46827 Ricardo Paes de Barros Francisco H. G. Ferreira · José R. Molinas Vega Jaime Saavedra Chanduvi · Prólogo por Marcelo M. Giugale Igualdad de oportunidades (interior).indd 1 28/11/2008 8:34:54 The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not ne- cessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply any judgment con- cerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son los del(los) autor(es) y no reflejan ne- cesariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores, los nombres y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte del Banco, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni aprobación o aceptación de tales fronteras. This work was originally published by the Word Bank in English as Measuring Inequality of Opportunities in Latin America and the Caribbean in 2008. In case of any discrepancies the original language will govern. Publicado originalmente en inglés por el Banco Mundial como Measuring Inequality of Opportunities in Latin America and the Caribbean en 2008. En caso de discrepancias, prima el idioma original. © 2008 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank © 2008 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street, NW Washington, DC 20433, USA Todos los derechos reservados Primera edición en castellano: noviembre de 2008 Para esta edición: © 2008 Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones S.A. www.mayolediciones.com ISBN 978-958-8307-55-8 Coordinación editorial: María Teresa Barajas S. Edición y diagramación: Mayol Ediciones S.A. Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia Igualdad de oportunidades (interior).indd 2 28/11/2008 8:34:56 Midiendo la desigualdad de oportunidades en América Latina y el Caribe Ricardo Paes de Barros, Francisco H. G. Ferreira, José R. Molinas Vega y Jaime Saavedra Chanduvi Con la colaboración de Mirela de Carvalho, Samuel Franco, Samuel Freije Rodríguez y Jérémie Gignoux Igualdad de oportunidades (interior).indd 3 28/11/2008 8:34:57 ACeRCA de LoS AutoReS y CoLABoRAdoReS Ricardo Paes de Barros tiene un doctorado en economía de la Universidad de Chica- go y un diploma posdoctoral del International Growth Center de la Universidad de Yale. Desde 1979, ha sido investigador del Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), donde ha dirigido la investigación sobre desigualdad, educación, pobreza y mercados laborales en Brasil y América Latina. Ha sido profesor invitado en la Universidad de Yale y director de estudios sociales en el IPEA. Obtuvo los premios Haralambos Simedionis y Mario Henrique Simonsen, y recibió la Ordem Nacional do Mérito Científico de manos de Luiz Inácio Lula da Silva. Francisco H. G. Ferreira es un economista líder del Grupo de Investigación sobre Desarrollo en el Banco Mundial, y ha publicado ampliamente en lo teórico y empírico sobre temas relacionados con la desigualdad. Chico (como se le conoce familiarmente) es coeditor del Periódico de Desigualdad Económica y ex editor de Economía (el perió- dico de la Asociación Económica de América Latina y el Caribe ­LACEA­, por su sigla en inglés). Fue codirector del equipo que escribió el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006: equidad y desarrollo. Es titular de una licenciatura, máster y doctorado en cien- cias económicas de la London School of Economics, y fue profesor de economía en Río de Janeiro entre 1999 y 2002. Igualdad de oportunidades (interior).indd 4 28/11/2008 8:34:57 José R. Molinas Vega es economista senior de la Unidad del Banco Mundial de Reduc- ción de la Pobreza y Gestión Económica para la región de América Latina y el Caribe. Entre sus objetivos de investigación están el capital social, el desarrollo rural, la econo- mía política de la provisión de servicios sociales, la economía de la educación, el análisis de la pobreza y la macroeconomía aplicada. Ha sido director académico del Programa de Posgrado en Economía y profesor de economía y macroeconomía del desarrollo en la Universidad Católica de Asunción (Paraguay). Antes de vincularse al Banco Mundial, fue director del Instituto de Desarrollo de Asunción. Es doctor en economía de la Uni- versidad de Massachussets, Amherst. Ha sido miembro invitado del cuerpo docente del Kellogg Institute de la Universidad de Notre Dame. Jaime Saavedra Chanduvi es gerente del Grupo de Pobreza y Género, de la Unidad del Banco Mundial de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica, para la región de América Latina y el Caribe. Sus principales áreas de interés son la reducción de la pobre- za, los mercados laborales y las políticas sociales. Fue director ejecutivo e investigador líder del Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE) en Lima, y asesor principal del Ministerio de Trabajo y Promoción Social de Perú. Fue presidente del comité ejecutivo de la Red sobre Desigualdad y Pobreza del BID-Banco Mundial-LACEA. Fue miembro directivo de LACEA, del Instituto de Investigación Nutricional y del Consejo Nacional del Trabajo de Perú. Fue docente de la Pontificia Universidad Católica y de la Universidad del Pacífico, en Perú, e investigador invitado de la Universidad de Toronto. Es doctor en economía de la Universidad de Columbia, Nueva York. Mirela de Carvalho, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Samuel Franco, Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (IETS). Samuel Freije-Rodríguez, Banco Mundial. Jérémie Gignoux, Banco Mundial. Igualdad de oportunidades (interior).indd 5 28/11/2008 8:34:57 de do NI ABLAt teNoC Igualdad de oportunidades (interior).indd 6 28/11/2008 8:35:01 Prólogo 8 AgrAdecimientos 12 resumen ejecutivo 14 1. desiguAldAd de oPortunidAdes: Qué es, cómo Puede medirse y Por Qué es imPortAnte 41 1.1. el concepto de la desigualdad de oportunidades 47 1.2. Pasar de los conceptos a la operativización de la igualdad de oportunidades 58 1.3. ¿Por qué deberíamos estar preocupados por la desigualdad de oportunidades? 66 1.4. ¿Qué significa para las políticas públicas medir la desigualdad de oportunidades? 70 2. Índice de oPortunidAdes HumAnAs PArA los niños 79 2.1. oportunidades básicas para los niños 82 2.2. cobertura de las oportunidades básicas 88 2.3. medir la desigualdad de las oportunidades básicas para los niños 92 2.4. el Índice de oportunidades Humanas 101 2.5. resumen 112 3. usos y APlicAciones del Índice de oPortunidAdes HumAnAs 117 3.1. ¿cómo calcular la principal fuente de la desigualdad de oportunidades entre los niños? 119 3.2. ¿Por qué varía el índice de oportunidades humanas? 131 3.3. diferentes desempeños dentro y entre los países 140 3.4. otras oportunidades básicas 142 3.5. el Índice de oportunidades Humanas y el desempeño económico 143 3.6. Algunas experiencias de políticas públicas 145 3.7. desarrollos futuros del Índice de oportunidades Humanas 158 3.8. resumen 159 4.desiguAldAd de oPortunidAdes económicAs en siete PAÍses de AméricA lAtinA 163 4.1. medición de la desigualad de las oportunidades económicas 164 4.2. desigualdad de oportunidades en los salarios 172 4.3. desigualdad de oportunidades en el ingreso y el consumo de los hogares 176 4.4. el perfil de la oportunidad: identificación de los grupos menos favorecidos 179 4.5. resumen 185 5.desiguAldAd de oPortunidAdes en el rendimiento educAtivo en cinco PAÍses de AméricA lAtinA 190 5.1. medición de la desigualdad de las oportunidades educativas 192 5.2. desigualdad de oportunidades en el rendimiento educativo 197 5.3. comparación de la desigualdad de oportunidades en América latina versus países de la ocde 202 5.4. el perfil de oportunidades en educación 204 5.5. resumen 208 Anexos 211 Igualdad de oportunidades (interior).indd 7 28/11/2008 8:35:02 PRóLoGo LA IGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS: uN NueVo PARAdIGMA de deSARRoLLo d urante la década pasada, el rápido crecimiento y las políticas sociales más inteligentes revirtieron la tendencia de la pobreza en América Lati- na. Lenta e insuficientemente, pero de manera innegable, el porcentaje de latinoamericanos pobres por fin comenzó a descender. Esto hizo que el debate político y las discusiones de políticas públicas pasaran de la pobreza a la desigualdad, algo esperable en una región que exhibe la distribución más regresiva del mundo en términos de resultados de desarrollo, como los ingresos, la pro- piedad de la tierra y los logros educativos. El debate sobre la desigualdad es ruidoso y áspero. Ha polarizado la política de América Latina y nublado su visión estratégica. Ha puesto en tela de juicio el propio papel del Es- tado: ¿debe éste tratar de redistribuir la riqueza o proteger los derechos de propiedad? ¿Hacer valer la equidad social o los contratos privados? Y aun así, por toda su intensidad ideológica y emocional, el debate no ha llevado a soluciones. ¿Por qué? Porque se ha enfocado solo en la mitad del problema. Tan importante como la desigualdad de resul- tados entre los adultos es la desigualdad de oportunidades entre los niños. El debate no debería girar solamente en torno a la igualdad (recompensas iguales para todos) sino también en torno a la equidad (posibilidades iguales para todos). Irónicamente la idea de brindarle a todos iguales oportunidades al comienzo de la vida, sin importar el entorno socioeconómico del individuo, es apoyada por la totalidad del espectro político: como un asunto de justicia para la izquierda, y como un tema de esfuerzo personal para la derecha. PRÓLOGO.8 Igualdad de oportunidades (interior).indd 8 28/11/2008 8:35:02 El problema es que nunca habíamos sido capaces de medir sistemáticamente la des- igualdad de oportunidades, en América Latina o en ningún otro lugar. La comunidad que trabaja en aras del desarrollo sencillamente no tenía las herramientas metodológi- cas para monitorear la equidad, por lo cual resultaba difícil diseñar, implementar y eva- luar políticas públicas enfocadas en la oportunidad humana. Mientras los ciudadanos de la región sienten bajo sus pies que el terreno de juego está desnivelado ­ese senti- miento personal de que el destino de uno está predeterminado por circunstancias sobre las cuales no tenemos control ni responsabilidad, como el color de la piel, el género, el lugar de nacimiento, o la riqueza familiar­ sus dirigentes han demostrado no poder hacer mucho al respecto. Este libro representa un avance importantísimo para la medición de las oportunidades humanas. Escrito por un equipo de investigadores del Banco Mundial, del Instituto de Pesquisa Económica Aplicada de Brasil y de la Universidad de La Plata de Argentina, construye sofisticadas fórmulas para responder a una pregunta en el fondo muy sencilla: ¿qué tan influyentes son las circunstancias personales en el acceso que tienen los niños a los servicios básicos necesarios para una vida productiva? Por ejemplo, ¿se ve afec- tada la probabilidad que tiene una niña de acceder a agua potable (un requerimiento nutricional), o a saneamiento básico (un escudo protector de la salud), o a la electricidad (una necesidad para leer), o a la finalización del sexto grado (un predictor de estudios posteriores), por causa de su raza, del analfabetismo de su madre o del salario de su padre? Agregando las respuestas a través de servicios, niños y circunstancias, surge un cuadro de cuán justa (o injusta) es una sociedad. De hecho, con datos que representan cerca de 200 millones de niños durante la última década, este libro elabora un Índice de Oportunidades Humanas para cada uno de los 19 países más grandes de América Latina. Y una luz diferente se refleja sobre viejos paradigmas del desarrollo, abriendo nuevos interrogantes y sugiriendo nuevas conclusiones. Mencionaré aquí cuatro de esas conclusiones, sólo para ilustrar las amplias posibilidades analíticas y de políticas que brinda esta metodología. Primero, entre una cuarta parte (Colombia) y la mitad (Guatemala) de la desigualdad de ingresos que observamos entre los adultos en América Latina, se debe a las circuns- PRÓLOGO.9 Igualdad de oportunidades (interior).indd 9 28/11/2008 8:35:02 tancias que enfrentaron cuando iniciaron sus vidas, en el comienzo mismo, sin tener culpa alguna en eso. Y aunque su raza, género y lugar de residencia jugaron un papel, ninguna circunstancia tuvo tanto peso como la educación de su madre y los ingresos de su padre. En otras palabras, los latinoamericanos tienen razón de sentir que están desfavorecidos por un terreno de juego que no está nivelado, porque no lo está. Segundo, observando los países de América Latina en un punto único del tiempo, no vemos una correlación obvia entre la desigualdad de resultados entre los adultos y la desigualdad de oportunidades entre los niños. Esto lleva al surgimiento de "trampas de desigualdad" en países donde, sin acciones de política adicionales, los niños tienen po- cas probabilidades de superar las desigualdades que sufrieron sus padres. Asimismo lle- va al surgimiento de "transiciones intergeneracionales" (como en Brasil y Chile) donde los adultos sufren altos niveles de desigualdad pero los niños tienen más probabilidades de prosperar. Dicho de otra manera, las sociedades pueden, con su accionar, alterar sus perfiles de equidad. Tercero, se puede hacer un diagnóstico más completo del desarrollo de un país. Mientras el Índice de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ­una combinación de nivel educativo, esperanza de vida e ingresos­ brinda una buena lectura ex post de qué tan bien les fue a los adultos, el Índice de Oportunidades Humanas desarrollado en este libro brinda una evaluación ex ante sobre las probabili- dades que tienen los niños de que les vaya bien. Mientras el ranking de Doing Business del Banco Mundial (una prueba de referencia sobre la calidad del clima de negocios) brinda una lectura detallada de los obstáculos que las empresas tendrán que superar para alcanzar el éxito, el Índice de Oportunidades Humanas muestra los obstáculos que los niños necesitarán superar para tener éxito. En ambos casos, emerge una pintura más holística, y más útil. Finalmente, ¿qué significa todo esto para las políticas públicas? Mucho. Muchas de las políticas y programas sociales existentes ya contribuyen a ampliar las oportunidades. Pero se revelan nuevos puntos de énfasis. Las intervenciones tempranas en la vida, desde el monitoreo del embarazo y los nacimientos con atención profesional hasta la PRÓLOGO. 10 Igualdad de oportunidades (interior).indd 10 28/11/2008 8:35:02 nutrición y el desarrollo neurológico de los niños pequeños, adquieren un nuevo sentido de prioridad. También lo hacen el acceso al preescolar (como la interacción social pre- kindergarten) y los logros de la escuela primaria (como las capacidades de lectura y pen- samiento crítico). La seguridad física, la educación reproductiva, las tutorías y la iden- tificación de talentos de los adolescentes, áreas éstas que con frecuencia se pasan por alto, adquieren nueva relevancia. Una gama de precondiciones legales e institucionales ganan un nuevo sentido, desde los certificados de nacimiento, las inscripciones en listas electorales y los títulos de propiedad, hasta la aplicación de las leyes antidiscriminación, antimonopolio y de acceso a la información. Y los subsidios regresivos que, en el límite, son capturados por aquellos que no los necesitan (universidades gratuitas para los ricos, para nombrar uno), se traducen en un despilfarro de oportunidad humana. No es necesario decir que construir una metodología para medir las oportunidades hu- manas y aplicarla en los países de América Latina es sólo un primer paso. Por un lado, las discusiones técnicas y el escrutinio científico continuarán, y seguramente lograremos afinar el producto. Por el otro, aplicar la nueva herramienta a un solo país permitirá hacer ajustes que harán que los hallazgos sean mucho más útiles para la realidad de sus políticas (por ejemplo, ya se está trabajando en el caso de Brasil y Chile, países en donde es posible que el umbral para medir qué es un servicio "básico" sea más alto que en el promedio de países de América Latina). Y se podrían aprender lecciones comparativas fascinantes midiendo la oportunidad humana en los países desarrollados, por ejemplo entre los estados de Estados Unidos o entre las naciones de Europa. Pero el principal mensaje que nos entrega este libro tiene una fuerza singular: es posible hacer que la equidad sea un propósito central ­si no la definición misma­ del desarrollo. Esta es, quizá, su contribución más importante. marcelo m. giugale director, Política económica y Programas de reducción de Pobreza región de América latina y el caribe Banco mundial PRÓLOGO. 11 Igualdad de oportunidades (interior).indd 11 28/11/2008 8:35:02 AGRAdeCIMIeNtoS AGRADECIMIENTOS. 12 Igualdad de oportunidades (interior).indd 12 28/11/2008 8:35:02 Este informe fue preparado conjuntamente por un grupo de investigadores del Banco Mundial, IPEA e IETS de Brasil y la Universidad de La Plata, Argentina. Leonardo Gasparini y Leopoldo Tomarolli del Cedlas-Universidad de La Plata, coordinaron un equipo encarga- do de procesar las encuestas de hogares. María Caridad Araújo (Banco Mundial) brindó apoyo en las etapas iniciales del proyecto. Una encomiable asistencia para hacer posible la investigación fue brindada por Ezequiel Molina (Banco Mundial), Marcos Silva (IETS), Pablo Guzmán y Gabriela Farfán (Cedlas-Universidad de La Plata). Se recibieron comen- tarios de los participantes a los seminarios y talleres realizados en la Comisión Nacional de Evaluación - Coneval (México), el Ministerio de Planificación y Presupuesto (Brasil), el Ministerio de Planificación a Largo Plazo (Brasil), IPEA (Brasil), Mideplan (Chile), y Oficina de Planeamiento y Presupuesto (Uruguay), Fedesarrollo (Colombia) y el XI Encuentro de la Red de Pobreza y Desigualdad realizado en Santo Domingo. El equipo recibió aseso- ramiento y comentarios en diferentes etapas del proceso de parte de Marcelo Giugale, Tito Cordella, Aline Coudouel, Emmanuel Skoufias, Gabriel Demombynes, Estanislao Gacitua, Luis Andrés, Gladys López-Acevedo, Augusto de la Torre, John Newman, Julio Loayza, Fernando Blanco, Christian González, Facundo Cuevas, Waleska García-Corzo, Rossana Polastri, Lars Moller, Ana Lucía Armijos, Emily Sinnott, Seynabou Sakho, Floren- cia T. Castro-Leal y Jasmín Chakeri (Banco Mundial), Guillermo Perry (anteriormente en el BM y actualmente en Fedesarrollo, Colombia), Pranab Bardhan (Universidad de Berkeley) y John Roemer (Universidad de Yale). Otros colegas que revisaron el documento fueron Jesko Hentschel y Peter Lanjouw (Banco Mundial) y Luis Felipe López Calva (PNUD). Chris Humphrey, Emmy Yokoyama e Indu John Abraham contribuyeron a la edición del docu- mento. Jonna Lundwall, Ane Pérez Orsi de Castro y Anne Pillay brindaron asistencia logís- tica a lo largo del proceso. Las siguientes personas brindaron invaluables comentarios en el proceso de preparación del informe: Wilson Jiménez, Fundación ARU (Bolivia); Marcelo Neri, Fundação Getúlio Vargas (Brasil); Dante Contreras (Universidad de Chile); Iris Salinas (Mideplan, Chile), Mauricio Santamaría, Fedesarrollo (Colombia); Pablo Sauma, Universi- dad de Costa Rica (Costa Rica); Rolando Guzmán (República Dominicana); Carlos Larrea, Universidad de los Andes Simón Bolívar (Ecuador); Alberto Leyton, Banco Mundial (El Sal- vador); Sigfrido Lee, CIEN (Guatemala); Clara Ana Coutinho, Banco Mundial (Jamaica); Rodrigo García Verdu (México); Ardito Barletta, Asesores Estratégicos (Panamá); Javier Escobal, Grade (Perú); Cecilia Llambi, Cinve (Uruguay). Las oficinas de estadísticas nacio- nales de la región proveyeron la retroalimentación general para el documento, y también validaron la comparabilidad entre las encuestas que se utilizaron para construir el Índice de Oportunidades Humanas y las preguntas utilizadas en las encuestas y cómo fueron armonizadas para generar las variables. Quisiéramos especialmente expresar nuestra gra- titud a las oficinas de estadísticas nacionales de Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Re- pública Dominicana, Ecuador, El Salvador, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay; y también al Ministerio de Planificación de Chile (Mideplan). José Molinas Vega y Jaime Saavedra lideraron este proyecto. AGRADECIMIENTOS. 13 Igualdad de oportunidades (interior).indd 13 28/11/2008 8:35:02 oIV utCeJe NeMuSeR EJECUTIVO RESUMEN. 14 Igualdad de oportunidades (interior).indd 14 28/11/2008 8:35:06 I magine a María, una niña de seis años que vive en una zona rural de Guatemala. Tiene cuatro hermanos y hermanas, y su mamá es una viuda analfabeta que gana cerca de US$180 por mes como campesina. ¿Qué posibilidades tiene María de llegar a ser una abogada destacada o una profesora universitaria? No muchas, y seguramente muchas menos que las de un chico de seis años de edad, criado en Ciudad de Guatemala por su papá y su mamá, ambos con estudios secundarios y buenos ingresos, y con solo un hermano. Muchas personas de América Latina, como María, enfrentan serias dificultades para alcanzar el bienestar económico y social debido a circunstancias que están fuera de su control: el género, la raza, el lugar donde nacieron, o el entorno familiar. Igualdad de oportunidades es darle a María y a todos los otros niños las mismas posibilidades de tener éxito en la vida. Reducir la desigualdad es uno de los mayores desafíos del desarrollo en América Lati- na. La desigualdad está en todos lados, es difícil de erradicar, y muchos la consideran fundamentalmente injusta. A pesar de esta realidad, el debate político y discusiones de política sobre si se debería, cómo y en qué medida reducir la desigualdad, con frecuen- cia se polarizan. La izquierda y la derecha no se ponen de acuerdo fácilmente en cuanto a qué políticas redistributivas debieran implementarse, si acaso deben implementarse. Las posiciones frente a la desigualdad y a la redistribución son altamente discrepantes. Una de las razones es que la gente habitualmente tolera (y quizá está de acuerdo con eso) la desigualdad de ingresos generada por las diferentes decisiones tomadas por las personas, el esfuerzo y el talento individual, mientras que sí consideran como funda- mentalmente injusta la desigualdad generada por las diferencias de oportunidades. Como menciona la Comisión sobre el Crecimiento y el Desarrollo (2008), la desigualdad de oportunidades que crea diferencias injustas al inicio de la vida puede ser tóxica, par- ticularmente cuando a grupos específicos de la población se les niegan sistemáticamen- te esas oportunidades. Igualdad de oportunidades es nivelar el terreno de juego de tal manera que las circunstancias como el género, la etnia, la raza, el lugar de nacimiento, o el entorno familiar, que están fuera del control personal, no ejerzan influencia sobre las oportunidades de vida de una persona. Significa que el futuro de María no esté in- fluenciado por el hecho de ser niña, indígena, y sus padres poco educados. Su bienestar y progreso económico y social debe depender de sus decisiones, esfuerzos y talentos personales y no de esas circunstancias. Urge consensuar una agenda para la reducción EJECUTIVO de la desigualdad de oportunidades. Muchas de la políticas necesarias son factibles de RESUMEN. 15 Igualdad de oportunidades (interior).indd 15 28/11/2008 8:35:09 implementar, y quizás más viable políticamente que concordar sobre políticas redistribu- tivas para reducir la desigualdad de ingresos. Hasta ahora no han existido medidas sistemáticas para expresar el nivel de desigualdad que se observa en América Latina, como el índice de Gini u otras mediciones de de- sigualdad económica. Este estudio apunta a llenar ese vacío, utilizando dos técnicas diferentes. La primera técnica desarrolla un Índice de Oportunidades Humanas para medir las diferencias de oportunidades entre los niños. Esta técnica reconoce que mientras en un país haya niños sin acceso a servicios básicos para el desarrollo futuro de sus vidas (como por ejemplo, la educación primaria o el agua potable), y en la medida que el acceso está influenciado por circunstancias como el género o la raza, la desigualdad de oportunidades prevalecerá. El Índice de Oportunidades Humanas pue- de utilizarse para dar seguimiento a los avances en las políticas de un país orientadas a asegurar a los niños igualdad de acceso a estas oportunidades básicas, observando simultáneamente tanto el nivel general de la cobertura como la igualdad de su distri- bución. Es particularmente importante para los responsables de las políticas públicas poder observar la distribución de las oportunidades básicas entre los niños de hoy si quieren diseñar políticas que rompan con la desigualdad intergeneracional y mejoren los resultados del futuro. La segunda técnica se construye a partir de mediciones de desigualdad de ingreso, desigualdad del consumo y desigualdad en el logro educativo. Asimismo, se estima la proporción de la desigualdad de resultados actual que puede atribuirse a las circuns- tancias que están fuera del control de la persona. Esto se interpreta como la propor- ción de desigualdad que puede relacionarse a la desigualdad de oportunidades. En una muestra de países de la región, cálculos conservadores muestran que la desigual- dad de oportunidades refleja entre la mitad y la cuarta parte de la actual desigualdad del consumo, lo cual es un porcentaje bastante alto. Utilizando esta misma técnica de medición, también es posible generar "perfiles de oportunidades" describiendo las características de los grupos menos favorecidos. Este resumen ejecutivo expone brevemente los principales hallazgos del estudio, que están analizados con mayor detenimiento en cada uno de los capítulos. El resumen ejecutivo comienza con una explicación del Índice de Oportunidades Humanas descrito EJECUTIVO en los capítulos 2 y 3, incluyendo los cálculos para 19 países de América Latina y las posibles aplicaciones del índice a las políticas. Luego, el resumen describe el análisis de RESUMEN. 16 Igualdad de oportunidades (interior).indd 16 28/11/2008 8:35:09 los capítulos 4 y 5, los cuales estiman la proporción de la desigualdad de resultados actual (como el ingreso, consumo o educación) que estaría asociada con la desigualdad de oportunidades. El resumen ejecutivo concluye con observaciones finales. eL ÍNdICe de oPoRtuNIdAdeS HuMANAS El Índice de Oportunidades Humanas es una medida sintética para la desigualdad de oportunidades en los servicios básicos para los niños. El índice se inspira en la función de bienestar social propuesta por Sen (1976), y sostiene que un proceso de desarrollo en el cual una determinada sociedad logra suplir equitativamente las oportunidades básicas, requiere garantizar que tantos niños como sea posible tengan acceso a las oportunida- des básicas, con una meta de universalidad; y requiere distribuir de modo creciente las oportunidades básicas disponibles entre los grupos menos favorecidos. El Índice de Opor- tunidades Humanas reúne en un indicador compuesto dos elementos: i) cuántas oportu- nidades están disponibles, es decir, la tasa de cobertura de un servicio básico; y ii) qué tan equitativamente están distribuidas estas oportunidades, es decir, si la distribución de dicha cobertura está relacionada con circunstancias exógenas. Así, un crecimiento de la cober- tura de un servicio básico a nivel nacional siempre mejorará el índice. Sin embargo, si ese aumento de la cobertura es orientado hacia un grupo con menos ventajas (por ejemplo, niños en una región pobre o cuyos padres son de menores ingresos), reducirá aún más la desigualdad de oportunidades y mejorará más que proporcionalmente el índice. Este estudio define oportunidades básicas como un subgrupo de bienes y servicios para niños, como el acceso a la educación, agua potable o vacunas, que son primordiales para determinar las oportunidades para el avance económico en la vida. Éstas, o bien ya son alcanzables por la sociedad en su conjunto, o podrían serlo en un futuro cercano, dada la tecnología disponible. La provisión universal de oportunidades básicas es una meta social válida y realista. En el caso de los niños, la mayoría de las sociedades gene- ralmente está de acuerdo en la importancia de un conjunto de oportunidades básicas, al menos en lo que a intenciones se refiere, y aun cuando diferentes sociedades puedan tener diferentes estándares en relación con lo que podría ser el conjunto apropiado de oportunidades básicas, hay algún consenso general en algunos de ellos, del mismo modo en que hay consenso en torno a los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En par- ticular, en este estudio incluimos como oportunidades básicas, variables relacionadas EJECUTIVO con educación (finalización del sexto grado a tiempo y asistencia escolar de niños entre RESUMEN. 17 Igualdad de oportunidades (interior).indd 17 28/11/2008 8:35:09 10 y 14 años) y condiciones de vivienda (acceso a agua potable, saneamiento y electri- cidad). Estas variables son comparables en todas las encuestas de hogares disponibles para estudio. Otras variables también pueden ser incluidas en caso de que la informa- ción de encuestas esté disponible y sea comparable entre los países bajo análisis. El Índice de Oportunidades Humanas se enfoca en la cobertura y la desigualdad de oportunidades para los niños, por tres motivos principales: · Primero, desde un punto de vista empírico, el principio de igualdad de oportunidades como "nivelador del terreno de juego" puede operativizarse mediante la medición del acceso de los niños a bienes y servicios básicos que son primordiales para su desarrollo pleno. Para los niños, el acceso define la "oportunidad", debido a que no se puede esperar que los niños (contrario a los adultos) hagan los esfuerzos que se requieren para acceder por ellos mismos a estos bienes básicos. · Segundo, desde el punto de vista de las políticas públicas, la evidencia indica que las intervenciones tempranas en el ciclo de vida de una persona para igualar las oportu- nidades tienen una relación costo-efectividad y un impacto positivo significativamente mayor que cuando se realizan más tarde en la vida. · Tercero, enfocarse en los niños ayuda, al poner en el centro del debate de las políticas la desigualdad de oportunidades. Como lo subraya el Informe sobre el Desarrollo Mundial de 2006 del Banco Mundial, los niños no pueden ser tomados como responsables por las circunstancias de sus familias el día en que nacen, independientemente del hecho que estas circunstancias ­como la raza, el género, los ingresos de los padres, la educación o la ubicación urbano-rural­ significarán importantes diferencias en el rumbo de sus vidas. Para tener una idea de la importancia de la distribución de la desigualdad de oportu- nidades, considere el caso de tener acceso a electricidad. A pesar del elevado acceso promedio a electricidad en la mayoría de países de la región, no hay mucha igualdad entre los grupos, como se puede observar comparando las probabilidades promedio de acceso a electricidad de dos niños diferentes (gráfico 1). Un niño tiene cuatro hermanos y viven en un hogar rural con una madre soltera, que es analfabeta y el hogar tiene un ingreso per cápita de US$1 por día, mientras que el otro niño tiene un solo hermano y vive en un hogar urbano con sus dos padres, los cuales concluyeron sus estudios secun- EJECUTIVO darios y el hogar tiene un ingreso per cápita de US$25 por día. Las diferencias de acceso a electricidad son muy grandes, y varían sustancialmente a lo largo de América Latina. RESUMEN. 18 Igualdad de oportunidades (interior).indd 18 28/11/2008 8:35:09 GRÁFICO 1. PROBABILIDAD SIMULADA DE ACCESO A ELECTRICIDAD,CIRCA 2005 Argentina Venezuela Ecuador México Jamaica Costa Rica Paraguay Chile Brasil Colombia República Dominicana Guatemala El Salvador Bolivia Uruguay Honduras Panamá Nicaragua Perú 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 Probabilidad Niño con cuatro hermanitos en un hogar rural con uno solo Niño que vive en un hogar urbano con un hermanito de sus padres, quien es analfabeto y sus dos padres, quienes concluyeron la secundaria Fuente: Elaboración de los autores basada en regresión simulada. En Chile, las oportunidades de un niño relativamente rico casi duplican las de un niño que viene de un medio pobre, mientras que en Perú y Nicaragua la diferencia es de seis veces. Diferencias tan pronunciadas como éstas están documentadas en servicios como el acceso al agua, saneamiento y electricidad, así como en educación. Metodología para construir el Índice de oportunidades Humanas Como se indica, el Índice de Oportunidades Humanas sintetiza en un solo indicador las mediciones del nivel absoluto de las oportunidades básicas en una sociedad y qué tan equitativamente están distribuidas esas oportunidades. El primer componente del índice ­tasa promedio de cobertura para una oportunidad básica dada­ puede de- terminarse con facilidad utilizando datos de encuestas de hogares. El segundo com- ponente ­la equidad de la distribución de las oportunidades­ requiere cálculos más complejos. Nuestra medición de la desigualdad de oportunidades es una versión del índice de disi- militud (D), ampliamente empleado en sociología y aplicado a resultados dicotómicos. EJECUTIVO El Índice D mide qué tan disímiles son las tasas de acceso a un servicio dado para grupos RESUMEN. 19 Igualdad de oportunidades (interior).indd 19 28/11/2008 8:35:12 definidos por características circunstanciales (es decir, género, ubicación, educación del padre o la madre, etc.), respecto a la tasa promedio de acceso al mismo servicio para la población general. Si se aplica consistentemente el principio de igualdad de oportunida- des, se debería observar una correspondencia precisa entre población y distribución de oportunidades. Esto es, si la mitad de la población está en el grupo de circunstancia A, 35% en el grupo B y 15% en el grupo C, las oportunidades deberían estar distribuidas siguiendo las mismas proporciones. El Índice D abarca desde 0 a 1, y en una situación de igualdad de oportunidades perfecta, D será cero. Las brechas de probabilidades de acceso son críticas en el cálculo del Índice D. El grá- fico 2 ilustra estas brechas con un ejemplo. La línea horizontal representa la probabili- dad promedio en toda la población de que un niño tenga acceso a agua potable. Las barras representan la probabilidad de acceso para un grupo determinado. El Índice D es un promedio ponderado de las diferencias absolutas de las tasas de acceso de grupos específicos ( pi ) y la tasa promedio de acceso general p. El Índice D será mayor que cero y capturará el hecho de que los niños de padres anal- fabetos que viven en áreas rurales tienen menores probabilidades de tener acceso a agua potable que sus contrapartes en las áreas urbanas y con padres alfabetizados. Puede haber tantas brechas de probabilida- GRÁFICO 2. des como posibles combinaciones de cir- MEDICIÓN DE LA DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES cunstancias que definen grupos. Por ejem- 70 plo, 20 grupos de ingresos, siete grupos de tamaños de familia, y si se encuentran o 60 D = i n - no en una ubicación rural o urbana, eso ya 2-p _ i|p 1 -p| 50 i =1 genera 280 brechas de probabilidades. Si potable aguaa 40 se agregan las características de los padres, esocacde y el género del niño, el número total de 30 brechas de probabilidad será una cantidad 20 obabilidadrP muy grande. Así, el procedimiento preciso 10 para calcular los pi requiere una especifica- 0 ción econométrica. Padresalfabetos, Padrealfabeto, Padreanalfabeto, Padreanalfabeto, áreaurbana árearural áreaurbana árearural EJECUTIVO El Índice D puede interpretarse como la frac- Probabilidaddelgrupoespecífico(pi) Probabilidadpromedionacional(p­) ción de todas las oportunidades disponibles Fuente:Elaboracióndelosautores. RESUMEN. 20 Igualdad de oportunidades (interior).indd 20 28/11/2008 8:35:13 que deben redistribuirse desde los grupos que están en mejores condiciones hacia los grupos en condiciones más desfavorables, para alcanzar la igualdad de oportunidades para todos. En uno de los indicadores de educación, completar sexto grado a tiempo, por ejemplo, el puntaje del Índice D de Guatemala es de 27%, lo cual indica que 27% del total de las oportunidades para terminar el sexto grado a tiempo deben reasignarse para garantizar que haya las mismas posibilidades para todos los niños. Contrastando con esto, en Chile sólo 3% de estas oportunidades deben reasignarse para garantizar iguales posibilidades a todos los niños. El promedio de este indicador para la región de América Latina y el Caribe en su conjunto es de 11%. Por otro lado, el promedio regional para asistencia escolar entre 10 y 14 años de edad es 3%; para el caso de agua potable es de 12%, para saneamiento de 26% y para electricidad de 10%. El Índice de Oportunidades Humanas (O) incorpora en un solo indicador tanto la tasa de acceso general como la medida del Índice D de distribución de la oportunidad, ya descrito. De manera análoga a la función de bienestar de Sen, que combina ingreso per cápita con indicadores de distribución de ingreso, este índice combina el promedio del acceso a oportunidades ( p ) con qué tan equitativas están distribuidas esas oportu- nidades (D). El índice propuesto está expresado por: O = p (1 ­ D) De manera intuitiva, el Índice de Oportunidades Humanas toma el acceso a una oportunidad básica, la tasa de cobertura, y lo "descuenta" si esas oportunidades están asignadas de manera desigual. Dos fuerzas mueven el índice: para un nivel dado de D, un aumento en la prevalencia de oportunidades (es decir, un p más alto) incrementa el índice, mientras que una mejora sobre cómo las oportunidades existentes están asignadas (una reducción de D) también mejorará el índice. Así, el índice es Pareto consistente y mejorará si aumenta el acceso general promedio a una oportunidad dada, independientemente de cómo esté distribuido el acceso, por lo menos alguien está mejor y nadie está peor. Sin embargo, el Índice D concede mucho más peso a aquellas oportunidades asignadas a un sector desfavorecido de la población que a aquellas asignadas a un grupo aventajado, y por eso es una me- dición de distribución sensible. EJECUTIVO RESUMEN. 21 Igualdad de oportunidades (interior).indd 21 28/11/2008 8:35:13 Resultados del Índice de oportunidades Humanas en 19 países de América Latina y el Caribe El estudio calculó los Índices de Oportunidades Humanas utilizando datos de encues- tas de hogares nacionalmente representativas en 19 países de América Latina y el Caribe, durante un período de aproximadamente una década (1995-2005). El criterio fue elegir dos encuestas comparables lo más cercanas posibles a 1995 y a 2005. En conjunto, las encuestas son representativas para cerca de 200 millones de niños de 0 a 16 años de edad, de 19 países de América Latina y el Caribe. Las cinco variables de oportunidades básicas consideradas fueron: completar el sexto grado en el tiempo debido, asistencia a la escuela entre 10 y 14 años, acceso a agua, electricidad y sa- neamiento (gráfico 3). El Índice de Oportunidades Humanas para sexto grado terminado a tiempo muestra que en Jamaica, México, Argentina, Chile, Ecuador y Uruguay, más de 75% de todas las oportunidades necesarias para asegurar acceso universal están disponibles y se han distribuido siguiendo un principio de igualdad de oportunidades. Por contraste, en Hon- duras, El Salvador, Brasil, Nicaragua y Guatemala este indicador está por debajo de 50%. Los puntajes entre los 19 países van de 24% en Guatemala a 86% en Jamaica. El Índice de Oportunidades Humanas para la asistencia escolar de niños entre 10 y 14 años de edad ilustra que todos los países tienen puntajes muy altos: por encima de 75%. Los puntajes en los 19 países van desde 77% en Guatemala hasta 98% en Chile. Una brecha mucho más pequeña (22%) que en sexto grado terminado a tiempo. Para estas dos va- riables educativas, el promedio regional es 62 y 90%, respectivamente. En el caso del acceso al agua potable, las variaciones dentro de la región son mayores, con Nicaragua, Jamaica, Paraguay, Perú y El Salvador a la zaga con una marca inferior a 50%, mientras que Chile, Argentina, Costa Rica y Brasil están por encima de 90. La situación de América Latina en su conjunto es mucho más grave en relación con el saneamiento que con los servicios de agua, siendo el promedio regional de 67% en el caso del agua y 43% en el caso de saneamiento; cuatro países centroamericanos, más Bolivia, muestran puntajes por debajo de 30%. En cuanto a la electricidad, varios paí- ses prácticamente alcanzaron acceso universal, mientras que otros, como Bolivia, Perú, EJECUTIVO Honduras y Nicaragua, muestran un puntaje del Índice de Oportunidades Humanas de alrededor de 50%. RESUMEN. 22 Igualdad de oportunidades (interior).indd 22 28/11/2008 8:35:13 GRÁFICO 3. ÍNDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS PARA INDICADORES SELECCIONADOS EN EDUCACIÓN Y VIVIENDA a. Sexto grado a tiempo b. Asistencia a la escuela, edad 10-14 años Jamaica Chile México República Dominicana Argentina Brasil Chile Uruguay Ecuador Argentina Uruguay Venezuela Venezuela Jamaica Bolivia Perú Perú Bolivia Panamá México Colombia Costa Rica Costa Rica Panamá Paraguay Paraguay República Dominicana Colombia Honduras El Salvador El Salvador Nicaragua Brasil Ecuador Nicaragua Honduras Guatemala Guatemala 0 25 50 75 100 0 25 50 75 100 Índice de oportunidades humanas (porcentaje) Índice de oportunidades humanas (porcentaje) c. Agua d. Saneamiento Costa Rica Costa Rica Chile Chile Brasil Venezuela Argentina Argentina Venezuela Uruguay Uruguay Ecuador México Brasil Panamá Perú Colombia Colombia Ecuador República Dominicana Honduras México Guatemala Paraguay República Dominicana Jamaica Bolivia Panamá Jamaica Honduras Paraguay Guatemala El Salvador Bolivia Perú El Salvador Nicaragua Nicaragua 0 25 50 75 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Índice de oportunidades humanas (porcentaje) Índice de oportunidades humanas (porcentaje) e. Electricidad Chile México Argentina Venezuela Costa Rica Uruguay Brasil Paraguay República Dominicana Ecuador Colombia Jamaica El Salvador Guatemala Panamá Perú Bolivia EJECUTIVO Nicaragua Honduras 0 25 50 75 100 Índice de oportunidades humanas (porcentaje) Fuente: Elaboración de los autores. RESUMEN. 23 Igualdad de oportunidades (interior).indd 23 28/11/2008 8:35:22 Algunos países tienen niveles bajos en todas las diferentes oportunidades consideradas, como Nicaragua, Guatemala y El Salvador, mientras que Chile está cerca del acceso universal en la mayoría de los casos. Unos cuantos países pueden tener desempeños muy diferentes al medir diferentes oportunidades. Por ejemplo, Jamaica ya está cerca de brindar acceso a todos en el área de la educación, pero está muy lejos de alcanzar la uni- versalidad en agua y saneamiento. Brasil está cerca del acceso universal en electricidad, y a medio camino en saneamiento, y tiene muchas mejoras que hacer en educación. Para construir un solo indicador que en sí mismo pueda facilitar la medición de opor- tunidades en cada país, los cinco indicadores de oportunidades para niños ­culmi- nación del sexto grado a tiempo, asistencia escolar entre 10-14 años, agua y sanea- miento, y electricidad­ se sintetizaron en el Índice de Oportunidades Humanas (tabla 1). Primero promediamos los índices del agua, saneamiento y electricidad en un solo índice de servicios para el hogar. Esto luego se promedió con el índice de educación, abarcando la culminación del sexto grado a tiempo y la asistencia escolar de niños entre 10-14 años. Los resultados muestran que a lo largo de las diferentes oportunida- des que se consideran, Argentina, Chile, Costa Rica, Uruguay y República Bolivariana de Venezuela, están más cerca de la universalidad. Honduras, Guatemala y Nicaragua están más lejos de esa meta, debido a la baja cobertura y también porque la actual cobertura no está distribuida equitativamente. Análisis de los cambios en el Índice de oportunidades Humanas Los avances en el Índice de Oportunidades Humanas varían sustancialmente entre los países y entre los tipos específicos de oportunidades. En oportunidades educativas, Bra- sil y cuatro países andinos, El Salvador y Nicaragua mejoraron las oportunidades por encima del promedio durante el período 1995-2005. Países con un crecimiento inferior al promedio son sobre todo aquellos que ya alcanzaron niveles de oportunidades rela- tivamente elevados (por ejemplo, Chile y la República Bolivariana de Venezuela). Por contraste, Guatemala es un país con niveles iniciales bajos y por debajo del promedio de cambios en oportunidades educativas (gráfico 4). El caso de las condiciones de vivienda es diferente. Los países que todavía necesitan realizar avances sustanciales en condi- ciones de vivienda, como Panamá y Nicaragua, mostraron pocas mejoras, mientras que EJECUTIVO Chile y Costa Rica, con una posición inicial relativamente alta, mejoraron lo suficiente en esta área en los últimos diez años como para alcanzar casi el acceso universal. Países RESUMEN. 24 Igualdad de oportunidades (interior).indd 24 28/11/2008 8:35:22 tABLA 1: ÍNdICe de oPoRtuNIdAdeS HuMANAS (IoH), CIRCA 2005 IoH para IoH para Índice de oportunidades educación vivienda Humanas Argentina 89 88 88 Bolivia 83 41 62 Brasil 67 77 72 Chile 90 93 91 Colombia 78 69 74 Costa Rica 79 94 86 República Dominicana 77 65 71 Ecuador 80 69 74 El Salvador 65 46 55 Guatemala 51 50 50 Honduras 62 44 53 Jamaica 90 55 73 México 88 75 82 Nicaragua 59 34 46 Panamá 81 57 69 Paraguay 74 59 67 Perú 83 49 66 Uruguay 85 85 85 Venezuela 84 89 86 Promedio 76 64 70 EJECUTIVO Fuente: Estimación de los autores. RESUMEN. 25 Igualdad de oportunidades (interior).indd 25 28/11/2008 8:35:22 GRÁFICO 4. CAMBIOS EN LOS ÍNDICES DE OPORTUNIDADES HUMANAS EN EDUCACIÓN Y CONDICIONES DE LA VIVIENDA, 1995-2005 a. Educación b. Condiciones de la vivienda Colombia Paraguay Brasil Guatemala El Salvador Costa Rica Perú Perú Nicaragua México Honduras Chile Paraguay Brasil Ecuador El Salvador Guatemala Costa Rica Ecuador República Dominicana Panamá Venezuela Colombia PPorcentajepromedioregional =1 Panamá Nicaragua Promedioregional =0,9 Chile Jamaica Jamaica Venezuela -1 0 1 2 -1 0 1 2 CambioenelÍndicedeOportunidadesHumanas (puntosporcentualesporaño) CambioenelÍndicedeOportunidadesHumanas (puntosporcentualesporaño) Fuente: Estimación de los autores. como Perú, México, Guatemala y Paraguay también registraron amplias mejoras en sus oportunidades de vivienda, a pesar de que todavía se requieren sustanciales esfuerzos adicionales para igualar las oportunidades entre los niños. Por definición, los avances del Índice de Oportunidades Humanas pueden darse por i) aumentos del acceso promedio ( p ) y ii) aumento de la igualdad de oportunidades (1-D) de las oportunidades existentes. El análisis empírico muestra que dos tercios de las mejoras en el Índice de Oportunidades Humanas son generados por un aumento de la provisión total de las oportunidades disponibles, y un tercio por la reducción de la desigualdad en la distribución de las oportunidades disponibles. Sin embargo, esta tendencia varía entre países y oportunidades básicas. Por ejemplo, en cuanto al agua potable, algunos países como El Salvador aumentaron el acceso total promedio y la igualdad de oportunidades de una manera relativamente equilibrada. Otros, como Nica- ragua y Guatemala, expandieron las oportunidades únicamente aumentando el acceso promedio. Si esas nuevas oportunidades hubiesen sido distribuidas de una manera más justa, favoreciendo proporcionalmente más a los niños de las áreas rurales o aquellos EJECUTIVO cuyos padres tienen menos educación, el puntaje del Índice de Oportunidades Humanas general de esos países hubiese subido más. Esto sucedió, por ejemplo, en países como RESUMEN. 26 Igualdad de oportunidades (interior).indd 26 28/11/2008 8:35:24 Paraguay y México, en el caso del agua, Perú y Chile, en el caso de saneamiento, y El Salvador y Brasil, en el caso de la electricidad. Es decir, en diversas ocasiones el aumento de las oportunidades se implementó dándole una atención particular a los grupos me- nos favorecidos, aumentando aún más la igualdad de oportunidades. Pero los avances no son homogéneos, ni entre los países, ni entre las oportunidades básicas. Para implementar políticas de reducción de la desigualdad de oportunidades se ne- cesita una comprensión clara de cuáles son las circunstancias exógenas clave que están injustamente influenciando el acceso de los niños a los servicios básicos. Los resultados indican que la educación del padre o la madre es el principal factor detrás de la desigualdad en las oportunidades educativas en América Latina y el Caribe. En 17 de 19 países es la explicación de mayor peso en la desigualdad para la terminación del sexto grado a tiempo. El género del niño, junto con la educación del padre o la madre, son los principales determinantes de la desigualdad en el acceso a la escuela para niños entre 10 y 14 años de edad. Por contraste, el área de residencia (urbano/ rural) es la circunstancia más importante para explicar la desigualdad de oportunida- des en condiciones de vivienda para los niños. El área de residencia está entre los dos factores más importantes para explicar la desigualdad de oportunidades en 17 países en el caso acceso a agua, en 15 países en el caso de saneamiento, y en 14 países en el acceso a la electricidad. Sin dudas la división urbano/rural es la circunstancia más importante para explicar la desigualdad de oportunidades en la infraestructura de vivienda. La educación y los ingresos del padre/madre tienen un efecto pequeño pero, sin embargo, importante para explicar por qué muchos niños no tienen acceso a los servicios de infraestructura básica. Ampliación del uso del Índice de oportunidades Humanas en las políticas Las oportunidades básicas consideradas en el Índice de Oportunidades Humanas ­termi- nación del sexto grado a tiempo, asistencia escolar entre 10-14 años de edad, acceso a agua potable, saneamiento y electricidad­ son generalmente aceptadas como servicios que se aspira que tengan cobertura universal en América Latina y el Caribe, y de hecho en el mundo. Sin embargo, el Índice de Oportunidades Humanas puede emplearse fá- cilmente para examinar otras oportunidades que un gobierno en particular pueda con- siderar de su interés. Por ejemplo, en Chile el acceso a computadoras y a Internet puede EJECUTIVO considerarse como una oportunidad básica para los niños. Los resultados indican que RESUMEN. 27 Igualdad de oportunidades (interior).indd 27 28/11/2008 8:35:24 si bien Chile realizó avances considerables en la expansión de la cobertura y la equidad en muchas oportunidades básicas, todavía tiene desafíos importantes que enfrentar en cuanto al acceso a computadoras y a servicios de Internet (gráfico 5). Otro uso que puede tener el Índice de Oportunidades Humanas es analizar la desigual- dad de oportunidades dentro de un país. Un análisis realizado a nivel subnacional en Brasil mostró que el Índice de Oportunidades Humanas variaba significativamente entre los estados, y que los avances a lo largo del tiempo en las diferentes regiones no habían sido parejos. Si observamos la terminación del sexto grado a tiempo, los estados brasile- ños más ricos tienen valores que están bastante por debajo de los promedios de Chile, que tiene el mejor desempeño en la región (gráfico 6). Por otra parte, los estados po- bres del noreste tienen resultados peores que los de Guatemala o Nicaragua, los países con el desempeño más deficiente de la región. Los estados ricos de Santa Catarina y San Pablo tienen desempeños cuatro veces mejores en el Índice de Oportunidades Humanas que los estados pobres de Alagoas y Piaui. Relación entre desigualdad de oportunidades y desigualdad de resultados La naturaleza exacta de la dinámica entre la actual desigualdad de resultados y la de- sigualdad de oportunidades básicas para los niños en el pasado, es extremadamente compleja. Un propósito específico del Índice de Oportunidades Humanas es ayudar a los países a enfocarse no solamente en la desigualdad de resultados como ingreso o rique- za, que no son fáciles de abordar, sino más bien en la desigualdad de las oportunidades básicas, que la mayor parte de las personas aceptan que son injustas y que deberían ser reducidas en cuanto sea posible. Al observar los países de América Latina hoy, las desigualdades de ingreso y las de- sigualdades de oportunidades revelan historias interrelacionadas pero diferentes. Al- gunos países, como Uruguay y Costa Rica, muestran una relativa igualdad de ingreso y una baja desigualdad de oportunidades para los niños (tabla 2). Otros países que hoy tienen altas desigualdades de ingreso, por ejemplo Brasil y Chile, podrían tener menos desigualdades en el futuro, debido a que el acceso equitativo a las oportunidades bási- cas está en aumento gracias a políticas públicas proactivas de largo plazo (aun cuando EJECUTIVO los niveles actuales en estos países son muy diferentes). Otros países, como Honduras y Guatemala, pueden estar todavía atrapados en una situación de alta desigualdad de RESUMEN. 28 Igualdad de oportunidades (interior).indd 28 28/11/2008 8:35:24 GRÁFICO 5. ÍNDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS Y TASA DE COBERTURA: CHILE, 2006 100 O=20% O=40% Asistencia a la escuela, edad 6 años 8o. grado a tiempo mpo 10o. grado a tiempo po Agua 90 Saneamiento 12o. grado a tiempo mpo entaje)crop(D­1,sedadinut 80 O=80% 70 Acceso a computadora a la edad de 144 oporde Igualdad 60 O=60% Acceso a internet a la edad de 14 50 0 20 40 60 80 100 Cobertura, p (porcentaje) Fuente: Cálculos de los autores. Nota: Las curvas segmentadas indican combinaciones de cobertura e igualdad para un mismo nivel del Índice de Oportunidad Humana. Por ejemplo, el Índice de Oportunidades para el acceso a 8o. grado a tiempo es 80%. GRÁFICO 6. ÍNDICE DE OPORTUNIDAD HUMANA: SEXTO GRADO A TIEMPO EN BRASIL POR ESTADOS, 2005 Santa Catarina São Paulo Paraná Rio Grande do Sul Espirito Santo Distrito Federal Mato Grosso do Sul Minas Gerais Mato Grosso Goiás Rio Grande do Norte Río de Janeiro Ceará Paraibas Pernambuco Bahía Maranhäo Sergipe Guatemala Brasil Chile Alagoas Piauí 0 10 10 20 2 30 40 50 60 70 80 90 100 Índice de Oportunidad Humana (porcentaje) Fuente: Cálculos de los autores. EJECUTIVO RESUMEN. 29 Igualdad de oportunidades (interior).indd 29 28/11/2008 8:35:26 tABLA 2: INGReSo y oPoRtuNIdAdeS Nivel de desigualdad de ingreso Nivel de oportunidad Bajo nivel de Alto nivel de desigualdad de ingreso desigualdad de ingreso Bajo nivel de oportunida- Desconcertante: Trampa de desigualdad: des básicas para los niños El Salvador Honduras Bolivia Alto nivel de oportunida- Igualdad relativa: En transición: des básicas para los niños Argentina Brasil Costa Rica Chile Uruguay Colombia Venezuela Fuente: Compilación de los autores basada en el Banco Mundial y Universidad Nacional de La Plata: base de datos socioeconómicos para América Latina y el Caribe (Cedlas). ingreso y grandes desigualdades de oportunidades para los niños, lo cual sugiere que se requieren políticas más eficaces dirigidas a aumentar la igualdad de oportunidades. Estos sólo son ejemplos: cada país enfrenta sus particulares desafíos. Mientras existan grandes diferencias de oportunidades básicas como las que se encon- traron en América Latina, los niños tendrán sistemáticamente menos oportunidades de tener éxito en la vida. En conjunto, las sociedades que presentan las mayores de- sigualdades de oportunidades entre los niños tienen más probabilidades de exponerlos a desigualdades en sus posteriores ciclos de vida, a pesar de que algunos superen las dificultades gracias a sus propias decisiones, esfuerzos y talento. Pero la desigualdad de oportunidades básicas determinadas por circunstancias que es- tán fuera del control de las personas interactuará con otras diferencias de oportunida- EJECUTIVO des que surgen a lo largo de la vida, como las oportunidades de acceder a la educación superior o a un trabajo de buena calidad, entre otros. Las circunstancias ejercen influen- RESUMEN. 30 Igualdad de oportunidades (interior).indd 30 28/11/2008 8:35:26 cia sobre el acceso a múltiples oportunidades que operan a lo largo de toda la vida. Por tanto, el libro usa también otro enfoque complementario al Índice de Oportunidades Humanas, que estima qué proporción de la desigualdad de resultados (por ejemplo, la desigualdad de ingresos) puede atribuirse a la desigualdad de oportunidades. Apli- camos esa medición a los resultados educativos de jóvenes, al ingreso, los salarios y el consumo entre los adultos. En la siguiente sección se explica este enfoque. eStIMACIóN de LA deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS CoMo PRoPoRCIóN deL totAL de LA deSIGuALdAd de ReSuLtAdoS Resultados como los ingresos laborales, el ingreso total, las mejoras en la ocupación la- boral, el estado de la salud o los alcances educativos en América Latina a veces ponen al descubierto marcadas desigualdades, y éstas provienen por lo menos parcialmente de la desigualdad de oportunidades. En un mundo ideal, la desigualdad de resultados sólo debería reflejar diferencias en los esfuerzos, el talento y las decisiones que toman las per- sonas, además de la suerte. Con base en esta idea, la desigualdad de oportunidades puede calcularse descom- poniendo la desigualdad de los resultados en un porcentaje que se deba a las cir- cunstancias que están fuera del control de la persona, y un componente residual que incluya las recompensas por los esfuerzos y las elecciones hechas, la suerte y el talento. A las personas no se les puede pedir cuentas por el componente generado por las circunstancias, como el lugar de nacimiento, género, etnicidad o el antece- dente familiar, ya que son exógenas y están fuera de su control. Además, es posible afirmar que hay un consenso social en que estas circunstancias exógenas no deberían tener un efecto en los resultados individuales. Ese componente es una medida de la desigualdad de oportunidades, un reflejo de la influencia de aquellas circunstancias sobre la desigualdad general. Es un enfoque "consecuencial" en el que la desigualdad de oportunidades se refleja por la importancia de las circunstancias que explican la desigualdad de resultados. Se complementa con el Índice de Oportunidades Humanas al medir, en un sentido, los "resultados" causados en parte por la desigualdad de las oportunidades básicas entre los niños, pero agregando otros mecanismos a través de los cuales estas circunstancias exógenas puedan tener un efecto sobre el resultado de la desigualdad. EJECUTIVO RESUMEN. 31 Igualdad de oportunidades (interior).indd 31 28/11/2008 8:35:26 En términos conceptuales, el enfoque para calcular la desigualdad de oportunidades como proporción del total de la desigualdad de resultados es simple. Primero, se identificaron seis variables relacionadas con las circunstancias exógenas a la persona, a partir de los conjuntos de datos más completos disponibles: género, raza o etni- cidad, lugar de nacimiento, nivel educativo de la madre, nivel educativo del padre y la principal ocupación del padre. En cada país, los datos muestrales se dividieron en grupos o "celdas", de modo que cada persona de cualquier celda dada tuviese exac- tamente la misma combinación de las seis circunstancias. La diferencia de resultados entre celdas puede atribuirse a la desigualdad de oportunidades, mientras que las diferencias dentro de las celdas pueden considerarse como el resultado del esfuerzo o de la suerte. Se realizó para siete países de América Latina (Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, México, Panamá y Perú) una evaluación comparativa de la desigualdad de oportuni- dades económicas y educativas utilizando esta metodología, con base en datos de encuestas de hogares representativas a nivel nacional y de pruebas educativas inter- nacionales. desigualdad de oportunidades económicas Se evaluó la desigualdad de las oportunidades económicas primero para los ingresos la- borales, los ingresos del hogar y el consumo de los hogares. En un cálculo conservador, se estimó que la desigualdad de oportunidades explicaba entre una quinta y una tercera parte de las desigualdades de ingresos, en los siete países de América Latina analizados (tabla 3). Brasil mostró el resultado más alto (mayor participación de la desigualdad de oportunidades), con un 34% y el más bajo se encontró en Colombia, con un 20%. Cuando se analiza el ingreso de los hogares en lugar del ingreso individual, la desigual- dad de oportunidades representa una parte mayor de la desigualdad total, con cálculos conservadores que van de 20% en México a 37% en Guatemala. Cuando se utiliza el consumo per cápita del hogar, la participación total de desigualdad de oportunidades en la desigualdad total es aún mayor, yendo de una cuarta parte en Colombia y México a una mitad de la desigualdad general en Guatemala. EJECUTIVO Es interesante notar que tener altos niveles de desigualdad de resultados no siempre im- plica que existan altos niveles de desigualdad de oportunidades. Los países con mayores RESUMEN. 