка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 От принципов к методам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Реформировать институты в целях улучшения услуг для бедняков будет непросто . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 В центре внимания. Уганда . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 6 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 4. Потребители и поставщики услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 Когда усиление взаимосвязи между потребителем и поставщиком услуг будет играть наибольшую роль? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 Расширение прав пользователей услуг на основе выбора услуг . . . . . . . . . . . . . 96 Расширение прав потребителей посредством их участия . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Права потребителей услуг в восьми «размерах» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 В центре внимания. Инициатива Бамако . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 5. Граждане и политики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 Общественное мнение и подотчетность политиков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 Политика предоставления бедным слоям населения государственных услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 За рамками избирательного процесса: инициативы граждан с целью усиления подотчетности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 Информационные стратегии, способствующие повышению гласности . . . . . 124 Децентрализация как средство усиления гласности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 Восемь «размеров» для гласности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 В центре внимания. Программа развития «Кекаматан» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 В центре внимания. Норвегия и Эстония . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 6. Разработчики политики и поставщики услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 Договорные связи, управление и «длинный путь» подотчетности . . . . . . . . . . 135 Повышение подотчетности: разделение разработчика политики и поставщика услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 Ограничения подотчетности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 Преодоление ограничений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 Стимулы поставщиков услуг в восьми «размерах» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 Расширять масштабы работы, устранять недостатки и учиться на собственном опыте . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 В центре внимания. Камбоджа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 7. Услуги в области основного образования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Общие проблемы предоставления услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 В высококачественных системах следует укреплять отношения подотчетности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 Граждане и потребители услуг, политики и разработчики политики: гласность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 Разработчики политики и организации поставщики услуг: договорные связи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 Организации поставщики услуг и непосредственные поставщики: управление . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 Власть потребителей услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 Осуществление реформ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 В центре внимания. Educo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 8. Услуги в области здравоохранения и питания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 Состояние здоровья бедных людей . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 Недостатки рынка услуг и недостатки правительств . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 Содержание 7 Укрепление власти потребителей . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 Усиление гласности для бедных граждан . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 Договорные связи: стимулирование поставщиков услуг для обслуживания бедноты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 Шесть измерений: пригодны ли для всех? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 В центре внимания. Коста Рика и Куба . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 9. Водопровод, канализация, электричество . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 Состояние услуг водоснабжения и канализации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 Инфраструктура и система подотчетности в сфере предоставления услуг . . . . 215 Городские водопроводные сети . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 Сельские районы: сетевые и несетевые системы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 Канализация . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 Электричество . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 На повестке дня — продвижение реформ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 В центре внимания. Йоханнесбург . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 10. Поддержка государственным сектором реформ в сфере услуг . . . . . . . . . . . . . . . . 240 Укрепление основ управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 Разумное расходование средств . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 Децентрализация как способ улучшения качества услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 Разработка, управление и осуществление правильной политики . . . . . . . . . . . 254 Снижение коррупции при предоставлении услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 Управление переходным процессом: преодоление препятствий на пути реформ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 Оценка и изучение приобретенного опыта . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 В центре внимания. Штат Ceaра´ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 11. Организации доноры и реформа системы услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 Помощь и подотчетность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 Укреплять, а не ослаблять договорные связи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 Пусть управлением занимаются организации поставщики услуг . . . . . . . . . . . 271 Повышение влияния клиентов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 Усиление гласности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 Увязывание помощи с предоставлением услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 Почему так трудно реорганизовать помощь . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 Библиографическое приложение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 Примечание . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 Библиография . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 Избранные «Показатели мирового развития 2004» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322 Вставки 1 Восемь «Целей ООН в области развития на пороге нового тысячелетия» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2 Предоставление услуг — задача государства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 3 Обратите внимание на раздел «В центре внимания» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 1.1 Кого считать «бедными людьми» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 8 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 1.2 ВИЧ/СПИД убивает учителей . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 1.3 В провинции Дамар, Республика Йемен, школьное обучение девочек не пользуется спросом . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 Врезка 1.1 Факторы эффективности здравоохранения и образования — внутриотраслевые, внеотраслевые и межотраслевые факторы . . . . . . . . . . 49 2.1 Большинство правительств принимают на себя полномочия по предоставлению услуг здравоохранения и образования, часто ссылаясь на права человека . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 2.2 «Инициатива “Кратчайший путь”»: помощь зарекомендовавшим себя национальным программам образования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 2.3 Почему столь трудно определить «стоимость» «Целей ООН в области развития на пороге нового тысячелетия» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 3.1 Глоссарий к Докладу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 3.2 Многообразие значений термина «подотчетность» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 3.3 Полиция: создание условий для обеспечения подотчетности . . . . . . . . . . . 82 3.4 «Эра прогресса»: создание современной бюрократии . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 3.5 Предоставление услуг в Арабской Республике Египет . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 3.6 Здравоохранение в Центральной Азии и на Кавказе: «длинный» и «короткий» пути обеспечения подотчетности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 4.1 В Индийском штате Андхра Прадеш предпочтение имеет частный сектор . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 4.2 Взяточничество в странах Восточной Европы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 4.3 Выплаты и подотчетность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 4.4 Всеобъемлющей политики, касающейся оплаты услуг их пользователями, не должно быть . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 5.1 Почему так трудно наладить предоставление услуг в области здравоохранения и образования для бедных слоев населения? . . . . . . . . . 116 5.2 «Эффект Керли» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 5.3 В Пакистане предпочитают строить школы в сельской местности, а не налаживать их работу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 5.4 Куда идут народные деньги . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 5.5 Ближе к земле: как информационные технологии способствуют повышению качества услуг в сельской местности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 6.1 Хорошего врача найти трудно . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 6.2 Свобода действий поставщиков услуг может нанести ущерб бедным людям . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 6.3 Взяточничество вредит интересам бедных . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 6.4 Учимся регулировать . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 6.5 Будьте внимательны к тому, к чему стремитесь — часть 1 . . . . . . . . . . . . . . 142 6.6 Будьте внимательны к тому, к чему стремитесь — часть 2 . . . . . . . . . . . . . . 142 6.7 Премиальные системы эффективны при проведении конкретных мероприятий здравоохранения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 6.8 НПО могут быть более гибкими, чем органы власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 6.9 ГАТС — помощь или помеха? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 7.1 Неудачный опыт подготовки учителей в Пакистане в 1990 х гг. . . . . . . . . . 159 7.2 Отчетность на основе тестов — ничто не ново в этом мире . . . . . . . . . . . . . 166 7.3 Награды за результаты школьной учебы в Чили . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 7.4 Две крупномасштабные оценки результатов учебы по странам . . . . . . . . . 169 Содержание 9 7.5 Рандомизированные эксперименты в районе Бусия (Кения) . . . . . . . . . . . 170 7.6 Улучшение школьного образования в Камбодже . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 7.7 Альтернативные пути основного образования в Эфиопии . . . . . . . . . . . . . 174 7.8 Реформа образования и профсоюзы учителей в Латинской Америке . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 8.1 Этническое происхождение и здоровье . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 8.2 Повышение эффективности услуг здравоохранения для бедных в Исламской Республике Иран . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 8.3 Изменение соотношения в лечении и уходе: кто что лечит и где? . . . . . . . 190 8.4 Финансирование результатов осуществления «Целей развития ООН в области развития на пороге нового тысячелетия» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 8.5 Ваучеры для работников служб пропаганды безопасного секса в Никарагуа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 8.6 Страхование здоровья обязано действовать на благо бедноты . . . . . . . . . . 198 8.7 Правительство выступает в качестве активного покупателя результатов программ здравоохранения путем заключения стратегических договоров . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 8.8 Риск оплаты, взимаемой из расчета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 8.9 Модульный принцип оплаты поставщиков услуг в соответствии с критерием доходности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 8.10 Кризис человеческих ресурсов в здравоохранении . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 8.11 Развитие профессионализма у акушерок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 9.1 Клиентелизм в сфере предоставления услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 9.2 Децентрализация и водное хозяйство: историческая справка . . . . . . . . . . 220 9.3 Тенденции в участии частного сектора: водоснабжение, канализация и электричество . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 9.4 Усиление частного сектора: историческая справка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 9.5 Участие частного сектора в водоснабжении и канализации может спасти жизнь бедняков и сберечь деньги . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 9.6 Плата за воду: историческая справка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 9.7 Защитить от мышьяка, прислушиваясь к мнению сельских общин . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 9.8 В чем разница между водопроводной трубой и электрическим проводом? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 10.1 Аргентина: воздействие кризиса на услуги здравоохранения и образования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 10.2 Дело об отсутствующих деньгах: контрольные обзоры государственных расходов и образовательные услуги . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 10.3 Децентрализация как политическая необходимость в Эфиопии . . . . . . . . 248 10.4 Разные пути децентрализации в Латинской Америке . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 10.5 Создание местного потенциала: роль центра . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 10.6 «Да, господин министр» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 10.7 Управление тернистой политикой реформ в сфере услуг в интересах бедных слоев населения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 10.8 Готовы ли к получению результатов? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 11.1 Уганда: споры по поводу глобальных фондов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 11.2 Ямайка: Фонд социальных инвестиций . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 11.3 Организации доноры поддерживают демократическую власть . . . . . . . . . 276 10 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 11.4 Объединенная Республика Танзания: организации доноры поддерживают прозрачный бюджетный процесс . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 11.5 Почему агенства по оказанию помощи фокусируют внимание на исходных элементах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 11.6 Доводы в пользу согласования действий в Боливии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 11.7 Увязывая бюджетную поддержку с качеством работы . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 11.8 Создание общего фонда по передаче знаний . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 Рисунки 1 Прогресс в развитии человеческого потенциала: отклонения . . . . . . . . . . . 19 2 Государство тратит на богатых больше, чем на бедных . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 3 Вода, кругом вода, но ни капли для питья . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 4 Структура отношений подотчетности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 5 Голосовать за PRI выгодно . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 6 Увеличения государственных расходов недостаточно . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 7 Восемь «размеров», подходящих всем . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 1.1 В бедных домашних хозяйствах детская смертность значительно выше . . 41 1.2 У бедных меньше возможности начать школьное обучение и больше вероятности бросить его . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 1.3 Вода, кругом вода, но ни капли для питья . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 2.1 Уровни национального дохода и социальные последствия тесно связаны, особенно в странах с низкими доходами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 2.2 Между изменениями в государственных расходах и социальными последствиями зависимость очень слаба: школьное образование . . . . . . . 62 2.3 Между изменениями в государственных расходах и социальными последствиями зависимость очень слаба: детская смертность . . . . . . . . . . 62 2.4 Зависимость между социальными последствиями и государственными расходами слаба, если исключить фактор национального дохода . . . . . . . 63 2.5 Более богатые люди часто получают больше выгод от государственных расходов на здравоохранение и образование . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 2.6 Преобладающая доля текущих расходов на образование идет на заработную плату учителей (на примере выборки по странам Африки к югу от Сахары) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 3.1 Отношения подотчетности имеют пять аспектов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 3.2 Ключевые отношения власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 4.1 Права потребителей услуг в структуре предоставления услуг . . . . . . . . . . . 95 4.2 Восемь «размеров», подходящих всем . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 5.1 Гласность в структуре предоставления услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 5.2 Век демократии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 5.3 Почему выгодно голосовать за PRI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 5.4 Восемь «размеров», которые годятся всем . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 6.1 Договорные связи и управление в системе обслуживания . . . . . . . . . . . . . . 135 6.2 Восемь «размеров», подходящих всем . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 7.1 У детей бедняков меньше шансов поступить в школу и больше – ее покинуть ее . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 7.2 Пятнадцатилетние подростки из Бразилии и Мексики показывают значительно более низкие результаты стандартного тестирования, чем школьники из стран ОЭСР . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 Содержание 11 7.3 Повышение результатов тестирования в пересчете на 1 долл. входных вложений различной целевой направленности . . . . . . . . . . . . . . . 162 7.4 Успех школы зависит не только от размера затрат на одного учащегося . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 7.5 Централизованные экзамены оказывают сильное влияние на результаты обучаемых . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 7.6 В Чили хорошие школы обслуживают учеников любого социально экономического уровня . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 8.1 ЦРТ в сфере здравоохранения: ускорение прогресса . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 8.2 ЦРТ в сфере здравоохранения: внимание бедным домашним хозяйствам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 8.3 Малоимущие реже пользуются высокоэффективными услугами . . . . . . . . 185 8.4 У более богатых групп дела обстоят лучше . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 8.5а Бедные женщины мало знают о ВИЧ инфекции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 8.5б Мужья отказываются от противозачаточных средств . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 8.6 Государственная ответственность в сочетании с частным расходованием средств . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 8.7 Степень использования государственных и частных услуг отличается для богатых и бедных . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 8.8 Упрощение оказываемых услуг здравоохранения путем их стандартизации и передачи полномочий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 8.9 Услуги здравоохранения под контролем общины: увеличиваются объемы их использования и снижаются расходы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 8.10 Более высокие расходы не обеспечивают большего равенства в вакцинации населения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 8.11 Граждане реализуют свою власть по отношению к поставщикам услуг и покупателям . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 8.12 Шесть измерений пригодны для всех . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 9.1 Незначительный прогресс в получении доступа к водоснабжению и канализации лучшего качества, 1990 и 2000 гг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 9.2 Круглосуточное водоснабжение: несбыточная мечта . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 9.3 Обеспечение водой и канализацией самых бедных и самых богатых . . . . 215 9.4 Альтернативные источники воды: бедняки платят больше . . . . . . . . . . . . . 215 9.5 Подотчетность при предоставлении услуг инфраструктурой . . . . . . . . . . . 216 10.1 Укрепление основ государственного сектора для обеспечения услуг требует координации множества договорных отношений . . . . . . . . . . . . . . 241 10.2 Региональные доли расходов существенно различаются . . . . . . . . . . . . . . . 247 10.3 Децентрализация и структура предоставления услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 10.4 Анатомия политических недоработок высшего руководства . . . . . . . . . . . . 255 10.5 Обеспечение образования, здравоохранения и безопасности граждан . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 10.6 Нет прямых путей к успеху: последовательность бюджетных реформ . . . . 258 10.7 От слабой начальной к сильной базе в институциональных реформах государственного сектора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 10.8 Обуздание коррупции в секторе услуг связано со многими факторами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 11.1 Петля обратной связи между бенефициариями и налогоплательщиками страны донора разорвана . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 12 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 11.2 Раздробление донорской помощи усиливается . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 11.3 При повышении степени фрагментарности донорской помощи в странах Африки к югу от Сахары качество бюрократического управления снижается . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 Таблицы 1 Экономический рост сам по себе не обеспечивает достижения «Целей ООН в области развития на пороге нового тысячелетия» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 1.1 Ближайшая школа или медицинский пункт могут быть расположены очень далеко . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 1.2 Персонал часто отсутствует . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 1.3 Уровень отсутствия различен даже в одной стране . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 2.1 Государственные расходы на здравоохранение и образование: крупные, но различающиеся по объему . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 3.1 Организации поставщики услуг различаются по форме собственности и организационной структуре . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 3.2 Примеры дискреционных и трансакционно интенсивных услуг . . . . . . . . 81 3.3 Для развития современных институтов потребовалось длительное время . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 5.1 Ориентированные на бедных и клиентелистские модели предоставления государственных услуг в условиях, когда большинство граждан являются бедными . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 7.1 На Мадагаскаре на высоких ступенях образования удельные затраты намного больше, а участие бедных намного меньше . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 7.2 Лишь небольшая доля ответственности за вариантность результатов обучения лежит на школе (%) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 7.3 Автономия и результаты учебы в школах Мерида (Венесуэла) в середине 1990 х гг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 8.1 Примеры помех при оказании услуг в области здравоохранения и организации питания для бедноты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 8.2 Доступность по прежнему остается проблемой для бедноты . . . . . . . . . . . 195 8.3 Как узнать, слышен ли голос бедного населения? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 10.1 Ненадежные рынки, ненадежные правительства или и то, и другое? . . . . 243 10.2 Децентрализация никогда не проходит легко . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 10.3 Научитесь ходить, прежде чем бежать . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 11.1 Так много организаций доноров… . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 Выражение признательности астоящий доклад был подготов мации по развитию, она же отвечала за Н лен группой под руководством Шантайанан Девараджан и Рит ва Рейникка, в состав которой входи разработку «Основных показателей ми рового развития». Большая часть пред варительных исследований проводилась ли: Джунаид Ахмад, Стивен Комминс, при щедрой поддержке, предоставлен Деон Фалмер, Джеффри Хаммер, Лант ной в виде грантов Департаментом меж Притчетт, Шехар Шах и Агнес Соукат, дународного развития Великобритании, а также при участии Назмула Чаудхури. правительствами Нидерландов, Фин Вспомогательную работу выполнили Кла ляндии и Норвегии. удио Е. Монтенегро и Манджу Рани. В процессе подготовки Доклада рабо Основную редакторскую работу выполни чая группа провела целый ряд консуль ли Брюс Росс Ларсон и Мета де Кокеро таций и участвовала в семинарах, состо мон. Доклад подготовлен под общим ру явшихся в Берлине, Брюсселе, Каире, ководством Николаса Х. Стерна. Коломбо, Дакке, Женеве, Гаване, Хель Консультации группе при подготов синки, Кампале, Дели, Париже, Пре ке доклада предоставляла группа экс тории, Токио, Вашингтоне, а также в се пертов под руководством Эммануэля рии видеоконференций с представителя Хименеса в составе: Марта Эйнсуорт, ми стран Африки, Восточной и Южной Эбиджит Банерджи, Тимоти Бэсли, Азии, Европы, Латинской Америки и Джон Бриско, Энн Кэйз, Луис Кроуч, Ближнего Востока. В число участников Ангус Дитон, Дэвид Г. де Гроот, Анил этих семинаров и видеоконференций вхо Деолаликар, Эстер Дафло, Вивьен Фос дили ученые, официальные правительст тер, Анна Мари Гёц, Джонатан Д. Хал венные должностные лица, представите перн, Джоэл Хеллман, Чарльз Хьюм ли неправительственных организаций и фрис, Р. Муками Кариуки, Элизабет частного сектора. Кинг, Майкл Кремер, Кеннет Леонард, В работе группы также участвовали Морин Льюис, Бенджамин Левинсон, Ребекка Сугуй в качестве исполнитель Майкл Мертао, Эллистер Мун, Ховард ного помощника, Лейла Серч, помощ Пэк, Самьюэл Паул, Санджай Прадхан, ник по программам и оказанию тех Майкл Уолтон и Дейл Уиттингтон. нической поддержки, ассистенты Энди В выработке ценных замечаний, на Шри Джонокусомо и Офелиа Валладо писании предварительных документов, лид, а также Эвангелин Санто Доминго, проведении консультаций и другой помощник по управленческим ресурсам. полезной работе участвовали также Дизайн книги, редактирование и многие другие сотрудники Всемирного производство координировала Группа банка и другие лица. Эти участники пе по производственному обслуживанию речислены в Библиографическом при Отдела публикаций Всемирного банка ложении. В подготовке статистических под руководством Сьюзен Грейхем и приложений участвовала Группа инфор Илмы Крэмер. Список сокращений и замечания о статистических данных Список сокращений ХИПК — Инициатива в отношении бедных стран с вы соким уровнем задолженности. ЮСАИД — U.S. Agency for International Development. Агенство по международному развитию США. ACE — Community Education Association (El Salvador). DPT — Diphteria pertussis tetanus. Ассоциация по образованию в общине, Саль Комбинированная вакцина против дифтерии, вадор. коклюша и столбняка. БРАК — Bangladesh Rural Advancement Committee. Educo — Educaciо´n con Participatio´n of Commities. Комитет по сельскому развитию Бангладеш. Программа управляемых общинами школ, Са БЦЖ — противотуберкулезная вакцина. львадор. ВВП — Валовый внутренний продукт. MWSS — Metro Manila Waterworks and Sewerage System. ВЕРК — Village education resource center. Централизованная система водоснабжения Центр финансирования сельского образования. и канализации Манилы. ВНП — Валовый национальный продукт. PRI — Institutional Revolutionary Party (Mexico) ВОЗ — Всемирная Организация Здравоохранения. Институциональная революционная партия ВСП — Water and Sanitation Program. (Мексика). Программа по водоснабжению и канализации. Progresa — El Programma de Educaciо´n, Salud y Alimenta ИДТ — Программа Impres Desa Tertinggal, Индонезия. cio´n de Mexico. ИСРГ — International Country Risk Guide. Программа образования, здравоохранения и Международный справочник по страновым питания, Мексика. рискам. PRONASOL — Programa Nacional de Solidaridad. КСР — Комитет содействия развитию ОЭСР. Национальная программа солидарности в Ме МКШС — Mazdoor Kisan Shakti Sanghathan. ксике. «Маздур Кисан Шакти Сангхат». НПО — Неправительственная организация. НРДФЭ — Народный революционно демократический фронт Эфиопии. Замечания о статистических данных OПР — Официальная помощь на развитие. ОЭСР — Организация экономического сотрудничества и развития. Страны, включенные в группировки по регионам и по ПРК — Программа развития «Кекаматан», Индонезия. уровню доходов, которые рассматриваются в данном до Kekamatan Developpment Program. кладе, перечислены в таблице «Классификация стран по СИДА — Swedish International Development Agency. экономическим характеристикам» в конце раздела «Ос Международное агенство по развитию Швеции. новные показатели мирового развития». Характеристики СНДТП — Страны с низким доходом, находящиеся по уровню доходов основаны на показателе ВВП на душу в тяжелом положении. населения; их пороговые значения, используемые в дан ССЭ — Совет по сельской электрификации. ном докладе, приведены во введении к этому же разделу. ТИМСС — Third International Mathematics and Scien Средние показатели по группам стран, указанные на гра ce Study. фиках и в таблицах, представляют собой невзвешен Третье Международное исследование по мате ные значения по странам, входящим в соответствующие матике и научным дисциплинам. группы (если иное не оговорено специально). Список сокращений и замечания о статистических данных 15 Использование при рассмотрении Термин «развитые страны», или «про той или иной экономики термина «стра мышленно развитые страны» может для на» не означает какого либо отношения удобства использоваться для обозначе со стороны Всемирного банка к юриди ния стран с высоким уровнем доходов. ческому или иному статусу территории. Показатели, приведенные в долла Термин «развивающиеся страны» отно рах, означают доллары США по теку сится к странам с низким и средним щему курсу (если иное не оговорено уровнем доходов и для удобства может специально). «Миллиард» равен 1000 охватывать также страны с экономикой, миллионов, «триллион» равен 1000 мил находящейся в переходном состоянии от лиардов. системы центрального планирования. Предисловие ы вступаем в новое тысячеле ная забота — о людях. В центре внима М тие с большими надеждами. Впервые в истории человечес тва мы имеем возможность в обозримом ния Доклада — основные услуги, преж де всего медицинское обслуживание, образование, водоснабжение и канали будущем искоренить бедность в мире. зация, поиск путей их предоставления В октябре 2000 г. главы ста восьмидеся бедным людям. Слишком часто эти ус ти государств подписали «Декларацию луги не достигают бедных людей. Такие тысячелетия», призывающую мир к до провалы, может быть, менее заметны, стижению к 2015 г. «Целей ООН в обла чем финансовые кризисы, но их по сти развития на пороге тысячелетия». следствия продолжительны и глубоки. Весной 2002 г. в Монтеррее (Мексика) В Докладе приведены убедительные страны мира заключили соглашение примеры предоставления услуг, работа о сотрудничестве в целях расширения ющих на интересы бедного населения. помощи и развития мировой торговли, Это происходит тогда, когда сфера об а также углубления необходимых для служивания охватывает все население, этого политических и институциональ когда девочки вовлекаются в школьное ных реформ. Иностранная помощь, со обучение, когда ученики и их родители кратившаяся в течение 1990 х гг., вновь участвуют в образовательном процессе, начала увеличиваться. когда местные сообщества принимают Однако первые годы XXI века при на себя ответственность за собственное несли новые проблемы. ВИЧ/СПИД и санитарное состояние. Эти услуги рабо другие болезни, неграмотность, отсут тают, когда общество способно обуз ствие чистой воды угрожают разрушить дать коррупцию, от которой бедное на надежды миллионов, а возможно и мил селение страдает более всего, особенно лиардов людей на избавление от бедно в области базового медицинского об сти. Трагично, что во многих странах служивания, в котором бедные крайне развитие подрывается конфликтами. Раз нуждаются. Они работают, когда мы витие и мир неразрывны. Мы научились применяем комплексный подход к раз делать помощь развитию более эффек витию, учитываем, что обучение матери тивной, тем не менее она подвергается поможет здоровью ее ребенка, что стро критике за все еще недостаточную эф ительство дороги или моста даст воз фективность. можность детям ходить в школу. Данный ежегодный «Доклад о миро Услуги работают особенно эффектив вом развитии», 26 й по счету в серии но, когда мы учитываем неразрывную основных публикаций Всемирного бан связь между наличием и использованием ка, призван выработать решения этих ресурсов. Улучшение использования ре проблем и, тем самым, воспламенить и сурсов повышает эффективность их до усилить наши надежды. Как бы не были полнительного привлечения и усиливает важны денежные средства и количест аргументы в пользу предоставления по венные цели, намеченные на 2015 г., мощи, а привлечение внешних ресурсов проблема развития гораздо шире, глав способствует изменениям в политике Предисловие 17 и практике их использования, ведущим развития принесет свои плоды, осо к повышению эффективности. Таким бенно в сочетании с адекватными ре путем мы можем продвигаться к дости сурсами и стремлением к объективной жению «Целей ООН в области развития оценке результатов и принятию реше на пороге нового тысячелетия». ний о том, где нужно добавить, а где и Чтобы улучшить предоставление ус убавить. луг, «Доклад о мировом развитии» реко Короче говоря, данный «Доклад мендует институциональные изменения, о мировом развитии» занимает цент направленные на укрепление отноше ральное место в двуединной стратегии ний взаимной подотчетности между раз развития Всемирного банка, направлен работчиками политики, поставщиками ной на инвестирование в людей и рас услуг и гражданами. Такие изменения не ширение их возможностей, с одной могут быть внезапными. Решения долж стороны, и улучшение инвестиционно ны основываться не на воображаемых го климата — с другой. Следующий «лучших образцах из практики», а на ре ежегодный доклад будет посвящен вто альных условиях страны, города или де рой проблеме. Оба эти доклада должны ревни. Однотипные подходы не могут внести вклад со стороны Всемирного удовлетворить всех. Я убежден, что та банка в решение проблемы, поставлен кой новый подход к предоставлению ной мировым сообществом, — искоре услуг и, безусловно, к эффективности нить бедность еще на нашем веку. Джеймс Д. Вулфенсон 18 WORLD DEVELOPMENT REPORT 2004 Обзор лишком часто люди, живущие за ному населению. Основное внимание С чертой бедности, испытывают не достаток в услугах — в смысле их доступности, количества и качества. Одна уделяется тем услугам, которые непосред ственно связаны с развитием человеческо го потенциала — образованию, здравоох ко имеющиеся убедительные примеры эф ранению, водоснабжению и канализации, фективного предоставления услуг говорят электроснабжению. о том, что органы власти и граждане могут Органы власти и граждане используют работать лучше. Каким образом? Делая различные формы предоставления этих бедных центральным элементом системы услуг: централизованное государственное предоставления услуг: наделяя их воз снабжение, заключение контрактов с ча можностью контролировать поставщиков стным сектором и неправительственны услуг и дисциплинировать их; учитывая ми организациями (НПО), делегирование Я четыре раза в день хожу мнение бедных при разработке политики; полномочий местным органам власти, за водой с 20 литровым гли усиленно стимулируя поставщиков услуг участие общин и прямые поставки до няным кувшином. Это тя к обслуживанию бедняков. машним хозяйствам. Имеются примеры желая работа!.. Я никогда Избавление людей от болезней и не как впечатляющих успехов, так и печаль не посещала школу, потому грамотности — два важнейших пути, по ных неудач. Все они указывают на необхо что должна помогать ма зволяющих им избежать бедности, но для димость усиления подотчетности в трех тери стирать белье, чтобы многих они остаются недоступными. Для ключевых звеньях цепочки предостав мы могли заработать до ускорения развития человеческого потен ления услуг: во взаимоотношениях между статочно денег… В нашем циала экономический рост, безусловно, бедным населением и поставщиками ус доме нет туалета… Если необходим, но недостаточен. Расширение луг, между бедным населением и разра бы я могла изменить свою масштабов деятельности требует как су ботчиками политики и между разработ жизнь, я, конечно, хотела щественного увеличения объема внешних чиками политики и поставщиками услуг. бы ходить в школу и иметь ресурсов, так и более эффективного ис Иностранные организации доноры, пред больше одежды. пользования всех ресурсов, внутренних и оставляющие помощь, должны укреплять внешних. Когда ресурсы становятся более подотчетность в рамках этих взаимоотно Элма Касса, 13 летняя продуктивными, аргумент в пользу их до шений, а не подрывать ее. девочка из Аддис Абебы (Эфиопия) полнительного привлечения становится Расширение возможностей выбора и более убедительным. В то же время моби участия в предоставлении услуг поможет лизация внешних ресурсов может способ неимущим потребителям осуществлять ствовать изменениям в политике и прак наблюдение за деятельностью поставщи тике, ведущим к их более эффективному ков услуг и дисциплинировать их. Выра использованию. Эти два направления до жение мнения бедных граждан — путем полняют друг друга, составляя суть парт голосования и широкого распространения нерства в интересах развития, скреплен информации способно усилить их влия ного решением, принятым в Монтеррее ние на разработчиков политики и одно весной 2002 г. временно снизить вероятность преимуще В настоящем Докладе в аналитическом ственного предоставления общественных и практическом аспектах представлены услуг небедным в порядке политического структурные рамки более рационально патроната. Вознаграждая эффективность го использования ресурсов, как внутрен и наказывая за неэффективность обслу них, так и внешних, в целях повышения живания, разработчики политики могут эффективности предоставления услуг бед добиваться от поставщиков услуг улуч Обзор 19 шения обслуживания бедных слоев насе Проблема Рисунок 1. Прогресс в развитии ления. человеческого потенциала: отклонения Однако само по себе совершенствова Бедность — это многогранное явление. ние организации предоставления услуг Помимо низкого уровня дохода (менее недостаточно. Общество должно извле 1 долл. в день) ее чертами являются негра кать уроки из инноваций, проводя систе мотность, высокая заболеваемость, нера матическую оценку результатов и распро венство полов, ухудшение состояния ок страняя информацию о том, что работает, ружающей среды. Все это отражено в «Це а что нет. Только при этом условии может лях ООН в области развития на пороге быть осуществлено расширение масшта нового тысячелетия» — первом в своем бов иноваций в целях улучшения условий роде международном соглашении в целях жизни бедных людей во всем мире. сокращения бедности (вставка 1). Универ Это огромная задача, поскольку повы сальный характер бедности отражен также шение эффективности предоставления в стратегии развития Всемирного банка, услуг бедному населению связано с изме имеющей два основных направления: ин нениями не только механизма предостав вестиции в человеческий капитал и улуч ления услуг, но и общественных инсти шение инвестиционного климата. Пять из тутов, а также с изменениями способов восьми Целей ООН и одно из двух на перечисления иностранной помощи. Ор правлений стратегии развития Всемирно ганы власти, граждане и организации до го банка касаются здравоохранения и об норы, создавая стимулы для этих измене разования, что указывает на важнейшее ний, должны тщательно выбирать пробле значение развития человеческого потен мы, которые требуют решения. Они циала для подъема благосостояния людей. должны реально представлять себе все Однако прогресс в развитии челове трудности, связанные с осуществлением ческого потенциала отстает от прогресса принятых решений, и проявлять тер в повышении доходов (рис. 1). Мир в це пение. лом движется по пути, ведущему к первой ВСТАВКА 1. Восемь «Целей ООН в области развития на пороге нового тысячелетия» Отталкиваясь от уровня 1990 г., каждая цель должна 5. Улучшить охрану материнства. быть достигнута к 2015 г. Снизить на три четверти коэффициент материнской 1. Ликвидировать крайнюю нищету и голод. смертности. Сократить вдвое долю населения, имеющего доход 6. Бороться с ВИЧ/СПИДом, малярией и другими бо менее 1 долл. в день. лезнями. Сократить вдвое долю населения, страдающего от Остановить распространение ВИЧ/СПИДа. голода. 7. Обеспечить экологическую устойчивость. 2. Обеспечить всеобщее начальное образование. Включить принципы устойчивого развития в страно Обеспечить равные возможности для девочек и вые стратегии и обратить вспять процесс утраты мальчиков в получении в полном объеме начального природных ресурсов. образования. Снизить вдвое долю людей, не имеющих постоянно 3. Поощрять равенство мужчин и женщин и расшире го доступа к чистой питьевой воде. ние прав женщин. Обеспечить существенное улучшение жизни как ми Ликвидировать неравенство между полами на всех нимум 100 млн обитателей трущоб. уровнях образования. 8. Формировать глобальное партнерство в целях раз 4. Сократить детскую смертность. вития. Сократить на две трети смертность среди детей в Увеличить государственную помощь развитию. возрасте до 5 лет. Расширить доступ на рынок. Три замечания о «Целях ООН в области развития на пороге нового тысячелетия». Во первых, долговременный успех в достижении Целей должен базироваться на системных реформах, способствующих прогрессу. Во вторых, преиму щественное выделение указанных результатов не означает концентрации усилий только на услугах в сфере образо вания и здравоохранения. Результаты в области образования и здравоохранения зависят от многих других факторов: от знаний и поведения родителей, легкости и безопасности дороги до школы или поликлиники и от доступных тех Примечание: тонкая линия отражает динами нологий, обеспечивающих достижение целей (см. врезку 1.1). В третьих, характер «Целей ООН в области развития на ку, необходимую для достижения соответству пороге нового тысячелетия» — их привязка к конкретному сроку и ориентация на конечные результаты, служащие ющей «Цели ООН в области развития на поро основой для выработки стратегии, — сохраняет свое значение и для стран, уже достигших всеобщего начального об ге нового тысячелетия». Жирная линия пока разования или низкой детской и материнской смертности. зывает фактическую динамику на данный момент времени. Источник: www.developmentgoals.org 20 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Таблица 1. Экономический рост сам по себе не обеспечивает достижения «Целей ООН в области развития на пороге нового тысячелетия» Население с доходом менее 1 долл. Доля населения с полным начальным Смертность среди детей в возрасте в день образованием до 5 лет Среднегодовые Целевой Прогноз на 2015 г. Целевой Прогноз на 2015 г. Целевой Прогноз на темпы роста ВВП показатель (%) при единственном показатель (%) при единственном показатель (на 2015 г. при на душу населения факторе темпов факторе темпов 1000 рожденных) единственном в 2000–2015 гг.* роста (%) роста (%) факторе темпов (в %) роста (на 1000 рожденных) Восточная Азия 5.4 14 4 100 100 19 26 Европа и Центральная Азия 3.6 1 1 100 100 15 26 Латинская Америка 1.8 8 8 100 95 17 30 и Карибский бассейн Ближний Восток 1.4 1 1 100 96 25 41 и Северная Африка Южная Азия 3.8 22 15 100 99 43 69 Африка 1.2 24 35 100 56 59 151 *Прогноз прироста ВВП Всемирного банка (2003а). Примечание: Предполагается, что коэффициент эластичности уровня бедности к экономическому росту составляет — 1,5; доли населения с полным начальным образованием — 0,62; детская смертность — 0,48. Источник: World Bank (2003a), Devarajan (2002). цели ООН — сокращению вдвое доли лю Поскольку сам по себе экономический дей, имеющих доход менее 1 долл. в день. рост не обеспечивает достижения Целей Это происходит главным образом бла ООН, международное сообщество на се годаря быстрому экономическому росту рии встреч, проведенных в Монтеррее, в Индии и Китае, где живет значительная Дохе и Йоханнесбурге, приняло на себя часть бедного населения мира1. В то же обязательства по увеличению трансферта время темпы достижения целей в области ресурсов из развитых стран и совершенст начального образования, гендерного ра вованию политики и институтов в разви венства и сокращения детской смертнос вающихся странах. Масштабы трансферта ти отстают от намеченных. ресурсов трудно поддаются точному рас Для решения всех указанных задач ва чету. Ряд оценок сходятся на цифре 40— жен экономический рост, однако этого 60 млрд долл. в год в виде иностранной недостаточно. Прогнозируемый прирост помощи, сопровождаемой политическими ВВП на душу населения позволит пяти и институциональными реформами, на из шести развивающихся регионов мира правленными на повышение эффектив достичь целевого показателя сокраще ности использования внутренних и внеш ния бедности по уровню доходов (табл. 1). них ресурсов3. В то же время этот рост даст возможность Настоящий Доклад, основное внима только двум регионам повысить долю уча ние в котором уделяется целям развития щихся начальной школы до заданного человеческого потенциала, посвящен ре уровня и не позволит ни одному региону формам в сфере услуг, необходимым для достичь намеченного показателя сокра достижения этих целей. Обеспечение базо щения детской смертности. Если удвоить вого уровня здравоохранения и образова темпы экономического роста Африки, ния — задача государства (вставка 2). Но она достигнет цели сокращения бедности, многие органы власти не выполняют своих но задачи в области здравоохранения и обязанностей, особенно в отношении бед образования все еще останутся нереали ных. В Армении и Камбодже коэффициент зованными. В Уганде, несмотря на до детской смертности для беднейшей пятой стигнутые за прошедшее десятилетие части населения в 2—3 раза выше, чем для среднегодовые темпы роста ВВП на душу богатейшей пятой части. В Арабской Рес населения в 3,9%, показатель детской публике Египет и Перу лишь 60% взросло смертности не меняется, и эпидемия го населения среди его беднейшей пятой СПИДа может служить лишь частичным части имеет полное начальное образова объяснением этого явления2. ние, а в богатейшей пятой части — 100%. Обзор 21 Необходимо добиться того, чтобы ус луги, способствующие здоровью и просве ВСТАВКА 2. Предоставление услуг — задача государства щению — водоснабжение и канализация, энергоснабжение, транспорт, здравоохра Финансируя, предоставляя и регулируя услуги, ка. «Всеобщая декларация прав человека» про способствующие здоровью и просвещению пра возгласила право личности на «такой жизнен нение и народное образование — в пол вительства во всем мире демонстрируют свою ный уровень, включая… медицинский уход.., ко ной мере предоставлялись бедному насе ответственность за состояние здравоохранения торый необходим для поддержания здоровья и лению, и в этом состоит обязанность ор и народное образование. Почему? Во первых, в благосостояния его самого и его семьи» и «… на об сфере этих услуг часто проявляются недостатки разование… [которое]… должно быть бесплат ганов власти и граждан. Слишком часто рынка, приводящие к неблагоприятным побоч ным по меньшей мере в том, что касается на уровень этих услуг неудовлетворителен. ным последствиям, больной ребенок распрост чального и общего образования». Независимо Иногда они не предоставляются никому, раняет инфекцию среди своих товарищей или от того, насколько сложными могут быть про кроме богатых, которые способны полу фермер пользуется тем, что его сосед не умеет блемы предоставления таких услуг, государст читать. Частный сектор с его механизмами, пре венный сектор не может пройти мимо здравоо чать их из иных, не общественных источ доставленный сам себе не может обеспечить хранения и образования. Задача государствен ников; в других случаях они явно не дохо нужный обществу уровень развития здравоохра ной власти состоит в том, чтобы выработать дят до бедных. нения и образования. Во вторых, базовое меди способы выполнения этой основной обязаннос цинское обслуживание и основное образование ти в сотрудничестве с частным сектором, мест рассматриваются как главнейшие права челове ными сообществами и внешними партнерами. Четыре признака неудовлетворительного уровня услуг для бедного населения В Непале 46% расходов на образование По каким признакам мы можем увидеть, достается богатейшей пятой части населе что услуги не доходят до бедных? Во пер ния и только 11% — беднейшей. В Индии вых, несмотря на то, что правительства богатейшая пятая часть получает в три ра выделяют до трети своих бюджетов на за больше субсидий на лечебно медицин здравоохранение и образование, очень не ское обслуживание, чем беднейшая пятая большая часть этой суммы тратится на часть населения4. Чистая вода необходима бедных, то есть на те услуги, которые нуж для здоровья, но в Марокко только 11% ны бедным для улучшения их здоровья и беднейшей пятой части населения имеет образования. Государственными расхода доступ к безопасным источникам воды, ми на здравоохранение и образование, как тогда как среди богатых она доступна всем правило, пользуются не бедные (рис. 2). (рис. 3). Рисунок 2. Государство тратит на богатых больше, чем на бедных Доля государственных расходов, которой пользуются богатейшая и беднейшая пятые части населения Источник: Составлено по различным источникам сотрудниками Всемирного банка. 22 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Рисунок 3. Вода, кругом вода, но ни капли для питья практически не несут ответственности за отсутствие на рабочем месте. Обследова ние пунктов первичной медицинской по мощи в Бангладеш показало, что коэффи циент абсентеизма среди врачей состав ляет до 74%6. Есть достаточно примеров плохого отношения к бедным со стороны тех, кто должен их обслуживать. «Они от носятся к нам как к животным», — гово рит пациент из Западной Африки7. Разумеется, далеко не все непосредст венные поставщики услуг ведут себя таким образом. Многие учителя и медицинские работники, зачастую большинство, руко водствуются внутренней мотивацией — профессиональной гордостью или искрен ним желанием помочь бедным людям — и действуют своевременно, эффективно и учтиво, нередко в сложных условиях (в разрушающихся зданиях, при перепол ненных туалетах) и при недостатке ресур сов (в больницах без лекарств, классах без Источник: Персонал Всемирного банка. учебников)8. Задача состоит в том, чтобы поддерживать этот опыт, развивать про фессиональную этику, внутреннюю моти вацию, другие стимулы, распространять их Во вторых, даже если государствен на всех работников сферы услуг. ные расходы могут быть перераспределе Четвертым показателем неудовлетво ны в пользу бедного населения, напри рительного обслуживания бедного населе мер, путем направления средств началь ния является отсутствие спроса. Бедняки ным школам и клиникам, деньги не часто не посылают детей в школу и не ве всегда доходят до непосредственных по дут их в больницу. В Боливии 60% детей, ставщиков услуг. В Уганде в начале 1990 х умерших в возрасте до пяти лет, ни разу не гг. доля расходов на начальное образова видели врача в течение болезни, привед ние (кроме выплат по заработной плате), шей к смертельному исходу. В одних слу фактически доходившая до начальных чаях это происходит из за низкого качест школ, составляла 13%. Это средний пока ва обслуживания — отсутствия материа затель, бедные школы получали меньше лов, работников, негуманного отношения. среднего.5 В других — из за бедности. Даже при бес В третьих, даже если эта доля уве платном обслуживании многие бедные личивается — чего, например, добились сельские жители не могут позволить себе в Уганде – необходимо, чтобы школы бы тратить время, чтобы покрыть расстояние ли укомплектованы учителями, труд кото до ближайшей школы, которое, напри рых приносил бы результаты, и чтобы вра мер, в Мали составляет 8 км, или до бли чи и медсестры предоставляли пациентам жайшего медицинского пункта, которое то лечение, в котором те нуждаются. Од в Чаде равно 23 км9. нако зачастую всех этих людей окружает Низкий спрос может быть также ре система, в которой отсутствуют стимулы зультатом воздействия культурных норм, к эффективной работе, не выплачивается в том числе гендерных отношений. Неко заработная плата, распространена корруп торые родители отказываются посылать ция, а политическая протекция является в школу дочерей. Есть мужья, запрещаю нормой жизни. Высококвалифицирован щие своим женам идти в больницу, даже ные врачи редко имеют желание работать при родах. Часто препятствием служит со в отдаленной сельской местности. Те же, циальная дистанция между бедными и по кто там работает, редко контролируются и ставщиками услуг (70% медицинских сес Обзор 23 тер и акушерок в сельской местности Ни • В некоторых обществах ответствен гера выросли в городах), которая является ность (за финансирование, предостав сдерживающим средством. ление услуг и правовое регулирова ние) передается нижестоящим звеньям Альтернативные формы управления. И здесь результаты про организации предоставления услуг тиворечивы. В некоторых случаях при Обеспечение доступа к основным услу более ограниченных ресурсах и воз гам — медицинскому обслуживанию, об можностях их перераспределения, а так разованию, водоснабжению, энергоснаб же при значительном распространении жению, канализации — сегодня является политической протекции на местном функцией государства, но не всегда было уровне недостатки перевешивают пре таковой. К тому же государство осуществ имущества широкого участия обще ляет эти обязанности не только путем ственности. Передача инфраструкту централизованного предоставления услуг. ры в ведение местных органов власти На протяжении исторического развития в ЮАР способствовала быстрому улуч в разных странах мира применялись раз шению обслуживания11. В Румынии же нообразные механизмы, дававшие различ децентрализация системы социальной ные результаты. помощи ослабила возможности и сти мулы местных органов к осуществле • Некоторые органы власти заключают нию денежных субсидий нуждающим внешние контракты о предоставлении ся12. В настоящее время эта система услуг с частным сектором, неправи вновь централизуется. тельственными организациями и даже • В некоторых случаях полномочия пе с другими государственными органа редаются местным общинам или са ми. В Камбодже вследствие граждан мим клиентам. В Сальвадоре согласно ской войны были введены две формы Программе коммунального управле подрядных отношений в области пре ния школами (Educo) ассоциации роди доставления первичного медицинско телей получили право нанимать и уволь го обслуживания («внешний контракт» нять учителей, проводить ежемесячные по всем услугам и «внутренний кон проверки, посещая школы, что сократи тракт» по некоторым из них). После ло абсентеизм среди учителей и учащих заключения различных форм контрак ся, улучшило показатели успеваемости. тов в 12 районах страны (по случайно • Некоторые программы передают ресур му выбору, чтобы исключить систем сы и полномочия домашним хозяйст ные влияния) оказалось, что показате вам. Так, в Мексике по Программе об ли состояния здоровья и количества разования, здравоохранения и питания обращений со стороны бедного насе (Progresa) семьи получают наличные ления больше всего повысились в рай средства, если их дети зачислены в шко онах, осуществлявших внешний кон лу или регулярно посещают поликлини тракт.10 Заслуживает внимания вопрос, ку. Многочисленные оценки результатов может ли этот опыт быть распростра функционирования этой программы по нен за пределы 12 районов Камбоджи. казали увеличение удельного веса уча • Государство продает частному сектору щихся школ (в средней школе на восемь концессии на водо и энергоснабже процентных пунктов для девочек и на ние, транспортные услуги, причем ре пять для мальчиков) и улучшение пока зультаты оказываются как очень хоро зателей детского здоровья (уровень за шими, так и очень плохими. Привати болеваемости снизился на 20%)13. зация водоснабжения в г. Картахена (Колумбия) способствовала улуч Структура взаимоотношений между шению качества обслуживания и рас клиентами, поставщиками услуг ширению доступа к услугам бедного населения. Аналогичная мера, осуще и разработчиками политики ствленная в г. Тукуман (Аргентина) Чтобы понять все многообразие опыта привела к уличным беспорядкам и от применения традиционных и альтерна мене концессии. тивных форм предоставления услуг, ра 24 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 зобъем цепочку предоставления услуг на го потенциала оказываются неудовлетво три группы участников и рассмотрим вза рительными. имоотношения между ними (рис. 4). Бед Рассмотрим первое из двух взаимоот ное население — в качестве пациентов ношений на «длинном пути» — связь меж клиник, учащихся школ, пассажиров ав ду бедными людьми и разработчиками тобусов, потребителей воды — является политики (рис. 4). Бедняки являются клиентом сферы услуг. Оно вступает в от гражданами. В принципе, они участвуют ношения с непосредственными постав в определении коллективных целей обще щиками услуг, со школьными учителями, ства и стремятся контролировать дейст врачами, водителями автобусов, сотруд вия, направленные на достижение этих никами компаний водоснабжения. В та целей. На практике это не всегда так. Они кие же отношения оно вступает, когда по либо исключены из процесса выработки купает что либо на рынке, например, коллективных целей, либо лишены влия сэндвич (самосу, сальтенью или шумаи). ния на общественные действия из за не Совершая сделку на конкурентном рынке, достатков электоральной системы. Бес они получают «услугу», будучи в состоя платные общественные услуги и фиктив нии обеспечить подотчетность поставщи ные должности распределяются в порядке ка услуг. Потребитель платит непосредст политического патронажа, а бедное насе венно поставщику услуг, он видит резуль ление редко извлекает из этого пользу. тат (сэндвич), и если он не удовлетворен, Даже когда бедные люди могут до то имеет право оказать воздействие на по браться до разработчика политики, обслу ставщика услуг, добившись замены това живание не станет лучше, если разработ ра, а в случае мошенничества прибегнув чик политики не может обеспечить им к правовым санкциям или общественным предоставление услуг поставщиком услуг. мерам воздействия. В Камбодже разработчики политики су В сфере рассматриваемых здесь ус мели заключить контракты с неправитель луг — таких как здравоохранение, образо ственными организациями и определить вание, водо и электроснабжение, кана услуги, которые они должны предостав лизация — прямая подотчетность провай лять. Однако по многим видам услуг, дера потребителю отсутствует. Почему? включая обучение и медицинское обслу По различным обоснованным причинам живание, у разработчика политики нет общество решило, что такая услуга будет возможности определить характер услуг предоставляться не через рыночную сдел и тем более наказывать за невыполне ку, а путем принятия на себя ответствен ние контракта. Результат часто выража ности органам власти (см. вставку 2). ется в абсентеизме учителей и медицин Иначе говоря, через «длинный путь» по ских работников. дотчетности, состоящий из влияния по При слабости «длинного пути» подот требителей как граждан на разработчиков четности результаты обслуживания можно политики и разработчиков политики на улучшить за счет укрепления краткого пу поставщиков услуг. Когда взаимоотноше ти, т. е. расширение прав пользователей ния на этом длинном пути нарушаются, услуг по отношению к поставщику услуг. услуги не доходят до потребителя (абсен Расширение воздействия на поставщиков теизм учителей, протекающие трубы и услуг со стороны потребителей достигает т. д.), а результаты развития человеческо ся с помощью предоставления последним возможности выбора. Примерами этого Рисунок 4. Структура отношений подотчетности могут служить системы школьных вауче ров (PACES в Колумбии) или стипендий (программа поддержки женского школь ного обучения в Бангладеш, по которой школы получают гранты в зависимости от числа посещающих их девочек). При ме рами обеспечения участия потребите лей в улучшении обслуживания являются программа Educo в Сальвадоре и схема возобновляющегося предоставления ле Обзор 25 карств в Гвинее (когда совместные плате 3%. Если бы средства распределялись та жи побуждают деревенских жителей пре ким образом, чтобы максимизировать их кратить воровство)14. влияние на бедность, результат мог бы со Рассмотрим теперь более подробно ставить 64%. Даже при простом нецеле индивидуальные взаимоотношения в це вом распределении средств пропорцио почке предоставления услуг: почему они нально численности населения он был бы нарушаются и как их можно укрепить. равен 13%. Причина стала ясна при рас смотрении политических связей тех реги Граждане и политики / онов, которые получали помощь по про разработчики политики — грамме PRONASOL. Муниципальные об укрепление механизмов гласности разования, где доминировала правящая Бедные граждане имеют незначительное Институциональная революционная пар влияние на политиков. В некоторых тия (PRI), получили значительно большие странах граждане практически не кон трансферты в расчете на душу населения, тролируют политиков. Даже при хорошо чем те, которые голосовали за другие пар функционирующей избирательной сис тии (рис. 5)16. теме бедное население не в состоянии Хорошо функционирующая демокра воздействовать на политиков сферы тия отнюдь не гарантирует бедным людям предоставления государственных услуг: доступа к государственным услугам. В то у них может быть недостаточно инфор же время некоторые страны с однопар мации об их качестве (и политики это тийной системой показали хорошие ре знают); они могут голосовать в соответ зультаты в области развития здравоохра ствии с национальной или идеологичес нения и образования, в том числе для бед кой традицией, не уделяя внимания роли ных. Куба, с ее значительно более низким государственных услуг в оценке полити уровнем доходов, чем такие страны, как ков; они могут не верить кандидатам, Чили или Коста Рика, имеет одни из луч обещающим улучшение, потому что их ших показателей социального развития срок пребывания в должности слишком в Латинской Америке. Китай резко сни короток, чтобы успеть выполнить обеща зил коэффициент детской смертности и ние, и голосовать за кандидатов, предла достиг почти всеобщего начального обра гающих немедленную денежную помощь зования. Но несомненно и то, что в 2002 г. и рабочие места. на начальном этапе появления синдрома В результате государственные услуги острого респираторного заболевания ин часто становятся орудием для политичес формация о нем скрывалась, что сделало кой протекции и клиентелизма. Политики раздают фиктивные рабочие места учите лям и врачам, строят бесплатные государ Рисунок 5. Голосовать за PRI выгодно ственные школы и больницы там, где жи вут их сторонники. Бывший мэр Бостона Джеймс Керли укреплял свои политичес кие позиции, сосредоточивая государст венные услуги в ирландских католических районах и обходя районы проживания протестантов, которые в конечном счете были вытеснены в пригороды15. В 1989 г. в Мексике началось осуще ствление программы сокращения беднос ти PRONASOL (Национальная программа солидарности), по которой ежегодно 1,2% ВВП выделялось на строительство пред приятий водоснабжения, электроэнерге тики, питания и образовательных учреж Примечание: PRI — Институциональная революционная партия; дений в бедных районах. Оценка резуль PRD — Партия демократической революции; PAN — Партия татов программы за 6 лет показала, что национального действия. бедность сократилась лишь примерно на Источник: Este´ves, Magaloni, and Diaz Cayeros (2002). 26 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 почти неизбежным его дальнейшее рас рое, в свою очередь, создавало условия для пространение. А кубинцы, имевшие высо дальнейшего повышения грамотности19. кие показатели в здравоохранении и обра Впрочем, одной информации недоста зовании еще в 1950 е гг., остаются бедны точно. Люди должны также иметь в своем ми в других областях17. распоряжении правовые, политические и Урок, по всей видимости, состоит в том, экономические рычаги доведения своих что связь гражданин—разработчик полити требований до органов власти. Граждане ки эффективна либо в том случае, когда индийского штата Уттар Прадеш знают, граждане способны обеспечить подотчет что деятельность органов власти в области ность разработчиков политики примени предоставления услуг пребывает в жалком тельно к государственным услугам для состоянии, и понимают, что об этом изве бедных, либо тогда, когда разработчик по стно всем. Тем не менее большинство из литики проявляет заботу о здоровье и обра них не располагает возможностью выра зовании бедных людей. Такая политика яв зить недовольство20. ляется «политикой в интересах бедных сло ев населения». Разработчики политики Что можно сделать, когда политика осу и поставщики услуг — укрепление ществляется не в интересах бедных? Мест контрактных отношений ные сообщества могут вводить различные Усиление механизмов гласности может посреднические механизмы с целью повы вызвать у разработчиков политики жела шения подотчетности государственных уч ние улучшить предоставление услуг бед реждений. Система общественного форми ному населению. Однако у них может не рования бюджета в г. Порту Алегри (Брази быть возможности сделать это. Политики, лия) начиналась как форма привлечения имеющие благие намерения, зачастую не граждан к участию в формировании бюд в состоянии предложить стимулы и осу жета, а затем переросла в средство обеспе ществлять контроль с тем, чтобы обеспе чения ответственности муниципальной чить обслуживание поставщиками услуг власти в процессе исполнения бюджета. бедного населения. Абсентеизм учителей, Вероятно, наиболее мощным средст грубое обращение с пациентами, расхи вом, позволяющим сделать голос бедных щение лекарств — все это симптомы од граждан слышнее при выработке полити ной и той же проблемы. ки, является улучшение информации. Даже в частном секторе, где стимулы, Когда правительство Уганды узнало, что казалось бы, действуют более эффектив только 13% текущего финансирования на но, положение ненамного лучше — по чального образования доходит до школ, той причине, что частные рынки услуг не оно организовало газетную кампанию, ко являются основным и единственным ре торая всколыхнула общественность, побу шением проблемы. Услуги частных по дила сами власти принять необходимые ставщиков услуг также не доходят до бед меры (теперь эта доля составляет более ных. Слабость правого регулирования ве 80%) и заставила директоров школ ис дет к низкому качеству медицинского пользовать выделенные им средства по обслуживания в частном секторе Индии. назначению. Неэффективная приватизация провоци Средства массовой информации могут рует беспорядки на улицах Кочабамбы. многое сделать в области информирова В бывшем Советском Союзе государст ния о государственных услугах. В Индии венный и партийный контроль над постав увеличение тиражей местных газет в реги щиками услуг обеспечивал соответствие онах связывается с улучшением деятель бесплатного обслуживания установленным ности местных органов власти по распре стандартам. Услуги работали, а уровень делению продовольствия и облегчению здравоохранения, особенно в республиках последствий засухи18. Чем больше людей Центральной Азии, был значительно вы умеют читать, тем больше влияние прессы. ше, чем в других странах с аналогичным В индийском штате Керала сформировал уровнем доходов. Но распад Советского ся своего рода механизм обратной связи: Союза ослабил государственный контроль, повышение грамотности способствовало и услуги здравоохранения и образования улучшению государственных услуг, кото оказались в кризисном состоянии. Обзор 27 Решение проблемы требует принципи политики ищут другие способы, чтобы ального, а иногда и фактического, отделе побудить поставщиков услуг повернуться ния разработчика политики от поставщика лицом к бедным. Один из таких способов услуг и рассмотрения отношений между заключается в том, чтобы выбирать по ними как договорных. Поставщик услуг ставщиков услуг, обладающих внутренней соглашается предоставлять услугу и полу мотивацией к обслуживанию бедных. Ис чать взамен вознаграждение или наказание следование, проведенное в Уганде, пока в зависимости от результатов. Такие дого зало, что поставщики услуг, работающие ворные отношения могут существовать в составе религиозных организаций, полу в виде прямого контракта, заключаемо чают на 28% меньше, чем работники госу го с частной или некоммерческой орга дарственных и частных коммерческих ор низацией либо между органами власти ганизаций, и при этом обеспечивают зна различных уровней, как, например, в Йо чительно более высокое качество услуг по ханнесбурге (Южно Африканская Респуб сравнению с государственным сектором24. лика)21. Они также могут иметь непрямую Другой способ состоит в усилении стиму форму, как, например, при заключении до лов к обслуживанию бедных или работе говора о найме государственных служащих. в районах, не охваченных услугами. Но, Отделение разработчика политики от как показало исследование, проведенное поставщика услуг — непростая задача, так в Индонезии, чтобы заставить врачей пе как ей могут противодействовать те, кому реехать, например, в Западное Папуа (где выгодно отсутствие такого отделения. количество вакансий составляет 60%), по Профессиональные объединения учите надобилось бы увеличить размер их зара лей в штате Уттар Прадеш (Индия) забло ботной платы в несколько раз25. Третий кировали попытку передачи функций способ — организация торгов и исполь найма, увольнения учителей и контроля зование конкуренции в качестве инстру посещаемости школ органам сельского мента мониторинга и дисциплинирования самоуправления — панчиятам. В то же поставщиков услуг. С помощью такого время в Бразилии медицинские специали механизма осуществляется предоставле сты участвовали в национальной коали ние концессий в сфере водоснабжения во ции, готовившей план реформы системы многих странах. Недавно в индийском здравоохранения и создания муниципа штате Мадхья Прадеш был введен новый льных советов по здравоохранению22. От порядок, дающий возможность НПО уча деление, как правило, происходит под ствовать в конкурсах на предоставление влиянием финансового кризиса (пример подрядов в области начального школьно Йоханнесбурга), важных политических го образования; при этом стоимость кон изменений (децентрализация в Латинской тракта зависит от результатов независимо Америке) или исторических традиций (го го тестирования. сударственное регулирование водоснаб Важнейшим элементом в отношениях жения в Нидерландах). между разработчиком политики и по Даже при условии отделения разработ ставщиком услуг, как и между граждани чика политики от поставщика услуг дого ном и политиком, является информация. вор между ними не должен пониматься Разработчик политики может конкрети слишком буквально. Трудно точно опре зировать условия контракта лишь на ос делить обязанности школьного учителя на нове доступной ему информации. Не каждый момент времени. Чрезмерная де обходимы соответствующие механизмы, тализация может вести к негибкости. Па обеспечивающие предоставление инфор рижские шофера такси, чтобы выразить мации и мониторинг поставщиков услуг. свое отношение к чрезмерному регулиро Важную роль здесь может сыграть внед ванию, время от времени педантично со рение новых информационных техно блюдают все Правила дорожного движе логий26. ния — это приводит к тому, что скорость Столь же эффективным может ока движения во французской столице стано заться использование оригинальных твор вится черепашьей.23 ческих методов. Когда в бразильском Поскольку контракт не может быть штате Сеара проводился наем персонала предельно детализирован, разработчики окружных медицинских работников, ад 28 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 министрация разослала список кандида Во вторых, потребители, находясь ближе тов, выдерживающих конкурс, тем пре всех к месту предоставления услуг, могут тендентам, которые не были отобраны, выполнять функцию эффективных кон предложив им сообщать о проблемах, воз тролеров. Основное преимущество про никающих в работе медицинских учреж граммы Educo состоит в еженедельных дений. В общем виде схемы стимулирова посещениях школ представителями мест ния, основанные на результатах, требуют ных наблюдательных советов. Каждый та тщательной оценки программ, дающей кой визит сокращал абсентеизм учащихся возможность разработчику политики ра (причиной которого являлся абсентеизм зобраться в их сильных и слабых сторонах. учителей) на 3%28. Информация, основанная на оценке, не Как усилить роль потребителя в каче только обеспечивает мониторинг постав стве индикаторов спроса и инструментов щиков услуг, но и дает возможность всему мониторинга поставщиков? Путем рас обществу знать положение дел в области ширения возможностей выбора и участия предоставления услуг. бедных в предоставлении услуг. Если по требители имеют возможность выбора Потребители и поставщики услуг — среди поставщиков услуг, они проявляют больше выбора, больше участия свой спрос, «голосуя ногами». Пациенты Поскольку укрепление длинного пу женщины, чувствующие себя более ком ти обеспечения подотчетности связано фортно с врачами женщинами, могут вос с трудностями, более тщательного рас пользоваться этим выбором. Конкурен смотрения заслуживает краткий путь от ция, создаваемая выбором потребителя, ношения — между потребителем и по дисциплинирует поставщика услуг. Врач ставщиком услуг. Нет сомнения в том, может отказаться лечить больного из низ что эти отношения разорваны для сотен шей касты, но если его оплата зависит от миллионов бедных людей. Различные ис количества принятых пациентов, он будет следования («Голоса неимущих» и дру обеспокоен, когда приемная окажется пу гие) указывали на беспомощность бедня стой. Финансирование школ с учетом ков перед поставщиками услуг: на меди численности учеников (или учениц) со цинских сестер, избивающих матерей во здает конкуренцию между образователь время родов, на врачей, отказывающихся ными учреждениями за привлечение уча лечить пациентов низшей касты27. В от щихся, а для последних расширяет воз личие от большинства частных постав можности выбора. щиков услуг, государственные компании Программы школьных ваучеров, по водоснабжения, финансируемые из бюд добные тем, какие существуют в Банг жета, часто пренебрегают своими потре ладеш, Колумбии, Кот д’Ивуаре, Чеш бителями. Все это — не что иное, как ской Республике и Чили, четко направ симптомы более существенной пробле лены на улучшение качества обучения за мы: многие организационные формы об счет расширения выбора для родителей. служивания игнорируют роль потребите Однако результаты их применения неод лей, особенно бедных, в повышении эф нозначны. В некоторых группах учащихся фективности услуг. успеваемость повысилась, но по отноше Потребители могут играть двоякую нию к бедным их последствия сомнитель роль в улучшении обслуживания. Во пер ны, поскольку универсальные ваучерные вых, они способны помочь адаптировать схемы способствуют росту дифференциа к своим запросам многие виды услуг, фак ции — более богатые ученики сосредото тическую потребность в которых опреде чиваются в частных школах29. Результаты лить заранее невозможно. В некоторых лучше, когда ваучерная схема применяет районах Пакистана девочки охотнее по ся только по отношению к бедным или сещают школу, если учитель — женщина. другим группам, находящимся в невы Огромный эффект на посещаемость школ годном положении30. Результатами про оказало строительство отдельных туале граммы, действующей в Колумбии, стали тов для девочек. Когда часы работы меди снижение числа переэкзаменовок, улуч цинских учреждений более удобны для шение показателя успеваемости по стан фермеров, число посетителей возрастает. дартным тестам среди охваченных ею уче Обзор 29 ников — с бoльшим эффектом для дево государству снова давать нам бесплатную 31 чек, чем для мальчиков . Даже примени воду»32. тельно к условиям сетевых систем, таких как городские водопроводы, возможно Организации-доноры предоставление выбора для бедных путем и получатели— усиление создания независимых поставщиков ус подотчетности, а не подрыв ее луг, введения гибких стандартов обслужи Улучшение результатов обслуживания вания (например, нормы базового по бедного населения требует укрепления требления) и т. п. трех звеньев взаимоотношений — между При отсутствии выбора поставщиков потребителем и поставщиком услуг, между услуг аналогичные результаты могут гражданином и разработчиком политики быть достигнуты за счет расширения и между разработчиком политики и по участия бедняков в процессе оказания ставщиком услуг. Организации доноры, услуг, например, предоставления им воз стремясь улучшить обслуживание бедных, можности контролировать и дисципли часто игнорируют одно или несколько нировать поставщика услуг. Присутствуя этих звеньев. Типичная форма предостав при выполнении услуги, потребители ления помощи — проект — часто реали могут выступать в роли контролеров, для зуется сторонней организацией вне рамок чего, однако, им нужны соответствую «общественного договора» и минуя свя щие стимулы. зи между разработчиками политики и В Бангладеш благодаря снижению поставщиками услуг. Проект, как прави импортных тарифов домашние хозяйства ло, финансируется с помощью целевых получили возможность покупать трубы средств, находящихся в доверительном и оборудовать колодцы для отвода грун управлении согласно поручению органи товой воды пригодной для питья из не зации донора. Подобные инициативы со глубоких водоносных слоев. К сожале стороны организаций доноров, в том чис нию, никто не позаботился о контроле за ле глобальные «фонды», игнорируют вза качеством этого общественного товара, имотношения между гражданами и разра поэтому содержащийся в воде мышьяк не ботчиками политики в вопросах, касаю был вовремя обнаружен. Если цена во щихся бюджета. Безусловно, идти в обход проса достаточно высока, местные сооб существующих отношений необходимо, щества улавливают суть проблемы. Когда если они дисфункциональны. Однако слу правительство Замбии создало дорожный чаи, когда преимущества таких действий фонд, финансируемый за счет платы, перевешивают издержки, вовсе не так взимаемой с грузового транспорта, води многочисленны, как могло бы показаться. тели грузовиков обеспечили охрану мос Сознавая разрыв между целями и тов, следя за тем, чтобы на них не въез средствами, некоторые организации до жал перегруженный транспорт. Конечно, норы и получатели стремятся использо такие платежи или плата за пользование вать иностранную помощь не для ослаб сокращают объем спроса и не должны ления, а для укрепления связей в цепочке применяться, когда факторы спроса пе предоставления услуг. Один из подходов ревешивают рост предложения, как в слу состоит в объединении донорской помо чае с начальным образованием. Однако щи с бюджетом получателя и использова в сфере водо и электроснабжения, а так нии механизма последнего. В Уганде вся же других видов услуг, преимуществами финансовая помощь, предоставляемая которых пользуется в первую очередь по Великобританией, Германией, Ирланди требитель, взимание платы за обслужива ей, Нидерландами, Норвегией и Всемир ние имеет еще и то преимущество, что ным банком, в результате процесса много повышает заинтересованность потреби сторонней координации становится час теля в контроле поставщика услуг. Фер тью государственного бюджета страны. меры в штате Андхра Прадеш (Индия), Другой подход состоит в объединении считают, что когда они платят за воду, де организациями донорами предоставляе партамент ирригации становится более мой ими помощи в единый «котел» и со ответственным перед ними. По словам гласовании с правительством общих стан одного из фермеров, «мы не позволим дартов доверительного управления. Ша 30 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 гом в этом направлении является отрасле институтами и уделяющих внимание со вой подход, применяемый в отношении вершенствованию этой политики и ин здравоохранения, образования, транспор ститутов33. Реформы, рассматриваемые в та и др. Вероятно, наиболее эффективна настоящем Докладе (и предлагаемые стра помощь организаций доноров в генериро нам получателям помощи и агентствам по вании знаний. Примерами могут служить развитию) могут еще более повысить про финансируемые организациями донорами дуктивность помощи. При улучшении по исследования результативности предостав литики и институтов помощь должна не ления услуг или объединение ресурсов тех сокращаться, а увеличиваться, с тем что нической помощи на уровне проектов (как бы решить общую задачу сокращения бед в финансируемой многими организация ности, как это сформулировано в «Целях ми донорами Программе по водоснабже ООН в области развития на пороге нового нию и канализации). Хотя знания, необхо тысячелетия». димые для расширения масштабов дея В то же время простое увеличение го тельности по предоставлению услуг, сударственных расходов без мероприятий накапливаются на локальном уровне, они по повышению их эффективности не при представляют собой глобальный общест несет существенных выгод. В различных венный товар, т. е. именно то, что призва странах производительность государст на финансировать помощь. венных расходов значительно различает ся. Эфиопия и Малави тратят на развитие начального образования примерно одина Чего не следует делать ковые суммы в расчете на душу населе Представленная выше картина сложнос ния, но результаты этого весьма различ тей, с которыми сталкивается предостав ны. Перу и Таиланд тратят разные суммы, ление услуг государственным сектором, но результат один и тот же. может подвести к мысли о том, что пра В среднем взаимосвязь между государ вительству следует вообще устраниться и ственными расходами на здравоохранение предоставить все частному сектору. Одна и образование и итоговыми показателями ко такой вывод был бы неверным. Если либо слаба, либо вообще отсутствует. Про все пустить на самотек, то люди не смогут стая диаграмма рассеяния расходов и ре обеспечить тот уровень образования и зультатов обнаруживает четкую линию со здравоохранения, который соответствовал значительным наклоном, поскольку более бы их коллективным желаниям (см. встав богатые страны тратят больше и имеют ку 2). Это справедливо не только с теоре лучшие результаты. Однако с учетом дохо тической точки зрения; практика показы да на душу населения статистически зна вает, что ни одна страна не достигла суще чимая связь между государственными рас ственного улучшения показателей детской ходами на здравоохранение и коэффи смертности и начального образования без циентом смертности детей в возрасте до участия государства. Более того, как от 5 лет отсутствует (рис. 6). Это не удиви мечалось выше, роль частного сектора тельно: большая часть государственных или неправительственных организаций в расходов на здравоохранение и образова развитии здравоохранения, образования и ние достается не бедным, значительная их инфраструктуры не свободна от проблем, часть не доходит до непосредственных по особенно в том, что касается обслужива ставщиков услуг, а поставщики услуг не ния бедных. Крайняя позиция в данном имеют достаточных стимулов для эффек вопросе, безусловно, нежелательна. тивного обслуживания. Некоторые организации доноры так К подходу, основанному на простом же придерживаются позиции «отдать все увеличении государственных расходов, в частный сектор». Если государственные примыкает подход, требующий увеличе службы столь плохи, говорят они, зачем ния иностранной помощи без сопутству увеличивать помощь государству? Однако ющих мер по повышению ее эффектив эта позиция тоже неверна. Как показали ности. Он столь же ошибочен, что и пре многие исследования, помощь продуктив дыдущие, однако по несколько иной на в странах, проводящих эффективную причине. В ряде случаев способы предо политику, располагающих эффективными ставления иностранной помощи скорее Обзор 31 Рисунок 6. Увеличения государственных расходов Что можно сделать? недостаточно Многообразный опыт применения тради ционных и инновационных способов пре доставления услуг ясно показывает, что никакое единственное решение не подхо дит для всех видов услуг и всех стран. Объяснением служит схема взаимоотно шений подотчетности. В условиях различ ных секторов и стран требуют укрепления различные звенья этих взаимоотношений. Так, в сфере образования наибольшую от дачу может принести усиление связи по требитель–поставщик услуг (примеры — ваучерная система в Колумбии, стипен дии для девочек в Бангладеш). Но, напри * Государственные расходы и детская смертность показаны мер, при проведении мероприятий по как процентное отклонение от показателей, прогнозируе вакцинации могут возникать иные задачи. мых в соответствии с уровнем ВВП на душу населения. Кроме того, бедные зачастую скованы Примечание: Для представленной линии регрессии коэф в своих возможностях всей системой фициент равен —0,148, а t статистика — 1,45. Источник: ВВП на душу населения и государственные расхо функциональных нарушений в цепочке ды — База данных о показателях мирового развития; предоставления услуг. Повышение эф смертность среди детей в возрасте до 5 лет — ЮНИСЕФ. фективности лишь одного ее звена, как правило, не дает положительного резуль тата, более того, оно может быть контр разрушают, чем укрепляют систему предо продуктивным при наличии серьезных ставления услуг в стране получателе, и проблем в других звеньях. Так, в области тем самым снижают производительность водоснабжения или лечебно медицин государственных расходов в среднесроч ского обслуживания укрепление связи ном аспекте. разработчик политики — поставщик услуг Наконец, разочаровывающие резуль может заставить поставщиков услуг уси таты в сфере здравоохранения и образова лить внимание к запросам тех, кто стоит ния, особенно в том, что касается бедных, над ними, а вовсе не неимущих потреби могут провоцировать появление техничес телей. Расчет на усиление роли групп по ких решений, направленных на лежащие требителей организаций, часто щедро фи на причины, лежащие на поверхности. нансируемых организациями донорами, Почему бы не дать детям дополнительно может воспрепятствовать развитию под витамин А или антигельминтное средство, линно демократического управления на или не улучшить подготовку учителей? местах. Наконец, страны, а также регио Почему бы не разработать «минимальный ны внутри стран существенно отличаются пакет» медицинских мероприятий для друг от друга с точки зрения условий, оп каждого? Хотя такие мероприятия могут ределяющих результативность нововведе быть полезными, но рекомендовать толь ний в сфере услуг. Государство, неспособ ко их значит игнорировать фундаменталь ное выполнять свои функции, погрязшее ные институциональные проблемы, ко в конфликтах, при недостаточности ре торые прежде всего воспрепятствуют их сурсов и слабости институтов может про осуществлению34. Отсутствие знаний о водить лишь очень ограниченные меро правильных технических решениях обыч приятия. В странах, охваченных эпи но не является непреодолимым препятст демией ВИЧ/СПИДа, необходимы как вием. Что действительно необходимо — краткосрочные, так и долгосрочные ме так это набор институциональных меха роприятия по адаптации систем предо низмов, которые обеспечат разработчиков ставления услуг. политики, поставщиков услуг и граждан Означает ли это невозможность выра стимулами к реализации решений и их ботки общих принципов повышения эф адаптации к местным условиям. фективности услуг для бедных? Нет. Рас 32 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 смотренный в настоящем Докладе опыт мости от числа учащихся или сопро указывает на целый ряд решений, каждое вождающиеся определенными услови из которых удовлетворяет определенным ями субсидии домашним хозяйствам характеристикам вида услуг и условиям (пример — программа Progresa). В неко страны или региона. Если один «размер» торых случаях в рамках таких меропри не подходит ко всем фигурам, то, может ятий может вводиться плата за услуги, быть, подойдут восемь «размеров». Воз ограничивающая масштабы распре можно, что и восьми вариантов слишком делительных решений, принимаемых мало, однако некоторые из них могут быть политиками. Энергетический сектор подогнаны благодаря изменению размера Индии, имеющий сетевую структуру, корсажа. управлялся государством (и следова Чтобы получить эти восемь размеров, тельно, в нем отсутствовала конкурен нужно ответить на серию вопросов. ция). Однако значительные льготы, по лучаемые за счет субсидирования по Политика в интересах бедных слоев требления электроэнергии, доставались населения или клиентелистская людям отнюдь не бедным — и при этом политика? в рамках парламентской демократии. В какой мере политическая система стра Возможно, что единственным способом ны ориентирована на предоставление госу улучшения электроэнергетического об дарственных услуг бедным и в какой мере служивания бедного населения являет она страдает от клиентелистской политики ся сокращение масштабов данного яв и коррупции? Для внешнего участника ления путем повышения тарифов на процесса предоставления услуг, в том числе электроэнергию или приватизации эле для организации донора, это самый труд ктроэнергетического сектора, даже если ный для решения вопрос: тот, кто получает это нарушает принципы справедливос помощь, может оказаться источником про ти, которые уже нарушены существую блемы. А политика не меняется за один щей системой. день. • В третьих, мощным средством пре Даже если политика не является «по одоления клиентелистской политики литикой в интересах бедных слоев населе является улучшение информации, по ния», а скорее страдает клиентелизмом, вышающей осведомленность граждан возможно применение по крайней мере относительно распределения средств в трех направлений политических меропри секторе услуг, реального положения ятий. дел в области обслуживания, поведе ния разработчиков политики и постав • Первое — выбор уровня власти, ответ щиков услуг. В этой связи невозможно ственного за предоставление услуг. переоценить роль свободной и актив Возможности различных звеньев госу ной прессы, повышения уровня обще дарственного управления, как и харак ственных контактов и обсуждений. тер политического патроната в каждой стране имеют свои особенности. Орга Однородная или неоднородная низационные формы предоставления структура потребителей? услуг должны строиться с учетом этих Ответ на этот вопрос зависит от вида ус особенностей. луг. Учащиеся, имеющие инвалидность, • Во вторых, если политики извлекают предъявляют особые требования к качест политический капитал из бесплатных ву обучения, но не к процедуре вакцина государственных услуг и делятся им со ции от болезни. Степень однородности своими приближенными клиентами, определяется также региональными или пользу для бедных могут принести та местными предпочтениями. Ходит ли де кие организационные формы, которые вочка в школу или нет, может зависеть от уменьшают этот капитал. К подобным того, есть ли в школе отдельные мужские формам относятся, в частности, введе и женские туалеты. Коль скоро имеют ние прозрачных и понятных общест значение местные предпочтения, деревня венности правил распределения ре сур должна иметь свой голос при разработке сов, таких, как гранты школам в зависи проекта. Однородные в прошлом общест Обзор 33 ва, как например, в Швеции и Норвегии, усердии учителя, поскольку они в не меняются в связи с ростом иммиграции. меньшей степени зависят от социально Они предоставляют больше полномочий экономического положения учащихся или местным общинам в вопросах адаптации вовлеченности родителей. Легче контро системы обучения к лингвистическим лировать вакцинацию или чистоту туале способностям своих членов. тов — по наблюдаемым количественным Чем больше люди различаются по сво показателям. им запросам, тем больше пользы от де Безусловно, важно, кто именно осуще централизации решений. В экстремаль ствляет мониторинг. Родителям легче ви ном случае — когда значение имеют ин деть, присутствует ли учитель на уроке и дивидуальные предпочтения — верное что изучают их дети, чем какому либо решение связано с индивидуальным вы центральному ведомству по образованию. бором услуги (если существует возмож Мониторинг определенных видов услуг ность конкуренции) и такими инструмен может быть улучшен с помощью более со тами, как денежные субсидии, ваучеры вершенных управленческих информаци или платежи школам или поставщикам онных систем и применения информаци медицинских услуг, производимые из рас онных технологий на уровне государствен чета численности учащихся. В случае, ного управления. Затраты на мониторинг когда имеются общепринятые предпочте могут быть снижены за счет обоснованно ния, как например в системе образова го выбора поставщиков услуг, например ния, или существует проблема «кражи» некоторых неправительственных органи услуг несанкционированными пользова заций, которым можно доверять без фор телями (например, в сфере водоснабже мального мониторинга. Короче говоря, ния и канализации), целесообразна пере сложность мониторинга не является по дача прав принятия решений местной стоянной величиной, она может изменять общине. В этом случае правильная поли ся во времени и под воздействием поли тика будет состоять в децентрализации тики. принятия решений на уровне местных ор ганов власти либо — с учетом политичес Восемь «размеров», подходящих всем ких реалий — местной общественности Теперь рассмотрим различные сочетания (например в отношении социальных ин указанных характеристик, что даст нам вестиционных фондов) и группам потре возможность видеть, какие формы орга бителей (таким как школьные родитель низации предоставления услуг соответст ские комитеты). вуют тем или иным условиям, и какие нет (рис. 7). Разумеется, ни одна из этих ха Легко или трудно осуществлять рактеристик не может быть выделена в мониторинг? чистом виде, поскольку все разнообразие Услуги различаются в зависимости от стран и видов услуг представляет собой сложности мониторинга их результатов. континуум. Но и в этом случае выделение Степень этой сложности зависит от вида и группировка очевидных характеристик услуг и от институциональных возможно и анализ их различных комбинаций, т. е. стей правительства осуществлять монито методика, которую можно определить как ринг. На одном из полюсов — услуги учи подход «восемь размеров, подходящих теля в классе или врача в больнице. Оба всем», может быть применен к решению вида деятельности предполагают высокую рассматриваемой проблемы. степень свободы действий со стороны по ставщика услуг и сложны для наблюде Финансирование центральным прави ния. Врач располагает значительно боль тельством и контрактная система (1). При шей свободой действий при лечении благоприятных политических условиях и больного, чем электрик, подключающий наличии консенсуса по поводу того, что электрическую сеть. Не всегда легко оце должно делать правительство, услуги, не нить высококвалифицированную и каче представляющие сложности для монито ственную работу учителя или врача. Мож ринга, такие как проведение вакцинации, но тестировать учащихся, но результаты могут либо предоставляться государствен тестов мало говорят о способностях или ным сектором, либо финансироваться им и 34 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Рисунок 7. Восемь «размеров», подходящих всем мых в Новой Зеландии, лежат высо коразвитый государственный сектор, пе редовые управленческие информацион ные системы и вспомогательные ин ституты, в том числе правовая система, обеспечивающая надзор за соблюдением контрактов. Такие условия повышают «контролируемость» услуг, приближая фак тические результаты к обозначенным в контракте. Во многих развивающихся странах та кие предварительные условия отсутству ют, поэтому подобные образцы реформ не могут применяться механически36. Если эффективная правовая система еще не создана и в государственной службе про цветает взяточничество (как форма кли ентелистской политики), контракты с ча стным сектором могут стать главным источником коррупции. Очевидно, что в этих странах правительство должно быть в еще большей степени ориентиро вано на конечные результаты, что означа ет не мелочную опеку над нормально функционирующей системой, а обеспече ние масштабных улучшений в обслужива нии и усиление информированности. Предоставление услуг центральным правительством (2). Если мониторинг ус луг, составление формальных контрактов и обеспечение их выполнения сопряжены с трудностями, но проводимая политика предоставляться на основе внешнего кон является «политикой в интересах бедных тракта частным сектором или некомерчес слоев населения» и состав потребителей кими организациями (пример — цент однороден, то наилучшей системой пре ры базового медицинского обслуживания доставления услуг является традицион в Камбодже)35. Инфраструктурные услуги ный централизованный государственный могут находиться под управлением нацио сектор. Одним из лучших примеров мо нальной компании коммунального обслу жет служить французская система обра живания или предоставляться частным зования с ее централизованным управле сектором при условии надзора со стороны нием унифицированными услугами37. регулирующих органов. Однако многие страны попадают в ло Обратим внимание на тот факт, что вушку, считая, что трудности проведения конкретная конфигурация при данном мониторинга являются достаточным ос варианте организации носит специфичес нованием для того, чтобы возложить от кий характер. В настоящее время в разви ветственность за предоставление услуг на тых странах широко обсуждаются различ правительство. Если состав учащихся не ные реформы, начало которым было по однороден и политика, проводимая в ложено в Новой Зеландии и которые стране, не нацелена на интересы бедных включают развитие контрактных отно слоев населения, правительственный шений как между правительством и част контроль над системой образования, ис ным сектором, так и между отраслевыми ключающий участие учащихся, родителей министерствами и функциональными ми и местной общественности, может поста нистерствами. В основе реформ, проводи вить бедных в еще худшее положение. Обзор 35 Финансирование местными органами нию деятельности монополий и защите власти и контрактная система (3). В усло бедных. И причина здесь не в наличии виях неоднородных предпочтений в пре значительных внешних эффектов. Отде доставление услуг должны вовлекаться ление разработчика политики от постав местные правительства. Если политика щика услуг и наделение последнего по на местном уровне является «политикой дотчетностью по отношению к клиенту в интересах бедных слоев населения» (а на с помощью ценового механизма может ук национальном уровне — нет), местные репить права потребителя и привести правительства могут быть более надежны к лучшим результатам. Бедные люди могут ми источниками финансирования, и на быть защищены от высоких цен, если оп оборот. Услуги, легко поддающиеся мо лата услуг растет пропорционально объе ниторингу, например, водо и электро му потребления (при минимальном бес снабжение, могут предоставляться по платном уровне). Предоставление мелким контрактам с государственными или част независимым поставщикам услуг водо ными компаниями коммунального обслу снабжения возможности конкурировать живания (как в Йоханнесбурге). с локальной монополией также может дисциплинировать рынок и способство Предоставление услуг местными орга вать снижению цен. нами власти (или центральным прави Однако механизм цен без сопровожда тельством, имеющим децентрализованную ющих его субсидий или трансфертов для структуру) (4). При сложности монито бедных слоев населения не может исполь ринга услуг, например образования (по зоваться в целях укрепления прав потре качеству обслуживания), функции управ бителя в сфере образования из за присут ления могут быть переданы группам роди ствия внешних эффектов. Здесь рыночное телей при условии, что политика благо распределение ресурсов не в интересах приятствует этому (пример — програм общества. Это же относится к сфере меди ма Educo). Предоставление потребителям цинского обслуживания, например при выбора с помощью ваучеров позволяет им проведении вакцинации. При лечебном выразить свои неоднородные предпочте медицинском обслуживании асимметрия ния. В то же время конкуренция, создава информации между потребителем и по емая выбором потребителей, может улуч ставщиком услуг делает укрепление прав шить качество обслуживания (примерами потребителя проблематичным. Добиться служат чилийская система ваучеров в во лучшего решения проблемы можно с по доснабжении и ваучерная система пре мощью улучшения информации (распро доставления услуг канализации в Банг страняемой, например, некоммерческими ладеш). организациями) о профилактическом ме дицинском обслуживании или относи Осуществление прав потребителя (5, 6, тельно выбора поставщика услуг. В экс 7, 8). Когда финансируемые государством тремальном случае может оказаться, что услуги являются объектом узурпации, эффективно обслуживать бедные слои на иначе говоря, имеет место политика «не в селения этими видами услуг способны интересах бедных», наилучшее решение только местные общественные группы состоит в как можно большем укреплении или благотворительные организации38. прав потребителя услуг. Однако эта задача Данные формы организации обслужи может оказаться весьма трудной. Даже са вания имеют целью сбалансировать про мые взвешенные ваучерные схемы могут блемы, возникающие на «длинном пути» использоваться преимущественно не для подотчетности (выражающиеся в клиен бедных. Необходимы прозрачные, осно телистской политике, сложности прове ванные на четких правилах программы, дения мониторинга), с помощью «корот подобные мексиканской Progresa, чтобы кого пути». Причины, по которым обще затруднить скрытое присвоение их выгод ства выбирают «длинный путь», связаны более богатым классом. с недостатками рыночных механизмов В таких сферах общественных услуг, или с нарушениями справедливости, как водо и электроснабжение, правитель делающими традиционный «короткий ство осуществляет меры по регулирова путь» — права потребителя над постав 36 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 щиком услуг — непригодным. Но и «не образование было не только религиоз удачи власти», связанные с «длинным ным. Такой механизм оказался весьма путем», могут быть столь серьезны, что в полезным, когда системы образования некоторых случаях рыночные решения в этих странах были национализированы. оказываются реально более выгодными Они продолжали функционировать при для бедных слоев населения. строгом надзоре со стороны органов регу лирования. Восемь размеров, подходящих всем Компании водоснабжения в Нидер с последующей подгонкой ландах были основаны как частные, сле Описанная выше схема является упро довательно, их деятельность опиралась на щенной. В нее не включены по крайней концепцию, рассматривающую воду как мере два фактора. экономический товар, и, соответственно, на признание приемлемым взимание пла Государство не выполняет свои функции. ты за нее. Когда система перешла в муни Страны, в которых государство находится ципальную собственность, система цено в состоянии банкротства (часто сопровож образования осталась. Теперь, хотя гол даемом вооруженным конфликтом), нуж ландцы не собираются вводить частный даются в организации предоставления сектор в сферу водоснабжения, они уже услуг, отличной от ситуации сильного го добились фактического отделения разра сударства. Удельный вес учащихся началь ботчика политики от поставщика услуг. ной школы и в Сенегале, и в Демократиче В целом история страны может создавать ской Республике Конго составляет около стимулы для развития определенных ин 40%. В условиях стабильной демократии ститутов, и эти институты играют решаю реформы образования в Сенегале, в том щую роль в успехе или провале той или числе направленные на укрепление связи иной формы организации услуг. потребитель–поставщик услуг (а также и связи разработчик политики—поставщик Реформы в отдельных секторах услуг), осуществляются органами власти. сферы услуг В Демократической Республике Конго, Сделанные выводы позволяют пред существенно ослабленной конфликтом, ставить некоторый перечень направле улучшение образования требует нахожде ний реформ для отдельных секторов ния путей расширения полномочий мест сферы общественных услуг. В системе ных общин, даже если такие пути будут оз образования, в силу сложности осуще начать обход государственных ведомств ствления централизованного контроля за в кратко и среднесрочной перспективе. процессом обучения, существует альтер Примерами служат социальные фонды и натива между потребностью в централи приоритет интересов местных общин, ко зации управления с целью извлечения торые могут быть эффективным средством выгод в масштабах всего общества (на улучшения конечных результатов. При пример, достижения социального един этом, однако, не следует забывать об их ства) и потребностью в расширении ме возможностях с точки зрения устойчивос стного влияния. Эта альтернатива стоит ти и расширения масштабов деятельности, более остро, когда главная проблема за а также об их влиянии на потенциал мест ключается в качестве образования, а не ных органов власти, — роль которого в количественном его охвате. В Индоне сложно переоценить. зии централизованная государственная система образования способствовала при История. История страны также мо влечению детей в школы, но достигла жет оказывать влияние на успешность тех меньших успехов в передаче им ценных или иных форм организации предостав умений. Таким образом, чтобы повысить ления услуг. В Великобритании и Фран качество образования, реформы должны ции вплоть до XIX века системы образо быть направлены на повышение гласнос вания были частными, причем доминиру ти и усиление участия потребителей, а не ющую роль играла церковь. Государство на снижение роли централизованного го было заинтересовано в развитии надзор сударственного надзора. С практической ного механизма, следящего за тем, чтобы точки зрения это потребует расширения Обзор 37 преследует исключительно интересы ВСТАВКА 3. Обратите внимание на богатых, даже государственное финан раздел «В центре внимания» сирование этих услуг (при частных по В качестве дополнительного материала к пояс ставщиках услуг) может быть контр нениям и конкретным примерам, помещаемым во продуктивным для бедных слоев насе вставках, в настоящий Доклад включены 11 ления. Богатые могут присваивать разделов «в центре внимания», размещенных между главами. В каждом таком материале описаны выгоды этого финансирования, не ос инновации или опыт предоставления услуг, тавляя бедным бюджетных средств и представляющие особый интерес. Это сделано возможностей для лечения. Укрепле с целью более подробного и взвешенного их ние прав потребителя с помощью суб рассмотрения и анализа фактических данных. сидий, расширяющих спрос, или сов местной оплаты может улучшить поло жение бедных даже при наличии участия местных общин в управлении асимметрии информации между потре школами и субсидирования бедных слоев бителем и поставщиком услуг. населения, повышающего спрос, при со хранении внимания к разработке про В секторах инфраструктуры — водо грамм обучения и сертификации образо снабжении, канализации, транспорте, вательных учреждений на общегосудар энергетике — причина государственного ственном уровне. вмешательства иная, чем в образовании и В сфере здравоохранения государст здравоохранении, иным должна быть и во осуществляет деятельность, связанную политическая реакция. Основная причина с контролем за распространением инфек государственного вмешательства в предо ционных болезней, мониторингом уровня ставление услуг водо и энергоснабжения расходов в интересах бедных людей и рас состоит в сетевом характере их структур и, пространением информации о рацио следовательно, в невозможности прямой нальном питании и здоровом образе жиз конкуренции. Еще одна причина состоит ни. Это различные виды деятельности, в необходимости обеспечения доступа однако зачастую они осуществляются бедных слоев населения к этим видам ус в единой организационной форме, такой луг. Таким образом, роль государства за как централизованная государственная ключается в регулировании и, в некото система здравоохранения. Их следует раз рых случаях, субсидировании производст делить. ва и распределения. Предоставление этих услуг самим государственным сектором не • Информация о необходимости мытья дает существенных преимуществ, и это рук, грудном вскармливании и пита обстоятельство объясняет масштабы при нии может распространяться (и даже ватизации и концессий в сфере водо финансироваться) неправительствен снабжения и энергетики, развернувшихся ными организациями и другими груп в прошедшем десятилетии. пами. Такая форма обслуживания наи Предоставление услуг должно регули более эффективна, когда поддержива роваться независимо от того, осуществля ется местным сообществом. ется оно частной или государственной • Услуги, предоставляемые по програм компанией. От того, кто будет осуществ мам помощи нуждающимся, такие как лять регулирование, зависит конечный проведение вакцинации, могут осуще результат обслуживания. Во всяком слу ствляться на основе внешних контрак чае, если компания государственная, над тов, но должны финансироваться го зорный орган должен быть отделен от по сударством. ставщика услуг (когда разработчик поли • Услуги лечебно прафилактического тики и поставщик услуг неразличимы, обслуживания представляют тот слу такое отделение тем более затруднитель чай, когда потребитель имеет наи но). Ситуация еще хуже, если водо или меньшие возможности для мониторин энергопотребление субсидируются, по га, но при этом недостатки админист скольку непосредственная выгода, извле рации могут превосходить недостатки каемая из субсидирования за счет сниже рыночных механизмов. Если политика ния качества услуг по сравнению с рыноч 38 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ными стандартами, может присваиваться проблем в Бангалоре, Индия, усилили политиками, которые используют ее для требования общественности о проведении установления особых отношений с бога реформы сферы услуг. Подобные обследо тыми, но не с бедными потребителями. вания были повторены в 24 штатах Ин В области канализации ситуация иная, дии. Обследование направлений исполь так как частные лица могут переложить зования государственных расходов, про бремя своих отходов на соседей. Поэтому веденное в Уганде, и доклад о системе субсидии индивидуальным домашним хо образования в Индии являются такими же зяйствам не решают проблему коллектив примерами. ных действий. Вместо этого, предоставле Помимо обследований, серьезное вли ние субсидий на уровне общины и наделе яние на продвижение к «Целям ООН в об ние местных сообществ полномочиями по ласти развития на пороге нового тысячеле их распределению доводит решение про тия» может оказать проведение широких и блемы до такого уровня, где внешние эф систематических оценок предоставления фекты индивидуального поведения могут услуг. Оценки, проводимые на основе слу быть нейтрализованы. чайной выборки (как в мексиканской про грамме Progresa), и другие тщательные об Расширение масштабов следования дают разработчикам политики деятельности и общественности картину реального по Каким образом можно расширить мас ложения дел. Государство постоянно про штабы этих реформ, чтобы развивающие бует новые подходы, некоторые из кото ся страны получили шанс осуществить рых оказываются эффективными. Но без «Цели ООН в области развития на пороге систематической оценки программ невоз нового тысячелетия»? Во первых, как ука можно определить факторы и причины их зывалось выше, необходимо извлечь вы успеха или неудачи. За счет систематичес году из привлечения дополнительных ки проводимой оценки программы Pro внутренних и внешних ресурсов. Во вто gresa правительство Мексики сумело рас рых, реформы должны проводиться внут пространить ее на 20% населения. ри государственного сектора, отвечаю Выгоды систематической оценки про щего за доступ бедных людей к основным грамм выходят за рамки отдельных про услугам. Это означает, что реформы в от грамм и стран. Оценки дают возможность дельных секторах должны быть увязаны разработчикам политики в других странах с проводимыми (или возникающими) ре судить о том, какие меры эффективны, а формами государственного сектора в та какие нет. Они представляют глобальный ких областях, как управление бюджетом, общественный товар, что, может быть, децентрализация, реформа государствен служит объяснением их редкости.39 Если ной администрации. Это также означает, же эти оценки являются глобальным об что эффективное функционирование го щественным товаром, международное со сударственного сектора является фунда общество должно финансировать их. Один ментом реформы в сфере услуг. В том же из возможных вариантов состоит в том, духе должна проводиться реформа дея чтобы 1,5% кредитов Всемирного банка, тельности организаций доноров, направ которые предназначены (но практически ленная на согласование процедур и рас не используются) для целей оценки, были ширение бюджетной поддержки, с тем защищены таким образом, чтобы эта сум чтобы умножить усилия стран получате ма — около 300 млн долл. в год — могла лей по улучшению конечных результатов. идти на проведение тщательных оценок В третьих, постоянной темой данного проектов и распространение результатов Доклада является роль информации как во всем мире. стимулятора общественных действий, ка Помимо создания и распространения тализатора изменений и исходного пункта информации, тщательного анализа кон для проведения реформ. Даже в самых кретной ситуации требуются и другие на консервативных обществах создание и правления реформ. Простых средств улуч распространение информации может шения обслуживания не существует. Как быть ускорено. Обследования качества ус обучить ребенка или сохранить его жизнь луг, проведенные Центром общественных не составляет секрета. Но необходимы ин Обзор 39 ституты, которые обучат поколение детей Сингапура и Нигерии (обе страны — быв и сократят детскую смертность на две тре шие колонии Великобритании) имеют ти, а они не возникают за один день. Так сходные структуры, но на практике их ре же как никакая единственная организаци зультаты, особенно для бедных людей, онная форма не приведет к желаемым ре в высшей степени различны. Органы влас зультатам. В различных обстоятельствах ти и организации доноры при разработке могут работать (или не работать) любые политики часто упускают из вида сложно формы — от централизованного предо сти реализации. Централизованное госу ставления услуг государственным секто дарственное управление школами может ром при бюджетном финансировании до иметь определенные преимущества (на обслуживания на местном уровне и за пример, в достижении социального един счет пользователя. ства), однако проблемы, встающие перед В настоящем Докладе не предписыва ним в связи со сложностью мониторинга ются конкретные направления политики начального образования столь велики, или оптимальные институциональные особенно в условиях неоднородного насе структуры, в нем описаны стимулы, даю ления, что государство вынуждено пере щие в определенных условиях импульс смотреть свои функции в области управле развитию соответствующих институтов. ние образованием. Необходима избира Децентрализованная структура может не тельность, которая означает не просто быть оптимальной, но она способна дать выбор из возможных вариантов построе местным органам власти стимулы к фор ния системы, но и выбор с точки зрения мированию функции регулирования, ко возможности практического внедрения. торая, в свою очередь, может улучшить ус Отсутствие простых решений, необхо луги водо и энергоснабжения для бедных димость выработки стимулов для опти слоев населения. Предоставление услуг на мального развития институтов, потреб базе неправительственных организаций ность в более реалистичном подходе может быть эффективным в среднесроч к проблеме реализации при выборе реше ном аспекте, как например, в сфере обра ний — все это означает, что реформы тре зования в Бангладеш. Но создаваемые та буют времени. Даже если известно, что кой системой стимулы к неучастию госу именно нужно делать, сделать это может дарственного сектора в сфере образования оказаться совсем не просто. Несмотря на значительно затрудняет расширение его остроту проблемы и комплексный харак масштаба или повышение его качества, тер причин неудовлетворительного уров что и показывает опыт Бангладеш сего ня услуг для бедных, быстрые результаты дня. Многие институты идут вразрез с го вряд ли достижимы. Многие изменения сударственными структурами — бюд связаны с фундаментальными сдвигами в жетным финансированием, межправи системе власти, которые не происходят тельственными отношениями, системой «за одну ночь». Создание эффективно ра гражданской службы — и это еще раз ботающей для бедных слоев населения подтверждает вывод о том, что реформа сферы общественных услуг требует терпе в области предоставления услуг должна ния. Но это не значит, что мы должны ус быть глубоко увязана с контекстом ре покаиваться на достигнутом. Маршал формы государственного сектора. Франции Юбер Лиотей однажды спросил Помимо поиска стимулов для создания своего садовника, сколько времени нуж требуемых институтов, государство долж но дереву, чтобы достичь зрелости. Когда но проявлять больше внимания к их дея садовник ответил, что на это понадобится тельности. Опыт в области предоставления 100 лет, маршал Лиотей сказал: «В таком услуг указывает на важность способов реа случае посадите его сегодня». лизации решений. Системы образования Услуги могут приносить пользу бедным, но часто бывают неэффективны 1 Антония Соуза Лима, мать маленькой Марии и ловеческого потенциала бедных слоев на еще семи детей, говорит, что она не в состоянии селения, и во многих случаях им это уда тратить полтора часа на дорогу пешком или 40 ется. Но слишком часто именно в отно глава центов на проезд в автобусе, чтобы добраться со своим ослабевшим ребенком до ближайшего шении бедных предоставление этих услуг медицинского пункта. Казалось, что Марию не достигает цели, не использует их по ожидает судьба 250 тыс. бразильских детей, тенциал с точки зрения улучшения конеч ежегодно умирающих, не достигнув пятилет ных результатов. Часто эти услуги недо него возраста. Однако в рамках общих усилий, ступны или непозволительно дороги. Но направленных на снижение ужасающего коэф фициента детской смертности в стране, мест и в случае доступности они зачастую ный медицинский работник стал в последнее неэффективны, крайне низкого качества время посещать дом Лимы еженедельно, чтобы и не отвечают разнообразным потребнос принести Марии раствор для пероральной регид тям клиентов. К тому же нововведения ратации и дать советы по уходу за ребенком ее матери, у которой есть телевизор, но нет филь и оценка результатов, которые должны тра для очистки воды. Каждый месяц 7240 уча служить средством повышения эффектив стников оздоровительной программы штата ности, применяются здесь редко. Сеара приходят в дома четырех миллионов жи Для повышения человеческого благо телей страны, в которой доход большинст состояния нужны многие виды услуг, но ва бедного населения составляет менее 1 долл. в день. Соседка семьи Лима Эрисмар Родригиш в данном Докладе рассматриваются те из ди Лима внимательно выслушала инструкции по них, которые непосредственно способст фильтрованию питьевой воды. «Я первая из на вуют улучшению здоровья и просвеще шей семьи, кто постоянно получает помощь ния — здравоохранение, народное образо в предродовой период», — сказала 22 летняя вание, а также такие услуги инфраструк женщина, которая ждет ребенка в июне. Из газеты «Нью Йорк таймс»40 туры, как водоснабжение, канализация и энергоснабжение. Понятие «услуги» Я четыре раза в день хожу за водой с 20 литро включает то, что происходит в школах, вым глиняным кувшином. Это тяжелая работа!.. клиниках, больницах, и то, что делают Я никогда не посещала школу, потому что долж на помогать матери стирать белье, чтобы учителя, врачи и медицинские сестры. мы могли заработать достаточно денег. Еще я В это понятие включаются также те спо должна помогать готовить еду, ходить на рынок собы, с помощью которых новые учебни и покупать продукты, собирать хворост и мусор ки, лекарства, чистая вода, электроэнер для кухонного очага. В нашем доме нет туалета. гия доходят до бедных слоев населения, Я моюсь на кухне раз в неделю, по воскресеньям. Одновременно я переодеваюсь в чистую одежду и а также те средства информации и денеж стираю грязную. Когда мне нужно в туалет, ные трансферты, которые непосредствен я спускаюсь к реке в овражек позади нашего до но способствуют улучшению их положе ма. Обычно я хожу с подругами, когда стемнеет ния. Все это во многом относится и к дру и никто не может нас видеть. Днем я пользуюсь банкой в доме и потом выливаю ее. Если бы гим областям услуг, например, к работе я могла изменить свою жизнь, я, конечно, хотела полиции, поэтому Доклад содержит при бы ходить в школу и иметь больше одежды. меры также и из этих областей услуг. Элма Касса, 13 летняя девочка Насколько низким может быть каче из Аддис Абебы (Эфиопия)41 ство услуг? Свидетельства указывают, что оно может быть очень низким. В Адабойе Граждане и органы государственной (Гана) бедные говорят, что «дети должны власти способны повысить эффектив ходить четыре километра до школы, по ность услуг, содействующих развитию че тому что здание деревенской школы не Услуги могут приносить пользу бедным, но часто бывают неэффективны 41 ремонтировалось и пришло в негодность, вах 7—11 рассматриваются возможные Рисунок 1.1. В бедных домашних во время сезона дождей там учиться нель направления реформ и возникающие при хозяйствах детская смертность значительно выше зя»42. В Потреро Сула (Сальвадор) дере этом проблемы. Кол во смертей на 1 тыс. живорож венские жители жалуются, что «медицин денных ский пункт здесь бесполезен, потому что Результаты для бедных значительно нет врача или сестры, и он открыт только хуже два дня в неделю до полудня»43. В райо не Мутаса (Зимбабве) при опросе многие Насколько плохи результаты? Уровень женщины, рожавшие в сельских боль заболеваемости и смертности высок, а по ницах, ответили, что их били во время казатели удельного веса учащихся и вы родов44. пускников школ и уровень их знаний В данной главе на основе свидетельств низки — особенно у бедных (вставка 1.1). представителей бедных слоев населения, В Камбодже среди беднейшей пятой части компилирования информации, поступив населения коэффициент детской смерт шей из различных стран, и тщательных ности в возрасте до 5 лет составляет 147 исследований приведены иллюстрации на 1 тыс. рождений, в Армении — 63 различных типов нарушений функциони (рис. 1.1)45. Многие дети имеют мало шан рования услуг — отсутствие прямого до сов окончить даже начальную школу. ступа к услуге или недоступность из за В Арабской Республике Египет среди бед недостатка средств, и различные потери нейшей пятой части населения в возрасте качества услуг. Также в главе содержатся от 15 до 19 лет только 60% закончили примеры эффективной работы сферы 5 классов начальной школы (рис. 1.2). услуг для бедных. Извлечение уроков В Перу лишь 67% молодежи той же груп из успехов и понимание причин неудач пы населения закончили 6 летний цикл требует концептуального анализа. Главы начальной школы, хотя начинали учиться 3—6 Доклада посвящены разработке почти все. В обеих странах среди богатей структурной схемы такого анализа, в гла шей пятой части почти все взрослое насе В С Т А В К А 1 . 1. Кого считать «бедными людьми»? Определение «бедных» всегда трудно, так как существует ся как «имущественные», или квинтили «по достатку» несколько концепций бедности. Пожалуй, наиболее рас (поскольку владение имуществом и условия проживания пространено определение, используемое при исследова отражают состоятельность домашних хозяйств)51. нии стран с низким уровнем доходов: оно основано на В то же время бедность, определяемая на основе уровне потребления в домашних хозяйствах в расчете на уровня потребления, «достатка» или других показателей, одного члена семьи (с поправкой на размер домашнего вытекающих из доходов, — не единственное неблагопри хозяйства и состав семьи)50. «Бедными» считаются лю ятное условие, создающее трудности и снижающее спрос ди, живущие в домашних хозяйствах, имеющих уровень на предоставление услуг. Фактор неравенства мужчин потребления в расчете на одного человека ниже опреде и женщин может исключить женщин из спроса на более ленного минимума, например, 1 или 2 долл. в день, или качественные услуги как на уровне домашнего хозяйства, ниже определенного национального уровня. так и на уровне общественного спроса. Во многих стра Другой подход состоит в распределении населения на нах существенными барьерами являются этническая при группы, например на квинтили (пятые части. — Примеч. надлежность или другие социальные факторы. Люди pед.), ранжированные в зависимости от уровня потребле с физическими и умственными недостатками часто не ния. Так, беднейшая квинтиль, или беднейшая пятая охвачены услугами образования и здравоохранения. часть — это 20% населения, которые живут в домашних С точки зрения эффективности услуг важен еще бо хозяйствах с самым низким уровнем потребления. лее широкий подход к проблеме бедности. Категория Многие исследования, включая некоторые из исполь «бедных людей» включает лиц, испытывающих любой из зуемых в данном Докладе, не охватывают данные о по многих аспектов бедности, а также подверженных риску треблении, которые трудно собрать. Один из применяе бедности, в странах с низким и ниже среднего уровнем мых здесь подходов к распределению населения на квин доходов52. Таким образом, в качестве «бедных» можно Примечание: Расчет пятых частей на основе тили состоит в агрегировании показателей имущества, рассматривать «рабочий класс», или «popular», в Испа имущественного индекса квинтилей. находящегося в собственности домашних хозяйств, и ха нии или просто всех, кто «не богат». Даже в странах со Источник: Анализ данных докладов о состоя рактеристик жилища в единый индекс и затем в ранжиро средним уровнем доходов категория «бедных» включает нии народонаселения и здравоохранения. вании домашних хозяйств в соответствии с этим индек значительную часть населения, так как многие его пред сом. В тех случаях, когда в Докладе используется данный ставители испытывают на себе последствия недостатков метод, рассчитанные на его основе квинтили обозначают функционирования в сфере общественных услуг. 42 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Рисунок 1.2. У бедных меньше возмож ление имеет законченное начальное обра раз большее расстояние до ближайшей ности начать школьное обучение зование46. Эти страны отнюдь не исклю начальной школы, чем дети из богатей и больше вероятности бросить его Доля лиц в возрасте 15—19 лет, закон чение. Во всем мире более 100 млн детей шей квинтили, и в семь раз большее до чивших соответствующий уровень обу начального школьного возраста не посе ближайшего медицинского учреждения чения или выше, в % щают школу47. Почти 11 млн детей, т. е. (табл. 1.1). И преодоление этого расстоя число, примерно равное населению Гре ния может быть трудным. В деревне Луси ции или Мали, умирают, не достигнув пя кисики (Южно Африканская Республи тилетнего возраста48. ка) иногда нужно нанимать соседей, что В большинстве стран имеются значи бы донести больного человека в гору до тельные различия между богатыми и бед ближайшей дороги, а в сезон дождей и ными слоями населения в показателях, это становится невозможным55. характеризующих уровень образования и Более того, в некоторых регионах мира состояние здоровья. Это не всегда свиде усиливается нехватка обслуживающего тельствует о недостатках в функциониро персонала. Растут свидетельства того, что вании услуг для бедных, поскольку конеч СПИД сокращает число потенциальных ные результаты определяются многими будущих учителей или специалистов в об факторами (см. врезку 1.1 в конце гла ласти медицины (вставка 1.2), а междуна вы)49. Сравнение показателей по богатым родный рынок труда не способствует и бедным слоям населения внутри стран удержанию квалифицированного персо позволяет отметить два обстоятельства. нала в бедных странах (см. главы 6 и 8). Во первых, оно показывает абсолютно Охват другими видами услуг также плохие результаты среди бедных, — на далек от всеобщего. Более миллиарда пример, в Боливии в беднейшей квинти людей во всем мире не имеют доступа ли 143 ребенка из тысячи умирают в воз к улучшенным источникам чистой воды расте до 5 лет, а в Нигере менее 10% и 2,5 млрд — к услугам улучшенной кана взрослых той же категории населения за лизации. В Африке только половина сель кончили 6 классов. Во вторых, внутрист ского населения имеет возможность поль рановые сравнения дают представление о зоваться этими видами услуг. В Азии толь возможных показателях, которые уже до ко 30% сельского населения пользуются стигнуты в стране. канализацией56. Здесь также имеются су щественные различия как между странами, так и внутри стран. В Камбодже 96% бога Доступ к услугам низок — особенно для тейшей квинтили населения и только 21% бедных слоев населения беднейшей имеют доступ к источникам чи Во многих беднейших странах доступ к ус стой питьевой воды (рис. 1.3). В Марокко в лугам образовательных и медицинских уч 1992 г. эти показатели составляли, соответ реждений, предприятий водоснабжения, ственно, 97% и 11%, в Перу — 98% и 39%57. канализации, услугам сельского транс Нельзя сказать, что эта ситуация без порта и другим видам услуг ограничен. выходна. Индонезия в середине 1970 х гг. Для детей деревни Аберагерема в Папуа— расширила возможности получения на Новой Гвинее ближайшая школа находит чального образования, использовав нео ся в деревне Теапопо в часе езды на катере жиданный доход от продажи нефти на или в двух часах на каноэ53. Такая ситуа строительство новых школ и для привле ция не является необычной: в этой стране чения новых учителей. В период 1973— час — это среднее время, необходимое, 1986 гг. количество учащихся начальной чтобы добраться до ближайшей школы54. школы удвоилось, достигнув 90%, хотя Различные страны значительно отличают в отношении качества обучения результа ся по доступности услуг, однако в типич ты не столь позитивны58. Сальвадор после ном случае бедным людям приходится гражданской войны 1980 х гг. добился преодолевать значительные расстояния до улучшения в области образования в бед Примечание: Уровень образования, отмечен медицинского или образовательного уч ных сельских общинах с помощью инсти ный точкой, означает окончание цикла началь реждения, и зачастую намного большие, туциональных соглашений (см. «В центре ного образования. Расчет пятых частей на основе имущественного индекса квинтилей. чем богатым в той же стране. В сельских внимания. Educo»). Источник: Анализ данных докладов о сос районах Нигерии дети из беднейшей Имеющиеся данные о соотношении тоянии народонаселения и здравоохранения. квинтили вынуждены преодолевать в пять между частотой использования услуг и их Услуги могут приносить пользу бедным, но часто бывают неэффективны 43 Таблица 1.1. Ближайшая школа или медицинский пункт могут быть расположены очень далеко Среднее расстояние до ближайшего образовательного и медицинского учреждения в сельских районах для беднейших и богатейших квинтилей в 19 развивающихся странах Валовой Расстояние до ближайшей Расстояние до ближайшего нацио начальной школы (км) медицинского пункта (км) нальный на душу населения доход Бедней Богатей Соотно Бедней Богатей Соотно ший ший квин шение ший ший квин шение квинтиль тиль квинтиль тиль Бангладеш, 1996—1997 374 0,2 0,1 1,6 0,9 0,7 1,3 Бенин,1996 395 1,5 0,0 — 7,5 2,8 2,7 Боливия,1993—1994 1004 1,2 0,0 — 11,8 2,0 6,0 Буркина Фасо, 1992—1993 336 2,9 0,8 3,9 7,8 2,6 3,0 Центральноафриканская Республика, 1994—1995 819 6,7 0,8 8,9 14,7 7,7 1,9 Камерун, 1991 611 2,6 0,7 3,8 7,0 5,4 1,3 Чад, 1998 250 9,9 1,3 7,6 22,9 4,8 4,8 Кот д’Ивуар, 1994 788 1,4 0,0 — 10,5 3,4 3,1 Доминиканская Респ., 1991 1261 0,6 0,4 1,3 6,3 1,3 5,0 Гаити, 1994—1995 336 2,2 0,3 6,4 8,0 1,1 7,2 Индия, 1998—1999 462 0,5 0,2 2,3 2,5 0,7 3,6 Мадагаскар, 1992 303 0,6 0,3 1,8 15,5 4,7 3,3 Мали, 1995—1996 281 7,9 5,2 1,5 13,6 6,7 2,0 Марокко, 1992 1388 3,7 0,3 13,1 13,5 4,7 2,9 Нигер, 1998 217 2,2 1,5 1,5 26,9 9,7 2,8 Нигерия, 1999 266 1,8 0,3 5,5 11,6 1,6 7,1 Сенегал, 1992—1993 933 3,8 2,3 1,7 12,8 10,0 1,3 Танзания, Объединенная Республика, 1991—1992 224 1,2 0,6 1,9 4,7 3,0 1,6 Уганда, 1995 290 1,4 0,9 1,5 4,7 3,2 1,5 Зимбабве, 1994 753 3,0 3,5 0,8 8,6 6,3 1,4 Примечание: Валовой национальный доход (ВНД) на душу населения приведен по состоянию на дату проведения исследования в долларах 2001 г. Медицинские учреждения включают центры здоровья, диспансеры, больницы, аптеки. Хотя некоторые из этих данных несколько устарели, они являются самыми последними из доступных и сопоставимых. Сегодня ситуация в некоторых странах могла измениться. Источник: Анализ данных докладов о состоянии народонаселения и здравоохранения. стоимостью или доходом семьи разнооб щины и дети должны еще пройти большое разны, но для бедных слоев населения бо расстояние, чтобы купить воду. В Пуне лее низкие доходы и высокие цены всегда (Индия) небогатые покупатели воды пла связаны с сокращением потребления59. тили до 30 раз больше, чем домашние хо Бедные тратят на услуги значительную зяйства со средним и высоким уровнем часть своих средств: в странах с низким доходов61. уровнем доходов частные затраты состав Кроме того, бедные люди не распола ляют 75% всех затрат на медицинское гают имуществом, могущим служить обес обслуживание, в странах со средним уров печением при получении формального нем доходов — 50%60. Эти обобщенные кредита на оплату дорогостоящих услуг, оценки, основанные на официальных ис а также средствами для оплаты страхо точниках, могут быть заниженными и вания, и поэтому вынуждены прибегать скрывать истинные масштабы бремени, к неофициальным кредиторам, взимаю лежащего на бедных. Бедняки часто вы щим высокие процентные ставки, или же нуждены платить более высокую цену за к традиционным частным заимодавцам, те же товары. Например, они нередко пла которые часто допускают большую гиб тят поставщикам воды больше, чем состо кость в условиях погашения долга62. ятельные люди (см. главу 9). В Гане цена Но и здесь ситуация не безвыходна. литра воды при покупке из ведра пример В Арабской Республике Египет в начале но в 5—16 раз превышала тарифы комму 1990 х гг. было введено доступное меди нального водоснабжения, при этом жен цинское страхование для школьников, что 44 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Рисунок 1.3. Вода, кругом вода, но ни капли для питья ВСТАВКА 1.2. ВИЧ/СПИД Процент домашних хозяйств, использующих очищенную воду в беднейшей и убивает учителей богатейшей квинтилях населения Во многих странах отсутствуют достоверные дан ные о количестве смертельных случаев заболе вания СПИДом и о распространении ВИЧ среди учителей, но имеющаяся информация свидетель ствует о росте смертности учителей там, где при сутствует ВИЧ/СПИД. Об этом говорят следующие примеры: • В Центральноафриканской Республике 85% учителей, умерших в период с 1996 по 1998 г., были носителями ВИЧ. В среднем они умирали на десять лет раньше своего срока выхода на пенсию. • В Замбии 1300 учителей умерли в первые 10 месяцев 1998 г., по сравнению с 680 в 1996 г. • В Кении смертность среди учителей выросла с 450 в 1995 г. до 1500 в 1999 г. (по данным Комиссии по образованию), в одной из кений ских провинций каждый месяц от СПИДа уми рают от 20 до 30 учителей. • Согласно оценкам, доля носителей ВИЧ среди учителей составляет в отдельных частях Мала ви и Уганды 30%, в Замбии — 20%, в Южно Африканской Республике — 12%. Источники: Coombe (2000), Gachuhi (1999), Kelly (1999), Lelly (2000), UNAIDS (2000), World Bank (2002h). увеличило почти вдвое доступность визи та в медицинское учреждение для бедней шей пятой части населения и существен но сократило разрыв между богатыми и бедными63. В Мексике в рамках иннова ционной программы Progresa родителям предоставляются денежные субсидии, ес ли они посещают занятия по охране здо ровья (где они получают также добавоч ное питание), а члены их семьи проходят регулярный медосмотр. Двойная выгода, достигнутая от повышения доходов и вра чебного наблюдения, принесла значи тельные результаты: заболеваемость среди детей до пяти лет снизилась почти на 20% (см. «В центре внимания. Progresa»). Качество — ряд недостатков Удаленность по расстоянию и недоступ ность по цене — только две причины, по которым услуги не выполняют свои функ Примечание: Беднейшая пятая часть в одной стране может соответствовать уровню жизни средней ции. Но в странах как с низким, так и со пятой части в другой стране. Внутристрановое неравенство отражает различия в доступе к источникам воды и в имущественном индексе, использованном для построения квинтилей. «Улучшенный» средним уровнем доходов, если услуги и источник воды, согласно определению ЮНИСЕФ, обеспечивает удовлетворитель ное количество доступны, то их качество зачастую слиш и качество воды (имеется в виду водопровод или защищенный колодец, но не открытый колодец или ком низкое. Многие бедняки обходят вода в бутылках). стороной ближайшее государственное Источник: Анализ данных докладов по народонаселению и здравоохранению. Услуги могут приносить пользу бедным, но часто бывают неэффективны 45 учреждение сферы услуг и обращаются Но и тогда, когда все должности за Таблица 1.2. Персонал часто в более дорогостоящее частное или выби полнены, может быть высоким коэффи отсутствует рают более отдаленное, но предоставляю циент отсутствия персонала. При обсле Коэффициент отсутствия среди учителей и медицинских работников щее лучшее обслуживание. Широкое об довании 200 начальных школ на местах по в государственных учреждениях (в %) следование, проведенное в бедном сель случайной выборке, проведенном в Ин Началь Пункты ском районе Иринга в Объединенной дии, выяснилось, что в момент посещения основной ные Республике Танзании, показало, что паци школ в половине из них не велось ника школы медицинской енты, минуя низкокачественные, предпо ких занятий71. Недавнее обследование помощи читают медицинские учреждения, предла школ и медицинских учреждений, прове Бангладеш — 35 гающие лучшие методы и средства лечения, денное также по случайной выборке в ря Эквадор 16 — Индия* 25 43 располагающие более квалифицированным де развивающихся стран, показало, что Индонезия 18 42 персоналом и более совершенным оборудо при наличии различий между странами и Папуа— ванием64. Исследование, проведенное категориями персонала коэффициент аб Новая Гвинея 15 19 в Шри Ланке дало аналогичные результа сентеизма персонала в некоторых случаях Перу 13 26 ты, причем спрос пациентов на качествен составляет свыше 40%, причем он выше Замбия 17 — Уганда 26 35 ные услуги возрастал в зависимости от се в более отдаленных районах (табл. 1.2 рьезности заболевания65. и 1.3). Более ранние обследования показа *Среднее по 14 штатам. Одним из последствий такого поведе ли аналогичные результаты. В Эфиопии ния является недостаточное использова до 45% учителей отсутствовали не менее ние ресурсов клиник, финансируемых го одного раза в неделю, 10% — три дня и Таблица 1.3. Уровень отсутствия сударством. В сельском районе Шейкупу более72. В Гондурасе медицинские работ различен даже в одной стране ра (провинция Пенджаб, Пакистан) лишь ники сельских центров работали 77% ра Коэффициент отсутствия среди около 5% больных детей обслуживалось бочего времени в неделю, предшествовав учителей и медицинских работников в сельских первичных медицинских пунк шую визиту73. В сельских районах Кот в государственных учреждениях в различных штатах Индии (в %) тах, половина посещала частные диспан д’Ивуара лишь 75% врачей оказались на серы, а остальные — частных врачей66. месте в день, предшествовавший визиту74. Началь Пункты Когда качество обслуживания повышает Качество услуг зависит не только от ные основной школы медицинской ся, увеличивается и спрос на услуги, даже персонала. Необходимы также соответст помощи среди неимущих потребителей67. вующие материалы — учебники в школах, Андхра Прадеш 26 — лекарства в больницах. Обследования, Услуги часто не выполняют Ассам 34 58 проведенные в Гане и Нигерии в начале Уттар Прадеш 26 42 своих функций 1990 х гг., показали, что примерно в 30% Бихар 39 58 Основная задача состоит в том, чтобы все государственных больниц не хватало ле Уттар Анчал 33 45 штатные должности были заполнены, карств75. В четверти сельских больниц Раджастхан 24 39 персонал являлся на работу и реагировал Кот д’Ивуара не было антибиотиков76. Карнатака 20 43 Западная на запросы всех потребителей. Квалифи Само по себе наличие лекарств в меди Бенгалия 23 43 цированные специалисты менее склонны цинском учреждении не является безус Гуджарат 15 52 соглашаться работать учителями или вра ловным показателем качества, истощение Харьяна 24 35 чами в отдаленных районах. Недавнее запасов может быть результатом значи Керала 23 — обследование в Бангладеш показало, что тельного спроса. Но когда медикаменты Пенджаб 37 — Тамилнад 21 — доля вакансий на должности врачей отсутствуют в клиниках, хотя, как это час Орисса 23 35 в бедных районах составляет 40%68. В Па то бывает, имеются в наличии на «черном пуа—Новой Гвинее, где процент учитель рынке», это говорит о том, что здесь что Примечания к таблицам 1.2 и 1.3: Коэффи ских вакансий высок, многие школы то неладно. Учебные материалы в школах циент отсутствия — процент персонала, закрылись, поскольку не смогли найти также отсутствуют. Исследование в Непа который должен присутствовать, но отсут ствует в день наназначенного визита. Он учителей69. Стимулировать специалистов ле показало, что одним учебником на ме включает персонал, отсутствующий и «по к работе в отдаленных районах можно стном языке пользуется более шести уча уважительной» и «не по уважительной» при с помощью поощрительных выплат, но щихся. В Мадагаскаре каждый учебник чинам, например, находящийся на учебе, такая практика требует значительных приходится на 3—5 учащихся и только по выполняющий неучебные «административ средств. Исследование, проведенное ловина классных комнат оборудована дос ные» функции, а также прогуливающий. — данные отсутствуют. в Индонезии, пришло к выводу, что док ками, на которых можно писать мелом77. Источники: Chaudhury and others (2003), торам, чтобы побудить их к работе в наи Когда персонал все же является на ра Habyarimana and others (2003), NRI and Word более отдаленных местах, придется пла боту — что многие делают сознательно — Bank (2003). Данные следует рассматривать тить в несколько раз больше их текущей и в наличии другие ресурсы, качество ус как предварительные. зарплаты70. луг страдает из за нехватки или аварийно 46 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 го состояния помещений. Условия могут ных случаев в Латинской Америке выяви быть ужасными. Отчет об одной из школ ла широкое распространение коррупции в северном Бихаре (Индия) описывает в больницах, которая проявлялась в хище классные помещения как «...близкие ниях, абсентеизме, взятках за предостав к разрушению. Шесть детей в разное вре ление заказов на снабжение84. В одной се мя пострадали из за обрушения частей вероафриканской стране с «бесплатным здания, в настоящее время сохраняется медицинским обслуживанием» деревен значительная опасность полного обвала. ... ские жители сообщили, что «в больнице Спортивная площадка полна грязи и ила. нет ни единой таблетки, а врач превратил В переполненных дренажных канавах ее в частную»85. вполне может утонуть маленький ребенок. Эта ситуация также не является безвы Москиты летают тучами. Нет туалета. Со ходной. В Бенине, в соответствии с «Ини седи жалуются на детей, выбирающих лю циативой Бамако», распределение затрат бое удобное место, чтобы облегчиться, и возобновляемые лекарственные фонды а учителя жалуются на соседей, по утрам позволили повысить обеспеченность ле использующих в качестве туалета спор карствами в больницах, которые до этого тивную площадку»78. То же исследование предоставляли бесплатную помощь и в Индии обнаружило, что в половине из практически не имели никаких лекарств. проверенных школ нет природной питье Во всех больницах, осуществивших эти вой воды. Обследование, проведенное мероприятия, использование лекарств в сельских районах Бангладеш и Непала, увеличилось (см. «В центре внимания. показало наличие в среднем одного туале Инициатива Бамако»)86. Организацион та на 90 учащихся, причем половиной из ные новшества также способствуют выхо них пользоваться невозможно79. В Пакис ду учителей на работу. В Никарагуа тане отдельные туалеты для девочек отсут в период 1995–1997 гг. присутствие учите ствовали в 16% школ, проверенных в рам лей выросло вдвое в начальных школах, ках одного исследования80. которым была предоставлена автономия, Другая проблема — различные фор по сравнению с государственными шко мы коррупции. Учителя и директора лами, управляемыми бюрократической школ практикуют взяточничество за системой87. В Индии масштабная про прием в школу или выставление лучшей грамма развития основного образования оценки, снижают качество обучения, в 1990 е гг. привела к удвоению числа туа чтобы повысить спрос на индивидуаль летов и источников питьевой воды в шко ные дополнительные занятия. Исследо лах регионов, где проводилась эта про вания, проведенные в 11 странах Цент грамма. Заинтересованные лица могут мо ральной и Восточной Европы, выявили, билизовать свои усилия, чтобы сократить что сектор здравоохранения является од коррупцию. Профсоюзы в государствен ним из наиболее коррумпированных 81. ном секторе организовали антикоррупци В регионе Европы и Центральной Азии онную сеть (UNICORN), которая поддер по официальным данным только 24% живает национальные инициативы, на расходов на здравоохранение идет по ча правленные на защиту лиц, предающих стным каналам, но этот показатель не гласности случаи злоупотреблений. включает неформальную оплату — по дарки и взятки, — которую платят мно Техническое качество услуг гие пациенты. В такой форме расплачи зачастую очень низкое ваются 70% пациентов в Азербайджане, Услуги не достигают своих целей по об Польше и Российской Федерации, более служиванию бедных также из за низкого 90% — в Армении82. технического качества, т. е. из за такого Коррупция причиняет вред пациентам сочетания исходных ресурсов, которое да и в других местах. Например, исследова ет неэффективный и даже вредный ре ния, основанные на данных середины зультат. Например, медицинские работни 1990 х гг., показали, что неформальная ки низкой квалификации назначают оши оплата значительно повышает стоимость бочное лечение или процедуры, школы медицинских услуг в Гвинее и Уганде83. используют неэффективные методы обу Недавно проведенная проверка конкрет чения. В одном из госпиталей Домини Услуги могут приносить пользу бедным, но часто бывают неэффективны 47 канской Республики общая неэффектив положению, возрасту, социальному стату ность стала причиной резкого увеличения су, кастовой принадлежности. Они могут расходов88. Обследование медицинских также различаться по наличию свободно учреждений, проведенное в середине го времени, доступу к информации и со 1990 х гг. в нескольких странах, обнару циальным связям, по своим гражданским жило шокирующе малое число случаев качествам и способности к коллективным правильной диагностики диареи у детей действиям. Неравенство по этим характе до пяти лет и еще меньшее количество ристикам отражается на отношениях меж случаев ее правильного лечения. Напри ду клиентами и поставщиками услуг96. мер, в Замбии лишь 30% случаев были В Индии районы с более высокой долей правильно диагностированы и 19% долж населения низших каст и некоторых рели ным образом вылечены89. Другое исследо гиозных групп имеют меньшее число вра вание, проведенное в Арабской Республи чей и медицинских сестер на душу населе ке Египет, показало, что только 14% ост ния, медицинские работники по програм рых случаев диареи было подвергнуто ме помощи неимущим реже посещают правильному лечению с помощью соле дома бедняков и людей, принадлежащих вых препаратов, восстанавливающих вод к низшим кастам97. Потребители говорят, ный баланс90. Недавнее обследование что они высоко оценивают медицинские в Бенине обнаружило, что каждому чет учреждения, открытые в удобное время и вертому больному ребенку прописывались располагающие уважительно относящим ненужные ему и даже вредные препара ся к ним персоналом. В Сальвадоре из за ты91. В Индии серьезную озабоченность редких и неудобных часов работы зна вызвало широко распространенное при чительно сократилось число обращений менение дипломированными врачами в медицинские пункты. Согласно сообще грязных игл для инъекций 92. ниям респондентов фокус групп, «меди В сфере образования техническое ка цинские пункты работают только два раза чество определить сложнее, но и здесь не в неделю. Время ожидания в очереди со которые показатели вызывают тревогу. ставляет в среднем три часа. На прием по Например, неэффективное распределе падают только те, кто пришел к 8 часам ние расходов: неоправданно значитель утра»98. В Африке к югу от Сахары школь ная часть идет на зарплату учителям ные занятия часто начинаются в 8 утра, в ущерб другим факторам, которые могут когда девочки еще носят воду, а школьные быть более эффективными93. Также неэф каникулы не совпадают со временем про фективно и распределение учебного вре ведения местных ярмарок. мени: в пяти странах Ближнего Востока и «Социальная дистанция» между по Северной Африки ученики начальной ставщиками услуг и их потребителями мо школы тратят непосредственно на заня жет быть весьма значительной. В Нигере, тия лишь около 65% номинального преимущественно сельской стране, со учебного времени. В Индонезии ученики гласно исследованию, 43% родителей ме первых и вторых классов официально дицинских сестер и акушерок были госу проводят в школе только 2,5 часа в день, дарственными служащими, 70% из них при этом отсутствие учителей и использо выросли в городах. Все они ездили на вание учебного времени на администра работу в автомобилях, что крайне редко тивные функции еще больше сокращают в этой стране99. Печальные последствия фактическое учебное время95. этой социальной дистанции между по ставщиками услуг и потребителями обна Услуги не отвечают запросам ружить нетрудно. В Арабской Республике потребителей Египет участники дискуссионных групп Недостатки функционирования сферы ус жаловались на отношение персонала ме луг проявляются также в отношениях стной сельской больницы. Один из них между поставщиками услуг и потребите так суммировал свой опыт: «Они задира лем. Потребители отличаются друг от дру ют свой нос и не замечают нас»100. В Юж га по многим характеристикам: экономи но Африканской Республике участник ческому положению, религиозной и этни фокус группы дал такую оценку постав ческой принадлежности, полу, семейному щику медицинских услуг: «Иногда я чув 48 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ствую себя так, как будто здесь все еще су учебы104. В Сонагачи (Индия), проведение ществует апартеид... Они умеют заставить инновационной кампании на темы охра вас почувствовать себя ничтожеством»101. ны здоровья среди работниц сферы сексу Услуги должны быть значимыми для альных услуг имело результатом информи потребителя, удовлетворять его конкрет рование «наставниц», которые затем пере ную потребность, иначе они не будут давали информацию своим коллегам. пользоваться спросом (см. вставку 1.3). Такой способ распространения информа Если начальная школа обучает тому, что ции способствовал более массовому при понадобится для учебы в средней школе, менению презервативов и значитель но не для жизни вне школы, то ценность но меньшему распространению ВИЧ окончания начальной школы очевидна по сравнению с другими городами. Та только для детей из более богатых семей, кой подход имел и другой прямой эф намеревающихся продолжить учебу в сред фект: указанные работницы организовали ней школе. В Гане один из респондентов профсоюз и эффективно лоббировали заявил, что «школа бесполезна: дети тра легализацию, выступили против притес тят время, а потом становятся безработ нений со стороны полиции и за другие ными и не умеют работать на земле»102. права105. В Индии один из компонентов комплекс ной программы детского развития пере Недостаточная оценка, мало стал функционировать, когда получатели нововведений, застой помощи забраковали продовольственное производительности зерно. В результате программа была изме В большинстве случаев недостатком яв нена, с тем чтобы включать такие виды ляется редкое проведение оценки новых помощи, которые соответствуют условиям мероприятий и, как следствие, отсутст в различных частях страны. вие эффективных инноваций и роста Впрочем и здесь ситуация не безвыход производительности услуг. Еще более на. В районе Ниоки (Заир, в настоящее редкое явление — оценка нововведений время — Демократическая Республика в области организации обслуживания, Конго), где в период с 1987 по 1991 г. зна например новых форм подотчетности. чительно сократился объем предоставляе Когда системы не строятся с учетом мых медицинских услуг, он снова возрос извлекаемых уроков для улучшения дея в больницах, где оказались медицинские тельности, неудивительно, что они оста сестры, обладавшие хорошими навыками ются в состоянии застоя. Попытки межличностного общения103. В Боливии, извлечь уроки из исследований, прово Гватемале, Мексике, Парагвае, Перу и димых в других странах, полезны, но Эквадоре введение среди аборигенов би недостаточны. Важно выработать кон лингвистического и межкультурного обу кретные меры, эффективные в условиях чения значительно улучшило результаты данной страны, поскольку ее история, политика и институты определяют, что работает, а что нет и почему. ВСТАВКА 1.3. В провинции Дамар, Республика Йемен, Но и в этом отношении ситуация не школьное обучение девочек не пользуется является безвыходной. Программы,вклю спросом чающие элементы оценки результатов, «В классе сидели 40 мальчиков, а позади учиться рядом с мальчиками или ходить в шко хотя и редко, но существуют. В мексикан них — 2 девочки... Кем хотят стать эти девочки, лу по улице». скую программу Progresa еще при ее раз когда вырастут? “Учителем”, — сказала одна из В Республике Йемен доля учащихся девочек них. “Врачом”, — сказала другая». Однако в Ре составляет примерно 1/3 в начальной школе работке были четко включены процедуры спублике Йемен лишь менее четверти женщин и 1/4 в средней. Более 75% женщин старше оценки по случайной выборке. Результа грамотны, и они вынуждены вести традицион 15 лет неграмотны, по сравнению с 35% муж ты оценки, хорошо документированные ный деревенский образ жизни, рано выходя за чин. Но обучение девочек — не единственная и распространенные через средства мас муж и имея в среднем 10 детей. В сельской про проблема. Удельный вес учеников школ для совой информации,способствовали ук винции Дамар, одной из беднейших в стране, мальчиков составляет всего 75% на уровне на вообще мало рабочих мест для специалистов, чального обучения и 70% — на уровне среднего реплению ее поддержки. Оценки помогли тем более для женщин. Помимо прочего, боль обучения. выявить наиболее эффективные направ шинство родителей не разрешает девочкам хо ления и включить в сферу действия про дить в школу, считая недопустимым для них Источники: Mayer (1997), World Bank (2002g). граммы более широкие слои бедного на селения страны (см. «В центре внимания. Услуги могут приносить пользу бедным, но часто бывают неэффективны 49 Progresa»). Даже без всякого эксперимента Какими должны быть эффективные при разработке программ можно извле услуги? Безопасные и удобные школы, где кать нужную информацию о функциони дети учатся читать и писать. Клиники и ровании систем и осуществлять иннова больница, где медицинский персонал ции. Так, в Индии в рамках исследования предоставляет должное лечение и медика Probe были зафиксированы различные не менты. Водопроводные сети, распределя достатки в качестве обучения в начальных ющие безопасную и надежную по качест школах. Широкая публикация результа ву воду. Прямые субсидии для бедных де тов привела к мобилизации поддержки тей и их семей, стимулирующие спрос. в пользу реформы106. Доступные по местоположению и стоимо сти услуги высокого качества, дающие улучшение конечных результатов для бед Повышать эффективность услуг ных слоев населения. Многие из приведенных примеров указы Правительства несут ответственность вают на недостатки в предоставлении ус за то, чтобы услуги были эффективными и луг государственным сектором, но такая способствовали улучшению показателей картина не была бы полной. XX век был в области здравоохранения и образования. свидетелем резкого повышения уровня В главе 2 рассмотрены основания этой от жизни. Ожидаемая продолжительность ветственности, подробно проанализиро жизни значительно увеличилась почти ваны три кажущиеся простыми способа в каждой стране. В равной мере выда освобождения от нее: расчет исключи ющимся был прогресс школьного образо тельно на экономический рост, распреде вания. Почти в каждой стране уровень не ление государственных расходов, приме грамотности резко снизился, удельный нение технических решений проблем. Ни вес учащихся школ возрос, а уровень один из которых сам по себе не достато школьного образования повысился в сред чен. Повышение эффективности услуг нем более, чем в два раза. Неотъемлемым предполагает совершенствование инсти элементом этого успеха стало предостав туциональных механизмов их предостав ление эффективных услуг государствен ления. Главы 3—6 данного Доклада посвя ным аппаратом. Во многих случаях работ щены разработке структурных рамок ана ники этого аппарата должны преодоле лиза этих механизмов, Главы 7—11 — вать существенные препятствия, в том использованию данной структуры, выво числе угрозы собственной безопасности, дам и рекомендациям для органов власти чтобы учить детей или лечить больных. и организаций доноров. ВРЕЗКА 1.1. Факторы эффективности здравоохранения и образования — внутриотраслевые, внеотраслевые и межотраслевые факторы Конечные результаты здравоохранения и образо знаний и охватывают многое другое, кончая отче является то, в какой степени люди, а не общество вания определяются не только наличием ресурсов тами учителей о своей работе и ремонтом водяных в целом, пользуются выгодами. Общественные и качеством медицинского обслуживания и школь насосов в поселке. товары, имеющие значительные положительные ного обучения. Лучшее питание помогает детям внешние эффекты, будут иметь спрос на уровне, ни лучше учиться. Совершенствование транспортных Спрос: индивиды и домашние хозяйства же общественного уровня. систем и холодильного оборудования, расширение Затраты и выгоды определяют тот объем средств, Каковы затраты? Прямые затраты: оплата услуг, транспортных сетей помогает сохранности и безо который частное лицо вкладывает в образование и стоимость транспорта, учебников, лекарств. Часть пасности лекарственных средств. Результаты оп здравоохранение. Каковы выгоды? Более высокий этих расходов могут нести сами семьи, хотя и не ределяются многими факторами, действующими уровень образования и лучшее здоровье ассоцииру все. Компенсирующие механизмы для тех, кто не как со стороны спроса, так и со стороны предло ются с более высокой производительностью и более может оплатить эти расходы, часто сложно приме жения, и взаимосвязанными на многих уровнях. высокими доходами. Инвестирование в человечес нить. Например, отсутствие рынка страхования за Спрос на услуги здравоохранения и образования кий капитал является средством обеспечения этих трудняет возмещение финансовых потерь в случае определяется частными лицами и домашними доходов. Однако уровень доходов может зависеть внезапной болезни. Или отсутствие кредита под бу хозяйствами, взвешивающими выгоды и затраты и от других факторов, например, у женщин и пред дущие заработки делает невозможным получение своего выбора, а также существующих ограниче ставителей национальных меньшинств ожидаемые ссуд на образование. ний. Факторы предложения услуг, воздействую доходы более низкие. В этих случаях иным будет Значительными могут быть и косвенные издерж щие на результаты в области здравоохранения и уровень инвестиций, например, иной желаемый ки. Например, дети часто вносят свой вклад и образования, начинаются с общих специальных уровень образования. Важнейшим фактором спроса в семейный доход, работая по дому или вне дома 50 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ВРЕЗКА 1.1. Факторы эффективности здравоохранения и образования — внутриотраслевые, внеотраслевые и межотраслевые факторы (продолжение) (присматривая за младшими детьми, работая на спрос на калорийное питание и содержание протеи ние здоровья и питания в дошкольном возрасте семейной ферме). Семья лишается этого вклада, нов был значительно — до 10 раз — чувствительнее имеет долгосрочные последствия для развития. Ис если они проводят много времени в школе. по отношению к доходам женщин, чем мужчин. Этот следование на Филиппинах показало, что улучшение Общие затраты по нетрудоспособности включают фактор, особенно значимый в обществах, принижа детского здоровья в раннем возрасте на единицу потерю оплаты рабочих дней, затраты на лечение или ющих роль женщин, оказывает большее воздейст стандартного отклонения ведет в последующем уход. Богатые семьи лучше справляются с ними, что вие на девочек, чем на мальчиков. к увеличению показателей тестирования почти на подчеркивает прямую связь между доходом и резуль В более общем виде можно сказать, что роль три единицы. татом. Кроме того, лучшее здоровье и образование и ответственность различных членов семьи способ Улучшение состояния здоровья и сбалансирован часто ценятся сами по себе. По мере роста доходов ны влиять на инвестирование. Египетская женщина ности питания учащихся положительно влияет на семьи предъявляют на них дополнительный спрос, говорит: «Когда муж заболевает, приходит беда. На показатели охвата школьным образованием и посе что опять же связывает доход с результатом. Эффек ша жизнь останавливается до тех пор, пока он не по щаемости. Проведенное в Пакистане лонгитюдное тивность здравоохранения и образования зависит правится». Заработок ее мужа — основной источник исследование показало, что увеличение роста на также от уровня образования и образа жизни взрос существования семьи, и домашнее хозяйство жесто одну треть стандартного отклонения коррелирует лых членов домашнего хозяйства. Эта зависимость ко переживает болезнь. В Бангладеш обследование с ростом коэффициента посещаемости на 19 про реализуется через спрос на человеческий капитал и показало, что члены семьи, занятые более активной центных пунктов для девочек и на 4 процентных способы получения результатов. Исследование ре деятельностью, получают более питательную пищу. пункта для мальчиков. Оценка проводимого на базе зультатов четырех гигиенических мероприятий, про Образование дочерей менее ценно для родителей, школ в сельских районах Кении массового глисто веденных в бедных странах и направленных на пропа если в старости за ними ухаживают, как правило, гонного лечения показала, что абсентеизм учащихся ганду мытья рук, показало, что заболеваемость диа сыновья, поэтому они менее склонны посылать де снизился на четверть, однако на оценки при тести реей среди детей, охваченных мероприятиями, снизи вочек в школу. ровании это не повлияло. Проблема улучшения лась на 35%. Факторы, действующие во время допол питания не так проста и не ограничивается дополни нительных домашних занятий — книги и домашнее Спрос: связи между секторами на уровне частных тельным питанием в школе: в семьях может про чтение — способствуют повышению грамотности. лиц и домашних хозяйств исходить «дележ» этого питания. На Филиппинах Инвестиции в человеческий капитал детей Состояние здоровья и сбалансированность питания исследование показало, что такое явление, как пра зависят от распределения власти в семье: семьи, ребенка непосредственно влияет на вероятность его вило, не встречается, тем не менее в более бедных в которых сильнее влияние женщин, более склонны поступления в школу и на успехи в учебе. В Гане не семьях такие примеры имели место. к инвестированию в здоровье и образование. Иссле достаточное питание детей коррелирует со значи Образование родителей влияет на последующее дование, проведенное в Бразилии, показало, что тельной задержкой поступления в школу. Улучше поколение, на здоровье, сбалансированность пита Факторы предложения и спроса действуют через многие каналы Услуги могут приносить пользу бедным, но часто бывают неэффективны 51 ВРЕЗКА 1.1. Факторы эффективности здравоохранения и образования — внутриотраслевые, внеотраслевые и межотраслевые факторы (продолжение) ния и образование детей. Как показывают межстра улучшение санитарных условий на коммунальном Предложение: национальные ресурсы новые сопоставления, уровень образования взрос уровне воздействует на здоровье всех жителей. В Пе Уровень национального дохода имеет тесную связь лых женщин имеет наиболее сильную корреляцию ру вложения средств в санитарное оборудование со с показателями детской смертности и доли населе с показателем детской смертности, даже с учетом седями семьи привели к улучшению показателей сба ния, имеющего законченное начальное образование. среднедушевого уровня доходов. Образованность лансированного питания детей этой семьи. Параметры дохода, здравоохранения и образования матерей является сильным фактором снижения дет Использование надежных источников энергии взаимовлияют друг на друга. Более высокий уровень ской смертности и на уровне исследования домаш воздействует и на здоровье, и на образование. За дохода ведет к улучшению показателей развития че них хозяйств, хотя здесь связь ослабевает при учете грязнение воздуха внутри помещений из за сгора ловеческого потенциала, а улучшение здравоохране других характеристик домашних хозяйств и социоэ ния некачественного топлива при приготовлении ния и образования — к росту производительности кономических параметров местных сообществ. Этот пищи и отоплении наносит ущерб здоровью детей. и доходов. Исследования, предпринимаемые с целью эффект в значительной мере может быть резуль Ряд исследований показали, что в домах с высо установления этих связей, как правило, приходят татом не общего уровня образования, а конкретных ким уровнем такого загрязнения в два пять раз по к выводу о значимости фактора дохода. знаний в области охраны здоровья, приобретен вышается вероятность респираторных заболева Важным фактором являются также националь ных благодаря полученному в школе умению читать ний и даже смерти. Исследование в Гватемале по ные благотворительные фонды и пожертвования. и считать, что показало, например, обследование казало, что у женщин, готовящих дома на древес В ряде случаев географические и климатические в Марокко. Этот эффект может также носить меж ном топливе, вес новорожденных на 65 грамм условия затрудняют решение проблем здравоохра пространственный характер: исследование в Перу меньше. В холодном климате необходимость отоп нения. Например, в районах, благоприятных для обнаружило, что образованность соседей матери су ления влияет на здоровье и вызывает существен размножения москитов, труднее бороться с маляри щественно улучшает сбалансированность питания ный рост прямых и косвенных затрат домашних ей, а в районах с малой плотностью и большим рас ее детей. Аналогичным образом, образование ро хозяйств. Сфера образования также подвергается средоточением населения его трудно обслуживать дителей связано с образованием их детей, хотя воздействию: при недостаточном отоплении шко с помощью традиционной школьной системы. масштабы этой зависимости, как и относительная лы должны закрываться, и трудно представить, Результативность государственных расходов с точ роль образования матери и отца, сильно колеблются что можно заниматься дома, когда температура ки зрения итоговых показателей в различных странах в различных странах. близка к замерзанию. весьма неодинакова. При сходном уровне расходов Доступ и использование чистой воды, а также могут быть существенно различные достижения и канализации, отвечающей современным требовани Предложение: общие тенденции сходные достижения при значительных расхождениях ям, непосредственно влияют на показатели здоро Уровень здравоохранения и образования повышался в объеме затрат — в зависимости от уровня доходов. вья. Мытье рук — важное средство охраны здоро при любом данном уровне доходов. Стабильная тен Увеличение расходов государственного сектора не вья, но оно требует достаточного количества воды. денция улучшения здравоохранения, продолжающа всегда связано с улучшением результатов. Из этого не Исследование, проведенное в восьми странах, по яся уже несколько десятилетий, связывается с про следует, что расходы не могут приносить пользы, но казало, что переход от полного отсутствия очищен грессом технологии и накоплением медицинских их эффективность в решающей степени зависит от ной воды к «оптимальному» водопользованию свя и гигиенических знаний. В период 1990—2000 гг. того, как используются ресурсы. зывается с сокращением заболеваемости диареей в странах с национальным доходом в 600 долл. на ду детей в возрасте до трех лет на 6 процентных пунк шу населения ожидаемая детская смертность снизи Предложение: политические, экономические тов (от первоначального уровня в 25%) в домашних лась со 100 до 80 на тысячу рождений, или на 20%. и общественные условия хозяйствах без канализации. Аналогичным обра Если эта тенденция будет устойчивой, то будет сделан Система управления влияет на эффективность рас зом, с доступом к чистой воде связано положение важнейший шаг к достижению «Целей ООН в области ходов: в условиях коррупции средства, формально с улучшением питания. В то же время следует отме развития на пороге тысячелетия». Крупные достиже предназначенные на цели развития человеческого тить, что сильная связь между качеством воды и со ния в области иммунизации против малярии или ВИЧ потенциала расходуются не по назначению. Персо стоянием здоровья обнаружена не всеми исследо могли бы оказать огромное влияние на смертность нал, призванный оказывать услуги, этого не делает. ваниями. при любом уровне доходов. Но последствия плохого управления могут быть бо Источник воды — еще не вся проблема: в Бангла В последние годы наблюдались важные явления лее глубокими. Голод, катастрофы вызываются не деш водоснабжение с помощью бурения скважин — в области финансирования расходов на здравоо только природными, но и человеческими фактора «улучшенного» источника питьевой воды — повы хранение и образование на глобальном уровне. ми, их последствия выходят за рамки национальных сила обеспеченность водой «улучшенного» качест В рамках инициативы в отношении бедных стран границ. Например, засуха, сопровождаемая ошибоч ва, но в ряде случаев она оказалась загрязненной с высокой задолженностью, облегчение этого бре ной политикой и плохим управлением в Зимбабве, мышьяком. Согласно одному из исследований, уро мени привязано к росту расходов именно в этих послужили причиной нехватки продовольствия во вень загрязнения мышьяком, превышающий макси секторах. Новые механизмы помощи, предоставля всем регионе. мально допустимые пределы, установленные Всемир емой на многоотраслевой основе, такие, как, напри Управление государственными расходами может ной организацией здравоохранения, в два раза повы мер, кредиты на сокращение бедности, требуют чет оказаться решающим звеном в обеспечении эффек шает уровень заболеваемости диареей у детей в воз ких стратегий инвестирования в развитие человече тивности и целенаправленности использования вы расте до шести лет. Очень сильное загрязнение мы ского потенциала. Международными инструмента деленных средств. В Замбии система «бюджетиро шьяком связано с низким ростом взрослых людей. ми поддержки мероприятий в отдельных секторах вания наличными» привела к непредсказуемым из Упомянутое выше исследование в шести странах являются глобальные фонды здравоохранения менениям в расходах на общественные услуги при обнаружило, что переход от полного отсутствия сани и «Инициатива “Кратчайший путь”» в сфере обра одновременном урезании расходов на развитие тарных условий к «оптимальному» уровню дает сни зования (глава 11). Облегчение условий финанси сельской инфраструктуры. жение заболеваемости диареей на 10 процентных рования сопровождается повышением эффектив Конфликты наносят долговременный ущерб пунктов в домашних хозяйствах, не имеющих «улуч ности использования ресурсов в целях поддержки здравоохранению и образованию. В странах, ох шенных источников» водоснабжения. Как и в сфере развития эффективной для бедных слоев населе ваченных войной, трудно заставить детей ходить образования, здесь имеются внешние эффекты: ния сферы услуг. в школу. Во время недавней гражданской войны 52 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ВРЕЗКА 1.1. Факторы эффективности здравоохранения и образования — внутриотраслевые, внеотраслевые и межотраслевые факторы (окончание) в Сьрра Леоне десятки тысяч детей продолжали больше возможностей следить за поставщиками школьного обучения может показаться относительно учиться в начальных школах, но сотни тысяч — нет. услуг. Однако не следует идеализировать потен несущественным: прямые затраты, как правило, не Войны, в том числе гражданские, ведут к появлению циал местных правительств. Как и центральные значительны. Но и при этих условиях, как показали «потерянных поколений» недокормленных и не правительства, они подвержены влиянию, и мест исследования, отсутствие возможности получения образованных детей. Компенсировать эти потери ным элитам может быть легче осуществлять такое кредита связано со снижением показателей посеща трудно или невозможно. Когда дети долгое время влияние на местном уровне. емости школ. Обращение к кредиту для оплаты пря остаются вне школы, вернуть их туда очень сложно. Учреждения на уровне общин, определяемые мых затрат на начальное школьное обучение практи Плохое здоровье и питание в раннем возрасте влия культурными нормами и традициями, могут оказывать чески не встречается, но этот факт может иметь и бо ют на всю последующую жизнь. как положительное, так и отрицательное влияние. Про лее отдаленные последствия, если невозможность Периоды национальных экономических и полити верка проектов водоснабжения в провинции Централь заимствования означает, что дети вынуждены рабо ческих кризисов могут иметь своими последствиями ная Ява, Индонезия, указала на связь их успешной реа тать в семье в домашнем хозяйстве. ухудшение показателей здоровья и образования. Это лизации с развитием социального капитала. В Рад видно на примере недавней истории России: за по жастхане, Индия, наблюдалась общая связь осуществ Предложение: достижение результата за счет следние 10 лет смертность среди взрослого населе ляемых мер по охране и развитию водных бассейнов взаимодействия между услугами ния резко увеличилась. Продолжительная экономи с проявлениями «взаимовыгодных коллективных дей Важнейшее значение имеют связи между услугами. ческая депрессия может нанести огромный ущерб ствий». Анализ широкого круга источников показыва Вакцина может стать менее эффективной, неэффек здоровью детей и иметь обвальные последствия для ет, что подходы к реализации проектов на основе «сис тивной и даже опасной, если она подверглась недо их последующего развития и обучения. Последствия темы участия» более успешны в общинах, характе пустимым температурным изменениям или воздей краткосрочных экономических кризисов более нео ризуемых меньшим экономическим неравенством и ствию света. Поэтому надлежащая транспортировка пределенны. При среднем уровне доходов посещае меньшей социальной и этнической неоднородностью. и хранение препаратов определяет эффективность мость школ может возрасти, поскольку альтернатив проведения вакцинации. В холодном климате школы ные возможности затраты времени для молодых лю Предложение: услуги и их финансирование и медицинские учреждения вынуждены закрываться дей снижаются. Даже в Индонезии, относительно Услуги сами по себе важны. Недоступность или низ из за недостаточности отопления, следовательно на бедной стране, глубокий экономический и социаль кое качество услуг повышают фактические издержки дежность источников энергии может непосредствен ный кризис конца 1990 х гг. не имел столь разруши медицинского обслуживания и школьного обучения, но определять результаты системы здравоохранения тельных последствий, как первоначально ожидалось. что ведет к высокой смертности и низкой успеваемо и образования. Доступность одних услуг определяет Одна из причин заключалась в быстром введении ши сти. Школы с плохим качеством обучения отличают пользование другими, например, общие затраты на рокой системы социального обеспечения. ся низкой посещаемостью и успеваемостью, особен обслуживание связаны с состоянием дорог и средств но среди детей из бедных семей. Медицинские уч транспорта. Поскольку ожидаемые выгоды от обра Предложение: органы власти и местные общины реждения, в которых техническая квалификация пер зования определяют его ценность, функционирова Децентрализация является важным средством сонала столь низка, что представляет опасность, по ние рынков труда, если они не полностью искажены приближения процесса принятия решений к тем, вышают уровень смертности. Недостаток воды нано (например, из за дискриминации маргинальных кого эти решения затрагивают. Такая реорганиза сит существенный ущерб здоровью детей. групп), может способствовать достижению более ция может укрепить связи и повысить подотчет Также важна организация финансирования. Об высоких результатов образования. Таким образом, ность между разработчиками политики и гражда легчение бремени крупных и непредвиденных расхо чтобы обеспечить более высокие достижения, услуги нами — местных органов власти по отношению дов с помощью медицинского страхования способно должны работать комплексно. к местным запросам. Она может также укрепить предотвратить обнищание, что, в свою очередь, ока связи между разработчиками политики и постав жет влияние на результативность услуг здравоохра Источник: Подробный список источников приведен щиками услуг — местные правительства получают нения и образования. Финансирование начального в Filmer (2002a). Â öåíòðå âíèìàíèÿ Progresa Обусловленные денежные трансферты для сокращения бедности в Мексике Progresa — мексиканская программа в области образования, здравоохранения и питания — переводит денежные средства непо- средственно семьям при условии, что члены семьи проходят медицинские осмотры, матери посещают информационные консуль- тации по гигиене и питанию, а дети ходят в школу. Благодаря тщательной оценке и документированию результатов програм- ма была улучшена, расширена и послужила основой для распространения положительного опыта107. Когда в 1995 г. Эрнесто Седильо стал прези 2000 г., — чтобы показать, что Progresa не К концу 1999 г. программой были охва дентом Мексики, пятая часть населения не является политическим инструментом. чены примерно 2,6 млн сельских семей, могла обеспечить себе необходимый еже Когда президентом был избран Висен т. е. около 40% всех сельских семей и девя дневный минимум питания, 10 млн мек те Фокс, его правительство усовершенст тая часть всех семей в Мексике. Бюджет сиканцев были лишены основных услуг вовало программу на основе результатов программы составлял почти 780 млн долл., здравоохранения, более 1,5 млн детей не оценки, распространило ее на городские или 0,2% валового внутреннего продукта, учились в школе, а уровень абсентеизма и 20% всех федеральных расходов на сокра районы и переименовало в Oportunidades. учащихся и число учащихся, бросивших за К концу 2002 г. программа охватывала око щение бедности. нятия, в бедных и отдаленных районах были в три раза выше, чем в других частях страны. ло 21 млн получателей помощи, что соста Почти 60% денежных средств програм Страна уже имела опыт проведения неэф вило примерно 1/5 населения Мексики. мы направлялось домашним хозяйствам, фективных программ сокращения бедно входившим в число беднейших 20% (по ве сти. Более того, экономический кризис Разработка комплексной программы личине доходов), и более 80% средств — 1994—1995 гг. привел к дальнейшему сокра Предоставление пособий на образование беднейшим 40%. Это впечатляющие резуль щению государственных средств и при рос распространялось на детей старше семи таты. Этот показатель целевой эффективно те потребности в них, что большее число лет. Их размер увеличивался с переходом сти по 77 сетевым программам социаль людей оказалось за чертой бедности. в старший класс (поскольку альтернатив ной поддержки в различных странах мира Правительство приняло решение о не ные издержки с возрастом увеличиваются), в среднем составлял 65% средств, направля обходимости нового подхода к проблеме а также для девочек, учащихся в средней емых беднейшим 40% населения (по дан бедности. Программа в области образова школе в целях повышения удельного веса ным одного из последних исследований). ния, здравоохранения и питания, получив этой категории учащихся. Условием сохра Как раз благодаря тщательному плани шая название Progresa, включала механизм нения помощи являлась 85 процентная по рованию и мониторингу, административ предоставления денежных средств бедным сещаемость и переход в следующий класс. ные расходы по программе составили ме семьям на условии, что их дети учатся в Семьи, удовлетворявшие условиям нее 9% общей суммы затрат, что значитель школе, а члены семьи посещают медицин программы, могли также получать ежеме но ниже по сравнению с проводившими ские учреждения для наблюдения за состо сячное пособие при условии, что их члены ранее в Мексике программами сокращения янием здоровья и получения информации проходят регулярные медосмотры и мате бедности. Планировавшаяся с самого нача о питании и гигиене. ри посещают ежемесячные информацион ла как крупномасштабная, программа все Программа была нацелена на преодо ные консультации по питанию и гигиене. же не охватила все бедное население, осо ление ряда недостатков предшествующих Семьи с детьми до трех лет могли также бенно в городских районах. программ. Во первых, она должна была получать дополнительную продовольст противостоять падению уровня неимущих венную помощь. Стимулирование повышения удельного семей, происходящего из за существующих Пособия предоставлялись матерям, веса учащихся школ затрат путем поддерживающих инвестиций оцениваемым как более ответственные Удельный вес учащихся средней школы по в человеческий капитал. Во вторых, она в уходе за ребенком. Предельный размер высился у девочек с 67% почти до 75%, а строилась с учетом взаимосвязей между об пособия был установлен в размере 75 долл. у мальчиков — с 73% до 78%. Эти результа разованием, здравоохранением и питани на семью. В 1999 г. его среднемесячная ве ты достигнуты главным образом за счет уве ем. В третьих, чтобы улучшить ограничен личина составила около 24 долл. на семью, личения числа поступлений из начальной ные ресурсы, она должна была связать или примерно 20% среднего уровня потреб в среднюю школу (рис. 1). Программа в ос наличные трансферты с деятельностью до ления в домашнем хозяйстве, существовав новном способствовала удержанию детей машних хозяйств, стремясь к изменению шего до введения программы. Пособия ин в школе, но не возвращению тех, кто ее их положения. В четвертых, чтобы ограни дексировались в соответствии с инфляцией бросил. Она также помогла сократить мас чить политическое вмешательство, цели каждые шесть месяцев (сегодня их макси штабы детского труда. Число мальчиков, программы, правила, необходимые условия мальный размер составляет 95 долл., а сред привлеченных к труду, сократилось почти и методы оценки должны были быть при няя величина — 35 долл.). на 20%. Однако все еще значительное коли ведены до сведения наибольшего числа Программа отличалась высокой степе чество детей из бедных семей продолжают людей. нью централизации, между должностными сочетать учебу с трудом. Программа подверглась тщательной лицами и получателями существовало лишь Влияние на успеваемость менее заметно. оценке, причем лица, проводившие оценку, одно промежуточное звено — местный Учителя сообщают об определенных дости использовали в этих целях методику случай уполномоченный, женщина, избираемая жениях, приписывая их улучшению посе ной выборки. Результаты оказались впечат общим собранием домохозяйств соответст щаемости, повышению интереса учащихся ляющими. Чтобы подчеркнуть неполитиче вующей общины. Она также могла выпол к учебе и лучшему питанию. Однако, иссле скую сущность программы, правительство нять функции установления контактов меж дование, проведенное через год после начала приостановило ее развитие на шесть меся ду получателями помощи и поставщиками проведения программы, не обнаружило из цев в период, предшествовавший выборам услуг образования и здравоохранения. менений в показателях тестирования. 