> 养老金世界变化中的名义账户制 上卷：性别、政治与可持续性.indd 1 17-9-29 9:14 图书在版编目 ( CIP)数据 养老金世界变化中的名义账户制 .上卷 , 进展 、 教训与实施 /( 奥 ) 罗伯特 · 霍尔茨曼 ( RobertH ol z mann) 等主编 ; 郑秉文等译 . — 北京 : 中国劳动社会保 障出版社 ,2 017 书 名 原 文 :N of ninac nilD a ei fndC e on trb iut ionPes nionSh cemesinaC h ani gng Peni sonW ol rd ISBN9 78 7 5 167 22 15 2 Ⅰ.① 养 … Ⅱ.① 罗 … ② 郑 … Ⅲ.① 退 休 金 劳 动 制 度 研 究 世 界 Ⅳ.①F24. 9 1 中国版本图书馆 CIP 数据核字 ( 2017)第237123号 Copyri ght2 012b yI nterna tionalBankf orR econst ructionandD evelopm en/ t TheW ol rdB ank Thisw orkw asorii gnallyp ubi lshedb yT heW ol rdB an kinE ngls iha sN on fi na ni calD efinedC ot nribut ion Peni sonS chemesinaC han gn i gP eni sonW or ld V olum e1:P rogress,L eso sns, andI mp lementt aionin 2012. ThsC i hinesetranslai tonw asara r ngedb yC hinaL abor& S ocialSecurt iyP ubl ishingH ouse. Chn ia Labor& S oci alS ecui rtyP ubi lshingH ouse i sr esponi sblet hequali tyo fthet r a ns lati on .Inc aseofa nydi- s c repancis e ,theo i rginalIanguagew il l gover n . The f indings,interpre tato i ns,a ndconclui sons expres sed inthsw i r okd on otnecessai rlyrefl ecttheviews of TheW or ldB ank ,itsBoardo fE xecu tiveD i rectors,o rtheg oven r mentstheyr epreset n . TheW orldBankd oesnot gur aanteetheaccurac yo fthed atainc ludedint i hsw ork. Theb oundr aies,col ors,d - e nomina tions,ando t h r e n iformationshowno nanym ap inthisworkd onotim l pya nyjudgment onthepartofT he W r oldBankc one crningthelegalstat usof anyterr ito ryo rrhe endr osem et n oracc eptanceof suc hb oundar ies. 2012 年 , 版权所有 国际复兴开发银行/世界银行 本书原版由世界银行于 2 012 年以英文出版 , 书名为 《 养老金世界变化中的名义账户制 上 卷 : 进 展 、 教 训与实施 》 。 中文版由中国劳动社会保障出版社安排翻译并对译文的质量负责 。 中文版与英文版 在 内 容 上 如有任何差异 , 以英文版为准 。 本书所阐述的任何研究成果 、 诠释和结论未必反映世界银行 、 其执行董事会及其所代表的政府的观点 。 世界银行不保证本书所包含的数据的准确性 。 本 书 所 附 地 图 的 疆 界 、 颜 色 、 名 称 及 其 他 信 息 , 并 不 表 示 世界银行对任何领土的法律地位的判断 , 也不意味着对这些疆界的认可或接受 。 中国劳动社会保障出版社出版发行 (北京市惠新东街 1 号 邮政编码 :100029) * 厂印刷装订 新华书店经销 787 毫米 ×1092 毫米 1 6 开本 2 3 印张 403 千字 2017年1 0 月第 1 版 2017年10 月第 1 次印刷 定价 :58.00元 读者服务部电话 :( 010)64929211/64921644/84626437 营销部电话 :( 010)6 4961894 出版社网址 :h t tp://www.cls as c .om.cn 版权专有 侵权必究 如有印装差错 , 请与本社联系调换 :( 010)50948191 我社将与版权执法机关配合 , 大力打击盗印 、 销售和使用盗版 图书活动 , 敬请广大读者协助举报 , 经查实将给予举报者奖励 。 举报电话 :( 010)64954652 “名义 缴 费 确 定 型 ” (即 “名 义 账 户 制”,下 简 称 “ N DC”) 养老金制度源自 20 世纪 90 年代早期 , 瑞典 、 意 大利 、 波兰和 拉 脱 维 亚 率 先 引 入 这 个 制 度 。 从 此 ,NDC 就成为其他欧洲国家 (包括挪威 、 希腊等国 ) 养老金改革 的一个样本 , 并作为世界各国 (地区 ) 养老金改革的一个 基准开始逐渐普及开来 。 NDC 是缴费确定型 ( D C 型 ) 的账户现收现 付 制 , 其 缴费来自个人或为个人而缴费的其他方式 , 支付给养老金 计划并计入个人账户 , 个人账户与制度的内部收益率进行 指数化挂钩 。 达到领取养老金年龄之后 , 个人可选择在任 何时间退休并申领基于其资本余额和个人寿命预期计算的 终身年金 。 在标准 的 NDC 制 度 中, 养 老 金 与 内 部 收 益 率 实行指数化 挂 钩 , 基 于 现 实 债 务 (未 筹 资) 与 资 产 评 估 (筹资 ) 的支付能力可以维持财务的平衡 。 NDC 养老金计划的重要特 征 是 既 具 有 代 内 的 公 平 性 , 也有代际的公平性 , 因为每个参保人的待遇水平是以其本 人的缴费为基础的 , 每代人的缴费率是相同的 。 制度是透 明的 , 逻辑是易懂的 。 此外 , 它支持劳动力跨地区流动和 弹性退休 制 度 。 另 外 ,NDC 可对现收现付养老金制度的 人口风险实施管理 , 筹资来自制度内部 , 养老金的承诺得 以保证 , 对政府而言不会对财政构成威胁 。 对发展中国家而言 , 如果老年人口没有养老金或养老 金数量十分 有 限 ,NDC 计划的最大魅力是它可从工作人 口向当前退休人口提供转移支付 , 与此同时 , 劳动者的个 人账户计划 已 经 开 始 运 转 。NDC 计划的另一个优点是它 能帮助参保人理解公共养老金 、 企业养老金 、 个人养老金 ·1 · 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 的DC 型账户计划 , 为养老金制度框架创建一个完整的逻辑关系 。 这套文集译自瑞典政府和 世 界 银 行 2009年12月在斯德哥尔摩联合召开的 第二次 NDC 研讨会的论文 集 ① 。 第 一 次 NDC 研讨会是由瑞典国家社会保险局 与世界银行于 2003年12 月在斯德哥尔摩联合召开的 , 我们第一部研究 NDC计 划的文集就是那次会 议 的 成 果 ② 。 那 部 文 集 的 目 录 显 示 了 顶 尖 专 家 对 这 个 领 域 的研究成果 , 还显示了对 NDC 模式的检验和讨论 , 因为这个创新模式在当时刚 刚诞生 。 摆在大家案 头 的 是 第 二 部 文 集 的 中 文 版 , 出 版 这 个 文 集 的 目 的 是 对 实 行 NDC 改革十年以上的国家进行深入和全面的反思回顾 , 对世界范围内养老金改 革中有关 NDC 的地位和作用的讨论进行认真考察 , 对第一部文集讨论较少或关 注不够的有关制度设计和运 行 的 重 要 内 容 进 行 深 入 研 讨 。 这 套 文 集 里 有 两 章 是 专门研究中国养老金制度改革的 。 我们相信 ,NDC 概念对引 导 中 国 养 老 金 改 革 的 努 力 方 向 是 极 具 吸 引 力 的 , NDC 计划有五个优势 特 别 适 合 中 国 的 大 背 景 : 第 一 ,NDC 模式为应对人口老 龄化和确保公共养老金制度 财 务 可 持 续 性 提 供 了 一 个 最 自 然 、 最 系 统 的 改 革 路 径 ; 第二 ,NDC 方式可使一个国家的多种养老金制度平稳 、 和谐地整合为一个 制度 , 参保人迄今积累的养 老 金 权 益 可 以 完 整 地 转 换 到 统 一 的 制 度 中 , 成 为 和 谐的单一计划 的 初 始 资 本 ; 第 三 , 更 为 重 要 的 是 , 中 国 的 劳 动 力 流 动 性 很 高 , NDC 制度下养老金账户的便携性有利于农民工的权益积累 , 并且可以为解决债 务问题提供不同的选择 ; 第四 , 在 NDC 框架下 , 全面降低缴费率导致的债务积 压可通过扩大计划覆盖面获得的额外收益予以解决 ; 第五 ,NDC 计划具有灵活 性 , 它可作为养老金制度的 主 体 , 辅 以 社 会 养 老 金 计 划 和 完 全 积 累 式 计 划 作 为 “两翼 ”:NDC 主体的比重越大 ,“两翼 ” 就越小 , 反过来也一样 。 我们希望读者从这第二部 译 著 里 能 够 获 取 更 多 的 知 识 积 累 。 我 们 早 就 宣 布 ① H olzmann,R obr et,EdwardPalmer andDavdR i oba lino,2012.eds.N onfn ia ni calD e fin e dCo- n r tibt uionPes nionS chemesinaC hangi n gP n esionW orld V ou l me1:P rogres,L s es sons,a ndI mpl- e mentat ion.W asi hngtonD .C.:WorldB ank; H l ozmann,R obert,Edwar dP a lm erandD ai vdR obai lno, 2013.eds.Nonfn ian cilD a ei fnedConr tibt uinP o en sinS o ch e mesi na C hangi ngPen sinW o or ld Vl oume2: Gendr,P e ol ii tcs,andFinanc ialSt abii lty.W a s h ingtonD.C.:W r oldB ank. ② H olzmann,R obet r andEd wadP r l a mer,2006.eds.Pens ionReformthrough NDCs: I ssue sa nd Pro spec tsfrN o on - Fn i anc ialD ei fnedC ont ribution ( ND C)S chemes, Wasi hngo t nD.C. :Wol rdB ank.该 书的中文版已于 2 009 年 2 月由中国劳动社会保障出版社出版发行 , 其中文书名为 《 名义账户 制 的 理 论 与 实践 ——— 社会保障改革新思想 》, 罗伯特 · 霍尔茨曼 、 爱德华 · 帕尔默主编 , 郑秉文等译 , 郑秉 文 和 黄 念 校译 。——— 译者注 ·2 · 中文版前言 ZHONGWENBANQA I NYAN 将于 2017年 10 月 5—6 日在罗马召开第三次 NDC 研讨会 , 第三部会议论文 集 将于 2018 年秋天出版 , 届时将给大家的书架上再增添一本新书 。 罗伯特 · 霍尔茨曼 维也纳/吉隆坡/悉尼 爱德华 · 帕尔默 斯德哥尔摩/乌普萨拉 2017年9月 ·3 · 对改革产生的影响进行辨析是需要时间的 , 尤其对那 些开创性的改革来说更是如此 。 瑞典是 20 世纪 90 年代仅 有的几个首创与实 施 NDC 制 度 的 国 家 之 一, 其 他 国 家 还 有意大利 、 拉脱维亚和波兰 。 瑞典养老金改革的一个基本原则是在长期内尊重并信 守养老金制度对瑞典退休者和缴费者的承诺 , 我们对此牢 记在心 。 我们认为 , 小步和渐进的改革可能产生加剧现行 制度缺陷的风险 , 因此 , 瑞典踏上了对养老金制度具有重 要意义的体制变革 和 创 建 NDC 制 度 的 政 治 之 旅。 支 撑 改 革的哲学基础是在动态的人口与经济环境中寻求财务稳定 性 , 与此同时 , 在 代 际 和 不 同 收 入 群 体 之 间 通 过 分 散 经 济 、 财务和人口等方面风险的方式建立起公正性 。 这听起来非常苛刻吗 ? 是的 。 但是 , 在瑞典养老金制 度结构向 NDC 转换的 过 程 中 可 以 把 这 些 哲 学 理 念 嵌 入 制 度设计之中 。 我们的制度特征具有公共性 、 普惠性和强制 性 , 它坚持的基本原则是社会经济的公平性 , 这是一个将 养老金建立在终生收入基础之上 、 与个人账户缴费积累完 全相符的制度 。 缴 费 与 待 遇 直 接 挂 钩 还 能 增 强 工 作 激 励 , 它来自精算型的制度结构 , 其年金因子是以退休余命为基 础 。 事后看来 , 这些制度设计特征带来了结构性的性别平 衡 , 尽管要使男性与女性的实际养老金结果实现平等还有 很多工作需要做 。 瑞 典 的 NDC 制度提高了养老金制度的 透明性 , 特别是制度的财务状况 。 我们看到 , 这样的制度 更多地将受益人的需求作为决策的根据 。 所以 , 为了保证 制度激励机制和结构运行正常 , 决策者和养老金提供者有 责任为大众提供易于理解 、 全面的信息 。 ·5 · 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 紧缩的世界经济形势再度 引 发 养 老 金 改 革 。 经 济 危 机 使 欧 洲 范 围 内 养 老 金 制度的弱点愈加彰显 , 改革 浪 潮 对 过 去 五 年 来 养 老 金 政 策 的 影 响 巨 大 。 在 经 济 危机的初始阶段 , 一般来说 , 改 革 被 视 为 巩 固 预 算 或 经 济 刺 激 一 揽 子 计 划 的 组 成部分 , 具有明显 的 反 周 期 性 。 而 我 们 现 在 看 到 的 是 结 构 性 改 革 的 发 展 趋 势 , 旨在经济和人口的压力下确保养老金的长期充足性 。 还有其他一些国家 (如挪威和埃及 ) 也选择了 NDC 制度 。 瑞典养老金改革 发端于 1999 年 , 总体看经受住 了 过 去 15 年 来 暴 风 雨 般 的 考 验。 然 而, 对 养 老 金改革效果进行检视是非常 必 要 的 , 只 有 这 样 才 能 确 保 我 们 的 制 度 结 构 转 型 效 果更加理想 , 即使劳动力市场行为和条件特别是女性的环境发生变化 。 正是出于这个原因 , 瑞典政府与世界银行和瑞典社会保险局于 1999 年在斯 德哥尔摩共同举办了那次研讨会 。 来自不同国家的知名专家对不同 NDC 制度设 计的优势和劣势进行了考 察 和 分 析 。 我 们 可 以 从 其 他 国 家 吸 取 政 策 教 训 , 重 新 审视我们改革的初衷 , 探索 需 要 进 一 步 完 善 的 领 域 。 没 有 机 会 参 加 那 次 大 会 的 有关人士可在这个出版物里分享到这些浓缩的知识精华 。 感谢来自全球各地的有关官 员 和 专 家 参 加 那 次 研 讨 会 并 分 享 他 们 的 研 究 经 验和知识 ; 感谢世界银行和 瑞 典 社 会 保 险 局 的 努 力 , 他 们 为 研 讨 会 的 成 功 举 办 和这套文集的顺利出版做 出 了 贡 献 。 我 相 信 , 他 们 的 努 力 为 审 视 我 们 的 改 革 打 下了一个很好的基础 , 为那些有兴趣根据本国情况试图引入 NDC 的国家打开了 方便之门 。 乌尔夫 · 克里斯特森 社会保障事务大臣 瑞典斯德哥尔摩 ·6 · 养老金和社会保险其他项目是任何社会保护制度的一 个组成部分 , 其双重目标是防止收入急剧下降和预防由于 老年 、 残障或死 亡 导 致 的 贫 困 。 有 关 养 老 金 制 度 在 保 护 、 预防 和 促 进 领 域 的 重 要 作 用 在 世 界 银 行 最 新 出 版 的 《 2012—2022年 社 会 保 护 战 略》 中 已 经 得 到 重 申 和 拓 展。 这个新战略对以往十年来养老金改革的成功与挑战做了回 顾 ; 在那十年里 , 世 界 银 行 成 为 养 老 金 改 革 的 主 要 推 动 者 。 更为重要的是 , 这个战略为养老金制度确立了三个重 要目标 , 即覆盖面 、 充足性和可持续性 , 这是世界银行的 概念框架 。 这个新战略还对这些目标与难免出现的困难之 间如何达到最佳平衡给出了答案 。 这个新战略还囊括了目 前日益关注的利用社会养老金缩小覆盖面缺口的问题 , 探 讨了利用缴费配合覆盖面和/或充足性的拓展问题 。 这部综合性研究 文 集 “名 义 缴 费 确 定 型” (即 “名义 账户 ”, 下简称 “ N DC”) 探 讨 和 记 录 了 为 这 个 新 制 度 或 改革选项及其平衡这三个目标的能力所做的努力 。 传统的 DB 型计划面 临 重 重 困 难 , 改 革 陷 入 碎 片 化 , 在 DB 型计 划与其替代性 方 案 即 预 筹 资 型 ( prf eunded) 个 人 账 户 计 划二者之间陷入僵局 。 在这个时刻 , 标新立异的未筹资型 ( nonf inanc ial) 个人账 户 计 划 提 供 了 一 个 有 前 途 的 选 择 。 当前的金 融 危 机 正 转 向 主 权 债 务 危 机 , 这 场 危 机 提 高 了 NDC 制度的吸引力 , 因为 NDC 计划的目标是实现代内和 代际公平性 , 为分散经济和人口风险提供了一个透明的制 度框架 , 并且 , 如果设计得当 , 能够为养老金制度的长期 财务稳定性 提 供 保 障 。NDC 的方法如果辅之以最低保证 养老金 、 显性的非 缴 费 型 养 老 金 权 利 和 一 个 积 累 型 制 度 , ·7 · 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 就可提供一个有效的预防贫困并分散风险的制度框架 。 这部文集是世界银行与瑞典社会保险局密切合作的成果 , 源自 2009 年在斯 德哥尔摩召开的有关 NDC 的第二次研讨会 。 这部文集得到瑞典政府和世界银行 的联合资助 。 我们十分感谢 瑞 典 政 府 提 供 的 财 务 资 助 、 智 力 支 持 以 及 良 好 的 合 作成果 : 对发达经济体的一 项 养 老 金 政 策 创 新 进 行 分 析 , 对 仍 需 探 索 的 养 老 金 理论和制度挑战进行调研 , 对发展中国家养老金改革方向进行探讨 。 塔玛尔 · 马努埃里安 世界银行人类发展网络副主席 阿鲁普 · 巴纳吉 世界银行社会保障与劳动处处长 罗伯特 · 帕拉西奥斯 世界银行养老金小组组长 ·8 · 瑞典社会 保 险 局 和 世 界 银 行 联 合 举 办 的 “ N DC 养老 金制度研讨会 ———进 步 与 新 前 沿: 变 化 中 的 养 老 金 世 界” ( 2009年12 月 2—4 日 , 斯 德 哥 尔 摩 ) 及 其 两 卷 本 文 集 是 很多人和很多机构共同努力的成果 。 我们衷心感谢瑞典政 府 , 特别是瑞典社会保障部 , 不仅是因为他们对大会和文 集出版提 供 了 财 务 支 持 , 还 因 为 他 们 鼓 励 我 们 特 别 关 注 NDC 计划中 的 性 别 问 题 。 所 有 这 些 都 已 证 明 , 举 办 这 次 研讨会和出版这套文集是十分重要的 。 世界银行向我们提 供了足够的会 议 场 地 和 智 力 支 持 , 使 我 们 能 够 集 思 广 益 , 收到来自各个部门诸多同行的指点和信息反馈 。 参与写作的 58 位专家来自世界各地 , 他们信守承诺 , 不辞辛苦 , 最 终 才 使 本 书 的 24 章 和 评 论 得 以 展 现 出 来; 从制定这个写 作 计 划 至 今 , 我 们 已 经 让 他 们 辛 劳 了 三 年 。 他们忍受了我们的说服 、 纠缠 、 引导和劝服 , 心甘情愿地 投入这项 没 有 任 何 货 币 补 偿 的 工 作 。 当 各 章 节 草 稿 初 显 时 , 并非所有的作者都是铁 杆 的 “ N DC 迷”, 但 现 在, 可 以说所有的 作 者 都 陶 醉 于 NDC 计 划 的 方 法 论 及 其 潜 能, 都致力于研究 NDC 制 度 的 优 劣 和 利 弊。 对 他 们 投 入 的 时 间 、 精力和信守承诺 , 我们十分感激 。 更重要的是 , 作者的思想火花在呈现给读者之前需要 进行整理 、 转化和适当的版式安排 。 非常幸运的是 , 世界 银行出版处给予了阵营强大的支持 : 保拉 · 斯卡拉布林任 策划编辑 , 马克 · 英格布雷森任制作编辑 , 他们的献身精 神和专业技能是无与伦比的 。 我们还要祝福两位重要的文 字编辑 , 南希 · 莱文和琳达 · 斯特林格 , 他们为学术思想 与写作转化为正确 、 流利的英文做出了巨大贡献 , 对此我 ·9 · 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 们表示衷心的 感 谢 。 当 然 , 没 有 强 大 的 行 政 支 持 , 所 有 这 些 努 力 都 是 徒 劳 的 , 为此 , 我们衷心感谢萨姆斯 · 雷 曼 和 华 盛 顿 的 阿 米 拉 · 尼 古 拉 斯 以 及 斯 德 哥 尔 摩的保拉 · 阿博德和克斯汀 · 卡尔森 。 罗伯特 · 霍尔茨曼 爱德华 · 帕尔默 大卫 · 罗巴里诺 ·10· ACFTU Al l-Chn iaFede rai to fT no radeUno ins 中华全国总工会 (中国 ) AFP cl ole ctv ieya l gr ee a derl yrt eir e mentscheme 集体协商的提前退休计划 (挪威 ) AFP admin ist rat oro fpeni sonf u nds( admii nst radoad r e o f ndosdepens ione s ) 养老金管理公司 (智利 ) ARMA auo tregr esi svemoi vngavr eage 自回归移动平均 CEPAL Comi siónEconómi capr aa Améi rcaLai tn l aye Cai rbe 拉美经委会 (联合国 ) CPI consumerpr iceindex 消费物价指数 DB df einedbenf eit 待遇确定型 DC df eine o dc n trb i u tion 缴费确定型 DS i I dsai blt iyandsuv rivos rhi p i nsua rne c 残障与遗属保险 EC Euo r peanCommi sso in 欧洲委员会 ECB Euo r peanCent ralBank 欧洲中央银行 ECLAC EconomcC i omms iso i o nfrLai tn Amei rcaand t h eCai rbbean 拉美经委会 (联合国 ) EGAD Egypt ianGove rnmentAcu t a rilD a epa rtment 埃及政府精算部 EMU Euo r peanMont eayU r no in 欧洲货币联盟 EU Eur o peanUno in 欧盟 FD i C fnanc ialdf eine o dc t nri b t uion 实账缴费确定型 (与NDC 相对应 ) GARCH genr eal izeda utr oegr esi sveconi dto inlh a t e- r eoscedas tii cty 广义自回归条件异方差 ·11· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H GD r P gos sdomes ticpo r dut c 国内生产总值 GSIF Gove rnmentSoi calInsua r nc eFund 政府社会保险基金 (埃及 ) HPA a ffl iia tes’pens ionh iso tri es( hit sor iaspe rvs iiona lea sdmin isr tai tvs a ) 雇员养老金历史 (智利 ) IKA Soc ialInsua rneO c rgan iza tion 社会保险组织 (希腊 ) I n MF Itr ent aiona lMont ear yFund 国际货币基金组织 INE Nat iona lSt ati sti calAgency( Ins tiu ttoNai cona l deEsa tdí stc ias) 国家统计局 (智利 ) INP I n t siu ttodeNormal izc aiónPrei vso inl( a Chi le) 养老金标准化研究所 (智利 ) INPS Nai tona lSoi calSecur ityI n t siu tte 国家社会保障研究所 (意大利 ) I n T ifo r mai tont echno logy 信息技术 MDC mac thi n gdf eine o dc t nri b t uion 配套缴费确定型 MoHRSS Mii nst r fH yo umanResouc resandSoc ialSecui rty 人力资源和社会保障部 (中国 ) MPG mii n mumpens iongur aane te 最低保证养老金 NDB noni fnani caldf einedbenf eit 名义待遇确定型 NDC nonf inani cal( not iona l )de finedc o t nrb i u tion 名义缴费确定型或名义账户制 NIB Nat ionl a n I ve stmentBank 国民投资银行 (埃及等 ) NOSI Nai tonlO a rgan iza tionf orSoc ialInsua rne c 社会保险国家组织 (埃及 ) OECD Orgai nst aionf orEconomcC i oo - pe rai tonandDeve lopment 经济合作与发展组织 PASIS a ssi stanep c eni sons( pens iones ass iteni cal es) 救助式养老金 (智利 ) PAYG paya syougo 现收现付制 PSIF Pubi lcandPi rvt aeSoi calInsur aneF c und 公共与私人社会保险基金 (埃及 ) PSS&UT p ubl icseri vceset corandpubl icunde rtai kngs 机关事业单位 (中国 ) SAR spei caladmii nst ratv ieregi on 特别行政区 SP Peni sonsSupr evi sor( Supr eit nendeni cadePeni sons e ) 养老金监督机构 SSIA Swed ishSoi calInsua rnc eAgency 瑞典社会保险局 ZUS Soc ialInsua r nc e I n t sit uto in 社会保险局 (波兰 ) ·12· 中文版前言 …………………………… 罗伯特 · 霍尔茨曼 爱德华 · 帕尔默/1 前言 ……………………………………………………… 乌尔夫 · 克里斯特森/5 序言 ……… 塔玛尔 · 马努埃里安 阿鲁普 · 巴纳吉 罗伯特 · 帕拉西奥斯/7 鸣谢 ……………… 罗伯特 · 霍尔茨曼 爱德华 · 帕尔默 大卫 · 罗巴里诺/9 缩略语 …………………………………………………………………………… /11 第一部分　评估经验教训和问题 第一章 进入青春期的 NDC: 教训和问题 ……………………………… 罗伯特 · 霍尔茨曼 爱德华 · 帕尔默/ 3 第二章 第一波 NDC 改革浪潮 : 来自意大利 、 拉脱维亚 、 波兰及瑞典 的经验 …………………………… 阿格尼斯卡 · 克洛恩-多明扎克 丹尼尔 · 佛朗哥 爱德华 · 帕尔默/31 第三章 殊途同归 : 发达国家的 NDC 和养老金改革方向 …………………………………………………… 爱德华 · 怀特豪斯/93 评论一 ………………………………………………… 马雷克 · 戈拉/117 评论二 ……………………………………… 克日什托夫 · 哈格梅赫/123 评论三 ………………………………………………… 伯恩德 · 马林/128 评论四 ……………………………………… 弗里茨 · 冯 · 诺德海姆/136 第二部分　法定的改革或建议的改革 第四章 挪威养老金改革 : 将 NDC 与再分配目标相融合 ………… 阿恩 · 马格努斯 · 克里斯坦森 丹尼斯 · 弗雷德里克森 奥勒 · 克里斯蒂安 · 利恩 尼尔斯 · 马丁/143 评论 …………………………………………………… 塔莫 · 瓦科嫩/171 ·Ⅰ· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 第五章 埃及新型社会保险体系 : 新兴经济体的 NDC 改革 …………………………… 穆罕默德 · 玛艾特 古斯塔沃 · 德马科/175 评论 ………………………………………………… 豪尔赫 · 米格尔/201 第六章 中国 : 一个基于 NDC 的 “ 混合型 ” 养老金改革思路 …… 郑秉文/204 评论 ……………………………… 阿格尼斯卡 · 克罗恩-多明扎克/221 第七章 中国 : 老龄化经济下的养老金改革 ……………… 海基 · 奥克萨宁/225 评论 …………………………………………………… 马克 · 多夫曼/270 第八章 希腊 : NDC 范式作为可持续养老金制度的架构 ……………………………………………… 密尔顿 · 内克塔里奥斯/273 评论 ………………………………………………………… 高山孝一/294 第九章 智利养老金向 DC 转型的财政成本与待遇评估 : 一个回溯分析 ………………………… 爱德华多 · 法竞希尔博 大卫 · 罗马里诺/297 评论 …… 玛丽亚·德尔卡门·博阿多-佩纳斯 卡洛斯·维达尔-梅里亚/331 人名译名对照表 (A~Z) …………………………………………………… /334 译后记 …………………………………………………………………… 郑秉文/343 ·Ⅱ· 第一章 进入青春期的 NDC: 教训和问题 罗伯特 · 霍尔茨曼 爱德华 · 帕尔默 在本导论的章节里 , 我 们 列 出 了 这 两 卷 本 汇 集 研 究 的 “名义缴费确定 型 ”( N DC) 计划即 “名义账户制 ”(下简称 NDC) 的动机和背景 , 考查了 采用 NDC 模式国家的简要历史 , 总结了两卷本的内容 , 并为政策研究议程 提供了政策结论和建议 。 我们得出的主要结论如下 : • 正如意大利 、 拉脱维 亚 、 波 兰 和 瑞 典 的 经 验 所 示 ,NDC 计划运作 良好 , 但仍有改进余地 ; • 应立即实行转型 , 以避免未来出现问题 ; • 当转型成本显现时 , 应识别它并支付 , 这是迟早要面对的问题 ; • 采用显性稳定机制 , 以保证偿付能力 ; • 建立储备基金 , 以确保流动性 ; • 制定一个分担系统长寿风险的显性机制 ; • 识别 、 分析和解决 NDC 计划的性别问题 。 建议研究日程列出先后顺序 , 以下四个任务应优先考虑 : • 根据养老金制度的主要目标 , 并与设计的替代方案进行比较 , 评估 NDC 计划的结果 ; • 开发养老金资产和 债 务 的 测 量 工 具 , 指 导 NDC 计 划 的 引 入、 调 整 和可持续发展 ; • 漓清 NDC(为中 央 消 费 平 滑 支 柱 ) 与 其 他 支 柱 和 待 遇 的 交 叉 互 动 关系 ; • 解决低收入和中等收入国家 NDC 计划的设计和实施问题 。 NDC 计划现正处于十 几 岁 的 豆 蔻 年 华 阶 段 。 这 一 概 念 诞 生 于 20世纪 90 年代初 , 并于 90 年 代 中 期 开 始 在 一 些 国 家 付 诸 实 施。 迄 今 为 止, 实 施 NDC 计划最完整 的 国 家 有 意 大 利 、 拉 脱 维 亚 、 波 兰 和 瑞 典 , 但 NDC 计划 的重要组成部分最近 已 被 其 他 国 家 采 用 。 当 全 世 界 似 乎 陷 在 传 统 的 DB型 ·3· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 制度碎片化改革与采用预筹 积 累 制 和 做 实 账 户 计 划 的 两 难 僵 局 时 , 这 一 创 造 性 的非积累型个人账户的做法立即点燃了新的希望 。 在较早一期的论文集中 , 我们 (Hoz l mannandPa l mer2006) 回 顾 了 NDC 的童年时代 ① 。 六 年 后 ,NDC 青 春 期 到 来, 为 确 保 NDC 在成年期能够取得成 功 , 到了考察 NDC 的经验教训和评估其需要解决问题的时候了 。 第一本书是 2003 年 9 月在瑞典斯德哥尔摩以外的桑德哈姆恩岛上举行的一 次会议的产物 。 出 版 那 本 书 的 目 的 是 向 全 世 界 范 围 的 读 者 介 绍 具 有 创 造 性 的 NDC 养老金计划模式 , 召开会议的目的是为了严格审查这一新思想 , 将这一领 域中主要专家的对话内容记录下来 。 现在这 部 文 集 是 2009年12月在斯德哥尔摩举行的第二次 NDC 会议的产 物 , 它得到了世界银行和瑞 典 社 会 保 障 局 的 资 助 。 第 二 次 会 议 和 这 部 文 集 的 目 的在于更深入 、 更全 面 回 顾 十 多 年 来 已 经 实 行 NDC 国 家 的 经 验, 评 估 近 来 把 NDC 计划置于养老金改革领域的诸多讨论 , 并详细解决第一部文集很少或者几 乎没有注意到的与 NDC 设计和实施有关的重要问题 。 在2008—2009 年金融危 机 和 随 之 而 来 的 世 界 大 部 分 地 区 发 生 的 经 济 衰 退 中 , 有偿付能力的养老金制度的重要性显得特别突出 。 希腊 、 葡萄牙 、 西班牙 、 一些东欧和中欧国家以及其 他 潜 在 高 负 债 国 家 的 财 政 困 境 证 明 , 财 务 不 可 持 续 的养老金制度已经产生了 负 面 影 响 。 我 们 现 在 看 到 的 情 况 是 , 根 据 市 场 对 主 权 国家信用的判断 , 在许多情 况 下 , 相 当 一 部 分 的 未 来 承 诺 是 养 老 金 债 务 。 金 融 市场很可能对养老金债务的 不 确 定 性 以 及 导 致 的 偿 付 能 力 问 题 做 出 越 来 越 激 烈 的反应 。 如果没 有 养 老 金 改 革 , 尤 其 在 发 达 经 济 体 里 , 人 口 老 龄 化 程 度 很 高 , 退休人口存活率迅速增长 , 巩固公共财政很难取得成功 。 出现这种相同情况的不仅 仅 是 发 达 国 家 , 在 中 等 收 入 和 低 收 入 国 家 中 也 存 在财政担忧 , 因为根据联合 国 对 这 些 国 家 未 来 半 个 世 纪 的 人 口 预 测 显 示 , 相 当 数量的人口将面临老龄化 的 问 题 。 尽 管 其 中 许 多 国 家 的 养 老 金 历 史 很 短 , 但 在 财政上已背上了养 老 金 制 度 不 可 持 续 的 沉 重 负 担 。 在 建 立 全 国 养 老 金 制 度 时 , 其他国家应学习当今众多的国际经验 。 中等收入和低收入国家面临 的 另 一 个 挑 战 是 当 前 养 老 金 制 度 的 碎 片 化 和 低 覆盖率 。 此外 , 设计不良的待遇确定型 ( D B) 计划常常并行操作 , 其便 携 性 的 弱化影响劳动力的流动 , 造 成 不 平 等 。 平 均 而 言 , 中 等 收 入 和 低 收 入 国 家 的 强 ① R ober tH oz l mannandE dwadP r almerei dti ng i nc hi ef,Peni sonRef orm: Issusa e ndProspe ctsfr o No- nF i nani calDei fnedC onr tibui ton( NDC)S chemes,t heW o rldBank,W asi hngt o nD C.2006.中 文 版 见 : 罗伯特 · 霍尔茨曼 , 爱德华 · 帕尔默主编 .名义账户制的理论与实践 — —— 社会保障改革新思想 .郑秉 文等译 .北京 : 中国劳动社会保障出版社 ,2009——— 译者注 ·4· 第一章 进入青春期的 NDC: 教训和问题 J INRUQI N GCHUNQIDENDC:J IAOXUNHEWENTI 制性养老金对劳动力的覆盖率不到 30% , 而在现行的养老 金 制 度 里 要 扩 大 覆 盖 率是非常困难的 。 即使有的 国 家 覆 盖 率 相 对 较 高 并 在 不 断 扩 大 , 但 如 果 不 进 行 系统性变革 , 要获得长期财务可持续性也是没有希望的 。 正是在这种背景下 ,NDC 改革变得具有吸引力 , 即使在低收入和中等收入 国家也是如此 。 这种改革带 来 的 养 老 金 债 务 完 全 透 明 , 其 内 生 机 制 对 支 付 能 力 和财务可持续性具有保障作用 。NDC 的特征是中性的和面对面的劳动供给的个 人决策 , 并且具有完全相同的潜能来促进 “实账缴费确定型 ” ( F DC) (或预筹 积累 ) 计划的形成 , 与典型的 DB 型现收现付制 ( N DB) 形成鲜明对照 。 此外 , NDC 的制度设计为整合或 至 少 统 一 制 度 打 开 了 大 门 , 促 进 了 养 老 金 的 便 携 性 。 NDC 还可成为设计其他替代性安排的建筑模块 , 旨在扩大非正规部门养老金的 覆盖面 。 各国正在仔细观察 NDC 的 另 一 个 原 因 是 ,21世纪第一个十年持续发生的 严峻的金融危机动摇了对 “实账缴费确定型 ”( F DC) 的信心 , 而许多经济学家 过去一直认为 FDC 是一个国家首选的养老金可替代性措施 。 经过以往十年的金 融危机之后 ,FDC 对许 多 国 家 不 再 那 么 具 有 吸 引 力 了 。 此 外 , 不 少 专 家 预 测 , 未来金融市场获得的收 益 率 将 会 很 低 , 这 是 因 为 , 随 着 人 口 老 龄 化 的 加 剧 , 他 们将进入其生命周期的消 费 阶 段 , 除 经 济 基 本 面 之 外 , 剧 烈 震 荡 现 象 将 持 续 下 去。 更重要的是 , 鉴于许多国家 的 显 性 公 共 债 务 居 高 不 下 , 建 立 预 筹 积 累 式 制 度所需的支付转型成本在财政能力和支付意愿上都可能会降低 。 轻视转型成本 , 忽视经济冲击产生的财政 影 响 , 所 有 这 些 , 在 许 多 拉 丁 美 洲 和 中 东 欧 实 施 养 老 金改革的国家已经证明是致命的 。 针对这些制约因素 ,NDC 改革为新兴经济体 提供了一个具有吸引力的替代方案 。 即使养老金的最终目标是实施完全积累制 , NDC 也完全可为其打下一个基础 , 其具体途径是建立一个既有支付能力 、 又可 由金融资产部分做实的个 人 账 户 系 统 。 随 着 条 件 的 不 断 完 善 , 制 度 的 筹 资 水 平 可相应提高 。 2003 年召开的 NDC 大会及其随后 2006 年出版的书 , 其目的是为了让 全 世 界关注传统的 NDB(名义待遇确定型 ) (或 “非 积 累 的 ”) 养 老 金 计 划 已 经 有 了一个全新的 、 很有前途的改革前景 。 与会者提交的文章描述和讨论了 NDC概 念的微观和宏观经济基础 , 改革先驱 们 从 NDB 转变到 NDC 所 使 用 的 方 法,早 期的经验教训和存在的主 要 问 题 。 这 本 出 版 物 产 生 了 显 著 的 影 响 , 其 重 要 研 究 成果不 断 涌 入 到 全 球 各 国 养 老 金 改 革 委 员 会 的 讨 论 之 中 , 一 些 国 家 采 用 了 NDC, 这本书被翻译成了中文 、 德文和西班牙文 。 2012 年的这个出版物分成两卷 , 因为投 稿 过 多 , 我 们 不 得 不 进 行 删 减 。 上 ·5· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 卷是关于 NDC 的进展 、 经验和实施 , 其中 , 包括对意大利 、 拉脱维亚 、 波兰和 瑞典这四个试点国家经验教训的详细分析 , 埃及和挪威根据 NDC 方法进行的新 试点 , 智利 (回顾性地 )、 中国和希腊实 施 NDC 的 总 体 思 路。 有 一 章 讨 论 的 是 NDC 某些功能是否可以在 NDB 制 度 改 革 背 景 下 进 行 模 拟, 正 如 经 济 合 作 与 发 展组织 ( O ECD) 一些成员国的经验所表明的那样 。 下卷研究的是关于 NDC的 性别 、 政治和金融稳定 , 包括对 2006 年出版物很少注意或者根本没有注意到的 问题也进行了深入分析 。 性 别 视 角 是 五 章 的 焦 点 , 它 涵 盖 了 这 一 领 域 至 今 最 全 面的讨论 。 金融稳定有关的问题在六章中进行了探讨 , 涵盖了 NDC 的微观经济 和宏观经济的诸多领域 , 例如 ,NDC 平衡机制与债券的潜在作用 、 储备基金的 使用 、 遗留成本的处理 , 设计年金产品时长寿风险的管理技术问题等 。 尽管这两卷本书深入探讨 了 很 多 问 题 , 但 有 些 问 题 还 是 没 有 提 供 现 成 的 理 想答案 。 我们将在本章结束部分回来探讨这些问题 。 接下来 , 我们将总览这两卷 本 二 十 四 章 的 结 构 , 然 后 是 识 别 关 键 政 策 的 经 验教训 , 概述未来研究的议程并给出结论 。 投 稿 概 述 这本文集的内容分成六 个 标 题 。 在 上 卷 中 , 第 一 部 分 评 估 了 一 些 国 家 的 经 验教训和存在的问题 , 第二 部 分 介 绍 了 正 在 实 施 或 考 虑 的 改 革 。 在 下 卷 中 , 第 一部分着重关注的是 NDC 养老金改革中的性别问题 , 第二部分讨论了政治经济 学的问题 , 第三部分考察的是与 NDC 支 付 能 力、 流 动 性 ( li qud iit y )和稳定性 相关的问题 , 第四部分囊括了研究人员和从业人员小组思考的其他四个话题 。 上卷第一部分 : 评估经验教训和问题 第一章 《进入青春期的 NDC: 教训和问题 》 表明了本书的目标 , 介绍了两 卷本将要处理的问题 , 概述了总体结论和建议 。 第二章在 《第一波 NDC 改革浪潮 : 来自意大利 、 拉脱维亚 、 波兰和瑞典的 经验 》 中 , 阿格尼斯卡 · 克洛恩-多明扎克 、 丹尼尔 · 佛朗哥 、 爱德华 · 帕 尔 默 对四个早期实施 NDC 计划的国家做了全面介绍和评估 , 包括对改革途径 、 改革 设计 、 执行过程和执行结果 的 描 述 和 分 析 。 意 大 利 、 拉 脱 维 亚 和 波 兰 必 须 要 立 即应对遗留福利待遇和特权应如何 “兑现 ” 问题 , 如何提高领取养老金的年龄 , 特别是提高妇女领取养老 金 的 年 龄 问 题 。 瑞 典 避 免 了 这 些 特 殊 问 题 , 其 现 行 的 公共养老金制度早已真正 普 及 , 改 革 时 男 女 领 取 养 老 金 的 正 常 年 龄 已 是 65 岁。 在所有四个国家中 , 一个拥 有 完 整 职 业 生 涯 的 平 均 收 入 者 , 其 预 期 毛 替 代 率 可 ·6· 第一章 进入青春期的 NDC: 教训和问题 J INRUQI N GCHUNQIDENDC:J IAOXUNHEWENTI 达65% 。 这四个国家缺 乏 夫 妻 之 间 权 利 重 新 分 配 的 规 则 。 这 个 缺 点 加 上 其 他 缺 点 , 例如 , 妇女由于退休早和分 娩 等 因 素 离 开 正 规 劳 动 力 市 场 而 使 其 记 账 不 足 , 增 加了老年妇女丧夫后陷入相对贫穷的可能性 。 NDC 的必要条件是保持财政 稳 定 , 原 则 上 这 可 以 通 过 NDC 计划的设计得 到保证 。 这项研究检验了意 大 利 和 瑞 典 劳 动 生 产 率 永 久 下 降 、 退 休 人 员 较 高 的 预期寿命和最小年龄组人 群 持 续 下 降 的 反 应 。 虽 然 常 常 有 时 滞 , 瑞 典 的 平 衡 机 制维护了财政稳定 , 而意大利 的 制 度 设 计 并 没 有 提 供 在 经 济 或 人 口 的 负 面 冲 击 下可以引导 NDC 获得财政稳定的自动平衡机制 。 研究表明 , 负面冲击将导致长 时间的赤字 。 由于拉脱维亚 和 波 兰 的 养 老 金 支 付 只 与 价 格 指 数 挂 钩 , 因 此 , 在 实际工资总量增长时期 (即使没有储备基金 ), 养老金计划将处于盈余状态 , 但 当名义工资总量增长低于通货膨胀率时 , 养老金计划就会处于赤字状态 。 2011 年 , 意大利对主权借贷日益增高的市场利率 做 出 回 应 的 办 法 是 加 速 向 NDC 转型 , 其具体手段是 对 所 有 工 人 强 调 资 历 规 则 , 为 2012年底前所有养老 金缴费者创建 NDC 账户 。 此外 , 所 有 工 人 法 定 领 取 养 老 金 的 年 龄 从 2012年起 (在私人部门工 作 的 妇 女 从 2018 年 起) 一 律 提 高 到 66 岁, 并 且 从 2013 年 起, 领取养老金的法定年龄 (以 及 老 年 养 老 金 的 最 低 缴 费 年 限) 都 会 自 动 与 预 期 寿 命指数化挂钩上调 。 尽管意 大 利 (如 同 波 兰 和 拉 脱 维 亚) 处 理 盈 余 和 赤 字 的 显 性机制仍然缺失 , 但其 NDC 加速转型之后 , 使其与其他试点国家一致起来 , 其 中 , 领取养老金年龄的指数化是其一个重要特征 。 最后一项观察是 ,2008—2010 年的经济 危 机 在 拉 脱 维 亚 、 波 兰 和 瑞 典 引 发 了公众辩论 , 但经过这次公众严格监督审查之后 , 运行十多年的 NDC 终于幸存 下来了 。 第三章爱德华 · 怀特豪斯在 《殊途同归 : 发达国家的 NDC 和养老金改革方 向 》 中考察了 OECD 国家在其 最 近 的 改 革 中 把 NDC 制度设计的重要成分纳入 其中的程度 。 为此 , 作者将虚拟 账 户 与 其 他 两 种 为 公 共 养 老 金 和 收 入 挂 钩 退 休 金计划设计的制度进行了比较 : 积分制和待遇确定型 ( D B) 计划 。 他的研 究 结 果显示 , 虚拟账户在提供退休收入的公平和效率方面有四个优势 : • 养老金待遇是基于终生的平均收入 , 而不是建立在一组 “最佳 ” 或 “最 后 ” 年份工资的基础之上 ; • 缴费增加一年 , 将导致替代率的相应提高 ; • 提前退休将减少待遇水平 , 推迟退休则会增加待遇水平 , 旨在反映出缴 费期限的长短 ; • 随着预期寿命的增长 , 待遇水平会减少 , 这再次反映出支付养老金时间 ·7· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 的增长 。 怀特豪斯得出结 论 说 , 近 年 来 许 多 经 济 合 作 与 发 展 组 织 (OECD) 成 员 国 在没有明确采用名义账户的情况 下 就 已 实 现 了 NDC 计 划 生 来 具 有 的 许 多 目 标, 但并不是每个人都同意这样的评价 。 然而 , 这一章给出的 明 确 信 息 是 , 经 济 合 作 与 发 展 组 织 成 员 国 DB 型养老 金计发的 资 格 和 规 则 正 在 缓 慢 地 、 但 稳 步 地 与 NDC 的 基 本 结 构 趋 同。 这 是 NDC 图景中的 一 个 组 成 部 分 。NDC 图 景 的 其 他 部 分———本 章 没 有 涉 及———是 采用指数化作为稳定机制 , 以引导养老金计划走向固定缴费率和透明规范规则 , 旨在为引入理想的分布特征而融资 , 维持长期财务支付能力 。 上卷第二部分 : 法定的改革或建议的改革 随着 NDC 改革在一些欧洲国家的实施 , 其方法受到追捧 , 还被有些国家复 制 。 第二部分研究了两个最近进行 NDC 立法改革的国家 , 即埃及和挪威 , 以及 建议进行类似 NDC 改革的两个国家 , 即 中 国 和 希 腊 。 中 国 对 NDC 模式很感兴 趣 , 鉴于 NDC 做法在独立国家建 议 中 的 显 著 地 位 (例如参见2008年巴尔和戴 蒙德的文章 ), 中国成了两篇论文的主题 。 智利这章在强调缴费密度 、 工资和投 资回报率的历史数据基础上 , 考 察 了 如 果 智 利 1981年实施的改革是 NDC 而不 是FDC 的话 , 这个国家今天的境况究竟会是怎么样的 。 第四章是由 阿 恩 · 马 格 努 斯 · 克 里 斯 坦 森 、 丹 尼 斯 · 弗 雷 德 里 克 森 、 奥 勒 · 克里 斯 蒂 安 · 利 恩 和 斯 托 伦 撰 写 的 《挪威养老金改革:将 NDC与再分配 目标 相 融 合 》,考查了挪威最近的养老金改革以及改革中最重要的内容。这次 改革吸收了 NDC 全 套 计 划 的 许 多 成 分 但 不 是 全 部 成 分。 改 革 的 主 要 成 分 如 下: • 在终生收入的缴费率基础上累积养老金的权利并作为个人账户的基础 ; • 育儿 、 失业 、 疾病和服兵役期间依然对缴费进行记账 ; • 将家计调查型的 “保证养老金 ” 作为基本的安全网 , 为每年的收入设置 上限作为养老金积累的基础 ; • 从2011 年起 , 对 62 岁至 75 岁 的 员 工 采 取 灵 活 退 休 年 龄, 退 休 金 水 平 根据退休时的 账 户 价 值 、 退 休 时 同 组 人 群 的 预 期 寿 命 和 0 . 75% 的 前 载 因 子 决 定; • 工人的账户和退休人员的养老金待遇按平均工资增长进行指数化 。 1954 年和 1962 年间出生 的 新 退 休 人 员 领 取 的 养 老 金 是 根 据 新 旧 规 则 , 以 养老金待遇与养老金资格新 增 的 份 额 结 合 起 来 为 基 础 , 而 养 老 金 资 格 则 来 自 青 年组参加的新计划 。 全部养老金待遇水平建基于为 1963 年及以后出生的人制订 ·8· 第一章 进入青春期的 NDC: 教训和问题 J INRUQI N GCHUNQIDENDC:J IAOXUNHEWENTI 的新规则 。 然而 , 养老金新指 数 化 公 式 早 在 2011 年 就 已 执 行。 从 2011 起, 所 有支付的养老金都是根据平均工资增长减去 0 . 75% 予以指数化的 , 这是新 NDC 的前载因子 , 看上去很像确 定 待 遇 水 平 和 计 算 年 金 的 挪 威 公 式 。 前 载 功 能 把 未 来工资增长的一部分移到初始年金值中 , 这个特征在意大利和瑞典 NDC 中也可 看到 。 与改革前养老金制度相比 , 这 种 累 积 养 老 金 权 利 的 新 模 式 加 强 了 个 人 劳 动 收入与养老金待遇的联系 , 从 而 提 高 了 参 加 劳 动 的 积 极 性 。 但 这 些 激 励 措 施 由 于下列再分配原因而得到 改 善 : 家 计 调 查 型 的 保 证 养 老 金 、 无 偿 照 顾 子 女 的 给 予记分和年收入设定上限 。 对 劳 动 供 给 和 可 持 续 发 展 来 说 , 更 为 重 要 的 是 建 立 基于账户价值和同 组 人 群 寿 命 预 期 的 激 励 措 施 , 这 种 激 励 促 使 个 人 推 迟 退 休 , 从而抵消了由于预期寿命提 高 对 支 付 养 老 金 产 生 的 影 响 。 作 者 使 用 微 观 仿 生 模 型 , 估算了典型案例的替代 率 情 况 , 对 改 革 前 的 养 老 金 制 度 和 改 革 后 的 养 老 金 制度进行了比较 , 并记录了改革的可持续性和分配效应 。 挪威养老金制度看上去很像 NDC, 但仍属于一般政府预算 , 没有像瑞典那 样试图使养老金计划从预算 中 独 立 出 来 。 尽 管 增 长 的 预 期 寿 命 在 年 金 制 度 中 得 以抵消 , 但没有建立应对人 口 突 发 事 件 的 平 衡 机 制 。———特 别 是 不 能 应 对 劳 动 力日益减少 , 而且还低估了 寿 命 预 期 的 前 景 。 如 果 这 样 的 人 口 事 件 爆 发 , 那 么 由此产生的财政赤字将由 政 府 财 政 加 以 消 化 。 如 果 出 现 这 种 情 况 , 为 平 衡 长 期 内的公共财政 , 就应由政治 家 来 决 定 如 何 调 整 税 收 和 政 府 开 支 。 因 此 , 在 挪 威 模式中 , 覆盖人口劳动力风险的是政府的一般财政预算 。 与劳动力的规模相比 , 由于现有老年退休人员数 量 较 小 , 因 此 , 能 够 覆 盖 养 老 金 支 出 的 实 际 缴 费 率 要 大大低于 18 . 1% , 而 18 . 1% 才是 建 立 起 NDC 养 老 金 权 益 的 资 格 条 件。 养 老 金 领取人群的增长必然要求提高缴费率 , 而缴费率水平估计要在 2040 年左右才能 趋于稳定并与 NDC 账户权益一致起来 。 第五章在 《埃及新型社会保险体系 : 新兴经济体的 NDC 改革 》 中 , 穆罕默 德 · 玛艾特 、 古斯塔沃 · 德马科概述了 NDC 改革的起源 、 结构与 2010 年立法 , 在2011年 “阿 拉 伯 之 春” 之 前 将 这 些 改 革 列 入 议 程。 现 在, 实 施 日 期 推 迟 至 2013 年 7 月 。 这次改革的推动力来自增加财政赤字的 长 期 预 测 , 改 革 的 目 的 是 创建养老金制度 , 以 解 决 财 务 可 持 续 性 问 题 和 应 对 未 来 人 口 老 龄 化 发 展 趋 势 , 推动再分配 , 更好地回应当前的社会需求 , 改善缴费激励 , 为所有 65 岁及以上 人口提供全面 、 可及的保障收入 。 新制度的覆盖范围将会 逐 渐 成 为 普 世 制 度 , 覆 盖 以 前 没 有 覆 盖 的 人 群 , 如 临时工 、 季节工 、 农民 、 建筑行 业 中 的 非 熟 练 工 人 和 熟 练 工 人 , 还 有 许 多 其 他 群体 。 新制度还将消除某些 群 体 的 特 权 , 对 所 有 参 保 成 员 一 视 同 仁 。 对 新 参 保 ·9· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 人和以前没 有 缴 费 记 录 者 而 言 , 改 革 的 核 心 是 从 非 积 累 的 DB 制强制性地向 NDC与 FDC 混合型制 度 过 渡 ; 对 以 往 已 有 缴 费 历 史 记 录 的 人 而 言 , 改 革 的 核 心是自愿过渡到新制 度 。NDC和FDC 的全部缴费率是19 . 5% , 鼓 励 将 缴 费 总 额的 20% 至 40% 进入 FDC 部分 , 这 个 部 分 集 中 外 包 给 专 业 管 理 机 构 。 除 基 于 NDC-FDC 的混合型缴费 计 划 之 外 , 还 有 一 个 普 惠 型 的 基 本 养 老 金 , 由 埃 及 财 政部提供资金 , 其水平相当于税后全国平均工资的 18% 。NDC 各部分的总体设 计已经完成 , 但其实施和制度能力建设在不久的将来需要更大的努力 。 第六章是郑秉文撰写的 《中 国:一 个 创 新 的 混 合 型 养 老 保 障 的 设 计 方 案》, 他提出了在中 国 全 面 进 行 养 老 金 改 革 的 想 法 , 改 革 的 核 心 是 NDC-FDC 方 法。 作者建议把当前的 “社会 统 筹 ” 和 个 人 账 户 结 合 起 来 ———实 账 积 累 的 个 人 账 户 建立于 1997 年 , 但仅在少数几个省份予以执行 ——— 拆分为名义账户和完全预筹 账户 。 郑秉文利用模型计算 , 根 据 不 同 的 缴 费 率 和 筹 资 水 平 , 对 该 方 案 的 财 务 可持续性进行了描述 。 根据 作 者 的 观 点 , 这 项 政 策 建 议 考 虑 到 了 中 国 具 体 的 制 度和文化背景 , 代表了养老金设计的创新 , 既不同于瑞典的 NDC, 又不同于目 前的养老金制 度 , 因 为 当 前 的 制 度 缺 乏 缴 费 和 待 遇 之 间 的 直 接 联 系 。 郑 认 为 , 这个改革将解决现行制度面临的主要挑战 : ( 1 ) 在县级层面统一制度碎片化 问 2) 提高现有制 度 的 筹 资 水 题 , 改善再分配和便携性 , 改善劳动力的流动性 ; ( 3) 解 决 财 务 可 持 续 问 题 ; ( 平; ( 4) 提 高 透 明 度 , 激 励 个 人 参 保 和 缴 费 ; ( 5 ) 创造条件把覆盖面扩大到整个劳动力群体 。 第七章是由海基 · 奥克 萨 宁 撰 写 的 《中 国:老 龄 化 经 济 下 的 养 老 金 改 革》, 该文分析了碎片化的 中 国 养 老 金 制 度 的 改 革 选 择 问 题 , 并 对 NDC 改革做了论 证 , 目前 , 这个制度仅覆盖了 55% 的城镇职工和百 分 之 几 的 农 村 居 民 。 奥 克 萨 宁简要概述了中国养老金 保 障 历 史 之 后 , 讨 论 了 养 老 金 改 革 的 原 则 , 考 察 了 近 期的改革建议 , 特别提到要 降 低 缴 费 率 , 以 便 改 善 合 规 性 和 扩 大 覆 盖 面 。 中 国 人口正在迅速老龄化 , 奥克萨宁认为 , 向 NDC 过渡是在寿命提高的背景下引入 确保财务可持续性的养老金规则的有效方式 。 奥克萨宁指出 , 把累积型的 退 休 金 权 利 转 变 成 NDC 账户并应用新的 NDC 驱动的指数化规则 , 这种举措 在 中 国 养 老 保 障 制 度 中 未 必 是 向 未 知 领 域 的 一 个 跳跃 ; 相反 , 它可以是对当前 规 则 的 一 次 有 用 的 和 久 盼 的 澄 清 , 是 一 个 通 向 全 国更加制度统一的手段 。 奥 克 萨 宁 使 用 中 国 数 据 , 在 仿 真 模 型 的 帮 助 下 提 出 了 一系列可能改革的设计场 景 , 并 评 估 了 这 些 改 革 的 社 会 影 响 和 财 务 影 响 。 为 解 决激励性和覆 盖 面 的 问 题 , 引 入 NDC 的各设计情景均假定缴费率为20% 和 16% , 而不是 现 在 高 达 28% 的 缴 费 率 。 在 模 拟 的 三 层 制 度 中 (统 一 费 率 制、 NDC 制和预筹养老金制 ),20% 和 16% 缴费水平的平均替代率分别只是 40% 和 ·10· 第一章 进入青春期的 NDC: 教训和问题 J INRUQI N GCHUNQIDENDC:J IAOXUNHEWENTI 30% 。 这是下一个十年人口 加 速 老 龄 化 的 结 果 , 因 此 , 留 下 的 选 择 只 能 是 快 速 提高退休年龄 (妇女超过 已 假 定 的 64 岁,男 性 超 过 已 假 定 的 67岁) 或 者 快 速 提高缴费率 。 第八章是由内克塔里奥斯撰写的 《希腊 :NDC 范式作为可持续养老金制度 的框架 》, 它以希腊目前的 金 融 危 机 、 经 济 危 机 和 2010年夏天实施的养老金改 革为背景 , 提出了 一 个 类 似 NDC 的 养 老 金 改 革 愿 景 。2010 年 之 前,希 腊 是 欧 盟内少数几个没有采取全 面 有 效 养 老 金 改 革 的 国 家 之 一 , 其 养 老 金 制 度 是 “地 中海福利国家 ” 的代表性 产 物 , 其 特 征 是 广 泛 的 碎 片 化 、 非 常 高 的 工 薪 税 率 和 不足的养老金水平 (尽管缴费率很高 )。 乃克忒里奥斯研究了这种自相矛盾的情 况 , 介绍了养老金制度改革的不断努力 (主要通过有限的参数改革措施 ), 测算 了养老金制度财务长期不平衡的未来 , 并对 2010 年实施的强制而匆忙的养老金 改革中如何错失一 次 财 务 可 持 续 性 、 代 际 公 平 性 和 透 明 性 的 机 会 进 行 了 讨 论 , 认为向 NDC-FDC 混合型模式转变 可 以 恢 复 希 腊 人 民 对 国 家 养 老 金 长 期 承 诺 的 信心 , 因为那是以公开的方 式 解 决 财 务 可 持 续 性 和 代 际 公 平 性 问 题 , 同 时 还 可 创造一个旨在可以较好改 善 行 为 激 励 的 透 明 结 构 。 在 微 观 层 面 , 他 的 这 些 建 议 会增加生命周期平滑消费 中 个 人 自 我 角 色 的 意 识 。 在 宏 观 层 面 , 这 些 建 议 会 提 高制度的规范性 , 使降低目 前 非 常 高 的 缴 费 率 成 为 可 能 , 并 可 提 高 整 个 参 保 群 体的公平观念 。 第九章是法竞希儿博和大卫 ·A.罗巴林诺撰写的 《智利养老金向 DC 转型 的财务成本与待遇评估 : 一 个 回 溯 分 析 》,该文研究了智利如果在1981年引入 的是 NDC 模式 , 而不 是 目 前 的 FDC, 可 能 会 发 生 什 么 情 况 。 这 项 探 讨 对 那 些 为解决财务可持续性和改善 经 济 刺 激 而 正 考 虑 养 老 金 结 构 性 改 革 的 国 家 , 对 那 些正在权衡 FDC与 NDC 的利弊 、 对 下 一 步 改 革 是 FDC 还是 NDC 犹豫不决的 国家 , 是非常相关的 。 由于不可 能 在 一 个 特 定 的 经 济 和 历 史 环 境 中 同 时 对 两 种 制度进行试验和测试 , 因此 , 一 般 情 况 下 , 两 个 制 度 的 养 老 金 提 供 和 转 型 成 本 等在进行比 较 时 都 是 基 于 未 来 的 精 算 模 型 。 这 项 研 究 利 用 独 特 的 机 会 , 依 靠 FDC 时期积累起来的数据 , 对 NDC 下可能发生的情况进行了模拟 。 三个结果显示 , 第一 ,FDC 计划下的转型成本毫不奇怪 , 地明显高于 NDC 计划下的转型成本 , 在智利第一个 45 年里甚至高达 GDP的50% 左 右 。 但 无 论 在哪个计划下 , 继承的遗留 成 本 都 很 高 , 因 为 从 旧 制 度 继 承 下 来 的 缴 费 率 得 以 降低 。 第二 , 在 NDC 下 ,2008 年 之 前 的 最 低 养 老 金 保 障 的 成 本 会 更 高, 因 为 其支付的养老金是 与 参 保 人 工 资 增 长 率 指 数 化 挂 钩 的 , 改 革 后 的 第 一 个 20年 里 , 金融资产回报率高于工资增长率 , 但分析表明 , 结果并不总是如此 。 第三 , NDC 的预期替代率 未 必 很 低 , 这 是 因 为 , 假 定 随 机 过 程 是 驱 动 FDC 支付回报 ·11· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 率的动力 , 而 NDC 的经济回报率则不是 。 下卷第一部分 : NDC 改革中的性别问题 性别问题在世界各地养老 金 改 革 话 语 权 中 获 得 的 关 注 仍 是 十 分 有 限 的 。 由 于这个原因 , 在瑞典大会主办方的鼓励和支持下 , 第二次 NDC 会议收到了 5 篇 专门论述 NDC 改革中关于性别研究的论文 。 这些研究涵盖的范围十分广泛 , 其 结果是把养老金改革中性别 问 题 的 重 要 性 推 向 了 会 议 前 沿 。 如 果 没 有 这 些 专 题 研究的投稿 , 本文集就将缺少养老金政策制订中一个关键环节 。 N)D 第十章由詹姆斯撰写 , 标题是 《( C 世界中的性别 : 问题与选择 》。詹 姆斯以养老金改革的概念为开篇 , 对性别问题做了研究 , 其重点是 NDC 必须做 出的具有性别含义的关 键 选 择 : 退 休 年 龄 的 决 策 、 安 全 网 条 款 、 支 付 条 件 、 对 寡妇和高龄妇女的安排 。 除波兰妇女退休年龄较早以外 , 实施 NDC 计划的国家 里 , 几乎没有关于性别的特 殊 规 定 , 但 许 多 规 定 仍 然 对 男 性 和 女 性 产 生 不 同 的 微妙影响 , 甚至同样的政策 对 两 个 性 别 会 产 生 不 同 的 影 响 , 因 为 女 性 劳 动 力 的 数量更为有限 , 女性工作的 收 入 较 低 , 而 她 们 的 预 期 寿 命 更 长 , 并 且 很 可 能 最 终会变成寡妇 , 一直孤独生活到垂暮之年 。 由于女性寿命比男性长 , 因此她们晚年可能要面对经济困难的风险 。 因此 , 关于年金化 、 指数化 、 遗属 待 遇 以 及 “共 同 养 老 金” 的 规 则 随 着 时 间 的 推 移 就 逐渐形成了她们的生活标 准 。NDC 支 柱 中 的 强 制 性 年 金 和 正 在 使 用 的 生 命 表, 再加上安全网中最低养老金的支持 , 所有这些都隐含着有利于女性的分配效应 。 但是 , 退休期间 NDC 养老金真实价值增长机制缺位 , 如果安全网的待遇价格走 向指数化 , 从纯粹定额式养 老 金 转 向 补 差 定 额 式 养 老 金 , 削 减 遗 属 待 遇 等 都 会 对女性 (和男性 ) 产生负 面 影 响 。 女 性 法 定 退 休 年 龄 早 , 表 面 看 上 去 似 乎 是 个 特权 , 但在现实中 , 如果女性接受这个特权 , 正如许多人会接受的那样 , 在 DC 型计划里 , 退休早就意味着 缴 费 年 限 少 和 预 期 寿 命 长 , 所 有 这 些 因 素 都 会 导 致 女性 (和男性 ) 每年收到的养老金要少 。 对于每一个设计特征 , 詹姆斯都勾画出总体分析要点 , 然后描述现实情况 , 以便将 NDC 计划中的内生选择与任意选择 (因此适合进行微调 ) 区分开来 。 任 意选择的两个结果需要特 别 注 意 : 第 一 是 女 性 工 作 的 负 激 励 残 余 因 素 , 它 来 自 高隐性税 , 对于那些养老金的 权 益 积 累 还 不 足 以 高 出 最 低 养 老 金 水 平 的 女 性 来 说 , 就不利于延长 缴 费 年 限 ; 第 二 是 DB 型 和 遗 属 待 遇 计 划,这 些 制 度 提 供 的 结果是确定的 , 不管女性自 己 的 正 式 缴 费 历 史 有 多 长 。 作 者 指 出 , 有 些 国 家 高 龄女性的地位很可能正 在 恶 化 , 这 是 因 为 规 章 制 度 不 健 全 , 比 如 , 对 养 老 金 权 益的分享或对夫妇共同年金 权 益 的 分 享 是 强 制 性 的 还 是 自 愿 性 的 , 养 老 金 增 长 ·12· 第一章 进入青春期的 NDC: 教训和问题 J INRUQI N GCHUNQIDENDC:J IAOXUNHEWENTI 是价格指数化的还是工资指数化的等 。 第十一 章 是 由 安 娜 · 克 莱 比 、 博 · 拉 尔 森 和 埃 德 华 · 帕 尔 默 共 同 撰 写 的 《共享还是不共享 : 这是个问题 》。 这个论文解决了 NDC 个人账户是否应该在夫 妻或伴侣之间共享 、 在多大 程 度 上 共 享 这 个 棘 手 问 题 。 本 章 首 先 从 全 球 视 野 探 讨为什么女性的退休金一般 比 男 性 低 这 个 结 构 性 原 因 。 除 了 导 致 收 益 差 异 的 结 构性和决定性因素外 , 作者 强 调 在 所 有 文 化 中 , 包 括 性 别 平 等 取 得 最 大 进 步 的 那些国家 , 女性比男性花费更多的时间从事非正规工作 , 例如照料孩子和亲属 , 这就导致养老金权益分配上的差异 , 在 DC 型计划里尤为突出 。 在劳动力市场上 , 即使劳动 参 与 和 收 入 条 件 男 女 绝 对 平 等 , 即 使 配 偶 的 收 入和养老金完全相同 , 夫妻中幸存的一方仍将不得不依靠共同收入的一半生活 。 但是 , 由于共同消费产生的规模经济的损失 , 也许需 要 约 60% 的 那 笔 收 入 才 能 维持同样的人均生活水平 。 作 者 通 过 考 察 瑞 典 的 数 据 试 图 探 索 如 果 强 制 瑞 典 人 签订夫妇共同年金合同将会发生什么情况 (如今已根本没有签订 NDC 夫妇共同 年金的选项 )。 这些数据显示 , 即使女性和男性使用同样的效用函数 , 共同年金 授权为女性增加的效用超过 它 为 男 性 降 低 的 效 用 。 鉴 于 瑞 典 保 障 和 税 收 制 度 结 构 , 类似这样的规定将会减 少 政 府 税 收 , 因 为 有 些 男 性 重 新 分 配 后 将 跌 入 低 税 率人群之中 , 而损失的补偿 不 是 通 过 增 加 对 女 性 的 税 收 而 完 成 的 。 但 是 , 这 也 同时减少了政府对 保 证 养 老 金 的 支 出 , 因 为 在 伴 侣 之 间 重 新 分 配 养 老 金 之 后 , 丈夫去世后其配偶的待遇较高 , 她们有资格或多或少获得一份 NDC 的补充保证 津贴 。 第十 二 章 由 安 娜 · 德 阿 迪 奥 撰 写 , 题 目 是 《育 儿 妇 女 的 养 老 金 权 益: OECD 和欧盟国家养老金制度中积分的作用 》。 该文从性别政策角度出发 , 考察 和分析了女性领取养老金最 低 年 龄 和 非 缴 费 型 养 老 金 权 益 的 作 用 。 女 性 在 劳 动 力市场之外花一段时间照料 子 女 和 其 他 亲 属 赚 取 的 养 老 金 待 遇 权 益 较 低 , 但 是 大多数经济合作与发展组织 国 家 在 养 老 金 制 度 中 会 给 予 花 时 间 照 顾 子 女 或 有 病 亲属的妇女奖励一些记分 。 德 阿 迪 奥 详 细 研 究 了 中 断 自 己 职 业 去 照 料 子 女 的 母 亲获得记分的情况是如何 影 响 其 退 休 金 待 遇 的 。 在 研 究 过 程 中 , 她 对 经 济 合 作 与发展组织成员国和部分欧 盟 国 家 那 些 因 照 料 子 女 和 亲 属 而 中 断 职 业 所 获 得 的 记分在养老金待遇方面如何 抵 消 那 些 全 职 工 作 的 女 性 所 获 得 养 老 金 待 遇 方 面 的 差异 , 还对养老金制度中影响 那 些 中 断 职 业 的 母 亲 获 得 的 养 老 金 权 益 的 影 响 因 素进行了评论 。 结果表明 , 许多国家都给予 离 开 积 极 劳 动 力 市 场 去 从 事 照 料 子 女 的 妇 女 优 惠待遇 。 虽然补偿机制及其 影 响 因 养 老 金 计 划 的 规 则 、 资 金 来 源 和 目 标 的 不 同 而产生变化 , 但是 德 阿 迪 奥 发 现 , 育 儿 记 分 确 实 能 够 提 高 母 亲 的 养 老 金 水 平 , ·13· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 但是这些增加的待遇并没有填补中断职业生涯造成的损失 。 她的结论是 , “育儿 记分 ” 现在是 、 将来仍将是 补 充 育 儿 妇 女 较 低 养 老 金 的 一 个 宝 贵 工 具 , 并 从 长 远看有助于降低年龄较大的女性养老金领取者中的贫困率 。 第十三章是由爱德华多 · 法 竞 希 尔 博 撰 写 的 《智利的性别政策 和 养 老 金》, 该文探讨了第十二章中德 阿 迪 奥 探 讨 的 同 样 主 题 , 但 使 用 的 案 例 来 自 智 利 , 分 析的重点是 DC 型计划在中等收入国家影响女性养老金待遇的不同方式 。 为此 , 他使用了智利女性劳动力和 缴 费 的 历 史 数 据 , 模 拟 了 女 性 养 老 金 的 另 类 制 度 安 排对女性养老金及其养老金 性 别 差 距 的 影 响 。 使 用 智 利 的 数 据 至 少 因 下 列 三 个 原因而变得非常有趣 : 第一 , 智 利 是 建 立 养 老 金 制 度 历 史 最 长 的 国 家 , 重 要 的 是它采取的是 FDC 制 。 第二 , 智利是个中等收入的发展中国家 , 其非正规部门 的规模适中 , 而这一点在分析发达国家时则往 往 容 易 被 忽 略 。 第 三 ,2008年智 利实施了 20 世纪八十年代以来最为重要的养老金计划改革 , 其改革措施包括一 系列激励措施 , 旨在减少养 老 金 待 遇 中 的 性 别 差 异 , 比 如 母 亲 的 育 儿 积 分 以 及 引入一个新的社会养老金 。 法竞希尔博在模拟中包括 了 一 些 最 近 的 改 进 , 比 如 在 缴 费 型 计 划 中 引 入 最 低养老金和将女性最低退 休 年 龄 由 60岁提高到65 岁。结 果 表 明, 在 建 立 每 胎 照料积分制度之后 , 养老金收入较低的女性养老金 得 以 明 显 提 高 。2008年建立 的社会养老金 (团结支柱 ) 对 养 老 金 不 足 的 个 人 , 尤 其 是 妇 女 来 说 影 响 很 大 , 因为她们更有可能具备享 受 这 种 待 遇 的 资 格 。 最 后 , 把 妇 女 的 退 休 年 龄 提 高 到 65 岁对待遇水平的影响很大 (平均增加 9% ), 尤其对那些没有资格享受新的团 结支柱的妇女来说就更是如此 。 形成鲜明 对 照 的 是 ,FDC 计划提供的最低养老 金标准由于受到严格的资格 限 制 , 对 提 高 妇 女 养 老 金 或 缩 小 养 老 金 收 入 的 性 别 差距所发挥的作用就十分有限 。 第十四章是阿尔瓦罗 · 福特萨和埃尼纳 · 罗西撰写的 《断保缴费者的 NDC 与NDB》。 该文调查了 NDC 制度对女性收入替代率的影响 , 因为女性的特点是 较少在正规部门就业 , 缴费 密 度 比 较 稀 疏 。 这 个 分 析 是 建 立 在 乌 拉 圭 实 际 就 业 的历史数据之上的 。 作 者 调 查 的 结 果 与 一 般 公 认 的 观 点 大 不 相 同 : 纯 粹 的 DC 或NDC 计划难以保障那些缴费记录经常中断的个人抵御老年人的贫困风险 , 因 为他们不享有任何制度 内 的 再 分 配 。 这 些 数 据 表 明 , 与 NDC 相 比 ,NDB 计划 中稀疏的缴费历史和薄 弱 的 社 会 保 护 (例 如,缺 乏 育 儿 积 分) 的 实 际 情 况 更 为 严重 。 为此 , 他们模拟了 1995 年出生人群的劳动收入 、 养老金缴费和养老金权 利 , 假设未来历史模 式 保 持 不 变 , 并 为 两 种 养 老 金 制 度 即 现 有 的 NDB-FDC制 度和模拟的 NDC-FDC 制度描述 了 其 养 老 金 权 利 分 配 的 特 征 , 计 算 了 各 自 的 养 老金成本 。 他们还考虑了带有最低养老金作为补充的纯 NDC 计划和带有政府设 ·14· 第一章 进入青春期的 NDC: 教训和问题 J INRUQI N GCHUNQIDENDC:J IAOXUNHEWENTI 立育儿 积 分 制 作 为 补 充 的 NDC 计 划。 作 者 发 现, 即 使 没 有 最 低 养 老 金 制, NDC 提供的社会保护要好于 NDB, 这是因 为 养 老 计 划 的 精 算 公 平 得 到 了 改 进 , 进而导致了低收入职工的福利待遇也得到了改善 。 下卷第二部分 : NDC 的政治经济学 尽管 NDC 的思路对不可持续和没有资金支撑的 DB 计划的改革来讲既有前 途 , 又有吸引力 , 但并不意味着 能 自 然 得 出 结 论 认 为 其 应 用 和 实 施 的 政 治 支 持 可信手拈来 。 下卷有三章探讨了 NDC 改革的政治经济学问题 , 他们从不同角度 提出了注意事项 , 也提出了支持的理由 。 第十五章是 《 N DC 提 供 的 社 会 保 障 安 全 吗 ?》,作者铁托·博埃里和文森 佐 · 格拉索探索了四个 NDC 试点国家的政治稳定问题 , 在这些国家 , 年轻人进 入劳动力市场的年龄令人震惊地提高了 。20 世纪 90 年 代,除 了 其 他 原 因 以 外, 意大利 、 拉脱维亚 、 波兰和瑞典引入 NDC 公共 养 老 金 制 度 的 主 要 动 机 是 : ( 1) 确保公共养老金制度长期财 务 可 持 续 发 展 , 其 具 体 手 段 是 将 养 老 金 回 报 与 内 部 收益率的某个替代物挂起钩来 ; ( 2 ) 减少现行制度中由于巨大的提前退休的 激 3) 增加制度的代际公平 , 但在旧 制 度 中 , 这 种 励而导致的劳动力市场扭曲 ; ( 公平由于存在不同的代际回报而遭到破坏 ; ( 4 ) 减少对公共养老金制度的系 统 性政治干预 , 解决与老龄化 相 关 的 财 政 问 题 , 防 止 对 关 键 参 数 进 行 一 系 列 的 人 为与随意性的调整 。 在NDC 引入 10 多年之后 , 根据作者的估计 , 这些试点达到了合理的效果 , 实现了预期目标 。 但对制度运行存在一定程度的政治干预 (比如在意大利 ),这 个现象仍在继续 , 而且出现 了 令 人 忧 虑 的 新 情 况 , 尤 其 是 , 养 老 金 待 遇 的 计 算 严重依赖缴费 (因此严重依赖劳动力市场的参与率 ), 再加上劳动力市场的二元 性使年轻工人工作多年也无法获得退休金的权利 , 所有这些因素对 NDC 造成新 的潜在严峻挑战 。 作者对意大 利 和 瑞 典 当 前 没 有 连 续 工 作 历 史 的 这 一 代 青 年 工 人的未来养老金待遇进行 了 模 拟 , 结 果 表 明 , 除 非 这 一 代 人 比 前 几 代 人 明 显 延 长工作时间 , 否 则 , 其 养 老 金 替 代 率 会 很 低 。 如 果 劳 动 力 市 场 没 有 明 显 改 善 , 这种结果最终将破坏 NDC 制度的政治稳定 。 意大利和瑞典为缩小临时工和永久 工的二元性 , 引入了独特的 劳 动 力 市 场 合 同 , 作 者 探 讨 了 当 前 劳 动 力 市 场 的 这 场改革对未来几代退休者的影响 。 第十六章安德拉斯 · 博多和米卡尔 · 鲁特科夫斯基撰写的 《 N DC 是通向养 老金 改 革 的 政 治 可 行 之 路 》 这 章 探 讨 了 NDC在构建信息方面诸多的关键特 征。相较于 NDB而言,政策 制 订 者 可 以 利 用 NDC的这些信息特征来促进和 方便养老金的改革。作者首先回顾了 养 老 金 改 革 政 治 经 济 学 的 理 论 文 献。养 ·15· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 老金 改 革 对 当 前 的 范 式 是 个 挑 战 , 因 为 这 个 范 式 对 代 理 人 的 合 理 性 做 了 假 定 , 并认为不断恶化的人口抚养比推动的养老金改革无论是通过 NDB 的参数改革 还是通过 NDC 的范式改革都同样 是 可 行 的 (或不可行的)。 作 者 认 为, 更 为 适 当的分析范式应是一个 专 注 于 “故 事” 的 作 用 和 放 弃 理 性 假 设 的 范 式, 这 个 范 式遵循了卡尼曼 ( K ahnemanandTvr esky1979;Kahneman2003a,2003b)在 其开创性著作中提出的观点和阿克洛夫与希勒 ( A kr elo f andShi lle r2009) 近来 的观点 , 即正确的 “故事 ” 可 成 为 塑 造 有 限 理 性 行 为 的 驱 动 力 , 它 使 得 技 术 上 可取的改革在政治上具有可行性 。 作为对总论点的一个诠释 , 作者提出一个命题 , 认为 NDC 养老金计划的出 现是 “集体 智 慧 ” 的 结 果 , 这 是 因 为 , 建 设 性 思 维 产 生 于 国 家 层 面 的 行 为 者 , 当行为者互动时就形成了集体智慧 。 他们以波兰的 NDC 改革作为具体案例 , 描 述了集体思维的过程 , 认为 在 这 个 过 程 中 , 行 为 者 既 要 使 用 显 性 知 识 , 又 要 使 用隐性知识 , 而隐性知识来 自 于 日 常 的 经 验 , 绝 非 源 自 于 特 别 的 思 维 公 式 (例 如 , 某个理论概念 )。 他们认为 , 波兰背景 下 形 成 的 NDC 范式能够产生 “政治 故事 ”, 它能够把改革的 失 败 者 (比 如,具 有 特 权 的 群 体) 变 成 改 革 的 支 持 者。 实际上 ,“故事 ” 模式的力量是巨大的 , 它甚至能够争取到那些在统治理性模式 的平衡中起到决定性作用的中间选民 。 第十七章是由安妮 卡 · 森 登 撰 写 的 《参保者获取 NDC 信 息 面 临 的 挑战》, 该文探讨了信息问题 , 即解释 养 老 金 计 划 和 养 老 金 改 革 的 信 息 在 传 递 给 缴 费 者 和受益者时出现的问题 , 并以瑞典采用 NDC 和做实个人账户之后的经历为主要 分析对象 。DC 型计划把更多的风险和责任置于参保者的退休规划上 , 这相当于 是对待遇承诺的再 确 认 , 因 为 参 保 者 必 须 对 预 期 的 待 遇 水 平 要 有 可 靠 的 预 测 , 必须要懂得待遇是如何随着 退 休 年 龄 的 变 化 而 变 化 的 。 做 实 的 个 人 账 户 享 有 广 泛的投资选择 , 这就要求参 保 者 要 熟 悉 投 资 的 基 本 原 则 。 因 此 , 改 革 的 一 项 工 具性要件就是信息 , 他们投 入 了 大 量 精 力 开 发 了 年 度 对 账 单 , 就 是 那 个 “橙色 信封 ”。 关于信息的这些 努 力 已 初 见 成 效 , 几 乎 所 有 人 都 知 道 “橙 色 信 封”。自 “橙色信封 ” 诞生 以 来 , 养 老 金 制 度 自 我 报 告 的 总 体 情 况 有 所 改 善 ,2009年的 数据显示 ,44% 的受访人说他们对制度十分了解 。 下卷第三部分 : NDC 计划的偿付能力 、 流动性和稳定性 NDC 计划的核心承诺是实现财政可持续性 , 其回报率必须与具体国家现收 现付基础上的个人账户计 划 的 基 本 原 则 保 持 一 致 。 其 实 , 实 现 这 个 目 标 会 遇 到 许多障碍 。 障碍之一是遗留和 继 承 下 来 的 承 诺 在 改 革 设 计 中 不 得 不 予 以 承 认 和 兑现 ——— 这是很容易被忽略的 事 情 , 即 使 没 有 忽 略 也 会 成 为 测 算 中 的 困 难 。 另 ·16· 第一章 进入青春期的 NDC: 教训和问题 J INRUQI N GCHUNQIDENDC:J IAOXUNHEWENTI 一个障碍是要建立承受系 统 性 风 险 的 年 金 制 度 , 因 为 长 寿 容 易 低 估 , 由 此 将 产 生不确定性 。 还有一个障碍是 NDC 资产的计算或储备水平的估算 , 他们将用于 管理临时的宏观经济冲击或 人 口 膨 胀 , 以 防 止 缴 费 收 入 的 名 义 回 报 率 有 可 能 出 现突然变化 。 即使所有这些 都 很 容 易 做 到 , 在 一 个 充 满 不 确 定 性 的 世 界 里 , 建 立起适当的调节机制也仍是必须的 。 本部分的六篇论文中 , 作者从概念到经验对这些挑战分别做了探讨 。 第十八章是罗伯特 · 霍尔茨曼和阿莱恩 · 尤斯顿撰写的 《应对 NDC 改革中 的遗留成本 : 概念 、 测量和融资 》。 该文提供了一个从 NDB向 NDC 转型过程中 解决遗留成本 问 题 的 政 策 框 架 。 由 于 新 的 缴 费 率 是 固 定 的 或 是 下 降 的 , 因 此 , NDC 制度迄今为止的所有负债都是 “悬空 ” 的 , 并留 下 一 个 融 资 缺 口 , 这 是 因 为NDC 计划并没有建立起完全对应的资产 , 不能将这些负债都覆盖进来 。 识别 这个缺口和解决这个缺口的融资问题是非常重要的 。 作者得出如下结论 : • 要使 NDC 改革具有可信 度 , 其 预 期 结 果 具 有 有 效 性 , 就 须 确 认 制 度 改 革的遗留成本 , 不管这些遗留成本如何解决 。 • 要使 NDB 计划向一个缴费率固定且长期可持续的 、 完全的 NDC 计划转 变 , 遗留成本在改革期间就会成为精算赤字 (或融资缺口 ), 但是其数量是有限 的。 • 遗留赤字 的 来 源 不 同 , 是 可 以 区 分 的 , 例 如 , 有 的 是 改 革 前 的 遗 留 成 本 , 有的是旧制度下在稳态 以 上 的 那 部 分 待 遇 , 有 的 是 改 革 引 发 的 向 较 低 且 可 持续的缴费率转型而产生的新遗留成本问题 。 • 在估算遗留成本时 , 基于精算和宏观经济模型的预测比纯粹的精算研究 更具有优势 , 因为这些模型 较 少 地 依 赖 单 纯 的 技 术 参 数 假 设 , 而 这 些 假 设 与 一 般均衡模型并不一致 。 • 分配效应发生在代际和代内两个层面 , 因为当前和未来人口各年龄组的 待遇水平和承担的改革成本是不一样的 。 • 对发展中国家而言 , 为遗留成本进行融资的一个有前途的方式是扩大覆 盖面 , 它可增加未来现收现付制度的资产价值 。 VAT) 等 间 接 • 对于发达国 家 来 说 , 理 论 模 式 显 示 , 通 过 诸 如 增 值 税 ( 税进行税收融资是一个很有 意 思 的 工 具 , 但 由 于 其 在 发 展 中 国 家 存 在 一 些 局 限 性 , 所以 , 对其现实世界里的有用性进行评估是很困难的 。 第十九章是 《 N DC 的一般 性 特 征 : 有 无 NDC 债 券 情 况 下 的 均 衡、 估 值 和 风险分担 》,作 者 是 爱 德 华 · 帕 尔 默, 他 介 绍 了 NDC 制 度 的 主 要 特 征。 由 于 NDC 是最近的一项创 新 , 因 此 ,NDC 一般性的特征此前并没有像在这一章中 ·17· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 进行过前后连贯和条理清晰地探讨 。 本章提出并分析了 NDC 计划在人口 、 经济 和分配等方面的特征 。 来自 于 年 金 测 算 的 剩 余 (系 统 性 的) 长 寿 误 差 所 导 致 的 风险既可通过整体 NDC 保险集体 (通过支付能力调节机制 ) 加以解决 , 也可通 过年老的遗属 (通过可 变 年 金 ) 予 以 解 决 , 还 可 通 过 政 府 (通过一般税 收) 来 解决 。 本章主张创建一种 NDC 债券 , 届时 , 作为弥合制度缺口的金融资产 , 它 将 “固定 ” 年金中的剩余长寿误差和其他剩余风险转移到政府 (纳税人 ) 身上 。 因此 , 这种 “无须发行 ” 的 NDC 债券无异于一种非市场化的长寿金融债券 , 其 回报率的设定等同于覆 盖 的 工 资 总 额 。 作 者 认 为 , 许 多 人 倾 向 于 这 种 方 法 , 否 则 , 把风险分布在 NDC 计划集体内显得太狭窄 (而这正是 “偿付比例原则 ” 所 做的事情 ), 因为政府一般税收的税基更接近于 “支付能力原则 ”。 第二十章是 《 N DC 中储备基金的经济学 : 应对冲击的功能 、 方法和规模 》, 作者罗伯特 · 霍尔茨曼 、 爱德华 · 帕尔默和大卫 · 罗巴里诺对实现 NDC 改革时 设立储备基金的经济原则及其潜在规模做了深入研究 。NDC 计划即使在不利的 异常情况下也可对 其 偿 付 能 力 做 出 承 诺 , 但 却 不 能 对 其 提 供 流 动 性 做 出 承 诺 , 即使在其最需要时也不能这 样 。 为 了 避 免 待 遇 水 平 受 到 冲 击 或 受 到 收 入 的 影 响 而产生波动 ,NDC 要求具有可预见性的 、 透明的流动性机制 , 以确保预先宣布 的指数化规则符合 长 期 支 付 能 力 。 不 具 吸 引 力 的 其 他 方 法 都 是 临 时 性 的 机 制 , 例如 , 政府转移支付或暂时的待遇调整 , 但这将冒着损害 NDC 计划和改革信誉 的风险 。 作者对流动性的政策选择 (借贷 、NDC 债券和 储 备 基 金 ) 和 应 对 宏 观 经济与人口冲击所 需 储 备 基 金 的 规 模 等 相 关 问 题 做 了 评 述 , 得 出 的 结 论 认 为 , V 型宏观经济冲击通过设 立 储 备 基 金 可 以 并 能 够 得 到 解 决 , 但 是 , 出 于 经 济 和 政治方面的考虑 , 激烈和持续 的 经 济 与 人 口 冲 击 需 对 账 户 和 待 遇 指 数 予 以 额 外 调整 。 他们强调 , 国家的条件对储备基金的规模及其使用是至关重要的 。 第二十一章是奥勒 · 塞特格伦撰写的 《瑞典 NDC 精算会计的十年 : 现收现 付制养老金财务状况的量化变化 》, 主要介绍了现收现付会计中一项关键的但并 不是没有争议的创新 。 作 为 1994—1998年 NDC 改 革 的 一 个 组 成 部 分, 瑞 典 引 入了特别的会计规则 , 旨在 确 保 新 计 划 的 完 全 自 动 财 政 平 衡 。 新 建 立 的 会 计 方 法是以立法的形式来评估制 度 累 积 的 养 老 金 债 务 , 即 通 过 积 分 来 检 测 旨 在 为 养 老金债务融资 (分摊 ) 的缴 费 资 金 流 的 能 力 。 现 收 现 付 式 公 共 养 老 金 计 划 的 传 统精算评估是通过对未来养 老 金 支 出 和 缴 费 收 入 两 个 流 量 的 预 测 来 评 估 制 度 对 累积的和估计的未来养老金债务予以融资的能力 。 塞特格莱恩解释了瑞典 NDC 养老金制度中使用的会计方法 , 并以 2002年 至2010 年九年的收益表和资产负债表的实际变化为基础对这个使用方法做了说 明 , 其测算结果决定了 NDC 计划的支 付 比 例 。 根 据 瑞 典 NDC 的 立 法,如 果 偿 ·18· 第一章 进入青春期的 NDC: 教训和问题 J INRUQI N GCHUNQIDENDC:J IAOXUNHEWENTI 付能力比例低于 平 均 一 致 水 平 ( uni ty),就会触发旨在减少债务 (权 利) 增 长 的指数化削减机制 , 直到恢复平衡为止 。 这种指数化削减在 2 008—2009 年经济 衰退后期和股价下滑期间 发 挥 了 作 用 。 作 者 介 绍 了 其 调 整 过 程 , 并 对 随 之 而 来 的2010 年和 2011 年养老金待遇 产 生 的 负 面 影 响 的 政 策 回 应 做 了 描 述 。 瑞 典 的 平衡机制经受住了第一次 政 治 压 力 的 测 试 , 其 变 动 非 常 微 小 , 这 就 是 它 的 财 务 底线 。 第二十 二 章 是 由 尤 哈 · 阿 尔 霍 、 乔 治 · 布 拉 沃 和 爱 德 华 · 帕 尔 默 撰 写 的 《 N DC 中的年金与预期寿命 》。 文中 , 作者调查了在退休年龄的预期寿命预测中 使用的最先进的预期 寿 命 模 型 的 有 效 性 。 所 谓 退 休 年 龄 , 根 据 NDC(和FDC) 计划目前的做法 , 是指必须 提 供 终 身 年 金 的 年 龄 。 作 者 受 到 罗 纳 德 · 李 和 劳 伦 斯 · 卡特 ( R onl adLeeandLawrenc eCar ter1992) 著作的启发 , 概述了当前建 模理念和预测模型的种类 , 认 为 根 据 这 种 类 型 的 模 型 , 这 组 年 龄 的 参 保 人 群 存 在一个总趋势 , 在死亡率下 降 为 特 征 的 环 境 下 , 完 全 低 估 了 其 预 期 寿 命 , 这 是 一个比较典型的情况 。 这个 情 况 在 日 本 早 已 发 生 , 在 芬 兰 、 挪 威 和 瑞 典 这 样 的 国家也已发生 。 作者建议应据此构建更好的模型 , 但承认不管建模能力有多强 , 系统性误差在未来几十年期间仍会发生 。 因此 , 阿尔霍 、 布拉沃和帕尔 默 发 问 是 否 有 可 能 在 设 计 的 年 金 模 型 中 将 剩 余风险在参保者和 提 供 保 险 者 之 间 进 行 公 平 分 配 。 在 简 单 的 可 变 年 金 模 型 中 , 以连续修改的预期寿命估算为基础 , 并以每一年和每五年的间隔重新进行预测 , 旨在验证斯堪的纳维亚国 家 使 用 这 个 可 变 年 金 模 型 的 准 确 性 , 其 结 果 是 , 可 变 年金降低了保 险 公 司 的 风 险 , 减 少 了 相 互 保 险 背 景 下 其 他 年 龄 组 人 群 或 政 府 (纳税人 ) 的风险 , 但却提高了零岁年龄组人群中年龄较大成员的成本 。 这个结 果显然并不公平 , 说明我们需要更多地了解在估算长寿时误差分布的其他模型 , 并正如第十九章帕尔默所讨论的那样 , 一个可接受的保障是通过 NDC 债券把系 统估计误差转移给政府 (纳税人 )。 第二十三章是 《现收现付式养老金制度中的精算平衡 : 瑞典 NDC 模式与美 国DB 模式 》, 作者玛丽亚 · 德尔卡门 · 博阿多-佩纳斯和卡洛斯 · 维达尔梅里亚 探讨了 NDC和 NDB 养老金计划中旨在 提 高 透 明 度 、 公 信 力 和 偿 付 能 力 的 精 算 平衡的计算和跟踪问题 。 本章 的 重 点 是 政 府 的 社 会 保 障 部 门 为 现 收 现 付 养 老 金 计划建立精算平衡所使用 的 两 个 主 要 方 法 , 即 瑞 典 和 美 国 使 用 的 方 法 。 作 者 讨 论了方法论和精 算 问 题 , 并 对 这 两 种 方 法 进 行 了 比 较 。 此 外 , 他 们 还 简 要 地 考察了日本的 NDB模式,因为该模式包含了上述两种方法的某些特征。这些 考察提出的主要建议有三个:一是强烈建议 还 没 有 采 用 精 算 平 衡 的 国 家 要 给 予精算平衡报告并做出评估,因为它 们 可 提 高 透 明 度,激 励 对 财 政 不 平 衡 提 ·19· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 出应对措施,进而提高现收现付制的 公 信 力;二 是 已 经 引 入 精 算 平 衡 因 素 的 国家应予以正规化,提高其使 用 的 频 率,建 立 独 立 的 专 家 小 组,改 善 其 假 设 条件和程序;三是社会保障机构和研究人员 应 该 关 注 那 些 评 估 精 算 平 衡 的 关 键问题,特别是考察基于市场 的 评 估 方 法 的 适 用 性,包 括 老 年、遗 属 和 伤 残 的具体待遇问题。 下卷第四部分 : 专家组讨论 第二十四章是最后一 章 , 《对NDC 计 划 的 诸 多 思 考》 汇 集 了 来 自 学 术 界、 政界和研究界代表在收官阶段小组讨论的报告 。 大卫 · 布莱 克 在 其 撰 写 的 《 N DC与FDC: 优 缺 点 与 复 制 问 题 》 中 考 察 了 NDC 养老金计划的优点和缺点并与 FDC 计划进行了比较 。 他将 NDC 养老金定 义为代际公平和代内公平都 比 标 准 的 现 收 现 付 制 更 为 明 显 的 现 收 现 付 制 。 计 划 成员的回报率与特定经济体 的 工 资 增 长 挂 钩 , 并 与 每 个 年 龄 组 群 体 的 现 实 退 休 寿命挂钩 。 他警告说 ,NDC 计划不 能 被 认 为 可 提 供 充 分 多 元 化 的 投 资 , 而 且 , 考虑到经济长 远 动 态 效 率 , 根 据 布 莱 克 的 观 点 ,NDC 计划无法通过艾伦测试 ( A a ront est)( N DC 计划提供的回报率 并 不 比 实 账 积 累 计 划 的 高), 因 此, 与 FDC 计划进行比较 , 其产生的平均养老金较低 。 