32 Igualdad de oportunidades (interior).indd 32 28/11/2008 8:35:26 tABLA 3: PARtICIPACIóN de LA deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS eN LA deSIGuALdAd totAL Brasil Colombia ecuador Guatemala México Panamá Perú Ingresos laborales Índice de desigualdad total 61 60 63 78 75 57 67 Participación de la desigual- 34 20 25 29 23 25 21 dad de oportunidades en la desigualdad total Ingreso per cápita Índice de desigualdad total 69 55 41 61 71 63 55 Participación de la desigual- 32 25 29 37 20 35 29 dad de oportunidades en la desigualdad total Consumo per cápita Indice de desigualdad total --- 44 35 40 63 38 35 Participación de la desigual- --- 26 34 52 26 42 34 dad de oportunidades en la desigualdad total Nota: -- = no disponible. La desigualdad total medida por la media de la desviación logarítmica. Las proporciones de la desigual- dad de oportunidades son cálculos no paramétricos. Fuente: Cálculos de los autores con base en encuestas de hogares. desigualdades no necesariamente son aquellos en los que la importancia de las opor- tunidades para explicar la desigualdad será elevada. La desigualdad de oportunidades, medida de esta manera, mide algo muy diferente de la desigualdad de resultados. Po- dría existir una correlación positiva entre desigualdad de resultados y la importancia de la desigualdad de oportunidades en la desigualdad total y, en efecto, los mecanismos de reproducción intertemporal de la desigualdad lo llevarían a uno a esperar precisamente EJECUTIVO esto. Pero son conceptos diferentes. RESUMEN. 33 Igualdad de oportunidades (interior).indd 33 28/11/2008 8:35:27 Circunstancias diferentes pueden jugar distintos roles en la generación de desigualdad de oportunidades. Entre todos los indicadores de bienestar económico analizados aquí, las circunstancias con el mayor impacto en la generación de desigualdad de oportuni- dades económicas fueron las variables del entorno familiar: los niveles de educación del padre y de la madre (teniendo el de la madre un impacto mayor) y la ocupación del padre. La etnicidad y el lugar de nacimiento tuvieron efectos menores, pero aún fueron considerables, particularmente en Guatemala y Panamá. En efecto, la importancia que tiene el entorno indígena en estos países, incide en el incremento del nivel de la de- sigualdad de oportunidades. Otra manera de considerar la desigualdad de oportunidades económicas es determi- nar las características de los grupos más desfavorecidos. Utilizando las mismas varia- bles de circunstancia, relacionadas con género, etnia, lugar de nacimiento, educación y ocupación de los padres (todas variables fuera de la decisión individual) los perfiles de oportunidades identifican a los "tipos" o grupos de población menos favoreci- dos en cada país, a quienes la desigualdad de oportunidades relegó a la parte más baja de la escala socioeconómica. Por ejemplo, se encontró que el 10% más pobre en Brasil está constituido por grupos de personas negras o de raza mixta, nacidos en el norte o noreste, con padres que trabajaron en la agricultura y tuvieron poca educación. En todos los países, excepto Colombia, las minorías étnicas representan más de dos tercios del 10% más pobre (tabla 4). Esto mostraría que la etnicidad es una circunstancia clave, que al ser exógena a la persona, define su pertenencia a los estratos más pobres. El entorno familiar fue una segunda variable clave para caracte- rizar a las personas del decil más pobre. Específicamente, en todos los países, todas las personas en el decil más pobre tuvieron una madre sin educación y más del 80% de los más pobres tuvieron padres con actividades agrícolas. Y finalmente, el lugar de nacimiento: todas las personas del decil más pobre en Brasil habían nacido en el nor- te o noreste; en Panamá, 76% habían nacido en áreas rurales; en Guatemala, 100% habían nacido en el norte y noreste; en México, 65% habían nacido en el centro-sur y el sur. Se encontró que al analizar el 10% más rico, no había una identificación clara con el lugar de nacimiento. Las circunstancias más importantes para clasificar a los grupos en la parte más baja de la escala de oportunidades no son necesariamente las mismas que aquellas que determinan los mayores porcentajes de desigualdad en EJECUTIVO la descomposición general. RESUMEN. 34 Igualdad de oportunidades (interior).indd 34 28/11/2008 8:35:27 tABLA 4. ¿Qué CIRCuNStANCIAS CARACteRIzAN A LoS GRuPoS eCoNóMICAMeNte MeNoS FAVoReCIdoS? Porcentaje de personas que pertenecen al 10% más bajo de la distribución del consumo con las siguientes características Brasil Colombia ecuador Guatemala México Panamá Perú Miembro de una minoría 100 33 61 100 65 75 100 étnica Padre sin educación 89 77 87 99 72 58 100 Madre sin educación 91 96 98 99 94 93 99 Padre dedicado a la 88 --- 93 100 94 84 --- agricultura Fuente: Cálculos de los autores basado en muestras de personas de entre 30 y 49 años de edad. Los datos se tomaron de las siguientes encuestas de hogares: PNAD 1996 en Brasil, ECV 2003 en Colombia, ECV 2006 en Ecuador, ENCOVI 2000 en Guate- mala, MxFLS 2002 en México, ENV 2003 en Panamá y ENAHO 2001 en Perú. Nota: --- = no disponible. En el caso de Brasil, el dato de consumo no estuvo disponible y se remplazó por el ingreso. desigualdad de oportunidades en los alcances educativos La desigualdad de oportunidades también puede reflejarse en los resultados educativos. El informe presenta los resultados de un análisis comparativo de desigualdad de opor- tunidades en los desempeños educativos de cinco países de América Latina, y también de nueve países de América del Norte y Europa con fines comparativos. Los datos de los resultados educativos provienen de los exámenes internacionalmente comparables administrados por el Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes (PISA, por su sigla en inglés). La desigualdad total en los logros educativos se descompuso en un componente generado por un conjunto de circunstancias y un segundo componente que refleja los esfuerzos individuales, el talento y la suerte, utilizando la misma técnica que para la desigualdad económica. Las circunstancias predeterminadas que se utilizaron en todos los países fueron: género, educación de la madre y del padre, ocupación del padre y la ubicación de la escuela. No se disponía de información sobre la raza o la etnicidad en EJECUTIVO todos los países del muestreo educativo y, por tanto, no se incluyó. RESUMEN. 35 Igualdad de oportunidades (interior).indd 35 28/11/2008 8:35:27 Se calculó que la desigualdad de oportunidades representa entre 14 y 28% de la des- igualdad general en el aprendizaje de la lectura en América Latina, y entre 15 y 29% en el aprendizaje de las matemáticas, como estimaciones conservadoras. Como en el caso de los resultados económicos, las circunstancias que tuvieron el mayor impacto en las proporciones de oportunidades fueron las variables de los antecedentes familia- res, sobre todo la educación de la madre y la ocupación del padre. La ubicación de la escuela fue particularmente importante en México, revelando amplias desigualdades geográficas para los logros educativos en ese país. Se encontró que era limitado el im- pacto del género en las proporciones de desigualdad de las oportunidades de los logros educativos. En comparación con los países de la OCDE, el país medio de América Latina parece ser más proclive a la desigualdad de oportunidades en los avances educativos, con cerca de 20% del total de desigualdades representadas por las circunstancias, mientras que en el país con ventajas promedio, 15% de las desigualdades están asociadas con las mismas circunstancias. Puesto que el total de las desigualdades de resultados también resultó más elevado en América Latina, este patrón es aún más pronunciado por niveles, registrando Argentina y Perú los niveles más altos de desigualdad de oportunidades educativas. Los perfiles de oportunidad de los tipos de circunstancias con las menores y mayores ventajas en términos de oportunidades educativas, revelan que para todos los países, los grupos con menores ventajas tendían a incluir una cantidad desproporcionada de hijos de trabajadores agrícolas y padres con poca o ninguna escolaridad (tabla 5). En Chile y México, las personas más desfavorecidas se encuentran estudiando en las áreas rurales, mientras que en Argentina y Brasil, una proporción significativa está en las áreas urbanas. Los varones son mayoría en los grupos con menores ventajas en lectura. Cabe anotar que las mujeres dominan entre los más aventajados tanto en resultados de lectura como de matemáticas, y también entre las más desaventajadas en matemá- ticas. Las variables relacionadas con el antecedente familiar tienen una influencia importante tanto en los alcances educativos como en los resultados económicos, revelando un pro- EJECUTIVO blema claro de transmisión intergeneracional de la pobreza. Así, se observa que la me- nor educación del padre o de la madre no solamente modela las oportunidades y explica RESUMEN. 36 Igualdad de oportunidades (interior).indd 36 28/11/2008 8:35:27 tABLA 5: ¿Qué CARACteRIzA A LoS eStudIANteS eN eL 10% MáS BAJo de LA dIStRIBuCIóN de LoS ReSuLtAdoS de LeCtuRA? (Porcentaje de personas que pertenecen al 10% más bajo de la distribución del puntaje de lectura con las siguientes características) Circunstancia Argentina Brasil Chile México Perú Hombre 85 90 68 96 67 Padre sin educación 62 66 61 86 93 Madre sin educación 75 80 76 87 96 Padre dedicado a la agricultura 77 74 60 71 95 o actividades pesqueras Escuela ubicada en una villa 42 28 61 94 --- o pueblo pequeño Fuente: Compilación de los autores utilizando datos de las encuestas PISA 2000 y 2001. Nota: --- = no disponible. una fracción importante de la desigualdad de ingresos, sino que también caracteriza a los grupos que están en la parte más baja de la escala educativa y económica. oBSeRVACIoNeS FINALeS La igualdad de oportunidades es nivelar el terreno de juego para todos, desde el co- mienzo de sus vidas. En una región que se caracteriza por una desigualdad de ingresos enorme y difícil de erradicar, en la que grupos de la población permanecen excluidos de los avances socioeconómicos, un mayor énfasis en el debate en torno a la igualdad promete ser una mejor guía para las políticas públicas. Es un cambio en el debate y en la atención de los responsables de las políticas públicas, quienes reconocen que se pueden hacer mayores avances si los países internalizan el sentido de la necesidad ur- gente de darles a todos las mismas oportunidades. Para lograrlo, es primordial medir la desigualdad de oportunidades de manera sistemática. Este libro propone herramientas EJECUTIVO para avanzar en esta agenda. Con el Índice de Oportunidades Humanas se puede medir RESUMEN. 37 Igualdad de oportunidades (interior).indd 37 28/11/2008 8:35:27 mejor en el tiempo el nivel y la distribución de las oportunidades básicas entre los niños. De modo similar, puede medirse y analizarse la evolución de los perfiles de oportunidad de los grupos menos favorecidos, así como también la participación de la desigualdad de oportunidades en la desigualdad total. La desigualdad de oportunidades aparece en diferentes etapas de la vida, pero aquí, nuestra intención es proponer herramientas para medir y analizar las oportunidades básicas primero para los niños, las oportunidades en los resultados educativos para los jóvenes y las oportunidades económicas para los adultos. Planteamos que en una situación de igualdad de oportunidades, hay circunstancias exógenas sobre las que hay consenso en que no deberían incidir. Sin embargo, una circunstancia como el lugar de nacimiento determina el acceso de un niño a agua potable, saneamiento y electricidad. Asimismo, la educación del padre o la madre tiene influencia en las oportunidades para un niño, porque incide sobre su acceso a la parte inicial de la secundaria y su acceso a servicios de agua y saneamiento. La etnia parece ser un factor clave en los resultados económicos y educativos, especialmente para caracterizar a los grupos menos favore- cidos. Estas asociaciones fuertes e indeseadas, configuran una agenda compleja, desa- fiante y urgente. El libro informa sobre los avances, aunque sean heterogéneos entre los países y entre las oportunidades. El Índice de Oportunidades Humanas para niños aumentó en la última década en el caso de todas las oportunidades básicas (educación, agua, electricidad, saneamiento); en particular debido a los aumentos del acceso general, pero también porque, en diversos casos, los aumentos de oportunidades se implementaron toman- do particularmente en cuenta a los grupos menos favorecidos, lo cual redujo más la desigualdad de oportunidades. Pero en relación con estas oportunidades básicas, la universalidad debería ser una meta para el futuro cercano, de modo que el desafío de las políticas es grande. Y en relación con la desigualdad de oportunidades en general, mientras el lugar de nacimiento, la etnicidad y el entorno familiar ejerzan una fuerte influencia sobre las oportunidades y los resultados individuales, ya sean económicos o educativos, la población de América Latina todavía tendrá la sensación latente de que, en efecto, el terreno de juego sigue aún sin nivelarse. EJECUTIVO RESUMEN. 38 Igualdad de oportunidades (interior).indd 38 28/11/2008 8:35:27 Referencias Banco Mundial. 2006. Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006: equidad y desarrollo. Bogotá: Banco Mundial y Mayol Ediciones. Commision on Growth and Development 2008. "The Growth Report: Strategies for Sustained Growth and Inclusive Development." Sen, A. 1976. "Real National Income." Review of Economic Studies 43 (1) : 19­39. EJECUTIVO RESUMEN. 39 Igualdad de oportunidades (interior).indd 39 28/11/2008 8:35:28 EJECUTIVO RESUMEN. 40 Igualdad de oportunidades (interior).indd 40 28/11/2008 8:35:28 1 deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS: Qué eS, CóMo Puede MedIRSe y PoR Qué eS IMPoRtANte Igualdad de oportunidades (interior).indd 41 28/11/2008 8:35:31 CAPÍtuLo 1 deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS: Qué eS, CóMo Puede MedIRSe y PoR Qué eS IMPoRtANte Aunque la pobreza y la desigualdad son conceptos relacionados, el objetivo de reducirlas ha recibido diferentes grados de apoyo. Reducir la pobreza es un obje- tivo universalmente aceptado y una prioridad del trabajo a favor del desarrollo, y aparece como el primer objetivo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Por contraste, mientras que la desigualdad despierta mucho interés ­especialmente en América Latina y el Caribe, la región que alberga las mayores desigualdades en el mundo­, el consenso para promover políticas de reducción de la desigual- dad es mucho más difícil de alcanzar. La desigualdad se mide tradicionalmente utilizando el consumo, el ingreso u otros indicadores de riqueza. Pero también se encuentran graves desigualdades en el ac- ceso a factores de producción y a servicios que ejercen influencia sobre el avance so- cial y económico. Por ejemplo, el acceso a la educación varía sustancialmente entre la mayoría de países en la región. Considere la probabilidad que tiene de concluir a tiempo el sexto grado un niño de 13 años que vive con su papá, su mamá y un her- mano, en una zona urbana, con un ingreso per cápita diario de US$25 (medido en términos de paridad del poder adquisitivo); compare a ese niño con otro de 13 años que tiene cuatro hermanos y vive en una zona rural, con uno solo de sus padres que es analfabeto, con un ingreso per cápita de US$1 (en términos de paridad del poder adquisitivo). En un país relativamente rico como Chile, las probabilidades que tiene PORTUNIDADESO el niño que pertenece al hogar más rico de completar el sexto grado prácticamente DE duplican las del niño que vive en un entorno más pobre. Pero en países menos ricos como Brasil y muy pobres como Guatemala, esa probabilidad es 15 veces más alta (gráfico 1.1). ESIGUALDADD. 42 Igualdad de oportunidades (interior).indd 42 28/11/2008 8:35:32 GRÁFICO 1.1. GRÁFICO 1.2. PROBABILIDAD SIMULADA DE COMPLETAR EL SEXTO PROBABILIDAD SIMULADA DE ACCESO A ELECTRICIDAD, GRADO A TIEMPO, CIRCA 2005 CIRCA 2005 Jamaica Argentina Argentina Venezuela México Ecuador Chile México El Salvador Jamaica Venezuela Costa Rica Panamá Paraguay Bolivia Chile Paraguay Brasil Uruguay Colombia Honduras República Dominicana Ecuador Guatemala Costa Rica El Salvador República Dominicana Bolivia Colombia Uruguay Perú Honduras Guatemala Panamá Nicaragua Nicaragua Brasil Perú 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 Probabilidad Niño con cuatro hermanitos en un hogar rural Niño que vive en un hogar urbano con uno solo de sus padres, que es analfabeto; con un hermanito y sus dos padres, quienes Niño con cuatro hermanitos Niño que vive en un hogar urbano tienen un ingreso per cápita de US$1 concluyeron la secundaria; tienen un ingreso en un hogar rural con uno solo ccon un hermanito y sus dos padres, per cápita de US$25 (PPP) de sus padres, quien es analfabeto quienes concluyeron la secundaria Fuente: Elaboración de los autores basada en regresión simulada. Fuente: Elaboración de los autores basada en regresión simulada. Otro ejemplo son las pronunciadas diferencias de acceso a servicios básicos como la electricidad. Considere dos niños que tienen las mismas características que los dos ante- riores, pero ahora analice la probabilidad de que vivan en una casa en la que hay acceso a cualquier fuente de electricidad. Niños relativamente ricos tendrán electricidad casi en cualquier país del mundo, pero en países como Panamá, Perú y Nicaragua, menos de 20% de los niños más pobres la tienen (gráfico 1.2). En cuanto a resultados de salud, la tasa de mortalidad infantil en El Salvador, entre niños con madres educadas es de 25 por cada 1.000 nacidos vivos, comparado con 100 por cada 1.000 nacidos vivos entre aquellos cuyas madres no tienen educación formal. En Haití, la proporción de niños sin acceso a servicios básicos de inmunización es aproximadamente diez veces más alto entre el 20% más pobre que entre el 20% más rico1. Disparidades similares se encuentran en el acceso a otros servicios. Estos ejemplos de PORTUNIDADESO desigualdad son todavía más graves e injustificables porque están relacionados con los DE 1 Ver el capítulo 2 en Banco Mundial (2006). ESIGUALDADD. 43 Igualdad de oportunidades (interior).indd 43 28/11/2008 8:35:37 niños, quienes difícilmente pueden considerarse responsables por haber tomado las decisiones que condujeron a esas desigualdades. ¿Qué tipo de desigualdad importa? ¿Deben preocuparse por la desigualdad los responsables de las políticas públicas? ¿Todo tipo de desigualdad es censurable? Mundialmente, hay menos consenso en este tema del que uno podría esperar. Considere, por ejemplo, las respuestas heterogéneas a una pre- gunta que se incluyó en la Encuesta Mundial de Valores (World Value Survey), que pregun- taba a personas en muestras representativas de 69 países sobre sus opiniones acerca de la importancia de la redistribución del ingreso con relación al esfuerzo individual (gráfico 1.3). La respuesta promedio fue seis, más o menos en el centro del espectro. Más sorpren- dente fue el hecho de que las dos respuestas más comunes estaban en los dos extremos: un 20% del muestreo global fue enfático en opinar que los ingresos debían equipararse más, mientras que aproximadamente el mismo número de personas opinó de manera igualmente enfática que se necesitaba tener mayores desigualdades, como un mayor in- centivo al esfuerzo individual. Estos puntos de vista diferentes pueden surgir simplemente de las distintas preferencias sociales acerca de la desigualdad. Pero hay una explicación GRÁFICO 1.3. ¿DEBEMOS TENER MÁS O MENOS DESIGUALDAD? alternativa: que las fuentes de desigualdad RESPUESTAS DE LA ENCUESTA MUNDIAL DE VALORES importan. Puede discutirse, por ejemplo, que 20 la igualdad económica no es ni completa- mente mala, ni completamente buena. Que juzguemos la desigualdad como algo injusto 15 puede depender sencillamente de por qué )%(aicneuceFr algunas personas son más ricas que otras. 10 Los habitantes de la región de América Latina 5 y el Caribe enfrentan grandes desigualdades de oportunidades en la vida y diferentes po- 0 sibilidades de bienestar económico, y por PORTUNIDADESO 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 ello no sorprende que tengan resultados Respuestas DE desiguales. En el debate sobre las políticas Fuente: Encuesta conducida por el Inter-university Consortium for Political and Social Research, que funciona en la Universidad de Michigan, 1999-2000; citado en Inglehart y otros, 2004. públicas y la reducción de la desigualdad Nota: "1"equivale a"ingresos deben ser más igualitarios";"10"equivale a"nosotros necesitamos diferencias de ingreso más grandes como incentivo al esfuerzo individual". debemos reconocer que la desigualdad está ESIGUALDADD. 44 Igualdad de oportunidades (interior).indd 44 28/11/2008 8:35:40 hecha de componentes heterogéneos, algunos mucho más injustos, indeseables e inne- cesarios que otros. La mayoría de las personas probablemente percibirán las brechas de ingreso generadas por diferentes decisiones como algo menos objetable que aquellas creadas por el origen étnico, el lugar de nacimiento, el género o el entorno familiar, fac- tores que están fuera de la responsabilidad individual y que por tanto deberían conside- rarse como injustos. El consenso podría fácilmente alcanzarse en torno a la necesidad de políticas dirigidas a reducir o eliminar la injusta influencia de algunos de estos factores. Sin embargo, podrían necesitarse otras fuentes potenciales de desigualdad para darles a las personas los incentivos apropiados para esforzarse en adquirir educación y que ésta se traduzca en ingresos. En este sentido, alguna desigualdad puede tolerarse, como la desigualdad generada por diferencias en esfuerzos y talentos, especialmente cuando intentar reducirla podría interferir con otros objetivos éticos, como la privacidad y la libertad individual. La igualdad de oportunidades es deseable, la igualdad de resultados (ingresos laborales, ingresos familiares o riqueza) no necesariamente. Gaviria (2006) ha analizado las percepciones de los latinoamericanos en relación con la igualdad de oportunidades. Utilizando una muestra de 17 países de la región recolec- tadas para el Latinobarómetro, Gaviria analizó si las personas creían que todos debían tener las mismas oportunidades para salir de la pobreza y si la pobreza podría atribuirse a la falta de oportunidades o a la falta de esfuerzo o talento. El 74% respondió que las oportunidades no son distribuidas de manera justa, mientras que el 64% respondió que la pobreza es consecuencia de factores diferentes al esfuerzo o talento. En general, las personas son pesimistas sobre la importancia del esfuerzo para lograr un progreso socioeconómico. Los economistas que analizan el desarrollo perciben la igualdad en oportunidades como un factor de importancia no solamente desde un punto de vista moral, sino también como parte del proceso de desarrollo en sí mismo. El Informe sobre el Desarrollo Mun- dial 2006: equidad y desarrollo, sugirió que hay dos conjuntos principales de razones por las cuales la equidad debe importarles a los responsables de la política pública de los países en desarrollo (y de los desarrollados): i) la desigualdad de oportunidades es ampliamente percibida como intrínsecamente injusta, y la injusticia le molesta a la gen- PORTUNIDADESO te y puede conducir a conflictos sociales; y ii) la desigualdad en algunas circunstancias DE específicas (sobre todo, pero no exclusivamente, la riqueza heredada) puede resultar económicamente ineficiente. ESIGUALDADD. 45 Igualdad de oportunidades (interior).indd 45 28/11/2008 8:35:40 En muchas sociedades, la desigualdad de oportunidades causada por las circunstan- cias al nacer, como el origen étnico, el género, el lugar de origen y el entorno familiar, que están fuera del control de las personas, condicionan los resultados que éstas pue- den alcanzar en la vida. La desigualdad causada por la desigualdad de oportunidades es percibida por la mayoría como algo fundamentalmente injusto. Por eso, desplazar el debate desde la desigualdad del ingreso o de la riqueza hacia la desigualdad de oportunidades, y hacia las políticas que se requieren para detenerla, podría facilitar el consenso político y la definición de políticas públicas. Cuando el enfoque del debate está dirigido a la desigualdad de ingresos o de cualquier otro resultado, las visiones sobre cuánto hay que redistribuir ­si acaso hay que hacerlo del todo­ y a través de qué mecanismos, varían de izquierda a derecha en el abanico político. Sin embargo, cuando el enfoque pasa a la nivelación de las oportunidades, el consenso político so- bre la necesidad de reducir la desigualdad es más fácil de alcanzar, y la dirección que este principio le imprime a las políticas es más clara. Pensar en términos de igualdad de oportunidades ayuda a los responsables de la política pública a diferenciar entre aquellas causadas por factores considerados como "justos" y aquellos considerados como "injustos". El número de las diferentes oportunidades que impactan resultados finales como in- greso, consumo o riqueza puede ser infinito, desde el acceso a la educación básica y la nutrición en la temprana edad, hasta las oportunidades de tener acceso a la edu- cación superior, a un trabajo decente como adulto. Este estudio considera algunos bienes y servicios que deben recibir todos los niños como oportunidades básicas, para enfocar la atención en esas oportunidades consideradas primordiales para los futuros resultados en la vida. La mayoría de las sociedades se preocupan por brindar a sus niños un conjunto de oportunidades básicas, como el acceso al agua potable, una ingesta calórica mínima y educación básica. Acceder a estos bienes y servicios no depende del niño, sino que es responsabilidad de la sociedad, Estado y familia que los reciba. Además, estas oportunidades pueden alcanzarse dada la tecnología y los recursos existentes, y esto hace que su acceso universal sea una meta objetivamente alcanzable. Avanzar en ese objetivo es avanzar hacia la igualdad de oportunidades. PORTUNIDADESO DE El resto de este capítulo está dividido en cuatro partes. La primera examina con más detalles los conceptos que sostienen la desigualdad de oportunidades, y propone un marco para el análisis de las oportunidades, el cual podría ser útil para el diseño de políticas. La segunda ESIGUALDADD. 46 Igualdad de oportunidades (interior).indd 46 28/11/2008 8:35:40 sección debate en torno a enfoques alternativos para medir la desigualdad de oportunida- des, utilizados en el resto del informe. La tercera sección resume las principales razones por las cuales los responsables de las políticas públicas deberían preocuparse por la desigualdad de oportunidades, mientras que la última sección considera las implicaciones de política. 1.1 eL CoNCePto de LA deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS Entender el sentido exacto del concepto de la desigualdad de oportunidades y sus im- plicaciones requiere algunas consideraciones analíticas, metodológicas e incluso filosó- ficas. Antes de avanzar hacia los detalles del trabajo cuantitativo de los capítulos poste- riores, esta sección busca definir cuidadosamente la desigualdad de oportunidades y sus conceptos relacionados, y luego construir un marco para medirla. Los fundamentos conceptuales La distinción primordial entre las diferencias de resultados que son atribuibles a la res- ponsabilidad individual y aquellos que no los son jugó un papel central en la filosofía política de los últimos cuarenta años. Antes del libro de John Rawls, A Theory of Justice (1971), la mayoría de las personas intentaban evaluar la justicia o la equidad social solamente sobre la base de la distribución de los resultados. En los años setenta, esti- mulados por los trabajos de Rawls y de Robert Nozick (1974), los científicos y filósofos políticos comenzaron a considerar la equidad de los procesos, y cómo los resultados finales están determinados tanto por las oportunidades de las que goza una persona, como por lo que esa persona hace con ellas. John Rawls (1971) enfatizó sobre la libertad. Su primer principio básico de justicia exi- gía "la más amplia libertad para cada uno, consistente con una libertad similar para los demás". Su segundo principio postulaba que los "bienes primarios", que brindan las oportunidades básicas ­un concepto al que regresaremos más adelante­ debían estar disponibles para todos los miembros de la sociedad. Bajo este difference principle, Rawls propuso que la asignación óptima de los bienes primarios sería aquella que maxi- mizara la parte correspondiente al grupo menos privilegiado. PORTUNIDADESO DE Siguiendo a Rawls, Ronald Dworkin (1981) equiparó la equidad con la igualdad de recursos, antes que de los resultados. Richard Arneson (1989) habló en términos de ESIGUALDADD. 47 Igualdad de oportunidades (interior).indd 47 28/11/2008 8:35:40 igualdad de oportunidades para el bienestar, antes que hablar del bienestar en sí mis- mo. Aunque entre estos autores existen detalles y matices que los diferencian, el hilo común a todos fue la redefinición de lo que Gerry Cohen (1989) llama "the currency of egalitarian justice": a la mayoría de los autores les parecía que la justicia necesitaba la equidad de algo pero, dado el papel de la responsabilidad individual, estaba claro que no se trataba simplemente de la equidad de resultados. Los economistas no se quedaron atrás. En la Conferencia de Tanner en la Universi- dad de Cambridge, en 1979, Amartya Sen planteó su famosa pregunta: "¿Igualdad de qué?" (Sen y Hawthorne, 1985). Él asumió como cosa hecha que las teorías más recientes de la justicia asociaban la equidad con la distribución equitativa de algo. Pero no resultaba obvio qué debía ser ese algo. En la medida en que los "resultados finales", como la utilidad o satisfacción, e incluso los resultados intermedios, como el ingreso, la riqueza o la educación, dependan de preferencias de las personas mismas, parece justo tomar a éstas como responsables por una parte de las diferencias finales en los logros alcanzados, mientras esos resultados proviniesen de dichas decisiones2. Sen definió las "capacidades" de una persona como el conjunto de posibles "funcio- namientos" de los que él o ella pudiesen disfrutar, y argumentó que se debía enfocar la atención en la distribución de esas capacidades. Este libro, de modo similar al Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006: equidad y desarrollo, adopta una noción de equidad basada en la igualdad de oportunidades. Esta frase con frecuencia fue utilizada con el mismo sentido por los comentaristas po- líticos tanto de la izquierda como de la derecha. Una definición útil para esta discusión es la de Roemer (1998), quién habló de las variables de resultado (el ingreso, el logro educativo, etc.) como una "ventaja", y dividió los determinantes de la ventaja en dos grupos: "esfuerzos" ­que dependen de las preferencias de la persona­ y las "circuns- tancias", que son los factores que caen fuera del control de la persona. La igualdad de oportunidades prevalecería en una situación en donde la distribución de un resultado de interés es independiente de las circunstancias. La igualdad de oportunidades nivela el terreno de juego y todos tienen, en principio, el potencial de alcanzar los resultados PORTUNIDADESO de su elección. DE 2 Sen también estaba especialmente preocupado por la comparabilidad interpersonal de los servicios, y con el hecho de que diferentes personas podían tener distintos esquemas desde los productos hasta el espacio de los servicios. Aunque son importantes en sí mismos, esos temas son tangenciales a la discusión que tenemos aquí. ESIGUALDADD. 48 Igualdad de oportunidades (interior).indd 48 28/11/2008 8:35:41 Marco conceptual El debate en torno al papel de las políticas públicas para reducir la desigualdad requiere una mejor comprensión de las fuentes de desigualdad. El gráfico 1.4 ilustra las ideas básicas que sostienen la discusión de la desigualdad de oportunidades, que ayudarán a orientar el análisis. La desigualdad general de resultados, en el recuadro más alto, representa la desigualdad observada en resultados como los ingresos por trabajo, con- sumo per cápita de los hogares, logros educativos, prevalencia de salud o cualquier otro resultado social de interés. La desigualdad de resultados surge de dos fuentes principa- les. La primera es la desigualdad asociada con las diferencias de las circunstancias por las que la persona no puede ser considerada responsable y que conducen a la gente a enfrentar diferentes conjuntos de oportunidades: raza, género, la familia y el grupo socioeconómico en el que nacieron, el lugar de nacimiento, así como cualquier caracte- rística mental o física heredada. Mientras estas circunstancias predeterminadas afecten el resultado de interés y exista un acuerdo social de que ellas no deberían afectarlo, a través de cualquier mecanismo, las diferencias generadas se atribuirán a la desigualdad de oportunidades, representadas en el recuadro de la derecha del gráfico. Aunque muchos sostienen que esta fuente de desigualdad es intrínsecamente injusta, no todos estarían totalmente de acuerdo en que las políticas públicas deben ser utiliza- das para reducirla. La desigualdad de oportunidades, así como la desigualdad general, está hecha de componentes heterogéneos que deben separarse e identificarse antes de llegar a un consenso sobre en qué medida deben utilizarse las políticas públicas para reducirla. El resto de la desigualdad de resultado refleja diferencias en ciertas variables que están, al menos hasta cierto punto, bajo el control de la persona. Esto incluye el lugar que las personas escogen para trabajar y vivir, con quién eligen casarse o cohabitar, cuántos hi- jos deciden tener, etc.3 Estos factores podrían haber sido diferentes si la persona hubiese tomado un camino diferente; personas con idénticas opciones llegan a diversos resulta- dos, y resulta razonable tenerlos por responsables de las opciones que decidieron tomar. Ese componente de desigualdad aparece en el recuadro de la izquierda del gráfico. PORTUNIDADESO DE 3 Nótese que muchas de las elecciones que hace una persona serán luego circunstancias predeterminadas para la generación siguiente. ESIGUALDADD. 49 Igualdad de oportunidades (interior).indd 49 28/11/2008 8:35:41 GRÁFICO 1.4. DESCOMPOSICIÓN DE LA DESIGUALDAD DE RESULTADOS Desigualdad de resultados (1) (2) Desigualdad residual (3) Atribuible a la desigualdad (debido a las decisiones, de oportunidades el esfuerzo y la suerte pos natal) (asociada a distintas circunstancias)* (4) (6) Desigualdad debido a diferencias Desigualdad en el acceso / provisión en talento y motivación (5) de oportunidades básicas (factores genéticos exógenos) (asociada a distintas circunstancias)* (7) (8) Desigualdad debido al tratamiento Desigualdad debido a diferencias social diferenciado (discriminación en los recursos familiares y la ubicación o tratamiento desigual) (desigualdad de condiciones) Fuente: Elaboración de los autores. * Circunstancias son variables exógenas sobre las que hay consenso que no deben afectar resultados (género, raza, origen familiar, etc.). Algunas veces se describe como desigualdad generada por el esfuerzo y las decisiones, pero debido a que también incluye las diferencias causadas por los shocks aleatorios pos-natales ("la suerte"), preferiblemente se le llama "desigualdad residual"4. Dentro de este marco se pueden presentar dos visiones de la desigualdad de opor- tunidades. La primera, que podemos llamar "meritocrática", requiere que gente con idénticos niveles de esfuerzo y de preferencias gocen de idénticos resultados. Cualquier desigualdad en los resultados calzaría perfectamente con las diferencias de esfuerzos y preferencias. En esta situación, las circunstancias podrían aun condicionar el resultado final en la medida en que afecta el grupo de elecciones disponibles para la persona (flechas 1 y 3, y desactivando las flechas 2 en el gráfico 1.4). Una segunda visión, que llamaremos "igualitarista", viene de Roemer (1998). Esta definición requiere que PORTUNIDADESO 4 El papel que juega la suerte (o aleatoriedad pura) en el análisis de la desigualdad de oportunidades no es ni un asunto sencillo ni tampoco totalmente cerrado. Hay consenso general en que la "posición inicial" de uno (la DE suerte al momento de nacer) debería verse como una circunstancia. Pero la suerte a lo largo de la vida podría tratarse de otra manera dependiendo de si comprar un boleto de lotería es algo voluntario (como lo es cuando se apuesta, pero también cuando se decide participar en una guerra) o no. Ver Lefranc y otros (2006) para tener un buen resumen. En este libro, agruparemos la suerte posnatal junto con los esfuerzos y las decisiones, y nos referiremos a ella como a un componente residual. ESIGUALDADD. 50 Igualdad de oportunidades (interior).indd 50 28/11/2008 8:35:42 la distribución de los resultados sea estocásticamente independiente de cualquier cir- cunstancia5. Por tanto, no solamente elimina los efectos directos de las circunstancias sobre los resultados por medio de la flecha 2, sino también los efectos indirectos de las circunstancias sobre el conjunto de opciones a las que se enfrenta la persona que opera a través del esfuerzo y la elección (flecha 3). Un ejemplo clarifica esta distinción. Imagine un país en el que no hay discriminación contra la población indígena en el mercado laboral, pero en el que las barreras del idioma, las diferencias culturales, o en el tipo de escuela al que asisten, o el trato di- ferenciado en las escuelas implica que los alumnos indígenas constantemente tengan resultados educativos más bajos. Dado que la calidad de la educación que reciben con- duce a menores expectativas de retornos en el mercado laboral, ellos racionalmente eligen invertir menos tiempo en la educación. El mercado laboral premia la educación, y los trabajadores indígenas ganan menos que los trabajadores no indígenas; por el bien de esta argumentación asumimos que esto se debe enteramente a las diferencias educativas que resultan de una decisión tomada por la persona. Según la definición meritocrática, esta sociedad no tendría desigualdad de oportunidades en su mercado laboral porque la educación es parte del grupo de elecciones del individuo, y la gente sería premiada exactamente en función de sus logros educativos. La visión igualitarista, sin embargo, percibiría en esta sociedad desigualdades de oportu- nidades, porque los resultados no son independientes de la etnicidad. Las circunstancias (ser indígena) podrían no afectar los resultados a través del mercado laboral, pero los afecta a través de la elección educativa (`esfuerzo' en la terminología de Roemer) del individuo, lo que implica que la distribución de las elecciones finalmente hechas son diferentes entre los dos grupos. En este caso, aun cuando la flecha 2 está desactivada, las circunstancias están afectando los resultados a través de las flechas 1 y 3. Como ha señalado Roemer (1998), la perspectiva igualitarista sugeriría alguna forma de intervención para incrementar los resultados del grupo menos favorecido, hasta que cada percentil de la distribución entre el grupo más aventajado reciba lo mismo que el percentil correspondiente entre los menos aventajados. Para compensar, los trabajado- PORTUNIDADESO DE 5 Formalmente, F ( y | c) = F ( y ), donde y denota el resultado (univariable) de interés, y c denota el vector completo de las circunstancias. ESIGUALDADD. 51 Igualdad de oportunidades (interior).indd 51 28/11/2008 8:35:42 res indígenas deben, en teoría, recibir un pago mayor que los trabajadores no indígenas por cada unidad educativa alcanzada (años de escolaridad, por ejemplo), porque el nivel de educación en sí mismo estuvo injustamente influenciado por las circunstancias. En términos de la discusión sobre la "meritocracia", la visión igualitarista cuestiona de dónde viene el mérito. Si es atribuible a circunstancias, entonces no es un mérito "real" (recuadro 1.1). ReCuAdRo 1.1: MeRItoCRACIA e IGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS Meritocracia es una noción generalmente asociada con la igualdad de oportunidades. Meritocracia premia una posición de responsa- bilidad de acuerdo con las habilidades y esfuerzos. Hasta cierto punto, esta noción corresponde a la distinción realizada por Roemer entre el esfuerzo y las circunstancias al definir igualdad de oportunidades. Sin embargo, Roemer (1998) propone una distinción im- portante entre meritocracia e igualdad de oportunidades. Su propuesta es que la igualdad de oportunidades implica nivelar el campo de juego antes de empezar la competencia. Meritocracia es equivalente a un enfoque no discriminatorio en la fase de competencia, donde la selección está basada sólo en habilidades y atributos que son relevantes para la posición en cuestión. Una concepción de "terreno de juego nivelado" relativa a la desigualdad de oportunidades implica igualar las oportunidades en el período de formación de tal manera que todos tengan la posibilidad de adquirir las destrezas necesarias para vivir. Tomemos el ejemplo de las admisiones a una universidad. El principio meritocrático admitirá aquellos que tienen más probabilidades de tener éxito. El principio de igualdad de oportunidades admitirá aquellas personas que se caracterizan por realizar muchos esfuer- zos entre grupos de individuos definidos por circunstancias, aun cuando aquellos de los tipos desaventajados puedan no tener tan buenos resultados universitarios como los que están en los tipos aventajados. Según la igualdad de oportunidades, esta política no es un derroche de los recursos de la universidad; según la meritocracia, sí lo es. La igualdad de oportunidad se enfoca en la equidad en relación con la competencia por los recursos sociales. La meritocracia se enfoca sobre los resultados sociales producidos. Pero, según Roemer, la sociedad debe equilibrar entre equidad para aquellos que compiten por los recursos y el bienestar social. La igualdad de oportunidades no puede implicar dedicar cualquier monto de recur- sos de manera que cualquier persona pueda adquirir las habilidades necesarias para una posición que él o ella elija. Para arbitrar apropiadamente sobre este problema se requiere disponer de una función general de bienestar social para la sociedad. Sin esto, hay una regla general con la que concuerdan la mayoría de las personas: cuando capacite a alguien para carreras y ocupaciones, utilice el principio de la igualdad de oportunidades. Cuando escoja candidatos para un trabajo, utilice la meritocracia. PORTUNIDADESO Nadie recomendaría la igualdad de oportunidades para elegir qué médico se ocupará de sus hijos. En ese caso, la gente prefiere DE la meritocracia. Además, considere el ejemplo de la selección de jugadores para un equipo profesional de básquetbol. La altura es una circunstancia fundamental y exógena a la persona. Por tanto, nadie recomendaría en este caso la igualdad de oportunidades. En ninguno de estos casos es recomendable seleccionar a las personas sólo tomando en consideración su esfuerzo, en tanto el bienestar de los pacientes y los espectadores de básquetbol dominan (Roemer 1998). ESIGUALDADD. * Los autores agradecen los comentarios de John Roemer para la elaboración de este recuadro. 52 Igualdad de oportunidades (interior).indd 52 28/11/2008 8:35:42 Las definiciones meritocrática e igualitarista coinciden solamente cuando los esfuerzos son estocásticamente independientes de las circunstancias. Cuando la flecha 3 no ope- ra, es decir, cuando las circunstancias no afectan el conjunto de elecciones sobre las que se puede decidir, desactivar el efecto directo a través de la flecha 2 basta para ga- rantizar que las circunstancias no tengan efecto sobre los resultados. Sin embargo, por lo general, éste no es el caso. Asumamos que el resultado final es el ingreso laboral. La desigualdad del ingreso laboral dependerá del esfuerzo educativo que un joven realice. ¿Es el esfuerzo educativo independiente de las circunstancias? Es poco probable. El me- jor ejemplo (y el mejor establecido empíricamente) es la dependencia entre la educación de los padres (una circunstancia desde el punto de vista del niño) y la propia escolaridad de una persona (lo cual refleja el esfuerzo)6. En realidad, la movilidad intergeneracional y la desigualdad de oportunidades son conceptos relacionados, aunque miden efectos diferentes. Uno podría decir que mientras el ingreso de los padres es un buen predictor de los ingresos individuales, la movilidad del ingreso intergeneracional es baja. Por tan- to, la desigualdad de oportunidades es alta y el entorno familiar podría tener una fuerte influencia en los logros económicos y el bienestar. Sin embargo, eso es cierto sólo bajo el supuesto restrictivo de que el ingreso de los padres y el entorno familiar capturan el efecto de las circunstancias relevantes observadas. Aun así, la literatura sobre la movi- lidad intergeneracional es pertinente para este debate, porque el entorno familiar y de los padres es un determinante clave de la oportunidad. Los niños de diferentes entornos familiares tienen, en efecto, distintos accesos a los servicios básicos y, a través de dife- rentes canales, el entorno familiar afecta una gran cantidad de resultados a lo largo de la vida. El recuadro 1.2 ahonda en los diferentes puntos de contacto entre la literatura de la movilidad intergeneracional y la desigualdad de oportunidades. Pero hay muchas otras maneras en las que el entorno y antecedentes familiares afectan el esfuerzo y las elecciones de las personas. En un reciente estudio experimental en India, Hoff y Pandey (2006) encontraron que los niños tienen diferentes desempeños en tareas sencillas cuando su identidad de casta es puesta en evidencia. Steele (1995, 1999) encuentra efectos similares de desempeño al enfatizar en los estereotipos entre los afroamericanos y blancos en Estados Unidos (ver Banco Mundial, 2006, para un resumen). PORTUNIDADESO DE 6 Entre muchas buenas revisiones de la literatura, ver Solon (1999) y Bowles y Gintis (2002). ESIGUALDADD. 53 Igualdad de oportunidades (interior).indd 53 28/11/2008 8:35:42 ReCuAdRo 1.2: MoVILIdAd INteRGeNeRACIoNAL e IGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS La movilidad intergeneracional es el estudio de los ingresos o de las dinámicas ocupacionales, o hasta qué punto los ingresos de los padres o sus opciones ocupacionales son correlativos a los de sus hijos. La literatura sobre movilidad encuentra muchos puntos de coincidencia con la igualdad de oportunidades. El primero se refiere al papel de las habilidades heredadas y, más ampliamente, de los genes tanto en la determinación de los resultados individuales como en la transmisión intergeneracional de dichos resultados. Parte de la documentación especializada sugiere que la inteligencia y la personalidad son en parte hereditarias. Además, el rol de los genes se ve posiblemente ampliado por el apareamiento selectivo y otros canales de transmisión cultural, como las decisiones, las preferencias y el ambiente en el que se forman los niños (Feldman et al. 2000). Un segundo tema tiene que ver con la impor- tancia de las conexiones sociales, redes e influencias como un determinante de los resultados individuales y de su transmisión intergeneracional. Son escasas las estimaciones confiables de movilidad intergeneracional. Una medición común es la elasticidad del ingreso hijo- padre; cuanto más pequeña sea la elasticidad, mayor será la movilidad, y menos dependientes serán los ingresos de una persona en relación con el entorno. La evidencia reciente muestra que la movilidad en Estados Unidos es mucho más baja que en Canadá, Finlandia, Suecia o el Reino Unido (Banco Mundial, 2006). Mazumdar (2005) calcula una elasticidad internacional bastante alta de los ingresos entre los padres y los hijos de 0,6 en Estados Unidos. Además, encuentra una inmovilidad sustancial entre los más pobres. Los niños nacidos de padres que están en el decil más bajo, posiblemente permanecerán en el 50% más pobre, y la mitad de ellos permanecerá entre el 30% más pobre. Hay muchas razones potenciales detrás de esto. Una de las que desarrolla Mazumdar es que los padres de entornos más pobres enfrentan las limitaciones financieras en una etapa más temprana de la vida del niño, de modo que no pueden "pagarse" vecindarios donde hay escuelas de más calidad. Empíricamente, encuentra que las familias con una riqueza neta baja tienen una elasticidad intertemporal más alta que las familias que tienen una riqueza neta alta. Es decir, la poca riqueza genera una trampa intergeneracional de pobreza. Esto justifica que se ponga atención al entorno familiar como una fuente clave en la generación de desigualdad de oportunidades. La evidencia reciente en Brasil, Perú y Chile sugiere que la movilidad baja podría ser más marcada en América Latina que en los países desarrollados (BID, 2008). Ferreira y Veloso (2004) muestran que en Brasil, los hijos de padres que están en el quintil más bajo de la distribución de salarios tienen una probabilidad de 35% de permanecer en ese quintil. Para los padres que están en el quintil más rico, la probabilidad que tienen sus hijos de permanecer en ese mismo quintil es de 43%. Es interesante notar que la persistencia de los ingresos es más alta entre los afrodescendientes. En este grupo las cifras son de 47 y 29%, respectivamente; esto quiere decir que la mitad de los hijos de afrodescendientes que están en el quintil más pobre, permanecerá allí. Las cifras correspondientes a los blancos son de 25 y 50%, lo cual muestra una movilidad menor en el quintil más rico. Un punto importante es que la igualdad de oportunidades puede no necesariamente significar mayor movilidad económica. Igualdad de oportunidades no necesariamente implica la eliminación de cualquier similitud económica entre los padres y los hijos. Específica- mente, la igualdad de oportunidades puede no neutralizar el efecto de la herencia de habilidades o de ciertos valores, lo que parece explicar una buena parte de los resultados y de la movilidad económica (Jencks y otros, 2006). Al mismo tiempo, hay espacio para las intervenciones de políticas de nivelación de las oportunidades y la promoción de la movilidad. PORTUNIDADESO Ashenfelter y otros (2000) sugieren que en presencia de retornos positivos de escolaridad que no están relacionados con la habi- lidad, las escuelas pueden brindar el entorno adecuado para potenciar las capacidades (y por tanto los ingresos), ampliando tanto DE la igualdad de oportunidades como la movilidad económica. Más aún, adicionalmente a las capacidades que se transmiten en las 1 escuelas, estos entornos también pueden tener un efecto sobre las normas y las preferencias en modos que hacen a las personas más atractivas a los ojos de los empleadores, traduciéndose esto en mayores efectos en cuanto a ingresos (Bowles et al. 2000). ESIGUALDADCAPÍTULO * Tanto sociólogos como economistas contribuyeron sustancialmente a la comprensión teórica y empírica de la movilidad económica. Una revisión D. completa de ambas literaturas científicas se puede encontrar en Morgan, S., D. Grusky y G. Fields (2006). 54 Igualdad de oportunidades (interior).indd 54 28/11/2008 8:35:42 Este libro, al igual que el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006, utiliza un enfoque de la desigualdad de oportunidades consistente con la definición igualitarista de Roemer: una sociedad tiene igualdad de oportunidades cuando las circunstancias no están esta- dísticamente asociadas con diferencias de resultados importantes para la vida, ni directa- mente, ni influyendo sobre las opciones sobre las cuales el individuo puede decidir. Para los propósitos de la política pública, es primordial entender mejor los factores detrás de la desigualdad de oportunidades. Esto permite tener un juicio sobre si son justificables o si las políticas pueden y deberían intentar corregirlos. La desigualdad de oportunidades surge al menos de tres fuentes: características intrínsecas y personales, tratos discriminatorios y el acceso a los servicios sociales. En primer lugar, la desigualdad de oportunidades puede provenir de características exógenas pero intrínsecas a la persona: el legado genético de talento y motivación (flecha 4, gráfico 1.4). Mientras estas circunstancias conduzcan hacia diferencias de la productividad, los resultados o logros en un entorno meritocrático, la desigualdad de oportunidades podría considerarse, si no justa, por lo menos aceptable7. Desde el punto de vista de las políticas, algunas desventajas genéticas pueden ser reparadas (por ejemplo, problemas de la vista), y pueden tener implicaciones importantes en términos de emparejar las oportunidades (Jencks y otros, 2006). Roemer (1998) propone que las características que son hasta cierto punto genéticas (como el coeficiente intelectual heredado) son variables de circunstancia en una función de producción educativa. En principio, una sociedad puede desear invertir recursos para nivelar el campo de juego para personas con menor coeficiente intelectual. Cuánto esta sociedad quiera compen- sarlos es una elección social. En segundo lugar, las personas que tienen talento y productividad iguales pueden ser tratadas de manera diferente en distintos mercados, lo cual puede generar diferentes resultados entre personas que, sin embargo, tienen características similares (flecha 5). Personas con diferentes circunstancias (entorno familiar, raza o lugar de origen) pueden sufrir discriminación en el mercado laboral y tener acceso a tipos diferentes de trabajos, y consecuentemente tener diferentes ingresos. De la misma manera, mujeres u hombres PORTUNIDADESO DE 7 Aún en un entorno meritocrático algunos pueden no sentirse bien en una sociedad en la que sólo un deter- minado tipo de talento goza de un valor económico grande y sólo una pequeña fracción de la población tiene ese talento. ESIGUALDADD. 55 Igualdad de oportunidades (interior).indd 55 28/11/2008 8:35:43 pueden no ser tratadas de igual manera cuando compiten por un puesto de trabajo y pueden ser pagadas de diferente manera para hacer las mismas tareas. Muy a menu- do, personas igualmente talentosas y productivas son tratadas de modos diferentes, y tienen accesos distintos a los mejores trabajos o reciben diversos salarios aun cuando estén realizando las mismas tareas. En este caso, la desigualdad está generada por el trato desigual de personas igualmente meritorias. Habitualmente nos referimos a este trato desigual de personas iguales como discriminación. Aunque hay consenso en que la discriminación es injusta, el monto de recursos que las sociedades están dispuestas a invertir para eliminar esta fuente de desigualdad varía considerablemente y permanece aún como un debate abierto. Un tercer componente es la injusta distribución de lo que llamamos "oportuni- dades básicas" (flecha 6). La desigualdad de oportunidades básicas puede operar en muchas dimensiones, y en diferentes estadios del ciclo de vida. Las diferencias pueden generarse tempranamente en la vida, como el acceso a una buena nutri- ción, educación y servicios básicos, o más tarde en la vida, al momento del acceso a la educación superior, a un trabajo de buena calidad, o a tener representación política. Como se define con mayores detalles más adelante, las oportunidades bá- sicas son aquellas primordiales para el desarrollo en las primeras etapas de la vida, que tendrán un impacto clave en los resultados, y que los países pueden aspirar a proveer universalmente. Se pueden y deben implementar políticas para incremen- tar el acceso a las oportunidades básicas y para garantizar que su provisión no sea sistemáticamente sesgada en perjuicio de ningún grupo en particular o ningún tipo de persona. Aunque el acceso universal no sea alcanzable en el corto plazo, la igualdad de oportunidades implica garantizar que el progreso en la provisión de oportunidades básicas no se dé de manera sesgada en perjuicio de nadie debido a las circunstancias. Las fuentes de acceso desigual a las oportunidades básicas relacionadas con las circuns- tancias pueden agruparse como diferencias en el trato social y diferencias de condicio- nes. Las diferencias en el trato social están mayormente relacionadas con la discrimi- PORTUNIDADESO nación entre grupos de circunstancia (flecha 7). Si el acceso a una oportunidad se ve DE sesgado en perjuicio de un determinado grupo de la población, la desigualdad de las características adquiridas (como la educación formal) podría generarse incluso entre personas igualmente talentosas. Esto, a su vez, conduciría a resultados desiguales aun ESIGUALDADD. 56 Igualdad de oportunidades (interior).indd 56 28/11/2008 8:35:43 en sociedades meritocráticas. La discriminación también puede operar durante el proce- so de adquisición de una característica. Por ejemplo, diferentes grupos étnicos pueden ser tratados equitativamente en la admisión a la escuela, pero ser discriminados durante los estudios. En todos los casos de discriminación se viola la igualdad de oportunidades porque personas igualmente capacitadas y motivadas son tratadas en forma diferente, dando resultados diferenciales. Las medidas apropiadas y necesarias para estas situacio- nes serían las políticas antidiscriminatorias. Las diferencias de condiciones se relacionan con el entorno familiar y los recursos que pueden diferir entre los grupos de circunstancia (flecha 8). En este caso, los niños de padres pobres no están siendo discriminados, sino que más bien no tienen igual ac- ceso a los servicios necesarios para desarrollar y utilizar plenamente sus capacidades, simplemente porque sus familias no tienen los recursos necesarios. Entre los niños, el acceso desigual a las oportunidades básicas limita la acumulación de capital humano y físico, y a la larga esto tiene un impacto en los resultados, como el ingreso y los salarios. La falta de recursos puede no solamente perjudicar el acceso a las oportu- nidades básicas sino también la capacidad de beneficiarse de éstas. Por ejemplo, los hijos de padres pobres pueden estar limitados en el acceso a las escuelas y además tener desventajas de aprendizaje (como no tener los libros en casa o tener padres analfabetos). En este caso, niños con iguales capacidades provenientes de diferentes entornos sociales no tendrán las mismas oportunidades debido a motivos que escapan a su control. El acceso desigual a las oportunidades básicas puede también ocurrir a causa de las diferencias en la ubicación; por ejemplo, en una sociedad que privilegia las políticas urbanas, los servicios clave pueden no ser brindados en las áreas rurales o la calidad de estos servicios podría ser mucho más baja. Siempre que el acceso de un niño o su capacidad para beneficiarse de las oportunidades básicas dependa de los recursos familiares, se viola el ideal de la igualdad de oportu- nidades y se genera inmovilidad social. Niños igualmente talentosos que provienen de diferentes entornos sociales no tendrán las mismas oportunidades y resultados por ra- zones que están fuera de su control. El papel que juegan aquí las políticas públicas está unánimemente reconocido: debería brindarse a todos el mismo acceso y condiciones para PORTUNIDADESO gozar de los beneficios de este conjunto específico de servicios sociales. Aquí el papel de DE las políticas públicas es primordial. Algunos países pueden y han logrado implementar políticas para subsidiar el acceso a los servicios sociales, al menos para los pobres, y en ESIGUALDADD. 57 Igualdad de oportunidades (interior).indd 57 28/11/2008 8:35:43 algunos casos, garantizar incluso un ingreso mínimo para asegurarse de que todos tengan las condiciones necesarias para beneficiarse de los servicios disponibles. Hay todo tipo de correlaciones e interacciones causales entre estos elementos de la desigualdad de oportunidades. Mayores habilidades innatas pueden, en parte, ser el resultado de una estimulación infantil temprana (como contarles historias o invertir tiempo jugando con ellos). Las familias más ricas pueden tener acceso a vecindarios con mejores escuelas públicas, de tal manera que el acceso a "mejo- res" servicios públicos está correlacionado al entorno socioeconómico familiar, y así podríamos continuar. Desde el punto de vista del diseño de políticas, es abso- lutamente primordial la correlación entre el patrón de acceso y uso de beneficios recibidos de los servicios públicos, y los otros subcomponentes de la desigualdad de oportunidades. 