54 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Рисунок 1. Улучшение показателей Альтернативные подходы, основанные на посещаемости школ и перехода из начальной Сокращение бедности моделировании и вводящие дополнитель в среднюю школу Программа Progresa дает не только времен ные допущения в анализ, также могут быть ное увеличение доходов, она призвана по необходимы и в настоящее время находятся мочь поднять будущую производитель в процессе реализации. ность и заработок детей, пользующихся ее преимуществами. Расчеты на основе моде Разница очевидна лирования показывают, что одно лишь до Программа обусловленных денежных по полнительное питание повысит зарабаты собий может служить эффективным сред ваемые в течение жизни доходы почти на ством улучшения образования, здраво 3%, а эффект образования составит 8%. охранения и питания для широких масс Оценка программы с помощью анализа об населения. Успех программы Progresa спо щего равновесия показала, что ее воздейст собствовал организации подобных про вие на благосостояние выше на 60% по грамм, прежде всего в странах Латинской сравнению с ранее применявшейся в Мек Америки (в Гондурасе, Колумбии, Никара сике системой субсидий на питание, имев гуа, и Ямайке). шей значительные недостатки. Тщательная оценка результатов не была запоздалой мерой, она постоянно обеспе Последствия проведения оценки чивала обратную связь и улучшение функ Примечание: Данные по зарегистрированным учащимся. Progresa была необычна в том плане, что ционирования программы, а также надеж Источник: Schultz (2001) с самого начала включала проведение ее ность выводов и доверие к ним. оценки, представляя возможность доста Оценка имела важное значение для точно точно следить за результатами. В це внутренней и международной политичес лях повышения политического доверия, кой и экономической поддержки и, тем са Улучшение питания и здоровья оценка осуществлялась на контрактной мым, способствовала устойчивости про Программа способствовала сокращению основе Международным исследователь граммы. В отличие от предшествовавших числа случаев отставания в росте детей ским институтом продовольственной по программ, Progresa не была прекращена в возрасте от одного до трех лет. (До про литики. после смены правительства. Четкие и до ведения программы задержка роста фик Поэтапное обследование по случайной стоверные факты, свидетельствующие о вы сировалась на высоком уровне — в 44% выборке (определяемой бюджетными сооб годах, приносимых программой бедным, случаев.) Среднее годовое увеличение ражениями) привело к созданию 186 кон помогли сохранить ее основные черты в не роста детей, участвующих в программе, трольных и 320 проблемных групп. Нали изменном виде (несмотря на смену назва составило 16%. В среднем рост увеличил чие контрольных групп позволило экспер ния), облегчили получение поддержки со ся на 1—4%, а вес на 3,5%. Эти показате там, производившим оценку, исключить стороны Межамериканского банка разви ли были достигнуты несмотря на факты, воздействие искажающих факторов, в том тия для существенного расширения про говорящие о том, что некоторые семьи числе временных трендов и «шоков» (эко граммы. получали продовольственную помощь номических и климатических). В конечном нерегулярно и в ряде случаев имел место итоге все контрольные общины были «дележ» этой помощи с более старшими включены в программу. Проводился как детьми. Результат отчасти может быть количественный, так и качественный связан с увеличением расходов на пита анализ, последний включал использова Рисунок 2. Улучшение детского здоровья ние и употреблением более питательных ние полуструктурированных опросов, продуктов согласно рекомендациям ин фокус групп и семинаров. формационных консультаций. Кроме то Методика оценки позволила выявить го имели место положительные побочные многие факторы, определяющие конеч эффекты для соседних семей, не участво ные результаты. Однако имелись и огра вавших в программе. ничения. Разработчики политики могли Программа значительно увеличила извлекать выгоду от своей осведомленнос число профилактических визитов в меди ти для улучшения результатов, что влия цинские учреждения. Визиты женщин ние обусловленных пособий выше, чем в первые месяцы беременности увеличи предоставление необусловленных плате лись на 8%, что способствовало улучше жей? Кроме того, домашние хозяйства из нию здоровья новорожденных и матерей. контрольной группы могли оказаться за Заболеваемость снизилась на 25% среди тронутыми мероприятиями или осведом новорожденных и на 20% среди детей ленностью, что они могут получить в буду в возрасте до 5 лет (рис. 2). Распростра щем, в результате сравнение может быть ненность анемии среди детей в возрасте «замутнено». от двух до четырех лет снизилась на 19%. Эти проблемы в ходе оценки могут Также улучшились показатели здоровья быть решены, но за счет значительного Примечание: Возраст на начало проведения мероприятий. взрослых. увеличения ее сложности и расходов. Источник: Schultz (2001). Власти должны повысить эффективность услуг 2 Для выполнения своих обязанностей по фективному комбинированию затрат для предоставлению населению основных ус более эффективного производства продук луг образования и здравоохранения, орга ции. Однако элементарная корректировка глава ны власти могут использовать разные спо затрат без одновременного реформирова собы: стимулировать экономический рост, ния институтов, которые служат причиной увеличивать государственные расходы, неэффективности, не позволит добиться осуществлять технические мероприятия. устойчивого улучшения положения дел. Каждый из этих путей может способство вать улучшению результатов. Но если Полномочия государства они не повышают эффективность предос тавляемых услуг, — а эффективность явля Правительства — и общества, которые они ется следствием эффективных институ представляют — часто рассматривают улуч циональных форм организации, — их зна шение состояния здравоохранения и обра чение будет невелико. Чтобы добиться зования как полномочие государства. Их бесперебойного предоставления услуг, поддерживает в этом международное одоб нужно изменить институциональные отно рение «Целей ООН в области развития на шения между их ключевыми участниками. пороге нового тысячелетия» (см. обзор). В последующих главах Доклада мы разо Формированию этих обязательств способ вьем применяемые нами структурные ствовало множество причин: аргументация рамки и покажем их использование на приверженцев классического государства конкретных примерах, чтобы читателю всеобщего благосостояния в пользу госу стало понятно, каким образом и по каким дарственного вмешательства, политико причинам институциональные отношения экономическое обоснование вмешательства сказываются на процессе предоставления в секторах, имеющих ключевое значение различных услуг. для общества, апелляция к основным пра Хотя экономический рост является вам человека. Правительства демонстриру решающим фактором развития человечес ют эту ответственность, финансируя, пред кого потенциала, однако для того, чтобы оставляя или регулируя услуги, влияющие только за его счет добиться кардинального на качество здравоохранения и образова улучшения, он должен существенно пре ния. Эти услуги могут быть самых разнооб вышать темпы, достигнутые на практике разных видов и направлений: строительство в большинстве стран. Государственные школ и укомплектование их персоналом, расходы могут способствовать улучшению субсидирование больниц, регулирование положения, но это улучшение окажется компаний, управляющих водо и электро недостаточным, если израсходованные го снабжением, строительство дорог, обеспе сударственные средства не дойдут до бед чение денежных трансфертов отдельным ных слоев населения — либо потому, что людям и домашним хозяйствам. Если пра государственные средства потрачены на вительства добиваются повышения эффек нечто, чем бедные не пользуются, либо по тивности этих услуг, значит они выполняют тому, что в процессе расходования они по свои обязанности. шли на что то другое — или, наконец, если услуги не стали более производительными. Государственные расходы Важно также использование технических Исполнение этих полномочий, как прави мероприятий, способствующих более эф ло, отражается в том, как расходуются го 56 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Таблица 2.1. Государственные расходы на здравоохранение и образование: крупные, но образование, — а часто бюджет образова различающиеся по объему ния почти полностью уходит на заработ Расходы на образование и здравоохранение выраженные в виде доли государственных расходов и доли от ВНП. Данные 2000 г. или последнего доступного года (%) ную плату (в Кении — 96%). Большинство учителей и многие работники здравоохра Доля в государственных Доля от ВВП нения являются государственными служа расходах щими. Не считая фонда заработной пла В среднем Минимум Максимум В среднем Минимум Максимум ты, бюджет того или иного учреждения Восточная Азия большей частью может финансироваться и Тихоокеанский регион 27 12 53 6 2 11 за счет правительственных субсидий. Европа и Центральная Азия 31 18 59 10 4 17 Предоставление услуг государством Латинская Америка Государственный сектор является основ и Карибский бассейн 33 14 52 8 4 13 ным поставщиком услуг (если не монопо Средний Восток и Северная листом) в области образования, здраво Африка 23 13 39 7 4 12 охранения и водо и электроснабжения, Южная Азия 21 16 25 5 4 8 так же как и их основным источником фи Африка к югу от Сахары 25 13 34 7 2 12 нансирования. Органы власти Индонезии организуют работу более чем 150 тыс. на Страны с низким доходом 25 12 59 6 2 17 чальных школ и 10 тыс. младших классов Страны со средним доходом 29 13 53 8 4 14 средних школ, которые охватывают соот Страны с высоким доходом 33 20 56 11 3 15 ветственно 85 и 60% учащихся110. Прави Примечание: Из учтенных 135 стран по 52 включены данные за 2000 г., по 8 за 2001 г., по 30 за 1999 г. и по 17 за тельство Уганды управляло в 1996 г. 1400 1998 г. Остальные 28 стран представили информацию на более ранний период, в 1990 x гг. первичными медицинскими учреждения Источник: База данных World Development Indicators. ми* и почти 100 больницами111. В Индии в рамках государственного сектора работа сударственные средства. На здравоохране ют почти 200 тыс. первичных медицин ние и образование, взятые вместе, прихо ских учреждений и 15 тыс. вторичных и дится около одной трети общей суммы третичных медицинских учреждений** 112. государственных расходов — в бедных Но широкое государственное обеспе странах и регионах средний уровень слегка чение не всегда приводит к их реальному ниже (см. табл. 2.1). Но возникают очень использованию. В Уганде государствен заметные различия при сравнении поло ные медицинские учреждения оказали жения в отдельных странах, даже принад помощь всего 40% обращавшихся за ме лежащих к одному и тому же региону. дицинской помощью по всей стране113. Расходы на здравоохранение и образова В Индии, с ее обширной сетью государст ние составляли 13% расходов государст венных медицинских учреждений на ча венного бюджета в Сьерра Леоне 1998 г., стный сектор приходится 80% обращений в Кении в том же году — 34%; 18% в Эсто за амбулаторным лечением и почти 60% нии в 1997 г., но 59% в Республике Молдо случаев больничного лечения114. ве в 1996 г. Типичной является ситуация, когда расходы на социальное обеспечение Причины возникновения и выплаты различных государственных государственных обязательств пособий, большая часть которых направ Экономическая теория рассматривает две лена на повышение уровня здравоохране причины возникновения государственных ния и образования, составляют еще 10— обязательств — обе носят экономический 20% общего уровня государственных рас характер. Во первых, вследствие недостат ходов. ков рыночных механизмов объем произве Государственные органы власти пре денных и потребленных услуг без государ доставляют большую долю средств на ственных мероприятий не достигал бы школы и больницы. Расходы на оплату уровня, оптимального с точки зрения по труда в среднем составляют 75% текущих требностей общества. Недостатки рыноч расходов государственного бюджета на ** по терминологии ВОЗ соответственно больни * по терминологии ВОЗ: фельдшерско акушер цы/поликлиники и специализированные клиничес ские пункты. — Примеч. пер. кие центры. — Примеч. пер. Власти должны повысить эффективность услуг 57 ВСТАВКА 2.1. Большинство правительств принимают на себя полномочия по предоставлению услуг здравоохранения и образования, часто ссылаясь на права человека В дискуссиях по проблемам здравоохранения и об ка, практические результаты подходов, основанных В более общем плане, происходит наложение этих разования, развивающиеся страны часто апеллиру на осуществлении прав человека, являются допол двух подходов, в практической политике. Обоим под ют к правам человека. Концепция прав человека, нением экономической теории благосостояния. ходам присущ скептицизм в отношении того, что неотделимая от более широкого контекста социаль Подход, основанный на правах человека, подчер политика, связанная с проведением выборов, и ры ной справедливости, изложена во «Всеобщей дек кивает равные права всех людей на уважение и ночная экономика обеспечивают такой уровень по ларации прав человека» (1948 г.), а также в других равные возможности. Он ориентирует на необходи дотчетности, который был бы достаточен для эффек международных пактах, таких, как «Международ мость учитывать положение всех частных лиц и тивного и справедливого предоставления услуг здра ный пакт об экономических, социальных и культур групп, особенно находящихся в неблагоприятных воохранения и образования. Поэтому вмешательство ных правах» (1966 г.). Ориентации на защиту прав правовых и социальных условиях. Этот подход де правительства и общественности оказывается необ человека придерживаются несколько международ лает очевидным то, что экономическая теория вос ходимым. Теоретико экономический подход к повы ных организаций и организаций двустороннего со принимается с трудом: из за психологических по шению эффективности услуг — как один из подхо трудничества. Кроме того, многие страны включили следствий бедности неимущие люди оказываются дов, используемых в данном Докладе, — учитывает в свои конституции и национальное законодатель не в состоянии воспользоваться медицинскими руководящие общие положения об участии и делеги ство нормы о праве на получение образования и службами и возможностями получения образова ровании полномочий, формулируемые в междуна медицинской помощи (обзор конституционных прав ния даже тогда, когда и здравоохранение, и образо родных документах о правах человека. Кроме того, в 165 странах, имеющих письменные конституции, вание доступны. концепция прав человека усиливает притязания бед показал, что в 116 из них говорится о праве на об Экономическая теория благосостояния предо ных на ресурсы в целом и на ту их часть, которая вы разование, в 73 — на медицинскую помощь, в 95 ставляет механизм оценки приоритетов и возмож деляется на предоставление основных услуг, — что конституций включено упоминание права на полу ностей вмешательства в обстановке бюджетных составляет ключевой элемент механизма гласности, чение бесплатного образования, в 29 — на бесплат ограничений, выработав для этого набор правил. который применительно к неимущим является пред ное получение некоторых видов медицинской помо Некоторые аспекты экономического анализа дают метом рассмотрения в настоящем Докладе. щи для определенных групп населения). Поскольку инструменты для осуществления прав, дополняя права на образование и медицинскую помощь зани тем самым подход, основанный на реализации мают центральное место в концепции прав челове прав человека. Источник: Gauri (2003). ных механизмов могут быть результатом но риска для отдельных людей заболеть действия внешних факторов. Тот факт, что той или иной болезнью может вызвать вакцинация одного больного ребенка со крах рынка медицинского страхования. кращает распространение болезни по ок Неосведомленность о пользе мытья рук руге, является стимулом для вакцинации или образования может привести к менее других детей. Основное обучение может желательному уровню инвестирования принести пользу и другим, а не только вы и потребления115. Подобные недостатки пускнику — вот еще одно проявление рыночных механизмов требуют вмеша внешних обстоятельств. У частного лица тельства государства, но не влекут за со нет каких либо стимулов, чтобы строить и бой необходимости обеспечения услуг са содержать дорогу, жизненно важную для мим государством: может случится и так, беспрепятственного доступа к услугам — что правильно будет заняться финансиро но общество в целом и общины на местах ванием, регулированием или распростра имеют такие стимулы. «Общественные то нением информации. вары» (товары, в доступе к которым не мо Вторым теоретическим обоснованием жет быть отказано никому и потребление роли, которую играет государство, явля которых одним человеком не сокращает их ется справедливость. Повышение качест потребление другими) представляют собой ва услуг здравоохранения и образования крайнюю форму выражения недостатков для бедного населения, или сокращение рыночного механизма. Как пример мож разрыва между бедными, и теми, кто луч но привести борьбу с москитами в районах ше обеспечен, — все это часто рассматри с эндемическим распространением маля вается, как полномочие правительства. рии. Рыночных стимулов для производст Это объясняется целым рядом доводов из ва «общественных товаров» не существует, сферы социальной справедливости. Не поэтому здесь требуется вмешательство го которые считают, что корни этих полно сударства. мочий — в убеждении, что основное об Другие недостатки рыночных меха разование и здравоохранение принадле низмов связаны с неполнотой информа жат к основным правам человека (см. ции. Различная информация относитель вставку 2.1). «Всеобщая декларация прав 58 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 человека», принятая ООН, провозглашает му правительства на деле оказались вовле право каждого человека на «такой жиз ченными, помогает понять, каким обра ненный уровень, включая пищу, одежду, зом государство осуществляет свои пол жилище, медицинский уход и необходи номочия. Длительное время образование мое социальное обслуживание, который было полем боя, где велись схватки меж необходим для поддержания здоровья и ду убеждениями, идеями и ценностями. благосостояния его самого и его семьи»; а Многочисленные рассказы о подобных также право на образование, обязательное сражениях восходят к концу XIX и началу и «бесплатное, по меньшей мере в том, XX веков — от движения за начальное что касается начального и общего»116. светское образование во Франции до дви В последующих международных согла жения за государственную систему обра шениях перечень прав на медицинскую зования, основанную на национализме, помощь и образование был расширен117. после «Реставрации Мэйдзи» в Японии120. Во многих национальных конституциях В значительной своей части эта вовле гарантируется право на медицинскую по ченность носит возвышенный характер: мощь и получение образования. логически структурированная государст Представление об охране здоровья и венная система образования, вероятно, образовании как основных правах челове способствует социальной сплоченности, ка является серьезным доводом в пользу что особенно важно для разобщенных со ответственности государства в этой сфере. обществ121. Постколониальные общества Но неясности сохраняются. Означает ли восприняли государственное образование право на медицинскую помощь, что госу в качестве стратегии национального стро дарство обязано само предоставлять такую ительства. Однако государственное обра помощь или только финансировать ее? Из зование может быть также рационалисти права человека на «оплачиваемый перио ческим проявлением желания государства дический отпуск» или «равную оплату за внушить населению определенный на равный труд», упомянутые в декларации бор идей. Танзанийские реформы обра ООН, обычно не делают вывода о субси зования 1967 г. были пропитаны идеями диях правительства на эти цели118. Хотя Уджамы и «африканского социализма». декларируется право на бесплатное на Кампания массового образования в Индо чальное образование, у родителей также незии была тесно связана с национальным имеется право «приоритета вида образова строительством и национальной идео ния для своих малолетних детей» — что логией, сформулированной в виде кодекса дает основание предполагать, что предо «панчашила», который усиленно внедрял ставления государством всеобщего об ся во всех школах вплоть до падения ре разования не требуется 119. Социальное жима «Нового порядка». равенство и основные права человека Если даже не думать о проблемах на указывают на то, что это должно входить ционального строительства и социальной в обязанности органов власти, но оставля сплоченности, услуги присутствуют в пол ют открытым вопрос о том, каковы пути ном объеме в любой политической плат осуществления этой обязанности. Важно форме: бесплатное образование и бес то, что возведение этих понятий в ранг платная медицина являются актуальными прав придает силу закона требованиям политическими лозунгами во многих граждан — в особенности неимущих граж странах, неизменно популярными среди дан — чтобы правительства брали на себя избирателей. Президент Уганды Мусевени ответственность за повышение эффектив в 1997 г. в ходе избирательной компании ности этих услуг. выдвинул лозунг бесплатного всеобщего Недостатки рыночных механизмов начального образования. Он оказался не и социальная справедливость лежат в ос имоверно популярным, Мусевени выборы нове нормативного обоснования ответст выиграл, и в течение некоторого времени венности государства — они описывают число учащихся почти удвоилось (см. причины, по которым органы власти долж «В центре внимания. Уганда»)122. Пример ны быть вовлечены в тот процесс. Они не Уганды не уникален: многие политичес всегда предоставляют ясные указания на кие деятели стремятся выделиться, зани то, каким образом это делать. И то, поче мая определенную позицию в отношении Власти должны повысить эффективность услуг 59 предоставления государством тех или попытка разъединить эти взаимосвязи и во иных услуг. Но достижение успеха оказы всех случаях обнаруживалось, что уровень вается трудным: мало кто из политиков дохода является главным определяющим смог преобразовать свои политические фактором для конечного результата124. платформы в реальные результаты. И еще И все таки не только уровень доходов: в одном смысле услуги функционируют в при любой данной величине уровня дохо сфере политики. Многие политические да существуют широкое колебание в до деятели используют занятость в обшир стижениях. При среднем уровне дохода на ных бюрократических структурах, связан душу населения чуть чуть ниже 300 долл. ных с услугами, чтобы вознаграждать сво в 1990 х гг., коэффициент детской смерт их сторонников или для наращивания ности в 2000 г. во Вьетнаме составил 40 на своего влияния. 1 тыс. чел., а в Камбодже — 120. При сред нем уровне дохода на душу населения в 1990 х гг. около 4 тыс. долл., коэффи Экономический рост жизненно важен, но циент детской смертности в Малайзии недостаточен в 2000 г. составил 12 на 1 тыс. чел., а в Бра Что могут сделать правительства, обле зилии — чуть меньше 40. Таким же обра ченные ответственностью за достижение зом как Мадагаскар, так и Нигерия име результатов в сферах образования и здра ли уровень дохода на душу населения воохранения? Одной из стратегий являет в 1990 г. около 300 долл., но к концу деся ся курс на самоустранение: полностью по тилетия удельный вес выпускников на лагаться на экономический рост, посколь чальной школы на Мадагаскаре составил ку повышение национального дохода 26% и 67% в Нигерии125. обычно связано с понижением детской Итак, каких размеров понижение дет смертности и более высоким числом де ской смертности и улучшение количества тей, оканчивающих начальные школы выпускников начальной школы можно (см. врезку 1.1 и рис. 2.1). Среди стран ожидать, если рассчитывать только на рост с низкими доходами увеличение дохода на дохода на душу населения? Сокращение душу населения на 10% связано, в сред детской смертности на две трети в период нем, с понижением коэффициента дет между 1990 и 2015 гг. (это одна из «Целей ской смертности на 6,6% и с увеличением ООН в области развития на пороге нового удельного веса выпускников начальной тысячелетия») означает ежегодное ее со школы на 4,8%. В странах со средним кращение на 4,4%. Для стран с низкими уровнем доходов повышение дохода душу населения на 10% связано с понижением Рисунок 2.1. Уровни национального дохода и социальные последствия тесно связаны, смертности на 7,7%, однако в числе окон особенно в странах с низкими доходами чивших школы особого улучшения не от мечается. При низких уровнях доходов относи тельно небольшая разница в доходе на ду шу населения может означать большие различия в результатах. В 1990 е гг. доход на душу населения на Мадагаскаре был лишь на 90 долл. выше, чем в Малави, но на Мадагаскаре в 2000 г. было на 50 детских смертей на 1 тыс. человек меньше123. Связь между доходами и уровнем здравоохране ния и образования действует в обоих на правлениях: более высокий уровень дохо дов ведет к понижению смертности и по вышению числа детей, оканчивающих начальные школы; улучшение здравоохра Примечания: Данные по ВВП на душу населения основываются на среднем на 1990 е гг., в долларах США по нения и образования может привести к по курсу 1995 г. Линия показывает результаты как расчетные по нелинейной функции ВВП на душу населения. Источник: Данные по ВВП на душу населения взяты из базы данных World Development Indicator; данные по вышению производительности труда и до детской смертности в возрасте до 5 лет — из UNICEF (2002); данные по удельному весу выпускников ходов. В ряде исследований была сделана начальной школы — из Bruns, Mingat, and Rakatomala (2003). 60 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 доходами понадобится непрерывный рост ление устойчивых соотношений между доходов на душу населения на 6,7% в год, увеличением государственных расходов чтобы сократить смертность к 2015 г. на и последующим изменением социальных две трети. Сенегалу понадобилось бы уве условий; все это лишь подчеркивает важ личить свой доход на душу населения ность разумного и эффективного расходо с нынешних 650 долл. до 3500 долл., что вания государственных средств. близко к уровню Панамы. Бразилии пона Насколько изменчиво соотношение добится добиться увеличения примерно между государственными расходами и со с 5 тыс. до 20 тыс. долл., что близко к дохо циальными условиями? Обзор статисти ду на душу населения Новой Зеландии126. ческого материала по нескольким странам Таким же образом выполнение показа даст некоторое представление об этой телей удельного веса выпускников на проблеме. чальных школ при опоре только лишь на экономический рост потребовало бы весь • В период между 80 ми и 90 ми гг. ма высоких темпов. В Мавритании, где XX в. общие государственные расходы в 1990 г. удельный вес выпускников на на образование в Эфиопии и Малави чальной школы составлял 46%, понадо увеличились на 8 долл. в расчете на од бится иметь ежегодный рост дохода на ду ного ученика начальной школы128. шу населения на уровне 6,5%. В Эфиопии удельный вес выпускников Таким образом, в то время, как уровень начальной школы застыл на месте, со дохода и социальная обстановка силь ставив 22 % в 1990 г. и 24 % в 1999 г.; нейшим образом коррелируют, особенно а в Малави он вырос за те же годы в странах с низкими доходами, достижения с 30 до 50 % (см. рис. 2.2). «Целей ООН в области развития на пороге • Государственные расходы на здраво нового тысячелетия» потребует чрезвычай охранение на душу населения упали но высоких — возможно, нереалистично в период между 80 ми и 90 ми гг. XX в. высоких — темпов роста, если считать это в Кот д’Ивуар и Гаити до размеров от единственным путем для достижения це 1 до 5 долл.; в Кот д’Ивуар положение лей. Требуется проведение мероприятий, с детской смертностью значительно достигающих чего то другого помимо уси ухудшилось, в то время как в Гаити ления роста127. оно улучшилось — хотя уровень ее ос тался высоким (рис. 2.3). • В Таиланде государственные расходы Одного лишь увеличения на начальное образование увеличились государственных расходов больше, чем в Перу, и тем не менее недостаточно удельный вес выпускников начальной Если недостаточно только ускорения эко школы в Таиланде упал, а в Перу вырос. номического роста, то что еще могут сде • Размеры государственных расходов на лать органы власти для улучшения соци здравоохранение отличались друг от альных условий? Один подход состоит друга в Мексике и Иордании, но пока в том, чтобы увеличить государствен затели сокращения детской смертнос ные расходы. Это может стать критически ти были примерно одинаковы. важным фактором, способствующим • В любой из стран возникали ситуации, улучшению положения дел в здравоохра когда по каким либо причинам госу нении и образовании. Например, может дарственные расходы приводили в од оказаться необходимым больше потратить них случаях к улучшению положения, на мероприятия с целью сокращения а в других — нет. В этом эффективность смертности или на реформы образования, государственных расходов чрезвычайно которые могли бы увеличить удельный вес различна129. А эти различия подтверж выпускников начальной школы; для того, даются отдельными исследованиями — чтобы финансировать хотя бы часть этих так, проведенный анализ положения расходов, может понадобиться междуна в Малайзии в конце 1980 х гг. показал родная помощь (см. вставку 2.2). Но зна весьма слабую зависимость между госу чительные расхождения в эффективности дарственными расходами на врачей, использования средств затрудняет опреде с одной стороны, и детской и материн Власти должны повысить эффективность услуг 61 В С Т А В К А 2 . 2. «Инициатива “Кратчайший путь”»: помощь зарекомендовавшим себя национальным программам образования В условиях, когда более 100 млн детей не посещают С впечатляющей скоростью одна страна за другой Некоторые проблемы организаций доноров начальные школы, в июне 2002 г. начала действо добивалась того, чтобы их планы по секторам соот Несмотря на некоторые достигнутые успехи, отноше вать программа «Инициатива “Кратчайший путь”» ветствовали критериям надежности и устойчивости. ния между организациями донорами до настоящего (ИКП), с целью ускорения осуществления програм А организации доноры увеличили объем ресурсов времени не гармонизированы, и большая часть фи мы «Образование для всех» в странах с низкими для стран участниц ИКП, направили персонал в нансирования осуществляется фрагментарно. Часть доходами. В соответствии с ИКП национальные пла международный секретариат Инициативы (во Все донорской помощи, оказываемой в соответствии ны образования сравниваются с намеченными мирном банке) и заключили соглашение о принци с ИКП, продолжает оставаться «вложениями ради структурными целями, перспективами расширения пах и основных направлениях деятельности ИКП. вложений», к которым применяется «донорская масштабов работы с учетом возможных изменений В более общем плане ИКП добилась следующего: скидка», в тех случаях когда целевые ресурсы выде в проведении политики и охватом лиц, обучающих ляются для подрядчиков в странах донорах, вместо ся в процессе реализации Инициативы. Чтобы цели • Она повысила политический статус программы того чтобы в гибкой форме оказывать помощь в фи развития образования стали неотъемлемой частью «Образование для всех» и усилила понимание нансировании основных расходов. общей национальной стратегии и были бы совмес необходимости ускорения прогресса в дости Слишком большой поток помощи по прежнему тимы со среднесрочной рамочной схемой государ жении целей. поступает тем получателям, которым отдается пред ственных расходов страны, критерием для включе • Заострила внимание развивающихся стран на почтение по историческим причинам, а не тем, кто ния той или иной страны в ИКП является обязатель том, чтобы добиваться окончания детьми курса добивается хороших результатов. И хотя организа ство страны соблюдать требования официальной начальной школы и повышения качества ции доноры мобилизовали дополнительные средст Стратегии сокращения бедности. школьного обучения (а не только охвата им) и ва для стран членов ИКП на индивидуальной осно В соответствии со Стратегией сокращения бедно чтобы осуществляемая политика в области об ве, по прежнему остаются «страны сироты», обде сти странам ИКП оказывается поддержка в решении разования была взвешенной. ленные их вниманием. Если подобным странам ключевых проблем политики, в создании производ • Привела к налаживанию диалога о единой по совместными усилиями не будет оказана помощь, ственных мощностей и информации, в преодолении литике между организациями донорами, нахо ИКП окажется не в состоянии осуществить обяза финансовых трудностей для того чтобы к 2015 г. до дящимися в странах, которым оказывается по тельство стран доноров, что «ни одной стране, име биться 100 процентного окончания полного курса мощь, и правительствами этих стран, что улуч ющей надежный план в рамках программы «Обра начального обучения всеми учениками, а к 2010 г. шило координацию. зование для всех», не помешает отсутствие внеш добиться 100 процентного приема всех детей • Усилила мобилизацию ресурсов на развитие ней поддержки». Набранные ИКП темпы легко в первый класс начальной школы и улучшения поло начального образования (обязательства по могут быть утрачены, если не будет соблюдаться жения образования в целом. С начала действия Ини оказанию официальной помощи на цели раз основополагающий принцип договора — помощь циативы 23 странам было направлено приглашение вития первым странам—членам Инициативы в поддержку эффективной политики. участвовать в ней — и все ответили согласием. возросли на 60%). ИКП является важной частью международных ини ИКП была вдохновлена идеями Монтеррейского циатив — среди них деятельность стран Большой Консенсуса, согласно которому для обеспечения ус Но, разумеется, опыт работы ИКП также выявил восьмерки, Монтеррейский Консенсус, Новое эконо пеха помощь в целях развития следует направлять некоторые проблемы. Что касается отдельных мическое партнерство для африканского развития, — в те страны, которые принимают на себя четкие стран — это трудности обеспечения того, чтобы ре направленных на то, чтобы обеспечить осуществление обязательства добиваться конкретных результатов сурсы доходили до уровня получателя услуг; необ к 2015 г. задачи 100 процентного окончания ученика и проводят необходимые для этого реформы. ИКП ходимость предусмотреть разнообразие способов ми начальной школы — этой, возможно, наиболее ре была задумана как процесс, в ходе которого стра предоставления услуг — в том числе школы, управ ально достижимой из всех задач, поставленных в «Це ны, проводящие разумную политику образования, ляемые местными общинами; школы, управляемые лях ООН в области развития на пороге тысячелетия». встроенную в согласованные макроэкономические неправительственными организациями, школы раз Если стремиться к успеху, то развивающиеся страны рамки, получали бы дополнительную помощь от ор личных религиозных организаций — и возникаю должны обращать внимание на реформу политики, на ганизаций доноров. щие в этой связи сложности государственной помо человеческие и финансовые ресурсы. От организа щи такому широкому и разнообразному кругу ций доноров понадобится более четкая координация Очевидные результаты — и препятствия структур; необходимость осуществления трудных их усилий, кроме того, необходимо, чтобы они уважа ИКП осуществляется меньше года, но она уже ока реформ для повышения эффективности и обеспе ли свои обязательства по соглашению и оказывали зала очевидное позитивное воздействие по не чения устойчивости; и необходимость улучшения помощь странам, добивающимся успехов в проведе скольким направлениям. Прежде всего, она проде систем сбора и обработки информации, чтобы до нии намеченных мероприятий. монстрировала, что новая структурная схема подот биваться отслеживания результатов, получаемых четности принимается развивающимися странами. в процессе обучения, в режиме «реального времени». Источник: Секретариат ИКП. ской смертностью с другой130. За весьма позитивное воздействие на количество значительным увеличением финанси детей, принятых в школы132. рования государственного образования в Южно Африканской Республике не Воздействие государственных расходов последовало быстрого улучшения ситу можно изучать и по другому: провести ации для неимущих людей131. Но оцен сравнительное межстрановое исследова ка влияния увеличения мест в госу ние. Обнаруживается, что в странах с более дарственных школах в Индонезии высоким уровнем государственных ресур в 1970 х гг. обнаружило значительное сов на здравоохранение детская смертность 62 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Рисунок 2.2. Между изменениями в государственных Почему государственные расходы расходах и социальными последствиями оказывают столь разное зависимость очень слаба: школьное образование воздействие? При проведении более глубокого анализа отношения между государственными рас ходами и уровнем детской смертности об наруживаются результаты, колеблющиеся от статистической значимой до статис тической ничтожной величины — по че тырем основным причинам. Во первых, некоторые страны могут расходовать больше потому, что им надо срочно вы правлять серьезные проблемы здравоо хранения. Получаемый в итоге показатель межотраслевой связи не будет нести ни какой полезной информации, так как увеличение расходов может оказаться связанным с ухудшением социальных проблем. Если мы прибегнем к статисти ческим приемам, использующим вариа ции в расходах в зависимости от не свя занных со смертностью факторов, мы по Рисунок 2.3 Между изменениями в государственных Примечание: «Расходы» означают общую сумму ежегодных расходах и социальными последствиями зависимость государственных расходов в расчете на одного ребенка, кото очень слаба: детская смертность рый по возрасту должен посещать начальную школу, в долла рах по курсу 1995 г., с усредненным значением для 1980 х и 1990 х гг. Удельный вес выпускников начальной школы рас считаны следующим образом: для Эфиопии — 6 лет (началь ная школа и два года младших классов средней школы), для Малави — 8 лет, для Таиланда и Перу — по 6 лет. Источник: Сведения о государственных расходах базы дан ных World Development Indicators; сведения об окончании на чальной школы — Bruns, Mingat and Rakatomalala (2003). является более низкой, а страны, затрачи вающие больше средств на образование, имеют и более высокий удельный вес вы пускников школы. Но эта зависимость обеспечивается в основном тем, что госу дарственные расходы увеличиваются с рос том национального дохода. Если же исклю чить влияние национального дохода, то зависимость между государственными рас ходами и изменением социальных условий оказывается весьма слабой (см. рис. 2.4) — как по существу (в том смысле, что корре ляция очень мала), так и со статистической точки зрения (в том смысле, что корреля Примечание: «Расходы» означают общую сумму ежегодных го ция неотличима от нуля) 133. Если же при сударственных расходов в расчете одного человека на здраво нять во внимание, что подобные измене охранение в долларах по курсу 1995 г., усредненных для 1980 х ния в расходовании государственных и 1990 х гг. средств приводят к совершенно различным Источник: Сведения о расходах из базы данных World Develop ment Indicators. Сведения о расходах Иордании и Кот д’Ивуар за изменениям в социальных условиях, не 1980 е гг. из источников Всемирного банка. Сведения о расходах удивительно, что показатели межстрано за 1980 е гг. по Гаити и Мексике — Govindaraj, Murray and Gna вых связей оказываются столь слабыми. naraj (1995), Данные по детской смертности — UNICEF (2002). Власти должны повысить эффективность услуг 63 прежнему получим результаты, свидетель Рисунок 2.4. Зависимость между социальными последствиями и государственными расходами ствующие о незначительности этой свя слаба, если исключить фактор национального дохода зи134. Однако эти приемы не являются общепринятыми и возможно, что правительства корректи руют свои расходы с учетом существу ющих медицинских проблем. Во вторых, государственные расходы могут по разному воздействовать на раз ные группы в обществе. Государственные расходы могут оказать влияние на уровень детской смертности среди бедных слоев населения, не затрагивая при этом страну в целом. Исследования, допускающие по добный эффект, обнаружили более замет ные связи между государственными рас ходами и положением бедных людей — но результаты слабо выражены и не очень ус *Данные о государственных расходах, коэффициенте детской смертности и удельному весу выпускников на тойчивы135. чальной школы приводятся в виде процентного отклонения от уровня, рассчитанного на основании ВВП на ду шу населения. Третье направление исследований го Примечание: Для регрессии коэффициента детской смертности в возрасте до 5 лет, коэффициент равен 0,148 сударственных расходов фокусируется на и показатель t статистики — 1,45. Для регресии удельного веса выпускников начальной школы коэффициент структуре расходов: если тратить больше равен 0,157 и показатель t статистики — 1,70. денег на первичную медицинскую по Источник: сведения о ВВП на душу населения и о государственных расходах — база данных World Development Indicators; сведения о коэффициенте детской смертности до 5 лет — UNICEF; данные по удельному весу выпу мощь, а не на третичную медицинскую скников начальной школы — Bruns, Mingat, and Rakatomalala (2003). помощь — было бы воздействие на смерт ность другим? Сравнительные межстрано вые статистические свидетельства на этот дение фактора грамотности взрослых счет являются очень слабыми136. Четвер в дополнение к уровню доходов во вза тое направление исследует факторы, кото имозависимости, проиллюстрированные рые могут повлиять на эффективность го на рисунке 2.4, приводит к получению та сударственных расходов. Исследователи ких показателей зависимостей и уровня устанавливают, что коррупция, характер значимости, которые близки к нулевым. управления или урбанизация могут играть Вывод, который можно сделать из этих свою роль, но результаты разных исследо исследований, состоит не в том, что госу ваний не совпадают137. дарственные расходы не могут быть успеш Два методологических аспекта важны ными. На самом деле преданность делу и для объяснения этих результатов. Первое. правильно выбранный набор мероприя Подборка стран, выбранных для проведе тий, подкрепленный государственным фи ния исследования, оказывает влияние на нансированием, может дать очень много. его результаты. Если в подборке присутст В 1970 г. в Таиланде коэффициент младен вуют несколько стран, много потративших ческой смертности достигал 74 смертей на и много добившихся — и несколько стран, 1000 новорожденных, посещаемость обще которые потратили мало и мало чего доби ственных больниц и поликлиник были лись, то выявится существенное соотно на низком уровне, отчасти из за низкого шение между более высоким уровнем рас качества их работы. Но решимость пра ходов и более низким уровнем смертности. вительства снизить детскую смертность Другая подборка может и не выявить тако оказалась очень сильной. Руководители го соотношения. Количество стран, являв здравоохранения, составляя планы своей шихся объектом анализа в разных иссле работы, тщательно обследовали состояние дованиях, разительно отличается — от 22 проблемы, проанализировав информацию до 116, так что разница в полученных ре об использовании инфраструктуры здраво зультатах неудивительна138. охранения и проведя опросы населения. Второе. Применяемые при проведе С начала 1970 х и до середины 1980 х гг. нии исследования определения могут из Таиланд увеличил государственные расхо менить оценку результата. Например, вве ды на здравоохранение в перечете на душу 64 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 населения вдвое. Но он сделал еще больше. ми преимущественно пользуются богатые Медицинские учреждения были построе люди. Государственные расходы на на ны в отдаленных районах страны, был по чальное образование обычно доходят до вышен уровень медицинского обслужива бедных людей. Наиболее бедная пятая ния более бедных районов и бедных слоев часть жителей Армении получила в 1999 г. населения, улучшена квалификация меди почти 30% выгод от государственных рас цинского персонала, введены реальные ходов на начальное образование. Но не материальные стимулы, привлекавшие все расходы на первичные услуги направ врачей в отдаленные районы, организова ляются в пользу бедных. В то время, как но вовлечение представителей общин в уп государственные расходы на первичную равление медицинским обслуживанием. медицинскую помощь имеют тенденцию Был усилен контроль над врачами. Распо более благоприятствовать бедным, чем все рядительные полномочия по различным расходы, взятые в целом, они не всегда программам были спущены на провинци доходят до бедных людей. Беднейшая пя альный уровень, что развязало руки цент тая часть населения Кот д’Ивуара смогла ральному министерству здравоохранения, воспользоваться в 1995 г. государственны сосредоточившемуся на вопросах планиро ми расходами на первичную медицинскую вания, координации и технической помо помощь лишь на 14% (а расходами на все щи. И к 1985 г. коэффициент детской медицинские услуги — в размере 11%)140. смертности сократился до 42 смертей на Направление государственных средств 1000 новорожденных; а сейчас она состав на те услуги, которыми пользуются бед ляет 28 на 1000139. Двадцать лет спустя по ные,— полезно, но они не помогают, если добные истории происходят и в других час расходуемые средства не дойдут до той ли тях развивающегося мира. нии, где они приносят пользу именно бед някам. Исследование положения в Уганде Средства, выделяемые государством обнаружило, что в начале 1990 х гг. из на здравоохранение и образование, дотаций с учетом числа учеников, выдан не доходят до бедных слоев населения ных на нужды начального образования, до Большинство бедных людей не получают предполагавшегося места назначения — свою справедливую долю государственных начальных школ — дошло лишь 13%. Все средств, выделяемых на здравоохранение остальные деньги были израсходованы на и образование, не говоря уже о том, что цели, не связанные с образованием, или получаемая ими доля не является равной. ради личной выгоды. Учащиеся из бедных Анализ охвата услугами, предоставляемы семей пострадали несоразмерно своей чис ми за счет государственных расходов — ленности, так как их школы получили еще сравнение тех, кто пользуется этими услу меньшую долю направлявшихся сумм (см. гами, с тем, сколько правительство расхо раздел «В центре внимания. Уганда») 141. дует на каждого пользователя — дает мгно Положение со здравоохранением точ венный снимок того, кто не получает вы но такое же. Лекарства, предназначенные году от правительственных расходов. для поликлиник, часто до них не доходят. Обычным результатом является то, В Гвинее в середине 1980 х гг. более 70% что самые бедная пятая часть населения лекарств, направлявшихся правительст получает менее пятой доли государствен вом, исчезло142. По оценкам исследова ных расходов на образование или здраво ний, проводившихся в Камеруне, Объеди охранение, а самая богатая пятая часть ненной Республике Танзании и Уганде населения получает больше. Например, 30% лекарств, поставлявшихся государст в Гане самая бедная пятая часть населе вом, было разворовано — в одном случае ния получила в 1994 г. 12% государствен целых 40% «были изъяты для личного ных расходов на здравоохранение, а самая пользования» 143. богатая пятая часть населения получила 33% (рис. 2.5). Взаимодействие частного Одной из причин этой диспропорции и государственного секторов является то, что государственные расходы Государственный сектор встречается на здравоохранение и образование пере с большими трудностями в повышении кошены в направлении тех услуг, которы качеств оказываемых услуг и в доведении Власти должны повысить эффективность услуг 65 Рисунок 2.5. Более богатые люди часто получают больше выгод от государственных расходов на здравоохранение и образование. Доля государственных расходов на здравоохранение и образование, приходящиеся на самую богатую и самую бедную пятые части населения Примечание: Цифры показывают самые последние доступные данные. Источник: Filmer 2003 b. помощи до бедных слоев населения. По может просто вытеснить — полностью этому стоит ли удивляться, что расходова или частично — не менее эффективные ние средств очень слабо связано с соци услуги, предоставляемые из неправитель альными последствиями? Но существует ственных источников. еще одна причина для слабой связи: част Это происходит двумя способами. Во ный и государственный сектора взаимо первых, личный спрос как в государствен действуют. При этом важно, каково же ко ном, так и в частном секторе реагирует на нечное влияние этого на использование изменения, происходящие в государствен услуг. Наращивание объемов услуг, предо ном секторе. Приведенное в семи странах ставляемых государственным сектором, исследование эффекта роста цен в государ 66 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ственных клиниках установило, что значи ный уровень их оплаты имеет существен тельная часть больных, отказавшихся от ное значение. Но ведь если не останется посещения врачей в государственных кли денег для оплаты других важных составля никах из за повышения цен, пошли потом ющих этого процесса — например, учеб в частные клиники — хотя масштабы этого ников, — то учеба пострадает. эффекта колеблются в зависимости от кон Почему же столь большая доля расхо текста144. Во вторых, частные поставщи дов на образование идет на оплату учите ки услуг могут реагировать на изменения лей? Расходы на учителей определяются в предоставлении услуг государственными в результате балансирования между техни структурами. В ходе эксперимента по по ческой стороной дела и политическим дав вышению оплаты в государственных меди лением, которое оказывают родители, учи цинских учреждениях в Индонезии в нача теля, прочие представители гражданских ле 1990 х гг. было обнаружено, что про служб, а также теми, кто требует тратить изошло значительное увеличение числа деньги государственного бюджета на дру частных аптек и больниц, и что это, в ито гие статьи за пределами образовательного ге, привело только к очень небольшим из сектора. Требования направить средства на менениям показателей здоровья145. другие цели часто проигрывают в борьбе Если услуги, предоставляемые в ин с выделением ассигнований на заработную тересах бедных слоев населения, не под плату учителей, которые часто громоглас держиваются выделяемыми ресурсами, ны, хорошо организованы, имеют широ они будут неэффективными. Эффектив кие связи и защищены контрактами, по ность расходов столь различна, что очень которым государство обязано им платить. трудно установить связь между издерж Картина одна и та же — и в странах с вы ками и достижением намеченных улуч соким уровнем расходов — в Кении на об шений в социальных условиях, провоз разование расходуется более 6 % ВВП, и глашенных программой «Цели ООН в странах с относительно малыми расхода Рисунок 2.6. Преобладающая доля в области развития на пороге нового ты ми — в Объединенной Республике Танза текущих расходов на образование идет сячелетия» (см. вставку 2.3). нии на образование идет менее 2 % ВВП. на заработную плату учителей Мы не ставим задачу как то специально (на примере выборки по странам Африки к югу от Сахары) Технические корректировки выделить страны Африки к югу от Саха недостаточны, если они не ры — это широко распространенный фе сопровождаются изменениями стимулов номен, — или досаждать учителям. Мы хо тим лишь высказать предположение, что Если повышены государственные расходы для урегулирования проблемы следует рас на услуги и если из этих сумм увеличены сматривать не одни лишь технические или расходы на услуги для бедного населения, управленческие аспекты типа — сколько и эти средства дошли до той школы или средств выделять на одну составляющую клиники, для которой они предназнача процесса обучения по сравнению с другой. лись, — все равно этого будет недостаточ Следует учитывать также институциональ но для эффективного использования ные и политические контексты, в рамках средств. Последнее определяется тем, как которых принимаются такие решения. используются средства. Возьмите вопрос Для принятия решений важно опреде о текущих расходах на образование в стра лить, из чего складывается высокий уро нах Африки к югу от Сахары. Из 18 густо вень школьного обучения или медицин населенных стран, по которым имеются ского лечения. В налаженных, хорошо данные, большинство тратит на учителей функционирующих системах процесс значительно больше, чем рекомендо предоставления услуг может быть улуч ванные 66% (рис. 2.6) 146. И это явление шен путем обеспечения более совершен касается не только расходов центральных ными учебными пособиями, большей на правительств. В Нигерии на заработную дежностью в распределении лекарств, плату приходится около 90% текущих рас лучшей подготовкой медицинских работ Примечание: Приведенные сведения относятся ходов на начальное образование местных ников — иными словами, внесением тех к расходам на уровне начальных школ и учите лям начальных школ. органов власти. Никто не станет отрицать, нических улучшений в факторы, оказыва Источник: Bruns, Mingat, and Rakatomalala что учителя играют ключевую роль в про ющие непосредственное воздействие на (2003). цессе школьного обучения и что достаточ успешное предоставление услуг. И рефор Власти должны повысить эффективность услуг 67 В С Т А В К А 2 . 3 . Почему столь трудно определить «стоимость» «Целей ООН в области развития на пороге нового тысячелетия» Сколько будет стоить выполнение «Целей ООН в об по заданным факторам, непосредственно определя Взаимозависимость и двойной счет. Прогресс ласти развития на пороге нового тысячелетия» ющим достижение полного успеха по признаку окон в выполнении какой либо одной из целей програм (ЦРТ)? Дать ответ на этот вопрос, ключевой для чания школы, — объема государственных расходов мы ЦРТ сразу же положительно сказывается на дру правительств и организаций доноров, взявших на как доли ВВП; доли этих средств, идущей на заработ гих. Чистая вода и улучшение санитарно гигиениче себя обязательства по выполнению ЦРТ, чрезвычай ную плату учителей, размера этой заработной платы, ских условий способствуют повышению качества но труден. соотношения между количеством учеников и учите здравоохранения. Улучшение здоровья населения Из чего будет складываться «стоимость»? В том, лей, среднего уровня повторного обучения. Это повышает школьную успеваемость. Образование что касается полного начального образования, долж исследование установило, что понадобится привле способствует улучшению здоровья. Вмешательство ны ли мы в ходе «оценки стоимости» поставить в чение внешних средств в среднем в размере государства в экономические процессы, способст «ценник» на охват государственным обучением пого 2,8 млрд долл. в год. (Поскольку в использованной вующее осуществлению одной из целей, облегчает ловно всех детей соответствующего возраста? В на модели в качестве инструмента политики были решение всех других целей. И если стоимость вы стоящее время в начальные школы не ходят более включены мобилизованные внутренние ресурсы, полнения каждой цели подсчитывается отдельно от 100 млн детей; если мы умножим соответствующую в результате получена цифра требуемых внешних других, а итоговые суммы просто складываются, это цифру по каждой стране на среднюю сумму государ средств)147. Использование показателя средних из означает двойной счет149. ственных расходов на одного учащегося держек для оценки затрат, необходимых для при Множественные определяющие факторы. Но начальной школы, то в результате получим общую влечения в школу детей, ее не посещающих, в этих цели не только зависят одна от другой — опреде «стоимость» в размере около 10 млн долл. Однако 47 странах дает общую сумму дополнительных из ляющие их факторы являются множественными, в этом итоге не учтен один маленький нюанс: детей, держек в 3,1 млрд долл. в год148. охватывающими сразу несколько областей. Мало которые не ходят в школы, может оказаться весьма «Калькулирование» издержек, связанных с изме что известно об относительном вкладе каждого из трудным побудить ходить в школу; и таким образом нениями непосредственно определяющих факторов, факторов в конечные результаты или об объемах предельные издержки могут оказаться выше сред полезно для определения финансовых последствий потенциального эффекта взаимодействия (см. них. У этих детей могут быть более высокие альтерна изменений политики, но оно мало что говорит о том, врезку 1.1 в главе 1). Например, воздействие сани тивные издержки — и в этих случаях могут понадо будет ли достигнут успех в результате осуществле тарно гигиенической обстановки на уровень смерт биться более значительные субсидии, чтобы при ния этих расходов, или все окончится неудачей. ности зависит от доступности чистой воды. Эф влечь их к занятиям в школе. Или другая ситуация: Дело не в том, что «если потратить вот эту сумму фективность прививок, и тем самым их вклад они могут проживать в отдаленных районах, где стро денег, то «Цели ООН в области развития на пороге в снижение уровня смертности, зависит от обеспе ить школы дорого, или выплачивать учащимся ком нового тысячелетия» будут достигнуты». Суть в том, чения «цепочки холода» — а она в свою очередь пенсацию за поездки в более развитые центры. К то что «для того, чтобы выполнить ЦРТ, понадобится зависит от состояния дорог, транспортной и до му же подобный подход молчаливо предполагает, что вот такая сумма денег». рожной инфраструктуры. Точные оценки этих не расходы на какую то конкретную цель могут быть вы Финансирование издержек переходного перио зависящих друг от друга и взаимодействующих делены независимо от других расходов в данном раз да. Если для устойчивого улучшения получаемых факторов получить нелегко. деле. Хотя это возможно, но сделать это но легко. результатов необходимо проведение институцио Резюмируя вышесказанное, можно сделать вы Достижение эффективности. Калькулирование нальных реформ, то следует подсчитать расходы по вод, что калькулирование расходов, связанных средней стоимости также не принимает во внимание проведению этих реформ; например стоимость пе с выполнением «Целей ООН в области развития на то, что связь между расходами и получаемыми ре реориентации материальной инфраструктуры или пороге нового тысячелетия», требует подсчетов, зультатами в целом слаба. Дополнительные расходы компенсации, выплачиваемые увольняемому персо при которых проводится различие между предель будут приводить лишь к небольшим улучшениям ко налу. Эти расходы диктуются условиями той или ными и средними издержками, объединяются по нечных результатов — если эти дополнительные иной страны. Например, издержки полного расчета литические и институциональные изменения, необ средства будут расходоваться при условии соблюде с увольняемыми сотрудниками будут зависеть от ходимые для того, чтобы сделать эти дополнитель ния среднего уровня эффективности (рис. 2.4). Это состояния рынка рабочей силы в данной стране, от ные расходы эффективными, не ведется двойной значит, что для достижения целей понадобится за правил и норм, касающихся гражданской службы, или тройной счет вследствие взаимозависимости тратить астрономические суммы. Каковы они, если и от других местных факторов. Учитывая неопреде целей ЦРТ, и, кроме прочего, учитываются множе деньги будут «потрачены с пользой»? ленность, с которой связаны эти издержки, нет ни ственность определяющих факторов каждой цели. Моделирование государственных расходов по какого смысла подсчитывать издержки переходно Не удивительно, что подсчет стоимости выполне 47 странам с низкими доходами было осуществлено го периода в глобальном масштабе. ния целей ЦРТ является столь трудным делом. мы управления могут сократить число дан, а поставщики услуг (врачи, учителя случаев недобросовестности учителей, не и т. п.) не имеют никаких стимулов к тому, компетентности врачей или коррумпиро чтобы работать хорошо. ванность полиции. Однако если попы Чтобы понять, почему это происходит, таться исправлять работу сферы услуг важно отличать институциональные ре в слабых системах, применяя эффектив формы от управленческих. Сокращение ные и наименее затратные решения в ви абсентеизма учителей с 9 до 7% — это во де кодифицированного набора приемов прос управления, а с 50 до 9% — это уже или просто переучивая врачей, учителей вопрос институциональный. Улучшение и т. п., — это не даст никаких реальных ре диагностики конкретных болезней — во зультатов и закончится полным разочаро прос управления; сокращение же массо ванием, если политики не слушают граж вого применения неправильных методов 68 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 лечения обычных болезней — вопрос ин «Информационные карты граждан» ституциональный. в Бангалоре (Индия). В начале 1990 х гг. Целью институциональных реформ общественные услуги в столице штата является усиление отношений подотчет Карнатака находились в плачевном состо ности разных участников процесса таким янии. Технологический бум вызвал чрез образом, чтобы добиться высокого уров вычайно бурный рост. Услуги были низко ня предоставляемых услуг, привлекая го качества, повсюду царила коррупция, от к этому все факторы, непосредственно которой страдали все, независимо от иму воздействующие на результат, включая щественного положения. И тогда в 1994 г. активные управленческие методы. Ин группа социально активных граждан ввела ституциональные решения должны ис «Информационные карты граждан», с по пользовать сильные стороны рынка — мощью которых появилась возможность активную реакцию потребителей, орга оценить качество предоставляемых насе низационную автономию, постоянное лению услуг. Цель этой инициативы давление с целью повышения эффектив заключалась в том, чтобы выявить пло ности и внедрения нововведений. Долж хую работу властей в решении этих про ны использоваться и сильные стороны блем, создать мотивацию для перемен. государственного сектора — его способ Ход кампании, вскрывшей низкое каче ность решать проблемы справедливости, ство, повсеместную коррупцию, отсутст недостатков рыночных механизмов, спо вие доступа к услугам со стороны обита собность заставлять соблюдать стандар телей трущоб, скрытую стоимость внешне ты. Мы не имеем в виду сокращение или недорогих услуг широко освещался заняв отмену жизненно важных полномочий шей активную позицию прессой. Введение государства. Мы говорим здесь о поисках этих карт постепенно привело к началу ди новых способов более эффективного алога между структурами, которые обеспе удовлетворения общественных потребно чивали работу услуг, и пользователями стей. Среди этих способов могут быть этих услуг, и в конечном итоге последовала и альтернативы государственному учас позитивная реакция управляющих госу тию, но столь же легко это могут быть ин дарственными услугами. Главный министр ституциональные изменения, направлен штата назначил специальную комиссию ные на то, чтобы улучшить работу госу для улучшения управления городом. Дей дарственных учреждений. ствия, предпринятые в развитие этой ини циативы, — такие, как, например, повсе местное внедрение информационных карт Для улучшения работы сферы услуг для больниц, — способствовали более следует выяснить, как она работает тщательному исследованию проблем, свя и почему занных с отдельными видами услуг. И уже Для того, чтобы была хорошая медицина, в 1999 г. информационные карты оценива более подготовленные работники и более ли состояние ряда услуг гораздо выше, хо высокий уровень жизни, граждане, поль тя оценки положения с коррупцией и до зующиеся услугами, поставщики услуг, ступностью системы рассмотрения жалоб и государство — все должны работать вме по прежнему оставались низкими. Успех сте. Каким образом? Тема настоящего До этой инициативы был столь велик, что клада — понять, что результативно функ Центр общественных проблем, проводив ционирует, почему и в каких условиях — ший исследование, подготовил, в сотруд и как добиться распространения положи ничестве с партнерами на местах, органи тельного опыта. Мировой опыт успешных зацию таких же исследований в других результатов институциональных нововве городах Индии150. И эту методику перени дений неопровержимо показывает, что ус мают сейчас другие страны (Филиппины, луги не всегда работают неэффективно. Украина и Вьетнам). Уроки этого опыта позволяют ему подра жать и находить крупномасштабные ре Участие организаций граждан в состав шения. Различные случаи иллюстрируют лении бюджета в Порту Алегри (Бразилия). имеющийся здесь потенциал — и возни В городе Порту Алегри, имеющем населе кающие при этом проблемы. ние свыше миллиона человек, разработана Власти должны повысить эффективность услуг 69 инновационная модель составления бюд Республика), денежных пособиях для се жета. Ассоциации граждан вносят предло мей в Мексике, реформах здравоохране жения о проектах, которые затем выносят ния в штате Сеара´ (Бразилия). Только по ся на публичное обсуждение. К каждому одному из этих инновационных проектов предложению составляется техническое была проведена оценка соответствия ре обоснование, и после этого процедура зультатов задачам эксперимента (Progresa, вновь повторяется для окончательного Мексика). И не все из них имеют четкие распределения бюджетных ассигнований. критерии изменений в показателях дости Город добился значительных успехов. гаемых результатов. Но во всех проектах Обеспеченность водоснабжением подня проявляются признаки прогресса. лась с 80% в 1989 г. до почти поголовной Ознакомление с различными случая в 1996 г., а охват услугами канализации — ми вызывает вопросы. Почему проводи от менее 50% до 85%. Число школьников лись эти нововведения? На кого они ока возросло в два раза. А поскольку за улуч зали воздействие? Что привело к успеху шенные услуги граждане платят более этих проектов, и по каким причинам дру охотно, доходы города возросли на 50%. гие инновационные проекты закончились Чтобы этот процесс шел в интересах бед неудачей? Можно ли их воспроизвести? ных слоев населения, мнение наиболее С целью системного изучения этих вопро бедных учитывалось в первую очередь. Эта сов — т. е., извлечения из них полезных система мероприятий стала необычайно уроков, — в настоящем Докладе разраба популярной среди населения (а для осуще тывается структура, которая соединяет ствившей ее политической партии — чрез главных действующих лиц — получателей вычайно успешной, так как она победила услуг, государство, поставщиков услуг — на всех выборах). За прошедшее время по описывает отношения подотчетности, ко добной методикой воспользовались не торыми они связаны (главы 3–6). Затем сколько других городов151. мы показываем, как эти принципы при Поступают сообщения и о других меняются в определенных конкретных нововведениях: о большей прозрачнос ситуациях и исследуем то, к каким резуль ти школьного финансирования в Уган татам это приводит в различных областях де, о реформах городского управления (главы 7–11). в Йоханнесбурге (Южно Африканская В центре внимания Керала и Уттар-Прадеш В одной стране, но в разных мирах Керала и Уттар Прадеш — два штата в составе одной федеративной страны, которые живут в соответствии с одной и той же конституцией, законами, межправительственной финансовой системой, в условиях одинаковых выборных циклов — и при всем это они находятся в двух разных мирах в том, что касается развития человеческого потенциала. Между их разными ми рами существуют драматические различия в качестве жизни миллионов людей. Население Уттар Прадеша — 175 млн чел. — седьмое место в мире, это больше, чем во всех других странах мира за исключением шести. (В штате Керала живут 32 млн чел.) 152. Мы рас скажем об успехах и неудачах, силе коллективных выступлений и тяжком грузе бездействия официальных властей. родолжительность жизни женщин, ле стоит только на несколько дней оставить венные движения против кастовых различий, П родившихся в штате Керала, на 20 лет больше, чем если бы они ро дились в Уттар Прадеше. Коэффициент без обслуживающего персонала пункт пер вичной медицинской помощи, как тут же могут начаться публичные демонстрации культура населения Кералы (включавшая, в частности, наследование по женской линии в некоторых районах), и открытость к иност младенческой смертности в Уттар Прадеше протеста перед управлением ближайшего ранным влияниям (в том числе к образова в пять раз выше, чем в Керале (см. табл. 1). района154. А в Уттар Прадеше какая нибудь нию, осуществлявшемуся миссионерами). В начале XXI в. каждая третья девочка сельская школа может годами стоять за Но дело не ограничивается одной лишь в штате Уттар Прадеш не посещает школу; крытой, и никаких акций гражданского историей. Значительная часть великолепных в Керале все дети — школьники. В Керале протеста не произойдет155. Весьма различа достижений Кералы отмечается, начиная с се общий коэффициент рождаемости состав ется и уровень активности женщин в двух редины 1950 х гг. Грамотность взрослого насе ляет 1,96 рождений на одну женщину (это штатах: если в Керале женщины составляют ления возросла примерно с 50% в 1950 г. до ниже, чем 2,1 в США и слегка выше, чем 70 % от числа учителей начальных школ, то более 90% в настоящее время, а ожидаемая 1,7 в европейских странах с высокими дохо в Уттар Прадеше — только 25%156. продолжительность жизни с 44 лет до 74. Ко дами). В Уттар Прадеше этот показатель эффициент рождаемости упал с 32 до 18. составляет 3,99 (значительно выше, чем В 1956 г. Малабарский регион Кералы значи Так почему Керала добилась успеха там, в среднем по Индии (2,85), или коэффици тельно отставал от двух «коренных» штатов ент для стран с низкими доходами — 3,1). где Уттар Прадеш проиграл? (Траванкура и Когина), с которыми он был Эти же различия между двумя штатами Помогла история. Керала, несмотря на объединен, образовав новый штат — Кералу. отражаются в состоянии образования и то, что у нее был один из самых высоких В настоящее время все эти различия исчезли. здравоохранения. Исследования показыва в Индии уровень бедности, добилась веду ют, что общественные услуги в Керале, как щего положения в сфере социального раз Коллективные действия — правило, хорошо оснащены, содержатся вития уже в 1956 г., когда на ее территории и пренебрежение ими в порядке, и полностью укомплектова был образован новый штат Индии. Успе Дрезе и Сен (Dreze and Sen, 2002) ут ны учителями или врачами. Положение ху социального развития способствовали верждали, что успех Кералы стал результа в Уттар Прадеше совсем другое153. В Кера имевшиеся длительные традиции, общест том коллективных действий, которые спо собствовали соз данию широ Таблица 1. Глубокая пропасть: социальное развитие и базисные услуги в Керале и Уттар Прадеше ких социальных перспектив, ра Последняя доступная информация, данные выражены в процентах, за исключением особо оговоренных случаев. венства в доступе к медицин Керала Уттар Прадеш Индия скому обслуживанию, здравоо Коэффициент младенческой смертности хранению и другим базовым (на 1000 живорожденных) 16,3 86,7 67,6 службам. Они пишут, что неуда Общий коэффициент рождаемости (на одну женщину) 1,96 3,99 2,85 Соотношение полов (количество женщин на 1000 мужчин) 1058 902 933 ча штата Уттар Прадеш может Удельный вес учащихся, девочки (от 6 до 17 лет) 90,8 61,4 66,2 быть объяснен тем, что общест Удельный вес учащихся, мальчики (от 6 до 17 лет) 91,0 77,3 77,6 венность пренебрегла теми же Процент женщин в сельской местности, никогда самыми возможностями. не обучавшихся в школе (от 15 до 19 лет) 1,6 49,3 38,7 Процент девочек в сельской местности, никогда не обучавшихся в школе (от 10 до 12 лет) 0,0 31,7 26,6 • С самого начала в Керале Охват вакцинацией (от 12 до 23 месяцев). 79,7 21,2 42,0 большое внимание уделялось Роды с помощью квалиф. мед. персонала (% родов) 94,0 22,4 42,3 начальному образованию и Сельское население деревень, где имеются: женской грамотности, и на начальная школа 90,1 75,1 79,7 средняя школа 87,1 31,9 44,6 последующем этапе это ока пункт оказания первичной медицинской помощи 74,2 4,4 12,9 залось весьма важным для ус всепогодная дорога 79,1 46,0 49,2 пехов в социальной сфере. Медицинские расходы на одну госпитализацию Уттар Прадеш жестоко пост в государственной больнице (в индийских рупиях) 1417 4261 1902 радал из за отсталости в об Согласно сведениям, полученным в результате опроса женщин — лицо, оказывавшее медицинские услуги, соблюдало разовании, здесь задержался необходимую приватность; 93,0 64,0 68,2 демографический переход — в медицинском учреждении было чисто; 77,2 31,0 52,1 и происходит бурный рост — помощь врача или акушерки при родах не была необходима 1,4 42,5 61,3 численности населения. Из 20% беднейших домашних хозяйств предпочли • Равенство полов и женское государственное медицинское учреждение 55,7 9,5 32,8 движение — вот что, как пред Источник: National Family and Health Survey–2, 1998–99, IIPS, 2002; Census of India, 2001; National Sample Survey 1998–99.. ставляется, сыграло важней В центре внимания Керала и Уттар-Прадеш 71 шую роль в успехе Кералы. Уттар Пра годы (см. рис. 1): на образование и здраво их требованиях зависят от их информиро деш известен своей длительной, богато охранение выделялось гораздо большая ванности, знания своих прав и грамотнос документированной историей гендерных доля расходов, чем на администрацию ти. Коллективные действия населения вли отношений, характеризующихся угнете штата. яют на поведение отдельных частных лиц, нием, чрезвычайно острыми гендерными Контрастным было положение дел особенно политически слабых, тем, что они различиями в уровне грамотности и низ в Уттар Прадеше, где кастовые и классо оказывают воздействие на имеющуюся у ким уровнем социальной активности вые различия при отсутствии настоятель них информацию, на их правовую защиту и женщин157. ных политических альтернативных стиму образование. А затем отдельные частные • Основные услуги общего характера, такие, лов для преодоления этих различий приве лица в свою очередь влияют своими дейст как школьное образование, здравоохране ло к тому, что политические стимулы виями на коллективные акции. Одна серия ние, вакцинация детей, раздача продо к эффективному предоставлению общедос реформ может привести к дальнейшей ин вольствия и социальное обеспечение, тупных базовых услуг оказались крайне ституциональной эволюции. И общество в этих двух штатах резко различаются. Все слабыми. Политическая конкурентная может стать пленником движения по по эти услуги в Уттар Прадеш, как представ борьба велась вокруг доступа к инструменрочному кругу, как в Уттар Прадеше, или ляется, находятся в полном упадке, и не там власти в штате, чтобы иметь возмож получить мощное ускорение, как это про предпринималось каких либо усилий по ность оказывать покровительство и разда исходит в Керале. Как отмечают Дрезен и налаживанию их работы, особенно в том, вать рабочие места в учреждениях штата Газдар: «Социальные провалы государства в что касается школьного образования. конкретным клиентам. По этой причине Уттар Прадеше просто пугают, но потенци • Население Кералы, более образованное бюджетные расходы в первые годы кон альные выгоды действий соответственно и информированное, проявляло такую центрировались в статьях расходов на ад высоки, цена же продолжающейся инерции активность в политике и общественной министрацию штата, значительно превы еще выше» 160. жизни, которая не наблюдается в Уттар шая расходы на здравоохранение и образо Что же касается Кералы, то невзирая на Прадеше. вание. В последнее время политические многочисленные экономические проблемы, • Как представляется, ключевую роль в орга партии стали уделять меньше внимания сохраняющиеся с былых времен и возникаю низации действий бедного населения Кера программным или политическим положе щие вновь, вспомним об указе, выпущенном лы сыграла активность информированных ниям своих предвыборных документов, в 1817 г. королевой существовавшего на тер граждан и политическая активность в це вместо этого рекламируя этнический со ритории нынешней Кералы королевства Тра лом. Они опирались на всеобщую грамот став списков своих кандидатов, в попыткеванкур Гаури Парвати Бай. Теперь этот указ ность и то внимание, которое сначала ком декларировать свою преданность принци претворен в жизнь в том, что касалось его мунистические, а потом коалиционные пу пропорционального представительства смелых надежд на успехи общественного раз правительства Кералы уделяли развитию разных этнических групп в бюрократичес вития подданных 15 летней королевы. В ука общественных услуг. В Уттар Прадеше тра ких учреждениях штата159. зе говорилось: «Государство должно полно диционные разделения между людьми раз стью взять на себя все расходы по образова личных каст и групп власти, особенно Вырваться из порочного круга нию своего народа, чтобы среди них не в сельской местности, сохраняются на про задерживалось распространение просвеще тяжении более 50 лет существования элек Коллективные действия населения ния, чтобы с помощью образованности они торальной политики — и эти разделения могут опираться на историю, порывать с могли бы стать лучшими подданными и госу составляют основу политической аргумен ней, или увековечивать ее. Возможности дарственными служащими и чтобы доброе тации и клиентелистской политики. отдельных частных лиц настаивать на сво имя государства тем бы укреплялось» 161. Для оказания услуг и реального разви тия очень важны политические побудитель ные стимулы158. Требование оказания ши Рисунок 1. В Керале больше всего тратили на образование и здравоохранение, в Уттар Прадеше — на администрацию штата рокого набора общедоступных услуг остава лось надежной платформой в Керале, составляя контраст с клиентелистской, кас товой, классово ограниченной политикой в Уттер Прадеше. Первые правительства Кералы, высту пая с экономическими платформами, под черкивавшими предоставление основных услуг широким массам населения, ввели в политическую жизнь штата такой круг проблем, которые сохранили свое значение в работе позднейших коалиционных прави тельств. Политическая конкурентная борь ба велась на основе обещаний улучшить предоставление основных услуг. Со всей очевидностью она проявлялась в распреде Примечание. Данные о государственных расходах на администрацию штатов не включают выплаты по процентам. лении бюджетных ассигнований в первые Источник: Resave Bank of India Bulletins 1955— 1998. Структурные рамки предоставления услуг Ответственность за предоставление услуг, услуг для бедного населения, — начиная 3 как правило, берет на себя государствен от самих бедняков и кончая специалиста ный сектор, при этом в качестве инстру ми новаторами, проводниками прогресса, мента обычно используется админист политическими лидерами и сторонними глава ративный аппарат госучреждений. Как организациями — должны задаться вопро показано в Главе 1, результатами примене сом: а какое именно решение подходит ния такого подхода стали не только впе мне? Что нужно сделать с учетом имею чатляющие успехи, но и многочисленные щихся в моем распоряжении возможнос неудачи. Предстоит сделать еще немало. тей, ресурсов, политических мероприятий В частности, для бедного населения зна и стимулов? Какие действия могут улуч чительные проблемы связаны с повыше шить обслуживание бедного населения нием доступности обслуживания, устра в моих конкретных обстоятельствах? Что нением недостатков в функционировании бы правильно оценить имеющиеся аль производственных мощностей сферы ус тернативы в этой области, необходимо луг, улучшением технического качества, четко представлять себе структурные рам повышением активности пользователей ки проблемы и на их основе проанализи и ростом производительности. Как отме ровать, какие именно мероприятия, вклю чено в Главе 2, ни экономический рост, ни ченные в ассортимент реформы сферы простое увеличение государственных рас услуг, отвечают конкретным требованиям ходов, ни принятие технократических ре времени, места и обстоятельств. шений не могут в полной мере обеспечить Настоящий Доклад движется от кон решение этих проблем. кретного к общему. Возьмем, например, Недостатки в сфере предоставления ус школьника в классной комнате, беремен луг не остаются незамеченными. Разного ную женщину в роддоме или человека, лосица предложений институционального открывающего водопроводный кран. Все характера звучит все громче: реформа они стремятся получить определенную гражданских служб, приватизация, демо услугу, и непосредственные факторы ус кратизация, децентрализация, контракт пеха для них ясны. Чтобы какая либо ная система, предоставление услуг через сделка по предоставлению услуги завер НПО, делегирование полномочий, участие шилась успехом, необходим непосред общественности, социальные фонды, раз ственный поставщик, обладающий не витие на основе инициативы общин, ассо обходимыми способностями, доступом циации пользователей. Каждое из этих к входным ресурсам и мотивацией к над предложений связано с использованием лежащему выполнению своей задачи. изрядного количества разнообразных тех Возникает вопрос общего характера: ка нических методов и инструментов. Здесь кие институциональные условия благо и трансферты с учетом спроса, и партиси приятствуют появлению способных и хо пативная оценка сельских проблем, и об рошо мотивированных непосредствен следование производственных мощнос ных поставщиков услуг, имеющих ясные тей, и сервисные расчетные карты, и пар цели и требуемые ресурсы? Ответ: эф тисипативные бюджеты. Ни один из этих фективные услуги для бедного населения методов не является панацеей. возникают на основе институциональных Общеизвестно, что универсальных ре отношений, в которых все действующие шений не существует, но это мало что лица подотчетны друг другу. (Будьте, меняет. Те, кто хотят повысить качество пожалуйста, терпеливы — последующие Структурные рамки предоставления услуг 73 разделы Доклада подробно разъяснят Вам, • В типичных отношениях найма на ра Рисунок 3.1. Отношения подотчетности что имеется ввиду). боту на сотрудника возлагается опре имеют пять аспектов Настоящая глава имеет пять целей. деленный объем заданий (делегирова В ней представлены структурные рамки ние), за что ему платят зарплату (фи анализа участников (частных лиц, органи нансирование). Сотрудник выполняет заций, органов государственной власти, задания (результаты работы). Резуль предприятий) и механизма отношений по таты его труда оцениваются (информа дотчетности; эти структурные рамки ис ция). На основании этой информации пользуются на протяжении всего Доклада. наниматель может поощрить хорошую И приводятся характеристики услуг, прида работу или наложить взыскание за ющие этим отношениям такую важность — плохую (принятие мер). и такую сложность. Структурные рамки и • Жители города выбирают должностное характеристики, используемые в настоя лицо, на которое возлагается руковод щей главе, позволяют понять, почему про ство местным органом власти (делегиро изводство услуг одним лишь государствен вание), в том числе решение вопросов ным сектором часто бывает неэффектив налогообложения, а также разработки и ным и почему сама по себе приватизация реализации бюджета (финансирование). не является решением проблемы. В главе Это лицо часто действует в условиях, показано, как связаны между собой различ включающих отношения подотчетности ные аспекты реформы сектора услуг и как с другими лицами (результаты работы). к ним относятся авторы Доклада. В ней Избиратели на основе своего опыта и также рассматривается динамика реформы. полученной информации дают оценку результатам работы данного лица и кон Структурные рамки анализа: тролируют его — политическими или участники и отношения подотчетности правовыми методами (принятие мер). Развитие языка основано на общности его Для описания этих важных и обширных использования, и поэтому никто конкрет вопросов существует много других терми но не повинен в том, что английское сло нов, которые пришли из целого ряда науч во «accountability» (ответственность, по ных дисциплин (экономики, политологии, дотчетность. — Примеч. пер.) применяется социологии), а также из практики (государ так широко и имеет так много оттенков ственного и корпоративного управления). значений. Подотчетность в настоящем Настоящий Доклад не претендует на то, что Докладе понимается как отношения меж в нем используется наилучший понятий ду участниками, имеющие пять аспектов: ный аппарат. Но употребля емые в нем тер делегирование, финансирование, результа мины отличаются полнотой (применитель ты работы, информацию о результатах ра но ко всему, что рассматривается) и посто боты и принятие мер (рис. 3.1). янством — на протяжении данной работы Отношения подотчетности могут быть они не меняются. (См. вставку 3.1, где при такими же простыми, как, например, по водится глоссарий используемых понятий.) купка сандвича или устройство на работу, Например, недавнее исследование, продол но могут быть и сложными, такими, как жающее тематику Доклада о мировом разви процесс осуществления демократии на тии 2000/2001 года по проблеме бедности и муниципальном уровне. посвященное предоставлению беднякам значительных полномочий и возможнос • Покупая сандвич, вы просите про тей, выделяет четыре параметра, которые дать его вам (делегирование) и произ во многом аналогичны факторам, перечис водите оплату (финансирование). Вам ленным в настоящем Докладе: доступ к ин готовят сандвич ( результаты рабо формации, расширение участия обще ты). Вы его съедаете (в результате че ственности, подотчетность, организацион го получаете информацию о его качес ный потенциал на местах162. В других тве). На следующий день вы решаете, исследованиях термин «подотчетность» покупать или не покупать сандвич используется только в смысле предоставле снова ( принятие мер ), что влияет на ния отчета о сделанном (получение инфор прибыль продавца. мации о результатах работы) или принятия 74 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ВСТАВКА 3.1. Глоссарий к докладу Язык эластичен. Это его ценное свойство отражает ния общественных кампаний в поддержку или про могут относиться как правительственные министер разнообразие человеческого опыта, но также и тив каких либо лиц или организаций. ства с сотнями тысяч служащих, так и сеть частных создает определенные трудности, когда такие рас лечебниц; как огромная система городского водо хожие понятия, как «подотчетность», теряют свое Дискреционные услуги. Локально производимые снабжения, так и одна единственная деревенская значение. Настоящий доклад при описании струк услуги, например, проведение урока в классе или школа, управляемая общиной. турных рамок предоставления услуг дает ряду об лечебно медицинское обслуживание, когда учитель щеупотребительных терминов, таких как «подот или врач, обладая определенной свободой, могут Политики/разработчики политики. Лица, уполно четность», специфическое толкование; мы также сами решать, в каком объеме должна быть предос моченные государством выполнять его юридичес вводим ряд новых терминов. Мы не утверждаем, тавлена услуга, а потребители испытывают значи кие, регулятивные и законотворческие функции. По что используем самую лучшую терминологию, тельный дефицит информации, по сравнению с по литики могут избираться или получать свои долж а лишь стремимся к внутренней цельности иссле ставщиком. Дискреционные услуги, характеризу ности недемократическими методами. Они могут дования. ющиеся высокой трансакционной интенсивностью, быть также и разработчиками политики (генерал, трудно поддаются контролю со стороны как разра ставший президентом, который одновременно уп Подотчетность представляет собой комплекс от ботчиков политики, так и потребителей, причем это равляет вооруженными силами; министр телеком ношений между участниками сферы услуг, име наблюдается и в государственном, и в частном муникаций, который управляет продажей частот). Но ющий пять аспектов: секторах. Они создают особые трудности для всех чаще всего разработчики политики являются выс • Делегирование. Явно или неявно выраженное отношений подотчетности. шими невыборными руководителями — кадровыми понимание того, что услуга (или товары, вопло работниками государственной службы или назна щающие услугу) будет предоставлена. Договорные связи. Широкомасштабные долго ченцами. Политики определяют общие направления • Финансирование. Обеспечение ресурсов, гаранти срочные отношения подотчетности, связывающие деятельности. Разработчики политики непосред рующих выполнение услуги или оплату за нее. разработчиков политики с организованными по ственно реализуют намеченные шаги, создают и • Выполнение. Фактическое предоставление услуги. ставщиками услуг. Эти отношения обычно не носят развивают условия для работы государственных и • Информирование о результате выполнения ра столь конкретного и юридически обязывающего частных поставщиков услуг. Как правило, вспомога боты. Получение необходимых данных и оценка характера, как контракты. Вместе с тем ясный и до тельные отношения подотчетности между двумя качества оказанной услуги по сравнению с ожи пускающий проверку контракт может быть частью этими категориями политических деятелей (спаро даниями или формальными и неформальными таких договорных связей. дированные в телесериале «Да, господин министр») нормами. основаны на конституции, административном праве • Применение мер. Способность применять меры «Длинный» и «короткий» пути обеспечения подот или положении о государственной службе. взыскания за недоброкачественную услугу или четности. Потребители могут стремиться к обеспе меры поощрения в случае, если работа выпол чению подотчетности поставщиков услуг двумя спо Потребители/граждане. Потребители услуг, кото нена на должном уровне. собами. Власть потребителя, связывающая потре рые в качестве граждан на индивидуальной или груп бителей и поставщиков услуг, — это прямой, повой (например, через профсоюзы) основе участву Доклад определяет четыре вида отношений «короткий» путь обеспечения подотчетности. Одна ют в политической деятельности с целью формули подотчетности: власть потребителя (над поставщи ко когда такая власть клиента слаба или ею нельзя рования и совместного решения задач. В качестве ками услуг); договорные связи; управление непо воспользоваться, то потребители, выступая в качес потребителей индивиды получают услуги для нужд средственными поставщиками услуг со стороны тве граждан, должны использовать гласность и по своих домашних хозяйств. Все потребители — граж организаций поставщиков услуг; гласность и поли литику, чтобы обеспечить подотчетность политиков, дане (в большинстве случаев), но, в зависимости от тика (отношения между гражданами и политика а политики/разработчики политики, чтобы добиться вида услуги, не все граждане — потребители. ми/разработчиками политики). того же от поставщиков услуг, должны, в свою оче редь, использовать договорные связи. Сочетание Стратегическая постепенность. Постепенно раз Власть (Права) потребителя. Отношение подот двух этих элементов составляет «обходной», или вертывающиеся прагматические реформы в сла четности, связывающее потребителя с непосред «длинный» путь обеспечения подотчетности. бой институциональной среде, которые в полной ственными поставщиками услуг; обычно возникает мере не способны решить проблемы услуг, однако при предоставлении услуги на основе сделки, с по Клиентелизм. Склонность политиков («покрови могут помочь уменьшить их остроту, формируя од мощью которой потребитель выражает свою потреб телей») реагировать на политическую конкуренцию новременно условия для более глубоких и благо ность в каких либо услугах и может контролировать путем оказания чрезмерного предпочтения какой приятных изменений — например, путем создания их предоставление и самих поставщиков услуг. либо одной группе потребителей за счет другой необходимого потенциала, соответствующего зада группы в обмен на политические выгоды (голоса чам сектора услуг. Ему противостоит — за неиме Гласность и политика. Самая сложная разновид избирателей). Обеспечение небольших групп своих нием лучшего термина — «простая» постепенность, ность отношений подотчетности. Она связывает сторонников бесплатными государственными услу которая просто способствует решению отдельно граждан и политиков и включает много формаль гами или рабочими местами в государственном взятого комплекса безотлагательных проблем, но ных и неформальных процессов, среди которых секторе, особенно там, где подобное мошенничест при этом создает другие проблемы. Так происходит, электоральная политика и голосование, лоббирова во не наказывается, часто представляет собой одну например, когда правительство и управленческие ние и пропаганда, политический патронат и клиен из разновидностей клиентелизма. структуры не имеют стратегии развития и принима телизм, деятельность СМИ, доступ к информации ют временные решения, не понимая, чем они могут и пр. Граждане делегируют политикам функции Непосредственные поставщики услуг. Учителя, обернуться в долгосрочном плане. отстаивания своих интересов и финансирования медицинские сестры, врачи, инженеры, чиновники органов власти через налоговую систему. Политики или иные поставщики услуг, которые входят в непо Структурные рамки предоставления услуг. В них предоставляют услуги, обеспечивая законность средственный контакт с потребителем. действуют четыре участника, имеющие отношение и порядок и в той или иной мере способствуя под к предоставлению услуг — граждане/потребители; держанию социального здоровья в обществе. Граж Организации – поставщики услуг. Государствен политики/разработчики политики; организации по дане обеспечивают их подотчетность с помощью ные и частные некоммерческие или коммерческие ставщиков услуг; непосредственные поставщики выборов и других, менее определенных мер, — пу структуры, которые фактически предоставляют ус услуг, — между которыми существует четыре вида тем увещевания, подачи судебных исков и проведе луги. Их спектр весьма широк: к данной категории подотчетных отношений: Структурные рамки предоставления услуг 75 В С Т А В К А 3 . 1 . (продолжение) • гласность и политика, связывающие граждан с тых контактов между потребителем и поставщиком. посредственных поставщиков услуг. В крупных бю политиками; По усмотрению поставщика, они могут быть дис рократических структурах эти процедуры могут под • договорные связи между политиками/разработ креционными и предусматривать постоянное при чиняться определенным правилам, а у небольших чиками политики и поставщиками услуг. нятие мгновенных решений (например, при обуче частных поставщиков — носить случайный характер. • управление, связывающее организации постав нии в школе), что сильно осложняет их мониторинг, щиков услуг с непосредственными поставщика либо не дискреционными, когда технология услуги Участники. Индивиды, домашние хозяйства, об ми услуг; не требует значительной свободы действий («сде щины, фирмы, органы государственного управле • власть потребителей, связывающая потребите лал и забыл»), при условии контакта с потребите ния и другие общественные, неправительственные лей и поставщиков. лем (например, при вакцинации). и частные организации, которые финансируют, • «короткий путь» обеспечения подотчетности — см. производят, регулируют, предоставляют либо по «Длинный» и «короткий» пути обеспечения подот Управление. Отношения подотчетности, связыва требляют услуги. В экономической теории структу четности. ющие организации поставщиков услуг с непосред ры, которые требуют подотчетности от других, ино ственными поставщиками. Они представляют собой гда называют принципалами, а тех, кто им подотче Трансакционная интенсивность услуг. Услуги, внутренние процессы, протекающие в государствен тен, — агентами. характеризующиеся трансакционной интенсивнос ных и частных структурах и позволяющие выбирать, тью, — такие, которые требуют регулярных и час обучать, стимулировать, управлять и оценивать не мер. В настоящем Докладе дается более • Организации поставщики услуг. Депар широкое толкование данного термина. таменты здравоохранения, образова Такой расширенный подход обуслов ния, водоснабжения и канализации. лен двумя причинами. Во первых, сла • Непосредственные поставщики услуг. бость любого элемента подотчетности Врачи, медсестры, учителя, инженеры. может привести к неудаче. Нельзя делать В идеальных случаях исполнители этих упор только на принятие мер — то есть ролей (участники) связаны отношениями возлагать на поставщиков услуг ответ власти и подотчетности. Граждане исполь ственность за последствия и результаты — зуют гласность по отношению к полити в отрыве от других элементов системы. кам. Разработчики политики имеют дого Если не проведено четкого делегирова ворные связи с организациями поставщи ния, включая точное определение наме ками услуг. Организации осуществляют ченных целей, форсированное примене управление непосредственными поставщи ние мер несправедливо и неэффективно. ками услуг. А потребители используют Если поставщики услуг не получают соот власть потребителя в процессе взаимо ветствующих ресурсов, то считать их от действия с непосредственными поставщи ветственными за плохие результаты также ками услуг (рис. 3.2). В странах с низким несправедливо и неэффективно. Во вто доходом существует также и пятая функ рых, трактовка финансирования как пер ция, выполняемая агентствами по внеш вого шага при формировании отношений нему финансированию, которая воздей подотчетности подразумевает, что сама ствует на все упомянутые виды подотчет по себе забота о результате деятельности, ности (глава 11). контролируемой другими, не создает от ношений подотчетности. Чтобы стать Рисунок 3.2. Ключевые отношения власти полноправным участником игры, нужно сначала сделать в ней свою ставку. Подотчетные участники агенты, в том числе разработчики политики, поставщики услуг. В цепочке предоставления услуг До клад выделяет четыре основные роли. • Граждане/потребители. Пациенты, ученики, родители, избиратели. • Политики/разработчики политики. Пре мьер министры, президенты, парламен тарии, мэры, министры финансов, здра воохранения, образования. 76 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Слабость любого из этих отношений — Способность граждан к коллективным или слабость позиции участников — спо действиям — а это ключевой элемент про собна привести к неудовлетворительным цесса предоставления услуг — в разных результатам предоставления услуг. Постав обществах различна. щиков можно заставить нести прямую от ветственность перед потребителями (как Политики и разработчики политики . при рыночных сделках) путем передачи Суверенное государство отличается от права принятия решений и власти непо прочих институциональных образований средственно гражданам и общинам — это тем, что в пределах своих границ облада «короткий путь» обеспечения подотчетно ет монополией на законное применение сти. Но чаще государственный сектор вме силы. Из этой монополии вытекает пра шивается в эти дела, и два ключевых вида во политиков заниматься регулирова отношений — гласность и договорные свя нием, законодательной деятельностью, зи — формируют в ходе «долгого пути» налогообложением — словом, устанавли обеспечения подотчетности главный меха вать и проводить в жизнь «правила иг низм гражданского контроля. В любом ры». Политики определяются здесь как случае организации (такие, как департа лица, которые контролируют эту власть менты здравоохранения, образования и и осуществляют основополагающие фун водоснабжения) должны уметь управлять кции государства. Это не означает, что непосредственными поставщиками услуг. центральную роль всегда играют только предвыборные соображения: некоторые Четыре участника политики возглавляют однопартийные Граждане и потребители. Частные лица и государства, другие пришли к власти домашние хозяйства выступают в двоякой благодаря военной силе, третьи были из роли — как граждане и как прямые потре браны. В некоторых системах доминиру бители. В качестве граждан они действуют ет исполнительная, в других — законода и индивидуально, и в составе тех или тельная власть. иных объединений (общины, политичес К другой категории лиц, осуществляю кие партии, профсоюзы, ассоциации биз щих государственную власть, относятся неса), участвуя в политических процеду разработчики политики. В некоторых стра рах, определяющих коллективные цели. нах ими являются сами политики. В других Они также стремятся контролировать и государствах отмечается отчетливая разни направлять публичные акции, служащие ца между высшими невыборными офици достижению этих целей. Являясь прямы альными лицами правительства — государ ми потребителями услуг, частные лица и ственными служащими или назначенца домашние хозяйства надеются получать ми — и «актерами» политической сцены. чистую воду, давать детям образование Последние определяют общие направле и обеспечивать здоровье членов семей. ния деятельности, а разработчики полити Роль граждан и потребителей в качест ки вырабатывают основные правила игры ве получателей услуг не подразумевает, для поставщиков услуг путем регулирова что все люди одинаковы или разделяют ния доступа, внедрения соответствующих одни и те же взгляды. Такие термины, как стандартов и определения условий, при ко «гражданское общество» и «община», иног торых поставщики услуг получают государ да используются слишком небрежно. Лю ственное финансирование. ди различаются по своим верованиям, на деждам, ценностям, идентичности, спо Организации поставщики услуг. Орга собностям. Гражданское общество далеко низацией поставщиком может быть любая не всегда является гражданским, а у чле государственная организация, независимо нов «общин» порой слишком мало обще от того, как она называется, — министер го. Индивиды или домашние хозяйства ство, департамент, агентство, бюро (табл. могут расходиться во взглядах относитель 3.1). К этой категории могут относиться но совместных задач и — лично или в рам министерство образования, предоставляю ках каких либо ассоциаций — способ щее образовательные услуги, самостоя ствовать осуществлению своих индивиду тельное государственное предприятие альных целей, иногда во вред другим. (например, автономные государственные Структурные рамки предоставления услуг 77 больницы), некоммерческая организация тур поставщиков услуг. В свою очередь, (религиозные школы), коммерческое пред руководитель организации — поставщика приятие (частная клиника). Эти структуры услуг разрабатывает внутреннюю полити могут быть крупными по размеру (минис ку своей организации. Это различие, яс терства госсектора с десятками тысяч сот ное с концептуальной точки зрения, на рудников), а могут быть и небольшими — практике, однако, не всегда заметно, осо одна начальная школа в какой либо общи бенно когда одно и то же лицо выполняет не. Возможно наличие нескольких типов обе функции. Например, министр обще поставщиков услуг (государственные, не ственных работ может выступать в качес коммерческие организации, платные боль тве разработчика политики, ответствен ницы) и ряда поставщиков одного и того ного за выработку и внедрение норм же типа, оказывающих одинаковые услуги и правил для всех поставщиков услуг, на одной территории (например, независи и одновременно быть руководителем мые некоммерческие больницы и коммер крупнейшей организации — поставщика ческие частные клиники). услуг по водоснабжению и непосред Когда организация — поставщик услуг ственно отвечать за менеджмент в этой относится к государственному сектору, области. Четкое размежевание этих функ необходимо учитывать принципиальное ций с целью разграничения обязанностей различие между разработчиком политики разработчика политики и задач организа и руководителем такой организации. Раз тора производства является одним из эле работчик политики устанавливает и вво ментов точного определения границ под дит общие правила игры для всех струк отчетности. Таблица 3.1. Организации поставщики услуг различаются по форме собственности и организационной структуре Форма Тип организации Образовательные Услуги в области Услуги в области Энергоснабжение собственности поставщика услуги здравоохранения: водоснабжения амбулаторное лечебно медицинское обслуживание Министерство/департам Министерство образо Министерство здравоохране Министерство обще Министерство энерге ент/ агентство/бюро вания школы (общена ния, поликлиники ственных работ тики циональный уровень, штат, провинция, муни ципалитет) Общественный сектор Самостоятельная ком Независимые универ Самостоятельные больницы Государственные кор Государственные элек пания общественного ситеты порации водоснабже тростанции сектора ния Муниципальная Неформальные школы, Сельские ассоциации Educo водоснабжения Некоммерческий сектор Некоммерческая орга Религиозные школы Клиники под руководством низация (католические, мусуль НПО манские); школы, под руководством НПО (та кие, как БРАК) Мелкие коммерческие Частные нерелигиоз Частные клиники Неформальные тор фирмы ные школы говцы водой Частный, коммерческий сектор Крупные Системы больниц Частные производст Частные производ венные мощности ственные мощности Примечание: Educo — Программа управляемых общинами школ (Сальвадор); НПО — неправительственные организации; БРАК — Комитет по сельскому развитию (Бангладеш). 78 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Непосредственные поставщики услуг. срочных отношениях. Разработчик поли В конечном счете, почти во всех услугах тики обеспечивает поставщику услуг ре необходим поставщик, который входит сурсы и делегирует ему полномочия и от в непосредственный контакт с потребите ветственность за реализацию коллективно лем. Таковы учителя, врачи, медицинские выработанных целей. Он также собирает сестры, акушерки, фармацевты, инжене информацию о работе организаций по ры и др. ставщиков услуг. Функция принятия мер становится эффективной тогда, когда в Четыре вида отношений договоренности конкретно оговаривается подотчетности форма поощрения (и, возможно, взыска От политиков к гражданам: гласность ния), которые зависят от качества и ре и политика. Термин «гласность» исполь зультатов работы поставщика услуг. Отме зуется в настоящем Докладе для выраже тим, что провести грань между «государ ния сложных отношений подотчетности ством» и «организацией — поставщиком между гражданами и политиками. Глас услуг государственного сектора» не всегда ность связана с политикой, но охватыва легко. ет гораздо больше аспектов. Отношения гласности включают формальные поли От непосредственных поставщиков ус тические механизмы (политические пар луг к организации поставщику: управление. тии и выборы) и неформальные (группы В любой организации формальные и не влияния и публичные информационные формальные инструменты управления кампании). Делегирование и финанси обеспечивают сотрудникам, непосред рование в отношениях между граждана ственно взаимодействующим с потреби ми и государством представляют собой телями, рабочие задания, распределение решения о реализации общих целей сфер ответственности и ресурсы для вы и мобилизации для этого общественных полнения работ. В государственных орга ресурсов. Гражданам необходима инфор низациях эта функция управления порой мация о том, как деятельность государ расплывчата, потому что поставщики ус ства способствовала повышению их бла луг являются наемными «государственны госостояния. Им также нужно иметь ми служащими». Тем не менее, все стан какой то механизм принятия мер для дартные элементы управления по подбору, уверенности в том, что политики и раз обучению и мотивации кадров примени работчики политики будут поощрены за мы для всех организаций — частных, не позитивные действия и наказаны за не правительственных, правительственных верные. Если политики злоупотребили и любых других. Все организации — постав своим положением или хотя бы просто щики услуг — министерство, религиозное не стремились к достижению поставлен объединение, некоммерческая НПО или ных целей со всей энергией и настойчи коммерческая фирма — должны устано востью, то гражданам понадобится це вить отношения подотчетности со своими лый спектр различных средств — а не непосредственными поставщиками услуг. только очередные выборы, — чтобы до биться от политиков и разработчиков От поставщика к гражданину/потре политики подотчетности. бителю: власть потребителя. Так как раз работчик политики не может в своих От организации — поставщика услуг договоренностях с поставщиками услуг к государству: договорные связи. Отноше конкретизировать все их действия, то ния между разработчиками политики и граждане сами должны сообщать им о сво организациями — поставщиками услуг ей потребности в услугах и контролиро можно рассматривать как общественный вать их работу. Потребители и организа договор. Такой договор не всегда столь же ции поставщики услуг взаимодействуют конкретен и юридически обязателен, как через частных лиц, которые непосред (коммерческий) контракт, однако сам по ственно предоставляют услуги — учите себе контракт может быть одной из его лей, врачей, инженеров, рабочих ремонт форм. По сути, он представляет собой ников, — то есть через специалистов, широкомасштабное соглашение о долго непосредственно предоставляющих услуги. Структурные рамки предоставления услуг 79 Подотчетность — не единственный модернизма» может означать, что государ вид отношений ство и его бюрократический аппарат про являют «изощренную разборчивость» при Предыдущее описание не отражает всей выполнении своих обязанностей. Однако реальности, так как рассматривает только преобладание таких методов в условиях один аспект связей между участниками. трудной жизни граждан может привести В действительности все они «встроены» к непредсказуемым последствиям. в сложную систему других отношений, среди которых подотчетность отнюдь не Почему формирование отношений всегда занимает главное место. Способ подотчетности — такой сложный ность многих государств налагать обяза процесс тельства на своих граждан через различные формы принуждения — как утонченные, Настоящий Доклад акцентирует внима так и более откровенные — оказывается го ние не на том, каковы обязанности госу раздо сильнее, чем способность населения дарственного сектора, а на том, что следу дисциплинировать политиков и разработ ет сделать обществу для повышения чиков политики (вставка 3.2). Во многих эффективности услуг. Низовые исполни случаях граждане выступают перед госу тели должны иметь ясные цели, адекват дарством и его структурами в роли про ные ресурсы, технические возможности сителя. и надлежащую мотивацию. Все это нельзя Политики часто используют свой конт обеспечить каким то мандатом. Это — роль за предоставлением государственных результат взаимодействия между сильны услуг в качестве инструмента клиенте ми участниками в рамках каждой из клю лизма — по отношению и к гражданам, чевых функций системы предоставления и к поставщикам. В системах, где отсут услуг. Идеальная цель — сильное, а не ствуют отношения подотчетности, го слабое государство, в котором действуют сударственные должности (учителей, по организации поставщики услуг, обладаю лицейских) предоставляются в виде щие ясным видением проблем и своей одолжения, что создает отношения не от миссии по обеспечению услуг, а не внут ветственности, а политических обяза ренне разобщенные и ориентированные тельств. Например, недавний доклад о со стоянии системы народного образования в Непале показывает, что «применительно ВСТАВКА 3.2. Многообразие значений термина к учителям никаких норм и правил работы «подотчетность» не существует. Большинство преподавате Подотчетность — это скорее элемент рубрика ности («поезда всегда будут идти по графику»), лей равняются на ту или иную ассоциа ции, чем отдельный вопрос, но это такой эле но не предлагают какой либо вертикальной мент, который позволяет уяснить различия в ответственности. Тем не менее, там, где отно цию, сформированную в рамках опреде трактовке этого понятия. шения между потребителем и поставщиком ленной партийной политики, и их назна Политическая подотчетность — это готов прочны (в некоторых случаях, возможно, даже чение и распределение часто происходит ность политиков и разработчиков политики по причине «вездесущности» правящей партии, на основе их личного вклада в политичес объяснить свои действия и принять наказания как на Кубе), услуги могут предоставляться на электорального, юридического или админист очень хорошем уровне даже без особой верти кую деятельность» 163. ративного характера в случае, если их доводы кальной подотчетности. Услуги часто предоставляются в такой будут сочтены недостаточными. Но даже внут Внутри самой системы горизонтальной по форме, которая поощряет (или наказыва ри системы политической подотчетности литической подотчетности тоже есть свои раз существуют различия. При «вертикальной» по личия. Номинально она представляет собой ет) общины за их политическую позицию. литической подотчетности граждане индивиду формальное описание институтов и сфер вла Иногда агентом поставщиков услуг стано ально либо коллективно — через голосование стных полномочий в государственных структу вится определенное министерство, и тогда или действия общественных групп — требуют рах. Но эта официальная система может нахо они получают возможность «делать поли отчета от государства. Очевидно, что все демо диться в резком несоответствии с механизмом кратии должны иметь какие то формы верти неформальной горизонтальной политической тику». Поставщики услуг также использу кальной подотчетности. При «горизонтальной» подотчетности, реальным функционированием ют для запугивания бедняков свою спо политической подотчетности один «агент» го институтов и системой обеспечения эффектив собность контролировать услуги и свой сударства обеспечивает правовую подотчет ного контроля за решениями государственных высокий социальный статус. В таких ситу ность другого «агента» государства — напри организаций. мер, на основе договорных связей между раз ациях действует не столько власть потре работчиками политики и поставщиками услуг. бителя, сколько власть поставщика. По Авторитарные государства могут широко ис Источники: Goetz и Jenkins (2002), Aghion и Tirole литолог Джеймс Скотт высказал мнение, пользовать систему горизонтальной подотчет (1997). что давление подобного «авторитарного 80 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 только на сам процесс работы. Государ • В третьих, другие коллективные цели ство, в котором низовые исполнители также требуют общественных дей действуют на основе профессиональной ствий. Например, государство и обще самостоятельности и инициативы, а не ство проявляют серьезную заинтересо как жестко контролируемые автоматы. ванность в повышении роли школы Государство, в котором граждане, потреб в социализации молодежи и могут не ляющие услуги, обладают широкими пол захотеть, чтобы родители детей делали номочиями и правами и не являются пас самостоятельный выбор в этом отно сивными «реципиентами», которыми ма шении. нипулируют другие. Сильных и эффективных участников необходимо прочно связать отношениями Проблема мониторинга подотчетности. Но добиться этого отнюдь Услуги, производимые на местах, — ос нелегко. Почему? новное образование, лечебно медицин Потому что существуют как коллек ское обслуживание, городское водоснаб тивные, так и индивидуальные цели, а си жение и канализация — обладают тремя стема, в которой благодаря механизму вы отличительными чертами, которые осо бора реализуется власть потребителя, бенно затрудняют создание структуры способна удовлетворять лишь индивиду отношений подотчетности. Они бывают альные, а не многочисленные обществен дискреционными и могут обладать транс ные потребности. акционной интенсивностью. Они много Ввиду многообразия и сложности за образны по своим целям и принципалам. дач государственного и совместного госу Наконец, бывает трудно однозначно оце дарственно частного производства трудно нить их результаты. реализовать в отношении поставщиков услуг функцию принятия мер. Дискреционность и трансакционная интенсивность . Услуги характеризуют Индивидуальные интересы и ся трансакционной интенсивностью, а коллективные цели трансакции (сделки) требуют свободы принятия решений. Учителя могут много Конкурентный рынок автоматически со кратно принимать решения о темпах осу здает ответственность продавца перед по ществления учебного процесса и структуре купателем. Ключевая информация заклю работы в классе. Усвоены ли учебные ма чается в удовлетворенности покупателя, териалы? Нужно ли приводить дополни а главный метод принятия мер — в выбо тельные примеры для закрепления мате ре им поставщика. Конкурентные рынки риала, или они только утомят учеников? продемонстрировали поразительно зре Врач должен ставить диагноз и назначать лую институциональную организацию лечение на основе конкретных данных ис для удовлетворения индивидуальных за тории болезни. Приведенные примеры от просов. Но их одних недостаточно для личаются от других действий государ предоставления услуг, и тому есть три ственного сектора, которые могут быть причины. дискреционными, но не отличаться транс акционной интенсивностью, — например, • Во первых, рынок реагирует на по от разработки финансовой политики или требности только тех, кто обладает по правового регулирования монополии — купательной способностью, и ничего либо, напротив, могут быть трансакцион не делает для обеспечения всеобщего но интенсивными по характеру выполне доступа к услугам или для их справед ния, но не требовать большой свободы для ливого распределения, а именно это принятия решений — например, получе общества часто считают своей коллек ние средств по банковским вкладам или тивной задачей. регулирование дорожного движения. • Во вторых, в силу недостатков рын Услуги могут быть трансакционно ин ка сумма индивидуальных интересов тенсивными и дискреционными, но опре не всегда приносит наилучшие резуль деленные этапы их предоставления могут таты. характеризоваться меньшей дискреционно Структурные рамки предоставления услуг 81 стью или трансакционной интенсивностью Таблица 3.2. Примеры дискреционных и трансакционно интенсивных услуг (см. табл. 3.2). Даже в медицинском секторе Сектор Дискреционные, но Дискреционные Трансакционно наблюдается широкий разброс в этом пла не трансакционно и трансакционно интенсивные, но не интенсивные интенсивные дискреционные не. Так, при вакцинации для всех лиц соот ветствующего возраста используются при Коммерческие банки Установление Утверждение креди Прием вкладов процентных ставок тов предприятиям мерно одинаковые процедуры (что легко по вкладам малому бизнесу проконтролировать). Хотя проблемы здесь Социальная защита Установление крите Определение небла Выписка чеков нуж очень значительны, они носят преимущес риев материальной гополучных семей дающимся твенно материально технический характер. обеспеченности Но при амбулаторном лечении врачи — Охрана обществен Разработка законо Разбор конфликтных Регулирование до поставщики услуг должны учитывать жало ного порядка дательства, опреде ситуаций рожного движения ляющего преступное бы каждого отдельного пациента и иметь поведение свободу выбора средств лечения. Образование Учебные планы Обучение в классе Обеспечение пита Услуги, имеющие, и дискреционный, ния учащихся и трансакционно интенсивный характер, Здравоохранение Информационные Лечебно медицин Иммунизация создают сложности для обеспечения лю кампании ское обслуживание бых отношений подотчетности, так как Ирригация Размещение основ Распределение вод Установка водона трудно установить, хорошо ли работал дан ных каналов ных ресурсов порных труб «в каж ный поставщик услуг. Административного дой деревне» и бюрократического контроля, который Центральные банки Финансово кредит Разработка норматив Расчетная палата успешно функционирует при решении уз ная политика ных правовых актов ких технических задач, оказывается совер о банковском деле шенно недостаточно при попытках учесть, Развитие Приоритеты Связь с фермерами например, миллионы ежедневных контак сельского хозяйства исследований тов между учителями и учащимися, поли цейскими и гражданами, социальными работниками и потребителями, врачами от того, пришли ли они в клинику доб и пациентами. Строго прописанные пра ровольно или были доставлены сюда по вила не дали бы достаточного простора. необходимости, вести статистическую отчетность, посещать учебные семинары Много принципалов, много задач. У го и лекции, проводить инспекцию воды сударственных служащих много хозяев. и пищи. Офицеры полиции должны уде Так, организации электро и водоснабже лять внимание каждому — будь то поте ния испытывают давление со стороны рявшийся ребенок или опасный преступ разных сегментов рынка, навязывающих ник. В условиях такого разброса функций свои требования, — производителей, точный выбор стимулов работы весьма за предлагающих специальное оборудова труднителен (вставка 3.3). ние, лиц, которые хотят более активно взаимодействовать с поставщиками услуг, Определение вклада исполнителей и многих других людей и организаций, Третья проблема в мониторинге предос желающих более надежного и устойчивого тавления услуг состоит в том, что зачастую обслуживания. Повседневное давление очень сложно однозначно отнести дости местного спроса на сферу медицинских гнутые результаты на счет конкретных услуг может поставить под угрозу усилия поставщиков услуг из за наличия «смеж по профилактике заболеваний и другие ников». Как показано в Главе 1, результа мероприятия государственной системы ты предоставления услуг в области здра здравоохранения, которые не определя воохранения и образования в основном ются спросом164. проявляются в деятельности домашних Персонал медицинской клиники обя хозяйств и общин. Здоровье людей зави зан проводить вакцинацию, осуществ сит от принимаемых ими решений в об лять лечебно медицинское обслуживание ласти питания (ограничиваемых уровнем больных, которые к ним обращаются, доходов), физической активности, лич пропагандировать медицинское знания ной гигиены (которая часто не соблюдает и проводить профилактические меропри ся в связи с дефицитом воды), а также от ятия для всех пациентов, вне зависимости факторов на уровне общины, определя 82 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ющих воздействие болезнетворных бакте ента оказанной ему услугой сама по себе рий. Эффективность лечения, к которо не обеспечивает достаточной информа му прибегают заболевшие люди, отчасти ции. Многие результаты, даже когда они обусловлена качеством работы поставщи видны и потребителям, и врачам, не име ка, а также тем, в какой мере пациент сле ют «контрактной формы» в смысле соот дует данным ему рекомендациям. ветствия всем требованиям лечения и мо Трудности мониторинга дискрецион гут показаться неубедительными судье ных и трансакционно интенсивных услуг или другому независимому посреднику не являются для государственного секто в случае возникновения спора между сто ра чем то новым — они обусловлены са ронами. мой природой этих услуг. Обычно паци енты знают, как себя чувствуют. Исследо Успехи и недостатки государственного вания практикующих частных врачей сектора и рынка в Индии показывают, что они во многих Дискуссии о действиях, предпринимаемых случаях прибегают к практике кратковре государством, часто выявляют две точки менного ослабления симптомов болезни зрения на институциональные механизмы (например, с помощью инъекций стерои в секторе услуг: в пользу традиционного дов), хотя с медицинской точки зрения общественного производства, при кото такие меры неэффективны, а, возмож ром все действия и ресурсы проводятся но, даже противопоказаны165. Пациент по каналам организаций государственного чувствует себя лучше, и это привлекает сектора, где работают государственные к врачу постоянных клиентов. Но это не служащие; и в пользу рыночного про создает реальных отношений подотчет изводства, в котором государственный ности, так как удовлетворенность паци сектор играет минимальную роль (но, по ВСТАВКА 3.3. Полиция: создание условий для обеспечения подотчетности Полиция наделена значительными полномочиями в об ше свободы действий, поменьше информации о ре распределении рабочего времени полицейских ласти использования мер принуждения, а в необходи зультатах работы, слабые (как внутренние, так и улучшении наблюдения. Преступность существен мых случаях — также и насилия. Каких целей она и внешние) механизмы принятия мер, наделите но снизилась. Тем не менее такой подход может должна добиваться и как обеспечить ее подотчетность? этих людей авторитетом государственной власти иметь и негативные последствия, если желанные це и поменьше им платите. Бедняки часто жалуются на ли мало конкретизированы. Исследования действий • «Удовлетворение потребителя» — отнюдь не тот злоупотребления со стороны полиции. Как сказал полиции в Лондоне и Лос Анджелесе показали, что принцип, которым следует руководствоваться недавно один кениец, «сейчас нельзя носить с со те виды деятельности, по которым ведется монито полиции, потому что о каком «потребителе» мо бой много денег — кругом полно полицейских». ринг и имеются количественные оценки (дина жет идти речь? Очевидно, что не о преступниках На эти вопросы нет простых ответов. «Привати мика преступности и жалобы граждан), заметно и не только о пострадавших. Перед полицией зируя» полицейские функции, вы столкнетесь с те улучшились. Но другие показатели — положение стоит много задач — создание безопасной сре ми же проблемами: на основании какого критерия в различных общинах и динамика преступности ды, поимка преступников, уважение индивиду определять результаты работы и сколько платить в них (особенно убийств) — ухудшились. альных прав и достоинства граждан. полицейской фирме? По уровню преступности? Но Таким образом, общего «оптимального» решения • Полиция не может работать по одному сцена этот показатель находится вне полицейского конт проблемы не существует. В то же время есть вари рию — она должны обладать определенной роля (и это может подтолкнуть к искажению отчет анты решений по конкретным ситуациям, более или свободой действий. Если при каждом наруше ности). По количеству арестов? Но это поощрит менее адаптированные к местной обстановке. Повы нии она будет действовать только «по инструк ложные аресты, чтобы выполнить «производствен шение функциональности полицейских услуг требу ции», то может оказаться не в состоянии вы ные нормативы». По оценке гражданами уровня ет формирования многих институциональных кана полнять более важные мероприятия. безопасности в обществе? Это угрожает вызвать лов подотчетности — политических (полиция — не • Полиция опирается на многих союзников. Без со у полицейских чрезмерное рвение нарушать права только инструмент подавления), договорных (разра трудничества с гражданами в плане соблюдения социально неблагополучных людей для удовлетво ботчики политики могли бы взять полицию под свой законов, информирования о нарушениях, оказа рения интересов меньшинства. Ввести наказания за контроль), управленческих (организационные стра ния помощи в расследовании преступлений ра злоупотребление властью? Но тогда полиция вооб тегии способны воспитывать преданность, лояль бота полиции стала бы невозможной. Следует ще едва ли сможет много сделать. ность, сдержанность) и в сфере власти потребите отметить, что многие детерминанты преступле Недавний эксперимент, проведенный в ряде го лей (в распоряжении граждан имеется механизм ний, такие, как экономические, социальные и де родов, в частности, в Нью Йорке, показал, что раз прямого воздействия на полицию — свободная мографические изменения, находятся вне поли работка улучшенного критерия для оценки ряда ре пресса). цейского контроля. зультатов полицейской работы все же возможна. Уровень преступности регулярно оценивался жите Источники: More and others (2002); The Economist Вот рецепт неэффективности, злоупотреблений лями соседних районов, и этот показатель исполь (2002); Burguess, Propper, and Wilson (2002); Prender и коррупции: дайте людям туманные цели, поболь зовался в качестве инструмента управления при gast (2002). Структурные рамки предоставления услуг 83 крайней мере, устанавливает базовые ус ступает в качестве главного их поставщи ловия функционирования рынка, такие, ка, принимая участие во всех сторонах как соблюдение контрактов). этого процесса — от строительства школ Настоящий Доклад призван помочь до разработки учебных программ и мето государственному сектору быть на уровне дических материалов, организации процес своих полномочий в вопросах здравоохра са обучения, найма, назначения и контроля нения и образования. Государственный учителей, являющихся государственными сектор может выполнять свои функции служащими, — получила всеобщее призна путем участия в различных институцио ние, и люди даже забыли о том, что с ней нальных механизмах предоставления когда то конкурировали другие идеологии услуг, включая непосредственное произ (вставка 3.4). водство, заключение контрактов, осу Государственные бюрократии — ис ществление трансфертов в интересах по тинное благо современной жизни. Во всех требителей и др. Прежде, чем перейти странах с высоким жизненным уровнем к рассмотрению этих вопросов, будет по есть учителя, которые учат, полицейские, лезно проиллюстрировать недостатки двух которые поддерживают порядок, судьи, вышеупомянутых противоположных то которые судят, общественные работы, ко чек зрения на основе пяти недостатков торые функционируют, и армия, которая сектора услуг, о которых говорилось в Гла готова ответить на внешнюю угрозу. Да, ве 1, — их недоступности, неудовлетво бюрократии могут не оправдывать ожида рительного функционирования, низкого ний, быть медлительными, неэффектив технического качества, отсутствия актив ности потребителей и стагнации произво ВСТАВКА 3.4. «Эра прогресса»: создание современной бюрократии дительности. В своем исследовании, посвященном эволюции лее широкой системы человеческого взаимо политики рационального природопользования, действия. Этот сдвиг вверх прослеживается во Общественное производство которая проводилась в США в начале XX в., многих направлениях…, например, расширение Сэмюэль Хейс убедительно описывает полити общегородских систем исполнительной дея К числу самых ярких нововведений XX в. ческие и социальные противоречия, возникав тельности и представительства как в школах, (1870—1989) относятся две взаимодопол шие при переходе к современной бюрократии. так и в правительстве в ущерб прежнему пред няющие идеи: о нации государстве, имею «Возникавшие в ходе реализации этой по почтению действий на уровне районного пред щем обширные полномочия и обязаннос литики противоречия между тенденциями ставительства. Такая же тенденция наблюдается к централизации системы и контроля, с одной в управлении школами и дорогами — отход от ти, и о государственной бюрократии. Эти стороны, и к децентрализации и местничеству, городского уровня к уровню округа и штата». идеи обеспечили общественный консенсус с другой, типичны для многих аналогичных «Изучение борьбы вокруг политики рацио в вопросе о том, что правительства несут конфликтов между централизацией и децентра нального природопользования выявляет нали ответственность за благополучие своих лизацией в рамках современного… общества. чие двух конкурирующих политических систем. Можно вкратце описать полюсы континуума, Одна — воплощающая дух современной науки граждан и что наиболее эффективным вдоль которого размещаются противоборству и технологий, рациональной организации — способом выполнения ими соответствую ющие силы. С одной стороны, многие аспекты неуклонно сдвигала процесс принятия решений щих обязанностей является непосред человеческой деятельности носили относитель «наверх» с тем, чтобы уменьшить эффект раз ственное производство услуг через обще но мелкомасштабный характер — рутинная личных местных воздействий на него и управ ежедневная работа, домашние дела, религия, лять им на основе более широких космополи ственный сектор, в котором работают школа, отдых, — а межличностные отношения тических соображений, технического опыта и государственные служащие. Соперничаю развивались в относительно узких географиче в соответствии с целями тех, кто находится щие идеологии XX в. — коммунизм, капи ских пределах… С другой стороны, современ в верхних структурах современного общества. тализм, демократия — бледнеют перед си ные модели социальной организации способ С другой стороны существовал комплекс поли ствуют развитию более широких форм чело тических импульсов, часто разрозненных, рас лой сдвоенной идеи о нации государстве веческого взаимодействия, расширению пыленных и конфликтующих между собой вну и бюрократии общественного сектора. Эти масштабов должностных и профессиональных три более широкого политического устройства. идеологии оказались лишь формами при связей, объединению систем, которые действу Их политическую активность выдерживала бо ют на «крайних флангах», развитию безлич лее открытая политическая система..., в кото менения идей о нации государстве и ее ных — статистических — форм взаимопони рой в процессах принятия решений не допуска бюрократии. мания, опоре на централизованные действия лось доминирование сложных и эзотерических Вот только один пример. В середине и контроль... Для многих людей внешние харак фактов, которыми обладали только немногие, XIX в. школьное образование почти всеце теристики этого процесса — эффективность, а удовлетворение стремлений широких масс компетентность, порядок — стали воплощени постоянно оставалось важным элементом по ло находилось в частных руках (в основ ем духа «прогрессизма». Но эти новые формы литического устройства». ном в руках религиозных деятелей). Сегод организации имели тенденцию отстранять от ня идея непосредственного производства процесса принятия решений простых людей образовательных услуг общественным сек с их малосодержательной жизнью в пользу бо Источник: Hays (1959). тором, в которой нация государство вы 84 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ными и невосприимчивыми к новшест ли государство (управляемое полити вам. Но фантазия на тему «покончим ческими лидерами и исполнителями) с бюрократией» обернется кошмаром. Ни просто не заботится о предоставлении одна страна не развивалась без опоры на услуг, либо делает это в откровенно эффективный административный аппа продажной или клиентелистской фор рат, который выполняет ключевые госу ме. Самый отчетливый признак это дарственные функции (правда, не всегда го — когда на услуги для бедных вы за счет непосредственного производства деляется слишком мало бюджетных услуг). Почему же тогда одни бюрократии средств или когда бюджет расходуется работают плохо, а другие хорошо? И как на политические цели. странам перейти от плохого к хорошему? • Могут наблюдаться провалы в сфере Структурные рамки анализа отноше договорных связей, если государство ний подотчетности не только служат ин не может в ясной форме потребовать струментом выявления симптомов плохой у конкретной государственной органи работы (неэффективности, коррупции, зации ответа за результаты деятельнос неудовлетворительных результатов труда) ти и вообще не способно добиться от и их непосредственных детерминантов ветственного отношения к работе. Та (дефицита ресурсов, слабой мотивации, кие провалы могут быть также связаны низкого качества обучения, незначитель с недостатками менеджмента, когда ных производственных возможностей). организации госсектора не умеют со Они также позволяют проанализировать здать у своих работников, непосред глубинные институциональные причины ственно работающих с потребителями, такой работы. надлежащей мотивации. Производство услуг в общественном секторе часто не связано с «властью потре Все это «встроено» в ситуацию, когда бителя», и успешный выпуск продукта разорвана петля обратной связи между опирается на «длинный путь» обеспече удовлетворенностью потребителя деятель ния подотчетности. Что из этого вытека ностью как организаций поставщиков ус ет? Разработчик политики должен забо луг, так и непосредственных поставщиков. титься о результатах работы, в том числе и для бедных людей. Эта его заинтересо Гласность. Бездействие государства — ванность должна четко доводиться до раз распространенная причина неудач при личных государственных органов, кото производстве государственных услуг. По рые получают ресурсы на предоставление идеологическим причинам правительства услуг. Государственные органы, в свою могут порой и проявлять заботу о тех или очередь, должны нанимать технически иных видах обслуживания. Но когда голоса грамотных поставщиков услуг, обладаю избирателей слабы (или разобщены, или щих хорошей мотивацией к работе. Если конфликтуют между собой) и государство все это имеется в наличии — как часто на как бы свободно от необходимости удов блюдается в развитых странах — то произ летворять потребности своих граждан, водство государственных услуг надежно создается множество возможностей для и эффективно. Не случайно некоторые из бездействия. Тогда своим беднякам и соци наиболее действенных и уважаемых пуб ально неблагополучным жителям оно ликой в мире организаций относятся предоставляет либо мало услуг, либо во именно к общественному сектору. обще ничего, сохраняя свои немногие Если «длинный путь» не срабатывает, возможности для элиты, в том числе для аналитические рамки дают возможность пользующихся благосклонностью членов разобраться в причинах неудач и опре правительства. В подобных условиях ка делить, какой вид подотчетности оказал кие либо альтернативные стратегии управ ся самым слабым звеном и какой пара ления в госсекторе не смогут обеспечить метр отсутствовал внутри всей системы более высокий уровень обслуживания. подотчетности. Многие аналитики и общественные организации указывают на то, что сред • Может иметь место снижение обще ства, выделяемые на сектор услуг, недо ственной поддержки («гласности»), ес статочны. Тем не менее эти бюджетные Структурные рамки предоставления услуг 85 ассигнования являются результатом по и вовсе отсутствуют, и плохо развито литических решений: об уровне нало определение четкой ответственности про гообложения и мобилизации ресурсов, изводителей за результаты их деятельнос о распределении средств по разным видам ти. Бюджетные ассигнования для различ деятельности, о разработке программ, ных структур и найм в них сотрудников определяющих, какие группы должны по производятся без всякого учета качества лучить выгоды, о расходах на зарплаты их прошлой работы или без ясно наме и другие нужды. Поэтому если выделяемые ченных задач. Это означает, что постав ресурсы недостаточны и неэффективно ис щики услуг зачастую получают недоста пользуются в обеспечении услуг для бед точное финансирование для осуществле ных, то это часто объясняется тем, что го ния своих декларативно объявленных — лоса самих бедняков попросту не слышны. но нереалистичных — целей. Информации, которая позволила бы Без четкого делегирования ответ гражданам судить об эффективности пре ственности и определения задач стано доставляемых правительством услуг, не так вится невозможным получать необхо уж много. Так как «знание — сила», ин димые данные о работе той или иной ор формация зачастую тщательно контроли ганизации для управления ею или ее руется либо никогда не выставляется на оценки. А без точной информации о по видное место. Политики редко приводят ставленных задачах и достигнутому про сведения о достигнутых результатах. Граж грессу нельзя осуществлять функцию дане, со своей стороны, вполне осведомле принуждения/поощрения. Это также ме ны о качестве услуг, улучшения которого шает внедрению различных инноваций требуют, однако превратить это знание и повышению ответственности. Правда, в общественную силу им далеко не просто. даже в подобных условиях можно найти Ну, и, разумеется, политики могут приме немало отдельных достижений в сфере нить выборочное предоставление услуг услуг и поразительных примеров успеш в качестве «клиентелистского» инструмента ной работы государственных служащих. для того, чтобы «купить» политическую Однако в самой системе ничто не способ поддержку или — что еще хуже — чтобы, ствует повторению удачных новшеств. ослабляя голос общественности, ужесто Это говорится не для того, чтобы отри чить контроль государства за гражданами цать огромные выгоды, которые приносит (вставка 3.5) государственный сектор услуг. Однако по ложительные результаты чаще всего на Договорные связи. Сложные договор блюдаются в сферах, где договорные связи ные отношения во многих случаях терпят сравнительно просты, так как цели коли неудачу. В обанкротившихся или слабею щих странах, которые Всемирный банк В С Т А В К А 3 . 5. Предоставление услуг в Арабской Республике Египет описывает как «страны с низким доходом, Социологическое исследование по Каиру, рассма должны использовать неформальные связи, находящиеся в тяжелом положении», та тривающее так называемые «линии участия» — личные знакомства и прямые взятки офици ких договорных связей не существует, по как его жители относятся к требованиям государ альным лицам. Существуют также открытые тому что государственный контроль носит ства и пытаются добиться благ для себя, — обна отношения типа «патрон клиент»: ружило результаты, которые характерны для мно очень поверхностный характер. Это на гих стран. Во первых, оно свидетельствует об «В одном конкретном случае я имел возмож блюдается в ситуациях, когда страна дли огромном разрыве между официальной и неофи ность воочию убедиться в том, что связи между тельное время охвачена гражданской вой циальной реальностями. Управляющий одной из «патроном» и предполагаемым «потребителем» ной (Афганистан, Сальвадор, Сомали, семейных обувных фирм объясняет это так: очень тесны и взаимны. От одного политика его «клиентка» получила займы, продукты и одежду Судан), либо когда значительная ее часть «Мы находимся посреди двух полностью для своей семьи, субсидируемую государством находится вне контроля правительства изолированных систем, которые друг с другом квартиру, работу для себя и своих близких, со (Демократическая Республика Конго). никак не взаимодействуют. Одна из них — это действие в решении бюрократических проблем Но даже в нормально функционирую легальная (формальная) система. Другая — это и много полезной информации…» та, которую мы называем традиционной и В обмен на это в предвыборный период она щих странах отношения договоренности которая значительно сильнее закона. Вот она то организовала в нужном ключе избирательную между государством и государственными действительно управляет нами (р. 205)». кампанию для этого политика и обеспечила поставщиками услуг зачастую бывают ему поддержку на местах. крайне слабыми. Функции постановки Этот разрыв означает, что частные лица в государстве для достижения своих целей Источник: Singerman (1995). задач и делегирования поручений неред ко отличаются расплывчатостью, а то 86 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 чественно определимы, а предоставление требованиям (например, по удельному услуг носит, главным образом, снабженче весу учащихся), либо стремления свести ский характер. Успешно действуют в этом всю работу к узким схемам, которых не отношении сильные государства, даже по обходимо строго придерживаться. Такой литически репрессивные. Социалистичес подход может принести успех при выпол кие страны, такие, как Китай, добились нении некоторых задач чисто снабженче многого в социальных секторах. Однако ского плана, но иногда он оказывается выход за границы впечатляющих достиже и контрпродуктивным. Ограничивая про ний материально технического свойства фессиональную самостоятельность работ и повышение качества услуг оказывают ников, непосредственно работающих ся гораздо более трудным делом. Даже с потребителями, он может понизить их слабые государства способны начать и мотивацию, заставить их отступить, а так поддерживать вертикальные программы же способен помешать развитию сильных снабженческого типа — классическим поставщиков услуг. примером здесь может служить расшире Задача состоит в том, чтобы обрести ние вакцинации детей в критических си более дееспособных поставщиков услуг, туациях. Но перейти от услуг, предостав обладающих большей самостоятельнос ляемых на основе широких кампаний, тью и свободой в обеспечении высокока к более дискреционным — на усмотрение чественных услуг. А большая самостоя исполнителя — и чувствительным к каче тельность предполагает и повышение от ству услугам намного сложнее. ветственности за выполненную работу. Добиться всего этого трудно ввиду множе Управление. Недостатки в области уп ственности (а порой и малозаметности) равления тоже характерны для обще целей государственной деятельности, не ственного сектора. Непосредственные обходимости мониторинга дискрецион поставщики услуг редко получают (явные ных и трансакционно интенсивных услуг или неявные) стимулы для работы. Отсут и сложности отнесения достигнутых ре ствуют оговоренные условия качества и зультатов на счет действий одних только объема услуг, критерии эффективности поставщиков услуг. или производительности труда, несовер Возьмем школьное образование (гла шенна система поощрений и наказаний. ва 7). Хорошее преподавание — вопрос При предоставлении услуг организа комплексный. Качество работы учителя ция–поставщик услуг следит только за нельзя измерять только тем, какие оцен входными затратами, ходом процесса и ки получили его ученики на выпускных соблюдением процедур. Даже в этих усло экзаменах. Почему? Потому что школь виях некоторым странам удается предос ное обучение имеет много других целей, и тавлять определенные услуги, которые, трудно по отдельности определить, что однако, остаются ограниченными по ко ценного приобрел ученик. Добавим, что личеству, низкими по качеству и высоки одинаковые зарплаты и равное продвиже ми по цене. ние всех учителей по службе не создают Эти проблемы глубоки. Быстрые ре стимулов для качественной работы и даже шения слишком хороши, чтобы быть вы могут понизить моральный дух среди мо полнимыми. Один из ответов на корруп тивированных преподавателей. цию, абсентеизм и недостаточную работу Уровень преподавания возможно оце поставщика состоит в установлении за нивать на субъективной основе — это мо ним более жесткого контроля. Однако, гут делать другой квалифицированный если поставленные задачи известны не учитель или директор школы. Однако при всем, а мониторинг затруднен, сложно этом возникает соблазн «играть в фавори будет дать оценку сделанному на основе ты» или, что еще хуже, вытягивать из учи реально достигнутых результатов. В этом телей деньги за хорошую оценку. Таким случае «подотчетность» достигается путем образом, самостоятельность директоров установления жестких правил, направ должна быть ограничена уровнем их ответ ленных на пресечение злоупотреблений, ственности, что будет побуждать их возна и за счет стремления либо соответство граждать хороших учителей. Необходимо вать каким то очень приблизительным также иметь стандарты оценки самих ди Структурные рамки предоставления услуг 87 ректоров школ, но здесь возникают те же отсутствует гласность, выступают за проблемы, что и при оценке качества ра справедливость более энергично. боты преподавателей. Вот так плохо функ • Рынок в целом не служит достижению ционирующие бюрократии постепенно коллективных целей, он просто сумми погружаются в болото коррупции, когда рует индивидуальные. Например, если выплаты, которые делают своим началь применение каким то лицом нужных никам их подчиненные, приносят послед ему санитарных мер затрагивает его со ним лучшие должности или рейтинги. седей, то они могут уменьшить вложе ния своих средств в санитарию. Рынок • Эффективно поддерживать дисципли «Рынок», как идеализированный ком ну поставщиков услуг за счет власти плекс отношений подотчетности, в боль покупателя рынок может только тогда, шей или меньше степени опирается когда потребитель обладает необходи прежде всего на «власть потребителя», но мой информацией об их работе. В ам только на ту часть этой власти, которая булаторных условиях пациентам легко базируется на выборе, подкрепленном рассчитать свое время ожидания и уви платежеспособностью. Влияние покупа деть, как с ними обращаются. Но им теля составляет здесь основной вид отно очень трудно выяснить, было ли полу шений подотчетности. В сфере обеспече ченное лечение действительно эффек ния услуг рынок имеет несколько силь тивным и подходящим для них. ных сторон, но и много слабостей. Одно из его достоинств состоит в том, что по От принципов к методам требители могут приобретать вещи там, где, по их представлению, они будут удов Структурный подход, включающий в ана летворены в наибольшей степени, — от лиз участников и их отношения подот сюда у организаций возникают стимулы четности и власти, используются в До быть внимательными к покупателям. Вто кладе для того, чтобы выявить плюсы рая сильная сторона рынка: самостоя и минусы централизованного предостав тельность организаций—поставщиков ус ления государственных услуг, а также для луг позволяет им управлять непосред того, чтобы оценить реформы и новые ственными поставщиками так, как они предлагаемые институциональные меро считают нужным. Еще одно его преиму приятия в этой сфере. Ввиду недостатков щество состоит в том, что в условиях раз и ограничений традиционной модели нообразия структур обслуживания каждая обслуживания — «длинного пути» — не из них может проявлять гибкость в отно избежно все большее значение будет шении разных нововведений и каждая приобретать непосредственное влияние имеет стимулы для внедрения успешных потребителя — «короткий путь». В неко инноваций (либо она рискует лишиться торых крайних случаях «длинный путь» ресурсов). Рынки создают новшества неожиданно прерывается — как после и ранжируют их методом «проб и оши распада СССР, — и тогда опора на бок», после чего следуют их тиражирова «короткий» путь увеличивается просто ние и внедрение другими; это относится в силу вынужденных обстоятельств (встав как к организационным нововведениям, ка 3.6). Но этот процесс может носить и за так и к новым продуктам. планированный характер и способствовать Однако применительно к услугам, формированию основы широкого спектра о которых идет речь в настоящем Докладе, институциональных реформ, каждая из рынок обладает и тремя недостатками. которых имеет сильных приверженцев. В области образования люди верят, • Он реагирует исключительно на власть что школы будут улучшаться, если шире и влияние покупателя, так что при ры применять право выбора с помощью вау ночном распределении услуг не сущес черной системы, предоставить школам твует факторов давления в пользу больше самостоятельности, усилить кон справедливости (и еще меньше в поль троль за ними со стороны общин, полу зу равенства). При этом совсем не оче чать больше информации об использова видно, что политические системы, где нии школьного бюджета и ввести более 88 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ВСТАВКА 3.6. Здравоохранение в Центральной Азии и на Кавказе: «длинный» и «короткий» пути обеспечения подотчетности Распад Советского Союза имел серьезные послед нием финансирования и контроля из центра от по ти признанным частным поставщикам — частный ствия для сферы здравоохранения возникших на ставщиков услуг больше нельзя стало требовать от сектор развивался просто вследствие расширения его месте государств. В советскую эпоху система ветственности перед политиками. Кроме того, так рынка («короткий путь») в условиях, когда прави медицинского обеспечения практически всецело уп как почти все продукты выпускались государством, тельство оказалось не в состоянии обеспечивать равлялась центральным правительством. У него бы в этих странах отсутствовал опыт установления услуги. С 1990 г. резерв больничных коек в назван ло немало проблем. Финансирование было очень приоритетов в соответствии со степенью государ ных странах снизился в среднем на 40%. Однако строгим, скорее на основе имеющихся средств, а не ственной ответственности за каждое направление было ли это результатом продуманной политики требуемых затрат. Чрезвычайно большой акцент деятельности, и даже фонды для производства вы (сокращение в Узбекистане составило 55% — почти делался на больничное лечение и лечение специа сокоприоритетных продуктов не были защищены. все в государственном секторе) или просто вынуж листами. То есть, по сравнению с другими индуст С этим связано появление вспышек ряда заболева денной мерой в условиях строгой экономии и за риальными странами, советская система слишком ний, которые можно было предотвратить путем вак крытия после приватизации многих лечебниц (паде полагалась на дорогостоящие процедуры и дли цинации, а также распространение инфекционных ние в Грузии составило 55%) — вопрос остается тельную госпитализацию, что было очень неэффек болезней (особенно ВИЧ/СПИДа и туберкулеза). открытым. тивно. И она совсем не была ориентирована на нуж «Договорная» сторона «длинного пути» исчезла, Разрабатываемые в странах СНГ реформы обыч ды потребителей. Тем не менее система работала. политические структуры обеспечения гласности — но включают такие ориентированные на потребите Медицинские услуги были для всех бесплатными, второй элемент пути — еще только предстояло ля механизмы, как страхование (ваучер, оговорен что позволило, особенно в бедных ресурсами рес (а в некоторых случаях предстоит) создать, и все ный рядом условий) и подушные (с человека) пла публиках, в частности, в Центральной Азии, улуч это привело к вакууму. тежные схемы; оба механизма допускают оплату шить положение со здоровьем — сократить смерт Все страны СНГ сейчас стараются изменить услуг после их предоставления пациенту. Прогресс, ность и увеличить среднюю ожидаемую продол прежнюю систему; при этом они сталкиваются однако, идет медленно. Для развития этих институ жительность жизни — в гораздо большей степени, с двумя проблемами — сокращение доходов и, как тов необходимо время, к тому же отсутствует систе чем в других государствах с таким же уровнем наследие старого режима, недостаточно эффектив ма сбора информации о действенности программ доходов. ная работа больниц и медицинского персонала. страхования. Система работала потому, что «длинный» путь Стратегии реформ и стремление к их проведению Начальная база реформ в странах СНГ сущест обеспечения подотчетности с обеих концов функци в разных странах СНГ сильно различаются. В боль венно отличается от того, что имеется в этом плане онировал вполне исправно. Обязательство охватить шинстве из них отмечен значительный рост частного в развивающихся странах — инфраструктура и ре все население медицинскими и другими социаль сектора наряду с увеличением платы за обслужива сурсы у первых, скорее, чрезмерно обширны, чем ными услугами, которое вытекало из принципов со ние — как официальной, так и неофициальной — недостаточны, как у вторых. Тем не менее, во мно циализма, заменяло гласность, которая основана на в государственном секторе (особенно в Грузии и Кир гих аспектах решение проблем будет носить схожий свободном политическом волеизъявлении. «Дого гизской Республике). Эти две тенденции означают, характер. Можно ожидать значительно больший ворные связи» или прямое управление внедрялись что частное финансирование стало значительной час упор на «короткий путь» и функцию подотчетности, через систему строгого правительственного контро тью рынка медицинских услуг. В среднем его доля между тем как правительство будет осуществлять ля за государственными поставщиками услуг. На составляет 40%, но по странам этот показатель ко контроль и устанавливать правила игры вне зависи местах, возможно, наблюдалась некоторая склон леблется — от 20% в Узбекистане до 90% в Грузии. мости от того, кто в конечном счете станет непо ность к использованию «короткого пути» — благо Сохранение Узбекистаном обширного государствен средственным поставщиком услуг. даря надзору со стороны местных партийных руко ного сектора объясняется его более здоровой эконо водителей — но все это отчетливо носило второсте микой. Ввиду наличия пригодных для продажи при пенный характер ввиду сильного управленческого родных ресурсов его доходы в период 1990–2000 гг. потенциала правительства, основанного на принци сократились только на 5%, по сравнению с более ти Источник: Maria E. Bonilla Chacin, Edmundo Murrugarra пе иерархии. пичными показателями для Армении — 30% и Азер and Moukim Temourov, Health Care During Transition and Затем эти договорные связи распались. Резкое байджана — 45%, не говоря уже о таких крайних слу Health Systems Reform: Evidence from the Poorest CIS сокращение доходов в новых республиках привело чаях, как Республика Молдова (65%) и Грузия (70%). Countries, Lucerne Conference of the CIS 7 Initiative, Janu к такому же резкому сокращению государственного Даже при отсутствии разумной политики прива ary 2003.from the Poorest CIS Countries,” Lucerne Confer финансирования здравоохранения. А с прекраще тизации — продажи государственной собственнос ence of the CIS 7 Initiative, January 2003. строгие тесты и подотчетность. В сфере стным властям, внедрение «нового госу здравоохранения люди считают, что ме дарственного управления» и проведение дицинское обеспечение улучшится при реформы гражданской службы. расширении финансирования, ориенти Все эти предложения имеют целью рующегося на потребности (при умень улучшить работу сектора обслуживания шении государственного обслуживания), путем изменения отношений подотчетно при более широком использовании вер сти. Все признают, что хотя существует тикальных программ лечения некоторых множество видимых причин неудач, глу заболеваний и при усилении контроля со бинные все же кроются в неадекватности стороны общин за медицинскими цент институциональной организации. Когда рами. Некоторые также указывают на непосредственные поставщики (государ важность межсекторных решений — раз ственные служащие) в государственных витие на основе целей общин, широкое организациях часто отсутствуют на работе, участие общественности в бюджетных проявляют мало уважения к посетителям делах, передача больших полномочий ме из бедных слоев населения и не имеют до Структурные рамки предоставления услуг 89 статочных технических знаний для того, тельства, которые в разных племенах мало чтобы надлежащим образом выполнять чем отличаются друг от друга. Введенные свои функции, то подобный неадекватный конституции были сравнительно хорошо организационный потенциал становится адаптированы к социальным и культурным непосредственной причиной плохого ка нормам апачей, обеспечивая разумное со чества услуг. Но те, кто желает улучшений, отношение между формальной и нефор слишком часто фокусируют внимание мальной структурами власти. В то же время только на внутренних организационных в племенах сиу такая конституция оказа реформах, прежде всего на управлении лась не в ладах с их нормами, что привело работниками, непосредственно работаю к сохранению противоречий между фор щими с потребителями. Между тем, если мальными и неформальными моделями организационные недостатки вызваны осуществления власти и стало препятствием глубинной слабостью институциональных к появлению эффективных институтов166. факторов (низкая политическая ответ Многие африканские ученые считают, ственность, неясные цели, отсутствие сис что корни сегодняшних проблем конти темы принуждения/поощрения), то пря нента обусловлены наследием колониа мая атака на ближайшие составляющие лизма. Границы между нациями госу проблемы (больше денег, выше качество дарствами пролагались скорее на основе подготовки персонала, больше внутренней колониальной власти, чем на основе аф информации) обречена на провал. риканских реалий. Борьба вокруг того, Обеспечить успех могут разные систе как приспособить или трансформировать мы. Например, в области корпоративных навязанные институты, по сей день ока финансов разные страны имеют различные зывает влияние на различные дебаты. Вот институциональные механизмы. Говоря уп как начинает свое исследование «Гражда рощенно, в Японии банками владеют фир нин и субъект» ученый Мамдани: мы, в Германии фирмами владеют банки, а «Дискуссии о нынешнем трудном положе в США банки и фирмы действуют порознь. нии Африки отражают две очевидные тенден Во всех трех странах уровень доходов очень ции: модернистскую и общинную. По мнению «модернистов», проблема заключается в том, высок, потому не может быть такого, что что гражданское общество в настоящее время любой из их институциональных механиз находится в эмбриональном состоянии и име мов был бы несовместим с экономическим ет маргинальную структуру. «Общинники» же развитием. В то же время есть примеры то считают, что дело в ином: подлинные, корен го, как страны, обладающие финансовыми ные общины, которые воплощают Африку, от механизмами, близкими к любому из трех странены от общественной жизни, равно как и вышеупомянутых, потерпели неудачу. Бу многие «племена». Либералы предлагают вне дет ли что то меняться, когда предлагается дрять политику в гражданское общество, а слишком много вариантов решений? Нет. «африканисты» выступают за то, чтобы сде Решения должны удовлетворять опреде лать центром африканской политики дряхлые ленным принципам, но сами эти принци общины континента. Одна сторона призывает создать режим, который бы защищал права, пы должны осуществляться такими метода другая требует защитить культуру. Тупиковая ми, которые соответствовали бы времени, ситуация в Африке относится не только к те месту и характеру услуги. кущей практической политике. Она означает Американские индейцы как группа со еще и паралич ее перспектив» 167. ставляют в США беднейшее национальное меньшинство. Некоторые племена, напри мер, сиу в районе Пайн Ридж Оглала, Реформировать институты в целях сталкиваются с серьезными экономичес улучшения услуг для бедняков будет кими проблемами (уровень безработицы непросто в 1989 г. достигал 61%). Но другие, такие, Так как институциональные реформы из как апачи из района Белой горы, живут меняют отношения власти среди ведущих хоть и плохо, но все же гораздо лучше (без участников, они являются политически работица составляла только 11%). В по ми реформами. Однако политика обычно пытках установить за индейцами свой кон не благоприятствует проведению преоб троль федеральное правительство США разований, которые улучшили бы обслу побудило их создавать собственные прави живание бедноты. Такие реформы озна 90 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 чают посягательство на устоявшиеся Его работа об исторической эволюции интересы определенных групп, преиму в этой сфере в США решительно утверж ществами которых являются инерцион дает, что именно общественная реакция ность процессов, история, наличие орга на политическое давление — а не всякие низационных возможностей и четкое технократические выдумки типа «движе осознание того, что поставлено на кон. ния сверху вниз» — была ключом к ши Разработчики политики и поставщики рокой системе прав на собственность169. услуг обычно лучше организованы, ин Так как бедняки лишены многих услуг, формированы и более влиятельны, чем например, возможностей получения на обычные граждане, тем более бедняки. чального образования или чистой питье Однако даже при таких неравных услови вой воды, то улучшения в системе обслу ях реформа возможна. живания, по видимому, принесут им на много больше выгод, чем другим слоям • Шансы на успех повышаются при со населения. здании поддерживающих бедняков Тем не менее создание широких объ объединений, выступающих за предо единений не всегда решает все пробле ставление им лучших услуг. мы, потому что некоторые услуги долж • Поборники перемен и проводники ре ны быть специально приспособлены для форм могут сформулировать ее програм нужд особо нуждающихся и находящихся му и добиваться затем ее выполнения. в неблагоприятных условиях групп (как • Если перспективы успешного проведе в случаях этнического или гендерного ния институциональной реформы не неравенства). Традиционная трудность благоприятны, то единственной воз здесь состоит в том, что эти люди лише можностью может быть осуществление ны доступа к услугам по каким то поли «стратегической постепенности» — не тическим мотивам или потому что они больших постепенных мер. Однако сами считают себя отстраненными в ре проведение такого курса таит в себе зультате действий поставщиков услуг, опасность скатиться просто к «про или из за действий каких то более силь стой постепенности», иными словами, ных групп внутри их собственного сооб к стагнации. щества. Политика обеспечения услуг для таких социально обездоленных групп от Объединения, выступающие личается повышенной сложностью, по в интересах бедных тому что объединения, сформированные В большинстве случаев налаживание сис исключительно из беспомощных людей, темы обеспечения услуг для бедных рав часто будут беспомощны и сами. нозначно предоставлению услуг для всего населения — при условии, что сами бед Поборники перемен — проводники няки имеют к ним доступ. Поэтому необ реформ ходимо создание объединения, которое Ход реформы зависит от ее поборников включало бы как обездоленных людей, в госсекторе. Они появляются на сцене так и значительное число обеспеченных в силу самых разных обстоятельств. Так, граждан. Без серьезного привлечения политики часто могут выступать за улуч «среднего класса» едва ли можно дости шение сектора услуг даже тогда, когда ус гнуть прогресса. Как выразился в 1960 х ловия не благоприятствуют этому. Они гг. Уилбур Коэн, министр здравоохране должны способствовать созданию и под ния, образования и социального обеспе держанию движения в пользу реформы. чения США в администрации Линдона Профессиональные ассоциации зачастую Джонсона, «программы для бедных — это являются источниками как оказания дав бедные программы» 168. ления в пользу каких то важных новшеств, В исследовании Де Сото о правах на так и сопротивления им. Разочарованные недвижимость в городских районах под развитием своей области — образования, черкивается, что не только бедняки, но полиции, общественного здравоохране и почти весь средний класс находятся за ния, санитарии — их профессиональные рамками тех преимуществ, которые обес работники становятся проводниками ре печивает надежное право собственности. формы, оказывая соответствующее давле Структурные рамки предоставления услуг 91 Таблица 3.3. Для развития современных институтов потребовалось длительное время Институт/реформа Первая Большинство (из ныне Последняя Великобритания США страна развитых стран) страна Всеобщее 1848 1907 1907 1918 1870–1965 избирательное Франция Япония право (муж.) Всеобщее 1907 1946 1971 1928 1928–1965 избирательное Новая Зеландия Швейцария право Медицинское страхование 1883 1911 1911 Полного охвата все (нет основ того, что ныне еще нет стало универсальным) Государственные 1889 1909 1946 1908 1946 пенсии Германия Швейцария Источник: Chang (2002). ние на политиков и исполнителей. Напри надская система медицинского страхова мер, кампания, проводимая объединением ния «единый плательщик» появилась не Public Services International под девизом ранее 1970 х гг. Институциональная ре «Качественные государственные услуги», форма, меняющая условия жизни, обыч сочетает выполнение функций профсоюза но движется со скоростью ледника — по защите прав рабочих с поддержкой ин с той лишь разницей, что ледник, переме новаций в сфере предоставления услуг го щаясь в другое место, открывает за собой сударственными структурами170. Объеди свободной пространство. нение усилий деятелей «внутри» какой то Процесс улучшения услуг, который структуры с внешними «технократами» всегда безотлагателен, не может ждать со для создания более широкой коалиции здания оптимальных условий. Некоторые граждан часто становится ключевым эле меры, например, территориальный под ментом успеха. ход к обеспечению услугами бедняков, в долгосрочном плане могут оказаться не Стратегическая постепенность устойчивыми, даже если в краткосрочном Радикальные или фундаментальные ин что то и улучшат. Подобные акции, часто ституциональные реформы проводятся осуществляемые по инициативе доноров, редко. Для таких преобразований нужны могут подорвать национальные отноше соответствующие условия. Недавнее ис ния подотчетности (глава 11). Иногда же следование (табл. 3.3) показывает, сколь лаемый шаг сводится к укреплению сла ко времени заняло развитие политичес бейшего звена. Так, если связи между раз ких институтов в ныне индустриальных работчиками политики и поставщиками странах. Большинство «современных» услуг слабы, более предпочтительным мо институтов «современного» политическо жет стать предоставление услуг на конт го и экономического правления, которые рактной основе, подобно тому как непра теперь рекомендуется создавать, возник вительственные организации Камбоджи ли в развитых странах на поздней стадии обеспечивают населению базовое меди (при прежнем уровне их доходов намного цинское обслуживание. Но должны при более высоком, чем сегодня у развива меняться и инкрементальные меры, кото ющихся государств). Распространение рые выглядят разумной импровизацией, политических институтов в них прохо призванной заставить службы работать дило медленно. В США белые мужчины даже в условиях слабой институциональ получили всеобщее избирательное право ной среды и содействовать формирова в 1870 г., женщины — только в 1925 г., нию более благоприятных условий для ре а действительно всеобщее избирательное формы в долгосрочном плане. Всякие вре право было введено лишь в 1965 г. Швей менные обходные шаги не могут и не цария не предоставляла женщинам права должны подменять создание условий для голоса до 1971 г. Широко обсуждаемая ка преобразований. В центре внимания Уганда Во что обходится всеобщее начальное образование? Охват детей начальным школьным обучением в Уганде за период с 1996 по 2001 г. увеличился с 3,6 млн учащихся до 6,9 млн. Какие причины обусловили столь резкий рост в столь краткий промежуток времени? Политическая воля? Отмена платы за обучение? Хорошая макроэкономическая среда? Информация, укрепляющая права и полномочия получателей услуг? Все вместе. ринятое в 1996 г. президентом Йо в правительственном бюджете со средних Уганды, 74% в родном регионе Поля Ссе П вери Мусевени решение сделать всеобщее начальное образование одним из пунктов президентской избира 20% за три финансовых года, предшеству ющих выборам, до в среднем 26% в три последующих года. Показатель общего ох могерере (центральная часть страны) и 72% голосов в восточном районе. Для сравнения: в Малави на прези тельной программы шло вразрез с его вата детей начальным образованием резко дентских выборах 1994 г. победивший кан прежней позицией. Ранее он подчеркивал взлетел вверх (рис. 1). дидат тоже сделал введение всеобщего на необходимость сооружения дорог и инфра чального обучения частью своей програм структуры, призванных обеспечить людям Сыграла ли нарождающаяся мы, однако итоги голосования оказались доступ к рынкам и позволить им зарабаты демократия свою роль? более поляризованными по регионам, чем вать деньги, из которых можно оплачивать в Уганде. Победитель, следовательно, имел школьное обучение. В мартовском радио Аргумент в пользу того, что свободные вы больше стимулов создавать региональную обращении он пообещал открыть доступ боры способствовали угандийскому успеху, базу поддержки, чем сделать ставку на ре к бесплатному начальному образованию подкрепляется тремя моментами. Образо шение такого национального вопроса, как для четырех детей из каждой семьи — до вание было важной темой среди избирате образование. двух мальчиков и двух девочек, — а также лей страны. Электорат получил информа Вскоре угандийцы получили доступ для всех сирот. цию о деятельности правительства в этой к различным источникам информации об Хотя предоставление бесплатного на сфере. И, наконец, успех в обеспечении инициативе в области образования, что чального обучения было только частью ма всеобщего начального обучения способ позволило им оценить, насколько хорошо нифеста Мусевени, вскоре стало очевидно, ствовал продолжающейся популярности правительство справляется со своими пред что это его обещание затронуло самые со президента Мусевени171. выборными обязательствами 1996 г. Веду кровенные чувства избирателей. Чиновни Чтобы кандидаты поверили, что их бу щие национальные ежедневные газеты The ки министерства финансов вспоминают, дут судить по тому, как они выполнят свои Monitor и The New Vision продолжали ши что помощники президента после предвы обещания в сфере образования, эта тема роко освещать эти вопросы. борных встреч неоднократно посылали им должна быть весьма важной для избирате Согласно данным, собранным по про сообщения о том, какой резонанс вызвало лей. Обязательство президента 1996 г. о все грамме «Афробарометр», угандийцы убеж оно у людей. общем начальном обучении, как можно дены, что президент Мусевени действовал Состоявшиеся в мае 1996 г. выборы было ожидать, должно было принести ему очень эффективно, и, оценивая работу пра были первыми президентскими выборами национальную поддержку, в то время как вительства, они выражают наибольшее после военного переворота 1986 г. Хотя позиции Поля Ссемогерере в отношении удовлетворение его политикой в области они не предусматривали соперничества на северных повстанцев, автономии Буганды образования. В ходе опроса, проведенного официальном многопартийном уровне, и восстановления деятельности политичес в июне 2000 г., 93% респондентов сообщи президент Мусевени имел достойного ких партий могли обеспечить ему успех ли, что удовлетворены — либо частично, конкурента — Поля Ссемогерере, лидера лишь на региональном уровне. либо полностью — общей деятельностью Демократической партии. Ссемогерере Победа Мусевени не зависела только от Мусевени. 