PARA CONSTRUIR UN MEJOR FUTURO JUNTOS NOTAS DE POLÍTICA DE REPÚBLICA DOMINICANA H Octubre 2016 PARA CONSTRUIR UN MEJOR FUTURO JUNTOS NOTAS DE POLÍTICA DE REPÚBLICA DOMINICANA Contenidos Acrónimos 7 Agradecimientos 11 Prólogo 13 Capítulo Uno: Resumen 15 Introducción 15 El Diagnóstico: Alto crecimiento, no tan inclusivo 16 ¿Por qué el crecimiento no ha llevado a mejores resultados en términos de equidad? 16 Resultados desconcertantes del mercado laboral: Productividad creciente y estancamiento de salarios reales 17 Una economía interna con débiles encadenamientos intersectoriales 19 El gasto público en servicios sociales e infraestructura es insuficiente e inefectivo 20 Factores que pueden afectar la sostenibilidad del crecimiento y la prosperidad compartida 24 Capítulo Dos: Hacia una prosperidad más compartida en República Dominicana 31 Introducción 31 Contexto del país 31 Desafíos 34 Orientaciones de política 44 Capítulo Tres: Desafíos y oportunidades para mejorar la calidad y la efectividad de los servicios sociales 47 Introducción 47 Educación 48 Contexto: Logros principales 48 Desafíos 49 Orientaciones de política 51 Salud 53 Contexto 53 Desafíos 54 Orientaciones de política 57 Protección Social 58 Contexto 58 Desafíos 61 Orientaciones de política 62 Capítulo Cuatro: Orientaciones de política para mejorar la calidad y la disponibilidad de los servicios básicos de infraestructura 67 Introducción 67 Agua y Saneamiento 69 Contexto del país 69 Desafíos 70 Orientaciones de política 74 Sector Eléctrico 76 Contexto del país 76 Desafíos 77 Orientaciones de política 82 Tecnologías de la Información y las Comunicaciones 85 Contexto del país 85 Desafíos 86 Orientación de políticas 87 Capítulo Cinco: Orientaciones de política para un crecimiento sostenible e inclusivo en la República Dominicana 91 Introducción 91 Sostenibilidad macro-fiscal 92 Contexto del país 92 Desafíos 96 Orientaciones de política 97 Competitividad y crecimiento inclusivo 99 Contexto del país 99 Desafíos 102 Orientaciones de política 106 Sostenibilidad ambiental y resiliencia al cambio climático 109 Contexto del país 109 Desafíos 110 Orientaciones de política 112 Lista de gráficos 1.1 Crecimiento rápido en ingresos per cápita vs. pobreza y desigualdad en lenta disminución 17 1.2 Creciente productividad y dismunición de los ingresos reales por hora en dos sectores:1996-2013 18 1.3 Producción por persona empleada en RD y LAC: 2001-2014 18 1.4 Composición tecnológica de exportaciones 19 1.5 Ingresos fiscales como porcentaje del PIB en LAC en 2012 21 1.6 Composición fiscal e INB per capita entre países 21 1.7 Gasto social de los impuestos como prorcentaje del PIB 21 1.8 ¿Cuán progresivos son los programas sociales de RD? 23 2.1 Curva de Incidencia de Crecimiento Anual, RD, 2005-2013 32 2.2 Proporción del ingreso promedio del 10 por ciento más rico y el 10 por ciento más pobre, 2005 and 2013 33 2.3 Circunstancias que contribuyen a la desigualdad de oportunidades en RD, 2015 33 2.4 Desglose socioeconómico de la población, la RD y LAC, 2005 y 2014 34 2.5 Marco conceptual basado en activos para generar ingresos familiares 35 2.6 Contribución al cambio de la pobreza moderada en la RD, por componente, 2005-2010 y 2010-2015 35 2.7 El salario mediano por hora para el 40 por ciento más pobre y el 60 por ciento más rico 38 2.8 Fuentes de ingresos por quintil en RD, 2013 39 2.9 Concentración de transferencias directas por decíl, varios países 39 2.10 Índice de Vulnerabilidad ante Choques Climáticos (IVACC) e Índice de la Calidad de Vida (ICV) 40 2.11 Áreas de políticas que afectan la capacidad para generar de ingresos familiares 41 2.12 Tasas de pobreza moderada en áreas urbanas y rurales en RD 43 2.13 Porcentaje de hogares clasificados como en extrema pobreza (ICV 1) e Índice de Desarrollo Humano (IDH) por provincia 44 2.14 Proporción de inversión pública y población, y tasa de pobreza por provincia 45 3.1 Resultados de educación en RD 51 3.2 Sobre edad y fracaso escolar, 2013-2014 51 3.3 Tasa de atención de la salud materna & Razón de Mortalidad Materna: RD, LAC, y PIMA 2014 (%) 55 3.4 Tendencias en el gasto público per capita sobre salud (PPA) del 2000 al 2014: RD relativo a LAC y PIMA 56 3.5 Evolución de la cobertura de los componentes de Progresando con Solidaridad 59 3.6 Cobertura de seguro de salud por plan y género 59 4.1 Comparación de tasas de acceso al agua con respecto a fuentes mejoradas de agua para zonas urbana y rural 69 4.2 Comparación de tasas de acceso al saneamiento con respecto a instalaciones mejoradas para zonas urbana y rural 69 4.3 Acceso al agua dentro del hogar y tasas de pobreza en todas las provincias de RD 71 4.4 Defecación al aire libre y tasas de pobreza en todas las provincias de RD 71 4.5 Índice de rezago del alcantarillado comparando alcantarillado y agua por tubería, por prestador de servicios 71 4.6 Proporción de gastos corrientes financiados por el Gobierno Central para diferentes proveedores de servicios 73 4.7 Proporción de ingresos por concepto de servicios de agua y alcantarillado (%) por proveedores de servicio 73 4.8 Evolución de la generación por tipo de electricidad 76 4.9 Índice de frecuencia de interrupción media del sistema (SAIFI, por sus siglas en inglés) para países comparables en el 2015 77 4.10 Índice de duración de interrupción promedio del sistema (SAIDI, por sus siglas en inglés) en países comparables en el 2015 77 4.11 Datos comerciales de las EDES 79 4.12 Pérdidas totales del sistema energético en países comparables (2014) 80 4.13 Los precios de electricidad residencial en países comparables en el 2014 (US$/kWh) 80 4.14 Transferencias monetarias al sector eléctrico 2009 - 2015 81 4.15 Subvenciones de electricidad antes de impuestos en países comparables (por ciento de PIB, promedio 2011-2013) 81 4.16 Mapa de los cables submarinos para RD 85 4.17 Penetración del internet (%) 86 4.18 Precios de banda ancha versus ingresos 86 5.1 Factores que pueden afectar la sostenibilidad del crecimiento 92 5.2 Cuentas fiscales de RD, 2012-2017 94 5.3 Estructura del endeudamiento de RD, varios años 95 5.4 Composición del PIB 2008 -2015 – Contribución al crecimiento real del PIB 99 5.5 Descomposición de la contabilidad del crecimiento (Modelo Solow) 100 5.6 Efectos restrictivos de la regulación del mercado de productos (RMP) para RD 101 5.7 Índice de ingresos reales e índice de productividad (producción por trabajador) 2002=100, 1991-2013 102 5.8 Índice actual y de referencia de la concentración del mercado en 17 sectores no comerciables en países seleccionados 104 5.9 Nivel de restricción de las regulaciones del mercado de productos por componentes/sub-componentes 106 Lista de Cuadros 1.1 Resumen de orientaciones de política 26 2.1 Pérdida de poder de adquisición de salarios por quintil, set. 2000 – set. 2015 40 3.1 Porcentaje de estudiantes en el nivel más bajo de rendimiento en lectura y matemáticas en la última evaluación regional (2013) 50 3.2 RD Cobertura de seguros de salud: 2007 y 2016 por plan de seguro 54 4.1 Asignaciones del Gobierno Central y recursos externos erogados en el sector de AAS (1990-2014) 70 4.2 Tarifa promedio para abastecimiento medido de agua y servicio de alcantarillado, basado en un consumo de agua de 15 m3 72 4.3 Contribuciones de GoRD a las EDEs 79 4.4 Ingresos y gastos por país 81 Lista de recuadros 1 El ‘Efecto Cuba’ en el turismo 103 Anexos Anexo I: Educación y “Ninis” en la RD 64 Anexo II: Educación y Género 65 Anexo III: Salud: Extendiendo el seguro para incluir al sector informal: Ejemplos de otros países 66 Anexo IV: Niveles de acceso de los hogares a servicios de agua y saneamiento y tasas de pobreza por provincia 89 Anexo V: Programas específicos para lograr mayor eficiencia y aumentar los ingresos 90 Para construir un mejor futuro juntos Acrónimos AAE Acuerdos de Asociación Económica AAS Abastecimiento de Agua y Saneamiento ACE Acuerdos de Compra de Energía ACI Agricultura Climáticamente Inteligente ADESS Administradora de Subsidios Sociales AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo AMF Acuerdo Multifibras APE Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo APP Alianza Público Privadas ASOCARES Asociaciones Comunitarias de Acueductos Rurales 7 BAR Banda Ancha Rural BID Banco Interamericano de Desarrollo BIT Tratados Bilaterales de Inversión CAASD Corporación de Acueductos y Alcantarillado de Santo Domingo CAFTA-DR Tratado de Libre Comercio de América Central, República Dominicana y Estados Unidos CAIPI Centros de Atención Integral a la Primera Infancia CARIFORO-UE Acuerdo de Asociación Económica entre la Unión Europea y el Caribe CC Cambio Climático CCRIF Fondo de Seguros contra Riesgos de Catástrofes del Caribe CCSS Seguridad Social de Costa Rica CDEEE Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales CEDLAS Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales CEI-RD Centro de Exportación e Importación de la República Dominicana CEPM Consorcio Energético Punta Cana-Macao CEQ Compromiso con la Equidad CIAT Centro Interamericano de Administraciones Tributarias CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático CNE Comisión Nacional de Energía CNE Consejo Nacional de Educación COAAROM Corporación del Acueducto y Alcantarillado de La Romana CODIREyMAPS Consejo Directivo para la Reforma y Modernización del Sector APS y la Mesa de Agua CONARE Consejo Nacional de Reforma del Estado CORAA Corporaciones de Acueductos y Alcantarillados CORAABO Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Boca Chica Para construir un mejor futuro juntos CORAAMOCA Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Moca CORAAPLATA Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Puerto Plata CORAASAN Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Santiago CORAAVEGA Corporación del Acueducto y Alcantarillado de La Vega CPC Centro de Capacitación Progresando (PROSOLI) CRC Reportes de la Comunidad CTC Centros Tecnológicos Comunitarios CTP Comité Técnico Interinstitucional de Medición de la Pobreza DGII Dirección General de Impuestos Internos DIGEPEP Dirección General de Programas Especiales de la Presidencia DIGEPRES Dirección General de Presupuesto DWPE Detención sin Examen Físico ECLAC Comisión Económica de América Latina y el Caribe EDE Empresas de Distribución de Electricidad EMBIG Indicador Global de Bonos de Mercados Emergentes EMS Educación Media Superior END Estrategia Nacional de Desarrollo ENDESA Encuesta Demográfica y de Salud ENFT Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo ENIGH Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares EPI Educación para la Primera Infancia ETED Empresa de Transmisión Eléctrica Dominicana FBR Financiamiento Basado en Resultados FDA Administración de Alimentos y Medicamentos FDT Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones 8 GCPS Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales GoRD Gobierno de la República Dominicana GRD Gestión de Riesgo de Desastres HR Recursos Humanos ICV Índice de Calidad de Vida IDEC Iniciativa Dominicana por una Educación de Calidad IDH Índice de Desarrollo Humano IDM Indicadores del Desarrollo Mundial IED Inversión Extranjera Directa IMF Fondo Monetario Internacional INAFOCAM Instituto Nacional de Formación y Capacitación del Magisterio INAIPI Instituto Nacional de Atención Integral a la Primera Infancia INAPA Instituto Nacional de Aguas Potables y Alcantarillado INB Ingreso Interno Bruto INDC Contribución Prevista Determinada a Nivel Nacional INDOTEL Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones INFOTEP Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional IOCN Informe sobre la Observancia de Códigos y Normas IOH Índice de Oportunidad Humana ISFODOSU Instituto Superior de Formación Docente Salomé Ureña ITBIS Impuesto sobre la Transferencia de Bienes Industrializados y Servicios IT-ITES Servicios de Información y Tecnología IVACC Índice de Vulnerabilidad al Cambio Climático IZA Instituto para el Estudio del Trabajo LAC América Latina y el Caribe Para construir un mejor futuro juntos M&E Monitoreo y Evaluación MEM Ministerio de Energía y Minas MEPyD Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo MESCYT Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología MH Ministerio de Hacienda MIC Ministerio de Industria y Comercio MINERD Ministerio de Educación MIPYME Micro, Pequeñas y Medianas Empresas MOPC Ministerio de Obras Púbicas y Comunicaciones MSP Ministerio de Salud Pública NAP Punto de Acceso a la Red NEP Pacto Nacional Para La Reforma Educativa NHI / SENASA Seguro Nacional de Salud Nini Ni Estudia Ni Trabaja NPLs Prestamos en Situación de Mora NSDP Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano NSF Normas Sanitarias y Fitosanitarias OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OMC Organización Mundial del Comercio OPS/OMS Organización Panamericana de la Salud PEFAs Gasto Público y Rendición de Cuentas PIB Producto Interno Bruto PIMA Países de Ingresos Medio Alto PISA Programa Internacional de la Evaluación de los Alumnos PNB Producto Nacional Bruto POS Puntos de Venta 9 pp Puntos Porcentuales PPA Paridad del Poder Adquisitivo PROMESE/CAL Programa de Medicamentos Esenciales/Central de Apoyo Logístico PROSOLI Progresando con Solidaridad PTF Productividad Total de los Factores PYME Pequeñas y Medianas Empresas RC Régimen Contributivo RCS Régimen Contributivo Subsidiado RMM Razón de Mortalidad Materna RMP Regulación del Mercado de Productos ROA Rentabilidad sobre Activos ROE Rentabilidad sobre Capital Invertido RRD Reducción de Riesgo de Desastres RS Régimen Subsidiado SEDLAC Base de Datos Socioeconómico para América Latina y el Caribe SENI Sistema Eléctrico Nacional Interconexión SIASAR Sistema de Información de Agua y Saneamiento Rural SIE Superintendencia de Electricidad SIGEF Sistema de Información de la Gestión Financiera SIME Sistema Integrado de Monitoreo y Evaluación SISALRIL Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales SISDOM Sistema de Indicadores Sociales de la República Dominicana SISKLOR Sistema de Vigilancia del Cloro Residual SISMOPA Sistema de Monitoreo del INAPA Para construir un mejor futuro juntos SISVICA Sistema de Vigilancia de la Calidad del Agua SIUBEN Sistema Único de Beneficiarios SN-PMR Sistema Nacional Para la Prevención, Mitigación y Respuesta ante Desastre SNS Servicios Nacionales de Salud SOE Empresas de Propiedad Estatal SP Protección Social SRS Servicios Regional de Salud TADAT Herramienta de Diagnóstico de Administración Tributaria TB Tuberculosis 10 TERCE Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo TIC Tecnologías de la Información y las Comunicaciones TI-SFTI Tecnología de la Información y Servicio Facilitados por la Tecnología de la Información TMC Transferencias Monetarias Condicionadas VIH Virus de Inmunodeficiencia Humana ZF Zonas Francas o Zonas Económicas Especiales Agradecimientos Estas notas de política para la República Dominicana (RD) son una iniciativa del Departamento para Países del Caribe dentro del Grupo Banco Mundial que procura proveer a el Gobierno entrante un diagnóstico selectivo de los actuales retos que enfrenta el país y un conjunto independiente de orientaciones sobre políticas para contribuir al proceso de desarrollo de la nación. La redacción de las notas de política estuvo a cargo de un equipo dirigido por Francisco Carneiro, Economista Principal y Jefe de Programa para Sostenibilidad y Resiliencia Macro Fiscal, y Cecile Niang, Jefe de Programa para Crecimiento, ambos del Departamento para Países del Caribe. El equipo central incluyó a Gianluca Mele, Christine Lao Pena, Mark Lambrides, Laura Berman, Juan Carlos Parra Osorio, y Jean-Martin Brault. El Resumen fue elaborado por Francisco Carneiro, Cecile Niang, y Gianluca Mele con aportes de Leyla Castillo, Onur Er- dem, Alejandro Espinosa-Wang, Andrea Gallina, Jennifer Keller, Jonna Maria Lundvall, Luiz Edgard Oliveira, Daniel Reyes 11 y McDonald Benjamin. La redacción de la primera nota de política (Capítulo Dos - Hacia una Prosperidad más Compartida en República Dominicana), fue realizada por Juan Carlos Parra Osorio con la asistencia investigativa de Giselle del Carmen y aportes de Daniel Reyes, John Daniel Pollner, Oscar Calvo, McDonald Benjamin, Miguel Sánchez, Juan Barón, Lucía Solbes y Hugo Brousset. La segunda nota de política (Capítulo Tres - Desafíos y Oportunidades para Mejorar la Calidad y Eficiencia de los Servicios Sociales), se realizó bajo la coordinación y redacción de Christine Lao Pena, Juan Barón, Axelle Latortue, Hugo Brousset, Carine Clert, Miriam Montenegro, Lucia Solbes, con aportes de Rafael de Hoyos, Jonna María Lundwall, Carmen Carpio, Alfredo Perazzo, Natalia Santiago-Bench y McDonald Benjamin. La tercera nota de política (Capítulo Cuatro – Orientaciones de Política para Mejorar la Calidad y la Disponibilidad de los Servicios de Infraestructura Básica) fue elaborada por Mark Lambrides, Laura Berman, Jean-Martin Brault, Gabriel Pinto y McDonald Benjamin, con aportes de Oscar Alvarado, Elena Gasol Ramos y Doyle Gallegos. La cuarta nota de política (Capítulo Cinco - Orientaciones de Políticas para un Crecimiento Sostenible e Inclusivo) fue elaborada por Francisco Carneiro, Cecile Niang, y Gianluca Mele con aportes de Graciela Miralles Murciego, Tanja K. Goodwin, Paul Maximilian Bisca, Jean-Martin Brault, Leyla Castillo, Alejandro Espinosa-Wang, Oscar A. Ishizawa, Jennifer Keller, Jonna María Lundvall, Marialisa Motta, Luiz Edgard Oliveira, Miria Pigato, Daniel Reyes, Maritza A. Rodríguez, Gerardo Segura, Raha Shahidsaless, Remi Trier, Rafael Van der Borght, Eli Weiss y McDonald Benjamin. El equipo agradece a McDonald Benjamin, Representante Residente para República Dominicana al momento de redactar este informe, y a Miguel Sánchez, Economista Principal, GMFDR, y John Anderson, Economista, GTCDR, quienes llevaron a cabo la revisión por pares, por su acertado asesoramiento. También se agradecen los aportes recibidos de Alessandro Legrottaglie, Marialisa Motta, Miria Pigato, Sabine Hader, Laurent Mselatti y otros miembros del equipo del Banco Mun- dial en la República Dominicana durante la preparación de las notas de política. Para construir un mejor futuro juntos El equipo agradece en especial la valiosa retroalimentación recibida de las autoridades en una taller inicial sobre notas de política celebrado en febrero de 2016, con la asistencia de funcionarios de alto nivel del Ministerio de la Presidencia; Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD); Ministerio de Hacienda (MH); Ministerio de Energía y Minas (MEM); Ministerio de Industria y Comercio (MIC); Ministerio de Educación (MINERD); Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (MESCyT); Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales (GCPS); Banco Central de la República Do- minicana (BCRD); Superintendencia de Electricidad (SIE); Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS); Consejo Nacional sobre el Cambio Climático y el Mecanismo de Desarrollo Limpio (CNCCMDL); Servicio Nacional de Salud (SNS); Seguro Nacional de Salud (SeNaSa); Instituto Nacional para la Formación Técnico Profesional (INFOTEP); Administradora de Sub- sidios Sociales (ADESS); Programa Progresando con Solidaridad (PROSOLI); y el Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN). 12 Al equipo le gustaría expresar especial agradecimiento al Sr. Juan Monegro, Viceministro de Planificación en el MEPyD al momento de redactar este informe, y a la Dra. Magdalena Lizardo, Directora de la Unidad de Análisis Socioeconómico en el MEPyD, quien tuvo a su cargo la coordinación de la retroalimentación por parte de las autoridades. El trabajo se realizó bajo la supervisión general de Marialisa Motta, Gerente de Práctica, para Prácticas Comerciales y de Competitividad, y Miria Pigato, Gerente de Práctica, Prácticas de Macroeconomía y Gestión Fiscal. Sophie Sirtaine, Direc- tora para la Región del Caribe contribuyó con pautas estratégicas y asesoría al equipo. McDonald Benjamin, Represen- tante Residente para la República Dominicana al momento de esta redacción, y Alessandro Legrottaglie, Representante Residente para la República Dominicana desde septiembre de 2016, dieron apoyo al equipo y guiaron el proceso de con- sultas con las autoridades del país. Mohammed Edreess Sahak formateó la versión final del informe. Elisabeth Mekonnen, María Hermann, Virginia Ricart, Omar Jiménez y Carla Bordas Portela dieron apoyo logístico al equipo. Para construir un mejor futuro juntos Prólogo La República Dominicana ha disfrutado de una de las tasas de crecimiento más altas en América Latina y el Caribe en los últimos 25 años, con un promedio de 6 por ciento en los años noventa y más de un 5 por ciento desde el 2000. El crecimiento ha acelerado nuevamente desde el 2014, a un 7 por ciento anual, aumentando el ingreso per cápita al 92 por ciento del promedio regional, frente a un 57 por ciento en el 1992. Sin embargo, a pesar del notable desempeño econó- mico, el crecimiento en la República Dominicana no ha sido tan inclusivo como en el resto de la región; uno de cada 3 dominicanos permanece por debajo de la línea de pobreza. Creemos que el desafío principal que la economía dominicana enfrenta en este momento es entender este enigma de rá- pido crecimiento con reducción de pobreza limitada y abordarla con políticas que sostengan el crecimiento económico inclusivo. Estas Notas de Política están diseñadas para apoyar este proceso. Las Notas apuntan a una combinación de fac- 13 tores únicos en República Dominicana, particularmente la dinámica del mercado laboral, la estructura de su economía, el impacto distributivo de sus políticas fiscales, y la vulnerabilidad a choques externos, que ayudan a explicar por qué la pobreza no ha disminuido más rápido a pesar de su crecimiento. El inicio de un nuevo Gobierno es invariablemente un momento en el que los planes con respecto al desarrollo se revisan a mediano plazo. Estas Notas de Política han sido preparadas en este momento con la visión de apoyar al nuevo Gobierno 2016-2020, analizando áreas en las que políticas y programas pueden potencialmente tener un impacto mayor y mejor para lograr un crecimiento inclusivo y sostenible. Creemos que con miras al futuro hay cuatro áreas de particular interés. Primero, proponemos que la inclusión del crecimiento puede potenciarse mediante políticas transversales dirigidas a aumentar la competitividad y productividad, enfocándose en los sectores que generan la mayoría de los trabajos y em- plean trabajadores de hogares más pobres. Existe una gama de orientaciones transversales de política para aumentar la prosperidad compartida que se relaciona con la creación y promoción de vínculos económicos entre las Zonas Francas y el resto de la economía, preparando a la mano de obra con las capacidades necesarias en el mercado laboral, expan- diendo el acceso al financiamiento para las micro y pequeñas empresas, mejorando los opciones de exportaciones, au- mentando la cohesión y planificación territorial para reducir las diferencias regionales persistentes, y reducir las brechas de género en el mercado laboral. Para construir un mejor futuro juntos Segundo, creemos que será importante continuar el fortalecimiento de la calidad y la eficiencia de los servicios sociales. Por ejemplo, en la educación hay una gama de orientaciones de política relacionadas con la expansión de los servicios para la primera infancia, el aumento de la retención estudiantil, la mejora de la instrucción pedagógica y el enfoque en los resultados del aprendizaje. Las prioridades en el área de salud se relacionan con el fortalecimiento institucional de la gestión del sector, así como el aumento de los recursos públicos para la salud para lograr una cobertura universal mien- tras se mejora la orientación de los resultados y la eficiencia del gasto público en salud. En el área de protección social, hay varias orientaciones de política que pueden servir para reforzar la coordinación inter-sectorial, una prestación de servicios sociales más eficiente e integrada, mejorar la focalización y garantizar la plena cobertura a los pobres extremos. La tercera área clave es mejorar la calidad y disponibilidad de servicios básicos de infraestructura, en particular el abas- tecimiento de agua y saneamiento, así como los servicios de electricidad y, en una economía moderna, los servicios de información, comunicación y tecnología. Todas estas áreas son esenciales para asegurar un crecimiento inclusivo y sos- tenible. Existen importantes orientaciones de política que están relacionadas con fortalecer las instituciones sectoriales y gobernabilidad, así como asegurar una cobertura asequible y de alta calidad en estas tres áreas, a la vez de reducir los subsidios y mejorar el rendimiento financiero. Finalmente, la cuarta área se relaciona con las orientaciones de política que aseguran el crecimiento sostenible, ya sea en relación con la sostenibilidad macro-fiscal, la competitividad en una economía global o la sostenibilidad ambiental, en el 14 contexto de cambio climático y la vulnerabilidad a desastres naturales. La República Dominicana está bien posicionada para aprovechar sus éxitos y avanzar en una agenda de crecimiento inclusivo. En las Notas de Política se destaca una serie de intervenciones que ya cosechan éxito. En otros casos, ajustes relativamente pequeños en la política pueden marcar la diferencia entre lograr el impacto y permanecer en el status quo. Con estas Notas de Política, el Banco Mundial espera orientar al diálogo de política nacional sobre cómo avanzar en el mayor desafío que la República Dominicana enfrenta en este momento, sustentar su ejemplar crecimiento mientras ase- gura que este crecimiento sea inclusivo y traer mayor prosperidad a todos los ciudadanos. Esperamos sinceramente que este análisis y las orientaciones presentadas en estas Notas de Política puedan contribuir a romper los ciclos de pobreza y lograr un futuro más próspero para toda la población de República Dominicana. Jorge Familiar Calderón Vicepresidente, América Latina y el Caribe Para construir un mejor futuro juntos Capítulo 1. Resumen Introducción torno a qué políticas pudieran apoyar la erradicación de la pobreza extrema y promover la prosperidad compartida L a intención del Banco Mundial al preparar estas en RD, mejorando la resiliencia a los choques económicos notas de política es proporcionar el Gobierno y climáticos, y logrando que el crecimiento sea más inclu- entrante algunas consideraciones y recomen- sivo. En consonancia con estos objetivos, los sectores y 15 daciones sobre temas clave para políticas del desarro- áreas temáticas que cubren estas notas de política inclu- llo. El Banco Mundial ha sido un socio de la República Do- yen: (i) tendencias recientes en pobreza y prosperidad minicana (RD) por muchos años, apoyando su proceso de compartida; (ii) la calidad y cobertura del gasto público en desarrollo a través de una relación fructífera que incluye los sectores sociales (educación, salud y protección social); apoyo presupuestario, proyectos de inversión y servicios (iii) una evaluación de los factores que pudieran afectar la de asesoría técnica. Por años, los expertos del Banco Mun- calidad y la eficiencia de los servicios de infraestructura dial han estudiado la economía dominicana y han provis- en los sectores de agua y saneamiento, y electricidad; y to diagnósticos que han ayudado en muchas instancias (iv) los factores que pudieran afectar la sostenibilidad del a informar importantes reformas. El inicio de una nueva crecimiento desde los puntos de vista económico, social administración es invariablemente un tiempo en el cual se y medio ambiental y resiliencia climática. Cada nota de revisan los planes de desarrollo para el mediano plazo. La política describe sucintamente el contexto actual del país, inauguración de la nueva administración para el cuatrienio cuáles son los retos principales que existen en cada sector, 2016-2020 es, por tanto, la ocasión para un nuevo conjunto y cuál sería el enfoque de política para asegurar un creci- de notas de política que ofrecerá al Gobierno Dominicano miento sustentable e inclusivo. y otros actores las perspectivas del Banco Mundial sobre el contexto del país y los avances recientes en áreas claves, así Esta sección de resumen sienta las bases para las notas como algunos de los retos más importantes que aún están de políticas individuales y hace hincapié en algunos de pendientes y orientaciones de políticas para abordarlos. los temas que ayudan a explicar los resultados econó- micos y sociales actuales en la República Dominicana. El enfoque de estas notas de política está en identifi- A fin de contextualizar las notas de política, esta sección car los retos que hay que superar y las orientaciones revisa el desempeño económico reciente de la Repúbli- de política que pueden emprenderse para mantener ca Dominicana y sus resultados en términos sociales y de a la República Dominicana en la trayectoria del cre- pobreza. Inicia con un breve diagnóstico de por qué, a cimiento sostenible e inclusivo. La evaluación en este pesar de tasas de crecimiento económico notablemente nuevo conjunto de notas de política está basada en el co- altas, RD no ha visto un mejoramiento más rápido en los nocimiento que tienen los expertos del Banco Mundial en niveles de vida y mejores resultados en cuanto a equidad. Para construir un mejor futuro juntos Se resaltan los factores principales que contribuyen a esta cima del promedio para América Latina y el Caribe (LAC).3 situación general, incluyendo aquellos relacionados con el Al mismo tiempo, vale la pena observar que la desigual- desempeño del mercado de trabajo en RD, la intensidad dad mejoró entre 2000 y 2015 (con la caída del índice de de los encadenamientos intersectoriales en la economía Gini de 0.507 a 0.455). También hay evidencia que el cre- doméstica y cómo pueden afectar el crecimiento y sus cimiento de los ingresos en los quintiles inferiores ha sido efectos sobre pobreza, y la eficiencia del gasto público en más rápido que en los estratos más ricos de la población los sectores sociales y de infraestructura. Finalmente, este entre 2005 y 2015; aunque esto ha sido insuficiente para resumen da una lista de los factores que pueden afectar la compensar los efectos de la crisis de 2003, que afectó de sostenibilidad del crecimiento y la prosperidad comparti- manera desproporcionada a los pobres. Otra característica da y que merecen la atención de las autoridades. importante de RD es la limitada movilidad económica as- cendente. A lo largo de la última década y media, un poco El Diagnóstico: Alto crecimiento, menos de 7 por ciento de la población en RD ascendió en no tan inclusivo las categorías de ingresos (p. ej. de clase vulnerable a me- dia), comparado con 41 por ciento en la Región de LAC, lo La República Dominicana ha gozado de una de las ta- cual es notable en vista del rápido aumento del INB per sas de mayor crecimiento en América Latina y el Caribe cápita en el país. en los últimos 25 años. Entre 1992 y el año 2000, la eco- nomía de la República Dominicana creció a una tasa pro- En los últimos dos años, la pobreza disminuyó sustan- medio de 6.7 por ciento por año, traduciéndose en el ma- cialmente por primera vez desde el 2000. El capítulo dos yor rendimiento por año en la región. Durante el período resalta que, tras permanecer sobre 40 por ciento desde la 2001-2013, el crecimiento permaneció alto a una tasa pro- crisis observada en 2003, los cálculos para la pobreza en medio de 5.1 por ciento, lo cual coloca la economía domi- 2014 señalan una considerable reducción en un año y los nicana en 4to lugar en el grupo de mayor desempeño en datos para 2015 sugieren una continuación en la reduc- crecimiento (después de Panamá, Argentina y Perú). Este ción de la pobreza. De acuerdo a los datos más recientes, la buen desempeño mejoró aún más recientemente cuando pobreza monetaria se redujo a 36.4 por ciento en el 2014, 16 las tasas de crecimiento económico promediaron 7 por cayendo a 32.3 por ciento en 2015. La pobreza extrema ciento en 2014-2015, impulsadas por una fuerte demanda tuvo una reducción menor, moviéndose de 8.4 por ciento interna. Este dinámico crecimiento en general ha permiti- en 2014 a 7 por ciento en 2015. Los factores citados para do una convergencia del Ingreso Nacional Bruto (INB) per explicar la considerable disminución en la tasa de pobreza cápita de RD (U$6,198 en 2015) con el de la región,1 de 57 moderada incluyen la tasa más alta de crecimiento econó- por ciento en 1992 a 90 por ciento del promedio regional mico entre los países de LAC durante estos dos años,4 una en 2015. De hecho, las estimaciones muestran que, si el inflación por debajo del rango objetivo del Banco Central, ritmo del crecimiento observado durante los últimos cinco un escenario externo favorable con bajos precios de pe- años continúa, la brecha desaparecería hacia 2020. tróleo (todo lo cual impulsó el ingreso disponible), una alta inversión pública en construcción y remodelación de A pesar de este excepcional desempeño económico, el escuelas (lo cual contribuyó a la generación de empleos) crecimiento no ha sido inclusivo. En 2000 la incidencia y en programas de alimentación escolar. Esta confluencia de la pobreza en la República Dominicana era de 32 por de factores parece haber conducido a cambios en ingresos ciento. A raíz de la crisis bancaria de 2003-2004, el Produc- laborales y no laborales, y coincidió con cambios demo- to Interno Bruto (PIB) del país, que había crecido en un 6 gráficos, todos los cuales contribuyeron a una disminución por ciento en 2002, se contrajo en un 0.3 por ciento en de la pobreza por primera vez desde el año 2000. 2003. A consecuencia de esto, casi un millón de personas pasaron a la pobreza y la tasa de pobreza alcanzó 50 por ciento de la población en 2004. Al recuperarse la econo- mía tras la crisis, las tasas de pobreza empezaron a caer lentamente y solamente regresaron al nivel previo a la cri- sis en 2015 (véase el Gráfico 1.1),2 pero continúan por en- 1  INB per cápita, Método Atlas. Indicadores del Desarrollo Mundial. 3  Véase SEDLAC (Base de Datos Socioeconómicos para LAC). http:// 2  Banco Mundial, 2014a. “Cuando la prosperidad no es compartida: sedlac.econo.unlp.edu.ar/eng/statistics-detalle.php?idE=34 Los Vínculos débiles entre el crecimiento y la equidad en la República Do- 4  Por encima del crecimiento potencial del país a partir del último minicana”. Evaluación de equidad, El Banco Mundial, Washington, DC. trimestre de 2014, según el Banco Central de la República Dominicana. Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 1.1: Crecimiento rápido en ingreso per cápita vs. pobreza y desigualdad disminuyendo lentamente 60 10000 9000 Índice de Gini y tasa de pobreza 50 8000 INB per capita (real US$) 40 7000 6000 30 5000 4000 20 3000 10 2000 1000 0 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Pobreza extrema (% o cial) Pobreza moderada (% o cial) Índice de Gini (o cial) INB per capita (constante 2010 US$ - eje derecho) LAC INB per capita (onstante 2010 US$ - eje derecho) Fuente: Comité Técnico Interinstitucional de Medición de la Pobreza (CTP) e Indicadores del Desarrollo Mundial. ¿Por qué el crecimiento no ha llevado a el mayor número de trabajadores en el país. Los ingresos mejores resultados en términos de equidad? reales por hora bajaron a RD$10.3 en 2004 y se recupera- ron solo nueve años más tarde para alcanzar RD$12 en La combinación de alto crecimiento económico y tasas 2013, comparado con un promedio de RD$16 a lo largo de pobreza persistente pueden atribuirse a factores del período 2001-2002. De hecho, los ingresos reales se que son únicos a RD. Muchas economías emergentes se redujeron y/o permanecieron estancados en todos los comportan de manera similar a la que se observa actual- sectores, incluyendo manufactura, así como transporte y 17 mente en República Dominicana donde la elasticidad de comunicaciones, donde la productividad ha crecido desde la pobreza al crecimiento económico es baja. Las razones 2002.5 En los últimos quince años, RD ha cerrado por com- para ello son variadas y específicas a cada país. En el caso pleto la brecha en términos de producción por persona de RD, hay tres características principales que distinguen empleada que solía existir con respectos al promedio de la economía dominicana y que ayudan a explicar por qué LAC (ver Gráfico 1.3). la pobreza no ha disminuido con mayor rapidez a pesar del rápido crecimiento: (i) un mercado laboral que no pa- El estancamiento de los salarios reales ha evitado que rece recompensar plenamente a los trabajadores por su los estratos inferiores de la población salgan de la po- productividad creciente; (ii) una economía interna con breza. Una de las posibles razones para esta desconexión encadenamientos intersectoriales débiles; y (iii) un sector entre el crecimiento de la productividad y los niveles de público que no gasta lo suficiente ni particularmente bien salarios reales es la reconversión de Zonas Francas (ZF) ha- para reducir la pobreza. Además, RD sigue altamente ex- cia industrias más intensivas en el uso de capital. También puesta a desastres naturales y choques exógenos que, si puede atribuirse a la creciente informalidad en el merca- no se mitigan adecuadamente eligiendo políticas correc- do laboral, por lo menos en los sectores más intensivos tas, pueden afectar la sostenibilidad del crecimiento y la en mano de obra y que contratan trabajadores de menor prosperidad compartida a mediano y largo plazos. calificación. Los niveles de informalidad han aumenta- do ligeramente entre 2004 (54 por ciento) y 2013 (56 por Resultados desconcertantes del mercado laboral: ciento), a pesar de la implementación efectiva del sistema Productividad creciente y estancamiento de sala- rios reales 5  Véase Abdullaev y Estevão (2013), “Crecimiento y empleo en la República Dominicana: Opciones para un crecimiento generador de Los ingresos reales disminuyeron a partir de la crisis empleo.” Documento de trabajo del FMI WP/13/40. Washington, DC. Cabe destacar que medir la productividad en términos de producción financiera de 2003-2004 y no han regresado a su nivel por trabajador (como en los gráficos anteriores) o como producción previo a la crisis, a pesar de significativas ganancias en por hora (como hicieran Abdullaev y Estevão) lleva a resultados simi- productividad. El gráfico 1.2 ilustra esta tendencia para lares. El sector público es el único sector en el cual los salaries reales aumentaron modestamente, y a la vez es el único sector en el cual se hotelería y manufactura, dos de los sectores que emplean estancó la productividad e incluso declinó. Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 1.2: Productividad creciente y disminución de ingresos reales por hora en dos sectores: 1996-2013 Hoteles, bares & restaurantes Manufactura 150 20 170 20 130 150 15 15 130 110 10 110 10 90 90 5 5 70 70 50 0 50 0 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 Índice de ingresos reales (2002=100) Índ. de productividad (por trabajador, 2002=100) % de empleo (RHS) Fuente: Estimaciones del Banco Mundial basadas en el Banco Central de la República Dominicana. de seguridad social. Esto puede estar relacionado con el Gráfico 1.3: Producción por persona empleada en RD hecho de que una gran proporción de los nuevos trabajos y LAC: 2001-2014 han sido creados en servicios de bajo valor agregado (ama Producción por persona empleada de llaves, comercio a pequeña escala), a menudo como 35000 (en 2011 PPA $ constantes ) resultado de trabajo por cuenta propia. Los trabajadores informales en RD son un grupo muy diverso, y la informa- 30000 18 lidad está generalizada en todos los sectores.6 Algunos de los trabajadores se ven forzados a aceptar contratos in- formales, mientras que algunos propietarios de negocios 25000 pequeños no registran sus negocios porque encuentran el proceso muy pesado y costoso, en especial aquéllos que 20000 no piensan ampliar sus negocios en el futuro. Esto puede tener un impacto negativo sobre la productividad, ya que 15000 la fragmentación de negocios a causa de la informalidad 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 puede impedir que se alcancen economías de escala. República Dominicana América Latina y el Caribe Los altos niveles de informalidad empujan a las perso- Fuente: Estimaciones del Banco Mundial basadas en datos de los Indicadores del Desarrollo mundial (IDM). nas fuera de las redes de seguridad del seguro social, privan al estado de recursos fiscales potenciales y li- mitan su participación en los sindicatos organizados. El considerable flujo de migrantes haitianos hacia RD La debilidad histórica de los sindicatos de trabajadores en en los últimos 15 años ha alimentado la percepción la República Dominicana puede explicar parcialmente la de que la migración puede afectar negativamente los reducción observada en la remuneración real al trabajo, a niveles salariales y las oportunidades de empleo de pesar de la productividad creciente, ya que no gozan de los ciudadanos dominicanos. Sin embargo, la evidencia un poder de negociación fuerte frente a los empresarios empírica de que los migrantes haitianos están impulsando al negociar salarios mínimos. Por otro lado, en un contexto los salarios reales a la baja en RD, es débil. La nota de polí- de tasas de cambio real crecientes tras la crisis de 2003, tica sobre sostenibilidad destaca que la mano de obra de mantener bajos los salarios puede haber sido la única for- inmigrantes haitianos está mayormente concentrada en ma de continuar atrayendo la Inversión Extranjera Directa empleo no especializado e informal en agricultura y cons- (IED) y preservar la competitividad externa. trucción, y es más probable que los inmigrantes haitianos sean más complementos que sustitutos tanto del capital 6  Véase Guzmán (2007), La informalidad en el Mercado laboral urba- como de los trabajadores dominicanos relativamente más no de la República Dominicana. Banco Central de la República Domi- especializados. De hecho, las simulaciones señalan que un nicana. Santo Domingo. Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 1.4: Composición tecnológica de las exportaciones Exportaciones de ZF Exportaciones no de ZF 70 50 60.5 60 40.1 38.1 40 50 34.7 41.7 40 30 25.8 29.3 30 20 15.6 18.2 20.7 20 15.7 14.8 8.2 10 7.9 10 8.1 7.2 1.8 3.2 2.5 6.1 0 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Alta tecnología Baja tecnología Mediana tecnología Productos primarios Basado en recursos Nota: Estos grá cos muestran la evolución del contenido tecnológico de las exportaciones de República Dominicana. Fuente: Banco Mundial (2014b), un Diagnóstico de competitividad comercial para la República Dominicana. enfoque de migración de “no hacer daño” (en el que todos La mayoría de las actividades en las ZF están aisladas los migrantes se regularizan para trabajar en RD) tendría del resto de la economía, reduciendo el potencial para impactos positivos sobre el crecimiento y los salarios, par- externalidades y repercusiones positivas. La literatura ticularmente para los trabajadores urbanos y de poca es- sobre las ZF en República Dominicana discute extensa- pecialización. Por otro lado, si RD cerrara completamente mente la falta de encadenamientos hacia atrás,7 aunque la sus fronteras a migrantes, la economía sufriría severas pér- evidencia directa es escasa. Usando encuestas empresaria- didas en volumen de exportaciones y, por consiguiente, les, el Banco Mundial (2014b) encuentra que las empresas 19 en términos de crecimiento del PIB. dominicanas de IED (la mayoría de ellas ubicadas en las ZF) importan casi el 70 por ciento de sus insumos comparados Una economía interna con débiles con 49 por ciento en el Caribe, 58 por ciento de Centroa- encadenamientos intersectoriales mérica y 43 por ciento en América del Sur y México.8 Las ZF no están comprando insumos de proveedores nacionales, La desconexión entre sectores de alto valor agregado lo cual limita el potencial para transmisión de conocimien- (con limitada generación de empleos) y sectores de tos, aprendizaje sobre la marcha y mayor eficiencia. Otra bajo valor agregado (con informalidad y alto creci- interpretación posible es que la falta de encadenamientos miento de empleos) es un síntoma de una economía con el resto de la economía puede indicar que la mayoría segmentada, lo que también se evidencia en la estruc- de la riqueza generada por las exportaciones se queda en tura de exportaciones. Las empresas que operan en las las compañías de ZF que usualmente son de propiedad ZEE producen y exportan productos de mayor valor agre- extranjera. gado si se comparan con exportadores que están sujetos al régimen nacional. El primer grupo se especializa en secto- res como prendas de vestir, calzados, dispositivos médicos 7  Véase Burgaud y Farole (2011), “When Trade Preferences and Tax y joyería, mientras que el segundo grupo se especializa en Breaks Are No Longer Enough: The Challenge of Adjustment in the Do- minican Republic’s Free Zones”. Capítulo 7 en Farole and Akinci, Special productos basados en explotación de recursos, como son Economic Zones: Progress, Emerging Challenges, and Future Direc- minerales (oro, ferroníquel) y productos agrícolas (Gráfico tions. The World Bank. ISBN: 978-0-8213-8763-4; Sánchez-Ancochea 1.4). A primera vista, la canasta de exportaciones domini- (2012), “A Fast Herd and a Slow Tortoise? The Challenge of Upgrading in the Dominican Republic.” Studies in Comparative International De- canas parece bien diversificada en términos de produc- velopment, 47, pp. 208–230; y World Bank (2016): “Special Economic tos, pero sólo un puñado de bienes son significativos en Zones, Global Value Chains, and Domestic Linkages in the Dominican términos de valor de exportación. Los productos manu- Republic”. 8  Los autores examinan las compañías dominicanas de IED (defini- facturados que requieren algún nivel de transformación das como aquéllas que tienen un porcentaje de tenencia extranjera industrial típicamente provienen de las ZF: instrumental por encima de 10 por ciento del capital social) utilizando encuestas médico, cigarros, interruptores de circuitos eléctricos, y empresariales del Banco Mundial-IFC. La muestra de la encuesta do- minicana consiste de solo 57 observaciones; por tanto, los resultados camisetas. deben ser interpretados con precaución. Para construir un mejor futuro juntos Más allá de los problemas de encadenamientos inter- te progresivo pero cualquier aumento adicional probable- sectoriales en la economía nacional, la República Do- mente produciría efectos regresivos.10 minicana enfrenta retos para mejorar su competitivi- dad en un mundo cada vez más globalizado. Aunque La República Dominicana depende fuertemente de las exportaciones de bienes y servicios dominicanos han los impuestos indirectos, que por naturaleza son más aumentado en valor, su participación del PIB se ha reduci- regresivos. Los impuestos directos representaron el 63 do, de 35.8 por ciento en 1995 a 24.6 por ciento en 2015. por ciento del total de ingresos fiscales en 2013, com- A pesar de los avances recientes en las clasificaciones de parado con 71 por ciento en 2010. Sin embargo, la pro- Doing Business, RD aún tiene procedimientos reglamen- ductividad del impuesto ITBIS, medida como los puntos tarios complejos y costosos, e instituciones legales débi- porcentuales del PIB cobrado por cada punto porcentual les cuando se comparan con otros países en la región. Por de la tasa del ITBIS, es extremadamente baja en 0.26, ejemplo, de acuerdo al informe Doing Business de 2017, especialmente si se considera el nivel alto de consumo en Santo Domingo el costo promedio para completar un como proporción del PIB, que promedió 93.3 por ciento procedimiento para hacer valer un contrato es 40.9 por en 2008-12. La dependencia de la tributación indirecta ciento de la demanda, en contraste el promedio en Amé- se debe en parte a los modestos roles que juegan los rica Latina y el Caribe es 31.3 por ciento y en los países de impuestos a los ingresos personales (que tienen un um- la OCDE es 21.3 por ciento. A nivel sub nacional, el tiempo bral de exención relativamente alto) y los impuestos a para obtener el mismo permiso del Ministerio de Obras los ingresos corporativos (con muchas compañías en zo- Públicas y Comunicaciones en cuatro ciudades diferentes nas francas beneficiándose de las exenciones). Las altas varía de 52 a 158 días.9 Aún persiste un número de retos exenciones resultan en bajas tasas impositivas efectivas. para lograr más mercados abiertos, tanto en relación con Los ingresos tributarios oscilan alrededor de 14 por cien- el marco reglamentario para promover competencia como to del PIB. El esfuerzo fiscal se considera bajo relativo a con su puesta en práctica. La nota de política sobre soste- los países de ingreso medio-bajo.11 La brecha de ingresos nibilidad ofrece orientaciones de política para aumentar la de la República Dominicana, medida como la diferencia competitividad y promover un crecimiento inclusivo. entre el nivel actual de recaudos tributarios y el nivel que 20 resultaría de lograr el esfuerzo fiscal de países con el mis- El gasto público en servicios sociales e mo ingreso, está alrededor de 7 por ciento del PIB. Según infraestructura es insuficiente e inefectivo se observa en el Gráfico 1.6, una simple comparación con otros países muestra que la República Dominicana tiene Con un espacio fiscal limitado, la República Dominica- ingresos indirectos y directos menores que algunos otros na se ha enfrentado a dificultades para llevar a cabo po- países con menor INB per cápita. líticas públicas que mejoren la equidad. Desde el punto de vista fiscal, por ejemplo, la República Dominicana está Con respecto a los gastos, una serie de retos limita el caracterizada por una generación limitada de ingresos y espacio fiscal para llevar a cabo políticas redistributi- tiene un bajo desempeño en relación con otros países en vas. Primero, la crisis de 2003 tuvo un gran costo fiscal, América Latina y el Caribe en términos de generación de asociado el rescate de una de las principales entidades fi- ingresos (Gráfico 1.5). Los ingresos fiscales se han reducido nancieras del país, y el Estado ha estado dedicando desde de un promedio de 15.1 por ciento del PIB en 2005-2008 a el 2007 alrededor de un 1 por ciento del PIB a la recapitali- un promedio de 13.3 por ciento del PIB en 2009-2013. Esto zación del Banco Central. Segundo, mientras que el valor se explica principalmente por el desmantelamiento de las de la deuda no financiera del sector público de la Repú- tarifas y aranceles en el contexto del acuerdo CAFTA-DR. blica Dominicana se redujo de alrededor de 29 por ciento El Gobierno ha adoptado un total de seis reformas fiscales del PIB en 2003 (tras la crisis) a 18 por ciento en 2007, se entre 2004 y 2012, las que no se han traducido en ingresos ha expandido de nuevo recientemente, alcanzando 34.4 significativos por concepto de cobro de impuestos. Una por ciento del PIB en 2015. Un tercer reto lo representan de las medidas más significativas (en términos de capaci- las ineficiencias en el sector eléctrico, que ha conllevado dad de cobro de ingresos) introducidas fue el aumento de transferencias gubernamentales que promedian un 1.3 las tasas ITBIS de 12 por ciento a 16 por ciento (Ley 288-04) por ciento del PIB entre 2009 y 2015. Aunque la cantidad y luego 18 por ciento (Ley 253-12), que ha sido ligeramen- 10  De acuerdo a ejercicios de micro simulación efectuados por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, con apoyo del 9  Doing Business in Central America and the Dominican Republic Banco Mundial, en enero de 2013. 2015. Dajabón: 158 días; Santo Domingo: 90 días; Higuey: 90 días; 11  El esfuerzo fiscal se define como la proporción entre los ingresos Santiago de los Caballeros: 52 días reales que un país cobra y su capacidad tributaria. Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 1.5: Ingresos tributarios como porcentaje del PIB en LAC en 2012 25 20 15 10 5 0 Colombia Brasil El Salvador Honduras Costa Rica Chile Guatemala Nicaragua México Bolivia Uruguay Perú Ecuador Venezuela Haití Argentina R. Dominicana Fuente: Estadísticas de ECLAC. Gráfico 1.6: Composición de los impuestos e INB Gráfico 1.7: Gasto social como porcentaje del PIB per cápita entre países 30 20000 16 20000 14 25 15000 12 15000 20 Porcentaje del PIB Porcentaje del PIB 10 15 10000 8 10000 21 6 10 5000 4 5000 5 2 0 0 0 0 Ur ico 2 9 ay 0 09 ua 0 9 Ind S ri L 011 El S e n 0 1 0 Ric 010 G u livi 11 ad 011 Ric rica 0 Gu livi 11 9 Ind ador 11 Arm ala 2 09 mi rú 2 Arm ala 2 9 El eni 010 Do Pe 2012 sil 0 an 09 Su ana 09 esi 11 Co Sud 013 Co frica 13 esi ka x 0 ug 01 00 Bra 201 gu 01 Bra 201 0 m 00 Do Pe 201 Mé 20 Bo ía 20 lv 0 nic 20 on 20 20 dá 20 B o ía 20 Mé l 20 m 0 nic 20 on an sta áf y2 Sa a 2 sta 2 ate a 2 Uru o 2 2 alv ia 2 ate a 2 a2 mi rú a a or a a i c s op op x i Eti Eti R. R. Impuesto directo 1/ Impuesto indirecto INB per capita Transferencias Educación Salud Subsidios INB per capita (2011 PPA eje der.) directas (2011 PPA eje der.) Fuente: Estimaciones de autores y Lustig et al. (2013), Indicadores estándar de la Fuente: Documentos de trabajos de CEQ (http://www.commitmentoequity.org), metodología Commitment to Equity (CEQ). cálculos del personal de Tulane University y el Banco Mundial. de transferencias se ha disminuido en años recientes, ma- El gasto social en la República Dominicana es bajo yormente debido a una baja en los costos de generación comparado con el estándar regional, aunque ha au- de electricidad, producto de los bajos precios del petróleo, mentado con respecto a otros sectores, en el contexto las transferencias siguen siendo una carga fiscal para el de una generación de ingresos relativamente limitada. Gobierno. Además, debido a la baja calidad y limitada dis- En el período 2007-2011, los gastos públicos promediaron ponibilidad del servicio eléctrico, los negocios y residentes 2.3 por ciento del PIB en educación y 1.6 por ciento del recurren a invertir en generadores e inversores si pueden PIB en salud comparados con los promedios regionales de costearlos, lo que aumenta los costos, y plantea una car- un 4.5 por ciento en cada uno de estos sectores. A partir ga importante para la competitividad de las compañías de 2013, la República Dominicana elevó sus asignaciones dominicanas y el bienestar de los hogares. Finalmente, presupuestarias para educación en respuesta a una de- también se ha erosionado el espacio fiscal con un gasto manda popular para lograr los niveles de gasto estipula- corriente en aumento, por la creciente nómina estatal y los dos en la Ley de Educación 66-97. El gasto público en edu- crecientes pagos de intereses. cación aumentó del 2 por ciento del PIB en 2011 al 3.8 por Para construir un mejor futuro juntos ciento en 2013, un año en el cual cerca del 60 por ciento de pobres elegibles registrados en el Sistema Único de Bene- los recursos adicionales se utilizó para mejorar y ampliar ficiarios (SIUBEN). Sin embargo, hay mucho campo para infraestructura (Gráfico 1.7). La mayor parte de los fondos mejorar los resultados de salud en el país. Por ejemplo, las se orientó a la educación primaria. Por otro lado, el gasto tasas de mortalidad para los menores de 5 años siguen re- económico (especialmente en infraestructura de transpor- lativamente altas para un país de ingresos medios con 31 te) declinó en 2013, revirtiendo parcialmente el aumento por cada 1,000 personas en 2015. A pesar de que el por- del gasto público que expandió el déficit del Gobierno centaje de nacimientos atendidos por personal calificado Central a 6.6 por ciento del PIB en 2012, estimulando la es mayor que para el promedio regional, de acuerdo a da- consolidación fiscal. tos arrojados por los Indicadores del Desarrollo Mundial para 2016, la tasa de mortalidad materna de RD es signi- El país ha tenido mejorías notables en la cobertura y ficativamente más alta (93 por 100,000 nacidos vivos) que prestación de educación pública, así como en aprendi- el promedio regional (71 por 100,000 nacidos vivos). Varias zaje estudiantil; sin embargo, aún queda mucho cami- evaluaciones indican que la mayoría de las muertes ma- no por recorrer para mejorar la calidad de la educación ternas son prevenibles y que la calidad de los servicios de que produzca mejor aprendizaje. La nota de política salud continúa siendo una preocupación preponderante. sobre prestación de servicios sociales (capítulo 3) descri- be un número de áreas donde se ha logrado avanzar en la La asistencia social se ha movido en la dirección correc- prestación de servicios sociales y las brechas que aún que- ta y ha experimentado avances significativos a lo largo dan por abordar. Por ejemplo, la tasa neta de matrícula en de la última década. Al momento de la crisis bancaria de educación básica (6-13 años) fue 95.5 por ciento, aunque a 2004 que provocó la aguda desaceleración económica que nivel secundario, (14-17 años) aumentó de 49.8 por ciento sumió cerca de 1.7 millones de dominicanos en la pobre- a 64.4 por ciento entre 2005 y 2015. Sin embargo, el bajo za, la mayoría de los programas de transferencia social que nivel de recursos para la educación pública en el pasado y existían no estaban focalizados y no podían proteger a la las debilidades en capacitación de docentes han llevado a población vulnerable ante choques mayores. El episodio una oferta inadecuada de docentes de alta calidad y retos desencadenó una reforma de la red de seguridad social. El 22 en cobertura de educación inicial, entre otras. En cuanto a denominado programa Solidaridad fue establecido como calidad, a pesar de avances sustanciales en aprendizaje por un plan focalizado de transferencias en efectivo en 2005. parte de estudiantes dominicanos entre 2006 y 2013 se- Asimismo, el Gobierno introdujo el Sistema Único de Be- gún captaron las evaluaciones regionales, los estudiantes neficiarios (SIUBEN) como un mecanismo de focalización dominicanos siguen mostrando un bajo desempeño y es- basado en un índice de calidad de vida, creó una Adminis- tán rezagados con respecto a otros países de LAC, reflejan- tradora para Subsidios Sociales (ADESS), y eliminó algunos do la debilidad del sistema para ayudar a que los estudian- programas existentes no focalizados. A lo largo del tiem- tes desarrollen destrezas cognitivas básicas (p. ej. lectura po, los programas no contributivos ampliaron su cobertu- y matemáticas), particularmente en los grados iniciales. ra significativamente, enfocados especialmente en llegar a los más pobres en el último trienio. El componente de apo- Aunque el gasto en salud es bajo de acuerdo a están- yo alimentario del programa de transferencias en efecti- dares internacionales, la República Dominicana ha vo ha aumentado progresivamente la cobertura mientras logrado importantes avances en la ampliación de la que otros programas nuevos han sido introducidos como cobertura de seguros de salud, pero ciertos resultados el Bono “Estudiando Progreso”. Desde 2012 el principal in- claves de salud permanecen bajos en relación a su ni- centivo condicional para el apoyo alimentario (Comer es vel de ingresos. En 2.9 por ciento del PIB en 2014, el gasto Primero) agregó aproximadamente 200,000 nuevos hoga- público en salud era menor en la República Dominicana res, alcanzando un total de 747,760 hogares en 2014. que en otros países con niveles similares de ingresos (Grá- fico 1.7). Según los informes de SISALRIL,12 la cobertura Aunque se ha incrementado la cobertura de los pro- de seguros aumentó de 9 por ciento en 2007 a casi 64 por gramas sociales, el objetivo principal hacia adelante ciento en junio de 2016. Desde 2007, el número de per- debería ser lograr que los programas existentes sean sonas cubiertas por el Régimen Contributivo (RC) se ele- más progresivos. El Gráfico 1.8 ilustra cuán regresivo o vó de 739,850 a 3,500,714 mientras que la cobertura del progresivo es cada uno de los programas sociales en la Re- Régimen Subsidiado (RS) para los pobres se incrementó pública Dominicana. Un programa social progresivo atrae de 35,706 a 3,308,606. El RS actualmente cubre todos los un coeficiente negativo, lo cual significa que contribuye a aumentar los ingresos disponibles per cápita de los po- 12  SISALRIL: Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales bres más de lo que beneficia a los más ricos. A pesar de Para construir un mejor futuro juntos que un gran número de programas sociales en RD parecen En los sectores de infraestructura, hay grandes bre- ser progresivos en términos absolutos, con un coeficiente chas en términos de calidad y confiabilidad. Aunque menor a -0.1, otros cuantos siguen siendo mayormente re- el acceso a los servicios de agua y saneamiento, de pres- gresivos. En el grupo de progresivos, se puede encontrar tación mayormente pública, se consideran altos en el país, la mayoría de los componentes del gasto en educación hay una percepción generalizada que la eficiencia, calidad -salvo para la educación terciaria, la cual es altamente re- y confiabilidad del servicio es generalmente pobre. Son gresiva como ocurre en la mayoría de los países- así como numerosas las razones para esta situación en el sector de todos los componentes del gasto en salud. La transferen- infraestructura, que van desde debilidades institucionales cia en efectivo más progresiva es el Incentivo a la Asistencia y de gobernabilidad, gestión comercial y financiera, fija- Escolar, seguido por Bonogas Chofer y Comer es Primero. ción de precios, y asuntos relativos a la recuperación de Bonogas Hogar y Bono Luz son prácticamente neutrales en costos, así como la provisión de transferencias y subsidios. términos de redistribución; el Incentivo a la Marina es re- La calidad subóptima de estos servicios de infraestructura gresivo. Tanto el subsidio indirecto para electricidad y los y la falta de confiabilidad, junto al alto costo de acceso al gastos tributarios son altamente regresivos en el sentido Internet, en gran medida, de forma privada, representan que contribuyen a aumentar el ingreso disponible per cá- una carga grande sobre los hogares y negocios por igual, pita de los más ricos en mayor proporción que lo que bene- lo que a su vez representa una carga importante sobre el ficia a los pobres. Esto preocupa no sólo por la naturaleza potencial de crecimiento del país a largo plazo y la calidad regresiva de estos subsidios, sino principalmente porque ambiental y sostenibilidad. En términos generales, la situa- las ineficiencias del sector eléctrico existentes hace mucho ción tiene impactos negativos sobre el estándar de vida tiempo, han representado un lastre para otros gastos pú- de los ciudadanos y la productividad de trabajadores y blicos que podrían beneficiar a los pobres; por ejemplo, el empresas. Las deficiencias en la calidad y confiabilidad de déficit del sector eléctrico (1.54 por ciento del PIB) repre- los servicios de agua y electricidad pueden afectar negati- sentó tres veces la cantidad gastada en subsidios sociales vamente los motores principales de crecimiento del país, y Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC), el pre- incluyendo turismo, agricultura, manufactura y alejar a la supuesto total del sector salud (excluyendo la seguridad inversión extranjera. En general, hay un número de retos social), y dos tercios del monto dedicado a la educación. comunes en la prestación de servicios públicos sociales y 23 Gráfico 1.8: ¿Cuán progresivos son los programas sociales de RD? Incentivo a la Asistencia Escolar -0.50 Gasto en educación primaria -0.33 Útiles escolares -0.33 Programa de alimentación escolar -0.33 Bono Gas Choferes -0.33 Gasto en educación preescolar -0.30 Salud no contributiva ambulatoria -0.27 Gasto en salud -0.26 Salud no contributiva hospitales -0.26 Regimen subsidiado Senasa -0.25 Comer es primero -0.24 Todas las transferencias de efectivo -0.19 Gasto en educación media -0.19 Suplemento alimienticio envejecientes -0.19 Educación (todos los niveles) -0.17 Quisqueya Aprende -0.12 Total del gsto social CEQ -0.12 Promese -0.04 Bono Gas Hogares -0.02 Bono Luz -0.01 Gasto en educación secundaria superior 0.05 Subsidio eléctrico 0.29 Gasto en educación terciaria 0.30 Incentivo a la Marina 0.44 Total de pensiones contributivas 0.46 Gastos tributarios 0.47 Ingreso de mercado 0.51 -0.6 -0.5 -0.4 -0.3 -0.2 -0.1 0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 Fuente: Estimaciones de los autores basadas en la ENIGH 2007. Nota: Los coe cientes de concentración se calculan de la misma manera que el Gini; cuando el coe ciente de concentración está por encima de la diagonal, la diferencia entre el triángulo de la equidad perfecta y el área debajo de la curva es negativa, y el gasto es progresivo en términos absolutos. Conforme muestra el Grá co, tanto el subsidio indirecto a la electricidad y los gastos tributarios son altamente regresivos. Para construir un mejor futuro juntos de infraestructura. A pesar de las mejores condiciones de lidad medio ambiental y resiliencia al cambio climático. En vida de la población existe una fuerte demanda para mejo- el caso de las TIC, a las autoridades de RD se les aconseja rar la prestación de servicios sociales y de infraestructura. centrar su atención en un enfoque de tres pilares. Primero, Las notas de política sobre Prestación de servicios sociales sería necesario mejorar el marco institucional y la gober- y sobre servicios de infraestructura hacen hincapié en las nabilidad del sector, lo cual allanaría el camino para mejo- áreas que requieren la mayor atención. Mejorar la calidad rar la competencia en el sector. Segundo, habría que hacer de los servicios requeriría mejorar: (i) la eficiencia tanto de esfuerzos para mejorar las instituciones y la regulación del la asignación de recursos como del gasto público; (ii) la sector, la cobertura y accesibilidad. Tercero, sería necesa- capacidad institucional y la coordinación para mejorar las rio invertir en destrezas, y abordar los factores de la de- sinergias dentro y entre sectores, así como entre actores manda. Aunque se ha adelantado en los últimos años en públicos y privados; y (iii) recuperación de costos, espe- todas las cuatro áreas señaladas arriba, existe un número cialmente en agua y saneamiento, y electricidad. El forta- de reformas que podrían impulsar el crecimiento y hacerlo lecimiento de la gobernabilidad de los sectores también más equitativo e inclusivo. Las principales orientaciones podría beneficiarse de un aumento en el uso de varias he- de política sugeridas en cada una de las notas de política rramientas de participación ciudadana para incrementar se resumen en el Cuadro 1.1. la transparencia y fortalecer la rendición de cuentas. Factores que pueden afectar la sostenibilidad del crecimiento y la prosperidad compartida La República Dominicana sigue siendo vulnerable a la llamada “trampa del ingreso medio”. Pese a los signi- ficativos cambios estructurales en la economía dominica- na, el crecimiento no ha sido inclusivo en las últimas dos 24 décadas. Muchos países en el mundo con una trayectoria similar a la de RD han caído víctimas de la “trampa del in- greso medio”, una situación en la que un país no es capaz de lograr estatus de ingreso alto debido a que carece de reformas estructurales que terminan por obstaculizar el crecimiento. Para ilustrar este argumento, de 101 econo- mías catalogadas de ingreso medio en 1960, sólo 13 es- caparon de la trampa de ingreso medio y se convirtieron en economías de ingreso alto en 2008: Guinea Ecuatorial, Grecia, Hong Kong, China, Irlanda, Israel, Japón, Mauricio, Portugal, Puerto Rico, República de Corea, Singapur, Espa- ña, y Taiwán, China. Una mejoría más rápida en equidad y prosperidad compartida requerirá el sostenimiento de un alto cre- cimiento a través de reformas estructurales en cuatro áreas críticas. La nota de política sobre sostenibilidad ar- gumenta que hay cuatro áreas interrelacionadas que po- drían tener efectos auto reforzadores sobre el crecimiento inclusivo a largo plazo en RD: (i) gestión macroeconómica y fiscal; (ii) la competitividad de la economía (incluyendo varios factores, como por ejemplo la calidad de la infraes- tructura, el ambiente de negocios, y la solvencia del sector financiero, entre otros); (iii) factores que afectan la soste- nibilidad social (incluyendo la calidad de la prestación de servicios públicos en sectores básicos como educación, salud, agua y saneamiento, y electricidad); y (iv) sostenibi- Para construir un mejor futuro juntos Cuadro 1.1: Resumen de las orientaciones de política Orientaciones de políticas transversales para mejorar la prosperidad compartida Aumentar la oferta y la calidad de destrezas y capital humano • Continuar construyendo sobre las recientes mejoras en la calidad de la educación, aumentando el aprendizaje y la retención de los estudiantes en el sistema escolar, y continuar expandiendo el acceso a los servicios de desarrollo de la primera infancia. • Incrementar el acceso a la formación profesional y pasantías para facilitar la transición desde la escuela a la fuerza laboral y mejorar la adecuación al perfil del trabajo. • Fortalecer la conexión entre los empleadores y el sistema escolar para que se incluyan las destrezas pertinentes en el plan de estudios y los estudiantes tengan mejor información acerca de la demanda laboral. Incentivar la creación de empleos • Invertir en tecnologías que mejoren la productividad y el acceso financiero para las pequeñas y micro empresas que es donde se crean la mayoría de los empleos. • Simplificar los procedimientos reglamentarios y fortalecer las instituciones legales para mejorar el entorno empresa- rial. • Explorar oportunidades para promover exportaciones en sectores de escasas oportunidades de comercio que ya emplean a trabajadores procedentes de hogares más pobres. Respaldar políticas para mejorar las destrezas adaptadas al cambio estructural en la especialización sectorial en las ZF • Introducir programas de asistencia social diseñados para acelerar las transiciones de trabajadores a industrias me- nos intensivas en mano de obra, incluyendo capacitación profesional en nuevas destrezas exigidas por las empresas de las ZF, asistencia para buscar empleo, y apoyo con ingresos transitorios. Aumentar la cohesión territorial y la planificación territorial para reducir las persistentes diferencias regionales • Consolidar los esfuerzos para desarrollar la capacidad de los gobiernos locales para formular planes de desarrollo y proyectos de inversión que reflejen las necesidades locales expresadas a través de procesos participativos. • Considerar agregar criterios a la fórmula para transferir recursos a los gobiernos municipales basados en las necesi- dades. Reducir las brechas de género • Formulación de políticas laborales que den a las mujeres suficiente flexibilidad para encontrar un equilibrio entre 25 demandas del trabajo y la familia. • Continuar ampliando el acceso a servicios asequibles de guardería y educación preescolar. • Con el fin de reducir el embarazo en adolescentes, encontrar formas innovadoras de comunicación y proporcionarles información relevante de fácil comprensión sobre asuntos como la salud y derechos reproductivos, utilizando méto- dos de cambio de comportamiento y organizaciones comunitarias. Mejorar la calidad y eficiencia de los servicios sociales Educación Continuar los esfuerzos para ampliar los servicios de desarrollo de la primera infancia y desarrollar estrategias sóli- das para retener mayor número de estudiantes • Acelerar el fortalecimiento institucional del INAIPI para que pueda aumentar su prestación de servicios de manera más rápida y efectiva. • En cuanto a la escuela secundaria se recomienda que el MINERD desarrolle sistemas y estrategias para abordar más directamente la baja matrícula y la deserción. • Adoptar sistemas de alerta temprana que incluyan perspectivas de género para evitar la deserción estudiantil y capacitar docentes para responder a los diferentes niveles de aprendizaje dentro de cada grado, incluyendo aspectos de género. • Consolidar el plan de estudios de secundaria superior en términos de educación técnico-vocacional para proporcio- nar las destrezas para empleo y dar más alternativas para los jóvenes, en particular para los jóvenes que abando- nan la escuela sin destrezas relevantes para empleo. Dar prioridad a las iniciativas que más importan para la instrucción pedagógica, y que tienen un impacto directo en el aula. • Reforzar las evaluaciones docentes, y hacer uso de los datos disponibles en el sistema para alimentar el diseño e implementación de programas de formación docente. También mejorar el examen de ingreso para docentes, la acreditación de los programas de formación (aprovechando las nuevas regulaciones), y avanzar en la acreditación de programas de formación docente. • Continuar mejorando los componentes relacionados con la carrera docente, incluidos la evaluación para la mejora, los incentivos de la carrera docente, la certificación y el apoyo al docente en el aula. • Fortalecer los sistemas de seguimiento y evaluación, implementar evaluaciones para estudiantes, fortalecer la supervisión y datos a nivel escolar, y aumentar el uso de datos para la toma de decisiones a todos los niveles del sistema. • Empoderar y apoyar a las escuelas, a los directores de escuelas y a las Juntas Electorales, para mejorar la gestión de los centros con el fin de mejorar las condiciones, pero sobre todo los aprendizajes de los estudiantes. Para construir un mejor futuro juntos Cuadro 1.1: Continuación Mejorar la calidad y eficiencia de los servicios sociales Educación Profundizar en la implementación de las reformas, acentuar el enfoque sobre los resultados del aprendizaje, y mejo- rar la coordinación de los programas e iniciativas como se acordó en el Pacto Nacional para la Reforma Educativa. • Mejorar la coordinación, tanto a lo interno con el MINERD y sus institutos, y a lo externo con otros ministerios (el MESCyT y el Ministerio de la Presidencia), y también con socios para evitar la duplicación, aprovechar las sinergias del trabajo conjunto, y mejorar la prestación de servicios de una manera más rápida. Salud Seguir mejorando la calidad del gasto público en salud y gestión del sector en general y asignar mayores recursos a salud para abordar las deficiencias en la prestación de servicios y la cobertura de seguro. • En el 2.9 por ciento del PIB en 2014, la proporción del gasto público en salud de RD con respecto al PIB es inferior a la meta del 4 por ciento del Plan Decenal de Salud del país. Se requieren más fondos para: (i) invertir en el personal, equipos y otros insumos de salud con miras a mejorar la calidad de la atención y cubrir brechas del servicio en las áreas rurales y para los pobres; y (ii) ampliar la cobertura de la protección financiera, para alcanzar a los más po- bres que siguen sin registrarse en el SIUBEN; para ampliar el acceso a trabajadores no formales, así como eventual- mente integrar paquetes de seguros de salud y proporcionar un paquete único de beneficios de salud para todos los ciudadanos. • En cuanto a mejorar la rentabilidad del gasto, también se tendrían que asignar mayores recursos para prevención y promoción y salud pública / colectiva. • También se pueden emprender acciones para mejorar el gasto usando las lecciones aprendidas de los planes piloto de atención primaria con financiamiento basado en resultados (FBR), y extender el FBR a los hospitales. • El Gobierno también podría considerar la aplicación del FBR para mejorar el desempeño de los trabajadores de la salud (competencias, ausentismo) y proporcionar incentivos para los trabajadores de salud, especialmente a los médicos para que sirvan en las zonas rurales. • Usar una combinación de incentivos y sanciones para promover el funcionamiento del sistema de referencia y contra-referencia y para alentar la adhesión a la política que designa el proveedor de atención primaria como la per- sona que cuida la puerta de entrada de las personas que acceden a la red de servicios de salud. 26 • Ampliar el uso del FBR requeriría mejoras adicionales en sistemas de información de salud y capacitar al personal en el sistema de gestión de información y monitoreo y evaluación. • Llevar a cabo análisis adicional y asignar más recursos para cubrir la población meta del Régimen Contributivo Subsidiado (RCS). Seguir fortaleciendo la capacidad del Ministerio de Salud Pública para coordinar y regular el sector y garantizar la prestación oportuna de los servicios esenciales de salud pública y al mismo tiempo mejorar la capacidad institucio- nal del Servicio Nacional de Salud (SNS) y el Seguro Nacional de Salud (SENASA). • Adoptar un plan de acción estructurado con estimaciones de costos para fortalecer tanto el MSP y el SNS, y seguir adelante con las acciones de fortalecimiento de capacidad identificadas para el SENASA. Estas instituciones también tendrían que coordinar con regularidad para evitar la duplicación de esfuerzos y maximizar las sinergias. Evaluar cuáles funciones serían las más indicadas para descentralizar y cuáles convienen dejar centralizadas, y desarrollar capacidades en todos los niveles administrativos. • Reforzar la capacidad de los SRS para funcionar de manera más independiente bajo la coordinación del SNS, y con el Ministro de Salud Pública ejerciendo sus funciones de coordinación y reguladoras. Protección social Mejorar la calidad de los servicios de salud y educación con intervenciones de PROSOLI. • PROSOLI podría reducir la brecha entre los afiliados y población elegible, y reforzar los incentivos para reducir la deserción en el nivel básico de educación. • Asegurar que los planes de capacitación de los sectores de educación y salud incluyan el desarrollo de capacidades del personal ubicados en los territorios priorizados de acuerdo al PROSOLI, asegurando que un porcentaje de los alumnos provengan de zonas de pobreza y pobreza extrema. Garantizar el acceso a los servicios de protección social a todos los pobres extremos en el país. • Mejorar el acceso a regímenes de identidad, mediante la implementación de mecanismos de incentivos para la ver- tiente de la oferta, reducir las barreras administrativas para las declaraciones oportunas, agilizar los procedimientos para las declaraciones tardías y mejorar los procesos para el registro de los dominicanos al nacer, incluyendo aqué- llos que sólo tienen uno de los padres con nacionalidad dominicana. • Continuar actualizando la información de todos los hogares pobres en el país a través del SIUBEN y, a su vez, am- pliar la cobertura de PROSOLI a todos los hogares extremadamente pobres. Para construir un mejor futuro juntos Cuadro 1.1: Continuación Mejorar la calidad y eficiencia de los servicios sociales Protección social Ampliar el papel del SIUBEN para convertirse en la puerta de entrada del sistema de protección social. • Reforzar la base institucional del SIUBEN, fortaleciendo su marco legal y regulador. • Asegurar que el sistema de focalización sea aprovechado cada vez más, diseñando mecanismos de incentivos para alentar su uso por los diferentes programas, gobiernos locales y beneficiarios (para solicitar ser incorporados o recer- tificados). • Evaluar estrategias para asegurar suficientes fondos y recursos humanos para responder a las solicitudes de clientes. Desarrollar políticas para enlazar los pilares contributivos y no contributivos, así como las intervenciones en el mercado laboral. • Desarrollar estrategias en el mediano plazo con el fin de adoptar pensiones no contributivas, y en el largo plazo con miras a ampliar el sistema de gestión de subsidios al otro pilar; asegurar el intercambio de información entre los dos pilares, y dar prioridad a los sectores vulnerables con limitada capacidad para responder con intervenciones de políticas selectivas. • Asegurar que las estrategias de egreso de los programas de asistencia social a las políticas de mercado de trabajo sean coherentes con la continuidad de la protección hacia el logro del acceso a empleos. • Asegurar que las intervenciones de asistencia social prestadas a través del GCPS sean coherentes con los territorios priorizados por la estrategia Quisqueya sin Miseria. Reforzar la coordinación inter-sectorial • Seguir mejorando la coordinación intersectorial y evitar fugas y duplicación de funciones, a través del estableci- miento de bases de datos que sean interoperables para permitir una gestión más eficaz del sector. • Fortalecer las capacidades institucionales y las conexiones con el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD). Documentar y evaluar las intervenciones que tienen un impacto importante en la reducción de la pobreza. • Llevar a cabo valoraciones o evaluaciones sobre el impacto de ambos enfoques (vertical y horizontal), incluyendo un análisis de los recursos disponibles. 27 Orientaciones de política para mejorar la calidad y disponibilidad de los servicios básicos de infraestructura Agua y Saneamiento Continuar los esfuerzos para establecer y consolidar el marco institucional del sector. • Esto requiere la aprobación de la Ley de Servicios de Agua y Saneamiento y esfuerzos continuos con los decretos asociados, así como otras actividades relacionadas con su ejecución, una vez que la ley sea aprobada. Tomar medidas graduales para mejorar la prestación de servicios de una manera más eficaz y focalizada, con el fin de poner al sector en un camino más sostenible. • Establecer una estrategia de inversión en el sector con una visión a largo plazo y un programa a corto plazo informa- do por la estrategia de saneamiento en proceso de desarrollo, y agregar inversiones prioritarias en abastecimiento de agua, diseñadas estratégicamente para maximizar mejoras en la calidad y eficiencia del servicio. Preparar una política de financiamiento del sector que cubra el financiamiento gubernamental para las inversiones y los gastos operativos. • Establecer mecanismos sectoriales de revisión y seguimiento para las inversiones públicas nacionales (incluyendo fuentes externas). • Explorar enlazar subsidios operacionales a los acuerdos de desempeño con prestadores de servicios. Sector Electricidad Mejorar el marco institucional y la gobernabilidad del sector eléctrico. • Instituciones y gobernabilidad. Definir claramente los diferentes roles de los actores del sector para lograr un sector más eficiente. Esto significaría que el MEM debe absorber las funciones de la CNE y de la CDEEE. Hasta que realizar este cambio de manera efectiva, la gobernabilidad del sector necesita mejorar, y será importante contar con una coordinación efectiva entre la CDEEE y las EDES para lograr una administración eficiente. También es importante que el Gobierno otorgue a la SIE la autoridad y autonomía establecidas en la ley con respecto a la fijación de tarifas, garantizando una sana competencia entre los agentes del sector, y el seguimiento y la supervisión del cumplimiento de las leyes y reglamentos, incluyendo la calidad del servicio. Para construir un mejor futuro juntos Cuadro 1.1: Continuación Orientaciones de política para mejorar la calidad y disponibilidad de los servicios básicos de infraestructura Sector Electricidad Mejorar el marco institucional y la gobernabilidad del sector eléctrico. • Transparencia y rendición de cuentas. En el corto a mediano plazo, mejorar la capacidad del MEM, SIE, MH, y de la CDEEE para supervisar las operaciones de las EDES es vital para mejorar la rendición de cuentas y eliminar el déficit operativo. Después será importante que la CDEEE empiece a operar dentro de sus límites legales. Las EDES, en particular, deben llevar a cabo auditorías anuales de sus estados financieros, por firmas de auditoría independientes y de buena reputación en base a las normas y prácticas internacionales de información financiera a más tardar seis meses después del cierre del año fiscal. • Pacto eléctrico. Es importante mantener un diálogo abierto y divulgar ampliamente toda la información relaciona- da con el sector con el fin de infundir la confianza necesaria y empoderar a todas las partes interesadas. La solución a los problemas del sector debe ser sistemática y requerirá del compromiso de todos los actores del sector para lograr un servicio eléctrico eficiente, competitivo y sostenible. Mejorar la calidad de la prestación de servicios. • Mejor calidad del servicio. Todos los usuarios finales deben poder tener servicio de electricidad continuo, de alta calidad, confiable, transparente y asequible. Los apagones programados deberían reducirse para disminuir la necesi- dad de inversiones en fuentes alternativas de energía y ayudar a promover el crecimiento económico y prosperidad compartida. En el mediano plazo, el sector debe esforzarse por garantizar que todos los clientes paguen sus facturas a tiempo y se ofrezca un servicio de electricidad constante, con voltajes adecuados y sin fluctuaciones. Será nece- sario un programa sólido de alcance social para complementar las mejoras técnicas, mejorar la concientización y disposición de pagar por el servicio, y regularizar a los clientes para lograr este objetivo. Restaurar la eficiencia y la sostenibilidad financiera del sector eléctrico. • Generación. Es esencial contar con reglas de juego claras y una mayor transparencia en el sector de generación, tan- to para energía convencional como renovable. También es importante que el estado defina mejor su participación en el sector. Es vital que las EDES lleven a cabo un procedimiento de licitación con los productores de energía para cu- brir su capacidad de potencia y necesidades de energía dado que los contratos existentes vencieron a finales del mes de agosto de 2016. El país también podría beneficiarse de los bajos precios del gas natural para ayudar a reducir los 28 costos de generación. A fin de aprovechar este potencial, tendrían que solucionarse varias barreras relacionadas con ampliar el acceso al suministro de gas y el aseguramiento de fondos. • Transmisión. Es importante garantizar la autonomía operativa y financiera de la ETED y permitir que cobre tarifas de transmisión que proporcionen recursos suficientes a fin de cumplir sus funciones al tenor de la ley. Esto requeriría pasar efectivamente estos costos a los clientes en las facturas y luego hacer que las EDES paguen a la ETED por estos servicios de cobros de pagos. La ETED también tendrá que asegurarse que las tarifas de transmisión les sean cobradas a los participantes del mercado eléctrico que utilizan la red de transmisión para intercambiar potencia. • Distribución. Para eliminar el déficit operativo de las EDES, será importante implementar un programa integrado de reducción de pérdidas a fin de alcanzar la meta de 15 por ciento de pérdidas totales. El programa de reducción de pérdidas debe incorporar una estrategia de gestión social destinada a restablecer la confianza entre los usuarios finales y las EDES, elevando los niveles de pago, y educando a los clientes sobre el uso de la electricidad de una manera más eficiente y segura. Hacer que esto suceda requerirá también una mejor gobernabilidad del sector, trans- parencia y supervisión. • Tarifa eléctrica. La SIE debe publicar los procedimientos y fórmulas utilizados para el ajuste automático de las tarifas eléctricas en base a los costos, como requiere la ley. La SIE podría aprovechar los precios internacionales del petróleo actualmente bajos y aplicar la tarifa técnica en el corto plazo para que la transición sea más viable ya que no requerirá realizar ajustes importantes. Para proteger a los consumidores más pobres, se podría focalizar y pro- porcionar los subsidios a los usuarios de bajos ingresos que califican para el programa focalizado de transferencias monetaria Bonoluz. Esto implicaría ampliar la cobertura de Bonoluz para cubrir todos los usuarios de electricidad de bajos ingresos que sean elegibles para los programas del Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN) del Gobierno. • Cambio climático. Buena planificación y diseño e inversiones para fortalecer y reforzar la infraestructura eléctrica para poder resistir los fenómenos climáticos futuros ayudarían a mejorar la resiliencia de ésta. La elaboración de un plan sólido de preparación y respuesta para emergencias sobre cómo responder a y recuperarse de este tipo de even- tos también es esencial para reducir la vulnerabilidad del sistema eléctrico dominicano y garantizar la continuidad del servicio, incluso después de ocurrir este tipo de eventos. Tecnologías de la Información y las Comunicaciones Mejorar el marco institucional y la gobernabilidad del sector. Esto requiere el fortalecimiento de las regulaciones para promover la competencia que garantice el acceso equitativo a la puerta internacional y estaciones de amarre de cable y acceso abierto a las redes de los operadores establecidos, asegurando que todas las infraestructuras principales (p.ej., carreteras, oleoductos, líneas de transmisión) tengan provisiones para un enlace de fibra óptica, promoviendo com- petencia intermodal (p. ej., entre proveedores de cable y telecomunicaciones), obligando a los operadores existentes a poner líneas de acceso local a disposición de los competidores a precios al por mayor (división del circuito local), enfocándose el INDOTEL en una mejor regulación del sector. Para construir un mejor futuro juntos Cuadro 1.1: Continuación Orientaciones de política para mejorar la calidad y disponibilidad de los servicios básicos de infraestructura Tecnología de la información y la comunicación Mejorar la cobertura y la asequibilidad. Esto requerirá inversiones para aumentar la cobertura nacional de la red tron- cal de banda ancha. Para complementar la cobertura existente en los centros urbanos más ricos y futuras inversiones privadas para ampliar la red, el Gobierno puede realizar inversiones públicas que aseguren conexiones inter-nodales entre proveedores privados (por ejemplo, de cable) existentes no relacionados y ampliar la red troncal a los municipios pobres remotos para garantizar la cobertura total, y así alcanzar el objetivo de la Estrategia Nacional de Desarrollo de 80 por ciento de cobertura de internet en 2030. Abordar la demanda y factores relacionados. Esto exige inversión en las habilidades y políticas para el futuro. Será necesario crear un centro (hub) de innovación abierta para mejorar la alfabetización digital; conectar el conocimiento con los inversionistas, y mantenerse al día con la tecnología de punta a través de análisis de políticas y reforma. Orientaciones de política para el crecimiento sostenible e inclusivo Sostenibilidad macro-fiscal Reformar la política fiscal debe ser una prioridad. Ampliar la base impositiva mediante la reforma del ITBIS y otras exenciones fiscales actuales que han demostrado ser altamente regresivas. El impacto de la eliminar las exenciones del ITBIS de la electricidad para los más pobres podría mitigarse mediante programas de transferencia (como Bonoluz). También sería aconsejable realizar un análisis exhaustivo de la rentabilidad de los incentivos para el impuesto sobre la renta de sociedades. Mejorar la eficiencia del sistema de administración tributaria. Llevar a cabo un diagnóstico completo para identificar las fortalezas y debilidades del sistema de administración tributaria de RD. Continuar buscando activamente oportunidades para reducir el endeudamiento. Evitar futuros déficits primarios a fin de evitar presión adicional sobre la trayectoria de la deuda. Poner la deuda en una trayectoria descendente requeriría un esfuerzo fiscal equivalente a -2.5 por ciento del PIB durante los próximos 3 años. Adoptar un marco fiscal a mediano plazo con una clara orientación contra-cíclica. Establecer metas fiscales estrictas e 29 indicadores de desempeño presupuestario para complementar el marco actual de gastos a mediano plazo. Adoptar un marco fiscal basado en reglas con una orientación contra-cíclica definida con mayor claridad. Desarrollar un marco global para monitoreo y evaluación (M & E), y auditoría. El MEPyD, el MH y el MAP deben desarrollar un marco global para monitoreo y evaluación, y auditoría. Este marco podría ser puesto a prueba en un pequeño número de programas públicos clave antes de hacerlo extensivo a todo el sector público. Competitividad y crecimiento inclusivo Reformas horizontales Priorizar políticas que buscan forjar encadenamientos internos entre las ZF y la economía nacional. • Continuar eliminando las políticas ineficaces, como los requisitos nocivos de contenido local y medidas no aran- celarias proteccionistas que restringen la capacidad de las empresas nacionales para importar y transformar los insumos clave. • Conectar proveedores nacionales diseñando programas específicos para proveedores locales, desarrollando una base de datos de proveedores, creando servicios de búsqueda de proveedores, e introduciendo incentivos para esti- mular la contratación local desde las empresas en las ZF. • Atraer a proveedores internacionales competitivos y apoyar la modernización de los proveedores nacionales a tra- vés de las formas de inversión distintas al capital social (p. ej., franquicias). • Delinear una política nacional general para la promoción de exportaciones y atracción de IED que aprovechen a las ZF como un motor para un crecimiento económico inclusivo. • Fomentar la competitividad de las industrias nacionales que no tienen fácil acceso a información actualizada sobre las oportunidades existentes, mediante la modernización de la función del Centro de Exportación e Inversión de la República Dominicana (CEI-RD). Continuar trabajando en la implementación de reformas legales relativas a los reglamentos de competencia y de nego- cios, particularmente: • Poner en marcha la aplicación de la ley de competencia existente con el fin de prevenir y castigar el comportamiento anticompetitivo; designar el Director Ejecutivo para la Autoridad de Competencia, Procompetencia. • Desarrollar una estrategia para revisar y eliminar las restricciones reglamentarias en los mercados de productos clave, sobre todo aquéllos que corren el riesgo de permitir un comportamiento anticompetitivo de los agentes del mercado. • Finalizar la aplicación de la nueva ley de quiebras mediante el desarrollo de normas y reglamentos correspondientes. • Finalizar el proyecto de ley sobre las operaciones garantizadas para la aprobación del Congreso. • Eliminar las barreras para abrir nuevos negocios a partir del Código de Comercio (tales como requisitos mínimos de capital). Para construir un mejor futuro juntos Cuadro 1.1: Continuación Competitividad y crecimiento inclusivo Reformas horizontales Mejorar las regulaciones y fomentar una mayor transparencia en relación con la financiación de las MIPYMES y al mismo tiempo crear instrumentos adicionales. • Aumentar los volúmenes y las fuentes de financiamiento del sector privado más allá de los bancos, tales como inversionistas ángeles, fondos de capital de riesgo y el arrendamiento financiero; • Aumentar la utilización de los servicios financieros para respaldar las actividades productivas y reducir a la vez los costos de transacciones; • Aumentar el alcance y la profundidad de los servicios no financieros para hacer frente a las principales limitaciones al crédito; • Desarrollar aún más los mercados de capitales privados ayudaría a aliviar la concentración del mercado. Reformas específicas por industria Integrar nuevos segmentos de mercado fomentando el desarrollo de nichos turísticos que no sean del concepto todo incluido. Con el fin de garantizar que un mayor número de empresas puedan cumplir con las normas internacionales, es impor- tante fortalecer los sistemas nacionales de control de calidad y verificación. Aumentar la relativamente baja productividad marginal y el acceso limitado a la información y los mercados de pequeños agricultores Integrar los productores a las cadenas de valor nacionales y globales. La competitividad de los grupos de productores podría ser fomentada a través de alianzas estratégicas entre los sectores público y privado y requeriría: • Innovación tecnológica para aumentar la productividad; • Inteligencia de mercado focalizada para mejorar el acceso al mercado; • Capital financiero para impulsar el acceso a los bienes productivos; y • Creación de capacidades y asistencia técnica para poder satisfacer las demandas del mercado. 30 Sostenibilidad ambiental y resiliencia al cambio climático Integrar herramientas de gestión del riesgo de desastres en los principales procesos que orientan el desarrollo. • Integrar la gestión del riesgo de desastres en la inversión pública y los procesos de planificación territorial mediante la introducción de mecanismos de detección y consideraciones del riesgo de desastres. • Desarrollar herramientas de información sobre peligros y riesgos (por ejemplo, el índice de seguridad escolar o de seguridad hospitalaria). • Crear una unidad dedicada al análisis de riesgo para actualizar los planes de desastres DRM, desarrollar herramien- tas DRR para las instituciones públicas, identificar y analizar las áreas de alto riesgo, y desarrollar y difundir mapas de riesgo e información en coordinación con las autoridades y las comunidades locales pertinentes. • Incluir los riesgos derivados del cambio climático en las estrategias de gestión del riesgo fiscal. Fortalecer el potencial de crecimiento del sector agroalimentario • Lograr que los productores sean más productivos y resistentes a la vez que reduzcan su huella de carbono por medio de la Agricultura Climáticamente Inteligente (ACI). • Integrar los productores a las cadenas de valor nacional y global. • Fortalecer las instituciones y la provisión de bienes públicos. • Promover el uso y la gestión sostenible de los recursos naturales a nivel de cuencas. • Promover las buenas prácticas agrícolas en pastos, tierras de pastoreo y la agricultura de secano en las secciones superior y media de la cuenca • Promover la agricultura de riego moderno y eficiente en las secciones medias e inferior de la cuenca. Promover la conservación de activos de los recursos naturales • Continuar implementando la estrategia para la gestión integrada de los recursos hídricos a nivel de cuencas. • Implementar la estrategia del Pago y Compensación por Servicios Ambientales. • Asegurar el compromiso continuado con el programa REDD+. Para construir un mejor futuro juntos Capítulo 2. Hacia una prosperidad más compartida en República Dominicana Introducción de un país. El concepto de inclusión abarca la equidad, la igualdad de oportunidades, y la protección de las transi- U n elemento clave en la visión a largo plazo de ciones de mercado y de empleo.14 31 la República Dominicana, según se establece en la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 El capítulo está dividido en tres secciones que abarcan: (END), es el de un país próspero que promueve la equi- i) el contexto del país; ii) los retos a los cuales se enfrentan dad y la igualdad de oportunidades, y se desarrolla de los hogares para generar ingresos, las políticas que afectan manera sostenible, geográficamente equilibrada, e la capacidad de los hogares para generar ingresos, y las integrada. Este capítulo describe los avances logrados en grandes y persistentes diferencias regionales en el país; y algunas de estas áreas y sugiere una serie de elementos iii) orientaciones de política seleccionadas. importantes para asegurar su sostenibilidad y alcanzar los objetivos propuestos en la END. De hecho, las orientacio- Contexto del país nes de política discutidas en este capítulo deberían consi- derarse como acciones transversales que tendrían un efec- La República Dominicana es uno de los países de Amé- to complementario a las recomendaciones de las notas rica Latina y el Caribe (LAC) que ha experimentado el sobre políticas sectoriales que aparecen en este volumen. mayor crecimiento económico en los últimos 20 años y ha cerrado la brecha con el promedio de la región. En Uno de los mayores desafíos de política para los go- 1990 el Producto Nacional Bruto (PNB) del país representa- biernos en general es cómo acompañar el crecimiento ba sólo el 57 por ciento del promedio regional, escalando a económico con mejores estándares de vida para varios 92 por ciento en 2014.15 Las estimaciones indican que, si el sectores de su población, y la República Dominicana ritmo de crecimiento observado en los últimos cinco años no es una excepción.13 El crecimiento inclusivo se ha de- continúa, para el 2020 la brecha habrá desaparecido.16 finido como el crecimiento sostenible de la producción sostenido a través del tiempo, que se extiende a todos los sectores económicos, y que crea oportunidades de em- 14  Ianchovichina, E., and S. Lundstrom (2009), “Inclusive Growth Analytics: Framework and Application”, Policy Research Working Paper pleo productivo para una amplia gama de la fuerza laboral WPS4851, Banco Mundial. 15  En dólares, a la PPA de 2011. Indicadores del Desarrollo Mundial. 16  Banco Mundial (2014), “Cuando la prosperidad no es compartida: 13  Foro Económico Mundial (2015), Informe sobre desarrollo y cre- Los Vínculos débiles entre el crecimiento y la equidad en la República Do- cimiento inclusivo 2015. minicana. Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 2.1: Curva de Incidencia del Crecimiento Anual, República Dominicana, 2005-2015 7 6 Crecimiento porcentual anualizado 4.7% 5 4 3 2.6% 2 1 0 -1 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Cuantil Ingreso laboral Ingreso no laboral Fuente: Cálculos del autor a partir de datos de la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo (ENFT). Un análisis de la incidencia del crecimiento sugiere que ble en cuanto al saneamiento y a la asistencia escolar, es- el crecimiento económico del país entre 2005 y 2015 pecialmente en zonas rurales, donde la proporción de la fue favorable a los pobres. El ingreso per cápita de los población que no tiene acceso a servicios de saneamiento individuos en el 40 por ciento más pobre de la población se redujo 29 puntos porcentuales (pp) y la proporción de creció a una tasa anual de 4.7 por ciento, mientras que el hogares con al menos un niño en edad escolar (7-17) que del 60 por ciento más rico creció 2.6 por ciento (Gráfico no asiste a la escuela regularmente se redujo en 34 pp.18 2.1). Los cambios en ingresos laborales explican la mayor 32 parte del crecimiento de los ingresos totales. A pesar de un aumento significativo en cobertura, al- gunas características (nivel de ingresos de la familia, RD también ha logrado una reducción sostenida en la educación de los padres, y vivir en zonas urbanas) ex- desigualdad de distribución del ingreso, con una dis- plican una gran proporción de la desigualdad de opor- minución de 5 puntos en el coeficiente de Gini, de 50.7 tunidades para los niños al nacer. Visto de forma aisla- en 2005 a 45.5 en 2015, en todo momento por debajo de da, el nivel educativo de los padres representa más del 35 los niveles de desigualdad de la región. Si comparamos por ciento de la desigualdad de oportunidades en 2015, y el promedio de ingresos de los deciles a cada lado de los casi el 60 por ciento de la desigualdad de oportunidades extremos de la distribución, conocido como el coeficiente para concluir el sexto grado a tiempo (Gráfico 2.3). Estas 90/10, todos los países de la región experimentaron reduc- circunstancias dificultan la movilidad intergeneracional. ciones de la desigualdad entre 2005 y 2013. En la Repú- blica Dominicana un hogar promedio en el 10 por ciento La República Dominicana es el cuarto país más des- más rico ganaba 9.8 veces más que un hogar promedio en igual de LAC en términos de igualdad de género y el el 10 por ciento más pobre en 2005, mientras que en 2013 tercero más desigual entre los países con un alto nivel ganaba 7.7 veces más (Gráfico 2.2). de desarrollo humano. La desigualdad entre mujeres y hombres se mide en tres áreas: salud reproductiva, empo- La pobreza no monetaria - definida como la falta de deramiento, y el acceso al mercado laboral.19 acceso a los servicios esenciales - ha disminuido cons- tantemente desde el año 2000. La proporción de la po- Tras ocho años de pequeñas reducciones en la tasa de blación que no tiene acceso a dos servicios se redujo de pobreza monetaria entre 2005 y 2013,20 en los últimos 44 por ciento en 2000 a 28 por ciento en 2015, mientras que la proporción que carece de acceso a cuatro servicios 18  El acceso al saneamiento se define como la conexión a la red pú- se redujo del 16 por ciento al 7 por ciento en el mismo blica de alcantarillado o fosas sépticas. 19  Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2015), In- período.17 Entre 2000 y 2015 hubo un incremento nota- forme sobre Desarrollo Humano 2015. Los únicos países de América Latina por debajo de la República Dominicana son Honduras, Guate- 17  Los indicadores de acceso a los servicios incluyen la asistencia mala y Haití, y en el grupo de países con alto desarrollo humano sólo escolar, nivel de escolaridad, agua potable, saneamiento, calidad de Irán y Tonga tienen los índices más bajos. la vivienda, hacinamiento y la propiedad de los activos. 20  Dos conceptos diferentes pero complementarios se utilizan para Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 2.2: Proporción del ingreso promedio del 10 por ciento más rico y el 10 por ciento más pobre, 2005 y 2013 2005 2013 25 15 20 12 15 9 10 6 5 3 0 0 S a no a u no Do Ch or Bo ras Arg ugua inica a nd il R. ica ador sil la El u r b a a mi ile Co éxico o Pa icana M ay tin P ia a u e rú Gu L r ate AC ia M é no Ecu ile Gu ragu r ate ay la rú B C Co olivia nd a s Ecu ano en y u na o Pa ado ura Ur om ragu LA y u Ho bi Ho ras xic ma b liv ma d ad Pe Bra u Ch ua ag tin rba rba u lom lom lva rag rb B lv ug ar n Sa Ur Nic N El D en R. Arg Fuente: Plataforma LAC Equity lab, Banco Mundial. dos años los datos oficiales indican que la pobreza se Gráfico 2.3: Circunstancias que contribuyen a la redujo de forma inesperada en más de 10 puntos por- desigualdad de oportunidades en R. Dominicana, 2015 centuales. Algunos de los factores citados para explicar esta reducción incluyen la mayor tasa de crecimiento 100 económico de país entre los países de LAC durante estos dos años,21 la inflación por debajo del rango objetivo del 80 Contribución al IOH (%) Banco Central, un escenario externo favorable con bajos precios del petróleo, una alta inversión pública en la cons- 60 33 trucción y remodelación de escuelas y los programas de comidas escolares. Esta confluencia de factores parece ha- 40 ber dado lugar a cambios en el ingreso laboral y no laboral, y coincidió con cambios demográficos, todos éstos contri- 20 buyendo a una disminución de la pobreza por primera vez 0 desde el año 2000. Matrícula 6º grado Agua Saneamiento Propiedad Calidad de escolar a tiempo de activos vivienda La disminución de la pobreza en los últimos dos años Urbano / rural Educación del jefe de hogar Ingreso familiar Sexo del jefe de hogar Número de hermanos es impresionante, sobre todo teniendo en cuenta que Presencia de ambos padres Sexo del niño los problemas estructurales que limitan los vínculos Fuente: Cálculos del autor a partir de datos de la Encuesta Nacional de Fuerza de entre crecimiento y reducción de la pobreza no han Trabajo (ENFT). sido resueltos. Sin embargo, la confluencia de factores que produjo la disminución de la pobreza es probable- el crecimiento económico aporte mayores beneficios al 40 mente transitoria, y la situación podría revertirse a corto por ciento más pobre de la población. De acuerdo con un plazo, a menos que se tomen medidas para asegurar que análisis realizado por el Banco Mundial y presentado al Co- mité Técnico Interinstitucional de Medición de la Pobreza medir la pobreza en RD. La pobreza monetaria se define como la falta (CTP), aproximadamente el 20 por ciento de variación de de recursos monetarios para adquirir una canasta básica de consumo la pobreza entre 2013 y 2015 se explica por una reducción socialmente aceptada. La pobreza no monetaria se mide usando tan- to el concepto de necesidades básicas insatisfechas - falta de acceso atípica e importante en el tamaño promedio de los hoga- a 3 o más servicios básicos de una lista de 15 – como el concepto de res encuestados en el Encuesta Nacional sobre Fuerza de un Índice de Calidad de Vida (ICV), combinando diferentes variables y Trabajo (ENFT). Aun teniendo en cuenta este factor, las re- dimensiones que definen la calidad de vida de un hogar. Véase Minis- terio de Economía, Planificación y Desarrollo - MEPyD (2014), el Mapa ducciones de la pobreza entre 2013 y 2015 son las mayo- de la Pobreza en República Dominicana, y el Ministerio de Economía, res de los últimos 15 años. Planificación y Desarrollo - MEPyD, y la Oficina Nacional de Estadísti- cas – ONE (2012), Metodología para el cálculo de la medición oficial de la pobreza monetaria en la República Dominicana. El crecimiento económico muy elevado ha contribui- 21  Y por encima del crecimiento potencial desde el último trimestre do a reducciones sostenidas de pobreza y desigual- de 2014, según el Banco Central de RD. Para construir un mejor futuro juntos dad, pero en una proporción menor a lo esperado. Gráfico 2.4: Desglose socioeconómico de la población, Este hecho lo reconoce la Estrategia Nacional de Desarro- República Dominicana y LAC, 2005 y 2014 llo de RD 2030 (END) y el diagnóstico de un crecimiento económico no inclusivo data de por lo menos finales de 100 la década de los años 90.22 Aunque la tasa de pobreza de 23.8 19.2 26.2 +7.0 la región LAC disminuyó de manera constante de un 37.4 80 +11.2 35.0 Porcentaje de la población por ciento a un 23.4 por ciento entre 2005 y 2014,23 en RD esa tasa disminuyó más lentamente del 40.5 por ciento 60 39.2 36.9 +5.5 44.7 al 28.6 por ciento - muy por encima del promedio regio- +2.0 38.9 nal - durante el mismo período. A modo de ilustración, si 40 16.3 19.4 la pobreza en RD hubiera respondido al crecimiento del 20 12.6 17.0 PIB como lo hizo en la región de LAC durante el período -14 -11.9 21.1 21.1 2006-2014, habría habido 1.1 millones menos pobres en 10.8 11.6 0 el país en 2014. LAC 2005 LAC 2014 RD 2005 RD 2014 Pobre extremo Pobre pero no pobre extremo Vulnerable Clase media Durante el período de 2005-2014, y en comparación con LAC, las tasas de reducción de la pobreza de RD Fuente: Plataforma Equity Lab LAC, Banco Mundial. fueron más bajas, la población vulnerable aumentó a una tasa más rápida, y el crecimiento de la clase media Desafíos fue más lento (Gráfico 2.4).24 Durante ese período, la po- breza se redujo en 14 puntos porcentuales (pp) en LAC y Capacidad de los hogares para generar ingresos en 11.9 pp en RD, la proporción de población vulnerable aumentó en 2 pp en LAC y en 5.5 pp en RD, mientras que Un elemento clave del crecimiento más inclusivo es el tamaño de la clase media aumentó en 11.2 pp en LAC y aumentar la capacidad de los hogares, especialmente en 7 pp en RD. los que están en el 40 por ciento más pobre, con el fin 34 de generar ingresos para salir de la pobreza y evitar Sin embargo, aunque la movilidad económica ascen- el riesgo de la movilidad descendente. Para explicar el dente ha mejorado en los últimos años, es muy limi- ingreso de los hogares hay que tener en cuenta la interac- tada en la República Dominicana, en contraste con la ción de las variables macro y microeconómicas con el fin movilidad más alta en la región de LAC. Entre 2000 y de alcanzar y mantener los objetivos de reducción de la 2015 sólo el 7 por ciento de la población en RD subió a un pobreza y promover la prosperidad compartida desde un grupo socioeconómico más alto, el 8 por ciento se trasladó punto de vista social, económico y ambiental. El ingreso a un grupo inferior, y el 85 por ciento restante se mantuvo del hogar depende de cuatro componentes principales en el mismo grupo. En la región, el 41 por ciento de la po- (Gráfico 2.5): (i) la capacidad de los hogares para generar blación tenía una movilidad ascendente, un 2 por ciento ingresos basado en los activos que poseen; (ii) las transfe- se movió hacia abajo, y el 57 por ciento se mantuvo en el rencias que reciben, que pueden incluir las remesas nacio- mismo grupo entre 2000 y 2011.25 nales e internacionales y las transferencias privadas y pú- blicas en efectivo o en especie; (iii) los precios agregados de la canasta de bienes y servicios que consumen; y (iv) los efectos de los choques negativos o positivos (salud, desas- tres naturales, violencia, pérdida de empleo).26 22  Banco Mundial (2001), Evaluación de la pobreza en RD: La pobre- za en una economía de alto crecimiento (1986-2000). 23  La línea de pobreza es de US $4/día a la PPA de 2005. Se usan La capacidad que tiene un hogar para generar ingre- datos comparables de SEDLAC (por sus siglas en inglés: Base de Datos sos basado en sus activos puede dividirse en tres ele- Socioeconómicos para América Latina y el Caribe) (CEDLAS [Centro mentos: (i) el saldo de los activos generadores de ingresos de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales] y Banco Mundial) para un grupo de 17 países. Esto permite la comparación entre países y que posee cada miembro del hogar, incluyendo el capital el cálculo de las estadísticas regionales, pero no son necesariamente humano (p. ej., nivel educativo y años de experiencia en comparables con las estadísticas oficiales de cada país. el mercado laboral), los activos financieros y físicos (p. ej., 24  El uso de datos comparables de SEDLAC (Banco Mundial y CED- LAS). Los individuos son considerados vulnerables si sus ingresos dia- rios oscilan entre US $ 4 y US $ 10, y en la clase media si sus ingresos 26  Para una explicación más detallada del marco conceptual, véa- diarios oscilan de entre US $ 10 y US $ 50. Todas las cantidades se se Cord, L., Genoni, M.E., and C. Rodríguez-Castelán, editores (2015), expresan en dólares de 2005 PPA. Prosperidad Compartida y Erradicación de la Pobreza en América Latina 25  Banco Mundial (2014), op. cit. y el Caribe, Banco Mundial, Washington, DC. Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 2.5: Marco conceptual basado en activos para generar ingresos familiares Crecimiento Rentabilidad Transferencias Ingresos de de los activos mercado de los hogares = Activos x Intensidad de uso x + x Choques Externos Precios Precios Distribución Fuente: Cord, Genoni, y Rodríguez-Castelán (2015). propiedad de maquinaria o activos financieros tales como descomposición de los cambios en la pobreza en RD, se acciones y bonos), el capital social (p. ej., el conjunto de necesita profundizar la comprensión del impacto de los normas y redes sociales que facilitan la acción colectiva), diferentes programas y políticas sobre la pobreza. El res- y el capital natural (p. ej., tierra, suelo, bosques y el agua); to de esta sección analiza cada uno de los componentes (ii) la intensidad con la que se usan los activos por parte de los ingresos del hogar utilizando el marco conceptual de cada miembro del hogar para generar ingresos, inclu- propuesto y explica cómo las políticas públicas pueden yendo la participación en el mercado laboral, el uso de afectar la capacidad de los hogares para generar ingresos. maquinaria, y la explotación de tierras para la producción 35 agrícola; y (iii) el retorno sobre los activos (p. ej., los costos Gráfico 2.6: Contribución al cambio de la pobreza de factores de producción, incluyendo los salarios y tasas moderada en la República Dominicana, de interés). por componente, 2005-2010 y 2010-2015 10 El ingreso laboral (empleo más ingresos) contribuyó Contribución al cambio en pobreza (%) a una reducción de 44 por ciento de la pobreza entre 0 2005 y 2015, con una contribución insignificante en el -10 período 2005-2010, cuando la pobreza se redujo en 4.3 puntos porcentuales, y una contribución de 64 por ciento -20 de los 11.5 puntos porcentuales de reducción de la pobre- -30 za en el período 2010-2015 (Gráfico 2.6). En la República -40 Dominicana, como en todos los países de LAC, el ingreso laboral representa la mayor parte de los ingresos de los -50 hogares, tanto en el 40 por ciento más pobre como el 60 -60 Proporción Nivel de Ingreso Ingreso por ciento más rico. De 2000 a 2015 el ingreso laboral en de adultos empleo laboral no laboral RD se mantuvo alrededor del 63 por ciento del ingreso to- 2005 - 2010 2010 - 2015 tal del 40 por ciento más pobre y en el 70 por ciento de los Fuente: Cálculos del autor a partir de datos de la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo (ENFT). ingresos totales del 60 por ciento más rico. Dada la importancia de los ingresos laborales en el in- Activos: capital humano greso de los hogares más pobres, un análisis de cómo la capacidad para generar ingresos laborales ha cam- El capital humano se define como el conjunto de habilida- biado puede ayudarnos a entender el progreso del des y conocimientos que da cuenta de la capacidad pro- país en cuanto a la reducción de la pobreza y la pro- ductiva de un individuo, y que puede ser medido usando moción de la prosperidad compartida de manera más variables tales como la experiencia laboral, nivel de educa- uniforme. Si bien existe una buena comprensión de la ción, y la calidad de la educación. Para construir un mejor futuro juntos En los últimos 15 años se han producido importantes La matriculación universitaria muestra la segregación avances en el acceso a la educación a todos los niveles.27 ocupacional en función del género, asociada a los ro- La brecha en los logros entre el 40 por ciento más pobre les sociales tradicionalmente asignados. Las mujeres y el 60 por ciento más rico se ha cerrado en los últimos 15 tienden a estar sub representadas en las carreras técnicas, años. El número promedio de años de escolaridad de la pero superan en cantidad a los hombres en carreras como cabeza de hogar en el 40 por ciento más pobre de la po- servicios sociales, ciencias sociales, educación, medicina, blación aumentó en un 35 por ciento, de 4.6 años en 2000 humanidades y servicios personales.30 Aún más, com- a 6.2 años en 2015, mientras que para el 60 por ciento más parando con hombres jóvenes (15-24 años), las mujeres rico aumentó en un 13 por ciento, de 7.7 a 8.7 años en el jóvenes tienen dos veces más probabilidad de estar des- periodo. empleadas o no estar matriculadas en la escuela (situación conocida como ‘ninis’).31 Sin embargo, los bajos niveles de aprendizaje y altas tasas de deserción escolar son los mayores desafíos a Activos: activos financieros los que se enfrenta el sistema de educación de RD, y estos afectan no sólo el acceso al empleo, sino también En los últimos años, el acceso a los servicios financieros los salarios. De acuerdo con los resultados del Tercer Es- ha mejorado. Sin embargo, el volumen creciente y las tudio Regional Comparativo y Explicativo (TERCE) del año fuentes de financiación del sector privado, acompaña- 2013,28 a pesar de mostrar la mayor mejoría con respec- dos con el acceso al crédito con servicios no financie- to al estudio anterior, los estudiantes en RD tuvieron los ros, son desafíos claves al momento de apoyar la pros- peores resultados en la región de LAC en seis de las siete peridad compartida. De acuerdo con los últimos datos áreas evaluadas (lectura y matemáticas para el 3er y 6to Findex, el 54 por ciento de los adultos tiene una cuenta en grados, ciencias naturales para el sexto grado, y redacción una institución financiera formal. Esto representa un au- para el 3er grado) y las segundas calificaciones más bajas mento significativo del 38.2 por ciento reportado previa- para las demás áreas (redacción para el 3er grado). El Foro mente y está muy por encima del promedio de la región, Económico Mundial clasifica la República Dominicana en que se sitúa en el 40.7 por ciento. Sin embargo, el porcen- 36 el puesto138 entre 144 países con respecto a la calidad de taje global de crédito para las Micro, Pequeñas y Media- la educación primaria. En cuanto a la deserción escolar, de nas Empresas (MIPYMES) es bajo. En términos de acceso cada 100 estudiantes que comienzan la escuela, sólo 75 a financiamiento para las empresas, alrededor del 57 por de los que empiezan en el primer grado terminan el 4to ciento de las empresas tiene una línea de crédito. Cuando grado, 63 terminan el 6to grado, y sólo 52 completan el se clasifican por tamaño, esta cifra disminuye hasta el 49.8 programa de educación básica de ocho años a tiempo. por ciento para las pequeñas empresas, aumenta a 64.6 por ciento para las empresas medianas y a 76.5 por cien- El Gobierno ha demostrado su compromiso de hacer to de las grandes empresas. Los créditos comerciales han frente a estos desafíos a través de una amplia agenda aumentado de alrededor de 12 por ciento del PIB en 2007 de reformas en el sector de la educación, empezando a 17 por ciento en 2015, representando el financiamiento por duplicar el presupuesto para la educación pre-univer- a las MIPYME el 3 y 5 por ciento del PIB, respectivamente. sitaria a 4 por ciento del PIB desde 2013, desarrollo de nue- vos planes de estudio y un marco sólido para la carrera do- A pesar de los altos flujos de IED, el acceso a largo plazo cente, así como la mejora de la organización y regulación a los servicios de financiación es escaso, especialmente del sistema de educación. A pesar del aumento en el nivel para los pequeños operadores productivos. El acceso a promedio de educación de la población económicamente la financiación es un obstáculo importante que enfrentan activa, los empresarios de RD se quejan de la escasa dispo- las empresas informales en RD. A pesar del aumento en los nibilidad de mano de obra especializada.29 créditos comerciales a las PYMES desde 2007, las cantida- des promedio de los préstamos siguen siendo bajas y los vencimientos son típicamente cortos. El crédito privado 27  La reciente y ambiciosa política de construcción de escuelas ha contribuido a estos aumentos. Esta política incluye la construcción de 11,873 nuevas aulas, además de 967 rehabilitadas, y 86 centros de desarrollo de la primera infancia que se espera sean terminados gún el Foro Económico Mundial (2016), El Informe de Competitividad dentro de poco. Global 2015-2016. 28  Producido por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de 30  Utilizando la información del Censo de Población de 2010. la Calidad de la Educación, incluye 15 países: Argentina, Brasil, Chile, 31  Sistema de Indicadores Sociales de la República Dominicana Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, Guatemala, (SISDOM), 2014. En 2014, el 27.2 por ciento de las mujeres no estaban Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay. ni empleadas ni inscritas en la escuela en comparación con el 12.7 por 29  Citado como el tercer problema mayor para hacer negocios se- ciento de los hombres jóvenes. Para construir un mejor futuro juntos era igual al 25.4 por ciento del PIB en 2014, casi la mitad de Las mujeres representan alrededor del 70 por ciento lo que se pudiera esperar dado el nivel de desarrollo del de la población inactiva y casi la mitad de las mujeres sector financiero en el país, y muy por debajo de la media en edad de trabajar están inactivas. Esta última pro- regional de un 43 por ciento. porción disminuye considerablemente dependiendo del nivel de educación, estando inactivo el 71 por ciento de Intensidad de uso: participación de la fuerza las mujeres en edad laboral sin educación en 2015, com- laboral y demanda de mano de obra parado con el 25 por ciento de las mujeres con educación universitaria. Las principales razones de la inactividad en Para transformar el capital humano en ingresos, la po- las mujeres son las responsabilidades del hogar (39.1 por blación activa tiene que participar en el mercado labo- ciento) -una responsabilidad casi exclusiva de la mujer- y ral y debe haber suficiente demanda para sus conoci- los estudios (38.6 por ciento), mientras que, por mucho, mientos y habilidades. La participación de los adultos en la razón principal para la inactividad en los hombres son el mercado laboral en la República Dominicana fue la más los estudios (65.1 por ciento).36 La importancia de las res- baja en toda la región de LAC en 2014. A pesar de peque- ponsabilidades del hogar para explicar la inactividad de ños aumentos en la participación de ambos grupos desde las mujeres podría aludir a las barreras que ellas enfrentan el año 2000, el 40 por ciento más pobre participa menos en RD para equilibrar trabajo y familia. De manera más ge- en el mercado laboral que el 60 por ciento más rico (57.3 neral, la baja participación y las altas tasas de inactividad por ciento vs. 69.6 por ciento en 2015). de las mujeres indican la existencia de barreras o menos oportunidades e incentivos. Estos temas deberían ser es- El problema de la baja participación laboral en RD tudiados con mayor detalle, ya que un influjo de mujeres es principalmente una cuestión de género. Aunque en la fuerza laboral tiene el potencial de contribuir signifi- las mujeres representan el 65 por ciento de la matrícula cativamente a la reducción de la pobreza y a una prospe- universitaria y el 80 por ciento de los que se gradúan con ridad más compartida en RD, y será importante diseñar e honores, sólo el 52 por ciento de las mujeres en edad de implementar políticas para cerrar esta brecha. trabajar participan en el mercado laboral comparado con el 78 por ciento de los hombres. La tasa de participación El crecimiento económico elevado y sostenido no ha 37 de las mujeres en RD es más baja que el promedio de LAC, dado lugar a una demanda robusta de mano de obra. y la tasa de desempleo de las mujeres RD (23 por ciento) es El número de empleos creados entre 2000 y 2015 (unos 1.3 casi tres veces mayor a la de los hombres (7.9 por ciento).32 millones) es menor al que se espera en una de las econo- mías con mayor crecimiento en la región. La productividad La violencia doméstica y el embarazo en adolescentes por trabajador ha sido el principal motor del crecimiento pueden ser factores que contribuyen a disminuir las económico, con la creación de empleo jugando un papel tasas de participación. Estos fenómenos suelen reducir limitado.37 la capacidad de las mujeres para tomar decisiones propias y alcanzar sus metas.33 La violencia de género es una de las Es probable que el potencial de las Zonas Francas (ZF) principales causas de mortalidad en RD para mujeres de para seguir creando empleos de baja especialización 15-49 años, y alrededor del 30 por ciento de las mujeres en disminuya. Históricamente, las industrias que operan en este grupo de edad que han estado en una relación en los las ZF han sido empresas maquiladoras, que requieren últimos 5 años han experimentado alguna forma de vio- principalmente mano de obra poco calificada.38 En el 2005 lencia a manos de sus parejas. RD tiene la tercera tasa más el vencimiento del Acuerdo Multifibras (AMF) y la firma del alta de embarazos en adolescentes en LAC.34 Diferentes acuerdo CAFTA-DR generó un cambio estructural pasando estudios han mostrado una correlación significativa entre de la manufactura de prendas a una manufactura de me- el embarazo en adolescentes y el parto, logros académicos diana/alta especialización -ésta última con menor intensi- más bajos, y peores resultados de las mujeres en el merca- dad de uso de mano de obra- que ha reducido el potencial do laboral.35 de las ZF para generar empleos no calificados a un ritmo 32  Banco Central de la República Dominicana. 36  SISDOM (2014), op. cit. 33  Banco Mundial (2012), Teenage Pregnancy and Opportunities 37  Banco Mundial (2016A), Do labor Markets Limit the Inclusiveness in Latin America and the Caribbean: On Teenage Fertility Decisions, of Growth in the Dominican Republic? Banco Mundial, Región de Amé- Poverty and Development. rica Latina y el Caribe. Procesado. 34  Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD 38  Banco Mundial (2016c), Special Economic Zones, Global Value (2013), Mapa de desarrollo humano de República Dominicana. Chains, and the Degree of Domestic Linkages in the Dominican Republic. 35  Banco Mundial (2012), op. cit. Procesado. Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 2.7: El salario mediano por hora para el 40 rico. En conjunto, los salarios reales se redujeron más de por ciento más pobre y el 60 por ciento más rico un 30 por ciento entre 2000 y 2004, en parte debido a una (en pesos dominicanos de 2007) inflación del 42.7 por ciento en 2003 y 28.7 por ciento en 160 2004, para luego aumentar un 34 por ciento entre 2004 140 y 2015 con respecto al 40 por ciento más pobre y 25 por ciento para el 60 por ciento más rico en el mismo período Salario mediano por hora 120 (Gráfico 2.7). 100 80 Entre 2000 y 2013 la productividad laboral en tér- 60 minos reales aumentó en un 39 por ciento, mientras 40 que la remuneración por el trabajo disminuyó en un 26 por ciento.41 La disminución de los salarios reales ha 20 afectado todos los grupos de trabajadores, independien- 0 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 temente de sus habilidades o años de estudios, y todos los sectores a excepción de la administración pública y 40% más pobre 60% más rico defensa.42 Los sectores que más han contribuido al creci- Fuente: Cálculos del autor a partir de datos de la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo (ENFT). miento económico han experimentado una disminuida participación de empleo, lo que se traduce en una re- ducción del porcentaje del producto total asignado a los acelerado. El número total de empleos creados por las ZF pagos laborales en relación con la del capital.43 La multi- fue 21 por ciento menor en 2014 que en 2000. Se han per- plicidad de los salarios mínimos y la debilidad histórica dido más de 50,000 empleos destinados a mujeres en las de los sindicatos pueden explicar en parte la disminución ZF entre 2009 y 2000 como resultado del declive del sector de los salarios reales a pesar del aumento de la produc- textil por el vencimiento del AMF. Desde entonces, el em- tividad.44 pleo femenino en las ZF se ha recuperado e incrementó 38 en un 31.1 por ciento entre 2009 y 2014 debido a mayor Aunque en la actualidad un mayor número de traba- actividad en calzados, servicios y equipos médicos. jadores tienen acceso a empleos formales, los pobres siguen trabajando en empleos informales con salarios Por otro lado, el surgimiento de la manufactura de más bajos. La concentración cada vez mayor de trabaja- mediana-alta especialización en las ZF podría con- dores poco calificados en empleos de baja calidad y en tribuir a aumentar la demanda insuficiente de mano sectores improductivos limita el impacto del empleo en de obra especializada. Los trabajadores con alta cali- la reducción de la pobreza. También se ha producido un ficación en RD tienen tasas de desempleo mucho más cambio en los sectores que contratan a los pobres, con un altas que los trabajadores no calificados,39 y a pesar de cambio que va de manufactura al sector de los servicios, el los esfuerzos del Gobierno para mejorar la calidad de la comercio y la construcción. La productividad y los salarios educación, una fuerza laboral con educación inadecuada reales en estos sectores han crecido más lentamente o se fue identificada como el tercer factor más problemático han estancado, en el contexto de un aumento sostenido para hacer negocios en el país, lo que sugiere que los en productividad a nivel agregado. Un análisis de descom- trabajadores educados no poseen las destrezas que las posición revela que los cambios en el sector que emplea empresas necesitan.40 trabajadores de baja calificación –la mayoría de los cuales recibe bajos ingresos- contribuyó a un aumento de la po- Retornos sobre los activos: salarios breza entre los años 2003 y 2013.45 Los salarios reales en RD son más bajos que antes de la crisis bancaria de 2003, con el 60 por ciento más rico 41  La productividad del trabajo se mide como producción por em- ganando alrededor de 2.5 veces el salario del 40 por pleado por horas trabajadas. ciento más pobre en 2015. Entre 2000 y 2015 los salarios 42  Abdullaev, U., and M. Estevão (2013), “Growth and Employment reales del 40 por ciento más pobre disminuyeron un 8 por in the Dominican Republic: Options for a Job-Rich Growth”, IMF Working Paper, WP/13/40. ciento, y en un 16.3 por ciento para el 60 por ciento más 43  Banco Mundial (2016a), op. cit. 44  Hay por lo menos 9 salarios mínimos diferentes, dependiendo 39  Banco Mundial (2016a), op. cit. del tipo y tamaño de la empresa, sin incluir los salarios mínimos para 40  Foro Económico Mundial (2016), Informe de Competitividad los diferentes tipos de trabajadores de la construcción. Global 2015-2016. 45 Ibid. Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 2.8: Fuentes de ingreso por quintil en la República Dominicana, 2013 Distribución del ingreso laboral por quintil de ingreso per cápita 20% más tiene 5% del 63% pobre ingreso total 2do quintil 9% Segundo tiene 9% del 70% 14% quintil ingreso total Tercer tiene 13% del 71% 13% 20% más rico quintil ingreso total 54% 4to quintil Cuarto tiene 20% del 73% 13% 20% quintil ingreso total 11% 20% más tiene 53% del 72% 15% 8% 3% rico ingreso total Ingreso laboral Ingreso por pensión Otros ingresos no laborales Ingreso por transferencias Ingreso por capital Fuente: Plataforma LAC Equity Lab usando datos de SEDALC (CEDLAS y Banco Mundial). Gráfico 2.9: Concentración de transferencias directas por decil, varios países 60% 4.5% 4.0% 50% 3.5% Porcentaje de los bene cios 40% 3.0% Porcentaje del PIB 39 2.5% 30% 2.0% 20% 1.5% 1.0% 10% 0.5% 0% 0.0% Argentina Armenia Bolivia Brasil RD Etiopía Indonesia Jordania México Perú Sud Africa Sri Lanka Uruguay 10% más pobre 10% más rico Porcentaje del PIB (eje derecho) Fuente: Banco Mundial (2016b). Transferencias la dispersión de programas y fortaleciendo el diseño de programas tales como Progresando con Solidaridad Las transferencias son una fuente importante de in- (PROSOLI).46 Las transferencias monetarias en el país es- gresos para los hogares más pobres de la República tán generalmente bien focalizadas y proporcionalmente Dominicana. En 2013, las transferencias representaron el contribuyen más a ayudar a los pobres y a la población 22 por ciento de los ingresos del primer quintil, y su par- en riesgo.47 ticipación en los ingresos totales disminuyó en los grupos de ingresos más altos a 8 por ciento en el quintil más rico Sin embargo, comparado con otros países, las trans- (Gráfico 2.8). ferencias directas en la RD tienen el potencial para generar una mayor redistribución del ingreso, consi- En cuanto a las transferencias del sector público, en derando que el ritmo al cual el porcentaje del total de be- los últimos 10 años la República Dominicana ha lo- grado avances considerables en el establecimiento de un sistema de protección social, incluyendo la ra- 46  Véase capítulo 3 sobre prestación de servicios. 47  Banco Mundial (2016b), Fiscal Policy and Redistribution in the Do- cionalización del gasto en bienestar social reduciendo minican Republic. Procesado. Para construir un mejor futuro juntos Cuadro 2.1 Pérdida de poder adquisitivo de los salarios por quintil, Set. 2000 – Set. 2015 Quintil Inflación (%) Aumento de salarios Pérdida de poder adquisitivo (%) de los salarios (%) 1 292.0 158.2 45.8 2 283.7 144.7 49.0 3 278.5 132.3 52.5 4 272.7 108.0 60.4 5 261.6 91.9 64.9 Fuente: Cálculos del autor a partir de datos de la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo (ENFT). neficios disminuye por decil es menor que el observado Choques externos en otros países.48 Países como Argentina, Perú, y Uruguay no sólo dedican un mayor porcentaje de las transferen- En función de sus naturalezas, los choques externos pue- cias a los hogares más pobres (decil 1) que la República den afectar los indicadores de salud y educación, uno o Dominicana, sino que este porcentaje disminuye más rá- más componentes de los ingresos familiares, y los hogares pidamente a medida que aumenta el ingreso del hogar ricos y pobres de diferentes maneras. (Gráfico 2.9). A pesar de los grandes avances en cober- tura en los últimos ocho años, los montos de las transfe- El choque que ha tenido el mayor impacto para el 40 rencias individuales son relativamente pequeños y una por ciento más pobre de la población en los últimos 15 parte del gasto en transferencias no va a los pobres.49 años fue la crisis bancaria de 2003. Entre 2002 y 2004, como resultado de una inflación acumulada de 93 por 40 Precios ciento, los salarios reales disminuyeron en un 33 por cien- to, ocasionando una pérdida del 25 por ciento del poder El poder adquisitivo basado en los ingresos familiares está adquisitivo de los ingresos familiares. Entre septiembre determinado por los precios de los bienes y servicios que 2002 y septiembre 2004, alrededor de 600,000 personas utilizan. cayeron en la pobreza extrema, y el ​​ número de personas que vive en la pobreza moderada creció en un millón. No Entre 2000 y 2015, la inflación de la canasta básica ha fue hasta el 2015 que las tasas de pobreza volvieron a sus sido mayor para los grupos más pobres de la pobla- niveles anteriores a la crisis, mientras que los salarios rea- ción, pero esto ha sido parcialmente compensado por mayores aumentos salariales. Mientras que el costo de la canasta para el quintil 1 aumentó 2.9 veces, el costo para Gráfico 2.10: Índice de Vulnerabilidad Ante Choques el quintil 5 aumentó 2.6 veces (Cuadro 2.1). La mayor infla- Climáticos (IVACC) e Índice de Calidad de Vida (ICV) Índice de vulnerabilidad ante choques climáticos (IVACC) ción para los quintiles más pobres fue parcialmente com- pensada por mayores aumentos salariales en el mismo pe- 0.7 ríodo. La inflación fue 1.8 veces mayor que los aumentos 0.6 salariales para el quintil 1, y 2.8 veces mayor para el quintil 0.5 5. Como resultado, los salarios de los quintiles superiores perdieron más poder adquisitivo (64.9 por ciento para el 0.4 quintil 5) entre 2000 y 2015 que para los quintiles más ba- 0.3 jos (45.8 por ciento para el quintil 1). 0.2 48  La comparación entre estos países está basada en la misma 0.1 metodología (véase Lustig, N., y S. Higgins (2013), “Commitment to 0.0 Equity Assessment (CEQ): Estimating the Incidence of Social Spending, ICV1 ICV2 ICV3 ICV4 Subsidies and Taxes. Handbook.” CEQ Working Paper No. 1, julio 2011; revisado setiembre 2013). Sin embargo, los resultados deben ser in- IVACC Media Nacional terpretados con cautela debido a los diferentes impuestos y exencio- nes de los países. Fuente: Sistema Único de Bene ciarios - SIUBEN (2013), Análisis de los datos 49  Banco Mundial (2016b), op. cit. resultantes de IVACC. Mimeo. Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 2.11: Áreas de políticas que afectan la capacidad para generar ingresos familiares Política scal equitativa y Instituciones justas estabilidad macroeconómica y transparentes Rentabilidad Transferencias de los activos Ingresos de mercado de los hogares = Activos x Intensidad de uso x + x Choques externos Precios Precios Mercados que Gestión funcionan correctamente de riesgos Fuente: Cord, Genoni, y Rodríguez-Castelán (2015). les continuaron por debajo de su nivel de 2002: los salarios Habiendo discutido los retos en la capacidad de los hoga- reales del 40 por ciento más pobre en 2015 eran 10.5 por res de generar ingresos, ahora pasamos a discutir los retos ciento inferior a los niveles de 2002 y 16.1 por ciento me- en las políticas que afectan esa capacidad. nor para el 60 por ciento más rico de la población. Políticas que afectan la capacidad El ingreso y el bienestar familiar se ven afectados no de los hogares para generar ingresos sólo por los choques en sí, sino también por la incerti- 41 dumbre acerca de su magnitud y efectos. Por ejemplo, Ahora vamos a complementar el marco conceptual descri- los hogares más pobres son los más afectados por las per- to anteriormente para organizar el análisis de los encade- turbaciones del clima no solo porque están más expues- namientos entre las políticas y el crecimiento de los ingre- tos, sino porque tienen menos recursos y reciben menos sos del 40 por ciento más pobre. El marco identifica cuatro apoyo de los familiares, la comunidad, el sistema financie- áreas de políticas fundamentales que tienen un impacto ro, e incluso de las redes de protección social para enfren- directo sobre la capacidad de los hogares para generar in- tar el desastre, manejarlo, y adaptarse.50 gresos en una economía: (i) políticas fiscales equitativas, eficientes y sostenibles y estabilidad macroeconómica; En RD la vulnerabilidad a las perturbaciones climáticas (ii) instituciones justas y transparentes capaces de prestar es mayor para los hogares pobres. El Índice de Vulne- servicios básicos de alta calidad; (iii) mercados eficientes; y rabilidad Ante Choques Climáticos (IVACC), que mide la (iv) una gestión adecuada de riesgo a niveles macroeconó- probabilidad que un hogar sea vulnerable a la ocurrencia mico y de los hogares (Gráfico 2.11). de huracanes, tormentas e inundaciones, dadas ciertas características socioeconómicas y geográficas, es mayor Políticas fiscales y macro para los hogares más pobres y disminuye a medida que el nivel de vida aumenta (Gráfico 2.10).51 La política fiscal afecta la capacidad para generar ingresos mediante impuestos y el gasto público. Los impuestos directos afectan los rendimientos de los ac- tivos e influyen en la intensidad de su uso. Los impues- 50  Hallegatte, S., Bangalore, M., Bonzanigo, L., Fay, M., Kane, T., Nar- tos indirectos pueden afectar los niveles de precios, y loch, U., Rozenberg, J., Treguer, D., and A. Vogt-Schilb (2016), Shock Waves: Managing the Impacts of Climate Change on Poverty. Climate las transferencias públicas no sólo tienen un impacto Change and Development Series. Banco Mundial, Washington, DC; y directo sobre el ingreso, sino también incentivan la Báez, J., de la Fuente, A.,e I. Santos (2010). “Do Natural Disasters Affect acumulación de capital humano si están vinculadas a Human Capital? An Assessment Based on Existing Empirical Eviden- ce.” IZA documento para discusión5164, Institute for the Study of La- condiciones tales como la asistencia escolar o exáme- bor, Bonn, Alemania. nes médicos. 51  Este índice usa valores entre 0 (menos vulnerables) y 1 (más vul- nerable). Para construir un mejor futuro juntos En comparación con los países de LAC, RD tiene bajos Oportunidades Humanas (IOH), una medida de la cober- niveles de recaudación de impuestos.52 En 2015 la recau- tura equitativa de los bienes y servicios básicos esenciales dación de impuestos representó el 13.7 por ciento del PIB, para el progreso económico en la vida, aumentó de 65 en una tasa solamente más alta que las de Haití, Guatemala 2000 a 78 en 2015.55 No todas las oportunidades incluidas y Paraguay, y muy por debajo del promedio de LAC de un en el índice han evolucionado de la misma manera du- 21 por ciento. Los bajos niveles de recaudación tributaria rante el período. Mejoró mucho el área de conclusión a limitan los niveles de gasto público social que son necesa- tiempo del sexto grado (de 43 en 2000 a 71 en 2015) y en rios para cerrar las brechas en la cobertura y calidad de los saneamiento (37 en 2000 y 64 en 2015), pero muy pocos servicios básicos, y alcanzar los objetivos establecidos en avances en relación con el índice para el agua potable (61 la END. Rigideces presupuestarias por encima del 10 por a 65 en el período). ciento del PIB, que son mayores que el total recaudado por concepto del ITBIS (Impuesto sobre la Transferencia de Los arreglos institucionales pueden ser otra barre- Bienes Industrializados y Servicios), los impuestos sobre ra para la prestación de servicios de calidad. El marco renta y los impuestos a la propiedad, también limitan los institucional del sector público es uno de los principales recursos disponibles para los sectores sociales. En 2013- desafíos del sector. La duplicación de funciones, baja coor- 2014, la República Dominicana tuvo el menor nivel de gas- dinación y alta dispersión institucional contribuyen a la to social como proporción del PIB en toda América Latina, prestación de servicios de baja calidad y a un gasto público y menos de la mitad de la media regional.53 ineficiente. Por ejemplo, el Ministerio de Salud se enfrenta a limitaciones de capacidad para coordinar el sector, y hay Un análisis de la incidencia fiscal mediante la metodo- escasa coordinación de las intervenciones entre los planes logía Compromiso con la equidad (CEQ) muestra que en de asistencia social contributivos y no contributivos.56 2013 la política fiscal del país fue progresiva. En compa- ración con otros países, y usando la misma metodología, el Mercados eficientes sistema fiscal de RD está en el rango medio en términos de reducción de la desigualdad de ingresos a través de im- Los mercados eficientes, con mayor conectividad y 42 puestos directos e indirectos, transferencias y subsidios.54 competencia, son importantes para reducir las ba- rreras a la utilización eficiente de los activos de los Instituciones justas y transparentes hogares y para aumentar su rendimiento. Los merca- dos con bajos niveles de competencia limitan el creci- La presencia de instituciones justas y transparentes in- miento de la productividad, la creación de empleos de fluye en las decisiones de los hogares al momento de calidad y, por tanto, la capacidad del mercado laboral acumular bienes mediante diversos canales. Uno de es- para traducir el crecimiento económico en mayores in- tos canales es la prestación de servicios básicos de calidad gresos para los hogares más pobres. Varios estudios han que afecta la acumulación y uso del capital humano. En mostrado que la existencia de monopolios y la compe- RD, el aumento de la cobertura de servicios se ha acom- tencia imperfecta se traducen en mayores pérdidas en pañado de mejoras en la equidad de acceso. El Índice de bienestar para las familias de bajos ingresos que para las familias de altos ingresos.57 Un estudio reciente rea- lizado por la Dirección General de Impuestos Internos 52  Algunas de las razones de la baja tasa de recaudación incluyen (DGII) encontró que el 35 por ciento de los mercados el aumento de los gastos fiscales y regímenes especiales, altos niveles de evasión fiscal, y una base fiscal relativamente pequeña (ver Salim, JA (2011), Elaboración de la Metodología para el cálculo para la Eva- sión del ISR, procesado y la OCDE (2013), la política fiscal para el Desa- 55  El IOH toma valores entre 0 (sin cobertura) y 100 (cobertura to- rrollo en la República Dominicana). En este contexto hay que destacar tal), y tiene en cuenta la cobertura de los servicios básicos que ofre- que los incentivos fiscales se establecen fuera del código de impues- cen oportunidades (por ejemplo, matriculación escolar y el acceso al tos a través de entidades distintas del Ministerio de Hacienda y que el agua potable) y las diferencias en la tasa de cobertura de los grupos sector privado desempeña un papel de deliberación en el diseño de formados basado en las características que van más allá del control regímenes fiscales especiales para determinados sectores (ver Daude, de los individuos (por ejemplo, género, raza y lugar de nacimiento). C, Gutiérrez, H., y una Melguizo (2014), “Cuidar el balón: la economía 56  Para más detalles sobre estas cuestiones institucionales véase el política de incentivos fiscales a la inversión en la República Dominica- capítulo 3 en este volumen. na”. Centro de Desarrollo de la OCDE Documentos de Trabajo Nº 322). 57  Véase Urzúa, C. M. (2013), “Distributive and Regional Effects of 53  Comisión Económica para América Latina y el Caribe - CEPAL Monopoly Power.” Economía Mexicana NUEVA EPOCA, 22(2): 279- (2016), Panorama social de América Latina y el Caribe 2015. El gasto 295; Creedy, J. y R. Dixon (1998), “The Relative Burden of Monopoly on social se define en la publicación como los recursos asignados a los Households with Different Incomes.” Economics, 65(258): 285-293; y planes, programas y proyectos de educación, salud, protección social, Argent, J., y T. Begazo (2015), “Competition in Kenyan Markets and its protección del medio ambiente, vivienda, y servicios comunitarios. Impact on Income and Poverty: A Case Study on Sugar and Maize.” World 54  Banco Mundial (2016b), op. cit. Bank Policy Research Working Paper, (7179). Para construir un mejor futuro juntos del país está altamente concentrado, el 8 por ciento cuando la pobreza urbana aumentó más que la pobreza está moderadamente concentrado, y el 57 por ciento rural, y ha oscilado entre 10 y 15 puntos desde esa fecha restante no está concentrado.58 (Gráfico 2.12). Gestión de riesgos La mayor concentración de pobreza en las zonas fron- terizas con Haití no ha cambiado en al menos 15 años, Una gestión adecuada de los riesgos puede atenuar los tampoco el hecho de que el Distrito Nacional y las re- efectos negativos de los desastres naturales sobre los giones Central-Norte tienen las tasas más bajas de po- hogares, especialmente para los pobres y vulnerables, breza. La segunda encuesta del Sistema Único de Benefi- que son más propensos a riesgos. Las redes de protec- ciarios (SIUBEN) en 2012 identificó grandes disparidades ción social, como los programas de transferencia flexibles en términos de tasas de extrema pobreza y necesidades -que pueden ser ampliados en momentos de crisis y redu- básicas insatisfechas entre provincias. Por ejemplo, se con- cirse durante la reconstrucción- pueden ser herramientas sidera que el 46 por ciento de la población de la provincia importantes para complementar temporalmente el ingre- Elías Piña es extremadamente pobre (categoría ICV1), pero so de las familias afectadas por los desastres naturales. sólo un 3.5 por ciento en la provincia Monseñor Nouel El desarrollo del Índice de Vulnerabilidad Antes Choques (Gráfico 2.13, panel A). En términos de desarrollo humano Climáticos (IVACC) por SIUBEN le permitirá al Gobierno di- medido por el Índice de Desarrollo Humano (IDH), las dife- señar mecanismos de prevención y gestión de desastres rencias son aún mayores con la provincia Elías Piña situada para proteger a las familias más vulnerables, que suelen en la frontera con Haití con un índice de 0.11 mientras que ser también las más pobres. Para mejorar la eficacia de las el Distrito Nacional tiene un índice de 0.73 (Gráfico 2.13, medidas de prevención, éstas deben ser más amplias y ser panel B).59 incorporadas en la planificación pública. Los índices de pobreza más altos se concentran en la La penetración de los seguros sigue siendo bastante frontera con Haití, en particular en las zonas montaño- baja, representando aproximadamente el 1.5 por cien- sas, donde se han desarrollado sistemas agrícolas me- to del PIB. En un país como RD con un grado elevado de nos productivos (tala y quema para cultivos básicos como 43 exposición a los desastres naturales, esto representa un habichuelas y maíz), que ejercen una presión insostenible riesgo tanto para los hogares como para las empresas. sobre los recursos naturales (suelo, agua y bosques). La Dado que se espera que RD se integre el Fondo de Segu- pobreza también se concentra en los valles bajos, donde ro contra Riesgos de Catástrofes del Caribe (CCRIF, por sus siglas en ingles), esto proporcionará una oportunidad no Gráfico 2.12: Tasas de pobreza moderada en áreas solo para obtener la protección del riesgo soberano, sino urbanas y rurales en RD también para extender el seguro a los sectores empresa- rial y de hogares de la economía. 70 Finalmente pasamos a los desafíos que enfrenta el país en 60 Porcentaje de la población términos de grandes y persistentes diferencias regionales y geográficas. 50 Diferencias persistentes a niveles 40 regional y geográfico 30 Existen grandes y persistentes desigualdades entre 20 las zonas rurales y urbanas y entre las diferentes re- 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 giones del país. La pobreza monetaria en las zonas rura- Urbano Rural les fue de 25 puntos porcentuales por encima de los nive- les de pobreza en las zonas urbanas en el año 2000. Esta Fuente: Cálculos del autor a partir de datos de la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo (ENFT). diferencia se redujo a 15 puntos durante la crisis bancaria 59  Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD (2013), Mapa de Desarrollo Humano de la República Dominicana. El Índice de Desarrollo Humano para el año 2010 a nivel provincial 58  Dirección General de Impuestos Internos (2015a). Concentra- toma en cuenta los logros de la población en las provincias del país ción de Mercado en la República Dominicana 2015. El estudio utiliza en tres dimensiones: una vida larga y saludable, educación y nivel de declaraciones de impuesto sometidos en 2014 para el año fiscal 2013. ingresos. Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 2.13: Porcentaje de hogares clasificados como extremadamente pobres (ICV1) e Índice de Desarrollo Humano (IDH) por provincia Panel A. Hogares clasi cados como ICV1 Panel B. Índice de Desarrollo Humano 9.4% 0.558 25.5% 0.387 18.5% 8% 0.381 0.409 13.9% 9.9% 0.421 0.471 14.8% 9.9% 8.5% 0.274 0.402 0.487 6.7% 9.1% 0.524 0.362 46% 0.112 6.1% 10% 0.485 0.465 23.6% 3.5% 24.3% 22.6% 36.5% 0.349 3.0.521 0.204 0.417 0.316 32.6% 20.2% 25.1% 11.1% 0.252 0.302 0.473 0.419 0.487 0.488 8.1% 9% 12.1% 9.9% 0.322 0.419 Distrito Nacional 25.4% 13.1% 0.190 0.413 0.734 23.1% 0.271 27.5% 0.145 0.0% - 3.5% 3.6% - 14.8% Alto Medio alto 14.9% - 27.5% 27.6% - 46.0% Medio bajo Bajo Fuente: Sistema Único de Bene ciarios - SIUBEN (2013), Calidad de Vida: Estudio Fuente: Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas - PNUD (2013), Mapa de socioeconómico de hogares en la República Dominicana. desarrollo humano de la República Dominicana. Gráfico 2.14: Proporción de inversión pública y población, y tasa de pobreza por provincia Panel A Panel B 20 25 18 Santo Domingo 16 20 Porcentaje de la inversión Porcentaje de la inversión 14 Monseñor Nouel 44 Santo Domingo 12 La Altagracia 15 Monseñor Nouel Santiago 10 La Altagracia San Pedro 8 10 de Macoris San Pedro 6 de Macoris 4 5 Distrito Nacional 2 0 0 20 30 40 50 60 70 80 90 0 5 10 15 20 25 Porcentaje de hogares en pobreza Porcentajes de la población Fuentes: Datos de inversiones públicas de la MEPyD (2016). La información relativa a la proporción de la población total es tomada del Censo 2010 y las tasas de pobreza por provincia son del MEPyD (2014). existen muchos bateyes (poblados de los trabajadores de a las empresas que operan en cualquiera de las siete la caña), donde viven ciudadanos dominicanos de origen provincias incluidas en la ley. Esta ley ha sido criticada haitiano extremadamente pobres y trabajadores tempora- por no tener el impacto deseado sobre el empleo local -o les procedentes de Haití que laboran en las grandes plan- por tener un costo muy elevado por empleo creado- y so- taciones de caña dominicanas. Los dominicanos de origen bre la calidad de vida de los habitantes de estas provincias. haitiano son particularmente vulnerables, ya que no sólo Algunas de las empresas que se han beneficiado de la ley reciben ingresos bajos, sino que también deben lidiar con han sido acusadas de​​ competencia desleal. malas condiciones de vida y exclusión social.60 La inversión pública está muy concentrada, con un Para hacer frente a la pobreza y a la exclusión en la 75 por ciento de la inversión en el período 2012-2015 región fronteriza, fue promulgada en 2001 una ley de concentrada en nueve provincias que representan el desarrollo fronterizo que otorga exenciones fiscales 54 por ciento de la población del país. La inversión tam- bién está concentrada en provincias con tasas de pobreza relativamente bajas (Gráfico 2.14) y en unos pocos secto- 60 FIDA (http://www.ruralpovertyportal.org/country/home/tags/ res. Alrededor del 70 por ciento de la inversión en el pe- dominican_republic). Para construir un mejor futuro juntos ríodo 2012-2015 fue en el sector del transporte, mientras promover la competencia. Explorar oportunidades para que sólo el 3.8 por ciento estuvo destinado al sector de promover las exportaciones en sectores de baja comercia- la salud, y el 0.8 por ciento al sector del agua.61 Estos dos lización que ya emplean trabajadores procedentes de los últimos sectores enfrentan enormes retos con respecto a hogares más pobres. cobertura y calidad del servicio. La transferencia del 10 por ciento de los ingresos del Gobierno Central a los gobier- Apoyar las políticas para aliviar los costos de ajus- nos municipales basándose únicamente en su población, te laboral causados por el cambio estructural hacia y cumplida solo parcialmente, exacerba las desigualdades la especialización sectorial en las ZF. Los programas regionales. de asistencia social diseñados para acelerar la transición de los trabajadores hacia industrias menos intensivas en Orientaciones de política mano de obra deben ser considerados. Estos programas incluyen capacitación profesional en nuevas habilidades Las orientaciones de política resaltadas en este capítu- requeridas por las empresas de las ZF, ayuda para buscar lo son complementarias y trascienden las discutidas en empleo, y apoyo transitorio de ingreso. Dado que la finan- otros capítulos de este volumen. Se centran en las medi- ciación abierta para el mejoramiento de capacidades que das que pueden mejorar el bienestar de los grupos más des- no esté focalizada puede tener poco o ningún impacto, los favorecidos de la República Dominicana y, por tanto, son programas de formación deben ser diseñados, focalizados esenciales para mejorar la prosperidad compartida en el país. y cuidadosamente incentivados, por ejemplo, mediante cofinanciación del trabajador. Aumentar la oferta y calidad de las habilidades y el ca- pital humano. Seguir aprovechando las recientes mejoras Aumentar la cohesión y la planificación territorial en la calidad de la educación aumentando el aprendizaje para reducir las persistentes diferencias regionales. de los estudiantes, la permanencia en el sistema escolar, y Consolidar los esfuerzos para desarrollar la capacidad de continuar la expansión del acceso a los servicios de desa- los gobiernos locales para formular planes de desarrollo rrollo en la primera infancia. Aumentar el acceso a la for- y proyectos de inversión que reflejen las necesidades lo- mación profesional y pasantías para facilitar la transición cales expresadas a través de procesos participativos. Esto 45 de la escuela al mercado laboral y mejorar la adecuación permitiría potenciar el impacto de los recursos transfe- al perfil de trabajo, especialmente para los jóvenes. Forta- ridos a los gobiernos locales por el Gobierno Central de lecer la conexión entre los empleadores y el sistema esco- acuerdo con lo establecido en la ley. Debe considerarse lar para que las habilidades pertinentes sean incluidas en agregar criterios basados en necesidades a la fórmula el plan de estudios y los estudiantes tengan mejor infor- para transferir recursos a los gobiernos municipales. Un mación acerca de la demanda de trabajo. Estas iniciativas proyecto de ley sobre la planificación del uso del suelo podrían mejorar la empleabilidad y proporcionar las ha- está actualmente ante el Congreso y pretende propor- bilidades necesarias para entrar al mercado laboral y ser cionar un marco unificador para abordar muchos de los competitivo. problemas identificados en este capítulo. Algunos ele- mentos claves que deben ser tratados en la ley incluyen: Incentivar la creación de empleo. Se necesita mayor in- i) definición clara de las responsabilidades a diferentes vestigación para identificar tanto las limitaciones –cuellos niveles de planificación de una manera consistente con de botella, fallas de mercado- como las oportunidades el fortalecimiento de la capacidad institucional; ii) pro- para la creación de empleo en los diferentes sectores eco- porcionar mecanismos y recursos para construir la ca- nómicos. Implementar políticas y proporcionar incentivos pacidad de los gobiernos locales para formular planes para aumentar la competitividad y la productividad, es- y proyectos a nivel local, supervisarlos y evaluarlos; y iii) pecialmente en sectores que generan la mayor parte de especificar metas medibles que pueden ser monitorea- los empleos. Simplificar los procedimientos normativos das y evaluadas para verificar la implementación y los y fortalecer las instituciones jurídicas para mejorar el en- impactos de la ley. torno empresarial. Invertir en tecnologías que mejoran la productividad y el acceso a financiación para las peque- Reducir las brechas de género. Las mujeres tienen el ñas y micro empresas, donde se crean la mayoría de los mayor potencial para aumentar la tasa de participación empleos. Fortalecer la calidad de las regulaciones para laboral en RD. Esto requeriría la formulación de políticas laborales que den a las mujeres suficiente flexibilidad para encontrar un equilibrio entre demandas del trabajo 61  Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo - MEPyD (2016), Informe de rendición de cuentas de la inversión pública 2012-2015. y la familia. Continuar ampliando el acceso a servicios de Para construir un mejor futuro juntos guardería y centros preescolares asequibles. Con el fin de reducir el embarazo de adolescentes, encontrar formas innovadoras para llegar a los jóvenes y proporcionarles información pertinente y amigable sobre temas como la salud reproductiva y los derechos, utilizando métodos de cambio de comportamiento y fomentando la participa- ción de las escuelas y las organizaciones comunitarias. Ini- ciativas como la ‘jornada extendida’ que aumentan la asis- tencia y la retención escolar han demostrado ser eficaces para reducir el embarazo en adolescentes en contextos si- milares. La violencia contra la mujer es un problema com- plejo que requiere no solo leyes y programas, incluyendo asistencia psicológica y social, sino también acciones para transformar la cultura y las condiciones en las que están establecidas y consolidadas las relaciones sociales. El reto es implementar un modelo que complemente las accio- nes sectoriales e institucionales para la protección de los derechos de la mujer a la prevención, detección, atención y sanción de la violencia en las áreas de salud y educación, en el sistema judicial, en las instituciones culturales y los medios de comunicación. Aumentar el acceso al financiamiento para las MIPY- MES y ampliar la disponibilidad de seguros. Los servi- cios no financieros pueden eliminar obstáculos críticos, 46 como el acceso a los mercados y redes que impiden que las MIPYMES accedan al crédito. Estos pueden incluir un uso más eficaz de las redes electrónicas, dinero electrónico y los sistemas de identificación electrónica. El desarrollo de planes de inversión colectiva también podría ayudar a ca- nalizar indirectamente la financiación para las MIPYMES. Si bien los bancos están renuentes a financiar directamente lo que consideran pequeñas empresas de alto riesgo con escasa documentación, el desarrollo de un mercado de inversionistas dispuestos a invertir en activos (o pasivos) mancomunados de las MIPYMES podría ayudar a diversi- ficar cierto riesgo y atraer fondos adicionales, así como a tomadores de riesgo prudentes, incluyendo facilidades de garantía para reducir una parte del riesgo de la cartera. Es- tos planes deberían ser desarrollados como una sociedad entre las autoridades financieras y la comunidad de inver- sionistas locales y extranjeros. Dado que se espera que RD se integre el Fondo de Seguro contra Riesgos de Catástrofes del Caribe (CCRIF), esto ofrecerá una oportunidad no solo de obtener la protección del riesgo soberano, sino tam- bién para extender el seguro al sector empresarial y el sec- tor de los hogares en la economía. Las autoridades deben considerar aprovechar su intención de utilizar el seguro de riesgo soberano/presupuestario como un mecanismo potencial para financiar planes de cobertura contra catás- trofes para los segmentos menos atendidos, en particular los hogares más pobres y las pequeñas y micro empresas. Para construir un mejor futuro juntos Capítulo 3. Desafíos y oportunidades para mejorar la calidad y la efectividad de los servicios sociales Introducción netarias Condicionadas (TMC) contribuyó al aumento del consumo de los hogares y al mejoramiento de los resulta- E sta Nota cubre los sectores sociales (educación, dos en salud y educación. En sentido general, el mejora- 47 salud y protección social) de la República Domi- miento en la cobertura de servicios, conjuntamente con el nicana. La sección sobre el contexto resalta el pro- crecimiento sostenido y la reducción de la pobreza, con- greso logrado desde la última Nota de Política preparada tribuyeron a mejorar las condiciones de vida y los resulta- conjuntamente por el Banco Mundial y el Banco Interame- dos (por ejemplo, la reducción en las tasas de repitencia y ricano de Desarrollo (BID) en el 2012.62 También menciona abandono escolar, reducciones en las tasas de mortalidad los desafíos principales que enfrenta el equipo del Gobier- infantil), y el aumento del Índice de Desarrollo Humano de no en la nueva Administración, y propone un conjunto de RD (IDH) de 0.70 a 0.71 en el 2014.63 posibles orientaciones de política en las áreas claves para mejorar la cobertura y calidad, y en última instancia, los Los sectores sociales también mejoraron en cuanto a resultados. ciertos aspectos institucionales. Las reformas más nota- bles del sector educativo incluyen cambios en las políticas Desde el 2012, el Gobierno ha logrado un avance no- para docentes y regulaciones que cubren la formación do- table en la mejoría de la cobertura de los tres secto- cente, desarrollo profesional, remuneración y evaluación res sociales (educación, salud y protección social). En del desempeño, así como el aumento en la proporción particular, amplió la oferta pública de centros educativos del PIB asignada a la educación preuniversitaria, de una al construir y rehabilitar escuelas y Centros de Atención asignación anual promedio del 2 por ciento al 4 por ciento Integral de la Primera Infancia (CAIPI). En el sector salud, desde el 2013. En el sector salud, el establecimiento del donde la cobertura para los servicios de salud ya era ge- Servicio Nacional de Salud (SNS), preparó el camino para neralmente alta, el país logró su avance más significativo que el sector salud pudiese avanzar en la separación de la al ampliar la cobertura del seguro de salud, especialmente función de suministrar servicios de salud bajo la coordina- para los pobres. En términos de la protección social, la im- ción del SNS y la gestión y suministro de los servicios de plementación exitosa del Programa de Transferencias Mo- 63  El Índice de Desarrollo Humano (IDH) es un indicador estadístico 62  Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo, 2013. “El compuesto por tres parámetros: vida larga y saldable (esperanza de sector educación en la República Dominicana” en Notas de Política vida), educación, e ingreso per cápita. Un país tiene mejores puntua- República Dominicana: Día del Diálogo, 9 de marzo de 2013, páginas ciones de IDH cuando la esperanza de vida al nacer es más larga, el 88-201, Washington, D.C. período de educación es más largo y el ingreso per cápita es más alto. Para construir un mejor futuro juntos salud colectivos bajo el Ministerio de Salud Pública (MSP), cambios sustanciales a nivel del sistema. Las evidencias que se visualizó en la Reforma del Sector Salud del 2001. de estos cambios incluyen la asignación anual del 4.0 por Además, el MSP amplió a más regiones sus pilotos de fi- ciento del PIB al sector educación preuniversitaria del 2013 nanciamiento en base a resultados en el primer nivel de al 2015 (un aumento de la asignación promedio del 2.0 por atención. El Gobierno también logró avances importantes ciento del PIB entre 2008 y 2012). Adicionalmente, el com- con respecto a fortalecer el Sistema de Protección Social, promiso de transformar el sector educativo ha logrado re- incluyendo mejoras en el Programa de TMC y otras estrate- sultados que tendrán un impacto sobre el sistema durante gias para vincular los beneficios (Progresando Unidos). la próxima década: i) para el 2015, 882,558 estudiantes, que representan el 46 por ciento de los estudiantes inscri- Sin embargo, el Gobierno enfrenta algunos desafíos tos en el sistema público, habían asistido a una de las 3,418 comunes en los sectores sociales. Aunque los indica- escuelas públicas nuevas de tanda extendida; ii) la eficien- dores para RD han mejorado en sentido general, algunos cia interna del sistema ha mejorado, especialmente en los tienden a ser más bajos en comparación con sus homólo- grados 1ero a 8vo (p. ej., la repitencia ha disminuido de 9.1 gos. Por ejemplo, aunque el IDH para RD aumentó a .714 por ciento a 8.1 por ciento, y la deserción se redujo de 3.4 en el 2014, éste está por debajo del promedio para la re- por ciento a 3.0 por ciento); iii) los beneficiarios de los ser- gión LAC (.748) y los Países con un Desarrollo Humano Alto vicios de desarrollo de la primera infancia han aumentado (.744). Además, aunque los estudiantes dominicanos mos- más del doble (de 18,000 en el 2013 a 42,549 en el 2015); traron una notable mejoría en las evaluaciones regionales y iv) los estudiantes dominicanos mostraron una gran me- para los estudiantes de 3ro a 6to grado entre los 15 países joría en las evaluaciones regionales entre los estudiantes de la región entre el 2006 y 2013, siguen rezagados en de 3er a 6to grado para los 15 países de la región entre el comparación con otros países de LAC. En el sector salud, la 2006 y 2013.65 En cuanto a la expansión de servicios edu- cobertura de atención materna de RD tiende a ser más alta cativos públicos, uno de los principales compromisos del que los promedios para LAC y los Países de Ingreso Medio Gobierno actual, los logros incluyen 11,873 aulas nuevas, Alto (PIMA), pero las tasas de mortalidad materno-infantil 967 más que han sido rehabilitadas, y 86 centros para el siguen siendo significativamente más altas que los prome- desarrollo de la primera infancia que se espera estén ter- 48 dios para LAC y los PIMA. Como podremos notar en las sec- minados pronto.66, 67 Además, los resultados de aprendiza- ciones siguientes, los tres sectores comparten tres desafíos je en las pruebas de RD indican que los estudiantes en las transversales principales relacionados con: (i) la calidad de escuelas con tanda extendida tienen una probabilidad le- los servicios y brechas en la cobertura; (ii) la eficiencia en vemente mayor de pasar las pruebas de 8vo y 12vo grados el gasto público y rendimiento de cuentas en cuanto al que los que no asisten a las escuelas con tanda extendi- desempeño; y (iii) la capacidad y coordinación institucio- da. Un número mayor de estudiantes de tanda extendida nales para mejorar las sinergias dentro y entre los sectores. también están representados en la corriente técnico-pro- fesional que los estudiantes de tiempo parcial.68 EDUCACIÓN gubernamental que incluye una serie de reuniones con la sociedad Contexto: Logros principales civil, el sector privado, universidades, las ONG y donantes activos en el sector de educación, trascendiendo los partidos políticos, para ofrecer recomendaciones de políticas en torno a educación. El Gobierno actual hizo de la educación una prioridad 65  Las evaluaciones regionales comparadas son el Segundo Estu- preponderante en la agenda nacional, y ha logrado dio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE) y el Tercer Estudio Re- gional Comparativo y Explicativo (TERCE), realizados por UNESCO en avances en la implementación de planes ambiciosos el 2006 y 2013, respectivamente. TERCE evalúa las competencias en acordados bajo el Pacto Nacional para la Reforma Edu- lectura, matemáticas en el 3ro grado y lectura, matemática y ciencias cativa y otras regulaciones,64 que se han traducido en en el 6to grado en 15 países de LAC. Los resultados marcan la línea de base para la ambiciosa reforma educativa de RD y permitirá rastrear el avance en aprendizaje del alumno. 