1.2 PASAR de LoS CoNCePtoS A LA oPeRAtIVIzACIóN de LA IGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS El objetivo principal de este libro es lograr que el concepto de igualdad de oportu- nidades sea operativo, y desarrollar herramientas de medición que puedan evaluar y dar seguimiento a la desigualdad de oportunidades. El libro empieza por definir la igualdad de oportunidades como la situación en la que todas las personas, indepen- dientemente de las circunstancias exógenas, tengan las mismas oportunidades en la vida. Las "circunstancias", como las entendemos aquí, son factores exógenos so- cialmente determinados que están fuera del control de la persona, como el género, la raza o el entorno socioeconómico, sobre lo cual hay un amplio consenso de que no deberían incidir en los resultados (como ingreso, salario, etc.). En una situación de completa igualdad de oportunidades, estas circunstancias no deben ni frenar ni contribuir a los logros de la persona. Para que la medida de la desigualdad de oportunidades tenga alguna relevancia en las PORTUNIDADESO políticas, los resultados y su relación con las circunstancias debe por lo menos conceptual- DE mente estar influenciado por las políticas sociales elegidas. Las cIrcunstancias son factores fuera del control individual (como la raza) que no deben influir pero que en realidad lo hacen sobre determinados resultados de interés (como los salarios). Los resultados de in- ESIGUALDADD. 58 Igualdad de oportunidades (interior).indd 58 28/11/2008 8:35:43 terés son ventajas (como los salarios) que pueden ser modificadas por las políticas sociales (como educación subsidiada o salarios mínimos). Además, la relación entre resultados y circunstancias (salarios y raza) es, al menos conceptualmente, modificable por las prefe- rencias sociales (como garantizar una provisión igual de la calidad de la educación para todos, o programas de compensación social (affirmative action programs). Es importante enfatizar que, para que este ejercicio sea beneficioso a las políticas públicas, las preferen- cias sociales deben conceptualmente ser capaces de modificar tanto el nivel del resultado como, más importante aún para nuestro propósito, la dependencia que tienen respecto a las circunstancias. A pesar de la atención brindada a la desigualdad de oportunidades por los sociólogos y los filósofos, empíricamente todavía no goza de una definición universal, como tampo- co de un indicador de medición establecido, similar a los de desigualdad de ingresos o de salarios. En la literatura sociológica, la desigualdad de oportunidades se ha medido como la asociación entre el entorno familiar y los resultados de los niños (ver Boudon, 1974). Recientemente, los economistas comenzaron a interesarse por la desigualdad de oportunidades para los resultados continuos como el ingreso, el consumo y los logros educativos8. Este estudio propone dos tipos de medición de la desigualdad de oportunidades. El primero es un Índice de Oportunidades Humanas, el cual introduce una nueva manera de medir la desigualdad a través de indicadores discretos de oportunidades básicas para los niños. La segunda medida se construye sobre el cuerpo de investigación existente para calcular la proporción de desigualdad económica y educativa causada por la de- sigualdad de oportunidades entre los jóvenes y los adultos, respectivamente. Los marcos conceptuales de estas dos técnicas para calcular la desigualdad de oportunidades se esbozan más adelante, y se describen detalladamente en los capítulos 2 y 4. 1.2.1 el Índice de oportunidades Humanas Comprender todos los factores que influencian sobre los resultados de los individuos, como el bienestar, es por demás complejo, o quizá imposible. Reconocemos que parcial- PORTUNIDADESO DE 8 Ver, por ejemplo, Betts y Roemer (1999), Bouguignon, Ferreira y Menéndez (2007), Checchi y Peragine (2005), Waltenberg y Vandenberghe (2007), Schuetz, Ursprung y Woessmann (2005), y Lefranc, Pistolesi y Trannoy (2006). ESIGUALDADD. 59 Igualdad de oportunidades (interior).indd 59 28/11/2008 8:35:43 mente esos resultados son determinados por factores que están bajo la responsabilidad de las personas, pero una parte importante es determinada por las circunstancias que están fuera del control de éstas y que crean diferencias en las oportunidades disponibles para cada individuo. Un proceso de desarrollo equitativo debería apuntar a igualar las oportunidades en todas las etapas de la vida de una persona, con el objetivo de nivelar el terreno de juego para todos los ciudadanos. Como se mencionó en la sección anterior, un componente de la desigualdad de oportu- nidades es el acceso desigual a las `oportunidades básicas'. Mientras no todos los niños en el país tengan acceso a la educación, a la salud y a la nutrición, y los servicios básicos, y ese acceso esté determinado por circunstancias por las que el niño no puede ser con- siderado responsable, como el género, etnicidad o su entorno familiar, la desigualdad de oportunidades prevalecerá en dicho país. El Índice de Oportunidades Humanas es un indicador que puede utilizarse para monitorear el progreso de un país que busca brindar a todos los niños un acceso igual a los servicios básicos definidos como oportunidades esenciales para el futuro desempeño de sus vidas. Dada la complejidad del tema, y por consideraciones metodológicas, fue útil enfocarnos en un número limitado de oportunidades específicas que podían medirse y observarse. Asumir una tarea semejante requiere, en primer lugar, operativizar el concepto de la `oportunidad'. Para los propósitos de este estudio definimos las oportunidades como aquellas variables que: · Ejercen influencia sobre los resultados (como ingresos, beneficios laborales, logros educativos, etc.). · Son primordiales para el desarrollo de una persona. · Son exógenas y no están bajo el control de las personas; pero son endógenas a la sociedad y pueden ser modificadas por las preferencias sociales y las políticas públicas. · Pueden ser injustamente influenciadas por las circunstancias. PORTUNIDADESO En el caso de los adultos, la endogeneidad hace que sea más difícil distinguir las opor- DE tunidades. ¿Qué papel tienen el esfuerzo individual y la elección en, por ejemplo, la oportunidad de realizar estudios superiores? Realizar estudios está influenciado por la elección y el esfuerzo de una persona, pero también de si existen o no las adecuadas ESIGUALDADD. 60 Igualdad de oportunidades (interior).indd 60 28/11/2008 8:35:43 instituciones de educación superior o de si los recursos familiares permiten la realización de dichos estudios9. Lo mismo podría decirse del acceso de un adulto a agua potable: puede depender, por lo menos parcialmente, de los esfuerzos de la persona, pero tam- bién de la oferta disponible en el lugar en el que vive esa persona. Algunos pueden argumentar que para un adulto, el lugar de residencia está bajo su ámbito de control; de modo que observar un adulto con o sin acceso a agua es una interacción entre una oportunidad y una elección que el adulto hizo. Pero para una niña de seis años de edad, el acceso al agua potable o a la escuela primaria es claramente una oportunidad exógena. El acceso no es controlado por ella, sino por su familia o por la sociedad. Por tanto, delimitamos aún más el campo y definimos un conjunto de bienes y servicios primordiales para los niños como oportunidades básicas. Por ejemplo, el acceso a la educación, a infraestructura básica, vacunas, niveles nutricio- nales mínimos o a un acta de nacimiento u otro documento de identificación. Otros dos elementos son cruciales para considerar un servicio o bien como una oportunidad básica. Primero, las oportunidades básicas son primordiales para el desarrollo humano. Segundo, son alcanzables, y si no son alcanzables hoy para algún país en particular, lo serán en el futuro cercano mediante la aplicación de políticas apropiadas, tal que la provisión univer- sal sea una meta social válida y realista. Aun cuando diferentes sociedades puedan tener distintos estándares en relación con qué puede ser una oportunidad básica, hay algún consenso a nivel global, por ejemplo en cuanto a los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En el caso particular de los niños, la mayoría de las sociedades concuerdan en un conjunto de oportunidades básicas, al menos en intenciones. Un proceso de desarrollo en el cual la sociedad intenta brindar de manera equiparada las oportunidades básicas requiere asumir dos objetivos complementarios: · Garantizar que la mayor cantidad posible de personas tengan acceso a las opor- tunidades básicas. · Si la provisión de oportunidades básicas es limitada debido a los escasos recursos, las nuevas oportunidades que se crean deben ser asignadas primero a aquellos que, dadas sus circunstancias, están en desventaja, para promover la igualdad de oportunidades. PORTUNIDADESO DE 9 Brindar subsidios escolares a alumnos talentosos nivelaría las oportunidades y reduciría la influencia de los ingresos de los padres en el acceso a la educación superior. ESIGUALDADD. 61 Igualdad de oportunidades (interior).indd 61 28/11/2008 8:35:43 El Índice de Oportunidades Humanas que presentamos en los siguientes capítulos es- tima el progreso en estos dos objetivos complementarios, utilizando una medida de la desigualdad de oportunidades que puede aplicarse a resultados dicotómicos. Los indicadores utilizados para aproximar las oportunidades entre los niños son empírica- mente más manejables: todas las desigualdades observadas que están relacionadas a las circunstancias pueden asumirse sin riesgo como desigualdades de oportunidades, debido a que los niños no pueden tenerse por responsables de su propio acceso a éstas. El análisis empírico no tiene que deslindar la desigualdad derivada de las circunstancias de aquella relacionada con las preferencias de los individuos. De esta manera, debido a que las oportunidades son más fácilmente observables entre los niños, y porque las oportunidades en la temprana edad de la vida son una precondición para la igualdad de oportunidades a lo largo de toda la vida, nos enfocamos en las oportunidades básicas de los niños para construir un Índice de Oportunidades Humanas. Este enfoque mide cómo las circunstancias relacionadas con el impacto social diferen- ciado, como género o raza, los recursos familiares o la ubicación tienen un impacto en la desigualdad de oportunidades básicas de los niños. Retomando el gráfico 1.4, esto aparece representado por las flechas 7 y 8. Este método procede en dos etapas. Primero, mide si las oportunidades existentes están distribuidas equitativamente, utilizando un índice de disimilitud, o "Índice D", que compara probabilidades de los diferentes grupos de circunstancia para acceder a una determinada oportunidad. El Índice D tiene una interpretación concreta: la proporción de oportunidades que tendrán que "reasignarse" entre los diferentes niños de los distintos grupos de circunstancia en un país con el ob- jeto de restaurar la igualdad de oportunidades para todos los niños. Segundo, el Índice D se combina con el nivel absoluto de las oportunidades básicas en una sociedad con una medida sintética, un Índice de Oportunidades Humanas. Este índice evalúa tanto las mejoras en el acceso general a las oportunidades básicas, como que las oportunidades existentes sean asignadas equitativamente. A través del Índice de Oportunidades Humanas, el libro investiga hasta qué punto las circunstancias afectan el acceso a un conjunto de oportunidades, relacionados con la PORTUNIDADESO educación (finalización del sexto grado a tiempo y la asistencia a la escuela entre los 10 DE y los 14 años de edad) y a la vivienda (acceso a agua, saneamiento y electricidad). Dado que los datos sobre el acceso a este tipo de servicios públicos se recogen en encuestas de hogares, el Índice de Oportunidades Humanas puede ser utilizado para una gran ESIGUALDADD. 62 Igualdad de oportunidades (interior).indd 62 28/11/2008 8:35:44 cantidad de países. No se han incluido otras oportunidades básicas importantes debido a las restricciones de información. En el capítulo 2 se brinda información más detallada sobre la construcción del índice. 1.2.2 Medición de la desigualdad de oportunidades Resultados como el ingreso, los salarios, los avances ocupacionales, el estatus de salud o los logros educativos muestran desigualdades que provienen por lo menos parcialmente de las circunstancias. Cuando una parte de la desigualdad de resultados puede atribuir- se a circunstancias, esto refleja desigualdad de oportunidades en una sociedad. En un mundo ideal, la desigualdad de ingresos sólo debería reflejar las diferencias en el esfuer- zo y en las decisiones que toman las personas, y también la suerte y el talento. Con base en esta idea, una manera de medir la desigualdad de oportunidades es descomponer la desigualdad de resultados en una proporción generada por las circunstancias que están fuera del control de las personas, y un componente residual que contenga compensa- ciones al esfuerzo y en las decisiones (así como también a la suerte y el talento). Las personas no pueden ser consideradas responsables por el componente generado por las circunstancias, debido a que aquéllas no tienen responsabilidad en éstas. Ese com- ponente refleja la desigualdad de oportunidades. Este enfoque utiliza en los capítulos 4 y 5 para evaluar la desigualdad de oportunidades económicas y los logros educativos. En términos del gráfico 1.4, el primer componente incluirá el efecto directo de las cir- cunstancias de resultados (flecha 2), y cualquier efecto indirecto de las circunstancias a través del esfuerzo o las preferencias (flecha 3). Como tal, captura los múltiples canales a través de los cuales las circunstancias tienen un impacto sobre los resultados. El com- ponente residual incluye solamente los efectos del esfuerzo, las decisiones que toman las personas, el talento y la suerte, que no están asociados con diferentes circunstan- cias, si todas las circunstancias relevantes se han medido adecuadamente. Como este enfoque desglosa la desigualdad general observada en los resultados, en este libro le llamamos enfoque "de arriba hacia abajo" (top-down approach). Un método utilizado frecuentemente para probar la existencia de igualdad de opor- tunidades en una determinada sociedad consiste en investigar si las distribuciones de PORTUNIDADESO resultados condicionados a las circunstancias son diferentes o no10. Si las distribuciones DE 10 Porque si F ( y | c) F ( y ), c,entonces se viola la definición igualitaria de oportunidades iguales. ESIGUALDADD. 63 Igualdad de oportunidades (interior).indd 63 28/11/2008 8:35:44 salariales entre los indígenas y no indígenas de un país fueran idénticas, se podría afir- mar que no hay desigualdad de oportunidades en esa sociedad, relacionada a la circuns- tancia de ser indígena. Si, por el contrario, difieren de manera sistemática (como, por ejemplo, que una circunstancia fuese siempre preferible a la otra), entonces la hipótesis de iguales oportunidades sería rechazada y una parte de la desigualdad no observada debería atribuirse a las disparidades de oportunidades entre las personas indígenas y no indígenas (ver Lefranc, Pistolesi y Trannoy, 2006). Para ir más allá, probar la existencia de oportunidades y pasar a la medición de la magnitud de dicha desigualdad, la literatura se apoya principalmente en las descomposiciones de la desigualdad global en los dos componentes descritos antes. Este enfoque de arriba hacia abajo se acerca más al espíritu de la actual literatura sobre la medición de la desigualdad de oportunidades. Este enfoque utiliza la formalización provista por John Roemer (1998), quien describe la igualdad de oportunidades como la situación en la que los resultados (o "ventajas") son distribuidos independientemente de las circunstancias. En esencia, las personas que están en un muestreo son asignadas a grupos definidos por el vector de las variables de circunstancia ­como la raza, el género, la etnicidad, el lugar de nacimiento y el entorno familiar­ que se consideran potenciales determinantes importantes de resul- tados de interés. Este procedimiento divide a la población en celdas, de tal manera que todas las personas en cualquiera de las celdas tengan circunstancias idénticas. Una vez que se ha logrado esto, toda la desigualdad entre las celdas se imputa a las diferencias de circunstancias, mientras que la desigualdad dentro de las celdas se imputa al componente residual11. La proporción de desigualdad entre grupos se utiliza después como una medida de desigualdad de oportunidades. Hay dos maneras de aplicar el enfoque de arriba hacia abajo: ya sea calcular directa- mente la desigualdad entre los grupos, o calcular la desigualdad dentro del grupo, y sustraerla del total. Estas dos rutas alternativas generalmente no generan las mismas respuestas. La razón técnica de esto es que cuando uno elimina primero las diferencias dentro de los grupos, no cambia las ponderaciones utilizadas para el agregado de la desigualdad dentro del grupo en todos los grupos. Sin embargo, para la mayoría de las PORTUNIDADESO DE 11 El "supuesto identificatorio" que sostiene la afirmación de que la desigualdad entre grupos se "debe" a cir- cunstancias, es esencialmente que todas las variables de circunstancia material son observadas, y utilizadas para la división de la población. La solidez de este supuesto puede evaluarse utilizando un ejercicio de simulación tipo Monte-Carlo. Ver Bourguignon, Ferreira y Menéndez (2007). ESIGUALDADD. 64 Igualdad de oportunidades (interior).indd 64 28/11/2008 8:35:44 mediciones de desigualdad las ponderaciones cambian cuando se eliminan primero las diferencias entre los grupos (recalculando las medias de los grupos o "estandarizando la distribución"). Afortunadamente, hay una medida de desigualdad estándar que se puede descompo- ner ­que forma parte de la clase de índices de entropía generalizada­ y que sigue una vía independiente. Da la misma proporción para la desigualdad de oportunidades si las diferencias dentro de los grupos son eliminadas directamente, o si las diferencias entre los grupos son eliminadas primero y luego se sustrae el residual del total. Esta medida es la media de la desviación logarítmica, también conocida como índice Theil-1. En este libro, nos apoyamos en este índice sobre todo cuando utilizamos el enfoque de arriba hacia abajo12. La descomposición descrita en esta sección puede implementarse en la práctica tanto paramétricamente como no paramétricamente. Por último, la división de la población en grupos, que se implementó para la descompo- sición mencionada, también puede utilizarse para identificar individualmente los grupos menos favorecidos en la distribución de oportunidades en cada sociedad. En lugar de clasificar a las personas o a los hogares por sus niveles de ingresos, la clasificación se genera sólo para identificar grandes grupos, definidos por circunstancias que son, en promedio, no compartidas en la prosperidad social. La metodología permite identificar las características de los grupos menos favorecidos, desde la perspectiva de la desigual- dad de oportunidades. Por ejemplo, circunstancias como la etnicidad y los bajos niveles educativos de los padres caracterizan los grupos que representan el 10% más bajo de la población. Los capítulos 4 y 5 presentan resultados y describen los métodos descritos en esta seccion con mayores detalles, mientras que el tratamiento formal se reserva para los artículos de Ferreira y Gignoux (2008a, 2008b). 1.2.3 La complementariedad de los enfoques empíricos Los dos enfoques descritos son complementarios. Si miramos desde una perspectiva de ciclo de vida, el enfoque más "de abajo hacia arriba" (bottom-up approach) del Índice de PORTUNIDADESO DE 12 Esto regresa a un resultado atribuido a Foster y Shneyerov (2000), y las implicaciones para la medición de la desigualdad de oportunidades se analizan en Ferreira y Gignoux (2008a). ESIGUALDADD. 65 Igualdad de oportunidades (interior).indd 65 28/11/2008 8:35:44 Oportunidades Humanas busca entender la naturaleza de la desigualdad en el acceso a las oportunidades básicas relativas a la educación y vivienda. En este sentido, este último enfoque observa "dentro de la función de producción" de la desigualdad de oportuni- dades enfocándose en las flechas 7 y 8 del gráfico 1.4. La desigualdad en el acceso a las oportunidades básicas relacionadas con las circunstancias estará reflejada más adelante en la vida como parte del efecto general de las circunstancias sobre los resultados. En cambio, el enfoque de arriba hacia abajo se centra en los resultados de los jóvenes y los niños, y calcula hasta qué punto un conjunto de circunstancias específico afecta esos resultados. La medida refleja la operación de una multiplicidad de oportunidades, incluyendo las oportunidades básicas que han sido afectadas por las circunstancias du- rante la vida. Esto permite medir la amplitud total de la desigualdad de oportunidades, al menos esa parte vinculada a las circunstancias observadas. Esto se refiere a las flechas 1 y 3 del gráfico 1.4. Este estudio no ahonda directamente en todos los aspectos en los que las oportunida- des son necesarias para mejorar las posibilidades de la vida. Por ejemplo, las secciones empíricas del informe no abordan directamente las oportunidades desiguales generadas por la discriminación en los mercados laborales. El análisis del papel que juegan las cir- cunstancias sobre los resultados como los ingresos o los salarios laborales es capturado a través del impacto final neto de las circunstancias sobre los resultados, los cuales son afectados por desigualdades de oportunidades específicas, incluyendo la discrimina- ción, sin tratar de aislar el efecto específico. Otros estudios que abordan el tema de de- sigualdad de oportunidades en América Latina y el Caribe desde diferentes perspectivas están disponibles recientemente (ver recuadro 1.3). 1.3 ¿PoR Qué deBeRÍAMoS eStAR PReoCuPAdoS PoR LA deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS? La desigualdad de oportunidades, así como la distinción entre ésta y el concepto más co- múnmente empleado de la desigualdad de resultados, es (y si no, debiera serlo) un tema PORTUNIDADESO de interés académico y político por diversos motivos. Está en el centro de la preocupación DE sobre la capacidad de la sociedad para aumentar las oportunidades para los menos favo- recidos y brindar a todos un terreno nivelado de participación. Es esencial comprender las actitudes hacia la desigualdad y por tanto las actitudes hacia la redistribución, las que in- ESIGUALDADD. 66 Igualdad de oportunidades (interior).indd 66 28/11/2008 8:35:44 ReCuAdRo 1.3: CoNtRIBuCIoNeS LAtINoAMeRICANAS A LA LIteRAtuRA SoBRe LA IGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS El trabajo presentado en este libro se construyó sobre una amplia literatura liderada por investigadores muy abnegados de la región, quienes han trabajado directa e indirectamente sobre temas relacionados con las oportunidades básicas. Los investigadores que han trabajado sobre las experiencias de países individuales han contribuido de manera significativa a la creciente literatura científica que utiliza las oportunidades como un marco analítico. El hecho de que una variedad de partes interesadas en América Latina y el Caribe estén mostrando mayor interés en utilizar el marco de las oportunidades para analizar asuntos relacionados con la pobreza, reafirma el valor de los esfuerzos que apuntan a ampliar el debate metodológico y llevar las oportunidades al tapete de la agenda de políticas. Scott (2007) investiga la desigualdad de ingreso y de la educación básica y los indicadores de salud en México desde la Revolución (1910-20), revisando la persistencia histórica y la naturaleza multidimensional de la desigualdad. El estudio se concentra en el análisis de una amplia gama de instrumentos empleados por el gobierno a lo largo del tiempo, como la Reforma Agraria, Progresa (Oportunidades), y el gasto social en programas universales de educación, salud y seguridad social, con miras a evaluar los im- pactos redistributivos de dichas iniciativas. Núñez, Ramírez y Taboada (2006) investigan la desigualdad de ingresos en Colombia desde la perspectiva de las oportunidades y el esfuerzo, enfocándose en la movilidad social. Un hallazgo clave es que si al nacer las personas tuviesen las mismas oportunidades, la distribución del ingreso en Colombia podría mejorar entre 12 y 28%, dependiendo del índice de desigualdad utilizado (Gini o Theil) y de la unidad de análisis (personas u hogares). La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y la Fundación Empresarial para el Desarrollo Educativo (Fepade) colaboraron en el año 2000 para investigar la equidad de la cobertura, la calidad y la transmisión intergeneracional de las oportu- nidades educativas en El Salvador (ver Carrasco, 2000). De igual modo, la Organización Panamericana de la Salud (OPS) jugó un papel clave en la investigación de temas relacionados con el acceso a la salud. En el año 2004 se publicó un estudio utilizando datos de seis países ­República Dominicana, Ecuador, Guatemala, Honduras, Paraguay y Perú­ con el objetivo de caracterizar y medir la exclusión en la salud*. Otra tendencia de la documentación relaciona la movilidad intergeneracional con la transmisión educativa. La desigualdad escolar puede ser parcialmente explicada por las características de los padres, que es atribuible a la desigualdad de oportunidades. Este enfoque fue utilizado por Barros y Lam (1993) en Brasil. Behrman, Gaviria y Szekely (2001), en un estudio para Brasil, Colombia, México y Perú, examinaron el impacto del entorno familiar en el estatus escolar y ocupacional, y encontraron que la movilidad intergeneracional es mucho mayor en Estados Unidos que en los países de América Latina. Gaviria (2006) estudia la relación entre los años de escolaridad de los padres y los hijos y encuentra una relación estadística más sólida y amplia en América Latina que en Estados Unidos y Europa. Encuentra grandes diferencias en la educación de los hijos de padres con menos educación y muy pequeñas en los padres con educación. Una importante contribución a la documentación de América Latina es el Informe de Avances Sociales del BID, que se enfoca en la exclusión social. El informe "¿Los de afuera?" hace hincapié en temas sobre la naturaleza interrelacionada y multidimensional de la exclusión social. El informe observa que la exclusión social es un proceso social, político y económico con una dinámica ineficiente y disfuncional por el cual se les niega a las personas y los grupos el acceso a oportunidades y servicios de calidad para llevar adelante vidas productivas y salir de la pobreza. La investigación sobre las oportunidades no ha estado confinada al mundo académico. En el año 2005 el Ministerio de Finanzas de Chile incluyó un análisis sobre desigualdad de oportunidades en ese país, subrayando en su informe anual del Estado de la Hacienda PORTUNIDADESO Pública que se trataba de un desafío para el futuro**. Aunque relativamente corto, se trata de un análisis encomiable. Los temas in- DE cluyen consideraciones filosóficas, los fundamentos históricos de la desigualdad de oportunidades que arrancan con el colonialismo, y contiene datos actualizados sobre un conjunto diverso de variables como el acceso a la educación y la movilidad intergeneracional. El ministerio también generó una serie de notas cortas en su página web dirigidas a un público más amplio, en un esfuerzo por llamar la atención de los ciudadanos sobre este tema. * OPS, Exclusion in Health in Latin America and the Caribbean, Publicaciones Ocasionales OPS, 2004. ESIGUALDADD. ** Informe del Estado de la Hacienda Pública 2005, Chile. 67 Igualdad de oportunidades (interior).indd 67 28/11/2008 8:35:44 fluenciarán el marco de la política económica bajo la cual se definen las políticas públicas. Y es esencial para comprender mejor la relación entre desigualdad y crecimiento. El Informe sobre el Desarrollo Mundial (2006): equidad y desarrollo, del Banco Mun- dial, definió la equidad como la combinación de la igualdad de oportunidades evitan- do la privación extrema de resultados. Esto es consistente con una visión del proceso de desarrollo en donde el objetivo social último es la máxima expansión sostenible de oportunidades para el grupo menos aventajado, sujeto a una "restricción de no pobreza" (no-poverty constraint)13. El cambio del enfoque desde la desigualdad de resultados hacia la desigualdad de oportunidades pone en el centro del debate la necesidad de eliminar las injustas diferencias generadas por circunstancias por las que la persona no es responsable. El enfoque en la desigualdad de oportunidades aborda las disparidades que son per- cibidas como injustas, según revela la reciente evidencia. Como se apuntó en la intro- ducción de este capítulo, el IDM sugirió que una de las principales razones por las que la equidad debía preocupar a los responsables de las políticas públicas en los países en desarrollo (y desarrollados) es que la desigualdad de oportunidades es percibida como intrínsecamente injusta, y la injusticia le molesta a la gente y puede conducir a conflictos sociales. La injusticia intrínseca refleja simplemente el hecho de que la gente rechaza la desigualdad de oportunidades, y prefiere vivir en una sociedad "más justa" (ver recuadro 1.4). El IDM hizo un listado de un número de manifestaciones relativas a esta preocupación, desde la educación religiosa hasta la importancia de la equidad en las instituciones judiciales, así como un aumento de la literatura sobre los fundamentos de las preferencias sociales por la justicia, en la psicología y en la economía. Ahora existe evidencia experimental incontrovertible, por ejemplo, sobre el hecho de que las personas de diversas culturas y entornos geográficos están dispuestas a renunciar a los aumentos reales de sus ingresos a cambio de tener la oportunidad de compensar directamente a otros que tuvieron un comportamiento justo y castigar a aquellos que consideran que tuvieron un comportamiento injusto. PORTUNIDADESO Si esa preferencia social es aprendida o adquirida socialmente (como una "norma"), o DE si en efecto es innato, es aún tema de debate. Independientemente de si la preferencia 13 Ver Bourguignon, Ferreira y Walton (2007) y Roemer (2007) para un debate. ESIGUALDADD. 68 Igualdad de oportunidades (interior).indd 68 28/11/2008 8:35:45 es adquirida o innata, ahora hay un amplio consenso en que la justicia le importa a la gente. Y si le importa a la gente, también les debería importar a los responsables de la política pública. Estas preferencias sociales, entrelazadas con las percepciones sobre las fuentes de la desigualdad observada, tienen un efecto en las actitudes de las personas en relación con las políticas de redistribución. Alesina y Ferrara (2005) muestran que aquellos que creen que el proceso de movilidad es `justo' y que la sociedad brinda igualdad de oportunida- des a sus miembros, para que el esfuerzo y la capacidad determinen el éxito socioeconó- mico, pueden no percibir favorablemente las políticas redistributivas. Pero aquellos que creen que el progreso social no es un juego justo, ya sea porque las conexiones sociales son esenciales o porque no todos tienen las mismas oportunidades para obtener educa- ción, apoyan más las políticas redistributivas. Las diferencias de fuentes de ingresos que afectan las opiniones de las personas en relación con la redistribución son calculadas por Fong (2001) utilizando datos de Gallup Poll para Estados Unidos en 1998. Gaviria (2006), utilizando datos de Latinobarómetro, muestra que en América Latina aquellos que creen que las conexiones son esenciales para los logros sociales, que las oportuni- ReCuAdRo 1.4: PReFeReNCIAS SoCIALeS y eL UltimatUm Game Un ejemplo clásico son los resultados internacionales del Ultimatum Game, que no son coherentes con las predicciones de la teoría de juego bajo el supuesto de las preferencias propiamente beneficiosas (también conocidas como la hipótesis del propio-interés racional). En un juego sencillo del Ultimatum Game, los jugadores A y B están emparejados anónimamente (por ejemplo por medio de pantallas de computadoras que no revelan la identidad del uno al otro), y se les indica que no volverán a interactuar nunca. El jugador A recibe una cierta suma de dinero (digamos $100), y se le indica que le debe ofrecer al jugador B una parte de los $100. El jugador B debe entonces aceptar o rechazar la oferta. Si la oferta es aceptada, se implementa realmente, y ambos jugadores conservan sus partes asignadas. Si B rechaza la oferta, ambos jugadores obtienen cero. El jugador B también conoce las reglas. Según la hipótesis del propio-interés racional, el equilibrio de Nash de este juego es que A debería ofrecer $1 a B, y conservar $99. Debido a que $1 > $0, B debería aceptar esta oferta. En realidad, relativamente pocas ofertas son de menos de $30, y de hecho PORTUNIDADESO una proporción considerable de éstas son rechazadas. La oferta modal varía entre $31 y $60, dependiendo del contexto. Nótese que el comportamiento del primer jugador posiblemente es consistente con el propio-interés racional. Si la persona tiene algún DE motivo para pensar que el jugador B rechazará la oferta, podría ser perfectamente egoísta y racional ofrecer, digamos, $40. Pero el comportamiento de aquellos que rechazan la oferta simplemente no es consistente con el propio-interés racional. La interpreta- ción dominante en la literatura especializada es que esto revela un "gusto por la justicia" notoriamente extendido. (Ver, Falk, Fehr y Fischbacher, 2003, y Hoffman, McCabe y Smith, 1996). ESIGUALDADD. 69 Igualdad de oportunidades (interior).indd 69 28/11/2008 8:35:45 dades no son las mismas para todos y que trabajar duro no es suficiente para tener éxito económicamente, apoyan las políticas redistributivas. Enfocándonos ahora en una segunda razón que explique por qué la desigualdad de oportunidades es un problema, el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006 sostiene que la desigualdad en algunas circunstancias particulares (notable pero no exclusiva- mente una riqueza heredada) podrían conducir a una inadecuada asignación ex post de recursos. Como un ejemplo, es improbable que los niños más capaces obtengan las me- jores oportunidades educativas. En cambio, es probable que la riqueza relativa restringa sus posibilidades educativas, con niños de entornos más ricos que adquieren un acceso desproporcionado a las mejores escuelas. Esto no solamente es injusto, sino también podría conducir a un nivel menor de agregado de capital humano que las asignaciones alternativas. De modo similar, si los comerciantes pobres no tienen acceso a créditos, o acceso solamente con altas tasas de interés, independientemente de los retornos esperados, entonces esto implica una asignación de capital financiero según la cual los proyectos con tasas de retorno bajas (controladas por riesgo) reciben financiamiento mientras que otros proyectos potencialmente mejores no. Finalmente, las nociones de desigualdad y de oportunidad están abiertas a muchas interpretaciones diferentes, y los debates en torno a su significado preciso, a las impli- caciones legales y en las políticas, pueden resultar acalorados y controversiales. Para algunos, las oportunidades básicas aquí expuestas serán consideradas como derechos fundamentales. De hecho, países como México han plasmado en su Constitución el derecho a la educación y otros servicios. Diversos países incorporan el acceso a servicios específicos como derechos constitucionales individuales, aunque las políticas específicas sobre cómo dichos servicios tienen que traducirse en suministros efectivamente dados, son vagas. En el recuadro 1.5 se puede encontrar un debate más amplio sobre la pers- pectiva de derechos. 1.4 ¿Qué SIGNIFICA PARA LAS PoLÍtICAS PúBLICAS MedIR LA deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS? PORTUNIDADESO DE Las herramientas analíticas descritas en este informe están destinadas a ayudar a medir la desigualdad de oportunidades en diferentes países en el tiempo. Disponer de medi- ESIGUALDADD. 70 Igualdad de oportunidades (interior).indd 70 28/11/2008 8:35:45 ReCuAdRo 1.5: MáS ALLá de LAS MedICIoNeS: LA PeRSPeCtIVA de LoS deReCHoS Los derechos en sí mismos son conceptos complejos: los estudiosos han discutido la naturaleza de los derechos durante siglos. Mu- chos optan por introducir una dicotomía en los derechos: `Tengo derecho a X' significa que alguna otra persona tiene la obligación de proveerme ese X, o de no impedirme acceder a X. El primero es un derecho positivo y el segundo un derecho negativo. Esta simple dicotomía da cuenta del debate político y social actual sobre qué debería ser considerado un derecho y en qué sentido. Una visión negativa sostendría que nadie le puede negar a un niño el acceso a la educación, mientras que una visión positiva argumentaría que alguien (habitualmente el Estado) tiene la responsabilidad de brindarle a ese niño acceso a la educación. Una consideración adicional es, ¿qué tan bueno es un derecho si no hay formas de compensación? En un contexto de extendida corrupción entre los jueces, los costos prohibitivos de las asesorías legales para los pobres y la falta de conocimientos básicos acerca de los derechos, algunos han cuestionado lo que significa derechos para la gente en todo el mundo. Los derechos legales, que están incluidos en los marcos legislativos nacionales y soportados por el poder gubernamental, no son más que una categoría de los derechos en el discurso público. El concepto de derechos humanos, por ejemplo, como está articulado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH) y adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948, fue utilizado principalmente para promover un conjunto de condiciones sociales percibidas como fundamentales para el bienestar humano y la dignidad. Sin embargo, no siempre se pueden hacer cumplir, su "poder" está en la persuasión y la vergüenza, no en los tribunales o la policía. De modo que si un niño tiene derecho a la educación, la pregunta que sigue es ¿qué tipo de derecho? ¿Y qué significa realmente conferirle un estatus de `derecho' a esta oportunidad básica, en la vida cotidiana de un determinado país? Los recientes esfuerzos para desarrollar enfoques innovadores para integrar en las políticas sociales una perspectiva basada en los derechos a través de `garantías sociales' en Chile reafirma la constante voluntad de las sociedades por definir un marco socialmente aceptable para reducir la pobreza y mejorar el bienestar. El Régimen de Garantías Explícitas de Salud de Chile (RGES), introducido entre 2003 y 2005, garantiza la provisión universal de servicios de salud para un listado de problemas prioritarios de salud, al mismo tiempo que se definen tiempos máximos de espera y números totales de años que una familia puede estar recibiendo dichos servicios. El RGES utiliza diversas herramientas para asegurar las garantías sociales: un marco legal sólido, mecanismos de com- pensación y de obligatoriedad (también existen períodos máximos de espera para los dictámenes sobre derechos), campañas de publicidad masivas y sistemas de monitoreo que permitan el mejoramiento constante de los servicios. Algo importante que hay que subrayar aquí es el papel central que tuvo el debate público para establecer el consenso social en torno a esta iniciativa. A partir de allí, otro concepto fuertemente ligado tanto con las oportunidades como con los derechos, es el de justicia. El sistema legal de un país y los derechos que protege despiertan en el sentir social lo que es socialmente justo. Las nociones de justicia van desde lo relativamente abstracto hasta principios claramente comunicados a través de las instituciones. * Este recuadro fue escrito por Estanislao Gacitua. 71 Igualdad de oportunidades (interior).indd 71 28/11/2008 8:35:45 ciones adecuadas es el primer paso para poder utilizar el concepto en las políticas públi- cas, permitiéndole a los responsables de las políticas públicas observar los avances de un país en particular a lo largo del tiempo en cuanto a la equidad de ciertas oportunidades relacionadas con determinadas circunstancias, y también comparar experiencias de dife- rentes políticas públicas entre los países, para tener una mejor perspectiva y aprender las lecciones que pueden aplicarse en otros sitios. En este libro no exploramos las políticas específicas que los países deberían tomar para mejorar las oportunidades para todos sus ciudadanos, en cambio, se enfoca en contribuir a medir mejor la desigualdad de oportunidades. En la medida en que el acceso desigual a los servicios sociales y la desigualdad de opor- tunidades para recibir sus beneficios están sistemáticamente relacionadas con factores exógenos (como el género, la etnicidad, el lugar de origen o el entorno familiar), son claramente parte constitutiva de la desigualdad de oportunidades. Esto es particularmen- te cierto en relación con los niños, ya que los recursos familiares, las características fa- miliares, dónde nacieron y las particulares, son seguramente exógenos. Pocos pondrían en duda la inequidad del acceso desigual de los niños y la oportunidad de beneficiarse plenamente de los servicios sociales por causa de cualquiera de estos factores. El Índice de Oportunidades Humanas puede dar seguimiento a los avances de un país en la provisión de las oportunidades básicas a todos los niños, y también si las oportunidades existentes se están asignando siguiendo un principio de igualdad de oportunidades. Como tal, el índice ofrece luces para identificar qué oportunidades básicas específicas requieren más atención, ya sea en cuanto a una distribución no equitativa o a niveles absolutos bajos. También ayuda a identificar a los segmentos menos favorecidos de la población, y a de- terminar dónde deben las políticas poner mayor énfasis, en función de las limitaciones financieras, administrativas y tecnológicas que pueda haber. Tanto para ampliar la cobertura como para promover la igualdad de oportunidades básicas para los niños, las políticas públicas deberían estar orientadas a canalizar las inversiones marginales de manera que se aumenten las oportunidades básicas para los grupos menos favorecidos, ayudando a igualar el acceso a la educación, agua potable, PORTUNIDADESO saneamiento y electricidad. Esto, a su vez, implica cambiar el patrón de los recursos que DE invierte la sociedad, de manera que los grupos desaventajados reciban proporcional- mente más. Si consideramos las tecnologías y los recursos actuales, la mayoría de los ESIGUALDADD. 72 Igualdad de oportunidades (interior).indd 72 28/11/2008 8:35:45 países de América Latina están hoy en capacidad real de hacer del acceso universal a las oportunidades básicas, por lo menos las consideradas aquí, una meta de sus políticas en el futuro cercano. En América Latina, el gasto social aumentó notablemente en el último período; según los datos de la Cepal, entre 1990 y 2003, subió de 9,6 a 12,8% del PIB, consistente con el aumento de 45% en el gasto per cápita. Sin embargo, el gasto general no es grande si se compara con los estándares internacionales, y tampo- co lo son los ingresos fiscales generales. Pero cambiar el patrón de la distribución del gasto público es un desafío pendiente. Los desafíos de las políticas que enfrentan los países son complejos cuando el objetivo de mejorar las oportunidades a aquellos que son menos privilegiados se contraponen a los altos costos marginales de brindar opor- tunidades a aquellos subgrupos de la población14. Por ejemplo, los gastos de educación en América Latina por lo general revelan que los recursos públicos por alumno son más elevados en las áreas más ricas, reforzando aún más el patrón desigual que surge en los gastos en efectivo de la familia. Romper el ciclo de la persistencia intergeneracional de la desigualdad requiere modificar los patrones de gastos, y para ello modificar las barreras institucionales. Un proceso de desarrollo que uniformiza las oportunidades implica dedicar más recursos para brindar oportunidades a los grupos menos favorecidos. Sin embargo, hay que dar un salto desde la construcción teórica hasta la aplicación práctica de la política. Cambiar los gastos y los patrones de inversión es un proceso económico y político, y también tie- ne desafíos en cuanto a la implementación. Por ejemplo, puede resultar menos costoso incrementar la igualdad de oportunidades cuando la población está geográficamente concentrada que cuando está dispersa. En ese caso, la focalización a nivel comunitario puede tener un impacto diferente al nivelar las oportunidades que al enfocar el nivel in- dividual, pero los costos pueden también ser diferentes. El único proceso que sería justo es aquel en que nuevas oportunidades se distribuyen aleatoriamente a cada persona del grupo menos favorecidos. Sin embargo, este proceso podría ser difícil de implementar por las limitaciones tecnológicas. Los principios y las herramientas de medición presen- tados aquí pueden servir de guía a las políticas para escoger entre las opciones de ex- pansión que sean tecnológica, económica y administrativamente factibles y que le per- mitan a un país brindar la mayor cantidad de oportunidades de la manera más justa. PORTUNIDADESO DE 14 Es probable que las dinámicas reales de la interrelación entre cobertura e igualdad de oportunidades esté determinada por el precio relativo de brindar acceso a diferentes grupos de la población. ESIGUALDADD. 73 Igualdad de oportunidades (interior).indd 73 28/11/2008 8:35:45 La segunda parte del libro, que utiliza un enfoque de arriba hacia abajo para des- componer el ingreso observado de los adultos en un componente generado por las circunstancias exógenas al individuo y en un componente residual generado por el esfuerzo, las decisiones y la suerte, produce dos tipos diferentes de resultado, y esto puede ser útil para los responsables de las políticas públicas. El primero, por supuesto, es simplemente una medida de cota inferior del grado de desigualdad de oportuni- dades económicas en una sociedad. No es una medición perfecta, ya que provee una evaluación de la desigualdad asociada con un conjunto de sólo seis circunstancias observadas. Pero es informativa, y puede ser presentada ya sea como un indicador del nivel de desigualdad de oportunidades, o como una medida de la proporción de oportunidades de la desigualdad general. Ambos números son analizados para los siete países de los que hay datos relevantes y disponibles. Si se calcula de manera sistemática en el tiempo, estos indicadores pueden brindar a los gobiernos y a otros actores sociales un diagnóstico útil de cómo está evolucionando la distribución de las oportunidades en su país. Es indispensable que los responsables de las políticas públicas y los profesionales del desarrollo en América Latina cambien el enfoque de la desigualdad de ingresos a la desigualdad de oportunidades. Una mejor comprensión de la importancia de la de- sigualdad de oportunidades en la determinación de la desigualdad de resultados puede cambiar actitudes respecto a la redistribución. A la gente no le gusta y considera injusta la desigualdad que está asociada con las diferencias en las circunstancias, y podría argu- mentar que deberían ser compensadas por la sociedad. Al subrayar el componente de la desigualdad atribuible a las circunstancias, este tipo de análisis puede ayudar a construir un consenso político y social sobre la necesidad y los mejores medios para enfrentar la desigualdad de oportunidades. Así, enfocar la desigualdad de oportunidades antes que la desigualdad del ingreso podría tener un mayor impacto en mejorar el desempeño económico. Medir la desigualdad de oportunidades permite que las medidas de políticas se enfo- quen de manera más precisa en el componente de desigualdad de resultados causados PORTUNIDADESO por factores que están fuera del control individual, en tanto no afecten las diferencias DE generadas por las preferencias individuales y el esfuerzo, que generalmente son per- cibidos como justos. Las herramientas presentadas en los próximos capítulos pueden ESIGUALDADD. 74 Igualdad de oportunidades (interior).indd 74 28/11/2008 8:35:45 ayudar a promover un consenso sobre la necesidad urgente de focalizar el debate po- lítico acerca de cómo incrementar la equidad, identificar específicamente la población más necesitada y servir como una guía sobre el tipo de políticas que se requieren para brindar efectivamente las mismas oportunidades para todos. Referencias Alesina, A. y E. La Ferrara, 2005, "Preferences for redistribution in the land of opportunities", Journal of Public Economics, 89 (5-6), 897-931. Arneson, R. 1989. "Equality and Equality of Opportunity for Welfare", Philosophical Studies, 56: 77-93. Ashenfelter, O. y C. Rouse. 2000. "Schooling, Intelligence, and Income in America." En Merito- cracy and Economic Inequality, ed. Arrow, K., S. Bowles, and S. Durlauf. Princeton, NJ: Princeton University Press. Banco Mundial. 2006. 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PORTUNIDADESO DE ESIGUALDADD. 78 Igualdad de oportunidades (interior).indd 78 28/11/2008 8:35:46 2 ÍNdICe de oPoRtuNIdAdeS HuMANAS PARA LoS NIÑoS Igualdad de oportunidades (interior).indd 79 28/11/2008 8:35:49 CAPÍtuLo 2 ÍNdICe de oPoRtuNIdAdeS HuMANAS PARA LoS NIÑoS Un proceso de desarrollo justo debería buscar igualar las oportunidades en to- das las etapas de la vida de una persona, apuntando a nivelar el terreno para todos los ciudadanos. Un componente de desigualdad de oportunidades es el acceso desigual de los niños a las "oportunidades básicas" necesarias para tener un comienzo justo en la vida. Mientras no todos los niños de un país tengan acceso a la educación, a la salud, a la nutrición y a los servicios básicos, y que ese acceso esté relacionado con las circunstancias por las cuales el niño no tiene responsabilidad alguna, como el género, la etnicidad o el entorno familiar, la desigualdad de oportunidades prevalecerá en dicho país. Una meta socioeco- nómica de las políticas sería reducir esa correlación lo más posible y brindar un terreno de juego nivelado para todos los niños. Enfocarse en reducir la desigual- dad de oportunidades es, pues, un derrotero útil para las políticas, pero un paso OSñIN primordial es tener una manera adecuada de medir esa desigualdad. LOS Este capítulo busca medir la desigualdad de oportunidades desarrollando un Índice ARAP de Oportunidades Humanas, un indicador compuesto que combine dos elementos: i) el nivel de cobertura de oportunidades básicas necesarias para el desarrollo humano, UMANASH como la educación primaria, agua y saneamiento, y electricidad; y ii) el grado en que la distribución de dichas oportunidades está condicionada por las circunstancias exó- genas a los niños, como el género, los ingresos o las características de los hogares. Este nuevo índice evalúa la importancia de la mejora en el acceso general a las oportu- nidades básicas y garantiza su asignación justa, y puede servir como una herramienta PORTUNIDADESO para ayudar a orientar las políticas públicas que busquen igualar las oportunidades. DE NDICEÍ. 80 Igualdad de oportunidades (interior).indd 80 28/11/2008 8:35:51 El Índice de Oportunidades Humanas se calcula para un conjunto de oportunidades relacionadas con la educación (estudios de 6o. grado finalizado a tiempo y asistencia escolar para niños entre 10 y 14 años de edad) y vivienda (acceso a agua potable, saneamiento y electricidad), y luego resumido en un solo índice general. Aplicado a resultados diferenciados, combina ambos elementos ­cobertura p y desigualdad de oportunidades (D)­ en un solo cálculo en el que la cobertura de una oportunidad básica está ajustada en función de cuán desigualmente está distribuida1. El nivel de oportunidad medido por este índice puede interpretarse como el número de opor- tunidades existentes en una sociedad dada, asignadas con base en el principio de igualdad de oportunidades. Una etapa fundamental para estimar cómo están distribuidas las oportunidades básicas es desarrollar una medida de la desigualdad de oportunidades, el índice D. Éste mide las tasas disímiles de acceso a una determinada oportunidad básica en grupos de niños definidos por características de circunstancia (específicamente, el área de residencia de los niños, el género, el nivel educativo de los padres, el ingreso familiar per cápita, el número de hermanos y la presencia de los dos padres en el hogar) comparado con la tasa general de acceso al mismo servicio para el conjunto de la población de niños. El índice D va de 0 a 100, en términos porcentuales, y en una situación de igualdad de oportunidad perfecta, D será cero. El índice D tiene una interesante interpretación como la fracción de oportunidades disponibles que deben ser reasignadas desde niños que pertenecen a grupos en mejores condiciones a niños que están en grupos en peores condiciones, para restaurar la igualdad de oportunidad. OSñIN El Índice de Oportunidades Humanas utiliza datos de 35 encuestas de hogares represen- LOS tativas a nivel de país, de 19 países de América Latina y el Caribe, cubriendo un período de aproximadamente una década (1995-2005). Juntas, las encuestas representan cerca ARAP de 200 millones de niños entre 0 y 16 años de edad en esta región. Los resultados muestran notables mejoras de oportunidades en la mayoría de los países de esta re- UMANASH gión, tanto porque hubo mejoras en la cobertura como a una asignación más justa de las oportunidades. Aún así, los países no han mejorado de manera pareja en todas las oportunidades básicas y en muchos casos están lejos de brindar acceso universal. PORTUNIDADESO 1 Matemáticamente, el Índice de Oportunidades Humanas, O, estará dado por O = p * (1 ­ D). DE NDICEÍ. 81 Igualdad de oportunidades (interior).indd 81 28/11/2008 8:35:51 Este capítulo procede así: la siguiente sección analiza en más detalle lo que motivó es- coger las oportunidades básicas seleccionadas y las variables de circunstancia, así como la fuente de datos utilizada para los cálculos. La segunda sección presenta los resultados del primer componente del Índice de Oportunidades Humanas, es decir, los niveles de cobertura total para cada oportunidad en los países analizados. La metodología para el segundo componente del Índice de Oportunidades Humanas, la igualdad distributiva de las oportunidades básicas para los niños ­el índice D­ y los cálculos nacionales están presentados en la tercera sección. La cuarta sección brinda el marco analítico para el Índice de Oportunidades Humanas y reporta los resultados empíricos de 19 países de América Latina y el Caribe. La quinta sección concluye resumiendo los hallazgos. 2.1 oPoRtuNIdAdeS BáSICAS PARA LoS NIÑoS Las oportunidades básicas son servicios primordiales para el desarrollo de los niños. Son exógenos para los niños, ellos son receptores pasivos y las sociedades ven la provisión universal de éstos como un objetivo social válido. Por ejemplo, el acceso a la educación primaria, la educación infantil temprana, vacunaciones, niveles nutricionales mínimos, saneamiento, agua potable, electricidad y partida de nacimiento u otro documento de identidad. Las oportunidades básicas son exógenas desde el punto de vista del niño en tanto su acceso no es controlado por éste, sino por su familia o por la sociedad. La provisión universal de las oportunidades básicas es una meta válida y realista, ya que son alcanzables dada la tecnología disponible; y si no es alcanzable hoy, para un deter- OSñIN minado país, podría serlo en el futuro con políticas efectivas. Aun cuando las diferentes sociedades podrían tener distintos estándares en cuanto al conjunto de necesidades LOS básicas, al menos en el caso particular de los niños, la mayoría de las sociedades con- ARAP cuerdan en un conjunto de oportunidades básicas, al menos a nivel de intenciones. Este capítulo se enfoca en la desigualdad y la cobertura de las oportunidades básicas para los niños por tres motivos principales: UMANASH · Primero, desde un punto de vista empírico, las oportunidades pueden ser operativiza- das midiendo el acceso de los niños a los bienes y servicios básicos que son primordiales para su pleno desarrollo. Para los niños, el acceso define la "oportunidad" en la medida PORTUNIDADESO que no se puede esperar de los niños (no así de los adultos) que realicen los esfuerzos DE que se requieren para acceder por ellos mismos a estos bienes básicos. NDICEÍ. 82 Igualdad de oportunidades (interior).indd 82 28/11/2008 8:35:51 · Segundo, desde el punto de vista de las políticas públicas, la evidencia indica que las intervenciones tempranas en el ciclo de vida de una persona para igualar las oportuni- dades tienen una relación costo-efectividad significativamente mayor y más exitosa que cuando se hacen intervenciones más tarde en la vida. · Tercero, enfocarse en los niños clarifica el mensaje que identifica socialmente la de sigualdad de oportunidades como injusta, y ayuda a poner la nivelación de las opor- tunidades en el centro del debate de las políticas. Como lo apunta el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006, en el día de su nacimiento a los niños no se les puede responsabilizar por sus circunstancias familiares, a pesar del hecho de que dichas cir- cunstancias ­como la raza, el género, los ingresos y la educación de sus padres, o la ubicación urbano/rural de su residencia­ representarán diferencias importantes en las vidas que lleven. Los oportunidades básicas son aquellas consideradas esenciales para que los niños de hoy tengan como adultos el potencial para alcanzar mejor los resultados de sus prefe- rencias. Una amplia gama de oportunidades básicas son relevantes para las políticas y primordiales para el desarrollo futuro de los niños. Este capítulo se enfoca en las opor- tunidades básicas relacionadas con la educación y las condiciones de vivienda. Fuera de su importancia intrínseca, datos de las encuestas de hogares permiten hacer compara- ciones en el tiempo y entre un amplio número de países2. En el caso de la educación, la culminación del sexto grado a tiempo se utiliza como una proxy para la oportunidad de un niño en relación con la educación básica. La calidad de la educación básica puede considerarse justamente como un indicador que las escuelas OSñIN primarias tienen la calidad suficiente para brindar la instrucción diferenciada que se LOS requiere para que todos los niños logren concluir a tiempo los seis primeros años de su escolaridad, evitando las repeticiones de grado o deserciones. Si la calidad de la edu- ARAP cación es buena, el niño aprenderá lo suficiente para ser promovido al siguiente grado, sin importar sus circunstancias. En un mundo de igualdad de oportunidades, todos los UMANASH niños, cualquiera sean sus circunstancias, deberían tener acceso a una educación básica de calidad. En la práctica, esta variable se mide calculando la probabilidad de haber 2 Muchas oportunidades básicas que podrían ser de interés, como por ejemplo la educación preescolar o la PORTUNIDADESO obtención del certificado de nacimiento, no fueron incorporados en el análisis por la escasez de información en varios países. DE NDICEÍ. 