87% опрошенных заявили, что обещал восстановить многопартийную поддержки какого то одного региона. Он их правительство действует в сфере образо политику, провести переговоры с группи получил 90% голосов в западной части вания хорошо, между тем как в 12 других ровкой мятежников на севере Уганды и африканских странах этот показатель со предоставить большую автономию району Рисунок 1. Охват резко увеличился после 1996 г. ставляет в среднем 59%. Буганды, некогда бывшему суверенным Охват начальным школьным образованием королевством. Эти положения позволяли в Уганде, 1996—2001 г. Макроэкономическая стабильность ему рассчитывать на существенную под и бюджетные институты держку в северной и центральных частях Уганды. Он сообщил также, что бросит Демократическая политика, возможно, свой вызов обещанию Мусевени относи дала правительству Уганды нужный им тельно бесплатного начального образо пульс в выполнении его обещания 1996 г. вания. об образовании. Однако успех в пере В декабре 1996 г. после убедительной распределении государственных расходов победы на выборах президент Мусеве в сторону начального обучения объяс ни объявил об отмене платы за школьное няется также стабилизацией макроэко обучение. С этого момента в государ номической обстановки и развитием ственных расходах Уганды отмечался ус бюджетных институтов172. Стабильные тойчивый сдвиг в пользу образования, макроэкономические условия, без сомне особенно в начальных школах. Доля со ния, облегчили прогнозирование доходов ответствующих ассигнований выросла Источник: Murphy, Bertoncino, and Wang (2002). и затрат. В менее устойчивой экономичес В центре внимания Уганда 93 кой среде африканские правительства, на чего. В то же время собранные факты и и родителям учеников доступ к информа пример, в Малави, столкнулись с труднос расчеты показали, что школьные фонды не ции, необходимой для понимания и мони тями в выполнении своих обязательств по перетекают в другие секторы услуг. Выде торинга программ субсидий, что способ увеличению расходов на образование. ляемые ассигнования редко подвергались ствовало повышению уровня подотчетнос Макроэкономическая стабильность аудиту или контролю, и большинство школ ти участвующих организаций. Уганды с 1992 г. была обусловлена бюджет и родителей учеников имели мало или во Оценка результатов информационной ными реформами, начиная с системы кас обще не имели информации о праве на по кампании свидетельствует о значительном сового бюджета и кончая системой средне лучение дотаций. Большая часть финансо улучшении ситуации. Школы все еще не срочных расходов и ассигнований на реа вых средств тратилась на цели, не связан получают субсидии в полном объеме лизацию Плана Действий по Искоренению ные с обучением, или на частные цели. Об (и случаются задержки с их предоставле Бедности. Последняя приводит ресурсы этом говорилось в многочисленных газет нием). Но узурпация средств другими ли в соответствие с бюджетными приоритета ных публикациях, которые появились пос цами постепенно снизилась с 80% в 1995 г. ми, в то время как система кассового бюд ле обнародования результатов исследова до 20% в 2001 г. (рис. 2). Сравнительный жета была призвана поддерживать общую ния и содержали резкую критику функцио анализ итогов деятельности одних и тех финансовую дисциплину в случае падения неров местных систем образования. же школ до и после проведения таких оце доходов. Фонд Действий для Бедных был Реагируя на возникшую проблему, нок — для 1995 г. и для 2001 г. — с учетом особенно эффективен в обеспечении того, центральное правительство начало публи специфических элементов обучения, дохо чтобы на приоритеты правительства в обла ковать в печати и передавать по радио све дов домашних хозяйств, квалификации сти расходов, в частности в сфере началь дения о ежемесячном переводе ассигнова учителей, размеров школ и наблюдения за ного образования, выделялись нужные ний на места. Оно также потребовало от их работой — дают основания полагать, что средства. Маловероятно, что развитие все начальных школ и районных администра информационная кампания обеспечила две общего начального обучения имело бы ус ций регулярных отчетов о движении полу трети общего улучшения положения. тойчивый характер при отсутствии этих ченных ими средств. Это дало школам В 1995 г. школы, получающие газеты, новшеств в бюджетных институтах. страдали от утечки средств почти в той же мере, что и школы, лишенные газет. Но Рисунок 2. Сумма субсидий, выделяемых по числу в период с 1995 по 2001 г. в обеих груп Важная роль информации в выделении учащихся, реально полученных школами, пах утечки резко сократилась. Причем фондов на образование 1991—2001 гг. в школах, куда пресса поступает, это Проведенное в 1996 г. исследование расхо сокращение было намного значитель дования государственных средств местными нее — рост их фондов был на 12 про правительствами и начальными школами центных пунктов выше, чем в школах, показало, что в 1991—1995 гг. до последних лишенных газет. доходило только 13% сумм, выделяемых им С помощью такой недорогой ак из расчета на каждого учащегося173. В 1995 г. ции — широкого распространения ин из каждого доллара, потраченного цент формации — Уганда резко снизила уро ральным правительством на субсидирова вень незаконного присвоения средств, ние бесплатных статей обучения, в школы выделяемых на государственную про поступало только около 20%, а большая грамму улучшения снабжения школ часть денег присваивалась местными прави учебникам и другими пособиями. При тельствами. этом, так как до начала кампании бедня Особенно страдали учащиеся из бедных ки имели меньше, чем другие, возмож семей, так как обслуживающие их школы ностей отстаивать свои права перед ме получали средств меньше других. Ну а са стными чиновниками, они получили на мые бедные школы не получали вообще ни Источник: Reinikka and Svensson (2001), Reinikka and ибольшие выгоды от принятых мер. Svensson (2003a) Потребители и поставщики услуг 4 Благосостояние бедных слоев населения привыкли обращаться к беднякам за сове обусловлено предоставлением услуг. Зна тами. Предпринятые за последнее время чимость государственной политики и рас инициативы направлены на исправление глава ходов в большой мере определяется тем, этой ситуации на основе разнообразных насколько высоко ценят их неимущие. методов с целью расширения участия об Когда предоставляемое и финансируемое щин и гражданского общества. Однако государством жилье остается невостребо потенциальные возможности улучшения ванным174; когда продовольствие залежи не были пока в надлежащей мере исполь вается; когда бесплатные, но пустующие зованы176. государственные медицинские учрежде Короче говоря, ключ к решению зада ния уступают место дорогостоящему част чи — в расширении прав неимущих по ному медицинскому обслуживанию175, то требителей в сфере предложения услуг. гда средства тратятся напрасно. В данной главе Доклада делается попытка Улучшение качества услуг означает по определить точное и конкретное значение вышенное внимание к интересам бедных термина «предоставление полномочий». слоев населения со стороны поставщиков. В частности, в данной главе обсуждаются В большой мере улучшить работу в этой потенциальные возможности бедных сло сфере можно путем привлечения неимущих ев населения влиять на предоставление потребителей к активной роли в качестве услуг путем: покупателей, контролеров и партнеров по производству услуг («короткий путь»). • Увеличения индивидуальной покупа Каким образом, следуя таким путем, тельной способности. можно в рамках государственной полити • Усиления коллективного влияния на ки оказать помощь бедным слоям населе поставщиков услуг путем объединения ния в получении качественных услуг? Рас потребителей в группы. ширяя возможности их собственного вы • Повышение требовательности177, т. е. бора поставщиков. Обусловливая доходы предоставление возможности людям поставщиков услуг потребностями неиму воспользоваться преимуществами пер щих потребителей. Увеличивая платежес вых двух условий, благодаря повыше пособность бедного населения. Повышая нию объема необходимой информации качество информации и обеспечивая бо для обеспечения более глубокого осо лее конкурентоспособную среду в целях знания своих возможностей и прав178. улучшения сферы услуг. Когда такой вы бор практически неосуществим, власти Когда усиление взаимосвязи между могут расширять права потребителей пу потребителем и поставщиком услуг тем разработки процедур, обеспечиваю щих принятие мер в ответ на жалобы. будет играть наибольшую роль? К сожалению, власти и организации Расширение прав потребителя в структур доноры зачастую игнорируют возможную ных рамках Главы 3 («короткий путь» пре роль малоимущих потребителей в поддер доставления услуг) может содействовать жании более высокого уровня услуг или преодолению многих слабых мест «длинно рассматривают эту роль лишь как инстру го пути» (рис. 4.1), даже если сфера услуг мент достижения формального результата. остается в ведении властей. Наиболее оче Ни власти, ни организации доноры не видным примером является контроль за Потребители и поставщики услуг 95 поставщиками услуг. Обычно именно по Рисунок 4.1 Права потребителей услуг в структуре предоставления услуг требители, а не большинство контролеров в государственных учреждениях, обеспечива ющих выполнение договоров и управление, лучше видят происходящее. Когда связь между разработчиком политики и постав щиком услуг является слабой ввиду недо статочного или плохо управляемого персо нала по надзору, тогда именно потребители могут регулярно взаимодействовать с по ставщиками услуг. Как неоднократно го ворилось в данном Докладе, улучшения в сфере базового образования зачастую за висят от участия родителей. Хотя родители не в состоянии проконтролировать все ас пекты образования, они могут отслеживать в зависимости от своих потребностей. Вла посещаемость занятий учителями, и даже стные структуры бывают недостаточно гиб неграмотные родители могут сказать, учат кими, чтобы учитывать этот фактор. И там, ся ли их дети читать и писать. где между бедными и другими слоями насе Будучи потребителями услуг, граждане ления на местном уровне существуют посто могут также открыто или в общении с по янные различия в предпочтениях, повыше литиками заявить о недостатках. Если вла ние внимания к нуждам бедного населения сти не могут или не попытаются действо по сравнению с более обеспеченными лю вать согласно пожеланиям общественнос дьми может оказаться проблемой. ти, или если желания бедного населения Что касается некоторых проблем кол систематически игнорируются, то для бед лективных действий, то государственная ных общин не будет иного выбора, кроме власть может оказаться не на должном разработки механизмов получения услуг уровне, чтобы решить их, независимо от каким либо другим путем. того, насколько велико ее желание высту Чем более разнородными по своему со пать в интересах неимущих. Рамки поли ставу являются потребители, тем больше ве тической юрисдикции могут не соответ роятность того, что прямые права потреби ствовать масштабам проблемы. Поэтому телей будут иметь непосредственное пре зачастую именно школы являются наибо имущество перед «длинным путем». Чем лее подходящим объектом управления и более значительны индивидуальные разли функционирования. Санитарные услуги чия в предпочтениях по типу и качеству требуют постоянного внимания со сторо предоставляемых услуг, тем больше свобода ны общин для того, чтобы каждый имел действий у поставщиков услуг и тем сложнее возможность пользоваться стационарным централизованно контролировать пользова туалетом, однако зачастую эти услуги ор ние такой свободой. Иногда эти предпочте ганизуются вокруг общин, которые, в за ния различаются в зависимости от террито висимости от плотности населения, боль рии, и поэтому власти на том или ином ше или меньше деревни. В таких случаях уровне могут учитывать этот фактор. Однако необходима более активная роль общин. для большинства услуг различия в предпоч Важно не допускать идеализации лю тениях действуют вплоть до уровня индиви бой формы расширения прав потребите дуального потребителя. Возьмите, к приме лей услуг — ни выбор их, ни участие в них ру, зависимость между вежливостью и вни не являются достаточными для всей сфе мательностью (качеством ухода) с одной ры услуг. Недостатки рыночных механиз стороны, и квалификацией (качеством лече мов и забота об обеспечении равенства ния) с другой стороны, или, скажем, проб заставляют общество стремиться прежде лемы фермеров, работающих в напряжен всего к улучшению или расширению этих ном режиме времени или других работников служб. Нет оснований полагать, что все той же общины, труд которых связан с дру их недостатки могут быть исправлены гими ограничениями. Безусловно, люди по только благодаря копированию аналогич разному потребляют воду и электричество ных проблем свободного рынка. 96 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Аналогичным образом, когда некото удовлетворением потребностей и желаний рые населенные пункты образуют общи потребителей. Это значит, что обычно де ны, в которых интересы их членов во мно нежные суммы или другие льготы от пред гом совпадают, существуют эгалитарные оставления услуг должны идти потребите нормы по защите бедных, взаимное дове лю услуг; иными словами, обеспечивать рие и способность мобилизовывать ин осуществление подотчетности, о чем гово формацию и действовать сообща означает, рится в Главе 3. что она обладает социальным капита В рыночных сделках это осуществля лом179. Однако в других общинах этого оп ется покупателем, который платит деньги ределенно нет. Каково число деревень и продавцу. Однако это не единственный городских микрорайонов в развивающих способ. Государственные выплаты шко ся странах? Сотни тысяч? Миллионы? лам, включая заработную плату учителям, А сколько типов социальных структур могут зависеть от численности зарегист представлено? Обеспечение для бедного рированных учащихся, продолжающих населения возможности высказать свое учебу. Подавляющее большинство на мнение в этом разнообразии обстоя чальных школ в Нидерландах оплачива тельств требует большого знания местных ется государством, однако образование условий и понимания местных конфлик осуществляется в частных школах, что тов и неравенства при рассмотрении и компенсирует расходы на образование. разработке линии поведения. В против Исчисление, производимое из расчета ном случае это почти наверняка нанесет выделенных средств на одного человека, реальный вред. является преобладающим способом опла Для некоторых служб, особенно в сфе ты услуг поставщиков услуг общего меди ре здравоохранения и современного водо цинского профиля в ряде европейских снабжения и санитарии, необходимо ус стран, особенно в Великобритании. По пешное вложение промышленных средств. требитель услуг может удовлетворить об Как отдельные больные, так и департа щие потребительские нужды, в том числе, менты здравоохранения — это подходя сменить лечащего врача в зависимости от щие судьи в плане ухода и внимания своих финансовых возможностей. к больным. Однако в гораздо меньшей сте Другим способом увязывания компен пени они могут судить о целительном каче сации поставщику услуг с выбором потре стве или соответствующем комплексе ле бителя, даже если потребитель услуг не чебных и профилактических услуг. А неко представляет первоначальный источник торые проблемы здравоохранения выходят финансирования, является выпуск денеж за пределы общины. Крупномасштабные ных документов — ваучеров для потреби инициативы по профилактике чумы и дру телей. Всё медицинское страхование при гие формы борьбы с инфекционными за том или ином выборе поставщика услуг болеваниями могут показаться несущест основывается на своего рода ваучере, вы венными для отдельно взятой группы даваемом в случае заболевания. И имею граждан и в то же время будут эффективны щие материальный стимул поставщики при участии всего населения. В конечном услуг, чувство востребованности которых итоге необходимо определенное широко зависит от наличия большого спроса на их масштабное вмешательство властей. И все услуги, стремятся расширить круг своих же расширение прав пользователей услуг пациентов при любой системе оплаты ус является долгожданным стимулом для ру луг. Суть каждого способа заключается ководства сверху донизу, для технократиче в том, что от благосостояния потребителя ской ориентации, которая и сегодня харак непосредственно зависит благосостояние теризует развитие мышления. поставщика услуг, т. е. стимулы совпадают. Многие проблемы в сфере услуг мож но частично решить, если будет уверен Расширение прав пользователей ность в том, что потребитель оплачивает услуг на основе выбора услуг услуги немедленно. Подтверждением это Самый прямой путь сделать поставщиков му служат исследования, рассматрива услуг подотчетными потребителям услуг — ющие влияние вознаграждения труда спе это обусловить любой результат операции циалистов на поведение частных постав Потребители и поставщики услуг 97 щиков услуг (которые, безусловно, так и проявляет грубость и безразличие, стано должны поступать), и это применимо ко вится абсолютно приятным и умелым, ко всем таким способам. Оплата труда может гда он имеет дело с пациентом в своей ча оказывать следующее благотворное влия стной практике»181. Почему? Потому что ние в четырех направлениях: он стремится иметь постоянную клиенту ру. Если персонал получает фиксирован • Улучшить поведение поставщика услуг. ное жалование, то отсутствует сильный • Расширить предложение услуг и при стимул, чтобы отвечать запросам пациен дать им устойчивый характер. тов. Это не проходит мимо их понимания. • Расширить постоянное наблюдение и «Как бы то ни было, врачи получают свои участие в получении более качественной деньги, поэтому и не уделяют нам много услуги в каждом конкретном случае. внимания»182. Дискриминация, особенно • Делать выбор более привлекательным для потребителя услуг. В С Т А В К А 4 . 1. В Индийском штате Андхра — Прадеш Первые два направления деятельности предпочтение имеет частный сектор касаются поставщиков услуг, а вторые два — потребителей. Изучение подходов пользователей и поставщиков услуг проводилось в шести округах южного штата Индии Андхра Прадеш. В исследование включены 72 социологических опроса Отношение к работе со стороны и 24 базисные группы. поставщика услуг Невежливость, социальное отчуждение, Частный сектор Государственный сектор грубое обслуживание, дискриминация в от ОТНОШЕНИЕ ВРАЧЕЙ ношении женщин из этнических мень «Они хорошо ведут разговор, интересуются «Не разговаривает со мной, не обращает шинств, качество услуг, не соответствующее нашим здоровьем...» внимания (на мои чувства или на подробности моих проблем)». индивидуальным запросам, — все это связа «Спрашивают обо всем, от А до Я». «Ухаживают за всеми одинаково». «Не говорит нам, в чем проблема, сначала но с поведением поставщика услуг. И все обследует, дает лекарства и отправляет домой». «Они берут деньги,…поэтому дают очень это поведение можно улучшить благодаря хорошие лекарства и лучше лечат». «Предполагалось, что они дадут нам 1000 рупий и 15 кг риса для осуществления мер по росту платежеспособности пользователей планированию семьи; они дали нам 500 рупий услуг. Фактически, именно поэтому част и 10 кг риса, а остальное мы должны добывать сами». ный сектор зачастую является предпочти «В любом случае, они получат свои деньги, тельнее государственного сектора, где пер поэтому не уделяют нам большого внимания». сонал получает фиксированное жалование УДОБСТВА (вставка 4.1). Эти различия подтверждаются исследованиями, проведенными в разных «Быстро лечат…» «Не сразу принял нас». странах, таких как Бангладеш, Китай, Ин «Мы тратим деньги, зато быстрее «Вынуждены стоять в очереди за всем поправляемся». необходимым». дия, Лаосская Народно Демократическая «Я знаю г на Редди. Он работает «Врач принимает с 9 часов утра до 4 часов дня, Республика, Таиланд и Вьетнам. в государственной клинике, но я могу придти когда мы должны работать». к нему вечером». Что касается обходительности, ухода «Я не был там, однако, видя обстановку, у меня «Мы можем отложить оплату на 5—10 дней. нет желания идти туда». и удобства, то частный сектор обычно Он согласен, так как живет в той же деревне». имеет явные преимущества. Частно прак СТОИМОСТЬ тикующие врачи предоставляют клиентам «Последние расходы составили 500 рупий «На выходе фармацевты просят у нас более удобные для них услуги. Ограни за 3 дня… вынуждены раскошелиться 10—20 рупий». ченные часы приема в государственных немедленно». «Мы вынуждены покупать лекарства в другом учреждениях (только утренние часы в сель «Мы должны быть готовы оплатить расходы: месте». никогда не знаешь, сколько это будет стоить». ских населенных пунктах) зачастую яв ПРЕИМУЩЕСТВА ляются причиной обращения населения к частно практикующим врачам180. «Даже если мне придется взять ссуду, я пойду «Лечат малярию — приходят, анализируют в частную клинику, где хорошо лечат» кровь, дают таблетки». Чем обусловлено различие? — Отнюдь «Меры по планированию семьи» не профессиональной подготовкой, а мо «Капли против полиомиелита» тивацией: «…тот самый врач в государ «В случае, если я не смогу пройти курс лечения ственной сфере здравоохранения, к кото в частной клинике, хотя это очень редко». рому не всегда просто или удобно прийти на прием, медицинские назначения ко Источник: Probe Qualitative Research Team (2002) торого неудовлетворительные, который 98 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 проблемы: незаконную продажу материалов ВСТАВКА 4.2. Взяточничество и сделки с неофициальной оплатой. Факти в странах Восточной Европы чески, государственные «бесплатные» услу ги зачастую оказываются весьма дорогосто В ходе обзоров, проведенных в 9 странах Восточ ящими. Во многих странах наблюдается ной и Центральной Европы с переходной эконо микой*, задавался вопрос: «По вашему мнению, в значительный отток фармацевтических какой сфере наиболее распространено взяточни товаров из государственных фондов на ча чество?» В целом, на первом месте стоит сфера стные рынки, где они немедленно повыша здравоохранения, однако разброс составил от ются в цене. В целом, услуги, имеющие 11% в Болгарии до 48% в Словацкой Республике. наиболее прямое сходство с рыночными то Поскольку произошло всеобщее сокращение го сударственных служб наряду со спадом экономи варами, сталкиваются с проблемой отступ ческой деятельности, наиболее вероятная причи ления от норм и скрытой приватизации. на заключается в том, что за эти рыночные услуги В странах Восточной Европы системы легко взимать плату, а их трудно поддерживать здравоохранения зачастую рассматрива без вливания средств за счет пациентов. ются как наиболее коррумпированные в сфере услуг (вставка 4.2). Главными при чинами такой оценки являются взятки и продажа фармацевтических препаратов на открытых рынках. Если применение нормативных актов против такой практи ки не представляется возможным, необхо димы меры по оказанию давления для исправления ситуации (см. вставку 3.6). Один из возможных методов такого воз действия — легализация платы за услуги и повышение платежеспособности для не имущих потребителей184. Освобождение от оплаты услуг может *Болгария, Венгрия, Польша, Румыния, Словацкая Ре иметь искаженный эффект в виде сокра спублика, Словения, Украина, Хорватия и Чешская Ре щения платежеспособности. В Бенине по спублика. Диаграмма суммирует усредненные резуль пытка увеличить число девочек в школах таты по этим странам (взвешенные согласно числен ности населения). путем освобождения их от платы за обуче Источник: GfK Praha — Institute for Market Research ние побудила учителей отдавать предпоч (2001). тение зачислению в школы мальчиков и повысить неофициальную плату за обу в отношении этнических меньшинств чение девочек185. Разумеется, эту проблему и женщин, а также социальная отчужден можно было бы решить, упразднив вообще ность являются барьерами в сфере услуг, плату за обучение (чтобы учителя по преж даже если они бесплатные, и эти барьеры нему могли бы получать заработную пла зачастую поддаются воздействию рыноч ту), либо ввести более строгий контроль ных факторов183. Искусственно создан и надзор со стороны чиновников органов ный дефицит бесплатных услуг, порожда образования. Однако в системе, где суще ющий чрезмерный спрос на них, вызы ствуют проблемы оплаты труда учителей вает введение ограничений по другим и слабые административные кадры, более признакам (социальный статус, лич успешным может оказаться метод оплаты ные связи, этническая принадлежность); учебы девочек с помощью ваучеров. а бедняки редко обладают этими призна ками. Группы людей, на которых лежит Расширение и поддержание рынка клеймо позора, например проститутки, услуг которым приходится вести борьбу против Увеличение платежеспособности людей ВИЧ/СПИДа, зачастую предпочитают вполне может привести к расширению конфиденциальность и более деликатное предложения услуг и ликвидации узких отношение к себе в частных клиниках. мест, вызванных проблемами в этой сфере. Нехватка товаров из за низких цен мо В Бангладеш программа женской средней жет вызвать другие часто упоминаемые школы предусматривает предоставление Потребители и поставщики услуг 99 тивы Бамако в Западной Африке (см. В С Т А В К А 4 . 3. Выплаты «В центре внимания. Инициатива Бама и подотчетность ко») вызван поставкой фармацевтических средств в результате взыскания платы Беседа с фермерами индийского штата Хариана, с потребителей. Вследствие Инициативы которые должны были убедиться, какие измене Бамако одни деревни обычно имеют ме ния произошли в ходе реформы в штате Андхра дикаменты, тогда как в других они отсут Прадеш (далее АП): ствуют. Стабильная работа систем водо В. «Что вы узнали, посетив штат Андхра Прадеш?» снабжения почти всегда равнозначна фи О. «Что фермеры гораздо беднее нас, но они нансовой стабильности. В стоимость воды платят за воду в четыре раза больше». может быть включен элемент субсидиро В. «Фермеры в АП не могут испытывать радости вания, однако системы подачи воды в ча от этого…» О. «Они счастливы, поскольку сейчас стные дома зависят от платы за эту воду. департамент по делам ирригации в большей степени подотчетен им… Они знают, куда идут Расширение участия деньги и имеют право знать, как они потребителей и неослабный расходуются…» контроль в этой сфере В. «Значит, вы, более богатые фермеры, хотели Третий довод в пользу наличия у потре бы платить больше?» О. «Только в случае, если департамент по делам бителей денежных средств: когда люди по ирригации проведет аналогичные изменения; купают вещи, они должны быть уверены в противном случае мы откажемся платить». в их обладании и обращают больше вни В. «Да, но это только потому, что эти изменения мания на их качество. Деньги в огромной проводит Премьер министр. Как только он уйдет мере укрепляют уверенность бедного на в отставку, все может вернуться к старому». О. «Мы тоже думаем об этом и спрашивали селения в себе. Когда в Замбии водители мнение фермеров в АП. Они сказали: «Неважно, грузовиков должны были платить деньги кто будет избран новым Премьер министром; мы в дорожный фонд, они по очереди прове не позволим правительству вновь вернуться рили переезд через мост, чтобы убедиться, к бесплатной подаче воды». что тяжелогрузные грузовики действи Источник: Сотрудники Всемирного банка. тельно не пройдут через него. Их деньги должны будут пойти на укрепление моста. Женщины, живущие в трущобных райо нах Рио де Жанейро, с гордостью пока стипендий девочкам в случае регулярного зывают счета, согласно которым они посещения школы и выдает средним шко уплатили за воду и канализацию: это до лам дотации в зависимости от числа за казывает их участие в жизни общества численных девочек. Зачисление в средние и право на пользование услугами186. Фер школы в Бангладеш увеличивается, при меры на юге Индии надеются на право чем цифра зачисления в отношении дево пользования ирригационными сооруже чек выше по сравнению с мальчиками. Ре ниями (вставка 4.3). зультатом явилось открытие новых школ за счет частного финансирования. Стрем Улучшая выбор ление к открытию школ по признаку пола Для отдельных видов услуг мнение потре и отдельных туалетов для девочек было ре бителя имеет важное значение в плане ализовано, когда оказалось, что посещае эффективного распределения ресурсов. мость девочек влияет на увеличение де Домашние хозяйства определяют потреб нежных доходов. Конечно, остаются проб ление воды и электричества, дефицит лемы, такие, например, как обеспечение ных товаров и связанных с ними затрат. качества образования в новых школах, но И единственным способом обеспечения эти проблемы вторичны по сравнению эффективного потребления является уста с привлечением девочек в школы. новление предельных издержек. В про Увеличение поступлений поставщи тивном случае — расточительное потреб кам услуг, обусловленное взимаемой пла ление воды, приводящее к ее нехватке, той, часто является необходимым услови ненадежные службы с серьезными по ем функционирования некоторых видов следствиями для безопасности водоснаб услуг. По большей части успех Инициа жения, и периодические отключения 100 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 электроэнергии, с чем сталкивается В противном случае предоставление шко большинство населения в развивающих лам средств на основе численности уча ся странах. Защита бедного населения щихся — это почти то же самое, что про в сетевых услугах может обеспечиваться исходит сегодня в государственных шко (при условии наличия счетчиков) путем лах с централизованным управлением при установления субсидий на оплату базово всей массе проблем, которые мы пытаем го уровня услуг (lifeline subsidies), когда ся решить. Но и рыночные механизмы потребление на уровне, удовлетворяющем с естественной монополией также не минимальным потребностям жизнеобес улучшают положения дел. Нельзя отри печения, является бесплатным, а осталь цать того, что редко населенные сельские ное оплачивается исходя из полных пре районы, в которых живет большинство дельных издержек. бедного населения мира, более ограниче В сфере здравоохранения, как и в во ны с точки зрения конкурентного предло до и электроснабжении, «больше» не все жения по сравнению с городскими райо гда означает «лучше». Ограничение спроса нами. Но даже эти рынки могут быть кон на лечебные услуги на основе ценообразо курентоспособными в том смысле, что, вания дает свободу поставщикам услуг, если существующий поставщик услуг на особенно государственным, проводить ле рушает монопольное право или монопо чебно профилактические мероприятия, лии периодически получают субсидии на которые не пользуется большим спросом основе конкурсных торгов, на рынке смо среди частных фирм187. Как сказал руко гут появиться другие поставщики услуг. водитель одной известной неправительст венной организации, предоставляющей Политика по улучшению выбора медицинское обслуживание наиболее бед услуг ным людям в Бангладеш, «безусловно не Улучшения, основанные только на выборе обходимо взимать хотя бы символическую услуг, не могут служить решением пробле плату за услуги, иначе к вам будут прихо мы предоставления плохих услуг для бед дить на прием люди с порезами от бумаги ных, хотя некоторые такие улучшения мо или с другими незначительными жалоба гут оставаться в качестве инструментов ми»188. Точно так же большое число амбу в долгосрочной правительственной страте латорных больных в государственных кли гии. В ряде случаев можно предположить, никах можно сократить путем взимания что рынок будет ослабевать по мере рас надлежащей платы, с тем чтобы люди ширения государством своего потенциала. использовали более дешевый уровень об Пока же три направления политики могут служивания. быть оптимальными для потребителей, Все эти преимущества можно полу действующих от своего имени: чить иными способами, помимо взимания платы в момент оказания услуги. До тех • Расширение прав неимущих по отно пор пока потребители будут считать, что шению к поставщикам услуг при пре используемые ресурсы принадлежат им, доставлении им прямого финансиро можно укрепить механизмы, близкие вания. к рыночным. Сингапурский банк «Меди • Расширение конкурентоспособности. цинские сберегательные счета» позволяет • Более широкое распространение ин населению использовать денежные сред формации об услугах и их поставщиках. ства, не потраченные на первичное меди цинское обслуживание, на другие цели, Повышение платежеспособности мало например, на пенсии189. Конечно, страны имущих. Большой проблемой, связанной с недостаточным административным пер с услугами, которые могут в принципе соналом и возможностями контроля могут предоставляться на рынках, является привлекать потребителей в качестве конт отсутствие у бедных людей денежных ролеров, и одним из путей осуществления средств для их оплаты. Для того чтобы этого являются рыночные механизмы. в рамках рыночных механизмов можно Тем не менее для работы любого из было оказывать помощь бедным, необхо этих механизмов необходимо иметь реаль димо увеличить их платежеспособность. ный выбор с реальными возможностями. В отношении конкретного вида услуг пря Потребители и поставщики услуг 101 мым решением этой проблемы являются зачисленных в эти университеты состави обсуждавшиеся механизмы выдачи вауче ло одну треть всех студентов высших учеб ров. Однако дополнительные средства мо ных заведений. За прошедшее десятиле гут принести более гибкие выплаты, кото тие аналогичная картина наблюдалась и рые семья может использовать на свои в Бангладеш. Такое расширение конку цели и по своему усмотрению. ренции позволяет правительствам увели Система гибких выплат может содей чивать число студентов без значительного ствовать преодолению слабых мест в от сокращения дотаций государственным ношениях между населением и разработ университетам. чиками политики, давая бедным слоям Кроме того, конкуренция может поощ населения возможность более прямо гово ряться благодаря возможности перераспре рить о своих потребностях, чем это было деления субсидий бедным слоям населе бы возможно даже в процессе политичес ния между государственными и частными ких реформ, поскольку эти выплаты ста поставщиками услуг. Частный рынок услуг новятся их собственными денежными может попросту отсутствовать, поскольку средствами. Проделанная в Южно Афри услуги государственного сектора бесплат канской Республике значительная работа ные. Правительства могут расширить кон оказала благоприятное влияние наличных куренцию путем изменения формы суб выплат пенсий на охрану здоровья и бла сидий, доведя их от крайне низких до госостояние всех членов семьи190. Что ка конкурентных цен, компенсируя оплату сается услуг со значительным внешним наличными или ваучерами. Правительст эффектом, спрос на них — даже когда они венные займы для получения высшего предоставляются бесплатно — может быть образования, используемые в любом име недостаточен; поэтому в рамках програм ющем на это право учебном заведении, мо мы «Bolsa Escola» в Бразилии семьям пла гут содействовать повышению конкурен тят за посещение их детьми школы, как ции, улучшению качества государственных и по программе средней школы для дево услуг и сокращению субсидий для всех, за чек в Бангладеш, а по программе образо исключением студентов из бедных семей. вания, здравоохранения и питания в Мек В некоторых случаях конкуренция не сике платят семьям за профилактическое возможна, по крайней мере при значи медицинское обслуживание (см. «В цент тельной регламентации. Рынки медицин ре внимания. Progresa»). ского страхования печально известны Есть проблемы и с выплатами налич своей частой подверженностью банкрот ными деньгами. Во первых, предоставле ству и конкуренция среди них может при ние неограниченных денежных выплат вести к неэффективным и несправедли мало имущим зачастую является полити вым результатам, поскольку компании чески мало приятным. Во вторых, налич могут конкурировать на основе большей ные выплаты всегда должны быть целевы эффективности без учета интересов боль ми, что требует установления соответ ных. Кроме того, не имея монопольного ствия критериям для таких выплат. Деньги положения, сети услуг испытывают труд любят все, поэтому саморегулирование ности функционирования. Однако в каж денежных выплат без административного дом случае эти рынки могут быть конку вмешательства невозможно. Если власть рентными и извлекать из этого большую испытывает трудности в предоставлении пользу. товаров и услуг малоимущим, то ей может Кто то может подумать, что вышепри быть более сложно давать им наличные веденные доводы являются всего лишь деньги или их эквивалент. попыткой оправдать оплату услуг их поль зователями. Это не так, если учесть все Расширение масштабов конкуренции. приведенные здесь доводы. Поэтому, что Иногда расширение конкуренции означа бы максимально прояснить эти моменты, ет просто появление частного сектора во вставке 4.4 приводятся все «за» и «про в случае отмены законов, ранее его огра тив» системы оплаты услуг пользователя ничивающих. В 1990 г. в Иордании после ми в целом. Есть случаи, когда оплата ус многолетнего запрета начали открываться луг является уместной, а когда нет. Осно частные университеты. Через 10 лет число вываясь на главной цели — сделать услуги 102 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 доступными для малоимущих — в данном хорошими врачами (включая высококва Докладе приводятся доводы против любой лифицированных специалистов из го всеобъемлющей политики в отношении сударственных клиник, ведущих прием платы за услуги, которая включает весь в свободное от основной работы время) спектр услуг при любых условиях в стране. и совершенно неквалифицированными, необученными людьми, некоторые из ко Распространение информации среди по торых представляют откровенную опас требителей для улучшения выбора постав ность для больного191. Частные или шко щика услуг. Одним из важнейших условий лы неправительственных организаций хорошего функционирования конкурент (НПО) могут прививать дополнительные ных рынков является осведомленность навыки, не предусмотренные в государ о них потребителей услуг. Частный сектор ственных школах (иностранный язык, представляет собой смешанную «корзи религиозное образование, искусство и му ну». Частные поставщики «медицинских» зыка), а могут и просто наживаться. Важ услуг могут быть представлены весьма ной составной частью улучшения выбора В С Т А В К А 4 . 4. Всеобъемлющей политики, касающейся оплаты услуг их пользователями, не должно быть Обсуждаемый в данном Докладе широкий спектр услуг и условий, существующих в стране, подтверждает, что невозможно говорить о том, что определенный уровень оплаты услуг или вообще ее отсутствие яв ляется уместным в каждом конкретном слу чае. Оплата услуг их потребителями, как и любые другие решения в области государ ственной политики, должны учитывать за щиту неимущих, эффективность в распре делении ресурсов и способность гарантиро вать выполнение и постоянный характер услуг. В следующей схеме дается резюме доводов, приводимых в тексте, а также за трагивается большинство вопросов, необ ходимых для определения того, насколько соответствует в каждом конкретном случае любой вид оплаты услуг их пользователя ми. Рассматриваются три заслуживающих внимания замечания: •является Во первых, термин «эффективность» недостаточным для стандарт ных принципов государственной эконо мики (см. любой учебник), поскольку она часто, но не всегда, требует установле ния цен, равных социальным предель ным издержкам, и может включать суб сидии, налоги или другие меры государ ственного вмешательства, независимо от результатов их распределения. Напри мер, меры контроля за инфекционными болезнями будут включать субсидии ввиду их внешних последствий, незави симо от воздействия этих мер на поло жение бедных слоев населения. •сидии Во вторых, предполагается, что все суб оплачиваются за счет налогов. Ре альный результат для малоимущих зави сит от их отчислений в налоговые по ступления (возможно, значительных, когда налоги взимаются от экспорта сельскохозяйственной продукции) и от их доли в чистых потерях для экономики вследствие сбора налогов. •ния В третьих, даже в случае предоставле бесплатных услуг общины, возмож но, захотят внести свой вклад в капи тальные затраты, помогая, например, в строительстве или техническом обслу живании школ. Потребители и поставщики услуг 103 людьми поставщиков услуг является пред почти невозможно отстоять свои права оставление им информации об этих ли (такие формы защиты, кстати, не всегда цах. Зачастую люди попросту не знают, очень эффективны для неимущих и в бо хорошие или плохие услуги они выбира гатых странах). ют. И порой их критерием хорошего меди Некоторые проблемы, которые, веро цинского обслуживания являются силь ятно, можно было бы устранить на основе ные лекарства, а это в корне неверно и по гласности, являются трудноразрешимы тенциально опасно. ми. Один из примеров этого — коррупция: Информация может оказаться полез население может возмущаться взяточни ной для семей в плане выбора школы или чеством, однако стимул для подачи жалоб специалистов по медицинскому обслу отсутствует, так как, например, врач ис живанию192, или советов по сохранению пользует служебное оборудование и мате здоровья. Это могло бы сопровождать риалы. Потребители знают, что услуги ся различными программами аттестации здесь все равно дешевле, чем у частного продуктов, определением норм и лабора врача, и поэтому не жалуются193. торными проверками (например, качества Есть и более глубокое ограничение: воды). Карточки оценки качества государ даже при наличии возможностей для ственных услуг должны также распро удовлетворения жалоб надзор и доведение страняться на частных поставщиков или дела до конца приносят пользу всему об на поставщиков из неправительственных ществу; другими словами выгоды получа организаций. Говоря о другом аспекте ет целая группа, тогда как издержки несут рынка, власть, возможно, пожелает непо несколько человек. Это верно в отноше средственно улучшить качество частных нии общин и отдельных людей, однако услуг. Обучение, участие в совместных со группы людей обычно предпочитают ис глашениях, заключение контрактов и дру кать поддержки для своих членов — а не гие формы вовлечения людей в совмест для лица, действующего самостоятельно. ную деятельность — все это может стать Поэтому вне рамок рыночных сделок пра объектом попыток улучшения сложивше ва потребителей почти всегда выражаются гося положения. Однако попытки по рас в коллективных действиях. ширению информации должны быть Расширение участия по линии «поль предметом тщательной оценки (глава 6). зователь—поставщик услуг» может содей ствовать решению проблем в рамках дол Расширение прав потребителей госрочной правительственной программы предоставления услуг. Поэтому общинные посредством их участия группы, которые путем подачи жалоб, Ответственность поставщиков услуг перед проведения контроля и другими способа их потребителями может быть реализова ми решили добиваться удовлетворитель на в случае, когда потребители имеют ной работы сферы услуг, могут в какой то возможность высказать свои пожелания. момент приобрести официальный статус В этом случае выполнение обязательств государственных органов (наиболее веро обусловлено не деньгами потребителей ятно, в рамках местных органов власти); услуг, а их прямым взаимодействием, или администрация вытеснит их по мере иными словами, одобрением деятельнос улучшения собственной деятельности. ти поставщиков услуг или недовольством В конце концов, коллективные дейст их деятельностью. Бедняки обладают не вия — дорогостоящее дело, ибо люди, большими возможностями индивидуаль особенно бедные, должны тратить время но подавать свои жалобы. В богатых стра на решение более насущных проблем. нах человек может получить помощь бла Они будут стремиться как можно скорее годаря системам гражданского права, возложить эту функцию на постоянно в рамках которого можно урегулировать действующие структуры194. тяжбы, а также через финансируемых вла Тем не менее, в течение какого то вре стями учреждений по защите прав потре мени, а, возможно, и постоянно, могут бителей или через омбудсменов, уполно потребоваться местные ресурсы и опыт, моченных по рассмотрению жалоб. Одна полученный в результате непосредствен ко в развивающихся странах беднякам ного участия, и власть сможет оказать 104 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 помощь в более эффективном использо зий. Ряд проведенных исследований пока вании этих ресурсов. Бо´льшую часть зали важное значение взаимосвязи между успешных примеров дает сфера образо родителями и учителями: она должна вания. Родители лучше всех видят, что характеризоваться оказанием поддержки, происходит в школах, а школы обычно уважением и сотрудничеством, а не кон представляют собой такие учреждения, фронтацией и мерами наказания. Однако в которых осуществляются наиболее успех местных общин в сфере улучшения эффективные решения. Таким образом, системы образования может быть ском предоставление родителям права влиять прометирован проявлением излишней на школьную политику зачастую дает активности и даже агрессивности. В той положительные результаты. На примере же мере это касается и других профессио Программы управления школ общинами налов. В штате Керала стало труднее со в Сальвадоре (Educo) (см. «В центре вни держать персонал медицинского центра, мания. Educo».) видно, что именно право когда местные жители отнимали слишком нанимать и увольнять учителей, а также много времени у поставщиков услуг197. регулярное посещение школ членами ме Помимо контроля, общины могут стных комитетов по вопросам образова быть подходящей сферой для более пря ния, частично укомплектованными ро мого вложения ресурсов, фактически ста дителями, привело к увеличению числа новясь совместными производителями ус учителей, присутствующих на занятиях луг. Некоторые услуги не могут предостав и посещаемости занятий школьниками, ляться государственными учреждениями а также к улучшению результатов тестов. на должном уровне ввиду очень сложных В штате Мадхья Прадеш (Индия) от и разнообразных условий, а издержки вза мечалось значительное улучшение ре имодействия с очень большим числом не зультатов тестирования, рост числа школь имущих людей являются слишком высо ников, завершающих школьное образова кими198. Программы в области санитарии ние и повышение уровня грамотности195. зачастую извлекают преимущества из уча Энергичное участие общин проявляется стия местного населения и вводимых ре в наборе учителей, в строительстве новых сурсов, поскольку социальные отношения школ и в поощрении соседей записывать в общинах нередко являются наилучшей своих детей в школу. У родителей появи гарантией одобрения политики в этой об лась возможность нанимать местных ме ласти, а такое одобрение должно быть все нее квалифицированных учителей, жало общим, если община стремится восполь ванье которых составляет лишь часть от зоваться выгодами с точки зрения охраны установленной шкалы окладов для учите здоровья. лей государственных школ, и при этом Местные виды на будущее и знание с лучшими результатами. местных условий играют решающую роль Последний аспект этой программы ос в передаче требуемой информации. Вос ложняет расширение масштабов подоб приимчивость к пропаганде обычных ной практики. Большим преимуществом норм гигиены и профилактических мер явилась способность избежать конфрон в области охраны здоровья, соблюдения тации с профсоюзами в государственном гигиены, сексуального поведения и других секторе. Позволят ли профсоюзы учите щепетильных вопросов гораздо выше, ес лей сделать такой найм обычной практи ли такая пропаганда ведется в ходе нефор кой?196 Станут ли учителя, работающие по мального личного общения в дискуссиях низким ставкам, полноправными граж с небольшими группами людей при одина данскими служащими? На данный мо ковом уровне образования. Например, мент благодаря участию общин в штате организованные дискуссии среди нефор Мадхья Прадеш, гораздо более активно мальных женских групп могут повысить му, чем в других штатах, полученные ре доверие людей и положительно влиять на зультаты намного лучше. их усилия по изменению поведения. Воз В числе других политических инициа можно, но маловероятно, что люди «со тив, которые также могут сделать голос стороны» смогут достаточно изучить мест потребителя более значимым, — более ные нравы, чтобы оказать влияние на бе удобные каналы для выражения претен седы по этим вопросам в общине199. Потребители и поставщики услуг 105 Использование общественного ность и увеличивая эффективность на ос капитала на местах нове четко сформулированных догово ров203. Когда органы власти, особенно ме Многие общины разработали собствен стные, сталкиваются с большими препят ные пути решения застарелых проблем, ствиями при предоставлении услуг, эти требующих коллективных действий. Ког методы могут привести к улучшению ры да выгоды от сотрудничества достаточно ночных условий. велики, есть возможность вводить новые Это — новые программы, которые ме нормы, а где отсутствуют частные аль няются по мере появления опыта. Учиты тернативы, часто появляются самостоя вая их потенциал, крайне необходимо тельные организации200. Общины решают проведение их точной оценки. Какие проблемы ирригации, управления лесным аспекты повторяются? Как можно избе хозяйством, питания и многие другие. За жать ошибок? Отдельные уроки обуслов последнее время государственные органы лены различием между спонтанно возни (иногда с помощью организаций доно кающими группами и теми, которые со ров) начали изучать этот опыт; они фи здаются вышестоящими инстанциями нансируют проекты и программы, ко в целях распределения денежных средств. торые требуют создания местных групп пользователей услуг и комитетов, опира Узурпация проектов местными элита ясь на них для выбора и осуществления ми. Группы, созданные в рамках проектов, проектов развития. Вместо того чтобы финансируемых сторонними организаци передавать поступления от доходов от ями, могут быть особенно подвержены дельным лицам, что связано с политичес риску узурпации со стороны местных ки и административными трудностями, элит. Местные группы, появляющиеся власти направляют денежные средства че в результате давно назревшей необходи рез общинные группы. Были апробирова мости, могут или не могут отражать инте ны различные подходы к отражению двух ресы беднейших слоев населения. Но ког возможных слабых мест на «длинном пу да такие группы используются на более ти» подотчетности через посредство влас высоких уровнях управления или органи тей: осуществление или внедрение по зациями донорами для распределения до средством договора со специализирован селе неслыханных денежных сумм, даже ной группой потребителей, объединенных репрезентативные группы могут менять одной целью, и обеспечение гласности, свою позицию. В Индонезии, где цент что позволяет общинам принимать ре ральное правительство санкционировало шения по приоритетности реализации участие в деятельности деревенских сове проектов. тов, расширенное участие некоторых чле Недавно проведенная оценка шести нов сельских общин привело к вытес первых социальных фондов, большинство нению других, что обусловило в итоге из которых было инициировано в ответ на сокращение участия в этих советах204. кризисы, показала, что программы — хотя В более поздних программах в Индонезии скорее межрегиональные, чем региональ был использован этот опыт для достиже ные, — совершенствуются201. Более рас ния более широкого участия общин (см. пространенными были специализирован «В центре внимания. Программа развития ные группы пользователей услуг. Есть «Кекаматан»). многочисленные примеры более успеш Реальный риск связан с темпами, ного осуществления программ посред с которыми возникают эти группы и вы ством таких групп, особенно в сфере деляются им средства. Верхушка обще водоснабжения и канализации. В Кот ства может мобилизоваться быстрее, на д’Ивуар, где ответственность за водоснаб учиться правилам подачи заявок (если жение в сельской местности перешла от они читают, чего не может большинство центрального правительства к группам членов общины) и предстать перед общи пользователей, сократились соответствен ной в качестве эффективного канала по но аварии и расходы на их ликвидацию202. лучения таких средств. В одной из стран Некоторые местные общины использова зоны Сахеля крупная доля проектных ли местных подрядчиков, улучшая отчет средств была использована для личного 106 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 обогащения205. По большей части виной развитие потенциала местных органов этому являются темпы, с помощью кото власти. Однако выдвигается и противопо рых организации доноры стремятся рас ложный довод — такие группы ускоряют ходовать средства (глава 11), а также обус развитие потенциала органов власти на ловленные этим ограничения стимулов местах. В северо восточной части Брази и возможностей контролировать действия лии социальные инвестиционные фонды руководителей. Поспешность в создании побудили деревенских жителей объеди общественного капитала там, где он от ниться и, в частности, ходатайствовать на сутствует, принесет скорее вред, чем более высоких уровнях управления об пользу. Если и нужно проявлять терпе укомплектовании учителями построенных ние, то как раз в данном случае. Это не общинами школ207. просто создание форм участия людей; это стимулирование возможностей бедняков, Устойчивое развитие. Совместные которое будет иметь более длительные ре проекты в области водных ресурсов, осу зультаты. Таким образом, политические ществляемые с 1930 х и 1940 х гг., зачас мероприятия, к которым следует прибе тую приводили к улучшению водоснабже гнуть (в данном случае), могут относиться ния, по крайней мере на некоторое вре к области образования, свободы выраже мя. Однако со временем водные насосы ния, прозрачности и смягчения времен и другие элементы дорогостоящего обо ных ограничений. рудования выходили из строя. Узким мес Проблема узурпации не ограничивает том таких проектов водоснабжения в бед ся группами, созданными для целей инве ных районах всегда был вопрос покрытия стиций. Она затрагивает также сущест дорогостоящих капитальных расходов и вующие общинные группы и местные получение технической помощи (также органы власти. Как отношения между дорогостоящей). Когда необходимо не элитами, так и отношения между полами медленное вливание денежных средств, (положение, занимаемое мужчинами и община вынуждена искать либо органи женщинами) может определять, кто доми зации доноры, либо регулярные источни нирует в традиционных общинах и в мест ки финансирования, например поступле ных органах власти206. Не ясно, всегда ли ния от налогов или других общих дохо узурпация со стороны местной элиты яв дов. Возможно ли через 8—9 лет после ляется проблемой. Р. Уэйд (Wade, 1988) первых инвестиций быстро найти органи считает, что мобилизация действий общи зации доноры? Имеют ли они те же при ны может потребовать руководства со сто оритеты, которые имели первоначально? роны более образованной элиты, облада Могут ли они быстро отреагировать на ющей необходимыми связями. Хотя опыт мелкие индивидуальные просьбы? Чаще должен подтвердить, что либо виды услуг, всего, нет. Эти требования должны быть финансируемых такими методами, в зна учтены местными органами власти208; чительной мере обладают признаками об и уже разработаны соответствующие про щественного блага (когда сферы здравоох екты. ранения и образования находятся в своего Такие проекты могут оказаться значи рода «серой зоне»), либо право на руко тельно более успешными, чем проекты, водство является спорным. опирающиеся на неадекватные властные структуры. Аргумент в пользу них являет Развитие потенциала государственных ся наиболее убедительным тогда, когда органов. Некоторые специализированные существующая система управления, осо группы пользователей услуг, лучше фи бенно местного самоуправления, являет нансируемые по сравнению с местными ся слабой, с небольшими перспективами органами власти, привлекли для управле изменений в ближайшее время. ния своими средствами более способных Тем не менее, это должно быть такти чиновников (подобный эффект наблюда кой в поддержку более долгосрочной ется на национальном уровне при осу стратегии развития потенциала управле ществлении других инициатив органи ния — стратегического прироста капита заций доноров (см. главу 11). Одна из ги ла, о чем говорится в Главе 3. Необходи потез состоит в том, что это замедляет ма осторожность, когда существует, веро Потребители и поставщики услуг 107 Рисунок 4.2. Восемь «размеров», подходящих всем ятно, выбор между улучшением услуг Права потребителей услуг в восьми в краткосрочном плане и уменьшением возможностей их предоставления в дол «размерах» госрочном плане. Поэтому политические Суммируя вышеизложенное, расширение последствия осуществления проектов прав потребителей услуг на основе улуч с участием многих людей должны стать шения выбора услуг или непосредствен предметом тщательных оценок. Все это ного участия будет иметь важное значе осложняет расширение масштаба этих ме ние в случае неоднородного состава насе роприятий. Можно попытаться дублиро ления с точки зрения их предпочтений вать усилия общин во многих местах, но или когда любой из двух элементов один из многих нерешенных вопросов «длинного пути» к обеспечению подот заключается в том, насколько этот путь четности проблематичен. Что касается является самым оптимальным для устой древа решений (рис. 4.2), определяющего, чивого предоставления услуг всему насе какой из восьми «размеров» решений лению. является подходящим, права потребите 108 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 лей услуг имеют значение во всех трех ва данского общества, стараясь не подрывать риантах решений. развитие компетенции власти. Решение 1. Проводится ли политика в инте Решение 2: Имеет ли значение разнородный ресах бедных слоев населения? Опора на состав потребителей услуг? «Размеры» 3, 4, права потребителей услуг должна менять 7 и 8 непосредственно связаны с потреби ся в зависимости от потенциала и ориен телями. Когда предпочтения различаются тации власти, а также от того, на каком в зависимости от места проживания по уровне власти возникают проблемы. Ког требителей услуг, имеет смысл децентра да власти (центральные, местные или и те, лизация местного самоуправления или и другие) ориентированы в своей деятель общинных групп (в зависимости от воз ности на бедные слои населения, они мо можностей и ориентации местной власти гут привлекать группы потребителей услуг на бедные слои населения). Если пред для осуществления контроля или запра почтения с точки зрения отдельных по шивать периодически их мнения согласно требителей услуг различаются, тогда пред «размерам» 3 и 4. Однако «размеры» 5—8 почтительнее платежеспособность и кон требуют путей предотвращения проблем курентная борьба за индивидуальный в управлении. Все четыре «размера» будут бизнес. Предоставление информации по включать получение информации для по требителям имеет решающее значение для требителей относительно их прав и эф того, чтобы выбор ими поставщика услуг фективности услуг. предполагал лучшее качество предоставля Когда на разных уровнях власти их емых услуг. обязательства по отношению к неимущим неодинаковы, роль и содействие групп Решение 3: Насколько легко или сложно потребителей услуг также неодинаковы. проводить мониторинг? Если эта задача Если центральные власти более решитель легче для потребителей, чем для власти но выступают в интересах бедных, они (на любом уровне), то для «размеров» 2, 4, могут финансировать сельские общины 6 и 8 могут потребоваться ресурсы потре (в случае различия в предпочтениях между бителей. Родители, пациенты и пользова общинами) или производить выплаты на тели сетевого обслуживания улучшают личными или ваучерами (в случае разли качество услуг либо посредством выбора чия в предпочтениях в рамках общины), при их покупке, либо в результате актив как описано в «размерах» 7 и 8. Если инте ного участия. ресы бедных лучше отстаивают местные Лишь в «размере» 1, где власть в пол органы власти, они могут предоставлять ной мере способна непосредственно пред эти услуги или брать на себя обязательства оставлять услуги, участие потребителей по их предоставлению. Если власть в це является необязательным. Это же возмож лом не выступает в интересах бедных, то но и в «размере» 3 в случае, если власть в этом случае организации доноры, если способна учитывать различные потребно они вообще намерены участвовать в этом сти потребителей. Во всех других случаях деле, могут финансировать общинные в центре задачи предоставления услуг группы или организации в рамках граж должны находиться нужды потребителей. Â öåíòðå âíèìàíèÿ Инициатива Бамако В Бенине, Гвинее и Мали сельские общины берут на себя ответственность за услуги в сфере здравоохранения В некоторых наиболее бедных странах мира общины, взявшие на себя ответственность за услуги в сфере здравоохранения и имеющие право взимать плату за услуги и распоряжаться поступлениями от налогов, повысили подотчетность местного медицинского персонала и улучшили качество медицинских услуг для бедных слоев населения. Бенине, Гвинее и Мали Инициатива услуг почти полностью прекратилось за ис В в планировании и финансировании Бамако привела в соответствие тра ключением столицы страны — Конакри. услуг. диционную общинную солидарность Подавляющее большинство бедных семей • Выявление лиц, нарушивших обяза и выплаты производителей услуг с целями в этих трех странах не имели доступа к меди тельства и использование представите современного государства209. Каким обра каментам и квалифицированным медицин лей общин в целях увеличения спроса. зом? — Укрепляя права общин в отноше ским услугам. Охват населения иммуниза • Стандартизация оценок и подходов нии поставщиков услуг. Разработчики по цией составлял менее 15%, и менее 10% се и установление регулярного контроля. литики сбалансировали эти права с посто мей пользовались современными методами янным участием центра в субсидировании лечения. Постепенное расширение активности и регулировании услуг и в руководстве об В рамках инициативы Бамако внима Инициатива Бамако осуществлялась по щинным управлением. ние было сосредоточено на создании уп степенно при поддержке Детского фонда Благодаря Инициативе Бамако улуч равляемых общинами медицинских цент ООН (ЮНИСЕФ), Всемирной организа шился доступ, наличие, доступность меди ров, обслуживающих от 5 до 15 тыс. чело ции здравоохранения и Всемирного банка, цинских услуг и пользование ими. На про век. Анализ основных препятствий в опираясь на целый ряд пилотных проек тяжении более чем 10 летнего осуществле рассматриваемых трех странах показал, что тов213. С начала 1980 х гг. эта инициатива ния инициативы в этих трех странах акцент был сделан на стратегии предостав неуклонно набирала силу в рассматривае благодаря услугам, находящимся в ведении ления услуг бедным слоям населения211. мых трех странах: с 44 медицинских цент общин, более 20 миллионов людей вновь В стратегиях содержались следующие ров до 400 в 2002 г. в Бенине; с 18 до 367 стали пользоваться услугами первичной и приоритеты212: в Гвинее и с 1 до 559 в Мали. Это позволи специализированной медицинской помо • Реализация находящихся во владении ло расширить доступ населения к услугам щи. Они расширили и поддерживают охват общин возобновляемых фондов меди в радиусе 5 км до 86% в Бенине, 60% в Гви иммунизации населения. Возросло пользо каментов с удержанием на местах и ре нее и 40% в Мали, охватив услугами более вание услугами детьми и женщинами само гулированием всех финансовых по 20 млн человек. Важно то, что была разра го бедного населения, составляющего одну ступлений. ботана правовая структура для поддержки пятую. Кроме того, было достигнуто более • Возрождение деятельности существу договорных отношений с общинами, со резкое чем в городских районах, снижение ющих медицинских центров наряду с глашений по участию в расходах, наличия смертности в сельских районах. расширением их сети и предоставле необходимых медикаментов и правил уча Несмотря на различные контрольные ние ежемесячных услуг сельским жите стия общин. Ассоциации общин и комите механизмы, доступность услуг остается лям, проживающим в радиусе 15 км от ты по управлению были зарегистрированы проблемой для многих беднейших семей. медицинских учреждений. в качестве юридических лиц с правом по Тем не менее, несмотря даже на ограничен • Усиление социальной мобилизации лучения государственных средств. ный охват беднейших слоев населения, до и обмен информацией в рамках об щи стигнут значительный прогресс210. ны. Улучшенные показатели здоровья бедных • Установление тарифов для наиболее слоев населения Возрождение сети учреждений эффективных мероприятий ниже цен Примерно за 12 лет осуществления про здравоохранения частного сектора на основе субсидий со граммы в Бенине и Гвинее и более 7 лет В 1980 х гг. в результате глубокого экономи стороны правительства и финансирую в Мали показатели в сфере здравоохране ческого спада и финансовой задолженности щих организаций и внутренних пере ния и пользования медицинскими услуга в упомянутых трех странах отмечались серь крестных субсидий в рамках системы. ми значительно улучшились. Даже среди езные ухудшения в сфере здравоохранения. Определение местных критериев для беднейшего населения намного снизилась Бюджетные расходы на здравоохранение освобождения от платы за услуги (таб смертность детей в возрасте до пяти лет. в Бенине снизились в 1983 г. с 3,31 долл. на лица 1). В этих трех странах сократился разрыв душу населения до 2,69 долл. в 1986 г. В Ма • Участие общин в проведении двухго между богатыми и бедными (рис. 1 и 2). ли сельская инфраструктура почти отсут дичного анализа достигнутых результа В Гвинее наибольшее снижение отмеча ствовала, а в Гвинее в последние годы режи тов и проблем, связанных с охватом лось среди сельского населения и среди ма Секу Туре предоставление медицинских медицинскими услугами, а также беднейших групп населения. Таблица 1. Охват услугами, дающий преимущества беднейшим группам Ориентация по Освобождение от платы Борьба с конкретными заболеваниями Перекрестные субсидии географическому признаку за услуги Ориентация на заболевания, распро Основное внимание • Более значительные надбавки и совместные выплаты в • Освобождение от платы за страненные среди бедного населения: сельским районам. случае болезни с пониженными уровнями приоритетности услуги на усмотрении общин малярия, диарея, распираторные ин Увеличение субсидий • Большие дотации на медицинские услуги для детей • В льготные категории включа фекции, недоедание, репродуктивное наиболее бедным • Бесплатная иммунизация населения и пероральное ле ются вдовы и сироты здоровье районам чение по устранению обезвоживания организма, а так же меры по укреплению здоровья 110 В центре внимания Инициатива Бамако Рисунок 1. Снижение смертности среди детей в возрасте Рисунок 2. Снижение смертности среди детей в возрасте до пяти до пяти лет в Мали, Бенине и Гвинее в 1980—2002 гг. лет из бедных слоев населения в Мали Источник: Krippenberg and others, 2003. Оценки взяты из докладов о состоянии на родонаселения и здравоохранения: данные по Бенину за 1996 и 2001 гг.; по Гви Источник: Оценки взяты из докладов о состоянии народонаселения и нее: 1992 и 1999 гг., по Мали: 1987, 1996 и 2001 гг. здравоохранения: данные за 1987 и 1996 гг.; (основаны на числе рожде ний за последние пять лет, предшествовавших обследованию). Во всех трех странах повысился уро ния; в то же время 48% были «не совсем» до ными медицинскими услугами. В Бенине вень иммунизации населения214. Он крайне вольны. Пользователи медицинскими услуга и Гвинее предусмотрено освобождение от высок в Бенине — почти 80% — и является ми оценивают наличие медикаментов как вы платы за услуги, а большинство медицин одним из самых высоких показателей сокое (свыше 80% опрошенных), а общее ка ских центров имели доходы, которые они в странах Африки к югу от Сахары. В Гви чество услуг как хорошее (91%). могли бы использовать в виде субсидий для нее и Мали уровни иммунизации ниже, Расширение доступа к услугам привело наиболее неимущих, но в этом плане почти в большой степени ввиду проблем доступа к сокращению путевых расходов, а наличие ничего не делалось. Как правило, комитеты в отдельные районы (рис. 3). Кроме того, медикаментов сократило необходимость по управлению оценивали инвестиции че большое распространение получили другие посещать отдаленные медицинские центры. рез их перераспределение. меры в области здравоохранения. В Бенине Цены удерживались ниже уровня цен, пользование медицинскими услугами деть предлагаемых альтернативными источника Общинное финансирование — «место за ми в возрасте до пяти лет увеличилось с ме ми. В 1989 г. в Бенине средние расходы се столом переговоров» нее 0,1% визитов в год до более 1,0%. В Ма мьи на лечение в медицинских центрах со Благодаря финансированию основных экс ли исключительно грудное вскармливание ставили 2 долл. или менее половины сум плуатационных расходов община получила детей и пользование профессиональными мы, расходуемой у частных поставщиков «место за столом переговоров». Организа услугами в период дородового ухода215, ро услуг (5 долл.) или у народных лекарей ции доноры и органы власти вынуждены дов, а также при лечении диареи и острых (7 долл.)217. были периодически обсуждать новые меры респираторных заболеваний увеличилось Бедняки по прежнему рассматривают с общинными организациями. Во всех трех во всех группах населения, включая бед высокие цены в качестве препятствия лече странах органы власти при поддержке ор нейшие (рис. 4) 216. нию218. Во всех трех странах большая часть ганизаций доноров продолжали финан Согласно проведенной независимой бедных людей все еще не пользуется основ сировать медицинские центры, особенно оценке в Бенине в 1996 г. 75% опрошенных функционирование возобновляе были удовлетворены качеством обслужива мых фондов медикаментов в бед Рисунок 4. Дородовой уход со стороны квалифицированного медицинского персонала нейших регионах. В настоящее вре Рисунок 3. Оценка охвата населения иммунизацией (ДРТ3) в 1988—1999 гг. в Мали по группам доходов мя в Бенине и Мали государствен ное субсидирование медицинских услуг в расчете на душу населения примерно одинаковое как для бога тых, так и бедных регионов. Тем не менее, в Гвинее наибольшие пре имущества от государственных суб сидий получили более богатые груп пы. Однако все три страны стоят перед вопросом об изменении по ведения семей и защиты бедней ших и наиболее уязвимых групп на селения. Приоритетной задачей ны нешнего процесса реформирования Источник: Всемирная организация здравоохранения, является создание механизмов суб ЮНИСЕФ и данные докладов о состоянии народонаселе Источник: Анализ данных докладов о состоянии сидирования и защиты бедных. ния и здравоохранения. народонаселения и здравоохранения. Граждане и политики 5 Самая важная политическая должность — Расширение полномочий бедных это должность гражданина. граждан путем усиления их влияния на Луи Д. Брандейс процессы принятия решений и увязка их глава интересов с интересами не бедного насе Выражение своего мнения в обществе ления могут способствовать общему по и участие в политике связывает граждан вышению ответственности политиков за с теми людьми, которые представляют предоставление услуг. Выборы, информи государство, — политиками и разработчи рованное голосование и другие традици ками политики. В отличие от «короткого» онные механизмы гласности необходимо пути обеспечения подотчетности между укреплять, потому что эти процессы, так потребителями и поставщиками услуг, рас же как и генерируемая в них информация, смотренного в Главе 4, «длинный» путь могут способствовать повышению обос обеспечения подотчетности включает в се нованности политических обязательств и, бя политику. Такая подотчетность состоит в конечном счете, повышению эффектив из двух элементов: отношений гласности ности услуг. Неправительственные орга между гражданами, с одной стороны, и по низации (НПО) и добровольные объеди литиками и разработчиками политики, нения граждан могут оказывать помощь с другой (обсуждаемых в настоящей главе), в формулировании и усилении позиции и отношений между разработчиками по бедняков, координировать создание коа литики и поставщиками услуг (обсуждае лиций, улаживать проблемы, возникаю мых в Главе 6). щие при коллективных действиях, высту В настоящей главе мы рассматриваем пать от имени бедного населения в качес несколько вопросов. Почему политики тве посредников в различных инстанциях в странах с устойчивой демократией не с требованиями возмещения ущерба, а способствуют более эффективному пред также требовать усиления подотчетности оставлению услуг в сфере образования, предоставления тех или иных услуг. Даже здравоохранения и инфраструктуры бед там, где эти меры имеют ограниченное ным слоям населения, несмотря на то, воздействие, усилению гласности могут что они зависят от голосов бедных людей? содействовать активные и независимые Почему государственные ассигнования СМИ, а также улучшение информиро систематически расходуются на проекты ванности граждан (путем обнародования в области строительства и выплату зара информации, проведения независимого ботной платы разбухшему управленчес анализа исполнения бюджета с позиций кому аппарату, зачастую в ущерб таким граждан, общественного контроля за услугам, как школьное образование? По предоставлением государственных услуг и чему, когда средства на оказание услуг, сравнительной оценки качества услуг. столь необходимых бедным, например, на базовое медицинское обслуживание, все Общественное мнение же выделены, качество этих услуг остав и подотчетность политиков ляет желать лучшего? И, наконец, что мо гут сделать граждане, особенно бедное Сталкиваясь с положением, когда в шко население, когда политики не обеспечи льных классах нет учителей, в больни вают должную эффективность предостав цах — лекарств, в кранах — воды, в домах — ления услуг? света, а полиция коррумпирована, бедные 112 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 граждане часто ощущают свое бессилие219. предоставления услуг играли важную роль Создается впечатление, что «слуги наро в успехе, которого добилась лейборист да» чувствуют ответственность только ская партия на выборах в Великобритании перед сильными мира сего — если они во в 2001 г. Для осуществления контроля обще хоть что нибуль чувствуют. В ситуа в этой области была организована рабочая ции, когда политики не подотчетны бед группа по предоставлению государствен ным слоям населения, «длинный путь» ных услуг при премьер министре 222. подотчетности, связывающий граждан Даже в тех случаях, когда эффектив с поставщиками услуг через посредство ность предоставления услуг не фигурирует политиков, перестает действовать, влия в качестве острой проблемы в ходе пред ние бедных слоев населения становится выборной кампании, политики часто пы слабым, а поставщики услуг безнаказанно таются расширить свое влияние, предос продолжают работать плохо в бедных рай тавляя право бесплатного пользования онах220. Но в тех случаях, когда бедные государственными услугами или «не слои населения добиваются большего по пыльную, но денежную» работу, связан литического веса — либо собственными ную со сферой услуг, своим сторонникам. усилиями, либо в союзе с другими, — их Вне связи с выборами социальная озабо требования обеспечения подотчетности ченность проблемой подотчетности в сфе могут заставить политиков компенсиро ре услуг возрастает. вать своими действиями слабости в других В Бразилии, Индии и ЮАР государ звеньях цепи предоставления услуг. ственные организации следят за распреде лением и использованием общественных Услуги — мощный фактор ресурсов в бюджете, чтобы понять, каково политики воздействие всего этого на бедные слои Для бедных людей потребление услуг мо населения223. Почему же в условиях, когда жет оказаться единственной формой вза столь значительное внимание со стороны имоотношений с государством. Как видно политиков уделяется государственным ус из предвыборных программ, политики лугам, воздействие на них мнений и пози прекрасно сознают, что восприятие госу ций бедных слоев населения оказывается дарства бедными людьми определяется таким слабым? качеством услуг. В 2001 г. таиландская пар тия «Тай Рак Тай» одержала на выборах Гласность — самый сложный в парламенте блестящую победу, пообе элемент подотчетности в сфере щав введение недорогого всеобщего ме предоставления услуг дицинского обеспечения в виде плана Гласность определяется как отношения «Тридцати батовой золотой карточки» подотчетности между гражданами и поли [бат — национальная валюта Таиланда. — тиками, ряд мер, посредством которых Примеч. пер.]221. Вопросы эффективности граждане выражают свои предпочтения и оказывают влияние на политиков (см. Рисунок 5.1. Гласность в структуре предоставления услуг рис. 5.1)224. В данном контексте подотчет ность — это готовность политиков нахо дить оправдание своим действиям и нести наказание (юридическое, административ ное или в виде поражения на выборах), если это оправдание не будет принято. Как отмечалось в Главе 3, подотчетность должна предполагать право получать отчет, т. е. необходимую информацию и объяснение действий) и право применять меры, т. е. накладывать санкции в случае, если информация или объяснения бу дут сочтены неудовлетворительными)225. Сложность в данном случае состоит в том, что гласности недостаточно для обеспече ния подотчетности; она может способ Граждане и политики 113 ствовать осуществлению права получать ность общества, наличие у социального и отчет, но не обязательно ведет к обеспе политического руководства страны чув чению права принимать меры. ства солидарности и заботы, а также вну В принципе, выборы предоставляют тренней мотивации. Ожидать, что бедные гражданам как право принимать меры (да слои населения возьмут на себя основ вать оценку послужному списку кандида ную тяжесть действий по оказанию влия та), так и право принимать меры (путем ния, было бы несправедливо — и нереа голосования «за» или «против» кандида листично. та). На практике в этих двух отношениях И, наконец, учет мнений бедных сло существуют огромные различия между де ев населения является лишь первым ша мократическими странами, а также — гом на «длинном пути» к достижению в большинстве случаев — и между исполь подотчетности. Это затрудняет его воз зуемыми мерами по обеспечению подот действие на качество услуг, поскольку та четности. В политических хартиях можно кое воздействие зависит еще и от слож четко и подробно изложить стандарты и ных отношений между разработчиками обязательства государственных учрежде политики и поставщиками государствен ний по отношению к своим потреби ных услуг. Даже сильные проявления по телям, однако без механизма рассмотре зиции бедных слоев населения не смогут ния претензий эти обязательства могут привести к успеху и заставить государ остаться неосуществленными. В Малай ство повысить эффективность услуг для зии порядок обслуживания посетителей, бедного населения там, где уровень об введенный в 1993 г. в государственных уч щественного согласия невысок. Но мо реждениях, обеспечивает реализацию обе жет осуществиться и противоположный их этих функции, предоставляя потреби сценарий, как это произошло в бывшем телям право предъявлять претензии через СССР. Государственное бюро жалоб в случаях, когда при неисполнении служебных обя Среда предоставления услуг, занностей не принимаются корректирую ориентированная на бедных, щие меры226. и клиентелистская среда Еще одним фактором, осложняющим Если даже мы будем исходить из того, что положение, является то, что отношения проблема учета мнений бедных слоев на гласности связывают многих граждан со селения в отношении предоставляемых многими политическими деятелями, ему услуг является сложной по своей при причем их интересы потенциально раз роде, у нас по прежнему нет ответа на во личны. Если государственными услугами прос: почему же в тех обществах, где недовольны все, то голос всех граждан граждане в большинстве своем бедны, го (или даже одних только не бедных слоев сударственные услуги не действуют в их населения) может создать такое давление интересах? Чтобы получить ответ, следу на политиков, что им придется улучшать ет разобраться, оказываются ли услуги предоставление услуг для всех граждан, «в интересах бедных» или они носят в том числе и для бедных. Однако если «клиентелистский характер». Именно это качество услуг не устраивает в первую различие отражает стимулы, с которыми очередь бедных, то механизмам гласнос имеют дело политики, и от него зависит, ти приходится функционировать в гораз будут ли услуги направлены на то, чтобы до более трудной политической и соци стать универсальными и доступными альной обстановке. Элиты могут быть обычным гражданам, или они станут объ равнодушны к страданиям бедных лю ектом манипуляций со стороны полити дей227. Политическая среда способна за ческих воротил, направляющих их на об глушить даже хорошо организованное служивание своих «клиентов», и будут выражение мнений. Протесты обходятся узурпированы местными элитами, даже бедным очень дорого, если их интересы если формально они предназначены для сталкиваются с интересами элиты или бедных слоев населения (см. табл. 5.1). лиц, находящихся у власти228. В таком Отстаиванию интересов бедных способ случае приобретают значение такие фак ствуют такие государственные условия, торы, как гомогенность или гетероген при которых на политиков воздействуют 114 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 сильные побудительные мотивы высту неудачной, и будет причинен вред инте пать в защиту общественных интересов. ресам бедных слоев населения. Клиентелистская политическая среда ха рактерна тем, что даже в условиях всеоб Взаимосвязь гласности щей бедности обычных граждан перед и подотчетности политическими деятелями возникают Если население является разнородным, сильные побудительные мотивы к расхо приобретает значение то, к чьим мнениям дованию общественных средств на нужды прислушиваются политики и разработ групп с особыми интересами, своих бли чики политики. Там, где население разди жайших сторонников или для «завоева рают проблемы, не имеющие отношения к ния голосов избирателей»229. Если массы государственным услугам, — религиозные, избирателей бедны, то проявление заботы этнические, кастовые, межплеменные про о группах с особыми интересами за счет тиворечия — избирателей больше волнует общественных интересов является прояв то, что´ политики пообещают им по этим лением клиентелизма. конфликтным проблемам; вопросы качес Проведенное нами различие между тва услуг отодвигаются на второй план, а политикой в интересах бедных слоев на политики бывают заинтересованы в том, селения и клиентелизмом является оче чтобы осуществлять другие задачи, прене видным упрощением, но оно дает нам брегая вопросами повышения эффектив полезный аналитический инструмент ности работы в сфере государственных ус при обсуждении механизмов предостав луг. В обстановке, когда политика основана ления услуг. Предоставление услуг высо на личных интересах и патронате, у бед кого качества для всего населения менее ных, скорее всего, нет шансов извлекать вероятно, если политики заботятся толь какую либо пользу из государственных ко о группах с особыми интересами, а не услуг, если только они не принадлежат об интересах обычных граждан. Добиться к «привилегированной» группе населения того, чтобы услуги осуществлялись в ин или не входят в число «клиентов» тех, у ко тересах бедных слоев населения, очевид го в руках политическая власть. Мнения но, труднее в клиентелистской среде, чем населения в отношении государственных в среде, настроенной на защиту интере услуг могут вообще утратить всякое значе сов бедных слоев населения. Менее оче ние, если государство не выполняет свои видным является то, что если механизмы функции или узурпировано элитой. Тогда предоставления услуг не учитывают спе у политиков нет ни стимулов, ни возмож цифику различий между странами и ус ности учитывать мнение населения. ловия деятельности сектора услуг, работа Но при каких обстоятельствах глас этих механизмов, скорее всего, окажется ность будет способствовать повышению по Таблица 5.1. Ориентированные на бедных и клиентелистские модели среды предоставления государственных услуг в условиях, когда большинство граждан являются бедными Планирование расходов Систематическая Стимулы политиков на предоставление услуг Охват (включение/исключение) узурпация услуг Ориентированные Отсутствие сильных стиму Ориентация на предостав Услуги, предоставляемые большинству Нет на бедных лов к удовлетворению спе ление обширного ассорти бедного населения, не отличаются по цифических потребностей, мента базовых услуг в рас степени доступности и качеству от ус предпочтение отдается уни чете на широкие слои об луг, предоставляемых не бедному насе версальным потребностям щества, в том числе на лению, в силу их сетевого характера, бедное и более обеспе а также политических, социальных или ченное население альтруистических причин. Сильные стимулы к удов Допускают целевую ориен Услуги, предоставляемые бедному и не Систематическая узурпа летворению специфических тацию на узкие группы не бедному населению, различаются по ция услуг местными и на потребностей узкого круга бедных, а иногда и бедных степени доступности и качеству, хотя циональными элитами; Клиентелистские сторонников или «перема «клиентов», но таким об для отдельных групп бедных «клиен резко популистская пози ниванию» избирателей разом, что услуги оказыва тов» таких различий может и не быть ция властей (наподобие ются под угрозой узурпа «Эффекта Керли», см. ции со стороны не бедного вставку 5.2) населения Граждане и политики 115 дотчетности? Выборы могут привести Политика предоставления бедным к улучшению сектора государственных слоям населения государственных услуг, если обещания, которые политики да услуг ют перед выборами, будут ими выполнять ся. Общие рамки гражданских прав, право В 1974 г. только 39 стран мира — каждая на получение информации, устройство четвертая — являлись демократиями сектора государственных услуг, влияние с избирательными системами. К концу средств массовой информации, админи 2002 г. это число стремительно выросло стративные процедуры подачи жалоб до 121 — три из каждых пяти232. На протя и апелляций — все это важно для процесса жении XX века процент населения земли, учета мнений и позиции бедных слоев живущего в демократических странах, где населения230. Столь же важна эффектив проводятся состязательные многопартий ность таких институтов подотчетности, как ные выборы на основе всеобщего изби парламенты, суды, уполномоченные по рательного права резко повысился (см. правам человека, комиссии по борьбе рис. 5.2). с коррупцией. Не менее важно наличие С быстрой демократизацией пришли большого объема социального капитала, свободы и право быть представленным что способствует преодолению проблемы в парламенте, но она не принесла мгно коллективных действий, лежащей в основе венного улучшения государственных услуг механизма гласности, особенно для бедных для бедных слоев населения233. Большин слоев231. ство, если не 100%, новых демократий — Что же можно было бы предпринять это страны с низкими доходами и значи для усиления механизма гласности, в пер тельной долей бедного населения. Госу вую очередь в интересах бедных граждан, дарственные услуги, предоставляемые бед когда они требуют улучшения работы ным слоям населения в странах молодой сектора государственных услуг? Ответ за демократии, представляются не очень от висит в большой степени от политичес личавшимися от тех, которые предостав ких условий. Но если говорить о странах с ляются в не демократических странах. устойчивой демократией, где регулярно В некоторых случаях услуги еще хуже, чем проводятся выборы, следует осуществ оказываемые идеологически ангажирован лять, по меньшей мере, три набора меро ными, но выборными правительствами Рисунок 5.2. Век демократии приятий: в странах с однопартийными социалисти ческими режимами. Для восприятия об • углублять понимание и осознание щественностью проблемы коррупции, как причин того, почему политика оказа представляется, не имеет никакой разни ния государственных услуг столь часто цы, является тот или этот коррумпирован является клиентелистской, а не осу ный режим выборным или нет, а посколь ществляется в интересах бедного на ку из за коррупции качество предоставля селения; емых услуг для данных слоев населения • если политика является клиентелист ухудшается еще больше, то и в восприятии ской, изучить вопрос об изменениях народными массами эффективности рабо в системе предоставления услуг, кото ты сферы государственных услуг в целом рые могли бы модифицировать по не проводится различия между выборным литические побудительные мотивы и невыборным правительством234. и улучшить качество услуг; • при выборе способов предоставления Политические стимулы для услуг следует по возможности учиты предоставления базовых услуг вать влияние политической конкурен Если работа таких базовых государствен ции, осуществляющееся в интересах ных услуг, как оказание первичной меди бедных или в направлении клиенте цинской помощи и начальное образо лизма, на формирование стимулов вание, ведется эффективно, то бедные к предоставлению услуг. Необходимо слои населения получают от них самую выявлять и учитывать недостатки го большую выгоду. Однако в странах, где сударства, связанные с клиентелиз среди избирателей преобладают бедные мом. люди, избранные демократическим пу Источник: Freedom House (1999). 116 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 тем политики часто кажутся не имеющи на признание своих заслуг в этой связи ми каких либо стимулов предоставлять (см. вставку 5.1). Важен уровень полити подобные базовые государственные ус ческой, а не конкурентной борьбы. Ана луги. А избиратели кажутся неспособны лиз, например, дает основание предполо ми усилить побудительные мотивы для жить, что усиление конкурентной борьбы того, чтобы политики обеспечили улуч в ходе выборов имеет большее воздей шение работы государственных услуг. ствие на работу начальных школ, чем В чем причина? простое увеличение расходов на образо Некоторые ответы содержатся в пони вание236. мании того, каким образом политики и Поэтому тремя факторами, более всего избиратели принимают решения и по ка влияющими на политические стимулы ким правилам борются политики235. Если для улучшения качества государственных у политиков есть стимулы к тому, чтобы услуг, являются следующие: отвлекать ресурсы (включая неприкры тую коррупцию), осуществляя их переда • насколько полно избиратели инфор чу нескольким потребителям в ущерб мированы о роли, которую те или большинству, — тогда усилия по предос иные конкретные политики или поли тавлению широкого круга государствен тические партии играют в обеспече ных услуг будут подорваны. В зависимос нии их благосостояния; ти от вида услуги изменяется степень лег • снижает ли идеологическая и соци кости, с которой избиратели могут узнать альная поляризация в глазах избира о вкладе политиков в оказание той или телей значение государственных услуг иной услуги, а политики — претендовать в оценке политиков; ВСТАВКА 5.1. Почему так трудно повысить эффективности услуг в области здравоохранения и образования для бедных слоев населения? Даже самые бедные родители очень горячо забо выраженные согласованные предпочтения по Из за политических проблем информации тятся о том, чтобы их дети получили образова вопросам услуг здравоохранения и образова и кредита доверия государственные программы ние. Почему же им так трудно сделать что ни ния. Более того, для успешного предоставле борьбы с бедностью вероятнее всего примут будь, чтобы обеспечить такой порядок вещей, ния этих услуг требуется поддержка до формы частных трансфертов — продовольст при котором деревенский учитель неизменно по машних хозяйств, а социальные и культурные венных субсидий, субсидий на оплату электро является на работе? Если взглянуть на предос нормы разобщенного населения могут про энергии, защиты цен на сельскохозяйственные тавление государственных услуг с точки зрения явиться в том, что семьи (домашние хозяй товары, строительных проектов, предоставления политической экономии, то можно сказать, что ства) будут совершенно по разному реагиро рабочих мест в государственном секторе. Подоб очень трудно наладить на должном уровне рабо вать на какие либо вмешательства со стороны ные программы легче прибрать к рукам и ими ту по предоставлению базовых услуг здравоохра государства. легче манипулировать, чем базовыми програм нения и образования, потому что для этих услуг • Из за трудностей в осуществлении монито мами здравоохранения и образования, которые характерно огромное количество операций, ре ринга услуг, измерения и объяснения их дол более подходят для предоставления всему насе зультаты которых зависят от решений и поведе госрочного воздействия политикам труднее лению без исключения*. ния служащих, занятых в этой сфере — все эти приписывать себе заслуги в связи с их рабо Поэтому программы, узко нацеленные на бед факторы трудно контролировать на постоянной той, чем в связи с закладкой школы или ры ные слои населения, могут не оказаться опти основе, — а также от поведения граждан в до тьем колодца. В результате политики, пообе мальными в смысле оказания максимального по машних хозяйствах. щавшие улучшить предоставление этих услуг, ложительного воздействия на повышение уровня • Обучение отнимает много времени, а результа могут утратить доверие избирателей и проиг экономическое благосостояния бедных людей. ты профилактического медицинского обслу рать выборы. По этим причинам политики живания не всегда выражаются в каких либо скорее предпочтут заниматься инфраструк * На основе исследования, посвященного государ внешних проявлениях. По сравнению с други турой, чем развитием человеческого потен ственным расходам и бедному населению, Ван де ми, более лежащими на поверхности государ циала, и будут склонны использовать услу Валле (van de Walle 1998) приходит к заключению ственными услугами — электроснабжением, ги базового здравоохранения и начального о необходимости «усиления целевой направленнос водоснабжением, сооружением дорог в сель школьного образования в качестве средств ти» ассигнований для бедного населения путем уве ской местности, поддержанием законности патроната своих «клиентов», вместо того, что личения финансирования государственных услуг и порядка, — мониторинг состояния услуг ба бы развивать их как универсальные услуги общего назначения, таких, как базовое здравоохра зового образования или здравоохранения тре для всеобщего блага. нение и образование. В противоположность этому бует и от избирателей, и от политиков учета специально ориентированные на бедных программы очень большого объема информации. Таким образом, когда бедные люди не получа продовольственных субсидий или другие схемы пе • Бедные избиратели могут не иметь информа ют информацию, общество поляризовано по ли рераспределения могут в отдельных случаях дей ции по причине своей неграмотности. нии социального или религиозного раскола, ствовать во вред интересам бедных в связи с бреме • Там, где население социально поляризовано а политики не пользуются доверием или склон нем административных расходов или непредвиден или разнородно, менее вероятно, чтобы от ны к клиентелизму, скорее всего пострадают ба ных поведенческих реакций. См. также van de Walle дельные домашние хозяйства имели четко зовые государственные услуги для бедных. and Nead (1995). Граждане и политики 117 • могут ли участники политической политиков проводить политику в интере конкурентной борьбы делать в ходе из сах граждан — если бы только граждане бирательных кампаний обоснованные могли предпринимать скоординирован обещания о предоставлении государ ные усилия240. Избирателям труднее ко ственных услуг. ординировать применение поощрений или наказаний в связи базовыми услуга ми в области здравоохранения и образо Информированные избиратели вания из за трудностей оценки эффек Роль стимулов к переводу средств инфор тивности этих услуг и ее связи с деятель мированным избирателям возрастает в тех ностью политиков (см. вставку 5.1). ситуациях, когда избиратели в целом не Государственные услуги, подобно обра имеют информации о качестве государ зованию и здравоохранению, отлича ственных услуг и о той роли, которую ются высокой интенсивностью общения «слуги народа» играют в обеспечении ка с людьми, и их качество зависит от каж чества оказываемых услуг. Это верно и додневной работы всех их сотрудников. в отношении неинформированных изби Качество работы крайне трудно измерить рателей, на позицию которых можно лег и персонифицировать. Из за отсутствия ко повлиять при помощи политической информации избиратели были склонны пропаганды, а также если они голосуют воздавать хвалу политикам, участвовав под влиянием харизматических качеств шим в церемониях открытия объектов кандидата или его этнической принадлеж сферы государственных услуг (например, ности, а не руководствуясь его послужным школы), организовавшим прямые субси списком. дии на оплату потребительских товаров, и способствовавшим увеличению занято Информированное голосование может сти в государственном секторе (в том быть связано со значительными затра числе благодаря трудоустройству учите тами. Детальные социологические ис лей и врачей). следования поведения избирателей пока Это оказывалось для избирателей бо зывают, что избиратели склонны руко лее важным, чем, например, деятельность водствоваться несложным набором эмпи политиков, направленная на то, чтобы рических правил, полагаясь на крайне учителя не прогуливали занятия в школах, ограниченную информацию о политичес а врачи находились на своих рабочих мес кой борьбе и процессе решения вопросов тах и лечили больных. жизни государства и общества237. Боль Если избиратели голосуют на основе шая часть информации, которой пользу ограниченной информации или если их ются избиратели, в основе своей является действия не скоординированы и на них «бесплатной», потому что они получают можно легко воздействовать пропаган ее случайно, когда ведут обычный образ дой или подкупом, группы специальных жизни, играя свои социальные и эконо интересов могут легко захватить конт мические роли238. Подобная информация, роль над процессом решения главных как правило, отличается значительным вопросов жизни государства и общества, разнообразием, зависит от таких слагае добиваясь этого либо финансированием мых, как состав электората, его профес избирательных компаний «своих» канди сиональные занятия, социальная среда и датов, либо мобилизуя голоса 241. Эти культурные нормы. Избиратели также группы специальных интересов не обяза ведут себя совершенно бездумно, прида тельно могут классифицироваться по вая гораздо больше значения событиям, шкале «богатый — бедный». Это могут происходящим непосредственно перед быть организованные коалиции избира выборами, и обращая внимание на телей (например, крестьян или служа внешние характеристики государствен щих государственного сектора), поддер ных услуг239. живающие политиков с целью защиты В принципе граждане вполне могли своих интересов и продвижения к наме бы использовать положение избиратель ченным целям, благодаря таким полити ного закона, для чего не требуется много ческим решениям, которые принесли бы информации, и тем не менее побуждать выгоды другим. 118 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Вот это воздействие социальной поля В С Т А В К А 5 . 2. «Эффект Керли» ризации на политические побудительные мотивы частично объясняет имеющуюся Джеймс Майкл Керли, он же «Король него Глейзер и Шлейфер (Glaeser and Shleifer, эмпирическую информацию о негативном дяй» Бостона, господствовал в этом городе 2002) назвали такое положение «эффектом соотношении между этнической гетеро полстолетия, проведя четыре срока в кресле Керли»: расширение размеров своей поли мэра Бостона в период с 1913 по 1950 г., тической базы или ее поддержание путем генностью и наличием общественного то помимо того, что он отбыл два срока тюрем применения разрушительной, сокращающей вара242. Говоря в более общем плане, мож ного заключения по обвинениям в корруп богатство политики. Они используют этот но отметить и то, что базовые государ ции. Пользовавшийся любовью бостонских термин для того, чтобы привлечь внимание ственные услуги, особенно те, которые не рабочих ирландцев, Керли постоянно поно к основанной на этнических и классовых раз так легко ликвидировать — скажем, на сил янки протестантов и был известен своим личиях политике в области предоставления хулиганским поведением. государственных услуг, конечным итогом ко чальное образование — могут также прий Керли раздавал своим сторонникам госу торой является общее обеднение всего насе ти в упадок, в условиях социальной фраг дарственные должности, привилегии, день ления. Они показывают, как политика в духе ментированности, когда одни социальные ги, постоянно прибегал к политической дема «эффекта Керли» была применена к Детрой группы не хотят платить за общественный гогии ради того, чтобы обрабатывать и спла ту, к современной Зимбабве, к деятельности товар, выгоды от которого достаются дру чивать свой электорат: более зажиточные лейбористской партии в Великобритании — жители — протестанты вытеснялись из горо до того, как она сменила свой курс и стала гим группам243. да; все это обеспечивало ему политическую нынешней Новой лейбористской партией. долговечность. Для целей политического па «Эффект Керли» служит доказательст Политики, внушающие тронирования Керли пользовался государ вом того, что клиентелизм может быть вы доверие ственными услугами, крупными строитель годен не только богатым «клиентам». Он Даже если избиратели хорошо информи ными проектами, возможностями предос может приносить выгоды также и бедным тавления работы в общественном секторе. «клиентам», и все же оказываться край рованы, процесс решения главных вопро В первый же год после своего избрания мэ не убыточной из за значительных потерь сов жизни государства и общества может ром Керли повысил заработную плату пат в эффективности вследствие неправильно забуксовать, если обещание политиков не рульным полицейским и школьным сторо го распределения общественных ресурсов. внушают доверия. Когда кандидаты не жам, но снизил ее высокопоставленным Итак, клиентелизм приводит к неэффектив могут давать перед выборами выполни офицерам полиции и школьным врачам ным узконаправленным ассигнованиям, вы мых обещаний (или не хотят этого делать, (Beatty 1992). В ирландских кварталах города годы от которых получают лишь немногие, строились новые тротуары, а тем временем в противоположность ассигнованиям обще поскольку невыполнение обещаний ни приходили в негодность булыжные мостовые ственных средств на государственные услу чем особенным победителям выборов не богатых районов города, заселенных янки ги универсальной направленности, оказыва грозит), то политики, уже находящиеся (O'Connor 1995). Но Бостон при Керли емые более значительным сегментам бед у власти, оказываются изолированными отнюдь не процветал: в период с 1910 по ных и небедных слоев населения. от дисциплинирующего эффекта полити 1950 г. рождаемость здесь была ниже чем в каком либо другом городе США примерно Источники: Glaeser and Shleifer (2002), O'Connor ческой конкуренции. Их соперники не тех же размеров. (1995), Beatty (1992). могут вести эффективную избирательную компанию, потому что они не в силах убедить избирателей, что будут работать лучше. Если же какие либо политики Социальная поляризация пользуются доверием только у своих Социальная поляризация может привес «клиентов», то этим «клиентам» и будет ти к голосованию, основанному на соци направлено еще больше общественных альных, этнических или религиозных ресурсов. А это, в свою очередь, может за факторах, а не на политических префе метно сказаться на состоянии общедо ренциях или качестве предоставляемых ступных услуг здравоохранения и образо услуг. И это также ограничивает полити вания. Находящиеся у власти политики ческие побудительные мотивы к тому, пользуются большой свободой и стремят чтобы осуществлять процесс решения ся к целям, отличающимися от того, чего главных вопросов жизни государства и хотело бы большинство граждан, в том общества в интересах масс населения. числе бедных. Цели находящихся у влас Джеймс Керли, ирландец и католик, мэр ти политиков могут состоять в том, чтобы Бостона в первой половине XX века, для обеспечивать предоставление услуг узко обеспечения своих политических позиций му кругу своих сторонников за счет госу раздувал классовые и религиозные проти дарственных услуг, выгоды от которых воречия; он неоднократно переизбирался, получают все244. несмотря на тот вред, который его поли тиканство принесло росту города (см. Доверие и кредит — два родственных вставку 5.2). понятия. Проблемы кредита доверия воз Граждане и политики 119 никают также тогда, когда политические ствовать только укоренению порочной конкуренты дают убедительные обеща политической практики. Страны часто ния, но срок их пребывания в должности проводят стратегии борьбы с бедностью, оказывается слишком кратким для того, основанные на субсидировании потребле чтобы ставить себе в заслугу политику, эф ния и сельскохозяйственного производ фект которой проявится еще не скоро. ства, зачастую за счет государственных ус Обещания рабочих мест или организации луг широкой направленности, таких, как проектов общественных работ могут быть образование и здравоохранение, предос реализованы в скором времени после вы тавление которых могло бы снизить уро боров. А обещания повысить качество вень бедности и привести к ускорению и условия образования звучат гораздо ме экономического роста. Индия субсидиру нее убедительно. Точно также избиратели ет производство электроэнергии якобы с легкостью могут поставить в заслугу ка в интересах бедных фермеров. Как толь кому нибудь политику строительство ко политическая репутация оказывается школы или присылку учителей, но им го прочно связанной с каким то конкрет раздо труднее удостовериться, что этот ным мероприятием — например, субси политик проследит за тем, чтобы школа дируемым производством электроэнер должным образом финансировалась или гии, — на осуществление подобных ме снабжалась, ее штат был укомплектован роприятий начинают выделять гораздо полностью, а учителя знали свое дело. Ес больше общественных средств, чем в том ли политики не в состоянии ждать одоб случае, когда всем политическим обеща рения избирателей за их усилие по повы ниям уделяется одинаковое внимание. На шению квалификации учителей, то тогда, основе каждого неэффективного решения скорее всего, квалификация учителей ос складываются группировки, заинтересо танется на низком уровне — и избирате ванные в его сохранении — например, лям не следует ожидать иного результата. средства, выделяемые на субсидирование В Пакистане назначение учителей сплошь и рядом производится по соображениям В С Т А В К А 5 . 3. В Пакистане предпочитают строить школы не профессионального характера245. Низ в сельской местности, а не налаживать их работу кое качество обучения в сельских школах Выборные должностные лица в Пакистане ких благ — в этих условиях гораздо легче было обусловлено действием стимулов, продемонстрировали чрезвычайно активный строить школы, дороги и водопроводы бли определявших результаты работы местных интерес в целенаправленном предоставлении же к своим сторонникам и подальше от тех, политиков (см. вставку 5.3). услуг своим сторонникам. Гораздо меньше их кто сторонниками не является. интересуют услуги общего назначения такие, Голосование избирателей, организован Во многих странах политики не склон как начальное образование. Существуют три ных в блоки, делает политический патронат ны афишировать в предвыборной борьбе причины такого положения, объясняющиеся более результативной политической страте результаты своей предшествующей дея особенностями политических нравов в сель гией, чем предоставление хорошо функцио тельности. В такой ситуации избиратели ских районах Пакистана: отождествление по нирующих услуг, которые должны оказы верят тем политикам, которые доказали литического курса с конкретной личностью; ваться всем гражданам. Высокая стоимость свою способность оказать личную по наличие избирательных блоков, позволя выборов заставляет политиков предостав ющих легко определить контингент сторонни лять государственные услуги своим сторон мощь. Это могут быть люди, весьма влия ков того или иного кандидата; высокая стои никам, голосование которых обходится весь тельные на местах, помогавшие людям мость избирательных компаний. ма дешево. деньгами, предоставлением работы или Плохая информированность избирателей, В подобной обстановке школы строят по содействовавшие преодолению бюрокра отсутствие сведений о политических сопер причинам коррупции, обеспечения занятос тических препон. Когда нет нормальной никах, недоверие к партиям по широкому ти, а также возможностей нажиться при их кругу основных вопросов политики — все строительстве. Учителей же набирают не развитой системы политических партий это способствует тому, что политики и изби столько на основе их профессиональной и при отсутствии внушающих доверия ратели налаживают личные отношения, дела квалификации, сколько из соображений пат общенациональных лидеров, избирателям ющие предвыборные обещания более внуша роната, особенно учитывая то, что невыход на выборах остается делать выбор, опи ющими доверие. Поскольку эти отношения на работу не наказывается. По контракту су раясь только на обещания конкретной являются личными, они имеют тенденцию ществует мало системных политических по основываться на услугах для узкого круга будительных мотивов к тому, чтобы налажи помощи. верных сторонников, от пользования которы вать хорошую работу школ, устанавливать ми отстраняются все другие. Разбросанность ответственность учителей и добиваться хо Предоставление кредита доверия мо поселений в сельской местности Пакистана рошей учебы детей. жет затруднить осуществление перемен. резко усиливает политическую результатив Склонность к предоставлению полити ность адресной направленности политичес Источник: World Bank (2002). ческого кредита доверия может способ 120 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 производства электроэнергии, узурпиру Проведенный анализ использования ются богатыми фермерами — и это еще средств в рамках программы PRONASOL более затрудняет внесение каких либо показал, что она привела к сокращению изменений. уровня бедности всего лишь в пределах около 3%. Если бы бюджетные средства Клиентелизм расходовались с целью оказания воздей Клиентелизм определяется преобладани ствия на уровень бедности, а не по сооб ем тенденций предоставления политичес ражениям партийной лояльности, то кими боссами частных льгот своим «кли можно было бы ожидать сокращения ентам». Политики раздают государствен уровня бедности на 64% при надлежа ные средства, чтобы выиграть на выборах. щем планировании объектов направле Для этого они могут предоставлять об ния средств. Даже при неструктурирован щественные товары, которые способны ном, без выделения конкретных объектов улучшить благосостояние всех без исклю направления средств, универсальном и чения и весьма широки по своему воздей пропорциональном направлении денеж ствию, такие как закон и порядок, всеоб ных средств в интересах всего населения щее образование, — для которых не харак страны уровень бедности сократился бы терны соперничество и на которые имеют на 13%249. право все, без какого либо исключения. Даже если избиратели захотят прого Политики также могут направлять сред лосовать за оппозиционную партию или ства в определенные местности (на регио ее кандидата, они могут бояться сделать нальные общественные товары, конкрет это из за боязни того, что центральная ные проекты и др.). Бывает и так, что власть накажет их, перестав переводить средства направляются частным лицам денежные средства. Поэтому для избира и отдельным группам. Это и есть клиенте телей дело заканчивается тем, что они лизм246. продолжают поддерживать пребывание Что характерно для клиентелизма? у власти партии, которая может им не Клиенелизм означает реальную угрозу то нравиться, чтобы не лишиться средств на го, что, если избиратель решит голосовать содержание местных государственных за оппозицию, он будет отстранен от при услуг. Это положение усугубляется проб тока благ247. Таким образом, находящийся лемами координации. Если бы даже боль Рисунок 5.3. Почему выгодно у власти политик может использовать шинство регионов захотело бы проголосо голосовать за PRI клиентелизм для того, чтобы не допустить вать против находящейся у власти партии, Мексика: расходы PRONASOL в зависи отход от него ядра его сторонников. Кли то, не будучи уверенным в том, как имен мости от партийной принадлежности руководства муниципалитететов ентелизм вряд ли может быть использован но поступят другие регионы, большинство применительно к местным или универ закончит тем, что поддержит правящую сальным общественным товарам — в дан партию, чтобы избежать утраты финанси ном случае потребители оказываются не рования. надежными «клиентами», так как могут Клиентелизм также может возникнуть поддержать оппозицию и по прежнему в результате политической борьбы, когда получать выгоды. у политических соперников весьма мал В рамках осуществляемой в Мексике имеющийся у них кредит политического с целью борьбы с бедностью «Нацио доверия со стороны избирателей в целом, нальной программы солидарности» (Pro и их политические обещания годны толь grama National de Solidaridad, PRONA ко для «клиентов» 250. Политики, имею SOL) в период 1989—1994 гг. на водо щие клиентельные связи, в состоянии снабжение, электроснабжение, питание лучше выполнить свои предвыборные Примечания: и образование в бедных районах затрачи обещания, чем те у кого таких связей нет. PRI —Институциональная Революционная валось в среднем 1—2% ВНП248. Муници И когда надежными обещаниями являют партия палитеты, руководимые правящей Ин ся только клиентелистские, то обещания PRO — Партия демократической Революции PAN — Партия Национального Действия ституциональной революционной парти новых строек и рабочих мест в обще Источник: Este´vez, Magaloni, and ей (PRI), получали значительно больше ственном секторе становятся валютой по Diaz Cayeros. средств на душу населения, чем муници литической борьбы, уплачиваемой за счет палитеты, управляемые другими партия лишения всех жителей страны доступа ми (см. рис. 5.3). к образованию и медицинскому обслужи Граждане и политики 121 ванию высокого качества (как это пока телей к обещаниям кандидатов оказывает зывается во вставке 5.3). Государственные значительное влияние на предоставление работы или рабочие места в обществен государственных услуг252. ном секторе могут быть адресно предос тавлены отдельным избирателям или За рамками избирательного процесса: группам избирателей, и это будет ясным инициативы граждан с целью доказательством того, что политические усиления подотчетности боссы выполняют свои обещания «клиен там». А вот целенаправленно организо В обстановке когда проведения выборов вать на высоком уровне работу деревен не достаточно для того, чтобы добиться ской начальной школы или клиники зна того, чтобы государственные услуги были чительно труднее. направлены на обслуживание бедных лю Информация, полученная в ряде дей, нарастает политическое давление, стран, подтверждает ту мысль, что дове требующее поисков новых подходов, ко рие, которое испытывают избиратели торые дали бы гражданам возможность к обещаниям кандидатов, и клиентелизм требовать отчета за работу сектора услуг оказывает значительное влияние на пред с политиков и государственных деятелей. оставление государственных услуг. Нет Эта деятельность не заменяет политичес каких либо переменных, с помощью ко кий процесс, она его дополняет с целью торых можно точно оценить надежность усиления «длинного пути» подотчетности. предвыборных обещаний или размах кли Появление подобных гражданских ини ентелизма. Но в то же время можно ут циатив и их мобилизующий потенциал верждать, что в странах молодой демокра сопровождались информационной рево тии участники политической борьбы, люцией, радикально упростившей ин скорее всего не будут в состоянии делать формационный обмен и доступ граждан вызывающих доверие обещаний всем из к официальной информации. бирателям и будут больше полагаться на Воодушевление, с которым люди учас клиентельные обещания. И с ходом вре твуют в инициативах прямой гражданской мени у политиков будет становиться все вовлеченности, связано со все растущим больше клиентов, потому что они смогут ощущением разочарования доминирую рассчитывать на их лояльность. Исследо щими методами работы государственного вание, в котором обобщается получен аппарата, предоставляющего услуги та ная фактическая информация, показыва кого характера и объема, которые долж ет, что целенаправленное расходование ны соответствовать неким механическим средств — инвестиции государственных предопределенным «потребностям» насе средств — находятся на более высоком ления253. Это разочарование лишь увели уровне в странах молодой демократии, чило заинтересованность в установлении чем старой, и по мере того, как молодые такого порядка, при котором граждане демократии «стареют», целенаправленное получали бы прямые полномочия, а проб расходование государственных средств лемы организации коллективных дей возрастает251. По мере старения демокра ствий были бы преодолены. Другой дви тических стран уровень коррупции пада жущей силой стало осознание того, что ет. Эти данные имеют отношение к уни отношения гражданственности и социаль версальным базовым общественным услу ные капитал являются важными опреде гам, поскольку они, скорее всего, будут ляющими факторами для результативнос оказываться в меньшем объеме, в тех слу ти работы правительства254. чаях, когда государственные инвестиции находятся на высоко уровне, и качество Широкий круг проблем и средств государственных услуг будет ниже в тех Происходящий в настоящее время быст случаях, когда высок уровень коррупции. рый рост гражданских инициатив полу Подобные этому фактические данные по чил название новой программы подотчет сравнительному анализу положения с на ности. Она предусматривает, в частности, чальным и средним школьным образова «более активное участие простых людей и нием в нескольких странах подтверждает их объединений в обеспечении подотчет то мнение, что вопрос о доверии избира ности по различному кругу проблем с ис 122 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 пользованием широкого диапазона мето коалиций по обмену информацией, та дов и средств, на основе жестких требо ких, как «Интернационал жителей тру ваний социальной справедливости»255. щоб и хижин»257 до акции населения Граждане, в дополнение к обеспечению Мумбая, наладившего контроль за по подотчетности при проведении избира ступлением субсидированных товаров тельных кампаний и в общественной в местные магазины, торгующие по «спра жизни, стремятся реализовать свое право ведливым», т. е. низким, ценам. (Цель получать отчет в таких сферах, которые этих действий — разоблачить махинации традиционно считались прерогативой го в индийской системе общественного рас сударства. Такого рода инициативы затра пределения товаров, направленной на гивают различные уровни подотчетности. помощь бедным слоям населения258). Некоторые из этих инициатив направле Различаются глубина инициатив и их ны на усиление гласности в оценке пред масштабность. В области реформы изби оставляемых услуг путем реализации пра рательных систем они включают самые ва получать отчет, тогда как другие идут разнообразные мероприятия, такие как дальше и направлены на осущнествление сбор информации о кандидатах на выбо права осуществлять надзор. При осущест рах и результатах их предшествующей де влении этих инициатив используется це ятельности (аргентинский проект Poder лый ряд как традиционных, так и новых Ciudadano)259; осуществление и поддерж методов и средств, включая такие, кото ку общественными организациями мер рые основаны на информационных тех по реализации постановления Верховно нологиях. го Суда Индии, обязывающего всех кан Эти гражданские инициативы вклю дидатов на выборах публично сообщать чают широчайший круг вопросов: от о своем имуществе и наличии судимос улучшения закона и порядка в Карачи256 тей. В области исследований бюджета, на до заполнения информационных карт одном конце спектра предпринимаются граждан. Инициативы отличаются и ги инициативные действия с целью сделать гантскими колебаниями в масштабе рас национальные бюджеты доступными для сматриваемых проблем — от глобальных рядовых граждан, и, на другом конце ВСТАВКА 5.4. Куда идут народные деньги Бюджет, эта важнейшая декларация о приорите следует направить ассигнования; делегаты, пред ров. Ее ключевым нововведением стали «джан тах деятельности правительства, для многих ставляющие жителей кварталов, собираются за санвай», — проводящиеся под открытым небом граждан является «черным ящиком», и только тем на заседаниях ассамблеи, обеспечивая таким публичные слушания, на которых оглашаются традиционные формы внутреннего аудита могут образом учет мнений граждан при выделении официальные документы, а затем представляют обеспечивать его мониторинг и оценку. Однако средств бюджета и в ходе его исполнения. ся свидетельские показания, составленные по бюджет может стать критически важным инстру материалам интервью с местными жителями. ментом, с помощью которого граждане могут Мониторинг бюджета. Институт в поддержку «Многие люди узнали, что состоят в списках по оказывать влияние и вести мониторинг процесса демократической Южно Африканской Респуб лучателей денег по различным программам по решения главных вопросов жизни государства лики (Institute for Democratic South Africa) доводит мощи бедным, хотя на самом деле они никогда и общества. И поэтому в нескольких странах бы до сведения граждан информацию о выделении их не получали. Другие с изумлением услышали, стро набирают силу инициативы по участию средств в бюджетах провинций и страны. Тех что местным подрядчикам уплачивались огром в бюджетных процессах. Поставленная задача со нические эксперты института дают подробные ные денежные суммы, за никогда не строившие стоит в том, чтобы наращивать возможности ор сведения о бюджетах, что должно облегчить ся здания» (Jenkins and Goetz 1999). До тех пор, ганизаций граждан, дать политикам и высшим гражданам высказывание своих мнений. Специ пока в 2000 г. в штате не был принят закон о пра должностным лицам побудительные мотивы ально сообщается, например, о том, сколько де ве на информацию — в основном под давлением к тому, чтобы вести с гражданами диалог и со нежных средств выделено на решение гендерных протестов и массовых компаний, организованных ставлять бюджетные документы в таком виде, или детских проблем. Непосредственным резуль МКСС, — активистам этой организации приходи чтобы они были понятны и интересны гражданам. татом подобной деятельности усиление возмож лось добывать эту информацию в неофициаль ностей членов парламента более результативно ных контактах с сочувствовавшим им чиновника Планирование бюджета. Наиболее известные участвовать в обсуждении бюджета. ми. Закон о праве на информацию был принят инициативы в области планирования бюджета в Индии в 2003 г. исходят из бразильских городов Порту Алегри Аудит бюджета. Массовая организация граж и Белу Оризонти. дан северного индийского штата Раджастхан Источники: Andrews and Shah (2003), Singh and Shah Жители городских кварталов на своих собра «Маздур Кисан Шакти Сангхатхан» (MКСС) пре (2003), Goetz and Jenkins (2002), and Jenkins and ниях сообщают о том, на какие нужды квартала вратила обычных граждан в финансовых ревизо Goetz (1999). Граждане и политики 123 спектра, вводить практику партисипа консультациях, диалоге и обмене инфор циональных бухгалтерских проверок рас мацией, либо это меры прямого действия, ходной части бюджетов местных органов вызывающие противоречия, связанные власти на уровне деревень (вставка 5.4). с мониторингом, выполнением законов Эти инициативы граждан также ис и бухгалтерскими проверками. Некото пользуют широкий набор механизмов, от рые инициативы начинаются с деклари кампаний подворного сбора подписей до рования косвенных целей, создают внут организации массовых действий с приме ренний потенциал и вызывают доверие нением компьютерной техники. Быстрый к себе посторонних организаций, а за рост Интернета и информационных тех тем меняют направление работы, пере нологий радикально изменил воздействие ходя к более сложным проблемам. Воз мнения граждан в отношении оказывае действие этих инициатив неодинаково мых услуг, и в отдельных странах, и в меж и зависит от восприятия политиками дународном масштабе, хотя доступ к ком и разработчиками политики и от готовно пьютерной технике по прежнему ограни сти правительства к переменам. Ряд ис чен уровнем доходов и подключенности следований связывает эту готовность с за к международной сети. Некоторые но пасом социального капитала260. вовведения правительства в области элек В связи с некоторыми инициативами тронной информации снижают уровень граждан высказывается определенная оза коррупции и время доставки корреспон боченность, поскольку они могут привес денции и усиливают предсказуемость ти к конфликту интересов и снижению и удобство услуг. Идущая в передовых ря подотчетности применительно к бедным дах среди штатов Индии по использова слоям населения. Сталкиваясь с финансо нию информационных технологий Карна выми трудностями, многие НПО стремят така стала инициатором организации ся диверсифицировать свою деятельность; компьютеризированной системы регист начав с деятельности по усилению учета рации земель для использования крестья позиции бедных слоев в отношении пред нами (см. вставку 5.5). ставляемых им услуг, эти организации пе реходят к оказанию услуг. И когда они Противоречия и конфликт превращаются одновременно в адвокатов интересов и операторов, в этом могут быть органиче В инициативах граждан по усилению ски заключены предпосылки к конфликту гласности различаются две отдельные на почве злоупотребления служебным по тенденции: либо это шаги, основанные на ложением261. НПО могут страдать также ВСТАВКА 5.5. Ближе к земле: как информационные технологии способствуют повышению качества услуг в сельской местности. Индийский штат Карнатака стал первопроходцем, пии). Не было никакой прозрачности оборота до экономит своим клиентам 1,32 млн рабочих дней, введя в действие автоматизированную систему кументов. Процессом управлял деревенский сче которые им бы пришлось провести в очередях, земельной документации «Бхуми» — «Земля», товод, которого не контролировали ни клиенты, и 806 млн рупий, которые они были бы вынужде обслуживающую 6,7 млн клиентов в сельской ни какие либо официальные лица. И даже в тех ны заплатить в виде взяток (сумма нетто, рассчи местности. Главное назначение системы — хра случаях, когда не практиковалось прямого обма танная по максимальному уровню поборов). нение документов о правах владения, об аренда на, старая система документации с трудом справ Организации «Бхуми» пришлось преодолеть торах и обработке, являющихся жизненно необ лялась с положением, когда на протяжении мно сопротивление деревенских счетоводов. За вве ходимыми при оформлении передачи или насле гих поколений происходил процесс деления зем дение системы выступали главный министр шта дования земель и получении кредитов. Начав ли на меньшие участки. та, министр доходов и члены законодательного действовать в 1991 г. как экспериментальная, си А теперь крестьяне могут получить эту инфор собрания. Что оказалось полезным. В настоящее стема «Бхуми» к настоящему времени организо мацию за 5—30 минут и, в случае каких либо из время планируется расширить задачи системы. вала свои филиалы во всех 177 округах штата, менений, тут же ввести их в базу данных в мест Правительство Индии предложило другим шта распространив свои услуги приблизительно на ном филиале «Бхуми». Вся процедура проходит там рассмотреть вопрос о введении аналогичных 30 тыс. деревень. на местном языке каннада. Клиенты могут следить систем в целях улучшения подотчетности и ре При прежней системе заявителям приходи на мониторе за тем, как оформляется их заявка. зультативности услуг, жизненно важных для до лось долго ждать (от 3 до 30 дней). При этом Заявители уплачивают сбор в размере 15 рупий. машних хозяйств в сельской местности. двое из трех заявителей давали взятки; из них По недавним оценкам, только 3% лиц, обращав 70 % платили больше ста рупий (притом, что шихся в филиалы «Бхуми», давали взятки. Со Источники: Сотрудники Всемирного банка; Lobo and официальный сбор за услугу составлял две ру гласно исследованиям, в среднем «Бхуми» в год Bakrishnan (2002). 124 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 от собственного дефицита подотчетности, скочила266. Материалы исследований по недостаточности демократии внутри орга казывают, что большая читательская ауди низации и неполноты своих полномо тория газет и их общедоступность в Индии чий262. Получение крупных контрактов на побуждают правительство штатов реагиро предоставление услуг нескольким боль вать на продовольственные кризисы267. шим организациям граждан ценой оттес Опубликование сводной таблицы, отража нения менее крупных организаций может ющей «ножницы» цен, которые больницы означать для них финансовые пробле Буэнос Айреса платили за одни и те изде мы263. А если нечистоплотные лидеры лия, очень быстро привело к унификации узурпируют общественные группы и орга этих цен268. Что общего у всех этих ин низации, они могут манипулировать фи формационных стратегий? Публикуемая нансовыми учреждениями и организация информация носила конкретный характер. ми получателями помощи в своих соб К затронутой проблеме проявлялся очень ственных интересах264. заметный политический интерес, и харак тер информации имел значение в ходе из Информационные стратегии, бирательных компаний. способствующие повышению гласности Конкретный характер информации. Политическая линия на расширении ин В информации назывались конкретные формированности и координации в ходе решения правительства, имена чиновни выборов, повышение реалистичности обе ков, принимавших решение и какие по щаний политиков и рост способности об следствия эти решения будут иметь для щественных организаций заставлять по избирателей — для всех вместе и каждого литиков и разработчиков политики нести в отдельности. В этих условиях легко бы перед ними ответственность — такая по ло проводить оценку качества государ литическая линия с большой вероятнос ственных услуг, систематически проводя тью приведет к улучшению государ контрольные акции в определенное вре ственных услуг для бедных слоев населе мя и в определенных местах. В Уганду со ния. И напротив, отсутствие прозрачности общали не об общих сторонах системы при распространении информации может образования или о помощи из бюджета обойтись очень дорого. В начале ноября в целом по стране; или даже об утечках 2002 г. в Китае не была обнародована ин денежных средств из бюджета националь формация о случаях заболевания атипич ного образования. Были опубликованы ной пневмонией, когда это заболевание сведения только об одном виде денеж было еще в самой начальной фазе; это но ных переводов — отпуске денежных вое и крайне опасное заболевание мол сумм по числу людей, с разбивкой всех ниеносно и бесшумно распространи сумм по отдельным школам. В таком ви лось, а его эпидемия стала почти неиз де информацию было легко понять роди бежной265. Кампании по более широкому телям и избирателям, так как степень от распространению информации радика ветственности каждого директора школы льно изменили поведение политиков и сразу становилась ясна. К тому же из разработчиков политики; и все же многие опубликованной информации было вид из них не привели к переменам. Поэтому но, какие суммы школы должны были по чрезвычайно важно понять, в каких случа лучить. В Буэнос Айресе опубликованная ях информационные компании оказыва информация также содержала сведения ются успешными. по отдельным больницам. Реакция правительств на продовольст Что делает информационную венные кризисы показывает, что избира стратегию успешной? тели в состоянии политическими сред Аудит, проведенный в отношении расхо ствами заставлять предоставлять им ин дования средств, отпускаемых в Уганде на формацию высокого уровня. Во первых, образование, обнаружило «утечку» до 90% продовольственный кризис является еди средств. Как только эта информация была ничным и конкретным событием. Во вто опубликована, доля бюджетных средств, рых, известно, что ответственность за лик реально доходящих до школ, резко под видацию кризиса в конечном итоге нахо Граждане и политики 125 дится в канцелярии главного министра Однако последствия бездействия пра штата. В третьих, нет сложных проблем вительства — голод и сообщения о нем оценки качества решения проблемы — в прессе — способны испортить репута факты предоставления помощи немедлен цию главы правительства штата, и это но делает ее получателями. Периодическая служит правительству штата достаточно проверка исполнения работы по предос веским основанием для того, чтобы не до тавлению государственных услуг несколь пускать таких ситуаций. Массовый голод ко сложнее, но все же выполнимо. От из не происходит в демократических стра бирателей не скроешь фактов получения нах, даже очень бедных, потому что вы помощи теми, кто не имеет на нее права. живанию правительства будет угрожать Но они не знают, какие меры правительст оппозиция, газеты и прочие средства мас ва должны принимать в связи с продо совой информации270. И чем лучше граж вольственными кризисами (что отличает дане будут информированы о кризисе и ся от проводившихся в Уганде расследова ответных мерах, тем более вероятно, что ний, когда избиратели знали совершенно на ближайших выборах политики понесут точно, какие денежные суммы должны за это ответственность. были попасть в ту или иную конкретную школу) 269. Проблема важна с точки зрения избира телей. Политики не заинтересованы Большая заинтересованность политиков или в улучшении качества государственных чиновников в решении проблемы. В некото услуг, если избиратели к этому безраз рых случаях (Уганда и, возможно, Буэнос личны. Избиратели могут быть хорошо Айрес) общенациональные политики ни информированы и знать, кто из полити чего не выигрывали, и, возможно, могли ков чем занимался, но по прежнему не понести потери, от разворовывания обще призывать их к ответу, потому что другие ственных средств или от неэффективности проблемы кажутся более важными. Если органов управления. То есть коррупция яв конфликт обострился или общество рас ляется результатом бюрократической рас колото, внимание избирателей может хлябанности, а не стремления политиков к оказаться прикованным к позициям, ко обогащению. Скандал в сфере образования торые политик занимает в конфликте или стал важной проблемой для президента по вопросам, вызывающим раскол в об Уганды и на карту была поставлена его ре ществе, и политику могут сойти с рук не путация. Он выступил с публичными обе удачи на других направлениях. В Уганде щаниями, за которые последовали широко президент сделал проблемы образования разрекламированные акции по переводу центральной частью своего предвыборно в сельские школы дополнительных денеж го манифеста. В Буэнос Айресе муници ных средств. Возможности для него выпол пальные чиновники могли быть озабо нить свои обещания подрывались неправо ченными из за опасений того, что изби мерными действиями бюрократов. Как ратели станут рассматривать коррупцию только их преступная активность была в больницах как признак более серьезных вскрыта, страха конкретных бюрократов должностных преступлений в муниципа понести наказание оказалось достаточно литете Буэнос Айреса, в других городах для того, чтобы быстро произошли пере и в стране в целом. мены. В других ситуациях, таких, как оказа Информационные карты ние помощи при продовольственных кри граждан (ИКГ): информация как зисах, бюрократы имеют значительно политическая акция больше возможностей уклониться от ис В других информационных стратегиях вни полнения должностных обязанностей. Ря мание обращается скорее непосредственно довым гражданам трудно получить ин на продукцию произведенную сектором го формацию о том, каков размах кризиса, сударственных услуг (качество и количест какие ресурсы имеются в наличии и на во услуг, предоставляемых государством), а сколько эффективно и справедливо рас не на ресурсы, потребляемые в процессе пределяется помощь. Эта неопределен его работы (цены, которые пришлось пла ность ведет к политической пассивности. тить, объявленные и исполненные бюдже 126 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ты). Самыми известными являются ИКГ, циальных межведомственных совещаний разработанные в Центре общественных дел по информации из СРС, где участвуют в Бангалоре (Индия)271. К гражданам обра видные государственные и политики на тились с просьбой дать оценку легкости по ряду с рядовыми гражданами. лучения государственных услуг и их качест Но ИКГ со всей очевидностью выпол ва и посылать сообщения о коррупции и няют и политическую функцию. Полити жалобы общего характера в связи с деятель ки могут игнорировать плохую работу го ностью государственных услуг. Практика сударственных услуг, если они уверены, применения ИКГ распространилась на Фи что избиратели не в силах наказать их за липпины, Украину и, в виде эксперимен это. Или если они считают, что их полити тального проекта, на Вьетнам. В Индии не ческий конкурент не сможет дать избира давно повысили статус этого проекта, рас телям реальные, выполнимые обещания, пространив его на услуги, оказываемые улучшить качество государственных услуг. в городах и сельской местности в 24 шта А НПО, проведя широкое исследование тах272. Осуществление этого проекта вызва проблем и сделав через ИКГ возможным ло значительный интерес в средствах мас организовать для граждан активную ком совой информации, среди чиновников и панию информирования и жалоб на пло политиков. Признали, что этот проект внес хую работу государственных услуг, меняет значительный вклад в улучшение оказывае правила игры. Теперь находящиеся у влас мых услуг. ти политики столкнулись с организован В связи с тем, что ИКГ фокусируют ными усилиями по улучшению предостав свое внимание на результатах работы ляемых государственных услуг, что создает сектора государственных услуг, они не латентную политическую силу, с которой предоставляют избирателям информации приходится считаться, поскольку у членов о конкретных решениях, принятых — или НПО нет какой либо личной заинтересо не принятых — конкретными разработ ванности. Информация, генерируемая и чикам политики. Они также не дают (по распространяемая НПО, представляет со крайней мере, на первом этапе) информа бой политический вызов, как из за дока ции избирателям о результатах контроль занной ею реальной способности к моби ных проверок работы государственных ус лизации граждан на сбор информации луг, — если не считать того, что ведомства в ходе проводимых опросов, так и той си сами ввели стандарты услуг (повторные лы, которую представляет собой эта ин сообщения граждан по одним и тем же формация, полученная избирателями. случаям позволяют произвести нечто похожее на контрольную проверку, по Некоторые выводы по скольку есть возможность сравнения с по использованию информационных ложением, породившем первую жалобу). стратегий В общем, избирателям может оказаться Приведенные примеры показывают, что трудным лишь на основе одной ИКГ ре чисто информированные стратегии при шить, оправдывают ли полученные ре носят результаты в самых разных условиях. зультаты голосование на следующих вы Однако многие информационные страте борах против разработчиков политики, гии не разрабатываются с учетом конкрет находящихся у власти. ных особенностей той или иной страны ИКГ, как представляется, оказывают или сектора услуг. Информация обще непосредственное воздействие на руково ственного характера, касающаяся качества дителей и старшее звено управления му предоставляемых услуг, полученная по ма ниципальных и коммунальных структур, териалам исследований, аудита бюджетов отвечающих за государственные услуги, или другими методами, скорее всего, не как это имело место в Бангалоре. Широ будет столь же политически актуальной. кая реклама ИКГ в прессе и на обще В чем причина этого? Дело в том, что она ственных форумах превратила их в символ не создает у избирателей ощущения того, эффективности работы муниципальных что их представители в правительстве при учреждений. Это привело к конкурентной чинили им вред — или помогли. межведомственной борьбе за лучшую ре Как и ИКГ, информация такого рода путацию, усиливаемой проведением спе все таки может быть полезной, если изби Граждане и политики 127 ратели могут подвергать ее регулярным и из за влияния, оказываемого прави проверкам или если сам процесс сбора тельством, доходов от рекламы или информации подразумевает, наличие не отношений собственности). Уменьше кой не выявленной политической органи ние препятствий и доступности услуг зации, которая может бросить вызов нахо имеет в этом отношении ключевое дящимся у власти. Но во многих случаях, значение. В третьих, налаживая вза информация была получена в разовом по имодействие с гражданским обще рядке организациями донорами и други ством, чтобы генерировать информа ми иностранными структурами (которые цию, вскрывающую происходящее по определению не представляют полити в сфере государственных услуг долж ческой угрозы), местными организация ностные преступления или бездей ми, проводящими опросы (которые не ствие властей274. имеют конкретных интересов в отноше нии государственных услуг) или организа циями граждан (которые глубоко озабоче Децентрализация как средство ны работой государственных услуг, но не усиления гласности играют ни какой роли в избирательном Децентрализация ответственности за ока процессе). зание государственных услуг занимает В конечном итоге, приложив эти уси видное место в программах реформ во лия, граждане узнают то, что им и так из многих развивающихся странах (см. главу вестно, — что качество услуг плохое. Они 10). Боливия, Индия, Индонезия, Ниге могут узнать, насколько они плохие и ка рия, Пакистан, ЮАР — это лишь часть кие из услуг хуже других — это примерно стран, участвующих во всемирном движе та же информация, которая уже имелась нии за децентрализацию. Главная цель, у граждан, только в более квантифициро обычно увязанная с политической моти ванной форме. Информация, которой они вацией децентрализации, состоит в усиле располагают, и для получения которой им нии влияния граждан на то, чтобы и услу понадобится посторонняя помощь — это ги и избираемых политиков приблизить то, насколько низок уровень оказываемых к потребителям услуг. услуг в их округе, по сравнению с другими и кто несет ответственность за это273. Передача функций по В таких случаях посторонние могут не предоставлению услуг сколькими путями оказать помощь: местным органам власти Работа по проведению децентрализации • поддерживая общественные организа принимает самые разнообразные формы. ции, которые генерируют и использу В Боливии образование органов местного ют конкретную информацию о пред самоуправления в сельской местности оз оставлении услуг; наменовалось радикальными сдвигами • поддерживая общественные организа в направлениях денежных потоков госу ции, которые мобилизуют граждан и дарственных ассигнований — вместо представляют из себя авторитетные вкладывания средств в инфраструктуру структуры, способствующие предос финансировать стали социальную сферу; тавлению государственных услуг; одновременно резко сократилось геогра • поддерживая развитие средств массо фическое сосредоточение общественных вой информации. Для этого, во пер средств — их стали более равномерно рас вых, повышать способности СМИ за пределять в пределах регионов275. Другим давать правильные вопросы (сообщать странам повезло меньше, там возросло об успехах или неудачах правительст региональное неравенство, происходит венной политики, а также о том, как захват ресурсов региональными элитами. правильно определять показатели для Поскольку широкомасштабные реформы контроля за состоянием предоставляе по децентрализации в нескольких странах мых услуг). Во вторых, повышать ре только начинаются (Индонезия, Пакис путацию СМИ (их независимость от тан), в настоящее время имеются значи частных интересов, которые нажива тельные возможности тщательной оценки ются на правительственной щедрости воздействия различных институциональ 128 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ных подходов на качество получаемого и клиниках, а также за то, чтобы гражда общественного товара. не расширяли свое участие, работая в ро Чем достигается успех компаний по дительских комитетах и общественных литической децентрализации по улучше организациях сферы здравоохранения. нию универсальных, базовых государ Такие институциональные инициативы, ственных услуг? Для этого нужно выпол скорее всего, будут иметь последствия нить два условия. Во первых, избиратели для авторитета выборных политических должны быть готовы к использованию ин деятелей. Политики, находящиеся в цен формации о качестве регионального об тре, вдали от тех мест, где оказываются щественного товара при принятии реше услуги, не могут давать внушающие уве ний на выборах. Во вторых, обещания ренность обещания улучшить качество избирателям со стороны политиков на ме предоставляемых услуг в таких трудозат стах должны внушать больше доверия, ратных секторах, как базовое здравоохра чем политиков регионального или обще нение и образование. Самое большее, что национального уровня. они могут обещать, это предоставление В принципе, воздействие децентрали таких легко поддающихся проверке эле зации на голосование информированных ментов, как инфраструктура, оборудо избирателей и политические репутации вание и заработная плата. может оказаться неоднозначным. С одной В тех случаях, когда ответственность стороны, избиратели могут более активно за организацию начального образования использовать информацию о местном об и его работы полностью централизована, щественном товаре при принятии реше политические стимулы улучшения качест ний в ходе голосования, поскольку такую ва школьного образования являются сла информацию легче получить, а, кроме быми. Но если функции мониторинга того, действия местной власти оказывают деятельности школьного персонала де прямое воздействие на уровень оказывае централизованы и переданы потребите мых государственных услуг. И политики лям, то избирателям остается всего лишь могут пользоваться более заметным авто проверить, что политики перевели соот ритетом из за своей близости к населе ветствующие ресурсы школам и клини нию и из за того, что социальное общение кам, чтобы на основе этого знать, наказы в течение длительного времени дает им вать их в момент выборов или наградить, возможность обзавестись положительной и в этом случае у политиков появляется репутацией в своем округе. С другой сто столь необходимый им авторитет. роны, участники голосования на выборах местных органов власти могут проявить Восемь «размеров» для гласности к ним полное равнодушие, и не иметь ни какой информации о ресурсах, имею Оценкой и решением вопроса о том, дей щихся в распоряжении местной власти, ствует ли политическая система в интере и о том, как она им распоряжается. Или сах бедных слоев населения или она носит у них будет мало такой информации. В ус клиентелистский характер, очевидно, ловиях существующих в течение веков должны интересоваться в первую очередь сельских общин могут бушевать прояв внешние организации доноры. Но это ления острой социальной поляризации должно интересовать и те круги внутри и традиционных противоречий. Там же, страны, на кого естественным образом где имеются более тесные государствен влияют история и традиции их политичес ные отношения между избранными пред кой системы — скажем, парламентской ставителями и их «клиентами», гораздо демократии. Но в то же время может быть легче дать и не выполнить клиенталистские велик и выигрыш в виде оказываемых ус обещания небольшой группе избирателей. луг, если провести оценку того, являются ли условия в каждом конкретном случае Децентрализация управления более подходящими для проведении по и авторитет политиков литики в интересах бедных слоев населе Нарастало давление в пользу предостав ния или клиентелистской политики. Ведь ления большей автономии в процессах даже при осуществлении клиентелистской принятия решений в школах, больницах политики могут приниматься такие поли Граждане и политики 129 Таблица 5.4. Восемь «размеров», которые годятся всем тические решения, которые могут прине для разработчиков политики осуществ сти более позитивные результаты, чем лять мониторинг, тем выше должна быть бездумное осуществление мероприятий, степень участия потребителей, тем шире эффективных исключительно в услови их полномочия. ях, благоприятствующих бедным слоям Различные комбинации этих характе населения. ристик приводят к выбору различных ва Подобный выбор следует сочетать риантов действий, некоторые подходят с соображениями того, являются ли пред лучше, чем другие, и, хотя ни один «раз почтения однородными или разнород мер» не подходит ко всем ситуациям, для ными (черта отношений между потреби целей иллюстрирования, возможно, по телями, и поставщиками услуг, как это дойдут восемь «размеров» (см. рис. 5.4). обсуждается в Главе 4), и каковы трудно Ни одну из характерных особенностей сти мониторинга оказываемых услуг для или ситуаций выбора нельзя определить разработчиков политики (и следует ли совершенно четко, поскольку страны на в этой связи оформлять в письменном ходятся в сплошной среде. Но их понима виде контракты между разработчиками ние может помочь в обдумывании меро политики и поставщиками услуг — как приятий, которые могли бы с наибольшей это отмечено в Главе 3 и более подробно вероятностью привести к улучшению ус обсуждается в Главе 6). Говоря проще, луг, предоставляемых бедным слоям насе чем более различаются предпочтения лю ления. Рисунок 5.4 также иллюстрирует дей, тем больше должна быть степень де широкий круг мероприятий по организа централизации процесса принятия реше ции предоставления услуг и подразумева ний и предоставления услуг. Чем труднее емые этими мероприятиями варианты вы 130 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 бора политических мер, соответствующих больными или начальное образование, различным обстоятельствам. В чем состо могут быть «размерах» 6 или 8, в зависи ит самая трудная проблема? В том, что не мости от того, являются ли предпочтения всегда делается правильный выбор. однородными или неоднородными. Если Во многих странах разработчики поли институциональные мероприятия меня тики предполагают, что в том, что касает ются и возникает обстановка, способ ся трудоемких услуг, с трудом поддающих ствующая организации услуг в интересах ся мониторингу, (например, в области на бедных слоев населения, можно перейти чального образования), их страна или к комплексу мер, описываемых в ситуаци регион проводят политику, благоприят ях вариантов 1—4. Если же ситуация не ную для бедных слоев населения и в ней будет меняться, то попытки расширить отсутствует неоднородность предпочте масштаб работы по внедрению «размеров» ний. И их выбор падает на централизо 1—4 и повысить эффективность услуг для ванное предоставление услуг органами бедного населения обернутся благими власти («размер» 2 на рис. 5.4). Однако ес пожеланиями и напрасной тратой ресурсов. ли на практике условия предоставления Независимо от того, являются ли усло услуг основаны на клиентелизме при ши вия клиентелистскими или благоприят роком разбросе предпочтений, это озна ствующими бедным слоям населения, по чает, что оценка ситуации ошибочна и что лучение более обширной информации услуги бедным слоям населения не пред более высокого качества оправдывается оставляются должным образом. Децентра в любом случае, поскольку это усиливает лизованное предоставление услуг с актив общественное влияние бедных слоев на ной вовлеченностью потребителей на всех селения. Наиболее результативной, скорее уровнях можно использовать такими спо всего, окажется такая информация об ус собами, которые создадут возможность лугах, которая является конкретной, на выбора и будут имитировать рынок. Это прямую связана с тем, что волнует изби необходимо для успешной работы сектора рателей, и подана в форме, вызывающей услуг («размер» 8). политический интерес. Информация, за В общем, услуги можно заставить ра трагивающая оценки результативности ботать в клиентельных условиях, если вы работы сектора услуг; может показать, где брать такой набор мероприятий, который эта работа идет успешно, и почему. Ин сократит те рентные платежи, которые формация о политиках может повысить их в противном случае будут захвачены через политический рейтинг, усилить стимулы механизмы патроната и клиентелизма. к предоставлению универсальных госу Это ситуации, описываемые в «размерах» дарственных услуг, избегать политически с 5 по 8. Мероприятиями по организации определенного целенаправленного рас услуг, соответствующими тяжелым для пределения общественного товара и стрем мониторинга, таким, как уход за тяжело ление к захвату ренты. Â âíèìàíèÿ öåíòðåвнимания В центре Программа развития «Кекаматан» Возможность выбора, участие населения и прозрачность в индонезийских деревнях На примере нового поколения проектов общинного развития в Индонезии рассматриваются многие ключевые элементы эффективных услуг. В ходе осуществления проектов средства переводятся непосредственно под контроль местной власти, что дает местным структурам, принимающим решения, возможность выбора между предложениями, поступающими от различных общинных групп. Вот три принципа их деятельности: возможность выбора, участие населения, прозрачность. Пасторальная сцена или хаотичная ственность только перед вышестоящими ор самих деревень, с гораздо большей вероят мешанина? ганами власти — региональными правитель ностью приносили результаты, чем те, ко Индонезию в эпоху «Нового порядка» при ствами, — а не перед жителями деревень. торые инициировали правительство (см. Сухарто (1967—1998) сравнивали с картиной Планирование по принципу «снизу вверх» рис. 1). На примере следующего поколения французского импрессиониста: прекрасная так и не смогло начать функционировать: проектов, в которых жители принимали бо пасторальная сцена издалека, вблизи она одно исследование, 770 предложений, по лее активное участие выявилось, это более оборачивается хаотичной мешаниной. ступавших из деревень, установило, что активное привлечение общины приводит Правительство начало осуществлять, в бюджеты районов из этих предложений к реальному выигрышу. Было осуществлено действуя приказами из центра, «чертежи» было включено самое большее 3 % 278. два раунда проектов деревенской инфра программ развития в таких областях, как Эмпирические результаты недавно про структуры, проектов водоснабжения и кана контроль над рождаемостью, здравоохране веденного в 48 деревнях исследования дают лизации. Проекты водоснабжения, рассчи ние, образование и снижение уровня бед основания сделать вывод, что организации, танные на участие общины, имели гораздо ности. Осуществлять программы было по находящиеся под руководством правитель более низкие уровни неудач, чем обычные ручено довольно дееспособной бюрокра ства, не повышают готовность деревенских проекты. Затраты по проектам деревенской тии. Результаты, рассматриваемые в общем администраций идти навстречу пожеланиям инфраструктуры оказывались на 30—50% и целом, были превосходными. Рост ВНП населения. Те, кто сообщая об участии в ор ниже затрат по проектам, осуществляю на душу населения составил более 5% в год. ганизованных правительством собраниях щимся с помощью правительства. Бедность, охватывавшая почти половину групп деревенских жителей, сообщали так населения в 1970 х гг., упала в 1997 г. до же и о том, что эти выступления были эф Расширение масштабов проекта на базе 11%. Детская смертность снизилась, рожда фективными. Однако в целом это воздей простоты и доверия емость сократилась, количество детей, обу ствие представляется негативным, посколь Начавшиеся в 1997 г. финансовые и поли чающихся в школах, резко возросло. ку мнение других деревенских жителей не тические кризисы сделали возможным пе Закон, с 1979 г. установивший самоуп учитывалось. реход к действиям. Существовала отчаян равление в деревнях, был само совершен В этих проектах выявилось наличие оче ная необходимость в проектах оказания ство — на бумаге. Поставив цели «децент видных проблем управления на местах. немедленной помощи сельским районам. рализации» и введения планирования, осу Программы уменьшения бедности первого Был опробован экспериментальный под ществляющегося по принципу «снизу поколения — национальные ассигнования ход к общинным проектам, основанный на вверх», закон учредил должности избирае на помощь бедным общинам по программе уроках, извлеченных из опыта националь мых местным населением глав деревень, ИДТ (Impres Desa Tertinggal) — использова ного финансирования проектов в период подотчетных советам деревень. Процесс ли существовавшие деревенские структуры реализации ИДТ и вложений в деревен планирования бюджета включал проведе управления и, согласно оценкам, оказали скую инфраструктуру. Были, в частности, ние собрания жителей деревень, на основе весьма незначительное воздействие, как ко предусмотрены открытая повестка дня и оценки уровня местных издержек устанав личественное, так и качественное279. Резуль более широкое использование активности ливались бюджетные приоритеты. таты исследования всех проектов, осуществ населения в обсуждении и принятии реше Однако реальность осуществления ру ляющихся в деревнях, показали, что те про ний. В условиях кризиса появились воз ководства жизнью деревень является со екты, которые были начаты по инициативе можности перейти к действиям по вопро вершенно другой. Создание многофункци сам транспарентности, подотчетности ме ональных структур деревенского управле стных органов власти и коррупции. Рисунок 1. Для проектов, осуществляемых по ния ввело порядок и единообразие, всту инициативе общин, выше вероятность Осуществляемая Программа развития павшие в противоречия с существующими доведения до риска Кекаматана — ПКР (КДР, Kecamatan Devel социальными структурами, и игнорировав opment Program) предусматривает паушаль шие существующие организации, имеющие ное финансирование специально отобран конкретные функции (водоснабжение) и ных районов (по индонезийски — кекамата традиционное руководство (адат)276. Руко нов) — административных единиц, в каждом водители многих деревень — динамичные из которых насчитывается от 10 до 20 дере люди, однако во многих других деревнях ли вень и примерно по 30 тыс. жителей. Каж деры были отобраны в основном региональ дый район использует получаемые средства ными органами управления (на уровне про для финансирования предлагаемых деревня винции или округа), имевшими право вето ми проектов — от общественного товара ма на утверждение кандидатов на выборах277. лых размеров (дороги, колодцы, мосты) или Глава деревенской администрации подотче экономической активности. Решения о том, тен совету, но он также возглавляет совет какие проекты финансировать, принимают и избирает многих его членов. Многие гла ся на форуме подрайона, в заседаниях кото вы деревенской администрации несут ответ Источник: Word Bank (2001g) рого участвуют делегации деревень. 132 В центре внимания программа развития «Кекаматан» Концепция ПКР была основана на чивает крестьян структурными механизма адресованные программы не приведут простоте, участии граждан, опоре на свои ми принятия решений и прозрачности. к активному участию и поддержке. силы, прозрачности и доверии. Эти ПКР также обеспечил крестьянам возмож Технические или партисипативные проек принципы могут звучать банально, но ность обращения за помощью при реше ты и услуги. Технический персонал прави они привели к прогрессу на нескольких нии вопроса о лучшем управлении. Кор тельств (и многих учреждений, предостав направлениях. румпированные чиновники были отданы ляющих помощь) с недоверием относятся под суд, деньги — возвращены, решения — • Простота означает, что средства на к планированию проектов по инициативе отменены. правляются непосредственно общи местных общин, поскольку это может нару Два вопроса остаются нерешенными. нам, что снимает одну функцию реги шить технические параметры. Если дать Во первых, представляет ли ПКР из себя ональных (районных и провинциаль людям возможность выбора, каким мостом чисто специфическое порождение своего ных) органов власти. воспользоваться: построенным инженерами времени и места или перед ними модель, • Поощрялось участие населения; вы или партисипативным методом, то боль которую можно воспроизводить повсеме борные активисты деревень и райо шинство людей пойдут по мосту, построен стно? Варианты ПКР запускаются сейчас нов оказывали помощь группам ному инженерами. Вопрос, однако, состоит в Афганистане и на Филиппинах (воз в подготовке предложений и распро в том, какие найти способы к тому, чтобы можно, и еще где то), и поэтому можно странении информации. создать мост, спроектированный и постро предполагать, что ПКР — это модель дей • Опора на собственные силы позволи енный мастерами своего дела — профессио ствий. Однако по прежнему нет ясности ла крестьянам покончить с обыч нальными инженерами, и в тоже время от по вопросу о том, «сработает» ли она ной до этого зависимостью от ми вечающий потребностям общин. Другие в этих странах? Возможно, использова нистерств и правительства при при сектора сферы услуг стремятся уравнове ние ее принципов с соответствующими влечении технического персонала; сить контроль со стороны общины и техни изменениями, учитывающими местные теперь крестьяне сами нанимают ческие параметры качества: участие пред обстоятельства. нужных им инженеров и т.п. ставителей общины в предоставлении услуг Во вторых, способны ли крупные • Прозрачность означала публикацию здравоохранения не означает отмены меди внешние институты (такие, как Всемир всей информации финансового ха цинской науки. Следует ли расширять меха ный банк) к действительной поддержке рактера; теперь в каждой деревне низмы, подобные ПКР, улучшая их связи с «больших проектов малого развития»? в простой и легко понятной форме техническими специалистами, а роль «уча Может быть, да, а может быть, и нет. Есть имеется подробная информация об стников» от прямого контроля и принятия мнение, что сторонние организации не использовании средств. решений изменить на избрание местных имеют полномочий и квалификации для • Доверие позволило перейти от запу должностных лиц? участия в местном самоуправлении. А со танных систем официальной бухгал хранение традиционных связей исключи Местное самоуправление или региональ терской отчетности при выдаче раз тельно с официальными учреждениями ные власти. Региональные органы власти ча решения на использование средств страны, принимающей помощь, может не сто жалуются на то, что направление ресур к таким системам распределения дать им возможности эффективно участ сов непосредственно в общины подрывает средств, которые сопровождаются вовать в создании столь необходимых ме их (региональных органов) власть, замедляет минимальной документацией, но ханизмов подотчетности на местах. наращивание потенциала, необходимых для построены на проверке и контроле. полноценного управления и демократии. Осуществление проекта идет весьма Это или то? Три стратегических выбора На это сторонники развития общин отвеча успешно, его охват возрос с 40 деревень Появление организуемых общинами про ют, что глубокая демократия зависит от в 1998 г. до более 15 тыс. деревень в 2002 г. ектов развития, подобных ПКР, ставит во прозрачности процесса принятия решений, Он перешел в очередной цикл, и в го прос о трех стратегических выборах, име открытого обсуждения проблем, и подотчет родских районах начали осуществление ющих отношение к предоставлению услуг: ности, которые возникают в ходе осуществ подобных проектов. Предпринимаемые ления общинных проектов. Передача пол усилия по оценке проекта, включая ин Узкая или жесткая адресность. Госу номочий по принятию бюджетных и про новационные попытки непосредствен дарственные средства, как это часто граммных решений из центра на уровень ного воздействия на коррупцию, иссле утверждается, захватываются «элитами» и провинций в условиях, когда население не дуют вопрос о том, повысила ли ПРК не направляются бедным. ПКР показал, имеет установившихся традиций и институ эффективность проекта. что в результате его осуществления бед тов принятия решений на местном уровне — Мы не собираемся утверждать, что ные выигрывают, но одни лишь проект или когда эти институты, имевшиеся ранее, ПРК лишена недостатков — это про ные намерения по прежнему сохраняют были уничтожены, — является рискованной ект переходного характера, реализуемый трудности в том, чтобы оказывать по затеей. В обстановке переходного характера в ситуации переходного типа, целиком мощь наиболее бедным слоям или изме проведение одних только периодических опирающегося на существующие ин нить глубоко укоренившиеся социальные выборов вряд ли будет достаточным для ус ституты. Он сталкивается с коррупцией предрассудки (так, не удалось реализовать тановления общественной подотчетности. и низкого качества техническими реше механизмы ПКР по активизации участия Ключевое значение приобретает создание не ниями, а также с проблемой местных ру женщин в общественной жизни). Лишь электоральных механизмов общественной ководителей, «направляющих» процесс малое число крупных программ показали подотчетности в виде транспарентности, принятия решений участвующими в про больше возможностей оказывать конкрет широкого обращения к судам за помощью, а екте крестьянами. Однако ПРК обеспе ную помощь бедным людям, а очень узко прямое участие масс в политической жизни. В центре внимания Норвегия и Эстония Развитие социальных услуг и национальное строительство Норвегия, одна из самых богатых стран мира, является сегодня образцом государства всеобщего благоденствия, с охватывающими все население системами здравоохранения и образования. Однако, чтобы приобрести свою нынешнюю форму, это государство всеобщего благоденствия прошло двухсотлетний путь эволюции, в ходе которого частные системы постепенно уступали свои функции государственным учреждениям. Деятельность по обеспечению доступности социальных услуг для всего населения страны рассматривалась как часть миссии строительства норвежской нации. Эстония, географически расположенная поблизости, обрела независимость в 1991 г. Она стремится развивать сферу социальных услуг и одновременно осуществлять строительство, — но в гораздо более короткий срок и в условиях ограниченности государственных средств. Норвегия: постепенное введение зывать разнообразные государственные 1860 г. о школах передал ответственность изменений по инициативе сверху услуги. В 1896 г. была организована Нор за управление школами из рук пасторов В 1860 г. Национальное собрание Нор вежская женская организация обществен выборным школьным советам (однако, их вегии приняло законы о здравоохране ного здравоохранения; к 1920 г. она управ продолжали возглавлять пасторы). В ре нии и образовании. Так государство ляла четырнадцатью туберкулезными са зультате давления популистов и аграриев впервые взяло на себя ответственность наториями. Ассоциация также выступала местные школьные советы получили воз за здоровье и образование своего наро за более активное участие общественности можность назначать учителей, определять да. Согласно закону о здравоохране в решении проблем здравоохранения, за собственный «план образования», вести нии, в каждом муниципалитете были ставляя власти строить государственные обучение на новонорвежском языке. Од учреждены комиссии по здравоохране бани и проводить регулярные проверки нако набиравшие силы рабочее движение нию. Принятие закона лоббировала состояния здоровья детей младшего и требовало введения всеобщего образова элита норвежского общества с целью школьного возраста. Начиная с 1890 г. ния, и в 1889 г. был принят закон об об повысить благосостояние фермерских здравоохранение развивалось через парт щеобразовательной школе. Образование и крестьянских общин, чтобы страна нерство между государственными и част окончательно перешло от религиозной под могла улучшить свои позиции в кон ными организациями, что происходило готовки к преподаванию предметов школь курентной борьбе с более развитыми под давлением массовых и благотвори ной программы и строительству нации. странами Европы. Ключевым звеном тельных организаций. в достижении этой цели элита считала Когда государство начиная с 1930 х гг. Эстония: начали с нуля при обучение бедных сельских жителей ос стало брать на себя все больше обязанно минимуме ресурсов новам личной и экологической гигие стей по оказанию общедоступных услуг, Вновь обретя независимость в 1991 г., ны. Выполнение этой задачи было по ему не приходилось начинать дело на пу Эстония захотела уйти от унаследованных ручено комиссии по здравоохранению. стом месте; оно могло развивать деятель ею систем к современным западноевропей Интересно, что медики, статус которых ность учреждений, уже созданных, орга ским подходам, в основе которых лежат до этого момента был несколько ниже, низованных и финансируемых частными прогрессивные управленческие, экономи чем у представителей других свобод лицами и организациями граждан. ческие и социальные реформы. Отчасти ных профессий (юристов, священни это было вызвано стремлением к вступле ков и военных), стали рассматривать Школьная реформа нию в Европейский союз. Новому государ себя, как естественных лидеров этой Начиная с 1739 г. дети должны были посе ству было необходимо быстро организо кампании. Как сказал один врач, на щать школу, начиная с семи лет и до тех вать механизмы современной системы со значение адвоката руководителем кам пор, пока они не научатся читать и не циального обеспечения. Но времени для пании (а вопрос об этом рассматрива пройдут лютеранскую конфирмацию. того, чтобы добиться легитимности систе ли), «ничем не поможет делу»280. Стимулы научиться читать были очень мы, не было. В 1991 г. основным приорите Однако как только комиссии по сильны. Неумение читать означало невоз том было создание услуг, опирающихся на здравоохранению начали свою работу, можность пройти конфирмацию, а тот, эстонские язык и культуру, что было жиз они столкнулись с колоссальными труд кто ее не прошел, не мог ни вступить ненно важно для обеспечение националь ностями. Не говоря о том, что врачи в брак, ни владеть землей, ни получить ной идентичности. Затем возникла срочная не имели специальной подготовки в об постоянную работу, ни поступить на во необходимость повышения эффективнос ласти общественного здравоохранения, енную службу. Несмотря на это, сельское ти и равенства. Но экономические трудно и их работа очень плохо оплачивалась, население сопротивлялось отправке их сти ограничивали размеры ресурсов, кото препятствием стала культурная пропасть детей в школу, главным образом потому, рые можно было выделить для проведения между городскими элитами и сельским что учебная программа школ никак не реформы. фермерским населением. Например, была связана с сельским хозяйством. Систему общественного здравоохра несмотря на то, что удобрений очень не Как и со здравоохранением, движу нения понадобилось полностью реорга хватало, врачи пытались уничтожить щей силой превращения образования низовать. В отличие от Норвегии, в Эсто компостные кучи у жилых домов, так в фактор строительства норвежской на нии все административные, законода как людям приходилось дышать «дурно ции стали профессионально подготов тельные и регулирующие полномочия пахнущим» воздухом. ленные учителя. В 1848 г. учителя создали находились в одних руках — в министер Тем временем массовые обществен свою организацию, и выступать за вклю стве здравоохранения. При отсутствии ные организации, возникшие в результа чение профессионалов в области обра прозрачности и контроля процветала те социальной инициативы, начали ока зования в директивные органы. Закон коррупция. 134 В центре внимания Норвегия и Эстония Чтобы подступиться к решению проб были бесплатными. Лекарства продава По многим показателям Эстония до лемы, старая система государственного лись по европейским ценам. И, хотя объ билась более значительных успехов, чем финансирования была заменена системой явленной целью этой системы является многие другие страны, недавно получив медицинского страхования, что способ справедливость, состояние здоровья все шие независимость. Но в стремлении ствовало введению прозрачности и устой большего числа эстонцев ухудшается, найти свой путь к тому, чтобы добиться чивого финансирования. Весьма трудной особенно пожилых, принадлежащих к на успехов в представлении услуг она была проблемой было внушить логику и долго циональным меньшинствам и безработ лишена роскоши иметь для этого доста срочные преимущества новой системы. ным. Около 6% населения до сих пор не точно времени. Людям внезапно пришлось начать платить охвачены новой национальной системой за медицинские услуги, которые раньше медицинского страхования. Разработчики политики и поставщики услуг 6 Образованные дети, хорошее здоровье, стимулов к достижению хороших резуль чистые, надежные и удобные источники татов деятельности (рис. 6.1). Задания глава воды, безопасное соседство, освещенные дома — вот что граждане, и бедные, и бо для организаций—поставщиков услуг должны быть четкими и обеспечиваться гатые, ожидают от сферы услуг. Если раз ресурсами, достаточными для адекватной работчики политики берут на себя ответ и регулярной компенсации. Разработ чи ственность за предоставление услуг, они ки политики должны получать соответ обязаны заботиться и об их результатах и ствующую информацию о действиях по добиваться, чтобы об этом также заботи ставщиков услуг и их результатах. А опла лись и поставщики услуг. В Главе 5 рас та услуг должна быть как можно теснее смотрена первая проблема: как побудить увязана с этими результатами. Подотчет разработчиков политики отражать интере ность может быть повышена с помощью сы бедных людей. Данная глава поднима следующих средств: ет другую проблему: заинтересованность поставщиков услуг в достижении резуль • Более четкое определение функций татов, отвечающих потребностям бедных. путем разграничения роли разработ Как ее обеспечить? Путем выбора соответ чика политики, подотчетного бедным ствующих поставщиков услуг, привязки гражданам, от роли организаций—по стимулов к этим результатам и обеспече ставщиков услуг, ответственных перед ния не менее активного участия разработ разработчиками политики. чиков политики в создании таких стиму • Выбор подходящего поставщика ус лов, чем участие самих потребителей. луг — государственных служащих, са мостоятельные государственные орга Договорные связи, управление ны, неправительственных организаций и «длинный путь» подотчетности или частных подрядчиков. Средством, «Договорные связи», упомянутые в Гла помогающим в этом выборе, часто мо ве 3, складываются из отношений подот жет служить конкуренция. четности, необходимых для усиления • Предоставление надежной информа ции как важное условие обеспечения Рисунок 6.1. Договорные связи и управление в системе обслуживания подотчетности. Мониторинг реализа ции контрактов требует улучшения ка чества мероприятий, большей полно ты и надежности показателей, прове дения более регулярных измерений. Кроме того, необходимы программы тщательной оценки результатов и ана лиз их последствий. Все эти шаги сложны и не прямоли нейны. Зачастую политическое давление не позволяет разработчикам политики снять с себя ответственность за работу по ставщиков услуг. Договорные связи в рас сматриваемой сфере услуг не могут быть 136 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 всеохватывающими, а их результаты абсо проблемы эффективности и реакции по лютно измеримыми. Для многих развива ставщиков услуг на изменения стимулов, ющихся стран проблемой является полное рассматривает реформы в области управ укомплектование штатов независимо от ления, и весь этот опыт должен использо характера трудовых соглашений из за ваться в качестве эмпирической базы. международной миграции специалистов, а в странах Африки к югу от Сахары — из за распространения ВИЧ/СПИДа. Также Несогласованность стимулов трудность представляет выяснение эффек и недостатки сферы услуг тивности тех или иных мероприятий, за Неудачные попытки охватить бедное насе висимости между политикой, выделяемы ление эффективным обслуживанием обыч ми ресурсами и результатами, и не только но объясняются отсутствием зависимости по техническим причинам. Органы влас между стимулами, воздействующими на ти, организации доноры и организации— поставщиков услуг, и с результатами рабо поставщики услуг часто не хотят знать ты. Рынок частных поставщиков услуг, о трудностях или не хотят принимать на предоставленный самому себе, не может себя риск выяснения этих вопросов281. обеспечить необходимыми услугами бед Измерение результативности здравоо ных людей. Он будет ориентироваться на хранения, образования и служб инфраст обслуживание потребителей, обладающих руктуры трудно, но возможно. Улучшения покупательной способностью в отношении нельзя измерить столь же точно, как вес довольно узкого набора услуг. Современ выплавленной стали в тоннах. Однако ре ным частным медицинским обслуживани зультативность этих услуг в значительно ем квалифицированными специалистами и большей мере поддается измерению, чем услугами частного образования пользуют многих основных функций государствен ся, главным образом, более состоятельные ных органов. Коэффициенты смертности, члены общества. Вода является исключе уровень грамотности, качество питьевой нием: преимущественное использование воды имеют такие способы измерения, ка общественного водоснабжения средним ких не существует для измерения, напри классом не оставляет бедным другого вы мер, деятельности министерства иност бора, кроме как делать дорогостоящие по ранных дел по «защите национальных ин купки воды у частных продавцов. Диапа тересов страны»282. Безусловно существует зон услуг, которые будет предоставлять сам технический опыт, необходимый для тща по себе частный сектор, ограничивается — тельной оценки программ по их воздейст скажем так — частными товарами. Государ вию на бедность. ственный сектор может заключить договор Несколько слов об отношении между с частными поставщиками услуг о предо «договорными связями» и «управлением». ставлении услуг бедному населению или Основное внимание в данной главе уделя о поставке собственно общественных това ется договорным связям между разработ ров (там, где деятельность частного сектора чиком политики и организацией—постав невозможна в принципе). Но рассчитывать щиком услуг, а не деталям управления не на то, что они сами будут предоставлять та посредственными поставщиками услуг со кие услуги, нельзя. Вот почему государст стороны их организации. Соответствую венный сектор должен взять на себя ответ щие потребности менеджмента должны ственность за предоставление основных быть приспособлены к местным условиям. услуг, особенно для бедного населения. Концентрация внимания на деталях уп Государственный сектор также не сво равления уводит рассмотрение в сторону боден от проблем. В Главе 5 был задан во от более важных проблем взаимоотноше прос, располагают ли разработчики поли ний в рамках договора и поощряет тенден тики, несущие эту ответственность, сти цию к управлению на микроуровне. Глав мулами к тому, чтобы «делать нужные ный упор здесь сделан на принципы со вещи». Часто ответом является «нет». Но здания стимулов, но при этом нельзя даже когда выработана правильная поли игнорировать и менеджмент полностью. тика, возникают сложности при комплек Значительная часть литературы (вовсе не товании штатов обслуживающих учрежде обширной), посвященной исследованиям ний в бедных и отдаленных районах. Чис Разработчики политики и поставщики услуг 137 ло вакансий для врачей в Индонезии ко Даже если люди соглашаются работать леблется от близкого к нулю на острове в бедных районах, абсентеизм среди них Бали до 60% в Западном Папуа (ранее — часто достигает поразительного уровня Ирнан Джая), провинции, наиболее уда (см. табл. 1.2 и 1.3 в главе 1). Причины ленной от Явы (вставка 6.1). здесь могут быть различными, но для про Трудности комплектования штатов фессий, имеющих хорошие позиции на в таких местах зависят от характера рабо рынке труда, главными являются возмож чих мест. Они наиболее значительны для ности альтернативного заработка285. Это самых высокообразованных специалистов, относится к врачам и другому медицин располагающих большими альтернатив скому персоналу, к учителям, предла ными возможностями занятости. Образо гающим индивидуальное репетиторство. ванные люди в странах, где численность Опять таки необходимость каждодневного таких людей невелика, как правило, роди решения проблем зарабатывания средств к лись и выросли в городах. В Нигере 43% существованию идет вразрез с задачами родителей медицинских сестер и акушерок расширения обслуживания бедных людей. были государственными служащими, и Это относится прежде всего к ситуациям, 70% из них выросли в городах283. Вполне когда работа в государственном секторе естественно, что они желают равносиль оплачивается значительно ниже, чем те же ного для своих детей. Наивно думать, что специальности в частном секторе. им нужно просто «больше платить». В Ин Персонал в сельских школах в Зам донезии врачам приходится платить в не бии пользуется источниками в денеж сколько раз больше, чем они получают ной и в натуральной форме. Денежные сейчас, чтобы они согласились жить в За переводы распределяются в соответствии падном Папуа284. Предоставление постав со строгими правилами финансирования щикам услуг слишком большой свободы пропорционально в расчете на человека. выбора места работы может нанести ущерб беднякам, как это случилось в сельских ВСТАВКА 6.2. Свобода действий школах Замбии (вставка 6.2). поставщиков услуг может нанести ущерб бедным людям В С Т А В К А 6 . 1. Хорошего врача найти трудно В государственных медицинских центрах, распо ложенных в наиболее привлекательных районах, число вакансий незначительно, например, 1,2% на Бали и около 5% в большинстве провинций гу стонаселенных Явы и Суматры. В таких отдален ных районах, как Западное Папуа, вакансии до стигают 60%, а центральной части Калиманта на — более 40%. Доля медицинских учреждений, не имеющих врачей (в %) в Индонезии, по данным на 1992 г. Персонал в сельских школах в Замбии пользуется источниками в денежной и в натуральной форме. Денежные переводы распределяются в соответ ствии со строгими правилами финансирования пропорционально в расчете на человека. В сель ских районах значительно больше свободы в рас пределении денег более богатым школам. Оплата учителей в зависимости от количества учащихся возрастает с ростом материального благополучия посещающих школы детей, что отражает более высокую укомплектованность школ и тяготение учителей старших классов к более богатым районам Источник: World Bank (1994 b). Источник: Das and others (2003). 