64  El documento final del Pacto Nacional para la Reforma Educati- 66  Específicamente, a final de diciembre 2015, están funcionando va, firmado en abril de 2014, incluye i) reforma de la carrera docente, 25 Centros de Atención Integral de la Primera Infancia (CAIPI), 17 es- con la revisión de programas de pre servicio y capacitación en servi- tán casi terminados, y 34 tienen mucha posibilidad de estar termina- cio y la implementación de un examen de inducción (i.e. capacidad dos para finales del 2016. para reclutar y formar); ii) adopción de una cultura de evaluación en 67  Aunque los objetivos del Gobierno no han sido logrados en todos los sectores y actores del sistema educativo; iii) Potenciar la ca- estos frentes debido al tiempo que tomó establecer programas y lidad de la educación para la primera infancia; y iv) modernización del procesos e identificar terrenos para construcción, los resultados son sistema, con un enfoque de descentralización. El Pacto Nacional es sustanciales y significativos para el sistema. En términos de aulas, por válido hasta el 2030 y sus estrategias están alineadas con la Estrategia ejemplo, el número de aulas aumentó en un 40 por ciento en los úl- Nacional de Desarrollo para 2010-2030 y el Plan Decenal de Educa- timos cuatro años. ción. Las prioridades del Pacto Nacional han sido informadas por la 68  Véase Informe de resultados: Pruebas nacionales 2015-Primera Iniciativa Dominicana por una Educación de Calidad (IDEC), un proceso convocatoria, MINERD, República Dominicana. Para construir un mejor futuro juntos Como parte de los cambios a nivel del sistema, el del Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología Gobierno ha ampliado de forma significativa sus es- (MESCyT), desarrolló regulaciones para las universidades e fuerzos para mejorar la educación al abordar las de- institutos de formación docente para así cambiar la forma bilidades del sistema en varios frentes. En el frente pe- en que se capacita a los docentes, por ejemplo, deman- dagógico, ha desarrollado nuevos planes de estudio para dando cambios en los planes de estudios y la intensidad la educación inicial, primaria, secundaria (general), a la vez horaria. La implementación de algunas de estas iniciativas que se espera que los planes de estudios para el bachille- apenas estaba comenzando o a punto de comenzar al mo- rato técnico-profesional, secundario, y secundaria supe- mento de redactar esta Nota, por ejemplo, el programa de rior, sean terminados durante el año escolar 2016-2017. inducción para nuevos docentes que se lanzó en el 2015. En el área de medición del aprendizaje, el país ha imple- Sin embargo, todas estas iniciativas tienen el potencial de mentado el Programa Internacional de la Evaluación de cambiar la calidad de la instrucción pedagógica en las au- los Alumnos (PISA) (los resultados del cual se espera estén las a mediano y largo plazo. Además de estas reformas, los disponibles en diciembre del 2016, mientras la participa- institutos descentralizados del MINERD están piloteando ción en la prueba en 2018 está planificada), y ha desarro- e implementando importantes cambios en la manera en llado una propuesta robusta para la evaluación diagnosti- que reclutan y forman a los docentes, tanto antes del ser- ca de los alumnos de 3er, 6to y 9no grados, además de la vicio como durante el servicio70. prueba nacional al final de bachillerato. Para modernizar el funcionamiento del Ministerio de Educación (MINERD), Desafíos el Gobierno contrató los servicios de una firma consul- tora internacional para identificar actividades dirigidas a Más allá de la asignación del 4 por ciento del PIB para transformar los procesos más críticos del MINERD para así la educación preuniversitaria, y continuación de la im- avanzar con la ambiciosa reforma. Al mismo tiempo, tam- plementación de las reformas ya lanzadas, aumentar el bién ha adelantado en el diseño de un nuevo sistema de aprendizaje de los estudiantes es el desafío más gran- monitoreo y evaluación, y en el desarrollo de manuales de que enfrenta el sistema educativo en la próxima dé- operativos para los distritos regionales y escolares para cada. Hasta completar la capacitación de nuevos docen- avanzar con la certificación de calidad de los procesos de tes, queden plenamente vigentes las reformas iniciadas, y 49 los mismos. los estudiantes vayan avanzando en el sistema, persistirán los desafíos a nivel del sistema en cuanto a aumentar el Aún más importante, se han tomado pasos para mejo- aprendizaje de estudiantes. A pesar del avance sustancial rar la instrucción pedagógica en las aulas, al avanzar en aprendizaje por parte de los alumnos dominicanos en- con las reformas críticas de la carrera y políticas docen- tre el 2006 y 2013, según captan las evaluaciones regio- tes. Con el fin de hacer más atractiva la profesión docente, nales, los estudiantes dominicanos siguen mostrando un se aumentaron significativamente los salarios reales de los desempeño rezagado en comparación con otros países de maestros de las escuelas públicas entre 30 y 40 por ciento LAC, lo que refleja las debilidades del sistema en cuanto a del 2012 al 201469. Este aumento amplió la brecha salarial ayudar a los estudiantes a desarrollar destrezas cognitivas entre los maestros y otros profesionales universitarios de básicas (es decir, lectura y matemáticas), particularmente 23 a 56 por ciento, haciendo más atractiva la profesión do- en los niveles iniciales. En la más reciente evaluación re- cente en el aspecto financiero. Al mismo tiempo, la canti- gional realizada en 2013, 74.1 por ciento y 84.8 por ciento dad de candidatos que tomaron el concurso de oposición de los alumnos de 3er grado tuvieron un desempeño del docente para ser maestros de las escuelas públicas au- nivel más bajo. Estos resultados son significativamente mentó de 6,575 solicitantes en el 2012 a 36,884 en el 2015. peores que los de países comparables, y representan la Adicionalmente, han mejorado las políticas y regulaciones proporción más alta de dichos resultados en la región. El relacionadas con los docentes. En particular, el MINERD: i) desempeño deficiente en las evaluaciones internacionales publicó normas profesionales y de desempeño docente se observa en todos los niveles socioeconómicos, aunque los cuales guiarán buena parte de las iniciativas que tie- los alumnos procedentes de hogares de niveles socioeco- nen que ver con los docentes; ii) desarrolló un sólido mar- nómicamente altos obtuvieron mejores resultados que los co para la carrera docente (incluyendo inducción, recluta- miento, evaluación y certificación); y iii) bajo el liderazgo 70  El Instituto Nacional de Formación y Capacitación del Magisterio (INAFOCAM) está impartiendo cursos piloto en formación en servicio 69  Estimaciones de EDUCA basados en el Informe Evolución de y evaluando el impacto de los programas existentes, mientras que el Recursos Humanos, 1990-2013, Oficina de Planificación; MINERD, Instituto Superior de Formación Docentes Salomé Ureña (ISFODOSU) 2014. Véase: República Dominicana: Informe de progreso educativo está desarrollando un enfoque más estricto para reclutar estudiantes de EDUCA. y ya empezó a poner en práctica capacitación a tiempo completo. Para construir un mejor futuro juntos Cuadro 3.1: Porcentaje de estudiantes en el nivel más bajo de rendimiento en lectura y matemáticas en la última evaluación regional (2013) País 3er grado 6to grado Lectura Mat Lectura Mat Costa Rica 17.6 23.1 4.5 29.9 Ecuador 38.1 47.8 20.8 44.8 Guatemala 46.1 60.2 20.5 56.4 Nicaragua 56.2 68.0 25.6 71.0 Panama 48.9 60.1 25.8 67.5 RD 74.1 84.8 37.8 80.1 LAC 39.5 47.2 18.4 46.9 Nota: Las cifras se refieren a porcentajes de estudiantes en cada país cuyo rendimiento está en el nivel más bajo de cuatro niveles. Fuente: TERCE, 2013. alumnos de hogares desfavorecidos. Además, los alumnos limitada su capacidad para aprender a través de la lectura. procedentes de los hogares más pobres en la región tuvie- Éstas, y otras debilidades del sistema, producen altas tasas ron en promedio un desempeño mejor que los alumnos de fracaso escolar en los primeros grados y mantienen la dominicanos de hogares más afluentes. Adicionalmente, tendencia de fracaso en los grados más altos, incluyendo las evaluaciones estandarizadas del país en 8vo grado y aquellos que llegan a la secundaria superior (o su equiva- 4to de bachillerato también resaltan las ineficiencias a ni- lente). En promedio, las tasas de promoción en educación vel del sistema que afectan el aprendizaje de estudiantes. básica alcanzaron 90.5 por ciento y la tasa de deserción fue 50 En el 2015, 15 de cada 100 alumnos que alcanzaron el 8vo de 2.9 por ciento en 2013-2014. Ambos indicadores mejo- grado, reprobaron las pruebas nacionales y el sistema au- raron en comparación con el período 2009-2010 cuando tomáticamente les impidió avanzar, lo cual aumenta sig- eran 87.7 por ciento y 3.4 por ciento, respectivamente. Sin nificativamente el riesgo de: i) sobre edad en los grados embargo, el fracaso escolar es muy alto al final del 8vo gra- subsiguientes y, más importante aún; ii) deserción escolar do (el final de lo que hasta hace poco se conocía como el (véase más abajo). Esta misma situación preocupante ocu- ciclo de la educación básica) y, en particular, en cada grado rrió en el 4to de bachillerato, donde 32 de cada 100 alum- de la secundaria superior (o su equivalente), con tasas que nos que alcanzaron dicho grado no pudieron completar sus estudios, creando una calle sin salida educativa para Gráfico 3.1 Resultados de educación en RD los estudiantes, situación costosa para los hogares y el sis- tema educativo. En términos de equidad, los estudiantes El desempeño de la RD en pruebas de aprendizaje esta muy por debajo de su nivel esperado en hombres que están en las escuelas públicas y áreas rurales relación con su nivel de desarrollo económico tuvieron un desempeño por debajo de las mujeres, los de 6.70 colegios privados y los de áreas urbanas.71 6.65 La débil capacidad del sistema de educación para ge- 6.60 LN (TERCE 2013) nerar aprendizaje en estudiantes, y los obstáculos que el sistema impone para que los estudiantes avancen a 6.55 través del sistema, afectan las tasas de fracaso esco- 6.50 lar, sobre edad y baja matriculación en la secundaria superior (o su equivalente). Baja comprensión de lec- 6.45 República tura y falta de capacidad para matemáticas básicas en los Dominicana primeros grados crean retos mayores que los estudiantes 6.40 8.0 8.5 9.0 9.5 10.0 10.5 deben superar a fin de rendir en otras materias, ya que es LN (PIB per Cápita PPP 2013) Fuente: UNESCO, TERCE, 2013. Nota: Este grá co usa el promedio de los resultados en las diferentes áreas y grados para sacar un solo valor de país. Cada círculo representa 71  Véase Informe de resultados: Pruebas nacionales 2015—Primera un país de la región que participó de TERCE. Información de PIB per cápita viene de las convocatoria, MINERD, República Dominicana. bases de datos del Banco Mundial. Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 3.2: Sobre edad y fracaso escolar, 2013-2014 50% Ciclo Grado Tasa de abandono escolar (deserción y repitencia) 40% 31 Básico 1 8.0% 25 26 25 24 20 28 24 23 2 9.0% 30% 21 3 13.4% 15 4 10.2% 20% 5 9.5% 10 6 8.2% 20 20 22 21 20 21 21 7 9.6% 10% 16 17 19 19 8 7.7% 11 0% Media 1 18.3% 1 2 3 4 5 6 7 8 1 2 3 4 (equivalente) 2 13.8% Básico Medio 3 11.5% 1 año de sobreedad 2+ años de sobreedad 4 17.9% Fuente: Cálculos del autor con información del Sistema de Gestión de Centros Educativos, MINERD, RD. oscilan entre 11. 5 por ciento y 18.3 por ciento dependien- de los ninis en RD no se concentra en las poblaciones más do del grado. Más aún, la sobre edad, el fracaso escolar, la pobres; lo cual podría indicar desafíos en cuanto a la cali- baja matriculación se ven reforzados por el aún limitado dad de la educación o la relevancia de la educación para acceso a los servicios de desarrollo de la primera infancia el mercado laboral (el anexo 1 aporta mayor información). que podría promover el desarrollo cognitivo y socioemo- El camino general para llegar a ser nini, sobre todo para cional de los niños, preparación escolar y reducir la sobre los hombres, es abandonar la escuela y entrar a un mer- edad en los primeros grados, mejorando el aprendizaje y cado laboral inestable e informal (ya que no cuentan con reduciendo el riesgo de deserción. La Educación para la las destrezas para encontrar empleo en el sector formal) 51 Primera Infancia (EPI) también podría beneficiar a las po- y luego una transición al desempleo. Una vez se pierde blaciones desfavorecidas a quienes les es más difícil acce- el empleo informal, los hombres jóvenes no vuelven a la der a estos tipos de servicios.72 escuela. La región de LAC también enfrenta un problema similar, pues casi el 40 por ciento de los jóvenes entre los La calidad de la educación, su relevancia, y la eficiencia 15 y 19 años abandona el sistema educativo. del sistema contribuyen al fenómeno del joven que “ni estudia ni trabaja” (Nini).73 El porcentaje de la población La gobernabilidad del sistema y la falta de coordina- entre 15 y 24 años que “ni estudia ni trabaja” (nini) en la ción adecuada de la agenda de reforma, especialmente República Dominicana es 21.4 por ciento, un poco mayor con respecto a las políticas para docentes, se presenta que el promedio para la región. El número total de ninis como un desafío. El MINERD, incluyendo sus institucio- aumentó de 356,000 en 1995 a 434,000 en 2013. Esta ten- nes descentralizadas en la materia (es decir, INAFOCAM dencia fue impulsada por el aumento en el número de jó- e ISFODOSU) y el MESCyT, han hecho un esfuerzo signifi- venes hombres que estaban fuera del sistema educativo y cativo por coordinar las actividades que dan estructura a que no estaban trabajando. Adicionalmente, el fenómeno las políticas para docentes (p.ej. regulación de las normas de los ninis tiene una importante dimensión de género, ya para docentes y nuevos planes de estudios para formación que 3 de cada 5 ninis son mujeres, lo que refleja las tasas docente); sin embargo, persiste el desafío para coordinar de fertilidad en adolescentes en RD que están por encima todas las acciones de la carrera docente a medida que las del promedio regional (72 de cada 100,000 mujeres ado- diferentes instituciones avanzan en la implementación de lescentes). Desde la perspectiva de equidad, el fenómeno sus planes. También hay cabida para mejorar en términos de coordinación con los socios internacionales. Finalmen- 72  Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo, 2013. “El te, en términos de gobernabilidad, la capacidad del MI- sector educación en la República Dominicana” en Notas de Política NERD ha sido afectada por la falta de definición adecuada República Dominicana: Día del Diálogo, 9 de marzo de 2013, páginas 88-201, Washington, D.C. de los roles, competencias del personal, y los procesos que 73  De Hoyos, R. 2016. “Ninis” en la República Dominicana. Nota ba- requieren atención y un liderazgo fuerte. Los datos sobre sada en De Hoyos, R., Rogers, H. y M. Szekely (2015), “Ninis en América la inducción, el concurso de oposición para los docentes, Latina: 20 millones de jóvenes en busca de oportunidades,” Banco Mundial, Washington, D.C. certificación, evaluación docente, y evaluación estudiantil Para construir un mejor futuro juntos no se utilizan comúnmente para desarrollar los programas Los docentes y los directores de centros son claves para especializados de formación docente por parte de INAFO- mejorar el acceso y calidad y sería importante priori- CAM y otras instituciones; ni se utilizan los datos de forma zar las iniciativas que son de mayor importancia para efectiva por parte de los comités de gestión escolar para la instrucción pedagógica, y que tienen un impacto di- mejorar el rendimiento de cuentas y empoderar a los di- recto en el aula. El docente es el factor más importante rectores de las escuelas para tomar mejores decisiones. de la escuela para mejorar los resultados de aprendizaje. El progreso de RD en cuanto a las políticas para docentes Orientaciones de política ha sido significativo, pero muchas iniciativas importantes aún no se han implementado. Estas incluyen la evaluación Acceso a servicios de calidad: Continuar los esfuerzos de los docentes, el uso de los datos disponibles en el siste- para ampliar los servicios de desarrollo de la primera ma para alimentar el diseño e implementación de los pro- infancia y desarrollar estrategias robustas para au- gramas, mejorar el concurso de oposición para la docen- mentar la retención estudiantil. INAIPI necesita desarro- cia, certificación de los programas de formación docente llar rápidamente arreglos institucionales que le permita (aprovechando las nuevas regulaciones), y la certificación aumentar la oferta de servicios más efectiva y rápidamen- de los maestros, entre otras. En este sentido, es también te. De igual importancia, el INAIPI tendría que desarrollar importante continuar mejorando los componentes rela- un enfoque integral para monitorear y apoyar la calidad cionados con la carrera docente, incluyendo los salarios, del servicio; ya que la experiencia internacional demuestra evaluaciones e incentivos. Estas iniciativas sólo funciona- que el único camino viable para el desarrollo de la primera rán si son bien articuladas y si los distintos actores, tales infancia es aumentar el acceso y calidad simultáneamen- como MINERD y sus institutos y direcciones, MESCyT, uni- te. Con respecto a la escuela secundaria, se recomienda al versidades e institutos de formación docente, sindicatos, MINERD desarrollar sistemas y estrategias para abordar de sociedad civil, trabajan juntos y continúan construyendo manera más sistemática el bajo nivel de matriculación y sobre las regulaciones que ya han sido establecidas. deserción en lo que pronto será la educación secundaria (en otras palabras, a partir de 8vo grado). Los sistemas de Aumentar tanto el aprendizaje como la eficiencia del 52 alerta temprana que toman en cuenta el género para pre- sistema para retener a los estudiantes también requeri- venir el abandono, así como otras variables demográficas, rá un esfuerzo continuo para asegurar la coordinación y capacitaciones docentes que respondan a los distintos de la agenda de reforma, particularmente con respecto niveles de aprendizaje dentro de cada grado y que abordan a las políticas para docentes. El MINERD, incluyendo sus temas específicamente relacionados con el género, con- instituciones descentralizadas, han realizado un esfuerzo juntamente con las oportunidades creadas por el modelo significativo por coordinar las actividades que dan estruc- de tanda extendida, ponen a RD en una posición ventajo- tura a las políticas para docentes; sin embargo, el desafío sa, tanto para aumentar la retención como para mejorar la de la coordinación continuará en la medida que avance la relevancia de la educación para los jóvenes.74 Sobre este implementación de las políticas. Asimismo, existen opor- último punto, es importante consolidar el plan de estudio tunidades de coordinación con los socios nacionales e in- de la secundaria superior para la educación técnico-voca- ternacionales para maximizar los recursos técnicos y eco- cional. En última instancia, ésta provee las destrezas para nómicos disponibles y evitar la duplicación. Los avances el empleo y brinda más alternativas para los jóvenes, es- recientes, tales como el concurso de oposición y los nuevos pecialmente para los jóvenes hombres que abandonan reglamentos para los programas de formación docente, la escuela sin contar con las destrezas relevantes para el demuestran que la coordinación puede generar mejoras empleo. Se ha visto que todas las intervenciones dirigidas significativas que tendrán impacto en el mediano plazo. a retener a los jóvenes en la escuela valen la pena, inclu- yendo: indicadores de alerta temprana para la deserción, Modernizar los procesos del MINERD, mejorar el sis- becas, programas dirigidos a reducir el embarazo en ado- tema de Monitoreo y Evaluación (M&E), y utilizar los lescentes, formación para el empleo, incluyendo destrezas datos para la comunicación, liderazgo y toma de deci- socioemocionales (quizás como parte del programa de siones en todos los niveles. El MINERD ha comenzado a tanda extendida), y la eliminación de impedimentos sisté- trabajar en la modernización de los roles, competencias, micos para que los niños y niñas continúen en la escuela.75 procesos y liderazgo; alinear las actividades actuales con 74  Para el análisis de género en el sector educativo, ver el Anexo II 75  Por ejemplo, más países de la región, así como OCDE y Asia han evitar el efecto dañino de las evaluaciones sobre la retención). Estas transformado las evaluaciones estudiantiles de importancia en eva- aumentarían la relevancia de la educación para los jóvenes y crearían luaciones diagnósticas al final de la educación primaria o básica para un vínculo más directo con las principales metas educativas. Para construir un mejor futuro juntos estas iniciativas determinará la rapidez del cambio de la MINERD y sus institutos, como externamente con otros mi- agenda de educación durante los próximos años. La mo- nisterios (MESCyT y el Ministerio de la Presidencia), y tam- dernización del MINERD, y, en particular, la definición de bién con los socios, evitaría la duplicación, explotaría las los roles, competencias del personal, y de los procesos re- sinergias del trabajo en conjunto, y mejoraría la rapidez en quieren una atención especial y un fuerte liderazgo para: la entrega de servicios. Además, la agenda educativa futu- (i) definir un plan de implementación realista y sujeto a ra indica que habrá un enfoque más claro sobre los resul- plazos, y dar seguimiento al mismo; y (ii) evitar la dupli- tados de aprendizaje; RD se encuentra en una posición pri- cación de esfuerzos dentro del MINERD (p.ej. sobre dife- vilegiada para dar el giro basado en mejorar el aprendizaje rentes aspectos de las iniciativas de formación docente, la de los niños en lugar de enfocar sus esfuerzos en expandir evaluación estudiantil, el apoyo a las escuelas). El funcio- el acceso. Parte de las iniciativas para mejorar el apren- namiento del MINERD con seguridad tendrá un impacto dizaje también incluye el capítulo de educación dentro sobre todas las demás actividades y determinará el éxito del programa República Digital, enfocado en integrar las de muchas iniciativas del sector. Como parte de este pro- TIC para la mejora del aprendizaje de una manera eficaz. ceso, es importante fortalecer los sistemas de M&E, imple- mentar las evaluaciones estudiantiles y las evaluaciones Finalmente, existen muchas preguntas importantes docentes, fortalecer la supervisión y los datos a nivel de la que deben ser abordadas en el futuro cercano por los escuela, y aumentar el uso de los datos para la toma de de- que formulan políticas. Estas incluyen: ¿Cuáles han sido cisiones en todos los niveles del sistema (p. ej. empoderar los efectos del modelo de tanda extendida sobre el balan- y apoyar a las escuelas, y a los directores de escuelas, me- ce entre la educación pública y no pública? ¿Cómo avanza jorar su gestión para optimar las condiciones y resultados la implementación del nuevo currículo basado en com- de aprendizaje, como se ha hecho en Brasil, Colombia, Mé- petencias y la comprensión del mismo por los actores del xico y otros países.76 Notablemente, el sistema de descen- sistema (p.ej. docentes, personal de los ministerios)? ¿Se tralización podría consolidarse a medida que los procesos está optimizando el tiempo adicional para el aprendizaje? administrativos se fortalezcan, promoviendo el sentido de ¿Cuán económico es el modelo de tanda extendida? ¿Cuál propiedad y rendimiento de cuentas a nivel local y regio- es y cuál debe ser el rol del sistema educativo para abor- nal. Finalmente, este proceso de modernización debe bus- dar los asuntos relacionados con la juventud (tales como 53 car mejorar los recursos físicos, materiales pedagógicos, el embarazo en adolescentes)? ¿Cómo promover compor- la administración y gobernabilidad del sistema mediante tamientos de los padres hacia el apoyo al desarrollo de las la revisión y ajuste de los procesos y desarrollo de los sis- destrezas de lectura y escritura en los niños dominicanos? temas para monitorear los resultados más de cerca, y a la ¿Cómo utilizar la tecnología de manera efectiva para me- vez, apoyar las escuelas para que sean las impulsoras de jorar el aprendizaje en el aula y en la formación docente? cambio en las aulas. ¿Cómo monitorear y evaluar el progreso hacia la imple- mentación del Pacto Nacional para la Reforma Educativa? También sería importante profundizar la implementa- Estas preguntas y otras se quedan para análisis y discusión ción de las reformas, afinar el enfoque sobre los resul- futuras. tados de aprendizaje y mejorar la coordinación de los programas e iniciativas como se acordó en el Pacto Na- SALUD cional para la Reforma Educativa. Desde el 2012, RD se ha embarcado en una reforma sustancial del sector educa- Contexto tivo, la cual ha incluido la expansión de los servicios, tales como el desarrollo de la primera infancia y el modelo de En general, las altas tasas de cobertura de los servicios escuelas de tanda extendida, entre otros. La reforma debe de salud han arrojado resultados positivos. Los datos seguir consolidando los logros que el sistema ha comen- de la Encuesta Nacional de Demografía y Salud (ENDESA) zado a cosechar. Como parte del proceso para avanzar, recolectados en el tiempo evidencian mejorías en las tasas mejorar la coordinación, tanto internamente dentro del de cobertura a nivel nacional en la República Dominica- na,77 así como una reducción en las brechas entre los quin- 76  También los datos sobre la inducción, concurso de oposición, tiles de ingresos y las áreas urbanas y rurales. Por ejemplo, certificación, evaluación docente, y evaluación estudiantil pueden el porcentaje de mujeres embarazadas que recibe aten- utilizarse para desarrollar programas especializadas para la formación docente por INAFOCAM y otras instituciones; los comités de gestión ción prenatal por profesionales de salud calificados alcan- escolar pueden alimentarse con datos sobre el aprendizaje estudian- til e indicadores gerenciales para mejorar la rendición de cuentas y, al mismo tiempo, empoderar al director de la escuela para tomar deci- 77  CESDEM en coordinación con el Ministerio de Salud. 2013. En- siones mejores. cuesta Demográfica y de Salud: República Dominicana. Para construir un mejor futuro juntos Cuadro 3.2 RD Cobertura de seguro de salud: 2007 y 2016 por plan de seguro Régimen de seguro 2007 2007 2016* 2016 % de población total # de personas % de población total Contributivo 793,850 8.3 3,500,714 32.8 Subsidiado 35,706 0.4 3,308,606 31.0 Subsidiado-Contributivo 0 0 0 0 Total 829,556 8.7 6,647,407 63.8 Fuente: Sitio SISALRIL. *Nota: junio 2016. zó el 99.3 por ciento en 2013, con un aumento del 87 por El Gobierno aumentó sus esfuerzos para mejorar la ciento en 2007 a 98.5 por ciento en 2013 entre las mujeres calidad del gasto en el sector salud. El MSP ha ido ale- en el quintil más pobre que recibieron este tipo de aten- jándose gradualmente del uso del presupuesto histórico ción prenatal, así cerrando significativamente la brecha de hacia la asignación de recursos basada en resultados. Des- cobertura con las mujeres en el quintil con ingreso más de 2011, ha expandido sus proyectos pilotos relacionados alto (98.7 por ciento).78 Igualmente, el porcentaje de na- con el mecanismo de Financiamiento Basado en Resulta- cimientos asistidos por profesionales calificados aumentó dos (FBR) de tres regiones (VI a VIII) a seis regiones más (0 de 97.5 por ciento en 2007 a 98.5 por ciento de los naci- al V). Con un enfoque en resultados, ha aumentado el uso mientos en el 2013, con un aumento de 89 por ciento en del Sistema de Gestión Clínica para registrar y monitorear 2007 a 97.2 por ciento en 2013 de nacimientos asistidos la adherencia a los protocolos durante las consultas en los profesionalmente entre las mujeres del 20 por ciento de centros de atención primaria en todas las regiones con los hogares más pobres, solo un poco menos que 97.8 FBR. Además, desde 2012, el Programa de Medicamentos por ciento de mujeres en el quintil con ingreso más alto. Esenciales/Centro de Apoyo Logístico (PROMESE/CAL) ha 54 Entre 2010 y 2014, la esperanza de vida aumentó de 73 a sido oficialmente designado como el único comprador 74 años, mientras que las tasas de mortalidad infantil y de público de medicamentos, para así lograr economías a niños menores de cinco años se redujeron de 28 a 26 por escala y mejorar la disponibilidad de los medicamentos a 1000 nacidos vivos y de 34 a 32 por 1000 nacidos vivos, precios asequibles. respectivamente. Adicionalmente, en el mismo período, la incidencia de Tuberculosis (TB) bajó de 67 a 60, mientras El Gobierno dio un paso importante al implementar la que la prevalencia del Virus de Inmunodeficiencia Huma- separación de funciones claves del sector salud que se na (VIH) en el grupo de edades entre los 15 y 49 años bajó visualizó en la Reforma del Sector Salud del 2001.80 En de 1.2 a 1.0.79 El sector continúa enfrentando desafíos con 2015, el Gobierno estableció el Servicio Nacional de Salud relación a ciertos indicadores, tales como la mortalidad (SNS) como la entidad coordinadora para la red pública de materna, que será tratada en la próxima sección. servicios de salud, mientras que el MSP retuvo sus funcio- nes de rectoría y gestión de los servicios de salud colectiva La cobertura de seguro de salud aumentó significati- y SENASA sigue siendo el principal comprador público de vamente de 9 por ciento en 2007 a casi 64 por ciento servicios de salud para mejorar la protección financiera y en junio 2016. Desde 2007, la cobertura del Régimen la calidad de los servicios, especialmente para los pobres Contributivo (RC) para los empleados del sector formal se bajo el Régimen Subsidiado. El SNS también es respon- multiplicó más de 4 veces, mientras que la cobertura del sable de: (i) promover el fortalecimiento de los Servicios Régimen Subsidiado (RS) para los pobres se multiplicó casi Regionales de Salud (SRS), facilitando progresivamente su cien veces (Cuadro 3.2). En marzo 2016, el Seguro Nacional autonomía administrativa y financiera; y (ii) evaluar cum- de Salud (SENASA) anunció que el RS ya cubre todos los plimiento de los SRS con los requisitos del MSP. pobres elegibles inscritos en el Sistema Único de Benefi- ciarios (SIUBEN). 80  En 2001, el Gobierno aprobó dos leyes claves como parte de un programa de reformas importantes al sector salud: La Ley General de Salud (42-01) y la Ley del Sistema Dominicano de Seguridad Social (87-01). Además del establecimiento de un sistema de seguro social 78  En 2013, el 95.6 por ciento de las mujeres en áreas rurales y el universal, las disposiciones claves de estas leyes incluyen cambios en 95.3 por ciento en áreas urbanas tuvieron por lo menos 4 consultas los arreglos financieros e institucionales, tales como la reestructura- prenatales (ENDESA). ción del suministro público de servicios de salud, además de la des- 79  Banco Mundial. 2016. Indicadores de Desarrollo Mundial. centralización progresiva de las redes regionales de salud. Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 3.3: Tasa de atención de salud materna y Razón de Mortalidad Materna: RD, LAC y los PIMA 2014 (%) 56 Razón de mortalidad materna 71 98 98 Partos atendidos por personal cali cado 93 98 96 Mujeres con control prenatal 97 98 0 20 40 60 80 100 PIMA LAC RD Source: IDM. Desafíos La calidad de la atención sigue siendo una de las gran- des problemáticas del sector salud. Como se mencio- La mayoría de los resultados del sector salud han mejo- nó antes, a pesar de las altas tasas de cobertura de la rado; sin embargo, algunos continúan siendo más ba- atención materna,83 la mortalidad materna sigue siendo jos que los promedios regionales; algunos indicadores alta en RD. Varias evaluaciones indican que la mayoría han empeorado y algunas enfermedades han surgido de las muertes maternas en RD podrían haberse evitado como causas principales de muertes. Aunque la mortali- mejorando una combinación de factores: adherencia a dad infantil y de niños menores de cinco años en RD se re- las reglas, protocolos y normas de calidad por parte de 55 dujo a 26 y 32 por 1000 nacidos vivos, respectivamente, en un personal con formación adecuada, acceso a los equi- 2014, ambos continúan siendo más altos que los prome- pos e insumos necesarios, los cuales también dependen dios para América Latina y el Caribe (LAC) de 16 y 19 por de la disponibilidad suficiente de financiamiento;84 y la 1000 nacidos vivos, respectivamente, y los promedios para aplicación de los arreglos de monitoreo y supervisión y los PIMA de 16 y 20 por 1000 nacidos vivos, respectivamen- reglamentación bajo la rectoría general del MSP (tratado te. Además, aunque las tasas de cobertura de atención ma- más adelante).85 Otra manifestación de la calidad de los terna tienden a ser más altas que los promedios para LAC servicios públicos es la gran proporción de la población y los PIMA (Gráfico 3.3), su Razón de Mortalidad Materna que utiliza los centros privados. Aunque la mayoría de la (RMM) (98 por 100,000 nacidos vivos) es significativamen- población acudió a los centros públicos para las consul- te más alta que los promedios tanto de LAC (71) como los tas ambulatorias (59 por ciento) y los servicios hospitala- de PIMA (56) en 2014. Inclusive El Salvador, un país de in- rios (51 por ciento),86 estas cifras son significativamente greso medio bajo con un PIB per cápita que es dos tercios más bajas que la proporción de la población que utilizó del PIB per cápita de RD, tiene una RMM menor (56 por los centros públicos en los demás países LAC de ingreso 100,000 nacidos vivos). Igualmente, el porcentaje de niños de 18 a 29 meses de edad que recibieron todas sus vacu- 83  Un ginecobstetra asiste los partos de 78.6 por ciento de las mu- nas requeridas bajó de 48.7 a 47.4 por ciento entre 2007 y jeres en las áreas urbanas y 69.7 por ciento de las mujeres en las áreas rurales, mientras que un médico general asiste al 22.9 por ciento de 2013.81 En años recientes, las enfermedades cardiovascu- los partos entre las mujeres en áreas urbanas y 22.8 por ciento de las lares, la diabetes y el cáncer han ido aumentando como mujeres en las áreas rurales. causas principales de muerte, seguidas por las condicio- 84  Project Hope 2010; Hoy Digital, 8 Julio 2016. RD registra 1,176 muertes maternas en centros de salud. A. Castro. 2016. El Problema No nes transmisibles, maternas, perinatales y nutricionales.82 resuelto de la mortalidad materna en la República Dominicana. Bo- rrador de estudio de caso. 81  ENDESA utiliza informaciones proporcionadas por las tarjetas de 85  Algunos estudios indican que los pasantes y residentes médicos inmunizaciones. no están lo suficientemente supervisados por los médicos especialis- 82  El Institute for Health Metrics and Evaluation, University of Washin- tas durante el proceso de parto. Según ENDESA (2013), la República gton y el Human Development Network, Banco Mundial. 2013. Global Dominicana tiene una tasa alta de cesáreas (56 por ciento), la cual es Burden of Disease: Generating Evidence, Guiding Policy. Latin America mucho más alta que la tasa recomendada a nivel internacional (10 – and Caribbean Regional Edition; sitio en internet de la Organización 15 por ciento). Mundial de la Salud. 86  ENDESA 2013. Para construir un mejor futuro juntos medio alto, tales como Costa Rica (por lo menos 80 por del promedio de LAC.90 A menudo se cita la falta de finan- ciento) y Panamá (por lo menos 70 por ciento).87 ciamiento adecuado como una limitación principal a las inversiones en los insumos para el sector salud y para la A pesar del aumento significativo de la cobertura ge- expansión de la cobertura del seguro. neral del seguro de salud, el Gobierno no ha logrado aún su meta del 2011 de contar con un seguro de salud Aunque se requieren más recursos públicos en el sec- universal,88 y existen diferencias significativas entre tor salud para continuar mejorando la calidad de los el gasto per cápita entre los regímenes subsidiados y servicios y ampliar la protección financiera, hay cabida contributivos. Aproximadamente el 30 por ciento de la para mejorar la eficiencia y costo efectividad del gasto población no tiene acceso al seguro de salud. El RS del en el sector. A pesar de la ampliación de los pilotos en Gobierno actualmente cubre a todos los pobres inscritos FBR a nivel de la atención primaria a más regiones, el finan- en el SIUBEN. Sin embargo, los más pobres que no están ciamiento para el sector salud continúa basándose mayor- inscritos aun no cuentan con acceso al seguro de salud. mente en el presupuesto histórico. Otros indicadores que Además, el Gobierno no ha implementado el Régimen señalan las ineficiencias en el sector salud están relacio- Contributivo-Subsidiado (RCS) para el sector informal. nados con que las personas tienden a pasar por alto los Adicionalmente, los estimados basados en los datos dis- centros de atención primaria y utilizan los hospitales para ponibles indican que el gasto per cápita del RC fue por lo obtener la atención básica. Por ejemplo, se ha reportado menos 2.5 veces más alto que el gasto per cápita del RS.89 que los hospitales de atención terciaria manejan casos de dengue sin complicaciones, los cuales pudieran ser mane- Ha aumentado la proporción del gasto público del to- jados en los centros de atención primaria.91 Pasar por alto tal del gasto en salud, lográndose una reducción sig- [los centros de atención primaria] podría también tradu- nificativa en la proporción de los gastos de bolsillo, cirse en debilidades en el sistema de referencia y contra pero tanto la proporción del gasto público en salud referencia, así como en la organización de servicios que de RD relativo al PIB, como el gasto público per cápi- se enfocan en la atención curativa, repercutiendo así en ta en salud siguen siendo bajos en comparación a su recursos insuficientes en el nivel primario para responder 56 nivel de ingresos. Del 2000 al 2014, la proporción del adecuadamente a las necesidades de los pacientes sin gasto público del total en salud de RD aumentó de 37 a acudir a los hospitales. Por ejemplo, un estudio estima que 67 por ciento, mientras que la proporción de los gastos en 2014 el MSP gastó el 62 por ciento de su presupuesto del bolsillo del total de gastos en salud bajó de 43 a 21 ordinario en servicios curativos y solo el 5.7 por ciento en por ciento; este último es menor al promedio de la pro- porción de gastos de bolsillo en salud en los PIMA (36 Gráfico 3.4: Tendencias en el gasto público per capita en por ciento) y LAC (32 por ciento). Aunque el gasto pú- salud (PPA) del 2000 al 2014: RD relativo a LAC y PIMA blico en RD, como parte del PIB asignado al sector salud, aumentó de 2.2 por ciento en 2000 a 2.9 por ciento en 600 567 2014, éste permaneció por debajo de los promedios para 488 509 los PIMA y LAC de 3.4 y 3.7 por ciento, respectivamente. 500 En el 2000, el gasto público per cápita de RD en salud, 400 373 389 en términos de la Paridad de Poder Adquisitivo (PPA), fue más alto que el promedio de los PIMA y más bajo que el 300 251 250 promedio para LAC. Después del 2000, tanto el promedio 200 139 125 de los PIMA como de LAC en el gasto público per cápita para la salud aumentó aún más significativamente. Como 100 resultado, en 2014, el gasto público per cápita de RD para 0 salud, en términos de PPA, fue menor que el 25 por cien- 2000 2010 2014 to del promedio para los PIMA y casi menos de un tercio RD PIMA LAC 87  BM. 2015. Gasto en el sector social y revisiones institucionales Fuente: IDM. para Costa Rica y Panamá. 88  El gobierno ha incluido una meta de lograr la cobertura univer- sal de seguro de salud diez años después de establecer las reformas 90  Paridad del Poder Adquisitivo (PPA) o dólares internacionales se de sector salud del 2001. refiere a las monedas ajustadas en los países para lograr que el valor 89  Estimados preliminares del equipo del BM basados en datos de los bienes y servicios adquiridos sean comparables. disponibles del SISALRIL. Memoria 2015; SISALRIL. 2014. Ocho años 91  OPS citado en OPS Alerta Salud maneja casos dengue de forma gestión institucional y datos del MSP. insostenible. Hoy.com. 4 de noviembre de 2015 Para construir un mejor futuro juntos atención primaria y promoción de la salud.92 Adicional- atención y abordar las brechas en el servicio en las áreas mente, los regímenes de Seguro de Salud Contributivo y rurales y para los pobres; y (ii) ampliar la cobertura de pro- Subsidiado gastaron solo menos de un por ciento y 10 por tección financiera, para alcanzar a los más pobres quienes ciento de sus respectivos presupuestos para actividades aún no están inscritos en el SIUBEN; para ampliar el acceso de prevención y promoción.93 La asignación ineficiente de de los trabajadores informales (ver más abajo), y propor- los recursos humanos también impacta la calidad de los cionar realmente un único paquete de beneficios de sa- servicios. Aunque la proporción general de profesionales lud para todos los ciudadanos, logrando acceso efectivo de salud por cada 10,000 personas en el país aumentó de y universal a servicios de salud. También pueden tomar- 19 en 2011 a 25 en 2015, logrando así la proporción reco- se acciones para mejorar el gasto construyendo sobre las mendada por la OMS/OPS, persiste una gran brecha entre lecciones aprendidas de los pilotos sobre FBR en la aten- las proporciones de profesionales de salud por personas ción primaria y expandir el piloto de FBR a los hospitales. en áreas urbanas versus rurales. RD sólo redujo la brecha El Gobierno podría igualmente considerar aplicar el FBR de profesionales de salud urbanos-rurales de 17 por ciento para mejorar el desempeño de los trabajadores de salud en 2011 a 23 en 2015, alcanzando menos de la mitad de su (p. ej. mejorar competencias, reducir ausentismo) y ofrecer meta para 2015 que fue del 50 por ciento.94 incentivos a los profesionales de salud, especialmente los médicos para servir en áreas rurales. La retroalimentación Las instituciones claves del sector enfrentan limitacio- de los usuarios y auditorias independientes podrían com- nes en su capacidad para cumplir con sus funciones plementar los esfuerzos por mejorar la entrega de servi- claves. Varias evaluaciones institucionales indican que el cios. Asimismo, podría implementarse una combinación MSP enfrenta limitaciones en su capacidad de monitorear, de incentivos y sanciones para fomentar la implementa- regular y aplicar adecuadamente las normas del sector ción del nuevo modelo de atención, el cual designa a la salud y coordinar todo el sector, el cual incluye entidades atención primaria como ‘filtro’ o primer punto de entrada tanto públicas como privadas. Además, el SNS, establecido en el acceso de las personas a la red de servicios de salud, a mediados de 2015, reconoció que necesitaría aumentar promoviendo el funcionamiento del sistema de referencia/ su capacidad técnica y operativa para poder coordinar contra referencia. Ampliar el uso del FBR requerirá mejorar efectivamente la red pública de servicios de salud. Aunque aún más los sistemas de información de salud y capacita- 57 SENASA ha tomado acciones para capacitar a su personal ción del personal en el sistema de información gerencial y para mejorar su capacidad para llevar a cabo evaluacio- monitoreo y evaluación. Los mecanismos para recompen- nes técnicas y financieras de los proveedores de servicios, sas y sanciones también tendrán que ser transparentes. también reconoce que necesita mejorar su sistema de in- En términos de mejorar el costo-efectividad del gasto, se formación gerencial y fortalecer sus mecanismos de moni- tendrá igualmente que asignar mayores recursos para pre- toreo y supervisión para poder cumplir efectivamente su vención y promoción y para la salud pública y colectiva. función como el principal comprador público de servicios de salud. Emprender más análisis y asignar mayores recursos para cubrir la población objetivo del RCS. El Gobierno Orientaciones de política podría considerar tres opciones para el RCS basado en una evaluación fundamentada en evidencias que tendrán que Continuar mejorando la calidad del gasto público en incluir un estudio del mercado laboral sobre el vínculo salud y la gestión general del sector y asignar mayores entre el estado de empleo y la afiliación al seguro: (i) im- recursos para salud con el fin de abordar las brechas en plementarlo tal y como se visualizó en las Reformas de Sa- la entrega de servicios y cobertura del seguro. En un 2.9 lud del 2001; o (ii) realizar un piloto y luego evaluar cómo por ciento del PIB en 2014, la proporción de gasto público ampliarlo. En Taiwán, por ejemplo, se realizó un piloto del en salud del PIB de RD estuvo por debajo del objetivo de seguro en asociaciones de agricultores bien organizadas y 4 por ciento del Plan Decenal de Salud. Se requieren más luego hicieron una evaluación antes de expandirlo; o (iii) fondos para: (i) invertir en el personal de salud, equipos, enmendar la Ley de Seguridad Social para absorber la po- medicamentos y otros insumos para mejorar la calidad de blación objetiva del RCS, ya sea en el Régimen Contributi- vo o Subsidiado, utilizando criterios como ingresos, tipo y tamaño de la empresa, incluyendo progresivamente a los 92  Rathe y Hernández. 2014. Gasto Nacional en Salud en la Repú- blica Dominicana. individuos con trabajo a cuenta propia de manera similar a 93  SENASA. 2014. Boletín Estadístico de SeNaSa. lo que se ha hecho en Costa Rica y Corea. Diferentes países 94  DR. 2015. Observatorio de Recursos Humanos en Salud de la Re- han utilizado distintos acercamientos para cubrir el sector pública Dominicana: Medición y monitoreo de metas de República Dominicana. no formal (el anexo III plantea ejemplos). Para construir un mejor futuro juntos Continuar fortaleciendo la capacidad del MSP para normalizados y transparentes para monitorear y evaluar el coordinar y regular el sector y asegurar el suminis- desempeño. Algunos países europeos (p. ej., Dinamarca, tro oportuno de los servicios de salud esenciales, a la Reino Unido y Croacia) están en el proceso de re-centrali- vez que mejorar la capacidad institucional del SNS y zar ciertas funciones para reducir las inequidades entre las del SENASA. El MSP ya ha realizado varias evaluaciones regiones y provincias y aprovechar las economías de esca- relacionadas con su estructura organizativa y recursos y la y las eficiencias resultantes, por ejemplo, de una mejor ha estado pasando por una reorganización institucional, organización de las redes integradas de servicios que cu- principalmente como resultado del establecimiento re- bren un mayor número de áreas en lugar de que cada área ciente del SNS. Lo que se necesitaría sería un plan de ac- tenga su propio hospital, aun cuando esté poco poblada.97 ción más estructurado, unido a un buen cálculo de costos para fortalecer tanto el MSP como el SNS, y avanzar con PROTECCIÓN SOCIAL las acciones identificadas para fortalecer la capacidad de SENASA.95 Estas instituciones también necesitarán coordi- Contexto nar regularmente para evitar la duplicación de esfuerzos y maximizar las sinergias. La Protección Social ha contribuido a la reducción de la pobreza, específicamente mediante las transferencias Evaluar cuáles funciones sería mejor descentralizar y públicas, tales como el programa de Transferencias cuáles deben permanecer centralizadas, y construir Monetarias Condicionadas (TMC), que ayudaron a in- capacidad de gestión en todos los niveles administra- crementar el consumo de hogares. Una evaluación de tivos. Las Reformas del Sector Salud del 2001 concibieron impacto realizada por el BID muestra que los hogares be- un rol autónomo más fuerte para los Servicios Regionales neficiarios de las TMC estuvieron asociados positivamente de Salud (SRS). Avanzar hacia la descentralización tendrá con un menor riesgo de incurrir en gastos de bolsillo ca- importantes implicaciones administrativas, financieras y tastróficos en salud, un aumento en la estatura por edad para la toma de decisiones, incluyendo asuntos relacio- de niños menores de tres años; menor riesgo de embarazo nados con los recursos humanos y la distribución de los en adolescentes y menor riesgo de repetir grados en la se- 58 centros de salud. También requerirá el fortalecimiento de cundaria, entre otros impactos positivos. la capacidad de los SRS para funcionar de manera más in- dependiente bajo la coordinación del SNS y el MSP ejerce- La asistencia social en la República Dominicana ha ex- rá sus funciones de rectoría y reglamentación. Para lograr perimentado avances significativos en la última déca- este objetivo, será necesario definir claramente cuáles fun- da. Tras la crisis bancaria y macroeconómica del 2003, el ciones serían mejor descentralizar hacia los SRS y cuáles período 2004-2009 se caracterizó por la entrega de transfe- deberían ser retenidas por el MSP, conjuntamente con un rencias monetarias para promover el acceso a los servicios plan bien costeado. En este sentido, RD podría analizar las de educación, salud y nutrición. Igualmente, los primeros experiencias de otros países. La experiencia de Colombia, pilares fueron colocados para lograr que el sector fuese por ejemplo, resalta la importancia de fortalecer la capaci- más eficiente y transparente, mediante la creación de dos dad de los actores claves (esto es, el personal hospitalario instituciones para focalización de los beneficios (SIUBEN), y los alcaldes de municipios) para asumir nuevos roles y y para pagos de subsidios sociales (ADESS, Administrado- responsabilidades, y asegurar el uso apropiado de los sis- ra de Subsidios Sociales). Del 2009 al 2012, los principales temas de información.96 El caso de Costa Rica subraya la avances logrados en términos de la coordinación inter- importancia de: (i) tener sistemas de información confia- sectorial fueron lograr que las transferencias fueran en bles para analizar las fuentes y distribución de los gastos realidad condicionadas, mejorando la verificación de co- en salud; y (ii) un modelo para la futura oferta y demanda rresponsabilidades y asegurando el cierre de brechas en de profesionales de la salud para mejorar la coordinación cuanto al suministro de los servicios de salud y educación. entre el MSP y los institutos de formación. Países como El cambio de Gobierno en 2012 inició una nueva era para Nueva Zelandia, se han beneficiado de tener mecanismos la asistencia social, al fusionar las TMC con las intervencio- nes de acompañamiento socio-familiar en Progresando 95  SENASA identifico áreas para fortalecer, que incluyen su sistema con Solidaridad (PROSOLI), un programa de TMC que pro- de información gerencial, su capacidad de gestión actuarial y su ca- mueve el empoderamiento de los hogares y aborda otras pacidad para manejar contratos con sus proveedores de servicios de salud. Basado en las consultas durante la Misión de Supervisión de la Reforma del Sector Salud APL2. 96  Shmunis. 2001. Borrador de resumen de Nota sobre la Separa- 97  Saltman, R. 2008. Decentralization, Re-centralization,and Future ción de funciones en el sector salud de Costa Rica, Nueva Zelandia European Health Policy, European Journal of Public Health. Vol. 18. No. y Colombia. 2, 104-106. Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 3.5: Evolución de la cobertura de los Gráfico 3.6: Cobertura del seguro de salud por plan componentes de ‘Progresando con Solidaridad” y por género 1000000 2000000 800000 1500000 600000 1000000 400000 500000 200000 0 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Comer es Primero Incentivo a la Asistencia Escolar Hombres en subsidio Mujeres en subsidio Bonogas Hogar Bonoluz Bono Escolar Estudiando Progreso Hombres en contributivo Mujeres en contributivo Fuente: ADESS. Fuente: SISALRIL. oportunidades sociales y de desarrollo humano. El esta- El Gobierno ha ido expandiendo el seguro de salud blecimiento del SIUBEN (focalización) y ADESS (entrega de familiar a su población, particularmente a los más po- subsidios) en 2004-2009 y del PROSOLI (afiliación y planifi- bres, en la forma de planes subsidiados. (Gráfico 3.6). cación) en el 2012, en efecto ha separado los roles y funcio- Más del 60 por ciento de la población cuenta con cober- nes, proporcionando una mayor especialización al sistema tura de seguro de salud. SENASA ha realizado un esfuer- de Protección Social (PS), imprimiéndole mayor rendición. zo significativo por alcanzar a los segmentos más pobres de la población utilizando informaciones actualizadas del 59 En la última década, los programas no contribu-tivos SIUBEN 2012; un proceso que enfrentó retos, dada la ubi- han ampliado su cobertura de manera significativa, y cación usualmente aislada de la mayoría de estos hogares, en los últimos 3 años se han enfocado especialmente y a la falta de documentación.99 en llegar a los más pobres. El componente de apoyo ali- mentario del programa de transferencias monetarias ha Tradicionalmente, el gasto social se centraba en las ido aumentando su cobertura de manera progresiva; otros áreas urbanas más afluentes, pero recientemente, han componentes, tales como el incentivo para la asistencia ido en aumento varias iniciativas que tienen un enfo- escolar, fueron más estables, mientras siguen aparecien- que territorial para poder servir a las poblaciones difí- do otros componentes nuevos y aumentado su cobertura, ciles de acceder. Progresando con Solidaridad ha mejora- como el bono Estudiando Progreso (ver Gráfico 3.5 para do su estructura descentralizada al fortalecer la capacidad mayores detalles sobre los componentes de las TMC y su tanto de la estructura operativa (mediante los enlaces cobertura en el tiempo). Desde 2012, el principal incentivo comunitarios), como de las estructuras coordinadoras (co- condicionado para el apoyo alimentario (Comer es Prime- mités regionales y municipales), conjuntamente con un ro) sumó aproximadamente 200,000 nuevos hogares, al- aumento en presencia institucional a través de las oficinas canzando un total de 747,760 hogares en 2014. A pesar de regionales. Para responder a la naturaleza multidimen- la mayor cobertura pro-pobre utilizando el mecanismo de sional de la pobreza extrema, el Gobierno recientemente focalización SIUBEN, existen brechas (especialmente las re- lanzó la estrategia Progresando Unidos, focalizada en los lacionadas con la falta de documentación) que deben ser hogares en extrema pobreza, que tendrá un enfoque ba- abordadas para alcanzar a toda la población, tal y como tra- sado en el área, priorizando 14 de las provincias más po- taremos más adelante. Por ejemplo, el porcentaje de hoga- bres. Además de continuar con el uso del SIUBEN, como res en pobreza (clasificados como ICV1 e ICV2 por SIUBEN) mecanismo de focalización para alcanzar a esta población, cubiertos por PROSOLI alcanzó el 86 por ciento en 2014.98 esta iniciativa proporcionaría a los más pobres una com- binación de servicios, incluyendo formación técnico-vo- 98  Banco Mundial. Implementación. Informe de conclusión y resul- 99  En la Sección de la Nota sobre Salud se encuentra mayor infor- tados para el Proyecto de Inversión en la Protección Social (P090010). mación sobre los distintos regímenes de seguro de salud. Para construir un mejor futuro juntos cacional, oportunidades para el auto emprendimiento, a este nuevo enfoque, las instituciones sectoriales, como servicios de inclusión financiera y mejoras a las viviendas. Progresando con Solidaridad y SIUBEN, han recibido Progresando Unidos se complementa con otras iniciativas certificación ISO 9001-2008 por haber regularizado sus realizadas utilizando un enfoque territorial, tales como procesos de acuerdo con las normas de calidad. Además, Quisqueya Somos Todos, un esfuerzo que busca promover también se ha fomentado las prácticas que promueven el desarrollo integral local y que está desarrollado y coor- pagos transparentes y ha aumentado la proporción de dinado por la Dirección General de Programas Especiales gastos focalizados. Por ejemplo, en 2016, los gastos para de la Oficina de la Presidencia (DIGEPEP), como parte de la programas focalizados de protección social que utilizan estrategia Quisqueya Sin Miseria. Esta estrategia ha mos- el SIUBEN representan aproximadamente 65 por ciento trado avances significativos, especialmente en la atención del total de la asistencia social.100 SIUBEN también ha ini- a la primera infancia, al implementar las estancias infanti- ciado un proceso de identificar la pobreza multidimen- les, los centros comunitarios y los núcleos de alfabetiza- sional, agregando nuevos indicadores al Índice de Cali- ción en todo el país, reduciendo así el analfabetismo de 14 dad de Vida (ICV). por ciento a 7 por ciento. Los mecanismos de TMC para la rendición de cuentas El Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales sociales han sido herramientas claves para mejorar la (GCPS) ha comenzado a crear vínculos entre todos los entrega de servicios en educación, salud y otros ser- pilares de protección social. En particular, el GCPS ha vicios sociales a nivel local. Comenzando como piloto comenzado a apoyar los planes de graduación a través en 2010, los Reportes Comunitarios (CRC, por sus siglas en de algunos componentes del Programa TMC y aseguran- inglés) de las TMC, constituyen un régimen de monitoreo do que estos beneficiarios de TMC estén conectados con comunitario para los beneficiarios y proveedores, con mi- las iniciativas de generación de ingresos, tales como la ras a identificar problemas en la entrega de servicios a los formación técnica y desarrollo del emprendimiento, con- hogares TMC, facilitando la implementación de planes de juntamente con la inclusión financiera y los servicios de acción conjuntos para resolver los problemas. Este meca- mediación laboral, e iniciativas de formación vocacional. nismo permite abordar los problemas a nivel comunitario. 60 El GCPS ha priorizado un enfoque basado en la demanda Sin embargo, si fuera necesario, pueden acudir a los comi- para las iniciativas de formación vocacional, siguiendo tés provinciales y regionales. Aunque todavía se esperan las buenas prácticas del Programa Juventud y Empleo. los resultados de la evaluación de impacto de los CRC, la Específicamente, Progresando Unidos está coordinando encuesta de base mostró que los CRC ayudaron a solucio- con INFOTEP ofertar alternativas de formación a los jó- nar problemas inherentes a la comunidad relacionados venes entre 18 y 29 años en las 14 provincias prioritarias con la entrega de servicios públicos, alentando a los be- para mejorar sus destrezas técnicas y cognitivas. Estos neficiarios a expresar sus opiniones y sugerir soluciones. paquetes también incluyen pasantías, si los jóvenes es- Como complemento a los CRC, desde 2013, el programa tán interesados en las alternativas de empleo inmediato, inició los Puntos Solidarios como puntos integrales para o asesoría técnica para las iniciativas de negocios, inclu- atención directa donde los beneficiarios pueden someter yendo cursos de capacitación sobre temas técnicos, aho- sus quejas con relación a los aspectos administrativos ma- rros y cooperativas, entre otros. nejados por el programa, ADESS y/o SIUBEN. Los Puntos Solidarios permiten a los hogares someter solicitudes, ta- En los últimos años, el Gobierno ha hecho hincapié les como la inclusión de miembros de la familia, cambio en el mejoramiento de la eficiencia del sector social. de cabeza de familia, reevaluación del ICV e inscripción en Se puso en funcionamiento un proceso de reforma con organizaciones comunitarias, entre otras. El uso de estas el objetivo de lograr una gestión orientada hacia los estrategias asegura una mayor inclusión y accesibilidad de resultados en las distintas etapas del ciclo del proyecto los pobres a los servicios de protección social. (planificación, financiamiento, implementación, monito- reo y evaluación). Esta nueva fase fue apoyada por dos El Gobierno definió un plan para promover la tan espe- grandes documentos de planificación que van más allá rada reforma institucional del sector Protección Social. de un sólo período administrativo: La Estrategia Nacional Este esfuerzo está basado en colaboraciones con CELAC, de Desarrollo (2010-2030) y el Plan Nacional Plurianual el BID y el Banco Mundial. Como primera tarea, el sector para el Sector Público, el cual se ha actualizado varias ve- ces desde 2010. Estos dos documentos han orientado las inversiones en el corto plazo para alinear los resultados 100  Banco Mundial. 