83 Igualdad de oportunidades (interior).indd 83 28/11/2008 8:35:51 concluido el sexto grado a tiempo entre niños de 12 a 16 años de edad3. Algunos sis- temas educativos, como el de Jamaica, practican la promoción automática en primaria, mientras que otros no lo hacen, y esto podría provocar dificultades comparativas. Este estudio también utiliza la asistencia a la escuela entre los 10 y los 14 años. Esta variable mide la tasa bruta de asistencia (es decir, asistencia a la escuela independientemente del grado) para los niños entre las edades de 10 y 14 años. Así, esto incluye a los niños en la parte alta del ciclo de primaria o en la parte baja del ciclo de secundaria (dependiendo del sistema del país). El acceso de un niño a condiciones adecuadas de vivienda es un elemento primordial para tener la oportunidad de acceder a una vida sana. Se seleccionaron tres condiciones para este estudio: acceso al agua potable, al saneamiento y a la electricidad. Diversos estudios encontraron una fuerte y negativa relación entre las tasas de mortalidad in- fantil y la mejora de la provisión del agua y de las instalaciones de saneamiento (ver Abou-ali Hala 2003, Galiani y otros, 2005, Fuentes y otros 2006, Rutstein 2000, por ci- tar algunos). El agua, el saneamiento y la higiene de calidad son los únicos medios para reducir la incidencia de la diarrea y sus serias consecuencias relacionadas de largo plazo, incluyendo que los niños tengan más probabilidades de resultar seriamente afectados por la desnutrición y las infecciones oportunistas (como la neumonía), y tener atrasos en su desarrollo físico y mental por el resto de sus vidas (Unicef, 2006). La OMS estima que aproximadamente 1,4 millones de niños menores de cinco años mueren cada año, la mayoría en países en desarrollo, por enfermedades diarreicas atribuidas al consumo OSñIN de agua no potable, y saneamiento e higiene inadecuados (OMS 2004:1). El agua po- table y el saneamiento son los componentes primordiales de la salud pública y deberían LOS considerarse una oportunidad básica para todos los niños. ARAP Disponer de electricidad también es una oportunidad básica para los niños. La electrici- dad mejora la calidad de la vida en relación con las fuentes alternativas de energía para el UMANASH 3 Esta probabilidad fue computada por un modelo logístico condicionado por la edad y otras variables de con- trol. Para un tratamiento formal ver Barros, Molinas y Saavedra (2008). Un sistema normal de educación formal en América Latina comienza a los seis años, y tiene cerca de seis años de escuela primaria y seis años de escuela secundaria. La mayoría de los países toman diferentes direcciones a partir de esta referencia general. "Concluir el sexto grado" significa haber completado seis años de educación a tiempo en el primer ciclo básico del país. En diez países de la región, esto implica terminar la escuela primaria. Pero es menos que el ciclo primario en otros PORTUNIDADESO países y más en el caso de Colombia. En la mayoría de los países, la educación básica comienza oficialmente a la edad de 6 años (excepto en Brasil, Guatemala y Nicaragua, en donde comienza a los siete), de modo que a los 13 años, los alumnos que han logrado permanecer dentro del sistema sin repeticiones o interrupciones, deberían DE haber completado seis años de educación básica. NDICEÍ. 84 Igualdad de oportunidades (interior).indd 84 28/11/2008 8:35:51 alumbrado, la cocina y la calefacción, como el querosén y la leña. La provisión de electri- cidad a los hogares permite tener mejores condiciones para estudiar en las noches, evitar las muertes provocadas por la contaminación de la biomasa que generan las cocinas de interior (particularmente entre los niños y las madres), para acceder a las informaciones y a programas de la radio y la televisión, y a la Internet, para liberar el tiempo que los pa- dres invierten en las tareas domésticas y que potencialmente podrían invertir en mejorar la crianza de sus hijos, y para aumentar la seguridad del hogar y de la comunidad. Los estudios han documentado que los niños invierten más tiempo estudiando una vez que se provee la electricidad a sus hogares (Gustavsson, 2007), y también permite el acceso a las técnicas modernas de la educación por computadoras, como en el Perú rural (Bajak, 2007)4. Reemplazar las lámparas de querosén con la electricidad también ha demostrado reducir la irritación de los ojos, la tos y los problemas nasales, y reducir significativamente la cantidad de niños que mueren cada año envenenándose accidentalmente con quero- sén (Kaufman y otros, 2000). La electricidad también ayuda a aliviar la carga de trabajo doméstico, ya que por ejemplo las mujeres en las áreas rurales invierten el equivalente de dos días de trabajo semanales en la recolección de leña (Budlender y otros, 2001). En el caso del agua, el saneamiento y la electricidad, todos los niños entre 0 y 16 años están incluidos en el cálculo. El indicador para cada una de estas oportunidades básicas consiste en el porcentaje de niños entre 0 y 16 años que viven en una casa con acceso a servicios públicos. Cada servicio se considera separadamente y se utilizan criterios sencillos para identificar en las encuestas el acceso de un hogar a cada oportunidad. La mayoría de las encuestas en la región no preguntan por agua potable, sino por la ubicación de la fuente de agua y el sistema que se utiliza para su distribución. Esta OSñIN variable tiene el valor 1 si el hogar tiene acceso a agua dentro de la vivienda o dentro LOS de la propiedad, a través de la red de distribución pública5. Para registrar el acceso a ARAP 4 La evidencia anecdótica indica un caso de gran impacto potencial sobre la calidad de la educación entre los niños pobres y rurales de Arahuay (Perú), desde que las computadoras portátiles del proyecto One Laptop per Child llegaron a la escuela local (Bajak, 2007). Sin electricidad en el pueblo el proyecto no hubiese sido viable. Las computadoras portátiles de menos de US$200 están especialmente diseñadas para educar a niños de entre UMANASH 6 y 16 años, para adaptarse al idioma y las costumbres locales, y están dotadas de libros sin derechos de autor, y permiten que los niños dominen la Internet. Perú compró más de 270.000 de estas computadoras portátiles y Uruguay ordenó 100.000. 5 Esto no incluye pozo público, pilón, puesto público, pluma, llave pública, camión cisterna, lluvia, río, estanque, etc. La única excepción es Venezuela, para la que hemos aceptado el pozo público como un sistema público mejorado de agua. Esto tiene una razón. En todas las encuestas desde 1995 en adelante, el acceso general al sistema público de distribución de agua era prácticamente universal (entre 90 y 93%) y el pozo público casi 0%. PORTUNIDADESO Pero para la Encuesta de Hogares por Muestreo de 2005 los datos son completamente diferentes. La red pública de distribución representa sólo 73% y los pozos públicos 17%. Los datos de 2006 también confirman que la dis- DE NDICEÍ. 85 Igualdad de oportunidades (interior).indd 85 28/11/2008 8:35:51 saneamiento, la variable es igual a 1 cuando la casa está conectada a un sistema público de alcantarillado o a un pozo séptico6. En el caso de la electricidad, la variable es igual a 1 si el hogar tiene acceso a electricidad por medio de cualquier fuente. El acceso que se registra a oportunidades básicas puede esconder diferencias sustan- ciales en cuanto a la calidad del servicio. Por ejemplo, tener acceso a la electricidad no implica disponer de ésta las 24 horas del día o recibir un voltaje adecuado. Los cortes fre- cuentes y las disminuciones del voltaje pueden limitar los beneficios que brinda la electri- cidad a una familia, desde la conservación de alimentos en refrigeradoras hasta las horas nocturnas disponibles para estudiar. Salvedades similares pueden hacerse en relación con la culminación a tiempo de la educación primaria y el acceso a agua y saneamiento. Las limitaciones del acceso y la comparabilidad de los datos dificultan evaluar la calidad de las oportunidades básicas. En esta fase, por propósitos comparativos, el análisis está limitado a indicadores que midan cantidad y no calidad. Análisis específicos para países deberían incorporar el factor calidad, en la medida que la calidad de los servicios es un área primordial por mejorar en todos los países, también debido a que existen grandes desigualdades en la calidad de servicios para distintos grupos de la población. Las circunstancias de un niño se definen por variables comunes a todas las encuestas: i) género7, ii) área de residencia del niño (urbana o rural), iii) número de años de escola- ridad del jefe de hogar, iv) el ingreso familiar per cápita, v) si el hogar es monoparental o no, y vi) la cantidad de hermanos y hermanas entre 0 y 16 años de edad. Estas seis OSñIN circunstancias definidas se utilizan para el análisis del acceso a la educación, al agua, el saneamiento y la electricidad. La raza y la etnicidad son extremadamente relevantes LOS para analizar el acceso a bienes y servicios básicos, como lo sería la ubicación definida en un sentido más detallado (es decir municipalidad, localidad, e incluso el vecindario). ARAP Sin embargo, estas variables no están presentadas en las encuestas nacionalmente re- presentativas de los 19 países de América Latina y el Caribe, y por tanto no se tienen UMANASH en cuenta aquí. tribución de la red pública representa más de 90% de la población general, pero para esa encuesta no es posible distiguir las observaciones urbanas de las rurales. 6 Nuestra definición de servicio de saneamiento es más estricta que de otras fuentes. Por ejemplo, el programa de la Organización Mundial de la Salud y Unicef "Programa Conjunto de Monitoreo de la Oferta de Agua y Sa- PORTUNIDADESO neamiento" considera diferentes tipos de letrinas como servicio higiénico mejorado, pero éstos están excluidos de nuestra definición. 7 En el caso de la educación, el género se refiere al género del niño o de la niña; sin embargo, para el agua el DE género se refiere al género del jefe del hogar. NDICEÍ. 86 Igualdad de oportunidades (interior).indd 86 28/11/2008 8:35:51 tABLA 2.1: PAÍSeS, eNCueStAS y AÑoS Año de la Año de la País encuesta encuesta encuesta Argentina Encuesta de Impacto Social de la Crisis en Argentina 2002 Bolivia Encuesta Continua de Hogares 2005 Brasil Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios 1995 2005 Chile Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional 1996 2006 Colombia Encuesta de Calidad de Vida 1997 2003 Costa Rica Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 1994 2004 República Dominicana Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo 1996 2006 Ecuador Encuesta de Condiciones de Vida 1995 2006 El Salvador Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 1998 2005 Guatemala Encuesta Nacional sobre Condiciones de Vida 2000 2006 Honduras Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples 1997 2005 Jamaica Jamaica Survey of Living Conditions 1996 2002 México Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 1996 2006 OSñIN Nicaragua Encuesta Nacional de Hogares sobre Medición de Nivel de Vida 1998 2005 LOS Panamá Encuesta de Niveles de Vida 1997 2003 ARAP Paraguay Encuesta Permanente de Hogares 1999 2005 Perú Encuesta Nacional de Hogares 1998 2006 UMANASH Uruguay Encuesta Nacional de Hogares Ampliada 2006 Venezuela Encuesta de Hogares por Muestreo 1995 2005 Fuente: El Banco Mundial y la Universidad Nacional de La Plata (Cedlas) base de datos socioeconómicos para América Latina y PORTUNIDADESO el Caribe. DE NDICEÍ. 87 Igualdad de oportunidades (interior).indd 87 28/11/2008 8:35:52 Los cálculos en este capítulo utilizan los datos de 35 encuestas de hogares nacional- mente representativas de 19 países de América Latina y el Caribe, cubriendo un perío- do de aproximadamente una década (1995-2005). El criterio fue elegir dos encuestas comparables lo más próximas que se pudiera al año 1995 y 2005. En total las encuestas representan a cerca de 200 millones de niños de 0 a 16 años de 19 países de América Latina y el Caribe8. 2.2 CoBeRtuRA de LAS oPoRtuNIdAdeS BáSICAS Esta sección presenta el primer componente del Índice de Oportunidades Humanas: la cobertura de las oportunidades básicas. Detalla información de cinco oportunidades bá- sicas para 19 países de América Latina y el Caribe en estudio, sin referencia a qué tan justa es la distribución de estas oportunidades, lo cual se aborda en la próxima sección. En cuanto a la educación, América Latina registró un aumento en el acceso general tan- to a sexto grado a tiempo como en la asistencia escolar (tabla 2.2). En el año 2005, un promedio de 68% de niños de 13 años de todos los países analizados había completado el sexto grado a tiempo, más alto que en 1995 (57%), y 93% de los niños entre 10 y 14 años estaban asistiendo a la escuela, comparado con 89% en 19959. La probabilidad promedio de terminar el sexto grado a tiempo registró notables avances en varios países de la región, como Brasil, Colombia, El Salvador, Paraguay y Perú, la OSñIN que se incrementó anualmente en 2 puntos porcentuales o más en una década. Estos países tenían puntos de partida muy bajos para este indicador, y sus esfuerzos los han LOS puesto más cerca de los que llevan la delantera en la región. Sin embargo, persisten importantes diferencias entre los países, en algunos menos de 60% de sus niños con ARAP el sexto grado terminado a tiempo (Brasil, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicara- UMANASH 8 Argentina no dispone de una muestra nacionalmente representativa que incluya las áreas rurales, siendo la única encuesta representativa a nivel nacional disponible una especial que condujo el Banco Mundial para evaluar los efectos de la crisis económica de 2002. Debido a que las cifras nacionales y las que son estrictamente urbanas no son realmente comparables, este estudio presenta para Argentina los resultados de la encuesta de 2002. Sin embargo, las estimaciones nacionales de 2002 brindan resultados notablemente similares a los de la encuesta de las áreas urbanas, de 2003. En la medida que el año 2002 fue un año atípico en Argentina, los resultados deben interpretarse con extremas precauciones. PORTUNIDADESO 9 Los promedios para el período final no incluyen a Argentina y Uruguay, de tal manera que los promedios para cada período puedan ser comparados. Asimismo, es importante mencionar que para algunos indicadores los pro- medios evaluados en el período final no incluyen Bolivia, Honduras y República Dominicana debido a la escasez DE de información específica en las encuestas o por problemas de comparabilidad entre éstas. NDICEÍ. 88 Igualdad de oportunidades (interior).indd 88 28/11/2008 8:35:52 tABLA 2.2: CoBeRtuRA de LAS oPoRtuNIdAdeS BáSICAS eN eduCACIóN Sexto grado a tiempo Asistencia escolar (10­14 años de edad) País Circa 1995 Circa 2005 Cambio Circa 1995 Circa 2005 Cambio (porcentaje) (porcentaje) anual (porcentaje) (porcentaje) anual Argentina -- 85 -- -- 96 -- Bolivia -- 78 -- -- 95 -- Brasil 24 47 2,3 90 97 0,7 Chile 78 83 0,5 98 99 0,1 Colombia 63 76 2,2 89 91 0,3 Costa Rica 64 72 0,8 89 94 0,5 República Dominicana 54 66 1,2 96 97 0,1 Ecuador 69 81 1,1 84 89 0,4 El Salvador 37 51 2,0 85 90 0,7 Guatemala 25 33 1,5 79 81 0,3 Honduras 43 54 1,3 78 84 0,8 Jamaica 89 88 -0,2 96 95 -0,2 México 75 88 1,3 89 95 0,6 OSñIN Nicaragua 33 44 1,6 81 88 0,9 LOS Panamá 75 77 0,3 92 94 0,3 ARAP Paraguay 53 66 2,3 93 92 -0,1 Perú 61 79 2,2 94 96 0,2 UMANASH Uruguay -- 81 -- -- 97 -- Venezuela 69 78 0,9 94 96 0,2 Promedio 57 68 1,3 89 93 0,4 PORTUNIDADESO Fuente: compilación de los autores con base en datos de la tabla 2.1. DE Nota: -- = No disponible. NDICEÍ. 89 Igualdad de oportunidades (interior).indd 89 28/11/2008 8:35:53 gua) comparado con más del 80% en otros países (Argentina, Chile, Ecuador, Jamaica, México y Uruguay). En cuanto a la asistencia escolar entre los 10 y los 14 años de edad, las mejoras son menos significativas (sólo 0,4 puntos porcentuales de crecimiento por año en la última década), porque la región alcanzó a mediados de los noventa un nivel que ya era alto. Sin embargo, la dispersión entre los países (es decir, la diferencia entre la cobertura más baja y la más alta) apenas declinó de veinte puntos porcentuales en 1995, a 18 puntos porcentuales en el 2005, lo cual sugiere que no está ocurriendo convergencia y algunos países todavía están atrasados en este indicador. El crecimiento promedio anual del acceso a los servicios básicos para los hogares fue de alrededor de 0,8 puntos porcentuales en agua, saneamiento y electricidad (tabla 2.3). Estos pequeños incrementos no se deben a que la región haya alcanzado altos niveles de cobertura. Por el contrario, la cobertura promedio en saneamiento es sólo de 54%, en agua es 75% y en electricidad es 84% en 2005. Este promedio de países esconde grandes diferencias. Por ejemplo, en Costa Rica, 98% de los niños viven en hogares con acceso a agua potable, cuando sólo 55% de hogares en El Salvador tienen las mismas condiciones. Sólo 21% de los niños que tienen entre 0 y 16 años de edad en Nicaragua vivían en casas con saneamiento en el 2005, comparado con 92% en Costa Rica. La electricidad presenta el acceso más uniforme en la región, con varios países que alcanzan acceso universal (Chile) o casi universal (Argentina, OSñIN Costa Rica, México y Venezuela), mientras que aquellos que tienen las tasas más ba- jas todavía dan cobertura al menos a dos tercios de la población (Bolivia, Honduras, LOS Nicaragua, Perú). ARAP Estas tablas sólo registran el acceso promedio a las oportunidades básicas seleccionadas en cada país. No indican si los niños de un determinado género o área de residen- UMANASH cia o estructura familiar tienen tasas diferentes de acceso. Tasas de acceso diferentes para niños de distintos entornos de circunstancia significaría que las tasas promedio esconden una importante desigualdad en el acceso a estas oportunidades básicas. Estas diferencias deben identificarse y medirse de modo que puedan adoptarse las acciones correctivas. La sección siguiente aborda esta tarea. PORTUNIDADESO DE NDICEÍ. 90 Igualdad de oportunidades (interior).indd 90 28/11/2008 8:35:53 tABLA 2.3: CoBeRtuRA de oPoRtuNIdAdeS BáSICAS eN CoNdICIoNeS de VIVIeNdA Agua Saneamiento electricidad País Circa Circa Cambio Circa Circa Cambio Circa Circa Cambio 1995 (%) 2005 (%) anual 1995 (%) 2005 (%) anual 1995 (%) 2005 (%) anual Argentina -- 93 -- -- 82 -- -- 99 -- Bolivia -- 64 -- -- 32 -- -- 68 -- Brasil 90 94 0,4 50 60 1,0 89 95 0,7 Chile 91 97 0,6 77 91 1,4 96 100 0,4 Colombia 80 82 0,3 62 64 0,2 91 93 0,3 Costa Rica 84 98 1,4 78 92 1,4 95 99 0,3 República -- 68 -- -- 58 -- -- 93 -- Dominicana Ecuador 61 74 1,1 53 62 0,9 87 94 0,6 El Salvador 48 55 1,1 30 29 -0,2 75 84 1,2 Guatemala 62 70 1,3 22 34 2,0 66 75 1,4 Honduras -- 73 -- -- 34 -- 57 60 0,4 Jamaica 63 58 -0,9 47 46 -0,2 77 86 1,6 OSñIN México 80 89 0,9 41 55 1,3 94 99 0,5 LOS Nicaragua 52 56 0,6 15 21 0,9 60 65 0,7 ARAP Panamá 84 86 0,3 43 44 0,2 69 73 0,6 Paraguay 41 57 2,6 51 57 0,9 88 94 1,0 UMANASH Perú 53 56 0,4 43 61 2,2 63 69 0,8 Uruguay -- 90 -- -- 81 -- -- 98 -- Venezuela 92 90 -0,2 83 86 0,4 99 99 0,0 Promedio 70 75 0,7 50 54 0,9 80 84 0,7 PORTUNIDADESO DE Fuente: compilación de los autores con base en datos de la tabla 2.1. Nota: -- = No disponible. NDICEÍ. 91 Igualdad de oportunidades (interior).indd 91 28/11/2008 8:35:53 2.3 MedIR LA deSIGuALdAd de LAS oPoRtuNIdAdeS BáSICAS PARA LoS NIÑoS Esta sección aborda el segundo componente del Índice de Oportunidades Humanas: cómo están distribuidas las oportunidades básicas si un país no ha alcanzado la universalidad. Las oportunidades básicas son exógenas para los niños, aunque sean endógenas para la so- ciedad10. El acceso a agua potable y a educación básica, por ejemplo, claramente no están bajo el control del niño. Ya que la falta de esfuerzos no justifica la falta de acceso de los ni- ños a los bienes y servicios básicos, ese acceso puede concebirse como las oportunidades brindadas a los niños. Esto permite que los indicadores de oportunidades sean empírica- mente más manejables. El análisis empírico de la desigualdad en esas variables no tiene que preocuparse en deslindar la porción relativa a la desigualdad en el acceso a oportunidades básicas derivada de las circunstancias de la porción relativa a algún tipo de decisión o es- fuerzo11. En el caso de los niños, la desigualdad medible del acceso a bienes y servicios bá- sicos relacionados con las circunstancias, como el género o la raza, es desigualdad de opor- tunidades. En un terreno de juego completamente nivelado, las circunstancias no deberían tener ninguna incidencia en la distribución de las oportunidades básicas entre los niños. Como se analizó en el capítulo 1, la meta de la igualdad de oportunidades básicas tiene dos componentes: i) asegurar que la mayor cantidad posible de personas tengan acceso a las oportunidades básicas, y ii) asegurar que en las situaciones de limitadas oportuni- dades disponibles debido a escasez de recursos, las oportunidades existentes estén dis- tribuidas equitativamente, sin ninguna correlación con las circunstancias. La medida de OSñIN desigualdad de oportunidades construida aquí, es decir, el Índice D, calcula con cuánta equidad están distribuidas un conjunto de oportunidades escasas (limitadas). LOS ARAP Construir el Índice D Esta medida de desigualdad de oportunidades es una versión del índice de disi- UMANASH militud ampliamente utilizado en sociología y aplicado a los resultados dicotómi- 10 Una discusión más formal de este procedimiento se presenta en Barros, Molinas y Saavedra (2008). 11 Como ejemplo, es posible asumir que las diferencias de acceso de los niños a saneamiento que están rela- PORTUNIDADESO cionadas con las circunstancias son todas desigualdades de oportunidades, ya que el hecho de tener o no la `oportunidad básica' es exógeno para el niño. Por otro lado, cuando se observa si un adulto tiene o no acceso a saneamiento, este resultado está en parte relacionado con las diferencias de las oportunidades (poca inversión DE pública en el sector) y en parte relacionadas con los esfuerzos de la persona. NDICEÍ. 92 Igualdad de oportunidades (interior).indd 92 28/11/2008 8:35:54 cos12. El Índice D mide qué tan disímiles son las tasas de acceso a un servicio dado para grupos definidos por características de circunstancia (por ejemplo, ubicación, género, educación de los padres, etc.), comparadas con la tasa promedio de acceso al mismo servicio para el conjunto de la población. Si se aplica consistentemente el principio de igualdad de oportunidades, se debería observar una correspondencia precisa entre población y distribuciones de oportunidad. Es decir, si la mitad de la población está en el grupo de circunstancia A, 35% en el grupo B y 15% en el grupo C, las oportunidades deberían estar distribuidas en las mismas proporciones. El Índice D va de 0 a 1 (0 a 100 en términos porcentuales)13, y en una situación de igualdad de oportunidades perfecta, D será cero. Las brechas de probabilidades de acceso están en el centro del Índice D (gráfico 2.1). La línea horizontal ubicada justo por encima de la marca de 50% representa la probabilidad promedio para el conjunto de la población de que un niño concluya el sexto grado a tiempo (en este caso, la variable de oportunidad), mientras que la GRÁFICO 2.1. línea curva representa el mismo resultado, ÍNDICE D: UN ÍNDICE PARA MEDIR LA DESIGUALDAD trazado en ingreso per cápita (la variable DE OPORTUNIDADES de circunstancia). La parte sombreada de 70 la izquierda representa los grupos de ni- )%(opmeitaodargotxesleriulcnoceddadilibaborP 65 ños de ingresos bajos que tienen menos 60 55 probabilidades que el promedio de la po- 50 45 blación de terminar el sexto grado, mien- 40 tras que la parte de la derecha refleja a los 35 1 m - 30 D = i pi p OSñIN niños más ricos que tienen una probabi- 2 p 25 i = 1 LOS lidad superior al promedio de terminar a 20 15 tiempo. Las brechas de probabilidades de 10 ARAP acceso representan las diferencias absolu- 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 tas de las tasas de acceso de grupos espe- Ingreso per cápita (US$ (PPA)/día) cíficos ( pi ) y la tasa promedio de acceso UMANASH Fuente: Ilustración de los autores. Desigualdad de oportunidades general p. Nota: PPA = Paridad del poder adquisitivo. 12 La propuesta metodológica se fundamenta principalmente en estudios sociológicos y demográficos tradicio- nales en tres áreas: desigualdad de las oportunidades educativas (ver Boudon 1974 y Mare 1980), segregación residencial y ocupacional (Duncan y Duncan 1955), y la medición de la desigualdad de oportunidades para sobrevivir (ver por ejemplo Koskinen 1985 y Barros y Sawyer 1991). PORTUNIDADESO 13 Para una prueba formal de la amplitud del Índice D, ver Barros, Molinas y Saavedra (2008). DE NDICEÍ. 93 Igualdad de oportunidades (interior).indd 93 28/11/2008 8:35:54 Puede haber tantas brechas de probabilidades como combinaciones posibles de defini- ción de grupos por circunstancias. Por ejemplo, 20 grupos de ingresos, siete grupos de tamaño de familias, en una zona rural o urbana, eso ya genera 280 brechas de proba- bilidad. Si le agregamos los años de escolaridad de los padres, la presencia o no de los dos padres en el hogar, y el género del niño, el número total de brechas de probabilidad sería una cifra muy grande. El Índice D resume todas esas brechas de probabilidades de acceso en una medida sintética, ponderándolas en función del porcentaje de población en cada grupo de circunstancia14. En pocas palabras, el Índice D es una medida relativa del promedio ponderado de las brechas de probabilidad de acceso entre diferentes grupos de circunstancia y el promedio general de la tasa de acceso15. De este modo, puede interpretarse como la fracción de todas las oportunidades disponibles que necesitan reasignarse desde los grupos que están mejor a los grupos más necesitados, para obtener la igualdad de oportunidades16. Cálculos nacionales de la desigualdad de oportunidades entre los niños Antes de pasar a combinar los cálculos del Índice D de la distribución desigual de oportunidades con niveles de cobertura para generar el Índice de Oportunidades Humanas, revisaremos brevemente en forma separada los resultados preliminares de la distribución de oportunidades. El Índice D se aplicó a 19 países cuyas encuestas de OSñIN hogares presentaban datos nacionalmente representativos, en muchos casos en dos puntos temporales, para analizar la desigualdad de oportunidades en la educación de LOS los niños, el acceso a electricidad, agua y a saneamiento mejorados. Los resultados son medidas sintéticas de la variación entre los grupos de circunstancia sobre cómo ARAP están distribuidas las oportunidades existentes, dependiendo de los atributos de un UMANASH 14 Las tasas de acceso específicas están hechas a medida para cada persona perteneciente a un grupo dado. Para los detalles de los métodos econométricos, ver Barros, Molinas y Saavedra (2008). 15 La documentación sociológica generalmente divide ya sea por la proporción de un mal resultado (1- p ) o por el producto p *(1- p ). Este tipo de denominadores tiende a penalizar el crecimiento de oportunidades que se distribuyen aleatoriamente. Al dividir por p, la medida presenta algún sesgo en favor del crecimiento. Para ahondar más, ver Barros, Molinas y Saavedra (2008). PORTUNIDADESO 16 Las circunstancias analizadas aquí (género, área de residencia y otras características del hogar) se usaron por- que los datos para la comparación estaban disponibles en las encuestas de hogares en los 19 países de la región. Si otras bases de datos estuvieran disponibles para otras circunstancias potenciales importantes, como etnicidad DE o religión, éstas podrían incorporarse en el índice. NDICEÍ. 94 Igualdad de oportunidades (interior).indd 94 28/11/2008 8:35:55 ReCuAdRo 2.1: CoMPutAR eMPÍRICAMeNte eL ÍNdICe D El índice D de desigualdad de oportunidades podría calcularse a través de una serie de procedimientos paramétricos, no paramé- tricos o semiparamétricos. Uno podría imponer separadamente restricciones o considerar interacciones. En todos los casos, el procedimiento en tres etapas descrito aquí se aplica. Dado que en este estudio se aplica este procedimiento a todos los países de América Latina y el Caribe con datos disponibles y para diferentes períodos en el tiempo, se privilegia una especificación estándar que sea factible aplicar a todos los países y en todo momento. Esta elección para el análisis fue un modelo logístico separado. Dado un muestreo aleatorio de la población con información sobre si un niño j tiene o no acceso a una oportunidad dada y un vector de variables que indique sus circunstancias, uno necesita seguir tres pasos para estimar el índice D de desigualdad de oportunidades: 1. Estimar un modelo logístico separable sobre si un niño j tiene o no acceso a una oportunidad dada como una función de sus circunstancias. Las circunstancias consideradas incluyen la educación de los padres, el ingreso familiar per cápita, el género, la estructura de la familia (cantidad de hermanos, hogar con un solo padre) y el área de residencia (urbana versus rural). En el caso de la educación, la edad también fue una variable para predecir la probabilidad de concluir cada grado. La especificación se seleccionó en función de las necesidades de cada circunstancia: cuadrático para los años de educación, logarítmico para el ingreso real y categórico para la edad y otras dimensiones. En todos los casos, las funciones son lineales en los parámetros. A partir del cálculo de esta regresión logística se obtienen los coeficientes estimados. 2. Dadas estas estimaciones de coeficientes, obtener para cada niño de la muestra su predicción de probabilidad de acceso a la oportunidad considerada, p . ^ j n 3. Calcular p = wj p^ 1 n 1 j yD^ = w j p^ - p j , donde wj = o los factores de expansión de la muestra. 1 2 p j=1 n Nota: Para una discusión más detallada de los procedimientos de la estimación, ver Barros, Molinas y Saavedra (2008). niño al nacer y de su entorno familiar. En todos los casos, un puntaje más bajo implica mayor equidad en la distribución de oportunidades. El cálculo puede interpretarse como la proporción de oportunidades que necesitan reasignarse desde los grupos más aventajados a los menos aventajados, para alcanzar la igualdad de oportunida- des. 59 Igualdad de oportunidades (interior).indd 95 28/11/2008 8:35:55 Uno de los indicadores utilizados para analizar la desigualdad de oportunidades edu- cativas culminar el sexto grado a tiempo. El promedio del Índice D en 2005 para los 19 países considerados es de 11%17, lo que indica que en promedio 11% de las opor- tunidades para que los niños terminen el sexto grado a tiempo deben reasignarse en estos países para eliminar las diferencias que existen entre los grupos de circunstancia definidos. Esta cifra es inferior al promedio de 1995 (17%), lo que indica que la región mejoró notoriamente en términos de igualdad de oportunidades de culminar a tiempo la educación primaria (tabla 2.4). Sin embargo, el grado de desigualdad de oportunidades para la culminación del sexto grado a tiempo varía considerablemente entre los países de la región, desde el 3% o menos en Argentina, Chile y Jamaica, a más de 20% en Brasil, Nicaragua y Guatemala18. Otra manera de expresar esto es que en Chile los grupos que están en mejores condicio- nes y los que están en peores condiciones se ubican en promedio sólo 3% por encima o por debajo del promedio nacional para finalizar el sexto grado a tiempo, mientras que en Guatemala este promedio es de 27%. Las tasas de asistencia escolar para niños entre 10 y 14 años de edad, otro indicador para educación, muestran niveles muy bajos de desigualdad de oportunidades. Todos los países, con excepción de Honduras, tienen un Índice D inferior a 5% en el año 2005. Es decir, 5% o menos del total de las oportunidades disponibles deberán reasignarse en- tre grupos de niños para equiparar las probabilidades que tienen los diferentes grupos OSñIN de asistir a la escuela. Durante la década pasada, el nivel de desigualdad de oportunida- des educativas para niños se redujo desde un promedio de 4 puntos porcentuales a un LOS promedio de 3 puntos porcentuales (tabla 2.4). Este nivel de desigualdad muy bajo está asociado con los niveles muy altos de cobertura, a veces universal, que fueron alcanza- ARAP dos en la región desde mediados de los años noventa. UMANASH 17 Todos los promedios entre países en esta sección se refieren a promedios simples. Sólo los países con dos puntos de datos son incluidos en los promedios. 18 Como información complementaria, el estudio también calculó Índices D para la culminación del tercer grado a tiempo, asistencia a la escuela de niños de entre 10 y 14 años, y alfabetismo a la edad de 15, Circa 2005. Los niveles de desigualdad de oportunidades para estos indicadores complementarios son mucho más bajos que el PORTUNIDADESO nivel de culminación del sexto grado a tiempo: sólo 1% en promedio entre todos los países en cuanto al alfabetis- mo a los 15 años, 3% para la asistencia a la escuela de niños entre 10 y 14 años, y para la culminación de tercer grado es 8%, comparado con 12% para la culminación del sexto grado a tiempo. Sin embargo, la clasificación DE relativa de los países sigue siendo más o menos similar. NDICEÍ. 96 Igualdad de oportunidades (interior).indd 96 28/11/2008 8:35:55 tABLA 2.4: deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS (ÍNdICe D) eN eduCACIóN Sexto grado a tiempo Asistencia escolar (10­14 años de edad) País Circa 1995 Circa 2005 Cambio Circa 1995 Circa 2005 Cambio (porcentaje) (porcentaje) anual (porcentaje) (porcentaje) anual Argentina -- 3 -- -- 1 -- Bolivia -- 7 -- -- 2 -- Brasil 36 20 -1,6 3 1 -0,2 Chile 6 3 -0,3 1 0 0,0 Colombia 20 11 -1,5 4 3 -0,1 Costa Rica 12 9 -0,3 5 2 -0,3 República 16 12 -0,4 1 1 0,0 Dominicana Ecuador 11 7 -0,4 7 5 -0,2 El Salvador 25 15 -1,4 4 4 -0,1 Guatemala 37 27 -1,6 5 5 0,0 Honduras 20 17 -0,5 10 7 -0,4 Jamaica 3 2 -0,1 1 1 0,0 OSñIN México 10 5 -0,5 4 2 -0,2 LOS Nicaragua 30 24 -0,8 6 4 -0,4 ARAP Panamá 11 8 -0,4 3 3 -0,1 Paraguay 15 11 -0,7 2 3 0,1 UMANASH Perú 16 9 -0,9 2 2 0,0 Uruguay -- 7 -- -- 2 -- Venezuela 11 6 -0,4 2 1 -0,1 Promedio 17 11 -0,7 4 3 -0,1 PORTUNIDADESO DE Fuente: Cálculos de los autores. Nota: -- = No disponible. NDICEÍ. 97 Igualdad de oportunidades (interior).indd 97 28/11/2008 8:35:56 El promedio de la desigualdad de oportunidades alcanzó 12% en agua, 26% en saneamiento y 10% en electricidad en el año 2005 en la región. Una vez más, este promedio esconde importantes diferencias entre los países. La desigualdad en el ac- ceso a saneamiento va desde más de 40% en Bolivia y los países de América Central, como El Salvador, Guatemala y Nicaragua, hasta 10% o menos en Argentina, Chile, Costa Rica, Uruguay y Venezuela. Estas amplias diferencias entre los países ­que llega a 45 puntos porcentuales en saneamiento­ son más pequeñas en el caso de agua (27 puntos porcentuales) y aún menor en electricidad (26 puntos porcentuales). La des- igualdad de acceso al agua va desde menos de 5% en Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, México, Panamá, Uruguay y Venezuela, hasta 20% o más en Bolivia, Nicaragua, Paraguay y Perú. La desigualdad de acceso en electricidad va desde más de 24% en Nicaragua y Honduras a cero en los países donde hay cobertura universal, como Chile (tabla 2.5). Entre 1995 y 2005, la desigualdad de oportunidades disminuyó entre 0,3 y 0,4 puntos porcentuales por año en agua y electricidad, y 0,7 puntos anuales en saneamiento. La lenta mejora en agua y saneamiento, a pesar de sus altos niveles iniciales de desigual- dad, indica que los avances para promover la igualdad de oportunidades en estas áreas han sido muy lentos. La dispersión es aún más sorprendente en estos casos. Algunos países han hecho esfuerzos notables, como Guatemala, Perú y México, que redujeron la desigualdad de oportunidades en 1 punto porcentual por año o más en el caso de saneamiento. Sin embargo, algunos países registraron un aumento de la desigualdad OSñIN de oportunidades en saneamiento (Jamaica). Paraguay y El Salvador, de otro lado, redu- jeron la desigualdad de oportunidades en el acceso a agua en 1,8 y 0,8 puntos porcen- LOS tuales por año, respectivamente. ARAP Vínculos entre desigualdad de oportunidades y cobertura UMANASH Los resultados para la desigualdad de oportunidades antes descritos reflejan las cifras de la cobertura. Es decir, la electricidad es la oportunidad básica más prevalente en la región, y también la distribuida menos desigualmente, mientras que el saneamiento es la distribuida más desigualmente y también la menos extendida. ¿Están inevitable- mente conectados estos dos elementos? La correlación es muy alta, pero no perfecta. PORTUNIDADESO Es obvio que los países que tienen una alta cobertura seguramente tendrán una baja DE desigualdad de acceso; si todos tienen acceso, no puede haber un grupo que esté NDICEÍ. 98 Igualdad de oportunidades (interior).indd 98 28/11/2008 8:35:56 tABLA 2.5: deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS (ÍNdICe D) PARA CoNdICIoNeS de VIVIeNdA Agua Saneamiento electricidad País Circa Circa Cambio Circa Circa Cambio Circa Circa Cambio 1995 (%) 2005 (%) anual 1995 (%) 2005 (%) anual 1995 (%) 2005 (%) anual Argentina -- 4 -- -- 8 -- -- 1 -- Bolivia -- 20 -- -- 42 -- -- 22 -- Brasil 6 3 -0,2 25 19 -0,6 8 3 -0,5 Chile 7 2 -0,5 14 5 -0,9 3 0 -0,3 Colombia 15 12 -0,4 26 25 -0,2 6 5 -0,2 Costa Rica 5 1 -0,4 11 4 -0,7 2 1 -0,1 República -- 12 -- -- 21 -- -- 3 -- Dominicana Ecuador 12 10 -0,2 24 21 -0,3 7 4 -0,3 El Salvador 24 19 -0,8 47 44 -0,4 14 9 -0,7 Guatemala 12 10 -0,2 51 41 -1,7 14 11 -0,6 Honduras -- 10 -- -- 37 -- 26 26 0,0 OSñIN Jamaica 18 19 0,2 22 23 0,1 5 3 -0,3 LOS México 10 4 -0,6 33 21 -1,2 4 1 -0,3 ARAP Nicaragua 26 28 0,3 50 49 -0,1 24 24 0,0 Panamá 9 6 -0,4 35 31 -0,6 23 19 -0,6 UMANASH Paraguay 31 20 -1,8 30 26 -0,8 6 3 -0,5 Perú 25 22 -0,4 34 20 -1,7 26 22 -0,6 Uruguay -- 6 -- -- 10 -- -- 1 -- Venezuela 5 4 -0,1 7 5 -0,2 1 1 0,0 PORTUNIDADESO DE Promedio 15 12 -0,4 29 26 -0,7 11 10 -0,3 NDICEÍ. 99 Igualdad de oportunidades (interior).indd 99 28/11/2008 8:35:57 sistemáticamente sin acceso. Sin embargo, los países con bajos niveles de cobertura no necesariamente tienen altos niveles de desigualdad. De hecho, algunos países tie- nen niveles similares de acceso promedio pero diferentes niveles de desigualdad. Por ejemplo, El Salvador y Nicaragua tiene el mismo porcentaje de niños con acceso a agua (55 y 56%, respectivamente; tabla 2.3), pero El Salvador muestra mucha menos des- igualdad que el segundo (19% y 28%; respectivamente; tabla 2.5). Volviendo al caso de la educación, Perú y Venezuela tienen porcentajes similares de niños que concluyen el sexto grado a tiempo (79% y 78%, respectivamente; tabla 2.2), pero el primero es más desigual que el segundo (9% y 6%, respectivamente; tabla 2.4). Tampoco se da el caso de que países con altos niveles de desigualdad logren reduccio- nes más altas. Por ejemplo, Panamá tenía un índice inicial de desigualdad en sanea- miento de 35%, mientras que México de 33% (tabla 2.5). Sin embargo, México tuvo una reducción notable en desigualdad (1,2 puntos porcentuales por año) mientras que Perú registró una caída de sólo 0,6 puntos porcentuales por año. El Salvador y Nicara- gua inicialmente tenían similar desigualdad en el acceso al agua (24 y 26% cada uno), pero el primero redujo su desigualdad en una tasa de 0,8 puntos por año, mientras que el segundo lo aumentó en 0,3 puntos porcentuales. En consecuencia, los datos para los 19 países considerados con una prevalencia pro- medio de ( p ) y el Índice D revelan tres interesantes patrones. Primero, los países que tienen tasas altas de acceso promedio también presentan un Índice D muy bajo. OSñIN Segundo, los países que tienen tasas de acceso promedio bajas presentan un Índice D muy alto. Esto no necesariamente tiene que ser el caso. Uno podría imaginar una LOS sociedad pobre que está muy preocupada por la igualdad, y los escasos bienes básicos ARAP de que dispone los distribuye equitativamente entre los diferentes grupos sociales. Sin embargo, el patrón observado en América Latina y el Caribe es que los países con una baja prevalencia de una oportunidad (generalmente países pobres), también tienen UMANASH una distribución bastante desigual entre los grupos de circunstancia. Tercero, a pesar de la correlación entre los índices, hay algunos casos en los que las clasificaciones son divergentes, indicando que en lo que respecta a la igualdad de oportunidades los paí- ses siguen su propio camino. PORTUNIDADESO Estos ejemplos indican que los cambios en el acceso promedio a una oportunidad DE básica pueden ir acompañados con diferentes cambios en la desigualdad de acceso. NDICEÍ. 100 Igualdad de oportunidades (interior).indd 100 28/11/2008 8:35:57 Reducir la desigualdad de acceso no está garantizado para los países que tienen baja cobertura, y tampoco es un subproducto que llega inmediatamente con la amplia- ción de la cobertura. Por ello, se requiere una mirada simultánea tanto al promedio como a la distribución del acceso, que es el papel del Índice de Oportunidades Humanas. 2.4 eL ÍNdICe de oPoRtuNIdAdeS HuMANAS La mayoría de los responsables de la política pública preferirían idealmente tener sufi- cientes recursos para brindar oportunidades básicas a todos los niños de la sociedad, cualquiera que sea su entorno. En la realidad, difícilmente es así, sobre todo en los paí- ses en desarrollo con limitaciones presupuestarias. Esto obliga a los responsables de las políticas a tomar decisiones difíciles en cuanto a cómo se distribuirá un conjunto limita- do de oportunidades básicas en la sociedad. El Índice de Oportunidades Humanas ayuda a calcular qué tan equitativamente se distribuye el acceso a las oportunidades básicas entre la población infantil de un país. Entendemos por equitativo que la distribución de oportunidades esté o no asociada con las circunstancias. Combinar tasas de cobertura y distribución en un solo indicador Para los responsables de las políticas públicas de un país con escasos recursos para brindar inmediatamente todas las oportunidades básicas a la población, la pregunta es: ¿las políticas públicas deberían intentar minimizar la desigualdad de oportuni- dades en una situación de limitadas oportunidades totales, o deberían apuntar a OSñIN aumentar la tasa de acceso promedio, sin importar cómo están distribuidas las opor- LOS tunidades? Para responder a esta pregunta y preparar el escenario para proponer formalmente un Índice de Oportunidades Humanas para niños, resulta útil plantear ARAP un ejemplo. UMANASH Considérese cuatro casos en un país hipotético con una población de un cuarto de millón de familias, que actualmente está enfrentando la amenaza de una enfermedad pandémica que afecta a los niños. Todas las familias de este país tienen cuatro hijos en el hogar. El país es bilingüe y la población se reparte por igual entre aquellos que hablan azul y los que hablan rojo. PORTUNIDADESO DE NDICEÍ. 101 Igualdad de oportunidades (interior).indd 101 28/11/2008 8:35:57 Situación de privación equitativa (caso 1). Se necesitan un millón de vacunas para un millón de niños, pero no hay ninguna disponible. La tasa de acceso promedio ( p ) es cero y el Índice D también es cero19. Situación de cobertura total (caso 2). El gobierno tiene presupuesto para un millón de vacunas y todos los niños las reciben. La tasa de acceso promedio es 1 (100%) y el Índice D es cero. Cobertura parcial sesgada (caso 3). El presupuesto sólo alcanza para comprar medio mi- llón de vacunas. El gobierno, que está controlado por el partido de los que hablan rojo, decide vacunar solamente a los niños que hablan rojo. En este caso, la tasa de acceso promedio es 0,5 (50%) y el índice D es también 0,5. Cobertura parcial equitativa (caso 4). El gobierno tiene las mismas limitaciones para comprar las vacunas (es decir, sólo para medio millón), pero decide vacunar a dos niños por cada familia. Sólo la mitad de los niños recibe la vacunación, indepen- dientemente del idioma que hable. En este caso, el acceso es 0,5 (50%) y el índice D es cero. ¿Qué decisión toma un responsable de la política pública en estas situaciones? Cla- ramente, el caso 2 (cobertura total) es el mejor de los cuatro, y el caso 1 (cobertura cero) es el peor. Desde una cierta perspectiva, el caso 3 (cobertura parcial sesgada) OSñIN podría parecer mejor que el caso 1, porque por lo menos una parte de la población está cubierta, y aquellos que no están cubiertos no están peor en un caso que en LOS el otro (lo cual se denomina una mejora de Pareto). Sin embargo, para un respon- ARAP sable de políticas públicas preocupado por la distribución equitativa en la sociedad, el caso 3 es claramente peor que el caso 4 (cobertura parcial equitativa), porque aunque la tasa de acceso es la misma, el Índice D será más alto para el caso 3. El UMANASH objetivo para este responsable de políticas es maximizar la tasa de acceso promedio, p , y reducir la desigualdad de oportunidades, D. PORTUNIDADESO 19 En sentido estricto, D no está definido cuando p = 0. Se requiere utilizar un sustituto cercano D1. Más específi- camente, D1 = 1 m pi - p y D=(D1/ p ). Para este ejemplo, D1 = 0. Para mayores detalles, ver Barros, Molinas DE 2 i i=1 y Saavedra (2008). NDICEÍ. 102 Igualdad de oportunidades (interior).indd 102 28/11/2008 8:35:57 Comencemos por profundizar el significado de la tasa de acceso promedio, p . Si asu- mimos que H es el número total de oportunidades disponibles y N el número de opor- tunidades que se necesitan para garantizar el acceso para todos, entonces podemos reinterpretar requieren para tenerNun acceso universal y que están realmente disponibles. Esta ma- p =H como el porcentaje del número total de oportunidades que se nera de interpretar a p clarifica tanto sus debilidades como sus fortalezas. Demuestra que p es, sin dudas, una medida de las reservas de oportunidades disponibles, pero es completamente insensible a la manera en que estas oportunidades son distribuidas. Estas observaciones nos brindan una orientación clara para mejorar p . Una idea sencilla e intuitiva sería modificar el numerador para que sólo se consideren válidas aquellas oportunidades asignadas sin tener en cuenta las circunstancias. Así, si dejamos que r denote las oportunidades disponibles asignadas siguiendo el principio de igualdad de oportunidades, entonces la función buscada, O, puede expresarse como O = r . N Sin embargo, se necesitan más especificaciones para r. Ya tenemos una alternativa dis- ponible. Dado que nuestra medida de desigualdad de oportunidades, D, es la propor- ción de oportunidades que debe reasignarse para que se mantenga la igualdad de oportunidades, entonces 1-D es la proporción correctamente asignada. Así, H (1-D) es el número total de oportunidades asignadas siguiendo el principio de igualdad de opor- tunidades para todos. Por tanto, una posibilidad es definir r = H (1-D). En este caso, la medida general de oportunidad, O, será dada por O = = (1- D)= p(1- D), donde 0 p 1 r H N N y 0 D 1 OSñIN El nivel de oportunidades medido por este índice puede interpretarse como el número LOS de oportunidades existentes en una determinada sociedad que fueron asignadas con ARAP base en un principio de igualdad de oportunidades. Se mide como una proporción del total necesario para el acceso universal. Aquellas oportunidades existentes asignadas a favor de grupos con circunstancias específicas contrarias al mandato del principio UMANASH de oportunidades iguales no se cuentan en el nivel de oportunidad que brinda dicha sociedad. Por tanto, otra interpretación del Índice de Oportunidades Humanas es la de cobertura de bienes y servicios básicos en equidad. El Índice de Oportunidades Humanas combina estos dos elementos en una sola expre- PORTUNIDADESO DE sión. Esta función, inspirada por Sen (1976), permite un reordenamiento completo de NDICEÍ. 103 Igualdad de oportunidades (interior).indd 103 28/11/2008 8:35:57 las cuatro situaciones presentadas; la situación de privación equitativa (O = 0) < a la situación de cobertura parcial sesgada (O = 0,25) < a la situación de cobertura parcial equitativa (O = 0,5) < a la situación de cobertura total (O = 1). Las dos fuerzas contrarias que mueven al Índice de Oportunidades Humanas pueden ser vistas en acción en los cuatro casos. Por una parte, para un nivel dado del Índice D, un aumento del acceso general a las oportunidades (un p más elevado) hace subir el Índice de Oportunidades Humanas, independientemente de cómo esté distribuido. Por otra parte, para un deter- minado nivel de acceso, menos igualdad de oportunidades (un Índice D más alto) hace bajar el Índice de Oportunidades Humanas. Pasar de la cobertura parcial equitativa (caso 4) a la cobertura parcial sesgada (caso 3) reduce el Índice de Oportunidades Humanas de 50 a 25%. En este caso, entra a jugar el criterio igualitario: las oportunidades distri- buidas equitativamente conservan el 50%, pero si el gobierno no las distribuye equita- tivamente, entonces el Índice de Oportunidades Humanas cae a 25%. El Índice de Oportunidades Humanas es sensible a la asignación de oportunidades a los grupos menos favorecidos por circunstancias respecto a los aventajados, pero es insensible al tamaño de la población (si la cobertura y la desigualdad se mantienen constantes). Asimismo, a pesar de su sensibilidad distributiva, el índice es Pareto consis- tente: un incremento en el número de oportunidades disponibles para cualquier grupo siempre incrementará el índice. Su sensibilidad distributiva, sin embargo, implica que el impacto será mayor si el incremento beneficia a los grupos que tienen un acceso inferior al promedio de acceso a las oportunidades20. OSñIN Resultados empíricos de 19 países de ALC LOS ARAP Esta sección presenta los cálculos nacionales del Índice de Oportunidades Humanas, que expresa la interacción entre la prevalencia total de oportunidades y cómo es- UMANASH tán distribuidas en las dimensiones de educación y condiciones de viviendas. Para cada uno de los indicadores considerados, los cálculos del Índice de Oportunidades Humanas se hacen para cada país (tablas 2.6 y 2.7). Por ejemplo, en relación con la conclusión del sexto grado a tiempo, en Guatemala sólo 24% de todas las oportu- PORTUNIDADESO 20 Para una derivación formal de éstas y otras propiedades del Índice de Oportunidades Humanas, ver Paes de DE Barros, Molinas y Saavedra (2008). NDICEÍ. 104 Igualdad de oportunidades (interior).indd 104 28/11/2008 8:35:57 nidades que se necesitan para garantizar el acceso universal a la educación prima- ria está disponible y distribuido equitativamente, comparado con 86% en Jamaica. Esto es la combinación tanto de la cobertura promedio como de la distribución del acceso. En Guatemala, Circa 2005, 33% de los niños había concluido a tiempo la educación primaria ( p = 0,33), o sólo estaban disponibles 33% de las oportunidades necesarias para una cobertura universal. De éstas, 27% (o 9 puntos porcentuales) no se distribuyeron equitativamente (tabla 2.4). En consecuencia, sólo 24% (33% menos 9%) de las oportunidades necesarias para una cobertura universal estaban disponibles y se asignaron equitativamente21. En Jamaica, por otra parte, 88% de los niños concluyeron la educación primaria a tiempo (tabla 2.2) y sólo 2% de las oportunidades no se asignaron equitativamente. Por tanto, 86% de las oportuni- dades necesarias para el acceso universal estaban disponibles y eran distribuidas de manera equitativa. El Índice de Oportunidades Humanas en educación mejoró en la región en los dos indicadores. El promedio nacional de culminación del sexto grado a tiempo pasó de 49% a mediados de los noventa, a 62% en el 2005 (tabla 2.6). En el mismo período, la asistencia escolar entre los 10 y los 14 años de edad aumentó de 86 a 90%. Del mismo modo, el índice de condiciones de la vivienda subió en los tres indicadores utilizados. El índice de oportunidades en el acceso a agua aumentó de 61 a 67%, en promedio (tabla 2.7). En saneamiento el promedio creció de 38 a 43%, mientras que en electricidad fue de 72 a 78%. Cabe anotar que aquellos indicadores con un promedio nacional mayor también OSñIN registran una dispersión menor entre los países. Por ejemplo, la asistencia escolar LOS entre 10 y 14 años tiene un promedio de 90% (el más alto de los cinco indicadores) ARAP y los índices individuales de los países varían dentro de un rango de 22 puntos por- centuales. Por otra parte, el saneamiento tiene un promedio de 43% (el más bajo) y los índices nacionales varían casi 80 puntos porcentuales. Esto significa que algunas UMANASH oportunidades básicas como la asistencia escolar en los niveles altos de educación primaria (o en los bajos de secundaria) y el acceso a electricidad han mejorado en 21 Importantes mejoras en educación observadas en Guatemala desde 2006 podrían cambiar los estimados PORTUNIDADESO nacionales. DE NDICEÍ. 105 Igualdad de oportunidades (interior).indd 105 28/11/2008 8:35:58 casi todos los países de la región. Sin embargo, el saneamiento y la culminación del sexto grado a tiempo exponen grandes disparidades de un país a otro. Un breve revisión de los datos conduce a dos observaciones principales. Primero, los países pueden clasificar de manera diferente al medirse distintas oportunidades. Por ejemplo, Jamaica tiene un alto desempeño en términos de educación, pero muy bajo en términos de agua y saneamiento. Por otra parte, algunos países clasifican de manera consistente a lo largo de las dimensiones. Chile tiene buenos resultados en las cinco dimensiones, mientras que Nicaragua tiene bajos rendimientos en todas ellas. Segundo, algunos países logran avances constantes en todas las categorías, mientras que otros tienen un desempeño muy desequilibrado en el tiempo. Países como Brasil y México muestran mejoras en todos los índices, en tanto que otros países como Jamaica y Vene- zuela muestran un resultado mixto. Resumen de índices Esta sección presenta un índice resumido que integra los cinco indicadores en dos di- mensiones de oportunidades para los niños ­condiciones educativas y de vivienda­ y luego a su vez estas dos dimensiones están resumidas en un único Índice de Oportuni- dades Humanas. El Índice de Oportunidades Humanas general es un promedio simple de los índices de los países en las dos dimensiones22. Cada dimensión tiene su resumen de índice. En el caso de la educación, es el promedio simple de los dos indicadores OSñIN considerados, mientras que en el caso de la vivienda es el promedio simple de los tres indicadores. LOS ARAP El Índice de Oportunidades Humanas puede entenderse como la proporción del total de oportunidades disponibles que se distribuyeron siguiendo el principio de igualdad UMANASH de oportunidades. Por ejemplo, si el Índice de Oportunidades Humanas alcanza 60%, significa que 60% de las oportunidades disponibles en vivienda o educación están dis- tribuidas equitativamente entre los niños de la población. De modo similar, el índice-re- sumen para cada dimensión expresa la proporción de las oportunidades disponibles que están distribuidas siguiendo el principio de igualdad de oportunidades. Por ejemplo, un PORTUNIDADESO DE 22 Debido a que el índice-resumen es un promedio simple, se asume que las oportunidades son sustitutos per- fectos dentro de cada dimensión, y cada dimensión una sustituta perfecta de la otra. NDICEÍ. 106 Igualdad de oportunidades (interior).indd 106 28/11/2008 8:35:58 tABLA 2.6: ÍNdICeS de oPoRtuNIdAdeS HuMANAS eN eduCACIóN Sexto grado a tiempo Asistencia escolar (10­14 años de edad) País Circa 1995 Circa 2005 Cambio Circa 1995 Circa 2005 Cambio (porcentaje) (porcentaje) anual (porcentaje) (porcentaje) anual Argentina -- 82 -- -- 95 -- Bolivia -- 73 -- -- 94 -- Brasil 15 37 2,2 87 96 0,9 Chile 73 81 0,7 97 98 0,1 Colombia 50 67 2,9 86 88 0,4 Costa Rica 56 65 0,9 85 92 0,7 República 45 58 1,3 95 97 0,1 Dominicana Ecuador 62 75 1,3 78 84 0,6 El Salvador 28 43 2,3 81 86 0,8 Guatemala 16 24 1,5 75 77 0,3 Honduras 35 45 1,3 70 78 1,1 Jamaica 87 86 -0,1 95 94 -0,1 OSñIN México 68 84 1,6 86 93 0,7 LOS Nicaragua 23 33 1,5 76 85 1,2 ARAP Panamá 67 70 0,6 89 91 0,3 Paraguay 45 59 2,4 91 89 -0,2 UMANASH Perú 52 72 2,5 92 94 0,2 Uruguay -- 75 -- -- 95 -- Venezuela. 62 73 1,1 92 94 0,2 PORTUNIDADESO Promedio 49 62 1,5 86 90 0,5 DE Fuente: Cálculos de los autores a partir de encuestas de hogares. Nota: -- = No disponible. NDICEÍ. 107 Igualdad de oportunidades (interior).indd 107 28/11/2008 8:35:58 tABLA 2.7: ÍNdICeS de oPoRtuNIdAdeS HuMANAS eN CuANto A CoNdICIoNeS de LA VIVIeNdA Agua Saneamiento electricidad País Circa Circa Cambio Circa Circa Cambio Circa Circa Cambio 1995 (%) 2005 (%) anual 1995 (%) 2005 (%) anual 1995 (%) 2005 (%) anual Argentina -- 90 -- -- 76 -- -- 98 -- Bolivia -- 51 -- -- 19 -- -- 53 -- Brasil 85 91 0,7 37 49 1,2 81 92 1,1 Chile 84 94 1,0 67 87 2,0 93 99 0,6 Colombia 68 71 0,6 46 48 0,3 86 89 0,5 Costa Rica 80 97 1,6 69 88 1,9 93 98 0,4 República -- 60 -- -- 46 -- -- 91 -- Dominicana Ecuador 53 66 1,2 40 49 0,8 81 90 0,9 El Salvador 36 45 1,3 16 16 0,0 65 76 1,6 Guatemala 54 63 1,3 11 20 1,6 57 66 1,6 Honduras -- 66 -- -- 21 -- 42 45 0,3 OSñIN Jamaica 52 47 -0,9 37 36 -0,2 73 83 1,8 LOS México 72 85 1,3 28 43 1,5 90 98 0,8 ARAP Nicaragua 39 41 0,3 8 11 0,5 46 49 0,6 Panamá 77 81 0,7 28 30 0,4 53 59 0,9 UMANASH Paraguay 28 45 2,8 36 42 1,1 83 91 1,4 Perú 40 44 0,5 29 49 2,5 47 54 0,9 Uruguay -- 85 -- -- 73 -- -- 97 -- PORTUNIDADESO Venezuela 88 87 -0,1 77 82 0,5 98 98 0,0 DE Promedio 61 67 0,9 38 43 1,0 72 78 0,9 Fuente: Cálculos de los autores empleando encuestas de hogares. NDICEÍ. 108 Igualdad de oportunidades (interior).indd 108 28/11/2008 8:35:59 índice-resumen de vivienda de 60% significa que 60% de las oportunidades disponibles de acceso a agua, saneamiento o electricidad, está distribuido equitativamente entre los diferentes grupos de circunstancia de niños. La combinación entre los puntajes de los índices de educación y vivienda (tabla 2.8), y el Índice Resumen de Oportunidades Humanas (tabla 2.9) es revelador. Chile clasifica en primer lugar en el Índice de Oportunidades Humanas porque tienen un buen desem- peño en todas las dimensiones (mejor lugar tanto en educación como en condiciones de vivienda). En el índice de educación, Chile y Jamaica presentan un índice por encima de 90%, mientras que en el índice-resumen para vivienda, Chile y Costa Rica tienen un índice por encima de 90%. En el otro extremo de la clasificación, Bolivia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Perú presentan un índice-resumen de vivienda de a lo sumo 60%. Sólo Nicaragua y Guatemala tienen un índice tan bajo para educación. En consecuencia, estos dos países registran un bajo puntaje en el Índice de Oportunidades Humanas general. Jamaica está aparte debido a su clasificación superior en educación, pero inferior en agua y saneamiento. Estos resultados extremos hacen que el país quede clasificado en una posición intermedia. Tan interesante como el Índice de Oportunidades Humanas son sus cambios recientes (gráfico 2.2): casi todos los países de la región registraron incrementos del índice duran- te el período de análisis. Algunos países tuvieron ampliaciones notables, como Brasil, El Salvador, Guatemala, México, Paraguay y Perú, que aumentaron el Índice de Oportuni- dades Humanas en más de 1,2 puntos porcentuales anuales. Es particularmente notorio que países como Brasil y El Salvador, que partieron de niveles relativamente bajos del ín- OSñIN dice (59 y 47%, respectivamente) estén entre los mejor posicionados de la región. Otros LOS países con niveles similares en las condiciones iniciales (como Panamá y Nicaragua) no ARAP tuvieron un crecimiento similar. Se puede hacer una comparación similar entre países con niveles iniciales elevados, UMANASH como Chile y Venezuela, ambos por encima de 80% a mediados de los noventa, pero con diferentes resultados durante el período. Chile aumentó su Índice de Oportunida- des Humanas en 8 puntos porcentuales en diez años, pero Venezuela sólo en 4 puntos porcentuales. Estos ejemplos indican que hay espacio para opciones de políticas públi- PORTUNIDADESO cas para la ampliación del índice. DE NDICEÍ. 109 Igualdad de oportunidades (interior).indd 109 28/11/2008 8:35:59 tABLA 2.8: ÍNdICe de oPoRtuNIdAdeS PARA eduCACIóN y VIVIeNdA PARA eduCACIóN PARA VIVIeNdA País Circa 1995 Circa 2005 Cambio Circa 1995 Circa 2005 Cambio (porcentaje) (porcentaje) anual (porcentaje) (porcentaje) anual Argentina -- 89 -- -- 88 -- Bolivia -- 83 -- -- 41 -- Brasil 51 67 1,6 68 77 1,0 Chile 85 90 0,4 81 93 1,2 Colombia 68 78 1,7 67 69 0,5 Costa Rica 70 79 0,8 81 94 1,3 República 70 77 0,7 -- 65 -- Dominicana Ecuador 70 80 0,9 58 69 1,0 El Salvador 54 65 1,5 39 46 1,0 Guatemala 45 51 0,9 41 50 1,5 Honduras 52 62 1,2 -- 44 -- OSñIN Jamaica 91 90 -0,1 54 55 0,2 LOS México 77 88 1,2 63 75 1,2 ARAP Nicaragua 49 59 1,3 31 34 0,4 Panamá 78 81 0,4 53 57 0,6 UMANASH Paraguay 68 74 1,1 49 59 1,8 Perú 72 83 1,4 38 49 1,3 Uruguay -- 85 -- -- 85 -- PORTUNIDADESO Venezuela 77 84 0,7 87 89 0,2 DE Promedio 67 76 1,0 58 64 0,9 NDICEÍ. Fuente: Cálculos de los autores a partir de encuestas de hogares. Nota: -- = No disponible. 110 Igualdad de oportunidades (interior).indd 110 28/11/2008 8:36:00 tABLA 2.9: ÍNdICe-ReSuMeN de oPoRtuNIdAdeS ÍNdICe de oPoRtuNIdAdeS HuMANAS País Circa 1995 Circa 2005 Cambio (porcentaje) (porcentaje) anual Argentina -- 88 -- Bolivia -- 62 -- Brasil 59 72 1,3 Chile 83 91 0,8 Colombia 67 74 1,1 Costa Rica 76 86 1,1 República Dominicana -- 71 -- Ecuador 64 74 0,9 El Salvador 47 55 1,2 Guatemala 43 50 1,2 Honduras -- 53 -- Jamaica 72 73 0,1 México 70 82 1,2 OSñIN Nicaragua 40 46 0,9 LOS Panamá 65 69 0,5 ARAP Paraguay 58 67 1,4 Perú 55 66 1,4 UMANASH Uruguay -- 85 -- Venezuela 82 86 0,4 Promedio 63 70 1,0 PORTUNIDADESO DE Fuente: Cálculos de los autores a partir de encuestas de hogares. Nota: -- = No disponible. NDICEÍ. 