布莱克断言 , 如果政府在养老金积累阶段发行工资指数化或 GDP 指数化的 债券 , 在非积累阶段发行长寿指数化的债券 , 那么 , 使用 FDC 的框架就可复制 NDC 的结果 。 这些债券有助于 帮 助 克 服 NDC 国 际 便 携 性 较 差 的 问 题, 但 却 难 以应对投资风险的国际多元化较差的问题 , 或说 NDC 难以通过 “艾伦测试 ”。 兰斯 · 博恩伯格在 《 N DC 计划 : 优势与劣势 》 一文从 纯 粹 的 经 济 分 析 层 面 强调了 NDC 方法的优势和 劣 势 , 并 主 要 是 从 执 行 的 角 度 来 分 析 的 。NDC 计划 的优势主要产生于跟传统 的 非 积 累 性 质 的 DB 计 划 的 比 较, 其 劣 势 来 自 于 诸 多 个人经济条件非常合意的福 利 特 征 , 而 不 是 来 自 于 任 何 其 他 可 替 代 的 纯 粹 概 念 化的养老金制度 , 因为这些养老金制度不存在执行的问题 。 博文博格特别强调 ,NDC 可改善劳动力市场的激励 , 因为它使退休决策更 具有精算公平 , 并将 新 养 老 金 权 益 的 积 累 与 整 个 生 命 周 期 内 的 缴 费 联 系 起 来 。 此外 , 以预期寿命为基础来 计 算 年 金 将 有 利 于 养 老 金 制 度 的 财 务 稳 定 性 , 与 工 资挂钩的养老金水平有 助 于 代 际 之 间 分 担 工 资 风 险 。 然 而 , 作 者 断 言 , 原 则 上 讲 , 所有这些待遇水平都可从其他养老金制度中获得 ,NDC 计划没能解决与现 收现付制度有关的所有问 题 , 特 别 是 , 在 解 决 代 际 风 险 分 担 和 跨 期 平 滑 消 费 方 面仍有改进设计的空间 。 确实 ,NDC 制度在某些国家可被视为是完善养老金制 度的道路上一个能够优化分担金融市场风险和跨代人力资本风险的过渡性安排 , ·20· 第一章 进入青春期的 NDC: 教训和问题 J INRUQI N GCHUNQIDENDC:J IAOXUNHEWENTI 因为这些国家拥有发达的金 融 市 场 和 功 能 齐 全 的 私 人 和 公 共 机 构 。 但 是 基 于 事 前的信息 , 目前尚未发现获取这种结果的模式 。 哈里 · 弗拉姆 在 《 N DC 储 备 基 金:瑞 典 10 年 后 的 储 备 基 金》 一 文 中, 通 过分析瑞典由四只独立的基金管理这些储备的做法 , 研究了 NDC 计划中存在一 个以上储备基金的效率问 题 。 他 的 结 论 是 , 拥 有 单 个 储 备 基 金 比 同 时 拥 有 多 只 储备基金更好 。 首先 , 他注意到 , 瑞典建立四只基金的主要原因是通过竞争降低管理成本 。 到目前为止 , 四只基金都在 为 利 益 回 报 最 大 化 而 采 取 积 极 管 理 的 办 法 。 但 分 析 表明 , 四只基金积极管理的 成 本 超 过 了 本 来 由 单 只 消 极 管 理 (基 准) 的 基 金 所 管理的全部资产的成本 , 且 额 外 产 生 的 管 理 成 本 与 外 部 基 准 指 数 相 比 , 是 无 法 用回报中的微小边际差异所能抵消的 。 此外 , 这几只基金属于世界前 20 大养老 基金 , 担心其共同主宰瑞典 市 场 是 缺 乏 事 实 依 据 的 , 部 分 原 因 是 瑞 典 股 票 市 场 的规模不大 , 另外 , 基金投资 组 合 中 有 大 型 国 际 投 资 成 分 。 弗 拉 姆 注 意 到 瑞 典 的投资组合管理始终不受任何政治干预 。 穆罕默德 · 艾哈迈德 · 马 特 在 《阿拉伯埃及共和国和其他新兴经济体对引 入NDC 的反响 》 中追溯 了 埃 及 2010 年 立 法 进 行 多 支 柱 改 革 的 原 因 及 其 结 构, 这是更广泛的社会保障制度改革的一个组成部分 。 新制度由零支柱 、NDC 支柱 和FDC 支柱构成 。 马埃特强 调 埃 及 政 府 积 极 拥 抱 NDC 支 柱,因 为 改 革 做 出 的 三个承诺是 : 支付能力 、 透明度和激励相容性 。 紧紧围绕 NDC 养老金改革的过程 、 本土化多支柱结构的发展以及目前从立 法转向执行的斗争 , 马埃特 为 其 他 新 兴 经 济 体 提 供 了 三 个 重 要 的 经 验 教 训 : 首 先 , 作为平滑消 费 的 强 制 性 支 柱 的 核 心 ,NDC加FDC 的 做 法 不 仅 是 可 行 的, 而且如能满足条件 , 对新兴 经 济 体 而 言 也 是 有 利 的 。 第 二 , 不 管 改 革 的 理 念 多 么伟大 、 多么合适 、 多么本 土 化 , 它 需 要 获 得 议 会 多 数 的 广 泛 政 治 支 持 , 且 需 要有个过程 。 第三 , 他从正在 实 施 改 革 的 进 程 中 得 出 一 个 教 训 , 即 建 议 改 革 者 们启动改革的时间越早越 好 , 给 予 其 关 注 的 程 度 超 过 你 认 为 需 要 的 程 度 , 做 好 延误的思想准备 , 万事俱备之后再着手实施 。 主要政策教训 本著作的两卷内容提供了 很 多 国 别 经 验 及 其 政 策 教 训 , 讨 论 了 概 念 与 实 证 方面的进展 , 分析了至今尚 未 认 真 研 讨 过 的 主 题 。 这 里 对 本 章 讨 论 的 七 个 主 要 经验教训进行更为详细的分析 。 ·21· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H NDC 计划运作情况良好 , 但仍有改进余地 意大利 、 拉脱维亚 、 波兰和瑞典的 NDC 计划在第一个 10 多年里运行良好 。 尽管这些国家在过渡 时 期 和 稳 定 实 施 时 期 采 取 了 不 同 的 设 计 方 法 和 实 施 方 法 , 但他们具有一些共同的重 要 特 征 : 在 缴 费 与 待 遇 之 间 建 立 起 直 接 联 系 , 使 用 名 义利息为债务建立起指数 化 关 系 , 根 据 预 期 寿 命 的 余 命 决 定 初 始 养 老 金 。 在 所 有这些国家里 ,NDC养老金计划度过了2008—2009年的金融危机和随之而来 的经济衰退 。 但 是 , 无 论 是 拉 脱 维 亚 还 是 波 兰 , 由 于 改 革 前 曾 做 出 较 多 承 诺 , NDC和 FDC 的 转 型 成 本 对 公 共 预 算 的 负 担 过 于 沉 重, 因 此 不 得 不 紧 缩 开 支。 转型成本产生的负担过重 , 这对其他国家来说是个重要教训 。 现有提供的数据表明 , 改革 的 结 果 提 高 了 退 休 年 龄 和 替 代 率 水 平 , 完 全 符 合预期 , 但仍需进一步搜集 数 据 并 进 一 步 进 行 分 析 。 虽 然 改 革 计 划 一 般 比 较 成 功 , 但国别经验的考察和理论分析都表明仍有改进的余地 , 也有需要进行改进 。 尽快转型 , 以避免将来出现问题 当离开传统的 DB 型现收现付制转向 NDC 计划时 , 转型期的覆盖面是具有 多重选择的 。 有三种基本情 况 : 只 要 求 新 参 保 人 加 入 新 的 计 划 ; 只 要 求 旧 制 度 中年限少于 x 年的个人加入新的计划 ; 要 求 所 有 人 从 第 一 天 开 始 就 都 加 入 新 计 划 。 在第三种情况下 , 旧制度中获得的权利可转换为 NDC 计划中的初始资本并 计入个人账户 。 只有拉脱维 亚 一 个 国 家 采 用 了 全 面 的 直 接 过 渡 。 另 一 个 极 端 案 例是意大利 , 它规定缴费年限少于 18 年的工人强制加入新计划 。 波兰和瑞典介 于两者之间 。 意大 利 的 转 型 期 太 长 , 在 很 长 时 间 内 都 很 不 情 愿 地 从 先 前 的 DB 型计划中 消除提前退休 的 机 制 , 重 要 的 是 , 意 大 利 选 择 的 指 数 化 未 能 保 证 其 金 融 稳 定 。 这种软过渡在向 NDC 转型 15 年之后的 2011 年又开始困扰意大利 , 因为金融市 场失去了对这个国 家 管 理 长 期 债 务 能 力 的 信 心 。 这 种 软 过 渡 遇 到 金 融 危 机 时 , 有可能导致国家走向灾难 , 甚 至 为 了 应 对 养 老 金 计 划 一 些 重 要 问 题 , 尤 其 是 所 有人向 NDC 规则过渡的问题 , 有可能威胁蒙蒂政府从欧元区撤出 。 意大利和拉 脱维亚的经历和启示都强 烈 表 明 , 新 的 改 革 应 以 拉 脱 维 亚 为 榜 样 , 选 择 突 然 戒 毒式的转变方式 , 只有这样 才 能 获 得 很 多 技 术 上 的 支 持 , 并 为 养 老 金 的 制 度 运 转和可信度提供很多有 利 条 件 。 有 朝 一 日 , 一 旦 采 取 这 样 的 改 革 行 动 , 所 有 工 人都面对同样的规则与同样 的 激 励 , 对 新 旧 制 度 进 行 比 较 在 政 治 上 就 会 产 生 困 难 , 这样的事情要尽量避免 。 这 种 做 法 不 见 得 肯 定 会 使 工 人 们 已 获 得 的 养 老 金 权益更糟 , 他们的权益将转 化 为 个 人 资 本 , 进 而 成 为 未 来 的 福 利 待 遇 , 其 价 值 ·22· 第一章 进入青春期的 NDC: 教训和问题 J INRUQI N GCHUNQIDENDC:J IAOXUNHEWENTI 将取决于 NDC 计划中的内部回报率 。 当 然 , 未 经 改 革 的 NDB 计划下的内部回 报率是不可持续的 , 因为从本质上讲 ,NDB 本身既是改革的理由 , 也是不 可 效 法的制度 。 当出现转型成本时要给予识别并予以解决 , 因为人们迟早要面对这些问题 。 选择 NDC 而不是 FDC 的一个 主 要 优 势 是 , 并 非 所 有 累 积 至 今 的 债 务 都 须 显性化或资本化 。 然而 , 混合型 制 度 的 缴 费 率 要 低 于 旧 制 度 下 所 需 要 的 筹 资 水 平 , 新制度的要求是对已获 得 的 权 益 所 需 要 的 筹 资 水 平 做 出 明 确 决 定 。 这 些 都 是继承下来的遗留成本 , 它们本应该是旧制度所承担的筹资成本 。 到目前为止 , 参加改革的国 家 都 回 避 了 对 遗 留 成 本 的 确 认 以 及 对 其 筹 资 的 方式 。 相反 , 它们都选择了诸 如 通 过 缴 费 来 筹 资 的 不 透 明 的 机 制 (认为对遗留 成本进行补偿时可以降低缴费率 ), 降低了名义回报率以寻求现金盈余 , 并以乐 观的增长假设为改革后的前 途 设 定 各 种 参 数 , 没 有 考 虑 未 来 任 何 出 现 重 大 冲 击 的可能性 。2008—2009 年的金融危机暴露了这 种 做 法 存 在 的 问 题 , 拉 脱 维 亚 和 波兰 (它们采取了 NDC-FDC 的做法 ) 以及匈牙利 ( N DB与FDC 相结合 ) 是重 要案例 。 在这三个国家中 , 从 2008 年 开 始 出 现 经 济 危 机, 财 政 收 入 有 所 下 降, 导致规模相对较大的 FDC 开始缩水 , 这些显示 , 如果对遗留成本以及对其接受 的政治考虑再现实一些的话 , 这种后果本来是可以避免的 。 建立一个显性稳定机制 , 以确保偿付能力 NDC 的基石是固定的缴费率 。 通过固定缴费率获得偿付能力 , 这个方法涉 及名义利率的选择 , 它是把负 债 的 有 限 增 长 与 缴 费 资 产 的 预 期 增 长 联 系 在 一 起 的一个机制 。 从理论上讲存 在 各 种 各 样 的 机 制 , 包 括 以 下 一 个 或 多 个 步 骤 : 使 用正确的工具测量费基的水 平 和 增 长 , 或 测 量 与 名 义 利 率 挂 钩 的 现 收 现 付 资 产 (即允许由于覆盖面扩大以 及 类 似 情 况 而 可 能 进 行 的 调 整 );为名义利率选择一 个很好的代理 ; 测量 整 个 NDC 的 资 产 和 债 务, 建 立 资 产 与 债 务 的 偿 付 能 力 比 率 , 为防止出现偏离 , 确定名 义 利 率 对 偿 付 能 力 进 行 调 整 的 触 发 标 准 (即平衡 机制 ); 让政府发行 NDC 债 券, 其 回 报 率 等 于 覆 盖 工 资 基 数 (全国 工 资 之 和) 的相关变动率 ; 接受一切其 他 残 余 风 险 ———具 体 指 基 于 预 期 寿 命 的 年 金 中 所 承 受的长寿风险 。 所有这些潜 在 的 稳 定 机 制 目 前 基 本 都 是 在 正 常 运 行 。 从 理 论 绘 图板到实际贯彻落实还存 在 一 段 距 离 , 到 目 前 为 止 , 还 始 终 没 有 政 治 上 和 技 术 上都可行的做法及其长期经验 。 到目前为止 , 只有瑞典建立了平衡机制 。 瑞典的这个机制是不分配盈余的 , 除非向下调整并把债务偿 还 到 初 始 指 数 化 状 态 , 因 为 即 使 没 有 平 衡 机 制 , 初 始 指数化也是存在的 。 理想状 态 下 的 平 衡 机 制 应 该 是 对 称 的 。 经 济 危 机 引 发 了 瑞 ·23· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 典NDC 大量储备金的估值问题和制定应用指数时使用的平滑方法问题 。 由于先 前强劲的经济增长结果 , 瑞 典 的 方 法 将 导 致 养 老 金 潜 在 上 调 , 同 样 , 如 果 经 济 陷入衰退 , 缴费率下降 , 即使经济再次出现增长势头 , 养老金也是下调的 。 拉脱维亚和波兰 NDC 的制度特征是依赖指数化 , 即在向 FDC和 NDC 的平 衡状态转型中创造盈余 。 待遇与工资指数化挂钩 , 从技术上讲在 NDC 框架内是 行得通的 , 但这些国家仍未实现这个目标 。 意大利的制度仍具有不平衡的特点 , 这意味着 , 他们坚信当所选 择 的 内 部 收 益 率 被 证 明 不 可 持 续 时 , 政 府 将 买 单 或 更改法律 。 这些 “未完成 ” 的做法不利于培养信心和建立信誉 。 建立一只储备基金 , 旨在应对临时出现的冲击 尽管具有良好稳定机制的 NDC 制度可以保证偿付能力 , 但也不能保证总有 资源用于支付所承诺的福 利 待 遇 , 因 为 这 种 制 度 存 在 一 个 流 动 性 的 问 题 。 由 于 NDC 属于未筹资的制度 , 将当前的缴费用于支付当前的待遇 , 因此 , 相对于退 休者的数量来说 , 如果缴费 者 的 数 量 暂 时 下 降 , 或 工 资 下 降 (这两点都是经济 衰退的特征 ), 制度收入下行的压力就会要求对待遇的支付 、 借贷或政府转移支 付进行调整 。 避免所有这三项 临 时 特 别 措 施 的 办 法 就 是 保 有 一 只 可 以 用 来 解 决 (不可预测的 ) 短期宏观 经 济 冲 击 和 (可 以 预 测 的) 短 暂 人 口 压 力 的 储 备 基 金。 通过储备基金进行融资的机 制 可 以 平 滑 个 人 消 费 和 避 免 削 减 待 遇 水 平 , 对 个 人 来说具有提高福利的效应 , 对 宏 观 经 济 来 说 可 以 建 立 一 个 自 动 稳 定 机 制 , 并 且 能够提高制度的可信度和增加公众对它的信心 。 到目前为止 , 没有任何一个 NDC 国家既建立起一只旨在缴费暂时下降时用 于缓冲对养老金支付产生影 响 的 储 备 基 金 , 同 时 又 建 立 起 一 只 用 于 平 滑 出 生 率 波动的人口储备基 金 。 瑞 典 确 实 有 一 个 很 大 的 基 金 储 备 , 这 是 从 先 于 NDC的 NDB 那里继承下来 的 。 该 基 金 建 立 于 1960 年,是 由 40年代和50年代出生的 婴儿潮的缴费建立起来的 。 它是在过渡到 NDC 之前就已经存在的那只基金的保 留部分 , 作为用 于 支 付 婴 儿 潮 养 老 金 的 遗 留 成 本 , 是 一 项 明 智 的 措 施 。 但 是 , 由于 2008—2009 年的经济衰退 , 当偿付能力比率跌破平均率时 , 就显然需要一 只短期的应急储备金 。 这些事件引发了瑞典对指数的 “刹车 ”, 导致了工人账户 价值和养老金支付的减少 。 储备基金的原则是提供一 个 缓 冲 工 具 , 以 备 经 济 衰 退 和 降 低 养 老 金 的 不 时 之需 , 其资 金 来 自 经 济 强 劲 增 长 年 代 拨 出 的 专 项 资 金 。 需 要 注 意 的 是 , 其 他 NDC(和NDB) 国家也推出 了 类 似 的 (但 临 时 特 殊 的) 福 利 待 遇 的 刹 车 机 制, 以应对收入下降 、 支出增加和财政状况全面恶化 。 比方说 , 瑞典的 NDC 不同于 其他国家采用的模式 , 它是 内 部 回 报 率 自 动 反 应 的 结 果 , 而 不 是 应 对 危 机 的 临 ·24· 第一章 进入青春期的 NDC: 教训和问题 J INRUQI N GCHUNQIDENDC:J IAOXUNHEWENTI 时措施 。 建立一个显性机制 , 用于分担系统性长寿风险 在正确选择名义利率之后 , 第二个确保 NDC 支付能力的主要机制是将正确 (未来 ) 的剩余人群的预期寿命 , 在其退休和计算初始养老金时应用到他们的个 人账户价值之中 。 这样做需 要 一 个 统 计 模 型 , 用 于 正 确 处 理 生 存 率 演 变 过 程 中 存在的不确定性 ——— 但该统计模 型 并 不 是 唾 手 可 得 的 。 所 有 已 知 的 做 法 都 低 估 了死亡率不断下降的问题 , 当 老 年 人 和 世 界 各 国 的 死 亡 率 下 降 都 在 加 速 时 , 这 种低估尤其明显 。 人们可以设想各种各样处 理 这 个 问 题 的 方 法 , 但 所 有 方 法 都 有 代 际 和 隔 代 的不同风险分担特征 , 因此政治上有许多不 同 看 法 甚 至 反 对 意 见 。 例 如 , 一 种 方法 如 果 高 估 了 预 期 寿 命 的 改 善 (为了安全保险起见),就意味着支付的待遇 水平太低。另一种 方 法 如 果 让 已 退 休 人 群 承 担 风 险, 就 需 调 整 养 老 金 水 平, 因为预期寿命的增长超过了用于计算年金 的 收 益。还 有 一 种 方 法 是 通 过 平 衡 机制来纠正对预期寿命的低估,即把纠正值 在 养 老 金 领 取 者 和 工 人 之 间 进 行 分配。毫无疑问,为了寻求平衡而 “触 发” 的 名 义 利 率 下 调,将 会 加 重 经 济 活动人口那 代 人 的 负 担。另 一 种 更 为 新 颖 而 且 更 为 公 平 的 方 法 是 通 过 发 行 NDC债券,让政府 (隔代的所有纳税人) 承担剩余风险,这与寿命预期的变 化有关。 目前 , 尚无 NDC 国家建立起应对长寿风险的显性机制 。 有些国家 , 比如意 大利 , 尽管法律上有明文规 定 , 但 还 是 推 迟 了 定 期 更 新 计 算 初 始 养 老 金 预 期 寿 命的政治决策 。 关于风险分担的不同选项显然还需更为广泛的分析和政治讨论 , 并且应更加注意如何更好地使得选择的机制免受临时特殊的政治干扰 。 通过分析与政治对话 , 关注 NDC 的性别问题 NDC 改革的性别问题迄今尚未被置于分析研究的最前沿 , 并在政治辩论中 处于非主流地位 。NDC 模式中固有的性别问题也出现在 FDC 计 划 之 中, 而 且 也出现在 FDB和 NDB 之中 。 使 NDC与 NDB 稍有不同的地方是性别问题及其 再分配的影响更容易识别 , 其选项可清楚地显示出来 。 讨论的关键要素较多 , 涉 及 统 一 死 亡 率 的 应 用 、 最 低 退 休 年 龄 的 差 异 、 遗 属养老金的设计 、 离婚时退 休 金 权 益 的 分 割 、 个 人 年 金 和 夫 妻 联 合 年 金 等 。 提 出适宜的政策还为时尚早 , 因为它无论如何都应适合每个国家自己的文化传统 。 到目前为止 , 这样 的 研 究 和 讨 论 都 太 少 了 。 但 现 在 能 够 倡 导 的 就 是 改 变 现 状 , 运用更多的资源去更好地了解所面临的挑战 , 寻求潜在的解决方案 。 ·25· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 政策研究议程 这两卷本的著作紧紧围绕 NDC 计划的原理 、 设计和实施等问题提供了理论 和经验分析 ; 关注的领域需要进行更多的研究 , 以便更好地理解 NDC 的结构和 成果 , 以改进计划的设计和 操 作 。 我 们 认 为 , 针 对 优 先 排 序 的 政 策 研 究 日 程 都 1) 与 养 老 金 制 度 主 要 目 标 相 比 、 做了较为详细的讨论 , 其集中在 四 个 领 域 : ( 与其他 养 老 金 的 设 计 相 比 、 特 别 是 与 NDB 计划和 FDC 相 比 , 或 与 MDC (Mat chi n gDC) 相比之后 , 来 考 察 NDC 的 绩 效; ( 2) 进 一 步 努 力 工 作 , 测 量 NDC 的资产与债务 , 以便支持 N DC 的引入 、 调整和可持续性 ; ( 3)N DC( 作 4)N 为老年平滑消费的中心支柱 ) 与其他支柱和福利待遇的互动 ; ( DC 计划在 低收入和中等收入国家的应用和实施问题 。 评估 NDC 计划的绩效 根据规则手册设计的 NDC 计划的吸引力在于它以一致和综合的方式对公共 养老金计划主要目标所作出 的 承 诺 。 养 老 金 制 度 首 先 应 能 确 保 为 老 年 人 提 供 一 个充足 、 可支付得起 、 可持续和稳定的收入 (Hoz l mannandHinz2005)。 理论上讲 ,NDC 计划根据本身的设计特征能够满足这些标准 。 首先 , 在 设 计层面 , 养老金的主要目标 能 够 确 保 实 现 , 因 为 其 缴 费 率 和 待 遇 水 平 之 间 是 紧 密联系在一起的 。 国家首先要做的是将缴费率确定在一个可以支付得起的水平 , 这就使得待遇水平成为内 生 变 量 。 在 决 定 缴 费 率 水 平 时 , 决 策 者 须 对 如 下 因 素 进行评估 : 该 缴 费 率 所 产 生 的 平 均 待 遇 水 平 、 预 期 名 义 利 率 、 预 期 (或 目 标) 工作年限与缴费年限 、 退休 的 年 限 。 鉴 于 这 些 原 则 , 待 遇 水 平 的 充 足 性 取 决 于 个人的工作历史和个人选择的退休时机 (在公布最低退休年龄之后 ), 而后者又 取决于个人可独立提供的资 源 。 由 于 个 人 账 户 价 值 与 可 持 续 的 内 部 收 益 率 是 指 数化挂钩的 , 初始养老金与 退 休 时 点 的 预 期 寿 命 是 联 系 在 一 起 的 , 所 以 , 偿 付 能力是有保障的 。 充足的储 备 基 金 , 加 之 制 度 设 计 成 熟 和 运 作 良 好 , 当 重 大 经 济和人口冲击到来时可以提供流动性和稳健性 。 一个关键的假设是个人劳动 力 供 给 的 正 确 决 策 能 力 与 国 家 提 供 工 作 机 会 的 能力 。 如果个人有意愿并有能 力 根 据 假 定 的 跨 期 社 会 福 利 最 优 化 来 调 整 提 供 他 们的劳动供给和退休年龄 , 一切事情都将水到渠成 。 但是 , 这一切正在发生吗 ? 主要目标正在实现吗 ? 我们对此并不真正了解 , 因为几个正在运行的 NDC 时间 还不够长 , 不能 提 供 充 分 的 实 证 数 据 。 本 卷 第 二 章 评 估 的 意 大 利 、 拉 脱 维 亚 、 波兰和瑞典实施的 NDC 的表现 大 体 符 合 目 标 , 但 并 不 能 成 为 证 据 。 一 般 来 说 , ·26· 第一章 进入青春期的 NDC: 教训和问题 J INRUQI N GCHUNQIDENDC:J IAOXUNHEWENTI 未来几年的一项重要任务应 该 是 开 发 一 个 评 价 各 种 养 老 金 改 革 的 综 合 性 分 析 框 架 , 这应是一般养老金研究 、 特别是 NDC 研究的重点 。 世界银行和其他国际组 织在这方面可以通过搜集 、 组织并分析国别数据发挥重要作用 。 国际研究机构也应该并有 能 力 开 展 相 关 研 究 。 一 个 主 要 研 究 领 域 是 个 人 劳 动供给对 NDC 设计特征的反应 , 包括提前退休或推迟退休的 “准精算 ” 递减和 递增 , 根据预期寿命计算初 始 养 老 金 等 。 个 人 对 这 些 设 计 特 点 做 出 的 反 应 与 预 期相吻合吗 ? 个人行为对 NDC 国家采用的信息与沟通机制有反应吗 ? 个人有能 力运用这些信息 、 其运用结 果 与 个 人 所 需 要 的 福 利 最 优 化 完 全 一 致 吗 ? 对 制 度 设计进行试验是不现实的 , 因 此 , 人 们 如 何 才 能 模 仿 并 分 析 劳 动 力 供 给 对 引 入 NDC 计划的反应呢 ? 对此 , 这里很容易列出更长的问题清单 。 评估 NDC 的资产和债务 NDC 计划的引入 、 平衡 、 可持续以及流动性的关键是正确评估新制度与所 继承制度的资产与债务 。 这 看 起 来 相 对 比 较 容 易 , 或 许 是 已 经 完 成 的 任 务 , 但 正如本卷若干章所论述的那样 , 还有许多领域需要探索 : 遗留成本 、 储备基金 、 代际公平 、 精算平衡 、NDC 基本原则等问题 , 这些任务还很艰巨 , 涉及使用一 个不仅概念清晰 , 而且操作可行的设计方法 。 具体研究中遇到的一些挑战归纳如下 : 债务 :NDC 计划的债务即使不完全清楚 , 大体上也是知道的 , 它取决于 一 个国家搜集和整理信息的 认 真 程 度 。 这 些 债 务 是 参 保 人 口 的 账 户 价 值 , 这 些 信 息足以考察一个制度的稳态情况 。 然而 , 如果将一个前 NDB 系统折叠并纳入到 一个 NDC 方案之中 , 折叠的 NDB 的遗 留 成 本 将 需 要 确 定 , 因 为 这 将 要 求 单 独 进行融资 。 识别和测量成本 的 最 佳 方 法 仍 是 一 个 悬 而 未 决 的 问 题 。 事 实 上 , 这 种方法因情而异 。 NDC 的债务在一定程度上取决于待遇发放时的现值 , 而这又完全取决于预 期寿命的余命 。 测定最后一项 变 量 须 正 确 预 测 并 应 用 该 退 休 人 群 计 算 养 老 金 时 的预期寿命的余命 。 做到这 一 点 的 最 佳 方 法 在 技 术 上 和 政 治 上 都 尚 不 清 楚 。 但 考虑到目前的技术 , 结果很可能是近似的 。 资产 :NDC 计划的资产原则上由未来缴费构成 。 此外 , 也可以再建立一 只 储备基金 。 此时此刻 , 摆在面前的评估离散时间资产的办法只有两种可供选择 , 且每一种方法都有其自身的问题 。 瑞典的方法 在 稳 态 下 是 很 好 的 , 但 在 2008— 2009 年经济 危 机 冲 击 下 显 示 出 它 的 局 限 性 。 有 一 个 理 论 上 可 供 选 择 的 方 法 ( R oba linoandBodor2009),在 纸 面 上 读 起 来 很 有 说 服 力, 但 在 仿 生 模 型 上 则 无法反映操作的实际情况 。 ·27· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 这些方法在定义离散时 间 的 资 产 价 值 时 使 用 的 是 当 年 缴 费 (新 负 债) 与 养 老金支出的结构 。 帕尔默在 下 卷 第 十 九 章 中 表 示 , 这 个 方 法 不 能 为 特 定 的 稳 态 缴费资金流提供独特的资产定义 。 由于这方面的不足 , 帕尔默建议采用 NDC债 券作为 NDC的 “资产 ”, 其内部收 益 率 建 立 在 缴 费 工 资 基 数 的 增 长 率 上 。 这 个 拟议中的资产是政府的长 寿 债 券 , 由 政 府 负 责 支 付 剩 余 的 长 寿 风 险 , 承 担 由 于 微观设计缺陷而必然产生的其他费用 。 既然测量资产和债务的研究议程在 NDC 改革中富有挑战性 , 人们可能倾向 于认为传统的 NDB 改革实际上可能是一个更好或至少更容易的选择 。 真实的情 况是 , 这些替代性制度或改 革 方 法 在 偿 付 能 力 和 流 动 性 上 充 满 着 同 样 的 、 甚 至 更糟的理论和操作 性 问 题 。 这 些 问 题 尚 未 明 确 出 现 , 因 为 NDB 计划更加不透 明 , 往往更具欺骗性 。 NDC 与其他养老金津贴和其他支柱的互动 NDC 计划的关键目标是为大部分老年人但不是全部老年人口提供充足的消 费平滑 。 如果决策者有兴趣把经济因素与财政回报的因素混合在养老金组合里 , 就有可能将 NDC 的覆 盖 范 围 限 制 在 一 个 合 意 的 水 平 上 , 甚 至 还 可 以 包 括 一 个 FDC 组件 。 此外 , 对最低 的 收 入 群 体 而 言 , 他 们 的 收 入 生 涯 短 暂 或 经 常 中 断 , 需要采取特殊措施 , 以支持他们的平滑消费和避免贫困 。 此外 ,NDC 注重老年 收入 , 这就提出了一些诸如 养 老 金 计 划 如 何 与 残 疾 养 老 金 配 合 、 遗 属 津 贴 如 何 设计等问题 。 对有些交叉配合来说 , 目前尚无好的现成答案 。 有两个问题需要着重研究 。 老年低收入应该如何解决 ? 有些 NDC 参保人的终生缴费密度比较低 , 或许 低工资加剧了缴费密度的恶化趋势 , 因此 , 他们的待遇很低 ——— 即使推迟退休 。 有些人也许从未向正式养老 金 计 划 进 行 过 缴 费 。 这 两 个 群 体 有 机 会 获 得 最 低 退 休收入吗 ? 例如 , 以 家 计 调 查 型 的 社 会 养 老 金 的 形 式 为 他 们 提 供 最 低 养 老 金 , 这是与养老金 、 收 入 或 资 产 的 不 同 之 处 。 或 者 用 事 前 转 移 代 替 这 些 事 后 转 移 , 至少部分地代替这些事后 转 移 , 并 且 为 低 工 资 参 保 人 匹 配 缴 费 额 , 不 是 更 好 吗 ( Pal aci osandRoba lino2009;Hoz l manne tal.即 将 出 版 的 论 文 )? 这种选择可 以通过为正规参保者 提 供 比 其 他 方 法 更 多 的 物 质 激 励 来 减 少 政 府 支 出 的 现 值 。 但这种配比缴费应该如何 筹 资 呢 ? 是 全 部 通 过 预 算 资 源 由 外 部 筹 资 , 还 是 由 内 部筹资即把一定百 分 点 的 平 均 费 基 分 配 给 所 有 账 户 ? 这 些 调 整 的 目 的 是 什 么 ? 其结果应如何估算 ? 在NDC 世界里应如何提供残障 津 贴 ? 在 传 统 的 NDB 计 划 中, 老 年 津 贴 和 残障津贴在历史上有着密切 的 联 系 , 而 且 老 年 养 老 金 最 初 是 一 种 广 义 的 残 障 津 ·28· 第一章 进入青春期的 NDC: 教训和问题 J INRUQI N GCHUNQIDENDC:J IAOXUNHEWENTI 贴 , 很少有人能活着领取它 。 随 着 预 期 寿 命 的 提 高 , 残 障 风 险 和 老 年 风 险 逐 渐 分开 , 为了提高效率 , 这两种 风 险 能 够 而 且 也 应 该 独 立 建 立 并 单 独 定 价 。 这 种 分离并不是 NDB 计划的特征 , 但在一些新 的 FDC 计 划 中,比 如 在 智 利 的 FDC 计划中 , 这种分离就非常成功 。NDC 计 划 提 供 了 同 样 的 机 遇, 但 除 瑞 典 之 外, 目前尚未使用 , 而且我们缺乏最佳实践的理论和经验指导 。 中等收入和低收入国家的 NDC 计划 目前来看 ,NDC 计划仅限于在高收入国家实施 。 一些中等收入国家 (比如 阿塞拜疆 、 吉尔吉斯斯坦共和国 、 蒙古和俄罗斯联邦 ) 也采纳了具有某些 NDC 特征的政策 , 但系统信息和 绩 效 评 估 十 分 少 见 。 在 中 等 收 入 国 家 的 环 境 里 实 施 NDC 注定会产生 一 系 列 新 的 理 论 与 操 作 性 的 问 题 , 对 此 , 我 们 了 解 的 十 分 有 限 , 成熟的知识甚至更少 。 一 旦 我 们 在 知 识 议 程 中 能 够 取 得 进 展 , 我 们 就 能 首 先评估这种做法在低收入国家能否进行和如何进行 。 执行的关键因素是行政 管 理 能 力 , 它 对 于 高 效 征 收 缴 费 、 登 记 缴 费 和 创 建 个人账户都是非常重要的 。 例 如 , 退 休 时 当 估 算 预 期 寿 命 和 计 算 初 始 养 老 金 时 会出现数据问题 。 大多数中 等 收 入 国 家 缺 乏 可 靠 的 数 据 , 而 可 靠 的 数 据 正 是 这 些重要测算的依据 。 而且 , 在长达 10 年的扩大覆盖面和人均工资增长超过金融 利率的背景下 , 当确定可持续的名义利率时有可能出现概念设计问题 。 参 考 文 献 Akr elo f ,Geo rg ,a eA. ndRobr etJ.Shl ilr e .2009.AnimalSpi rit s.How HumanPsychl oogyDrv iestheEconomy,and WhyI tMat tes r o frGo lblC a ap- t ial ism.Pi rne cton,NJ:Pr ine ctonUnv ier siyP t e rss. 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Robl aino,Dai v ,a dA. ndAndr asBodor.2009.“ O h nt i eFnani calSus tan i- ai bli t ft yo hePa- yas -You-GoSys temsandt h eRoeo l fGove rnmentI n dexed Bonds.”JournalofPes nionEconomisa c ndFinane8 ( c 2 ):15- 387. ·30· 第二章 第一波 NDC 改革浪潮 : 来自意大利 、 拉脱维亚 、 波兰及瑞典的经验 阿格尼斯卡 · 克洛恩-多明扎克 丹尼尔 · 佛朗哥 爱德华 · 帕尔默 * 本章主要介绍名义 账 户 制 ( N DC) 在 意 大 利 、 拉 脱 维 亚 、 波 兰 以 及 瑞 典四国的 制 度 设 计 和 实 施 情 况 , 并 进 一 步 评 估 上 述 四 国 引 入 NDC 计划 10~15 年来制度的实际运行 效 果 。 主 要 对 四 国 的 不 同 改 革 路 径 、 具 体 改 革 方案 、 改革实施进程及其结果进行了回顾和分析 。 本章着重分析了养老金制度的充足性和宏观财务可持续性 。 分析表明 , 在上述四国 , 对于赚取平 均 收 入 的 全 职 劳 动 者 , 其 养 老 金 毛 收 入 替 代 率 能 达到 65% 左右 ; 而那些 非 全 职 劳 动 者 则 面 临 着 老 年 生 活 水 平 降 低 的 风 险 。 对于那些晚年丧偶的女 性 劳 动 者 而 言 , 她 们 提 前 退 休 , 因 抚 养 子 女 或 照 顾 家人而退出正规劳动力市 场 时 没 能 获 得 充 分 补 偿 , 加 上 退 休 时 缺 少 联 合 年 金等因素 , 增加 了 她 们 陷 入 相 对 贫 困 的 风 险 。 在 这 方 面 瑞 典 做 出 了 典 范 , 为生育的女性提供了很好 的 政 策 支 持 , 避 免 了 女 性 因 为 生 育 而 导 致 养 老 金 待遇下降或者替代率降 低 。 然 而 , 上 述 四 国 的 制 度 设 计 都 存 在 一 个 共 同 缺 陷 : 缺乏在夫妻之间对养老金权益进行再分配的机制设计 。 财务可持续性是 NDC 养老金计划的一个必要条件 。 通过使用简单的仿 真模型 , 本研究检验了意大利和瑞典的 NDC 计划在面对劳动生产率持续下 降 、 退休余命不断 增 加 以 及 年 轻 劳 动 力 数 量 日 益 减 少 三 大 冲 击 时 的 表 现 。 结果表明 , 瑞典的平衡机 制 虽 然 在 发 挥 作 用 时 偶 有 时 滞 , 但 总 体 上 保 证 了 * 阿格尼斯卡 · 克洛恩-多明扎克是华沙经济学院助理教授 , 并在华沙教 育 研 究 院 任 职 。 丹 尼 尔 · 佛 朗哥是意大利银行总经理 , 负责经济 、 科研以及国际 关 系 方 面 的 事 务 。 爱 德 华 · 帕 尔 默 是 瑞 典 乌 普 萨 拉 大学名誉教授 , 研究社会保险经济学 , 在乌普萨拉大 学 社 会 研 究 中 心 从 事 研 究 工 作 , 并 担 任 瑞 典 社 会 保 险局高级顾问 。 ·31· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 制度的财务稳定性 ; 然而 , 意大 利 的 制 度 设 计 却 因 两 三 个 负 面 因 素 导 致 制 度 出 现了长期财务赤字 。 在意大 利 、 拉 脱 维 亚 和 波 兰 , 因 为 养 老 金 待 遇 只 依 照 物 价 变动进行指数化调整 , 所以 养 老 金 制 度 在 工 资 总 额 正 增 长 时 会 有 盈 余 (即使没 有明显的积累机制 ), 但在名 义 工 资 总 额 增 长 率 低 于 通 货 膨 胀 率 时 会 出 现 赤 字 。 因此 , 上述三国需要重新考 虑 指 数 化 问 题 和 财 务 平 衡 问 题 。 意 大 利 是 唯 一 一 个 随着预期寿命增长而自动调整退休年龄的国家 。 本研究对四国如何设计 NDC 养 老 金 计 划、 如 何 讨 论 有 关 问 题 进 行 了 描 述。 始于 2008 年的经济危机促使拉脱维亚 、 波兰和瑞典开展了一场关于养老金改革 的公共讨论 。 在拉脱维亚和 波 兰 , 经 济 危 机 使 养 老 金 改 革 融 资 不 足 的 问 题 成 为 讨论的焦点 , 改革措施包 括 在 NDC 计划之外建立一个实账积累制 ( F DC) 计 划 , 这导致总体养老金制度 中 的 FDC 成 分 减 少。 此 外, 随 着 经 济 危 机 的 蔓 延, 意大利改革由于转型期长的 问 题 和 政 治 原 因 , 导 致 新 制 度 下 的 年 金 待 遇 未 与 预 期寿命关联 , 而这是 NDC 的核心要素问题 。 总之 , 改革教训再次表明 , 改革伊 始的制度设计极为重要 。 虽然存在一些政治干扰 , 四国最初的 NDC 计划还是保 留了下来 , 而且 , 意大利在经济危机之后的制度设计也更加完善了 。 而今 ,NDC已经成为各国改革公共养老金制度时的可选制度安排之一 (Hoz l mannandHinz,2005)①。 由 于 NDC 还 是 一 个 新 兴 概 念, 所 以 非 常 有 必 要弄清楚各种方案设计的优缺点 。 第一节 NDC 作为养老金改革的一种可选方案 1994年 首 个 NDC 养老金制度在瑞典通过立法 “之 前” ( P a l mer2000, 2002;Könbr eg,Pl a mer,andSundén2006), 人 们 普 遍 认 为, 一 个 可 持 续 的 DC 型现收现付制养老金计划是不能实现的 。 然而十年之后 , 世界上已有好几个 国家引入了 NDC。 受瑞典模式 的 启 发 , 拉 脱 维 亚 制 定 并 通 过 了 NDC 改革立法 ( FoxandPl a mer1999; Vanovska2004,2006;Pa l me ta re l.2006),并 于 1996 年 1 月 1 日实 施 。1995 年, 意 大 利 也 引 入 了 NDC ( Franco2002;Franco andSat ror2006;Gronch i& Ni sti cò2006)。吉尔吉斯斯坦在借鉴瑞典1994年 立法经验的基础上 , 也 于 1996年引入了 NDC, 但 其 制 度 实 施 对 象 仅 限 于 养 老 金制度的新加入者 ( Palmer2006a,2007)。1999 年 , 波兰和瑞典一样 , 都实施 了 NDC 改革 (Chł o ń,Go r ,and Rut k owsk i1999; Gór a2001; Cho łń- ① 阿拉伯埃及共和国和挪威在进行养老金改革时 都 将 NDC 作 为 其 改 革 方 案 的 一 个 主 要 考 虑 因 素, 埃及部分见 Maa itandDemar co 撰写的本卷第五章 ; 挪威部分见 Chr ise tne sn 等撰写的本卷第四章 。 ·32· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN Domińz cak2002;Cho łń-Domińz cakandGóa2 r 006)。 然 而, 瑞 典 实 施 NDC改 革的时间推迟了 , 比 1992 年首次向公众推出 NDC 概念晚了 7 年 , 比 1994 年首 次通过改革立法晚了 5 年 。 在最近的养老金制度改革中 , 同样可以发现 NDC的 设计因素 , 例如 ,2002 年俄罗斯联邦引入的养老金制度 (Haunr2 e 008)①。 NDC 是现收现付制融资模式和个人生命周期账户制度的一种组合 , 个人账 户的养老金额度取决于个人 职 业 生 涯 中 的 缴 费 。 政 府 针 对 雇 佣 收 入 或 者 自 雇 收 入设定一个缴费率 , 原则上 , 这 个 缴 费 率 在 不 同 代 人 之 间 是 固 定 不 变 的 , 缴 费 由雇主或个人支付 。 养老金 以 生 命 年 金 的 形 式 发 放 , 具 体 数 额 依 据 个 人 账 户 余 额和退休时点同龄 群 组 的 预 期 寿 命 计 算 ② 。 根 据 制 度 的 基 本 经 济 原 理 , 制 度 的 内部收益率可以确保制度实 现 长 期 财 务 的 可 持 续 , 并 且 缴 费 率 在 长 期 内 不 发 生 变动 。 再加上计算年金时所 使 用 的 预 期 寿 命 , 就 能 保 证 制 度 在 缴 费 率 不 变 的 情 况下 , 实现制度的长期财务可持续 。 NDC 计划下待遇与缴费直接关联 , 也就意味着个人每多缴纳一个单位都会 增加自己退休时的养老金待遇 , 从而保证了制度的横向公平 , 这也是 NDC 实现 其所谓公 平 的 根 基 所 在 。 由 于 缴 费 的 增 加 对 应 着 参 保 者 养 老 金 权 益 的 提 高 , NDC 避免了 DB 型现收现付制 ( N DB) 计划所固有的缴费负激励机制 。NDC与 FDC 计划一样 , 缺少再分 配 特 征 ③ 。 然 而 , 它 却 因 引 入 了 一 种 明 确 的 收 入 再 分 配因素 , 从而提供了一个有 吸 引 力 的 制 度 框 架 , 那 就 是 政 府 创 立 了 与 个 人 缴 费 无关的 “非缴费性权利 ”。 例如 , 所 有 实 施 NDC 的国家都将照看儿童视为一种 非缴费性权利 , 允许女性在 生 育 子 女 的 一 段 时 间 内 享 有 这 种 权 利 。 然 而 , 此 类 权利必须有额外的融资来 源 , 因 为 NDC 计 划 在 财 务 上 是 自 我 平 衡 的 。NDC的 基本逻辑是 , 每一单位的养 老 金 债 务 都 有 其 对 应 的 筹 资 来 源 (缴费要么源自收 入所得 , 要么源自政府补贴 )。 当制度设计完全遵循这一原则时 , 制度就会保持 长期财务可持续 。 NDC 应当设定最低保障养老金 , 为领取较少养老金的人或者根本没有养老 金收入的人提供担保 , 以作 为 制 度 的 一 个 必 要 补 充 。 最 低 保 障 养 老 金 可 以 采 取 普惠性定额养老金的形式 (作为基本养老金的一部分 ), 如俄罗斯 ; 也可以采取 ① 本章没有讨论吉尔吉斯斯坦和俄罗斯的 NDC 计划 。 Haunr( e 2008) 指出 , 俄罗斯的制度设计有 很多缺陷 , 包括低估了既得养老金权益 , 从而导致 未 来 养 老 金 待 遇 过 低 。 还 包 括 预 期 寿 命 固 定 不 变 , 从 而导致新制度下的年金待遇没能反映人口预期寿命的变化 。 ② 有关 NDC 设计原则更加通俗的表述 , 见 Pl a mer( 2006b;2012, 第十九章 )。 ③ 认为 NDC 完全没有再分配特征是不完全准确的 。 例如 , 计算养老金时使用性别 平 均 预 期 寿 命 会 产生从男性向女性的再分配效应 , 因为女性的预 期 寿 命 往 往 高 于 男 性 。 此 外 , 如 果 不 同 人 群 之 间 的 平 均 预期寿命差异反映了一种系统性选择 (如人力资本较低的人群往往集中在低收入部门或职业 ),那么再分 配效应也会发生 。 ·33· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 家计调查型养老金的形式 (只与 NDC 养老金或其他公共养老金待遇相关),如 拉脱维亚 、 波兰和瑞典 ; 或者与任何收入都无关 , 如意大利 。 鉴于 NDC 计划下待遇与缴费之间存在的精算关系 , 该制度没必要像 DB型 现收现付 制 计 划 一 样 , 再 设 定 领 取 待 遇 资 格 的 到 期 日 或 者 固 定 的 退 休 年 龄 。 NDC 赋予个人自由选择退 休 年 龄 的 权 利 , 但 也 规 定 了 领 取 养 老 金 的 最 低 年 龄 , 主要目的是预防个人因为短 视 而 过 早 离 开 劳 动 力 市 场 (该行为容易导致参保者 退休后年金待遇过低 , 或者丧偶后陷入老年贫困 )。 在一个亟须对现收现付制养老金制 度 改 革 的 时 代 (Wor ldBank1994;Ds i- ney1996),NDC 范式的出 现 提 供 了 一 个 对 传 统 制 度 进 行 结 构 式 改 革 的 备 选 方 案 ; 否则 , 若仅仅对传统制度 进 行 参 数 式 改 革 , 各 国 将 不 得 不 面 对 不 公 平 的 收 入再分配规则和制度不可持 续 等 问 题 , 因 为 参 数 式 改 革 只 是 将 养 老 金 制 度 的 成 本推向了未来 。 然而 ,NDC 要想实现预期目标也并非易事 , 还需要完善的制度 设计和精准的制度实施 。 总之 ,NDC 包含 了 如 下 特 点 : ① 较 好 的 个 人 经 济 激 励 ; ② 弹 性 的 退 休 决 策 ; ③ 透明的收入再分配 ; ④ 有 保 证 的 财 务 平 衡 机 制 。 本 章 讨 论 了 上 述 四 点 特 征是如何在意大利 、 拉脱维 亚 等 四 国 实 现 的 。 最 终 结 论 是 , 正 如 四 国 实 践 所 显 示的 ,NDC 在财务上是可持续的 , 而且向普通职业劳动者提供了充足的养老金 待遇 。 但是 , 尚有几个制度设计问题需重点讨论 。 接下来 , 本章将首先介绍 NDC 在四国的演变历史 。 然后 , 再回顾各国的制 度实施与设计选择 , 分析制度 对 职 业 劳 动 者 的 影 响 以 及 制 度 的 长 期 财 务 可 持 续 问题 , 并在此基础上考察各国出现的特殊问题 。 最后给出结论 。 第二节 NDC 在四国的演变历史 在意大利等四国的 NDC 改革过程中 , 最值得借鉴的经验是 , 改革的顺利实 施无论是在技术层 面 上 还 是 在 政 治 层 面 上 都 需 要 进 行 充 分 的 准 备 工 作 。 此 外 , 与公众进行良好沟通 , 搭建 便 捷 高 效 的 经 办 管 理 平 台 , 对 改 革 的 成 功 也 非 常 重 要 。 但是 , 没有哪种改革方式是最好的 , 条条大路通罗马 。 一 、 四种改革路径 四国所选择的改革路径反 映 了 各 国 实 施 改 革 时 的 整 体 经 济 社 会 大 背 景 。 意 大利和瑞典是西欧国家 , 面 临 着 控 制 社 会 支 出 水 平 上 升 的 压 力 , 压 力 主 要 源 自 人口老龄化进 程 加 速 以 及 未 来 经 济 增 速 放 缓 。 拉 脱 维 亚 和 波 兰 属 于 苏 联 集 团 (又称东方集团 ) 成 员 国 ,1990年都面临着如何使计划经济体制下的养老金制 ·34· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 度适应市场经济发展的难题 , 而且当时两国的劳动力市场都处于极端混乱阶段 。 上述四国面临的共同问题是 , 人 口 老 龄 化 以 及 如 何 根 除 养 老 金 制 度 中 的 负 激 励 因素 , 或者说 , 最好 能 够 引 入 一 种 有 助 于 提 高 正 规 劳 动 力 市 场 参 与 率 的 机 制 。 提高正规劳动力市场参与率 对 于 拉 脱 维 亚 和 波 兰 而 言 尤 为 重 要 , 已 经 提 上 两 国 政府的重要议事日程 ; 同样 , 意 大 利 和 瑞 典 也 很 重 视 提 高 正 规 劳 动 力 市 场 参 与 率的问题 , 随着两国外来移 民 的 增 多 , 两 国 的 服 务 业 迅 速 发 展 , 与 之 伴 生 的 是 服务业中非正规就业群体的日益扩大 。 1.意大利和瑞典 截至 20 世纪 90年 代 初,意 大 利 和 瑞 典 的 DB 型 养 老 金 制 度 亟 须 改 革。 从 长期看 , 两国的养老金制度 在 财 务 上 都 不 可 持 续 。 在 瑞 典 , 按 照 原 有 的 养 老 金 待遇计发办法 , 参保 者 需 要 缴 费 30年才能领取全额养老金 (根据收入最高15 年的平均收入计算 ), 这对职业生涯长的人来说极为不利 , 尤其是那些蓝领工人 ( Ståh lbe rg1990)。 单是因为这一点 , 瑞典的养老金制度就需要改革 。 然而 , 瑞 典和意大利公众所讨论的焦 点 问 题 在 于 制 度 难 以 承 受 未 来 支 出 成 本 不 断 增 加 的 压力 ( Palmer2000;Franco2002;FrancoandSat ror2006;Könbe rg,Pl a m- e r ,andSundén2006)。 1992 年 , 瑞典的 养 老 金 工 作 组 给 出 了 一 个 NDC 改 革 整 体 框 架; 两 年 后, 瑞典改革方案以立法形式确定 。 但一个悬而未决的问题是 ,NDC 的内部收益率 是按照工资总额增长率计 算 还 是 按 照 平 均 工 资 增 长 率 计 算 。 最 终 , 养 老 金 工 作 组选择了后者 。 这就需要考虑制度的偿付能力 , 或者说需要设计一种平衡机制 , 以应对劳动者数量下降对制度财务平衡所带来的挑战 。 因为在 NDC 的设计原则 中 , 制度的指数化水平不仅与平均收入相关 , 而且与如何定义缴费资产相关 。 由于政治环境方 面 的 原 因 , 瑞 典 的 NDC 改革一直推迟到1999 年 才 实 施。 当时执政的中右翼联盟代表 、 养 老 金 工 作 组 内 的 社 会 民 主 党 代 表 以 及 议 会 中 的 社会民主党成员都支持 这 项 改 革 。 不 仅 如 此 , 多 数 工 会 组 织 、 雇 主 联 合 会 以 及 养老金领取者机构同样支 持 这 项 改 革 。 然 而 , 由 于 社 会 民 主 党 中 的 一 支 重 要 力 量对改革持反对态度 , 最终导致改革于 1994 年秋 (社会民主党上台执政后 ) 出 现了暂时被 “搁置 ” 的情 况 。 期 间 , 社 会 民 主 党 领 袖 与 党 内 反 对 派 就 改 革 方 案 展开辩论 。 “搁置 ” 导致改革方案被暂停实施 , 直到 1996 年社 会 民 主 党 举 行 全 国年度会议时 , 才投票通过了改革方案 。 改革伊始 , 瑞典 就 开 始 对 名 义 账 户 记 账 , 依 据 为 1960年以来个人收入额 (电脑登记数据 ) 的 18% 。 把 缴 费 率 定 为 18% 是 由 当 时 制 度 参 数 下 所 需 的 融 资 水平而定 。 对每个儿童的育儿积分 ( chi lda crec red it) 按 4 年计算 , 其他非缴费 性积分根据估算得出 , 使用 数 据 仍 为 个 人 登 记 数 据 。 与 此 同 时 , 瑞 典 还 通 过 了 ·35· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 有关养老金税收 、 最低保障养 老 金 以 及 针 对 养 老 金 领 取 者 提 供 家 计 调 查 型 津 贴 的附属立法 , 并且还对整个养老金制度的经办管理信息系统进行了更新 。 此外 , 五大政党间的政治共识成 为 瑞 典 养 老 金 改 革 的 一 个 重 要 因 素 (并且一直如此), 1994—2000 年这五大政党占到了议会全部席位的 80% 以上 。 根据协议 , 此后每 项养老金立法都必须经五大政党通过 。 20 世纪 90 年代早期 , 意 大 利 和 瑞 典 两 国 都 饱 受 经 济 衰 退 和 汇 率 危 机 的 摧 残 。 在严重衰退的 经 济 和 高 企 的 政 府 债 务 下 , 还 要 兑 现 过 度 扩 张 的 福 利 承 诺 。 这就传达出一个信号 , 为了 实 现 经 济 的 长 期 结 构 平 衡 , 两 国 的 养 老 金 制 度 亟 须 改革 。 不仅如此 , 两国要想加 入 欧 盟 并 最 终 加 入 欧 洲 货 币 联 盟 , 也 需 要 降 低 本 国的财政赤字和债务水平 ① 。 引入 NDC 养老金计划有助于 上 述 目 标 的 实 现 , 且 能够确保养老金制度实现代际平衡和财务稳定 。 不仅如此 , 还能增加信贷价值 , 并控制主权债务成本 。 意大利和瑞典就是在这样的背景下开展的养老金改革 。 瑞典的改革是一步到 位 , 但意大利的改革却分几个阶段实施 。 意大利的一系列改革始于 1992 年的阿玛 托改革 , 当时意大利政府引入了一系列参数式改革 (早在 20 世纪 80 年代意大利 就已经对这些参 数 式 改 革 方 案 进 行 了 讨 论 ) (见Fr anc o2002;F rac n n oa dS aro tr 2006)。1992 年的养老金改革有助于尽快恢复民众对公共财政的信心 。 经过这次改 革 , 意大利的养老金债务降低了大约 25% ( Bet lramet ti1996;Ros tagno1996),标 准退休年龄延长了 5 岁 , 养老金待遇的指数化调整也由参照工资变动改为参照物 价变动 。 而且 , 改革最终确定了养老金待遇与终身收入挂钩 , 而非仅与职业生涯 最后几年工资挂钩的原则 (之前 , 意大利私人部门雇员的养老金待遇是与最后 5 年的平均工资挂钩 , 中央政府雇员是与最后一年工资挂钩)。 虽然改革之后意大利 的养老金待遇计发基数确定为终身收入 , 但是待遇确定型的计发办法仍未改变 。 除此之外 , 参保者领取高龄养老金的资格条件也有所调整 , 私人部门雇员仍然为 缴费满 35 年 , 公务员由原来的缴费满 20 年调整为缴费满 35年 ②。 意大利 1995 年的改革一步到位地引入了 NDC 账户 , 参保者退休时的账 户 价值根据转换系数 (也称 “年 金 系 数 ”) 转 换 成 年 金 待 遇 发 放 , 年 金 系 数 的 确 定依据的是预期寿命预测 值 。 改 革 规 定 , 年 金 系 数 自 2005 年 起, 每 10年调整 一次 , 以反映预期寿命的变化 。 但事实上 , 在 2010 年之前意大利一直未调整年 金系数 。 而且 , 最终新规则的 实 施 是 渐 进 式 的 , 只 适 用 于 劳 动 力 市 场 的 新 加 入 者 。 这种倒退造成了意大利 NDC 改革的短板 。 ① 虽然瑞典已经实现了降低财政赤字和债务水平的目标 , 但它仍然未能加入欧洲货币联盟 。 ② 高龄养老金允许个人提前退休 , 但前提条件是要满足规定的缴费年限 。 ·36· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 此后几年 , 意大利又 引 入 了 其 他 改 革 措 施 。1997年的改革对 NDC 改革之 前的旧规则进行了调整 。2004 年的改革规定 , 高龄养老 金 的 领 取 资 格 更 加 严 格 (该改革措施原拟于 2008 年 1 月实施 , 但是 2007 年又出现了一些倒退 )①。 2007 年 , 调整年金系数的时间间隔缩短为 3 年 , 并于 2010 年 1 月第一次对年金系数 进行了调整 。2009 年, 议 会 投 票 决 定 将 最 低 退 休 年 龄 与 预 期 寿 命 挂 钩, 并 于 2015 年开始实施 。 但 2011 年意大利决 定 将 实 施 时 间 提 前 至 2013 年。最 终,意 大利的年金系数和退休年龄都将随着预期寿命的变化而变化 。 2011 年底 , 在主权债务市场不断增压的情况 下 , 意 大 利 又 引 入 了 新 的 改 革 措施 : 自 2012 年 1 月 起 ,NDC 账户对此前未覆盖的 “老 人” 开 放。除 私 人 部 门女 性 劳 动 者 外 , 所 有 参 保 者 的 法 定 退 休 年 龄 从 2012年起一律调整为66岁 (但从 2018 年起 , 私人部门的女性劳动者也将适用这一规定 )。 同时 , 保留了高 龄养老金政策 , 但是领取资格的条件更加严格 。 1995 年 , 意大利快速引 入 NDC 是 养 老 金 政 策 领 域 的 一 个 显 著 进 步。 新 的 制度规则旨在增强养老金制 度 的 激 励 机 制 , 并 根 据 人 口 结 构 和 经 济 发 展 状 况 自 动调整养老金待遇 。 但是 , 改 革 前 的 准 备 工 作 并 不 充 分 , 公 众 对 改 革 信 息 知 之 甚少 ( G r o nch i andApr ile1998)。关 于 改 革 对 公 共 财 政、劳 动 力 市 场 以 及 待 遇 领取者的未来经济 状 况 所 产 生 的 影 响 , 也 没 有 任 何 研 究 报 告 予 以 分 析 和 公 布 。 事实上 , 连 NDC 养老金待遇的计发公式 (包括年金系数 ) 也未能及时公布 。 意大利没有在 1992 年 经 济 困 难 时 期 进 行 广 泛 的 社 会 讨 论, 这 尚 且 可 以 理 解 。 但到了 1995 年时情况已有所改变 , 当时政策关注的焦点已经不单单限于如 何控制成本支出这一问题 。 未 能 进 行 公 开 且 广 泛 的 讨 论 不 仅 对 技 术 层 面 产 生 了 负面影响 (例如 1995 年引入 的 自 我 平 衡 机 制 是 不 完 整 和 不 及 时 的 ),而且对政 治层面也带来了负面影响 。 尤 其 是 由 于 对 改 革 原 则 认 识 不 统 一 , 政 府 后 续 引 入 的一系列改革措施与最初 的 改 革 方 案 出 入 很 大 。 例 如 , 取 消 男 性 劳 动 者 灵 活 退 休待遇 , 推迟采用新的年金 系 数 来 计 发 养 老 金 待 遇 , 最 为 典 型 的 是 制 度 保 留 了 高龄养老金待遇 。 而且 , 实际缴费率与计发养老金待遇时使用的缴费率不吻合 , 这一现象持续了数年 (计发养老金待遇所使用的缴费率更高 ), 这一状况对自雇 者尤其严重 。 再加上没有向 公 众 大 力 宣 传 改 革 方 案 , 所 有 上 述 因 素 共 同 导 致 意 大利民众对改革信息的知 晓 度 大 打 折 扣 。 不 仅 如 此 , 短 期 的 政 治 考 虑 导 致 制 度 转型非常缓慢 , 虽然这在一 定 程 度 上 避 免 了 养 老 金 替 代 率 的 急 剧 下 降 , 但 却 是 以推迟节省开支作为代价的 。2012 年 , 为应对金融市场 对 意 大 利 主 权 债 务 带 来 的压力 , 上述状况终于结束 , 但 距 离 意 大 利 实 施 第 一 轮 养 老 金 改 革 的 时 点 已 经 ① 总体来看 ,2004 年的改革措施使意大利的养老金债务降低了 1/3( FrancoandSat ror2006)。 ·37· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 过去了 20 年之久 。 2.拉脱维亚 拉脱维亚的 NDC 改革方案源于瑞典 1994 年的立法 。1994 年底 , 瑞典立法第 一次呈现在拉脱维亚政府官员面前 。1995 年 , 拉脱维亚政府制定并通过了该国版 本的 NDC 方案 , 并于 1996 年 1 月起正式实施 。 拉脱维亚实施养老金改革的原因 主要包含两个方面 : 一是伴随着人口老龄化程度的加深 , 传统的养老金制度面临 财务不可持续的问题 ; 二是拉脱维亚需要实行一种新的养老金制度以适应新兴市 场经济的发展 。 改革实施之前 , 拉脱维亚展开了相关讨论 , 讨论的主题之一是如 何增强劳动者的缴费激励 。 在1995 年的改革讨论中 , 据估计 , 约有30%~40%的 个人 收 入 记 录 是 缺 失 的 ( Foxa n dPa lmer1999)。按 照 新 的 NDC 改 革 方 案, 自 1996 年开始 , 新退休者的养老金待遇直接与个人缴费记录挂钩 。 拉脱维亚养老金改革的一个 独 特 之 处 是 , 将 苏 联 时 期 直 至 1995年12月的 个人工作记录转换到 NDC 账 户 中 ,1996 年 1 月 后, 个 人 在 申 请 养 老 金 待 遇 时 这些记录便转换成养老金待遇的一部分 。 个人工作 记 录 的 测 算 依 据 的 是 1996— 1999 年的收入数据 。 然而 , 自从苏联经济崩溃之后 , 拉 脱 维 亚 的 劳 动 力 市 场 陷 入混乱 , 这就导致一些 人 的 既 得 养 老 金 权 益 过 低 , 这 些 人 主 要 是 在 20世纪90 年代中期就业不稳定时期的参保者 。 为了纠正这种 偏 差 , 政 府 对 于 那 些 在 1996 年之前工作 满 30 年 的 参 保 者 实 行 最 低 保 障 养 老 金 政 策, 该 政 策 一 直 实 施 到 2011 年 ① 。 拉脱维亚改 革 的 另 一 个 重 要 特 征 是 提 高 了 养 老 金 的 最 低 领 取 年 龄 , 自1994 年起 , 女性和男性分别由原来的 55 岁和 60 岁统一提高到 62岁。 正如上文指出的 , 在拉脱维亚展开的 NDC 讨论中 , 一个主要的政策宣传点 是 , 新制度有望通过建立缴 费 与 养 老 金 待 遇 之 间 的 正 向 关 系 , 提 高 劳 动 力 市 场 的正规性 。 最初 , 普遍蔓延的悲观情绪让普通大众难以理解 NDC 计划的精髓所 在 ( V anovska2006)。 然而 , 到了 2004 年 , 事实已经证明改革取得了预期效果 ( Palmere t a l .2006)。 但是 , 这还远不能证明 NDC 或者 DC 型计划的成功 , 因 为拉丁美洲的覆盖率数据表明 ,DC 型计划还不是解决劳动力市场非正规性问题 的一剂灵 丹 妙 药 ( F o rtz ea,Luc che tti,andPa llr ae- s Mia rll es,2009);拉丁美 洲虽然普遍实行了 DC 型计划 , 但是仍然面临着制度覆盖率极低的问题 。 在拉脱维亚改 革 的 最 初 几 年 中 , 有 关 提 高 退 休 年 龄 的 政 治 斗 争 从 未 间 断 。 政治家主张保留提前退 休 特 权 。 事 实 上 , 这 一 特 权 也 确 实 存 续 了 几 年 。 这 就 延 缓了转型速度 , 使新制度下根据退休年龄调整养老金待遇的精算原则难以体现 。 ① 如果参保者个人的月平均缴费工资低于 1996 年 1 月至 1999年12 月间 全 国 参 保 职 工 的 平 均 缴 费 工资 , 那么名义账户缴费工资基数将按照后者计算 。 ·38· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 劳动者很难接受为了获取更 高 待 遇 而 延 迟 退 休 的 做 法 , 雇 主 也 很 难 接 受 雇 员 延 长工作年限的想 法 。 最 初 , 多 数 女 性 在 达 到 最 低 退 休 年 龄 时 ( 56 岁),就申领 了养老金待遇 (但事实上 , 对个人而言 , 这些人若工作到 60 岁甚至更长是明智 的选择 , 因为可以按照精算平衡原则获得更高的养老金待遇 )。 换句话说 , 这些 女性宁可相信提前退休 是 一 种 “额 外” 待 遇 (但 实 际 上,她 们 选 择 了 一 条 更 易 引致老年贫困的道路 )。 我们在后续的分析中也会看到 , 改革初期参保者的实际 退休年龄过低 , 是导致这些人此后十几年内养老金待遇过低的主要原因之一 。 3.波兰 作为另一个极端例子 , 波兰直到 2009 年才延长了实际退休年龄 。 拉脱维亚 和波兰的教训告诉我们 , 一 旦 一 项 政 策 支 持 或 者 鼓 励 提 前 退 休 , 就 很 难 再 终 止 它 。 而且 , 虽然这样做能够满足短期利益 , 但是长期来看后患无穷 。 自20 世纪 90 年代初开始 , 波 兰 出 现 了 由 向 市 场 经 济 转 轨 带 来 的 劳 动 力 市 场混乱 。 这就意味着 , 收费 和 征 税 的 基 础 以 及 公 众 的 缴 费 意 愿 (或称 “税收道 德 ”) 垮掉了 。 由高失业率和 非 正 规 就 业 增 加 所 导 致 的 政 治 压 力 持 续 存 在 , 那 些在苏联模式下工作过的养 老 金 待 遇 领 取 者 指 控 政 府 给 付 的 当 前 养 老 金 待 遇 过 低 , 然后政府不得不对其予 以 补 偿 。 毫 无 疑 问 , 这 种 补 偿 增 加 了 养 老 金 制 度 的 财务赤字 。 针对制度支出增 长 的 压 力 , 政 府 采 取 了 应 对 措 施 , 包 括 调 低 养 老 金 待遇计发公式中的工资基 数 。 这 一 做 法 遭 到 了 宪 法 法 庭 的 反 对 , 但 由 此 带 来 的 后果是 , 截至 1997 年, 波 兰 的 社 会 保 障 缴 费 率 高 达 工 资 总 额 的 45% ( C ł hoń- Domińz cak2002)。 很明显 , 为了实现制度的长期财务稳定 , 波兰需要进行一场 全面且系统的改革 。 改革的 必 要 性 源 自 未 来 制 度 的 财 务 赤 字 , 这 是 人 口 结 构 老 化和 过 度 提 前 退 休 (因 制 度 允 许 慷 慨 的 提 前 退 休 特 权 存 在) 所 导 致 的 结 果 ( G ó raandRuk t owsi k 1998)。 需要建立一种激 励 机 制 来 鼓 励 劳 动 者 延 长 工 作 年 限 , 恰巧 NDC 的设计原则符合政治家的这一需求 。 而且 , 波兰的养老金制度需 要通过一场改革来重建人们对制度的信任 。 波兰的改革准备工 作 始 于 1996 年 。1997 年 初, 波 兰 就 给 出 了 养 老 金 制 度 改革提案 , 包括将现有 制 度 转 型 为 NDC-FDC 型 的 混 合 制 度。 改 革 所 传 递 出 的 将待遇与缴费 、 待遇与预期 寿 命 相 关 联 的 简 明 信 息 深 受 波 兰 人 民 的 欢 迎 。 整 个 改革将养老金制度分为 NDC和FDC 两部分 , 改革所需成本由国家私有化收 入 承担 。 从一开始 , 波兰政界就对养老金改革的框 架 达 成 了 广 泛 共 识 。1997年开展 的FDC 立法工作和 1998 年开展的 NDC 立法工作 , 并未因政府和议会的重组而 受到影响 。1999 年 , 新的养老金制度开始实施 , 自 此 以 后 , 各 界 政 府 都 对 改 革 持赞同和支持态度 (Cho łń-Domińz cak2002; Cho ł - ń Domińc zakandGóa r ·39· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 2006)。 波兰改革之所以能取得如此广泛的共识 , 社会各界普遍认为 , 这与波兰 政府在改革之前进行了广泛讨论密切相关 。 和拉脱维亚一样 , 波兰 养 老 金 制 度 中 的 “特 殊 权 利” 是 非 常 典 型 的, 同 样 波兰政府也面临着 如 何 铲 除 这 些 特 权 的 压 力 。 这 些 特 权 源 自 旧 的 养 老 金 制 度 。 在旧制度下 , 在特殊行业工作的参保者不满 55 岁就可提前退休 。 单单因为某些 特殊群体的游说能力 较 强 就 赋 予 他 们 特 殊 权 利 , 这 显 然 不 符 合 NDC 的设计原 则 。 在拉脱维亚 , 制度的转型规则很 “慷慨 ”, 所以旧制度下的特殊权利毫无保 留地转换到了 NDC 账户中 ( FoxandPl a mer1999;Vanovska2004)。 波兰与拉 脱维亚不同 , 没有采用这种转型模式 。 在波兰 , 改革者也想把旧制度下的特殊权利转换到 NDC 账户下 , 但是遭到 工会组织的极力反对 。 为了 摆 脱 这 一 僵 局 , 波 兰 政 府 不 得 不 提 出 建 立 过 渡 养 老 金的方案 (但直到 2008 年底才通过相关立 法 )。 与 此 同 时 ,2005 年,波 兰 议 会 决定将矿工这一特殊职业群体从 NDC 计划中独立出来 , 重新加入旧的 DB 型现 收现付制计划中 , 使得这些 人 仍 可 以 享 受 慷 慨 的 提 前 退 休 权 利 , 这 显 然 背 离 了 普享性原则 。 事实上 , 这些人的 特 权 可 以 通 过 为 其 建 立 补 充 职 业 年 金 计 划 的 方 式来体现 。 自 2009 年起 , 波兰实施了过渡养老金制度 , 这一制度的实施提高了 参保者的实际退休年龄 (从20世纪90 年 代 初 起,波 兰 养 老 金 制 度 的 实 际 退 休 年龄就一直徘徊在女性 55 岁 、 男性不满 60 岁的水平 ,20 年来从未改变 )。 4.四国的转型方式 在逐步实施 NDC 的过程中 , 转型方式极为重要 。 事实上 , 四国的转型方式 相差很大 , 本章后续部分 会 进 一 步 介 绍 。 在 这 部 分 , 我 们 需 要 关 注 的 是 : 拉 脱 维亚在制度实施的第一年也即 1996 年, 就 开 始 按 照 NDC 的设计原则发放养老 金待遇 。 瑞典则于制度实施后的第 3 年也就是 2001 年 , 开始按比例发放旧制度 和新制度下的 养 老 金 待 遇 。 波 兰 最 早 按 照 新 制 度 发 放 养 老 金 待 遇 的 时 间 是 在 2009 年 , 当时 1949 年出生的女性到了最低退休年龄 60岁 (波兰男性首次领取 NDC 待遇的时 间 是 在 2014 年, 届 时 1949年出生的男性满65 岁)。意大利的 NDC 改革只是覆盖了年轻劳 动 力 群 体 , 因 此 意 大 利 的 NDC 养老金待遇额占比 还很低 , 这些待遇主要支付给那些在 1995 年改革后才进入劳动力市场的自由职 业者 ① 。 正如前文指 出 的 , 直 到 2012年意大利才将所有缴费者都覆盖到 NDC 计划中来 。 四国实行 NDC 改革的共同之处是改革的实施背景相同 , 都处于经济衰退阶 ① 2009 年 , 意大利 NDC 养老金待遇额只占新计 算 待 遇 总 额 的 5% , 占 实 发 待 遇 总 额 的 1% 。 大 约 / 4 5 的新待遇流完全是按照 N DC 改革前的待遇公式计发的 。 ·40· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 段 。 拉脱维亚和波兰在放弃 计 划 经 济 后 , 经 济 和 社 会 陷 入 混 乱 之 中 , 劳 动 力 市 场中的低技能 、 大龄劳动 者 供 大 于 求 。 尤 其 是 在 波 兰 , 社 会 保 障 制 度 (特别是 提前退休养老金和伤残 年 金 ) 的 待 遇 领 取 条 件 非 常 宽 松 , 很 明 显 , 这 是 导 致 制 度财务不可持续的主要原因之一 。 事实上 , 波兰超过 80% 的 年 金 待 遇 领 取 者 在 达到法定退休年龄之前选择 了 提 前 退 休 (波兰女性和男性的法定退休年龄分别 为55 岁和 60 岁)。 然而 , 这种转型期终归要结束 , 因为改变允许提前退休的规 则对于遏制赡养率上升来说是至关重要的 。 拉脱维亚和波兰引入 NDC 的另一个 重要原因是 , 该制度能够激励年轻劳动者更多地进入正规劳动力市场 。 或者说 , 改革对于非正规就业的快速增长有抑制作用 。 二 、 退休年龄 意大利 、 拉脱维亚和波兰都 是 在 20世纪90年代本国的法定退休年龄和实 际退休年龄都相对较低 的 情 况 下 , 开 启 了 各 自 的 改 革 进 程 。 改 革 前 , 上 述 三 国 的法定退休年龄为女性 55 岁,男 性 60 岁。但 是,由 于 拉 脱 维 亚 和 波 兰 的 养 老 金制度普遍存在特殊权利 , 导 致 制 度 的 实 际 退 休 年 龄 要 远 低 于 平 均 值 57 . 5 岁。 例如 , 制度规定 , 在有害环境下工作的劳动者自 40 岁起就可以申领养老金 。 意 大利的高龄养老金政策允许 参 保 者 在 达 到 标 准 退 休 年 龄 之 前 提 前 退 休 , 这 一 规 定尤其适用于男性参保者 。 如 果 再 将 因 工 伤 退 休 的 因 素 考 虑 进 来 , 意 大 利 的 平 均退休年龄将会更 低 。 相 比 之 下 , 瑞 典 改 革 前 的 最 低 退 休 年 龄 为 60 岁 ;20世 纪90 年代中期 , 瑞 典 的 养 老 保 险 参 保 者 退 出 劳 动 力 市 场 的 平 均 年 龄 为 62岁 (该统 计 数 据 包 含 了 以 其 他 形 式 退 出 劳 动 力 市 场 的 情 况 , 例 如 因 工 伤 退 出 , Pa l meandSvens son1999)①。 在瑞典 , 自从引入 NDC 计划后 , 参保者的实际退休年龄趋于上升 , 但是并 没有确凿的证据证明二者 之 间 存 在 必 然 联 系 。 事 实 上 , 提 前 退 休 和 延 迟 退 休 都 有可能 , 从而使得实际退休年龄沿着平均值呈散点分布 。2009 年 , 即引入 NDC 后的第十年 , 瑞典的实际退休年 龄 接 近 63 岁, 当 时 参 保 者 申 领 NDC 待遇的最 低年龄为 61岁 ( SSIA2009)。 有关调整退休年龄的讨论主要集中在如何将退休 年龄提高到所有瑞 典 人 都 能 继 续 工 作 的 水 平 (比 方 说, 由 原 来 的 67岁提高到 69 岁或者 70 岁), 从而使得那些能够且愿意工作到这一 年 龄 的 人 如 愿 以 偿 。 而 且 , 瑞典的 NDC 计划规定 , 劳动者在达到最低养老金领取年龄后 , 可以选择一 边工作一 边 领 取 养 老 金 , 所 领 养 老 金 的 数 额 可 以 是 全 额 待 遇 的 25% 、50% 、 ① 之所以如此 , 部分原因是 , 改革前的公共 DB 型制度也有精算扣减因子 , 参保者如果没有达到最 低退休年龄就退休 , 其养老金待遇额也将减少 。 ·41· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 75% 或者 100% 。 这一规定轻松实现了部分退休和非全日制工作的结合 。 在意大利 ,1992 年的改革将正常退休年 龄 从 女 性 55 岁、男 性 60岁分别提 高至女性 60岁、 男 性 65 岁。 但 是, 高 龄 养 老 金 的 存 在 稀 释 了 这 一 改 革 效 果。 1995 年意大利引入 NDC 计划后 , 在制度实施初期 , 规定领取 NDC 待遇的参保 者可以选择在 57~65 岁之间退休 。2004 年 , 意大利将 NDC 的最低退休年龄调 整为男性 65 岁且固定不变 ; 女性 60 岁 , 但可延长至 65 岁 。 这样一来 , 新规定 就能与改革前 的 旧 规 定 相 一 致 。2004 年, 随 着 DB 型 计 划 逐 步 退 出 历 史 舞 台, 旧制度下领取高龄养老金的 现 象 也 渐 渐 消 失 , 但 是 这 一 现 象 很 快 转 移 到 了 新 的 NDC 计划下 。 在 NDC 计划下 , 无论男性还是女性 , 只要缴费满 40 年都可随时 退休 , 抑或缴费满 36 年可以选择在 61 岁退休 (对自雇者而言是 62 岁)。 2011年12 月 , 意大利 又 引 入 新 的 改 革 方 案 。 自 2012 年 起, 对 于 “中 人” 而言 (那些 1996 年之前参加工作的参保者 , 其部分养老金待遇按照改革前的待 遇计算公式计发 ), 如果是在公共部门工作 , 无论性别所有雇员的法定退休年龄 一律提高到 66 岁 。 如果是在私人部门工作 , 女性 的 退 休 年 龄 为 62岁 (到2018 年逐步延长至 66岁),男性仍然为66 岁。但 如 果 女 性 参 保 者 的 缴 费 年 限 满 41 年零 1 个月 , 就可以提前退 休 并 领 取 高 龄 养 老 金 。 对 于 男 性 而 言 , 要 想 享 受 此 待遇需要缴费满 42 年零 1 个月 。 虽然如此 , 如果参保者退休时年龄不满 62岁, 那么其养老金待遇要适当扣减 。 从 2013 年起 , 这些年龄标准都将随着人口预期 寿命延长而自动上调 。 第一次上调的幅度为 3 个 月 , 也 就 是 说 ,2013年意大利 的法定退休年 龄 将 调 整 为 66 岁 零 3 个 月。对 于 “新 人” 而 言 ( 1996年后开始 参保缴费者 ), 退休年龄将 为 63 岁,他 们 的 养 老 金 待 遇 额 至 少 是 福 利 养 老 金 数 额 (发放给贫困老年人的 ) 的 2 . 8 倍。同 样,这 一 退 休 年 龄 也 要 随 着 预 期 寿 命 的延长而上调 。 上述 “中人 ” 和 “新人 ” 的最低缴费年限都是 20年。 在1994 年通过 NDC 立法之前 , 拉脱维亚就将女性的最低退休年龄从 55岁 逐步调整到 60 岁 , 当时男性的最低退休年龄也为 60 岁 。 随着 1995年 NDC改 革方案的实施 , 改革背后 暗 含 的 激 励 机 制 更 加 引 人 注 目 。 因 为 采 取 DC 型的设 计原则 , 再加上年金待遇要 根 据 参 保 者 退 休 时 点 的 预 期 寿 命 来 确 定 , 也 就 意 味 着退休年龄越低 , 所面临的 老 年 贫 困 风 险 越 大 。 当 女 性 退 休 年 龄 仅 为 55 岁 时, 这一问题就更加突出 , 对于 丧 偶 女 性 而 言 更 是 如 此 。 改 革 实 施 后 , 拉 脱 维 亚 政 府注意到了这一问题并着手解决 。 自 2010 年起 , 拉脱维亚将男性和女性的最低 退休年龄都提高至 62岁。 波兰的养老金制度改革者并没有成功地将女性的最低退休年龄提高到 60岁 以上 。1997 年的改革方案提出 , 男性和女性的最低 退 休 年 龄 都 将 提 高 到 62 岁。 但是 , 这一方案并没有获得 政 治 上 的 支 持 , 最 终 通 过 的 改 革 立 法 仍 然 保 持 女 性 ·42· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 60 岁 、 男性 65 岁的最低退休年龄不变 。 另一次尝 试 是 在 2004年提出的豪斯内 尔计划 ( theHausne rProga r m) 中 , 该计划以副总理的名字命名 , 他提出了一 系列结构式改革方案来控 制 社 会 支 出 , 但 是 , 最 终 该 计 划 由 于 政 治 分 歧 也 未 能 通过 (更多详细内容参见 Chł o ń - Domińz cakandGór a2006)①。 2008 年 , 波兰政府有观察员声称 , 男女实行差 别 退 休 年 龄 违 背 了 宪 法 规 定 的权利平等和非歧视等原则 。 但宪法法庭并不这样认为 , 而且于 2010 年 7 月裁 定差别化的退休年龄符合 宪 法 精 神 (但3名女性法官对此持反对意见)。 然 而, 宪法法庭也意识到了男女实 行 同 一 退 休 年 龄 的 必 要 性 , 并 责 成 议 会 尽 快 制 定 立 法来处理此事 。 在改革中 , 波兰政府成功地 取 消 了 普 遍 存 在 的 提 前 退 休 特 权 , 这 也 包 括 那 些原来缴费满 30 年即可在 55 岁 提 前 退 休 的 女 性 参 保 者。但 是, 男 女 实 行 同 一 退休年龄的改革仍未进行 , 我们稍后再关注这一问题 。 图2 . 1 由欧盟老龄工作组的专家绘制 , 该图预测了 NDC 改革对参保者退出 劳动力市场的平均年龄所 产 生 的 影 响 。 我 们 注 意 到 , 意 大 利 和 波 兰 的 起 始 年 龄 非常低 , 但是改革让这两个国 家 的 劳 动 力 退 出 劳 动 力 市 场 的 平 均 年 龄 提 高 并 逐 步接近瑞典水平 (但波兰女性除外 , 除非退休年龄调整 )。 要进行长期预测是很 难的 , 尤其是要预测人们在预期寿命延长的情况下如何反应 , 以及他们在 NDC 计划下如何决定自己的 退 休 年 龄 都 是 非 常 困 难 的 。 然 而 , 总 趋 势 非 常 明 显 : 退 休年龄将会延长 , 而且各国之间将趋于一致 。 . 图2 1 养老金改革对劳动力退出劳动市场的平均年龄所产生的影响 (预测值为 2060年) 资料来源 :Euo r pe a nComms isi onandEconomcP i oi lcyCommi tte e2009 ① 耶日 · 豪斯内尔提出了该计划 , 他是波兰政府 1997 年养老金改革小组的总代表 。 ·43· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 三 、 经办管理与宣传问题 在上述四国的改革中 , 新的 立 法 都 要 求 各 国 引 入 新 的 信 息 技 术 , 对 工 作 人 员进行培训 , 并且要制定宣传策略以便让公众更好地了解新制度的设计原则 。 1.经办管理 NDC 要求记录下每一个参保者的缴费信息 , 即个人账户积累额 。 新的经办 管理系统尤其要将个人的缴费信息流与现金流对应起来 。 意大利和瑞典在改革之前就 建 立 起 了 相 应 的 经 办 管 理 系 统 以 收 集 和 处 理 所 需信息 。 但拉脱维亚和波兰 缺 少 这 样 的 系 统 , 因 而 难 以 将 个 人 的 缴 费 信 息 流 与 现金流对应起 来 。 此 外 , 从 历 史 传 统 看 , 两 国 政 府 的 经 办 服 务 质 量 一 直 不 高 , 但是 NDC 要求经办管理机构将有关信息反馈给参保群体 。 1995 年 , 当拉脱维亚设计名义账户制时 , 它的 社 会 保 险 经 办 管 理 系 统 是 苏 联时期遗留下来的 , 没有现 代 的 记 账 方 式 、 信 息 技 术 以 及 客 户 服 务 , 甚 至 没 有 一个总部来统领改革的实 施 。 改 革 实 施 后 , 拉 脱 维 亚 采 取 的 第 一 个 措 施 就 是 成 立国家社会保险局 , 统一领 导 全 国 各 地 的 社 会 保 险 办 事 处 , 并 且 制 定 了 相 关 规 定来明晰政府机构与新成立 的 社 会 保 险 局 之 间 的 关 系 。 保 费 收 缴 功 能 原 来 隶 属 于 “老的 ” 社会保险局 , 现 在 移 交 至 税 务 部 门 , 而 且 经 办 管 理 系 统 也 被 重 新 整 合 , 以适应新的法律环境 。 自 1996 年 1 月起 , 用于收集个人缴费信息的新系统 正式运行 。 与此同 时 , “初 始 资 本” 的 转 换 工 作 (将之前的工作记录转换到 NDC 账户下 ) 也开始进行 , 拉脱维亚最早处理的是那些即将申领养老金待遇的 人。 在波兰 , 保费征收工作仍然由社会保险经 办 管 理 机 构 进 行 , 但 自 1999年1 月起 , 保费的征收程序改变 了 , 在 原 来 的 系 统 中 是 由 雇 主 支 付 总 缴 费 额 , 而 在 新系统中保费支付与每个雇员的信息流保持一致 。1999年之前的工作记录在个 人申请为其计算初始资本 额 时 填 报 。 在 改 革 准 备 阶 段 , 政 府 机 构 与 社 会 保 险 经 办管理机构之间的沟通不充分 。 所以 , 当 1999 年 1 月波兰实施改革时 , 经办管 理机构的信息系统还不够 完 善 , 无 法 将 个 人 信 息 与 雇 主 缴 费 信 息 有 效 匹 配 。 事 实上 , 波兰在改革最初的 两 年 内 , 一 直 在 处 理 这 些 错 误 信 息 。 由 此 , 公 众 关 注 的焦点从改革内容转移到了经办管理系统的缺陷 ( C h łoń-Domińc zak2002)。而 且 , 一旦错误酿成 , 纠正养老金账户错误信息的过程将非常漫长 。 最终 , 为了提 高 信 息 质 量 , 法 律 要 求 雇 主 (微 型 企 业 雇主 和 自 雇 者 除 外) 以电邮的方式将信息传送给社保经办机构 。 经过日 复 一 日 的 辛 勤 工 作 ,2004年 波兰的缴 费 信 息 记 录 终 于 达 到 了 预 期 效 果 , 但 是 直 到 10 年 后, 改 革 头 两 年 ( 1999 年和 2000 年 ) 所形成的错误记录也一直没能完 全 纠 正 过 来 。 波 兰 的 教 训 ·44· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 对于其他考虑实施 NDC 制度的国家而言具有重大意义 : 改革实施之前 , 政策制 定设计和经办管理建设必须配套进行 。 2.公众宣传 以下有关 NDC 的基本原理和重要信息是需要告知公众的 : 个人的养老金待 遇额由三大因素决定 , 即缴 费 额 、 基 于 经 济 增 长 测 算 的 收 益 率 、 个 人 退 休 时 同 龄群组的预期寿命 。 如前文所述 , 各国引入 NDC 的一个重要原因是向公众传递 一个信息 , 那就是个人养老金 待 遇 额 将 与 个 人 缴 费 额 以 及 同 龄 群 组 的 预 期 寿 命 紧密相关 。NDC 的 这 一 特 征 会 鼓 励 人 们 更 多 地 选 择 正 规 就 业, 而 非 非 正 规 就 业 。 同样 , 这也会激励人们在 职 业 生 涯 即 将 结 束 时 延 长 就 业 年 限 , 因 为 就 业 时 间越长 、 退休越晚 , 退休后得到的养老金待遇越高 。 改革要想实现增加正规就 业 , 并 在 人 口 预 期 寿 命 延 长 的 情 况 下 尽 可 能 延 迟 劳动者退出劳动力市 场 的 时 间 , 就 要 准 确 无 误 地 将 NDC 的设计原理传达给公 众 。 因此 , 从这一角度看 , 信息的传达与沟通是各国成功实现 NDC 改革的重要 因素 。 拉脱维亚 、 波兰以及瑞 典 在 改 革 过 程 中 都 与 公 众 进 行 了 良 好 沟 通 , 从 而 让公众了解了改革的逻辑原理 。 相比之下 , 意大利在 1995 年改革时并没有与公 众进行充分沟通 (见FrancoandSa rto r2006)。 拉脱维亚的改革宣传最 初 是 通 过 电 视 、 广 播 等 媒 介 进 行 的 , 尤 其 是 大 众 媒 体对议会的有关辩论进行 了 及 时 报 道 。 改 革 实 施 初 期 , 拉 脱 维 亚 政 府 和 新 成 立 的国家社会保险局付出许 多 努 力 , 尽 力 让 公 众 了 解 改 革 的 内 容 , 并 开 发 了 一 套 现代化的 、 客户导向的经办管理 系 统 。1997—2006 年,拉 脱 维 亚 国 家 社 会 保 险 局每年向参保者寄送一份缴费明细单 , 告知参保者个人的缴费情况 。 从 2007年 起 , 缴费明细单不再每年发 放 , 而 是 应 参 保 者 的 要 求 而 下 发 。 拉 脱 维 亚 改 革 的 不足之处在于 , 政府没有调 集 足 够 的 资 源 来 整 理 个 人 的 历 史 工 作 记 录 (这些记 录从 1996 年之前算起 , 直到 参 保 者 退 休 为 止 )。这 就 意 味 着, 计 算 参 保 者 退 休 后养老金待遇额的信息记 录 是 不 完 整 的 。 但 是 , 参 保 者 可 以 联 系 当 地 的 社 会 保 险办事处 , 让其根据个人之前的工作记录 、 转换公式以及 1996 年后的缴费记录 计算出本人退休后应得的养老金待遇额 。 在瑞典 , 早在政府 1992 年提出 NDC 改革框架时 , 就与工会 、 养老金机构 、 其他利益 机 构 以 及 社 会 公 众 进 行 了 充 分 沟 通 ( K önbr eg,Pl a mer,andSundén 2006)。 瑞典在实施 N DC 计划的同时 , 也向参保者提供了翔实的个人信息记录 。 因此 , 与其他三国相比 , 瑞典在这方面堪称典范 。 自 1999 年改革伊始 , 瑞典就 每年向所有参保者寄送一个黄色信封 , 里面详细记录每个人的参保信息 。 此外 , 自2001 年起 , 瑞典每年都发布一个养 老 金 报 告 , 被 称 为 “橙 色 报 告” ( O a r nge Repor t )。 而且 , 瑞典人通过网络也可以查询到有关个人账户的详细信息 。 上述 ·45· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 查询到的信息 , 结合标准的未 来 收 入 增 长 假 设 或 者 个 人 提 供 的 一 些 额 外 详 细 信 息 , 参保者就能大致知道在选定的年龄退休自己所能获得的养老金待遇 。 在媒体的帮助下 , 波兰的改 革 引 起 了 广 大 民 众 的 关 注 , 借 此 波 兰 民 众 关 于 DC 型计划的讨论不断升 温 , 并 触 及 了 改 革 的 核 心 原 理 。 因 此 , 当 1999年波兰 实施改革 时 , 社 会 大 众 对 此 非 常 熟 知 , 民 意 测 验 显 示 人 民 普 遍 支 持 NDC和 FDC 的设计原则 。 正如前文指出的 , 由于 改 革 初 期 信 息 系 统 存 在 问 题 , 并 直 接 导致参保者个人信息的寄送出现延迟 , 因此直到 2002 年 , 波兰才第一次向参保 者寄送了个人参保信 息 , 但 是 这 也 仅 仅 包 含 了 参 保 者 最 近 几 年 的 NDC 缴费记 录。从2006 年起 , 波兰寄送的参 保 信 息 中 包 含 了 个 人 最 初 几 年 的 NDC 账户积 累额 , 以及过去几年的缴费记录 。 从 2008 年起 , 所寄送的个人信息已经非常详 细 , 包括 NDC 账户积累额 、 初始 资 本 额 (根据1999年之前的既得权益计算得 出)、NDC和 FDC 的缴费记录 、 预估的养老金数额 (根据个人账户积累 额 及 未 来缴费额计算 , 在这里未来缴费额假定与历史缴费额一致 )。 作为另一个极端 , 意大利在 向 公 众 提 供 个 人 信 息 方 面 做 得 远 远 不 够 , 而 且 在改革实施之前也没有对改革进行广泛讨论 。 直到 2010 年 , 意大利国家社会保 障局 ( N a tiona lSoc ialSecur it n yI s tit ute) 才正式向 公 众 公 开 了 个 人 历 史 缴 费 信 息 , 但公布的信息中并未对 未 来 的 养 老 金 待 遇 额 进 行 预 测 。 此 外 , 意 大 利 公 众 可以知晓养老金制度长期总待遇支出额的预测结果 , 但是具体 NDC 计划的支出 额是多少 , 他们就不得而知了 。 在意大利的案例中 , 因为有相当多的劳动者与 NDC 改革无关 , 所以这就意 味着很难开发一套适用于 所 有 参 保 者 的 信 息 系 统 。 此 外 , 人 们 一 致 认 为 意 大 利 的改革是不彻底的 , 这从当前开展的有关进一步改革的讨论 , 以及 1995 年后意 大利对新引入的 NDC 制度所做的一系列调整中可以看出 。 那些改革的利益相关 者 (也就是年轻劳动者 ) 或 许 感 受 到 了 这 种 不 确 定 因 素 。 最 后 要 说 的 是 , 截 至 笔者撰写本章之时 , 意大利还 没 有 正 式 向 公 众 讲 解 新 制 度 的 逻 辑 原 理 与 框 架 结 构。 总之 , 每个国家在改革过 程 中 都 遇 到 了 各 自 的 困 难 , 不 管 是 政 治 分 歧 , 还 是经办管理窘境 , 抑或由旧 制 度 向 新 制 度 转 型 中 的 困 难 。 而 且 , 并 不 存 在 一 个 放之四海皆准的改革模式 , 四 国 在 改 革 进 程 中 采 取 了 各 不 相 同 的 前 进 道 路 。 但 是 , 条条大路通罗马 , 四国的改革框架都符合 NDC 的设计原则 。 第三节 NDC 在四国的运行状况 意大利 、 拉脱维亚 、 波兰以及瑞典四国的 NDC 制度设计既有共同点 , 又有 ·46· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 不同之处 。 这就直接影响到 了 参 保 者 未 来 的 待 遇 水 平 , 并 影 响 到 未 来 整 个 制 度 的运行效果 。 这一节中 , 我们将讨论各国制度的覆盖水平和制度设计方案 。 一 、 覆盖面 拉脱维亚和瑞典的 NDC 计划是普享性的 , 覆盖了全部劳动力群体 。 全覆盖 是拉脱维亚和瑞典社会保险制度的一个特点 , 两国在实施 NDC 计划之前就是如 此 , 因此 , 可以说 NDC 计 划 的 实 施 延 续 了 这 一 历 史 传 统。 相 比 之 下, 波 兰 的 NDC 计划只覆盖了部分劳动力群体 。 而意大利改革的覆盖状况是不均等的 , 原 因是改革之前的养老金制度 就 呈 现 碎 片 化 , 再 加 上 政 治 家 无 能 或 不 情 愿 消 除 这 种碎片化 (虽然改革本身提供了一次改变路径依赖的机会 ), 所以导致了这一结 果。 表2 . 1列出了意大利和波兰的 “改革例外者”。在意大利,这些例外者是 一些自雇者群体,他们的养老 金 计 划 是 实 行 准 私 有 化 管 理 的。在 波 兰,例 外 者是农民、矿工和部分公共部 门 雇 员。在 四 国 的 改 革 中,对 普 享 性 原 则 违 背 最明 显 的 当 属 波 兰 农 民 , 他 们 占 到 该 国 劳 动 力 人 口 的 20% 。 波 兰 的 多 数 农 业 投资规模很小,或者说太小了,事 实 上 农 民 从 事 农 业 生 产 只 是 为 了 生 存。特 殊状 况 让 农 民 可 以 免 于 缴 费 , 但 这 也 违 背 了 NDC制度的普享性原则,为其他 部门劳动者树立了坏榜样。此外,目前 波 兰 农 民 所 缴 纳 的 保 险 费 只 占 农 民 养 老 保 险 制 度 成 本 支 出 的 5% 左 右 , 但 是 他 们 领 取 的 养 老 金 待 遇 却 比 最 低 养 老 金担 保 高 出 20% (波兰的最低养老金担保由公共财政出资,每个人都可以申 请)。 . 表2 1 四国 NDC 计划覆盖情况 改革实施 意大利 拉脱维亚 波兰 瑞典 年份 1995 1996 1999 1999 覆盖人群 雇员和自雇者 全覆盖 雇员和自雇者 全覆盖 农民 ( 1999) 法官和检察官 ( 1999) 一些独立养老金计划 军人 ( 2001) 例外者 的参保者 , 主要是 没有例外 警察 ( 2001) 没有例外 专业技术人员 监狱工作人员 ( 2001) 边防战士 ( 2001) 矿工 ( 2005) 资料来源 : 作者根据各国立法以及从立法专家处获得的信息整理而成 。 ·47· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 最初 , 波兰的 NDC 计划也 覆 盖 了 军 人 、 警 察 等 武 装 力 量 , 但 2001年政府 决定将这一群体退回到原来的非缴费型计划中 , 在该计划下 他 们 只 需 服 务 满 15 年即可领取养老金待遇 。2005 年 , 在波兰总统大选 和 议 会 选 举 之 前 , 波 兰 矿 工 在华沙各街道举行了示威 游 行 , 要 求 退 回 到 原 来 的 较 为 慷 慨 的 DB 型现收现付 制计划下 , 这样他们只要在矿井下工作满 25 年即可申请退休 。 最终 , 政府满足 了他们的要求 。 从上述例子 可 以 看 出 , 人 们 最 初 对 改 革 的 支 持 程 度 下 降 了 , 尤 其是那些在波兰历史上曾经 享 有 过 特 殊 待 遇 的 劳 动 力 群 体 。 这 就 印 证 了 那 句 老 话 : 一旦某个群体获得了特殊权利 (在波兰是农民 ), 这扇大门也就对其他群体 打开了 。 事实上 , 即使某些劳 动 者 群 体 确 实 有 必 要 享 受 特 殊 权 利 , 也 应 该 通 过 市场机制解决 , 例如可通过私 人 养 老 金 制 度 或 者 职 业 年 金 制 度 来 赋 予 他 们 特 殊 待遇 。 以矿工为例 , 他们因工 作 条 件 艰 苦 而 应 享 受 特 殊 权 利 , 但 不 应 该 通 过 政 府赋予其养老金特权体现 , 而 是 应 该 反 映 在 矿 业 产 品 的 价 格 上 , 包 括 增 加 改 善 矿工工作环境的成本支出 。 二 、 与其他支柱的关系 在 4 个国家中 ,NDC 养老金是参保者未来养老金收入的主要来源 , 但却不 是唯一来源 。 在拉脱维亚 、 波兰和瑞典 , 强制实施的 NDC 计划由一个同样强制 实施的 FDC 计划作为补充 (见表2 . 2)。 但是 , 至于缴费如何在 NDC和FDC计 划之间分配 , 三 国 的 做 法 不 尽 相 同 。 瑞 典 是 将 全 部 缴 费 额 的 8. 6 5% 划 分 给 了 NDC 计划 , 该比例在三国 之 间 是 最 高 的 。 拉 脱 维 亚 最 初 的 计 划 是 到 2010年将 20% 的缴费率在两者之间平分 。 表2 . 2 各国的养老金缴费率 (缴费占工资额的比率 ) 意大利 拉脱维亚 波兰 ① 瑞典 33% (雇员 ) 退休储蓄的 20% (自雇者 ) 20% 19 . 5% 1. 8 5% 总缴费率 24% (非正式用工 ) 33% (雇员 ) 14% NDC 缴费 20% (自雇者 ) 12 . 2% 1. 6 0% (从2012 年起 ) 24% (非正式用工 ) 6% FDC 缴费 自愿性计划 7 . 3% . 2 5% (从2012 年起 )② ·48· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 续表 意大利 拉脱维亚 波兰 ① 瑞典 职业年金或 有 , 最初很低但此 有 , 但覆盖率 有 , 但覆盖率 自愿性养老金 后逐步提高 ( 2008 有 , 覆盖率高 很低 很低 计划 年覆盖了 20% 的劳动者 ) 资料来源 : 作者根据各国数据整理而成 。 注 : 所给缴费率是根据各国立法整理得出 。 各国的工资基数可能不同 , 有的包含了雇员的部分缴费 。 ① 生于 1949—1968 年间的参保者可以选择将其全部缴费 ( 19.52% ) 都放入 NDC 账户中 , 也 可 以选择分别放入 NDC和 FDC 两个账户中 。 如果 是 第 一 种 情 况 , 全 部 缴 费 要 记 录 在 账 户 中 。 从 2011 年 4 月起 , 分配给 FDC 账户的缴费 率 调 整 为 2 . 3% , 并 且 这 一 比 例 到 2018年将逐步调至 3 . 5% 。 ② 自2009 年起 , 划入 FDC 计划的缴费率由原来的 8% 调整为 2% ; 按照原计划 , 到 2011 年1 月 将FDC 缴费率调至 4% , 再到 2012 年 1 月起调至 6% , 但事实上 , 拉脱维亚的 FDC 缴费率一直 保持在 2% 不变 。 预计到 2013 年有望提高到 6% , 然后保持不变 。 ③ 例如 ,2013 年波兰将 FDC 的缴费率调至 2 . 8% 。 有关波兰缴费率的详细数 据 参 见 波 兰 社 会 保 险局网 站 资 料 :Soc ialIn suranc einPol a nd,p . 25,h ttp://ww z w.us. pl/ fie ls/so cil a _i nsua rnc e . pdf——— 译者注 。 非常明显 , 从一开始拉脱维亚就难以在不提高总缴费率的前提下将 FDC的 缴费率提高到 6% 以上 (总缴费率是用来支付旧制度和 NDC 制度的养老金待遇 的,见 Pl a mere t l a .2006), 何况它还额外有 一 个 10% 的 缴 费 率 为 预 筹 式 FDC 计划融资 。 始于 2008 年秋的经济危机让所有养老金承诺显得过于慷慨 , 政府于 是在 2009 年通过一项立法 , 重 新 划 分 二 者 之 间 的 缴 费 率 。 从 2012 年 起, 拉 脱 维亚 NDC 计划的缴 费 率 为 14% ,FDC 的 缴 费 率 为 6% 。 这 就 意 味 着 , 总 缴 费 率的 70% 要进入 NDC 账户 。 在波兰 , 总缴费率的约 63% 进入 NDC 账户 ,37% 进入 FDC 账户 。 意大利的 FDC 计 划 是 自 愿 性 的 , 建 立 在 为 离 职 待 遇 缴 费 的 基 础 上 。1993 年 , 意大利颁布 了 相 关 立 法 , 此 后 几 年 , 意 大 利 的 补 充 养 老 金 计 划 不 断 发 展 。 意大利政府曾试图 取 消 离 职 待 遇 缴 费 ( . 该缴费占到了职工工资总额的6 9% )。 离职待遇是当雇佣合同终止 时 雇 主 发 给 雇 员 的 一 份 待 遇 , 通 常 雇 员 可 以 选 择 是 继续持有该离职待遇 , 还是 用 其 加 入 一 个 养 老 金 计 划 (默认选项是加入 DC型 职业年金计划 )。 雇员也可以额外增加缴费 , 只 要 达 成 相 关 协 议 即 可 。2010 年, 意大利约有 20% 的劳动者加入了自愿性补充养老金计划 。 三 、 转型方式 考虑到新制 度 下 的 大 部 分 缴 费 者 已 经 在 旧 制 度 下 工 作 了 很 长 时 间 , 实 施 ·49· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H NDC 计划的国家需 要 找 到 一 种 将 缴 费 者 在 旧 制 度 下 的 既 得 养 老 金 权 益 转 换 到 NDC 账户中的方 法 , 并 且 要 制 定 相 应 的 转 型 养 老 金 待 遇 。 转 型 规 则 包 含 两 方 面 : 一是新制度应覆盖哪些 劳 动 力 群 体 ; 二 是 把 过 去 累 积 的 养 老 金 权 益 直 接 转 移至新制度下 , 或将既得养老金权益转换成 NDC 账户价值 。 每个国家的转型规 则各不相同 (见表 2 . 3)。 拉脱维亚 、 波兰以及瑞典的 转 型 速 度 很 快 , 其 中 拉 脱 维亚的转型速度最快 , 其次是瑞典 , 而意大利的转型速度是最慢的 。 . 表2 3 NDC 计划的覆盖人群 意大利 拉脱维亚 波兰 瑞典 从2012年 起, 所 有 参 1999年不满 保者 的 缴 费 都 进 入 新 制 自 1996 50岁 的 人 都 必 度。那 些 缴 费 年 限 超 过 年 起, 所 须加 入 新 制 度 , 1938 年 之 后 18 年的 参 保 者 可 以 选 择 覆盖政策 有缴 费 者 但那 些 按 旧 制 (含 ) 出生的人都加 加入 新 制 度。 而 对 那 些 都参 加 新 度规 定 可 以 在 入新制度 1995 年之 前 参 加 工 作 的 制度 2009年 之 前 退 人,养 老 金 待 遇 实 行 混 休的人除外 合待遇 1938年出生的人 部分加入 NDC计 最早一批加入 划 ,1954 年 之 后 NDC计划的出生 强制性 NDC:1960 1941 1949 (含 ) 出生的人完全 群组 加 入 新 制 度, 介 于 两者 之 间 的 人 按 比 例过渡 最早在 NDC制 度下 完 全 根 据 实 际 1978 1981 1981 1983 缴费 记 录 计 发 养 老 金待遇的出生群组 资料来源 : 作者根据各国数据整理而成 。 从表 2 . 3 的第二行和第三行 可 以 清 晰 地 看 出 , 意 大 利 的 转 型 规 则 同 拉 脱 维 亚 、 波兰和瑞典三国比较 起 来 , 区 别 很 大 。 在 拉 脱 维 亚 和 瑞 典 , 转 型 对 所 有 人 而言都是强制 性 的 。 在 拉 脱 维 亚 ,1941年后出生的人完全加入 NDC 计 划。 在 瑞典 ,1938 年出生的人部分加入旧制度 , 部分加入新制度 ,1954 年后出生的人 必须完全加入 新 制 度 。 在 波 兰 ,1949年后出生的人要加入 NDC 制 度,这 就 意 ·50· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 味着直到 NDC 制度引入10 年 后, 也 就 是 2009 年, 波 兰 才 会 有 第 一 批 领 取 NDC 养老金待遇的人 ① 。 在意大利 ,1978 年后出生的人必须加入 NDC 计划 。 如果 1978 年出 生 者 的 退休年龄为 65 岁 , 那么这代人将在 2043 年退休 。 如果参保者在 1995 年改革实 施之前的累计缴费年限少于 18 年, 他 们 也 必 须 加 入 NDC 制 度。 因 此, 对 意 大 利而言 , 很大一部分劳动者是允许继续留在 1995 年之前的制度中的 。 此外 , 意 大利的 NDC 计划只适用于 1996 年之后的保险缴费 , 而 1996 年之前的既得养老 金权益仍然按照旧制度 计 算 。 也 就 是 说 , 意 大 利 并 未 同 拉 脱 维 亚 、 波 兰 以 及 瑞 典一样 , 将旧制度下的既得养老金权益转换成新制度下的个人初始资本 。 因此 , 在未来很长一段时间内 , 很 多 意 大 利 人 退 休 后 的 养 老 金 待 遇 将 包 含 两 部 分 , 一 部分是按照旧制度计算的养老金待遇 , 另一部分是按照 NDC 制度计算的养老金 待遇 。 这主要是为了减少改 革 阻 力 而 做 出 的 政 治 选 择 , 但 这 一 选 择 使 改 革 的 成 本削减效应大打折扣 。 这就成为 2008 年经济危机导致意大利政府面临财政压力 的又一重要因素 。 直到 2012年 修 订 立 法 前, 意 大 利 的 改 革 道 路 均 回 避 了 NDC 的核心原则 (由保险缴费决定养 老 金 待 遇 额 度 )。2010 年, 也 就 是 引 入 NDC 后的第15 年, 无论是从养老金待遇的存量还是流量来看 , 采用 NDC 改革之前的待遇计发方式 仍然是意大利养老金待遇发 放 方 式 的 主 流 。 难 怪 意 大 利 专 家 都 将 转 型 速 度 缓 慢 视为意大利 NDC 改革的致命弱点 ( FrancoandSa rtr2 o 006)。 正 如 上 文 所 指, 这一重要缺陷终于在 2011 年立法中得到纠正 , 并从 2012 年开始实施 。 在瑞典 , 名 义 资 本 (或称 “个 人 账 户 ”) 积 累 额 的 测 算 依 据 的 是 现 有 的 1960 年后的个人电子收入记录以及18% 的缴费率水平 ② 。 在瑞典的转型公式中 , 生于 1938—1953 年间的人需要计算两种养老金待遇 , 分别是旧制度下的待遇额 和新制度下的待遇额 。 出生于 1938 年的人 , 其养老金待遇中有 20% 源自 NDC 计划 ,80% 源 自 旧 制 度 。 每 晚 出 生 一 年 , 从 旧 制 度 下 获 得 的 养 老 金 待 遇 减 少 5% , 直到 1954 年出生者的养 老 金 待 遇 完 全 从 新 制 度 中 领 取 为 止 。 相 应 地 , 如 果将转型期缩短为 5~10 年 , 瑞典也能获得同样的 “平滑 ” 效果 ③ 。 在拉脱维亚 , 个人 账 户 初 始 资 本 额 的 计 算 依 据 始 于 苏 联 时 期 的 工 作 记 录 , ① 在波兰 , 如果加入新制度的人在 2008 年底之前已经积累了足够的养老 金 权 益 , 他 们 还 可 以 再 转 入旧制度中 。 但由于大选前的政治决定 ,2008 年这一最后期限又向后推迟了两年 。 ② 这里之所以选择 18% 的缴费率而非 16% , 是因为瑞典 1995年引入强制性 FDC 计划后,需要一 个额外的 2 . 5% 的缴费率来为其筹资 。 而 且 , 测 算 数 据 显 示 , 在 旧 制 度 的 工 资 水 平 下 , 要 想 获 得 与 初 始 资本额相等的既得养老金权益 (在总额测算 的 基 础 上 ),需要18% 的 缴 费 率 。 初 始 资 本 中 也 包 含 了 非 缴 费型的儿童看护权利 。 ③ 瑞典旧的 DB 型制度也根据精算原则来调整待遇 , 在这方面 , 它与新的 NDC 制度很像 。 ·51· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 并用 1996—1999 年的个人工资水平进行衡量 。 原则上讲 , 这是一个非常好的计 算方法 , 但事实上 , 由于拉脱维 亚 转 型 时 的 劳 动 力 市 场 状 况 很 差 并 导 致 大 量 灵 活就业产生 , 其带来的最终 结 果 就 是 很 多 人 的 工 资 收 入 急 剧 下 降 。 为 了 解 决 这 一问题 , 拉脱维亚对那些拥有 30 年以上工作经历的人实行特殊担保政策 。 这一 政策是从以下两个数值中选 取 一 个 较 高 值 作 为 最 低 待 遇 水 平 额 度 : 或 者 是 根 据 退休时点个人初始资本额 (依个人 1996—1999 年的工资水平来衡量的过去缴费 价值额 ) 计算的养老金待遇 , 或者为衡量期内平均 工 资 的 40% 。 该 政 策 一 直 实 施到 2010年。 波兰和拉脱维亚一样 , 将 过 去 的 养 老 金 权 益 转 换 成 初 始 资 本 。 在 波 兰 , 初 始资本额等于参保者个人 1998 年底应从旧制度下获得的养老金待遇额 , 这一数 额是基于个人工作历史记 录 得 出 的 。 波 兰 之 所 以 选 择 这 种 方 式 , 主 要 是 因 为 改 革之前缺乏完整的个人信息 记 录 , 当 时 波 兰 的 个 人 记 录 主 要 是 有 关 待 遇 申 请 方 面 。 由于个人在 1980 年之前的很多信息没有以任何方式保留下来 , 要像瑞典那 样依据个人的历史收入来创立 NDC 账户价值 , 对波兰来讲是不可能的 。 在计算 NDC 初始 资 本 额 的 过 程 中 , 选 取 G 值 (也 就 是 年 金 除 数) 时 将 退 休年龄假定为 62 岁 。 但是 , 如果计算 G 值的年龄分别选择为 60 岁和 65岁,那 么对于拥有相同工作历史记 录 的 同 代 人 而 言 , 女 性 将 比 男 性 的 初 始 资 本 额 高 出 30% , 因为在旧制度下女性领 取 养 老 金 待 遇 的 时 间 要 长 得 多 。 但 上 述 做 法 在 政 治上是行不通的 , 所以波兰将所有人的 G 值都选择为退休时点为62 岁时的预期 寿命 。 如果假定女性的退休 年 龄 低 于 男 性 , 也 就 是 假 定 她 们 申 领 养 老 金 时 的 年 龄低于男性 , 这就容易导致 在 新 制 度 下 女 性 的 养 老 金 待 遇 更 低 , 因 为 她 们 在 转 型中利益受损了 。 为了防止女性待遇水平的急剧下降 , 波兰针对 2009—2013年 间退休的女性实行了另一 个 转 型 办 法 。 在 这 几 年 中 , 女 性 养 老 金 待 遇 的 计 发 公 式是混合型的 , 既有按新制 度 的 计 发 办 法 获 得 的 养 老 金 待 遇 , 又 有 按 旧 制 度 的 计发办法获得的养老金待遇 , 而且随着时间的推移 NDC 养老金待遇在总待遇额 中所占比重会越来越高 , 从 2009 年的 20% 上升至 2013 年的 80% 。 通过上述分析 , 我们发现意 大 利 和 波 兰 的 转 型 方 式 存 在 一 些 问 题 。 在 意 大 利 , 年轻劳动者群体既能选择参加旧制度 (对于那些缴费年限高于 18 年的人 ), 又能选择参加新制度 , 这样 一 来 , 对 于 缴 费 年 限 较 短 的 参 保 者 而 言 , 其 待 遇 水 平就要降低了 。 在波兰 , 断点出现在刚加入新制度的 49 岁群组和仍留在旧制度 下的 50 岁群组之间 , 虽然上文提及的转型办法在一定程度上解决了该问题 , 但 问题仍然存在 。 显然 , 这种不连续性引发了公平问题 。 将改革前的既得养老金 权 益 转 换 成 初 始 资 本 (如拉脱维亚和波 兰) 或 者 名 义资本 (如瑞典 ), 这就意味着在新制度引入后 , 人口预期寿命的变化也会使参 ·52· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 保者在改革前的既得养 老 金 权 益 额 降 低 。 事 实 上 , 通 过 这 种 方 式 , 上 述 3 个 国 家的转型成本降低了 。 但对意大利来讲 , 情况就不一样了 。 意大利的 NDC 计划 只适用于 1996 年后的缴费 , 因 此 , 一 直 到 2020 年, 大 部 分 的 新 发 养 老 金 待 遇 都按照引入 NDC 改革前的计发办法发放 。 转折点将发生在 2035 年 ,2035年以 后 , 大部分的新发待遇都将采用 NDC 的计发办法 。 在上述四国中 , 参保者个人 可以通过延迟退休来减少待遇率的下降幅度 。 四 、 个人账户 除了缴费率 , 影响个人 NDC 账户价值的因素还包括如下三个 : 一是非缴费 性权利积分所得和一般财政 预 算 对 重 要 社 会 政 策 权 利 的 支 持 ; 二 是 积 累 期 内 死 亡参保者的账户继承所得 ; 三是指数化水平 。 1.劳动力市场以外的积分 实施 NDC 计划的四个国家都意识到这一点 : 当参保者处于劳动力市场之外 的某些特定时期时 , 通过额 外 缴 费 (通 常 是 通 过 一 般 财 政 转 移 支 付) 为 其 在 名 义账户中予以积分记录是 非 常 重 要 的 。 因 为 从 社 会 或 者 一 般 政 策 角 度 看 , 这 些 特定时期非常重要 (见表 2 . 4)。 . 表2 4 积累期内个人账户构成 意大利 拉脱维亚 波兰 瑞典 缴费 工 资 总 额 缴费工资总额 平均工资增长 名义收益率 GDP 增长率 增长率 增长率 率 分配给同龄群 组中 活 着 的 参 保 者, 分 配 依 据 是 继承所得 增加制度储备 增加制度储备 增加制度储备 按照 存 活 者 的 养 老金 资 产 占 该 同 龄群 组 账 户 总 资 产的比重 名义账户的额外积分 有, 根 据 失 业 有, 根 据 参 保 保险 待 遇 为 参 保 者的 历 史 工 资 为 失业期间 有 者 缴 费, 只 在 领 有 其 缴 费, 最 多 缴 取待 遇 期 间 缴 费 费5年 (大约 12 个月 ) ·53· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 续表 意大利 拉脱维亚 波兰 瑞典 产假期间有积 产假与育儿假期 分;母 亲 可 以 享 有 有 有 间 受更 高 的 年 金 系 数 看护残疾子女期 有, 但 须 经 收 — 有 有 间 入调查 服兵役期间 有 — 有 有 因疾病丧失收入 — 有 — 有 期间 享受公共伤残保 — 有 — 有 险期间 享受公共职业伤 害保险或者职业病 — 有 — 有 保险期间 照看重病亲属期 — — — 有 间 大学教育期间 — — — 有 资料来源 : 作者根据各国数据整理而成 。 注 :“—” 表示没有给予积分 。 上述 4 个国家都将失业时 期 以 及 产 假 和 育 儿 假 时 期 包 含 进 来 , 这 些 时 期 都 在社会保险计划的覆盖范 围 内 。 在 意 大 利 , 产 假 和 育 儿 假 的 计 算 是 通 过 更 高 的 年金系数 (计算养老金 待 遇 时 使 用 ) 来 体 现 的 。 除 了 拉 脱 维 亚 , 其 他 3 个 国 家 都将服兵役期纳入进来 。 波 兰 、 拉 脱 维 亚 以 及 瑞 典 三 国 将 看 护 残 疾 子 女 期 也 包 含进来 , 但在波兰 , 享受此待遇需要接受收入调查 。 拉脱维亚和瑞典还将患病 、 职业伤害以及伤残时期等 被 社 会 保 险 覆 盖 阶 段 也 纳 入 进 来 。 此 外 , 瑞 典 还 将 大 学教育 、 在家照看患病子女 及 重 病 亲 属 期 包 含 进 来 , 这 些 阶 段 也 都 在 瑞 典 社 会 保险计划的覆盖范围内 。 瑞典 赋 予 了 伤 残 待 遇 领 取 者 领 取 老 龄 养 老 金 的 权 利 , 方 式 为 对 参 保 者 伤 残期间给予视同缴费记录并缴付给 养 老 金 制 度。每 年,瑞 典 国 库 都 从 一 般 财 政收 入 中 拨 款 支 付 这 些 待 遇 , 这 些 支 出 都 算 作 瑞 典 伤 残 保 险 制 度 的 运 行 成 本 , 从而 构 成 国 家 财 政 收 入 向 NDC养老基金转移支付的一部分。伤残待遇在参保 者65岁时,就转换成老龄年金待遇。在拉脱维亚,社会权利的筹资来源是社 ·54· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 会保险预算内的转移支付,这就意味 着 这 部 分 收 入 源 自 社 会 保 险 缴 费,但 缴 费并 非 只 源 自 NDC。 在 伤 残 者 达 到 最 低 退 休 年 龄 时 , 其 伤 残 待 遇 转 换 为 老 龄 年金待遇。 意大利和波兰并没有为 参 保 者 在 伤 残 期 间 进 行 积 分 积 累 。 在 意 大 利 , 伤 残 年金待遇的计算依据是参保 者 发 生 伤 残 时 其 名 义 资 本 额 积 累 的 多 少 , 同 时 综 合 考虑个人领取年金时的实际年龄与 60 岁这一参考年龄之间的差距 。 从制度融资 角度看 , 如果政府用一般财 政 收 入 来 支 付 制 度 的 额 外 成 本 , 制 度 给 予 参 保 者 比 精算待遇更 高 的 待 遇 水 平 是 完 全 合 理 的 。 但 格 隆 基 和 尼 斯 蒂 科 ( 2006) 指 出 , 当意大利赋予伤残待遇领取 者 领 取 老 龄 年 金 的 权 利 时 , 参 保 者 的 伤 残 待 遇 和 老 龄年金待遇之间并没有确立转换关系 。 这也意味着 , 意大利的 NDC 计划是融资 不足的 。 在波兰 , 上述两项社会保险 之 间 缺 乏 明 确 关 系 的 情 况 比 意 大 利 更 甚 。 当 伤 残待遇领取者达到退休年 龄 时 , 参 保 者 的 伤 残 年 金 即 转 换 为 老 龄 年 金 。 如 果 其 伤残年金数额高于老龄年金 数 额 , 那 么 老 龄 年 金 数 额 将 自 动 上 浮 至 与 伤 残 年 金 数额一样的水平 。 这样 , 波兰同意大利一样也创造了一个没有筹资来源的权利 。 但如果某人领取伤残年金一 段 时 间 后 又 重 新 参 加 工 作 , 那 么 当 他 从 工 作 岗 位 上 退休时 , 其原来领取过伤残 年 金 待 遇 的 历 史 将 不 考 虑 在 内 , 这 就 容 易 使 那 些 身 患长期残疾的人面临退休 后 待 遇 水 平 下 降 的 风 险 。 此 外 , 波 兰 的 伤 残 年 金 计 发 公式与旧的 DB 型养老金 待 遇 公 式 很 相 似 , 这 就 意 味 着 那 些 即 将 达 到 退 休 年 龄 者的伤残年金可能往往高于 老 龄 年 金 , 这 些 人 按 照 伤 残 年 金 的 水 平 领 取 待 遇 的 可能性更大 。 瑞典是唯一对其在 NDC 制度下赋予的所有社会权利进行实际转移支付的国 家 , 并且有明确的法 律 框 架 加 以 规 范 ① 。 意 大 利 所 采 取 的 对 特 殊 群 体 (如上文 提到的母亲 , 此外还有自 雇 者 ) 使 用 更 高 年 金 系 数 的 方 式 明 显 带 有 旧 的 DB型 制度的痕迹 。 在这点上 , 意 大 利 与 波 兰 很 相 似 。 也 就 是 说 , 权 利 的 赋 予 并 没 有 明确的筹资来源与其相对应 。 显然 , 这是与 NDC 的潜在规则相违背的 。 在拉脱 维亚 , 情况也大致如此 。 因 此 , 意 大 利 、 拉 脱 维 亚 和 波 兰 三 国 对 社 会 权 利 的 融 资靠的是国家高举的 “隐性合同 ”, 当权利需要兑现的时候 , 国家财政将不得不 进行兜底 。 这种 “缺失的 ” 融 资 也 可 以 通 过 社 会 保 险 池 内 的 收 入 再 分 配 予 以 兑 现 , 但为了实现这一目的需 要 制 定 相 应 规 则 , 这 样 一 来 就 会 产 生 分 配 效 应 。 总 之 , 这些国家对社会权利并 没 有 规 定 明 确 的 融 资 渠 道 (而这些社会权利又不依 ① 如果瑞典制度违背了资产必须高于负债的融资 原 则 并 由 此 导 致 账 户 资 产 额 下 降 , 所 有 账 户 价 值 都应相应削减 。 ·55· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 赖个人缴费收入进行融资 ), 这是 与 NDC 的设计原则 (每一分债务都要有相应 的资产对应 ) 相冲突的 。 2.继承收益的分配 预筹式 FDC计划与 NDC 计 划 的 一 个 区 别 在 于,对 于 积 累 期 内 死 亡 者 的 资本账户 (也称 “继承所得”) 的处 理 方 式 不 同。这 一 区 别 大 概 源 自 在 不 同 情况下人们对 “权益” 的 内 涵 有 不 同 理 解。 也 就 是 说, 强 制 性 预 筹 积 累 计 划 的设计理念是,死亡参保者的资产应 该 由 参 保 者 遗 属 继 承;但 对 于 强 制 性 的 公共 NDC计划而言 (这是现收现付制计划),其逻辑原理是死亡参保者的资 产应当分配给制度内的存活者。具体 可 采 取 的 方 式 有,将 资 产 在 死 者 的 同 龄 群组内进行分配,每个存活者可得的资产数 额 由 存 活 者 账 户 资 产 占 该 同 龄 群 组内账户资产总额的比重决定,比重 越 高 者 所 分 配 到 的 资 产 额 越 高。瑞 典 就 采用了这种分配方式。 其他 3 个国家并没有采取 同 瑞 典 一 样 的 分 配 方 式 , 而 是 暗 自 将 死 者 的 资 产 额变成一般公共收入的一 部 分 。 在 波 兰 和 拉 脱 维 亚 , 这 些 收 入 用 于 支 付 那 些 没 有明确收入来源的社会保 险 待 遇 , 例 如 旧 制 度 的 遗 留 成 本 。 还 有 一 种 更 容 易 被 众人接受的处理方式 , 那就 是 用 继 承 所 得 支 付 遗 属 津 贴 , 用 于 给 死 者 妻 儿 发 放 待遇 , 但是上述国家都没有采取这种方式 。 在意大利 ,1995 年改革基本上延续了以前对 遗 属 待 遇 的 相 关 规 定 。 死 者 配 偶领取的年金 待 遇 额 相 当 于 死 者 待 遇 额 的 60% 。 如 果 死 者 的 遗 属 只 剩 一 名 子 女 , 那么其领取的年金待遇额将提高至 70% 。 如果 死 者 有 多 个 遗 属 , 每 个 遗 属 可获得的年金待遇将根据 遗 属 数 量 确 定 , 但 有 最 高 封 顶 限 制 , 待 遇 总 额 不 能 超 过死者生前可获待 遇 总 额 的 100% 。 计 算 年 金 系 数 时 , 往 往 假 设 参 保 者 有 一 名 配偶 , 从而慷慨地将参保者 个 人 的 养 老 金 权 益 转 换 成 夫 妻 双 方 的 共 同 权 益 。 虽 然这一做法在 DB 型制度中非常普遍 , 但是并非没有争议 。 3.积累期账户资产的指数化 对于 NDC 计划而言 , 积累期内名义账户资产的指数化问题和参保者退休后 年金待遇的指数化问题 , 直接关系到制度运行的成败 。 为了保持制度财务平衡 , 名义利率 (或称内部收益 率 ) 应 等 于 缴 费 工 资 总 额 增 长 率 , 从 而 既 反 映 出 平 均 工资的增长状况 , 又反映出 劳 动 力 市 场 的 变 动 情 况 。 这 一 收 益 率 适 用 于 所 有 养 老金债务 , 也即适用 于 所 有 劳 动 者 的 账 户 资 产 和 所 有 待 遇 领 取 者 的 年 金 待 遇 。 因此 , 养老金制度的收 入 (缴 费 资 产) 增 速 和 债 务 增 速 处 于 同 一 水 平 ( Palmer 1999,2012;Val dé- sPr iet o2000)。 有关积累期内账户资产的指数化水平 ,4 个 国家的做法相差很大 。 下文 我 们 将 分 析 这 4 个 国 家 是 如 何 进 行 指 数 化 的 , 以 及 他们各自的结果如何 。 这里首先介绍拉脱维亚和波兰的情况 。 ·56· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 在拉脱维亚和波兰 , 账户资 产 是 用 缴 费 工 资 总 额 增 长 率 进 行 指 数 化 的 。 在 这种方式下 , 经济增长会反 映 在 养 老 金 权 益 的 增 长 上 。 同 样 的 , 经 济 衰 退 也 会 反映到养老 金 权 益 的 缩 减 上 , 当 然 , 后 种 情 况 并 不 多 见 。 例 如 , 在 拉 脱 维 亚 , 1997—2003 年在积 累 期 内 劳 动 者 账 户 资 产 的 年 实 际 收 益 率 为 6 . 6% ,2004— 2008 年的收益率为 1. 4 6% 。 此后 , 在 2008 年 经 济 危 机 的 影 响 下 ,2009年账户 资产的指数化水平降低了 7 . 2 个百分点 。 根据拉脱维亚福利部的统计 , 其 NDC 账户资产额增长部分的 80% 源自平均工资增长率 , 剩下 20% 则源自参保劳动者 数量的增加 。 经济衰退之所 以 导 致 指 数 化 水 平 的 下 降 , 主 要 原 因 是 就 业 水 平 急 剧下降 。 最初 , 波兰的名义账户指数化水平为通货膨胀 率 加 上 75% 的 实 际 工 资 增 长 率 。 由于未来待遇给付的充足 性 是 新 养 老 金 制 度 关 注 的 一 个 重 大 政 治 和 社 会 问 题 , 指数化水平又调 整 为 100% 的 工 资 总 额 增 长 率 , 但 是 不 能 低 于 物 价 增 长 水 平 。 与此同时 , 为了适应新规则 , 从 1999 年起 , 波兰又根据经济形势的变化对 指数化政策进行了调整 。 最初 , 账户的指数化水平并不高 , 主要是由于 21 世纪 第一个 5 年里 , 波兰 的 工 资 增 长 水 平 和 就 业 增 长 水 平 都 很 低 。2006—2007 年, 波兰的劳动力市场状况发 生 了 改 变 , 就 业 人 口 和 工 资 水 平 都 出 现 大 幅 上 涨 , 其 中 , 波兰就业人口 的 增 长 是 欧 盟 各 国 中 最 快 的 。 与 拉 脱 维 亚 经 历 的 情 况 相 似 , 波兰名义账户资本的指数化水平也 达 到 了 顶 峰 。2008—2009 年,当 大 多 数 国 家 正经历经济负增长时 , 波兰经济保持了正向增长 , 由此其 NDC 的收益率也为正 值。 波兰养老金改革的指导原 则 是 通 过 多 样 化 求 得 安 全 。 如 图 2 . 2 所 示, 对 比 NDC和 FDC 的收益率 , 在 养 老 金 改 革 的 第 一 个 十 年 里 , 波 兰 设 定 的 改 革 目 标 实现了 , 也就是说 , 当金融市场的收益率高时 ,NDC 的指数化水平是低的 , 反 之亦然 。 因此 , 依赖于实体经济 和 金 融 市 场 总 体 状 况 的 总 和 收 益 率 保 持 了 相 对 稳定 。 4.瑞典的平衡机制 瑞典对以下两种指数化方 案 的 优 点 和 缺 点 进 行 了 综 合 分 析 , 一 种 方 案 是 综 合考虑平均缴费工资增长率 和 参 保 劳 动 者 增 长 率 两 个 因 素 , 另 一 种 方 案 是 只 将 平均工资增长率作为 内 部 收 益 率 ( Palmer2000)。政治家们倾向于采用平均工 资增长率作为调整指数 , 因 为 至 少 从 理 论 上 讲 , 这 样 能 够 保 证 平 均 待 遇 水 平 变 动不大 。 由此 , 瑞典基于偿 付 能 力 比 率 (缴费资产与养老金债务的 比 率) 设 计 了一套平衡机制 ( Set ter grenandMikul a2006)①, 以 预 防 劳 动 力 数 量 下 降 所 带 ① 有专家也将偿付能力译为 “余额率 ” 或者 “平衡率 ”。——— 译者注 ·57· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 来的风险 。 在 NDC 计划下 , 养老金债务是由制度缴费者和养老金领取者的账户 资产额共同决定的 , 显然这 一 数 值 是 确 定 的 。 但 相 比 之 下 , 包 含 了 未 来 缴 费 收 入的养老金资产在当下却是无法预知的 。 因此 , 我们需要对缴费资产进行定义 。 瑞典模式将预计的缴费资产 额 定 义 为 制 度 支 付 养 老 金 待 遇 之 前 的 缴 费 数 额 , 用 每一缴费单 元 的 时 间 价 值 来 衡 量 , 所 用 数 据 为 离 预 测 期 最 近 的 数 据 ( S I S A 2009)。 . 图2 2 波兰的 GDP 和工资增长率以及 NDC和FDC 收益率 ( 2000—2009年) 资料来源 : 作者根据波兰的统计资料整理而成 。 瑞典每年都对缴费资产 进 行 预 测 , 目 的 是 生 成 一 个 新 的 偿 债 能 力 比 率 。 如 果偿债能力比率低于 1, 那么瑞 典 将 启 用 平 衡 指 数 以 降 低 养 老 金 负 债 (劳动者 账户和待遇领取者的待遇 ) 从而 使 偿 债 能 力 比 率 恢 复 为 1。 上 述 调 整 机 制 是 不 对称的 , 没有上调设计 , 除了下 调 后 平 均 工 资 指 数 又 回 到 未 进 行 负 平 衡 时 的 水 平 ① 。 因此 , 瑞典的平衡 机 制 是 一 个 回 转 仪 , 让 瑞 典 的 养 老 金 制 度 自 动 趋 于 财 务平衡 。 我们注意到 , 虽然没有国家 引 入 一 个 对 称 的 平 衡 机 制 , 但 原 则 上 我 们 是 可 以这样做的 。 而且 , 现有文献资料也没有对这一可选方案进行相关分析 ( A ur e- bachandLee2011)。对 称 平 衡 机 制 的 好 处 是, 制 度 无 须 建 立 不 必 要 的 基 金 积 累 , 以免当前参保者蒙受福 利 损 失 。 也 就 是 说 , 我 们 可 以 在 这 个 偿 付 能 力 比 率 周围定义一个范围 , 当偿付 能 力 比 率 超 出 这 一 范 围 时 , 就 启 动 平 衡 机 制 , 这 其 ① 具体做法在 《瑞典养老金制度年报 》 的附录中有详细解释 ( SSIA2009)。 ·58· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 中就包含引入缓冲基 金 来 应 对 经 济 和 人 口 结 构 的 突 然 变 动 (Hol z mann,Pl a m- r e ,andRoba lino2012)。 5.用 GDP 增长指数代替工资增长率 意大利的名义账户是用 GDP 增长率来进行指数调整的 , 所用指数为 3 年内 GDP 的平均增长率 。 至于这种指数化水平能否保持养老金制度 的 财 务 平 衡 , 结 果尚未可知 。 答案将取决于 GDP 增长率与工资总额增长率之间的相互关系 , 或 者更确切地说 , 是 GDP 增速 与 缴 费 工 资 总 额 增 长 率 的 关 系 , 因 为 这 才 是 NDC 制度下的真正内部收益率 。 从长期看 , 工资总额和 GDP 大致呈现同步增长 , 但 历史数据显示在很长一段时间内两者是有显著差异的 。 风险 就 在 于 ,GDP增速 可能明显高于内部收益率 , 从 而 导 致 养 老 金 权 益 与 养 老 保 险 缴 费 和 制 度 内 部 收 益率出现不一致 , 并由此导 致 制 度 长 期 内 出 现 财 务 赤 字 。 而 通 常 情 况 下 , 财 务 赤字需要政府用一般财政收入弥补 。 这是在有关意大利 NDC 改革的讨论中 , 又 一个没有明确给予解决的问题 。 五 、 待遇计发方式 原则上 ,NDC 年金待遇的计发方式很简单 : 用参保者退休时的个人账户资 产额除以转换系数 (这是意大利的叫法 , 瑞典称其 为 转 换 因 子 , 波 兰 则 用 G 值 这一称呼 , 以下则通称 “年 金 系 数 ”) 即 可 。 在 拉 脱 维 亚 和 波 兰 , 年 金 系 数 就 是参保者退休时 点 其 所 在 同 龄 群 组 的 预 期 寿 命 ( . 见表2 5)。在 意 大 利 和 瑞 典, 该系数包含了假定的实际工资增长率 ——— 在意大利为 1 . 5% , 在瑞典为 1 . 6% ① 。 这些数据是建立在 如 下 假 设 基 础 上 , 即 国 家 将 长 期 保 持 近 似 水 平 的 增 长 速 度 。 意大利和瑞典的前置型待遇 计 发 模 式 把 退 休 者 的 资 金 从 退 休 后 期 向 退 休 前 期 转 移 ② 。 这就符合所谓的 消 费 者 时 间 偏 好 理 论 : 与 未 来 消 费 相 比 , 人 们 往 往 更 倾 向于当下消费 。 与此同时 , 将参 保 者 一 生 的 既 定 缴 费 收 入 全 部 转 化 成 待 遇 领 取 者退休初期的年金待遇 , 会 增 加 老 年 人 陷 入 相 对 贫 困 的 风 险 。 同 样 , 这 也 会 在 参保者同龄群组内产生再分配效应 。 ① 感兴趣的读者可以参考历年的瑞典养老 金 管 理 局 年 报 (如SSIA2009),瑞典养老金管理局也就 是以前的瑞典社会保险局 。 ② 在瑞典和意大利 , 完全或部分按照工资变动来 对 年 金 待 遇 进 行 指 数 化 调 整 (这就意味着初期的 待遇额比较低 ) 的做法 , 有悖于一个政策目标 : 对于 那 些 满 足 一 定 缴 费 年 限 的 参 保 者 , 在 特 定 年 龄 退 休 时 , 要保证他们退休后的待遇替 代 率 同 改 革 前 一 致 。 在 意 大 利 , 规 定 的 缴 费 年 限 是 37 年, 退 休 年 龄 为 62 岁 。 在瑞典 , 最初政府规定缴费年限满 40 年且在 65 岁退休的参保者 , 其养老金替 代 率 为 60% , 但 随 , 着年轻一代人预期寿命的延长 该政策需要进行调整 。 ·59· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H . 表2 5 养老金待遇计发公式 意大利 拉脱维亚 波兰 瑞典 预 期 寿 命, 用 预 期 寿 命, 用 退休时的预期寿命 退休 时 的 预 期 寿 分母 . 1 5% 的 固 定 收 益 . 1 6% 的 固 定 收 益 率 (不分性别 ) 命 (不分性别 ) 率调整 调整 物价指数 , 同时每 年结合实际平均工资 混合的工资-物 . 增长 率 与 1 6%这一 自2011年起用物价 价指数 (工资指数 退休 后 收益率 (平均工资增 物价指数 指数 (之前使用混合的 部分至 少 为 上 年 度 的指数化 长率 ) 的差额进行调 工资-物价指数 ) 工 资 增 长 率 的 整 ; 而且 , 当偿债能 20% ) 力比率低于 1 时启动 平衡机制 66/66(男性缴费满 42 年零 1 个 月 、 女 性 缴 费满 41 年零 1 个月可提 65/60(女性有 前退 休 ; 从 1996 年 起, 退休 年 选择 空 间);缴费 只要养老金待遇额至少 65/60, 但 最 低 退 龄 ( 男性/ 65/60 满36年者可以在 达到福利养老金待遇的 休年龄为 61 女性 ) 61 岁退休 2 . 8倍, 所 有 新 缴 费 者 都可 以 提 前 至 63岁退 休 ; 所有 年 龄 都 随 预 期 寿命延长而相应调整 ) 无,但 领 取 最 低 至少在工资收入 保障养 老 金 的 资 格 最低 缴 高于 个 人 所 得 税 起 20年 10年 条件是 男 性 缴 费 满 费年限 付线 的 情 况 下 缴 费 25 年, 女 性 缴 费 满1年 满20年 ·60· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 续表 意大利 拉脱维亚 波兰 瑞典 最低保障养老金 对于单身待遇领取 者而言为基准额的 2009 年, 每 月 社会救助养老 超过最 低 缴 费 年 限 后 . 2 13 倍; 对 于 已 婚 675波兰兹罗 提 金 (约为税后平 按照缴费 年 限 的 长 短 计 者而言 , 每人的待遇 最低 待 (大约 相 当 于 平 均 均收入的 25% ), 算 ; 否则 , 支 付 国 家 最 . 额为 基 准 额 的 1 90 遇水平 工资的 20% ),与 从65岁起开始支 低社 会 待 遇 (每月45 倍 ( 2009 年, 每 一 其他年 金 待 遇 一 样 付 拉脱维亚拉特 ) 基准额相当于 44000 实行指数化调整 瑞典克朗 , 约相当于 平均工资的 15%) 一般 财 政 预 算 收 一般财政预算收 一 般 财 政 预 算 收 入, 筹资 来 一般财政预算 入, 但 不 能 超 过 入, 但 不 能 超 过 但不能超过 NDC 和 源 收入 NDC和 FDC待遇 NDC和 FDC待遇总 FDC 待遇总和 总和 和 资料来源 : 作者根据各国资料整理而成 。 在确定养老金待遇时 , 年金系数是根据 NDC 立法中规定的既定年龄来确定 的 。 在瑞典 , 领取养老金待遇的 最 低 年 龄 是 61 岁,但 是 对 于 一 个 在 65岁之前 退休的人而言 , 他的待遇额可以用 65 岁者的新预期寿命进行调整 , 到那时其年 金待遇也就是一个确定值了 。 当然 , 至于为什么将预期寿命确定在 65 岁这样的 一个较早的退休年龄 , 原因 不 得 而 知 。 众 所 周 知 , 要 准 确 预 测 预 期 寿 命 是 相 当 困难的 , 在确定最终年金系 数 时 不 能 操 之 过 急 , 一 定 要 找 到 与 真 实 结 果 相 近 的 预测值 。 这非常重要 , 因为低估预期寿命往往容易导致制度财务失衡 。 待遇领取者分担长寿风险 的 效 果 主 要 取 决 于 整 个 年 金 计 划 的 设 计 : 年 金 待 遇是完全没有指数化 , 还是 根 据 物 价 水 平 进 行 指 数 化 , 抑 或 根 据 一 定 的 工 资 变 动或者工资总额增长率进 行 指 数 化 ? 通 常 , 待 遇 指 数 化 的 预 期 正 向 效 果 能 够 抵 消因 修 改 预 期 寿 命 预 测 值 而 带 来 的 负 面 影 响 (Alho,Bravo,andPa l mer 2012)。 我们还应注意 , 让人口中的老年人口承受生命后期的长寿风险是不合理 的 。 更一般地 , 分担这种风险的方式之一是发行 NDC 债券 , 将该风险转移给广 大纳税者 ( Palmer2012)。 最后 , 国家在建立 NDC 计划时 , 就应当明确到底应 该由谁来承受个人生命后期的长寿风险 , 但迄今为止很多国家都没有这样做 。 1.养老金待遇的指数化调整 在意大利和拉脱维亚 , 养老 金 待 遇 是 根 据 物 价 水 平 进 行 指 数 化 调 整 。 在 瑞 ·61· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 典 , 也是如此 。 但瑞典每年 都 对 指 数 化 水 平 进 行 更 新 , 除 去 物 价 水 平 外 , 瑞 典 还根据实际平均工 资 增 长 率 与 标 准 值 1 . 6% 的 差 额 , 上 下 调 整 养 老 金 待 遇 。 而 且 , 如果瑞典由于经济衰退 或 者 金 融 资 产 贬 值 而 启 动 平 衡 机 制 , 也 会 对 整 个 指 数化水平产生负面影响 。 意 大 利 除 了 根 据 物 价 水 平 进 行 指 数 化 之 外 , 还 没 有 其 他指数化形式 , 这就意味着养 老 金 制 度 很 有 可 能 因 为 参 保 劳 动 者 覆 盖 人 数 的 持 续下降而引发财务赤字 。 我们将在本章后面部分对此进行分析求证 。 过去 10 年 间, 波 兰 使 用 过 多 种 方 式 对 养 老 金 待 遇 进 行 指 数 化 调 整。 从 1999 年初开始 (当时还没有 NDC 养老金待遇发放 ), 指数化水平为未来给定年 份的通货膨胀率预测值和实 际 工 资 增 长 率 预 测 值 。 但 是 后 来 事 实 证 明 该 种 指 数 化方式过于慷慨 , 因为人们 往 往 高 估 物 价 指 数 和 工 资 增 长 率 。 因 此 , 波 兰 平 均 养老金待遇占平均工资 的 比 重 , 从 2000年的5. 2 7% 上 升 至 2004年的57 . 6% 。 2005 年 , 波兰对养老金待遇的指数化水平进行了调整 , 将 根 据 未 来 年 份 的 通 胀 率调整为依据过去年份的通胀率 。2005—2007 年,养 老 金 待 遇 的 调 整 只 与 物 价 水平挂钩 , 而且只有当 物 价 水 平 上 升 到 至 少 高 于 上 一 年 度 指 标 5% 时 才 启 动 指 数化调整 。 因此 , 在 2005 年和 2007 年,波 兰 根 本 就 没 有 对 养 老 金 待 遇 进 行 指 数化调整 。 从 2008年 起,波 兰 启 用 了 新 的 指 数 化 水 平,改 为 混 合 的 工 资-物价 指数 , 其中工资部分至少为上年度工资增长率的 20% 。 这 种 经 常 变 动 指 数 化 水 平的做法是不妥当的 , 因为 NDC 计划实际上是对所有代人实行相同合同条款的 代际合约 。 拉脱维亚多数时候是使用物 价 指 数 来 进 行 指 数 化 调 整 。1996—1999 年,当 拉脱维亚的实际经济增速放 缓 时 , 养 老 金 待 遇 领 取 者 通 过 额 外 的 调 整 指 数 分 享 了经济发展成果 , 这一点上 文 未 提 及 。 最 初 , 拉 脱 维 亚 的 改 革 策 略 是 先 实 行 混 合的工资-物价指数化政策 , 然后随着旧制度历史遗留成本的降低 , 逐步向全 工 资指数化过渡 ( Palmere tal.2006)。21 世 纪 的 最 初 几 年, 第 一 步 改 革 策 略 实 施 , 但随着 2008 年经济危机 导 致 所 有 的 指 数 化 调 整 在 2009—2010 年 失 效, 拉 脱维亚开始转向全物价指数调整 。 2.工资指数化的替代方式 原则上 ,NDC 计划可以根据缴费工资总额增长率进行指数化调整 。 在一个 人口结构变动不大的国家 , 根 据 平 均 缴 费 工 资 增 长 率 进 行 指 数 化 调 整 , 也 可 获 得相同效果 。 而且 , 根据后者进 行 指 数 化 调 整 有 一 个 好 处 是 可 以 保 持 平 均 养 老 金待遇与平均工资的比 值 不 变 。 当 然 , 直 接 根 据 名 义 平 均 工 资 增 长 率 (等于实 际平均工资增长率加上通 货 膨 胀 率 ) 进 行 指 数 化 调 整 也 是 存 在 问 题 的 , 因 为 其 忽视了劳动力市场变动 (包 含 工 资 基 数 变 动) 对 养 老 金 待 遇 所 产 生 的 影 响。 瑞 典通过非对称的下调平衡机 制 解 决 了 该 问 题 , 该 国 就 选 择 了 平 均 工 资 增 长 率 作 ·62· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 为调整指数 。 其他选择平均工 资 指 数 的 国 家 同 样 需 要 考 虑 如 何 规 避 劳 动 力 数 量 下降带来的风险 。 在近年的 NDC 改革中 , 挪威选择用一般财政收入来分散此风 险 (见本卷第四章克里斯坦森等人的分析 )。 使用 物 价 指 数 作 为 唯 一 (在意大利和拉脱维亚) 或主要 (在波兰和瑞典) 的待遇调整指数,会导致平均养老金 待 遇 与 平 均 工 资 之 比 持 续 下 降。物 价 指 数保证了养老金待遇的购买力,但容 易 导 致 贫 困 老 年 人 陷 入 相 对 贫 困,尤 其 对单 身 女 性 而 言 更 是 如 此 。 鉴 于 此 , 为 何 实 行 NDC制度的国家不转而根据工 资指 数 调 整 待 遇 呢 ? 主 要 原 因 在 于 , 在 引 入 NDC计划之前各国是通过物价指 数来调整待遇的,而且,各国也难以承 受 由 直 接 采 用 全 工 资 指 数 作 为 调 整 系 数 所 带 来 的 制 度 成 本 的 增 加 ①。 随 着 时 间 的 推 移 , 这 些 国 家 会 逐 步 考 虑 引 入 工 资指数,以减少待遇领取者随着年龄的增长 而 陷 入 相 对 贫 困 的 可 能 性 (这种 可能性很大)。 六 、 最低收入保障 养老金制度的一个基本目标是预防老年贫困的发生 , 但 NDC 计划待遇计发 公式中并未体现代际收入再分配 。 因此 , 与传统的 DB 型待遇相比 , 在 NDC计 划下将有更多人以低于个人可接受的最低标准领取养老金待遇 。 与 FDC 计划一 样 ,NDC 计划必须辅以最低收入保障 , 其形式可以是最低养老金待遇 , 也可以 是最低收入 。 前者的行政管 理 成 本 更 低 , 因 为 不 需 要 对 待 遇 领 取 者 的 所 有 收 入 进行调查 , 而只需对公共养老金待遇进行调查即可 。 在拉脱维亚和波兰 , 待遇最 低 领 取 年 龄 也 是 申 领 最 低 收 入 保 障 的 年 龄 。 但 在瑞典并非如此 , 该国规定申领 NDC 待遇的最低年龄为61 岁, 但 是 申 领 最 低 收入保障的年龄却是 65 岁 。 瑞典和波兰的最低收入保障不能超过 NDC和FDC 待遇总额 , 而且由一般财政 预 算 融 资 。 这 就 使 得 这 一 政 策 的 收 入 再 分 配 特 征 更 加突出 , 从而允许政府使用其他收入 (如一般税收收入而非社会保障缴费收入 ) 来为最低保障融资 。 在拉脱维亚 , 参保者的缴费记录满 10 年才能领取最低保障待遇 , 成本由社 会保险缴费收入负担 。 缴费年限分别为 11~20 年 、21~30 年 、31~40年及41 年以上的参保者 , 将分别领取 1 . 1 倍 、1 . 3 倍 、1 . . 5 倍或者 1 7 倍于基础社会养 老金的最低待遇额 。 对于那些缴费年限不满 10 年的参保者 , 他们将领取由一般 税收收入融资的社会养老金 。 ① 拉脱维亚和波兰两国对实行工资指数化和在转型期内为第二支柱 FDC计划融资进行了利弊权 衡 , 与 实 行 工 资 指 数 化 相 比 ,FDC计划包含对养老金待遇 征 税。 有 关 拉 脱 维 亚 的 分 析 和 讨 论 参 见 帕 尔 默等人2006年的文献。 ·63· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 在意大利 , 传统的 DB 型 计 划 包 含 了 最 低 保 障 的 设 计,尤 其 是 对 那 些 工 作 记录比较差的劳动者和领取伤残及遗属待遇的参保者而言 。 新的 NDC 计划没有 提供任何担保 。 这就意味着 , 事实上的最低保障就是支付给那些 65 岁及以上贫 困者的社会救助养老金 。 该 养 老 金 的 待 遇 额 低 于 DB 型制度下的最低养老金数 额 。 至于 NDC 养老金与社会救助养老金之间的关系 , 意大利政府也没有给予清 晰的界定 。 但值得注意的是 , 即使一些参保者的 NDC 待遇很低 , 制度设计也应 当激励这些人更多地缴费 。 第四节 对参保者个人的影响 D C 型计划的一个潜在特 征 是 , 缴 费 与 养 老 金 待 遇 之 间 存 在 紧 密 联 系 。 这 里 , 我们使用 OECD 建立的养 老 金 模 型 以 及 模 型 中 的 数 据 来 分 析 NDC 计划对 参保者个人造成的影响 。 该研究方法和所用数据与 OECD 出版的 《 2009 年养老 金概览 》( Pen sionsa taGlane,O c ECD2009) 以及世界银行出版的 《养老金概 论》 ( Pes nionsPanorama, Wh itehoue2 s 007) 所用方法和数据相 同 ① 。 使 用 这 一模型的好处是 , 分析结果 依 据 的 是 相 同 的 计 算 方 法 和 同 一 研 究 假 设 , 假 设 条 件包括进入年龄 、 退出年龄 、 工资增长 、FDC 计 划 收 益 率 等。通 过 对 上 述 4 个 国家使用相同的研究假设 , 我们可以检验和比较各国制度的潜在特征 。 一 、 标准劳动者的养老金待遇 在图 2 . 3 中 , 纵轴给出了相对养老金水平 , 即给定计算假设条件的情况下 , 个人养老金待遇与全体平均 收 入 的 比 值 。 横 轴 给 出 的 是 个 人 收 入 与 平 均 收 入 的 比值 。 因此 , 该图描述了养 老 金 待 遇 与 个 人 退 休 前 收 入 的 关 系 。 其 中 , 养 老 金 待遇为税前待遇 , 而且 , 各国数据都包含了表 2 . 5 中所列的特征 。 图2 . 3 给出了各国所有强 制 性 养 老 金 计 划 的 潜 在 特 征 。 通 常 情 况 下 , 对 所 有参保者而言都相等的 定 额 待 遇 , 将 在 图 中 呈 现 一 条 水 平 线 。 从 原 点 开 始 (且 从零开始 ) 的 45 度线代表个人收 入 (在NDC 下是缴费收入) 与养老金待遇之 间是 1∶1 的关系 , 也即账户收益率等于平均工资增长率 。 一条更陡的线表明账 ① 我们要感谢 OECD 提供这些数据 , 尤其要感谢 怀 特 豪 斯 和 雷 利 两 位 。 模 型 基 本 假 设 为 : 实 际 收 . 入 增长率为 2 0% , 个人收入增长率假定与整体经济收入相同 , 每年的通货膨胀率为 2 . 5% ,FDC 实际收 益率为 3 .5% , 贴现 率 为 2% , 死 亡 率 使 用 的 是 世 界 银 行 和 联 合 国 的 人 口 数 据 (Wh itehous e2007, 26- 2 7)。 ·64· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 户收益率高于平均 工 资 增 长 率 , 线 越 陡 说 明 二 者 之 间 的 差 别 越 大 ① 。 最 后 , 由 于各国对养老金待遇采取的指数化政策不同 , 所以总体的年均收益也有所不同 。 此外 , 在瑞典 , 准强制性的职业年金超过了公共 NDC和 FDC 计划的缴费上限 。 在OECD 测算中 , 瑞典的斜率最高 , 主要原因是该国针对私 人 部 门 白 领 劳 动 者 制定了 FDC 计划 ( . 该计划的假定收益率为 3 5% , 而 NDC 的收益率仅为 2% ), 使得全体参保者的收入越 高 , 领 取 的 养 老 金 待 遇 也 越 高 。 职 业 年 金 计 划 为 公 共 NDC和 FDC 计划提供了 一 定 程 度 的 补 充 , 这 就 是 图 中 代 表 瑞 典 的 那 条 线 位 置 最高的原因 。 . 图2 3 终身收入与养老金待遇的关系 资料来源 :OECD 养老金模型 。 图中 , 拉脱维亚 、 波兰和瑞 典 的 曲 线 在 开 始 部 分 都 比 较 平 缓 , 这 部 分 代 表 的是最低保障 待 遇 。 在 瑞 典 , 随 着 最 低 保 障 待 遇 逐 步 向 全 额 养 老 金 待 遇 过 渡 , 曲线开始变得陡峭 。 正 如 我 们 期 望 的 ,4 个 国 家 的 制 度 都 表 现 出 了 待 遇 与 收 入 之间的强正向关系 。 从图 中 , 我 们 还 能 发 现 各 国 制 度 的 独 特 之 处 。 第 一 , 我 们 看到波兰的养老 金 待 遇 在 个 人 收 入 达 到 平 均 收 入 的 2 . 5 倍 后 不 再 增 加; 第 二, 瑞典曲线在平均工资收入处有一个转折点 (此处的斜率为 1),表明最低保障待 遇在这点完全消失 ; 第三 , 意 大 利 曲 线 自 原 点 处 起 就 呈 一 条 直 线 , 这 是 因 为 在 意大利的 NDC 设计中没有包含最低保障待遇 (虽然意大利有家计调查型的社会 救助养老金作为最低保障 , 但是图中没有包含进来 )。 ① 在OECD 模 型 中 ,NDC部分的实际收益率为2 . 0% ,FD . C 的收益率为3 5% 。 值 得 注 意 的 是 , 所用假设均假定就业增长率为零 , 这就意味着在计 算 中 平 均 工 资 增 长 率 等 于 缴 费 工 资 总 额 增 长 率 。 该 假 定会对分析结果产生影响 。 ·65· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 如表 2 . 6 所示 , 四 国 的 养 老 金 组 合 状 况 相 差 很 大 。 但 正 如 我 们 所 预 期 的 , 对于挣取平均收入的待遇领取者而言 , 各国所提供的养老金替代率差别不大 。 . 表2 6 新计发待遇的替代率 国家及与平均 总和 最低保障 NDC FDC FDC( O P)① 收入的比例 毛替代率 净替代率 意大利 . 0 30 . 0 00 . 0 68 . 0 00 . 0 00 0 . 68 . 0 99 . 0 50 . 0 00 . 0 68 . 0 00 . 0 00 0 . 68 . 0 75 . 0 75 . 0 00 . 0 68 . 0 00 . 0 00 0 . 68 . 0 75 . 1 00 . 0 00 . 0 68 . 0 00 . 0 00 0 . 68 . 0 75 . 1 50 . 0 00 . 0 68 . 0 00 . 0 00 0 . 68 . 0 77 . 2 50 . 0 00 . 0 68 . 0 00 . 0 00 0 . 68 . 0 78 拉脱维亚 . 0 30 . 0 24 . 0 22 . 0 38 . 0 00 0 . 84 . 1 08 . 0 50 . 0 00 . 0 22 . 0 38 . 0 00 0 . 60 . 0 80 . 0 75 . 0 00 . 0 22 . 0 38 . 0 00 0 . 60 . 0 80 . 1 00 . 0 00 . 0 22 . 0 38 . 0 00 0 . 60 . 0 77 . 1 50 . 0 00 . 0 22 . 0 38 . 0 00 0 . 60 . 0 73 . 2 50 . 0 00 . 0 22 . 0 38 . 0 00 0 . 60 . 0 70 波兰 . 0 30 . 0 20 . 0 30 . 0 31 . 0 00 0 . 82 . 0 96 . 0 50 . 0 00 . 0 30 . 0 31 . 0 00 0 . 61 . 0 74 . 0 75 . 0 00 . 0 30 . 0 31 . 0 00 0 . 61 . 0 75 . 1 00 . 0 00 . 0 30 . 0 31 . 0 00 0 . 61 . 0 75 . 1 50 . 0 00 . 0 30 . 0 31 . 0 00 0 . 61 . 0 75 . 2 50 . 0 00 . 0 30 . 0 31 . 0 00 0 . 61 . 0 77 瑞典 . 0 30 . 0 43 . 0 38 . 0 09 . 0 15 1 . 05 . 1 04 . 0 50 . 0 15 . 0 38 . 0 09 . 0 15 0 . 77 . 0 79 . 0 75 . 0 03 . 0 38 . 0 09 . 0 15 0 . 65 . 0 67 1 . 00② . 0 00 0 . 38 . 0 09 . 0 15 0 . 62 . 0 64 . 1 50 . 0 00 . 0 28 . 0 07 . 0 41 0 . 76 . 0 81 . 2 50 . 0 00 . 0 17 . 0 04 . 0 64 0 . 85 0 . 88 资料来源 :OECD 养老金模型 。 注 : ①OP 为职业年金 。 ② 合格收入上限为平均收入的 1 . 1倍。 ·66· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 在既定假设条件 下 , 意 大 利 的 NDC 养老金替代率为68% , 该 替 代 率 对 于 不同收入水平的劳动者而言都是如 此 ① 。 在 拉 脱 维 亚 , 只 要 超 过 最 低 保 障 标 准 , NDC和 FDC 计划 (缴费收入 七 三 分 ) 向 参 保 者 提 供 的 总 和 替 代 率 为 60% (税 前)。 与拉脱维亚类似 , 波兰在超过最低保障标准后 , 制度的替代率都为 61% 。 瑞典有 4 个主要的准强制性职业年金计划 , 该类计划在不超过公共 NDC和 FDC 计划缴费上限的 情 况 下 , 为 公 共 养 老 金 制 度 提 供 了 小 幅 补 充 ; 不 仅 如 此 , 该类计划还对收入高于最 低 限 额 (平均收入的1 . 1 倍) 者 的 所 有 年 金 待 遇 提 供 了补充 。 职业年金计划对于计 划 所 覆 盖 部 门 或 职 业 内 的 所 有 劳 动 者 都 是 强 制 实 施的 , 而且全部缴费由雇 主 承 担 。 自 从 引 入 公 共 NDC和FDC 计 划 后, 瑞 典 所 有的职业年金计划都转换成预筹式 DC 型计划 ,20 世纪 90 年代中期瑞典私人部 门蓝领工人首先实行了此类计划 。 在 OECD 测算中 , 我 们 已 经 注 意 到 , 职 业 年 金计划的代表 性 群 体 是 私 人 部 门 白 领 劳 动 者 , 他 们 的 缴 费 率 为 最 高 收 入 限 额 (有资格申请公共待遇 ) 以下部分的4 . 5% 。 瑞典公共的强制性 FDC 计划的缴费 率为 2 . 5% 。 因 此 , 此 处 一 个 瑞 典 人 在 两 个 预 筹 积 累 制 计 划 下 的 总 缴 费 率 为 7% ,NDC 计划下的最高缴费率为 16% 。 按照上述规定 ,OECD 模型下一个65 岁 退 休 的 瑞 典 典 型 劳 动 者, 在 NDC 计划下获得的收入 替 代 率 为 38% (这 里 的 收 入 为 最 高 限 额 收 入),再加上强 制 性FDC 计划和职业年金计划所提供的年金待遇 , 其可得的总替代率为62% 。 劳 动者收入超过最高限额后 , 职 业 年 金 待 遇 成 为 退 休 收 入 的 主 要 来 源 , 因 此 公 共 强制性计划在总待遇额中的重要性下降了 。 由于 OECD 的养老 金 模 型 假 定 预 筹 积累计划的收益率更高一 些 , 因 此 在 图 2 . 3 中,当 所 有 待 遇 都 变 为 预 筹 式 养 老 金后 (即收入最高限额点 ), 瑞典曲线的斜率开始增加 。 此外 , 最低保障待遇的 逐步减少 , 也是瑞典养老金制度的另一个突出特征 (表2 . 6)。 意大利虽然没有强制性最 低 保 障 , 但 是 有 家 计 调 查 型 的 社 会 救 助 养 老 金 作 为最低保障 (拉脱维亚 、 波 兰 以 及 瑞 典 也 有 家 计 调 查 型 社 会 救 助 养 老 金 , 并 以 此作为最后一道社会安全网 )。 最低保障的作用之一是 , 避免低收入养老金待遇 领取者申领家计调查型待 遇 。 因 为 家 计 调 查 型 待 遇 是 有 目 标 群 体 的 , 为 了 保 证 待遇发放效率 , 它需要对申 请 者 的 所 有 收 入 (至 少 也 是 部 分 财 富) 进 行 全 面 调 查 。 最慷慨的救助往往是最 低 效 的 , 因 为 它 缺 乏 鼓 励 低 收 入 者 为 获 得 高 额 待 遇 而增加工作时间的正向激励 。 在2009 年的税收制度下 , 一个挣取平均收入的劳动者在意大利 、 拉脱维亚 ① 意大利的 NDC 计划对年缴费额有最高限制 。2009年,个 人 收 入 高 于 91500欧元的部分无须缴 , 费 这一上限比意大利雇员的平均毛收入高出三倍多 。 ·67· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 及波兰的税后养老金替代率要高于税前 (税后替代率 大 约 为 75% , 税 前 替 代 率 大约为 65% )。 在瑞典 , 税 后 替 代 率 与 税 前 替 代 率 相 差 不 大 。 在 拉 脱 维 亚 和 波 兰 , 养老金待遇的主 要 收 入 源 自 FDC 计 划。 根 据 OECD 测 算, 拉 脱 维 亚 和 波 兰的 FDC 计划是高效的 , 因为与意大利和瑞典两国相比 , 拉脱维亚和波兰两国 的缴费率低而待遇水平更 高 。 当 然 , 这 是 在 没 有 考 虑 金 融 市 场 投 资 回 报 率 大 幅 波动的情况下得出 的 结 论 。 根 据 OECD 测 算, 由 于 有 了 FDC 职业年金计划作 为补充 , 瑞典向平均收入劳 动 者 提 供 的 替 代 率 相 对 高 一 些 。 相 比 之 下 , 意 大 利 所提供的替代率也不低 , 但 它 主 要 是 通 过 高 缴 费 率 来 实 现 的 (意大利的缴费率 为33% , 远高于波兰和拉脱 维 亚 约 20% 的 缴 费 率 )。 值 得 注 意 的 是, 拉 脱 维 亚 和波兰的预期寿命与意大利 和 瑞 典 相 比 要 低 得 多 , 这 就 使 得 在 各 国 之 间 退 休 年 龄相近的情况 下 , 尽 管 拉 脱 维 亚 和 波 兰 的 缴 费 水 平 低 , 也 可 以 获 得 与 意 大 利 、 瑞典相近的收入替代率 。 二、 NDC 与女性 1.提前退休 女性在波兰仍然享有特 殊 待 遇 , 相 比 男 性 而 言 , 波 兰 女 性 的 最 低 退 休 年 龄 仅为 60岁 (而男性为 65 岁)。 提前退休被视为一种权利 , 但这是 DB型养老金 制度的人为产物 。 如果在 DC 型 计 划 下 女 性 继 续 享 有 这 种 权 利, 那 么 女 性 的 养 老金待遇就会受到影响 , 因为在 NDC 计划下 , 提前退休意味着账户积累期的缩 短和退休后余命的延长 , 并 由 此 造 成 养 老 金 待 遇 支 付 额 的 下 降 。 正 如 前 文 所 强 调的 , 享有这种权利容易使女性丧偶者陷入相对老年贫困 。 通过计算劳动力市场新进 入 者 的 理 论 替 代 率 , 我 们 可 以 看 出 提 前 退 休 对 养 老金待遇水平 有 显 著 影 响 ( . 见表2 7)①。 在 意 大 利 和 波 兰 , 如 果 女 性 60岁退 休 , 其养老金替代 率 会 分 别 降 低 17个百分点和20个百分点 (除 退 休 年 龄 外, 其他假定条件都不变 )。 . 表2 7 劳动力市场新进入者退休时的理论替代率 意大利 拉脱维亚 波兰 瑞典 基准 :65 岁退休 75% 77% 75% 64% 女性 60 岁退休 58% n.a. 55% n.a. 资料来源 :OECD 养老金模型 。 注 :n.a.表示数据不可得 。 ① 替代率反映了一国的缴费率水平 , 意大利的 缴 费 率 高 而 瑞 典 的 缴 费 率 低 。 但 在 瑞 典 , 几 乎 所 有 劳动者都加入了职业补充年金计划 , 从而使得收入在 缴 费 收 入 上 限 以 下 的 参 保 者 的 养 老 金 替 代 率 提 高 了 10 个百分点 。 ·68· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 一般来说 , 虽然夫妻双方可 以 依 靠 两 人 的 养 老 金 共 同 生 活 得 很 好 , 但 如 果 丈夫去世 , 女性单依靠个人的养老金生活 , 将失去夫妻共同生活时的规模经济 。 如果此时劳动者的 实 际 工 资 持 续 增 长 , 而 养 老 金 待 遇 指 数 采 用 的 是 物 价 指 数 , 就会增加老 年 女 性 的 相 对 贫 困 风 险 。 如 此 一 来 就 出 现 一 个 问 题 : 是 否 应 当 在 NDC 框架下 , 允许 (或强制 ) 夫妻双方签订联合年金 协 议 ? 但 意 大 利 等 四 国 都 未曾考虑这一问题 ① 。 直到 2008 年底 , 根据旧养老金制度的相关规定 , 波兰女性如果已经参加工 作满 30 年 , 就可以在 55岁 之 前 退 休。很 多 女 性 都 选 择 了 提 前 退 休, 因 此 当 时 波兰 女 性 的 实 际 退 休 年 龄 不 足 55 岁,远 低 于 法 律 当 前 规 定 的 最 低 退 休 年 龄 60 岁。从2009 年 1 月起 , 波兰才 取 消 了 提 前 退 休 特 权 。 但 反 对 者 利 用 这 一 规 定 , 反对政府提出的男女实行同 一 退 休 年 龄 且 退 休 年 龄 都 提 高 到 60 岁 以 上 的 主 张。 然而 , 为了保证女性退休时 能 够 领 取 足 额 的 养 老 金 待 遇 , 延 长 退 休 年 龄 势 在 必 行 。 如果女性退休年龄不提 高 , 再 加 上 女 性 工 作 年 限 短 且 工 资 收 入 低 , 未 来 波 兰女性中将有高达 40% 的人领取的养老金待遇低于最低保障 养 老 金 (这里假定 最低保障额为平均工资的 20% )( C ł hoń - Domińc zakan t dSrz elc eki2010)。 在意大利 , 根据旧制度的规 定 , 女 性 在 选 择 退 休 年 龄 方 面 较 男 性 有 更 大 灵 活性 , 女性可以选择在 60~65 岁之间退休并开始领取养老金待遇 。 意大利之所 以这样规定 , 是因为男性更容易在 65 岁之前获得领取高龄养老金的权利 。 正如 前文所述 , 现在情况已经发生了改变 。 从 2012 年起 , 在公共部门工作的女性实 行与男性一样的退休年龄 , 而在私人部门工作的女性自 2018 年起也将向公共部 门的女性看齐 。 2.因照看儿童而中断就业 为照看儿童而中断就业 , 会 对 养 老 金 待 遇 产 生 影 响 , 这 是 我 们 需 要 考 虑 的 另一个重要性别特征 。 如前 文 所 述 , 每 个 国 家 都 采 取 措 施 来 补 偿 参 保 者 因 生 育 子女而丧失的养老金权利 。 表 2 . 8给出了就业中断对养老金待遇水平所产生的 影响 。 瑞典 NDC 计划中规定了慷慨的儿童照看养老金权利 , 这是几国中最接近 中性的规定 。 在拉脱维亚 , 因 照 看 儿 童 而 损 失 的 养 老 金 待 遇 额 是 最 大 的 。 在 波 兰 , 由于女性退休年龄低 , 且 可 能 因 照 看 儿 童 而 中 断 就 业 , 两 个 因 素 合 在 一 起 就降低了女性的养老金替代率 , 并增加了退休后的低收入风险 。 ① 有关国家如何 在 N DC 框 架 下 降 低 女 性 老 年 贫 困 风 险 的 讨 论, 见 J a mes( 2012) 以 及 Ke lrby, Las rso , n andPa lme ( r2012)。 ·69· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H . 表2 8 因育儿中断就业对未来净替代率的影响 (%) 1年 2年 3年 意大利 . -1 4 . -2 8 . -4 2 拉脱维亚 . -1 8 . -3 6 . -4 2 波兰 . -0 8 . -1 7 . -2 5 瑞典 . -0 3 . -0 5 . -0 8 资料来源 :OECD 养老金模型 。 为了 弥 补 养 老 金 权 利 损 失 , 各 国 采 取 了 不 同 程 度 的 补 偿 措 施 , 主 要 通 过 为参保者在育儿期间进行额外缴费 (缴费源自一般社会保险缴费或者税收收 入) 这一转移支付方式 实 现。 图 2 . 4描述了就业中断所造成的养老金待遇损 失,以及产假期间公共转移支付对该 损 失 所 做 的 补 偿。意 大 利 和 拉 脱 维 亚 对 养老金损 失 的 补 偿 程 度 较 小, 瑞 典 是 四 国 中 最 慷 慨 的 国 家, 几 乎 给 予 了 100% 的 补 偿 。 . 图2 4 公共缴费对育儿期间养老金待遇净损失的补偿情况 (%) 资料来源 :OECD 养老金模型 。 在意大利 , 补偿并未根据照 看 子 女 的 年 限 而 有 所 变 动 , 这 就 表 明 在 该 国 的 养老金制度中缺少鼓励女性育儿以及生育更多子女的激励机制 。 对于 女 性 而 言 , 她 们 往 往 因 工 作 年 限 短 或 者 保 险 缴 费 额 少 , 而 面 临 更 大 ·70· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 的养老金收入微薄的风险,原因是女性将更 多 的 劳 动 时 间 花 费 在 非 正 规 劳 动 力市场上,包括照看儿童及其亲属。这 是 几 乎 所 有 国 家 的 劳 动 力 市 场 都 拥 有 的结 构 性 特 征 , 只 是 各 国 程 度 不 同 而 已 。 这 一 现 象 是 由 历 史 文 化 因 素 决 定 的 。 除了参与正规劳动力市场程度不同外,女性 较 男 性 而 言 更 倾 向 于 参 加 非 全 日 制工作,而且她们经常选择在女性劳 动 者 占 主 导 的 部 门 工 作,而 这 些 部 门 的 工资水平往往低于男性劳动者占主 导 地 位 的 部 门。基 于 上 述 原 因,我 们 有 理 由说 , 各 国 至 少 应 当 赋 予 夫 妻 双 方 自 由 选 择 共 享 NDC账户的权利,或者在退 休时为他们创建 联 合 年 金。这 就 涉 及 了 资 源 从 男 性 向 女 性 的 转 移 支 付 问 题, 更确切地说是在家庭内部进行转移支付,而 并 未 给 保 险 池 内 的 其 他 参 保 者 带 来任 何 外 部 性 , 而 且 还 会 增 加 老 年 遗 属 的 收 入 水 平 (通常情况下是女性)。这 种选择在 NDC个人账户框架内 是 非 常 容 易 实 现 的,值 得 引 入 NDC计划的国 家认真考虑。 第五节 长期财务稳定性 在NDC 计划下 , 个人缴费与养老金待遇之间存在紧密联系 , 这一点是效仿 了完全积累制计划的设 计 思 路 , 并 且 能 够 保 证 横 向 公 平 。 在 宏 观 经 济 层 面 , 代 际公平和长期财务可持续性 的 实 现 , 有 赖 于 制 度 设 计 方 案 以 及 面 对 经 济 和 人 口 结构变动所采取的应对措施 。 但问题是 , 目前各国实施的 NDC 计划在多大程度 上实现了保持财务长期稳定的承诺 ? 一般来说 , 在现收现付制下 , 当 下 以 及 未 来 的 财 务 失 衡 可 通 过 临 时 调 整 待 遇水平 、 受益资格 或 调 整 缴 费 比 率 , 抑 或 通 过 自 动 调 整 机 制 来 实 现 财 务 平 衡 。 第二种调整措施见效更快 , 因 为 可 以 使 各 国 避 免 在 削 减 待 遇 时 可 能 遇 到 的 各 种 困难 , 以及由此带来的漫长 过 程 。 这 一 过 程 往 往 成 为 特 殊 利 益 集 团 为 自 身 利 益 游说的开端 , 而这也正是各国实施 NDC 计划意在消除的现象 。 求助于内置的稳定机制并非 NDC 计 划 的 独 有 特 征,但 确 实 是 NDC 计划的 一个重要特征 。 下面给出了引入 NDC 计划的一些主要原因 。 ( 1 )NDC 计划是在各 国 普 遍 对 传 统 的 现 收 现 付 制 进 行 参 数 式 改 革 大 约 10 年之后引入的 。 之所以会出现 NDC 且其受关注度不断提高 , 原因是人们意识到 该制度在面对巨大的经济和 人 口 结 构 变 动 时 , 参 保 者 的 待 遇 和 受 益 资 格 状 况 应 符合 “经济逻辑 ”。 为长远打算 , 养老金债务的增长速度必须在未来缴费可承受 能力范围之内 。 ( 2 )NDC下的待遇资格是透明的,调整机制也是事前确定的。有了 固 定 不变 的 制 度 规 则 , 与 传 统 的 现 收 现 付 计 划 相 比 , 在 NDC计划下人们对待遇资 ·71· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 格的认同程度更高,因为前者容易出 现 一 系 列 的 临 时 调 整 措 施,而 这 些 措 施 是人们无法预知的。与积累制计划一 样,个 人 对 自 己 的 已 缴 “财富” 额是清 楚的,而且参 保 者 被 告 知 个 人 养 老 金 待 遇 完 全 与 自 己 退 休 时 的 账 户 积 累 额 (财 富 值 ) 成 正 相 关 关 系 , 这 种 设 计 逻 辑 被 公 认 为 是 公 平 的 。 相 比 之 下 ,DB 型制度经常采用的临时调整措施常被视为 国 家 对 合 同 条 款 的 一 种 违 背;而 在 NDC制度下,合同条款明确包括了既定的 (法定的) 调整程序,且调整结果 相对确定。 内置稳定机制发挥的 重 要 作 用 是 各 国 成 功 实 施 NDC 改革的最重要因素之 一 。 但问题是 , 四国的制度设 计 到 底 效 果 如 何 呢 ? 本 节 分 四 个 部 分 回 答 这 一 问 题 。 第一 , 首先简要介绍了四国养老金制度的当前财务状况 。 第二 , 考察 NDC 设计原则能否预防制度 财 务 失 衡 的 发 生 。 第 三 , 检 验 了 当 财 务 失 衡 出 现 时 , 应 使用何种调整机制进行矫 正 。 第 四 , 描 述 了 四 国 在 应 对 冲 击 时 存 在 时 滞 的 基 本 原理 。 一 、 当前财务状况 根据欧盟老龄工 作 组 的 预 测 ,2007—2060年四国养老金支出占 GDP 的比 重都有望下降 ( . 见表 2 9)① 。 相比之下 , 欧 盟 的 平 均 水 平 是 养 老 金 支 出 占 GDP 比重将大幅提升 。 这便 是 引 入 NDC 计划的四国可实现长期财务稳定的最好证 据。 表2 . 9 公共养老金支出占 GDP 比重的变化 ( 2007—2060年) (%) 国家/组 2007—2020 2020—2030 2030—2040 2040—2050 2050—2060 2007—2060 意大利 . 0 1 . 0 7 . 0 8 . -0 8 . -1 1 . -0 4 拉脱维亚 . -0 3 . 0 7 . 0 3 . -0 3 . -0 7 . -0 4 波兰 . -1 8 . -0 3 . -0 2 . -0 1 . -0 3 . -2 8 瑞典 . -0 1 . 0 1 . -0 1 . -0 3 . 0 3 . -0 1 欧盟 27国 . 0 4 0 . 9 . 0 7 . 0 2 0 . 2 . 2 4 资料来源 :Eur o pe a nCommi sso inandEconomcP i oi lcyCommi tte2 e 009。 注 : 欧盟 27 国指欧盟当时的 27 个成员国 。 从上表可以看出 , 各国情况差异很大 。 在瑞典 , 养老金支出占 GDP 比重基 本保持不变 。 在意大利和 拉 脱 维 亚 , 一 直 到 2040年养老金支出占 GDP比重基 本上呈上升趋势 (意大利从 较 高 支 出 水 平 开 始 上 升 , 而 拉 脱 维 亚 从 较 低 支 出 水 ① 预测结果由各国专家提供 , 所用假设由欧盟老龄工作组提供 。 ·72· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 平开始上升 ), 此 后 开 始 下 降 。 在 波 兰 ,2007—2060年间养老金支出占比一直 趋于下降 。 期间 , 上述四国遇 到 的 一 个 共 同 挑 战 是 , 未 来 制 度 赡 养 率 将 大 幅 提 升 。 这一挑战主要通过大幅 降 低 待 遇 率 (给定退休年龄时的人均待遇水 平) 和 延长退休年龄来 大 幅 降 低 覆 盖 率 (见表2 . 10)。我们的直觉认为表 2 . 9中的数 据说明了 NDC 改革在人口快速老龄化的背景下 , 已经将养老金支出控制在一定 范围内 , 但是事实并非如此简单 。 . 表2 10 不同因素对公共养老金支出占 GDP 比重的贡献 ( 2007—2060 年 )( G DP% ) 国家/组 2007 年占比 赡养率 覆盖率 就业影响 待遇率 相互影响 2060 年占比 意大利 1. 4 0 1. 0 4 -3 . 2 -1 . 1 . -5 5 . -1 0 1. 3 6 拉脱维亚 . 5 4 . 5 7 . -1 6 . -0 2 . -3 9 . -0 4 5 . 1 波兰 1. 1 6 1. 3 4 -6 . 3 -1 . 0 . -7 1 . -1 8 . 8 8 瑞典 . 9 5 . 5 6 . -0 4 . -0 4 . -4 3 . -0 6 . 9 4 欧盟 27国 1. 0 1 8 . 7 . -2 6 -0 . 7 . -2 5 -0 . 6 1. 2 5 资料来源 :Eur o pe a nCommi sso inandEconomcP i oi lcyCommi tte2 e 009。 注 : 欧盟 27 国指欧盟当时的 27 个成员国 。 在现有规则下 , 养老金支出 保 持 不 变 或 出 现 下 滑 的 现 象 表 明 , 制 度 在 财 务 上是可持续的 。 但是 , 这并不足 以 说 明 制 度 在 社 会 层 面 和 政 治 层 面 也 是 可 持 续 的 。 根据欧盟老龄工作组的预测 , 到 2060 年 , 波兰 、 意大利 、 瑞典和拉脱维亚 四国的公共养老金待遇率分别降低了 30 个 、21 个 、19 个和 11 个百分点 。 这就 意味着待遇领取者的相对贫困风险显著增加 。 那些 面 临 更 高 贫 困 风 险 的 待 遇 领 取 者 , 主 要 是 生 活 在 养 老 金 待 遇 仅 仅 (或主要) 根据物价指数进行调整的国家。随着年龄 的 增 加, 这 些 人 的 养 老 金 待遇占平均工资的比重将不断降低。该 特 征 在 本 研 究 中 将 重 复 出 现。一 个 先 进的工业化社会是不能接受普遍的老年贫 困 的,而 且 随 着 老 年 人 选 举 影 响 力 的增加,这一态度将进一步明 确。因 此,未 来 要 求 提 高 养 老 金 待 遇 的 压 力 会 不断增加。 鉴于上述考虑 , 表 2 . 11 引发了各国对未来养老金政策的深刻思考 。 表中所 呈现的低替代率水平反映 了 计 算 中 所 使 用 的 两 个 假 设 : 第 一 个 假 设 是 , 劳 动 者 将继续按照当前最低退休年龄退休 , 尽管未来 50 年他们的预期寿命将增加 。 这 一假设既不合理 , 也不符合 实 际 。 第 二 个 假 设 是 , 各 国 将 继 续 根 据 物 价 水 平 进 行指数化调整 。 这是一个难 以 确 定 的 问 题 , 但 截 至 本 文 成 文 , 各 国 仍 未 对 指 数 化问题进行讨论 。 ·73· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 表2 . 11 平均养老金待遇与平均工资的比例 ( 2007 年和 2060年) (%) 公共养老金 公共养老金和职业养老金 国家 2007 2060 2007 2060 意大利 68 47 —① —① 拉脱维亚 24 13 24 25 波兰 56 26 58 31 瑞典 ② 49 30 64 46 资料来源 :Eur o pe a nCommi sso inandEconomcP i oi lcyCommi tte2 e 009。 注 : ① 意大利没有职业年金 。 ② 瑞典设定了缴费基数上限 。 对于所有部门 雇 员 而 言 , 收 入 高 于 这 一 上 限 后 , 养 老 金 待 遇 将 主 要源自职业年金待遇而非公共养老金待遇 。 为 了 整 体 把 握 平 均 待 遇 占 平 均 工 资 的 比 重 , 就 必 须要将职业年金待遇覆盖进来 , 下文分析将不 再 包 含 职 业 年 金 。 假 定 的 退 休 年 龄 将 影 响 所 有 国家的分析结果 。 拉脱维亚 、 波兰以及瑞典通 过 调 高 最 低 保 障 养 老 金 的 方 式 帮 助 低 收 入 待 遇 领取者 , 但是这种调整措施并 不 能 从 根 本 上 扭 转 养 老 金 待 遇 占 实 际 工 资 的 比 重 随领取者年龄增长而不断下降的趋势 。 理论上讲 , 在 NDC 制度框架下 , 拉脱维 亚和波兰有将待遇指数化 水 平 调 整 为 工 资 指 数 的 空 间 和 可 能 性 , 这 样 一 来 , 待 遇水平低的问题将得到极 大 改 善 。 该 方 法 对 意 大 利 和 瑞 典 而 言 不 太 可 能 , 因 为 两国的待遇计发遵循前松后紧的原则 , 从而使得待遇指数的调整困难重重 。 数字背后所隐含的预期寿 命 延 长 的 趋 势 表 明 , 各 国 很 有 必 要 不 断 延 长 实 际 退休年龄 。 例如 , 上述测算假定 , 未 来 50年拉脱维亚将继续实行62岁这一最 低退休年龄 , 事实 上 , 假 定 参 保 者 领 取 养 老 金 的 正 常 年 龄 超 过 65岁会更加合 理 。 同样地 , 测算假定波兰女性将继续在 60 岁离开劳动力市场 。 事实上 , 在意 大利和瑞典 (两国的人口预 期 寿 命 、 健 康 状 况 和 幸 福 指 数 在 世 界 排 名 中 名 列 前 茅), 假定未来 40 年内两国正常退休年龄将逼近 69 岁甚至更高并非不合理 。 如 果朝着这一方向修订假设的话 , 表 2 . 11 中的替代率将大大增加 。 2007 年拉脱维亚的养老金待遇水平很低 , 至少反 映 了 该 国 的 改 革 存 在 两 个 问题 (上文已经讨论 )。 第一个问题是 , 拉脱维亚在很长一段时间内都允许女性 满56 岁即可提前退休 , 而养老金待遇直接与预期寿命相关 , 难免会导致待遇水 平的下降 。 事实上 , 很多女 性 都 选 择 了 提 前 退 休 , 从 而 导 致 了 低 待 遇 。 第 二 个 问题是 , 向市场经济转型带来的经济震荡 , 再加上整个国家关停了苏维埃工业 , 让很多人 (尤其是年长的男 性 劳 动 力 ) 在 剩 余 的 职 业 生 涯 中 很 难 再 次 进 入 正 规 劳动力市场就业 , 甚至根本 没 有 机 会 进 入 。 这 一 状 况 持 续 了 十 年 以 上 , 让 很 多 新退休 的 参 保 者 只 能 领 取 最 低 保 障 养 老 金 , 数 额 大 概 只 相 当 于 平 均 工 资 的 ·74· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 25% 。 意大利已经在朝着延长工作年限的方向努力 , 为应对人口预期寿命的延长 , 自2013 年起意大利将自动延长退休 年 龄 ① 。 很 明 显 , 其 他 3 个 国 家 也 应 效 仿 意 大利 。 瑞典目前正在讨论给 予 雇 员 延 长 工 作 年 限 的 权 利 (允许雇员一直工作到 69岁或者 70 岁),从而使得雇员在超出目前规定的67岁这一享有工作权的年 龄后 , 仍然可以继续留在劳 动 力 市 场 中 。 但 是 , 单 这 一 项 政 策 还 不 足 以 达 到 延 长最低退休年龄的目的 (以应对预期寿命增加 )。 不仅如此 , 即使最低退休年龄 保持不变 , 个人也可以通过 延 迟 退 休 来 避 免 待 遇 水 平 的 下 降 。 上 述 测 算 已 经 暗 含了这种情况 , 这就说明单 单 靠 自 愿 提 高 退 休 年 龄 还 远 远 不 够 。 最 后 , 实 际 退 休年龄提高到何种程度 , 将 取 决 于 劳 动 权 利 立 法 以 及 雇 主 和 雇 员 的 态 度 。 值 得 注意的是 , 申领公共养老金的最低年龄对雇主和雇员来说都是一个重要信息 。 二 、 财务失衡的预防措施 要评价 NDC 的制度设计是否能够预防未来的财务失衡 , 以下 3 个特征非常 重要 : ① 劳动者所积累名义 资 本 的 收 益 率 ; ② 账 户 资 产 额 转 换 成 养 老 金 待 遇 所 使用的转换系数 (年金系数 ); ③ 养老金待遇的调整指数 ( . 见表 2 12)。 . 表2 12 影响财务平衡的重要因素 意大利 拉脱维亚 波兰 瑞典 影响财务失衡概率的因素 积累期的收益率 GDP 缴费基数 缴费基数 ① 平均工资 年金转换系数 人口假设 历史数据 预测数据 历史数据 历史数据 计算年金待遇时 假定的实际工资 假定的实际工资 无 无 的假定收益率 增长率 ( 1.5% ) 增长率 ( 1.6% ) 待遇指数化 (除 部分 (工资 平均工资增长率 无 无 物价指数以外 ) 增长率的 20% ) . 减去 1 6% 促进长期财务平衡的机制 账户名义收益率 有 有 有 有 的自动调整 ① 2009 年 , 意大利创造性地引入了自动延长退休年 龄 机 制 , 而 欧 盟 老 龄 工 作 组 的 预 测 并 没 有 考 虑 这一点 。 然而 , 该机制在减少待遇领取者人数的 同 时 , 会 引 致 人 均 待 遇 额 的 增 加 , 因 此 , 总 体 上 看 其 对 养老金总支出的影响可能不大 。 ·75· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 续表 意大利 拉脱维亚 波兰 瑞典 退休年龄的 有 无 无 无 自动调整 偿债能力比率 低于 1 时的自动 无 无 无 有 平衡机制 年金系数调整 同龄群组预期 有 有 有 有 寿命调整 调整频率 每三年 每年 每年 每年 是否自动调整 是 是 是 是 年金待遇是否 无 无 无 是 自动调整 储备金 ② 无 无 无 有 资料来源 : 作者根据各国数据整理 。 注 : ① 实际收益率不能为负 。 ② 只投资于政府债券的储备金除外 。 在瑞典 , 名义账 户 收 益 率 采 用 的 是 平 均 工 资 增 长 率 ; 在 拉 脱 维 亚 和 波 兰 , 账户收益率为 缴 费 基 数 增 长 率 ; 而 意 大 利 使 用 的 是 GDP 增 长 率。 前 文 已 经 指 出 , 瑞典模式是有问题的 , 因 为 从 长 远 来 看 , 平 均 工 资 增 长 率 与 实 际 进 入 养 老 金制度的缴费增长率之间是存在差异的 , 而后者才能保证一国的 NDC 制度实现 财务平衡 。 当劳动者数量减 少 时 , 就 会 出 现 财 务 失 衡 。 这 种 潜 在 的 财 务 失 衡 影 响因子 (再加上其他因素 ), 在瑞典制度中是通过自动平衡机制来纠正的 , 这一 点下文将讨论到 。 至于计算年金待遇时所使用的系数 (年金系数 ), 有两个问题值得讨论 : 一 个是预期寿命 的 选 取 方 式 , 再 一 个 就 是 退 休 后 年 金 财 富 的 收 益 率 。 在 意 大 利 、 波兰和瑞典 , 年金系数使用 的 是 历 史 数 据 , 而 拉 脱 维 亚 使 用 的 是 预 测 数 据 。 使 用历史数据可以避免由预测 预 期 寿 命 变 动 而 带 来 的 麻 烦 , 因 为 它 只 是 简 单 地 反 映了当下的数据 。 但由于人 口 预 期 寿 命 不 断 增 长 , 采 用 这 种 方 法 会 导 致 长 期 财 务失衡 。 因为 , 历史数据意味 着 对 一 个 当 下 的 65 岁 退 休 者 所 使 用 的 预 期 寿 命, 实际上是当下已经 66 岁或 者 更 老 之 人 的 预 期 寿 命 。 但 此 时 年 龄 为 66岁或者更 老的人则属于另一代人 , 他 们 的 预 期 寿 命 比 现 在 退 休 者 的 预 期 寿 命 要 短 。 只 有 采取相应的调整措施 , 使用历史数据的方法才是可行的 。 ·76· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 在意大利的例子中 , 在计算 年 金 系 数 时 并 没 有 考 虑 伤 残 年 金 和 遗 属 年 金 支 出 。 尤其是 , 计算方法 没 有 考 虑 到 伤 残 劳 动 者 的 待 遇 支 出 超 出 缴 费 所 得 ① 。 遗 属年金待遇在这里也没有 考 虑 进 来 。 为 了 实 现 财 务 平 衡 , 意 大 利 政 府 必 须 通 过 转移支付向制度注入更多 资 金 来 支 付 这 些 待 遇 。 换 句 话 说 , 政 府 已 经 通 过 财 政 预算筹资的方式 , 将这些年 金 待 遇 作 为 一 种 社 会 福 利 , 很 不 幸 , 这 种 做 法 是 以 隐性方式进行的 , 缺乏透明度 。 个人账户余额 在 参 保 者 的 整 个 退 休 期 内 应 支 付 完 毕 。 和 预 筹 式 计 划 一 样 , 账户剩余资产的收益率应该等于制度的内部收益率 。 具体方式有三种 : 方式一 , 在计算年金系数时 对 收 益 率 进 行 预 测 并 将 其 考 虑 进 来 , 而 非 当 实 际收益率与年金系数所包含的收益率不同时再进行事后调整 (如意大利 )。 方式二 , 和方式一相似 , 但如 果 实 际 收 益 率 果 真 与 年 金 系 数 所 含 收 益 率 不 同 , 年金待遇将进行相应调整 (如瑞典 )。 方式三 , 在计算初始年金待 遇 时 没 有 使 用 收 益 率 , 但 事 后 年 金 待 遇 将 根 据 制度的内部收益率进行指 数 化 调 整 。 截 至 目 前 , 波 兰 和 拉 脱 维 亚 都 是 根 据 物 价 指数来进行指数化 , 而且拉脱维亚已考虑向工资指数化水平过渡 。 方式二和方式三是等价 的 。 如 果 采 用 的 是 实 际 内 部 收 益 率 , 年 金 待 遇 的 净 现值将与制度实际收益率 相 一 致 。 但 正 如 上 文 所 指 出 的 , 还 是 存 在 分 配 性 差 异 的 。 方式一是存在问题的 , 因 为 如 果 制 度 收 益 率 与 年 金 系 数 隐 含 收 益 率 (在意 大利固定为 1 . 5% ) 之间 的 差 异 不 是 随 机 的 , 那 么 制 度 的 收 支 不 平 衡 将 永 远 存 在。 三 、 财务失衡矫正 原则上 , 如果制度收益率设计得当且预期寿命预测误差随机 , 那么 NDC将 在长期内保持财务平衡 。 