2016. Informe de Resultados de implementa- ción y finalización para el Proyecto de Inversiones en Protección So- a mediano y largo plazo con la política nacional. En base cial P090010. Borrador. Para construir un mejor futuro juntos busca asegurar la definición conceptual del sector PS en A pesar de un aumento en la cobertura de los pro- cuatro etapas: (i) definición del alcance del pilar no contri- gramas no contributivos focalizados en los pobres y butivo bajo un enfoque de derechos humanos y ciclo de vulnerables, las transferencias de asistencia social po- vida para incorporar los riesgos asociados con cada etapa drían mejorar la redistribución priorizando aún más la de la vida; (ii) adopción de un marco regulatorio para los atención a los extremadamente pobres y mejorar los subsistemas del sistema de asistencia social; (iii) definición vínculos con las iniciativas de inclusión productivas. de la arquitectura institucional del sector Protección Social Las transferencias a los hogares pobres siguen siendo pe- para abordar las problemáticas de ineficiencia y disper- queñas en términos de la proporción del PIB y no siempre sión en la oferta de los programas. Además, este enfoque están focalizadas en los más pobres.102 Con este fin, Progre- podría vincularse a un análisis de demanda y lecciones sando con Solidaridad ha lanzado un enfoque territorial, aprendidas de los pilotos del financiamiento en base a re- aumentando las capacidades operativas a nivel local; me- sultados y a implementados; (iv) asegurar las herramientas jorando las estructuras de coordinación; y asegurando una administrativas para fortalecer el Sistema de Indicadores presencia institucional dentro del territorio. Además, la es- Sociales (SISDOM) y el Sistema Integrado de Monitoreo y trategia Progresando Unidos, trabajando al tenor de un en- Evaluación (SIME), un sistema integrado para monitorear foque basado en área, ofrece un paquete de servicios para la implementación de las políticas para el sector social los hogares en pobreza extrema, contribuyendo así a ase- nacional. Finalmente, asegurar que la consolidación de la gurar la focalización eficiente a favor de los pobres. Para estructura institucional pueda combinarse con el fortaleci- garantizar un impacto aún mayor al implementar estas miento de planes que aseguren el financiamiento median- estrategias, se tendrá que abordar dos grandes desafíos. te un “pacto fiscal” para proteger la asignación de recursos Primero, la falta de documentación formal de los domini- para las prioridades sociales, evaluando al mismo tiempo canos extremadamente pobres, que está asociada con el los impactos esperados de la última reforma fiscal. Este es reducido acceso a la seguridad alimentaria, el crédito y los un asunto especialmente importante en el contexto de la programas de protección social, resaltando la necesidad limitación fiscal. de mejorar el acceso a los regímenes de identidad, imple- mentar mecanismos de incentivo por el lado de la oferta, Desafíos y reducir la burocracia. Esto ayudaría a reducir las brechas 61 en el acceso al régimen de seguro de salud subsidiado Dada la situación cambiante de la pobreza y vulne- que persiste en las áreas rurales. Segundo, hay cabida para rabilidad en RD, las intervenciones sociales están en- fortalecer el enfoque territorial para alcanzar a estas po- frentando el desafío de adaptarse a nuevos requisitos blaciones con un paquete de servicios más amplio que sociales, a la vez que continúan proporcionando los no está incluido bajo Progresando Unidos. Esto requiere servicios básicos claves para proteger el consumo y el establecimiento de alianzas estratégicas y planificación promover el capital humano de los más pobres. En un en conjunto con los ministerios y municipalidades para su- país donde el 44 por ciento de la población se considera ministrar agua y saneamiento, mejorar la infraestructura y vulnerable (en marzo 2015; los ingresos de los hogares per promover el desarrollo de vías públicas, etc. cápita osciló entre US$4 y US$10 en términos de PPA), la oferta de servicios de PS debe desarrollarse para proveer La formulación de estrategias de salida para las TMC un mayor número de estrategias de mitigación para que aún requiere mayor consolidación y la adopción de un los hogares no caigan de nuevo en la pobreza y mejoren enfoque socio-productivo integral para avanzar en su sus condiciones de vida sobre una base sostenible. La en- implementación. Estas estrategias de salida están diri- trega de servicios sigue rezagada en cuanto a crear capa- gidas a las familias en la categoría ICV 3, quienes reciben cidades para generar ingresos, lo cual incluye la formación formación técnica, utilizando las plataformas de Centros profesional y promoción del emprendimiento productivo, Tecnológicos Comunitarios (CTC) y Centro de Capacita- las cooperativas y acceso a oportunidades de financia- ción Progresando (CPC), asegurando la creación de capaci- miento.101 Adicionalmente, en un contexto de choques dad en inclusión financiera, valores cívicos y manejo de los frecuentes e intensos, ya sea en la forma de desastres na- conflictos domésticos, cooperativismo, formación técnica turales o crisis económicas, las intervenciones deben ser y servicios de extensión agrícola, etc. Los esfuerzos por capaces de dar mejor respuesta y optimizar la entrega de asegurar la sostenibilidad de los logros alcanzados hasta las mismas en las etapas pos desastre. ahora incluirán la actualización del registro de los benefi- 102  Se ofrece más información en la Nota sobre Pobreza y Política 101  Se ofrece más información en la Nota de Crecimiento Inclusivo. de Equidad. Para construir un mejor futuro juntos ciarios de PROSOLI, para recopilar y comparar estos datos significativa la verificación de los procesos de correspon- con los resultados del SIUBEN. Igualmente, aunque exis- sabilidad, especialmente en educación, donde los datos te un Plan Operativo para esta estrategia, la cual incluye pueden ser intercambiados entre TMC y el sector; sin em- acuerdos firmados con instituciones de formación técnica, bargo, todavía no se ha logrado un avance similar en el y el desarrollo de un mapa de destrezas laborales, inclu- sector Salud. PROSOLI puede reducir la brecha entre los yendo la demanda para carreras técnicas en el mercado la- afiliados y la población elegible, y reforzar los incentivos boral dominicano, aún no se realizado la implementación para reducir el abandono escolar en el nivel básico de edu- íntegra de la estrategia. cación. Adicionalmente, los planes de formación en los sectores de Educación y Salud pueden incluir la creación Ciertas intervenciones de asistencia social siguen es- de capacidades del personal ubicado en los territorios tando fragmentadas dentro del sector y la coordina- prioritarios, según PROSOLI, asegurando que el porcenta- ción entre las instituciones y el sector debe mejorar je de los capacitados provengan de las áreas de pobreza y aún más. La República Dominicana ha logrado avances pobreza extrema. significativos en el establecimiento de coordinación in- tersectorial, tanto de los esfuerzos iniciales por adoptar el Asegurar el acceso de todos los que viven en extrema enfoque de financiamiento en base de resultados, y a tra- pobreza en el país a los servicios de protección social. vés de las sinergias establecidas entre PROSOLI, INFOTEP, Esto implicaría mejorar el acceso a los regímenes de iden- los Ministerios de Salud, Agricultura, etc. Sin embargo, al- tidad, implementando mecanismos de incentivos por el gunas intervenciones de asistencia social continúan frag- lado de la oferta, reduciendo las barreras administrativas a mentadas: solo aproximadamente 65 por ciento del gasto las declaraciones oportunas, agilizando los procedimien- social está focalizado a través de SIUBEN. Las intervencio- tos para las declaraciones tardías y mejorando los proce- nes implementadas a través de PROSOLI con focalización sos para declarar a los dominicanos al momento de nacer, por SIUBEN incluyen la coordinación de la entrega de ser- incluyendo los que sólo tienen un padre de nacionalidad vicios para promover el desarrollo de destrezas laborales. dominicana. El Gabinete Social, a través de PROSOLI, con No obstante, la coordinación de las intervenciones entre la Junta Central Electoral, ha implementado un mecanis- 62 los regímenes contributivos y no contributivos sigue sien- mo integrado para la documentación de los más pobres, do débil, en parte debido a la falta de intercambio de infor- a través de un régimen de búsqueda activa que ha produ- mación administrativa entre los dos pilares. También falta cido resultados positivos en los últimos 9 años, documen- un único sistema para registrar la información que vincu- tando cerca de 250,000 individuos.103 Adicionalmente, los le a estos dos pilares. Además, no existe una política de esfuerzos deberán continuar por actualizar la información seguridad social integral que proteja a las personas que, de todos los hogares pobres en el país a través del SIUBEN, debido a su nivel de vulnerabilidad, no pueden realizar y a su vez, expandir la cobertura de PROSOLI a todos los pagos al sistema contributivo. Un número de programas hogares en extrema pobreza. Aunque esta recomenda- está bajo implementación por parte de distintas agencias, ción podría ameritar un análisis económico más profundo, lo cual constituye un desafío en términos de aumentar el parece ser económicamente viable, según las cifras recien- costo-efectividad y armonizar la focalización del sector tes sobre la pobreza. de asistencia social. También las medidas tomadas en el sector economía, tales como la reforma fiscal de 2012, Expandir el rol del SIUBEN para que llegue a ser la podrían tener un impacto sobre los resultados del sector puerta de entrada al sistema de protección social. El social. Sin embargo, los dos sectores (economía y social) SIUBEN está colocando gran énfasis en mejorar la calidad aún no han institucionalizado un espacio para la revisión y de los procedimientos para recopilar información, optimi- consulta sobre estos efectos. zando la cadena de producción para incluir los criterios multidimensionales para categorizar a las familias según Orientaciones de política su nivel de carencias e inseguridad. Será importante refor- zar la base institucional del SIUBEN, fortaleciendo su mar- Continuar reforzando la calidad de los servicios de sa- co legal y reglamentario. También sería importante asegu- lud y educación mediante las intervenciones de PRO- rar que se explote cada vez más el sistema de focalización, SOLI. Con respecto a PROSOLI, se ha logrado un avance diseñando mecanismos de incentivos para alentar su uso en términos de asegurar las condiciones para ofrecer por parte de los diferentes programas, gobiernos locales y asistencia a los hogares, mediante las intervenciones de acompañamiento familiar implementadas por los enlaces 103  BM. Informe de Resultados de la implementación y finalización comunitarios. Similarmente, se ha mejorado de manera del proyecto de Inversión en la Protección Social P090010. Para construir un mejor futuro juntos los beneficiarios (para solicitar ser incorporados o recertifi- 2012, que fije metas políticas para la reforma del sector y cados). Finalmente, es importante acceder a las estrategias aumente la transparencia y rendimiento de cuentas. En para asegurar que haya suficientes fondos y recursos hu- los años venideros, será importante continuar asignando manos para responder a las solicitudes de los clientes; por recursos al sector dentro del contexto de las limitaciones ejemplo, no se han tratado aún unas 139,000 solicitudes fiscales, asegurando que se adopten herramientas que for- realizadas a través de los Puntos Solidarios debido a falta talezcan la gestión y aumenten la eficiencia. de personal. Finalmente, para la toma de decisiones mejor informa- Desarrollar políticas para vincular a los pilares contri- das con respecto a la orientación de las políticas socia- butivo y no contributivo, así como las intervenciones les en los próximos años, el Gobierno puede comenzar en el mercado laboral. El país podría desarrollar estrate- a documentar y realizar evaluaciones de las interven- gias a mediano plazo (pensiones no contributivas) y a lar- ciones que han tenido el mayor impacto sobre la re- go plazo (expandir el sistema de gestión de los subsidios al ducción de la pobreza. En base a estas evaluaciones, el contributivo, asegurar el intercambio de información en- sector puede priorizar la expansión “vertical” u “horizontal” tre los dos pilares, y priorizar los sectores vulnerables que de los mecanismos de protección, por ejemplo, elegir cu- tienen una capacidad limitada para contribuir a responder brir a toda la población elegible con el paquete actual de con intervenciones de políticas focalizadas). Adicional- intervenciones ofertadas en las que actualmente no está mente, las estrategias de salida de los programas de asis- incluida; o implementar intervenciones de contingencia tencia social hacia políticas del mercado laboral podrían para los riesgos no cubiertos en el paquete actual (perso- asegurar la continuidad de la protección para asegurar nas que viven con discapacidades, por ejemplo). Para esto, acceso al empleo. Sería importante articular las interven- se recomienda llevar a cabo evaluaciones sobre los impac- ciones de asistencia social prestadas a través del GCPS y tos de ambos (enfoque vertical y horizontal), incluyendo el las que han sido priorizadas basadas en territorios por la análisis de los recursos disponibles. estrategia Quisqueya Sin Miseria. Reforzar la coordinación intersectorial. La República 63 Dominicana podría mejorar aún más la coordinación in- tersectorial y prevenir las pérdidas y duplicación de roles, estableciendo por ejemplo bases de datos que sean inte- roperables y que permitan una gestión más efectiva del sector. La interoperabilidad de los sistemas debe ser con- siderada como parte de la nueva arquitectura administra- tiva del sector. Progresando Unidos está bien encaminado a conectar los pobres con las intervenciones de inclusión productiva; sin embargo, se podría articular estos esfuer- zos bajo un marco estratégico integral que abordaría las particularidades regionales e incluiría servicios que res- pondan a los requerimientos de los habitantes rurales y urbanos, y los que viven en las áreas fronterizas. Fortalecer las capacidades institucionales y vínculos con el Ministerio de Economía, Planificación y Desa- rrollo (MEPyD). Se podría fomentar canales para una co- municación más efectiva entre los sectores de protección social y economía. Esto requerirá la adopción de indicado- res sociales con un alcance nacional, claramente definidos y correspondientemente apoyados y financiados. Será importante promover y mantener la coordinación entre ambos sectores, proporcionando instrumentos y meca- nismos apropiados para revisar los avances logrados de manera regular. Se recomienda que el sector de PS consi- dere la institucionalización de las buenas prácticas desde Para construir un mejor futuro juntos ANEXO I: Educación y “Ninis” en RD En 2013, el porcentaje de la población entre 15 y 24 años de edad que no estudiaba ni trabajaba en República Domini- cana fue de 21.4 por ciento, una tasa ligeramente superior al promedio regional. A pesar de que el porcentaje de ninis se ha mantenido prácticamente constante desde finales de los 90s, el número total de ninis muestra una tendencia positiva pasando de 356 mil en 1995 a 434 mil en 2013, un aumento del 22 por ciento. El aumento en ninis, se explica, casi en su totalidad, por el incremento en hombres que estaban fuera del sistema educativo y no trabajaban el cual pasó de 88 mil en 1995 a 164 mil en 2013. En 2013, las regiones Noroeste y Nordeste mostraban la mayor incidencia de ninis en la Repú- blica Dominicana. Tanto las regiones que muestran una alta prevalencia como el aumento general de ninis hombres son particularmente preocupantes ya que, de acuerdo a De Hoyos, Gutiérrez y Vargas (2015), una mayor incidencia de ninis, hombres, en contextos de debilidad institucional, está relacionado con un aumento en la criminalidad. Tres de cada cinco ninis en la República Dominicana son mujeres, una proporción menor al del resto de la región. Para las mujeres latinoamericanas, el factor más importante detrás de la probabilidad de ser nini es el matrimonio y el embarazo durante la adolescencia. Según un reporte del Banco Mundial, entre 2010 y 2013, la tasa de fertilidad entre adolescentes dominicanas bajó de 103 a 98 por cada 1,000 mujeres entre los 15 y 19 años de edad. Aunque la tendencia es a la baja, la tasa de fertilidad entre adolescentes en la República Dominicana sigue siendo substancialmente mayor a la media regional de 72 por cada 1,000 mujeres adolescentes. En América Latina, la incidencia de ninis varía significativamente por décil de ingresos, siendo más alta entre hogares pobres, disminuyendo sistemáticamente a medida que aumenta el ingreso. Este no es el caso en la República Domini- cana. La tasa más elevada de ninis hombres se encuentra en hogares del decil 3 de la distribución del ingreso con 26 por ciento, en donde el porcentaje de ninis mujeres es muy cercano con 29 por ciento. Esto sugiere que el fenómeno de los ninis en República Dominicana no necesariamente está determinado por la falta de ingreso y podría estar vinculado a restricciones en la oferta educativa como baja calidad de los servicios escolares o poca pertinencia para satisfacer las 64 necesidades del mercado laboral. Uno de los aspectos destacados con respecto al uso del tiempo de los jóvenes entre 15 y 25 años de edad es que, a los 15 años la gran mayoría de los jóvenes están dentro del sistema educativo. El problema de los ninis surge entre los 15 y 19 años, cuando cerca del 40 por ciento de los jóvenes abandona el sistema educativo y sólo una fracción de ellos encuentra oportunidades en el mercado laboral. Esto sugiere que, para abordar el problema de los ninis en la República Dominica- na, es necesario poner en marcha intervenciones para reducir el abandono escolar en Educación Media Superior o EMS (equivalente a grados 10mo, 11vo y 12vo). Hay evidencia relevante para diseñar políticas educativas capaces de abatir el abandono escolar e intervenciones para reducir el desempleo entre jóvenes. Dadas las características detrás de la problemática de los ninis en la República Domi- nicana, sugerimos tres intervenciones: 1. Becas: los programas de becas con transferencias solo al final de cada año pueden reducir el abandono escolar en EMS. Estos efectos se pueden potenciar si se cuenta con un sistema de información que logre detectar, durante el ciclo básico, a los jóvenes en riesgo. 2. Programa para abatir el embarazo adolescente: las campañas de concientización aunadas al acceso gratuito a anti- conceptivos pueden reducir el embarazo entre adolescentes 3. Capacitación para el trabajo: programas como el “Juventud y Empleo” que proveen habilidades técnico-vocacionales o habilidades socio-emocionales, ayudan a generar el capital humano necesario para incrementar la productividad laboral de los ninis y aumentar su empleabilidad. Fuente: Nota basada en De Hoyos, Rogers y Székely (2015), “Ninis en América Latina: 20 millones de jóvenes en busca de oportunidades”, el Banco Mundial, Washington, D.C. Para construir un mejor futuro juntos ANEXO II: Educación y Género En la República Dominicana, existen disparidades de género en las tasas de inscripción y graduación, con una brecha que se amplía a mayor nivel de educación, y los niños están en desventaja. Esta brecha de género es significativamente más grande en RD en comparación con los promedios para la región de LAC: en la escuela secundaria, la relación de estudian- tes mujeres y hombres inscritos es 1.12 en RD, en comparación con 1.06 para LAC; y en la educación terciaria, la relación es 1.62 y 1.27 respectivamente.104 Adicionalmente, las áreas urbanas tienden a tener un índice de paridad de género de 1.00, mientras que las áreas rurales tienen un índice de 0.88.105 Esta tendencia continúa en las relaciones de graduación, donde los niños y jóvenes hombres están rezagados en comparación con las niñas y jóvenes mujeres. En general, el total de años de escolaridad esperado es un poco más bajo tanto para los hombres (12.7) como las mujeres (13.7) en RD que el promedio en la región de LAC (13.3 y 14.1, respectivamente).106 En 2014, el 62 por ciento de los estudiantes inscritos en la educación terciaria eran mujeres. Las altas tasas de inscripción y graduación entre las mujeres en la educación secundaria y terciaria se traducen en una fuerza laboral femenina en la que el 65 por ciento cuenta con una educación secundaria o terciaria; en comparación con el 50 por ciento de la fuerza laboral masculina.107 Las mujeres están sobre-representadas como graduadas en las carreras sociales y las humanidades, mientras que los hombres superan en número a las mujeres en las carreras en áreas técnicas. El área de estudio universi- tario impacta la segregación ocupacional donde las mujeres se concentran en las ocupaciones de menor productividad y de menor remuneración. Las mujeres y los hombres tienen diferentes factores determinantes que determinan sus decisiones relacionadas con la educación; muchos de estos factores se basan en ideas sobre cómo deben comportarse los hombres y las mujeres. Las mujeres jóvenes embarazadas y las madres jóvenes se sienten juzgadas y los hombres jóvenes se sienten “controlados” en la escuela.108 Los estereotipos y prejuicios existentes influyen sobre las decisiones tomadas por los jóvenes con respec- to a la educación, afectando sus resultados económicos y educativos futuros.109 65 Para ser efectivas, las políticas y programas educativos deben tomar en cuenta las normas sociales y de género que limitan las opciones e influyen en las conductas dentro del sistema educativo para los administradores, profesores y estudiantes por igual. Las investigaciones demuestran que los programas escolares proveen una oportunidad para mol- dear las normas sobre género antes de que tomen demasiado arraigo en los niños, niñas y adolescentes.110 La política específica puede considerar: • Analizar los patrones de abandono escolar y diseñar estrategias para la prevención del abandono con una perspec- tiva de género. Las estrategias podrían incluir tutorías; programas y actividades extraescolares; apoyo a las adoles- centes embarazadas y madres adolescentes para que permanezcan en la escuela, mejorar los ambientes de apren- dizaje; y ajustar la formación docente y el currículo para incluir aspectos sensibles al género. • Como parte de la formación docente, asegurar el entendimiento adecuado de la socialización de género y su res- puesta a las problemáticas relacionadas con los estereotipos respecto a los roles y conductas de género, acoso escolar, y salud sexual y reproductiva. • Implementar actividades en el aula y contenido que incorporen la formación de destrezas socioemocionales y la reflexión sobre las normas de género. Considerar otros módulos dentro del currículo. • Implementar campañas contra el embarazo adolescente, con un enfoque especifico en las áreas rurales y más po- bres; incluyendo la formación de destrezas socioemocionales, ya que es probable que estas destrezas mejoren la asistencia y graduación escolares. 104  BM. Indicadores de Desarrollo Mundial (IDM), datos del 2013. 105  Departamento de Estadísticas, MINERD, 2013-2014. Datos tomados de one.gob.do, mayo 2016. 106  IDM, datos del 2014. 107  IDM, datos del 2013. 108  ONE, 2016. 109  Ver, por ejemplo, Banco Mundial. 2012. Informe sobre Desarrollo Mundial: Gender Equity and Development. Washington DC.; Ricardo y Fonseca 2008, Cunningham et al 2008. 110  El Cambio conductual mediante programas escolares ha sido estudiado en relación, por ejemplo, a la prevención de violencia en Bott S, Morrison A, y Ellsberg M. 2005. Prevención y respuesta a la violencia basada en género en países de mediano y bajo ingresos: una revisión y análisis global. World Bank Policy Research Working Paper3618, Junio 2005. Washington DC; UNICEF. 2014. Ending Violence Against Children: Six Strategies for Action. New York. Para construir un mejor futuro juntos ANEXO III: Salud: Extendiendo el seguro para incluir el sector informal: Ejemplos de Otros países El proceso en Costa Rica • 1950. La Seguridad Social de Costa Rica (SSCC) cubría al 8 por ciento de la población (limitado a los que ganaban menos de 400 colones en la capital nacional y las provinciales). • 1961. Después de extender la SSCC a los trabajadores rurales y aumentar el salario limite a 1000 colones, cubría el 18 por ciento de la población. Se estableció la Ley de Enmienda a la Cobertura Universal encaminada a lograr la cobertura universal en 10 años. Primer paso: eliminar el límite salarial para los contribuyentes, de modo que todos los trabajadores asalariados contribuían. Los dependientes de los trabajadores también estaban cubiertos. Los auto empleados podían unirse voluntariamente con una contribución pequeña. El Gobierno apoyaba a los pobres, disca- pacitados y mayores. • 1971 (plazo límite para la cobertura universal). Solo se había alcanzado al 45 por ciento de la población • 2000. Alcanzaron el 95 por ciento. El proceso en Corea • 1976. Aumentaron la cobertura progresivamente a todos los trabajadores y sus familias en los sectores formal e informal. Introdujeron el programa de seguro médico para los individuos que trabajaban en empresas con más de 500 empleados y sus familias inmediatas. • 1977. Establecieron el Programa de Ayuda Médica Gratis y Subsidiada para las personas con ingresos por debajo de cierto nivel. • 1988. Comenzaron los programas en las áreas rurales para los auto empleados. • 1989. Incluyeron los auto empleados en áreas urbanas y empresas con más de 5 trabajadores. 66 Otros países. Otros países han tomado distintos enfoques para cubrir a las personas no empleadas en el sector formal. • En Filipinas y Vietnam les permiten contribuir al régimen del sector formal. • Colombia exige que los que cuentan con los medios suficientes contribuyan al régimen del sector formal, pero en la práctica, esto ha sido difícil de implementar y los trabajadores del sector informal se han incorporado al Régimen Subsidiado. • China y México tienen un Régimen Contributivo voluntario separado. • Otra posible opción es encaminarse progresivamente hacia un plan común de seguro de salud para toda la pobla- ción, que sería financiado con los impuestos, similar a lo que se ha hecho en Brasil. Fuentes: Gottrett, P. y G. Schieber.2006. Health Financing Revisited.. Banco Mundial; Jowett, M y W. Hsiao. 2007. “The Philippines: Extending Coverage beyond the Formal Sector” in Social Health Insurance for Developing Nations editado por W. Hsia y R.P. Shaw; Gottret, P., G. Schieber, y H. Waters.2008. Good Practice in Health Financing: Lessons from Reforms in Low and Middle Income Countries. Banco Mundial. Para construir un mejor futuro juntos Capítulo 4. Orientaciones de política para mejorar la calidad y la disponibilidad de los servicios básicos de infraestructura Introducción propone una serie de posibles orientaciones de política en ámbitos clave para mejorar la calidad y la eficiencia de L os servicios de Abastecimiento de Agua y Sanea- los servicios, su gobernabilidad, y en última instancia, sus 67 miento (AAS), electricidad y de Tecnologías de resultados. la Información y las Comunicaciones (TIC) son servicios básicos fundamentales para reducir la pobre- En los últimos anos el país ha tomado medidas concre- za y estimular el crecimiento y desarrollo económico. tas para mejorar el desempeño de los sectores AAS y Un AAS y servicios de electricidad adecuados, de buena electricidad. En el sector AAS, esto ha consistido de un calidad y fiables no sólo son esenciales para garantizar la renovado ímpetu reflejado en la modernización del marco salud y el bienestar de los seres humanos, sino que, junto legal e institucional del sector, y los significativos avances con las TIC, son también insumos fundamentales para los logrados en la ampliación del acceso a los servicios de AAS sectores agrícolas, industriales, y comerciales de la econo- en las últimas dos décadas. En el 2015 el 85 por ciento mía. No obstante, la calidad sub-óptima de estos servicios de los dominicanos contaron con acceso a servicios me- de infraestructura en la República Dominicana, junto con jorados de fuente de agua y el 84 por ciento a servicios un acceso desigual en los niveles de ingresos más bajos, de saneamiento. El sector eléctrico ha incurrido en varias son una carga tanto para los hogares como para las em- reformas, la preparación y ejecución de un plan estratégi- presas. La falta de continuidad y la mala calidad de los ser- co, una reducción de las pérdidas del sistema del 36.2 por vicios de agua y saneamiento y electricidad, de prestación ciento en 2009 al 31.4 por ciento en 2015 y esfuerzos sig- mayormente pública, junto con el alto costo de acceso al nificativos para construir un consenso para implementar Internet proporcionado, en gran medida, de forma priva- las reformas restantes a través de las discusiones del Pacto da, constituyen una carga importante para los hogares y Eléctrico. las empresas, afectando su calidad de vida, productividad y competitividad. Estas restricciones también limitan sus Sin embargo, el Gobierno continúa enfrentando una oportunidades de lograr crecimiento económico y pros- serie de desafíos comunes en el abastecimiento públi- peridad compartida. co de los sectores AAS y electricidad.111 Los dos sectores Esta Nota abarca los sectores de provisión de servicios 111  Es de señalar que la parte de esta nota dedicada al sector de de infraestructura AAS, electricidad y TIC de RD. Se es- AAS se extrae de la “Revisión y recomendaciones sobre la finanza y eficiencia de los servicios del sector de agua y saneamiento “ del Ban- tudian los principales retos para el Gobierno a futuro, y se co Mundial y que fue compartido con el MEPyD en mayo del 2016. Para construir un mejor futuro juntos comparten 5 problemas transversales principales relacio- mente subsidiados en cuanto a gastos operativos y de nados con: (i) instituciones y gobernabilidad; (ii) calidad y inversión, y las transferencias públicas no se vinculan fiabilidad de servicio; (iii) gestión comercial y financiera; al desempeño. Esto representa una carga fiscal para (iv) tarifas y recuperación de costos; y (v) transferencias el Gobierno Central que podría abordarse mejoran- fiscales y subsidios. do progresivamente el desempeño y eficiencia de los proveedores de servicios. • Instituciones y gobernabilidad: Ambos sectores se caracterizan por marcos reglamentarios débiles, y a El sector de las TIC, que se provee en gran medida de menudo ambiguos, roles coincidentes e incompati- manera privada, se enfrenta a una serie de desafíos bles entre sus respectivos actores (así como actores diferentes a los sectores de AAS y electricidad. La de otros sectores) que, en última instancia, afectan liberalización del mercado de las telecomunicaciones el desempeño de los sectores para sostener mejoras ha permitido que el sector de las TIC experimente un en la calidad del servicio. Los papeles de formula- tremendo crecimiento en la última década, y el país tie- ción de políticas y prestación de servicios no están ne amplia penetración celular y de banda ancha móvil. claramente separados, y los proveedores de servi- Sin embargo, la cobertura de banda ancha fija y el uso cios no se manejan en un ambiente propicio para la de Internet son limitados, debido a tres factores clave: eficiencia y autonomía financiera o que fomente la (i) instituciones y gobernabilidad; (ii) cobertura y ase- asignación de recursos basada en una sólida planifi- quibilidad, y (iii) vertiente de la demanda y factores re- cación; lacionados. • Calidad y fiabilidad del servicio: Aunque el acceso a AAS y electricidad se considera relativamente alto, la • Instituciones y gobernabilidad: El Instituto Dominica- calidad y la eficiencia del servicio son generalmente no de las Telecomunicaciones (INDOTEL), la autoridad inadecuados. Ambos sectores se caracterizan por una estatal independiente que regula las telecomunica- mala continuidad del servicio a lo largo del día, así ciones, combina funciones relacionadas a la formu- como por la deficiente calidad y monitoreo del mis- lación de políticas, la reglamentación y la provisión 68 mo. Estos tienen consecuencias negativas sobre la de servicios, y se requiere fortalecer su capacidad productividad, e influyen en la inversión en RD (por de regulación. Por ejemplo, en la mayoría de áreas, ejemplo, el turismo) y tiene consecuencias nefastas excepto en las principales ciudades, sólo un provee- sobre la salud de la población (en el caso de deficien- dor ofrece servicios comerciales de banda ancha fija cias en el monitoreo de la calidad del agua o fallos de a nivel minorista y aunque hay vigente una política electricidad en centros médicos); de interconexión, los precios a nivel de mayoristas no • Gestión comercial y financiera: Ambos sectores se ca- están regulados. racterizan por una baja eficiencia y sostenibilidad, así • Cobertura y asequibilidad: La República Dominicana como por malas prácticas comerciales. Baja cobertura cuenta con estadísticas de conectividad por debajo en contadores de consumo de agua y electricidad, así de los indicadores regionales promedio de América como bajos niveles de recaudación de ingresos y altos Latina. Sólo el 18 por ciento de los hogares tienen ac- gastos generales de administración conducen a una ceso a Internet, uno de cada seis municipios del país creciente dependencia de proveedores de servicios no tiene cuentas fijas de Internet registradas y para en transferencias del Gobierno Central, una situación los hogares más pobres, los precios de conectividad que no crea incentivos para que mejoren su desempe- de Internet fijo equivalen un inaccesible 79 por ciento ño comercial, financiero y operativo; de los ingresos del hogar. • Tarifas y recuperación de costos: Las tarifas tanto para el • Vertiente de la demanda y factores relacionados: El agua/alcantarillado como para electricidad son gene- Gobierno ha anunciado planes bajo el estandarte de ralmente inadecuados y no están establecidas en base República Digital para lograr una cobertura de nacio- al costo de los servicios prestados o de acuerdo con cri- nal de banda ancha. Será importante complementar terios de recuperación de costos. Esto dificulta aún más estas inversiones con inversiones en alfabetización desarrollar mejoras en la gestión comercial y financiera digital y construcción de habilidades, en facilitadores de los proveedores de servicios. Además, los subsidios digitales tales como la identificación digital y las fi- a las tarifas a menudo los captan los consumidores nanzas digitales, y en el desarrollo de políticas y prác- de ingresos medios y altos más que por los pobres; ticas para los problemas de futura generación como • Transferencias fiscales y subvenciones: Los proveedores la privacidad y la seguridad cibernética. de servicios en ambos sectores siguen siendo alta- Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 4.1: Comparación de tasas de acceso al agua Gráfico 4.2: Comparación de tasas de acceso al con respecto a fuentes mejoradas de agua para zonas saneamiento con respecto a instalaciones mejoradas urbana y rural para las zonas urbana y rural 100100 100 100 99 100 96 92 97 97 100 9592 95 93 91 92 89 87 86 8582 82 85 85 84 82 84 81 80 80 74 76 80 76 76 69 68 66 65 60 57 60 53 Acceso (%) Acceso (%) 40 40 3130 20 20 0 0 bia a a ia or RD ia co rú a a o a ia ia bia or rú RD a aic ny Ric aic Ric ny c org c org c ad Pe roc ad Pe roc Lu Lu lom lom Ke Ke Jam Jam Ecu sta Ecu sta Ge St- Mo Ge St- Mo Co Co Co Co Rural Urbano Rural Urbano Fuente: Programa Conjunto OMS/UNICEF de Monitoreo del Abastecimiento de Agua y del Saneamiento (PCM), Progresos en materia de saneamiento y agua potable. Informe de actualización 2015 y evaluación del ODM. Disponible en: http://www.wssinfo.org/ leadmin/user_upload/resources/JMPreport_Spanish.pdf. La estructura de esta Nota de Política es la siguiente. similares y países con características estructurales simila- La primera parte cubre el sector de agua y saneamiento, res (Gráficos 4.1 y 4.2).112 comenzando con una descripción del contexto del país, continuando con los desafíos y una sección donde se pro- La Ley de AAS propuesta está alineada con todos los 69 ponen posibles orientaciones de política para hacer frente diagnósticos y propuestas para el sector, y su aproba- a estos retos. A continuación, la Nota cubre el sector de la ción e implementación probablemente representarían electricidad, comenzando con el contexto del país, segui- un formidable paso de avance para modernizar y re- do de la presentación de los principales desafíos y cierra formar del sector de agua y saneamiento en Repúbli- con un conjunto de orientaciones de política propuestas ca Dominicana. Se han llevado a cabo varios intentos de para abordar los retos identificados. Finalmente, la Nota implementar una reforma del sector desde 1999, pero la presenta un resumen del contexto, los principales desa- falta de consenso y de liderazgo efectivo al más alto nivel fíos y algunas orientaciones de política para el sector de político en el país ha retrasado su aprobación y ejecución. las TIC. Tenemos la esperanza de que esta Nota de Política Las funciones e instituciones clave en el marco jurídico proporcionará a los tomadores de decisiones información moderno son esenciales para el desarrollo sostenido del valiosa sobre los desafíos clave y orientaciones de política sector, sin embargo, en ausencia de una Ley de AAS, otros para abordarlos. documentos legales, tales como la Constitución de 2010, y la Estrategia Nacional de Desarrollo para el 2030 han AGUA Y SANEAMIENTO ayudado a definir un marco general de políticas públicas para el sector de agua y saneamiento. La Constitución pro- Contexto del país mueve los principios de equidad, calidad de los servicios, universalidad, eficiencia y transparencia, mientras que la El crecimiento económico excepcional de RD ha con- Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030 desarrollada tribuido a ampliar el acceso a los servicios de AAS en por MEPyD y el Consejo Nacional de Reforma del Estado las últimas dos décadas. Para el 2015, el 85 por ciento de (CONARE) incluye objetivos tales como garantizar el ac- los dominicanos tenían acceso a una fuente de agua me- jorada (85 por ciento en el área urbana y 82 por ciento en 112  Países con un PIB per cápita similar en la región fueron Santa Lucía, Jamaica, Ecuador, Colombia y Perú, y países con características zonas rurales), y 84 por ciento a instalaciones mejoradas estructurales similares fueron Marruecos, Georgia, Costa Rica y Kenia. de saneamiento (86 por ciento en el área urbana y 76 por Las características estructurales utilizadas para esta comparación, ciento en zonas rurales), que se comparan relativamente fueron: (i) alto crecimiento, (ii) baja proporción de ingresos del 40 por ciento inferior, (iii) importación de petróleo, (iv) altos ingresos de tu- bien con países de la región con un PIB per cápita de cifras rismo, así como (v) bajos ingresos y gastos totales del Gobierno. Para construir un mejor futuro juntos Cuadro 4.1: Asignaciones del Gobierno Central y recursos externos erogados al sector de AAS (1990-2014) Porcentaje anual (millones de US$) Gobierno Central Período Recursos externos Total Gastos actuales Capital Sub-total 1990-2000 2.7 90.1 92.8 0.6 93.3 2001-2010 27.6 78.1 105.7 39.2 144.9 2011-2014 79.9 75.8 153.5 65.5 219.0 Fuente: DIGEPRES, Santo Domingo. ceso universal a servicios agua potable y saneamiento de de 2001-2010, destacando la necesidad de inversión con- alta calidad y eficientes, así como propuestas de reforma tinua en el sector. Esta Nota destacará además las tenden- coherentes con los principios antes mencionados. cias subyacentes más notablemente relacionadas con las transferencias a los proveedores de servicios y sus efectos Una reciente serie de reformas ha estado promovien- sobre la prestación y eficiencia de los servicios. do una mayor eficiencia y transparencia en el gasto público. En los últimos años, la República Dominicana ha Desafíos enfocado sus esfuerzos en la modernización de la admi- nistración pública, y mejorar la eficacia, eficiencia, trans- Marco institucional / Gobernabilidad del sector parencia y la rendición de cuentas del gasto público. Uno de estos esfuerzos dirigidos por DIGEPRES en 2014 fue el El sector de AAS en RD aún no cuenta con un órgano desarrollo del Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano rector para el sector, así como un marco regulador que (NSPD) que introdujo una serie de medidas para mejorar la permita sostener sus mejoras en cuanto acceso y ser- 70 calidad del gasto público mediante una mejor articulación vicios. En el marco actual, las funciones de regulación y la de la planificación y presupuestos, y promover un cambio prestación de servicios no están claramente separadas, y cultural dentro de la administración pública: presupues- los proveedores de servicios no se crean ni se administran tos plurianuales, presupuesto orientado a resultados, así en un entorno propicio para la eficiencia y la autonomía como mecanismos de seguimiento y evaluación adecua- financiera o que fomente la asignación de recursos basada dos. A pesar de que las instituciones públicas no finan- en una buena planificación. Estas deficiencias pueden te- cieras, tales como los proveedores de servicios de agua y ner graves consecuencias sobre el desempeño del sector y alcantarillado aún no han hecho la transición a presupues- afectan profundamente su capacidad de priorizar, diseñar tos orientados a resultados, DIGEPRES continúa compar- e implementar las políticas del sector, y proporcionar asis- tiendo información sobre sus presupuestos aprobados, así tencia técnica fundamental a los proveedores de servicios. como la ejecución de los mismos. Por último, la reciente Además, la ausencia de mecanismos para promover y ha- creación del Consejo Directivo para la Reforma y Moderniza- cer obligatorio el uso de herramientas de planificación en ción del Sector APS y la Mesa de Agua (CODIRE y MAPS) para el sector de agua y saneamiento ha contribuido también servir como un mecanismo de coordinación para renovar a la creación de brechas de servicio en términos de geo- el impulso hacia la reforma y modernización del sector de grafía, pobreza, brecha urbano-rural y la disminución de AAS es un loable paso hacia adelante. las inversiones en abastecimiento de agua y saneamien- to, frente a saneamiento, así como de nuevas inversiones Las asignaciones del Gobierno Central al sector, inclu- frente al mantenimiento de sistemas ya existentes. A pesar yendo recursos externos, han aumentado en el tiem- de que persiste la incertidumbre en torno a la adopción po, indicando las crecientes necesidades del sector de del marco legal propuesto de agua, saneamiento y recur- AAS. El cuadro 4.1 resume las asignaciones del Gobierno sos hídricos, éstas siguen siendo un elemento prioritario y los recursos externos recibidos por el sector entre 1990 para la modernización y la reforma del sector. y 2014, y muestra que hubo un aumento de 55 por cien- to en inversiones anuales promedio en el sector durante Cobertura de los servicios AAS el período 2001-2010, en comparación con los diez años anteriores. La tendencia continuó con un aumento de 51 Las tasas de acceso al AAS son desiguales en todo el por ciento para el período 2011-2014, comparado con el país y son más bajas en las regiones más pobres. Las Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 4.3: Acceso al agua dentro del hogar Gráfico 4.4: Defecación al aire libre y las tasas y tasas de pobreza de todas las provincias de RD de pobreza de todas las provincias de RD 100 90 90 80 80 70 70 Tasa de pobreza (%) Tasa de pobreza (%) 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 10 0 0 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 0 10 20 30 40 50 60 70 80 Tasa de defecación al aire libre (% de hogares) Acceso a agua dentro del hogar (% de hogares) Fuente: Datos de la O cina Nacional de Estadísticas (ONE)’s, Encuesta de Hogares y Población 2010, y el Ministerio de Economía, Plani cación y Desarrollo (MEPyD), Atlas de la Pobreza, Unidad de Análisis Económico y Social, 2010. zonas urbanas tienen acceso a un nivel mucho más alto Gráfico 4.5: Índice de rezago del alcantarillado de servicio de agua; un 54 por ciento de los hogares que comparando alcantarillado con agua por tubería disponen de conexión de agua dentro del hogar, en com- por proveedor de servicio paración con 24 en las zonas rurales. La defecación al aire 100 libre es también la práctica de un 3 por ciento de la pobla- ción urbana, mientras que el 14 por ciento de los hogares 80 71 en las zonas rurales todavía defecan al aire libre. Adicio- nalmente, según los datos del Sistema de Información de 60 Agua y Saneamiento Rural SIASAR (http://www.siasar.org), 100 los niveles de cobertura de AAS están incompletos den- 40 71 tro de las comunidades rurales de RD que se reportan a 54 56 56 61 dicho sistema de información, y sólo el 20 por ciento de 20 39 ellas cuentan con una cobertura adecuada. Casi un 40 por 20 0 ciento de estas comunidades reportan deficiencias graves N GA CA TA l D PA M na AS SA RO LA INA MO VE en la cobertura de agua y saneamiento. Una examinación cio CA AA AA PP AA Na AA R A CO R CO RA R dio más detenida de los niveles de acceso al agua y sanea- CO CO CO me Pro miento mostro igualmente importantes diferencias entre Fuente: Abreu, R.U. Informe Diagnóstico y Propuestas Estratégicas Sector Agua provincias, generalmente encontrándose niveles más ba- Potable y Saneamiento. MEPyD, Proyecto Agua y Saneamiento en Centros Turísticos jos de acceso al agua y mejor saneamiento dentro de los (PASCT). Santo Domingo, septiembre 2012. hogares en áreas donde los niveles de pobreza son los más altos, sobre todo en las provincias a lo largo de la frontera aguas residuales siguen rezagadas tras el suministro con Haití (Véase los gráficos 4.3 y 4.4, así como el Anexo I). de agua. En cuanto a la infraestructura existente del sec- Los niveles más altos de defecación al aire libre tienen por tor, aunque está relativamente bien desarrollada para la igual una fuerte correlación con los niveles más altos de producción de agua, muestra limitaciones para la distribu- pobreza. También vale la pena señalar que las provincias ción de agua – muchas redes necesitan ser rehabilitadas, donde los niveles de pobreza son los más bajos, en gene- así como para la recolección y tratamiento de aguas resi- ral, son atendidas por las CORAAS. duales. Más aún, los recursos limitados y el énfasis puesto en mantenimiento constituyen desafíos del sector, lo que Si bien las tasas de acceso a AAS en RD se mantienen hace que una gran infraestructura se vuelva obsoleta en relativamente altas, la condición de la infraestructura un corto período de tiempo y conduce a elevados cos- se ve amenazada por la falta general de una cultura tos de inversión posteriores para sustituirlas: se estima de mantenimiento, y la recolección y tratamiento de que sólo el 53 por ciento de las plantas de tratamiento de Para construir un mejor futuro juntos Cuadro 4.2: Tarifa promedio para abastecimiento medido de agua y el servicio de alcantarillado, basada en un consumo de 15 m3 de agua Tarifa de agua medi- Tarifa correspondiente Tarifa promedio Agua/ Proveedor de servicio da ($/m3) alcantarillado ($/m3) alcantarillado (%) CORAAMOCA* 0.21 0.06 33 COAAROM* 0.17 0.09 60 CAASD* 0.13 0.03 20 Promedio Región LAC ** 0.83 0.30 45 Promedio del Caribe ** 1.44 0.52 34 Promedio América Central ** 0.39 0.10 30 Promedio América del Sur ** 0.60 0.33 59 Promedio países de LAC con un PIB 0.96 0.35 39 per cápita similar (PPP) † Promedio países con características 0.53 0.23 39 estructurales similares ‡ * Datos de los proveedores de servicios; 1$US = 45 Pesos dominicanos. ** Datos de http://tariffs.ib-net.org . † San Vicente y Granadinas, Granada, Jamaica, Ecuador, Colombia y Perú. datos de http://tariffs.ib-net.org. ‡ Marruecos, Georgia, Costa Rica y Kenia. datos de http://tariffs.ib-net.org. aguas residuales de RD y el 26 por ciento de las plantas de redes públicas no están proporcionando servicios de cali- tratamiento de aguas residuales en pleno funcionamien- dad y los clientes a menudo necesitan buscar alternativas 72 to tenían un nivel de funcionamiento adecuado. Muchas más costosas. Por ejemplo, 78 por ciento de los hogares ciudades no cuentan con un sistema de recolección y sólo consume agua procesada (botellones), mientras que sólo alrededor del 20 por ciento de las aguas residuales reco- el 11 por ciento de los hogares consume el agua de la red lectadas se tratan eficazmente en todo el país. El gráfico pública. Esta última cifra aumenta a 21 por ciento en las 4.5 ilustra la brecha entre los servicios de alcantarillado y zonas rurales.113 Adicionalmente, aunque actualmente abastecimiento de agua, según los cálculos del índice de no se disponen de datos actualizados sobre la calidad de rezago de alcantarillado en varios proveedores de servi- los servicios, informaciones anecdóticas indican que las cios. Por ejemplo, se puede observar que, en 2011, en pro- pérdidas de agua son altas y que los clientes tienen que medio, el 56 por ciento de los clientes de los proveedores lidiar con la mala continuidad del servicio durante el día de servicios nacionales que reciben agua no estaban co- y la semana. Por ejemplo, CORAAMOCA reportó en 2012 nectados a una red de alcantarillado. Además, CORAASAN agua no contabilizada de 82 por ciento, así como niveles había logrado en 2011 proporcionar servicios de alcantari- de continuidad del servicio de agua de 6,6 horas por día. llado a 80 por ciento de sus clientes de agua, mientras que El mismo año, CORAAPPLATA reportó un nivel de pérdidas COAAROM todavía para ese momento no había invertido de agua de un 75 por ciento. en un sistema para la recogida y tratamiento de aguas re- siduales. Esto ilustra el hecho de que no sólo está rezagada El monitoreo de la calidad del agua también es defi- la cobertura del servicio, sino también las inversiones en ciente, donde menos del 50 por ciento de los sistemas alcantarillado, tanto por parte de los propios prestadores abastecedores de agua controlan la calidad del agua (25 de servicios, como del Gobierno. por ciento en zonas rurales), y se encontró que sólo el 14 por ciento de los sistemas de agua inventariados practica- Calidad y eficiencia de los servicios ban cloración. Esto tiene impactos potenciales significati- vos para la salud, especialmente para los pobres, y sobre A pesar de los crecientes (aunque desiguales) niveles todo en relación con las enfermedades relacionadas con el de cobertura y los esfuerzos para consolidar el marco agua y los excrementos, tales como el cólera. Para respon- institucional, la calidad de la prestación de servicios der a esta cuestión sobre la calidad del agua, INAPA desa- se ha ido deteriorando. Las cifras antes mencionadas de acceso a los servicios de AAS ocultan el hecho de que las 113  Encuesta Demográfica y de Salud (ENDESA), 2013. Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 4.6: Proporción de los gastos corrientes Gráfico 4.7: Proporción de los ingresos por financiados por el Gobierno Central para los diferentes concepto de servicios de agua y alcantarillado (%) proveedores de servicios (%) por proveedor de servicios Promedio 2015 23 Promedio 2014 45 4 CORAASAN 19 Promedio 2013 CORAASAN 71 21 65 82 53 CORAAVEGA 27 CORAAVEGA 59 13 80 42 13 28 25 5 CORAAMOCA 29 CORAABO 61 81 30 CORAABO 62 CORAAMOCA 52 35 59 58 28 47 38 3 COAAROM 51 COAAROM 47 4 53 20 52 34 CAASD 40 CORAAPPLATA 38 3 54 31 CORAAPPLATA 71 CAASD 28 2 Promedio 2015 60 29 77 9 Promedio 2014 INAPA 67 INAPA 9 Promedio 2013 79 7 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 2013 2014 2015 2013 2014 2015 Fuente: Los datos fueron extraídos y calculados a partir de los informes anuales 2013 y 2014 de DIGEPRES bajo ejecución de presupuestos aprobados por las instituciones públicas no nancieras, así como de la compilación DIGEPRES 2015 de presupuesto de instituciones públicas no nancieras (no ejecutados). 73 rrolló el sistema SISMOPA (http://sismo.inapa.gob.do), con subsidios estatales para los gastos corrientes y de capital el apoyo técnico de la OPS/OMS, y basado en el modelo han creado una dependencia creciente en las transferen- SISKLOR desarrollado en Haití después del terremoto de cias centrales por parte de los proveedores de servicios de 2010. A la fecha, el sistema está funcionando en cuatro AAS, una situación que no crea incentivos para que éstos provincias, y otros dos proveedores de servicios están re- mejoren su desempeño comercial y financiero. cibiendo asistencia técnica con el fin de adaptar y poner en práctica el SISMOPA en sus áreas de servicio. Paralela- Además de ser consideradas bajas en general, las tari- mente, el MSP ha desarrollado otro sistema para controlar fas normalmente no se establecen en base a los costos la calidad del agua llamado SISVICA, pero todavía no está de los servicios prestados y varían ampliamente entre en operación. los proveedores de servicios. Como muestra el cuadro 4.2, los datos obtenidos recientemente de CORAAMOCA y Eficiencia y sostenibilidad de los servicios de COAAROM indican que las tarifas de 2016, tanto de agua agua y saneamiento y alcantarillado fueron muy bajas en comparación con los promedios regionales, particularmente cuando se com- El sector de AAS no cuenta con una política comer- paran con otros países del Caribe, así como con los países cial sólida destinada a obtener ingresos por medio de con un PIB per cápita similar o características estructurales un sistema de micro-medición y tarifas efectivas y, el similares. En las zonas rurales, de acuerdo con el sistema principio de pagar el agua por el volumen consumido de información SIASAR, sólo el 32 por ciento de los provee- aún no ha sido aceptado en todo el país. En cuanto a dores de servicios tienen una tarifa implementada (98 por la calidad del servicio, generalmente son pocos los datos ciento una tarifa fija independientemente del consumo), disponibles sobre los aspectos comerciales de calidad, así y sólo el 32 por ciento de estos proveedores recuperó sus como de eficiencia, pero la información obtenida apunta costos operativos a través de dicha tarifa.114 hacia tendencias más bien preocupantes. Los niveles de recaudación de impuestos, productividad del trabajo y co- bertura de medición son generalmente bajos con respec- to a todos los proveedores de servicios y los significativos 114  http://www.siasar.org, consultada el 29 de mayo del año 2016. Para construir un mejor futuro juntos Financiamiento del sector rante ese período. Además, un examen más profundo de las mejoras introducidas particularmente por CORAABO y A pesar de las recientes mejoras, el sistema presupues- CORAAVEGA en los últimos años podría proporcionar lec- tario de RD, sigue apuntando a productos e insumos, ciones valiosas para los demás proveedores de servicios. en lugar de efectos y resultados.115 Para aumentar la En cuanto a los gastos de capital, las transferencias para capacidad de inversión del sector, es crucial asegurar que cubrirlos se mantienen altas, entre 90 y 100 por ciento, y es las agencias de agua tengan la capacidad técnica para for- probable que perdure en el corto y mediano plazo. Los gas- mular proyectos firmes, y bien adaptados a los requisitos tos actuales y las subvenciones de capital representaron específicos del sector. En la actualidad no existe ningún un promedio de 0.3 por ciento del PIB entre 2013 y 2015. mecanismo institucional para establecer prioridades y evaluar proyectos de AAS desde una perspectiva secto- El abastecimiento de agua se mantiene como la prio- rial (técnica, financiera, económica, institucional) o para ridad de financiamiento para el Gobierno Central y los dar seguimiento a sus resultados. En ausencia de direc- proveedores de servicios a menudo tienen que recurrir trices o disponibilidad de orientación, los proveedores a sus propios fondos para financiar proyectos de alcan- de servicios de agua y alcantarillado formulan proyectos tarillado. Datos de los presupuestos ejecutados del 2014, siguiendo sus propios criterios y con calidad desigual, que así como de presupuestos aprobados para el 2015 mues- consiste principalmente en los diseños de ingeniería y es- tran que, de los recursos asignados al abastecimiento de tudios ambientales. Los proyectos financiados con fondos agua, promedios de 51 y 66 por ciento, respectivamente, externos, sin embargo, son la excepción, ya que en general provenían del Gobierno Central, mientras que el 38 y 29 deben seguir los lineamientos y procesos correspondien- por ciento, respectivamente, provenían de fondos propios tes del financiador. del proveedor de servicios. Por el contrario, los recursos asignados al alcantarillado proceden del Gobierno con Los proveedores de servicios de AAS siguen muy sub- casi el 52 por ciento en 2014 y 24 por ciento en 2015, mien- vencionados, a pesar de que en los últimos años mues- tras que el 43 por ciento en 2014 y 68 por ciento en 2015 tran tendencias positivas.116 Si bien el gráfico 4.6 permite procedían de los fondos propios de dichos proveedores. 