111 Igualdad de oportunidades (interior).indd 111 28/11/2008 8:36:00 GRÁFICO 2.2. Observando el nivel inicial del Índice de CAMBIOS EN EL ÍNDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS Oportunidades Humanas en 1995 y el nivel (C.1995 A C.2005) de cambios durante 1995-2005, pudimos Paraguay identificar cuatro "tipos" de países. Hay Perú Brasil países que comenzaron con un Índice bajo El Salvador México y luego experimentaron una mejoría sig- Guatemala nificativa, como Brasil. Hay países que co- Costa Rica Colombia menzaron con un Índice bajo y realizaron Ecuador una mejora modesta, como Nicaragua23. Nicaragua Chile Hay países que comenzaron con un Índi- Panamá ce muy alto y experimentaron muy pocos Venezuela, R.B. Jamaica cambios, como Venezuela. Sin embargo, la 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4 1,6 situación general en este tipo de país po- Cambio anual en puntos porcentuales dría no ser tan preocupante, ya que el nivel elevado inicial restringe en cierto sentido su potencial de crecimiento. No obstante, hay algunos países que a pesar de un alto nivel inicial del Índice de Oportunidades Humanas, consiguieron un ritmo relativamen- te alto de crecimiento, como Costa Rica. 2.5 ReSuMeN La igualdad de oportunidades es lograr que los bienes y servicios básicos se distribu- OSñIN yan entre los niños sin ninguna correlación con las circunstancias como el género, la educación de los padres o el área de residencia. El Índice de Oportunidades Huma- LOS nas brinda una herramienta para medir los avances en la igualdad de oportunidades ARAP en el tiempo en un país dado, y también para comparar el desempeño entre los países. Puede interpretarse como una función del bienestar social que reacciona UMANASH tanto a los cambios en el acceso general a las oportunidades básicas para los niños, como a su distribución equitativa. Obviamente, es importante tener en cuenta los costos que implicaría la asignación de recursos, pero eso está más allá del análisis de este libro. PORTUNIDADESO 23 Nicaragua muestra un progreso pequeño en el Índice de Oportunidades Humanas. Sin embargo, es importan- DE te destacar que el país ha realizado avances importantes en otros frentes, como la reducción de la brecha de la pobreza, disminución de la mortalidad infantil y el incremento en el acceso a carreteras asfaltadas. NDICEÍ. 112 Igualdad de oportunidades (interior).indd 112 28/11/2008 8:36:01 El Índice de Oportunidades Humanas puede ayudar a los responsables de las políticas públicas a observar el progreso realizado y a brindar un conjunto de oportunidades básicas para todos los niños dentro de una sociedad. El índice indica cuánto del total de las oportunidades disponibles están asignadas equitativamente y, por tanto, observa no sólo la cobertura de una determinada oportunidad básica, sino también la manera en que estas oportunidades se distribuyen. Si los responsables de las políticas públicas de- sean ampliar los servicios sin atender las preocupaciones distributivas, el índice aumen- tará lentamente. Por el otro lado, la sola distribución de recursos no será suficiente para acelerar el crecimiento del bienestar social. Sólo una combinación de una ampliación de la cobertura y una asignación de oportunidades igualitaria maximizará el crecimiento del Índice de Oportunidades Humanas. En este capítulo se consideran cinco oportunidades básicas: la culminación del sexto gra- do a tiempo por niños de 13 años de edad, la asistencia escolar de niños entre 10 y 14 años de edad, y el acceso a los servicios de electricidad, agua y saneamiento para los ni- ños entre 0 y 16 años de edad. Estas cinco oportunidades básicas están agregadas en un índice-resumen para educación (los dos primeros) y un índice-resumen para vivienda (los últimos tres). El promedio de estos dos índices constituye un Índice de Oportunidades Hu- manas general que sintetiza en un único número el nivel de la igualdad de oportunidades en un país. En las circunstancias predeterminadas se incluyó género, área de residencia (urbano/rural), años de escolaridad del jefe del hogar, composición de la familia (padre sol- tero o madre soltera y número de niños en la casa), y el ingreso per cápita. Se utilizaron los datos de 33 encuestas de hogares nacionalmente representativas de 19 países de América Latina y el Caribe, cubriendo un período de aproximadamente una década (1995-2005). OSñIN En conjunto, estas encuestas representan casi 200 millones de niños de la región. LOS ARAP La mayoría de los países en la región exponen avances en el índice durante el men- cionado período, aunque algunos registran retrocesos. A continuación se resumen los principales hallazgos del ejercicio: UMANASH · El índice de educación, calculado utilizando encuestas cerca de, o en 2005, se ubica entre un máximo de 90% en Jamaica y Chile, hasta un mínimo de alrededor de 50% para Guatemala. Durante la década pasada, Brasil, Colombia y El Salvador registraron los incrementos más rápidos de este índice, por encima de 1,5 puntos porcentuales PORTUNIDADESO anuales cada uno, mientras que Jamaica registró pequeñas disminuciones. DE NDICEÍ. 113 Igualdad de oportunidades (interior).indd 113 28/11/2008 8:36:01 · El índice de vivienda, de nuevo basado en encuestas realizadas cerca de, o en 2005, indica que los índices de Argentina, Chile, Costa Rica, Uruguay y Venezuela se ubican por encima de 85%. Bolivia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Perú tienen baja calificación, con un índice por debajo de 50%. Los mayores cambios en agua y saneamiento tuvieron lugar en Chile, Costa Rica, Guatemala, México, Paraguay y Perú, con mejoras de más de 1,2 puntos porcentuales anuales. · El Índice de Oportunidades Humanas, que promedia los índices de educación y vivien- da, está por encima de 80% para Argentina, Chile, Costa Rica, México, Uruguay y Ve- nezuela, y por debajo de 60% para El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Los mayores avances en este índice se observaron en Brasil (1,3 puntos porcentuales pro- medio anual), Paraguay y Perú (ambos con 1,4 puntos porcentuales promedio anual), y México, El Salvador y Guatemala (todos con 1,2 puntos porcentuales por año). La recopilación de evidencia estadística para la región muestra que el Índice de Opor- tunidades Humanas tiene dos aspectos sobresalientes. Primero, los países que tienen baja cobertura de alguna oportunidad básica también exponen una amplia desigualdad de la distribución. No necesariamente tiene que ser así, e indica que hay espacio para una rápida expansión del Índice de Oportunidades Humanas por medio del aumento de la prevalencia de las oportunidades básicas, mientras se observa con especial atención cómo se distribuyen dichos incrementos. Segundo, hay heterogeneidad en la reciente evolución de los cambios del Índice de Oportunidades Humanas. Si se compara los paí- OSñIN ses que tienen una posición inicial similar, algunos de éstos tuvieron notables aumentos mientras que otros se estancaron. Esto implica que hay margen para que los respon- LOS sables de las políticas públicas identifiquen las áreas de potenciales mejoras y realicen ARAP avances en su Índice de Oportunidades Humanas. Los países, los períodos de tiempo, las variables de circunstancia y las oportunidades UMANASH básicas escogidas para este estudio pueden modificarse cuando se requiera para futu- ros estudios. Se pueden tomar decisiones en función de qué es lo que una determina- da sociedad considera ser una oportunidad básica, qué características de circunstancia puedan ser más relevantes en un país, y cómo optimizar el uso de datos disponibles. La PORTUNIDADESO selección de las oportunidades básicas consideradas aquí está sujeta a debate, y puede modificarse en otros estudios. Incorporar más oportunidades básicas al análisis brinda DE una visión más completa y precisa de la realidad social de un país. Por ejemplo, un índice NDICEÍ. 114 Igualdad de oportunidades (interior).indd 114 28/11/2008 8:36:01 podría incorporar otros indicadores como nutrición y vacunación para dar cuenta de una dimensión de salud y certificados de nacimiento para dar cuenta de la dimensión de los derechos civiles. En el siguiente capítulo se analizan mayores posibilidades para el índice y sus aplicaciones. Referencias Abou-Ali, Hala. 2003. "The Effect of Water and Sanitation on Child Mortality in Egypt." Inédito. Environmental Economics Unit, Department of Economics, Göteborg University, Suecia. Bajak, F. 2007. "In Peru, a Pint-Size Ticket to Learning: Officials Hope 270,000 Laptops for Poor Youngsters Improve Education System." Washington Post, diciembre 30, A18. Banco Mundial. 2006. Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006: equidad y desarrollo. Bogotá: Banco Mundial y Mayol Ediciones. Barros, Ricardo Paes de y Diana Sawyer. 1993. "Unequal Opportunity to Survive, Education and Regional Disparities in Brazil" Texto para discussão No. 307, julio de 1993. Barros, Ricardo Paes de, J. R. Molinas, y J. Saavedra. 2008. "Measuring Inequality of Opportunities for Children." Inédito. Banco Mundial, Washington, DC. www.worldbank.org/lacopportunity. Boudon, R. 1974. Education, Opportunity, and Social Inequality. Nueva York: Wiley. Budlender, D., N. Chobokoane, y Y. Mpetsheni. 2001. A Survey of Time Use: How South African Women and Men Spend Their Time. Pretoria: Statistics South Africa. OSñIN LOS Duncan, Otis, y Beverly Duncan. 1955. "A Methodological Analysis of Segregation Indexes." Ame- rican Sociological Review 20 (2): 210­17. ARAP Fuentes, Ricardo, Tobias Pfütze, y Papa Seck. 2006. "A Logistic Analysis of Diarrhea Incidence and Access to Water and Sanitation." Human Development Report Occasional Paper, PNUD, Nueva UMANASH York. Galiani, Sebastian, Paul. J. Gertler, y Ernesto Schargrodsky. 2005. "Water for Life: The Impact of the Privatization of Water Services on Child Mortality." Journal of Political Economy 113: 83­120. Gustavsson, M. 2007. "Educational Benefits from Solar Technology: Access to Solar Electric Servi- PORTUNIDADESO ces and Changes in Children's Study Routines, Experiences from Eastern Province Zambia." Energy DE Policy 35 (2): 1292-1299. NDICEÍ. 115 Igualdad de oportunidades (interior).indd 115 28/11/2008 8:36:01 Kaufman, S., R. Duke, R. Hansen, J. Rogers, R. Schwartz y M. Trexler. 2000. "Rural Electrification with Solar Energy as a Climate Protection Strategy." Research Report Number 9, Renewable Energy Policy Project, Washington, DC. Koskinen S. Time. 1985. "Trends in Cause-specific Mortality by Occupational Class in England and Wales" Documento inédito presentado a la IUSSP 20th General Conference, Florencia, 1985. Mare, R. D. 1980. "Social Background and School Continuation Decisions." Journal of the Ameri- can Statistical Association 75: 295­305. OMS (Organización Mundial de la Salud). 2002. The World Health Report 2002: Reducing Risks, Promoting Healthy Life. Geneva, Switzerland. Rutstein, Shea O. 2000. "Factors Associated with Trends in Infant and Child Mortality in Develo- ping Countries during the 1990s." Bulletin of the World Health Organization 78 (10): 1256­70. Sen, A. 1976. "Real National Income." Review of Economic Studies 43: 19­39. OSñIN LOS ARAP UMANASH PORTUNIDADESO DE NDICEÍ. 116 Igualdad de oportunidades (interior).indd 116 28/11/2008 8:36:02 3 uSoS y APLICACIoNeS deL ÍNdICe de oPoRtuNIdAdeS HuMANAS Igualdad de oportunidades (interior).indd 117 28/11/2008 8:36:05 CAPÍtuLo 3 uSoS y APLICACIoNeS deL ÍNdICe de oPoRtuNIdAdeS HuMANAS e l Índice de Oportunidades Humanas y sus componentes presentados en el capítulo anterior están diseñados para describir y resumir la distribución de las oportunidades básicas a los niños. Aunque ésta es una herramienta útil en sí misma, el índice y sus componentes tienen una serie de propie- dades que pueden ayudar a diagnosticar las fuentes de desigualdad de oportunidades. Este capítulo presenta algunas aplicaciones y análisis de las propiedades del Índice de Oportunidades Humanas, con el fin de obtener una mejor comprensión de la desigualdad y ofrecer algunas formas de aplicación de la información para el diseño de políticas públicas efectivas. La primera sección explica cómo puede utilizarse el componente del Índice de Oportu- UMANASH nidades Humanas para identificar las circunstancias que más impactan la desigualdad de oportunidades. En algunos países, es la ubicación lo que está detrás de la mayoría de las diferencias en ciertas oportunidades básicas; en otros casos, el entorno familiar es más importante. La segunda sección describe cómo interpretar los cambios del Índice PORTUNIDADESO de Oportunidades Humanas en el tiempo, permitiendo discernir si los índices están mejorando debido a las mejoras de la cobertura y/o debido a una mejor distribución (es DE decir, una mejoría sesgada hacia los grupos originalmente marginados). Las secciones NDICEÍ tercera y cuarta ilustran cómo puede utilizarse el índice para explorar las diferencias a nivel subnacional y el uso de oportunidades básicas adicionales. La quinta sección DEL explora la relación entre la igualdad de oportunidades para niños y el desempeño ma- croeconómico, mientras que la sexta sección analiza algunas experiencias innovadoras de políticas para ampliar las oportunidades básicas. La séptima sección revisa y aporta PLICACIONESAY ideas para posibles investigaciones futuras utilizando el Índice de Oportunidades Huma- nas. Finalmente, el capítulo concluye con un resumen de las secciones. SOSU. 118 Igualdad de oportunidades (interior).indd 118 28/11/2008 8:36:06 3.1 ¿CóMo CALCuLAR LA PRINCIPAL FueNte de LA deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS eNtRe LoS NIÑoS? Cualquier correlación sistemática de acceso a los bienes y servicios básicos para los niños con los grupos de circunstancia indica un distribución desigual de oportunidades. También indica que las políticas públicas no lograron compensar esos patrones sistemá- ticos. Para nivelar el terreno de juego para los niños, los responsables de las políticas públicas necesitan conocer el perfil de la desigualdad de oportunidades en una deter- minada sociedad para diseñar políticas públicas efectivas que reduzcan la desigualdad de oportunidades. Esta subsección apunta a determinar: i) las principales circunstancias que afectan la desigualdad de una determinada oportunidad, ii) el efecto relativo sobre la oportunidad de una circunstancia específica en relación con otras oportunidades, y iii) la importancia relativa de una circunstancia específica en el tiempo. Como se analizó en el capítulo anterior, el índice de disimilitud o Índice D es una medida sintética que indica cómo las probabilidades de resultados dependen simul- táneamente de todos los componentes de un definido conjunto de circunstancias predeterminadas. Además de tener esta medida sintética, también es posible dis- poner de medidas específicas que indiquen cómo las probabilidades de resultados dependen de una circunstancia específica. Puede resultar de mucha importancia para el diseño de políticas, analizar la incidencia de cada circunstancia a la de- sigualdad general de oportunidades. Además, un nivel constante de desigualdad UMANASH general de oportunidades en el tiempo puede esconder cambios importantes. Por ejemplo, la desigualdad de oportunidades en educación causada por la ubicación urbano/rural podría estar disminuyendo, mientras que la desigualdad de oportuni- dades educativas debidas a las diferencias de la educación de los padres podría estar en aumento. PORTUNIDADESO DE Para calcular el Índice D sintético, descrito en el capítulo 2, todas las circunstancias NDICEÍ se consideran simultáneamente. Aquí, para calcular una medida específica relacio- DEL nada con una circunstancia particular, esto es, índices D específicos, se aplica la misma formulación dejando que solamente una circunstancia varíe por vez y se mantengan todas las demás circunstancias en un valor fijo. En otras palabras, uno podría calcular cómo la probabilidad de resultado varía a lo largo de una determina- da dimensión de la circunstancia (como el ingreso familiar per cápita), manteniendo PLICACIONESAY SOSU. 119 Igualdad de oportunidades (interior).indd 119 28/11/2008 8:36:06 constantes todas las otras circunstancias (como la educación del padre, el género, etc.) en su valor promedio1. Un perfil de la desigualdad de oportunidades puede definirse por el tamaño de cada Índice D relativo a una circunstancia específica considerada en este estudio. Es decir, un Índice D específico para cada circunstancia (por ejemplo el género o la educación del padre o la madre) se computa como una oportunidad básica. Luego, estos índices se clasifican por nivel, lo cual permite esclarecer qué circunstancias específicas provocan una desigualdad mayor en una oportunidad básica dada. (Ver tablas A.1-A.3 en apén- dices al final del libro). Uno puede computar un Índice D específico para cada una de las seis circunstancias de cada oportunidad básica considerada. La tabla 3.1 es un ejemplo de los resultados de la culminación del sexto grado a tiempo para los 19 países de la región. Se computan tablas similares para todas las otras cuatro oportunidades básicas. Los números en la tabla 3.1 representan la proporción de oportunidades disponibles que deberán redis- tribuirse entre los niños para que haya igualdad de oportunidades, si sólo se considera una circunstancia. Por ejemplo, en el caso de Brasil, los índices D específicos calculados para cada circunstancia van desde 2,7% para el caso de la presencia de los padres, hasta 11,7% para la educación de los padres. Concretamente, si sólo entra en consideración la educación del padre o la madre como una circunstancia, 11,7% de las oportunidades UMANASH educativas disponibles deben reasignarse para eliminar las diferencias en la culminación del sexto grado a tiempo entre los diferentes grupos. Por otro lado, cuando sólo se considera la dimensión de la ubicación (urbano/rural) sólo 2,7% de las oportunidades educativas disponibles deben reasignarse en Brasil para eliminar las diferencias en la culminación de sexto grado a tiempo. En el caso específico de Brasil, la desigualdad de PORTUNIDADESO oportunidades debido a las diferencias en la educación del padre (o la madre), es mayor DE que la desigualdad debido a la ubicación, el género, la presencia de los dos padres o cualquier otra circunstancia relacionada con ese tema. NDICEÍ DEL La tabla 3.2 muestra resultados análogos para una de las dimensiones de vivienda. El análisis de los índices D específicos para saneamiento muestra que, en la mayoría de los 1 Alternativamente, en lugar de imaginar que todas las otras circunstancias se mantienen constantes, uno podría PLICACIONESAY imaginar que se eliminó el impacto de todas las otras dimensiones. Así, todas las variaciones restantes en el acceso al servicio estarían exclusivamente relacionadas con la dimensión seleccionada. Para obtener más detalles metodológicos, ver Barros, Molinas y Saavedra (2008). SOSU. 120 Igualdad de oportunidades (interior).indd 120 28/11/2008 8:36:06 tABLA 3.1: ÍNdICe D PARA LA PRoBABILIdAd de CoNCLuIR eL Sexto GRAdo A tIeMPo, PoR tIPo de CIRCuNStANCIA, CIRCA 2005 (%) País urbano o educación del Ingreso per Número de Género Presencia de rural padre o madre cápita hermanos los padres Argentina 0,1 2,9 0,2 0,8 0,6 1,5 Bolivia 1,5 4,3 1,8 1,5 0,7 1,3 Brasil 3,6 11,7 9,1 3,6 8,7 2,7 Chile 0,1 1,9 1,0 1,5 0,9 0,3 Colombia 5,3 5,0 1,4 2,5 1,3 0,3 Costa Rica 0,8 5,8 2,1 3,0 2,7 1,4 República 1,4 8,3 4,1 2,2 5,3 0,5 Dominicana Ecuador 0,0 3,9 2,1 1,8 0,3 0,5 El Salvador 5,0 9,1 3,6 5,2 3,2 0,8 Guatemala 9,0 20,6 5,6 6,8 2,2 1,0 Honduras 3,6 12,7 6,3 5,5 4,2 1,0 UMANASH Jamaica 0,8 0,6 0,6 0,9 1,3 0,4 México 0,4 3,3 0,2 1,2 0,7 0,3 Nicaragua 11,2 14,2 6,7 8,3 7,6 1,7 PORTUNIDADESO Panamá 1,3 4,2 1,5 3,2 2,3 0,0 DE Paraguay 0,9 7,0 3,0 4,6 3,2 1,2 NDICEÍ Perú 2,7 4,7 1,6 1,7 0,5 0,4 DEL Uruguay 1,4 8,3 4,1 2,2 5,3 0,5 Venezuela 0,3 3,8 0,9 2,5 2,3 0,2 Fuente: Cálculos de los autores. PLICACIONESAY SOSU. 121 Igualdad de oportunidades (interior).indd 121 28/11/2008 8:36:07 tABLA 3.2: ÍNdICe D PARA LA PRoBABILIdAd eN eL ACCeSo A SANeAMIeNto, PoR tIPo de CIRCuNStANCIA, CIRCA 2005 (%) País urbano o educación del Ingreso per Número de Género Presencia de rural padre o madre cápita hermanos los padres Argentina 0,1 5,4 2,4 0,8 1,1 0,1 Bolivia 38,6 19,1 15,1 12,8 5,0 10,1 Brasil 12,4 6,7 8,4 0,2 1,3 0,6 Chile 3,5 1,1 1,1 0,1 0,1 0,2 Colombia 22,8 6,1 4,5 2,6 0,1 1,4 Costa Rica 0,7 1,3 1,1 0,2 0,1 0,0 República 16,7 9,8 16,1 0,2 1,2 4,0 Dominicana Ecuador 14,0 8,2 12,3 2,2 0,1 1,6 El Salvador 38,1 21,4 21,3 2,8 5,3 2,7 Guatemala 37,0 13,1 19,4 5,2 7,7 3,3 UMANASH Honduras 29,3 15,6 15,6 1,4 1,3 1,7 Jamaica 44,2 11,3 1,2 15,5 20,6 10,3 México 8,8 10,6 12,7 2,5 1,2 1,3 PORTUNIDADESO Nicaragua 44,7 22,3 22,7 1,3 0,3 8,6 DE Panamá 21,5 15,1 17,6 3,6 1,3 7,1 NDICEÍ Paraguay 25,2 10,6 13,0 4,4 0,9 3,6 DEL Perú 37,9 11,3 23,7 0,6 0,9 2,1 Uruguay 5,9 3,2 7,6 0,4 0,5 0,4 Venezuela 2,7 3,7 1,9 0,6 0,5 1,6 PLICACIONESAY Fuente: Cálculos de los autores. SOSU. 122 Igualdad de oportunidades (interior).indd 122 28/11/2008 8:36:07 países, la división urbano/rural es claramente la dimensión dominante para explicar la desigualdad en el acceso de los niños a esta oportunidad, condicionada a todas las otras circunstancias. Sólo en algunos pocos países que ya tienen niveles muy altos de cober- tura, como Argentina, Costa Rica y Venezuela, la ubicación no es el factor dominante. Aislando todos los demás factores, en Bolivia, El Salvador, Jamaica y Nicaragua cerca de 40% de las oportunidades disponibles en saneamiento deberán reasignarse para asegurar un acceso similar entre los grupos de ubicación. Las circunstancias que siguen en importancia son el ingreso y la educación del padre (o la madre). Perfil de la desigualdad de los niños en oportunidades educativas Esta sección resume la importancia relativa de cada circunstancia en su capacidad de explicar por sí misma la desigualdad en cada uno de los dos indicadores considerados en el análisis de las oportunidades educativas. En el caso de la culminación del sexto grado a tiempo, la variable de circunstancia más importante es la educación de los padres: para 17 de los 19 países, el Índice D específico para la educación de los padres es el más alto de todos (tabla 3.3), seguido, en menor grado, por número de hermanos (una de las tres circunstancias más importantes en 14 de los 19 países), y género (9 países). La presencia de los dos padres en el hogar tuvo el impacto más bajo de todas las circuns- tancias, clasificando quinto o sexto en 17 de los 19 países. La ubicación (urbano o rural) también clasifica muy abajo. En el caso de la asistencia a la escuela de los niños entre 10 y 14 años, el perfil tiene al género como la circunstancia que genera la desigualdad UMANASH más amplia de oportunidades en todos los países. La educación de los padres sigue en importancia, colocándose en el segundo entre las fuentes de desigualdad en 18 países de la región. Los resultados indican que la educación de los padres define una división importante en PORTUNIDADESO DE las oportunidades educativas entre los niños de América Latina y el Caribe. La desigual- dad en la tasa de promoción y de repitencia, que afecta la culminación a tiempo, se ve NDICEÍ fuertemente impactada por la educación del padre o la madre. Además, la desigualdad DEL de asistencia escolar entre las niñas y los niños es significativa, e indica que el género es un factor importante en la desigualdad de oportunidades. Esta información sugiere que los responsables de las políticas públicas que buscan reducir la desigualdad de oportunidades en las tasas de repitencia, deben concebir políticas que se enfoquen en los niños que viven en hogares en donde los padres tienen bajos niveles educativos. De PLICACIONESAY SOSU. 123 Igualdad de oportunidades (interior).indd 123 28/11/2008 8:36:07 tABLA 3.3: IMPoRtANCIA ReLAtIVA de SeIS VARIABLeS de CIRCuNStANCIA eN LA deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS eduCAtIVAS (NúMeRo de PAÍSeS) Circunstancia Más importante 2 3 4 5 Menos importante Desigualdad en concluir el sexto grado a tiempo Área 1 3 3 1 6 5 Género 1 2 6 4 5 1 Número de 0 8 7 4 0 0 hermanos Educación del 17 1 0 0 1 0 padre o madre Ingreso per 0 4 3 9 2 1 cápita Presencia de los 0 1 0 1 5 12 padres Desigualdad en la asistencia escolar para edades 10-14 años Área 0 0 1 0 1 17 UMANASH Género 19 0 0 0 0 0 Número de 0 0 0 2 16 1 hermanos Educación del 0 18 1 0 0 0 PORTUNIDADESO padre o madre DE Ingreso per 0 1 11 6 1 0 cápita NDICEÍ Presencia de los 0 0 6 11 1 1 DEL padres Fuente: Elaboración de los autores. PLICACIONESAY SOSU. 124 Igualdad de oportunidades (interior).indd 124 28/11/2008 8:36:07 modo similar, en algunos países, reducir la desigualdad de oportunidades en las tasas de asistencia escolar según el género, requiere una política que enfrente esta división ayu- dando a que los varones permanezcan más tiempo en la escuela2. Es importante anotar, sin embargo, que el nivel de desigualdad en estos indicadores es relativamente bajo. Contrastando con esto, el análisis no encuentra que la ubicación sea una fuente impor- tante de desigualdad de oportunidades en ninguno de los indicadores de educación. Esto implica que las áreas rurales no están significativamente rezagadas en términos de tasas de matrícula en educación primaria y repitencia, una vez que se toman en cuenta otras circunstancias3. El análisis anterior considera la región como un todo, pero también se pueden realizar evaluaciones específicas por países. Por ejemplo, cuando se considera la desigualdad de oportunidades para concluir el sexto grado a tiempo en Colombia, la ubicación es la mayor fuente de desigualdad, no la menor como en la mayoría de los otros países (tabla 3.4)4. De modo similar, en Jamaica, aunque la desigualdad de oportunidad es muy baja, el género es la línea divisoria más importante, no la educación de los padres, como en la mayoría de los otros países. Esto indica que las políticas para reducir la de- sigualdad de oportunidades deben hacerse a la medida para los países de manera que las circunstancias específicas que originan la desigualdad se identifiquen y se enfrenten apropiadamente. En el momento que se realizó este informe no disponíamos de una encuesta de hogares reciente con las variables requeridas para Haití, el país más pobre de la región. Sin embargo, utilizando encuestas demográficas y de salud, un estudio de UMANASH Demombynes y León (2008), permite mostrar qué circunstancias clave afectan la con- clusión a tiempo de la educación primaria (ver recuadro 3.1). Perfil de la desigualdad de oportunidades en agua y saneamiento entre los niños PORTUNIDADESO DE En contraste con las oportunidades educativas, la ubicación es la circunstancia más importante para explicar la desigualdad de oportunidades de las condiciones de vi- NDICEÍ DEL 2 En varios países de América Latina, las tasas de abandono en primaria conciernen mayormente a los varones, especialmente en el Caribe. 3 Debemos apuntar que este análisis no aborda los temas de la calidad relativa de la educación en las áreas rurales y urbanas. 4 Tablas similares a la tabla 3.4 para asistencia escolar para edades 10-14 años, acceso a agua y electricidad se presentan en apéndices al final del libro. Ver tablas A.4-A.6. PLICACIONESAY SOSU. 125 Igualdad de oportunidades (interior).indd 125 28/11/2008 8:36:08 tABLA 3.4: PeRFIL de LA deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS PARA LA CoNCLuSIóN deL Sexto GRAdo A tIeMPo: IMPoRtANCIA ReLAtIVA de LAS SeIS VARIABLeS de CIRCuNStANCIA PoR PAÍS País Más importante 2 3 4 5 Menos importante Argentina Educación del Presencia de Hermanos Género Ingreso per Ubicación padre/madre padres cápita Bolivia Educación del Ingreso per Ubicación Hermanos Presencia de Género padre/madre cápita padres Brasil Educación del Ingreso per Género Hermanos Ubicación Presencia de padres padre/madre cápita Chile Educación del Hermanos Ingreso per Género Presencia de Ubicación padre/madre cápita padres Colombia Ubicación Educación del Hermanos Ingreso Género Presencia de padres padre/madre per cápita Costa Rica Educación del Hermanos Género Ingreso Presencia de Ubicación padre/madre per cápita padres República Educación del Género Ingreso per Hermanos Ubicación Presencia de padres Dominicana padre/madre cápita Ecuador Educación del Ingreso per Hermanos Presencia Género Ubicación padre/madre cápita de padres El Salvador Educación del Hermanos Ubicación Ingreso Género Presencia de padres padre/madre per cápita Guatemala Educación del Ubicación Hermanos Ingreso Género Presencia de padres padre/madre per cápita UMANASH Honduras Educación del Ingreso per Hermanos Género Ubicación Presencia de padres padre/madre cápita Jamaica Género Hermanos Ubicación Ingreso Educación del Presencia de padres per cápita padre/madre México Educación del Hermanos Género Ubicación Presencia de Ingreso padre/madre padres per cápita PORTUNIDADESO Nicaragua Educación del Ubicación Hermanos Género Ingreso per Presencia de padres padre/madre cápita DE Panamá Educación del Hermanos Género Ingreso Ubicación Presencia de padres padre/madre per cápita NDICEÍ Paraguay Educación del Hermanos Género Ingreso Presencia de location DEL padre/madre per cápita padres Perú Educación del Ubicación Hermanos Ingreso Género Presencia de padres padre/madre per cápita Uruguay Educación del Género Ingreso per Hermanos Ubicación Presencia de padres padre/madre cápita PLICACIONESAY Venezuela Educación del Hermanos Género Ingreso Ubicación Presencia de padres padre/madre per cápita SOSU. Fuente: Cálculos de los autores. 126 Igualdad de oportunidades (interior).indd 126 28/11/2008 8:36:08 vienda para los niños. Los índices de desigualdad específicos al área de residencia están entre los dos más altos para 18 países en relación con el acceso a agua y para 16 países en relación con el acceso a saneamiento y electricidad (tabla 3.5). Sin duda, la división urbano/rural es la circunstancia más importante para explicar la desigualdad de oportunidades en la infraestructura básica de vivienda. Por el contrario, las carac- terísticas demográficas como el género del jefe del hogar, el número de hermanos y la presencia de los padres están entre las circunstancias menos importantes para los tres indicadores. Estos resultados son inherentes a la naturaleza de la infraestructura de estos servicios. Una vez que se proveen los servicios de agua, saneamiento o electricidad a toda una región, hay más probabilidades de que cada hogar tenga acceso a ellos, independiente- mente de las características demográficas. Aún así, las condiciones económicas pueden impedir que un hogar se conecte a los sistemas públicos o comunitarios de agua y sa- neamiento. La clara implicación que tienen estos resultados en las políticas de la región es que las diferencias de ubicación en el acceso al agua, al saneamiento y a la electrici- dad son la circunstancia clave detrás de la desigualdad de oportunidades en condiciones de vivienda entre los niños. Sin embargo, se puede hacer aquí una salvedad similar a la de la sección anterior en cuanto a las condiciones particulares de cada país. La tabla 3.6 muestra la importancia relativa de cada circunstancia por país en el caso del saneamiento. Para los países en UMANASH donde las áreas rurales son relativamente pequeñas, las condiciones geográficas menos agrestes, o donde los servicios públicos han avanzado significativamente en las áreas rurales, la división por ubicación no es importante. Para Argentina, Costa Rica, Uruguay y Venezuela, las condiciones socioeconómicas como la educación de los padres y el in- greso familiar per cápita son más importantes como determinantes de la desigualdad de PORTUNIDADESO DE oportunidades para el acceso a condiciones básicas de vivienda (tabla 3.6). NDICEÍ DEL PLICACIONESAY SOSU. 127 Igualdad de oportunidades (interior).indd 127 28/11/2008 8:36:08 tABLA 3.5: IMPoRtANCIA ReLAtIVA de SeIS VARIABLeS de CIRCuNStANCIA eN LA deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS eN LAS CoNdICIoNeS de VIVIeNdA Circunstancia Más importante 2 3 4 5 Menos importante Acceso a agua potable Área 17 1 0 0 0 1 Género 0 0 2 4 8 5 Número de 0 1 2 4 3 9 hermanos Educación del 1 8 8 0 0 2 padre o madre Ingreso per 1 9 7 0 2 0 cápita Presencia de los 0 0 0 11 6 2 padres Acceso a saneamiento público Área 14 2 2 0 0 1 Género 0 1 1 4 3 10 Número de 0 0 1 7 8 3 hermanos Educación del 3 4 11 1 0 0 padre o madre UMANASH Ingreso per 2 12 4 0 0 1 cápita Presencia de los 0 0 0 7 8 4 padres Acceso a electricidad PORTUNIDADESO Área 14 2 1 1 0 0 DE Género 0 1 1 6 8 3 Número de 0 0 5 5 3 6 NDICEÍ hermanos Educación del 3 7 6 3 0 0 DEL padre o madre Ingreso per 2 9 6 0 1 1 cápita Presencia de los 0 0 0 4 7 8 PLICACIONESAY padres Fuente: Cálculo de los autores. SOSU. 128 Igualdad de oportunidades (interior).indd 128 28/11/2008 8:36:09 tABLA 3.6: PeRFIL de deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS eN eL ACCeSo A SANeAMIeNto: IMPoRtANCIA ReLAtIVA de SeIS VARIABLeS de CIRCuNStANCIA PoR PAÍS País Más importante 2 3 4 5 Menos importante Argentina Educación del Ingreso per Género Hermanos Presencia de Ubicación padre/madre cápita padres Bolivia Ubicación Educación del Ingreso per Hermanos Presencia de Género padre/madre cápita padres Brasil Ubicación Ingreso per Educación del Género Presencia de Hermanos cápita padre/madre padres Chile Ubicación Ingreso per Educación del Presencia Hermanos Género cápita padre/madre de padres Colombia Ubicación Educación del Ingreso per Hermanos Presencia de Género padre/madre cápita padres Costa Rica Educación del Ingreso per Ubicación Hermanos Género Presencia de padres padre/madre cápita República Ubicación Ingreso per Educación del Presencia Género Hermanos Dominicana cápita padre/madre de padres Ecuador Ubicación Ingreso per Educación del Hermanos Presencia de Género cápita padre/madre padres El Salvador Ubicación Educación del Ingreso per Género Hermanos Presencia de padres padre/madre cápita Guatemala Ubicación Ingreso per Educación del Género Hermanos Presencia de padres cápita padre/madre Honduras Ubicación Ingreso per Educación del Presencia Hermanos Género cápita padre/madre de padres UMANASH Jamaica Ubicación Género Hermanos Edcuación Presencia de Ingreso per cápita de padres padres México Ingreso per Educación del Ubicación Hermanos Presencia de Género cápita padre/madre padres Nicaragua Ubicación Ingreso per Educación del Presencia Hermanos Género cápita padre/madre de padres PORTUNIDADESO Panamá Ubicación Ingreso per Educación del Presencia Hermanos Género DE cápita padre/madre de padres Paraguay Ubicación Ingreso per Educación del Hermanos Presencia de Género NDICEÍ cápita padre/madre padres DEL Perú Ubicación Ingreso per Educación del Presencia Sexo Hermanos cápita padre/madre de padres Uruguay Ingreso per Ubicación Educación del Género Hermanos Presencia de padres cápita padre/madre Venezuela Educación del Ubicación Ingreso per Presencia Hermanos Género padre/madre cápita de padres PLICACIONESAY Fuente: Cálculos de los autores. SOSU. 129 Igualdad de oportunidades (interior).indd 129 28/11/2008 8:36:09 ReCuAdRo 3.1: eVIdeNCIA PReLIMINAR de HAItÍ Los datos de la Encuesta Demográfica y de Salud de Haití brindan información para hacer una breve introducción a la desigualdad de oportunidades en este país. Aunque estas encuestas no son realmente comparables a las Encuestas de Medición de Niveles de Vida (LSMS, por su sigla en inglés) y las encuestas de empleo utilizadas para los otros países en este estudio, permiten una comparación preliminar con los demás países de la región. La asistencia escolar de niños entre 6 y 14 años ha aumentado últimamente en Haití. El porcentaje de niños del sector urbano que asisten a la escuela subió de 86,4 a 91,2% entre 1995 y 2005. La asistencia a la escuela en áreas rurales aumentó aún más rápi- damente en el mismo período, de 67,0 a 79,3%. Este crecimiento, sin embargo, va acompañado de una preocupación en cuanto a la calidad de la educación provista, ya que hay evidencia de sobrepoblación de las escuelas, altas tasas de repitencia y demasiada edad en la asistencia escolar. El sector público no ha podido crecer para responder a la demanda en educación, y las escuelas privadas, en cambio, representan el mayor porcentaje de crecimiento de escuelas en el país. Como caso único en América Latina, Haití tiene un sistema en el que sólo 20% de los alumnos en edad de asistir a primaria están matriculados en escuelas públicas, y los demás están matriculados en una variedad de instituciones religiosas, pagadas o fundadas por una ONG. En un estudio reciente sobre Haití, Demombynes y De León (2008) utilizan un modelo probabilístico para mostrar que el género del alumno y la ubicación de la casa (es decir el sector urbano o rural) no tienen un papel significativo para explicar la demasiada edad escolar de los niños que tienen entre 6 y 14 años. Estas dos variables no fueron significativas en ninguno de los dos años bajo estudio. Por el contrario, el estatus económico del hogar (medido por un índice de bienes compuesto), así como la presencia de los dos padres en el hogar, mostraron un impacto significativamente negativo en ambos años bajo estudio. Esto es, la ausencia de uno o de ambos padres en el hogar aumenta las probabilidades de que los niños asistan a la escuela por encima de la edad prescrita. De modo similar, los niños que viven en hogares con un estatus económico bajo, tienen más probabilidades de asistir a la escuela UMANASH con demasiada edad. Los años totales de educación del hogar tuvieron un impacto significativamente negativo en el año inicial, pero no en el año más reciente. Esta evidencia muestra que Haití es similar a otros países de la región en cuanto a que el género y la ubicación no son fuentes impor- tantes de desigualdad de oportunidades escolares. Por contraste, la presencia de ambos padres sí tiene una significativa influencia en la demasiada edad escolar en Haití, mientras que esta variable se encuentra entre las menos importantes para explicar tanto la PORTUNIDADESO probabilidad de culminación del sexto grado a tiempo como la asistencia a la escuela entre los 10 y 14 años de edad. Más aún, la educación del padre o de la madre, que es la variable más importante para explicar la desigualdad de oportunidades educativas de DE los niños de la región, no parece tener un impacto considerable (medido según los años totales de educación del hogar). En cambio, el estatus económico es una variable relevante en Haití, mientras que el ingreso per cápita familiar tiene poca importancia para NDICEÍ explicar la desigualdad de oportunidades en educación en la región. DEL La importancia del estatus económico para explicar la demasiada edad en la escuela, indica que esta circunstancia constituye una fuente importante de desigualdad de oportunidades en Haití. Las políticas orientadas a brindar fondos para que los niños asistan a escuelas privadas o a ampliar la oferta de escuelas públicas podrían ser un paso para reducir la desigualdad de oportunidades educativas. PLICACIONESAY SOSU. 130 Igualdad de oportunidades (interior).indd 130 28/11/2008 8:36:09 3.2 ¿PoR Qué VARÍA eL ÍNdICe de oPoRtuNIdAdeS HuMANAS? Como se mostró en el capítulo 2, el Índice de Oportunidades Humanas puede variar significativamente en el tiempo en diferentes países. Debido a que dicho Índice toma en consideración tanto el promedio de la cobertura como la desigualdad de acceso en relación con una oportunidad básica dada, un analista de políticas podría preguntarse cuál es la fuente del cambio en el índice. Si aumentó, ¿es porque aumentó la cobertura, o porque bajó la desigualdad, o porque sucedieron las dos cosas? Una propiedad del Índice de Oportunidades Humanas es que sus cambios se pueden descomponer aditivamente, lo cual significa que esa pregunta puede contestarse con facilidad. Cualquier cambio del índice puede atribuirse ya sea a un incremento de la tasa de cobertura, p (efecto de escala) o a una reducción en el índice de de- sigualdad de oportunidades, índice D, (efecto distributivo). Un simple ejercicio para descomponer las fuentes de la evolución del Índice de Oportunidades Humanas consiste en computar el cambio que tendrá el índice si uno de sus componentes (ya sea cobertura o desigualdad) es constante. Mantener cada componente constante por separado permite que uno sume el cambio en el índice como una suma de cambios solamente en la cobertura (el efecto escala) y los cambios solamente en la desigualdad de oportunidades (el efecto distributivo). Ver recuadro 3.2 para un tratamiento formal. UMANASH oportunidades educativas de los niños El cambio promedio del Índice de Oportunidades Humanas en las oportunidades edu- cativas difiere por indicador. La culminación de sexto grado a tiempo aumentó en 1,5 puntos porcentuales promedio anual entre 1995 y 2005, mientras que el Índice de PORTUNIDADESO DE Oportunidades Humanas en la asistencia escolar de niños entre 10 y 14 años de edad aumentó sólo en 0,5 puntos porcentuales promedio anual. Los niveles para cada índi- NDICEÍ ce alcanzados en 2005 fueron de 62 y 90%, respectivamente (tabla 2.6). DEL Como lo muestran los datos del capítulo 2, estas cifras de crecimiento promedio escon- den importantes diferencias en el desempeño de cada país. El nivel de las oportunidades educativas de los niños aumentó para la mayoría de los países en la región, aunque con velocidades diferentes en función del indicador y del país. Sin embargo, resaltan tres PLICACIONESAY SOSU. 131 Igualdad de oportunidades (interior).indd 131 28/11/2008 8:36:09 ReCuAdRo 3.2: deSCoMPoSICIóN de LoS CAMBIoS eN LA deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS Considere dos años: inicial y final. Cualquier cambio en el Índice de Oportunidades Humanas O podría descomponerse en un efecto escala, , y un efecto distributivo, p , de la siguiente manera: D cambio = O final -Oinicial = p + D , Donde el efecto escala, p , y el efecto distributivo, D, se definen como p = p final (1- Dinicial -pinicia 1-Dinicia ) l( l ) y D = pfinal 1-Dfinal - pfinal 1-Dinicial ( ) ( ) Esta descomposición permite al analista hacer la hipótesis de cuál hubiese sido el cambio en O si no hubiesen experimentado ningún cambio ni en la cobertura ni en la desigualdad. En las situaciones de la vida real, las dos variables cambian en el tiempo, interac- tuando de tal manera que, en la práctica, una variable no puede moverse sin afectar la otra. En general, es difícil observar mejoras sobre cómo las oportunidades existentes están distribuidas en un país sin observar una ampliación de la cobertura. Fuente: Barros, Molinas y Saavedra (2008) regularidades. Primero, en casi todos los países, el efecto escala representa la mayor proporción del cambio total (alrededor de dos tercios). Es decir, la principal fuerza que mueve la igualdad de oportunidades en la educación de la región es la extensión de la cobertura general de oportunidades educativas, y no una distribución más equitativa de las oportunidades (gráfico 3.1)5. Otro hallazgo notable es que los países con la mayor expansión de cobertura de una oportunidad educativa también muestran los mayores efectos distributivos, lo cual implica que las oportunidades educativas estuvieron cre- ciendo entre los segmentos más pobres de la población y que las mejoras de la equidad resultan más fáciles en los contextos de expansión. 5 La información para el gráfico 3.1 se presenta en la tabla A.7 en el apéndice. 231 Igualdad de oportunidades (interior).indd 132 28/11/2008 8:36:10 Segundo, tres países registraron cambios por encima del promedio en los dos indicado- res de educación: Brasil, El Salvador y México, lo que sugiere que los dos indicadores de educación se mueven juntos en estos países, lo cual implica que estos países están ha- ciendo esfuerzos considerables para ampliar sus oportunidades educativas. En contras- te, países como Perú y Paraguay registraron avances importantes en la culminación del sexto grado a tiempo, pero no en la asistencia escolar entre las edades de 10 a 14 años. Esto significa que la asistencia escolar en la parte alta de primaria (o baja de secundaria) no está acompañando la mejora de la eficiencia del sistema en primaria. Un tercer grupo de países tiene cambios por debajo de los promedios en ambos indicadores. Algunos de éstos son países que ya tienen una cobertura muy alta en educación primaria, como Chile, Jamaica y Venezuela, de modo que sus avances actuales deben concentrarse en ampliar la educación secundaria. Otros, como República Dominicana, Guatemala y Nicaragua, son países con bajos niveles de cobertura en educación primaria a tiempo, y no han registrado avances significativos en esta área. Un tercer punto es que el tamaño del cambio en el Índice de Oportunidades Huma- nas no depende de su nivel inicial. Por ejemplo, Brasil y Guatemala tenían niveles GRÁFICO 3.1. DESCOMPOSICIÓN DE LOS CAMBIOS DE LOS ÍNDICES DE OPORTUNIDADES EN EDUCACIÓN a. Sexto grado a tiempo b. Tasa de asistencia escolar (edad 10­14 años) UMANASH Colombia Nicaragua Perú Honduras Paraguay Brasil El Salvador El Salvador Brasil Costa Rica México México Nicaragua Ecuador Guatemala Colombia PORTUNIDADESO República Dominicana Panamá DE Honduras Guatemala Ecuador Venezuela, R. B. Venezuela, R. B. Perú Costa Rica República Dominicana NDICEÍ Chile Chile Panamá Promedio regional = 1,5 Jamaica Promedio regional = 0,5 DEL Jamaica Paraguay -1 0 1 2 3 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 Cambio en el Índice de Oportunidades Humanas (puntos porcentuales por año) Cambio en el Índice de Oportunidades Humanas (puntos porcentuales por año) Efecto escala Efecto distribución Efecto escala Efecto distribución Fuente: Cálculos de los autores empleando encuestas de hogares. PLICACIONESAY SOSU. 133 Igualdad de oportunidades (interior).indd 133 28/11/2008 8:36:12 similares y muy bajos para la culminación del sexto grado a tiempo, pero Brasil mejoró con mayor rapidez. De modo similar, México y Panamá comenzaron desde un nivel relativamente elevado para la culminación del sexto grado a tiempo, pero el primero tuvo un incremento mucho mayor que el segundo. En el gráfico 3.2 se ilustran estos cambios en el Índice de Oportunidades Humanas6. El eje vertical de este gráfico representa la igualdad de oportunidades, mientras que el eje horizontal representa el acceso promedio a la oportunidad básica. Las líneas punteadas son combinaciones de igualdad y cobertura que restituyen el mismo nivel del Índice de Oportunidades Humanas, lo cual puede llamarse "curvas de iso-oportunidad". El gráfico 3.2 muestra el nivel inicial y final del Índice de Oportunidades Humanas, así como los cambios en la cobertura (efecto escala) e igualdad (efecto distribución) que condujeron al cambio general7. Guatemala y Brasil comienzan a un nivel muy bajo (cerca de 15%), pero Brasil termina mucho más alto que Guatemala (37% compara- do con 24%), gracias a una escala mayor y a los efectos de distribución. Un proceso similar puede verse en México comparado con Panamá. Los ejemplos notorios de Brasil y México en términos de oportunidades educativas pue- den estar asociados a los bien conocidos programas Oportunidades y Bolsa Escola, los cuales incrementaron exitosamente la escolaridad de los segmentos más pobres de la sociedad. Estos programas son famosos por haberse enfocado en la expansión de las oportunidades educativas a través de acciones para mejorar la oferta y la demanda UMANASH entre los niños de las familias más pobres, lo cual directamente promueve la igualdad de oportunidades. Otra comparación interesante es la de Paraguay y El Salvador. Ambos países tienen PORTUNIDADESO niveles similares de ampliación de cobertura de culminación del sexto grado a tiempo (alrededor de 14 puntos porcentuales), pero El Salvador redujo la desigualdad en 10 DE puntos porcentuales, mientras que Paraguay la redujo sólo en 4 puntos porcentuales NDICEÍ DEL 6 Las encuestas brasileñas y mexicanas tienen diez años de distancia una de la otra, mientras que las encuestas guatemaltecas y panameñas sólo tienen 6 años de distancia, pero sus desempeños diferentes no son proporcio- nales al tiempo transcurrido (ver gráfico 3.1a). 7 El gráfico no tiene una área no factible a la izquierda de la diagonal definido por x = y. Esto se debe a que la desigualdad de la distribución depende de la ampliación de la cobertura. En el caso de una cobertura total, no hay desigualdad, de modo que O es igual a 1 (es decir, tanto la cobertura como la igualdad son iguales a 1). Pero PLICACIONESAY si, por ejemplo, la cobertura es igual a 80%, la máxima desigualdad posible (medida por D) es 20%, así que la igualdad va desde 80 a 100%. Para una prueba formal, ver Barros, Molinas y Saavedra (2008). SOSU. 134 Igualdad de oportunidades (interior).indd 134 28/11/2008 8:36:13 GRÁFICO 3.2. GRÁFICO 3.3. CAMBIOS EN EL ÍNDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS CAMBIOS EN EL ÍNDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS EN EDUCACIÓN (SEXTO GRADO A TIEMPO) EN EDUCACIÓN (SEXTO GRADO A TIEMPO) 100 O = 20 % O = 40 % O = 60 % O = 80 % 100 México 2006 Méx O = 30 % O = 50 % O = 70 % México 19966 90 Panamá 2003 a 90 entaje)crop(D­1,sedadinut Paraguay 2005 Panamá 1997 997 80 Brasil c.2005 05 Guatemala 2006 mala 20 entaje)crop(D­1,sedadinut El Salvador 2005 PParaguay 1999 80 oporde 70 oporde El Salvador 1998 70 Igualdad Guatemala 2000 G a Igualdad 60 Brasil 11995 rasil 60 20 40 60 80 100 30 45 60 75 Cobertura, p (porcentaje) Cobertura, p (porcentaje) Fuente: Cálculos de los autores empleando encuestas de hogares. Fuente: Cálculos de los autores empleando encuestas de hogares. (gráfico 3.3). En consecuencia, el avance del Índice de Oportunidades Humanas de El Salvador fue mayor (16 puntos porcentuales) que en Paraguay (14 puntos porcentuales) en 6-7 años8. Este mensaje complementa el del gráfico anterior: países con expansiones similares de cobertura pueden tener diferentes efectos distributivos y por tanto distintos cambios en el Índice de Oportunidades Humanas. Para alcanzar un mayor aumento del UMANASH índice, las expansiones de la cobertura deben ir juntas con las reducciones de la de- sigualdad de oportunidades. oportunidades de los niños en condiciones de vivienda PORTUNIDADESO DE El aumento promedio anual del Índice de Oportunidades Humanas fue de 0,9 pun- tos porcentuales en acceso a agua, 1,0 puntos porcentuales en acceso a saneamien- NDICEÍ to y 0,9 puntos porcentuales en acceso a electricidad. Estos son cambios similares a DEL pesar de haber importantes diferencias en los niveles iniciales. Así, el índice prome- 8 Es importante, sin embargo, tomar en consideración la situación inicial en cada país. El Salvador comenzó con un nivel de desigualdad de 25%, mientras que Paraguay comenzó con solamente 15%. En términos relativos la reducción de la desigualdad fue mayor en El Salvador que en Paraguay. PLICACIONESAY SOSU. 135 Igualdad de oportunidades (interior).indd 135 28/11/2008 8:36:14 GRÁFICO 3.4. DESCOMPOSICIÓN DE LOS CAMBIOS EN LOS ÍNDICES DE OPORTUNIDADES HUMANAS PARA VIVIENDA a. Acceso a agua b. Acceso a saneamiento c. Acceso a electricidad dio en 2005 es de 43% en saneamiento, para agua es 67% y para electricidad es de Paraguay Perú Jamaica Costa Rica 78%, con grandes disparidadesChileregionales en el acceso a estas tres oportunidades Guatemala Guatemala básicas. Costa Rica El Salvador México Guatemala Paraguay El Salvador México Brasil Ecuador Tanto el tamaño de los cambios como la descomposición en efectosPanamá Brasil Perú escala y distri- Chile Paraguay Ecuador Brasil bución muestran un patrón más variado en el caso de las oportunidades de vivienda Ecuador México Panamá que en el caso de las oportunidades educativas (gráfico 3.4)9. Primero, algunos países Venezuela, R. B. Chile Colombia Nicaragua Nicaragua Perú registraron bajas leves en el acceso de oportunidades de condiciones de vivienda. Panamá Colombia Nicaragua Jamaica y Venezuela muestranColombia pequeña disminución en el accesoCosta agua potable; una a Rica Venezuela, R. B. El Salvador Honduras Jamaica Jamaica registró leves bajas enJamaica saneamiento, y ningún país registróVenezuela, alguna caída en el R. B. -1 acceso de los niños a electricidad. Estas caídas pueden ocurrir3 porque la ampliación de1 0 1 2 3 -1 0 1 2 -1 0 2 Cambio en el Indice de Oportunidades Humanas Cambio en el Indice de Oportunidades Humanas Cambio en el Indice de Oportunidades Humanas la(puntos cobertura de los servicios básicos no va al ritmo del crecimiento de los hogares con porcentuales por año) (puntos porcentuales por año) (puntos porcentuales por año) Efecto escala niños. Segundo, contrariamente a las oportunidades educativas, hay casos en los que Efecto distribución Efecto escala Efecto distribución Efecto escala Efecto distribución Fuente: Cálculos de los autores empleando encuestas de hogares. el efecto distribución es tan grande como el efecto escala, por ejemplo en el caso de Panamá para los tres indicadores de vivienda. GRÁFICO 3.4. DESCOMPOSICIÓN DE LOS CAMBIOS EN LOS ÍNDICES DE OPORTUNIDADES HUMANAS PARA VIVIENDA a. Acceso a agua b. Acceso a saneamiento Paraguay Perú UMANASH Costa Rica Chile Guatemala Costa Rica México Guatemala El Salvador México Ecuador Brasil Chile Paraguay Brasil Ecuador PORTUNIDADESO Panamá Venezuela, R. B. Colombia Nicaragua DE Perú Panamá Nicaragua Colombia Venezuela, R. B. El Salvador NDICEÍ Jamaica Jamaica DEL -1 0 1 2 3 -1 0 1 2 3 Cambio en el Índice de Oportunidades Humanas (puntos porcentuales por año) Cambio en el Índice de Oportunidades Humanas (puntos porcentuales por año) Efecto escala Efecto distribución Efecto escala Efecto distribución Fuente: Cálculos de los autores empleando encuestas de hogares. Fuente: Cálculos de los autores empleando encuestas de hogares. PLICACIONESAY 9 La información para el gráfico 3.4 se presenta en la tabla A.8 en el apéndice. SOSU. GRÁFICO 3.4. DESCOMPOSICIÓN DE LOS CAMBIOS EN LOS ÍNDICES DE OPORTUNIDADES HUMANAS PARA VIVIENDA 136 c. Acceso a electricidad Jamaica Guatemala El Salvador Igualdad de oportunidades (interior).indd 136 Paraguay 28/11/2008 8:36:19 Perú Panamá Colombia Nicaragua Colombia Costa Rica Venezuela, R. B. El Salvador Honduras Jamaica Jamaica Venezuela, R. B. -1 0 1 2 3 -1 0 1 2 3 -1 0 1 2 Cambio en el Indice de Oportunidades Humanas Cambio en el Indice de Oportunidades Humanas Cambio en el Indice de Oportunidades Humanas (puntos porcentuales por año) (puntos porcentuales por año) (puntos porcentuales por año) Efecto escala Efecto distribución Efecto escala Efecto distribución Efecto escala Efecto distribución Fuente: Cálculos de los autores empleando encuestas de hogares. Otra vez, la descomposición en efecto escala y efecto distribución permite intere- GRÁFICO 3.4. santes análisis. Por ejemplo, Guatemala, El Salvador y Nicaragua ampliaron el acceso DESCOMPOSICIÓN DE LOS CAMBIOS EN LOS ÍNDICES DE OPORTUNIDADES HUMANAS PARA VIVIENDA general a agua (entre 4 y 8 puntos porcentuales, para los períodos considerados), pero su desempeño en términos de reducción de la desigualdadb.es muy diferente. El a. Acceso a agua Acceso a saneamiento Salvador redujo la desigualdad en seis puntos porcentuales, mientras que Guatemala Paraguay Perú sólo lo redujo en un punto porcentual. Nicaragua incluso tuvo un incremento en la Costa Rica Chile Guatemala Costa Rica desigualdad, de dos puntos porcentuales (gráfico 3.5). Estos casos ilustran que am- México Guatemala pliarElla cobertura no es suficiente para aumentar rápidamente las oportunidades para Salvador México Ecuador Brasil los niños. La igualdad de oportunidad en el acceso a agua, medida por el Índice de Chile Paraguay Oportunidades Humanas, aumentó a un ritmo similar en El Salvador y en Guatemala Brasil Ecuador Panamá Venezuela, R. B. (tablaColombia2.7), a pesar de que este último experimentó una expansión más rápida de la Nicaragua cobertura general. El puntaje de Nicaragua podría haber sido mayor si su ampliación Perú Panamá Nicaragua Colombia deVenezuela,cobertura hubiese ido acompañada por una reducción de la desigualdad de la R. B. El Salvador acceso. La experiencia de estos países destaca el hechoJamaica que las ampliaciones de2 Jamaica de -1 0 1 2 3 -1 0 1 3 cobertura deben prestar atención a la reducción de las desigualdades existentes. Cambio en el Índice de Oportunidades Humanas (puntos porcentuales por año) Cambio en el Índice de Oportunidades Humanas (puntos porcentuales por año) Efecto escala Efecto distribución Efecto escala Efecto distribución Fuente: Cálculos de los autores empleando encuestas de hogares. Se puede hacer una comparación similar entre losFuente: casos de Ecuador y Paraguay en Cálculos de los autores empleando encuestas de hogares. relación con el acceso a saneamiento (gráfico 3.6). Ambos países comienzan con GRÁFICO 3.4. DESCOMPOSICIÓN DE LOS CAMBIOS EN LOS ÍNDICES GRÁFICO 3.5. DE OPORTUNIDADES HUMANAS PARA VIVIENDA CAMBIOS EN EL ÍNDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS EN AGUA: EL SALVADOR, GUATEMALA Y NICARAGUA UMANASH c. Acceso a electricidad 100.00 Jamaica O = 40 % O = 60 % Guatemala El Salvador Paraguay Brasil 90.00 Guatemala 2006 Perú PORTUNIDADESO Panamá Guatemala 2000 DE Ecuador México El Salvador 2005 Chile 80.00 NDICEÍ Nicaragua Colombia DEL Costa Rica )ejatnecrop(D­1,sedadinutropoeddadlaugI El Salvador 1998 Honduras Nicaragua 1998 Nicaragua 2005 Venezuela, R. B. 70.00 -1 0 1 2 40 50 60 70 80 Cambio en el Índice de Oportunidades Humanas (puntos porcentuales por año) Cobertura, p (porcentaje) Efecto escala Efecto distribución Fuente: Cálculos de los autores empleando encuestas de hogares. PLICACIONESAY Fuente: Cálculos de los autores empleando encuestas de hogares. SOSU. 137 Igualdad de oportunidades (interior).indd 137 28/11/2008 8:36:22 GRÁFICO 3.6. GRÁFICO 3.7. CAMBIOS EN EL ÍNDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS CAMBIOS EN EL ÍNDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS EN SANEAMIENTO: ECUADOR Y PARAGUAY EN ELECTRICIDAD: BRASIL Y JAMAICA 80 100 O = 40 % Ecuador 2006 O = 70 % O = 80 % Jamaica 2002 Brasil 2005 )ejatnecrop(D­1,sedadinutropoeddadlaugI Ecuador 1995 Paraguay 2005 70 Paraguay 1999 )ejatnecrop(D­1,sedadinutropoeddadlaugI Jamaica 1996 Brasil 1995 90 60 80 50 60 70 70 80 90 100 Cobertura, p (porcentaje) Cobertura, p (porcentaje) Fuente: Cálculos de los autores empleando encuestas de hogares. Fuente: Cálculos de los autores empleando encuestas de hogares. promedios de niveles de acceso similares (alrededor de 52%) y ambos tienen tasas similares de crecimiento anual en el efecto escala (ver gráfico 3.6). Sin embargo, Paraguay acompañó su crecimiento con una mayor reducción de la desigualdad del acceso. UMANASH Los ejemplos no deben limitarse a los países con bajos niveles de oportunidades. Brasil y Jamaica, ambos con puntajes del Índice de Oportunidades Humanas en elec- tricidad por encima de la marca de 75%, varían en relación con los efectos escala y PORTUNIDADESO distribución (gráfico 3.7). En sus respectivos períodos, Jamaica tiene una expansión DE de cobertura ligeramente mayor que Brasil (8 y 7 puntos porcentuales, respectiva- mente) pero Brasil tuvo mayores reducciones en desigualdad que el Jamaica (5 y 2 NDICEÍ puntos porcentuales, respectivamente). Disminuir la desigualdad de oportunidades DEL a través de un efecto distributivo mayor, es decir, disminuyendo el índice D, es im- portante para ampliar más rápidamente el Índice de Oportunidades Humanas. En el recuadro 3.3 se analiza cuáles son las fuerzas que están detrás de los cambios del índice D en el tiempo. PLICACIONESAY SOSU. 138 Igualdad de oportunidades (interior).indd 138 28/11/2008 8:36:23 ReCuAdRo 3.3: deSCoMPoSICIóN de LoS CAMBIoS de LA deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS eN eL tIeMPo Los investigadores o los responsables de las políticas públicas podrían estar interesados en descomponer más el componente de desigualdad del Índice de Oportunidades Humanas, para calcular sus principales determinantes. El grado de la desigualdad de oportunidades para los niños, medido por el Índice D, tiene tres determinantes inmediatos: i) la brecha absoluta entre la cobertura específica de un grupo y la media general, ii) las proporciones específicas de los grupos en la población total, y iii) la tasa general de cobertura. La desigualdad de oportunidades básicas puede cambiar si y solo si cambia al menos uno de estos tres determinantes (para un tratamiento formal, ver Barros, Molinas y Saavedra, 2008). Habitualmente uno asocia la desigualdad de oportunidades con brechas de cobertura entre los grupos de circunstancia. Cuanto mayores sean las brechas de cobertura, mayor tendencia habrá hacia la desigualdad de oportunidades. El efecto de los cambios de la brecha de cobertura sobre los cambios en la desigualdad de oportunidades puede denominarse "efecto brecha". Por tanto, los cambios en este componente reflejan más estrechamente los cambios en la distribución real de las oportunidades básicas en cada sociedad. La tasa de cobertura general traduce un índice absoluto de desigualdad en un índice relativo. Es esencial aislar los cambios en escala. El efecto de los cambios en la tasa de cobertura general sobre los cambios en el nivel de desigualdad de oportunidades será llamado "efecto escala". Finalmente, las proporciones específicas del grupo en el total de la población captura la distribución de las personas entre los grupos de circunstancia. El tamaño relativo del grupo sirve como la ponderación de un promedio ponderado para calcular el Índice D, y las variaciones de los niveles de desigualdad de las oportunidades básicas pueden, como resultado, ser causadas hasta cierto punto por los cambios en estas ponderaciones. Por tanto, nos referiremos al efecto de los cambios en las proporciones específicas del grupo sobre los cambios de la desigualdad de oportunidades básicas como al "efecto composición". Para los 16 países en el estudio que tienen por lo menos dos observaciones, la descomposición de los cambios en el Índice D para sexto grado a tiempo generó los siguientes resultados: en 10 países el mayor efecto fue el efecto escala, mientras que en tres países el mayor efecto fue el efecto brecha (Chile, Ecuador y Jamaica). El efecto composición fue predominante en los tres países restantes. 