138 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 В сельских районах значительно больше штабов коррупции, так и ее разъедающих свободы в распределении денег более бо последствий286. гатым школам. Оплата учителей в зависи Давление со стороны местной общины мости от количества учащихся возрастает также может разрушить стимулы, направ с ростом материального благополучия по ленные на выполнение государственными сещающих школы детей, что отражает бо поставщиками услуг своих основных обя лее высокую укомплектованность школ и занностей. Во многих местах государствен тяготение учителей старших классов ный чиновник является постоянным чле к более богатым районам. ном местной общины и испытывает значи Даже в тех случаях, когда работа произ тельное общественное давление в пользу водится штатными сотрудниками, качест изменения правил в духе местных предпо во их труда способно скомпрометировать чтений. Иногда это имеет положительное результаты работы, выполняемой для бед значение, указывая на глубокое приспособ ного населения. Недобросовестность, пло ление к местным потребностям. Однако хое отношение к ученикам и пациентам, в отношении некоторых функций, в осо утрата со временем квалификации (гла бенности связанных с применением прину ва 1) — все это может быть объяснено со дительных санкций, такая ситуация может четанием недостатков стимулирования и нанести ущерб основным обязанностям по трудовой этики. Работники, находящиеся ставщика услуг. Например, лесники, являю на жаловании и не имеющие перспектив щиеся членами сельской общины, могут продвижения и в то же время не боящиеся воздержаться от сообщения властям о неза наказания, почти не имеют стимулов к хо конной заготовке древесины соседями287. рошей работе. В Главе 4 отмечалось, что Формой давления со стороны местной об грубость зависит от стимулов, а не от про щины, наносящей особый вред бедным фессиональной подготовки работника. Ес людям, является узурпация сферы услуг ли источник дохода не связан с клиента местной элитой. В северной Гане молодые, ми, разработчик политики должен обеспе неопытные и плохо оплачиваемые сотруд чивать подотчетность поставщиков услуг, ники, участвующие в реализации проектов в частности, путем контроля и стимулиро с привлечением местного населения, указа вания его хорошего поведения. ли на такую форму давления как на главное Коррупция — неправомерное частное препятствие своей деятельности288. присвоение общественных ресурсов — Многие и даже большинство постав обычное явление во многих видах услуг; щиков услуг в государственном секторе яв которое тоже объясняется конкуренцией ляются преданными своему делу людьми, стимулов. В Восточной Европе взятки чьи интересы в основном совпадают с об государственным служащим и общая кор щественным благом. Однако их собствен румпированность подрывают легитим ные потребности в сфере обеспечения лич ность всех государственных услуг. Они ного и семейного достатка, поддержания особенно дорого обходятся бедным людям дружеских отношений с соседями не поз (вставка 6.3). Широко распространены воляют им поддерживать удовлетворитель злоупотребления в области снабжения ле ный уровень услуг для бедного населения. карственными средствами; хищения с го Если имеется потребность в расширении сударственных складов составляют основ масштабов операций таким образом, чтобы ной источник снабжения частного рынка охватить ими бедных людей, как минимум в Кот д’Ивуар, Индии, Иордании, Таи многие материальные и нематериальные ланде и Замбии. Коррупция связана с де стимулы должны быть изменены289. нежной выгодой, но ее условием является от сутствие информации о незаконной де Повышение подотчетности: ятельности и неспособность властей на разделение разработчика политики кладывать санкции. Как выразился капи тан Шотовер, персонаж пьесы Джорджа и поставщика услуг Бернарда Шоу «Дом, где разбиваются Немало стимулов, с которыми сталкива сердца»: «Дайте мне тьму погуще. Деньги ются поставщики услуг, искажают ясную при свете не делаются». Открытость ин картину результатов. Четкое разграниче формации ведет к сокращению как мас ние роли разработчика политики и роли Разработчики политики и поставщики услуг 139 ВСТАВКА 6.3. Взяточничество вредит интересам бедных В Казахстане, чтобы иметь доступ к услугам здравоохранения, образования и судебной системы, бедные люди дают взятки только для того, чтобы получить то, что им причитается (и избежать связанных с этим «проблем»), а более богатые люди платят, чтобы ускорить получение услуг. В Румынии бедные люди тратят на эти цели значительно большую долю своих доходов. Примечание: Суммарные величины, превышающие 100%, возникают в результате многократных ответов. Источник: Anderson, Kaufmann, and Recanatini (2003). организации—поставщика услуг необ ном менеджменте, но не о той проблеме ходимо для увязывания стимулов для о разделении, которая рассматривается поставщика услуг с конечными резуль здесь). татами, планируемыми разработчиками В результате четкого разделения от политики для граждан. Что из себя пред ветственность организации—поставщика ставляют разработчик политики и органи услуг становится проще и определеннее. зация—поставщик услуг? Разработчик по Когда разработчик политики и поставщик литики — это лицо, непосредственно от услуг совмещаются в одном лице, текущие ветственное перед гражданами, прежде задачи управления уводят его внимание от всего, перед более бедной их частью. Ор конечных результатов. Иллюстрацией ганизация—поставщик услуг отвечает за служит пример с выявлением и решением предоставление услуг. Во многих случаях проблем (см. «В центре внимания. Йохан в качестве разработчика политики высту несбург»). Когда роль разработчика поли пает законодательный орган или цент тики отделена от роли поставщика услуг, ральное министерство, в качестве органи легко сказать: «Меня не интересуют ваши зации—поставщика услуг — функциональ проблемы, предоставьте данные о прове ное министерство. Таким образом, многие дении вакцинации, или результаты про акции руководителя «организации – по верки знаний учащихся, или показатели ставщика услуг» выглядят как разработка уровня преступности». Когда роли смеши политики, хотя в действительности яв ваются, бюрократия стремится скрыть ляются «внутренними делами» органи ошибки, и становится защищенной. зации, направленными на решение ее Действительно ли необходимо такое задач. (В литературе, посвященной про разделение? Достигнуто ли оно в богатых блемам государственного управления, уде странах? Система образования, напри ляется большое внимание предостереже мер, часто управляется центральным ми ниям против разделения процессов выра нистерством, являющимся непосредст ботки политики и ее реализации290, однако венным работодателем для всех учителей в ней речь идет о внутриорганизацион при практическом полном отсутствии 140 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 контроля со стороны его центральных В развивающихся странах желание бы подразделений (например, финансового). строго расширения государственного фи Возможно, что для успешной работы сис нансирования и предоставления услуг темы услуг такое разделение не является вносит перебой в эту историческую эво необходимым. люцию. Обе функции — контроля и пре Однако система, сложившаяся в богатых доставления услуг — осуществляются од странах, отражает длительную эволюцию новременно. Это не всегда плохо, иначе взаимосвязей между государством и непо бедным пришлось бы ждать значительно средственными поставщиками услуг. В стра дольше, пока услуги дойдут до них. Но это нах, сегодня являющихся богатыми, почти означает, что современные институцио все услуги, непосредственно обслуживаю нальные структуры богатых стран не мо щие людей, первоначально предоставлялись гут быть непосредственно перенесены частным образом и впоследствии были по в бедные страны без создания дополни глощены или консолидированы государст тельных регулирующих структур, а в ряде венным институтом, отделенным от органи случаев и без их заблаговременного созда зации поставщика. Государство начинало ния. Без таких структур прогресс может как независимый внешний контролер и ре быть замедленным, возможно даже более гулятор частной деятельности. И оно в зна медленным, чем при том варианте разви чительной степени сохранило эту независи тия, когда некоммерческие организации мость в качестве контролера после того, как или частный сектор получают возмож те же виды деятельности стали государст ность развиваться с последующим приве венными (вставка 6.4). дением их под управляющее крыло прави тельства. Отделение разработчика политики от ВСТАВКА 6.4. Учимся регулировать организации—поставщика услуг способст Хотя государство оплачивает услуги здравоо ственную сеть по мере создания системы вует также повышению подотчетности по хранения в большинстве стран членов Орга управления отдельными школами. следнего. Но если разработчик политики низации экономического сотрудничества и Даже в области основных сетевых услуг — знает, какие именно услуги нужно предо развития (ОЭСР), их предоставляют и част водо , электро и газоснабжения, железнодо ставлять, почему бы не дать поставщику ные медицинские учреждения (исключение рожного транспорта, которые в настоящее в области финансирования составляют США, время рассматриваются как естественные мо услуг точные инструкции и не закрепить а в области предоставления услуг — Велико нополии, все начиналось как чисто частная де их в контракте? Иначе говоря, почему британия). Государство в этих странах осуще ятельность. В Великобритании первые систе нельзя заранее сформулировать результаты ствляет функцию страхования, но не обслу мы водоснабжения иногда развивались как и соответствующим образом производить живания. Именно рынок страхования подвер параллельные и дублирующие друг друга тру оплату по ним? жен жестоким банкротствам. В Германии бопроводы, прокладывавшиеся конкуриру современная система, заложенная еще при ющими фирмами. Их рационализация произо Бисмарке в 1883 г., представляет собой кон шла только после того, как их масштабы солидированную систему страхования, осно достигли существенного развития, и по сооб Ограничения подотчетности ванную на гильдиях. ражениям скорее обеспечения гигиенической Перед всей государственной сферой услуг В большинстве стран ОЭСР современная безопасности, чем ликвидации дублирования. стоят три проблемы, делающие такое ре система государственной собственности или Германские железные дороги также начина контроля создавалась после второй мировой лись с дублирования линий. Тот же опыт ха шение невозможным: поставщики услуг войны, когда уровень доходов в них был по рактерен для рынка железнодорожного сооб имеют дело с большим числом руководи крайней мере не ниже, чем сегодня в странах щения в США и Англии, хотя в ряде случаев телей; перед ними стоят множественные с уровнем доходов выше среднего. Прежде компании достигали соглашения о разделе задачи; они создают результаты деятельно чем эти программы были поставлены под го рынка, примерами чему служат системы авто сти, которые трудно оценить, а влияние сударственное управление, государство уже бусного сообщения во многих крупных горо располагало механизмами регулирования де дах, а в Германии — система транспортировки фактора качественной работы поставщи ятельности в области медицины. Эти меры природного газа. Впоследствии для них был ков услуг трудно выделить291. были случайными, поскольку только в ХХ ве введен режим регулирования, но только после ке технический прогресс в медицине сделал достижения высокого уровня развития систем. государственный надзор необходимым. В каждом из этих случаев создание неза Много руководителей Всеобщее государственное образование висимых механизмов регулирования на уров также весьма недавнее явление. У его исто не политических органов предшествовало Поставщик услуг должен учитывать ков конфликт между церковью и государст включению частных поставщиков услуг в го не только инструкции разработчика поли вом. В период развития системы государст сударственную систему. тики. Государственные служащие должны венных учреждений основным механизмом служить многим господам. Поставщики было включение частных школ в государ Источник: Klein and Roger (1994). образовательных услуг испытывают давле ние со стороны родителей бедных детей Разработчики политики и поставщики услуг 141 (а разработчик политики представляет их зультатов и определения степени зависи интересы), родителей других детей, про мости этих результатов от деятельности фессиональных объединений учителей, поставщиков услуг. Данные тестов успева потенциальных работодателей, различ емости могут адекватно отражать достиже ных общественных групп, добивающихся ние определенных целей обучения, но включения (или исключения) тех или измерить степень улучшения навыков аб иных дисциплин в программу обучения, и страктного мышления и социальной адап т. д. Поставщики услуг водо и электро тивности значительно сложнее. Облегче снабжения находятся под давлением раз ние боли представляет собой субъективное личных сегментов потребительского рын суждение пациента. Многие результаты, ка, добивающихся перекрестного субси в том числе заметные пациенту и врачу, не дирования, производителей оборудования, «вписываются» в договорные обязательст стремящихся приобрести конкретные ви ва, т. е. их достоверность при возникнове ды оборудования, людей, желающих рас нии спорной ситуации не может быть до ширения обслуживания, и людей, желаю казана в судебном или ином разбиратель щих повысить надежность и долговечность стве с участием посредника. Что касается оборудования. Необходимость удовлетво установления связи какого либо результа рения ежедневных потребностей в меди та с действиями поставщика услуг, то оно цинском обслуживании может поставить затруднительно практически во всех обла под угрозу усилия по профилактике забо стях общественных услуг. леваний и проведению других мероприя Эти проблемы делают невозможными тий в области здравоохранения, которые контрактные формы оплаты по результатам не стимулируются спросом292. К кому дол и оплачивающие работу непосредственных жен прислушиваться поставщик услуг? поставщиков услуг в зависимости от ре зультатов. Все контракты по необходимос ти будут неполными и требующими выпла Много задач ты по крайней мере части вознаграждения Предполагается, что работники медицин независимо от результатов. Если действия ских учреждений оказывают услуги по ле поставщика услуг подробно оговорены чению людей, которые приходят к ним за в контракте, результаты часто оказываются этими услугами. Они должны также про недостаточно оптимальными из за негиб водить вакцинацию, вести медицинское кой реакции на меняющиеся местные усло просвещение, осуществлять другие про вия. Невозможность заблаговременного филактические мероприятия для всех, не уточнения таких правил иллюстрируется зависимо от того, приходят ли они по примерами забастовок «работы по прави собственной инициативе или нет. Они лам», когда забастовщики доводят дело до должны также вести статистический учет, полной остановки, действуя строго в соот посещать курсы повышения квалифика ветствии с правилами (вставка 6.5). Баланс ции и заседания, инспектировать качест между контролем и гибкостью достигается во воды и продовольствия. Служащие непросто. полиции должны иметь дело со всеми, Далее, поскольку у поставщика услуг начиная от потерявшихся детей и кончая много функций и разработчику политики опасными преступниками. В разное трудно уследить за некоторыми, а иногда время они и следователи, и социальные и за всеми, постоянно присутствует риск работники, разрешающие соседские и того, что оплата будет производиться семейные споры, и распространители ин только по тем результатам, которые легко формации. Такая многофункциональ измеримы (вставка 6.6). В литературе, по ность, естественно, снижает четкость оп священной проблемам образования, этот ределения стимулов. риск описан как «натаскивание на тест». Когда вознаграждение учителя (оплата труда или перспективы продвижения) Измерение и привязка результатов определяется показателями стандартного Наибольшие сложности, особенно в отно тестирования учащихся, возникает тен шении секторов общественных услуг, свя денция к принижению тех аспектов пре заны с двойной проблемой измерения ре подавания, которые не учитываются тес 142 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 на или, что все же менее деструктивно, ВСТАВКА 6.5. Будьте внимательны к тому, к чему стремитесь — представлена в слишком благоприятном часть 1 свете. Например, когда в Великобрита ...Каждый, кто работал в организации, даже правилам. Когда парижские шоферы такси нии были инициированы реформы обра небольшой, управление которой осуществ хотят заставить муниципальные власти при ляется на основе детализированных правил нять какие либо меры в отношении правил зования, прогулы были переквалифици и норм, знает, что инструкции и предписа движения или тарифов, они время от време рованы в невыходы на работу по уважи ния не дают никакого представления о том, ни проводят такие забастовки, т.е. всего тельной причине295. каким образом она работает. Залогом ее лишь тщательно соблюдают все правила до бесперебойного функционирования служит рожного движения, в результате чего центр почти бесконечный и постоянно меняющий Парижа превращается в одну чудовищную Преодоление ограничений ся набор неписаных законов, молчаливых автомобильную «пробку». Таким способом Отделение политических органов от орга договоренностей и неформальных связей, шоферы извлекают тактическое преимуще содержание которых никогда не удастся с ство из того факта, что дорожное движение низаций—поставщиков услуг может спо успехом изложить на бумаге. Это вездесу возможно только постольку, поскольку шо собствовать выработке более точных сти щее социальное явление оказывается полез фера выработали эффективные практичес мулов в оказании помощи бедным людям. ным для наемных работников и профсою кие навыки, которые выходят за рамки фор Придание первым функций по разработке зов. Имеется в виду то, на чем основаны так мальных правил и даже противоречат им... системы договорных отношений с орга называемые забастовки в виде работы по Источник: Scott (1998). низациями—поставщиками услуг и наде ление последних ответственностью за уп равление могут открыть дорогу для ис тированием, и к концентрации на тех, ко пользования более мощных стимулов торые учитываются. В Кении учителя ма в согласовании интересов непосредствен нипулировали показателями тестов, пред ного поставщика услуг с интересами раз лагая дополнительные занятия, посвя работчика политики, представляющего щенные исключительно содержанию интересы бедных людей. Тому есть три тестов. При этом отсутствовали какие ли причины. Во первых, разработчики поли бо улучшения других показателей качест тики, стремясь к сбалансированию поли ва обучения, таких, как выполнение до тических влияний, могут помочь оградить машних заданий, уменьшение невыходов поставщиков услуг от необходимости слу учителей на работу или применение но жить разным хозяевам с противоречивыми вых методов обучения293. целями и предлагать недвусмысленные Некоторые промышленно развитые инструкции. Во вторых, организации–по страны в процессе реформирования гос ставщики услуг способны работать на службы и других поставщиков государст условиях оплаты согласно результатам венных услуг, пытались использовать там, где это невозможно для частных лиц. контрактную форму оплаты по результа В третьих, менеджеры организаций–по там. Итоги этого опыта неоднозначны294: ставщиков услуг, располагая гибкостью многие проблемы связаны с зависимос в принятии оперативных решений, могут тью разработчика политики от информа управлять персоналом и выбирать формы ции, предоставляемой ему ведомством, вознаграждения в полном соответствии что вообще свойственно регулированию с конкретными условиями. частного сектора. Некоторая информа ция, используемая в такого рода контрак Ограждение поставщиков услуг тах, легко может быть сфальсифицирова от политических влияний ВСТАВКА 6.6. Будьте внимательны к тому, к чему стремитесь — Если поставщики услуг должны служить часть 2 многим хозяевам, это означает, что власти Корпорация Sears проиграла судебное дело разделениям, более других добивающимся неспособны оградить их от политических по групповому иску, обвинявшему ее авторе повторных обращений клиентов. Тот факт, влияний. В то время как политики, зани монтное отделение в том, что оно сознатель что намерение корпорации состояло в стиму мающиеся образованием, должны решать но занималось саботажем ремонта автомо лировании вежливого поведения, не оказал проблемы, волнующие потенциальных ра билей клиентов, и вынуждена была уплатить влияния на суд. ботодателей, профессиональные объеди штраф в 48 млн долл. Корпорация была при знана ответственной за инструктаж работни Источник: Sears Automotive Center Consumer Liti нения учителей или «группы интересов», ков, согласно которому дополнительные gation, Action No. C 92 2227, U.S. District Court, добивающиеся изменения учебных про премии должны были выплачиваться под San Francisco. грамм, не должны никоим образом оказы вать влияния на повседневную деятель Разработчики политики и поставщики услуг 143 ность школ или любые другие организа Реформа, проводившаяся в Йоханнес ции, оказывающие непосредственные ус бурге (ЮАР) (см. «В центре внимания. луги населению. Если функция разработки Йоханнесбург») в значительной мере пре политики может быть отделена от функции следовала цель переоценки набора услуг и организации—поставщика услуг, то разра их группировки для получения конкретно ботчик политики может решать политичес го результата. Подразделения были реорга кие проблемы, касающиеся общих целей низованы таким образом, чтобы сделать образования, а поставщик услуг может возможными четкое определение и про получать более точные указания и быть по верку результатов, а их руководителям бы дотчетным политику. Бедные люди в таком ло предоставлено право распоряжаться сэ случае могли бы законным образом делеги кономленными средствами, расходуемы ровать политикам решение вопросов раз ми по контракту. Наиболее радикальная вития учебных программ, а также согласо мера состояла в продаже коммерческих вание их интересов с интересами профес предприятий — таких как спортивный ста сиональных объединений учителей. дион, аэропорт и т. п. — частному секто ру с последующим прямым воздействием на них рыночных сил и непосредственной Организации и частные лица зависимостью доходов от полученных ре Индивидуальные поставщики услуг не зультатов296. примут обусловленные результатом кон тракты, если они будут сопряжены для них Гибкость менеджмента со слишком значительным риском. Одна ко суммарный результат работы всех инди Потенциальная эффективность подобных видуальных поставщиков услуг в рамках мероприятий зависит от менеджеров орга организации — например, занимающихся низаций поставщиков услуг, их гибкости и проблемой детской смертности в соответ способности выработать стимулы для со ствующем округе — подвержен значитель трудников своих организаций, занятых не но меньшим колебаниям, а это дает воз посредственным предоставлением услуг, можность разделять риск. Если отдельный с целью адаптации к местным (или отрас врач неспособен нести риск потери дохода левым) условиям и выбора оптимальных при плохом исходе для конкретного паци форм вознаграждения. Гибкость является ента, то окружное медицинское учрежде важной для управления, существенным ние способно на это. Коллективы — шко элементом «институционального потенци лы, школьные округа, отделы здравоохра ала». Менеджеры должны обладать пра нения, городские полицейские участки — вом контроля над системами оплаты тру могут испытывать на себе связанные с ре да или наложения санкций за плохую зультатами стимулы, а учителя, медицин работу. ские сестры и полицейские — не могут Системы тарифных ставок и окладов (см. «В центре внимания. Коста Рика и эффективны при наличии возможности Куба»). Измеримость результатов зависит увольнения или служебного продвижения от масштабов организации — чем она в зависимости от заслуг. Наихудшим вари крупнее, тем легче настаивать на отчете. антом при такой системе оплаты является Проблема множества задач в опреде отсутствие как санкций за плохую работу, ленной мере является также проблемой так и надбавок или поощрений за хорошую экономии на масштабе. Некоторые зада работу. В Сингапуре государственные слу чи могут быть сгруппированы как взаи жащие пользуются преимуществами вы модополняющие друг друга, например, сокой оплаты и высокого престижа, но все виды групповой вакцинации или вся в то же время работают под реальной угро деятельность по медицинскому просве зой увольнения. В процессе некоторых ре щению на дому (глава 8). В этом случае форм, проводившихся в последнее время в достаточной мере однородная органи в развитых странах и направленных на зация может быть наделена ответствен формирование контрактных отношений ностью по реализации более простого на с поставщиками услуг, возникла проблема бора задач и с более четкими стандартами разрушения этических принципов госу подотчетности. дарственной службы. («Если ко мне бу 144 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 дут относиться как к наемнику, я буду вес ного человека и количества принятых па ти себя соответственно».) Повышение циентов, но сопровождается надбавкой за подотчетности на основе материальных проведение вакцинаций, с тем чтобы про стимулов было частично нейтрализовано тиводействовать появлению заинтересо вследствие ослабления внутренней моти ванности в свертывании этой приоритет вации297. В развивающихся странах, где со ной услуги. знательно формировался этот тип трудо вой этики, следует проявлять осторож Новые поставщики услуг ность, чтобы не подвергать его риску. за расширение предложения Однако разработчикам политики следует Откуда придут новые поставщики услуг? быть предельно честными с самими собой, Одна из возможностей состоит в том, что декларируя подобную цель. конкуренция в рамках договоров привле В некоторых случаях оплата по чет большее число организаций. Конку результатам является адекватным и необ ренция несет выгоды от снижения издер ходимым средством, но вводить ее следует жек, больших усилий и улучшения ин лишь после проведения экспериментов на формирования — даже в том случае, если местах. Так, введение стимулирования ра доминирующей формой является государ ботников по результатам их работы имело ственное обеспечение, до тех пор, пока существенное положительное влияние на к государственным и частным организа проведение некоторых мероприятий в об циям поставщикам услуг относятся бес ласти здравоохранения (вставка 6.7). Есть пристрастно. Для сферы услуг важны три примеры, когда такие методы стимулиро типа конкуренции: конкуренция на рын вания являются наилучшим средством ке, конкуренция за рынок и бенчмаркинг. достижения некоторых желаемых резуль татов. В системе Британского нацио Конкуренция. Конкуренция на рынке нального здравоохранения оплата вра просто означает присутствие частных по чей терапевтов в основном определяется ставщиков услуг. В сфере здравоохране в зависимости от ставки в расчете на од ния и образования такие поставщики ус луг присутствуют повсеместно и во мно В С Т А В К А 6 . 7 . Премиальные системы эффективны при проведении гих местах являются более крупными конкретных мероприятий здравоохранения игроками, чем правительство (глава 4). Комитет сельского развития Бангладеш с неправительственными организациями на Современные технологические достиже (BRAC), одна из крупнейших неправительст проведение профилактических мероприятий ния открывают возможности для конку венных организаций в стране, платила своим в сфере здравоохранения, в том числе по вак ренции в тех сферах, которые раньше сотрудникам за обучение матерей способам цинации, медицинскому просвещению, пред считались естественными монополиями. лечения детей от диареи с помощью восста родовому уходу и планированию семьи. Неза новления водного баланса в организме. Неза висимый мониторинг осуществлялся Гаитян Например, независимые производители висимо от поставщиков услуг премии выпла ским институтом детства, исследовательской электроэнергии могут продавать ее в бо чивались на основе обследования 5—10% ма организацией, проводящей обследования на лее крупные сети. Издержки свободного терей по случайной выборке. Чем большее местах. В результате было достигнуто значи вхождения на рынок естественных моно число женщин могли объяснить, как пригото тельное улучшение ряда показателей, в том полий связаны с риском неэффективного вить и использовать раствор для оральной де числе масштабов вакцинации населения. Лю гидратации для ребенка, тем выше выплачива бопытно, что некоторые неправительственные дублирования инвестиций. Эффективное лась премия. Такие премии составляли более организации сами экспериментировали с оп регулирование необходимо, но сложно. половины общей суммы вознаграждения. латой по результатам, однако были вынужде Если имеются серьезные политические и Уровень знаний среди матерей значительно ны констатировать снижение морального ду административные ограничения неза повысился — через два года ими обладали ха и производительности, когда низко оплачи висимости и эффективности органов ре уже 65% участниц. Важно то, что работники ваемые работники сталкивались с такими гулирования, такое дублирование может изменили методы обучения, вместо обычных рискованными доходами. Неправительствен лекций они стали демонстрировать практичес ные организации, хотя сами и были удовле быть меньшим из двух зол298. кие приемы. Не располагая с самого начала творены стимулирующими формами оплаты, Воздействие конкуренции может идти нужной методикой обучения, они выработали которую они получали, находили для непо двояким путем: присутствие государст в процессе обучения наилучшие способы, со средственного обслуживающего персонала венного сектора косвенным образом дис ответствующие данным условиям и позволяю такие формы оплаты, которые более соответ циплинирует частный сектор в отноше щие достичь измеримого результата. ствовали местным условиям. В Республике Гаити Агентство между нии как цен, так и качества. В Малайзии народного развития США заключало пря Источники: Chowdhury (2001) and Eichler, Auxilia, надежная система государственного здра мые, обусловленные результатом контракты and Pollock (2001). воохранения сдерживала рост цен в част ном секторе299. Выгоды государственного Разработчики политики и поставщики услуг 145 обеспечения выходят за рамки количества рое должно было проложить определенное пациентов, обслуживаемых в государст количество километров дорог по договор венных учреждениях. Аналогичным обра ной цене, основой которой послужили зом, присутствие квалифицированного фактические затраты за ряд лет в государст медицинского персонала может способст венном секторе. Руководитель автономного вовать повышению качества обслужива агентства использовал в качестве подрядчи ния на частном рынке300. ков как департамент общественных работ, Если существуют естественные моно так и частные фирмы. Конкуренция между полии, то возможна конкуренция за ры ними определила последующее распределе нок. Потенциальные конкуренты участ ние финансовых средств. Несмотря на то, вуют в торгах за концессии — т. е. за до что персонал государственного органа не говора — на предоставление услуг. подлежал увольнению, конкуренция спо В богатых странах эта модель используется собствовала тому, что он стремился не от в сфере государственных закупок. Для ее стать в эффективности от частных фирм осуществления необходима способность (что во многих случаях ему удалось). Воз заключать, контролировать и обеспечи можен постепенный переход контрактов вать соблюдение условий прямых кон в руки частных поставщиков услуг, но лишь трактов. Недавние инновации в штате на основе апробированных результатов. Мадхья Прадеш (Индия), дают возмож ность неправительственным организациям Ограничение конкуренции и поиск пред конкурировать за концессии в области на ложений. При контрактах, которые не мо чального образования. Оплата зависит от гут быть полными, те аспекты предостав улучшения показателей тестирования при ления услуг, которые остаются вне их ра независимой оценке. Одно из преиму мок, являются объектом доверия. С точки ществ, которым сегодня располагает раз зрения обслуживания бедных людей это вивающийся мир по сравнению с ранним доверие особенно важно, так как работа опытом Европы, состоит в наличии фирм в бедных районах приносит мало «прира с хорошей репутацией и опытом в области ботка» — частные заработки в нерабочее водо и электроснабжения и транспорта, время (у медицинских работников и учи а также международных судов для разре телей) меньше, а условия жизни хуже. шения споров301. В то же время недавние В долгосрочной перспективе будет события с корпорацией Enron в индий ощущаться потребность в государствен ском штате Махараштра заставляют вер ном секторе с высокими этическими нор нуть к реальности излишний энтузиазм по мами государственной службы. Во многих поводу этих преимуществ. странах такая служба уже существует. Од Бенчмаркинг применим в тех случаях, нако не стоит обольщаться, что при дан когда различные поставщики услуг зани ном положении вещей в области набора и маются отдельными элементами большой стимулирования кадров расширение госу системы. Даже если государственный сек дарственной службы сможет привлечь тех, тор является основным поставщиком ус кто лучше других пригоден для обслужи луг, ценность представляет информация, вания бедных. В Непале антропологичес поступающая от различных составляющих кие (социологические) исследования по системы. Получение информации об из казали, что представление медицинского держках производства путем наблюдения персонала о своей работе часто отличается за собственной деятельностью может быть от официального302. Многие работники значительно дешевле, чем путем деталь рассматривают программы здравоохра ных технологических расчетов, а о потре нения лишь как источник занятости. Не бительских предпочтениях — скорее пу обходим более широкий круг потенциаль тем подсчета числа потребителей, чем на ных поставщиков услуг, готовых согла основе проведения исследования рынка. ситься с договором. В целях дорожного строительства Возможными кандидатами на эту роль в Йоханнесбурге был заключен контракт являются неправительственные организа между городской администрацией и авто ции (НПО), уже широко распространен номным государственным органом — До ные в африканских, а также некоторых рожным агентством Йоханнесбурга, кото других странах, таких как Бангладеш. Это 146 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 не однородная группа. Многие из них не торных анализов, тогда как государствен заняты непосредственно предоставлени ный сектор использовал гранты на повы ем услуг, многие сочетают услуги с пропа шение зарплаты303. гандистской деятельностью. Те из них, Часто, хотя и не всегда, НПО лучше кто занимаются услугами, часто пользу приспособлены для охвата услугами бед ются значительной автономией, само ных людей. В Замбии у неправительствен стоятельно решая, где и как это делать. ных организаций, работающих в области В этом случае при планировании обще медицинского обслуживания, значительно ственных услуг к ним можно относиться большая доля потребителей представляет так же, как в целом к частному сектору. бедные слои общества, по сравнению с го Властям не следует стремиться к их за сударственными предприятиями и част мене. ными поставщиками услуг304. Но и им НПО, имеющие традиции бескорыс сложно охватывать самых бедных. Распо тия, часто могут оказывать более дешевые лагая большей гибкостью и внутренней услуги. Недавнее обследование религиоз мотивацией, НПО могут иметь больше ных неправительственных организаций, возможностей оказать услуги тем, кто оказывающих медицинские услуги в Уган в противном случае вообще не может по де, показало, что качество их услуг выше, лучить их (вставка 6.8). Более мелкие орга чем у организаций государственного сек низации способны добраться до групп на тора. В то же время выплачиваемая ими селения, обслуживать которые бюрократи зарплата ниже, чем в частном и значи ческий разветвленный аппарат считает тельно ниже, чем в государственном сек слишком сложным. торах. В отличие от частного сектора, их В борьбе со СПИДом социальным ра деятельность была в большей мере на ботникам приходится на местах часто правлена на услуги здравоохранения (а не иметь дело с проститутками, наркоманами просто медицинской помощи) и по более и даже с очень больными людьми с клей низким ценам. Предоставленные им де мом позора. Выделение сотрудников для нежные гранты они использовали для работы с этими группами людей встречает снижения платы за услуги и для оказания такие же трудности, как и поиск персона дополнительных услуг, например, лабора ла для отдаленных районов. В Бразилии, однако, неправительственные организа ции, конкурирующие за государственное финансирование, cмогли работать с этими ВСТАВКА 6.8. НПО могут быть более гибкими, чем органы группами риска, распределили 2,6 млн власти контрацептивов среди людей, особенно Одно из преимуществ НПО перед государст женщины занимались уборкой, между ними среди проституток, которые обычно избе венным сектором состоит в свободе от же состоялся мучительный разговор о том, что стких правил государственной службы и происходит в семье. Когда я рассказывал эту гают участия в государственных програм стандартных процедур ее функционирова историю на встрече, меня перебил руководи мах, ответили на 11 тыс. звонков по горя ния. В некотором смысле это ослабляет по тель психиатрического отделения универси чей линии. Относительная независимость дотчетность, но способствует преодолению тетской клиники, который сказал: «То, что НПО от основной массы государственных ненужных ограничений. сделал этот врач терапевт, непрофессио учреждений может облегчить им финанси нально». рование из государственного источника, Социальный работник, участвующий Что ж, я могу только сказать, что если мы в программе защиты семьи посещает се хотим эффективно вмешиваться в дела лю одновременно предоставляя разработчи мью, которой угрожает лишение родитель дей и менять их поведение, мы должны по кам политики возможность снять с себя ских прав за отсутствие заботы о ребенке. иному определить, что профессионально и ответственность. Мать встречает этого работника словами: допустимо при расходовании государствен Бескорыстие работников НПО спо «Мне сейчас только этого и не хватает ных средств. собна преодолеть неполноту контрактов. в жизни, чтобы еще один социальный ра Источник: Schorr (1997). ботник учил меня, что делать. Знаете, что Как правило, НПО в меньшей степени, мне действительно нужно? Сделать уборку Во многих странах у социальных работни чем коммерческие поставщики услуг, в доме». ков, находящихся на государственной служ склонны извлекать собственные выгоды бе, нет возможности поступить вопреки из трудности мониторинга условий кон Социальный работник, которая оказалась мнению университетского профессора, но тракта. Их альтруизм может в определен хорошо подготовленным психологом, отве у более независимых неправительственных ной мере перевешивать нежелание рабо тила: «Хотите начать с кухни?» Пока две организаций такая возможность есть. тать в отдаленных сельских районах, куда трудно набирать государственных служа Разработчики политики и поставщики услуг 147 щих. Эта характеристика привела одного учителей из других, более бедных англого из исследователей, занимавшихся пробле ворящих стран. Глобальный рынок услуг мами Африки, к выводу о том, что обслу быстро меняется благодаря заключению живание бедных людей в нынешних усло международных соглашений и может по виях может быть предоставлено таким родить новые источники предложения ус группам, особенно связанным с церко луг. Пока еще не ясно, какое влияние, по вью305. ложительное или отрицательное, это ока Опять таки, необходимо терпение. Эн жет на услуги в развивающихся странах тузиазм организаций доноров способ (см. вставку 6.9). ствовал массовому распространению Второй является ВИЧ/СПИД, кото неправительственных организаций, мо рый особенно в странах Африки к югу тивация многих из которых вовсе не беско от Сахары, наносит огромный урон чис рыстна306. Действительно, многими из них ленности поставщиков услуг. В Малави руководят бывшие государственные чи в 2000 г. от СПИДа умерло больше учи новники, потерявшие свои места в резуль телей, чем число пополнивших их про тате сокращений в госсекторе, но кото фессиональные ряды (см. вставку 1.2). рые хорошо знают, как найти подходы В Ботсване проблема поиска учителей, к организациям донорам и государствен первоначально связанная с всплеском ным подрядным организациям. При быст спроса на образовательные услуги, приоб ром увеличении числа контрактов с НПО рела большую остроту в результате распро к их работе будут привлекаться те же люди, странения СПИДа. Точно так же, при рос и их мотивы могут быть теми же, как и те спроса на работников системы здравоо у коммерческих фирм, и, следовательно, хранения их предложение сокращается. требовать такой же проверки и обеспече Когда возникает дефицит какого либо ния соблюдения контрактных условий. фактора производства должно осуществ НПО, имеющие большой опыт успешной ляться его сбережение одним из двух спо деятельности и выполнения обязательств собов. Во первых, возможен выбор техно перед бедными людьми, способны внести логий, способствующих экономии квали важнейший вклад в реализацию стратегии, фикации. Дистанционное обучение, не направленной на расширение обслужива будучи идеальным с педагогической точки ния тех, кто наиболее в этом нуждается. Но зрения, может использоваться в целях приобретение такого опыта по самой своей экономии учебного времени. Аналогич природе происходит не так быстро, как хо ным образом, возможно применение сис телось бы организациям донорам. Чтобы тем водоснабжения, требующих меньше завоевать доверие, требуется время. технических затрат в процессе эксплуата ции этих систем. Во вторых, может быть Новые проблемы в сфере предложения. сокращен объем некоторых услуг, требую Существуют различные пути расширения щих интенсивного применения квалифи числа поставщиков услуг, например, с по цированного труда. Лечебное обслужива мощью стимулирования конкуренции, ние высококвалифицированными меди заключения эффективных контрактов цинскими специалистами может быть с НПО и частным сектором. Однако две сокращено за счет увеличения доли обще недавние тенденции, наблюдающиеся ственных работ или медицинского про в развивающихся странах превращают свещения общественности, которые явля квалифицированных специалистов в бо ются более капиталоемкими и трудоемки лее редкий или дорогостоящий ресурс. ми в части менее квалифицированного Первая состоит в том, что профессиональ труда. Возможно, что применение подоб ные специалисты — врачи, учителя, ин ных мер (использование более дешевых женеры — во все большей мере стано в эксплуатации систем водоснабжения, вятся частью интегрированных глобаль привлечения сельских медицинских ра ных рынков труда, и конкуренцию при их ботников или традиционных целителей) наборе приходится вести с учетом миро всегда было недостаточным. Современ вых уровней заработной платы. При этом ные тенденции могут лишь увеличить из эмиграция идет не только в богатые стра держки нерационального распределения ны. Так, Ботсвана дает примеры набора ресурсов. 148 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ВСТАВКА 6.9. ГАТС — помощь или помеха? Генеральное соглашение о торговле услугами жа в основном явились результатом переговоров, шении внутреннего регулирования. Нет сомнения (ГАТС) в рамках ВТО, хотя до сих пор и не оказы но были случаи и их добровольного принятия, на в том, что информированное обсуждение этих вало существенного влияния на политику, порож пример, в области телекоммуникаций. Большин вопросов поможет обеспечить отражение в буду дает неожиданно двойственное отношение, соче ство существующих обязательств означают не щих положениях и обязательствах ГАТС более ши тающее надежду и тревогу. На переговорах слишком большую либерализацию по сравнению роких целей развития, а не только велений внут в г. Доха (Катар) некоторые участники рассматри с существующими условиями рынка. Многие ренней экономической политики или последствий вают ГАТС как возможность проведения необходи страны приняли такие обязательства по отноше внешнего давления на ход переговоров. мых реформ в сфере услуг, в том числе в интере нию к туристическим, финансовым, деловым и Однако на данном этапе главное заключается сах бедных, другие же видят в нем угрозу для су телекоммуникационным услугам, но относитель не столько в том, что ГАТС требует или запрещает веренитета в вопросах регулирования и для но немногие — по отношению к услугам здравоо делать странам, а в том, что оно не обеспечивает проведения политики в интересах бедных людей. хранения, образования и охраны окружающей и не может обеспечить дополнительные дейст В принципе, многосторонние переговоры мо среды. Из 145 стран—членов ВТО только 43 (в вия, необходимые для такой либерализации, ко гут ускорить реформу в сфере торговли услуга том числе 12 развивающихся) приняли обяза торая отвечала бы интересам бедных. Отсюда ми, как и товарами, путем ликвидации или сниже тельства в сфере начального образования, возникает обоснованное беспокойство: в такой ния протекционистских барьеров на основе вза 52 страны (24 развивающихся) — по медицин сложной сфере, какой является сфера услуг, тор имных обязательств и доверия к результатам, скому обслуживанию в больницах и ни одна — по говые переговоры сами по себе могут привести достигаемым с помощью юридического закреп услугам водоснабжения (которые не входили в лишь к частичной реформе или неправильной по ления обязательств. Расчет состоит в том, что бо число услуг, внесенных в первоначальный список следовательности ее осуществления. Одна из воз лее открытые рынки и бо´льшая предсказуемость для обсуждения на переговорах). можностей, уже проявляющаяся в некоторых слу политики приведут к более эффективному предо Наиболее серьезное обвинение, выдвигаемое чаях, состоит в том, что основное внимание будет ставлению услуг. В этом и состоит обоснование против ГАТС, заключается не в скудных результа уделяться не введению конкуренции, а созданию ГАТС. Возникают три вопроса. В какой мере до тах либерализации — в конце концов, процесс условий для перехода собственности монополий стигнута к настоящему времени открытость рын только начался, — а в том, что это соглашение ли от национальных к иностранным владельцам или ков благодаря ГАТС? Устраняет ли соглашение не шает правительства свободы в проведении поли для защиты позиций нынешних иностранных уча обходимость обращения к дополнительным ме тики в интересах бедных. Существует мнение, что стников. Другая опасность состоит в том, что от рам, обеспечивающим доступ бедных к основным его положения угрожают услугам в области госу крытие рынка произойдет в странах, еще не со услугам в условиях либерализации рынков? Не дарственного образования, здравоохранения и за здавших системы регулирования и механизмы приведет ли процесс ГАТС к либерализации тор щиты окружающей среды; запрещают обязатель достижения основных целей социальной полити говли до проведения реформ, создающих для ное всеобщее предоставление услуг и их субсиди ки. Эти упущения могут еще более ухудшить по этого необходимые условия, и как предотвратить рование; подрывают эффективность внутреннего ложение бедняков. Проблема усугубляется слож такое развитие событий? регулирования. Эти обвинения не представляются ностью исправления неверных политических ре Безусловно, ГАТС имеет обширное содержа достаточно обоснованными по трем причинам. Во шений, юридически закрепленных принятием ние, охватывает практически все правительствен первых, услуги, производимые государственными внешних обязательств. ные меры, касающиеся торговли почти всеми ус органами, не являются предметом функциониро Опасность неблагоприятных последствий мо лугами, в том числе в области образования, здра вания ГАТС, хотя данное в нем определение такого жет быть существенно снижена, если более ши воохранения и охраны окружающей среды. Более рода услуг — услуги, не предоставляемые на ком рокую международную поддержку получат два того, с учетом того факта, что многие услуги тре мерческой или конкурентной основе, — требует направления. Одно из них состоит в развитии буют контакта между потребителями и поставщи уточнения. Во вторых, даже в секторах, открытых международных политических исследований и ками, торговле услугами дано определение, для полномасштабной конкуренции, соглашение консультаций внутри и вне развивающихся стран включающее не только трансграничное предо не препятствует достижению целей внутренней по с целью определения элементов успешной ре ставление услуг, но также иностранные инвести литики, в том числе с помощью субсидий или на формы, а также отделения тех областей, где ции и временную миграцию потребителей и по основе введения всеобщего обязательного обслу задержка с открытием рынка нецелесообразна, от ставщиков услуг. Широкий охват ГАТС контрасти живания, если только это не ведет к дискримина тех, где есть неопределенность и потребность рует с гибкостью его положений. Имеющие ции иностранных поставщиков. Наконец, соглаше в продолжении переговоров и доведении их общее применение правила лишь требуют от каж ние признает право стран членов, в том числе раз в дальнейшем до нужного состояния. Еще более дой страны, чтобы ее мероприятия, затрагиваю вивающихся стран, осуществлять регулирование, важным направлением является расширение тех щие торговлю, были прозрачными и недискрими направленное на достижение целей национальной нической и финансовой поддержки развиваю национными по отношению к торговым партне политики, а содержащиеся в нем правила внутрен щихся стран для совершенствования систем регу рам. Таким образом, если страна запрещает все него регулирования не носят характера вмеша лирования и проведения политики в интересах иностранные поставки и широко оповещает об тельства. бедных. Сообщество развивающихся стран уже этом факте, она тем самым выполняет свои об В то же время отмеченная выше озабоченность предоставляет такую поддержку, однако целесо щие обязательства. касается не столько нынешнего содержания ГАТС, образно установить более тесную связь между Степень открытости рынка, гарантируемая сколько того, чем оно может стать после заверше всякой международной договоренностью об от страной, зависит от ее отношения к различным ния нынешнего (и любого будущего) раунда пере крытии рынков и содействием в проведении до секторам сферы услуг. Обещания ликвидировать говоров, направленного на усиление либерализа полнительных реформ, необходимых для обеспе или ограничить барьеры для поставок из за рубе ции и принятие новых правил, в том числе в отно чения успешной либерализации. Мониторинг и результаты объектами независимого и объективного Все контракты — как договоры, так и от мониторинга. При разделении разработ ношения управления внутри организа чика политики и поставщика услуг пер ций—поставщиков услуг — должны быть вый хочет знать, как соблюдаются усло Разработчики политики и поставщики услуг 149 вия соглашения. Влияние конкуренции дении поставщика услуг. Примером яв между поставщиками услуг благотворно, ляется «Обзор итогов наблюдения за рас поскольку политик не ограничен в выбо ходованием государственных средств ре единственного поставщика услуг и в Уганде» (см. «В центре внимания. Уган обязан игнорировать плохие вести. Если да»). Регулярная публикация характери такого разделения нет, функции монито стик услуг по нескольким показателям — ринга должен осуществлять независимый таким как коэффициенты отсутствия на орган регулирования или аудитор. работе, регулярность снабжения лекарст Четкие и понятные положения облегча венными средствами, время отключения ют проведение мониторинга. В про тивном электро или водоснабжения — мобили случае разработчик политики будет вынуж зует внимание общественности и способ ден обратиться за помощью других кон ствует ее неформальному влиянию. тролеров. В Программе здравоохранения в штате Сеара (Бразилия) (см. «В центре внимания. Штат Сеара»), использовались Оценка лица, подавшие заявки на участие в ней, но Создание и распространение информа не отобранные, в качестве неформальных ции, являющейся несомненным общим контролеров. благом, — мощные средства улучшения Когда мониторинг осложняется из за обслуживания и важные функции управ технического характера услуги, может по ления. Точная информация побуждает об надобиться самоконтроль силами самих щество, особенно бедные слои, требовать специалистов. В Бангладеш, в крупных улучшения качества услуг как от их по учреждениях присутствие персонала на ра ставщиков, так и от разработчиков поли бочих местах значительно выше благода тики, и вооружает их фактами. Разработ ря, помимо прочих факторов, неформаль чику политики знание реальных результа ному самоконтролю307. Профессиональ тов осуществления программ помогает ные ассоциации также могут осуществлять устанавливать приоритеты и совершенст этот вид мониторинга, устанавливая про вовать договоры. Знание результативнос фессиональные, этические и технические ти применения различных методов обслу нормы для медиков, учителей и инжене живания помогает организации—постав ров. Однако риск саморегулирования со щику услуг совершенствовать исполнение стоит в том, что профессиональные груп ее договоров. Поскольку средством совер пы становятся эффективными лоббистами шенствования обслуживания является для своих членов. привязка стимулов и результатов, весьма Третьим носителем функции мони важно знание этих результатов и факторов торинга является общественность. Даже их достижения. если клиенты не являются активными Эффективная оценка предполагает контролерами, как это описано в Гла анализ причинных связей между исход ве 4, т. е. не приобретают услуги и не уча ными параметрами программы и реаль ствуют непосредственно в их предоставле ным результатами. Она должна учитывать нии, распространение информации (по все последствия реализации программы, добно тому, как это часто делает частный а не только прямые результаты конкрет бизнес) может принести большую пользу ных проектов. Однако, несмотря на то, для сферы коммунальных услуг. В Ин что большинство основных организаций дии публикация итоговых оценок при доноров (включая Всемирный банк) по вела к существенному улучшению мно стоянно выделяют средства на проведение гих видов услуг, предоставляемых муни оценок, они редко отвечают поставлен ципальной корпорацией Бангалора. Эта ным задачам. Хотя оценка является функ практика затем была распространена на цией органов власти, существенную по большинство индийских штатов. мощь в ее проведении могут оказать Когда повседневный мониторинг и организации–доноры. Как показывает оценка результатов невозможны, пользу опыт, стоимость проведения оценки со приносит проводимый время от времени ставляет незначительную часть расходов независимый мониторинг и предоставле на разработку программ и на создание ин ние общественности информации о пове формации, но оценка требует вложения 150 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 значительных технических ресурсов. По тельств. Они указывают также на относи скольку результатами оценок могут поль тельную сложность реализации этих реше зоваться другие страны, часть расходов ний и связанный с ней риск неудачи. В це должно нести международное сообщество. лом виде уровень риска возрастает от пер Существует ряд препятствий для сбо вых «размеров» к последним. Система ра информации. Организации—постав проявления недостатков рынка, обосновы щики услуг далеко не всегда согласны вающая выбор относительно несложных признавать отсутствие своего влияния мероприятий, незначительная, или, соот (даже в тех случаях, когда это непосредст ветственно, самыми приоритетными меро венно не затрагивает их заработок), одна приятиями являются те, которые связаны ко знать, что что то работает не так, необ с высокой степенью проявления недостат ходимо, чтобы исправить положение. ков рынка или сильным эффектом пере Кроме того, для повторения и расшире распределения. В наиболее сложных слу ния масштабов программ, нужно знать не чаях таких, как «размер» 8, издержки, свя только, что работает, но и почему. занные с проявлением недостатков рынка должны быть высокими, чтобы оправдать вмешательство, учитывая многочисленные Стимулы поставщиков услуг в восьми законные претензии к органу власти. «размерах» Включение в рассмотрение способно сти власти к реализации политики, иными Обратимся вновь к древу решений (рис. словами, ожидаемой вероятности ее не 6.2), на этот раз с точки зрения рассмотре удачи, может привести к существенному ния стимулов поставщика услуг. На схеме пересмотру приоритетности направлений представлены восемь вариантов, соответ государственной политики по сравне ствующих различным условиям. Ключе нию с традиционным анализом. Напри вым фактором, безусловно, является реше мер, в рамках систем социального обеспе ние, связанное со степенью сложности чения для государственного сектора нет проведения мониторинга. Если осуществ особых экономических причин для рас лять мониторинг просто, что соответствует сылки контрольных чеков пенсионерам, «размерами» 1, 3, 5 и 7, то следует рассмот однако многие органы власти, располага реть возможности использования более ющие отработанными административны четких стимулов и контрактной системы. ми процедурами, успешно справляются Однако, для «размеров» 5 и 7 заключение с этой работой, и нет серьезных основа контрактов с частным сектором может за ний для изменения этого порядка — хотя частую оказаться плохой идеей. Такие кон неудачи рынка не страшны, а органам тракты представляют благоприятную поч власти не сложно выполнять эту функ ву для коррупции; так что органам власти цию. С этим вопросом связаны широкие сложнее управлять ими, а гражданам сле дискуссии по поводу необходимости для дить за подобными явлениями, чем в тех богатых стран соперничать с новозеланд случаях, когда услуги предоставляются го скими реформами. Нововведения в облас сударственными органами. ти контрактов с частным сектором или го Если мониторинг сложен, что соответ сударственными ведомствами могут в ка ствует четным номерам «размеров», одна кой то мере улучшить функционирование из задач состоит в том, чтобы повысить власти. Но если она уже функционирует возможности отслеживать с помощью ме на приемлемом уровне, выигрыш от таких тодов, рассмотренных в данной главе. Ее нововведений может быть незначитель решению могут помочь развитие конку ным и не стоить тех срывов, которые вы ренции, более тщательное измерение ре званы самим изменением. зультатов, оценка влияния ресурсов на Применительно к сфере здраво итоговые результаты, использование сти охранения эти соображения подтвержда мулов для групп поставщиков услуг, на ют некоторые стандартные решения, но пример, для школ или территориальных ставят под вопрос другие. Предоставле подразделений. ние традиционных общественных услуг Представленные во вставке 6.2 восемь в здравоохранении, например, проведе вариантов подходят для различных обстоя ние противоэпидемических мероприятий Разработчики политики и поставщики услуг 151 для предотвращения инфекционных за в государственных лечебных учреждени болеваний, относительно не сложно. Но ях, даже таких, к которым предъявляются то, что комплектование штатов и содер самые серьезные претензии, чем прибли жание широкой сети первичных меди жать эти учреждения к населению. Это не цинских центров в отдаленных районах только способствовало бы решению про затруднительно, несмотря на перераспре блем, связанных с серьезными недостат деление средств потенциально выгодно. ками рынка и отсутствием страхового Вероятно, до тех пор, пока возможности обеспечения дорогостоящих видов лече государства не улучшатся, будет мудрее ния, но было бы более простым для осу пытаться обслуживать бедное население ществления, поскольку работа поставщи Рисунок 6.2. Восемь размеров, подходящих всем 152 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ков услуг в менее отдаленных районах Расширение масштабов работы озна более соответствует их интересам и ее чает также ее совершенствование «задним легче отслеживать при небольшом числе числом» — т. е. устранение недостатков до крупных учреждений308. тех пор, пока не найдена их коренная под дающаяся исправлению причина. Устра Расширять масштабы работы, нение недостатков — не такое простое де ло. Само признание неудачи уже доста устранять недостатки и учиться точно трудно, особенно для политиков. на собственном опыте Но при строгих ресурсных ограничениях в Не существует какого либо одного спо развивающихся странах — ведь в конце соба повышения эффективности услуг концов они являются бедными — плохо для бедного населения. Могут быть при работающие программы просто недопус менены самые разные технические меры тимы. Если программы требуют интен и соответствующие им институциональ сивного использования ресурсов управле ные структуры. Значительное развитие ния (а квалифицированных менеджеров и системы образования было достигнуто аудиторов не хватает) или подготовленного в Чили с помощью рыночных рычагов и персонала (а число учителей и врачей огра выпуска ваучеров, на Кубе — с помощью ничено), государствам следует освобож центрального министерства, а в Сальва даться от неэффективных программ и ис доре — с помощью местных школьных кать альтернативные пути достижения луч комитетов. Помимо проб и ошибок, ших результатов. расширение масштабов работы означает Если существует политическая воля, наблюдение за тем, что происходит, решающим фактором расширения мас оценку того, как работает и почему ра штабов работы является информация. Не ботает или нет та или иная организаци только оценка программ и проектов, но и онная форма, повторение успешных постоянная забота о том, чтобы сфера ус форм и снова оценку успехов. Иногда луг работала для бедных людей — обеспе успех достигается вследствие специфи чивала обучение детей, улучшала здоровье ческих причин — например, благодаря людей, предоставляла чистую воду, давала присутствию харизматического (и в бук освещение в домах, обеспечивала безопас вальном смысле незаменимого) лидера ность на улицах — зависят от непрерывно или в результате особого (и уникально го измерения продвижения к этим целям. го) кризиса, мобилизующего общество «Что измерено, то учтено». Это внимание на поддержку сложных в политическом к результатам помогает разработчикам по плане инноваций. Поэтому успехи, до литики в выборе наилучшего варианта стигнутые однажды, могут не повто предоставления услуг поставщиками бед риться. Экспериментирование и реаль ному населению — в знании качества сво ное обучение на экспериментах — это ей работы, а потребителям — в оценке дей единственный путь приспособления ствий тех и других. нужной политики к условиям конкрет ной страны. В центре внимания Камбоджа Контракты для быстрого улучшения медицинского обслуживания В 1998 г. Камбоджа начала экспериментировать с различными формами контрактов с целью улучшения медицинского об- служивания. Этот опыт — благодаря хорошо сделанной оценке — показал, что контрактная система способна за корот- кое время существенно расширить предоставление основных услуг населению. государственные каналы (в трех райо лось их значительно более высокой, по П осле более 25 лет вооруженных конфликтов Камбоджа осталась с минимальной инфраструкту рой здравоохранения. В конце 1990 х гг. показатели состояния системы здравоо • нах). Контрольные районы. Сохранение обычной государственной системы обслуживания (в четырех районах). сравнению с другими районами, зара ботной платой. Динамика показателей роста иден тична по различным видам услуг и сте хранения в стране были одними из худ Для районов с внутренними контракта пени их доступности (рис. 2): районы ших в Юго Восточной Азии. Средняя ми и для контрольных районов было пре с внешними контрактами, как правило, продолжительность жизни с момента дусмотрено дополнительное бюджетное показывали лучшие результаты по срав рождения составляла менее 55 лет, уро финансирование. нению с районами внутренних кон вень детской смертности — 95 на 1 тыс. По всем районам результаты оценива трактов, а те, в свою очередь, опережа новорожденных, материнская смерт лись с помощью обследований домашних ли контрольные районы. Однако не все ность — 437 женщин на 100 тыс. ново хозяйств и медицинских учреждений и показатели были столь чувствительны рожденных309. сравнивались с данными предваритель к эксперименту. Во всех трех типах рай Государственная система здравоохра ных обследований, проведенных в 1997 г. онов доля родов, при которых оказыва нения оставалась в зачаточном состоя До начала эксперимента во всех районах лась медицинская помощь, изменилась нии: среднее число обращений в меди функционировало не более 20% плановых очень незначительно. Показатели при цинские учреждения в расчете на одного медицинских учреждений, услугами поль ема витамина А в районах с различным жителя составляло 0,35 в год, пациенты зовалась очень незначительная часть насе типом контрактов оказались одинако жаловались на очень низкое качество об ления, и все районы были сопоставимы по выми. Также весьма скромным остал служивания. своим показателям социально экономи ся рост уровня вакцинации, его макси В 1998 г. правительство заключило ческого развития. мальный показатель составил всего контракты с неправительственными орга По уровню ежегодных текущих расхо 40%. низациями на предоставление медицин дов на душу населения, финансируемых Платежи «из своего кармана» (т. е. за ского обслуживания в ряде районов стра правительством и организациями доно медицинские услуги, не охваченные ны. Система контрактов способствовала рами, впереди шли районы, выбранные страховыми полисами) значительно сни значительному расширению доступа к ус для внешних контрактов, где этот показа зились в районах с внешними контракта лугам здравоохранения — и не ценой тель составлял 4,50 долл., в районах, где ми, но несколько возросли в районах справедливости. заключались внутренние контракты, он с внутренними контрактами и в кон оставлял 2,80 долл., а в контрольных рай трольных районах. Снижение было осо онах — 2,90 долл.311. Эти суммы значи бенно ощутимо для бедных слоев населе Контракты на предоставление ния (на 35 долл. в год, или на 70%), что основных медицинских услуг тельно различаются и представляют чуть меньше 20% расходов на здравоохранение явилось результатом эффективной по (внутренние и внешние) становки цели и эффективного направ во всех районах (включая расходы част Для осуществления государственного ных лиц и исключая государственные ка ления субсидий. вмешательства и контроля с помощью питаловложения). Несмотря на то, что министерство случайной выборки были отобраны сель здравоохранения рекомендовало всем ские районы с числом жителей от 100 до 200 тыс. человек310. Подрядчики отбира Контракты для получения лись на конкурсной основе с учетом ка лучших результатов Рисунок 1. Доля заболевших пациентов чественных и ценовых характеристик Все районы добились расширения меди из беднейшей части населения, получивших предложений. Были использованы три цинского обслуживания в короткий про лечение в медицинских учреждениях подхода. межуток времени. Эксперимент был рас • Внешние контракты. Подрядчики на считан на 4 года, но всего лишь через делялись полной ответственностью за 2,5 года все районы выполнили обуслов предоставление определенных услуг ленные контрактами обязательства по в районе, самостоятельностью в най большинству оценочных показателей312. ме персонала и всеми правами управ В районах внешних контрактов исполь ления (в двух районах). зование медицинских услуг беднейшей • Внутренние контракты. В функции половиной населения увеличилось почти подрядчиков входила только управ на 30% (рис. 1). Одно из возможных объ ленческая поддержка, оказываемая яснений этого факта состоит в том, что персоналу государственных медицин в этих районах не взималась официаль ских учреждений, непериодические ная плата за обслуживание, кроме того, эксплуатационные расходы покрыва взимание медицинскими работниками лись правительством через обычные «неофициальной» платы предотвраща Источник: Bhushan, Keller, and Schwartz (2002). 154 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Рисунок 2. Изменение некоторых показателей охвата стороны бедных. полного рабочего времени и отказа от ча услугами здравоохранения в Камбодже в период 1997–2001 гг. • Доступность медицин стной практики. по контрольным и контрактным районам ского обслуживания в де НПО, работавшие в районах по внеш ревнях сократила транс ним контрактам, предоставили надбавки портные расходы на к заработной плате персонала за счет соб дорогу до медицинских ственных средств, а в одном из районов и учреждений, а неправи за счет значительной части поступлений тельственные организа от платы за услуги. Контрольные районы, ции приняли меры по предоставленные самим себе, не пре предотвращению взима пятствовали работникам максимально ния неформальной платы увеличивать личные доходы за счет нео c потребителей. фициальной платы за услуги и частной практики, в ущерб государственным ме дицинским услугам для беднейшего насе Соглашение ления. о номенклатуре Важным фактором улучшения досту предоставляемых услуг па к медицинскому обслуживанию явля ется прозрачная и предсказуемая структу Источник: Bhushan (2003). и меры по обеспечению ра платы за услуги. Официальная плата выполнения контрактов была введена только в одном районе, где районам применять официальную плату Заключение контрактов с неправи заключались внутренние контракты, по за услуги, только один район с внутрен тельственными организациями спо согласованию с местными общинами ней контрактацией ввел такую систему и собствует расширению медицинского с целью стимулирования медицинских использовал поступления для ежемесяч обслуживания бедных людей. В Кам работников. Для устранения неопреде ного премирования медицинских работ бодже использовались соглашения ленности относительно платы во всех ников по результатам работы. Эта мера о номенклатуре предоставляемых услуг учреждениях были на видных местах вы несколько увеличила сумму расходов по и контракты, обеспечивающие их со ставлены прейскуранты. Это дестимули этому типу районов313. блюдение, что, в свою очередь, требо ровало частную практику и способствова Соглашения о номенклатуре предо вало систему независимой оценки ре ло включению незаконной платы в офи ставляемых услуг и меры по обеспече зультатов. Были согласованы целевые циальную систему оплаты услуг. В этом нию выполнения контрактов. показатели здоровья по 13 основным районе наличные расходы на услуги со параметрам, характеризующим предо кратилась. • Улучшение итоговых результатов ставление медицинских услуг бедным. В двух других районах с внутренними в районах с внешними контрактами Степень достижения этих показателей контрактами, как и в контрольных райо с точки зрения обслуживания бедных измерялась с помощью независимых нах плата за услуги не вводилась, в ре объясняется несколькими возмож обследований семей и выборочных зультате наличные расходы не сократи ными причинами. проверок, проводившихся представи лись. • Постоянное наличие лекарств и ква телями государственных учреждений. Для разработчиков политики может лифицированного персонала улуч Перевод денежных средств связывался быть сложно принять контрактную сис шило обслуживание в медицинских с достижением согласованных целевых тему по оказанию медицинских услуг учреждениях, расположенных в де показателей, их перевыполнение по НПО. Однако камбоджийский опыт по ревнях, где сконцентрировано боль ощрялось дополнительным премиро казывает, что эта система может быть эф шинство бедного населения. ванием. фективной и справедливой. Он помог • Подрядные неправительственные ор Для улучшения медицинского об убедить разработчиков политики в том, ганизации использовали рыночный служивания бедных необходимы адек что такая модель может применяться уровень заработной платы и дополни ватное вознаграждение медицинских в широких масштабах. Было принято ре тельные виды вознаграждения для работников, а также эффективный над шение распространить ее на 11 бедных и привлечения и удержания медицин зор и поддержка. НПО, работавшие отдаленных районов, в которых состоя ского персонала. в районах по внешним контрактам, пе ние государственного здравоохранения • Снижение частных наличных расхо ресмотрели уровень оплаты медицин находится на крайне низком уровне. дов на оплату услуг, а также более ского персонала, приведя его в соответ предсказуемая и прозрачная структу ствие со средним уровнем в частном ра тарифов способствовали повыше секторе, и при этом потребовали от ме нию спроса на медицинские услуги со дицинского персонала работы в течении Услуги в области основного образования 7 Институциональную структуру основного рованное на высокие результаты, в ча образования следует оценивать по ее спо стности, находить эффективные спо собности давать высококачественные зна глава ния и обеспечивать их справедливое рас собы повышения квалификации и со вершенствования мотивации учителей. пределение для всех. Для этого требуется, • Непосредственное участие родителей прежде всего, чтобы дети посещали школу и общественности в работе школ, сти и чтобы они действительно приобретали мулирование потребителей услуг в на знания. В свою очередь, это опирается на правлении расширения численности системы образования, которые создают учащихся в школах и выбора ими отношения взаимной подотчетности меж школ — если такого рода выбор суще ду гражданами, политиками, разработ ствует и правильно организован — вот чиками политики и поставщиками услуг, наиболее ценные элементы общего характеризующиеся четкими целями, аде плана совершенствования школ. кватными ресурсами, способными и заин тересованными поставщиками услуг, на Общие проблемы предоставления личием механизма оценки хода учебного процесса и системой управления, ориен услуг тированной на достижение результата. Перед системами образования стоят об Успешно действующие системы обра щие проблемы предоставления услуг, рас зования сильно отличаются друг от друга. смотренные в Главе 1: недоступность обра Некоторые системы централизованы, дру зования, неудовлетворительная работа гие — децентрализованы. В некоторых из школ, низкое техническое качество, низ них имеются почти исключительно лишь кая активность потребителей услуг как государственные школы, тогда как в дру единого заказчика и застой в области про гих обеспечивается государственная под изводительности. Впрочем, не все страны держка частным поставщикам услуг. Но сталкиваются с одинаковыми проблемами. далеко не все так просто получается. Во многих беднейших странах существует огромный дефицит возможностей доступа • Политика школьного образования, в ча к образованию. Беднейшие слои населе стности эффективность учета мнения ния имеют гораздо меньше возможностей, бедного населения, должна включать а уровень и качество самого образования в себя определение не только целей у них гораздо ниже, чем у состоятельного школьной системы, но и объема госу населения. Во многих странах состояние дарственных ресурсов, идущих на об образовательных услуг в государственном разование. секторе неудовлетворительно, и они в зна • Договор между разработчиками поли чительной степени коррумпированы. Тех тики и поставщиками образователь ническое обеспечение школ и обучение ных услуг должен опираться на баланс и его результаты остаются шокирующе между самостоятельностью школ и низкими, в особенности по отношению учителей и механизмом оценки ре к малоимущим. Даже самые развитые эко зультатов обучения. номики борются за создание более произ • Школам (и школьным системам) долж водительных систем образования. на быть предоставлена возможность Дефицит всеобщего начального обра осуществлять управление, ориенти зования — как результат того, что дети во 156 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Рисунок 7.1. У детей бедняков меньше обще не поступают в школу, не успевают среди сельской бедноты, и выше среди шансов поступить в школу и больше — в школе или покидают ее, — свидетельст мальчиков. покинуть ее Окончание классов школы подростками вует о недостатках этих систем. Среди 20% в возрасте 15—19 лет беднейшего населения Мадагаскара лишь Неудовлетворительная работа школ 52% подростков от 15 до 19 лет были за Плачевный уровень показателей удельного числены в школы и только 4% окончили веса выпускников школ и качества их зна 5 классов (рис. 7.1). В Бразилии 89% под ний объясняется неудовлетворительной ростков из бедных семей зачислялись работой поставщиков услуг. Так, недавние в 1 й класс и 30% из них из за отсева и исследования, проведенные в индийском второгодничества получали лишь 5 клас штате Уттар Прадеш, показывают, что сное образование. В Турции из за значи хотя большинство учителей стараются до тельных пробелов в образовании в началь бросовестно выполнять свои обязанности, ной школе у учащихся наблюдалось отста около трети из них не ходит на работу. вание в дальнейшей учебе, и это требует Случаи должностных преступлений сре безотлагательных системных и институ ди учителей удручающе часты: бездея циональных усовершенствований систе тельность, появление в нетрезвом виде, мы. В Бангладеш только 60% подростков прямые оскорбления. Подчас даже речь из бедных семей заканчивают 1 й класс идет не о «низком качестве» обучения, а и лишь 36% заканчивают 5 классов. о его отсутствии вообще314. Недоступность образования Низкое техническое качество Несмотря на то, что уже в течение 55 лет Низкое качество преподавания может, повсеместно признается, что всеобщая в частности, объясняться слабым потен грамотность — это непременное условие циалом, плохой мотивацией и отсутстви развития, что необходимо добиваться ем дополнительных (домашних) занятий. всеобщего охвата молодежи даже скром При очень низком уровне финансирова ным начальным образованием, эта цель ния результат обучения оказывается ни так и не была реализована. Некоторые чтожным. Экзамены выпускников началь страны, правда, достигли значительных ной школы в Объединенной Республике успехов в этом деле: средние темпы роста Танзании в 1994 г. показали, что за семь числа завершивших начальное образова лет большинство учащихся почти ничему ние в Бразилии повысились с менее чем не научилось: свыше 4/5 дали менее 13% 50% в 1990 г. до 70% в 2000 г. Но даже если правильных ответов в тестах по родному бы все страны развивались подобными языку или математике315. В Бангладеш темпами, всеобщее начальное образова 30% учащихся, закончивших 5 классов, не ние стало бы достижимо не ранее 2020 г. имели минимальных навыков чтения, на Ближнем Востоке и в Северной Аф 70% — письма316. рике, после 2030 г. — в Южной Азии, Результаты обучения разочаровывают а в странах Африки к югу от Сахары — и и тогда, когда речь идет о странах со сред вовсе в необозримом будущем. ним доходом. Например, согласно дан В беднейших странах подобный де ным недавно осуществленной Программы фицит распространен среди населения, и ОЭСР по международной оценке достиже в наибольшей степени — среди детей из ний учащихся в возрасте 15 лет лишь 5% беднейших семейств. В Мали, где боль бразильских школьников достигают сред шинство составляет сельское население, него уровня грамотности по математике, значительный дефицит в начальном об установленного Организацией экономиче разовании заметен как среди относитель ского сотрудничества и развития (ОЭСР) но состоятельных сельских, так и город (рис. 7.2), 56% учеников остановились на ских семей. В Индии среди сельской бед уровне 1 (из 5) по чтению (в сравнении ноты (из нее 50% составляют самые с 18% у школьников из стран ОЭСР) и беднейшие) насчитывается 72% молоде лишь 4% достигли уровня 4 и 5 (31% жи в возрасте от 15 до 19 лет, не закон в ОЭСР)317. Это не значит, что только чившей 5 классов, а среди закончивших в Бразилии отмечаются столь плохие ре Источник: Анализ данных докладов по больше мальчиков, чем девочек. На Фи зультаты: Бразилия получила широкое народонаселению и здравоохранению. липпинах этот дефицит намного ниже признание благодаря достигнутым ею ус Услуги в области основного образования 157 пехам, а ее готовность участвовать в иссле Рисунок 7.2. Пятнадцатилетние подростки из Бразилии и Мексики показывают значительно более довании и мужество, с которым результаты низкие результаты стандартного тестирования, чем школьники из стран ОЭСР исследования были преданы гласности (другие страны также участвовали в иссле довании, но отказались публиковать ре зультаты), свидетельствуют о значитель ной заинтересованности этой страны в по вышении эффективности образования. Кроме того, более ранние сравнения, про водившиеся в 11 латиноамериканских странах, свидетельствуют о том, что Бра зилия заняла второе место после Арген тины по результатам в математике, до стигнутым учащимися 4 х классов. Слабая активность потребителей Если общины не включаются в работу по организации, поддержке или мониторингу деятельности школ, то и школа часто выглядит как нечто чужеродное. Сельские жители называют ее «государственной» а не «нашей». Доклад Всемирного банка «Голоса неимущих. Из многих стран»* изо Примечание: Распределения аппроксимированы на базе средних и стандартных отклонений, указанных билует жалобами либо на отсутствие учи в исходном источнике. телей, либо на их оскорбительное поведе Источник: OECD (2001) ние и вымогательство незаконной платы за то, чтобы зачислить детей в школу или бе на каждый затраченный доллар в каж повлиять в лучшую сторону на результаты дой обследованной стране существенно экзаменов318. Опыт изучения школьной снизились. практики в сельских областях Нигерии по казывает, что их жители, как правило, не В высококачественных системах ожидают никакой помощи для государст следует укреплять отношения венных школ, неся всю тяжесть забот об образовании детей на своих плечах319. подотчетности Несмотря на огромные различия между Застой в области странами в уровне образования населе производительности ния, равенстве доступа к нему и уровне Нелегко создавать и поддерживать инсти получаемых знаний, характерные черты туциональную среду для основного обра школьных систем поразительно сходны, зования, которая способствует более вы поскольку общественное производство сокой производительности и повышению почти всюду является доминирующим — качества знаний. В целом ряде современ если не исключительным — средством ных исследований показано, что затра правительственной поддержки образова ты на одного учащегося в реальных це ния. Будь то в Аргентине, Арабской Рес нах увеличились на 50% и более — подчас публике Египет, Индии, Индонезии, Па в два или три раза — почти во всех странах рагвае или Объединенной Республике ОЭСР и Восточной Азии, однако ни в од Танзании, государственные системы об ной из этих стран не наблюдалось соизме разования обнаруживают поразительно римого улучшения результатов тестирова сходную систему организации классной ния320. Очевидным следствием этих двух работы по возрастам учащихся, одинако фактов является то, что достижения в уче вость в социальных структурах и неравен стве, одинаковые методы подготовки, * Голоса неимущих. Из многих стран/Сокр. пер. найма, оплаты и продвижения по службе с англ. М.: Весь Мир, 2003. — Примеч. ред. учителей; но, несмотря на эти сходства, 158 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 результаты обучения в разных странах • обеспечение прав потребителей услуг, сильно отличаются друг от друга. Ниге или то, в какой мере граждане могут рия и Сингапур сохранили многие эле повысить подотчетность школ и школь менты британской системы образования, ных систем. однако по результатам анализа одного из международных тестов, проведенного Эффективным средством для разреше в 1980 х гг., Нигерия оказалась в ряду са ния проблемы будет, по всей вероятности, мых худших участников, а Сингапур — некое сочетание гласности, выбора, пря в числе лучших. мого участия, организационного управле То, что при государственном обеспече ния и контроля с распределением функ нии часто не удается организовать всеоб циональной ответственности между цент щего и эффективного образования, вовсе ральными, региональными, местными и не означает, что для решения этой пробле школьными администрациями. Все ука мы требуется радикально изменить подход занные элементы должны функциониро (всеобщая децентрализация, полный кон вать как система. Расширение диапазона троль со стороны родительских комитетов, родительского выбора без предоставления обеспечение возможности выбора) или более подробной информации о результа сосредоточиться на ближайших задачах тах школьного обучения не обязательно (увеличение тиражей учебных пособий, приведет к улучшению результатов. Ин улучшение качества подготовки учителей). формационные системы, которые предо Всеобщее и качественное образование мо ставляют данные о входных ресурсах, но жет обеспечиваться как благодаря крайне не изменяют потенциала или стимулов централизованной (Франция, Япония), так для непосредственных поставщиков услуг, и крайне децентрализованной системе, об не могут улучшить качество обучения. ладающей значительным потенциалом ме Школы и учителей нельзя заставить боль стной подотчетности и гибкости (США). ше отчитываться за результаты работы без В некоторых странах очень мало частных предоставления им достаточной автоно школ, а в других — очень много (Нидер мии и ресурсов, а также возможности дей ланды). Практика классной работы — вот ствовать. И наоборот, школам нельзя пре самое главное, а также устранение недо доставлять автономию, если им не по статков, без чего все подходы потерпят не ставлены четкие задачи и не проводится удачу. регулярная оценка их работы. В Главах 3–6 очерчены структурные Общим элементом успешно действую рамки анализа предоставления услуг по щих систем образования являются эф четырем разновидностям отношений по фективные структуры подотчетности: чет дотчетности. Для систем образования та кие цели, адекватные ресурсы, способные кими разновидностями являются: и заинтересованные поставщики услуг. В настоящем Докладе рассматриваются • гласность, или то, насколько успеш институциональные реформы, позволяю но граждане могут заставить государ щие создать необходимую систему подот ство — политиков и разработчиков четности, причем не за счет факторов, политики — отчитываться за резуль находящихся в непосредственной дося таты выполнения своих обязаннос гаемости, таких как разработка учебных тей в деле народного образования; программ, педагогические приемы, учеб • договорные связи, или то, насколько ус ники, подготовка учителей, строительство пешно и четко функции и цели общест школ или внедрение новых информацион венного договора доводятся до государ ных технологий. Институциональные ре ственных и частных организаций, пре формы позволят достигнуть желаемых ре доставляющих услуги (министерства зультатов путем воздействия на факторы, образования, окружные отделы народ находящиеся в непосредственной досягае ного образования); мости, а эти факторы, в свою очередь, яв • управление , или действия, формиру ляются результатом работы хорошо струк ющие непосредственных поставщи турированных и хорошо функционирую ков услуг (учителей, администрато щих систем. Однако обычно все усилия по ров) внутри организаций; совершенствованию факторов, находя Услуги в области основного образования 159 щихся в непосредственной досягаемости, школ. Но здесь «короткого пути» обеспе на основе внутренних управленческих чения подотчетности недостаточно. Улуч инициатив заканчивались неудачей. Поче шение услуг требует создания более мощ му? Не потому, что не хватало понимания ных механизмов «длинного пути» обеспе того, что именно нужно делать, а потому, чения подотчетности — т. е подотчетности что отсутствовало устойчивое давление политиков и разработчиков политики — бюрократических, рыночных, родитель для воспитания и совершенствования спо ских и политических сил, необходимых собности государственной администрации для того, чтобы все заработало. обеспечивать подотчетность бюрократов Подчас неудачный опыт подготовки от образования по результатам их работы. учителей свидетельствует об ограниченно Не существует быстрого выхода из трудно сти воздействия на факторы, находящиеся го положения в такой сложной и обшир в непосредственной досягаемости (встав ной сфере, как школьное образование. ка 7.1). Когда с учителями не советуются Только нелегкий и долгий труд над по при разработке учебных планов (а такие степенным совершенствованием путем случаи часты), то, как правило, реализа стратегических приращений может свя ция этих планов оказывается неудовле зать современные оперативные действия творительной. Иногда повышение квали с долгосрочными институциональными фикации не является элементом системы, стратегиями и целями. как, например, в случае, когда учителей обучают методике, не соответствующей Граждане и потребители услуг, требованиям к государственным экзаме политики и разработчики политики: нам, и они отвергают ее. Учителя часто имеют слишком мало стимулов (кроме гласность профессиональной гордости) к внедре Управляя всеми учебными заведениями, следу нию новых методов. ет иметь в виду, что все, что делается, необ Если не решаются основные пробле ходимо не для блага учеников, а для блага мы, то ни бюрократия, ни рынок не будут страны. нормально функционировать. Для усиле Мори Анори, министр образования Японии ния власти потребителей услуг очень важ (1886–1889 гг.) но создавать механизмы для общин и ро Политика играет ключевую роль при оп дителей, чтобы с их помощью можно ределении целей системы образования, было совершенствовать работу местных особенно в вопросах его распределения ВСТАВКА 7.1. Неудачный опыт подготовки учителей в Пакистане в 1990-х гг. «Подготовка учителей в этой пакистанской провин Национальное исследование начальных школ Па ции выглядит скорее как насмешка. Чтобы прекратить кистана показывает, что эти почти анекдотические от это безобразие, следовало бы закрыть педагогические четы все же весьма правдивы. Подобные исследова институты. Я был в течение многих лет участником ния практики преподавания «не дают оснований для программы подготовки бакалавров и магистров обра заявления, что… для преподавания нет большой раз зования, но не вижу ни малейшего признака того, что ницы в том, как учителей подготавливают». Изучение мне удалось как то заинтересовать студентов, которым опыта подготовки учителей в 1998 г. показывает, что я преподаю». «персонал и профессорско преподавательский со Из высказывания преподавателя университета, став не подготовлены в профессиональном отноше цитируемого по: Warwick and Reimers (1995). нии, обычным является политическое вмешательство в этот процесс, ресурсы и средства бедны и плохо «Большинство представителей этой системы [со используются, мотивация и ожидания невысоки, от трудники двух педагогических институтов] не уважа сутствует система аккредитации для поддержания ют сами себя, а значит, не уважают и других. Препо стандартов». Глубоко укоренившись в системе обра даватели считают студентов обманщиками, студенты зования, в своей основе неподотчетной и не ориенти уверены, что преподаватели разрушают их идеалы. рованной на результат, подготовка учителей являет Большинство из них разочаровано, у них нет никаких собой наихудшую практику. надежд, целей, амбиций. Они живут одним днем, безразлично наблюдая, как система рушится у них на глазах». Источники: Warwick and Reimers (1995); Kizilbash (1998), p. 45. Nauman (1990). 160 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 и качества, — а также при мобилизации потому что оно «будоражит» рабочих. ресурсов. Влияние политики определяет В недавнем исследовании практики эко ся тем, что школьное обучение, особенно номии средств на фабриках северо вос на основном уровне, становится важней точной Бразилии обнаружилось, что хозя шим элементом социализации ребенка. ева и менеджеры этих фабрик совершенно Те, кто находятся у власти в стране, не поддерживали развитие образования используют системы образования для среди рабочих. Они полагали, что полез продвижения тех идей, которые они счи ным может быть только начальная школа тают желательными. Почти повсюду это (8 лет), а далее оно становится «опасным», означает, что в школах поощряется разви поскольку делает рабочих менее послуш тие чувства национальной принадлежно ными, и подводили итог, что «слишком сти, национального языка и лояльности большое образование — это плохо» по отношению к нации государству — (Tendler 2003). Что касается политиков, то в противовес местной или этнической им желательно лишь распространять обе принадлежности, — а в экстремальных щания о всеобщем обучении, а на самом случаях насаждается даже особое полити деле они стремятся использовать систему ческое воспитание. В современных госу образования для создания патронажных дарствах — от французской Третьей Рес рабочих мест (пример Пакистана вовсе не публики до Турции времен Ататюрка — уникален, см. вставку 5.3). Учителя и государственные школы использовались их профессиональные союзы хотели бы также для насаждения или подавления иметь высококачественное всеобщее об религиозного воспитания321. Авторитар разование одновременно и с высокой за ные режимы используют школьное обу работной платой. чение для распространения «единственно Чтобы получить то, что желаешь, необ правильной» идеологии — например, ходимо точно знать, что´ именно ты жела идеи Сухарто о пяти принципах панкаси ешь. Но то, чего ждет общество от шко ла322 в Индонезии. Примеры такого рода лы, — сложно и не может быть определено являются не исключением, а скорее пра только одними экспертами. В недавнем вилом: государства во всем мире открыто исследовании, посвященном попыткам используют школьное образование для усовершенствовать количественные и ка пропаганды идей о правильной организа чественные факторы основного образова ции общества. ния в одной из стран Азии в 1990 х гг., был сделан вывод о том, что даже серьезные реформы педагогики не оказывают долго Гласность и задачи школьного срочного воздействия на практику препо обучения давания или объем знаний, усваиваемых Итак, школа превращается в плацдарм школьниками. Почему? для политических конфликтов. Различ Потому что система образования не ные группы населения стремятся к дости имела четко выраженной, общепризнан жению разных, порой весьма противоре ной задачи. «Для реформ, чтобы они при чивых результатов обучения. Родители из жились, необходимо, прежде всего, виде бедных семей рассматривают образование ние будущего при наличии долгосрочных подчас не только как средство для своих задач, согласованных с заинтересованны детей жить лучше, но и как элемент ук ми сторонами, в содержательном диалоге репления традиционных ценностей. Эли с родителями, работодателями, религиоз та не возражает против всеобщего обуче ными лидерами, выпускниками школ и ния, но часто предпочитает вкладывать пр. Отсутствие такой общепризнанной государственные средства в высшее обра долгосрочной стратегии качества образо зование для блага своих собственных де вательных услуг, ориентирующей скорее тей. Городские организации и деловые на качественную, чем на количественную круги более активно выступают за поощ сторону вопроса в условиях ограниченно рение образования, поскольку оно повы сти ресурсов, оставляет сектор образова шает производительность труда у рабочих, ния открытым для влияния извне — со но промышленники втайне сопротивля стороны доноров, формулирующих цели, ются «слишком большому» образованию, сомнительные с точки зрения ситуации Услуги в области основного образования 161 в стране, или выпускников иностранных Чем больше спрос на образование, тем учебных заведений, чьи предложения, острее видение проблемы. В Малави, пусть и продиктованные благими намере Уганде и — совсем недавно — в Кении ниями, оказываются столь же неприемле обязательство проводить всеобщее обуче мыми323. ние стало поистине народной позицией, Демократия не так уж необходима для хотя и имеются трудности в связи с не процветающих школ. Огромные различия хваткой ресурсов (см. «В центре внима в обязательствах, которые берет на себя ния. Уганда»). администрация в разных штатах Индии по отношению к школьному обучению, Адекватные ресурсы, адекватное определенно показывает, что электораль распределение ной демократии не хватает гласности, Политики и разработчики политики — чтобы обеспечивать всеобщее образова самостоятельно или под давлением граж ние (см. «В центре внимания. Керала и дан — должны обеспечить адекватные ре Уттар Прадеш»). Но отсутствие демокра сурсы для достижения образовательных тии или других средств эффективного целей. Чтобы успешно учиться, дети выражения мнения граждан таит в себе должны иметь возможность доступа к ин огромную опасность. В то время как од фраструктуре, входным ресурсам и к пре нопартийные государства иногда дают подаванию. Во многих странах полное хорошие результаты (см. «В центре вни обеспечение далеко от желаемого. В не мания. Коста Рика и Куба»), многие ав давнем исследовании, посвященном фи торитарные режимы не заинтересованы нансированию глобальной инициативы в распространении образования или улуч «Образование для всех», дано сравнение шении его качества. Без участия граждан более успешных и менее успешных стран существует два вида развития: система по трем показателям: эффективна, ее цели полностью опреде ляются политиками и разработчиками • мобилизация доходов, направляемых политики; система неэффективна, пото на развитие начального образования му что они поставили перед ней цели, не (общие налоговые ставки, доля расхо совместимые с эффективным обеспече дов на школьное обучение, доля из этих нием услуг в системе образования. В этом расходов на начальное образование); последнем случае слишком мало ресурсов • удельные затраты на один год эффек предоставляется для развития образова тивного обучения (зарплата учителей ния, еще меньше из этих ресурсов до и средний размер класса); ходит до бедных слоев населения, да и • внутренняя эффективность (число лет ресурсы распределяются неэффективно обучения и затраты на одного выпуск (поставщики услуг более влиятельны, чем ника начальной школы). граждане). По мере того как все большее число Даже при адекватных финансовых стран переходит к более демократическим усилиях, разумных расходах и внутренней способам выбора своих лидеров, усили эффективности многим странам не удает вается значение контроля граждан над ся мобилизовать достаточно ресурсов, структурой и содержанием школьных про чтобы обеспечить всеобщее образование. грамм. При наличии общего согласован Для этих стран необходимо получение до ного видения задач государственной под полнительной международной помощи держки школьного обучения становится (см. вставку 2.3). проще переходить к другим этапам улуч Но во многих случаях ресурсы просто шения качества обучения: мобилизации не используются эффективным образом, и распределению ресурсов, формулирова неправильно распределяются. Порой до нию задач поставщиков услуг, делегирова ля, которая приходится на высшее обра нию ответственности и предоставлению зование, бывает слишком велика, или си автономии школам. Без четкого видения стема оказывается неэффективной при целей и стратегии реформа сфокусируется преобразовании входных затрат в резуль лишь на первоначальных вложениях и таты. Общая проблема заключается в том, процессе ее проведения. что зарплата учителей, даже если она не 162 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 очень высокая, поглощает все выделен на высокопроизводительные входные за ные исходные средства. По результатам траты выделяется слишком малый объем недавних исследований выявилось, что ресурсов, настолько повсеместно распро в 44 из 55 проверенных стран на зарпла странена — рис. 7.3 дает лишь два из мно ту выделяется 70%, а в половине стран гих возможных примеров, — что создается (23) — более 80% всех затрат. Такая систе впечатление, будто эта схема была создана ма расходов часто предполагает или не политэкономией, в которой не было глас адекватное финансирование другой части ности и потому не удалось включить в нее исходных средств, или появление офици потребности малоимущих. Для изменения альных либо неофициальных поборов такого распределения ресурсов требуется с родителей. Эмпирические исследования нечто большее, чем технократическое ре также показывают, что увеличение зар гулирование, как это было продемонстри платы учителей мало связано или совсем ровано в Бразилии при проведении ре не связано с результатами обучения (см. форм 1990 х гг. ниже). Во многих работах подчеркивается Поскольку малоимущие почти всегда то, что применение некоторых видов участвуют в последнюю очередь, для та учебных пособий и школьного оборудо ких людей более предпочтительны допол вания приносит в 10 раз больший эффект, нительные затраты, расширяющие доступ чем повышение зарплаты учителям (это, к образованию, чем существующие затра однако, не означает, что особое внимание ты. Изучение данных по Индии показыва к оборудованию непременно обеспечит ет, что даже при отсутствии прямой на успех). Другая общая проблема состоит правленности средств на образование для в том, что ресурсы тратятся на уменьше бедных, когда появляются дополнитель ние среднего размера классов, а это при ные затраты и расширяется доступ к на водит к созданию неэффективно малых чальному образованию, они получают от классов, увеличению удельных затрат них больше выгод, чем при обычном фи и сокращению приема учащихся. нансировании (так как дети из зажиточ Поскольку государственные ресурсы ных семей уже зачислены в школу)324. Та распределяются под углом зрения полити ким образом, расходы на образование, ческой целесообразности, то и эффектив расширяющие доступ, лучше нацелены на ное распределение ресурсов — это вопрос бедных, чем те ресурсы, которые повыша гласности. Анализ эмпирических данных ют качество образования. показывает, что общая схема, при которой Но предпочтение, оказываемое коли чественному или качественному факто ру, — это не просто выбор между созда Рисунок 7.3. Повышение результатов тестирования в пересчете на 1 долл. входных вложений различной целевой направленности нием дополнительных мест для учащих ся и совершенствованием преподавания. Основная проблема для детей бедняков почти при всех обстоятельствах состоит в том, что они чаще покидают школу от части потому, что качество получаемого обучения оказывается слишком низким. Поэтому повышение качества образова ния должно сопровождаться увеличени ем количества мест. Затраты на обучение в начальной шко ле растут медленнее, чем в структурах высшего образования, где прогресс в фи нансировании более заметен. Маловеро ятно, что дети из бедных семей достигнут высоких ступеней образования, а по скольку удельные затраты на одного уча щегося больше на высоких ступенях, чем на нижних, дети из богатых семей получа Источник: Pritchett and Filmer (1999). ют основную часть средств, выделяемых Услуги в области основного образования 163 Таблица 7.1. На Мадагаскаре на высоких ступенях образования удельные затраты намного больше, а участие бедных намного меньше Соотношение затрат в течение Совокупные Доля выпускников Доля достигающих каждую учебного года на обучение государственные затраты каждой ступени из числа 40% ступень из числа 40% в высшей и начальной школах на выпускника каждой беднейших семей (%) беднейших семей (%) ступени (%т ВВП) Без образования 0 0 37,6 57,8 Начальное образование (1–5 класс) 1 0,4 7,3 33,7 Младшая средняя школа (6–9 класс) 2,75 1,25 0,5 3,1 Старшие классы средней школы (3 года) 5,5 2,56 * * Высшее образование (4 года) 19,6 8,84 * * * Статистически неразличимое превышение нуля. Источники: World Bank (2001c) и анализ данных исследования, проведенного на Мадагаскаре по народонаселению и здоравоохранению. на образование. На Мадагаскаре стои благоприятных условиях, также опасно мость одного года обучения в высшей с политической точки зрения. Системы, школе в 20 раз выше, чем в начальной, но уделяющие основное внимание бедным лишь 3% детей, оканчивающих среднюю и оставляющие без поддержки средний школу, являются представителями бед класс, менее стабильны в финансовом от нейших 40% домашних хозяйств (табл. ношении и менее подотчетны из за сла 7.1). Вопрос не в том, каковы относитель бого контроля за ними. Потому они не ные издержки. Все дело в том, является ли эффективны и не заботятся о качестве финансирование на разных ступенях об обучения. разования справедливым и эффективным или же оно осуществляется исключитель Разработчики политики и организации но под нажимом элитных политиков. поставщики услуг: договорные связи Политические условия, необходимые для адекватного распределения бюджет Если учителя обидятся на эти слова, меня это ных средств на образование, вовсе не яв не волнует. Меня меньше всего интересует ляются очевидными. Такой простейший методика преподавания, главное — достигну тый результат... Чтобы увидеть, достигнут ответ, как «демократия», будет привлека ли этот результат, в конце должен прово тельным, но отнюдь не верным. Индия, диться тест... Давайте мы, как представи демократическая страна с момента обре тели общины, скажем здесь и сейчас, что он тения независимости, имеет более значи [тест] нужен, как бы не выступали против тельные проблемы в области материаль него… Если мы хотим достигнуть определен ного обеспечения получения образова ного стандарта в образовании, если мы пла ния, чем любая другая страна в похожих тим за это, мы имеем право видеть то, что условиях. Одно из практических иссле обеспечивается за эти деньги. дований показывает, что в недемокра Имон де Валера, премьер министр Ирландии, тической стране на образование тратится 1941 г.326 больше средств325. Но там возникает опасность, что правительства заботятся Функции государства как разработчика не о качестве образования, а об использо политики в области образования (уста вании школ для религиозного, светского новление правил игры) и как основного или национально патриотического вос организатора (управляющего школьной питания. В странах с демократическими системой) не слишком сильно расходятся. выборами возможности школьного обу Министр образования зачастую выступает чения могут быть ограничены, а ресурсы, и в той, и в другой роли. А поскольку ни направляемые на образование, станут ис кто не заинтересован измерять результа пользоваться для укрепления отношений ты, то и нет способа заставить государство патроната и клиентелизма, если гласность отчитываться за результаты. слаба, а контроль возложен на узкий круг Первым шагом должно стать уяснение элиты. Направление ресурсов на нужды задач и ролей, определенных для разработ бедных и населения, находящегося в не чиков политики и поставщиков услуг. Не 164 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 уточняя результатов, ожидаемых на выхо действий и их многообразием. Многооб де, нельзя сказать, достаточны ли ресурсы разные результаты обучения различаются (для чего?) или эффективно ли они ис по легкости или трудности их измере пользуются (по сравнению с чем?). Нечет ния и по сложности их определения. Кро кое руководство и туманные цели сводят ме того, подотчетность включает в себя менеджмент к соблюдению формальных сложную и порой непонятную связь меж правил, касающихся входных ресурсов ду исходными и выходными элементами. и процедур. Из за отсутствия ясности воз Высокоэффективное обучение передает можно лишь «плавание по течению» или навыки, позиции и устоявшиеся ценно борьба внутри министерства образования. сти. Некоторые этапы в этом процессе При отсутствии ясной миссии министерст можно свести к письменной работе экза во часто обвиняют в том, что оно находит менующегося. Некоторые аспекты обуче ся в плену профсоюза учителей, вместо то ния можно заменить технологией. Но для го чтобы представлять общие интересы высококачественного обучения чрезвы в области школьного обучения. чайно важны личное взаимодействие и Настойчивость премьер министра Ир гибкость. Учитель при оценке знаний обу ландии относительно использования тес чаемого должен обладать свободой дей тов являет собой обычную реакцию на ствий, которая обеспечивает обратную существующие недостатки школьного связь при формировании метода обуче обучения: стремление определять итоги ния и материала предмета. Его поведение школьной системы исключительно с по в классе крайне сложно подвергнуть мо мощью тестов, а затем заставлять школы ниторингу. отчитываться за результаты этих тестов. Одни итоги обучения оценить легко, Но такая отчетность из за слишком узко другие — нет. Оценка простейших навы го подхода только искажает систему обра ков проводится довольно легко путем зования: получается, что лишь то, что стандартного тестирования. Сложнее оце измерено, будет исполнено. Строгие экза нить, насколько успешно при обучении мены после завершения начального об передаются концептуальные знания, по разования, введенные в 1940 х гг. пра могающие действовать применительно вительством Ирландии, были отменены к проблемам реального мира. Более слож в 1960 х гг. в основном в связи с вышеука но оценить, как обучение стимулирует занными подходами. творческий потенциал. И еще более слож Согласие между разработчиками поли но определить то, как при обучении при тики и организациями поставщиками виваются ценности. Успех же вообще оце услуг должно создать такие условия, при нить сложнее всего, так как разные участ которых все школы будут иметь средства ники привязывают те или иные ценности и мотивацию для обеспечения высокока к различным задачам. чественного обучения. Независимо от то Трудности заключаются также в разра го, кто будет финансировать целый ряд ботке системы подотчетности, поскольку поставщиков услуг — общественное про нелегко соотносить конкретные результа изводство или государственные фонды, — ты и даже отдельные выходные элементы согласие должно быть ориентировано на с конкретными участниками. Если 15 лет конечный результат. Это потребует оцен ний ученик освоил алгебраические вычис ки вклада школы в выполнение коллек ления, то кто и что заслуживает похвалы тивной задачи образования, создания и в какой пропорции? Гены родителей? условий для внедрения инноваций, осо Питание ребенка? Мотивация родителей бенно таких масштабных, как введение и их усилия? Одноклассники ребенка? школьной автономии и взаимной подот Учитель математики в начальной школе? четности. Другой учитель, который внушил ребенку, что нужно хорошо учиться по всем пред Подотчетность метам? Последний учитель ребенка, обу и злоупотребление ею чавший его алгебре? Создание подотчетности в школьном об Почти все авторы практических иссле разовании — дело нелегкое. Обучение ха дований по измерению учебных достиже рактеризуется определенной свободой ний приходят к выводу, что наибольшую Услуги в области основного образования 165 Таблица 7.2. Лишь небольшая доля ответственности за вариантность результатов обучения лежит на школе (%) Доля в общей вариантности индивидуальных показателей учащихся I II III IV Связанная с различиями Связанная с различиями меж Доля общей вариантности, Доля общей вариантности в успеваемости учащихся вну ду школами связанная с различиями в результатов тестов, объяс три школы уровне развития учащихся по няющаяся спецификой шко школам лы и не связанная с разли чиями в уровне развития учащихся (разность показа телей II и III) Бразилия 55 45 25 20 Российская Федерация 63 37 17 20 Чешская Республика 48 52 4 48 Республика Корея 62 38 14 24 Мексика 46 54 32 22 Промышленно развитые страны (средн.) 66 34 20 14 Источник: OECD (2001), Annex В1, tabl. 2.4. роль при объяснении различных результа равдывает затраты средств на эти цели327. тов обучения играет домашняя обстанов По истечении более чем столетия широко ка, особенно в младших классах. В тех го применения классного обучения, умные, же работах выявлены глубокие различия благожелательные и методически подготов мнений о том, какая доля успеха ребенка ленные исследователи все еще спорят по зависит от возможностей его школы. Осу такому, казалось бы, простейшему вопросу. ществленная недавно «Программа между Это показывает, насколько в действитель народной оценки достижений учащихся» ности сложны все вопросы исследований — выявила значительную вариантность ин любые результаты будут различаться по дивидуальных уровней успеваемости как времени, содержанию и контексту. между школами, так и в одном и том же учебном заведении (табл. 7.2). Более по Системы оценки ловины вариантов обусловлены различия Национальные системы оценки важны ми в социально экономическом статусе для мониторинга достижений в области учащихся, а не факторами, находящимися образования. Следует иметь в виду, что из под контролем школы. Отмечается, что мерение результатов так же сложно, как в более бедных странах влияние школы и измерение множества целей, которые выше, а родительское влияние — ниже. ставят общества перед своими школами. Но в целом определить дополнительный Измерение результатов не есть попытка вклад школы нелегко. свести все элементы на выходе обучения Если подчас с легкостью определяются к способности обучаемых отвечать на во и измеряются результаты, элементы обуче просы стандартизированных экзаменов. ния, нам немного известно о том, как на Но недостатки школьной отчетности на них влияют исходные элементы. Экономи основе тестов обсуждаются уже в течение сты подводят итог этой взаимосвязи 140 лет (вставка 7.2). Вы получаете то, за с помощью термина «производственная что платите. Но существуют и другие функция». Об этой функции мало что опасности, например, когда уделяется известно, поскольку процесс обучения слишком мало внимания результатам. включает в себя живых людей — учителей и Важно различать три типа оценки: оценка учеников — во всей их сложности. Так, на на основе выборки для определения ре пример, не прекращаются яростные споры зультатов во времени, оценка, основанная по поводу влияния размера (площади) на выпускном экзамене, что имеет боль классной комнаты на результаты тестиро шое значение для обучаемого, и оценки вания. Некоторые считают, что размер результативности школы. класса не имеет отношения к тестирова нию, другие настаивают на том, что сокра «Отслеживание» прогресса. Один из щение размера класса имеет положитель способов укрепления договорных связей ный эффект на результаты обучения и оп между разработчиками политики и по 166 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ВСТАВКА 7.2. Отчетность на основе тестов — ничто не ново в этом мире Может показаться, что отчетность школы на основе те нет одновременно высокой, и не имеющей эффекта. стов как системы оценки — это что то самое совре По свидетельству историков образования, оплата обес менное. Но это не так. Британское законодательство печивает учителей (не имевших в те времена достаточ по школьному финансированию еще в 1862 г. предус ной подготовки) ясным сознанием того, чту имеет цен матривало систему «оплаты по результатам». В допол ность и какова осязаемая награда за достижения. нение к базовой дотации (на основе количества детей Противники приводили те же аргументы, как и сей и их посещаемости) школы получали дотацию на каж час. Учителя будут «обучать для тестов» и игнориро дого учащегося, который успешно сдавал целую серию вать те предметы, которые не входят в тесты (такие, тестов, предлагаемых школьными инспекторами по как история и география). Отчетность на основе тестов чтению, письму и арифметике. приведет к методам преподавания, которые признают Сторонники тестирования считают, что денежные от лишь механическое запоминание и зубрежку. Один де числения на основе результатов являют собой един ятель образования высказал мнение, что «оплату за ственно возможный здравый вариант, поскольку речь результаты» будут «вспоминать со стыдом». идет о деньгах общества. Как указывает парламента Вышеуказанная система «оплаты за результаты» рий, один из сторонников тестирования, цена результа была отменена в 1890 г. Однако дебаты вокруг этого та будет или низкой (так как мало школ соответствуют продолжаются до сих пор. стандарту) или она будет высокой (так как много учени ков имеют высокие результаты), но она никогда не ста Источник: Bowen (1981), Good and Teller (1969). ставщиками услуг образования заклю затели, они могут оказаться удивительны чается в развитии систем отчетности и ми. В одной из работ были получены дан балльной оценки, позволяющих предста ные, связывающие расходы с обучением вить результаты в стоимостном выраже в африканских школах, но обнаруженные нии. Стандартные экзамены являются связи были слабы — в школах в Маврита относительно недорогим инструментом нии с одинаковыми расходами доля вы мониторинга прогресса и эффективности. пускников, успешно сдавших экзамены, Но лишь немногие системы образования колебалась от менее 5% до 95% (рис. 7.4). подразделяют расходы по содержанию Для активного менеджмента необхо школ на составные части и еще меньше димы данные по расходам школы, харак таких, которые знают, каким образом рас теристикам обучаемых и по результатам ходы связаны с обучением. Поэтому поч тестов. Постепенно системы, основанные ти полностью отсутствует представление на выборке можно расширить, добавляя данных на основе таких измерений, а если новые измерения наподобие тех, которые нет информации, то нет и способности есть в переписи населения. действовать надлежащим образом. Когда же выявляются некоторые пока Выпускные экзамены. В большинстве стран экзамены рассматриваются как чест Рисунок 7.4. Успех школы зависит не только от ный способ распределения ограниченно размера затрат на одного учащегося го количества мест в учебных заведениях. В одном из исследований предполагается, что влияние централизованных экзаменов по школьной программе на результаты учащегося так же велико, как и влияние, обусловленное различиями в образовании родителей или существенным повышени ем уровня формальной подготовки учите лей (рис. 7.5). Поскольку централизован ные экзамены открывают широкие воз можности для получения необходимой информации, они могут быть использова ны как средство усиления подотчетности. Влияние государственных экзаменов на стимулирование заинтересованных Источник: Mingat (2003). сторон наводит на определенные размы Услуги в области основного образования 167 шления. Так, программами подготовки Рис. 7.5. Централизованные экзамены оказывают сильное влияние учителей часто предусматривается овла на результаты обучаемых дение методами обучения, которые спо собствуют формированию навыков мыш ления на более высоком уровне. Но когда на выпускных государственных экзаменах высоко оценивается механическое запо минание, учителя часто возвращаются к традиционным методикам. А поскольку государственные экзамены в основном влияют на выбор жизненного пути уча щихся, родители оказывают давление на школьную систему, чтобы дети показыва ли более высокие результаты на экзаме нах. Там, где государственных экзамены Источник: Wоβmann (2003). ограничены или неадекватны в образова тельном плане, негативный прессинг мо («зубрежка»). Однако во многих случаях жет только ухудшить истинное качество результаты настолько неэффективны, что обучения в интересах получения более даже «менее продуктивные», но ориенти высоких оценок. рованные именно на обучение действия, служат их улучшению. Подотчетность школ в связи с резуль Существует три важных положения татами экзаменов. Подотчетность школ технического характера, влияющих на носит противоречивый характер по ряду школьную отчетность. Во первых, харак причин. Имеются эмпирические свиде теристики учащихся, их одноклассники тельства того, что действие механизмов и семьи — вот самые крупные детерми подотчетности в связи с результатами нанты в учебе. Поэтому любая попытка экзаменов приводит к откровенному «на судить о школах по уровню выполнения таскиванию» и попыткам манипулиро своих функций, немедленно приводит вать результатами. Данные из различных к рассмотрению социально экономичес мест — от сельской Кении (см. Главу 11 кого состава школы — «хорошая» школа и вставку 7.5 ниже в данной главе) до ур может просто состоять из учеников из бо банистического Чикаго (США) — пока лее богатых семей. И в основном это вер зывают, с одной стороны, что подотчет но, хотя бывают и исключения. Некото ность улучшает результаты экзаменов, а, рые школы, обслуживающие более бедное с другой стороны, что учителя манипули население, показывают хорошие и даже руют учащимися, сдающими экзамены, очень хорошие результаты в учебе (рис. 7.6), Рисунок 7.6. В Чили хорошие школы и учат их, как сдать конкретный тест. а другие школы с учениками из богатых обслуживают учеников любого социаль Но «натаскивание на тест» заслужива но экономического уровня семей имеют средние результаты. ет осуждения лишь в том случае, если Чтобы акцентировать внимание на тест не может служить средством надеж стоимости, добавленной школьным обу ной оценки знаний, — а именно это яв чением, а не на различиях между отдель ляется целью поддержки государством ными контингентами учеников, в резуль школьного обучения, — или если тесты таты тестирования должны быть внесены отвлекают учителей от более производи поправки с учетом состава коллектива тельной деятельности, такой как обуче учащихся (вставка 7.3). Или же следует ние мышлению более высокого порядка. построить оценку так, чтобы оценить из Существует компромисс между тем, чего менения уровня успеваемости учащегося стоит тест (в отношении его создания, (что подразумевает постоянный характер проведения и результата), и тем, насколь социально экономического состава), ли ко успешно с его помощью можно до бо установить пороговый уровень, кото стичь желаемого результата обучения. рого должны достигать все школы, неза При определенных обстоятельствах тесты висимо от состава учеников. Примечание: SIMCE — стандартный тест могут уводить учителя от более продук Во вторых, статистическая выборка. в Чили. тивных занятий к менее продуктивным Во многих школах слишком мало обучае Источник: Mizala and Romaguera (2000). 168 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ВСТАВКА 7.3. Награды за результаты школьной учебы в Чили С 1996 г. в Чили введены награды школам с «наивыс такая процедура снижает взаимосвязь между социаль шими достижениями» в каждом регионе. 90% от об но экономическим статусом и наградами. щей суммы награды непосредственно причитается Далее, индекс результатов школьной учебы рассчи учителям (пропорционально часам работы), а осталь тывается на основе стандартных тестов по испанскому ные 10% распределяются по школам. Награды выда языку и математике в 4 х, 8 х и 10 х классах. Взве ются раз в два года. шенность индекса обеспечивается по среднему уров Школы подразделяются на сопоставляемые группы ню теста (37%) и улучшению результатов теста (28%), в каждом регионе страны в зависимости от их место также включаются и другие критерии — такие, как положения (сельские, городские), уровня образования «равенство возможностей», основанное на способнос (только начальные, средние вместе с начальными) и от тях учащихся и отсутствии «дискриминационной прак социально экономического статуса родителей (в соот тики» (22%), и «инициатива» (6%) — на основе регу ветствии с данными, собранными в ходе обследования лярного развития групповой педагогической деятель и по официальному «индексу уязвимости»). В 2000— ности. 2001 учебном году по этой классификации насчитыва Программа проходит три этапа отбора, при этом лось 104 сопоставимые группы. Таким образом, ре 2520 школ получали награды на одном этапе, 1084 зультаты учебы в бедных сельских школах напрямую школы — на двух и 360 школ — на всех трех этапах. не сравнивались с результатами, достигнутыми в бо лее богатых городских школах. Анализ показывает, что Источник: Mizala and Romagnera (2002). мых, чтобы получить значительную вари ных данных и результатов. Требуется также ативность результатов учебы. Это озна ослабление роли министерства образова чает, что даже те школы, которые имеют ния, дабы отделить политику в области об заметные улучшения по времени, будут разования от повседневной работы школ. иметь более низкие результаты в какие то Более ясную и тесную связь следует уста годы по сравнению с предыдущими про новить с организующими поставщиками сто потому, что в них такое количество услуг, возможно со многими из них в рам учащихся. Это также означает, что систе ках одной и той же юрисдикции. Эта ма наград и взысканий за результаты уче структура может обеспечить более ясное бы будет непропорционально поощрять руководство для получения желаемых ре или наказывать небольшие школы по зультатов, предоставляя бо´льшую свободу сравнению с крупными школами. действий директорам школ и учителям для И, наконец, третье положение заклю достижения определенных целей. чается в том, что следует награждать за хо В Никарагуа были созданы автоном рошие результаты учебы, вмешиваться ные государственные школы, которыми при плохих результатах — или делать и то, руководят школьные советы, состоящие из и другое одновременно. директора школы, нескольких учителей, родителей и учащихся. Школа распоряжа Школьная автономия ется всеми средствами, поступающими от Подотчетность и автономия — близнецы. обучаемых, а совет принимает решения по Традиционные бюрократии государствен вопросам персонала, финансов и педаго ного сектора довольствуются небольшой гических методов. По отчетам этих школ, автономией, так как существующая подот их автономия находится на среднем уровне четность, регулируемая правилами и про между традиционными государственными цедурами, оставляет мало места для са школами (автономия очень маленькая) мостоятельности. Директора отдельных и частными школами (почти полная авто школ, связанные требованиями учебного номия). Степень самостоятельно оценива процесса, часто тоже обладают небольшой емой школьной автономии положитель автономией, правда, достаточной, чтобы но коррелируется с результатами учебы активно управлять своими школами: опре школьников в тестах начальных классов делять задачи, заниматься подбором пре (но не классов средней школы), тем не ме подавательского состава, предлагать новые нее автономия на бумаге (в официальных методики и поощрять успехи. Предостав отчетах) оказывается совсем иной. По ре ление более широкой автономии требует зультатам исследований, в Чили обнару новых форм отчетности на основе выход жилось, что в трех замерах самостоятельно Услуги в области основного образования 169 оцениваемой автономии учителей вариа Инновации, оценка результатов тивность очень мала (менее 1%). Она зани и расширение масштабов работы мает среднее положение среди четырех типов школ — государственных, частных Целью школьной автономии и отчетности ваучерных, частных платных и католичес является создание системы, при которой ких ваучерных. Более высокая вариатив организующие поставщики услуг будут ность обнаружена среди школ одного типа иметь твердые и постоянные стимулы для (от 15 до 18%), а самая высокая — между улучшения результатов. Проблема не в от учителями одной и той же школы328. сутствии инноваций — существует посто Автономия учителей на уроках в клас янный поток новых методов подготовки се неизменно выступает в качестве детер учителей, новых приемов обучения, но минанты успеха (вставка 7.4). Разрабо вых методик и применения новейших тех танные в Главе 6 принципы здесь вполне нологий. Проблема в том, что слишком подходят: свобода действий и принятия слабо внедряются систематизированные решений делегируется тем, кто обладает знания об этих инновациях и слишком соответствующей информацией и про невелик опыт применения уже испытан фессиональными навыками. Централизо ных инноваций. ванный же контроль над назначением Впечатляют контрастные различия учителей и над оценкой их деятельности в применении строгих оценок результатов ничего, кроме бюрократического пара в здравоохранении и образовании. Ни лича, не вызывает. Однако предоставле в одной развитой стране не используются ние школам автономии в определении лекарства, пока не доказаны их безопас программ обучения, экзаменов, оценки ность и эффективность, а стандартным результатов и финансирования может доказательством этого являются основан вызывать излишнюю вариативность по ные на случайной выборке клинические школам. испытания при двусторонней анонимнос ВСТАВКА 7.4. Две крупномасштабные оценки результатов учебы по странам Третье международное исследование по математике и жизни». Были собраны данные о результатах учебы естественным наукам (TIMSS) выработало пакет дан 265 тыс. школьников из 32 стран (в основном ОЭСР), а ных относительно результатов учебы школьников, их также информация, полученная от школьников и ди характеристик и институциональных характеристик ректоров школ о себе и о школах. Выводы о том, что школьной системы, таких, как применение централи школы могут изменить в своей работе, были: зованных экзаменов и центральная, местная и школь ная ответственность за принятие решений. В результа • Сообщения школьников о лучшем использовании те анализа учебного процесса, которому были подвер школьных ресурсов были более тесно увязаны с их гнуты более 266 тыс. школьников из почти 6 тыс. школ учебой, нежели доклады директоров о недостатке в 39 странах (в основном ОЭСР), были сделаны следу ресурсов. ющие выводы. • Процентное соотношение школьников и учителей имеет значение там, где оно высокое, однако типич • За деньги нельзя приобрести качество в существу ным является гораздо более низкое, не ведущее ющих системах обучения. к улучшению учебы. • Стимулирование — это ключ к успеху. • Три фактора школьной политики связаны с улучше • Школам необходимо предоставить автономию нием результатов учебы: школьная автономия, мо в оперативных вопросах. ральное состояние учителей и их вклад в учебный • Школы должны быть подотчетны. процесс, а также факторы, характеризующие учите • Стимулирование учителей напрямую должно быть лей, такие, как ожидания и т. д. сосредоточено на улучшении учебы школьников. • Три фактора, характеризующие занятия в классе, по • Состязание между школами создает стимулы для отзывам школьников, показывают позитивную связь улучшения результатов учебы. с результатами учебы: степень интенсивности в уче бе, на которой настаивает учитель, взаимоотношения Второе исследование в рамках Программы ОЭСР по между учителями и школьниками и дисциплина международной оценке достижений учащихся прово в классе. дилось «не с целью просто проверить, как они освоили • Успешно занимающиеся школьники с большей вероят конкретную школьную программу», а для выявления ностью склонны выполнять домашние задания. «способности молодых людей использовать свои зна ния и навыки для преодоления трудностей реальной Источники: Woβmann (2003) и OECD (2001). 170 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ти. Однако в школьном обучении допус ти разработки – и силу оценки. В рамках кается смена педагогических приемов для вспомогательной программы обучения, сотен миллионов детей только потому, созданной при сотрудничестве правитель что новые технологии кажутся многообе ства с неправительственной организацией щающими. Или потому, что так считает (НПО), в двух городах Индии (Мумбаи группа экспертов. Или потому, что при и Вадодара) нанятыми местными женщи емы были испытаны в пилотной програм нами проводились занятия в классах с от ме (и соответствуют «эффекту Готорна», стающими учениками. Программа была неповторимому эффекту, который возни недорогой — 5 долл. с ребенка в год. кает просто в результате усиленного вни В результате строгой оценки на основе мания к инновации). Или же потому, что рандомизированной программы обнару была показана статистическая корреля жилась ее высокая эффективность для ция с успехом, без учета всех опасностей, активизации учебы, особенно среди детей вытекающих из неправильно подразуме из более бедных семей. Оценка показала, ваемой причинности. Вообще, в обычной что в крайних случаях продление этой практике управления крайне мало ис программы будет стоить в пять раз дешев пользуются основанные на случайной ле, чем в случае, если нанимать новых выборке контрольные эксперименты, учителей 329. Программа проводится те несмотря на существующие широкие воз перь в 20 городах Индии и охватывает можности проводить их на многих заня десятки тысяч детей. тиях в классе (вставка 7.5). Но «существует определенная ирония Недавний пример инноваций в школь при проведении реформы образования… ном обучении иллюстрирует силу гибкос случаи хорошей образовательной практи ВСТАВКА 7.5. Рандомизированные эксперименты в районе Бусия (Кения) Начиная с 1996 г. группа исследователей работала со менялись». Разве это означает, что стимулы для учите вместно с некоммерческой организацией из Нидерлан лей не имеют значения? Нет. Учителя действительно дов International Christelijk Steunfonds, поддерживаю меняли свое поведение, они «проводили специальные щей школы в сельской Кении, чтобы оценить влияние тренировочные сессии и поощряли учеников к учас различных инноваций. Путем случайной выборки неко тию в тестах». Это предполагает, что вы получаете то, торым школам было предложено осуществлять инно за что платите, нравится вам это или нет. вации первыми, а за ними должны последовать осталь Дегельминтизация. В литературе нет широких ис ные. Это позволило ученым проверить целый ряд идей. следований, насколько эффективна дегельминтиза Учебники. Все знают, что учебники важны, а их от ция для образования. Проводившиеся испытания не сутствие представляет главное затруднение для эф дорогих медицинских методов борьбы с анкилосто фективной учебы. Однако в первой же работе обнару мозом, нематодой, акантоцефалезом и шистосомой жилось отсутствие «свидетельств тому, что обеспече выявили, что непосещение занятий сократилось на ние учебниками в начальных школах Кении привело одну четверть. Разве это означает, что здоровье и к крупным позитивным изменениям результатов тес только здоровье имеет значение? Нет. Несмотря на тов, и также не было никаких свидетельств, что оно по улучшение посещаемости, результаты тестов не улуч влияло на ежедневную посещаемость, второгодничест шились. во или уход из школы». Означает ли это, что обеспече Три наблюдения. Во первых, предметы и действия, ние школьников учебниками не имеет значения? Нет. о которых все «знают», как они важны, не действуют Хотя наличие учебников не улучшало результатов уче так, как оказалось, тогда как инновации с низкой ожи бы типичного (среднего) ученика, оно все же повышало даемостью оказывали сильное влияние. Во вторых, результаты учебы у тех, кто оказался лучшим на пред эти результаты из сотен исследованных школ в изоли варительных тестах. Это означало, что поскольку учеб рованных районах Кении оказались в центре присталь ники в данном случае были слишком трудны для ти ного внимания ученых, так как крайне мало проводит пичного ученика, они не оказали ожидаемого влияния ся строгих (при случайной выборке) оценок подобных на результат. действий в школьном обучении. В третьих, результаты, Стимулы для учителей. Все знают, как важны сти полученные по каждому действию, не являются всеоб мулы для учителей при их низкой мотивации. При из щими, не подлежат немедленному обобщению, но они учении этих стимулов на основе результатов тестов показывают, что и местная специфика имеет значение, учеников выявилось, что «учителя реагировали на про и знание того, что действенно влияет на учебный про грамму стимулирования, прежде всего пытаясь мани цесс, следует использовать локально. пулировать результатами тестов в краткосрочном пе риоде. Нехватка учителей не снижалась, домашние за Источники: Miguel and Kremer (2001); Glewwe, Ilias and Kre дания не увеличивались, методы обучения не mer (2000); Glewwe, Kremer and Moulin (1997). Услуги в области основного образования 171 ки… могут быть найдены почти повсемест тентным лицам (директорам школ, учите но, что свидетельствует о том, что хорошее лям) работать больше, чем в одной школе. образование не есть результат каких то Тогда наиболее компетентные специалис скрытых знаний. Однако темпы внедрения ты окажут воздействие на большее число эффективных методик угнетают своим школьников и уменьшат сферу влияния низким уровнем, хотя эффективные шко менее компетентных. Другая альтернатива лы часто располагаются всего лишь в не предусматривает систематизацию целого скольких кварталах от неэффективных»330. ряда предоставляемых стандартных моде Агентство США по международному раз лей, которые легко повторять и внедрять витию (ЮСАИД) попыталось сосредото независимо от того, кому предоставляется чить свои усилия в области образования право на лицензию — бюрократии или в Африке, отказавшись от «непосредствен частному поставщику услуг. Внедряемые ных детерминантов» в пользу более сис модели должны базироваться на местных темного подхода, при котором основное исследованиях в области текущей деятель внимание уделяется поиску внутренних ре ности способных директоров, с учетом ди зервов и распространению хороших мето алога с гражданами по поводу нарождаю дик. Недавний обзор проектов ЮСАИД на щихся моделей. Эти модели также могут основе системной реформы обнаруживает, основываться на выводах из материалов что ее осуществление испытывало большие статистического анализа в отношении мак трудности, поскольку она глубоко затраги симального «результата», производимого вала взаимосвязи подотчетности среди школами, при использовании среднего лиц, занятых в образовании (вопрос ис уровня ресурсов, обычно мобилизуемых ключительно политический). Даже в этих школами. условиях недавняя работа ЮСАИД вы Ни один из этих подходов к изучению явила способы решения задач по внедре состояния школьных знаний невозмо нию в руководящую структуру подотчет жен без оценки результатов, причем по ности и прозрачности в целях укрепления лучаемых не просто в ходе стандартных основного образования с помощью инсти экзаменов, а в процессе всеобъемлющей туциональной реформы. Существует не оценки всех результатов, присущих школь сколько направлений для расширения ному обучению. Ни один из них также масштабов применения хороших мето невозможен без достаточной организаци дик331. Наиболее очевидным из них явля онной автономии для отдельных школ или ется более широкая школьная автономия — групп школ, которые лучше смогут решать, предоставление школьному руководству как им действовать. возможности определять задачи школы, обеспечивать мониторинг успехов в учебе, Организации поставщики услуг самим отдавать распоряжения и выраба и непосредственные поставщики: тывать собственную тактику при более управление широкой отчетности. Автономия и подот четность создают стимулы для внедрения Эффективно руководить предоставлением передового опыта, оценки эффективности услуг в системе образования означает рас собственных инициатив и формирования ставлять кадры с необходимой выучкой и чувства гордости за участие в делах школы. навыками на соответствующие рабочие Несомненно, определять подотчет места (возможности). Это предполагает, ность по итогам работы сложно. Будет ли что поставщикам услуг предоставляют не это подотчетность среди бюрократии (т. е. обходимую инфраструктуру и исходные разработчики политики назначают и сме средства для работы (материально техни няют директоров школ в зависимости от ческое обеспечение). Это также означает, показателей в учебе), или это будет непо что им обеспечена мотивация (внешняя и средственное участие родителей в выборах внутренняя) работника, непосредственно руководства школ или школьных советов? работающего с потребителями. Типичная И будет ли это выбором именно родите государственная школа часто бывает огра лей учеников? ничена барьерами, всеми возможными Имеются две альтернативы. По одной способами мешающими осуществлять эту из них следует разрешать наиболее компе деятельность. Некоторые директора школ 172 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 часто лишены возможности подбирать сии вкупе со структурой оплаты симули учителей и не имеют права увольнять их — руют результаты332. Оплата учителей обыч даже имея на то веские причины. Подго но связана с такими факторами, которые товка учителей и образовательные инфра имеют мало общего с результатами учебы структуры порой неправильно организо школьников, и часто зависит от стажа. ваны и слабо интегрированы и поэтому не Следовательно, доходы учителей отлича соответствуют потребностям школ. Во ются более низкой вариативностью, неже просы материально технического обес ли доходы работников других профессий. печения не входят в компетенцию кон Зарплата должна вознаграждать за хоро кретных школ, все решения принимают шее преподавание, а не только за долго ся централизованно и бюрократически. летний стаж работы. Структура оплаты труда строится по трудо вому стажу с привязкой к степени образо Мотивация и способности вания и уровню подготовки, но не в соот Процесс школьного обучения настолько ветствии с проявляемым мастерством и сложен, а трудности его определения на выучкой. И хотя оплата труда или иные ви столько тяжелы, что простейшие предло ды внешней мотивации не являются един жения «платить за результат» отдельным ственными стимулами для поставщиков учителям и директорам давали результат услуг, типичная структура условий работы только в редких случаях333. Но и полное и оплаты труда профессионалов в области отсутствие связи стимулов с результатом образования принижают даже их внутрен труда также приводит к тому, что прекрас нюю мотивацию. ные учителя, работающие в трудных усло виях, и те, кто никогда не выделялся, по Отношения занятости и структура лучают равную зарплату. Это подрывает оплаты труда моральный дух и внутреннюю мотивацию Не существует единственно верного подхо хороших учителей и заставляет их поки да к оплате труда, обеспечению образова дать свою профессию. тельных нужд и автономии в классе. Дей Мотивация зависит не только от денег, ствительно, одно из основных достоинств как показывает изучение результатов обу более широкой автономии состоит в том, чения в трех типах школ (некоммерчес что она допускает больше экспериментов и ких, государственных и национальных) гибкости в реализации и распространении. в штате Мерида (Боливарианская Респуб В условиях автономии школы могут допус лика Венесуэла). В частных католических кать и испытывать различные схемы опла школах «Вера и Радость», в которых обу ты труда, методики подготовки и способы чаются дети из семей с низкими дохода взаимоотношений между родителями и ми, вошли в практику школьная автоно учителями и могут по достоинству оценить мия и привлечение учителей к принятию их согласно исходным данным и конеч решений. Даже если там зарплата прибли ным целям. Если государственный сектор зительно такая же, как в государственных четко определяет, что´ он ожидает от шко и национальных школах, удовлетворение лы, то оплату учителей можно оставить на мотивации учителей и результаты учебы усмотрение школьного руководства, — и школьников намного выше (табл. 7.3). пусть побеждает наилучшая система. Несомненную важность для качествен Зарплата учителей может оказаться ного школьного обучения представляет уси слишком низкой (там, где инфляция низ ление самостоятельности (автономии) учи водит реальную заработную плату до тако телей, но подготовка их часто вызывает ра го уровня, что учителя прибегают к поис зочарование, главным образом потому, что ку альтернативных источников доходов) знания, получаемые при подготовке, слиш или слишком высокой (там, где она в не ком абстрактны и на практике почти не пе сколько раз превышает уровень, достаточ реносятся в класс. Учителям нужна подго ный для привлечения более квалифици товка, чтобы лучше выполнять свою работу. рованных учителей). Тем не менее, надле Автономия, мотивация и оценка поставщи жащая оплата представляет собой нечто ков услуг (на основе результатов учебы) не большее, чем просто уровень заработка. обходимы, чтобы эта подготовка обеспечи Только общая привлекательность профес вала улучшение результатов учебы. Услуги в области основного образования 173 Таблица 7.3. Автономия и результаты учебы в школах штата Мерида (Венесуэла) в середине 1990 х гг. Тип школ Расходы на ученика и Доля зарплаты в опера Удовлетворенность Результаты учебы Степень усвояемости, за час обучения (в бо тивных расходах (%) учителей* школьников (по мате баллы, 1–6 классы (%) ливарах) матике, чтению, письму, в среднем, %) Государственные (escuelas integrales) 190,24 95 3,75 40 51 Национальные 160,32 99 3,57 39 42 Частные католические (Fe y Alegria) 155,31 88 4,02 53 100 * Оценка 5 означает полное согласие с положением «Я удовлетворен своей работой». Источник: Navarro and de la Cruz (1998). Власть потребителей услуг Прямое участие: привлечение Власть потребителей услуг крайне ослабле местных общин к работе школ на в системах государственных школ. Она Поскольку школьники, а косвенно и их ограничивается узкими интересами и пото родители, вовлечены в ежедневное взаи му оказывает мало влияния. Почти во всех модействие с образовательной системой, странах выбор родителями школы для де они прекрасно владеют информацией тей заключен в определенные рамки. Этот о работе поставщика услуг, как правило, выбор очень мало или почти ничего общего игнорируемой в чисто бюрократических не имеет с качеством школьного обучения, системах. Несколько примеров успешного так как на практике потребители не могут опыта по предоставлению родителям фор оказывать никакого влияния на школы, те мальной роли в школьном управлении ряющие учеников или приобретающие их. повысили заинтересованность в этой мо Даже когда родители отказываются от услуг дели: государственной системы и переводят де тей в частные школы, государство не реаги • Появление школ с общинным управ рует, не предпринимает никаких шагов для лением в Сальвадоре привело к хоро учета перемен и продолжает направлять шим результатам в тестах и снижению ресурсы в государственные школы. Непо случаев ухода из школ, что сравнимо средственное участие родителей в работе с теми школами, которые предназна школ также плохо поддерживается: реально чены для обслуживания более богатых влиять на что то в государственных школах семей и которыми управляет Минис они не могут, даже директора школ и учите терство образования (см. «В центре ля недостаточно автономны, чтобы способ внимания. Educo»). ствовать переменам. Родительские же объ • В Камбодже предпринята попытка единения служат лишь средством для мо стимулирования более широкого уча билизации дополнительных необходимых стия общины в улучшении работы школам ресурсов. школ путем донорского финансирова Тем не менее существуют возможности ния и использования прямых отчисле изменения этой ситуации для усиления ний из бюджета в пользу школ (встав власти потребителей ради улучшения ре ка 7.6). зультатов учебы. Прежде всего, это при • Данные из Аргентины свидетельству влечение граждан к участию в оценке ют в пользу идеи большего родитель и непосредственной деятельности школ; ского участия, которое совместно со использование субсидий для нуждающих школьной автономией повышает успе ся, чтобы расширить доступ бедноты к об ваемость учащихся 334. разованию; и, наконец, сделать ресурсы • Неправительственные организации поставщика услуг зависимыми от выбора (НПО) могут оказывать свою помощь потребителя, чтобы деньги следовали за путем прямого участия вместе с общи обучаемыми. Ни один из путей не может нами и путем создания и распростра служить панацеей, но каждый из них мо нения информации, как это происхо жет стать составной частью стратегии для дит в системе школьной информации улучшения работы школ. для общин в Непале, при содействии 174 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Эту инициативу часто поддерживают ВСТАВКА 7.6. Улучшение школьного образования в Камбодже НПО и религиозные организации. В но Для улучшения школьного образования в рам образования и консультируют правительство вейшем обзоре инициатив, предпринятых ках «Проекта улучшения качества системы об при выработке мер по улучшения политики в Эфиопии, отмечена потенциальная воз разования» в Камбодже используется подход в области образования. Сеть экспертов по можность такой поддержки для расшире как с участием общины, так и с управлением технической помощи на местном уровне обес ния доступа к образованию (вставка 7.7). ресурсами на основе данных об эффективной печивает «аниматорам» методическую и орга деятельности школ. Проект осуществляется низационную поддержку. Главный вопрос заключается в том, как в трех провинциях страны и охватывает 23% Проект стимулирует оживленный обмен увязать эти усилия с официальными, что учащихся начальных школ. Местные школь мнениями на уровне отдельной школы, группы бы неофициальная школа не оказалась ные общины определяют свои потребности школ и администрации о том, как улучшить в тупике. и оформляют предложения о необходимых школьное обучение. Благодаря этому приходит Более широкое участие родителей изменениях и инвестициях. Ресурсы группам в движение весь процесс изменений в админи в школьном управлении наталкивается на школ предоставляет непосредственно Минис стративном управлении школами и в практике терство образования. преподавания и обучения. В результате мест свои трудности. Родителям нужен доступ к Управление всеми изменениями опирается ной и школьной администрации предоставля полной информации и власть для осуще на региональных «аниматоров», которые из ются беспрецедентные полномочия. ствления перемен. Но основное внимание влекают уроки из опыта предоставления родителей должно сосредоточиваться на дотаций для улучшения качества школьного Источник: World Bank (2002с). результатах учебы, а не на деталях школь ного процесса в классе, где учитель сам должен обладать профессиональной авто организации из Великобритании «Save номией. Вполне достаточно для них опре the Children» («Спасите детей»). делить, что учитель находится на рабочем месте и не оскорбляет обучаемых. Однако Неофициальные и общинные школы высокое качество обучения не может сво существуют в различных условиях, чаще диться только к выполнению предписан всего в тех случаях, когда родители берут ных действий. У родителей часто бывает на себя все дела и организуют обучение консервативный взгляд на методику обу детей вне рамок официальной системы. чения, и они склонны поощрять обучение ВСТАВКА 7.7. Альтернативные пути основного образования в Эфиопии Эфиопия — большая страна с неоднородным населени • Составление расписания уроков в дни и часы, опре ем. Уровень образования низкий, лишь 24% детей окан деляемые общиной. чивает начальную школу. Очень мало школ в бедных и • Привлечение членов общины для мониторинга по отдаленных районах; лишь около 30% детей в возрасте сещения школы детьми и учителями. до 10 лет в сельской местности когда либо посещали • Стремление к формированию классов размером школу. Но современные инновации при спонсорстве не около 35 человек. правительственных организаций (НПО) показывают, что • Привлечение учителей и их помощников из числа есть и другие пути создания школ для этих детей. местных жителей и оплата труда последних немно Программы, проводимые под руководством НПО, гим ниже уровня профессиональных учителей. показывают, как можно расширять количество школь • Расходование дополнительных средств на учебники ных мест даже в отдаленных районах при разумных и другие пособия, подготовку учителей и надзор. затратах и без ущерба для качества обучения. НПО «ActionAid» («Помощь в действии») предложила Результаты многообещающи. Дети, посещающие адаптировать в Эфиопии модель школы, использу эти школы, продолжают обучение в старших классах. емую Комитетом по сельскому развитию в Бангладеш Более того, не пострадал и уровень обучения. Резуль (Bangladesh Rural Advancement Committee), и с тех пор таты 10 тестов во 2 м классе были почти на 20% выше, несколько других НПО стали спонсорами подобных чем в государственных школах, а результаты тестов в программ. Эти школы характеризуются некоторыми 4 м классе оказались только чуть ниже, даже несмот общими чертами: ря на то, что там обучались дети из более бедных се мей. И все это при более низкой стоимости затрат на • Сокращение 4 годичной официальной программы каждого учащегося. обучения до трех лет. Несомненно, проблемы остаются, особенно в от • Упрощение программы путем исключения повто ношении охвата этими программами большего чис ров и других элементов, неприемлемых для мест ла детей — тем более, что начальный успех был ре ных условий. зультатом действий лишь нескольких энергичных • Использование педагогических приемов, наиболее людей. понятных детям, таких, как исполнение песен и групповое обучение. Источник: Ministry of Education Ethiopia (2000). Услуги в области основного образования 175 в виде подготовки к тесту, особенно если Отчисления согласно требованиям предстоят выпускные экзамены. Необхо димо привлечение к этому процессу самых Многие правительства используют прак бедных слоев населения – и это достаточ тику обеспечения стипендиями или при но трудно. Опыт школьного управления бегают к условным отчислениям (до в ЮАР указывает на ключевую роль подго машние хозяйства получают материаль товки родительских групп: при ее отсутст ные средства, если их дети поступают вии наибольшую выгоду получают более в школу), для увеличения охвата детей продвинутые группы, тогда как более бед обучением. Программа по образованию, ные и менее влиятельные группы оказыва здравоохранению и питанию в Мексике ются в проигрыше. (Progresa) привлекла значительное вни Прямое участие родителей в работе мание— необычное для такого рода уси школ вызывает необходимость решать не лий — тем, что по своей структуре она легкие вопросы о денежных сборах с них позволяла выполнять точную оценку ее и об отношении к этому общины. По последствий. Осуществление этой Про скольку деньги остаются в распоряже граммы значительно повысило дальней нии школ, сборы играют положительную ший переход учащихся к среднему обра роль. Это происходит по двум причинам. зованию338. Исследования в Бангладеш Во первых, практические исследования показали повышение числа учащихся, показывают, что ресурсы центрального благодаря условным отчислениям в виде подчинения почти повсеместно предназ раздачи риса. Эффективными оказались начены в основном для оплаты труда учи и некоторые другие инновации, несмотря телей, а средства, собираемые на школь на то, что правительство предпринимало ном уровне, повышают качество школь переход к денежной системе обеспечения ного образования намного больше, чем таких выгод в связи с опасениями утеч эквивалентное количество средств цент ки средств339. Индонезия в 1997 г. ввела рального подчинения335. Исследования, крупную программу обеспечения учащих проведенные в Мали, показывают, что ся стипендиями в ответ на экономичес родители, уплачивающие местные сборы, кий кризис. Эта программа позволила со как правило, довольны, так как качество хранить численность учащихся в младших обучения намного выше величины самих классах средней школы340. сборов336. Во вторых, если пользователи Условные денежные отчисления пока в общине ощущают чувство гордости за зали свою эффективность для увеличения свою школу, крепнущее благодаря собст охвата детей системой обучения, но они венному участию, то от них естественно имеют и недостатки. Они сосредоточены ожидать и некоего дополнительного лич на охвате и не создают стимулов для улуч ного вклада, который может быть сделан шения качества обучения. Учитывая тот не в виде прямых денежных сборов, а факт, что отчисления согласно требовани в другом виде — например, путем личного ям берутся из фондов, которые в ином участия в строительстве школы и т. д. случае предназначались бы для совершен Но эти потенциальные выгоды от бо ствования школьных знаний, возникает лее широкого участия общины обычно риск увеличения количества за счет каче предстают в сравнении с явно крупными ства. В Индии повсеместную озабочен негативными эффектами от сбора даже ность вызвали программы школьного пи очень небольших сумм и с усиливающим тания, которые были «слишком успешны ся неравенством в их уплате (см. встав ми» в привлечении учащихся. Школы ку 4.4). Некоторые утверждают, что иде были переполнены детьми, не достигши альным было бы сочетание справедливых ми соответствующего возраста, не готовы сборов с общины в целом со значительны ми к учебе, что вызвало трудности с каче ми льготами для бедных домашних хо ством обучения в начальных классах. зяйств (при наличии субсидий из цент рального фонда). Но современный опыт Ресурсы и выбор потребителей использования такого рода методов рабо «Всеобщая декларация прав человека» ты (как в ЮАР) показывает, что это труд (ст. 26) заявляет, что «родители имеют но осуществить337. право приоритета в выборе вида образова 176 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ния для своих малолетних детей». Несмот Общие субсидии для частной школы — ря на очевидное подтверждение этого ро это не катастрофа и не панацея. Несмот дительского права, возникает немало спо ря на широкую дискуссию, не приведшую ров относительно его роли. к каким либо выводам по поводу послед На практике имеется большое количе ствий общего выбора, обеспечение част ство возможностей для этого выбора. Су ной школы общими субсидиями никогда щественную долю школьного обучения и не было катастрофой или панацеей. берут на себя частные поставщики услуг, В Нидерландах с 1920 г. существует сво курирующие самые разные направления: бодный выбор между государственными коммерческие школы, религиозные шко поставщиками услуг и школами одной лы, в том числе с учащимися одного веро конфессии без серьезных осложнений. исповедания, школы под управлением В Чили такой выбор существует с 1980 г., НПО, школы, находящиеся в собственнос но, несмотря на противоречивость мне ти общин или управляемые ими. В некото ний о том, дает ли он существенную вы рых странах быстро возрастает численность году для достижения измеримых резуль детей, обучающихся в частных школах, то татов учебы, никто не заявляет, что это есть обходящихся без государственной под катастрофа. В Новой Зеландии выбор держки. Так, в Пакистане снизилось число школы существует с 1991 г., и, по недав школьников, обучающихся в государствен ним оценкам в 32 странах, она занимает ных учебных заведениях, с 72% в 1961 г. до третье место по грамотности в математи 60% в 1996 г. и 56% в 1998 г., при этом сдвиг ке и шестое — по чтению и естественным произошел в пользу частных нерелигиоз наукам. Чешская Республика и Швеция ных школ (число религиозных школ со ввели у себя государственное финансиро ставляет лишь 1%). Иногда правительство вание частных школ с 1990 х гг. оказывает поддержку частным школам, Таким образом, выбор не является ни например, католическим школам в Арген чем то фантастическим, что не может тине, исламским в Индонезии или родите существовать в реальности, ни идеологи лям, выбравшим частные школы в Нидер ческим Троянским конем, который может ландах, Новой Зеландии, Чешской Респуб разрушить систему государственной шко лике и Чили. лы. Это также и не универсальное средст Какого рода взаимоотношения должны во. Удачное расширение возможностей устанавливать правительства с негосударст выбора почти всегда зависит от общих венными поставщиками услуг? Прежде программ школьного реформирования. всего, надо решить — разрешать ли предо Родители, которые делают выбор, до ставление субсидий или стипендий уча вольны. Но школьное образование переда щимся негосударственных школ. В Колум ет убеждения и ценности, что приводит бии используются программы предоставле к различиям между соответствием общим ния стипендий в частных школах для того, целям граждан, при государственном фи чтобы увеличить процент учащихся из бед нансировании школ, и удовлетворением ных семей. Тот факт, что участники про потребителей услуг образования. Родите граммы формировались путем случайной ли, действующие в качестве граждан, могут выборки из числа подавших заявку на учас пожелать, чтобы пользующиеся государст тие, позволил сделать немедленную оценку венным финансированием школы приви последствий, которые оказались весьма по вали детям терпимость и уважение чужих ложительными для получивших стипен убеждений. Но те же родители, будучи по дии341. Но несмотря на очевидную направ требителями, могут желать, чтобы их дети ленность и эффективность программы, она получали образование строго в рамках со была прекращена по бюрократическим и вершенно определенных убеждений. Осно политическим причинам. Второй вопрос ванная на государственном финансирова касается выбора способа поддержки него нии школ система, которая пытается удов сударственных школ, который стал бы «об летворить запросы каждого отдельного щим выбором». В целом непросто сказать родителя потребителя, обречена на провал что либо о таком «выборе», не вызывая при осуществлении коллективных целей возражений, но попробуем сослаться на че граждан. Именно из за последствий влия тыре опробованных опыта. ния школьного обучения на социализацию Услуги в области основного образования 177 чаще всего и возникают сомнения по пово • Решение о том, как регулировать рабо ду выбора342. Но эти рассуждения теряют ту частных поставщиков услуг, может смысл, если выбор на социализацию дела стимулировать дискуссию о конечных ется авторитарным правительством, есте целях образования и улучшить подот ственно в сторону подавления индивиду четность во всех школах. альных или групповых целей и прав: тогда • Выбор часто создает систему новых выбор играет еще более важную роль. приемлемых оценок для мониторинга поставщиков услуг, которую можно Использование средств налогоплательщи распространить на все школы. ков для нужд частных школ требует обеспе чения подотчетности. Если разрешить роди Разработка принципа выбора в полити телям выбирать вид образования для своих ке. Решения о принципе выбора относятся детей и создавать собственные разновиднос во многом к сфере политики. В США ти подотчетности, то использование средств запрещена государственная поддержка от налогов для частных школ потребует школ, управляемых религиозными орга обеспечения подотчетности на государст низациями. В провинции Кордова (Арген венном уровне. Чтобы обеспечить эффек тина) активно поддерживаются католичес тивный выбор в условиях более жесткой кие школы343. В Нидерландах существует подотчетности, родителям потребуется свое равное отношение к католическим и про временная и точная информация. Спонтан тестантским школам. Такой политический но она не возникнет, так как зависит от выбор вовсе не отражает качественных сравнительных данных по школам. Разра особенностей школ различного типа, а яв ботчики политики должны публиковать ин ляется зеркальным отражением общест формацию о том, выполняется ли в данной венного мнения того периода, когда при конкретной школе минимум стандартных нимались решения. Так, в США решение требований, и эти материалы должны на принималось в момент, когда существова глядно демонстрироваться в школах. Более ла обеспокоенность ростом католического сложный подход — широкое распростране влияния среди протестантского боль ние информации (как при переписи населе шинства; в Кордове, провинции Аргенти ния), возможно, с указанием социально ны, результат определило подавляющее экономического статуса школ и сравнением большинство католического населения, а начальных и конечных показателей. в Нидерландах относительно равное рас пространение религий. Подобно этому, Включение возможности выбора в план подавление исламских школ в одних стра реформ. Государственный сектор всегда ос нах и поддержка их в других или решение тается важным поставщиком услуг, а сис о запрете частных школ в Пакистане и Ни тема выбора дополняет реформы в деле герии в 1970 х гг. имеет мало общего с эф совершенствования государственного сек фективностью школ. Обеспечение выбора тора. Сторонники школьного выбора под путем введения ваучерной системы в Чеш черкивают возможности положительного ской Республике рассматривается как ре эффекта от конкуренции, и тому есть раз акция на попытку использования школ личные свидетельства. Но, кроме конку для политического воспитания. ренции, имеются и другие элементы. Вы Если выбор школы есть политическая бор, как часть пакета реформ, может со данность, то эффективная школьная сис здать три элемента полезных последствий: тема может строиться и на такой принуди тельной основе. Если для выбора школы • Введение выбора упрощает испол не существует политических препятствий, нение ролей должностными лицами. школьная система может развиваться так Чтобы эффективно обеспечивать воз же эффективно. можность выбора, правительство обя зано четко выполнять свою двойную Осуществление реформ роль в качестве разработчика правил для всех поставщиков услуг и крупней Здедсь мы рассматриваем возможность шего поставщика услуг, осуществляю изменения отношений подотчетности, ко щего управление школами. торые позволяют улучшить результаты 178 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 обучения путем создания институцио образования в поддержку проведения оп нальных условий для осуществления не ределенных элементов реформы (расши обходимых технических мероприятий. Но рение системы, увеличение ресурсов, со как осуществить институциональные из вершенствование педагогических мето менения? Как создать и использовать бла дов,технические изменения в учебных гоприятные возможности для реформ? Их программах), чем иные категории работ может создать децентрализация. Побор ников (расширенный выбор)344. никами реформ могут стать те, кто пред Политики или технократы на мест ставляет политические, деловые, профес ном или национальном уровне также мо сиональные и родительские интересы. гут привлекаться к проведению реформы Группы учителей также могут либо спо образования, особенно если они сами собствовать — или препятствовать — осу ощущают, что она тесно увязана с эконо ществлению перемен. мическим развитием. Но их проще спо двигнуть на поддержку одних реформ Децентрализация (узкая подотчетность), нежели других Децентрализация может быть вызвана (совершенствование педагогических ме желанием приблизить услуги в сфере об тодов). разования к населению, но успех будет зависеть от того, как она повлияет на Учителя и их объединения. Эффективно взаимосвязи в подотчетности. Если де работающие учителя — это хребет любой централизация просто сместит функции образовательной системы. Но каким об центрального министерства на уровень разом впрячь эту мощную силу в дело управления провинции или штата, а все усовершенствования образования? Одни остальное в системе — сплоченность, уп полагают, что учителя имеют слишком равление и власть потребителей — оста мало полномочий, утверждая, что рефор нется прежним, то вероятность ожидания мы образования игнорируют учителей. позитивных перемен будет мала. Предпо Если продолжить это утверждение, полу лагается, что децентрализация станет ус чается, что проводимые реформы игнори пешной, если она приведет к усилению руют реалии на уровне класса и школы, политической власти граждан путем улуч еще более деморализуя учителей. Другие шения качества услуг. Но процесс может полагают, что учителя, а в особенности их пойти по любому пути, как в теоретичес объединения, имеют слишком много вла ком, так и в эмпирическом плане. Децент стных полномочий и сосредоточиваются рализация — это не чудесное превраще исключительно на требованиях увели ние. В своем развитии она должна дойти чения заработной платы и улучшения до каждого школьного класса, и должна условий труда (вставка 7.8.). Обе сторо действовать до тех пор, пока не создаст ны в подтверждение своего мнения опе более широкие возможности для школь рируют массой эмпирических данных. ной реформы (см. главу 10). В принципе эти споры обусловлены есте ственной главной функцией объединений Поборники реформ учителей как профессиональных органи Включение в повестку дня вопроса о ре заций, предназначенных для защиты ин форме образования — очень сложно, а тересов учителей в публичной политике, обеспечение политической поддержки повышения эффективности их работы, осуществления реформы — дело еще более профессионального уровня, а также как трудное. То, что отдельные родители безо представителей в выработке коллектив глядно встают на защиту интересов своих ных договоров, в которых оговариваются детей, вовсе не обязательно ведет к сис ресурсы и условия труда. темным преобразованиям. Гораздо лучше, Во многих странах ведется диалог меж когда поборниками реформ становятся ду правительствами и объединениям учи работники образования и прогрессивная телей, и он ничем не отличается от анало часть учительского состава, поскольку гичных переговоров между крупной ком они лучше других знакомы с проблемами панией и профсоюзами ее работников. внутри класса и школы. Действительно, Однако взаимоотношения между разра намного легче мобилизовать работников ботчиками политики и объединениями Услуги в области основного образования 179 ВСТАВКА 7.8. Реформа образования и профсоюзы учителей в Латинской Америке Реформы, проводимые в целях большего участия ро нии Министерства образования Боливии перевести дителей в делах школы, расширения школьной авто учительские колледжи под юрисдикцию государствен номии, повышения внимания к результатам учебы и ных университетов. Учителя и учащиеся этих колле к осуществлению перемен в подготовке, подборе и на джей организовывали «волнения на улицах, разбивая значении на должность учителей, а также с требовани витрины и нападая на полицейских, бросая камни и ями повышения уровня оплаты их труда, стали полити поджигая автомобили» (образы, использованные пра чески взрывоопасными, и особенно это касается вительством для мобилизации общественного мнения объединений учителей. Изучение пяти попыток ре против объединений учителей). форм в области образования в Латинской Америке Объединения учителей требовали от правительств, в 1990 х гг., которые включали многие из этих элемен чтобы они занимались вопросами повышения заработ тов, показывает, что объединения выступили против ной платы учителей и улучшения условий труда. Они всех из них, причем решительно и в резкой форме. были обеспокоены тем, что децентрализация и школь «Объединения учителей в Мексике, в штате Минас ная автономия помешает своим вторжением в привыч Жерайс (Бразилия), Боливии, Никарагуа и Эквадоре ные для них отношения и переговоры между централи следовали одной и той же стратегии в ходе осуществ зованной администрацией школ и центральным объ ления реформ образования. Все они прибегали к заба единением учителей. стовкам, чтобы показать свою силу… для выступления Даже после того как правительству удалось продви против нежелательных перемен. Силу нарушить обще нуться в реформах, конфликты с объединениями учите ственный уклад, закрыть школы и министерства, пере лей создавали проблемы для реализации реформ, по крыть движение транспорта в столицах, апеллировать скольку их успех целиком зависел от участия учителей. к общественному мнению – такие действия были им знакомы». В апреле 1999 г. было объявлено о намере Источник: Grindle (forthcoming). учителей должны перейти от постоянных образования, таких как системы оценки, переговоров к заключению позитивных со школьная автономия, дисциплина и про глашений. Это легче сказать, чем сделать. фессиональная подготовка. И если объеди Будучи профессиональной организацией, нения учителей отказываются взять на себя объединения учителей могли бы способ такую роль, предпочитая ограничиться ствовать укреплению профессиональной борьбой за повышение заработной платы и этики и взаимной подотчетности. Они улучшение условий труда, то непонятно, могли бы организовать учителей на выпол каким образом реформаторы в сфере обра нение технических требований реформы зования справятся с этим. В центре внимания Educo Образование при участии общин в Сальвадоре (Educacio ´n con Participacio ´n de la Comunidad en El Salvador) В непосредственной связи с общинами в Сальвадоре удалось значительно повысить прием учащихся из бедных и отдаленных рай- онов в начальную школу — без снижения качества обучения. Во время войны многие общины при отражены все права и обязанности сторон В течение 1980 х гг. Сальвадор пере живал губительную гражданскую войну: 80 тыс. погибших из общего количества населения, не превышающего 5 млн. человек, еще большее число ране влекали местных учителей и создавали об щинные школы, взяв на себя все расходы и по возможности оплачивая труд. Прави тельство остановилось на этой модели и суммы финансовых отчислений. Мини стерство образования наблюдает за прове дением основной политики и технически ми вопросами обучения. Используя де ных и потерявших трудоспособность. школьного обучения на базе общины в ка нежные средства из прямых трансфертов, В период 1978—1983 гг. доход на душу на честве основы официальной программы, Ассоциация занимается подбором, най селения в стране снизился почти на 40%345. которая получила финансовую и админист мом, мониторингом, увольнением и вос В 1989 г. на выборах в законодательное со ративную поддержку министерства. Обра становлением учителей. Учителей в шко брание большинство получила консерва зование при участии общин, или Educo, лах Educo нанимают на один год с еже тивная партия Республиканский Альянс, имело задачу поощрять организацию новых годным возобновлением контрактов. а президентом стал Альфредо Кристиани. дошкольных учебных заведений и началь Родителей знакомят с системой школьно Несмотря на сложные переговоры, в янва ных школ или классов в уже существующих. го управления и обучают тому, как помо ре 1992 г. было достигнуто мирное согла После начала своей деятельности гать детям дома351. шение346. в 1991 г. Educo удалось из общего числа Война нанесла огромный ущерб всей 220 городских и сельских муниципалите Три четверти из числа новых системе образования. Прервалась связь тов развернуть работу в 78 самых бед школьников между центральным министерством и ных сельских муниципалитетах страны. школами, надзор полностью прекратился, К 1993 г. программа расширилась, полно Educo сопутствовал успех во многих ее а многие учителя оставили работу в связи стью охватив все сельские районы, включая начинаниях. С пилотного этапа работы с тем, что одна сторона считала их «агента и многие районы, бывшие под контролем шести Ассоциаций общинного образова ми» правительства, другая — «агентами» оппозиции. Но не все «народные школы», ния в трех департаментах Educo к 1993 г. социальной оппозиции. К 1988 г. закры организованные во время войны, попали расширилась до национального масшта лись более трети начальных школ347, а в состав Educo. Некоторые наблюдатели ба, распространив свою сеть по всем де в конце войны около 1 млн детей не посе отмечали политический фаворитизм как партаментам Сальвадора. Число сельских щали школу348. основу избирательного включения в этот детей, зачисленных в начальную школу, состав, другие рассматривали отказ от увеличилось с 476 тыс. в 1992 г. до 555 тыс. Создание программы Educo — включения «народных школ» в программу в 1995 г. — при этом 75% новых школь правительства как способ сохранения сти ников поступили в школы Educo (рис. 1). Образования при участии общин хийного образования на базе общины350. К 2001 г . в начальные школы Educo было Министерство образования Сальвадора Каждая школа Educo (или ее отделение зачислено почти 260 тыс. школьников оперативно определило расширение до в составе традиционной школы) управляет (41% от всех зачисленных в сельские ступа к основному образованию и повы ся Ассоциацией общинного образования школы) и более 100 тыс. детей поступи шение качества обучения как две основ (АСЕ) — в форме выборного комитета в ос ли в дошкольные заведения Educo (57% ные задачи, необходимые для восста новном из числа родителей учеников, — от общего числа детей дошкольного воз новления национального единства и которая подписывает ежегодно возобновля раста). обеспечения долгосрочного экономичес емое соглашение с министерством. В нем Даже при таком резком увеличении кого развития. Министр образования числа учащихся почти не поступает жалоб Сесилиа Гальярдо де Кано, сторонник ре на ухудшение качества обучения. При об формы из «модернистского» крыла пар Рисунок 1. Учащиеся, зачисленные в традицион следовании 30 начальных школ Educo и тии Республиканский Альянс, неодно ные сельские школы и начальные классы Educo 101 традиционной школы в 1996 г. не вы кратно высказывал намерение ослабить явилось существенных различий в сред недоверие между бывшими противни них результатах тестов по математике и ками. родному языку у школьников третьих Но скепсис был силен. Министерству классов в обоих типах школ352. При после образования не доверяли во многих час дующих исследованиях в 1998 г. выяви тях страны и в организованных группах — лось, что перевод в следующий класс и ос таких, как Национальная ассоциация тавление на второй год были также в оди учителей. К расширению традиционной наковой мере характерны для обоих типов системы образования подходили с подо школ353. Укрепившись, введенные инсти зрением, как к скрытому средству вос туциональные меры этой инновации на становления контроля над нацией и со чали обеспечивать быстрое расширение здания политической поддержки прави школьных мест и увеличение процента тельству в районах, где доминировала Примечание: Данные за 2002 г. даны приблизительно. учащихся из бедных семей без существен оппозиция349. Источник: Министерство образования Сальвадора. ного снижения качества обучения354. Услуги в области основного образования 181 Посещения школьных занятий ации, а высокая степень ротации учите Применима ли модель Educo где либо родителями стали стимулом лей в школе Educo свидетельствовала еще? к изменениям о том, что потеря работы не была простой угрозой. Достижения Educo могут показаться каки Полученные блестящие результаты школы ми то особыми, присущими только этой Educo особо примечательны тем, что шко стране. Окончание кровопролитной граж Слияние с традиционной школой лы обслуживали самых бедных учащихся данской войны в Сальвадоре, приведшей в беднейших областях Сальвадора. Как Администрация Educo прочно внедрилась традиционную систему народного обра они этого добились? Оказывается, исполь в структуру Министерства образования, а зования в состояние хаоса, создало уни зуя ретроспективные данные о характери сама Educo превратилась в основную мо кальную возможность для осуществления стиках ребенка, семьи, учителей и школы дель школьной системы страны. Подходы и реформ в школьном управлении. Отчасти и статистически учитывая тот факт, что не методы традиционной школы и Educo ста используя подходы, применявшиеся в пе выявленные способности детей могут сис ли сходными. В традиционной школе те риод гражданской войны, Сальвадор рас тематически различаться в обоих типах перь стало больше участия родителей полагал историческим опытом участия школ, исследователи доказали, что учас в управлении школой, она стала автоном общин в управлении школами. И действи тие общины объясняет многое в успехе ной в вопросах распределения основного тельно, ассоциации общин работали луч Educo. финансирования. Система оплаты труда ше в тех районах, где имелась практика Прежде всего, благотворное влияние на учителей также стала более сходной: учите общинного управления358. К тому же по учебу школьников зависит от родителей, их ля Educo получают такую же зарплату и сле войны необычно широкий круг обра более активного участие в работе школ привилегии, как в традиционной школе. зованных людей оказался без работы (это Educo (рис. 2). Каждое посещение занятий Однако остаются и различия: учителей совпало с расширением учебных мест в классе родителями заметно повышало ре Educo нанимают (и, вероятно, увольняют) в университетах, ускорившееся благодаря зультаты тестов по математике и родному родительские комитеты, тогда как в тради привлечению частного сектора к системе языку, независимо от типа школ. Немалое ционной школе нет такой практики. высшего образования). значение имела также большая активность Все эти факторы подтверждают мне родителей в неформальной обстановке: они ние, что модель Educo не может непосред чаще встречались с учителями, помогали ственно применяться в иных условиях. Но Рисунок 2. Educo стимулировала участие им в контроле посещаемости занятий, а родителей в учебном процессе, и это улучшило некоторые общие уроки из нее можно из также в поддержании порядка и сохраннос результаты влечь. Во первых, при наличии политиче ти школьной мебели355. ской воли можно изменять взаимоотно За счет чего в школах Educo при учас шения между заинтересованными сторо тии родителей повысились результаты тес нами в сфере начального образования. тов? Отчасти это произошло потому, что Во вторых, школы можно преобразовы учителя в школах Educo по сравнению вать для работы таким образом, чтобы с традиционными школами отсутствовали обеспечить рост числа обучаемых, расши реже (в среднем 1,2 дня в месяц против 1,4) рение участия заинтересованного населе и школьники также реже пропускали заня ния и улучшение качества учебы — даже тия (на три дня в месяц меньше)356. Кроме для детей из беднейших семей. В треть того, в школах Educo гибкая система опла их, привлечение родителей к эффектив ты труда способствовала большому разно ному участию в управлении школ может образию в доходах учителей; это означает, помочь в преодолении возможных пре что родительские Ассоциации использова пятствий при обеспечении услуг образо ли систему оплаты для стимулирования вания, в особенности при мониторинге усилий учителей по совершенствованию школьного обучения в отдаленных райо учебного процесса357. Представление на нах. В четвертых, можно расширять мас повышение в должности или на пониже штабы применения небольших инноваций ние в ней также явилось одним из стиму Источник: Jimenez and Sawada (1999). для получения существенных результатов лов, которым широко пользуются Ассоци в национальных масштабах. Услуги в области здравоохранения и питания 8 В большинстве стран у бедных самое пло Низкая отдача услуг в области здраво хое состояние здоровья. Это еще больше охранения для бедного населения объяс усугубляет их нищету. Зачастую бедному няется не отсутствием знаний о профи глава населению недоступны программы, кото лактике и лечении болезней, а тем, что рые предоставляют социально экономиче система здравоохранения оказывается ские возможности поддержки здоровья. в ловушке неэффективных отношений В отличие от результатов образования, со подотчетности. Чтобы вырваться из этой стояние здоровья и результаты питания ловушки, можно распределить оказание формируются в домашних хозяйствах под услуг по трем направлениям: воздействием многих услуг. Услуги в облас ти здравоохранения и питания влияют на • Сложнее всего поставить на службу многие стороны благосостояния человека, бедному населению индивидуально в частности, защищая людей от разори ориентированные клинические услуги, тельных расходов на лечение. Эти услуги характеризующиеся высокой степенью должны оцениваться по тому, как они вли трансакционной интенсивности и дис яют на состояние здоровья бедного населе креционности. Чтобы влиять на каче ния, препятствуют обременительным рас ство оказываемых услуг, малоимущие ходам на лечение и помогают беднякам потребители должны обладать большей выйти из социальной изоляции. властью — посредством выплат от тре На протяжении истории бедные люди тьих лиц, более полной информации и часто платили за медицинские услуги не регулярного наблюдения со стороны посредственно поставщикам услуг здра работников и органов здравоохране воохранения. Но этот «короткий путь» от ния. Организованные граждане могут потребителя к поставщику осложнен ин воспользоваться такой властью путем формационной асимметрией и конфлик вложения финансовых средств, учас том интересов. Кроме того, у бедных нет тия в производстве и мониторинге ус денег на оплату рыночных сделок. Раз луг. А неудачи на рынках страхования, личные недостатки рыночного механизма неравная информация и конфликты (внешние факторы, связанные с болезня интересов означают, что правительст ми, фрагментарность рынков услуг стра вам необходимо инвестировать средст хования) и обеспокоенность вопросами ва в приобретение ключевых услуг для о справедливости оправдывают государ защиты бедных домашних хозяйств и ственное вмешательство в сферу финан поощрения выработки профессиональ сирования услуг здравоохранения и пита ной этики в отношении бедных. ния. Но для государства представляется • Ориентированные на население массовые затруднительным контролировать резуль услуги, т. е. стандартные услуги, вклю таты труда работников здравоохранения, чающие контроль за распространением особенно тех, кто предоставляет высоко инфекционных заболеваний, вакцина дискреционные услуги — такие, как лече цию, обеспечение витамином А — луч ние в стационаре. Но так как неудачи на ше поддаются мониторингу разработ рынке страхования влияют на каждого, чиков политики. Даже правительства небедные граждане часто узурпируют с ограниченными возможностями мо весь объем государственного финансиро гут обеспечивать эти услуги или заклю вания здравоохранения. чать контракты с государственными и Услуги в области здравоохранения и питания 183 частными организациями для их осу Рисунок 8.1. ЦРТ в сфере здравоохранения: ускорение прогресса ществления. Важно также создавать ор ганизации, которые укрепляли бы кол лективное влияние бедных людей, осо бенно на обеспечение их адекватным количеством государственных ресурсов для оказания этих услуг. • Ориентированные на семью и общину услуги, поддерживающие самопомощь – такие, как информация и социальная поддержка кормления грудью, безо пасного секса и т. д., могут обеспечи вать организации общин и граждан ского общества, а также коммерческие структуры по месту нахождения бед нейших домашних хозяйств. Прави Источник: База данных World Development Indicators (2003). тельства могут организовывать парт нерства и обеспечивать информацией ти среди взрослых в Российской Федера и целевыми субсидиями. ции и у некоторых из ее соседей. Происходит постоянное ухудшение со Разработчики политики должны быть стояния здоровья людей с неблагоприят подотчетны за состояние здоровья населе ными условиями жизни. В странах с низ ния; это означает, что нужны более круп ким и средним доходом детская смерт ные инвестиции в механизмы мониторин ность в возрасте до 5 лет в 2–3 раза выше га и оценки, позволяющие выявлять дис у беднейшей пятой части населения, чем пропорции в сфере здоровья359. у самой богатой пятой части, а задержка роста выше в 3–4 раза (рис. 8.2) 361. В абсо лютном выражении богатые питаются Состояние здоровья бедных людей и живут лучше. В провинции Пелотас В целом во второй половине ХХ в. во мно (Бразилия) детская смертность у богатей гих странах наблюдалось улучшение состо ших 7% населения в 1993 г. была сравнима яния здоровья, и эта тенденция, вероятно, со средним уровнем для Нидерландов будет продолжаться. Но надежды на бес в 1998 г. 362 конечное улучшение этой тенденции ста Инфекционные болезни, недоедание ли угасать по мере замедления прогресса и заболевания репродуктивной системы в 1990 х гг. При нынешних темпах разви служат основной причиной разрыва тия большинство развивающихся регионов в уровне смертности между странами мира не достигнут по показателям здравоо с высоким и низким доходом и между бо хранения «Целей ООН в области развития на пороге нового тысячелетия» (ЦРТ), Рисунок 8.2. ЦРТ в сфере здравоохранения: прогнозируемых к 2015 г. (рис. 8.1). Повы внимание бедным домашним хозяйствам шается детская смертность в Централь ной Азии. Растет смертность среди детей в возрасте до 5 лет в 22 странах Африки к югу от Сахары. Задержка в росте детей продолжает увеличиваться во многих аф риканских странах и остается на высоком уровне в Южной Азии. В 1995 г. полмилли она женщин в мире умерли в результате осложнений, связанных с беременнос тью, в основном в развивающихся странах. Эпидемия СПИДа расширяется в Африке, Индии, Китае и Российской Федерации, наряду с возобновлением случаев туберку Источник: Анализ данных докладов о состоянии леза360. Ухудшаются показатели смертнос народонаселения и здравоохранения, 1990–2002 гг. 184 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 гатыми и бедными людьми363. Бедные населения, что позволило уменьшить ВСТАВКА 8.1. Этническое также чаще страдают от неинфекционных число ВИЧ инфицированных. В странах происхождение заболеваний (например, в Северной Аме с низким и средним доходом применение и здоровье рике — от депрессии и сердечно сосудис пероральной регидратирующей терапии В США, по данным за 2000 г., тых заболеваний, а в Российской Федера снизило детскую смертность от болезней, ожидаемая продолжительность ции — от болезней, связанных с употреб связанных с диареей366. жизни у коренных народов Аме лением алкоголя). Недоедание — это Услуги здравоохранения помогают за рики и аборигенов Аляски была двойная беда: в беднейших группах насе щитить доходы бедного населения. Фи на 5 лет ниже, чем у населения в целом. Служба здоровья Австра ления значительно распространены как нансирование, подчиненное местному лии отмечает, что в 1996 г. ожи недоедание, так и диабет и ожирение364. управлению в Нигере, амбулаторные услу даемая продолжительность жиз Улучшение состояния здоровья бед ги на контрактной основе в Камбодже и ни у аборигенов была на 20—25 лет ниже, чем у некоренного на ных — комплексная задача. Кроме дохо системы страхования, ориентированные селения. В Чоко (Колумбия), где дов, на состояние здоровья влияют и дру на бедных в Таиланде и Индонезии, пре 90% населения имеет африкан гие факторы домашнего хозяйства: воз дотвратили частные расходы и расширили ское происхождение, смертность раст, социальный статус, религия, место доступ к сети обслуживания для малоиму младенцев мужского пола со ставляет более 90 на 1 тыс. живо жительства (глава 1), этническое проис щих367. рожденных, тогда как средний хождение (вставка 8.1) и пол (особенно Услуги здоровья, если они действуют, показатель по стране — 25 на в Южной Азии). В Индии для девочек ве могут также способствовать чувству боль 1 тыс. В Гватемале ожидаемая роятность умереть в возрасте до 5 лет шей уверенности в себе и своей социаль продолжительность жизни у тех, кто родился в столице, на 10 лет 30–50% выше, чем для мальчиков365. Ма ной защищенности. Они, например, выше, чем у тех, кто родился в теринская смертность зависит главным были началом общего развития в Демо департаменте Тотоникапан, где образом услуг здравоохранения, тогда как кратической Республике Конго, где об более 96% населения составляют питание и детская смертность в возрасте щинная система финансирования здоро коренные жители. В Колумбии, Перу и Эквадоре показатель ве до 5 лет зависят от качества многих дру вья приступила даже к созданию коопера роятности задержки развития для гих услуг, таких, как образование, водо тивов, занимающихся производством и некоренного населения в два ра снабжение, безопасность продуктов пита реализацией сельскохозяйственной про за превышает соответствующий ния, связь, электрификация и транспорт. дукции368. показатель для коренного насе ления. Перепись населения 1996 г. Эпидемия СПИДа поставила перед разра в ЮАР показала, что, несмотря на ботчиками политики и поставщиками Но те, кто больше всех нуждается, систематические усилия прави услуг особую задачу: рассмотреть все вза часто получают меньше всех… тельства по снижению детской имосвязи внутри секторов экономики и Однако успехи хорошей системы здравоо смертности, ее показатель был в пять с половиной раз выше среди сосредоточить внимание на поведенчес хранения, как правило, обратно пропор коренных жителей, чем среди бе ких и социальных ценностях. циональны потребности в ней369. Группы лого населения, и этот разрыв и регионы беднейшего населения имеют оказался значительно выше, чем Эффективность услуг меньший доступ к улучшению санитар прогнозировалось на основе раз здравоохранения для бедных можно личий в доходах. ных условий и контролю за распростра повысить нением инфекционных заболеваний370. Источник: Torres Parodi (2003). Опыт Бразилии, Коста Рики, Кубы и Чили Анализ, проведенный в 30 странах, по (см. «В центре внимания»), Ирана (вставка казывает, что используются реже люди 8.2), Непала, города Матлаб (Бангладеш), с доходом, составляющим менее 1 долл. Объединенной Республики Танзании и в день, пользуются высокоэффективными некоторых стран Западной Африки (см. медицинскими услугами реже, чем бога «В центре внимания») показывает, что хо тые группы населения (рис. 8.3 и 8.4). рошо развитые услуги здравоохранения могут улучшать состояние здоровья даже у ... платят больше всех … беднейших групп населения. В результате Болезни доводят домашние хозяйства до осуществления программы здравоохране бедности из за потерянных заработков, ния в районе Гадчироли (Индия), на 62% высоких расходов при тяжелых заболева снизилась младенческая смертность. Бла ниях и повторного лечения от других годаря акушерским услугам и общин заболеваний. Доля непродовольственных ным больницам значительно снизилась затрат домашних хозяйств, связанная материнская и младенческая смертность с поддержанием здоровья, у бедных выше, в Шри Ланке и Малайзии. В Уганде и Та чем у богатых групп. Чтобы оплатить лече иланде усилия правительства привели ние, пациенты продают свое имущество, к изменениям в сексуальном поведении как это делают в Киргизской Республике Услуги в области здравоохранения и питания 185 45% больных в сельской местности 371. По ВСТАВКА 8.2. Повышение эффективности услуг некоторым оценкам, затраты на поддер здравоохранения для бедных в Исламской жание здоровья довели в 1998 г. почти Республике Иран 3 млн вьетнамцев до состояния нищеты. В 1974 г. детская смертность в Иране составля тысяч жителей, что составило в итоговом ох Расходы на лечение из личных средств ла 120 человек на тысячу родившихся в сель вате около 84% сельских общин. Оставшиеся граждан углубляют нищенское состояние ских районах и 62 — в городах. К 2000 г. эти были обслужены мобильными бригадами бедных семей, а также доводят до крайней данные уменьшились до 28 — в городских и до врачей. Созданные центры здоровья (каждый 30 — в сельских районах. Материнская смерт центр на 20 тыс. жителей) обеспечивали нищеты небедных. Бедняки редко участ ность упала в сельских районах с 370 человек срочную акушерскую помощь в круглосуточ вуют в программах добровольного страхо на 100 тыс. рожениц до 35 в период с 1974 по ном режиме (три акушерки) с транспортом вания и так же редко получают выплаты 1996 г. Вакцинация, лечение детских болезней для доставки рожениц. от обязательного страхования. Даже если и дородовый уход существенно улучшились и Несмотря на большое количество про достигают сравнительно высокого уровня как фессиональных медиков, было трудно обес они их получают, то это связано со значи в сельских, так и в городских районах, несмот печить эти медицинские учреждения соот тельными прямыми затратами на здравоо ря на то, что профессиональная помощь при ветствующим персоналом, так как врачи и хранение в виде взносов по страхованию, родах оказывается реже в сельских (75%) рай медсестры неохотно соглашались работать доплат за услуги и оплаты не предостав онах, чем в городских (95%). Все это было до в сельской местности. Поэтому больницы стигнуто в 1997 г., невзирая на то, что 76% в сельской местности укомплектовывались ленных услуг372. детей в сельской местности не были застрахо медработниками женского и мужского пола, ваны, а 56% сельских женщин все ещё остава которые назывались «бехварз», имевшими … и не имеют возможностей для лись неграмотными. официальное восьмилетнее образование. поддержания здоровья Как же удалось достичь такого успеха? При участии деревенских властей «бехварз» В 1980 г. после победы Иранской революции набирали из тех же деревень, где они долж Основными факторами, способствующи была принята новая конституция, которая ны были работать. Предварительно их на ми ухудшению состояния здоровья явля обязала правительство предоставлять основ правляли на подготовку продолжительнос ются неудовлетворительное питание, ан ные услуги здравоохранения «обездолен тью два года, затем в основном они работа ным» людям («мостазафин»). Первейшей за ли под руководством местных врачей. В их тисанитария при обращении с водой и ботой стало облегчение доступа населения распоряжении имелась простейшая система отходами и неправильный уход за боль к медицинскому обслуживанию в сельской информации о здоровье — «Гороскоп Жиз ными. Среди других частых причин — местности. Было увеличено количество на ни», с помощью которого «бехварз» выявля неграмотность, невежество женщин в во правляемых ресурсов для развития сельских ли семьи, нуждающиеся в медицинском ухо услуг, и теперь они составляют около одной де за матерью и ребенком, и подключали их просах здравоохранения и отсутствие трети бюджета здравоохранения. К марту к услугам здравоохранения. возможностей для принятия правильных 2002 г. работало 16 340 сельских больниц, решений (рис. 8.5)373. Изучение различий каждая из них обслуживала около полутора Источник: Mehryar, Aghajanian и Ahmadnia (2003). в состоянии здоровья у богатых и бед ных показывает, что бедные и небедные по разному реагируют на один и тот же обеспечены питьевой водой, услугами ка уровень исходных условий 374. Бедные нализации и здравоохранения. Бедные в Сенегале на 39% хуже, чем богатые, в Мали в этом отношении обеспечены Рисунок 8.3. Малоимущие реже пользуются высокоэффективными услугами Рисунок 8.4. У более богатых групп дела обстоят лучше Источник: Расчеты авторов на основе средневзвешенных данных докладов о состоянии народонаселения и здравоохранения по 30 странам с низким и средним доходом. Источник: Torres Parodi (2003). 