反 之 , 引 起 制 度 长 期 财 务 失 衡 的 途 径 有 两 种 : 一 是 对 劳动者账户积累额和年金待 遇 进 行 指 数 化 调 整 时 所 使 用 的 内 部 收 益 率 设 计 存 在 缺陷 ; 二是 计 算 年 金 待 遇 时 所 使 用 的 预 期 寿 命 值 存 在 系 统 性 误 差 (Alho, Bravo,andPl a mer2012;Pl a mer2012)。 既然缴费率固定 , 那么缴费 收 入 将 取 决 于 工 资 水 平 和 劳 动 力 市 场 状 况 这 两 个外在因素 。 因此 , 要想保持 制 度 财 务 平 衡 , 可 采 取 的 措 施 只 能 定 位 于 调 整 参 保者的缴费账户或年金待 遇 , 或 者 两 者 都 调 整 。 引 致 财 务 失 衡 的 因 素 会 影 响 制 度的整体支付能力 , 如低生育 率 现 象 的 持 续 存 在 会 导 致 新 进 入 劳 动 力 市 场 的 劳 动者数量减少 , 这种 “干扰 ” 因 素 会 影 响 制 度 当 前 和 未 来 支 付 养 老 金 待 遇 的 能 ① 根据 Gronci( h 1998) 的测算 , 伤残年金支出约占工资收入的 2% 。 ·77· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 力 。 因此 , 必须通过指数化来 调 低 年 金 待 遇 以 及 劳 动 者 账 户 资 产 额 , 并 以 此 实 现制度财务平衡 。 但是 , 如果 破 坏 平 衡 的 一 系 列 事 件 是 随 机 发 生 的 , 彼 此 之 间 的影响会随着时间推移而 相 互 抵 消 , 这 样 整 体 的 影 响 结 果 就 会 为 零 , 制 度 的 长 期财务平衡也将实现 。 霍 尔 茨 曼 , 帕 尔 默 和 罗 巴 里 诺 ( 2012) 对 这 一 点 进 行 了 论证 。 事实上 , 这也是人们 对 应 否 创 立 储 备 基 金 (来 平 滑 不 利 影 响, 如 短 期 经 济下滑 ) 存有争议的原 因 所 在 。 最 后 , 一 个 潜 在 的 引 致 失 衡 因 素 , 在 于 指 数 指 标如何构建 , 例如 , 根据 (平均 ) 历史数据构建的指标会导致调整滞后 。 四国 NDC 计划的设计原则是 , 积累期内账户资产额的指数化调整将随着内 部收益率变动而自动进行 。 在 记 账 阶 段 , 只 有 瑞 典 根 据 内 部 收 益 率 来 调 整 年 金 待遇 。 如果所用收 益 率 等 于 缴 费 基 数 增 长 率 , 就 会 实 现 稳 态 的 基 金 预 算 平 衡 。 如果养老金待遇不进行调 整 , 那 么 实 现 财 务 平 衡 的 过 程 将 会 非 常 漫 长 , 甚 至 财 务平衡永远不会发生 。 这就 是 现 在 意 大 利 、 拉 脱 维 亚 和 波 兰 所 面 临 的 状 况 , 这 3 个国家的养老金待遇 只 是 根 据 物 价 水 平 进 行 指 数 化 (在波兰根据工资指数化 的成分很小 )。 这一点 , 从三国的阶段缴费率 (在任何一个时期为了支付年金待 遇所需的缴费 ) 等于年金待遇与缴费额之比可以看出 。 四国都定期对年金系数 进 行 调 整 , 除 意 大 利 外 , 其 他 三 国 都 是 每 年 调 整 一 次 , 意大利三年调整一次 。 通过 对 新 退 休 的 同 龄 群 组 实 行 新 的 预 期 寿 命 转 换 系 数 , 如果预期寿命增加 , 会降 低 新 计 发 的 养 老 金 待 遇 。 但 如 果 出 现 对 预 期 寿 命 的系统性低估 , 持续降低的 死 亡 率 不 会 降 低 已 经 计 算 出 的 养 老 金 待 遇 水 平 。 只 有瑞典同时在两个阶段 (账户积累阶段和待遇发放阶段 ) 建立了自动调整机制 , 确保在待遇支付时养老金的资产和负债能保持实时平衡 。 四、 NDC 应对冲击时的模拟 正如上文指出的 , 一个设计得当的 NDC 计划能够保证制度在长期内实现收 支平衡 , 即使面对人口结构 和 宏 观 经 济 变 动 也 同 样 如 此 。 但 是 , 经 过 巨 大 变 动 之后 , 要恢复制度预算平衡需要一定时日 。 为了用一个更加量化的概 念 来 阐 述 这 一 观 点 , 我 们 对 意 大 利 和 瑞 典 的 养 老 金制度做了一个简单测算 ① 。 我们假定 , 劳 动 者 在 20岁时进入劳动力市场并工 作45 年 。 此后 , 他们的退休期 为 15~20 年。事 实 上, 死 亡 的 确 切 时 点 是 不 确 定的 。 为简化问题 , 我们假设 死 亡 时 点 呈 均 匀 分 布 , 因 此 待 遇 领 取 者 的 预 期 寿 命为 82 . 5 岁。 这 里 与 欧 洲 最 新 的 预 测 假 设 保 持 一 致 ( E uo r peanComms iso in andEconomi cPoi lcyCommt ite e 2009), 我们假定劳动者的流入量是恒定的 , 且 ① 我们感谢托马西诺为这一测算所做出的贡献 。 ·78· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 劳动生产率以年均 1 . 7% 的水平增长 。 1.虚拟 NDC (“ T exb t ook”NDC) 在该经济体中 , 我们使用最简单的 N DC 计划 : 为了保持制度财务平衡 , 将 劳动者的名义账户收益率 假 定 为 缴 费 基 数 增 长 率 。 退 休 时 , 名 义 资 产 按 照 精 算 公平原则转化为年金待遇 , 并 且 使 用 当 时 可 得 的 最 精 确 的 预 期 寿 命 预 测 值 。 参 保者退休后的年金待遇也根据缴费基数进行指数化调整 。 我们假定 , 缴费率为工资额的 25% , 且任 何 时 候 都 固 定 不 变 。 在 一 个 稳 态 经济下 , 这就 意 味 着 年 金 待 遇 支 出 和 制 度 缴 费 收 入 占 GDP 的比重都大约为 ①。 16% 我们考虑三种 (持久 ) 冲击实验 : 实验一 , 劳动生产率增速减缓 , 从 1 . 7% 降至 1 . 0% 。 这种冲击一发生就立 即对制度产生影响 : 年金待遇 和 名 义 资 产 的 增 长 率 均 立 即 降 至 与 劳 动 生 产 率 增 长率 、GDP 增长率相同的水平 。 养老金制度仍然保持预算平 衡 , 而 且 年 金 待 遇 支出占 GDP 的比重保持不变 。 实验二 , 预期寿命冲击 , 退休 时 的 平 均 预 期 寿 命 增 加 了 1 岁 。 在 这 种 情 况 下 , 我们的虚拟 NDC 养老金制度 在 短 期 和 中 期 内 都 将 面 临 财 务 失 衡 。 事 实 上 , 即使我们对刚退休的参保者 使 用 最 新 的 年 金 系 数 , 以 保 证 在 预 期 寿 命 增 加 的 情 况下制度仍然保持精算平衡 , 也 仍 会 存 在 一 些 按 照 旧 的 年 金 系 数 领 取 养 老 金 待 遇的参保者 。 这就意味 着 , 从 冲 击 开 始 的 那 年 起 , 直 到 这 种 “已 经 存 在 的” 养 老金领取者全部去世 , 制度 支 出 将 一 直 超 过 制 度 收 入 。 我 们 经 济 体 的 过 渡 期 为 15 年 , 冲击之 后 , 待 遇 支 出 占 GDP 的比重增加到17% , 财 务 赤 字 从 零 增 至 GD P 的 1% 。 此后 , 支出又降至冲击前的水平 , 财务赤字又回到零 。 实验 三 , 劳 动 者 流 入 出 现 负 增 长 。 我 们 不 再 假 设 新 进 入 劳 动 力 市 场 的 一 代人在数量上恰巧等于已有一代人的数量,而 是 假 设 新 进 入 劳 动 力 市 场 的 劳 动者数量以每年 0 . 5% 的 速 度 下 降 。 一 般 来 讲 , 这 将 对 制 度 预 算 产 生 两 个 方 向相反的影响:一 方 面,缴 费 者 数 量 减 少 导 致 制 度 收 入 也 减 少; 另 一 方 面, 因为年金待遇指数化水平降低 (而且当年新退休者的养老金待遇随之减少), 制度支出也出现了下降。至于哪种影 响 因 素 占 主 导 地 位,取 决 于 具 体 的 养 老 金规则以及经济体的各个参数。在我 们 的 简 单 经 济 体 中,这 种 影 响 是 非 常 微 ① 这是假设的结果 , 根据欧盟老 龄 工 作 组 预 测 , 劳 动 力 要 素 在 GDP中贡献的份额为65% , 因 此 GDP 等于工资总额除以 0 . 65。 同缴费率的情况一样 , 这一假设也与制度是否包含动态调整 机 制 、 调 整 时 间和调整幅度无关 ; 我们只是对这些变化以及我们感兴趣的变量增加一定的现实度 。 ·79· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 小的 , 而且会出现短暂盈余 ① 。 盈 余 水 平 大 约 每 年 相 当 于 GD . P 总量的0 1% ~ 0 . 2% , 并一直持续到那些在冲击发生时已经参加工作的所有参保者都退休为止 (大约需要 45 年)。 上述实验让我们看到了 冲 击 所 具 有 的 不 同 特 征 , 以 下 几 点 非 常 重 要 : 冲 击 是否对所有各代人都产生 同 等 影 响 (不 管 是 冲 击 发 生 时 正 在 工 作 的,还 是 冲 击 发生后参加工作的 ); 冲击是否只对最年轻的劳动者群体和冲击发生后新进入劳 动力市场的群体产生影响 , 而不对冲击发生时已经参加工作的劳动者产生影响 ; 再者 , 冲击是以随机形式 、 循 环 形 式 还 是 以 没 有 任 何 规 律 的 方 式 产 生 影 响 ? 最 后 , 冲击的影响过程是永久 性 的 还 是 阶 段 性 的 ? 在 实 验 一 中 , 从 冲 击 发 生 的 时 刻起 , 劳动生产率增速的降 低 影 响 了 所 有 各 代 人 的 工 资 水 平 。 在 实 验 三 中 , 劳 动力市场规模的缩减发生在 最 年 轻 的 劳 动 者 身 上 , 后 续 劳 动 者 群 体 也 将 面 临 同 样问题 , 而且只有在下调所有各代人的待遇水平后才会出现完全调整 。 2.意大利 NDC 与虚拟版的 NDC 研究相比 , 现实世界 中 的 NDC 计划在面对冲击时表现得 更脆弱一些 。 以意大利的制 度 为 例 , 它 与 虚 拟 模 型 有 两 方 面 不 同 : 一 是 年 金 系 数的更新是存在时滞的 (目前是 3 年 1 次 ), 二是整个退休阶段的年金待遇是固 定的 。 这就表明 , 即使是在 稳 态 经 济 中 , 要 想 使 待 遇 支 出 等 于 缴 费 收 入 , 除 非 年金系数所隐含的技术收益率恰巧等于 GDP 的实际增长率 。 在意大利 , 该技术 收益率为 1 . 5% , 从一开 始 就 被 植 入 到 新 计 发 的 年 金 待 遇 中 了 。 当 年 金 系 数 更 新时 , 该技术收益率不会自 动 更 新 , 而 且 意 大 利 也 没 有 设 定 任 何 有 关 每 年 都 对 其进行调整的程 序 (就 像 瑞 典 一 样, 通 过 制 定 自 动 平 衡 机 制, 每 年 都 对 偏 离 “正常值 ” 的情况进行调整 )。 首先 , 和 我 们 的 基 准 模 型 一 样 , 如 果 GDP 的增长率由1 . 7% 降 至 1 . 0% , 制度将会持续出现相当于 GDP 总额0 . 3% 的 财 务 赤 字 。 类 似 地 , 超 过 1 . 5% 的 整体增长将使制度产生永久盈余 。 其次 , 预期寿命的意外延长 所 导 致 的 结 果 可 以 由 两 个 矫 正 机 制 抵 消 : 修 正 年金系数和延长退休年龄 。 这 种 通 过 延 迟 退 休 (以降低新待遇领取者的年金待 遇 ) 来抵消预期寿命延长和 年 金 待 遇 领 取 者 增 加 所 带 来 的 负 面 影 响 的 做 法 , 将 会不断被采用 。 最后 , 生育率的不利冲击将 会 对 养 老 金 制 度 的 财 务 平 衡 产 生 持 久 的 负 面 影 ① 在瓦尔德斯-普列托 (2000) 的模型中 , 假定劳动生产率没 有 增 长 且 最 初 的 劳 动 力 流 入 增 长 率 为 正 , 反过来也是正确的 , 布雷耶 (2004) 和瓦尔德斯-普列托 ( 2004) 都证实 了 这 一 点 。 我 们 的 模 型 假 定 , 劳动生产率增长为正 且劳动力流入增长率为零 。 ·80· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 响 (在新稳态经济 中 , 财 务 赤 字 为 GD . P的0 2% )。 原 因 是, 生 育 率 的 持 续 下 降将在长期内降低经济增长 率 和 工 资 总 额 增 长 率 , 而 这 正 好 是 制 度 的 内 部 收 益 率 。 但是 , 意大利的年 金 系 数 未 将 其 考 虑 进 来 , 而 是 将 1 . 5% 的 收 益 率 内 置 于 年金系数中 。 3.瑞典 NDC 瑞典的 NDC 计划与虚拟模型有两方面不同 : 一是缴费资产的指数化调整依 据的是平均工资增长率而 非 工 资 总 额 增 长 率 ; 二 是 引 入 了 自 动 平 衡 机 制 。 该 平 衡机制发挥作用的原理是 : 每 个 时 期 都 会 对 制 度 负 债 和 资 产 进 行 计 算 。 负 债 等 于所有当前劳动者以及所有 当 前 待 遇 领 取 者 的 应 得 养 老 金 权 益 的 现 值 (当前劳 动者的应得权益根据个人账 户 资 产 额 确 定 , 当 前 待 遇 领 取 者 的 应 得 权 益 根 据 其 当前及未来 待 遇 的 现 值 计 算 )①。 制 度 资 产 则 用 每 年 的 缴 费 资 产 额 乘 以 “周转 期 ” 得出 , 周转期是 制 度 内 平 均 缴 费 年 限 与 平 均 退 休 年 限 的 加 权 平 均 ② 。 当 偿 债能力比率 (资产与负 债 的 比 率 ) 低 于 1 时 , 平 衡 机 制 启 动 , 积 累 期 的 账 户 资 产和养老金待遇的指数化水 平 相 应 降 低 。 此 时 的 指 数 化 水 平 不 再 等 于 平 均 工 资 增长率 , 而是等于平均工 资 增 长 率 乘 以 偿 债 能 力 。 调 整 机 制 (自 动 平 衡 机 制) 加快了制度应对冲击后恢 复 财 务 平 衡 的 速 度 。 接 下 来 , 我 们 描 述 简 化 版 的 瑞 典 NDC 计划在面对上述 3 种冲击时的反应 ③ 。 冲击一 : 劳动生产率增速下滑立即被制度吸收 , 自动平衡机制不会启动 ④ 。 冲击二 : 在预期寿命延长 的 冲 击 下 , 如 果 没 有 自 动 平 衡 机 制 进 行 调 整 , 制 度将持续面临15 年的财务赤字 , 赤字水平最初为 GDP 总额的1 . 4% , 此后便开 始下降 。 但事实上 , 预期寿命 延 长 会 激 活 平 衡 机 制 , 因 为 养 老 金 债 务 将 超 过 养 老金资产 (即使周转期变长也会出现这种情况 )。 因此 , 积累期的账户指数化水 平和当前待遇的指数化水平都将从 1 . 7% 开始出现下 滑 , 最 终 水 平 仅 略 高 于 零 。 这将降低财务赤字的水 平 , 财 务 赤 字 占 GD . P的比重将从1 . 4% 降 至 接 近 1 0% 的水平 , 而且所需时间将从 15 年降至 10 年 。 在这 10 年中 , 制度的偿债能力不 断增强 , 最终又回到 1 的水 平 , 而 且 积 累 期 和 待 遇 发 放 期 的 指 数 化 水 平 也 逐 步 恢复至原来的 1 . 7% 。 冲击三 : 在面对 生 育 率 下 降 的 冲 击 时 , 自 动 平 衡 机 制 也 发 挥 了 重 要 作 用 。 ① 贴现率为平均工资增长率 (死亡率也考虑进来 )。 ② 在虚拟经济中 , 在冲击发生前的稳态情况下 , 周转期大约为 36年。 ③ 为了分析方便 , 我们对积累期 账 户 资 产 的 指 数 化 水 平 进 行 了 简 化 处 理 。 按 照 瑞 典 的 制 度 设 计 , 积累期的指数化水平为过去和现在工资增长率的 平 均 值 , 但 在 我 们 的 模 型 中 , 该 指 数 假 定 为 现 在 的 工 资 增长率 。 ④ 在现实世界中 , 冲击被吸收的速度要稍微慢一 些 , 因 为 指 数 调 整 依 据 的 是 工 资 增 长 率 的 移 动 平 均值 , 而非当前的工资增长率 。 但是 , 自动平衡机制也会启用 , 该过程与我们此处的描述非常相似 。 ·81· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 冲击意味着制度给予参保 者 的 收 益 率 (平 均 工 资 增 长 率) 将 永 远 高 于 稳 态 情 况 下制度实际能够负担的收益率 (工资总额增长率 )。 如果没有自动平衡机制 , 制 度赤字将不断增加 , 在新稳态情况下 , 赤字将以 每 年 占 GDP0 . 5% 的 水 平 增 加 。 但是 , 冲击意味着制度未 来 的 偿 债 能 力 比 率 将 低 于 1, 此 时 平 衡 机 制 将 启 动 , 并会一直降低参保者的收益率 , 直至其与制度内部收益率相等为止 。 第六节 面对经济危机 NDC 的支持者声称 , 通过将制度参数锁定在维持制度长期财务稳定的范围 内 ,NDC 制度能避免 DB 型现收现付制所固有的政治风险 。 在 2008 年经济危机 时 , 该言论第一次面对现实的检验 。 在意大利和拉脱维亚 , 养老 金 待 遇 只 是 根 据 物 价 指 数 进 行 调 整 , 波 兰 有 小 额的工资调整成分 。 经济负 增 长 降 低 了 当 下 缴 费 者 的 未 来 养 老 金 权 益 , 但 是 并 没有减少目前待遇领取者 的 养 老 金 数 额 。 然 而 , 养 老 金 待 遇 是 根 据 物 价 指 数 调 整的 , 而且 , 原则上负通胀 意 味 着 待 遇 指 数 将 出 现 下 降 。 在 上 述 三 国 , 拉 脱 维 亚在 2009 年出现了负通胀 , 但是该国政府不愿调低养老金待遇 , 只是为待遇调 整指数设定了零通胀率这一底线 。 在拉 脱 维 亚 和 波 兰 ,2008年经济危机引发了一场政治讨论,讨论的议题 为FDC缴费增加财政负担的合理性。在拉脱维亚,该讨论最终导致有关降低 强制 性 FDC 计 划 缴 费 份 额 的 法 律 获 得 通 过 ,FDC缴费率从原定的10% 降 至 6% 。 之 前 有 分 析 称 在 不 降 低 总 费 率 的 情 况 下 FDC6% 的 缴 费 率 也 是 可 以 负 担 的 ( Palmeretal.2006),该过程可以被视为是对一开始就有争议的决定的纠 正。 波兰是在 2008—2009 年经济衰退期间保持了经济正增长的少数几个国家之 一 。 然而 , 波兰的经济增速 下 降 了 , 公 共 财 政 状 况 也 出 现 了 恶 化 。 社 会 保 险 制 度的缴费收入减少 , 随之而 来 的 是 制 度 出 现 赤 字 , 这 就 意 味 着 制 度 需 要 额 外 筹 资 。 波兰社会保险基金不得不向商业银行借款 50 亿波兰兹罗提 。 于是 , 有建议 称要降低 FDC 缴费率 。 最终 , 波兰政府于 2010 年底接受了该建议 , 将 FDC的 . 费率先降至工资的 2 3% , 再逐步提高 到 3 . 5% 。 剩 下 5 . 0% 的 缴 费 率 (后来为 3 . 8% ) 将转至现收现付制度下 , 但这部分缴费要记录在混合个人账户上 , 并随 GDP 增速进行指数化调整 , 而且 , 万一参保者死亡 , 该部 分 遗 产 可 继 承 。 该 建 议引发了一场关于养老金制 度 实 际 效 果 的 激 烈 讨 论 , 多 数 专 家 和 社 会 公 众 都 对 这种任意改动制度规则的 行 为 持 反 对 态 度 。 尽 管 存 在 争 论 , 但 政 府 还 是 通 过 了 立法 , 并于 2011 年 5 月付诸实施 。 这次改动不仅改变了缴费在 NDC和FDC之 ·82· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 间的分配比例 , 而且创建了两个并行的 NDC 账户 , 两个账户实行不同的指数化 政策和遗产继承政策 。 这就 削 弱 了 制 度 分 散 风 险 的 能 力 , 而 且 使 得 制 度 的 透 明 度降低 。 在拉脱维 亚 , 养 老 金 提 前 退 休 待 遇 占 正 常 退 休 待 遇 的 比 重 从 80% 降 至 50% 。 而且 , 截 至 2012 年 1 月 1 日 , 提 前 退 休 政 策 被 取 消 。2009年12月21 日 , 宪法法庭宣布 , 政府削减 养 老 金 待 遇 的 行 为 是 违 宪 的 。 继 而 削 减 养 老 金 待 遇的决定被撤回 , 削减的待遇额于 2010 年 4 月被退回给待遇领取者 。 上述一系 列事件表明 , 拉脱维亚的 NDC 承诺是可信的 , 即使面临巨大预算压力 , 政府也 没有充分理由来缩减养老金待遇 。 上述对何谓 “基金 ” 的理解同样适用于瑞典的 NDC 计划 。 但与其他 3 个国 家不同 , 瑞典建立了明确的 NDC 储备基金 。 储备基金的资产价值为储备基金额 与未来缴费估值的函数 , 未来 缴 费 的 估 值 是 基 于 每 一 克 朗 停 留 在 制 度 内 的 加 权 时间 , 平均而言是从缴费征收直至待遇给付的 时 间 。2008 年,随 着 全 球 股 票 市 场出现下跌 , 瑞 典 的 储 备 基 金 价 值 也 降 低 了 。 与 此 同 时 , 工 资 增 长 接 近 于 零 。 经济衰退的总体影响是制度的平衡指数降到 1 以下 , 从 200 . 8 年的 0 9672 降 至 200 . 9 年的 0 9570 ( SSIA2009)。 每年的 12月31 日 , 瑞典都 对 储 备 基 金 的 市 场 价 值 进 行 评 估 。 为 了 应 对 经 济危机 , 瑞典议会将评估原 则 改 为 按 3 年 移 动 平 均 值 评 估 的 方 式 , 从 而 使 得 制 度偿债能力比率仅降至 2008 年的 0 . 9826 和 2009 年的 0 . 9570, 避免了制度偿 债能力比率在危机后出现 大 幅 下 降 。 然 而 , 积 累 期 的 账 户 资 产 和 退 休 期 的 养 老 金待遇都依此进行了下调 。 虽 然 在 经 济 危 机 时 , 根 据 制 度 规 则 出 现 了 养 老 金 待 遇的下降 , 但是 , 随 着 储 备 基 金 价 值 恢 复 正 常 增 速 和 经 济 重 新 开 始 高 速 增 长 , 上述损失将随着新调整指数 (恢复到最初的经济指数水平 ) 的启用而得以弥补 。 有一个问题 , 瑞典为什么没有 建 立 意 外 储 备 以 应 对 养 老 金 资 产 的 临 时 贬 值 对 待 遇支付所产生的影响呢 ? 2008 年经济危机是瑞典第一次对 调 整 指 数 采 取 “急刹 车”。 经过一番 公 开 讨 论 后 , 公 众 普 遍 接 受 了 根 据 制 度 规 则 来 调 整 NDC 债务 (包括缴费者和待遇领取者的债务 ) 的做法 。 总之 , 在拉脱维亚 、 波兰和瑞典 , 依规则行事的 NDC 计划经受住了经济衰 退带来的强压力的考验 。 在意大利 , 还没有专门针对 NDC 的讨论 , 因为制度支 付的 NDC 待遇额还非常少 。 但是意大利引入了随着预期寿命增长而延长退休年 龄的做法 , 这可以被视为是减 缓 经 济 危 机 给 制 度 预 算 和 个 人 养 老 金 待 遇 所 带 来 压力的一种有效方式 。 ·83· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 第七节 结 论 综上所述 , 本章讨论了意大利等四个欧盟国家引入 NDC 的背景 , 并对四国 NDC 制度设计的优劣进行了分析 。 可以看出 , 虽然改革路径不同 , 但是各国引 入NDC 的政治进程还算顺利 。 如果说四国 在 引 入 NDC 的过程中真有些坎坷的 话 , 那就出现在意大利 。 意大利 几 乎 没 有 就 改 革 内 容 和 改 革 目 标 与 公 众 进 行 良 好的沟通 , 而且该国的转型 过 程 非 常 缓 慢 , 以 至 于 人 们 几 乎 没 有 意 识 到 改 革 的 存在 。 这些问题有碍于意大利改革目标的实现 。 改革的特殊问题涉及兑现 或 彻 底 废 除 特 殊 权 利 方 面 。 瑞 典 从 一 开 始 就 没 有 特权群体 。 拉脱维亚从苏联 体 制 下 继 承 了 很 多 特 权 , 但 该 国 在 改 革 之 初 通 过 将 既得权益转换成个人账户初始资本的方式成功解决了该问题 。 波兰直到 2008年 才开始正视这一问题 , 通过 立 法 为 旧 制 度 下 的 特 权 群 体 建 立 了 过 渡 养 老 金 。 拉 脱维亚和瑞典对男女实行 相 同 的 退 休 年 龄 , 但 波 兰 在 多 次 政 治 压 力 下 , 仍 然 实 行差别退休年龄 (男性 65 岁 , 女性 60 岁)。 意大利赋予私人部门女性更多的自 由选择权利 , 相对于私人部 门 男 性 和 公 共 部 门 女 性 劳 动 者 而 言 , 私 人 部 门 女 性 享有满一定缴费年限 就 可 提 前 退 休 的 特 权 。 瑞 典 是 唯 一 在 引 入 NDC 计划前的 DB 型公共养老金计划 中 没 有 设 定 特 殊 权 利 的 国 家 。2010年瑞典男女劳动者退 出劳动力市场的年龄 超 过 63 岁, 当 时 申 请 NDC 待遇的正常退休年龄为65岁 (人们最早可在 61 岁申请待遇 ), 瑞典还将继续提高最低退休年龄 。 拉脱维亚将 最低退休年龄提高到 62 岁 , 这一政策已经发挥了作用 , 该国劳动者退出劳动力 市场的实际年龄已有所上升 。 我们已经强调 , 如果对养老 金 待 遇 根 据 物 价 水 平 进 行 指 数 化 调 整 , 那 么 随 着退休者年龄的增 长 , 其 养 老 金 待 遇 占 缴 费 者 平 均 工 资 的 比 重 将 会 不 断 下 降 。 问题在于从政治角度来看 , 这 在 长 期 内 是 否 能 被 接 受 。 有 关 指 数 化 的 第 一 个 结 论是 , 直接根据工资总额指 数 来 调 整 养 老 金 待 遇 的 方 式 是 值 得 考 虑 的 ; 第 二 个 结论是 , 由于意大利和瑞典在 计 算 初 始 年 金 待 遇 时 考 虑 了 可 得 的 实 际 工 资 增 长 率 , 未来消费的贴现值可以 比 理 想 值 更 高 。 拉 脱 维 亚 和 波 兰 在 计 发 年 金 待 遇 时 没有考虑未来可得的实际盈余 , 相反 , 两国隐性地将这一盈余使用在其他方面 , 如增加制度的长期财务可 持 续 性 (过 去 几 年 两 国 在 遭 遇 严 重 经 济 危 机 时, 制 度 就面临财务不可持续问题 )。全 面 分 析 显 示, 拉 脱 维 亚 的 NDC 计划将大量盈余 用于创建 FDC 计划 (见Pa l mere t a l .2006 对拉脱维亚的分析 )。 这就将原本可 以用来增加 NDC 待遇的养老保险缴费再分配给了劳动者的 FDC 储蓄 , 但并 不 是所有劳动者都享受到了这 一 转 移 支 付 , 那 些 当 前 的 养 老 金 待 遇 领 取 者 就 不 包 ·84· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 括在内 (他们没有领取这部分待遇 ), 当然 , 这部分人仅占劳动者的少数 。 该策 略成功与否 , 将取决于 NDC和FDC 的 收 益 率 如 何。此 外,该 策 略 是 以 牺 牲 老 一代参保者的利益为代价的 , 因为他们没能完全参加 FDC 计划 , 甚至根本没有 参加该计划 。 波兰也适用于这一结论 。 NDC的一个必要条件是财务稳定。本章 运 用 简 单 的 仿 真 模 型,检 验 了 意 大利和瑞典的制度设计在面临劳动生产率 持 续 下 降、退 休 余 命 不 断 延 长 以 及 年轻劳动者数量持续减少这3种冲击时的 反 应。瑞 典 的 自 动 平 衡 机 制 保 证 了 制度的财务稳定,虽然有时有些滞后。然 而 意 大 利 的 设 计 使 得 养 老 金 制 度 在 两大负面冲击下出现了长期财务赤字。拉脱 维 亚 和 波 兰 在 养 老 金 待 遇 支 付 阶 段只 是 根 据 物 价 水 平 进 行 指 数 化 调 整 , 两 国 的 NDC计划在工资总额增长率为 正时 , 制 度 将 出 现 盈 余 (虽然没有直接的筹资机制),但在名义工资总额增长 率低于通货膨胀率时,制度将 出 现 赤 字。在 这 些 国 家,明 确 建 立 储 备 基 金 是 非常必要的。意大利、拉脱维亚和波兰 三 国 都 需 要 重 新 考 虑 本 国 养 老 金 计 划 的财务平衡问题。 严谨的制度设计可以避免 NDC 计划出现大规模 、 长时期的财务失衡 。 一旦 出现财务失衡 , 可以通过内 置 的 稳 定 机 制 来 补 救 (如瑞典制度中引入的稳定因 子), 也可以通过不完全分 配 制 度 内 部 收 益 来 弥 补 (如拉脱维亚和波兰),抑或 通过定期采取调整措施来解决问题 (意大利将不得不这样做 )。 某些情况下 , 在 后面 3 个国家 , 政府预算将 作 为 缓 冲 基 金 。 无 论 国 家 经 济 状 况 如 何 , 只 要 政 府 持有一个账户或者虚拟基 金 (在 经 济 状 况 好 时 减 少 债 务,在 经 济 状 况 差 时 增 加 债务 ), 该措施就将奏效 。 当然 , 该逻辑只有在不利情况和有利情况交替出现时 才会成立 , 而在劳动者数量 持 续 减 少 的 环 境 下 , 这 一 逻 辑 就 会 失 效 。 这 种 风 险 的存在就要求明确建立自动平衡机制 。 在NDC 计划下 , 由制定更加严格的养老金规则所带来的传统政治困境 , 将 被一种心理困境所取代 。 这 种 心 理 困 境 源 自 缴 费 者 的 错 误 认 知 , 即 认 为 养 老 金 制度总体上会一直保持平 衡 , 因 为 截 至 目 前 , 个 人 的 养 老 金 待 遇 直 接 与 个 人 的 历史缴费相关 。 如果这种错 误 认 识 一 直 存 在 , 公 众 就 很 难 理 解 为 什 么 在 遇 到 突 发人口结构和宏观经济冲击 时 要 削 减 养 老 金 待 遇 。 这 就 是 要 在 制 度 中 设 计 内 置 稳定机制的重要原因 。 现在 , 四国还没有成功地向公众说清楚一个问题 , 那就是 NDC 的收益率是 由人口结构和经济发展所 决 定 的 收 益 率 。 实 际 上 , 这 就 意 味 着 养 老 金 待 遇 也 会 变动 , 虽然这种变动经常是 以 正 增 长 出 现 , 但 偶 尔 也 会 出 现 负 增 长 , 例 如 在 严 重的经济衰退期 , 因为经济衰退会导致缴费收入下降 。 当出现负增长时 , 可以调整年金系数 , 正如 2008—2009 年多数国家采取的 ·85· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 措施一样 。 但这违背了 NDC 的设计原 则 , 而 且 会 降 低 公 众 对 NDC 的 信 任。一 个更加有吸引力的方案是在 经 济 状 况 良 好 时 不 完 全 分 配 制 度 的 内 部 收 益 , 而 是 特意留到经济状况差时再 分 配 这 些 收 益 。 这 些 收 益 可 以 作 为 一 种 缓 冲 , 在 遇 到 危机时用以增加养老金制度的筹资额 (危机期间 , 根据 NDC 的基本原理 , 养老 金待遇需要下调 , 如 2008—2009年的经济危机 期 间)。这种解决方案当然要求 对何为好时期 、 何为坏时期进行界定 。 在建立储备基金时 , 很多问题必须解决 。 包括储备基金的规模应该 多 大 、 基 金 一 开 始 如 何 建 立 、 如 何 进 行 投 资 管 理 以 及 如何进行基金分配等问题 。 在 4 个 国 家 中 , NDC计划是基 础 的、收 入 关 联 型 的 养 老 金 计 划。分 析 显示,虽然各国的强制性制度设计有所不同,但四国的强制性制 度 为 普 通 全职劳动者提供的毛收入替代率为60% ~65% , 净 收 入 替 代 率 大 约 为 75% (净收入替代率的数据只适用 于 意 大 利、拉 脱 维 亚 和 波 兰 三 国)。瑞典的普 通劳动者获得的净收入替代率与毛收入替代率相差不大。意大利的制度 效 率是相对较低的,原因是为了获得与拉脱维亚、波兰和瑞典三国 水 平 相 似 的税后待遇,意大利的养老金制度所需的缴费率更高。这是因为 拉 脱 维 亚 等三国的养老金制度中包含有很大份额的 FDC成分,而 FDC计划的长期收 益率更高一些。 在四国中 , 只有瑞典成功地 对 女 性 因 生 育 子 女 而 暂 时 离 开 劳 动 力 市 场 的 期 间予以了充分补偿 。 此外 , 其 他 三 国 也 没 有 在 立 法 上 规 定 , 夫 妻 双 方 可 以 共 享 NDC 账户或者创立联合 年 金 , 这 对 女 性 而 言 是 非 常 不 利 的 。 在 意 大 利 和 波 兰 , 允许女性提前退休的政策是 导 致 女 性 退 休 后 易 陷 入 老 年 贫 困 的 又 一 推 手 。 这 些 设计原则都是相对容易改 变 的 。 事 实 上 , 制 度 可 以 为 育 龄 父 母 提 供 慷 慨 的 政 策 待遇 , 也可以通过非缴费性 养 老 金 设 计 来 激 励 人 们 生 育 , 从 而 促 进 劳 动 者 数 量 的增长 。 表 面 看 ,NDC计 划 似 乎 经 受 住 了 2008—2009 年 经 济 衰 退 的 考 验。 意 大 利、拉脱维亚和波兰三国通过制度的 内 在 调 整 来 应 对 缴 费 收 入 的 下 降,并 没 有引起大的政治波动。虽然拉脱维亚政府官 员 对 物 价 指 数 的 总 体 影 响 设 定 了 上限,并缩减了 FDC计划的规模,但仍有言论认为初始规模确实太高。波兰 对FDC和 NDC的缴费比率也重新进行了划分。在瑞典,调整是在 NDC计划 内部进行的,主要是通过下调积累期的账户 资 产 价 值 和 退 休 后 的 养 老 金 待 遇 来实现的。 2011 年 , 意大利为了应对金融市场压力 , 降 低 了 该 国 的 主 权 债 务 , 主 要 方 式为加速向全 NDC 计划转型 。 具体措施包括 : 提高领取高龄养老金的资格 , 为 当前未被 NDC 计划 覆 盖 者 ( 1996 年 之 前 的 缴 费 者) 创 建 NDC 账 户; 从 2012 ·86· 第二章 第一波 NDC改革浪潮:来自意大利、拉脱维亚、波兰及瑞典的经验 I DYB I ONDCGAG I ELANGCHAO:LAI Z I IYDALI、LATUOWEI Y A、BOLANJ IRUD IIANDEJ INGYAN 年起 , 所有劳动者的法定退 休 年 龄 提 高 到 66岁 (私人部门女性推迟到2018年 适用该规定 );从2013 年起 , 法 定 退 休 年 龄 (以及领取高龄养老金的最低缴费 年限 ) 将自动随着预期寿命的延长而延长 。 但是 , 意大利的 NDC 计划仍然缺乏 一些旨在保证制度长期财 务 可 持 续 的 设 计 特 征 , 例 如 内 部 收 益 率 构 成 、 应 对 财 务赤字与盈余的相关规则等 。 但 在 应 对 人 口 预 期 寿 命 延 长 对 制 度 产 生 的 不 利 影 响时 , 意大利有两个矫正机 制 可 以 同 时 发 挥 作 用 : 根 据 预 期 寿 命 变 动 而 调 整 退 休年龄和年金系数 。 这是意 大 利 制 度 设 计 中 的 特 色 之 处 。 经 过 漫 长 的 改 革 , 意 大利最后终于拥有了一个 公 平 、 可 持 续 的 养 老 金 制 度 (并向参保者提供正向经 济激励 )。 但更为可取的做法是 , 从一开始就对所有劳动者和所有代人实行完全 的NDC 计划 。 参 考 文 献 Alho,Juha,Jr ogeMigulB e ravo,andEdwadP r l a mer.2012. “ A nnui tis e andL ifeExpc etanc nN yi D ” C. nG I endr,P e ol itc is,andFinanc ialSt abl iiy, t chap.22,vo l. fN 2o onfi n anc ialDei fnedCon tri bui tonPen sionScheme na si Changi n gPen sionWol rd,ed.Robr etHol z mann,Edwar dPa l mer,andDai vd A.Robl aino.Wasi hngt o n,DC: Wol rdBankandSwei dshSoc ia n lI sua rne c Agency. 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性有着重要意义 , 特别是对 于 那 些 在 不 同 年 龄 退 休 或 者 缴 费 年 数 长 短 不 等 的参保人所获待遇而言 。 这些问 题 对 经 济 效 率 也 会 产 生 影 响 : 如 何 尽 可 能 * O ECD 社会政策处的德阿迪奥 , 雷利和奎塞尔对本 章 提 出 了 有 益 的 见 解 。 作 者 还 要 感 谢 本 书 编 者 及 “NDC: 养老金改革的进展和前沿 ” 研讨会 (由瑞 典 社 会 保 险 局 和 世 界 银 行 共 同 举 办 ) 参 会 人 士 对 本 章内容提出的建议 。 作者在 OECD 社会政策处担任养老金研究团队领袖 , 本文中 的 观 点 仅 代 表 作 者 本 人 , 并 不 必 然 反 映 OECD 或其成员国政府的立场 。 ·93· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 降低养老金制度对劳动力市场参与率和人们储蓄意愿的扭曲程度 ? 第一节 养老金制度的不同类型 政府提供的收入关联型公共养老金制度主要有三种 :DB 计划 、 积分制计划 和NDC 计划 。 这里有必要采用一些简单的代数学来比较这三种制度之间的相互 关系 。 采用这三种制度的简化通用版本 , 有助于看清问题的本质 。 在OECD 国家可以看到这三 种 制 度 的 存 在 。30个成员国中有17个实施的 是DB 型公共养老金计划 , 还有 3 个成员国实施的是强制性或准强制性的 DB型 私人养老金计划 , 即这 些 国 家 通 过 行 业 劳 资 协 定 实 现 了 近 乎 全 覆 盖 。① 有 4个 OECD 国家 实 行 积 分 制 计 划 , 还 有 3 个 实 行 NDC 计 划。有 7 个 OECD 国家既 没有公共性质的收入关联型 养 老 金 , 也 没 有 私 人 性 质 的 强 制 性 收 入 关 联 型 养 老 金 , 这其中有 3 个国家实 行 强 制 性 或 准 强 制 性 DC 计 划, 还 有 两 个 国 家 仅 仅 依 靠基本养老金津贴而没有实施任何强制性的公共或私人退休收入安排 。 实际上 , 多数 OECD 国家虽然没有实 施 NDC 计 划, 但 都 已 然 实 现 了 上 述 四 个 制 度 目 标 中的多数目标 。 简单的 DB 计划对参保人每一年工作和缴费记录支付一个恒定的累积率α, 这一累积率是基于终身的平均重估工资收入 。 于是养老金待遇公式可以写为 : R DB = ∑wi( 1+u) R- a i i=0 i 指 数 化) 其中 w 代表某一特定年 份 的 个 人 工 资 收 入 ( ,R 代 表 退 休 年 份 , u 是用于重估参保人早 年 工 资 收 入 的 因 子 。 在 多 数 OECD 国 家 ,u 是 社 会 平 均 工资增长率 。 在积分制计划下 , 养老金积 分 是 按 照 参 保 人 工 资 收 入 除 以 养 老 金 积 分 的 成 k) 来计算的 , 因此养老金待遇就取决于退休时每个积分的价值 v。 于是养 本 ( 老金待遇公式可以写为 : R wivR PP =∑ i=0 ki 其中一个重要的公共政策 变 量 就 是 用 于 更 新 养 老 金 积 分 价 值 的 方 法 , 在 下 式中用参数 x 表示 。 将退休时养老金积 分 的 价 值 表 示 为 其 同 期 值 的 函 数 , 公 式 就变为 : ① 在本章初稿撰写之时 ,OECD 有30 个成员国 。 智利 、 爱沙尼亚 、 以色列和斯洛文尼亚是到 2010 年才加入 OECD 的。 ·94· 第三章 殊途同归 : 发达国家的 NDC 和养老金改革方向 SHUTUTONGGUI:FADAGUOJ IADENDCHEYANGLAOI JNGAI G EFANGXA I NG R wiv P =∑ 1+x) ( i P R-i i=0 ki 在NDC 计划下 , 每年的缴费收入等于工资收入乘以缴费率 。 参保人账户中的 名义资本每年按照名义利率n 增长 。 退休时养老金待遇的计算方法是用名义资本 积累额除以名义年金因子 A (有时也称为 G 值)。 于是养老金待遇公式可以写为 : R wic NA = ∑ (1+n) R-i i=0 A 如果重估早年 工 资 收 入 的 政 策 与 养 老 金 积 分 和 名 义 利 率 的 重 估 程 序 相 同 ( u=x=n), 那么这三个公式的结构是非常相似的 。 在这种情况下 , 普通的 DB α) 等于积分值与积分成本的比率 ( 制度下的累积率 ( v/k), 也等于 NDC 计划 下缴费率与年金因子的比率 ( c/A)①。 这种关系有助于我们对这三种不同的收入关联养老金制度进行比较 。 首先 , 有效的累积率对于积分制计划 (积分值与积分成本的比率) 和 NDC 计划 (缴费率 与年金因子的比率) 同样有效 。 其次 ,DB 计划下的工资收入重估程序 、 积分制计 划下积分价值的更新和 NDC 计划下名义利率的确定完全是平行的政策 。 三种不同 制度下变量的不同选择有着相同的效果 , 实际上它们都是收入关联养老金制度下 紧密相关的变量 。 关键的区别在于 NDC 计划有一个内置的根据预期寿命变化调整 待遇的机制 , 但如下所说 , 在 DB 计划和积分制计划下同样可以达成这一目标 。 与前文描述的三种 收 入 关 联 计 划 一 样 ,DC 计划同样以提供退休收入为目 标 , 其中的养老金待遇取决于个人缴费及其投资收益 。 有 8 个 OECD 国家实行 的是强制性或准强制性的 DC 计划 , 另有 5 个国家通过自愿性私人 DC 计划实现 了广泛的覆盖 ( 40% 以上的劳动力 )。 本章不准备讨论养老金待遇的融资问题 。DC 计划按其定义而言 , 在任何时 点都是完全积累的 , 因为计 划 债 务 正 好 等 于 计 划 资 产 。 有 些 收 入 关 联 计 划 也 是 预筹积累的 。 理 论 上 , 上 述 三 种 养 老 金 制 度 都 可 以 按 如 下 三 种 方 式 来 融 资 : ( 1 2) 部分积累制 , ) 完全积累制 , 其目标是使计划资产等于养老金债务现值 ;( 3) 现 收 现 付 制 , 即计划有资产 积 累 , 但 按 照 制 度 设 计 , 资 产 是 低 于 债 务 的 ; ( 即当期缴费收入全部用于支付当前退休者的养老金待遇 , 没有资产积累 。 例如 , 在加拿大和 芬 兰 , 公 共 DB 计 划 是 部 分 积 累 制 融 资 的, 但 在 大 约 一 半的 OECD 国家中都是现收现付制 , 包括奥地利 、 比利 时 、 希 腊 和 意 大 利 (但 这些国家的私人 DB 计划 是 完 全 积 累 制 的 , 无 论 是 强 制 性 还 是 准 强 制 性 计 划 )。 法国的积分制计划是部分 积 累 的 , 而 德 国 的 积 分 制 计 划 是 现 收 现 付 的 。 融 资 机 ① 原文误为 n/A——— 译者注 。 ·95· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 制问题在其他地方已有全面的讨论 (参见本章后面的评论和参考书目 ), 本章侧 重考察微观经济问题 。 因为本文提出的微观经济问题与 DB 计划 、 积分制计划和 NDC 计划相关 , 但 与DC 计划无关 , 所以下面三节关注收入关联型养老金计划 , 然后再考察 DC 计划 在OECD 国家的演变和普及 , 以及这种计划对预期寿命风险代际分摊的含义 。 第二节 工资收入的衡量 在多数 OECD 国家 , 过去对收入关联计划下养老金权 益 的 计 算 都 是 基 于 人 们工资收入最高或退休之前的若干年份这样的有限时间段 。 下面分析的 24 个国 家中 , 过去有 15 个国家采用有限年份的工资收入 。20世纪90年代以来的养老 金改革极大地改变了这种 状 况 , 如 图 3 . 1 所 示。该 图 反 映 了 不 同 国 家 养 老 金 改 革前后计算退 休 者 待 遇 时 所 考 虑 的 缴 费 年 数 (最高收入年份或退休前若干年 份)。 它考察了 DB 计划 、 积分制计划 、NDC 计划以及这些国家养老金体系中的 强制性成分 , 包括强制性私人养老金 ( D C 计划不包含在内 , 因为 DC 计划成员 的待遇水平取决于其终身缴费 )。 覆盖了大部分劳动力的职业养老金计划 (准强 制性 ) 也被纳入考察之列 。 例如 , 冰岛和瑞士的 DB 型职业养老金是强 制 性 的 , 荷兰则是准强制性的 。① 图3 . 1 中 a框反映的是在工 资 收 入 衡 量 方 面 没 有 变 化 的 国 家 , 除 非 是 由 正 常养老金领取年龄提高而 引 起 的 变 化 。 这 一 组 国 家 中 , 有 7 个 国 家 是 按 照 工 人 整个职业生涯的平均工资收 入 来 计 算 待 遇 , 加 拿 大 和 美 国 的 养 老 金 计 算 是 基 于 35 年左右的最高收入 , 西班牙则仅考虑退休前最后 15 年的工资收入 。 图3 . 1 中 b 框反映的是工资收入衡量方法发生了改变的国家 。 有 11 个国家 正在或已经把养老金计算基础从 5~20 年的工资收入延长到整个职业生涯的 工 资收入 (或者非常接近于这个水平 ), 包括奥地利 、 芬兰 、 意大利 、 荷兰 (职业 养老金 )、 挪威 、 波兰 、 斯洛伐克 、 瑞典 、 土耳其和英国 。 法国公共养老金待遇 计算依据正在从仅考虑最 高 10年的工资收入转向考虑25 年 的 工 资 收 入; 捷 克 改变更大 , 待遇计算依据从 最 高 10年延长到30 年 的 工 资 收 入。 在 最 近 才 开 始 改变的国家是希腊 , 其养老金计算依据从仅考虑退休前 10 年中最高 5 年的工资 收入 , 转变为考虑终身平均工资收入 。 ① 这里的分析不包括自愿性私人养老金计 划 (在 加 拿 大、 爱 尔 兰、 新 西 兰、 英 国 和 美 国, 这 种 计 划覆盖面达到劳动力的 40%~60% ), 也不包括 针 对 公 共 部 门 雇 员 的 计 划 (其中很多还是依据最高或最 终工资收入来计算养老金待遇 )。 参见 Pl aai cosan i d Whtehoue( s 2006). ·96· 第三章 殊途同归 : 发达国家的 NDC 和养老金改革方向 SHUTUTONGGUI:FADAGUOJ IADENDCHEYANGLAOI JNGAI G EFANGXA I NG . 图3 1 计算养老金所依据的收入年份 资料来源 : 作者根据 OECD 在2005 年 、2007 年 、2009 年和 2011 年发布的养老金报告计算 , 也参见 怀特豪斯等 2009 的研究 。 注 : 养老金待遇的计算是基于完整职业生涯 , 即从 20 岁直到法定养老金领取年龄 (男性 的 养 老 金 领 取年龄与女性有所不同 )。 英国是在 1988 年开始从考虑 20 年最高收入转向终身的平均收入 , 它 本 不 属 于 此图开始考察的最早年份 ( 1990年), 但由于相关养老金计划是 从 1978年才开始实施,改革所带来的影 响要到 1998 年以后才开始显现出来 , 因此图中把英国的改革也纳入了考察范围 。 这些改革一旦就绪 , 几乎没有 OECD 国家在养老金计 算 中 会 只 考 虑 显 著 短 于职业生涯的有限时间段 的 工 资 收 入 , 这 是 一 个 可 喜 的 进 步 。 按 照 最 高 收 入 或 最终收入来计算养老金 , 其 分 配 结 果 往 往 是 累 退 性 的 , 因 为 那 些 最 高 收 入 或 最 终收入显著高于其终身平均 收 入 的 人 往 往 是 境 遇 较 好 的 赢 家 。 在 希 腊 等 拥 有 大 规模非正规部门的国家 , 采用职业生涯中有限时间段的工资收入来计算养老金 , 会诱使人们瞒报早年较低 的 收 入 ; 而 在 奥 地 利 等 国 家 , 这 种 方 式 强 化 了 年 资 薪 酬制度的扭曲性 。 最后 , 这种 计 算 养 老 金 的 方 法 还 会 鼓 励 人 们 提 前 退 休 , 因 为 一旦其工资收入达到顶峰 后 , 继 续 工 作 反 而 带 来 工 资 水 平 的 下 降 , 而 这 会 导 致 其养老金收入的降低而不是升高 。 值得注意的是 , 采 纳 了 NDC 计划的几个 OECD 国 家 意 大 利、 挪 威、 波 兰 和瑞典 , 它们分别是从按 照 5 年 、20 年 、10年和15年最高工资收入的位置开 始改革 。 另外 8 个 国 家 (奥 地 利、 芬 兰、 希 腊、 荷 兰、 葡 萄 牙、 斯 洛 伐 克、 土 耳其和英国 ) 在保留了现行 养 老 金 制 度 结 构 的 同 时 , 其 待 遇 计 发 依 据 也 从 仅 考 虑有限年份收入转向考虑整个职业生涯收入 。 ·97· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 第三节 养老金累积 有少数几个 OECD 国家对其收入关联计划中参保人可累 积 养 老 金 权 益 的 年 数设置了上限 。 例如在希腊 , 参保人缴费满 35 年后其养老金替代率达到最高水 平 , 超过年份的缴 费 并 不 带 来 待 遇 的 增 长 , 除 非 是 在 65岁以后继续工作和缴 费 ; 虽然增加工作和缴费年 数 确 实 有 可 能 带 来 养 老 金 权 益 的 增 长 , 但 前 提 是 待 遇公式中较低的工资收入 被 较 高 的 工 资 收 入 所 取 代 。 美 国 情 况 也 类 似 , 其 公 共 养老金对达到 35 年缴费记录者支付全额待遇 , 提前领取养老金会受到惩罚 , 但 增加工作和缴费年份未必带 来 待 遇 的 提 高 , 除 非 待 遇 公 式 中 较 低 的 工 资 收 入 被 较高工资收入所取代 。 西班牙对参保人养老金累积年数也规定了 35 年的上限 。 这些政策的问题在于 , 它们 会 鼓 励 人 们 在 达 到 最 高 缴 费 年 限 后 立 即 停 止 工 作 , 这会有损于制度的经济 效 率 。 在 某 种 意 义 上 说 这 也 是 不 公 平 的 , 因 为 人 们 额外支付的缴费并不带来待遇的增加 。 有两个 OECD 国家对其 养 老 金 制 度 中 的 这一问题做了矫正 : 比利时改变了其 DB 计划的参数和规则 ; 瑞典早先的 DB计 划规定缴费满 30 年后待遇达到 最 高 水 平 , 但 在 实 施 了 NDC 计划之后这种情况 已不复存在 。 第四节 养老金待遇与退休年龄的选择 本章考察的 30个 OECD 国家中 , 有 22 个国家允许 参 保 人 在 达 到 法 定 退 休 年龄之前退休 。 这其中多数 国 家 对 提 前 退 休 者 的 待 遇 有 所 削 减 , 以 反 映 提 前 退 休者领取待遇年数延长的事 实 ; 有 3 个 国 家 对 符 合 特 定 条 件 的 提 前 退 休 者 所 领 取的待遇水平不加以削减 ; 还 有 3 个 国 家 允 许 参 保 人 提 前 退 休 而 不 削 减 其 养 老 金待遇 。 不同国家对提前退休者的 待 遇 调 整 幅 度 有 很 大 差 别 , 如 图 3 . 2 所 示, 该 图 对OECD 全部 30 个成员国的相关养老金计划进行追踪考察 。① 图中芬兰 、 法国 和瑞士 3 个国家出现了两 次 , 这 是 因 为 其 养 老 金 体 系 中 有 不 同 的 计 划 , 各 自 适 用不同规则 。 于是该图所考 察 的 养 老 金 计 划 案 例 共 计 33 个, 其 中 有 12个案例 对特定情况下的退休待遇 予 以 调 整 , 如 横 条 中 的 箭 头 所 示 。 该 图 反 映 的 是 养 老 金制度的长期参数 , 包括已 经 立 法 规 定 的 变 化 和 正 在 逐 步 实 施 的 缓 慢 改 变 。 图 中数据可视为适用于 2008 年进入劳动力市场的参保人在开始做退休决策时所需 ① 图中计算不适用于 DC 计划 , 因为在 DC 计划下提前退休和延迟退休者的待遇是自动调整的 。 ·98· 第三章 殊途同归 : 发达国家的 NDC 和养老金改革方向 SHUTUTONGGUI:FADAGUOJ IADENDCHEYANGLAOI JNGAI G EFANGXA I NG 考虑的参数 。 在大部分 DB 计划和 积 分 制 计 划 中 , 图 3 . 2反映的待遇调整幅度是很容易 从养老金计划规则中提炼 出 来 的 制 度 参 数 : 参 保 人 每 提 前 一 年 退 休 , 其 待 遇 永 久性地减少 x%。有 3 个 案 例 国 家 (捷 克、挪 威 和 瑞 士) 的 情 况 比 较 例 外, 其 调整幅度的计算比较复杂 。 对 于 其 他 国 家 而 言 , 对 同 样 提 前 退 休 者 待 遇 调 整 幅 度的计算就比较简单明了 (计算方法见附表 3A.1 的注释 )。类 似 地,在 意 大 利 和瑞典的 NDC 计划下 , 不 能 直 接 观 察 到 提 前 退 休 或 延 迟 退 休 的 待 遇 调 整 幅 度 (波兰不允许提前退休 ),但 这 种 调 整 幅 度 可 从 用 于 转 换 账 户 名 义 资 产 的 年 金 率 或年金因子计算而得 , 因为年 金 率 或 年 金 因 子 是 基 于 对 不 同 年 龄 参 保 人 死 亡 率 的预测和计算年金时所使用的贴现率 (参见附表 3A.1 的注释 )。 . 图3 2 每提前一年退休导致累积养老金待遇被削减的幅度 资料来源 : 本章附表 3A.1。 注 : 箭头表示可能存在不同调整幅度的情况 , 取决于参保人年龄或缴费年数 。 回到图 3 . 2, 对提前退 休 者 待 遇 削 减 幅 度 最 大 的 是 加 拿 大 (该国正将调整 率从 6% 提高到 7 . 2% ) 和芬兰 的 DB 型公共养老金计划 ( . 也是7 2% )。 然 而, ·99· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 捷克 (对于达到最低退休年 龄 就 提 前 退 休 的 参 保 人 ) 和 西 班 牙 也 可 能 对 缴 费 年 数较短的提前 退 休 者 的 待 遇 予 以 较 大 幅 度 削 减 。 在 比 利 时 、 卢 森 堡 和 墨 西 哥 , 只要参保人满足了缴费年数要求 , 对其最低养老金待遇水平就不加削减 。 法国 、 德国和希腊已 采 取 了 类 似 的 举 措 , 分 别 实 行 了 5 . 0% 、3 . 6% 和 6 . 0% 的 削 减 , 但对职业生涯长达 41 年 、45 年和 37 年的参保人 , 允许 其 提 前 退 休 而 不 削 减 其 待遇 。 在图 3 . 2 中横线上面部分分析的 25 个计划中 , 平均削减率为每提前一年退 休待遇降低 4 . 4% ① , 略低于瑞士公共养老金计划的削减幅度 。 在不同国家 , 提前退休窗口的年龄范围有着 显 著 区 别 。 当 OECD 国家的养 老金改革全部到位之后 , 正常的养老金领取年龄在 60~68 岁之间 , 平均退休年 龄则是 6. 5 2岁。② 在允许提前退休的 22 个国家中 , 提前领取养老金的年龄平均 为6. 0 4 岁 , 比正常退休年龄提前 了 4 . 7 年。综 合 考 虑 22个允许提前退休的国 家和 8 个不允许提前退休的国家 , 最早的养老金领取年龄平均是 61 . 8岁。 提前退休待遇调整这个参数 或 指 标 只 是 养 老 金 制 度 全 部 退 休 激 励 因 素 的 其 中一个方面 。 与提前退休相 比 , 延 长 工 作 一 年 的 结 果 是 退 休 待 遇 受 削 减 的 幅 度 降低 , 这反映了多数国家中 延 迟 退 休 者 领 取 待 遇 的 年 数 相 应 减 少 的 事 实 , 但 延 迟退休也带来养老金权 益 的 其 他 方 面 提 升 。 首 先 , 就 像 待 遇 削 减 一 样 , 类 似 效 应也适用于参保人通过缴费 业 已 获 得 的 养 老 金 权 益 。 延 迟 申 领 养 老 金 的 结 果 是 通过工资收入的重估机制 (在DB 计划下 )、 养老金积分值的调整 (在积分制 计 划下 ) 和名义利率 (在NDC 计划下 ) 等平行机制提高养老金权益 。 其次 , 增加 一年缴费通常带来额外 的 权 益 (除了如第三节 “养 老 金 累 积” 中 述 及 的 例 外 情 况)。 最后 , 如果待遇计算是基 于 参 保 人 职 业 生 涯 中 一 段 时 期 的 最 高 工 资 收 入 , 待遇公式中较高收入水平会取代较低收入水平 (参见第二节 “工资收入的衡量 ” 所述 )。 值得注意的是 , 这一分析仅覆盖 23 个国家的一个计划和 7 个国家的两个计 划 。 所分析的计划只包含那些需要涉及待遇调整的计划 。DC 计划 (其待遇水平 与退休年龄选择是通过年金 计 算 机 制 自 动 关 联 的 ) 和 各 种 形 式 的 社 会 养 老 金 被 排除在外 。 对不同养老金制度的财务 激 励 效 应 的 全 面 分 析 , 包 括 延 长 工 作 年 限 对 养 老 金权益和 对 退 休 收 入 制 度 各 种 成 分 的 不 同 影 响 , 参 见 D A di do,Kee se,and i Whtehoue( s 2010)和 OECD( 2011)。图 3 . 3反映了这些研究所采用的一个关 ① 在适当的地方 , 国家数据是对不同情况取了平均值 。 ② 关于 O ECD 国家在 1 950—2050 期间的养老金领取年龄 (包括立法已经通过的有待将来实施的 变 化 ), 参见 Chomikan i d Whtehous e2(010)。 ·100· 第三章 殊途同归 : 发达国家的 NDC 和养老金改革方向 SHUTUTONGGUI:FADAGUOJ IADENDCHEYANGLAOI JNGAI G EFANGXA I NG 键指标 : 每增加一年工作带来的养老金财富 (终身退休收入流的现值 ) 的变化 。 这一变化率是对养老金制度所蕴含的退休激励效应的一种标准衡量指标 。① 图3 . 3考 察 的 年 龄 范 围 是 60~65岁 (与 前 面 的 研 究 一 样),因为这是 OECD 国家主流的退 休 窗 口 。55~59岁群体中约有77% 参 与 劳 动 力 市 场 , 而 65~69岁群体中仅有23% 参 与 劳 动 力 市 场 ,60~64岁群体中劳动力市场参与 率约为 50% ( O ECD2011,chap60.I .2)。 . 图3 3 60~65 岁参保人每延迟一年退休带来的养老金财富总额的变化 (年收入的百分比 ) 资料来源 :OECD2011,cha . pI3;也参见 D A dd io,Kes ee,and Wh itehous e2010. 在22 个国家中 , 参保人增加1 年工作会带来养老金财富的正向变化 , 在11 个国家中是负的 , 在 新 西 兰 这 个 数 值 为 0。 图 中 最 突 出 的 是 希 腊 和 卢 森 堡 , 其 参保人养老金财富随工作年 数 增 加 的 负 向 变 化 幅 度 很 大 , 这 是 因 为 在 这 两 个 国 家中人们可以在 65 岁之前退休而其待遇却丝毫不受精算削减 。 在比利时也可以 看到类似效应 , 而在葡萄牙 和 斯 洛 文 尼 亚 , 对 于 不 同 退 休 年 龄 的 待 遇 调 整 幅 度 ① Grubr e andWie( s 1998,1999),Bo lndl a andSc arpt eta( 1999)和 Cae s t ye l a .( 2003) 都 采 用 这 种方法 。 ·101· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 相对较小 。 还有其他原因导致养老金 财 富 随 工 作 年 数 增 加 而 负 向 变 化 , 如 对 参 保 人 可 累积养老金权益的缴费年数设定最高限制 (美国是 35 年 , 加拿大是 40年)。以 一名从 20 岁开始其职业生涯的劳动者为例 , 其在 60 岁或 60 岁之前就已经获得 全额待遇 , 因此他延长工作年数所带来的养老金收益比在其他国家要低 。 计算待遇所依据的工资收入 的 重 估 机 制 也 会 导 致 养 老 金 财 富 随 工 作 年 数 增 加而负向变化 。 多数 OECD 国家是根据社会平均工资增长率对 参 保 人 早 年 的 工 资收入进行重估 , 但有几个 国 家 的 做 法 则 不 同 。 例 如 在 美 国 , 平 均 工 资 指 标 仅 适用于参保人 60 岁之前的 工 资 收 入 重 估 , 对 60~62岁期间的工资收入没有调 整,而62 岁之后的工资收入是根据物价指数进行调整的 。 这里计算时假定工资 收入比物价水平上升更快 , 与 采 用 平 均 工 资 收 入 重 估 方 法 的 国 家 相 比 , 美 国 参 保人 62 岁之后继续工作所带来的养老金权益增长速度较慢 。 比利时的情况与美 国类似 , 因其采用的是物价指标重估方法 。 在葡萄牙 ,75% 是按物价指数重估 , 25% 是按平均工资指标重估 。 在加拿大和澳大利亚 , 其较丰厚的家计调查型福利限制了延迟退休的回报 , 因为在收入关联计划 (加 拿 大) 或 DC 计划 (澳 大 利 亚) 下, 虽 然 延 迟 退 休 会 带来养老金收益的增长 , 但其 家 计 调 查 型 福 利 的 降 低 会 部 分 抵 消 养 老 金 收 益 的 增长幅度 。 对于延迟退休仅带来养老 金 财 富 小 幅 增 长 的 情 况 , 其 原 因 通 常 在 于 强 制 性 养老金支柱的待遇水平 相 对 较 低 。 例 如 , 爱 尔 兰 、 日 本 和 英 国 都 属 于 养 老 金 总 和替代率最低的 4 个国家之 列 ; 爱 沙 尼 亚 和 法 国 的 养 老 金 替 代 率 也 是 显 著 低 于 OECD 国家的平均水平 。 在荷兰 , 延迟退休对养老金 财 富 的 正 向 效 应 最 大 , 参 保 人 延 迟 退 休 一 年 所 带来的养老金 财 富 增 幅 达 工 资 水 平 的 24% 。 这 是 因 为 荷 兰 废 除 了 提 前 退 休 条 款 , 取消了对 60~65 岁退休者的待遇给付 , 而且该国对参保人完整职业生涯所 提供的替代 率 是 OECD 国 家 中 最 高 的。 在 捷 克, 养 老 金 财 富 正 向 增 幅 也 比 较 高 , 这是因为该国提前退休 者 的 待 遇 受 到 较 大 幅 度 的 精 算 调 整 。 在 冰 岛 , 提 前 退休待遇调整和替代率两种 因 素 共 同 对 养 老 金 财 富 产 生 影 响 。 在 丹 麦 和 波 兰 等 国 , 延迟退休带来的养老金 财 富 增 幅 相 对 较 大 , 其 中 部 分 原 因 是 在 这 些 国 家 参 保人不可能在 65 岁之前就申领养老金 。 再来看延迟退休 , 图 3 . 4 反映 了 那 些 达 到 法 定 退 休 年 龄 之 后 延 迟 领 取 养 老 金者的待遇增长情况 , 该图建立在与图 3 . 2 反映的提前退休情况相同的基础上 。 这些 规 则 的 详 情 也 收 录 于 本 章 附 表 3A.1 中。只 有 4 个 国 家 不 允 许 延 迟 领 取 养 老金 , 其中卢森堡 、 荷兰和新西 兰 3 个 国 家 允 许 人 们 在 继 续 工 作 的 同 时 领 取 养 ·102· 第三章 殊途同归 : 发达国家的 NDC 和养老金改革方向 SHUTUTONGGUI:FADAGUOJ IADENDCHEYANGLAOI JNGAI G EFANGXA I NG 老金 ; 而在爱尔兰 , 领取养老金的同时所挣的工资收入需要服从一般家计调查 , 并且在 65~66 岁之间领取的基本养老金也要服从收入调查 。 . 图3 4 达到正常退休年龄后每延迟一年申领养老金带来的累积权益增加 (%) 资料来源 : 本章附表 3A.1。 注 : 箭头表示可能存在不同调整幅度的情况 , 取决于参保人的年龄或缴费年数 。 有 6 个案例国家允许延迟申领养老金 , 但对其应计待遇不予提高 。 在希腊 , 延迟退休者所获的额外养 老 金 待 遇 以 加 速 度 增 长 。 在 比 利 时 和 意 大 利 , 参 保 人 可以在达到法定退休年龄之 后 继 续 工 作 并 且 领 取 养 老 金 , 而 无 须 付 出 养 老 金 被 削减的代价 。 在土耳其 , 养 老 金 收 入 要 服 从 收 入 调 查 。 而 在 法 国 , 继 续 工 作 的 同时又领取职业养老金的人必须放弃他们的正常工作 。 延迟申领养老金所 带 来 的 待 遇 增 幅 平 均 为 4 . 8% , 比 提 前 退 休 所 导 致 的 平 均待遇降 幅 要 大 。 待 遇 增 幅 最 大 的 案 例 包 括 加 拿 大 和 日 本 ( 8.4% )、捷 克 ( 8.9% ) 及英国 ( 10.4% )。 在葡萄牙 , 职业生涯很长的参保人延迟申领养老金 所带来的待遇增幅最高可达 12% 。 ·103· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 多数 OECD 国家在其养老金改革过程中都已采取了鼓励 人 们 延 迟 退 休 的 措 施 。 奥地利 、 比利时 、 丹麦 、 法 国 、 希 腊 、 匈 牙 利 和 意 大 利 都 收 紧 了 提 前 退 休 的条件 , 包括提高缴费年数 要 求 或 合 格 退 休 年 龄 , 或 者 同 时 加 强 这 两 个 条 件 限 制 。 荷兰消除了私人职业养老金制度中提前退休待遇的税收激励因素 。 奥地利 、 德国 、 意大利和葡萄牙都实行 了 对 提 前 退 休 者 的 待 遇 削 减 措 施 或 提 高 了 待 遇 削 减幅度 。 澳大利亚 、 比利时 、 西 班 牙 和 英 国 都 实 行 了 对 延 迟 退 休 的 劳 动 者 提 高 待遇的措施或提高了待 遇 增 长 幅 度 。 捷 克 、 芬 兰 、 法 国 和 美 国 都 对 提 前 退 休 或 延迟退休的激励因素进行了调整 。① 第五节 养老金待遇与预期寿命 NDC 计划与另外两种收入关联养老金计划的关键区别在于预期寿命与待遇 水平之间自动关联 , 这一特 征 是 简 单 的 一 般 性 的 DB 计划和积分制计划所不具 备的 。 然而 ,DC 型积累制 计 划 下 预 期 寿 命 与 养 老 金 待 遇 之 间 的 确 存 在 这 种 关 联 , 因为个人账户中积累的 缴 费 和 投 资 收 益 在 退 休 时 被 用 于 购 买 年 金 , 而 年 金 价值取决于保险公司或其他年金提供者对账户持有人预期寿命的估算 。 在 “传统 ” 形式的公共养 老 金 制 度 中 , 参 保 人 的 养 老 金 权 益 是 根 据 某 种 公 式来确定的 。 理论上 , 这意味 着 无 论 预 期 寿 命 发 生 什 么 样 的 变 化 , 参 保 人 每 年 领取的养老金价值都保持不变 。 在 20 世纪后半期 ,OECD 国家的公共养老金和 私人养老金都是以 DB 计划为主 , 但近十年来这种 DB 计划范式发生了变化 , 因 为全世界范围内的养老金 制 度 都 变 得 更 加 多 样 化 , 其 中 最 重 大 的 变 化 是 DC型 私人养老金计划的普及 。 在一些国家 ,DC 型私人计划部分或完全取代了 DB型 公共养老金计划 ; 另一些国家 在 其 现 行 公 共 养 老 金 计 划 之 上 增 加 了 向 DC 型计 划缴费的要求 ; 最后 , 在那些 自 愿 性 职 业 养 老 金 计 划 覆 盖 面 广 泛 的 国 家 , 雇 主 都趋向于从 DB 计划转向 DC 计划或某种形式的混合计划 。② 在DC 计划下 , 预期寿命 变 化 的 负 担 由 计 划 成 员 以 养 老 金 待 遇 降 低 的 形 式 来承担 。 劳动者在 DC 计划 下 退 休 时 , 其 个 人 账 户 中 积 累 的 缴 费 和 投 资 收 益 总 额必须转换为定期给付形式的养老金 (被称为年金 )。 年金的计算是依据计划成 员退休时的预期寿命估计 的 。 当 人 们 预 期 寿 命 延 长 时 , 养 老 金 待 遇 会 因 此 而 降 低 。 当然 , 人们可以选择延迟 退 休 来 补 偿 待 遇 损 失 , 因 为 延 迟 退 休 可 以 增 加 缴 费和账户投资收益 , 同时缩短领取待遇的年数 , 从而提高养老金待遇 。 ① i 参见 Whtehous eetal.( 2009) 和 Wh ite for dand Wh itehoue( s 2006) 对这些改革的详细讨论 。 ② 关于私人养老金计划从 D B向 DC 的转型情况 , 参见 O E CD( 2009)Bo . x1 1; 关于公共养 老 金 计 划向私人计划的转变 , 参见 Que ise sr,Wh itf eoda r n i d Whtehoue( s 2007)。 ·104· 第三章 殊途同归 : 发达国家的 NDC 和养老金改革方向 SHUTUTONGGUI:FADAGUOJ IADENDCHEYANGLAOI JNGAI G EFANGXA I NG 与之相反 , 在 DB 计 划 下,随 着 预 期 寿 命 的 增 加,养 老 金 支 付 时 间 延 长 的 成本首先是由计划提供 者 (例 如 政 府) 承 担。然 而,这 种 成 本 必 须 由 年 轻 一 代 的纳税人和缴费人为其买 单 。 在 实 践 中 , 近 来 很 多 国 家 的 养 老 金 改 革 都 对 未 来 待遇水平进行了削减 , 因此预 期 寿 命 上 升 的 部 分 成 本 是 由 未 来 的 养 老 金 领 取 者 以降低待遇的形式自行负担的 。 在30个 OECD 国家中 , 近乎 一 半 ( 13 个) 的 国 家 在 其 退 休 收 入 制 度 中 引 入了使养老金与 预 期 寿 命 自 动 关 联 的 因 素 (表3 . 1)。而在 10 年 前, 只 有 一 个 国家的退休收入制度拥有这 种 关 联 特 征 。 这 一 政 策 的 普 及 可 谓 是 近 年 来 养 老 金 政策领域的主要创新 。 . 表3 1 在预期寿命和养老金之间建立关联的四种方法 DC NDC 待遇水平 合格条件 澳大利亚 ● 丹麦 ● ● 芬兰 ● 法国 ● 德国 ● 匈牙利 ● 意大利 ● 墨西哥 ● 挪威 ● 波兰 ● ● 葡萄牙 ● 斯洛伐克 ● 瑞典 ● ● 资料来源 : 怀特豪斯 2007。 注 : 本表包含了 2010 年之前在养老金制度中引入预期寿命关联机制的 13个 OECD 成员国 。 首先 , 在 20 世纪 90 年代末期 , 匈牙利 、 墨西哥 、 波兰 、 斯洛伐克和瑞典引 入了私人 DC 计划来部分或全部取代其公共养老金计划 。 澳大利亚和挪威在其现 行公共计划之外 , 在私人 DC 计划中引入了强制缴费因素 。 丹麦长期以来就拥有 几乎覆盖全部劳动者 (因而在 OECD 的研究中被视为准强制性的) 的 DC 计划 。 其次 , 意大利 、 波兰和瑞典用 NDC 计划取代了其传统的 DB 型公共养老金 ·105· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 计划 。① 再次 , 有些国家在保 留 了 DB 计 划 或 积 分 制 计 划 的 同 时,在 预 期 寿 命 和 养 老金待遇之间引入了关联 因 素 , 如 芬 兰 、 德 国 和 葡 萄 牙 将 根 据 预 期 寿 命 调 整 待 遇水平 。 最后 , 丹麦和法国两国意图将领取养老金的合格条件与预期寿命建立联系 。 在丹麦 , 合格条件是基于对 养 老 金 领 取 年 龄 的 规 定 , 在 法 国 则 要 求 达 到 规 定 的 缴费年数才能领取全额养老金 。② 为了分析这些改革对退休收入水平的影响 , 我们首先必须对未来预期寿命的 不确定程度进行评估 。 这里的分析是基于外推预测法 , 与其他方法 (如生物统计 法) 相比 , 外推法的优势在于对过去的寿命预期有良好的记录 。 数据是采用 7 国 集团 1945—2002 年的分性别死亡率 , 以 5 岁为一个年龄段来分组 。 这里采用标准 的蒙特卡洛模拟方法 , 根据过去死亡率变化的分布来推断未来可能发生的变化 。 表3 . 2 给出了最重要的模拟结果 。 平均而言 ,OECD 国家中 65 岁人群的预 期余命为 15 . 1岁 (男性 ) 和 18 . 7岁 (女 性)。中 位 数 预 测 结 果 表 明, 在 50年 时间内预期余命 将 上 升 约 3 . 5 岁 ,65岁男性和女性的预期余命将分别上升到 18 . 5 岁和22 . 2 岁 。 在最佳的5% 预测分布中 ,65 岁人群的预期寿余将上升5 岁 以上 , 在最糟的 5% 预测分布中则上升约两岁或两岁以上 。 表3 . 2 2002 年时 65 岁退休者的预期余命 ;50 年期的预测分布及变化情况 预测分布 ( 2052) 性别 基线 ( 2002) 5% 25% 中位数 75% 95% 男 1. 5 1 2. 0 1 1. 9 1 1. 8 5 1. 8 0 1. 7 1 预期余命 (年) 女 1. 8 7 2. 3 7 2. 2 8 2. 2 2 2. 1 7 2. 0 9 男 . 0 0 . +5 0 . +4 0 . +3 4 . +2 9 . +2 0 变化 (年) 女 . 0 0 . +5 0 . +4 1 . +3 5 . +3 0 . +2 2 男 8. 0 1 8. 5 1 8. 4 1 8. 3 5 8. 3 0 8. 2 1 预期总寿命 (年) 女 8. 3 7 8. 8 7 8. 7 8 8. 7 2 8. 6 7 8. 5 9 资料来源 : Wh itehous e2007。 注 : 对未来变化的估计是基于七国集团 1945 年以来的经验 , 采用加州大学伯克利分校的 人 类 死 亡 率 数据库和普朗克人口研究所的数据 。 ① 挪威于 2011 年用 NDC 替代了积分制 , 这一改革 的 发 生 晚 于 本 项 研 究 开 展 的 时 间 , 但 OECD在 2011 年出版的著作中有类似的分析 ( Cha .. pI 5)。 ② 在丹麦和法国 , 这些改革的状况是不确定 的 , 因 其 受 制 于 政 治 因 素 或 劳 资 协 定 。 然 而 , 这 里 所 分析的政策已由政府做了宣布 。 ·106· 第三章 殊途同归 : 发达国家的 NDC 和养老金改革方向 SHUTUTONGGUI:FADAGUOJ IADENDCHEYANGLAOI JNGAI G EFANGXA I NG 在继续下面的分析之前 , 首 先 我 们 应 对 有 关 人 们 寿 命 的 两 种 类 型 的 风 险 和 不确定性加以界定 。 第一 个 术 语 “长 寿 风 险” 适 用 于 退 休 期 间 和 劳 动 者 个 体, 即在没有年金 ( D C 计划或收入关联计划所提供的 ) 的情况下 , 由于每个人退休 后能存活多长时间是不确 定 的 , 人 们 可 能 在 有 生 之 年 就 耗 尽 其 退 休 资 产 。 某 个 特定群体的平均寿命也是不确定的 , 这种不确定性被称为 “预期寿命风险 ”。在 退休期间 , 这一风险是由养 老 金 提 供 者 或 年 金 提 供 者 承 担 的 , 但 在 支 付 缴 费 和 领取养老金之间这段时间内人们的预期寿命也可能发生改变 。 有两个养老金权益指标对预期寿命风险的分析很重要 : 一是养老金替代率 , 它反映了每个期间 养 老 金 权 益 相 对 于 个 人 工 资 收 入 的 价 值 ; 二 是 养 老 金 财 富 , 它反映了人们在退休时预期将终身领取的养老金待遇总额 。 在DB 计划和积分制计划下 , 预期寿命风险由养老金提供者 承 担 。 理 论 上 , 无论预期寿命发生什么 样 的 变 化 , 公 共 养 老 金 发 起 人 (即 政 府) 或 职 业 养 老 金 计划发起人 (即雇主 ) 都 会 保 证 支 付 一 定 的 待 遇 水 平 。 当 然 , 最 终 来 说 , 预 期 寿命上升带来的养老金成本 增 加 会 由 纳 税 人 或 企 业 股 东 承 担 。 在 这 些 类 型 的 计 划中 , 无论预期寿命如何变 化 , 替 代 率 都 是 恒 定 的 , 但 养 老 金 财 富 却 随 着 人 们 领取待遇的年数延长 而 增 加 了 。 这 里 DB 计 划 被 用 作 一 种 分 析 的 理 论 基 准。 在 实践中 , 政府和养老金提供 者 经 常 会 改 变 养 老 金 制 度 , 这 意 味 着 寿 命 上 升 的 部 分成本是通过待遇削减的形式由养老金领取者自身承担 。 相反地 , 在 DC计划和 NDC 计 划 下, 预 期 寿 命 风 险 是 由 计 划 成 员 个 人 承 担 。 在退休之时 , 预期寿命的 上 升 会 带 来 待 遇 水 平 的 下 降 。 在 这 些 类 型 的 计 划 中 , 无论相关群体的预期寿 命 如 何 变 化 , 养 老 金 财 富 都 是 恒 定 的 , 但 替 代 率 却 会随着预期寿命上升而下降 (假如领取养老金的年龄保持不变 )。 替代率和养老金财富两个 指 标 提 供 了 评 估 国 家 养 老 金 体 系 的 基 准 。 在 实 践 中 , 国家养老金体系由很多 成 分 构 成 。 对 某 些 成 分 而 言 , 替 代 率 会 由 于 预 期 寿 命的变化而受影响 , 包括 DC 计 划 、NDC 计划和有调整的 DB 计 划; 而 在 无 调 整的 DB 计划和基本养老金计划下 , 替代率一般不会因预期寿命变化而受 影 响 。 在某些案例中 , 家计调查福利和最低保障养老金能够抵消预期寿命变化的影响 。 举例来说 , 如果 DC 养老 金 待 遇 水 平 降 低 , 最 低 养 老 金 权 益 可 能 上 升 。 下 文 的 分析覆盖了退休收入体系的所有成分 。 这两个基准指标是衡量退 休 者 个 人 承 担 预 期 寿 命 风 险 比 例 的 基 础 。 在 每 期 待遇都是确定的情况下 , 个 人 承 担 预 期 寿 命 风 险 的 比 例 为 零 ; 在 缴 费 固 定 而 每 期待遇随着预期寿命的变化而变化的情况下 , 个人承担比例为 100%。 (正式地 , ) 在不同预期寿命情景中 , 养老金财富是用养老金制度的实际参数来计算的 。 图3 . 5 表明不同国家之间预 期 寿 命 风 险 分 担 的 方 式 有 巨 大 差 异 。 该 图 给 出 ·107· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 了在养老金制度与 预 期 寿 命 有 部 分 关 联 的 12个 OECD 国 家 中,退 休 者 个 人 承 担预期寿命风险的比例 。 再 强 调 一 下 , 这 是 针 对 每 个 国 家 包 含 强 制 性 和 准 强 制 性计划在内的整个养老金体 系 进 行 全 面 分 析 的 结 果 。 它 是 基 于 对 工 资 水 平 在 平 均工资的 30%~300% 之 间 的 参 保 人 所 获 养 老 金 权 益 的 计 算 , 这 一 计 算 结 果 是 按照工资收入的分布来加权平均的 。 . 图3 5 强制性养老金计划中预期寿命风险的影响 (退休者个人承担的预期寿命风险的比例 ) 资料来源 : 怀特豪斯 2007。 注 : 图中结果是基于养老金权益和养 老 金 财 富 (采用 OECD 国 家 养 老 金 模 型 来 计 算) 的 加 权 平 均。 在法国 , 合格养老金领取条件与预期寿命之间的关 联 公 式 过 于 复 杂 , 所 以 无 法 对 其 预 期 寿 命 的 影 响 进 行 具有可比意义的计算 。 在挪威 , 由于强制性支柱缴费规模较小 (只 有 2% ),预期寿命延长所带来 的财务成本只有 10% 由退休者个人承担 。 在澳大利亚 , 退 休 者 个 人 承 担 比 例 为 30% , 尽管参保人工资的 9% 进入 DC 计划 , 但家计调查型待遇限制了预期寿命 变化对退休者养老金权益 的 影 响 。 在 匈 牙 利 , 与 预 期 寿 命 没 有 挂 钩 的 收 入 关 联 型公共养老金计划将继续提供大部分退休收入 。 这一频谱的另一端反映了 芬 兰 和 葡 萄 牙 两 国 的 情 况 , 这 两 国 养 老 金 制 度 下 接近 100% 的 都 是 由 退 休 者 个 人 承 担 。 在 波 兰 , 个 人 承 担 的 份 额 甚 至 超 过 100% , 这是其名义账户养老金计算的方式使然 , 退休者预期寿命越短 , 其终身 养老金待遇水平越高 。 因此 , 不同国家中预期寿命 风 险 分 担 方 式 的 区 别 主 要 是 由 一 揽 子 养 老 金 计 划的结构和设计所致 , 而选择 NDC 计划 还 是 其 他 收 入 关 联 养 老 金 计 划 ( D B或 积分制 ) 只是其中的部分因素 。 ·108· 第三章 殊途同归 : 发达国家的 NDC 和养老金改革方向 SHUTUTONGGUI:FADAGUOJ IADENDCHEYANGLAOI JNGAI G EFANGXA I NG 第六节 结 论 本章考察了 OECD 国家 中 常 见 的 三 种 收 入 关 联 型 养 老 金 计 划 的 制 度 设 计 : DB 计划 、 积分制计划 和 NDC 计 划。它 考 察 了 NDC 计划中影响养老金制度的 经济效率和公平性的四个重大优势 , 其中前三个优势如下 : ( 1 ) 待遇是基于参保人 终 身 的 工 资 收 入 , 而 不 是 最 高 或 最 后 几 年 的 工 资 水 平。 ( 2 ) 每增加一年缴费都应带来待遇的增长 。 ( 3 ) 对于在某个年龄提 前 退 休 并 领 取 养 老 金 的 参 保 人 , 其 待 遇 应 受 到 削 减 以反映其可能较长的领取待遇年数 , 类似的 , 对延迟退休者的待遇应予以提高 。 随着预期寿命上升 , 要想保 持 待 遇 水 平 不 变 , 参 保 人 就 必 须 增 加 工 作 和 缴 费 年 数。 本章的讨论刻意避开了关 于 未 来 养 老 金 待 遇 的 融 资 方 式 (即是否实行预筹 积累或实行多大程度的预筹积累 , 抑或实行现收现付制 ) 的激烈讨论 。 原则上 , 本文讨论的三种计划都可以 实 行 完 全 或 部 分 的 预 筹 积 累 或 现 收 现 付 制 , 在 实 践 中 , 这些融资方式也很常见 。 这个问题独立于本章所讨论的问题 。 本章的分析是从参 保 人 个 人 的 角 度 来 考 察 不 同 类 型 的 养 老 金 计 划 。① 因此 本章关注的是经济效率问 题 (养 老 金 制 度 对 工 作 和 储 蓄 的 扭 曲 程 度) 和 公 平 问 题 (选择在不同年龄退休 、 缴费年数不同的参保人应受到公平对待 )。 例如 , 根据最高或最终工资 水 平 来 计 算 养 老 金 的 计 划 会 鼓 励 人 们 在 其 工 资 达到顶峰时即退出劳动力市场 (上列第 1 条 )。 对达到规定缴费年数后继续缴费 不提供更高待遇的计划 , 同样会造成鼓励提前退休的效应 (上列第 2 条 )。 许多 计划对提前退休者的待遇 削 减 幅 度 过 低 , 从 而 造 成 鼓 励 提 前 退 休 的 效 应 , 或 者 对延迟申领养老金者的待遇 增 加 幅 度 过 低 , 从 而 不 能 达 到 鼓 励 人 们 延 迟 退 休 的 效应 (上列第 3 条 )。 事实证明 , 对劳动者工作和退休动机的这些扭曲因素对参 保人个人的退休决策有重大影响 。② 所有这些因素都导致参保 人 个 体 之 间 产 生 了 严 重 的 不 平 等 。 那 些 受 益 于 依 据最高或最终工资收入计算待遇的养老金计划的参保人往往也是境遇较好的人 。 ① 产生影响因素不仅仅包括个人视角 。 很多研究者考察了 养 老 金 计 划 整 体 上 的 状 况 , 参 见 Vad lé- s Pi reo( t 2000);Be ryr( e 2004)andRobl ainoandBodor( 2009) 等 。 囿于篇幅限制 , 这 里 不 对 这 些 文 献 加 以评论 , 本书其他章节对这些文献也有所涉及 。 ② 参见 G rube ra ndW ise(1998,1999);B londla a ndSa crpe tta( 1999);Cas e ta ye l.( 2003); D A dd i , o Kes e , ea n i d Whtehous e2(010)。 ·109· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 此外 , 如果计划通过对计发 待 遇 的 缴 费 年 数 设 限 , 或 对 提 前 退 休 者 的 待 遇 不 予 削减或只是略加削减的方式 来 鼓 励 提 前 退 休 , 那 些 没 有 选 择 尽 早 退 休 的 劳 动 者 就吃亏了 。 NDC 计划在所有这些方面都是良好 做 法 的 例 子 , 但 设 计 合 理 的 DB 计划或 积分制计划同样具有这 些 特 征 。OECD 国 家 养 老 金 改 革 的 效 果 是, 几 乎 一 半 的 国家计算待遇的依据都从最 高 或 最 终 工 资 转 向 了 终 身 收 入 水 平 。 很 多 国 家 都 已 解决了由养老金缴费年数限 制 带 来 的 问 题 , 并 引 入 或 加 强 了 对 提 前 退 休 者 的 待 遇削减规则和对延迟退休 者 的 待 遇 增 长 规 则 。 这 些 重 要 的 改 革 意 味 着 , 从 经 济 效率和公平性的角度 来 说 , 在 几 乎 所 有 的 OECD 国 家, 向 NDC 计划转型所带 来的微观经济收益是微 不 足 道 的 , 甚 至 是 负 的 (如 前 所 述,养 老 金 制 度 的 财 务 稳健性这个 宏 观 经 济 层 面 的 潜 在 收 益 问 题 另 当 别 论 )。仅在4个 OECD 国家 (比利时 、 希腊 、 卢森堡和西 班 牙 ),其养老金制度在上述至少两个方面远未达 到良好惯例 。 而且 , 许多 OECD 国家的退休收入制度根本就不适用 NDC 原则 , 如澳大利亚 、 丹麦 、 爱尔兰 、 荷兰 、 新西兰和英国 。 本章考虑的最后一个问 题 是 : 养 老 金 待 遇 应 该 与 预 期 寿 命 自 动 挂 钩 , 以 便 将寿命延长的成本进行代际分摊 , 从而增强养老金制度的财务可持续性 。 最后这个问题应该与前 面 三 个 问 题 分 开 来 考 虑 , 因 为 在 这 一 问 题 上 , 何 为 最佳惯例或良好惯例并不是 显 而 易 见 的 。 为 什 么 不 应 该 让 临 近 退 休 的 群 体 分 担 其寿命上升带来的部分 成 本 呢 ? 毕 竟 , 寿 命 延 长 是 件 好 事 。 预 期 寿 命 上 升 使 得 人们能活到高寿并且领取更 多 的 养 老 金 , 因 此 寿 命 增 加 的 退 休 群 体 比 起 此 前 的 群体而言享有双重的优势 。 因 此 , 退 休 者 个 人 应 该 承 担 的 预 期 寿 命 风 险 的 最 佳 额度肯定不会等于零 , 但紧 接 着 的 一 个 问 题 是 , 全 部 的 风 险 都 应 该 由 寿 命 增 加 的退休者自己来承担吗 ? 这 个 问 题 是 复 杂 的 , 因 为 所 有 人 的 生 命 周 期 都 包 括 作 为缴费者和作为受益人两 个 阶 段 。 到 底 应 该 使 退 休 待 遇 更 具 确 定 性 , 还 是 使 参 保人工作时支付的缴费额或纳 税 额 更 具 确 定 性 ? 这 里 存 在 一 个 权 衡 和 取 舍 关 系。 不仅如此 , 预期寿命风险仅 仅 是 养 老 金 制 度 所 包 含 的 诸 多 风 险 之 一 。 对 于 DC 计划而言 , 退休收入的价值还受投资风险的影响 。 此外 , 退休收入制度的其 他目标 (例如保证低收入者退休后能维持适当的生活水平 ) 可能是相互冲突的 。 如果为了反映预期寿命的上 升 而 削 减 本 就 微 薄 的 养 老 金 , 可 能 导 致 参 保 人 陷 入 老年贫困的风险 。 总而言之 , 这些因素表明退 休 者 个 人 应 该 分 担 部 分 的 预 期 寿 命 风 险 , 但 不 应让其承担全部的风险 。 如 何 确 定 风 险 代 际 分 担 的 最 优 额 度 , 还 需 要 进 一 步 的 研究 。 ·110· 第三章 殊途同归 : 发达国家的 NDC 和养老金改革方向 SHUTUTONGGUI:FADAGUOJ IADENDCHEYANGLAOI JNGAI G EFANGXA I NG 本章所要传达的最后一 个 信 息 是 , 养 老 金 政 策 的 分 析 不 能 是 碎 片 式 的 , 不 能孤立地看待整个退休收 入 体 系 中 的 某 个 成 分 。 例 如 , 养 老 金 体 系 中 的 收 入 关 联部分可能体现了公平原则 和 经 济 效 率 原 则 , 但 这 种 效 果 很 可 能 被 这 一 事 实 所 瓦解 : 很大一部分劳动力可 能 获 得 家 计 调 查 型 福 利 、 收 入 调 查 型 福 利 或 养 老 金 调查型福利 。 对这部分劳动 力 而 言 , 一 旦 达 到 最 早 的 退 休 年 龄 , 他 们 就 没 有 动 力继续工作 , 为其退休生活而储蓄 , 或者其继续工作或储蓄的动力被大大削弱 。 因此 , 有必要对养老金体系进行全面的政策分析 。 附录 : 养老金待遇与退休年龄选择 附表 3A.1 OECD 国家养老金计划中提前退休者和延迟退休者的待遇 国家 计划 提前退休年龄 待遇削减 (%) 正常退休年龄 待遇增加 (%) T . n . a 67 . 0 . 6-3 6a 澳大利亚 DC 60 — 67 — 奥地利 DB 62M/60F . 4 2 65 . 4 2 比利时 DB 60b 0 65 0 基本/T . n . a 65 加拿大 DB 60 . 7 2 65 . 8 4 基本/T . n . a 65 智利 DC 任何年龄c — 65M/60F — 捷克 DB 60M/59-60F d 5 . 3/. 8 9 e 65M/62-65F d 8 . 9e 基本/T . n . a 67 . 5 6f 丹麦 DC n . a . 67 — 积分制 60g . 4 8 63 10 . 8 爱沙尼亚 DC 60 — 63 — T 62 . 4 8 65 . 7 2 芬兰 DB 62 7 . 2/0 g 65 0/4 . 8h DB 56-60i 0/5 . 0 65 . 5 0 法国 DB(职业 ) 55 . 4 . 0-7 0 j 60 0 德国 积分制 63 . 3 6/0 k 67 6 . 0 希腊 DB 任何年龄/55/60 l 0/. 6 0 m 65 0m DB 63 3 . 6/4 . 8n 65 6 . 0 匈牙利 DC 63 — 65 — 基本/T . n . a 67 冰岛 DB(职业 ) 62 . 7 0o 67 . 6 0o ·111· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 续表 国家 计划 提前退休年龄 待遇削减 (%) 正常退休年龄 待遇增加 (%) 爱尔兰 基本/T . n . a 66M/65F . n . a 基本/T 62 p 67 以色列 DC 67 — 意大利 NDC 任何年龄/61q 2 . 3-2 . 9r 65M/60F 0/. 2 6-2 . 9r 日本 基本/DB 60 6 65 . 8 4 韩国 DB 60 6 65 6 卢森堡 DB 57/60s 0 65 n . a . 最低保障 60t 0 65 0 墨西哥 DC 任何年龄/60t — 65 — 荷兰 基本 . n a . 65 n . . a 新西兰 基本 . n a . 65 n . . a DB 62 3 . 8-4 . 7u 67 . 4 . 9-5 4u 挪威 DC . n a . v 67 — NDC . n a . 65M/60F 4 . 3-4 . 8M/3 . . 7-4 2Fw 波兰 DC n . a . 65M/60F — 葡萄牙 DB 55 4 . 0-6 . 0x 65 . 4 0-1. 2 0y 积分制 60z . 6 5 62 . 6 5 斯洛伐克 DC 60 — 62 — 斯洛文尼亚 DB 58a abb . 1 . 2-3 6 63c c 0bb 西班牙 DB 61 6-7—5dd 65 2 . 0/. 3 0e e T . n . a 65 瑞典 NDC 61 4 . 1-4 . 7 f f 65 . 4 9-6 . 1f f DC 55/61gg — 65 — DB 63M/62F . 4 5hh 65M/64F . 5 2-6 . 5 瑞士 DB(职业 ) 60M/59F i i 2 . 9 j j 65M/64F 2 . 9j j 土耳其 DB . n . a 65 0 英国 基本/DB . n . a 68 1. 0 4kk 美国 DB 62 . 5 0/. 6 7l l 67 . 8 0 资料来源 :OECD2011。 注 :DB= 待遇确定型 ,DC= 缴费确定型 ,T= 目 标 定 位 制 ,n . .= 不 适 用 ( a 不允许提前退休或延迟 领取养老金 ),— =DC 计划下对提前退休或延迟退休者的待遇进行自动调整 。 该表 基 于 长 期 参 数 和 规 则 , 除DC 计划外 , 该表只针对强制性计划 。 在男性和女性养老金领取年 龄 不 同 的 情 况 下 , 用 M/F 表示。数 据用一个小数位表达 。 计算延迟退休待遇时假定最高退休年龄为 70岁。 ·112· 第三章 殊途同归 : 发达国家的 NDC 和养老金改革方向 SHUTUTONGGUI:FADAGUOJ IADENDCHEYANGLAOI JNGAI G EFANGXA I NG a.养老金红利是一次性领取的 , 数额为老年养 老 金 权 益 的 9 . 4% 乘 以 延 迟 退 休 年 数 的 平 方 。 为 便 于 同其他国家比较 , 它是用老年养老金待遇流的百分 比 来 表 示 的 。 两 个 数 值 分 别 是 按 延 退 一 年 和 五 年 来 年 化的 。 近来的改革把这种红利改为 “工作红利 ”, 以便于人们能够在领取养老金的同时继续工作 。 b.缴费满 35 年者可以提前退休且不受精算削减 。 c.