931 Igualdad de oportunidades (interior).indd 139 28/11/2008 8:36:23 3.3 dIFeReNteS deSeMPeÑoS deNtRo y eNtRe LoS PAÍSeS El Índice de Oportunidades Humanas permite reportar y analizar los avances en igual- dad de oportunidades de diferentes maneras. Los índices generales presentados en el capítulo 2 combinan diferentes oportunidades básicas de manera que el nivel y los avances de un país puedan ser evaluados con una única medida. Sin embargo, el índi- ce general puede esconder importantes variaciones en el acceso a las oportunidades básicas dentro y entre los países. De hecho, los resultados muestran que algunos países tienen un buen desempeño en todas las oportunidades, pero otros países pueden tener desempeños muy diferentes cuando se analizan las distintas oportunidades básicas. Por ejemplo, al analizar los datos de los últimos 10 años, Chile está entre los que tie- nen el mejor desempeño de la región en cuanto al Índice de Oportunidades Humanas general y muestra altos niveles del índice en todas las oportunidades que se consideran aquí, mientras que Honduras tiene una clasificación baja en todas las oportunidades. Brasil tiene una clasificación intermedia pero con un desempeño heterogéneo: la igual- dad de oportunidades en Brasil en el acceso de los niños a electricidad es similar a la de Chile (ambos por encima de 90%), mientras que tiene igualdad de oportunidades en acceso a la conclusión del sexto grado equivalentes a Honduras (gráfico 3.8). Otros países, como Perú y Colombia, también muestran diferencias muy pronunciadas tanto en el nivel y en los cambios del Índice a lo largo de las diferentes oportunidades con- sideradas. UMANASH El Índice también puede aplicarse al nivel subnacional para analizar el progreso diferencial en las oportunidades. Dentro de un país, el Índice de Oportunidades Humanas puede, también, esconder enormes diferencias entre las regiones, los es- PORTUNIDADESO tados y las municipalidades. Por ejemplo, un análisis de Brasil muestra las pronun- ciadas diferencias dentro del país. Algunos estados tienen un índice bastante por DE encima del promedio nacional (como Santa Catarina, São Paulo y Paraná), mientras NDICEÍ que otros están bastante por debajo del promedio (como Sergipe, Alagoas y Piaui). Esta disparidad entre los estados es aún más notoria si se los compara con el índice DEL promedio de otros países de la región (gráfico 3.9). Ningún estado de Brasil tiene oportunidades iguales en sexto grado a tiempo tan altas como el promedio de Chile (el mejor desempeño de la región de América Latina en esta área), aunque São Paulo PLICACIONESAY está cerca; mientras que algunos de los estados más pobres, sobre todo del noreste, clasifican por debajo del promedio nacional de Guatemala (el país que tiene el pro- SOSU. 140 Igualdad de oportunidades (interior).indd 140 28/11/2008 8:36:23 GRÁFICO 3.8. GRÁFICO 3.9. ÍNDICES DE OPORTUNIDADES HUMANAS PARA DIVERSOS ÍNDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS: INDICADORES: BRASIL, CHILE Y HONDURAS, 2005 CONCLUSIÓN DEL SEXTO GRADO A TIEMPO EN BRASIL, POR ESTADOS (2005) 100 Chile Santa Catarina Chile São Paulo Brasil Bra Paraná )ejatnecrop(D­1,sedadinutropoeddadlaugI Chile Rio Grande do Sul 90 Espirito Santo Distrito Federal Mato Grosso do Sul Honduras ondur Brasil Minas Gerais 80 Mato Grosso Goias Brasil Honduras Rio Grande do Norte Rio de Janeiro Ceará 70 Paraibas Pernambuco Bahía Honduras Maranhão Sergipe 60 Alagoas e 30 40 50 60 70 80 90 100 Piauí alametuaG lisarB Chil Cobertura, p (porcentaje) 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Saneamiento Sexto grado a tiempo ElectricidadEl Índice de Oportunidades Humanas (porcentaje) Fuente: Cálculos de los autores empleando encuestas de hogares. Fuente: Cálculos de los autores empleando encuestas de hogares. medio más bajo en esta oportunidad básica en la región). Es interesante notar que un análisis de diferentes estados muestra que los más pobres también son aquellos en donde las oportunidades están distribuidas de modo más injusto. Por tanto, Brasil, habitualmente caracterizado como uno de los países con las desigualdades UMANASH más pronunciadas en la región también es, en el caso de las oportunidades, un país con un alto nivel de desigualdad de oportunidades, dentro de los estados y entre éstos. Es alentador para los brasileños, sin embargo, que el país registra uno de los aumentos más altos del Índice de Oportunidades Humanas en la década 1995-2005 (ver tabla 2.8). PORTUNIDADESO DE El punto principal es que el diagnóstico de igualdad de oportunidades en un determina- NDICEÍ do país debe tomar en consideración toda posible heterogeneidad de interés. Esto ayu- DEL da a tomar mejores decisiones al considerar cómo asignar los limitados recursos en un programa que apunta a aumentar la igualdad de oportunidades en los servicios básicos para los niños. Las diferencias generadas por las circunstancias entre las regiones deben considerarse cuidadosamente de manera que permitan identificar las fuentes de des- igualdad de oportunidades y focalizar en forma adecuada las políticas a implementar. PLICACIONESAY SOSU. 141 Igualdad de oportunidades (interior).indd 141 28/11/2008 8:36:25 3.4 otRAS oPoRtuNIdAdeS BáSICAS Las oportunidades básicas seleccionadas para este estudio se escogieron porque son primordiales para el desarrollo de una persona y son exógenas al esfuerzo personal y a la libertad de escoger, y porque se disponía de datos comparables para el mayor número posible de países. Cuando se estudia un país en particular, estas condiciones pueden ser modificadas tanto como lo requieran las características del país. Cada país tiene sus especificidades en cuanto a qué circunstancias son más importantes para explicar la desigualdad de oportunidades. Del mismo modo, el nivel de desa- rrollo de un país podría definir como básicas ciertas oportunidades que o bien no pueden ser alcanzadas o no son de interés para otros países. En otras palabras, el estudio de la igualdad de oportunidades debe tomar en cuenta las variaciones entre los países en términos de las circunstancias relevantes y también de las oportunida- des básicas de interés. Los instrumentos analíticos presentados en este libro permi- ten investigar sobre otras oportunidades, si un país las considerara de su interés. La definición que se emplea aquí de oportunidad básica, además de la importancia de un bien o un servicio para el desarrollo infantil, asume que la universalidad es tecnoló- gicamente factible. Además, una consideración clave implícita es que hay un consenso social en que la universalidad en la provisión de ese bien o servicio es una meta social válida. Estas metas variarán de una sociedad a otra, y en el transcurso del desarrollo. UMANASH De la misma manera en que algunos Objetivos del Milenio, como la educación prima- ria, no son considerados una meta útil para muchos países de ingresos medios que ya superaron ­o están prontos a hacerlo­ dicha meta; algunas oportunidades básicas no son metas suficientes para algunos países. Chile sirve de ejemplo; ya alcanzó el acceso PORTUNIDADESO universal, o casi universal, en asistencia a la escuela entre 10 y 14 años, y como puede observarse en el gráfico 3.10, está cerca de alcanzar esta meta para los niños de 6 años. DE La culminación de los grados 8o., 10o. y 12o. a tiempo todavía requiere algunos es- NDICEÍ fuerzos adicionales para alcanzar la universalidad, mientras que se necesitan esfuerzos mucho más significativos para alcanzar el acceso universal a otras necesidades básicas, DEL como computadoras y acceso a Internet. Un punto clave es que un análisis así requiere que la sociedad considere que se trata de herramientas fundamentales para el aprendi- zaje y la participación en la sociedad moderna, y como tal se trata de una oportunidad PLICACIONESAY básica que todos los niños deben tener, y acuerdan asignar los recursos necesarios para alcanzarlas. En el transcurso del desarrollo, otros bienes y servicios serán oportu- SOSU. 142 Igualdad de oportunidades (interior).indd 142 28/11/2008 8:36:25 nidades básicas que tengan como meta la GRÁFICO 3.10. universalidad. En muchos países, los servi- ÍNDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS PARA DIVERSAS OPORTUNIDADES (CHILE, 2006) cios educativos y de salud que fomentan el desarrollo infantil temprano gradualmente 100 Asistencia a la escuela, edad 6 años ños O = 20 % O = 40 % se están considerando como metas que re- 8o. grado a tiempo 10o. grado a tiempo po Agua A quieren universalidad, como lo son niveles 90 12o. grado a tiempo Saneamiento S más altos de estudios secundarios o están- dares específicos para la educación. Acceso 80 O = 80 % universal a nacimientos en las instituciones 70 de salud y a atención primaria de salud Acceso a computadora a la edad de 14 A también son ejemplos de dimensiones que 60 podrían ser consideradas en el conjunto de )ejatnecrop(D­1,sedadinutropoeddadlaugI Acceso a internet a la edad de 14 oportunidades básicas a las que se les po- 50 dría aplicar este marco. 0 20 40 60 80 100 Cobertura, p (porcentaje) Nota: las curvas indican combinaciones de cobertura e igualdad a un mismo nivel del índice de oportunidad. 3.5 eL ÍNdICe de oPoRtuNIdAdeS Fuente: Cálculos de los autores empleando encuestas de hogares. HuMANAS y eL deSeMPeÑo eCoNóMICo Desde el punto de vista de las políticas públicas, es útil saber si el Índice de Oportuni- dades Humanas es correlativo a otras mediciones de desempeño económico y si está influenciado por éstas en alguna medida, o si tiene su dinámica propia. La evidencia UMANASH indica que el Índice de Oportunidades Humanas está negativamente relacionado con la desigualdad del ingreso medido por el coeficiente de Gini (tabla 3.7). El coeficiente de correlación es de -0,46 y significativo. Esto brinda evidencia de que un índice que mide qué tan desiguales se asignan las oportunidades, está midiendo algo diferente a la desigualdad del ingreso.10 Por ejemplo, podría suceder que un país, digamos Chile, PORTUNIDADESO tiene altos niveles de retorno al mercado por educación, lo cual a su vez induce a que DE más personas en capacidad de hacerlo inviertan más en educación, y también brinda NDICEÍ mayores retornos de mercado por el talento en relación con otros países, debido a una estructura económica que fomenta la innovación; en ese caso, los ingresos del mercado DEL podrían ser más desiguales que en otras economías, a pesar del hecho de que ese país 10 El índice de desigualdad de oportunidades, el Índice D, está positivamente relacionado con el coeficiente de Gini, como se puede esperar, pero la correlación es baja: entre 0,21 para educación y 0,30 para agua y sanea- miento. PLICACIONESAY SOSU. 143 Igualdad de oportunidades (interior).indd 143 28/11/2008 8:36:26 ha realizado mayores avances en ofrecer igualdad de oportunidades a sus niños. Tam- bién podría ser que las actuales desigualdades del ingreso del mercado estén reflejando desigualdades de oportunidades ocurridas en el pasado. En cualquier caso, lo que está claro es que la desigualdad de oportunidades está relacionada, pero es algo muy dife- rente, conceptual y empíricamente, a la desigualdad de resultados. Hay una leve correlación negativa del Índice de Oportunidades Humanas a la tasa de po- breza, lo que también muestra que miden cosas muy diferentes. Países que tienen una alta incidencia en la pobreza (monetaria) pueden o no mostrar desigualdad de oportunidades. Esto es consistente con el argumento de que las mediciones completas de la pobreza debe- rían incorporar otros indicadores de bienestar. Por el contrario, el índice muestra una aso- ciación muy fuerte con el PBI real, con una correlación de 82%, y altamente significativa. tABLA 3.7: CoRReLACIóN eNtRe eL ÍNdICe de oPoRtuNIdAdeS HuMANAS (2005) y otRoS INdICAdoReS eCoNóMICoS y SoCIALeS Correlación con el Índice de oportunidades Humanas PBI per cápita (valores contantes en dólares de 2000) 0,82 *** UMANASH Coeficiente de Gini -0,46 ** Índice de bienestar a/ 0,81 *** Tasa de pobreza medido en US$2 al día -0,38 * PORTUNIDADESO Crecimiento del PBI (% anual, en los últimos 5 años) 0,30 DE Crecimiento del PBI (% anual, en los últimos 20 años) 0,57 * NDICEÍ Gasto por estudiante, primaria (% del PBI) 0,81 *** DEL Migración neta (% de la población), controlando por PBI b/ 0,51 * Fuente: Cálculos de los autores utilizando las encuestas nacionales, los Indicadores de Desarrollo Mundial y los Indicadores de Gobernanza. Nota: a/ El Índice de bienestar de Sen = Y * (1-G), donde Y es el ingreso per cápita y G es el coeficiente de desigualdad del ingreso. b/ Migración neta = (inmigrantes ­ emigrantes)/población. PLICACIONESAY * Correlación es significativa al nivel de 10%. ** Correlación es significativa al nivel de 5%. *** Correlación es significativa al nivel de 1%. SOSU. 144 Igualdad de oportunidades (interior).indd 144 28/11/2008 8:36:26 Además, la asociación entre el PBI y el Índice de Oportunidades Humanas parece cons- truirse con el tiempo. Hay una leve asociación positiva entre el índice y el crecimiento promedio del PIB de los últimos cinco años, mientras que la asociación con el crecimien- to de largo plazo del PIB (tomando como proxy del crecimiento anual promedio de los últimos veinte años) es más sólida: una correlación significativa de 0,57, contra un 0,30 no significativo. Uno puede concluir que los incrementos del Índice de Oportunidades Humanas y la universalización de las oportunidades vienen aparejadas con el proceso de desarrollo. Requieren un crecimiento sostenido y de largo plazo, junto con una buena combinación de políticas que brinden estos servicios básicos. Otros indicadores de desempeño social muestran relaciones interesantes. Se calcularon correlaciones adicionales utilizando los gastos en educación que muestran, como se puede esperar, altas y significativas correlaciones que sugieren que los gastos públicos sí importan para aumentar las oportunidades. Finalmente, la correlación con la inmigra- ción neta es positiva y significativa (0,51). Estos coeficientes de correlación controlan por el nivel de ingreso. Aun cuando la causalidad debiera explorarse en más detalles, esto sugeriría que países con más oportunidades justas, en neto, reciben inmigrantes. Esto es, para un nivel dado de ingresos, los países que brindan más oportunidades y más igualdad, desalientan a las personas del deseo de emigrar y atraen a otras al país. 3.6 ALGuNAS exPeRIeNCIAS de PoLÍtICAS PúBLICAS UMANASH Está fuera del alcance de este libro vincular los resultados específicos reportados en las secciones anteriores a las medidas de políticas reales adoptadas por los países. Sin embargo, la meta de brindar servicios básicos siguiendo el principio de la igualdad de oportunidades demanda políticas que se enfoquen en los niños cuyas circunstancias les brindan menos probabilidades de obtener los beneficios de la educación básica y la PORTUNIDADESO DE infraestructura para la vivienda. Algunas experiencias recientes en la provisión de opor- tunidades básicas muestran que, aunque hay dificultades, es posible focalizar programas NDICEÍ para niños en circunstancias específicas para evitar así la desigualdad de oportunidades. DEL educación en Brasil Desde mediados de los años noventa, el acceso a las oportunidades básicas en Brasil mejoró notablemente. Este excepcional desempeño está confirmado por los dos indi- PLICACIONESAY SOSU. 145 Igualdad de oportunidades (interior).indd 145 28/11/2008 8:36:26 cadores utilizados en este estudio: culminación del sexto grado a tiempo y asistencia a la escuela de niños entre 10 y 14 años de edad. En realidad, cuando los países latinoa- mericanos son clasificados por sus avances en las oportunidades educativas, Brasil está siempre por encima del promedio en la región (ver gráfico 3.1). Este acelerado avance no se debió a factores exógenos, sino que fue el resultado de políticas públicas especialmente diseñadas para alcanzar esta meta. Por tradición, Brasil enfrentó dos problemas educativos mayores: a) tasas de repitencia muy altas, principal- mente en el nivel más bajo de la educación primaria, y b) las deficiencias de aprendizaje revelaron un alto porcentaje de niños con resultados insuficientes en las pruebas estan- darizadas. Reducir las tasas de repitencia y mejorar el desempeño de los alumnos fueron los dos principales desafíos educativos para el país. Las políticas implementadas durante este período promovieron las oportunidades educativas a través de una estrategia asen- tada sobre tres pilares bien equilibrados: a) mejoras en la disponibilidad y la calidad de los insumos escolares, b) acciones directas para reducir la repitencia, y c) transferencias monetarias condicionadas a las familias, dirigidas a brindarles condiciones e incentivos efectivos para mantener a sus hijos en la escuela. El primer pilar de la política educativa nacional representó un impresionante y abarca- dor incremento de los recursos para las escuelas. El Fondo Fundeb11 fue diseñado para garantizar un nivel mínimo de recursos por alumno a todas las municipalidades del país. UMANASH Adicionalmente, se creó un programa para proveer recursos monetarios directamente a las escuelas,12 mientras se implementaban otros programas federales para asegurar la infraestructura básica y equipamientos para las escuelas de las áreas pobres13 y mejorar la administración de las escuelas14 y fortalecer la formación de los docentes.15 La mayo- PORTUNIDADESO ría de estos programas eran parte de Fundescola16, un fondo parcialmente financiado por el Banco Mundial. Además, se mejoraron y modernizaron los programas destina- DE dos a brindar almuerzos escolares,17 libros de texto,18 y transporte19 para los niños de NDICEÍ 11 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação. DEL 12 Programa Dinheiro Direto na Escola. 13 Programa de Adequação do Prédio Escolar and Programa de Melhoria da Qualidade do Equipamento Escolar. 14 Plano de Desenvolvimento da Escola. 15 Pro-Formação e Programa de Gestão e Aprendizagem Escolar. 16 Fundo de Fortalecimento da Escola. PLICACIONESAY 17 Programa Nacional de Alimentação Escolar. 18 Programa Nacional do Livro Didático. 19 Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar. SOSU. 146 Igualdad de oportunidades (interior).indd 146 28/11/2008 8:36:26 la escuela primaria. En conjunto estos programas mejoraron la calidad de las escuelas, especialmente en las áreas pobres, y como consecuencia promueven el aprendizaje y contribuyen a la reducción de las tasas de repitencia. Más aún, al mejorar la calidad de la educación y la percepción de los beneficios que otorga asistir a la escuela, se crean incentivos adicionales para que los padres no retiren a sus hijos de la escuela. Durante décadas, las tasas extremadamente altas de repitencia en Brasil impidieron el avance educativo de muchos niños. Además, la repitencia provocaba cuellos de botella en el sistema educativo, reduciendo las plazas libres para los niños fuera del sistema. Dada la importancia de la reducción de las tasas de repitencia en Brasil, se implementa- ron varios programas para mejorar directamente la promoción de grado. Por ejemplo la adopción de la promoción automática, la organización de escuelas en ciclos que com- binan múltiples series (en la mayoría de los estados, el primer y segundo grados fueron combinados en un solo ciclo inicial, reduciendo así la repetición al final del primer grado) y también introduciendo clases aceleradas (para completar más de un grado en un de- terminado año escolar). Estas modificaciones en la organización de las escuelas redun- daron en importantes reducciones de la repetición de grados. Por tanto, sirven al mismo tiempo para aumentar plazas de ingreso para los estudiantes que ingresan al sistema, y también para brindar incentivos a los que ya están dentro, para que no abandonen. Además de estas mejoras de los recursos y el funcionamiento de las escuelas, las políti- cas también estaban destinadas a brindar a los alumnos de los sectores menos favoreci- UMANASH dos mejores condiciones para beneficiarse de las oportunidades educativas e incentivos adicionales para asistir a la escuela. Se introdujo en el país un sistema de transferencias condicionadas en efectivo para aumentar la equidad del acceso a la educación. Al nivel federal, se consolidaron y ampliaron los programas existentes para conformar el pro- grama Bolsa Familia. Estos programas fueron vitales para el avance educativo acelerado PORTUNIDADESO DE del país. Al imponer condiciones, las transferencias de ingresos dieron a las familias los recursos e incentivos para mantener a sus hijos en la escuela y así poder beneficiarse NDICEÍ efectivamente de las oportunidades educativas disponibles. DEL En suma, el avance educativo sin precedentes en Brasil durante la década anterior es el resultado de un conjunto de políticas bien diseñadas y bien equilibradas. Primero, se diseñaron e implementaron diversas políticas para mejorar la calidad de las escuelas y de eso se derivó la atracción de estudiantes a las escuelas. Segundo, se modificaron PLICACIONESAY SOSU. 147 Igualdad de oportunidades (interior).indd 147 28/11/2008 8:36:27 las reglas de las escuelas para activar las promociones de grado y evitar las repeticio- nes innecesarias. Estos cambios abrieron plazas, permitiéndole a un número mayor de niños asistir a la escuela y brindaron mayores incentivos a los padres para que no retiraran a sus hijos de la escuela. Y tercero, estas políticas fueron complementadas por un programa amplio de transferencias condicionadas de efectivo, dándoles a los niños pobres mejores condiciones para asistir a la escuela y recibir los beneficios de la educación. Acceso al agua en Paraguay Paraguay tiene la cuarta cobertura más baja de mejoras para el acceso a agua entre los 19 países de la región de América Latina considerados en este estudio. Sin embargo, registró los mayores incrementos del Índice de Oportunidades Humanas en cuanto a agua en el período 1995-2005. Como se destacó en el capítulo 2, el área de residencia es la circunstancia más importante asociada con la desigualdad de oportunidades de los niños en el acceso a agua en la región. En Paraguay ­que es el cuarto país con mayor proporción de población rural entre los países considerados­ la tasa de cobertura en las áreas rurales es menos de la mitad que la de la cobertura de las áreas urbanas. Esta sección describe algunos aspectos en la política de provisión de agua en el Paraguay rural, que pueden haber contribuido a este incremento del Índice de Oportunidades Humanas en agua. UMANASH La característica más interesante en la provisión de agua en el Paraguay rural es un pro- ceso participativo de diseño de políticas que integró al gobierno central, los gobiernos locales, los grupos comunitarios de usuarios, las asociaciones de usuarios y el sector PORTUNIDADESO privado. Senasa es la agencia gubernamental del agua en el sector rural. En las áreas rurales los servicios de distribución de agua potable son suministrados por asociaciones DE de usuarios del agua llamadas "Juntas", creadas con el apoyo de Senasa (Sotomayor y NDICEÍ otros, 2008). Ésta es responsable de brindar asistencia técnica y coordinar y ejecutar las inversiones necesarias para el servicio de provisión de agua potable en las áreas rurales. DEL Un aspecto exitoso de este modelo de distribución es que Senasa ya no es un proveedor de servicios, sino más bien un facilitador. PLICACIONESAY Una vez que los estudios técnicos y los diseños de los sistemas de agua están dispo- nibles, Senasa busca apoyo comunitario para el proyecto. Los beneficiarios participan SOSU. 148 Igualdad de oportunidades (interior).indd 148 28/11/2008 8:36:27 desde el inicio de los proyectos de agua a través de la Junta Comunitaria. Los activos del proyecto de agua son inmediatamente entregados a las Juntas para su operación y mantenimiento. Las reuniones comunitarias, abiertas a todos, se realizan para analizar los pros y los contras del proyecto y los requerimientos para los insumos comunitarios como contribuciones en efectivo o en especie. La Junta firma el contrato con Senasa definiendo: i) la contribución de la comunidad en la forma de efectivo, trabajo, tierra y/o materiales; ii) la proporción de fondos provistos por Senasa que deben ser reem- bolsados, y las condiciones del pago; iii) la necesidad de contribuir a un fondo para el reemplazo de equipos e instrumentos; iv) la responsabilidad de la comunidad de tomar a cargo el mantenimiento y la operación del sistema una vez completado y los montos estimados que esto costará, y v) la obligación de la Junta de crear una administración para la operación y el mantenimiento del sistema. Este enfoque ha funcionado por va- rios años en centenares de comunidades. La rápida expansión de las Juntas en Paraguay hizo posible la construcción de nuevos sistemas de agua en zonas rurales en los últimos años. Sin embargo, esta situación hizo que Senasa llegara al límite de su capacidad para brindar directamente el seguimiento y servicios de asistencia a las Juntas. Para enfrentar este desafío, Senasa desarrolló el modelo de asociaciones de Juntas para apoyar la provisión de asistencia técnica a las Juntas. Se espera que Senasa participe directamente en el apoyo a las Juntas sólo en el caso de problemas mayores. UMANASH El sector privado está cada vez más involucrado en el abastecimiento de agua en el Paraguay rural. Senasa amplió su asociación con las comunidades locales para incluir también a los pequeños proveedores periurbanos de agua conocidos como aguateros, los que operaban principalmente en la zona metropolitana de Asunción. Los aguateros habían construido en las últimas décadas sistemas de distribución de agua por tubo, PORTUNIDADESO DE en las áreas urbanas sin financiamiento público. Ese sistema promediaba las 300 co- nexiones, y según una encuesta de 2002, 90% de sus clientes estaban satisfechos con NDICEÍ el servicio que brindaban (Drees-Gross y otros, 2005). Los aguateros operaban donde DEL había abundantes fuentes de agua y en donde podían seleccionar a los clientes según su capacidad de pagar todos los costos del servicio. Para ampliar la asociación con el sector privado, Senasa dirigió la primera licitación de subsidio mínimo en el mundo en el sector rural del agua. Se organizaron tres ruedas de PLICACIONESAY SOSU. 149 Igualdad de oportunidades (interior).indd 149 28/11/2008 8:36:27 licitación en 2002, 2004 y 2005 enfocadas en los aguateros que ampliaran su servicio a los sectores rurales. La asignación del subsidio se acordó por cada nueva conexión hecha en el área de servicio. En la primera rueda de la licitación, el subsidio se fijó en US$150 por conexión y el criterio de selección fue el costo de conexión para el consu- midor final. La propuesta más baja generada fue extremadamente competitiva, la cual requería un compromiso por parte de la comunidad del orden de US$50 a US$67 por conexión en cuatro comunidades (Drees-Gross y otros 2005). El consorcio ganador contrató a residentes pobres durante la construcción, sobre todo para cavar las zanjas de las tuberías, pagándoles en efectivo y con bonos que contaran para reducir el costo de la conexión posterior al sistema. Por otro lado, muchos residentes optaron por pagar la tarifa de conexión al momento de la instalación con cuotas a una tasa de interés razonable. A partir de la segunda ronda de licitación, los aguateros tenían que competir por el monto del subsidio que solicitarían al gobierno. Con este sistema, el riesgo de la licitación fue desplazado de la comunidad a Senasa. El costo de la conexión por vivienda se fijó en US$80, así como un nivel de tarifa predeterminado. Se puso un tope al máximo subsidio de conexión para prevenir que Senasa tuviera costos excesivos. Los aguateros solicitaron brindar el servicio a cualquier hogar que quisiera pagar los costos de la conexión en un área de servicio definida durante 10 años. El esquema de subsidio ha sido un éxito: las comunidades están satisfechas porque el servicio fue am- pliado más rápidamente, su contribución a los costos de la ampliación se redujeron, y UMANASH esta asociación innovadora le evita al gobierno la presión del financiamiento inicial. La asociación entre la agencia gubernamental de agua en el sector rural, los grupos de usuarios locales, las asociaciones de usuarios y las firmas privadas para la provisión de PORTUNIDADESO agua en el Paraguay rural brinda un ejemplo de cómo los arreglos institucionales dise- ñados para promover sinergias entre las diferentes partes interesadas pueden resultar DE muy exitosos para ampliar las oportunidades de los niños. NDICEÍ electricidad en Brasil, Chile y Honduras DEL Igual que con el aprovisionamiento del agua, la desigualdad de oportunidades en elec- tricidad está muy frecuentemente asociada al lugar de residencia. La división urbano/ PLICACIONESAY rural es la circunstancia que más explica la desigualdad de oportunidades entre los niños de América Latina, lo que pone en evidencia la importancia de las políticas de electri- SOSU. 150 Igualdad de oportunidades (interior).indd 150 28/11/2008 8:36:27 ficación rural. La pregunta natural, entonces, es qué comunidades hay que conectar y qué criterio utilizar para seleccionarlas20. En general, los países recurren a dos criterios diferentes. El primero es incorporar a la red las comunidades que presentan una mejor relación costo-efectividad de la instalación, es decir aquellas que están más cerca de la actual red, cuya población es relativamente grande (y, por tanto, un tamaño de mercado relevante para el consumo de energía) o con un potencial productivo. El segundo crite- rio incluye a las comunidades en función de las necesidades sociales como la pobreza y la exclusión, y sin tomar en cuenta el tamaño reducido de la población. El Proyecto de alivio de la pobreza del noreste rural en Brasil adoptó el criterio de asignación social para la electrificación rural. También se puede adoptar una combinación de ambos enfoques, como en el proyecto de desarrollo territorial de Chile o en el proyecto de infraestructura rural de Honduras, en donde la incidencia de la pobreza, pero también el potencial pro- ductivo, fueron considerados para incluir a una comunidad en el programa. Deben tenerse en cuenta dos factores adicionales una vez que un sector obtiene el servicio eléctrico. Primero, extender el servicio a las comunidades más pobres no debe poner presión sobre las finanzas de las empresas de servicio; de lo contrario, el servicio podría ser discontinuado o sufrir interrupciones regulares. Segundo, el hecho de que se realicen conexiones en un sector no es una garantía de que todos los hogares obten- drán el servicio. La experiencia internacional muestra que comunidades con más de diez años de acceso tienen sin conexión entre 15 y 20% de los hogares. Los costos y tarifas de conexión son otras barreras importantes que impiden a los hogares pobres acceder UMANASH al servicio. Estos dos factores, de no ser manejados correctamente, podrían terminar impidiendo que los niños pobres tengan un igual acceso a la electricidad, aun después de que la localidad tenga acceso al servicio. El responsable de la política pública debe asegurarse de que la promoción de la electricidad entre los pobres se haga de tal mane- ra que las finanzas de las empresas de servicios se mantengan sólidas y se pueda brindar PORTUNIDADESO DE electricidad a los niños pobres. NDICEÍ Para alcanzar esta meta, se han implementado con éxito mecanismos de financiamiento DEL público a las firmas privadas que licitaron competitivamente a estos fondos (por ejemplo en el estado de Ceará, en Brasil). En otros casos, las empresas brindan el servicio con tarifas subsidiadas. Pero es bien sabido que los subsidios a la electricidad a los proveedo- 20 Esta sección está basada en el Grupo Independiente de Evaluación del Banco Mundial (2008). PLICACIONESAY SOSU. 151 Igualdad de oportunidades (interior).indd 151 28/11/2008 8:36:27 res o a los consumidores llegan desproporcionadamente a los pobladores que están en una mejor situación, ya que los no pobres gastan una proporción mayor que los pobres de su presupuesto total en electricidad. Los subsidios a las conexiones o los microprés- tamos, ya sea para empresas y familias que están fuera o dentro de la red, tienen más probabilidades de llegar a los pobres y ayudarles a obtener el servicio. Las experiencias ilustran que las políticas destinadas a las comunidades pobres y distan- tes en el sector rural y las políticas que ayudan a los hogares pobres a conectarse a la red, promoverán la extensión del servicio entre los niños, y a maximizar así la mejora del Índice de Oportunidades Humanas. Chile crece contigo: un sistema de protección social integrado para los niños, desde su nacimiento hasta el prekínder Chile tiene el Índice de Oportunidades Humanas más elevado de los 19 países analiza- dos en este libro. En educación y vivienda ha brindado altos niveles de oportunidades distribuidas a los niños de manera relativamente equitativa, en el período que va de 1996-2006. Este buen desempeño es consistente con un proceso de construcción de consensos en torno a las políticas de largo plazo que integran en forma gradual políticas sectoriales dirigidas a los niños y enfocadas más específicamente en los segmentos de niños más vulnerables. UMANASH Una de las iniciativas más recientes iniciada en 2007 es un sistema integrado de pro- tección social para niños desde su nacimiento hasta el prekínder, llamado Chile Cre- ce Contigo (Mideplan 2007). Este sistema complementa un ambicioso programa de PORTUNIDADESO transferencias condicionadas de efectivo llamado Chile Solidario. Es el resultado de un comité interministerial que apuntó a operativizar las propuestas de un comité asesor DE presidencial. Este comité asesor estuvo integrado por 14 expertos interdisciplinarios NDICEÍ en medicina, economía, sociología, psicología, y políticas públicas dirigidas al bie- nestar y las oportunidades de los niños. Para generar insumos a sus labores, el comité DEL asesor realizó un amplio proceso de consultas. Chile Crece Contigo (CCC) es una ini- ciativa que hace avanzar las políticas nacionales dedicadas a la niñez y la adolescencia, que cubre el período 2001-2010, establecido en el año 2000. Esta política nacional PLICACIONESAY estuvo sujeta a un proceso de consultas nacionales que incluyó a las instituciones gu- bernamentales y no gubernamentales. Las políticas nacionales destinadas a la niñez y SOSU. 152 Igualdad de oportunidades (interior).indd 152 28/11/2008 8:36:27 la adolescencia se inspiran en la Convención Internacional de los Derechos Infantiles, ratificada por Chile en 1990. Características claves de Chile crece contigo El objetivo principal del sistema es equiparar las oportunidades. Se reconoce que actual- mente en Chile el entorno socioeconómico familiar al momento del nacimiento es una de las mejores predicciones del nivel socioeconómico que tendrá una persona adulta. Apoyar a las personas desde el inicio de sus vidas es la prioridad del gobierno chileno para reducir las brechas de la desigualdad observada hoy en el país (Mideplan 2007). Chile crece contigo apunta a brindarle al niño acceso universal a los servicios básicos para garantizarle un desarrollo adecuado en las primeras etapas de su ciclo de vida. Antes de los 4 años de edad, se estructuran las habilidades básicas como el lenguaje, el desenvolvimiento social, el control emocional, las capacidades cognitivas. Los primeros seis años de vida son los más importantes en el proceso de desarrollo de una persona. Dada la característica multidimensional del desarrollo infantil temprano, se necesita una amplia y bien coordinada red de iniciativas públicas. El sistema está diseñado para au- mentar la coordinación y catalizar sinergias para darle apoyo a cada niño en función de sus necesidades específicas. Se requiere una detección temprana de las dificultades de desarrollo del niño, así como identificar los factores de riesgo biológico, psicológico UMANASH y social para el desarrollo infantil, y poder brindar un apoyo efectivo equiparando las oportunidades. Para esto se necesita el apoyo en tiempo y de manera simultánea de diversas iniciativas enfocadas en los niños, lo cual exige una muy buena coordinación. La coordinación efectiva requiere buenos sistemas de gestión en el nivel local, que es una prioridad de Chile crece contigo. PORTUNIDADESO DE El sistema de protección social brinda apoyo a todos los niños según sus necesida- NDICEÍ des específicas a través de cuatro líneas de acción: i) ayuda focalizada para niños de DEL hogares que están en el 40% más bajo de la distribución de ingresos o que tienen otras particularidades de vulnerabilidad; ii) monitoreo del desarrollo del niño desde el primer control prenatal hasta la matrícula en la escuela; iii) programas educativos para todos los ciudadanos, y iv) mejora de las leyes de maternidad y paternidad. PLICACIONESAY SOSU. 153 Igualdad de oportunidades (interior).indd 153 28/11/2008 8:36:27 Para los niños de hogares que están en el 40% más bajo de la distribución de ingresos y que no cotizan al sistema de seguridad social, el sistema CCC garantiza el acceso auto- mático a un subsidio familiar para todas las mujeres embarazadas y niños desde su naci- miento hasta los 18 años de edad. En el 2010, dicho sistema CCC pondrá a disposición atención infantil gratuita de calidad para todos los niños cuyos padres trabajan, estudian o buscan empleo. Este programa facilita el acceso de las familias de este segmento de la población a las actuales iniciativas públicas como el programa de protección social Chile solidario, programas de estudios acelerados, ayuda a la inserción en el mercado laboral, programas de mejora de vivienda, programas de atención a la salud mental, programas de prevención de la violencia doméstica, asesoría legal, entre otros (Mideplan 2007). El sistema CCC garantiza que cada mujer embarazada tenga acceso a la información pertinente que cualquier madre/padre de familia o miembro del hogar debe conocer en cuanto al embarazo y al parto, pero también en relación con las leyes laborales. Así mismo, CCC organiza talleres de trabajo sobre parto y atención infantil y promueve el involucramiento activo en la crianza de los hijos. También organiza visitas de profesiona- les de la salud a las casas donde hay mujeres embarazadas con cualquier tipo de factor de riesgo o niños con algún factor de riesgo de desarrollo. Dicho sistema se enfoca en la detección temprana de los niños que tienen algún tipo de atraso en su desarrollo, con especial énfasis hasta la edad de dos años. Una vez identificados, estos niños reciben el apoyo necesario para superar el atraso detectado. UMANASH Se ofrecen programas educativos a todos los ciudadanos sobre temas como desarrollo infantil de capacidades físicas, cognitivas y sociales en diferentes etapas del ciclo de vida. Estos programas educativos utilizan una variedad de canales como la televisión, PORTUNIDADESO la radio y las páginas web (por ejemplo www.crececontigo.cl). El sistema también está promocionando la mejora de diversas leyes de maternidad y paternidad como: a) trans- DE ferencia automática de todo período de reposo preparto no utilizado al período pos- NDICEÍ parto, en el caso de un parto prematuro; b) el derecho para las mujeres que trabajan a dar el seno a sus bebés, independientemente de la existencia de un centro de atención DEL infantil en su sitio de trabajo; c) extensión del período de reposo por maternidad hasta un año en el caso del nacimiento de un niño con discapacidad, entre otros factores. PLICACIONESAY La gestión del sistema CCC hace énfasis en la provisión local de los servicios públicos. Con este fin, desarrolló una red territorial para la gestión del sistema. Apoya a las muni- SOSU. 154 Igualdad de oportunidades (interior).indd 154 28/11/2008 8:36:28 cipalidades en el fortalecimiento de sus capacidades administrativas, y puso en marcha un sistema de información en línea para monitorear el desarrollo infantil, y además certifica la calidad de los proveedores de servicios. Consideraciones de políticas Este libro se enfoca en medir si las oportunidades básicas están disponibles para todos, y en qué medida están desigualmente distribuidas; y por ello, brinda una herramienta que facilita el benchmarking y la evaluación de los avances. No trata de profundizar en cómo realizar estos avances. Pero una mejor comprensión del avance y de los patrones de la desigualdad es primordial para el diseño de políticas. Las condiciones históricas, la fragmentación étnica, la geografía accidentada, todo esto puede estar detrás de las razones por las que algunos grupos tienen menos oportunidades que otros, y puede explicar los patrones observados en este informe. Enferman y Sokoloff (2000) por ejem- plo, plantean que la herencia colonial impidió una rápida expansión de la educación primaria en América Latina hasta mediados del siglo XX, cuando los gobiernos nacio- nales comenzaron a ampliar este servicio. Por contraste, en Norteamérica se fundó y organizó la provisión del servicio a nivel local y la universalidad ya era una meta en el siglo XIX. Alesina y Easterly (1999) muestran que la inversión local en bienes públicos, incluyendo la educación, es menor en las comunidades que tienen una mayor fragmen- tación étnica. La geografía, en cambio, tienen un papel importante en poder explicar las diferencias de acceso a los bienes públicos (ver Escobal y Torero, 2004) para un ejemplo UMANASH en Perú. La importancia de estos factores variará a lo largo de los países. Los avances observados en las últimas décadas, y como se reporta aquí en la última década, muestran que los países están aumentando el nivel y mejorando la provisión de los recursos asignados, PORTUNIDADESO DE y que hay un proceso que busca igualar las oportunidades que está comenzando a su- perar las diferencias. Pero las diferencias subsisten, y comprender por qué los intereses NDICEÍ de ciertos grupos no se han representado correctamente en la distribución política y de DEL recursos, todavía es fundamental para evitar que sus niños reciban menos oportuni- dades. Una consideración de importancia para la igualdad de oportunidades es cómo los paí- ses se organizan para brindar los servicios clave. Éste fue el tema central del Informe PLICACIONESAY SOSU. 155 Igualdad de oportunidades (interior).indd 155 28/11/2008 8:36:28 sobre Desarrollo Mundial 2004: Servicios para los pobres". Qué tan efectiva es una sociedad al organizarse para proveer los servicios de manera justa dependerá de la disponibilidad de la tecnología apropiada, los recursos, las capacidades administrativas en los diferentes niveles gubernamentales, así como de las consideraciones de eco- nomía política. Los países se organizan a sí mismos de modos diferentes para proveer estos bienes y servicios. Aun cuando los ricos puedan encontrar alternativas privadas para los pobres, la provisión de bienes públicos es primordial para poder acceder a las oportunidades básicas. Sin embargo, la provisión de bienes públicos no es lo mismo que provisión del sector público. Como se analiza en Besley y Ghatak (2006), algún tipo de intervención guber- namental puede ser fundamental, ya que el sector privado por sí mismo no brindará el nivel óptimo de un bien público, pero esto no implica un involucramiento directo del sector público en la actividad misma. El diseño de una provisión efectiva de los bienes públicos, incluyendo un adecuado marco regulatorio, podría significar el involucramien- to del sector público en asociaciones con el sector privado, así como el involucramiento del "sector terciario", que comprende organizaciones no gubernamentales y organiza- ciones comunitarias. Cualesquiera sean los arreglos y roles de los diferentes sectores, la estructura de los incentivos que el gobierno establezca y los mecanismos de rendición de cuentas de los proveedores, tienen que definirse para garantizar que no se discrimine a determinados grupos, o para garantizar que los pobres reciban adecuadamente los UMANASH servicios21. En este sentido, la descentralización, como un medio para mejorar la dis- tribución de servicios, puede contribuir a aumentar la eficiencia de estas políticas que apuntan a la equidad de las oportunidades, ya que pueden potencialmente mejorar la provisión de servicios aumentando la rendición de cuentas de los proveedores de servi- PORTUNIDADESO cios a los ciudadanos y a través de superiores capacidades de toma de decisiones de las autoridades locales disponiendo de mejor información. DE NDICEÍ La consideración geográfica merece un debate adicional. Como se vio, en el caso de las oportunidades básicas como el agua, el saneamiento y la electricidad, la dimensión DEL 21 Un caso a resaltar es el de los efectos de equidad de la privatización de servicios en America Latina durante los noventa. La evidencia es mixta. Mackenzie y Mookherjee (2003) encontraron efectos positivos en el acceso y la calidad de los servicios para los pobres, mientras que Estache y otros (2001) mostraron efectos positivos en los PLICACIONESAY índices de acceso a electricidad entre los pobres de Chile. Sin embargo, también existe evidencia de una reduc- ción en el nivel regional de subsidios cruzados en la concesión de agua en Argentina, perjudicando a los pueblos pequeños y rurales (Campos y otros, 2003). SOSU. 156 Igualdad de oportunidades (interior).indd 156 28/11/2008 8:36:28 geográfica es un aspecto fundamental de la desigualdad de oportunidades en muchos países de la región. Por tanto, igualar las oportunidades como objetivo de políticas tam- bién está en el centro del interés de los países para enfrentar las variaciones territoriales relacionadas con el bienestar, que es el tema central del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2009. Para poder enfrentar las disparidades territoriales, el informe analiza el uso de las políticas de conectividad espacial (carreteras y telecomunicaciones) y las políticas enfocadas territorialmente (incentivos a la inversión local) dependiendo de las características del país. Sin embargo, un pilar clave de una estrategia de desarrollo que apunta a reducir las disparidades territoriales es lo que el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2009 llama políticas territorialmente ciegas. Un rasgo común a muchas polí- ticas en este grupo es su enfoque de brindar capital humano portátil, como la salud y la educación; lo que la gente llevará consigo siempre que los incentivos económicos y las oportunidades promuevan su reubicación desde las zonas rezagadas hacia las áreas dinámicas. Este conjunto de políticas puede fácilmente relacionarse con el énfasis pues- to en la igualdad de oportunidades que se analiza en este libro. Un mensaje clave del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2009 es que resulta económicamente ineficiente para los gobiernos intentar garantizar que todas las oportunidades económicas sean iguales a lo largo del país; el mapa económico de un país puede y debe ser muy hetero- géneo, así como la viabilidad y/o rentabilidad de las actividades económicas dependerá de las condiciones del mercado; pero, primordial para las políticas y para este informe, el mapa de las oportunidades básicas debe ser homogéneo. Por ejemplo, puede no haber oportunidades iguales de empleo en todos los lugares del país, pero debe haber iguales UMANASH oportunidades de acceso a agua potable y saneamiento en todos los lugares del país, lo que ya de por sí es una meta ambiciosa en la región. El gobierno debería apuntar a la implementación de políticas que puedan garantizar que el lugar en el que un niño nace no tenga un impacto en sus posibilidades de éxito en la vida. PORTUNIDADESO DE Un tipo de programa de esta categoría es el de las transferencias monetarias condicio- nadas, que se ha popularizado y ha sido muy efectivo en numerosos países. En Brasil, NDICEÍ Bolsa Familia, analizado anteriormente, mejoró los resultados educativos y de salud. DEL Las transferencias asignadas a cambio de la asistencia escolar y las visitas médicas no solamente brindan asistencia directa a través del dinero en efectivo, sino que también garantizan que los niños mejoren su capital humano portable y las oportunidades de futuro. Estos programas se han evaluado rigurosamente, y las experiencias como Bolsa Familia en Brasil, Oportunidades en México (ver Behrman y otros, 2005), Familias en PLICACIONESAY SOSU. 157 Igualdad de oportunidades (interior).indd 157 28/11/2008 8:36:28 Acción en Colombia (ver Atanasio y otros, 2005) y Bono de Desarrollo Humano en Ecuador (ver Schady y Araújo, 2008) muestran que estas intervenciones han mejorado la asistencia escolar, y en algunos casos el estatus nutricional entre los niños pobres. Cualquier política que apunta a mejorar el acceso de los niños a los servicios básicos entrará en esta categoría. 3.7 deSARRoLLoS FutuRoS deL ÍNdICe de oPoRtuNIdAdeS HuMANAS Este libro seleccionó un número limitado de circunstancias para una primera descripción de la desigualdad de oportunidades para los niños. En el futuro debe desarrollarse un conjunto de circunstancias más completo para llegar a una mayor comprensión del problema. Por ejemplo, las características étnicas y de raza podrían ser circunstancias importantes que ejercen influencia sobre la posibilidad de acceder a algunas oportuni- dades básicas. Sin embargo, debido a la falta de datos comparables, estas circunstan- cias no se tuvieron en cuenta aquí. De modo similar, otras formas de diferencias por el lugar de residencia, como el estado, la municipalidad, o incluso el barrio, pueden ser importantes para diagnosticar el origen de la desigualdad de oportunidades. Si el aná- lisis se restringe a las áreas urbanas, dejar de lado la circunstancia de la ubicación del lugar de residencia, con el tiempo pueden incluirse en el análisis más países (Argentina y Uruguay). UMANASH El número y la selección de oportunidades básicas también se pueden modificar. Sólo se han incluido las variables relacionadas con dos oportunidades básicas (educación y con- diciones de vivienda). En gran medida, esto fue condicionado por la disponibilidad de información comparable entre diferentes encuestas de hogares para un gran número de PORTUNIDADESO países. Se puede prever que el acceso a la salud y a otras oportunidades básicas, como los derechos civiles, deban incluirse en las futuras versiones del índice, si es que los DE datos son comparables y están disponibles. Por ejemplo, los datos sobre los indicadores NDICEÍ nutricionales de niños, como el índice de peso y masa corporal, así como los registros de vacunas, podrían brindar mucha información, como lo serían las variables que aproxi- DEL man la calidad y el nivel del acceso a la infraestructura de salud, como la probabilidad de nacer en una institución de atención médica. Es, también, el caso de la asistencia al preescolar u otras intervenciones para promover el desarrollo infantil temprano. En PLICACIONESAY el caso de los derechos civiles, uno podría buscar datos en la posesión de certificados de nacimiento de los niños, los registros de resultados escolares, documentos identifi- SOSU. 158 Igualdad de oportunidades (interior).indd 158 28/11/2008 8:36:28 catorios y cosas por el estilo. La dimensión vivienda podría beneficiarse con datos de recolección de basura. Para promocionar una agenda de igualdad de oportunidades se necesita hacer esfuerzos especiales para recopilar datos más detallados sobre la situación de los niños. La región avanzó en la recopilación de estadísticas pero todavía se puede mejorar, especialmente en cuanto a los datos infantiles y de la población joven. El Índice de Oportunidades Humanas presentado en este y el capítulo anterior pueden ampliarse de diferentes maneras. La versión actual brinda un primer panorama de la situación del principio de la igualdad de oportunidades entre los niños de la región. Las futuras versiones del índice pueden brindar una descripción más detallada del problema al tomar en consideración más circunstancias y oportunidades básicas. Esto permitirá que haya una mejor comprensión del problema y recomendaciones más efectivas para las políticas públicas. 3.8 ReSuMeN El Índice de Oportunidades Humanas puede servir como una herramienta de diagnóstico útil para el análisis de políticas. Su flexibilidad de aplicación a diferentes circunstancias, oportunidades y grupos de población hace que sea un punto de referencia apropiado para sondear los avances en la provisión de oportunidades iguales para todos. Es posible UMANASH computar el origen de los cambios en la igualdad de oportunidades, observando sus fuentes en la expansión de cobertura y/o en reducciones de la desigualdad. También es posible distinguir qué circunstancias son las principales barreras para la igualdad de oportunidades. La aplicación de estas propiedades a múltiples grupos de población y oportunidades básicas diversas puede brindar un mapa de rutas para los responsables PORTUNIDADESO DE de las políticas públicas que quieran diseñar la ampliación de las oportunidades básicas a lo largo del proceso de desarrollo. NDICEÍ DEL Igualar las oportunidades es parte del proceso de desarrollo. Desde el punto de vis- ta empírico, el Índice de Oportunidades Humanas está fuertemente asociado al PIB y con el crecimiento a largo plazo. En una compleja interacción, el crecimiento genera los recursos para expandir las oportunidades básicas, que son fundamentales para el desarrollo individual, para construir el capital humano y para el crecimiento de largo PLICACIONESAY SOSU. 159 Igualdad de oportunidades (interior).indd 159 28/11/2008 8:36:28 plazo. América Latina en su conjunto ha realizado avances durante la última década en aras de alcanzar el objetivo de brindar más oportunidades y aumentar más proporcio- nalmente el acceso de los grupos desaventajados; esto es, reducir el papel de circuns- tancias exógenas como la ubicación, el género y el entorno familiar. Pero en la mayoría de los casos, la cobertura está lejos de ser universal, y las circunstancias exógenas, la ubicación, el género y el entorno familiar todavía son preocupantes, y tienen una gran incidencia en impedir que muchos niños tengan acceso a las oportunidades. A pesar de los avances de la región, el terreno de juego dista mucho de ser parejo. Según el análisis presentado aquí, la división urbano/rural es todavía considerable en muchos aspectos, y es la circunstancia más importante para explicar la desigualdad de oportunidades en el acceso al agua potable, el saneamiento y la electricidad. El mapa de las oportunidades básicas es muy heterogéneo. A pesar de los grandes avances en las oportunidades educativas, el entorno familiar es todavía un fuerte factor que ejerce influencia sobre las posibilidades de los niños latinoamericanos de acceder a una educación primaria de alta calidad, y aun de asistir a los primeros años de la escuela secundaria; las raíces de una baja movilidad interge- neracional todavía son profundas. De hecho, al observar el análisis de las oportunida- des educativas reportadas aquí, el género y la educación del padre o la madre son la principal causa de desigualdad en la asistencia escolar para niños entre 10 y 14 años de edad, mientras que la educación y el ingreso del padre o la madre es la principal causa UMANASH de desigualdad, una proxy de educación primaria de calidad para culminar a tiempo el sexto grado. Pero los avances de las oportunidades en la región son alentadores. Las mejoras obser- PORTUNIDADESO vadas en oportunidades básicas en América Latina se debieron a las ampliaciones de la cobertura en todos los casos. Sin embargo, los países difieren en los patrones para DE el incremento de la cobertura; en algunos casos estas ampliaciones llevaron a grandes NDICEÍ reducciones de la desigualdad de oportunidades, mientras que en otros las reducciones de la desigualdad fueron modestas. Hay algunas experiencias de políticas como la de DEL Senasa para el aprovisionamiento del agua en Paraguay, el Proyecto chileno de desarro- llo territorial para la electricidad y las políticas educativas en Brasil, que muestran que hay maneras de ampliar la cobertura poniendo énfasis también en los aspectos distri- PLICACIONESAY butivos. Los programas de transferencias monetarias condicionadas que brindan capital SOSU. 160 Igualdad de oportunidades (interior).indd 160 28/11/2008 8:36:28 humano también han tenido una gran importancia en los avances observados en países como Brasil, México y Colombia. Las iniciativas de políticas como las que revisamos brevemente muestran que las semillas de la universalización de oportunidades están ahí. América Latina, tan desigual en tér- minos de resultados, se está transformando en una región menos desigual en términos de oportunidades. Referencias Alesina, Alberto & Baqir, Reza y William Easterly. 1999. "Public Goods and Ethnic Divisions," Policy Research Working Paper Series 2108, Banco Mundial. Attanasio, Orazio, Emla Fitzsimons y Ana Gomez. 2005. "The Impact of a Conditional Education Subsidy on School Enrolment in Colombia", EDEPO, Centre for the Evaluation of Development Policies, The Institute for Fiscal Studies, Londres. Banco Mundial. 2006. 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El primer componente puede presentarse como un indicador del nivel de desigualdad de oportunidades, una medida de la proporción de oportunidades de la desigualdad general. Este es un enfoque "consecuencial", en donde la desigualdad de oportunidades se define por la importancia de los resultados desiguales entre los grupos definidos por las circunstancias. Esta descomposición se aplica al ingreso, al consumo y a los ingresos laborales. El capítulo 5 utiliza la misma metodología para investigar los logros educativos. 4.1 MedICIóN de LA deSIGuALdAd de LAS oPoRtuNIdAdeS eCoNóMICAS1 Para medir la desigualdad de oportunidades en un determinado resultado, se puede descomponer la desigualdad total del resultado en dos partes: una generada por las CONÓMICASE circunstancias que están fuera del control de la persona, y otra debida a desiguales esfuerzos y suerte. Los resultados desiguales que resultan de las circunstancias son generalmente considerados socialmente inaceptables, o en última instancia indesea- bles. Este capítulo reporta los resultados de la descomposición de la desigualdad de resultados para tres indicadores diferentes de bienestar económico: ingresos labora- PORTUNIDADESO les, ingreso del hogar per cápita, y el consumo per cápita del hogar. Se utilizan tres DE 1 Este capítulo está basado en Ferreira y Gignoux (2008). Se recomienda al lector recurrir a esta fuente para mayores detalles técnicos. ESIGUALDADD. 