74 ver proyectado que la proporción de los gastos corrientes Pocos proveedores en realidad tienen recursos asignados no energéticos cubierta por las transferencias del Gobier- para alcantarillado y muchos dependen de sus propios no Central se mantuvo alta en 2015 con un promedio de fondos para atender un mínimo de nivel de servicio. Los 41 por ciento, parece que hay una tendencia general de recursos asignados específicamente para el abastecimien- menor dependencia de las transferencias para cubrir estos to de agua en el sector en su conjunto (incluyendo infraes- gastos. Esto podría ser el resultado del aumento general de tructura, administración, operación y mantenimiento, etc.) la proporción de los ingresos procedentes de los servicios representaron el 32 por ciento y el 38 por ciento de los pre- de agua y alcantarillado, como ilustra el gráfico 4.6, y del supuestos de 2014 y 2015, respectivamente, mientras que aumento general de ingresos, como evidencia un aumen- el alcantarillado recibió un 21 por ciento y 22 por ciento en to del 12 por ciento en los ingresos relacionados con el 2014 y 2015, una diferencia significativa teniendo en cuen- servicio entre 2013 y 2014, así como un aumento previsto ta la diferencia en los servicios de alcantarillado en que se del 6 por ciento entre 2014 y 2015. También podría ser una encuentran muchos de los municipios de RD. tendencia a corto plazo no necesariamente representativa de la salud financiera del sector, ya que los datos de 2007 Orientaciones de política a 2012 muestran que el nivel medio de la dependencia de los proveedores de servicios en las transferencias guberna- El desarrollo de un marco institucional, fortalecimien- mentales para gastos corrientes se mantuvo entre 50 y 60 to de los proveedores de servicios, y establecimiento por ciento (aunque esto incluyó los costos de energía) du- de una política de financiamiento pueden llevar al sec- tor de agua y saneamiento a un futuro más sostenible. Además de la importancia de establecer un marco institu- 115  Banco Mundial, 2015. Dominican Republic Strengthening Ma- nagement of Public Finances Development Policy Loan. Documento de cional para el sector de agua y saneamiento con miras a programa, Washington, DC. formular políticas sectoriales, estrategias y defender su im- 116  Información extraída y calculada a partir de los informes de plementación, se pueden considerar múltiples opciones 2013 y 2014 los informes anuales de DIGEPRES sobre la ejecución de los presupuestos aprobados de las instituciones públicas no financie- para mejorar el sector y colocarlo en un camino sostenible ras, así como la compilación de DIGEPRES del 2015 de presupuestos para lograr la prestación de un servicio universal y de cali- de entidades públicas no financieras (no ejecutado). Los cálculos re- dad. Mientras se materializa la reforma y el financiamien- lativos a los gastos corrientes no incluyen los costos asociados con el consumo de energía por las instituciones públicas. to y la prestación de los servicios de agua y saneamiento Para construir un mejor futuro juntos continúa, es necesario dar pasos estratégicos incremen- Estos programas estarían asociados a los planes del tales para mejorar la prestación de servicios. Por tanto, sector de mayor nivel y gestionados por acuerdos de esta Nota propone tres pilares en que pueden descasar desempeño con las CORAAS. Dado que estas inversiones estas mejoras: (i) continuar y profundizar los esfuerzos en estratégicas probablemente impacten a los clientes urba- curso para establecer el marco institucional propuesto a nos de las CORAAS, y puesto que la mayoría de las activi- nivel nacional; (ii) fortalecer los proveedores de servicios dades de financiamiento y mejoras del sector se centran de agua y alcantarillado y establecer una inversión corres- en áreas urbanas, también se podría desarrollar un Progra- pondiente de alto impacto y un plan de rehabilitación; y ma Rural de Inversión que explore, entre otros enfoques, la (iii) establecer una política integral de financiamiento revi- posible participación del sector privado local para apoyar sado para el sector de AAS. a los municipios y Asociaciones Comunitarias de Acueduc- tos Rurales (ASOCARES) y opere y mantenga de manera Pilar I - Continuar todos los esfuerzos para establecer sostenible los sistemas de abastecimiento de agua en zo- y consolidar el marco institucional del sector. Esto re- nas rurales y pequeñas ciudades de RD. quiere la aprobación de la Ley de AAS y esfuerzos conti- nuos con respecto a los decretos asociados, así como otras Mejoras en la gestión comercial pueden aumentar rápi- actividades relacionadas con su ejecución, una vez que damente la facturación a un bajo costo. Adicionalmen- dicha ley sea aprobada. Parte de este esfuerzo se está rea- te, a pesar de los desafíos descritos en la presente Nota en lizando actualmente con un programa de desarrollo del relación con la prestación de servicios en RD, se estima que sector financiado por la Agencia Española de Cooperación se pueden lograr beneficios significativos con un mínimo Internacional para el Desarrollo (AECID), y se requieren un esfuerzo mediante la mejora de la gestión comercial (ver trabajo más detallado con respecto al fortalecimiento de pilotos con tres CORAAS en el Anexo 2). Aparte de los be- las instituciones del sector, con las correspondientes he- neficios que se describen en el Anexo 2, los actuales esfuer- rramientas y sistemas de apoyo. La estrategia de sanea- zos para mejorar los sistemas comerciales de CORAAMO- miento en fase de desarrollo es también una buena inicia- CA y COAAROM ya han arrojado resultados interesantes: la tiva que se debe continuar. instalación de un sistema de gestión comercial, así como la formación del personal, han contribuido a aumentar la 75 Pilar II – Adoptar, a corto plazo, medidas adicionales facturación tanto en CORAAMOCA como en COAAROM en para mejorar la prestación de servicios de una manera un 35 y 50 por ciento, respectivamente, en el transcurso más eficaz y selectiva, con el fin de poner al sector en del año pasado. Si bien estos son resultados preliminares, una trayectoria de mayor sostenibilidad. Se debería es- vale la pena señalar que estos resultados positivos fueron tablecer una estrategia de inversión en el sector con una obtenidos sin aumentar el número de clientes o tarifas. visión a largo plazo y un programa a corto plazo, utilizan- Esto último es particularmente importante, ya que indica do la estrategia de saneamiento en fase de elaboración, y que un aumento gradual de la tarifa para que coincida con agregando inversiones prioritarias para el abastecimiento los costos de prestación de servicios, podría mejorar aún de agua, estratégicamente diseñada para optimizar las más el rendimiento comercial y financiero de las mismas. mejoras y la eficiencia en la calidad del servicio. Esto se centraría en el fortalecimiento de la capacidad de los pro- Pilar III - Establecer una revisión financiera del sector y veedores de servicios de agua y alcantarillado, así como en mecanismos de seguimiento. La limitada disponibilidad mejorar el marco institucional para apoyarlos, y consistiría de recursos impone eficiencia en las asignaciones presu- en la elaboración de “Programas de alto impacto a corto puestarias para los proyectos y programas de AAS. Este plazo” para todos los proveedores de servicios, en parti- pilar se centrará en la preparación de una política de fi- cular las CORAAS. Estos programas, de forma similar a los nanciación del sector que cubra financiamiento guberna- planes comerciales, podrían estar orientados a mejorar la mental tanto para inversión como gastos operativos. Los prestación de servicios con una mayor eficiencia y a iden- principales elementos de la política financiera incluirían: tificar inversiones estratégicas. Basado en la experiencia del Banco Mundial con tres CORAAS bajo el Proyecto de • El establecimiento de mecanismos de revisión y monito- Agua y Saneamiento en Zonas Turísticas (PASCT), es pro- reo específicos al sector para inversiones públicas nacio- bable que la mayoría de estos programas se centren en nales (incluyendo fuentes externas). La idea sería crear la rehabilitación de los sistemas de distribución de agua, un mecanismo que agregara una dimensión específi- mejoras en la gestión comercial, desarrollo de sistemas de ca para AAS al proceso de asignación establecido por información y planificación, así como en la infraestructura DIGEPRES, de modo que las nuevas inversiones sean y servicios de saneamiento. examinadas desde ángulos técnico, económico e ins- Para construir un mejor futuro juntos titucional, y el progreso y los resultados vinculados a Gráfico 4.8: Evolución de la generación por tipo estas inversiones sean sistemáticamente monitorea- de electricidad dos y evaluados; • Condicionar subsidios operativos a acuerdos de desem- 100% 12 15 14 14 peño con los proveedores de servicio, a fin de proporcio- 4 15 nar incentivos para mejorar su desempeño. Si bien la 80% 19 30 idea general es disminuir y eventualmente eliminar 55 31 29 28 los subsidios; mientras tanto, se puede diseñar y uti- 60% 5 4 lizar un mecanismo de este tipo para incentivar mejo- ras en desempeño entre los proveedores de servicios. 40% 54 36 40 45 50 Estos convenios de desempeño son coherentes con la 36 20% estrategia nacional de desarrollo y ya operan en otros sectores. 9 12 13 13 9 6 0% Pre- 2004 2012 2013 2014 2015 Capitalization Por último, para accionar estos tres pilares antes men- cionados, será preciso establecer sanas medidas de Hydro Combustible Gasoil Gas natural Carbón Eólica formulación e implementación, particularmente en la Fuente: Asociación Dominicana de la Industria Eléctrica (ADIE). forma de un organismo líder. En el entorno institucional actual, se podría usar al CODIREyMAPS, como un vehículo con fines especiales, o se podría crear una nueva unidad sector de electricidad dio lugar a una mayor competencia dentro MEPyD. Estos organismos líderes serían el enlace y la participación del sector privado y tuvo éxito en incre- con otras instituciones del sector, incluyendo participa- mentar la inversión en la capacidad de generación, mejo- ción multilateral y bilateral. rar el funcionamiento del Sistema Eléctrico Nacional de Interconexión (SENI), fortalecer la capacidad técnica de los SECTOR ELÉCTRICO organismos del sector y mejorar sus prácticas comerciales. Como muestra el gráfico 4.8, esta inversión ha contribuido 76 Contexto del país a la diversificación de la matriz generadora del país, lograr la transición de una matriz que se basaba principalmente Para mejorar la fiabilidad y la continuidad del servicio en petróleo y energía hidroeléctrica a una más diversifica- eléctrico, la República Dominicana inició una serie de da, que también incluye gas natural, carbón y otras ener- reformas estructurales del sector eléctrico a finales gías renovables (eólica y solar). de la década de 1990. Esto incluyó permitir la partici- pación del sector privado en los sectores de generación Sin embargo, estas reformas no fueron suficientes y distribución para ampliar el sector y mejorar la eficien- para lograr la sostenibilidad financiera del sector cia de la prestación de servicios. En 2001 se aprobó una eléctrico. Las transferencias monetarias del Gobierno Ley de Electricidad que creó un marco legal y regulador para cubrir el déficit del sector eléctrico aumentaron de moderno, incluyendo la creación de una nueva entidad de US $471 millones en 2009 a US $1.3 millones en 2013, formulación de políticas, la Comisión Nacional de Energía aunque desde entonces han disminuido debido a las ba- (CNE), y una institución reguladora del sector energético, jas en los precios del petróleo. Del mismo modo las tres la Superintendencia de Energía (SIE). También se crearon empresas de distribución de electricidad (EDEs) tenían tres empresas de distribución regional (EdeNorte, EdeSur un patrimonio neto negativo US $2.1 millones a fines del y EdeEste) para suministrar servicios de electricidad. Estas 2014 debido a pérdidas anuales acumuladas. Las princi- empresas fueron inicialmente privatizadas, pero luego pales razones para este déficit fueron no haber logrado fueron vendidas de nuevo al Estado entre 2003 y 2009. La transferir los costos totales de suministro de electricidad Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales a los usuarios finales, mala gestión y prácticas comercia- (CDEEE) fue creada para controlar y coordinar todas las les de las empresas distribuidoras, el alto robo de electri- empresas estatales de electricidad del país. cidad, e interferencia política en la regulación del sector, entre otros factores. Esta primera ola de reformas en el sector de la elec- tricidad se tradujo en un aumento de la inversión, de En los últimos años el país ha tomado medidas concre- la capacidad técnica, y mejoras en la operación de los tas para mejorar el desempeño del sector, pero toda- sistemas. La experiencia dominicana con la apertura del vía quedan trabajos importantes por hacer. La RD ha Para construir un mejor futuro juntos avanzado en el trabajo de mejorar el desempeño del sec- disponen de limitada información acerca de la utiliza- tor, incluyendo: i) elaboración del Plan Estratégico 2013- ción, por parte de las entidades del sector, de las grandes 2016, que se ha empezado a aplicar; ii) implementación de transferencias previstas para cubrir el déficit recurrente un programa para reducir las pérdidas de electricidad con del sector eléctrico. Además, estas entidades no han vin- el apoyo de las instituciones financieras internacionales, culado estas transferencias con un mejor desempeño. La que se ha traducido en reducción de pérdidas de 36.2 por CDEEE tiene también un control limitado sobre la EDES ciento en 2009 a 31.4 por ciento en 2015; e iii) importantes para garantizar un funcionamiento eficiente y buena esfuerzos para alcanzar un consenso con miras a poner en gestión ya que el vicepresidente ejecutivo de la CDEEE, práctica las reformas necesarias para la recuperación del y los gerentes de las EDES, todos designados por el De- sector a través de las discusiones del Pacto Eléctrico. Aun- creto Presidencial, tienen efectivamente el mismo nivel que el país está bien encaminado en este respecto, queda de autoridad; tampoco hay una plataforma integrada de mucho por hacer para restaurar la sostenibilidad financie- datos para acceder a información en tiempo real sobre ra y operativa del sector y mejorar la calidad del servicio el desempeño operativo y comercial de las mismas. Por para toda la población. otra parte, no hay transparencia sobre la situación finan- ciera real de la EDES, habiéndose publicado en el 2012 Desafíos los últimos estados financieros auditados con numerosas observaciones de los auditores que aún no han quedado Marco institucional / Gobernabilidad del sector resueltas. En consecuencia, las EDES no cuentan con una supervisión adecuada, y su gestión se debe llevar a cabo Si bien las últimas reformas eléctricas crean un marco de una manera que promueva mayor transparencia, efi- legal y regulador moderno, la aplicación de este mar- ciencia y autonomía financiera. co no ha sido muy eficaz. El sector sigue afectado por la duplicación de funciones entre las principales institucio- Adicionalmente, hay factores políticos que impiden nes. Hay una duplicación de funciones entre el Ministerio una regulación efectiva del sector. La SIE cuenta con de Energía y Minas (MEM) de reciente creación, CNE, y poca autonomía para cumplir con sus funciones, estable- CDEEE en lo que respecta al diseño de las políticas y la cidas en la ley, de establecer y ajustar las tarifas eléctricas. 77 planificación para el sector eléctrico. No hay una única Como entidad pública, con un superintendente desig- entidad responsable del desarrollo de un plan estratégi- nado por el Presidente, la SIE es en última instancia res- co integrado a largo plazo para el sector. Por otra par- ponsable de seguir la política del Gobierno. Así, mientras te, existe poca continuidad en la ejecución de los pla- que la SIE calcula el arancel de tarifa de recuperación de nes cuando se producen cambios en la administración. costos (tarifa indexada) según lo dispuesto por la ley, los Existe además ambigüedad con respecto a los roles del ajustes arancelarios a estos niveles se han retrasado de- sector público frente al sector privado. La Ley de Electri- bido a la falta de voluntad política dentro del Gobierno. cidad promueve la participación del sector privado en el De ahí que las tarifas se establecen a menudo por debajo segmento de generación del sector eléctrico, y desde la de los niveles de recuperación de costos por razones po- capitalización del sector, en la actualidad, hay 14 gene- líticas más que técnicas. La SIE, igualmente, tiene autori- radores privados de energía. El papel asignado al Estado dad limitada para hacer cumplir las normas de calidad de es normativo, disciplinario, y de supervisión, así como servicio o para multar y responsabilizar a las EDES por la ser promotor de la inversión privada; sin embargo, en la falta de cumplimiento con dichas normas ya que no hay práctica, el Estado va mucho más allá de estas funciones mandato político para hacerlo, dada la escasa situación entre ellas, recientemente, asumir nuevas inversiones en financiera de las EDEs. generación de energía. Esta multiplicidad y ambigüedad de roles ha distorsionado el sector, a la vez de entorpecer Calidad de la prestación de servicios las inversiones en el sector y una regulación efectiva e independiente. El servicio eléctrico es fundamental para estimular el crecimiento económico e incrementar la prosperidad Existe, por igual, poca transparencia y rendición de compartida, pero la calidad y fiabilidad del servicio cuentas en el uso de las transferencias gubernamen- son escasos en RD. Un servicio eléctrico de alta calidad tales al sector y el desempeño financiero de las em- es esencial para el desarrollo económico y la competiti- presas de distribución de electricidad (EDES). El Minis- vidad del país. La electricidad es un insumo importante terio de Hacienda y el Viceministerio de Crédito Público para la productividad, que afecta de manera transversal y el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo los sectores residencial, industrial y comercial de la eco- Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 4.9: Índice de frecuencia de interrupción media Gráfico 4.10: Índice de duración de interrupción promedio del sistema (SAIFI) en países comparables en el 2015 del sistema (SAIDI) en países comparables en el 2015 45 300 40 38.4 38.1 257 250 35 30 200 25 19.4 150 129.1 20 15 12 Promedio 100 15.6 72.7 10 7.5 6.0 Promedio 2.9 50 61.6 5 0.7 14.5 8.1 5.0 4.1 2.0 0 0 r r la la a s ia a RD or a s RD ia or a do do ura ura gu gu aic aic ma ma liv liv ad ad lva lva ara ara Jam Jam Bo Bo nd nd Ecu Ecu ate ate Sa Sa Ho Ho Nic Nic Gu Gu El El Fuente: Banco Mundial, Doing Business, 2016. Los indicadores se re eren a las ciudades más grandes para hacer negocios en cada economía. nomía. Sin embargo, es uno de los principales cuellos de empresas. Esta situación incrementa el costo de produc- botella para hacer negocios en RD. Debido a esta baja ción de la prestación de bienes y servicios y socava la com- calidad en el suministro eléctrico, el país fue clasificado petitividad empresarial. como el 128º de 144 países en el Informe Global de Com- petitividad publicado por el Foro Económico Mundial. Si La mala calidad y continuidad del servicio también bien la tasa de acceso a la electricidad en RD es de 98 afecta negativamente a los hogares, especialmente a 78 por ciento, por encima del promedio de América Latina, los pobres. Se estima que el 18 por ciento de los hogares se estima que sólo el 52 por ciento de los consumido- tienen su propio inversor o generador, lo que represen- res eléctricos tiene servicio de 24 horas; y también hay ta un gasto privado de US$150 – US$200 millones (CNE, frecuentes fluctuaciones de voltaje. Estas interrupciones 2005). Esta situación es aún más grave para los pobres, afectan la calidad de vida, productividad, seguridad de la que reciben menos horas de servicio de electricidad y población y aumenta el gasto en fuentes alternativas de gastan más en relación con sus ingresos en fuentes alter- energía. Como muestran los gráficos 4.9 y 4.10, RD tiene nativas de energía. Mientras que el 45 por ciento o más de la segunda mayor frecuencia y duración de interrupcio- las familias con niveles medios o altos de ingresos tienen nes del sistema de energía entre los países comparables su propio generador, sólo el 10 por ciento o menos de las en LAC, 117 más del doble de la media de estos países. familias pobres poseen uno. Aquéllos que no tienen re- cursos suficientes para adquirir este equipo de respaldo Debido a las frecuentes interrupciones en el servicio, tienen que subsistir sin electricidad durante los recurren- las empresas tienen que hacer grandes inversiones tes apagones programados, que son aún más frecuentes en equipos de respaldo, para poder llevar a cabo sus en los barrios pobres. actividades diarias. Un reciente trabajo de investigación titulado “Impacto de la Crisis del Sector Eléctrico en la Eco- Eficiencia y sostenibilidad del sector eléctrico nomía Dominicana” llevado a cabo por INTEC señala que el 96 por ciento de las grandes industrias, así como el 78 Generación – Uno de los principales impedimentos por ciento de las pequeñas empresas, tienen generadores para la operación eficiente, la competitividad y la ex- eléctricos. En 2013, el gasto mensual de generación de pansión del sector de generación ha sido las incer- respaldo osciló, para las pequeñas empresas, en alrededor tidumbres de los pagos. Desde los inicios del SENI las de RD$16.800, las de mediano tamaño en RD$86,540 y las empresas de distribución tienen una deuda significativa grandes, RD$100,000. Estos costos adicionales son una con las compañías de generación, en gran parte debido gran carga financiera, especialmente para las pequeñas a la brecha entre el nivel de las tarifas aplicadas y la recu- peración de costos, así como las altas pérdidas en distri- 117  Se seleccionaron países comparables en base a los siguientes bución. Cuando los atrasos adeudados a los generadores criterios: 1) tamaño de la población, 2) INB per cápita, y 3) la composi- alcanzan niveles excesivos, entonces los generadores de- ción de la matriz de generación de electricidad. Para construir un mejor futuro juntos jan de generar (o amenazan con hacerlo) hasta recibir el Transmisión – Al igual que las empresas de genera- pago. A finales de 2010, la deuda representaba alrededor ción, la Empresa de Transmisión Eléctrica Dominicana de US$418 millones, aumentando a US$781 millones en (ETED) también se ve afectada por no recibir el pago 2014 antes de la caída de los precios del petróleo tras la oportuno de sus servicios. Los retrasos en el pago de cual los niveles cayeron a US$202 millones en 2015. Estos los costos de transmisión limitan los recursos que tiene la retrasos en los pagos limitan el flujo de caja de los genera- ETED para mantener la red de transmisión para garantizar dores y su capacidad para generar electricidad, y limitan la un buen servicio fiable y ampliar la red cuando sea nece- competencia, al disuadir la entrada de nuevas empresas. sario para satisfacer la creciente demanda. Estos retrasos Por consiguiente, las transferencias del Gobierno para cu- implican posponer la expansión de la red y de los planes brir el déficit total del sector eléctrico (incluido los atrasos de mantenimiento que podría socavar la fiabilidad del sis- adeudados a los generadores) también aumentaron del tema de transmisión de energía eléctrica y, en última ins- 7.6 por ciento del presupuesto nacional en 2010 a un 12 tancia, la calidad del servicio. por ciento en 2014, este luego descendió a un 8.6 por cien- to en 2015. Distribución – El continuo déficit de caja de las EDES compromete la estabilidad financiera y la viabilidad El Gobierno y la CDEEE han identificado el alto cos- de todo el sector y representa una gran carga fiscal to de la generación de electricidad como una de las para el Gobierno. Hay numerosos factores que explican principales causas de déficit financiero del sector. El el elevado déficit financiero: deficiente administración y Gobierno, con miras a reducir los costos de generación gestión comercial, un esquema de tarifas que no refleja ha comenzado la construcción en Punta Catalina el com- los costos de la prestación del servicio, y las altas pérdi- plejo de la planta de energía a carbón de 720MW ubicado das técnicas y no técnicas (principalmente debido al mal en Baní. Aunque su funcionamiento puede ayudar a re- estado de las redes de distribución, suministro no medido, ducir los costos de generación si aumentaran de nuevo robo, fraude y otras ineficiencias). También, las EDES tie- los precios del petróleo y a satisfacer las necesidades de nen niveles de personal mucho más elevados en relación capacidad de energía del país, también ha creado incerti- con el número de clientes atendidos y en comparación dumbre sobre el papel del sector público frente al sector con otros países de la región, y esta situación ha ido em- 79 privado en el segmento de generación ya que la Ley de peorando en los últimos años, lo que aumenta aún más Electricidad promueve la participación del sector privado los costos operativos. La combinación de estos factores en la generación de nuevas inversiones y que el Gobierno condujo a déficits que tuvieron que ser cubiertos por el realice sus propias inversiones podría desplazar futura in- Gobierno Central. Como se observa en el Cuadro 4.3, el versión privada. valor de las transferencias a las EDES entre 2010 y 2015 superó los US$5 mil millones. Los contratos con muchos de los generadores privados terminarán este año y es necesario obtener electrici- Si bien se ha avanzado en la reducción de pérdidas del dad a precios asequibles para satisfacer la demanda sistema eléctrico, el ritmo de estas mejoras ha sido len- futura. Los Acuerdos de Compra de Energía (ACE) exis- to y las pérdidas están todavía muy por encima de los tentes entre las empresas de generación y distribución niveles eficientes. Como se ve en el Gráfico 4.11, las EDES llegaron a su fin en agosto del año 2016. De acuerdo con han logrado algunas mejoras en la cantidad de energía la Ley, las compañías de distribución necesitan mantener facturada, cobros, y reducción de pérdidas desde 2009. los contratos con las generadoras al menos durante los Entre 2012 y 2015 las pérdidas se redujeron de un 35,5 por siguientes 18 meses. Sin embargo, la contratación directa ciento a 31,4 por ciento, lo que representa un 1 por ciento de nueva capacidad de generación o la negociación de por año. Sin embargo, este ritmo es insuficiente dado que nuevos contratos sin el uso de licitaciones públicas redu- las pérdidas elevadas contribuyen a los déficits financieros ce la competencia y podría aumentar los costos, ya que que tienen ser cubiertos mediante transferencias del pre- crea incertidumbre que puede frenar a nuevos inversio- supuesto nacional. nistas. Por otro lado, la incertidumbre sobre las reglas del juego obstaculiza nuevas inversiones en el sector. Esto ha Como se observa en el Gráfico 4.12, las pérdidas de 32 sido particularmente el caso de las empresas de energías por ciento en el sistema de energía de RD son aún más renovables que están luchando para obtener concesiones altas que los países comparables de LAC, y casi el do- definitivas y ACE que les permitan operar bajo el SENI a ble del promedio de la región de alrededor de 17 por pesar de la existencia de una legislación sobre energía ciento. Por esta razón, la reducción de pérdidas fue esta- renovable. blecida como uno de los tres pilares del plan estratégico Para construir un mejor futuro juntos Cuadro 4.3: Aportes del GoRD a las EDES Aportes del Gobierno US$MM 2010 2011 2012 2013 2014 2015 EDESUR 165 245 157 452 264 150 EDENORTE 136 285 166 415 287 191 EDEESTE 85 202 141 394 257 209 CDEEE 222 246 141 242 194 135 Total 608 978 606 1,504 1,002 685 Fuente: CDEEE, no incluye los aportes a través del Banco de Reservas. Gráfico 4.11: Datos comerciales de las EDES 15000 12000 9000 6000 80 3000 0 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Compra de Energía (GWh) Energía Facturada (GWh) Energía Cobrada (GWh) Pérdidas (GWh) Fuente: CDEEE. Gráfico 4.12: Pérdidas totales del sistema energético Gráfico 4.13: Los precios de la electricidad residencial en países comparables (2014) en países comparables en el 2014 (US$/kWh) 35% 32.1 0.35 31.3 0.31 0.31 30% 26.8 0.30 25% 23.3 0.25 0.22 Promedio LAC 20% 0.20 (0.17) y países 16.3 0.16 0 16 0.16 15% 14 0.15 0.14 comparables (0.19) 12.3 12 0.10 0.10 10% 0.10 5% 0.05 0% 0.00 r s la la a a ia a a ia RD s or r RD or do do ura ura aic gu aic gu ma ma liv liv ad ad lva lva ara ara Jam Jam Bo Bo nd nd Ecu Ecu ate ate Sa Sa Ho Ho Nic Nic Gu Gu El El Fuente: CEPAL: "Centroamérica: estadísticas del subsector eléctrico, 2014”; CREES Fuente: CIER: "Tarifas eléctricas en distribución para clientes regulados"; CEPAL: para RD., MER para Ecuador; MSET para Jamaica; y el BID: "Electricidad Perdida" para "Centroamérica: Estadísticas del subsector eléctrico, 2014" para Honduras y Bolivia. Nicaragua, CARILEC para Jamaica. Para construir un mejor futuro juntos de la CDEEE 2013-16, que establece el objetivo de reducir dos, y mayor precipitación a nivel global. Estos impactos las pérdidas no técnicas en un 3 por ciento por año hasta generan fuertes vientos, inundaciones y deslizamientos alcanzar el objetivo del 15 por ciento, un objetivo que tam- de tierra que pueden dañar la infraestructura de energía. bién se ha incorporado en el Pacto de Eléctrico. También dan lugar a una mayor variabilidad hidrológica que afecta a la generación de energía hidroeléctrica y la Tarifas – A pesar de los altos costos de producción, los continuidad del servicio. RD se encuentra en la zona de precios de la electricidad residencial cobrados en RD huracanes del Atlántico y, por tanto, es vulnerable a los están por debajo del promedio de LAC y de los paí- impactos del cambio climático. Más aún, ya se ha visto ses comparables de la Región. Como muestra el Gráfico afectada por las sequías que reducen la producción de 4.13, los precios de la electricidad residencial aplicados energía hidroeléctrica, que pueden ser más graves en el en RD se encuentran por debajo del promedio de LAC y futuro debido al cambio climático. Consideramos necesa- más bajos que los precios en muchos de los países com- rio incluir estos factores en los cálculos de costo-beneficio parables en la región. Los pagos de facturas de electrici- para futuras inversiones. dad representan, en promedio, entre el 4,9 por ciento y el 6,8 por ciento de los gastos mensuales de los hogares RD tiene experiencia en preparación en caso de emer- según el reciente estudio de INTEC. Los hogares gastan gencias y adaptación al cambio climático, sin embargo, una mayor proporción de los recursos en materia de tele- se podrían tomar otras acciones para mejorar la capa- comunicaciones que en electricidad. cidad de recuperación de sector eléctrico. La nación ha adquirido experiencia en la prevención y gestión de los fe- Sin embargo, esto oculta el hecho de que los precios nómenos climáticos, ha diseñado planes para mitigar sus de la electricidad cobrados en la República Domini- efectos, y las redes SENI están diseñadas para vientos de cana eran fuertemente subvencionados. Las tarifas de alta velocidad, pero esto no las exime del riesgo de impac- electricidad para los clientes regulados no se han ajustado tos futuros. Las tormentas tropicales Olga y Noel dañaron desde 2011, y la diferencia sólo entre la tarifa indexada ba- varias presas hidroeléctricas, plantas de generación y líneas sada en los costos y la tarifa efectivamente aplicada du- de transmisión y distribución en RD y éstas tuvieron que ser rante los últimos 4 años ha costado alrededor de US$1,3 rehabilitadas como parte del Proyecto de Recuperación de 81 mil millones (acumulados), que tiene que ser cubierta por Emergencia y Gestión de Desastres financiado por el Banco subsidios gubernamentales. En los últimos años, los pre- Mundial, que costó al país más de US$30 millones. A pe- cios del petróleo han disminuido lo suficiente para que los sar de que el proyecto ayudó a aumentar la capacidad del aranceles recuperen los costos. Esto le ha permitido al Go- sector eléctrico para responder a las emergencias causadas bierno recuperar alguno de los costos de otorgar subsidios por desastres naturales y fortalecer la capacidad de recu- en años anteriores, ya que los aranceles no se han ajustado peración de la infraestructura rehabilitada, quedan opor- a la baja. No obstante, si los precios del petróleo suben de tunidades para mejorar la resiliencia y la adaptación del nuevo, como sugieren las previsiones internacionales, sin sector a los posibles impactos futuros del cambio climático. los correspondientes ajustes arancelarios, esto resultaría nuevamente en la necesidad de grandes subsidios. Estu- Financiamiento del sector dios recientes realizados por el Ministerio de Hacienda muestran que en el pasado estos subsidios no focalizados El déficit recurrente del sector eléctrico ha provocado beneficiaron a los usuarios finales con mayores ingresos un grave problema fiscal RD. El déficit del sector eléc- más que a los usuarios finales pobres que son quienes más trico ha sido financiado mediante transferencias guber- los necesitan. En particular, un estudio realizado en 2014 namentales, que en promedio representaron más del 7 utilizando los datos de la encuesta de ENIGH mostro que el por ciento de los gastos totales del país entre 2010 y 2015 94 por ciento de los subsidios residenciales de tarifas eléc- como se observa en el Cuadro 4.4. tricas fueron capturados por hogares no pobres debido a su consumo de electricidad significativamente mayor. Las transferencias públicas al sector eléctrico para cu- brir el déficit también representan una parte signifi- Vulnerabilidad al cambio climático – El sistema de ener- cativa del PIB del país. Las transferencias públicas para gía de RD es vulnerable a los impactos del cambio cubrir el déficit del sector eléctrico superaron el 1 por cien- climático dada la ubicación geográfica del país y la to del PIB entre 2009 y 2014. En 2013 estas transferencias combinación de generación de electricidad. El cambio alcanzaron más del 2 por ciento del PIB, como puede ver- climático está contribuyendo a tormentas y desastres na- se en el Gráfico 4.14. Aunque las transferencias al sector turales más frecuentes y graves, niveles del mar más eleva- han disminuido recientemente debido a la reducción de Para construir un mejor futuro juntos Cuadro 4.4: Ingresos y gastos por País 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Ingresos totales (RD$MM)* 255,085 280,457 318,559 369,413 417,390 441,862 Gasto total (RD$MM) 313,239 340,383 475,233 451,277 498,135 534,293 Transferencias corrientes al sector eléc- 23,837 26,162 35,489 34,606 40,234 24,575 trico (RD$MM) Transferencias del sector eléctrico como 7.6% 7.7% 7.5% 7.7% 8.1% 4.6% porcentaje del total del gasto (%) Transferencias corrientes al sector eléc- 647 687 903 828 924 545 trico (US$MM) PIB (RD$MM) 1,978,852 2,218,429 2,377,504 2,558,586 2,786,230 3,023,116 Tasa de cambio (RD$/US$) 37 38 39 42 44 45 * Excluye las donaciones. Fuente: Banco Central. Gráfico 4.14: Transferencias monetarias al sector Gráfico 4.15: Subvenciones de electricidad antes de eléctrico 2009-2015 impuestos en países comparables (por ciento del PIB, promedio 2011-2013 1400 2.17 2.5% Nicaragua 2.1% 1200 2.0% RD 1.9% 1000 1.54 1.5% 1.49 El Salvador 1.25 1.5% 82 800 1.23 Honduras 0.9% 0.98 0.92 600 1329 Guatemala 0.4% 1.0% 400 933 Ecuador 0.4% 868 798 664 620 0.5% 471 Jamaica 0.1% Promedio LAC (0.8%) y 200 Bolivia 0.0% comparadores (0.9%) 0 0.0% 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015* 0.0% 0.5% 1.0% 1.5% 2.0% 2.5% Trans. Sector (US$ MM) % Trans. en el PIB (base 2007) Fuente: CDEEE 2015. La participación de las transferencias al sector en el PIB se calculó para Fuente: FMI: " Subsidios a la energía en América Latina y el Caribe: Inventario de la situación todos los años sobre la base nueva de 2007. El PIB del 2015 se calculó basado en un y retos de políticas", Febrero 2015. Los datos no incluyen subsidios a los combustibles, que crecimiento de 5.5%, de acuerdo a “Perspectivas Económicas 2015 – Las Américas” del FMI. en algunos casos disminuye los costos de la electricidad (como en Bolivia). los precios internacionales del petróleo, siguen siendo im- del PIB en RD duplicaron el promedio de LAC. La media portantes dadas las pérdidas técnicas y no técnicas de las de los países comparables de la región como se ve en el EDES y otras ineficiencias del sector. Los precios históricos Gráfico 4.15, también llego a niveles comparables. El uso y las previsiones indican que los bajos precios del petróleo de estos recursos representa una carga para el presupues- probablemente son un fenómeno temporal y pudieran to nacional y reduce los recursos disponibles para invertir subir de nuevo a US $ 70 por barril o más para el 2020, lo en otros sectores prioritarios como educación y salud, con que daría lugar de nuevo a altas transferencias al sector los beneficios públicos significativos. si no se corrigen sus problemas estructurales. Esto podría dar lugar a la reaparición de subvenciones de precios no Orientaciones de política focalizados, lo cual beneficia más a los usuarios finales de ingresos más altos, dado su mayor consumo de electrici- El sector eléctrico necesita hacer la transición desde el dad que a los pobres. actual círculo vicioso a un círculo virtuoso que promue- va la sostenibilidad financiera y permita un servicio Por otro lado, desde 2011 hasta 2013, se puede obser- de buena calidad tanto para hogares y empresas por var que los subsidios de electricidad como porcentaje igual. Hay varias orientaciones de políticas que el Gobier- Para construir un mejor futuro juntos no de RD y los diferentes actores del sector pueden consi- podrían publicarse en un periódico nacional, y en las derar para contribuir al logro de la sostenibilidad del sec- páginas web de las EDES. La publicación de la con- tor a mediano plazo. Estas orientaciones están apoyadas tratación de generación (planes u operaciones) por en tres pilares principales: (i) mejorar el marco institucional parte de la CDEEE y las EDES, así como la de personal y la gobernabilidad del sector eléctrico; (ii) mejoramiento y otros datos del desempeño operativo y financiero de la calidad de la prestación del servicio; y (iii) lograr la contribuiría en mucho a mejorar la transparencia y eficiencia y la sostenibilidad financiera del sector eléctrico. también permite la supervisión de la sociedad civil en el sector eléctrico. También podría mejorarse el pro- Pilar I - Mejora del marco institucional y ceso de contratación de los miembros de la Junta y gobernabilidad del sector eléctrico. los administradores de las empresas eléctricas del sec- tor público de manera que estos sean profesionales o • Instituciones y gobernabilidad. Es importante defi- nombramientos basados en desempeño para hacer nir claramente los diferentes roles de los actores del que estas instituciones sean más responsables de su sector para lograr un sector más eficiente. Tal como desempeño. anunció el Presidente Medina durante su discurso in- • Pacto Eléctrico. Las discusiones del Pacto Eléctrico augural, el MEM debe convertirse, en el corto plazo, proporcionan una oportunidad única para generar en la institución responsable de todas las políticas consenso político entre todos los actores para lograr del sector eléctrico en la República Dominicana. Esto reformas reales y sostenibles. Es importante mante- significaría que el MEM debe absorber las funciones ner un diálogo abierto y revelar ampliamente toda la del CNE y de la CDEEE. Sin embargo, hasta que este información relacionada con el sector con la finalidad cambio se haga efectivo, la gobernabilidad del sector de infundir la confianza necesaria y el empoderamien- necesita mejorar, y es importante lograr una coordi- to de todos los actores. La solución a los problemas nación eficaz entre la CDEEE y las EDES para lograr del sector debe ser sistemática y requerirá del com- una administración eficiente. También es importante promiso de todos los actores del sector para lograr un que el Gobierno otorgue a la SIE la autoridad y la au- servicio eléctrico eficiente, competitivo y sostenible. tonomía establecida en la ley con relación al estable- 83 cimiento de tarifas, garantizar una sana competencia Pilar II - Mejorar la calidad de la prestación de los entre los agentes del sector, y dar seguimiento y su- servicios. pervisión del cumplimiento de las leyes y reglamen- tos, incluyendo la calidad del servicio. • Mejora de la calidad del servicio. Todos los usuarios • Transparencia y rendición de cuentas. Mejorar la finales deben poder disponer de un servicio de elec- capacidad de MEM, SIE, MH, y la CDEEE para supervi- tricidad de alta calidad, continuo, fiable, transparente sar las operaciones de las EDES es vital para optimar y asequible. Se deben reducir los apagones progra- la rendición de cuentas y eliminar el déficit operativo. mados para así disminuir la necesidad de inversión Después será importante que la CDEEE comience a en fuentes alternativas de energía y ayudar a promo- operar dentro de sus límites legales. Mejorar la trans- ver el crecimiento económico y la prosperidad com- parencia y garantizar de la calidad de la información partida. Con este objetivo en mente, es fundamental proporcionada por los agentes sectoriales, en particu- adoptar medidas para ofrecer un servicio continuo de lar, las empresas de propiedad estatal, también podría electricidad a todos los clientes. En la actualidad exis- tener un gran impacto en el sector de la electricidad ten medios técnicos para transferir muchos clientes a y contribuir a mejorar la credibilidad del sector a nivel los circuitos 24 horas. En el mediano plazo el sector internacional. En particular, se deben llevar a cabo au- debe esforzarse por garantizar que todos los clientes ditorias anuales de los estados financieros de las EDES, paguen sus facturas a tiempo y se les proporcione un por firmas de auditoría independientes y de buena servicio de electricidad constante, con niveles de vol- reputación basadas en normas y prácticas interna- taje apropiados y sin fluctuaciones. Será necesario un cionales de información financiera a más tardar seis programa solido de alcance social para complemen- meses tras el cierre del año fiscal. El fomento de la ca- tar las mejoras técnicas, para una mayor conciencia pacidad para ayudar a las EDES podría ser inicialmente y disposición a pagar por el servicio y regularizar los apoyado por el Proyecto de Modernización de la Red clientes para lograr este objetivo de modo que el au- de Distribución y Reducción de Pérdidas financiados mento de la disponibilidad del servicio no se traduzca por el Banco Mundial. Para una mayor transparencia en pérdidas aún mayores que necesiten ser cubiertas y la rendición de cuentas, estos informes financieros por transferencias del Gobierno Central. Para construir un mejor futuro juntos Pilar III - Restauración de la eficiencia y la medidor, el registro y la facturación a los clientes de sostenibilidad financiera del sector eléctrico. manera oportuna, y el cobro de pagos. El programa de reducción de pérdidas también debe incorporar una • Generación. Es esencial contar con reglas claras y una estrategia de gestión social destinada a restablecer la mayor transparencia en el sector de generación, tanto confianza entre los usuarios finales y las EDES, aumen- para la energía convencional como para la renovable. tando los niveles de pago, y educando a los clientes en También es importante que el estado defina mejor su el uso de electricidad de una manera más eficiente y participación en el sector. Esto proporcionaría seña- segura. Hacer que esto suceda requerirá también una les más claras que podrían optimar la transparencia mejor gobernabilidad, transparencia y supervisión del y la competencia y permitiría la entrada al mercado sector. Las EDES son la caja de efectivo para el sector de nuevos participantes. Se necesita, específicamen- que compra la energía producida por las generado- te, más certeza y claridad en las reglas del mercado ras y transportadas por la ETED y por lo tanto la salud para inversiones en energía renovable que eleven la financiera del sector depende de la recuperación de competencia y el suministro de estas fuentes de ge- estos costos. neración. Es vital que las EDES también lleven a cabo • Tarifa eléctrica. La aplicación de una tarifa técnica un llamado a licitación con los productores de energía representa una de las principales reformas necesarias para cubrir sus necesidades y capacidad de energía para restaurar la sostenibilidad financiera de las EDES y dado que los contratos existentes concluyen a finales para eliminar el déficit del sector eléctrico. La SIE debe del mes de agosto del 2016. El país podría también publicar los procedimientos y fórmulas utilizadas para beneficiarse de los bajos precios del gas natural para el ajuste automático de las tarifas eléctricas en base a ayudar a reducir los costos de generación. El SENI tie- costos como es requerido por ley. La SIE podría apro- ne el potencial de convertir alrededor 1,000 MW de las vechar los actualmente bajos precios internacionales plantas existentes a las plantas de gas, con un valor de del petróleo y en el corto plazo aplicar la tarifa técni- inversión de aproximadamente de US$200 millones. ca de modo que la transición sea más viable ya que Se necesitaría superar diversos obstáculos relaciona- no requeriría de ajustes importantes. Si es necesario 84 dos con la ampliación del acceso al suministro de gas también podría utilizarse un plan direccionado para natural y el aseguramiento del financiamiento para gradualmente hacer los ajustes necesarios ya que se explotar este potencial. eliminarían todos los subsidios cruzados y subsidios • Transmisión. Es importante garantizar la autonomía generales para todos los consumidores. Para proteger operativa y financiera de la ETED y permitir que cobre a los consumidores más pobres, los subsidios podrían las tarifas de transmisión para proporcionar los recur- dirigirse y proporcionarse a aquellos usuarios de bajos sos suficientes para cumplir sus funciones conforme a ingresos que califican para el programa de transferen- la ley. Esto requeriría pasar efectivamente estos costos cias monetaria de focalizada Bonoluz. Esto implicaría a los clientes en las facturas y que las EDES paguen a la ampliación de la cobertura de Bonoluz para cubrir la ETED por estos servicios a partir del cobro de pagos. a todos los usuarios de electricidad de bajos ingresos La ETED también tendrá que garantizar el cobro de las que son elegibles para los programas del Sistema Úni- tarifas de transmisión a los participantes en el merca- co de beneficiarios (SIUBEN) del Gobierno. do de la electricidad que usen la red de transmisión • Cambio climático. La resiliencia de la infraestructura para el intercambio de energía. A fin de mantener las eléctrica es fundamental para hacer frente y recupe- redes en buen estado y ampliarlas cuando sea nece- rarse de las emergencias causadas por desastres natu- sario para satisfacer la creciente demanda, se necesita rales, los cuales serán más graves y frecuentes debido garantizar la autonomía operativa y financiera de la al cambio climático. Una buena planificación y diseño ETED. e inversiones para fortalecer y reforzar la infraestruc- • Distribución. Para eliminar el déficit operativo de las tura eléctrica de modo que pueda resistir a los emba- EDES, será importante para implementar un progra- tes de fenómenos climáticos futuros ayudarían a me- ma integrado de reducción de pérdidas para alcanzar jorar su capacidad de recuperación. La preparación la meta de 15 por ciento de las pérdidas totales. Con de un sólido plan en caso de emergencia y un plan el apoyo del Gobierno Dominicano y las institucio- de respuesta sobre cómo responder y recuperarse de nes financieras internacionales, este programa debe este tipo de eventos es también esencial para reducir centrarse en: pérdidas técnicas y no técnicas, admi- la vulnerabilidad del sistema eléctrico dominicano y nistración eficiente, la continuidad del servicio, la garantizar la continuidad del servicio, incluso después instalación de medidores y la mejora de la lectura del de que se produzcan este tipo de eventos. Para construir un mejor futuro juntos El país ha dado pasos importantes para reformar el Gráfico 4.16: Mapa de los cables submarinos para RD sector eléctrico y para reducir las pérdidas de distri- bución, pero queda mucho por hacer para mejorar la America Movil-1 Fibralink disponibilidad del servicio y la calidad en RD. Las orien- taciones de política mencionadas anteriormente preten- den mitigar la necesidad de grandes transferencias del ARCOS Gobierno al sector en el futuro, subsidios generalizados, elevadas pérdidas, apagones frecuentes y la mala calidad general del servicio, mejorando el desempeño y la viabili- dad financiera de los diferentes actores del sector. El Banco Mundial se ha comprometido a seguir apoyando a RD para pasar por esta trayectoria para lograr tener un sector más sostenible y una mejor calidad de servicio para todos. TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y East-West Antillas 1 LAS COMUNICACIONES Fuente: Banco Mundial 2013. Contexto del país La liberalización del mercado de las telecomunicacio- tividad de banda ancha internacional a través del Punto nes ha permitido al sector de las TIC de RD experimen- de Acceso de Red (NAP) del Caribe (ver Gráfico 4.6).120,121,122 tar un gran crecimiento en la última década. La Ley También cuenta con cobertura de banda ancha bastante General de Telecomunicaciones en 1998 creó el Instituto fuerte a lo largo de los ejes Puerto Plata–Santiago–Santo Dominicano de las Telecomunicaciones (INDOTEL), la au- Domingo–La Romana–Punta Cana a través de los opera- toridad estatal independiente que regula las telecomu- dores de telecomunicaciones como Claro y TRICOM, y por nicaciones, y abrió el mercado a la competencia. Desde medio de empresas de transporte de electricidad como la 85 entonces, el sector de las TIC ha crecido de manera signi- ETED y CEPM. También hay varios operadores de televi- ficativa, con suscripciones de telefonía móvil superando sión por cable que podían ofrecer los servicios de acceso a el 89 por ciento para diciembre del 2013, en comparación banda ancha fija si estuviesen conectados a los puntos de con 58 por ciento en 2007,118 y los precios han caído tam- conectividad internacional a precios asequibles, pero RD bién. la cobertura de Internet móvil también se ha amplia- carece de conexiones intermodales entre estos proveedo- do de manera significativa, con el proyecto de Banda An- res, y tiene una cobertura inadecuada en las partes más cha Rural del INDOTEL (2007) con la instalación de acceso remotas y pobres del país. a Internet de banda ancha 3G en la mayoría de municipios. El mercado de la telefonía móvil está en proceso de rees- El Gobierno ha hecho un esfuerzo encomiable para tructuración, con dos operadores secundarios asumidos complementar las inversiones en infraestructuras de por un grupo extranjero de inversionistas, sin embargo, las TIC en cuanto al alcance, conectando al país a tra- sigue estando dominado por Claro, el antiguo operador vés de diferentes programas e iniciativas. Entre ellos, el monopolista estatal (Codetel), que tiene aproximadamen- Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones de (FDT), te la mitad de la cuota de mercado en la mayoría de los que facilita el financiamiento de proyectos en zonas de principales servicios al por menor. bajos ingresos y de áreas focalizadas de interés social, y el proyecto de Banda Ancha Rural (BAR), que ha enlazado a RD tiene una alta cobertura de conectividad de banda ancha móvil e internacional, pero carece de una red troncal de banda ancha fija nacional integrada y com- 120  Fuente: www.submarinecablemap.com, visitada el 15 de sep- tiembre el año 2016. pleta. Uno de los mejores ejemplos es la penetración de 121  La capacidad encendida es menor a una décima parte del an- telefonía móvil, a partir de 2014, 90.9 por ciento de los ho- cho de banda máximo y el uso es una mera fracción de la capacidad gares tenían al menos un teléfono móvil.119 RD también tie- encendida. Fuente: Telegeography, Enero 2013. 122  Punto de Acceso a la Red (NAP) del Caribe. Ofrece soluciones ne un amplio exceso de capacidad en términos de conec- para centro de datos, recuperación de desastres y la continuidad del negocio. Los principales proveedores de banda ancha en RD ofrecen sus servicios de conectividad en el NAP del Caribe (Tricom, Wind Tele- 118  INDOTEL Estadística, marzo de 2014. com, CEPM, Orange, Viva, Claro, Columbus Network, Estrela Telecom, 119  ENHOGAR-MICS, 2014 Unified Communications y OneMax). Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 4.17: Penetración del Internet (%) Gráfico 4.18: Precio de banda ancha vs ingresos 80 Costo de banda ancha por mes (en US$) 79.1 70 % del ingreso mensual por decil (en US$) 60 50 40 30 19.0 20 10 3.9 0 1ro 2do 3ro 4to 5to 6to 7mo 8vo 9no 10mo 0 - 2.5 2.6 - 5 5.1 - 10 Decil 10.1 - 20 21.1 - 40 +40 Fuente: Elaborado por el personal del Banco Mundial en base a datos de Indicadores Fuente: INDOTEL (2013). del Desarrollo Mundial, Banco Mundial Open Data, y la UIT, 2010. más de 500 comunidades que cubren todas las provincias Desafíos del país. El Gobierno ha anunciado planes bajo el estan- darte de República Digital para lograr cobertura nacional Marco institucional / Gobernabilidad del sector de banda ancha, y proporcionar un computador a cada niño en edad escolar y maestro. Si bien la experiencia El desafío clave institucional y de gobernabilidad para internacional es mixta con relación a los méritos de los garantizar una amplia cobertura a precios asequibles programas de una laptop por niño, lo que se ha confirma- es fortalecer la regulación con miras a promover una 86 do como crítico es asegurar el desarrollo de habilidades mayor competencia. En la mayoría de las áreas, excepto adecuadas y la alfabetización digital para complementar en las principales ciudades, sólo un proveedor ofrece ser- las inversiones en infraestructuras. Por ejemplo, la alta al- vicios de banda ancha fija a nivel minorista y, aunque ope- fabetización digital entre los usuarios de Internet en Hong ra una política de interconexión, no se regulan los precios Kong significa que contribuyen más entradas a Wikipedia al por mayor. Por ende, cuando el NAP del Caribe ofreció que todo el continente africano combinado, a pesar de Internet al por mayor de alta velocidad a US$125 por cada que África tiene 50 veces más usuarios de Internet.123 La Mbps de velocidad simétrica (carga y descarga), en la ma- tecnología puede convertir a los trabajadores en agentes yoría de municipios no hay competencia y un solo provee- más productivos, pero sólo si saben cómo usarla, y puede, dor ofrece el servicio por alrededor de US$500.125 INDOTEL, de hecho, desplazar a los trabajadores a no ser que se pon- se enfrenta a un conflicto de intereses de regulación, ya gan en marcha mecanismos para mejorar y ajustar rápida- que es a la vez regulador y proveedor de servicios. mente las habilidades en un entorno creciente de tecno- logía. Las mujeres también tienen menos probabilidades Cobertura y asequibilidad de usar o poseer tecnologías digitales que los hombres,124 así que se justifican los esfuerzos que permitan que la mu- El costo de acceso a banda ancha en RD es alto, contri- jer participe desde temprano en programas de TIC, como buyendo a las estadísticas de uso de banda ancha de lo están los esfuerzos para incorporar a las personas con las TIC que están muy por debajo de los indicadores discapacidad en el mundo laboral a través de tecnologías de promedios regionales para América Latina. Sólo el 4 digitales. por ciento de la población está suscrito al Internet de ban- da ancha, en comparación con 7,5 por ciento en LAC y 10 por ciento en otros países de ingresos medios superiores. Uno de cada seis municipios del país no tiene cuentas fijas registradas de Internet (ver Gráfico 4.17). El uso es relativa- 123  Véase el Informe sobre el desarrollo mundial: Los dividendos digitales. Banco Mundial, 2016. 125  Véase el documento de evaluación inicial del proyecto para el 124  Véase el Informe sobre el desarrollo mundial: Los dividendos Proyecto para Mejoras de conectividad regional para Republica do- digitales. Banco Mundial, 2016. minicana y el Caribe (Informe No. 1061). Para construir un mejor futuro juntos mente bajo, en parte, debido a la cobertura de la red y, en Comercio Electrónico, Documentos y Firmas Digitales, así parte, debido a los precios. Con el fin de garantizar la ase- como la Ley 53-07 sobre Crímenes de Alta Tecnología. Los quibilidad, los hogares deberían dedicar no más del 5 por servicios de banca por Internet están ampliamente dispo- ciento de sus ingresos a las tarifas de uso de Internet, pero nibles en los bancos en la República Dominicana a nivel a precios actuales, esto excluye el 40 por ciento más pobre nacional y la banca móvil está en aumento. Sin embargo, la de la población. En el 4,5 por ciento del INB per cápita, los tecnología está en continua evolución en estas áreas y en costos de banda ancha son casi el doble que en Panamá y asuntos de próxima generación, tales como la privacidad y cuatro veces más que en Trinidad y Tobago. Para el 10 por la seguridad cibernética, así como la gestión de Internet y ciento más pobre, las tarifas de internet son equivalentes creación de un mercado digital mundial,127 justificando su a casi el 80 por ciento de sus ingresos, haciendo de la ac- posterior análisis y ajustes de política posteriores. cesibilidad una consideración clave (véase el Gráfico 4.18). Incluso para los servicios públicos, sólo el 30 por ciento de Orientación de políticas las escuelas tienen algún tipo de acceso a Internet y los servicios médicos se enfrentan a carencias similares, aun- Sería muy útil que RD adoptara un enfoque de tres pi- que la salud y la educación pagan un total de $ 6 millones lares para alcanzar a LAC y otros países PIMA en cuanto por sus limitados servicios. El uso de las TIC también es a la cobertura de internet y la asequibilidad. bajo en las PYMES y estas pueden ser beneficiarias directas de la banda ancha instalada. Pilar I - Mejorar del marco institucional y gobernabilidad del sector. Los beneficios nacionales de una mejor cobertura de internet son significativos, pero no están siendo ac- • Fortalecimiento de las regulaciones para promo- tualmente aprovechados. La infraestructura de ban- ver la competencia. Esto implica garantizar el acceso da ancha no sólo facilita la transparencia o la prestación equitativo a entradas internacionales y estaciones de de servicios públicos, como educación o salud, sino que aterrizaje de cable y el acceso abierto a las redes de también simplifica el acceso de los ciudadanos a la infor- los operadores tradicionales, asegurando que todas mación. Diversos estudios a nivel nacional han estimado las grandes infraestructuras (p.ej. carreteras, oleoduc- 87 incrementos de entre 0,24 y 3,2 puntos porcentuales del tos, líneas de transmisión) tengan las provisiones para PIB asociados con un aumento del 10 por ciento en la pe- un enlace de fibra óptica, promoción de la competen- netración de banda ancha fija, así como entre 1,5-4,5 em- cia intermodal (p.ej. entre los proveedores de cable y pleos indirectos por cada puesto de trabajo creado.126 A telecomunicaciones), el cual obliga a los operadores nivel local, el acceso a la cobertura de Internet puede, por tradicionales para poner líneas de acceso local a dis- ejemplo, mejorar la información sobre los precios de mer- posición de los competidores a precios al por mayor cado para los agricultores y permitir que éstos se despla- (desagregación del bucle local), y enfocándose INDO- cen a cultivos comerciales más perecederos, pero de alta TEL en mejorar la regulación del sector. rentabilidad. Adicionalmente una fuerte red troncal de In- ternet puede contribuir a mejorar la seguridad ciudadana Pilar II – Mejorar la cobertura y accesibilidad. (por ejemplo, a través de la extensión del servicio 911), un Gobierno más responsable (p. ej., a través del SIGEF Mu- • Invertir en garantizar la cobertura nacional de la nicipal), y el aumento de oportunidades para las PYMES red troncal de banda ancha. Para complementar la mediante el uso de las TIC en los negocios en todo el país. cobertura existente en los centros urbanos más ricos y futuras inversiones privadas para ampliar la red, el Vertiente de la demanda y factores relacionados Gobierno puede realizar inversiones públicas que aseguren conexiones inter-nodales entre los provee- Es esencial invertir en y mejorar permanentemente dores privados existentes no conectados (p.ej. cable) los facilitadores digitales. RD tiene la Ley 126-02 sobre y ampliar la red troncal a municipios pobres remotos para asegurar una cobertura completa, y por tanto lle- gar al objetivo de la Estrategia Nacional de Desarrollo 126  Ver Katz et al: The Impact of Broadband on The Economy: Re- de una cobertura de Internet de 80 por ciento para el search To Date and Policy Issues. Decimo Simposio Global Para Regu- ladores, Dakar Senegal; Qiang y Rossotto, IC4D: Extending Reach and 2030. Increasing Impact, Chapter 3: Economic Impacts of Broadband, Banco Mundial (2009), y García-Zaballos y López-Rivas, Control guberna- mental sobre el impacto socioeconómico de la banda ancha en los 127  Véase el Informe sobre el desarrollo mundial: Los dividendos países LAC. El Banco Interamericano de Desarrollo (2012) digitales. Banco Mundial, 2016. Para construir un mejor futuro juntos Pilar III – Abordaje de la vertiente de la demanda y factores relacionados. • Invertir en habilidades, destrezas y políticas para el futuro. Esto implica mejorar el uso de banda an- cha mediante la creación de un centro de innovación abierta para mejorar la alfabetización digital a través de la formación y promoción de un ecosistema de in- novación abierto en RD (con ciudadanos, autoridades públicas, e instituciones académicas, etc.) facilitado por las TIC; conectando el conocimiento con los inver- sionistas, y manteniéndose al día con la tecnología de punta a través de análisis de políticas y reformas. Es importante introducir conocimientos TIC en la ense- ñanza primaria para ayudar a romper la brecha digital en las generaciones futuras, mediante la implemen- tación de programas tanto para los profesores como para los estudiantes, y no sólo el desarrollo de políti- cas que concentran los esfuerzos en la distribución de computadoras para a niños/maestros. Las empresas y la MESCyT ya han identificado un conjunto de habili- dades TIC necesarias con el fin de aumentar la com- petitividad de las empresas existentes y crear puestos de trabajo en industrias basadas en conocimientos, ya que el empleo se está moviendo actualmente a 88 los sectores donde la productividad es más baja. La industria de TI -SFTI frecuentemente contrata a jóve- nes,128 cuyas habilidades en TIC son muy apreciadas. Además, los jóvenes, incluso aquellos sin ninguna for- mación académica específica, pueden ser entrenados en cuestión de meses en codificación, animación digi- tal o diseño para las industrias creativas, entre otros. Esto es particularmente beneficioso, ya que puede di- rigirse a los jóvenes con comportamientos riesgosos y de deserción escolar, y los entrenamientos pueden ser impartidos en asociación con el sector privado. 