提前退休的条件是 DC 待遇至少达到最高目标待遇的 80% , 且替代率至少达到 70% 。 d.女性养老金领取年龄与其抚育子女的数量有关 。 e.对于提前退休的头两年 , 总 累 积 因 子 会 削 减 3 . 6% , 提 前 退 休 两 年 以 上 累 积 因 子 削 减 6 . 0% 。 每 延迟退休一年 , 总累积因子增加 6% 。 所显示数据是对具有完整职 业 生 涯 的 参 保 人 计 算 的 , 其 在 65岁退 休时总累积因子为 67 . 5% 。 f.调整是基于领取养老金之时的预期余命的 倒 数 。2040 年 时 ,68岁退休者的估计预期余命为1. 7 9 年。 g.只要退休者达到了缴费满 15 年的条件 , 公共养老金可以在距离正常退休年龄还有 3 年时领取 。 h.调整适用于在 62~63 岁退休者 。 在收入关联计划中 , 对于在 63~68岁退休的人,每增加一年缴 费可以获得加速累积 , 累积率为工资 收 入 的 4 . 5% , 大 大 高 于 在 其 他 年 龄 退 休 者 的 累 积 率 ( 1.5% )。对 于延迟退休者 , 所显示调整幅度适用于在 68 岁以后退休者 。 i.全额养老金要求缴费满 41 年 。60 岁以后退 休 者 达 到 这 一 缴 费 要 求 就 可 获 得 全 额 待 遇 。 对 于 有 着 长期职业生涯的参保人 , 未满 60 岁退休的年龄 范 围 是 56岁 (在16岁之前进入劳动力市场且缴费满42 年) 到 59岁 ( 17 岁之前进入劳动力市场且缴费满 40 年 ) 之间 。 j.全额待遇要求缴费满 40 年 。 缴费还差 3 年的 , 待遇削减 4% ; 缴 费 差 5 年 的 , 后 面 两 年 待 遇 削 减 5% 。 未满 60 岁退休者待遇削减幅度取决于缴费年数 。 k.缴费满 35 年者可以在 63 岁退休 , 其待遇 削 减 3 . 5% 。 缴 费 满 45年者可以在65岁 (而非67岁) 提前退休且不受精算削减 。 l.缴费满 15 年者可以在 60 岁提前退休 , 缴费满 35年者可以在55岁提前退休,提 前 退 休 待 遇 削 减 幅 度为离 65 岁的年数乘以 6% 。 缴费满 37 年可以在任何年龄退休并领取全额待遇 。 最近宣布的改革把提 前退休年龄限制在了 60岁。 m.延迟退休期间待遇可以得到加速累积 ( . 每年 3 3% , 而较早退休者为 2% ), 但已累积待遇没有增 长。 n.提前退休要求缴费满 37年。 o.不同计划之间调整幅度不同 , 所显示的是典型调整率 。 p.如果缴费年数超过最低缴费要求 10 年以 上 , 可 以 比 正 常 退 休 年 龄 提 前 5 年 退 休 。 如 果 缴 费 年 数 超过全额养老金缴费要求不到 10 年 , 可以比正常退休年龄提前 5 年退休并领取部分养老金 。 q.缴费满 40 年者可以在任何年龄退休 , 缴费满 36 年者可以在 61 岁退休 。 r.提前退休调整的计算是根据政府提供的预计 到 2048 年 的 转 换 系 数 。65岁以上者的转换系数是恒 定的 , 因此延迟退休者的待遇不会增加 。 s.只要实际缴费满 40年 (无论强制还是自愿 ), 年满 57 岁之后随时可以退休 。 t.年满 60 岁提前退休需要满足的条件是缴费满 1250周 (约为 25年)。在 DC计划下如果账户养老 金超过最低养老金 30% 以上 , 可以随时退休领取待遇 。 u.按照政府提供的预期寿命除数数据计算 。 延迟到 70 岁以后退休者可以得到更高的待遇增长 。 v.国内正在讨论是否应该允许账户持有人年满 62 岁以后领取养老金 。 w.对 66~70 岁男性 、60~65 岁女性按照估计的预期寿命 (不分性别 ) 计算 。 ·113· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H x.提前退休调整为 6% , 但对于缴费超过 30 年以上者 , 每增加 3 年缴费 , 养老金被调整的年数 减 少 1 年 。4% 的削减率是对于缴费满 30 年以上者在 3 年期以上额外缴费年份中的平均削减率 。 y.增幅取决于缴费年数 , 缴费在 15~24 年期间增幅为 4% , 缴费超过 40 年增幅为 12% 。 z.提前退休的条件是养老金累积权益超过最低生活保障线 1 . 2 倍以上 。 a a .提前退休年龄为 58 岁 , 条件是缴费满 40 年 以 上 。 提 前 退 休 的 待 遇 削 减 幅 度 是 :58岁退休削减 . 3 6% (每年 ),59 岁退休削减 3% ,60 岁退休削减 2 . 4% ,61 岁退休削减 1 . 8% ,62 岁退休削减 1 . 2% 。 bb.在达到全额养老金年龄之前或之后增加的缴 费 都 会 带 来 累 积 率 的 增 长 。 在 未 满 正 常 退 休 年 龄 而 提前退休者 , 第一年的年度累积率为 3% , 第 二 年 为 2 . 6% , 第 三 年 为 2 . 2% , 第 四 年 为 1 . 8% , 之 后 为 . 1 5% 。 在达到正 常 退 休 年 龄 之 后 延 迟 退 休 的 , 第 一 年 累 积 率 为 3 . 6% , 第 二 年 为 2 . 4% , 第 三 年 为 1 . 2% 。 c c .男性缴费满 20 年可以在 63 岁退休 , 若缴费只有 15 年 , 需年满 65 岁才能退休 。 女性的正常退 休 年龄到 2023 年时将升至 61 岁 , 且要求缴费满 20年。 dd.削减幅度取决于缴费年数 : 缴费 30~34 年削减 7 . 5% , 缴费 35~37 年削减 7% , 缴费 38~39年 . 削减 6 5% , 缴费 40 年以上削减 6% 。 e e .待遇增幅取决于缴费年数 : 缴费不足 40 年增加 2% , 缴费满 40 年以上增加 3% 。 f f .隐性调整幅度是按照年金计算方法计算的 , 采用 2040 年预期死亡率 、1 . 6% 的法 定 贴 现 率 , 养 老 金按照工资增长率减去 1 . 6% 的比率调整 。 还 考 虑 到 在 领 取 养 老 金 之 前 早 夭 者 的 账 户 资 产 分 配 , 依 据 相 同的死亡率计算 。 gg.在强制性 DC 计划 (积累制养老金 ) 下可以 在 61岁 提 前 退 休,在 准 强 制 性 DC型职业养老金计 划下可以在 55 岁提前退休 。 hh.全额养老金要求缴费满 44年 (男性 ) 或 43年 (女性)。 对 于 具 有 完 整 职 业 生 涯 的 参 保 人 而 言, 6 . 8% 的提前退休待遇削减中约有 2 . 3 个百分点反映了每个缺失的缴费年份 , 精算调整是剩余的 。 i i.不同计划的提前退休规定是不同的 , 这些是法定的最低规定 。 j j.个人累积权益在退休时转换为年金 。6 . 5 岁退休者的年金率会降 至 6 8% 。 每 提 前 退 休 一 年 , 年 金 率会降低 0 . 2 个百分点 。 对延迟退休的待遇调整 , 不 同 计 划 可 以 自 行 制 定 规 则 , 但 政 府 的 指 导 性 意 见 是 每延迟一年待遇调整幅度同样为 0 . 2 个百分点 。 kk.现在对延迟退休的奖励形式是允许一次性领 取 延 迟 养 老 金 加 利 息 , 而 不 仅 限 于 养 老 金 增 长 的 形 式。 l l.提前退休头三年的削减幅度为 6 . 67% , 此后年份削减 5% 。 参 考 文 献 Bl öda l ,Sve inbö jrn,an t dSea fnoSc arpt eta.1999. “ T heRei trementDei c- i soninOECDCount ris e ”W . ori kngPapr e 202,Economc isDepr atment,Organ- i sat ionf orEconomi cCo- o pr eai tonandDevl eopment,Pai rs. 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Wh itehous e ,Edwar . dR 2007. “ Lie f-Expec tancyRi skandPens ions: Who Ber astheBurden?” OECDSoc ial,Empo lymentandMir gai tonWori kngPapr e 60,Orgai nst aionf orEconomcC i o-opr eai tonandDeve lopment,Pai rs. Wh itehoue s ,Edwar ., dR AnnaCi rsi tnaD A dd io,Raf alChomik,andAn- r dewRei lly.2009. “TwoDea c de sofPeni sonReo frm: WhtH a asBeenA- ch ievedand WhtR a eman ist oBeDone?”Gee nvaPape rsonRs ikandInu s - r ane: c Is sue sandPrat cie3 c 4:51- 535. ·116· 评论一 马雷克 · 戈拉 * 养老金领域面临的问 题 是 , 起 初 (例如一百多年前社会保障的关键概 念诞生之时 ) 旨在帮助年 迈 工 人 的 一 种 设 计 , 演 变 成 了 一 种 在 生 命 周 期 中 进行收入配置的不合理制 度 。 人 口 变 化 对 社 会 思 维 和 经 济 思 维 产 生 了 关 键 的影响 。 所有现行养老金制度都不是人为有意如此设计的 , 而是在僵化的 、 不能适应情况变化的制 度 环 境 中 , 由 人 口 结 构 的 变 化 所 导 致 的 。 开 弓 没 有 回头箭 , 我们不能推倒重来 。 因此 , 我们力图恢复养老金制度的可持续性 , 希望借此摆脱养老金制度的困境 。 然而 , 鉴于特定的社会条件和经济约束 , 这一努力能否成功还很难 说 。 或 许 唯 一 可 行 的 就 是 通 过 改 革 使 得 现 行 养 老 金制度中性化 。 如果是 这 样 , 就 有 必 要 对 养 老 金 经 济 学 的 基 本 概 念 、 养 老 金制度所追求的社会目标在现时代的含义进行反思 。 有关养老金的经济知识已 经 层 出 不 穷 。 在 本 书 第 一 章 , 怀 特 豪 斯 根 据 最佳的经济知识 , 对考察养老金制度提供了浓缩而全面的评估方式 。 然而 , 这种知识主要是针对个人 和 私 人 团 体 计 划 的 , 而 本 章 中 这 一 概 念 被 用 于 探 讨公共养老金 。 针对社会 (公 共) 制 度 安 排, 我 们 缺 乏 明 晰 的 概 念, 这 正 是讨论公共养老金制度 时 会 遇 到 困 难 的 原 因 之 一 。 通 常 认 为 , 只 有 现 收 现 付制融资的养老金计划才是公共的 , 而 “真正的 ”DC 型计划是私人的 、 必 须有基金积累的 。① 采用这种思维模式通常会把我们引向死胡同 。 我们在思 考养老金问题时通常把现收现付制和 DC 制对立起来 , 然而 , 跟私人 DC计 划相比 , 覆盖了全部 劳 动 力 的 DC 计 划 就 变 成 了 公 共 计 划, 与 其 他 公 共 制 度有更多的相似之处 。 怀特豪斯对 OECD 成员国所采取 的 旨 在 使 养 老 金 制 度 合 理 化 的 改 革 措 施进行了全面的评估 , 分析了非积累制下的三种可能安排 :DB 计划 、 积分 制计划 、NDC 计划 。 他雄辩地指出 , 这 些 不 同 制 度 虽 然 不 是 完 全 相 同 , 但 原则上是相似的 (当然 , 前提是这些制度得以合理设计和妥善管理 )。 在他 * 马雷克 · 戈拉是华沙经济学院教授 , 欧洲学院访问教授 , 波恩劳工研究所研究员 。 ① 因此 , 压缩养老金体系的现收现付制成分 、 实施养老基金积累制就被认为是养老金私有化 。 ·117· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 看来 ,NDC 确实是一个良好的改革思路 , 但另外两种制度也能达到殊途同归的 效果 。 他举例说明 , 那些没有采纳 NDC 计划的国家在其现行框架下进行的参数 式改革也有助于恢复其养 老 金 制 度 长 期 的 财 务 可 持 续 性 。 但 显 而 易 见 的 是 , 实 际上主要是那 些 用 NDC或 FDC 计划 (或两种计划的混合形式 ) 取代了传统 DB 计划的欧盟国家 , 才真正成功地降低了预期养老金支出 (参见欧盟委员会 2009)。 怀特豪斯在分析三种养老 金 制 度 的 不 同 特 征 时 , 没 有 考 虑 到 劳 动 力 跨 国 流 动这个重要问题 。 传统的养 老 金 制 度 非 常 复 杂 , 养 老 金 权 益 几 乎 不 可 能 进 行 跨 国转移 , 打算移民他国的工人 无 法 事 先 得 知 这 种 迁 徙 会 对 其 未 来 养 老 金 收 入 产 生什么影响 。 而且 , 由于国家 养 老 金 制 度 永 远 都 在 变 化 之 中 , 即 便 工 人 能 够 根 据现行制度计算出这种影响 的 大 小 , 未 来 的 制 度 调 整 可 能 使 得 情 况 发 生 根 本 的 变化 。 于是 , 工人面临着参加 国 家 养 老 金 制 度 所 带 来 的 不 可 转 移 风 险 , 不 仅 在 传统制度下是 这 样 , 在 改 革 后 的 DB 计 划 或 积 分 制 计 划 下 同 样 如 此。 实 际 上, 对养老金制度采取的 改 革 越 多 , 制 度 就 会 变 得 愈 加 复 杂 。 无 论 DB 计划还是积 分制计划都不可能降低这种 风 险 , 而 创 立 一 个 泛 欧 养 老 金 制 度 的 目 标 也 不 过 是 空中楼阁 。 只有 NDC和 FDC 制度才能给欧洲带来解决养老金转移难题的机会 , 在割裂的欧洲劳动力市场上促进劳动力流动 。 怀特豪斯讨论了养老金制度造成的扭曲 , 并比较了不同制度下的扭曲程度 。 我想更进一步 , 对下面这个 案 例 展 开 讨 论 。 假 定 一 名 工 人 向 公 共 养 老 金 制 度 缴 纳100 欧 元,如 果 是 在 DB 计 划 或 积 分 制 计 划 下,这 笔 缴 费 并 不 会 为 这 名 工 人 产生一笔明确的债权 , 这 名 工 人 就 不 会 感 觉 到 有 何 债 权 效 果 ( eff ect),或仅有 模糊的感觉 。 而在 NDC和 FDC 计 划 下,这 名 工 人 缴 纳 同 样 的 数 额, 但 却 能 产 生明确的债权效果 。 假定在 四 种 制 度 安 排 下 , 缴 费 所 带 来 的 经 济 效 益 都 是 相 同 的 ( 100 欧元 +x%),那 么, 在 四 种 制 度 下 的 扭 曲 程 度 是 否 相 同? 我 对 此 感 到 怀疑 , 因为还存在着透明度的问题 。 怀特豪斯的结论认为既然 各 种 可 能 的 改 革 选 择 都 会 产 生 殊 途 同 归 之 效 , 那 么我们就应该继续遵循我们 历 史 沿 革 下 来 的 任 何 制 度 。 但 这 些 不 同 制 度 真 的 如 作者所说都能够产 生 殊 途 同 归 之 效 吗 ? 劳 动 力 流 动 性 问 题 表 明 事 实 并 非 如 此 , 还有其他原因也能证明这 一 点 。 这 里 我 们 谈 及 养 老 金 问 题 的 本 质 。 我 承 认 不 同 的养老金制度安排在数学 原 理 上 都 是 相 同 的 , 不 仅 如 此 , 我 还 认 为 这 同 样 适 用 于覆盖全部劳动力的 DC 计划 (虽 然 是 完 全 积 累 制, 但 因 其 覆 盖 了 全 部 劳 动 力 而成为公共计划 )① 。 按照戈拉和帕尔 默 ( 2004) 的 定 义 , 我 称 其 为 FDC 计 划。 ① “公共 ” 一词的拉丁文意思是社会的 , 即覆盖全体人口的 ; 而 “私人 ” 则意 味 着 个 人 选 择 和 个 人 责任 (风险 )。 ·118· 第三章 殊途同归 : 发达国家的 NDC 和养老金改革方向 SHUTUTONGGUI:FADAGUOJ IADENDCHEYANGLAOI JNGAI G EFANGXA I NG 参与公共养老金制度意味着在当前就购买了未来 GDP 的一个部分 。 如果今天的 缴费占 GDP 的份额跟未来所领待遇的份额相等 , 那么这种养老金制度 (如果适 用于所有参保人 ) 就 不 会 产 生 赤 字 , 从 而 可 被 视 为 是 中 性 的 ( SeeGor a2003, 2009)。 平均替代率 ( z) 可以表达为下式 : 1 Z =C d 其中 ,C 是实际缴费率 ,d 是人口赡养率 (每个工人供养的退休人数 )。撇 开海外投资因素 , 预筹积累 制 并 不 会 改 变 这 一 基 本 公 式 。 这 个 公 式 适 用 于 任 何 一种养老金制度安排 。 但这个 公 式 是 否 可 以 使 我 们 下 结 论 说 各 种 不 同 的 改 革 路 径都会殊途同归 , 正如怀 特 豪 斯 所 认 为 的 那 样 ? 不 一 定 。 众 所 周 知 , 特 殊 的 养 老金制度安排会产 生 不 同 的 外 部 性 (正 面 的 或 负 面 的),因此会面临不同的风 险 , 无论在个体层面还是 在 宏 观 经 济 层 面 。 积 累 制 (在一定假设条 件 下) 能 够 产生正的外部性 , 从而促进 经 济 增 长 , 特 别 是 在 追 赶 型 经 济 体 中 尤 其 如 此 。 但 在不同的制度安排下 , 政治风险 (特别是在国家面临高额赤字和债务的情况下 ) 的分布也是不均衡的 。 可见 , 不同的改 革 路 径 并 不 都 会 带 来 相 似 的 结 果 , 这 主 要 是 因 为 NDC和 FDC 能够事先降低参保人的养老金预期 。 对于那 些 刚 开 始 职 业 生 涯 或 在 职 业 生 涯中期的年轻参保人来说 , 坏 消 息 是 养 老 金 替 代 率 (未来养老金待遇与工资收 入的比率 ) 将会降低 。 在 DB 计 划 和 积 分 制 计 划 下, 必 须 通 过 政 治 决 策 来 调 整 养老金制度 , 使其适应当前 和 预 期 的 人 口 结 构 。 除 非 提 高 退 休 年 龄 , 人 口 结 构 的变化会导致养老金降低 , 无 论 在 何 种 养 老 金 制 度 设 计 之 下 都 是 如 此 。 发 布 这 种坏消息是具有政 治 风 险 的 , 因 此 政 治 家 通 常 都 会 尽 可 能 地 拖 延 其 发 布 时 间 。 因此 , 劳动者只有事后才会得知这种消息 , 从各种可能的视角 (无论是社会的 、 心理的 、 政治的还是经济的 ) 来看 , 这种状况无疑是更加糟糕的 。 也许人们会说政治家总 是 能 够 介 入 公 共 养 老 金 制 度 , 改 变 其 制 度 规 则 。 这 倒是事实 , 但在 DB 计 划 和 积 分 制 计 划 下,规 则 构 成 了 制 度 的 一 部 分,规 则 必 须保证制度能够运转 。 而 在 NDC和FDC 计 划 下,养 老 金 制 度 无 须 政 治 家 的 决 策就能够运转 。 不仅 如 此 , 在 NDC 计 划 下, 政 治 家 并 没 有 动 机 去 干 预 制 度 运 行 , 因为 NDC 计划能够自动地把未来替代率降低到可持续性的水平 , 而这正是 养老金改革的目标 。① ① 在F D C 计划中 , 政治家有强烈的动机采取干预行动 , 但不是因为 待 遇 水 平 ( 从而也不是因为总 支出水平 )。FDC 要求采取权责发生制会计制度 , 这在政治 上 并 不 便 于 操 作 (即非 “政 治 友 好 型 ”),而 在其他制度安排下 , 可通过采取现金核算的方式来掩盖养老金制度的债务 。 ·119· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H “我们努力改变养老金制度是因为它太过慷慨 ”, 这听起来是恐怖的 。 “养老 金改革是为了保护人们在其生命周期中工作阶段的利益 ”, 这听起来仍然是悲哀 的 。 即便是最正直 、 最负责任的 政 治 家 都 不 能 够 简 单 直 白 地 将 这 一 信 息 告 诉 人 们 , 因为实际的改革选择 是 公 众 所 不 能 接 受 的 。 这 是 DB 计划和积分制计划无 法解决的问题之一 , 而 NDC和FDC 能 够 解 决 这 个 问 题,但 仍 然 要 承 担 不 小 的 政治风险 。 不同改革路径并非并行 不 悖 的 。 如 果 我 们 记 住 这 一 点 , 即 试 图 固 化 传 统 的 养老金制度是徒劳无益的 , 唯 一 可 行 的 目 标 是 使 之 中 性 化 , 那 么 我 们 所 分 析 的 几种制度 ( D B 制 、 积分制 、NDC和 FDC) 可 以 分 成 两 组 : 一 组 是 酌 情 调 整 的 制度 (需要政治决策 ), 它们都是事后才调整养老金权益 ( D B 制和积分制 );一 组是自运 行 制 度 (无 须 政 治 决 策),它们都是事先调整养老金预期 (NDC和 FDC)。 这两组制度尽管理论上可 以 被 证 明 是 非 常 相 似 或 完 全 相 同 的 , 但 在 现 实 中 有着巨大差别 : 自运行制度 能 够 自 动 恢 复 代 际 均 衡 , 而 酌 情 调 整 的 制 度 虽 然 也 能够做到这一点 , 但其难 度 要 大 得 多 , 它 要 求 人 们 (政治家的选民) 不 再 相 信 圣诞老人的礼物 , 并允许政 治 家 大 幅 削 减 其 养 老 金 水 平 或 提 高 其 退 休 年 龄 , 或 同时采取这两种措施 ; 自运 行 制 度 不 会 阻 碍 劳 动 力 流 动 , 而 相 机 调 整 的 制 度 会 阻碍劳动力流动 ; 自运行制 度 易 于 为 参 保 人 所 理 解 , 而 酌 情 调 整 的 制 度 通 常 很 复杂且不透明 ; 自运行制度 对 所 有 参 保 人 一 视 同 仁 , 而 相 机 抉 择 的 制 度 为 各 种 特权敞开了大门 。 两组制度的上述差别中 , 最 后 一 点 值 得 深 入 讨 论 。 传 统 上 , 正 如 酌 情 调 整 的制度设计中 所 反 映 的 那 样 , 收 入 配 置 和 收 入 再 分 配 两 个 目 标 是 并 行 不 悖 的 (这里所指的收入分配指同 龄 群 组 内 部 的 横 向 分 配 )。设计一种旨在扶助年迈工 人 (在今天指那些活到八九十岁高龄的人 ) 的制度是合理而可行的 。 但现如今 , 人们在 60 多岁就开始申领待遇 , 这意味着社会保障制度设计的初衷已经不符合 今天的现实情况 。 养老金制 度 仅 仅 是 收 入 配 置 机 制 , 如 欲 使 其 兼 具 收 入 再 分 配 功能 , 就必然降低其制度效 率 。 要 使 得 这 个 问 题 中 性 化 , 意 味 着 把 现 行 的 公 共 养老金制度转变成为一种 纯 粹 的 收 入 配 置 机 制 。 收 入 再 分 配 目 标 (在发达国家 是非常必要的 ) 可以 而 且 应 该 用 一 般 税 收 来 融 资 。① 自运行制度能与这一观点 完美地匹配 , 而酌情调整的制度则不然 。 ① 不使用养老金制度而用一般税收作为提供 再 分 配 的 渠 道 , 这 种 做 法 是 合 乎 理 性 的 选 择 , 其 理 由 如下 : 再分配基数比较大 ; 劳工不 必 承 担 全 部 成 本 ; 税 收 是 累 进 式 的 , 即 富 人 向 再 分 配 机 制 贡 献 更 多 ; 再分配的目标对象可以根据社会需求的变化而灵活 调 整 。 把 收 入 再 分 配 成 分 独 立 出 来 有 助 于 人 们 观 念 的 转变 : 不再把缴费视为税收 , 而是视为养老储蓄 , 但需要一定时间来实现这种转变的内在化 。 ·120· 第三章 殊途同归 : 发达国家的 NDC 和养老金改革方向 SHUTUTONGGUI:FADAGUOJ IADENDCHEYANGLAOI JNGAI G EFANGXA I NG 设计未来养老金制度的一个 最 佳 办 法 是 找 到 能 够 分 别 达 致 不 同 社 会 目 标 的 1) 旨 在 实 现 收 入 配 置 的 N 恰当而有效的机制 :( DC和FD 2) 用 一 般 税 收 C; ( 来为收入再分配目标融资 ;( 3 ) 对于 80 岁以上高龄老人的非缴费型津贴 。 如果 我们试图通过一种方案来 同 时 实 现 上 述 三 个 目 标 , 其 结 果 就 是 观 念 的 混 乱 , 导 致我们无法找到解决问题的有效方案 。 怀特豪斯还讨论了不同养 老 金 制 度 下 由 谁 来 承 担 风 险 的 问 题 。 这 也 是 我 最 后要讨论的一个重要问题 。 这 一 问 题 显 然 应 归 因 于 公 共 制 度 。 如 果 我 们 还 停 留 在一种对何为公共制度 (全覆盖 )、 何为私人制度 (个人决策 、 责任自负 ) 不加 区分的混乱框架中 , 我们就 不 可 能 得 出 正 确 的 结 论 。 这 一 区 别 至 关 重 要 。 在 私 人制度中 , 风 险 是 由 计 划 成 员 或 计 划 发 起 人 (雇 主) 承 担 的; 在 公 共 制 度 中, 风险是由全体劳动力承担 , 而 这 体 现 为 发 起 人 的 职 责 。 每 个 人 都 同 时 处 在 这 两 种关系里面 ; 每个人都既 是 计 划 成 员 (作 为 工 人) 又 是 计 划 发 起 人 (作为生产 者)。 参与的个人化 (不要与私有化混淆 ) 并不会改变这种关系 。 个人生命周期中消费的 分 配 也 是 一 个 重 要 问 题 。 然 而 , 提 出 这 一 问 题 的 正 确方式是 , 个人应在生命中 的 哪 个 阶 段 承 担 风 险 , 在 作 为 工 人 的 阶 段 还 是 作 为 退休者的阶段 ? 个人可能面 临 缴 费 太 少 的 风 险 , 为 避 免 这 种 风 险 的 发 生 , 社 会 应立法规定一个能够带 来 合 理 待 遇 水 平 的 充 足 缴 费 率 , 而 “合理待遇水 平” 的 定义就成为一个公共选择 问 题 。 个 人 可 能 面 临 着 太 早 开 始 领 取 待 遇 的 风 险 , 社 会对此应立法规定一个申 领 养 老 金 待 遇 的 最 低 年 龄 。 然 而 , 这 两 个 决 策 都 与 养 老金制度本身的类型和设计无关 。 养老金制度就其普遍存 在 的 形 式 而 言 , 已 然 丧 失 了 其 最 初 的 社 会 目 标 ——— 扶助年迈工人的历史初衷 。 如 今 这 一 观 念 已 渐 行 渐 远 。 养 老 金 制 度 的 存 续 既 是 由于其制度惰性所致 , 也是 由 于 我 们 都 倾 向 于 相 信 圣 诞 老 人 的 存 在 。 国 家 养 老 金制度已成为一个陷阱 , 而 DB 制和积分制安排使得我们继续停留在这个陷阱 中 , 即使我们采取旨在增强 其 可 持 续 性 、 减 轻 其 扭 曲 性 的 合 理 化 改 革 措 施 , 也 不能使我们跳出这个陷阱 。 正 如 怀 特 豪 斯 这 篇 文 章 表 明 , 沿 着 这 种 改 革 路 径 下 去确实能够产生一定的 效 果 。 然 而 , 如 果 我 们 想 真 正 解 决 问 题 , 最 好 还 是 选 择 NDC或 FDC(或同时采取这 两 种 制 度 )。不 同 的 改 革 模 式 不 可 能 殊 途 同 归, 长 期来看 , 其改革效果可能是大相径庭的 。 参 考 文 献 Eur o peanCommi sso in.2009.Sut sai n ab ili tyRepot2 r 009.Brus sel s :Eu- o r peanComms iso in. ·121· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H Gór a ,Mae rk.2003. “ R e inr toduc in n gIte rgene rai tonlE a qi ulb iru i m:Key Conc ept sbei hn h dt eNewPoi lshPeni sonSyt sem”( rev.).Wl ii lamDai vdsonI n- t siu tteWork ingPape r574,Unv ies riyo t fMici hgan,AnnArbor. ———— . 2009. “ Syse t myemer yta lnewk r ajc ahU i niEuroe pjs kie j:P o rblemy i k ier u nk i zma in.”InEurope jskiModlS e pł oec zny:D ' s owiadz cei naiP rzs yzło' ' s c ,ed. Dai rus zK.Roa sti.War szawa:Pos lkeW i ydawni ctwoEkonomi czne( PWE). Gór a ,Mar ek,andEdwardPa l mer.2004. “ Shf itn i gPes rpc etv iesinPen- i sons.”IZADi scus sionPapr1 e 369,Ins tit utef ort h t eSudyo fLabor( IZA), Bonn. ·122· 评论二 克日什托夫 · 哈格梅赫 * 第二章分析了意大利 、 拉脱维亚 、 波兰和瑞典四国 NDC 改革 , 第三章 考察了 OECD 国家实 施 的 其 他 改 革 , 这 两 章 都 给 我 们 提 供 了 丰 富 的 信 息 , 让我们能够洞悉这些改革 的 实 质 及 其 影 响 。 所 有 这 些 改 革 都 致 力 于 在 养 老 金体系的公共支柱中建立 一 种 沿 用 现 收 现 付 融 资 方 式 、 完 全 收 入 关 联 的 养 老金制度 , 即养老金待遇是 依 据 参 保 人 终 身 缴 费 记 录 的 调 整 后 收 入 来 计 算 的。 在这两章中作者 分 析 了 养 老 金 的 计 发 方 式 , 考 察 了 养 老 金 计 划 的 结 果——— 即待遇水平和退休前工资收入被退休金替代的程度 (替代率 )。 作者 考察了不同的改革路 径 (例 如, 依 赖 纯 粹 收 入 关 联 的 待 遇 公 式, 即 养 老 金 等于累积率乘以缴费年 数 、 终 身 缴 费 记 录 的 平 均 调 整 后 收 益 ; 采 用 积 分 制 计划 ; 实行 NDC 改 革), 发 现 这 些 改 革 虽 然 路 数 不 同, 但 结 果 却 是 相 同 的。① 与那些允许 排 除 低 收 入 时 期 (如 参 保 人 职 业 生 涯 的 早 期 阶 段) 的 DB 计划相比 , 依据调整后终 身 收 入 或 缴 费 来 计 算 养 老 金 , 会 导 致 养 老 金 水 平 和替代率降低 。 这种养 老 金 削 减 不 是 均 等 的 , 其 具 有 再 分 配 效 应 。 那 些 在 职业生涯早期阶段收入较低 、 收入模式不确定的参保人正是改革的受损者 。 很容易看出 , 养老金水平不仅取决于工资收入总额及对应的终身缴费记录 , 还取决于参保人职业生涯 中 的 收 入 和 缴 费 何 时 开 始 收 到 和 支 付 。 那 些 职 业 生涯中收入流较为稳 定 的 参 保 人 能 够 获 得 较 高 的 养 老 金 和 替 代 率 , 而 那 些 虽然终身收入 (未 调 整) 总 额 和 缴 费 额 相 同,但 在 推 迟 数 年 后 才 开 始 工 作和缴费的参保人 只 能 获 得 较 低 的 养 老 金 和 替 代 率,尽 管 其 收 入 高 于 前 者。 那些为了接受更高级别 教 育 而 推 迟 工 作 和 缴 费 生 涯 的 参 保 人 能 够 从 高 收入中弥补其未来养 老 金 待 遇 的 损 失 ———假 如 其 人 力 资 本 投 资 的 收 益 足 够 * 克日什托夫 · 哈格梅赫现任国际劳工组织 ( ILO) 社会保障部政策开发与研究组组长 。 ① 希琼 ( 1999) 多年前就指出了这一点 。 ·123· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 高的话 。 与此相反的情况是 , 那 些 在 年 轻 时 不 得 不 努 力 寻 找 一 份 有 社 会 保 障 覆 盖的正式工作的劳动者 (这 些 人 所 能 找 到 的 工 作 通 常 是 不 稳 定 的) 很 难 有 机 会 用职业生涯后期的较高收 入 弥 补 其 养 老 金 损 失 。 同 样 地 , 那 些 不 得 不 照 顾 子 女 的劳动者 (通常是女性 ) 往 往 有 段 时 期 曾 退 出 职 场 , 做 兼 职 工 作 或 休 产 假 , 这 些人的养老金也很难从未来的较高收入中得到补偿 。 对参保人各种原因导致的缴费空档 , 所有养老金计划 (包括 NDC 计划) 都采 纳了多种形式的视同缴费来弥补其养老金损失 。 在第二章所考察四个国家的 NDC 计划中 , 有三个国家所给予的补偿仅仅是参保人未来养老金权益损失的很小一部 分 。 只有瑞典是例外 , 其对参保人养老金权益损失的补偿比例高于其他三国 。 NDC 计划和 FDC 计划 都 跟 其 他 任 何 形 式 的 纯 粹 收 入 关 联 计 划 (养老金是 根据调整后终身收入计算 ) 一 样 , 不 是 仅 仅 把 劳 动 力 市 场 上 的 收 入 差 别 传 递 给 养老金差别 。 相反 , 收入差别 实 际 上 是 被 放 大 了 : 养 老 金 水 平 的 差 别 比 收 入 水 平的差别更大 。① 也许可以说为参保人建立了实际个人账户的 FDC 计划缺少分配性特征 , 但 现收现付制融资的 NDC 计划却未必如此 。 参保人缴费所获的收益并不相同 , 这 取决于其职 业 生 涯 中 较 高 的 缴 费 是 何 时 支 付 的 。 与 此 同 时 , 实 际 缴 费 变 成 了 “大锅饭 ”, 这就可能导致再 分 配 的 发 生 , 即 从 那 些 职 业 生 涯 早 期 收 入 和 缴 费 水 平相对较低的参保人 , 向那些 从 职 业 生 涯 开 始 就 享 有 较 高 收 入 的 参 保 人 所 进 行 的再分配 。 对于参保人职业生 涯 的 收 入 模 式 与 其 最 终 养 老 金 水 平 之 间 的 关 系 具 体为何 , 还需要进行更加深入的研究 , 否则我们不能简单地宣称 NDC 计划和类 似的现收现付计划一样提供了横向的公平 、 公正和透明的再分配 。 第二章和第三章对不同改革 的 分 析 和 评 估 主 要 关 注 改 革 如 何 增 强 计 划 长 期 的财务可持续性及 改 革 对 劳 动 者 工 作 和 缴 费 的 潜 在 经 济 激 励 效 应 。 对 于 后 者 , 激励效应被视为明显的 。 持久期 ( dua rti on) 和缴费额之间 、 退休年龄和养老金 水平之间的正向关联更为 显 著 。 人 们 通 常 认 为 , 待 遇 水 平 的 充 足 性 取 决 于 法 定 最低退休年龄之外的个人退休决策 , 而在 NDC 计划中没有必要规定一个固定的 “最终 ” 退休年龄 , 因为对参保人的退休年龄选择可赋予极大的灵活性 。 但问题 在于 , 现实中 NDC 计划对延迟退休的强激励效应未必像人们预期的那样能够得 到充分发挥 , 因为还有其他很 多 因 素 都 会 影 响 到 老 年 劳 动 者 能 否 被 雇 用 或 还 能 被雇用多久 。 对老年劳动者 受 雇 机 会 的 影 响 因 素 包 括 : 劳 动 力 市 场 的 整 体 情 况 和失业率的高低 ; 老年劳动 者 的 健 康 状 况 , 而 这 在 很 大 程 度 上 取 决 于 劳 动 者 工 ①近来的一项研究 ( Lewandowsi k 2011) 分析了波兰 养 老 金 制 度 在 现 收 现 付 制 和 积 累 制 支 柱 之 间 按不同比例分配缴费的情况下所能产生的不同替代率 , 从而证明了这一点 。 ·124· 第三章 殊途同归 : 发达国家的 NDC 和养老金改革方向 SHUTUTONGGUI:FADAGUOJ IADENDCHEYANGLAOI JNGAI G EFANGXA I NG 作生涯中的工作条件 ; 劳动 者 家 庭 状 况 , 例 如 有 生 病 的 家 庭 成 员 需 要 护 理 ; 老 年劳动者的生产力 , 这取决于 劳 动 者 是 否 有 机 会 进 行 终 身 学 习 以 跟 上 技 术 进 步 的要求 ; 雇主的态度和选择 。 尽 管 老 年 劳 动 者 可 能 有 强 烈 的 动 机 继 续 工 作 , 但 他们可能被迫退出劳动力市 场 并 陷 入 养 老 金 不 足 的 维 持 生 计 的 贫 困 境 地 。 一 个 日益明显的事实是 , 即便在 NDC 计划中也需要提高法定最低退休年龄 , 因为如 果雇主知道雇员可 以 在 任 何 时 候 决 定 退 休 , 就 可 能 不 愿 意 继 续 留 用 老 年 雇 员 , 或者不愿意投资于老年雇员的培训 。 第二章和第三章较少涉 及 养 老 金 制 度 的 核 心 目 标 : 防 止 老 年 贫 困 , 为 老 年 人提供最低收入保障 , 为养老 金 领 取 者 提 供 收 入 替 代 以 使 其 能 够 维 持 适 当 的 生 活水平 。 养老金待遇充足性 的 概 念 关 系 到 养 老 金 制 度 整 体 上 是 否 (或多大程度 上 ) 成功地实现其政策目 标 。 在 制 定 政 策 的 过 程 中 , 待 遇 水 平 不 能 仅 仅 是 一 个 “内生变量 ”, 它是衡量政策目标是否实现的重要指标 。 养老金改革从待遇公式中除 去 了 旨 在 保 护 低 收 入 者 和 职 业 生 涯 较 短 者 免 于 老年贫困的某些再分配 因 素 。 一 个 显 然 的 事 实 是 , 在 任 何 DC 型或类似的养老 金计划中 , 都没有内 置 的 保 障 机 制 使 得 待 遇 水 平 能 够 达 到 充 足 性 的 政 策 目 标 。 在这些缴费率和收益率既 定 的 计 划 中 , 养 老 金 替 代 率 会 有 所 下 降 , 除 非 计 划 成 员随着预期寿命上升而相应 地 延 迟 退 休 。 这 种 待 遇 下 调 机 制 是 作 为 自 动 财 务 稳 定器而运行的 , 然而它也可 能 成 为 一 个 陷 阱 : 如 果 承 诺 的 待 遇 水 平 下 降 到 不 敷 养老之需 , 利益相关人为养老金制度融资的意愿会被销蚀 。 在第二章,作者宣称在实施了 NDC 计划的四个国家, “具有完整职业生涯和中 5 等收入水平的工人有望获得6 %的毛收入替代率”。这一说法的主要问题在于那种能 5年工作生涯中持续缴费的 “ 够在长达4 具有完整职业生涯的工人” 可能根本就不存 在,那种工人无论在目前还是将来都不能代表劳动力市场的普遍或平均状况。 在NDC 计划中有两个参数能够提高养老金替代率 : 一是收益率 , 二是缴费 率 。 这两个参数都是可以提 高 的 , 不 知 道 为 什 么 第 一 章 作 者 会 认 为 固 定 缴 费 率 应该成为 NDC 计划的 “基石 ”。① 为了实现预防老年贫困的 目 标 , 对 再 分 配 性 的 待 遇 确 定 公 式 应 予 保 留 或 恢 复 (并采取其他办法来保证财务可持续性 ), 或确保在整个养老金体系中设立了 强大的非缴费型收入保障 机 制 , 如 基 本 的 公 共 养 老 金 , 无 论 是 普 惠 性 的 还 是 家 计调查式的 。 不幸的是 , 正如第三章中给出的警告 , 在实施了 NDC 或类似改革 的国家 , 迄今为止现有的老 年 收 入 保 障 机 制 看 上 去 并 不 健 全 , 因 此 这 些 国 家 还 ① 2010 年 , 世界银行关于波兰公 共 支 出 的 一 份 报 告 建 议 , 当 NDC 支 柱 开 始 产 生 盈 余 时, 部 分 缴 费应该转入私人养老基金 “ 以进一步提高待遇水平 ”( WorldBank2 010,8)。 为什么固定缴费率不能被视 为私人管理的 DC 计划的基石 ? ·125· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 存在着 “老年贫困反弹 ” 的 风 险 。 第 二 章 作 者 呼 吁 加 强 最 低 保 障 待 遇 机 制 , 但 它只认可家计调查式保障 , 却丝毫未提及普惠性的基本养老金 (在很多国家被证 明是行之有效的)。 为什么 ? 因为 “必须保证劳动者有缴费积极性 , 即便其 NDC 养老金水平较低”。 我们不理解一份微薄的养老金可能具有多大的激励性 ? 一项激 励措施只有在它能够提供某种具有相当价值的东西作为交换的情况下才会是有效 的 。 当人们面对的是在家计调查式最低养老金和一份待遇 “微薄” 的 NDC 养老金 之间做选择时 , 也许还不如为了补足基本的普惠式养老金而缴费的积极性强 。 NDC 计划看上去 是 一 种 自 动 削 减 养 老 金 待 遇 (并且对公众来说不是太明 显 , 因此在政治上较为可行 ) 并 刺 激 人 们 延 迟 退 休 的 方 法 。 这 类 计 划 被 认 为 能 够减少对政策干预和社 会 对 话 (会 牺 牲 决 策 的 速 度 和 效 率) 的 需 要。但 近 来 发 生的国际金融和经 济 危 机 清 楚 地 表 明 , 仅 靠 这 种 自 动 调 整 机 制 是 不 太 现 实 的 。 在长期关切和短期 需 求 之 间 一 直 存 在 着 冲 突 , 而 且 将 来 永 远 都 会 存 在 着 冲 突 , 因此 , 对二者必须加以折中 调 和 。 这 个 道 理 同 样 适 用 于 对 待 遇 充 足 性 的 长 期 关 切 : 除非我们能够在养老金制 度 内 建 立 起 既 能 够 保 证 财 务 稳 定 性 又 能 够 保 证 待 遇充足性的机制 , 否则永远都需要酌情对养老金制度进行临时干预 。 由是观之 , 我们需要的不是把政治家同养老金制度相隔离 (这不仅不现实 , 也是不合意的 ), 毕竟养老金政策是整体社会政策的一部分 。 我们需要的是保证 政治家能够做出正确的决 策 , 兼 顾 到 短 期 需 求 和 长 期 关 切 , 并 平 衡 待 遇 充 足 性 和财务可持续性的要求 。 为 此 , 一 个 关 键 的 前 提 条 件 是 通 过 民 主 机 制 , 确 保 所 有利益相关群体 (雇员 、 雇 主 和 政 府 ) 都 能 够 完 全 参 与 到 决 策 过 程 中 , 以 便 制 定合理的养老金标准 、 建立 和 维 护 一 种 持 久 的 制 度 结 构 , 使 得 养 老 金 制 度 能 够 得到负责任的监督 、 检验和调整 ( seeWooda llandHagemee jr2009)。 参 考 文 献 i Cchon,Michal e .1999. “Not ionlD a ef ined -Conr tibut ionSchemes:Old WineinNewBot tle s ?”Ine trnat ionalSoi calSc eui rtyRev iew52( 4 ):8- 7105. Lewandowsi k ,P iot r .2011.“ K oment arzdoua zsadne ini a zma inwsyt seme i emer ytl anympr zedt sawi onegopz rezr zd24s tyz cna2 i 011wrzza a ltr ent aywn propozyc jz ma inwysokoc ' siskładkidoOF E”[Comm ens t onthegroundsofca hn- e gs tothepe nsio nsc hemeprovd iedb yth o egven r met n o nJan .24,21 01,togt ehe rw t ih a n a ltr ena tie v r pops oaltoca hne g h teamout n o f c ont ribu tio nstope nso infuns d ]. Int st iue t o frS trc utu ralRe ser ach,Was raw.Enl gs ihs u mmaya r a via lbea l t thtp:// ib. sor g.p/ l pul bia kca j/komen taz_d r o_zma in_w _ss yteme_ i emer yta lnym. ·126· 第三章 殊途同归 : 发达国家的 NDC 和养老金改革方向 SHUTUTONGGUI:FADAGUOJ IADENDCHEYANGLAOI JNGAI G EFANGXA I NG Woo dal l,J ohn,andKr zyz stfH o ae g me jer.20 09.“Ma int ain ingPe nso inLe ves l n i PAYGS chemesinAge ingSc oie tis e :Rl ue e svrs u i sDsr cet ion” .Pe rse ntda e tatc ehi ncl a s e mi naronp eni sos n ,It nen rai ton alSc oia l e Scr uit yAs soi cat ion,Pa ris,Ot cob er12 - . Wol rdBank.2010. “ Backgr o undPapr es.”Vol. fP 2o oa lnd:Pubi lcEx- peni dtur eR eve i w.Wol rdBank,Povr etyReduci tonandEconomi cManagement Uni , t EuropeandCent ralAsi aRei go , n W asi hngto , n DC. ·127· 评论三 伯恩德 · 马林 * 名义账户制 ( N DC) 养老金 计 划 家 族 是 一 群 最 具 有 朝 气 活 力 的 新 生 制 度 , 其在世界养老金舞台上登台亮相不过 才 短 短 十 多 年 时 间 。NDC 计划展 现出多方面的潜能 , 极 具 发 展 潜 力 , 将 来 有 望 得 到 蓬 勃 发 展 。 虽 然 迄 今 为 止仍是一种新生事物 , 但 NDC 作为一种创造性发明和有益制度实践的地位 牢不可破 。 在许多专家学者看来 , 就安 全 性 能 而 言 ,NDC 比其他多数养老 保障方式 ( D B 计划 、FDC 计划和积分制 ) 都能提供更为可靠的保障 。 然而 , 争议之处在于 ,NDC 制度在何种 程 度 上 是 适 应 各 种 环 境 的 最 佳 实践 ? NDC 能够作为养老金制度绩效的 标 杆 吗 ? 长 期 来 看 , 它 能 否 在 制 度 产出和可持续性这两个最重要方面完胜所有 其 他 养 老 保 障 制 度 ? NDC 是否 真的像霍尔茨曼 ( 2006) 所 说 的 那 样 是 一 种 普 遍 适 用 的 “理 想 的” 养 老 金 框架 ? 或者 如 巴 尔 ( 2006),Bara r ndDa i mond( 2006) 以 及 博 尔 斯-苏潘 ( 2006) 等学者所持 的 立 场 ,NDC 跟其他任何养老金制度一样都是具有扭 曲性的 、 不尽完美的制度 ? “合理设 计 ” 的 DB 计划和积分制在理论上和实 践中是否都能成功地模仿 NDC 的优良特质 , 正如怀特豪斯在本书第三章中 所声称的那样 ? 抑或 ,NDC 跟其他一切人 类 制 度 (从 民 主 制 度、家 庭 制 度 到社会保险 ) 一样 , 无论就 其 定 义 而 言 还 是 从 实 践 经 验 来 看 虽 然 都 不 尽 完 美 , 但迄今为止还没有更佳的 、 可行的替代方案 , 正如我一直秉持的观点 ? 这种观点意味着 ,NDC 是一种 “近乎理想 ” 或 “近 乎 最 优” 的 制 度,当 然 这也要取决于其具体设计以及社会保障制度架构 。 在这个全球化时代 , 各种发明创新 容 易 被 跟 风 模 仿 ,NDC 制度也将会 在全世界继续传播 , 但不 会 被 不 同 国 家 全 盘 照 搬 。 无 论 对 发 达 国 家 的 成 熟 福利制度而言 , 还是从中低收入国家的发 展 视 角 来 看 ,NDC 都不算是一种 理想的制度设计模范 , 但 它 仍 然 可 以 作 为 制 度 设 计 的 一 种 参 照 点 。 就 效 率 和公平或平等角度而言 ,NDC 制度不同设计 版 本 有 何 特 定 的 优 越 性 , 仍 然 * 伯恩德 · 马林是联合国下属的欧洲社会福利政策和研究中心 (位于维也纳 ) 执行主任 。 ·128· 第三章 殊途同归 : 发达国家的 NDC 和养老金改革方向 SHUTUTONGGUI:FADAGUOJ IADENDCHEYANGLAOI JNGAI G EFANGXA I NG 是具有争议的问题 , 这是因 为 不 同 国 家 的 历 史 沿 革 、 相 关 的 政 治 文 化 和 路 径 依 赖导致了多种多样的公共政策偏好和具有个体差异的政策取向 。 但所有 NDC制 度的基本共同点构成了核心 组 织 原 则 、 制 度 实 施 的 约 束 条 件 和 可 持 续 性 要 求 的 基石 ——— 简单 、 可靠 、 合理而又稳健的基石 。 可持续性是 NDC 制度最重要 、 最突出的特征 , 它听起来雄辩有力 , 但其在 观念上可能没有被正确认 识 , 也 鲜 有 令 人 信 服 的 实 证 运 行 结 果 。 可 持 续 的 养 老 金制度意味着资源管理的方 式 既 能 够 满 足 当 代 人 的 需 求 , 又 不 会 损 害 未 来 人 的 机会 , 其目标是尽可能减少未来选择的封闭性 , 或尽可能拓宽未来选择的范围 。 这并不意味着让养老保障制 度 保 留 其 历 史 上 沿 袭 下 来 的 状 况 , 鉴 于 人 口 和 社 会 经济挑战 , 保持现状是不可能的 , 也是不可取的 。 可持续性对于发展战略选 择 来 说 是 一 种 约 束 或 限 制 (“不是所有选择都适 用 ”), 但它并不要求 只 能 实 施 任 何 一 种 单 一 政 策 (并没有 “唯 一 最 佳 途 径” “放之四海而皆准 ”“别无选 择 ” 之 说 )。在不同的 NDC 设计和其他养老金制度 安排相结合的条件下 , 可持 续 发 展 有 多 种 兼 容 性 维 度 。 例 如 , 在 政 治 理 念 和 社 会价值观念迥异的情况 下 , 不 同 水 平 的 主 权 债 务 、 隐 性 债 务 、 待 遇 慷 慨 性 、 融 资缺口 、 制度赡养率 、 缴费率或累积率 , 都构成了与可持续性兼容的维度 。 因此 , 可持续性被界定为养 老 金 制 度 维 持 运 转 的 前 提 条 件 , 这 是 在 财 政 可 行性和社会可行性的意 义 上 说 的 , 无 关 乎 文 化 、 伦 理 或 政 治 上 的 合 意 性 。 可 持 续性是针对可行的养老保 障 制 度 而 言 的 , 而 非 意 识 形 态 上 可 取 的 福 利 制 度 。 可 能有不同水平的养老金支出 都 是 具 有 财 务 可 持 续 性 的 , 但 对 于 退 休 者 或 在 职 劳 动者而言 , 相应的待遇水 平 是 不 充 足 的 , 是 社 会 所 不 能 接 受 的 。 反 之 亦 然 , 大 规模 、 普遍的提前退休行为 (例如 , 在某些欧洲 国 家 , 将 近 90% 的 参 保 人 都 是 在65 岁之前退休 ) 对养老金制度而言可能是自我毁灭的做法 , 即便在中期来看 这种做法都是不可持续的 。 代际公平是可持续性的关 键 , 但 这 并 不 意 味 着 当 代 人 和 后 代 人 之 间 的 零 和 冲突 。 不同于把资本和信 用 一 次 性 地 用 于 消 费 (无 异 于 竭 泽 而 渔),诸如 NDC 和其他人力资源能力等新知 识 和 制 度 创 新 在 传 递 给 后 代 时 会 得 到 发 扬 光 大 , 而 不会由于当前的密集利用 而 耗 竭 。 然 而 , 对 人 类 发 展 和 社 会 保 障 的 投 资 若 要 达 到加强制度可持续性的目 的 , 其 前 提 条 件 是 这 种 投 资 应 该 是 以 当 前 消 费 (包括 某些历史成本 ) 为代价 , 而不是削减有助于提升未来能力的必要支出 。 与许多缺乏设计构思 、 拼拼凑凑的 DIY式DB 型养老金建筑不同 ,NDC制 度展示出独具魅力的风格特 征 。 前 者 主 要 源 于 对 具 有 根 本 缺 陷 的 养 老 金 框 架 结 构进行一系列漫长而痛苦的 参 量 式 修 修 补 补 , 即 使 实 行 关 键 性 的 重 构 也 很 难 将 其复原 。 正如怀特豪斯所 言 , 既 然 成 功 的 制 度 重 构 基 本 上 意 味 着 在 DB 计划或 ·129· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 积分制内模仿 NDC 因素而不是采纳其整 体 结 构 , 为 何 不 将 NDC 制度框架作为 一个整体 、 一种集体智慧结 晶 的 艺 术 品 而 加 以 采 纳 ? 这 正 是 霍 尔 茨 曼 和 帕 尔 默 在本书第一章中提出的 令 人 信 服 的 建 议 ——— “为 避 免 将 来 出 现 更 多 麻 烦, 养 老 金制度应予立即转型 。” ( 一 ) 第二章 克洛恩-多明扎克 , 佛朗 哥 和 帕 尔 默 在 本 书 第 二 章 中 进 行 的 全 面 分 析 充 分 、 实证地证明了第一章所提 建 议 的 明 智 性 。 拉 脱 维 亚 、 波 兰 和 瑞 典 三 国 采 取 了 迅 速和强制性的改革 , 改革 效 果 不 错 ; 而 意 大 利 试 图 通 过 缓 慢 、 部 分 自 愿 式 、 小 幅度 、 小步伐的转型 (这成为其 NDC 改革的阿基琉斯之踵 ) 来拖延时间和建立 共识 。 如同司法改革一样 , 养 老 金 改 革 不 仅 要 付 诸 实 施 , 而 且 要 显 出 其 实 在 的 举措 。 意大利 “伪装的改变 ” 战略几乎掩盖了影响深远但延宕已久的 1995 年改 革的真正日程 , 这在政治上 和 技 术 上 多 少 有 点 自 我 挫 败 的 意 味 , 作 者 对 此 有 详 细阐述 。 与之相反 , 瑞 典 的 改 革 表 明 了 如 何 利 用 “人 口 机 遇 期”,以及如何花时间 (包括数年的政治休工 ) 来达成必要的 、 最广泛的政治共识 。 瑞典采取了杰出的 沟通战略 , 如其家喻户晓的做法 , 用橙色信封邮寄的 “橙色报告 ”, 还有方便易 用的网络接口 ,“以便让人们自行计算在某个自选年龄退休时可能获得的养老金 水平 ”, 这些举措构成了让改革赢得政治成功的最佳实践 。 即便是沟通措施不算 非常有效的 NDC 计划也没有妨碍其发挥改革成效 , 正如第二章作者所说 , 凡是 采纳了 NDC 改革的国家都经受住了 2008、2009 年经济严重衰退的考验 。 作者还表明 ,NDC 模 式 的 演 变 有 着 显 著 的 历 史 多 样 性 和 路 径 依 赖 ,NDC 并不是一种 “放之四海皆 准 ” 的 标 准 模 式 。 虽 然 设 计 构 建 的 原 则 都 是 相 似 的 , 但NDC 制度仍能展现出高度多样性的特 征 , 其 多 样 性 表 现 在 NDC 的各种因素 当中 , 诸如名义账户资产 和 养 老 金 待 遇 的 指 数 化 机 制 , 在 “储钱罐” 模 式 内 的 显性再分配模式 , 历史遗留 成 本 的 解 决 方 式 , 在 基 本 统 一 的 制 度 内 是 否 允 许 历 史特权的延续 , 覆盖 范 围 和 豁 免 条 件 , 执 法 和 管 理 运 营 的 质 量 (波兰问题最 大), 转型模式的结构 、 转 型 速 度 以 及 受 影 响 的 群 体 等 。NDC 个人账户的制度 安排在很多方面都表现出显著的多样性 , 如名义收益率或其他参数的计算公式 、 历史权益的处理方式 、 对 因 各 种 原 因 离 职 (如 失 业、 病 假、 残 障、 产 假 和 育 儿 假 、 义务兵役 、 高 等 教 育 ) 的 缴 费 空 档 所 给 予 养 老 金 积 分 的 多 样 性 和 慷 慨 度 。 所有 NDC 计划都是相似的 , 但它们也像 DB 计划一样具有多样性 , 但前者的随 意性更轻 , 且没有违背基本的可持续性要求 。 尽管不同国家的养老金缴费进入 NDC 与进入 FDC 账户的比例 (进入 NDC ·130· 第三章 殊途同归 : 发达国家的 NDC 和养老金改革方向 SHUTUTONGGUI:FADAGUOJ IADENDCHEYANGLAOI JNGAI G EFANGXA I NG 的比例 : 拉脱维亚最初是50% , 波兰63% , 瑞典86 . 5% ) 和当前缴费率 (波兰 12 . 22% , 意大利 33% ) 有着 显 著 差 别 , 但 预 期 的 毛 替 代 率 却 有 着 显 著 的 趋 同 性 。 普通工人的 替 代 率 在 60% ~68% 之 间 , 净 替 代 率 变 化 幅 度 稍 大 一 些 , 在 64%~77% 之间 , 这是由于不同 税 负 带 来 的 影 响 。 这 些 比 率 的 不 同 反 映 了 不 同 国家的养老金制度组合 (例如意大利和瑞典的 NDC 制度 ) 在有效性上的巨大差 异 。 将来这些个人 账 户 的 养 老 金 结 果 应 该 是 充 足 的 , 能 够 为 人 们 普 遍 接 受 的 , 因为他们跟欧盟其他国家的 养 老 金 水 平 具 有 可 比 性 , 但 却 强 化 了 养 老 金 制 度 的 财务可持续性 。 相比之下 , 欧洲 其 他 国 家 养 老 金 支 出 的 上 升 几 乎 都 超 出 了 可 承 受的限度 。 尽管有各种技术约束和管理约束 , 一旦 NDC 制度被准宪法确立起来 , 在设 计选择和实施过程 中 就 需 要 做 出 许 多 重 大 的 、 实 质 性 的 伦 理 选 择 和 政 治 选 择 。 第一个例子是如何在在职人员和退休者之间分配调整成本 , 以解决 2008 年金融 危机的影响 (例如 , 在瑞典的 平 衡 指 数 中 , 在 职 人 员 和 退 休 者 分 别 承 担 2/3和 1/3)。 第二个例子是把既得 养 老 金 权 益 转 换 成 初 始 资 本 的 换 算 规 则 , 它 看 上 去 是高度技术性的 决 策 (例 如,用 于 计 算 年 金 的 除 数 G 值 的 选 择),但事 实 上 它 会在不同性别之间 、 不同代劳动者及不同年龄群体之间产生重大的分配性后果 。 第三个例子是对 55 岁以下 参 保 人 的 特 权 是 取 消 还 是 保 留 ,NDC 的全民参保要 求是否对某些特殊群体继 续 给 予 豁 免 , 如 意 大 利 的 专 业 技 术 人 员 , 或 波 兰 的 一 长串职业名单 , 包括农夫 、 法官和检察官 、 军职人员 、 警察 、 狱警 、 边防守卫 、 矿工等 。 与希腊或奥地利等国民 众 对 NDC 观 念 的 接 受 度 不 同, 波 兰 政 府 “就NDC 改革的原则进行了广泛的公开讨论 ”, 并向波兰人传递 “待遇跟缴费挂钩 、 养老 金跟预期寿命挂钩的简单信息 ”。但波兰 NDC 计划对全民参保要求的各种特殊 豁免尤其令人吃惊 。 波兰现 在 仍 然 盛 行 狭 隘 的 部 门 利 益 保 护 , 其 过 渡 养 老 金 正 是要求 “兑现 ” 既有特权的 残 余 物 , 即 以 前 的 官 僚 体 制 下 的 结 构 性 腐 败 延 伸 到 未来的产物 。 波兰的 NDC计划只是所有 NDC 计 划 的 一 个 例 外, 而 在 DB 计划 下 , 颇具 “危险性 ” 或关键性 的 利 益 集 团 的 庇 护 主 义 和 寻 租 行 为 在 很 多 国 家 普 遍盛行 。 对第二章的最后一点评论 : 作者恰当地指出 “鉴于 NDC 计划下待遇和缴费 之间的精算关联 , 没有必要规定一个固定的退休年龄 ”。 相对于其他所有强制性 公共养老金计划而言 , 这无 疑 是 一 种 具 有 创 新 性 和 灵 活 性 的 竞 争 优 势 , 但 不 幸 的是 , 作者对这种优势没有 加 以 充 分 利 用 , 而 是 坚 持 一 种 传 统 的 父 爱 主 义 。 规 定一个领取养老金的最低年 龄 “以保护人们不致由于短视而导致终身只能领取 低水平的养老金 , 从而陷入 老 年 贫 困 的 较 大 风 险 ”———这 种 观 念 是 非 常 过 时 和 ·131· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 守旧的 , 并不适合于新范式所具有的最重要潜力 。 在 NDC 制度下 , 关于退休年 龄的争论是完全不必要的 , 但 鉴 于 意 大 利 、 拉 脱 维 亚 和 波 兰 等 国 的 改 革 历 程 是 从法定及实际退休年龄 都 很 低 (且 具 有 性 别 差 异) 的 情 形 开 始 的,在 这 些 国 家 中产生这种争论是可以理解 的 。 我 深 信 最 低 退 休 年 龄 或 参 考 退 休 年 龄 具 有 重 要 的信息传递功能 , 但它们可以根据个人账户禀赋的要求而变化 。 固定 (较高的 ) 年龄门槛可以仅限于 “保障养老金 ” 等减贫措施 、 残疾福利向养老福利的转换 , 或人们 “保留就业权利 ” 的年龄基准 (瑞典目前是 67 岁 , 但将会提高到 70岁, 和法国一样 )。 NDC 制度尚待开 发 的 最 具 创 新 潜 力 之 处 在 于 , 它 不 仅 是 一 种 养 老 保 障 制 度 , 还能够 (而且应该 ) 作 为 一 种 终 身 的 社 会 保 障 账 户 。 即 是 说 , 允 许 参 保 人 (在经过了较长时间的缴费和等待期之后 , 即到中年以后 ) 在其工作生涯中的安 息年式 (每隔 7 年或 n 年 休 息 1 年 ) 离 职 期 间 动 用 其 个 人 账 户 基 金 , 当 然 , 这 是以降低其既得养老金权 益 或 延 迟 退 休 为 代 价 的 。 为 防 止 道 德 风 险 , 必 须 保 证 只有在个人账户中的 养 老 资 产 足 够 换 来 一 个 高 于 贫 困 线 的 终 身 年 金 的 情 况 下 , 才允许参保人从其终身账户中提取资金 。 若不设置可自主决策的灵活退休年龄 , 放开对终身社会保障账户的灵活使用权利 ,NDC 制度的开放式 、 多选项效应和 “乌托邦式潜力 ” 将远远不足以产生可靠的所谓 “多缴多得 ” 的稳定力量 。 制度 存续 、 财务稳定及设计上的 可 持 续 性 , 与 社 会 保 险 和 个 人 自 由 选 择 等 各 种 具 有 说服力的力量之间不能互相冲突 。 ( 二 ) 第三章 在本书第三章里 , 怀特豪斯 考 察 了 养 老 金 经 济 学 的 四 个 主 要 领 域 , 发 现 了 NDC 制度与 OECD 国家养老金改革方向的 “相 似 之 处”:( 1) 待 遇 水 平 是 基 于 终身的工资收入 , 而 不 是 “最 高” 或 “最 后 ” 一 段 时 期 内 的 工 资 收 入 ;( 2 )每 3) 增加一年缴费都会带来待遇水平的上升 , 对计发养老金的年数不设置上限 ; ( 对延迟退休和提前退休的精算奖惩制度 ;( 4 ) 随着预期寿命上升而削减待遇 。 怀特豪斯在文中得出 了 大 胆 的 总 结 性 陈 述 : “多数 OECD 国家虽然没有实 施NDC 制度 , 但都已实现了这 4 个 目 标 中 的 大 多 数 目 标 ”。这个说法乍一看似 乎有理 , 也符合 OECD 社会政策部一贯的立场倾向 : 淡化瑞典和其他国家 NDC 改革的创新性 , 认为 NDC 与大不列颠的普惠模式 、 法德两国的积分制或传统的 DB 计划大同小异 。 然而 , 仔细考察作者本人所提供的证据 , 可以发现作者的解 释太过仓促 、 自相矛盾 , 其结论显然是偏向于目前正在进行的 DB 改革 。 根据怀特豪斯本人提供的证据 ,“多数养老金制度都已实现了改革的主要目 标 ” 这一说法显失准确 : 几乎有 40% 的 DB 制度仍然没有根据终身收入来计算 ·132· 第三章 殊途同归 : 发达国家的 NDC 和养老金改革方向 SHUTUTONGGUI:FADAGUOJ IADENDCHEYANGLAOI JNGAI G EFANGXA I NG 待遇 ; 很多国家 (包括 加 拿 大 、 捷 克 、 法 国 、 西 班 牙 和 美 国 ) 远 未 达 到 最 优 的 精算标准 ; 奥地利等国家虽 然 原 则 上 实 施 了 充 分 的 改 革 , 但 仍 需 要 长 达 数 十 年 的转型期才能完全实施改革的核心要求 。 在作者所 提 供 的 样 本 国 家 中 , 有 73% 的国家允许提前退休 , 有 10% 的国家对提前退休者或延迟 退 休 者 的 应 计 养 老 金 待遇没有任何精算削减或 增 加 ,80% 的 国 家 对 不 同 退 休 行 为 的 奖 惩 幅 度 低 于 精 算水平 , 有的甚至远低于精算水平 。 提前退休年龄平均为 60 . 4 岁 , 比正常退休 . 年龄低 4 7 岁 。 怀特豪斯发现最低退休年龄为 61 . 8 岁 , 但这个数字忽视了一个 事实 : 即使 在 OECD 国家或欧盟国家 (如 奥 地 利、 保 加 利 亚、 捷 克、 爱 沙 尼 亚 、 意大利 、 拉脱维亚 、 立 陶 宛 、 波 兰 、 罗 马 尼 亚 、 斯 洛 文 尼 亚 、 土 耳 其 和 英 国), 女性的退休年龄比这 更 低 ; 更 不 要 说 欧 盟 之 外 的 20个欧洲国家 (包括白 俄罗斯 、 俄罗斯联邦国家 、 乌 克 兰 等 ) 以 及 地 处 西 巴 尔 干 半 岛 和 中 亚 之 间 的 许 多国家了 。 怀特豪斯认为 ,NDC 制度与另外两种收入关联养老金制度之间的关键区别 在于预期寿命的变化与待 遇 水 平 之 间 自 动 挂 钩 , 即 人 们 活 得 越 长 , 养 老 金 相 应 就越低 , 除非人们增加工作和缴费年数来予以弥补 。 我完全同意作者这一观点 , NDC 制度 (且仅仅是自 动 调 整 的 NDC 制 度) 对 “年龄 通 胀” 提 供 了 “终身指 数化 ” 机制 (Mar i o nfrt h coming), 即是说 , 把养老金权益公式与预期寿命的增 加自动结合起来 , 以保证在关键参数发生重大变化时养老金公式还能正常运作 。 怀特豪斯承认这一 独 特 卖 点 正 是 NDC 制 度 最 显 著 的 特 征, 但 他 却 忽 视 了 NDC 制度相对 于 各 种 DB 计 划 和 积 分 制 的 关 键 性 比 较 优 势。 “几乎有一半的 OECD 国家 ( 30 个成员 国 中 的 13 个) 在 养 老 金 待 遇 和 预 期 寿 命 之 间 设 置 了 自 动关联机制 …… 而在十年前 仅 有 一 个 国 家 有 这 种 关 联 机 制 。 这 一 政 策 的 普 及 可 谓是近年来养老金政策领 域 里 的 重 大 创 新 。” 原 则 上 我 完 全 同 意 这 种 创 新 之 说, 但若说几近一半的 OECD 国 家 都 采 纳 了 这 种 创 新 政 策, 则 是 具 有 很 大 误 导 性 的。根 据 作 者 提 供 的 数 据, 样 本 案 例 中 有 69% 都 是 针 对 新 生 的 NDC 计划或 “完全或部分替代了公共养老金的 DC 计划 ”, 而不是针对改革中的传统计划 。 作者所考察的 OECD 国家中不到17% ( 30 个中的5 个 ) 的国家开始在其公 共的 DB 计划或积分制计划中引入了将预期寿命和养老金待遇自动关联的机 制 , 这种关联机制要么是与 待 遇 水 平 (芬 兰、德 国 和 波 兰) 相 关 联,要 么 是 与 资 格 条件相关联 。 与完全运作中的 DC 计划或 NDC 计划不同 , 在为数不多的引入这 种关联机制的 DB 计划中 , 终 身 指 数 化 要 么 需 要 经 过 漫 长 的 转 型 期 才 能 完 全 实 现 , 要么是与次优参数相挂 钩 (如 法 国 是 与 缴 费 年 数 挂 钩,而 不 是 像 丹 麦 那 样 与养老金领取年龄挂钩 )。 而在一个联合政府项目中 , 这种预期的终身指数化的 “自动性 ” 会被公众愤怒的抗议所摧毁 , 抗议者坚决抵制所谓 “无灵魂电脑的暴 ·133· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 政”, 正如 2008 年奥地利政府被迫下台并引发提前选举的情形 。 因此 , 在绝大多数 DB 计 划 和 积 分 制 计 划 中,迄 今 为 止 最 关 键 的 终 身 指 数 化调整机制还未能付诸实施 ——— 不仅不是自动的 , 在 OECD 国家中有 83% 根本 就未能运行 , 即便在实施了 这 种 指 数 化 机 制 的 计 划 中 , 也 未 能 得 到 立 即 的 、 一 致同意的 、 恰当的或充分的实施 。 因此 , 在多数 OECD 国 家 中,养 老 金 制 度 在 继续扭曲着人们工作和储 蓄 的 决 策 , 鼓 励 人 们 提 前 退 出 劳 动 力 市 场 , 正 如 怀 特 豪斯所发现的那样 ; 养老金 计 划 导 致 参 保 人 之 间 的 严 重 不 平 等 , 惩 罚 那 些 没 有 选择尽早退休的人 , 等等 。 尽管 不 是 所 有 国 家 都 展 现 出 这 些 不 良 惯 例 中 的 全 部 或多数 , 但怀特豪斯的下列推断 “仅有 4 个 OECD 国家 (比 利 时、希 腊、卢 森 堡和西班牙 ) 的养老金计划在上述领域中的至少两方面严重偏离最佳惯例 ” “在 许多 OECD 国家 (如澳大利亚 、 丹麦 、 爱尔兰 、 荷兰 、 新 西 兰 和 英 国 ) 的 退 休 收入计划中 ,NDC 原则根本就不适用 ” 让人无法信服 , 因为这种推断有悖于他 本人提供的经验证据和他自己都不得不坦诚的观点 “ N DC 计划在所有这些领域 都展现了良好惯例的范例 ”。 “设计良好的 DB 计划或积分制计划同样具备这些特征 ” 这种说法 (完全是 同义反复 ) 不失其真确性 , 但 怀 特 豪 斯 没 有 问 及 为 什 么 这 种 结 果 在 现 实 中 很 少 发生 , 他也无法回答这个问 题 , 因 为 他 没 有 意 识 到 他 所 提 供 数 据 中 这 种 结 果 是 罕见的 。 于是 , 作者用 以 支 持 DB 或 积 分 制 改 革 的 理 由 和 证 据,无 论 就 改 革 的 结果还是过程来说 , 都正好恰 如 其 分 地 支 持 了 霍 尔 茨 曼 和 帕 尔 默 在 本 书 第 一 章 中提出的建议 “立即转型 以 避 免 将 来 产 生 更 严 重 的 问 题 ”———通 过 立 即 采 纳 范 式性的 NDC 改革而非参量式的 DB 改革 。 第一章中的其他发现同 样 是 中 肯 的 。 鉴 于 上 述 对 第 三 章 的 评 论 , 关 于 重 大 政策研究议程的第一条建议是最紧迫 的 : “评估 NDC 计 划 的 结 果,与 养 老 金 制 度的主要目标进行比较 , 并与其他替代性的计划设计进行比较 ”, 以保证能够得 出更明智和客观的评估 。 至 于 第 一 章 中 讨 论 的 历 史 遗 留 问 题 和 转 型 问 题 , 该 章 作者的建议 “估量转型成 本 并 为 其 提 供 融 资 , 否 则 养 老 金 改 革 会 被 它 击 败 ” 是 最令人关注的 热 门 话 题 。 最 后 , 除 了 两 部 关 于 女 性 与 养 老 金 的 新 著 ( James, Edwards,andWong2008; Mar inandZól yomi2010) 之外 , 在这部两卷本的著 作中 ,NDC 改革的性别维度首次得到系统的考察 ——— 该领域中的资深专家对这 个问题进行了五项研究 , 将来 在 这 个 领 域 有 望 开 展 更 深 入 的 研 究 和 富 有 成 效 的 政治对话 。 ·134· 第三章 殊途同归 : 发达国家的 NDC 和养老金改革方向 SHUTUTONGGUI:FADAGUOJ IADENDCHEYANGLAOI JNGAI G EFANGXA I NG 参 考 文 献 Bar r ,Nc ihl oas.2006.“ N o tionlD a ei fnedConr tibut ionPens ions:Mappn i g t h eTer rai n ” .InPes nionReo frm:Is susa e ndPrs opc et o sfrNo- n Financ ialD- e i fnedC on tri bution( NDC) Schemes,ed.Robr etHoz l mannandEdwardPl a m- e , r5 7 -69.W a s h ingt o , n D : C W or ldBank. 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D s es ignn i gGendr e-Sen sii tveArrange - men ts.Farnham,U.K.:Ashga te. ·135· 评论四 弗里茨 · 冯 · 诺德海姆 * 在本卷书第二章中 , 克格 恩-多 明 扎 克 ,佛 朗 哥 和 帕 尔 默 探 讨 了 已 将 其 收入关联型现收现 付 制 公 共 养 老 金 计 划 转 变 为 NDC 计划的4个欧盟国家 (意大利 、 拉脱维亚 、 波兰和瑞典 ) 的改革经验和面临的困境 。 正如作者开 篇明义指出的那样 ,NDC 是过去15年来养老金改革领域中最具革命性的 新型制度设计之一 , 之前很少有人预料到这种新设计能够闪亮登场 。 在我看来 ,NDC 设计主要的优点在于它 表 明 不 同 制 度 设 计 的 积 极 因 素 可以建设性地结合起来 , 而 将 不 利 因 素 排 除 在 外 , 从 而 打 破 了 公 共 制 度 与 私人制度相对立 、 现收现付制与完全积累 制 相 对 立 的 神 话 。NDC 制度表明 在普惠性的现收现付制公共 养 老 金 计 划 中 也 可 以 模 拟 通 常 与 私 人 完 全 积 累 制FDC 计划相伴随的优越特征 : 经济效率 、 财务稳定性以及对工作和缴 费 的强激励效应 。 与 此 同 时 , 跟 完 全 积 累 制 的 私 人 FDC 计 划 相 比 ,NDC不 会导致双重支付问题 , 从 而 无 须 很 长 的 转 型 期 , 也 不 会 导 致 制 度 覆 盖 上 的 碎片化 。 这意味着 , 政府无须转 向 完 全 积 累 制 的 私 人 计 划 并 解 决 其 中 包 含 的 全 部难题和麻烦 , 就能够实 现 这 种 制 度 的 某 些 关 键 特 征 , 如 精 算 结 构 和 财 务 稳定性 。NDC 计划为所有参保人建立了个人 账 户 , 参 保 人 权 益 与 其 缴 费 紧 密相关 , 因此也能达到与 完 全 积 累 制 的 私 人 计 划 相 同 (或 基 本 相 同) 的 效 果。 传统观念认为 , 在应对 养 老 金 制 度 建 设 中 所 面 临 的 经 济 和 人 口 挑 战 方 面 , 现收现付制或私人积累制计划各有其 天 然 的 缺 陷 或 优 势 。NDC 计划粉 碎了这一神话 , 使 我 们 能 够 看 清 事 情 的 真 相 : 魔 鬼 就 隐 藏 在 设 计 细 节 中 。 成功的改革远不只是选择 某 一 种 制 度 还 是 另 一 种 制 度 的 问 题 , 而 是 关 于 制 度设计的细节问题以及改革筹备 、 设计 、 实施和沟通的质量问题 。20 年来 , * 弗里茨 · 冯 · 诺德海姆是社会保护专家 , 研究领 域 是 养 老 金 和 人 口 老 龄 化 的 政 策 应 对 。 他 目 前 在 欧盟委员会就业 、 社会事务和融合总局下属的积极 老 龄 化 和 养 老 金 处 管 理 着 养 老 金 和 健 康 团 队 。 本 篇 评 论表达的意见和观点仅属于作者本人 , 并不代表欧盟委员会或其下属机构的立场 。 ·136· 第三章 殊途同归 : 发达国家的 NDC 和养老金改革方向 SHUTUTONGGUI:FADAGUOJ IADENDCHEYANGLAOI JNGAI G EFANGXA I NG 人们对政府和市场孰优孰劣 的 意 识 形 态 问 题 展 开 了 激 烈 争 论 , 这 种 争 论 掩 盖 了 关于养老金改革的常识 , 而 NDC 正好帮助我们恢复了部分常识 。 正如资深养老金专家在第二章中充分阐明的那样 , 仅有一般特性的 NDC不 能保证改革成 功 , 问 题 的 关 键 在 于 制 度 的 实 施 情 况 和 设 计 细 节 的 选 择 。 因 此 , 对4个 NDC 改革国家的比较研究证明 , 如何处理从旧制度向新制度的转型是最 重要的问题 , 包括旧制度下参保人累积权益的转移以及新制度实施到位的速度 。 显然 , 行政管理 能 力 、 政 治 筹 备 工 作 和 后 续 行 动 都 被 证 明 是 重 要 的 。 同 样 地 , 改革目标能实现多少主要取决于 NDC 制度实施的环境 : 养老金体系中的其他成 分 、 它所能利用的劳动力市场和金融市场的能力和局限 。 实际上 , 细 节 问 题 是 如 此 重 要 , 以 至 于 瑞 典 经 过 精 密 设 计 和 充 分 沟 通 的 NDC 计划跟意大利的 NDC 计划之间不能同日而语 , 特别是因为 NDC 的通用设 计在意大利被大打折扣 , 实施质量也不佳 , 不仅如此 , 意大利 NDC 实施环境的 关键成功因素 似 乎 被 忽 视 了 , 例 如 , 劳 动 力 市 场 能 否 为 年 轻 人 提 供 较 为 稳 定 、 有养老金覆盖的工作 。① 此外 , 尽管 NDC 力求成为预先 编 程 的 计 划 , 它 仍 不 能 与政治相隔绝 。 到头来 , 任何养 老 金 设 计 的 结 果 都 会 在 很 大 程 度 上 取 决 于 政 治 家能否提供合理的解决方 案 , 就 此 而 言 , 瑞 典 政 治 制 度 的 能 力 跟 意 大 利 有 着 天 壤之别 , 二者看上 去 就 像 是 来 自 不 同 星 球 的 受 造 物 。 其 中 尤 为 重 要 的 一 点 是 , 迄今为止意大利尚未能使其 NDC 制度透明化 , 没有将其激励因素同民众进行充 分沟通 , 以至于民众不会选择通过调整其劳动供给来满足其养老金需要 。 因此 , NDC 计划的主要好处 (如鼓励人们增加劳动供给 、 延迟退休 ) 能够真正实现多 少还很难说 。 此外 , 要使 NDC 计划实现养 老 金 计 划 预 防 老 年 贫 困 的 功 能 , 纯 粹 的 NDC 原则还必须辅以用一般税收融资的最低保障养老金 。 意大利和波兰的 NDC 变体 就缺少一个旨在预防老年贫 困 的 底 线 保 障 , 它 们 简 单 地 把 这 一 功 能 推 卸 给 社 会 保护网的最后一道防线 ———社 会 救 助。同 样 地,仅 靠 个 人 缴 费 和 养 老 金 权 益 之 间的微观经济关联并不能保证 NDC 的财务稳定性 , 这个问题还需要从宏观经济 层面来解决 。 这一任务不仅仅 包 含 合 理 的 指 数 化 和 估 值 机 制 以 及 对 参 保 人 账 户 遗产的合理使用 (对早亡者的账户权益如何分配 ); 它要求像瑞典那样建立起抵 御和吸收冲击的精密机制 , 还 需 要 规 定 经 济 衰 退 期 发 生 的 损 失 在 所 有 相 关 群 体 之间如何分配的规则 。 尽管第二章对 NDC 所面临的挑战和困境进行了深入的研究考察 , 还是有两 个重要方面被忽视了 : 一是这四国 NDC 计划所运行其中的金融市场和劳动力市 ① 关于意大利 NDC 设计的致命弱点 , 参见 Boe riandGaa lso( s 2012) 的讨论 。 ·137· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 场环境 ; 二是 NDC 构造应对当前的金融危机 、 经济危机及公共预算危机 (包括 与之相关的政治反应 ) 的方式 。 按其目前的表现来看 , 上述 四 国 的 劳 动 力 市 场 在 提 供 长 期 、 稳 定 工 作 方 面 的能力有着很大差别 , 而 NDC 计划却假定这取决于理性劳动者供给劳动力的自 愿选择 。 在一个两极分化的劳动力市场上 , 如果针对年轻人的短期性 、 合同制 、 非典型的工作大量增加 , 并且 相 当 一 部 分 年 轻 劳 动 者 有 5~10年时间处于非自 愿性的就业不足状态 , 在 一 个 按 照 DC 原 则 建 立 的 养 老 金 制 度 中, 这 些 劳 动 者 将会处于非常不利的劣 势 起 点 , 正 如 博 埃 里 和 格 拉 索 ( 2012) 在 其 著 作 中 提 出 的很有说服力的观点 。 至于同金融市场的关系 , 必须要指出的是 ,NDC 设计通 常是在一个外 在 意 义 上 把 公 共 现 收 现 付 制 与 私 人 积 累 制 相 结 合 , 即 建 立 一 个 FDC 计划与之关联 , 因此很有必要讨论 FDC 计划在收费 、 投资 、 风险防范等方 面的规则 , 还需要关注 FDC 基金在商业周期中的绩效波动 。 不幸的是 , 在瑞典 、 拉脱维 亚 和 波 兰 的 养 老 金 计 划 中 , 储 蓄 支 柱 规 模 差 异 巨大 , 这对养老金改革有何 影 响 ? 后 两 国 在 制 度 设 计 上 有 何 缺 陷 ? 作 者 对 这 些 问题没有给予足够的重视 。 回 头 看 来 , 简 单 地 把 本 应 用 于 支 付 当 前 养 老 金 的 社 会保障税的一部分用于为 FDC 支柱融资 , 似乎并非强制性私人养老金的最佳设 计 , 特别是波兰和拉脱维亚 FDC 支柱在规模 上 雄 心 过 大 (雇 员 总 工 资 的 6% ~ 8% , 而瑞典仅为 2% ), 而且 , 没有明确规 定 转 给 FDC 的税收收入应由等额的 新税收所替代 , 也未逐步引 入 个 人 自 愿 性 缴 费 来 予 以 补 充 。 即 便 是 在 经 济 快 速 增长的形势下 , 这对于完全积 累 制 的 补 充 养 老 金 计 划 来 说 并 不 是 特 别 明 智 或 稳 定的融资形式 , 因为从被放 弃 的 当 期 消 费 这 个 意 义 上 来 说 , 它 包 含 了 真 实 的 储 蓄。 与其他实施了某种形式的 强 制 性 私 人 养 老 金 计 划 的 国 家 一 样 , 拉 脱 维 亚 和 波兰为掩盖这种特别 类 型 的 养 老 基 金 积 累 对 财 政 赤 字 和 债 务 状 况 造 成 的 影 响 , 在欧盟 《稳定与增 长 协 议 》 的 会 计 规 则 中 获 得 了 为 期 五 年 且 逐 年 减 少 的 豁 免 。 当这种特许豁免权到期时 , 恰 逢 金 融 危 机 发 生 之 时 , 同 时 支 付 未 来 养 老 金 和 当 前养老金的真实成本再也 不 能 隐 藏 ———不 像 在 过 去 经 济 快 速 增 长 带 来 财 政 收 入 普遍上升的情况下那样 , 届 时 这 种 结 构 性 的 谬 误 会 导 致 狂 热 的 政 治 反 应 。 通 过 增发国债为养老金储蓄融资 的 做 法 也 许 是 现 实 可 行 的 经 济 手 段 , 但 这 样 做 看 上 去是不太合理的 , 而财政部 长 们 就 只 能 这 么 做 了 。 在 几 个 国 家 , 他 们 暂 时 把 缴 费转移回来以应付当期养老 金 支 出 , 但 现 如 今 他 们 只 能 在 大 大 缩 小 的 规 模 下 继 续向私人养老金缴费 (如果他们确实这么做了 )。 因此 , 我们可以肯定地认为积 累制成分对养老金充足性的贡献会显著降低 , 而 NDC 计划将不得不承担更大的 养老责任 。 拉脱维亚和波兰 的 情 况 代 表 了 这 种 简 单 勾 勒 情 节 的 变 体 , 如 果 第 二 ·138· 第三章 殊途同归 : 发达国家的 NDC 和养老金改革方向 SHUTUTONGGUI:FADAGUOJ IADENDCHEYANGLAOI JNGAI G EFANGXA I NG 章作者对这个问题予以更多关注就更好了 。 最后 , 我认为有必要把 NDC 放在养老金改革大趋势 (正如怀特豪斯在第三 章中的研究 ) 以及过去 10 年的努力给养老金设计带来的种种创新的大环境下来 考察 。 从这个视角来看 ,NDC 可 被 视 为 引 发 了 养 老 金 制 度 改 革 的 一 种 新 趋 势: 它不仅意味着正式养老金制 度 刻 意 从 以 单 一 支 柱 为 主 转 向 多 支 柱 安 排 , 让 预 筹 积累制养老金在其中发挥 更 大 的 作 用 , 更 重 要 的 是 , 这 种 创 新 举 措 旨 在 克 服 公 共现收现付制计划在经济效 率 方 面 的 缺 陷 和 私 人 积 累 制 计 划 在 社 会 保 护 方 面 的 缺陷 。 因此 ,NDC 改革把公共养老金计发依据从最高收入转向了职业生涯平均 收入 , 并引入了根据未来退休 者 预 期 寿 命 上 升 而 削 减 待 遇 或 提 高 领 取 年 龄 的 机 制 。 此外 , 随着私人的第二 、 第 三 支 柱 在 国 家 养 老 金 体 系 中 被 赋 予 更 重 要 的 正 式角色 , 养老金改 革 还 须 致 力 于 解 决 私 人 养 老 金 计 划 的 某 些 不 利 方 面 。 例 如 , 通过强制参与 、 自动注册及消 除 健 康 标 准 等 措 施 消 除 私 人 计 划 在 覆 盖 方 面 的 碎 片化和不平等 , 通过强制覆 盖 所 有 雇 员 、 全 面 的 立 即 受 领 权 和 取 消 等 措 施 纠 正 在养老金权益保护方面的 随 意 性 。 此 外 还 有 其 他 许 多 创 新 举 措 , 如 中 东 欧 的 强 制性私人养老金 、 英国的自 动 注 册 式 职 业 养 老 金 , 提 供 补 贴 以 帮 助 低 收 入 群 体 参加的自愿性第三支柱 计 划 (如 德 国 的 里 斯 特 计 划) 等,都 对 私 人 养 老 金 造 成 的传统观念提出了挑战 。 在这些 让 人 眼 花 缭 乱 的 制 度 创 新 和 发 展 过 程 中 ,NDC 制度最初的独特之处变得不是那么特别了 , 正如怀特豪斯所说的那样 。 虽然如此 , 这并不意味着 NDC 制度不是一种具有许多实在优点的革命性制 度设计 ,NDC 制度诞生 10 年 来 的 成 就 确 实 是 值 得 庆 祝 的。 上 述 警 示 仅 仅 是 为 了强调指出 , 即便是 NDC 制度也不 能 解 决 现 实 中 养 老 金 制 度 面 临 的 所 有 困 境 。 NDC 制度设计整体上确实能够产生重大的改革效果 , 但不幸的是 , 我们仍然需 要持续关注制度细节的问题和外在环境的变化 , 仍需要对设计细节加以修补 。 参 考 文 献 Boe ri,Tt io,andVinc e nz oGaa lso s .2012. “ IsSoi calSecui rtySecuew r t ih NDC?”InGendr,P e oi lti cs,andFinani calSa tbi liy,c t hap.15,vl o .2o f Nonfi n ani calDei fnedCot nri bui tonPen sionSchemesi na Changn i gPes nion Wor ld,ed.Robe rt Hoz l mann,EdwardPa l mer,and Dai vd A.Robl aino. Wasi hngt o n,DC: Wol rdBankandSwei dshSoi calInsua rneA c gency. ·139· 第四章 挪威养老金改革 : 将 NDC 与再分配目标相融合 阿恩 · 马格努斯 · 克里斯坦森 丹尼斯 · 弗雷德里克森 奥勒 · 克里斯蒂安 · 利恩 尼尔斯 · 马丁 * 挪威养老金制度改革始于 2001 年 , 当时挪威首相斯托滕伯格的首届政 府任命成立了由各政党代表组成的养老金委员会 , 该委员会于 2004 年公布 了他们在养老金改 革 方 面 的 主 要 结 论 (挪威财政和社会事务部2004)。之 后 , 经过进一 步 的 工 作 , 国 会 分 别 于 2005年和2007 年 通 过 了 两 份 决 议, 这些决议的通过表明国会中 绝 大 多 数 人 支 持 养 老 金 委 员 会 提 出 的 养 老 金 改 革建议 , 但仍需要进行一 些 调 整 (详见挪威劳动和社会包容部2006)。随 后 ,2009 年公布的 白 皮 书 更 为 详 细 地 阐 述 了 改 革 后 的 新 制 度 和 转 型 规 则 (挪威劳动和社会包容部 2009)。2009 年春天 , 国会通过了新养老金制度 。 挪威养老金改革的主 要 特 征 包 括 : 养 老 金 待 遇 将 根 据 预 期 寿 命 的 变 化 而调整 ; 在精算原则基 础 上 可 从 62 岁 开 始 选 择 弹 性 退 休, 以 及 从 2011年 开始实施养老金指数化调整新规则 。 改革的另一方面是建立了 养 老 金 权 益 累 积 的 全 新 模 式 ,1954年以后出 生者将逐步过渡到新的计算模式下 ,1963 年以后出生者将直接进入新模式 。 具体相关内容将在下文中进行详细讨论 。 本文还将研究补充养老 金 和 税 收 制 度 以 及 它 们 对 养 老 金 水 平 和 替 代 率 的影响 。 挪威实行累进税 制 , 某 些 形 式 的 税 收 减 免 仅 适 用 于 养 老 金 领 取 者 和低收入者 , 尤其是后 者 。 领 取 最 低 养 老 金 者 通 常 无 须 缴 税 , 因 而 在 评 估 替代率时需要将税制的影响考虑在内 。 最后 , 本文还讨论了新养 老 金 制 度 对 财 务 可 持 续 性 、 劳 动 力 供 给 的 激 励性以及收入再分配的影响 。 * 阿恩 · 马格努斯 · 克里斯坦森是挪威劳动部的 高 级 顾 问 。 丹 尼 斯 · 弗 雷 德 里 克 森 是 挪 威 统 计 局 的 研究员 。 奥勒 · 克里斯蒂安 · 利恩是挪威劳动和福 利 管 理 部 门 的 高 级 顾 问 。 尼 尔 斯 · 马 丁 是 挪 威 统 计 局 的研究员 。 ·143· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 第一节 养老金改革背景 与大多数 OECD 国家一样 , 挪威的养老金制度在未来 几 十 年 中 也 将 面 临 人 口老龄化的巨大挑战 。 在 1967 年挪威建立公共养老金制度时 , 每一位老年和伤 残养老金领取者由 4 位 劳 动 者 赡 养 。 挪 威 统 计 局 (中 央 统 计 局) 对 该 制 度 赡 养 率进行了预测 , 结 果 显 示 ,2008年该比率已经降至2 . 7, 而 如 若 不 进 行 改 革 , 则在 2050 年预计将降至 1 . 8。 到2050 年 , 挪威 67 岁以上老年人口预计将 出 现 2 倍 以 上 的 增 长 , 而 老 年 人占比的迅速增长将导 致 养 老 金 支 出 的 大 幅 上 涨 。 此 外 , 在 未 来 几 年 中 , 相 较 于平均工资 , 挪威平均养老 金 水 平 预 计 将 出 现 相 对 增 长 。 原 因 之 一 在 于 , 由 于 女性劳动参与率的提高 , 新加 入 的 养 老 金 领 取 者 可 获 得 的 平 均 养 老 金 水 平 将 总 体上高于年龄较长的养老金领取者所获得的待遇水平 。 据预测 , 如果不进行养老金 制 度 改 革 , 那 么 挪 威 国 民 保 险 计 划 用 于 老 年 和 伤残养老金的支出占挪威大陆 GDP(不包括石油产业及相关服务业 ) 的 比 重 将 从2011 年的 (大约 )9% 增至2050 年的18% 。 仅老年养老金一项的支出占挪威 大陆 GDP 的比重预计将从 6% 增至近 14% 。 人口老龄化还将对国家在 其 他 领 域 的 财 政 支 出 带 来 巨 大 挑 战 , 如 老 年 人 的 健康和护理服务 , 尤其是 80 岁及以上老年人口数量的增长将使得健康和福利支 出呈现大幅上涨趋势 , 即便该 年 龄 组 老 年 群 体 健 康 状 况 的 逐 步 改 善 可 能 有 助 于 减缓这一费用上涨 。 实施养老 金 改 革 及 其 他 有 助 于 鼓 励 老 年 劳 动 者 继 续 工 作 的 政策措施将大大有利于养老 金 制 度 的 融 资 收 入 , 并 为 未 来 老 年 人 获 得 良 好 的 健 康护理和社区家庭服务创造资源 。 旧养 老 金 制 度 中 存 在 一 些 不 公 平 因 素 , 即 终 身 收 入 完 全 相 同 者 可 领 取 的 养老金可能会存在较大差异;同时,终 身 收 入 存 在 较 大 差 异 者 所 领 取 的 养 老 金则可能完全相同,其原因主要在于参保者 在 整 个 职 业 生 涯 中 所 获 得 的 收 入 与其最终可领取的养老金二者之间 的 关 联 性 较 弱。例 如,旧 制 度 规 定 缴 费 满 40年者即可领取全 额 养 老 金,这 就 意 味 着 工 作 超 过 40年的缴费者在退休后 可领取的年养老金待遇将不 会 有 任 何 增 长。此 外,根 据 旧 制 度 规 定,工 作 过 若干年者在退休 后 可 能 与 从 未 赚 取 任 何 劳 动 收 入 的 人 一 样 领 取 最 低 养 老 金, 因为与收入关联型养老金不同的是,针对低 收 入 者 发 放 的 最 低 养 老 金 是 完 全 依赖于收入调 查 制 度 的,收 入 低 于 制 度 规 定 标 准 者, 不 论 其 实 际 收 入 多 寡, 均可领取最低养老金。 根据旧制度规定 , 参保者在达到法定领取养老金年 龄 ( 67 岁) 之 前 选 择 提 ·144· 第四章 挪威养老金改革:将 NDC 与再分配目标相融合 NUOWEIYANGLAOJ INGAI G E:J IANGNDCYUZAF I ENPEIMUBI A I OXANGRONGHE 前退休的机会也多寡不一 。 许 多 人 参 加 并 受 益 于 集 体 谈 判 所 达 成 的 提 前 退 休 计 划 ( A v tal eFet setPens jon,AFP), 根 据 提 前 退 休 计 划 的 规 定, 他 们 可 以 在 62~66 岁之间选择提前退休 , 但对于其他未被该 计 划 覆 盖 者 而 言 , 除 了 领 取 伤 残养老金者之外 , 均不能提前退休 。 而对于参加 AFP 计划者而言 , 他可领取的 AFP 养老金待遇水平 与 实 际 退 休 年 龄 几 乎 无 关 , 即 如 若 参 保 人 在 62~66岁之 间退休 , 那么 , 多工 作 一 年 并 不 会 使 其 退 休 后 可 领 取 的 养 老 金 待 遇 出 现 增 长 , 因而其养老金待遇调整是远未达到精算中性标准的 , 这将对参与 AFP 计划者在 达到 62 岁以后继续工作产 生 负 向 激 励 性 。 此 外 , 根 据 旧 制 度 规 定 , 达 到 67岁 以后延迟退休者可领取的养老金待遇并不会获得任何精算调整 。 第二节 新制度设计 该部分首先描述新制度下 公 共 老 年 养 老 金 的 基 本 概 况 , 之 后 分 别 阐 述 分 析 了伤残养老金 、 补充养老金 、 集体谈判 AFP 计划以及税制对退休人员的影响 。 ( 一 ) 公共老年养老金 1.