164 Igualdad de oportunidades (interior).indd 164 28/11/2008 8:36:39 variables con el fin de capturar los impactos diferenciados que cada uno tiene en el bienestar del hogar, y así obtener una comprensión más completa de la desigualdad de oportunidades2. Metodología El enfoque es conceptualmente sencillo. Primero, se identificaron seis variables relacio- nadas con las circunstancias exógenas a la persona a partir de los conjuntos de datos más completos disponibles: género, raza o etnicidad, lugar de nacimiento, nivel educa- tivo alcanzado por la madre, nivel educativo alcanzado por el padre y ocupación princi- pal del padre. Estas variables se analizan con mayores detalles más adelante. Luego la muestra se divide (en cada país) en grupos denominados "celdas", de modo que todas las personas que están en una determinada celda tengan exactamente la misma com- binación de circunstancias. Los subgrupos resultantes se conocen en la documentación científica como "tipos". Estas celdas luego se comparan entre sí. Las diferencias de re- sultado entre las celdas pueden atribuirse a la desigualdad de oportunidades, mientras que las diferencias dentro de las celdas pueden considerarse el resultado del esfuerzo o la suerte. A continuación, se escogió una medida de desigualdad que satisface dos propiedades: i) Capacidad de descomponerse, en el sentido que el valor del índice para una pobla- ción dada sea exactamente igual a la suma del valor del índice entre los tipos (es decir, computado sobre las medias de los grupos) y el valor (apropiadamente agregado) del índice dentro de todos los tipos. ii) Ser de trayectoria independiente, en el sentido que la descomposición debe generar CONÓMICASE el mismo resultado aunque uno utilice el enfoque directo o residual analizado en el capí- tulo 1. En otras palabras: la descomposición es invariable, ya sea que se elimine primero la desigualdad dentro de los grupos (within-group), y luego se compute el componente entre los grupos (between-group), o que se haga a la inversa. PORTUNIDADESO DE 2 Existen dos etapas adicionales en la correspondencia del ingreso o el consumo del hogar al bienestar individual que pasamos por alto aquí, cuando utilizamos el ingreso o el consumo per cápita. Primero, hacemos un supuesto extremo sobre la inexistencia de las economías de escala en el consumo dentro del hogar. Segundo, suponemos que los recursos del hogar se comparten equitativamente, lo cual podría no ser el caso. ESIGUALDADD. 165 Igualdad de oportunidades (interior).indd 165 28/11/2008 8:36:39 Hay un índice único que satisface estos dos requerimientos: la desviación media loga- rítmica, o el índice Theil-L3. Debido a que esta medida pertenece a la clase de medidas de entropía generalizada, cuando su parámetro llega a cero, también se conoce como E(0). La descomposición puede cambiar para otras medidas de desigualdad de la clase entropía generalizada, pero el análisis en este capítulo se limita a E(0). Salvedades Debemos mencionar dos potenciales salvedades en cuanto a los cálculos. Primero, divi- dir la muestra en muchas celdas puede provocar restricciones de tamaño de la muestra, algo común a todos los métodos paramétricos. Aun siendo parsimonioso en la subdi- visión de la muestra por educación o por ocupación de los padres, o por región, igual la división resulta en 216 celdas. Esto conduce a un número no trivial de celdas con un pequeño número de observaciones, resultando en amplias variaciones de la muestra para el cálculo de la media. Esto puede crear un sesgo ascendente en la estimación de la desigualdad entre los grupos, y disminuir la precisión. Para abordar este problema, el enfoque no paramétrico se complementa con un procedimiento de cálculo paramétrico propuesto por Bourguignon, Ferreira y Menéndez (2007). La conclusión principal es que, con la excepción de México, los resultados del cálculo paramétrico y no paramétri- co son muy cercanos, lo cual refuerza la confianza en las estimaciones. La segunda salvedad se refiere al hecho de que, aunque las seis variables empleadas en este estudio son un conjunto de circunstancias más amplio que los que se utilizaron en cualquier estudio anterior del que tengamos conocimiento, todavía es posible pen- sar en otras variables relevantes que no son observadas. Una medida "verdadera" de la desigualdad de oportunidades requeriría utilizar todas las variables de circunstancia CONÓMICASE relevantes para la división de la población en tipos. Pero esto, por supuesto, es de una factibilidad muy improbable en la práctica para cualquier conjunto de datos que se con- ciba, y es ciertamente imposible para los siete países examinados en este capítulo. Los cálculos empíricos definidos en esta sección ­paramétricos o no­ deberían por tanto in- PORTUNIDADESO 3 Entre las medidas de desigualdad fundamentadas por la media aritmética del ingreso (que incluye práctica- DE mente todas las medidas alguna vez utilizadas en la práctica) y que satisfacen el principio Pigou-Dalton Transfer (que requiere que la desigualdad disminuya si una persona rica transfiere una unidad a una persona más pobre), sólo la desviación de la media logarítmica se puede descomponer y es de trayectoria independiente. Este resul- tado fue establecido por Foster y Shneyerov (2000), y aplicado por primera vez en el contexto de la desigualdad de oportunidades por Ferreira y Gignoux (2008). ESIGUALDADD. 166 Igualdad de oportunidades (interior).indd 166 28/11/2008 8:36:40 terpretarse como un estimado de los límites inferiores de la desigualdad de oportunida- des: incluir cualquier circunstancia adicional provocaría que cada celda sufriese nuevas subdivisiones. Esto no puede disminuir la proporción de desigualdad entre los grupos y, a menos que el elemento adicional sea ortogonal a la medida de ventaja, la aumentaría. De modo similar, en el caso paramétrico, agregar otra variable independiente de cir- cunstancia hacia la derecha de la forma reducida de la regresión debe reducir la variante del residual y aumentar la variante de las circunstancias observadas4. Un ejemplo específico ­y controversial­ de una circunstancia omitida del conjunto de variables es el talento innato. En la medida que las circunstancias genéticas (o predeter- minadas por otras causas) de habilidades, fortaleza y capacidad física e intelectual están correlacionadas a las variables de circunstancia observadas (como el entorno familiar), estas diferencias son capturadas por nuestra medida de límite inferior de la desigualdad de oportunidades. Pero la mayoría de variantes en el talento innato probablemente no esté correlacionada a las características observadas como educación de los padres, raza o género y, por tanto, no es capturada por nuestra descomposición. Mientras que los puntos de vista difieren sobre si el talento debiera tratarse como una circunstancia o no, como anotó arriba, la descomposición resultante sin incluirlo puede considerarse como una estimación de límite inferior en la desigualdad de oportunidades relacionada con las circunstancias. Por tanto, cualquiera sea el sitio que uno ocupe en el debate, se puede asumir que incluir el talento como una variable aumentará la desigualdad de oportunidades resultante. usos para las políticas públicas La descomposición genera dos tipos diferentes de productos que podrían ser útiles para los responsables de la política pública. El primero, por supuesto, es sencillamente una CONÓMICASE medida del grado de desigualdad de oportunidades en una sociedad. No es una medida perfecta, ya que brinda una evaluación de la desigualdad asociada con un conjunto 4 Una posible incomprensión sería argumentar que, debido a que ciertas circunstancias omitidas podrían estar negativamente correlacionadas a las circunstancias observadas, la medida paramétrica no necesariamente sería un límite inferior. Por supuesto es posible que la proporción de desigualdad atribuida a un conjunto específico PORTUNIDADESO (observado) de circunstancias esté sobrestimado. Esto puede suceder si las variables de circunstancia omitidas DE son negativamente correlacionadas con aquellas observadas. Pero la R2 de la regresión relevante no puede dis- minuir por incluirse estas otras variables de circunstancia, de manera que el cálculo es un límite inferior para la proporción de desigualdad atribuida a todas las circunstancias (antes que al subconjunto observado), de forma análoga al caso paramétrico. ESIGUALDADD. 167 Igualdad de oportunidades (interior).indd 167 28/11/2008 8:36:40 de sólo seis circunstancias observadas. Pero es informativa, y puede presentarse ya sea como un indicador del nivel de desigualdad de oportunidades, o como una medida de la proporción de la desigualdad de oportunidades general. A continuación se analizan los dos números para los siete países para los que hay datos disponibles. Si se calculan repetidamente en el tiempo, estos indicadores pueden brindar a los gobiernos y a otros actores sociales un diagnóstico útil de cómo la distribución de oportunidades está evo- lucionando en su país. Este capítulo también reporta un segundo producto de la descomposición, que puede ser aún más útil para los responsables de la política pública. Debido a que la descom- posición se apoya en los niveles de avance medio (ingreso medio, por ejemplo) para cada grupo, es posible clasificar todos los "tipos" (o grupos de circunstancia) desde los menos a los más aventajados, es decir, un perfil de oportunidades de la población. Se puede utilizar dicho perfil para focalizar el análisis en la parte inferior de la curva de distribución de avance pero, debido a que los tipos varían mucho en la proporción de la población, comparar sólo los de tipo menos avanzado entre países no sería recomenda- ble. En cambio, en este capítulo reportamos los niveles de ventaja para los de tipo más bajo que representan 10% de la población en cada país. Este nivel mínimo de ventaja es informativo porque, al igual que la medida de pobreza basada en el ingreso, contie- ne información tanto del nivel como de la distribución de la ventaja. Es en realidad el concepto por el que Roemer (2006) sugirió que la tasa de desarrollo económico debería medirse5. Los responsables de la política pública pueden aprender mucho sobre quiénes tienen la menor cantidad de oportunidades en sus países, solamente observando los tipos de circunstancia incluidos. Su conjunto de circunstancias constituye un perfil de privación de oportunidades que identifica a esos grupos que tienen menos capacidad para participar de la prosperidad nacional, como está definido por las características CONÓMICASE predefinidas que heredaron, sin tener culpa en ello. Los datos Este estudio se basó en datos de siete encuestas de hogares nacionalmente representa- PORTUNIDADESO tivas; la Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) 1996, de Brasil; la Encues- DE 5 Al comentar el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006, John Roemer propuso que "la tasa de desarrollo económico debería tomarse como la tasa en la que el nivel de la ventaja media del tipo menos favorecido crece con el tiempo" (Roemer, 2006, página 243). ESIGUALDADD. 168 Igualdad de oportunidades (interior).indd 168 28/11/2008 8:36:40 ta de Calidad de Vida (ECV) 2000, de Colombia; la Encuesta Condiciones de Vida (ECV) 2006, de Ecuador; la Encuesta Nacional sobre Condiciones de Vida (Encovi) 2000, de Guatemala; la Encuesta Nacional sobre Niveles de Vida de los Hogares (MxFLS) 2002, de México; la Encuesta de Niveles de Vida (ENV) 2003, de Panamá, y la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho) 2001, de Perú6. Estas encuestas brindan los conjuntos de indicadores más comparables internacional- mente, y sobre los que se pueden fundar las estimaciones de desigualdad de oportu- nidades para la región. Todas juntas, estas encuestas representan más de la mitad del total de la población de América Latina. En todos los países, la muestra se restringió a personas entre los 30 y los 49 años de edad, que son las cohortes con la proporción más elevada de personas con empleo7. El tamaño de las muestras por cada encuesta, tanto antes como después de descartar las observaciones con datos faltantes, se registran en la tabla 4.1. Las encuestas contienen información sobre un conjunto de circunstancias comunes: a) tres variables relacionadas con el entorno de la familia: educación del padre y de la ma- dre y la ocupación del entrevistado durante su infancia; b) etnicidad (o raza), y c) región de nacimiento (o área geográfica de nacimiento). La única excepción es que la variable de la ocupación del padre falta para Colombia y Perú. Al presentar los resultados ade- lante, apuntamos explícitamente las implicaciones de esta excepción, comparando la clasificación de los países a los de un conjunto alternativo de descomposiciones, en el que ignoramos la variable de la ocupación del padre para todos los países. El género también se utiliza como una variable de circunstancia en el análisis de los ingresos. Las variables de la educación de los padres están codificadas en tres catego- rías: i) sin educación (o desconocida); ii) primaria (incompleta o completa, dependiendo CONÓMICASE del país), y iii) primaria completa o secundaria (o más alto). La ocupación del padre es recodificada en dos categorías: trabajador agrícola y otros. La etnicidad (codificada en 6 Para una discusión comprehensiva sobre las bases de datos y variables para esta metodología, ver Ferreira y Gignoux (2008). PNAD y Enaho son encuestas de hogares nacionales originales, MxFLS es un tipo de encuesta PORTUNIDADESO Rand, y las otras son encuestas LSMS. DE 7 Las tasas de empleo para hombres y mujeres (respectivamente) entre los 30 y los 49 años de edad son: 0,90 y 0,55 en Brasil; 0,91 y 0,62 en Colombia; 0,97 y 0,72 en Ecuador; 0,96 y 0,51 en Guatemala; 0,96 y 0,46 en México; y 0,91 y 0,53 en Panamá, 0,94 y 0,72 en Perú. Para Brasil y Perú, restringimos más la muestra a los jefes de hogar y las esposas, ya que la información sobre el entorno familiar fue recolectada para estas personas. ESIGUALDADD. 169 Igualdad de oportunidades (interior).indd 169 28/11/2008 8:36:40 tABLA 4.1: CARACteRÍStICAS de LAS eNCueStAS encuesta y año PNAd eCV 2003 eCV 2006 eNCoVI MxFLS eNV 2003 eNAHo 1996 2000 2002 2001 Criterios selección de 30-49 años 30-49 años 30-49 años 30-49 años 30-49 años 30-49 años 30-49 años muestra y jefe de y jefe de familia o familia o esposo(a) esposo(a) Tamaño de muestra 85.692 22.517 12.650 6.956 8.631 6.339 13.947 original Observaciones con 50.560 16.575 9.671 4.661 4.478 4.127 9.830 datos de ingresos y circunstancias Proporción de la mues- 0,590 0,736 0,765 0,67 0,519 0,644 0,704 tra original Observaciones con 71.688 22.436 12.643 6.865 6.726 5.653 13.649 datos de ingresos y/o consumo y circunstan- cias Proporción de la mues- 0,837 0,996 0,999 0,984 0,779 0,889 0,979 tra original Fuente: compilación de los autores. CONÓMICASE dos categorías) es capturada ya sea por medio de la etnicidad autorreportada o por la capacidad de hablar un idioma indígena. La región de nacimiento está codificada en tres regiones amplias (una de ellas como el área capital), pero es capturada por el tipo de área (urbana/rural) en el caso de Panamá8. PORTUNIDADESO DE 8 Ferreira y Gignoux (2008) contiene tablas que describen las definiciones específicas de las variables de circuns- tancia de cada encuesta y las correspondientes estadísticas descriptivas. ESIGUALDADD. 170 Igualdad de oportunidades (interior).indd 170 28/11/2008 8:36:40 El número de categorías para cada variable de circunstancia se redujo a no más de tres para restringir el número de celdas de grupos de circunstancia con ninguna o muy pocas observaciones. Esto es importante porque el análisis no paramétrico se apoya sobre la calidad de los cálculos de las medias condicionales en estas celdas, y sus variaciones de muestreo pueden ser muy altas para las celdas que contienen pocas observaciones. Como se indicó anteriormente, eso puede aumentar en forma artificial la desigualdad estimada entre los grupos, induciendo de esa manera una sobrestimación de la des- igualdad de oportunidades. Regresando a las variables de ventaja, los ingresos laborales se miden sobre una base individual como ingresos mensuales de todas las ocupaciones, incluyendo el valor mo- netario de los diversos pagos en especies. Hay, sin embargo, algunas diferencias meto- dológicas entre las encuestas, que pueden afectar la comparabilidad. El principal ejem- plo son las diferencias en el período de referencia para los ingresos de los trabajadores autoempleados, es decir la duración del mes en Brasil, Colombia y Perú, un período que depende de la frecuencia de los pagos en Panamá, o el año en otros lugares. Los ingresos y el consumo familiar se miden como el ingreso del hogar per cápita (de todas las fuentes) y el consumo agregado del hogar per cápita, respectivamente. Los agregados para los ingresos familiares (por lo general construidos por los proveedores de encuestas) se computan como la suma de todos los ingresos de cada miembro del hogar, e incluye todos los ingresos laborales, así como otros ingresos de activos, pen- siones y transferencias. El período de referencia para otros ingresos nuevamente difiere un poco entre las encuestas. Los ingresos de los negocios de la familia (agrícolas o no agrícolas) también se incluyen. Se dispone de datos sobre el gasto en consumo para seis de los siete países, con CONÓMICASE excepción de Brasil. El período de referencia es el año, pero algunos gastos se miden sobre una base semanal o mensual. Los agregados de consumo difieren entre las encuestas en algunos aspectos. En particular, el ingreso y el consumo se ajustan a las diferencias en el costo de vida local de la mayoría de los grupos de datos de las encuestas LSMS (Ecuador, Guatemala y Panamá, pero no Colombia) y en la encuesta PORTUNIDADESO Enaho de Perú. Las encuestas LSMS (Colombia, Ecuador, Guatemala y Panamá), y la DE de Perú, también incluyen las rentas imputadas para las viviendas ocupadas por los ESIGUALDADD. 171 Igualdad de oportunidades (interior).indd 171 28/11/2008 8:36:41 propietarios tanto en los agregados de consumo como de ingresos, mientras que las MxFLS y PNAD no. 4.2 deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS eN LoS SALARIoS América Latina es ampliamente conocida por tener uno de los niveles más altos del mundo en desigualdad de salarios, con medias de desviaciones logarítmicas (índices Theil en paréntesis) que van desde el nivel más bajo de 0,572 (0,485) en Panamá, al puntaje más desigual de 0,786 (0,790) en Guatemala9. De esta desigualdad, los datos y las técnicas paramétricas y no paramétricas ya descritas encuentran que entre una quinta parte y una tercera parte puede explicarse por la desigualdad de oportunidades asociada con seis características de circunstancia: género, etnicidad, niveles de educa- ción de los padres, la ocupación del padre y el lugar de nacimiento (gráfico 4.1)10. Esta descomposición de la desigualdad de salarios genera dos medidas de desigualdad de oportunidades estrechamente relacionadas. Una es simplemente el nivel de desigual- dad atribuible a las circunstancias (ver gráfico 4.1). Los cálculos de niveles no paramé- tricos para salarios van desde una desviación media logarítmica de 0,123 en Colombia a 0,230 en Guatemala11. Otra medida es la proporción de la desigualdad de ingresos que está representada por estas seis circunstancias. Para este conjunto de países, la medida de proporción de de- sigualdad (no paramétricamente calculada) de oportunidad es: Brasil (35%), Guatemala (29%), Ecuador (26%), Panamá (25%), México (23%), Perú (21%) y Colombia (20%). Las diferencias entre Guatemala, México, Ecuador y Panamá son estadísticamente no significativas12. CONÓMICASE 9 Las diferencias entre Brasil, Colombia y Ecuador, y entre Ecuador y Perú, son no significativas al nivel de 5%, sobre la base de los errores estándar bootstrapped. 10 Ferreira y Gignoux (2008) también contiene cada cálculo individual (y los errores estándar bootstrapped) para dos estimadores alternativos no paramétricos, el cálculo paramétrico, y para tres diferentes medidas de entropía generalizada. 11 Estos resultados deberían interpretarse como cálculos de límite inferior para desigualdad de oportunidades PORTUNIDADESO de ingresos laborales entre la población de trabajadores con empleo. Los desempleados y los que están fuera de la fuerza laboral están excluidos del análisis, y la extrapolación de estas proporciones a la población general DE implicaría un sesgo de la selección del muestreo. 12 La precisión de cada cálculo, utilizando los errores estándar bootstrapped, está documentada en Ferreira y Gignoux (2008). Si la variable de la ocupación del padre es omitida en todos los países, para hacer que el conjun- to de variables de circunstancia sea más comparable, entonces la proporción de oportunidades de México cae por debajo de las de Perú y Colombia (aunque las diferencias entre ellos siguen siendo no significativas). ESIGUALDADD. 172 Igualdad de oportunidades (interior).indd 172 28/11/2008 8:36:41 Las proporciones de oportunidades son sis- GRÁFICO 4.1. temáticamente, aunque no sustancialmen- DESCOMPOSICIÓN DE LA DESIGUALDAD TOTAL DE LOS SALARIOS INDIVIDUALES te, más bajas para los cálculos paramétricos en todos los países, aunque la diferencia es 0,8 sólo de 3% (y estadísticamente no significa- 0,7 tivas) en el caso de Brasil. En los otros casos, 0,6 las diferencias son mayores pero o bien du- 0,5 dosamente significativas o no significativas 0,4 en el nivel de confiabilidad de 5%. Esto es secidnÍ)0(E 0,3 consistente con la observación (analizada antes) de que la variante que amplió las cel- 0,2 das con pocas observaciones podría causar 0,1 un sesgo en los cálculos no paramétricos13. 0 Brasil Colombia olombia Ecuador uador Guatemala Guatemala México México Panamá anamá Perú rú Resulta interesante que una clasificación de Desigualdad total Desigualdad de oportunidades Desigualdad de oportunidades (estimación no-paramétrica) (estimación paramétrica) los países por el nivel de la desigualdad de oportunidades es sorprendentemente diferente de la clasificación general de desigual- dad de salarios. En particular Brasil, que sólo tiene la quinta más alta desigualdad de salarios, posee el segundo más alto nivel de desigualdad de oportunidades, y de lejos la mayor proporción de oportunidades de esa desigualdad (ver tabla 4.5 al final del capí- tulo). Reclasificaciones como ésta sugieren que la desigualdad de oportunidades y la de resultados realmente miden dos aspectos diferentes de la distribución en la sociedad. Los cálculos para la proporción parcial de la desigualdad de oportunidades de salarios explicados por cada variable de circunstancia indican que las variables del entorno fa- miliar son sistemáticamente las más importantes (gráfico 4.2)14. Esto es particularmente cierto para la educación de la madre, que está asociada con entre 9 y 12% de la de- CONÓMICASE sigualdad total. Las proporciones relativas de desigualdades asociadas con la etnicidad y el lugar de nacimiento varían entre los países, siendo la etnicidad más importante en 13 Dadas las concesiones metodológicas recíprocas entre los métodos paramétrico y no paramétrico, que se analizan con mayores detalles en Ferreira y Gignoux (2008), recomendamos que: i) cuando sea posible, las en- cuestas que se utilicen para calcular la desigualdad de oportunidades deberían recabar muestreos más grandes; PORTUNIDADESO y ii) cuando eso no sea posible, los investigadores deberían reportar los cálculos paramétricos y no paramétricos, DE para tener un sentido de la posible amplitud de la verdadera desigualdad de oportunidades. 14 Éstas se calculan con el método paramétrico, y esencialmente son cálculos de la proporción de la desigualdad atribuible a una variable individual (por ejemplo, el lugar de nacimiento), cuando se controla por otros determi- nantes observados. ESIGUALDADD. 173 Igualdad de oportunidades (interior).indd 173 28/11/2008 8:36:43 GRÁFICO 4.2. DESIGUALDAD GENERAL DE OPORTUNIDADES EN LOS SALARIOS Y PROPORCIONES DE LAS VARIABLES INDIVIDUALES DE CIRCUNSTANCIA 0,40 sedadinutropoeddadlaugisedalednóircoporP 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 Paramétrico, todas Sólo género Sólo raza Sólo ocupación Sólo educación Sólo educación Sólo región las circunstancias del padre del padre de la madre de nacimiento Variables de circunstancia BBrasil CColombia EEcuador Guatemala M México Panamá Perú Brasil y México (donde explican entre 5 y 7% de las desigualdades) y el lugar del naci- miento con más impacto en Brasil, México, Panamá y Perú (donde explican entre 4 y 6% de la desigualdad). La desigualdad de oportunidades relacionada con el género de las personas va desde un mínimo de 0-1% en Panamá y Colombia a un máximo de 5% en Guatemala. En Brasil, Ecuador y México el género de la persona representa entre 3 y 4% de la desigualdad general. Como en otras partes de este informe, esta sección comparó las medidas de la desigual- CONÓMICASE dad de oportunidades entre los países en un único punto del tiempo. ¿Pero qué sucede con las dinámicas? ¿La desigualdad de oportunidades es estable o volátil? ¿Se mueve en paralelo con los resultados generales de desigualdad, o de manera independiente? Debido a que en América Latina es muy difícil encontrar datos transversales repetidos PORTUNIDADESO con la información que se requiere, un estudio, de Cogneau y Gignoux (próxima pu- DE blicación), utilizó cuatro rondas especiales de una encuesta de hogares de Brasil que cubrió dos décadas, para hacer precisamente estas preguntas (recuadro 4.1). ESIGUALDADD. 174 Igualdad de oportunidades (interior).indd 174 28/11/2008 8:36:45 ReCuAdRo 4.1: dINáMICAS de LA deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS: SALARIoS eN BRASIL, 1976-1996 ¿Cómo varía en el tiempo la desigualdad de oportunidades a medida que cambian los factores macroeconómicos? ¿Siguen tenden- cias paralelas o divergentes la desigualdad de oportunidades y de resultados? ¿Qué efecto tiene sobre los cambios de las oportu- nidades económicas la expansión de la escolaridad? Estas son algunas de las preguntas hechas por Cogneau y Gignoux (próxima publicación) en su estudio sobre la evolución de la desigualdad de oportunidades en la distribución de los ingresos en Brasil entre 1976 y 1996. En 1976, 1982, 1988 y 1996, además de la información habitual sobre el lugar de nacimiento y la etnicidad, la Encuesta Nacional de Hogares de Brasil (PNAD) también incluyó preguntas sobre el entorno familiar. Utilizando estos datos (restringidos a hombres con empleo entre 40 y 49 años de edad) los autores descompusieron el total de la desigualdad de ingresos en una proporción atribuible a cuatro circunstancias predeterminadas, y un componente residual. Estas descomposiciones son muy similares a las que presentamos en este informe. Sobre todo, los niveles de desigualdad y la desigualdad de oportunidades de ingresos presentaron una ruta histórica similar, inclu- yendo un pico a finales de 1980 en lo más alto de la curva hiperinflacionaria, y el subsiguiente descenso (ver cuadro abajo). Sin embargo, la desigualdad general subió ligeramente desde el comienzo hasta el final del período, mientras que la desigualdad de oportunidades registró una ligera caída. Aún así, los índices de la desigualdad de oportunidades al final del período (1996) no son significativamente diferentes de los índices al comienzo del período (1976), y se reducen ligeramente, pero de manera significativa de 1982 y 1988 hasta 1996. Debido a que la desigualdad general de ingresos subió durante el período, aunque los niveles de desigualdad de oportunidades eran muy estables, la proporción de la desigualdad de oportunidades en el total de la desigualdad cayó desde mediados de los setenta hasta mediados de los noventa. El acceso desigual a la educación fue uno de los principales canales para explicar los efectos de circunstancias como el entorno familiar sobre los resultados del mercado laboral. Además, las políticas educativas podrían ser la principal intervención pública para promover la igualdad de oportunidades. Cogneau y Gignoux (próxima publicación) encontraron que las desigualdades educativas aumentaban en las cohortes de más edad (las que iban a la escuela en los años cuarenta y cincuenta) y luego bajaban para las de menos edad (en la escuela en los años sesenta y setenta), y que estos cambios educativos contribuían al subsiguiente aumento (en los años ochenta) y la disminución (noventa) de la desigualdad de oportunidades económicas. Además, los cambios en la movilidad educativa intergeneracional se limitaban al período y no afectaban significativamente la desigualdad de oportunidades. deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS de INGReSoS duRANte doS déCAdAS eN BRASIL 1976 1982 1988 1996 Desigualdad total Índice de Gini 0,570 (0,009) 0,585* (0,004) 0,623* (0,005) 0,599* (0,005) Índice Theil 0,625 (0,027) 0,687 (0,017) 0,772* (0,018) 0,719 (0,028) CONÓMICASE Desigualdad de oportunidades Índice Theil con 9 grupos 0,212 (0,021) 0,222 (0,009) 0,239 (0,013) 0,173* (0,008) Proporción de desigualdad total 0,339 0,323 0,310 0,241 Índice Theil con 128 grupos 0,254 (0,023) 0,280 (0,012) 0,213* (0,009) Proporción de la desigualdad total 0,406 0,363 0,296 PORTUNIDADESO Fuente: encuestas PNAD, Instituto Brasileiro de Geografica e Estatistica DE Nota: Índices de desigualdad de oportunidades calculados para hombres entre 40 y 49 años de edad, basados ya sea en 9 o 128 grupos de orígenes sociales, construidos con cuatro variables relacionadas con el nivel de educación del padre (4 categorías), la ocupación del padre (4), la región de nacimiento (4) y el color (2); La categorización de los 128 grupos no está disponible en 1982 porque no se recolectó información sobre el lugar de nacimiento; Fuente encuestas PNAD, IBGE. * Indica que es significativo a 5% comparado con el año anterior; errores estándar bootstrapped, obtenidos utilizando 100 replicaciones, entre pa- réntesis. ESIGUALDADD. 175 Igualdad de oportunidades (interior).indd 175 28/11/2008 8:36:46 tABLA 4.2: CoeFICIeNte de GINI y deSVIACIóN MedIA LoGARÍtMICA PARA dIStRIBuCIóN de INGReSoS y CoNSuMo PeR CáPItA Medidas de desigualdad Brasil Colombia ecuador Guatemala México Panamá Perú Ingreso per cápita Coeficiente de Gini 0,600 0,555 0,487 0,577 0,587 0,566 0,550 Desviación media logarítmica 0,695 0,559 0,417 0,619 0,711 0,630 0,557 Consumo per cápita Coeficiente de Gini --- 0,506 0,455 0,49 0,593 0,459 0,45 Desviación media logarítmica --- 0,449 0,354 0,409 0,635 0,381 0,351 Fuente: cálculos de los autores basado en muestras de individuos entre 30 y 49 años de edad tomados de las siguientes encuestas de hogares: PNAD 1996 de Brasil, ECV 2003 de Colombia, ECV 2006 de Ecuador, Encovi 2000 de Guatemala, MxFLS de México, ENV 2003 de Panamá y Enaho 2001 de Perú. Nota: -- = No disponible. 4.3 deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS eN eL INGReSo y eL CoNSuMo de LoS HoGAReS Así como el salario puede ser un indicador importante del avance económico, cual- quier debate sobre la oportunidad económica también tiene que considerar la distri- bución del bienestar de los hogares, medido por el ingreso y/o el consumo per cápita. La desigualdad general del ingreso de los hogares por lo general es muy alta en este CONÓMICASE conjunto de países (tabla 4.2). En todos los países con disponibilidad de datos de con- sumo, la desigualdad del consumo es mucho más baja que la desigualdad de ingresos o de salarios15. Esto es consistente con el punto de vista ampliamente aceptado de que los ingresos y los salarios no se miden de manera tan precisa como los gastos de PORTUNIDADESO consumo (en particular en las encuestas estándares de ingreso de productores agrí- colas autoempleados o trabajadores del sector informal), y además que el consumo DE tiene más probabilidades de estar más cerca del ingreso permanente que del ingreso 15 Con la excepción de México. ESIGUALDADD. 176 Igualdad de oportunidades (interior).indd 176 28/11/2008 8:36:46 corriente (siempre que los hogares tengan acceso a algunos mecanismos de suaviza- ción del consumo)16. Una descomposición paralela a la que se realizó con los salarios permite hacer un cál- culo de la proporción de desigualdad del ingreso per cápita (gráfico 4.3) y de consumo (gráfico 4.4). También debe apuntarse que el género ahora fue excluido del conjunto de circunstancia, debido a que estos indicadores están definidos a nivel del hogar, y el género del jefe de hogar es endógeno (y, por lo tanto, no es una circunstancia). La endogeneidad aparece porque en algunos países reportar la jefatura del hogar es una opción del entrevistado, y porque la formación del hogar (por ejemplo si son o no son casados) es algo endógeno. Por tanto, se utilizaron cinco circunstancias (la raza, la edu- cación del padre y de la madre, la ocupación del padre, y el lugar de nacimiento) como pertenecientes al jefe de hogar reportado17. Los resultados de ingresos se reportan para los seis países, pero no se disponía de datos de consumo para Brasil. Los cálculos no paramétricos de los niveles de la desigualdad de oportunidades para los ingresos del hogar van desde 0,121 en Ecuador a 0,231 en Guatemala. Las proporcio- nes de desigualdad de oportunidades van de 21% en México a 37% en Guatemala. Aunque en líneas generales los niveles son similares, las proporciones tienden a ser más elevadas en los ingresos del hogar, que los cálculos correspondientes a los salarios en la mayoría de los países18. Esto podría darse porque además de la capacidad salarial, las circunstancias pueden afectar otros tres determinantes importantes para los ingresos del hogar: ingresos de capital o transferencias, la selección de la pareja y la composición del resto del hogar (incluyendo, sobre todo, el número de niños). Los cálculos paramétricos y no paramétricos generalmente están más cerca tanto del ingreso del hogar como del consumo que en el caso de los salarios, y las diferencias raras CONÓMICASE veces son estadísticamente significativas19. Esto podría reflejar, una vez más, el hecho de 16 Ver, por ejemplo, Deaton (1997), sobre estas dos razones para preferir los datos de consumo sobre los ingre- sos al evaluar la distribución del bienestar en los países en desarrollo. 17 Se ejecutó un conjunto separado de regresiones con los mismos datos, pero sin incluir la ocupación del padre, y la diferencia de los resultados fue estadísticamente no significativa en todos los casos. 18 Lo contrario es cierto solamente en Brasil y México, donde las diferencias eran pequeñas (y en el caso de PORTUNIDADESO México, eran estadísticamente no significativas). DE 19 Nuevamente México es una excepción. Esto podría relacionarse con el hecho de que la encuesta mexicana no incluye la renta imputada a las casas ocupadas por sus propietarios, y no ajusta las diferencias espaciales en el costo de vida. Más aún, la MxFLS tiene un muestreo más pequeño, y correspondientemente grandes pondera- ciones de muestreo, que podrían afectar la precisión de los cálculos no paramétricos. ESIGUALDADD. 177 Igualdad de oportunidades (interior).indd 177 28/11/2008 8:36:46 GRÁFICO 4.3. GRÁFICO 4.4. DESCOMPOSICIÓN DE LA DESIGUALDAD TOTAL: DESCOMPOSICIÓN LA DESIGUALDAD TOTAL: INGRESO DEL HOGAR PER CÁPITA CONSUMO DEL HOGAR PER CÁPITA 0,8 0,8 0,7 0,7 0,6 0,6 0,5 0,5 secidnÍ)0(E 0,4 es 0,4 Índic 0,3 E(0) 0,3 0,2 0,2 0,1 0,1 0 0 Brasil Colombia lombia Ecuador uador Guatemala Guatemala México México Panamá Panamá Perú rú Colombia Ecuador uador Guatemala Guatemala México México Panamá anamá Perú rú Desigualdadtotal Desigualdaddeoportunidades DDesigualdaddeoportundiades Desigualdadtotal D Desigualdaddeoportunidades Desigualdaddeoportundiades D (estimaciónnoparamétrica) ((estimaciónparamétrica) (estimaciónnoparamétrica) (estimaciónparamétrica) ( que la proporción de las celdas con muy pocas observaciones sea menor para la muestra de los ingresos y consumo familiar que para la muestra de los ingresos laborales. Mientras que la desigualdad general es menor en la distribución del consumo que en la de los ingresos, lo contrario se verifica para los cálculos de la desigualdad de oportuni- dades. Las proporciones de la desigualdad de oportunidades son sistemáticamente su- periores en los seis países (20 a 30%), cualquiera sea el método de cálculo (gráfico 4.4). Esto apoya la hipótesis de que las medidas de desigualdad de oportunidades basadas en los salarios y en los ingresos tienden a subestimar la desigualdad de oportunidades del ingreso permanente20. Los cálculos no paramétricos de la desigualdad de oportunidades CONÓMICASE para los gastos del consumo son 27% en Colombia y México, 34% en Ecuador, 35% en Perú, 42% en Panamá y 52% en Guatemala. Regresando al análisis de las variables de circunstancia individuales, las características del entorno de los padres están una vez más asociadas con la mayor proporción de de- PORTUNIDADESO sigualdad de oportunidades (gráfico 4.5). La proporción de las desigualdades relaciona- DE 20 Este punto es análogo al hecho bien conocido de que los cálculos de la movilidad intergeneracional son mu- cho más altos cuando se basan en salarios de períodos únicos para padres y niños, que cuando se basan en un histórico más extenso de ingresos laborales. Ver, entre otros, Solon (1999) y Mazumder (2005). ESIGUALDADD. 178 Igualdad de oportunidades (interior).indd 178 28/11/2008 8:36:50 GRÁFICO 4.5. DESIGUALDAD GENERAL DE OPORTUNIDADES Y POR CIRCUNSTANCIA EN EL CONSUMO PER CÁPITA 0,6 sedadinutropoeddadlaugisedalednóicroporP 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 Todaslascircunstacias Todaslascircuunstaacias a scircuunstaacia Sóloraza orrraza Sóloocupacciónocupacciónac ndel ocupacióndelpadre delp SóloeSóloeeducación educacióndelpadr edducaació a padre p SSóloeducacióndelamadre óloeducaciónd am re edu du i madr m Sóloregiónndenacim Sóloregióndenacimiento nnacimiento mient Variables de circunstacias CColombia EEcuador GGuatemala México M Panamá Perú das con la educación de la madre es tan alta como 25% en Guatemala y mayor a 15% en la mayoría de los países. La proporción de desigualdad asociada con las otras varia- bles es generalmente más alta que para los salarios, con la misma clasificación de cada circunstancia (el entorno de los padres el más importante, seguido por la etnicidad y el lugar de nacimiento). Tanto la etnicidad y el lugar del nacimiento son particularmente importantes en Guatemala y Panamá, y el lugar del nacimiento también es importante en Perú. 4.4 eL PeRFIL de LA oPoRtuNIdAd: IdeNtIFICACIóN de LoS GRuPoS MeNoS FAVoReCIdoS CONÓMICASE Hasta ahora el análisis se ha enfocado en la medición de la desigualdad general de oportunidades en cada país. Pero las divisiones de la población en tipos que se utilizaron para las descomposiciones reportadas antes también pueden utilizarse para identificar individualmente los grupos menos favorecidos en la distribución de oportunidades en cada sociedad. Esta sección del estudio busca identificar a los grupos menos favorecidos PORTUNIDADESO DE y también el grado de las desventajas que enfrentan. Las medias de resultados de los tipos se utilizan, como el criterio de clasificación para las de oportunidades de cada tipo ESIGUALDADD. 179 Igualdad de oportunidades (interior).indd 179 28/11/2008 8:36:52 específico21. Todos los tipos, en cada país, se clasifican en orden creciente de resultado medio, y los grupos menos favorecidos se identifican como los grupos inferiores m del perfil de oportunidades de ese país, en los que la proporción de población de m llega a 10%. Por tanto, el análisis se enfocó en los grupos con combinaciones de tipos de circunstancia que estaban en las peores condiciones en términos de consumo per cápita (ingreso per cápita en el caso de Brasil, donde no había información sobre consumo), que en términos acumulados totalizaron el 10% más desaventajado de la población (tabla 4.3). El número de grupos desaventajados varía entre los países: 5 en Guatemala y Perú, 6 en Brasil, 16 en Ecuador, 20 en México, y 25 en Panamá. Algunos representan poblaciones grandes: más de dos millones en dos grupos de Brasil, mientras que otros representan sólo unos cuantos centenares de personas. Por ejemplo, el grupo de personas de raza negra y de razas di- versas, nacidas en las regiones del norte o noreste, cuyo padre fue un trabajador agrícola analfabeto y cuya madre tampoco fue a la escuela, forman el tipo más desaventajado y representa 6,8% de la población en Brasil. Por tanto, esta tabla proporciona un perfil de la privación de oportunidades, subrayando aquellos grupos de personas más afectadas por las circunstancias en sus resultados económicos. Esto no es lo mismo que un perfil de pobreza, ya que no clasifica a las personas o a los ho- gares por sus niveles de ingresos, sino sólo por tipos. Se incluyen las personas de entornos mucho menos favorecidos que han logrado salir de la pobreza por sus propios esfuerzos o por suerte. Las personas de sectores más aventajados, que tuvieron malos resultados ya sea debido a falta de suerte o a un pobre desempeño, no lo están. Esto, por tanto, no es el tipo de perfil que uno podría utilizar para destinar transferencias de asistencia para aliviar las dificultades de los que tienen niveles muy bajos de consumo. En cambio, es el tipo de CONÓMICASE perfil que uno utilizaría para identificar grupos amplios, definidos por características eco- nómicamente exógenas, que en promedio no están compartiendo la prosperidad social. Ambos perfiles son útiles, e informativos, pero sirven para diferentes propósitos22. PORTUNIDADESO 21 Un enfoque de dominancia estocástica sería más satisfactorio pero sólo brindaría una clasificación parcial e incompleta, y adolecería de limitaciones en el tamaño de la muestra. Nótese también que otros momentos prin- DE cipales de orden, como la media u otro quintil, se podría emplear alternativamente. Ferreira y Gignoux (2008) contiene una lista de los grupos menos favorecidos de cada país según las características que los definen, así como la media de su consumo per cápita (por niveles y como proporciones de las medias nacionales) y propor- ciones de población. 22 Identificar el traslape de los dos perfiles sería un tema interesante para un futuro trabajo analítico. ESIGUALDADD. 180 Igualdad de oportunidades (interior).indd 180 28/11/2008 8:36:53 tABLA 4.3: CARACteRÍStICAS de LoS GRuPoS MeNoS FAVoReCIdoS eCoNóMICAMeNte Características Brasil Colombia ecuador Guatemala México Panamá Perú Miembro de minorías étnicas 100 33 61 100 65 76 100 Ocupación del padre: trabajo agrícola 88 --- 93 100 94 84 --- Ocupación del padre: trabajo no- 12 --- 7 0 6 16 --- agrícola Padre sin educación 89 77 87 99 72 58 100 Padre con educación primaria 10 23 11 0 16 37 0 Padre con educación secundaria 0 0 2 0 11 5 0 Madre sin educación 91 96 98 99 94 93 99 Madre con educación primaria incom- 9 4 1 0 5 6 0 pleta o completa Madre con educación primaria o 0 0 1 1 1 2 1 secundaria completa Regiones con la proporción más Noreste Departa- Costa y Departa- Regiones Áreas Departa- grande de grupos menos favorecidos y regio- mentos regiones mentos sur-cen- rurales mentos del (y proporción en porcentaje) nes del periféricos insulares del norte trales y (96%) sur y costa norte (65%) (51%), y noroeste del sur (58%), (100%) sierra y re- (99%) (68%) departa- giones de mentos Amazonia interiores (48%) (42%) Fuente: Cálculos de los autores; basado en muestras de individuos entre 30 y 49 años de edad, tomados de las siguientes encuestas de hogares: PNAD 1996 de Brasil, ECV 2003 de Colombia, ECV 2006 de Ecuador, Encovi 2000 de Guatemala, MxFLS de México, ENV 2003 de Panamá y Enaho 2001 de Perú. Nota: -- = No disponible. Hay un número de tendencias compartidas que sobresalen. Primero, los miembros de las minorías étnicas conforman la vasta mayoría de la población que se encuentra en los grupos desaventajados. En dos de los siete países, estos grupos están compuestos exclusivamente por personas de las minorías: los de raza negra y otras razas en Brasil; y 181 Igualdad de oportunidades (interior).indd 181 28/11/2008 8:36:53 en Guatemala las personas cuya lengua materna es la de una comunidad indígena. En cuatro de los otros países restantes, las minorías étnicas siguen siendo la mayoría: 76% de los que tienen lengua materna indígena en Panamá y 56% en Perú; 65% de los au- torreportados como indígenas en México; y 61% de auto reportados indígenas, negros o de etnicidad diversa en el Ecuador. Colombia es el único país de la muestra donde las minorías étnicas no son la mayoría en los grupos menos favorecidos pero, aún allí, la proporción de miembros que vienen de las minorías, 15%, es todavía más alto que los que provienen del total de la población. Segundo, el entorno familiar está fuertemente asociado con la pertenencia a los grupos menos favorecidos. En los cinco países donde esta información está disponible, no me- nos de 84% de aquellos que están en los grupos menos favorecidos son hijas e hijos de trabajadores agrícolas, y esta proporción alcanza 100% en Guatemala. Prácticamente lo mismo ocurre con la educación de los padres. En seis de los siete países más de 80% de las personas pertenecientes a los grupos menos favorecidos son hijas e hijos de mujeres que no fueron a la escuela: 99% en Guatemala, 98% en Ecuador, 94% en México, 93% en Panamá, 91% en Brasil y 82% en Perú. Otra vez Colombia es una excepción, con un poco más de heterogeneidad, ya que la proporción es "sólo" 58%. Resultados similares se obtienen para la educación del padre, aunque menos marcados, en Ecuador, México, Panamá y Perú. Tercero, a menudo indígenas de las mismas regiones geográficas representan una mayoría entre las personas desaventajadas. En Brasil, todas las personas incluidas en este perfil habían nacido en las regiones del noreste o del norte; en Guatemala, 99% en cualquiera de los departamentos del norte o del nororiente; en Panamá, 97% en las áreas rurales (las regiones geográficas no están identificadas para este CONÓMICASE país). Colombia, Ecuador, México y Perú tienen más heterogeneidad en los orígenes geográficos de las personas que están en los grupos menos favorecidos: en México, 68% había nacido en las regiones del centro-sur y sur, y 31% en la región del sur; en Colombia, 65% en uno de los departamentos más aislados del país; en Perú, 59% en los departamentos del sur y de las zonas costeñas, y 40% en la sierra y la selva de los PORTUNIDADESO departamentos no sureños; y en el Ecuador 51% en las regiones de la costa o insula- DE res y 48% en la sierra y regiones amazónicas. ESIGUALDADD. 182 Igualdad de oportunidades (interior).indd 182 28/11/2008 8:36:53 Estos hallazgos sugieren que los tipos menos favorecidos, desde la perspectiva de la igualdad de oportunidades, pueden ser fácilmente identificados según un conjunto de características. En los siete países de América Latina que se examinaron aquí, tienden a ser los miembros de las minorías étnicas, o de familias agrícolas con bajos niveles edu- cativos, que viven en las regiones pobres. Un ejercicio similar ofrece un panorama de los grupos más aventajados en los siete paí- ses (tabla 4.4). Estos son los miembros de tipos que representan 10% de la población, contando desde el tipo con la media más alta de consumo, hacia abajo. Prácticamente ningún miembro de alguna minoría étnica pertenece a los grupos más aventajados, excepto en Colombia, donde los miembros de minorías representan 6% de estos ti- pos23. También hay pocos hijos de trabajadores agrícolas (8% en Guatemala, 6% en Ecuador, 3% en Brasil, 1% en Panamá, casi ninguno en los otros países) o de padres sin educación (prácticamente ninguna persona con madre sin educación en Brasil, Ecuador, Guatemala y Panamá, y menos de 10% en Colombia, México y Perú). El origen geográfico de las personas pertenecientes a los grupos más aventajados tiende a ser más variado que el de las personas de los grupos desaventajados. En general, se observa que las buenas oportunidades no están tan concentradas geográficamente como la falta de oportunidades. Aún así, una mayoría de los aventajados nacieron en la ciudad capital o en una de las regiones más ricas: 44% en São Paulo y el Distrito Federal de Brasil; 31% en Bogotá y 46% en los departamentos centrales en Colombia; 44% en Quito y provincias de Cuenca, en Ecuador; 67% en Ciudad de Guatemala, departamentos del no- roriente y Petén en Guatemala; 88% en el Distrito Federal o de un departamento norteño en México; 99% en un centro urbano en Panamá, y 46% en Lima, o departamentos de Arequipa o Callao en Perú. CONÓMICASE Otra manera de examinar los cambios relativos es comparar los niveles medios del con- sumo de los grupos más y menos aventajados, como proporciones de las medias nacio- nales (gráfico 4.6)24. PORTUNIDADESO 23 Sin embargo, tanto en Guatemala como en Panamá, los grupos que tienen la media más alta de ingresos DE incluyen a personas de lengua materna indígena. Aún así, estos grupos representan solamente una pequeña proporción, mucho menos que 1%, de la población de los grupos aventajados. 24 Un intento de presentar resultados similares con unidades monetarias comparables (antes que en relación con las medias nacionales) se vio frustrado por las dificultades con las tasas de cambio de la Paridad del Poder Adquisitivo (PPA) y el Índice de Precios (IPC) nacional utilizado para deflactar las monedas hasta el año 1993, que es el año para el que los datos PPA más recientes están disponibles. ESIGUALDADD. 183 Igualdad de oportunidades (interior).indd 183 28/11/2008 8:36:53 tABLA 4.4: CARACteRÍStICAS de LoS GRuPoS MáS AVeNtAJAdoS eCoNóMICAMeNte Características Brasil Colombia ecuador Guatemala México Panamá Perú Miembro de minorías étnicas 0 4 0 0 1 0 0 Ocupación del padre: trabajo agrícola 3 --- 6 8 0 1 1 Ocupación del padre: trabajo no-agrícola 97 --- 94 92 100 99 99 Padre sin educación 3 0 0 1 0 0 0 Padre con educación primaria 30 12 0 6 0 0 0 Padre con educación secundaria 66 87 100 94 100 100 100 Madre sin educación 1 0 0 0 8 0 0 Madre con educación primaria 35 1 10 20 4 0 0 incompleta o completa Madre con educación primaria o 64 99 90 80 88 100 100 secundaria completa Regiones con la proporción más Sureste, Departa- Provincias Ciudad Distrito Ciudades Departa- grande de grupos más aventajados Central- mentos Pichincha Guatemala, Federal y y centros mentos (y la proporción) Oeste centrales y Azuay noreste y El el norte urbanos de Lima y Sur (37%), (44%) Petén (67%) (88%) inter- y Callao y (46%), Bogotá y medios Arequipa São Pau- las islas (99%) (96%) lo y el (32%) Distrito Federal (44%) Fuente: Cálculos de los autores; basado en muestra de personas entre 30 y 49 años de edad, tomados de las siguientes encuestas de hogares: CONÓMICASE PNAD 1996 de Brasil, ECV 2003 de Colombia, ECV 2006 de Ecuador, Encovi 2000 de Guatemala, MxFLS de México, ENV 2003 de Panamá y Enaho 2001 de Perú. Nota: -- = No disponible. PORTUNIDADESO Los niveles de bienestar alcanzados por el 10% de la población que está en los gru- DE pos menos favorecidos están entre 27% (Panamá) y 50% (Colombia) del nivel de la media nacional de bienestar. En el lado opuesto, los niveles de bienestar del 10% de la población que está en los grupos más aventajados está entre 230% (Panamá ESIGUALDADD. 184 Igualdad de oportunidades (interior).indd 184 28/11/2008 8:36:54 y Ecuador) y 290% (Brasil y Guatemala) GRÁFICO 4.6. del nivel de la media nacional de bienes- BRECHA DE OPORTUNIDADES: MEDIA DEL CONSUMO PER CÁPITA EN LOS TIPOS MÁS Y MENOS tar. La comparación indica que una mayor AVENTAJADOS, RELATIVO A LA MEDIA NACIONAL desventaja de oportunidades económicas Consumo medio a escala para los grupos de pocas oportunida- des está generalmente asociada con una Perú ventaja mayor de los grupos con muchas Panamá oportunidades. Sin embargo, esta relación México no es sistemática: en Panamá, la desven- Guatemala taja relativa de los grupos que están en peores condiciones es mayor que en otros Ecuador países, mientras que la ventaja relativa de Colombia los que están mejor no lo es. En Colombia Brasil encontramos la situación inversa. 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4.5 ReSuMeN Mediadelosgrupos M Mediadelresultadogeneral M Mediadelosgrupos M m másaventajados (normalizadoalaunidad) ( m másdesaventajados Nota: Media de los resultados del grupo 10% más desaventajado y 10% más aventajado ajustado por la media general. La división hecha para Brasil está basada en datos de ingresos, ya que los de consumo no estaban Este capítulo describió los resultados de una disponibles. Fuente: cálculos de los autores. evaluación comparativa de desigualdad de oportunidades económicas en siete países de América Latina. Se trató de un análisis de "arriba hacia abajo": la desigualdad total de los ingresos laborales, los ingresos del hogar y el consumo del hogar, se descompuso en una proporción resultante de las circunstancias predeterminadas observadas ­que está asociada con la desigualdad de oportunidades­ y una segunda proporción que abarca los esfuerzos, el talento y la suer- te. Las circunstancias predeterminadas consideradas fueron la educación de la madre, la educación del padre, la raza o etnicidad y el lugar de nacimiento. En el análisis de los ingresos en el mercado laboral, se agregó el género. CONÓMICASE Se encontró que la desigualdad de oportunidades económicas representa entre una quinta parte y un tercio de la desigualdad general de los ingresos laborales, como una estimación de límite inferior. La mayor desigualdad de oportunidades de ingresos la- borales en los siete países de América Latina considerados se encontró en Brasil, y la PORTUNIDADESO menor en Colombia. La clasificación de la proporción de oportunidades resultó muy DE diferente de la clasificación de la desigualdad general de los ingresos laborales (tabla 4.5). La desigualdad de oportunidades para el bienestar del hogar por lo general resultó ESIGUALDADD. 185 Igualdad de oportunidades (interior).indd 185 28/11/2008 8:36:55 mayor que para los ingresos laborales. Cuando se mide el bienestar de los hogares por el ingreso per cápita del hogar, estimaciones conservadoras van de 21% en México a 37% en Guatemala. Cuando se utiliza el consumo per cápita del hogar, la proporción de la desigualdad total es aún más alta que para el ingreso del hogar: 27% en Colombia y México, 34% en Ecuador, 35% en Perú, 42% en Panamá y 52% en Guatemala25. La proporción de desigualdad de oportunidades en ingresos del hogar tiende a ser mayor que para los ingresos laborales, mientras que los cálculos del consumo fueron mayores que para los ingresos del hogar o los salarios en todos los países, y virtualmente cual- quiera fuese el método utilizado. Este hallazgo fortalece la noción de que los errores de mediciones y los componentes transitorios se suman a la variante no relacionada a las circunstancias en las mediciones de ingresos laborales e ingresos del hogar. Por tanto, la medición basada en consumo podría ser preferible, si uno está interesado en la desigual- dad de oportunidades para el bienestar a largo plazo, o el ingreso permanente. Las clasificaciones presentadas en la tabla 4.5, que resumen los principales hallazgos descritos en el capítulo, deben interpretarse con precaución por dos motivos. Primero, muchas de las diferencias de la clasificación entre los países no son estadísticamente significativas. Por ejemplo, las diferencias en las proporciones de desigualdad de opor- tunidades basada en el ingreso laboral entre Ecuador y Panamá, o entre México, Perú y Colombia, no son significativas. Tampoco lo son las diferencias en las proporciones de desigualdad de oportunidades de consumo per cápita entre Perú y Ecuador, o en- tre México y Colombia. Segundo, la comparabilidad del ingreso laboral, el ingreso del hogar y el consumo del hogar entre los países está plagada de discrepancias que se originan en las diferencias metodológicas en la construcción del agregado de bienestar y otros aspectos de la encuesta. CONÓMICASE Dicho esto, es interesante notar que las clasificaciones de los países para desigualdad de resultados y para desigualdad de oportunidades nunca son las mismas. Como se puede esperar, hay una correlación de clasificación considerablemente alta entre desigualdad de resultados y nivel de la desigualdad de oportunidades, en las tres mediciones de PORTUNIDADESO ingresos laborales, ingresos del hogar y consumo. Sin embargo, cuando la desigualdad DE 25 Estos índices son un poco más pequeños para los cálculos paramétricos pero, con excepción de México, las diferencias no son estadísticamente significativas. No disponemos de datos de consumo para Brasil. ESIGUALDADD. 186 Igualdad de oportunidades (interior).indd 186 28/11/2008 8:36:55 tABLA 4.5: deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS eCoNóMICAS: CLASIFICACIóN de PAÍSeS Indicador Brasil Colombia ecuador Guatemala México Panamá Perú Ingreso laboral Desigualdad general 0,617 0,608 0,638 0,786 0,756 0,572 0,675 Clasificación 5 6 4 1 2 7 3 Niveles de desigualdad de oportu- 0,215 0,123 0,164 0,230 0,177 0,140 0,143 nidades Clasificación 2 7 4 1 3 6 5 Proporción de desigualdad de 0,349 0,203 0,256 0,293 0,234 0,245 0,212 oportunidades Clasificación 1 7 4 2 5 3 6 Ingreso per cápita Desigualdad general 0,695 0,559 0,417 0,619 0,711 0,63 0,557 Clasificación 2 5 7 4 1 3 6 Niveles de desigualdad de oportu- 0,228 0,140 0,121 0,231 0,148 0,218 0,163 nidades Clasificación 2 6 7 1 5 3 4 Proporción de desigualdad de 0,329 0,25 0,29 0,373 0,208 0,346 0,292 oportunidades Clasificación 3 6 5 1 7 2 4 Consumo per cápita Desigualdad general --- 0,449 0,354 0,409 0,635 0,381 0,351 Clasificación 2 5 3 1 4 6 Niveles de desigualdad de oportu- 0,119 0,122 0,214 0,17 0,159 0,122 nidades Clasificación 6 4 1 2 3 4 Proporción de desigualdad de 0,265 0,344 0,524 0,267 0,417 0,348 oportunidades Clasificación 6 4 1 5 2 3 Fuente: Cálculos de los autores; basado en muestras de personas entre 30 y 49 años de edad, tomados de las siguientes encuestas de hogares: PNAD 1996 de Brasil, ECV 2003 de Colombia, ECV 2006 de Ecuador, Encovi 2000 de Guatemala, MxFLS de México, ENV 2003 de Panamá y Enaho 2001 de Perú. Nota: -- = No disponible. La desigualdad medida según la desviación media logarítmica. Las proporciones de desigualdad de oportunidades son cálculos no paramétricos. 781 Igualdad de oportunidades (interior).indd 187 28/11/2008 8:36:56 de oportunidades está expresada como una proporción de la desigualdad de resultados, la correlación es considerablemente más débil. Por ejemplo, para el ingreso per cápita, México aparece como el país más desigual en los resultados, pero el menos desigual en oportunidades. Guatemala, que es el más desigual en oportunidades, tiene el cuarto nivel más alto en desigualdad de resultados. La correlación entre las clasificaciones de resultados y de desigualdad de oportunidades es un poco más elevada para los salarios, pero aún allí las diferencias son sustanciales: Brasil tiene el quinto nivel más alto obser- vado de desigualdad general de ingresos laborales, pero aparece como el más desigual en oportunidades. Estas bajas correlaciones sugieren que la desigualdad de oportunidades, medida de esta manera, realmente recoge algo muy diferente de la desigualdad de resultados. Podría haber una correlación positiva entre la desigualdad de resultados y de oportunidades, y de hecho los mecanismos de la reproducción intertemporal de la desigualdad conduci- rían a esperar esto26. Pero son conceptos diferentes. También reafirmando en este sentido está la estrecha correlación de clasificación entre ingreso y consumo para las medidas de desigualdad de oportunidades para el bienestar de los hogares. Entre los seis países para los que hay datos disponibles para ambos conceptos, la clasificación de proporción de oportunidades difiere solamente en un par de países, mientras que Colombia aparece como el menos desigual en oportunidades cuando se utiliza el consumo (por debajo de México), el orden se invierte para el ingre- so. Ambos conceptos generan precisamente la misma clasificación en los otros cuatro países: el más desigual en oportunidades es Guatemala, seguido por Panamá, Perú y Ecuador27. En realidad, esa reclasificación desaparece cuando se omite del análisis la va- riable de la ocupación del padre para que, cuando el conjunto de circunstancias resulte CONÓMICASE lo más comparable posible para nuestra muestra de países, las medidas de proporción de la desigualdad de oportunidades generen precisamente la misma clasificación de países para el ingreso y el consumo. Entre todos los indicadores de bienestar económico, las circunstancias que tuvieron el PORTUNIDADESO mayor impacto sobre las proporciones de oportunidad fueron las variables del entorno DE 26 Ver Bourguignon, Ferreira y Walton (2007) para una discusión. 27 Brasil, para el que no se tienen datos de consumo, se encuentra detrás de Panamá y Perú en la clasificación basada en el ingreso. ESIGUALDADD. 