186 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 лишь на 16% хуже, но разрыв в состоя зобраться в том, как зависит состояние их нии здоровья между бедными и богатыми здоровья от их же конкретного образа дей углубляется со временем: объем входных ствий, ибо они недостаточно осведомлены ресурсов растет, но возможности их ис о действиях и возможностях поставщиков пользования бедными домашними хо услуг здравоохранения. Хотя частный сек зяйствами в целях улучшения здоровья тор оперативнее реагирует на потребности остаются далеко позади. пациентов, его техническое обеспечение, от которого зависит качество частных ус Недостатки рынка услуг и недостатки луг, различается в широком диапазоне от правительств самого хорошего до самого плохого (гла Недостатки рыночных механизмов пре ва 4). Техническая сложность медицин доставления услуг и озабоченность во ских клинических услуг придает дополни просом равного их распределения подтал тельную силу поставщикам, влияющим на кивают некоторые правительства к фи характер и количество обеспечиваемых ус нансированию услуг здравоохранения луг — часто для своего собственного фи и питания. Один из видов неудач на рын нансового блага. Это хорошо показано на ке — недостаточное обеспечение всего сравнительном примере увеличившихся населения услугами по профилактике случаев кесарева сечения в странах с высо и лечению отдельных болезней, другой кими и низкими доходами376. проявляется на рынке страхования и кре Правительства нередко стремятся раз дита, и это часто приводит людей к ни решать конфликты интересов путем пря щете375. Озабоченность равным распре мого обеспечения услуг при строгом ад делением услуг — это или социальный министративном контроле и поддержке выбор, или понятие, основанное на том, участия общественности. Но бывает чрез что здоровье является одним из прав че вычайно трудно осуществлять и монито ловека (см. вставку 2.2). ринг обеспечения услуг, и адекватность их Конфликты интересов и способность качества. Эти «бюрократические» неуда услуг причинять серьезный вред определя чи становятся особенно выпуклыми при ет участие правительства в обеспечении высоко дискреционных и операционно услуг. Пациентам подчас трудно бывает ра интенсивных услугах, таких, как диагнос Рисунок 8.5a. Бедные женщины мало знают о ВИЧ инфекции Рисунок 8.5б Мужья отказываются от противозачаточных средств Источник: Расчеты авторов на основе данных докладов о состоянии народонаселения и Источник: Расчеты авторов на основе данных докладов о состоянии здравоохранения, 1995–2002 гг. народонаселения и здравоохранения, 1995–2002 гг. Услуги в области здравоохранения и питания 187 тика и лечение заболеваний. Высок также функционируют государственные систе уровень абсентеизма работников поли мы (рис. 8.6). Как бы то ни было, за по клиник377 (глава 1). В государственных следние 20 лет наблюдается огромный клинических учреждениях техническое рост в предоставлении (порой бесконт качество услуг зачастую несколько лучше, рольном) частных услуг и частных расхо чем в частных, однако многие недостатки дов на здоровье379. все еще присутствуют и в государствен Во всем мире более богатые группы ном секторе. В Тунисе в 1996 г. пневмо обычно чаще обращаются к частному сек нию правильно лечили только в 20% слу тору, но ситуация различается по странам. чаев, а в 62% случаев неправильно назна Богатые также интенсивнее пользуются и чали прием антибиотиков378. государственными средствами, и это пока Что касается неудач на рынках страхо зывает, что расходование данных средств вания, то правительства также пытаются имеет неверную направленность. Соотно разрешить эту проблему путем организа шение государственных и частных услуг ции «бесплатных» общественных боль отличается по их видам (рис. 8.7). Частный ниц. Получателями услуг этих больниц сектор принимает участие в обеспечении становятся горожане, не являющиеся многих важных услуг, в том числе в устра бедными (глава 2), которые пользуются нении последствий заболеваний, обеспе своим политическим влиянием, чтобы го чении здоровья детей и репродуктивных сударственные расходы на эти (дорогосто функций. Но вакцинация, планирование ящие) больницы постоянно обеспечива семьи и роды с профессиональным уходом лись — часто за счет средств на услуги, ко более часто обеспечиваются государствен торые могли бы иметь реальный эффект ным сектором. Даже в Индии, где бедные для качественного улучшения здоровья в основном обращаются для лечения забо бедных. леваний к частным поставщикам услуг, Немало услуг в системе здравоохране при вакцинации (93%) и дородовом уходе ния являются частными, и во всех стра (74%) они полагаются на государственный нах существует рынок частных медицин сектор380. ских услуг. Многие развитые страны Разграничение между государствен начинали с частных систем здравоохра ными и частными услугами становится нения. В странах с низким и средним до расплывчатым. Многие правительства ходом населения частные траты состав субсидируют услуги, предоставляемые ляют крупную часть общих расходов на в частном секторе — среди них все стра здравоохранение даже там, где хорошо ны с высокими доходами, и все больше Рисунок 8.6. Государственная ответственность в сочетании с частным расходованием средств Источник: WHO (World Health Organization) (1999), отчеты национального здравоохранения по состоянию на 2002 г. 188 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 их примеру следуют страны со средними Наблюдается заметный рост неофици и низкими доходами, например, Таиланд альной платы государственным постав в программе социального обеспечения, щикам услуг в Африке, Восточной Азии и Польша в системе социального страхова Восточной Европе383, и это также означает ния, Уганда в субсидировании некоммер неофициальный переход на рыночные ческих поставщиков услуг. Многие госу отношения при обеспечении государст дарственные учреждения требуют плату венных услуг. Неофициальная плата уве с посетителей, то есть вводят рыночные личила стоимость «бесплатного» ухода отношения при предоставлении государ в роддомах Бангладеш до 31 долл. при ственных услуг381, и малоимущие тратят нормальных родах и до 118 долл. при ке на это значительные суммы382. саревом сечении384. Рисунок 8.7. Степень использования государственных и частных услуг различается для богатых и бедных Источник: Расчеты авторов на основе данных докладов о состоянии народонаселения и здравоохранения, 1995–2002 гг. Услуги в области здравоохранения и питания 189 Применение структурной схемы: Задача немного облегчается в случае классы услуг оказания услуг, подразумевающих само стоятельный уход за здоровьем, когда се В Главах 3—6 представлена структурная мьи и общины обеспечиваются информа схема анализа предоставляемых услуг, опре цией об изменениях в питании и половой деляющая два пути, по которым бедное на жизни. Эти услуги тоже предоставляются селение может получать эти услуги: «корот по усмотрению поставщика, так как обус кий», когда потребители воздействуют на ловлены семейным социальным окруже поставщиков услуг своими деньгами и сво нием, но не требуют таких высоко интен ими способностями устанавливать правила, сивных и профессиональных действий, и «длинный», когда устанавливается госу как услуги по индивидуальному лечению дарственная подотчетность в направлении заболеваний. Неудачи на «коротком» и на от бедных потребителей к разработчикам «длинном» пути сводятся к минимуму. политики и уже от них к поставщикам ус Некоторые профессиональные услуги, луг. Что касается услуг здравоохранения, то несмотря на их технические требования «короткий путь» часто нарушается кон и транзакционную интенсивность, могут фликтами интересов и неравным пре быть легко приведены к стандарту и вы доставлением информации. Кроме того, ведены из под контроля поставщиков. у малоимущих нет денег для совершения Они включают такие общие нужды насе рыночных сделок. Сложность услуг и неод ления, как контроль за распространением нородность нужд затрудняют стандартиза инфекционных заболеваний, вакцина цию при оказании услуг в здравоохране ция, дополнительное обеспечение вита нии и мониторинг их исполнения — это мином А или проверка на диабет. Эти главные «бюрократические» препоны на услуги, ориентированные на население «длинном пути» подотчетности. Отсутст в целом, могут предоставляться при непо вие гласности и полноты информации у бед средственном обеспечении доступа к ним ноты при принятии решений об использова бедного населения. Когда вмешательству нии коллективного кошелька — это еще в здравоохранение сопутствуют значи один недостаток «длинного пути». тельные внешние факторы, такие, как Медицинские клинические услуги, пре контроль над инфекционными заболева доставляемые по усмотрению поставщика ниями, «короткий путь» здесь вряд ли бу и транзакционно интенсивные по своему дет работать. Если же технология позво характеру, требуют индивидуальной диа лит провести стандартизацию, то такая гностики и лечения. Уже это затрудняет система оказания услуг станет основной, первую часть «длинного пути», который так как законодатели смогут осуществ должны пройти разработчики политики лять мониторинг услуг и жестко контро для мониторинга поставщиков услуг. Од лировать их предоставление. нако неудачи на рынке страхования вы Технологии постоянно развиваются, нуждают правительства вмешиваться при и ни одно вмешательство нельзя автома оказании дорогостоящих услуг, таких, как тически отнести к одной категории обслуживание пациентов в стационаре и (вставка 8.3). Постоянно развиваются так лечение тяжелых заболеваний. Но часто же и разные подходы к оказанию услуг, получается, что дорогостоящие услуги, что облегчает проведение мониторинга, финансируемые государством, предостав как для правительства, так и для граждан. ляются в основном небедным пациентам. Отдельным странам удается стандартизи Таким образом, неудачной оказывается и ровать высоко технологичные виды вме вторая часть «длинного пути» (гласность). шательства в услуги, предоставляемые по Это означает, что бедным приходится ставщиками по своему усмотрению, для вновь возвращаться к «короткому пути», того, чтобы их можно было вводить, кон т. е. к прямой покупке услуги потреби тролировать и предоставлять силами пра телем. Но неравное предоставление ин вительства, обеспечивая всех вплоть до формации потребителям и поставщикам малоимущих. Такое вмешательство может услуг — плюс нехватка денег у потребите быть адресовано группам населения со лей — приводит к новым неудачам на сходными потребностями. Другой способ этом пути. Затруднительное положение! состоит в том, чтобы сократить транзак 190 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ВСТАВКА 8.3. Изменение соотношения в лечении и уходе: кто что лечит и где? В течение ХХ в. учреждения, оказывающие услу тибиотикам лечение туберкулеза в больнице симые практикующие врачи впервые появились ги, приспосабливались, хотя и медленно, к быст (санатории) заменяют амбулаторным посеще в западных странах, где и составили основу си рым изменениям технологий здравоохранения. нием поликлиники, а обследование, после ко стем здравоохранения, а гегемония больниц ус Отдельные страны пошли по пути комбинирован торого начиналось лечение — терапия с непо тановилась в западном мире не ранее, чем с на ного выбора «способа оказания услуг», учитывая средственным наблюдением за результатами чала ХХ в.. Напротив, в Восточной Европе и их стоимость, международные стандарты и кон лечения (DOTS) — теперь стандартизовано Центральной Азии, в Латинской Америке, во кретные характеристики, связанные с такими и применяется на уровне общины. Подобно Вьетнаме и Шри Ланке больницы всегда играли трудностями, как географическое положение, этому, новые способы лечения ВИЧ и рака сни большую роль в оказании амбулаторных услуг. плотность населения, транспорт и возможности жают необходимость длительной госпитализа Развитие систем здравоохранения в Африке инфраструктуры, рынок труда, подготовка и ори ции. Также изменилась функция больниц в от с начала ХХ в. происходило путем основания ентация поставщиков услуг и пр. Какие услуги ношении ухода и лечения. Больницы преобра стационарных больниц и мобильных клиник, должны предоставляться в стационаре и амбула зуются в центры здоровья для длительного тогда как медицинские центры стали появлять торно, в медицинском центре и во время визита содержания в них пожилых людей, тогда как ся только с 1980 х гг. Для сходных мер вмеша врача на дом; какую услугу может оказать сани комплексные процедуры все больше проводят тельства применяются различные профессио тар, медсестра, обычный врач терапевт или спе ся в амбулаторных условиях поликлиники. Воз нальные уровни. В Мозамбике успешно ис циалист — все это далеко от общих стандартов. рождается медицинский уход на дому. пользуют помощь санитаров и медсестер для • Технологический прогресс способствует созда • При одинаковом уровне технологии в разных проведения кесарева сечения, тогда как в дру нию разнообразия в характере, видах и количе странах удается с помощью различных моде гих странах это поручается только опытным стве предоставляемых услуг. Так, благодаря ан лей достигать относительного успеха. Незави врачам акушерам и терапевтам. ционную интенсивность услуг — и необхо к информации и сетям распределения димость мониторинга со стороны прави товаров, связанных с охраной здоровья, пре тельства — путем предоставления бедным пятствуют самостоятельному уходу за слоям населения возможностей продви здоровьем в семьях и общинах. Сельское гать те услуги, которые соответствуют их население имеет ограниченный доступ особенностям и потребностям (рис. 8.8). к розничным товарам, таким, как презер В таблице 8.1 представлен ряд ключе вативы, мыло, контейнеры для воды, мос вых помех, ограничивающих доступ бед китные сетки. Если же эти предметы име ных к услугам здравоохранения и орга ются в продаже, то их цена часто бывает низации питания. Недостаточный доступ недоступной. В Боливии, Индии, Ма Рисунок 8.8. Упрощение оказываемых услуг здравоохранения путем их стандартизации и передачи полномочий Услуги в области здравоохранения и питания 191 рокко и Мозамбике менее 30% бедней бы пропаганды контроля за рождаемос шей пятой части населения имеют доступ тью в Индонезии и Перу. к средствам массовой информации. Очень И все же большинство стран достигло мало бедных домашних хозяйств (макси определенных успехов в расширении фи мум 20%) охвачены работниками служ зического доступа бедных общин к неко Таблица 8.1. Примеры помех при оказании услуг в области здравоохранения и организации питания для бедноты Диапазон реализации услуг Самостоятельный уход за здоровьем Медицинские услуги Ориентация на население в целом здравоохранения в семье и общине с индивидуальной ориентацией Общие положения Знания Спрос Низкая грамотность и недостаток Высокий спрос, но при значительном Низкий спрос на ключевые услуги знаний о практическом уходе за неравенстве в информированности (пример — вакцинация в Индии) здоровьем среди бедных, особенно между людьми с низким уровнем среди женщин грамотности и поставщиками услуг; низкий доступ к технической информации Наделение полномочиями Неблагоприятное распределение Неподконтрольность социально Низкий уровень полномочий женщин обязанностей женщин и детей внутри влиятельных поставщиков услуг; в принятии решений в общественной домашнего хозяйства, в частности невключение бедных в группы риска жизни (особенно на Ближнем в Южной Азии Востоке) Доступность по средствам Высокая стоимость безопасной воды Высокая стоимость страховых взносов Высокие транспортные и и пищи, радио, журналов, москитных и оплаты услуг, обнищание вследствие сопутствующие расходы бедных сеток, презервативов и т. д. тяжелых заболеваний даже при условии бесплатных услуг Социальный и культурный Социально культурные факторы Социальная отдаленность от Информация о выгодности услуг доступ влияют на организацию питания и поставщиков услуг: социальные не совпадает с местными уход за здоровьем группы и этнические меньшинства; ценностями и социальными нормами касты в Индии; обученные на Западе поставщики услуг в Африке Физический доступ Недостаточный доступ Географические преграды, Увеличение доступа к услугам к безопасной воде, коммерческим делающие недоступными и спроса на них благодаря сетям и СМИ современные технические мобильным стратегиям средства, в основном в странах (но с отслеживанием нарушений Африки и в бедных районах других правил) регионов Наличие человеческих ресурсов Лидеры, хранители традиций, Дисбаланс в квалифицированных Подготовка и оплата труда выражающие общественное мнение, кадрах между бедными/богатыми работников здравоохранения не старейшины могут противиться регионами и сельским/городским стимулирует оказание таких услуг переменам населением Наличие расходных материалов Рыночный дефицит: отсутствие Фальсифицированные и опасные Частая нечувствительность москитных сеток, презервативов, лекарства, в основном в странах к динамике рынка противозачаточных средств и т. д. Африки к югу от Сахары и в розничной торговле Восточной Азии Качество организации Неадекватность каналов информации: Трудности в приобретении Зависимость только от предложения, поступление информации жизненно необходимых предметов, неудобные часы работы торговли, о ВИЧ инфицировании неудобные часы работы торговли плохое отношение персонала и презервативах из клиник, а не из к получателям помощи школ и баров Технические качества Стандартизованная информация, Широкий разброс в качестве Стандартизация позволяет обеспечить не поддающаяся сравнению, частных услуг по уходу за качество, но неадекватность контроля распространение неверной больными, недостаточное или не позволяет полностью этого информации излишнее применение лекарств добиться Потребляемые ресурсы/ Техническая эффективность Плохое сочетание потребляемых Интеграция в медицинских услугах техническая эффективность предоставления информации/ ресурсов: неадекватный баланс неэффективна в связи с их редким поддержки общины часто инвестиций/текущих расходов, использованием и отсутствием неизвестна отсутствие текущих средств стимулов помимо фонда зарплаты Управление ресурсами Низкий уровень многосекторной Утечка медикаментов и растрата Спускаемые «сверху» координации фондов; абсентеизм персонала/ программы часто требуют подработка в рабочее время / дополнительных расходов или увода нелегальная частная практика ресурсов от других услуг и создания государственных служащих искаженных стимулов Руководство Захват субсидий более богатыми Недостаток прозрачности В странах с низким доходом группами в финансировании медицинского финансирование часто зависит оборудования и помещений, от доноров утечка средств в пользу богатых Предложение групп Источник: Адаптировано из Claeson and others (2003). 192 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 торым услугам, ориентированным на насе тивным для обеспечения услугами бедных, ление в целом, — свидетельством тому слу если их целенаправленно используют для жит всеобщая вакцинация детей, усилия устранения препятствий, характерных для по искоренению полиомиелита и онхо данной страны (вставка 8.4). Несомненно, церкоза (речной слепоты). В Арабской это требует определения подотчетности Республике Египет и Мексике успешно участвующих учреждений и обеспечения работают мобильные клиники. Но остает достаточного количества ресурсов, инфор ся проблемным вопрос о поддержке этих мации и механизмов исполнения, чтобы усилий для блага бедных. Низкий спрос и все взаимосвязи начали действовать. Со невысокое качество снижает эффектив отношение власти потребителя и действий ность услуг по планированию семьи в Ин правительства должно меняться в зависи дии. Правительства могли бы легко взять мости от характера услуг, страны, ее уч под контроль и вести мониторинг таких реждений и ее правительства386. услуг, но зачастую недостаточно инвести руют в них. В странах с переходной эконо Укрепление власти потребителей микой в Европе и Азии в результате отхода Это наши люди. Это наши деньги, и вы не от государственного обеспечения услугами смеете их трогать. и развития системы социального страхова Президент Комитетов здравоохранения Бени ния произошло нарушение самого пони на, отвечая на попытку Министерства здра мания роли правительства в здравоохране воохранения взять под контроль фонды, нии, что привело к пренебрежению этими находившиеся в собственности общин, на нужды здравоохранения с дальнейшей пере услугами и, как следствие, к новому появ дачей их в государственную казну лению инфекционных болезней. Большая часть населения стран с низ Укрепление власти потребителей может кими доходами имеет физические трудно улучшать услуги здравоохранения для сти доступа к медицинским клиническим бедноты путем замены или исправления услугам. Двадцать процентов беднейшей слабых сторон «длинного пути» подот пятой части населения Чада пользуются четности. Во всем мире бедным прихо услугами учреждений здравоохранения дится участвовать в производстве, быть только около одного часа в течение всей наблюдателями и покупателями услуг своей жизни. У стран со средними дохода здравоохранения. Укреплять власть мало ми больше проблем в обеспечении до имущих потребителей и повышать их ступным по средствам и качественным контроль за поставщиками услуг здравоо уходом за здоровьем уязвимого населения, хранения означает: которое исключено из общего процесса обеспечения услугами и трудно досягаемо. • Сделать так, чтобы доходы поставщи В большинстве из этих стран неадекват ков услуг здоровья больше зависели от ное распределение рисков подвергает бед спроса малоимущих потребителей. ных еще более серьезным финансовым • Увеличить покупательную способ рискам в случае болезни. Обследования ность бедных. вскрывают серьезные случаи неэффектив • Поощрять участие бедных в совмест ного управления учреждениями здравоо ном производстве и мониторинге услуг. хранения. Так, в Турции установлено, что • Расширять власть потребителей при только 54 из 573 больниц общего профи использовании ими такого инструмен ля — государственных и частных — можно та, как жалобы и их удовлетворение. считать эффективно работающими385. При таком широком разнообразии Оплата услуг придает больше ситуаций и проблем остается один ключе власти вой вопрос: как сбалансировать соотноше ние государственных и частных инвести Отмечено, что за приобретением основ ций, чтобы свести к минимуму послед ных медицинских товаров бедные чаще ствия рыночных и правительственных сначала обращаются к коммерческому неудач при финансировании и оказании сектору. Общинные кооперативы в Ко услуг. Увеличение ресурсов для услуг здра лумбии и Мексике занимаются распрост воохранения только тогда будет результа ранением москитных сеток, пропитанных Услуги в области здравоохранения и питания 193 ВСТАВКА 8.4. Финансирование результатов осуществления «Целей ООН в области развития на пороге нового тысячелетия» 194 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ВСТАВКА 8.4. Финансирование результатов осуществления Целей ООН в области развития на пороге нового тысячелетия (продолжение) Подходы в финансировании не всегда связывают тенциал для расширения штата в оздоровитель услуг, можно рассчитать стоимость стратегий затраченные средства с ожидаемыми результата ных учреждений в бедных сельских районах (ва с учетом специфики страны. Это обеспечит под ми. Поэтому трудно оценивать последствия инве риант 3) невелик, и это определяет реальные готовку инвестиций и текущего бюджета, ко стирования из государственных фондов в услуги «границы охвата» (80%). В Эфиопии основным торые конкретизируют поддержку стратегий, здравоохранения и от вклада в реализацию Це препятствием является проведение состоящей из чтобы, по всей вероятности, улучшать эффектив лей ООН в области развития на пороге нового ты трех разновременных прививок вакцинации ДРТ, ность спроса (вариант 1), поддерживать увели сячелетия. Финансируя услуги в области здраво которое (даже при одной дозе) крайне затруднено чившийся спрос (вариант 2) или увеличивать до охранения и питания, следует иметь в виду сле из за географических сложностей (в основном ступ к услугам здравоохранения и расширять дующие три вопроса: происходит резкое снижение количества второй персонал работников (вариант 3). Это позволит 1. Каковы основные препятствия, затрудня и, особенно, третьей прививок). Расширение ис министерствам здравоохранения и финансов оп ющие оказание услуг по улучшению здоровья, пользования услуг вакцинации посредством ин ределить расходы для осуществления этих це и каковы возможности их устранения? формации и связи (вариант 2), а также отслежи лей, а разработчикам политики — обеспечить Анализ детерминантов основной зоны дей вание нарушений (вариант 1) может повысить финансирование приоритетных действий по уст ствия вмешательства в переводе на наличие кри эффективную зону охвата до более чем 80%. ранению препятствий. тически необходимых ресурсов (человеческих В штате Мадхья Прадеш, Индия, основным пре 3. Каких результатов можно достигнуть и материальных), физических трудностей досту пятствием в самостоятельном уходе считается в здравоохранении, устранив препятствия? па, спроса (на услуги), продолжительности и ка позднее начало кормления грудью и смешанное Расширение охвата с помощью специальных чества оказания услуг здоровья, помогает опре вскармливание. Расширение использования (ран вмешательств, предусмотренных указанными вы делить основные трудности при увеличении этой нее начало кормления грудью, вариант 2) и улуч ше целенаправленными стратегиями и бюджета зоны действия. шение качества (исключительность кормления ми, может трансформироваться в меры по улуч Препятствия при оказании клинического ухо грудью, вариант 1) практики домашних методов шению состояния здоровья с помощью различных да на Мадагаскаре — низкое качество, уровень лечения с помощью предоставления более пол эпидемиологических моделей. Предварительный использования и количество человеческих ре ной информации и обеспечения поддержки окру анализ показывает, что снижение детской смерт сурсов. Повышение спроса на клинические услу жающими может повысить эффективный охват ности в возрасте до 5 лет ожидается в связи с уст ги (вариант 2), особенно использование оздоро почти до 80%. ранением узких мест в клиническом уходе, оказа вительных учреждений или услуги профессио 2. Сколько нужно средств для достижения нии медицинских услуг и самостоятельном уходе нальных работников здравоохранения для ожидаемого результата? за своим здоровьем на Мадагаскаре, в Эфиопии лечения острых респираторных инфекций (вари После того как будет завершено определение и штате Мадхья Прадеш (Индия). ант 1), могло бы повысить эффективность зоны препятствий и возможностей улучшения (границ действия этих вмешательств почти на 60%. По охвата) по каждому виду и способу оказания Источник: UNICEF and World Bank (2003). инсектицидами. Программы социального ность деятельности общественных фондов маркетинга, принятые в более чем 40 (см. главу 4). странах, основаны на рыночных стиму Однако покупательная способность лах, позволяющих увеличить использова бедных на многие услуги часто остается ние этих сеток, презервативов, мыла и недостаточной и не может преодолеть це дезинфицирующих средств местного про новые барьеры (табл. 8.2). Поэтому про изводства для очистки воды (все это со граммы маркетинга противозачаточных кращает риск диареи на 44—85%)387. средств вряд ли будут действовать на благо Иногда скромная доплата может обес беднейших слоев на ранних этапах, по печить получение клинических услуг для скольку стремление компенсировать за бедных, перекрывая тем самым доступ траты исключает их участие389. Правитель к так называемым бесплатным услугам бо ства, конечно, могут предоставлять субси гатым группам населения (вставка 4.4). дии, подобно тому, как это делалось при В некоторых странах проводились кон адресной помощи голодающему населе трольные исследования388, которые пока нию, и эти субсидии должны быть доволь зали улучшение в использовании услуг но высокими, чтобы оплатить сущест здравоохранения среди бедноты после венно расширяющиеся программы ис введения доплаты, в результате чего уве пользования бедными слоями населения личилась прозрачность и подотчетность презервативов, бесплатно распределяемых поставщиков услуг перед бедняками (рис. работниками служб по пропаганде безо 8.9). Но чтобы доплата постоянно дейст пасного секса390. То же самое относится и вовала во благо бедного населения, ее к их обеспечению москитными сетками нужно на местах включать в доход постав в качестве элемента дородового ухода391. щиков услуг, связывать с результатами их Сегментация рынка, уровневое ценообра работы, а не компенсировать неадекват зование и дифференциация продукции — Услуги в области здравоохранения и питания 195 все это может помочь. В Малави использу вия, редко оказываются целиком успеш Рисунок 8.9. Услуги здравоохранения ют различия по форме и цвету москитных ными, если не сопровождаются програм под контролем общины: увеличиваются объемы их сеток не только для обычной продажи на мами, обеспечивающими дополнительное использования и снижаются расходы рынке, но и для выдачи беременным жен питание для кормящих матерей, гигиену и Рандомизированное контрольное щинам одновременно с субсидией392. Од уход за детьми во время болезни. Успех иссследование трех районов в Нигере, новременное субсидирование профилак Программы образования, здоровья и пита 1992—1994 гг. тических услуг здоровья и услуг по охране ния (Progresa, см. «В центре внимания. материнства и детства при использовании Progresa») в Мексике стал возможным бла предельно низкой платы за клинический годаря осуществлению параллельной про уход за взрослыми впервые позволило граммы, в которой были задействованы обеспечить большую доступность в облас мобильные медицинские группы399. ти здравоохранения в Боливии393. Прямые отчисления в пользу потреби Совместное оказание услуг тельских домашних хозяйств — адресная здравоохранения помощь — также могут укреплять власть Самостоятельный уход за здоровьем — это потребителей. Добрую славу при расши особо важный вид услуг при их совмест рении использования определенных услуг ном оказании, на который полагаются заслужили ваучеры, значительно увеличи в одинаковой мере как бедные, так и бога вают потребление продуктов питания тые и который в промышленно развитых продовольственные купоны394. В Гондура странах чаще распространен, чем исполь се и Никарагуа семьям предоставляют ад зование услуг профессионалов. А под ресные денежные стипендии при условии, держка семей и общин может помочь что они будут пользоваться основными борьбе с голодом в бедных обществах — услугами профилактики здоровья395. Фи в Восточной Азии проводились програм нансовая поддержка ваучерами, обеспечи мы на уровне общин, связанные с подоб вающими консультационные услуги ра ными структурами обеспечения услуг, ботниками служб пропаганды безопасно в основном с пунктами первичного ухода го секса, позволила значительно снизить за здоровьем при недоедании. Правитель среди населения число заболеваний, пере ственные служащие обучались быть по дающихся половым путем (вставка 8.5). средниками при проведении продовольст В Китае фонды бедности обеспечивают венных акций с привлечением доброволь беднейшим семьям выплаты из средств, цев из числа жителей местных общин, поступающих от третьих сторон396. Но, ес которые координировали и направляли тественно, многое зависит от того, как акции. В Гондурасе по инициативе мест распоряжаются этой помощью. В Объеди ной общины проводилась программа AIN ненной Республике Танзании была осу C борьбы с недоеданием, которая позво ществлена программа целенаправленного лила сократить на 31% высокий уровень выделения москитных сеток для беремен этого бедствия. Организации гражданско ных женщин из числа бедных, но по го общества служили посредниками между скольку выделяемые субсидии были ни потребителями и поставщикам услуг. Жен чтожно малы, там почти никогда не ис ские группы поддержки помогали в Афри пользовали ваучеры397. ке и Латинской Америке в распростране Источник: Diop, Jazbeck and Bitran (1995) Существует проблема, заключающаяся в том, насколько надежно доходят субси Таблица 8.2. Доступность по прежнему остается проблемой для бедноты дии до бедняков. В системе страхования Отношение (%) среднегодовой стоимости услуг здоровья к доходу населения с низкими доходами в Таиланде Группы Россия ЮАР Бразилия Объединенная населения Республика применялись адресные субсидии — карты Танзания здоровья — для получения клинических Беднейшая 11,9 34,6 20,6 4,4 услуг, но около одной трети получателей 2 я по бедности 5,3 20,3 11,6 2,7 оказались небедными, а половина бедных Средняя 3,3 13,3 7,2 2,0 не получила никаких выгод398. Адресные 2 я по богатству 2,1 9,2 4,1 1,3 субсидии, если они обеспечиваются вне Богатейшая 0,8 3,2 1,2 0,5 программ, также часто не доходят до адре Источник: Расчеты авторов по данным обследования уровня жизни и развития, полученным из Бразилии сата. Даже целенаправленные программы, (1996), ЮАР (1993), Объединенной Республике Танзании (1993—94), Уганды (1999) и России (обследования связанные с распределением продовольст продольного мониторинга, 1998). 196 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 подход также не обходится без проблем. ВСТАВКА 8.5. Ваучеры для работников служб пропаганды безопасного секса в Никарагуа Общины и персонал учреждений здоровья иногда становятся антагонистами, и это С 1995 г. в г. Манагуа (Никарагуа) действует ство, которое компенсирует расходы постав ваучерная программа расширения исполь щика услуг по договорной цене за каждый ва требует вмешательства государства для зования услуг полового здоровья для ра учер. Количество заболеваний, передаваемых разрешения споров, а право местных со ботников женского пола, занятых в службах половым путем, снизилось у работников ветов нанимать и увольнять персонал поч пропаганды безопасного секса. Выдаваемые служб пропаганды безопасного секса на 65% им ваучеры позволяют получать бесплатные за первые три года действия программы. Вау ти не имеет значения в странах, испыты услуги в определенных клиниках некоммерче черы теперь выдаются для потребителей этих вающих недостаток в человеческих ресур ского сектора, неправительственных организа служб и их партнеров. сах. Во время реформы здравоохранения ций (НПО) и государства. Клиники направляют в Замбии в большинстве районов нанима ваучеры в соответствующее ваучерное агент Источник: Gorter and others (1999). ли на работу персонал, который уже был занят в учреждениях здоровья. Нехватка медсестер в Мали вызвала трудности нии практики исключительно грудного с наймом персонала, что ослабило кон вскармливания. Другие успешные акции троль потребителей над непосредствен касались более широкого применения пе ными поставщиками услуг403. роральной регидратирующей терапии, Для укрепления власти общин при пе улучшения экологии здоровья и финанси реговорах с поставщикам услуг по уходу за ровании кампаний борьбы со СПИДом400. здоровьем используются существующие Общины часто бывают вовлечены в про механизмы солидарности для социальной цесс создания учреждений здравоохранения. и экономической защиты неблагополуч Они также принимают на себя оказание ных групп путем объединения финансо профессиональных услуг и административ вых ресурсов. С такими традиционными ное управление, как это делается в более способами самоорганизации общин, как 500 поликлиниках, управляемых общинами чередующиеся сбережения — по типу abo в Перу, с охватом свыше 2 млн человек401. На tas в Гвинее Бисау и традиционных об Гаити, в Нигерии и Сингапуре существуют щинных схем на Филиппинах — связаны кооперативные аптеки. Улучшилось снабже системы микрострахования здоровья404. ние высококачественными лекарствами Небольшие некоммерческие общества благодаря постоянно возобновляемым фон страхования в Германии и Республике Ко дам под контролем потребителей в Монго рея стали независимыми покупателями ус лии, Вьетнаме и Западной Африке, и благо луг здоровья, заключающими контракты даря созданию специальных аптек в Эфио с государственными и частными постав пии. В кризисных ситуациях эти усилия щикам услуг405. Близость этих обществ обладают особой гибкостью и становятся к застрахованным членам позволяет осу источником стабильности. Созданные в Де ществлять эффективный мониторинг, од мократической Республике Конго зоны здо нако незначительный размер страховых ровья обеспечивают услуги по иммунизации пулов делает их весьма уязвимыми. В этих под контролем общин уже в течение более случаях помогает перестрахование406, но 20 лет без государственной или донорской возникают иные проблемы, которые при поддержки402. водят к тем же трудностям управления при Финансовый и административный оказании крупномасштабных услуг: теря контроль потребителей над персоналом ется прозрачность прямого контроля со учреждений здравоохранения — прерога стороны общин, а расширение масштабов тивы нанимать и увольнять — может обес деятельности превращается в искусствен печить фактическое оказание услуг. Так, ное дыхание наоборот. ассоциации пользователей в Мали нани мают и оплачивают медицинских специ Информация и мониторинг алистов, которые обслуживают свыше Один из наиболее мощных рычагов укреп 6 млн человек (см. «В центре внимания. ления власти потребителей — информа Инициатива Бамако»). Как и в Перу, там ция, с помощью которой можно менять высок уровень участия поставщиков услуг, поведение больных при самостоятельном несмотря на то, что значительное количе уходе за здоровьем. Правительство Таи ство центров здоровья находится в собст ланда, например, во время пика эпидемии венности местных общин. Но при этом СПИДа проводило самую широкую кам Услуги в области здравоохранения и питания 197 панию, посылая ежечасно в эфир сообще использовали возможность обратиться ния об этой болезни. Правда, изменить в суд. В Индии 66% врачей полагали, что поведение населения можно лишь при ус Закон о защите прав потребителей из за ловии, если достаточно высока культура плохого его исполнения и противодейст и имеется понимание подходов и взаимо вия со стороны профессионалов обладает связей между поведением и заболеванием лишь умеренным воздействием. Санкции у всех участников этого действия на мес зачастую представляют лишь слабую тах. А понимание достигается путем обме угрозу, поскольку поставщики услуг здра на информацией, как это было в штате воохранения защищают друг друга, а ка Тамилнад (Индия), в ходе удачного осуще налы подотчетности не действуют в инте ствления программы обеспечения питани ресах беднейшего населения. Разгул кор ем, проводимой на уровне общин, или рупции в правовых системах многих в Бангладеш, где женщины получили бо стран также действует против бедных409. лее широкие права по распоряжению ре сурсами, а Комитет сельской деятельности Усиление гласности для бедных граждан успешно провел программу микрокреди Просто не голосуйте за вашего мэра, … если тования, в результате которой повысился он не обеспечивает вам доступа к программе общий уровень знаний407. здравоохранения. Если потребители участвуют в приня Менеджеры Программы здоровья по снижению тии решений и мониторинге определен детской смертности, штат Сеара´, Бразилия ных аспектов услуг, то они могут более ак тивно регулировать деятельность постав Городские советы с древнейших времен щиков услуг. Мониторинг услуг здоровья, участвовали в борьбе против чумы, холеры проводимый общинами в Боливии и Вьет и проказы, способствуя ограничению их наме, повышает осведомленность общин распространения. Однако лишь в XX в. го о главных препятствиях в деле оказания сударство становится главным защитни адресной помощи и позволяет обеспечи ком здоровья населения, сначала в систе вать соответствие услуг требованиям по мах плановой экономики — в СССР требителей. В Новой Зеландии представи и других странах, а затем — после Второй тели гражданского общества обязательно мировой войны — и в западноевропейских входят в состав советов по здравоохране государствах, где правительства становятся нию. Такой подход увеличивает прозрач безусловными руководителями систем ность управления. Но это происходит здравоохранения. За ними последовали лишь в случаях, если советы здоровья не многие развивающиеся страны, сделавшие захватывает местная элита или если ин услуги здравоохранения частью социально ституциональные механизмы обеспечива го контракта между новыми независимыми ют представительства в них неблагополуч (в основном) государствами и их граждана ных потребителей (глава 5)408. ми. Там эта модель не всегда оказывалась успешной. Свидетельством тому служит Исполнение и регулирование громадный разрыв в доступе к услугам здо Правовые и иные механизмы разрешения ровья между бедными и богатыми в странах споров — посреднические службы типа со средними и низкими доходами. Но не омбудсменов, судебная система и давле которые государства — Бразилия, Малай ние на профессиональные ассоциации — зия, Шри Ланка и Коста Рика (глава 1) — вполне могут вынудить поставщиков ус лучше других смогли одолеть «длинный луг к соблюдению отчетности, но мало путь» в обеспечении отчетности для бед шансов, что такие механизмы будут дей ных. Они добились этого посредством: ствовать на благо бедноты. В 2000 г. в США проводилось исследование, в ре • переориентации коллективных ресур зультате которого обнаружилось, что 97% сов в интересах бедных благодаря мно пациентов с незначительными травмами гим распределительным механизмам, не обращались в суд. Более состоятель которые сочетают в себе целенаправ ные потребители обращались в суд чаще, ленное противодействие распростра а бедные совсем не обращались. Женщи нению болезней среди бедных, среди ны из низших каст в Индии менее всего регионов с бедным населением, а так 198 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 же приближение поставщиков услуг гих солидарных фондов, а не предоплата, к беднейшим и самым уязвимым груп как раз и отличаются тем, что действуют пам населения и частным лицам. на благо бедных (вставка 8.6.). • разработки коалиций, вовлекающих Однако так и нет ясного ответа на аль бедных в процесс принятия решений, тернативу, будет ли правильным путь, при как во время выборов, так и повсед котором обеспечивается всеобщий доступ невно путем расширения пропаганды к ограниченному набору услуг, или же ценностей гражданского общества; путь, целенаправленно обеспечивающий • установления подотчетности за полу услугами именно беднейшую часть насе ченные результаты, особенно среди бед ления. Вопросы эти дебатируются, но не ного населения, путем расширения ин под этим углом зрения. Большинство формации и мониторинга услуг здраво стран Организации экономического со охранения, проводимого гражданами. трудничества и развития (ОЭСР) исполь зуют оба подхода. Многие страны со сред Какие услуги и для кого? ними доходами (Колумбия, Индонезия, Как мы узнаем, действует гласность Иран, Турция) постепенно наращивают в пользу бедных или нет? Не существует усилия, разрабатывая многочисленные прямых свидетельств тому, что хоть один программы для защиты детей, женщин и из главных механизмов, создающих ре бедных. Эти программы могут вливаться сурсы (социальное обеспечение, модель в общенациональную систему всеобщего Бисмарка) и исходящих из коллективных охвата, как это произошло в промышлен действий (общее налогообложение, мо но развитых странах и недавно в Таилан дель Бевериджа), будет более действен де. Действуя целенаправленно в географи ным для бедноты410. Чтобы стать дейст ческом, возрастном и индивидуальном вительно полезными для бедных, оба плане, они, несмотря на утечку средств, должны иметь некий уровень взаимного часто доходят до бедных. Поэтому необхо субсидирования путем либо дифференци димо сочетание этих механизмов, и каж альных премий, либо прогрессивных на дая страна, оценив, должна решить, какое логов. Видимо, только выплаты третьих именно сочетания будет успешным для ее сторон из фонда страхования или из дру конкретных условий (табл. 8.3). ВСТАВКА 8.6. Страхование здоровья обязано действовать на благо бедноты Совместная оплата не всегда регрессивна (см. глава 4), гообложение или социальное страхование на основе а предоплата и страхование сами по себе не могут заработной платы по месту работы с равной системой действовать на благо бедных. В Объединенной Рес преимуществ. Но такой путь часто бывает затру публике Танзании Общинные финансовые фонды, днительным для реализации в развивающихся и предназначенные для совместной оплаты услуг по переходных странах со слабыми возможностями сбора уходу за здоровьем более бедных групп, фактически налогов (процент с ВВП, полученный государством в субсидировали застрахованных пациентов более Китае, снизился с 30% в 1980 г. до 10% в 1999 г.). богатых групп. Бедные, вступающие в добровольные Налоги же в странах с низкими доходами зачастую программы здоровья, малочисленны в Камеруне, Гане вообще бывают регрессивными. и Руанде, составляют меньшую пропорцию, чем более Альтернативный путь для правительств заключается богатые группы, в Демократической Республике в субсидировании страхования бедных при исполь Конго, Гвинее и Сенегале. Наблюдения показывают, зовании скользящей шкалы взносов, зависящих от до что системы социального страхования по месту ходов, для выплаты страховых премий и совместной занятости дают преимущества более богатым группам в оплаты услуг. Такая скользящая шкала взносов, зави большинстве стран Латинской Америки и Африки. сящих от доходов, имела успех в обеспечении равного Анализ общинных финансовых систем в Азии также распределения в Израиле и системе общинного финан показывает их низкий уровень равного распределения. сирования в Гомошастхая Кендра (Бангладеш). Прави Долевые субсидии для выплаты страховых премий тельства могут также разрабатывать специальные планы часто захватывает местная элита (Таиланд в ранний для бедных и успешно их реализовывать, как это было период действия карт медицинского обслуживания). в Индонезии и Таиланде. Для проверки обоих подходов Субсидирование порой приводит к тому, что богатые требуются средства, а также адекватная и своевременная просто пользуются частными услугами по уходу за компенсация для поставщиков услуг. Очень возможна и здоровьем, оплачивая их за счет государства. вообще утечка средств. Одним из способов защиты доходов бедных со стороны государства является прогрессивное нало Источник: Preker and others (2001). Услуги в области здравоохранения и питания 199 Таблица 8.3. Как узнать, слышен ли голос бедного населения? Ключевые вопросы Свидетельства Проблемы Существуют ли обязательства в конституции • Конституции большинства стран содержат • Отсутствие приоритетов в целенаправленности или в законодательстве, гарантирующие для обязательства, гарантирующие всеобщий доступ деятельности создает стимулы для небедных всех определенный уровень услуг или всеобщее право на уход за здоровьем. Но пользоваться государственными услугами или здравоохранения? мало таких, где выражены обязательства, переходить от частных к государственным непосредственно касающиеся беднейших слоев поставщикам услуг. общества. Аргументация на основе прав, • На распределение ресурсов здравоохранения подтвержденных Специальной сессией влияет более сильное и чаще всего городское Генеральной Ассамблеи ООН по вопросам население, и поэтому основные средства детства, может обеспечить юридическую основу концентрируются в инфраструктуре городских для требований доступа к услугам. больниц, как в Непале. За исключением немногих • За исключением Мексики, Турции и США стран (например, Коста Рика, Малайзия) населению всех стран ОЭСР предоставляют государственные расходы на здравоохранение теперь полную оплату расходов по болезни. в основном достаются небедным слоям населения (глава 2). Существуют ли у государства приоритеты • Существуют пакеты высокоэффективных • Финансовые вмешательства в здравоохранение в обеспечении лечением заболеваний, услуг, обеспечивающих лечение всего населения в значительной мере доставались более богатым поражающих бедное население? от тяжелых заболеваний, в том числе и тех, группам населения. которые чаще поражают бедных. • Эпидемиологический профиль часто поляризован между богатыми и бедными. Имеют ли вообще приоритет те услуги, • Исследования показывают, что первичный • Во многих странах первичный уход также дает которые приближены к бедным? уход больше направлен на благо бедноты, больше преимущества богатым группам. чем лечение в больнице. Имеют ли неблагополучные районы равные • При финансировании нужд всего населения • Самые богатые районы часто получают более права или преимущества, по отношению повышается доля бедных районов. Для более крупные субсидии от государства, чем бедные к богатым районам? богатых штатов в Бразилии, таких, как Парана, регионы, как документально отмечено в Бангладеш, наблюдается снижение преимуществ в пользу Киргизской Республике, Мавритании, Мозамбике, более бедных северо восточных штатов. Пакистане и Перу. • Политическое сопротивление равенству в финансировании. Получают ли дети, женщины и пожилые люди • Проводимая Таиландом льготная политика • Услуги могут не охватить детей и женщин из бедных преимущества от государственных услуг? в отношении детей и пожилых людей была семей. Услуги также могут не достигать бедных в основном успешной. Льготы, выделяемые на взрослых мужчин, поскольку их благосостояние лечение детей на первичном уровне ухода косвенно влияет на благосостояние детей и женщин. в Мозамбике также отчасти оказали благотворное влияние. Льготами было охвачено 65% детей. Получают ли конкретные семьи преимущества • Льготы могут быть эффективными, если • До бедноты льготы не доходят, так как от специальных мер социальной защиты? имеются фонды для компенсации поставщикам преимуществачасто достаются чиновникам и их услуг, как, например, в фонде страхования семьям. в Киргизской Республике или в системе Типа В • Адресная помощь, определяемая конкретными в Таиланде. Поначалу успешная программа поставщиками услуг, часто приводит к конфликту льгот для бедных в Гане была свернута из за интересов. отсутствия компенсаций для поставщиков услуг Источники: Pearson и Belli (2003) и Soucat and Rani (2003а). Довольно часто полагают, что децентра дать эти активы в аренду местной элите. лизация может отрегулировать расходы так, Так, отчисления на услуги здравоохранения что они будут соответствовать местным в Уганде снизились, после того как районы нуждам и в то же время уменьшат неравен взяли на себя административное управле ство в информированности между гражда ние, ответственность за оказание услуг и за нами и политиками. Но децентрализация распределение ресурсов здравоохранения. в здравоохранении дает смешанные резуль Расходы на первичный уход за здоровьем таты 411. Она не всегда позволяет увеличи упали с 33 до 16% за 1995—1998 гг., при вать количество ресурсов для бедных райо этом значительно снизилось использова нов. Передача местным администраторам ние услуг по поддержанию здоровья матери функций обеспечения услугами иногда за и ребенка (глава 10)412. стает их врасплох, оставляя мало стимулов для развития у них политических функций Коалиции на благо бедных и для привлечения граждан к мерам надзо При широкомасштабном захвате небед ра. Передача в собственность активов — ным населением услуг по поддержанию больниц и поликлиник — местным властям здоровья приобретает важность формиро скорее стимулирует их к тому, чтобы пере вание объединений (коалиций) на благо 200 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 бедных. Демократический процесс при помощи и неправительственных органи вносит в перечень ценностей то, что бед заций, вызвавшие продуктивный диалог ные граждане высоко оценивают здоровье о реакции общественности на СПИД на и уход за ним. Оценка преимуществ фи Филиппинах и в Южно Африканской нансирования услуг здоровья давно явля Республике. ется одним из основных электоральных Однако несмотря на повсеместное одо пунктов в промышленно развитых стра брение в течение многих лет привлечения нах, а ныне становится таким же важным общественности к решению многих важ вопросом повсеместно. Доступ к услугам ных проблем, большинство систем здраво здоровья в Таиланде стал ключевым пунк охранения выступает против расширения том политической платформы партии Тай участия и влияния гражданского общества Рак Тай, а ее предложение о всеобщем на распределение услуг по поддержанию страховании здоровья с единой доплатой здоровья. Реформы в сфере здравоохране в 30 батов было фактически реализова ния часто порождают оппозицию со сто но413. На недавних выборах в Бразилии роны властных структур и профессиональ основной темой было устранение голода. ных союзов, которые имеют гораздо боль Помимо избирательных кампаний, ше власти, чем их бедные сограждане, и у бедных граждан есть еще возможность потому вполне могут, как это было в Но высказать свои предпочтения в ходе наци вой Зеландии, бороться за сохранение ста ональных консультаций, которые прово тус кво. Как бы то ни было, действия дятся с целью получения материалов для убежденных поборников защиты интере разработки Стратегии сокращения бедно сов бедных все же способствуют форми сти (глава 11). Анализ консультационного рованию коалиций поставщиков услуг и процесса по 25 документам Стратегии со граждан. Ассоциации сельских врачей кращения бедности показывает, что бед в Таиланде и акушерок в Гватемале спо ные не безразлично относятся к оценке собствуют созданию альтернативных спо услуг здоровья, особенно их доступности, собов оказания беднейшим слоям населе стоимости и социальной направленности. ния услуг в области здравоохранения бо В штате Орегон в США проводилась лее высокого качества. дискуссия во время консультаций с об щественностью по поводу достижения Информация и мониторинг для компромисса при предоставлении пре усиления подотчетности за имуществ бедным. Доклад Даннинга в результаты Нидерландах, содержащий критерии нор Вынудить разработчиков политики отчи мирования услуг здоровья, в значительной тываться перед гражданами за проделан мере основан на консультациях с гражда ную работу — оказание услуг здоровья — нами. Привлечение граждан к работе по это трудная задача. Про пациента, стояв составлению бюджета (например, в Пор шего в очереди в государственную боль ту Алегри, столице бразильского штата ницу и умершего, не дождавшись госпита Риу Гранди ду Сул, см. главу 5) служит лизации, сообщают на первых полосах средством усиления гласности при оказа газетных новостей, тем не менее смерть нии услуг в области здравоохранения 414. тысяч детей от излечимых заболеваний Привлечение организаций граждан из за отсутствия профилактических при ского общества может поставить на об вивок, не получает адекватного внимания суждение в повестки дня интересы групп, в прессе. Политикам гораздо легче повы незаслуженно забытых или подвергшихся сить свой рейтинг, построив больницу дискриминации, как это случилось в Ин и обеспечив занятость медсестрам и вра дии в ходе проведения кампании и судеб чам, нежели снизить уровень недоедания ного разбирательства по поводу запрета у кочевых племен. И все же в условиях использования препарата хинакрин рыночных сложностей и неудач прави (quinacrine) для химической стерилиза тельства, оказывающих свое негативное ции в Индии. Такие организации могут влияние на эти услуги, у разработчиков формировать коалиции в интересах неза политики есть уникальная возможность щищенных граждан. Об этом свидетель не просто создавать представление о том, ствуют действия групп самостоятельной что они могут влиять на улучшение ре Услуги в области здравоохранения и питания 201 зультатов. Но для этого они должны не им не так просто претворять такую поли только обеспечивать количественный тику в жизнь. Чтобы соглашение между рост подобных услуг, но и быть подотчет законодателями и поставщиками услуг ными в деле справедливого распределения действовало на благо бедноты, правитель услуг здоровья, защищать граждан от рас ства обязаны: ходов на здравоохранение, которые при водят их к нищете, помогать бедным вый • Обозначать результаты для облегчения ти из замкнутого социального круга. мониторинга таких услуг; Вынудить разработчиков политики и • Поощрять автономных поставщиков самих политиков отчитываться могут более услуг к оказанию клинических услуг; информированные и образованные граж • Строго определять функцию монито дане. Организации гражданского общества ринга. способны устранять неравенство в инфор мировании бедных граждан и разработчи Покупка результатов ков политики. Они могут содействовать Большое количество недостатков в техни привлечению сообществ граждан к науч ческом качестве и этических подходах ным исследованиям, чтобы отыскать пер непосредственных поставщиков услуг, об спективные пути усиления влияния бед служивающих бедноту, — и государствен ных слоев населения на политику. Таковым ных, и частных — свидетельствует о не стал мониторинг результатов правитель благополучии в их стимулировании416. Ре ственной политики, содержащийся в до шение заключается в достижении некоей кладах, посвященных положению в Бан формы согласия между разработчиками галоре и на Украине, особенно учитывая политики и поставщиками услуг, чтобы имеющиеся данные, опирающиеся на не отрегулировать стимулы, как отметил совокупные доходы. Лабрюйер еще в XVII в., в соответствии Гражданское общество может высту с желаниями разработчиков политики. пать в качестве сторожевого пса. Пуб В странах могут создаваться стимулы, спо ликация о состоянии здравоохранения собные заставить автономных и разроз в Бельгии обеспечила продвижение шести ненных поставщиков услуг здравоохране королевских декретов о защите здоровья ния отчитываться за результаты, но как это населения благодаря привлечению внима сделать — зависит от характера услуг и от ния к грозящим опасностям. Политика способности государственных органов ор в Боливии, опирающаяся на переписи, со ганизовать подотчетность путем приобре четает прагматизм с количественными тения и регулирования результатов 417. и качественными подходами415. И все таки Договоры, основанные на результате, снабжение достаточной информацией, реализовать будет нелегко, так как резуль могущей оказать поддержку коалициям таты в улучшении здоровья наступают в их действиях на благо бедных, продолжа медленно, их трудно и дорого измерять, ет оставаться проблемой. Так, в ходе эпи они также зависят от множества других демиологических обследований порой факторов, не зависящих от услуг здравоо пренебрегают освещением потребностей хранения. Такие договоры трудно состав периферийных социальных групп, нацио лять, ибо их результаты связаны с целым нальных меньшинств или тех, кто страдает рядом услуг, как профессиональных, так и редкими заболеваниями. непрофессиональных, например, в сфере снижения детской смертности в возрасте Договорные связи: стимулирование до 5 лет или уменьшения числа ВИЧ ин поставщиков услуг для обслуживания фицированных. Однако опыт Мадагаска бедноты ра и Сенегала в осуществлении программ Пока люди смертны и страстно хотят жить, питания для бедных подтверждает реаль они будут много платить врачам. ность такой возможности, по крайней ме Жан де Лабрюйер (1645—1696) ре, в отношении борьбы с недоеданием (вставка 8.7.). Даже если разработчики политики добро Менее трудно реализовать контракты, совестно хотят заботиться об оказании ус которые основаны на количестве оказыва луг в области здравоохранения бедным, емых услуг и в которых оговариваются 202 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ВСТАВКА 8.7. Правительство выступает в качестве активного покупателя результатов программ здравоохранения путем заключения стратегических договоров Общинные проекты улучшения питания населения на емые общинами и работающие под контролем врачей, Мадагаскаре и в Сенегале предусматривали заключе нанимаемых в рамках проекта. На Мадагаскаре приме ние контрактов по оказанию услуг питания. Операци нялись открытые тендеры для выбора наблюдателей онные издержки на организацию и осуществление из неправительственных организаций. В контрактных контрактов составили 13% от общей стоимости про соглашениях предусматривались оказываемые услуги екта на Мадагаскаре и 17% — в Сенегале. Оба проек и количество обслуживаемых потребителей, при еже та были ориентированы на бедные общины. месячном мониторинге со стороны пользователей из Перечень мероприятий включал мониторинг роста, общины и руководителей проекта. образовательные услуги здравоохранения и питания Недостаточность питания у детей значительно по для матерей, дополнительное питание для ослаблен низилась в обоих проектах. По оценкам, в Сенегале ных детей, направление нуждающихся в медицинские после 17 месяцев работы над проектом почти до ну центры и посещение их на дому в случае необходимо левой отметки снизилось число детей в возрасте от сти. Проект на Мадагаскаре также включал социаль 6 до 11 месяцев с критическим уровнем недоедания, ный фонд мероприятий по формированию доходов, а при умеренном недоедании — с 28 до 24% у детей а в Сенегале проводилась акция по улучшению досту в возрасте от 6 до 35 месяцев. па к водоснабжению. В число непосредственных поставщиков услуг на Мадагаскаре включались местные женщины, выбира Источник: Marek and others (1999). критерии для выплаты государственных расходов на душу населения. Однако в Бо субсидий, например, на основе увеличе ливии, Гватемале и Турции при более высо ния процента вакцинации населения. ком уровне расходов не удалось добиться Контракты на основе количества оказыва успеха и обеспечить справедливый охват емых услуг бывают особенно успешными, населения (рис. 8.10). если можно легко провести их монито В договорах, предметом которых явля ринг, а сами услуги представляют собой ется производительность, заключаемых одноразовый продукт, который ориенти непосредственно с поставщиками услуг рован на все население и который легко здравоохранения, покупателями или стра подвергается стандартизации и монито ховщиками, должно уточняться количест рингу. Подробно составленные контракты во денежных средств, затрачиваемых на доказали свою эффективность при обслу определенные цели. При этом нужно учи живании бедных и трудно досягаемых тывать вариативность усилий, требую групп населения 418. Гонорары, выплачива щихся для выполнения данного объема емые поставщикам услуг за услуги по кон услуг в бедных и неблагополучных райо трактам на основе их количества, когда это нах и в более состоятельных общинах420. количество и качество легко определить, Расходы на услуги могут быть намного способствуют улучшению продуктивнос выше в отдаленных сельских районах. ти. Полевым работникам здравоохранения Наблюдались случаи широкого разброса из неправительственных организаций в расходах на иммунизацию между регио (Бангладеш) платили зарплату в зависимо нами одной и той же страны421. сти от количества знаний, полученных по Гораздо труднее устанавливать стан требителями при проведении пероральной дарты исполнения в многозадачных услу регидратирующей терапии. гах и тех, где поставщики действуют по Устные соглашения, фокусирующиеся своему усмотрению. Еще труднее заранее на конкретных результатах, также могут уточнить, какие услуги следует оказать, быть эффективными, как показывает кам кому, когда, где, как и в каком объеме. пания по проведению всеобщей вакцина Необходимые для этого усилия и качество ции детей в 1980 х гг. с дополнительным услуг невозможно сразу предусмотреть. снабжением их витамином А, а также рабо У поставщиков услуг больше игрового та мобильных медицинских групп в Араб пространства422. Увеличение количества ской Республике Египет, Индонезии и целевых взносов в Великобритании на Мексике419. Малави и Узбекистан сумели проведение мазков из шейки матки (ди достигнуть охвата вакцинацией более 90% агностика рака шейки матки. — Примеч. среди бедных при очень низком уровне ред.) сразу же вызвало кратковременный Услуги в области здравоохранения и питания 203 рост числа мазков, однако в длительном Рисунок 8.10. Более высокие расходы не обеспечивают большего равенства в вакцинации периоде поставщики услуг реорганизова населения ли свою работу таким образом, что про должали получать оплату без оказания услуг423. Договоры по оказанию клинических услуг также нелегко составлять и реализо вывать424. Оплата услуг на основе их внешнего выражения — за визит, за слу чай, за день пребывания в больнице и т. д. вызывает повышение количества оказы ваемых услуг (в основном среди состоя тельных групп) и эскалацию расходов. Реформы здравоохранения часто пред принимаются именно в целях сдержива ния расходов путем введения контрактов с фиксированной ценой услуг — оплатой, взимаемой из расчета на одного потре бителя, или предварительным всеобщим бюджетом — с использованием ограничи телей для сдерживания расходов и пере носом риска на поставщиков услуг. Но это приводит к тому, что поставщики услуг бе рут на себя ответственность за нормиро вание услуг, а это, в свою очередь, откры вает для них возможность снимать слив ки. Поставщики услуг могут прибегать Источник: Расчеты авторов на основе данных докладов о состоянии народонаселения и здравоохранения и к снижению стандартов по уходу за боль Всемирного банка. ными, отказывать в оказании услуг или настаивать на дополнительной неофици сложно определить потребности. Догово альной оплате за услуги (вставка 8.8.). ры в Камбодже, включающие особые тре Равное распределение услуг требует, бования расширения клинических услуг чтобы поставщики услуг имели техничес для бедных, имели смешанные результаты кие возможности сообщать информацию (см. «В центре внимания. Камбоджа»). о нормировании услуг и этические прин Усиление стимулов за обслуживание осо ципы во благо бедных — такое сочетание бо нуждающихся происходит путем ран можно встретить довольно редко. Поэто жирования оплаты поставщиков услуг на му страны с высокими и средними дохо основе положительных результатов (улуч дами все больше делегируют вопрос о со шение состояния здоровья), с более высо ставлении контрактов по оказанию кли кой оплатой за экстренную акушерскую нических услуг автономной — чаще помощь, как в Буркина Фасо, или с более связанной с государством — организации высокой оплатой за обслуживание бед социального страхования, которая зани ных, как в Киргизской Республике (встав мается ведением переговоров о заключе ка 8.9). Однако, чтобы освободить бедных нии соглашений по оказанию услуг. В этих от оплаты гонораров, поставщики услуг странах предпочитают применять более должны вовремя получать адекватную сложные договоры и системы мониторин компенсацию. га с использованием комплексных мето При договорных взаимоотношениях дов оплаты: например, оплата по каждому часто приходится мягко сочетать элемен медицинскому случаю в Грузии или по ди ты, образующие возможность обслужи агностически связанной группе случаев вать не охваченные сферы, поощряя вы в Венгрии. полненную работу. Опыт с договорами на Не менее трудно выявлять целевые основе исполнения работ по вакцинации группы бедных и результаты мониторинга как части программы Глобальный альянс для клинического ухода, поскольку здесь по вакцинам и вакцинациям (Global 204 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ВСТАВКА 8.8. Риск оплаты, ВСТАВКА 8.9. Модульный взимаемой из принцип оплаты поставщиков расчета услуг в соответствии с критерием доходности В 1999 г. в Польше г жа К. вносила страховые взносы в размере 7,5% от ее зарплаты, но ни ра В Киргизской Республике был создан фонд стра зу не смогла воспользоваться «бесплатной» хования для приобретения услуг в учреждениях страховой услугой государственно частных вра здравоохранения, который компенсировал им по чей. Несколько раз она пыталась попасть на при вышенное использование услуг и обеспечивал ем к врачу в поликлинику, к которой была при более широкий финансовый доступ для бедных. креплена. Но каждый раз ей заявляли, что «нет Учреждения получали оплату от пациентов и ком талонов» на данный день. В конечном итоге ей пенсации от страховых фондов по скользящей пришлось обратиться к врачу из частного секто шкале на основе пяти категорий пациентов: само ра и заплатить наличными425. стоятельно обратившихся за помощью, незастра хованных, застрахованных, частично освобожден Источник: World Bank (2001d). ных и полностью освобожденных от оплаты услуг. Учреждения получают более высокую ком пенсацию за обслуживание категорий частично и полностью освобожденных от оплаты и тех, кто Alliance for Vaccines and Immunizations) платят более низкие гонорары. 68% бедных паци показывает, что контракты составленные ентов предпочли систему доплат системе, кото с нуля и угрозы изъятия ресурсов оказа рая была бесплатной чисто теоретически, по лись не столь эффективны для расшире скольку требовала «неофициальной» оплаты. При новом механизме оплаты услуг многие не ния охвата426. Вариативность по общинам официальные случаи платежей были заменены можно учесть с помощью двухзвенной си официальной доплатой. Самые бедные имели до стемы отчислений. Первое звено отчисле ступ к лечению посредством резервного фонда. ний на душу населения принадлежит пра Источник: Kutzin (2001). вительству, как в Аргентине, Бразилии, Эфиопии и Польше, а второе звено — страховому фонду или агентству покупате лю, ответственному за максимальную эф системе, основанной на результате, оста фективность использования ресурсов и ется недостаточно выясненным, так как приобретение соответствующего количест почти не оценивалось. Тем не менее отде ва клинических услуг в нужном соотно ление разработки политики от приобре шении, как в Корее и Новой Зеландии тения и оказания услуг создает более чет (рис. 8.11). кие каналы подотчетности. Автономные Воздействие на бедных после перехода поставщики услуг имеют больше гибкос поставщиков услуг от системы оплаты на ти в обеспечении необходимого набора базе исходных данных к более сложной исходных составляющих, включая наем и увольнение персонала, как в Кении Рисунок 8.11. Граждане реализуют свою власть по отношению к поставщикам услуг и покупателям и Замбии427. Органы, отвечающие за при обретение услуг, имеют больше независи мости в связи с двойной системой подот четности, так как они часто финансиру ются и правительствами и домашними хозяйствами посредством систем страхо вания. Правительства должны участво вать в работе этих агентств, чтобы опре делять, какие услуги более всего нужны бедным, оценивать размеры субсидий в поддержку бедных и ограничивать кон фликты интересов поставщиков услуг. Выбор поставщиков услуг Практикой не подтверждено, что один из типов поставщиков услуг — государст венных, коммерческих или некоммерче ских — будет лучше других. Государствен ные учреждения здравоохранения могут Услуги в области здравоохранения и питания 205 быть целиком эффективными, как в Ма Контраст проявляется еще резче при лайзии, или же в основном неэффектив анализе клинических услуг. Государствен ными, как в Габоне, где при средних дохо ные услуги лучше принимаются, когда дах иммунизация граждан не достигает сильны общественные этические принци уровня 30%. НПО также не всегда дейст пы, когда политика направлена на благо вуют на благо бедных, хотя при заключе бедных и правила подкреплены обязатель нии договоров с правительством они ностью исполнения. Коммерческие по склонны быть ближе к государственному ставщики услуг — с квалификацией или сектору. Независимая больница во Фран без нее — обычно работают в соответствии ции, пользующаяся большой гибкостью со спросом, но присущие им конфликты в финансовом и административном отно интересов требуют внешнего урегулирова шениях, и больница НПО в Канаде, рабо ния. Расширение частного сектора в Лива тающая по государственному контракту, не и некоторых других странах не принесло не слишком отличаются друг от друга. большой пользы для бедных430. Частные Чтобы обеспечить лучшее оказание поставщики услуг в Индии, обслуживаю всему населению услуг, которые можно щие бедное население, в большинстве слу стандартизировать, правительства могут чаев не обладают должной квалификацией. составлять договоры как для государствен Правительства могут осуществлять кон ных, так и для частных поставщиков услуг. троль только при наличии сложных систем Разработчики политики, в свою очередь, регулирования и приобретения услуг. Если могут определять характеристики услуг, такового нет, создаются партнерства между осуществлять мониторинг и обеспечивать правительством и организациями граждан исполнение договоров. Государственные ского общества, которые могут компенси поставщики услуг в Таджикистане и Тунисе ровать этот недостаток путем укрепления выполняют большие объемы вакцинации, власти потребителей над поставщиками а в Камбодже и на Гаити этим занимаются клинических услуг. НПО, которые, выполняя договоры, могут Хотя некоммерческие организации расширять доступность услуг и отрабаты благодаря сильной внутренней мотивации вать новые подходы в их оказании428. и профессиональной этике тоже часто из Для поддержки самостоятельного ухо влекают выгоду, правительства и с ними да за здоровьем наиболее подходят част заключают бессрочные договоры, надеясь, ные услуги — коммерческие или неком что они будут правильно их исполнять. мерческие. Частные коммерческие постав НПО, оказывая услуги, может помочь вос щики услуг доказывают, что могут быть становлению связи между разработчиками весьма эффективными в распространении политики и поставщиками клинических информации и распределении товаров — услуг, значительно усиливая общие выгоды свидетельством тому является успех соци для бедных. Около трети населения Гвате ального маркетинга. Что касается инфор малы обслуживается теперь поставщиками мации и социальной поддержки населе услуг от НПО, которые заметно расшири ния, то низовые организации, мелкие ча ли доступ к услугам для местного бедного стные поставщики услуг и общинные населения из числа аборигенов, хотя на организации, как правило, выполняют ра блюдались проблемы в соблюдении каче боту лучше, нежели жесткие государствен ства услуг и управлении431. ные организации. Зато государственные организации часто заключают договоры по Регулирование и исполнение обеспечению некоторыми ключевыми Правительства могут также воспользо услугами, такими, как распространение ваться рыночным регулированием для информации, и делают это для бедных воздействия на конфликты интересов. лучше и полезнее, чем то, что предлагают Механизмы аккредитации в Венгрии НПО. В штате Сеара´ (Бразилия) «многие вполне успешно действуют при установле услуги, предлагаемые НПО, осуществля нии критериев качества для поставщиков лись в поликлиниках, тогда как государст услуг. Чтобы снизить превышенный по венные учреждения посылали своих ра инициативе поставщиков услуг уровень ботников в семьи»429 (см. «В центре вни обеспечения услугами и компенсировать мания. Штат Сеара´»). недостаток инвестиций в сферу услуг для 206 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 бедных, большинство стран применяет Недифференцированная заработная плата сертификаты потребностей (в США), со отпугивает специалистов от бедных райо веты по планированию (Австралия) или нов, так как нет возможностей получения медицинские карты (Испания и большин дополнительного дохода, развития част ство стран Африки). Но очень многие стра ной практики, обучения и консульта ны с низкими доходами не могут успешно ций434. регулировать свой фармацевтический ры В Чили, Мексике и Таиланде435 ис нок, хотя в Камбодже был достигнут неко пользовали финансовые и нефинансовые торый успех. Когда регулирование терпит стимулы для поощрения квалифициро неудачу, воздействие на пользователей в со ванного персонала, занятого в сельских четании с подготовкой поставщиков услуг районах. В Индонезии врачам разрешает может принести наибольшие выгоды432. ся оказывать частные услуги во время Правительственное участие путем проведе официальной работы и после нее, в Эфи ния национальных тендеров, ограничения опии пытаются расширить полномочия максимальных цен или сокращения тари для медицинских работников, а в Индии и фов также влияет на стоимость медикамен Бразилии и для обученных общинных ра тов433. В целом применение регулирующих ботников (см. «В центре внимания. Штат рычагов остается слабым, в основном оно Сеара´»). Другой подход состоит в посте ограничивается лишь лицензированием пенном повышении квалификации тради персонала. Те же политические и инсти ционных поставщиков услуг, таких, как туциональные неудачи, мешающие осу общинные акушерки в Малайзии, или ществлению услуг здравоохранения, ока в поощрении найма и обучения медра зывают влияние и на исполнение услуг ботников из числа жителей недостаточно законодательного, административного и обслуживаемых районов или социальных судебного характера, необходимых для эф групп, как это делается в Индонезии и фективного регулирования. в Исламской Республике Иран. Комитет Расширение доступа к услугам профес по сельскому развитию Бангладеш (БРАК) сиональных поставщиков услуг в области обучает общинных работников минималь здравоохранения, особенно акушерства ным навыкам, чтобы они могли выявлять и хирургии, сокращающих материнскую среди наиболее бедных жителей нужда смертность, и клинических навыков, от ющихся в экстренной медицинской помо которых зависит снижение смертности щи. Но для достижения успеха во всех этих среди новорожденных, следует считать начинаниях требуются тщательная разра приоритетным направлением, чтобы вы ботка и оценка. Плохо обученные работ полнить программу Целей ООН в области ники в сельской местности в Сальвадоре, развития на пороге нового тысячелетия. еще не овладевшие необходимыми новы Во многих странах возник крайний дисба ми навыками, не смогли достичь успеха ланс между сельскими и городскими райо в улучшении здоровья местных жителей436. нами в отношении укомплектованности Глобальный кризис на рынке труда в ока медицинских учреждений квалифициро зании клинических услуг тоже требует ин ванными медицинскими кадрами. В Тур новационных стратегий, чтобы продвигать ции один врач приходится на 266 человек профессиональные услуги в сельские рай в самом богатом регионе и на 2609 — в са оны на благо бедных (вставка 8.10). мом бедном. В Гане и Сенегале более по Сложность и рассредоточенность кли ловины врачей сосредоточены в столице, нических услуг здоровья и возможность где проживает менее 20% населения стра конфликтов интересов делает осуществле ны. Работники здравоохранения в сель ние мониторинга самими поставщикам ской местности имеют меньше возможно услуги важным фактором для эффектив стей, и среди этих работников наибольшая ного оказания услуг. В историческом пла текучесть кадров. Среди сельских работ не регулирование, проводимое равными ников гораздо меньше женщин, меньше по возможностям сторонами, было обыч образованных людей. Отсутствие услуг ной практикой при возникновении кон (школы, водоснабжение) и доступа к обу фликтов интересов. Но в связи с домини чению/образованию считается главной рующей ролью государства во многих причиной исхода из сельских районов. странах профессиональные организации Услуги в области здравоохранения и питания 207 ВСТАВКА 8.10. Кризис человеческих ресурсов в здравоохранении Когда в 1955 г. международное сообщество ре Высокий уровень абсентеизма в здравоохра страну. Уезжают также и медсестры: в Велико шило искоренить малярию, Африке не было уде нении свидетельствует о неудовлетворенности британии было оформлено 22 462 разрешения на лено достаточного внимания, так как там оказа условиями труда. Изучение этих условий в Гане, работу медсестер из развивающихся стран. лось катастрофически мало обученных меди Индии, Мозамбике, Объединенной Республике Чтобы удержать медицинских работников, ко цинских кадров. Там и теперь приходится Танзании и Уганде показывает, что медицинские торые высоко ценятся на международном рынке прилагать усилия в борьбе с многочисленными работники, в частности медсестры и врачи тера труда, бедным странам придется предложить им заболеваниями, но все так же нет необходимого певты, перегружены работой, их труд недооце конкурентоспособную зарплату и льготы. Для это персонала. Количество врачей в Буркина Фасо нен. Зарплата медперсонала в Гвинее, Маврита го потребуется заменить жесткую политику в 1990 х гг. в среднем составляло 3,4 на 100 тыс. нии, Польше и России снизилась в реальных ци в сфере государственной службы на более гибкие жителей, по сравнению с 303 — в девяти про фрах. подходы. Здесь может помочь система подготов мышленно развитых странах. Крайне низкий ко Происходит постоянный отток профессиональ ки кадров, специально ориентированная на нацио личественный уровень врачей — 8,3 на 100 тыс. ных работников здравоохранения из развиваю нальные рынки. Страны, подражающие промыш жителей в Замбии в 1960 х гг., — снизился щихся стран. Более 600 врачей из Южно Афри ленно развитому миру и пытающиеся готовить ка до 6,9 в 1990 х гг. Чтобы удовлетворить потреб канской Республики зарегистрированы в Новой дры на соответствующем уровне, оказываются ностьв первичных оздоровительных меропри Зеландии, куда они эмигрировали, получив обра самыми уязвимыми и незащищенными от утечки ятиях, рекомендованных Всемирной организаци зование за счет налогоплательщиков Южно Аф специалистов (Гана). Есть данные из Эфиопии и ей здравоохранения, в Чаде необходимо в семь риканской Республики в сумме около 37 млн Гамбии о том, что общинные медсестры и другие раз увеличить численность медицинского пер долл. США. По оценкам, 61% врачей из Ганы, обу медработники, не имеющие международных сер сонала. чавшихся в период 1985–1994 гг., уже покинули тификатов, менее подвержены миграции. Дефицит медицинских кадров Источники: Liese and others (2003), Commision on Macroeconomics and Health (2001), Ferrinho and Van Lerberghe (2003) и Reinikka and Svensson (2003b). достаточно слабы. Изменения в организа дарственных и частных медсестер 438. Ассо ции услуг, осуществляемые по инициати циации акушерок в Гватемале и в Новой ве их поставщиков, как в инициативе «Ра Зеландии разрабатывают и укрепляют эти ботники здравоохранения за перемены» ческие принципы для поддержки бедней (Health Workers for Change) могут созда ших слоев населения (вставка 8.11). вать существенные преимущества для потребителей437. Германская система здра Информация и мониторинг воохранения становится в основном са Децентрализация, передача полномочий морегулирующейся. Профессиональные и заключение договоров на количество ока работники в Зимбабве поддерживают про зываемых услуг — все это повышает важ фессиональную этику и нормы среди госу ность своевременной и точной информа 208 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ВСТАВКА 8.11. Развитие профессионализма у акушерок По словам профессора акушерства и гинеколо они, есть опасность возникновения некой культу тью формировать контакты… следовать им, вся гии, «акушерка должна взять на себя более зна ры «только для акушерок», защищающей акуше кий раз уважая индивидуальность женщин и чительную, «женскую» роль. Необходимое регу рок и усугубляющей проблемы. Формальный культуру, в которой они живут. Разумеется, для лирование должно быть «саморегулированием» процесс может подкрепляться менее формаль этого нужно иметь образование, чтобы делать до определенного момента, это имеет значение ным (обсуждение среди равных), чтобы обеспе это правильно, и достаточно власти, чтобы ока тогда, когда в этом процессе регулирования при чить контакты между множеством акушерок и их зывать влияние на систему. Вот так я представ сутствует вклад как со стороны самой женщины, обучение. Такое положение «с женщинами/для ляю себе «профессионала». так и со стороны женщины профессионала… женщин» может создать основу того, что мы на Акушерки должны принимать большее участие зываем «профессионализмом» в акушерстве в этом процессе… но если вовлечены только и гинекологии… Нам нужно обладать способнос Источник: ICM (2003); Davies (2001). ции для мониторинга результатов. Ни теристиках. Такие разные страны, как в национальной, ни в международной ста Колумбия, Индонезия, Исламская Рес тистике еще не зафиксирован весь объем публика Иран, Мексика и Филиппины, деятельности или результатов всех постав применяют общинные карты местности, щиков услуг здоровья. Министерствам позволяющие определять в зоне риска до здравоохранения, как правило, мало изве машние хозяйства и индивидов, нуждаю стно о частном секторе, и это затрудняет щихся в посещении врача на дому и его создание партнерств или заключение дого особом внимании к ним 440. воров, хотя некоторые страны (например, Польша) пытаются проводить наблюдения Шесть измерений: пригодны ли для за поставщиками услуг 439. Информация всех? о доступе к услугам, их качестве и эффек тивности недостаточна, а порой не под Какие механизмы подотчетности должны дается сравнению. А поскольку и многие быть отмечены как обеспечивающие по другие факторы, не относящиеся к сфере ступление ресурсов здоровья туда, куда здравоохранения, влияют на состояние здо они должны поступать? Единого пути ровья населения, необходимо создавать пе здесь нет. Многие факторы, влияющие на рекрестный мониторинг и сравнительное «короткий» и «длинный» пути подотчет планирование, как это регулярно делает ности, требуют различных подходов. В от Национальный совет экономического и со ношении услуг здравоохранения и услуг циального развития в Таиланде (Thailand’s питания, единое измерение не подходит. National Economic and Social Development). То, что будет пригодно, сильно отличает Мониторинг средних результатов или ся по странам и видам услуг. При стро схем использования услуг порой не позво гом административно командном подходе ляют добиться понимания того, где проис можно многого добиться, если следовать ходят перемены. Изменения коэффици «длинному пути», если у разработчиков ента рождаемости и уровня использования политики есть твердые полномочия или противозачаточных средств происходи идеологическая база для принятия жест ли в странах Африки к югу от Сахары ких решений, какие услуги здоровья и ко в 1990 х гг. в основном в городских и са му оказывать, как на Кубе441, в Малайзии мых богатых районах. Снижение количе или в Исламской Республике Иран. Более ства случаев использования квалифициро широкое участие бедных в политике мо ванной помощи при родах в Объеди жет повлиять на разработчиков политики, ненной Республике Танзании в период как, например, в Бразилии, где за про 1993—1999 гг. можно в основном отнести шедшее десятилетие произошло улучше за счет такого снижения среди беднейших ние в области здравоохранения, особенно групп населения. Когда затруднен сбор с ориентацией на бедное население (см. информации, например о доходах, можно «В центре внимания. Штат Сеара´). Но обратиться к альтернативным индикато когда полномочия управления у разработ рам, используя информацию об этничес чиков политики менее тверды, а рычаги ких, кастовых, региональных, половых, исполнения предписаний слабы, то «ко лингвистических или религиозных харак роткий путь» подотчетности посредством Услуги в области здравоохранения и питания 209 Рисунок 8.12. Шесть измерений пригодны для всех заключения партнерства потребителей лены некоторые типичные ситуации, с частными и общинными поставщиками которые можно предложить принять услуг дает бедным больше контроля над к руководству. Ситуации различаются услугами. по cтепени однородности потребностей И если одно измерение негодно для в здравоохранении, характеру услуг и всех, может быть, будут пригодны шесть характеристик политического процесса. измерений? На рисунке 8.12 представ Когда «длинный путь» подотчетности 210 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 хорошо действует на благо бедных — их следует направить больше инвестиций на заботы включены в политический про усиление гласности и информирование цесс — действия государства идут им на бедных граждан, на укрепление организа пользу. Правительства могут обеспечи ций гражданского общества и создание вать или заключать договоры по стан коалиции для оказания услуг, требующих дартным услугам, рассчитанным на все коллективных действий. Тогда можно население (1) и предоставлять адресные оказывать давление на правительства, субсидии бедным семьям для получения имеющие ограниченные возможности, таких услуг и для соответствующего само для заключения договоров на оказание стоятельного ухода за здоровьем (3). По услуг населению в целом, в партнерстве требности в клиническом уходе также с поставщиками услуг, сохраняющими можно сделать однородными путем ди внутреннюю мотивацию — организация рективного нормирования услуг на осно ми общин и гражданского общества — ве равной выгоды. В этом случае может чтобы убедиться, что услуги действитель быть применен подход интегрированного но оказаны (2). оказания услуг или универсальная систе Обслуживание разнородных потреб ма единой оплаты, как на Кубе, в Фин ностей, где не действует «длинный путь» ляндии и во Вьетнаме (5). подотчетности, характерен для развиваю Но эти условия далеки от универсаль щихся стран и требует привлечения бед ных. Потребности в самостоятельном ухо ного населения для мониторинга и инвес де или в клинических услугах редко быва тиций в укрепление власти потребителей. ют однородными. Разнородность потреб Коммерческие сети и СМИ, кооперативы ностей в контексте проблем бедных может и общинные организации лучше всего мо быть удовлетворена путем децентрализа гут действовать в поддержку самостоятель ции и гибкости в заключении договоров ного ухода за здоровьем (4). Системы мик на основе количества оказываемых услуг рострахования, оказание услуг при совме и на основе их результатов, а также путем стном управлении с общинами и фонды уравнивания субсидий для богатых и бед медикаментов более всего уместны для ных регионов (3 и 5). Субсидии для оказа клинического ухода (6). Но этих сил недо ния клинических услуг можно предостав статочно, чтобы избежать конфликтов ин лять местным медицинским учреждениям тересов. Процесс судебного разбиратель (как в Германии и Польше), специальным ства может оказывать лишь ограниченную учреждениям (как во Франции, Индоне помощь. Важнее иметь поставщиков услуг зии и Таиланде), или непосредственно с альтруистической мотивацией, какими бедным группам населения (фонды помо являются некоммерческие организации, щи бедным в Китае) (5). способные повернуть общественные эти «Длинный путь» подотчетности может ческие представления в сторону бедных также оказаться недейственным, либо по при поддержке профессионального само тому, что богатые группы превалируют регулирования (6). в политическом процессе, либо потому, Итак, ни одно из решений не может что этот бюрократический процесс не до быть быстрым или легким. Но успех, не стигает согласия. В этих случаях дальней сомненно, возможен, как показывают шее инвестирование в «длинный путь» сотни примеров. «Неважно, как медленно через налогообложение и укрепление вы продвигаетесь вперед, лишь бы не ос действий правительства вряд ли принесет танавливались на своем пути» (Конфу много пользы для бедноты. Вместо этого ций, ок. 551—479 гг. до н. э.). В центре внимания Коста-Рика и Куба Хорошее здоровье при (первоначально) низких доходах За последние полвека Коста-Рика и Куба добились существенного снижения уровня детской смертности. Пример Коста-Рики лег- ко объясним резким повышением доходов населения и вниманием, которое уделяется традиционному здравоохранению, а также инновационным подходам, используемым в последние годы для охраны здоровья за счет общественных фондов. В свою очередь, Ку- ба, сохраняя более низкий уровень детской смертности, чем во многих промышленно развитых странах, также искоренила болез- ни, характерные для развивающихся стран, хотя при этом и осталась очень бедной страной. Достижения в этой стране стали возможны благодаря общинной системе здравоохранения, обладающей многочисленным коллективом медицинских работников, персоналом с высокой мотивацией, а также благодаря опоре на жесткий мониторинг и объективную оценку результатов. Смо- жет ли выжить модель Кубы в ходе начатых в 1990-х гг. экономических преобразований, а также в условиях возрастающего стремления к более открытому и свободному обществу? ак Коста Рика, так и Куба имеют доходы на душу населения страны увеличи охранения — эта особенность системы К одинаково низкий уровень детской смертности — почти такой же низ кий, как в Канаде, хотя и при значительно лись на 25% за период 1960—1970 гг. (в та ком же темпе, что является совпадением, происходило снижение детской смертнос остается и поныне. В то же время эти меры вынудили многих профессионалов меди ков (по некоторым оценкам, до двух тре меньших доходах населения (рис. 1)442. Од ти). Дальнейший рост доходов на 40% тей всего состава медработников) поки нако их пути к такому счастливому исходу к 1980 г. одновременно с всеобщим охватом нуть страну. событий были неодинаковы. населения медицинским обслуживанием С середины до конца 1960 х гг. в здра В 1945 г. детская смертность, исчисляе повлек за собой снижение детской смертно воохранении страны произошли два круп мая по количеству смертных случаев на сти еще на 60%. После некоторого спада ных изменения. Во первых, стали откры 1 тыс. живорожденных, составляла 100 1980 х гг. экономический рост возобновил ваться поликлиники — основные меди в Коста Рике и 40 на Кубе. До 1960 г. Кос ся, а вместе с ним продолжился прогресс цинские учреждения по оказанию услуг та Рика добивалась прогресса главным в здравоохранении. Один из путей к хоро здоровья, — причем в каждой из них рабо образом благодаря экономическому росту шему здоровью при исходно низких дохо тали специалисты и медсестры, обслу и жестким программам здравоохранения443. дах, — это, несомненно, переход от низких живая по 25—30 тыс. чел. Это новшество С помощью программы, начатой в 1942 г., доходов к более высоким. сопровождалось многочисленными кампа была устранена нематода, а после револю ниями по вакцинации, контролю за рас ции 1948 г. государственные кампании здра Кубинская загадка: хорошее здоровье пространением инфекционных заболева воохранения были продолжены и ускорены. без экономического роста ний и содействию практическим мерам В результате к 1960 г. были искоренены та Куба остается загадкой. Как этой стране укрепления здоровья. кие болезни, как малярия, туберкулез, а так удается сохранять низкий уровень детской Во вторых, была создана общинная же большинство заболеваний, лечение ко смертности, по крайней мере, такой же низ программа здоровья, в рамках которой торых осуществлялось в то время профи кий, как в любой развивающейся стране врачи принимали пациентов не только лактическими прививками. Что касается западного полушария и в некоторых про в клиниках, но и на дому, в школах или на Кубы, по общему признанию, ярким кон мышленно развитых странах? Несомненно, работе. трастом был низкий уровень детской смерт большую роль играет постоянное внимание В середине 1980 х гг. эта программа ности на фоне того, что экономическое по к вопросам здравоохранения в течение бо на основе работы в общинах была усилена ложение на острове находилось в стагнации лее 40 лет социалистического правления. другой — программой «Семейный док во время правления коррумпированного по После революции было введено всеобщее и тор», целью которой было иметь в каждом литического режима. равное медицинское обслуживание, которое районе врача и медсестру, обученных С 1960 г. прогресс в Коста Рике стал составляло одну из трех главных задач пра для оказания первичной медицинской быстрым и легко объяснимым. Реальные вительства. Хорошее здоровье населения помощи (с обслуживанием до 150 семей). для правительства — ключевой индикатор К 2001 г. количество таких врачей превы его работы. сило 20 тыс. — по одному семейному док Рисунок 1. Детская смертность на Кубе: низкая в 1950 х гг., еще ниже к 2000 г. Несмотря на низкий уровень детской тору на каждые 365 кубинцев444. Обслу смертности, до революции по остальным живание бесплатное, хотя негоспитализи показателям наблюдалось значительное от рованные пациенты должны доплачивать ставание сельских районов от городских. за лекарства. Новое правительство обязалось устранить Данный подход, явно способствовав это отставание, сосредоточив основное вни ший улучшению результатов услуг здра мание на оздоровлении населения сельских воохранения, был достаточно дорого районов. Оно потребовало от всех выпуск стоящим. Куба действительно расходует ников медицинских учебных заведений от значительную часть своего ВВП на здраво работать один год в сельской местности. охранение по сравнению с другими лати Было увеличено количество медицинских ноамериканскими странами — 6,6% в 2002 г., учреждений на селе. В 1961 г. правительство в то время как в среднем расходы на здра национализировало кооперативы взаимо воохранение в Латинской Америке и Ка помощи и частные больницы, превратив, рибском бассейне составляют 3,3%, а наи Источник: 1945, 1950 г. — UN Demographic Yearbook таким образом, государственный сектор большие расходы — 4,4% в Коста Рике 1961. Данные за период 1960–2000 гг. — ЮНИСЕФ. в единственного поставщика услуг здраво и 5,2% в Панаме445. 212 В центре внимания Коста-Рика и Куба Уточнять, чего вы хотите достичь, • Регулярное инспектирование учрежде снабжавших ее импортными лекарства и проверять, как идут дела ний здравоохранения, их посещение ми, продовольствием, топливом и обо в целях надзора. рудованием, необходимым для сельско Кубинская модель здравоохранения зиж • Ежегодная оценка работы технических го хозяйства и горнодобывающей про дется на трех китах: дача четких указаний специалистов с определением техничес мышленности. За период 1988—1993 гг. поставщикам услуг, мотивация персонала, ких и научных результатов их труда. импорт медикаментов упал более чем на мониторинг и оценка системы446. Четкие Кроме того, проводится внешняя оцен 60%, сельскохозяйственное производство указания, исходящие от национальных ка отдельной случайной выборки. к 1994 г. сократилось почти наполовину. групп специалистов советников, нужны • Ежегодные отчеты Министерства здра Правительственные расходы на социаль для разработки стандартов и технических воохранения, а также провинциальных ные нужды были сохранены, в частности процедур (и для оценки работы врачей и и муниципальных директоратов здраво по здравоохранению они превысили 10% других специалистов), а инструкции необ охранения, представляемые Нацио от ВВП в 2000 г. Но в реальном выражении ходимы для стандартизации всей деятель нальной ассамблее народной власти. индексы здоровья ухудшались в начале и ности в национальной системе стационар середине 1990 х гг., хотя затем немного ного лечения. Мониторинг и оценка выходят далеко улучшились к концу этого десятилетия. Медперсонал на Кубе обычно имеет за рамки статистических и экспертных оце Вместе с потерями в инфраструктуре высокую мотивацию. При обучении неиз нок. Опубликование индикаторов здоровья здравоохранения сильно пострадали и менно подчеркивается альтруизм меди в конце каждого года привлекает граждан транспортные услуги. Общественный тран цинского обслуживания, хотя часто его к участию в данном процессе. Кроме того, спорт в начале 1990 х гг. почти исчез, а не кульминацией бывает работа за рубежом граждане могут жаловаться на поставщиков хватка топлива вызвала ограничения в ис в течение одного двух лет. Эта служба счи услуг. Их жалобы проходят по соответству пользовании личного транспорта. Кубин тается добровольной, но фактически суще ющим каналам системы здравоохранения: цам пришлось ходить на работу пешком, ствует сильное социальное принуждение через поликлиники, которые координируют поэтому многократно увеличилось ис к ней. Работа в бедных сельских районах работу местных медицинских учреждений, пользование велосипедов449. на Кубе до сих пор остается престижной, муниципальные советы здравоохранения и Спад в экономике также, по видимому, дающей право на продвижение по службе администрацию больниц. Или же они могут ослабил мотивацию среди медперсонала. для многих врачей, недавно закончивших проходить по политическим каналам, на Оплата врачей терапевтов остается относи обучение. Телевизионные программы вос пример, через местного представителя Ас тельно высокой, их заработная плата почти хваляют также работу медиков, участвую самблеи народной власти, который обязан на 15% превышает средний уровень по щих в международных миссиях солидарно реагировать на такие жалобы. Но, несмотря стране450. Однако она выплачивается в ме сти: они повышают имидж здравоохране на такой мониторинг, граждане обладают стной валюте, а ее покупательная способ ния и способствуют зарождению чувства ограниченной контрольной властью: их ность за последние десять лет постоянно гордости за врачей Кубы. участие в административных и здравоох снижалась. Легализация отдельной «долла Куба пристально следит за тем, что ранительных советах не выходит за пределы ровой экономики» привела к тому, что вы происходит в медицинских учреждени установления общих целей447. В итоге росла ценность профессий с оплатой в ино ях. Строгий мониторинг позволяет по у них сохраняется лишь незначительная странной валюте. Общеизвестны случаи лучать информацию из различных ис роль при определении приоритетов как са уклонения врачей от выполнения офици точников. Основными его элементами мого сектора здравоохранения среди других альных обязанностей, чтобы подключиться являются: секторов, так и внутри него. к параллельной «теневой» экономике, на пример, в качестве водителей такси451. • Интегрированная система националь Время покажет, сохранится ли такая ной статистики, предназначенная для Сможет ли Куба сохранить эту систему? практика в здравоохранении, когда один обычного сбора данных от поставщи Период 1990 х гг. был трудным для врач на 150 семей оплачивается государст ков услуг. Данные по конкретным ин Кубы. Распад социалистической системы вом, в столь тяжелые времена экономиче дикаторам здоровья, имеющим боль в Европе и крах СССР, а также ужесточение ских трудностей и в условиях конкурен шое значение, таким, как детская экономического эмбарго со стороны США ции с параллельной экономикой, завися смертность, собираются с высокой привели к резкому спаду в экономике. Ку щей от доллара. частотой, подчас даже ежедневно. ба потеряла своих торговых партнеров, Водопровод, канализация, электричество 9 Обеспечение питьевой водой, водопровод Решение проблемы заключается в том, и канализация, переработка сточных вод, чтобы отделить разработчиков политики подача электроэнергии, сельские дороги от поставщиков услуг и повысить ответст глава и городской транспорт – все это влияет на венность последних перед потребителями. развитие человеческого потенциала (встав Рассредоточение права собственности че ка 1.1). Подобно образованию и здраво рез децентрализацию и привлечение част охранению, инфраструктурные услуги ного сектора, содействие конкуренции оказывают как прямое влияние (например, путем сравнительной оценки качества ус снижением заболеваемости, связанной луг, создание гарантий альтернативного с употреблением воды, а она стоит на од доступа к услугам с помощью независи ном из первых мест среди причин детской мых поставщиков и взимание платы за ус смертности), так и косвенное – благодаря луги – таков путь разъединения деятель экономическому росту452. Однако, как об ности разработчиков политики и постав разование и здравоохранение, эти услуги щиков услуг, а также способ укрепления предоставляются малообеспеченным сло договорых связей, власти потребителя ям населения в недостаточной мере. и гласности. Уделяя особое внимание услугам водо В сельской местности в области ус снабжения, канализации и обеспечения луг – сетевых и несетевых – доминируют электроэнергией, настоящая глава исполь община и самообеспечение. Разработчик зует представленную в Докладе структур политики, т. е. лицо, устанавливающее ную схему предоставления услуг, чтобы стандарты и формирующее потенциал ус выявить, почему и показать, как можно луг в интересах потребителя, здесь отсут улучшить состояние дел. Уроки реформи ствует. Чтобы в результате избежать про рования этих услуг – как сетевых, так и блем, подобных появлению мышьяка несетевых – применимы и к другим ин в питьевой воде, как это случилось в сель фраструктурным услугам. ских районах Бангладеш, разработчикам Что касается сетевых услуг, таких, как политики необходимо оказывать под городское водо и электроснабжение, то держку потребителям в получении гаран основная причина вмешательства госу тий качества услуг и их доступности. дарства в эту область – регулирование С нежелательными внешними послед деятельности поставщиков услуг и обес ствиями (экстерналиями) ассенизации печение доступа малоимущих слоев насе в сельских, не обеспеченных сетевым об ления к услугам, которые они могут се служиванием условиях, лучше всего справ бе позволить. Это приводит в действие ляться в границах деревни или общины. «длинный путь» обеспечения подотчетно Таким образом, поддержка со стороны сти. Однако мнение малообеспеченных предложения на уровне домашнего хозяй членов общества учитывается в незначи ства должна дополняться мерами на уров тельной мере, поскольку водо и электро не общины, — будь то информирование снабжение особенно часто становятся о правилах гигиены или выделение средств объектом политики патроната. В результа на создание отхожих мест, — что направле те поставщики услуг делаются более по но на стимулирование потребности в со дотчетны разработчикам политики, чем здании бытовых удобств и формирование потребителям, а это противоречит «длин механизма воздействия руководителей ному» пути обеспечения подотчетности. общины на поведение ее членов в плане 214 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Рисунок 9.1. Незначительный прогресс в получении доступа к водоснабжению и канализации точное, бесперебойное водоснабжение лучшего качества, 1990 и 2000 гг. остаются несбыточной мечтой для многих городов. Поскольку от четверти до поло вины (и более) количества воды, постав ляемой в города, остается неучтенным, многие города превращаются в своего ро да бездонные бочки (рис. 9.2). Ограни ченное число водоразборных колонок, которыми вынуждено пользоваться боль шое число потребителей, значительно увеличивает время ожидания, а зачастую просто губит систему водоснабжения. Сельская инфраструктура часто перестает развиваться: функционирование трети су ществующей инфраструктуры аграрных районов Южной Азии, по оценкам, нару шено455. Источник: ВОЗ, ЮНИСЕФ и Water Supply and Sanitation Collaborative Council (2000). Малоимущие слои населения в боль недопущения экстерналий. В городских шей степени испытывают на себе тяготы условиях, где спрос на канализационные воздействия плохих услуг по водоснабже услуги, вероятно, выше, коллективные нию и канализации. Подключение к обслу усилия могут быть подкреплены принци живающим сетям имеет меньшая часть пами частной собственности и помощью малоимущего населения. Если же такой со стороны частных предпринимателей. доступ имеется, то подключенным устрой ством приходится пользоваться значитель но большему числу людей, чем обычно Состояние услуг (рис. 9.3). Тем не менее уровень оплаты водоснабжения и канализации услуг для них – один из самых высоких: В 2000 г. приблизительно двое из десяти че в целом они платят больше, чем состоя ловек в развивающемся мире не имели до тельные хозяева, имеющие подключения ступа к безопасной питьевой воде; полови на из десяти не имели канализации и де Рисунок 9.2. Круглосуточное водоснабжение: вять из десяти жили в условиях отсутствия несбыточная мечта какой либо переработки сточных вод453. Определенные результаты были достигну ты, однако, несмотря на многие глобаль ные обязательства, в особенности в рамках Международного десятилетия ООН снаб жения питьевой водой и санитарии, доступ к этим услугам значительно отстает от уровня, установленного в 1980 х годах. Не утешительными остаются и общие тенден ции 1990 х гг. (рис.9.1). В Африке и Азии, где сосредоточена основная часть бедней шего населения, доля людей, имеющих до ступ к этим услугам, либо снизилась, либо осталась на прежнем уровне, либо увели чилась лишь в небольшой степени. Многочисленные работы по изучению больших и малых городов подтверждают основную идею Доклада Центра ООН по населенным пунктам (Хабитат) о том, что услуги по водоснабжению и канализации слишком часто не отвечают потребностям населения454. Полное давление, круглосу Источник: Human Settlements Program (2003). Водопровод, канализация, электричество 215 Рисунок 9.3. Обеспечение водой и канализацией Инфраструктура и система самых бедных и самых богатых подотчетности в сфере предоставления услуг В разных странах пытаются на практике использовать различные подходы к реше нию проблемы ухудшающихся услуг водо снабжения, канализации и электроснаб жения. Они включают децентрализацию в пользу местных властей, участие частно го сектора, реформу законодательства, расширение инициативы общин и привле чение мелких независимых поставщиков услуг. Некоторые подходы представляют собой попытку улучшить качество услуг для бедных через целенаправленное влия ние извне. Другие подходы направлены на совершенствование услуг в целом, исходя из предпосылки, что если качество услуг повысится для всех, то оно возрастет и для бедных слоев населения. Один и тот же подход действует в одних условиях, но не работает в других, в то время как разные подходы успешно срабатывают в, казалось бы, сходных условиях. В чем имеется не обходимость, так это в том, чтобы проана лизировать институциональную и полити ческую специфику инфраструктурных ус луг, чтобы понять, какие подходы, где и при каких условиях действуют успешно. Подотчетность при оказании инфраструктурных услуг В главах 3 6 данного Доклада представ лены структурные рамки анализа для оп ределения, насколько хорошо заинтересо ванные стороны — потребители и гражда Источник: Human Settlements Program (2003). не, политики и разработчики политики, к системам трубопроводов (рис. 9.4). Раз ница в ценах отчасти является результатом Рисунок 9.4. Альтернативные источники воды: бедняки платят больше неэффективности — необъективного пре доставления субсидий на пользование во допроводом, отсутствия у независимых по ставщиков услуг возможности снижать свои накладные расходы или, что еще ху же, использования к своей выгоде постав щиками услуг ситуации, когда у бедняков нет выбора. Тем не менее, в некоторых слу чаях разница в ценах может также отражать гибкость и пригодность услуг, предлагае мых независимыми поставщиками, — от сутствие платы за подключение к сети или доступ к такому количеству воды, кото рое в большей степени соотносится со средствами, имеющимися у бедняков. Источник: Human Settlements Program (2003). 216 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Рисунок 9.5. Подотчетность при предоставлении услуг инфраструктурой. Вспышка холеры в Дар эс Саламе (Объединенная Республика Танзания) в 1996 г. заставила городское управление канализации и ассенизации ослабить свою монополию на очистку выгребных ям и допустить к работам частных лиц. Теперь существует развивающийся конкурентный рынок частных услуг по очистке выгреб ных ям, — хозяева домовладельцы могут выбрать поставщика услуги в зависимости от ее цены и легкости проверки результа тов работы. За исключением выдачи раз решений частному сектору на занятие уда лением бытовых отходов и осуществлени ем регулирования этих действий, роль городских властей теперь невелика456. Од нако собственно осуществление услуги и конъюнктура рынка, которые автоматиче ски порождают власть потребителя, – что а также поставщики услуг — обеспечива реализуется через наличие выбора, лег ют подотчетность друг перед другом при кость проверки результатов выполненной оказании услуг в рамках четырех видов работы, а также возможностей воздейст отношений (рис. 9.5): вия рыночных факторов, — не всегда при сутствуют в процессе оказания инфраст • Власть потребителя связывает потре руктурных услуг. Потому пути подотчетно бителей услуг с поставщиками. сти приходится быть «длинным». • Гласность устанавливает связь граждан с политиками и разработчиками поли «Длинный путь» обеспечения подотчет тики посредством политического про ности. Правительства во всем мире счита цесса. ют своей обязанностью обеспечивать, фи • Договорные связи соединяют разработ нансировать, регулировать или иными чиков политики с поставщиками услуг, способами влиять на инфраструктурные посредством подразумеваемых или по услуги. Для этого у них есть две весомые дробно разработанных контрактов. причины: в некоторых случаях несостоя • И, наконец, управление связывает ор тельность рынка и озабоченность правом ганизации поставщиков услуг с непо на справедливость. Во первых, сетевые средственными поставщиками услуг, инфраструктурные услуги демонстрируют стоящими «за прилавком». возможности экономии на росте деятель ности или сетевые внешние эффекты, что «Короткий путь» обеспечения подот с технической точки зрения делает более четности. При простых сделках на рынке эффективным присутствие одного един покупатель считает продавца ответствен ственного поставщика услуг. В услугах ным за качество купленной продукции, канализации побочные внешние эффекты вознаграждает его повторением сделки вызываются наличием избытков в бук или наказывает продавца, выбирая дру вальном смысле. Да, конечно, владельцы гого поставщика. Это – «короткий путь» частных домов в Дар эс Саламе были обеспечения подотчетности, поскольку готовы платить за улучшение канализаци сам потребитель имеет возможность счи онных услуг ради оздоровления санитар тать поставщика непосредственно ответ ного состояния города. Однако, пробле ственным за предоставляемые услуги, без ма в тех, кто поступает, не обременяя себя каких либо посредников. Мелкие незави правилами, и поведение одного человека симые поставщики услуг по водоснабже безнаказанно наносит урон другим, — как нию и ассенизации и их клиенты, как это происходит в результате последствий правило, находятся в такого рода рыноч от испражнений в любых доступных мес ных взаимоотношениях. тах, что характерно для многих стран Азии Водопровод, канализация, электричество 217 и Африки, — эта проблема требует вмеша Почему инфраструктурные услуги тельства общества или власти. Во вторых, не отвечают потребностям общество заботится о соблюдении спра бедных слоев населения: патронат ведливости, и власти часто перераспре деляют материальные блага, такие, как Из за того, что в последние 10 лет в днев субсидии на базовое водоснабжение, что ное время моя семья не имеет воды, дети никогда не видели, как вода течет из кра бы обеспечить минимум справедливости на у них в доме… В большей части Барио в доступе к услугам, чего не может сделать Капитолио вода появляется лишь между рынок. полуночью и четырьмя часами утра. Господа Сетевые внешние эффекты, вопросы из МВСС, вам об этом известно. Вас это заботило? коллективных действий и задачи распре деления, таким образом, являются серьез Дали Аспильера , жительница Манилы, накануне приватизации Системы водо ными основаниями для действий властей. снабжения и канализации Центральной Меры по согласованию в таком случае Манилы (МВСС), государственной орга больше не осуществляются главным обра низации по водоснабжению в 1997 г. зом между потребителем и поставщиком услуги, и важными становятся новые от Там, где водоснабжение, канализация и ношения подотчетности. Первая из этих электричество находятся в управлении мер — гласность: граждане делегируют по государства, подотчетность перед граж литикам ответственность, чтобы гаранти данами достигается, когда государство ровать получение инфраструктурных ус гарантирует эффективное и справедли луг, в которых они нуждаются. Вторая ме вое предоставление услуг коммуналь ра осуществляется через договорные связи ными предприятиями, советами и пра между разработчиками политики и по вительственными учреждениями всем ставщиками — в целях разработки струк гражданам, в том числе и бедным. Если турной схемы осуществления услуги, вы государству не удается достичь успеха, а бора поставщика услуги и обеспечения га механизмы гласности неэффективны, рантий соответствия ожиданиям граждан. тогда «длинный путь» подотчетности тер Гласность и договорные связи в совокуп пит провал. ности составляют «длинный путь» подот МВСС в 1997 г. была типичной сис четности. Премьер министр и министр темой коммунальных предприятий, со энергетики Бангладеш, в принципе, по ветов и правительственных учрежде дотчетны перед гражданами за работу Со ний, считавших своими подлинными вета по развитию энергетики, — корпора клиентами политиков и разработчиков ции, которая находится в собственности и политики. Политики, — выражая заботу управлении правительства. о справедливости или, что более вероят Необходимо, чтобы «короткий» и «длин но, рассчитывая на политические выго ный» пути подотчетности действовали сов ды в краткосрочном плане, — часто под местно. Действительно, даже в вопросе об держивают цены на инфраструктурные очистке выгребных ям в Дар эс Саламе услуги ниже уровня возмещения издер оказалось необходимым использовать госу жек на их производство. В этой связи по дарственное регулирование, чтобы гаран ставщики услуг попадают в зависимость тировать такое положение, при котором от политически мотивированных ассиг владельцы малых частных предприятий до нований из бюджета, необходимых для полняли действия государственного по выживания, или, если такие ассигнова ставщика услуги и подчинялись директи ния не поступают, они вынуждены сокра вам по удалению бытовых отходов. Эффек щать объемы услуг, не навлекая на себя тивным решением проблемы, вероятно, наказания со стороны разработчиков по будет стратегическое сочетание «корот литики. кого» и «длинного» путей подотчетности В этом случае государственные по в виде некоторой системы, в которой ставщики услуг по снабжению водой и потребители, разработчики политики и электричеством теряют свою функцию ав поставщики услуг связаны отношениями тономных поставщиков услуг457. Они ста подотчетности, которые улучшают качест новятся филиалами разработчиков поли во услуг для малоимущих слоев населения. тики, и вместе с ними начинают представ 218 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 лять некое сращение, выступая в одной ей и электричеством является нарушение роли. Когда такое происходит, разработ механизма гласности, то чего же ждать от чики политики уже больше не могут воз реформ? лагать ответственность на поставщиков за оказание услуг всем гражданам, качество Городские водопроводные сети услуг ухудшается, а потребители бедняки Кому подотчетен Совет по водоснабжению? оказываются бесправными. Вопрос, заданный управляющему директору Динамика развития этих взаимосвя Совета по водоснабжению Хайдарабада од зей может еще более ослаблять положе ним из потребителей. ние бедных потребителей. Со временем Хайдарабад, сентябрь 2002 г. поставщики услуг превращаются в мощ ную политическую силу, оказывающую В больших и малых городах, где преоблада влияние на разработчиков политики. ют возможности экономии на росте мас В сущности, поставщики захватывают штабов производства, работу систем во в свои руки процесс разработки полити доснабжения в основном обеспечивают ки, оказывая давление с помощью проф крупные сетевые поставщики — обычно союзов или своих возможностей контро это государственные поставщики услуг, та лировать предоставление услуг в инте кие как Совет по водоснабжению Лагоса ресах политика. С ухудшением качества в Нигерии или Чапай Навабгандж в Банг услуг разработчики политики и поставщи ладеш. Некоторые из этих поставщиков ки вводят нормирование доступа к ним. принадлежат местным властям, как ком Это имеет важное следствие, когда не мунальное предприятие водного хозяйства обходимы солидные инвестиции, чтобы в Йоханнесбурге; некоторые — правитель обеспечить себя доступом к получению ству штата, как обычно бывает в Индии; а услуг — либо посредством энергетичес некоторые — подобно МВСС в Маниле — кой системы, либо деревенского водо центральным правительствам. В отноше провода или даже отдельно расположен нии их всех уместно задать вопрос: имеется ной системы типа артезианского колод ли четкое разграничение ролей между раз ца. Граждане или их группы реагируют на работчиком политики и поставщиком ус нормированный доступ к услугам, под луг и кому подотчетен поставщик — разра держивая тех политиков, которые оказы ботчику политики или потребителю? Когда вают им протекцию как своим опекае гласность и политика дают сбой, различие мым, выступая против тех, кто требует между ними становится расплывчатым, и всеобщего доступа к услугам. Все это ук поставщик оказывается подотчетен разра репляет возможности политиков исполь ботчику политики. зовать различные формы покровительст Существуют четыре разновидности стра венных отношений – «патронат». Подот тегической реформы, которые потенци четность, связывающая потребителей, ально способны отделить разработчиков политиков, разработчиков политики и политики от поставщиков услуг: децентра поставщиков услуг, замещается отноше лизация ресурсов, привлечение частной ниями типа патрон клиент — клиенте инициативы, взимание платы за услуги и лизмом — на обеих сторонах «длинного опора на независимых поставщиков, даю пути» подотчетности (вставка 9.1)458. щая потребителю возможность выбора. В таких условиях нарушение меха Первые два элемента призваны воздейство низма гласности по отношению к бедным вать на договорные связи, два других спо гражданам усугубляется потерей потреби собствуют укреплению власти потребителя. тельских полномочий. Вопрос, который Все они трудны для осуществления с точки задала Дали Аспильера, — «Вас это за зрения политики. Это и неудивительно, так ботило?» — отражает как ощущение по как мощные политические силы, — а не требителем невозможности наказать по технократические провалы— размывают ставщика за плохую услугу, так и более роли разработчиков политики и поставщи серьезный факт того, что «длинный путь» ков. Вопрос в том, смогут ли эти стратеги подотчетности обманул ожидания гражда ческие элементы обеспечить стимулы для нина. Если причиной неээфективности устранения патроната и компенсации от услуг по обеспечению водой, канализаци сутствия гласности для бедных. Водопровод, канализация, электричество 219 ВСТАВКА 9.1. Клиентелизм в сфере предоставления услуг Патронат ослабляет подотчетность в цепи гражданин — поставщик услуг При патронате договорная связь между политиком и Из за недостатка средств для инвестиций большинст поставщиками услуг — коммунальным предприятием во населения не получает адекватных услуг, что вы или руководством компании, — нетранспарентна, и нуждает его полагаться на дорогие и неудобные аль не определяется нуждами всех потребителей. Полити тернативы. ки осуществляют свой контроль путем назначения (и Модель клиентелизма широко применима к поли смещения) директоров компаний и предоставления тике региональных коммунальных служб в городских государственных субсидий для обеспечения капита и сельских условиях в сфере водоснабжения и элект ловложений и поддержки слабых предприятий. Часто ричества. Она также освещает деятельность местных взамен за такое покровительство компании водоснаб администраций, ответственных за предоставление ус жения обязаны оказывать политическую благосклон луг в городе или на селе (финансирование водопро ность в форме найма излишней рабочей силы, сни водных сетей или общественных туалетов или даже жения тарифов, целевой политики в области новых государственные инвестиции в строительство артези инвестиций и размещения контрактов на основе по анских скважин). литических критериев. Последствия: рост цен, низкое качество услуг и ненадежное финансовое положение. Источник: Foster (2002). Укрепление договорных связей: использования финансовых ресурсов и децентрализация ресурсов моральных стимулов в качестве средств Передача ответственности разработчикам поощрения и поддержки за эффективное политики различных уровней и разделе оказание услуг. Состязательность при по ние полномочий между ними может со лучении финансового поощрения в этом здать определенные стимулы для совер контексте требует наличия такого уровня шенствования оказываемых услуг. Во пер разработчиков политики, который обла вых, посредством гармонизации между дает финансовыми средствами и не обре рамками услуг и политической деятельно менен обязанностью оказывать услуги, — сти, децентрализация может укреплять что и свойственно центру (или штату в фе гласность и подотчетность. Во вторых, деральной системе власти). когда центр несет ответственность за регу Передача ответственности местным лирование и одновременно за оказание властям дает смешанные результаты при услуг, то у него мало стимулов быть кому оказании услуг по водоснабжению и кана либо подотчетным. Передача оказания ус лизации, часто приводящие к потере воз луг на другой уровень разработки полити можности экономии, получаемой на рос ки приводит в действие стимулы, более те масштаба производства, разрушению способные побудить центр (или власти коммерческой жизнеспособности в связи более высокого уровня) к осуществлению с излишним дроблением бизнеса и даже надзора за регулятивными рамками. На конституционным конфликтам между конец, это создает возможности для выяв муниципалитетами и властями более вы ления и применения передового опыта и сокого уровня459. Исторический опыт 220 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 промышленно развитых стран дает нам на реструктуризацию местных услуг. Де урок, как справиться с этими проблемами централизация дает центру возможность (вставка 9.2). договариваться о реструктуризации пе Проблемы дробления бизнеса и потери редаваемых ресурсов, используя финан экономии на росте масштабов производст совые стимулы, скажем, принять решение ва могут быть частично решены путем за о сохранении за собой обязательств, пере ключения межведомственных соглашений. дав лишь сами ресурсы. Муниципальные ведомства в модели фран Там, где передача прав уже соверши цузского синдиката могут уступать свое лась, центр может предоставлять стимулы право оказывать услуги водоснабжению и в виде безвозмездных ссуд субнациональ канализации какой либо компании, нахо ным местным властям в зависимости от дящейся в совместном владении несколь реализации ключевых положений инсти ких местных властных структур. Законо туциональной реформы. Федеральное пра дательство Боливии по водопользованию вительство Австралии предоставило суб недвусмысленно предусматривает деятель сидии штатам для реформы сектора водо ность компании, принадлежащих одновре снабжения. Правительство ЮАР также менно нескольким муниципалитетам, Ко пользуется финансовыми стимулами из лумбия уполномочила свои регулирующие центра для поддержки муниципального органы разрешать слияние нежизнеспо реструктурирования и оказания влияния собных местных организаций посредни на реформу городских услуг, включая во ков по водоснабжению, но, как ни стран доснабжение и канализацию. Федеральное но, исключила из списка самый маленький правительство Индии испытывает ана муниципалитет, который получил бы наи логичный инструмент политики — Фонд большую выгоду от такого правила. Госу городских проблем, — чтобы создать сти дарственные компании Бразилии созда мулы для проведения общегородской вались путем добровольных соглашений, реформы, охватывающей муниципальные заключенных с муниципалитетами при фи услуги. нансировании из центральных фондов. Такие финансовые стимулы будут бо Эти примеры демонстрируют важный лее эффективными, если они распределя подход к увязыванию общих вопросов де ются между властями местных уровней на централизации с частными приоритетами. конкурентной основе. Однако это требует В процессе децентрализации для цент информации, чтобы центр мог сравни рального правительства, как правило, от вать работу различных местных властей и крывается возможность оказать влияние способствовать развитию конкуренции и ВСТАВКА 9.2. Децентрализация и водное хозяйство: историческая справка Водные ресурсы во Франции исторически были ких местных самоуправлений. Примерами служат нии и управлении муниципалитетов, но многие переданы в пользование общине — самому ниж Элизабет и Хакенсак в штате Нью Джерси. были в частном управлении, если даже и не нему уровня осуществления власти. Группы об Интересен тот факт, что во Франции и некото в собственности. Национальное правительство щин провели интеграцию отрасли путем делеги рых регионах США, ограниченные возможности Англии объединило местные системы водоснаб рования права на оказание услуг по водоснабже мелких местных самоуправлений побудили част жения в региональные органы, число которых нию и канализации «наверх» частным или ные компании обслуживать интересы групп раз сократилось с 1400 во время Второй мировой полугосударственным компаниям. Функциональ ных государственных ведомств. Как во Франции, войны до 187 в 1974 г. и до 10 — в 1980 х гг.; ные границы компаний проходили через не так и в США многоведомственная зона действий в конце концов, все они были приватизированы. сколько общин, которые продолжали владеть предотвращает подчинение поставщика услуг по В Нидерландах по поручению центрального пра ресурсами, однако заключали контракты на ис водоснабжению какому либо местному органу вительства, муниципальные компании были пре полнение услуг. власти — таким образом, обеспечивая независи образованы в региональные, чтобы обеспечить Материальная база водоснабжения и канали мость от местных разработчиков политики. распространение оказания услуг на сельские рай зации в США также передана местным властям. Совсем иной подход был в Англии и Нидерлан оны. Тем не менее компании остались в собствен Там, где местная власть была поделена на не дах. В начале ХХ в. в обеих странах надзор и пря ности муниципалитетов и провинций. большие политические сферы полномочий, а ра мое обеспечение услуг водного хозяйства были боты по индивидуальному водоснабжению не сосредоточены в руках местных властей. В Ни возможны, возникали частные компании для дерландах оно было структурно оформлено в ви Источник: Lorrain (1992); Seidenstat, Haarmeyer и обеспечения услуг в регионе с охватом несколь де компаний, находившихся в основном во владе Hakim (2002); Jacobson и Tarr (1996). Водопровод, канализация, электричество 221 подотчетности. Это также требует, чтобы требуются недвусмысленные контракты, политика и правовые структуры позволя в которых с самого начала определяется ли местным властям проявлять гибкость степень ответственности в оказании услуг при реформировании услуг, — например, со стороны поставщика услуг и разработ создавать региональные компании и ис чика политики, регулирующие и тариф пользовать контрактную систему. Такие ные параметры, и вопросы доступа к ус страны, как Пакистан и ЮАР, недавно лугам со стороны бедных домашних хо вступившие на путь децентрализации, уже зяйств. Кроме того, в процессе заключения приняли такое законодательство. контрактов с частными поставщиками ус На низовом уровне высшие звенья луг может происходить укрепление канала власти могут влиять на структуру дого главности, особенно если в процесс вовле ворных связей на местах через законода чены группы поддержки и общественные тельство и стимулы. Однако, как показы механизмы информации. Действительно, вает опыт Латинской Америки, процессы нормы оказания услуг и услуги, предостав децентрализации не всегда задумывают ляемые бедным слоя населения, часто со ся с достаточным вниманием к преиму вершенно точно определяются в ходе деба ществам, которые можно получить. Ус тов по стратегии участия частного сектора пех в проведении реформы услуг во время в сфере водоснабжения и канализации. децентрализации будет зависеть от того, Вовлеченность частного сектора в ока насколько политика более широкой де зание услуг во многих промышленно раз централизации сможет обеспечить поло витых странах позволило правительствам жение, при котором местные политики развить потенциал и политические усло и разработчики политики принимают на вия для регулирования, ценообразования себя последствия политических решений. и управления водным хозяйством в госу Чтобы децентрализация смогла обеспе дарственном и частном контексте (вставка чить разъединение разработчиков полити 9.4). Однако деятельность частного секто ки и поставщиков услуг на местном уров ра в современных развивающихся странах не, потребуется также разделить роли и от поставлена в рамки институциональной ветственность властей различных уровней жесткости, которая никак не способствует (глава 10). Без такого разделения децент скоординированному росту официальной рализация может просто перенести патро деятельности частного сектора. Частный нат на местный уровень. сектор используется для оказания услуг, чтобы вбить клин в систему патроната, Укрепление договорных связей: превращая его в мощное политическое привлечение частных орудие с потенциалом для укрепления предпринимателей подотчетности. За последние 10 лет значительно расши Уже есть очевидные доказательства та рилась доля участия частных поставщиков кого потенциала. Официальное участие услуг в сфере водоснабжения, канализа частного сектора в процессе оказанияю ции и электроснабжения в различных услуг в сфере водоснабжения и канализа формах и по многим регионам (вставка ции привело к требованию большей по 9.3). В целом частная деятельность в сфе дотчетности, несмотря на малые объемы ре инфраструктуры поддерживается по инвестиций в этой сфере. Частные инвес многим причинам, в том числе в связи с воз тиции в период 1990 х гг. составляли лишь можностью воспользоваться знаниями, 15% от общего объема в этой сфере с ох опытом и частными инвестициями, а так ватом менее 10% населения в мире. Даже же с привнесением стимулов в работу по в Латинской Америке, где частное оказа предоставлению инфраструктурных услуг. ние услуг в наибольшей степени увеличи Такое участие частных лиц — это также лось в сфере водоснабжения, оно охва прямой путь к разделению разработчиков тывает лишь 15% городского населения политики и поставщиков услуг через два континента460. Кроме того, в противопо аспекта в цепи подотчетности — догово ложность электроснабжению, например, рные связи и гласность. в этом секторе остается нормой государст При установлении договорных свя венная собственность, но не децентрали зей частным поставщикам услуг обычно зация ресурсов. 222 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ВСТАВКА 9.3. Тенденции в участии частного сектора: водоснабжение, канализация и электричество Инвестиционные обязательства в проектах с участием частного сектора в развивающихся странах, 1990—2001 г. Частные инвестиции были значительно выше в секторе электроснабжения, Восточная Азия и Латинская Америка. Наконец, в электроснабжении чем в сфере водоснабжения и канализации. Неудивительно, что доминирует приватизация, в водоснабжении — управление по контракту и сокращение частных инвестиций в конце 1990 х гг. был более вы концессии — государственная собственность — остаются нормой. раженным в области электроснабжения. В обоих секторах сказывается влияние «крупных сделок» и перемен, специфичных для некоторых стран, на частные инвестиции, что также выразилось в географическом плане — Источник: Всемирный банк, банк данных проектов PPI. Водопровод, канализация, электричество 223 ВСТАВКА 9.4. Усиление частного сектора: историческая справка Англия. Частные компании в Лондоне снабжали водоснабжения, которые постепенно перешли ям, так и властям, уклониться от выполнения по город водой более 400 лет при незначительных ог в подчинение муниципалитетов и работали как ставленных задач или навязывания пересмотра раничениях со стороны властей. Компании конку государственные коммунальные предприятия. Их контрактов. Отсутствие измерительных приборов рировали между собой, делали инвестиции в сфе объединению способствовали регулирование и прямой оплаты привело к конфликтам по пово ру услуг и нововведения, улучшавшие их качество, из центра и муниципальная политика на местах. ду перевода денег муниципалитетами компаниям. а также увеличивали число обслуживавшихся кли Основной мотивацией для этого послужило ис Неудивительно, что размеры государственной ентов. Обширные системы водоснабжения Лон пользование компаний для оказания услуг в ре собственности возросли, а вместе с ней государ дона уже к ХIХ в. позволили превратить город гионах и сельской местности. К моменту их пе ственная система унаследовала традицию управ в «один из лучших в Европе по условиям прожива рехода в государственный сектор, в политичес ления и регулирования водных ресурсов, как эко ния и здравоохранения, где превышение уровня кой системе глубоко укоренились принципы номической выгодой. рождаемости над уровнем смертности составляла экономического управления услугами водоснаб Франция. Начиная с частного водоснабжения на почти 1800 человек, в то время, когда большинство жения. Руководство государственными комму уровне местного самоуправления и поддерживая городов Европы считались пожирателями людей». нальными предприятиями «на расстоянии вытя такой статус с середины 1600 х гг. и далее, Фран 95% жителей Лондона снабжались водой из водо нутой руки» стало нормой управления для муни ция прошла путь эволюции к государственной соб провода от частных компаний и большинство из ципалитетов. ственности и частному оказанию услуг с помощью них имели прямое подключение домов к сетям. США. В период 1800–1900 гг. в американских различного типа договоров по управлению и ли Изменения в технологиях привели к значитель городах происходил интенсивный рост предприя зингу. Причины этого: проблемы масштаба (мел ной ценовой конкуренции, консолидации отрасли и тий водного хозяйства. Первоначально доминиро кие структуры местной власти), история правовой более высоким ценам. А улучшение водоснабже вали частные владельцы, затем к 1900 году поло системы Франции и роль гласности при осуществ ния вызвало повышенный спрос на сливные туале вина частных компаний стали государственными. лении контроля над разработчиками политики. ты, вследствие чего возникли трудности по удале Смена собственности произошла в связи с про Спорный вопрос о тушении пожаров для Франции нию сточных вод. Парламент отреагировал приня блемами заключения контрактов между муници не вставал, возможно, по причине того, что города тием мер по регулированию, и к 1908 г. частная палитетами и компаниями по поводу воды для строились из различных материалов при соблюде система была национализирована (в 1980 х гг. Анг проблем тушения пожаров. Сложности заключе нии безопасного расстояния. лия вновь вернулась к частному обеспечению). ния контрактов в условиях разраставшихся горо Голландия. В водном хозяйстве в период дов, а также несколько сильнейших городских по Источник: Tynan (2002), Schwartz и Maarten (2002), 1853–1920 гг. преобладали частные компании жаров дали возможность, как частным компани Crocker и Mastens (2002) и Lorrain (1992). Наконец, как и децентрализация, ча ты в цепи подотчетности и, только обес стное оказание услуг предоставляет воз печивая информацию о результатах рабо можность влиять на взаимоотношения ты или принятие мер. Иногда разработчик подотчетности. И также как при децент политики исполняет регулирующие функ рализации, успех зависит от замысла и его ции, а иногда эта ответственность возла осуществления (вставка 9.5). Имеющийся гается на специально назначенную третью опыт пока говорит о том, что регулирова сторону. Иногда саморегулирование берет ние и информация — два взаимосвязан на себя ассоциация поставщиков услуг. ных элемента полной отраслевой реорга Какой бы метод ни использовался, про низации важны в успешном обеспечении цесс регулирования должен разделять участия частного сектора в осуществлении разработчика политики и поставщика ус функционирования секторов по обеспече луг и сохранять свою собственную незави нию населения водой, канализацией и симость. электричеством, а также в содействии рас ширению возможностей выражения мне Организация регулирования: нельзя ме ния при предоставлении услуг. рять всех одной меркой. Там, где механизм гласности имеет силу и эффективную под Регулирование. Система регулирования держку со стороны законодательства, раз в структурной схеме данного Доклада луч работчики политики и юристы выполняют ше всего определяется степенью подот функцию регулирования. Во Франции, где четности между разработчиком политики договор о водоснабжении существует меж и поставщиком услуг (делегирование от ду муниципальными разработчиками по ветственности и финансирование, инфор литики и частной компанией, регулирова мация о результатах работы поставщика ние осуществляется прежде всего путем услуг и принятие мер (глава 3). Исполни отслеживания контрактов на муниципаль тель регулирующих функций может нести ном уровне при некоторой поддержке со ответственность за определенные элемен стороны центральных властей. 224 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ВСТАВКА 9.5. Участие частного сектора в водоснабжении и канализации может спасти жизнь бедняков и сберечь деньги В 1990х гг. Аргентина в рамках плана структурных Распределение новых подключений к сетям Реагируя на необходимость дать беднякам реформ начала одну из крупнейших в мире кам как следствие участия частного сектора возможность выбора, один из концессионеров паний приватизации. В программу были включе в обеспечении услугами по водоснабжению в Маниле разработал систему подачи воды в гус ны местные компании водоснабжения, которые и канализации тонаселенные и труднодоступные районы трущоб. обслуживали около 30% муниципальных образо Программа «Байян Тубиг» («Вода для общины») ваний страны. Детская смертность упала на 5 7% предусматривала использование соответствую в зонах, приватизировавших оказание услуг по щих технологических стандартов, участие потре водоснабжению. Самые крупные успехи наблюда бителей в техническом обслуживании, а находя лись в беднейших муниципальных образованиях, щихся в микрорайоне организаций в посредниче где детская смертность снизилась на 24%. В це стве и картировании сетей, что на 25% снизило лом приватизация оказания услуг по водоснабже стоимость воды для бедных семей. Чтобы сде нию позволила ежегодно сохранять жизнь при лать услугу более доступной, концессионер ввел мерно 375 детей. систему беспроцентного погашения долгана пе Совокупные данные, полученные из других ис риод от 6 до 24 месяцев. За период 1991— точников, о распределении новых подключений 2001 гг. программа обеспечила подключение к сетям водоснабжения по квантилю доходов к системе водоснабжения более 50 тысяч домаш в трех странах Латинской Америки, подтвержда них хозяйств, это, несмотря на то, что контракт ют, что оказание услуг частным сектором имело одного из концессионера в Маниле подвергается положительные последствия для бедняков. Как пересмотру. показывают данные, 25–30% расширенных сетей водоснабжения были нацелены на обслуживание Источник: Foster (2002). Источник: Galiani, Gertler и Schargrodsky (2002); беднейшей 20% ной части населения. Water and Sanitation Program (WSP AP) (2003). В странах без традиций разделения обеспечение услуг осуществляются на ме разработчиков политики и поставщиков стном уровне. Другой вариант при осуще услуг, и с дискреционной разработкой по ствлении многоуровневой власти состоит литики, необходимо иметь третью сторо в применении местного регулирования, ну, чтобы осуществлять регулирование, однако осуществлять апелляционный про заслуживающее доверие — некий орган цесс на другом уровне. Конституция США для установления или интерпретации ре обеспечивает всеобщую систему прав соб гулирующих правил. Несколько формаль ственности, а регулирующие комиссии ных гарантий могут обеспечить независи штатов осуществляют надзор за работой мость регулирующего органа от политиче местных коммунальных предприятий, на ского влияния461. Например: выделение ходящихся в частной собственности. Ме фондов для этого регулирующего агентст стные власти регулируют государственные ва, найм персонала из рыночных структур коммунальные предприятия напрямую. без ограничения его действий правилами государственной службы (компетентность Регулирование и реорганизация сектора. и способности являются важными качест Структура подотчетности делает ясными вами, обеспечивающими доверие и неза условия, при которых исполнитель, регули висимость), гарантирование того, что рующий функции, будет эффективен в со найм и увольнение тех, кто осуществляет действии реорганизациям в секторе. Точно функции регулирования, будут защищены также как происходит размывание подот от политического вмешательства испол четности, если нарушается один из ее нительных и законодательных ветвей вла элементов (см. главу 3), ограничивается и сти, и отсутствие связи между сроками ра эффективность исполнителя регулирую боты персонала и периодами полномочий щих функций, если будет неполным деле выборной власти. гирование ответственности и финансиро Многоуровневая структура власти дает вания между государством и поставщиком дополнительные возможности для защиты услуг. Такова ситуация в секторе электро независимости того, кто осуществляет ре снабжения в некоторых штатах Индии. гулирующие функции, подняв его на на Иными словами, независимый исполни циональный уровень или на государствен тель регулирующих функций нужен для то ный уровень, если разработка политики и го, чтобы провести в жизнь разделение раз Водопровод, канализация, электричество 225 работчика политики и поставщика услуг, но ки выгодную калькуляцию цен на водо если это разделение для начала не иниции снабжение. Это помогло усилить регули руется общей реорганизацией, то исполни рующие возможности в государственном тель регулирующих функций вполне может секторе — важное качество, тем более что оказаться неэффективным. Исполнитель услуги водоснабжения в Чили теперь при регулирующих функций не может заменить ватизированы. собой более широкие реформы в секторе. В то же время эффективный исполни Роль информации. При частном оказа тель регулирующих функций может помочь нии услуг необходимо делать больше для осуществить реорганизацию сектора. Не развития гласности — информировать об давно в Латинской Америке было проведе щины о том, почему и как заключаются но изучение около тысячи концессий, ко контракты в частном секторе. При опросе торое показало, что даже при относительно общественного мнения в Перу лишь 21% успешном выполнении своих обязанностей граждан поддержал идею приватизации исполнитель регулирующих функций мо сектора электроснабжения. Но когда их жет сдержать беспринципный пересмотр проинформировали, что процесс прива контрактов462. В исследовании делается вы тизации будет прозрачным, а увеличение вод, что если в стране существует регулиру тарифов будет регулироваться, в поддерж ющий орган, то вероятность пересмотра ку выступило 60% граждан463. Процедуре контрактов равна 17%, тогда как если он предоставления концессии в Маниле отсутствует, вероятность равна 60%. предшествовала широкомасштабная пуб личная кампания президента Рамоса, ко Регулирование государственного секто торый созывал «Саммиты воды», чтобы ра. Регулирование функционирования собрать вместе различных представителей сектора часто обсуждается в контексте заинтересованных сторон464. В ЮАР, кон участия в нем частного сектора. Однако тракт на управление водоснабжением Йо вопросы деятельности монополий и прак ханнесбурга был закончен также после тика предоставления услуг также относят важных — и подчас трудных — консульта ся к вопросам обеспечения функциониро ций с общинами, профсоюзами и другими вания государственного сектора — воз заинтересованными группами. Ни одна можно, даже в большей мере, так как процедура не была безупречна, но они обе контракты между разработчиком полити открыли путь к усилению подотчетности. ки и государственным поставщиком услуг Необходим открытый характер процеду зачастую недостаточно подробно разрабо ры, чтобы расширить участие общин в дис таны. Поэтому независимое регулирова куссии о политике оказания услуг частны ние государственных поставщиков услуг ми компаниями, иначе те, кто защищает не менее важно. Однако пока государст узко групповые интересы, могут завладеть венные поставщики не обладают опера предоставлением информации и осуществ тивной гибкостью, и отношения с ними не лением представительства. введены в рамки ясных договоров — пока Вовлеченность общин также весьма применяются не все взаимоотношения по важна в процессе регулирования, хотя это дотчетности — непонятно, каким образом недостаточно поощряется. Изучение го регулирование государственных постав родских предприятий водного хозяйства щиков услуг, имело бы влияние на стан в Латинской Америке и Африке показыва дарты оказания услуг. В частности, по ет, что предоставление потребителям недо скольку бульшая часть инструментария статочного объема информации о процессе в современном регулировании базируется реорганизации и установлении тарифов, а на финансовых стимулах, в отсутствие оп также ограничение их возможности выска латы услуг потребителями регулирование заться до принятия регулирующих решений государственных поставщиков услуг будет ослабляют процесс регулирования и сни неэффективным. Регулирование государ жают доверие к реформам, а изменение та ственного сектора в Чили было введено рифов — каким бы оно не было оправдан в контексте реорганизаций в секторе, ко ным — бывает трудно осуществить465. торые включали бо´льшую независимость Организация потребителей представ действий поставщика услуг и экономичес ляется, тем не менее, непростым делом. 226 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 В развивающихся странах существуют се будет рассмотрено ниже — и сравнение их рьезные проблемы иждивенчества (и свя результатов с опытом лучших представля занные с ними финансовые проблемы), ют собой важнейшие условия получения которые не позволяют потребителям орга максимальных выгод от участия частного низоваться до такой степени, чтобы они предпринимательства в функционирова могли выразить четко сформулированное нии сектора. мнение в процессе регулирования. Вопрос В целом воздействие частного сектора стоит еще более остро в отношении бед значительнее всего усиливается в более ных потребителей. В промышленно раз широком контексте реорганизации; при витых странах относительно хорошо ор этом достигаются: большее разделение раз ганизованные ассоциации потребителей работчиков политики и поставщиков услуг в достаточной мере эффективно справля в отношении всех поставщиков комму ются с этой ролью. Там, где компетентные нальных услуг; более широкое участие и эффективно работающие ассоциации общин в процессе предоставления услуг потребителей отсутствуют, проявляется частными поставщиками и в рамках регу более остро асимметрия между потребите лирования; более широкое сравнение ре лями и поставщиками услуг, а исполнение зультатов работы с опытом лучших — как регулирующих функций подвергается рис государственных, так и частных — постав ку узурпации поставщиком услуг. щиков услуг. Поучителен подход Австра Есть примеры, когда регулирующие ор лии. Разрешительная база и национальный ганы более активно занимаются община закон о конкурентной борьбе уравнивают ми, особенно бедными общинами. Испол игровое пространство для всех государст нитель регулирующих функций на Ямайке венных и частных поставщиков услуг. воздействует на общины через местную Отраслевое законодательство предостав церковь; в некоторых случаях в Бразилии ляет директивы по оказанию услуг. Цент созданы специальные консультативные ральное правительство обеспечивает фи или разъяснительные органы, а в Перу ис нансовые стимулы, чтобы способствовать полнители регулирующих функций широ изменениям на уровне штата. Поддержку ко используют радио для связи с община получают самые различные варианты пре ми и воздействия на них466. Но это лишь доставления услуг — корпоратизация несколько образцов, — многое предстоит (Мельбурн), контракт на управление (Аде изучить, чтобы знать, как организовывать лаида), вертикально интегрированное го общины и допускать их в процесс регули сударственное коммунальное предприятие рования предоставления услуг. (Сидней), многопрофильное коммуналь Для организации участия частного ное предприятие (Канберра). Регулиро предпринимательства также нужна ин вание имеет свои различия по штатам и формация о том, как частные партнеры обеспечивается независимыми регулиру осуществляют деятельность, имеющую от ющими органами, а также сравнением ношение к их контракту, а также о функ результатов, проводимым ассоциацией по ционировании прочих государственных и ставщиков услуг водоснабжению. частных поставщиков услуг. Эта информа ция, важная для регуляторов, также укреп Укрепление власти потребителей: ляет взаимоотношения между граждана плата за услуги ми, политиками и разработчиками поли Плата за услуги обеспечивает оперативную тики. Чтобы оказание услуг частными независимость поставщика услуг, подкреп предпринимателями сыграло роль катали ляет власть потребителей и гарантирует затора в развитии сектора, весьма важно более широкую степень подотчетности со иметь информацию о функционировании стороны государства (вставка 9.6). Не по как государственного, так и частного сек лучая достаточных доходов от клиентов, тора. Однако поступает очень мало ин поставщики услуг попадают в зависимость формации о деятельности государственно от денежных средств разработчика поли го сектора, и имеется очень мало надеж тики, необходимых для поддержания про ных источников. Выравнивание условий цесса предоставления услуг. Кроме того, игрового пространства для государствен если продавец не будет находиться в зави ных и частных поставщиков услуг — как симости от покупателя в получении хотя Водопровод, канализация, электричество 227 больше, но это также ниже контрольных ВСТАВКА 9.6. Плата за воду: цифр текущих и эксплутационных расхо историческая дов по двум третям столичных (в штатах) справка и 80% малых городов 467. Но даже если Рассмотрение воды как экономического блага и имеется желание взимать платы за услу взимание платы за услуги позволило Франции и Нидерландам воспользоваться оказанием услуг ги, как осуществить переход к назначе частными лицами в качестве стартового рывка для нию цен? развития сектора. Частный сектор во Франции ос Определять оплату нельзя вне рамок тается главным поставщиком услуг по водоснаб более широкого стратегического подхода и жению и канализации. Система, существующая в наличия доверия у поставщиков услуг. Нидерландах, пережила переход из частного в го сударственный сектор. Однако нормой для обеих Очевидно, что разработчики политики оза стран остается плата за услуги по водоснабжению, бочены тем, что услуги не будут в достаточ что позволило поставщикам удержать дело предо ной мере улучшаться, чтобы можно было ставления услуг «на почтительном расстоянии» от оправдать повышение цен. Главный вопрос местных властей и дало больше стимулов отзы при повышении цен: что должно быть пер ваться на запросы клиентов. вичным: повышение цен или улучшение Источник: Lorrain (1992); Blokland, Braadbaart и качества услуг? В 1989 г. в Гвинее началась Schwartz (1999). реализация лизингового контракта на услу ги по водоснабжению для основных горо дов страны. В течение первых шести лет действия контракта правительство субси бы части доходов, то у поставщика будет дировало снижающуюся долю издержек ча недостаточно стимулов отзываться на за стного оператора, тогда как тарифы посте просы клиента. В то же время в зависимо пенно подгонялись до уровня возмещения сти от ценовой политики в отношении во издержек, что позволило избежать крупных доснабжения установление платы за услу скачков при повышении тарифов. Это по ги способно быстро вызвать ответную служило трамплином для перехода к пол реакцию потребителей, как это случилось ному возмещению издержек и улучшению в Йоханнесбурге, Маниле и очень нагляд качества услуг. И также позволило вызвать но в Кочабамба (Боливия). доверие к реформам в регионе, где не было достаточного опыта частного оказания ус Установление платы за услуги. Как бы луг468. По разным причинам срок действия ло сказано выше, пользование правом по лизингового контракта истек в 1999 г. без лучения платы за услуги, чтобы повысить дальнейшего возобновления, но такая стра степень подотчетности в предоставлении тегия ценообразования уместна для при услуг, требует эффективного регулиро менения и в других странах. вания при монопольном оказании услуг. Подобным образом могут быть улуч Но еще более важный вопрос заключает шены целевая направленность и разра ся в том, как увеличивать тарифы. Суще ботка субсидирования бедных слоев на ствуют две проблемы относительно уста селения, что позволит установить повсе новления оплаты: первая — согласование местную оплату услуг. В Чили имеется тарифов с повышением качества услуг и субсидирование из национальных фон вторая — обеспечение гарантий доступ дов обеспечения частных хозяйств водой. ности услуг, имеющих жизненно важное В Колумбии применяют целевые суб значение. сидии на географической основе. ЮАР Приведение тарифов к уровню возме имеет национальную систему базовых, щения издержек по оказанию услуг потре обеспечивающих жизненный минимум бует от многих стран существенного регу тарифов, которая гарантирует каждому лирования и балансировки тарифов для домашнему хозяйству получение шести различных потребителей среди населе тысяч литров воды в месяц469. Учитывая ния,бизнеса и промышленности. Оплата значительный разброс цен на воду из во услуг для населения в городах Индии со допроводных сетей и высокую стоимость ставляют одну десятую часть от текущих и альтернативных способов водоснабжения, эксплутационных расходов. Промышлен которыми вынуждены пользоваться бед ные пользователи платят в десять раз нейшие слои населения, при его низком 228 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 качестве подчас возникают обстоятельст Признав независимость поставщиков ус ва, побуждающие отдавать первоочеред луг и предоставив им правовой статус, га ность субсидиям на подключение к водо рантировав, что сетевым поставщикам не проводной сети, нежели субсидированию будет предоставлено особое снабжение, пользования водой тех, кто уже имеет до предоставив возможности более тесного ступ к водопроводным сетям. Субсидии партнерства между официальными госу на подключение к сетям имеют преиму дарственными и частными сетевыми и щества в том, что их легче адресовать (по независимыми поставщиками услуг, га скольку недостаточный доступ к воде — рантировав, что рамки регулирования де это уже яркий индикатор бедности) и де ятельности сетевых поставщиков дают шевле организовать (поскольку они пред возможность вступать в контрактные от ставляют собой относительно крупные ношения с независимыми поставщиками единовременные выплаты). Обычно быва услуг, предоставив возможности ассоци ет больше эффекта от субсидирования ациям мелких поставщиков и всем, кто расходов по подключению к сетям для до работает под их «крышей», вводить соот машних хозяйств с низкими доходами, но ветствующие уровни регулирования и дав есть и альтернативные возможности для бедным слоям населения возможность разработки системы оплаты подключения доступа к множеству независимых по к сети и водопотребления, которая прино ставщиков, продолжая регулировать их сила бы беднякам выгоду. деятельность таким образом, чтобы она Наконец, регулирование тарифов и ме в большей степени была направлена на ханизмы субсидирования — это специали охрану здоровья и вопросы, связанные зированные инструменты, которые мож с истощением подпочвенных источни но разрабатывать и применять самыми ков воды. различными способами. Главное состоит Особую озабоченность вызывают по в том, чтобы превратить плату за услуги следствия появление официального част в политический инструмент для уменьше ного поставщика услуг в районе, в кото ния патроната и укрепления прав потреби ром доминируют независимые поставщи телей из бедных слоев населения. ки. На этот вопрос не обратили внимание при проработке контракта в Кочабамба — Укрепление прав потребителей: там частному поставщику услуг были пре опора на независимых доставлены эксклюзивные права, что и поставщиков услуг привело к расторжению контракта471. Дей Как показывает пример с очисткой вы ствительно, если определять цели охвата гребных ям в Дар эс Саламе, существо услугами таким образом, что их могут осу вание мелких независимых поставщиков ществлять мелкие независимые постав услуг представляет собой обычное явле щики услуг, то организатор проекта будет ние в повседневной практике предостав иметь мотив для поощрения их участия. ления услуг по водоснабжению и кана лизации для групп населения с разными Сельские районы: сетевые доходами. Организационно они варьиру и несетевые системы ются от уличных продавцов воды для до Сельские условия отличаются сложнос машних хозяйств, небольших сетевых по тью в схемах расселения, от наиболее ставщиков услуг и частных предприни плотно заселенных пунктов в Южной мателей до кооперативов. В некоторых Азии до самых распыленных общин во случаях они являются основными по многих странах Африки. Способы обес ставщиками, а в других — дополняют ус печения водой включают системы, обслу луги, предоставляемые официальным живающие домашние хозяйства, как в Бан поставщиком. Иногда они становятся ча гладеш, продавцов воды в Лаосе и местные стью конкурентного рынка, а иногда их водопроводные системы в управлении об контролируют несколько групп. щинами в Гане. Во всех ситуациях нормой Усиление роли независимых постав является связь типа потребитель — постав щиков услуг как части «короткого пути» щик. Главными задачами предоставле подотчетности — ключевая политическая ния услуг в сельских районах является задача. Каким путем можно ее решить?470 понимание того, почему «длинный путь» Водопровод, канализация, электричество 229 подотчетности необходим для поддержа питальных инвестиций и покрытие бо ния прав потребителя, и как это можно лее высоких тарифов — например, оп осуществить. лату возрастающих расходов на энер гоносители, — нелегко осуществить за Сетевые структуры, управляемые счет групповых вкладов доноров. общинами • Общины неоднородны — проблемы ис В таких разных странах, как Индия и ключения и узурпации местной элитой Кения, советы водного хозяйства или ин могут быть такими же, как и в государ женерные департаменты, традиционно ственной системе. При этом различные отвечают за предоставление услуг по водо общины могут иметь разные возможно снабжению сельских общин. Ориентиро сти для формирования групп, связан ванные «сверху вниз», без достаточного ных общим интересом. опыта мобилизации общины, но при под • Эффективные технологии, получаю держке финансовыми средствами от цент щие экономию за счет роста масштаба рального правительства, эти органы увели производства, не применяются, так чивали объем инвестиций. Но им удава как основное внимание отдается сооб лось достигать лишь небольшого успеха ществу на уровне деревни. в поддержании устойчивого функциони рования и технического обслуживания. Действительно, эти советы сталкиваются Содействие предоставлению услуг с теми же проблемами узурпации государ потребителю ственных функций, присущими патронаж Три подхода — со стороны местных орга ной модели предоставления услуг. нов самоуправления, региональных пред Учитывая неудачи учреждений, работа приятий и независимых поставщиков ус которых построена по принципу вертика луг — служат примерами институциональ ли, некоторые страны переходят к систе ных механизмов поддержки общинных мам управления на уровне общины, часто систем. Все они представляют собой «не при поддержке доноров, как в Индии и завершенные продукты», а их изучение да Гане. Общины вовлечены в проектирова ет возможность понять, каким образом ние и управление своими системами вод следует развивать сельские общинные сис ного хозяйства, оплачивая расходы по темы предоставления услуг. всем операциям и техническому обслужи Местные органы власти могут оказать ванию. Власти, в основном центральные институциональную и финансовую под правительства, покрывают значительную держку расширению общинных систем. часть капитальных затрат. Органы управ Имея доступ к налоговой базе, органы ме ления проектами, получающие средства стной власти могут предоставлять средст из донорских фондов при поддержке не ва для периодического покрытия капи коммерческих организаций, часто образу тальных затрат, обеспечивать временную ют главную организационно техническую финансовую поддержку общинам, чтобы опору этих систем. они могли приспособиться к экономиче В модели, ориентированной на клиен ским невзгодам, и упрощать для них по та, в центре взаимоотношений подотчет лучение технической помощи. Уганда и ности находится сам клиент, но остается ЮАР служат примерами таких догово еще много задач по расширению их мас ренностей, при которых местные органы штабов472. власти участвуют в программах расшире ния финансовой децентрализации со сво • Общинам требуется техническая под ими ресурсами и большей автономией. держка для управления своими система Местные органы власти, получив такое ми водного хозяйства на промежуточном усиление, могут поддерживать общинные и окончательном этапах осуществления программы. Даже в Индии, где местные проекта, но органы управления проекта панчаяты не имеют такой широкой авто ми, получающие средства из донорских номии, развиваются отношения между фондов, не слишком годятся для этого. местными органами власти и группами • Общины оплачивают текущие опера потребителей. Там, где в соседних неболь ционные расходы, но пополнение ка ших городах есть эффективно работа 230 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ющие поставщики услуг, местные власти по количеству потребления, подключение могут привлечь их для оказания по кон домашнего хозяйства к воде стало более тракту поддержки своим общинам. удобным. Кроме того, заметно улучши Национальное коммунальное пред лось состояние здоровья людей, в том чис приятие в Кот д’Ивуар, управляемое част ле снизилась смертность, связанная с ди ным партнером, несет ответственность за ареей. работу в городских центрах и небольших Какие либо попытки проводить мони городах. Национальное предприятие ис торинг качества воды отсутствовали. Об пользует перекрестное субсидирование, — наружение мышьяка в подземных источ за счет бюджета столицы, — чтобы под никах застало всех врасплох. Правитель держать небольшие городские центры. ство полностью устранилось от участия Сейчас пробуют расширить сферу его в сельском секторе водоснабжения, цели деятельности на сельские районы. Пер ком полагаясь на частный рынок и уси вые итоги пока не очень успешны, но лия местного самообеспечения. Кроме этот подход находится в стадии разви того, в унитарной системе власти не су тия473. ществовало органов местного самоуправ Наконец, общины могут заключать ления, которые могли бы отреагировать контракты с третьими лицами или неза на кризис. В современных условиях сель висимыми поставщиками услуг, чтобы ского Бангладеш разработчику политики управлять местными сетевыми системами. необходимо поддерживать общины, справ В Китае есть официальные кооперативы ляться с внешними последствиями и осо (сельские компании), которые работают знавать, каким должен быть выбор техно на коммерческих принципах с очень высо логии для выхода из кризиса, вызванного ким уровнем возмещения издержек про обнаружением мышьяка в воде (встав изводства474. Сельские предприниматели ка 9.7). В более широком смысле следует в некоторых странах Африки управляют отметить, что для решения такой общест системами водного хозяйства по контрак венно значимой задачи, как мониторинг ту. Мелкие независимые поставщики услуг качества воды недостаточно одного сотруд в Восточной Азии объединяются, чтобы ничества потребителей и поставщиков ус возложить на себя обязанности по эксплу луг; необходимо, чтобы разработчики поли атации на принципах концессии. В каж тики оказывали поддержку общинам. дом случае имеет место организованный процесс групповых совещаний и дости Канализация жения согласия. Если по небольшим си стемам контракт заключают общинные Мероприятия в области канализации сле организации, то для более крупных кон дует рассматривать в категориях частного трактов, охватывающих несколько дере и общественного товаров, производимых вень, может вновь потребоваться под данной отраслью. Когда речь идет глав держка разработчиков политики на мест ным образом о взаимоотношениях по ном уровне. требитель — поставщик, домашние хо зяйства вкладывают средства в канализа Самообеспечение. Домашние хозяйства, ционные системы и заключают договоры имеющие колодцы и ручные насосы, — с независимыми поставщиками услуг для обычное явление для сельских районов удаления отбросов и фекалий. Там же, где Азии и Африки. Нигде самообеспечение речь идет преимущественно об обществен не демонстрирует себя столь разительно, ном товаре, разработчикам политики не как в Бангладеш, где неглубокие водонос обходимо поддерживать коллективные ные горизонты и широкая продажа руч действия для изменения поведения граж ных насосов позволили домашним хозяй дан на бытовом и общинном уровнях и ствам самостоятельно решить проблему организовать общественную инфраструк водоснабжения и заменить воду из зара туру для удаления отбросов и фекалий. женных патогенами наземных источников Доступ к санитарно канализацион водой подземной. Предоставление услуг ным услугам часто рассматривается лишь улучшилось — меньше времени затра в плане выделения субсидий для обуст чивается на ожидание, нет ограничений ройства отхожих мест и выработки реко Водопровод, канализация, электричество 231 В С Т А В К А 9 . 