新收入关联型养老金制度 根据新制度规定 , 参保者可通过在 13~75 岁之间工作所得的收入 , 或者在 特殊时期和特殊情 况 下 所 允 许 的 其 他 形 式 (详 见 下 文) 累 积 计 算 养 老 金 权 益。 个人每年按 照 工 资 收 入 的 18 . 1% 累 积 养 老 金 权 益 , 直 至 最 高 限 额 (基本额的 . 7 1 倍)① , 根据基本额折算后 的 积 分 将 计 入 个 人 名 义 账 户 。 老 年 养 老 金 的 筹 资 模式仍然是现收现付制 , 由于 当 前 老 年 养 老 金 领 取 者 的 数 量 与 劳 动 力 资 源 相 比 较少 , 因而 , 目前基于现收现付筹资模式所估算的 (足以满足费用支出所需的 ) 缴费率远低于 1. 8 1% , 并 且 2040 年 之 前, 实 现 制 度 收 支 平 衡 所 需 的 缴 费 率 均 可能低于该水平 。 养老金权益每年根据工资增长进行调整 。 退休时 , 参保者所累积的养 老 金 权 益 除 以 反 映 预 期 余 命 的 年 金 除 数 , 即 可 算出年养老金待遇 。 对于延 迟 退 休 者 而 言 , 其 累 积 的 养 老 金 权 益 相 对 较 多 , 而 年金除数相对较低 , 因而可 领 取 的 年 养 老 金 待 遇 水 平 将 会 有 所 提 高 。 随 着 人 们 在退休时预期余命的不断延 长 , 新 出 生 一 代 若 想 要 获 得 与 较 早 出 生 一 代 相 同 的 养老金替代率水平 , 就不得不延长工作年限 。 ① 挪威旧国民保险计划将 基 本 额 ( bas icamount) 用 作 其 计 算 单 位 。2010 年, 挪 威 全 日 制 雇 员 的 平均工资大约为 455000 挪威克朗 , 一单位基本额平均相 当 于 74721挪威克朗。因而平均工资大约等于 . 6 1 个单位的基本额 。 养老金缴费基数上限大约接近于平均工资的 115% 。 基本额的标准每年 根 据 工 资 增 长进行调整 。 ·145· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 在改革过程中 , 养老金委员 会 讨 论 了 是 否 应 该 把 养 老 金 与 终 身 工 资 收 入 挂 钩 , 还是应该建立 较 强 再 分 配 因 素 的 问 题 。 与 2009年国会最终通过的方案相 比 , 养老金委员会在 2004 年提交的最初改革方案中 , 可用于计算养老金权益的 个人收入最高上限标准较高 , 而 低 于 该 上 限 标 准 以 下 的 收 入 带 来 的 年 养 老 金 权 益相对较低 。 这一最初改革 方 案 遭 到 批 评 , 批 评 者 认 为 它 会 对 再 分 配 效 应 产 生 不利影响 , 中低收 入 者 的 境 况 将 会 比 旧 制 度 下 更 糟 糕 , 也 正 是 因 为 这 个 原 因 , 该方案未被采纳 。 2.挪威新收入关联型养老金计划和 NDC 模式 根据博尔斯-苏潘 ( 2006) 的研究 , 完全满足以下四方面标准的养老 金 制 度 才可称之为 NDC 模式 : 第一 , 终身收入都将计入账户 ; 第二 , 账户最终余额与 人口和宏观经济环境的变 化 之 间 存 在 关 联 机 制 ; 第 三 , 在 将 账 户 最 终 余 额 转 化 为年金时遵守所设立的精 算 规 则 ; 第 四 , 对 未 来 可 申 领 待 遇 的 担 保 不 是 实 际 资 本而是政府相关实体机构的承诺 。 对于第一项标准 , 挪威新养老金制度只能部分 满 足 。 虽 然 参 保 者 在 13~75 岁之间均可按照收入的 18 . 1% 累积养老金权益 , 但其可 用 于 计 发 养 老 金 的 年 收 入是有最高限 额 的 。 这 意 味 着 对 于 高 收 入 者 而 言 , 其 收 入 高 出 最 高 限 额 越 多 , 那么养老金与终身收入之间 的 关 系 就 越 弱 。 这 被 挪 威 政 治 家 们 视 为 改 革 中 令 人 满意的再分配特征 。 挪威新养老金制度不满足 第 二 项 标 准 的 要 求 。 新 收 入 关 联 型 养 老 金 制 度 将 仍然是一般公共财政的一 部 分 , 而 个 人 养 老 金 账 户 则 只 用 于 计 算 养 老 金 。 这 意 味着政府将承担由劳动年龄 人 口 减 少 导 致 的 人 口 结 构 变 化 所 产 生 的 风 险 , 以 及 经常被低估的预期寿命变 化 所 带 来 的 风 险 。 此 外 , 政 府 还 将 承 担 劳 动 参 与 率 变 化所产生的宏观经济风险 。 如 果 这 些 和 其 他 会 产 生 负 面 影 响 的 状 况 发 生 , 那 么 挪威政治家们需要就如何调 整 税 收 和 政 府 支 出 以 保 持 长 期 公 共 财 政 收 支 平 衡 的 问题做出决策 。 挪威新养老金制度完全满足了 NDC 模式的第三项和第四项标准的要求 。 满 足第三项标准的要求意味着 劳 动 者 将 不 得 不 面 临 并 承 担 预 期 寿 命 不 断 延 长 的 风 险 , 为获得与年长者待遇水 平 相 当 的 养 老 金 待 遇 , 年 轻 一 代 将 不 得 不 考 虑 延 迟 退休 。 3.特殊时期和特殊情况下的养老金权益 根据制度规定 , 登记失业者 、 服 兵 役 者 、 需 要 照 顾 6 岁 以 下 儿 童 或 老 年 人 者将被授权允许累积养老金权益 。 此外 , 对参保人因生病 、 受 伤 、 生 育 或 产 假 而 停 止 工 作 期 间 由 国 民 社 会 保 险福利 ( nat ionl a soc ialinsur a neb c ene fis t )所提供的补偿金可被视同工资收入 ·146· 第四章 挪威养老金改革:将 NDC 与再分配目标相融合 NUOWEIYANGLAOJ INGAI G E:J IANGNDCYUZAF I ENPEIMUBI A I OXANGRONGHE 而用于缴纳养老金 。 因而 , 人们 可 以 以 其 所 获 得 的 补 偿 金 为 基 数 累 积 养 老 金 权 益 。 在新制度中 , 领取失业津贴 者 可 以 以 其 失 业 前 的 劳 动 收 入 为 基 数 累 积 养 老 金权益 , 这点相较于旧制度有所改善 。 对于需要照顾 6 岁 以 下 儿 童 的 父 母 而 言 , 在 因 照 顾 儿 童 而 停 止 工 作 期 间 , . 其账户中将被计入相当于基本额的 4 5 倍或全日制工作 平 均 工 资 75% 左 右 的 名 义 “收入 ”。 这成为劳动收入较低且有 6 岁以下儿童需要照顾者的养老金缴费基 数的最低限 。 对收入水平在平均工资 75% 以上且有 6 岁以 下 儿 童 需 要 照 顾 的 父 母而言 , 其无薪护理的隐性 成 本 相 对 较 高 , 但 也 并 不 会 因 此 而 获 得 任 何 额 外 的 养老金权益累积 。 在照顾 6 岁 以 下 儿 童 期 间 , 母 亲 或 者 父 亲 一 方 均 可 获 得 儿 童 护理积分 , 但双方不能同时获得 。 军队应征士兵服兵役时间 超 过 6 个 月 者 , 在 服 兵 役 期 间 , 每 年 可 获 得 相 当 于基本额 2 . 5 倍或者全日制工作平均工资 40% 左右的 养 老 金 权 益 累 积 。 在 旧 制 度中 , 军队应征士兵不可累积养老金权益 。 4.保障养老金 新制度中的保障养老金 (guarant eedp eni son) 为 那 些 工 资 收 入 很 少 或 几 乎 没有工资收入来缴纳养老金 的 人 提 供 适 宜 的 最 低 养 老 金 待 遇 , 相 当 于 人 们 生 活 的基本安全保障网 。 新制度中 保 障 养 老 金 的 水 平 与 旧 制 度 中 最 低 养 老 金 的 待 遇 水平相当 , 但不同婚姻状况 下 可 获 得 的 保 障 养 老 金 待 遇 标 准 会 有 所 不 同 。 根 据 旧制度的规定 ,2010 年单 身 者 可 获 得 的 最 低 养 老 金 水 平 相 当 于 基 本 额 的 2 倍 , 已婚夫妇双方均可获得相当于基本额 1 . 85 倍的最低养老金 。 已婚养老金领取者 的最低养老金待遇相对单身 者 而 言 较 低 是 因 为 其 生 活 成 本 也 相 对 较 低 。 对 单 身 养老金领取者而言 ,2010 年其可领取的最低养老金大约相 当 于 全 日 制 工 作 平 均 工资的 33% 。 最低养老金可享受免税政策 , 这意味着与 全 日 制 工 作 的 税 后 平 均 工资相比 , 最低养老金甚至会更高 。 领取全额保障养老金需要在挪威居住年满 40 年 。 对于由于可领取的收入关 联型养老金水平较低而领取保障养老金者而言 , 其收入养老金的 80% 将要接受收 入调查 。 换句话说 , 由于可获得的收入关联型养老金水平较低而领取保障养老金 者将可保留其收入养老金的 20% , 因而其可获得的养老金总额将高于最低水平 。 但就保障养老金而言 , 人们只有在年满 67 岁才可领取 。 对于同时领取收入 关联型养老金和一定水平保障养老金者而言 , 则可以在 62 岁退休并开始领取待 遇 , 但所领取的收入关联型养 老 金 和 保 障 养 老 金 待 遇 水 平 都 将 根 据 实 际 退 休 年 龄进行精算调整 。 在新制度中 , 对于在 67 岁前完全退休或部分退休者而言 , 可 领取的养老金待遇水平必须高于在 67 岁可领取的保障养老金 。 此要求背后的观 点是每个人所获得的养老金待遇应该至少与其在 67 岁之后可领取的最低养老金 ·147· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 水平相当 。 结果使得部分人尤 其 是 女 性 由 于 其 累 积 的 养 老 金 权 益 过 低 而 无 法 在 62 岁退休 。 为了增加提前退休的机会 , 新制度在计算提前 退 休 的 必 要 条 件 时 会 将私人部门的新补充 AFP 养老金计划计入养老金权益中 。 而至于以类似年金形 式支付的养老金是否可计入养老金权益则尚在讨论中 。 人们可以在 67 岁以后延 迟领取保障养老金 , 且延迟领取的待遇水平将基于精算调整标准而有所增长 。 5.弹性退休和预期寿命调整 在2010 年以前 , 公共老年养老 金 计 划 的 法 定 退 休 年 龄 为 67 岁。 虽 然 可 以 延迟退休至 70 岁 , 但大多数人都在 67 岁时退休 。 从 2011 年开始 , 公共老年养 老金计划建立了弹性退休制度 , 人们可以在 62~75 岁之间弹性选择退休 , 其可 领取的待遇将根据实际退休年龄进行精算中性调整 。 之所以设立 75 岁这一最高 退休年龄上限是为了避免所 支 出 的 年 养 老 金 存 在 巨 大 差 距 。 该 年 龄 限 制 与 获 得 收入关联型养老金的年龄限制是一致的 。 自2011 年以后开始领取养老金待遇者可领取的养老金将根据预期寿命进行 调整 。 每一代人适用于不同 的 年 金 因 子 , 这 主 要 取 决 于 其 预 期 余 命 。 每 一 代 人 所适用的这些年金因子在这一代人达到 61 岁时确定下来并将不会再行调整 。 每 一代人在 62~75 岁之间将被分别赋予一个独立的年金因子 。 为了减缓改革对于 即将到达法定退休年龄者的冲击 , 改革设定了制度转型规则 , 以确保 2011 年以 后退休的人在 67 岁时的预期寿命调整幅度每年将不会超过 0 . 5% 。 人们可以从 62 岁起开始领取全额养老金 , 也 可 以 按 照 全 额 养 老 金 的 20% 、 40% 、50% 、60% 或 80% 领取部分待遇 。 人们可 以 自 由 选 择 在 工 作 的 同 时 领 取 部分养老金 , 并且不必受到 收 入 调 查 , 且 在 开 始 领 取 养 老 金 之 后 继 续 工 作 期 间 仍将可以累积养老金权益 。 6.养老金权益和养老金待遇的指数化调整 处于累积阶段的养老金权 益 是 与 工 资 增 长 挂 钩 进 行 指 数 化 调 整 的 , 如 此 可 使得所累积的养老金权益能 够 与 社 会 平 均 工 资 保 持 同 步 增 长 。 退 休 后 领 取 的 收 入关联型养老金将与工资挂钩进行指数化调整 , 但 每 年 将 会 减 去 0 . 75% 的 固 定 因子 。 在计算弹性退休的年 金 因 子 时 也 将 该 固 定 因 子 考 虑 在 内 。 这 种 年 金 因 子 计算方法与瑞典新实施的 NDC 养老金计划类似 。 最低或保障养老金根据工资增长进行调整 , 但也会根据 67 岁时的年金因子 变化进行调整 。 挪 威 统 计 局 的 预 测 显 示 , 假 定 67岁时的预期余命每年将增长 0 . 5% 。 因而 , 保障养老金将首先根据工资增长进行调整 , 但之后将由于预期寿 命调整而每年再按照大约 0 . 5% 的标准进行下调 。 在2007—2010 年 , 最低养老金待遇根据平均工资水平进行上调 , 此项措施 意欲提高收入再分配的公 平 性 , 减 少 老 年 养 老 金 领 取 者 之 间 的 相 对 贫 困 。 但 这 ·148· 第四章 挪威养老金改革:将 NDC 与再分配目标相融合 NUOWEIYANGLAOJ INGAI G E:J IANGNDCYUZAF I ENPEIMUBI A I OXANGRONGHE 也削弱了养老金缴费与养老 金 待 遇 之 间 的 关 联 性 , 并 使 得 老 年 养 老 金 领 取 者 中 接受最低养老金的人数增 多 。 在 有 关 养 老 金 支 出 的 长 期 预 测 中 , 通 常 假 设 年 实 际工资增长率为 1 . 5% , 如此则保障养老金预计每年的实际增幅大约为 1% 。 7.制度转型的规则 在1953 年及之前 出 生 者 完 全 参 照 旧 制 度 计 算 养 老 金 权 益 。1954—1962年 出生者属于制度过渡群体 , 其 养 老 金 权 益 的 计 算 部 分 参 照 旧 制 度 , 部 分 参 照 新 制度 , 且参照新制度计算的比重逐渐提高 。1963 年及之 后 出 生 者 的 养 老 金 权 益 则完全参照新制度计算 。 2011 年以后退 休 并 开 始 领 取 养 老 金 待 遇 者 , 可 以 从 62 岁 开 始 弹 性 退 休。 无论养老金 权 益 的 计 算 是 参 照 旧 制 度 还 是 新 制 度 , 均 适 用 该 规 定 。2011年以 后 , 老年养老金的新指数化调整规则适用于所有老年养老金待遇领取者 。 ( 二 ) 改革前伤残养老金领取者的伤残养老金和老年养老金 在旧制度中 , 伤残养老金和 老 年 养 老 金 是 相 互 关 联 的 , 伤 残 养 老 金 领 取 者 往往在达到领 取 老 年 养 老 金 的 法 定 年 龄 ( 67 岁) 时 也 并 不 申 请 养 老 金 待 遇 变 更 。 伤残养老金与工资增长挂钩进行指数化调整 。 挪威领取伤残养老金者所占比重较高 ,18~67 岁人 中 领 取 伤 残 养 老 金 者 大 约占 11% 。 刚达到 67 岁并开始领取养老金的群体中 , 大约有 40% 在 67 岁之前 领取伤残养老金 , 而人们在 达 到 老 年 养 老 金 法 定 领 取 年 龄 后 , 对 待 之 前 领 取 的 伤残养老金的态度和决定将会产生巨大的经济影响 。 作为养老金改革的一部分 , 挪威政府在 2011 年的改革提案中提出了全新的 伤残养老金计划的新模型 , 为 那 些 在 老 年 养 老 金 法 定 领 取 年 龄 之 前 伤 残 的 群 体 计算老年养老 金 待 遇 (挪威劳动部2011)。国 会 通 过 了 该 提 案,新 制 度 规 定 将 从2015 年开始执行 。 改革后的伤残养老金作为短期津贴的特征将更为显著 , 人 们所领取的伤残养老 金 待 遇 水 平 相 当 于 其 伤 残 之 前 最 后 工 资 水 平 的 一 定 比 例 。 改革后开始领取伤残养老金者 , 其待遇替代率为其 伤 残 前 最 后 工 资 的 66% , 且 伤残养老金将会像收入一样 被 征 税 , 这 意 味 着 新 制 度 下 领 取 伤 残 养 老 金 者 的 税 负要高于改革前制度下的 伤 残 养 老 金 领 取 者 。 扣 除 税 负 之 后 , 改 革 的 最 终 结 果 是税后伤残养老金的平均水平相较于旧制度有小幅上涨 。 如同旧制度一样 , 伤残养老金领取者在达到 67 岁以后将转为领取老年养老 金 , 其指数化调整规则与其 他 人 一 样 。 与 普 通 人 不 同 的 是 , 伤 残 养 老 金 领 取 者 不能在 67 岁以后继续工作 , 从而不可能通过延长工作年限来弥补预期寿命动态 调整带来的养老金损失 。 因 而 , 这 些 人 将 被 额 外 赋 予 一 部 分 养 老 金 , 用 以 补 偿 2010 年后预期寿命因子增幅的一半所带来的损失 。 制定这 一 规 则 是 为 了 确 保 改 ·149· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 革后领取伤残 养 老 金 者 可 获 得 的 老 年 养 老 金 的 变 化 情 况 与 非 伤 残 者 一 样 。 到 2018 年 , 改革前的伤残养老金领取者的老年养老金的预期寿命调整 , 将根据预期 寿命调整所引起的非伤残者待遇降低是否通过延迟退休得到了补偿而进行评估 。 本章中对于此项改革 (改革 前 伤 残 养 老 金 领 取 者 的 伤 残 养 老 金 和 老 年 养 老 金待遇计发办法改革 ) 的经 济 效 果 评 估 在 新 规 定 出 台 之 前 即 已 完 成 。 在 效 果 评 估测算中 , 假设当伤残养老金领取者达到 67 岁并开始领取老年养老金时 , 其可 领取的老年养老金将遵照类似于非伤残者在 67 岁退休时的预期寿命调整因子进 行计算 。 那么 , 与下文 “劳 动 力 供 给、财 务 可 持 续 性 和 再 分 配 效 应” 部 分 中 的 计算相比 , 此处测算结果表 明 , 因 预 期 寿 命 调 整 所 给 予 改 革 前 伤 残 养 老 金 领 取 者的那部分养老金补偿 , 会使新制度的支出成本出现小幅上涨 。 ( 三 ) 补充养老金 除公共老年养老金之外 , 挪威雇员还可通 过 雇 主 获 得 补 充 养 老 金 。2006年 之前 , 每个公司均 可 自 愿 选 择 是 否 向 其 雇 员 提 供 补 充 养 老 金 。 而 在 2006年之 后 , 挪威通过法律规定强制 要 求 所 有 公 司 必 须 向 其 雇 员 提 供 补 充 养 老 金 , 以 确 保所有劳动者都可在公共养 老 金 制 度 之 外 获 得 一 定 的 养 老 金 收 入 , 并 有 助 于 提 高补充养老金的分配公平性 。 公共部门雇员很早以前就已经享有了职业年金 。 不同补充养老金计划之 间 在 一 些 参 数 上 存 在 较 大 差 异 , 包 括 待 遇 水 平 、 待 遇持续期 、 指数化调整规则以及计划类型 ( D B 型还是 DC 型 ) 等 , 但若想要享 受税收优惠就必须满足特定的要求 。 从 2006 年开始 , 挪威制订了补充养老金计划 的最低要求 , 主要包括 :DC 型计划的缴费率必须为可缴费工资 (基本额的 1~12 倍) 的 2% 以上 , 养老金待遇的支付期限不得低于 10 年 ,DB 型计划的待遇必须 达到等价水平 。 改革前 , 补充养老金不得在 67 岁前领取 , 部分特殊情况除外 。 作 为改革的一部分 , 私人补充养老金的最低领取年龄自 2011 年起改为 62岁。 ( 四 ) 集体协议提前退休计划 (AFP) 在1973—2010年间,挪威公共老年养老金计划的法定退休年龄是67岁, 但集体协议提前退休 计 划 使 得 大 约 70% ~80% 的 工 薪 族 有 可 能 在 62~66岁 之间退休。集体协议提前退休计划是 雇 主 组 织、雇 员 组 织 和 政 府 三 方 合 作 的 结果,其部分筹资来自于政府。该计划首次出现于1989年,此后逐步得到发 展,覆盖了公共部门所有雇员和私人部门大约60% 的 雇 员 。 该 计 划 的 待 遇 水平与退休年龄无关,大体上与公共老年养老金水平相当。 对于那些从 2011 年以后开始领取养老金者而言 , 其参与的私人部门集体协 议提前退休养老金计划将接 受 改 革 。 改 革 后 的 新 集 体 协 议 提 前 退 休 计 划 对 于 退 ·150· 第四章 挪威养老金改革:将 NDC 与再分配目标相融合 NUOWEIYANGLAOJ INGAI G E:J IANGNDCYUZAF I ENPEIMUBI A I OXANGRONGHE 休人员 的 整 个 余 生 而 言 , 相 当 于 公 共 老 年 养 老 金 的 附 加 部 分 (通常略高于 20% )。 在退休时 , 集体 协 议 提 前 退 休 计 划 的 养 老 金 也 将 根 据 预 期 余 命 进 行 调 整 , 调整方式与公共老年养 老 金 相 同 。 此 外 , 人 们 还 可 以 在 领 取 该 养 老 金 的 同 时继续工作 , 且不必接受收入调查 。 此次改革并未针对公共部 门 就 类 似 改 革 达 成 协 议 , 公 共 部 门 雇 员 仍 然 可 以 在62~66 岁提前退休并领 取 AFP 养 老 金 待 遇,但 不 可 与 公 共 老 年 养 老 金 同 时 领取 。 如果公共部门雇员在领取公共部门 AFP 养老金的同时继续工作 , 那么其所 领取的养老金将按比例削减 。 因而 , 与其他雇员相比 , 公共部门雇员在 62 岁之后 继续工作的积极性相对较弱 。 至少在一些情况下 , 公共部门雇员可以在 62 岁领取 到比私人部门雇员更高的养老金待遇 。 自 2011 年起 , 公共部门职业养老金也将从 67 岁开始根据预期寿命进行调整 , 其指数化调整方式与公共老年养老金相同 。 ( 五 ) 税收制度 挪威执行累进税制 , 收入 越 高 , 边 际 税 率 越 高 , 但 收 入 超 过 平 均 工 资 大 约 160% 以上部分不再累 进 计 算 边 际 税 率 。 由 于 养 老 金 替 代 率 通 常 远 低 于 100% , 因而 , 累进税制意味着税后净养老金替代率要高于税前 。 此外 , 某些形式的税收减免 仅 适 用 于 养 老 金 领 取 者 。 针 对 养 老 金 领 取 者 的 新税收规定从 2011 年开始实 施 , 新 规 定 降 低 了 那 些 在 62岁领取养老金后继续 工作者的边际税率 。 相比较 而 言 , 养 老 金 的 税 收 制 度 要 优 于 劳 动 收 入 的 税 收 制 度 , 而养老金税收制度中的强再分配因素也得以保留甚至有所强化 。 目前 , 由个人缴纳的社 会 保 障 缴 费 率 分 别 是 工 资 收 入 的 7 . 8% 和 养 老 金 收 入 (伤残 养 老 金 、 老 年 养 老 金 和 补 充 养 老 金 ) 的 4 . 7% 。 雇 主 缴 费 率 在 0~ 1. 4 1% 之间 。 这些缴费率原本 意 欲 为 所 有 社 会 保 障 津 贴 (包括 老 年 养 老 金) 筹 资 。 但目前这一水平过低以 至 于 无 法 满 足 社 会 保 障 的 筹 资 需 求 。 挪 威 所 有 社 会 保障津贴 (包括老年养老金 ) 事 实 上 都 是 以 现 收 现 付 的 方 式 并 作 为 公 共 财 政 整 体的一部分进行筹资的 。 虽 然 这 些 税 收 被 称 为 缴 费 率 , 但 事 实 上 挪 威 税 制 中 并 没有明确的社会保障缴费率 。 第三节 未来养老金水平和养老金替代率 下文中我们将通过计算典型 案 例 的 养 老 金 待 遇 以 反 映 养 老 金 改 革 对 个 人 的 主要影响 。 计算的主要对象是 1949年 (完全受到 “从62 岁开始可以弹性退休 ” 这一新规定影响的第一代人 ) 及以后出生的未婚者以及 1980 年及以后出生的未 婚者 , 用以反映养老金权益累 积 新 模 式 的 影 响 以 及 预 期 寿 命 调 整 在 长 期 内 可 能 ·151· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 产生的影响 。 在计算预期寿 命 调 整 因 子 时 , 我 们 假 设 预 期 寿 命 的 变 化 与 挪 威 统 计局人口预测的中等方案相 一 致 。 所 选 择 的 这 一 中 等 方 案 仅 仅 是 挪 威 统 计 局 对 未来死亡率所进行的诸多 预 测 方 案 之 一 , 但 该 方 案 被 认 为 是 最 可 能 的 评 估 。 为 计算简便起见 , 所有计算均假设人们从 24 岁开始工作 , 且其整个职业生涯中的 工资水平都与社 会 平 均 工 资 保 持 相 同 比 例 。 挪 威 全 日 制 平 均 工 资 被 称 为 AW, AW100 意味着年收入水平相当于 AW 的 100% , 依次类推 。 在计算税后养老金替代率时 , 我们假设税制结构与 2011 年时相同 , 但所有 临界值将根据平均工资的增 长 进 行 调 整 。 正 如 下 文 中 关 于 制 度 可 持 续 性 研 究 部 分所论述的那样 , 在接下来 几 十 年 间 , 养 老 金 总 支 出 将 随 总 工 资 快 速 增 长 。 因 而 , 人们会质疑从长远来看 当 前 的 税 率 水 平 能 否 持 续 下 去 。 如 果 不 进 行 养 老 金 改革 , 那么养老金支出将增 长 更 多 , 而 提 高 税 率 的 要 求 也 将 更 为 紧 迫 。 在 比 较 养老金改革前后的税后养老金替代率时 , 我们假设改革前后适用相同的税制结构 。 图4 . 1 说明了对于那些完全 按 照 改 革 后 新 方 式 累 积 养 老 金 权 益 者 而 言 , 养 老金制度改革后的平均养老金与平均年收入二者 之 间 的 关 系 。 二 者 均 依 AW 进 行估量 。 收入关联型养老 金 与 年 收 入 (收 入 上 限 以 下) 之 间 表 现 出 线 性 关 系。 此外 , 那些养老金权益为零 或 较 低 者 将 可 获 得 保 障 养 老 金 。 最 低 养 老 金 仅 适 用 于那些完全没有养老金权益 者 , 而 即 使 是 那 些 养 老 金 权 益 较 少 者 的 养 老 金 也 将 超过最低水平 。 在该案例中 , 保 障 养 老 金 所 适 用 的 最 高 工 资 上 限 相 当 高 , 大 约 AW) 的 7 为平均工资 ( 0% 。 . 图4 1 税前公共养老金 (包括收入关联养老金和保障养老金 ) 占平均工资的比重 资料来源 : 作者根据国家数据计算 。 注 : 计算假设职业生涯共计 43年,在67 岁退休时的预期寿命为 83岁。 ·152· 第四章 挪威养老金改革:将 NDC 与再分配目标相融合 NUOWEIYANGLAOJ INGAI G E:J IANGNDCYUZAF I ENPEIMUBI A I OXANGRONGHE ( 一 ) 延迟退休的影响 如图 4 . 2 所示 , 根据挪威新 养 老 金 计 划 规 定 , 延 迟 退 休 后 的 养 老 金 替 代 率 将出现显著提高 。 对于在 1949 年出生且收入水平为 AW100 者 , 其在 62 岁退休 时可领取养老金的替 代 率 大 约 为 36% , 但 延 迟 到 70岁退休时的养老金替代率 将可达到 61% 。 如果将保障养老金和收入关联型养老 金 加 总 计 算 , 则 平 均 工 资 水平越高替代率越低 。 这一 效 应 适 用 于 所 有 参 保 者 , 无 论 是 哪 一 代 人 , 无 论 退 休年龄高低 , 无论是按旧制 度 还 是 按 新 制 度 累 积 养 老 金 权 益 。 这 是 保 障 养 老 金 分配效应的结果 , 也是设定 年 养 老 金 最 高 缴 费 基 数 上 限 的 结 果 。 假 定 人 们 都 固 定在 67 岁开始领取养老金 , 那么受预期寿命延长的影响 , 较年轻一代人的养老 金替代率也将会出现下降 。 . 图4 2 税前公共养老金 (收入关联养老金和保障养老金 ) 占平均工资的比重 资料来源 : 作者根据国家数据计算 。 注 : 计算假设职业生涯共计 43年,退 休 年 龄 均 为 67 岁 ,1949年出生者的预期寿命为84 岁 ,1980 年出生者的预期寿命为 87 岁 。AW100 意味着年收入水平相当于平均工资的 100% , 依次类推 。 a: 此处并未按照可在 62 岁退休的规定计算 。 如表 4 . 1 所示 , 预期寿命调整 所 产 生 的 影 响 也 可 以 通 过 对 比 改 革 前 后 的 养 老金替代率水平得以显现 。 该表对养老金改革前后不同收入水平者在 67岁 (改 革前的法定退休年龄 ) 退休 时 可 领 取 养 老 金 的 替 代 率 进 行 了 比 较 。 单 就 预 期 寿 命调整的影响而言 , 预计其将会导致人们在 67 岁可领取养老金的水平出现不同 ·153· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 程度 下 降 ,1949 年 出 生 者 大 约 下 降 3% , 而 1980 年 出 生 者 大 约 下 降24% 。 对 于工 作 年 限 超 过 40年的人而言,新制度中养老金权益累积的规定较旧制度略 为慷慨,该表计算中 假 设 工 作 年 限 为 43 年 。1949年出生者的养老金待遇是 根据旧制度中关 于 养 老 金 权 益 的 规 定 进 行 计 算 的, 而 对 于 1980年出生者而 言,新制度中关于养老金权益累积的规定几 乎 能 够 补 偿 预 期 寿 命 调 整 所 导 致 损失的一半。此外,人们还可以通过延 迟 退 休 来 弥 补 预 期 寿 命 调 整 所 带 来 的 影响。 对于根据改革前旧制度养 老 金 权 益 累 积 规 定 计 算 养 老 金 者 而 言 , 无 养 老 金 权益以及积累较低者只能从 67 岁开始领取保障养老金 。 保障养老金水平将根据 退休时的预期余命进行 调 整 。 因 而 , 与 其 他 养 老 金 领 取 者 一 样 , 保 障 养 老 金 领 取者也可以通过延迟退休获得更高水平的养老金待遇 。 . 表4 1 改革前后不同年代出生的不同收入水平者税前老年养老金 (包括保障养老金 ) 的替代率 (占平均工资的百分比 ) 1949 年出生群组 1980 年出生群组 AW67 AW100 AW150 AW67 AW100 AW150 改革前 5. 6 8 5. 2 0 4. 3 5 5. 6 2 5. 1 2 3. 8 8 改革后 5. 5 1 5. 0 5 4. 2 3 4. 8 7 4. 4 2 3. 4 4 相对变化 . -2 9 . -2 9 . -2 9 -13 . 5 -13 . 7 -1. 1 3 资料来源 : 作者根据国家数据计算 。 注 :AW 代表平均工资 。 假设 退 休 年 龄 为 67 岁 。AW100 表 示 年 收 入 水 平 相 当 于 AW 的 100% , 其 他同理类推 。 1949 年出生者在 67 岁时领 取 的 保 障 养 老 金 将 占 平 均 工 资 的 32% 。 由 于 保 障养老金的指数化调整略 低 于 平 均 工 资 增 长 , 因 而 1980年出生者在67岁时领 取的保障养老金占平均工资的比例将降至 27% 。 接受保障 养 老 金 者 大 多 数 情 况 下无须支付收入税 。 因 而 ,1949年出生者和1980年出生者的税后保障养老金 占平均工资的比例估计将分别为 45% 和 37% 。 受预期寿命调整的影响 , 延 迟 退 休 者 将 获 得 更 高 的 养 老 金 待 遇 , 但 这 其 中 也有养老金收入增多的影 响 。 表 4 . 2显示了对于按照新计划中养老金权益累积 规定计算养老金者 而 言 , 这 两 方 面 因 素 对 于 养 老 金 待 遇 变 化 的 相 对 影 响 程 度 。 在62~67 岁之间 , 每延迟一年可获得的养老金 实 际 值 将 增 长 大 约 7 . 5% 。 该 增 幅的大约 2/3 源自于延迟退 休 精 算 调 整 的 影 响 , 另 外 1/3则源自于额外养老金 权益累积的影响 。 ·154· 第四章 挪威养老金改革:将 NDC 与再分配目标相融合 NUOWEIYANGLAOJ INGAI G E:J IANGNDCYUZAF I ENPEIMUBI A I OXANGRONGHE . 表4 2 延迟退休对 1963 年出生群组的老年养老金替代率影响 效应解析 (在 AW100 情景下 , 不同退休年龄 ) 62 67 70 75 62 岁退休时的替代率 33 . 7 3. 3 7 3. 3 7 3. 3 7 源于 62 岁以后养老金收入的增长 - . 4 5 7 . 3 1. 1 8 源于精算调整效应的增长 - 9 . 8 19 . 8 4. 9 5 总替代率 33 . 7 4. 8 0 60 . 8 9. 5 0 资料来源 : 作者根据国家数据计算 。 注 :“- ” 表示无数据 ,AW 代表平均工资 。 假设预期寿命为 85 岁 。AW100表示年收入水平相当于 AW 的 100% 。 年龄越大 , 延迟退休的精算 调 整 将 会 带 来 更 大 幅 度 的 养 老 金 增 长 。 其 原 因 在于对年纪较大的老年人而 言 , 每 延 迟 退 休 一 年 将 使 其 在 退 休 时 的 预 期 余 命 相 对减少得更多 。 如果退休年龄从62 岁延迟到75 岁 , 那么养老金待遇增幅的4/5 将源自延迟退休精算调整的影响 。 如果按照挪威统计局对人 口 预 测 的 中 等 方 案 计 算 预 期 寿 命 的 变 化 趋 势 , 那 么对于每晚出生 10 年的人来说 , 通常需要延迟退休大约一年才能弥补预期寿命 调整所带来的影响 。 改革后 ,1980 年出生者预计需要延 迟 退 休 约 4 年 才 能 获 得 与预期寿命保持不变条件下相同的养老金替代率 。 ( 二 ) 总体影响 ( 包括补充养老金 ) 如上所述 , 自 2006 年开始 , 所有挪威雇员都将为补充养老金累积养老金权 益 。 此外 ,70%~80% 的雇员在接近退休年龄时都被 AFP 计划覆盖 。 因而 , 在 计算养老金替代率时将这两 类 养 老 金 计 划 考 虑 在 内 , 将 有 助 于 计 算 出 更 大 范 围 群体的更为真实而完整的养 老 金 替 代 率 。 此 处 所 测 算 的 对 象 是 那 些 在 私 人 部 门 工作且被新 AFP 养老金计划 覆 盖 的 雇 员 。 我 们 假 设 人 们 自 2006年起开始按照 最低缴费要求参加个人 DC 型补充养老金计划 。 从长期来看 , 如果人们在整 个 职 业 生 涯 中 都 参 加 了 补 充 养 老 金 计 划 并 进 行 缴费 , 那么公共老年养老金 将 在 其 初 始 总 养 老 金 中 占 2/3,AFP 和补充养老金 将分别占大约 1/6。 此处假设补充养老金支付十 年 , 而 AFP养老金支出则持续 终身 。 因而 , 在此处计算的例子中 , 终身支付的 AFP 养老金的折现值将高于最 低水平的强制性补充养老金 。 如表 4 . 3 所示 , 如果不进行 养 老 金 改 革 , 那 么 无 论 哪 一 代 人 , 无 论 实 际 在 什么年龄退休 , 其所获得的 养 老 金 替 代 率 水 平 都 相 当 接 近 。 较 年 轻 一 代 以 及 退 ·155· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 休较晚者的养老金替代率 相 对 略 高 , 但 这 主 要 是 补 充 养 老 金 的 作 用 。 由 于 我 们 前面假设人们从 2006 年开始参加补充养老金并进行缴费 , 因而 , 对于较年轻一 代和选择延迟退休者而言 , 其缴费年限将会更长 。 事实上 , 许多人在 2006 年这 一强制性规定出台之前就已 经 自 愿 参 加 了 补 充 养 老 金 计 划 并 进 行 缴 费 , 对 于 这 些人而言 , 不同年代出生者之间的养老金替代率差异将会更小或者消失 。 养老金改革后个人可领取 的 养 老 金 将 根 据 退 休 时 的 预 期 余 命 进 行 调 整 , 因 而养老金替代率与实际退 休 年 龄 的 相 关 度 非 常 高 。 对 于 从 62岁延迟到70岁退 休者而言 , 改革前其养老金替代率增幅大约为 2%~3% , 而 改 革 后 增 幅 将 达 到 26%~28% 。 换句话说 , 无论是否有资格领取私人部门 AFP 养老金 , 改革都将 大大增加对人们选择继续工 作 和 延 迟 退 休 的 激 励 作 用 。 预 期 寿 命 的 延 长 将 导 致 某给定退休年龄可领取老 年 养 老 金 水 平 有 所 降 低 , 但 在 此 处 计 算 的 例 子 中 , 由 于缴费年限延长所导致的补充养老金的增长将抵消这一损失 。 . 表4 3 在 AW100 情景下不同出生群组在不同年龄退休的税后养老金替代率 (包括 AFP 和补充养老金 )(平均工资的百分比 ) 1949 年出生群组 1980 年出生群组 62 65 67 70 62 65 67 70 改革前 6. 3 3 6. 3 9 6. 4 4 6. 5 3 6. 8 4 6. 9 5 7. 0 4 7. 1 6 改革后 5. 6 8 6. 5 7 7. 2 2 8. 3 5 5. 7 3 6. 5 8 7. 2 8 8. 4 6 资料来源 : 作者根据国家数据计算 。 注 :AW 代表平均工资 。 计算假设 1949 年出生群组 的 预 期 寿 命 为 84 岁 ,1980年出生群组的预期寿 命为 87 岁 。AW100 表示年收入水平相当于平均工资的 100% 。 对于在不同年代出生的不同 收 入 水 平 者 在 不 同 年 龄 退 休 的 养 老 金 替 代 率 而 言 , 在将 AFP 和补充养老金考虑在内之后 , 其基本格局仍然与未将此二者考虑 在内的计算结果大体相 似 , 对 比 表 4 . 4与图4 . 2 可 以 发 现, 两 种 情 况 下 计 算 得 出的养老金替代率均随着工 资 收 入 水 平 的 增 长 而 降 低 。 产 生 这 一 结 果 的 主 要 原 因在于公共老年养老金计 划 的 再 分 配 效 应 。 然 而 , 新 收 入 养 老 金 中 关 于 可 用 于 累积养老金权益的缴费基数上限的规定 , 也适用于私人部门新 AFP 计划的养老 金权益累积 。 对于 1980 年 出 生 群 组 而 言 , 收 入 水 平 分 别 为 AW67 和 AW100者在70岁 退休时可领取的养老金替代率差异非常小 。 原 因 主 要 在 于 收 入 水 平 为 AW67者 所领取的保障养老金将削减 80% , 而其所获得的额外养老 金 权 益 积 累 效 应 则 因 此被抵消 。 这意味着相对于 平 均 收 入 和 高 收 入 者 而 言 , 制 度 对 低 收 入 者 继 续 工 作延迟退休的激励作用较弱 , 但还是要强于改革前 。 ·156· 第四章 挪威养老金改革:将 NDC 与再分配目标相融合 NUOWEIYANGLAOJ INGAI G E:J IANGNDCYUZAF I ENPEIMUBI A I OXANGRONGHE 表4 . 4 不同工资水平的税后养老金替代率 (包括 AFP 和补充养老金 ) (按出生群组和退休年龄划分 )(平均工资的百分比 ) 1949 年出生群组 1980 年出生群组 退休前工资水平 62 65 67 70 62 65 67 70 AW67 - 7. 4 5 81 9. 2 3 6. 8 3 7. 5 2 8. 0 7 90 AW100 5. 6 8 6. 5 7 7. 2 2 83 . 5 5. 7 3 6. 5 8 7. 2 8 8. 4 6 AW150 4. 8 5 5. 6 7 6. 2 6 72 . 8 4. 8 1 5. 5 6 6. 1 8 7. 2 1 资料来源 : 作者根据国家数据计算 。 注 :AW 代表平均工资 。 计算假设 1949 年出生群组 的 预 期 寿 命 为 84 岁 ,1980年出生群组的预期寿 命为 87 岁 。AW100 表示年收入水平相当于平均工资的 100% 。 a: 此处并未完全按照有关退休条件的规定计算 。 受累进税制结构和养老金 领 取 者 可 享 受 的 特 殊 税 收 减 免 措 施 的 影 响 , 所 有 例子中计算的税后养老金 替 代 率 均 远 高 于 税 前 , 通 常 要 高 出 10~15 个 百 分 点。 由于针对养老金领取 者 的 税 收 减 免 措 施 的 目 标 群 体 是 低 收 入 的 养 老 金 领 取 者 , 因而高收入的养老金领取者 与 低 收 入 的 养 老 金 领 取 者 之 间 的 税 后 养 老 金 替 代 率 差异要高于税前 。 根据改革后的新制度规 定 , 延 迟 退 休 者 的 养 老 金 替 代 率 将 会 显 著 提 高 , 这 将鼓励人们继续工作 。 然而 , 即 便 如 此 , 仍 有 大 量 劳 动 者 不 受 这 一 基 于 养 老 金 待遇精算调整的新弹性 退 休 制 度 规 定 的 影 响 。 在 2009年达到67 岁 者 中, 已 经 通过领取伤残养老金 而 退 休 者 占 41% , 这 些 人 未 来 仍 将 会 转 为 在 67岁领取老 年养老金 。 这些人中也包括 那 些 领 取 部 分 伤 残 养 老 金 者 , 但 大 多 数 伤 残 养 老 金 领取者都会 在 67 岁 时 领 取 全 额 养 老 金。 此 外, 参 加 公 共 部 门 AFP 计划者占 19% , 而该制度并未改革 , 因此 其 养 老 金 待 遇 也 不 会 因 延 迟 退 休 而 获 得 精 算 调 整 。 大部分公共部门雇员也不受新制度中延迟退休激励机制的影响 。 剩余 40% 的人可分为两大 类 : 参 加 私 人 部 门 AFP 计划的占16% , 未 参 加 的占 24% 。 这两大类群体是延迟退休激励机制的主要 影 响 对 象 , 且 对 二 者 的 影 响效果相同 , 因为私人部门 AFP 计 划 的 改 革 方 式 与 公 共 老 年 养 老 金 计 划 相 同。 那些大多数未参加 AFP 计划者主要是在未被 AFP 计划覆盖的私人部门工作者 、 自雇人员或无业人员 。 第四节 劳动供给和可持续性 挪威在新养老金制度出台 之 前 的 准 备 过 程 中 , 就 各 种 不 同 制 度 选 择 对 平 均 待遇水平 、 退休年龄 、 养老金 支 出 、 劳 动 供 给 和 缴 费 率 等 方 面 的 潜 在 影 响 进 行 ·157· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 了评估分析 。 这些分 析 引 用 了 挪 威 统 计 局 的 动 态 微 观 模 拟 分 析 模 型 MOSART (见Fredr iks en1998), 确保在评估影响 效 果 时 , 将 养 老 金 制 度 中 的 所 有 具 体 详 细因素考虑在内 。 ( 一 ) 微观模拟分析的优势 正如奥尔库特 , 梅尔茨和昆克 ( 1986) 所提倡的 , 微观模拟分析的研究方法 在做以下两种情况下的政策分析时尤为有益 : 一是不同类型的人面对不同的制度 规则 ; 二是在计算税收或养老金制度变化对政府预算的总体影响时 , 存在重大集 合问题的情况 。 微观模拟分析的主要优势在于它可以通过设立一个决策单元样本 来代表社会经济系统 , 并继而模拟这些单元的行为方式 。 与宏观经济研究方法不 同之处在于 , 微观模拟分析可以准确地再造详细而复杂的税收和待遇制度规则 。 将每一个单元的利益变量与其样本值相乘 , 再把不同样本加总即可得到最终结果 。 动态微观模拟模型尤为适 用 于 分 析 养 老 金 制 度 变 化 对 个 人 养 老 金 权 益 、 养 老金待遇和政府养老金 支 出 的 机 械 效 应 。 正 如 霍 尔 姆 和 斯 滕 内 斯 ( 2008) 所 提 出的那样 , 微观经济分析面临 的 一 个 明 显 局 限 在 于 行 为 影 响 只 能 通 过 简 单 的 方 式得出 , 而如若要结合一般 均 衡 效 应 就 必 须 使 用 宏 观 经 济 分 析 方 法 。 这 些 作 者 还将工资税削减所产生的 部 分 影 响 考 虑 在 内 , 相 对 于 参 考 情 景 , 工 资 税 削 减 可 能是养老金支出减少的 结 果 。 然 而 , 人 们 感 兴 趣 的 往 往 是 直 接 影 响 , 因 为 它 们 通常是最为重要的因素 , 也通常被作为更复杂分析的出发点 。 对于某一基准年 份 中 的 一 个 有 代 表 性 的 人 口 样 本 , MOSART 模型模拟了 这一初始群体中每一个人未 来 的 生 命 进 程 。 对 生 命 进 程 的 模 拟 主 要 是 描 述 其 未 来从一种状态转变 到 另 一 种 状 态 的 可 能 性 , 这 一 模 拟 是 由 转 变 概 率 所 决 定 的 , 而转变概率取决于每一个人 的 个 性 特 征 。 这 些 转 变 概 率 通 过 对 过 去 一 段 时 期 内 所观察到的转变进行评 估 得 出 。 所 观 察 的 转 变 事 件 包 括 移 居 、 死 亡 、 生 育 、 结 婚 、 离婚 、 教育活动 、 退休以及 劳 动 力 市 场 参 与 行 为 。 公 共 养 老 金 待 遇 是 根 据 劳动力市场收入和模型中 包 含 的 其 他 特 征 计 算 得 出 的 。 老 年 养 老 金 、 伤 残 养 老 金 、 遗属养老金和提前退休养老金都包含在该模型计算之中 。 本报告的分析主要是根据挪威在 2009 年时的经验状况进行校准的 , 人口假 设参照了挪威统计局在 2010 年 6 月进行的人口预测 。 根据挪威统计局人口预测 的中等方案 , 其生育率将为1 . 95, 而净移民数量将从2009 年的每年约4 万人降 至2016 年以后的 每 年 约 2 . 2 万 人, 这 意 味 着 到 2050年 (所 计 算 的 最 后 年 份) 挪威的年轻人和中年人数量 规 模 将 会 出 现 适 度 增 长 。 由 于 未 来 几 年 间 挪 威 移 民 数量将会相当高 , 而到 2050 年人们的预期寿命又将会进一步延长大约 6~7 岁 , 因此挪威总人口预计将会增长 。 ·158· 第四章 挪威养老金改革:将 NDC 与再分配目标相融合 NUOWEIYANGLAOJ INGAI G E:J IANGNDCYUZAF I ENPEIMUBI A I OXANGRONGHE ( 二 ) 劳动力供给效应 挪威养老金改革预计将 会 通 过 以 下 两 种 方 式 激 励 劳 动 力 供 给 。 其 一 , 早 期 劳动收入与养老金权益累积 之 间 的 关 系 更 为 清 晰 , 这 意 味 着 边 际 税 率 将 会 隐 性 降低 。 正如 林 德 贝 克 和 佩 尔 松 ( 2003) 以 及 林 德 贝 克 ( 2006) 所 指 出 的 那 样 , 这一变化会激励劳动年龄 人 口 增 加 工 作 时 间 。 其 二 , 新 制 度 的 精 算 设 计 意 味 着 对个人的激励措施与提前退 休 的 社 会 成 本 之 间 的 关 联 度 更 为 紧 密 , 而 这 会 激 励 人们延迟退休 。 在对挪威养老金改革对劳 动 力 供 给 的 影 响 进 行 量 化 分 析 时 , 存 在 诸 多 不 确 定因素 。 正如布伦德尔和 马 库 迪 ( 1999) 所 指 出 的 那 样 , 关 于 劳 动 力 市 场 实 证 研究的一个核心发现是养老 金 改 革 对 退 休 决 策 的 影 响 是 最 为 强 烈 的 。 而 前 文 在 分析不同情况下延迟退休对提高养老金替代率的作用时 , 也显示出养老金改革的 激励作用 。 因而 , 总的来看 , 养老金改革预计将会对劳动力供给产生较大影响 。 养老金改革对工作年 龄 人 口 的 影 响 预 计 相 对 较 小 。 斯 滕 内 斯 ( 2007) 采 用 MOSART 模型 , 通过模拟人口模型的横截 面 数 据 在 某 一 特 定 时 期 内 面 临 小 幅 、 暂时性收入冲击的情况 , 来 计 算 未 来 养 老 金 待 遇 现 值 的 变 化 。 模 拟 分 析 结 果 显 示 , 把养老金权益累积与缴费 紧 密 挂 钩 的 改 革 措 施 将 使 得 劳 动 收 入 的 隐 性 边 际 税率平均降低大 约 5 个 百 分 点 。 使 用 之 前 实 证 分 析 中 约 0 . 5的边际补偿弹性 (margn ialcompens ate l deat sii cty), 可粗略地估计出改革后个人劳动时间将会增 加2 .5% 。 我们假设出现这 一 增 长 的 原 因 主 要 来 自 于 受 雇 人 员 数 量 的 增 长 和 平 均工作时间的延长 , 且二者的作用完全相当 , 即其中 1 . 25% 的增加源于受雇人员 数量的增长 ,1.25% 的增加源于平均工作时间的延长 。 虽然对劳动年龄人口影响 的原因分析仍有待进一步讨论 , 但这并非是在讨论改革所产生影响时的主要议题 。 在1973—2010 年间 , 那些没有通过领取伤残养老金和提前退休养老金的方 式提前退休者均可选择在 67~70 岁之间退休并领取老年养老金 。 由于改革前并 未对延迟退休者的养老金待 遇 做 出 精 算 调 整 的 制 度 安 排 , 所 以 当 时 大 多 数 年 满 67岁仍在工作的劳动者都会在达到67 岁 之 后 的 几 个 月 内 退 休。因 而 也 只 能 简 单评估改革中养老金待遇精 算 调 整 制 度 规 定 对 退 休 年 龄 的 影 响 。 根 据 提 前 退 休 计划 ( A FP) 以前的规定 , 提前 退 休 不 会 对 未 来 可 领 取 的 养 老 金 待 遇 产 生 任 何 不利影响 , 因而该制度也倾 向 于 鼓 励 提 前 退 休 。 这 一 点 在 诸 多 学 者 进 行 的 实 证 分析 中 得 以 验 证 , 包 括 Hernæs,So lli e ,andS trøm( 2000);RøedandHaugen ( 2003);HernæsandI skhakov( 2009);andHernæsandZhi yang( 2009)。 改革 后新制度中养老金待遇精算 调 整 的 规 定 预 计 将 会 对 老 年 人 的 劳 动 参 与 率 产 生 非 常显著的正向激励作用 。 ·159· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 弗雷德里克森等人 ( 2005) 详细阐述了养老金改革对个人退休决策的影响 , 其结论与上述实证分析结果完全切合 。 对于那些在私人部门工作且参加 AFP计 划的劳动者 (约占 30% ), 经 过 一 段 中 间 期 之 后, 其 平 均 退 休 年 龄 估 计 将 会 增 . 长1 2 岁 。 根据 2009 年工 资 谈 判 的 结 果 , 适 用 于 公 共 部 门 中 30% 劳 动 者 的 旧 AFP 计划仍保持原样 。 因而 , 公共部门雇员受养老 金 改 革 的 影 响 相 对 较 小 。 对 于未参加 AFP 的劳动者 (占40% ) 而言 , 平均退休年龄估计将降低0 . 3岁。三 类群体 (参加 AFP 的私人部门雇员 、 公共部门雇员及其他雇员 ) 的平均退休年 龄估计在 2015年 (尚未考虑 预 期 寿 命 延 迟 的 影 响 ) 将 提 高 0 . 24 岁。 随 着 预 期 寿命的延长 , 预期寿命调整机制将会使得人们延迟到更晚的年龄退休 。 67 岁老年人中领取伤残养老金者约占 40% 。 他们将在达到目前的法定退休年 龄 ( 67 岁) 时转为领取老年养老金 。 预期寿命延长对公共部门雇员退休决策的影 响也相对较小 。 据估计 , 预期寿命延长 1 年 , 平均约有 50% 的劳动者 (大多数是 私人部门雇员) 会选择延迟 退 休 2/3 年。 由 于 延 迟 退 休 会 增 加 养 老 金 权 益 累 积, 这几乎足以维持每年的养老金水平 。 假设剩余的 20% 劳动者会根据预期寿命上升 而延迟退休 , 那么 , 对于未在 62 岁伤残并领取伤残养老金者而言 , 预期寿命延长 1 年 , 其平均退休年龄将会提高半岁 。 总而言之 , 受新制度中养老 金 待 遇 精 算 调 整 的 影 响 , 改 革 预 计 将 会 增 加 就 业并减少老年养老金待遇 领 取 者 的 数 量 。 随 着 预 期 寿 命 逐 渐 延 长 , 这 种 效 应 将 会更加显著 (见图4 . 3)。评估结果显示,到2050年,相较于没有养老金制度 . 图4 3 新制度和旧制度下劳动力供给预测 (千人 ) 资料来源 : 挪威统计局 。 ·160· 第四章 挪威养老金改革:将 NDC 与再分配目标相融合 NUOWEIYANGLAOJ INGAI G E:J IANGNDCYUZAF I ENPEIMUBI A I OXANGRONGHE 改革的情况 , 改革后总劳动力数量估计将 会 增 加 18 万 人,增 幅 为 5 . 5% ; 领 取 老年养老金者 (包括提前 退 休 者 ) 数 量 的 降 幅 大 致 与 此 相 当 。 劳 动 力 数 量 增 幅 中的 4% 以上源自于延迟 退 休 ; 对 劳 动 年 龄 人 口 的 影 响 估 计 为 1 . 25% 。 如 果 将 相应的对工作时间的影响考虑进来 , 那么总劳动力供给估计将会增加 6 . 8% 。 ( 三 ) 可持续性 挪威公共养老金制度的 筹 资 方 式 为 现 收 现 付 制 , 如 前 所 述 , 其 养 老 金 缴 费 和支出均被列为 政 府 预 算 的 一 部 分 。 虽 然 在 1967年挪威国民保险计划建立之 初 , 原计划将基于劳动收入征 收 的 工 资 税 和 养 老 金 保 费 收 入 作 为 所 有 养 老 金 支 出的资金来源 , 这也是挪威 独 具 特 色 的 税 收 制 度 , 但 这 些 收 入 已 经 远 不 能 满 足 养老金支出的需求了 。 这一情 况 在 来 自 于 石 油 部 门 的 税 收 对 政 府 预 算 做 出 积 极 贡献之前一直存在 。 然而 , 由于 当 前 老 年 养 老 金 领 取 者 的 数 量 相 对 劳 动 力 而 言 较少 , 因而目前 所 估 算 的 缴 费 率 水 平 远 远 低 于 维 持 制 度 可 持 续 发 展 所 需 要 的 18 . 1% 的缴费率水平 , 且 实 际 支 出 成 本 可 能 在 大 约 2040年前都将达不到该标 准。 挪威政府全球养老基 金 (原 “政 府 石 油 基 金 ”) 作 为 一 般 公 共 基 金 , 其 收 入来源为石油收益和全球 金 融 市 场 的 投 资 回 报 。 与 此 同 时 , 挪 威 制 定 了 一 条 财 政规则 , 要求一般政府预算 赤 字 平 均 应 与 实 际 投 资 回 报 大 体 相 当 , 而 实 际 回 报 被规定为占基金的 4% 。 虽 然 挪 威 政 府 全 球 养 老 基 金 与 养 老 金 制 度 之 间 没 有 直 接关系 , 但与其他 OECD 国家的公共财政相比 , 大规模的石 油 收 入 和 这 一 财 政 规则对挪威公共财政提供 了 大 力 支 撑 。 如 此 , 挪 威 政 府 部 门 的 净 资 产 主 要 由 政 府全球养老基金的资产组成 , 其规模估计到 2012 年末将达到 GDP 的156% 。 根据老年养老金 制 度 的 假 设 条 件 以 及 挪 威 统 计 局 2010年所做人口预测的 “中等 ” 方案 , 挪威劳动力人口与领取老年养老金和伤残养老金者的比例预计将 从201 . 0 年的 2 6 降至 206 . 0 年的 1 7 左右 (见图4 . 4)。赡养率的不断上升部分 源自于预期寿命的延长 , 但 更 为 重 要 的 原 因 是 , 二 战 后 “婴 儿 潮” 时 期 出 生 的 群体在接下来的 10 年间将陆续退休 , 其数量远远超过目前领取养老金待遇的退 休人员 (这些人主要出生于两次世界大战之间 )。 养老金改革后 , 受延迟退休和 劳动参与率上升的影响 , 劳动 力 人 口 与 养 老 金 领 取 者 之 间 比 例 的 下 降 幅 度 会 有 所减少 , 估计到 2060 年将会达到 2 . 0 左右 。 如果根据挪威统计局 人 口 预 测 中 “较 老” 的 方 案 (即 预 期 寿 命 更 高、 生 育 率更低 、 净移民数量更少 ) 进 行 估 算 , 那 么 , 即 使 将 养 老 金 改 革 的 影 响 考 虑 进 来 , 劳动力人口与养老金领取者之间的比例到 2060年会降至1 . 7。 而 如 果 根 据 其人口预测中 “较 年 轻” 的 方 案 估 算, 那 么 这 一 比 例 仅 会 降 至 2 . 3。 不 同 人 口 ·161· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 预测方案中的主要差异在于 未 来 移 民 数 量 的 不 确 定 性 。 由 于 挪 威 劳 动 力 市 场 总 体表现为供不应求 , 而欧盟 东 扩 又 将 一 些 东 欧 国 家 纳 入 进 来 , 因 而 , 近 年 来 越 来越多的外国人移民到挪 威 , 且 这 些 人 的 年 龄 结 构 非 常 年 轻 。 而 挪 威 统 计 局 所 做的人口预测中则假设外国 移 民 的 劳 动 力 市 场 参 与 率 低 于 相 同 年 龄 和 性 别 的 挪 威本国人 。 图4 . 4 不同人口预测方案下 , 新旧制度中劳动力人口与养老金领取者的比例 资料来源 : 挪威统计局 。 注 : 包括老年养老金和残疾养老金 。 现收现付制中 , 公共养老金 的 筹 资 来 源 为 当 前 税 收 , 因 而 劳 动 者 与 养 老 金 待遇领取者的数量之比对养 老 金 制 度 的 财 务 收 支 平 衡 具 有 重 大 影 响 。 衡 量 公 共 养老金计划财务负担 的 一 个 指 标 即 为 缴 费 率 , 迪 士 尼 ( 2004) 将 其 定 义 为 “按 照平均比率对收入所征得的 费 用 足 够 用 于 当 前 公 共 养 老 金 的 支 出 需 求 , 而 不 需 要任何财政转移或者公共养老基金的累积或消耗 ”。 根据现收现付制的标准计算 公式 , 缴费率 ( C R) 可以用公共养老金支出 ( P P) 与劳动收入之比 ( LI) 计算 得出 。 挪威对总养老金收入 征 税 , 但 税 率 要 低 于 劳 动 收 入 , 因 而 与 迪 士 尼 定 义 中缴费率最为一致的挪威缴费率计算公式可写为 : PP CR= ( LI+γ * PP) 上式中右边表达式的分子 代 表 名 义 公 共 养 老 金 支 出 , 而 分 母 则 代 表 相 关 税 基 。 参数 γ 代表对养老金收入征缴的税率 (低于劳动收入税率 ), 当前税制中该 参数值约为 50% 。 假 设 养 老 金 支 出 的 所 有 税 赋 都 由 劳 动 收 入 和 养 老 金 收 入 承 担 , 则依据该公式算出的缴 费 率 将 足 够 用 于 养 老 金 支 出 。 如 果 不 考 虑 养 老 金 待 ·162· 第四章 挪威养老金改革:将 NDC 与再分配目标相融合 NUOWEIYANGLAOJ INGAI G E:J IANGNDCYUZAF I ENPEIMUBI A I OXANGRONGHE 遇的征税问题 , 则可计算得 出 另 外 一 个 缴 费 率 , 但 我 们 认 为 在 讨 论 养 老 金 改 革 的影响时 , 是否将养老金待遇征税问题考虑在内影响不大 。 图4 . 5 展示了基于不同的 预 期 寿 命 增 长 假 设 , 新 旧 制 度 下 , 为 满 足 国 民 保 险计划中老年养老金支出 需 求 所 估 算 的 缴 费 率 水 平 。 如 果 不 进 行 改 革 , 那 么 为 了满足 老 年 养 老 金 的 支 出 需 求 , 缴 费 率 需 要 提 高 两 倍 以 上 , 从 2010年的 10 . 7% 提高至 2050 年的 2. 0 8% 。 由 于 目 前 挪 威 雇 员 人 数 与 老 年 养 老 金 领 取 者 数量之比较为有利 , 因而目前实际执行的缴费率远远低于改革后准 NDC 制度所 需要的养老金权益累积缴费率 ( 18.1% )。 即便从长远来看 , 根据新制度规定计 算出的用于满足老年养老金 支 付 需 求 所 必 需 的 缴 费 率 水 平 也 相 对 较 低 , 原 因 在 于挪威对养老金收 入 所 征 缴 的 税 收 将 加 入 上 式 (缴 费 率 计 算 公 式) 的 分 母 中。 此外 , 超过养老金权益累积 上 限 要 求 的 劳 动 收 入 虽 然 不 允 许 计 入 缴 费 基 数 , 但 在计算缴费率时则被考虑 在 内 。 与 此 相 反 , 针 对 收 入 较 低 且 需 要 照 顾 儿 童 者 的 保障养老金的筹资则应根据需要提高税率 。 图4 . 5 不同的预期寿命假设之下 , 新旧制度中为满足老年 养老金支付需求所估算的缴费率 (%) 资料来源 : 挪威统计局 。 正如斯滕内斯和斯托 伦 ( 2007) 所 指 出 的 那 样 , 预 期 寿 命 调 整 是 改 革 后 新 制度中的主要紧缩性因素 。 这 在 图 4 . 5 中 也 得 以 验 证。 与 旧 制 度 相 比, 根 据 改 革后新制度的规定 , 即使在较 高 预 期 寿 命 的 假 设 条 件 下 所 测 算 出 的 缴 费 率 增 幅 也相对较小 。 新制度中退休后 所 领 取 养 老 金 待 遇 的 指 数 化 水 平 要 低 于 工 资 增 长 率 , 这也会减少未来老年养 老 金 的 费 用 支 出 , 而 更 加 慷 慨 的 养 老 金 权 益 累 积 模 型会增加未来的费用支出 。 在未来几十年间 , 养老金支 出 仍 将 继 续 出 现 相 对 增 长 , 这 一 趋 势 部 分 源 自 于二战后 “婴儿潮 ” 时期出 生 的 人 群 即 将 退 休 。 即 便 是 根 据 改 革 后 新 制 度 的 规 ·163· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 定计算 , 用于满足 老 年 养 老 金 支 付 所 需 要 的 缴 费 率 估 计 到 2050年也将提高至 1. 6 4% 。2050 年以后的缴费率大体将会保持稳定 不 变 , 这 主 要 基 于 以 下 三 方 面 因素 : 一是 人 口 预 测 “中 等” 方 案 中 的 生 育 率 水 平 将 为 1 . 95, 二 是 净 移 民 数 量 , 三是新制度中基于预期寿命延长而调整养老金待遇的规定 。 由于挪威对未 来 可 申 领 待 遇 的 担 保 并 非 实 际 资 本 (见博阿多-佩纳斯关于 NDC 制的第 4 条标准 ),老 年 养 老 金 的 筹 资 方 式 为 现 收 现 付, 且 作 为 一 般 公 共 财政的一部分 , 因而没有必 要 单 独 就 养 老 金 制 度 的 财 务 可 持 续 性 进 行 讨 论 。 未 来几年间 , 随着挪威老年人 与 劳 动 年 龄 人 口 的 比 例 逐 渐 上 升 , 为 满 足 老 年 养 老 金的费用支出需求 , 其实际 缴 费 率 必 然 要 提 高 。 因 而 , 为 了 确 保 公 共 财 政 的 收 支平衡和可持续 , 挪威政治家 们 就 必 须 就 如 何 满 足 养 老 金 支 出 上 涨 的 问 题 在 以 下两种方案中做出选择 , 即要么提高税率 , 要么削减其他公共支出 。 第五节 分 配 效 应 虽然改革后确立的养老金权 益 新 累 积 模 式 意 味 着 缴 费 与 收 益 之 间 的 关 系 更 为紧密 , 但作为养老金制度 重 要 安 排 的 再 分 配 因 素 仍 然 存 在 , 主 要 体 现 在 以 下 三方面 : 一是建立保障养老 金 , 二 是 设 立 可 用 于 累 积 养 老 金 权 益 的 缴 费 基 数 最 高限额 ( . 基本额的 7 1 倍), 三是为照顾儿童或服兵役而无法工作和挣钱的群体 设立养老金权益累积的制 度 安 排 。 这 使 得 即 使 是 在 新 制 度 中 , 老 年 养 老 金 待 遇 分配的公平性也要优于作为 初 次 分 配 的 劳 动 收 入 。 由 于 养 老 金 缴 费 与 养 老 金 权 益累积之间关联性的强化削 弱 了 再 分 配 效 应 , 因 而 在 关 于 新 制 度 设 计 的 讨 论 中 需重点关注再分配效应问 题 。 我 们 通 过 使 用 MOSART 模型对养老金待遇在不 同群体之间的再分配问题进 行 分 析 , 这 一 计 算 方 式 超 越 了 前 文 所 呈 现 的 固 定 程 序式计算 。 通过微观模拟分析 方 法 可 以 更 准 确 地 描 述 养 老 金 改 革 对 再 分 配 效 应 的影响 , 该模型还可用于分析养老金改革对个人行为及其他方面的影响 。 然而 , 在分析制度再分配 效 应 时 , 为 便 于 计 算 , 仅 将 考 量 对 象 限 定 于 养 老 金待遇 , 而不考虑雇主所缴 纳 养 老 金 在 不 同 群 体 之 间 的 分 配 情 况 。 挪 威 老 年 养 老金的缴费完全通过一般税收完成 , 而养老金支出则被列为政府预算的一部分 。 相较于改革前而言 , 改革后 的 新 制 度 未 来 可 能 会 降 低 税 收 , 可 能 会 增 加 养 老 金 支出 , 也可能二者皆有 , 而这 很 可 能 对 分 配 结 果 产 生 影 响 , 这 取 决 于 政 治 家 在 面对不均衡问题时如何抉 择 。 这 些 影 响 并 不 在 我 们 的 分 析 范 围 内 , 这 主 要 是 因 为在分析前必须对未来政策决策做出推测性假设 。 关注新制度下养老金权益累积模式对分配效应的 影 响 ( . 见图4 6),容易导 致对弹性养老金计划中关于 指 数 化 和 精 算 调 整 制 度 安 排 的 注 意 力 发 生 转 移 。 改 ·164· 第四章 挪威养老金改革:将 NDC 与再分配目标相融合 NUOWEIYANGLAOJ INGAI G E:J IANGNDCYUZAF I ENPEIMUBI A I OXANGRONGHE 革取消了之前基本固定的退休年龄 ( 67 岁), 取而代之 的 是 , 人 们 可 以 从 62岁 起自由选择在何时退休 。 劳 动 力 供 给 效 应 也 会 反 映 退 休 年 龄 的 自 愿 选 择 , 如 果 我们将这种效应考虑进来 , 那么养老金待遇变化将近似地接近于福利变化 。 . 图4 6 不同养老金收入者到 2050 年的预计养老金待遇 资料来源 : 挪威统计局 。 注 : 养老金待遇的估算以 2008 年工资水平为固定基数 , 且不考虑待遇指数化调整和预期 寿 命 调 整 除 数这两方面因素 。 . 图4 6 将养老金收入从最低者到最高者排列 , 分为 10 等分 , 并分别显示了 根据新老制度的不同规定 , 不同养老金收入档次者到 2050 年时每年可领取的养 老金待遇 。 理想的养老金权 益 累 积 模 型 (不考虑待遇指数化调整低于工资增长 率和预期寿命调整机制这两 方 面 因 素 ) 意 味 着 在 这 些 假 设 条 件 下 没 有 人 会 受 到 利益损失 。 由于预期寿命调整 和 指 数 化 调 整 规 则 是 改 革 中 有 利 于 削 减 养 老 金 支 出的措施 , 而关于养老金权益 累 积 的 新 规 定 则 会 在 一 定 程 度 上 导 致 养 老 金 支 出 增长 , 图 4 . 6 虽然很好地显示 了 养 老 金 改 革 对 分 配 的 影 响 , 但 其 显 示 的 养 老 金 水平及其财政视角是带有误导性的 。 对于养老金收入最低的 20% 的领取者而言 , 其 养 老 金 待 遇 将 略 有 增 长 。 其 主要原因在于 , 旧制度中领取 特 殊 补 贴 者 所 获 得 全 部 收 入 关 联 养 老 金 均 需 接 受 经济状况调查 ; 而新制度中 , 领 取 保 障 养 老 金 者 所 获 得 的 收 入 关 联 养 老 金 中 仅 有80% 需接受经济状况调查 。 因而 , 当在旧制度下累积 养 老 金 权 益 的 退 休 者 全 部去世以后 , 领 取 最 低 养 老 金 者 也 将 基 本 不 复 存 在 。 然 而 , 大 约 在 2020年以 后 , 最低养老金领取者占比的 下 降 可 能 被 根 据 新 制 度 规 定 领 取 部 分 保 障 补 贴 者 占比的上升所抵消 。 如图 4 . 6 所示 , 对于养老金收入在全部养老 金 领 取 者 中 居 于 较 低 的 20% ~ 50% 这一档次的群体而言 , 如果 不 考 虑 待 遇 指 数 化 调 整 低 于 工 资 增 长 率 和 预 期 寿命调整机制这两方面因 素 , 其 养 老 金 待 遇 在 改 革 前 后 基 本 没 有 显 著 变 化 。 原 ·165· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 因在于养老金权益累 积 模 型 的 各 种 修 订 因 素 彼 此 之 间 会 产 生 相 互 抵 消 的 作 用 。 养老金收入最高的 50% 的领取者的养老金待遇将出现显 著 增 长 。 其 主 要 原 因 在 于两个方面 : 一是养老金权 益 累 积 系 数 的 提 高 , 二 是 制 度 总 体 上 保 险 精 算 的 因 素得以强化 。 因而 , 高收入群体在养老金改革中获益最大 。 . 图4 7 显示了不同性别的不 同 收 入 群 体 可 领 取 的 老 年 养 老 金 总 额 相 对 于 其 终身总收入的比重 , 从而展 现 了 公 共 老 年 养 老 金 制 度 的 总 体 分 配 效 应 , 包 括 对 行为的影响 。 图 4 . 7 对 改 革 前 后 养 老 金 制 度 对 收 入 再 分 配 的 影 响 进 行 了 比 较, 计算是基于 20 世纪 90 年代出生者在整个生命周期内的模拟收入 。 对于在 67岁 之前伤残而无法工作者而言 , 我们假设其一直工作到 67 岁 , 且伤残后收入水平 与其伤残时的相对收入一样 , 并依此假设计算其终身收入 。 . 图4 7 中的 x 轴显示了以年 平 均 工 资 水 平 为 基 准 衡 量 的 终 身 劳 动 力 市 场 收 入 。 对于图中的 4 条曲线而 言 , 每 条 曲 线 上 的 每 个 点 分 别 对 应 于 x 轴 表 示 不 同 收入等分区间的平均终身收 入 , 对 应 于 y 轴 则 表 示 该 点 所 处 收 入 水 平 者 所 领 取 的老年养老金待遇与其收 入 的 比 值 。 由 于 女 性 收 入 水 平 低 于 男 性 , 因 而 在 描 述 女性情况的曲线中 , 除最低 收 入 等 分 区 间 以 外 , 其 余 9 个 等 分 区 间 对 应 点 的 位 置均在描述男性情况曲线中各自对应点的左侧 。 而反映新制度情况曲线上 10个 点的位置均在反映旧制度情况曲线上各自对应 10 个点的右侧 , 其原因主要在于 计算所设定的假设条件 , 即 改 革 会 增 加 人 们 的 劳 动 供 给 , 尤 其 是 延 迟 退 休 将 提 高人们的收入水平 。 收入水平和受教育水平 越 高 , 延 迟 退 休 的 时 间 越 长 , 且 男 性 延 迟 退 休 的 时 间要比女性更久 。 如图 4 . 7 所 示,根 据 新 制 度 规 定,对 于 终 身 收 入 水 平 居 于 最 高等分区间的男性 , 其平均终身收入水平大体相当于平均年工资水平的 100倍。 最低等分区间的平均终身收 入 仅 大 约 相 当 于 年 平 均 工 资 的 7 倍 , 其 原 因 可 能 在 于这些人在整个职业生涯中 仅 工 作 了 短 短 几 年 时 间 , 其 中 移 民 在 挪 威 可 能 也 只 工作了短短几年时间 。 受旧 制 度 中 最 低 养 老 金 制 度 的 影 响 , 终 身 收 入 水 平 居 于 最低等分区间者可领取的老 年 养 老 金 总 额 与 其 终 身 收 入 总 额 大 体 相 当 。 而 对 于 终身收入水平居于最高等分 区 间 者 而 言 , 其 可 领 取 的 老 年 养 老 金 待 遇 总 额 仅 相 当于其终身收入的 16% 。 由此说明 , 公共老年养老金在 从 高 收 入 群 体 到 低 收 入 群体 、 从男性到女性的收入 再 分 配 中 发 挥 了 较 强 的 作 用 。 除 最 低 养 老 金 或 保 障 养老金以外 , 对可用于累积养 老 金 权 益 的 最 高 年 收 入 限 额 的 规 定 也 是 养 老 金 制 度中发挥再分配作用的主要因素 。 如图 4 . 7 所示 , 终身收入水平位于较低等分区间者可领取的平均老年养老金 与其终身收入之比在养老金改革后出现了大幅下降 , 其原因在于 : 由于伤残者在 67 岁这一固定年龄由领取伤残养老金转为领取老年养老金之后 , 其可领取的待遇 ·166· 第四章 挪威养老金改革:将 NDC 与再分配目标相融合 NUOWEIYANGLAOJ INGAI G E:J IANGNDCYUZAF I ENPEIMUBI A I OXANGRONGHE 也要根据预期寿命因子进行调整 , 因而这些人可领取的平均养老金与其工资之比 出现了下降 。2011 年 , 领取伤残养老金者在 67 岁转为老年养老金时 , 对其待遇 的预期寿命调整采取了较为慷慨的做法 。 但这一因素在计算中并未被考虑进来 , 因此 , 收入水平位于较低等分区间者可领取的平均养老金的降幅被夸大了 。 与上述再分配效应相比 , 养 老 金 改 革 对 于 从 男 性 到 女 性 的 收 入 再 分 配 作 用 较弱 , 女性从改革中的获益主 要 源 于 保 障 养 老 金 和 可 用 于 养 老 金 权 益 累 积 的 收 入上限这两项制度安排 。 相 比 较 而 言 , 终 身 收 入 水 平 位 居 较 低 等 分 区 间 的 女 性 在养老金改革后受到的损失 要 低 于 同 样 收 入 水 平 的 男 性 , 原 因 在 于 女 性 在 由 于 照顾儿童而无法工作期间可 累 积 的 养 老 金 权 益 比 改 革 前 有 所 提 高 , 而 这 在 一 定 程度上能够弥补其改革后的损失 。 . 图4 7 新旧制度下男性和女性的老年养老金总额与其终身总收入之比 资料来源 : 挪威统计局 。 注 : 养老金待遇的计算以 2008 年工资水平为基数 。 第六节 结 论 挪威养老金改革中的主要措施都在 2011 年开始实施 , 包括 : 根据预期寿命 调整养老金 , 基于精算中 性 的 弹 性 退 休 制 度 (从62 岁 开 始),以及养老金待遇 指数化调 整 的 新 规 定 。 此 外 , 将 逐 步 实 施 养 老 金 权 益 累 积 的 新 模 型 ,1954— 1963 年出生者作为制度转型的过渡性群体 , 将不同程 度 地 逐 渐 适 用 新 规 定 , 而 ·167· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 1963 年后出 生 者 则 完 全 适 用 于 新 规 定 。 未 来 养 老 金 权 益 按 相 当 于 工 资 收 入 1. 8 1% 的水平累积 。 挪威新养老金制度仅仅是准 NDC 型的 , 因为制度设计中没 有将账户最终余额与人口 和 宏 观 环 境 联 系 起 来 的 机 制 。 相 反 , 政 府 预 算 将 发 挥 缓冲器的作用 , 而随着政府预算介入程度的加深 , 其可能会成为一种必需 。 本章的计算结果显示 , 相较 于 旧 制 度 而 言 , 挪 威 养 老 金 改 革 将 加 强 对 人 们 继续工作和延迟退休的 经 济 激 励 。 一 般 情 况 下 , 每 延 迟 退 休 一 年 , 老 年 养 老 金 . 待遇将增长约 7 5% 。 产 生 这 一 结 果 的 原 因 主 要 有 两 个 方 面 : 大 约 2/3的增长 源自于精算调整 ; 而另外 1/3 的 增 长 则 源 自 于 额 外 养 老 金 权 益 累 积。 然 而, 这 一激励作用仅适用 于 部 分 挪 威 人 , 因 为 一 方 面 有 大 约 40% 的 挪 威 人 在 67岁之 前领取伤残养老金而提前退 休 , 这 些 人 基 本 上 不 受 改 革 对 延 迟 退 休 激 励 措 施 的 影响 ; 另一方面公共部门雇员也不完全受这一激励 机 制 的 影 响 , 因 为 参 加 AFP 计划者仍可在 62~66岁 之 间 退 休。未 来 短 期 内,公 共 部 门 的 AFP计划将大体 保持不变 , 而该计划对人们工作的激励作用较弱 。 对于某一给定退休年龄 而 言 , 如 果 预 期 寿 命 继 续 延 长 , 那 么 预 期 寿 命 调 整 的改革措施将使得在该年龄 退 休 时 可 领 取 的 养 老 金 水 平 下 降 。 根 据 挪 威 统 计 局 关于人口死亡率的预测 , 我们发现对于每晚出生 10 年的一代人来说 , 必须要延 迟退休大约 1 年才能弥补预期寿命调整导致的养老金待遇下降 。 如果不进行养老金改革 , 那 么 , 挪 威 劳 动 者 人 数 与 老 年 及 伤 残 养 老 金 领 取 者的人数之比预计将从 200 . 8年的 2 7降至205 . 0年的1 8 左 右。 再 加 上 随 着 旧 制度日渐成熟而不断上升的 替 代 率 , 这 一 发 展 趋 势 将 导 致 旧 制 度 的 财 政 负 担 在 2008—2050 年间翻番 。 根据新制度规定 , 与 2010年10 . 7% 的 缴 费 率 相 比 , 到 2050 年, 为 满 足 未 来老年养老金支付需求所测算的缴费率 (税率 ) 将 被 控 制 在 16 . 4% 以 内 。 根 据 预期寿命变化调整养 老 金 待 遇 是 新 制 度 中 有 助 于 控 制 养 老 金 支 出 的 主 要 因 素 , 退休后养老金待遇的指数化 调 整 低 于 工 资 增 长 率 也 会 减 少 未 来 的 老 年 养 老 金 支 出 。 相比之下 , 较为慷慨的养 老 金 权 益 累 积 模 式 则 会 产 生 相 反 的 效 果 , 导 致 未 来几十年中养老金支出 继 续 出 现 相 对 上 涨 , 部 分 原 因 是 二 战 后 “婴儿潮” 时 期 出生的人群目前均即将退休 。 新制度中关于养老金权益累 积 的 新 模 式 意 味 着 缴 费 与 待 遇 之 间 的 关 系 更 为 紧密 。 在评估养老金改革对 分 配 效 应 的 影 响 时 , 如 果 不 考 虑 新 制 度 中 针 对 预 期 寿命延长而采取的待遇调整 规 定 以 及 退 休 后 待 遇 指 数 化 调 整 低 于 工 资 增 长 率 的 规定 , 那么 , 高收入者和工 作 年 限 较 长 者 将 从 改 革 中 获 益 。 然 而 , 需 要 经 济 调 查的保障养老金和养老金权 益 累 积 的 年 收 入 上 限 这 两 项 制 度 设 计 成 为 新 制 度 中 发挥再分配作用的重要因 素 。 因 而 , 养 老 金 制 度 对 于 从 高 收 入 群 体 到 低 收 入 群 ·168· 第四章 挪威养老金改革:将 NDC 与再分配目标相融合 NUOWEIYANGLAOJ INGAI G E:J IANGNDCYUZAF I ENPEIMUBI A I OXANGRONGHE 体 、 从男性到女性进行收入再分配的作用在改革后仍然存在 。 参 考 文 献 Bu l ndl el,Ri chr adW.,andThomasMaCur d y.1999. “ L aborSuppl y :A Rei vewo fAl ternt aiveAppo raches.”InHandbo o kofLabrE o conomis,v c l o . 3A,ed.Orl eyC .Ashenf elt erandDav idCard,1559 -1695.Amst erdam:Es lei v- rS e i cene c . 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而且新制度对 可 用 于 养 老 金 权 益 累 积 的 最 高 收 入 设 置 了 上 限 , 这 将改善制度激励性 , 但受教育程度较高的中年人从中获益相对较少 。 作者通过养老金替代率 计 算 结 果 和 MOSART 模型的微观模拟分析结果呈 现了新制度的再分配效应 。 如 表 4 . 1 所 示,改 革 后 老 年 养 老 金 替 代 率 的 降 低 幅 度较小 , 且低收入 群 体 和 高 收 入 群 体 的 替 代 率 降 幅 大 体 相 当 。 图 4 . 6 中 MO- SART 分析结果显示 , 几乎所有不同收入水平群体到 2050 年时的养老金待遇水 平都将上涨 , 但收入最高的 群 体 受 益 最 多 。 这 些 模 拟 分 析 未 将 行 为 变 化 、 对 保 险费的影响 、 新指数化规则 或 预 期 寿 命 调 整 方 式 等 因 素 考 虑 在 内 。 图 4 . 7显示 了另一项计算结果 , 即改革对在 1990 年出生那代人可领取的养老金待遇的总体 影响 。 终身养老金与终身收 入 之 间 成 正 比 。 如 此 看 来 , 改 革 将 导 致 所 有 收 入 水 平者利益受损 , 低收入群体 损 失 最 大 。 这 一 计 算 考 虑 了 预 期 寿 命 调 整 的 规 定 和 ·172· 第四章 挪威养老金改革:将 NDC 与再分配目标相融合 NUOWEIYANGLAOJ INGAI G E:J IANGNDCYUZAF I ENPEIMUBI A I OXANGRONGHE 劳动供给的增长假设这两方面因素 。 这些明显互相矛盾的结果 引 发 了 许 多 问 题 , 即 便 文 章 中 对 这 些 问 题 进 行 了 具体讨论 。 此外 , 如果评估再分 配 效 应 时 不 考 虑 缴 费 率 的 变 化 以 及 累 进 税 制 与 养老金制度之间的复杂关系 , 将 无 法 对 代 内 和 代 际 的 再 分 配 效 应 进 行 全 方 位 评 估 。 例如 , 在累进收入税制结 构 下 , 养 老 金 缴 费 的 减 免 会 对 再 分 配 和 激 励 性 同 时产生影响 。 如果不考虑根据预期寿命 调 整 养 老 金 待 遇 的 新 规 则 , 报 告 认 为 改 革 后 退 休 年龄将提高 4 个月左右 。 作者假设人们在 62 岁时没有出现伤残 , 那么预期寿命 每延长 1 年 , 平均 退 休 年 龄 将 会 提 高 半 年 , 到 2050年总劳动供给预计可增长 6 . 8% , 主要原因是其在计算中假设每月可领取养老金的减少与退休决策之间存 在较强关联度 。 另 一 个 值 得 关 注 的 问 题 是 , 在 退 休 年 龄 将 提 高 的 假 设 前 提 下 , 养老金制度的长期财务可持 续 性 问 题 也 并 不 会 得 以 改 善 , 即 便 退 休 年 龄 提 高 会 增加政府财政收入 。 对芬兰养老金改革的模拟 分 析 结 果 显 示 , 预 期 寿 命 调 整 所 导 致 的 劳 动 供 给 增长出乎意外的少 ( L a ssl iaandVal k onen2008)。预期寿命调整将产生两种完 全相反的激励作用 : 一方面 , 改 革 后 , 劳 动 供 给 的 边 际 增 长 带 来 的 额 外 养 老 金 待遇将会减少 ; 另一方面 , 养老金缴费降低将使得人们获得更高的净工资收入 。 此外 , 有远见者没有理由会受 预 期 寿 命 调 整 所 产 生 的 负 向 收 入 效 应 影 响 而 简 单 地选择延迟退休 。 养老金改革的主要目标之 一 是 改 变 个 人 行 为 , 但 第 四 章 作 者 采 用 的 方 法 并 不足以得出个 人 行 为 是 否 在 改 革 后 确 实 会 发 生 改 变 。 不 用 生 命 周 期 数 值 模 型 ( numer ica l i lfe -cyc lemodl e ) 就难以分 析 终 身 劳 动 供 给 和 退 休 年 龄 的 变 化 。 要 研究福利效应 ( 包括闲暇的价值 ) , 就不可避免地要使用该模型 。 如果未将该特 征考虑在内 , 那么提高退休 年 龄 往 往 是 最 受 青 睐 的 政 策 。 这 一 具 有 随 机 特 性 的 模型可以提供分配性结果 。 另 一 种 更 为 宏 大 的 分 析 方 法 是 使 用 迭 代 数 值 模 型 来 追踪在不同时期出生者的整个生命周期 , 并利用人口数据来计算出总的结果 。 第四 章 的 作 者 将 挪 威 养 老 金 改 革 与 博 阿 多-佩纳斯 ( 2006) 提 出 的 标 准 NDC 制度进行了对比 。 结果显示 , 挪威改革后的新制度仍以 DB 型原则为基础 , 从而将宏观经济和人口风 险 (长 寿 风 险 除 外) 分 配 给 了 当 前 的 年 轻 人 和 未 来 的 纳税人 。 总而言之 , 挪威养老金改革后工作激励与再分配之间的权衡关系得以改善 , 因为当前制度中的再分配 效 应 是 相 对 较 为 随 意 的 。 但 基 本 冲 突 仍 然 存 在 , 而 挪 威的政治选择是更强调再 分 配 , 相 应 地 就 会 导 致 效 率 损 失 。 作 者 认 为 改 革 后 根 据预期寿命变化调整养老金 待 遇 的 制 度 安 排 将 使 得 退 休 年 龄 出 现 显 著 提 高 。 但 ·173· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 这仅仅是假设 , 并不是经过 严 谨 、 深 刻 分 析 的 结 果 。 关 于 制 度 如 何 实 现 财 务 可 持续的问题仍然存在诸多不 确 定 性 因 素 , 而 这 种 不 确 定 性 将 会 影 响 政 治 讨 论 以 及个人关于老年的应对准备 , 直至该问题得以解决 。 参 考 文 献 Bös rch -Supan,Axe lH.2006.“Wha tAreNDCPeni sonSyt sems? Wha tDo TheyBr ingt oRef ormS tra tei ges?”InPen sionReo frm :I ssue sandPrs ope cts o frN on - Finani calDefinedCont ribt uion (ND C )Schemes,ed.Robe rtHol z- m annandE dwardPa l mer,3- 556.W ash ingo t n,D C: Worl dBank. Hai gst,Chr ist ian,BerndRaf feh l üs chen,AfE l r lingRs ia,andEl ring Våda l .2011.“ L on- g Ter i mFsa clEf fec t fP so ubi lcPeni sonReo fr nN mi orway: AGene rat ionlA a ccouni tngAna lys is.”Ds icus sionPape r49,Ree sar chCent er o frGenr eai tona lConr tat cs,Uni ver siyo t fFri ebur g ,Germany. Las sil a ,Jukka,andTarmoVal k onen.2008. “ L ongei vtyAdu jstmen f to Pens ionBene fit s ” .InUne crt ainDemographc isandFi sclS a us tai n ab ili ty,ed. JuhaM.Alho,Svend E.Hougaa rdJ ens en,andJukkaLas sia l ,137 -60.Cam- r bidge,U.K.:Cambi rdgeUnv ier sit yPre ss. ·174· 第五章 埃及新型社会保险 体系 : 新兴经济体 的ND C 改革 穆罕默德 · 玛艾特 古斯塔沃 · 德马科 * 阿拉伯埃及共和国是中 东 和 北 非 地 区 社 会 保 险 及 养 老 金 制 度 成 本 最 高 的国家之一 , 该 国 的 老 年 、 伤 残 、 遗 属 、 健 康 、 工 伤 和 失 业 保 险 等 项 目 的 缴费率之和高达 41% 。 即便如此 , 由 于 对 社 会 保 险 基 金 的 不 当 使 用 以 及 经 常出现的低水平甚至是负 的 基 金 投 资 收 益 率 , 社 保 制 度 给 财 政 带 来 沉 重 负 担 , 政府不得不启动专案系 统 来 应 对 财 务 亏 空 以 及 持 续 增 长 的 养 老 金 和 特 殊待遇 。 此外 , 社会保险缴费和待遇之间的微弱联系导致参保人缺乏向 DB 型制度缴费的动力 , 中长 期 的 财 务 预 测 表 明 , 埃 及 社 会 保 险 的 财 务 状 况 将 持续走向恶化 , 制度最终将是不可持续的 。 埃及的社会保险制度不 仅 未 能 向 养 老 金 领 取 者 及 其 遗 属 提 供 适 度 的 生 活水平 , 同时也未能达成其他目标 。 由此 , 政府开始意识到改革的必要性 , 并认为这种改革应该将社 会 保 险 和 养 老 金 制 度 与 当 前 和 未 来 的 经 济 、 人 口 和社会发展情况相联系 , 社 会 保 险 不 应 该 是 埃 及 经 济 和 财 政 的 负 担 , 而 应 该成为经济增长的推动力 。 基 于 以 上 背 景 ,2010 年 6 月, 埃 及 国 会 颁 布 了 社会保险和养老金改革法案 。 根据 该 法 案 , 从 2013年7月开始,劳动力市场的新加入者都必须参 加改革后的新制度,而 在 此 日 期 前 已 经 工 作 的 劳 动 者 可 以 自 由 选 择 是 否 参 加 ①, 原 有 的 DB型制度将持续向不愿进入新制度的劳动者开放,这就 意味着,新制度想要覆盖所有劳动者将需要75年之久。改革后的新制度 * 穆罕默德 · 玛艾特是埃及财政部副部长 、 埃及政府精算部负责人 、 埃及国家社会保险组 织 副 主 席 , 古斯塔沃 · 德马科为世界银行中东和北非地区的首席经济师 。 ① 一开始,埃及将新制度的实施日期定为2012年1月,但由于2011年1月 25日埃及民众抗议 活动的发生以及由此导致的政治经济动乱,使得新制度不可能在2013年7月之前开始实施。于是,在 2011年末,埃及将新制度实施日期定为2013年7月,并在2012年1月之前进行修订。 ·175· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 包括 两 部 分 :DC型计划和非缴费型的再分配计划。参与此次改革的项目主要 包括养老金和离 职 补 偿 计 划,而 对 参 保 人 在 达 到 退 休 年 龄 之 前 遭 遇 的 失 业、 工伤、遗属、伤残等风险的保障 以 及 最 低 保 障 待 遇,新 制 度 依 然 延 续 了 原 有 的DB型规则。 改革后的养老金制度将遵循以下原则 : 多支柱体 系 将 服 务 于 多 个 目 标 , 包 括制度可持续 、 提高制度的 透 明 度 和 效 率 、 增 进 社 会 团 结 等 。 为 了 实 现 上 述 目 标 , 新制度包括 DC 型现收现付制计划 (即 名 义 账 户 制 ,NDC) 和 DC 型完全 积累制计划 ( F DC), 后者由统一的机构进行集中管理 , 但采取分散化的投资运 营方式 ① 。 虽然埃及在确定 NDC 各参数时基本 参 照 了 国 际 经 验 , 但 由 于 实 施 NDC计 划的国家较少且运行时间尚短 , 这类经验不足以为埃及提供确定性的最优选择 , 通常只能是参考性的 。 无论 是 在 制 度 实 施 和 运 行 , 还 是 在 机 构 能 力 方 面 , 埃 及 养老金改革还有很长的路要走 。 在 FDC 部分 , 埃及面临的主要挑战在于如何管 理基金以使得投资收益最 大 化 且 风 险 最 小 化 , 在 这 方 面 , 埃 及 显 然 是 缺 乏 经 验 的。 第一节 改革的背景 埃及的社会保险和养老金体系创建于 50 多年前 , 主要包括老年 、 伤残和遗 属养老金计划 , 同时还包括 工 伤 、 失 业 、 疾 病 和 生 育 保 险 以 及 各 类 现 金 转 移 计 划 。 从非洲和阿拉伯地区乃 至 整 个 发 展 中 国 家 看 , 该 体 系 都 被 视 为 最 昂 贵 的 保 障制度之一 。 每 10 个埃及在职劳动者 (包括临时工和季节工 ) 中 , 大约有 9 个 都被该体系中的某 个 项 目 覆 盖 ② 。 从 某 个 角 度 来 说 , 该 体 系 具 备 了 一 个 好 的 社 会保险制度应该有的标 准 , 如 注 重 再 分 配 、 公 平 性 、 确 定 性 、 充 足 性 以 及 广 覆 盖等特征 。 原有的社会保险和养老金体系由国家社会保险组织 (NOSI)通过两支独 立的 基 金 进 行 管 理 : 一 是 政 府 社 会 保 险 基 金 ( G I SF),主要覆盖公务员群体 (包括公务员、军人和保安人员);二是公共和私人社会保险基金 ( P I SF),主 要覆 盖 在 国 营 和 私 人 企 业 工 作 的 劳 动 者 、 自 雇 者 、 临 时 工 和 (基于自愿原则) ① 当前的机构将同时管理新旧两套社会保险和养老金制度 。 ② 埃及社会保险体系的 法 律 依 据 包 括 针 对 公 务 员 以 及 公 私 部 门 雇 员 的 1975号法律第79条 (a) 项 , 针对雇主和自雇者等群体的 1 976 号法律第 1 08条 ( b) 项 , 针对在国外工作的埃及人 的 1 978号法律 第50条 ( c ) 项 , 针对临时工 、 季节工和非正规劳动 者 的 1980号法律第112条 ( d ) 项, 以 及 规 范 商 业 保险和私人养老金的 1 980 号法律第 6 ( ) 4条 e 项 。 ·176· 第五章 埃及新型社会保险体系 : 新兴经济体的 NDC 改革 A IJIX INXI N GSHEHUIBAOXA I I NTXI:X INXI N I GJNGJ ITIDENDCGAG I E 在 国 外 工 作 的 埃 及 人 ①。 此 外 , 原 体 系 还 包 括 由 财 政 部 或 社 会 团 结 部 直 接 或 间 接监管的计划,主要向未被社会保险 体 系 覆 盖 的 群 体 提 供 社 会 救 助,这 一 系 列社会保险和社会救助制度的建立体现了社会保 护 政 策 在 埃 及 政 府 工 作 中 的 重要性。 然而 , 埃及的社会保险制度 却 被 视 为 这 一 地 区 最 昂 贵 的 保 障 体 系 之 一 , 其 各类计划的缴费率总和高达41% , 其中包括雇主缴纳的26% 、 雇员缴纳的14% 以及财政补贴的 1% 。 即便该体系的覆盖人口已经达到 2600 万 , 占到埃及总人 口的 33% , 但在法定覆盖率和有效覆盖率之间仍存在 较 大 的 差 别 , 特 别 是 对 于 临时工 、 季节工 、 农业工人和失业保险待遇领取者等 群 体 来 说 更 是 如 此 。