188 Igualdad de oportunidades (interior).indd 188 28/11/2008 8:36:56 familiar: los niveles educativos tanto del padre como de la madre (teniendo el de la madre un efecto mayor) y la ocupación del padre. La raza o la etnicidad y el lugar de nacimiento tuvieron un efecto menor, pero todavía eran considerables, particularmente en América Central. En verdad, la importancia de tener un entorno indígena en Guate- mala y Panamá hace que los niveles de desigualdad de oportunidades generales sean más altos en esos países. Finalmente, los perfiles de privación de oportunidades identifican a los tipos menos favorecidos en cada país, y describen sus características agregadas. Sin sorpresa, los grupos menos favorecidos pueden por lo general ser identificados como miembros de las minorías étnicas, hijas e hijos de trabajadores agrícolas, con bajos niveles educativos, y generalmente viviendo en regiones pobres bien definidas. Las circunstancias más im- portantes para la clasificación de los grupos en la parte más baja de la escala de opor- tunidades no son necesariamente las mismas que las que cuentan para las proporciones más grandes de desigualdad en la descomposición general. En particular, la raza y la etnicidad son determinantes más importantes de la privación severa de oportunidades que las proporciones de oportunidades de la desigualdad general. Las variables del entorno familiar, como la educación y la ocupación de los padres, son sobresalientes en ambos casos. Referencias Bourguignon, François, Francisco Ferreira y Marta Menéndez. 2007. "Inequality of Opportunity in Brazil." Review of Income and Wealth 53 (4): 585­618. CONÓMICASE Bourguignon, F., F. Ferreira y M. Walton. 2007. "Equity, Efficiency and Inequality Traps: A Research Agenda." Journal of Economic Inequality 5 (2): 235­56. Cogneau, D., y J. Gignoux. Próxima publicación. "Earnings Inequalities and Educational Mobility PORTUNIDADESO in Brazil over Two Decades." En Poverty, Inequality and Policy in Latin America, CESifo Seminar DE Series, ed. S. Klasen y F. Nowak-Lehmann. Cambrige, MA: Massachusetts Institute of Technology (MIT) Press. ESIGUALDADD. 189 Igualdad de oportunidades (interior).indd 189 28/11/2008 8:36:56 Deaton, A. 1997. The Analysis of Household Surveys: A Microeconometric Approach to Develop- ment Policy. Baltimore: The John Hopkins University Press. Ferreira, Francisco H. G. y Jérémie Gignoux. 2008. "Inequality of Economic Opportunities in Latin America." Washington, DC: Banco Mundial. www.worldbank.org/lacopportunity Foster, J., y A. Shneyerov. 2000. "Path Independent Inequality Measures." Journal of Economic Theory 91 (2): 199­222. Mazumder, Bhakshar. 2005. "The Apple Falls Even Closer to the Tree Than We Thought: New and Revised Estimates of the Intergenerational Inheritance of Earnings." En Unequal Chances: Family Background and Economic Success, ed. S. Bowles, H. Gintis y M. Groves. Princeton, NJ: Princeton University Press. Roemer, John E. 2006. "Economic Development as Opportunity Equalization." Cowles Foundation Discussion Paper No. 1583, Yale University, New Haven, CT. Solon, Gary. 1999. "Intergenerational Mobility in the Labor Market." En Handbook of Labor Eco- nomics, ed. Orley Ashenfelter y David Card. Amsterdam: North-Holland. CONÓMICASE PORTUNIDADESO DE ESIGUALDADD. 190 Igualdad de oportunidades (interior).indd 190 28/11/2008 8:36:56 5 deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS eN eL ReNdIMIeNto eduCAtIVo eN CINCo PAÍSeS de AMéRICA LAtINA Igualdad de oportunidades (interior).indd 191 28/11/2008 8:37:00 CAPÍtuLo 5 CAPÍtuLo 1 INeQuALIty oFdeSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS WHAt It IS ANdeN oPPoRtuNItIeS: eL eNdIMIeNto eduCAtIVo eN CINCo PAÍSeS de AMéRICA LAtINA WHy It MAtteRS e ste capítulo presenta cálculos de la desigualdad de oportunidades en el rendimiento educativo de varios países de América Latina, utilizando una técnica similar a la utilizada en el capítulo anterior1. La desigualdad de oportunidades en la adquisición de educación es tan importante como el bienestar económico, por diversas razones. Primero, porque la educa- ción es uno de los principales determinantes de los beneficios y el bienestar personal. Por tanto la desigualdad de oportunidades educativas puede muy bien traducirse en una desigualdad de oportunidades económicas. Segundo, la educación tiene un con- siderable valor intrínseco y, por tanto, la desigualdad de oportunidades para adquirir- la podría considerarse injusta en sí misma. Tercero, la educación está relacionada con TIVO otras capacidades individuales intrínsecamente valoradas, como la participación en las DUCAE instituciones políticas. Finalmente, a través de muchos de estos canales, la desigualdad de oportunidades educativas podría también generar ineficiencias económicas e insti- tucionales2. ENDIMIENTOR 5.1 MedICIóN de LA deSIGuALdAd de LAS oPoRtuNIdAdeS eduCAtIVAS EL EN El estudio examina la desigualdad de oportunidades para el rendimiento educativo de niños de 15 años de edad en cinco países de América Latina (y también en nueve países de Europa y Norteamérica). Estas mediciones se hicieron utilizando datos inter- nacionalmente comparables a partir de pruebas de nivel estandarizadas para lectura y PORTUNIDADESO matemáticas, del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA, sigla en DE 1 Este capítulo está basado en Ferreira y Gignoux (2008). Se refiere al lector a dicha investigación para abordar los detalles técnicos. 2 Ver el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006 (Banco Mundial 2006) para una síntesis de los argumentos. ESIGUALDADD. 192 Igualdad de oportunidades (interior).indd 192 28/11/2008 8:37:02 inglés). El rendimiento educativo medido por pruebas calificadas es una mejor medición del capital humano que el logro educativo, medidos por los años de escolaridad o los niveles de educación concluidos, debido a la considerable heterogeneidad en la calidad de la enseñanza entre las escuelas. Metodología Las mediciones de la desigualdad de oportunidades en los rendimientos educativos re- portados en este capítulo se basan en el mismo tipo de descomposición realizada para los resultados económicos en el capítulo 4. La desigualdad total observada se descom- pone en dos partes: una generada por las circunstancias que están fuera del control de la persona, y la segunda relacionada con los esfuerzos hechos en la adquisición de la educación, así como la suerte, el error de medida y aquellos componentes de talento innato que no están correlacionados a las circunstancias observadas. Los datos contie- nen cinco variables de circunstancia: el género del niño, el nivel educativo del padre, el nivel educativo de la madre, la ocupación principal del padre y el tipo de área donde está ubicada la escuela. Con la notable excepción de la raza (que no está disponible en los datos de PISA), estas son las mismas variables que se utilizaron para la medición de la desigualdad de oportunidades económicas. TIVO Sin embargo, el paralelo metodológico con el capítulo 4 no es perfecto. Surge una dificultad adicional cuando se ejecutan estas descomposiciones para los datos de edu- DUCAE cación. Las variables de las pruebas calificadas que miden los avances educativos están estandarizadas, de modo que sus medias y desviaciones estándar son valores arbitrarios (la media y la desviación estándar para el conjunto de países de la OCDE se fijó en 500 y 100, respectivamente). Esta estandarización implica a la vez una traslación de la media ENDIMIENTOR EL y recalcular la escala de dispersión. Y no hay una medida de desigualdad capaz de deri- EN var, desde una distribución así transformada, la desigualdad de la distribución original3. Sin embargo, una medida de la desigualdad de oportunidades para los rendimientos, formulada como una proporción de la desigualdad total, puede construirse y no es afectada por la estandarización de las pruebas de nivel. Esta técnica se utiliza para los cálculos de este capítulo; asimismo, el funcionamiento y las limitaciones de la técnica se PORTUNIDADESO explican con más detalles en Ferreira y Gignoux (2008). DE 3 Esta imposibilidad de resultado fue formalmente establecida por Zheng (1994). ESIGUALDADD. 193 Igualdad de oportunidades (interior).indd 193 28/11/2008 8:37:02 Salvedades Las mismas salvedades discutidas en el capítulo 4 se aplican a la medición de la desigual- dad de oportunidades educativas. En particular, los cálculos no paramétricos necesitan grandes muestras. Como las muestras PISA no son grandes, existe un trade-off en la de- finición de las categorías de circunstancia. Más categorías capturarían mejor los efectos de varias circunstancias sobre los avances, pero más categorías también implicarían que algunas "celdas" (agrupamientos de personas con las mismas circunstancias, o "tipos") puedan estar vacías o contener muy pocas observaciones. Las celdas pequeñas generan un problema porque las medias condicionales para estos tipos son calculadas de manera imprecisa. Partir la muestra en muchas celdas puede, por tanto, sesgar hacia arriba el cálculo de la proporción de la desigualdad de oportunidades. Por ello complementamos las medidas no paramétricas con el mismo procedimiento de cálculo paramétrico ejecu- tado en el capítulo 4, pero para E(2), y no para E(0)4. Como en el capítulo 4, la existencia de variables de circunstancia omitidas y no obser- vadas requiere que interpretemos las medidas de desigualdad de oportunidades como estimaciones del límite inferior de las proporciones reales. Si algunas circunstancias no observadas previamente de alguna manera se tornaran observables, la proporción de TIVO oportunidades desiguales representadas por las circunstancias podría aumentar, pero nunca disminuir. Así como ya se mencionó, las descomposiciones paramétricas permi- DUCAE ten identificar la contribución parcial de cada variable de circunstancia individual a la desigualdad de oportunidades. Debido a que el tamaño de la muestra es el doble de grande para la lectura que para las matemáticas, la descomposición paramétrica arroja ENDIMIENTOR estimaciones más bajas de desigualdad de oportunidades que la descomposición no paramétrica para los avances en matemáticas. Sin embargo, para los rendimientos en EL EN lectura los dos conjuntos de estimaciones están mucho más cerca. 4 E(0) y E(2) pertenecen a la clase entropía generalizada de índices de desigualdad. Esta clase incluye todos los índices de desigualdad que satisfacen un conjunto de cinco propiedades. Entre éstas está el principio de trans- ferencia Pigou-Dalton el cual requiere que una transferencia desde una persona "pobre" hacia una persona PORTUNIDADESO "rica" no debería implicar una reducción de la desigualdad, mientras que una transferencia desde un "rico" a un "pobre" no debería implicar un aumento de desigualdad. Esta clase se prefiere ante otros índices, como el de DE Gini, porque también satisface una propiedad de descomposición que requiere que la medida debe ser adicio- nalmente descomponible en desigualdad entre los grupos y dentro de los grupos. Los diferentes miembros de la clase se obtienen para distintos valores de un parámetro de sensibilidad a los cambios de ingresos en diferentes puntos de la distribución. E(2) es sensible a los cambios en la parte alta de los extremos, mientras que E(0) no le pone más peso a los cambios en los extremos superiores o inferiores. ESIGUALDADD. 194 Igualdad de oportunidades (interior).indd 194 28/11/2008 8:37:02 Los datos Este estudio utilizó un conjunto de encuestas sobre rendimiento educativo internacio- nalmente comparable, del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA, sigla en inglés), patrocinado por la OCDE. Los datos provienen de la unidad de registro de encuestas PISA 2000, y se recolectaron en cinco países de América Latina. Estas cinco encuestas son un subconjunto de la primera ola de encuestas PISA, realizadas en 43 países en total, incluyendo 29 países de la OCDE. Las encuestas se presentaron en escuelas de Brasil y México (y en la mayoría de los países de la OCDE) en el año 2000, y en Argentina, Chile, y Perú en el 2001 (tabla 5.1). tABLA 5.1: FeCHAS de eNCueStAS PISA, tASAS de CoBeRtuRA y tAMAÑo de MueStRAS Indicador Argentina Brasil Chile México Perú Fecha de la muestra 2001 2000 2001 2000 2001 Tasa de cobertura (%) 77 69 82 45 50 TIVO Tamaño de muestras DUCAE Lectura 3,983 4,893 4,889 4,600 4,429 Matemática 2,230 2,717 2,721 2,567 2,460 ENDIMIENTOR Fuente: Programa OCDE para la Evaluación Internacional de los Alumnos (PISA, sigla en inglés) EL EN Las muestras de los examinados son representativas de las poblaciones de los alumnos de 15 años de edad que asisten a clases. Las muestras no son, por tanto, representativos de la población total de personas de 15 años de cada país, ya que los que abandonaron la escuela no fueron cubiertos. Además, los niños que asisten a los grados inferiores PORTUNIDADESO (por debajo del séptimo grado) no fueron encuestados en Argentina (excluyendo a 4%), DE Brasil (16%) o Perú (10%). Las tasas de cobertura (expresadas en índices de la población representada por la encuesta para el total de la población de 15 años de edad) varían ESIGUALDADD. 195 Igualdad de oportunidades (interior).indd 195 28/11/2008 8:37:02 considerablemente entre los países. Igualan 77% para Argentina, 69% para Brasil, 82% para Chile, 45% para México y 50% para Perú (ver tabla 5.1). Debido a este punto sobre la selección, las comparaciones internacionales de desigualdad en las pruebas de nivel observadas deberían interpretarse con cautela: no son evaluaciones del sistema educativo completo, sino solamente de las distribuciones del rendimiento condicionado a la permanencia dentro del sistema. En cada país, todos los niños de la muestra pasaron una prueba de lectura. Adicional- mente, cerca de la mitad de la muestra pasó una prueba de matemáticas, mientras que la otra mitad pasó una prueba en ciencias (tabla 5.1). En este informe, sólo se conside- ran las pruebas en lectura y matemáticas. Todas las encuestas contienen información so- bre un conjunto de cinco circunstancias común a todos: el género del niño, la educación de la madre y del padre, la ocupación del padre y el tipo de área donde está ubicada la escuela. La educación de los padres se mide por el nivel más alto de educación alcan- zado y se codifica en tres categorías: i) sin educación, educación primaria o nivel desco- nocido; ii) educación secundaria baja o secundaria alta, y iii) educación universitaria. Las ocupaciones del padre están agregadas en tres categorías: i) legisladores, funcionarios y profesionales, técnicos y oficinistas; ii) empleados de servicio, artesanos y comerciantes, operadores de planta o de máquinas y ensambladores, y iii) trabajadores agrícolas y de TIVO la industria pesquera, ocupaciones menos calificadas u ocupación desconocida5. DUCAE La ubicación de la escuela no es tan predeterminada (es decir económicamente exógena) como el lugar de nacimiento. Sin embargo, como cualquier migración que tiene lugar entre el nacimiento y el momento de pasar la prueba a los 15 años de edad refleja sobre ENDIMIENTOR todo la decisión de los padres más que del niño, es razonable considerar la ubicación como exógena. La ubicación de la escuela es, entonces, utilizada como una proxy del EL EN patrimonio espacial heredado por la persona, y está recodificado integrando tres cate- gorías: i) pueblos o pequeños poblados (menos de 15.000 habitantes); ii) aglomeracio- nes (entre 15.000 y 100.000 habitantes), y iii) ciudades (más de 100.000 habitantes)6. La información sobre la ubicación de la escuela no fue recolectada en Perú. Como en el PORTUNIDADESO DE 5 "Ocupaciones elementales" es una categoría ISCO88 que integra ocupaciones como vendedores ambulantes, asistentes domésticos, conserjes, porteros, recolectores de basura, peones, pescadores y obreros de construcción, minería, industria y transporte. 6 PISA también recabó información sobre la ocupación de la madre. Utilizamos esta variable en cálculos prelimi- nares, y los resultados no cambiaron, de modo que los hemos omitido en este análisis. ESIGUALDADD. 196 Igualdad de oportunidades (interior).indd 196 28/11/2008 8:37:02 capítulo 4, al presentar los resultados más adelante, comparamos las clasificaciones de los países con aquellos que están en un conjunto alternativo de descomposiciones, en las que ignoramos en todos los países la variable de ubicación de la escuela. Las variables de las pruebas utilizadas para medir el avance están construidas a partir de las respuestas de los estudiantes a una serie de pruebas con ítems, por medio de un ajuste basado en el método Teoría de Respuesta al Ítem (IRT, sigla en inglés). El rendi- miento (o habilidades cognitivas) es tratado como un rasgo no observable o latente. El método IRT busca determinar cuánto de ese rasgo no observable posee cada uno de los examinados. Como este rasgo no se puede medir directamente, el IRT busca inferirlo a partir de un conjunto de respuestas a los ítems de la prueba. Los métodos IRT consisten en modelar las respuestas a los ítems como el resultado de dos conjuntos de parámetros independientes, uno que describe los ítems y el otro las habilidades del examinado. Los detalles técnicos están analizados en Ferreira y Gignoux (2008). 5.2 deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS eN eL ReNdIMIeNto eduCAtIVo En América Latina la desigualdad tanto en el acceso como en el alcance educativo, ya sea medida por los años de escolaridad o por niveles educativos alcanzados, ha sido am- pliamente documentada7. Sin embargo, la desigualdad de los logros educativos medida TIVO por el rendimiento del alumno en pruebas comparables, tradicionalmente ha recibido menos atención, debido sobre todo a la escasez de datos8. Aunque las pruebas estan- DUCAE darizadas presentan desafíos para la medición de la desigualdad total en educación, por la falta de una métrica para los rendimientos, brindan una idea de la dimensión de la desigualdad de oportunidades en la adquisición de educación. ENDIMIENTOR EL Las distribuciones de las pruebas de nivel en lectura, condicionadas a la ocupación del EN padre (gráfico 5.1) y a la ubicación de la escuela (gráfico 5.2), se obtuvieron utilizando cálculos no paramétricos de densidad Kernel, y brindan una descripción desagregada del vínculo entre estas dos circunstancias y los rendimientos educativos. Los grupos de niños de familias con entornos más privilegiados tienden a mostrar densidades signifi- cativamente más altas a medida que aumenta el rendimiento educativo (gráfico 5.1). PORTUNIDADESO DE 7 Ver, por ejemplo, De Ferranti y otros (2004), y las referencias que contiene. 8 Las excepciones incluyen a Mizala y Romaguera (2000) y Chay, McEwan y Urquiola (2005) sobre Chile, y Alber- naz, Ferreira y Franco (2002) sobre Brasil. ESIGUALDADD. 197 Igualdad de oportunidades (interior).indd 197 28/11/2008 8:37:03 Asimismo, los estudiantes de las ciudades más grandes tienen densidades significativa- mente más altas en rendimientos más elevados (comparado con estudiantes de áreas rurales y pequeños poblados) en México y en menor medida en Chile (gráfico 5.2). Este análisis exploratorio sugiere que las diferencias de rendimientos asociadas con la ocupa- ción de los padres son marcadas en los cinco países, y que las diferencias asociadas con la ubicación de la escuela, una proxy imperfecta para el lugar de residencia, varían entre los países y son más pronunciadas en México. Aunque es informativa, una comparación de las funciones de densidad condicionadas no brinda una medida sintética de la desigualdad de oportunidades en la adquisición de educación. El gráfico 5.3, por contraste, descompone la desigualdad total de rendi- mientos de los puntajes de lectura en la proporción imputable a cada una de las cinco variables de circunstancias analizadas, y una segunda proporción representada por el esfuerzo, la habilidad o la suerte. El primer conjunto de barras a la izquierda del gráfico presenta el cálculo no paramétrico de la proporción de desigualdad de oportunidades en educación dentro del total de desigualdad: Argentina (28%), Brasil (22%), Chile (24%), México (27%) y Perú (23%). Sin embargo, estas estimaciones no son tan preci- sas como las estimaciones del tamaño de la desigualdad de oportunidades económicas: TIVO GRÁFICO 5.1. DUCAE DISTRIBUCIONES DE LAS PRUEBAS DE NIVEL EN LECTURA, CONDICIONADAS A LA OCUPACIÓN DEL PADRE Argentina Brasil Brasil Chile 0,12 0,12 0,12 0,08 0,08 0,08 ENDIMIENTOR dadisneD 0,04 dadisneD 0,04 dadisneD 0,04 EL 0 0 0 0 200 200 400 600 600 800 800 0 0 200 200 400 600 600 8000 800 0 200 400 600 800 EN Valores - t, valores probables Valores - t, valores probables Valores - t, valores probables México Méxic Perú 0,12 0,12 0,08 0,08 PORTUNIDADESO dadisneD 0,04 dadisneD 0,04 Ocupación baja clasificación DE 0 0 0 200 400 600 800 800 0 200 200 400 600 600 8000 80 800 Ocupación alta clasificación Valores - t, valores probables Valores - t, valores probables Fuente: Encuesta PISA 2000, cálculos de los autores utilizando las estimaciones de densidad de Kernel. ESIGUALDADD. 198 Igualdad de oportunidades (interior).indd 198 28/11/2008 8:37:05 sobre la base de los errores estándar bootstrapped, no hay diferencias significativas en estas proporciones entre los cinco países. Cuando se excluye la variable de la ubicación de la escuela para los países donde esta información está disponible (todos excepto Perú), los resultados son: Argentina (23%), Brasil (18%), Chile (22%), México (21%). Las diferencias entre estos porcentajes tampoco son estadísticamente significativas. El segundo conjunto de barras presenta estimaciones paramétricas, computadas utili- zando el mismo conjunto de cinco variables de circunstancia. Estos cálculos son aproxi- madamente 20 a 30% más bajos que los cálculos no paramétricos en la mayoría de los casos. La diferencia puede deberse ya sea a problemas con la forma de los supues- tos funcionales inherentes al cálculo paramétrico (lo cual puede reducir su capacidad para capturar las desigualdades entre los grupos), o a pequeños sesgos de las muestras que incrementan las variaciones espúreas de las muestras en las descomposiciones no paramétricas. Así, las medidas paramétricas podrían interpretarse como estimaciones razonables de límite inferior de las posibles proporciones de desigualdad relacionadas con estas cinco circunstancias, mientras que las estimaciones no paramétricas pueden observarse como estimaciones razonables de límite superior. En pocas palabras, los da- tos sugieren que entre 14% y 28% de las desigualdades en rendimientos de lectura en GRÁFICO 5.2. TIVO DISTRIBUCIONES DE LAS PRUEBAS DE NIVEL, CONDICIONADAS AL ÁREA DE UBICACIÓN DE LA ESCUELA DUCAE Argentina Brasil 0,12 0,12 dadisneD 0,08 0,08 0,04 dadisneD 0,04 ENDIMIENTOR 0 0 0 200 200 400 600 600 800 800 0 200 200 400 600 600 8800 00 EL Valores - t, valores probables Valores - t, valores probables EN Chile México 0,12 0,12 dadisneD 0,08 0,08 0,04 dadisneD 0,04 Rural/pobladopeq. PORTUNIDADESO 0 0 0 200 200 400 600 600 80 800 0 200 400 600 800 Ciudades DE Valores - t, valores probables Valores - t, valores probables Fuente: Encuesta PISA 2000, cálculos de los autores utilizando las estimaciones de densidad de Kernel. ESIGUALDADD. 199 Igualdad de oportunidades (interior).indd 199 28/11/2008 8:37:08 GRÁFICO 5.3. DESIGUALDAD GENERAL DE OPORTUNIDADES EN EL RENDIMIENTO DE LECTURA. PROPORCIÓN DE DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y PROPORCIONES PARCIALES PARA CADA VARIABLE DE CIRCUNSTANCIA 0,3 0,25 sedadinutropOeddadlaugiseD 0,2 Sólo educación 0,15 0,1 0,05 0 Todas las circunstancias, das las cir unssttanci as circunsttancias Todas las circunstancias, Toddas las r unsttancias das la unst Sólo género óóllo ggé Sóloo educación Sól educ ción eduucacu Sólo educación Sóloo edduucacción edu ci Sóloo ocupación Sólo ocuupacciónciió ocuupac Sólo ubicación Sóloo ub cacióncació ubi no paramétrico paramétrico del padre de la madre del padre de la escuela Argentina A Brasil B Chile C México M Perú (a) P Nota: (a) La información sobre la ubicación de la escuela no estuvo disponible para Perú. Fuente: Encuesta PISA 2000, cálculos de los autores. un grupo de cinco países de América Latina pueden imputarse al conjunto de cinco cir- cunstancias: género, nivel educativo de la madre, nivel educativo del padre, ocupación TIVO del padre y ubicación geográfica de la escuela. DUCAE El gráfico 5.4 brinda las cifras correspondientes a los rendimientos en matemáticas; los cálculos no paramétricos de la proporción de oportunidades son: Argentina (29%), Brasil (24%), Chile (23%), México (27%) y Perú (17%). Una vez más, no hay diferen- ENDIMIENTOR cias entre los países que sean estadísticamente significativas, excepto para Perú, que EL no es completamente comparable, por la falta de información sobre la ubicación de EN la escuela en ese país. Cuando se excluye la variable de la ubicación de la escuela, las estimaciones son: Argentina (23%), Brasil (19%), Chile (19%), México (21%), donde todas las diferencias son insignificantes. Las diferencias con las estimaciones paramé- tricas en este caso son algo más grandes, lo cual se explica por las muestras más PORTUNIDADESO pequeñas disponibles para los rendimientos educativos. Los resultados sugieren que DE el rango de la proporción de desigualdad de los rendimientos imputables al género, al entorno familiar y a la ubicación geográfica es de entre 15% y 29% en los países de América Latina. ESIGUALDADD. 200 Igualdad de oportunidades (interior).indd 200 28/11/2008 8:37:11 GRÁFICO 5.4. DESIGUALDAD GENERAL DE OPORTUNIDADES EN EL RENDIMIENTO DE MATEMÁTICAS. PROPORCIÓN DE DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y PROPORCIONES PARCIALES PARA CADA VARIABLE DE CIRCUNSTANCIA 0,3 0,25 sedadinutropOeddadlaugiseD 0,2 0,15 0,1 0,05 0 Todas las circunstancias, Todas las circunstancias, Sólo género Sólo educación Sólo educación Sólo ocupación Sólo ubicación no paramétrico paramétrico del padre de la madre del padre de la escuela AArgentina BBrasil CChile México M PPerú (a) Nota: (a) La información sobre la ubicación de la escuela no estuvo disponible para Perú. Fuente: Encuesta PISA 2000, cálculos de los autores. Los gráficos 5.3 y 5.4 también brindan proporciones parciales de desigualdad en los rendimientos imputables a cada variable de circunstancia considerada separadamente. Éstas se estiman paramétricamente, y capturan la desigualdad de oportunidades atribui- TIVO ble a cada variable individual mientras se controla por las otras. Los resultados son muy similares en lectura y matemáticas. El principal resultado es que las variables del entorno DUCAE familiar, particularmente la ocupación del padre y la educación de la madre, son las más importantes, y están asociadas con el total de la desigualdad de resultados de los logros educativos entre 5% y 14%. ENDIMIENTOR EL La clasificación de estas variables difiere entre los cinco países. La educación de la madre ex- EN plica que haya una proporción significativamente mayor de desigualdad en Chile, México y Perú que en los otros dos países, mientras que la ocupación del padre explica que haya una proporción significativamente mayor en Argentina y Chile que en México. Las proporcio- nes de desigualdad imputables al género y a la ubicación de la escuela generalmente son menos importantes, y representan menos de 3% de la desigualdad total. Una excepción PORTUNIDADESO importante es el caso de México, donde la ubicación de la escuela representa una propor- DE ción mayor de desigualdad de oportunidades que en cualquier otro país, alcanzando tanto como 12% de la desigualdad en lectura y 9% en matemáticas. ESIGUALDADD. 201 Igualdad de oportunidades (interior).indd 201 28/11/2008 8:37:14 5.3 CoMPARACIóN de LA deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS eN AMéRICA LAtINA versUs PAÍSeS de LA oCde Mientras que las cifras presentadas en la sección anterior son en sí mismas intere- santes y relevantes para las políticas públicas, las comparaciones con otros países pueden aportar mayor claridad sobre la desigualdad de oportunidades educativas en América Latina. ¿Son los efectos de las variables del entorno familiar, el género y la geografía mayores en América Latina que en Europa o Norteamérica? Hay muy poca evidencia para responder a esta pregunta, en gran medida porque la especificidad del sistema educativo de cada país dificulta las comparaciones entre países9. Las encuestas internacionalmente comparables PISA, que se realizaron en cinco países de América Latina y en otros 38 países, incluyendo a Estados Unidos, Canadá y la mayoría de Europa, ofrecen condiciones únicas para una evaluación internacional como ésta. Todas estas encuestas aplicaron la misma metodología, y se recolectó en todos los países participantes la misma información sobre el entorno familiar y la ubicación. Estos datos se utilizaron para calcular el nivel de desigualdad de oportunidades en la educación para un grupo de nueve países europeos y norteamericanos ­Canadá, Fin- TIVO landia, Francia, Alemania, Italia, España, Suecia, Gran Bretaña y Estados Unidos­ con el propósito de realizar comparaciones con América Latina10. Utilizando una descom- DUCAE posición paramétrica, la proporción de desigualdad en los rendimientos de lectura representada por las circunstancias se estima en un rango que va de 12% en Canadá a 27% en Alemania (gráfico 5.5), y en matemáticas de 5% en Finlandia a 22% en ENDIMIENTOR Alemania (gráfico 5.6). Como se puede ver en los gráficos, las estimaciones para los países de América Latina son más altas que el promedio, pero bastante dentro del EL EN ámbito de los países de la OCDE. Son más bajos en Canadá, los países escandinavos (Finlandia y Suecia) e Italia; intermedios en Francia, España, Gran Bretaña y Estados 9 Posibles excepciones son estudios comparativos sobre la movilidad intergeneracional en la educación (ver, por ejemplo, Gaviria 2007). PORTUNIDADESO 10 Aunque México es un país de la OCDE, aquí lo agrupamos con los otros países de América Latina, y nos re- ferimos a los nueve países industrializados sólo como "la OCDE". Hay alguna heterogeneidad en el tamaño de DE las muestras de la OCDE. Mientras que la muestra canadiense de 29.687 niños es mucho más grande que en otros países, el de Estados Unidos (3.846 niños) es comparable a los de América Latina, con aproximadamente 4.000 niños, pero pequeño con respecto a la población del país. Los resultados relativos a Estados Unidos deberían, por tanto, ser tratados con cautela. Las tasas de cobertura, de las encuestas, de la población de 15 años de edad que está asistiendo a la escuela es mayor a 80% en todos los países de la OCDE. ESIGUALDADD. 202 Igualdad de oportunidades (interior).indd 202 28/11/2008 8:37:15 GRÁFICO 5.5. GRÁFICO 5.6. DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN EL REDIMIENTO DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN EL DE LECTURA, PAÍSES ALC Y OCDE RENDIMIENTO DE MATEMÁTICAS, PAÍSES ALC Y OCDE socirtémarapsoluclcá,sedadinurtopoeddadlaugisedednóicroporP 0,3 socirtémarapsoluclcá,sedadinurtopoeddadlaugisedednóicroporP0,25 0,25 0,2 0,2 0,15 0,15 0,1 0,1 0,05 0,05 0 0 Can Ita It Fin Bra B Sue EEUUU Fra S E F Esp GB Arg A Chl Chl Perúú P Mex M Ale Fin Ita It Can SSue FFra EEsp BBra GB PPerúú EEEUUU AArg EUU Chl Chl M Mex Ale Fuente: Encuesta PISA 2000, cálculos de los autores. Fuente: Encuesta PISA 2000, cálculos de los autores. Unidos, y más elevados en Alemania. Para resultados más detallados, ver Ferreira y Gignoux (2008). En comparación con los países avanzados, la media de los países de América Latina pa- TIVO rece ser más desigual en oportunidades, con cerca de 20% del total de desigualdades imputables a las circunstancias, mientras que en el típico país avanzado, la cifra es 15%. DUCAE En Alemania y Estados Unidos, los niveles relativos de la desigualdad de oportunidades son iguales a (o están por encima de) los que se observan en América Latina. Sin em- bargo, en términos absolutos, Perú y Argentina tienen los mayores niveles calculados ENDIMIENTOR de desigualdad de oportunidades, y los países latinoamericanos tienen niveles más altos EL de desigualdad de oportunidades educativas que cualquiera de los países de la OCDE, EN con excepción de Alemania (gráficos 5.7 y 5.8)11. En Europa y en Norteamérica, la ocu- pación y la educación de los padres generan casi toda la desigualdad de oportunidades, mientras que el género y la geografía parecieran prácticamente no tener efecto (ver las tablas en Ferreira y Gignoux 2008). PORTUNIDADESO DE 11 Debido a que los puntajes son estandarizados respecto a una única media y variante entre todos los países, estos niveles pueden compararse en términos relativos. Sin embargo, la estandarización implica una transforma- ción y traducción de escala simultánea de distribución, que como consecuencia dificultan la interpretación de los valores absolutos. ESIGUALDADD. 203 Igualdad de oportunidades (interior).indd 203 28/11/2008 8:37:18 GRÁFICO 5.7. GRÁFICO 5.8. COMPARACIÓN DE LA DESIGUALDAD DE COMPARACIÓN DE LA DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN EL RENDIMIENTO OPORTUNIDADES EN EL RENDIMIENTO DE DE LECTURA EN PAÍSES ALC Y OCDE MATEMÁTICAS EN PAÍSES ALC Y OCDE 0,012 0,012 sadaziradnatselevinedsabeurped)2(E0,008 0,004 sadaziradnatselevinedsabeurped)2(E0,008 0,004 0,000 0,000 Can Fin Esp Sue Ita FFra GB EEUUEEEUU BBra M Mex Chl Chl Al Ale AArg PPerúú Can Fin EEsp Sue ItIta FFra GB EEUUEEEUU BBra M Mex Chl Chl Al Ale AArg PPerúú (a) (a) Nota: (a) La información sobre la ubicación de la escuela no estuvo disponible para Perú. Nota: (a) La información sobre la ubicación de la escuela no estuvo disponible para Perú. Los valores absolutos no tienen significación debido a la normalización. Los valores absolutos no tienen significación debido a la normalización. Fuente: Encuesta PISA 2000, cálculos de los autores. Fuente: Encuesta PISA 2000, cálculos de los autores. 5.4 eL PeRFIL de oPoRtuNIdAdeS eN eduCACIóN Así como se hizo con la desigualdad económica en el capítulo 4, esta sección identifica TIVO los grupos menos y más aventajados en las oportunidades de rendimientos educativos DUCAE en términos de combinaciones de circunstancias, y también cuantifica el grado de la desventaja que enfrentan los grupos menos favorecidos. Otra vez, la metodología co- mienza identificando los grupos de circunstancia que tienen las menores oportunidades, y sigue agregando grupos hasta que se identifica el 10% menos aventajado de la pobla- ENDIMIENTOR ción. El número de grupos desaventajados varía entre los países, desde sólo cuatro en EL Perú hasta 26 en Brasil y Chile, con algunos que representan miles de personas y otros EN sólo algunos centenares (tabla 5.2)12. Por ejemplo, en Perú, el grupo de varones, cuyos padre y madre no tienen educación, y cuyo padre tiene una ocupación agrícola o una ocupación elemental, es el grupo de circunstancia con el rendimiento más bajo en lec- tura, con una media de puntaje de prueba de 257 (comparado con una media nacional PORTUNIDADESO de 327), y representa 6,6% de la población de 15 años de edad. DE 12 El perfil de la privación de oportunidad educativa está presentado integralmente en Ferreira y Gignoux (2008). Perú no resulta totalmente comparable, porque la definición de los grupos de circunstancia es más parsimoniosa en ese país. ESIGUALDADD. 204 Igualdad de oportunidades (interior).indd 204 28/11/2008 8:37:21 tABLA 5.2: CARACteRÍStICAS de LoS GRuPoS MáS deSAVeNtAJAdoS eduCAtIVAMeNte eN PRueBAS de LeCtuRA ARGeNtINA BRASIL CHILe MéxICo PeRú Mujer 15 10 32 4 33 Padre sin educación 62 66 61 86 93 Padre: educación primaria 21 24 31 6 4 Padre: educación secundaria 17 10 7 8 3 Madre sin educación 75 80 76 87 96 Madre: educación primaria 11 14 20 9 3 Madre: educación secundaria 14 6 5 4 1 Padre legislador, funcionario de carrera, profe- 7 5 4 23 1 sional, técnico o trabajador en área de servicios Padre obrero, operador de planta o de maqui- 16 21 35 6 4 naria, ensamblador, o con una ocupación no especializada. TIVO Padre trabajador agrícola o de industria pesque- 77 74 60 71 95 ra calificado, o sin ocupación reportada DUCAE Escuela ubicada en un pueblo o pequeño pobla- 42 28 61 94 -- do (menos de 15.000 hab.) Escuela ubicada en ciudad o aglomeración 23 39 32 3 -- urbana (menos de 1.000.000 de hab.) ENDIMIENTOR EL Escuela ubicada en una metrópolis (más de 35 32 6 3 -- EN 1.000.000 de hab.) Media del rendimiento de los grupos 327,8 334,6 336,3 353,6 257,1 Media del rendimiento 418,3 396 409,5 422 327,2 Proporción de la media de rendimiento (%) 78 84 82 84 79 PORTUNIDADESO DE Notas: -- = No disponible. La unidad de medida del rendimiento está definida arbitrariamente de tal manera que la distribución del rendimiento de toda la po- blación de los países de la OCDE tenga una media de 500 y una desviación estándar de 100. Fuente: Compilación de los autores utilizando datos de las encuestas PISA 2000 y 2001. ESIGUALDADD. 205 Igualdad de oportunidades (interior).indd 205 28/11/2008 8:37:22 Los varones generalmente son mayoritarios en los grupos desaventajados en rendimientos de lectura. En México, 96% de los individuos en los grupos con rendimientos bajos son varones, seguidos por 90% en Brasil, 85% en Argentina, 68% en Chile y 67% en Perú. Este resultado se invierte en las matemáticas, donde las mujeres constituyen la mayoría en los grupos menos favorecidos en todos los países. El entorno familiar está también fuertemente asociado con la pertenencia a un grupo menos favorecido. En los cinco países, entre 61 y 93% de los que tienen 15 años de edad y están en grupos con bajos rendimientos tienen un padre que no fue a la escuela, y entre 75 y 96% tienen una madre que no fue a la escuela. Estas proporciones son mayores en México y Perú. En cuatro de cinco países (con excepción de Argentina), menos de 10% de las personas que están en los grupos menos aventajados tienen padres con educación secundaria o más alta. La ocupación de los padres está casi tan fuertemente asociada con la oportunidad educativa, donde el 95% de los que tienen 15 años de edad y pertenecen a grupos de bajo rendimiento en Perú hijos de trabajadores agrícolas, 77% en Argentina, 74% en Brasil, 71% en México y 60% en Chile. México es el único país donde los hijos de profesionales, funcionarios, técnicos y trabajadores del sector de servicios, tienen un riesgo sustancial (23%) de enfrentar alguna desventaja. TIVO Los patrones geográficos de desventaja son más heterogéneos entre los países. Las de- sigualdades geográficas son fuertes en México, donde 94% de los que tienen 15 años DUCAE de edad y estudian en pueblos o pequeños poblados están en los grupos menos favore- cidos, y 61% en Chile. En Argentina y Brasil, por otro lado, los alumnos de los pueblos o pequeños poblados representan 42% y 28% del perfil, respectivamente. Para Perú no ENDIMIENTOR se tiene la información sobre la ubicación de la escuela. EL EN Para los grupos más aventajados, las mujeres forman la mayoría en el grupo de 15 años de edad y están en grupos de circunstancia de alto rendimiento en lectura, particular- mente en Argentina y Chile (tabla 5.3). Es interesante que en estos dos países las mu- jeres también son mayoría en los grupos de alto rendimiento en matemáticas, aunque en una proporción menor. Hay, por consiguiente, una asimetría en la composición de PORTUNIDADESO género entre la parte baja y la parte alta de los tipos: mientras que los varones tienen DE menores resultados en lectura pero mejores resultados en matemáticas entre los tipos menos favorecidos, las mujeres dominan los tipos aventajados tanto en lectura como en matemáticas. ESIGUALDADD. 206 Igualdad de oportunidades (interior).indd 206 28/11/2008 8:37:22 tABLA 5.3: CARACteRÍStICAS de LoS GRuPoS MáS AVeNtAJAdoS eduCAtIVAMeNte eN PRueBAS de LeCtuRA ARGeNtINA BRASIL CHILe MéxICo PeRú Mujer 95 51 84 53 61 Padre sin educación 8 11 2 1 0 Padre: educación primaria 22 21 28 14 7 Padre: educación secundaria 70 69 70 86 92 Madre sin educación 11 4 1 1 0 Madre: educación primaria 42 35 38 43 17 Madre: educación secundaria 47 61 61 56 83 Padre legislador, funcionario de carrera, profe- 77 86 85 94 99 sional, técnico o trabajador en área de servicios Padre obrero, operador de planta o de maqui- 7 9 12 2 0 naria, ensamblador, o con una ocupación no especializada. TIVO Padre trabajador agrícola o de industria pesque- 16 4 2 4 0 ra calificado, o sin ocupación reportada DUCAE Escuela ubicada en un pueblo o pequeño pobla- 21 4 16 1 -- do (menos de 15.000 hab.) Escuela ubicada en ciudad o aglomeración 40 28 4 16 -- urbana (menos de 1.000.000 de hab.) ENDIMIENTOR EL Escuela ubicada en una metrópolis (más de 40 69 80 84 -- EN 1.000.000 de hab.) Media del rendimiento de los grupos 514,3 470,7 489 501,5 411,5 Proporción de la media de rendimiento (%) 123 119 119 119 126 PORTUNIDADESO Notas: -- = No disponible. La unidad de medida del rendimiento está definida arbitrariamente de tal manera que la distribución del rendimiento de toda la po- DE blación de los países de la OCDE tengan una media de 500 y una desviación estándar de 100. Fuente: Compilación de los autores utilizando datos de las encuestas PISA 2000 y 2001. ESIGUALDADD. 207 Igualdad de oportunidades (interior).indd 207 28/11/2008 8:37:22 Si observamos el entorno familiar, pocos individuos con padres sin educación pertene- cen a los grupos más aventajados: sólo 11% en Brasil, 8% en Argentina, 2% en Chile 1% en México y ninguno en Perú. De modo similar, hay pocos niños hijos de trabajado- res agrícolas en los grupos de muchas oportunidades: 16% en Argentina, 4% en Brasil y México, 2% en Chile y ninguno en Perú. En México y Chile, los más aventajados están tan concentrados geográficamente como los menos aventajados, con 84 y 80% de ellos, respectivamente, que asisten a una escuela en una metrópolis. Están menos concentrados en Brasil, en donde este por- centaje es de 69%, y en Argentina donde es de 40%. Argentina y Chile son los únicos dos países donde proporciones significativas (21 y 16%, respectivamente) de niños de 15 años de edad educativamente aventajados van a una escuela en un pueblo o un pequeño poblado. La media del rendimiento en lectura y matemáticas de los grupos más y menos aven- tajados, comparada con la media general, da una idea de cuán adelantados y cuán atrasados están estos grupos en relación con el conjunto de la sociedad. La media de rendimientos en lectura del 10% de los que están en los grupos menos aventajados comparada con la media general es de 78% en Argentina, 79% en Perú, 82% en Chi- TIVO le, 84% en Brasil y México13. Por el otro lado, la media de rendimientos de lectura del 10% de las personas que están en los grupos más aventajados es de 126% de la media DUCAE general de rendimientos en Perú, 123% en Argentina y 119% en Chile, México y Brasil. Sin embargo, como se destacó anteriormente, la estandarización de los puntajes que fundamentan estas proporciones permite hacer comparaciones de clasificación entre ENDIMIENTOR países, pero no dan lugar a una interpretación relevante absoluta. EL EN 5.5 ReSuMeN Este capítulo presenta los resultados de una evaluación comparativa de la desigual- dad de oportunidades en los rendimientos educativos en cinco países de América PORTUNIDADESO Latina, y en nueve países de Norteamérica y Europa. El análisis siguió el mismo DE 13 La media general de la población de los países varía considerablemente en la escala de PISA: 327 en Perú, 396 en Brasil, 409 en Chile, 418 en Argentina y 422 en México. Los países de la OCDE tienen una media de 500 y una desviación estándar de 100. ESIGUALDADD. 208 Igualdad de oportunidades (interior).indd 208 28/11/2008 8:37:22 enfoque del capítulo 4, aplicado a la desigualdad económica: la desigualdad total en los rendimientos educativos se descompuso en un componente generado por un conjunto de circunstancias predeterminadas y un segundo componente abarcando los esfuerzos y la suerte individual. Las circunstancias predeterminadas son casi las mismas entre los países el género, la educación de la madre y del padre, la ocupa- ción del padre y la ubicación de la escuela. No se tuvo información sobre raza o etnicidad para ningún país. Las estimaciones indican que la desigualdad de oportunidades representa entre 14 y 28% de la desigualdad general en los rendimientos de lectura en América Latina, y en- tre 15 y 29% en rendimientos de matemáticas, como una estimación de límite inferior. Los cálculos varían un poco entre los países, pero no fueron lo suficientemente precisos como para brindar una clasificación estadísticamente significativa de los países por des- igualdad de oportunidades educativas. Las estimaciones también tuvieron variaciones en función del método de descomposición utilizado: los métodos paramétricos generaron estimaciones más bajas en relación con el enfoque no paramétrico. Como en el caso de los resultados económicos, las circunstancias que tuvieron el ma- yor impacto sobre las proporciones de oportunidades fueron las variables del entorno familiar, particularmente la educación de la madre y la ocupación del padre. Sin em- TIVO bargo, la ubicación de la escuela fue particularmente importante en México, revelan- do grandes desigualdades geográficas para los rendimientos educativos del país. Se DUCAE encontró un limitado impacto del género en las proporciones de oportunidades pero, y esto es interesante, si se observa la descomposición de los tipos en los extremos de la distribución (aquellos que tienen las medias de puntaje más bajas y más altas), el perfil de género fue bastante importante. Las mujeres dominan entre los más aventajados ENDIMIENTOR EL en ambas disciplinas, y también entre los menos aventajados en matemáticas. Los EN varones predominan en los grupos menos aventajados en lectura. En comparación con los países de la OCDE, la media de los países de América Latina parece ser más desigual en oportunidades en relación con los rendimientos en la educa- ción, con 20% del total de desigualdades imputables a las circunstancias, mientras que PORTUNIDADESO en el típico país avanzado, 15% de las desigualdades están asociadas con las mismas DE circunstancias. Debido a que el total de las desigualdades de resultados también fue elevado en América Latina, este patrón es aún más pronunciado cuando se observan los ESIGUALDADD. 209 Igualdad de oportunidades (interior).indd 209 28/11/2008 8:37:22 niveles. Argentina y Perú registran los niveles brutos más elevados de desigualdad de oportunidades educativas. Los "perfiles" de oportunidades educativas de los tipos de circunstancia que tienen las menores y mayores ventajas en términos de oportunidades educativas revelan que para todos los países, los grupos menos aventajados tienden a incluir una cuota despropor- cionada de niños hijos de trabajadores agrícolas y padres con poca o ninguna escolari- dad. En Chile y México, las personas más desaventajadas estudian en las áreas rurales, mientras que en Argentina y Brasil, se encuentra una proporción significativa de éstos en las áreas urbanas. Referencias Albernaz, Ángela, Francisco H. G. Ferreira y Creso Franco. 2002. "Qualidade e Eqüidade no Ensino Fundamental Brasileiro." Pesquisa e Planejamento Econômico 32 (3): 453­76. Banco Mundial. 2006. Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006: equidad y desarrollo. Bogotá: Banco Mundial y Mayol Ediciones. Chay, Kenneth Y., Patrick J. McEwan y Miguel Urquiola. 2005. "The Central Role of Noise in Evaluating TIVO Interventions that Use Test Scores to Rank Schools." American Economic Review 95 (4): 1237­58. DUCAE De Ferranti, D., G. Perry, F. Ferreira, y M. Walton. 2004. Desigualdad en América Latina y el Caribe. ¿Rompiendo con la historia? Bogotá: Banco Mundial y Alfaomega. Ferreira, F., y J. Gignoux. 2008. "Toward an Understanding of Socially Inherited Inequalities in ENDIMIENTOR Educational Achievement: Evidence from Latin America and the OECD." Washington, DC: World EL Bank. www.worldbank.org/lacopportunity EN Gaviria, Alejandro. 2007. "Social Mobility and Preferences for Redistribution in Latin America." Economía 8 (1): 55­96. Mizala, Alejandra y Pilar Romaguera. 2000. "School Performance and Choice: The Chilean Expe- PORTUNIDADESO rience." Journal of Human Resources 35 (2): 392­417. DE Zheng, B. 1994. "Can a Poverty Index Be Both Relative and Absolute?" Econometrica 62 (6): 1453­58. ESIGUALDADD. 210 Igualdad de oportunidades (interior).indd 210 28/11/2008 8:37:23 ANexo Igualdad de oportunidades (interior).indd 211 28/11/2008 8:37:23 tABLA A.1: ÍNdICe D PARA LA PRoBABILIdAd de ASISteNCIA eSCoLAR PARA NIÑoS eNtRe 10 y 14 AÑoS de edAd, PoR tIPo de CIRCuNStANCIA, CIRCA 2005 (%) educación Presencia urbano de los Ingreso Número de de los País o rural padres per cápita hermanos Género padres Argentina 0,2 0,6 0,5 0,4 0,8 0,4 Bolivia 0,7 1,0 0,8 0,8 1,8 0,8 Brasil 0,3 0,5 0,4 0,4 0,8 0,4 Chile 0,2 0,3 0,2 0,2 0,4 0,2 Colombia 1,3 2,3 2,1 2,1 3,7 2,2 Costa Rica 1,0 1,3 1,3 1,2 1,8 1,3 República Dominicana 0,4 0,4 0,4 0,4 0,8 0,4 Ecuador 1,3 2,1 1,8 1,7 3,3 1,8 El Salvador 1,2 2,0 1,9 1,3 3,5 1,9 Guatemala 1,5 2,1 2,0 1,7 4,4 2,0 Honduras 1,0 3,5 3,1 2,8 4,2 3,2 Jamaica 0,3 0,9 0,8 0,7 1,0 0,7 México 0,8 1,0 0,9 0,8 1,7 0,9 Nicaragua 1,3 1,9 1,7 1,5 3,8 1,7 Panamá 1,2 1,9 1,5 1,3 2,9 1,5 Paraguay 1,2 2,1 1,8 1,6 3,2 1,8 Perú 0,6 1,0 0,9 0,8 1,5 0,9 Uruguay 0,7 0,9 0,7 0,7 1,1 0,7 Venezuela 0,6 0,8 0,7 0,6 1,3 0,7 Fuente: Estimación de los autores. 212 Igualdad de oportunidades (interior).indd 212 28/11/2008 8:37:23 tABLA A.2: ÍNdICe D PARA LA PRoBABILIdAd de ACCeSo A AGuA, PoR tIPo de CIRCuNStANCIA, CIRCA 2005 (%) educación Presencia urbano de los Ingreso Número de de los País o rural padres per cápita hermanos Género padres Argentina 0,0 1,0 0,6 0,2 0,1 0,1 Bolivia 14,6 1,1 7,0 1,7 2,4 1,7 Brasil 1,1 0,7 0,6 0,0 0,0 0,0 Chile 1,5 0,2 0,1 0,0 0,0 0,0 Colombia 9,4 1,4 0,4 0,6 0,5 0,1 Costa Rica 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 República Dominicana 13,8 8,4 13,0 0,4 1,3 2,7 Ecuador 4,3 3,1 5,1 0,0 0,2 0,8 El Salvador 13,7 4,8 6,7 0,8 0,5 2,0 Guatemala 8,3 1,6 2,6 0,1 0,9 0,2 Honduras 5,2 2,8 3,0 0,7 0,1 0,2 Jamaica 18,7 1,2 1,6 2,9 2,6 2,0 México 2,3 0,7 1,7 0,1 0,3 0,2 Nicaragua 22,8 6,0 6,0 0,1 1,4 1,8 Panamá 2,5 1,7 1,1 1,1 0,5 0,6 Paraguay 16,2 7,0 4,8 1,4 1,0 1,9 Perú 15,4 3,0 8,9 1,1 0,1 0,4 Uruguay 13,8 8,4 13,0 0,4 1,3 2,7 Venezuela 2,0 1,4 0,7 0,0 0,1 0,6 Fuente: Estimación de los autores. 312 Igualdad de oportunidades (interior).indd 213 28/11/2008 8:37:23 tABLA A.3: ÍNdICe D PARA LA PRoBABILIdAd de ACCeSo A eLeCtRICIdAd, PoR tIPo de CIRCuNStANCIA, CIRCA 2005 (%) educación Presencia urbano de los Ingreso Número de de los País o rural padres per cápita hermanos Género padres Argentina 0,0 0,2 0,1 0,0 0,0 0,0 Bolivia 15,2 3,3 6,7 0,2 0,2 0,4 Brasil 1,3 0,3 0,2 0,0 0,0 0,0 Chile 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Colombia 2,5 0,2 0,0 0,1 0,1 0,1 Costa Rica 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 República Dominicana 0,5 1,4 1,1 0,2 0,4 0,3 Ecuador 1,7 0,1 0,5 0,2 0,0 0,1 El Salvador 3,5 2,4 1,6 0,7 0,1 0,3 Guatemala 4,7 4,0 4,4 0,3 1,0 0,5 Honduras 13,3 4,7 6,8 0,1 1,7 0,7 Jamaica 2,2 0,6 0,6 1,2 1,3 0,1 México 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 Nicaragua 17,2 5,5 4,9 0,8 2,4 0,3 Panamá 8,3 3,0 7,0 3,0 0,9 0,4 Paraguay 0,7 0,6 1,1 0,0 0,0 0,1 Perú 15,0 3,8 3,3 1,0 0,7 0,7 Uruguay -- 1,9 2,4 0,2 0,1 0,1 Venezuela 0,3 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 Fuente: Estimación de los autores. Nota: -- No disponible. 412 Igualdad de oportunidades (interior).indd 214 28/11/2008 8:37:24 tABLA A.4: PeRFIL de LA deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS PARA LA ASISteNCIA eSCoLAR de NIÑoS eNtRe 10 y 14 AÑoS de edAd: IMPoRtANCIA ReLAtIVA de LAS SeIS VARIABLeS de CIRCuNStANCIA PoR PAÍS Más Menos País importante 2 3 4 5 importante Argentina Género Educación del Ingreso per Presencia de Hermanos Ubicación padre/madre cápita los padres Bolivia Género Educación del Ingreso per Presencia de Hermanos Ubicación padre/madre cápita los padres Brasil Género Educación del Ingreso per Hermanos Presencia de Ubicación padre/madre cápita los padres Chile Género Educación del Ubicación Hermanos Ingreso per Presencia de padre/madre cápita los padres Colombia Género Educación del Presencia de Ingreso per Hermanos Ubicación padre/madre los padres cápita Costa Rica Género Educación del Presencia de Ingreso per Hermanos Ubicación padre/madre los padres cápita República Dominicana Género Ingreso per Educación del Presencia de Hermanos Ubicación cápita padre/madre los padres Ecuador Género Educación del Ingreso per Presencia de Hermanos Ubicación padre/madre cápita los padres El Salvador Género Educación del Presencia de Ingreso per Hermanos Ubicación padre/madre los padres cápita Guatemala Género Educación del Presencia de Ingreso per Hermanos Ubicación padre/madre los padres cápita Honduras Género Educación del Presencia de Ingreso per Hermanos Ubicación padre/madre los padres cápita Jamaica Género Educación del Ingreso per Presencia de Hermanos Ubicación padre/madre cápita los padres México Género Educación del Ingreso per Presencia de Ubicación Hermanos padre/madre cápita los padres Nicaragua Género Educación del Ingreso per Presencia de Hermanos Ubicación padre/madre cápita los padres Panamá Género Educación del Ingreso per Presencia de Hermanos Ubicación padre/madre cápita los padres Paraguay Género Educación del Ingreso per Presencia de Hermanos Ubicación padre/madre cápita los padres Perú Género Educación del Presencia de Ingreso per Hermanos Ubicación padre/madre los padres cápita Uruguay Género Educación del Ingreso per Presencia de Hermanos Ubicación padre/madre cápita los padres Venezuela Género Educación del Ingreso per Presencia de Hermanos Ubicación padre/madre cápita los padres Fuente: Estimación de los autores. 512 Igualdad de oportunidades (interior).indd 215 28/11/2008 8:37:24 tABLA A.5: PeRFIL de LA deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS PARA eL ACCeSo A AGuA: IMPoRtANCIA ReLAtIVA de LAS SeIS VARIABLeS de CIRCuNStANCIA PoR PAÍS Más Menos País importante 2 3 4 5 importante Argentina Educación del Ingreso per Hermanos Género Presencia de Ubicación padre/madre cápita los padres Bolivia Ubicación Ingreso per Género Presencia de Hermanos Educación del cápita los padres padre/madre Brasil Ubicación Educación del Ingreso per Hermanos Género Presencia de padre/madre cápita los padres Chile Ubicación Educación del Ingreso per Presencia de Género Hermanos padre/madre cápita los padres Colombia Ubicación Educación del Hermanos Género Ingreso per Presencia de padre/madre cápita los padres Costa Rica Ubicación Educación del Ingreso per Presencia de Género Hermanos padre/madre cápita los padres República Dominicana Ubicación Ingreso per Educación del Presencia de Género Hermanos cápita padre/madre los padres Ecuador Ingreso per Ubicación Educación del Presencia de Género Hermanos cápita padre/madre los padres El Salvador Ubicación Ingreso per Educación del Presencia de Hermanos Género cápita padre/madre los padres Guatemala Ubicación Ingreso per Educación del Género Presencia de Hermanos cápita padre/madre los padres Honduras Ubicación Ingreso per Educación del Hermanos Presencia de Género cápita padre/madre los padres Jamaica Ubicación Hermanos Género Presencia de Ingreso per Educación del los padres cápita padre/madre México Ubicación Ingreso per Educación del Género Presencia de Hermanos cápita padre/madre los padres Nicaragua Ubicación Educación del Ingreso per Presencia de Género Hermanos padre/madre cápita los padres Panamá Ubicación Educación del Ingreso per Hermanos Presencia de Género padre/madre cápita los padres Paraguay Ubicación Educación del Ingreso per Presencia de Hermanos Género padre/madre cápita los padres Perú Ubicación Ingreso per Educación del Presencia de Género cápita padre/madre los padres Uruguay Ubicación Ingreso per Educación del Presencia de Género Hermanos cápita padre/madre los padres Venezuela Ubicación Educación del Ingreso per Presencia de Género Hermanos padre/madre cápita los padres Fuente: Estimación de los autores. 612 Igualdad de oportunidades (interior).indd 216 28/11/2008 8:37:25 tABLA A.6: PeRFIL de LA deSIGuALdAd de oPoRtuNIdAdeS PARA eL ACCeSo A eLeCtRICIdAd: IMPoRtANCIA ReLAtIVA de LAS SeIS VARIABLeS de CIRCuNStANCIA PoR PAÍS Más Menos País importante 2 3 4 5 importante Argentina Educación del Ingreso per Hermanos Ubicación Género Presencia de padre/madre cápita los padres Bolivia Ubicación Ingreso per Educación del Presencia de Hermanos Género cápita padre/madre los padres Brasil Ubicación Educación del Ingreso per Hermanos Género Presencia de padre/madre cápita los padres Chile Ubicación Ingreso per Educación del Género Presencia de Hermanos cápita padre/madre los padres Colombia Ubicación Educación del Género Presencia de Hermanos Ingreso per padre/madre los padres cápita Costa Rica Ubicación Educación del Ingreso per Género Presencia de Hermanos padre/madre cápita los padres República Dominicana Educación del Ingreso per Ubicación Género Presencia de Hermanos padre/madre cápita los padres Ecuador Ubicación Ingreso per Hermanos Educación del Presencia de Género cápita padre/madre los padres El Salvador Ubicación Educación del Ingreso per Hermanos Presencia de Género padre/madre cápita los padres Guatemala Ubicación Ingreso per Educación del Género Presencia de Hermanos cápita padre/madre los padres Honduras Ubicación Ingreso per Educación del Género Presencia de Hermanos cápita padre/madre los padres Jamaica Ubicación Género Hermanos Educación del Ingreso per Presencia de padre/madre cápita los padres México Educación del Ubicación Ingreso per Hermanos Género Presencia de padre/madre cápita los padres Nicaragua Ubicación Educación del Ingreso per Género Hermanos Presencia de padre/madre cápita los padres Panamá Ubicación Ingreso per Hermanos Educación del Género Presencia de cápita padre/madre los padres Paraguay Ingreso per Ubicación Educación del Presencia de Género Hermanos cápita padre/madre los padres Perú Ubicación Educación del Ingreso per Hermanos Género Presencia de padre/madre cápita los padres Uruguay Ingreso per Educación del Hermanos Presencia de Género -- cápita padre/madre los padres Venezuela Ubicación Ingreso per Educación del Hermanos Género Presencia de cápita padre/madre los padres Fuente: Estimación de los autores. Nota: -- No disponible. 712 Igualdad de oportunidades (interior).indd 217 28/11/2008 8:37:25 tABLA A.7: deSCoMPoSICIóN de LoS CAMBIoS de LoS ÍNdICeS de oPoRtuNIdAd HuMANA PARA eduCACIóN (CAMBIoS eN PuNtoS PoRCeNtuALeS PRoMedIo ANuAL) Sexto grado a tiempo Asistencia escolar entre 10 y 14 años de edad efecto efecto Cambio efecto efecto Cambio escala distribución total escala distribución total Argentina --- --- --- --- --- --- Bolivia --- --- --- --- --- --- Brasil 1,48 0,74 2,21 0,69 0,24 0,93 Chile 0,51 0,24 0,74 0,07 0,04 0,12 Colombia 1,77 1,15 2,92 0,32 0,09 0,41 Costa Rica 0,67 0,22 0,89 0,49 0,26 0,74 República Dominicana 1,05 0,24 1,29 0,11 0,04 0,15 Ecuador 0,94 0,32 1,26 0,40 0,17 0,57 El Salvador 1,51 0,74 2,25 0,65 0,10 0,75 Guatemala 0,92 0,55 1,46 0,32 -0,04 0,28 Honduras 1,03 0,24 1,27 0,75 0,31 1,07 Jamaica -0,21 0,13 -0,08 -0,18 0,03 -0,15 México 1,15 0,46 1,61 0,53 0,21 0,73 Nicaragua 1,13 0,34 1,47 0,87 0,35 1,22 Panamá 0,25 0,32 0,56 0,24 0,09 0,33 Paraguay 1,97 0,44 2,41 -0,12 -0,11 -0,23 Perú 1,83 0,69 2,53 0,18 0,04 0,22 Uruguay --- --- --- --- --- --- Venezuela 0,79 0,33 1,12 0,17 0,06 0,23 Fuente: Estimación de los autores. Nota: -- No disponible. 812 Igualdad de oportunidades (interior).indd 218 28/11/2008 8:37:26 tABLA A.8: deSCoMPoSICIóN de LoS CAMBIoS eN eL ÍNdICe de oPoRtuNIdAdeS HuMANAS PARA VIVIeNdA (CAMBIoS eN PuNtoS PoRCeNtuALeS PRoMedIo ANuAL) Agua Saneamiento electricidad efecto efecto Cambio efecto efecto Cambio efecto efecto Cambio escala distribución total escala distribución total escala distribución total Argentina --- --- --- --- --- --- --- --- --- Bolivia --- --- --- --- --- --- --- --- --- Brasil 0,42 0,23 0,65 0,78 0,39 1,17 0,62 0,47 1,09 Chile 0,55 0,46 1,01 1,19 0,78 1,98 0,35 0,28 0,63 Colombia 0,24 0,33 0,57 0,17 0,13 0,31 0,30 0,22 0,52 Costa Rica 1,29 0,36 1,65 1,28 0,65 1,93 0,32 0,13 0,45 República Dominicana --- --- --- --- --- --- --- --- --- Ecuador 1,01 0,15 1,16 0,66 0,17 0,83 0,57 0,32 0,89 El Salvador 0,81 0,44 1,25 -0,11 0,12 0,01 1,01 0,61 1,62 Guatemala 1,18 0,17 1,35 0,97 0,58 1,55 1,20 0,43 1,63 Honduras --- --- --- --- --- --- 0,30 0,02 0,32 Jamaica -0,76 -0,12 -0,88 -0,19 -0,03 -0,22 1,52 0,29 1,81 México 0,81 0,52 1,33 0,88 0,64 1,52 0,50 0,33 0,83 Nicaragua 0,44 -0,16 0,28 0,43 0,02 0,45 0,55 0,02 0,57 Panamá 0,29 0,37 0,65 0,11 0,26 0,37 0,45 0,47 0,92 Paraguay 1,79 1,02 2,81 0,65 0,44 1,09 0,90 0,46 1,35 Perú 0,32 0,21 0,54 1,47 1,06 2,53 0,55 0,40 0,95 Uruguay --- --- --- --- --- --- --- --- --- Venezuela -0,17 0,10 -0,06 0,33 0,15 0,48 0,10 -0,06 0,04 Fuente: Estimación de los autores. Nota: -- No disponible. 912 Igualdad de oportunidades (interior).indd 219 28/11/2008 8:37:26 Igualdad de oportunidades (interior).indd 220 28/11/2008 8:37:26 Desigualdad de oportunidades Desigualdad de oportunidades Desigualdad de oportunidades Desigualdad de oportunidades