7. Защитить от мышьяка, прислушиваясь к мнению сельских общин Заражение мышьяком мелких водоносных гори Власти, финансирующие организации и НПО вы тернативный вариант не является таким же удоб зонтов может свести на нет успехи в снабжении двигают несколько вариантов действий: переход на ным, как нынешние ручные насосы, то не будут питьевой водой в сельской Бангладеш. Хотя альтернативные источники водоснабжения, вклю действовать никакие иные способы, типа бурения число людей, имеющих симптомы отравления чая использование некоторых наземных источни скважин или распределения колодцев. Действи мышьяком, все еще невелико, — несмотря на ков; распределение пользования незараженными тельно, такие решения еще не имеют успеха. его высокую концентрацию в воде, — еще трубчатыми колодцами в деревнях; бурение глубо В общинах четко определилось их предпочте 25–30 млн. человек подвергаются риску отрав ких артезианских скважин в населенных пунктах; ние и готовность платить за централизованные, ления в будущем. содействие использованию фильтрующих техно размещенные в общинах системы фильтрации Первой реакцией на кризис со стороны влас логий в домашнем хозяйстве. Последнее, в случае воды, такие, как местные водопроводные систе тей и финансирующих организаций было отри успеха, позволит по прежнему использовать мел мы с центральным пунктом фильтрации химиче цание фактов. Затем последовали попытки под ководные колодцы — децентрализованные, до ских и биологических загрязняющих веществ. Си вергнуть тестированию источники воды и ручные машние средства доступа к воде — которые созда стемы водопроводных сетей, введенные в строй насосы. Возникли разного рода технологические ли «водное чудо» Бангладеш. Но при всем том бы Академией сельского развития в районе Богра, и трудности технического обеспечения, — что ло мало сделано для понимания предпочтений похоже, перспективны для Бангладеш. Это под неудивительно вследствие того факта, что зара личных домашних хозяйствах на селе. тверждено предварительными данными, которые жение воды мышьяком в таких масштабах ра В рамках Программы по водоснабжению и ка показывают эффективность затрат на водопро нее в мире нигде не встречалось. В дальнейшем нализации Комитета сельского развития Бангла водные системы для поселков от 300 хозяйств проблемы еще более усугубились в связи с от деш, был предпринят всесторонний комплекс или более. Если такой подход будет реализован сутствием координации и размыванием ролей исследований в отношении предпочтений лич в широком масштабе, то он может резко изме между властями, финансирующими и неправи ных домашних хозяйств в подходах к проблеме нить характер действий в учреждениях водного тельственными организациями (НПО). уменьшения содержания мышьяка в воде в от хозяйства в сельском Бангладеш. Общины выра К настоящему времени выяснилось, что на дельных сельских районах Бангладеш. Получен жают готовность предпринять такие перемены. земные источники не содержат мышьяка и не все ные результаты показывают, что общины отдают водоносные горизонты оказались зараженными. предпочтение, прежде всего удобству. Если аль Источник: Ahmad и др. (2002). мендаций по технологии их организации. общинных структур. Успех зависит от то Такой подход, делающий упор на финан го, можно ли заставить жителей осознать, совые и технические аспекты оказания са что они являются членами общин, где по нитарно канализационных услуг потерпел ведение каждого влияет на жизнь других; провал. В ответ некоторые страны перехо это обескураживающе сложная задача и, дят к «комплексному улучшению санитар возможно, причина того, почему канали ных условий», помещая в центр внима зация никогда не поспевала за ростом ния общинное и бытовое поведение и спроса на воду. привычки, связанные с санитарией475. Это включает разрушение фекально орально Внимание совместным действиям го механизма распространения заболе в сельских районах ваний путем стимулирования изменений Поскольку у общин возникает необходи в бытовом поведении, включающих отказ мость справляться с проблемами санитар от отправления естественных надобностей но канализационного обеспечения об в неприспособленных для этого местах, щими усилиями, требуется использовать мытье рук, хранение пищи и воды в за новаторские подходы к совместным дей крытом виде, использование безопасной ствиям, чтобы породить у людей потреб воды, внимание к детской гигиене, под ность делать это, особенно в рассредото держание чистоты в своем месте прожива ченных населенных пунктах. Необходи ния. Пользование соответствующими ги мость перехода от привычки отправлять гиеническим нормам отхожими местами естественные надобности в любом месте является результатом такого процесса из к порядку делать это в строго определен менения поведения. ных местах может быть мотивировано за Поскольку на здоровье оказывают ботой о здоровье, безопасности и приват влияние не только поведенческие нормы ности — моменты, имеющие значение для бытовой санитарии в семье, но также и во женщин, которые выносят много тягот всей общине, возникает вопрос о коллек из за плохого санитарно канализацион тивных действиях. Особенно важна роль ного обеспечения. Методический центр поставщиков услуг в обеспечении домаш сельского просвещения и Организация них хозяйств информацией по каналам по оказанию помощи в водоснабжении 232 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 в Бангладеш (ВЕРС/ВА) используют общин ускорили процесс. За короткий подход к проблеме, при осуществле период времени было обустроено около нии которого показательная группа свои 100 тыс. туалетов в домашних хозяйствах, ми действиями подталкивает всю общину а на каждую истраченную рупию государ к признанию необходимости улучшения ственных средств местные расходы на са санитарно канализационного обеспече нитарно канализационное обеспечение и ния. Затем община принимает на себя связанную с ним инфраструктуру увеличи обязанность саморегулирования, создавая лись на 35 рупий. у хозяйств мотивацию к обеспечению полного соответствия санитарным нор Договорые связи на местном уровне. Со мам. В Восточной и Южной Азии такой вершить переход к лучшему санитарно подход даже привел к технологическим канализационному обеспечению можно нововведениям в обустройстве туалетов и считать первой задачей, но не менее важ предоставлению небольших кредитов для но сделать такой переход необратимым. финансирования инвестиций в туалеты и Местные экстерналии и необходимость связанную с ними инфраструктуру. понимать и использовать местные усло вия наводят на мысль о том, что местные Субсидии. Внимание общин также ме органы власти — подходящий уровень для няет подходы к выделению субсидий на разработчика политики. Во Вьетнаме и в обустройство туалетов. Деревням Бангла Западной Бенгалии (Индия), местные ор деш, участвующим в проекте ВЕРС/ВА, ганы власти поддерживают общинное не требовались внешние субсидии. Хозяй участие в решение проблемы и обеспечи ствам с низкими доходами средства пре ли его стабильность, финансируя работу доставляли хозяйства с более высокими поставщика услуг, обычно некоммерчес доходами. Как только общины обратили кой организации. В некоторых местах во внимание на необходимость коллектив Вьетнаме местные органы власти исполь ной ответственности, оказание помощи зуют программу, сходную со «схемой Гэдж отдельным хозяйствам для достижения Баба» из штата Махараштра, чтобы поощ общих целей стало восприниматься более рять достижения деревенских общин и от активно. Во Вьетнаме такая взаимопо дельных лиц. мощь дополняется выделением целевых субсидий для беднейших семейных хо Отвечая на потребности зяйств. городских районов Но даже если субсидия требуется, об Домашние хозяйства в городских посе щине может предоставляться финансовое лениях с высокой плотностью населения содействие в награду за коллективные зачастую еще больше выказывают по действия, саморегулирование и искоре требность в улучшении санитарно ка нение привычки отправлять надобности нализационного обеспечения. Функци в любом месте. Взять один из крупнейших онирование канализационных систем штатов Индии — штат Махараштра с на кондоминиумов в Сан Паулу (Бразилия), селением 97 млн. чел. Там выделялись систем общинной канализации Оранд субсидии на обустройство туалетов хо жи в Карачи (Пакистан) и Паривартан зяйствам, находившимся за чертой бед в Ахмадабаде (Индия) говорит о том, что ности, после чего выяснилось, что около неформальные городские общины могут 45% из них не используются. Тогда субси выразить желание заниматься системами дии стали выделять на конкурсной ос канализации и утилизации отходов и оп нове («схема Гэдж Баба»), при которой лачивать их эффективную работу. Не поощрялись те общины, которые отлича большие независимые поставщики услуг, лись хорошим санитарно канализацион напрямую обслуживающие частные хо ным обеспечением. Для этого использова зяйства, как в Дар эс Саламе, показы лась информационная кампания, во время вают, что городские индивидуальные хо которой были определены нормы санитар зяйства действительно инвестируют в са но канализационного обеспечения и пуб нитарно канализационное обеспечение. ликовались названия победивших дере Каковы же препятствия для развития та вень. Репутация, признание и поощрение кого подхода? Водопровод, канализация, электричество 233 Ответ на этот вопрос может лежать вне политики должны быть реалистами и со области водоснабжения и канализации — хранять терпение в своем стремлении вы он относится к регулирующим органам го звать ускорение роста потребностей в са родских центров. Во первых, официаль нитарно канализационном обеспечении ное признание неформальных общин вла путем влияния извне. Пока принцип ока стями и предоставление им некоторых зания услуг в ответ на потребности глубо имущественных прав в значительной мере ко не укоренится, швыряние инвестиция повлияло на готовность общин инвестиро ми на обустройство отхожих мест не решит вать средства в бытовую инфраструктуру сложную задачу увеличения масштабов са и коллективно работать в общинной ин нитарно канализационного обеспечения. фраструктуре (Ла Пас в Боливии, Ахмада бад в Индии). Исследование проблемы Электричество сбора мусора в неформальных поселениях Индонезии представило эмпирические Как и в водоснабжении, в деле электро свидетельства негативной взаимосвязи снабжения имеются свои городская и между неполнотой имущественных прав и сельская составляющие — и вопросы уп общинными инвестициями, направлен равления сетевыми и внесетевыми систе ными на получение общественного товара мами. Для условий функционирования на местном уровне476. Предполагается, что энергетических систем отделение разра повышение защиты имущественных прав ботчика политики от поставщика услуг, увеличивает возможности сбора мусора на оплата услуг, использование частных по 32—44%. ставщиков и развитие эффективных ре Во вторых, в густонаселенных город гулирующих систем аналогичны тем, ко ских районах готовность муниципальных торые возникают в отношении сетей во властей выделять часть общественных зе доснабжения (вставка 9.8)477. Главное мель под канализационные системы поз отличие — дезинтегрирование (но не де воляет общинам расширять число общин централизация) предоставления услуг. ных общественных туалетов, заключать контракты с третьими сторонами для обес Сетевые системы. Опыт, накопленный печения их работы и ремонта (Пуне в Ин в Латинской Америке, Восточной Европе и дии). Пользование ограничивается еже Южной Азии, показывает, что для прове месячной платой, получаемой общиной и дения реформ в этом секторе решающее выплачиваемой оператору. значение имеет дезинтегрирование обеспе В третьих, необходимо, чтобы муници чения электроснабжения на составляющие пальные законы поддерживали гибкие его сегменты — производство, передачу и стандарты и обеспечивали общинам и распределение, — но при условии, что ры домашним хозяйствам возможность дого нок достаточно велик, чтобы поддержать вариваться с независимыми поставщиками многочисленных производителей электро услуг. Законы, позволяющие эксклюзивно энергии и таким образом создать под оказывать услуги, требуется заменить зако линную конкуренцию478. Дезинтегриро нами, позволяющими пользоваться раз вание предусматривает пределы конкурен личными подходами и стандартами. ции в соответствующих сегментах, прежде Однако следует сделать еще одно пре всего в производстве электроэнергии. Раз достережение в плане обсуждения вопро деление сегментов создает возможности сов санитарно канализационного обеспе для получения более точной информации чения. Исторически сложилось так, что о структуре затрат в каждом звене цепочки. потребности в воде и канализации имеют Конкуренция и получение информации четкую последовательность — сначала во расширяют права потребителей. да, затем канализация, а потом требование Однако функции передачи и распре очистки сточных вод. Опыт также пока деления электроэнергии являются моно зывает, что на эту последовательность ока польными, и без эффективного регули зывают свое влияние многие факторы, рования будет нелегко обеспечить разде лишь одним из которых являются догово ление функций разработчика политики и ренности по предоставлению услуг в дан поставщика услуг и уменьшить масштабы ной сфере. В этом контексте разработчики монополизма, чтобы ввести конкурен 234 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 гического характера о перекрестных суб ВСТАВКА 9.8. В чем разница между водопроводной трубой сидиях от городских к сельским районам и электрическим проводом? и сохранении такого вида субсидирова ния в отрасли. Интересно отметить, что в Мумбае и Колкате (Индия), где элект ричество находится под контролем мест ных властей, снабжением электроэнерги ей давно занимаются частные операторы. Даже в Дели — фактически представляю щем собой город штат — распределение электроэнергии теперь находится в част ных руках. Сельские энергосистемы. Стремле ние распространить энергосистему на сельские районы позволяет по иному взглянуть на сельское водоснабжение и внесетевое электрообеспечение в аспекте восстановления взаимосвязи между разра ботчиком политики и поставщиками ус луг. Модель сельских кооперативов воз В отличие от охвата водоснабжением и канализацией, охват электроснабжением за никла в США и адаптируются к условиям последнее десятилетие значительно вырос. Вместе с тем, подобно водоснабжению и Бангладеш и Филиппин. Региональная канализации, электрификация сталкивается с острыми проблемами в Южной Азии, Африке, а или национальная организация, поставля также в сельских районах большинства регионов мира. Как и в случае с водоснабжением и ющая услуги, заключает контракт с об канализацией, развитие электрификации не влечет за собой автоматического повышения эффективности услуг. Проблемы хищения электроэнергии, перебоев в ее подаче, щинными кооперативами, чтобы выпол совместного доступа и др., объединенные общим термином «потери электроэнергии», нять функции распределителя услуг на свидетельствуют о том, что между элекрическим проводом и водопроводной трубой нет уровне деревень. В Бангладеш Совет сель большой разницы, когда речь заходит об обеспечении подотчетности предоставления услуг. ской электрификации (РЕБ) оказывает Источник: International Energy Agency (2002). поддержку сельским кооперативам в фор ме технической помощи и денежных переводов для возмещения части капи цию в сегмент производства электро тальных затрат. Это аналогично ситуации, энергии. Если не распространить на рас когда региональные коммунальные пред пределение энергии другие виды права приятия водного хозяйства используются собственности, то у национальных и ре для поддержки систем водоснабжения, гиональных властей как у единственных которыми управляют общины. Важно то, хозяев будет недостаточно стимулов для что владелец системы распределения — не отделения своих обязанностей по разра разработчик политики, а потребители ус ботке политики от управления системой луг. Дезинтегрирование национального распределения. РЕБ на региональные советы с правом Приватизация системы распределе осуществления некоторых контрольных ния — это обычный стратегический под задач могло бы при создании необходимо ход в политике, однако децентрализа го минимума условий помочь потребите ция материальной базы электроснабже лям разрушить возможную монополисти ния в пользу местных органов власти при ческую взаимосвязь между РЕБ и коопе этом обычно не рассматривается. Даже ративами. там, где системы распределения при надлежат местным органам власти, как Внесетевые формы сельской электри в ЮАР, обсуждаются мероприятия, на фикации. Сельские организации, постав правленные на вхождение в региональ ляющие услуги, — или местные органы ную систему. К этому подталкивают эко власти — могут также поддерживать стро номия на росте масштабов производства ительство внесетевых систем в деревнях, и возможности расширения этих масшта во многих случаях используя возобновля бов, а также, вероятно, решения страте емые источники энергоресурсов для вы Водопровод, канализация, электричество 235 работки электричества. Финансирующие формам институционального характера479. организации традиционно предлагают Возможности для реформ могут появиться домашним хозяйствам использовать ис случайно, когда более масштабные пере точники солнечной энергии, наподобие мены, в свою очередь, вызовут ускорение того, как они рекламируют методики обу реформ в отрасли. Каковы возможности стройства отхожих мест. Однако совре временных мер? Может ли наращивание менные системы получения электричест перемен стать стратегией? ва на основе возобновляемых энергоре Для городских сетей потребуются такие сурсов позволяют создавать электросети перемены, при которых функция снабже в масштабе деревни, — аналогичные дере ния отделяется от функций сравнительной венским водопроводным сетям, — чтобы оценке качества услуг и правового регули обеспечивать электричеством переменно рования. Сохраняя последнюю функцию за го тока домашние приборы различного властями высшего уровня — центральными типа. В зависимости от местных условий или региональными, — и в то же время можно использовать энергию ветра, солн рассредоточивая права собственности на ца, прибоя, а также биогаз или сочетание объекты водоснабжения и канализации этих ресурсов, имея в качестве дублирую между властями более низкого уровня и ча щих агрегатов генераторы, работающие на стным сектором, можно добиться такого ископаемых видах топлива. разделения функций. При отсутствии обя занностей собственника разработчик поли тики высшего уровня имел бы больше сти На повестке дня — продвижение мулов использовать финансовые инстру реформ менты, прибегать к сравнительной оценке Индия бунтует, а Темза воняет. качества услуг и регулированию, чтобы по Лозунг в Лондоне, 1857 год. Итог: Чедвик и ощрять улучшение качества их предоставле санитарная революция в Великобритании479 ния. Такие стимулы в меньшей мере прису щи модели, в которой регулирующий орган, Ввиду слабости отношений гласности поставщик услуг и собственник выступа между гражданами и политиками в сферах ют в одном лице. Взимание платы за услу водоснабжения, канализации и обеспече ги с пользователей укрепляет разделение ния электроэнергией глубокие институ функций благодаря непосредственному во циональные реформы часто становятся влечению потребителей в цепочку взаимо результатом более масштабного кризиса отношений в области предоставления услуг в экономической, политической и инсти через краткий путь подотчетности. туциональной структурах страны. Загряз Там, где участие частного сектора нение Лондона стало главной причиной сдерживается политическими или ины реформ в Великобритании. Импульсом ми факторами, сначала, возможно, долж для реформ в Йоханнесбурге послужило ны произойти перемены стратегического банкротство города. В городах Африки характера, направленные на изменение и Латинской Америки основной при форм собственности и отношений подот чиной реформ городского водного хозяй четности между разными уровнями госу ства и канализации было сочетание про дарственного сектора. Интересно отме блем в секторе и макроэкономический тить, что история ряда промышленно кризис480. развитых стран говорит о том, что право Важную роль играет также обществен собственности на местном уровне может ное мнение об экономическом развитии. открыть более надежный путь для участия В Австралии, Перу и Чили стратегия эко частного сектора, особенно если местные номического развития, стимулировавшая органы власти эффективны в укреплении движение вперед, послужила толчком для гласности. улучшения функционирования рынков Там, где существуют местные органы водоснабжения и производства электро власти, а материальная база водоснабже энергии. Следовательно, возможности для ния и канализации передана в их руки, ре проведения реформы в отрасли кажутся шение задачи предоставления более каче наибольшими при сочетании проблемы, ственных услуг будет зависеть от процесса финансового кризиса и готовности к ре децентрализации. Там, где нет местных 236 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 органов власти, рычаг децентрализации которая предоставляет свою техническую собственности утрачивается, но функция и финансовую помощь. Там, где такую по аттестации услуг и регулирования госу мощь оказывают местные органы власти, дарственного сектора остается. Однако канал гласности действует напрямую; там, для того, чтобы такая стратегия была эф где поддержку предоставляют коммуналь фективной, оплата услуг водоснабже ные предприятия, канал гласности рабо ния должна стать еще более важным тает опосредованно. Там, где применение фактором. Она позволила бы поставщи таких вариантов невозможно, остается кам услуг получить определенную незави один подход — правда, неудовлетвори симость в работе, но, что важнее, дала бы тельный — целевые общинные проекты. потребителям возможность сделать раз Что касается санитарно канализаци деление функций, и обеспечить эффек онного обеспечения, то здесь внимание тивность правового регулирования раб сосредоточено на совместных действиях – оты государственных поставщиков услуг. для того, чтобы изменить поведение и мо В этом контексте привлечение частного билизовать общины на инвестиции в об сектора к работе на нескольких комму щинную инфраструктуру. Для поддержки нальных предприятиях повысило бы эф этих усилий, наверное, наиболее приемле фективность сравнительной оценки каче мым будет формирование договорных ства услуг, предоставляемых государствен связей между разработчиками политики и ными поставщиками. НПО. В городских районах, где, вероятно, Там, где такой широкий подход к по существует еще бо´льшая потребность в са вышению эффективности оказания услуг нитарно канализационных услугах, разра для всего населения невозможен, в каче ботчики политики имеют возможность стве альтернативы все еще остается целе поддерживать власть потребителей, разре вой подход к обслуживанию бедного насе шая деятельность независимых поставщи ления мелкими независимыми постав ков услуг и поддерживая права собствен щиками услуг. Действительно, все более ности в неформальных поселениях. Вари независимые поставщики могут, как ми ант расширительного характера похож на нимум, сыграть роль важного рычага по тот, который можно наблюдать в секторе вышения эффективности в оказании услуг сельского водоснабжения, — когда госу для бедного населения. дарственная организация поставщиков Для сельских систем, то есть систем, услуг поддерживает НПО при предостав управляемых общинами, и сферы обеспе лении услуг в определенных районах. чения, задача состоит в том, чтобы отыс Однако если гласность терпит неудачу, кать механизмы, нужные разработчику из за чего услуги, предоставляемые ин политики для поддержки власти потре фраструктурой, не удовлетворяют нуждам бителя с использованием местных орга бедного населения, тогда целенаправлен нов власти, региональных коммунальных ное вмешательство со стороны не может предприятий и независимых поставщиков составлять основу для институциональ услуг. Это сходно с моделью кооперативов ных реформ. Реформирование взаимоот сельского электроснабжения, поддержи ношений подотчетности будет оставаться ваемых организацией поставщиков услуг, сложной политической задачей. В центре внимания Йоханнесбург Подотчетность в сфере городских услуг В 1999 г. Transformation Lekgotla, политический орган, занимавшийся поисками выода из финансового и институционального кризиса, в котором оказалась администрация г. Йоханнесбурга (ЮАР), назначил новую команду по управлению городом. Задача команды была ясна: не заниматься установкой светофоров, а найти организацию, которая будет их устанавливать482. В резуль- тате был разработан трехгодичный план перестройки структуры городских служб – «Золотой город 2002»(«iGoli 2002»)483. о всем стандартам развивающегося П нормам отношений между властями и не Подотчетность в деятельности мира Йоханнесбург нельзя считать собиралось брать город на поруки. Таким по предоставлению услуг бедным городом. Но он сталкива образом, Йоханнесбургу пришлось само ется с серьезными проблемами развития и стоятельно выбираться из кризиса. В рамках единого централизованного го предоставления услуг. Апартеид позаботил Прошли два года жестких ограничений. родского совета по плану «Золотой город» ся о том, чтобы обеспечить хорошее обслу Обвиняя чиновников в разразившемся произошло отделение института, предназ живание престижных пригородов для бело кризисе, политики взяли на вооружение наченного для формулирования политики го населения, принуждая чернокожее насе более жесткий подход к принятию повсед и правового регулирования, от институтов, ление селиться в примитивных, быстро невных решений и устранили свободу дей занятых их реализацией. С одной сторо разрастающихся трущобах. Нищета, безра ствий в управлении городом. Они сократи ны, главная администрация продолжала ботица, отсутствие жилья — все это усугуб ли капитальный и операционный бюдже отвечать за стратегическое планирование, лялось обострявшейся проблемой нера ты, и даже расходы, необходимые для управление контрактами и такие корпора венства. поддержания минимального уровня услуг. тивные службы, как финансовые, плани В 1995 г. прошли демократические выбо Они заморозили часть должностей, вызвав рования и связи. С другой стороны, были ры Центрального муниципалитета Йоханне значительное увеличение рабочей нагруз созданы две группы управляющих органи сбурга, перед которым была поставлена зада ки, в то время как чиновники в отчаянии заций: 11 новых районных управлений по ча покончить с диспропорциями предостав стали покидать свои места. И, наконец, они делам библиотек, учреждений здравоохра ления услуг в городе. Вскоре он оказался начали развивать государственно частные нения, отдыха и других общественных ус перед лицом финансового и институцио партнерства. луг; а также защищенные в финансовом нального кризиса. отношении, полунезависимые организа Йоханнесбург представлял собой не од ции специального назначения для совер ну, а целых пять административных единиц, Золотой город — iGoli 2002 шенствования деятельности крупных му где главная роль в управлении отводилась Новая команда в руководстве города по ниципальных служб. Центральному совету города и четырем со нимала, что Йоханнесбургу необходима Эти управляющие организации ста ветам первичного уровня. Каждый из них новая система подотчетности в области ли главным нововведением плана iGoli мог выбирать свои приоритеты и утверждать предоставления услуг в рамках радикаль 2002 бюджет. Но ответственность за предоставле но иной институциональной структуры. ние ключевых услуг была разведена по двум Чтобы вести борьбу с раздробленностью и • Были организованы три коммуналь уровням, а операционные бюджеты советов серьезными угрозами морального поряд ных предприятия для оказания плат могли иметь лишь совокупный баланс. Это ка, город нужно было воссоединить. По ных услуг водоснабжения, канализа означало, что каждый совет мог тратить литические дебаты сводились к обсужде ции, электроснабжения и утилизации средства по своему разумению, полагая, что нию двух моделей координации централи отходов. любой дефицит будет покрываться за счет зованного управления: • Были организованы два ведомства — излишков у соседа. по паркам и кладбищам и по дорогам и Такое положение дел вело прямым пу • Более четкое установление норм ответ ливневой воде, — расходы которых тем к катастрофе. Каждый муниципалитет ственности за составление бюджета, должны были, как и прежде, возме продолжал бездумно расходовать средства, а финансирование и предоставление ус щаться за счет налоговых поступлений. амбициозные проекты в отношении инфра луг центральными городскими и муни • Более мелкие корпоратизированные структуры были развернуты без подкрепле ципальными властями при усилении подразделения были созданы для таких ния финансированием. Снижение поступ обоих уровней. учреждений, как зоопарк и городской лений в бюджет в связи с вошедшим в тра • Введение централизованного управле театр. дицию бойкотом оплаты услуг, оставшимся ния на одном уровне484. в наследство от борьбы с апартеидом, нище Все они были организованы как новые та и слабый кредитный контроль, значи Йоханнесбург выбрал сочетание моде компании с правлением в качестве един тельно ухудшили ситуацию. Город был при лей. В руках центральных городских власте ственного держателя акций. нужден прибегнуть к использованию резер были сосредоточены политическая власть, Два ключевых подразделения должны вов, но это не могло продолжаться долго, и к управление казначейством и то, что отно были направлять и надзирать за новыми концу 1997 г. было нечем платить основным сится к планированию. Но предоставле учреждениями: подразделение корпора кредиторам. На пике кризиса операци ние услуг было организовано через децен тивного планирования в масштабе всего онный дефицит города составил 314 млн. трализованные структуры. Это означало города и подразделение по управлению рэндов. слияние пяти отдельных советов в один контрактами для регулирования работы Йоханнесбург оказался в серьезной бе всеохватывающий муниципалитет, созда коммунальных предприятий посредством де. После децентрализации ответственнос ние интегрированных структур с новыми ряда новых инструментов, в том числе ти национальное правительство следовало стимулами предоставления услуг. лицензионных соглашений и ежегодных 238 В центре внимания Йоханнесбург соглашений по установлению уровня ока члены совета концентрируют внимание на здавать функциональные организации и зания услуг. стратегических вопросах, а чиновники не … решений, необоснованных в финансо сут ответственность за результаты работы, вом отношении»485. Нельзя мерять всех одной меркой четко сформулированные в соглашениях, Национальное правительство: Новое ру Поскольку управляющие организации не определяющих уровень предоставляемых ководство договорилось с Национальным связаны всеохватывающими администра услуг. Отчеты проходят по структурным ка казначейством о получении субсидии на тивными нормами, у них есть возможности налам, они поступают либо в подразделе реструктуризацию в сумме 500 млн. рэндов видоизменяться. Каждая из них может со ние по управлению контрактами, либо со на поддержание плана iGoli 2002 в обмен здавать и вводить в практику несходные ветам директоров компаний, в которых на обязательство своевременно и непоко структуры управления, линии отчетности, имеются независимые специалисты, спо лебимо претворять в жизнь его ключевые формы делегирования и описания работ, собные вникнуть в результаты деятельнос элементы. Это представляет собой ключе методы управления выполнением работ и ти служб. вой механизм подотчетности между нацио рабочие механизмы. Каждая может создать Управляющие организации устраива нальными и городскими властями и стало свою структуру внутренней подотчетности, ют также конференции пользователей, да стимулом для ускорения городской рест соответствующую специфическим услови вая возможность общинам сообщать о руктуризации по всей стране. ям оказания услуг. Вот три примера: своих потребностях, подавать жалобы и да Рынки капитала: С укреплением ре же активно участвовать в планировании форм руководство добивалось новой оцен • Департаменты водоснабжения и кана оказания услуг. Чиновники гораздо лучше ки кредитоспособности с целью вернуть лизации были объединены в один, и воспринимают постоянную смену задач себе доверие банковских кругов города. в рамках Закона о компаниях пре в сфере предоставления услуг. По мере того как город двигался от боль образованы в принадлежащее городу Такое улучшение управления уже ска шого дефицита к сбалансированному бюд коммунальное предприятие с советом зывается на повышении качества предо жету, капитальные расходы, финансируе директоров. Материальная база и ра ставления услуг. Впервые сбор мусора рас мые рынком, повысились за два года от ботники департаментов отошли пред пространился на более бедные районы. 300 млн. до одного миллиарда рэндов. приятию, которое было отдано в уп Парк новых автобусов обслуживает отда равление на пять лет по контракту ленные общины. Кроме того, увеличились Риски и перспективы с частной компанией. расходы на инфраструктуру водного хозяй Сможет ли Йоханнесбург сохранить разде • Департамент дорог был преобразован ства и расширились услуги водоснабжения. ление разработчиков политики, поставщи в муниципальную организацию, воз Очевидны результаты и в финансовом по ков услуг и исполнителей регулирующих главляемую коллегией специалистов, и ложении города при резком повышении как функций? Участие потребителя и подряд разделен на два отдела — по планиро операционного, так и капитального бюдже чика все еще находятся в стадии развития. ванию и по контрактам. Отдел кон та (рис. 1). Некоторые исполнительские возможности трактов действовал, опираясь на целе остаются в руках основной администрации. вые итоговые показатели, заданные от Привлечение других Как и в прошлом, менеджеров периодичес делом планирования, с тем чтобы заинтересованных сторон ки вызывают к руководству для отчета и несоответствие работы исполнителей Труд: Несмотря на затяжные переговоры объяснений своей деятельности. Есть еще контрольным данным могло угрожать с профсоюзами, план iGoli 2002 так и не был нерешенные вопросы управления, когда передачей выполнения контрактных ими одобрен. По их мнению, городской кри совет города требует своего большего пред задач в частный сектор. зис не был результатом несостоятельности ставительства в советах директоров управ • Газовая компания была продана част институциональной конструкции. Напро ляющих организаций. ному сектору. тив, он явился результатом «отсутствия на Для выполнения обязательств в духе выков и опыта, а нежелания руководства со принципов плана iGoli 2002 будут очень Реформы дали управляющим организа важны пять факторов: циям независимость в управлении. Напри Рисунок 1. Возврат к активному сальдо — мер, были выведены оклады, чтобы при благодаря плану «Золотой город» • Сохранение отделов мониторинга и влечь высококвалифицированные кадры, регулирования управляющих органи внедрены новые системы для работы на всех заций в рамках администрации горо уровнях, начиная с управления людскими да; они не являются независимыми ни ресурсами и кончая дистанционным заме в правовом, ни в административном ром давления, что позволило повысить отношении. производительность и качество услуг. Также • Поддержание оперативной независи были введены новаторские программы под мости и компетенции подразделения готовки персонала и системы оплаты труда управления контрактами и, следова в зависимости от его результатов. тельно, независимости управляющих Управляющие организации в своих дей организаций. ствиях дистанцируются от совета, но по • Определение норм предоставления ус дотчетность укрепилась, поскольку ее глав луг, их постоянный мониторинг и пре ным аппаратом больше не является труд доставление информации. ноперевариваемый отчет комитета по • Гарантирование обязательности нало текущим оперативным вопросам. Теперь Источник: Allan, Gotz и Joseph (2001). говой и финансовой децентрализации. В центре внимания Йоханнесбург 239 Муниципалитеты, которые, прежде все и подотчетность городам; это правило гласность на всех уровнях. Децентрали го, полагаются на собственные источни должно сохраниться. зованные управляющие организации и ки поступлений при выполнении своих • Осуществление как советниками, так и административные районы имеют ме демократических обязанностей без на чиновниками последовательно выпол ханизмы для привлечения участия циональных гарантий, более подотчет няющие четкую, смелой и дальновид граждан. Их использование будет кри ны своим гражданам. Современная сис ной стратегии. Для поддержания дви тически важным фактором для под тема разделения властей передает власть жения вперед потребуется усилить держки выполнения плана iGoli 2002. Поддержка государственным сектором реформы в сфере услуг 10 О формах власти спорить — блажь и грех; тенциал невелик, путь к улучшению рабо Тот лучше всех, кто правит лучше всех. ты, возможно, нужно будет покрывать не Александр Поп. Опыт о человеке* большими шагами — это то, что Доклад глава именует «стратегической постепеннос Чтобы бедные люди могли пользоваться тью. Начинать следует с изменения базо базовыми услугами в сферах образования, вых стимулов, которые повышают подот здравоохранения и инфраструктуры, не четность и приближают качество работы обходимо участие органов власти. Будут к формальным стандартам. По мере того, ли они выполнять свои обязательства пу как эти стимулы становятся более точны тем оказания услуг, их финансирования, ми и укореняются, а административный регулирования или мониторинга либо пу потенциал увеличивается, возможно при тем предоставления информации, основ менение более совершенных преобразо ная деятельность властей должна поддер ваний для поддержки более глубоких ин живать, а не подрывать эффективные ституциональных изменений и общего услуги. подъема. Весь процесс реформирования Когда органы власти не справляются должен проходить с учетом прежнего с функциями управления, они не в со опыта успехов и ошибок. стоянии поддерживать институциональ ные мероприятия и отношения подот четности, создающие качественные услу Укрепление основ управления ги. Если оценивать деятельность властей Органы власти играют важную роль в по в целом, то становится очевидным, что вышении эффективности базовых услуг наибольшую отдачу в области услуг, ско для бедных слоев населения; однако госу рее всего, принесут несколько ключевых дарственные школы в деревнях не обес акций: разумное и предсказуемое расхо печивают качественного обучения, а род дование средств в соответствии с имею дома не гарантируют женщинам безо щимися приоритетами, которое также пасных родов. Обе области нуждаются скоординировано по секторам; управле в своевременных бюджетных ассигнова ние процессами децентрализации, чтобы ниях, надежном энергообеспечении, хо использовать преимущества близости роших дорогах, честном снабжении и к потребителю; развитие и использова в компетентных государственных служа ние административного потенциала для щих. Чтобы поддерживать работающие принятия «наверху» здравых решений службы, в управлении тоже должны рабо и их надлежащего выполнения; сниже тать более широкие структуры. ние уровня коррупции и обучение на При любом виде деятельности — пре своих успехах и неудачах. доставлении, финансировании, регули Реформы государственного сектора ровании или мониторинге услуг — пра требуют определенного времени и квали вительства, заинтересованные в улуч фицированного политического руковод шении положения бедняков, должны ства. Соглашаться с желанными целями укреплять договорные связи между раз несложно. Но управлять переходными работчиками политики и поставщиками процессами трудно. Когда стартовый по услуг в рамках «длинного пути» подотчет ности486. Применительно к базовым услу * Перевод В. Микушевича. — Примеч. ред. гам в образовании, здравоохранении и Поддержка государственным сектором реформы в сфере услуг 241 инфраструктуре, разработчики политики Управление государственными расхо должны иметь дело с множеством дого дами — определение, осуществление их и ворных связей с поставщиками услуг — отчетность об исполнении ежегодных бю по секторам, в пространстве и во време джетов — это сложная задача, особенно ни (рис. 10.1). Музыкальный ансамбль, когда средства ограничены и «длинный как известно, лучше всего выступает тог путь» подотчетности ослаблен. В Главе 5 да, когда хорошо сыгран, а не когда обла рассматривается вопрос о том, как иници дает несколькими виртуозами; равным ативы граждан в бюджетной сфере спо образом, пройти длинный путь будет лег собны улучшить механизмы гласности. че, если правительство будет успешно Данная глава исследует, как политики и действовать во всех общих сферах своей разработчики политики могут укреплять деятельности, а не только в нескольких договорные отношения, используя управ секторах или отдельных своих органах. ление государственными ресурсами для Чем лучше будет основная деятельность того, чтобы систематически добиваться власти, тем прочнее будет база для ре трех желанных результатов, могущих по форм в сфере услуг. высить эффективность услуг — улучшить При осуществлении властями взаимо общую финансовую дисциплину, обеспе связанных друг с другом действий наи чить действенное и справедливое распре большее воздействие на процесс предо деление ассигнований и оперативное воз ставления услуг, вероятнее всего, будут действие487. оказывать три институциональные струк туры — бюджет, процесс децентрализация Общая финансовая дисциплина и государственная администрация. Для правительства, стремящегося заставить Без эффективного механизма разрешения услуги работать на благо людей, решаю проблем конкурирующих между собой щими будут следующие задачи: выделение бюджетных заявок политиков, функцио бюджетных средств и их практическое нальных министерств и региональных размещение; организация и мониторинг властей, государственные расходы будут работы тех уровней управления, которые превышать имеющиеся средства. Возни отвечают за обеспечение услуг, их финан кающие в результате этого непокрытые сирование, регулирование и надзор за ни финансовые дефициты могут привести ми; управление государственными служа к высокой инфляции, высоким банков щими, занятыми их предоставлением. ским процентным ставкам и усилению де фицитов по текущим платежам. Несмотря на простую логику этого аргумента, мно Разумное расходование средств гие государства — иногда под воздействи Когда услуги не доходят до бедняков, хо ем внешних потрясений — соскальзывают рошим началом для рассмотрения глу к макроэкономическому кризису, кото бинных аспектов проблемы почти всегда рый неизбежно ведет к «затягиванию по является изучение того, как правительст ясов». Охваченные кризисом страны мо во тратит деньги. Если политики и разра гут не иметь иного выхода, кроме сокра ботчики политики расходуют средств щения базовых услуг — даже в случаях, больше, чем могут надежно получать, ра бота служб ухудшается. Если бюджеты распределяются в недостаточной степени, Рисунок 10.1 Укрепление основ государственного сектора для обеспечения услуг требует то базовые услуги тоже сталкиваются с не координации множества договорных отношений дофинансированием, а непосредственные поставщики услуг сталкиваются с препят ствиями. А когда денежные средства неза конно присваиваются, страдает качество, объем и доступность услуг. Бюджет, таким образом, является критическим звеном на «длинном пути» подотчетности, связыва ющем граждан и поставщиков услуг через политиков и разработчиков политики. 242 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ВСТАВКА 10.1. Аргентина: воздействие кризиса на услуги Эффективность и справедливость здравоохранения и образования в ассигнованиях Продолжавшийся три года спад привел Арген всей вероятности, создается угроза материн тину к экономическому и финансовому кризи скому и детскому здоровью. Данные эпидеми Как показано в Главе 2, чтобы базовые су, достигшему в конце 2001 г. своего пика. ологических исследований свидетельствуют услуги образования, здравоохранения и Социальное воздействие кризиса было разру об увеличении количества некоторых местных инфраструктуры были эффективны для шительным. Уровень бедности подскочил до заболеваний. бедных слоев населения, необходимо уча 40%. Имеется все больше свидетельств ухуд В той же мере пострадало образование, шения качества и доступности услуг и работы и в ряде провинций были отмечены за стие правительств. Это требует осуществ социальных служб. Примерно 12% лиц, фор держки выплаты жалования и случаи при ления здоровой бюджетной политики. мально имеющих медицинское страхование, остановки работы. В течение 2002 г. прибли Хорошие, ориентированные на результат прервали его либо снизили его покрытие, что зительно в трети провинций отмечались зак бюджетные ассигнования являются одно увеличило нагрузку на так напряженно рабо рытия школ на период от 20 до 80 дней, временно и итогом «длинного пути» под тающие государственные больницы, которые между тем продолжительность учебного го традиционно обслуживали незастрахованных да составляет 180 дней. Многие провинции отчетности, и источником его прочности, людей. Проблемы с федеральными ассигно были вынуждены сосредоточить свои сокра особенно в отношении связи между раз ваниями привели к серьезным нехваткам щающиеся ресурсы на выплате жалования работчиками политики и поставщиками в медицинском снабжении во всей сети госу школьным работникам, резко уменьшив фи услуг. Как же правительствам следует раз дарственных лечебных заведений. Давление нансирование школьных завтраков, инфра мещать средства для улучшения образо в пользу сохранения финансирования дорого структуры и иных затрат. вания и здравоохранения? Во первых, стоящего лечебного ухода привело к дальней шему сокращению и без того незначительных необходимо верное обоснование для вме ресурсов, выделяемых на первую помощь. По Источник: Сотрудники Всемирного банка. шательства правительства: чем вызваны недостатки рыночных механизмов — об щественными благами или внешними факторами? Или же цель состоит в пере когда система их предоставления до того распределение средств в интересах спра функционировала хорошо. Самый недав ведливости? Во вторых, с учетом упомяну ний пример тому — Аргентина (встав того обоснования, каким должен быть ка 10.1). приемлемый метод действий — государст Страны могут вводить финансовую венное предоставление услуг, финансиро дисциплину за счет улучшения формиро вание, регулирование или информирова вания бюджета министерством финан ние общественности? В третьих, какими сов. Конституционные или законода будут в течение определенного периода тельные ограничения способны сдержи времени финансовые издержки этих мер, вать расходы в законодательных органах и в какой степени ожидаемые от них выго и министерствах. В Бразилии и Чили ды будут сопоставимы с отдачей от вложе имеются законы о финансовой ответст ний в другие сферы, которые правительст венности, которые ограничивают размер во должно финансировать? Рассматривая бюджетного дефицита. В Колумбии, Пе эти вопросы, политики и разработчики ру, Уругвае и на Филиппинах конститу политики должны уделить особое внима ция сдерживает или запрещает принятие ние тому, что известно о многосекторных поправок в пользу увеличения бюджета. составляющих систем здравоохранения Правильное управление государственны и образования своей страны (см. врез ми расходами требует надежного пла ку 1.1.) Снижение детской смертности мо нирования государственных доходов и жет в равной мере зависеть от того, как всеобъемлющих бюджетов, которые не используют свои бюджеты министерства скрывают различные гарантии по выпла по вопросам водоснабжения (чистая во там и непредвиденным долговым обя да), образования (повышение грамотности зательствам. Когда бюджеты не носят женщин) или здравоохранения. всеобъемлющий характер, последствия Рассмотрение обоснования и методов могут быть суровыми. Так случилось правительственного вмешательства может в 1997 г. в Таиланде, когда непредвиден натолкнуться на множество подводных ные долговые требования со стороны камней. Фокусирование внимания только банковского и финансового секторов на недостатках рыночных механизмов привели правительство в смятение и (информационная асимметрия, отсутст спровоцировали финансовый кризис ре вие рынков страхования) предполагает, гионального масштаба. что правительственные неудачи неумест Поддержка государственным сектором реформы в сфере услуг 243 Таблица 10.1. Ненадежные рынки, ненадежные правительства или и то, и другое? Правительственные неудачи Высокая степень Низкая степень Неясные и трудно поддающиеся мониторингу ситуации, в кото Недостатки рынка препятствуют беднякам получать надлежащие рых неудачи правительства могут вызвать недостатки рынка; та услуги. ким образом, государственное финансирование для достиже В зависимости от характера этого недостатка, государственные ния эффективности или справедливости услуг может не дохо действия могут варьироваться от предоставления услуг или их дить до бедных (учителя государственных начальных школ финансирования (субсидирования) до мер регулирования и до Недостатки рыночного механизма отказываются приходить на работу, государственные клиники раскрытия информации; эти действия не отменяют ответных ша обслуживают только обеспеченных людей). Государственные гов со стороны частного сектора или, по меньшей мере, прини Высокая средства должны направляться на расширение прав потре мают их во внимание. бителей на основе эквивалентных спросу субсидий, совместных степень платежей, обеспечения мониторинга со стороны потребителей, мониторинга поставщиков услуг и распространения информа ции; на основе улучшения механизма гласности (путем децент рализации, лучшего информирования граждан, анализа бюдже та на широкой представительной основе); путем поддержки альтруистических поставщиков услуг. Предоставление услуг на рыночной и общинной основе должно использоваться для по степенного укрепления государственных институтов. Низкая Частное финансирование и предоставление услуг при соответ Предоставление услуг частным сектором при соответствующем ствующем государственном регулировании или образовании. регулировании, а также при государственном ориентированном степень на справедливость вмешательстве на основе информации о воз можной его реакции. ны. Там, где это реально соответствует Аналогичным образом, игнорирование действительности, государственное пре возможной реакции рынка на государст доставление услуг или финансирование венное вмешательство (такое, как вытес выглядит приемлемым (табл. 10.1). Но ес нение с рынка частных поставщиков услуг ли ошибки правительства перевешивают или воздействие государственных субси недостатки рынка, то их игнорирование дий на доходы домашних хозяйств) может может привести либо к большим государ привести к неэффективности государст ственным расходам, от которых выиграют венных затрат. Кроме того, государствен только обеспеченные слои, либо к столь ные ассигнования, направленные на до дефектным услугам, что для наиболее бед стижение справедливости, могут обер ных людей их оптимальные издержки пе нуться помощью обеспеченным людям, ревесят выгоды. В сфере трудно поддаю если при разработке политики будут игно щегося контролю клинического лечения рироваться аналитические данные о том, отмечено, что если в сельских первичных что деньги или услуги отнюдь не поступа медицинских учреждениях не хватает ют бедным людям. квалифицированного персонала и меди На эти вопросы о разумном обоснова каментов, а политическая окружение на нии и методах действий нельзя ответить строено не в пользу бедных, то государст без подробной информации о работе дан венное предоставление услуг или даже ного сектора, служб, о природе и глубине субсидий на оплату частных услуг не мо неудач правительства и рынка, о том, кто гут принести беднякам какой либо поль выигрывает (сфере распределения ассиг зы. Лучшей альтернативой могли бы быть нований), о том, какой будет реакция ча выделение субсидий на уровне спроса или стного сектора на государственное вмеша финансирование районных больниц, где тельство. Такая информация должна полу процесс мониторинга проще и, кроме то чаться на основе глубокой аналитической го, побуждает врачей работать. Там, где работы (которая сама по себе является об мониторинг проводить легко — например, щественным благом и поэтому правитель при проведении кампаний по иммуниза ства и их внешние партнеры должны фи ции — вполне приемлемым решением нансировать ее). Определить реальные могли бы быть контракты на частное пре издержки и воздействие принимаемых ре доставление услуг. шений об ассигнованиях непросто, осо 244 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 бенно когда «обслуживающие сами себя» рам можно будет увязать с общей структу линейные структуры имеют сильную рой расходов, что повысит уверенность склонность манипулировать сведениями в том, что бюджет становится более ори или не доводить их до министерства фи ентированным на результат (в Главе 8 этот нансов. Подобная информационная асим подход обсуждается на примере бюджета метрия может привести к искажениям здравоохранения в Мали). Опираясь на (например, когда отраслевые министерст эту многолетнюю схему, политические де ва переносят издержки на более поздние ятели смогут сосредоточиться на будущих годы), которые снизят прозрачность бюд программах, поскольку ассигнования для жета, его соответствие общим приорите существующих программ уже определены там, а также практические знания о том, в предшествующие годы и нуждаются что именно работает. только в некотором обновлении. Минис В последние годы несколько стран при терства финансов, используя лучшую про формировании бюджетов прибегали к ре зрачность, смогут более весомо требовать шению проблем их прозрачности и ориен от функциональных министерств сокра тированности на результат путем исполь щения текущих расходов в интересах зования среднесрочных схем расходов. финансирования новых проектов. А эти Такая рассчитанная на несколько лет схе министерства, в свою очередь, получат ма делает сделки и компромиссы между возможность в любое время выявлять на секторами более прозрачными во време именее эффективные программы, что бу ни, а также синхронизирует постановку дет создавать спрос на регулярный мони среднесрочных приоритетов с годичным торинг и развитие потенциала оценки ре бюджетным циклом. Эта схема обещает зультатов, а также на улучшение обратной лучшее управление бюджетом, хотя его связи с потребителями. раннее составление предполагает, что для Тем не менее схема среднесрочного реализации указанных выгод потребуются расходования средств не является магиче определенное время, усилия и параллель ским средством для достижения этих вы ное улучшение исполнения бюджета и от год. Совокупные итоги и результаты дея четности по нему488. тельности отдельных секторов услуг, а так При правильном осуществлении схема же развитие потенциальных возможностей среднесрочных расходов способна умень в этой сфере дают смешанную картину. шить стимулы для бюрократических игр Некоторые из компонентов вызревают и дать представление о подлинной цене медленно (в Албании, Южно Африкан политических предпочтений, сделанных ской Республике, Уганде), другие еще то в бюджете. Она может улучшить поло лько сближаются (в Руанде, Объединен жение с информационной асимметрией ной Республике Танзании), а некоторые между министерством финансов и специ лишь пробивают себе путь (в Боливии, ализированными органами, поскольку ее Буркина Фасо, Камеруне, Гане, Мала система предварительных оценок требует ви)489. В бюджете развития Малави на от отраслевых министерств составления 1996—97 гг. на нужды здравоохранения их планов на средний период времени — было выделено 21% всех средств, однако фактически разработку бюджета на 3–4 го реально оно получило только 4%490. Пре да вперед. При нормальном функциони творение в жизнь среднесрочной схемы ровании система предварительных оце расходов — трудная задача, которая, воз нок может заставить специализированные можно, потребует десятка и более лет, агентства отложить в сторону финансиро о чем говорит опыт Уганды, которая при вание периодически возникающих издер няла ее одной из первых. Ключевым эле жек и заняться улучшением качества ус ментом в этом плане выглядит прочная ос луг, получающих недостаточное внима нова исполнения бюджета и отчетности, ние, например, начального школьного но и ее сформировать непросто. Базовые обучения. условия для этого могут быть созданы за С ростом управленческого потенциала счет осуществления самой среднесрочной структура среднесрочных расходов может схемы расходов, а также расширенного принести и другие выгоды. Планы ассиг представительства общественности в бюд нований по специализированным секто жетных инициативах, о чем говорится Поддержка государственным сектором реформы в сфере услуг 245 в Главе 5. Другие факторы успеха включа Программные подходы. Индивидуаль ют четкое согласование практических дей ные инвестиционные проекты могут не ствий с реальными возможностями, реа достигать своих целей, если они игнори листичность бюджетных проектов и оце руют связи и компромиссы в пространст нок, ясное разграничение коллективной ве или во времени или с другими сектора министерской ответственности в кабинете ми. В Главе 11 описываются расширенные министров и интересов отдельных минис секторные подходы, являющиеся средст терств, привлечение функциональных ми вом воздействия на развитие, средством нистерств к начальной фазе работы — до создания более прочных донорских парт детального рассмотрения оценок — когда нерств, улучшения управления ресурсами логическое обоснование и инструменты секторов и достижения успеха. Применяе государственного вмешательства еще мо мые в таких разных странах, как Бангла гут быть тщательно продуманы. деш, Боливия, Бразилия, Буркина Фасо, Эфиопия, Гана, Мали, Мозамбик, Пакис Операционное воздействие тан, Объединенная Республика Танзания В конечном счете даже самые лучшие бю и Замбия расширенные секторные подхо джетные ассигнования хороши лишь в той ды показывают, что на этой основе с тече мере, в какой приносят желанную пользу нием времени стратегии и цели формули бедным слоям населения. С поправкой на руются точнее, а системы управленческой разницу в национальных доходах сравни информации, мониторинга, оценки ре тельные исследования показывают, что зультатов и планирования ресурсов стано государственные расходы на душу населе вятся лучше, чем в случае, когда такие ния и достигаемые результаты довольно подходы не используются. слабо связаны между собой (глава 2). Оди наковые изменения в расходах могут при Стратегии сокращения бедности. По носить различные результаты и, напро литика страны в этой области может от тив, различные расходы могут приводить крыто увязывать государственные расхо к одинаковым результатам. Это не значит, ды с предоставлением услуг бедным что государственные ассигнования не слоям населения, расширением нацио способны быть успешными — такие стра нальной собственности, усилением влия ны, как Таиланд, например, сумели резко ния общественности через консультации сократить детскую смертность, приняв на с гражданским обществом. В 1999 г. стра этот счет соответствующее обязательство, ны с низкими доходами приступили проводя разумную политику и выделяя к подготовке документов по Стратегии необходимые ассигнования. Но сказанное сокращения бедности, призванные быть означает, что государственные затраты не основой для облегченного заимствования будут эффективными, если они не ориен средств у Всемирного банка и МВФ и для тированы на достижение конкретных ре сокращения внешнего долга в соответст зультатов. В последние годы заметно воз вии с «Инициативой по погашению за росли требования о том, чтобы разработ долженности наиболее обремененных чики политики и поставщики услуг несли долгом бедных стран»491. Многие страны ответственность не только за то, как рас и организации доноры отметили улуч ходуют средства, но и за то, чего при этом шенное управление государственными достигают — и в промежуточных фазах, и расходами в качестве средства отслежи по конечным итогам. В разных странах вания ассигнований в пользу бедных го для этого используются несколько инст сударств и увеличения подотчетности рументов — изучение положения в от организаций доноров и стран реципиен дельных секторах и многосекторные под тов в области внешней помощи. Но не ходы, согласование общих национальных давний обзор системы отслеживания та стратегий с бюджетными возможностями, ких ассигнований в рамках управления различные методов проверок того, на что бюджетом показал, что наиболее задол тратятся деньги, и более жесткий надзор жавшим странам надлежит пройти еще за ситуацией для снижения случаев мо длинный путь492. Признавая, что улучше шенничества и неправильного использо ние управления государственными затра вания государственных средств. тами займет немало времени493, внутрен 246 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ние посредники и организации доноры чально поручена министерству плани подчеркнули в то же время необходи рования, но позднее совокупность пла мость разработки и осуществления по нов стала частью портфеля министра фи дробных планов в этой области. нансов. В идеальном случае Стратегии сокра щения бедности должны быть полностью Отслеживание государственных расхо интегрированы в бюджет, тем не менее дов. В плане оперативного воздействия — этот подход еще считается новым и при качества и количества предоставленных носит переменные успехи. В некоторых услуг, а также того, где, как и с какой эф странах такая интеграция считается пер фективностью расходуются выделенные востепенной целью (Албания). В Объ средства — подобные исследования помо единенной Республике Танзании и Уган гают прослеживать движение средств че де стратегии борьбы с бедностью включе рез различные правительственные учреж ны в среднесрочные рамки расходов, что дения и определять, действительно ли они придало обоим этим элементам большую достигли тех школ и больниц, для кото конкретность, легитимность и стабиль рых предназначены. Такие контрольные ность. Но другие страны возложили от обзоры не только выявляют плюсы или ветственность за подготовку стратегии злоупотребления в расходовании государ борьбы против нищеты на министерства, ственных средств, но также позволяют бо которые не занимаются непосредствен лее тщательно взглянуть на проблемы ре ным планированием государственных гулирования соответствующей отрасли, расходов. В Гане эта задача была изна эффективности затрат, децентрализации и подотчетности494. Даже при недостатке ВСТАВКА 10.2. Дело об отсутствующих деньгах: контрольные финансовой информации обзоры могут обзоры государственных расходов показать, сколько средств должно посту и образовательные услуги пить в данную общину, и сколько реально В начале 1990 х гг. правительство Уганды резко формирует программу «Vaco de Leche» в мно увеличило затраты на начальное образование. гоцелевую программу выплат наличных, более доходит до нее. Став достоянием гласнос Тем не менее охват детей школьным обучением связанную с определенными условиями и с бо ти, такая информация улучшает меха оставался без изменения. Могло ли это быть вы лее высокой степенью подотчетности. низмы гласности и права потребителей звано тем, что деньги не доходили до школ? Для Эти и другие исследовательские обзоры, (вставка 10.2). ответа на этот вопрос в 1996 г. в рамках кон проведенные в Чаде, Гане, Гондурасе, Мозам трольного обзора государственных расходов на бике, Папуа Новой Гвинее, Руанде, Сенегале, чался сбор данных о переводе в школы прави Объединенной Республике Танзании и Замбии, Финансовый менеджмент. Учет и аудит тельственных средств. Было установлено, что позволяют сделать несколько выводов. Они позволяют правительству считать себя от 87% предназначенных им средств, не связанных признают, что главная проблема лежит в ис ветственным за то, как разработчики по с выплатами зарплат, уходили на другие цели. полнении бюджета и что процедурная ясность Эта информация была опубликована и вызвала и законный порядок часто отсутствуют. Они литики и поставщики услуг расходуют решительную реакцию со стороны национально свидетельствуют, что плохое управление ре денежные средства. Традиционно аудит го правительства, которое совместно с родите сурсами зачастую является результатом из фокусируется на общем финансовом кон лями учащихся потребовало от руководителей лишней свободы в их размещении при недо троле и изучении движения наличности. школ закрыть эти утечки (см. «В центре внима статочной информации, слабом контроле и ния. Уганда»). Последующие исследования пока различающихся законных интересах разных Это отражает «культуру контроля» в госу зали, что ситуация улучшилась. сторон. Подобные исследования показывают дарственных финансах и давнее убежде Такие отслеживающие контрольные обзоры реальную (а не формальную) работу школ и ние, что подотчетность в использовании могут порой обнаружить проблемы в самых не больниц и позволяют сравнить деятельность средств поддерживает финансовую дис ожиданных местах. Изучение в Перу широкой государственных, частных и неправительствен программы по предоставлению дополнитель ных поставщиков услуг. Если обнаруженные циплину в соответствии с бюджетными ного питания («Vaso de Leche», или «Стакан утечки прекращаются, то эти обзоры становят целями. В последние годы, тем не менее, молока») выявило, что из каждого доллара, пе ся очень эффективными с точки зрения потра бухгалтерская и аудиторская практика все реведенного центральным правительством, за ченных на них средств. В то же время им необ больше внимания уделяет не только во интересованные получатели получали менее ходима надлежащая авторизация, поскольку одной трети. Большая часть утечки наблюда без надежных политических обязательств в от просам соответствия выделенных ресур лась на уровне ниже муниципального — в Ко ношении большей прозрачности, правительст сов бюджетным целям, но и характеру митетах матерей и домашних хозяйствах. Ре венные органы могут не проявлять желания от использования средств. Это новое на зультаты исследования подорвали веру людей крывать свои конторские книги. Задача состоит правление аудита особенно связано с за в то, что местные общественные организации в том, чтобы придать подобным исследовани всегда в бо´льшей степени ответственны за вы ям институциональный характер в структуре интересованностью в операционной эф полнение программы, чем государственные ор финансового контроля данной страны. фективности бюджетов и предполагает ганы. Власти решили включить все программы высокий уровень подотчетности. Государ питания в социальный фонд, который транс Источник: Сотрудники Всемирного банка. ственный финансовые менеджеры теперь должны не только выполнять роль кон Поддержка государственным сектором реформы в сфере услуг 247 тролеров, но и способствовать достиже Рисунок 10.2 Региональные доли расходов существенно различаются нию конечных результатов495. Материально техническое снабжение. Стоимость и качество правительственных программ чрезвычайно зависят от процес са снабжения, посредством которого реа лизуются бюджеты. Этот процесс неиз бежно охватывает сложный комплекс пра вил и процедур, каждая из которых способна затормозить или, напротив, улучшить прозрачность, усилить или ос лабить состязательность, подотчетность и эффективность. Расхищение средств, обычно путем мошенничества или кор рупции, может означать низкое качество оборудования и инфраструктуры, плохое медицинское оснащение, низкое качество учебников, приобретение ненужных това ров и низкокачественные государствен ные услуги. Неэффективные процедуры повышают издержки поставщиков, кото рым приходится с этим сталкиваться. Улучшение процессов снабжения требует интенсивного анализа различных правил, процедур и институциональных мер. Для поддержки поступательного движения не которые страны обратились к информа ционным и коммуникационным техноло гиям. Бразилия, Чили, Мексика, Филип пины и Республика Корея и ряд других стран ввели обширные системы электрон ного обеспечения и оснащения, которые понижают издержки и повышают про зрачность, конкурентоспособность и эф фективность работы496. Децентрализация как способ улучшения качества услуг В больших и малых странах правительст ва передают свои полномочия органам управления более низкого уровня, что от части объясняется их желанием прибли зить политиков и разработчиков полити ки к потребителям и сделать услуги более эффективными. На этот путь вступили две самые большие страны мира — Китай и Индия. Феноменальный промышлен ный рост Китая происходил в рамках ин ституциональной децентрализации, а в Индийскую конституцию в 1992 г. бы ла внесена поправка, призванная способ ствовать развитию местного самоуправле ния 497. Но масштабы децентрализации в разных странах существенно различа 248 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ются и, вероятно, меньше тех, которые фискальными целями или интересами обычно представляются. Даже в разви реформы сферы обслуживания. тых странах в последние годы региональ Децентрализация часто рассматрива ная доля расходов в среднем составляла ется в первую очередь как политический чуть более 30% (рис. 10.2). акт, имеющий целью предоставление Региональные власти могут быть дей большей самостоятельности регионам. ственными поставщиками и регуляторами Децентрализация услуг — побочный про местных услуг при условии верных инсти дукт (вставка 10.3). В 1999—2000 гг. Индо туциональных стимулов и понимания то незия перераспределила ответственность го, «кто что делает» и какими средства за оказание многих услуг, включая школь ми498. Однако предоставление большей ное обучение, в качестве части бо´льшего самостоятельности может также увели стремления к региональной автономии. чить возможности более оппортунистиче В подобных случаях децентрализация ста ского поведения и создать моральные новится не преднамеренной реформой опасности, которые ведут к повышению образования, но элементом жизни, с ко издержек, ликвидирующих подотчетность торым должны считаться преподаватели. и выгоды децентрализации499. Чтобы за Новые меры, однако, всегда могут созда ставить децентрализацию работать, нуж вать возможность для проведения реформ. ны хорошая разработка ее схем, разумное Их эффективное применение опирается управление и постоянная адаптация к си на два условия. Во первых, необходимо туации со стороны центральных и реги наличие информации из разных подве ональных властей. домственных сфер с тем, чтобы граждане могли оказывать обоснованное давление Децентрализация и предоставление на политиков и разработчиков политики, услуг если у них эта область отстает. Во вторых, Децентрализация — это не волшебство. необходимо наличие определенных усло Возложение больших обязательств на вий, при которых местные органы могут региональные власти само по себе не оз проводить свои эксперименты и оцени начает преобразование сектора услуг. вать новые подходы. Все зависит от того, чем вызвана децент Децентрализация может быть также рализация — политическими либо чисто обусловлена фискальной озабоченнос тью — передать ответственность за услуги В С Т А В К А 1 0 . 3. Децентрализация как политическая на тот уровень управления, который наи необходимость в Эфиопии более способен заниматься управлением В Эфиопии децентрализация стала результатом ринг программ в начальных школах и за обуче и привлекать необходимые ресурсы. Одна давления региональных и этнических групп ние преподавателей. Эта работа оставалась под из опасностей состоит в том, что цент в пользу бо´льшего участия в политической контролем центра с добавлением вклада из ре ральное правительство использует этот жизни. Когда Эфиопский народно революци гионов. До той поры единственным языком момент как предлог для освобождения се онный демократический фронт (ЭНРДФ) лик обучения был амхарский, но новая политика видировал в 1991 г. диктатуру Менгисту, перед дала возможность детям право получать на бя от обязательств по тем подведомствен новым правительством предстала довольно чальное образование на родном языке. Сейчас ным сферам, которые не могут иметь ре сложная политическая картина. Этнические ас в качестве средства обучения используются сурсов для потенциально инфляционного пекты были крайне политизированы, и борьба 18 языков, хотя государственным языком оста финансирования. Это может привести против Менгисту возглавлялась организация ется амхарский. ми, выступающими за этнический национализм Децентрализация, обусловленная политичес к желанию населения платить больше ме в разнообразном по народностям эфиопском кими соображениями, содержит в себе сложно стных налогов (поскольку граждане пола обществе. Однопартийное правительство ЭНРДФ сти, которые могут иметь для реформ решаю гают, что налоги прямо связаны с качест нуждалось в установлении контроля над всей щее значение. Образовательная политика, при вом услуг), однако нет оснований верить страной, придании легитимности своему правле нятая наряду с политической децентрализацией, нию и включению в политическую систему дру может быть вполне полезной для улучшения ка в то, что такое происходит автоматически. гих групп. чества обучения и для образовательных целей. Децентрализация, обусловленная фис Конституция 1994 г. преобразовала Эфио Однако если улучшение преподавания не явля кальными причинами, вызывает особое пию в этническую федерацию и распределила ется главной целью децентрализации обучения беспокойство в тех регионах, где цент административные полномочия по девяти реги в Эфиопии, то вызываемый этим недостаток от онам. Была параллельно разработана реформа ветственности за результаты может стать самым ральная власть должна способствовать под названием «Политика в области образова труднопреодолимым препятствием. ликвидации отсталости или поддерживать ния и подготовки кадров в 1994 г.». На регионы социальные фонды для бедных. была возложена ответственность за планиро Децентрализация может также объяс вание, разработку, осуществление и монито Источник: Pritchett and Farooqui (2003). няться стремлением людей приблизить Поддержка государственным сектором реформы в сфере услуг 249 услуги к ним с административной точки Децентрализация и подотчетность зрения. Но успех в этой области зависит за услуги от того, в какой мере она воздействует на отношения подотчетности. Если она про Децентрализация должна достигнуть сто заменяет функции центрального ми больниц, школ, местных систем водо и нистерства лишь на немного более низ электроснабжения таким образом, чтобы ком уровне управления — провинциаль способствовать укреплению подотчет ного или государственного — но при этом ности между гражданами, политиками/ качество услуг остается неизменным, то разработчиками политики и поставщика нет особых оснований ожидать пози ми услуг. В зависимости от своего уров тивных сдвигов. Можно допустить, что ня — рассредоточение и делегирование децентрализация улучшает механизмы полномочий и передача функций — гласности, направленной на улучшение а также характера осуществления, децен обслуживания. Но и на теоретическом, и трализация дает возможность усилить не на эмпирическом уровнях здесь могут которые звенья в сети предоставления ус быть два пути. Наиболее важный вопрос луг (рис. 10.3). Рассредоточение функций всегда заключается в том, повышает в первую очередь затрагивает договорные ли децентрализация подотчетность по связи между разработчиками политики сравнению с альтернативными формами в центре и их местными непосредствен предоставления услуг. Если местные орга ными поставщиками и может оказывать ны самоуправления более не так зависят мало влияния на мнение местной обще от центрального госаппарата, децентра ственности. С другой стороны, передача лизация вполне может улучшить пока функций предполагает передачу бо´льшей затели и эффективности, и справедли власти и средств местным политикам вости500. и поэтому имеет большее влияние на Воздействие децентрализации на услу улучшение механизма гласности, усиле ги еще более осложняется, когда, как это ние договорных связей политиков с мест часто бывает, политические, финансовые ными поставщиками услуг и влияния ме и административные задачи реализуются стных потребителей. Делегирование функ неодновременно либо при последователь ций находится где то посредине между ной поддержке. Децентрализация в вось двумя этими функциями. Таким образом, ми латиноамериканских странах показы децентрализация по разному воздейству вает, что ее главным мотивом, как прави ло, были политические задачи, однако В С Т А В К А 1 0 . 4. Разные пути децентрализации в Латинской в дальнейшем пути расходились (вставка Америке 10.4). Только несколько государств начали Децентрализация в Латинской Америка показы Опыт Латинской Америки показывает, что пе финансовую и административную децент вает, как с течением времени в каждой стране редача на места политической, финансовой рализацию в качестве главных целей. Та менялись цели этого процесса, которые в конеч и административной власти не обязательно про кие различия, неизбежные по мере при ном счете отразились на его характере. Там, где ходит одновременно или в нужной последова способления стран к современной ситуа она объяснялась главным образом политически тельности. Фактически только в Боливии во вре ми целями, (Эквадор, Перу и Венесуэла), пере мя реформы 1994 г. эти полномочия были пере ции, усложняют прогнозирование хода распределение ресурсов было подчас существен распределены одновременно. Демократизация процесса децентрализации и оценку его ным, но передача ответственности оказывалась в Чили в 1990 г. расширила участие людей в об издержек и выгод501. В виду ее разнообра весьма затрудненной. Там, где политическая де щественной жизни, но не ввела региональные зия улучшение услуг носит смешанный централизация сопровождалась и поддержива выборы и передачу власти на места, а в середи лась достаточно современной, но нескоордини не 90 х гг. усилилось делегирование админист характер. Был достигнут ряд заметных рованной региональной финансовой автономией ративных полномочий в центр, что было харак успехов (децентрализация образования (в Бразилии и Аргентине), разразились цикличе терно для ее прежнего военного режима. Тем не в Латинской Америке, передача полномо ские экономические и политические кризисы, менее из всех этих стран Чили сегодня, возмож чий на места в Боливии, муниципаль вызванные неспособностью центра навязать ре но, имеет наилучшие шансы попытаться пере гиональным властям надлежащую финансовую распределить административные и политичес ные реформы в Южно Африканской Рес дисциплину. В Колумбии, где децентрализация кие полномочия ввиду роста своего потенциала публике), было несколько откатов назад первоначально была обусловлена политическими и отсутствия финансового кризиса, который по (в Российской Федерации и некоторых мотивами, финансовые и административные разил многих ее соседей на пути к децентрали районах Латинской Америки), а некото корректировки оказались более глубокими, и зации. циклические изменения в финансовой и админи рые ситуации пока трудно оценить в силу стративной системах широко распространились их новизны (инициативы в Индонезии на обычной основе. Источник: Frank, Starnfeld, аnd Zimmerman (2003). и Пакистане)502. 250 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Рисунок 10.3 Децентрализация и структура предоставления услуг ет на «короткий» и «длинный» пути подот между центром и региональными властя четности (табл. 10.2). На практике она не ми, наличие необходимого потенциала на избежно представляет собой смесь всех местах. трех элементов — рассредоточения функ ций, передачи функций и делегирования Правильное понимание финансовых функций. стимулов Особенно когда местные налоги и Региональная власть будет обладать мень функции расходования средств хорошо шими стимулами предоставлять удовле сочетаются с системой центрального фи творяющие минимальным стандартам нансирования, децентрализация может недорогие услуги, если сможет манипу способствовать созданию системы сдер лировать финансовыми фондами (полу жек и противовесов между ветвями влас ченными из центра или на заемном рын ти, что может побудить и центральные, и ке), чтобы возложить на центр больше региональные власти обеспечивать предо своих денежных обязательств (это так ставление услуг на местах. Однако подот называемые «мягкие бюджетные ограни четность может не улучшиться, а потенци чения»)504. Региональные долговые обяза альные преимущества децентрализации тельства могут иметь договорную основу, могут быть утеряны, если финансовые либо представлять собой финансовые де и иные элементы отношений центра и ре фициты или непредоставленные общест гиональных властей плохо соответству венные блага. Мягкие бюджетные ограни ют друг другу, так что система сдержек и чения ослабляют подотчетность, создают противовесов не работает. Проведенное моральные риски и угрожают макроэконо в 1994—98 гг. исследование о передаче про мической стабильности, поскольку созда винциям Аргентины ответственности за ют для центра непредвиденные долги, по средние школы показало, что хотя средние которым ему, возможно, трудно будет от показатели работы повысились, школы казаться платить. Часть проблемы состав в плохоуправляемых районах получили на ляют плохо развитые рынки капиталов и много меньше выгод (что явствует из фи выборы, при которых местных политиков нансовых дефицитов этих провинций)503. никак не наказывают за дороговизну услуг Для того, чтобы децентрализация до и переложенные дефициты. Жесткие бюд стигла школ, клиник, больниц и департа жетные ограничения повышают уровень ментов общественных работ, повысив от подотчетности, но требуют здоровой меж ветственность и улучшив работу сектора правительственной финансовой систе услуг, необходимы три ключевых фактора: мы. Передавая в регионы ответственность региональное финансирование, разделе и средства, центр при системе жестких ние административной ответственности бюджетных ограничений поддерживает Поддержка государственным сектором реформы в сфере услуг 251 эффективный региональный менеджмент ет, что руководить услугами по базовому и систему предоставления услуг, тем са образованию и здравоохранению будут мым избегая фискальных проблем и обез региональные власти, но установление доленности граждан. минимальных стандартов (количество, качество, доступность) и финансирова Правильное понимание межправитель ние минимального доступа будет ответст ственной финансовой системы. Обычная венностью центра на основе межведомст экономика благосостояния предполагает венной справедливости. На практике все наличие эффективных и справедливых выглядит гораздо сложнее. Ассигнования мотивов по передаче ответственности за региональным властям часто выделяются расходы, доходы и предоставляемые суб неаккуратно506. Центральные правитель сидии на более низкие уровни управле ства задерживают перевод средств. Осу ния505. Решения и затраты по оказанию ществление совместной ответственности услуг должны быть возложены на низший по расходам крайне запутанно, что может уровень управления, который способен привести к ситуации «вольного наездни обосновать их издержки и выгоды — ка», безразличия к дефицитам и издерж это так называемый «принцип субсиди кам, которые ослабляют бюджетные ог арности». Этот принцип предусматрива раничения. Таблица 10.2 Децентрализация никогда не проходит легко Ключевые политические, финансовые и административные характеристики децентрализации и подотчетности за предоставление услуг Степень Политические Финансовые характеристики Административные характеристики децентрализации характеристики • Нет избранной местной власти • Местная власть, предоставляющая услуги, явля • Сотрудники поставщиков услуг, работающие на мест Рассредоточение • Местные официальные руко ется инструментом центра и имеет мало или сов ном уровне, представляют собой работников центра водители, такие, как губерна сем не имеет «свободы рук» в решении вопросов и подотчетны ему, как правило, через свои министер функций тор или мэр, наделены опре о том, как и где обеспечивать эти услуги ства; слабый местный потенциал в этой сфере ком (минимальные деленной властью, но назна • Финансовые средства поступают из центра через пенсируется работниками центра чены центром и подотчетны бюджет одного из министерств или департамента • Подотчетность остается далекой: «короткий путь» изменения) перед ним • Независимые источники доходов отсутствуют подотчетности может быть слабым, если слаб монито • Голоса общественности дале ринг со стороны поставщика услуг, и гражданам может ки и, вероятно, слабы потребоваться слабый «длинный путь», чтобы связать ся с политиками из центра; ситуация может быть час тично улучшена за счет устойчивой договоренности между разработчиками политики и поставщиками услуг • Местная власть может воз • Приоритетные расходы, а также нормы и стан • Поставщики услуг могут быть наняты центральными главляться избранными на дарты программ определяются из центра, но ме или местными властями, но условия их оплаты и за местах политиками, но все стные власти имеют некоторую возможность уп нятости, как правило, устанавливаются из центра еще частично или полностью равлять распределением ресурсов для удовле • Местные власти имеют некоторое право нанимать и Делегирование подотчетными центру размещать работников, но обычно у них меньше пол творения местных нужд функций • Голоса местной общественно • Финансовые средства предоставляются центром номочий увольнять их сти звучат сильнее и конкрет путем трансфертов; обычно это сочетание ком • И «длинный», и «короткий» путь подотчетности по (изменения нее, но центр все еще может плексных и обусловленных субсидий тенциально усиливается; лучшее знание ситуации на среднего возобладать над ними • Независимые источники поступлений отсутствуют местах может позволить более точное, применитель но к местным нуждам, льготное снабжение и его мо масштаба) ниторинг, что укрепляет систему договоренности и права потребителей Передача • Местная власть возглавляет • Следуя общегосударственным минимальным • Поставщики являются служащими местных органов ся местными политиками, от нормам, местная власть может устанавливать власти полномочий ветственными перед избира приоритеты расходов и определять, как лучше • Местная власть имеет полную свободу в определе (существенные телями выполнять обязательства по оказанию услуг нии уровня зарплат, численности работников и их • Влияние голоса общественно • Финансирование может поступать из местных распределения, а также право нанимать и увольнять изменения) сти может быть очень значи источников, системы разделения доходов и осу сотрудников тельным, но в то же время ществляться за счет переводов из центра • Стандарты и процедуры найма сотрудников и управ оно подвергается воздейст • Строгая сдержанность в расходовании бюджета ления ими все еще могут быть установлены в рамках вию со стороны местных является императивом при создании стимулов общей гражданской службы, покрывающей в целом элит, а также социальной по для предоставления подотчетных услуг и местные власти ляризации, голосования без • Потенциально лучшими являются «короткий» и достаточной информации и «длинный» пути подотчетности, но теперь они более клиентелизма подвержены влиянию местных социальных норм и более уязвимы перед местными ограничениями и политикой Примечание: см. глоссарий к Главе 3 настоящего Доклада для определения терминов подотчетности (набраны курсивом). Источник: на основе Evans (2003). 252 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Чтобы повысить отзывчивость по от рискует распространиться на другие сфе ношению к местным гражданам, регио рам полномочий, либо угрожает денеж нальным властям необходимы инструмен но кредитной политике и кредитному ты местного налогообложения и свобода рейтингу страны. Это ведет к введению устанавливать соответствующие ставки. так называемого «регулирования сверху Важную роль играют также простые, про донизу» либо в форме административного зрачные и хорошо сформулированные контроля, либо в форме основанных на трансферты из центра, которые предска правилах ограничений по долгам, имити зуемы на несколько лет вперед. Пропор рующих рыночные. Поскольку система циональные долевые выплаты на оказание регулирования уязвима перед политичес услуг могут обеспечить их минимальный ким торгом, она обычно должна быть до уровень для бедняков, выровнять фис полнена принципом сдержек и противо кальные потенциалы разных сфер полно весов в самом центре с тем, чтобы его мочий и создать стимулы для нормальной положение продолжало вызывать дове работы. В идеале, расходы, доходы и рие. В Южно Африканской Республике трансферты должны рассчитываться сов эти элементы обеспечиваются конституци местно — тогда после того, как они опре ей, конституционным судом и междуна делены, любые требования дополнитель родными рынками капитала510. Могут по ных ассигнований удовлетворялись бы мочь также мероприятия по банкротству скорее за счет налогов, чем субсидий507. на региональном уровне. Удержать центр Чем больше нарушаются эти принципы, от вмешательства может Контрольный со чем больше всяких неформальностей во вет (который может быть сформирован круг трансфертов и чем ниже их предска только независимым судом), призванный зуемость и стабильность, тем более мягки обеспечить финансирование минимально ми будут бюджетные ограничения508. го уровня услуг, установленного на нацио нальном уровне. Если поручительство не Правильное понимание заимствования избежно, центр может воспользоваться на региональном уровне. Если рынки капи этой возможностью, чтобы сделать регули талов развиты в достаточной степени, то рование более эффективным. Отказу от они могут способствовать повышению по поручительства и улучшению системы ре дотчетности на региональном уровне. гулирования в значительной степени спо Там, где они развиты плохо и рыночная собна помочь система всеобъемлющего дисциплина низка, сразу возникает во финансового мониторинга и оценок, кото прос: должны ли региональные власти во рая последовательно действовала бы внут обще заимствовать на них средства. Эф ри разных подведомственных областей. фективная фискальная децентрализация, без сомнения, должна предшествовать Понимание административной финансовой децентрализации с тем, что ответственности бы не давать сигнала о том, что центр под Политические и финансовые аспекты писывается под региональными задол обычно пользуются гораздо большим вни женностями509. Такой сигнал ненамерен манием, чем административная децентра но может быть послан, если разрешить лизация511. Во многих случаях децентрали регионам заимствовать у государственных зация проходила без ясной кадровой поли финансовых институтов. В Аргентине, тики, и центральная гражданская служба Бразилии, Индии и Украине специализи обычно сосуществует с региональными и рованные банки и институты развития местными властями. Хотя важные поправ обеспечили «черный ход» к централизо ки 1992 г. к конституции Индии требуют от ванным субсидиям, когда трансферты бы каждого штата создать городские и сель ли бы проще и прозрачнее. ские местные органы самоуправления и оп ределить для них функции и поступления Правильное понимание регионального ре доходов, фактически все сотрудники на ме гулирования. Правительства считают труд стном уровне остаются государственными ным выручать из беды власти более низ служащими. Напротив, Индонезия недавно кого уровня, когда финансовое расточи применила подход стремительной реорга тельство угрожает базовым службам, низации власти и быстро перевела пример Поддержка государственным сектором реформы в сфере услуг 253 но 2,1 млн гражданских служащих в регио Двойная задача — передача админист нальные органы власти512. Уганда, которая ративных полномочий и создание местно в 1990 е гг. сдвигалась от фазы деконцент го потенциала — может принести разоча рации к передаче полномочий на места рования даже при идеальном состоянии учредила районные комиссии по услугам бюджета и поддержке лиц, заинтересован с правом набирать и увольнять сотрудни ных в определенном бизнесе. Если же бю ков; правда, на практике этот процесс стро джеты напряжены, а поддержка этих лиц го контролировались политическими мера разнородная, то реформа государственной ми центра и административными правила администрации неизбежно затянется и ми, так что передача полномочий на места будет отставать от политической и финан больше походила на их делегирование. совой децентрализации. Иными словами, Впрочем, по мере роста местных возмож чем раньше начнется создание местного ностей подобное положение может изме потенциала, тем более гладким, вероятно, ниться. В Пакистане трехступенчатый про будет процесс децентрализации. цесс передачи полномочий на места преду сматривает подготовку кадров районного и Сочетание местного подрайонного уровней; в некоторых про институционального потенциала винциях уже готовятся районные кадры с самостоятельностью в области здравоохранения и образования, Проводить децентрализацию или созда хотя административная децентрализация вать местный потенциал необходимых должна пройти еще долгий путь. структур: что должно осуществляться Национальная шкала ставок оплаты за раньше? В идеальном мире региональ труд, жесткие коллективные соглашения ных органов перед тем, как они получат и разногласия с национальными профсо власть и самостоятельность, должны юзами могут серьезно ограничить гиб стать полностью подотчетными. Децент кость региональных властей в деле опти рализация при отсутствии адекватного мизации занятости — такое наблюдается местного потенциала когда то считалась во многих азиатских, африканских и лати нежелательной514, но эти взгляды изменя ноамериканских странах513. Централизо ются по мере того, как опыт показывает, ванные переговоры о занятости и коллек что при созревании децентрализованной тивные соглашения могут сработать в ка системы местные институциональные честве нефинансируемых полномочий, структуры развиваются лучше, даже когда подрывающих фискальную децентрализа согласование последовательности разных цию (как это происходит в Южно Афри мер остается затруднительным. Задача со канской Республике). Участие работни стоит в том, чтобы сбалансировать поли ков госсектора и профсоюзов в дискус тические, финансовые и администра сиях о разных аспектах децентрализации тивные элементы даже в условиях недо может повысить гибкость на местах и статочности потенциала. Если местные улучшить договоренности с поставщика институты, пусть и неформального харак ми услуг. В то же время передача админис тера, уже существуют, целью будет опре тративных полномочий должна сохранять деление сфер их ответственности и юри баланс между автономностью и единооб дического статуса, а также приближение разием, чтобы обеспечить такие желанные неформальных структур к формальным. моменты, как межотраслевая мобильность Когда на местах таких институтов не име высококвалифицированных работников. ется, то необходимо формирование юри Необходимо также, чтобы структура граж дических и политических рамок для их данской службы была согласована с по создания. рядком передачи ответственности за услу Укрепление институционального по ги на другие уровни — отсутствие такой тенциала лучше всего происходит при на согласованности препятствует стимулиро личии партнерства между центром и реги ванию, ослабляет подотчетность и вызы ональными властями, когда первый обес вает конфликты интересов вместо взаимо печивает вторым стимулы, при которых зависимости и взаимоограничения разных рост потенциала, ориентированного на ветвей власти. На практике такого добить спрос, сопровождается предоставлением ся непросто, и это потребует времени. помощи в снабжении и финансирования 254 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 (вставка 10.5). В таком партнерстве функ вероятным влияние на местах разных ции сотрудников центра тоже меняют элит. В конечном счете, центр — это регу ся, переходя от линейного управления лятор и полезный помощник процесса де к формулированию политики, обеспече централизации. Его задача — сбалансиро нию технических консультаций и монито вать эти функции, поскольку именно он рингу. При этом сотрудники центра, что вырабатывает и управляет политической бы выполнять свои новые обязанности структурой государственного сектора и эффективно, нуждаются в стимулах и под обеспечением услуг. готовке. Собирая все части воедино Разработка, управление и осуществление правильной политики Децентрализация достигает успеха или терпит неудачу в зависимости от характе Когда решения политических руководите ра ее финансовых и административных лей и разработчиков политики в головном признаков и элементов создания местного центре правительства — старших лиц, институционального потенциала. Роль принимающих решения и «держателей ве центра крайне важна для всех этих трех то» на исполнительском уровне в совете элементов, а в более широком плане, для или кабинете министров — нескоордини разработки и осуществлении всего про рованы, непоследовательны и плохо вы цесса децентрализации. В условиях мяг полняются, то это наверняка нанесет ких бюджетных ограничений, слабости ущерб «длинному пути» подотчетности и механизмов гласности и власти потреби обеспечению услуг. Сбои в политике ме теля региональные власти будут иметь ма неджмента могут быть самыми разными ло стимулов развивать местный потенци (вставка 10.6). Каковы же главные при ал и хорошо работать, что сделает более знаки сбоев? Когда политические реше ния не осуществляются, они выполняют В С Т А В К А 1 0 . 5. Создание местного потенциала: роль центра ся частично или отменяются515. Исследо вание двух африканских стран показало, Когда региональные власти лишены нужной через «блочные» субсидии или целевые фон квалификации и институционального потенци ды может оказываться на конкурсной или на что более двух третей решений кабинета ала, передача полномочий на места становится согласованной основе для содействия тем ме так и не были реализованы516. В Замбии трудным делом. Центральное правительство стным властям, которые достигают заданных реальная поддержка реформ, развернутых может тогда организовать обучение по методу показателей (в бюджетной системе, в дости многопартийным демократическим пра «сверху донизу». Либо, используя свои финан жении целей обслуживания). Создание струк совые и регулирующие полномочия, оно может туры мониторинга и оценки результатов воз вительством в начале 1990 х гг., исходила создать подходящую среду для того, чтобы по можно облегчить путем выделения стимули всего лишь от нескольких министров ка мочь региональным властям определить их по рующих субсидий, основанных на качестве бинета. В результате этого группы особых требности (т.е. процесс основывается на спро работы. Усилия в области мониторинга долж интересов, с которыми по этим вопросам се), чтобы организовать подготовку на базе ны привести к лучшим отношениям с общест многих источников (местный или националь венностью с тем, чтобы региональные власти не консультировались, затормозили реа ный частный сектор) и обучение практике по могли получить выгоды от лучших обратных лизацию реформ чуть ли не до нуля517. мере проведения децентрализации, чтобы спо связей с потребителями. Подобные ошибочные шаги возможны на собствовать организации образовательных Успешное создание институционального по структур в разных сферах. Второй подход луч тенциала требует поэтапной стратегии, кото всех стадиях управления политическим ше согласуется с передачей полномочий на ме рая начинается с утверждения стабильных процессом (рис. 10.4) стах и с большей вероятностью создает потен ключевых обязательств. Затем следует фаза циал, пригодный для выполнения региональ преобразований, включающая планы реструк Улучшение политики в сферах ными властями своих обязательств в разных турирования, основанные на объективном изу образования, здравоохранения сферах. Он также позволяет избежать многих чении уровня ответственности и приоритетов подводных камней, характерных для подхода в сфере услуг, институциональных мероприя и инфраструктуры на основе снабжения. тий, финансовых и человеческих ресурсов. На Политика руководства особенно сложна От Центра может потребоваться оказание конец, следует фаза консолидации, имеющая в сферах здравоохранения, образования и необходимой поддержки посредством как целью обеспечить рост потенциала на основе предоставления субсидии по потребностям постоянного обучения на практике и приспо инфраструктуры, потому что поставлен (например, чтобы помочь региональным влас собления к местным условиям. Этот процесс ные цели, например снижение детской тям заключить соглашения с местной или неизбежно занимает долгое время и характе смертности, имеют много составляющих иной экспертизой), так и на основе создания ризуется постоянной потребностью в поддер в разных секторах и в подведомственных возможностей для, например, отправки мо жании баланса между большей самостоятель бильных групп с опытом финансового ме ностью и институциональным потенциалом. областях (см. врезку 1.1), а также потому неджмента, мобилизации технических и чело что затраты делаются быстро, а результаты веческих ресурсов. Финансовая поддержка Источник: Сотрудники Всемирного банка. появляются гораздо позднее, и побочные эффекты от услуг весьма значительны. Поддержка государственным сектором реформы в сфере услуг 255 Политика руководства в этих секторах ча сто является итогом компромиссных сде ВСТАВКА 10.6. «Да, господин министр» лок между соперничающими по интере В управлении политикой можно найти целый проконсультироваться со всеми министрами, сам внутренними кругами, поэтому учет спектр просчетов: которых затрагивает данный вопрос. внутренних политических забот весьма • Неспособность установить основные полити • Неспособность проконсультироваться с объ ческие приоритеты, понять политические ективно настроенными лицами, предвидеть важен. По контрасту с этим, макроэконо сделки и компромиссы и сделать твердый оппозицию и создать электоральную под мический менеджмент имеет тенденцию выбор между конфликтующими целями, ли держку общественности. быть вотчиной нескольких относительно бо неспособность обратить приоритеты — • Плохо проработанные и непропорционально обособленных технократов, при этом цен как правило через бюджетный процесс — дорогостоящие предложения (особенно ког в конкретные операционные решения. да они игнорируют скрытые затраты) и пред тральный банк и министерство финансов • Политический вакуум в результате непосто ложения, не прошедшие тщательной провер являются основными держателями права янства или слабости правительства или пло ки на юридическую правильность и соответ вето, кризисы требуют быстрого реагиро хо сформулированной политики. ствие прежней политике вания и внутренние политические заботы • Отсутствие доверия между политиками и раз • Наличие параллельных групп, часто незамет работчиками политики, приводящее к частым ных и неподотчетных, которые влияют на по часто не принимаются во внимание при раздорам в отношении формальной структу литику, находясь вне официального прави принятии решений518. ры принятия решений. тельства. То, как секретариат правительства или • Неясные организационные функции или про президентская администрация, которые тиворечивые повестки дня в отраслевых ми нистерствах в сочетании с неспособностью Источник: Beschel and Manning (2000). связывают политиков с разработчиками политики, выполняют свои функции, мо жет иметь решающее значение для дейст теты, в которые входят руководители ми венности политики руководства в этих нистерств, их представители, разработ секторах. Члены этих структур, которые чики политики иногда независимые экс иногда включают элитные группы совет перты, могут быть особенно эффективны ников, дающих высококвалифицирован в координации и осуществлении межсек ные политические рекомендации, могут торной деятельности и в определении и выполнять важные «защитные» функции. урегулировании разногласий перед фор Они могут использовать элементы кон мальным процессом принятия решения. курсности — или осторожную оценку аль Изучение работы кабинета министров тернатив — чтобы усилить свою полити показывает необходимость наличия опре ческую рекомендацию. В Таиланде Совет деленных условий, которые способствуют по национальной экономике и социаль высококвалифицированному политичес ному развитию в администрации премьер кому руководству в затрагивающих мно министра проводит независимый финан гие сектора сложных вопросах: это — дис совый анализ социальных инициатив и циплинированность (решения должны выдвинул скоординированный и предста быть реалистичными и пригодными для вительный институциональный ответ на выполнения), прозрачность (регулярные таиландский кризис в отношении процедуры, которыми не могут манипу ВИЧ/СПИДа. Правительственные коми лировать отдельные члены кабинета и ко Рисунок 10.4. Анатомия политических недоработок высшего руководства 256 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 торые подчеркивают коллективную ответ преступления не помешали осуществле ственность), стабильность (отсутствие нию принятых исполнительных решений различных шатаний), конкурсность (рас или не подорвали уже осуществленные. смотрение альтернативных мер) и систем ный/селективный отбор (кабинет рассма Осуществление тривает только важнейшие вопросы)519. стратегического выбора Из этих условий самой важной представ в государственной администрации ляется дисциплина. Практика бывает раз и управлении личной. В Нидерландах все вопросы, тре Выбор пути реализации здравых политиче бующие одобрения кабинета, перечисле ских мер так же важен, как сама их разра ны в правилах бизнеса, а в Финляндии ботка. В последние два десятилетия многие почти любое решение от имени прави страны экспериментировали с разными тельства требует утверждения кабинета. подходами государственной администра В Австралии правительственный Комитет ции к проблемам улучшения работы и по наблюдению за расходами гарантирует подотчетности государственных чиновни коллективную ответственность и кон ков и органов. Аналитические исследова курсную основу для предложений по ас ния показывают, что основными стимула сигнованиям — министры имеют все сти ми этой работы являются найм и продви мулы проверять новые предложения по жение «по заслугам», адекватная оплата и затратам, исходящие от их коллег, с целью разумная независимость от политического максимального увеличения объема еще вмешательства520. При разных подходах до нераспределенных бюджетных средств, ля государственной занятости в общей за которые могут понадобиться для реализа нятости может колебаться в широких пре ции их собственных предложений. делах — в период 1997—1999 гг. в странах Чтобы избежать излишних обяза с переходной экономикой она составляла тельств на ранних стадиях политики в среднем 39% (16 стран), в индустриаль руководства, могут понадобиться более ных странах 24% (20 стран) и в развиваю реалистичное финансовое прогнози щихся странах 21% (23 страны)521. Данные рование и введение правил дискуссий, по общей государственной занятости в об которые обеспечивают возможность ра разовании и здравоохранении, а также зумных сделок обменов между ключевы в центральных и региональных органах вла ми сферами услуг. Затем администрация сти тоже сильно различаются (рис. 10.5). кабинета, которая может обсуждать реаль Эти различия отражают разную роль госу но осуществимую политику и законода дарственной администрации в разных стра тельные проекты с отраслевыми департа нах и в институтах, которые имеют истори ментами, анализировать политические ческие традиции и где положение не может предложения и координировать политику измениться в один день. развития (на независимой основе, чтобы В последние годы в дебатах о реформе избежать конфликта интересов) , может государственной администрации доминиро обеспечить соответствие политических и вала философия Нового государственного бюджетных предложений этим обязатель управления. Используемая в основном в Ав ствам. Рассчитанные на несколько лет бю стралии, Новой Зеландии и Великобри джетные рамки способны при разработке тании, она признает особую роль прави бюджетов помочь обеспечить адекватное тельства в обеспечении, финансировании и финансирование и снижение бюджетной регулировании услуг и возникающих про нестабильности, если это поддерживается блемы их стимулирования. Она направлена политическими руководителями и со на укрепление подотчетности путем подме ответствует имеющимся возможностям. ны гибкости менеджмента внутренними до Широкие консультации и связи могут по говоренностями между разработчиком по мочь избежать появления оппозиции и литики, а также между ними и поставщика улучшить планы реализации намеченного. ми услуг. Эта философия также имеет целью Наконец, возможно, понадобится укре обеспечить более прозрачную систему бух пить договорные связи так, чтобы прене галтерского учета и ужесточить контроль над брежительное отношение, некомпетент финансовым менеджментом в частном сек ность, злоупотребления или должностные торе. В самым крайних ситуациях граждан Поддержка государственным сектором реформы в сфере услуг 257 ские служащие не имеют гарантированного Рисунок 10.5. Обеспечение образования, здравоохранения и безопасности граждан. срока пребывания в своей должности — этот Общая занятость в правительственных учреждениях, середина–конец 1990 х гг. срок и их продвижение по службе зависят от успешного осуществления оговоренных в контракте задач. Опыт развивающихся стран в этом плане носит смешанный харак тер: достигнуто некоторое повышение эф фективности работы наряду с неодинаковы ми результатами в плане справедливости522. При слабых институциональных структурах во многих развивающихся странах реформы в духе Нового государственного управления могут привести к увеличению стоимости различных операций, которая может переве сить выгоды от повышения эффективности. Как показывает опыт Нового госу дарственного управления, проблема в осу ществлении реформы государственно го сектора часто сводится не к определе нию ее целей, а к тому, как их достигнуть. В Боливии государственные органы были наделены управленческой гибкостью еще в начале 1990 х гг., но централизованный контроль за повышением их ответствен ности отсутствовал. Проблемы государст венной администрации, таким образом, сохранились523. Боливийский опыт напо минает «уловку 22»: контроль из центра необходим, когда отношения между раз работчиками политики и поставщиками услуг ослаблены, а государственным орга нам недостает компетентности и эффек тивного внутреннего контроля. Но когда внешний контроль вводится, у отрасле вых органов исчезают стимулы для повы Отраслевые органы освобождаются от ряда шения своей компетенции и налаживания препятствий и могут на каждом уровне по внутреннего контроля. лучать бо´льшую бюджетную самостоятель В чем же состоит ответ? В необходимос ность. При таком постепенном подходе к ти внимательно подходить к выбору реформ бюджетной реформе ликвидация внешнего государственного сектора и последователь контроля должна быть синхронизирована во ности их осуществления с учетом начальных времени с развитием внутреннего контро возможностей, а позднее создавать более ля524. Другие страны могут следовать более твердую почву для последующих реформ. традиционным, но последовательным, пу Прагматичные, понемногу расширяющиеся тем бюджетных реформ, разграничивая шаги в слабой институциональной среде — кратко и среднесрочные шаги и расширяя «стратегическая постепенность» — способ по мере развития реформ информационные ны облегчить, а то и полностью разрешить каналы для повышения подотчетности — а проблемы подотчетности, создавая в то же это всего лишь другая форма «стратегичес время условия для более глубоких измене кой постепенности» (рис. 10.6). ний путем совершенствования стимулов и создания институционального потенциала Формальности в институтах государст для перехода к следующему этапу реформ. венного сектора. Многие аспекты деятель Для преобразования своей централизован ности правительства базируются на издав ной бюджетной системы Таиланд рассмат на укоренившейся учрежденческой дис ривает метод типа «устранение барьеров». циплине или формальных процедурах. 258 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Рисунок 10.6 Нет прямых путей к успеху: последовательность бюджетных реформ несколько африканских стран при осуще ствлении своих среднесрочных схем расхо дов сталкиваются с этим разрывом между формальным и неформальным. Каковы же практические последствия наличия формальностей в работе государ ственного сектора? Опыт стран, где прово дятся реформы государственного управле ния, показывает, что наличие или отсутст вие формальности может оказать влияние на их направленность, даже если их цели одинаковые. Там, где нет устойчивых тра диций найма на гражданскую службу «по заслугам», реформа идет в направлении со здания системы взаимозависимости и вза имоограничения разных ветвей власти с тем, чтобы на легальной основе определять Реальное поведение сотрудников основы порядок поступления на гражданскую вается на письменных правилах, а реальные службу и сферу ответственности государст бюджетные траты близки к законодательно венных служащих, и чтобы создать четкий одобренному бюджету525. Неформальные и монолитный штат сотрудников. Сохран отношения возникают при слабостях ин ность и стабильность срока службы и объ ституциональных установок, когда стимулы ективность при продвижении по служеб и процедуры не соответствуют формаль ной лестнице используются для защиты ным правилам, поощрениям и методам526. против политического вмешательства. Там, Этот разрыв в формальностях особенно где формальность является нормой, цель заметен в бюджетных и кадровых вопросах. состоит в движении в противоположном Например, во многих странах отсутствие направлении — к снижению гарантирован на занятиях преподавателя раскрывает ного срока службы и продвижения по мере разительный контраст между установлен выслуги лет, к увеличению работы служа ными правилами найма, продвижения, щего по контракту, найму работников со уровня зарплаты и контроля и реальными стороны и поощрениям за хорошие резуль неформальными действиями — родствен таты работы. Этот опыт указывает, что ными связями и патронатом, которые оп формальности являются важной границей ределяют, кого нанимать и должны ли эти при выборе направлений реформы. люди вообще появляться на работе. Прием на гражданскую службу людей «со сторо Реформы первой и второй ступени. Упо ны», призванный обеспечивать гибкость и мянутая граница предполагает различие состязательность найма, становится «ок между реформами первой ступени, или на ном» для патроната и семейственности, чальными, и реформами второй ступени, когда официальные должности продаются более продвинутыми (рис. 10.7). Началь и покупаются политиками ради личной ные реформы обеспечивают стимулы для выгоды527. Когда реформаторы, которые достижения или укрепления элементов выступают в оппозиции, переводятся по формальности, когда исходная точка пред чьему то капризу в другое место, это озна ставляет слабое институциональное уст чает, что принцип взаимозависимости и ройство. Реформы второй ступени осуще взаимоограничения разных ветвей власти ствляются на основе формальности в более в отношении разработчиков политики сильной институциональной среде (табл. применяется неправильно528. В сфере бюд 10.3. приводит примеры таких реформ). жетного управления формальный процесс В бюджетном управлении начальная ста политического выбора, подкрепляемый дия включает ужесточение бюджетных ог бюджетными правилами, может сильно от раничений в качестве более четкого подхо личаться от неформального процесса, ког да «сверху вниз» к формированию бюджета да бюджет в ходе его исполнения регуляр и улучшение его постатейного составления но перекраивается. Как отмечалось ранее, на основе входных данных. Распростране Поддержка государственным сектором реформы в сфере услуг 259 ние информации о работе внутри данной предоставление услуг, от чего больше все структуры и для граждан может дать бюд го страдают бедные слои населения. жетному управлению начальные ориенти ры для работы (хотя это еще далеко от кон Осознание экономических трактной системы). В области управления и социальных издержек персоналом реформы первой ступени мо коррупции гут включать усиление сохранности долж Коррупция, являющая собой злоупотреб ностей для усиления защиты от политичес ление государственной должностью для кого вмешательства. получения личной выгоды, — это симптом Реформы второй ступени основыва слабости отношений в цепочке предостав ются на культуре следования установлен ления услуг. И на высоком уровне (полити ным правилам и предлагают больше вари ки, старшие чиновники, служащие госап антов выбора. В области бюджетного парата), и на низком уровне (мелкие чи управления они предусматривают более новники, административные процедуры и сильную ориентацию на результаты и на обычные государственные службы) кор осуществление аудита, опору в правитель рупция ведет к ухудшению услуг. В области стве на надежный потенциал исполнения образования, здравоохранения и инфраст бюджета. В области управления персона руктуры существует множество форм кор лом реформы второй ступени включают рупции. В их числе абсентеизм, патронат, снижение гарантированности должнос передача части незаконно полученных до тей, согласование индивидуальных поощ ходов в строительстве, мошенничество в рений с рабочими заданиями и более ши области снабжения, продажа привлека рокое приближение условий занятости тельных должностей, фальшивая сертифи к аналогичным условиям частного секто кация, недоиспользование имеющихся ра. Но бо´льшая ориентация на контракт возможностей, неправомочные услуги (по ную систему не является здесь единствен дарки, частные выплаты учителям государ ным путем. Такие страны, как Канада и ственных школ за внеурочное обучение) и Германия ввели практику постоянного со взятки за оказание местных услуг529. Для вершенствования существующих систем бедных людей взятки являются самым рас найма, при которой лучшие результаты пространенным видом коррупции — это достигаются за счет бо´льшей гибкости. плата поставщикам услуг либо за то, чтобы уклониться от каких то одобренных мер, Снижение коррупции либо за то, чтобы заставить поставщиков при предоставлении услуг услуг выполнить свои обязанности. Раз Многие реформы по улучшению деятель укоренившись, коррупция снижает спо ности государственного сектора и система собности и стимулы у разработчиков поли их ориентации на результаты имеют мно тики и потребителей контролировать по гофакторный характер. Одна из них — со ставщиков услуг, а у граждан — наблюдать кращение коррупции, которая затрудняет за политиками. Многие недавние исследо Рисунок 10.7 От слабой начальной к сильной базе в институциональных реформах государственного сектора 260 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Таблица 10.3 Научитесь ходить, прежде чем бежать Цель Реформы первой ступени Реформы второй ступени Усиление эффективности Внедрение постатейного составления бюджета Изменение порядка формирования и формата и воздействия на основе входных данных бюджета с включением программы его испол нения и планов на годы вперед Ужесточение требований бюджета и акцентиро Использование схем блокового или рамочно Реформы, связанные Управление совокупными издержками вание внимания на его осуществлении и отчет го построея бюджета с бюджетным управлением ности о нем Реформы в сфере бухгалтерского Укрепление бухучета наличности Внедрение бухгалтерского учета методом учета двойной записи и учета методом начисления Реформы учета и аудита Укрепление традиционного финансового и до Институциализация аудита исполнения бюд полнительного аудита и введение некоторых жета в высшем аудиторском учреждении и элементов аудита по ходу исполнения работ внутри своего учреждения Управление карьерой Укрепление сохранности должностей и защита Сокращение срока пребывания в должности и от политического вмешательства увязывание его с оценками результатов рабо ты Реформы в области Сплоченность персонала Формирование на общих основаниях и условиях Разнообразие форм оплаты труда проявле управления персоналом гражданской службы юридически определенного кадрового состава ния бульшей гибкости в деятельности рабо тодателей Индивидуальные стимулы Последовательное внедрение стандартов про Установление ежегодных рабочих заданий движения по службе по заслугам и правил по ощрения Открытость Поощрение карьерного продвижения в рамках Движение в направлении систем, основанных закрытой системы и стремление избежать се на поощрении прихода новых сотрудников со мейственности стороны Источник: адаптировано из данных World Bank (2002e). вания сообщают об издержках, которые средств на образование, здравоохранение коррупция имеет в практическом плане530. и развитие инфраструктуры. Исследова Коррупция — это регрессивный налог, ко ния показали, что уровень коррупции на торым обездоленные наказываются боль ходится в отрицательном соотношении ше всех других людей531. Бедные люди час с долей государственных ассигнований на то дают взятки для того, чтобы получить здравоохранение и образование532 и с ре базовые государственные услуги в образо зультатами деятельности этих секторов. вании и медицинском обеспечении, в то Политики порой предпочитают меньше время как богатые обычно платят их для тратить на обеспечение базовых медицин благосклонного отношения со стороны ских и образовательных услуг и больше чиновников в суде, на таможне и у налого вкладывать в создание новых объектов и вых органов. Обследования домашних хо инфраструктуру, что расширяет поле для зяйств показывают, что бедняки, по види коррупции533. Кроме того, в эмпириче мому, меньше всех знают, как исправить ском плане с коррупцией связаны пони ситуацию при злоупотреблениях со сторо женные темпы экономического роста. ны чиновников. Интенсивные услуги, ко торые оказываются поставщиками по соб Противодействие коррупции ственному усмотрению и которые трудно Следует отметить быстрое развитие диа проконтролировать, особенно часто созда гностических методов, имеющих целью ют почву для коррупции, поскольку постав оценку уровня коррупции и качества пре щики имеют перед потребителями значи доставляемых услуг и позволяющих полу тельное информационное преимущество. чить квалифицированные суждения об В широком смысле коррупция отби исходных точках реформы534. Исследова рает общественные ресурсы, влияет на ния в этой области, проведенные уже при принятие государственных решений о рас мерно в 20 странах, обычно выполняются ходовании средств. Потеря доходов, рас на основе трех отдельных, но связанных пыление государственных средств, сопут между собой методов, относящихся к до ствующее уклонение от налогов означа машним хозяйствам, фирмам и государст ет, что у правительства остается меньше венным чиновникам. Это позволяет сде Поддержка государственным сектором реформы в сфере услуг 261 лать трехстороннее видение перспектив центральный аппарат коррумпирован силь по степени распространения, по местона но, то лучшим исходным пунктом могут хождению и причинам коррупции535. Об стать повышение политической подотчет зоры, отслеживающие государственные ности и децентрализация. расходы, и количественные исследования Для борьбы против коррупции край оказываемых в некоторых областях услуг не важно независимое и хорошо функ могут дать полезную информацию о мас ционирующее судопроизводство, кото штабах коррупции и определить исходные рое часто создает жизнеспособную ис точки реформы. Исследования, касающи ходную базу для начала реформ. Внедряя еся предоставления услуг, позволяют оце законы и обеспечивая принцип взаимо нить мотивацию и эффективность персо зависимости и взаимоограничений в от нала и информируют о главных элементах ношении власти политиков и поставщи качества услуг и качественных данных ков услуг, суды непосредственно усили о коррупции. Вместе они могут дать кар вают гласность. Во многих странах, тину перекрещивающихся причин и по однако, суды тоже бывают «коррумпиро следствий этого явления и предоставить ванной рукой» правительства. Даже если сведения, которые усилят механизмы глас сами судьи безупречны, адвокаты, судеб ности и права потребителей. ные служащие и другие чиновники могут Коррупция в сфере оказания услуг яв расширить паутину коррупции. В рефор ляется проявлением подспудного хрониче ме есть много компонентов: свобода ин ского заболевания. Противодействие ее формации, большая прозрачность и яс опасностям по частям будет лишь лечени ные законы, саморегулирование через ем симптомов, но не самой болезни. Сни реформаторски настроенные ассоциации жение уровня коррупции требует многоце адвокатов и другие организации судеб левой стратегии, которая охватывает одно ных работников, совершенствование ус временно ряд моментов — политическую таревших законов и судебных процедур, подотчетность, институциональные огра а также независимость, компетентность ничения, общественное мнение, дейст и честность судебного персонала — од венные средства массовой информации, нако собрать все эти элементы воедино законы о разглашении сведений для обще непросто, и требуется время, чтобы они ственности, состязательность и надле пустили корни. Как показывает опыт, су жащую работу государственного сектора щественный прогресс может быть до (рис. 10.8). Осуществлять такую многоце стигнут только тогда, когда реформы левую стратегию непросто везде, но осо больше концентрируются на стимулах, бенно трудно в сферах, где коррупция институциональных отношениях и до широко распространена, а институцио ступности информации, а не только на нальная база слаба. Антикоррупционная формальных судебных нормах, процеду диагностика может пролить свет на формы рах и расширении сферы судопроизвод и корни этого явления, тем самым помогая ства. Способствовать прогрессу могут выделить приоритеты реформ и опреде также антикоррупционное законодатель лить их исходные точки. В экономиках пе ство, которое соответствует потенциалу реходного типа, которые создают новые мер принуждения страны, независимые госу дарственные институты, одновремен высококвалифицированные аудиторские но перераспределяя государственные акти организации и юридический надзор. вы, возможности для коррупции возраста ют как в области управления, так и Управление переходным процессом: в сфере государственного аппарата536. Си преодоление препятствий на пути реформ туация, когда административная корруп ция высока, но центральный госаппарат Реформы государственного сектора могут поражен ею в незначительной мере, усиле вызвать жесткую оппозицию со стороны ние подотчетности государственной адми групп, которые получают выгоды от сущест нистрации, развитие исследований о рас вующих отношений. Как можно уменьшить ходовании средств и другие инструменты это противодействие? И как объяснить ди финансовой подотчетности могут послу лемму «серьезная реформа, проводимая на жить отправной точкой реформы. Но если политической почве, содержащей семена 262 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Рисунок 10.8. Обуздание коррупции в секторе услуг связано со многими факторами возможной неудачи», которая может быть ми первой и второй ступени. Даже реформы проиллюстрирована примерами спорных в области исполнения бюджета требуют су реформ в сфере образования в Латинской щественного руководства, определенного Америке?537 Здесь нет легкого ответа. Глав потенциала и координации действий мно ным будет то, как политики и разработчики гих структур управления. Выбор в пользу политики будут управлять многочисленны реформы второй ступени при слабом ин ми переходными мерами в государственном ституциональном устройстве может быть секторе и при реформировании сектора ус вдвойне труден. Это объясняется не только луг, взаимодействуя при этом с гражданами вероятным возникновением значительной и непосредственными поставщиками услуг оппозиции (реформы второй ступени пред в целях осуществления изменений. Опыт ставляют собой больший отход от прежнего показывает, что самой трудной задачей для статус кво, чем первой ступени), но и тем, реформаторов может быть решение вопро что некоторые их сторонники могут поддер сов политической экономии такого перехо живать реформы по неверным причинам да. Хотя опыт каждой страны уникален, все (в надежде получить личные выгоды, если же можно выделить ряд общих принципов, сложные реформы потерпят неудачу в не обеспечивающих стартовый рубеж (встав формальной институциональной среде). Та ка 10.7). Однако понимание того, что нужно ким образом, несоответствие реформ на подталкивать, а что придерживать — это ис чальным условиям может привести к их кусство, которому отнюдь нелегко обучить подрыву извне и изнутри. ся или обучить. Даже если реформаторы признают, что Политические руководители должны начинать следует с преобразований первой сделать правильный выбор между реформа ступени, остается проблема их притягатель Поддержка государственным сектором реформы в сфере услуг 263 ности538. Реформу легче начать там, где она ставщиков услуг и потребителей. Поэтому значительна — т. е. когда реформаторы име система мониторинга и оценок, основан ют существенные рычаги влияния в обще ная на результатах, которая соединяет ин стве и в политике, когда они умелые рас формацию от традиционных источников пространители своих взглядов среди бо´ль контроля с информацией, получаемой от шей части населения, когда подлежащие структур по обеспечению услуг, может реформе институты действительно подда обеспечить необходимое руководство по ются изменению и спасению. Однако если проведению реформ для улучшение рабо притягательность реформ незначительна, ты этого сектора. Особенно полезным реформаторам придется действовать в усло виях, когда их «хватка» над процессами не надежна, что может существенно затруд В С Т А В К А 1 0 . 7. Управление тернистой политикой реформ в сфере услуг в интересах бедных слоев населения нить определение характера осуществления даже реформы первой ступени. Реформа означает изменения, а потому созда средств массовой информации для под ет и оппозицию, часто политическую. Это осо держки сторонников реформ и нахождения Как тогда в обстоятельствах низкой бенно характерно для реформы системы ба стратегических исходных точек. привлекательности реформ они смогут на зовых услуг, в которой в качестве поставщи • Нахождение разумного компромисса меж чать и проводить реформы? Ответы на ков, финансовых и регулирующих структур ду всеобъемлющими и постепенными ре этот вопрос для разных стран различны участвуют органы власти и в которых, следо формами, стремление к достижению быст вательно, используется «длинный путь» обес рых выигрышей для лиц, заинтересованных и выходят за пределы тех простых прин печения подотчетности. в бизнесе, поддержка лидеров реформ ципов, которые изложены во вставке 10.7. Особой сложностью отличаются институцио и межагентских групп, которые способны Прежде всего, начало реформы в усло нальные реформы в сферах образования, здра убедить других в своем мнении. виях ее слабой привлекательности обус воохранения и инфраструктуры оказания услуг. • Поддержка как неизбежной политики со Большое число участников этого процесса, дли стязательности, но использование ее для ловлено наличием для нее возможнос тельные сроки осуществления мероприятий, не мобилизации лиц, заинтересованных в биз тей и терпения. Чтобы воспользоваться обходимость ранних затрат на фоне получения несе, создания коалиций и приобретения появляющимися шансами, реформато нескорой отдачи создают много известных и не доверия избирателей. ры должны заранее создавать альянсы известных рисков и «игроков», имеющих воз • Обеспечение как можно раньше широкой и можность налагать вето. Поддержать доступ непрерывной поддержки реформ и недопу с ключевыми лицами, заинтересованными ность услуг (новые рабочие места, новые конт щение отрицательной реакции населения; в бизнесе. Им надлежит поощрять разно ракты, новое покровительство) несложно, но это достигается путем развития универ образные эксперименты, быстро и регу добиться улучшения их качества трудное дело. сальных услуг, выгодных всем потребите лярно извлекать опыт из достигнутых ре Реформы в интересах бедной части населе лям, включая бедняков, а не услуг для ка ния могут быть осуществлены относительно ких то специфических групп. зультатов. И им также необходимо самим просто в силу наличия в обществе консенсу • Отсечение оппонентов — до, во время и формировать собственные возможности са относительно необходимости социальной после осуществления реформ — особенно на основании тех привлекательных мо справедливости. Политические меры в этом тех, кто имеет возможность заблокировать случае часто предусматривают снижение уров процесс с помощью права вето, и исполь ментов, которые существуют на данный ня неустойчивого популизма, продвижение зование разногласий в их рядах с тем, что момент в их среде. универсальных государственных услуг и со бы выйти за пределы безликой арифмети здание коалиций среди бедных и средних сло ки победителей и проигравших. Оценка и изучение приобретенного ев населения для обеспечения широкой под опыта держки реформ. Управление политикой реформ часто пред Но в обстановке клиентелизма достижение ставляет собой технократических процесс Мониторинг и оценки придают смысл консенсуса относительно реформ может быть «сверху вниз», которым руководят группы отношениям подотчетности между потре затруднено среди политиков и разработчиков разработчиков центра и которому недостает бителями — получателями услуг, разработ политики, а также потенциальных «держателей широкой представительности, прозрачности, вето» (правительственных бюрократий, ассоциа а порой даже легитимности. Обычно это явля чиками политики и поставщиками услуг. ций бизнеса, профсоюзов, неправительствен ется ошибкой. Без надежной обратной связи Традиционно правительства связывали ных организаций). Закрепленные законом иму с общественностью трудно контролировать функции мониторинга и оценки с отдель щественные права и отношения «патрон кли изменчивые области конфликтов. Налажива ными сферами государственного сектора ент» могут выбирать многие институты. Поэтому ние работы различных служб для бедных тре реформаторы должны создать определенное бует укрепления их голоса для повышения по центра — системой аудита и рассмотрени политическое пространство путем более целена дотчетности. Это в положительном смысле со ем законодательным органом финансовых правленного управления политикой реформ. кращает для реформаторов пространство для отчетов, прошедших аудиторскую про Хотя эти ситуации различаются между со маневра. Принятие решений и осуществление верку, но эти аудиторские проверки и фи бой, опыт позволяет выделить ряд базовых необходимых мер на представительной осно моментов: ве представляют собой и средство, и цель уп нансовые органы не были связаны между • Установление определенных сроков для равления политикой реформ в предоставле собой и носили ограниченный характер. проведения дебатов, контролирование по нии услуг для бедных. Отсутствовала обратная связь в отноше вестки дня, энергичные действия, включая нии результатов и последствий действий опережение оппозиции путем обнародова Источник: Grindle (forthcoming), Nelson (2000), ния нужной информации и использования Weyland (1997) и Оlson (1971). в каждом звене цепи оказания услуг, объе диняющей разработчиков политики, по 264 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 работки и распространения данных, а не В С Т А В К А 1 0 . 8. Готовы ли к получению результатов? на понимании источников спроса. В неко • Заметны ли в стране приверженцы системы • Кто в правительстве или вне его занимается торых случаях это привело к переизбытку мониторинга и оценок, основанной на резуль регулярным сбором и анализом информации информации: так, в Объединенной Рес татах? о мониторинге и анализе, чтобы оценить ра публике Танзании, хотя информационные • Какие реформы, с которыми эта система мог боту правительства? ла бы быть связана, проводятся или заплани • Где в области государственного управления, структуры в области здравоохранения там рованы в стране? исследований, анализа и управления данными изобилуют, все еще сложно получать точ • Кто будет использовать полученную инфор возможно найти поддержку предложения и ные оценки охвата населения соответству мацию о мониторинге и оценках для анализа спроса на упомянутую систему мониторинг и ющими услугами. работы по оказанию услуг? оценок? • Какая управленческая структура в правитель • Существуют ли предлагаемые или уже дейст Не имея определенного знания о том, стве будет осуществлять надзор над внедрени вующие поддерживаемые организациями до как используется информация, собираю ем и использованием основанной на результа норами инициативы — например, стратегия щие ее лица и структуры могут считать тах системы мониторинга и оценок? борьбы с бедностью — к которым могла бы этот процесс неблагодарным и отнимаю • Существует ли какая либо связь между бюд быть применима основанная на результатах жетом и процедурами распределения ресур система мониторинга и оценок? щим время, что ведет к низкому качеству сов и текущими сведениями по мониторингу услуг и их несоответствию потребностям. и оценкам? Источник: На основе Kusek, Rist and White (2003). Децентрализация происходит во многих странах, и им необходимо создать потен циал децентрализованного мониторинга может быть включение этой системы оце и оценок с тем, чтобы центральная и ме нок в общую стратегию по сокращению стные системы дополняли друг друга. бедности, чтобы оценить, что она при В настоящем Докладе неоднократ носит в плане услуг для бедных. но подчеркивается, что систематические Технология мониторинга и оценок оценки программ могут быть важным ин широко известна и, как правило, специ струментом демонстрации того, что рабо фична для каждого вида услуг и механизма тает, а что нет. В виду сложности преоб их обеспечения539. Гораздо важнее сосре разования государственного сектора и доточить внимание на основных стимулах трудности определения исходных точек для этого и на том, как добиться, чтобы реформ и последовательности действий, спрос на информацию двигал предложе правительства постоянно пробуют новые нием. Здесь можно выделить три момента: политические и программные подходы. институциональные рамки для монито Некоторые из них оказываются успешны ринга и анализа, роль систематической ми, многие приносят средние результаты программной оценки и ее обратная связь и многие проваливаются. До тех пор, по с проведением политики, а также необхо ка не будет проводиться регулярный ана димость распространения информации. лиз хода реформ, никто не может быть Создание новой информационной сис уверен в том, что они работают, учитывая темы, которая обладает бо´льшей прозрач наличие многих трудностей политическо ностью, подотчетностью и более видима, го, программного или иного характера540. изменит равенство политической власти. И пока результаты деятельности не зай Она сможет бросить вызов традиционному мут центральное место при разработке подходу в осуществлении тех или иных последующих механизмов оказания услуг, программ, способствовать новым решени не будет и уверенности в том, что прави ям о размещении ресурсов и заострить во тельства смогут добиться успеха в даль прос о качестве руководства ответственных нейшем развитии. лиц. Вставка 10.8 показывает важность по Наконец, как подчеркивается в Главе 5 нимания институциональных и политичес и последующих главах Доклада, широкое ких компонентов системы мониторинга и распространение результатов мониторинга оценок, основанной на результатах, и осо и анализа деятельности является критичес знания того, что спрос на эти две функции ки важным для улучшения качества предо лучше иных методов может воздействовать ставления услуг. Если такая информация не на предложение. К примеру, усилия по найдет широкого распространения внутри улучшению системы статистики часто кон и вне правительства через механизмы, при центрировались на фиксации проблем способленные к специфическими аудито предложения путем развития националь риям, то ее потенциал в улучшении работы ных статистических органов для сбора, об сектора услуг может быть нереализован. В центре внимания Штат Сеара´ 170 тысяч медицинских работников на местах обслуживают 80 миллионов бразильцев Сеара´, один из беднейших штатов Бразилии, с конца 1980-х и в течение 1990-х гг. сумел резко снизить детскую смертность. Значительные уси- лия местного правительства побудили медиков, муниципалитеты, местные общины и семьи уделять большее внимание проблемам улучшения здоровья. 1980 е гг. социальные и экономиче в рамках децентрализации и контролем со В в больницы. К 2002 г. 150 тыс. групп семей ские показатели Сеары´ — штата на ного здоровья обслуживали 45 млн человек. стороны властей штата за результатами вы северо востоке Бразилии, где про полнения ключевых аспектов программы. живает около 7 млн человек — были среди Достигнутые результаты, 1987—2001 г. Были также разработаны стратегии по худших в стране. Коэффициент младенче Частично снижение младенческой смертности укреплению методов воздействия общин ской смертности составлял 100 на 1 тыс. и недостаточного питания может быть отнесе на поставщиков услуг и по усилению новорожденных. Медсестры имелись но на счет расширения иммунизации, ораль общественного мнения. Широкая публи менее, чем в трети муниципалитетов. Ос ной регидрационной терапии и грудного кация списков большого числа отобран новные медицинские услуги доходили вскармливания (рис. 2). Социально экономи ных местных медицинских работников только до 20—40% населения. Поэтому ческое неравенство в охвате этими услугами помогла «социализировать» программу. в 1986 г. правительство штата развернуло также уменьшилось, причем больше всего вы Организации общин были также привлече массированную инициативу по сниже играли самые бедные слои населения541. Осу ны к участию во втором туре оценок по нию детской смертности — и добилось ус ществление упомянутых лечебных мер и пока программе Муниципальный знак одобре пеха. К 2001 г. этот показатель снизился затели веса детей тоже улучшились. ния, которая побуждает муниципалитеты до 25 смертей на 1 тыс. новорожденных. В других районах также произошли из улучшать свою работу (вставка 1). менения, о чем свидетельствуют примеча Медицинских работников тельные данные. Так, осуществление Про Финансирование направляют в бедные граммы семейного здоровья в городе Кама Ежегодные расходы по программе, со домашние хозяйства рагибе снизило младенческую смертность ставляющие примерно по 1,5 долл. на В 1987 г. правительство штата Сеара´ при с 65 на 1 тыс. новорожденных в 1993 г. до получателя услуг, покрываются с помо ступило к набору, подготовке и распреде 17 на 1 тыс. новорожденных в конце 1990 х щью нескольких финансовых механизмов. лению на местах медицинских работни гг.; в Пальмасе случаи диареи упали вдвое, а В соответствии с конституцией 1988 г. и за ков. К началу 1990 х гг. они посещали охват дородовым уходом за 1997—1998 гг. уд конами 2001 г. о финансировании здраво 850 тысяч семей в месяц, и это было пер воился542. охранения, муниципалитеты могут удер вой государственной услугой, регулярно живать за собой налоговые поступления, доходившей практически до всех местных Соотношение децентрализации но обязаны расходовать 25% средств на общин. и ориентации на результаты образование и 10% на здравоохранение. Эти регулярные визиты в семьи и их Жалованье местным медицинским работ регистрация способствовали улучшению Мобилизация участников никам (60 долл. в месяц) и затраты на ле оральной регидрационной терапии, груд Используя необходимые средства для стиму карства и меры надзора покрываются не ного кормления, иммунизации и ухода по лирования муниципалитетов на осуществле посредственно штатом. Муниципалитеты беременности, наблюдению за ростом но ние новых программ, политические деятели должны выплачивать жалованье только ворожденных, а также лечению пневмо Сеары стремились поддерживать баланс медсестрам контролерам (300 долл. в ме нии, диареи и других болезней. между ответственностью муниципалитетов сяц), однако многие из них добровольно К 2001 г. более 170 тыс. медработни покрывают и другие затраты. ков на местах обслуживали 80 млн бра Рисунок 1. Число медицинских работников резко Бразильское правительство выделяет зильцев (рис. 1). С 1994 г. местные меди возросло муниципалитетам согласованные ком цинские группы стали постепенно рас ширяться, и в их состав начали входить Рисунок 2. Показатели изменений в здоровье и пита врач, медсестра, ее помощница и пять нии в штате Сеара´ в 1987—1994 гг. и 1997—2001 гг. шесть общинных работников служ бы здравохранения; такие группы были рас считаны на обслуживание 800 семей. Эта Программа семейного здоровья основывалась на успешной реализации в муниципалитетах Сан Паулу, Порту Алегри и Нитерой программы «семей ного врача». Она дополнила сущест вующие медицинские службы в плане домашнего ухода за людьми с хрониче скими заболеваниями и наблюдения за «семьями риска». Семейные врачи и по мощницы медсестер также осуществля ют амбулаторное лечение и направление 266 В центре внимания Штат Сеара´ плексные субсидии на образование и здравоохранение, с помощью которых ВСТАВКА 1. Муниципальный Знак одобрения в штате Сеара´ стимулирует реализацию приоритетных В 1990 г. Бразилия ввела в действие Положе показателей в области выживания и развития программ. Эти субсидии предоставляют ние о детях и юношестве, которое считается детей, а также в области административного ся из расчета 10 реалов на человека в год одним из самых прогрессивных в мире зако управления услугами здравоохранения, образо для получения им базовых медицинских нов в области детских прав. Оно предусматри вания и защиты детей. услуг, 2400 реалов в год на местного ме вало создание местных советов по правам де Эти награды не предусматривают денежных дицинского агента — чтобы поощрить тей и опекунских советов, призванных содей премий, однако муниципалитетам разрешено муниципалитеты выполнять Программу ствовать определению, осуществлению и размещать такой Знак на официальных здани мониторингу государственной политики в от ях, в медицинских центрах, школах и других общинных работников здравоохране ношении детей. официальных службах. Мэры, проявившие ин ния — и от 28 до 54 тыс. реалов в год на В 1997 г. власти штата Сеара´ при поддержке терес к подобной награде, любят рассматривать медицинскую группу для выполнения Детского фонда ООН ввели Муниципальные себя в качестве «друга детей» и хороших мене муниципалитетами Программы семейно Знаки одобрения. Муниципалитеты удостаива джеров. го здоровья. ются таких Знаков за достижение надлежащих Мониторинг и распространение вания включают создание компакт увольнением местных медицинских работ информации дисков для радиопрограмм, выборы ников, а также за расходованием средств Чтобы обеспечить более широкое участие «детей мэров» и оценочные карточки из специально созданного для программы муниципалитетов в Программе, офици муниципальных показателей. Для полу фонда. альные лица штата Сеара´ разработали чения Знака одобрения необходимо, Многие из этих работников были при действенную «имиджевую» программу. чтобы муниципалитеты имели медицин няты на службу из своих общин после тща Жителей штата информировали о предо ские показатели выше среднего в той тельного отбора, который способствовал ставляемых льготах, после чего они по категории, по которой классифициру развитию у местных жителей «чувства соб буждали своих мэров присоединиться ются; эти данные основываются на со ственности» и повышению их требователь к программе. Она была разбита на не циально экономических критериях. ности к своему мэру в отношении обеспече сколько этапов, и ее реализация нача Цветные диаграммы упрощают кон ния лучшего качества услуг. Не прошедшие лась с того, что несколько муниципали троль и регистрацию движения этих по отбор кандидаты становятся общественны тетов продемонстрировали к ней свой казателей. ми контролерами за работой местных меди интерес и готовность к работе, что стиму цинских работников. лировало конкуренцию среди других му Стимулирование через систему ниципалитетов. найма и увольнения Инновационные стратегии общест венной мобилизации расширили зна Хотя на уровне муниципалитетов про комство людей со Знаком одобрения и грамма была децентрализованной, спе понимание ими социальных показателей, циальная группа при губернаторе штата требуемых для сертификации. Эти требо осуществляла контроль за наймом и Организации-доноры и реформа системы услуг 11 Бойтесь данайцев, дары приносящих. мощи и отношения подотчетности (гла Лаокоон о Троянском коне вы 3—6). В данной главе высказываются следующие предположения: глава Во многих развивающихся странах рефор мирование сферы услуг проходит при со • Организации доноры должны уделять действии внешних организаций доно больше внимания этим проблемам ров. В странах со средними доходами или в ходе воздействия на реформу сферы в крупных странах с низкими доходами услуг в странах реципиентах. они в основном занимаются инновациями • Им надлежит укреплять крайне необ или осуществляют демонстрационные ходимые отношения между разработ проекты. Если эти проекты со стратегиче чиками политики, поставщиками услуг ской точки зрения выбраны и рассчитаны и потребителями. Обходя эти отно верно, то они могут иметь значительный шения, они могут подорвать систему эффект. В других странах с низкими дохо предоставления услуг. дами положение совсем иное. В более • Организации доноры должны поддер 60 таких стран на организаций доноров живать различные институты страны приходится 20 или более процентов госу получателя путем регулярной оценки дарственных ресурсов. И, как минимум, вводимых новшеств, гармонизации в 30 бедных странах, таких, как Боливия, и адаптации своего финансового со Мадагаскар, Непал и Объединенная Рес действия и передачи знаний к системе публика Танзания, они обеспечивают услуг реципиента (особенно когда до свыше 40% государственных средств. Оче ля помощи в общих расходах значи видно, что для этих стран приток помощи тельна), и путем концентрации внима очень важен в обеспечении сферы услуг. ния на достигнутых результатах. Международное сообщество прошло • В странах, где имеются хорошие усло долгий путь, прежде чем пришло к пони вия и подлинные реформаторы, орга манию того, что именно делает их помощь низациям донорам следует интегриро более эффективной, фокусируя внимание вать свои усилия в общую стратегию ее на отборе стран реципиентов543. В данной развития, в бюджет и систему предос главе показывается, что большое значение тавления услуг. имеет не только выбор страны, но и мето • В странах с низкими доходами, кото ды оказания донорского содействия. рые выходят из какого то конфликта Организации доноры все еще недо или обладают слабыми институтами, оценивают того, насколько трудно воз организации доноры должны поддер действовать на процесс реформ, не под живать службы срочной социальной рывая при этом внутренних обязательств и иной помощи, одновременно выде данной страны. Хотя они прекрасно осве ляя механизмы для формирования домлены о недостатках в ключевых сферах в более долгосрочном плане прозрач отношений подотчетности в странах ре ных государственных институтов. Объ ципиентах, на деле они часто игнорируют единение донорской помощи позволит эти моменты. Подобный подход может уменьшить операционные издержки. породить хорошие отдельные проекты, но в то же время он способен ослабить внут Все это прекрасно, но многоцелевой ренние структуры страны получателя по характер иностранной помощи вызывает 268 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 у организаций доноров стремление осу только деятельностью реципиента, но и ществлять непосредственный контроль за мотивами, являющимися частью институ расходованием своих средств, а не при циональной среды агентств по ее оказа спосабливаться к системе предоставления нию. Понимание этих стимулов является услуг страны реципиента. Эти стремления центральным моментом при любой реор затрудняют реорганизацию помощи. При ганизации помощи для лучшей поддерж всем этом для успеха реформы сферы ки системы предоставления услуг. услуг эти организации доноры должны Расхождения и дистанция между спон придавать самое приоритетное значение сорами и потребителями могут иметь эффективности своего содействия и ре очень важное значение — но кроме этого зультатам развития. есть кое что еще. Даже если организа ции доноры приняли систему обратной Помощь и подотчетность связи потребителя в качестве высшего Внешняя помощь существенно отличает критерия для предоставления помощи, ся от внутреннего финансирования услуг. все еще останутся трудности в том плане, Бенефициары — непосредственные полу чтобы внешнее воздействие не наруша чатели помощи — и финансисты не про ло местные отношения подотчетности сто различаются между собой — они еще в стране реципиенте. Чтобы проиллюст живут в разных странах с разным полити рировать неизбежно возникающую про ческим электоратом544. Эти географи блему внешних «актеров» участников, ческие и политические различия между обратимся к финансам какого либо бенефициарами в стране реципиенте предприятия. Когда финансисты или и налогоплательщиками в стране доноре венчурные (рисковые) предпринимате разрывают петлю нормальной обратной ли хотят иметь влияние на предприя связи в системе предоставления услуг тие, в которое они инвестируют средст (рис. 11.1). Так, бенефициары в стране ре ва, то приобретают пакет его акций и, ципиенте могут быть способны следить за возможно, требуют место в совете дирек работой агентств по оказанию помощи. торов. В то же время очевидно, что для Но они не могут поощрять или наказы организации донора будет политически вать ответственных за эту работу разра неприемлемо требовать места в кабинете ботчиков политики в стране доноре. По страны реципиента. При всем этом вли этому нарушенная петля обратной связи яние, которое эти организации доноры создает во внешней помощи больше от оказывают на характер государственных клонений в различных стимулах, чем во расходов страны реципиента, часто име внутренних программах. Таким образом, ет сходство с упомянутым примером фи эффективность помощи обусловлена не нансиста, приобретающего акции. Рисунок 11.1 Петля обратной связи между бенефициарами и налогоплательщиками страны донора разорвана Организации-доноры и реформа системы услуг 269 Укреплять, а не ослаблять договорные социального сектора как получателя связи внешней помощи — с 14% от ее при тока в 1991 г. до 34% в 2000 г.547 Вмес Когда приток помощи достаточно значи те с тем твердые донорские предпо телен по сравнению с ресурсами реципи чтения могут вызвать недофинансиро ента, организации доноры имеют много вание других важных областей или способов воздействия на договорные искажение стимулов в привилегиро связи между разработчиками политики ванном секторе. В Замбии защита со и организациями поставщиков услуг (гла циальных расходов привела к значи ва 6). Влияя на характер расходования тельным сокращениям ассигнований средств и бюджетные процессы, они пря на сельскую инфраструктуру, возмож мо вмешиваются в структуру этих связей. но, даже увеличив число деревенских А обращаясь непосредственно к организа бедняков548. циям поставщикам услуг, они обходят разработчика политики и сами договор Чтобы избежать подобных искаже ные связи. ний, организации доноры могут обсу На схемы расходов и бюджетные про дить приоритеты с разработчиками по цессы реципиента организации доноры литики участвовать в формировании воздействуют многими способами545. схемы государственных расходов по еже годному бюджетному циклу. Но при этом • Они могут поддерживать только ка процесс составления бюджета у реципи питальные затраты (строительство) ента должен быть достаточно хорошо от и ожидать, что дополнительные ком лажен. поненты (персонал, обслуживание объ Многие организации доноры считают екта) обеспечит правительство реципи необходимым, чтобы их помощь находи ента. Между тем правительства часто лась в соответствии с договоренностями неспособны финансировать эти допол между разработчиками политики и по нительные компоненты. ставщиками услуг. Однако есть и другие • Организации доноры могут финанси тенденции. Мировые финансовые фонды, ровать проекты, в которых правитель которые представляют собой государст ства не заинтересованы. Это противо венно частные партнерства на глобаль речит идее собственности, но может ном уровне, предпочитают в бедных стра сработать там, где хороший пилотный нах предоставлять средства непосредст проект после своей демонстрации по венно поставщикам услуг на проектной рождает новые подходы или где необ основе549. Новые глобальные фонды в об ходимо одноразовое вмешательство. ласти здравоохранения тоже разрабатыва • Организации доноры могут предо ют политику прямых глобальных поставок ставлять помощь приоритетному сек и распределения товаров, таких как мос тору, предполагая при этом, что прави китные ловушки, вакцины и основные ле тельственные расходы на него останут карства. ся неизменными. Это оборачивается Во многих случаях поставки ресурсов некоей «заменимостью средств», по от глобального финансового источника скольку правительства после этого пы непосредственно местному поставщику таются скорректировать свои собст услуг отражают стремление организаций венные ассигнования546. доноров продемонстрировать, что эти • Организации доноры могут оговорить средства являются дополнительными по в качестве условия оказания помощи отношению к тому, что должно быть вы целевые доли расходов для конкрет делено. Но это также может отражать их ного сектора. Рассматривая тот факт, разочарование функционированием от что организации доноры сейчас от ношений подотчетности у реципиента дают предпочтение социальному сек и деятельностью агентств по оказанию тору, можно заметить, что в странах помощи. При этом остается неясным, яв реципиентах это, похоже, привело ляется ли это устойчивым решением ин к увеличению государственных ассиг ституциональных проблем. Поступающие нований в эту сферу, равно как и доли из Уганды свидетельства указывают на то, 270 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 рактер, и деятельность вокруг них обхо В С Т А В К А 1 1 . 1. Уганда: споры по поводу глобальных фондов дит стороной существующие договорные связи. Из этого вытекает несогласован Это напоминает голодного мальчика, кото Официальные лица министерства здраво ное распределение ассигнований и не рый видит свисающие с дерева многочис охранения утверждают, что министерство ленные спелые плоды манго, но не имеет финансов «сооружает потолок ниже пола» и равномерный охват ими услуг. разрешения их сорвать. Министерство здра что затраты на медицинские услуги намного Такая же конкуренция может происхо воохранение продолжает нуждаться в сред превышают бюджетные ассигнования. Ми дить среди организаций доноров, что ос ствах, между тем как донорские деньги нистерство финансов возражает, говоря, что ложняет проблему мотивации. Когда ор лежат повсюду. Министерство финансов, в привлекательность страны для организаций качестве части бюджетного процесса и сред доноров зависит от ее репутации в области ганизация реципиента знает, что на смену несрочной схемы расходов, устанавливает качественного макроэкономического управ одному донору, угрожающему уходом по лимиты на суммы, ассигнуемые на здравоо ления. Глобальные фонды, предоставляя ре причине ее плохой работы, придут другие, хранение (так же оно поступает и в отноше сурсы вне нормального бюджетного процес то у нее сохраняется мало стимулов улуч нии других секторов), отказываясь выделить са, создают опасность подрыва сложившей на эти нужды средства, получаемые от гло ся ситуации. В намерения правительства не шения своей деятельности550. бальных фондов. Оно аргументирует это входит отказ от дополнительных ресурсов, Некоторые организации доноры, вклю тем, что есть масса других важных вещей, в говорят чиновники министерства финансов, чая Всемирный банк, обходят организа которых нуждается бедное население, а ре но важно, чтобы эти средства распределя сурсов, чтобы обеспечить их, недостает. лись через обычные бюджетные каналы. ции—поставщиков услуг путем учрежде Источник: The New Vision, ведущая ежедневная угандийская газета. ния самостоятельных или полусамостоя тельных подразделений по реализации проектов с их участием. Сторонники этих подразделений признают, что эти меры что глобальные фонды могут столкнуть могут подорвать создание местного ин политиков реципиента, которые отвечают ституционального потенциала, искажать за общие плановые расходы, с его органи размеры зарплаты работников и ослаб зациями—поставщиками услуг, прямо лять договорные связи между политиками лоббирующими на международном уров и организациями—поставщиками услуг. не в пользу внебюджетных фондов (встав Вместе с тем они заявляют, что достиже ка 11.1). Параллельные механизмы фи ние хороших результатов важнее подоб нансирования могут также подорвать уси ных издержек. Исследование около 100 лия по оптимизации расходов, реформе проектов Всемирного банка в Латин структур и повышению прозрачности на ской Америке и в Карибском бассейне национальном уровне. показывает, однако, иное: деятельность Организации доноры осуществляют упомянутых подразделений по их реали прямое взаимодействие с поставщика зации не оказывает сколь нибудь сущест ми услуг на разных уровнях. Некоторые венного положительного влияния на осу агентства по оказанию помощи стремят ществление проектов, между тем как ся работать с отраслевыми министерст устойчивость достигнутых по ним резуль вами. Другие предпочитают привлекать татов может пострадать551. Параллельное поставщиков услуг под эгидой местных исследование, проведенное в Восточной властей. Третьи напрямую обращаются Европе и регионе Центральной Азии, к непосредственным поставщикам услуг, принесло такие же выводы552. таким, как больницы или школы. Отрас В Бангладеш организации доноры от левые министерства добиваются от орга реагировали на кризис созданием отдель низаций доноров средств независимо ного управленческого подразделения для друг от друга. С точки зрения организа проекта водоснабжения с уменьшением ций доноров, конкуренция между мини содержания мышьяка с тем, чтобы быстро стерствами, департаментами и другими заняться очисткой питьевой воды (гла организациями обеспечивает лучший от ва 9). Оно обошло стороной существу бор реципиентов, поскольку в надежде ющие департаменты водоснабжения, ка получить помощь они стараются пре завшиеся слишком неуклюжими для бе доставить о себе как можно больше ин зотлагательного решения проблемы. Но формации для привлечения внешних двумя годами позднее оно было еще очень средств. Результат: политические деятели далеко от выполнения обещанного. Как реципиентов теряют контроль над про ожидается, правительство скоро закроет граммами расходов, потому что финансо проект, считая, что упомянутое подразде вые средства носят внебюджетный ха ление, обходя правительство, оказалось Организации-доноры и реформа системы услуг 271 неспособным действовать на реальной тельности и выбора ее используемых ре почве. сурсов. Для комплектования кадрового соста ва подразделений реализации проектов Издержки раздробления помощи организации доноры склонны нанимать Эта проблема заключается не в том, что наиболее квалифицированных граждан те или иные проекты недооцениваются, ских служащих, часто предлагая им зар а в том, что их слишком много для того, плату в несколько раз выше, чем прави чтобы любой из них был эффективным. тельственные организации553. В Кении Когда фиксированные издержки по про руководители одного сельскохозяйствен екту высоки и когда эффект масштаба па ного проекта Всемирного банка платили дает, фрагментарная помощь может ока своим восьми местным сотрудникам от заться бесполезной. Далее, если каждый 3 до 6 тыс. долларов в месяц — во много донор имеет лишь небольшую долю в сум раз больше тех 250 долл., которые полу марной помощи стране реципиенту, его чает старший экономист гражданской заинтересованность в ее развитии, в том службы554. Другое исследование обнару числе в создании институционального по жило, что к 1994 г. из 20 экономистов ке тенциала, может быть пониженной по нийского правительства, проходивших сравнению с его озабоченностью успехом в период 1977—1985 гг. обучение на полу собственных проектов. Раздробление по чение степени магистра по одному из мощи также повышает для реципиентов донорских проектов, 15 работали в агент операционные издержки, и официальные ствах по оказанию помощи, неправи лица тратят много времени на рассмотре тельственных организациях или других ние требований организаций доноров. проектах. Исследование делает вывод: О последствиях раздробления помощи «элитные степени магистра, полученные и воздействии этого на управление, осу извне, фактически стали паспортом для ществляемое поставщиками услуг, имеет ухода сотрудников из государственного ся мало достоверных сведений. Одним из сектора»555. Зарплаты могут быть еще бо источников информации, хотя и ограни лее высокими в странах, где много орга ченным, является база данных Передаточ низаций доноров, поскольку последние ного пункта развития, в которой зарегист соперничают между собой за приобрете рировано около 340 000 проектов и про ние квалифицированных работников. грамм помощи по всему развивающемуся Лучший вариант повышения эффек миру556. Используя эту базу для количест тивности помощи — поэтапное свер венной оценки масштабов фрагментиро тывание деятельности самостоятельных вания донорской помощи реципиентам, подразделений и совместная работа с ор мы получаем среднюю величину в 0,87557. ганизациями—поставщиками услуг реци (Индекс стоимости увеличивается с рос пиента для развития их потенциала. Она том активных организаций доноров в стра должна вестись в рамках договора между не и с ростом паритета между ними. Низ политиками и поставщиками услуг реци кая величина индекса указывает на малое Рисунок 11.2. Раздробление донорской помощи усиливается пиента. Это, однако, требует изменения количество организаций доноров либо на характера стимулирования агентств по то, что кто то из них преобладает)558. Так, оказанию помощи (см. последний раздел Объединенная Республика Танзания, где данной главы). более 80 агентств по оказанию помощи финансировали за все время 7000 проек тов, имеет высокий индекс стоимости — Пусть управлением занимаются 0,92. Аналогичный индекс, выведенный по организации—поставщики услуг другому набору данных — ежегодным вы Организации доноры воздействуют на платам в рамках помощи — показывает, управление, осуществляемое органи что процесс ее фрагментации находится на зациями—поставщиками услуг в стра подъеме (рис. 11.2)559. нах реципиентах по крайней мере тремя Высокие индексы фрагментарности Примечание: чем выше величина индекса, способами: путем раздробления своей могут отражать специализацию доноров тем сильнее степень раздробления донор помощи между большим количеством в разных секторах, так что в каждом сек ской помощи. проектов и путем выбора вида своей дея торе она будет незначительна. Однако Источник: Rhack and Rahman (2003). 272 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Рисунок 11.3 При повышении средние уровни индекса по отдельным сек проектами самых квалифицированных степени фрагментарности донорской торам различаются лишь ненамного: в об правительственных администраторов. Эта помощи в странах Африки к югу от Сахары качество бюрократического разовании 0,85, в здравоохранении 0,77, проблема согласованных действий может управления снижается в проектах водоснабжения 0,78. Высокие быть менее острой при наличии преобла показатели фрагментарности показывают дающего донора, который склонен рас применительно к большинству реципиен сматривать развитие страны в более ши тов, что организации доноры не особенно роком и долгосрочном плане. специализированы по странам или по сек Высокий уровень фрагментарности оз торам. В большинстве стран значительное начает для реципиентов повышение опе количество организаций доноров дейст рационных издержек. Правительственные вуют во многих секторах: типичная стра чиновники Объединенной Республики на реципиент в 2000 г. получала помощь Танзании каждый год должны готовить в среднем из 15 донорских источников для организаций доноров около 2 тыс. на двусторонней основе и из 10 на много различных отчетов и принимать более сторонней (табл. 11.1). 1 тыс. их делегаций. Это бремя «донор Как раздробление донорской помощи ских требований» мешает укреплению ог влияет на организации поставщиков услуг раниченного потенциала организаций— реципиента? Ранее указывалось, что на этот поставщиков услуг, отвлекает силы на счет имеется немного систематических све выполнение обязательств перед органи *После исключения влияния начального дений. Согласно одному из исследований, зациями донорами вместо информиро уровня качества бюрократического управ ления, роста душевого дохода, роста на существует взаимосвязь между увеличени вания местных политиков. Признавая селения и уровня помощи по отношению ем степени фрагментарности помощи и эти отрицательные моменты, донорские к ВВП (усредненные данные за период). снижением качества административно бю агентства в последнее время приняли ме Примечание: знаки на схеме показывают рократической работы в странах, получаю ры по сокращению этих издержек и упро частичную связь качества бюрократичес щих значительное содействие, а также в го щению операционных мероприятий, про кого управления (1982—2001) с раздроб лением донорской помощи (на основе сударствах Африки к югу от Сахары (кон цедур и практики, сосредоточив внимание проектных расчетов). тролирующих изменения в доходах на душу на финансовом менеджменте, снабжении, Источник: Knack and Rahman (2003). населения и другие переменные величи оценке окружающей среды, отчетности ны — рис. 11.3)560. Эти выводы дают осно и мониторинге. вания полагать, что организации доноры, На страны с низкими доходами, вялой имеющие незначительную долю в оказыва политикой и слабой институциональной емой стране помощи, возможно, в большей средой высокая степень раздробленности мере фокусируют внимание на осуществле помощи может оказывать еще более зна нии успешных проектов — даже в ущерб чительное воздействие. Причина этого правительственному потенциалу, посколь кроется в том, что их внутренние возмож ку, например, нанимают для управления ности по проведению реформ обычно сильно ограничены и в плане политичес кого капитала реформаторов, и в плане Таблица 11.1 Так много организаций доноров... технического потенциала администрации. Тип донорской помощи Фрагментарные донорские интервенции Только на двусторонней На двусторонней оказывают давление на существующий основе и многосторонней основе потенциал страны, поскольку требуют Число реципиентов с 1—9 донорами 3 13 и политических, и административных Число реципиентов с 10—19 донорами 93 27 усилий для осуществления различных Число реципиентов с 20—29 донорами 22 69 Число реципиентов с 30—39 донорами 0 40 преобразований одновременно во многих сферах. В пересчете на душу населения Среднее количество доноров объем помощи часто оказывается незна на реципиента 0 40 чительным, поэтому наличие большого Среднее количество доноров количества проектов может также озна на реципиента 14 26 Среднее количество доноров чать, что средний размер каждого из них на реципиента 16 23 невелик, что ведет к увеличению наклад ных и операционных расходов. Примечание: Количество организаций доноров рассчитано на основе данных по официальному содействию (помощи) развитию за 2000 г., полученных из ОЭРС. Число реципиентов указывается только по независимым Ситуация меняется медленно. До сих странам, согласно списку государств членов ООН. пор основной акцент делался на выработке Источник: Acharia, de Lima, and Moore (2003), from OECD DAC data. общих международных стандартов и прин Организации-доноры и реформа системы услуг 273 ципов на уровне агентств по оказанию по техническое содействие приходится 24% мощи, а не на том, чтобы приспособить по донорских ассигнований на здравоохране ведение организаций доноров к процеду ние562. Главным препятствием в подходе рам, используемым поставщиками услуг к этой проблеме является недостаток реципиента при своих отчетах перед внут данных. Многие бюджетные системы ренними политиками. Некоторые исклю реципиентов располагают гораздо лучши чения все же появляются, в частности, ми сведениями об используемых ресур в Объединенной Республике Танзании, Бо сах, чем о донорских проектах, к кото ливии, Вьетнаме и Эфиопии, где организа рым иногда относятся как к проходящим ции доноры планируют помочь прави в бюджете отдельной строкой. Представи тельствам в разработке программы гармо тели организаций доноров имеют мало низации, а не ограничивать ее только стимулов предоставлять правительствам донорским сообществом. страны реципиента полную информацию. Обзоры государственных расходов, часто Влияние доноров на выбор вида критичные в отношении правительств, деятельности и используемых позволяют организациям донорам легко ресурсов уходить от этого. Чтобы повысить каче Организации доноры также оказывают ство тщательных проверок, необходимо влияние на выбор вида деятельности вну безотлагательно организовать получение три того или иного сектора. Обычно они лучшей информации. стараются проявлять щедрость в отноше нии подготовки работников. В Малави Повышение влияния клиентов расходы на это достигают поразительной цифры в 4,5 млн долларов, что составля Права потребителя — отношения между ет 10% ежегодных донорских расходов на бенефициаром (непосредственным полу здравоохранение561. Трудно поверить, что чателем услуг) и поставщиком услуг — во отдача от этих инвестиций соответствует многих развивающихся странах ослабле затратам или что правительство, если бы ны. В течение длительного времени это у него был выбор, потратило на обучение ставило организации доноры перед ди так много. Реальные издержки, вероятно, леммой. Должны ли они помогать ук должны быть еще выше: люди, посеща реплять связи между пользователями ус ющие курсы подготовки, могут длитель луг и существующими поставщиками ное время отсутствовать на основной ра услуг? Или им следует искать возможнос боте. Возможность обучаться на таких ти обойти соответствующие службы ре курсах часто оказывает на сотрудников ципиента для обеспечения того, чтобы стимулирующий эффект. Если это так, то финансируемые из фондов помощи услу финансовые средства, вероятно, исполь ги действительно доходили до бедных зовались бы лучше, если доноры спонсо слоев населения? Эта проблема становит ры предоставляли их непосредственно ся еще более сложной в странах, тяжело для обеспечения надбавок к зарплатам, пораженных ВИЧ/СПИД инфекциями, выплачиваемым через бюджет. 4,5 млн в cтранах, выходящих из конфликта, и долл., расходуемых в Малави на обучение в странах со слабыми и коррумпирован медицинских сотрудников, было бы эк ными государственными институтами. вивалентно в среднем 50% му увеличе Официальные донорские агентства по нию жалования для всех работников следовали примеру своих неправительст службы здравоохранения. венных коллег, начав напрямую обра Набор используемых ресурсов в госу щаться к различным общинам и группам дарственных расходах, финансируемых за потребителей путем резкого увеличения счет помощи, часто отличается от харак фондов финансирования социальных тера собственных расходов реципиента. нужд и посредством проектов самопомо Например, организации доноры предо щи. Здесь проглядываются три основные ставляют гораздо больше технического со проблемы: подрыв правительственного и действия (и средств для осуществления местного потенциала, ухудшение пер проекта), чем реципиент, будь у него день спектив устойчивости развития и присво ги, могла бы приобрести. В Малави на ение всех выгод элитами (глава 4). 