20世 纪70 年代以来 , 人口 、 经济和社会发展趋势已经开始对埃及社会保险和养老金 体系的财务状况产生影 响 , 不 仅 如 此 , 该 体 系 内 部 已 开 始 出 现 问 题 , 如 较 高 的 缴费率导致较高的逃缴率 、 养 老 金 待 遇 的 替 代 率 过 低 等 。 居 高 不 下 的 缴 费 率 使 得雇员和雇主千方百计逃离 该 制 度 , 不 少 正 规 部 门 就 业 者 开 始 向 非 正 规 就 业 转 移 , 据估计 , 这部分就业 者 大 约 超 过 1400 万。 由 于 缴 费 和 待 遇 之 间 缺 乏 直 接 联系 ② , 较高的逃缴率成为该制度的显著特征 。 原有的 DB 型计划 (改革后依旧对 “老人 ” 和 “中人 ” 开放 ) 规定 ③ , 当参 保人缴费满 36 年后 , 政府和公共部门劳动者可领取的养老金待遇为退休前 2 年 平均工资的 80% , 私人部门劳动者大约为退休前 5 年平均工资的 80% 。 养老金 的资金来源主要包括雇主和 雇 员 缴 费 以 及 基 金 的 投 资 收 益 , 同 时 还 包 括 大 量 的 财政补贴 ,2009 年 , 财政补贴大约占到埃及全部养老金支出的 35% 。 再加上财 政对其他计划的支持 , 在 2009 年埃及全部的社会保险支出中 , 财政补贴大约占 到70% 。 不仅如此 , 改革前的养老金制度没有建立 任 何 待 遇 自 动 调 整 机 制 , 每 年的待遇调整主要由财政支撑 。 从历史上看 , 埃及一开始试 图 建 立 完 全 积 累 型 的 养 老 金 制 度 , 但 在 发 展 过 程中逐渐演变成部分积累 型 制 度 , 截 至 目 前 , 养 老 金 基 金 累 积 额 大 约 为 750亿 美元 ④ 。 这些基金主 要 投 资 于 国 债 (包 括 债 券、 国 库 券 和 隐 性 政 府 债 务) 和 国 家投资银行 ( N IB) 债 券 。 但 直 至 今 日 , 以 上 各 类 投 资 并 不 算 是 成 功 的 投 资 策 ① GSIF大 约 覆 盖 600 万 参 保 人 ,PSIF 大 约 覆 盖 1200万参保人, 当 前 两 个 计 划 下 领 取 待 遇 的 总 人数 (包括养老金领取者和遗属) 大约为8 00万。 ② 养老金待遇 = 累积率 ( . 0 45) * 缴费年限 * 雇员退休前 2 到 5 年的平均工资 。 ③ 此处对 “老人 ” 和 “中人 ” 的定义与中国类似 。 ④ 1 美元 =6 埃及镑 ( L E)。 ·177· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 略 ① 。 就像其他的积累 型 制 度 那 样 , 埃 及 养 老 金 制 度 在 建 立 之 初 累 积 了 不 少 剩 余基金 , 根据相关法律 , 这些剩余基 金 被 存 放 在 国 家 投 资 银 行 , 在 1975—2005 年间 , 这些基金的投资收益 率 很 低 , 甚 至 为 负 , 这 种 低 效 的 投 资 策 略 不 断 侵 蚀 着养老保险剩余基金 , 并对 养 老 金 的 未 来 支 付 能 力 造 成 极 大 影 响 , 如 表 5 . 1所 示。 表5 . 1 2001/02—2010/11 财年埃及养老保险基金投资平均回报率和通货膨胀率 养老保险 平均回报率 名义通胀率 实际回报率 财年 投资金额a (%) /CPI(%) (%) (埃及镑 , 十亿 ) 2001/02 167 . 3 . 9 7 2 . 7 . +7 0 2002/03 189 . 6 . 9 2 4 . 2 . +5 0 2003/04 21. 3 0 . 8 9 16 . 5 . -7 6 2004/05 239 . 2 . 9 0 4 . 8 . +4 2 2005/06 264 . 1 . 9 0 7 . 7 . +1 3 2006/07 270 . 0 . 8 3 9 . 5 . -1 2 2007/08 28. 4 7 . 8 3 18 . 3 -1. 0 0 2008/09 296 . 3 . 8 3 11 . 8 . -3 5 2009/10 30. 8 0 . 8 1 11 . 8 . -3 7 2010/11 31. 1 0 . 8 4 11 . 1 . -2 7 资料来源 : 埃及财政部 。 注 :CPI为消费价格指数 。 a.政府债务的投资回报率基本为零 , 在此忽略不计 。 较低的投资收益率不利于 埃 及 养 老 金 财 务 的 长 期 持 续 运 行 , 也 迫 使 政 府 不 得不启动专案系统来弥补 养 老 金 财 务 亏 空 。 与 此 同 时 , 政 府 还 要 支 付 持 续 增 长 的养老金 、 针对部分参保人 员 的 特 殊 待 遇 以 及 法 律 、 总 统 令 和 政 府 令 授 权 的 其 他津贴等 , 结果导致埃及养 老 金 制 度 在 财 务 上 陷 入 不 可 持 续 的 困 境 , 当 前 的 资 产累积加上未来缴费将不 足 以 应 对 当 前 养 老 金 支 出 和 未 来 债 务 。 现 实 中 , 埃 及 养老金制度日益演变成为一 种 现 收 现 付 制 度 , 这 与 制 度 建 立 之 初 设 定 的 完 全 积 ① 截至 2011 年6 月30 日 , 埃及养老金制度累积基金额大约为45 00 亿埃及镑 , 其中7 7% 投资于政 府国债 (其中大约 5 0% 投资于政府债券和 国 库 债 ,27% 投 资 于 其 他 隐 性 政 府 债 务 ),13% 投 资 于 国 家 投 资银行 , 剩余基金投资于其他不同类别的资产 , 形成多元化投资组合 。 ·178· 第五章 埃及新型社会保险体系 : 新兴经济体的 NDC 改革 A IJIX INXI N GSHEHUIBAOXA I I NTXI:X INXI N I GJNGJ ITIDENDCGAG I E 累制大相径庭 。 正如世 界 银 行 养 老 金 预 测 模 型 PROST 显 示 的 那 样, 埃 及 两 支 养老保险基金的收支平衡将在 2007 年被打破 , 如果不改革 , 未来制度发展将陷 入困境 ① (见图 5 . 1)。 图5 . 1 埃及现行养老金制度预期结余占 GDP 的比重 , 截至 2075年 (%) 资料来源 : 埃及财政部 。 近期的精算报告也反映了 相 似 的 结 果 : 埃 及 养 老 金 制 度 将 面 临 持 续 增 加 的 精算赤字 , 到 2075 年 , 这一赤字将达到 1820 亿埃及镑 (大约相当于 350亿美 元), 约占 2008/09 财年 GDP 的17 . 5% 。 该报告 同 时 指 出 , 为 了 完 成 现 收 现 付 制养老金制度的支付要求 , 埃 及 老 年 、 死 亡 和 伤 残 养 老 保 险 的 缴 费 率 应 该 从 当 前的 26% (其中包括雇主缴 纳 的 15% 、 雇 员 缴 纳 的 10% 以 及 财 政 补 贴 的 1% ) 升至 2075 年的 67% 。 无 论 哪 种 情 况 , 如 果 没 有 额 外 的 收 入 来 源 , 国 家 社 会 保 险组织 ( NOSI) 都 不 能 还 清 全 部 或 大 部 分 的 财 政 债 务 ② 。 在 此 背 景 下 ,2005 年 , 为了缓解制度未来可能 面 临 的 财 务 危 机 , 埃 及 政 府 开 始 考 虑 对 原 有 的 社 会 保险和养老金制度进行结构式改革 。 不仅如此 , 埃及原有的养老 金 制 度 同 时 还 面 临 人 口 结 构 和 经 济 结 构 变 动 等 方面的挑战 , 比如养老金领取 者 的 长 寿 趋 势 以 及 私 人 部 门 在 整 个 经 济 中 所 占 的 比重越来越大 , 而后者是造成养老金制度逃费问题的重要原因 。 ① 养老金方面的 计 算 、 预 算 和 研 究 是 由 埃 及 财 政 部 主 导 , 并 在 世 界 银 行 团 队 的 协 作 下 完 成 的 , NDC和 FDC 的收益率主要通过养老金预测模型 PROST 得出 。 以上数据主要基于埃及最初的养 老 金 立 法 提案而得出 。 由于种种政治考量 , 议会通过的最终法案和最初的养老金提案略有不同 。 ② 2011—2012 财年 , 在埃及 5700 亿埃及镑的预算支出中 ,280 亿埃及镑被用于支持该制度 。 ·179· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 埃及在社会保险综合改革 方 面 为 我 们 提 供 了 较 好 的 示 范 , 但 本 章 主 要 集 中 在养老金制度方面 。 之后将 简 短 讨 论 其 他 方 面 的 改 革 , 如 失 业 保 险 , 这 些 成 分 也将通过 NDC和 FDC 的结合来融资 。 第二节 埃及社会保险体系改革的动力 原有体系存在的各种缺陷 迫 使 埃 及 财 政 部 不 断 寻 找 改 革 的 可 能 性 , 其 中 最 大的改革动力来自于养老金制度当前以及未来可能发生的财务收支失衡 , 同时 , 制度也存在其他需要调整的 方 面 , 从 而 引 发 埃 及 对 社 会 保 险 和 养 老 金 体 系 的 综 合改革 。 除了 要 实 现 制 度 财 务 长 期 可 持 续 和 财 政 中 立 性 的 目 标 外 , 此 次 改 革 的 目 标 还 包 括 :( a )通过扩大覆盖面,为低收入群体提供有效保护; ( b )通过加 强缴费和待遇之间的联系,提高中 高 收 入 者 参 加 制 度 的 积 极 性; ( c )引入自 动调节机制来适应不断延长的预期寿命和通货膨 胀; ( d )鼓励自雇者参加新 制 度 ;( e )在新制度中 引 入 现 代 化 的 管 理、治 理 结 构 和 程 序,从 而 提 升 新 制 度的 管 理 和 投 资 能 力 ;( f) 引 入 有 效 机 制 来 保 护 失 业 者; ( g )为没有养老金 收入或养老金收入较低的退休群体提供基 础 养 老 金,并 不 断 提 高 基 础 养 老 金 的待遇水平。 新制度旨在达成以下目标 : ( 1 ) 财务长期可持续 ; ( 2 ) 在劳动者之间更公平地分配退休收入 ; ( 3 ) 在劳动者工作收入 和 退 休 待 遇 之 间 建 立 直 接 联 系 , 使 个 人 更 容 易 了 解 其养老金权利 ; ( 4 ) 支撑不断变化的劳动力市场和持续发展的现代经济 ; ( 5 ) 为了使养老金领取 者 能 够 维 持 退 休 前 的 生 活 水 平 , 鼓 励 个 人 为 退 休 生 活增加储蓄 ; ( 6 ) 为贫困的老年人及其家属提供更好的保护 , 不论其工作经历如何 。 一开始 , 埃及试图对原有制度进行参数 式 改 革 , 其 中 包 括 : ( a )将累积率 . 从0 55 降至 0 . 45;( b ) 逐步将退休年龄从 60 岁提升至 65 岁 ;( c) 将用于计发 养老金的工作收入扩展至退休前 20 年的平均水平 。 图 5 . 2 展示了在不同的参数 式改革以及同时进行几 项 改 革 的 情 况 下 , 利 用 PROST 对未来养老金制度发展 的预测结果 。 ·180· 第五章 埃及新型社会保险体系 : 新兴经济体的 NDC 改革 A IJIX INXI N GSHEHUIBAOXA I I NTXI:X INXI N I GJNGJ ITIDENDCGAG I E . 图5 2 不同参数式改革方案下埃及养老金制度的财务预测结果 (截至 2075年) (赤字占 GDP 的比重 ,%) 资料来源 : 埃及财政部 。 如上图所示 , 无论进行哪种参数式改革 , 在改革后的前 20 年里 , 埃及养老 金财务赤字都有不同程度的 上 升 , 这 主 要 是 因 为 新 制 度 只 适 用 于 一 小 部 分 劳 动 者 。 虽然从长远来看 , 参数式 改 革 会 改 善 养 老 金 制 度 的 财 务 状 况 , 但 埃 及 政 府 认为 , 从政治经济学的角度 来 看 , 这 种 参 数 式 改 革 是 不 可 行 的 。 为 何 复 杂 的 系 统式改革要比参数式改革更 容 易 被 接 受 ? 这 种 在 政 治 可 行 性 方 面 的 评 价 是 一 个 有趣的话题 , 需要更加深入 的 研 究 。 值 得 注 意 的 是 , 通 过 引 入 自 动 平 衡 机 制 来 应对长寿风险并强化缴费和 待 遇 之 间 联 系 的 做 法 , 无 疑 使 得 退 休 年 龄 和 累 积 率 的问题不再处于养老金改革的风口浪尖 , 公众争议也明显得以缓解 。 除了政治经济学方面的考 虑 外 , 参 数 式 改 革 虽 然 对 于 缓 解 养 老 金 制 度 的 财 务压力起到一定作用 , 但在解决其他问题时却无能为力 , 如 ( a ) 社会保险制度 成本过高导致的高逃缴率 ;( b ) 计发养老金的收入上限过低 (在2010—2011财 年为 1750 埃及镑 ), 导致相当比例退休者的养老金替代率低于 35% , 而他们中 的大多数不得不将国家养老金作为退休收入的唯一来源 ; ( c )较高的管理成本 (大约占养 老 金 支 出 的 5% ) d) 预 期 寿 命 不 断 延 长 , 人 口 状 况 持 续 变 化 ; ;( ( e ) 在有些情况下 , 惠及多数受 益 人 的 遗 属 待 遇 甚 至 可 达 到 养 老 金 实 际 价 值 的 150% ; ( f) 旧 的 社 会 保 险 制 度 难 以 解 决 失 业 问 题; ( g )由于缺乏自动调节机 制 , 面对较高的通胀水平 , 对养 老 金 待 遇 的 酌 情 调 整 可 能 会 降 低 养 老 金 的 实 际 价值 ;( h ) 大约 90% 的基金都投资于某种政府债券 , 由此导致基金投资收益率 ·181· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 较低 ;( i) 很难将临 时 工 、 季 节 工 和 非 正 规 就 业 者 覆 盖 其 中 , 即 使 对 这 部 分 群 体的补贴水平较高 , 其养老金待遇 依 旧 很 低 ; ( j) 养 老 金 计 算 公 式 复 杂, 对 不 同类型的劳动者和人群适用不同规则 (例如 , 基本工资和可变工资的区别 )①。 基于以上考虑 , 埃 及 政 府 虽 然 在 2009年对旧制度进行了一系列参数式调 整 , 但之后仍提交了一份系统性的养老金改革方案 , 在 2010 年 6 月 , 议会开始 推动实施这项改革 。 第三节 转 型 模 式 埃及此次养老金制度系统性 改 革 将 会 影 响 劳 动 力 市 场 的 新 加 入 者 以 及 从 旧 制度转到新制度的劳动者 , 与 此 同 时 , 埃 及 还 对 旧 的 养 老 金 制 度 进 行 了 渐 进 的 参数式改革 , 旧制度将在未来 75 年内持续运行 。 旧制度将对 劳 动 力 市 场 的 新 加 入 者 关 闭 , 从 2013 年 7 月 1 日 起, 新 型 NDC-FDC 社会保险和养老 金 制 度 将 强 制 覆 盖 劳 动 力 市 场 新 加 入 者 以 及 没 有 参 加旧制度的人 。 新制度实施 前 已 经 加 入 旧 制 度 者 可 以 选 择 留 在 原 制 度 , 也 可 以 选择全部或部分进 入 新 制 度 ② 。 其 中 , 全 部 进 入 新 制 度 者 在 退 休 后 可 领 取 的 养 老金待遇包括两部分 : 一是 改 革 前 他 们 在 旧 制 度 下 取 得 的 养 老 金 权 益 , 这 部 分 权益将在其退休时重新计 算 , 二 是 在 新 制 度 下 取 得 的 养 老 金 权 益 。 部 分 进 入 新 制度者的养老金待遇也将包 括 两 部 分 : 改 革 前 后 旧 制 度 下 的 养 老 金 权 益 以 及 新 制度下的养老金权益 。 从新 制 度 开 始 实 施 之 日 起 , 旧 制 度 的 参 保 者 将 有 1 年 的 时间来决定是否参加以及 如 何 参 加 新 制 度 。 在 配 合 结 构 式 改 革 的 同 时 , 埃 及 对 旧制度进行了参数式调整 , 以期对旧制度运行中存在的问题加以改善 。 对于如何从原来的 DB型现收现付养老金制度转化为 NDC和FDC 相结合 的制度 , 埃及有两个选择 : 一 是 将 所 有 劳 动 者 (或许可以排除特别年长的劳动 者 ) 已经获取的养老金权益转化为新制度下的 “初始资本 ”, 这类改革已经被许 多实施 NDC 制的国家以不同的方式采用 , 如拉脱维亚 、 波兰和瑞典 ; 二是只为 劳动市场新加入者以及没有 被 旧 制 度 覆 盖 的 人 建 立 名 义 账 户 , 实 施 这 种 改 革 的 国家先例是意大利 , 埃及随后也进行了这种改革 。 ① 对于临时工 、 季节工和非正规就业者 , 养老金 计 算 规 则 较 为 宽 松 , 即 每 月 缴 纳 1 埃 及 镑 且 缴 满 10 年 , 退休后每月可领取 145 埃及镑 。 鉴于参保人数和待遇水平 , 这 类 养 老 保 险 更 像 是 普 惠 型 的 定 额 计 划。 ② 全部进入新制度是指在新制度下 , 缴费工资是 个 人 的 全 部 工 资 , 包 括 与 旧 制 度 缴 费 相 关 和 不 相 关的工资部分 ; 部分进入新制度是指在新制度下 , 缴 费 工 资 是 个 人 的 部 分 工 资 , 该 部 分 工 资 与 旧 制 度 缴 费不相关 。 ·182· 第五章 埃及新型社会保险体系 : 新兴经济体的 NDC 改革 A IJIX INXI N GSHEHUIBAOXA I I NTXI:X INXI N I GJNGJ ITIDENDCGAG I E 意大利的养老金改革模式已被许多研究者诟病 , 其中包括不少意大利人 , 其 中主要原因在于 : 在改革的最初几十年里 , 多数劳动者依然留在旧制度中 , 这在 很大程度上违背了 NDC 计划下 “你得到多少取决于你付出多少” 的中心理念 。 但 埃及依然为旧制度的参保者提供了自由选择的权利 , 这主要基于两个理由 : 一是 许多人怀疑政府建立新制度的决心 , 自由选择可以使得怀疑者继续留在旧制度中 ; 二是根据埃及宪法 , 强迫旧制度参保者转移至新制度中是违宪行为 。 从埃及当前 的环境来看 , 这种改革模式是最合适的选择 , 也最能被埃及人民理解和接受 。 对于另外一种改革模式,即将参保者在旧制度下取得的养老金权益转化为新制 初始资本” 的做法将引起多数埃及人的反对, 与此同时, 如何计算 “ 度下的 “ 初始 资本” 也将引起大众的争论, 特别是对于 “初始资本” 较低的参保人来说, 更难让 他们信服。在此情况下,如何让当前18 初始资本” 值将成 0万参保人接受他们的 “ 0 为新制度面临的棘手难题,其中一个很重要的原因是,此次改革代表了整个国家在 养老金理念方面的转型。 在很长一段时间内, 养老金权利的获得基于 DB 型制度的 最终工资规定,养老金待遇只与个人的缴费年限和最终工资相关。 此外, 埃及没有 受过教育的人所占的比例依然很高,让这部分人理解上述转型模式非常困难。 值得注意的是 , 从当前来看 , 埃 及 此 次 改 革 的 目 标 并 非 是 鼓 励 所 有 旧 制 度 参保人 (特别是 45 岁以上者 ) 都转移到新制度中来 。 如前所述 , 强制要求参保 人转移到新制度中 , 或者在转 移 过 程 中 因 为 年 龄 或 性 别 等 问 题 而 对 参 保 人 造 成 歧视都将是违背埃及宪 法 的 。 不 仅 如 此 , 这 种 转 移 将 会 是 非 常 复 杂 的 , 也 可 能 将旧制度的一些问题转移 到 新 制 度 中 去 。 最 后 , 旧 制 度 的 参 保 者 对 于 新 制 度 来 说将是一个很大的负担 , 从 近 期 来 看 , 他 们 不 会 满 足 于 新 制 度 提 供 的 待 遇 , 这 种负担可能将新制度扼 杀 在 摇 篮 中 。 但 无 论 如 何 , 我 们 应 该 相 信 , 在 新 制 度 实 施后 , 埃及将会采取其他改革措施 , 有些措施可能会缩短制度改革的转型期 。 第四节 新型社会保险和养老金制度的结构 改革后 , 埃及新型社会保险和养老金制度的运行将基于以下原则 : ( 1 ) 改革时已经参加工 作 的 劳 动 者 可 以 继 续 留 在 旧 制 度 中 , 已 经 在 旧 制 度 中取得的养老金权益将继续保留 ; ( 2 ) 养老金待遇应该是充足的和可负担的 ; ( 3 ) 当公民达到 65 岁时 , 应当保证其获得最低水平的退休收入 ; ( 4 ) 新制度的管理体系 应 当 是 可 行 和 高 效 的 , 并 且 要 将 管 理 成 本 控 制 在 合 理范围内 ; ( 5 ) 应降低雇主和雇员的社会保险缴费水平 , 以此增加就业机会 ; ·183· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H ( 6 ) 新制度应当加强缴 费 和 待 遇 之 间 的 联 系 , 同 时 鼓 励 人 们 更 多 地 为 退 休 后的生活进行储蓄 。 新制度的结构包含以下特征 : ( 1 ) 覆盖面广 。 新制度的 参 保 资 格 将 与 劳 动 者 的 工 作 场 所 和 行 业 无 关 , 并 实现对劳动人口的全覆盖 。 未 被 旧 制 度 覆 盖 的 人 口 将 被 纳 入 到 新 制 度 中 , 这 其 中包括某些特殊的劳动 者 , 如 临 时 工 、 季 节 工 、 农 业 工 人 、 建 筑 行 业 的 熟 练 工 和非熟练工以及其他劳动 者 。 所 有 劳 动 者 将 被 整 合 至 统 一 的 制 度 中 , 并 适 用 相 同规则 。 与此同时 , 新制度取消了旧制度中针对某些群体的特殊权利 ① 。 ( 2 ) 强制性地将 DB 型现收现付 制 改 为 DC 型 制 度。 新 制 度 包 括 两 个 部 分, 分别是 NDC和 FDC, 主要覆盖劳动力市场新加入者以及没有参加旧制 度 的 人 , 同时还覆盖改革时已经参加 旧 制 度 并 在 改 革 后 转 移 至 新 制 度 的 参 保 者 。 新 制 度 的总缴费率 (包括 NDC和 FDC 以及团结账户 ) 将被降至 30 . 5% , 其 中 雇 主 缴 纳19 . 5% , 雇员缴纳 1. 1 0% ② ; 而在旧制度下 , 总缴费率为 41% , 其中雇主缴 纳26% , 雇员缴纳 14% , 财政补贴 1% , 如 表 5 . 2 所 示。新 制 度 的 缴 费 分 配 如 下 : 工伤和健康保 险 缴 费 率 为 4% ,NDC 账户为16 . 0% ,FDC 账户为7 . 0% , 团结账户为 3 . 5% 。 值得 注 意 的 是 , 在 新 制 度 下 , 缴 费 是 以 计 发 养 老 金 的 工 资 收入为基础 , 而非全部工资 , 缴费工资上限为每年的社会平均工资 。 ( 3 ) 建立普惠式的基础 养 老 金 。 该 养 老 金 为 非 缴 费 型 制 度 , 相 当 于 税 后 社 会平均工资的 18% , 资金来源为财政 。 ( 4 ) 将所有的风险 , 如 老 年 、 伤 残 、 遗 属 、 工 伤 、 死 亡 、 失 业 、 疾 病 等 整 合到一个综合的社会保险体 系 中 。 这 种 延 续 以 往 社 会 保 险 制 度 的 做 法 对 于 争 取 民众对新制度的认同具有非常重要的作用 。 ( 5 ) 建立收入补偿计划 ( clawbackmechan ism)。 在新制度下 , 如果低收入 参保人在工作期间向他们 的 老 年 、 死 亡 和 伤 残 养 老 金 制 度 进 行 部 分 缴 费 , 那 么 新制度将会在基础养老金之上按一定比例向他们支付额外的养老金待遇 。 ( 6 ) 逐步提高正常养老金的领取年龄 。 在改革后的 17 年里 , 正常养老金领 取年龄将从 60 岁逐步提升至 65岁,从2027 年开始 , 新旧制度将使用统一的退 休年龄 ③ 。 ① 如果继续保持对某些群体的特殊权利 , 那么政府将会向新制度支付额外的成本 。 ② 在3. 0 5% 的缴费率中 ,5% 为健康保险缴费 。 个人需参加社会保险制度才能领取医疗保险待遇或 暂时性伤残待遇 。 ③ 所谓的正常退休年龄或养老金 领 取 年 龄 是 指 绝 大 多 数 参 保 人 退 休 的 年 龄 , 该 年 龄 由 法 律 决 定 。 但只要满足一定的条件 , 如新制度中最低缴费 30年 或 旧 制 度 中 最 低 缴 费 20年,个 人 就 可 以 在 正 常 退 休 年龄之前退休 。 ·184· 第五章 埃及新型社会保险体系 : 新兴经济体的 NDC 改革 A IJIX INXI N GSHEHUIBAOXA I I NTXI:X INXI N I GJNGJ ITIDENDCGAG I E ( 7 ) 为所有人提供普惠 性 待 遇 。 到 新 制 度 最 终 成 熟 (所有劳动者都被新制 度覆盖 ) 之后 , 该待遇将以 DC 型养老金制度以及非缴费型基础养老金为基础 。 ( 8 ) 失业保险制度创新性地将储蓄账户和团结账户结合起来 。 ( 9 ) 对社保机构和管理机制进行改革 。 埃及之所以选择上述改 革 模 式 , 主 要 是 基 于 以 下 理 念 : 让 多 支 柱 服 务 于 多 目标 。 即通过 DB 型和 DC 型制度的结合来达到可持续 、 透明 、 高效和团结等目 标 (Hoz l mannandHinz,2005)。新型 NDC和FDC 制 度 是 此 次 改 革 的 核 心, 虽然随着人口发展 趋 势 的 变 动 , 待 遇 资 格 条 件 将 会 相 应 调 整 ① , 但 埃 及 仍 主 要 是通过 NDC和 FDC 账户向个人提供养老金和失业保险待遇 。 通过此次改革 , 埃及养老金制度从 DB 型制度向 DC 型制度转变 (这也是文 献资料区别参数式改革和系统性改革的主要依据 )。 一旦将 DC 型制度的改革基 调确定下来 , 接下来的问 题 将 是 区 分 NDC和FDC 计 划。有 必 要 对 这 两 类 计 划 进行对比 , 人们通常认为 FDC 计划能够带来高回报率 , 但投资风险不确定 。 此 外 , 新制度最初累积的资金通常被用于支付制度转型成本 , 体现在 NDC 计划中 就更为明显 。 有人认为 ,NDC 计划属于无风险投资而 FDC 计划属于 风 险 投 资 , 虽然将二者结合的管理成 本 较 高 , 但 此 类 改 革 有 助 于 综 合 二 者 的 优 点 。 从 制 度 运行的角度看 ,NDC 计划属于现收现付制 , 而 FDC 计划属于完全积累制 。 表5 . 2 埃及社会保险和养老金制度改革前后的缴费率 (%) 现行制度 新制度 (基于全部工资收入 ) 应对的风险 雇主 雇员 雇主 雇员 老年 、 死亡和伤残a 1. 5 0 1. 0 0 13 . 0b . 9 0 离职补偿 . 2 0c . 3 0c 0 . 5 . 0 5 工伤 . 3 0 0 . 1 0d 0 失业 . 2 0 0 . 2 0 . 0 5 健康保险 . 4 0 . 1 0 . 3 0 . 1 0 定额养老金e 0 0 0 0 总计 26 . 0 1. 4 0 19 . 5 1. 1 0 资料来源 : 埃及财政部 。 注 :a.财政部只为这三类风险提供 1% 的财 政 补 贴 ;b.在 这 13% 的 缴 费 中 ,2% 的 缴 费 用 于 团 结 账 户 ;c.缴费基数仅为基本工资 ;d.随着行业风 险 的 提 高 , 缴 费 率 随 之 提 高 ;e.全 部 由 财 政 支 付。 ① 资格条件的调整包括逐步将正 常 退 休 年 龄 提 高 到 65岁;将 提 前 退 休 的 最 低 缴 费 年 限 提 高 至 30 年 ; 将最低提前退休年龄设定为 55 岁 ; 个人退休时将根据预期寿命引入年金因子来计算养 老 金 。 对 资 格 条件进行调整主要是为了保证新制度的财务持续性 , 并维持新制度应对未来人口和经济变动挑战的能力 。 ·185· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 通过建立强制性的三支 柱 体 系 , 埃 及 试 图 通 过 多 元 化 制 度 安 排 来 建 立 (适 应特定劳动力市场和经 济 环 境 变 动 的 ) 最 佳 风 险 收 益 组 合 , 进 而 应 对 人 口 、 财 务和体制方面的挑战 。 通过在缴费和待遇之间建立紧密联系 ,DC 型养老金制度 将有助于降低逃缴率和增加个人储蓄 。 除了定额的基础养老金和收入补偿计划外 , 改革后的社会保险体系在遗属 、 伤残 、 失业 、 工伤待遇以及暂 时 性 的 疾 病 、 工 伤 收 入 补 偿 方 面 依 旧 维 持 了 DB 型制度 , 这主要是为了应 对 贫 困 风 险 (特 别 是 在 工 作 早 期) 的 发 生, 具 有 较 强 的再分配特征 。 新制度最重要的一个特征是 为 所 有 参 保 人 设 立 团 结 账 户 来 应 对 可 能 发 生 的 死亡 、 伤残 、 失业和工伤风 险 , 特 别 是 当 个 人 账 户 资 金 不 足 时 , 团 结 账 户 可 用 以支付法律规定的应对上述风险的最低保障待遇 。 通过为每个参保者建立完 整 的 缴 费 记 录 、 强 化 缴 费 和 待 遇 之 间 的 联 系 并 引 入养老金自动调整机制 , 新 制 度 的 透 明 度 将 会 得 到 保 证 。 此 外 , 在 制 度 运 行 过 程中 , 通过构建更为有效的 制 度 框 架 , 合 理 利 用 规 模 经 济 的 优 势 , 严 格 监 管 基 金投资过程 , 并对社会保险 制 度 覆 盖 的 风 险 进 行 透 明 评 估 , 有 望 进 一 步 提 高 制 度的运行效率 。 在改革推行过程中 , 赢得民 众 赞 成 的 关 键 因 素 在 于 新 制 度 完 全 复 制 了 旧 制 度覆盖的风险种类 及 其 提 供 的 待 遇 , 但 新 制 度 的 运 行 方 式 完 全 不 同 于 旧 制 度 , 后文将对此进行简要陈述 。 第五节 老年 、 死亡和伤残待遇 一 、 老年养老金 新制度试图将养老 金 替 代 率 设 定 为 退 休 前 个 人 全 部 工 资 的 65% 或 75% ① 。 个人退休时养老金的实际 替 代 率 将 取 决 于 多 种 因 素 , 包 括 个 人 缴 费 额 、 缴 费 持 续时间 、NDC 账户的记账利率 、 基金投资收益率 、 工资增长率 、 参保人及其遗 属的预期寿命 、 预期的基金未来投资收益率和通货膨胀率等 。 老年 、 死亡和伤残养 老 金 主 要 通 过 DC 型 个 人 账 户 发 放,个 人 账 户 的 缴 费 率为 20% , 其中 ,9% 来自 雇 员 ,11% 来 自 雇 主 , 此 外 , 缴 费 的 65% ~80% 进 入NDC 账户 ,20%~35% 进入 FDC 账 户。对 于 自 雇 者 以 及 在 国 外 工 作 的 埃 及 ①65% 的替代率是以税前全部工资为基础计算 得 到 的 , 缴 费 率 大 约 为 20% , 因 此 实 际 替 代 率 大 约 为实发工资的 8 1 . 25%~87 . 50% 。 ·186· 第五章 埃及新型社会保险体系 : 新兴经济体的 NDC 改革 A IJIX INXI N GSHEHUIBAOXA I I NTXI:X INXI N I GJNGJ ITIDENDCGAG I E 人 , 其缴费率是 (个人可 自 由 选 择 的 ) 缴 费 工 资 的 20% ① 。 正 如 在 旧 制 度 中 那 样 , 在国外工作的埃及人可自主决定是否参加新制度 。 NDC 账户结余资金的年记账利率等于当年发行的政府债券和国库券的收益 率平均值 ,FDC 账 户 的 结 余 资 金 将 被 用 于 多 元 化 投 资 组 合, 记 账 收 益 率 等 于 FDC 账户基金和团结账户基金的投资收益率平 均 值 。 参 保 人 不 能 自 主 选 择 投 资 组合或投资基金的种类 。 新型社会保险和养老金制度 的 最 重 要 目 标 之 一 是 加 强 缴 费 和 待 遇 之 间 的 联 系 , 同时提高待遇的净替代 率 以 防 止 贫 困 并 维 持 参 保 人 退 休 后 的 生 活 水 平 。 相 应地 , 有些研究已经对新制度的预期替代率进行估算 ② , 表5 . 3 展示了新制度下 老年养老金的预 期 值 。 与 此 同 时 , 新 制 度 还 保 证 , 在 整 个 缴 费 期 , 个 人 DC型 账户的整体收益率不会低于同期的平均通胀率 。 此外 , 该研究还根据个人 退 休 时 NDC和FDC 账户的余额情况 (该余额代 表了参保人可领取养老金的现值 ), 对不同的缴费率和不同的退休年龄进行了研 究 ③ , 图5 . 3 展示了在不同的精算假设条件下 , 当退休年龄和缴费率变动时 , 参 保人退休时替代率的变化 情 况 。 该 图 展 示 了 此 次 改 革 的 精 髓 ———在 缴 费 和 待 遇 之间建立密切的联系 , 同时也反映了退休年龄对预期替代率的影响 。 表5 . 3 埃及新养老金制度的预期替代率示例 (不同退休年龄下 ) 55岁 60岁 63岁 65岁 最后工资 (埃及镑 ) 1423 1996 2445 2799 初始养老金待遇 (埃及镑 ) 649 1297 1994 2651 对退休前毛工资的替代率 (%) 46 65 82 95 对退休前净工资 57 81 102 118 的替代率 (%) 资料来源 : 埃及政府精算部 ( E GAD)。 注 : 上表中的示例是假设参保人 25 岁进入劳动力市场 , 初始工资为每月 200 埃及镑 , 工 作 期 间 的 年 均工资增长率为 8% ,DC 账户的年均回报率亦是 8% 。 与此同时 , 在计算养老金待遇时将未来预期 寿 命 、 预期寿命增长 、 预期未来通货膨胀率 、 预期未来投资回报率都考虑在内 。 ① 因为没有雇主缴费 , 这些参保人通常选择固定的 20% 的缴费率 。 ② 计算替代率主要利用退休时 NDC 账户和 FDC 账 户 的 记 账 额, 记 账 额 代 表 了 每 年 支 付 的 养 老 金 的现值 , 并假定未来账户资金每年的投资收益率为 8% , 养老金增长率为 6% 。 该项研究中的 死 亡 率 采 用 了英国精算生命表中的 “ 年金领取人死亡表 ”(精算研究所 1980,71),但在具体使用时进行了调整以反 映预期寿命的未来发展 。 ③ 在新制度下 , 社会保险缴费 、 投 资 收 益 以 及 养 老 金 待 遇 都 是 免 税 的 , 一 如 旧 制 度 执 行 的 那 样 , 在改革中很难对此进行变动 , 未来埃及可能将有所调整 。 ·187· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H . 图5 3 在不同退休年龄和缴费率下 , 埃及新型养老金制度的预期替代率 (%) 资料来源 : 埃及政府精算部 ( E GAD)。 二 、 死亡或伤残待遇 当劳动者死亡或伤残时 , 新制度向劳动者本人或其遗属提供一定的待遇 , 该 待遇将不少于劳动者死亡或伤残前两年平均总工资的 65% 或社会平均工资的 25% 这两者中较高的一个标准 。 相对而言 , 新制度对该待遇的规定要高于旧制度 。 同时 , 新制度还为所有参 保 人 建 立 统 筹 基 金 账 户 ———团 结 账 户, 该 账 户 的 资金来源为雇主缴费 , 缴费率为雇员全部工资的 2% ① 。 团结账户基金的投资方 式与 FDC 账户的投资方式相同 。 死亡或伤残养老金待遇 将 从 NDC和FDC 账 户 中 支 付,如 果 账 户 资 金 不 足 以支付最低保障养老金 , 将 启 用 团 结 账 户 资 金 来 弥 补 缺 口 。 当 发 生 劳 动 者 死 亡 或伤残事件时 , 新制度将依 然 维 持 支 付 原 制 度 规 定 的 额 外 待 遇 , 如 葬 礼 费 用 和 死亡补助等 , 这些待遇也将从团结账户中支付 。 三 、 遗属待遇 在新制度下 , 遗属待遇的原 则 如 下 : 保 障 已 故 者 的 遗 属 并 保 护 被 保 险 人 的 ① 根据相关法律 , 埃及至少每 5 年将对所有的 团 结 账 户 进 行 精 算 估 值 , 如 果 出 现 财 务 上 的 不 可 持 续 , 将会对团结账户的融资结构 进 行 修 改 , 并 提 交 议 会 批 准 。2% 的 缴 费 率 是 针 对 34 岁 以 下 的 参 保 人, 对于 35 岁及以上的 、 打算从旧制度转移到新制度的参保人 , 团结账户的缴费率将根据年龄的 变 动 而 有 所 调整 , 增加的缴费将用于弥补制度亏空 。 ·188· 第五章 埃及新型社会保险体系 : 新兴经济体的 NDC 改革 A IJIX INXI N GSHEHUIBAOXA I I NTXI:X INXI N I GJNGJ ITIDENDCGAG I E 权利 。 新制度维持了原制度 规 定 的 寡 妇 、 儿 女 、 父 母 和 兄 弟 姐 妹 领 取 遗 属 待 遇 的资格条件 , 同时也规范了 联 合 养 老 金 、 养 老 金 支 付 中 断 和 养 老 金 恢 复 等 情 况 下的应对措施 。 当参保人在工作期间或 退 休 后 死 亡 时 , 从 死 亡 当 月 起 , 遗 属 可 根 据 旧 制 度 的规定领取遗属养老金或 其 他 遗 属 待 遇 , 通 常 情 况 下 , 遗 属 领 取 的 养 老 金 待 遇 可达到已故者养老金的 100% , 甚至在有些情况下超过 100% 。 四 、 离职补偿待遇 离职补偿是指在参保人 退 休 或 死 亡 时 , 制 度 支 付 一 次 性 的 待 遇 。 在 旧 制 度 下 , 它是一个 DB 型 计 划,参 保 人 每 缴 费 满 1 年,就 可 以 领 取 1 个 月 的 (以基 本工资为基础的 ) 养老金 , 当 参 保 人 在 工 作 期 间 死 亡 或 伤 残 时 , 至 少 可 以 领 取 10 个月的离职补偿待遇 。 该计划的资金来源为雇主和雇 员 缴 费 , 缴 费 率 为 雇 员 基本工资的 5% , 其中 3% 来自雇主 ,2% 来自雇员 。 在工会组织的 推 动 下 , 新 制 度 维 持 了 旧 制 度 中 关 于 该 项 计 划 的 所 有 待 遇 , 但运行方式较以往有 所 不 同 。 在 新 制 度 下 , 该 计 划 变 成 DC 型 制 度, 缴 费 率 为 雇员全部工资的 1% , 雇主和雇员分别缴纳 0 . 5% , 与老年 、 死亡和伤残养老金 计划类似 , 该 计 划 同 样 (也 为 1% 的 缴 费 率 ) 设 置 了 NDC和FDC 两 个 账 户。 对于自雇者和国外工作的埃及人 , 可自主决定是否参加该计划 。 当参保人退休或死亡时 , 账 户 资 金 余 额 将 返 还 (退休的情况下返还给参保 人 , 死亡的情况下返还给遗属 ), 但当参保人的老年养老金或提前退休养老金低 于最低养老金的 50% 时 , 该账户余额将首先用于弥补养老金的不足 。 五 、 失业保险 在新制度下 , 参保人失业第 8 天 时 可 以 开 始 领 取 失 业 保 险 待 遇 , 待 遇 领 取 期限可一直延续到 参 保 人 找 到 工 作 , 或 根 据 失 业 前 的 缴 费 期 决 定 待 遇 领 取 期 , 并选择二者中较短的期限 , 如表 5 . 4 所示 ① 。 . 表5 4 埃及失业保险制度 失业前的缴费年限 (年) 领取失业保险待遇的最长期限 (月) 1~2 (不含 2 年 , 下同 ) 6 2~3 7 3~4 8 ① 表中的数据来自社会保险立法 。 ·189· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 续表 失业前的缴费年限 (年) 领取失业保险待遇的最长期限 (月) 4~5 9 5~6 10 6~7 11 7 年及以上 12 资料来源 : 埃及财政部 。 在新制度下 , 参保人每月可领取的失业保险待遇是其失业前 12 个月平均净 工资的 65% , 之后每月降低 3% 。 失 业 保 险 缴 费 率 为 2 . 5% (雇主缴纳2 . 0% , 雇员缴纳 0 . 5% ), 其中缴费的 70%~75% 进入个人失业保险账户 (同样可分为 NDC和 FDC 账户 ), 并用于支付失业保险待遇 。 剩余的 25%~30% 进入失业团 结账户 , 该账户是 针 对 所 有 参 保 人 的 统 筹 账 户 。 两 个 账 户 的 投 资 方 式 与 老 年 、 死亡 、 伤残养老金中个人账户和团结账户的投资方式相同 。 失业保险待遇首先从个人 DC 账户 (包括 NDC和FDC) 中支付 , 如果账户 余额不足 , 将启动团结账户 。 当参保人退休或死亡时 , 失 业 保 险 个 人 账 户 的 余 额 将 返 还 (退休的情况下 返还给参保人 , 死亡的情况下返还给遗属 ), 或者用来补充参保人的老年或提前 退休养老金 , 当参保人的老年养老金或提前退休养老金 低 于 最 低 养 老 金 的 50% 时 , 该账户余额将首先用于弥补养老金的不足 。 六 、 工伤保险和健康保险补偿 在新制度下,当个人由于工伤 或 (疾 病 引 起 的) 暂 时 性 伤 残 而 不 能 工 作 时,可按其工资的一定比例领 取 待 遇。如 果 工 伤 导 致 永 久 性 的 完 全 伤 残,参 保人除了可以领取 老 年 养 老 金 (根据 NDC和 FDC账户余额以及退休年龄决 定) 外,还可以领取相当 于 伤 残 前 两 年 月 平 均 净 工 资 的 伤 残 养 老 金 待 遇。 工 伤 保 险 的 资 金 来 源 为 雇 主 缴 费 , 缴 费 率 为 1% , 所 有 缴 费 将 进 入 工 伤 和 健 康 保险团结账户,该账户的投资 方 式 与 老 年、死 亡、伤 残 养 老 金 个 人 账 户 和 团 结 账 户 的 投 资 方 式 相 同 。 如果工伤导致的永久性部分伤残并不阻碍参保人继续 工作 , 新制度将会根据参保 人 的 伤 残 程 度 向 其 支 付 养 老 金 和 伤 残 津 贴 , 如 果 由 疾病引起的暂时性伤残发展 成 为 永 久 性 完 全 伤 残 , 新 制 度 将 开 始 支 付 死 亡 和 伤 残津贴 。 七 、 基础养老金和收入补偿计划 除了保险部分外 , 新的养老 金 体 系 中 还 包 括 再 分 配 性 质 的 、 非 缴 费 的 普 惠 ·190· 第五章 埃及新型社会保险体系 : 新兴经济体的 NDC 改革 A IJIX INXI N GSHEHUIBAOXA I I NTXI:X INXI N I GJNGJ ITIDENDCGAG I E 型养老金待遇 , 该部分主要 是 对 缴 费 型 个 人 账 户 制 度 的 补 充 , 目 标 是 缓 解 老 年 贫困 。 埃及公民达到 65 周岁且没有任何养老金或其他收入者可领取该待遇 , 该 待遇存在的形式是非缴费型基础养老金计划 。 基础养老金属于定 额 养 老 金 计 划 , 大 约 相 当 于 税 后 社 会 平 均 工 资 的 18% 。 许多学者对 “定额养老金处于 何 种 水 平 时 才 处 于 可 接 受 成 本 ( G DP 占 比) 内” 这一课题进行了研究 , 研究结果显示 , 当该待遇等于 社 会 平 均 毛 工 资 的 15% 时 才是最优水平 。 当此次改革 提 交 议 会 讨 论 时 , 关 于 是 使 用 社 会 平 均 毛 工 资 还 是 社会平均净工资的争论接 踵 而 至 , 当 然 , 这 些 研 究 和 讨 论 的 前 提 是 保 持 相 同 的 成本 。 最终 , 此次改革将基础养老金的水平定在 税 后 社 会 平 均 工 资 的 18% , 这 个比例能够将成本控制在财政可接受的范围内 ① 。 此外 , 如果参保人在工作期 间 向 他 们 的 老 年 、 死 亡 和 伤 残 养 老 保 险 进 行 部 分缴费 , 那么收入补偿计划 将 会 按 比 例 向 他 们 支 付 额 外 的 待 遇 , 该 计 划 主 要 是 为了提高养老金待遇较低 的 退 休 者 或 其 遗 属 的 养 老 金 水 平 。 按 照 该 计 划 , 参 保 人的养老金待遇提高值大约等于基础养老金 (税后社 会 平 均 工 资 的 18% ) 减 去 按照正常规定计算出的养老金的 33% 。 基础养老金和收入补偿 计 划 的 成 本 都 由 财 政 承 担 , 精 算 研 究 显 示 , 从 中 短 期看 , 这两项计划将会给财 政 带 来 较 大 的 负 担 , 但 从 长 期 看 , 随 着 新 型 养 老 金 制度的推行 , 财政对养老金 制 度 的 责 任 将 主 要 集 中 在 老 年 、 死 亡 和 伤 残 养 老 保 险的 1% 缴费补贴上 。 财政部的精算结果显 示 , 在 2010 年,基 础 养 老 金 和 收 入 补偿计划的总成本将占到 GDP 的0 . 12% ② 。 表5 . 5 对埃及新型社会保险 和 养 老 金 体 系 进 行 了 总 结 , 同 时 也 展 现 了 新 体 系的基本原则 : 通过不同支柱的结合达到多样化的制度目标 。 . 表5 5 埃及新养老金制度的结构 基础养老金 : 个人账户养老金 : 补充养老金 : 非缴费型成分 强制缴费型成分 自愿缴费型成分 缴费者 无 雇主和雇员 无强制规定 年满 65 岁 、 无养老金或 受益人 退休雇员及其遗属 计划成员 其他收入的老年人 ① 之所以选择将基础养老金的水平 定 为 税 后 社 会 平 均 工 资 而 非 全 额 社 会 平 均 工 资 的 一 定 百 分 比 , 是因为前者更加透明 , 并能够赢得公众的信任 。 ② 收入补偿计划已于 2010 年 7 月 1 日开始实施 , 基础养老金制度 将 在 2013年7月1日开始实施, 预计到 2015 年 , 基础养老金制度和收入补偿计划的总成本占 GDP 的比重将达到 0 . 29% 。 ·191· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 续表 基础养老金 : 个人账户养老金 : 补充养老金 : 非缴费型成分 强制缴费型成分 自愿缴费型成分 雇主和金融机构 机制 财政预算支付 DC型 ( N DC和 FDC) 提供的养老金计划 融资 一般性税收 强制性缴费 自愿性缴费或纳税 资料来源 : 作者根据全国数据进行总结 。 第六节 埃及新型养老金制度的财务持续性 在此次改革过程中 , 由于在 参 数 设 置 方 面 采 取 了 较 为 连 贯 的 方 式 , 从 长 期 来看 , 埃及新型养老金制度 在 财 务 上 将 是 可 持 续 的 , 图 5 . 4为我们展示了与旧 制度相比 , 利用 PROST 软件对 新 制 度 未 来 收 入 和 支 出 等 财 务 状 况 进 行 预 测 的 结果 , 其假设条件如下 : 1.旧体系 : 不对原制度进行任何改革 ; 2.新体系 : 执行若干改革方案 , 包括向 FDC和 NDC 的不同缴费分配 , 以 及不同的基金投资回报率等 (见图 5 . 5)。 图5 . 4 埃及新旧养老金制度的财务预测 ( 2010—2075 年 )(现收现付结余 , 包括投资收益 ) 资料来源 : 埃及财政部 。 注 : 新体系 2 . 1(限制 ) 是指将 NDC 账户缴费工资上限设为 2 . 5 倍社会平均工资 。 ·192· 第五章 埃及新型社会保险体系 : 新兴经济体的 NDC 改革 A IJIX INXI N GSHEHUIBAOXA I I NTXI:X INXI N I GJNGJ ITIDENDCGAG I E 图5 . 5 四种不同改革方案下 , 埃及整体养老金制度的财务预测 (新旧制度现收现付结余总额 )( 2010—2075年) 资料来源 : 埃及财政部 。 ( 1 )方案 1 . 1:60% 的 缴 费 进 入 NDC 账 户 ,40% 的 缴 费 进 入 FDC 账 户, FDC 收益率比平均工资增长率高 2 . 5 个百分点 ; ( 2 )方案 1 . 2:60% 的 缴 费 进 入 NDC 账 户 ,40% 的 缴 费 进 入 FDC 账 户, FDC 收益率比平均工资增长率高 1 . 0 个百分点 ; ( 3 )方案 2 . 1:80% 的 缴 费 进 入 NDC 账 户 ,20% 的 缴 费 进 入 FDC 账 户, FDC 收益率比平均工资增长率高 2 . 5 个百分点 ; ( 4 )方案 2 . 2:80% 的 缴 费 进 入 NDC 账 户 ,20% 的 缴 费 进 入 FDC 账 户, FDC 收益率比平均工资增长率高 1 . 0 个百分点 。 此外 , 还包括如下假设 : ( 1 ) 名义账户的记账利 率 与 平 均 工 资 增 长 率 挂 钩 , 并 高 于 居 民 消 费 价 格 指 数 ( C PI); ( 2 ) 最初的基金储备将 被 用 于 弥 补 旧 制 度 的 赤 字 , 当 储 备 用 完 后 , 将 会 开 始使用 NDC 计划储备基金 ; ( 3 )到2027 年 , 退休年龄将逐渐被提高到 65 岁 , 如表 5 . 6 所示 。 ·193· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H . 表5 6 埃及新制度中退休年龄的变化 年份 年龄 (岁) 2015 61 2018 62 2021 63 2024 64 2027 65 资料来源 : 埃及财政部 。 . 表5 7 对埃及未 来 的 宏 观 经 济 情 况 进 行 了 假 设 。 正 如 图 5 . 5 显 示 的 那 样, 在改革后的 25 年甚至更长的时间里 , 新制度的运行都离不开财政的支持 , 这反 映了新型社会保险和养老 金 体 系 的 转 型 特 点 , 也 为 我 们 展 现 了 一 个 事 实 : 新 制 度一开始只覆盖了小部分的劳动人口 。 表5 . 7 埃及实际 GDP 增长率和通货膨胀率预期 ( 2007—2075 年 )(%) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2020 2075 实际 GDP 增长率 . 7 1 7 . 2 . 5 0 . 4 5 7 . 0 . 6 5 . 6 5 6 . 5 . 3 7 . 2 5 通货膨胀率 1. 1 0 1. 1 7 14 . 1 . 9 1 . 6 1 . 4 5 . 4 0 . 3 5 3 . 0 . 3 0 资料来源 : 埃及财政部 。 第七节 NDC和FDC 账户的结合 : 埃及 面临的国际经验和选择 从融资的角度看 , 养老金改革包含两个重要方 面 : ( a )清晰划分制度的保 险目标 (缴费型 ) 和再分配目标 (非缴费型 );( b )缴费型养老金部分选择 DC 型融资模式 。DC 制度可以避免传统 DB 制度中普遍存在的财务不可持续 、 再分 配不透明和激励机制弱 等 问 题 , 一 旦 确 定 向 DC 型 制 度 转 轨 后, 随 之 而 来 的 问 题是选择什么样的融资模式 , 是 NDC 还是 FDC? 在比较了二者的优 缺 点 之 后 , 埃及政府选择了二者的 结 合 。 这 意 味 着 , 在 新 制 度 下 , 参 保 人 既 可 以 在 不 完 全 依赖埃及小规模金融市场的 情 况 下 获 得 部 分 投 资 收 益 , 也 可 以 继 续 作 为 偿 还 旧 制度债务的主要资 金 来 源 ① 。 二 者 的 结 合 也 反 映 了 这 样 的 改 革 目 标 : 在 最 大 限 度降低金融风险的同时 , 允许部分养老基金进行市场化投资 。 ① 新养老金制度中可用于投资的资金储备主要包括 FDC 账户和团 结 账 户 的 结 余 基 金 , 二 者 大 约 占 到FDC、NDC 和团结账户三者总和的 35%~45% 。 ·194· 第五章 埃及新型社会保险体系 : 新兴经济体的 NDC 改革 A IJIX INXI N GSHEHUIBAOXA I I NTXI:X INXI N I GJNGJ ITIDENDCGAG I E 世界各国实施 NDC 制 度 的 时 间 还 很 短, 并 且 在 地 区 上 并 不 普 遍。 在 实 施 NDC 的国家里 , 拉脱维亚 、 波兰 和 瑞 典 通 常 被 当 作 范 例 , 它 们 的 NDC 制度已 经实施了 10~15 年,也 为 我 们 提 供 了 一 定 的 经 验。克 洛 恩-多 明 扎 克,佛 朗 哥 和帕尔默 (见本书第一部分第二章 ) 也将意大利列为 “第一波 NDC 改革 ” 的国 家 , 他们分析了以上 4 个 国 家 在 对 待 NDC 关 键 问 题 上 的 区 别。 在 埃 及 的 改 革 中 , 国际经验带来的启 示 主 要 包 括 以 下 四 个 方 面 : ( a )实行 NDC 账户和 FDC 账户的结合 ;( b ) 新制度或新规则覆盖的人口 ; ( c )NDC和 FDC 的组织机构 ; ( d ) 待遇公式的技术确定 。 除了意大利 , 其他国家均 选 择 了 NDC和FDC 账 户 的 结 合, 其 中 缴 费 总 额 的63%~86% 进 入 NDC 账 户。 在 埃 及, 进 入 NDC 账户的比重为2/3, 其 余 1/3 进入 FDC 账户 , 一 开 始 , 两 个 账 户 的 缴 费 分 配 比 例 并 不 固 定 , 进 入 NDC 的缴费比例在 65%~80% 之间浮动 , 这主要是为了应对 新 制 度 变 化 和 市 场 变 动 而采取的措施 。 以上在两个账户之间的缴费 分 配 主 要 考 虑 到 埃 及 金 融 部 门 吸 收 大 规 模 储 蓄 的能力 , 同时还要照顾到烫平旧制度债务融资的需要 。 在改革后的 25 年里 , 除 了吸收缴费外 , 新制度依然 需 要 大 规 模 的 财 政 补 贴 。 新 制 度 决 定 将 老 年 、 死 亡 和伤残养老金缴费的 2/3 纳入 NDC 账户 , 这种做法与国际上的通常做法并无大 的区别 。 此外 , 新制度仅仅对 劳 动 力 市 场 新 加 入 者 是 强 制 性 的 , 这 意 味 着 新 制 度将存在一个长达几十年 的 成 长 期 , 也 为 埃 及 金 融 市 场 的 发 展 赢 得 了 空 间 。 与 此同时 , 随着时间的推移 , 新制度可以考虑投资于国际市场 。 第二个重要的制度设计是 新 制 度 覆 盖 的 人 口 。 已 实 行 改 革 的 国 家 或 者 将 全 部劳动者纳入到新制度中 , 或 者 将 部 分 劳 动 者 纳 入 到 新 制 度 中 。 其 中 一 个 极 端 是拉脱维亚 , 该国将所有的 缴 费 者 纳 入 新 制 度 , 而 意 大 利 只 是 规 定 劳 动 力 市 场 新加入者和年轻的劳动者必须加入新制度 , 埃及的改革更加类似于意大利模式 。 以上两种改革方式都有各 自 的 优 缺 点 , 比 较 的 关 键 在 于 改 革 发 挥 作 用 的 速 度以及新旧制度转型中的财务压力 。 值得一提的是 , 埃及 此 次 改 革 不 会 波 及 20 世纪 40 年代出生的群体 , 或者只能波及少数 , 也就意味着新制度缺乏缴费激励 性或缴费激励性不足 , 而对于 20世纪90年代非正规就业规模庞大的拉脱维亚 和波兰来说 , 正是这种缴费 激 励 性 促 使 其 选 择 彻 底 的 、 覆 盖 所 有 缴 费 群 体 的 改 革模式 。 即使是瑞典 , 其转 型 速 度 也 是 相 对 较 快 的 , 从 改 革 一 开 始 , 每 个 参 保 人都加入到 NDC和 FDC 账 户 相 结 合 的 体 系 中。埃 及 (正 如 意 大 利 那 样) 选 择 了较为缓慢的转型速度 , 预 期 的 改 革 效 果 只 能 在 更 长 一 段 时 期 内 体 现 出 来 。 而 对于埃及来说 , 这种政策抉 择 在 政 治 上 是 比 较 容 易 通 过 的 , 其 实 我 们 也 很 好 理 解 , 当新制度开始运行后 , 埃及将对其新制度进行再次修订 。 ·195· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 第三个重要 的 制 度 设 计 与 新 制 度 的 组 织 和 管 理 相 关 。 主 要 的 争 论 集 中 在 FDC 账户是应该集中化管理还是分散化管理 。FDC 改革的国际经验表明 , 与个 人账 户 相 关 的 运 营 成 本 可 能 会 削 弱 改 革 的 积 极 效 应 ( Impai vdoan t dohr es 2010)。 此外 , 大规模的基金通常存在规模经济的问题 , 特别是当投资规则或投 资策略导致类似的投资组 合 时 。 为 了 消 除 这 种 不 利 影 响 , 埃 及 在 账 户 运 营 管 理 中采取了集中化管理和分散 化 投 资 的 策 略 。 这 种 策 略 避 免 了 多 个 基 金 管 理 人 的 存在 , 也能够通过集中化的 管 理 结 构 整 合 相 似 因 素 , 从 而 实 现 基 金 的 规 模 化 投 资效率 。 集中化的养老金管 理 模 式 也 有 助 于 对 整 个 体 系 进 行 有 效 管 理 , 包 括 将 FDC 账户和社会团结账户进行外包管理 。 相对于 拉 丁 美 洲 和 中 东 欧 地 区 个 人 账 户的管理 , 埃及的基金管理 模 式 最 终 将 降 低 管 理 成 本 。 其 中 最 大 的 挑 战 在 于 如 何避免规模不经济 , 以及对建 立 在 两 支 旧 的 养 老 基 金 遗 产 之 上 的 高 度 集 中 的 管 理机构 , 如何提高其现代化程度和管理能力 。 . 表5 8 最早实行 NDC 改革的四个国家积累阶段 NDC 账户的 名义利率和养老金待遇的指数化方式 国家 积累阶段 NDC 账户的记账利率 养老金待遇指数化方式 意大利 GDP 增长率 CPI指数化 CPI指 数 化 (最终转向 CPI工 资 拉脱维亚 缴费工资总额增长率 混合指数化 ) CPI指 数 化 (最终转向 CPI工 资 波兰 缴费工资总额增长率 混合指数化 ) 人均缴 费 工 资 增 长 率 (当NDC计划的资产 价 格 指 数 化, 此 外, 指 数 化 调 整 低于 债 务 或 平 衡 率 小 于 1 时 , 名 义 利 率 将 有 额 还要 考 虑 实 际 人 均 工 资 增 长 率 与 瑞典 外调整 。 当资产再 次 超 过 债 务 后 指 数 将 上 升 直 1 . 6% 的实际收益 率 之 差 。 其 他 的 调 到人均缴费工资增长率达到调整前的水平 ) 整参见左列 资料来源 :Chł o n-Dom inca z k,FrancoandPa l mer, 见本书上卷第二章 。 第四个重要的制度设计是 待 遇 公 式 的 技 术 化 设 定 , 其 中 包 括 不 同 的 待 遇 指 数化方式和记账利率 。 纵观已经实施 NDC 制度的国家 , 没有任何两个国家在以 上方面是完全相同的 。 根据萨缪尔森的经典著 作 , 在 现 收 现 付 制 下 , 养 老 金 制 度 的 最 佳 内 部 收 益 率是缴费工资的增长率 ( 1958)① 。 从原 则 上 讲 , 无 论 是 参 保 人 缴 费 期 间 的 账 户 资金累积还是养老金领取阶 段 的 待 遇 指 数 化 方 式 , 都 能 以 工 资 总 额 增 长 率 为 记 ① 值得注意的是 , 萨缪尔森的模型是相对简单 的 , 他 假 定 预 期 寿 命 恒 定 , 且 养 老 金 固 定 为 工 资 的 一定比例 , 在新古典经济学均衡分析框架下 , 养老金待遇的增长取决于工资的增长 。 ·196· 第五章 埃及新型社会保险体系 : 新兴经济体的 NDC 改革 A IJIX INXI N GSHEHUIBAOXA I I NTXI:X INXI N I GJNGJ ITIDENDCGAG I E 账或指数化基础 。 表 5 . 8 总结了实行 NDC 制度的四个国家的记账利率方法和待 遇指数化方式 。 在缴费记账 阶 段 , 拉 脱 维 亚 和 波 兰 选 择 缴 费 工 资 总 额 增 长 率 为 记账利率 , 意大 利 选 择 了 另 一 种 总 额 工 资 增 长 方 式 ———GDP增长率为记账利 率 , 瑞典选择人均缴费工资 增 长 率 为 记 账 利 率 , 并 且 为 了 应 对 可 能 出 现 的 劳 动 力数量下滑 , 建立了自动平 衡 机 制 来 维 持 财 务 的 稳 定 性 。 也 就 是 说 , 这 四 个 国 家都采取了 “将缴费工资总额增长率作为 NDC 记账利率 ” 的做法 (虽然并不那 么严格 ), 但他们在待遇指数化方面却各不相同 。 为何这些国家在待遇指 数 化 方 面 各 不 相 同 ? 在 拉 脱 维 亚 、 波 兰 和 瑞 典 , 改 革之前的养老金制度都是以 CPI为 待 遇 调 整 基 础 , 改 革 使 它 们 能 够 以 缴 费 工 资 变动为指数化方式 。 但是 , 即使是在拉脱维亚的快速改革 转 型 中 (大约需要20 年 ,NDC 制度才能是主要的 养 老 金 来 源 ),以缴费工资总额为指数化方式可能 会导致旧的养老金制度支 出 成 本 快 速 增 加 , 导 致 这 些 国 家 难 以 负 担 。 于 是 拉 脱 维亚和波兰选择继续以 CPI为指数 化 方 式 , 之 后 将 逐 步 向 总 额 工 资 指 数 化 方 式 转变 。 这也解释了为何这两 个 国 家 逐 步 将 总 额 工 资 指 数 化 方 式 引 入 制 度 中 , 而 瑞典为何选择人均缴费工资作为指数化方式 , 并同时增加了自动平衡机制 。 由于较高的人口生育率和 净 移 入 人 口 数 量 , 我 们 有 理 由 相 信 未 来 瑞 典 劳 动 力人口将呈现上升趋势 , 然 而 , 为 了 应 对 可 能 出 现 的 劳 动 力 数 量 下 滑 , 瑞 典 引 入自动平衡机制 , 当平衡率 (养老金资产/养老金负债 ) 小于 1 时 , 自动平衡机 制将启动 。 自动平衡机制还 弥 补 了 制 度 可 能 存 在 的 其 他 方 面 的 技 术 缺 陷 , 包 括 在发放养老金时对预期寿命估计不足 。 克洛恩-多明扎克 , 佛朗哥和帕尔默 (见 本卷第二章 ) 认为 , 即使在 经 历 人 口 和 经 济 危 机 后 , 自 动 平 衡 机 制 也 能 使 瑞 典 养老金制度回归到财务平衡状态 。 一开始 , 埃及 选 择 将 (以GDP 为 指 数 化 方 式 的) 政 府 债 券 的 收 益 率 作 为 NDC 计划的记账利率和贴现率 , 具体如下所示 : α ( g) — — rt=r+Ω + g t- 其中 , t 是 ( P 为指数化方式的 ) 政府债券在时间t 的收益率 , — r 以GD r是 相应的普通债券的收 益 率 ,Ω 是 指 数 化 溢 价 ,gt 是 时 期t 内 的 实 际 GDP 增长 率 ,g 是预期 G P 增长率 , P 指 数 化 程 度 的 系 数 。N — D α 是决定 GD DC 计划的记 账利率等于用来积累名义账户资产的 GDP 指数化债券的收益率 。 当宏观经济情 况 、 人口状况和劳动力市场 发 生 变 动 时 , 这 种 将 名 义 记 账 利 率 等 同 于 政 府 债 券 收益率的做法有助于克服 NDC 账户财务状况不确定的风险 。 在埃及最后通过的 养 老 金 改 革 方 案 中 ,NDC 账 户 的 记 账 利 率 设 定 为 r,r 是政府债券和国库券 的 平 均 年 收 益 率 , 并 保 证 r 的 最 小 值 等 于 每 年 GDP 增长 率 , 养老金待遇根据 CPI的变动进 行 指 数 化 调 整 。 无 论 是 记 账 利 率 还 是 待 遇 指 ·197· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 数化方式 , 埃及都不同于瑞典 、 波兰和拉脱维亚 , 具体区别如下 。 ( 1 ) 瑞典 NDC 计划的调整因 子 为 g +p, 其 中 g 是 人 均 缴 费 工 资 增 长 率 , p 是通货膨胀率 。 ( 2 ) 拉脱维亚和波兰 NDC 计 划 的 调 整 因 子 为 g+λ+p, 其 中 λ 为 缴 费 人 口增长率 。 ( 3 ) 相对于瑞典和 波 兰 的 做 法 , 埃 及 NDC 指数化方式的成本可能相对较 高 , 主要是因为r> ( g+λ), 超 额 指 数 化 的 程 度 为 r- ( g+ λ) 。 从 长 期 看, 这种指数化方法可能给制度 带 来 赤 字 , 它 提 供 的 养 老 金 待 遇 可 能 会 超 过 制 度 的 承受能力 。 但是 , 如果仅仅根 据 消 费 价 格 指 数 调 整 , 考 虑 到 真 实 的 工 资 增 长 率 (工资增长速度可能超过 养 老 金 增 长 水 平 ),也 就 意 味 着 相 对 于 在 职 者 来 说, 退 休后的生活水平将会下降 (即 使 他 们 的 购 买 力 水 平 不 变)。NDC 计划的财务稳 定性将最终取决于对账户余额的高估以及对养老金待遇水平低估的净效应 。 一般说来 , 以 g+λ+p 作为指数化方式是 NDC 计划能够承担的 。 随着劳动 力人口的减少 (这对于世界绝大多数地区来说都是可预见的 ) , 只要 g+p>-λ, NDC 依然会产生正的回报率 。 更重要的是 ,GDP 通常只是缴费工资总额的一种 表示方式 , 缴费工资总额是 NDC 的基础 , 也是维持财务稳定的基础 , 而缴费工 资总额的增长与 GDP 的增长之间存在明显差异 。 这主要是因为一个国家在统计 GDP 的数据时 , 通常要考虑与缴费工资无关的其他经济活动指 标 (如 产 出、消 费等 ), 不仅如此 , 这些经济指标 (产出 、 消费等 ) 本身与工资之间也有较大差 异 , 因此 , 基于 GDP 的指数化方式通常要有别于基于缴费工资总额的指数化方 式。 以下总结了埃及之所以选择上述指数化方式的原因 。 ( 1 ) 历史经验表明 , 每年的通货膨胀率并非总是低于每年的平均利率水平 , 有时前者会超过后者 。 ( 2 ) 根据埃及养老金制度的相关规定 , 遗属待遇将在很长一段时间内存在 , 甚至会成为永久性年金 , 而这种以 CPI为 指 数 化 方 式 的 做 法 在 埃 及 长 期 以 来 女 性劳动参与率较低的背景下能为遗属提供充分的保障 。 ( 3 ) 相对于工资增长率 , 以r 为 记 账 利 率 可 能 导 致 参 保 人 退 休 时 更 高 的 年 金水平 , 但以 CPI为待遇指数化方式 的 做 法 (相对于以工资增长率为待遇指数 化方式 ) 成本更低 , 这在一定 程 度 上 为 年 金 中 遗 属 养 老 金 的 额 外 支 出 提 供 了 资 金来源 。 ( 4 )以 CPI作为待遇指数化方式 也 是 埃 及 此 次 改 革 获 取 公 众 认 可 和 赞 同 的 一个途径 , 政府推行 新 制 度 的 主 要 目 标 是 保 证 新 制 度 能 够 被 公 众 理 解 和 接 受 。 但之后 , 埃及将对新制度进行重新评估和修订 。 ·198· 第五章 埃及新型社会保险体系 : 新兴经济体的 NDC 改革 A IJIX INXI N GSHEHUIBAOXA I I NTXI:X INXI N I GJNGJ ITIDENDCGAG I E 未来值得 注 意 的 是 “NDC 债 券”的 发 行 ( P a l mer2011),其主要观点 如下 : ( 1 ) 发行 NDC 债券来表示个人账户的价值 ; ( 2 )NDC 债券的记账利率为 g+λ+p; ( 3 ) 当参保人退休时 , 政 府 应 该 保 证 将 这 些 债 券 转 化 为 年 金 , 年 金 的 名 义 回报率同样为 g+λ+p; ( 4 ) 在将这些 NDC 债券转化为年金产品时 , 政府也应该考虑系统性长寿风 险 (或者是对预期寿命的系统性估计不足 )。 在实施新制度之前 , 埃及政府可以对以上观点进行深入研究和思考 。 由于改革启动前的时间限 制 和 压 力 , 埃 及 社 会 保 险 和 养 老 金 体 系 的 最 终 改 革方案中依然存在许多未经充分检验和评估的内容 。 其中包括将 NDC 账户的记 账利率设定为政府债券和国 库 券 的 平 均 年 收 益 率 , 并 保 证 收 益 率 的 最 低 值 等 于 每年 GDP 增长率 ; 将 CPI作 为 养 老 金 待 遇 调 整 的 根 据 ; 确 保 个 人 账 户 (包括 NDC和 FDC) 的最低收益率等 于 参 保 人 整 个 缴 费 期 间 通 货 膨 胀 率 的 平 均 水 平 。 还会有更多学者对此次改 革 和 相 关 参 数 进 行 深 入 研 究 , 在 这 篇 文 章 之 后 , 将 会 提交一份关于改革发现的新的研究报告 ① 。 第八节 结 论 本章集中分析了埃及政府 进 行 社 会 保 险 综 合 改 革 的 背 景 和 原 因 。2010年6 月 1 日 , 埃及议会颁布了社会保险和养老金体系改革方案 , 改革后的体系将 DB 计划 、NDC 计划和 FDC 计 划 等 涵 盖 在 内。与 此 同 时,新 方 案 还 体 现 了 如 下 原 则 :( 1 ) 多样化 ; ( 2 ) 最大程度地实现制度目标 ; ( 3 ) 降低制度面临的金融 风 险以及允许一定的市场化投资等 。 将NDC和FDC 相结合并非新事物 , 事实上 , 近来大多数实行 NDC 改革的 国家都建立起 了 某 种 程 度 的 FDC 计 划。 埃 及 的 创 新 之 处 在 于 不 仅 将 NDC和 FDC 的结合运用到养老金制度中 , 同时还运用到失业保险和离职补偿计划中 。 对DC 型个人账户进行集中化管理是所有 NDC 改革的普遍特征 , 其主要目 标是降低 (通常 ) 存 在 于 分 散 化 个 人 账 户 养 老 金 制 度 中 的 较 高 管 理 成 本 。 在 ① 通过比较世界银行 PROST 软件模拟的改革方案和 埃 及 最 终 通 过 的 改 革 方 案 , 我 们 认 为 PROST 方案未能模拟最终方案的所有特征 , 比如 ,PROST 方案不允许团结账户的存在 。 我们可能需要一 个 新 的 方案来整合新型社会保险和养老金体系的所 有 特 征 , 或 者 需 要 对 PROST 方案进行修改来适应这些特征 的存在 , 然而 , 这都是不可能的 。 我们需要 对 PROST 方 案 进 行 一 定 的 修 改。 改 革 的 最 终 方 案 依 然 需 要 进一步的评估和修改以保证改革目标的达成 。 ·199· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H FDC 计划的集中管理框架下 , 积累的基金虽 然 被 允 许 购 买 投 资 产 品 , 但 在 私 人 市场中发挥的空间较小 , 这 也 是 埃 及 此 次 改 革 的 一 大 特 色 , 同 时 也 将 显 著 减 少 管理成本 。 埃及 NDC 计划面临的主要挑战 是 丰 富 的 改 革 选 择 和 有 限 的 国 际 经 验 并 存 。 埃及当局已经为 NDC 计划设定了较为合理的参数标准 , 但在制度实施管理以及 机构能力建设上还有很长的路要走 。 在此次改革中 , 相对于其他进行 NDC 改革的国家 , 埃及选择了相对较为缓 慢的转型速度 , 这主要是由 于 原 有 的 社 会 保 险 和 养 老 金 制 度 还 不 太 成 熟 (埃及 不需要那么快的转型速度 )。 此外 , 还需要不断地改进制度的透明度和效率 , 以 便为改革转型提供支持 。 不 仅 如 此 , 埃 及 此 次 改 革 中 的 其 他 方 面 (如建立团结 账户 , 名义账户和养老金待 遇 的 指 数 化 方 式 , 以 及 基 础 养 老 金 等 ) 都 需 要 进 一 步的评估与改进 。 参 考 文 献 Hoz l mann,Robr et,andRi chr adHinz.2005.OldAg n eI o c meSuppor t i n t h e21tC s ent ury:AnIn ternt aiona l Pes rpc eti veonPens ionSys temsandRef orm. Wash ingo t n,DC: Wol rdBank. n I t sit ut fA eo cu t a ris e .1980.Formua leandTab le o sfrAct u r ailE a xamin- a t ions.Oxo frd:Int siu tt fA eo ct u a risa e ndCol leg fA eo ct u a rie s .ht tp://www. c atua ris e r .og.uk/r ese arc- hand -re souc re/ s documens t/o frmua lea -nd -tal be- sa- c u t r aia l-exams- 1s- ted ito in. Impav ido,Gregor io,Espe ranz a Laa sgabas ter,and Manue l Gac rí- a Hui trón.2010.NewPol ici esfrM o andt aor yDei fnedConr tibut ionPens ions:I- n dus tra il Organ iza tion Modl esan n dI ve stmentProduc ts.Wasi hngo t n,DC: Wol rdBank. Pl a mer,Edward.2011.“ G enr eicNDC:Eqi ulb iru i m,Vau lai tonandRs ik Shar ingwi thandwi thoutNDCBonds.”Depr atmento fEconomc isWork ingPa- pe r2011:3,U ppa slaUni versi ty,S weden. Samul eson,P aulA.1958.“ AnE xatC c onsumpi ton-LoanModlo e fIt ne- r e stwi tho rwi thoutSoc ialCont rivaneo c fMoney.”Journl a o fPoi li tclE a conomy 66( 6 ):46- 782. ·200· 评论 豪尔赫 · 米格尔 * 玛艾特和德马科撰写的 第 五 章 总 结 了 促 使 埃 及 进 行 社 会 保 险 制 度 改 革 的社会 、 经济 、 财政以及 人 口 等 方 面 的 因 素 , 并 分 析 了 在 一 个 中 低 收 入 国 家实行 NDC 制度的可行性 。 同时 , 本章还讨论了埃及实行新制度所面临的 选择和限制 , 其中包括政治经济方面的因素 。 从中长期 看 , 由 于 不 利 的 人 口 、 经 济 和 社 会 因 素 , 逐 步 缩 小 的 费 基 , 较高的逃缴率 , 不公平的 收 入 分 配 以 及 较 差 的 投 资 表 现 , 对 于 纳 税 人 和 缴 费者来说 , 埃及养老金制度无疑将会面临不可持续的财务状况 。 不仅如此 , 原有养老金制度在实现其 制 度 目 标 方 面 也 呈 现 出 无 能 为 力 的 态 势 , 如 覆 盖 面日益缩小 , 养老金待遇 不 断 降 低 , 制 度 的 支 付 能 力 和 财 务 可 持 续 性 逐 步 削弱 , 运营管理效率持续 下 降 , 对 未 来 可 能 遭 遇 的 不 确 定 性 和 风 险 无 法 做 出有效的预判等 。 不仅 如 此 , 制 度 日 益 累 积 的 养 老 金 债 务 不 断 扩 大 , 但 没 有相应的资金与之相匹配 , 只 能 通 过 下 一 代 人 口 对 当 代 人 口 的 大 规 模 转 移 支付完成 , 然而这是不可能永远持续下去的 。 在选择改革方案的过程中 , 一 个 有 趣 的 现 象 是 , 对 于 结 构 式 改 革 和 参 数式改革 , 到底哪种改革才是一个中低收入国家政治和经济上真正需要的 ? 很好理解的是 , 在这类国家 , 通 常 参 数 式 改 革 (改 变 缴 费 率、 累 积 率 和 退 休年龄等 ) 就能在改善养老金制度长期财务状况方面取得一定的 (有限的 ) 效果 , 但埃及政府选择了结构式改革 , 并建立起 NDC和 FDC 相结合的 DC 型制度 。 他们之所以这样 做 , 是 因 为 参 数 式 改 革 需 要 对 制 度 进 行 持 续 的 调 整以适应不断变化的宏观 经 济 和 人 口 条 件 , 而 这 类 改 革 可 能 会 削 弱 大 众 对 政策制定者的信任程 度 。 更 重 要 的 是 , 仅 通 过 参 数 式 改 革 , 并 不 能 在 劳 动 力供给 、 退休和储 蓄 等 方 面 提 供 “恰 当” 的 激 励。 一 些 批 评 现 有 DB 型制 度的研究指出 , 埃 及 当 前 的 养 老 金 制 度 缺 乏 鼓 励 劳 动 者 继 续 工 作 的 机 制 , 不能有效应对非正规就业问题 , 不能解决策略性工资操纵和高逃缴率问题 。 * 豪尔赫 · 米格尔是葡萄牙埃武拉大学经济系 的 教 授 、 巴 黎 第 九 大 学 的 客 座 教 授 , 同 时 还 是 葡 萄 牙 保险人协会和葡萄牙被保险人口生物计量风险观察团的协调员 。 ·201· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 缴费和待遇之间缺乏必要的 联 系 导 致 劳 动 力 供 给 不 足 , 缴 费 资 产 的 所 有 权 不 清 晰 , 每个参保人都认为只要缴费就可以领取一定的待遇 。 引入 DC 型制度通常被 视 为 控 制 养 老 金 支 出 成 本 、 保 证 财 务 长 期 持 续 性 和 待遇可预见性的重要途 径 , 与 原 制 度 (由 于 缺 乏 自 动 调 整 机 制,使 得 养 老 金 待 遇调整具有很大的随意性 和 不 确 定 性 , 特 别 是 在 发 生 通 货 膨 胀 的 情 况 下 , 养 老 金的购买力通常会降低 ) 相 比 , 埃 及 此 次 养 老 金 改 革 引 入 自 动 调 整 机 制 , 将 经 济和人口变动情况 (至少 部 分 地 ) 内 化 于 制 度 中 , 使 得 养 老 金 待 遇 的 不 确 定 性 降低 。 但是 , 结合多数发展中 国 家 工 资 水 平 和 劳 动 力 市 场 的 波 动 , 加 上 未 知 的 人口长期发展情况 , 在设计 养 老 金 制 度 时 , 最 好 设 立 一 个 缓 冲 基 金 来 减 少 上 述 波动带来的风险 。 不像瑞典 那 样 , 埃 及 似 乎 不 打 算 建 立 缓 冲 基 金 来 应 对 系 统 性 风险 , 但它以团结账户的形式建立起部分互助基金来应对非系统性风险 。 在新型社会保险和养老金 制 度 构 建 中 , 埃 及 政 府 选 择 建 立 多 支 柱 体 系 来 应 对和整合所有风险 : 强制性地将劳动力市场新加入者纳入到 NDC和FDC 相结 合的新制度中 , 建立普惠型 的 基 础 养 老 金 制 度 , 提 高 正 常 退 休 年 龄 , 实 施 机 构 改革 , 为缴费年限 较 少 的 参 保 者 建 立 再 分 配 机 制 , 建 立 新 型 失 业 保 险 制 度 等 。 建立统一的 DC 型制度以及 随 之 进 行 的 调 整 , 其 更 重 要 的 意 义 在 于 对 原 有 分 散 计划 (如政府社会保险基 金 等 计 划 ) 进 行 整 合 , 同 时 也 有 利 于 将 被 原 制 度 排 除 在外的群体纳入到统一的 社 会 保 险 体 系 中 来 。 此 外 , 新 模 式 还 有 利 于 政 策 制 定 者和执行者及时了解制度 的 隐 性 负 债 , 同 时 增 加 养 老 金 权 益 的 便 携 性 , 这 有 助 于增进财务的稳定性 , 实行透明的财政政策管理 , 并提高劳动力市场的流动性 。 改革的另一个重要方面是 建 立 起 再 分 配 性 质 的 贫 困 缓 解 制 度 , 相 对 于 旧 制 度 , 新制度更加透明和高效 , 同 时 消 除 了 制 度 实 施 过 程 中 可 能 存 在 的 政 治 操 纵 和自由裁量 , 并为民众提供 了 正 确 的 激 励 机 制 。 这 些 特 征 普 遍 存 在 于 基 础 养 老 金 、 收入补偿计 划 、 劳 动 者 死 亡 和 伤 残 保 险 、 失 业 保 险 和 工 伤 保 险 等 制 度 中 。 不仅如此 , 此次改革还在缴费 型 制 度 的 融 资 与 非 缴 费 型 制 度 的 融 资 之 间 树 立 起 明显的界限 。 我唯一的问 题 是 , 在 普 惠 型 的 基 础 养 老 金 中 , 通 过 互 助 机 制 (指 团结账户 ) 或一般性财政 预 算 , 养 老 金 的 资 金 来 源 能 否 得 以 持 续 。 基 础 养 老 金 采取定额发放的方法很容易 理 解 和 实 施 , 但 将 缴 费 型 制 度 和 非 缴 费 型 制 度 整 合 到同一个体系中从来不是 一 个 简 单 的 任 务 。 因 此 , 我 们 在 一 开 始 实 施 这 样 的 制 度时 , 一定要确保整个体系的效率和效力 。 NDC和 FDC 账户的实施给埃及养老金制度的体制能力建设提出了严峻的 考验 : 制度管理流程和信息 技 术 革 新 必 须 到 位 , 个 人 账 户 资 料 必 须 被 保 存 在 安 全且结构良好的数据库 中 , 必 须 保 证 与 其 他 政 府 部 门 (如 税 务 部 门 等) 之 间 的 良好沟通 , 将 DC 账户资金转化为年金时必须采用合适且具有前瞻性的生命表 。 ·202· 第五章 埃及新型社会保险体系 : 新兴经济体的 NDC 改革 A IJIX INXI N GSHEHUIBAOXA I I NTXI:X INXI N I GJNGJ ITIDENDCGAG I E 对于最后一个问题 , 一 个 精 算 准 确 的 生 命 表 必 须 考 虑 到 预 期 的 人 口 寿 命 增 长 , 并保证有合适的方法论以及可靠的人口数据来源 。 在埃及新制度的实施过程中 , 这些都是应当予以保证的 , 这些生命表应当与私人部门当前应用的生命表一致 。 因此 , 在此次改革中 , 体制能 力 建 设 必 须 到 位 , 才 能 保 证 新 养 老 金 制 度 的 顺 利 实施 。 我最后的评论是关于埃及新 型 社 会 保 险 体 系 的 最 终 定 位 和 实 施 中 的 政 治 经 济问题 。 在任何一个国家 (特 别 是 发 展 中 国 家),NDC 改革最大的贡献在于加 强了对制度稳定性 、 可靠性 和 可 信 性 的 认 识 , 这 些 特 征 也 被 视 为 社 会 保 障 制 度 的内涵 。 普通劳动者通过跟踪他们的账户信息加强了对稳定性和所有权的认知 , 而这种不断增强的产权意识也有助于防止政治家们随意减少或没收 NDC 账户中 累积的名义资本 , 也就是说 , 通过减少政府在养老金参数调整方面的随意干预 , 可显著降低与公共养老金制度改革相关的政治风险 。 基于以上内容 , 作者意识 到 , 埃 及 此 次 改 革 中 做 出 的 某 些 调 整 (特别是转 型模式和改革措施 ) 只是为了取得大众的同意和支持 , 并没有相应的技术水平 、 经济理论和国际经验与之相匹配 。 一个显著的例子是 NDC 账户和养老金待遇的 指数化方式 , 用作者的话说是 “将在不久的将来进行改革和评估 ”。 另一个例子 是个人账户保证利率的 设 定 。 这 就 意 味 着 , 从 短 期 看 , 改 革 确 定 的 制 度 模 式 不 是确定的 , 新制度实施不 久 后 将 会 继 续 再 度 调 整 , 但 这 种 “摸着石 头 过 河” 的 改革并不是一个好的开始 。 拉 脱 维 亚 的 改 革 经 验 告 诉 我 们 , 当 新 制 度 提 供 的 待 遇难以达到大众的预期时 , 社 会 上 累 积 的 不 满 情 绪 将 会 对 政 治 家 们 造 成 极 大 的 压力 , 进而促使他们调整改 革 措 施 并 恢 复 原 来 的 慷 慨 待 遇 (这些待遇已经被改 革取消 ), 这极有可能导致 DC 型养老金制度改革的破产 。 ·203· 第六章 中国 : 一个基于 NDC的 “ 混合型 ” 养老金改革思路 * 郑秉文 这章呈现的是中国养老金制 度 基 于 个 人 账 户 ( 1997 年引入) 改革的一 个新思路 , 它是 “名 义 缴 费 确 定 型” (即 “名义 账 户”,下简称 “ N DC”) 与 “实账缴费确定型 ” (即完全积累制 , 下简称 “ F DC”) 相结合的一个混 合型设计 , 并考虑到了中 国 特 有 的 制 度 与 文 化 背 景 。 这 个 制 度 还 把 非 缴 费 型养老金植入进来 , 以补充低收入者有限的退休收入 。 作为一个制度创新 , 它有别于瑞典式的 NDC, 也有别于中国现行 的 养 老 金 制 度 。 当 前 中 国 养 老 金制度的缴费与待遇之间的联系是缺位的 。 这个改革思路的主要目标是减少当前制度的碎片化现象 , 扩大覆盖面 , 提高财务可持续性 , 改善激励机制和公平性 , 加强缴费和待遇之间的联系 , 解决巨额转型成本的问题 。 作 为 中 国 城 镇 养 老 金 制 度 与 解 决 债 务 的 方 式 是 既采取现收现付制 ( P AYG), 又实行资产积累制 。 下面两节论述的主要是 中 国 当 前 公 共 养 老 金 制 度 的 发 展 及 其 面 临 的 主 要挑战 。 接下来讨论这章 提 出 来 的 混 合 型 制 度 模 式 。 附 录 是 本 章 预 测 使 用 的公式 、 数据和假定条件 。 第一节 中国养老金制度现状 目前 , 中国基本 养 老 金 制 度 主 要 有 统 账 结 合 的 城 镇 公 共 养 老 金 制 度 、 农村养老金制度和来自于 财 政 转 移 支 付 的 机 关 事 业 单 位 养 老 金 制 度 (见郑 * 郑秉文是中国社会科学院世界社保研究中心 主 任 , 中 国 社 会 科 学 院 拉 丁 美 洲 研 究 所 所 长 。 他 目 前 是中国全国社会保险标准化技术委员会 ( SAC/TC474) 委员 , 人力资源 和 社 会 保 障 部 专 家 咨 询 委 员 会 委 员 。 文中的观点及其数据的准确性由作者个人负责 。 作 者 十 分 感 谢 中 国 社 会 科 学 院 拉 丁 美 洲 研 究 所 齐 传 钧博士为这章所做的测算和精算工作 , 感谢中国 — 欧盟社会保障改革合作项目的养老金管理专家格 雷 森 · 卡拉克先生的评论和对早期英文草稿的润色 。 世界银 行 的 罗 伯 特 · 霍 尔 茨 曼 和 大 卫 · 罗 巴 里 诺 先 生 对 庞 大的文章体量进行了瘦身 , 为文稿内容得以能够展现给国际养老金社会做出很大帮助 。 ·204· 第六章 中国 : 一个基于 NDC的 “混合型 ” 养老金改革思路 ZHONGGUO:Y IG I EJYUNDCDE“ H UNHEXI N G”YANGLAOI JNGAI G I ESLU 秉文 2009a.)。 城镇公共养老金制度建立于 1997 年, 是 DB 型现收现付与 DC 型完全积累 制相结 合 的 混 合 型 制 度 。 这 个 制 度 以 前 的 筹 资 公 式 是 雇 员 缴 费 11% , 雇 主 17% 。 但是 , 完全积累制的那部分并没有真正实施 , 辽宁于 2001 年 、 吉林和黑 龙江两省于 2004 年首次引入 FDC, 中央和地方政府予以预算支持 。 到 2006年, 又有 10 个省份加 入 进 来 开 始 FDC 账 户 试 点。 但 此 后 试 点 基 本 处 于 停 顿 状 态, 部分原因是转型成本没有解决 。 事实上 , 用于 FDC 的缴费率早已从11% 减少到 8% 并完 全 由 雇 员 支 付 。 进 入 DB 型现收现付制的缴费率从17% 提 高 到 20% 并 全部由雇主缴纳 。 从 1997年到2010 年, 城 镇 公 共 养 老 金 制 度 基 金 余 额 从 245 亿元提高到 1 . 53 万亿元 ① 。 . 中国农村人口是 7 2 亿人 , 或占全国人口 13 . 3 亿的 54 . 3% ② 。1992 年政府 在农村建立了被称之为 “老 农 保” 的 DC 型 完 全 积 累 制, 其 设 计 初 衷 是 仅 由 个 人缴费 进 行 筹 资 , 但 到 2008 年 , 参 保 人 数 仅 为 5600人 ( 1998 年 是 8000万 人), 其中 , 养老金领取人口是 500 万,累 积 基 金 从 1998年的160亿元提高到 2008 年的 499 亿元 。 2009 年 8 月政府宣 布 建 立 “新 农 保”, 其 融 资 方 式 是 由 个 人 缴 费、 集 体 补 助 、 政府补贴 构 成 , 个 人 缴 费 标 准 设 为 五 个 档 次 即 每 年 100 元 、200 元 、300 元 、400 元和 500 元 , 参保 人 自 主 选 择 档 次 缴 费 ; 待 遇 由 2 部 分 构 成 : 基 础 养 老金每人每月 55 元 , 月缴费养老金为个人账户全部储存 额 除 以 139(与现行城 镇职工基本养老保 险 个 人 账 户 养 老 金 计 发 系 数 相 同 )。2010年新农保覆盖面扩 . 大到 1 03 亿人 , 其中 2860 万 人 是 养 老 金 领 取 人 口 ③。 全 部 收 入 453 亿 元, 其 中缴费收入大约 225 亿元 。 支出是 200 亿元 , 累计余额是 423 亿元 。 机关事业单位参 保 人 数 相 当 于 全 国 覆 盖 面 的 8% ,2010 年 的 支 出 是 2354 亿元 , 或相当于当年 GDP 的0 . 7% ④ 。 虽然国家养老金制度由三 个 主 要 制 度 构 成 , 但 很 多 地 方 政 府 为 满 足 农 民 工 和特区的需求建立了很多小 制 度 。 这 些 地 方 性 的 计 划 为 碎 片 化 的 养 老 金 制 度 进 行缴费 , 影响了劳动力流动 性 , 提 高 了 行 政 成 本 , 在 不 同 群 体 之 间 制 造 了 不 平 等 。 此外 , 由于缴费和待遇之 间 缺 乏 直 接 联 系 , 诸 多 隐 性 的 再 分 配 制 度 导 致 这 些制度可持续性很差 , 降低 了 缴 费 的 激 励 性 , 不 利 于 覆 盖 面 的 扩 大 (见郑秉文 2009b)。 ① 1个 bill ion 是 1000个 mi ll ion;1 个 t ril lion 是 100 i 0个 bli lon。 ② 《2008 年国民经济和社会发展统计公报 》 , 国家统计局 ,2 009年2月26日。 ③ 数据引自人力资源和社会保障发布的 《 2010 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报 》。 ④ :《 财政部网站 2010 年全国财政支出决算表 》。 ·205· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 一 、 中国公共养老金制度面临的主要挑战 改革中国养老金制度必须解决很多存在的问题 : ——— 覆盖水平低 ——— 碎片化不利于有效的再分配和养老金跨省的财务可持续性 ——— 便携性差 , 不利于劳动力流动 ——— 缴费与待遇之间的联系不透明 , 降低了参保和缴费的激励 ——— 投资回报率太低 本章将对上述问题逐一讨论 。 二 、 覆盖水平低 中国三个强制性的 养 老 金 制 度 合 计 覆 盖 全 国 劳 动 力 的 35 . 7% , 即 7 . 40亿 劳动力中的 2 . 64 亿 ① 。 在城镇 , 覆盖面是 35 . 8% , 在 5 . 3 亿劳动力中 (包括农 民工 ) 覆盖 1 . 9亿;如 果 将 机 关 事 业 单 位 也 考 虑 进 来, 城 镇 覆 盖 率 是 43 . 4% 。 农村的覆盖率是 35 . 3% ( 2.1 亿农村劳动力中的 7400 万)。 在2 . 25亿 农 民 工 里, 有 1 . 40 亿 是 跨 省 流 动, 大 部 分 在 城 镇 就 业。 截 至 2010 年 , 只有 3300 万人加入 城 镇 公 共 养 老 金 ② , 这 意 味 着 , 城 镇 大 约 有 1 . 97 亿农民工或者说约 50% 的有效劳动力没有参加养老金制度 。 在低覆盖率的背后有很多 原 因 。 其 中 一 个 最 重 要 的 原 因 是 很 多 工 人 的 储 蓄 能力十分有限 , 支付不起公 共 养 老 金 制 度 的 缴 费 率 。 此 外 , 参 保 和 缴 费 的 积 极 性不高 , 因为对长期储蓄的 待 遇 水 平 和 养 老 基 金 运 行 的 信 息 不 够 了 解 , 参 保 和 领取养老金的手续繁杂 , 缺 乏 制 度 的 信 息 , 待 遇 计 发 公 式 和 领 取 资 格 条 件 不 透 明。 三 、 碎片化程度高 中国养老金制度的再分配特 征 十 分 明 显,但 在 当 前 制 度 安 排 下,再 分 配 是隐性的,具有 累 退 性,各 地 区 差 距 较 大。 东 部 发 达 地 区 高 收 入 群 体 较 多, 对基本养老金给予的显性补贴高于落后的 中 西 部 地 区,甚 至 基 金 分 布 与 管 理 的碎片化程度在一省之内也 很 高。只 有 北 京、上 海、陕 西 和 天 津 实 现 了 省 级 统筹。 在目前隐性和不透明的 再 分 配 制 度 下 , 要 实 施 变 革 是 非 常 困 难 的 , 它 将 导 ① 作者根据 《中国统计年鉴 2010》 计算得出 。 ② 数据引自人力资源和社会保障发布的 《 2008 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报 》。 ·206· 第六章 中国 : 一个基于 NDC的 “混合型 ” 养老金改革思路 ZHONGGUO:Y IG I EJYUNDCDE“ H UNHEXI N G”YANGLAOI JNGAI G I ESLU 致道德风险 。 在很多地 方 , 个 人 缴 费 历 史 较 短 , 参 保 时 间 晚 , 退 休 时 间 早 , 获 得地方政府的补贴较为容 易 。 改 革 的 一 个 重 要 措 施 提 高 统 筹 层 次 , 使 再 分 配 显 性化 , 这就需要加强缴费和 待 遇 之 间 的 联 系 。 待 遇 计 发 应 以 个 人 收 入 水 平 为 基 础 , 而不是以职业路线为基 础 (关于社会保险制度再分配的隐性与显性问题的 更多讨论请见第七章 )。 四 、 便携性差 由于风险 集 合 较 差 , 覆 盖 率 低 , 为 了 满 足 农 民 工 的 需 求 , 一 些 地 方 政 府 (特别是在工人集中的沿海发达地区 ) 为农民工和自雇者建立起诸多自己的小计 划 , 这就加剧了养老金制度 的 碎 片 化 程 度 , 他 们 的 缴 费 率 和 待 遇 存 在 差 别 。 这 些地方性的计划之间必然存 在 便 携 性 问 题 , 农 民 工 异 地 流 动 时 存 在 应 计 权 益 转 移的困难 , 因此很 多 人 决 定 不 参 加 养 老 金 制 度 。 这 对 劳 动 力 流 动 带 来 了 障 碍 , 不利于全国范围劳动力市场的形成 。 五 、 参保和缴费的透明性与激励性缺位 养老金缺乏透明性 , 待遇计发公式复杂 , 导致了参保的负激励 。 缴费的现值 与未来待遇的现值之间缺乏联系是一个严重问题 。 替代率不断下降 , 对制度的信 心也必然不稳定 。 更为重要的是 , 城镇养老金制度的缴费过高 , 甚至高于北欧福 利国家 , 很多中小企业感到很难承受 , 而且还有其他社会保险项目的成本 。 