128  Tecnología de la Información y Servicios Facilitados por la Tec- nología de la Información Para construir un mejor futuro juntos ANEXO IV: Niveles de acceso de los hogares a agua y saneamiento y tasas de pobreza por provincia El acceso al agua canalizada (%) * El acceso a servicios de Índice de pobreza Provincial saneamiento (%) * (%) ** Dentro de Dentro de los hoga- Mejoras de Defecación Dentro de los los hogares res o en el patio saneamiento abierta hogares Elías Piña 18.3 52.3 65.8 24.3 83.2 Pedernales 22.9 65.8 60.6 24.8 74.6 Baoruco 22.3 65.2 46.4 42.8 74.5 Independencia 25.3 71.4 63.8 19.9 72.9 El Seibo 27.4 51.6 57.7 22.4 70.7 Monte Plata 17.2 39.7 70.7 15.8 70.1 Azua 27.1 74.3 68.0 15.9 65.2 Barahona 29.1 75.9 67.9 14.3 65.2 San Juan 30.6 73.6 71.9 15.0 63.0 Hato Mayor 22.5 40.3 73.2 13.5 62.4 San José de Ocoa 35.3 81.2 74.7 9.4 61.7 Monte Cristi 41.2 80.9 73.5 9.7 61.3 Valverde 48.6 82.8 75.0 6.3 56.3 Dajabón 53.1 87.2 82.8 6.3 53.9 La Altagracia 8.7 14.8 69.5 5.0 51.8 89 Samaná 31.8 54.3 71.2 10.9 48.9 Santiago Rodríguez 56.0 73.7 85.5 5.4 48.3 San Pedro de Macorís 30.8 60.8 70.7 10.1 47.5 Peravia 36.6 68.2 75.5 6.0 46.7 Sánchez Ramírez 30.0 51.1 78.8 8.9 46.2 La Romana 41.3 74.9 70.3 4.9 45.3 Duarte 39.4 54.7 82.6 6.6 42.6 María Trinidad Sánchez 36.4 62.0 78.2 9.1 42.0 Puerto Plata 47.1 63.2 83.4 5.1 37.2 Hermanas Mirabal 20.5 31.7 85.6 3.4 36.8 San Cristóbal 37.4 66.8 74.6 6.0 36.2 Espaillat 49.5 63.9 81.6 5.0 34.0 Santo Domingo 51.5 69.8 86.1 3.5 33.6 La Vega 37.4 47.6 81.8 4.8 31.4 Santiago 75.2 84.4 89.2 2.5 30.8 Monseñor Nouel 58.9 70.3 87.9 3.9 27.3 Distrito Nacional 63.5 79.6 86.1 1.2 26.7 National total 46.3 67.2 80.6 6.0 40.4 National urban 53.8 74.2 84.0 3.4 38.5 National rural 24.4 46.9 70.7 13.6 46.1 * Los datos de la Encuesta de Hogares y Población de la Oficina Nacional de Estadísticas del 2010. Se estima que el indicio de un mejor saneamiento es tener inodoros y letrinas individuales, a pesar de que la encuesta de hogares no diferencia entre soluciones individuales mejoradas y no mejoradas. ** Datos del Atlas de Pobreza del 2010 del MEPyD (Unidad de Análisis Econó- mico y Social, UAAES). Incluye la pobreza extrema. Para construir un mejor futuro juntos ANEXO V: Programas específicos de medición de agua para lograr mayor eficiencia y aumentar los ingresos Como parte de su componente de fortalecimiento institucional, el Proyecto de Agua y Saneamiento en Centros Turísticos, PASCT financiado por el Banco Mundial apoyó la implementación de los pilotos de medición con tres CORAAS, es decir, CORAAPPLATA, CORAAMOCA y COAAROM, para ayudar a resolver los desafíos de eficiencia que estas empresas regiona- les enfrentaban. Entre 2012 y 2014, el PASCT financió el desarrollo de planes de negocio para estas CORAAS, con especial énfasis en la mejora de la gestión comercial y financiera, y, como resultado del diagnóstico y recomendaciones produci- das, se inició la instalación de 11.500 micrómedidores en enero de 2015. Los resultados presentados en la Cuadro A2.1 indican que por el costo de aumentar el número de clientes medidos en aproximadamente 10 por ciento, se pueden incrementar los ingresos mensuales entre 16 y 28 por ciento. Además de estos resultados, el piloto de medición generó otros resultados positivos, como se presenta a continuación. CORAAPPLATA. actividades de fortalecimiento institucional financiadas por el PASCT, así como los resultados positivos resultantes de la aplicación del piloto de medidores, contribuyeron con la decisión de CORAAPPLATA de entrar en un contrato de concesión con el sector privado para los aspectos comerciales relacionados con la gestión, tales como catas- tro de clientes, instalación de medidores, relaciones con clientes y facturación. En virtud de este contrato, se estima que se van a instalar 21.000 macro y micro contadores adicionales, con el potencial de seguir contribuyendo al aumento de los ingresos y el aumento de la eficiencia. CORAAMOCA. Además del aumento de los ingresos, CORAAMOCA reportó mejoras tanto en agua no facturada (de 82 a 76 por ciento) y eficiencia en cobros (de 83,5 a 87,5 por ciento), como resultado del piloto de medición por contadores. Se encontró eficiencia en el cobro con aumentos incluso en clientes ya con sistemas de medición de hasta 91 porciento, en comparación con 86 por ciento para los clientes no medidos. Para lograr estos resultados positivos, CORAAMOCA 90 también participó muy de cerca con las juntas de vecinos en las zonas donde se instalaría los medidores o contadores y diseñó una estrategia de comunicación la cual implementaron con su colaboración. La estrategia no solo incluye in- formación sobre el piloto, sino también sobre concienciación con respecto a la importancia de reducir las pérdidas de agua a nivel intra-domiciliario, así como los beneficios de la conservación del agua, un tema particularmente importante dado el hecho de que el país está enfrentando la peor sequía de las últimas dos décadas. De acuerdo con los funcionarios de CORAAMOCA, el piloto permitió a la empresa crear estrechos lazos con la comunidad, un valioso activo para futuras intervenciones. COAAROM. En la Romana, el piloto se puso en marcha en cuatro de los sectores de COAAROM, uno de los cuales pre- viamente tenia medidores instalados, pero requerían ser reemplazados. COAAROM informó de que, en este sector, se registró un aumento de un 23 por ciento en ingresos después de dicha instalación, mientras que en los otros sectores en los que los hogares nunca antes habían sido objeto de medición, los ingresos aumentaron en un 47 por ciento. Cuadro A2.1. Resultados de la prueba piloto de medición con tres CORAAS CORAAPPLATA CORAAMOCA COAAROM Número de micro-medidores instalados 4,000 4,500 3,000 Proporción de clientes con medidores - antes del piloto (%)* 1.9 5.1 8.6 Proporción de clientes con medidores - después del piloto (%)* 12.0 13.0 17.4 Aumento en ingresos (%) 16.1 21.7 27.8 * con medidores en funcionamiento. Para construir un mejor futuro juntos Capítulo 5. Orientaciones de política para un crecimiento sostenible e inclusivo en la República Dominicana Introducción y equidad, RD necesita un esfuerzo concertado de re- forma. El gráfico 5.1 ilustra cuatro áreas interrelacionadas E l fuerte ritmo de la expansión económica en que podrían tener efectos de complementarios sobre el 91 la República Dominicana ha sido respaldado crecimiento a largo plazo: (i) la gestión macro y fiscal; (ii) por un entorno externo favorable y de políti- competitividad de la economía para crecimiento inclusi- cas acertadas. Los niveles de crecimiento en el país han vo (incluyendo varios factores tales como, por ejemplo, la estado entre los más altos del hemisferio occidental, pro- calidad de la infraestructura, el entorno de negocios, so- mediando 7 por ciento en 2014-2015, impulsados por una lidez del sector financiero, entre otros); (iii) factores que fuerte demanda nacional. La baja en los precios del petró- afectan la sostenibilidad social (incluyendo la calidad de leo ha contribuido a aumentar el ingreso disponible junto la prestación de servicios públicos en sectores clave como con la recuperación en los Estados Unidos, lo cual ha con- educación, salud, agua y saneamiento, y electricidad); y tribuido a un mayor flujo de turistas y mayor volumen de (iv) sostenibilidad ambiental y resiliencia al cambio cli- remesas. Durante los últimos dos años, las tasas de pobre- mático. Aunque existen desafíos particulares para cada za han disminuido en más de 10 puntos porcentuales, y el sector y decisiones de políticas que podrían afectar los re- ingreso per cápita de aquéllos en el 40 por ciento inferior sultados en cada una de estas cuatro áreas aisladamente, de la distribución de ingresos creció a una tasa anual de las repercusiones de un sector a otro podrían impactar el 2.5 por ciento, el cual duplica la tasa de crecimiento para crecimiento a corto y largo plazo. Por ejemplo, mantener aquéllos en el 60 por ciento superior. Las autoridades han un marco apropiado de gestión macroeconómica y fiscal aprovechado este benevolente entorno externo general podría ayudar a mejorar la competitividad de la economía con políticas acertadas que han respaldado el fuerte des- y atraer inversiones extranjeras directas. Una competitivi- empeño económico del país. Por ejemplo, en cuanto a lo dad fortalecida puede ayudar a las autoridades a mejorar macro, la política monetaria ha sido capaz de mantener las recaudaciones fiscales (que han sido históricamente la inflación en bajos niveles por medio de un mecanismo bajas en RD) y contribuir a generar un mayor espacio fiscal. efectivo dirigido a la inflación, y los esfuerzos de consoli- El espacio fiscal adicional podría ser usado entonces para dación fiscal han evitado mayores aumentos en los niveles fortalecer la resiliencia al cambio climático y a desastres de deuda pública. naturales y ayudar a crear un círculo virtuoso positivo al reducir la presión sobre el presupuesto y liberar espacio Para mantener las altas tasas de crecimiento econó- para mejorar la calidad de la prestación de los servicios mico y enfrentar los desafíos pendientes de pobreza públicos. Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 5.1: Factores que pueden afectar SOSTENIBILIDAD MACRO-FISCAL la sostenibilidad del crecimiento Contexto del país La posición fiscal y los niveles de endeudamiento d Durante los últimos quince años, RD ha logrado redu- Ma ida cro itiv cir sustancialmente su déficit fiscal general consoli- y Fi pet sca Com Social dado. Durante este período, el riesgo fiscal consolidado l –incluyendo comprobantes fiscales únicos, subvenciones de capital, y cobros de amnistía fiscal– ha variado amplia- mente entre 1.3 y 8.0 por ciento del PIB, experimentando períodos separados de mejora y deterioro, alternativa- mente. Luego del paquete de reforma fiscal de 2012, la Medioambiental consolidación fiscal significativa ha ayudado a mejorar los equilibrios macroeconómicos, reduciendo el déficit fiscal Fuente: Banco Mundial (2016). consolidado general de 7.7 por ciento del PIB (2012) a 1.3 Esta Nota se centra en orientaciones de política que por ciento del PIB (2015), incluyendo un excedente fiscal podrían ayudar a RD a sostener las altas tasas de creci- primario del Gobierno Central de más del 3 por ciento del miento económicas que se requiere para generar me- PIB129 (ver el gráfico 5.2, paneles A y C). Las reformas estruc- joras más rápidas en los estándares de vida y hacer que turales que han apoyado los esfuerzos de consolidación el país sea más equitativo. Dado que notas anteriores se del Gobierno incluyen: (i) mejoras en la administración han centrado explícitamente en aspectos asociados con la tributaria para reducir el fraude y la evasión; (ii) reformas calidad en la prestación de servicios públicos, incluyendo en la gestión de las finanzas públicas que cubran la trans- los sectores sociales (salud, educación y protección social) parencia de las cuentas públicas; y (iii) una gestión más es- 92 y en los sectores de infraestructura (agua y electricidad), tricta de endeudamiento público centrada en extender el esta Nota se centra exclusivamente en aspectos asociados vencimiento general de las obligaciones de deuda pública con la gestión macroeconómica y fiscal, competitividad, y y reducir su costo de servicio. sostenibilidad ambiental. Para cada uno de estos tres te- mas, la Nota presenta el respectivo contexto de país, iden- Un elemento clave del marco fiscal general de RD es su tifica los desafíos actuales, y sugiere orientaciones de polí- capacidad limitada de movilización de ingresos. Con tica que necesitarán ser abordadas y podrían ayudar a RD los ingresos fiscales de un 13.7 por ciento del PIB en 2015, a mantener un alto crecimiento y hacerlo más inclusivo. uno de los más bajos en el mundo, a RD se le ha hecho muy difícil movilizar ingresos fiscales adicionales. La gene- Aunque existen varios riesgos de sobrestimación con ración de ingresos se compara pobremente con los niveles respecto al pronóstico macroeconómico que podrían promedio para la región LAC, Centroamérica y los peque- afectar el crecimiento económico en el corto y media- ños estados del Caribe (vea el gráfico 5.2, panel B). El siste- no plazo, el enfoque de la Nota es más amplio y está ma fiscal de RD sigue dependiendo mayormente de las tri- orientado hacia aquellos desafíos que podrían afectar butaciones que representan el 64 por ciento de todos los el rendimiento económico a largo plazo. Por ejemplo, impuestos (vea el gráfico 5.2, panel D) pero eso sigue en en el frente macro fiscal, se dio atención a desafíos es- alrededor de 8.7 por ciento del PIB, una cantidad modesta tructurales tales como el históricamente bajo coeficiente en relación con otros países de ingreso mediano-bajo. El de ingresos fiscales en el país. En el plano competitivo, Gobierno intentó compensar las bajas tasas arancelarias la Nota se centra en los cuellos de botella horizontales y ordenadas por el acuerdo regional de libre comercio CAF- verticales que necesitan ser abordados para aumentar los TA-DR aumentando la tasa del Impuesto a la transferen- encadenamientos locales en la economía, crear más y me- cia de bienes industrializados y servicios (ITBIS) de 16 por jores empleos, y reducir el riesgo de que éstos disminuyan ciento en 2004 a 18 por ciento en 2012. Esto, junto con el potencial de crecimiento del país. En términos ambien- la introducción de impuestos selectivos a los servicios de tales, la Nota enfatiza las reformas que pueden hacer a la economía dominicana más resistente a los riesgos de la 129  Incluye una subvención de capital de 3.1 por ciento del PIB naturaleza. producto de la operación de recompra de la deuda de PetroCaribe en enero del 2015. Para construir un mejor futuro juntos telecomunicaciones, y la introducción del impuesto a inte- ciones para la política monetaria y la composición de reses devengados, han sido las reformas de mayor alcance. la deuda. Tras la promulgación de la Ley 167-07 (sobre la Recapitalización del Banco Central), el Gobierno de la Re- Los altos niveles de informalidad y las exenciones fis- pública Dominicana ha sido llamado a transferir porcen- cales existentes obstaculizan aún más la capacidad de tajes anuales del PIB al Banco Central.130 Sin embargo, a recaudación fiscal. La evasión fiscal contribuye grande- partir de 2012, como parte de sus esfuerzos para contener mente a las bajas tasas de recaudación, pero dada su na- el déficit fiscal, el Gobierno redujo estas transferencias de turaleza informal es un tanto difícil medirla con precisión recapitalización y extendió el horizonte de pago. En con- alguna. No obstante, la Dirección General de Impuestos secuencia, como el Banco Central intensificó el ritmo de Internos (DGII) estima que la tasa de evasión del de ITBIS emisión de certificados nacionales, el valor total de los está cerca de 30 por ciento, lo que representa aproximada- bonos del Banco Central ha aumentado.131 Fuentes adicio- mente una pérdida de US$840 millones en ingresos fisca- nales de complejidad derivan de las diferencias en la tasa les. Por otro lado, se estima, que los gastos fiscales repre- de interés entre los bonos del Banco Central y los bonos sentaron un 6.6 por ciento del PIB en 2014 (incluyendo 3.2 emitidos por el Ministerio de Hacienda, así como de los por ciento del PIB en exenciones de ITBIS) y aparentan ser posibles efectos que los retrasos en el reembolso del saldo generalmente regresivos. Mientras tanto, la exención de negativo del Banco Central podrían tener sobre el costo 15 años del impuesto sobre renta corporativa para empre- del endeudamiento en los mercados. sas establecidas en las zonas francas aumentara los gastos fiscales, y hay un umbral mínimo relativamente alto para el Los niveles de endeudamiento están en un nivel soste- impuesto sobre renta de personas físicas. nible, pero hay señales de una tendencia a empeorar con el tiempo. La relación de la deuda pública consoli- Los gastos públicos en RD también son bajos según dada se encuentra en niveles moderados (49 por ciento estándares internacionales con gastos corrientes que del PIB), y se espera que aumente aproximadamente a un exceden grandemente los gastos de capital. Los gastos 53 por ciento para el 2020. Con el tiempo, los niveles de totales (en relación al PIB) se han contenido recientemen- endeudamiento se acercarán al umbral indicativo de 50- te a un promedio de 17.5 por ciento del PIB para 2014 y 60 por ciento, requiriendo un mayor escrutinio para un 93 2015, inferior al 20 por ciento en 2012. Sin embargo, los mercado emergente,132 e insular como RD. Los pagos de gastos corrientes han aumentado de 12 por ciento del intereses han aumentado de un 1.8 por ciento del PIB en PIB en 2010-2011 a 14.6 por ciento en 2015, impulsados 2010 a 2.9 por ciento en 2015, y se espera que alcancen el por un creciente gasto salarial (actualmente en un 4.9 por 3.4 por ciento del PIB en 2020. Conforme a esta tenden- ciento del PIB), incrementando los pagos de intereses, y cia, el servicio de la deuda gubernamental ha aumentado transferencias corrientes importantes – equivalente a un de un 5.5 por ciento del PIB en 2010 a 11.2 por ciento en promedio de 5.4 por ciento del PIB entre 2010 y 2015. Eso 2015,133 y se espera que supere el 7 por ciento del PIB para es bajo si se compara con el promedio para LAC, Centroa- 2020. Las necesidades de financiamiento público bruto mérica, y los estados pequeños del Caribe (véase el gráfico han oscilado entre 10 y 15 por ciento del PIB en años re- 5.2, panel E). Y aun cuando estas noticias usualmente son cientes, dependiendo de si solo se contabiliza la deuda del buenas, la realidad es que, en años recientes, la composi- Gobierno Central o la deuda consolidada del sector públi- ción del gasto gubernamental ha cambiado en favor de co. También en este caso, este nivel de exposición se está los gastos corrientes y en detrimento de los gastos de ca- acercando al umbral indicativo de 15 por ciento que re- pital. La proporción de los gastos de capital sobre los gas- quiere mayor escrutinio para mercados emergentes. Indi- tos corrientes ha disminuido de 0.32 durante el período cadores como los requisitos externos para financiamiento 2007-2010 a 0.22 durante 2013-2015. En otras palabras, y el EMBI Global134 parecen moverse en un área relativa- los gastos corrientes han aumentado significativamente su importancia relativa en la dotación general de gastos 130  P. ej. de 0.5 en 2007 hasta 1.4 por ciento del PIB en 2016 públicos. Mientras que los gastos corrientes han aumenta- 131  En aproximadamente 38 por ciento (en US dólares entre di- ciembre de 2012 y abril de 2016 do en un promedio aproximadamente 4 por ciento como 132  Véase FMI (2003), ¿“Es demasiado grande la deuda pública en proporción del PIB in 2007-2010 a 3.2 por ciento en 2013- los mercados emergentes?”; Perspectivas de la Economía Mundial, 2015, y se espera que sigan bajando a 2.5 por 2016-2017. FMI 2003. 133  El pico registrado en 2015 fue único, debido en gran parte a una amortización excepcional de la deuda de PetroCaribe. La Ley de Recapitalización del Banco Central y sus apli- 134  El “Indicador de Bonos de Mercados Emergentes Global” (EM- caciones han aumentado la complejidad por la de la BIG) es un índice de referencia que mide el rendimiento total de bo- nos gubernamentales internacionales emitidos por economías emer- vertiente de la sostenibilidad fiscal y tienen implica- gentes. Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 5.2: Cuentas fiscales de República Dominicana, 2012-2017 A. Balance primario consolidado del sector público B. Ingresos scales – Marco de referencia Las autoridades de RD han fortalecido la disciplina scal, …sin embargo, la generación de ingresos sigue como lo muestra una mejora en la tendencia del balance primario … muy baja, entre las más bajas de la región LAC. 5 40 4 35 3 30 2 Porcentaje del PIB Porcentaje del PIB 1 25 0 20 -1 15 -2 10 -3 -4 5 -5 0 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Gobierno central Otros - Sector público no nanciero República Dominicana LAC y el Caribe Banco Central (balance cuasi- scal) Sector público consolidado Centroamérica Pequeños estados del Caribe C. Gasto público – Marco de referencia g D. Ingresos scales – Composición Por lo tanto, el gasto público también es un tanto bajo La mayor proporción de los ingresos proviene si se compara con pares regionales. de la tributación indirecta, y especialmente del ITBIS. 40 20 35 30 15 Porcentaje del PIB Porcentaje del PIB 25 94 20 10 15 10 5 5 0 0 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2012 2013 2014 2015 2016 2017 República Dominicana LAC y el Caribe Impuestos sobre bienes y servicios Otros ingresos scales Centroamérica Pequeños estados del Caribe Ingresos no scales Subsidios E. Gasto público – Composición F. Gasto de intereses del Gobierno Central Las transferencias e intereses corrientes representan partidas importantes La amortización de intereses ha aumentado de gasto, incrementando por consiguiente la rigidez del espacio scal sustancialmente como porcentaje de los ingresos scales 25 40 35 Porcentaje de los ingresos scales 20 excluyendo las donaciones 30 Porcentaje del PIB 15 25 20 10 15 10 5 5 0 0 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Ingresos y salarios Bienes y servicios Intereses Transferencias corrientes Gastos de capital Fuente: Banco Central de la República Dominicana, O cina de Crédito Público de la República Dominicana, FMI, Bloomberg, indicadores mundiales de desarrollo del Banco Mundial, indicadores mundiales de gobernabilidad del Banco Mundial, y estimados del personal del BM. Para construir un mejor futuro juntos mente segura (véase el gráfico 5.3), ya que el Gobierno no sus siglas en inglés) de 2007, 2010 y 2012, así como en el enfrenta limitaciones para movilizar recursos en el corto o Informe sobre la Observancia de Códigos y Normas (IOCN) mediano plazo, por medio de una combinación de emisio- de Contabilidad y Auditoría. El plan multianual del Gobier- nes locales y externas. Por otro lado, ya que se espera que no para el sector público de 2013-2016 procura fortalecer aumente la carga de la deuda, el margen para un endeu- la capacidad de las instituciones públicas para mejorar la damiento externo adicional está mermando. gestión del gasto y la prestación de servicios. Introduce prácticas de planificación y ejecución presupuestarias a Gestión de finanzas públicas mediano plazo y basadas en resultados, especialmente en el sector salud, donde los mecanismos de financiamiento Desde el 2007, el Gobierno ha dado pasos importan- basados en resultados han empezado a rendir resultados tes para fortalecer sus sistemas de gestión financiera y prometedores. Las regulaciones de implementación para contrataciones públicas. El progreso del Gobierno en la la Ley de Compras y Contrataciones Públicas de 2012 am- gobernabilidad institucional fue reconocido en las evalua- pliaron los requisitos para obligatoriedad de información, ciones del Gasto Público y Rendición de Cuentas (PEFA por introdujo procedimientos para promover el compromiso Gráfico 5.3: Estructura de endeudamiento de República Dominicana, varios años A. Deuda pública consolidada – Marco de referencia B. Deuda pública consolidada - Composición El volumen de endeudamiento ha tenido una tendencia al alza …especialmente si se incluye la deuda del Banco Central. 90 60 80 50 70 Porcentaje del PIB Porcentaje del PIB 60 40 50 95 30 40 30 20 20 10 10 0 0 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2012 2013 2014 2015 2016 2017 República Dominicana LAC y el Caribe Sector público no Sector público no Deuda del Centroámerica Pequeños estados del Caribe nanciero - externo nanciero - nacional Banco Central C. Deuda del Gobierno Central - Composición D. Gastos scales – Composición La exposición en el endeudamiento bilateral y multilateral ha decrecido …a medida que los mercados demostraron mejor con anza signi cativamente con el tiempo, en favor de la emisión de bonos… en la capacidad institucional y gestión de la deuda de RD. 800 4% 2007 700 6% 13% 2011 600 12% 2015 25% 25% 500 400 Porcentaje total 18% Puntos básicos 19% 12% de la deuda 18% 11% 300 4% 2% 3% 200 100 6% 15% 36% 29% 0 2% -100 40% -200 -300 Ene-10 Ene-11 Ene-12 Ene-13 Ene-14 Ene-15 Ene-16 Externo - Multilateral Externo - Bilateral Externo - Comercial Externo - Bonos pendientes Nacional - Comercial LAC - Índice de bonos RD - Índice de bonos Diferencial - Índice de Nacional - Bonos pendientes Nacional - Recapitalización del BC soberanos EMBIG soberanos EMBIG bonos soberanos EMBIG Fuente: Banco Central de la República Dominicana, O cina de Crédito Público de la República Dominicana, FMI, Bloomberg, indicadores mundiales de desarrollo del Banco Mundial, indicadores mundiales de gobernabilidad del Banco Mundial, y estimaciones del personal del BM. Para construir un mejor futuro juntos con pequeñas y medianas empresas, y ordenó la publica- ceptor de transferencias importantes del Gobierno, lo cual ción de planes anuales de contrataciones. Desde entonces incrementa la presión sobre el nivel, de por sí inelástico, de ha habido un aumento importante en el número de proce- los recursos fiscales. Por tanto, un gran desafío para la sos- sos de contrataciones públicas anunciados en el Internet, tenibilidad fiscal a mediano plazo es abordar ineficiencias cada vez mayor número de instituciones han publicado de mucho tiempo en el sector eléctrico. El costo de opor- sus planes anuales de contrataciones, y se desarrolló y eje- tunidad para proveer transferencias públicas importantes cutó un portal piloto electrónico de contrataciones. al sector eléctrico es muy alto, ya que alimenta un sector fundamentalmente ineficiente a la vez que limita los re- Los procesos de colaboración entre ciudadanos e ins- cursos disponibles para políticas sociales o la inversión en tituciones públicas están ayudando a diseñar nuevas formas productivas de capital.137 Además, la informalidad iniciativas de reforma. Los ejemplos incluyen la Inicia- rampante observada en el país por lo general resulta en tiva Participativa Anticorrupción (IPAC), la Iniciativa Do- una pérdida de ingresos presupuestarios al reducir el to- minicana por una Educación de Calidad (IDEC), y el Foro tal de impuestos y contribuciones pagadas al Estado. En de Crecimiento del Caribe (CGF por sus siglas en inglés). vista de que se estima que aproximadamente la mitad de Más reciente, el Gobierno lanzó un diálogo a nivel nacional la mano de obra del país (incluyendo trabajadores autó- para diseñar agendas de reforma para el sector educación, nomos, trabajadores domésticos y otros trabajadores in- el sector energía y el sistema de GFP. Hay esfuerzos para- formales) están en el sector informal138, hay posibles be- lelos en marcha en otros ámbitos de políticas, incluyendo neficios significativos no aprovechados en la recaudación la administración municipal, reforma de contrataciones, fiscal, los cuales son relevantes no solo en términos de una reforma presupuestaria, y compromisos financieros con movilización total de ingresos, sino también en términos actores no estatales. Este proceso ofrece una oportunidad de la progresividad del régimen fiscal. sin precedentes para diálogo constructivo y compromiso entre el sector público, el sector privado y la sociedad civil. Hay varias fuentes de ineficiencias en la administra- Mientras tanto, la iniciativa del “presupuesto ciudadano” ción tributaria que limitan la capacidad de las autori- en línea ha mejorado exitosamente la concientización pú- dades para mejorar las recaudaciones fiscales. Tenden- 96 blica en cuanto al presupuesto. El presupuesto ciudadano, cias de recaudación de ingresos menores a las esperadas que incluye una versión ilustrada sencilla, ha estimulado (estimadas en aproximadamente 0.5 por ciento del PIB) la participación pública en el proceso del presupuesto, ha señalan la necesidad de fortalecer las funciones de recau- mejorado grandemente el acceso a la información pre- dación de la DGII, que opera actualmente en un entorno supuestaria y aumentó la transparencia y la rendición de institucional y operativo deficiente en general. Las evalua- cuentas. A medida que la agenda de Gobierno participa- ciones preliminares sugieren que la DGII necesita moder- tivo ha cobrado fuerzas, las autoridades han creado más nizar su presente estructura organizativa, las operaciones espacios estructurados para crear consenso alrededor de de negocios, y la gestión de recursos humanos para supe- la agenda nacional de desarrollo. rar las lagunas críticas de rendimiento que contribuyen a niveles inadecuados de cumplimiento y de recaudación Desafíos fiscal. En particular, las siguientes áreas han sido resaltadas como funciones críticas que requieren mejoras: (i) audito- Desafíos en la posición fiscal y los niveles de ría y exigibilidad (la recaudación por medios coercitivos endeudamiento representa solo aproximadamente el 0.9 por ciento de la recaudación total, contra el 2 por ciento que sugieren las Un desafío fundamental para RD sigue asociado con la buenas prácticas internacionales); (ii) las operaciones de necesidad de mejorar la movilización de ingresos. Los recaudación  (solo el 60 por ciento de la tasa general de ingresos fiscales como proporción del PIB figuran entre cumplimiento de pagos contra un mínimo de un 75 por los más bajos para países con niveles similares de ingre- ciento sugerido por buenas prácticas internacionales); y so per cápita135 y también son uno de los más bajos del (iii) manejo de grandes contribuyentes (falta de supervi- mundo.136 Un sector eléctrico frágil e ineficiente es el re- sión de procesos de punta a punta y conjuntos de datos imprecisos). 135  Los países con un nivel de ingreso per cápita similar a RD tien- den a tener ingresos fiscales que oscilan entre un 13 y 44 por ciento del PIB. 137  Véase la nota dedicada sobre el sector eléctrico, para una pers- 136  Globalmente, los ingresos fiscales tienen a oscilar entre un 11 pectiva de mayor profundidad. y 68 por ciento del PIB. Los intervalos se estimaron usando datos del 138  “La informalidad en el mercado laboral urbano de la Republica PEM. Dominicana”, Banco Central de la República Dominicana, 2007. Para construir un mejor futuro juntos El peso creciente de los gastos corrientes en el presu- Desafíos de la gestión de finanzas públicas puesto podría tener impactos negativos en el creci- miento a largo plazo. Aun cuando es loable que el gasto Aún quedan desafíos importantes en la planificación público sea bajo en proporción al PIB, el hecho de que una multianual, los procesos presupuestarios y en la im- proporción mayor de gastos totales se destine al consumo plementación de reformas de GFP. Aún hay variaciones plantea interrogantes sobre la capacidad del Gobierno de entre los ingresos y gastos presupuestados. El control de centrar su gasto en inversiones productivas que pueden gastos y los sistemas de contrataciones están fragmenta- impulsar el crecimiento en el largo plazo. En un contexto dos, el cumplimiento es débil, y los informes financieros y de una creciente exposición al riesgo es necesario dirigir auditorías externas –aunque fortalecidos en años recien- suficientes recursos públicos hacia inversiones que pue- tes– requieren mayor mejoría, notablemente en términos dan ayudar a estimular la productividad y el crecimiento, de seguimiento de los hallazgos de las auditorías. La defi- de manera que mejore la capacidad de pago necesaria ciente coordinación entre las funciones de planificación, para servir la deuda pública incurrida. seguimiento y evaluación de las agencias en diferentes instituciones gubernamentales altera la armonización La República Dominicana es parte de un grupo de paí- entre la END y el presupuesto nacional. La falta de una ses que tiende a tener una postura fiscal pro-cíclica estrategia de seguimiento coherente del desempeño di- durante años de auge y crisis.139 Ese comportamiento ficulta supervisar el progreso de los objetivos nacionales implica que el país tiende a exacerbar la volatilidad de la de desarrollo y aumenta la carga que tienen las institucio- producción y pierde la oportunidad de comportarse de una nes de rendir informes sobre las instituciones que ya están manera contra-cíclica para sacar la economía de una crisis. abrumadas con múltiples requerimientos de informes. En conjunto, estos problemas representan un desafío crítico El perfil de deuda muestra vulnerabilidades a posibles a la gestión estratégica de las finanzas públicas. También, choques cambiarios. Tras la recompra de la deuda de mecanismos débiles de Monitoreo y Evaluación (M&E) PetroCaribe y el aumento de los bonos denominados en contribuyen a la ineficiencia en el gasto público y pueden dólares en 2015, los saldos de la deuda financiera pública alentar la corrupción y el despilfarro. externa representan actualmente más de la mitad del to- 97 tal de la deuda externa (su proporción fue solo una cuarta Orientaciones de política parte en 2008). Un número de condiciones internacionales ha favorecido esta acumulación de valores denominados Reformar la política fiscal debe ser una prioridad. El in- en dólares, incluyendo bajas tasas de interés y un apetito minente Pacto Fiscal ofrece una oportunidad única para global más fuerte para financiar la deuda de los mercados abordar reformas que fortalezcan la sostenibilidad fiscal. emergentes. Aun cuando esto ha causado un cambio en Particularmente, la ampliación de la base impositiva me- la deuda pública externa hacia un perfil general de ven- rece alta precedencia en particular, junto con una reforma cimiento más largo,140 la creciente proporción de deuda de los planes del ITBIS y exenciones. El pilar de cualquier denominada en moneda extranjera (mayormente en USD) reforma fiscal debe ser el ITBIS. Las exenciones del ITBIS ha ampliado los posibles riesgos cambiarios, recalcando la representan cerca de un 3 por ciento del PIB y la mayoría necesidad de mantener las reservas a niveles adecuados. de estas exenciones están relacionadas con el consumo Las autoridades parecen estar bien conscientes de esto, ya de los hogares de clase media y alta. Una opción pudiera que las reservas han crecido a niveles récord durante los ser que los productos de la canasta básica141 permanezcan últimos meses, rondando los USD 5.5 mil millones (apro- gravados con tasa cero, junto con los servicios de salud y ximadamente 3.5 meses de importaciones). Sin embargo, educación. Otras exenciones pueden ser eliminadas, espe- de acuerdo a la evaluación métrica ponderada para deter- cialmente aquéllas que son regresivas, logrando posible- minación de riesgo del FMI, los niveles actuales aún no son mente hasta un 0.5 por ciento del PIB en recaudaciones totalmente adecuados en comparación con los riesgos de adicionales de ingresos. El impacto de eliminar exenciones deuda externa a largo plazo, y representan alrededor de del ITBIS a la electricidad para los más pobres puede ser un 60 por ciento (en 2015) del rango de idoneidad suge- mitigado por medio de programas de transferencia (como rido por el FMI. Bonoluz, por ejemplo). Estas medidas tienen el potencial de abrir espacio fiscal para infraestructura necesaria y gas- 139  Véase: Carneiro y Garrido (2015), New Evidence on the Cyclicality to social, así como reducir distorsiones en el sistema fiscal. of Fiscal Policy, Documento No. WPS7293 de trabajo sobre investiga- ciones relativa a políticas, del Banco Mundial; 140  La porción de la deuda pública a corto plazo ha descendido 141  La canasta de consumo se basa en la metodología de medición cerca de 1/3 a un estimado de 1/10 entre 2008 y 2015. de la pobreza nacional. Para construir un mejor futuro juntos Los esfuerzos deben centrarse inicialmente en eliminar evasión de la clase alta y media, para disminuir la infor- exenciones para contribuyentes de mayor ingreso, a la vez malidad entre trabajadores autónomos. de mantener las exenciones destinadas a proteger grupos socialmente vulnerables, o eliminar las exenciones a una Las tendencias ascendentes de endeudamiento no de- mayor escala mientras se compensa a los más vulnerables ben ser pasadas por alto. La tendencia a la mejora de los con transferencias equivalentes. También es aconsejable equilibrios fiscales y, en particular, el excedente reciente realizar un minucioso análisis costo-beneficio de los incen- del equilibrio fiscal primario demostró el compromiso que tivos sobre el impuesto a la renta de sociedades. tiene el Gobierno de mejorar la sostenibilidad fiscal, sin embargo, esto no es suficiente para frenar la trayectoria Mucho se puede lograr mejorando la eficiencia del del endeudamiento. Se requieren algunos ajustes fiscales sistema de administración tributaria, y las autorida- para frenar la deuda a niveles más bajos y preservar la sos- des deben considerar empezar con un análisis de de- tenibilidad a largo plazo. Dicha meta requerirá esfuerzos ficiencias y un estudio comparativo que podrían guiar adicionales y, en particular, será crítico que las autoridades los esfuerzos de reforma en ese sentido. Para facilitar la permanezcan centradas en evitar déficits primarios futu- adopción de un punto de referencia y una evaluación co- ros para evitar presión adicional en los niveles de deuda. múnmente aceptada entre actores clave, las autoridades Según cálculos recientes, se podría necesitar un ajuste de (particularmente en la DGII) deben considerar la realiza- alrededor del 1.5 por ciento del PIB durante un año para ción de un diagnóstico completo usando la Herramienta estabilizar la deuda a los niveles actuales. Colocar la deu- Diagnóstica de Evaluación de la Administración Tributaria da en una trayectoria descendente requeriría esfuerzos de (TADAT por sus siglas en inglés). TADAT es una iniciativa consolidación fiscal equivalentes a un ajuste de 2-2.5 por tipo PEFA reconocida internacionalmente para medir el ciento del PIB durante los próximos 3 años.143 desempeño de la administración tributaria, lanzada en el 2016 con el respaldo del G20, organizaciones internacio- Se debe adoptar un marco fiscal con una clara orienta- nales (incluyendo el FMI y el Banco Mundial) y centros re- ción contra-cíclica. El Gobierno ya empezó a moverse en gionales de administración tributaria (incluyendo el CIAT), la dirección de un marco de gastos a mediano plazo, y el 98 con el objetivo de proveer a los Gobiernos de un marco establecimiento de metas fiscales vinculantes e indicado- de evaluación generalmente aceptado para identificar res de desempeño presupuestario facilitaría este proceso. fortalezas y debilidades en los sistemas de administración Las autoridades deben aprovechar el impulso favorable tributaria de los países. El Banco Mundial puede asistir a del debate público y el apetito por reformas, logrado tras las autoridades dominicanas con una evaluación TADAT si las elecciones de mayo 2016, para fortalecer el marco de fuera solicitada. políticas fiscales, incluyendo evaluar la adopción de un marco fiscal basado en reglas con una orientación con- Ingresos fiscales adicionales podrían financiar el tra-cíclica definida con mayor claridad. Adoptar una polí- gasto a favor de los pobres. Terminar con la extrema tica fiscal a mediano plazo con objetivos claros podría no pobreza142 y asegurar que los pobres tengan acceso a la solo facilitar una mejor posición fiscal sino también con- educación pública y la salud requeriría un aumento en tribuir a fortalecer aún más la credibilidad general de las recursos públicos para servicios sociales equivalente a un políticas macro-fiscales. 1.3 por ciento del PIB, asumiendo que no hay cambios en otros sectores. Además de reformar el régimen tributa- Se debería desarrollar un marco integral para Moni- rio indirecto (ITBIS), algunos beneficios podrían provenir toreo y Evaluación (M&E) y auditoría. La adopción gra- de impuestos sobre la renta personal, que representan dual de principios presupuestarios basados en resultados la mayor parte de las recaudaciones tributarias directas. podría fortalecer grandemente la supervisión pública y la De acuerdo a análisis recientes del BM, las tasas efectivas rendición de cuentas. El MEPyD, el Ministerio de Hacienda (3.5 por ciento) entre asalariados de clase alta (es decir, y el Ministerio de Administración Pública deberían desa- más de US$40 por día PPA) están lejos de las tasas es- rrollar un marco integral para M&E y auditorías. Se podría tatutarias (15 por ciento) establecidas en el calendario establecer este marco a título de piloto en un número de fiscal. Un impacto positivo sobre el ingreso por concepto programas públicos clave antes de extenderlo a todo el del impuesto sobre la renta vendría por vía de medidas sector público. Por ejemplo, la DIGEPRES podría empo- tomadas por la administración tributaria para reducir la derar instituciones como el Departamento de Estudios Económicos, que podría ofrecer este tipo de datos fisca- 142  Definido por debajo de la línea internacional de la pobreza de US$2.50 PPA por día. 143  Estimaciones basadas en cálculos del FMI y el Banco Mundial. Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 5.4: Composición del PIB 2008 -2015 – Contribución al crecimiento real del PIB Crecimiento porcentual anual Crecimiento porcentual anual Respecto al gasto Respecto a la oferta 12 12 10 10 8 8 Crecimiento porcentual anual Crecimiento porcentual anual 6 6 4 4 2 2 0 0 -2 -2 -4 -4 -6 -6 -8 -8 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Consumo privado Consumo Gobierno Discrepancia estadística Agricultura Minería Crecimiento real del PIB Inversión Comercio neto Crecimiento Real Industrias (excl. minería) Servicios Impuestos y subsidios netos Fuente: Cálculos de los autores basados en datos de los indicadores de desarrollo del Banco Mundial. les detallados y actualizados, para lograr una supervisión do CAFTA-DR y el uso amplio de ZF para generar oportu- exhaustiva de la planificación, elaboración presupuestaria, nidades de empleo, creó las condiciones necesarias para ejecución del gasto público, con miras a resaltar las defi- atraer la inversión de empresas multinacionales que pro- ciencias y respaldar el proceso de toma de decisiones. ducen artículos relativamente sofisticados para servir al mercado estadounidense. COMPETITIVIDAD Y CRECIMIENTO 99 INCLUSIVO Aun cuando las fuentes de crecimiento en RD se han diversificado, los principales propulsores en años re- Contexto del país cientes han sido el consumo privado y las inversiones y servicios en general. El sector primario ha crecido un Transformación estructural y motores de 4 por ciento anual, entre 2010 y 2015, sostenido mayori- crecimiento tariamente por la producción agrícola. El sector servicios se ha beneficiado de una economía estadounidense diná- Durante las últimas tres décadas, la estructura de la mica: el turismo por sí solo ha crecido a una tasa prome- economía de la República Dominicana se ha alejado dio de 5 por ciento por año desde el 2010, marcando una de la agricultura y la extracción de recursos hacia una clara tendencia ascendente. Los precios bajos del petróleo base productiva más diversificada. El historial de acce- redujeron las importaciones, y una depreciación nominal so al mercado preferencial de los Estados Unidos apun- gradual del peso dominicano (RD$) contra el dólar esta- taló esta transformación estructural. Desde finales de los dounidense estimuló las exportaciones. El consumo priva- años sesenta, la República Dominicana empezó a diversi- do ha sido consistentemente fuerte, respaldado por una ficar su economía, terminando con siglos de dependencia creación sostenida de empleos, y mejoras en la disponibili- de la agricultura, especialmente la producción de azúcar. dad de crédito al sector privado. La formación bruta de ca- Para los años 80, el enfoque económico del país había pital fijo ha sido robusta, especialmente en su componente cambiado a minería, turismo y manufactura. El sector privado (83 por ciento del total, en el período 2005-2015), manufacturero del país fue fortalecido con la creación de mayormente en forma de proyectos de construcción. zonas francas (ZF), que ofrecieron exenciones arancelarias y una serie de concesiones tributarias a empresas extran- El flujo de Inversión Extranjera Directa (IED) a la Re- jeras. La actividad principal en las ZF fue el ensamblaje de pública Dominicana ha superado consistentemente el prendas de vestir para exportar a los Estados Unidos en el promedio de América Latina y el Caribe, en 5.6 del PIB contexto de cuotas fijas de importación bajo el Acuerdo en 2012; 2.6 por ciento en 2013 y 3.7 en 2014. La mayor Multifibras (AMF). La eliminación gradual del AMF, com- parte de esta inversión ha sido dirigida al turismo, minería pletada a principios del 2005, junto con la firma del acuer- y ZF. La inversión extranjera directa ha sido un cataliza- Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 5.5: Descomposición de la contabilidad del crecimiento (modelo Solow) 12 Tasa de crecimiento (puntos porcentuales) 10 8 6 4 2 0 -2 -4 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 PTF (gA) Mano de obra Capital (gA) PBI real (gY) Período 2 Fuente: Cálculos de los autores basados en Indicadores del desarrollo Mundial. dor para la actividad económica en las ZF que son usadas vestir, sectores designados como ‘prioridad nacional’ en principalmente como una plataforma de exportación para 2007, y después a todos los productores de ZF en 2011. Es ensamblar productos para venta en el mercado estadou- claro que el marco actual de las ZF cumple con los requi- nidense. El CAFTA y el Acuerdo de Asociación Económica sitos de la OMC. (AAE), ambos con disposiciones para inversiones, también han sido fundamentales para atraer la denominada inver- El crecimiento rápido de la productividad ha impul- sión extranjera directa que procura eficiencia.144 También, sado el buen desempeño económico de la República 100 cabe destacar que el país tiene 11 Tratados Bilaterales de Dominicana. El crecimiento del Productividad Total de Inversión (BIT por sus siglas en inglés) vigentes, mayor- los Factores (PTF) ha sido consistentemente positivo la mente con países desarrollados.145 mayor parte de las últimas dos décadas, siendo las únicas excepciones la crisis bancaria nacional a principios de los La República Dominicana ha asegurado acceso pre- 2000 y la crisis financiera mundial en 2008-2009. Además, ferencial de mercado para sus exportaciones en mer- la tasa de crecimiento de la PTF en RD ha sido significati- cados regionales e internacionales clave, así como vamente más alta que el promedio de LAC y las tasas de reformas regulatorias implementadas para armonizar los comparadores regionales más cercanos. Los cambios el régimen de sus zonas francas con los compromisos positivos en la PTF a principio de los noventa podrían de la OMC. El acuerdo CAFTA-DR, que entró en vigencia atribuirse a la expansión de un modelo inicialmente exi- en 2007, provee acceso preferencial a Centroamérica y los toso de ZF, con el establecimiento de subsidiarias por EEUU, y ha sido un motor de la transformación de la com- parte de empresas extranjeras. Paradójicamente, es muy posición de la producción de las ZF. El AAE del CARIFO- probable que las mejorías en productividad después de RO-UE, firmado en 2008, provee trato preferencial a la UE. 2004 (el año en que se vencieron las preferencias comer- El vencimiento de la fecha límite para compatibilizar las ZF ciales en el sector textil) estén relacionadas con la nece- con el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensa- sidad de reconversión en estas ZF; esto implicaba una torias de la OMC llevó a la eliminación de los requisitos de reducción en el número de trabajadores empleados y la proporción de exportación para recibir incentivos fiscales; introducción de maquinaria más sofisticada para mante- primero, para productores de cuero, textiles y prendas de ner la productividad y diversificar en productos con un mayor valor agregado en el contexto de una creciente 144  La inversión que procura la eficiencia se refiere al tipo de in- competencia mundial. versión en la cual el inversionista selecciona un país anfitrión para aprovechar algún factor competitivo, como una fuerza laboral barata Entorno comercial y competencia / productiva, conocedora o eficiente, servicios públicos, otros servi- cios etc. 145  Los BIT vigentes a la fecha (con la fecha asociada en la entrada Durante los últimos años, la República Dominicana ha en vigencia) son con España (1996), Taiwán (2001), Chile (2002), Fran- tomado algunos pasos significativos para mejorar su cia (2003), Suiza (2006), Panamá (2006), Marruecos (2007), Finlandia (2007), Países Bajos (2007), Corea (2008), e Italia (2009). entorno comercial y promover la competencia, como Para construir un mejor futuro juntos herramienta para fomentar el crecimiento de la pro- Gráfico 5.6: Efectos restrictivos de la regulación del ductividad y la competitividad.146 mercado de productos (RMP) para la R. Dominicana Indicador de la regulación del mercado de productos - Valores 0 al 6 Aunque el informe Doing Business 2017 coloca a la Repú- Los valores más altos están asociados con regulaciones blica Dominicana en el rango medio de los países encues- más restrictivas para la competencia 2.5 tados en la posición 103 de 190 economías en términos de la facilidad para hacer negocios, el país ha lanzado sus- 2.0 24.7% tanciales reformas para el entorno empresarial. Estas han 38.4% incluido la simplificación del registro de puesta en marcha 1.5 de la empresa (por medio del programa Formalízate) y la 38.9% promulgación de la Ley de Insolvencia. En términos de pro- 1.0 11.1% 27.7% mover la competencia en toda la economía, se aprobó una 37.7% Ley de Competencia en 2008 y una Autoridad de Compe- 0.5 36.4% 33.9% tencia independiente (ProCompetencia) se estableció en 51.1% el 2011.Además, un sinnúmero de esfuerzos para eliminar 0.0 TOP 5 OCDE a/ Promedio LAC b/ R. Dominicana barreras sectoriales a la competencia ha permitido al país ponerse al día con pares regionales. Datos nuevos sobre la Control Estatal Barreras al entretenimiento Barreras al comercio e inversión Regulación del Mercado de Productos (RMP) en RD miden el alcance al cual las políticas públicas promueven o inhi- Fuente: WBG/OECD PMR data 2013-2016. a/ países de los Top 5 de la OCDE incluyen: Holanda, Reino Unido, Austria, Dinamarca y Nueva Zelanda. b/ países LAC incluyen: ben las fuerzas del mercado en sectores clave de la econo- Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Jamaica, mía y muestran que el país está alineado con el promedio México, Nicaragua y Perú. regional de Latinoamérica y el Caribe.147 La fuerte partici- pación del sector privado en empresas de redes, especial- El sector financiero, aun cuando está dominado por un mente telecomunicaciones, desagregación de diferentes sector bancario concentrado, es robusto y estable. En segmentos de mercado en electricidad, establecimiento general, los indicadores clave del sector financiero mues- de reguladores sectoriales independientes, acceso relati- tran una robusta capitalización, aprovisionamiento, liqui- 101 vamente abiertos a mercados de servicios profesionales,148 dez, y coeficientes de rentabilidad. La rentabilidad ha esta- y la falta de restricciones a la IED en la mayoría de los sec- do estable y por encima de la media regional. Para 2015, la tores, reflejan progreso notable en la implementación de Rentabilidad sobre los Activos (ROA, por sus siglas en inglés) una política efectiva de competencia en RD. estaban en 1.9 por ciento y la Rentabilidad sobre el Capital Invertido (ROE, por sus siglas en inglés) en 16.4 por ciento, por encima de la media regional (1.4 por ciento y 13.7 por 146  La competencia impulsa el crecimiento de la productividad ciento, en 2014, respectivamente). En términos de capita- por medio de dos mecanismos clave: mueve la participación en el lización, el coeficiente de suficiencia de capital (capital re- mercado hacia productores más eficientes, e induce a empresas a volverse más eficientes para asegurar su supervivencia, generando gulador sujeto a activos ponderados por riesgo) estuvo en empleos, y, en última instancia, acelerando el crecimiento económico 16 por ciento para finales de 2015, muy por encima del 10 y mejorando el bienestar general. por ciento requerido, con una proporción de activos líqui- 147  Cada una de las áreas abordadas dentro de la metodología PMR arroja luz sobre restricciones específicas del marco reglamen- dos con respecto a pasivos a corto plazo por encima de 400 tario tanto para la economía en general y en sectores clave de la por ciento. La calidad de la cartera y las provisiones están economía en doce tópicos: electricidad; gas; telecomunicaciones; co- en buenos niveles y también por encima de las referencias rreo; transporte; agua; distribución minorista; servicios profesionales; otros sectores; requisitos administrativos para puesta en marcha de regionales. Para finales de 2014, los Préstamos en Situación empresas; trato a grupos extranjeros; otros, tales como gobernabili- de Mora (NPL por sus siglas en inglés) con respecto al total dad de empresas públicas o exclusiones y exenciones antimonopolio. de préstamos brutos representan solo 1.5 por ciento y las La información para RD fue recopilada por el GBM in 2013 como parte de una iniciativa regional para calcular estos indicadores en colabo- provisiones por pérdidas en préstamos están por encima ración con la OCDE para 16 países ALC (entre 2012-2013 Argentina, del 200 por ciento. El sistema tuvo activos equivalentes a un Colombia, Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Honduras, 45 por ciento del PIB a finales de 2015, y está entre los más Jamaica, Nicaragua y Perú; en 2014-2015 Uruguay; y entre 2015-2016 Ecuador, Bolivia, Guatemala, Paraguay, Panamá y Venezuela). Para pequeños en la región. Comprende 65 instituciones finan- detalles sobre la metodología de los datos RMP, véase Nicoletti et al. cieras, de las cuales 17 bancos comerciales representan 85.3 (2000), “Summary Indicators of Product Market Regulation with an Ex- por ciento del total de activos para el sistema financiero.149 tension to Employment Protection Legislation”, Documento de Trabajo No. 226 del Departamento de Economía, Organización para la Coope- ración y el Desarrollo Económico. 149  17 bancos comerciales, 10 asociaciones de ahorro y crédito, 19 148  Los datos de la RMP analizan cuatro profesiones reguladas: bancos de ahorro y crédito, 17 corporaciones de crédito, 2 institucio- abogados, contadores, ingenieros y arquitectos. nes públicas. Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 5.7: Índice de ingresos reales e índice por ciento en términos reales, mientras que la remunera- de productividad (producción por trabajador), ción por mano de obra disminuyó en 26 por ciento (gráfico 2002=100, 1991-2013 5.7). Los ingresos reales disminuyeron y / o permanecieron 130 estancados en todos los sectores, incluyendo manufactu- Crisis de 2003 ra, así como transporte y comunicaciones, donde la pro- ductividad ha crecido desde 2002. 110 Un factor clave subyacente a este desarrollo son las 90 implicaciones laborales del cambio estructural en la composición de la producción en las ZF, desde el en- samblaje de prendas de vestir hasta las industrias ma- 70 nufactureras de destrezas media-alta, tales como dis- positivos médicos, calzados, productos farmacéuticos 50 y productos eléctricos. Es probable que el potencial de 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 Índice de ingresos reales (2002=100) Índice de productividad (2002=100) las ZF para continuar la generación de empleos al mismo ritmo que antes se vea reducido dado que la intensidad Fuente: Base de datos de la economía total de The Conference Board y cálculo de autores basados en el Banco Central de RD. del empleo en estos procesos más complejos es menor que en el sector de confección. Esta situación puede ser especialmente perjudicial para las mujeres, ya que ocupan Migración y crecimiento la mayor parte de los empleos disponibles en el sector de la confección. Por otro lado, el surgimiento de manufactu- Fuertes nexos comerciales entre Haití y la República ra de destreza media-alta se correlaciona con salarios más Dominicana crean oportunidades para ambos países. altos a medida que aumenta la demanda de trabajadores Las relaciones comerciales entre Haití y la República Do- de mayores destrezas. El reciente repunte del sector textil minicana son de mutua importancia, ya que ambos países puede aliviar la presión negativa relativa a la creación de 102 son el segundo socio comercial más importante entre sí, empleo en las ZF.150 después de los Estados Unidos. En ese contexto, la migra- ción de Haití y otros países representa un factor importan- A medida que han aparecido procesos de manufactura te que contribuye a los resultados de crecimiento en RD. más sofisticados en las ZF ha aumentado el valor agre- Los migrantes haitianos en RD proveen aproximadamente gado interno que se genera en el país, pero la falta de 22 por ciento de las remesas a Haití (esto es, la segunda encadenamientos internos es un desafío apremiante fuente más grande de remesas después de los Estados para generar repercusiones positivas en la economía Unidos). Estas remesas tienen un impacto significativo so- local. La naturaleza más sofisticada de la producción bre los niveles de pobreza en Haití. Si cesasen las remesas manufacturera que tiene lugar en las zonas hoy en día, de RD, la extrema pobreza en Haití aumentaría en 3 pun- implica la importación de muchos insumos porque los tos porcentuales, por ejemplo. Los migrantes haitianos a productos no están disponibles en el país o no cumplen RD contribuyen a la actividad económica con trabajadores con las normas requeridas. A medida que la República Do- jóvenes dispuestos a aceptar los empleos que los ciudada- minicana se conecta con cadenas globales de valor más nos dominicanos no quieren ocupar. largas y más sofisticadas, es de suma importancia para el Gobierno respaldar la capacidad de las empresas naciona- Desafíos les para cumplir con los requisitos de escala y tecnológicos de empresas de las ZF. A partir de 2012, las empresas do- Vínculos insuficientes y repercusiones en la minicanas en las ZF estaban adquiriendo el 81 por ciento economía nacional de sus insumos en el extranjero.151 Además, a pesar de que el marco regulador actual de las ZF parece cumplir con Aun cuando la economía ha mostrado un fuerte creci- los compromisos multilaterales respaldados por la OMC, miento de la productividad en la última década, muy es necesario continuar igualando las condiciones entre las poco de los beneficios de dicha productividad han pa- sado a los trabajadores en forma de salarios. Desde el 150  Banco Mundial (2016): “Special Economic Zones, Global Value 2003, el crecimiento de los ingresos reales se ha desviado Chains, and Domestic Linkages in the Dominican Republic”. cada vez más del crecimiento en productividad. Cierta- 151  Engel, J., Daniel Reyes y M. E. Sánchez-Martín (2016): “The evolu- tion of backward linkages in a dual economy: the case of the Dominican Re- mente, entre 2000 y 2013, la productividad aumentó 39 public, 1993-2010,” Documento de trabajo, pendiente de publicación. Para construir un mejor futuro juntos Recuadro 1: El ‘Efecto Cuba’ sobre el turismo Mientras que el sector turismo de la República Dominicana ha competido con el de Cuba por muchos años en los mercados europeo y mundial, se espera que la normalización potencial de las relaciones entre Estados Unidos y Cuba desvíe un número considerable de turistas de Estados Unidos hacia Cuba, al menos en el corto plazo. El tamaño y la duración de este impacto es difícil de estimar, y es probable que tome tiempo para materializarse, ya que Cuba tiene una capacidad limitada para absorber nuevos turistas. Sin embargo, la reanudación del turismo entre Estados Unidos y Cuba podría crear nuevas oportunidades para la República Dominicana mediante la intensificación de los incentivos para acceder a los consumidores de altos ingresos o explotar nichos de mercado. Por otra parte, el fortalecimiento del dólar estadounidense es probable que impulse la demanda global del turismo de Estados Unidos, al menos parcialmente compensando el efecto de desviación. empresas que operan en el régimen especial de regula- 100 gastados en un paquete todo incluido, solo alrededor ción y el resto de la economía152. de US$ 5 queda realmente en la economía del destino, una parte mucho menor que la de los turistas independientes El sector turístico ha sido una importante fuente de cre- y los turistas de paquetes de aventura. cimiento y empleo en la República Dominicana pero, al igual que las zonas francas, repercute poco en el resto Uno de los desafíos para las empresas que no son de de la economía. En 2014, el sector turístico contribuyó ZF es la calidad de los productos agrícolas, que son con el 16 por ciento al PIB y el 35 por ciento a las exporta- percibidos como inferiores a los ofrecidos por compe- ciones que representan el 4.4 por ciento del empleo direc- tidores regionales. Esta percepción de falta de compe- 103 to y el 15 por ciento de los empleos indirectos. A pesar de titividad dificulta la probabilidad de que la demanda de la creciente competencia de otros países del Caribe, inclu- productos nacionales aumente sin una estrategia proac- yendo Cuba (véase el recuadro 1), las llegadas de turistas tiva para revertir la situación actual. Para los agricultores han aumentado considerablemente en los últimos años, pequeños y medianos, es difícil cumplir con las cantidades alcanzando un total de 5.6 millones de llegadas de no resi- y calidades de los productos solicitados por el mercado, dentes por vía aérea en 2015: el más alto de cualquier des- ya que la escala y la consistencia de la producción a me- tino del Caribe. Mientras tanto, las llegadas de cruceros se nudo son limitadas. Además, la calidad percibida de los duplicaron entre 2014 y 2015. Al mismo tiempo, muy poco productos de agro-exportación dominicanos es baja y las de este crecimiento repercute en el resto de la economía. tasas de rechazo en la frontera de Estados Unidos son más Los hoteles todo-incluido representan aproximadamente altas para las frutas y vegetales dominicanos que las de el 75 por ciento del sector turístico de la República Domi- otros países del CAFTA-DR. Históricamente, la República nicana. Una característica clave de este tipo de turismo es Dominicana ha tenido acceso favorable al mercado esta- que las actividades turísticas se concentran en pequeñas dounidense por los fuertes lazos económicos y reglas de áreas geográficas del país y no benefician en gran medida comercio favorables del CAFTA-DR. Sin embargo, es baja a otros sectores de la economía nacional. En comparación su capacidad para cumplir con las Normas Sanitarias y Fi- con otros tipos de turismo como el turismo de aventura tosanitarias (NSF) de Estados Unidos. Por ejemplo, a partir independiente, el gasto promedio para un viaje comple- de agosto de 2016, todos los productos agrícolas crudos, to en RD se compara pobremente (con un monto total de como los alimentos procesados ​​ y los productos del mar US$ 1,096 por persona según la base de datos de 2014) estaban en la lista roja   bajo la alerta de la Administra- 153 contra el gasto promedio en un viaje de aventura inde- ción de Alimentos y Medicamentos (FDA por sus siglas en pendiente (US$ 2,710 por persona según Adventure Travel Trade Association Industry Snapshot, 2013). Por cada US$ 153  La lista roja es un proceso automático conocido como “Deten- ción sin examen físico” (DWPE, por sus siglas en ingles), lo cual con- lleva la detención automática de todos los embarques en el punto 152  Defever, F., Daniel Reyes, A. Riaño y M. E. Sánchez-Martín (2016): de entrada hasta que el exportador esté en cumplimiento con las Does the Elimination of Export Requirements in Special Economic Zones regulaciones de EEUU. Además, la República Dominicana enfrenta, affect Export Performance? Evidencia de la República Dominicana. Do- en promedio, cerca de 5 rechazos por $10 millones de exportaciones cumento de trabajo pendiente de publicación. de productos agrícolas, lo cual es más alto que en otros países CAFTA: Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 5.8: Índice actual y de referencia ingles) de los EE.UU. Los productos en la lista roja son dete- de la concentración del mercado en 17 sectores nidos automáticamente en el puerto de entrada hasta que no comerciables en países seleccionados el exportador demuestre cumplimiento con las normas de Estados Unidos Países LAC los EE.UU. Este proceso aumenta el tiempo y el costo de Bulgaria Rumania Otros países entrar en el mercado estadounidense para los exportado- Polonia o economías res dominicanos. Los rechazos de los productos domini- Canadá Hungría Punto de referencia canos se deben principalmente a problemas relacionados Federación Rusa Lituania con: (i) el uso inadecuado de plaguicidas; (ii) la contamina- República Checa Noruega ción por salmonella; y (iii) problemas con los permisos o Colombia Letonia licencias, así como con envíos no conformes con las NSF. Rep. de Corea Japón Los altos niveles de rechazo que enfrentan las exporta- Portugal ciones agrarias dominicanas requieren una revisión de la Reino Unido Suiza infraestructura nacional de calidad para cumplir con las Rep. de Macedonia China normas internacionales, incluidas mejoras de la infraes- Italia Irlanda tructura física e institucional, mejor coordinación entre los Alemania Croacia organismos internacionales y el sector privado, y aumento Serbia Bielorrusia de la transparencia a lo largo de la cadena de valor. Tailandia España Suecia Entorno comercial y competencia Austria Finlandia Países Bajos Argentina A pesar de los recientes avances en la facilidad de ha- Grecia Dinamarca cer negocios, la República Dominicana aún tiene pro- Brasil Bosnia y Herzegovina cedimientos reglamentarios complejos y costosos, Singapur Australia y sus instituciones judiciales siguen siendo débiles Bélgica en comparación con otros países de la región. Incluso Turquía México con reformas notables, aún existen desafíos para facilitar 104 Francia Filipinas aún más los trámites para la puesta en marcha de proce- Malasia Moldavia dimientos y operaciones comerciales y fortalecer la nor- Israel Nueva Zelanda mativa sobre protección de los inversionistas minoritarios, Kuwait Hong Kong RAE, China exigibilidad de contratos y acceso al crédito. Otro ejemplo Ecuador es el costo promedio para completar un procedimiento de Kazakstán Indonesia cumplimiento de los contratos. En Santo Domingo cuesta Chile Perú 40.9 (por ciento de la demanda) en comparación con 31.3 Albania Arabia Saudita en América Latina y el Caribe, y 21.3 en las economías de India Uruguay ingreso alto de la OCDE. El informe sub-nacional de Doing República Dominicana Omán Business en la República Dominicana también mostró am- Guatemala plias variaciones geográficas en el cumplimiento de nor- Bolivia Jamaica mativas. Por ejemplo, el tiempo para obtener el mismo Emiratos Árabes Unidos Paraguay permiso de la Ministerio de Obras Públicas y Comunicacio- Venezuela Trinidad y Tobago nes en cuatro ciudades diferentes varía de 52 a 158 días.154  Nicaragua El Salvador Costa Rica Honduras A pesar de los avances en promover la competencia, 0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 la concentración de mercado continúa siendo alta en Índice de Her ndahl RD, lo que podría propiciar la formación de acuerdos Fuente: Grupo del Banco Mundial (2014) “El emprendimiento en América Latina: Muchas de cártel perjudiciales. Un estudio reciente realizado por empresas, pero poca innovación”, basado en datos de los Indicadores del Desarrollo Mundial y datos a nivel de las empresas de Orbis. Nota: Las barras muestran el promedio del índice la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) encon- Her ndahl de la concentración de ingresos de una selección de sectores de servicios no nancieros de dos dígitos para los cuales había datos disponibles para más de 80 países. Un tró que el 35 por ciento de los mercados de la República valor de 1 representa un mercado captado totalmente por una sola empresa (el nivel más Dominicana están muy concentrados, el 8 por ciento está alto de concentración); los valores menores indican menor concentración. Los ingresos fueron promediados entre 2007–10. Los puntos representan un valor de referencia predicho de una regresión para cada sector (con el logaritmo de) población y el PIB (ajustado para paridad del poder adquisitivo) como variables explicativas. El modelo de la regresión fue estimado por separado para cada uno de los 17 sectores; los puntos son los promedios de 154  Doing Business en Centroamérica y la República Dominicana todos los sectores. La regresión utilizó todos los países disponibles. El grá co solo muestra los (2015). Dajabón: 158 días; Santo Domingo: 90 días; Higüey: 90 días; países comparadores. LAC = América Latina y el Caribe. Santiago de los Caballeros: 52 días Para construir un mejor futuro juntos Gráfico 5.9: Nivel de restricción de las regulaciones del mercado de productos por componentes/sub-componentes para la República Dominicana Los valores más altos están asociados con regulaciones más restrictivas para la competencia 3.0 3.0 2.5 2.5 Protección regulatoria 20% a los incumbientes Barreras al comercio Participación 2.0 28% 2.0 33% en la operación y la inversión Cargas administrativas de negocios 30% en la fase inicial 1.5 1.5 Otras Barreras al 38% emprendimiento 64% Barreras 1.0 1.0 Propiedad Complejidad 67% pública 50% de los procesos 0.5 34% Control estatal 0.5 36% Barreras regulatorios explícitas 0.0 0.0 R. Dominicana Control estatal Barreras al comercio Barreras al y la inversión emprendimiento Fuente: Datos RMP del GBM / OCDE para 2013-2016. moderadamente concentrado, y el 57 por ciento restante Además, los datos de RMP también identifican restric- no está concentrado.155 Esto va en consonancia con otros ciones anticompetitivas persistentes en las industrias estudios que han identificado alta concentración del mer- de redes y los mercados de insumos que pueden estar cado en manufactura, así como en industrias no comercia- limitando la competitividad de las empresas transfor- lizables en RD (véase el gráfico 5.8).156 En general, la alta madoras en el país (véase el Gráfico 5.9). En las industrias concentración del mercado no necesariamente implica de redes, los competidores potenciales enfrentan a incum- falta de competencia per se. En economías pequeñas, los bentes, sean públicos o privados, que parecen beneficiarse mercados están naturalmente más concentrados y una si- del amparo reglamentario que da lugar a condiciones de 105 tuación con pocas empresas a menudo será el resultado desigualdad. Por ejemplo, en el transporte aéreo, las au- eficiente en vista de los costos fijos y las economías de es- toridades pueden negar (ex ante o en cualquier momento cala. Sin embargo, en este contexto, asegurar que los mer- posterior) a aerolíneas extranjeras el derecho a operar en cados sigan siendo irrestrictos se hace aún más crucial, ya las rutas internacionales basándose en la suficiencia de la que los cárteles (en cuanto a precios, cantidades de pro- oferta existente.158 En electricidad, aun cuando las condi- ducción o participación en el mercado) son más fáciles de ciones reguladoras parecen favorecer la apertura de mer- sostener en los mercados con menos actores. A tal efecto, cados en el sector,159 la entrada (en aquellos segmentos una conducta anticompetitiva, especialmente de los car- en los que la competencia sería económicamente viable teles, debe ser objeto de una sanción eficaz. Además, las y eficiente) parece haber sido desalentada por los bajos restricciones reglamentarias que permiten prácticas anti- precios subsidiados por el Estado, traduciéndose en inver- competitivas, para empezar, también deben ser elimina- siones sub-óptimas en el sector y apagones recurrentes das. Aun cuando la República Dominicana tiene un marco (la Superintendencia de Electricidad reporta un promedio de competencia normativo e institucional establecido, la de 3 horas/día por hogar).160 Además, según captan los autoridad de competencia, ProCompetencia, no tiene un sub-indicadores de la RMP, los problemas de gobernabili- Director Ejecutivo; en consecuencia, no se han iniciado in- dad de estas empresas de propiedad estatal podrían aislar vestigaciones sobre comportamientos anticompetitivos.157 aún más a los operadores públicos de las fuerzas del mer- cado. 155  Dirección General de Impuestos Internos (2015a). Concentra- ción de Mercado en la República Dominicana (2015). El estudio utiliza declaraciones de impuestos presentadas en 2014 para el año fiscal 2013. 158  Ley 491-06 de la Aviación Civil en el Artículo 246, puntos a y b 156  Concentración de Mercado en República Dominicana, 2015, 159  No hay monopolios legales o limitaciones para acceso a los Departamento de Estudios Económicos y Tributarios, Dirección Ge- diferentes segmentos de mercado, hay una separación entre gene- neral de Impuestos Internos de la República Dominicana ración / transmisión / distribución, y el sector es supervisado por un 157  El marco reglamentario de RD indica que el Director Ejecutivo regulador independiente. encabezará el Departamento de Investigaciones a cargo de las inves- 160  Véase las estadísticas de la Superintendencia de Electricidad tigaciones antimonopolios. Véase el Artículo 33-34 de la Ley de Com- para la calidad del servicio del suministro al consumidor para el año petencia de la República 2016, disponible en http://sie.gob.do/mercado-minorista/estadisti- Dominicana. cas para los operadores de mercado: EDESTE, EDENORTE y EDESUR. Para construir un mejor futuro juntos Acceso a financiamiento a largo plazo en la economía 2004. Al igual que en otros países receptores de inmi- es escaso, sobre todo para los pequeños operadores grantes, los persistentes desafíos en el mercado laboral productivos. Han ido surgiendo nuevas formas de exclu- han hecho surgir preocupaciones locales que la inmi- sión en todo el mundo a medida que avanza la tecnología gración podría causar una disminución de las oportuni- digital y la determinación de perfiles de riesgo se torna dades de empleo para trabajadores locales y, por tanto, cada vez más sofisticada. Además, el acceso al financia- contribuir a mayor estancamiento de los salarios y poca miento es una limitante importante que enfrentan las reducción de la pobreza. (muchas) empresas informales en RD – lo cual les dificulta integrarse al sistema económico y crecer. Los préstamos Sin embargo, la evidencia de que los migrantes hai- comerciales a las PYMES aumentaron de alrededor del 12 tianos están impulsando los salarios reales a la baja por ciento del PIB en 2007 a 17 por ciento en 2015, pero en la República Dominicana es débil. La medida en las cantidades promedio de los préstamos siguen siendo que la inmigración afecta los salarios en los mercados bajas y los vencimientos son típicamente cortos. La inter- de trabajo locales depende en gran parte de si las des- mediación financiera sigue siendo baja y los márgenes de trezas de los inmigrantes sustituyen o complementan interés netos son altos, alcanzando un 9.1 por ciento en a aquéllas de los trabajadores locales. Si son sustitutos, 2014, comparado con una media del 5.6 por ciento en LAC. eso puede traducirse en una mayor competencia por los El crédito privado fue equivalente al 25.4 por ciento del PIB puestos de trabajo mientras que habilidades comple- a partir de 2014, casi la mitad de lo que se esperaría dado mentarias pueden conducir a una mayor productividad el nivel de desarrollo del sector financiero de la República de los trabajadores locales. Investigaciones recientes Dominicana, y muy por debajo de la media regional del realizadas por el Banco Mundial revelan que los trabaja- 43 por ciento. El país también está rezagado con respecto dores haitianos están muy agrupados, en trabajo no cali- a la región en materia de sistema de pagos e indicadores ficado, en sectores específicos, y geográficamente, en la de pagos digitales: a pesar de algunos aumentos recien- República Dominicana.162 En particular, dado los niveles tes, la presencia de Puntos de Venta (POS, por sus siglas relativamente bajos de escolaridad entre los inmigrantes en inglés) y cajeros automáticos están entre los más bajos haitianos y los bajos niveles de empleo entre las mujeres 106 de la región LAC. El uso de tarjetas de crédito es bajo para inmigrantes haitianas, cabría esperar que la competencia los estándares de LAC y países de ingreso mediano alto en por empleos con mano de obra haitiana la sientan prin- todo el mundo, y menos del 40 por ciento de los adultos cipalmente los hombres dominicanos con bajos niveles reporta usar cajeros automáticos, frente a un promedio de de escolaridad. Sin embargo, la evidencia sugiere que no LAC de más del 70 por ciento. existe relación negativa alguna entre la proporción de la fuerza laboral local nacida en Haití y los salarios de la Migración y resultados del mercado laboral mano de obra local una vez se toman en cuenta las ca- racterísticas individuales. Por tanto, no parece haber una La República Dominicana ha experimentado una im- fuerte evidencia empírica que apoye la hipótesis de que portante inmigración en los últimos 15 años y hay la mano de obra haitiana en la República Dominicana preocupaciones relacionadas con los efectos de este haya llevado al estancamiento de los salarios de los tra- rápido flujo migratorio en la economía local. Fuertes bajadores locales. En su lugar se sugiere que, dado que la flujos migratorios en la República Dominicana han dado mano de obra inmigrante haitiana se limita mayormente lugar a un aumento de la población en edad de trabajar a trabajos no calificados e informales en la agricultura y la de un 4.6 por ciento entre 2002 y 2010 y representaron construcción, hay mayor probabilidad que los inmigran- poco más del 5 por ciento de la población del país en tes haitianos sean más complementos que sustitutos 2012.161 Por razones históricas y circunstanciales, apro- tanto para el capital como de los trabajadores dominica- ximadamente 9 de cada 10 inmigrantes en la República nos relativamente más calificados. Dominicana son del vecino Haití. Al mismo tiempo, a pe- sar de ser una de las economías de más rápido crecimien- to en América Latina, los salarios reales en la República Dominicana se han mantenido relativamente estancados tras la recuperación del país de la crisis bancaria de 2003- 162  Véase Sousa, Liliana; Diana Sánchez; y Javier Báez (2016), “Wage Effects of Haitian Migration in the Dominican Republic”; y Kone, Zovanga y Caglar Ozden (2016), “Labor Market Implications of 161  Debido a las limitaciones de datos en el censo de 2010, sólo Immigration and Emigration in the Dominican Republic”, en Carneiro, las personas nacidas fuera de la República Dominicana se consideran F. y S. Sirtaine (eds), “When Growth is not Enough”, El Banco Mundial, inmigrantes para los fines de este informe. pendiente de publicación. Para construir un mejor futuro juntos Orientaciones de política Se necesita una política nacional general para la promo- ción de exportaciones y atracción de IED que aprove- Hacer frente a las distorsiones del mercado que che a las ZF como motor de un crecimiento económico favorecen únicamente a agentes económicos inclusivo. Esta estrategia debería mejorar la coordinación específicos institucional entre actores múltiples que trabajan en el marco global de apoyo al comercio y la competitividad Asegurar un crecimiento económico sostenido y me- de la IED. Dejar que el régimen de las ZF siga enfocado en jorar el crecimiento inclusivo en la República Domi- industrias específicas, especialmente los textiles, calzados nicana depende de reformas horizontales en toda la y artículos de cuero, podría afianzar las distorsiones eco- economía, de reformas para reforzar los encadena- nómicas y perpetuar la estructura de exportación dual del mientos entre las empresas ubicadas dentro y fuera país. El país ya eliminó los subsidios basados ​​en los resulta- de las ZF, y en intervenciones verticales en los sectores dos de exportación en las ZF, lo cual representa un primer clave que sustentan la economía dominicana. Un obje- paso positivo. En el mediano a largo plazo, la armoniza- tivo importante de la política pública para compartir los ción del sistema de regulación requerirá una reducción dividendos de crecimiento será mejorar el entorno para el progresiva del número de “sectores estratégicos” y, even- crecimiento de empresas que no pertenecen a los pocos tualmente, su completa eliminación. Por último, un aná- establecimientos y empresas que en la actualidad consti- lisis sólido de costo-beneficio del papel que juegan las ZF tuyen el grueso del crecimiento económico. La igualdad en términos de resultados económicos (empleo, encade- de condiciones entre las empresas incluirá limitar las asi- namientos internos, etc.) y las pérdidas de ingresos fiscales metrías actuales en cada sector en términos de acceso a la ayudaría a informar el debate de políticas. Es importante información, mercados, regulación y finanzas. también diseñar políticas de apoyo destinadas a mejorar los costos de ajustes en mano de obra acumulados debido Reformas horizontales al cambio en la especialización sectorial de las ZF (véase la Nota de Política sobre Pobreza y Equidad). El Gobierno ha Políticas orientadas a crear encadenamientos inter- estado fortaleciendo el marco reglamentario para facilitar nos entre las ZF y la economía nacional deben tener las APP, y el lanzamiento de la Iniciativa por la Productivi- 107 prioridad. Una estrategia integral para apoyar y desa- dad y la Competitividad ejemplifica algunos de los recien- rrollar encadenamientos incluye acciones en torno a tres tes esfuerzos realizados para aprovechar el diálogo públi- áreas. En primer lugar, una revisión de la reglamentación co-privado, con miras a apuntalar el mejoramiento de la para eliminar políticas ineficaces, tales como los requisi- infraestructura y, en última instancia, la competitividad.163 tos de contenido local perjudiciales y medidas no aran- celarias proteccionistas que limitan la capacidad de las Se debe fomentar la competitividad de las industrias empresas nacionales para importar y transformar insu- nacionales que no tienen fácil acceso a información ac- mos clave. En este contexto, también deben ser elimina- tualizada sobre oportunidades existentes, mediante la das las barreras formales e informales para abastecer una modernización de las funciones que cumple el Centro empresa de ZF desde el territorio nacional. En segundo de Exportación e Importación de RD (CEI-RD). La expe- lugar, conectar los proveedores nacionales mediante el riencia internacional ha demostrado que las Agencias de diseño de programas específicos para los proveedores Promoción de Exportación (APE) pueden ayudar a los ex- locales, desarrollar una base de datos de proveedores, portadores a llegar a nuevos mercados y alcanzar mejor crear servicios de contactos de proveedores, e introducir integración. Las agencias de promoción de exportación incentivos para estimular contrataciones locales desde son más eficaces cuando se ofrecen servicios combina- las empresas en las ZF. En tercer lugar, atraer a provee- dos y enfoques personalizados. Una APE bien diseñada dores internacionales competitivos y apoyar la actualiza- y administrada de manera efectiva podría presentar a las ción de los proveedores nacionales a través de formas de empresas nuevas oportunidades de exportación, para así inversión sin participación de capital social (p. ej., fran- diversificar los mercados de exportación de la República quicias). Un programa destinado a mejorar la capacidad Dominicana. Esto podría hacerse, en primer lugar, defi- de internalización de las cadenas nacionales de valor se- niendo los roles de todas las instituciones existentes en- leccionadas, ya sea directa o indirectamente, conectando cargadas de promover exportaciones; y, en segundo lugar, las mismas a las empresas de las ZF, sería un paso impor- equilibrando el presupuesto de la APE para que la nómina tante para forjar encadenamientos nacionales e interna- lizar las repercusiones positivas de la IED. 163  La Iniciativa por la Productividad y la Competitividad Nacional fue lanzada por el Presidente Medina en agosto de 2015 Para construir un mejor futuro juntos no se convierta en una carga que limite los recursos dis- iv) desarrollar aún más los mercados de capitales privado ponibles para apoyar las actividades de promoción de las lo que ayudaría a aliviar la concentración del mercado. exportaciones. Reformas específicas por industria Se necesitan mayores reformas legales en términos de reglamentación de competencia y empresarial. El en- Se debe fomentar el desarrollo de nichos turísticos foque de las autoridades debería centrarse especialmente ajenos al concepto “todo incluido”. El enfoque del sec- en las siguientes áreas de las cuales se espera arrojen re- tor turístico de la República Dominicana en complejos de sultados inmediatos: i) poner en marcha la aplicación de la hoteles de playa “todo incluido” ha ignorado en gran me- Ley de Competencia existente con el fin de prevenir y san- dida el enorme potencial del país para el turismo cultural, cionar el comportamiento anticompetitivo mediante el ambiental, histórico y de aventura. Una reorientación de fortalecimiento de la autoridad de competencia, Procom- la identidad de marca país que abarque estas caracterís- petencia, especialmente a través de la designación de un ticas permitiría aprovechar tanto su ventaja de precios director ejecutivo; ii) desarrollar una estrategia para revisar en sus mercados de origen existentes y aprovechar las y eliminar las restricciones reglamentarias en los mercados oportunidades emergentes en mercados de origen no de productos clave, sobre todo aquellos que corren el ries- tradicionales. go de permitir un comportamiento anticompetitivo de los agentes del mercado; iii) finalizar la aplicación de la nueva Con el fin de garantizar que un mayor número de em- Ley de Insolvencia, mediante el desarrollo de las normas y presas puedan cumplir con las normas internacionales, reglamentos correspondientes a la misma; iv) finalizar el es importante fortalecer los sistemas nacionales de proyecto de ley sobre las operaciones garantizadas para control de calidad y verificación. El objetivo es asegurar la aprobación del Congreso; iv) eliminar las barreras para que RD pueda fortalecer las instituciones existentes y me- abrir nuevos negocios a partir del Código de Comercio jorar su historial de cumplimiento con las normas interna- (tales como requisitos mínimos de capital); y v) mejorar el cionales y los requisitos específicos de los socios comercia- marco reglamentario para promover la atracción y reten- les clave para: (i) garantizar un mayor nivel de protección 108 ción de inversiones que buscan eficiencia para mantener de la población nacional; (ii) contribuir a la mitigación de los flujos de IED hacia el país. riesgo de desastres (sanitarios); así como (iii) aumentar y mantener el acceso a los mercados de exportación de alto Se deben hacer esfuerzos para mejorar las regulacio- valor. Una mejor supervisión requerirá mejorar la infraes- nes y alentar una mayor transparencia en relación con tructura física e institucional, optimizar la coordinación la financiación de las MIPYMES, a la vez de crear ins- entre los organismos internacionales y el sector privado, trumentos adicionales. El fortalecimiento de la infraes- y mayor transparencia y trazabilidad a todo lo largo de las tructura financiera contribuiría aún más a aumentar el cadenas de valor. Se necesitará crear nuevas agencias de acceso al financiamiento. El marco legal actual no respalda normalización y sistemas de certificación, y se requerirá adecuadamente el desarrollo de instrumentos financie- la creación de capacidad en las instituciones existentes. ros que puedan depender de garantías muebles como el Mejorar la calidad de la verificación será especialmente arrendamiento y factoraje financieros. Se debe considerar importante en los sectores agrícola, ganadero y pesquero, una reforma legal para solucionar las ineficiencias de las y las autoridades dominicanas deben trabajar en estrecha operaciones garantizadas y los sistemas de insolvencia, colaboración con el comité de normas sanitarias y fitosa- incluyendo el registro, aplicación y recuperación de las ga- nitarias de la OMC para ampliar la gama de exportaciones rantías, así como las modificaciones correspondientes a las agrícolas que cumplan con los requisitos internacionales. regulaciones prudenciales para préstamos. Las principales Un reciente proyecto destinado a aumentar la competiti- prioridades para mejorar el acceso al financiamiento de los vidad de la industria bananera, que incluye varios compo- establecimientos pequeños se relacionan con: i) el aumen- nentes, (p. ej. asistencia técnica, fortalecimiento institucio- to de los volúmenes y las fuentes de financiamiento del nal, fondos para financiar a productores) con el apoyo de sector privado más allá de los bancos, tales como inversio- la UE, resultó ser particularmente exitoso y debe servir de nistas ángeles, fondos de capital de riesgo y arrendamien- modelo para otras agrupaciones industriales. to financiero; ii) incrementar la utilización de los servicios financieros para respaldar las actividades productivas a la Se requieren esfuerzos para aumentar la productivi- vez de reducir los costos de transacciones; iii) aumentar dad marginal relativamente baja y el acceso limitado a el alcance y la profundidad de los servicios no financieros la información y a los mercados de fincas de pequeños para hacer frente a las principales limitaciones al crédito; y tenedores de tierras agrícolas. Los pequeños tenedores Para construir un mejor futuro juntos de tierras agrícolas representan la mayoría de los agri- buir a la mitigación del riesgo de desastres (sanitarios); así cultores en RD y enfrentan una serie de obstáculos, que como (iii) aumentar y mantener el acceso a los mercados incluyen una mayor vulnerabilidad a los choques y una de exportación de alto valor. Las acciones de política en capacidad disminuida para responder a las cambiantes este frente incluirían reformas institucionales y legislati- demandas del mercado. Las asociaciones de productores vas, incluyendo aquéllas destinadas a contribuir a profun- pueden ayudar a ampliar el acceso a los mercados de in- dizar la coordinación y la sinergia con el sector privado. sumos y productos, negociar precios a granel, y facilitar las Otras acciones incluyen: i) mejorar la capacidad para lle- inversiones en manejo post-cosecha, agregación de valor var a cabo las funciones esenciales del análisis de riesgos, y procesamiento. Sin embargo, muchos grupos de pro- vigilancia, prevención, preparación y respuesta a la crisis ductores en RD carecen de las habilidades y los recursos sanitaria, análisis de costo-beneficio, información sanita- financieros necesarios para implementar inversiones clave ria, control de calidad (en particular para los laboratorios), y comercializar efectivamente sus productos. Las empre- comunicación y certificación; y ii) mejora de la infraestruc- sas que operan a pequeña escala también se beneficiarían tura física, incluyendo la restauración de algunos laborato- de un mayor acceso a la información sobre condiciones rios para mejorar las capacidades de pruebas analíticas y, climáticas, calidad del suelo, fenómenos meteorológicos posiblemente, crear nuevos almacenes de inspección en extremos y variedades de cultivos mejorados. El Ministe- varios puntos fronterizos. rio de Agricultura debería finalizar el Sistema Nacional de Información Agrícola (en vías de preparación). Esto, junto Encarando la migración haitiana con el sistema de información meteorológica existente, podría servir de base para una plataforma de información En cuanto a la migración, aun cuando se necesita más más ambiciosa e integral. trabajo analítico para informar futuras decisiones de políticas, un enfoque de “no hacer daño” parece ser el Los productores deben ser integrados a cadenas de más apropiado por el momento. Esto podría tomar la valor nacional y mundial. La competitividad de los gru- forma de un esfuerzo ordenado para documentar y regu- pos de productores podría ser fomentada a través de larizar a migrantes que actualmente viven y trabajan en la alianzas estratégicas entre los sectores público y privado República Dominicana. Los migrantes haitianos en la Re- 109 y requeriría: (i) innovación tecnológica para aumentar la pública Dominicana juegan un papel no despreciable en productividad; (ii) inteligencia de mercado dirigida es- la economía, y limitar su capacidad para trabajar en el país pecíficamente a mejorar el acceso a los mercados; (iii) el podría tener graves impactos para la capacidad de la eco- capital financiero para impulsar el acceso a bienes pro- nomía de RD de mantener las altas tasas de crecimiento ductivos; y (iv) la creación de capacidad y asistencia téc- observadas en la actualidad. Las estimaciones del Banco nica para poder satisfacer las demandas del mercado. El Mundial sugieren que un “escenario de política abierta”, en uso de incentivos diferenciados bajo un esquema trans- el cual RD opte por una política de migración totalmente parente y un plan orientado al mercado les permitiría a abierta desde Haití (tanto para migrantes actuales como actores interesados generar credibilidad mutua, todo lo futuros) aumentaría el nivel de los salarios entre 2-3 por cual proporcionaría incentivos a los sectores financieros ciento durante los próximos 8 años, en particular, los sa- comerciales y privados para compartir riesgos en las in- larios urbanos no calificados (4 por ciento). Por otra parte, versiones productivas rurales. una política de “deportación” (es decir, donde todos los migrantes sean deportados y no se permita la entrada a Se debe facilitar la inclusión de las industrias más pe- nuevos migrantes) se traduciría en una disminución de 3-5 queñas en el clúster agrícola, mediante la mejora de por ciento de los salarios. La tendencia puede explicarse los servicios en el cumplimiento de Normas Sanitarias por el hecho de que los migrantes haitianos no compiten y Fitosanitarias (NSF). El objetivo principal sería mejorar con los dominicanos por el mismo tipo de trabajos y, por las capacidades nacionales sanitarias y fitosanitarias, par- tanto, una disminución de los haitianos movilizaría una tiendo particularmente de las recomendaciones de las parte de los dominicanos a trabajos menos calificados, evaluaciones independientes (p. ej., el proceso PSV de la que se traduciría en salarios promedio más bajos. En cuan- OIE sobre la prestación de servicios veterinarios). Las au- to al crecimiento, la política de apertura se traduciría en toridades (nacionales) veterinarias, fitosanitarias y de ino- un 0.35 por ciento de crecimiento adicional del PIB para el cuidad alimentaria deben ser capaces de cumplir con las 2022, mientras que una política de deportación haría que normas internacionales y los requisitos específicos de los el PIB permaneciera 5.7 por ciento por debajo del escena- socios comerciales clave, con miras a: (i) garantizar un ma- rio base para 2022. El comercio se vería afectado por igual, yor nivel de protección a la población nacional; (ii) contri- ya que las exportaciones mundiales de RD se reducirían en Para construir un mejor futuro juntos un 5 por ciento frente a la línea de base para el año 2022, los quehaceres del hogar. En ese contexto, la recuperación mientras que las exportaciones bilaterales hacia Haití se de un hogar pobre de un solo desastre puede durar toda contraerían en más de un 6 por ciento. una generación. SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL Y El desarrollo del sector agroalimentario, que es uno RESILIENCIA AL CAMBIO CLIMÁTICO de los motores del crecimiento en RD, crea importan- tes problemas de sostenibilidad del medio ambien- Contexto del país te. El sector (agricultura, ganadería, silvicultura, pesca y agroindustria) contribuye 16 por ciento del PIB nacio- Al igual que muchos otros países en el Caribe, la Re- nal.168 La producción agrícola primaria ha contribuido un pública Dominicana es muy vulnerable a los desas- 6 a 7 por ciento relativamente constante al PIB nacional tres naturales y a los impactos globales del cambio en los últimos 10 años. Las exportaciones agroalimenta- climático. RD está muy expuesta a los desastres climáti- rias (animales, vegetales y productos alimenticios) repre- cos repentinos (tormentas tropicales, huracanes, inunda- sentaron el 20 por ciento del valor total de las exporta- ciones), procesos lentos de cambio climático (aumento ciones oficiales en 2012. Sin embargo, tres cuartas partes del nivel del mar y la desertificación) y eventos sísmicos, de la producción agrícola se transforma en las fases pos- tales como terremotos y deslizamientos de tierra. Apro- teriores de la cadena de valor del sector agroindustrial,169 ximadamente el 92 por ciento de su producción econó- agregando valor y creando empleos en el país. Los prin- mica y el 97 por ciento de su población se encuentran en cipales productos agrícolas (según el valor de la produc- zonas vulnerables a dos o más tipos de desastres natu- ción) son pollo, ganado, plátano, arroz, lechosa, aguaca- rales.164 La ubicación geográfica juega un papel prepon- te, leche, caña de azúcar, cerdos, y piña. Del lado opuesto, derante que explica este alto grado de exposición a los la agricultura ejerce presión sobre los recursos naturales, fenómenos meteorológicos, pero también lo explican las incluyendo bosques, suelos, gestión del agua y biodiver- debilidades estructurales como son el crecimiento urba- sidad. La tala y quema, por ejemplo, sigue contribuyendo no no planificado, degradación del suelo, y débil aplica- a deforestación, erosión del suelo, contaminación de las 110 ción de los códigos de construcción y las regulaciones de cuencas y destrucción de los hábitats de muchas de las zonificación. especies endémicas de RD. La incidencia de los desastres afecta la actividad eco- En medio de tasas de rápido crecimiento económico, la nómica y los sustentos, especialmente para los secto- cobertura boscosa ha aumentado en la última década. res más vulnerables de la población. Los desastres han Mientras que muchos países en el mundo que han soste- provocado pérdidas en un estimado de 0.69 por ciento del nido altas tasas de crecimiento económico no han tenido PIB, o US$420 millones por año, entre 1961-2014.165 Solo éxito en mantener su cobertura boscosa, RD se destaca en 1979, los daños causados por huracanes alcanzaron como una economía de rápido crecimiento que ha logra- el 16 por ciento del PIB.166 Las pérdidas por terremotos y do proteger eficazmente sus bosques. La cobertura bosco- ciclones tropicales se han estimado en US$683 millones sa total del país aumentó de 32 por ciento en 2003 a casi por año.167 Los desastres también tienen efectos negativos 40 por ciento en 2011, debido a una mayor protección del a nivel de hogar, y los hogares más pobres son especial- medio ambiente y el control exitoso de los incendios fo- mente vulnerables. La falta de recursos puede obligar a restales. Además, el país está firmemente comprometido los hogares pobres a adoptar estrategias de respuesta con a reducir las emisiones de carbono. De hecho, el artículo efectos profundamente negativos a largo plazo, como re- 194 de la Constitución hace referencia específica a la nece- tirar los niños de la escuela para que puedan contribuir a sidad de adaptación al cambio climático. El país también ha ratificado la CMNUCC en 1998 y el Protocolo de Kioto 164  Véase Banco Mundial, 2005, Natural Disaster Hotspots: A Global en 2002. Risk analysis. Washington, DC: Banco Mundial: http://documents.worldbank.org/curated/en/2005/04/6433734/na- tural-disaster-hotspots-global-risk-analysis 165  Esta estimación es en US$ de 2010. Esto representa una evalua- ción conservadora, ya que no se han producido grandes terremotos durante este período. 166  Véase “República Dominicana: Repercusiones de los Huracanes David y Federico sobre la economía y las condiciones sociales”, CEPAL 168  Véase Junta Agro empresarial dominicana (2009): Estrategia México, 1979. para el desarrollo agropecuario y agroindustrial sostenible para RD. 167  Esta evaluación fue realizada usando la plataforma MPRES del 169  Véase Ministerio de Agricultura (2011): Plan estratégico secto- Fondo de Seguro contra Riesgos de Catástrofes para el Caribe. rial de desarrollo agropecuario, 2010-2012. Para construir un mejor futuro juntos Desafíos estrategia financiera integral para gestionar estos riesgos, los desastres pueden plantear un costo de oportunidad Vulnerabilidad al cambio climático y capacidad muy alto, ya que pudiera tenerse que desviar los recursos de gestión del riesgo de desastres asignados previamente a proyectos de desarrollo para cu- brir pérdidas relacionadas con el desastre. La reasignación La falta de mecanismos de coordinación de alto ni- de estos recursos a través de procesos presupuestarios ad- vel menoscaba la efectividad de la capacidad de país hoc también puede retrasar los esfuerzos de respuesta a la para gestionar el riesgo de desastres. La Gestión del emergencia y recuperación, disminuyendo la eficiencia de Riesgo de Desastres (GRD) y la adaptación al cambio cli- la reconstrucción. mático son objetivos prioritarios de la END. En septiem- bre de 2002, el Gobierno estableció el Sistema Nacional Además, la GRD y la adaptación al cambio climático no para la Prevención, Mitigación y Respuesta ante Desastre están suficientemente integrados en la planificación (SN-PMR), que definió los principios generales de una del desarrollo nacional y la toma de decisiones. El Mi- política de reducción de riesgos para todos los niveles nisterio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD) de Gobierno. Sin embargo, el SN-PMR carece de los me- ha incorporado progresivamente la GRD en su sistema de canismos de coordinación de alto nivel necesarios para inversión pública.173 Sin embargo, la información disponi- armonizar el funcionamiento de todos los ministerios ble a nivel de sector (mapas de riesgos, evaluaciones de e instituciones técnicas responsables de la gestión del vulnerabilidad, etc.) no es suficiente para evaluaciones ex- riesgo de desastres. El SN-PMR recibe una limitada asig- haustivas de los riesgos de proyectos de inversión pública. nación presupuestaria170, y la débil institucionalidad di- Mientras tanto, las debilidades en el marco institucional ficulta el vínculo entre el análisis del riesgo de desastres para la planificación de uso del suelo se tradujeron en un y las políticas de reducción de riesgos. La actual política crecimiento urbano no planificado en áreas proclives al nacional de GRD expirará en el 2016, y el Ministerio de la riesgo. A pesar de que el código de construcción nacional Presidencia ha encabezado una revisión de la legislación fue actualizado para incorporar la resistencia sísmica en el pertinente en un esfuerzo por fortalecer el marco jurídico 2010, su aplicación sigue siendo desigual, y pocas estruc- e institucional para la GRD. turas han sido modificadas desde que las nuevas disposi- 111 ciones entraron en vigencia. RD carece de una clara estrategia financiera para dar respuestas ante desastres. Aunque por ley al Gobierno Competitividad y sostenibilidad de los sistemas se le exige asignar el 1 por ciento de los anticipos de ingre- agroalimentarios sos fiscales para usar en caso de una ‘calamidad pública’, el financiamiento contingente para dar respuesta a desas- El sector agroalimentario de la República Dominicana tres es insuficiente. Standard & Poor’s estima que un desas- enfrenta importantes vulnerabilidades estructurales, tre mayor en la RD podría desencadenar una depreciación biofísicas y climáticas de la calificación soberana de 3 posiciones, la mayor baja prospectiva entre los 48 países evaluados.171 Las bajas ta- Vulnerabilidad climática: El país enfrenta un número sin sas de penetración de los seguros privados (1.2 por ciento precedentes de fenómenos meteorológicos adversos (se- del PIB) exacerban la vulnerabilidad al riesgo, sobre todo quías e inundaciones). Para reflejar un segundo año conse- en el sector agrícola, donde las tasas de seguros son espe- cutivo de sequía, se prevé que las importaciones de cerea- cialmente bajas y donde han ocurrido históricamente casi les en 2015-2016 se mantendrán por encima del promedio una tercera parte de los daños por desastres.172 Sin una del país de cinco años. Se espera que las importaciones de maíz aumenten casi un 7 por ciento a 1.2 millones de to- 170  En el 2012 solo se asignaron US$12.9 millones al SN-PMR, 0.01 neladas, conforme con la menor producción de este año, por ciento del presupuesto anual. Véase Ministerio de Economía Pla- mientras que el pronóstico para las importaciones de trigo nificación y Desarrollo de la República Dominicana (MEPyD), 2012, es que permanecerán relativamente estables por encima “Análisis de recursos necesarios de funcionamiento para operación básica del sistema nacional de prevención, mitigación y respuesta”, de 500 millones de toneladas. Es probable que esta adver- Programa de prevención de Desastres y Gestión de Riesgos, MEPYD/ sidad empeore en el futuro cercano. Según la Estrategia DGODT/BID. Nacional de Adaptación al Cambio Climático en la Agricul- 171  Véase Standard & Poor’s, “Storm Alert: Natural Disasters Can Damage Sovereign Creditworthiness”, 2015. 172  Véase MEPyD-WB, Ministerio de Economía Planificación y De- WDSContentServer/IW3P/IB/2015/11/24/090224b083393dc4/1_0/ sarrollo de la República Dominicana (MEPyD), y Banco Mundial, 2015, Rendered/PDF/Gesti0n0financ0Rep0blica0Dominicana.pdf “Gestión financiera y aseguramiento del riesgo de desastres en la 173  En 2013 se ordenó un análisis básico de riesgo para todos los Republica Dominicana”: http://imagebank.worldbank.org/servlet/ proyectos superiores a US$10 millones. Para construir un mejor futuro juntos tura 2014-2020,174 la precipitación total anual puede dis- de seguridad hospitalaria). También se recomienda la minuir hasta 1,137 mm en el año 2030 (disminuyendo un creación de una unidad dedicada al análisis de riesgos. Ac- 11 por ciento desde 2010). Los escenarios climáticos pro- tualizaría los planes de desastre para la GRD, desarrollaría yectan un incremento de la temperatura de 0.5 a 1°C para herramientas de Reducción de Riesgo de Desastres (RRD) el 2030 y a 2.5°C para el 2050. Las áreas que actualmente para las instituciones públicas, identificaría y analizaría las están sujetas a sequía podrían permanecer áridas con el áreas de alto riesgo, y desarrollaría y difundiría mapas de cambio climático. riesgo e información en coordinación con las autoridades pertinentes y las comunidades. Vulnerabilidad biofísica: La agricultura es una fuente de presión sobre los recursos naturales. A pesar de avan- Incluir los riesgos derivados del cambio climático en ces alentadores en revertir las tendencias de deforesta- las estrategias de gestión del riesgo fiscal. Será crucial ción, se requieren esfuerzos adicionales para reducir la entender mejor y cuantificar los pasivos contingentes aso- degradación de los ecosistemas en regiones específicas ciados a los desastres con el fin de desarrollar una com- del país como resultado de la intensa actividad agrícola. binación óptima de retención de riesgo e instrumentos Este sector está contribuyendo a la deforestación en las de transferencia de riesgos para reducir el impacto fiscal cuencas altas, la erosión del suelo y contaminación de de los desastres. Los préstamos contingentes en caso de fuentes de agua que amenazan los paisajes, el desarrollo desastres permitirían al Gobierno aumentar su capacidad económico del país y la salud de su población. La mayor presupuestaria tras un desastre. Promover la expansión de parte de la deforestación (60 por ciento) la sigue causan- los seguros, sobre todo en los sectores agrícola y vivienda, do la expansión de la agricultura de tala y quema y prác- podría reducir los pasivos contingentes indirectos que su- ticas inadecuadas de producción ganadera extensiva en fraga el Gobierno. La protección contra desastres grandes áreas protegidas en la frontera con Haití. Otras causas justificaría un seguro internacional de riesgo combinado directas de la deforestación/degradación incluyen explo- contra desastres. tación forestal ilegal, pastoreo insostenible de ganado, desastres naturales, incendios forestales y proyectos de Fortalecer el potencial de crecimiento del sector 112 infraestructura para la minería, energía y turismo. Las re- agroalimentario giones más afectadas por la deforestación y la degrada- ción de los ecosistemas, incluyendo erosión del suelo y, Adoptar un enfoque integrado para impulsar el po- por tanto, menor disponibilidad de agua en las cuencas tencial de crecimiento del sector agroalimentario. El hidrográficas, son el lado sur de la Cordillera Central, la crecimiento sostenible en el sector agroalimentario de cordillera más alta del país; Sierra de Neiba; y a lo largo los países se puede lograr con un enfoque integrado que de la frontera del país con Haití. tiene como objetivo afrontar las limitaciones de la compe- titividad, conectando los agricultores con los mercados y Orientaciones de política proporcionando un mejor acceso a innovaciones resisten- tes al clima. El Banco Mundial propone un enfoque inte- Aumentar la resiliencia al cambio climático y los grado para el sector con estos cuatro puntos de entrada: desastres naturales (i) hacer que los productores sean más productivos y resis- tentes, a la vez de que reduzcan su huella de carbono por Integrar las herramientas de gestión del riesgo de de- medio de Agricultura Climáticamente Inteligente (ACI);175 sastres en los procesos que orientan el desarrollo. La (ii) integrando los productores a las cadenas de valor na- gestión del riesgo de desastres debe integrarse a la in- cionales y mundiales; (iii) fortaleciendo las instituciones y versión pública y los procesos de planificación territorial la provisión de bienes públicos; y (iv) promoviendo el uso mediante la introducción de mecanismos de detección y y la gestión sostenible de los recursos naturales a nivel de consideraciones del riesgo de desastres. También podría cuencas. considerarse nuevas medidas para promover la reducción del riesgo de desastres en los sectores prioritarios a tra- vés del desarrollo de herramientas de información sobre 175  Agricultura climáticamente inteligente (ACI) es un enfoque peligros y riesgos (p. ej. el índice de seguridad escolar o que busca aumentar la productividad de una manera ambiental y socialmente sostenible, fortalecer la resiliencia de los agricultores al cambio climático y reducir la contribución de la agricultura al cambio climático mediante la reducción de las emisiones de gases de efecto 174  Estrategia Nacional de Adaptación al Cambio Climático en el sec- invernadero y aumentando el almacenamiento de carbono en las tie- tor Agropecuario de RD 2014-2020, preparado por el Consejo Nacional rras agrícolas. Por tanto, la ACI trata de la adaptación y mitigación del para el CC y el Mecanismo de Desarrollo Limpio. sector agrícola. Para construir un mejor futuro juntos • Promoción de una agricultura climáticamente inteli- gente: Esto podría lograrse a través de un enfoque integral de paisaje que abarque: (i) promoción de las buenas prácticas agrícolas en pastos, tierras de pasto- reo y la agricultura de secano en las secciones alta y media de la cuenca; y (ii) promoción de la agricultura de riego moderna y eficiente en las secciones medias y baja de la cuenca. La promoción de la ACI también puede apoyar la GRD para cumplir sus compromisos con la COP21 en la agenda de mitigación y alcanzar su objetivo de adaptación al Cambio Climático (CC). En su Contribución Prevista Determinada a Nivel Na- cional (INDC, por sus siglas en inglés), la propuesta del Gobierno para la mitigación es reducir la emisión de gases de efecto invernadero en un 25 por ciento en 2030, en relación con la línea de base 2010 (3.6t de CO2 equivalente) y el sector agrícola puede desem- peñar un papel importante en la consecución de este objetivo. • Promover la conservación de activos de recursos natura- les: Bajo el mandato del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la promoción de la gestión inte- grada de los recursos hídricos a nivel de cuencas, im- plementación del Pago y Compensación por Servicios Ambientales176 participación de REDD+177 son algunas de las actividades más importantes que se llevarán a 113 cabo para garantizar una conservación sostenible de los recursos naturales. 176  Se ejecutó un proyecto piloto en el Yaque del Norte. 177  El Banco Mundial está ayudando al país a diseñar y llevar a cabo las actividades para el Proyecto de Preparación para la Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de los Bosques (mejor conocido como REDD+).