274 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 В принципе социальные фонды и завершения. Пока общины не обеспечат проекты самопомощи могли бы функци постоянное решение проблем в сфере пе онировать в рамках системы услуг полу риодически возникающих затрат и персо чателя. Они также могли бы служить от нала, они могут оказаться не в состоянии правными точками для политического добиться стабильности своих проектов. диалога между политиками и поставщи Организации доноры должны без про ками услуг и, таким образом, способст медления выделять средства и демонстри вовать укреплению институционального ровать видимые результаты работы своим потенциала местных властей, а не его ос сторонникам или налогоплательщикам. лаблению. Однако, подобно многим дру В недавнем исследовании по одной из гим проектам, эти структуры обычно стран зоны Сахеля — которое применимо прямо управляются организациями до и к другим странам — указывается, что эти норами и слабо интегрированы в гос шаги могут быть несовместимыми с целью структуры. сокращения бедности566. Когда организа Большинство оценок социальных фон ции доноры проявляют нетерпение, кон дов и программ самопомощи концентри курируют с аналогичными агентствами за руются на проблемах бедности. В целом, более выгодные проекты, когда они не имеющиеся данные показывают, что цен располагают возможностями мониторинга трализованная система лучше справляется практических работ, они могут предпо с идентификацией бедных общин, чем честь сотрудничать с какими то отдельны бедных хозяйств или людей563. Результаты ми группами, рискуя тем, что их средства исследований колеблются в широких пре перейдут в распоряжение элит. Такие до делах, что свидетельствует о важности норы могут вынудить даже терпеливые учета незримых атрибутов общин. Неко организаций доноров придавать бо´льшее торые исследования показывают, что ока значение быстрым результатам, подрывая зание услуг государственным сектором — тем самым перспективы снижения беднос измеренное по степени доступности к их ти. Когда недоброжелательные элиты инфраструктуре или результатам — улуч используют донорские средства для лич шилось за счет более широкого участия ных целей, это создает серьезные пробле общин564, другие — что предоставление мы. Однако такое не обязательно должно услуг еще недостаточно565. случиться (вставка 11.2.) При всем этом социальные фонды Социальные фонды и программы са и программы самопомощи продолжают мопомощи должны разрабатываться при сталкиваться с серьезной проблемой ус менительно к конкретным условиям и тойчивости. Один из элементов проблемы только на основе образцов «лучшей прак вытекает из культурного и социального ха тики» в качестве исходных ориентиров. рактера тех или иных общин и их способ Неприемлемым может оказаться быстрое ности к совместным действиям. Отнюдь не развитие таких проектов малоопытными очевидно, что проекты само помощи могут организациями донорами. Вместо осуще принести выгоды раздробленным и неод ствления множества отдельных террито нородным общинам, обладающим неболь риальных операций в одной стране реци шой возможностью коллективных дейст пиенте, организации доноры могли бы вий. Более приемлемыми для таких бедных в открытой и прозрачной форме объеди общин являются альтернативные методы нить свои усилия для достижения лучших оказания услуг. Однако фактических дан результатов в повышении уровня деятель ных на этот счет мало, поскольку исследо ности и предотвращении присвоения вания, как правило, не проводят сопос средств местными элитами — даже если тавления социальных фондов и проектов для этого понадобится обойти отношения самопомощи с традиционными механиз между политиками и поставщиками услуг мами оказания услуг. Они также не прини в обанкротившемся государстве или в ис мают во внимание отрицательные побоч пытывающей трудности бедной стране567. ные явления. Устойчивость проектов само Там, где имеются подходящие условия, помощи может оказаться под угрозой, если объединение помощи не должно ограни отраслевые министерства и местные пра чиваться только организациями донора вительства будут игнорировать их после их ми — этот процесс должен распростра Организации-доноры и реформа системы услуг 275 няться также на национальные и местные информационных кампаний — одна из са власти, а также на частных коммерческих мых трудных задач, стоящих перед орга и некоммерческих поставщиков услуг. низациями донорами. Они стремятся Организации доноры могут также добиться этого многими способами, что продвигать другие инициативы, направ свидетельствует о важности общественно ленные на укрепление прав потребите го мнения при реформировании системы лей. В частности, поощрять граждан про услуг. Эти способы включают выдвиже водить мониторинг поставщиков услуг ние определенных условий и критериев с помощью, например, таких средств, как поступления помощи туда, где влияние информационные карты и обзоры, отсле общественности незначительно, а также живающие расходование государствен обеспечение прямой поддержки демокра ных средств (см. главы 5 и 10, а также тического управления, активное содейст «В центре внимания. Уганда»). Они могут вие процессам повышения прозрачности помочь контролировать использование и общественного представительства. услуг и поддерживать изучение сферы Выдвигая определенные условия, ор распространения их преимуществ для оп ганизации доноры стремятся подменить ределения тех групп, которые ими не ох этим слабое влияние граждан с целью вачены. Следует помнить, однако, что повышения дисциплины разработчиков привлечение поставщиков услуг к разра политики (глава 5). Тем не менее эти ботке системы мониторинга является условия кардинально отличаются от «го критически важным для получения необ лоса» общественности — распыленного, ходимых результатов. идущего вслед за событиями и требующе го длительного времени для проявления. В 1980 е гг. займы, выделявшиеся для Усиление гласности структурного регулирования, распростра Повышение влияния общественности че няли условия донорских проектов на ши рез официальные политические механиз рокий спектр направлений экономичес мы, неформальные группы защиты инте кой политики, мероприятий и государст ресов людей или с помощью публичных венных расходов. Сегодня имеются ясные ВСТАВКА 11.2. Ямайка: Фонд социальных инвестиций Как в действительности функционируют проекты рается привлечь к участию в проекте более ши шения степени доверия и потенциала для прове самопомощи? Здесь больше вопросов, чем отве рокие круги. По завершению работ созданная дения коллективных действий, хотя это относит тов. Способствуют ли они повышению роли об служба по оказанию услуг обычно считается ся прежде всего к более образованным лицам, щественности и постановке задач? Помогают ли принадлежащей общине, что вызывает общее вовлеченным в сетевое обслуживание получения созданию потенциала коллективных действий? удовлетворение. Тем не менее может случиться услуг. Таким образом, ситуацию можно охарак Один из возможных путей ответа на эти вопросы так, что в долгосрочном плане социальные вы теризовать как «доброжелательное присвое состоит в анализе функционирования этих про годы этого проекта будет сохранить нелегко, ние»: сначала доминирует элита, но в выигрыше ектов в конкретной политической, социальной и особенно в общинах, где существуют глубокие в конечном счете оказываются все. Как участву культурной среде. разногласия. ющие, так и не участвующие в Фонде общины Комплексное исследование Фонда социаль Эти качественные аспекты отражаются в ко продемонстрировали растущую вовлеченность ных инвестиций Ямайки содержит количествен личественных данных по 500 домашним хозяй жителей в принятие решений, что указывает на ные и качественные данные по пяти парам про ствам, произвольно выбранным из упомянутых предпринимаемые широкие усилия по повыше извольно выбранных общин. Каждая пара обла пяти пар. Внутриобщинное определение перво нию общественного представительства. дает схожими социальными и экономическими степенных задач находится на низком уровне — Опыт Фонда социальных инвестиций Ямайки характеристиками, но только одна из двух об три из пяти обследованных общин не имели про свидетельствует о том, что проекты самопомощи щин участвует в социальном фонде. Этот фонд екта, который бы предпочитало большинство их не обязательно «наделяют властью бедняков» и обычно привлекает общины к работе с помо жителей. Вместе с тем к окончанию работ по что они могут создаваться на основе как спроса щью неправительственных организаций. НПО ра созданию новой структуры услуг 80% членов на услуги, так и предложения. Вместе с тем учас ботают в тесном взаимодействии с местной эли общин выражали удовлетворение результатами. тие общины, по видимому, делает обеспечение той, как, например, пасторы и преподаватели. В процессе отбора проекта доминируют более услуг более эффективным за счет усиления Отбор проектов в целом проходит без участия образованные и охваченные обслуживанием «чувства собственности», улучшения обществен общественности и осуществляется небольшой в Интернете для получения услуг лица, которые ного представительства и возможностей для хорошо мотивированной группой. С началом имеют больше шансов на то, что именно их коллективных действий. работы над созданием какой либо структуры по предложения будут приняты. Фонд социальных оказанию услуг эта группа, однако, часто ста инвестиций, по видимому, добился также повы Источник: Rao (2003), Rao and Ibanez (2003). 276 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 свидетельства того, что условия, основан (степень селективности страны), и на ус ные на обещаниях, действуют неэффек ловиях, которые будут поощрять не обе тивно, поскольку подрывают право на щанные, а осуществленные реформы570. владение программой реформ568. Традиционное выдвижение условий Когда разработчики политики не име приносит не слишком хорошие резуль ют побуждений укреплять собственные таты. Как же тогда организации доноры позиции, скажем, в области приватизации смогут оказывать помощь таким образом, водоснабжения или иных услуг, а опира чтобы она создавала у реципиента силь ются в своей деятельности только на вы ные стимулы повышать роль обществен двигаемые донорами требования, они мо ности и реформировать сферу услуг, что гут с большей легкостью отказываться от бы, тем самым, увеличить эффективность ответственности за возможные будущие предоставляемой помощи? В принципе, неудачи. Улучшение политики реципиен сегодня есть широкое общее понимание та или осуществление реформ обусловле того, что вместо выдвижения каких то ус но вовсе не объемом предоставляемой ловий, соглашение о помощи должно со помощи. Эмпирические исследования по держать поддающиеся проверке показате казывают, что в плохой политической сре ли, с помощью которых можно оценить де финансовая помощь оказывается не деятельность реципиента. Но на практике эффективной в стимулировании поли использование таких показателей пока не тической реформы569. Предпочтительнее привело к изменению стимулов, укрепля осуществлять более точный выбор реци ющих отношения между реципиентами пиента, основанный на его деятельности и организациями донорами571. Только немногие из применяемых сегодня показатели измеряют результаты ВСТАВКА 11.3. Организации-доноры поддерживают работы, большинство же оценивают ис демократическую власть ходные элементы и ход процесса. Связь Большинство ораганизаций доноров, оказы вести некоторые виды институтов, организа между показателями операционной дея вающих помощь на двусторонней основе, от ции доноры могли бы более активно способ крыто включают в программы ее предостав ствовать развитию важнейших политических тельности и конечными целями, деклари ления требования развития демократии. Так, процессов и ценностей, таких как широкое руемыми в стратегиях сокращения беднос только одно американское Агентство между представительство, подотчетность, терпи ти, по сей день остается расплывчатой. народного развития тратит ежегодно 700 мость и открытость. Программы помощи в И существует немного прозрачных меха млн долл. на программы, поддерживающие законодательной сфере часто терпели неуда свободные выборы и способствующие ук чу из за незнания организациями донорами низмов, которые позволяли бы организа реплению организаций гражданского обще политической и кадровой деятельности ин циям донорам обозначить для реципиента ства, парламентов, судебной системы и по ститутов, которые они старались переделать, условия увеличения или сокращения по литических партий. Содействие в проведении из за их стремления применить модели, не мощи. Сейчас предпринимаются инициа выборов — один из самых важных компо соответствующие местной обстановке, и ак нентов продвижения демократии. Особенно цента на технические решения (например, но тивы для улучшения системы оценки ре это относится к постконфликтным ситуаци вые правила для персонала или доступ к Ин зультатов, однако установление надежной ям, когда множество организаций доноров, тернету) сугубо политических проблем. связи между объемом помощи и качеством действующих по двусторонним соглашени Чтобы решить некоторые из этих проблем, работы реципиента потребует времени. ям, международные организации — ООН, Шведское агентство по международному раз АОГ и ОБСЕ — и частные организации на витию в качестве части программы поддерж Существует также несоответствие меж правляют в соответствующий район свои ки политических институтов в Буркина Фасо, ду мониторингом и стимулирующими миссии наблюдателей и оказывают содейст Эфиопии, Кении и Мали разработало новую функциями показателей деятельности. вие избранным руководителям. В Никарагуа схему анализа глубинных интересов и власт в 1996 году на выборах присутствовало бо ных отношений. В целях содействия электо Организации доноры, охваченные беспо лее 80 международных групп наблюдателей. ральным процессам в Южно Африканской койством о доверии, склонны пристально Помощь на развитие демократии возросла с Республике и Замбии Агентство прибегло следить за выполнением программ, кото 0,5% общего объема официальной помощи в к долгосрочным программам и способствова рые они поддерживают, — иными слова 1991 г. до 5% в 2000 г. ло более тесному сотрудничеству доноров. Подход организаций доноров к демокра В Камбодже оно поддерживает «форум по ми, они фокусируют внимание на кратко тической власти, включающей демократиза национальным проблемам», имеющий целью срочных процессах, а не на подлинных цию, широкое общественное участие, защиту передавать по радио и телевидению страны конечных результатах, которые послужи прав человека и принцип господства права, дискуссии по таким темам, как коррупция и ли бы основой для оценки деятельнос разительно напоминает характер остальной торговля женщинами и детьми. части помощи: это не что иное, как героичес ти572. Однако это может привести к мик кое скоротечное усилие провести страну от роэкономическому управлению, то есть ее неожиданного взлета к демократии. Тем не Источники: Carothers (1999), Ottaway and Chung к тому, чего должна бы избегать новая си менее вместо того, чтобы пытаться воспроиз (1999), Knack (2001) и SIDA. стема условий, основанная на качестве ра боты. Если это несоответствие не устране Организации-доноры и реформа системы услуг 277 но, соглашения о помощи становятся не рокого обсуждения различных правитель последовательными. ственных решений, помимо стратегии Многие организации доноры, оказы борьбы с бедностью. Главной задачей ос вающие содействие на двусторонней ос тается придать регулярный характер боль нове, идут дальше, прямо поддерживая шей открытости процесса принятия пра демократию и широкое участие граждан вительственных решений. в выборах, и используют свою помощь Стратегии сокращения бедности име для осуществления и поощрения реформ ют тенденцию усиливать влияние обще в этих направлениях. (вставка 11.3). Так, ственности и прочнее увязывать его с по организации доноры вознаградили Га литикой государственных расходов. Но ну за проведение свободных выборов они также способствуют изменению от в 1992 г., хотя предшествующие им чрез ношений между реципиентами и органи мерные государственные затраты привели зациями донорами, поскольку подчерки к ухудшению ее макроэкономических вают «право на владение» реципиентом показателей. разработки повестки дня реформы. Когда Организации доноры, кроме того, один инструмент используется для до поддерживают неформальные механиз стижения нескольких целей, это часто мы, призванные укреплять общественное сопровождается различными сделками мнение. Один из способов состоит в рас и компромиссами. Страны, готовящие пер ширении участия граждан в разработке вые документы о сокращении масштабов стратегий по сокращению бедности и бедности, столкнулись со многими пробле в составлении бюджета (вставка 11.4.) мами в управлении процессом обществен Следует отметить, однако, что агентства ного представительства и привязки своей по оказанию помощи и правительства стратегии к бюджету, соблюдая при этом стран реципиентов порой расходятся во жесткий график в отношении облегчения взглядах на то, в какой форме должно осуществляться это участие. Агентства ВСТАВКА 11.4. Объединенная Республика Танзания: редко ведут диалог с парламентариями, организации-доноры поддерживают вместо этого фокусируя внимание на прозрачный бюджетный процесс внеправительственных аспектах участия, После 1997 г. Правительство Объединенной ного цикла, а не основываться на обзор Республики Танзании провело обзор ежегод ных процедурах доноров, которые позво включающего широкий спектр предста ных государственных расходов с участием ор ляют избирателям страны все больше вителей гражданского общества. Члены ганизаций доноров и представителей широких использовать процесс для своих собст парламента, особенно в развивающихся кругов гражданского общества. Главной зада венных целей — законодательных прове чей было рассмотреть планы правительствен рок, обратных связей, публичных ком демократиях, нередко расценивают этот ных ассигнований на будущее в среднесроч ментариев и лоббирования. акцент организаций доноров на граждан ном периоде, обсудить их с организациями • Необходимо с течением времени расши ском обществе как подрыв легитимности донорами и подтвердить наличие внешнего рять масштабы исследований — от бе финансирования. С самого начала эта инициа зотлагательных озабоченностей доноров выборных представителей. Они также за тива также имела целью развитие процесса о том, как учтены в бюджетных планах их даются вопросом о законности неправи публичных консультаций с тем, чтобы при интересы или отражены финансовые ха тельственных организаций, отобранных влечь широкий спектр избирателей страны рактеристики до более широких озабо к обсуждению деятельности правительства и ченностей о политике и качестве работы, говорить «от имени народа». его будущих планов. Рабочая группа, осуще таких, как общая стратегия правительства В период подготовки стратегии по ствлявшая надзор за этой работой, возглавля (как она отражена в бюджетных планах), снижению бедности организации доноры лась министерством финансов, но включала характеристика деятельности и усилия по также представителей организаций доноров и улучшению системы оказания услуг. Об побудили многие страны с низкими дохо неправительственных организаций. зор также предусматривает националь дами к проведению открытых политичес Некоторые аспекты этого процесса пока ный форум для изучения различных сек ких дебатов и обсуждений. Правительства зывают, как требования организаций доно торов экономики и более низких уровней ров о подотчетности могут быть удовлетво управления. работают над тем, как перевести в дискус рены таким образом, который способствует • Необходимо, чтобы национальные участ сионную форму взгляды более широкого развитию устойчивой внутренней системы ники играли бульшую роль в последова круга заинтересованных лиц. Мадагаскар, подотчетности: тельных бюджетных циклах, как в органах • Не привязывать консультации только к од власти, так и в избирательных округах, за Руанда и Вьетнам сегодня имеют больше ному донору или финансовому инстру пределами исполнительной власти, вклю актуальной информации, лучше исполь менту. Индивидуальные организации чая законодательный орган и группы зуют местные языки и прибегают к раз доноры могут использовать этот процесс гражданского общества. в своем собственном мониторинге и об ным формам общественного участия ча зорных процедурах. ще, чем к консультациям. Есть также • Работа должна отвечать интересам внут свидетельства того, что эти процессы реннего проведения политики и бюджет Источник: Сотрудники Всемирного банка. обусловливают сдвиг в сторону более ши 278 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 долгового бремени, условием чего была • Во первых, необходимо проводить разработка Документов о сокращении изучение влияния своего вмешатель размеров бедности. Опыт многих стран ства и программ помощи. Усиление показывает, что когда правительство систематичного характера оценок, представляет национальную стратегию скажем, результатов инвестирования развития, поддерживаемую широким в обучение студентов или положения кругами общества и имеющую четко оп в области здравоохранения, является ределенные приоритеты по отраслям, то критически важным для расширения это в немалой степени способствует по масштабов деятельности в странах как лучению существенной поддержки и от с низкими, так и со средними дохода организаций—доноров. Это также созда ми. Исследования, связанные с на ет рамки для гармонизации их помощи и чальными шагами по перестройке ин лучшей приспособленности ее к нуждам ституционального потенциала страны, стран. имеют важное значение в условиях, когда организации доноры работают Увязывание помощи через альтернативных поставщиков услуг, поскольку существует возмож с предоставлением услуг ность каких то конфликтов или госу Настоящий Доклад содержит три важных дарственных кризисов. совета организациям донорам, которые • Во вторых, чтобы снизить издержки хотят, чтобы предоставляемая ими по раздробления помощи и создать ин мощь находилась в соответствии с систе ституциональный потенциал, необхо мой предоставления услуг в странах реци димо сотрудничать с другими органи пиентах. зациями донорами и приводить свою политику, процедуры и практику в со ответствие с системой реципиента. Ес ВСТАВКА 11.5. Почему агентства по оказанию помощи ли такая система в стране слаба, ее не фокусируют внимание на исходных элементах обходимо укреплять, чтобы она отве Нарушение петли обратной связи между на для строгой оценки основного воздействия чала стандартам «хорошей практики», логоплательщиками страны донора и бени на распределение ресурсов. Склонность и ее не следует обходить или заменять фициарами в стране реципиенте в сочетании к ориентации на исходные элементы и необ донорскими системами и процедура со сложностью процесса оценок приводит ходимость иметь дело с политическими про ми. Это очень важно для обеспече к тому, что агентства по оказанию помощи блемами или давлением побуждает их нани фокусируют внимание на исходных элемен мать на работу «универсалистов» и админис ния эффективности помощи в странах тах своей деятельности. Бюджеты, контрак траторов. с низкими доходами, где значитель ты и ассигнования по проектам легче кон Тем не менее все проекты помощи вклю ную часть государственных ресурсов тролировать и выделять, чем оценивать ре чают формальное требование необходимых составляет иностранная помощь. То зультаты и воздействие программ помощи. оценок. Оценки процесса — такие, как аудит, же относится к странам со средними Избранные политические деятели в стра мониторинг и проверки в подтверждение то доходами применительно к тем секто нах донорах требуют от этих агентств соблю го, что работа действительно ведется, — ча дения определенных административных про сто осуществляются на хорошем уровне. Но рам, где организации доноры особен цедур, призванных ограничить принятие ими анализ результатов редко включается в со но активны — например, в сфере со решений по собственному усмотрению. В до глашения, и если вообще это планируется, то циальной защиты в латиноамерикан полнение к этому бюрократии имеет тен вопрос обговаривается с консультантами по ских и других странах. денцию вводить свои собственные процеду зднее. Если такой анализ составляет лишь • В третьих, гармонизации и перегруп ры, которые усугубляют сложности. В этом малую часть рынка иностранной помощи, ко смысле агентства по оказанию помощи похо торую исследуют эти консультанты, то они пировки сил в упомянутой области дят на любые большие государственные ор тоже проявляют склонность к изучению ис лучше всего добиваться на уровне стра ганизации. Обширные консультации с непра ходных элементов и могут избегать раскры ны путем укрепления ее существующих вительственными организациями уменьшают тия результатов, могущих повлиять на их ос институтов. В странах с достаточно на возможность оказания политического давле новной рынок. Возможно, консультанты не дежным управлением расходами и ре ния на агентства в странах донорах, а слож договоривают неосознанно, но давление ные аукционные и контрактные процедуры рынка обычно имеет более трудноуловимый ально проводимыми реформами в сек подрывают критику со стороны поставщиков характер. Подрядчики, которые в основном торе услуг — где организации доноры услуг по оказанию помощи. При такой струк работают для агентств по оказанию помощи, и получатели помощи доверяют друг туре стимулов агентства выделяют сравни часто сами становятся «универсалистами». другу — ценным инструментом может тельно мало ресурсов для проверки достиг стать поддержка бюджета. Объедине нутых по программам помощи результатов и Источник: Martens и другие (2002). ние ресурсов может тоже принести хо рошие результаты для повышении Организации-доноры и реформа системы услуг 279 уровня предоставления услуг и сниже ния в Колумбии, по которой кандидаты на ния операционных издержек в тех бесплатное обучение отбираются по систе странах с низкими доходами, которые ме лотереи, что облегчает в дальнейшем находятся в состоянии напряжения по сравнение результатов их учебы с результа сле окончившегося или из за еще про тами тех школьников, которые обучаются должающегося конфликта573. без ваучеров574. В Кении аналогичным об разом оценивались результаты пилотной Обновлять и оценивать программы по лечению детей от кишечных Крупные организации государственного глистов, которая была основана на произ сектора как в странах донорах, так и стра вольных методах575. нах реципиентах больше фокусируют свое Тем не менее во многих условиях эти внимание на исходных данных и изучении случайные схемы не могут быть примене хода самой работы, чем на оценке ее ре ны, и необходимо искать новые методы, зультатов (вставка 11.5). У агентств по ока позволящие проводить сравнительный занию помощи еще больше стремления так анализ. Даже когда имеются сведения поступать в виду разорванной петли обрат о положении бенефициаров до и после ной связи между налогоплательщиками осуществления программы, оценка ее ре страны донора и бенефициарами в стране ального эффекта или политических изме реципиенте (рис. 11.1). Результаты оценок нений требует данных о сопоставимых редко включаются в программы помощи. группах с тем, чтобы возможно было опре Необходимо уделять особое внимание про делить, что произошло, если бы програм тиводействию стремлениям агентств ори мы не было. В некоторых схемах, где отсут ентироваться на исходные элементы и уве ствуют базовые начальные данные, воз личивать долю своих интервенций в виду можно создание адекватной контрольной жесткости оценок. Ориентированные на группы на основе сведений, полученных достижение результатов задачи между после вмешательства. Там не менее, базо народного уровня, такие как «Цели ООН вые исходные данные необходимы при в области развития на пороге тысячелетия», осуществления многих проектов, напри могут усилить у агентств по оказанию по мер, при прокладке сельских дорог, что мощи желание отойти от своей привержен имеет большое значение для здравоохране ности используемым затратным ресурсам. ния, образования и борьбы с бедностью576. Главная трудность при оценке дейст Не каждую программу можно оценить венности любой государственной програм по результатам, поэтому правительства мы состоит в том, что бенефициары редко и финансовые доноры должны тщательно отбираются на произвольной основе. На выбирать их, делая упор на областях, где против, большинство программ специаль необходимы новые знания. Мероприятия но нацелены на конкретные группы или ре правительства — по бюджетным причи гионы. Отделение их воздействия от обсто нам или в силу других ограничений — раз ятельств, которые привели к участию в них, биваются на этапы, что создает хорошие становится затруднительным. Однако отказ возможности для определения их эффек от этого может привести к вводящим в за тивности. Когда до поэтапной разбив блуждение результатам. Лучшие возможно ки осуществляется пилотный проект, то сти для непредвзятой оценки воздействия оценка его результатов тоже даст важную дают схемы отбора участников на произ информацию для лиц, принимающих вольной основе. Примером может служить решения. мексиканская Программа в области обра зования, здравоохранения и питания (Pro Согласование донорской поддержки gresa), крупный правительственный транс с системами реципиента фертный проект (см. «В центре внимания. Такое согласование легче осуществить, Progresa»). Надежные свидетельства о высо когда в стране реципиенте имеется дей кой действенности программы привели ственная стратегия национального разви к расширению ее масштабов в Мексике тия, а бюджетный процесс может служить и принятию аналогичных проектов в дру в качестве общих рамок деятельности. Но гих странах. Другой пример — ваучерная это не является необходимым предвари программа среднего школьного образова тельным условием, поскольку даже при 280 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 отсутствии этих элементов согласования и сосредоточения в каких то отдельных на объединение донорской помощи может ча иболее выгодных секторах и, таким обра сто приносить существенные выгоды и зом, снижает опасения в отношении «по способствовать снижению операционных глощающей способности» последних. Это издержек577. В странах с низкими дохода способствует развитию институциональ ми, выходящими из конфликта, или в ус ного потенциала, увеличению коллек ловиях значительной слабости государст тивного опыта, выработке более сильных венных институтов приемлемым решением стимулов для мониторинга и оценки до может стать формирование «бюджета внут стигнутых результатов. ри бюджета» с отдельными механизмами Общий рефрен состоит в том, что ре ответственности доноров или создание ципиент должен улучшить свой финансо финансируемого организациями донорами вый менеджмент и практику государствен независимого агентства обслуживания либо ного снабжения еще до того, как организа консорциума неправительственных постав ции доноры согласуют свою помощь с его щиков услуг, совместно избранных сторо процедурными системами. Но действи нами на основе прозрачности578. Все эти тельность имеет больше нюансов. Во пер мероприятия могут быть увязаны с усилия вых, организации доноры должны задать ми по реформе государственного сектора ся вопросом, насколько рискованно будет услуг, которая последует в дальнейшем. Но положиться на систему страны реципиен чтобы гармонизация действий сторон была та и не лучше ли будет опереться только на эффективной, необходима четкая коррек свою собственную. В настоящее время за тировка процедурных и операционных мер емщики в развивающихся странах должны в донорских агентствах, о чем свидетельст ежегодно представлять многосторонним вует проект в области здравоохранения банкам развития 8 тыс. аудиторских отче в Боливии (вставка 11.6). тов, из них 5,5 тыс. для Всемирного банка. Для финансируемых донорами служб Такое распыление деятельности не ведет сдвиг ответственности — и, следователь к повышению подотчетности. Во вторых, но, подотчетности — в сторону реципиен даже если опора на процедурные системы та снижает дублирование функций, из реципиента создает больше рисков, она лишние затраты и операционные издерж необходима, поскольку в конечном счете в ки. Это также удерживает доноров от долгосрочном плане компенсируется ус тойчивыми выгодами от развития инсти тутов и процедурных систем реципиента. ВСТАВКА 11.6. Доводы в пользу согласования действий в Боливии В третьих, организации доноры должны стараться не попасть в ловушку, увязывая Три донорских агентства в секторе здравоо нор будет оплачивать сооружение конкрет согласование своих правил или создание хранения Боливии договорились о совмест ных этажей, поставляя материалы и рабочих общего пула помощи с достижением ре ном финансировании сооружения здания. в соответствии с его собственными стандар ципиентом определенного институцио Однако тот факт, что каждое из них имело тами и методами. По идее одна организация собственные методы в области снабжения, донор должна была возвести два первых нального потенциала, поскольку во мно затруднил выработку общего подхода. Они этажа, другая — построить третий этаж, а гих случаях само создание пула иницииру не могли создать общий фонд помощи, по третья — закончить здание. ет усилия по доведению этого потенциала тому что правила каждого запрещали пере После долгих дебатов одна из организа до нужного уровня. Так или иначе, еще бу дачу финансовых средств другому агентству. ций доноров вышла из проекта. Одна из двух Ни одна из организаций доноров не согла оставшихся, чей вклад был меньше других, дут возникать ситуации, когда организа шалась с методами других, при этом две из согласилась принять правила второй, осуще ции доноры будут полагать (без должного них не желали принимать и боливийские ствляющей основное финансирование. Вме научного обоснования), что в условиях су правила. сто трех предусматривавшихся ранее строи ществующих рисков создание объединен Сначала был рассмотрен коллективный тельных подрядчиков был нанят только подход. Одна организация донор должна один, и надзор за работами должен был вес ного фонда помощи нецелесообразно. была оплачивать дизайнерские работы, вто ти тоже только один инженер. Одно из рая — строительные, а третья — обеспечи агентств осуществляло бы общий контроль Расширенные секторные подходы вала бы покраску здания, установку конди за работами. Весь этот процесс согласова С середины 1990 х гг. во многих странах ционеров, электрооборудования и санузлов. ния занял два года, и первый камень в фун Затем по практическим и административным дамент по сей день еще не заложен. работали над тем, чтобы ввести прави соображениям и чтобы избежать взаимных тельственную и донорскую деятельность обвинений в случае каких то ошибок, было в одно русло. Согласно идеальной схеме, предложено иное: каждая организация до Источник: World Bank (2002i). описанной в одном из ранних документов о расширенных секторных подходах, пра Организации-доноры и реформа системы услуг 281 вительство и его партнеры доноры дого жета, финансового менеджмента и госу варивались о прогнозируемом пакете ре дарственного снабжения582. Из всего этого сурсов и о создании политической среды, вытекают четыре вывода: совместимой с национальным бюджетом и экономической стратегией страны579. • Рекомендуется проводить предвари Затем они договаривались о том, как вы тельный анализ институциональных делять ресурсы из этого пакета. Процеду характеристик сектора, в том числе его ры выплат согласовались, и совместные положения относительно остальной фонды создавались. Все действия отра части государственного сектора. жали общее мнение сторон в отношении • Если институциональные ограничения приоритетных задач и стоимости работ. присутствуют не во всей стране, а в ве Разногласия должны были улаживаться дущем министерстве, то в некоторых путем достижения компромиссов при случаях возможно быстро найти но разработке программ, а не при их осуще вый персонал, как это было сделано ствлении. Предполагалось, что не должно в Уганде в сферах образования и здра было быть сколько нибудь заметных раз воохранения583. личий между деятельностью, финансиру • Все процедуры должны разрабатывать емой правительством, и деятельностью, ся с учетом возможной ограниченнос финасируемой организациями донором; ти институционального потенциала, напротив, эта разница стерлась бы. особенно на уровне децентрализован Во многих странах с низкими дохода ных структур. Это часто предусматри ми подобные расширенные подходы бы вает повышение прозрачности госсек ли применены в нескольких секторах — тора и мониторинг типа «снизу вверх» здравоохранении, образовании, сельском для поддержки простого, но строго хозяйстве, транспорте, энергетике, водо обязательного информирования верх снабжении580. На сегодня они, однако, них эшелонов. Процедурные меры лишь частично приблизились к идеалу. в области снабжения — а они часто со Определение того, что представляет из здают основные трудности — должны себя расширенный секторный подход, все сочетать строгость с простотой. еще носит произвольный характер. Вмес • Ограниченность институционального те с тем в создании объединенных фондов потенциала — не основание для того в последние годы наблюдался прогресс. чтобы откладывать введение расши В 24 программах, ход работ по которым ренного секторного подхода. Идеала изучала организация Стратегическое парт достигли пока лишь несколько стран, нерство для Африки, 41% помощи в 2002 г. но от некоторых его аспектов может поступил на проектной основе (против 56% выиграть большинство. двумя годами ранее), 13% по каналам НПО, 11% из «общей корзины» и 35% Изучение расширенных подходов при в качестве бюджетной поддержки. В про водит к неоднородным результатам. Рей грамме развития здравоохранения в Гане тинги, подсчитанные в 2002 г. организа создание общего фонда помощи началось цией Стратегическое партнерства для с принципа «один донор и минимальное Африки, дают средний показатель реализа финансирование», но затем эти ассигно ции программ от 0,42 до 0,58 в зависимости вания на эти мероприятия достигли 40% от сектора (показатель 0 на этой шкале оз общего объема выделенных под програм начает плохое исполнение, 0,33 достаточно му ресурсов581. удовлетворительное, 0,66 хорошее и Выработка и реализация расширенных 1 очень хорошее). Но вполне возможно, секторных подходов может быть длитель что эти относительно слабые показатели ным, затянувшимся процессом. Он может отражают также излишнюю амбициоз также ослабить — а не укрепить — до ность в постановке задач для расширенных говорные связи между национальными подходов. Предварительный вывод состоит политическими деятелями и организация в том, что расширенные секторные под ми поставщиками услуг, поскольку выво ходы являются важной частью стратегии дит сектор из сферы внутреннего приня сокращения бедности — но не альтерна тия решений, особенно по вопросам бюд тивой — и что полные выгоды от них не 282 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 могут быть достигнуты до тех пор, пока вания какого то одного сектора должны по финансовые механизмы не станут более меньшей мере доказать, что отдача от вло гибкими. жений в него больше, чем в других секто рах584. Если финансовые средства направ Бюджетная поддержка ляются в отрасли, которые отчетливо спо Повышение внимание к бюджетной под собствуют — прямо или косвенно — держке связано с мерами по облегчению снижению уровня бедности, то организа долгового бремени бедных стран, имею ции доноры должны проявлять необходи щих большую внешнюю задолженность, мую гибкость в отношении бюджетных ас которые позволили выделить через их бюд сигнований. жеты дополнительные средства в приори Поддержка бюджета, как и пакетное тетные секторы их экономики. Поддержка финансирование при расширенном сек бюджета восстанавливает договорные свя торном подходе, поднимает вопрос о рис зи между политическими деятелями и по ках, основанных на доверии. Однако нет ставщиками услуг, создает возможности прямых свидетельств того, что в бюджет для состязательности в области государст ной области они выше, чем в сфере помо венных расходов. Она также уменьшает щи на осуществление проектов585. Для последствия распыления донорской помо снабженческих нужд и информирования щи и создания независимых подразделе общественности необходимы прозрачные ний по реализации проектов. Предоставле структуры, призванные обеспечить, что ние финансовых средств общему бюджету бы движение финансовых средств подда создает лучшие рамки для рассмотрения валось бы публичному контролю и чтобы распределения ассигнований между секто выплаты за услуги были четко определе рами. Сторонники усиленного финансиро ны. Наилучшим вкладом организаций доноров может быть содействие развитию ВСТАВКА 11.7. Увязывая бюджетную поддержку с качеством таких структур в стране реципиенте. До работы норская группа Утстейн, включающая Ве .Европейская Комиссия открыто связывает тываются величины каждого показателя: ликобританию, Нидерланды, Норвегию и часть своей бюджетной поддержки с качест 1 балл, если согласованная цель достигнута, Германию, разрабатывает мониторинго вом работы ее получателя. Размер выделяе 0,5 балла если имеются свидетельства «су вые мероприятия в этих направлениях. мых средств зависит от достигнутого им щественного положительного развития», Европейский Союз увязывает часть ока прогресса в предоставлении социальных ус и 0, если прогресс не отмечен. Предоставля луг, в первую очередь в сферах здравоохра емая поддержка бюджета представляет со зываемой им бюджетной поддержки с ка нения и образования, а также в управлении бой максимально возможную сумму умно чеством деятельности реципиента, ис государственными расходами. Этот прогресс женную на (невзвешенный) средний показа пользуя для этих целей небольшой набор оценивается с помощью небольшого набора тель эффективности работы, колеблющийся показателей (вставка 11.7). показателей, которые Европейская Комис в пределах от 0 до 1. Такой подход не носит сия согласовывает с реципиентом. Показа механического характера, поскольку учиты В чем смысл всего этого? В том, что тели обычно получают на базе стратегии со вает также внешние факторы. помощь будет более действенной там, где кращения бедности в стране реципиенте. Система, основанная на выполненной ра она предоставляется реципиентам на гиб Для первой группы стран наиболее часто боте, показывает необходимость качествен кой основе при наличии у них надлежа применялись следующие показатели: ных данных. По мнению Европейской Ко • Запланированные и действительные рас миссии, эта система представляет собой не щих общих стратегий развития и хорошо ходы в секторах социальной сферы. цель, а средство: она побуждает политиков спланированных программ для разных • Разница в стоимости единицы продукции и общественность развивающихся стран секторов. Гибкая помощь может ускорить в ключевых исходных элементах государст уделять больше внимания достигнутым ре в правительствах стремление к выработке венного сектора и рынка. зультатам, а не декларациям о намерениях • Уровень предоставления базовых меди или выдвигаемым донорами условиям. надежных стратегий, рациональных пла цинских услуг и ухода в период беремен На сегодняшний день с названными пока нов расходов и к предоставлению эффек ности. зателями увязывается 30% выделяемой Ев тивных услуг. • Показатели иммунизации. ропейской Комиссией помощи. Это осуще • Роды, принятые медицинскими работни ствляется на рациональной основе и моти ками. вируется ее стремлением внедрять новый Передача знаний • Показатели охвата школьным обучением подход постепенно и сохранять необходи мальчиков и девочек мый баланс между мерами поощрения реци Соперничество организаций доноров в об • Стоимость начального образования (в ча пиента и его потребностями в предсказуе ласти новых идей может быть полезным стных и государственных школах). мом бюджетном финансировании. для реципиента. Но оно также может После составления правительством и ор вызвать путаницу, особенно в странах ганизацией донором общей оценки рассчи Источник: Европейская Комиссия. с низкими доходами и слабым потенциа лом. Одно из возможных решений заклю Организации-доноры и реформа системы услуг 283 чается в создании на уровне страны еди государственного сектора. Соблазн обхо ной структуры для приобретения знаний диться без помощи правительства впол и проведения совместной аналитической не понятен. Но без некоторой донор работы, в том числе по оценке действен ской стратегии — ясной и всеми разделя ности различных форм донорского учас емой — по содействию создания гибкого тия и программ. Вся аналитическая рабо и эффективного государства расширение та, поддерживаемая организациями доно сети неправительственных и общинных рами, должна опираться на внутренние организаций, а также проведение иници структуры страны, в частности, универси атив по самопомощи и созданию соци теты, правительство и частный сектор альных фондов будут лишены размаха (вставка 11.8). и устойчивости. Организации граждан ского общества не могут разрабатывать Слабые институты — национальную политику или стандарты. постконфликтные И в долгосрочном плане они не заменят и несостоятельные государства отношений между гражданами и разра В бедной институциональной среде, ко ботчиками политики. торая характерна для стран, переживших Организации доноры имеют широкий конфликт или находящихся в кризисном спектр вариантов выбора — от избира положении, организации доноры могут тельной поддержки существующих про не иметь возможности положиться на грамм, реализуемых правительством или обычные каналы оказания услуг, по частными поставщиками услуг, напри скольку политические деятели и постав мер, в области иммунизации, до учрежде щики услуг не имеют необходимого по ния независимой сервисной структуры тенциала для этого или желания исполь с временным мандатом на оказание или зовать ресурсы эффективно586. На какой регулирование базовых услуг587. Между бы основе не предоставлялась помощь — ними находятся проекты самопомощи на краткосрочной или среднесрочной — и создания социальных фондов. Незави в долговременном плане она должна симая сервисная структура и социаль способствовать эффективной реоргани ные фонды представляют собой средства зации системы предоставления услуг и оказания услуг в трудных условиях, воз ВСТАВКА 11.8. Создание общего фонда по передаче знаний Для улучшения доступа бедных к инфраструкту • Обеспечение доступа к приемлемой по стои Эта программа имеет широкое представи ре услуг, несколько организаций доноров созда мости электроэнергии; тельство на местах в Африке, Южной и Восточ ли совместные фонды по накоплению и распро • Экологически устойчивое производство, пере ной Азии и в районе Анд и хорошо налаженную странению знаний в этой области. Эти фонды, дача, распределение и использование элект сеть отраслевых специалистов, которые могут управляемые Всемирным банком, предоставляют роэнергии. быстро откликаться на изменчивые требования информацию и консультации; при этом они ог клиентов. раждены «огненной стеной» от финансово кре Программа водоснабжения и санитарии оказывает дитной деятельности Всемирного банка. Среди содействие центральным правительствам, муници Смешанная государственно частная консуль организаций доноров — Канада, Япония, пальным органам, местным властям, неправитель тативная служба в области инфраструктуры Нидерланды, Швеция, Швейцария, Великобрита ственным организациям, общинным организациям, оказывает развивающимся странам техническое ния, а также Программа развития ООН (ПРООН). частным поставщикам услуг и внешним агентствам содействие в улучшении их инфраструктуры в обеспечении бедняков водой и санитарными с участием частного сектора. Свои задачи она Консультативная программа менеджмента в энер услугами. Основное внимание она уделяет: осуществляет на следующей основе: гетическом секторе — программа глобального • Консультационным услугам в области полити • Оказание технического содействия правитель технического содействия — занимается пробле ческой, стратегической и институциональной ствам в выработке стратегий полного исполь мами энергетики с целью способствовать сокра реформы; зования потенциала частного сектора в разви щению бедности и экономическому развитию, • Инновационным подходам к решению про тии инфраструктуры; улучшению условий жизни населения и сохране блем в своей области, включая осуществле • Определение, распространение и продвиже нию природной среды. Она фокусирует внимание ние пилотных и демонстрационных проектов; ние образцов «лучшей практики», связанных на следующих аспектах: • Отобранной на стратегической основе инвести с участием частного сектора в развитии ин • Реформирование и реструктурирование энер ционной поддержке сектора услуг, включая фраструктуры. гетического сектора для его лучшей ориента подключение к Интернету и распространение ции на рынок; знаний. Источник: Сотрудники Всемирного банка. 284 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 можно, путем формирования местного среде, переносятся в другие условия. Гиб консорциума негосударственных органи кость принципа «восемь “размеров”, под заций, религиозных объединений и част ходящих всем» предполагает сильный ных фирм. Подобные организации требу акцент на национальные условия. ют институциональной автономии для обеспечения высокого уровня подотчет Почему так трудно реорганизовать ности непосредственно перед организа помощь циями донорами. Достижение этих стан Неумышленные отрицательные последст дартов может потребовать найм на работу вия деятельности организаций доноров — сотрудников за пределами государствен отнюдь не открытие. Рассматривая роль ного сектора. И вновь организации доно помощи в сокращении бедности, «Доклад ры должны координировать и объединять о мировом развитии в 1990 г.: бедность» свою поддержку для сокращения затрат (World Bank, 1990) обратил внимание на и дублирования функций, финансируя наличие многих схожих для разных стран как периодически возникающие, так и проблем. Почему в них не проводилось капитальные расходы. больше реформ? Или почему организа Перед организациями донорами сто ции доноры так неохотно предоставляют ит задача найти баланс между кратко и помощь в качестве составной части бюд среднесрочными институциональными жета реципиента? провалами и долгосрочным созданием Упрощение организациями донорами действенного государства, которое было своей политики, практики и процедурных бы способно поддерживать свои государ формальностей, а также предоставление по ственные обязательства. Они могут зани мощи на основе расширенных секторных маться краткосрочными сервисными по подходов или бюджетного процесса могли требностями через национальные или бы снизить высокие операционные издерж международные НПО, социальные фон ки в странах с низкими доходами и позво ды, агентства ООН или комбинацию этих лили бы им более эффективно двигаться поставщиков услуг. Одинаковый акцент к осуществлению своих целей. Этого воз должен делаться как на определении спе можно было бы добиться, если доноры ру цифических для каждой страны путей ководствовались бы единственно интереса укрепления институционального потен ми сокращения бедности и той же цели бы циала, так и на снижении уровня полити ли привержены страны реципиенты. Но ческого патроната и коррупции. Таким мир устроен более сложно. Против этого ра образом, неправительственные каналы ботают мотивы, которыми руководствуются обеспечения услуг могут играть очень агентства по оказанию помощи, и сама по важную роль, однако их следует рассмат литэкономия помощи в странах донорах: ривать лишь в качестве переходной стра тегии укрепления государственного по • Агентства помощи хотят сохранять спо тенциала в долгосрочном плане. собность самим определять размеры сво Даже в самых слабых государствах ор его вклада, часто через отличные друг от ганизации доноры и национальные субъ друга «проекты», для облегчения обрат екты бизнеса могут получать выгоды, ной связи с налогоплательщиками своей объединив усилия для достижения луч страны и обеспечения политической ших результатов. Согласование помощи поддержки предоставлению помощи. через бюджет может оказаться нелегким Новую больницу легче продемонстри делом, но соглашение об общих рамках ровать, чем результаты политических и практических мероприятиях по пре реформ или бюджетной поддержки. доставлению услуг позволит избежать • Агентства по оказанию помощи, ис слишком большого бремени на ограни пытывая давление в платежной сфере, ченный внутренний потенциал страны. должны продемонстрировать налого Важно также обмениваться приобретае плательщикам и НПО, своим вкладчи мым опытом и признавать, что помощь кам, быстрые результаты своей дея может оказаться недостаточно эффектив тельности. Это проще осуществить, ной в случаях, когда методы, хорошо ра когда организации доноры сами отве ботавшие в благоприятной политической чают за свои действия. Организации-доноры и реформа системы услуг 285 • Политические руководители и разра повысить «заметность» своих про ботчики политики в странах донорах грамм или обеспечить рычаги воздей не могут игнорировать поддерживаю ствия, или дипломатическую поддерж щие их группы интересов, которые мо ку со стороны стран реципиентов588. гут придать высокую приоритетность Сильная специализация организации финансированию групп со схожими донора на каких то отдельных странах взглядами в развивающихся странах. или секторах, какой бы она ни была • Многие организации доноры ограничи эффективной, может привести к обви вают рынок услуг по оказанию помощи нению его в том, что он игнорирует и снабжения только кругом своих со другие проблемы, скажем, глобальный отечественников (связанная помощь). кризис в сфере здравоохранения или В странах ОЭСР оказание помощи под какой то региональный кризис гума держивает емкую консультационную от нитарного характера. Это объясняет, расль, объем которой для стран Африки почему типичная организация донор, к югу от Сахары оценивается в 4 млрд работающая на двусторонней основе, долл. в год, что составляет 30% от всего в 2000 г. предоставил официальную по содействия континенту. мощь развитию примерно 115 стра • Между самими организациями доно нам. Даже не исключая реципиентов, рами, а также между организациями получивших менее 100 тыс. долл., донорами и реципиентами существу каждый из 22 крупнейших организа ют определенные различия во взгля ций доноров такого типа («двусторон дах относительно предпочтительных них») оказывал официальную помощь направлений расходования средств. в среднем 95 странам. Обычно организациям донорам удоб нее всего работать в странах реципи Эти множественные цели создают ентах с такими же системами оказания у организаций доноров стимулы финан услуг, какие существуют в их собствен сировать и прямо контролировать свою ных странах. Например, английские помощь. В странах реципиентах это мо и скандинавские консультанты хоро жет породить определенные проблемы: шо знакомы с бесплатными клиничес одни организации доноры часто не знают кими медицинскими услугами и по или невнимательны к тому, что делают этому предпочитают поддерживать другие организации доноры и сам реци в странах с низкими доходами именно пиент, что приводит к дублированию уси такие системы. лий, напрасной трате средств и пробелам • Заботы и мотивы агентств помощи по в предоставляемых услугах589. В наши дни буждают доноров концентрировать среди организаций доноров наблюдается внимание на мониторинге исходных тенденция выполнять проекты в социаль элементов проектов и на процессе ре ной сфере, которым отдается предпочте ализации последних. Подобный мони ние перед участием в других государствен торинг легче осуществлять в програм ных ассигнованиях. Если доноры не обра мах помощи, где организация донор щают внимание на то, что делают другие, контролирует разработку и осуществ они могут излишне концентрироваться на ление каждого своего шага. работе в высокоприоритетных секторах, • Организации доноры могут стремить оставляя без финансирования менее пре ся убедить получателей помощи в це стижные сферы, такие, как например, лесообразности иного подхода, демон строительство сельских дорог в Замбии. стрируя его успешность с помощью Могут также возникать пробелы и в самых пилотных проектов. выгодных областях — просто потому, что • Организации доноры, действующие никто не удосуживается взглянуть на об на основе двусторонних соглашений, щую картину. Тем не менее приоритеты распределяют свои бюджеты помощи среди доноров разнятся и с течением вре среди большого количества реципиен мени изменяются590. Так что в определен тов и во многих секторах с тем, чтобы ной мере есть надежда на улучшение. Библиографическое примечание При составлении настоящего Доклада использовались лами. Ценные замечания и предложения представили, многочисленные документы Всемирного банка, а так в частности, Кристофер Адам, Джеймс Адамс, Орвилль же большой объем внешних источников. Подготови Адамс, Олосоджи Адейи, Мелвин Айогу, Шафиуль Азам тельные материалы и сноски подготовили: Абдельвахид Ахмед, Асад Алам, Айя Аоки, Раджа Рехан Аршад, Омар аль Абасси, А. Агаджанян, С. Ахмадния, Джеймс Андер Асфар, Иветт Аткинс, Доналд А. П. Банди, Раджа Бента сон, Аида Атьенса, Суреш Балакришнан, Набходжит уэт Каттан, Питер Берман, Пол Берминган, Маркус Басу, Паоло Карло Белли, Ронель Берже, Джерри Блум, Берндт, Джон Бесант Джонс, Роберт Бешел, Дейвид Би Йеро Бойе Камара, Инду Бушан, Сурджит Бхалла, Айе ван, Анил Бхандари, Хелена Бьюремалм, Джон Брискоу, ша Вавда, Дениз Вайанкур, Сервас Вандерберг, Вим Ван Барбара Брюнс, Колин Брюс, Адам Вагстафф, Брайан Лерберге, Эмилиана Вегас, Петер Вольф, Варун Гаури, Ван Аркади, Доминик Вандеваль, Каролин Ванденберг, Анна Мария Гетц, Моника Дас Гупта, Роб Дженкинс, Рудольф Ван Пеймброк, Майтри Вастунтинвонгсэ, Ми Анурадха Джоши, Альберто Диас Кайерос, Антара Дут шель Вельмон, Хема Вишнаватан, Майкл Вулкок, та, Пейванд Калегьян, Дж. Эдгардо Л. Кампос, Дэниэл Джеймс Д. Вулфенсон, Ахмад Галаль, Керк Гамильтон, Кауфман, Джонатан Кейсли, Генри Кеттер, Дидио Кин Марито Гарсиа, Варун Гаури, Алан Гелб, Элизабет Гиб тана, Филип Кифер, Према Кларк, Рудольф Книппен бонс, Индермит Гилл, Филип С. Голдман, Марк Град берг, Дейв Коуди, Ричард Крук, Стути Кхемани, Стивен стайн, Даниэла Грессани, Мерили С. Гриндл, Винсент Нэк, Кеннет Леонард, Анжела Лисуло, Анни Лорд, Бер Грини, Чарлз Гриффин, Ян Виллем Гуннинг, Эджас Гха нар Льез, Беатрис Магалони, Джон Маккинон, Мелки ни, Джишну Дас, Анжелик Де Плана, Жан Жак Детье, ори Масату, А. Мехриар, Энн Миллс, Джойс Мсуйя, Даниэль Джусти, Абхас Кумар Джха, Аннет Диксон, По Ник Мур, Ник Мэннинг, Джеймс Мэнор, Джозеф Най ла Донован, Уильям Доротински, Марк Дюмоль, Сал моли, Фатумата Траоре Нафо, Эндрю Никсон, Хэролд ман Захир, Тимоти Ирвин, Ольга Йонас, Анна Йохан Х. Олдерман, Рами Оссени, С. Торрес Пароди, Гарри сен, Рут Кагия, Хоми Карас, Джефри А. Катц, Сату Ке Патринос, Виктория Перес, Марк Пирсон, Жанель конен, Стути Кемани, Дамони Китабире, Филип Ки Пламмер, Бенжамин Поуис, Кэроль Радоки, Аминур фер, Мариан Клисон, Ени Клугман, Валери Козел, Рахман, Франческа Реканатини, Джон Робертс, Джеймс Поль Колье, Дэн Кресс, Майкл Кроуфорд, Джоди Кью Робинсон, Ф. Хэлси Роджерс, Полин Роуз, Р. Сарвал, зек, Брайан Леви, Сэмюэл Либерман, Соу Лин, Магнус Сураж Сейгал, Морин Сиббонс, Джанмеджай Сингх, Линделов, Марлен Локхид, Франни Лотье, Маттиас Хилари Стэндинг, Дейвид Стасэвэдж, Йунас Гар Стёр, Лундберг, Карен Лэшман, Элизабет Лора Люль, Дэнни Паулу Ферринью, Анжела Ферриоль, Майя Халонен, Ляйпцигер, Элизабет Макаллистер, Джудит Макгуайр, Сьюзан Хесселбарт, Келли Холлман, Пармеш Шах, Мэ Бертин Мартенс, Адитья Матту, Ом Пракаш Матхур, тью Эндрюс, Дан Эриксон. Субодх Матхур, Вахидуддин Махмуд, Акико Маэда, Подготовительные документы к Докладу можно най Кристофер Меррей, Вандана Мехра, Ален Минга, Оэй ти в Интернете на сайте http:/econ.worldbank.org/wdr/ Астра Мисук, Ник Мур, Ник Мэннинг, Дейвид Набар wdr2004/ или с помощью Бюро Доклада о мировом раз ро, Радж Р. Наллари, Дипа Нарайан, Стив Нэк, В. Питер витии. Мнения, выраженные в этих документах, не обя О'Нил, Паати Офосу Амаах, Пуспа Патак, Гарри Патри зательно отражают точку зрения Всемирного банка или нос, Элизабет Пейдж, Элизабет Пейп, Роналд Ф. Пер составителей настоящего Доклада. кинсон, Джудит Пирс, Дейвид Питерс, Жанель Плю В рабочую группу Всемирного банка по составлению мер, Александер Прекер, Роберт Проути, Гай Пфефер Доклада поступили замечания от многих специалистов, ман, Фирас Раад, Ананд Раджарам, Алан Райт, Ян П. работающих в системе Всемирного банка и за ее преде Райт, Мамфела Рамфеле, Виджаендра Рао, Рэй Рист, Библиографическое примечание 287 Питер Робертс, Ф. Халси Роджерс, Дейвид Розенблатт, Кроме того, ценное содействие оказали: Мэри Бите Алекс Росс, Уильям Саведофф, Марк Сандберг, Маури керезо, Суча Борло, Джон Гэррисон, Рейчел Уинтер сио Сантамариа, Сарош Саттар, М. Хелен Сатч, Якоб Джонс, Эмили Кайн, Агнес Кей, Джоанна Корнуэлл Свенссон, Суприйа Сен, Моника Сингх, Эжен Скантей, и персонал библиотек Всемирного банка, Зенаида Лин Сквайр, Джон Сноу, Линн Стивен, Джеймс Сэки, Кранцер, Пресинья Лисарондо, Анхела Лисуло, Хоакин Джипен Тан, Джудит Тендлер, Грегори Тоулмин, Эмма Лопес (младший), Химена Луна, Каролина Ордон, Кэ нуэль Тумусииме Мутебиле, Говард Уайт, Марк Уиль ролайн Рейнолдс, Филип Хэй; Программа водоснабже ямс, Кристин Уолиш, Хью Уотерс, Венди Уэйкман, Дана ния и канализации (ПВК) Южной Азии оказала кон Уэйст, Джефри Уэйт, Ричард Уэстин, Шахрох Фардуст, сультационную помощь в Бангладеш и предоставила до Армин Фидлер, Томас Филипсон, Ариэль Фишбейн, ступ к текущей научно исследовательской и практичес Йонас Франк, Хайме Харамильо Вальехо, Клайв Хар кой деятельности ПВК. рис, Джон Хелбрюнн, Сьюзен Хесселбарт, Роберт Хехт, Несмотря на предпринятые усилия по составлению Норман Хикс, Дейл Хилл, Джеймс Кейт Хинчклифф, полного перечня участников, возможно, что кто либо Роберт Холзман, Мэри Кэтрин Холифилд, Кристофер из лиц, оказавших содействие, по ошибке не был вклю Холл, Карла Хофф, Юрген Цатлер, Пронита чен в список. Рабочая группа приносит извинения за Чакраварти, Вандана Чандра, Роберт Чейз, Ме Чучань, любые допущенные оплошности и еще раз выражает Норберт Шади, Немат Талаат Шафик, Джордж Шибер, свою признательность всем, кто оказал помощь в со Рут Ингеборг Шиппер Топс, Барбара Эванс, Ибрагим ставлении настоящего Доклада. Эльбадави, Поул Энгберг Педерсен, Гуннар Эскланд, Антонио Эстаче, и Абдо Язбек. Примечания 1. Данные о «мире в целом» маскируют тот факт, что ре 29. Hsieh and Urquiola (2003). гион Африки к югу от Сахары выпадает из общей 30. Gauri and Vawda (2003). тенденции улучшения результатов по Цели искорене 31. Angrist and others (2002). ния бедности. 32. Интервью Джона Бриско. 2. Walker, Schwarlander and Bryce (2002). 33. World Bank (1998a) и World Bank (2002a). 3. Devarajan, Miller and Swanson (2002). 34. Даже рекомендации по осуществлению вмешательст 4. Peters and others (2003), p. 218. ва, удовлетворяющего требованиям социального ана 5. Reinikka and Svensson (2001). лиза затрат и результатов, недостаточны. Социальный 6. Chaudhury and Hammer (2003). анализ затрат и результатов проводится с целью оцен 7. Jaffre´, Olivier and de Sardan (2002). ки входных и выходных ресурсов при правильном на 8. PROBE Team in association with Centre for Development боре теневых цен (Bell and Devarajan (1987) и Dreze Economics (1999); Rosskam (2003). and Stern (1987)). Однако проблема состоит в том, что 9. Анализ данных докладов о состоянии народонаселе входные элементы зачастую не превращаются в жела ния и здравоохранения (см. табл. 1.1 Доклада). U.K. емые результаты из за слабого стимулирования. То же Department of International Development (2002). относится к рекомендациям по использованию «рен 10. Bhushan, Keller and Schwartz (2002). табельных» мер вмешательства в здравоохранении 11. Ahmad (1999). (World Bank 1993 г.). 12. World Bank (2002n). 35. «В центре внимания. Камбоджa». 13. Behrman and Hoddinott (2001) и Gertler and Boyce 36. Schick (1998). (2001). 37. Учитывая то, что в центральной системе образования 14. «В центре внимания» о Educo и Инициативе Бамако. Франции снизилось количество студентов из семей 15. Glaeser and Shleifer (2002). с низкими доходами, в одном из престижных француз 16. Diaz Cayeros and Magaloni (2002). ских специальных вузов «Институте политических на 17. Раздел «В центре внимания. Коста Рика и Куба». ук» (L’Institut d’Etudes Politiques de Paris (“Sciences Po”) 18. Besley and Burgess (2002). стали применять особые критерии для приема студен 19. «В центре внимания. Керала и Уттар Прадеш». тов из бедных районов. 20. На вопрос, почему он не жаловался, один из жителей 38. Leonard (2002). деревни ответил «Я мог попасть под машину. Или 39. Другая причина заключается в том, что большинство угодить в печь для обжига кирпича. Или переломать менеджеров проекта не заинтересовано инвестиро себе кости» («В центре внимания. Керала и Уттар вать в знания, которые могли бы показать, что их Прадеш»). проект оказался неудачным. 21. «В центре внимания. Йоханнесбург». 40. Это сообщение газеты «Нью Йорк таймс», приводи 22. International Labour Organization (ILO) (2002). мое в Brooke (1993), описывает беспрецедентную со 23. Scott (1998). вместную акцию политиков, медицинских работни 24. Reinikka and Svensson (2003b). ков и общин по реализации программы значительно 25. Chomitz and others (1998). го снижения детской смертности в штате Сеара´ 26. Компьютеризация процедуры регистрации земельных (Бразилия). Коффициент младенческой смертности в участков в штате Карнатака (Индия) помогла сокра Сеара´ в период 1981–1985 гг. составлял 142 чел. на 1 тить время совершения сделки до 30 мин. и устранить тыс. рожденных; в период 1986–1990 гг. смертность взятки, которые в 25 50 раз превышали размер регист сократилась до 91 чел., т. е. почти на 40%. Детская рационной пошлины. смертность среди беднейших квинтилей населения 27. Koenig, Foo and Joshi (2000). снизилась со 154 до 113 чел. – почти на 30%. Сниже 28. Jimenez and Sawada (1999). ние детской смертности в соседних штатах северо во Примечания 289 стока Бразилии за тот же период составило 20% (Ана 68. Chaudhury and Hammer (2003). лиз данных докладов о состоянии народонаселения и 69. NRI and World Bank (2003). здравоохранения). 70. Chomitz and others (1998). 41. Department for International Development and Water and 71. PROBE Team in association with Centre for Development Environmental Health at London and Loughborough Economics (1999). (1998). В Эфиопии более 70% домашних хозяйств 72. Schleicher, Siniscalco and Postlewaite (1995). имеет плохие санитарно гигиенические условия (Ана 73. World Bank (2001e). лиз данных докладов о состоянии народонаселения и 74. Thomas, Lavy and Strauss (1996). здравоохранения). 75. Alderman and Lavy (1996). 42. Kunfaa and Dogbe (2002). 76. Thomas, Lavy and Strauss (1996). 43. Lewis, Eskeland and Traa Valerezo (1999). 77. Schleicher, Siniscalco and Postlewaite (1995). 44. Mtemeli (1994). 78. PROBE Team in association with Centre for Development 45. См. также Gwatkin and others (2000) и Wagstaff (2000). Economics (1999). 46. См. также Filmer and Pritchett (1999a) и Filmer (2000). 79. Schleicher, Siniscalco and Postlewaite (1995). 47. UNESCO (2002). 80. World Bank (2002m). 48. UNICEF (2001). 81. GfK Praha—Institute for Market Research (2001). 49. Разнообразные факторы, определяющие здоровье 82. World Bank (2000c). детей, рассматриваются в Wagstaff and others (2002). 83. McPake and others (2000) и Levy Bruhl and others 50. См. Deaton (1997). (1997). 51. Далее об этом подходе см. Filmer and Pritchett (2001). 84. Di Tella and Savedoff (2001a). 52. Например, см. World Bank (2001k). 85. Narayan and др. (2000a). 53. Papua New Guinea Office of National Planning (1999). 86. Knippenberg and др. (1997). 54. Gibson (2000) на основе исследования, предпринято 87. King and Ozler (2002). го в 1986 г. Средние расстояния могут быть теперь 88. Lewis, La Forgia and Sulvetta (1996). меньше, поскольку вследствие реформы образования 89. WHO (World Health Organization) (1998). увеличилось количество начальных школ различных 90. Langsten and Hill (1995). типов (общеобразовательных (elementary school) и об 91. Rowe and others (2001). щих начальных (primary school). — Примеч. ред.). 92. Lakshman and Nichter (2001). 55. Международный форум по сельскому транспорту и 93. Например, см. Bruns, Mingat and Rakatomalala (2003) развитию, исходные данные за 2002 г. для группы или Pritchett and Filmer (1999). ДМР. 94. Millot and Lane (2002). 56. Оценка за 2000 г. из WHO UNICEF Joint Monitoring 95. World Bank (1998b). Programme for Water Supply and Sanitation (2001). 96. Waitzkin (1991). «Улучшенный» источник воды – это такой источник , 97. Betancourt and Gleason (2000) и Koenig, Foo and Joshi который обеспечивает хорошее и большое количест (2000). во воды (т. е. централизованное водоснабжение до 98. Lewis, Eskeland and Traa Valerezo (1999). машнего хозяйства или защищенный колодец, но не 99. Jaffre´ and Prual (1994). открытый колодец или вода в разлив). «Улучшенная» 100. WHO (World Health Organization) and World Bank канализация включает туалеты со сливом и уборные (2002). индивидуального пользования. 101. Schneider and Palmer (2002). 57. «Улучшенный» источник воды – это в лучшем случае 102. Narayan and others (2000b). грубый заменитель доступа к безопасной воде. На 103. Haddad and Fournier (1995). пример, в Бангладеш достаточно широкий доступ к 104. Davis and Patrinos (2002). воде посредством трубчатых (буровых) колодцев – 105. Rao and Walton (forthcoming). «улучшенный» источник воды – хотя получаемая та 106. Dutta (2003). ким образом вода очень часто заражена мышьяком 107. «В центре внимания», на основе данных Coady (2003) (см. главу 9). и Levy and Rodriguez (2002). 58. Filmer, Lieberman and Ariasingam (2002). Об оценке по 108. Процентные показатели взяты из базы данных World удельному весу учащихся и результатам программы, Development Indicators. проявляющимся на рынке труда см. Duflo (2001). 109. Bruns, Mingat and Rakatomalala (2003). 59. См. дискуссию в Alderman and Lavy (1996). 110. Indonesia: Ministry of National Education (2002); Indone 60. На основе данных World Bank (2002s). sia: Ministry of Religious Affairs (2002); and Filmer, 61. Radoki (2003). Lieberman and Ariasingam (2002). 62. Leonard, Mliga and Mariam (2002). 111. Hutchinson (2001). 63. Yip and Berman (2001). 112. 137 тыс. медицинских субцентров, 28 тыс. аптек, 64. Leonard, Mliga and Mariam (2002). 23 тыс. центров первичной помощи, 3,5 тыс. благо 65. Samrasinghe and Akin (1994) и Akin and Hutchinson творительных центров для городских семей и допол (1999). нительно 12 тыс. больниц вторичного и третичного 66. Pakistan Institute for Environment Development Action обслуживания (Peters and others (2003). Население and Project Management Team (1994). Уганды, Индонезии и Индии составляет 22 млн, 67. Alderman and Lavy (1996) и Lloyd and others (2001). 210 млн и 1015 млн чел., соответственно. 290 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 113. Hutchinson (2001). 134. Filmer and Pritchett (1999b). 114. Peters and others (2003). 135. Bidani and Ravallion (1997) и Wagstaff (2002). 115. Всестороннее рассмотрение этих идей см. в работе 136. Gupta, Verhoeven and Tiongson (2002). Stiglitz (2000). 137. Rajkumar and Swaroop (2002); Gupta, Verhoeven and 116. Текст статей 25 и 26 «Всеобщей декларации прав Tiongson (2002) считают коррупцию важным факто человека» см в Интернете на сайте http://www.un.org ром, а Jayasuriya and Wodon (2002) так не считают. /russian/documen/declarat/declhr.htm 138. Например, количество стран и их охват в межстрано 117. См., например, WHO (World Health Organization) (2002). вых исследованиях расходов и смертности составля 118. Текст статей 23 и 24 «Всеобщей декларации прав ют: 98 — Filmer and Pritchett (1999b); 22 — Anand and человека» см. в Интернете на сайте http://www.un.org Ravallion (1993); 76 и 56 — Jayasuriya and Wodon (2002); /russian/documen/declarat/declhr.htm 22 — Gupta, Verhoeven and Tiongson (2002); 32 — 119. Hunt (2002). Gupta, Verhoeven and Tiongson (forthcoming); 116 — 120. Дискуссию см. в работах Green (1990), Pritchett (2002) Gupta, Davoodi and Tiongson (2002); 32 — Wagstaff и Kremer and Sarychev (2000). (2002); 35 — Bidani and Ravallion (1997). Имеются па 121. Например, см. теоретическую дискуссию в работе Grad раллели, хотя и менее разработанные в литературе по stein and Justman (2002) и практическое исследование расходам на образование и результатам, например, Ritzen, Wang and Duthilleul (2002). Woβmann (2003); Gupta, Verhoeven and Tiongson 122. Appleton (2001). (2002). 123. На Мадагаскаре ВВП на душу населения был равен в 139. Эта дискуссия излагается по Lieberman (2003). среднем около 250 долл. за период 1990 х гг., а 140. Такие исследования частоты затрат на образование и смертность – 156 чел. в 2000 г. В Бурунди ВВП здравоохранение можно считать ценным описанием, составлял в среднем около 160 долл. за тот же период, а но они не раскрывают полной картины этого явле смертность – 190 чел. в 2000 г. Эти две страны вплотную ния. Во первых, они дают лишь межотраслевой срез, приближаются к линии регрессии по странам между из которого не видно, кто извлекает выгоду из марги доходами и смертностью. Эти данные о детской нальных ресурсов, предоставляемых данному сектору. смертности взяты из UNICEF (2002). Во вторых, поскольку информация часто основыва 124. См., в частности: Barro (1991), Bhargava and others ется на наиболее доступных данных, она страдает ог (2001), Bils and Klenow (2000), Pritchett and Summers раниченностью, особенно если необходимо оценить (1996) и Savedoff and Schultz (2000). расходы по каждому виду предоставляемых услуг. 125. Суммы в долларах в данном пункте даны по курсу В третьих, в исследованиях принимается, что вели 2001 г. и в среднем относятся к периоду 1990 х гг. чина затрат одинакова для всех пользователей. В чет 126. Суммы в долларах в данном пункте даны по курсу 2001 г. вертых, в них не учитываются случаи сбора финансо 127. Кроме того, в этих межстрановых оценках завышается вых средств на осуществление конкретных благотво соотношение между затратами и результатами, по рительных проектов, т. е. те случаи, когда достаточно скольку в них не учитываются специфические характе регрессивная схема расходов может «сработать» в ин ристики стран. Обсуждаемые здесь темпы роста, как тересах бедных людей, если она финансируется за минимум, занижены по сравнению с необходимыми. счет весьма прогрессивной системы налогообложе 128. Суммы в долларах в данном списке даны по курсу ния. В пятых, трудно понять, что такое «хорошее» 1995 г. распределение, не сравнивая его с другими типами 129. В период 1980 2000 г. средне ежегодный рост ВВП на социальных расходов. душу населения был равен: Эфиопия — 0,55%; 141. Reinikka and Svensson (2001). Малави 0,25%; Таиланд — 0,046%; Перу — 0,41%; 142. Foster (1990). Мексика 0,74%; Иордания — 0,57%; Кот д’Ивуар — 143. World Bank (1994a). 0,017%; Гаити — 0,025% (на основе базы данных 144. Filmer, Hammer and Pritchett (2000). World Development Indicators). 145. Gertler and Molyneaux (1995). 130. Hammer, Nabi and Cercone (1995). 146. 66% — сумма, рекомендованная Bruns, Mingat and 131. van der Berg and Burger (2003). Rakatomalala (2003) на основе анализа стран, которые 132. Duflo (2001). Filmer, Hammer and Pritchett (2000) достигли существенного прогресса во всеобщем далее рассматривают дополнительные внутристра образовании. новые показатели. 147. Bruns, Mingat and Rakatomalala (2003). 133. Результат сохраняется также и для других выходных 148. Devarajan, Miller and Swanson (2002) используют этот показателей. Например, при осуществлении Про подход к исчислению расходов на достижение первой граммы ОЭСР по международной оценке учащихся из «Целей ООН в области развития на пороге нового было обнаружено, что более высокие расходы на тысячелетия», предусматривающей снижение доли образование коррелируют с более высокими резуль бедного населения в период с 1990 до 2015 г. татами тестов на примере стран с доходом выше сред 149. Devarajan, Miller and Swanson (2002) отчасти избегают него (Organization for Economic Cooperation and дублирования в расчетах путем исчисления расходов на Development (2001). Однако при сопоставлении с по Цели в области здравоохранения, образования и эколо казателем ВВП на душу населения эта корреляция гии отдельно от затрат, а затем производя расчет стои приближается почти к нулю (и незначительно откло мости достижения Цели, связанной с искоренением няется от него). бедности, независимо от всех остальных расходов. Примечания 291 150. Это сообщение цитируется по работе Paul (2002). 190. Case (2001). 151. Взято из Community Driven Development (2002). 191. Das and Hammer (2003). 152. Данный раздел «В центре внимания» относится к шта 192. Werner, Thuman and Maxwell (1992). ту Уттар Прадеш в период до происшедшего в конце 193. Shleifer and Vishny (1993) называют это коррупцией 2000 г. выделения его горных районов в отдельный штат с кражей. Уттаранчал. 194. Goetz and Gaventa (2001). 153. Ramachandran (1996) и Dreze and Gazdar (1996). 195. Glinskaya and Jalan (2003). 154. Mencher (1980), Nag (1989) и Antia (1994). 196. Grindle (forthcoming).. 155. Dreze and Gazdar (1996) и PROBE Team in association 197. Chandran (1999). with Centre for Development Economics (1999) 198. Ostrom (1990). 156. See Shah and Rani (2003). 199. Scott (1998) и Mackey (2002). 157. Dreze and Sen (2002). 200. Wade (1987) и Blomquist and Ostrom (1958). 158. Keefer and Khemani (2003), Shah and Rani (2003). 201. World Bank Economic Review, special issue (2002). 159. Chandran (1999). 202. Hino (1993). 160. Dreze and Gazdar (1996), р. 111. 203. Water and Sanitation Program (2001). 161. Ramachandran (1996), р. 268. Траванкорский рескрипт 204. Alatas, Pritchett and Wetteberg (2003). был выпущен за 55 лет до издания аналогичного Зако 205. Platteau and Gaspart (2003). на об образовании в эпоху Мэйдзи в Японии в 1872 г. 206. Agarwal (2001). 162. Narayan (2002). 207. World Bank (1998c). 163. World Bank (2001h). 208. Mansuri and Rao (2003) и Kleemeier (2000). 164. Hammer and Jack (2001) и Gertler and Hammer (1997b). 209. Mehrotra and Jarrett (2002). 165. Das and Hammer (2003). 210. Gilson and others (2001). 166. Cornell and Kalt (1995); Cornell and Kalt (1997); Cornell 211. Gilson and others (2001). and Kalt (2000) 212. Knippenberg and others (1997). 167. Mamdani (1996). 213. В начале 1980 х гг. успехи по предоставлению услуг 168. Cohen (1957). первичного ухода были впервые проанализированы 169. de Soto (2000). на основе полученного опыта от проектов Narangwal, 170. Public Services International and Education International Lampang и Bohol в Азии, проектов Danfa, Kintampo, (2000). Kisantu, Kasongo, а также проектов, осуществлявших 171. Stasavage (2003). ся Институтом здоровья ребенка (Нигерия) в Запад 172. Tumusiime Mutebile (2003). ной Африке. Передовой опыт был использован при 173. Reinikka and Svensson (2001), Reinikka and Svensson создании логически последовательного набора стра (2003a). тегий по предоставлению услуг, систем управления и 174. Shreenivasan (2002). инструментария в рамках пилотного проекта Pahou в 175. Akin, Guilkey and Denton (1995) и Peters and others. Бенине (1982—86 гг.). (2003). 214. Ministry of Health Guinea (2002). 176. Pritchett and Woolcock (2002). 215. Ministe`re de la Sante´ de Be´nin (2003). 177. Appadurai (2001). 216. Zhao, Soucat and Traore (2003). 178. В литературе встречается как «уравнивание их полно 217. Soucat, Gandaho and Levy Bruhl (1997). мочий» (Rao и Walton (forthcoming). Наделение влас 218. Gilson (1997) и Gilson and others (2000). тью также относится к способности бедного населе 219. Narayan and Pettesch (2002) и Narayan and others ния оказывать влияние на властные политические (2000a). структуры, но это — тема Главы 5 «Граждане и поли 220. См. глоссарий терминов, связанных с системой тики». предоставления услуг, в настоящем Докладе. 179. Conning and Kevane (2002) рассматривают это в кон 221. См. на сайте http://www.hinso.moph.go.th/30baht_Eng тексте целевых программ для общин. См. также lish/index.htm. Mansuri and Rao (2003). 222. См. на сайте http://www.cabinet office.gov.uk/pmdu/. 180. Это не относится к техническому качеству, которое 223. International Budget Project (2000). может быть абсолютно низким и довольно нестабиль 224. Hirschman (1970) трактует гласность как направлен ным в частном секторе. ный протест как в электоральном (голосование), так 181. Probe Qualitative Research Team (2002). и не электоральном аспекте (убеждение, лоббирова 182. Там же Probe Qualitative Research Team (2002). См. ние, клеймение позором, участие в разработке поли также Leonard (2002). тики). 183. Becker (1971). 225. Goetz and Jenkins (2002) и Schedler (1999). Термин 184. Lewis (2000). «подотчетность» стал расплывчатым из за его чрез 185. Tan, Soucat and Mingat (2000). мерного употребления. Итак, «вертикальная» подот 186. Wolfensohn (1997). четность (граждане индивидуально или коллективно 187. Gertler and Hammer (1997b). заставляют правительство отчитываться, как на выбо 188. Из личной переписки с д ром Сафруллой Чоудхури рах) отличается от «горизонтальной» подотчетности из медицинского центра “Гоношинтсхай Кендра”. внутри органов власти (министр или другой высший 189. Nichols, Prescott and Phua (1997). чиновник заставляет отчитываться других служащих). 292 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Авторитарные государства делают упор на «горизон 251. Keefer (2002). тальную» подотчетность, но не используют «верти 252. Keefer and Khemani (2003). кальную» отчетность в полном объеме. 253. Alatas, Pritchett, and Wetteberg (2003). 226. Shah (2003a); см. также на сайте http://www.mampu.gov. 254. Putnam, Leonardi, and Nanetti (1992). my/Circulars/Clients_Charter.htm. 255. Goetz and Jenkins (2002); см. также Narayan (2002). 227. Hossain and Moore (2002). 256. Masud (2002). 228. Jenkins and Goetz (2002) обсуждают участие общества 257. См. на сайте http://www.sdinet.org/ and Appadurai в индийской государственной системе распределения (2001). товаров, предназначенных для бедных. Когда эта сис 258. Jenkins and Goetz (2002). тема эксплуатировалась как источник патроната, 259. См. на сайте http://www.poderciudadano.org.ar/. идея справедливости не обладала привлекательнос 260. Boix and Posner (1998). тью для групп гражданского общества, выступавших 261. НПО могут внести огромный вклад в развитие чело за более эффективное предоставление услуг, и бедные веческого потенциала путем обеспечения услуг на ос слои населения страдали от этого. нове местных общин, где мало представлено государ 229. Очерк клиентелизма и воздействие голосов «стойких» ство. Однако такие НПО могут иметь недостаточное и «колеблющихся» избирателей на услуги рассматри влияние на реформировании государственных услуг, вается в работе Diaz Cayeros and Magaloni (2003). потому что им может приписываться заинтересован 230. Joshi and Moore (2000) рассматривают роль права на ность в существующем порядке предоставления услуг. гарантированную работу в модели гарантированной 262. Goetz and Gaventa (2001). занятости, внедренной в штате Махараштра (Ин 263. Manor (2002). дия) и ее последствия для активизации бедноты и 264. Platteau (2003) и Crook (2002). развития гласности. Jenkins и Goetz (1999) рассмат 265. World Health Organization (2003). ривают роль права на информацию в штате Раджас 266. См. «В центре внимания. Уганда». тан (Индия). 267. Besley and Burgess (2002) 231. Putnam, Leonardi and Nanetti (1992) и Boix and Posner 268. National Democratic Institute for International Affairs (1998). and World Bank (1998); Di Tella and Schargrodsky (forth 232. Freedom House (2002). Под демократией понимается coming). такая политическая система, при которой руководи 269. Конечно, невозможно определить, обладают ли фак тели избираются в процессе состязательной борьбы тические результаты в «информированных» государ на основе многопартийности и альтернативности ствах более высокой социальной значимостью. Мо кандидатов, когда оппозиционные партии имеют ле жет случиться и так, что в тех государствах, где в гитимную возможность получить власть или участво средствах массовой информации широко освещаются вать во властных структурах. проблемы продовольственного кризиса, правительст 233. О сочетании демократии и бедности см. Moore and во будет предоставлять более масштабную помощь, Putzel (2001) чем это необходимо, помогая не только нуждающим 234. Keefer (2002). ся, но и тем, кто в не нуждается в помощи, зато явля 235. Данные Keefer and Khemani (2003). ется убежденным сторонником правительства, или 236. Keefer (2003), на основе имеющихся данных о расхо в чьих голосах на выборах оно нуждается. дах на образование по 117 странам в базе данных 270. Sen (2002) и Dreze and Sen (1991). о политических учреждениях, 1975–1995 гг. (Beck and 271. Paul (2002) и Balakrishnan (2002). others (2001). 272. Информацию по исследованиям Millennial Survey см. 237. См. разные работы Ferejohn and Kuklinsky (1990). на сайте http://www.pacindia.org. 238. Fiorina (1990). 273. Deichmann and Lall (2003). 239. См. литературу о политических циклах в развиваю 274. Изложение недавней дискуссии о роли СМИ в щихся странах, в том числе Shi and Svensson (2003), развитии см. в работе World Bank (2002q). Khemani (forthcoming), Block (2002) и Schuknecht 275. Faguet (2001). (1996). 276. Wetterberg and Guggenheim (forthcoming). 240. Fiorina and Shepsle (1990) и Chappell and Keech (1990). 277. Evers (2003). 241. Grossman and Helpman (1999). 278. Evers (2003). 242. Easterly and Levine (1997); Alesina, Baqir and Easterly 279. Molyneaux and Gertler (1999) и Alatas (1999). (1999); Betancourt and Gleason (2000). 280. Schiotz (2002). 243. Alesina, Baqir, and Easterly (1999). 281. Pritchett (forthcoming). 244. Ferejohn (1974) и Persson and Tabellini (2000). 282. Wilson (1989). 245. Gazdar (2000). 283. Jaffre´ and Prual (1993). 246. Diaz Cayeros and Magaloni (2003). 284. Chomitz and others (1998). 247. Medina and Stokes (2002). 285. Chaudhury and Hammer (2003). 248. Diaz Cayeros and Magaloni (2003). 286. Shleifer and Vishny (1993). 249. Miguel (1998); это отмечено Diaz Cayeros and Maga 287. Vasan (2002). loni (2003) и согласуется с полученными ими дан 288. Botchway (2001). ными. 289. Lazear (2000). 250. Keefer (2002) и Robinson and Verdier (2002). 290. Boston (1996) и Stewart (1996). Примечания 293 291. Dixit (2000) и Holmstrom and Milgrom (1991). 323. Sweeting (2001). 292. Hammer and Jack (2001) и Gertler and Hammer (1997a). 324. Lanjouw and Ravallion (1999). 293. Glewwe, Ilias and Kremer (2000). 325. Lott (1999). 294. Dixit (2000) и Burguess, Propper and Wilson (2002). 326. Цитируется по Madaus and Greaney (1985). 295. Fitz Gibbon (1996). 327. Основная часть дискуссии посвящена тому, как пра 296. The City of Johannesburg Council (2001). вильно изолировать причинное влияние численности 297. Frey (1997). класса, в основном в не экспериментальных данных. 298. Irwin (2003). Это — проблема, так как если численность класса 299. Hammer, Nabi and Cercone (1995). сознательно определяется таким образом, чтобы вы 300. Hammer and Jack (2001). зывать корреляцию между результатами обучения и 301. Klein and Roger (1994). размером класса – например, это делается админист 302. Aitken (1994). рацией школы, которые формируют для детей, нару 303. Reinikka and Svensson (2003b). шающих процесс обучения (и снижающих уровень 304. World Bank (2001l). результатов) классы меньшего размера (для того что 305. Leonard (2002). бы учителя могли лучше справиться с ситуацией), 306. Bierschenk, Olivier de Sardan and Chauveau (1997); Beb или учащимися, которые, когда им предоставляется bington (1997); Meyer (1995); Chabal and Daloz (1999); возможность выбора в пределах школы, выбирают Platteau and Gaspart (2003). учителей с лучшей репутацией, — то наблюдаемые, 307. Chaudhury and Hammer (2003). не экспериментальные данные могут показать нега 308. Более детально обсуждается в Filmer, Hammer and тивную или нулевую корреляцию между размером Pritchett (2000), Filmer, Hammer and Pritchett (2002). класса и результатами обучения, даже если сугубо 309. Cambodia National Institute of Statistics and ORC Macro экзогенное изменение численности класса способно (2001). улучшать результаты. Обнаружены свидетельства 310. Исследование операций финансировалось Азиатским подлинно значительного влияния численности клас банком развития. са в ходе рандомизированного эксперимента в штате 311. Bhushan, Keller and Schwartz (2002). Теннесси (США) и «квазиэкспериментальные» сви 312. Имеется лишь один случай с охватом по витамину А, детельства из Израиля (Angrist and Lavy (1999), ЮАР когда один из районов не увеличил охват во время (Case and Deaton, 1999) и Боливии (Urquiola (2001). проведения среднесрочной оценки. Но критики этих данных считают, что сообщаемые 313. Soeters and Griffiths (2003). результаты верны лишь наполовину, потому что если 314. PROBE Team in association with Centre for Development эффект от численности класса измеряется по двум Economics (1999). предметам и в трех классах, то в некоторых классах и 315. Galabawa, Senkoro and Lwaitama (2000). по некоторым предметам такой эффект имеется, а 316. Greaney, Khandker and Alam (1999). Применительно в других – нет, причем отсутствует какая либо систе к чтению «минимальный навык» означает способность ма. Они также считают, что в литературе появился ответить на три из пяти вопросов по тексту; для письма сильнейший «уклон в публикациях», когда статисти «минимальный навык» означает способность написать чески значимые результаты очевидным образом завы короткое изложение (12 слов) по картинке. шаются и публикуются даже тогда, когда на самом де 317. Тестирование 15 летних учащихся, продолжающих ле они встречаются реже; что рандомизированные учебу в школе, завышает результат Бразилии по эксперименты, цель которых становится известной сравнению со странами ОЭСР, так как значительное для учителей, на самом деле не являются чистым число подростков в Бразилии бросило школу. опытом, так как учителя попытаются получить на 318. Narayan and Pettesch (2002). илучшие результаты, чтобы оправдать малую числен 319. Daramola and others (1998). ность (Hoxby 2000). Hanushek (2002) продолжает ука 320. Gundlach and Woβman (2001) и Gundlach, Woβman, зывать на огромное количество литературы, в кото and Gmelin (2001). Ключевой посылкой этих исследо рой вообще отсутствует корреляция – если работа ваний является то, что динамика результатов обуче выполнена «лучше», то вероятность обнаружения эф ния может быть выявлена для стран, где они не сопо фекта меньше – и на свидетельства с «масштабной ставимы по времени, путем увязки их результатов картиной», где маловероятно влияние «эндогенных с результатами США в какой либо момент времени аргументов». Имеется много случаев в США и стра на основе сопоставимых международных экзамена нах ОЭСР, где произошло существенное снижение ционных показателей, а затем — посредством сравне численности классов, но результаты учебы оставались ния с результатами Национальной оценки прогресса на уровне стагнации, и совсем отсутствуют свиде обучения в США, которые могут быть сопоставимы тельства по разным странам. Hoxby (2000) представ по времени. ляет квазиэкспериментальные данные по США (штат 321. Lewis (1961). Вермонт), в которых отсутствует эффект от численно 322. Краткое изложение пяти принципов: вера в единого сти класса, и она считает, что ее результаты более ти верховного Бога; справедливый и цивилизованный пичны и представительны, чем другие. гуманизм; единство демократии в Индонезии – ре 328. Vegas (2002). зультат мудрого выбора; социальная справедливость 329. Banerjee and others (2003). для всего народа Индонезии. 330. Crouch and Healey (1997). 294 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 331. Sillers (2002). 357. Sawada (1999). 332. Например, в практических исследованиях, сочета 358. Reimers (1997). ющих регрессии стандартных зарплат (или доходов) 359. Подробная библиография по этой главе дается в ра с некоторыми характеристиками (возраст, пол, обра боте Soucat and Rani (2003a). зование) и вводящих фиктивные переменные (или 360. UNAIDS and WHO (2003). условия взаимодействия) для учителей, представлен 361. Gwatkin and others (2000). чисто статистический ответ на вопрос: «Действитель 362. Victora and others (2000a). но ли регрессия зарплаты завышает или занижает 363. Gwatkin and Guillot (2000) и Bonilla Chacin and Ham прогнозируемую заплату (или доходы) учителей?» Но mer (2003). даже этот ответ не имеет ясной интерпретации, а эти 364. Haddad and Gillespie (2001) и Wang, Monteiro and Pop исследования сами по себе не отвечают на вопрос: kin (2002). «Действительно ли учителям недоплачивают зарпла 365. Das Gupta (1987) и Claeson and others (2000). ту?» (Psacharopoulos, Valenzuela, and Arends (1996); 366. Victora and others (2000a); Mehryar, Aghajanian and Liang (1999); Filmer (2002); Vegas, Pritchett and Exper Ahmadnia (2003); Suwal (2001); Bhuiya and others (2001); ton (1999). В определенных случаях, когда эти регрес Schellenberg and others (2001); Bang and others (1999); сии предполагают, что учителям «недоплачивают», Pathmanathan and others (2003); Rojanapithayakorn and ежегодный выпуск из педагогических институтов Hanenberg (1996); Victora and others (2000b). в несколько раз превышает имеющееся количество 367. Diop, Yazbeck and Bitran (1995); Soeters and Griffiths учительских мест (предполагающих адекватную оп (2003); Bhushan, Keller and Schwartz (2002); Saadah, лату учителей), а в иных случаях, когда регрессии Pradhan and Sparrow (2001). предполагают, что учителям «переплачивают», новых 368. Evans (1996) и Moens (1990). учителей мало, а зарплата увеличивается (это позво 369. Hart (1971). ляет предположить, что зарплата учителей была не 370. Das Gupta, Khaleghian and Sarwal (2003). адекватна). 371. Как показано в работах по Мадагаскару, Гане, Грузии 333. Murnane and Cohen (1986). и Киргизской Республике; Makinen and others (2000), 334. Eskeland and Filmer (2002). Pannarunothai and Mills (1997), Peters and others (2003). 335. King, James, and Suriyadi (1996) и Pritchett and Filmer Castro Leal and others (2000), Chawla (2001), Lewis (1999). (2000). 336. Birdsall and Orivel (1996). 372. Как показано в работах по Китаю, Арабской Респуб 337. Case (2001). лике Египет, Ливану, Перу и Вьетнаму; Carrin and oth 338. См. «В центре внимания. Progresa». ers (1999), Cotteril and Chakaraborty (2000), Preker and 339. Wodon (1999). others (2001), Wagstaff and van Doorslaer (forthcoming). 340. Cameron (2001). 373. Cebu Study Team (1991) and Glewwe (1999). 341. Angrist and others (2002). 374. Wagstaff, van Doorslaer and Watanabe (2001). 342. Carnoy (1997) и Ladd (2002). 375. Schieber and Maeda (1997). 343. World Bank (1996). 376. Cai and others (1998). 344. Grindle (forthcoming). 377. Chaudhury and Hammer (2003). 345. World Bank (2002s). 378. WHO (World Health Organization) (1998). 346. Eriksson, Kreimer, and Arnold (2000). 379. Bennet and McPake (1997). 347. Эта оценка положения учителей и закрытия школ 380. Waters and Aselsson (2002), Soucat and Rani (2003c) и взята из Reimers (1997). Peters and others (2003). 348. Action learning program on participatory processes for 381. Bloom and Standing (2001). PRSP (2003). 382. Peters and others (2003). 349. Action learning program on participatory processes for 383. Lewis (2000). PRSP (2003). 384. Nahar and Costello (1998). 350. Пример такой критики см. в работе Davies (2000), а 385. World Bank (2003b) дискуссии — в работе Reimers (1997). 386. Soucat and Rani (2003b) и Schieber and Maeda (1997). 351. В исходных исследованиях предполагалось, что лишь 387. Mills and others (2002) и Macy and Quick (2002). немногие программы «Родительских школ» выдержа 388. Gilson and others (2000); Soucat, Gandaho and Levy ли испытание временем. Но это были официальные Bruhl (1997); Diop, Yazbeck and Bitran (1995); Litvack программы – с финансовой поддержкой – в течение and Bodart (1993). прошедших пяти лет, и, по всей видимости, с тех пор 389. Price (2001). они были расширены. 390. Rojanapithayakorn and Hanenberg (1996). 352. Jimenez and Sawada (1999). 391. UNISEF (2002). 353. Jimenez and Sawada (2002). 392. Population Services International (2003). 354. Действительно, в одной из более ранних оценок на 393. Mintz, Savedoff and Pancorvo (2000); Cuellar, Newbran основе исследования 140 школ в 1993 г. не обнаружи der and Timmons (2000); Soucat, Gandaho and Levy лось какой либо разницы между различными типами Bruhl (1997); Diop, Yazbeck and Bitran (1995). школ; см. Reimers (1997). 394. Castaсeda (1999), 355. El Salvador Evaluation Team (1997). 395. Mesoamerica Nutrition Program Targeting Study Group 356. Jimenez and Sawada (1999). (2002). Примечания 295 396. Institute For Health Sciences and World Bank (2001). 441. Ferriol and others (2003). 397. Marchant and others (2002). 442. UN (1961). 398. Jongudomsuk, Thammatucharee and Chittinanda (2002). 443. Ссылка на Коста Рику на основании Lisulo (2003). 399. World Bank (2002j) и Gertler and Boyce (2001). 444. Erikson, Lord and Wolf (2003). Это соответствует 400. Van Lerberghe and Ferrinho (2003). 2,75 семейных врачей на 1 тыс. жителей – в Латин 401. Cotlear (2000). ской Америке и Карибском бассейне в целом имеется 402. Porignon and others (1998). 1,5 врача (любой категории) на 1 тыс. жителей (World 403. Maiga, Nafo F. and El Abassi (1999). Development Indicators 2002). 404. Criel (1998). 445. Ferriol and others (2003) и World Bank (2002s). 405. Barnighausen and Sauerborn (2002) и Baris (2003). 446. Ferriol and others (2003). 406. Dror and Preker (2003). 447. Ferriol and others (2003). 407. Domenighetti and others (1988); Ainsworth, Beyrer and 448. Uriarte (2002). Soucat (2003); Lamboray (2000); Haddad and Gillespie 449. Uriarte (2002). (2001); Hadi (2001). 450. Ferriol and others (2003). 408. Platteau and Gaspart (2003). 451. Erikson, Lord and Wolf (2003) и Uriarte (2002). 409. Studdert and others (2000) и Bhat (1996). 452. Полномасштабное изложение дискуссии об эконо 410. Jonsson and Musgrove (1997). мической инфраструктуре см. World Bank (1994c). 411. Janovsky (2002). 453. International Monetary Fund and World Bank (2003). 412. Akin, Hutchinson and Strumpf (2001). 454. Human Settlements Program (2003). 413. Pannarunothai and others (2000). 455. Parker and Skytta (2000). 414. Van Lerberghe and Ferrinho (2003). 456. Water and Sanitation Program (WSP AF) (2003). 415. Perry and others (1999). 457. Schleifer and Vishny (1994). 416. Обращаем внимание на то, каким образом прави 458. Savedoff and Spiller (1999). тельства могут выкупать выходные ресурсы и резуль 459. Foster (2002). таты услуг здравоохранения — в противоположность 460. Foster (2002). закупке входных ресурсов (вспомогательных и ох 461. Smith (1997a), Smith (1997b), Irwin, личная переписка. ранных услуг, расходных материалов, оборудова 462. Guasch (2003). ния) в рамках функции управления, согласно струк 463. Apoyo Opiniуn y Mercado S.A. (2002). турной схеме, рассмотренной в Главе 3. 464. Dumol (2000). 417. Manning (1998). 465. Shirley (2002). 418. Nieves, La Forgia, and Ribera (2000); Eichler, Auxilia, 466. Smith (2003). and Pollock (2001); Chowdhury (2001). 467. Raghupati and Foster (2003). 419. World Bank (2002j). 468. Brook and Locussol (2001). 420. Naimoli and Vaillancourt (2003). 469. Gуmez Lobos and Contreras (2000); David Savage, 421. Brenzel and Claquin (1994). личная переписка. 422. Holmstrom and Milgrom (1991) и Mills and Bromberg 470. Plummer (2003). (1998). 471. Nickson and Vargas (2002). 423. Hughes (1993). 472. Parker and Skytta (2000) и World Bank (2002o). 424. Mills, Broomberg and Hongoro (1997); Commission on 473. Tremolet (2002). Macroeconomics and Health (2002); Taylor (2003). 474. Iyer (2002). 425. World Bank (2001d). 475. Термин предложил Питер Колски на основе соб 426. Save the Children (2002). ственных разработок в этой области. 427. Hanson and others (2002) и McPake (1996). 476. Hoy and Jimenez (2003). 428. Hanson (2000) и Brinkerhoff and McEuen (1999), 477. World Bank (2001i). 429. Tendler (1998). 478. von der Fehr and Millan (2001). 430. Van Lerberghe and others (1997) и Tangcharoensathien 479. Briscoe (1997). and Nittayaramphong (1994). 480. Shirley (2002). 431. Как в Боливии, Камбодже и Матлабе (Бангладеш); 481. Briscoe (1997). Nieves, La Forgia, and Ribera (2000); Mintz, Savedoff 482. Allan, Gotz and Joseph (2001). and Pancorvo (2000); Bhuiya, Rob, and Quaderi (1998); 483. iGoli означает «город из золота». Bhushan (2003). 484. Ahmad (1996). 432. Mills and others (2002). 485. Allan, Gotz and Joseph (2001). 433. Как во Вьетнаме, World Bank (2001j). 486. См. Глоссарий терминов, относящихся к терминам 434. Lindelow, Ward and Zorzi (2003) и Mozambique Health системы предоставления услуг, в настоящем Докладе. Facility Survey, Ferrinho and Van Lerberghe (2003). 487. Это замечание Andrews and Campos (2003). См. также 435. Nitayaramphong, Srivanichakom, and Pongsupap (2000). Campos and Pradhan (1997). 436. Lewis, Eskeland and Traa Valerezo (1999). 488. См. обзоры в Holmes (2002), Roberts (2002) и Le 437. Onyango Ouma and others (2001). Houerou and Taliercio (2002). 438. Ferrinho and Van Lerberghe (2003). 489. Holmes (2002). 439. World Bank (2001d). 490. Le Houerou and Taliercio (2002). 440. Cochi and others (1998). 491. IMF and IDA (2002). 296 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 492. IMF (2002). 514. Bahl and Linn (1992). 493. См. в Shah (2003b) дискуссию о важности управления 515. Blondel and Manning (2002). государственными расходами в PRSP и о больших 516. Schacter, Haid and Koenen Grant (1999); Koenen Grant задачах в реформе руководства, которые выявились and Garnett (1996). ранее в PRSP. 517. Devarajan, Dollar and Holmgren (2001). 494. Dehn, Reinikka and Svensson (forthcoming). 518. Collier and Pattillo (2000). 495. Andrews (2001). 519. Beschel and Manning (2000). 496. См. Talero (2001). О перспективах страны см. чилий 520. Evans and Rausch (forthcoming). ский комплексный стратегический план электрон 521. International Labour Organization (2001). ных закупок на 2002—2004 гг., ChileCompra (2002) и 522. Ведутся споры о том, является ли Новое государ другие материалы на том же сайте в Интернете. См. ственное управление неудачной попыткой для разви сайт http://wbln0018.worldbank.org/OCS/egovforum.nsf вающихся стран: Schick (1996), Bale и Dale (1998), /Main/ccp профиль электронных закупок Австралии, Schick (1998), Batley (1999), Manning (2001). Бразилии, Дании, Канады, Мексики, США и Чили. 523. World Bank (2000b). 497. Новейшие исследования см. Bardhan (2002). 524. Dixon (2002). 498. Litvack, Ahmad and Bird (1998) и Burki, Perry and 525. Schick (1998). Dillinger (1999). 526. Об этом см. у Manning and Parison (2003) и World Bank 499. Prud’homme (1995) и Rodden, Eskeland and Litvack (2002e). (2003). 527. Wade (1982); Wade (1985). 500. Bardhan and Mookherjee (2002). 528. Даже в странах с сильными традициями государствен 501. von Braun and Grote (2000). ной службы политическое вмешательство может быть 502. См. Grindle (forthcoming). по образованию и Burki, пагубным; пример — большие проблемы, возникшие Perry and Dillinger (1999) в общих чертах по Латин в Индии в связи с временным переводом государ ской Америке; Faguet (2001) по Боливии; Ahmad ственных служащих на более низкие должности в по (1999) по Южно Африканской Республике; World рядке наказания; см. Sundaram (2001). Bank (2001a) о переходной экономике; World Bank 529. Azfar (2002). (2002f) по Индонезии; иWorld Bank (2002k), и Lund 530. Новейший перечень этих исследований см. напри berg (2002) по Пакистану. мер, в World Bank (2000a) и Abed and Gupta (2002). 503. Galiani and Schargrodsky (2002). 531. Anderson, Kaufmann and Recanatini (2003). 504. Rodden, Eskeland and Litvack (2003). Ожидаемый ре 532. Mauro (1998). зультат помощи отражает напряженность слабого 533. Rajkumar and Swaroop (2002), Abed and Gupta (2002), бюджета. Azfar and Gurgur (2001) и Di Tella and Savedoff 505. Musgrave (1959). (2001b). 506. Политическая выгода убедила парламент Индонезии 534. См. в Kaufmann, Pradhan and Ryterman (1998) дис поспешно (и необдуманно) принять в 1999 г. законы, куссию о подходе к раннему выявлению. обеспечивавшие «большой взрыв» («big bang»), быст 535. Anderson, Kaufmann and Recanatini (2003) освещают рую децентрализацию, но оставить в законах о расхо полученные данные этих диагностических исследова довании средств ряд неясностей в отношении асси ний по сфере предоставления услуг. гнований. В настоящее время законы пересматрива 536. World Bank (2000a). ются, см. World Bank (2002d). 537. Grindle (forthcoming). 507. В 1999 г. в Индонезии закон о расходовании средств 538. World Bank (2002e). был принят независимо от принятия закона по кон 539. Например, см. Главу 3 World Bank (2002b), посвящен тролю за поступлениями по доходным статьям; см. ную организации или планированию системы мони World Bank (2002d). торинга бедности. 508. Khemani (2003). 540. Kremer (2002). 509. Ahmad (1999). Финансовая децентрализация (воз 541. Victora and others (2000a). можность брать кредиты) обычно включается в кате 542. Davey (2000). горию фискальной децентрализации. Концептуаль 543. World Bank (1998a), Burnside and Dollar (2000a), Burn ное разделение этих понятий может пролить больше side and Dollar (2000b) и Collier and Dollar (2002). света на взаимодействие между ними. 544. Martens and others (2002) и Ostrom and others (2001). 510. Ahmad (2003). 545. Mackinnon (2003). 511. См. в Evans (2003) современный обзор кадрового 546. Литература о «взаимозаменяемости» — в том числе обеспечения процессов децентрализации в Бенине, Devarajan and Swaroop (1998); Devarajan, Rajkumar and Индии, Индонезии, Мексике, Пакистане, в Польше, Swaroop (1999); и Feyziogly, Swaroop and Zhu (1998) Уганде и на Филиппинах. указывает, что лишь часть помощи остается в секторе: 512. Большая часть услуг, предоставляемых государством, когда органы власти получают помощь по конкретно была уже децентрализована, поэтому даже при изме му сектору, они частично переводят свои ресурсы нении условий представления сведений большин в другие сектора. «Взаимозаменяемость» предполага ство служащих просто перешли из одного помещения ет, что организации доноры должны придерживаться в другое в пределах того же города. более комплексного подхода к государственным рас 513. Grindle (forthcoming). ходам страны—получателя помощи. Примечания 297 547. Комитет помощи развитию Организации экономиче тыми и независимыми оценками «веберовской» бю ского сотрудничества и развития (ОЭСР). рократической структуры и стабильности (Evans and 548. World Bank (2001l). Rauch (1999), которые имеются для ряда стран, вклю 549. Например, Всемирный фонд по борьбе со СПИДом, ченных в ICRG. туберкулезом и малярией; Всемирный альянс по вак 561. Picazo (2002). цинации и иммунизации; Всемирный фонд вакцин 562. Picazo (2002). и Всемирный фонд окружающей среды. Подробнее 563. Mansuri and Rao (2003). о всемирных фондах по проблемам здравоохранения, 564. Chase (2002), Newman and others (2002), Paxson and см. Kalter (2003). Schady (2002) и Van Domelen (2002). 550. Ostrom and others (2001). 565. Всемирный банк (2002p). 551. Boyce and Haddad (2001). 566. Platteau and Gaspart (2003). 552. World Bank (2001f). 567. World Bank (2002r). 553. Brautigam (2000). 568. Gunning (2001). 554. World Bank (1998a). 569. Collier (1997), Kapur and Webb (2000), Devarajan, Dol 555. Cohen and Wheeler (1997). lar and Holmgren (2001), Dollar and Svensson (2000). 556. Данные о «Воротах развития» предоставлены Коми 570. Svensson (2003). тетом помощи развитию ОЭСР и другими источника 571. Adam and Gunning (2002). ми организаций доноров за несколько десятилетий. 572. Adam and Gunning (2002). К сожалению, в базе данных не указано количество 573. World Bank (2002r). проектов, осуществляемых в данный момент. 574. Angrist and others (2002). 557. Индекс Герфиндаля (Herfindahl index) для оценки 575. Miguel and Kremer (2001). донорской концентрации был впервые рассчитан как 576. van de Walle (2002) и van de Walle and Cratty (2003). сумма квадратов долей помощи по всем донорским 577. Riddel (1999). организациям, работающим в стране получателе по 578. World Bank (2002r). мощи (O’Connell and Saludo (2001). Этот индекс, в пре 579. Harrold and Associates (1995). делах от 0 до 1, затем вычитается из 1 для получения ко 580. Имеется ряд обзоров о подходе к проблеме по всему эффициента фрагментации доноров. При этом высо сектору, в том числе Brown (2000a), Conway (2000), кие значения указывают на большую фрагментацию; Foster (2000), Foster, Brown, and Conway (2000), Jones см. Knack and Rahman (2003). (1997), Jones and Lawson (2001) и World Bank (2001b). 558. Величина индексов вовсе не должна повышаться 581. Fozzard and Foster (2001) и Sandler (1999). с повышением уровня помощи или с увеличением 582. Adam and Gunning (2002). количества проектов: удвоение помощи каждого до 583. Brown (2000b). нора или количества проектов при сохранении ко 584. Mackinnon (2003). личества доноров и постоянства доли их активности 585. Ощущение – но не реальный факт – фидуциарного оставляет величину индексов неизменной. риска может уменьшить политическую поддержку 559. Данные получены от Комитета помощи развитию иностранной помощи в стране доноре. Но это уже ОЭСР. Тенденция может преувеличивать ухудшение до спорный политический вопрос для богатых стран, а норской фрагментации в рамках пула, и донорские не предмет разногласий в сфере предоставления услуг фонды также увеличиваются, так как индекс, рассчи в бедных странах. танный на базе фактического предоставления кредита, 586. World Bank (2002r). не отличает средства пулов от не объединенных средств. 587. World Bank (2002r). 560. Knack and Rahman (2003). Индексы бюрократичес 588. Многие двусторонние организации доноры предос кого качества – это субъективные оценки по «Меж тавляют больше помощи странам, которые голосуют дународному справочнику страновых рисков» (ICRG). так же, как и они, на Генеральной Ассамблее ООН, Высокие рейтинги отражают «мощь и компетент где каждая страна независимо от величины имеет один ность управления без резких изменений в политике голос (Alesina and Dollar (2000) и Wang (1999)). или перерывов в предоставлении государственных ус 589. Halonen (2003). луг». Рейтинги строго коррелируют с более разверну 590. См., например, Tarp and Hjertholm (2000). Библиография Ссылка на обработанные материалы (Processed) обозна Aitken, Jean Marion. 1994. “Voices from the Inside: Managing чает неофициально воспроизводимые материалы, ко District Health Services in Nepal.” International Journal of торые могут отсутствовать в общих библиотеках. Health Planning and Management 9(4):309–40. Abed, George T., and Sanjeev Gupta. 2002. Governance, Cor Akin, John, Paul Hutchinson, and Koleman Strumpf. 2001. ruption, & Economic Performance. Washington, D.C.: “Decentralization and Government Provision of Public International Monetary Fund. Goods: The Public Health Sector in Uganda.” Abt. Asso Acharya, Arnab, Fuzzo de Lima, and Mick Moore. 2003. “The ciates Inc.; MEASURE Evaluation Project Working Paper Proliferators: Transactions Costs and the Value of Aid.” 01 35. Bethesda, Md. Institute of Development Studies: Brighton, U.K. Processed. Akin, John S., David K. Guilkey, and E. Hazel Denton. Action learning program on participatory processes for PRSP. 1995. “Quality of Services and Demand for Health Care in 2003. “Reform Of Basic Education in El Salvador.” World Nigeria: A Multinomial Probit Estimation.” Social Sci Bank: Washington, D.C. Available on line at http:// ence and Medicine 40(11): 1527–37. www.worldbank.org/participation/web/webfiles/eseduca Akin, John S., and Paul Hutchinson. 1999. “Health Care tion.htm. Processed. Facility Choice and the Phenomenon of Bypassing.” Health Adam, Christopher S., and Jan Willem Gunning. 2002. Policy and Planning 14(2):135–151. “Redesigning the Aid Contract: Donors’ Use of Performance Alatas, Vivi. 1999. “Analyzing Indonesia’s Poverty Profile.” Indicators in Uganda.” World Development 30(12): 2045–56. PhD’s thesis. Princeton University. Agarwal, Bina. 2001. “Participatory Exclusions, Commu Alatas, Vivi, Lant Pritchett, and Anna Wetteberg. 2003. “Voice nity Forestry, and Gender: An Analysis for South Asia Lessons: Local Government Organizations, Social Organi and a Conceptual Framework.” World Development zations, and the Quality of Local Governance.” Kennedy 29(10):1623–48. School of Government, Harvard University: Cambrige, Aghion, Phillipe, and Jean Tirole. 1997. “Formal and Real Mass. Processed. Authority in Organizations.” Journal of Political Economy Alderman, Harold, and Victor Lavy. 1996. “Household 105(1):1–29. Responses to Public Health Services: Cost and Quality Ahmad, Junaid. 1996. “The Structure of Urban Governance in Tradeoffs.” World Bank Research Observer 11(1): South African Cities.” International Tax and Public Finance 3–22. 3(2):193–213. Alesina, Alberto, Reza Baqir, and William Easterly. 1999. ————. 1999. “Decentralizing Borrowing Powers.” World “Public Goods and Ethnic Divisions.” Quarterly Journal of Bank PREM Note 15. Washington, D.C. Economics 114:1243–1284. ————. 2003. “Creating Incentives for Fiscal Discipline in Alesina, Alberto, and David Dollar. 2000. “Who Gives Foreign the New South Africa.” In Jonathan Rodden, Gunnar Aid to Whom and Why?” Journal of Economic Growth Eskeland, and Jennie Litback, eds., Decentralization and 5(1):33–63. Hard Budget Constraints. Cambridge: MIT Press. Allan, Kevin, Graeme Gotz, and Carmel Joseph. 2001. Johan Ahmad, Junaid, B. N. Goldar, M. Jakariya, and Smita Misra. nesburg, An African City in Change. Johannesburg: Zebra 2002. “Fighting Arsenic, Listening to Rural Communities: Press. Findings from a Study on Willingness to Pay for Arsenic free, Anand, Sudhir, and Martin Ravallion. 1993. “Human Devel Safe Drinking Water in Rural Bangladesh.” World Bank, opment in Poor Countries: On the Role of Private Incomes Water and Sanitation Program South Asia: Dhaka, and Public Services.” Journal of Economic Perspectives Bangladesh. Available on line at http://www.wsp.org/ 7(1):133–150. pdfs/sa_arsenic_learning.pdf. Anderson, James, Daniel Kaufmann, and Francesca Reca Ainsworth, Martha, Chris Beyrer, and Agnes Soucat. 2003. natini. 2003. “Service Delivery, Poverty, and Corruption— “AIDS and Public Policy: The Lessons and Challenges of Common Threads from Diagnostic Surveys.” Background ‘Success’ in Thailand.” Health Policy 64:13–37. paper for the WDR 2004. Библиография 299 Andrews, Matthew. 2001. “Adjusting External Audits to Facili Care and Management Septics on Neonatal Mortality: tate Results Oriented Government.” The International Field Trial in Rural India.” Lancet 354(9194):1955–61. Journal of Government Auditors 28(2):10–13. Bardhan, Pranab. 2002. “Decentralization of Governance Andrews, Matthew, and J. Edgardo Campos. 2003. “The Man and Development.” Journal of Economic Perspectives agement of Public Expenditures and Its Implications for Ser 16(4):185–205. vice Delivery.” Background paper for the WDR 2004. Bardhan, Pranab, and Dilip Mookherjee. 2002. “Decentraliz Andrews, Matthew, and Anwar Shah. 2003. “Towards Citizen ing Anti Poverty Program Delivery in Developing Coun oriented Local level Budgets in Developing Countries.” In tries.” University of California, Berkeley, Institute of Inter Anwar Shah, eds., Ensuring Accountability When there is national Studies: Berkeley, C.A. Processed. No Bottom Line. Washington, D.C.: World Bank. Baris, E. 2003. “Resource Allocation and Purchasing in East Angrist, J. D., and Victor Lavy. 1999. “Using Maimonides’ Asia and Pacific Region.” World Bank: Washington, D.C. Rule to Estimate the Effect of Class Size on Scholastic Processed. Achievement.” Quarterly Journal of Economics Barnighausen, T., and R. Sauerborn. 2002. “One Hundred and 114(2):533–75. Eighteen Years of the German Health Insurance System: Are Angrist, Joshua, Eric Bettinger, Erik Bloom, Elizabeth M. there Any Lessons for Middle and Low Income Coun King, and Michael Kremer. 2002. “Vouchers for Private tries?” Social Science and Medicine 54(10):1559–87. Schooling in Colombia: Evidence from a Randomized Nat Barro, Robert J. 1991. “Economic Growth in a Cross Sec ural Experiment.” American Economic Review tion of Countries.” Quarterly Journal of Economics 92(5):1535–58. 106(2):407–443. Antia, N. H. 1994. Kerala Shows the Way to Health, Interna Batley, Richard. 1999. “The Role of Government in Adjusting tional Congress on Kerala Studies, Abstracts, Volume 2. Countries: An Overview of Findings.” International Develop Thiruvananthapuram: A.K.G. Centre for Research and ment Department, University of Birmingham. Monograph. Studies. Beatty, Jack. 1992. The Rascal King: The Life and Times of Apoyo Opiniуn y Mercado S.A. 2002. “Sentimientos Encontra James Michael Curley, 1874 1958. Reading, Mass.: Addi dos.” Opiniуn Data: Resumen de Encuestas a la Opiniуn son Wesley. Pъblica 21(2):1–1. Bebbington, A. 1997. “New States, New NGOs? Crises and Appadurai, Arjun. 2001. “Deep Democracy: Urban Govern Transitions among Rural Development NGOs in the Andean mentality and the Horizon of Politics.” University of Region.” World Development 25(11):1755–65. Chicago: Chicago. Processed. Beck, Thorsten, George Clarke, Alberto Groff, Philip Keefer, Appleton, Simon. 2001. “What Can We Expect from Universal and Patrick Walsh. 2001. “New Tools in Comparative Politi Primary Education?” In Ritva Reinikka and Paul Collier, cal Economy: The Database of Political Institutions.” World eds., Uganda’s Recovery: The Role of Farms, Firms, and Bank Economic Review 15(1):165–176. Government. Washington, D.C.: World Bank. Becker, Gary. 1971. The Economics of Discrimination. Azfar, Omar. 2002. “Corruption and the Delivery of Health and Chicago: University of Chicago Press. Education Services.” University of Maryland, IRIS: College Behrman, Jere R., and John Hoddinott. 2001. “An Evaluation Park, Md. Processed. of the Impact of PROGRESA on Preschool Child Height.” Azfar, Omar, and Tugrul Gurgur. 2001. “Does Corruption IFPRI FCND Discussion Paper 104. Washington, D.C. Affect Health and Education Outcomes in the Philippines?” Available on line at www.ifpri.org. University of Maryland, IRIS: College Park, Md. Processed. Bell, Clive, and Shantayanan Devarajan. 1987. “Intertempo Bahl, Roy, and Johannes Linn. 1992. Urban Public Finance in rally Consistent Shadow Prices in an Open Economy: Developing Countries. New York: Oxford University Press Estimates for Cyprus.” Journal of Public Economics for the World Bank. 32(3):263–85. Balakrishnan, Suresh. 2002. “Citizen Report Cards and Basic Bennet, S., and B. Mills A. McPake. 1997. Private Health Services for the Poor.” Public Affairs Centre: Bangalore, Providers in Developing Countries. Serving the Public Inter India. Processed. est? Lodon and New Jersey: Zed Books. Bale, Malcolm, and Tony Dale. 1998. “Public Sector Reform Beschel, Robert P. Jr., and Nick Manning. 2000. “The ‘Brain’ in New Zealand and Its Relevance to Developing Coun of Government: Central Mechanisms for Policy Formula tries.” World Bank Research Observer 13(1):103–121. tion and Coordination.” In Salvatore Schiavo Campo and Banerjee, Abhijit, Shawn Cole, Esther Duflo, and Leigh Pachampet Sundaram, eds., To Serve and to Preserve: Linden. 2003. “Improving the Quality of Education in Improving Public Administration in a Competitive World. India: Evidence from Three Randomized Experiments.” Manila: Asian Development Bank. Massachusetts Institute of Technology, Department of Besley, Timothy, and Robin Burgess. 2002. “The Political Economics: Cambridge, Mass. Processed. Economy of Government Responsiveness: Theory and Evi Bang, A. T., R. A. Bang, S. B. Baitule, M. H. Reddy, and M. dence from India.” Quarterly Journal of Economics D. Deshmukh. 1999. “Effect of Home Based Neonatal 117(4):1415–51. 300 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Betancourt, Roger, and Suzanne Gleason. 2000. “The Alloca of Social Change in Low and Middle Income Countries.” tion of Publicly Provided Goods to Rural Households in University of Sussex, Institute of Development Studies India: On Some Consequences of Caste, Religion and Working Paper 136. Brighton, U.K. Democracy.” World Development 28(12):2169–82. Boix, Carles, and Daniel N. Posner. 1998. “Social Capital: Bhargava, Alok, Dean T. Jamison, L. J. Lau, and Christopher J. Explaining its Origins and Effects on Government Perfor Murray. 2001. “Modeling the Effects of Health on Economic mance.” British Journal of Political Science 28, 4(Octo Growth.” Journal of Health Economics 20(3):423–440. ber):686–693. Bhat, R. 1996. “Regulation of the Private Health Sector in Bonilla Chacin, Maria E., and Jeffrey Hammer. 2003. “Life India.” International Journal of Health Planning and Man and Deaths among the Poorest.” World Bank: Washington, agement 11:253–74. D.C. Processed. Bhuiya, A., M. Chowdhury, F. Ahmed, and A. Adams. 2001. Bonilla Chacin, Maria E., Edmundo Murrugarra, and Moukim “Bangladesh: An Intervention Study of Factors Underlying Temourov. 2003. “Health Care during Transition and Health Increasing Equity in Child Survival.” In T. Evans, M. Systems Reforms: Evidence from the Poorest CIS Countries.” Whitehead, F. Diderichsen, A. Bhuiya, and M. Wirth, eds., Paper presented at the Initiative of the CIS 7 Conference. Challenging Inequities in Health: From Ethics to Action. Lucerne. January 20. New York: Oxford University Press. Boston, Jonathan. 1996. “Separation of Policy and Opera Bhuiya, A., U. Rob, and M. R. Quaderi. 1998. “Ensuring tions in Government: The New Zealand Experience.” In Community Participation in MCH FP Activities in Rural International Governance Network, eds., Policy and Bangladesh Lessons Learned from a Pilot Project.” Interna Operations. Ottawa: Canadian Centre for Management tional Centre for Diarrhoeal Disease Research and Popula Development. tion Council: Dhaka, Bangladesh. Botchway, Karl. 2001. “Paradox of Empowerment: Reflections Bhushan, Indu. 2003. “Contracting Health Services in Cam on a Case Study from Northern Ghana.” World Develop bodia.” Background note for the WDR 2004. ment 29(1):135–53. Bhushan, Indu, Sheryl Keller, and Brad Schwartz. 2002. Bowen, James. 1981. A History of Western Education. The “Achieving the Twin Objectives of Efficiency and Equity: Modern West: Europe and the New World. London: Contracting for Health Services in Cambodia.” Asian Devel Methuen. opment Bank, Policy Brief Series 6. Manila. Boyce, Daniel, and Afef Haddad. 2001. “Thematic Review on Bidani, Benu, and Martin Ravallion. 1997. “Decomposing Project Implementation Units: An Analysis of Ongoing and Social Indicators Using Distributional Data.” Journal of Completed Projects in Latin America and the Caribbean.” Econometrics 77(1):125–139. World Bank, A study carried out on behalf of the Latin Bierschenk, T., J. P. Olivier de Sardan, and J. P. Chauveau. American and Caribbean Region Quality Enhancement 1997. Courtiers Locaux en Dйveloppement. Les villages Team: Washington, D.C. Africaines en Quкte de Projets. Paris: Karthala. Brautigam, Deborah. 2000. “Aid Dependence and Gover Bils, Mark, and Peter J. Klenow. 2000. “Does Schooling Cause nance.” Expert Group on Development Issues Study Growth?” American Economic Review 90(5):1160–1183. (EDGI) 2000:1. Stockholm, Sweden. Birdsall, Nancy, and Francois Orivel. 1996. “Demand for Pri Brazil Ministry of Health. 2001. “Evolution of Numbers of mary Schooling in Rural Mali: Should User Fees Be Community Health Agents 1994 2001.” Brazil Ministry of Increased?” Education Economics 4(3):279–96. Health: Brasilia. Block, Steven A. 2002. “Political Business Cycles, Democrati Brenzel, Logan, and Pierre Claquin. 1994. “Immunization zation, and Economic Reform: The Case of Africa.” Journal Programs and Their Costs.” Social Science and Medicine of Development Economics 67(1):205–28. 39(4):527–36. Blokland, M., O. Braadbaart, and K. Schwartz. eds. 1999. Pri Brinkerhoff, Derick, and Mark McEuen. 1999. “New NGO vate Business, Public Owners, Government Share Holding in Partners for Health Sector Reform in Central Asia: Family Water Enterprises. The Hague: Ministry of Housing, Spatial Group Practice Associations in Kazakhstan and Kyrgyzs Planning, and the Environment, Government of the Nether tan.” Special Initiatives Report 19. Bethesda, Md. lands and the Water Supply and Sanitation Collaborative Briscoe, John. 1997. “Lessons for the Water Sector.” World Council. Bank: Washington, D.C. Processed. Blomquist, William, and Elinor Ostrom. 1958. “Institutional Brook, Penelope, and Alain Locussol. 2001. “Easing Tariff Capacity and the Resolutions of a Commons Dilemma.” Increases, Financing the Transition to Cost Recovering Policy Studies Review 5(2):383–93. Water Tariffs in Guinea.” In Penelope Brook and Suzanne Blondel, Jean, and Nicholas Manning. 2002. “Do Ministers M. Smith, eds., Contracting for Public Devices: Output Do What They Say? Ministerial Unreliability, Collegial and Based Aid and Its Applications. Washington, D.C.: World Hierarchical Governments.” Political Studies 50:455–76. Bank. Bloom, G., and H. Standing. 2001. “Pluralism and Marketiza Brooke, James. 1993. “Brazilian State Leads Way in Saving tion in the Health Sector: Meeting Health Needs in Contexts Children.” The New York Times, May 14. Page: A. Библиография 301 Brown, Adrienne. 2000a. “Current Issues in Sector Wide Case, Anne. 2001. “Does Money Protect Health Status? Evi Approaches for Health Development: Mozambique Case dence from South African Pensions.” National Bureau of Study.” World Health Organization WHO/ISS 4. Geneva. Economic Research Working Paper 8495. Cambridge, Mass. ————. 2000b. “Current Issues in Sector Wide Approaches Castaсeda, Tarsicio. 1999. “The Design, Implementation for Health Development: Uganda Study.” World Health and Impact of Food Stamp Programs in Developing Organization who/iss 3. Geneva. Countries.” World Bank, Human Development Network. Bruns, Barbara, Alain Mingat, and Ramahatra Rakatomalala. Washington, D.C. 2003. “A Chance for Every Child: Achieving Universal Pri Castro Leal, Florencia, Julie Dayton, Lionel Demery, and mary Education by 2015.” World Bank: Washington, D.C. Kalpana Menhra. 2000. “Public Spending on Health Care in Burguess, Simon, Carol Propper, and Deborah Wilson. 2002. Africa: Do the Poor Benefit?” Bulletin of the World Health “Does Performance Monitoring Work?: A Review of the Organization 78(1):66–74. Evidence from the UK Public Sector, Excluding Health Cebu Study Team. 1991. “Underlying and Proximate Determi Care.” University of Bristol, Department of Economics, nants of Child Health: The Cebu Longitudinal Health and CMPO Working Paper Series 02/49. Bristol, U.K. Nutrition Study.” American Journal of Epidemiology Burki, Shaid Javed, Guillermo Perry, and William Dillinger. 133(2):185–201. 1999. “Beyond the Center: Decentralizing the State.” World Chabal, Patrick, and Jean Pascal Daloz. 1999. Africa Works: Bank: Washington, D.C. Disorder as Political Instrument. Oxford, U.K.: James Burnside, Craig, and David Dollar. 2000a. “Aid, Growth, the Currey. Incentive Regime and Poverty Reduction.” In Christopher Chandran, Ashok. 1999. “Effectiveness of Public Action in L. Gilbert and David Vines, eds., The World Bank Structure Rural Health Service Delivery: A Case Study from Kerala.” and Policies. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press. Masters’s thesis. London School of Economics, Develop ————. 2000b. “Aid, Policies and Growth.” American Eco ment Studies Institute. nomic Review 90(4):847–868. Chang, Ha Joon. 2002. Kicking away the Ladder: Develop Cai, W. W., J. S. Marks, C. H. Chen, Y. X. Zhuang, L. Morris, ment Strategy in a Historical Perspective. London: Anthem and J. R. Harris. 1998. “Increased Caesarean Sections Rates Press. and Emerging Patterns of Health Insurance in Shanghai, Chappell, Henry W., and William Keech. 1990. “Citizen Infor China.” American Journal of Public Health 88:777–80. mation, Rationality, and the Politics of Macroeconomic Pol Cambodia National Institute of Statistics, Ministry of Health, icy.” In John Ferejohn and James H. Kuklinsky, eds., Infor and ORC Macro. 2001. “Cambodia Demographic and mation and Democratic Processes. Urbana: University of Health Survey 2000.” Cambodia National Institute of Statis Illinois Press. tics, Ministry of Health: Phnom Penh, Cambodia. Chase, Robert. 2002. “Supporting Communities in Transition: Cameron, Lisa. 2001. “The Impact of the Indonesian Finan The Impact of Armenian Social Investment Fund.” World cial Crisis on Children, An Analysis Using the 100 Villages Bank Economic Review 16(2):219–40. Data.” Bulletin of Indonesian Economic Studies Chaudhury, Nazmul, and Jeffrey Hammer. 2003. “Ghost Doc 37(1):7–41. tors: Absenteeism in Bangladeshi Health Facilities.” Back Campos, J. Edgardo, and Sanjay Pradhan. 1997. “Evaluating ground paper for the WDR 2004. Public Expenditure Management Systems: An Experimental Chaudhury, Nazmul, Jeffrey S. Hammer, Michael Kremer, Methodology with an Application to the Australia and New Karthik Muralidharan, and F. Halsey Rogers. 2003. Zealand Reforms.” Journal of Policy Analysis and Manage “Teacher and Health Care Provider Absenteeism : A Multi ment 16(3):423–45. Country Study.” World Bank: Washington, D.C. Carnoy, Martin. 1997. “Is Privatization through Education Chawla, Mukesh. 2001. “How Well Does the Health Sector in Vouchers Really the Answer? A Comment.” World Bank Georgia Serve the Poor: An Examination of Public and Out Research Observer 12(1):105–16. of Pocket Expenditures on Health.” World Bank, prepared Carothers, Thomas. 1999. Aiding Democracy Abroad. The for the Health Systems Development Thematic Group Learning Curve. Washington, D.C.: Carnegie Endowment (training material series): Washington, D.C. for International Peace. ChileCompra. 2002. “Chile Public Procurement System: Carrin, G, A. Ron, Y. Hui, W. Hong, Z. Tuohong, Z. Licheng, Strategic Plan 2002 2004.” Gobierno de Chile, Ministerio Z. Shuo, Y. Yide, Ch. Jiaying, J. Qicheng, Z. Zhaoyang, Y. de Hacienda: Santiago, Chile. Jun, and L. Xuesheng. 1999. “The Reform of the Rural Chomitz, Kenneth, Gunawan Setiadi, Azrul Azwar, and Nusye Cooperative Medical System in the People’s Republic of Ismail Widiyarti. 1998. “What Do Doctors Want?: Develop China: Interim Experience in 14 Pilot Counties.” Social Sci ing Incentives for Doctors to Serve in Indonesia’s Rural and ence and Medicine 48(7):961–72. Remote Areas.” World Bank Policy Research Working Paper Case, A., and A. Deaton. 1999. “School Inputs and Educa 1888. Washington, D.C. tional Outcomes in South Africa.” Quarterly Journal of Eco Chowdhury, Sadia. 2001. “Educating Mothers for Health: Out nomics 114(3):1047–84. put Based Incentives for Teaching Oral Rehydration in 302 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Bangladesh.” In J. Penelope and Suzanne M. Smith, eds., Study.” World Health Organization WHO/GPE/00.2. Contracting for Public Services: Output Based Aid and Its Geneva. Applications. Washington, D.C.: World Bank. Coombe, Carol. 2000. “Managing the Impact of HIV/AIDS on Claeson, M., E. R. Bos, T. Mawji, and I. Pathmanathan. 2000. the Education Sector.” The Center for the Study of AIDS, “Reducing Child Mortality in India in the New Millenium.” University of Pretoria: Pretoria, South Africa. Processed. Bulletin of the World Health Organization 78(10):1192–99. Cornell, Stephen, and Joseph Kalt. 1995. “Where Does Eco Claeson, M., C. Griffin, T. Johnston, A. Soucat, A. Wagstaff, nomic Development Really Come From? Constitutional and A. Yazbec. 2003. “Health, Nutrition, and Population.” Rule among the Contemporary Sioux and Apache.” Eco In Jeni Klugman, eds., A Sourcebook for Poverty Reduction nomic Inquiry 33(3):402–426. Strategies Vol. II: Macreconomics and Sectoral Approaches. ————. 1997. “Successful Economic Development and Washington, D.C.: World Bank. Heterogeneity of Governmental Form on American Coady, David. 2003. “Alleviating Structural Poverty in Devel Indian Reservations.” In Merilee S. Grindle, eds., Getting oping Countries: The Approach of PROGRESA in Mex Good Government: Capacity Building in the Public Sec ico.” Background paper for the WDR 2004. tors of Developing Countries. Cambridge, Mass.: Harvard Cochi, S. L., C. A. De Quadros, S. Dittman, S. O. Foster, J. University Press. Z. Galvez Tan, F. C. Grant, J. M. Olivй, H. A. Pigman, C. ————. 2000. “Where’s the Glue? Institutional and Cultural E. Taylor, and K. Wang. 1998. “Group Report: What Are Foundations of American Indian Economic Development.” the Societal and Political Criteria for Disease Eradica Journal of Socio Economics 29(5):443–70. tion?” In W. R. Dowdle and D. R. Hopkins, eds., The Cotlear, D. 2000. “Peru: Reforming Health Care for the Poor.” Eradication of Infectious Diseases. Berlin: John Wiley & World Bank, Human Development Department (LCSHD) Sons: West Sussex. Paper Serie 57. Washington DC. Cohen, John M., and John R. Wheeler. 1997. “Building Sus Cotteril, P., and S. Chakaraborty. 2000. “Lebanon Provider tainable Professional Capacity in African Public Sectors: Payment Case Study.” World Bank, HNP network, back Retention Constraints in Kenya.” Public Administration and ground paper to the Resource Allocation and Purchasing Development 17:307–24. Research Project: World Bank. Cohen, Wilbur J. 1957. Retirement Policies under Social Secu Criel, B. 1998. District Based Health Insurance in Sub Saharan rity: A Legislative History of Retirement Ages, the Retire Africa. Part I: From Theory to Practice. Antwerp: ITG Press. ment Test, and Disability Benefits. Berkeley: University of Crocker, Keith, and Scott E. Mastens. 2002. “Prospects for California Press. Private Water Provision in Developing Countries: Lessons Collier, Paul. 1997. “The Failure of Conditionality.” In C Gwin from 19th Century America.” In Mary Shirley, eds., Thirst and J. M. Nelson, eds., Perspectives on Aid and Develop ing for Efficiency: The Economics and Politics of Urban ment. Washington, D.C.: Overseas Development Council. Water System Reform. Amsterdam, New York: World Bank, Collier, Paul, and David Dollar. 2002. “Aid Allocation Pergamon. and Poverty Reduction.” European Economic Review Crook, Richard. 2002. “Urban Service Partnerships: “Street 46(8):1475–1500. Level Bureaucrats” and Environmental Sanitation in Collier, Paul, and Catherine Pattillo. 2000. Reducing the Risk Kumasi and Accra, Ghana: Coping with Organizational of Investment in Africa. Basingstone: Macmillan. Change in the Public Bureaucracy.” Paper presented at the Commission on Macroeconomics and Health. 2001. Macro the WDR Conference on Making Services Work for Poor economics and Health: Investing in Health for Economic People Conference. Eynsham Hall, Oxfordshire. November. Development. Geneva: World Health Organization. Crouch, Luis, and Henry F. Healey. 1997. “Education Reform ————. 2002. “Mobilizing Domestic Resources for Health.” Support. Volume One: Overview and Bibliography.” Office World Health Organization, report of working group 3 on of Sustainable Development, Bureau for Africa, United Macro Economics and Health chaired by Kesi Botchewey States Agency for International Development (USAID), and Alan Tait: Geneva. Publication Series, Paper 47. Washington, D.C. Community Driven Development. 2002. “Sourcebook for Cuellar, Carlos J., William Newbrander, and Barbara K. Tim Community Driven Development in Sub Saharan Africa.” mons. 2000. “The PROSALUD Model for Expanding Community Driven Development, Environment and Access to Health Services.” World Bank, HNP Network: Socially Sustainable Development Network: Washington, Washington D.C. D.C. Available on line at http://essd.worldbank.org/ Daramola, A. G., Hawa A. Biu, S. Ogoh Alubo, Agi S. P. I. CDDWk2000.nsf/GWeb/cdd_concepts. Shebu, Uchenna M. Nzewi, and Paul Francis. 1998. Hard Conning, Jonathan, and Michael Kevane. 2002. “Commu Lessons: Primary Schools, Community, and Social Capital nity Based Targeting Mechanisms for Social Safety Nets: A in Nigeria. Washington, D.C.: World Bank. Critical Review.” World Development 30(3):375–94. Das Gupta, Monica. 1987. “Selective Discrimination against Conway, Tim. 2000. “Current Issues in Sector Wide Female Children in Rural Pubjab, India.” Population and Approaches for Health Development: Cambodia Case Development Review 13(1):77–100. Библиография 303 Das Gupta, Monica, P. Khaleghian, and R. Sarwal. 2003. Costs.” World Bank Policy Research Working Paper 2819. “Governance of Communicable Disease Control Services: Washington, D.C. A Case Study and Lessons from India.” Background paper Devarajan, Shantayanan, Andrew Sunil Rajkumar, and Vinaya for the WDR 2004. Swaroop. 1999. “What Does Aid to Africa Finance?” World Das, Jishnu, Stefan Dercon, Promila Krishnan, and James Bank Policy Research Working Paper 2092. Washington, Habyarimana. 2003. “Rules versus Discretion: Public and D.C. Private Funding in Zambian Education.” World Bank: Devarajan, Shantayanan, and Vinaya Swaroop. 1998. “The Washington, D.C. Processed. Implications of Foreign Aid Fungibility for Development Das, Jishnu, and Jeffrey Hammer. 2003. “Money for Nothing: Assistance.” World Bank Policy Research Working Paper The Dire Straits of Indian Health Care.” World Bank: Wash Series 2022. Washington, D.C. ington, D.C. Processed. Di Tella, Rafael, and William D. Savedoff. eds. 2001a. Diagno Davey, Shelia. eds. 2000. Health a Key to Prosperity Success sis Corruption: Fraud in Latin America’s Public Hospitals . Stories in Developing Countries. Geneva: World Health Washington, D.C.: The Inter American Development Bank. Organization. Di Tella, Raphael, and William Savedoff. 2001b. The Corrup Davies, Betty Ann. 2001. “Reforming Birth and the (Re) mak tion That Compromises Health: Studies of Public Hospitals ing Midwifery in North America.” In R. Devries, van Teijlin in Latin America. Washington, D.C.: Inter American gen Benoit C., and S. Wrede, eds., Birth by Design: Preg Development Bank. nancy, Maternity Care, and Midwifery in North America Di Tella, Raphael, and Ernesto Schargrodsky. Forthcoming. and Europe. London: Routledge. “The Role of Wages and Auditing during a Crackdown on Davies, Ian. 2000. “The Debate Over Popular Education in El Corruption in the City of Buenos Aires.” Journal of Law and Salvador.” Edgewood College, Madison W.I.: LASA, Economics. Miami, Florida, March 2000. Available on line at http://for Diaz Cayeros, Alberto, and Beatriz Magaloni. 2002. “Public lang.edgewood.edu/ian/Education.htm. Processed. Services Mediated by the Political Process.” Stanford Uni Davis, Shelton H., and Harry Anthony Patrinos. 2002. “Invest versity: Stanford, C.A. Processed. ing in Latin America’s Indigenous Peoples: The Human and ————. 2003. “The Politics of Public Spending: Part I The Social Capital Dimensions.” World Bank: Washington, D.C. Logic of Vote Buying. Part II The Programa Nacional de Processed. Solidaridad (PRONASOL) in Mexico.” Background paper de Soto, Hernando. 2000. The Mystery of Capital: Why Capi for the WDR 2004. talism Triumphs in the West and Fails Everywhere Else. New Diop, F., A. Yazbeck, and R. Bitran. 1995. “The Impact of York: Perseus Book Group. Alternative Cost Recovery Schemes on Access and Equity in Deaton, Angus. 1997. The Analysis of Household Surveys: Niger.” Health Policy and Planning 10(3):223–40. A Microeconometric Approach to Development Policy. Bal Dixit, Avinash. 2000. “Incentives and Organizations in the timore and London: Johns Hopkins University Press for The Public Sector: An Interpretive Review.” Journal of Human World Bank. Resources 37(4):696–772. Dehn, Jan, Ritva Reinikka, and Jakob Svensson. Forthcoming. Dixon, Geoffrey. 2002. “Thailand’s ‘Hurdle’ Approach to “Survey Tools for Assessing Service Delivery.” In Francois Budget Reform.” World Bank PREM Note 73. Washington, Bourguinon and Luiz Pereira da Silva (eds.) Evaluating the D.C. Poverty and Distributional Impact of Economic Policies. Dollar, David, and Jakob Svensson. 2000. “What Explains the New York: Oxford University Press. Success or Failure of Structural Adjustment Programmes?” Deichmann, Uwe, and Somnik V. Lall. 2003. “Are you satis Economic Journal 110(466):894–917. fied? Citizen Feedback and Delivery of Urban Services.” Domenighetti, Gianfranco, Pierangelo Luraschi, Antoine World Bank: Washington, D.C. Processed. Casabianca, Felix Gutzwiller, Alberto Spinelli, Ennio Pedri Department for International Development and Water and Envi nis, and Francesca Repetto. 1988. “Effect of Information ronmental Health at London and Loughborough. 1998. Campaign by the Mass Media on Hysterectomy Rates.” The “Guidance Manual on Water Supply and Sanitation Pro Lancet 2:1470–3. grammes.” WEIDC for DIFD: London. Available on line at Dreze, Jean, and Haris Gazdar. 1996. “Uttar Pradesh: The http://www.lboro.ac.uk/well/resources/books and manuals/ Burden of Inertia.” In Jean Dreze and Amartya Sen, eds., guidance manual/guidance manual.htm. Indian Development: Selected Regional Perspectives. New Devarajan, Shantayanan. 2002. “Growth Is Not Enough.” York: Oxford University Press. Word Bank: Washington, D.C. Processed. Dreze, Jean, and Amartya Sen. 2002. India: Development and Devarajan, Shantayanan, David Dollar, and Torgny Holmgren. Participation. Oxford: Oxford University Press. 2001. Aid and Reform in Africa Lessons from Ten Case Stud ————. eds. 1991. The Political Economy of Hunger: Famine ies. Washington, D.C.: World Bank. Prevention. Oxford: Clarendon Press. Devarajan, Shantayanan, Margaret J. Miller, and Eric L. Swan Dreze, Jean, and Nicholas Stern. 1987. “The Theory of Cost son. 2002. “Goals for Development: History, Prospects, and Benefit Analysis.” In A. J. Auerbach and M. Feldstein, eds., 304 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Handbook in Public Economics Vol. 2. Amsterdam, New Evers, Pieter. 2003. “Village Governments and Their Commu York: North Holland. nities.” World Bank/Bappenas Local Level Institutions Dror, D. M., and A. Preker. 2003. Social Reinsurance — Study: Jakarta. Processed. A New Approach to Sustain Community Health Financing. Faguet, Jean Paul. 2001. “Does Decentralization Increase Geneva: International Labor Organization. Government Responsiveness to Local Needs? Evidence Duflo, Esther. 2001. “Schooling and Labor Market Conse from Bolivia.” World Bank Policy Research Working Paper quences of School Construction in Indonesia: Evidence 2516. Washington, D.C. from an Unusual Policy Experiment.” American Economic Ferejohn, John. 1974. Pork Barrel Politics: Rivers and Harbors Review 91(4):795–813. Legislation, 1947 1968. Standford C.A.: Stanford University Dumol, Mark. 2000. The Manila Water Concession: A Key Press. Government Official’s Diary of the World’s Largest Water Ferejohn, John, and James H. Kuklinsky. eds. 1990. Informa Privatization. Washington, D.C.: World Bank. tion and Democratic Processes. Urbana: University of Illi Dutta, Antara. 2003. “Public Service Delivery: The PROBE nois Press. and Its Impact.” Background paper for the WDR 2004. Ferrinho, P., and W. Van Lerberghe. 2003. “Managing Health Easterly, William, and Ross Levine. 1997. “Africa’s Growth Professionals in the Context of Limited Resources: a Fine Tragedy: Policies and Ethnic Divisions.” Quarterly Journal Line Between Corruption and the Need for Moonlighting.” of Economics 112(4):1203–50. Background paper for the WDR 2004. Eichler, Rena, Paul Auxilia, and John Pollock. 2001. “Output Ferriol, Angela, Victoria Perez, Didio Quintana, and Aida Based Health Care: Paying for Performance in Haiti.” World Atienza. 2003. “Servicios de Educacion, Salud, Agua y Bank, Viewpoint, Note 236. Washington, D.C. Saneamiento en Cuba.” Background paper for the WDR El Salvador Evaluation Team. 1997. “El Salvador’s EDUCO 2004. Program: A First Report on Parents’ Participation in School Feyziogly, Tarhan, Vinaya Swaroop, and Min Zhu. 1998. “A Based Management.” World Bank Working Paper Series on Panel Data Analysis of the Fungibility of Foreign Aid.” Impact Evaluation of Education Reforms 4. Washing World Bank Economic Review 12(1):29–58. ton, D.C. Available on line at http://www.worldbank.org/ Filmer, Deon. 2000. “The Structure of Social Disparities in research/projects/impact.htm. Education: Gender and Wealth.” World Bank Policy Erikson, Dan, Annie Lord, and Peter Wolf. 2003. “Cuba’s Research Working Paper 2268. Washington, D.C. Social Services: A Review of Education, Health, and Sanita ————. 2002. “Teacher Pay in Indonesia.” World Bank: tion.” Background paper for the WDR 2004. Washington, D.C. Processed. Eriksson, Joh, Alcira Kreimer, and Margaret Arnold. 2000. “El ————. 2003a. “Determinants of Health and Education Out Salvador: Post Conflict Reconstruction.” World Bank Oper comes.” Background note for the WDR 2004. ation Evaluation Department, Country Case Study Series: ————. 2003b. “The Incidence of Public Expenditures on Washington, D.C. Health and Education.” Background paper for the WDR Eskeland, Gunnar S., and Deon Filmer. 2002. “Autonomy, 2004. Participation, and Learning in Argentine Schools.” World Filmer, Deon, Jeffrey S. Hammer, and Lant H. Pritchett. 2000. Bank Policy Research Working Paper 2766. Washington, “Weak Links in the Chain: A Diagnosis of Health Policy in D.C. Poor Countries.” World Bank Research Observer 15(2): Estйvez, Federico, Beatriz Magaloni, and Alberto Diaz 199–224. Cayeros. 2002. “The Erosion of One party Rule: Clientelism, ————. 2002. “Weak Links in the Chain II: A Prescription for Portfolio Diversification, and Electoral Strategy.” Paper pre Health Policy in Poor Countries.” World Bank Research sented at the the 2002 Annual Meetings of the American Polit Observer 17(1):47–66. ical Science Association Conference. Boston. August. Filmer, Deon, Samuel Lieberman, and David Ariasingam. Evans, A. 2003. “Decentralization: A Review of Staffing Prac 2002. “Indonesia and Education for All.” World Bank, tices in Eight Countries.” World Bank: Washington, D.C. Development Research Group and Human Develop Processed. ment Unit of East Asia Region: Washington, D.C. Evans, Peter. 1996. “Government Action, Social Capital and Processed. Development: Reviewing the Evidence on Synergy.” World Filmer, Deon, and Lant Pritchett. 1999a. “The Effect of Development 24(6):1119–32. Household Wealth on Educational Attainment: Evidence Evans, Peter B., and James E. Rauch. 1999. “Bureaucratic from 35 Countries.” Population and Development Review Structure and Bureaucratic Performance in Less Developed 25(1):85–120. Countries.” Journal of Public Economics 75(1):49–71. Filmer, Deon, and Lant H. Pritchett. 1999b. “The Impact of Evans, Peter B., and James Rausch. Forthcoming. “Bureau Public Spending on Health: Does Money Matter?” Social cracy and Growth: A Cross National Analysis of the Effects Science and Medicine 49(10):1309–23. of ‘Weberian’ State Structures on Economic Growth.” Jour ————. 2001. “Estimating Wealth Effects without Expen nal of Public Economics. diture Data—or Tears: An Application to Educational Библиография 305 Enrollments in States of India.” Demography 38(1): Programs.” Paper presented at the Sub Saharan Africa Con 115–132. ference on EFA 2000 Conference. Johannesburg, South Fiorina, Morris P. 1990. “Information and Rationality in Elec Africa. December 21. tions.” In John Ferejohn and James H. Kuklinsky, eds., Infor Galabawa, J. C. J., F. E. M. K. Senkoro, and A. F. Lwaitama. mation and Democratic Processes. Urbana: University of Illi 2000. The Quality of Education in Tanzania. Dar es nois Press. Salaam: Institute of Kiswahili Research. Fiorina, Morris P., and Kenneth Shepsle. 1990. “A Positive Galiani, Sebastian, Paul Gertler, and Ernesto Schargrodsky. Theory of Negative Voting.” In John Ferejohn and James H. 2002. “Water for Life: The Impact of the Privatization of Kuklinsky, eds., Information and Democratic Processes. Water Services on Child Mortality.” Stanford University, Urbana: University of Illinois Press. Center for Research on Economic Development and Policy Fitz Gibbon, Carol Taylor. 1996. Monitoring Education: Indi Reform Working Paper 154. Stanford. cators, Quality and Effectiveness. London: Cassell. Galiani, Sebastian, and Ernesto Schargrodsky. 2002. “School Foster, Mick. 2000. “New Approaches to Development Coop Decentralization and Education Quality: The Role of Fiscal eration: What Can We Learn from Experience with Imple Deficits.” Universidad de San Andres: Buenos Aires, menting Sector Wide Approaches?” Overseas Development Argentina. Processed. Institute Working Paper 140. London. Available on line at Gauri, Varun. 2003. “A Rights Based Approach to Health Care http://www.odi.org.uk/pppg/publications/working_papers/ and Education.” Background note for the WDR 2004. 140.html. Gauri, Varun, and Ayesha Vawda. 2003. “Vouchers for Basic Foster, Mick, Adrienne Brown, and Tim Conway. 2000. “Sec Education in Developing Countries: A Principal Agent Per tor Health Approaches for Health Development: A Review spective.” Background paper for the WDR 2004. of Experience.” World Health Organization WHO/GPE/ Gazdar, Haris. 2000. “State, Community, and Public School 00.1. Geneva. ing—A Political Economy of Universal Education in Pak Foster, S. D. 1990. “Improving the Supply and Use of Essential istan.” London School of Economics: London, U.K. Drugs in Sub Saharan Africa.” World Bank Policy Research Processed. Working Paper 456. Washington, D.C. Gertler, Paul. 2000. “Final Report: The Impact of PRO Foster, Vivien. 2002. “Ten Years of Water Service Reform in GRESA on Health.” International Food Policy Research Latin America: Towards an Anglo French Model.” In Paul Institute: Washington, D.C. Available on line at http:// Seidenstat, David Haarmeyer, and Simon Hakim, eds., www.ifpri.org/. Reinventing Water and Wastewater Systems: Global Lessons Gertler, Paul, and Simone Boyce. 2001. “An Experiment in for Improving Management. New York: John Wiley and Incentive Based Welfare: The Impact of Mexico’s PRO Sons, Inc. GRESA on Health.” University of California at Berkeley: Fozzard, Adrian, and Mick Foster. 2001. “Changing Berkeley, C.A. Available on line at http://faculty.haas.berke Approaches to Public Expenditure Management in Low ley.edu/gertler/. Processed. Income Aid Dependent Countries.” United Nations Uni Gertler, Paul, and Jeffrey S. Hammer. 1997a. “Financing and versity, World Institute for Development Economic Research Allocating Public Expenditures in the Health Sector.” In G. Discussion Paper 107. Helsinki. Scheiber and D. Chollet, eds., Health Reform in Developing Frank, Jonas, Federico Starnfeld, and Janos Zimmerman. Countries. Washington, D.C.: World Bank. Forthcoming. “Linea de Referencia: El Proceso de Descen ————. 1997b. “Strategies for Pricing Publicly Provided tralizaciуn en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Health Services.” In George J. Schieber, eds., Innovations in Ecuador, Perъ y Venezuela.” Quito: GTZ/CONAM. Health Care Financing: Proceedings of a World Bank Con Freedom House. 1999. “Democracy’ s Century: A Survey of ference. Washington, D.C.: World Bank. Global Political Change in the 20th Century.” Freedom Gertler, Paul, and John Molyneaux. 1995. “Experimental Evi House: New York. dence on the Effect of Raising User Fees for Publicly Deliv ————. 2002. “Freedom in the World 2002.” Freedom ered Health Care Services: Utilization, Health Outcomes House: New York. and Private Provider Response.” RAND: Santa Monica, Frey, Bruno S. 1997. “The Cost of Price Incentives: An Empir CA. Processed. ical Analysis of Motivation Crowding Out.” American Eco GfK Praha—Institute for Market Research. 2001. “Corruption nomic Review 87(4):746–55. Climate—Central and Eastern Europe: Results of and Inter Fuentes, Patricio, and Reiko Niimi. 2002. “Motivating Munic national Research Project on Corruption in 11 Central and ipal Action for Children: The Municipal Seal of Approval in Eastern European Countries.” GfK Praha: Prague. Cearб, Brazil.” Environment and Urbanisation 14(2): Gibson, John. 2000. “Who’s Not in School? Economic Barri 123–133. ers to Universal Primary Education in Papua New Guinea.” Gachuhi, D. 1999. “The Impact of HIV/AIDS on Education Pacific Economic Bulletin 15(2):46–58. Systems in the Eastern and Southern Africa Region and the Gilson, L. 1997. “The Lessons of User Fee Experience in Response of Education Systems to HIV/AIDS: Life Skills Africa.” Health Policy and Planning 12(4):273–85. 306 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Gilson, L., D. Kalyalya, F. Kuchler, S. Lake, H. Oranga, and Greaney, Vincent, Shahidur R. Khandker, and Mahmudul M. Ouendo. 2000. “The Equity Impacts of Community Alam. 1999. Bangladesh: Assessing Basic Learning Skills. Financing Activities in Three African Countries.” Interna Dhaka, Bangladesh: University Press. tional Journal of Health Planning and Management Green, Andy. 1990. Education and State Formation: The Rise 15(4):291–317. of Education Systems in England, France, and the USA. ————. 2001. “Strategies for Promoting Equity: Experience New York: St. Martin’s Press. with Community Financing in Three African Countries.” Grindle, Merilee S. Forthcoming. Despite the Odds: Con Health Policy 58(1):37–67. tentious Politics and Education. Princeton N.J.: Princeton Girishankar, Navin. 2002. “Institutional Underpinnings of University Press. Public Expenditure Management in Malawi: Current Prac Grossman, Gene, and Elhanan Helpman. 1999. “Competing for tice, Change Prospects, and Critical Pathways.” World Bank: Endorsements.” American Economic Review 89(3): 501–24. Washington, D.C. Processed. Guasch, J. Luis. 2003. “Concessions of Infrastructure Services: Glaeser, Edward L., and Andrei Shleifer. 2002. “The Curley Incidence and Determinants of Renegotiation—An Empiri Effect.” National Bureau of Economic Research Working cal Evaluation and Guidelines for Optimal Concession Paper 8942. Cambridge, Mass. Design.” World Bank and University of California, San Glewwe, Paul. 1999. “Why Does Mother’s Schooling Raise Diego: Washington, D.C. and San Diego, C.A. Processed. Child Health in Developing Countries? Evidence from Gundlach, Erich, and Ludger WцЯman. 2001. “The Fading Morocco.” Journal of Human Resources 34(1): 124–59. Productivity of Schooling in East Asia.” Journal of Asian Glewwe, Paul, Nauman Ilias, and Michael Kremer. 2000. Economies 12(3):401–17. “Teacher Incentives.” University of Minesota, Competitions Gundlach, Erich, Ludger WцЯman, and Jens Gmelin. 2001. Economics Inc., and Harvard University: Minesota, W.I. “The Decline of Schooling Productivity in OECD Coun and Cambridge, Mass. Processed. tries.” Economic Journal 111(471):C135–C147. Glewwe, Paul, M. Kremer, and Sylvie Moulin. 1997. “Textbooks Gunning, Jan Willem. 2001. “Rethinking Aid.” In Boris and Test Scores: Evidence from a Prospective Evaluation in Pleskovic and Nicholas Stern, eds., Annual World Bank Kenya.” Harvard University: Cambridge, Mass. Processed. Conference on Development Economics. Washington, Glinskaya, Elena, and Jyotsna Jalan. 2003. “Improving Pri D.C.: World Bank. mary School Education in India: An Impact Assesment Gupta, Sanjeev, Hamid R. Davoodi, and Erwin R. Tiongson. of DPEP—Phase I.” World Bank: Washington, D.C. 2002. “Corruption and the Provision of Health Care and Processed. Education Services.” In George T. Abed and Sanjeev Gupta, Goetz, Anne Marie, and John Gaventa. 2001. “Bringing eds., Governance, Corruption and Economic Performance. Citizen Voice and Client Focus into Service Delivery.” Washington, D.C.: The International Monetary Fund. Institute of Development Studies Working Paper 138. Gupta, Sanjeev, Marijn Verhoeven, and Erwin R. Tiongson. Brighton, U.K. Forthcoming. “Public Spending on Health Care and the Goetz, Anne Marie, and Rob Jenkins. 2002. “Voice, Account Poor.” Health Economics. ability and Human Development: The Emergence of a New ————. 2002. “The Effectiveness of Government Spending Agenda.” Background Paper for the HDR 2002, Occasional on Education and Health Care in Developing and Transition Paper 2002/4. New York. Economics.” European Journal of Political Economy Go´mez Lobos, Andrйs, and Dante Contreras. 2000. “Subsidy 18(4):717–737. Policies for the Utility Industries: A Comparison of the Gwatkin, D., and M. Guillot. 2000. “The Burden of Disease Chilean and Colombian Water Subsidy Schemes.” Universi among the Global Poor: The Current Situation, Future dad de Chile, Departamento de Economнa: Santiago de Trends, and Implications for Strategy.” World Bank: Wash Chile. Processed. ington DC. Good, Harry G., and James D. Teller. 1969. A History of West Gwatkin, D., S. Rutstein, K. Johnson, R. Pande, and A. ern Education. London: Macmillan. Wagstaff. 2000. “Socioeconomic Differences in Health, Gorter, A., P. Sandiford, Z. Segura, and C. Villabela. 1999. Nutrition and Population.” World Bank, Health, Nutrition “Improved Health Care for Sex Workers: A Voucher Pro and Population Discussion Paper. Washington D.C. gram for Female Sex Workers in Nicaragua.” Research for Gwatkin, Davidson, and Others. 2000. “Theme Section: Sex Work 2 Poverty and Health.” Bulletin of the World Health Organiza Govindaraj, Ramesh, Christopher J. L. Murray, and Chel tion 78(1):2–96. laraj Gnanaraj. 1995. “Health Expenditures in Latin Habyarimana, James, Jishnu Das, Stefan Dercon, and Pramila America and the Caribbean.” World Bank Technical Paper Krishnan. 2003. “Sense and Absence: Absenteeism and 274. Washington, D.C. Learning in Zambian Schools.” World Bank: Washington, Gradstein, Mark, and Moshe Justman. 2002. “Education, D.C. Processed. Social Cohesion, and Economic Growth.” American Eco Haddad, L., and S. Gillespie. 2001. “Attacking the Double nomic Review 92(4):1192–1204. Burden of Malnutrition in Asia and the Pacific.” Asian Библиография 307 Development Bank and International Food Policy Research Hoxby, C. M. 2000. “The Effects of Class size on Student Institute: Manila and Washington, D.C. Achievement: New Evidence from Population Variation.” Haddad, Salim, and Pierre Fournier. 1995. “Quality, Cost and Quarterly Journal of Economics 115(4):1239–85. Utilization of Health Services in Developing Countries. A Hoy, Michael, and Emmanuel Jimenez. 2003. “The Impact on Longitudinal Study in Zaire.” Social Science and Medicine the Urban Environment of Incomplete Property Rights.” 40(6):743–53. World Bank: Washington, D.C. Processed. Hadi, A. 2001. “Promoting Health Knowledge through Micro Hsieh, Chang, and Miguel Urquiola. 2003. “When Schools Credit Programmes: Experience of BRAC in Bangladesh.” Compete, How Do They Compete? An Assessment of Health Promotion International 16(3):219–28. Chile’s Nationwide School Voucher Program.” Princeton Halonen, Maija. 2003. “Coordination Failure in Foreign Aid.” University and World Bank: Princeton, N.J. and Washing Background paper for the WDR 2004. ton, D.C. Processed. Hammer, Jeffrey S., and William G. Jack. 2001. “The Design of Hughes, D. 1993. “General Practitioners and the New Con Incentives for Health Care Providers in Developing Countries: tract: Promoting Better Health Through Financial Incen Contracts, Competition and Cost Control.” World Bank Pol tives.” Health Policy 25:39–50. icy Research Working Paper 2547. Washington, D.C. Human Settlements Program, International Institute for Envi Hammer, Jeffrey S., Ijaz Nabi, and James Cercone. 1995. ronment and Development. 2003. “Local Action for Global “The Distributional Impact of Social Sector Expenditures Water Goals: Addressing Inadequate Water and Sanitation in in Malaysia.” In D. van de Walle and K. Nead, eds., Public Urban Areas, (or the State of the World’s Cities: Water and Spending and the Poor: Theory and Evidence. Baltimore: Sanitation).” International Institute for Environment and Johns Hopkins University Press. Development for UN HABITAT: London, U.K. Processed. Hanson, K., J. Kamwanga, B. McPake, and F. Ssengooba. Hunt, Paul. 2002. “The International Human Rights Treaty 2002. “Towards Improving Hospital Performance in Uganda Obligations of States Parties in the Context of Service Provi and Zambia: Reflections and Opportunities for Autonomy.” sion.” UN Committee on the Rights of the Child: Geneva. Health Policy 61(1):73–94. Hutchinson, Paul. 2001. “Combating Illness.” In Ritva Hanson, Kara. 2000. “Implementing Health Sector Reforms in Reinikka and Paul Collier, eds., Uganda’s Recovery: The Africa: A Review of Eight Country Experiences.” UNICEF; Role of Farms, Firms, and Government. Washington, D.C.: Division of Evaluation, Policy and Planning: Paris. World Bank. Hanushek, Eric A. 2002. “Evidence, Politics, and the Class ICM. 2003. “Draft Statement on the Philosophy and Model of Size Debate.” In Mishel Lawrence and Richard Rothstein, Midwifery Care.” ICM: Hague, Netherlands. Processed. eds., The Class Size Debate. Washington, D.C.: Economic IMF. 2002. “Actions to Strengthen the Tracking of Poverty Policy Institute. Reducing Public Spending in Heavily Indebted Poor Coun Harrold, Peter, and Associates. 1995. “The Broad Sector tries.” International Monetary Fund: Washington, D.C. Approach to Investment Lending: Sector Investment Pro IMF, and IDA. 2002. “Review of the Poverty Reduction Strat grams.” World Bank Discussion Paper 302. Washington, D.C. egy Paper (PRSP) Approach: Early Experience with Interim Hart, Julian. 1971. “The Inverse Care Law.” The Lancet PRSPs and Full PRSPs.” International Monetary Fund: 360(9328):405–12. Washington, D.C. Hays, Samuel P. 1959. Conservation and the Gospel of Effi Indonesia: Ministry of National Education. 2002. “Indone ciency: The Progressive Conservation Movement 1890 1920. sia Education at a Glance”. Jakarta, Indonesia: Ministry Cambridge, Mass.: Harvard University Press. of National Education. Available on line at http:// Hino, T. 1993. “Community Participation in ‘Programme de www.depdiknas.go.id/statistik.htm. Restructuration de L’Hydraulique Villageoise’ in Cфte Indonesia: Ministry of Religious Affairs. 2002. “Project d’Ivoire.” Africa Country Department 11. World Bank: Lensa”. Jakarta, Indonesia: Ministry of Religious Affairs. Washington, D.C. Available on line at www.depag.net. Hirschman, Albert O. 1970. Exit, Voice, and Loyalty: Institute For Health Sciences, Kunming Medical College, and Responses to Declines in Firms, Organizations, and States. World Bank. 2001. “Report on Maternal and Child Health Cambridge. Mass.: Harvard University Press. Poverty Alleviation Fund Study in China.” Institute for Holmes, Malcolm. 2002. “MTEF Synthesis Summary.” Over Health Sciences, Kunming Medical College (HIS, KMC) seas Development Institute: London, U.K. Processed. and World Bank. Processed. Holmstrom, Bengt, and Paul Milgrom. 1991. “Multitask Princi International Budget Project. 2000. “A Taste of Success: Exam pal Agent Analysis: Incentive Contracts, Asset Ownership and ples of the Budget Work of NGOs.” International Budget Job Design.” Journal of Law, Economics and Organization Project of the Center on Budget and Policy Priorities: Wash 7(special issue):24–52. ington, D.C. Hossain, Naomi, and Mick Moore. 2002. “Arguing for the International Energy Agency. 2002. “Energy and Poverty.” In Poor: Elites and Poverty in Developing Countries.” Institute International Energy Agency, eds., World Energy Outlook of Development Studies Working Paper 148. Brighton, U.K. 2002. Paris: International Energy Agency. 308 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 International Labor Organization (ILO). 2002. “Social Dia Jimenez, Emmanuel, and Yasuyuki Sawada. 1999. “Do Com logue in the Health Services: Institutions, Capacity and munity Managed Schools Work? An Evaluation of El Sal Effectiveness.” International Labor Organization: Geneva. vador’s EDUCO Program.” World Bank Economic Review Available on line at http://www.ilo.org/public/english/dia 13(3):415–441. logue/sector/techmeet/jmhs02/jmhs r.pdf. ————. 2002. “Does Community Management Help Keep International Labour Organization. 2001. “The Impact of Kids in Schools? Evidence using Panel Data from El Sal Decentralization and Privatization on Municipal Services.” vador’s EDUCO Program.” World Bank: Washington, D.C. International Labor Organization: Geneva. Processed. International Monetary Fund, and World Bank. 2003. Jones, Stephen. 1997. “Sector Investment Programs in Africa: “Progress Report and Critical Steps in Scaling Up: Educa Issues and Experience.” World Bank Technical Paper 374. tion for All, Health, HIV/AIDS, Water and Sanitation.” Washington, D.C. Development Committee (Joint Ministerial Committee of Jones, Stephen, and Andrew Lawson. 2001. “Moving from the Boards of Governors of the Bank and the Fund on the Projects to Programmatic Aid.” World Bank Operation Eval Transfers of Real Resources to Developing Countries): uation Department, OED Working Paper Series 5. Washing Washington, D.C. ton, D.C. Irwin, Timothy. 2003. “Free Entry Competition in Infrastruc Jongudomsuk, Pongpisut, Jadej Thammatuch aree, and Prae ture as a Response to Poor Governance.” World Bank: Wash Chittinanda. 2002. “Pro Poor Health Financing Schemes in ington, D.C. Processed. Thailand: A Review of Country Experience and Lessons Iyer, Parameswaran. 2002. “Willingness to Charge and Willing Learned.” Bureau of Health and Planning, MOPH, Thai ness to Pay: The World Bank assisted China rural Water Sup land: Bangkok. Processed. ply and Sanitation Program.” Water and Sanitation Pro Jonsson, Bengt, and Phillip Musgrove. 1997. “Government gram, Field Note Financing of Health Care.” In G. Schieber, eds., Innova Jacobson, Charles D., and Joel A. Tarr. 1996. “No Single Path: tions in Health Care. Washington, D.C.: World Bank Dis Ownership and Financing of Infrastructure in the 19th and cussion Paper 365. 20th Centuries.” In Ashoka Mody, eds., Infrastructure Joshi, Anuradha, and Mick Moore. 2000. “The Mobilization Delivery: Private Initiative and the Public Good. Washing Potential of Anti Poverty Programmes.” Institute of Devel ton, D.C.: World Bank. opment Studies Discussion Paper 374. Brighton, U.K. Jaffre´, Y., J. P. Olivier, and Olivier de Sardan. eds. 2002. Les Kalter, Henry. 2003. “Global Health Funds.” Background Dysfonctionnements des Systиmes de Soins. Rapport du paper for the WDR 2004. Volet Socio anthropologique. Enquкtes sur l’Accиs aux Kanbur, Ravi, and Todd Sandler. 1999. “The Future of Devel Soins dans 5 Capitales d’Afrique de l’Ouest. Marseille: opment Assistance: Common Pools and International Public UNICEF Coopйration Francaise. Goods.” Overseas Development Council, Policy Essay 25. Jaffre´, Y., and A. Prual. 1993. “Le Corps des Sages Femmes, Baltimore. Entre Identitйs Sociales et Professionnelles.” Sciences Kapur, Devesh, and Richard Webb. 2000. “Governance Sociales et Sante XI(2):63–80. Related Conditionalities of the International Financial Insti Jaffre´, Yannick, and Alain Prual. 1994. “Midwives in Niger: An tutions.” United Nations and Center for International Uncomfortable Position between Social Behaviors and Development Harvard University; G 24 Discussion Paper 6. Health Care Constraints.” Social Science and Medicine New York and Boston. 38(8):1069–1073. Kaufmann, Daniel, Sanjay Pradhan, and Randy S. Ryterman. Janovsky, K. 2002. “Review of Experiences in Health Services 1998. “New Frontiers in Diagnosing and Combating Cor Decentralization.” World Health Organization: Geneva. ruption.” World Bank PREM Note 7. Washington, D.C. Jayasuriya, Ruwan, and Quentin Wodon. 2002. “Explaining Keefer, Philip. 2002. “Clientelism, Credibility, and Democ Country Efficiency in Improving Health and Education racy.” World Bank: Washington, D.C. Processed. Indicators: The Role of Urbanization.” World Bank: Wash ————. 2003. “Personal Communication.” World Bank: ington, D.C. Processed. Washington, D.C. Processed. Jenkins, Rob, and Anne Marie Goetz. 1999. “Accounts and Keefer, Philip, and Stuti Khemani. 2003. “The Political Econ Accountability: Theoretical Implications of the Right to omy of Social Service Provision.” Background paper for the Information Movement in India.” Third World Quarterly WDR 2004. 20(3):603–22. Kelly, Michael J. 1999. “The Impact of HIV/AIDS on ———— . 2002. “Civil Society Engagement and India’s Schooling in Zambia.” Paper presented at the XIth Inter Public Distribution System: Lessons from the Rationing national Conference on AIDS and STDs in Africa Con Kruti Samiti in Mumbai.” Paper presented at the the ference. WDR Conference on Making Services Work for Poor ————. 2000. “Planning for Education in the Context of People Conference. Eynsham Hall, Oxfordshire. HIV/AIDS.” UNESCO, International Institute for Educa November. tional Planning: Paris. Библиография 309 Khemani, Stuti. Forthcoming. “Political Cycles in a Develop Kusek, Jody, Ray Rist, and Elyzabeth White. 2003. “How ing Economy: Effect of Elections in the Indian States.” Jour Will We Know the Millennium Development Goal Results nal of Development Economics. When We See Them?” World Bank: Washington, D.C. ————. 2003. “Partisan politics and Intergovernmental Trans Processed. fers in India.” World Bank: Washington, D.C. Processed. Kutzin, Joseph. 2003. “Health Expenditures, Reforms and King, Elizabeth, Estelle James, and A. Suriyadi. 1996. Policy Priorities for the Kyrgyz Republic.” MANAS Health “Finance, Management and Costs of Public and Private Policy, Policy Research Paper 24. Bishkek,Kyrgyztan. Schools in Indonesia.” Economics of Education Review Ladd, Helen F. 2002. “School Vouchers: A Critical View.” 15(4):387–98. Journal of Economic Perspectives 16(4):3–24. King, Elizabeth, and Berk Ozler. 2002. “What’s Decentraliza Lakshman, M, and Mark Nichter. 2001. “Contamination of tion Got To Do with Learning? Endogenous School Quality Medicine Injection Paraphernalia Used by Registered Med and Student Performance in Nicaragua.” World Bank, ical Practitioners in South India: An Ethnographic Study.” Development Research Group: Washington, D.C. Avail Social Science and Medicine 51:11–28. able on line at http://www.worldbank.org/research/projects/ Lamboray, Jean Louis. 2000. “HIV and Health Reform in impact.htm. Processed. Phayao: From Crisis to Opportunity.” UNAIDS: Geneva. Kizilbash, Hamid H. 1998. “Teaching Teachers to Teach.” In Available on line at http://www.unaids.org/publications/ Pervez Hoodbhoy, eds., Education and the State: Fifty Years documents/care/general/una0004e.pdf. of Pakistan. Karachi: Oxford University Press. Langsten, Ray, and Kenneth Hill. 1995. “Treatment of Child Kleemeier, Elizabeth. 2000. “The Impact of Participation on hood Diarrhea in Rural Egypt.” Social Science and Medi Sustainability: An Analysis of the Malawi Rural Piped cine 40(7): 989–1001. Scheme Program.” World Development 28(5):929–44. Lanjouw, Peter, and Martin Ravallion. 1999. “Benefit Incidence, Klein, Michael, and Neil Roger. 1994. “Back to the Future: Public Spending Reforms and the Timing of Program Cap The Potential in Infrastructure Privatisation.” In Richard ture.” The World Bank Economic Review 13(2): 257–73. O’Brien, eds., Finance and the International Economy. Lazear, Edward P. 2000. “The Future of Personnel Econom Oxford, U.K.: Oxford University Press. ics.” Economic Journal 110(467):F611–39. Knack, Stephen. 2001. “Does Foreign Aid Promote Democ Le Houerou, Philippe, and Robert Taliercio. 2002. “Medium racy?” University of Maryland, IRIS Center Working Paper Term Expenditure Frameworks: From Concept to Practice. 238. College Park, Md. Preliminary Lessons from Africa.” World Bank, Africa Knack, Stephen, and Aminur Rahman. 2003. “Aid Intensity, Region Working Paper 28. Washington, D.C. Donor Fragmentation and the Quality of Governance.” Leonard, Kenneth L. 2002. “When Both States and Markets Background paper for the WDR 2004. Fail: Asymmetric Information and the Role of NGOs in Knippenberg, Rudolf, Eusebe Alihonou, Agnes Soucat, Kay African Health Care.” International Review of Law and ode Oyegbite, Maria Calivis, Ian Hopwood, Reiko Niimi, Economics 22(1):61–80. Mamadou Pathe Diallo, Mamadou Conde, and Samuel Leonard, Kenneth L., Gilbert R. Mliga, and Damen Haile Ofosu Amaah. 1997. “Implementation of the Bamako Ini Mariam. 2002. “Bypassing Health Centers in Tanzania: tiative: strategies in Benin and Guinea.” International Jour Revealed Preferences for Observable and Unobservable nal of Health Planning and Management 12 Suppl Quality.” Journal of African Economies 11(4):441–71. 1:S29–S47. Levy, Santiago, and Evelyne Rodrнguez. 2002. “El Programa Koenen Grant, Julie, and Harry Garnett. 1996. “Improving de Educaciуn, Salud y Alimentaciуn de Mйxico, Progresa.” Policy Formulation in Zambia.” Implementing Policy Instituto Mexicano del Seguro Social y Secretarнa de Change Project Case Study 2. Washington, D.C. Hacienda y Crйdito Pъblico: Ciudad de Mexico, Mexico. Koenig, Michael A., Gillian H. C. Foo, and Ketan Joshi. 2000. Processed. “Quality of Care within the Indian Family Welfare Pro Levy Bruhl, Daniel, Agnes Soucat, Raimi Osseni, Jean gramme: A Review of Recent Evidence.” Studies in Family Michel Ndiaye, Boubacar Dieng, Bethune Xavier De, Alpha Planning 31(1):1–18. Telli Diallo, Mamadou Conde, Mohamed Cisse, Yarou Kremer, Michael. 2002. “Innovations and Donor Assistance.” Moussa, Kandjoura Drame, and Rudolf Knippenberg. 1997. University of Maryland, IRIS: College Park, Md. Processed. “The Bamako Initiative in Benin and Guinea: Improving the Kremer, Michael, and Andrei Sarychev. 2000. “Why Do Gov Effectiveness of Primary Health Care.” International Journal ernments Operate Schools?” Harvard University: Cambridge, of Health Planning and Management 12 Suppl 1:S49–S79. Mass. Available on line at http://post.economics.harvard.edu/ Lewis, Bernard. 1961. The Emergence of Modern Turkey. faculty/kremer/papers.html. Processed. Oxford, U.K.: Oxford University Press. Kunfaa, Ernest Y., and Tony Dogbe. 2002. “Empty Pockets.” Lewis, Maureen. 2000. Who is Paying for Health Care in East In Deepa Narayan and Patti Petesch, eds., Voices of the ern Europe and Central Asia? Washington, D.C.: World Poor: From Many Lands. New York: World Bank and Bank, Europe and Central Asia Region, Human Develop Oxford University Press. ment Unit. 310 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Lewis, Maureen, Gunnar S. Eskeland, and Ximena Traa presented at the CITA Conference Conference. University of Valerezo. 1999. “Challenging El Salvador’s Rural Health Massachusetts. November. Care Strategy.” World Bank Policy Research Working Paper Mackinnon, John. 2003. “How Does Aid Affect the Quality of 2164. Washington D.C. Public Expenditure? What We Know and What We Do not Lewis, Maureen A., Gerald M. La Forgia, and Margaret B. Know.” Background paper for the WDR 2004. Sulvetta. 1996. “Measuring Public Hospital Costs: Empirical Macy, J., and R. Quick. 2002. “The Safe Water System — A Evidence from the Dominican Republic.” Social Science Household Based Water Quality Intervention Program for and Medicine 43(2): 221–34. the Developing World.” Water Conditioning and Purifica Liang, Xiaoyan. 1999. “Teacher Pay in 12 Latin American tion Magazine 44(4): – . Countries: How Does Teacher Pay Compare to other Profes Madaus, G. F., and V. Greaney. 1985. “The Irish Experience in sions, What Determines Teacher Pay, and Who are the Competency Testing: Implications for American Educa Teachers?” World Bank, Human Development Department, tion.” American Journal of Education 93(2):268–94. LCSHD Paper Series 49. Washington, D.C. Maiga, Z., Traore Nafo F., and A. El Abassi. 1999. “La Lieberman, Samuel. 2003. “The Role of Government in Reforme du Secteur Sante au Mali.” Studies in Health Ser Influencing Child Health, Saving Lives.” Background vices Organisation & Policy 12:132–132. paper for “Working Together to Accelerate Progress Makinen, M., H. Waters, M. Rauch, N. Almagambetova, R. Towards the Health and Nutrition Millennium Develop Bitran, L. Gilson, D. McIntyre, S. Pannarunothai, A. L. Pri ment Goals”. World Bank: Washington, D.C. Processed. eto, G. Ubilla, and S. Ram. 2000. “Inequalities in Health Liese, B., and and others. 2003. “Human Resources Crisis in Care Use and Expenditures: Empirical Data from Eight Health Services in Sub Saharan Africa.” Background paper Developing Countries and Countries in Transition.” Bulletin for the WDR 2004. of the World Health Organization 78(1):55–65. Lindelow, M., P. Ward, and N. Zorzi. 2003. “Expenditure Mamdani, Mahmood. 1996. Citizen and Subject: Contempo Tracking and Service Delivery Survey: The Health Sector in rary Africa and the Legacy of Late Colonialism. Princeton, Mozambique. Report on Preliminary Findings.” World N.J.: Princeton University Press. Bank: Washington, D.C. Processed. Manning, N. 1998. “Unbundling the State Autonomous agen Lisulo, Angela. 2003. “Costa Rica: Health Policies.” Back cies and Service Delivery.” World Bank: Washington, D.C. ground paper for the WDR 2004. Processed. Litvack, J. I., and C. Bodart. 1993. “User Fees Plus Quality Manning, Nick. 2001. “The legacy of the New Public Manage Equals Improved Access to Health Care: Results of a Field ment in Developing Countries.” International Review of Experiment in Cameroon.” Social Science and Medicine Administrative Sciences 67:297–312. 37(3):369–83. Manning, Nick, and Neil Parison. 2003. “Building on Litvack, Jennie, Junaid Ahmad, and Richard Bird. 1998. Strengths: Lessons from Comparative Public Administration “Rethinking Decentralization in Developing Countries.” Reforms.” Higher School of Economics and World Bank: World Bank Sector Studies Series September 1998. Washing Moscow. Processed. ton, D.C. Manor, James. 2002. “Partnerships between Governments and Lloyd, Cynthia B., Sahar El Tawila, Wesley H. Clark, and Civil Society for Service Delivery in Less Developed Coun Barbara S. Mensch. 2001. “Determinants of Educa tries: Cause for Concern.” Paper presented at the the WDR tional Attainment among Adolescents in Egypt: Does Conference on Making Services Work for Poor People Con School Quality Make a Difference?” Population Coun ference. Eynsham Hall, Oxfordshire. November. cil Policy Research Division Working Papers 150. New Mansuri, Ghazala, and Vijayendra Rao. 2003. “Evaluating York. Community Driven Development: A Critical Review of the Lobo, Albert, and Suresh Balakrishnan. 2002. “Report Card on Research.” World Bank: Washington, D.C. Processed. Service of Bhoomi Kiosks.” Public Affairs Centre: Banga Marchant, T. J., Armstrong Schellenberg J.R.M., T. Edgar, R. lore, India. Processed. Nathan, S. Abdulla, O. Musaka, H. Mponda, and C. Lorrain, Dominique. 1992. “The French Model of Urban Ser Lengeler. 2002. “Socially Marketed Insecticide Treated Nets vices.” West European Politics 15(2):77–92. Improve Malaria and Anaemia in Pregnancy in Southern Lott, John R. Jr. 1999. “Public Schooling, Indoctrination, and Tanzania.” Tropical Medicine and International Health Totalitarianism.” Journal of Political Economy 107(6): 7(2):149–58. S127–S157. Marek, T., I. Diallo, B. Ndiaye, and J. Rakotosalama. 1999. Lundberg, Paul. 2002. “A Comparison of Decentralization in “Successful Contracting of Preventions Services: Fighting Pakistan and Nepal.” Paper presented at the the 2nd Interna Malnutrition in Senegal and Madagascar.” Health Policy tional Conference on Decentralization Conference. Manila. and Planning 14(4): 382–89. June 25. Martens, Bertin, Uwe Mummert, Peter Murrell, and Paul Mackey, Jo Ann. 2002. “Using a Health Belief Model in Teach Seabright. 2002. The Institutional Economics of Foreign ing Preventive Health Care Principles to Israeli RN’s.” Paper Aid. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press. Библиография 311 Masud, Mohammad O. 2002. “Co producing Citizen Secu Option?” Tropical Medicine and International Health rity: The Citizen Police Liaison Committee in Karachi.” 2:116–26. Institute of Development Studies Working Paper 172. Mills, A., R. Brugha, K. Hanson, and B. McPake. 2002. Brighton, U.K. “Approaches for Improving Delivery in the Non State Mauro, Paulo. 1998. “Corruption and the Composition of Sector: What Is the Evidence on What Works, Where and Government Expenditures.” Journal of Public Economics Why?” Paper presented at the Making Services Work for 69:263–79. the Poor Conference. Eynsham Hall, Oxfordshire. Mayer, Elizabeth Ann. 1997. “Only Very Few Girls Even Start November 4. to Go to School in Yemen.” Women’s International Network Mingat, Alain. 2003. “Management of Education Systems in News 23(3): 52–52. Sub Saharan African Countries: A Diagnostic and Ways McPake, B. 1996. “Public Autonomous Hospitals in Sub towards Improvement in the Context of the EFA FTI.” Saharan Africa: Trends and Issues.” Health Policy 35(2): World Bank: Washington, D.C. Processed. 155–77. Ministиre de la Santй Bйnin. 2003. “Revue des Dйpenses McPake, Barbara, Delius Asiimwe, Francis Mwesigye, Matthius Publiques dans le Secteur de la Santй.” Ministиre de la Ofumbi, Pieter Streefland, and Asaph Turinde. 2000. “Coping Santй Bйnin: Porto Novo. Strategies of Health Workers in Uganda.” In Pauolo Ferrinho Ministry of Education Ethiopia. 2000. “Alternate Routes to Basic and Wim Van Lerberghe, eds., Providing Health Care Under Primary Education.” Ministry of Education: Addis Ababa. Adverse Conditions: Health Personnel Performance and Indi Ministry of Health Guinea. 2002. “Guinea, A Country Status vidual Coping Strategies (Studies in Health Services and Report on Health and Poverty, Health, Nutrition, and Popu Organization, 16). Antwerp, Belgium: ITG Press. lation Inputs for the PRSP and HIPC Process.” Ministry of Medina, Luis Fernando, and Susan Stokes. 2002. “Clientelism Health Guinea: Conakry. as Political Monopoly.” Paper presented at the the 2002 Mintz, Patricia, William D. Savedoff, and Jorge Pancorvo. 2000. Annual Meetings of the American Political Science Associa “Bolivia: PROSALUD and the Insurance Program for Moth tion Conference. Boston. August 29. ers and Children (SNMN).” World Bank: Washington, D.C. Mehrotra, S., and S. W. Jarrett. 2002. “Improving Basic Health Mizala, Alejandra, and Pilar Romaguera. 2000. “School Per Service Delivery in Low Income Countries: ‘Voice’ to the formance and Choice.” Journal of Human Resources Poor.” Social Science and Medicine 54(11):1685–90. 35(2):392–417. Mehryar, A. H., A. Aghajanian, and S. Ahmadnia. 2003. ————. 2002. “Evaluacion del Desempeсo e Incentivos en la “Primary Health Care and Rural Poverty Eradication in Educacio´n Chilena.” Cuadernos de Economia 39(118): the Islamic Republic of Iran.” Background paper for the 353–94. WDR 2004. Moens, F. 1990. “Design, Implementation and Evaluation of Mencher, Joan. 1980. “The Lessons and Non lessons of Ker Community Financing Schemes for Hospital Care in Devel ala: Agricultural Labourers and Poverty.” Economic and oping Countries: A Prepaid Health Plan in Bwamanda Political Weekly 15(41 43):1784–802. Health Zone, Zire.” Social Science and Medicine Mesoamerica Nutrition Program Targeting Study Group. 30(12):1319–27. 2002. “Targeting Performance of Three Large Scale, Nutri Molyneaux, Jack, and Paul Gertler. 1999. “Evaluating the tion Oriented Social Programs in Central America and Mex Impact of IDT.” The RAND Corporation: Santa Monica, ico.” Food Nutrition Bulletin 23(2):162–74. C.A. Processed. Meyer, C. A. 1995. “Opportunism and NGOs Entrepreneur Moore, Mark H., David Thacher, Andrea Dodge, and Tobias ship and Green North South Transfers.” World Develop Moore. 2002. “Recognizing Public Value in Policing: The ment 23(8):1277–89. Challenge of Measuring Police Performance.” Policy Execu Miguel, Edward, and Michael Kremer. 2001. “Worms: Educa tive Research Forum: Washington, D.C. tion and Health Externalities in Kenya.” National Bureau of Moore, Mick, and James Putzel. 2001. “Thinking Strategically Economic Research Working Paper Series 8481. Cambridge, about Politics and Poverty.” Institute of Development Stud Mass. ies Working Paper 101. Brighton, U.K. Miguel, Szekely. 1998. The Economics of Poverty, Inequality, Mtemeli, D. N. 1994. “An Investigation into Why Women in and Wealth Accumulation in Mexico. New York: St. Mar Mutasa District Prefer to Deliver at Home and Not in tin’s Press. Health Institutions.” Provincial Medical Direction: Mani Millot, Benoit, and Julia Lane. 2002. “The Efficient Use of caland, Zimbabwe. Processed. Time in Education.” Education Economics 10(2):209–28. Murnane, Richard J., and David K. Cohen. 1986. “Merit Pay Mills, A., and J. Bromberg. 1998. “Experiences of Contracting: and the Evaluation Problem: Why Most Merit Pay Plans Fail An Overview of the Literature.” World Health Organization and a Few Survive.” Harvard Educational Review 56(1): 33. Geneva. 1–17. Mills, A., J. Broomberg, and C. Hongoro. 1997. “Improving Murphy, Paud, Carla Bertoncino, and Lianqin Wang. 2002. the Efficiency of District Hospitals: Is Contracting an “Achieving Universal Primary Education in Uganda: The 312 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ‘Big Bang’ Approach.” World Bank, Human Development Nieves, I., Gerard M. La Forgia, and Jaume Ribera. 2000. Network, Education Notes: Washington, D.C. “Guatemala: Large Scale Government Contracting of Musgrave, Richard. 1959. The Theory of Public Finance: A NGO’s to Extend Basic Health Services to Poor Populations Study in Public Economy. New York: McGraw Hill. in Guatemala.” World Bank. Washington DC. Available on Nag, Moni. 1989. “Political Awareness as a Factor in Accessi line at www.worldbank.org. bility of Health Services: A Case Study of Rural Kerala and Nitayaramphong, S., S. Srivanichakom, and Y. Pongsupap. West Bengal.” Economic and Political Weekly 2000. “Strategies to Respond to Health Manpower Needs in 24(8):417–26. Rural Thailand.” Studies in Health Services Organisation & Nahar, S., and A. Costello. 1998. “The Hidden Cost of ‘Free’ Policy 16:55–72. Maternity Care in Dhaka, Bangladesh.” Health Policy and NRI and World Bank. 2003. “Public Expenditure and Service Planning 13(4):417–22. Delivery in Papua New Guinea: Draft.” World Bank: Wash Naimoli, Joseph, and Denise Vaillancourt. 2003. “Perfor ington, D.C. mance Based Management in an Evolving Decentralized O’Connell, Stephen A., and Charles C. Saludo. 2001. “Aid Public Health System in West Africa: The Case of Burkina Intensity in Africa.” World Development 29(9):1527–52. Faso.” Background paper for the WDR 2004. O’Connor, Thomas H. 1995. The Boston Irish: A Political His Narayan, Deepa. eds. 2002. Empowerment and Poverty tory. Boston: Northeastern University Press. Reduction: A Sourcebook. Washington, D.C.: World Bank. OECD. 2001. “Knowledge and Skills for Life: First Results Narayan, Deepa, Robert Chambers, Meera Kaul Shah, and from PISA 2000.” OECD: Paris. Patti Petesch. 2000a. Crying out for Change: Voices of the Olson, Mancur. 1971. The Logic of Collective Action: Public Poor. New York: Oxford University Press for the World Bank. Goods and the Theory of Groups. Cambridge, Mass.: Har Narayan, Deepa, Raj Patel, Kai Schafft, Anne Rademacher, vard University Press. and Sarah Koch Schulte. 2000b. Voices of the Poor: Can Onyango Ouma, Washington, Rose Laisser, Musiba Mbilima, Anyone Hear Us? New York: Oxford University Press. Margaret Araoye, Patricia Pittman, Irene Agyepong, Mairo Narayan, Deepa, and Patti Pettesch. eds. 2002. From Many Zakari, Sharon Fonn, Marcel Tanner, and Carol Vlassof. Lands: Voices of the Poor. Washington, D.C.: World Bank 2001. “An Evaluation of Health Workers for Change in Seven and Oxford University Press. Settings: A Useful Management and Health System Develop National Democratic Institute for International Affairs, and ment Tool.” Health Policy and Planning 16(Sup. 1):24–32. World Bank. 1998. “Promoviendo Transparencia y Gobern Organization for Economic Cooperation and Development. abilidad: Experiencias en la Repъblica Argentina, Colombia 2001. “Knowledge and Skills for Life: First Results from y los Estados Unidos.” National Democratic Institute for PISA 2000.” Organisation for Economic Cooperation and International Affairs and World Bank: Buenos Aires. Development: Paris. Nauman, Huma. 1990. “Primary Teacher Certificate Program Ostrom, Elinor. 1990. Governing the Commons. New York: in NWFP: A Study.” Project BRIDGES, HIID: Cambridge, Cambridge University Press. Mass. Ostrom, Elinor, Clark Gibson, Sujai Shivakumar, and Krister Navarro, Juan Carlos, and Rafael de la Cruz. 1998. “Federal Anderson. 2001. “Aid Incentives and Sustainability: An Insti State and Nonprofit Schools in Venezuela.” In William D. tutional Analysis of Development Cooperation.” SIDA Savedoff, eds., Organization Matters: Agency Problems in Studies in Evaluation 02/01. Stockholm, Sweden. Health and Education in Latin America. Washington, D.C.: Ottaway, M, and T. Chung. 1999. “Debating Democracy Assis Inter American Development Bank. tance: Toward a New Paradigm.” Journal of Democracy Nelson, Joan. 2000. The Politics of Social Sector Reforms. 10(4):99–128. Washington, D.C.: Overseas Development Council. Pakistan Institute for Environment Development Action, and Newman, John, Menno Pradhan, Laura B. Rawlings, Geert Project Management Team. 1994. “The State of the Public Ridder, Ramiro Coa, and Jose Luis Evia. 2002. “An Impact Sector Primary Health Care Services, District Sheikhupura, Evaluation of Education, Health and Water Supply Invest Punjab, Pakistan.” Bamako Initiative technical report series, ments by the Bolivian Social Investment Fund.” World Bank UNICEF 31. Economic Review 16(2):241–74. Pannarunothai, S., and A. Mills. 1997. “The Poor Pay More: Nichols, Len M., Nicholas Prescott, and Kai Hong Phua. Health Related Inequality in Thailand.” Social Science and 1997. “Medical Savings Accounts for Developing Coun Medicine 44(12):1781–90. tries.” In George J. Schieber, eds., Innovations in Health Pannarunothai, S., S. Srithamrongsawat, M. Kongpan, and P. Care Financing: Proceedings of a World Bank Conference. Thumvanna. 2000. “Financing Reforms for the Thai Health Washington, D.C.: World Bank. Card Scheme.” Health Policy and Planning 15(3):303–11. Nickson, Andrew, and Claudia Vargas. 2002. “The Limitations Papua New Guinea Office of National Planning. 1999. “Papua of Water Regulation: The Failure of the Cochabamba Con New Guinea Human Development Report 1998.” Govern cession in Bolivia.” Bulletin of Latin American Research ment of Papua New Guinea and United Nations Develop 21(1):99–120. ment Program: Port Moresby, Papua New Guinea. Библиография 313 Parker, Ronald, and Tauno Skytta. 2000. “Rural Water Pro Rutshuru, Democratic Republic of Congo.” Tropical Medi jects: Lessons from OED Evaluations.” World Bank Opera cine and International Health 3(7):559–65. tions Evaluation Department, Working Paper Series 3. Preker, A. S., G. Carrin, D. Dror, M. Jakab, W. Hsiao, and D. Washington, D.C. Arhin. 2001. “Role of Communities in Resource Mobiliza Pathmanathan, Indra, Jerker Liljestrand, Jo M. Martins, Lalini tion and Risk Sharing: A Synthesis Report.” World Bank, Rajapaksa, Craig Lissner, Amala de Silva, Swarna Selvaraju, HNP Discussion Paper. Washington DC. and Prabha Joginder Singh. 2003. Investing Effectively in Prendergast, Carnice. 2001. “Selection and Oversight in the Maternal Health in Malaysia and Sri Lanka. Washington Public Sector, with the Los Angeles Police Department as an D.C.: World Bank. Example.” National Bureau of Economic Research Working Paul, Samuel. 2002. Holding the State to Account: Citizen Paper 8664. Cambridge, Mass. Monitoring in Action. Bangalore: Books for Change. Price, N. 2001. “The Performance of Social Marketing in Paxson, Christina, and Norbert A. Schady. 2002. “The Alloca Reaching the Poor and Vulnerable in AIDS Control Pro tion and Impact of Social Funds: Spending on School Infra grammes.” Health Policy and Planning 16(3):231–39. structure in Peru.” World Bank Economic Review Pritchett, Lant. Forthcoming. “It Pays to Be Ignorant.” Jour 16(2):297–319. nal of Policy Reform. Pearson, Mark, and Paolo Carlo Belli. 2003. “The Impact of Pritchett, Lant, and Duriya Farooqui. 2003. “The Economics Resource Allocation Mechanisms, and Priority Setting of Education Reeducated.” Kennedy School of Government Policies to Improve Services for the Poor.” Background and Center for Global Development: Cambridge, Mass. paper for the WDR 2004. Processed. Perry, H., N. Robinson, D. Chavez, O. Taja, C. Hilari, D. Pritchett, Lant, and Deon Filmer. 1999. “What Education Shanklin, and J. Wyon. 1999. “Attaining Health for All Production Functions Really Show: A Positive Theory of through Community Partnerships: Principles of the Census Education Expenditure.” Economics of Education Review Based, Impact Oriented (CBIO) Approach to Primary 18(2):223–39. Health Care Developed in Bolivia, South America.” Social Pritchett, Lant, and Michael Woolcock. 2002. “Solutions Science and Medicine 48(8):1053–67. When the Solution is the Problem: Arraying the Disarray Persson, Torsten, and Guido Tabellini. 2000. Political Eco in Development.” Center for Global Development Work nomics: Explaining Public Policy. Cambridge, Mass.: MIT ing Paper 10. Washington, D.C. Press. Pritchett, Lant H. 2002. “When Will They Ever Learn? Why Peters, David H., Abdo S. Yazbeck, Adam Wagstaff, G. N. V. All Governments Produce Schooling.” John F. Kennedy Ramana, Lant Pritchett, and Rashmi R. Sharma. 2003. Bet School of Government, Harvard University: Cambridge, ter Health Systems for India’s Poor: Findings, Analysis and Mass. Processed. Options. Washington, D.C.: World Bank. Pritchett, Lant H., and Lawrence H. Summers. 1996. “Wealth Picazo, Oscar F. 2002. “Better Health Outcomes from Limited ier is Healthier.” The Journal of Human Resources Resources: Focusing on Priority Services in Malawi.” World 31(4):841–68. Bank, Africa Region Human Development Working Paper Probe Qualitative Research Team. 2002. “Healthcare Seeking Series. Washington, D.C. Behavior in Andhra Pradesh.” Probe Qualitative Research: Platteau, Jean Philippe. 2003. “Rushing to Help the Poor Bombay. Through Participation May Be Self Defeating.” Paper PROBE Team in association with Centre for Development presented at the the WDR Conference on Making Ser Economics. 1999. Public Report on Basic Education in vices Work for Poor People Conference. Berlin, Germany. India. New Delhi: Oxford University Press. July. Prud’homme, Remy. 1995. “The Dangers of Decentraliza Platteau, Jean Philippe, and Frederic Gaspart. 2003. “The tion.” World Bank Research Observer 10(2):201–20. ‘Elite Capture’ Problem in Participatory Development.” Psacharopoulos, Georges, Jorge Valenzuela, and Mary Arends. Centre for Research on the Economics of Development, 1996. “Teacher Salaries in Latin America: A Review.” Eco University of Namur: Namur, Belgium. Processed. nomics of Education Review 15(4):401–6. Plummer, Janelle. 2003. “Independent Providers in Water Public Services International, and Education International. and Sanitation.” World Bank, draft note prepared for 2000. “Improving the Effectiveness of the Public Sector—If the Water and Sanitation Program: Washington, D.C. Not Us, Who?” Public Services International and Education Processed. International: Paris and Brussels. Available on line at Population Services International. 2003. “Profiles.” Population http://www.world psi.org. Services International: Washington D.C. Available on line at Putnam, Robert, Robert Leonardi, and Raffaella Nanetti. http://www.psi.org/resources/profiles.html. 1992. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Porignon, D., E. M. Soron’Gane, T. E. Lokombe, D. K. Isu, P. Italy. Princeton N.J.: Princeton University Press. Hennart, and W. Van Lerberghe. 1998. “How Robust Are Radoki, Carole. 2003. “What Are the Most Effective Strategies District Health Systems? Coping with Crisis and Disasters in for Understanding and Channeling the Preferences of Ser 314 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 vice Users to Make Public Services More Responsive.” Rodden, Jonathan, Gunnar Eskeland, and Jennie Litvack. Background paper for the WDR 2004. eds. 2003. Decentralization and Hard Budget Constraints. Raghupati, Usha, and Vivien Foster. 2003. “A Scorecard for Cambridge, Mass.: MIT Press. India, Tariffs and Subsidies in South Asia.” World Bank, Rojanapithayakorn, W., and R. Hanenberg. 1996. “The 100% PPIAF and Water and Sanitation Program Paper 2. Wash Condom Program in Thailand.” AIDS 10(1):1–7. ington, D.C. Rosskam, Ellen. 2003. “No Pills, No Bandages, Nothing.” Rajkumar, Andrew Sunil, and Vinaya Swaroop. 2002. “Public International Labor Organization: Geneva. Processed. Spending and Outcomes: Does Governance Matter?” World Rowe, Alexander K., Faustin Onikpo, Marcel Lama, Francois. Bank Policy Research Working Paper 2840. Washington, Cokou, and Michael S. Deming. 2001. “Management of D.C. Available on line at http://econ.worldbank.org/ Childhood Illness at Health Facilities in Benin: Problems view.php?type=5&id=15176. and Their Causes.” American Journal of Public Health Ramachandran, V. K. 1996. “On Kerala’s Development 91(10):1625–35. Achievements.” In Jean Dreze and Amartya Sen, eds., Saadah, F., M. Pradhan, and R. Sparrow. 2001. “The Effective Indian Development: Selected Regional Perspectives. New ness of the Health Card as an Instrument to Ensure Access to York: Oxford University Press. Medical Care for the Poor during the Crisis.” World Bank: Rao, Vijayendra. 2003. “Experiments in Participatory Econo Washington, D.C. Processed. metrics: Improving the Connection Between Economic Samrasinghe, Daya, and John Akin. 1994. “Health Strategy Analysis and the Real World.” Economic and Political and Financing Study: Final Report.” Sri Lanka, Ministry of Weekly, May 18. Health and Women’s Affairs: Columbo. Rao, Vijayendra, and Ana Maria Ibбсez. 2003. “The Social Save the Children. 2002. “New Products into Old Systems: Impact of Social Funds in Jamaica: A Mixed Methods The Initial Impact of the Global Alliance for Vaccines Analysis of Participation, Targeting and Collective Action in and Immunizations (GAVI) at Country Level.” Save the Community Driven Development.” World Bank Policy Children and London School of Hygiene and Tropical Research Working Paper 2970. Washington, D.C. Medicine: London. Available on line at http://www. Rao, Vijayendra, and Michael Walton. Forthcoming. “Culture savethechildren.org.uk/development/latest/Gavi_report and Public Action: An Introduction.” In Vijayendra Rao and _cover.pdf. Michael Walton (eds.) Culture and Public Action. Stanford Savedoff, William, and Pablo Spiller. 1999. Spilled Water: Insti University Press. tutional Commitment in the Provision of Water Services. Reimers, Fernando. 1997. “The Role of the Community in Washington, D.C.: Inter American Development Bank. Expanding Educational Opportunities: The EDUCO Savedoff, William D., and T. Paul Schultz. eds. 2000. Wealth Schools in El Salvador.” In James Lynch, Celia Modgil, and from Health. Washington, D.C.: Inter American Develop Sohan Modgil, eds., Education and Development: Tradi ment Bank. tion and Innovation: Volume Two—Equity and Excellence Sawada, Yasuyuki. 1999. “Community Participation, in Education for Development. London: Cassel. Teacher Effort, and Educational Outcome: The Case of Reinikka, Ritva, and Jakob Svensson. 2001. “Explaining Leak El Salvador’s EDUCO Program.” William Davidson age in Public Funds.” World Bank, Policy Research Woking Institute Working Papers 307. University of Michigan. Paper 2709. Washington, D.C. Available on line at http://eres.bus.umich.edu/web/ ————. 2003a. “The Power of Information: Evidence from dwpauth.html. an Information Campaign to Reduce Capture.” World Bank: Schacter, Mark, Phillip Haid, and Julie Koenen Grant. 1999. Washington, D.C. Processed. Cabinet Decision Making: Lessons from Canada; Lessons ————. 2003b. “Working for God? Evaluating Service from Africa. Ottawa: Institute on Governance. Delivery of Religious Not for Profit Health Care Schedler, Andreas. 1999. “Conceptualizing Accountabil Providers in Uganda.” Policy Research Working Paper ity.” In Andreas Schedler, Larry Diamond, and Marc F. Series 3058. Washington, D.C. Plattner, eds., The Self Restraining State: Power and Riddel, Roger C. 1999. “The End of Foreign Aid to Africa? Accountability in New Democracies. Boulder and Lon Concerns about Donor Policies.” African Affairs 98:309–35. don: Lynne Rienner. Ritzen, Jo, Lianqin Wang, and Yael Duthilleul. 2002. “Educa Schellenberg, J. R., S. Abdulla, R. Nathan, O. Musaka, T. J. tion as an Agent of Social Cohesion.” World Bank, Human Marchant, N. Kikumbih, A. K. Mushi, H. Mponda, H. Development Network: Washington, D.C. Processed. Minja, H. Mshinda, M. Tanner, and C. Engeler. 2001. Roberts, John. 2002. “Results Oriented Public Expenditure “Effect of Large Scale Social Marketing of Insecticide Management:Lessons from Country Case Studies.” Over treated Nets on Child Survival in Rural Tanzania.” The seas Development Institute: London, U.K. Processed. Lancet 357(9264):1241–7. Robinson, James, and Thierry Verdier. 2002. “The Political Schick, Allen. 1996. The Spirit of Reform: Managing the New Economy of Clientelism.” Centre for Economic Policy Zealand State Sector in a Time of Change. Wellington: State Research Discussion Paper Series 3205. London. Services Commission and the Treasury. Библиография 315 ————. 1998. “Why Most Developing Countries Should Not Shah, Shekhar, and Manju Rani. 2003. “Worlds Apart: Try New Zealand’s Reforms.” World Bank Research Why are Kerala and Uttar Pradesh so Different in Observer 13(1): 123–31. Human Development?” Background paper for the Schieber, G, and A. Maeda. 1997. “A Curmudgeon’s Guide to WDR 2004. Financing Health Care in Developing Countries.” In Shi, Min, and Jakob Svensson. 2003. “Political Budget Cycles George J. Schieber, eds., Innovations in Health Care in Developed and Developing Countries.” World Bank: Financing: Proceedings of a World Bank Conference. Wash Washington, D.C. Processed. ington, D.C.: World Bank. Shirley, Mary. eds. 2002. Thirsting for Efficiency: The Eco Schiotz, Ania. 2002. “Hygiene in Nineteenth Century Nor nomics and Politics of Urban Water System Reform. Oxford, way.” Institut for Allmenn og Samfunnsmedisin, University U.K.: Elsevier Press. of Oslo: Oslo, Norway. Processed. Shleifer, Andrei, and Rober W. Vishny. 1993. “Corruption.” Schleicher, Andreas, Maria Teresa Siniscalco, and Neville Quarterly Journal of Economics 108(3):599–617. Postlewaite. 1995. “The Conditions of Primary Schools: A Shreenivasan, Jain. 2002. “Last Word: Development Scam.” Pilot Study in the Least Developed Countries.” UNESCO The Week, February 10. and UNICEF: Paris. Processed. Sillers, Son. 2002. “Strengthening Basic Education through Schleifer, Andrei, and Robert W. Vishny. 1994. “Politicians and Institutional Reform: Linking Authority, Accountability, and Firms.” Quaterly Journal of Economics 109(4):995–1025. Transparency.” USAID Issues Paper 1. Washington, D.C. Schneider, Helen, and Natasha Palmer. 2002. “Getting to the Singerman, Diane. 1995. Avenues of Participation: Family, Truth? Researching User Views of Primary Health Care.” Politics and Networks in Urban Cairo. Princeton, N.J.: Health Policy and Planning 17(1):32–41. Princeton University Press. Schorr, Lisbeth B. 1997. Common Purpose: Strengthening Singh, Janmejay, and Parmesh Shah. 2003. “Making Services Families and Neighborhoods to Rebuild America. New Work for Poor People: The Role of Participatory Public York: Doubleday. Expenditure Management.” Background note for the Schuknecht, Ludger. 1996. “Political Business Cycles and WDR 2004. Fiscal Policies in Developing Countries.” Kyklos Smith, Warrick. 1997a. “Utility Regulators: Decisionmaking 49(2):155–70. Structures, Resources and the Start up Strategy.” World Schultz, T. Paul. 2001. “School Subsidies for the Poor: Evalu Bank, Finance, Private Sector and Infrastructure Network ating the Mexican PROGRESA Program.” Yale University Viewpoint 129. Washington, D.C. Economic Growth Center Discussion Paper 834. New ————. 1997b. “Utility Regulators: Roles and Responsibili Haven, Conn. Available on line at http:// www.econ. ties.” World Bank, Finance, Private Sector and Infrastruc yale.edu/~egcenter/EGCdiscussion3.htm. ture Network Viewpoint 128. Washington, D.C. Schwartz, Klaas, and Blokland Maarten. 2002. “Government ————. 2003. “Regulating Infrastructure for the Poor: Owned Public Limited Companies in the Dutch Water Sec Regulatory System Design.” In Penelope Brook and tor.” In Paul Seidenstat, David Haarmeyer, and Simon Tymothy Irwin, eds., Infrastructure for Poor People— Hakim, eds., Reinventing Water and Wastewater Systems: Public Policy For Private Provision. Washington, D.C.: Global Lessons for Improving Management. New York: World Bank. John Wiley and Sons, Inc. Soeters, Robert, and Fred Griffiths. 2003. “Improving Govern Scott, James C. 1998. Seeing Like a State: How Certain ment Health Services through Contract Management: A Schemes to Improve the Human Condition Have Failed. Case from Cambodia.” Health Policy and Planning New Haven: Yale University Press. 18(1):74–83. Seidenstat, Paul, David Haarmeyer, and Simon Hakim. eds. Soucat, Agnes, T. Gandaho, and D. Levy Bruhl. 1997. “Health 2002. Reinventing Water and Wastewater Systems: Global Seeking Behavior and Household Health Expenditures in Lessons for Improving Management. New York: John Wiley Benin and Guinea: the Equity Implications of the Bamako and Sons, Inc. Initiative.” International Journal of Health Planning and Sen, Amartya. 2002. “Why Half the Planet is Hungry.” Management 12(Supp. 1):S137–S164. Observer of London, June 16. Soucat, Agnes, and Manju Rani. 2003a. “Making Health and Shah, Anwar. 2003a. “On Getting the Giant to Kneel: Nutrition Services Work for Poor People.” Background note Approaches to a Change in the Bureaucratic Culture: A for the WDR 2004. Primer on Results oriented Management and Evalua ————. 2003b. “Reaching the Poor with or without Qualified tion.” In Anwar Shah, eds., Ensuring Accountability Professionals: A Review of Obstacles to and Levers for When There is No Bottom Line. Washington, D.C.: Reaching the Poor with Health and Nutrition Services.” World Bank. Background paper for the WDR 2004. Shah, Shekhar. 2003b. “Walk Before you Run: Governance and ————. 2003c. “Who Do the Poor Really Get Their Services Public Sector Reforms in Poverty Reduction Strategies.” From: Myths and Reality of the Public Private Mix.” Back Background paper for the WDR 2004. ground paper for the WDR 2004. 316 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Stasavage, David. 2003. “On the Role of Democracy in Uganda’s Ministry of Finance, Planning, and Economic Develop Move to Universal Primary Education.” Background paper for ment: Kampala, Uganda. Processed. the WDR 2004. Tynan, Nicola. 2002. “London’s Private Water Supply, 1582 Stewart, John. 1996. “A Dogma of Our Times The Separation 1902.” In Paul Seidenstat, David Haarmeyer, and Simon of Policy Making and Implementation.” Public Money and Hakim, eds., Reinventing Water and Wastewater Systems: Management July–September: 33–40. Global Lessons for Improving Management. New York: Stiglitz, Joseph E. 2000. Economics of the Public Sector. New John Wiley and Sons, Inc. York: W.W. Norton. U.K. Department of International Development. 2002. Studdert, D. M., E. J. Thomas, H. R. Burstin, B. I. Zbar, E. J. “Transport’s Role in Achieving the Millenium Development Orav, and T. A. Breannd. 2000. “Negligent Care and Mal Goals.” U.K. Department of International Development, practice Claiming Behavior in Utah and Colorado.” Med Transport Resource Center: London, U.K. ical Care 38(3):250–60. UNAIDS. 2000. “Report on the Global HIV/AIDS Epi Sundaram, Pachampet. 2001. “Transfers and Postings in demic.” UNAIDS: Geneva. India.” World Bank: Washington, D.C. Processed. UNAIDS, and WHO. 2003. “Aids Epidemic Update.” Joint Suwal, J. V. 2001. “The Main Determinants of Infant Mortality United Nations Programme on HIV/AIDS (UNAIDS) and in Nepal.” Social Science and Medicine 53(12):1667–81. World Health Organization (WHO): Switzerland. Svensson, Jakob. 2003. “Why Conditional Aid Doesn’t Work UNESCO. 2002. “EFA Global Monitoring Report, 2002: Is and What Can Be Done about It.” Journal of Develop the World on Track?” UNESCO: Paris. Available on line at ment Economics 70(2):381–402. http://www.unesco.org/education/efa/monitoring/monito Sweeting, E. M. 2001. “Basic Education Projects in Indonesia ring_2002.shtml. since 1990: A Study in Sustainability.” World Bank: Wash UNICEF. 2001. “Progress since the World Summit for Chil ington, D.C. Processed. dren: A Statistical Review.” UNICEF: New York. Available Talero, Eduardo. 2001. “Electronic Government Procurement: on line at http://www.unicef.org/pubsgen/wethechildren Concepts and Country Experiences.” World Bank, Opera stats/. tional Policy and Services: Washington, D.C. Processed. UNICEF. 2002. “Accelerating Early Child Survival and Devel Tan, Jee Peng, Agnes Soucat, and Alain Mingat. 2000. opment in High Under Five Mortality Areas in the Context “Enhancing Human Development in the HIPC/PRSP of Health Reform and Poverty Reduction: A Results Based Context: Progress in the Africa Region During 2000.” World Approach, Proposal for CIDA.” UNICEF: New York. Bank, Africa Region, Human Development Sector: Wash UNICEF. 2002. “End of Decade Databases: Child Mortality”. ington, D.C. Geneva, UNICEF. Available on line at http://www.child Tangcharoensathien, V, and S Nittayaramphong. 1994. “Thai info.org/cmr/revis/db2.htm. land: Private Health Care Out of Control?” Health Policy UNICEF World Bank 2003. Marginal Budgeting for Bottle and Planning 9(1):31–40. necks: How to reach the impact frontier of health and Tarp, Finn, and Peter Hjertholm. eds. 2000. Foreign Aid and nutrition services and accelerate progress towards the Mil Development: Lessons Learnt and Directions for the Future. lennium Development Goals. A budgeting model and an London, New York: Routledge. application to low income countries (forthcoming). Taylor, J. 2003. “Contracting for Health Services.” In A. Preker United Nations. 1961. “United Nations Demographic Year and A. Harding, eds., Private Participation in Health Ser book”. The United Nations. Monograph. vices. Washington D.C.: World Bank. Uriarte, Miren. 2002. “Cuba Social Policy at the Cross Tendler, Judith. 1998. Good Government in the Tropics. Balti roads:Maintaining Priorities, Transforming Practice.” more: John Hopkins University Press. Oxfam America: Boston. The City of Johannesburg Council. 2001. Johannesburg: An Urquiola, Miguel. 2001. “Identifying Class Size Effects in African City in Change. Cape Town: Zebra Press. Developing Countries: Evidence from Rural Schools in The Economist. 2002. “Kenya’s election: Waiting for the Bolivia.” World Bank Policy Research Working Paper 2711. Newish Man.” The Economist, December 19. Washington, D.C. Thomas, Duncan, Victor Lavy, and John Strauss. 1996. “Pub van de Walle, Dominique. 1998. “Targeting Revisted.” World lic Policy and Anthropometric Outcomes in Cфte D’Ivoire.” Bank Research Observer 13(2, August):231–248. Journal of Public Economics 61(3):155–192. ————. 2002. “Choosing Rural Road Investments to Help Torres Parodi, C. 2003. “Health and Ethnicity.” Background Reduce Poverty.” World Development 30(4):575–89. note for the WDR 2004. van de Walle, Dominique, and Dorothyjean Cratty. 2003. Tremolet, Sophie. 2002. “Rural Water Service.” World “Impact Evaluation of a Rural Road Rehabilitation Project.” Bank Private Sector Finance Viewpoint 249. Washington, World Bank: Washington, D.C. Processed. D.C. van de Walle, Dominique, and Kimberly Nead. eds. 1995. Pub Tumusiime Mutebile, Emmanuel. 2003. “Uganda’s Experi lic Spending and the Poor: Theory and Evidence. Baltimore: ence with the Medium term Expenditure Framework.” Johns Hopkins University Press. Библиография 317 van der Berg, Servaas, and Ronelle Burger. 2003. “The Sto Wagstaff, Adam. 2000. “Socioeconomic Inequalities in Child ries behind the Numbers: An Investigation of Efforts to Mortality: Comparisons across Nine Developing Coun Deliver Services to South Africa’s Poor.” Background tries.” Bulletin of the World Health Organization paper for the WDR 2004. 78(1):19–29. Van Domelen, Julie. 2002. “Social Funds: Evidence on Target ————. 2002. “Child Health on a Dollar a Day: Some Tenta ing, Impacts and Sustainability.” Journal of International tive Cross Country Comparisons.” World Bank, Develop Development 14(5):627–42. ment Research Group: Washington, D.C. Processed. Van Lerberghe, W., W. Ammar, R. el Rashidi, M. Awar, A. Wagstaff, Adam, Jennifer Bryce, Flavia Bustreo, Mariam Clae Sales, and A. Mechbal. 1997. “Reform Follows Failure: II. son, Niklas Danielsson, and WHO World Bank Child Pressure for Change in the Lebanese Health Sector.” Health Health and Poverty Working Group. 2002. “Child Health: Policy and Planning 12(4):312–19. Reaching the Poor.” World Bank: Washington, D.C. Van Lerberghe, W., and P. Ferrinho. 2003. “Civil Society Orga Processed. nizations and the Poor: The Unfulfilled Expectations.” Wagstaff, Adam, and E. van Doorslaer. Forthcoming. “Cata Background paper for the WDR 2004. strophe and Impoverishment in Paying for Health Care: With Vasan, Sudha. 2002. “Ethnography of the Forest Guard: Con Applications to Vietnam: 1993–1998.” Health Economics. trasting Discourses, Conflicting Roles and Policy Imple Wagstaff, Adam, Eddy van Doorslaer, and Naoko Watanabe. mentation.” Economic and Political Weekly, October 5. 2001. “On Decomposing the Causes of Health Sector Vegas, Emiliana. 2002. “School Choice, Student Perfor Inequalities with an Application to Malnutrition Inequali mance, and Teacher and School Characteristics: The ties in Vietnam.” World Bank Policy Research Working Chilean Case.” World Bank Policy Research Working Paper 2714. Washington, D.C. Paper 2833. Washington, D.C. Waitzkin, Howard. B. 1991. The Politics of Medical Encoun Vegas, Emiliana, Lant Pritchett, and William Experton. 1999. ters: How Patients and Doctors Deal with Social Problems. “Cуmo Atraer y Retener Docentes Calificados en la New Haven, Conn.: Yale University Press. Argentina: Impacto del Nivel y la Estructura de la Remu Walker, N., B. Schwarlander, and J. Bryce. 2002. “Meeting neraciуn.” World Bank Department of Human Develop International Goals in Child Survival and HIV/AIDS.” The ment, LCSHD Paper Series 38. Washington, D.C. Lancet 360(9329):284–89. Victora, Cesar, J. Patrick Vaughan, Fernando C. Barros, Ana Wang, T. Y. 1999. “U.S. Foreign Aid and UN Voting: An maria C. Silva, and Elaine Tomasi. 2000a. “Explaining Analysis of Important Issues.” International Studies Quar Trends in Inequities: Evidence from Brazilian Child Health terly 43:199–210. Studies.” The Lancet 356(9235):1093–98. Wang, Youfa, C. Monteiro, and B. M. Popkin. 2002. “Trends of Victora, Cesar G., Jennifer Bryce, Oliver Fontaine, and Roe Overweight and Underweight in Children and Adolescents in land Monasch. 2000b. “Reducing Deaths from Diarrhoea the United States, Brazil, China and Russia.” American through Oral Rehydration Therapy.” Bulletin of the World Journal of Clinical Nutrition 75:971–77. Health Organization 78(10):1246–55. Warwick, Donald P., and Fernanda Reimers. 1995. Hope or von Braun, Joachim, and Ulrike Grote. 2000. “Does Decen Despair: Learning in Pakistan’s Primary Schools. Westport, tralization Serve the Poor?” Paper presented at the IMF Conn.: Praeger. Conference on Fiscal Decentralization Conference. Wash Water and Sanitation Program. 2001. “Community Contract ington, D.C. November 21. ing in Rural Water and Sanitation: The Swajal Project, Uttar von der Fehr, Nils Henrik M., and Jose Jaime Millan. 2001. Pradesh, India.” Water and Sanitation Program: New Delhi. “Sustainability of Power Sector Reform in Latin America: Water and Sanitation Program (WSP AF). 2003. “Building An Analytical Framework.” Inter American Development Partnerships to Deliver Water supply and Sanitation Services Bank Working Paper. Washington, D.C. Available on line to Low income Communities, Good Practice from Sub at www.iadb.org. Saharan Africa.” World Bank, Water and Sanitation Pro Wade, Robert. 1982. “System of Administrative and Political gram (WSP AF): Washington, D.C. Processed. Corruption: Canal Irrigation in South India.” Journal of Water Supply and Sanitation Collaborative Council. 2000. Development Studies 18(April 1982):287–328. “Global Water Supply and Sanitation Assessment.” Water ————. 1985. “The Market for Public Office: Why the Supply and Sanitation Collaborative Council: Geneva. Indian State Is Not Better at Development?” World Devel Available on line at www.wsscc.org. opment 13:467–97. Waters, Hatt, and Aselsson. 2002. “Working for the Private ————. 1987. “Management of Common Property Sector for Child Health.” The World Health Organization Resources: Finding a Cooperative Solution.” World Bank and The World Bank. Prepared for the USAID sponsored Research Observer 2(2):219–34. SARA Project.: Washington D.C. ————. 1988. Village Republics: Economic Conditions for Werner, David, Carol Thuman, and Jane Maxwell. 1992. Collective Action in South India. Cambridge, U.K.: Cam Where There is no Doctor: A Village Health Care Hand bridge University Press. book. Palo Alto, Calif.: rev. ed., Hesperian Foundation. 318 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Wetterberg, Anna, and Scott Guggenheim. Forthcoming. http://www wds.worldbank.org / servlet / WDS_IBank_ “Capitalizing on Local Capacity: Institutional Change in the Servlet?pcont=details&eid=000094946_99031910544076. Kecamatan Development Program.” In A. J. Bebbington, ————. 1998c. “Public Expenditure for Poverty Allevia M. Woolcock, and S. Guggenheim (eds.) Practical Theory, tion in Northeast Brazil: Promoting Growth and Improv Reflective Action: Social Capital and Development Projects ing Services.” World Bank: Washington, D.C. at the World Bank. New York: Oxford University Press. ————. 2000a. “Anticorruption in Transition: A Contribution Weyland, Kurt. 1997. “‘Growth with Equity’ in Chile’s New to the Policy Debate, The World Bank.” World Bank: Wash Democracy?” Latin America Research Review 32(1):37–67. ington, D.C. WHO (World Health Organization). 1999. “World Health ————. 2000b. “Bolivia: From Patronage to a Professional Report”. The World Health Organization. Monograph. State, Institutional and Governance Review.” World Bank: ————. 2002. “25 Questions and Answers on Health and Washington, D.C. Human Rights.” Health and Human Rights Publication ————. 2000c. “Making Transition Work for Everyone: Series 1. Geneva, Switzerland. Poverty and Inequality in Europe and Central Asia.” World WHO (World Health Organization), and World Bank. 2002. Bank: Washington, D.C. “Dying for Change: Poor People’s Experience of Health and ————. 2001a. “Decentralization in the Transition Ill Health.” World Health Organization and World Bank: Economies: Challenges and the Road Ahead.” World Bank: Geneva and Washington, D.C. Washington, D.C. WHO (World Health Organization), Division of Child Health ————. 2001b. Education and Health in Sub Saharan and Development. 1998. “CHD 1996 97 Report.” World Africa: A Review of Sector Wide Approaches. Washing Health Organization: Geneva. Available on line at ton, D.C.: World Bank. http://www.who.int/child adolescent health/publications/ ————. 2001c. “Education and Training in Madagascar: puboverview.htm#progress. Towards a Policy Agenda for Economic Growth and WHO UNICEF Joint Monitoring Programme for Water Poverty Reduction.” World Bank, Human Development 4 Supply and Sanitation. 2001. “Global Water Supply and (AFTH4): Washington, D.C. Sanitation Assessment 2000 Report.” World Health Orga ————. 2001d. “Evaluating the Impact of Health Care nization and United Nations Children’s Fund: Geneva Reforms in Poland: The Challenges of Systemic Changes in a and New York. Available on line at http://www.who.int/ Transforming Environment.” World Bank ECA Region: water_sanitation_health/Globassessment/ Washington, D.C. GlobalTOC.htm. ————. 2001e. “Honduras: Public Expenditure Management Wilson, James Q. 1989. Bureaucracy: What Government for Poverty Reduction and Fiscal Sustainability.” World Agencies Do and Why they Do It. New York: Basic Books. Bank: Washington, D.C. Wodon, Q. 1999. “Cost Benefit Analysis of Food for Educa ————. 2001f. “Implementation of World Bank finance Pro tion in Bangladesh.” World Bank, Background paper for the jects. A Note on Eastern Europe and Central Asia Experi 1998 Bangladesh Poverty Assesment: Washington, D.C. ence with Projects Implementation Units.” World Bank: Processed. Washington, D.C. Wolfensohn, James D. 1997. “The Challenge of Inclusion.” ————. 2001g. “Indonesia Poverty Report.” World Bank: World Bank, Annual Meeting Address, Hong Kong SAR, Washington, D.C. China. ————. 2001h. “Nepal: Priorities and Strategies for Educa World Bank. 1990. World Development Report 1990: Poverty. tion Reform.” World Bank, Human Development Unit, New York: Oxford University Press. South Asia Region: Washington, D.C. ————. 1993. World Development Report 1993: Investing in ————. 2001i. “Reform of the Electrical Power Sector in India. Health. New York: Oxford University Press. Report on Fact Finding Mission (August 2001).” World ————. 1994a. “Better Health in Africa: Experience and Bank, Energy and Infrastructure Unit, South Asia Regional Lessons Learned.” World Bank: Washington, D.C. Office, Energy and Water Department: Washington, D.C. ————. 1994b. “Indonesia’s Health Work Force: Issues and ————. 2001j. “Vietnam, Growing Healthy: A Review of Options.” World Bank: Washington, D.C. Vietnam’s Health Sector.” World Bank, Human Develop ————. 1994c. “World Development Report 1994: Infrastruc ment Sector Unit, Vietnam Country Unit, East Asia and ture for Development.” Oxford University Press: New York. Pacific Region: Washington, D.C. ————. 1996. “Argentina Cordoba Public Sector Assess ————. 2001k. World Development Report 2000/2001: ment: Proposals for Reform Volume II Annexes.” World Attacking Poverty. New York: Oxford University Press. Bank: Washington, D.C. ————. 2001l. “Zambia Public Expenditure Review: Public ————. 1998a. Assessing Aid: What Works, What Doesn’t, Expenditure, Growth and Poverty: A Synthesis.” World and Why. New York: Oxford University Press. Bank: Washington, D.C. ————. 1998b. “Basic Education in Indonesia: From Crisis to ————. 2002a. A Case for Aid: Building a Consensus for Recovery.” World Bank: Washington, D.C. Available on line at Development Assistance. Washington, D.C.: World Bank. Библиография 319 ————. 2002b. A Sourcebook for Poverty Reduction Strate Woβmann, Ludger. 2003. “Schooling Resources, Educational gies. Vol. 1. Washington, D.C.: World Bank. Institutions, and Student Performance: The International ————. 2002c. “Achieving Education for All in Post Conflict Evidence.” Oxford Bulletin of Economics and Statistics Cambodia.” Education Notes . Washington, D.C. Available 65(2):117–170. on line at www.worldbank.org/education. Yip, Winnie, and Peter Berman. 2001. “Targeted Health Insur ————. 2002d. “Bangladesh: The Experience and Percep ance in a Low Income Country and its Impact on Access and tions of Public Officials.” World Bank: Washington, D.C. Equity in Access: Egypt’s School Health Insurance.” Health Processed. Economics 10(3):207–20. ————. 2002e. “Building on Strengths: Lessons from Com Zhao, Feng, Agnes Soucat, and Niagale Traore. 2003. “The parative Public Administration Reforms.” World Bank: Poor in Mali: Outcomes and Household Determinants of Washington, D.C. Processed. Child Health.” World Bank, Africa Region. Washington, ————. 2002f. “Decentralizing Indonesia: A Regional Public D.C. Expenditure Review, Overview Report.” East Asia, The World Bank: Washington, D.C. Processed. ————. 2002g. “EdStats: Gender disaggregated Education Специальные исследования для Profiles.” World Bank: Washington, D.C. Available on line at Доклада о мировом развитии 2004 года http://sima/edstats/td.asp. Anderson, James, Daniel Kaufmann, and Francesca Recana ————. 2002h. “Education and HIV/AIDS: A Window of tini. “Service Delivery, Poverty, and Corruption Common Hope.” World Bank: Washington, D.C. Threads from Diagnostic Surveys.” ————. 2002i. “Evaluation of the Comprehensive Develop Andrews, Matthew, and J. Edgardo Campos. “The Manage ment Framework (CDF): Synthesis Report.” World Bank: ment of Public Expenditures and Its Implications for Service Washington, D.C. Processed. Delivery.” ————. 2002j. “Mexico: Second Basic Health Project: Bhalla, Surjit, Suraj Saigal, and Nabhojit Basu. “Girl’s Educa Implementation Completion Report.” World Bank: Wash tion is it—Nothing else Matters.” ington, D.C. Chaudhury, Nazmul, and Jeffrey Hammer. “Ghost Doctors: ————. 2002k. “Pakistan Development Policy Review: A Absenteeism in Bangladeshi Health Facilities.” New Dawn?” World Bank: Washington, D.C. Clarke, Prema. “Education Reform in the Education Guaran ————. 2002l. “Pakistan Poverty Assessment. Poverty in Pak tee Scheme in Madhya Pradesh, India and the Fundescola istan: Vulnerabilities, Social Gaps, and Rural Dynamics.” Program in Brazil.” World Bank: Washington, D.C. Coady, David. “Alleviating Structural Poverty in Developing ————. 2002m. “Poverty in Pakistan: Vulnerabilities, Social Countries: The Approach of PROGRESA in Mexico.” Gaps, and Rural Dynamics.” World Bank: Washington, D.C. Das Gupta, Monica, P. Khaleghian, and R. Sarwal. “Gover ————. 2002n. “Romania: Local Social Services Delivery nance of Communicable Disease Control Services: A Case Study.” World Bank: Washington, D.C. Study and Lessons from India.” ————. 2002o. “Rural Water Projects: Lessons Learned.” Diaz Cayeros, Alberto, and Beatriz Magaloni . “The Politics of World Bank Operations Evaluation Report 215. Washington, Public Spending: Part I The Logic of Vote Buying. Part II D.C. The Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) in ————. 2002p. Social Funds: Assessing Effectiveness. Wash Mexico.” ington, D.C.: World Bank. Dutta, Antara. “Public Service Delivery: The PROBE and Its ————. 2002q. “The Right to Tell: The Role of Mass Media Impact.” in Economic Development.” World Bank: Washington, Erikson, Dan, Annie Lord, and Peter Wolf. “Cuba’s Social D.C. Services: A Review of Education, Health, and Sanitation.” ————. 2002r. “World Bank Group Work in Low Income Ferrinho, P., and W. Van Lerberghe. “Managing Health Profes Countries Under Stress.” World Bank: Washington, D.C. sionals in the Context of Limited Resources: a Fine Line ————. 2002s. World Development Indicators. Washington, Between Corruption and the Need for Moonlighting.” D.C.: World Bank. Ferriol, Angela, Victoria Perez, Didio Quintana, and Aida ————. 2003a. “Global Economic Prospects and the Devel Atienza. “Servicios de Educacion, Salud, Agua y oping Countries: Investing to Unlock Global Opportuni Saneamiento en Cuba.” ties.” World Bank: Washington, D.C. Filmer, Deon. “The Incidence of Public Expenditures on ————. 2003b. “Turkey reforming the Health Sector for Health and Education.” Improved Access and Efficiency.” World Bank, Human Gauri, Varun, and Ayesha Vawda. “Vouchers for Basic Educa Development Sector Unit: Washington, D.C. tion in Developing Countries: A Principal Agent Perspec World Health Organization. 2003. “Severe Acute Respiratory tive.” Syndrome (SARS): Status of the Outbreak and Lessons for Halonen, Maija. “Coordination Failure in Foreign Aid.” the Immediate Future.” World Health Organization: Geneva. Kalter, Henry. “Global Health Funds.” 320 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Keefer, Philip, and Stuti Khemani. “The Political Economy of van der Berg, Servaas, and Ronelle Burger. “The Stories Social Service Provision.” behind the Numbers: An Investigation of Efforts to Deliver Khaleghian, Peyvand. “Decentralization and Public Services: Services to South Africa’s Poor.” The Case of Immunization.” Van Lerberghe, W., and P. Ferrinho. “Civil Society and Knack, Stephen, and Aminur Rahman. “Aid Intensity, Donor Health.” Fragmentation and the Quality of Governance.” Vegas, Emiliana “Do Changes in Teacher Contracts and Knippenberg, Rudolf, Fatoumata Traore Nafo, Raimi Osseni, Compensation Affect Student Performance? Evidence Yero Boye Camara, Abdelwahid El Abassi, Agnes Soucat. from Togo.” “Increasing client’s power to scale up health services for the poor: The Bamako Initiative in West Africa.” Leonard, L. Kenneth and Melkiory Masatu. “Report on Специальные примечания к Докладу о мировом Basic Findings in Outpatient Facility Evaluations in развитии 2004 года Arusha Municipality, Arumer District and Monduli Dis Alderman, Harold H. “Impact of Nutrition On Other Health trict, Arusha Region, Tanzania.” Outcomes;” Liese, B., and and others. “Human Resources Crisis in Health Bhushan, Indu. “Contracting Health Services in Cambodia.” Services in Sub Saharan Africa.” Filmer, Deon. “Determinants of Health and Education Out Lisulo, Angela. “Costa Rica: Health Policies.” comes.” Mackinnon, John. “How Does Aid Affect the Quality of Public Gauri, Varun. “A Rights Based Approach to Health Care and Expenditure? What We Know and What We Do not Know.” Education.” Mehryar, A. H., A. Aghajanian, and S. Ahmadnia. “Primary Hallman, Kelly. “Health and Nutrition Impacts of Arsenic Health Care and Rural Poverty Eradication in the Islamic Contamination in Bangladesh.” Republic of Iran.” Hesselbarth, Susanne. Federal Ministry for Economic Coop Msuya, Joyce. “Horizontal and Vertical Delivery of Health eration and Development. “Program of Action 2015: Services: What are The Trade Offs?” Alliances against Poverty Chances and Challenges for the Naimoli, Joseph, and Denise Vaillancourt. “Performance Water Sector.” based Management in an Evolving Decentralized Public Singh, Janmejay, and Parmesh Shah. “Making Services Work Health System in West Africa: The Case of Burkina Faso.” for Poor People: The Role of Participatory Public Expen Patrinos, Harry. “A Review of Demand Side Financing Initia diture Management.” tives in Education.” Soucat, Agnes, and Manju Rani. “Making Health and Nutri Pearson, Mark, and Paolo Carlo Belli. 2003. “The Impact of tion Services Work for Poor People.” Resource Allocation Mechanisms, and Priority Setting Torres Parodi, C. “Health and Ethnicity.” Policies to Improve Services for the Poor.” Radoki, Carole. “What Are the Most Effective Strategies for Understanding and Channeling the Preferences of Service Информационные материалы Users to Make Public Services More Responsive.” Caseley, Jonathan. “Understanding Service Delivery Reform Roberts, John “Managing Public Expenditure for Develop and Organizational Performance in an Indian State.” ment Results and Poverty Reduction.” Cotton, Andrew. “Sanitation: A Problem of Scale.” Robinson, James A. “Politician Proof Policy.” Crook, Richard. Urban Service Partnerships: “Street Level Saigal, Suraj. “Literature Review on Service Delivery in India.” Bureaucrats” and Environmental Sanitation in Kumasi and Shah, Shekhar, and Manju Rani. “Worlds Apart: Why are Ker Accra, Ghana: Coping with Organizational Change in the ala and Uttar Pradesh Do Different in Human Develop Public Bureaucracy.” ment?” Grindle, Merilee S. “First in the Queue? Mainstreaming The Shah, Shekhar. “Walk Before you Run: Governance and Public Poor in Service Delivery.” Sector Reforms in Poverty Reduction Strategies.” Jenkins, Rob and Anne Marie Goetz. “Civil Society Engage Soucat, Agnes, and Manju Rani. “Reaching the Poor with or ment and India’s Public Distribution System: Lessons without Qualified Professionals: A Review of Obstacles to form The Rationing Kruti Samiti in Mumbai.” and Levers for Reaching the Poor with Health and Nutri Manor, James. “Partnerships between Governments and tion Services.” Civil Society for Service Delivery in Less Developed Soucat, Agnes, and Manju Rani. “Who Do the Poor Really Countries: Cause for Concern.” Get Their Services From: Myths and Reality of the Public McPake, Barbara. “What Can Be Done About the Private Private Mix.” Health Sector in Low Income Countries.” Stasavage, David. “On the Role of Democracy in Uganda’s Moore, Mick. “Organisations that Reach the Poor: Why Move to Universal Primary Education.” Coproduction Matters.” St∅re, Jonas Gahr. “The Provision of Social Services and the Nickson, Andrew. “The Role of The Non State Sector in Emerging Welfare State. A Norwegian Perspective.” Urban Water Supply.” Библиография 321 Platteau, Jean Philippe. “Rushing to Help the Poor Through Rose, Pauline. “Is The Non State Education Sector Serving Participation May Be Self Defeating.” The Needs of The Poor?: Evidence From East and South Plummer, Janelle. “Developing Inclusive Public Private ern Africa” Partnerships: The Role of Small Scale Independent Sibbons, Maureen. “Making Education Services Work for Poor Providers in the Delivery of Water and Sanitation Ser People.” vices.” Standing, Hilary and Gerry Bloom. “Beyond Public and Pri Powis, Benjamin. “Who Uses User Groups?” vate? Unorganized Markets in Health Care Delivery.” Rakodi, Carole. “What are the most Effective Strategies for Underestanding and Channelling the Preferences of Ser vice Users to Make Public Services more Responsive?” Книги на русском языке Доклад о мировом развитии 2004. Как повысить качество услуг для бедного населения. / Пер. с англ. — М: Издательство «Весь Мир», 2004. — 280 с. Доклад о мировом развитии 2003. Устойчивое развитие в меняющемся мире. Преобразование институтов, рост и качество жизни. /Пер. с англ. — М: Издательство «Весь Мир», 2003. — 280 с. Доклад о мировом развитии 2002. Создание институциональных основ рыночной экономики. / Пер. с англ. — М: Издательство «Весь Мир», 2002. — 264 с. Доклад о мировом развитии 2000/2001. Наступление на бедность. / Пер. с англ. — М: Издательство «Весь Мир», 2001. — 376 с. Грюнинг Х. ван, Брайович Братанович С. Анализ банковских рисков. Система корпоративного управления и управления финансовым риском. / Пер. с англ. — М: Издательство «Весь Мир», 2003. — 204 с. Грюнинг Х. ван., Коэн М. Международные стандарты финансовой отчетности. Практическое руководство. На рус. и англ. яз. / Пер. с англ. — М: Издательство «Весь Мир», 2004. — 336 с. Россия: укрепление доверия. Развитие финансового сектора в России. / Пер. с англ. — М: Издательство «Весь Мир», 2002. — 260 с. Российский рынок труда. Путь от кризиса к восстановлению. / Пер. с англ. — М: Издательство «Весь Мир», 2003. — 320 с. Переходный период: анализ и уроки первого десятилетия для стран Восточной Европы и бывшего Советского Союза. / Пер. с англ. — М: Издательство «Весь Мир», 2002. — 296 с. Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. / Пер. с англ. — М: Издательство «Весь Мир», 2003. — 496 с. Финансирование роста: выбор методов в изменчивом мире. / Пер. с англ. — М: Издательство «Весь Мир», 2002. — 256 с. Качество роста. / Пер. с англ. — М: Издательство «Весь Мир», 2001. — 352 с. Предварительные замечания к Выборочным показателям мирового развития издании этого года представлены сравнимые соци Источники данных и методы анализа В ально экономические данные для более чем 134 стран в 6 таблицах. В дополнительной таблице пред ставлены основные показатели для 74 стран с неполными Социально экономические и экологические показате ли, представленные в этой работе, получены из нескольких данными или для стран с населением менее 1,5 млн чело источников: первичных данных, собранных Всемирным век. Данные представлены за самый последний год, по ко банком, статистических публикаций его стран членов, ис торому таковые имеются, а в отношении некоторых пока следовательских институтов и таких международных орга зателей — за более ранний год для сопоставления. низаций, как ООН и ее специализированные учреждения, В первых двух таблицах помещены данные, характери Международный валютный фонд (МВФ) и Организация зующие масштабы экономического развития стран и неко экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Хотя торые показатели, связанные с борьбой с бедностью, кото в большинстве случаев официальные статистические дан рые включены в «Цели ООН в области развития на пороге ные, предоставляемые странами и международными агент тысячелетия». Четыре дополнительные таблицы включают ствами, отвечают международным стандартам полноты оп данные по специальным темам, связанным с основными ределения и классификации, все же неизбежны различия сферами, которые обсуждаются в настоящем Докладе в степени своевременности и достоверности вследствие о мировом развитии, такими, как здравоохранение, обра различных возможностей и ресурсов, выделяемых для сбо зование, предоставление услуг и иностранная помощь. ра и обработки данных. В некоторых случаях требуется Показатели, опубликованные в настоящем Докладе, яв проверка данных, поступающих во Всемирный банк из не ляются выборкой из более чем 800 показателей, включен скольких источников, с тем чтобы обеспечить использова ных в издание Показатели мирового развития за 2003 г. ние наиболее достоверной информации при рассмотрении Публикуемые ежегодно Показатели мирового развития от того или иного вопроса. Иногда имеющаяся информация ражают современную точку зрения на процесс развития. Во представляется недостаточно надежной или не отвечаю вступительной главе рассматриваются «Цели ООН в облас щей международным стандартам, поэтому она не может ти развития на пороге тысячелетия», которые были выра служить основой для расчета показателей и тенденций. ботаны на основе соглашений и резолюций всемирных В этом случае такие данные не приводятся. конференций, организованных Организацией Объединен Приводимые данные в целом соответствуют данным, ных Наций (ООН) за последние десять лет, и утверждены содержащимся в Показателях мирового развития за 2003 г. на сентябрьском Саммите тысячелетия 2000 г. странами— Однако по мере поступления новой информации предпри членами ООН. В пяти других основных разделах рассмат нимались попытки уточнения и добавления данных. Рас ривается вклад широкого ряда факторов, таких, как разви хождения в данных могут также объясняться пересмотром тие человеческого капитала, экологическая устойчивость, временных рядов и изменениями в применяемой методо показатели макроэкономической деятельности, развитие логии. Так, в разных изданиях Всемирного банка могут по частного сектора и глобальные связи, которые влияют на являться данные за разные периоды. В связи с этим читате внешнюю среду, в которой происходит развитие. Показате лям не рекомендуется сравнивать данные из различных из ли мирового развития дополняются отдельно изданной ба даний или разных выпусков одного и того же издания. зой данных, которая предоставляет доступ к более чем 1000 С данными последовательных временных рядов можно по таблиц с данными и 800 показателей временных рядов по знакомиться в издании Показатели мирового развития за 225 странам и регионам. Эта база данных предоставляется 2003 г. на CD ROM и при просмотре WDI Online. по электронной подписке (Показатели мирового развития Все суммы представлены в текущих долларах США, ес в режиме «он лайн» — WDI Online) или на CD ROM. ли не указано иное. Различные методы конвертирования Предварительные замечания к Выборочным показателям мирововго развития 323 национальных валют в доллары описаны в Технических Время от времени классификация стран пересматрива примечаниях. ется в связи с изменением в вышеприведенной разбивке Поскольку основным направлением деятельности Все показателей или в уровнях валового национального дохода мирного банка является предоставление кредитов и реко на душу населения. Если такие изменения происходят, со мендаций политического характера для стран членов вокупные показатели (агрегаты), в основе которых лежат с низкими и средними доходами, проблемы, учитываемые подобные классификации, за предыдущий период пере в приведенных таблицах, связаны главным образом имен считываются, в результате чего последовательность вре но с этими странами. Там, где возможно, для сопоставле менных рядов сохраняется. ния приводится информация по странам с высоким дохо дом. При желании читатели могут обратиться к националь Терминология и охват данных по странам ным публикациям статистического характера и изданиям Организации экономического сотрудничества и развития Термин «страна» не подразумевает политического суве (ОЭСР) и Европейского союза, чтобы получить более пол ренитета, а лишь обозначает любую территорию, по кото ную информацию о странах с высоким доходом. рой социально экономические данные из официальных источников представлены отдельно. Данные по странам Классификация стран и суммарные показатели приведены по состоянию на 2002 г., а исторические данные — с учетом последних политических изменений. Все про Суммарные показатели, приводимые в конце каждой чие случаи оговорены в таблицах отдельно. таблицы, включают страны, классификация которых осуще ствляется по уровням доходов на душу населения и по реги Технические примечания онам. Валовой национальный доход (ВНД) на душу населе ния используется для определения следующих категорий Ввиду проблематичности качества данных и межстра по уровням дохода: низкий уровень доходов (в 2002 г. это новых сопоставлений читателям рекомендуется обращать 735 долл. или менее), средний уровень доходов (от 736 долл. ся к «Техническим примечаниям» и таблице «Классифика до 9 075 долл.) и высокий уровень доходов (9 076 долл. и бо ция стран по уровням доходов и регионам» и к примечани лее). Проводится также дополнительное разграничение ям к конкретным таблицам. Более подробные сведения между странами с ВНД менее чем 2 935 долл. на душу насе можно найти в Показателях мирового развития за 2003 г. ления (страны с доходом ниже среднего) и выше указанной За дополнительной информацией по Показателям ми суммы (страны с доходом выше среднего). См. таблицу по рового развития 2003 г. можно обращаться в режиме «он классификации государств в конце этого тома, где приведен лайн», по телефону или факсу, указанным ниже: список стран, входящих в каждую группу (включая страны с численностью населения менее 1,5 млн человек). Для получения дополнительной информации и за Суммарные значения в конце каждой таблицы являют каза в режиме «он лайн» обращайтесь: http://www.world ся либо суммами (что указывается знаком t, когда совокуп bank.org/data/wdi2003/index.htm. ные показатели включают оценки вместо недостающих данных или вместо данных по странам, не предоставившим Для заказа по телефону или факсу: 1 800 645 7247 или информацию, либо знаком s — когда указаны простые сум 703 661 1580; факс 703 661 1501. мы имеющихся данных); средневзвешенными (w) или ме дианными значениями (m), рассчитанными для групп Для заказа по почте: The World Bank, P.O. Box 960, стран. Данные для стран, не вошедших в основные табли Herndon, VA 20172 0960, U.S.A. цы (которые представлены в табл. 7), включены в суммар ные показатели при наличии данных или на том основа Для заказов российских читателей: ООО Издательство нии, что развитие их экономики следует тем же тенденци «Весь Мир», 101831, Москва, Колпачный переулок, 9а ям, что и в странах, предоставивших информацию. Такая стандартизация данных по странам за каждый указанный Тел.: (095) 923 68 39, 923 85 68 период позволяет получить более последовательные сово Факс: (095) 925 42 69 купные показатели. В тех случаях, когда при составлении e mail: orders@vesmirbooks.ru оценки не хватает более трети необходимых данных, в таб http://www.vesmirbooks.ru лице указывается, что данный показатель отсутствует («нет данных»). В разделе «Технические примечания» более по дробно показана сущность используемых методов агреги рования показателей. Веса, используемые при расчете агре гатов (совокупных показателей), приведены в технических примечаниях к каждой таблице. 324 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ГОДА Классификация стран по регионам и уровням доходов, 2004 ф. г. Восточная Азия и Тихоокеанский Гайана ДНС Зимбабве НД Страны—члены ОЭСР регион Гватемала ДНС Кабо Верде ДНС с высоким уровнем доходов Вануату ДНС Гондурас ДНС Камерун НД Австралия Вьетнам НД Гренада ДВС Кения НД Австрия Индонезия НД Доминика ДВС Коморские О ва НД Бельгия Камбоджа НД Доминиканская Респ. ДНС Конго, Дем. Респ. НД Великобритания Кирибати ДНС Колумбия ДНС Конго, Респ. НД Германия Китай ДНС Коста Рика ДВС Кот д'Ивуар НД Греция Корея, Дем. Респ. НД Куба ДНС Лесото НД Дания Лаосская НДР НД Мексика ДВС Либерия НД Ирландия Малайзия ДВС Никарагуа НД Маврикий ДВС Исландия Маршалловы О ва ДНС Панама ДВС Мавритания НД Испания Микронезия, Фед. Шт. ДНС Парагвай ДНС Мадагаскар НД Италия Монголия НД Перу ДНС Майотта ДВС Канада Мьянма НД Сальвадор ДНС Малави НД Корея, Респ. Палау ДВС Сент Винсент и Гренадины ДНС Мали НД Люксембург Папуа Новая Гвинея НД Сент Китс и Невис ДВС Мозамбик НД Нидерланды Самоа ДНС Сент Люсия ДВС Намибия ДНС Новая Зеландия Самоа (США) ДВС Суринам ДНС Нигер НД Норвегия Северные Марианские О ва ДВС Тринидад и Тобаго ДВС Нигерия НД Португалия Соломоновы О ва НД Уругвай ДВС Руанда НД США Таиланд ДНС Чили ДВС Сан Томе и Принсипи НД Финляндия Тимор Лешти, Респ. Эквадор ДНС Свазиленд ДНС Франция (Восточный Тимор) НД Ямайка ДНС Сейшельские О ва ДВС Швейцария Тонга ДНС Сенегал НД Швеция Фиджи ДНС Ближний Восток и Северная Африка Сомали НД Япония Филиппины ДНС Алжир ДНС Судан НД Джибути ДНС Сьерра Леоне НД Другие страны с высоким уровнем Европа и Центральная Азия Египет, Арабская Респ. ДНС Танзания, Объединенная Респ. НД доходов Азербайджан НД Западный Берег р. Иордан и сектор Того НД Албания ДНС Газа ДНС Уганда НД Андорра Армения ДНС Иордания ДНС Центрально—Африканская Респ. НД Антигуа и Барбуда Беларусь ДНС Ирак ДНС Чад НД Аруба Болгария ДНС Иран, Исламская Респ. ДНС Экваториальная Гвинея НД Багамскиме О ва Босния и Герцеговина ДНС Йемен, Респ. НД Эритрея НД Барбадос Венгрия ДВС Ливан ДВС Эфиопия НД Бахрейн Грузия НД Ливийская Арабская Джамахирия ДВС Южно Африканская Респ. ДНС Бермудские О ва Казахстан ДНС Марокко ДНС Бруней Киргизская Респ. НД Оман ДВС Виргинские о ва (США) Латвия ДВС Саудовская Аравия ДВС Гонконг (Китай) Литва ДВС Сирийская Арабская Респ. ДНС Гренландия Македония, БЮР ДНС Тунис ДНС Гуам Молдова, Респ. НД Израиль Польша ДВС Южная Азия Каймановы О ва Российская Фед. ДНС Афганистан НД Катар Румыния ДНС Бангладеш НД Кипр Сербия и Черногория ДНС Бутан НД Кувейт Словацкая Респ. ДВС Индия НД Лихтенштейн Таджикистан НД Мальдивские О ва ДНС Макао (Китай) Туркменистан ДНС Непал НД Мальта Турция ДНС Пакистан НД Монако Узбекистан НД Шри Ланка ДНС Мэн, о в Украина ДНС Нидерландские Антильские О ва Хорватия ДВС Африка к югу от Сахары Новая Каледония Чешская Респ. ДВС Ангола НД Нормандские О ва Эстония ДВС Бенин НД Объединенные Арабские Эмираты Ботсвана ДВС Пуэрто Рико Латинская Америка и Карибский Буркина Фасо НД Сан Марино бассейн Бурунди НД Сингапур Аргентина ДВС Габон ДВС Словения Белиз ДВС Гамбия НД Тайвань (Китай) Боливия ДНС Гана НД Фарерские О ва Бразилия ДНС Гвинея НД Французская Полинезия Венесуэла, БР ДВС Гвинея Биссау НД Гаити НД Замбия НД В таблице представлена классификация стран—членов Всемирного банка и всех других стран с населением свыше 30 000 чел. Страны подразделяются по группам доходов на основании значений ВНД на душу населения в 2002 г., рассчитанных по методологии «Атлас» Всемирного банка. Представлены следующие группы: страны с низким уровнем доходов (НД) — не выше 735 долл.; страны с уровнем доходов ниже среднего (ДНС) — 736 2935 долл.; страны с уровнем доходов выше среднего (ДВС) — 2936 9075 и страны с высоким уровнем доходов (ВД) — 9076 долл. и выше. Источник: Данные Всемирного банка. Выборочные показатели мирового развития 325 Таблица 1. Основные экономические показатели Население Площадь Плотность Валовой ВНД по ППСb Валовой населения национальный дохода внутренний продукт Млн Тыс. кв. км Чел на кв. км Млрд долл. Долл. на Млрд долл. Долл. на Средне Средне душу нас. душу нас. годовой годовой прирост, % прирост на душу нас. % 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2001—2002 2001—2002 Австралия 20 7741 3 386,6 19 740 528 26 960 3,5 2,5 Австрия 8 84 98 190,4 23 390 230 28 240 1,0 0,9 Азербайджан 8 87 95 5,8 710 24 2920 10,6 9,7 Албания 3 29 117 4,4 1380 13 4040 4,7 3,7 Алжир 31 2382 13 53,8 1720 167 c 5330 c 4,1 2,5 Ангола 14 1247 11 9,2 660 24 c 1730 c 17,1 13,8 Аргентина 38 2780 14 154,1 4060 377 9930 10,9 12,0 Армения 3 30 109 2,4 790 9 3060 12,9 13,5 Бангладеш 136 144 1042 48,5 360 234 1720 4,4 2,6 Беларусь 10 208 48 13,5 1360 53 5330 4,7 5,1 Бельгия 10 33 314 239,9 23 250 282 27 350 0,7 0,4 Бенин 7 113 60 2,5 380 7 1020 5,3 2,6 Болгария 8 111 71 14,1 1790 54 6840 4,3 4,9 Боливия 9 1099 8 7,9 900 20 2300 2,5 0,4 Босния и Герцеговина 4 51 81 5,2 1270 24 5800 3,9 2,4 Ботсвана 2 582 3 5,1 2980 13 7770 3,5 2,5 Бразилия 174 8547 21 497,4 2850 1266 7250 1,5 0,3 Буркина Фасо 12 274 43 2,6 220 12 c 1010 c 5,6 3,1 Бурунди 7 28 275 0,7 100 4c 610 c 3,6 1,7 Великобритания 59 243 244 1486,2 25 250 1523 25 870 1,5 1,4 Венгрия 10 93 110 53,7 5280 130 12 810 3,3 3,5 Венесуэла, БР 25 912 28 102,6 4090 127 5080 8,9 10,6 Вьетнам 81 332 247 34,9 430 180 2240 7,1 5,8 Гаити 8 28 301 3,7 440 13 c 1580 c 0,9 2,7 Гана 20 239 88 5,4 270 40 c 2000 c 4,5 2,6 Гватемала 12 109 111 20,9 1750 47 3880 2,0 0,6 Гвинея 8 246 32 3,1 410 15 1990 4,3 2,1 Германия 82 357 231 1870,4 22 670 2163 26 220 0,2 0,0 Гондурас 7 112 60 6,2 920 17 2450 2,0 0,6 Греция 11 132 82 123,9 11 660 194 18 240 4,0 3,6 Грузия 5 70 74 3,3 650 11 2210 5,4 6,4 Дания 5 43 127 162,7 30 290 158 29 450 1,6 1,3 Доминиканская Респ. 9 49 178 20,0 2320 51 5870 4,1 2,5 Египет, Арабская Респ. 66 1001 67 97,6 1470 246 3710 3,0 1,1 Замбия 10 753 14 3,5 330 8 770 3,0 1,3 Зимбабве 13 391 34 …I … 28 2120 5,6 6,6 Израиль 6 21 315 … …g ... … … … Индия 1048 3287 353 501,5 480 2691 2570 4,4 2,8 Индонезия 212 1905 117 149,9 710 632 2990 3,7 2,3 Иордания 5 89 58 9,1 1760 21 4070 4,9 2,0 Иран, Исламская Респ. 66 1648 40 112,1 1710 415 6340 5,9 4,2 Ирландия 4 70 56 92,6 23 870 109 28 040 3,6 2,6 Испания 41 506 82 594,1 14 430 842 20 460 1,8 1,6 Италия 58 301 197 1097,9 18 960 1467 25 320 0,4 0,4 Йемен, Респ. 19 528 35 9,4 490 14 750 4,2 1,1 Казахстан 15 2725 5 22,3 1510 81 5480 9,5 10,2 Камбоджа 12 181 71 3,5 280 20 1590 4,5 2,6 Камерун 16 475 33 8,7 560 25 1640 4,4 2,2 Канада 31 9971 3 700,5 22 300 882 c 28 070 c 3,3 2,2 Кения 31 580 55 11,3 360 31 990 1,8 0,2 Киргизская Респ. 5 200 26 1,5 290 8 1520 0,5 1,5 Китай 1281 9598 d 137 1209,5 940 5625 e 4390 e 8,0 7,2 Гонконг (Китай) 7 … … 167,6 24 750 182 26 810 2,3 1,5 Колумбия 44 1139 42 80,1 1830 257 5870 1,5 0,1 Конго, Дем. Респ. 54 2345 24 5,0 90 31 580 3,0 0,2 Конго, Респ. 3 342 9 2,2 700 2 700 3,5 0,7 Корея, Респ. 48 99 483 473,0 9930 785 16 480 6,3 5,7 Коста Рика 4 51 77 16,2 4100 33 8260 2,8 1,0 Кот д'Ивуар 17 322 53 10,3 610 24 1430 0,9 3,0 Кувейт 2 18 118 … …g ... … … … 326 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Таблица 1. Основные экономические показатели — продолжение Население Площадь Плотность Валовой ВНД по ППСb Валовой населения национальный дохода внутренний продукт Млн Тыс. кв. км Чел на кв. км Млрд долл. Долл. на Млрд долл. Долл. на Средне Средне душу нас. душу нас. годовой годовой прирост, % прирост на душу нас. % 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2001—2002 2001—2002 Лаосская НДР 6 237 24 1,7 310 9c 1610 c 5,0 2,6 Латвия 2 65 38 8,1 3480 21 8940 6,1 7,2 Лесото 2 30 69 1,0 470 6c 2710 c 3,8 2,6 Ливан 4 10 434 17,7 3990 20 4470 1,0 0,3 Литва 3 65 54 12,7 3660 34 9880 6,7 6,9 Мавритания 3 1026 3 1,0 340 … … 5,1 2,2 Мадагаскар 16 587 28 3,9 240 12 720 11,9 14,4 Македония, БЮР 2 26 80 3,5 1700 13 6210 0,3 0,1 Малави 11 118 114 1,7 160 6 570 1,8 0,3 Малайзия 24 330 74 86,0 3540 201 8280 4,2 2,1 Мали 11 1240 9 2,8 240 10 840 9,6 7,1 Марокко 30 447 66 35,4 1190 109 3690 4,5 2,9 Мексика 101 1958 53 596,7 5910 862 8540 0,7 0,8 Мозамбик 18 802 24 3,9 210 … … 9,9 7,7 Молдова, Респ. 4 34 129 1,7 h 460 h 7 1560 7,2 7,6 Монголия 2 1567 2 1,1 440 4 1650 3,7 2,6 Мьянма 49 677 74 … …i … … … … Намибия 2 824 2 3,3 1780 12 c 6650 c 3,0 1,2 Непал 24 147 169 5,6 230 33 1350 0,6 2,8 Нигер 12 1267 9 2,0 170 9c 770 c 3,0 0,2 Нигерия 133 924 146 38,7 290 103 780 0,9 3,1 Нидерланды 16 42 477 386,8 23 960 443 27 470 0,1 0,6 Никарагуа 5 130 44 … …i … … … … Новая Зеландия 4 271 14 53,1 13 710 77 20 020 3,8 3,2 Норвегия 5 324 15 171,8 37 850 163 35 840 2,0 1,4 Пакистан 145 796 188 59,2 410 281 1940 4,4 1,9 Панама 3 76 40 11,8 4020 17 c 5870 c 0,8 0,7 Папуа Новая Гвинея 5 463 12 2,8 530 11 c 2080 c 2,5 4,7 Парагвай 6 407 14 6,4 1170 25 c 4450 c 2,2 4,3 Перу 27 1285 21 54,7 2050 128 4800 5,2 3,7 Польша 39 323 127 176,6 4570 391 10 130 1,2 1,2 Португалия 10 92 110 108,7 10 840 174 17 350 0,4 0,3 Российская Федерация 144 17 075 9 307,9 2140 1127 7820 4,3 4,8 Руанда 8 26 331 1,9 230 10 1210 9,4 6,3 Румыния 22 238 97 41,3 1850 141 6290 4,3 4,5 Сальвадор 7 21 315 13,5 2080 30 4570 2,3 0,4 Саудовская Аравия 22 2150 10 … …j … … Сенегал 10 197 52 4,7 470 15 1510 2,4 0,0 Сербия и Черногория 11 102 108 11,6 k 1400 k Сингапур 4 1 6826 86,1 20 690 96 23 090 2,2 1,4 Сирийская Арабская Респ. 17 185 93 19,2 1130 55 3250 3,1 0,6 Словацкая Респ. 5 49 112 21,4 3950 66 12 190 4,4 4,3 Словения 2 20 99 19,6 9810 35 17 690 2,9 2,9 США 288 9629 31 10 110,1 35 060 10 110 35 060 2,3 1,2 Сьерра Леоне 5 72 73 0,7 140 3 490 6,3 4,2 Таджикистан 6 143 45 1,1 180 6 900 9,1 7,9 Таиланд 62 513 121 122,2 1980 411 6680 5,2 4,5 Танзания, Объед. Респ. 35 945 40 9,6 l 280 l 19 550 5,8 3,6 Того 5 57 88 1,3 270 7 1430 3,0 0,5 Тунис 10 164 63 19,6 2000 61 6280 1,9 0,7 Туркменистан 6 488 12 6,7 1200 25 4570 14,9 12,6 Турция 70 775 90 174,0 2500 426 6120 7,8 6,1 Уганда 23 241 119 5,9 250 31 c 1320 c 6,3 3,6 Узбекистан 25 447 61 11,5 450 40 1590 4,2 2,9 Украина 49 604 84 37,7 770 226 4650 4,5 5,3 Уругвай 3 176 19 14,8 4370 41 12 010 10,8 11,3 Филиппины 80 300 268 81,5 1020 342 4280 4,6 2,4 Финляндия 5 338 17 122,2 23 510 132 25 440 1,6 1,4 Франция 59 552 108 1342,7 f 22 010 f 1556 26 180 1,0 0,6 Выборочные показатели мирового развития 327 Таблица 1. Основные экономические показатели — окончание Население Площадь Плотность Валовой ВНД по ППСb Валовой населения национальный дохода внутренний продукт Млн Тыс. кв. км Чел на кв. км Млрд долл. Долл. на Млрд долл. Долл. на Средне Средне душу нас. душу нас. годовой годовой прирост, % прирост на душу нас. % 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2001—2002 2001—2002 Хорватия 4 57 78 20,3 4640 43 9760 5,2 5,3 Центральноафриканская Респ. 4 623 6 1,0 260 5c 1190 c 4,2 2,6 Чад 8 1284 6 1,8 220 8 1000 10,9 7,8 Чешская Респ. 10 79 132 56,7 5560 148 14 500 2,0 2,1 Чили 16 757 21 66,3 4260 143 9180 2,1 0,9 Швейцария 7 41 183 274,2 37 930 226 31 250 0,2 0,2 Швеция 9 450 22 221,5 24 820 224 25 080 1,9 1,5 Шри Ланка 19 66 293 15,9 840 64 3390 3,0 1,7 Эквадор 13 284 47 19,0 1450 41 3130 3,0 1,2 Эритрея 4 118 43 0,7 160 4 950 9,2 6,5 Эстония 1 45 32 5,6 4130 15 11 120 5,8 6,2 Эфиопия 67 1104 67 6,4 100 48 720 5,0 2,7 Южно Африканская Респ. 44 1221 36 113,5 2600 430 c 9870 c 3,0 2,2 Ямайка 3 11 241 7,4 2820 9 3550 1,0 0,1 Япония 127 378 349 4265,6 33 550 3315 26 070 0,7 0,8 Весь мир 6201 s 133 875 s 48 w 31 483,9 t 5080 w 46 952 t 7570 w 1,7 w 0,5 w Страны с низким доходом 2495 33 612 77 1071,7 430 5092 2040 4,1 2,3 Со средним доходом 2742 67 898 41 5033,3 1840 15 431 5630 3,2 2,2 Выше среднего 331 12 928 26 1667,9 5040 3050 9220 1,5 2,7 Ниже среднего 2411 54 970 45 3352,4 1390 12 378 5130 4,8 3,9 Страны с низким и средним доходом 5237 101 510 53 6101,7 1170 20 474 3910 3,3 2,0 Африка к югу от Сахары 688 24 267 29 306,5 450 1116 1620 3,2 0,9 Ближний Восток и Северная Африка 306 11 135 28 670,0 2230 1657 5410 .. .. Восточная Азия и Тихоокеанский регион 1838 16 302 116 1740,5 950 7640 4160 6,7 5,8 Европа и Центральная Азия 476 24 217 20 1030,2 2160 3188 6690 4,7 4,6 Латинская Америка и Карибский бассейн 527 20 450 26 1726,5 3280 3556 6750 0,5 1,9 Южная Азия 1401 5140 293 640,5 460 3352 2390 4,3 2,6 Страны с высоким доходом 965 32 365 31 25 383,7 26 310 26 622 27 590 1,3 0,8 a Рассчитаны с использованием методологии «Атлас» Всемирного банка. b ППС — паритет покупательной способности; см. раздел «Технические примечания». c Оценка получена методом регрессии; другие данные экстраполированы на основе последних оценок базовых показателей Программы международных сопоставлений. d Включая Тайвань (Китай); Макао (Китай) и Гонконг (Китай). e Оценка основана на двустороннем сравнении данных по Китаю и США (Ruoen and Kai, 1995). f Оценочные данные по ВНД и ВНД на душу населения включают французские заморские департаменты: Французскую Гвиану, Гваделупу, Мартинику и Реюньон. g Согласно оценкам, относится к странам с высоким доходом (9076 долл. и выше). h В данных не учтены показатели по Приднестровью. i Согласно оценкам, относится к странам с низким доходом (735 долл. и ниже). j Согласно оценкам, относится к странам с доходом выше среднего (2935—9075 долл.). k Данные не включают показатели по Косово. l Приведенные данные относятся только к материковой части Объединенной Республики Танзании. Примечание. Сопоставимость и охват данных описаны в разделе «Технические примечания». Курсивом выделены данные за годы, отличающиеся от указанных. 328 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Таблица 2. «Цели ООН в области развития на пороге тысячелетия»: ликвидация бедности и повышение качества жизни Ликвидация крайней нищеты Достижение всеобъемлющего Содействие Сокращение Улучшение и голода начального образования равноправию детской охраны женщин и мужчин смертности материнства Доля бед Уровень Удельный вес Соотношение Коэфф. Коэфф. Количество нейшего недоедания выпускников удельных весов детской материн родов, квинтиля в среди детей, начальной учащихся дево смертности ской принятых нац. доходе % детей в школы (%) чек и мальчиков в возрасте до смертности квалифици или потреб возрасте начальной и 5 лет, на 1 тыс. на 100 тыс. рованным лении (%) до 5 лет средней школы живорож медицинским денных; персоналом, смоделиро % от общего ванные числа оценки 1987—2001b 1990 2001 1990 2001 1990 2000 1990 2001 1995 1990 2000 Австралия 5,9 d .. .. .. .. 96 100 10 6 6 100 100 Австрия 7,0 d .. .. .. .. 90 97 9 5 11 .. .. Азербайджан 7,4 c .. 17 47 100 94 101 106 96 37 .. 88 Албания .. .. 14 101 .. 90 102 42 25 31 .. 99 Алжир 7,0 c 9 6 82 .. 80 98 69 49 150 .. 92 Ангола .. 20 .. .. 28 .. 84 260 260 1300 .. .. Аргентина .. .. .. .. 96 .. 103 28 19 85 .. 98 Армения 6,7 c .. 3 .. .. .. 106 58 35 29 .. 97 Бангладеш 9,0 c 66 48 50 70 72 103 144 77 600 7 12 Беларусь 8,4 c .. .. 97 .. .. 101 21 20 33 .. 100 Бельгия 8,3 d .. .. .. .. 97 106 9 6 8 .. .. Бенин .. .. 23 23 39 .. 62 185 158 880 38 .. Болгария 6,7 d .. .. 90 .. 94 97 19 16 23 .. 99 Боливия 4,0 c 11 8 55 72 89 97 122 77 550 43 59 Босния и Герцеговина .. .. 4 .. 88 .. .. 22 18 15 .. 100 Ботсвана 2,2 c .. 13 114 .. 107 102 58 110 480 79 99 Бразилия 2,2 d 7 .. 48 71 .. 103 60 36 260 .. .. Буркина Фасо 4,5 c .. 34 19 25 61 70 210 197 1400 30 27 Бурунди 5,1 c .. 45 46 43 82 79 190 190 1900 20 25 Великобритания 6,1 d .. .. .. .. 97 111 9 7 10 100 99 Венгрия 10,0 c 2 .. 93 .. 96 100 17 9 23 .. .. Венесуэла, БР 3,0 d 8 4 91 78 101 105 27 22 43 97 95 Вьетнам 8,0 c 45 34 .. 101 .. .. 50 38 95 95 70 Гаити .. 27 17 28 70 .. .. 150 123 1100 78 24 Гана 5,6 c 30 25 63 64 .. 88 126 100 590 55 44 Гватемала 3,8 d .. 24 43 52 .. 92 82 58 270 30 41 Гвинея 6,4 c .. 33 16 34 43 57 240 169 1200 .. 35 Германия 5,7 d .. .. .. .. 94 99 9 5 12 .. .. Гондурас 2,0 d 18 17 66 67 103 .. 61 38 220 .. .. Греция 7,1 d .. .. .. .. 93 101 11 5 2 .. .. Грузия 6,0 c .. 3 .. 90 94 102 29 29 22 .. 96 Дания 8,3 d .. .. .. .. 96 103 9 4 15 .. .. Доминиканская Респ. 5,1 d 10 5 .. 82 .. 106 65 47 110 92 .. Египет, Арабская Респ. 8,6 c 10 4 77 .. 78 94 104 41 170 37 61 Замбия 3,3 c 25 .. 91 73 .. 92 192 202 870 41 .. Зимбабве 4,6 c 12 13 97 .. 96 94 80 123 610 62 84 Израиль 6,9 d .. .. .. .. 99 100 12 6 8 .. .. Индия 8,1 c 64 .. 70 76 68 78 123 93 440 44 42 Индонезия 8,4 c .. 25 92 91 91 98 91 45 470 47 56 Иордания 7,6 c 6 .. 102 104 93 101 43 33 41 87 .. Иран, Исламская Респ. 5,1 c .. 11 94 .. 80 95 72 42 130 78 .. Ирландия 6,7 d .. .. .. .. 99 .. 9 6 9 .. .. Испания 7,5 d .. .. .. .. 99 103 9 6 8 .. .. Италия 6,0 d .. .. .. .. 95 98 10 6 11 .. .. Йемен, Респ. 7,4 c 30 .. .. 58 .. 50 142 107 850 .. 22 Казахстан 8,2 c .. 4 .. .. .. 98 52 99 80 .. 98 Камбоджа 6,9 c .. 45 71 70 .. 83 115 138 590 47 34 Камерун 4,6 c 15 22 57 43 82 81 139 155 720 58 56 Канада 7,3 d .. .. .. .. 94 101 8 7 6 .. .. Выборочные показатели мирового развития 329 Таблица 2. «Цели ООН в области развития на пороге тысячелетия»: ликвидация бедности и повышение качества жизни — продолжение Ликвидация крайней нищеты Достижение всеобъемлющего Содействие Сокращение Улучшение и голода начального образования равноправию детской охраны женщин и мужчин смертности материнства Доля бед Уровень Удельный вес Соотношение Коэфф. Коэфф. Количество нейшего недоедания выпускников удельных весов детской материн родов, квинтиля в среди детей, начальной учащихся дево смертности ской принятых нац. доходе % детей в школы (%) чек и мальчиков в возрасте до смертности квалифици или потреб возрасте начальной и 5 лет, на 1 тыс. на 100 тыс. рованным лении (%) до 5 лет средней школы живорож медицинским денных; персоналом, смоделиро % от общего ванные числа оценки 1987—2001b 1990 2001 1990 2001 1990 2000 1990 2001 1995 1990 2000 Кения 5,6 c .. 22 87 63 .. 97 97 122 1300 50 44 Киргизская Респ. 9,1 c .. .. .. 100 100 99 81 61 80 .. 98 Китай 5,9 d 17 10 99 .. 81 98 49 39 60 .. 70 Гонконг (Китай) 5,3 .. .. .. .. .. .. .. .. .. 100 100 Колумбия 3,0 d 10 7 72 85 104 104 36 23 120 94 86 Конго, Дем. Респ. .. .. .. 48 40 69 80 205 205 940 .. 70 Конго, Респ. .. .. .. 61 44 88 89 110 108 1100 .. .. Корея, Респ. 7,9 d .. .. 96 96 93 100 9 5 20 98 .. Коста Рика 4,4 d 3 .. 73 89 96 101 17 11 35 .. 98 Кот д'Ивуар 7,1 c .. 21 44 40 .. 71 155 175 1200 50 47 Кувейт .. .. 56 .. 97 101 16 10 25 .. .. Лаосская НДР 7,6 c .. 40 44 69 75 82 163 100 650 .. 21 Латвия 7,6 d .. .. 76 .. 96 101 18 21 70 .. .. Лесото 1,4 c 16 18 75 68 124 107 148 132 530 40 60 Ливан .. .. .. .. .. .. 102 37 32 130 95 95 Литва 7,9 c .. .. 88 .. 93 99 14 9 27 .. .. Мавритания 6,4 c 48 32 34 46 67 93 183 183 870 40 57 Мадагаскар 6,4 c 41 .. 34 26 .. 97 168 136 580 .. 46 Македония, БЮР 8,4 c .. 6 89 .. 94 98 33 26 17 88 97 Малави 4,9 c 28 25 33 64 79 94 241 183 580 50 56 Малайзия 4,4 d 25 .. 91 .. 98 105 21 8 39 .. 96 Мали 4,6 c .. .. 11 23 57 66 254 231 630 .. .. Марокко 6,5 c 10 .. 47 .. 67 83 85 44 390 .. .. Мексика 3,4 d 17 8 89 100 96 101 46 29 65 .. .. Мозамбик 6,5 c .. .. 30 36 73 75 235 197 980 .. .. Молдова, Респ. 7,1 c .. .. 67 79 103 102 37 32 65 .. .. Монголия 5,6 c 12 13 .. 82 107 112 107 76 65 100 97 Мьянма .. 32 .. .. .. 95 98 130 109 170 94 .. Намибия 1,4 d 26 .. 70 .. 111 104 84 67 370 .. 76 Непал 7,6 c .. 48 51 65 53 82 145 91 830 .. 12 Нигер 2,6 c 43 40 18 20 54 67 320 265 920 .. 16 Нигерия 4,4 c 35 31 72 67 76 .. 190 183 1100 31 42 Нидерланды 7,3 d .. .. .. .. 93 97 8 6 10 100 100 Никарагуа 2,3 c .. 12 45 65 .. 105 66 43 250 .. 61 Новая Зеландия 6,4 d .. .. .. .. 96 103 11 6 15 .. .. Норвегия 9,7 d .. .. .. .. 97 101 9 4 9 100 .. Пакистан 8,8 c 40 .. 44 59 47 61 128 109 200 40 20 Панама 3,6 c 6 .. 87 94 96 100 34 25 100 .. 90 Папуа — Новая Гвинея 4,5 c .. .. 53 .. 77 90 101 94 390 40 .. Парагвай 1,9 d 4 .. 65 78 95 99 37 30 170 71 71 Перу 4,4 d 11 7 85 98 93 97 75 39 240 78 .. Польша 7,8 c .. .. 100 .. 96 98 22 9 12 .. .. Португалия 5,8 d .. .. .. .. 99 102 15 6 12 98 100 Российская Федерация 4,9 c .. .. .. 96 .. .. 21 21 75 .. 99 Руанда .. c 29 24 34 28 98 97 178 183 2300 22 31 Румыния 8,2 c 6 .. 96 .. 95 100 36 21 60 .. 98 Сальвадор 3,3 d 15 12 61 80 100 98 60 39 180 90 90 Саудовская Аравия .. .. .. 60 .. 82 94 44 28 23 88 91 Сенегал 6,4 c 22 18 45 41 69 84 148 138 1200 42 51 330 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Таблица 2. «Цели ООН в области развития на пороге тысячелетия»: ликвидация бедности и повышение качества жизни — окончание Ликвидация крайней нищеты Достижение всеобъемлющего Содействие Сокращение Улучшение и голода начального образования равноправию детской охраны женщин и мужчин смертности материнства Доля бед Уровень Удельный вес Соотношение Коэфф. Коэфф. Количество нейшего недоедания выпускников удельных весов детской материн родов, квинтиля в среди детей, начальной учащихся дево смертности ской принятых нац. доходе % детей в школы (%) чек и мальчиков в возрасте до смертности квалифици или потреб возрасте начальной и 5 лет, на 1 тыс. на 100 тыс. рованным лении (%) до 5 лет средней школы живорож медицинским денных; персоналом, смоделиро % от общего ванные числа оценки 1987—2001b 1990 2001 1990 2001 1990 2000 1990 2001 1995 1990 2000 Сербия и Черногория .. .. 2 72 96 96 .. 26 19 15 .. 93 Сингапур 5,0 d .. .. .. .. 89 .. 8 4 9 .. 100 Сирийская Арабская Респ. .. .. .. 98 .. 82 92 44 28 200 64 .. Словацкая Респ. 8,8 d .. .. 96 .. 98 101 14 9 14 .. .. Словения 9,1 d .. .. 99 .. 97 .. 10 5 17 100 .. США 5,2 d .. .. .. .. 95 100 11 8 12 99 99 Сьерра Леоне 1,1 c 29 27 .. 32 67 77 323 316 2100 .. 42 Таджикистан 8,0 c .. .. .. 95 .. 87 127 116 120 .. 77 Таиланд 6,1 c .. .. 93 90 94 95 40 28 44 71 .. Танзания, Объед. Респ. 6,8 c 29 29 65 60 97 99 163 165 1100 44 35 Того .. 25 25 41 63 59 70 152 141 980 32 51 Тунис 5,7 c 10 4 75 .. 82 100 52 27 70 80 90 Туркменистан 6,1 c .. 12 .. .. .. .. 98 87 65 .. 97 Турция 6,1 c .. 8 90 .. 77 84 74 43 55 77 81 Уганда 7,1 c 23 23 49 65 .. 89 165 124 1100 38 .. Узбекистан 9,2 c .. .. .. 100 .. .. 65 68 60 .. 96 Украина 8,8 c .. 3 58 .. .. 92 22 20 45 .. 99 Уругвай 4,5 d,e 6 .. 95 98 .. 105 24 16 50 .. 100 Филиппины 5,4 c 34 32 89 .. .. 103 66 38 240 .. 56 Финляндия 10,1 d .. .. .. .. 105 106 7 5 6 .. .. Франция 7,2 d .. .. .. .. 98 100 10 6 20 .. .. Хорватия 8,3 c .. .. 86 .. 97 .. 13 8 18 .. 100 Центральноафриканская Респ. 2,0 c .. .. 28 19 61 .. 180 180 1200 66 44 Чад .. .. 28 19 19 .. 56 203 200 1500 15 16 Чешская Респ. 10,3 d 1 .. 89 .. 94 101 12 5 14 .. .. Чили 3,2 d .. 1 94 99 98 88 19 12 33 .. .. Швейцария 6,9 d .. .. .. .. 92 96 8 6 8 .. .. Швеция 9,1 d .. .. .. .. 97 115 7 3 8 .. .. Шри Ланка 8,0 c .. 33 100 111 99 102 23 19 60 85 .. Эквадор 5,4 c .. 14 99 96 97 100 57 30 210 56 69 Эритрея .. .. .. 22 35 82 77 155 111 1100 .. .. Эстония 7,0 d .. .. 93 .. 99 99 17 12 80 .. .. Эфиопия 2,4 d 48 47 22 24 68 68 193 172 1800 8 10 Южно Африканская Респ. 2,0 c .. .. 76 .. 103 100 60 71 340 .. 84 Ямайка 6,7 c 5 4 90 94 97 101 20 20 120 92 95 Япония 10,6 d .. .. .. .. 96 101 6 5 12 100 .. Весь мир .. w .. w .. w .. w 84 w 92 w 93 w 81 w .. w .. w Страны с низким доходом .. .. 68 .. 74 78 141 121 43 .. Со средним доходом .. .. 94 .. 84 98 51 38 .. .. Выше среднего .. .. 90 .. 96 100 34 23 .. .. Ниже среднего 18 10 95 .. 82 97 54 41 .. .. Страны с низким и средним доходом .. .. 83 .. 80 90 101 88 .. .. Африка к югу от Сахары .. .. 57 .. 79 82 178 171 .. .. Ближний Восток и Северная Африка .. .. 81 .. 79 95 77 54 .. .. Восточная Азия и Тихоокеанский регион 19 15 98 .. 83 97 59 44 .. 70 Европа и Центральная Азия .. .. .. .. .. .. 44 38 .. .. Латинская Америка и Карибский бассейн .. .. .. .. .. 102 53 34 .. .. Южная Азия 64 .. 70 74 68 79 129 99 39 42 Страны с высоким доходом .. .. .. .. 96 101 10 7 .. .. a Разрыв в последовательности данных за период 1997—1998 гг. обусловлен изменениями в Международной стандартной классификации образования (ISCED) и переходом, соответственно, с использования Классификации 1976 г. (ISCED76) к Классификации 1997 г.(ISCED97). b Данные за самый последний год, которые имеются в распоряжении. c Относится к долям расходов по процентилям населения; классифицировано по расходам на душу населения. d Относится к долям расходов по процентилям населения; классифицировано по данным на душу населения. e Данные относятся только к городскому населению. Выборочные показатели мирового развития 331 Таблица 3. Расходы на образование и здравоохранение Государственные Регулярные Распределение Расходы на здравоохранение Распределение расходов расходы на расходы на расходов на образование на здравоохранение одного учащегосяa выплату жалованья учителям начальной школыb Доля Доля Доля Доля Самый Самый Доля Доля Общие Самый Самый расхо расхо расхо от общих нижний верхний госу частных расходы нижний верхний дов на дов на дов на регулярных квинтиль квинтиль дарствен рас на душу квинтиль квинтиль началь среднее высшее расходов ных ходов нас. ное об образо обра на началь расходов отВВП (долл.) разова вание зование ное обра от ВВП (%) ние от от ВВП от ВВП зование (%) ВВП на на душу на душу (%) душу насе. насе. нас. (%) (%) (%) 2000 2000 2000 2000 1991—2001c 1991—2001c 2000 2000 1997—2000 1991—2001c 1991—2001c Австралия 15,9 13,9 24,9 .. .. .. 6,0 2,3 1698 .. .. Австрия 25,1 30,5 51,0 .. .. .. 5,6 2,4 1872 .. .. Азербайджан 24,8 0,9 13,1 84,2 18 22 0,6 0,2 8 .. .. Албания .. .. .. 82,5 .. .. 2,1 1,3 41 .. .. Алжир .. .. .. .. .. .. 3,0 0,6 64 .. .. Ангола .. .. .. 81,0 .. .. 2,0 1,6 24 .. .. Аргентина 12,5 16,4 17,7 .. .. .. 4,7 3,9 658 33 6 Армения 4,0 22,2 17,9 47,1 7 29 3,2 4,3 38 13 39 Бангладеш 7,3 14,1 38,9 75,0 12 32 1,4 2,4 14 16 26 Беларусь .. .. .. .. .. .. 4,7 1,0 57 .. .. Бельгия 17,0 .. .. .. .. .. 6,2 2,5 1936 .. .. Бенин 10,3 12,1 108,2 73,6 .. .. 1,6 1,6 11 .. .. Болгария 15,2 17,1 14,5 .. .. .. 3,0 0,9 59 13 25 Боливия 13,3 11,0 45,2 80,6 .. .. 4,9 1,8 67 .. .. Босния и Герцеговина .. .. .. .. .. .. 3,1 1,4 50 .. .. Ботсвана .. .. .. .. .. .. 3,8 2,2 191 .. .. Бразилия 12,5 12,6 72,8 .. 18d 25d 3,4 4,9 267 .. .. Буркина Фасо .. .. .. 69,3 .. .. 3,0 1,2 8 .. .. Бурунди 10,9 66,6 923,6 77,9 .. .. 1,6 1,5 3 .. .. Великобритания 14,0 14,9 26,3 .. .. .. 5,9 1,4 1747 .. .. Венгрия 17,7 18,7 30,5 .. .. .. 5,1 1,7 315 .. .. Венесуэла, БР .. .. .. .. .. .. 2,7 2,0 233 .. .. Вьетнам .. .. .. 55,0 18 21 1,3 3,9 21 12 29 Гаити .. .. .. 90,0 .. .. 2,4 2,5 21 .. .. Гана .. .. .. 82,3 16 21 2,2 2,0 11 12 33 Гватемала 4,9 12,1 .. .. .. .. 2,3 2,4 79 .. .. Гвинея 9,5 .. .. 65,3 5 44 1,9 1,5 13 4 48 Германия 17,8 20,5 42,5 .. .. .. 8,0 2,6 2422 .. .. Гондурас .. .. .. 88,0 .. .. 4,3 2,5 62 21 12 Греция 16,0 17,9 26,7 .. .. .. 4,6 3,7 884 .. .. Грузия .. .. .. 84,0 .. .. 0,7 6,4 41 .. .. Дания 23,4 37,2 65,1 .. .. .. 6,8 1,5 2512 .. .. Доминиканская Респ. .. .. .. .. .. .. 1,8 4,5 151 .. .. Египет, Арабская Респ. .. .. 39,4 .. .. .. 1,8 2,0 51 .. .. Замбия .. .. .. 78,3 .. .. 3,5 2,1 18 .. .. Зимбабве 13,2 20,1 200,9 75,0 .. .. 3,1 4,2 43,0 .. .. Израиль 21,2 22,5 31,6 .. .. .. 8,3 2,6 2021 .. .. Индия 7,2 23,1 .. 76,8 .. .. 0,9 4,0 23 10 32 Индонезия 3,2 8,7 .. 80,1 15 29 0,6 2,1 19 12 29 Иордания 13,7 16,1 31,1 .. .. .. 4,2 3,9 137 .. .. Иран, Исламская Респ. 10,3 11,8 81,6 .. .. .. 2,5 3,0 258 .. .. Ирландия 13,3 15,2 27,8 .. .. .. 5,1 1,6 1692 .. .. Испания 18,8 25,5 19,8 .. .. .. 5,4 2,3 1073 .. .. Италия 21,2 27,1 26,0 .. .. .. 6,0 2,1 1498 .. .. Йемен, Респ. .. .. .. 73,3 19 22 2,1 2,8 20 .. .. Казахстан .. .. .. .. 8 26 2,7 1,0 44 .. .. Камбоджа 3,2 15,0 48,6 80,0 15 29 2,0 6,1 19 .. .. Камерун 8,3 24,6 69,6 67,5 .. .. 1,1 3,2 24 .. .. Канада .. .. 46,1 .. .. .. 6,6 2,5 2058 .. .. Кения 0,4 1,2 496,9 95,8 17 21 1,8 6,5 28 14 e 24 e Киргизская Респ. .. 18,3 32,2 78,2 14 27 2,2 2,2 12 .. .. 332 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Таблица 3. Расходы на образование и здравоохранение — продолжение Государственные Регулярные Распределение Расходы на здравоохранение Распределение расходов расходы на расходы на расходов на образование на здравоохранение одного учащегосяa выплату жалованья учителям начальной школыb Доля Доля Доля Доля Самый Самый Доля Доля Общие Самый Самый расхо расхо расхо от общих нижний верхний госу частных расходы нижний верхний дов на дов на дов на регулярных квинтиль квинтиль дарствен рас на душу квинтиль квинтиль началь среднее высшее расходов ных ходов нас. ное об образо обра на началь расходов отВВП (долл.) разова вание зование ное обра от ВВП (%) ние от от ВВП от ВВП зование (%) ВВП на на душу на душу (%) душу насе. насе. нас. (%) (%) (%) 2000 2000 2000 2000 1991—2001c 1991—2001c 2000 2000 1997—2000 1991—2001c 1991—2001c Китай 6,1 12,1 85,8 .. .. .. 1,9 3,4 45 .. .. Гонконг (Китай) .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Колумбия .. .. .. .. 23 14 5,4 4,2 186 27 13 Конго, Дем. Респ. .. .. .. 89,7 .. .. 1,1 0,4 9 .. .. Конго, Респ. 9,9 .. .. 79,7 .. .. 1,5 0,7 22 .. .. Корея, Респ. 18,3 16,8 8,0 .. .. .. 2,6 3,4 584 .. .. Коста Рика 14,9 19,4 55,7 .. 21 20 4,4 2,0 273 27 13 Кот д'Ивуар 14,7 35,7 139,6 77,5 13 35 1,0 1,7 16 11 32 Кувейт .. .. .. .. .. .. 2,6 0,4 586 .. .. Лаосская НДР 6,5 8,7 145,3 80,4 12 34 1,3 2,1 11 .. .. Латвия 23,6 25,2 22,5 .. .. .. 3,5 2,4 174 .. .. Лесото 27,0 76,3 962,7 70,1 .. .. 5,2 1,1 28 .. .. Ливан 10,5 .. 9,3 .. .. .. 2,5 9,9 499 .. .. Литва 61,4 .. 40,4 .. .. .. 4,3 1,7 185 .. .. Мавритания 11,7 36,4 .. 81,8 .. .. 3,4 0,9 14 .. .. Мадагаскар 3,9 .. 76,2 57,6 8 41 2,5 1,0 9 12 30 Македония, БЮР .. 30,6 44,8 .. 9 40 5,1 0,9 106 .. .. Малави .. .. .. 86,0 16 25 3,6 4,0 11 .. .. Малайзия 11,2 19,9 86,1 .. .. .. 1,5 1,0 101 .. .. Мали 13,7 .. 241,4 68,9 .. .. 2,2 2,7 10 .. .. Марокко 20,5 49,9 102,7 .. 12 24 1,3 3,2 50 .. .. Мексика 11,7 13,8 45,2 .. 19 21 2,5 2,9 311 .. .. Мозамбик .. .. .. 73,9 .. .. 2,7 1,6 9 .. .. Молдова, Респ. 1,3 28,7 19,3 32,2 .. .. 2,9 0,6 11 .. .. Монголия .. 40,6 26,8 85,0 .. .. 4,6 2,0 23 .. .. Мьянма 1,6 1,9 19,4 .. .. .. 0,4 1,8 153 .. .. Намибия 20,7 34,0 147,1 .. .. .. 4,2 2,9 136 .. .. Непал 14,2 15,6 98,7 80,0 11 46 0,9 .. .. .. .. Нигер 22,3 81,0 441,0 74,1 .. .. 1,8 2,1 5 .. .. Нигерия .. .. .. 90,9 .. .. 0,5 1,7 8 .. .. Нидерланды 15,4 21,8 43,0 .. .. .. 5,5 2,6 1900 .. .. Никарагуа 20,5 .. .. 67,3 11 35 2,3 2,1 43 18 18 Новая Зеландия 19,9 22,3 25,5 .. .. .. 6,2 1,8 1062 .. .. Норвегия 29,2 .. 46,5 .. .. .. 6,6 1,2 2832 .. .. Пакистан .. .. .. 80,7 14 29 0,9 3,2 18 .. .. Панама 15,8 24,4 47,7 .. 12 21 5,3 2,3 268 .. .. Папуа — Новая Гвинея 11,1 18,0 40,4 .. .. .. 3,6 0,5 31 .. .. Парагвай .. 18,1 .. .. .. .. 3,0 4,9 112 .. .. Перу 8,0 10,6 22,0 .. 15 22 2,8 2,0 100 .. .. Польша 26,5 12,0 20,2 .. .. .. 4,2 1,8 246 .. .. Португалия 20,5 29,4 28,2 .. .. .. 5,8 2,4 862 .. .. Российская Федерация .. 20,5 15,8 .. .. .. 3,8 1,5 92 .. .. Руанда 6,9 .. 571,6 91,4 .. .. 2,7 2,5 12 .. .. Румыния .. .. .. .. 22 17 1,9 1,0 48 .. .. Сальвадор 2,0 26,4 10,4 .. .. .. 3,8 5,0 184 .. .. Саудовская Аравия .. .. 86,9 .. .. .. 4,2 1,1 448 .. .. Сенегал 13,6 33,1 244,6 63,4 .. .. 2,6 2,0 22 .. .. Сербия и Черногория .. .. .. .. .. .. 2,9 2,7 50 .. .. Сингапур .. .. .. .. .. .. 1,2 2,3 814 .. .. Сирийская Арабская Респ. 12,9 23,3 .. .. .. .. 1,6 0,9 30 .. .. Словацкая Респ. 10,8 19,2 30,8 .. .. .. 5,3 0,6 210 .. .. Выборочные показатели мирового развития 333 Таблица 3. Расходы на образование и здравоохранение — окончание Государственные Регулярные Распределение Расходы на здравоохранение Распределение расходов расходы на расходы на расходов на образование на здравоохранение одного учащегосяa выплату жалованья учителям начальной школыb Доля Доля Доля Доля Самый Самый Доля Доля Общие Самый Самый расхо расхо расхо от общих нижний верхний госу частных расходы нижний верхний дов на дов на дов на регулярных квинтиль квинтиль дарствен рас на душу квинтиль квинтиль началь среднее высшее расходов ных ходов нас. ное об образо обра на началь расходов отВВП (долл.) разова вание зование ное обра от ВВП (%) ние от от ВВП от ВВП зование (%) ВВП на на душу на душу (%) душу насе. насе. нас. (%) (%) (%) 2000 2000 2000 2000 1991—2001c 1991—2001c 2000 2000 1997—2000 1991—2001c 1991—2001c Словения .. .. .. .. .. .. 6,8 1,8 788 .. .. США 17,9 22,4 .. .. .. .. 5,8 7,2 4499 .. .. Сьерра Леоне .. .. .. 66,9 .. .. 2,6 1,7 6 .. .. Таджикистан .. .. 9,9 .. .. .. 0,9 2,3 6 .. .. Таиланд 12,5 12,8 38,2 .. .. .. 2,1 1,6 71 .. .. Танзания, Объед. Респ. .. .. .. 88,8 14 37 2,8 3,1 12 17 29 Того 11,6 23,1 295,3 74,8 .. .. 1,5 1,3 8 .. .. Тунис 16,2 28,4 89,8 .. .. .. 2,9 2,6 110 .. .. Туркменистан .. .. .. .. .. .. 4,6 0,8 52 .. .. Турция 17,6 11,8 72,1 .. .. .. 3,6 1,4 150 .. .. Уганда .. .. .. 73,8 13 32 1,5 2,4 10 .. .. Узбекистан .. .. .. 73,0 .. .. 2,6 2,6 29 .. .. Украина .. 21,2 28,2 .. .. .. 2,9 1,2 26 .. .. Уругвай 8,2 12,0 21,3 .. .. .. 5,1 5,8 653 .. .. Филиппины 14,3 12,5 23,2 .. .. .. 1,6 1,8 33 .. .. Финляндия 17,3 25,5 39,7 .. .. .. 5,0 1,6 1559 .. .. Франция 18,0 29,3 30,3 .. .. .. 7,2 2,3 2057 .. .. Хорватия .. .. .. .. .. .. 8,0 2,0 434 .. .. Центральноафриканская Респ. .. .. .. 71,5 .. .. 1,4 1,5 8 .. .. Чад 9,5 28,5 423,7 65,8 .. .. 2,5 0,6 6 .. .. Чешская Респ. 12,5 23,2 33,9 .. .. .. 6,6 0,6 358 .. .. Чили 13,9 15,2 21,9 .. .. .. 3,1 4,1 336 .. .. Швейцария 23,2 28,2 55,8 .. .. .. 5,9 4,8 3573 .. .. Швеция 23,5 28,3 53,5 .. .. .. 6,5 1,9 2179 .. .. Шри Ланка .. .. .. .. .. .. 1,8 1,8 31 20 20 Эквадор 4,3 8,9 .. .. 12 25 1,2 1,2 26 8 38 Эритрея .. .. .. 70,4 .. .. 2,8 1,5 9 .. .. Эстония 24,5 30,8 33,0 .. .. .. 4,7 1,4 218 .. .. Эфиопия .. .. .. 79,5 .. .. 1,8 2,8 5 .. .. Южно Африканская Респ. 14,0 17,9 61,3 .. 14 35 3,7 5,1 255 16 17 Ямайка 16,2 26,8 80,0 .. 22 15 2,6 2,9 165 .. .. Япония 21,3 .. .. .. .. .. 6,0 1,8 2908 .. .. Весь мир .. m .. m .. m 5,4 w 3,9 w 482 w Страны с низким доходом .. .. .. 1,1 3,2 21 Со средним доходом .. .. .. 3,0 2,9 115 Выше среднего 12,4 .. .. 3,5 2,5 330 Ниже среднего .. .. .. 2,7 3,1 85 Страны с низким и средним доходом .. .. .. 2,7 2,9 71 Африка к югу от Сахары .. .. .. 2,5 3,4 29 Ближний Восток и Северная Африка .. .. .. 2,9 1,7 170 Восточная Азия и Тихоокеанский регион 7,6 .. 40,1 1,8 2,9 44 Европа и Центральная Азия .. .. .. 4,0 1,5 108 Латинская Америка и Карибский бассейн .. .. .. 3,3 3,7 262 Южная Азия 7,3 .. .. 1,0 3,7 21 Страны с высоким доходом .. .. 6,0 4,2 2735 a Разрыв в последовательности данных за период 1997—1998 гг. обусловлен изменениями в Международной стандартной классификации образования (ISCED) и переходом, соответственно, с использования Классификации 1976 г. (ISCED76) к Классификации 1997 г.(ISCED97). b Источник: Bruns, Barbara, Alain Mingat and Ramahatra Rakotomalala, 2003, "Achieving Universal Primary Education by 2015: A Chance for Every Child" (2003). Washington D.C., The World Bank, Table A.2. c Данные за последний доступный год. d Показатель учитывает данные только по северо восточной и юго восточной частям Бразилии. e Данные относятся только к сельской местности. Примечание. Сопоставимость и охват данных описаны в разделе "Технические примечания". Курсивом выделены данные за годы, отличающиеся от указанных. 334 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Таблица 4. Показатели, характеризующие сектор услуг Коэф. отсутств. Соотнош.Число Коэф. Уровень Лече Число Число Уровень Доступ Доступ учителей в числа учен отсут иммунизации ние от врачей больничных приемов к источ. к совр. нач. школе учеников иков ств. детей тубер коек в стационаре очищ. канализ. и учи на 1 мед кулеза воды систе телей учи персо мам в нач. теля нала школе % от общ. Число % от % от % детей % от числа На 1000 На 1000 На 1000 % нас. % нас. % нас. числа учени общ. общ. в возрасте зарегистри нас. нас. нас. ков на числа числа до 1 года рованных 1 учи случаев теля 2002—2003 2000 2000 Корь2001 ДРТ*2001 1999 1995—2000a 1995—2000a 1995—2000a 2000 2000 Австралия .. .. .. .. 93 92 84 2,5 7,9 16 100 100 Австрия .. 13 .. .. 79 84 77 3,1 8,6 30 100 100 Азербайджан .. 19 99,9 .. 99 98 88 3,6 9,7 6 78 81 Албания .. 22 .. .. 95 97 .. 1,3 3,2 .. 97 91 Алжир .. 28 93,7 .. 83 89 87 1,0 2,1 .. 89 92 Ангола .. 35 .. .. 72 41 .. 0,1 .. .. 38 44 Аргентина .. 22 .. .. 94 82 59 2,7 3,3 .. .. .. Армения .. .. .. .. 93 94 88 3,2 0,7 8 .. .. Бангладеш .. 57 65,0 35 76 83 81 0,2 .. .. 97 48 Беларусь .. 17 100,0 .. 99 99 .. 4,4 12,2 26 100 .. Бельгия .. 12 .. .. 83 96 .. 3,9 7,3 20 .. .. Бенин .. 54 65,0 .. 65 76 77 0,1 .. .. 63 23 Болгария .. 18 .. .. 96 96 .. 3,4 7,4 .. 100 100 Боливия .. 24 74,2 .. 79 81 74 1,3 1,7 .. 83 70 Босния и Герцеговина .. .. .. .. 92 91 90 1,4 1,8 .. .. .. Ботсвана .. 27 89,2 .. 83 87 71 .. .. .. 95 66 Бразилия .. 26 .. .. 99 97 11 1,3 3,1 0 87 76 Буркина Фасо .. 47 80,4 .. 46 41 61 0,0 1,4 2 42 29 Бурунди .. 50 .. .. 75 74 .. .. .. .. 78 88 Великобритания .. 18 .. .. 85 94 .. 1,8 4,1 15 100 100 Венгрия .. 11 .. .. 99 99 .. 3,2 8,2 24 99 99 Венесуэла, БР .. .. .. .. 49 70 82 2,4 1,5 .. 83 68 Вьетнам .. 28 84,9 .. 97 98 92 0,5 1,7 8 77 47 Гаити .. .. .. .. 53 43 70 0,2 0,7 .. 46 28 Гана .. 33 68,6 .. 81 80 55 0,1 .. .. 73 72 Гватемала .. 33 .. .. 90 82 81 0,9 1,0 .. 92 81 Гвинея .. 44 .. .. 52 43 .. 0,1 .. .. 48 58 Германия .. 15 .. .. 89 97 .. 3,6 9,1 24 .. .. Гондурас .. 34 .. .. 95 95 88 0,8 1,1 .. 88 75 Греция .. 13 .. .. 88 88 .. 4,4 4,9 15 .. .. Грузия .. 16 .. .. 73 86 61 4,4 4,8 5 79 100 Дания .. 10 .. .. 94 97 .. 3,4 4,5 20 100 .. Доминиканская Респ. .. 40 .. .. 98 62 81 2,2 1,5 .. 86 67 Египет, Арабская Респ. .. 22 .. .. 97 99 87 1,6 2,1 3 97 98 Замбия 17 45 100,0 .. 85 78 .. 0,1 .. .. 64 78 Зимбабве .. 37 .. .. 68 75 73 0,1 .. .. 83 62 Израиль .. 12 .. .. 94 95 .. 3,8 6,0 .. .. .. Индия 23 b 40 .. 43 56 64 82 .. .. .. 84 28 Индонезия 18 22 .. 42 59 60 50 .. .. .. 78 55 Иордания .. .. .. .. 99 99 88 1,7 1,8 11 96 99 Иран, Исламская Респ. .. 25 96,5 .. 96 95 82 0,9 1,6 .. 92 83 Ирландия .. 22 .. .. 73 84 .. 2,3 9,7 15 .. .. Испания .. 14 .. .. 94 95 .. 3,3 4,1 12 .. .. Италия .. 11 .. .. 70 95 71 6,0 4,9 18 .. .. Йемен, Респ. .. 30 .. .. 79 76 83 0,2 0,6 .. 69 38 Казахстан .. 19 .. .. 96 96 79 3,5 8,5 15 91 99 Камбоджа .. 53 95,9 .. 59 60 93 0,3 .. .. 30 17 Камерун .. 63 .. .. 62 43 75 0,1 .. .. 58 79 Канада .. 15 .. .. 96 97 .. 2,1 3,9 10 100 100 Кения .. 30 96,6 .. 76 76 78 0,1 .. .. 57 87 Киргизская Респ. .. 24 48,4 .. 99 99 83 3,0 9,5 21 77 100 Китай .. 20 .. .. 79 79 96 1,7 2,4 4 75 38 Гонконг (Китай) .. .. .. .. .. .. 78 1,3 .. .. .. .. Колумбия .. 26 .. .. 75 74 82 1,2 1,5 .. 91 86 Конго, Дем. Респ. .. 26 .. .. 46 40 69 0,1 .. .. 45 21 Конго, Респ. .. 51 64,6 .. 35 31 61 0,3 .. .. 51 14 Выборочные показатели мирового развития 335 Таблица 4. Показатели, характеризующие сектор услуг — продолжение Коэф. отсутств. Соотнош. Число Коэф. Уровень Лече Число Число Уровень Доступ Доступ учителей в числа уче отсут иммунизации ние от врачей больничных приемов к источ. к совр. нач. школе учеников ников ств. детей тубер коек в стационаре очищ. канализ. и учи на 1 мед кулеза воды систе телей учи персо мам в нач. теля нала школе % от общ. Число % от % от % детей % от числа На 1000 На 1000 На 1000 % нас. % нас. % нас. числа учени общ. общ. в возрасте зарегистри нас. нас. нас. ков на числа числа до 1 года рованных 1 учи случаев теля 2002—2003 2000 2000 Корь2001 ДРТ*2001 1999 1995—2000a 1995—2000a 1995—2000a 2000 2000 Корея, Респ. .. 32 .. .. 97 99 .. 1,3 6,1 6 92 63 Коста Рика .. 25 .. .. 82 88 81 0,9 1,7 9 95 93 Кот д'Ивуар .. 48 99,1 .. 61 57 63 0,1 .. .. 81 52 Кувейт .. 14 100,0 .. 99 98 .. 1,9 2,8 .. .. .. Лаосская НДР .. 30 76,2 .. 50 40 84 0,2 .. .. 37 30 Латвия .. 15 .. .. 98 97 74 2,8 10,3 21 .. .. Лесото .. 48 74,2 .. 77 85 69 0,1 .. .. 78 49 Ливан .. 17 .. .. 94 93 96 2,1 2,7 17 100 99 Литва .. 16 .. .. 97 95 84 4,0 9,2 24 67 67 Мавритания .. 42 .. .. 58 61 .. 0,1 .. .. 37 33 Мадагаскар .. 50 .. .. 55 55 .. 0,1 .. .. 47 42 Македония, БЮР .. 22 .. .. 92 90 .. 2,2 4,9 9 .. .. Малави .. 56 51,2 .. 82 90 71 .. 1,3 .. 57 76 Малайзия .. 18 .. .. 92 97 90 0,7 2,0 .. .. .. Мали .. 63 .. .. 37 51 68 0,1 0,2 1 65 69 Марокко .. 28 .. .. 96 96 88 0,5 1,0 3 80 68 Мексика .. 27 .. .. 97 97 80 1,8 1,1 6 88 74 Мозамбик .. 64 61,8 .. 92 80 71 .. .. .. 57 43 Молдова, Респ. .. 20 .. .. 81 90 .. 3,5 12,1 19 92 99 Монголия .. 32 92,9 .. 95 95 86 2,4 .. .. 60 30 Мьянма .. 32 85,4 .. 73 72 81 0,3 .. .. 72 64 Намибия .. 32 36,0 .. 58 63 50 0,3 .. .. 77 41 Непал .. 37 44,5 .. 71 72 87 0,0 0,2 .. 88 28 Нигер .. 42 84,1 .. 51 31 60 0,0 0,1 28 59 20 Нигерия .. .. .. .. 40 26 75 .. .. .. 62 54 Нидерланды .. 10 .. .. 96 97 79 3,2 10,8 10 100 100 Никарагуа .. 36 .. .. 99 92 81 0,9 1,5 .. 77 85 Новая Зеландия .. 16 .. .. 85 90 .. 2,2 6,2 13 .. .. Норвегия .. .. .. .. 93 95 77 2,9 14,6 17 100 .. Пакистан .. .. .. .. 54 56 70 0,6 .. .. 90 62 Панама .. 25 79,0 .. 97 98 80 1,7 2,2 .. 90 92 Папуа — Новая Гвинея 15 36 .. 19 58 56 66 0,1 .. .. 42 82 Парагвай .. 20 .. .. 77 66 .. 1,1 1,3 .. 78 94 Перу 13 25 .. 26 97 85 93 0,9 1,5 1 80 71 Польша .. 11 .. .. 97 98 69 2,2 4,9 16 .. .. Португалия .. 13 .. .. 87 96 85 3,2 4,0 12 .. .. Российская Феде рация .. 17 .. .. 98 96 65 4,2 12,1 22 99 .. Руанда .. 51 .. .. 78 86 67 .. .. .. 41 8 Румыния .. 20 .. .. 98 99 78 1,8 7,6 18 58 53 Сальвадор .. 26 .. .. 99 99 78 1,1 1,6 .. 77 82 Саудовская Аравия .. 12 .. .. 94 97 66 1,7 2,3 11 95 100 Сенегал .. 51 100,0 .. 48 52 .. 0,1 0,4 .. 78 70 Сербия и Черного рия .. 20 100,0 .. 90 93 .. 2,0 5,3 .. 98 100 Сингапур .. .. .. .. 89 92 95 1,6 .. .. 100 100 Сирийская Арабская Респ. .. 24 92,2 .. 93 92 84 1,3 1,4 .. 80 90 Словацкая Респ. .. 19 .. .. 99 99 79 3,5 7,1 20 100 100 Словения .. 14 .. .. 98 92 88 2,3 5,7 .. 100 .. США .. 15 .. .. 91 94 76 2,8 3,6 12 100 100 Сьерра Леоне .. 44 78,9 .. 37 44 75 0,1 .. .. 57 66 Таджикистан .. 22 .. .. 86 83 .. 2,0 .. .. 60 90 Таиланд .. 21 .. .. 94 96 77 0,4 2,0 .. 84 96 Танзания, Объед. Респ. .. 40 44,1 .. 83 85 78 0,0 .. .. 68 90 Того .. 34 80,0 .. 58 64 76 0,1 .. .. 54 34 Тунис .. 23 .. .. 92 96 91 0,7 1,7 .. 80 84 Туркменистан .. .. .. .. 98 95 .. 3,0 .. .. .. .. Турция .. .. .. .. 90 88 .. 1,3 2,6 8 82 90 336 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Таблица 4. Показатели, характеризующие сектор услуг — окончание Коэф. отсутств. Соотнош. Число Коэф. Уровень Лече Число Число Уровень Доступ Доступ учителей в числа уче отсут иммунизации ние от врачей больничных приемов к источ. к совр. нач. школе учеников ников ств. детей тубер коек в стационаре очищ. канализ. и учи на 1 мед кулеза воды систе телей учи персо мам в нач. теля нала школе % от общ. Число % от % от % детей % от числа На 1000 На 1000 На 1000 % нас. % нас. % нас. числа учени общ. общ. в возрасте зарегистри нас. нас. нас. ков на числа числа до 1 года рованных 1 учи случаев теля 2002—2003 2000 2000 Корь2001 ДРТ*2001 1999 1995—2000a 1995—2000a 1995—2000a 2000 2000 Уганда 26 59 45,0 35 61 60 61 .. .. .. 52 79 Узбекистан .. .. .. .. 99 97 79 3,1 8,3 .. 85 89 Украина .. 20 .. .. 99 99 .. 3,0 11,8 20 98 99 Уругвай .. 21 .. .. 94 94 83 3,7 4,4 .. 98 94 Филиппины .. 35 .. .. 75 70 87 1,2 .. .. 86 83 Финляндия .. 16 .. .. 96 99 .. 3,1 7,5 27 100 100 Франция .. 19 .. .. 84 98 .. 3,0 8,2 23 .. .. Хорватия .. 18 .. .. 94 94 .. 2,3 .. .. .. .. Центральноафриканская Респ. .. 74 .. .. 29 23 .. 0,0 .. .. 70 25 Чад .. 71 37,2 .. 36 27 .. .. .. .. 27 29 Чешская Респ. .. 18 .. .. 97 98 78 3,1 8,8 21 .. .. Чили .. 25 .. .. 97 97 83 1,1 2,7 .. 93 96 Швейцария .. 14 .. .. 81 95 .. 3,5 17,9 15 100 100 Швеция .. 11 .. .. 94 99 .. 2,9 3,6 18 100 100 Шри Ланка .. .. .. .. 99 99 84 0,4 .. .. 77 94 Эквадор 16 23 .. .. 99 90 75 1,7 1,6 .. 85 86 Эритрея .. 45 70,5 .. 88 93 44 0,0 .. .. 46 13 Эстония .. 14 .. .. 95 94 63 3,0 7,4 18 .. .. Эфиопия .. 55 70,4 .. 52 56 76 .. .. .. 24 12 Южно Африканская Респ. .. 33 67,9 .. 72 81 60 0,6 .. .. 86 87 Ямайка .. 36 .. .. 85 90 74 1,4 2,1 .. 92 99 Япония .. 20 .. .. 96 85 76 1,9 16,5 10 .. .. Весь мир 27 m .. m 72 w 73 w .. w .. w 9w 81 w 55 w Страны с низким доходом 39 78,9 59 61 .. .. 76 43 Со средним доходом 21 .. 86 85 1,9 3,3 6 82 60 Выше среднего 21 .. 91 92 1,8 3,3 11 .. .. Ниже среднего 21 .. 85 84 1,9 3,3 6 81 58 Страны с низким и средним доходом 29 .. 71 71 .. .. 79 51 Африка к югу от Сахары 47 78,9 58 53 .. .. 58 53 Ближний Восток и Северная Африка 24 .. 92 92 .. .. 88 85 Восточная Азия и Тихоокеанский регион 21 .. 76 77 1,7 2,4 4 76 46 Европа и Центральная Азия .. .. 95 94 3,1 8,9 18 91 .. Латинская Америка и Карибский бассейн 26 .. 91 89 1,5 2,2 2 86 77 Южная Азия 42 66,5 58 65 .. .. 84 34 Страны с высоким доходом 17 .. 90 94 3,0 7,4 15 .. .. a Данные за последний доступный год. b Усредненные данные по 14 штатам. Примечание. Сопоставимость и охват данных описаны в разделе «Технические примечания». Курсивом выделены данные за годы, отличающиеся от указанных. * ДРТ — комплексная вакцина против кори, дифтерии, столбняка. Выборочные показатели мирового развития 337 Таблица 5. Иностранная помощь: показатели по странам получателям Чистая официальная Помощь на душу Коэфф. зависимости от помощи Индекс помощь для целей населения фрагмен развития (ОПР) или тации официальная помощь доноров Долл. Помощь как Помощь как % от Помощь как % от Помощь как % от ВНД валового импорта товаров % от расходов накопления и услуг центрального капитала правительства 1996 2001 1996 2001 1996 2001 1996 2001 1996 2001 1996 2001 Австралия .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Австрия .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Азербайджан 96 226 12 28 3,1 4,2 10,5 18,9 5,3 8,9 18,1 16,4 0,8 Албания 228 269 72 85 8,3 6,3 54,7 33,6 20,3 15,0 28,5 .. 0,9 Алжир 304 182 11 6 0,7 0,3 2,6 1,3 2,5 1,4 2,2 1,1 0,7 Ангола 473 268 40 20 8,1 3,4 18,1 8,3 7,9 3,2 .. .. 0,9 Аргентина 135 151 4 4 0,1 0,1 0,3 0,4 0,3 0,4 0,3 0,3 0,9 Армения 293 212 90 69 18,3 9,7 91,8 53,8 31,8 20,9 .. .. 0,7 Бангладеш 1236 1024 10 8 3,0 2,1 15,2 9,4 15,8 9,8 .. 21,4 0,9 Беларусь 77 39 8 4 0,5 0,3 2,2 1,4 1,0 0,4 1,6 1,1 0,8 Бельгия .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Бенин 288 273 51 42 13,3 11,6 76,3 60,1 36,1 36,0 .. .. 0,9 Болгария 182 346 22 44 1,9 2,6 22,6 12,5 2,8 3,7 3,8 7,4 0,7 Боливия 832 729 110 86 11,6 9,4 69,2 70,5 42,3 31,3 48,9 34,2 0,9 Босния и Герцеговина 845 639 239 157 33,5 12,7 73,6 111,1 33,8 23,8 .. .. 0,9 Ботсвана 75 29 48 17 1,6 0,6 6,2 2,5 2,9 1,0 4,3 .. 0,9 Бразилия 288 349 2 2 0,0 0,1 0,2 0,3 0,3 0,4 .. .. 0,8 Буркина Фасо 420 389 41 34 16,9 15,7 61,8 61,7 55,0 57,4 .. .. 0,8 Бурунди 111 131 18 19 12,5 19,3 102,3 274,3 69,9 80,7 44,6 39,8 0,9 Великобритания .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Венгрия 204 418 20 41 0,5 0,8 1,7 3,0 0,9 1,1 1,0 1,9 0,8 Венесуэла, БР 38 45 2 2 0,1 0,0 0,3 0,2 0,2 0,2 0,3 0,1 0,8 Вьетнам 939 1435 13 18 3,9 4,4 13,6 14,1 7,3 7,7 16,5 18,0 0,7 Гаити 370 166 50 20 12,8 4,4 45,2 14,4 46,8 13,2 140,8 54,2 0,8 Гана 651 652 37 33 9,6 12,6 32,2 51,2 25,5 19,2 .. .. 0,9 Гватемала 194 225 19 19 1,2 1,1 9,7 7,1 5,1 3,5 .. .. 0,8 Гвинея 299 272 44 36 7,9 9,2 44,6 41,3 28,4 27,4 .. 32,6 0,9 Германия .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Гондурас 359 678 62 103 9,4 10,8 28,2 34,7 14,1 18,3 .. .. 0,9 Греция .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Грузия 310 290 58 55 10,3 9,0 93,3 48,9 .. 21,5 .. 82,7 0,7 Дания .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Доминиканская Респ. 100 105 13 12 0,8 0,5 3,9 2,1 1,3 0,9 4,8 2,0 0,8 Египет, Арабская Респ. 2199 1255 37 19 3,2 1,3 19,6 8,2 11,6 5,6 10,0 .. 0,7 Замбия 610 374 66 36 19,9 10,7 145,1 51,2 35,8 20,9 .. .. 0,9 Зимбабве 371 159 31,8 12 4,5 1,8 23,4 22,5 10,5 7,3 12,5 .. 0,9 Израиль 2217 172 389 27 2,3 0,8 9,4 3,7 5,2 0,3 4,7 0,3 0,1 Индия 1897 1705 2 2 0,5 0,4 2,3 1,6 3,2 2,2 3,3 2,0 0,8 Индонезия 1123 1501 6 7 0,5 1,1 1,6 4,9 1,7 2,5 3,4 4,3 0,7 Иордания 507 432 117 86 7,6 4,9 24,0 18,9 8,7 6,7 21,6 15,1 0,8 Иран, Исламская Респ. 169 115 3 2 0,2 0,1 0,8 0,3 0,9 0,5 0,5 0,2 0,7 Ирландия .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Испания .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Италия .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Йемен, Респ. 247 426 16 24 4,8 5,0 18,6 25,9 7,0 9,1 10,8 23,0 0,9 Казахстан 125 148 8 10 0,6 0,7 3,7 2,6 1,6 1,3 .. 4,6 0,7 Камбоджа 422 409 38 33 13,6 12,4 51,8 66,9 30,5 20,1 .. .. 0,9 Камерун 412 398 30 26 4,8 4,9 29,5 26,0 16,7 13,3 .. 31,1 0,8 Канада .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Кения 597 453 22 15 6,6 4,0 38,4 31,1 16,1 10,8 22,3 .. 0,9 Киргизская Респ. 231 188 50 38 12,9 12,9 50,1 68,5 21,4 29,2 56,5 69,5 0,8 Китай 2646 1460 2 1 0,3 0,1 0,8 0,3 1,5 0,5 4,1 2,2 0,7 Гонконг (Китай) 13 4 2 1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 .. .. 0,6 Колумбия 189 380 5 9 0,2 0,5 0,9 3,1 1,0 2,0 1,3 1,9 0,7 Конго, Дем. Респ. 166 251 4 5 3,1 5,3 10,3 95,1 9,0 18,1 .. .. 0,9 Конго, Респ. 429 75 160 24 26,4 3,8 62,7 10,0 17,6 3,4 56,8 10,5 0,7 Корея, Респ. 149 111 3 2 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 .. 0,5 Коста Рика 10 2 3 1 0,1 0,0 0,5 0,1 0,2 0,0 0,4 0,1 0,9 Кот д'Ивуар 965 187 67 11 8,6 1,9 65,6 18,2 19,3 4,3 35,6 10,6 0,7 Кувейт 3 4 1 2 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,1 0,8 338 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Таблица 5. Иностранная помощь: показатели по странам получателям — продолжение Чистая официальная Помощь на душу Коэфф. зависимости от помощи Индекс помощь для целей населения фрагмен развития (ОПР) или тации официальная помощь доноров Долл. Помощь как Помощь как % от Помощь как % от Помощь как % от ВНД валового импорта товаров % от расходов накопления и услуг центрального капитала правительства 1996 2001 1996 2001 1996 2001 1996 2001 1996 2001 1996 2001 Лаосская НДР 332 243 69 45 17,8 14,6 61,2 62,9 42,5 40,6 .. .. 0,8 Латвия 72 106 29 45 1,4 1,4 7,5 5,1 2,3 2,4 4,5 4,8 0,9 Лесото 104 54 55 26 8,2 5,5 18,9 18,4 8,9 6,9 21,9 .. 0,9 Ливан 232 241 57 55 1,7 1,4 6,0 8,6 2,9 .. 4,7 3,3 0,8 Литва 91 130 25 37 1,2 1,1 4,7 5,0 1,8 1,8 4,6 4,1 0,8 Мавритания 272 262 116 95 25,7 26,6 131,3 97,4 43,7 56,6 .. .. 0,8 Мадагаскар 357 354 26 22 9,3 7,8 76,7 49,6 30,5 188,8 51,4 48,7 0,9 Македония, БЮР 106 248 53 122 2,4 7,3 11,9 39,4 5,7 12,4 .. .. 0,9 Малави 492 402 52 38 20,5 23,4 174,9 210,2 42,8 38,3 .. .. 0,9 Малайзия 457 27 22 1 0,5 0,0 1,1 0,1 0,5 0,0 2,1 .. 0,3 Мали 491 350 50 32 19,1 13,9 81,9 62,7 49,1 28,4 .. .. 0,8 Марокко 650 517 24 18 1,8 1,6 9,1 6,1 5,3 3,8 .. 5,9 0,8 Мексика 287 75 3 1 0,1 0,0 0,4 0,1 0,2 0,0 0,6 0,1 0,8 Мозамбик 888 935 55 52 33,2 28,2 149,7 70,8 74,9 20,3 .. .. 0,9 Молдова, Респ. 36 119 8 28 2,1 7,5 8,9 40,2 2,8 9,7 7,6 35,4 0,8 Монголия 201 212 87 88 19,4 20,5 71,8 67,5 33,5 28,7 90,8 65,9 0,7 Мьянма 43 127 1 3 .. .. .. .. 1,8 4,1 0,3 0,3 0,7 Намибия 188 109 116 61 5,3 3,4 23,3 14,4 8,0 5,1 14,8 12,3 0,9 Непал 391 388 19 16 8,6 6,7 31,8 28,8 23,8 19,1 51,0 39,4 0,9 Нигер 255 249 27 22 13,0 12,9 132,7 111,0 51,2 47,9 .. .. 0,8 Нигерия 190 185 2 1 0,6 0,5 3,8 2,2 1,3 1,1 .. .. 0,9 Нидерланды .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Никарагуа 934 928 205 178 58,4 .. 180,0 .. 57,2 41,3 137,9 84,7 0,9 Новая Зеландия .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Норвегия .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Пакистан 884 1938 7 14 1,4 3,4 7,3 20,7 5,1 13,1 6,2 16,2 0,8 Панама 49 28 18 10 0,6 0,2 1,8 0,8 0,5 0,3 2,2 0,6 0,8 Папуа Новая Гвинея 381 203 82 39 7,6 7,2 32,2 33,8 13,9 11,0 27,1 20,2 0,5 Парагвай 89 61 18 11 0,9 0,9 3,9 3,6 1,7 2,0 5,9 4,8 0,6 Перу 329 451 14 17 0,6 0,9 2,6 4,5 2,6 4,0 3,3 4,6 0,7 Польша 1167 966 30 25 0,9 0,5 4,1 2,5 2,7 1,6 2,1 1,5 0,8 Португалия .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Российская Федерация 1282 1110 9 8 0,3 0,4 1,2 1,6 1,3 1,3 .. 1,5 0,6 Руанда 467 291 82 37 34,1 17,3 234,9 92,7 120,6 62,0 .. .. 0,9 Румыния 233 648 10 29 0,7 1,6 2,6 7,4 1,8 3,8 2,1 5,3 0,8 Сальвадор 302 234 52 37 2,9 1,7 19,3 10,7 8,2 3,7 .. 66,9 0,8 Саудовская Аравия 23 27 1 1 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,1 .. .. 0,7 Сенегал 580 419 68 43 12,7 9,2 67,5 45,0 32,0 21,7 58,8 41,6 0,8 Сербия и Черногорияa 70 1306 7 123 .. 11,3 .. 89,2 1,6 25,0 .. .. 0,9 Сингапур 15 1 4 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,7 Сирийская Арабская Респ. 219 153 15 9 1,6 0,8 6,6 3,7 3,1 2,1 1,6 1,3 0,7 Словацкая Респ. 98 164 18 30 0,5 0,8 1,3 2,5 0,7 0,9 1,1 2,1 0,9 Словения 82 126 41 63 0,4 0,7 1,9 2,6 0,8 1,1 1,1 1,7 0,8 США .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Сьерра Леоне 184 334 40 65 20,0 45,8 195,2 563,9 51,2 110,1 132,3 52,5 0,8 Таджикистан 103 159 17 25 10,5 15,5 44,0 124,0 11,7 18,4 .. 129,1 0,8 Таиланд 830 281 14 5 0,5 0,2 1,1 1,0 0,9 0,4 2,8 1,2 0,2 Танзания, Объед Респ. 877 1233 29 36 13,8 13,3 81,2 77,7 38,6 53,5 .. .. 0,9 Того 157 47 39 10 10,9 3,8 57,1 17,9 18,7 6,8 .. .. 0,8 Тунис 124 378 14 39 0,7 2,0 2,5 6,9 1,3 3,3 1,9 3,6 0,7 Туркменистан 24 72 5 13 1,0 1,2 .. 3,3 1,2 2,3 .. .. 0,6 Турция 238 167 4 2 0,1 0,1 0,5 0,7 0,4 0,3 0,5 0,2 0,7 Уганда 676 783 34 34 11,3 14,1 69,6 68,9 40,5 48,3 .. 64,6 0,9 Узбекистан 88 153 4 6 0,6 1,4 2,2 6,6 1,8 4,5 .. .. 0,7 Украина 398 519 8 11 0,9 1,4 3,9 6,4 1,8 2,4 .. 4,7 0,7 Уругвай 35 15 11 5 0,1 0,1 1,1 0,6 0,8 0,3 0,6 0,3 0,8 Филиппины 901 577 13 7 1,0 0,8 4,5 4,6 2,0 1,5 5,9 4,2 0,5 Финляндия .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Франция .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Хорватия 133 113 29 26 0,7 0,6 3,1 2,3 1,3 1,0 1,5 1,3 0,9 Выборочные показатели мирового развития 339 Таблица 5. Иностранная помощь: показатели по странам получателям — окончание Чистая официальная Помощь на душу Коэфф. зависимости от помощи Индекс помощь для целей населения фрагмен развития (ОПР) или тации официальная помощь доноров Долл. Помощь как Помощь как % от Помощь как % от Помощь как % от ВНД валового импорта товаров % от расходов накопления и услуг центрального капитала правительства 1996 2001 1996 2001 1996 2001 1996 2001 1996 2001 1996 2001 Центральноафриканская Респ. 170 76 49 20 16,2 7,9 369,9 56,0 70,7 49,5 .. .. 0,8 Чад 296 179 43 23 18,8 11,3 123,7 26,9 57,1 18,1 .. .. 0,9 Чешская Респ. 129 314 12 31 0,2 0,6 0,6 1,8 0,4 0,7 0,6 1,4 0,8 Чили 196 58 14 4 0,3 0,1 1,1 0,4 0,8 0,2 1,4 0,4 0,8 Швейцария .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Швеция .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Шри Ланка 487 330 28 18 3,6 2,1 14,4 9,6 7,5 4,4 12,6 8,0 0,7 Эквадор 253 171 22 13 0,2 0,9 0,8 3,2 4,1 2,1 .. .. 0,9 Эритрея 159 280 43 67 24,6 40,9 71,6 115,2 27,3 52,3 .. .. 0,9 Эстония 59 69 42 50 1,4 1,3 4,9 4,5 1,7 1,2 4,0 4,1 0,8 Эфиопия 818 1080 14 16 13,7 17,5 80,6 95,9 55,9 53,6 .. 39,3 0,9 Южно Африканская Респ. 364 428 9 10 0,3 0,4 1,5 2,5 1,0 1,2 0,8 1,3 0,9 Ямайка 58 54 23 21 0,9 0,7 3,1 2,3 1,4 1,0 2,2 1,8 0,9 Япония .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Весь мир 62 264 s 58 244 s 11 w 10 w 0,2 w 0,2 w 0,9 w 0,9 w 0,8 w 0,6 w .. w .. w Страны с низким доходом 24 618 24 611 11 10 2,6 2,5 10,4 10,9 9,4 8,4 .. .. Со средним доходом 22 401 21 006 9 8 0,4 0,4 1,7 1,7 1,6 1,3 .. .. Выше среднего 3175 3336 10 10 0,3 0,2 1,0 0,9 0,6 0,5 .. .. Ниже среднего 18 557 17 145 8 7 0,5 0,5 1,9 1,9 2,3 1,8 .. .. Страны с низким и средним доходом 58 925 57 208 12 11 1,0 0,9 3,9 3,9 3,6 2,9 .. .. Африка к югу от Сахары 16 552 13 933 28 21 5,2 4,6 27,3 24,6 14,2 11,0 .. .. Ближний Восток и Северная Африка 5884 4836 22 16 1,0 0,7 5,0 3,3 3,6 2,7 .. .. Восточная Азия и Тихоокеанский регион 8039 7394 5 4 0,6 0,5 1,4 1,3 1,6 1,2 .. .. Европа и Центральная Азия 8670 9783 18 21 0,8 1,0 3,3 4,4 2,4 2,3 .. .. Латинская Америка и Карибский Бассейн 7430 5985 15 12 0,4 0,3 1,8 1,6 1,9 1,2 .. .. Южная Азия 5169 5871 4 4 1,0 1,0 4,7 4,3 5,5 5,1 .. .. Страны с высоким доходом 3339 1036 4 1 0,0 0,0 0,1 0,0 0,1 0,0 .. .. Примечание. Региональные агрегированные показатели включают данные по тем странам, которые не указаны отдельной строкой. Суммарные показатели по всему миру и по группам доходов включают помощь, не распределенную по странам и регионам. Данные за 2001 г. не включают помощь, поступающую по линии Мировой продовольственной программы — МПП (World Food Programme). a Помощь государствам бывшей Социалистической Федеративной Республики Югославии, которая не включена в страновые показатели, учитывается в агрегированных показателях по регионам и по группам доходов. Примечание. Сопоставимость и охват данных описаны в разделе "Технические примечания". Курсивом выделены данные за годы, отличающиеся от указанных. 340 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Таблица 6. Потоки помощи от стран—членов Комитета содействия развитию (КСР) Чистые потоки помощи от стран доноров, указанных в таблице, странам из первой части Списка стран — получателей помощи Чистая официальная помощь для целей развития Финансовая помощьa Млн долл. % от ВНД Среднегодовой На душу нас. % от общих прави % от двусторонних % изменений страны донораb тельственных выплат обязательств в объемеb по линии ОПР 1996 2001 1996 2001 За период Долл. 1996 Долл. 2001 1996 2001 1996 2001 между 1995/1996 гг. и 2000/2001 гг. Австралия 1074 873 0,27 0,25 0,6 46 49 0,76 0,74 78,1 59,3 Австрия 557 533 0,24 0,29 0,2 51 66 0,46 0,57 .. .. Бельгия 913 867 0,34 0,37 3,5 67 85 0,68 0,82 .. 89,8 Великобритания 3199 4579 0,27 0,32 5,8 58 80 0,66 0,84 86,1 93,9 Германия 7601 4990 0,32 0,27 1,2 67 62 0,67 0,59 60,0 84,6 Греция 184 202 0,15 0,17 24,3 14 19 0,33 0,40 .. 17,3 Дания 1772 1634 1,04 1,03 4,4 265 306 1,72 2,00 61,3 93,3 Ирландия 179 287 0,31 0,33 11,9 43 74 0,67 0,92 .. 100,0 Испания 1251 1737 0,22 0,30 7,3 25 43 0,50 0,79 0,0 68,9 Италия 2416 1627 0,20 0,15 2,3 34 28 0,38 0,32 .. 7,8 Канада 1795 1533 0,32 0,22 2,6 59 51 0,68 0,57 31,5 31,7 Люксембург 82 141 0,44 0,82 18,1 156 325 1,05 1,89 94,4 .. Нидерланды 3246 3172 0,81 0,82 5,0 161 195 1,73 1,97 82,2 91,2 Новая Зеландия 122 112 0,21 0,25 5,6 22 30 0,49 0,61 .. .. Норвегия 1311 1346 0,84 0,83 1,7 278 299 1,82 1,95 88,4 98,9 Португалия 218 268 0,21 0,25 6,7 18 26 0,47 0,58 100,0 57,7 США 9377 11 429 0,12 0,11 3,2 38 39 0,37 0,36 28,4 .. Финляндия 408 389 0,33 0,32 5,0 61 75 0,59 0,72 60,2 87,5 Франция 7451 4198 0,48 0,32 6,6 95 72 0,93 0,66 38,7 66,6 Швейцария 1026 908 0,34 0,34 3,0 108 123 .. .. 92,9 96,1 Швеция 1999 1666 0,84 0,81 4,4 173 207 1,27 1,52 78,9 86,5 Япония 9439 9847 0,20 0,23 3,0 73 89 0,58 0,64 98,9 81,1 Всего или в среднем 55 622 52 336 0,25 0,22 1,8 59 63 0,63 0,61 71,3 79,1 Чистые потоки помощи от стран доноров, указанных в таблице, странам из второй части Списка стран — получателей помощи Чистая официальная помощь на цели развития Млн долл. % от ВНД Среднегодовой На душу % изменений населения в объемеb страны донораb 1996 2001 1996 2001 За период между Долл. 1996 Долл. 2001 1995/1996 гг. и 2000/2001 гг. Австралия 10 5 0,00 0,00 2,8 0 0 Австрия 226 212 0,10 0,11 0,7 21 26 Бельгия 70 88 0,03 0,04 7,0 5 9 Великобритания 362 461 0,03 0,03 1,8 7 8 Германия 1329 687 0,06 0,04 20,0 12 8 Греция 2 9 0,00 0,01 66,2 0 1 Дания 120 181 0,07 0,11 10,3 18 34 Ирландия 1 0 0,00 0,00 61,8 0 0 Испания 98 14 0,02 0,00 31,5 2 0 Италия 294 281 0,02 0,03 7,0 4 5 Канада 181 152 0,03 0,02 5,4 6 5 Люксембург 2 9 0,01 0,05 12,5 4 20 Нидерланды 13 214 0,00 0,06 16,8 1 13 Новая Зеландия 0 0 0,00 0,00 1,4 0 0 Норвегия 50 32 0,03 0,02 11,0 11 7 Португалия 18 28 0,02 0,03 10,8 1 3 США 1694 1542 0,02 0,02 4,6 7 5 Финляндия 57 61 0,05 0,05 3,6 9 12 Франция 711 1334 0,05 0,10 22,4 9 23 Швейцария 97 63 0,03 0,02 3,7 10 9 Швеция 178 119 0,07 0,06 0,5 15 15 Япония 184 84 0,00 0,00 35,9 1 1 Всего или в среднем 5696 5574 0,03 0,02 0,2 6 7 a Показатель не включает административные расходы и расходы на техническое сотрудничество. b Расчеты сделаны на основании обменных курсов и цен 2000 г. Выборочные показатели мирового развития 341 Таблица 7. Основные показатели по другим странам мира Насе Пло Валовый национальный Валовый внутренний Ожида Сни Образование ление щадь доход продукт емая жение продол дет житель ской ность смерт жизни ности Тыс. Тыс. Млн. Долл. Млн. Долл. % при % при лет Коэф. Уд. Уро кв. долл. на долл. на роста роста детской вес вень км душу душу на душу смерт. выпуск неграм. нас. нас., нас. до 5 лет, ников взрос. по ППС на 1 тыс. началь нас., % ной нас. от школы, 15 лет % от соотв. соотв. возр. группы группы 2002 2002 2002a 2002a 2002b 2002b 2001—2002 2001—2002 2001 2001 1995 2001c 2001 Андорра 70 0,5 … … g … … … … … 7 … … Антигуа и Барбуда 69 0,4 647 9390 686 9960 2,7 2,1 … 14 … … Аруба 90 0,2 … …g … … … … … … … … Афганистан 27 963d 652 … …e … … … … 43 257 8 … Багамские О ва 314 13,9 4533 14 860 4867 15 960 … … 70 16 … 5 Барбадос 269 0,4 2614 9750 4173 15 560 … … 75 14 … 0h Бахрейн 672 0,7 7246 11 130 10 350 15 900 … … 73 16 91 12 Белиз 253 23,0 750 2960 1352 5340 3,7 1,2 74 40 82 7 Бермудские О ва 60 0,1 … …g … … … … … … … … Бруней 351 5,8 … …g … … … … 76 6 … 8 Бутан 851 47,0 505 590 … … 7,7 4,8 63 95 59 … Вануату 206 12,2 221 1080 569 2770 0,3 2,4 68 42 … … Виргинские О ва (США) 110 0,3 … …g … … … … 78 11 … … Габон 1291 267,7 4028 3120 6870 5320 3,0 0,6 53 90 80 … Гайана 772 215,0 651 840 2919 3780 0,3 0,4 63 72 89 1 Гамбия 1376 11,3 392 280 2316 i 1680 i 0,6 3,1 53 126 70 62 Гвинея Биссау 1253 36,1 193 150 935 750 4,2 6,3 45 211 31 60 Гренада 102 0,3 356 3500 644 6330 0,5 1,8 73 25 106 … Гренландия 60 341,7 … …g … … … … … … … … Гуам 159 0,6 … …g … … … … 78 9 … … Джибути 657 23,2 590 900 1361 2070 1,6 0,3 45 143 30 35 Доминика 72 0,8 228 3180 348 4840 2,8 2,7 76 15 103 … Западный Берег р. Иордан и сектор Газа 3212 … 2982 930 … … 19,1 22,2 72 25 … … Ирак 24 256 438,3 … …j … … … … 62 133 … 60 Исландия 284 103,0 7944 27 970 8118 28 590 0,0 0,7 80 4 … … Кабо Верде 458 4,0 590 1290 2164 i 4720i 4,0 1,4 69 38 117 25 Каймановы О ва 35 0,3 … …g … … … … … … … … Катар 610 11,0 … …g … … … … 75 16 44 18 Кипр 765 9,3 9372 12 320 13 798 i 18 040i 2,0 1,4 78 6 … 3 Кирибати 95 0,7 77 810 … … 2,8 0,7 62 69 … … Коморские О ва 586 2,2 228 390 959 1640 3,0 0,5 61 79 … 44 Корея, Дем. Респ. 22 519 120,5 … …e … … … … 61 55 … … Куба 11 263 110,9 … …j … … … … 77 9 … 3 Либерия 3295 111,4 489 150 … … 4,2 1,6 47 235 … 45 Ливийская Арабская Джамахирия 5534 1759,5 … …f … … … … 72 19 … 19 Лихтенштейн 30 0,2 … …g … … … … … 11 … … Люксембург 444 2,6 17 221 38 830 22 644 51 060 0,8 0,2 77 5 … … Маврикий 1212 2,0 4669 3850 12 764 10 530 4,4 3,3 72 19 111 15 Майотта, о в 145 0,4 … …f … … … … … … … … Макао (Китай) 443 … 6329 k 14 380 k 8349 i 18 970 i … … 79 … … 6 Мальдивские О ва 287 0,3 598 2090 … … 2,3 0,0 69 77 … 3 Мальта 397 0,3 3632 9200 6634 16 790 … … 78 5 … 8 Маршалловы О ва 53 0,2 125 2350 … … 4,0 … 65 66 … … Микронезия, Федер. Штаты 122 0,7 242 1980 … … 2,0 0,2 68 24 … … Монако 30 0,0 … …g … … … … … 5 … … Мэн, о в 80 0,6 … …f … … … … … … … … Нидерландские Антильские О ва 220 0,8 … …g … … … … … … … 3 Новая Каледония 220 18,6 2989 14 050 4670 21 960 … … 73 10 … … 342 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 Таблица 7. Основные показатели по другим странам мира — окончание Насе Пло Валовый национальный Валовый внутренний Ожида Сни Образование ление щадь доход продукт емая жение продол дет житель ской ность смерт жизни ности Тыс. Тыс. Млн. Долл. Млн. Долл. % при % при лет Коэф. Уд. Уро кв. долл. на долл. на роста роста детской вес вень км душу душу на душу смерт. выпуск неграм. нас. нас., нас. до 5 лет, ников взрос. по ППС на 1 тыс. началь нас., % ной нас. от школы, 15 лет % от соотв. соотв. возр. группы группы 2002 2002 2002a 2002a 2002b 2002b 2001—2002 2001—2002 2001 2001 1995 2001c 2001 Нормандские о ва 149 0,2 … …g … … … … 79 … … … ОАЭ 3049 83,6 … …g … … … … 75 9 80 23 Оман 2539 309,5 19 137 7720 32 788 12 910 2,2 0,3 74 13 76 27 Палау 20 0,5 142 7140 … … 3,0 … … 29 … … Пуэрто Рико 3869 9,0 42 052 10 950 60 679 15 800 … … 76 … … 6 Самоа 176 2,8 250 1420 942 5350 1,3 0,0 69 25 99 1 Сан Марино 30 0,1 … …g … … … … … 6 … … Сан Томе и Принсипи 154 1,0 45 290 … … 3,0 0,9 65 74 84 … Самоа (США) 70 0,2 … …f … … … … … … … … Свазиленд 1088 17,4 1285 1180 4928 4530 1,8 0,1 45 149 81 20 Сев. Марианские О ва 80 0,5 … …g … … … … … … … … Сейшельские О ва 84 0,5 538 6530 … … 2,4 3,8 73 17 … … Сент Винсент и Гренадины 117 0,4 329 2820 595 5100 0,7 0,0 73 25 84 … Сент Китс и Невис 46 0,4 293 6370 450 9780 4,3 6,3 71 24 110 … Сент Люсия 159 0,6 609 3840 792 5000 0,5 1,6 72 19 106 … Соломоновы О ва 443 28,9 254 570 672 i 1520 i 4,0 6,7 69 24 … … Сомали 9391 637,7 … …e … … … … 47 225 … … Судан 32 365 2505,8 11 471 350 54 561 1690 10,6 8,3 58 107 46 41 Суринам 423 163,3 828 1960 … … 2,7 2,0 70 32 … … Тимор Лешти … 14,9 402 …e … … … … … 124 54 … Тонга 101 0,8 143 1410 641 6340 1,6 1,1 71 20 … … Тринидад и Тобаго 1318 5,1 8553 6490 11 446 8680 2,7 2,0 72 20 81 2 Фарерские О ва 50 1,4 … …g … … … … … … … … Фиджи 823 18,3 1775 2160 4371 5310 4,4 3,6 69 21 … 7 Французская Полинезия 240 4,0 3794 16 150 5725 24 360 … … 73 12 … … Экваториальная Гвинея 481 28,1 327 700 2689 5590 0,2 2,4 51 153 … 16 a Предварительные оценки Всемирного банка, рассчитанные по методике Всемирного банка «Атлас». b Паритет покупательной способности, см. «Технические примечания». c Данные за последний доступный год. d Оценка не учитывает недавние потоки беженцев. e Согласно оценке, относится к странам с низким доходом (735 долл. или ниже). f Согласно оценке, относится к странам с доходом выше среднего (2936—9075 долл.). g Согласно оценке, относится к странам с высоким доходом (9076 и выше). h Менее 0,5. i Оценка получена методом регрессии; другие данные экстраполированы на основе последних оценок программы международных сопоставлений. j Согласно оценке, относится к странам с доходом ниже среднего (736—2935 долл.). k Относится к ВВП и ВВП на душу населения. Выборочные показатели мирового развития 343 Технические примечания ных. По этим причинам, хотя данные и взяты из, пред положительно, наиболее достоверных источников, они В предлагаемых технических примечаниях обсуждают должны рассматриваться только как показатели тенден ся источники и методы, использованные для составления ций, характеризующие основные различия между страна показателей, включенных в данный выпуск «Выборочных ми, а не как точные количественные показатели таких раз показателей мирового развития». Примечания расположе личий. Кроме того, национальные статистические органы ны в порядке перечисления показателей в таблицах. стремятся к пересмотру исторических данных, особенно за последние годы. Так, например, в различных изданиях Источники публикаций Всемирного банка могут оказаться данные за разные годы. Читателям рекомендуется не сравнивать ана Опубликованные в «Выборочных показателях мирового логичные данные из разных изданий. Последовательные развития» данные взяты из «Показателей мирового разви временные ряды приводятся на CD ROM «World Develop тия за 2003 год». Тем не менее, в публикацию, по возможно ment Indicators 2003». сти, были включены изменения, поступившие после завер шения сбора данных для указанного издания. Кроме того, Коэффициенты и показатели роста в таблицу 1 включены последние оценочные данные по на селению и валовому национальному доходу (ВНД) на душу Для облегчения сопоставления в таблицах «Показате населения в 2002 году. лей мирового развития» обычно приводятся коэффициен Всемирный банк пользуется различными источниками ты и показатели роста вместо простых базовых величин. для подготовки статистических данных, публикуемых в Сведения о значениях в оригинальном виде можно найти «Показателях мирового развития». Данные о внешнем дол на CD ROM «World Development Indicators 2003». Если не ге поступают во Всемирный банк непосредственно от раз указано иное, расчеты производились на основе регрес вивающихся стран членов в рамках Системы отчетности о сионных зависимостей с помощью метода наименьших должниках. Другие данные получены преимущественно от квадратов (см. ниже раздел «Статистические методы»). Организации Объединенных Наций (ООН) и ее специали Поскольку данный метод использует все имеющиеся на зированных учреждений, Международного валютного фон блюдения за период, полученные темпы роста отражают да (МВФ) и из отчетов, передаваемых отдельными странами общие тенденции, не подверженные излишнему влиянию Всемирному банку. Для улучшения непрерывности и после экстремальных значений. Для исключения эффекта ин довательности данных также использовались оценки со фляции при исчислении темпов роста использовались эко трудников Банка. Для большинства стран оценки по нацио номические показатели, измеряемые в постоянных ценах. нальным счетам составлены на основании официальных Данные, выделенные курсивом, относятся к годам или пе данных, переданных соответствующим постоянным пред риодам, отличающимся от указанных в названиях колонок ставительствам Всемирного банка. В некоторых случаях бы таблиц — до двух лет до и после даты, приведенной для ли внесены необходимые коррективы с целью обеспечения экономических показателей, и до трех лет — для социаль соответствия международным классификациям и опре ных показателей, которые собираются менее регулярно и за делениям, а также последовательности и непрерывности короткие периоды времени изменяются не столь заметно. данных. Большинство данных социального характера из национальных источников получено из существующих ад Ряды данных в постоянных ценах министративных документов, специальных обследований и переписей населения. Рост экономики измеряется увеличением объема добав Для получения более подробных разъяснений по дан ленной стоимости, произведенной физическими лицами и ным обращайтесь, пожалуйста, к изданию Всемирного предприятиями, действующими в стране. Следовательно, банка «Показатели мирового развития 2003 г.» (World для измерения роста в реальном выражении необходимо Development Indicators 2003). располагать оценочными данными по ВВП и его составляю щим в постоянных ценах. Всемирный банк собирает ряды Последовательность и надежность данных данных о национальных счетах в постоянных ценах в наци ональной валюте, отраженных в первоначальном базовом Несмотря на проведение значительной работы по стан году каждой страны. Для получения сопоставимых рядов дартизации данных, полной их сопоставимости обеспе данных в постоянных ценах пересчитывается ВВП и добав чить не удалось. Поэтому трактовка данных требует опре ленная стоимость по источнику промышленного происхож деленной осторожности. Доступность, сопоставимость дения и приводит данные к общему году отсчета, которым и надежность данных зависят от многих факторов: статис в настоящее время принят 1995 г. Данный процесс приводит тических методов, полноты охвата, практики статистиче к возникновению расхождений между пересчитанным ВВП ской деятельности; сами определения в разных странах и суммой пересчитанных компонентов. Поскольку разме сильно различаются; международные и исторические щение расхождений привело бы к искажениям в показате сравнения сопряжены со сложными техническими и прин лях роста, расхождение не размещается. ципиальными проблемами, которые не всегда можно раз решить однозначно. Охват данных может быть неполным Суммарные показатели для экономик, испытывающих трудности, например для стран, вышедших из внутренних или из внешних кон Суммарные показатели стран по регионам и группам фликтов, которые повлияли на сбор и регистрацию дан доходов, представленные в конце большинства таблиц, по 344 Доклад о мировом развитии 2004 года лучены путем простого сложения в том случае, когда они стые поступления от первичного дохода (заработная плата выражены в уровнях. Коэффициенты и совокупные темпы работников и имущественный доход) из нерезидентных роста обычно рассчитываются как средневзвешенные зна источников. ВНД включает валовой внутренний продукт чения. Суммарные значения социальных показателей взве (ВВП). Данные, выраженные в национальных валютах, шиваются по населению или по подгруппам населения, за конвертируются в доллары США по методике «Атлас» Все исключением показателя детской смертности, который мирного банка. Методика основана на использовании ус взвешивается по числу рожденных. Более подробное описа редненного обменного курса за последние три года в целях ние дано в примечаниях к конкретным показателям. выравнивания эффекта временных колебаний обменно Расчет суммарных показателей, относящихся к не го курса (подробнее о методике «Атлас» см. ниже раздел скольким годам, произведен на основе единообразной «Статистические методы»). группы стран с тем, чтобы совокупные значения не меня ВНД на душу населения представляет собой валовой лись с течением времени. Групповые показатели рассчи национальный доход, разделенный на численность насе тывались только в том случае, если данные за соответ ления по состоянию на середину года. Он конвертируется ствующий год охватывают не менее двух третей стран, в доллары США (по текущему курсу) с использованием представленных в группе, как, например, для 1995 г. При методики «Атлас» Всемирного банка. Всемирный банк соблюдении этого критерия поведение показателей стран, пользуется данными о ВНД на душу населения, выражен по которым данных нет, считается аналогичным поведе ными в долларах США, в целях классификации стран для нию показателей стран, по которым имеются оценочные аналитических целей и для определения правомочности данные. Читателям следует помнить, что суммарные пока страны на получение заемных средств. затели призваны дать репрезентативные совокупные дан ВНД по ППС представляет собой ВНД, конвертиро ные по каждой категории и, кроме того, на основании ванный в международные доллары с использованием ко групповых показателей невозможно судить об отдельных эффициента пересчета, основанного на паритете покупа странах. В свою очередь, процесс взвешивания может при тельной способности (ППС), поскольку номинальные вести к расхождениям между показателями по подгруппе обменные курсы не всегда отражают разницу между отно и общими показателями. сительными ценами в различных странах. При оценке по ППС покупательная способность одного доллара США Та б л и ц а 1 . в применении к внутреннему ВНД аналогична покупа Основные экономические показатели тельной способности одного доллара США в применении к ВНД США. Коэффициент ППС позволяет проводить Сведения о населении основаны на подсчете фактичес стандартные сопоставления уровней реальных цен между кой численности населения, включая всех резидентов, не странами, аналогично тому, как обычные индексы цен по зависимо от их юридического статуса или гражданства, зволяют проводить временные сравнения реальной стои кроме беженцев, не проживающих постоянно на террито мости товаров и услуг. Применяемые здесь коэффициенты рии страны, предоставившей им убежище, которые обыч пересчета ППС рассчитаны на основании данных обзоров но рассматриваются как часть населения страны их про цен, проведенных по 118 странам силами Международной исхождения. Указанные данные являются оценками на программы сравнений. Данные для стран членов Органи середину 2002 г. Оценочные данные по населению обычно зации экономического сотрудничества и развития получе основываются на материалах национальных переписей на ны по результатам самой последней серии обзоров, кото селения, но регулярность и качество сбора данных варьи рая была завершена в 2000 г., остальные данные взяты из руют в зависимости от страны. Ошибки и недостаточный обзоров за 1996 г., 1993 г. или из более ранних серий обзо учет могут наблюдаться даже в странах с высоким уровнем ров и затем проэкстраполированы до уровня 1996 г., кото доходов, а в развивающихся странах такие ошибки могут рый был взят в качестве базового. Оценочные данные по быть значительными из за ограничений, связанных странам, не включенным в обзор, получены по статистиче с транспортом, связью и другими ресурсами, необходимы ским моделям с использованием имеющихся данных. ми для проведения общей переписи. Оценки, полученные ВНД по ППС на душу населения представляет собой в период между переписями, обычно являются интерполя ВНД по ППС, деленный на количество населения по со цией или экстраполяцией, проведенными на основе мате стоянию на середину года. матических моделей. Среднегодовой прирост валового внутреннего продук Площадь определяется как вся территория страны, та (ВВП) на душу населения рассчитывается по ВВП, вы включая внутренние водоемы и прибрежные воды. раженному в постоянных ценах. ВВП представляет собой Плотность населения рассчитывается путем деления сумму стоимости, добавленной всеми производителями числа населения по состоянию на середину года на пло резидентами в экономике, плюс любые налоги на продук щадь территории в квадратных километрах. Площадь тер ты (и минус любые субсидии), не включенные в стоимость ритории представляет собой общую площадь страны за ис продуктов. Прирост ВВП считается широким показателем ключением внутренних водоемов и прибрежных вод. экономического роста. ВВП в постоянных ценах может Валовой национальный доход (ВНД — ранее Валовой быть рассчитан при определении суммарного количества национальный продукт, или ВНП), самый широкий пока товаров и услуг, которые произведены за период времени и затель национального дохода, представляет собой сумму оцениваются с помощью согласованного набора базовых стоимости, добавленной всеми производителями резиден цен за вычетом стоимости промежуточных продуктов, так тами, плюс любые налоги на продукты (минус субсидии), же в постоянных ценах. Прирост рассчитывается из ВВП не включенные в стоимость выпуска продукции, плюс чи в постоянных ценах на основе данных в местной валюте. Выборочные показатели мирового развития 345 Та б л и ц а 2 . время проведения обзоров школ и населения и другие рас «Цели ООН в области развития на пороге хождения в цифрах, на основе которых проводился расчет. тысячелетия»: борьба с бедностью и повышение Соотношение удельных весов учащихся девочек и уча уровня жизни щихся мальчиков начальной и средней школ является от ношением количества учащихся девочек, посещающих Доля беднейшего квинтиля в национальном потребле начальную и среднюю школу, к количеству учащихся нии — это доля в потреблении (или, в некоторых случаях, мальчиков. Ликвидация гендерного неравенства в образо в доходе), которая приходится на беднейшую часть населе вании будет способствовать повышению статуса и возмож ния, составляющую 20%. Данные по личным доходам ностей женщин. Этот показатель является несовершенной и потреблению или доходам и потреблению домашних хо мерой относительной доступности школьного образова зяйств получены в результате проведения общенациональ ния для девочек. В перечне целей, которые должны быть ных репрезентативных исследований домашних хозяйств. достигнуты к 2005 г. данная цель стоит первой. Данные по Данные в таблице относятся к различным годам периода охвату школьным образованием содержались в докладах, 1987 2001 гг. Сноски к году обследования указывают, на направленных органами образования стран в Институт чем основан рейтинг: на доходах или на потреблении. статистики ЮНЕСКО. Начальное образование дает детям Каждое распределение основано на процентилях населе базовые навыки чтения, письма и математики, а также эле ния, а не домашних хозяйств, при этом домашние хозяй ментарные понятия из таких предметов, как история, гео ства ранжированы по доходу или расходам в расчете на че графия, естествознание, обществоведение и музыка. Сред ловека. нее образование дополняет базовые знания, полученные Уровень недоедания среди детей, измеряется процен в начальной школе, и, предоставляя более углубленные том детей в возрасте до пяти лет, чей вес для данного воз знания или навыки по отдельным предметам с привлече раста составляет менее чем минус 2 стандартных отклоне нием учителей, специализирующихся на преподавании ния от средней международной величины по базовому этих предметов, ставит своей целью заложить основы для населению в возрасте 0 59 месяцев. За «базовое населе дальнейшего обучения и развития человеческого потенци ние», согласно определению ВОЗ, утвержденному в 1983 г., ала в течение всей жизни. принимаются дети США, питание которых, предположи Коэффициент детской смертности в возрасте до 5 лет тельно, является полноценным. Оценки недоедания у де означает вероятность того, что ребенок, рожденный в ука тей основываются на данных национальных обзоров. На занный год, умрет, не достигнув возраста пяти лет, если он иболее часто используемым показателем недоедания подпадает под текущие показатели смертности данной является доля детей с недостаточным весом. Недостаточ возрастной категории. Вероятность выражается в количес ный вес, даже при умеренном отставании от нормы, при тве смертей на 1 тыс. детей. Основными источниками водит к увеличению риска смертности и к замедлению ко данных по смертности являются системы регистрации гнитивного (познавательного) развития у детей. Более рождений и смертей и прямые или косвенные оценки, ос того, эта проблема переходит к следующему поколению, нованные на выборочных обзорах или переписи населе поскольку у женщин, плохо питавшихся в детстве, с боль ния. Для получения гармонизированных оценок коэффи шей вероятностью появятся дети с недостаточным при циентов детской смертности в возрасте до 5 лет, в которых рождении весом. прозрачным образом была бы учтена вся доступная инфор Удельный вес выпускников начальной школы, измеря мация. ЮНИСЕФ и Всемирным банком была разработана ется общим числом учащихся, успешно закончивших (или специальная методика. Она позволяет с помощью кривой выпущенных из) последнего класса начальной школы регрессии установить зависимость между коэффициента в данном году, деленным на общее число детей в офици ми смертности и соответствующими данными с помощью ально установленном возрасте окончания школы в составе метода средневзвешенных наименьших квадратов. населения. Удельный вес выпускников начальной школы, Коэффициент материнской смертности выражает ко отражает начальный курс обучения, который, в соответ личество женщин, умерших в период беременности и ро ствии с принятыми в странах определениями, варьирует от дов на 100 тыс. живорожденных. Представленные в насто 3 4 лет обучения в начальной школе (в очень небольшом ящем докладе данные были собраны за разные годы и числе стран) до 5 6 лет (в большинстве стран) или 7 8 лет скорректированы по одному общему базовому году (1995 г.). (в относительно небольшом числе стран). Таким образом, Эти значения являются смоделированными оценками, по для любой страны данный показатель согласуется с вало лученными с помощью вычислений, проведенных Все вым или чистым удельным весом учащихся. Числитель мо мирной организацией здравоохранения (ВОЗ) и Детским жет включать охват детей, повторно обучавшихся в одном фондом ООН (ЮНИСЕФ). В этих вычислениях материн или более классах начальной школы, но все таки успешно ская смертность оценивалась с помощью регрессионной закончивших ее, а также тех, кто поступил в школу рань модели, в которой использовалась информация по рождае ше. В знаменателе представлено число детей в официально мости, родам, принятым медицинским персоналом, рас установленном возрасте окончания школы, которое могло пространенности ВИЧ. Эти данные не могут быть ис повлиять на то, что удельный вес выпускников начальной пользованы для получения точных оценок материнской школы, превысил 100%. Существуют и другие ограниче смертности для любой из стран, указанных в таблице. ния, которые вносят свой вклад в то, что удельный вес вы Количество родов, принятых квалифицированным ме пускников начальной школы, превышает 100%. К таким дицинским персоналом, — это процент родов, которые ограничениям относятся: использование оценочных дан приняты персоналом, подготовленным для наблюдения, ных, характеризующих численность населения, разное оказания медицинской помощи и консультирования жен 346 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 щин во время беременности, родов и в послеродовом пе дарственных расходов на общественные услуги. Отметим, риоде, для помощи при родах и ухода за новорожденными. что это не обязательно означает то же самое, что ответ на Доля родов, принятых квалифицированным медицинским вопрос, кто выиграет от получения маржинальных ресур персоналом, является показателем способности системы сов, выделенных этому сектору. При использовании этих здравоохранения обеспечить адекватной медицинской данных необходимо учитывать несколько предостереже помощью беременных женщин. Хорошая медицинская ний. Во первых, хотя при получении этих данных и ис помощь в предродовом и послеродовом периодах способ пользуются лучшие доступные источники, часто возника ствует улучшению здоровья матерей и снижению мате ют ограничения, когда необходимо оценить издержки на ринской и детской смертности. единицу предоставляемых услуг (т. е. удельные издержки). Во вторых, сопоставимость данных между странами за Та б л и ц а 3 . труднена, так как исследования различаются в том, на Расходы на образование и здравоохранение сколько детально они дифференцируют средние расходы: например, некоторые из них используют однородные Государственные расходы на одного учащегося — это оценки, другие оценивают удельные издержки отдельно текущие государственные расходы на образование, делен для городов и для сельской местности, третьи оценивают ные на количество учащихся на каждом уровне образова их по отдельным провинциям и т. д. В третьих, поскольку ния, как процент от валового внутреннего продукта (ВВП) величины расходов могут различаться по группам населе на душу населения. Данные по образованию собраны Ин ния (например, даже при выделении одинаковых сумм го ститутом статистики ЮНЕСКО (UIS) при обработке офи родские жители могут уйти далеко вперед в деле предос циальных ответов в процессе проведения обзоров и полу тавления качественных услуг по сравнению с жителями чены из докладов, предоставленных органами образования отдаленных районов), термин «распределение расходов» стран. Помещенные в таблице данные по расходам на об отличается от термина «распределение выгод». В чет разование относятся только к государственным расходам, вертых, эти результаты не учитывают, как распределяет которые включают правительственные расходы на обще ся мобилизация капитала. Даже довольно регрессивная ственное образование плюс субсидии сектору частного об структура расходов может быть эффективной для бедного разования. Эти данные обычно не учитывают иностран населения, если она финансируется за счет очень прогрес ную помощь на образование. Сюда также могут не входить сивной системы налогообложения. В пятых, трудно опре расходы на религиозные школы, которые играют серьез делить, какое именно распределение является «хорошим», ную роль во многих развивающихся странах. Данные по если не сравнивать его с распределением по другим стать некоторым странам и за некоторые годы относятся только ям социальных расходов. Более подробно результаты этих к расходам министерств образования (т. е. не включают исследований, а также дезагрегированные данные по всем расходы других министерств и ведомств и местных органов статьям расходов можно найти в источнике, указанном управления). в Специальных примечаниях к Докладу о мировом разви Регулярные расходы на выплату жалованья учителям тии 2004 г. (Filmer, 2003). начальной школы представляют собой общее количество Расходы на здравоохранение включают регулярные и ка средств, потраченных на начальное образование, как про питальные расходы из бюджета центрального или местного цент от общих регулярных расходов на начальное образо правительства, из внешних займов и дотаций (включая суб вание (последний показатель включает расходы на ра сидии международных агентств и неправительственных ор ботников школ, не относящихся к учителям). Данные ганизаций), а также из социальных (или обязательных) фон относятся только к начальному уровню системы образова дов медицинского страхования. Данные в таблице получены ния. Для школ с пяти или шестилетней системой началь благодаря усилиям Всемирной организации здравоохране ного образования данные относятся ко всему курсу на ния (ВОЗ), Организации экономического сотрудничества и чального обучения. Для стран, где период начального развития (ОЭСР) и Всемирного банка, которые занимаются обучения длится более 6 или менее 5 лет, данные представ сбором всей доступной информации из таких источников, ляют собой оценки, сделанные для гипотетической систе как расходы на здравоохранение из бюджетов центральных и мы обучения, эквивалентной шестилетней (хотя они, при местных органов власти, системы национальных счетов, об этом, основываются на таких реальных показателях, как зоры домашних хозяйств, публикации данных по страхова охват образованием, количество учителей, расходы в тече нию, материалы о помощи международных организаций до ние 6 лет в этой стране). Данные представляют собой оцен норов и существующие таблицы данных. ки за 2000 г., основанные на показателях за последние го Частные расходы на здравоохранение включают пря ды, по которым имеется информация. Данные получены мые издержки домашних хозяйств («из своего кармана»), из материалов Бранса, Мингата и Ракатомалала (Bruns, частное страхование, расходы на некоммерческие учрежде Mingat, and Rakatomalala, 2003). ния, обслуживающие домашние хозяйства (не имеющие Распределение расходов на образование (данные по са отношения к социальному страхованию), и платежи за пря мому нижнему и самому верхнему квинтилям). Среднее мые услуги частных компаний. Данные в таблице получены распределение доходов выражает отношение данных до благодаря усилиям Всемирной организации здравоохране машних хозяйств по использованию общественных услуг ния (ВОЗ), Организации экономического сотрудничества и различными квинтилями населения к средним расходам развития (ОЭСР) и Всемирного банка, которые занимают правительства на эти услуги. Эти исследования предостав ся сбором всей доступной информации из таких источни ляют профильный одномоментный срез развития ситуа ков, как расходы на здравоохранение из бюджетов цент ции и показывают, кто получает выгоды в результате госу ральных и местных правительств, системы национальных Выборочные показатели мирового развития 347 счетов, обзоры домашних хозяйств, публикации данных по ных посещений каждого учреждения. Кроме того, страхованию, материалы о помощи международных орга в процессе этих обзоров учреждений было собрано боль низаций доноров и существующие таблицы данных. шое количество информации, которая используется в на Общие расходы на здравоохранение выражаются сум стоящее время, чтобы определить причины отсутствия мой государственных и частных расходов на здравоохране учителей и медицинского персонала на рабочих местах ние. Они охватывают предоставление медицинских услуг в различных странах. (лечебных и профилактических), деятельность, связанную Отметим, что в этих исследованиях не фиксировались с планированием семьи, а также с организацией питания, те «невыходы», которые определяются в таких единицах из и экстренную медицинскую помощь, но не включают во мерения, которые обычно используются для обозначения доснабжение и канализацию. Данные в таблице получены неоправданного или не имеющего объяснений отсут благодаря усилиям Всемирной организации здравоохране ствия — «абсентизма», а вместо этого в отчеты попадал та ния (ВОЗ), Организации экономического сотрудничества кой показатель, как «коэффициент отсутствия». Это обус и развития (ОЭСР) и Всемирного банка, которые занима ловлено тем, что проверяющие докладывали о количестве ются сбором всей доступной информации из таких источ работников, которые должны были находиться на работе в ников, как расходы на здравоохранение из бюджетов цент данном учреждении, но практически в нем отсутствовали, ральных и местных органов власти, системы национальных невзирая на причины отсутствия. Многие работники, без счетов, обзоры домашних хозяйств, публикации данных по сомнения, отсутствовали на законных основаниях, таких страхованию, материалы о помощи международных органи как полученное разрешение на отсутствие или официаль заций доноров и существующие таблицы данных. ные обязанности. Тем не менее, мы избрали для включения в отчеты коэффициент отсутствия по двум причинам. Во Та б л и ц а 4 . первых, из за того, что причины отсутствия, которые при Показатели, характеризующие сектор услуг водились директорами этих учреждений, нельзя было про верить. Во вторых, даже санкционированное отсутствие Коэффициент отсутствия учителей в начальной школе приводило к снижению количества и качества обществен представляет собой процент учителей начальной школы, ных услуг в этих начальных школах и в медицинских цент которые отсутствовали на работе во время неожиданных рах для оказания первичной медицинской помощи. посещений проверяющих, по результатам обработки слу Соотношение числа учеников и числа учителей в на чайной выборки школ. чальной школе выражается числом учеников, посеща Невыходы на работу гражданских служащих в течение ющих начальную школу (охваченных начальным обра долгого времени назывались в дискуссиях как одно из пре зованием), деленным на число учителей (невзирая на пятствий для эффективного предоставления услуг в развива отсутствие этих учителей). Сопоставимость величин соот ющихся странах, однако до сих пор практически отсутство ношения учеников и учителей между странами зависит от вали достоверные фактические данные, подкрепляющие эти определения понятия «учитель» и различий в размерах утверждения. Для получения этих данных в некоторых стра классов на разных ступенях обучения и в количестве пре нах были проведены исследования, которые в совокупности подаваемых часов. Кроме того, данные по удельным весам рассматривались как специальное исследование для Доклада учащихся, охваченных образованием, по которым вычис о мировом развитии. Исследование, охватившее сразу много ляются эти соотношения, часто являются предметом мно стран, проводилось в Бангладеш, Индии (в 20 штатах), Ин гочисленных ошибок в представляемых отчетах. Они осно донезии, Перу, Уганде и Эквадоре (Chaudhury et al., 2003). ваны на данных ежегодных обзоров школ, которые обычно Дополнительные исследования с использованием сходных проводятся в начале учебного года и не отражают реальные по основным параметрам методик проводились в Папуа величины посещаемости. А в отчетах школьных админист Новой Гвинее (NRI and World Bank, 2003) и в Замбии (Habya раторов могут содержаться завышенные данные, особенно rimana et al., 2003). в тех случаях, когда у них существуют для этого финансо Обзоры, проводившиеся с использованием традицион вые стимулы. В то время как соотношение числа учеников ной методологии, основывались на неожиданных посеще и числа учителей часто используется для сравнения качест ниях школ, составляющих репрезентативные в националь ва школьного обучения между странами, этот показатель ном масштабе случайные выборки начальных школ и слабо соотносится с добавленной стоимостью школьных медицинских центров. В исследованиях использовалась систем (Behrman and Rosenzweig, 1994). Эти данные посту кластерная случайная выборка: после стратификации каж пили из Института статистики ЮНЕСКО, в котором они дой страны (или штата в Индии) по географическому прин были получены посредством компилирования междуна ципу были случайным образом выбраны районы, взвешен родных данных по образованию в сотрудничестве с нацио ные по населению, а затем также случайным образом нальными комиссиями и статистическим службами. отбирались учреждения в каждом районе. Проверяющие Число подготовленных учителей начальной школы посещали каждое выбранное учреждение и после проверки представляет собой процент учителей начальной школы, списка работников записывали, кто из них отсутствует. прошедших минимальную организованную подготовку Цифры в таблице представляют собой предваритель учителей (до работы в школе или без отрыва от работы), ные расчеты, основанные на данных обзоров, проведен необходимую для преподавания. Доля подготовленных ных в основном в конце 2002 г. —начале 2003 г. Уточнение учителей начальной школы служит показателем качества расчетов будет осуществляться при проведении дальней преподавательского состава. В ней не учитывается квали ших исследований, которые в ряде случаев будут основы фикация учителей, приобретенная ими, благодаря своему ваться на данных, полученных в результате дополнитель профессиональному опыту или самообучению, или такие 348 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 факторы, как стаж работы, методы преподавания, учебные лонки, артезианские скважины, защищенные колодцы пособия, условия в классе, — т. е. все те факторы, которые или источники или накопители дождевой воды. Источни могут повлиять на качество преподавания. Поскольку уро ками неочищенной воды считаются розничные поставщи вень подготовки учителей может очень сильно различать ки воды, автоцистерны и незащищенные колодцы или ис ся, следует проявлять осторожность при межстрановом точники. Удовлетворительный доступ к питьевой воде сравнении. Эти данные поступили из Института статисти означает возможность набрать не менее 20 л воды на чело ки ЮНЕСКО, в котором они были получены посредством века в день из источника, находящегося на расстоянии до 1 компилирования международных данных по образованию км. Данные основаны на обзорах и оценках, предоставлен в сотрудничестве с национальными комиссиями и статис ных правительствами Объединенной программе по мони тическим службами. торингу ВОЗ и Детского фонда Организации Объединен Коэффициент отсутствия медперсонала выражает про ных Наций (ЮНИСЕФ). Уровни охвата водоснабжением цент медицинских работников в учреждениях для оказа получены скорее на основе информации, поступившей от ния первичной медицинской помощи, которые отсутство потребителей, реально пользующихся услугами этих пред вали во время неожиданных посещений проверяющих приятий водоснабжения в своих домашних хозяйствах, в эти клиники (отобранные по случайной выборке клиник чем на информации от поставщиков этих услуг, которые этого вида). Для получения более подробной информации могут включать в эти данные сведения о нефункциониру см. выше характеристику показателя «Коэффициент от ющих системах. Доступ к питьевой воде из усовершенство сутствия учителей начальной школы». ванных источников не означает, что вода является безопас Уровень иммунизации детей представляет собой про ной или удовлетворительной, поскольку эти показатели не цент детей в возрасте до одного года, охваченных привив исследуются во время проведения обзоров. ками от четырех заболеваний — кори (прививка противо Доступ к современным канализационным системам коревой вакциной); дифтерии, коклюша и столбняка измеряется процентом населения, имеющего возможность (прививка комплексной вакциной АКДС). Дети считаются пользоваться по меньшей мере удовлетворительными сис адекватно привитыми против кори после получения одной темами по удалению фекалий (индивидуальными или кол дозы вакцины, а против дифтерии, коклюша и столбня лективного пользования, но не общественными), которые ка — после трех доз. способны эффективно предотвращать контакт человека, Лечение от туберкулеза, доля вылеченных больных оп животных, а также насекомых (являющихся переносчика ределяется процентом новых случаев инфицирования ми инфекций. — Примеч. ред.) с испражнениями. Совре (с положительной реакцией мазка мокроты на туберку менные канализационные системы варьируют от простых лез), которые были вылечены или которые прошли через выгребных, но изолированных уборных до унитазов со полный курс лечения. Данные по доле вылеченных боль смывными бачками, подключенных к канализации. Для ных были предоставлены странами, осуществляющими ре обеспечения эффективной работы канализационные сис комендованную стратегию борьбы с туберкулезом по схеме темы должны быть правильно сконструированы и удобны DOTS (краткий курс лечения при непосредственном на в эксплуатации. Данные основаны на обзорах и оценках, блюдении). Страны, не принимавшие или недавно при предоставленных правительствами Объединенной про нявшие DOTS, в этих расчетах не учитываются по причине грамме по мониторингу ВОЗ и Детского фонда Организа отсутствия данных или из за плохой сопоставимости или ции Объединенных Наций (ЮНИСЕФ). Уровни охвата ка ненадежности данных, представленных в отчетах. нализационными системами получены скорее на основе Число врачей характеризуется количеством специалис информации, поступившей от потребителей, реально тов, окончивших медицинский факультет или медицин пользующихся услугами этих коммунальных предприятий скую школу и работающих в любой области медицины (ле в своих домашних хозяйствах, чем на информации от по чебная практика, преподавание, исследования) в данной ставщиков этих услуг, которые могут включать в эти дан стране. Данные получены из материалов ВОЗ и ОЭСР ные сведения о нефункционирующих системах. и дополнены информацией, поступившей из стран. Число больничных коек включает число коек в стацио Та б л и ц а 5 . нарах, доступных для населения в государственных и част Иностранная помощь: показатели по странам ных больницах, в больницах общей практики и специали получателям зированных клиниках, а также в реабилитационных центрах. В большинстве случаев в это число входят койки Чистая официальная помощь для целей развития для лечения как острых, так и хронических заболеваний. (ОПР) или официальная помощь (ОП) включают чистые Данные получены из материалов ВОЗ и ОЭСР и дополне льготные потоки, поступающие в развивающиеся страны, ны информацией, поступившей из стран. страны с переходной экономикой Восточной Европы Уровень приемов в стационаре представляет собой и бывшего Советского Союза, а также в некоторые разви процент населения, принятого в больницах в течение года. вающиеся страны и территории, достигшие определенных Данные получены из материалов ВОЗ и ОЭСР и дополне успехов в развитии, в соответствии с определением Коми ны информацией, поступившей из стран. тета содействия развитию (КСР) ОЭСР. Потоки помощи Доступ к источникам очищенной воды выражается че поступают от КСР, многосторонних агентств развития и от рез процент населения, имеющего удовлетворительный некоторых арабских стран. Данные по поступлению помо доступ к чистой питьевой воде в необходимом объеме из щи обрабатываются КСР и публикуются в его ежегодном усовершенствованного источника, такого как водопровод, статистическом отчете «Географическое распределение фи подключенный к дому, общественные водозаборные ко нансовых потоков странам получателям помощи» (Geo Выборочные показатели мирового развития 349 graphical Distribution of Financial Flows to Aid Recipients), ми по двум основным причинам. Во первых, потоки помо а также в годовом докладе председателя КСР «Сотрудни щи включают такие статьи расходов, о которых у получателей чество в области развития» (Development Co operation). может не быть точной информации, например, расходы на В данные за 2001 г. не вошла помощь от Всемирной продо исследования, связанные с развитием; затраты на стипен вольственной программы (ВПП), поскольку эта организа дии и плату за обучение студентов из стран получателей ция завершила выполнение своего программного бюджета помощи в учебных заведениях стран доноров (в рамках в 2002 г., а данные за 2001 г. не согласуются с системой от программ получения помощи); расходы на оплату труда четности, принятой в КСР. экспертов, нанятых странами донорами. Во вторых, орга Коэффициент зависимости от помощи. Чистая офици низации доноры регистрируют льготное финансирование альная помощь для целей развития или официальная по (обычно это — гранты), выделяемое ими многосторонним мощь — как процент от ВНД, валового накопления капита агентствам, на тот момент, когда они производят платежи, ла и расходов центрального правительства, — а также размер в то время как эти агентства перечисляют данные средства помощи на душу населения представляют собой меру зави получателям уже с задержкой во времени и, во многих слу симости страны получателя от помощи. Они рассчитыва чаях, производят это в форме мягких займов, в которых до ются в долларах США, конвертированных по официально норские гранты используются, чтобы снизить бремя вы му обменному курсу. Валовое накопление капитала состоит платы процентов в течение срока жизни этого займа. Все из инвестиций на пополнение основных фондов в экономи данные в этой таблице, включая ВНД, население, общие ке страны и чистых изменений в уровне резервов и чистых выплаты правительства, получены от ОЭСР или из ее рас приобретений ценностей. Расходы центрального прави четов. тельства включают как текущие, так и капитальные расходы Суммы указаны в текущих ценах и долларовому обмен (на развитие), за исключением ссуд, минус средства на пога ному курсу. шение кредитов. Определения «населения» и «ВНД» см., Помощь как процент от ВНД представляет вклады ор пожалуйста, в примечаниях к таблице 1. ганизаций доноров КСР или официальную помощь как Индекс фрагментации доноров (ИФД) рассчитывается долю от их валового национального дохода. через индекс концентрации доноров Герфиндаля, который Среднегодовой процент изменений в объеме и помощь вычисляют путем суммирования возведенных в квадрат до на душу населения страны донора рассчитаны по обмен лей помощи от всех донорских агентств, характеризующихся ным курсам и ценам 2000 г. положительной величиной валовых выплат официальной Помощь как процент от общих правительственных вы помощи на развитие (ОПР/ОП) в странах—получателях по плат показывает вклады доноров КСР как долю государ мощи в течение года. Затем полученный индекс Герфиндаля, ственного финансирования. который принимает значения от 0 до 1, вычитают из 1, чтобы Финансовая помощь представляет собой долю КСР, получить индекс фрагментации доноров. Чем выше величи которая не является предметом ограничений со стороны на ИФД, тем больше фрагментация. Данные и список организаций доноров на источники поставок. агентств доноров получены из издания «Географическое распределение финансовых потоков по странам получате Та б л и ц а 7 . лям помощи» (Geographical Distribution of Financial Flows to Основные показатели по другим странам мира Aid Recipients), подготовленного КСР ОЭСР. Сведения о населении основаны на подсчете фактичес Та б л и ц а 6 . кой численности населения, включая всех резидентов не Потоки помощи от стран—членов Комитета зависимо от их юридического статуса или гражданства, содействия развитию (КСР) кроме беженцев, не проживающих постоянно на террито рии страны, предоставившей им убежище, которые обыч В качестве чистой официальной помощи для целей раз но рассматриваются как часть населения страны их проис вития и чистой официальной помощи регистрируются ре хождения. Указанные данные являются оценками на альные международные трансферты, направленные орга середину 2002 г. низациями донорами финансовых ресурсов или товаров Площадь определяется как вся территория страны, и услуг, которые оценены по стоимости, заявленной орга включая внутренние водоемы и прибрежные воды. низацией донором, минус любые платежи, идущие на про Валовой национальный доход (ВНД — ранее Валовой центные выплаты по этим кредитам за этот период. национальный продукт, или ВНП), самый широкий показа КСР ведет список стран и территорий, которые явля тель национального дохода, представляет собой сумму стои ются получателями помощи. В части I этого списка пред мости, добавленной всеми производителями резидентами, ставлены развивающиеся страны и территории, признан плюс любые налоги на продукты (минус субсидии), не ные членами КСР правомочными для получения помощи. включенные в стоимость выпуска продукции плюс чистые Часть II списка включает страны в процессе развития: бо поступления от первичного дохода (заработная плата работ лее развитые страны Центральной и Восточной Европы ников и имущественный доход) из нерезидентных источни и страны бывшего СССР, а также некоторые развивающи ков. ВНД включает валовой внутренний продукт (ВВП). еся страны и территории. Потоки помощи ее получателям, Данные, выраженные в национальных валютах, конверти отвечающим критериям КСР, определяются как «офици руются в доллары США по методике «Атлас» Всемирного альная помощь». банка (см. таблицу 1 и раздел «Статистические методы»). Определения потоков помощи с точки зрения органи ВНД на душу населения представляет собой валовой заций доноров отличаются от ее определений получателя национальный доход, разделенный на численность насе 350 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004 ления по состоянию на середину года. Он конвертируется Xt = X0 (1+r)t. в доллары США (по текущему курсу) с использованием методики «Атлас» Всемирного банка. В этих уравнениях X — переменная, t — время, a = log ВНД по ППС представляет собой ВНД, конвертиро X0, а b = ln (1+r) — подлежащие оценке параметры. Если ванный в международные доллары с использованием ко b* — оценка b, полученная методом наименьших квадра эффициента пересчета, основанного на паритете покупа тов, то среднегодовые темпы роста — r —получают как [exp тельной способности (ППС). Покупательная способность (b*) — 1] и затем умножают на 100 для выражения значения международного доллара в применении к ВНД аналогична в процентах. покупательной способности одного доллара США в Со Исчисленные темпы роста представляют собой сред единенных Штатах. ние темпы роста, являющиеся репрезентативной выбор Среднегодовой прирост валового внутреннего продук кой из имеющихся наблюдений за весь период. Они не та (ВВП) на душу населения рассчитывается по ВВП, вы обязательно совпадают с реальными темпами роста за лю раженному в постоянных ценах. ВВП представляет собой бые два периода. сумму стоимости, добавленной всеми производителями Экспоненциальные темпы роста. Определение темпов резидентами в экономике, плюс любые налоги на продук роста некоторых демографических параметров, прежде ты (и минус любые субсидии), не включенные в стоимость всего рабочей силы и населения, между двумя временными продуктов. Прирост рассчитывается из ВВП в постоянных точками производится на основе уравнения: ценах на основе данных в местной валюте. (См. табли цу 1 Технических примечаний.) r = 1n(pn/p1)/n, Ожидаемая продолжительность жизни показывает, сколько лет проживет новорожденный младенец, если су где pn и p1 являются последней и первой наблюдаемы ществующие на момент его рождения показатели смерт ми величинами за период, n — количество лет в периоде, ности останутся без изменения на протяжения всей его 1n — натуральный логарифм. Рассматриваемые темпы рос жизни. та основаны на модели непрерывного экспоненциального Удельный вес выпускников начальной школы измеря роста между двумя временными точками. Здесь не учиты ется общим числом учащихся, успешно закончивших (или ваются промежуточные величины рядов. Кроме того, тем выпущенных из) последнего класса начальной школы пы экспоненциального роста не соответствуют годовым в данном году, деленным на общее число детей в офици темпам изменений, измеряемым как одногодичный интер ально установленном возрасте окончания школы в составе вал, получаемый в результате населения. Уровень неграмотности взрослого населения рассчиты (pn pn 1)/pn 1 . вается как процент лиц в возрасте 15 лет и старше, которые не в состоянии с пониманием прочесть и написать корот Методология «Атлас» Всемирного банка. При расчете кое, простое сообщение на тему своей повседневной жизни. ВНД и ВНД на душу населения в долларах США в опреде ленных операционных целях, Всемирный банк использует Статистические методы синтетический обменный курс, обычно называемый коэф фициентом пересчета «Атлас». Цель «Атласа» заключается В этом разделе описаны способы вычисления темпов в снижении воздействия колебаний обменных курсов при роста методом наименьших квадратов, темпов роста по перекрестном сравнении национальных доходов различ экспоненциальному методу (конечные точки), а также ных стран. описана методология «Атлас» Всемирного банка для оцен Коэффициент пересчета «Атлас» за любой год пред ки коэффициента пересчета, используемого для определе ставляет собой среднее значение обменного курса страны ния ВНД и ВНД на душу населения в долларах США. (или альтернативного коэффициента пересчета) за данный год и обменных курсов за два предыдущих года с поправ Расчет темпов роста методом наименьших квадратов. кой на разницу в уровнях инфляции между рассматривае Расчет темпов роста методом наименьших квадратов ис мой страной и странами Большой пятерки (Великобрита пользуется всегда при наличии достаточно продолжитель ния, Германия, США, Франция и Япония) в 2000 г. В 2001 г. ных временных рядов, обеспечивающих надежные расче в число этих стран были включены: Зона евро, Великобри ты. Темпы роста не рассчитываются, если более половины тания, США и Япония. Уровень инфляции в стране изме наблюдений за период отсутствуют. ряется изменениями в дефляторе ее ВВП. Исчисление темпов роста методом наименьших квад Уровень инфляции в странах «Большой пятерки» ратов — r — производится с помощью построения тренда (в 2000 г.) или в зоне евро, Великобритании, США и Японии в виде линейной регрессии и применения его к годовым (в 2001 г.) представляет международный уровень инфляции значениям переменных в логарифмической шкале за соот и измеряется путем изменения дефляторов СДР. (Специаль ветствующий период. Уравнение регрессии выглядит сле ные права заимствования, СДР, являются учетной единицей дующим образом: МВФ.) Дефлятор СДР рассчитывается как средневзвешен ное значение дефляторов ВВП стран «Большой пятерки» ln Xt = a + bt, (в 2000 г.) и зоны евро, Великобритании, США и Японии (в 2001 г.) в единицах СДР. Весами называется количество что эквивалентно логарифмическому преобразованию каждой из национальных валют, приходящееся на единицу обобщенного уравнения темпов роста, СДР. Веса меняются со временем, поскольку состав СДР и Выборочные показатели мирового развития 351 относительные обменные курсы меняются со временем. Де негодовой обменный курс (отношение национальной ва флятор СДР изначально рассчитывается в СДР, а затем пе люты к доллару США) в год t; pt — дефлятор ВВП за год t; реводится в доллары США с использованием коэффициен PtS$ — дефлятор СДР в долларах США в год t; Yt $ — ВНД та пересчета «Атлас». Затем ВНД страны пересчитывается «Атласа» в долларах США в год t; Yt — текущий ВНД (в на с помощью коэффициента «Атлас». Для расчета ВНД на ду циональной валюте) в год t; Nt — численность населения шу населения полученный ВНД в долларах США делится на в середине года t. численность населения в середине года. Если официальный обменный курс считается ненадеж Альтернативные коэффициенты пересчета ным или нерепрезентативным по отношению к эффектив ному обменному курсу в течение какого либо периода, то Всемирный банк систематически оценивает актуаль в формуле «Атласа» используется альтернативная оценка ность использования официальных обменных курсов в ка обменного курса (см. ниже). честве коэффициентов пересчета. Альтернативный коэф Коэффициент пересчета за год t рассчитывается по сле фициент пересчета применяется, когда официальный дующим формулам: обменный курс в чрезвычайно большой степени отличает ся от курса, фактически применяемого при проведении рt рts рts et* = 1 3 [e ( t—2 рt—2 s2 рt— )+e (рр t—1 t t—1 s1 рt— )+ e ] t внутренних сделок с иностранными валютами и продукта ми торговли. Это применимо лишь к небольшому числу стран (см. таблицу первичных данных в Показателях миро ВНД на душу населения в долларах США за год t опре вого развития за 2003 год). Альтернативные коэффициен деляется по формуле: ты пересчета используются в методике «Атлас» и в других методиках, указанных в «Выборочных показателях миро Yt$ = (Yt/Nt)/et*, вого развития» в качестве коэффициентов пересчета, при нятых на один год. где: et* — коэффициент пересчета «Атлас» (отношение национальной валюты к доллару США) в год t; et — сред Издательство «Весь Мир» является соиздателем и официальным дистрибьютором публикаций Всемирного банка в Российской Федерации Наш адрес: 101831, Россия, Москва, Колпачный переулок, 9а Тел.: (095) 923 68 39, 923 85 68 Факс: (095) 925 42 69 E mail: orders@vesmirbooks.ru В Издательстве можно приобрести или заказать по каталогу любые издания международных организаций ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2004. КАК ПОВЫСИТЬ ЭФФЕКТИВНОСТЬ УСЛУГ ДЛЯ БЕДНОГО НАСЕЛЕНИЯ Редакторы: Бондаренко А.В., Кирсанова Т.В. Руководитель производственного отдела: Кузнецова Н.А. Верстка: Хритошкиной Н.А. Подписано в печать 23.03.2004 Печать офсетная.Бумага офсетная. Формат 84x108 1/16 . Печ. л. 22,0 Заказ № ООО Издательство «Весь Мир» 101831, Москва Центр, Колпачный пер., 9а Издательский Дом «Инфра–М» 127214 Москва, Дмитровское шоссе, 107 Тел.: (095) 485 70 63 Факс: (095) 485 53 18 E mail: books@infra m.ru http://www.infra m.ru Отпечатано в ООО типографии «Полимаг» 127427, Москва, Дмитровское шоссе, 107 Как повысить эффективность услуг для бедного населения Слишком часто обеспечение услугами не отвечает нуждам бедного населения – по своей доступности, качеству и стоимости. В то же время существуют хотя и отдельные, но впечатляющие примеры, когда удается поставить на службу малообеспеченным слоям населения такие услуги, как водоснабжение, канализация, здравоохранение, образование, электроснабжение, и этот факт свидетельствует, что власти и граждане в принципе могут оказывать услуги эффективно. Анализируя успехи и неудачи, Доклад о мировом развитии 2004. Как повысить эффективность услуг для бедного населения доказывает, что качество услуг может быть выше, если бедное население окажется в центре внимания. Как это сделать? Надо дать бедным возможность постоянно отслеживать и контролировать деятельность поставщиков услуг, следует предоставить бедным право голоса в процессе принятия решений, нужно повышать заинтересованность поставщиков в оказании услуг именно бедному населению. Освобождение от болезней и оков неграмотности – два важнейших пути избавления от нужды. Чтобы добиться этих целей, конечно же, необходимы и рост экономики, и финансовые ресурсы, но одного этого недостаточно. Доклад о мировом развитии предлагает систему мер, способных предоставить в распоряжение малоимущего населения те услуги, которые способствуют развитию человеческого потенциала. Используя эту систему, граждане, правительства и спонсоры могут действовать и ускорять движение к достижению общей цели – сокращению уровня бедности – как это было сформулировано в Декларации Тысячелетия ООН. ВСЕМИРНЫЙ БАНК