六 、 投资回报率低 本来可用于投资的基金呈 现 碎 片 化 管 理 状 态 , 因 此 很 难 建 立 起 有 效 的 投 资 组合 , 且行 政 成 本 居 高 不 下 。 存 银 行 的 回 报 率 太 低 , 公 共 养 老 基 金 被 分 割 为 2000 多个碎片 , 由上千个地方社会保险经办机构分别管理 。 基金存入地方银行 已非常普遍 , 购 买 政 府 债 券 的 比 例 非 常 小 , 长 期 以 来 年 均 名 义 回 报 率 小 于 2% ① , 相比之下 ,2001—2008 年年均消费物价指数 ( C PI)是2 . 2% 。 第二节 “混合型 ” 养老金制度的改革思路 中国公共养老金制度面临 的 所 有 这 些 困 难 均 来 自 目 前 的 制 度 设 计 , 即 养 老 金与缴费缺 乏 联 系 , 再 分 配 隐 性 化 和 不 透 明 。 解 决 当 前 社 会 统 筹 与 个 人 账 户 ① 引自国家审计署 在 第 三 次 全 国 社 会 保 障 论 坛 公 布 的 数 据 ,2007年11 月 6 日 , 见 人 民 网 :h t- t p ://po lit ics.peol pe.com.cn/GB/1027/8299118.html ·207· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H “简单相加 ” 的统账结合制度的重要出路在于 , 将其改革为名义资产与真实资产 相结合的 “混合型 ” 制度 。 所谓 “ 1) 个人和单位缴费 ( 混合型 ” 统账结合制度指 : ( 雇主 缴 费 ) 全 部 划入个人账户 , 旨在将其改革为 DC 型融资方式 ;( 2 ) 根据 DC 公式 , 退休后转 3) 个人账户一分为二 , 一段实行真实的 资 产 投 资 , 一 换成一个终身退休金 ; ( 4) 将真实资产 ( 段是现收现付 ; ( 金融资产的回报率 ) 与名义资产 (现收现 付 制的内部收益率 ) “混 合 计 算”, 可 达 到 一 个 8% 的 “固 定 利 率” 即 本 文 使 用 的 类似银行的 “公布利率 ”;( 5 ) 消除全体参保人的 “身份 ” 界限与城乡户籍的鸿 6) 城乡制度实现统 一 , 消 灭 碎 片 沟 , 旨在实现社会保险的公平性和公正性 ; ( 化现象 。 这里要说明的是 , 这项政策设计考虑到了实现党的十七大提出的战略目标 : 2020 年基本建立覆盖 城 乡 的 社 保 体 系 。 这 章 假 定 从 2009年向 “混 合 型” 统 账 结合开始过渡 , 过渡期为 2009—2020年。 一 、 为个人账户筹资 个人账户由 两 段 构 成 : 一 段 是 FDC, 它 来 自 真 实 资 产 , 一 段 是 NDC。 对 FDC 那段 , 一个重要决定是如何对其储 蓄 进 行 投 资 。 在 目 前 条 件 下 , 我 国 不 具 备像智利和香港地区那样由账户持有人对其账户资产投资进行自我决策的条件 , 而只能选择集中投资或公 积 金 的 模 式 。 为 个 人 账 户 筹 资 是 指 , 当 养 老 金 债 务 水 平确定并需要真实资产支 持 时 , 单 一 的 机 构 投 资 者 就 制 订 和 执 行 投 资 政 策 , 而 没有必要将 FDC 资产 从 NDC 的 余 额 中 分 离 出 去 ①。 账 户 资 产 实 行 全 国 统 一 投 资管理和集中投资策略 , 实行全国范围的统收统支 。 转向 DC 型管理的一个 重 要 收 益 是 统 筹 基 金 更 方 便 投 资 , 并 从 根 本 上 克 服 了提高统筹的全部障碍 , 可 一 步 到 位 实 现 全 国 统 筹 , 为 中 央 政 府 统 一 管 理 账 户 资金的收入与支出创造了 条 件 。 同 时 , 也 为 参 保 人 异 地 工 作 和 转 续 关 系 扫 清 了 障碍 , 因为养老金资产如 同 银 行 存 款 , 完 全 透 明 , 简 单 易 懂 。 无 论 参 保 人 在 哪 里出生 、 工作和退休都不影 响 养 老 金 积 累 和 领 取 , 没 有 任 何 身 份 歧 视 , 国 民 待 遇平等一致 , 实现养老金的 完 全 便 携 性 , 并 可 实 现 全 国 一 卡 通 的 查 询 和 金 融 功 能。 目前基本养老金 28% 的缴费水平太高 , 不利于提 高 扩 大 覆 盖 面 和 提 高 企 业 竞争力 。 本章提出个 人 缴 费 水 平 可 维 持 8% 不 变 , 但 单 位 缴 费 应 全 面 下 调 。 在 转型阶段 , 筹资公式可考虑三个方案 : ① 至少在初始阶段 ,NDC 的基金余额远远大于个人账户筹资所需的最低水平 。 ·208· 第六章 中国 : 一个基于 NDC的 “混合型 ” 养老金改革思路 ZHONGGUO:Y IG I EJYUNDCDE“ H UNHEXI N G”YANGLAOI JNGAI G I ESLU ——— 单位缴费为 8% (在总体缴费率 16% 中 , 雇员缴费为 8% ),FDC 的目 标是 5% ; ——— 单位缴费为 12% (总体费率为 20% ),FDC 的目标是 8% ; ——— 单位缴费为 16% (总体费率是 24% ),FDC 的目标是 8% 。① 上述 FDC 资产由中央统一投资 , 理论上 , 当全国个人账户达到目标比例时 即意味着 FDC 已经 实 现 。 企 业 缴 费 逐 年 下 降 并 分 布 在 启 动 改 革 后 的 11 年 里。 8%+8% 方案 ” 里 , 每年降低一个百分点 , 最终从 2 例如 , 在 “ 0% 下降到 8% ; 在转型期 , 现行 缴 费 率 与 目 标 缴 费 率 之 差 将 继 续 用 于 支 付 目 前 的 养 老 金 , 即 FDC“溢出 ” 的 缴 费 资 产 实 际 上 滞 留 在 NDC 那段账户里 (见表6 . 1, 从 2009 年启动改革 )。 转型期结束后 , 全部雇主缴费进入 FDC。 我们的预测显示了三个方案 累 计 基 金 的 演 变 情 况。在 转 型 期 结 束 时,方 . 案一的当年收入2 7万亿,支出 2 . 0 万 亿,资 金 累 计 结 余 8 . 8 万 亿 元,占 当 年GDP的13.1% (见表6 . 2)。进入 FDC之后还有结余资金1 . 1万亿元;方 案二里的余额将达11.2万亿 元,占 当 年 GDP的16.7% , 当 年 略 有 缺 口 约 1 万亿元,但随后几年的缴费将可弥补;方案三的基金余额到2020年将达当年 GDP的 20.6% , 实 际 资 产 比 FDC 的 8% 多 出 1 . 5万亿元。长期预测显示,所 有 三 个 方 案 里 ,FDC的目标筹资水平均可实现,基金余额可用于应 对 流 动 性 波动。 . 表6 1 2009—2020 年过渡期个人缴费均为 8% 三个方案 “单位缴费 ” 和统筹部分 (%) 年份 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020+ 8%+8% ” 方案一 “ :NDC16% , 其中 FDC5% 社会统筹 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 雇主缴费 19 18 17 16 15 14 13 12 11 10 9 8 方案二 “ 8%+12% ”:NDC20% , 其中 FDC8% 社会统筹 . 7 3 . 6 6 . 6 0 5 . 3 4 . 6 . 4 0 3 . 3 . 2 7 . 2 0 . 1 3 . 0 6 0 雇主缴费 1. 9 3 1. 8 6 18 1. 7 3 1. 6 6 16 1. 5 3 1. 4 7 1. 4 0 1. 3 3 1. 2 6 12 方案三 “ 8%+16% ”:NDC24% , 其中 FDC8% 社会统筹 . 3 7 . 3 4 . 3 0 2 . 7 2 . 4 . 2 0 1 . 7 . 1 4 . 1 0 . 0 7 . 0 4 0 雇主缴费 1. 9 7 1. 9 4 19 1. 8 7 1. 8 4 18 1. 7 7 1. 7 4 17 1. 6 7 1. 6 4 16 资料来源 : 作者制作 。 注 : 雇员与雇主缴费的表述如果是 “ 8+8”, 意味着第一个数字是雇员缴费 。 ① 在第二和三方案中 , 英文版中误印刷为 5% 。——— 译者注 ·209· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 表6 . 2 2009—2020 年三个改革方案在转型期的财务可持续情况比较 (万亿元 ) 当年收支状况 滚存结余 筹资后的余额 当年收入 当年支出 当年结余 滚存结余 占GDP% 第1列 第2列 第3列 第4列 第5列 第6列 方案一 “ 8 %+8%”: 其中 FDC5% 2009 . 0 91 . 0 64 . 0 26 . 1 00 3 . 47 . 0 86 2013 . 1 57 . 1 11 . 0 46 . 2 97 7 . 58 . 1 42 2017 . 2 21 . 1 74 . 0 47 . 5 78 10 . 84 . 1 48 2020 . 2 67 . 2 01 . 0 66 . 8 79 13 . 09 . 1 11 方案二 “ 8 %+12%”: 其中 FDC8% 2009 . 0 91 . 0 64 . 0 27 . 1 01 3 . 49 . 0 76 2013 . 1 65 . 1 11 . 0 51 . 3 15 8 . 04 . 0 64 2017 . 2 47 . 1 76 . 0 68 . 6 73 1. 2 61 -0.19 2020 . 3 22 . 2 03 . 1 15 1. 1 3 1. 6 75 -1.07 方案三 “ 8 %+16%”: 其中 FDC8% 2009 . 0 92 . 0 64 . 0 28 . 1 02 3 . 53 . 0 77 2013 . 1 73 . 1 12 . 0 61 . 3 37 8 . 59 . 0 85 2017 . 2 74 . 1 78 . 0 96 . 7 74 14 . 52 . 0 83 2020 . 3 78 . 2 05 . 1 73 1. 3 8 20 . 62 . 1 52 资料来源 : 作者制作 。 注 : 表中各列说明如下 : 第 1 列 “当年收入 ” 包含 “个人缴费 8%+ 单位缴费 8%+ 统筹部分 + 灵活就 业和农民个人缴费8% ”(以方案一为例 , 下同 ), 包括账户资产5 . 8% 的真实投资收益率 ; 第2、3 列为当年 制度实际支出及其收支差额情况 ; 第 4、5 列为累计结余 , 包括 5 . 8% 的真实投资收益率 ; 第 6 列 “筹资后 的结余 ” 指累计真实资产达标后的余额状况 。 二 、 自雇者与农民的参保登记 、 缴费与补贴 这个 NDC-FDC 混合型 制 度 设 计 的 一 个 重 要 特 征 是 可 促 进 自 雇 者 登 记 参 保 , 包括没有雇主的农民群体 。 表 6 . 3 将就业者分为四大类 : 私人部门和国有企业的 职工 ; 公职人员 ; 城镇和非农活动的自雇者 ; 农民 。 第一和二类群体的缴费继续 按工资收入缴费 , 雇主缴费的上限是当地平均收入的 3 倍 。 对自雇者有两个问题应该考虑 , 一是他们的储蓄能力较低 , 二是他们的收入 水平很难估算 。 因此 , 他们的缴费应具有灵活性 , 其费基应设定为地方平均收入 的50% , 费率应在个人强制性缴费的 50%~100% 之间 。 但这个费率到老年时不 可能提供足够的养老金 , 因此 , 应允许社保机构将所谓 “雇主缴费 ” 以记账的方 ·210· 第六章 中国 : 一个基于 NDC的 “混合型 ” 养老金改革思路 ZHONGGUO:Y IG I EJYUNDCDE“ H UNHEXI N G”YANGLAOI JNGAI G I ESLU . 表6 3 混合型统账结合制度覆盖 4 类人员和 12 个群体的特征及其单位缴费来源 12个 群体特征 、 个人缴费费率 四大类 12 个群体名称 群体 及其单位缴费来源 1 国有企业职工 私人部门职工 的 特 征 是 有 雇 主 , 除 个 人 2 民营企业职工 按法定费率缴 纳 以 外 , 不 管 雇 主 的 性 质 如 第一类 : 3 集体企业职工 何 , 单位缴费均 由 用 人 单 位 依 法 缴 纳 。 特 职工 4 三资企业职工 别指出的是 , 各类 企 业 使 用 的 农 民 工 按 职 工对待 , 用人单位要依法足额缴纳 5 农民工 (含各类企业 ) 6 国家公务员 公职人员的 特 征 是 其 雇 主 被 视 为 国 家 , 按双方缴费 原 则 参 保 , 除 个 人 缴 费 以 外 , 第二类 : 7 各类教师 雇主 需 依 法 足 额 缴 费 , 其 中 , 事 业 单 位 公职人员 的资金 来 源 仍 按 全 额 拨 款 、 差 额 拨 款 和 有财政补贴或差额补贴 事业 8 无拨款的 原 有 经 费 来 源 渠 道 和 结 构 执 行 单位人员 无财政补贴 (或另行规定 ) 9 各类私营个体工商户及其从业人员 这类 3 个群体 特 征 是 无 雇 主 , “单位缴 第三类 : 费” 部 分 采 取 “记 账” 方 式 解 决。 个 人 城镇灵活 10 城镇自由职业者 依法 缴 费 , 考 虑 到 缴 费 能 力 , 费 基 均 按 就业人员 11 城镇无职业居民 上年社会平均工资的 50% 计算 农民为典型的无雇主参保人员 , “单位缴 第四类 : 12 农民 费” 部分 采 取 “记 账 ” 方 式 解 决; 个 人 缴 农民 费基数为当地上一年农村人均纯收入 资料来源 : 作者制作 。 式直接计入其个人账户 。 当 然 , 这 个 政 策 不 可 能 由 真 实 资 产 和 现 收 现 付 的 资 产 来支付 , 而应予显性化并恰 当 解 决 。 其 中 , 减 少 这 个 债 务 的 一 个 机 制 是 在 家 计 调查的基础上给予目标补 贴 。 对 参 保 并 缴 费 的 农 民 也 应 采 取 这 个 办 法 , 因 为 他 们的收入甚至比自雇者还要低 。 测算结果显示 , 即使在没有额外收入的情况下 , 补贴也可在制度内部实现 。 这是参保人的隐性债务 , 因 为 在 没 有 补 贴 的 情 况 下 , 他 们 领 取 的 养 老 金 将 高 于 其缴费 (即缴费的回报率高 )。 二是透明 、 显性和有补贴的方案要依靠政府的转 移支付 , 由中央和地方政 府 分 担 。 例 如 , 中 央 政 府 分 担 一 个 固 定 的 、 相 当 于 雇 主费率 50% 的 水 平 , 这 时 , 应 考 虑 到 全 国 范 围 的 平 均 收 入 和 受 益 人 数 量 的 情 况 。 地方政府可补足个人账 户 的 缺 口 。 转 移 支 付 的 成 本 预 测 显 示 , 预 算 成 本 是 可以管理的 , 在头几年里增加较快 , 但此后一直到 2050 年 , 三个方案分别稳定 在GD . P 的0 5% 、0 . 8% 或 1% ( . 见表 6 4)。 ·211· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 表6 . 4 2009—2070 年农民和城镇灵活就业人员的财政补贴及其占 GDP 比例 8%+8% ) 方案一 ( 方案二 ( 8%+12% ) 方案三 ( 8%+16% ) 年份 补贴额 (亿元 ) 补贴额 (亿元 ) 补贴额 (亿元 ) GDP% GDP% GDP% 农民 其他 合计 农民 其他 合计 农民 其他 合计 2009 287 66 354 . 0 12 431 99 530 . 0 18 574 133 707 . 0 25 2014 1588 784 2372 . 0 56 2382 1176 3558 0 . 84 3176 1568 474 . 4 1 12 2020 2006 2426 4432 . 0 66 3008 3639 6648 . 0 99 4011 4852 886 . 4 1 32 2030 2714 4502 7216 . 0 58 4072 6753 1082 . 5 0 87 5429 9004 1443 . 3 1 16 2040 4322 6946 1126 . 8 0 56 6483 104191690 . 2 0 83 8644 138932253 . 6 1 11 2050 6513 106191713 . 2 0 52 9769 1592825697 0 . 78 13025212383426 . 3 1 04 2060 11336149152625 . 1 0 49 170042237339376 0 . 73 22671298305250 . 2 0 98 2070 20758213534211 . 1 0 48 311373203063167 0 . 72 41516427068422 . 3 0 96 资料来源 : 作者制作 。 注 :“其他 ” 指第三类即灵活就业人员 。 三 、 应计权益转换为初始资本与年金的计算 在退休时 , 目前 制 度 里 的 个 人 及 其 累 计 的 养 老 金 权 益 应 采 取 “倒 推 建 账” 的办法 “补齐 ” 缴费记 录 , 其 方 法 是 模 仿 以 往 的 缴 费 (一 般 情 况 下, 不 采 纳 完 整记录的办法 ), 将既定的 利 率 计 入 在 账 户 。 改 革 之 后 的 新 缴 费 直 接 计 入 NDC 和FDC 的账户 。 待遇发放形式既可采取一次性领取的方式 (少部分人 ), 也可采取终身年金 的方式按月发放 。 待遇计算 和 发 放 应 由 新 建 立 的 “全国基本养老基金投资管理 总局 ”( NABPFI) 负责 , 该机构承担年金的风险测 算 。 年 金 应 与 工 资 指 数 化 挂 钩 (例如 , 覆盖工资增长率的 60% )。 遗属养老金可考虑两种 情 况 。 如 果 参 保 人 在 退 休 之 前 死 亡 , 账 户 的 储 蓄 可 视同其他一般资产 , 其遗属 可 对 其 依 法 继 承 或 按 照 遗 嘱 继 承 。 测 算 发 现 , 名 义 资产转换成现金支付给遗属 对 养 老 基 金 余 额 的 影 响 不 是 很 大 , 因 为 遗 属 继 承 额 的数值很小 , 在三个方案中 均 在 0 . 2% 左 右 ( . 见表6 5)。如果参保人退休后死 亡 , 遗属获取的养老金将视 发 放 的 年 金 种 类 而 定 。 如 果 参 保 人 希 望 死 亡 后 给 遗 属发放的是年金 , 那就需要建立共同年金 。 这 里 给 出 替 代 率 的 参 考 值 是 ,60岁退休的单一年金分别是41% (方案 一)、52% (方案二) 和62% (方案三)。根据定义,共同年金的替代率稍 低。 ·212· 第六章 中国 : 一个基于 NDC的 “混合型 ” 养老金改革思路 ZHONGGUO:Y IG I EJYUNDCDE“ H UNHEXI N G”YANGLAOI JNGAI G I ESLU 表6 . 5 “混合型 ” 制度中个人资产继承对基金余额的影响 死亡人数 遗属继承额 没有继承的基金 有继承下的基金 遗属继承占基金 年份 (万人 ) (亿元 ) 结余 (万亿元 ) 结余 (万亿元 ) 结余的比率 (%) 8%+8% ) 方案一 ( 2009 50 . 9927 0 1 . 0349 1 . 0349 0 2013 11. 1 3763 8. 7 4314 . 3 6764 . 3 6532 . 0 2378 2020 11. 9 1634 24. 0 4365 1. 2 7597 12 . 5835 . 0 1884 2030 16. 3 1190 136. 1 4538 5. 0 2754 48 . 9146 . 0 2708 2050 16. 6 2235 703. 5 9238 28. 0 9642 264 . 2942 . 0 2504 2070 14. 7 6722 17222 . 3465 94. 5 1541 854 . 4841 . 0 1822 方案二 ( 8%+12% ) 2009 50 . 9927 0 1 . 0591 1 . 0591 0 2013 11. 1 3763 8. 7 4314 . 4 2018 . 4 1787 . 0 2081 2020 11. 9 1634 24. 0 4365 1. 7 1196 16 . 9435 . 0 1404 2030 16. 3 1190 136. 1 4538 7. 1 5040 70 . 1432 . 0 1904 2050 16. 6 2235 703. 5 9238 38. 9 9343 373 . 2643 . 0 1804 2070 14. 7 6722 17222 . 3465 130. 1 9817 1211 . 3116 . 0 1323 方案三 ( 8%+16% ) 2009 50 . 9927 0 1 . 0865 1 . 0865 0 2013 11. 1 3763 8. 7 4314 . 4 7592 . 4 7361 . 0 1837 2020 11. 9 1634 24. 0 4365 2. 1 6109 21 . 4347 . 0 1113 2030 16. 3 1190 136. 1 4538 9. 2 9634 91 . 6025 . 0 1465 2050 16. 6 2235 703. 5 9238 49. 9 6171 482 . 9471 . 0 1408 2070 14. 7 6722 17222 . 3465 166. 1 0102 1570 . 3401 . 0 1037 资料来源 : 作者制作 。 注 :“遗属继承占基金结余的比率 ” 是 “遗属继承额 ” 除以 “没有继承的基金结余 ” 的结果 。 四 、 确定利率的原则 确定利率的原则在两个阶段采取不同的原则 。 第一阶段是 10 年过渡期 , 名 义利率确定为 8% , 因为平均 缴 费 工 资 增 长 率 至 少 为 8% 。 测 算 显 示 ,8% 的 利 率在三个方案中均是可 持 续 的 。 利 率 每 年 由 国 家 统 一 公 布 , 全 国 一 个 标 准 , 每 月按时记入账内 , 透明公开 , 用电话和互联网即时可查 。 在转型期之后 , 养老基金将 支 付 具 有 可 持 续 性 的 制 度 回 报 率 , 它 是 现 收 现 付资产增长率与真实资产 投 资 回 报 率 的 加 权 平 均 值 。 测 算 显 示 , 后 者 每 年 的 真 . 实回报率估计为 5 8% ① 。NDC 的名义利率大约是覆盖工资的增长率 。 ① . 5 8% 的回报率引自 10 年前人力资源和社会保障部的一项课题研究 。 ·213· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 五 、 提高退休年龄 改革后的制度里 , 计算养老 金 的 基 础 是 年 金 公 式 , 它 将 自 动 考 虑 退 休 后 的 余命 。 如果缴费年限相同 , 早退 休 的 参 保 人 获 取 的 养 老 金 就 低 于 晚 退 休 的 参 保 人 。 为鼓励延迟退休并领取 较 高 退 休 金 , 在 最 低 缴 费 年 限 的 条 件 下 应 实 行 逐 渐 提高退休年龄 的 改 革 , 并 分 步 实 施 , 到 2020 年, 女 性 退 休 年 龄 统 一 为 60 岁, 男性 65岁。 第三节 引入社会养老金 虽然缴费型养老金覆盖面 可 望 逐 年 扩 大 , 但 在 转 型 阶 段 仍 有 很 多 老 年 人 没 有养老金 。 此外 , 即使他们 加 入 了 养 老 金 制 度 , 但 如 果 缴 费 期 限 短 , 他 们 的 养 老金也仍不足以维持一个 体 面 的 生 活 。 因 此 , 有 必 要 引 入 一 个 转 移 支 付 的 社 会 养老金 , 支付给所有 65 岁以上的老年人 。 社会养老金可以是普惠型的 (给所有 老年人提供一个定额的转移支付 ), 或为了减少成本而实行家计调查型 , 对不足 的养老金予以补足 , 这样 , 对 领 取 缴 费 型 养 老 金 的 群 体 来 说 , 社 会 养 老 金 可 以 相应减少 。 社会养老金可以 减 少 自 雇 者 和 农 民 群 体 对 补 贴 的 需 求 。 城 镇 居 民 社 会养老金的初始水平 ( 2009 年价格 ) 可以设定 为 每 月 200 元,农 村 居 民 50 元。 社会养老金每年调整 , 与全国平均收入增长率 100% 挂钩 。 测算显示 , 即使建立一个普惠型社会养老金 , 其成本也是可持续的 。 在启动 改革的第一个五年里 , 全部支出一直低于或接近于 GDP的0 . 5% ( . 见表 6 6)。随 着受益人数的增加 , 到 2020 年支出将超过 GD . P的0 8% 。 由于 2040 年后受益人 数将逐渐减少 , 支出也随之减少 , 到 2070 年稳定在 GDP 的0 . 6% 左右 。 应该注意的是 , 引入社会 养 老 金 将 增 加 家 庭 收 入 , 因 此 , 将 减 少 低 保 的 财 政支出 , 相当于对低保的财政支出的置换 。 表6 . 6 2009—2020 年社会养老金支出预测 城镇 (元/月/人 ) 农村 (元/月/人 ) 合计 受益 受益 年份 给付 支出 占GDP 替代率 支出 占GDP 替代率 总支出 占 GDP 人数 人数 给付额 额 (亿元 ) (%) (%) (亿元 ) (%) (%) (亿元 ) (%) (万人 ) (万人 ) 2009 3078 200 739 . 0 26 . 9 1 7448 50 447 . 0 16 1. 4 3 118 . 6 0 41 2010 3279 224 881 . 0 28 . 9 1 7587 56 510 . 0 16 1. 4 9 139 . 1 0 45 2011 3462 251 1042 . 0 31 . 9 1 7732 63 582 . 0 17 1. 5 4 162 . 4 0 48 ·214· 第六章 中国 : 一个基于 NDC的 “混合型 ” 养老金改革思路 ZHONGGUO:Y IG I EJYUNDCDE“ H UNHEXI N G”YANGLAOI JNGAI G I ESLU 续表 城镇 (元/月/人 ) 农村 (元/月/人 ) 合计 受益 受益 年份 给付 支出 占GDP 替代率 支出 占GDP 替代率 总支出 占 GDP 人数 人数 给付额 额 (亿元 ) (%) (%) (亿元 ) (%) (%) (亿元 ) (%) (万人 ) (万人 ) 2012 3706 280 1244 . 0 34 . 9 1 7913 70 664 . 0 18 1. 5 9 190 . 8 0 53 2013 3927 311 1463 . 0 37 . 9 1 8082 78 753 . 0 19 1. 6 4 221 . 6 0 57 2014 4163 343 1714 . 0 40 . 9 1 8336 86 858 . 0 20 1. 6 7 257 . 2 0 61 2015 4380 377 1983 . 0 43 . 9 1 8596 94 973 . 0 21 1. 7 1 295 . 7 0 65 2016 4581 413 2272 . 0 46 9 . 1 8825 103 1094 . 0 22 1. 7 3 336 . 6 0 68 2017 4811 450 2601 . 0 49 9 . 1 9180 113 1241 . 0 23 1. 7 5 384 . 1 0 72 2018 5029 489 2949 . 0 51 9 . 1 9495 122 1392 . 0 24 1. 7 5 434 . 1 0 75 2019 5265 528 3335 . 0 54 9 . 1 9831 132 1557 . 0 25 1. 7 5 489 . 1 0 79 2020 5493 567 3740 . 0 56 9 . 1 10175 142 1732 . 0 26 1. 7 5 547 . 2 0 81 2021 6349 607 4626 . 0 64 9 . 1 10421 152 1898 . 0 26 1. 7 3 652 . 4 0 90 资料来源 : 作者制作 。 第四节 结 论 这章描述了中国养 老 金 改 革 的 一 个 思 路 , 其 基 础 是 NDC-FDC 的混合型设 计 。 这个讨论给出了改革遇到的主要挑战 : ( 1 ) 对县市级的碎片化制度 要 实 行 2) 提高目前制度的筹资水 平 ( 制度统一 , 以改善再分配和劳动力流动性 ; ( 即 统筹层次 );( 3 ) 强调制度的财务可持续性 ;( 4 ) 改善个人参保登记和缴费的透 明性和激励性 ;( 5 ) 创造条件 , 将养老金覆盖面扩大到所有劳动力 。 雇员和雇主缴费全部存 入 个 人 账 户 。 制 度 债 务 应 由 两 类 资 产 给 予 支 撑 : 现 收现付资产 ( N DC 部分 ) 和 真 实 资 产 ( F DC 部 分)。长 期 看,这 个 混 合 型 制 度 的收益率是 NDC 的名义利率和真实资产的实际投资回报率的加权平均 。 在这个 制度下 ,NDC 的利率在扣除物价之后固定将风险减少到宏观经济和人口风险的 水平 。 这个改革思路的 一 个 重 要 特 征 是 养 老 金 可 覆 盖 到 正 规 部 门 的 工 资 收 入 者 、 自雇者和农民 , 其部分原因 是 在 缴 费 和 权 益 之 间 创 建 了 一 个 直 接 联 系 , 改 善 了 参保和缴费的激励性 。 为鼓 励 自 雇 者 参 保 , 一 个 改 革 思 路 是 对 他 们 的 缴 费 给 予 资助 (相当于雇主的缴费 )。这项改革还考虑到了为65岁以上老年人口引入社 会养老金 , 其结果将会减少 对 缴 费 补 贴 的 需 求 。 最 后 , 改 革 的 目 标 是 降 低 缴 费 ·215· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 率 , 这将有利于激励正规部门创造更多的就业机会 。 这章很大程度上还考虑 到 了 改 革 实 施 的 问 题 , 特 别 强 调 的 是 , 它 对 转 型 期 的制度安排进行了深入的思 考 。 有 一 个 问 题 涉 及 现 行 参 保 人 应 计 权 益 的 转 换 计 算 , 例如 , 提出 “倒推建账 ”(即追溯历史 ) 的建议是为了有效计算资本的初始 水平并向这个新 “混合型 ” 制度进行转移支付 。 此外 , 还包括逐渐降低缴费率 , 降低目标筹资水平和提高最低法定退休年龄等 。 以精算模型为基础的测算显示 , 改革的财政成本是可负担的 , 长期内 , 养老基金的财务可持续性是可以保证的 。 图6 . 1 2009—2070 年社会养老金受益人口的规模 资料来源 : 作者制作 。 附录 : 预测模式与假设条件 本附录提供了本章测算 中 使 用 的 模 型 、 数 据 和 假 设 条 件 , 讨 论 了 包 括 替 代 率 、 基金平衡和筹资比率的三个模型 。 替代率模型 缴费终值 。 一个在t 年退 休 的 典 型 工 人 , 退 休 第 一 年 的 名 义 资 本 价 值 (即 所有缴费的终值 ,FVI) 是 : b-1 a *∑c* 1* 1* ( 6.1) 1 FVIt =W a,t-b+ θt t - - b b + + i a+ ϑi a+ γt t - -b+i+1 i=a 其中 ,a 是参保人开始工作的年龄 ,b 是 法 定 退 休 年 龄 ,Wa, t-b+a 是 初 始 工 作年龄的工资 ,c 是个人账户缴费 率 ,θt- t- b+i b+a+1 是 归 属 于 社 会 因 子 的 工 资 增 长 指 数 。 后者是社会工资增长率 wj 的函数 , 可表述为 : ·216· 第六章 中国 : 一个基于 NDC的 “混合型 ” 养老金改革思路 ZHONGGUO:Y IG I EJYUNDCDE“ H UNHEXI N G”YANGLAOI JNGAI G I ESLU t-b+i θ ∏ ( 1+wj )i ≠ a) ( ( 6.2) t b i 1= - + t-b+a+ t-b+a+1 b+a+1 =1 ( i=a) t-b+a θt- ϑa+1 是归属于个 人 因 子 的 工 资 增 长 指 数 , 后 者 是 工 龄 工 资 增 长 率 ψ i i 的函 数 , 来自于职业生涯的年限 , 可表达为 : i ϑ ∏( 1+ψi) ( i ≠ a) ( 6.3) i a+1= a+1 ϑa+1 =1 a ( i=a) j 的利率指数 , 利率每年计入账户 , 其表达为 : t-1 γt-b+i+1 是归属于公布利率α t-1 ∏ ( 1+αj)( i ≠b -1) ( 6.4) 1 γt t - -b+i+1= t-b+i+1 γt-1 t =1 ( i=b-1) 养老金现值 。 对一个t 年的退休者 来 说 , 其 全 部 养 老 金 现 值 ( P VE) 的 表 述是 : Bt(1+k 1) 1 æ1+k t+eb- + … +Bt ∏ ç t+ hö PVEt =Bt + 1+β 1 ÷ t+1 t+1 è +β ø h 1 j æ1+k t+eb- 1+ ∑ ∏ ç ( ) é hö ù =Bt * ê ÷ ú 6.5 ê ë j=t+1t+1 è1+β ú h ø û 其中 ,Bt 是退休后第 一 年 的 养 老 金 ( t 年 的 养 老 金) ,eb 是退休后的平均 寿命预期 ;kh 是以往社会平 均 工 资 6 0% 的 调 节 因 子 (kh =0.6 h-1 ) w' ;βh 是折 现率 , 等于制度的内部回报率 , 假定βh=αh。 替代率 。 基于精算中性的原则 , 下述公式可表达为 : FVIt=PVEt 将公式 ( 6.1) 和 ( 6.2) 带入公式 , 得到 : 1 j æ1+k b-1 t+eb- a *∑ 1+ ∑ ∏ ç é hö ù Wa,t- c*θt-b+i 1*ϑi 1*γt-1 1 =Bt* ê ú 1 b+ t-b+a+ a+ t-b+i+ ÷ ê ú i=a ë j=t+1 t+1 è +βh ø û ( 6.6) 于是 ,Bt 在分离成一个组成部分之后 , 就得到 : b-1 a *∑c* 1* 1* 1 Wa,t-b+ θt t - - b b + + i a+ ϑi a+ γt t - -b+i+1 Bt = i=a 1 j ( 6.7) æ1+k t+eb- 1+ ∑ ∏ ç hö 1+β ÷ j=t+1t+1 è h ø 最终 , 我们获得替代率 Rt , b-1 a *∑c* 1* 1* 1 Wa,t-b+ θt t - - b b + + i a+ ϑi a+ γt t - -b+i+1 Bt Rt = ' = i=a 1 j ( 6.8) æ1+k t+eb- Wt-1 1+ ∑ ∏ ç é hö ù W' a* 1* ê 1 θt- ú 1 t-b+ t-b+a+ ÷ ê ú ë j= t+1t+1 è +βh ø û ·217· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 其中 ,Wt-1 是退休前 那 年 的 社 会 平 均 工 资 ,W ' ' t-b+a 是 参 保 第 一 年 的 社 会 平 均工资 。 基金平衡模型 养老基金收入 。 由于为社会统筹的缴费持续到 2020 年 , 所以 , 我们将分别 为社会统筹和个人账户建立基金收入模型 。 个人账户的基金收入是 : b-1 æNi-1,t-1 + Ni,t ö It=μ* ∑ c* Wa,t- a*θ 1*ϑ 1* ç ( 6.9) t i 2 i+ t-i+a+ a+ ÷ i=a è ø 其中 , t-1 是 t-1 年 末 i-1 年 龄 的 缴 费 工 人 数 量 , μ 是缴费 密 度 ;Ni-1, Ni, t是 t 年末i-1 年龄的缴费工人数量 。 社会统筹的基金收入是 : b-1 æNi-1,t-1 + Ni,t ö ' It=μ* ∑ ct * W a, ' a*θ 1*ϑ 1* ç ( 6.10) t i 2 t-i+ t-i+a+ a+ ÷ i=a è ø c ' t 是t 年社会统筹的缴费率 , 其中 , t≥2 02 , 0 ct =0 ' . 养老基金支出 。 在 2009—2020 年过渡期 , 根据目前的水平 , 退休工人的平 均替代率是 55% 。2020年 之 后, “混 合 型” 制 度 对 新 退 休 者 提 供 新 的 替 代 率。 所以 , 在养老金支出模型中 , 无 须 将 社 会 统 筹 与 个 人 账 户 区 分 开 来 , 而 应 使 用 一个统一的公式 : ω-1 N ' 1 +N' Et = ∑ 1* ( ) 1, i, μ*Rt- b* W a* * 1 i- t- t ' θt-i+b- φ t 1 2 i+ t-i+ t-i+a+ t-i+b+ i=b ( 6.11) 其中 ,Et 是支出 ,ω 是遗属的年龄高限 ,φ t t-i+b-1 是调整指数 , 可表达为 : t ∏ (1+k ( i ≠b) ( 6.12) t φ t-i+b+1 = h) t-i+b+1 φt+1 =1 t ( i=b) 。 养老基金年度平衡 养老基金的年度平衡 (Mt) 是 Mt =It+It- ' Et +Ft ( 6.13) 其中 ,Ft 是中央和地方政府的转移支付 。 累计赤字或养老基金余额 。 养老基金的累计赤字或余额 ( Gt) 是 Gt =Mt +Gt-1 * (1+r t) ( 6.14) 其中 ,rt 是养老基金真实投资收益率 。 筹资比率模型 隐性养老金债务 ( IPD ) 是 指 某 一 时 点 所 有 未 支 付 的 养 老 金 权 益 总 和 , 表 ·218· 第六章 中国 : 一个基于 NDC的 “混合型 ” 养老金改革思路 ZHONGGUO:Y IG I EJYUNDCDE“ H UNHEXI N G”YANGLAOI JNGAI G I ESLU 达为 : b-1 x IPDt = ∑ (Nx,t * ∑c* Wa,t-x+a *θt t - - x+ x+ i a+1*ϑi a+1*γt t-x+i+1) ( 6.15) x=a i=a 筹资比率可表达为 : Gt δt= ( 6.16) IPDt 基础数据和假设条件 参保雇员和退休者人数 。 测算程序分四步 : 1.建立 2005—2070年 人 口 动 态 均 衡 公 式 和 不 同 年 龄 与 性 别 的 人 口 预 测。 生育率 、 寿命预期 、 死亡率等 所 有 假 设 条 件 直 接 来 自 参 考 文 献 或 作 者 基 于 《中 国 1% 人口抽样调查 》( N BS2007) 以及联合国人口司 (UN2007) 发布的 “世 界银行人口预测 :2006 年版 ” 的计算结果 。 2.城镇 — 农村移民的年 龄 结 构 曲 线 来 自 2005—2070年城镇不同年龄和性 别的人口调查数据 , 其假定的城镇化率来自一些现成的研究成果 。 3.2005—2070 年不同年龄和性别的城镇就业人口预测是根据 “中国第五次 人口普查 ” 的劳动参与率和失业率计算得出 。 4.新参保人数的估 算 来 自 政 府 设 定 的 2020 年 实 现 全 覆 盖 的 目 标 。2005— 2020 年不同年龄和性别 的 数 量 来 自 目 前 新 参 保 人 年 龄 和 性 别 结 构 情 况 的 估 算 。 2005—2020 年不同年龄与性别参保者和退休者的总数 根 据 参 保 人 口 的 动 态 均 衡 公式算出 。 平均初始参保年龄 。 根据北京 、 成都 、 大连 、 上海和西安五省市调查结果 , 1999 年参保人的平均初 始 年 龄 为 16 岁。资 料 来 自 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 社 会 保险研究所 。 根据 这 项 研 究 的 结 果 , 参 保 人 的 初 始 参 保 年 龄 2001年是16 岁, 2005 年是 17 岁 ,2010 年以后是 18岁。 考虑到中国 2020 年实现全覆 盖 的 目 标 , 从 现 在 起 到 2020年的新参保人不 仅包括刚进入劳动力市场 的 新 工 人 , 还 包 括 工 作 多 年 的 参 保 人 。 本 章 假 定 参 保 人参保的初始年龄在 2004 年之前平均是 17岁。在2014 年之前 , 平均每年增加 1 岁 , 届时 , 初始年龄 是 27 岁。 如 果 假 定 扩 大 覆 盖 面 很 顺 利, 在 2020年之前 每年减去 1 岁 , 那时就是 21岁。 工龄工资的增长率 。 根据中 国 学 者 的 调 查 数 据 和 研 究 文 献 , 本 章 做 出 如 下 假设 : 工龄工资在 22~4 . 0 岁之间的年 度 增 长 率 是 1 5% ,41~60 岁 是 1% 。 对 低于 22 岁的年轻人和 60 岁以上的老年人 , 工龄工资增长率是零 。 其他指标 。 表 6A.1 显示的是其他相关指标 。 ·219· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 表6A.1 人口与经济主要参数 指标 200920102011201220132014201520162017201820192020203020402050+ 城镇化率 4. 8 6 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 65 68 70 (%) 劳动参与率 6. 7 56. 7 567 . 8 68 6. 8 36. 8 568 . 8 69 6. 9 36. 9 569 . 8 70 70 70 70 (%) 失业率 (%) 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 平均 55 55 5. 5 5 56 5. 6 5 57 5. 7 5 58 5. 8 5 59 5. 9 5 60 65 65 65 退休年龄 实际投资 . 5 . 8 5 . 8 5 . 8 5 8 5 . . 8 5 . 8 5 . 8 5 8 5 . . 8 5 . 8 5 . 8 5 8 5 . . 8 5 8 . 5 8 回报率 (%) 公布利率 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 * * * (%) GDP 名义 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 5 5 5 增长率 (%) 名义工资 12 12 1. 1 5 11 1. 0 5 1 . 0 9 5 9 . 8 5 8 7 . 5 7 5 5 5 增长率 (%) 资料来源 : 作者根据相关中国数据计算并预测 。 注 : 离散数据来自线性插入法 。 失业率是登记失业率 。2020年之后,公布利率 ( αj) 是 个 人 账 户 的 筹资与未筹资 回 报 率 的 加 权 总 和 , 其 中 , 前 者 是 真 实 投 资 回 报 率 ( rt),后者几乎相当于工资增长率 wj ) ( , 其公式可表达为αt=rt*δt +wt* ( 1-δt), 其中δt 是筹资比率 。 参 考 文 献 人力资源和社会保障历年发布的 《 2008 年度人力资 源 和 社 会 保 障 事 业 发 展 统计公报 》, 中国北京 。 财政部历年发布的 《全国社会保险基金决算的说明 》, 中国北京 。 历年的 《中国统计年鉴 》, 中国统计出版社 , 北京 。 国家统计局发布的历年 《国民经济和社会发展统计公报 》, 中国北京 。 国家统计局:《 200 5年中国1%人口抽样调查》,中国统计出版社,20 07年。 联合国人口司 : 世界人口预测 ,2006 年版 , 纽约 , 联合国 。 郑秉文 ( 2009a):《中国社保 “碎片化制度 ” 危害与 “碎片化冲动 ” 探源 》, 载 《甘肃社会科学 》 杂志 ,2009 年第 3 期 。 郑秉文 ( 2009b):《中国社会保障制度 60 年 : 成就与教训 》,载 《中国人口 科学 》 杂志 ,2009 年第 5 期 。 ·220· 评论 阿格尼斯卡 · 克罗恩 多明扎克 * 在上卷第六章里 , 郑秉 文 对 中 国 养 老 金 制 度 改 革 提 供 了 一 个 非 常 有 意 思的方 案 , 即 在 混 合 型 制 度 的 基 础 上 把 “名 义 缴 费 确 定 型” (下简称 “ N DC”) 纳入进来 。 以 NDC为基础的解决方案为缓解中国目前的人口老 龄化进程和人口流动的困境提供了一个机会 。 正如该文所指出的 , 设计良好的 NDC 制度可有效地分散人口老龄化风 险 (见Gór a andPl a mer2004)。 引入 NDC 公式可使制度根据寿命预期的提 高而进行调整 , 正确设计的 NDC 指数化账户可分担年龄结构变化的风险以 及工作与退休人口比例变化的风险 。 NDC 制度还为加强农民工养老金权益 的 可 转 移 性 打 下 良 好 基 础 。 由 于 中国养老金制度的 碎 片 化 和 工 人 的 高 流 动 性 , 建 立 一 个 DC 型账户平台将 有助于识别和认可终生工作经历所获得的养老金权益 。 最后 , 一个 NDC 型制度有利于应对目前扩大中国养老金覆盖面遇到的 挑战 。DC 型制度既可激励缴费 , 又有利于养老金权益的识别与认可 , 甚至 包括期限很短的缴费 , 所以 , 有利于保护未来的老年工人 。 上述提到的人口老龄化 、 劳动 力 流 动 快 、 覆 盖 面 较 低 等 因 素 组 合 起 来 成为中国的独特现象 , 在任何其他实施或考虑 NDC 制度的国家里是看不到 的 。 作者对这些挑战做了 确 认 和 描 述 , 指 出 应 深 刻 认 识 到 这 些 问 题 的 严 峻 性 。 由海基 · 奥克萨宁撰写 的 第 七 章 对 中 国 养 老 金 改 革 的 讨 论 提 供 了 另 外 一个视角 , 即对中国养老 金 面 临 的 挑 战 做 了 一 个 外 部 评 估 , 是 对 本 章 的 一 个很好的补充 。 正如第六章所论述的 , 郑秉文给出的混合型 NDC 的改革思路为讨论中 国养老金制度改革的潜在 框 架 提 供 了 一 个 良 好 开 端 。 这 章 概 括 了 未 来 构 建 制度的主要要件 , 包括缴费率水平 、 雇 员 与 雇 主 平 均 分 担 缴 费 、NDC 账户 的指数化 , 考察了将覆盖 面 扩 大 到 农 民 的 制 度 选 项 , 讨 论 了 引 入 社 会 养 老 * 阿格尼斯卡 · 克罗恩-多明扎克是华沙经济学院的助理教授 , 目前在华沙教育研究所工作 。 ·221· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 金作为反贫困手段的前景 。 正如阿格尼斯卡 · 克洛恩-多明扎克 、 丹尼尔 · 佛 朗 哥 、 爱德华 · 帕尔默在本卷第二章所讨论的 , 鉴于其他国家 NDC 养老金的制度 设计 , 有些制度要件需要进一步精心设计 。 首先 , 决定新制度的缴费率 需 要 考 虑 的 不 仅 是 当 前 中 国 养 老 金 制 度 的 财 务 形势 , 还需考虑到它的未 来 ———既 包 括 养 老 金 计 划 的 财 务 可 持 续 性, 还 包 括 养 老金给付的充足性 。 其他国家的经历显示 , 相当于工 资 20% 的 缴 费 率 为 获 得 一 个大 约 60% ~70% 的 替 代 率 打 下 了 基 础 , 这 取 决 于 一 个 国 家 的 经 济 与 人 口 形 势 。 较低的缴费水 平 将 导 致 一 个 相 对 较 低 的 待 遇 水 平 , 在 设 计 养 老 金 制 度 时 , 这是一个需要考虑的事实 。 改革养老金制度 的 另 一 个 关 键 要 素 是 NDC与FDC(实 账 缴 费 确 定 型, 下 简称 “ F DC”) 两个账 户 的 回 报 率 。 作 者 建 议 ,NDC 的 回 报 率 是 需 要 管 理 的, 以中国的预期工资增长率为 基 准 。 预 先 确 定 回 报 率 的 做 法 有 可 能 导 致 养 老 金 制 度低效 。 在 NDC 制度里 , 回报率应与覆盖的工资增长率挂钩 , 因为要考虑到覆 盖工资的变化和参保人数 量 的 变 化 。 如 果 行 政 手 段 确 定 的 回 报 率 较 低 , 未 来 养 老金水平就会低于所能提供 的 养 老 金 , 除 非 让 养 老 金 制 度 陷 入 财 政 不 可 持 续 的 境地 。 反之 , 如果行政手段确 定 的 回 报 率 较 高 , 其 结 果 就 会 使 可 持 续 性 遭 到 损 失 。 所以 , 额外的保护措施 还 是 需 要 的 , 例 如 , 瑞 典 养 老 金 制 度 建 立 了 一 个 平 衡机制 (见本卷第二章 )。 现在回到应计养老金权益 的 识 别 与 认 可 问 题 , 建 议 的 改 革 方 案 是 对 缴 费 历 史进行记录 , 以计算 NDC 账户的价值 。 瑞典实行的就是这样的方案 , 但应该注 意的是 , 这要求对以往的工 资 收 入 和 雇 员 缴 费 予 以 准 确 地 记 录 , 如 果 没 有 这 些 信息 , 就只能寻求简单的方案 , 比如 , 使用养老金改革前的方式 。 作者建议对 这 个 混 合 型 制 度 实 行 混 合 式 的 筹 资 方 式 , 一 部 分 缴 费 分 散 到 FDC 制度里 , 其 资 产 由 中 央 政 府 实 施 投 资 管 理 。 这 就 需 要 进 一 步 给 出 制 度 细 节 , 精心设计资产管理与投 资 的 规 则 , 包 括 制 定 基 准 、 确 定 缴 费 资 金 实 行 投 资 的大类资产配置 、 给出国际 投 资 的 风 险 承 受 程 度 。 最 后 , 需 要 注 意 的 是 投 资 的 制度背景 、 投资政策和国际标准 , 例如 ,OECD 发布的 《 O ECD 养老基金治理 》 ( 2005 年)、《 O ECD 养 老 基 金 资 产 管 理 指 引》 ( 2006 年) 和 国 际 社 会 保 障 协 会 ( ISSA) 发布的 《社会保障基金投资指引 》 ( 2005 年), 后者包括 了 治 理 结 构 和 投资管理两个方面 。 这章还涉及了养老金制度 未 来 扩 大 覆 盖 面 的 问 题 , 特 别 是 自 雇 者 和 农 民 的 覆盖面 。 作者正确地指出 , 由 于 这 些 群 体 收 入 较 低 , 容 易 出 现 一 个 问 题 , 即 他 们未来的养老金给付可能不 充 足 。 作 者 提 出 的 一 个 潜 在 解 决 方 案 是 有 选 择 性 地 对那 些 为 自 己 账 户 筹 资 进 行 缴 费 的 工 人 群 体 的 缴 费 提 供 补 贴 。 虽 然 这 样 的 建 ·222· 第六章 中国 : 一个基于 NDC的 “混合型 ” 养老金改革思路 ZHONGGUO:Y IG I EJYUNDCDE“ H UNHEXI N G”YANGLAOI JNGAI G I ESLU 议似乎可以解决一些潜在问题 , 但也能制造一些其他问题 , 例如借口逃避缴费 。 需要建立一个控制机制 , 以便支持建立起一种再分配机制 。 还应值得注意的是 , 缴费补贴和再分配不仅与 特 殊 群 体 的 工 人 联 系 在 一 起 , 还 应 为 产 假 、 陪 产 假 和 失业期间等有选择性的工作中断提供补贴 。 作者建议引入社会养老 金 , 这 是 再 分 配 机 制 的 一 个 组 成 部 分 , 它 对 那 些 没 有积累起足够养老金权益 的 群 体 来 说 可 确 保 获 得 一 个 最 低 收 入 。 作 者 指 出 , 社 会养老金可以是普惠式的 , 也 可 以 针 对 养 老 金 收 入 设 计 成 家 计 调 查 式 的 , 它 取 决于养老金制度的财务 状 况 。 如 同 这 章 所 阐 述 的 , 存 在 这 样 一 个 机 制 , 意 味 着 可以减少一个其他老年人口的社会安全网机制 。 这章还对未来变化及其潜 在 结 果 做 了 预 测 , 其 主 要 集 中 在 财 务 可 持 续 性 和 总体支出水平上 。 虽然给出 的 预 测 支 持 这 些 建 议 , 但 还 需 进 行 敏 感 性 测 试 , 在 经济预测的基础上 , 对提出的方案做出评估 。 作者并没有讨论个人账户系统的行政管理这个重要议题 , 但它对实施 NDC 制度最具挑战性 , 特别对中 国 来 说 更 具 特 殊 意 义 , 因 为 中 国 人 口 规 模 巨 大 , 农 民工养老金权益在便携性上存在困难 。 总而言之 , 这章精心设计的混合型 NDC 的方案强调了中国养老金制度面临 的挑战 , 对养老金制度的方 方 面 面 都 顾 及 到 了 , 但 在 很 多 方 面 还 停 留 在 泛 泛 的 一般层次上 。 其他国家的经 历 显 示 , 制 度 设 计 的 细 节 和 良 好 的 行 政 管 理 能 力 对 未来的实施是非常重要的 。 参 考 文 献 Gór a ,Mar ek,andEdwar dPl a mer.2004. “ Shf iti n gPes rpc etv iesinPen- s ions.”IZADs icus sionPape r1369,Ins tiu ttefr o t h t eSud fL yo abor,Bonn. S I SA( Int ernt aiona l Soc ialSecui rtyAso sci ati on).2005.“ G i udl eine s o frthe n I vs etmentofSoc ialSecui rtyFunds.”Technc ialRepot r 13,ISSA,Geneva.h- t t p ://www.s isa .n it/pd/ f GA2004/2gud iei lnes.pdf O ECD( O rgai nzat ionforE conomcC i o-opr eai tonandDevl eopment).2005. “OECD Gui del ine sfo rPens ionFundGove rnane c :Rec o mmendt aio ft no he Couni cl”O . ECD,Pai rs. t htp://www.oe cd.or g /dt aaoe cd/18/52/34799965.pdf ———.2006.“ O ECDGui del inesonPeni sonFundAss etManagement:Re- c ommendt aiono ftheCouni cl”O . ECD,Pai rs.ht tp://www.oc ed.or g /dt aa- o e cd/59/53/36316399.pdf ·223· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H Ri be,Hee lna,Dav idRoba lino,an a dlnWak ler.2012.FromRigh o tt Rea liy: t Inc eni tvs,L e ab orMare kts,an h dteChal lengeofUni ves ralSoi cal Prt oec tio nL ni ai tn Amei rcaandt heCai rbb ean. Wash ingo t n,DC: Wo rld Bank. ·224· 第七章 中国 : 老龄化经济 下的养老金改革 海基 · 奥克萨宁 * 本章分析了中国碎片 化 养 老 金 体 系 改 革 方 向 的 几 种 选 择 , 该 体 系 目 前 仅仅覆盖了 55% 的城镇职工和极 小 部 分 的 农 村 人 口 。 本 章 首 先 概 述 了 中 国 养老金体系的历史沿革 , 然 后 提 出 了 相 关 的 改 革 建 议 , 并 讨 论 了 改 革 需 遵 守的基本准则 , 尤其是需降 低 养 老 金 缴 费 率 来 增 加 制 度 的 吸 引 力 以 及 提 高 覆盖率 。 鉴于中国人口急速老龄化 , 我们建议实行名义账户 ( N DC) 制度 , 且调整养老金缴费规则以应对人均预期寿命的增长 。 将累积的养老金 权 益 转 移 到 NDC 账 户 内, 并 开 始 采 用 新 的 指 数 化 的 NDC 账户规则 , 对于中 国 的 养 老 金 体 系 来 说 并 非 是 惊 险 的 一 跃 。 相 反 的 , 这或许是一种有效且被期盼 已 久 的 规 则 的 明 确 和 向 全 国 统 一 养 老 金 体 系 的 迈进 。 基于中国数据的模 拟 模 型 , 我 们 构 建 了 一 系 列 养 老 金 改 革 的 方 案 并 评估其特点 。 第一节 中国养老金制度的概况及背景 中国的养老金体系面临着 一 系 列 的 挑 战 , 比 如 现 有 体 系 覆 盖 率 低 , 没 有按预期的模式运转 , 人口老龄化加速等 。 在城镇 职 工 基 本 养 老 保 险 制 度 下 ,2008年养老金支出占 GDP的 . 2 5% , 缴费收入占 2 . 7% 。 因为 缴 费 收 入 持 续 超 过 养 老 金 支 出 , 所 以 基 金 * 截至 2012 年初 , 海基 · 奥克萨宁为位于布鲁塞尔的欧盟经济事务委员会总干事的研 究 顾 问 。 本 文 仅代表作者个人观点 , 并不代表欧盟经济事务委员会观点 。 ·225· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 积累总额在 2008 年达到 GDP 的3 . 3% ① 。 这些数据相对较小 , 而且农村人口的 养老金对整体数据也几乎 没 有 影 响 。 养 老 保 险 体 系 覆 盖 率 较 低 , 城 镇 职 工 低 于 30% , 大部分农村老龄人口则 没 有 养 老 金 。 基 金 盈 余 的 主 要 来 源 是 较 低 覆 盖 基 数之上的覆盖率缓慢增长 。 中国现行的城镇职工多支柱养老保障体系建立 于 20世纪90 年 代 初,当 时 提出建立完全积累制个人账户 ( F DC), 退休后基本养老金额度为社会平均工资 的20% 。 由于政策执行的问题 , 这些账户实际上是 空 账 运 转 , 缴 费 被 用 于 当 期 养老金发放或者支付其他费 用 。 目 前 的 问 题 在 于 如 何 处 理 这 些 个 人 账 户 累 积 的 权益 , 是填补空账 , 还是接受现 有 制 度 已 经 类 似 于 无 基 金 积 累 的 现 收 现 付 制 度 这个事实 , 从现在开始重建并修改规则且付诸实施 。 一 、 低覆盖率 中国现行的养老 金 体 系 计 划 共 计 覆 盖 3 . 02亿 ( 2008 年) 的 城 镇 职 工, 但 实际上仅有 55% 的职工在缴费 。 由于要求强制参加计 划 的 规 定 并 不 明 确 , 导 致 遵缴率低下 。 逃费的一个明 显 原 因 是 缴 费 率 较 高 , 企 业 和 职 工 缴 费 率 合 计 达 到 工资的 28% 。 同时 , 因为相关的规章制度不明 确 , 人 们 不 信 任 这 个 制 度 , 怀 疑 其可持续性 , 且担心缴费会被挪用 。 城镇职工养老金体系也覆 盖 了 一 些 公 共 服 务 部 门 , 主 要 是 教 育 和 医 疗 卫 生 系统 。 其他事业单位和政府公务员另有一套由政府财政资金支付的养老金制度 , 养老金支出约占 GDP 的 1% 。 2008 年 , 在农村的 4 . 73 亿劳动人口中 , 公共养老金体系仅覆盖了 5600万 人口 , 占比 仅 为 12% 。 农 村 老 年 退 休 人 口 为 5 . 1 亿, 他 们 的 养 老 金 非 常 低, 2005 年仅为每月 58元 ( BirminghamandCui2006)②。 2009 年 8 月发布的政府 规划 (中国 2009) 显示 , 中国政府已经明确意识到 , 提 高 农 村 人 口 的 养 老 金 覆 盖率是一个挑战 。 二 、 人口老龄化加剧 中国人口数量高达 13 亿 , 人口老龄化 速 度 在 世 界 上 也 是 最 快 的 。2010 年, ① 除非另有说明 , 数据来源于 2 009 年中国统 计 年 鉴 。 这 里 指 来 源 于 缴 费 的 收 入 。 根 据 统 计 年 鉴 , 总收入是 GDP的3.2% , 据中国人力资源和社会保障部 ( MHR S S) 的数据显示 , 其中有 0 .5% 来 源 于 政 府的转移支付 。 资产由省 、 市或者县级机构管理 ( Im pav ido,H u,andL i,2009 )。 另外 一 部 分 是 全 国 社 保基金 ( N SSF) 管理的资产 ,2009 年底其占 G DP的2 .4% 。 ② 以2 010 年的名义汇率计算 , 人 民 币 58 元 相 当 于 6~7 欧 元 。 但 据 IMF 出 版 的 《世界经济展望 2010》, 在中国 , 欧元的购买力是 2 004 年欧盟扩大之前原 15国 ( E U-15) 的 4 . 5倍。因此,从购买力角 , 度看 人民币 5 8 元相当于欧盟 15 国的 30 欧元 。 ·226· 第七章 中国 : 老龄化经济下的养老金改革 ZHONGGUO:LAOLN I GHU I AJNGI JXI ADEYANGLAOI JNGAG I E 6 . 5 岁以上人口为1 11 亿 , 到2050 年预计将增长到3 . 31 亿 , 同时预期寿命也将 从目前的 73 岁延长至 80岁。如 图 7 . 1 所 示, 到 2050 年, 年 龄 在 65岁及以上 的人口占 15~64岁人口的比率 (老 年 人 口 赡 养 率) 也 将 从 目 前 的 11% 增 长 到 38% 。 根据联合国人口预测的中等出生率计算 ,2050年西欧和其他高收入国家 的老年人口 赡 养 率 会 更 高 一 些 , 目 前 这 些 国 家 的 老 年 人 口 赡 养 率 为 25% 。 图 7 . 1 也验证了我们 这 里 使 用 的 预 测 模 型 跟 联 合 国 的 人 口 预 测 结 果 大 体 上 一 致 。 但是在联合国预测中 ,2045—2050 年中国赡养 率 预 测 的 部 分 偏 低 , 这 是 值 得 怀 疑的 。 基于同样出生率和死亡率来测算 , 我们预测的数据表现出更明显的上升 , 接近最为富裕的福利国家的水平 。 . 图7 1 中国与世界其他地区的老年赡养率实际值与预测值 (至2080年) 资料来源 :2050 年以前数据来自于联合 国 2009 年 数 据。 本 文 模 拟 结 果 是 根 据 中 国 养 老 金 体 系 数 据 模拟计算的 。 注 : 老年人口赡养率指年龄在 65 岁及以上的人口 占 15~64岁人口的 百 分 比。地 区 划 分 按 联 合 国 规 定 , 详见 h ttp://ww u w.no .rg/en/devl eopmen/ t r pogr aea s/popl uai ton. shtml. 三 、 养老金系统性改革的重要性 鉴于以往的养老金改革并 没 有 建 立 起 一 套 稳 定 的 可 持 续 发 展 的 体 系 , 中 国 政府和专家学者也在考虑改 革 养 老 金 体 系 的 结 构 并 且 扩 大 其 覆 盖 范 围 。 在 过 去 几年 中 , 国 内 外 专 家 提 出 了 一 系 列 的 改 革 建 议 (例 如 ,CERAP2005a, 2005b)。 其中一些专家也建议承 认 整 个 养 老 金 体 系 实 际 上 已 经 变 成 纯 粹 现 收 现 付制这个事实 , 提倡 通 过 类 似 拉 脱 维 亚 、 波 兰 及 瑞 典 的 改 革 逐 步 建 立 NDC制 度。在 NDC 的体系下 , 缴费率是固定的 , 缴费在名义资本账户里积累 , 按照官 ·227· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 方制定的规则记录收益 (例 如 使 用 工 资 增 长 率),以 保 证 财 务 的 平 衡。 退 休 时, 养老金的额度由基于退休时 预 期 寿 命 的 年 金 因 子 决 定 , 未 来 受 益 人 也 可 以 选 择 灵活 、 可持续的领取规则 。 在 NDC 制度下 , 缴费可以不采取完全积累制或仅采 用部分积累制 。 如果采用部 分 积 累 制 , 在 个 人 养 老 金 待 遇 与 整 个 养 老 金 体 系 的 总资产之间没有严格的关 联 关 系 , 资 产 收 益 是 在 不 同 代 劳 动 者 之 间 分 配 的 , 且 分别制定收益率计算规则来反映这种过渡性安排 。 在本章 , 我们将考察各种改 革 建 议 , 且 通 过 模 型 来 分 析 这 些 改 革 方 案 的 影 响 。 我们会提出另一种改革 路 径 , 更 重 要 的 是 设 计 一 种 新 的 改 革 方 案 , 并 从 养 老金制度关键 变 量 的 角 度 来 阐 述 , 推 动 养 老 金 体 系 从 当 前 的 碎 片 化 状 态 转 向 NDC 制度下更加一 致 的 规 则 。 当 然 ,NDC 制 度 也 不 是 万 能 药 和 美 好 蓝 图, 只 是在制度设计规则和实施之 间 预 留 了 一 定 的 调 整 范 围 。 本 文 建 议 用 私 营 部 门 管 理的 FDC 养老金制度作为养老保障体系的第二支柱 , 这可能是对 NDC 制度 这 一支柱的有效补充 。 政府部门承担着保证养老 金 体 系 正 常 运 转 的 责 任 , 对 于 养 老 金 改 革 路 径 的 分析自然非常关注 。 但对于 人 民 群 众 来 说 , 尽 早 并 令 人 信 服 地 宣 布 改 革 方 向 也 是很重要的 , 他们需要对退休年龄和退休金做出现实的预期 。 我们研究中国养老金体 系 还 有 着 更 广 泛 的 原 因 。 在 劳 动 力 供 给 方 面 , 中 国 农村低成本 、 低技能的劳动 力 提 供 了 充 足 来 源 。 养 老 金 的 融 资 成 本 影 响 着 劳 动 力的价格 。 同时 , 劳动力供给 也 受 到 退 休 年 龄 的 影 响 , 中 国 为 了 减 轻 养 老 金 体 系的负担 , 迟早会提高退 休 年 龄 。 劳 动 力 的 供 给 和 价 格 (包括养老 金 缴 费) 将 会对商品生产和服务提供 产 生 影 响 。 因 此 , 养 老 金 体 系 会 在 整 体 上 影 响 中 国 经 济 , 中国经济因其 体 量 大 进 而 会 影 响 到 全 球 经 济 。 如 果 以 购 买 力 标 准 来 衡 量 , 中国的经济规模目前仅次 于 美 国 而 排 名 世 界 第 二 位 , 超 过 日 本 2 倍 多 , 超 过 德 国 3 倍多 。 即便以目前的价格和汇率来计算 , 截至 2010 年 , 中国也超越了日本 而取代其第二名的位置 。① 除影响劳动力价格外 , 养老 金 体 系 也 影 响 着 国 内 储 蓄 , 进 而 影 响 到 经 济 的 外部平衡 。② 鉴于中国 的 经 济 规 模 , 这 可 能 会 引 起 其 他 国 家 经 常 账 户 的 国 际 失 衡 , 进而影响全球的经济环境 。 最近 , 在有关如何应对全球经济危机的讨论中 , 有观点认为中国应该也有能 力 增 加 国 内 消 费 , 这 一 观 点 也 被 中 国 政 府 自 身 和 其 他国家反复提及 。 中国的养老金也成为影响国内消费的一个越来越关键的因素 。 ① 如果对货币区域进行比较 , 中国 GDP 的购 买 力 已 经 占 世 界 第 二 位 , 取 代 了 2011年欧元区的地 位 (根据 IMF 世界经济展望数据库 )。 ② 虽然中国的储蓄率受养 老 金 的 影 响 较 明 显 , 但 同 时 也 受 到 诸 如 房 地 产 政 策 等 其 他 因 素 的 影 响 (见ChamonandPr asad2008)。 ·228· 第七章 中国 : 老龄化经济下的养老金改革 ZHONGGUO:LAOLN I GHU I AJNGI JXI ADEYANGLAOI JNGAG I E 第二节 中国养老金制度简史 1949 年新中国成立不久以后 , 中国建立了统 一 集 中 的 养 老 金 制 度 , 按 照 工 资总额的 3% 提取劳动 保 险 基 金 , 由 企 业 工 会 进 行 管 理 。1969 年, 在 “文化大 革命 ” 期间 , 工会组织被撤 销 , 各 个 国 有 企 业 承 担 了 提 供 养 老 金 的 责 任 。 这 就 是如今仍然很普遍的碎片化养老金体系的起源 。 20 世纪 70年 代 末 期, 在 邓 小 平 的 领 导 下, 中 国 开 始 进 行 经 济 体 制 改 革, 放宽了养老金领取资格 的 标 准 , 使 养 老 金 领 取 者 急 剧 增 加 。 同 时 期 , 计 划 生 育 政策也开始制定实施 , 直接 导 致 当 时 的 出 生 率 大 大 降 低 , 而 此 前 每 名 妇 女 生 育 . 约2 1 个儿童 。 根据最近的人 口 普 查 结 果 , 出 生 率 低 至 1 . 3左右 (联合国估算 . 为1 77)。 为了适应更具市场导向 性 的 经 济 , 国 有 企 业 面 临 了 来 自 各 方 面 的 压 力 , 养 老金负担日益加剧 , 并且各级政府也被要求承担养老金义务 。 因此 , 在 20 世纪 80 年代中期 , 中国尝试在全国范围内建立地市级统筹的 养 老 金 体 系 。 由 于 不 同 地区和行业的差距 , 养老金体系被割裂了 。 在20 世纪 90 年代 , 这种碎 片 化 养 老 金 体 系 所 导 致 的 养 老 金 不 可 携 带 、 不 可转移的问题已经得到社会 公 认 , 且 预 期 的 人 口 变 化 也 使 养 老 金 体 系 的 财 务 可 持续性陷入了严重的危机 。 在 各 种 现 实 的 困 难 下 , 中 国 政 府 尝 试 建 立 一 个 多 支 柱的养老金体系 , 基本养老 金 由 强 制 性 个 人 账 户 缴 费 提 供 , 补 充 的 部 分 由 享 受 税收优惠的自愿性养老金计划提供 。1991 年 , 政府遵照 上 述 原 则 正 式 启 动 了 建 立养老金体系的过程 , 随后还 颁 布 了 一 些 政 策 以 维 持 全 国 统 一 的 养 老 金 制 度 和 各省自主选择权之间的平衡 。 这个过程在世界银行 1994 年出版的一份报告内也 有相同的描述 。 该报告也建议 逐 步 建 立 以 个 人 为 基 础 的 完 全 积 累 的 第 二 支 柱 养 老金 。 后来在 1997 年 , 世界银行的报告推荐中国建立多支柱养老金体系 , 职工 工资收入的 9% 作 为 第 一 支 柱 的 缴 费 ,8% 计 入 个 人 账 户 作 为 第 二 支 柱 ( A gr a- wal a ,1997;se eas l i oPggot ta ndL uB e i ,2007)。第一支柱设计的替 代 率 为 24% , 第二支柱为 35% 。 报告也同样指出 , 如要保 证 第 一 支 柱 养 老 金 体 系 可 持 续且第二支柱能累积起足够 的 资 产 额 度 , 显 然 就 要 求 养 老 金 资 产 的 回 报 率 必 须 高于经济增长率 。 1997年7月,国务院颁布了国发26号文 (中国1997),规定了中国建立 养老金制度的根本原则,并由各省分 步 实 施。文 件 规 定 第 一 支 柱 为 现 收 现 付 制的 基 本 养 老 金 , 只 要 个 人 缴 费 满 15年,基本养老金按职工所在地上年度职 工平均工资20% 计 发 , 第 二 支 柱 是 个 人 账 户 养 老 金 。 退 休 年 龄 方 面 , 男 性 全 ·229· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 部为60岁,女性干部为55岁、工人为50岁。与世界银行所建议的缴费率相 比 , 中国养老金制度的缴费率相当高 (见下文 “最近提出的建议 ” 的评论 )。企 业和职工总计需要缴纳工资收入的 28% , 其 中 20% 为 企 业 缴 纳 。 企 业 缴 费 7% 计入个人账户 , 该 比 例 逐 渐 减 少 到 3% 。 起 初 个 人 缴 费 8% 的 一 半 计 入 个 人 账 户 , 个人缴费计入个人账户的比例逐步提高 , 到 2005 年 8% 的 缴 费 全 部 计 入 个 人账户 。 上述参数的设计期望达到 58 . 5% 的替代率 , 其中 20% 来自计划中的现收现 付部分 ,38 . 5% 来自个人账户 。 个 人 账 户 养 老 金 的 计 算 公 式 如 下 : 在 个 人 账 户 内按工资收入的 11% 缴 费 超 过 35 年,按 与 工 资 增 长 率 相 同 的 收 益 率 计 算, 退 休时账户资产积累可达到 退 休 时 年 收 入 的 3 . 85 倍。假 设 退 休 后 以 10年的余命 计算 , 月度养老金即为退休 时 账 户 总 资 产 除 以 120 个 月。这 种 方 式 计 发 的 养 老 金相当于退休时工资收入的 3. 8 5% ( Leci keandPi a 2005)。 在职劳动者或退 休 者去世后 , 个人账户内的资 产 是 可 继 承 的 。 由 于 人 们 退 休 以 后 的 余 命 早 已 经 远 远超过了 10 年 , 并且还在不断增长 , 因此这个养老金制度在财务上是绝对不可 持续的 。 按照职工参加工作时间的不同 , 该制度也 采 取 了 不 同 的 覆 盖 方 式 。1996年 以后参加工作的职工完全按照新制度执行 ,1996 年底前退 休 的 职 工 通 过 所 在 地 市一级仍按照旧制度执行 , 剩 余 中 间 段 的 职 工 按 照 一 定 的 比 例 同 时 被 新 旧 两 套 制度覆盖 ① 。 上述养老金体系并没有像 预 先 设 想 的 那 样 运 转 。 因 为 中 国 实 行 了 大 规 模 的 国有企业改革 , 很多工人未 到 退 休 年 龄 就 下 岗 并 开 始 领 取 养 老 金 , 甚 至 有 些 人 在40 岁就开始领取 。 这造成个人账户大部分都在空账运转 , 政府不得不使用当 期的缴费收入支 付 当 期 的 退 休 金 。2000 年,国 务 院 发 布 国 发 42号文 《关于印 发完善城镇社会保障 体 系 试 点 方 案 的 通 知 》 (中国2000),并决定于 2001年在 辽宁省进行试点 , 将现收现 付 制 部 分 与 个 人 账 户 分 开 , 逐 步 做 实 个 人 账 户 。 雇 主缴费 (工资的 20% ) 进入 统 筹 基 金 , 员 工 的 个 人 缴 费 提 高 到 工 资 的 8% 。 此 外 , 鼓励雇主通过多种方式 建 立 自 愿 性 补 充 养 老 金 计 划 。 对 于 社 会 统 筹 部 分 的 基本养老金额度 , 新政策也规定如果缴费超过 15 年 , 最高可以得到社会平均工 资30% 的养老金 。 如前文所述 , 假设年金因子为 10, 个人账户部分 的 月 养 老 金 发 放 额 度 为 退 休时账户资产除以 120 个月 。 国发 42 号文再次确认了这种养老金计发方式 , 并 ① L c ekieandPi( a 2 005);W l ii lam sona ndDei teb laum (2005);Drouna i ndT h ompson(2006); Zhang(2007);L i,Dorfman ,and W ang (2008) ;H uandD ai vs (2009);Impav ido ,H u,andLi ( 2 009);Herd,H u,andK oen(2010);W ordB l ankandO ECD(2008)。 ·230· 第七章 中国 : 老龄化经济下的养老金改革 ZHONGGUO:LAOLN I GHU I AJNGI JXI ADEYANGLAOI JNGAG I E 明确规定当个人账户养老金 资 产 发 放 完 毕 时 , 该 部 分 养 老 金 从 社 会 统 筹 基 金 中 支付 。 因此 , 政府最终承担了养老金赤字的责任 。 在 2000 年底 , 在养老金省级 统筹基 金 面 临 财 政 困 难 的 情 况 下 , 中 央 政 府 依 然 建 立 了 全 国 社 会 保 障 基 金 ( N SSF) 作为战略 储 备 金 , 划 拨 国 有 企 业 资 产 到 该 基 金 中 以 弥 补 养 老 金 缺 口 , 要求国有企业上市融资额的 10% 转让给全国社保基金 。 但 由 于 中 国 的 股 市 表 现 欠佳 , 而且这种 “上市税 ” 备 受 争 议 。 于 是 , 国 有 资 产 划 转 全 国 社 保 基 金 事 宜 被叫停 ( Leci keandPan2007)。 随后 , 在部分省市出现的腐败案也使养老基金 受到了一定的损失 , 例如 2006 年的上海社保案 ① 。 据报道 ,2009 年底全国社保 基金资产占 GDP 的2 . 4% 。 2004—2006 年 , 辽宁的个人 账 户 做 实 试 点 扩 展 到 另 外 10个省 (中国总计 31 个省 )。这11 个试点 省 份 的 人 口 占 全 国 总 人 口 的 39% ( Sal dit t , Wh ite fod r , andAdema,2007)。 根据各试点省份的财政状况 , 个人账户做实部分的缺口 由 中央财政和 地 方 财 政 分 别 负 担 。2008 年, 全 国 各 级 财 政 转 移 支 付 额 度 总 计 达 GDP 的0 . 5% , 一个基本的问题就是政府筹资已经成为常态且不可或缺 。 上述措施和其他试图实现 养 老 金 体 系 财 务 可 持 续 性 的 努 力 都 收 效 甚 微 。 有 关现行体系的详 细 信 息 和 存 在 的 问 题 , 读 者 可 以 参 阅 例 如 DunawayandArr oa ( 2007)、Leci keandPan( 2007),Ca lrke( 2008,2009) 和 冼 懿 敏 ( 2008) 等 参考文献 。 问题的根源在于 ,1997 年的城镇职工养老保险体 系 改 革 没 有 建 立 全 国 统 一 的体系 , 反而非常 零 碎 。 原 本 改 革 的 预 期 是 建 立 一 个 重 要 的 完 全 积 累 型 支 柱 , 但到2008 年底 , 估计的资金储备约占 GDP 的5% , 仅仅为原始规划蓝图的一小 部分 。 今天 , 仅有 55% 的 城 镇 职 工 被 覆 盖 , 而 农 村 绝 大 部 分 人 口 尚 在 体 系 之 外 。 通过上文所提到的个人 账 户 做 实 试 点 , 期 待 能 获 得 更 多 经 验 来 修 订 和 完 善 该体系 , 实行一个更全面 的 改 革 计 划 。 接 下 来 , 我 们 会 叙 述 一 些 新 的 建 议 、 举 措和想法 。 一 、 最近提出的建议 自20 世纪 90 年代以来 , 中国 的 养 老 金 改 革 在 全 球 范 围 内 获 得 了 相 当 高 的 关注 , 因为中国作为主要的 经 济 体 , 在 国 际 贸 易 和 金 融 中 已 经 成 为 一 个 关 键 的 角色 。 或许更重要的是 , 目前 中 国 养 老 金 改 革 的 选 择 路 径 还 是 相 当 宽 泛 的 , 改 革方向将对世界经济产生一 定 的 冲 击 力 。 中 国 的 养 老 金 改 革 方 向 已 经 成 为 一 场 辩论 , 这绝不出乎意料 。 辩论双方一方支持建立以强制性 FDC 为主的制度 , 另 ① 陈良宇 , 时任上海市委书记 ,2006 年因涉嫌腐败和滥用社保资金被免职 。 ·231· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 一方则支持由政府管理的 DB 型现收现付制度 ① 。 最早的争辩是在 Yi n ,L in 和盖特 ( 2000) 这部收纳了中国和国外专家的论 文集中 。 费尔德 · 斯坦代表 了 上 述 第 一 种 观 点 , 阿 罗 代 表 了 第 二 种 观 点 。 在 世 界银行最新的一部论文集 中 , 费 尔 德 · 斯 坦 和 利 伯 曼 ( 2008)再 次 重 申 支 持 建 立FDC 制度 , 并且提议将隐性的养老金负债转为显性的国家债务 , 来解决养老 金转制的成本 ② 。 在同一本书中 ,L i ,多 夫 曼 和 Wang( 2008) 建 议 中 国 转 向 建 立NDC 制度 , 将没有基金积累的现收现付制和有基金积累的 DC 制的一些特点 结合起来 。 由中国财政部授 权 、 世 界 银 行 即 将 出 版 的 养 老 金 改 革 述 评 中 将 建 立 NDC 制度作为改革提议的中心 , 在该制度下 , 城镇和农村的养老金体系应该结 合在一起 (世界银行即将出版 )。 同时 , 在名为中国经济研究和 咨 询 的 项 目 中 ( C ERAP2005a,2005b),来 自中国和国外的专家组也发 布 了 共 同 研 究 的 课 题 成 果 , 对 养 老 金 政 策 和 体 系 的 设计提出了更广泛的建议 。 小组的两个成员巴尔和戴蒙德在 2008 年的著作中也 发表了同样的观点 , 并且在 2010 年进一步发展了他们的观点 。 专家组强烈建议 改革采用建立 NDC 制度 。 他们认为 , 应该承认当前的个人账户制度实际上已经 变成了部分积累制 , 也不应 该 去 试 图 填 补 空 账 , 因 为 这 样 会 让 现 有 职 工 的 缴 费 负担过重 。 Zhang( 2007) 也与上文所述的 L i , 多夫曼和 Wang( 2008) 持有同样的观 点 , 威廉姆森和迪 特 鲍 姆 ( 2005) 也 支 持 该 观 点 。 郑 秉 文 ( 2007) 建 议 , 进 入 公共账户的缴费额度下降到工资的 8% , 用于支付 DB 型现收现付制度下的养老 金 ; 工资 16% 的 缴 费 进 入 个 人 账 户 , 进 行 不 完 全 的 积 累 , (至 少 一 部 分) 以 NDC 账户为基础进行运营管理 。 在总计为工资额度 28% 的缴费中 , 剩余 4% 的 部分应当进入第二支柱 , 建立完全积累的 DC 型计划 。 郑秉文在本书的第六章 , 提出了基于 NDC 制度的改革建议 。 费尔德 · 斯坦和利伯曼 ( 2008) 实际上重申了世界银行 1997 年的建议 , 并 主张向新设立的 FDC 账户资金征收 8% 的工 薪 税 。 他 们 也 不 假 思 索 地 重 申 这 将 产生 35% 的替代率 , 再加上社会统筹部分 , 这样养老金 水 平 就 会 合 理 并 且 充 足 了 。 他们建议废除向第一支 柱 的 养 老 金 缴 费 , 通 过 发 行 国 债 来 偿 付 已 累 积 的 养 ① 主要 论 点 见 Orz sagan t dSil giz( t 2001);Fl eds tei nandL iebman( 2002) 和 Oka s nen( 2004, 2010)。 ② 费尔德 · 斯坦和利伯曼 ( 2008) 认为 , 在一个完全积累制体系内 ,8% 的缴费率将产生 35% 的替 代率 。 基于我们建议的人口假设条件和显著提高的退休年龄 , 这要求资产回报率超过 GDP增长率3个百 分点 。 在我们的模型中 (见 《中国养老金模拟模型和改革选择 》), 我们谨 慎 地 假 设 收 益 率 (和DC计划 ) 的资产回报率 在未来 3 0 年中都低于 GDP 增长率 。 ·232· 第七章 中国 : 老龄化经济下的养老金改革 ZHONGGUO:LAOLN I GHU I AJNGI JXI ADEYANGLAOI JNGAG I E 老金权益 , 通过基础广泛 的 税 收 (如 增 值 税) 来 偿 还 国 债,提 供 基 本 的 社 会 统 筹部分养老金 。 在一些确定的简单假设 条 件 下 , 维 持 非 完 全 积 累 的 养 老 金 体 系 , 或 者 是 通 过发行国债来偿付已累积 的 养 老 金 权 益 (隐性负债显 性 化),进而转向 FDC制 度 , 这两种方式带来的退休金水平和需要的融资总额是相等的 。 转向 FDC 制度 的倡导者主要强调此种模式 可 以 通 过 工 薪 税 等 税 收 来 转 移 部 分 财 政 负 担 , 以 减 轻对劳动力供给的扭曲 。 他 们 还 指 出 , 这 也 会 对 金 融 市 场 机 构 起 到 积 极 的 推 动 作用 。 那些建议保持非完全积累 制 度 体 系 的 倡 导 者 主 要 考 虑 到 增 加 公 共 债 务 (约 为每年 GDP的100% ) 会 带 来 的 危 机 , 且 与 之 规 模 相 当 的 资 产 会 以 私 营 (受 托 ) 养老金形 式 来 管 理 。 这 对 中 国 来 说 , 等 于 在 金 融 市 场 中 做 出 重 大 的 调 整 , 但目前的金融市场和监督 机 制 发 展 并 不 完 善 , 将 会 隐 藏 潜 在 的 风 险 。 如 果 采 取 DC 型计划 , 养老金在完全积累的制度安排下 , 意味着最终的养老金额度将依赖 于金融市场的投资回报 率 , 让 普 通 民 众 承 担 过 大 的 风 险 。 这 些 学 者 也 认 为 , 在 DB 型制度下维持风险的分散 , 对强制性社会保险来说是更为合理的 。 现收现付制的很多支持者发现 ,NDC 模式下的现收现付制对中国来说是最 有希望的 , 在中国 , 养老金权益需要与人口老龄化相适应 。NDC 制的优势在于 养老金并不承 担 金 融 市 场 的 投 资 风 险 , 个 人 账 户 仅 仅 按 照 一 个 名 义 利 率 计 息 (在中国现有条件 下 , 大 多 数 人 倾 向 于 使 用 工 资 增 长 率 作 为 个 人 账 户 收 益 率 )。 从这个角度来看 ,NDC 制是一种改良 的 DB 制,这 种 制 度 下 养 老 金 的 领 取 额 度 是基于个人账户缴费额 , 且 与 平 均 工 资 、 退 休 年 龄 、 预 期 寿 命 等 进 行 指 数 化 关 联 。 这样 , 在生育率下降和预 期 寿 命 增 加 的 条 件 下 , 就 可 以 避 免 当 替 代 率 和 退 休年龄固定时 , 传统 DB 计划所遇到的不可持续性问题 。 标准的 DB 计划因人口 老龄化而需要不断修正其 参 数 , 但 从 政 治 上 或 者 其 他 方 面 来 看 , 这 通 常 是 一 个 困难的过程 。 若采取 NDC 制, 则 会 进 行 自 动 调 整 (更 精 确 地 说, 半 自 动 的 调 整 , 因为全自动是不可行 的 , 见 下 文 解 释 )。这 个 特 点 对 中 国 的 现 状 尤 为 适 用, 因为在接下来的二三十年及以后 , 中国人口会发生急剧的变化 ① 。 一种观点认为 , 中国应该建立基于金融市场投资的 FDC 计划 (与自愿的储 蓄工具类似 ); 与之针锋相对的观点认为 , 公共养老金作为一种社会保险 , 政府 ① 克拉克 ( 2008) 明确指出 ,DB计划与 NDC 相 比 有 很 多 优 势,但 他 也 意 识 到 DB计划需要通过 有条件的指数化调整 , 使计划成本保持在可 承 受 能 力 范 围 。 因 此 , 对 于 城 镇 人 口 而 言 , 他 的 DB计划和 NDC 计划并不是截然不同的 , 要取 决 于 设 计 细 节 。 关 于 农 村 人 口 的 养 老 金 制 度 , 他 提 议 用 税 收 为 其 融 资 , 参保人缴费仅作为记录养老金权利的依据 , 而不 是 依 靠 缴 费 来 提 供 主 要 融 资 来 源 。 这 一 提 议 或 许 是 正确的 。 ·233· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 应充当维 护 代 际 团 结 的 中 间 人 , 通 过 提 供 DB 型养老金 (或者作为其变体的 NDC) 来纠正市场失灵 , 这两种观点 的 论 战 在 中 国 和 世 界 其 他 地 方 都 不 会 轻 易 结束 。 这个论战同时也是经 济 、 政 治 和 意 识 形 态 的 论 战 , 且 在 各 种 相 关 问 题 上 侧重点各不相同 。 无论两个 学 派 有 什 么 区 别 , 都 有 一 个 共 同 的 忧 虑 就 是 , 不 管 采用何种筹资模式 , 提高退 休 年 龄 在 中 国 都 是 非 常 必 要 的 , 否 则 养 老 金 体 系 将 无法持续 (或者至少是难以管理 )。 劳动力供给的调整将对整个经济有着非常重 要的影响 。 提高退休年龄意 味 着 增 加 城 镇 劳 动 供 给 , 因 为 现 存 的 城 镇 劳 动 力 将 工作更多年限 。 在 农 村 仍 然 会 有 大 量 过 剩 的 劳 动 力 , 且 大 部 分 都 是 低 技 能 的 , 但随着农村免费义务教育的 建 立 , 在 不 久 的 将 来 就 会 有 大 量 的 具 有 一 定 技 能 的 劳动力 。 这种不断扩大的有 效 劳 动 力 供 给 (尽 管 生 育 率 低 下) 意 味 着 中 国 经 济 的转型过程还将持续数 十 年 。 重 要 的 是 , 无 论 养 老 金 制 度 如 何 改 革 , 这 都 将 对 养老金体系的筹资产生重大 影 响 , 尤 其 是 这 些 不 断 增 长 的 劳 动 力 能 够 顺 利 地 向 养老金体系进行持续缴费 。 二 、 使用世界银行 PROST 模型进行的模拟 上述引用的文献中讨论了 中 国 养 老 金 改 革 设 计 中 的 相 关 问 题 , 至 少 给 出 了 初步预测的关键变量 , 但作 者 并 没 有 将 他 们 的 建 议 转 化 成 系 统 、 明 确 的 改 革 选 项。 一个值得关注的例外 就 是 冼 懿 敏 ( 2005),她提出了运用世界银行 PROST 模型计算中国城镇养 老 金 体 系 的 一 组 模 拟 结 果 ① 。 若 要 建 立 一 个 财 务 可 持 续 的 养老金体系 , 提供社会可接受的最低养老金水平 (大概 是 40% 的 替 代 率 水 平 ), 需要三个措施 : 修正退休时 120 的 年 金 因 子,使 其 与 实 际 预 期 寿 命 相 符 合; 逐 步将退休年龄提高 至 65 岁;在 目 前 城 镇 人 口 养 老 金 50% 覆 盖 率 的 基 础 上 , 再 逐步提升覆盖率 。 除改革以外 , 冼懿敏的模拟 方 案 从 制 度 设 计 的 最 基 础 开 始 提 供 了 一 系 列 宽 泛的选择 。 该模式需要 37% 的缴费率才可以在技术上实现 养 老 金 体 系 财 务 可 持 续性 。 但这个缴费率在现实 中 是 不 可 行 的 , 体 系 将 会 很 快 崩 溃 。 冼 懿 敏 的 改 革 方案随后指出 , 改变养老金 领 取 规 则 和 退 休 年 龄 对 改 革 有 极 大 的 帮 助 , 这 样 就 可把缴费率降低至 20% 。 更有力的改革将会更进一步 降 低 缴 费 率 , 而 养 老 金 积 累额度仍将会增长至接近发 达 国 家 的 水 平 。 冼 懿 敏 提 供 了 一 系 列 的 选 择 并 且 进 行了进一步分析 。 ① 世 界银行和 OECD 在2008 年出版的 《养老金概览 : 亚太地区 》 包含了替代率的模拟 , 参见 Pen- s ionsa t aGl ane c :Asa i/Pai cf icEdi tion(Wol rdBankandOECD2008)。 ·234· 第七章 中国 : 老龄化经济下的养老金改革 ZHONGGUO:LAOLN I GHU I AJNGI JXI ADEYANGLAOI JNGAG I E 第三节 转向新的养老金体系 : 原则和问题 尽管在过去 15 年中不断地努力 , 中国的养老金体系仍然具有局限性且碎片化 问题严重 , 未来发展方向并不明确 , 这已经是一个广泛的共识 。 本章主要探讨建 立统一养老金体系的基本原则和为中国设计养老金体系过程中应该考虑的问题 。 一 、 新兴和成熟养老金制度对比 仅仅在 30 多年前 , 中国才开始实行市场经济 。 一旦国有企业摆脱支付养老 金的义务 , 就需要建立一个全国性的社会政策及制度 。 因为这一制度相对较新 , 设计合适的公共养老金体系 方 案 就 要 基 于 多 方 面 考 虑 , 而 不 仅 仅 从 养 老 金 体 系 的内在规则出发 。 在工业 化 的 福 利 国 家 , 成 熟 的 (或者接近成熟的) 现 收 现 付 制养老金进行制度转型时 产 生 了 很 多 的 问 题 , 但 对 中 国 来 说 , 这 种 分 析 思 路 和 方法并不合适 。 例如 , 比茨马和奥克萨宁 ( 2008) 提 出 分 析 人 口 老 龄 化 影 响 和 养 老 金 改 革 的显性和隐性债务的框 架 时 , 使 用 了 “代 际 精 算 中 性” 这 个 基 础 概 念 作 为 人 口 转型期设计养老金体系规则 的 基 准 。 在 养 老 金 体 系 受 人 口 老 龄 化 影 响 的 工 业 化 福利国家 , 这种中 性 规 则 可 以 为 解 决 代 际 公 平 问 题 提 供 一 些 指 导 。 但 在 中 国 , 扩大非完全积累制的公共养老金体系而偏离精算中性 , 或许是合理的 。 二 、 高缴费率和低覆盖率的恶性循环 有关的问题之一就是城镇 人 口 的 养 老 金 低 覆 盖 率 , 部 分 原 因 可 能 是 高 缴 费 率 (约占工资的 28% ) 所带来的恶性循环 , 这导致 遵 缴 率 较 低 , 因 而 又 需 要 维 持高缴费率 。 有没有可能通过降低缴费率来打破这种循环呢 ? 我们进行一个简单的计算 , 假 设 正 常 的 劳 动 力 可 以 工 作 35 年, 在 60岁退 休时男性预期余命为 19 年 , 女性为 22 年 。 如果在 60 岁退休后领取的养老金为 工资的 50% , 那么 在 非 完 全 积 累 的 公 共 养 老 金 体 系 中 , 缴 费 率 应 该 约 为 28% (粗略考虑 60 岁以下年龄人口的死亡率 )。 所以 ,28% 的缴费率也是合理的 。 若目标是为 了 扩 大 覆 盖 率 , 那 么 28% 的 工 资 税 显 然 是 太 高 了 。 必 须 注 意 到 , 中国其他的工资税也非常高 , 约占工资的 12%~16% , 总计超过 40% , 此 外还有 16% 的住房公积金缴费 (见Cl arke2009, HuandDav is2009)。整体的 工资税太高 , 所以通 过 削 减 一 部 分 工 资 税 来 提 高 企 业 对 养 老 金 制 度 的 遵 缴 率 , 可以给国家带来更多的缴费收入 。 如果同时再提高退休年龄 , 在 20 年的转型期 内将会有更多的改革空间 。 这 种 缓 解 只 是 暂 时 的 , 并 不 是 所 有 增 加 的 资 金 结 余 ·235· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 都应该用于降低现有的缴费率 。 要找到打破这种恶性循环的更多办法 , 需要更全面地考察过去 30 年里中国 经济发生的变化 。GDP 平均每年以 10% 的速度增长 。 人均 国 民 收 入 以 9% 的 速 度增加 , 人均消费相应增加 8% , 分别是 1980 年水平的 11 倍和 9 倍 。 这是否给 养老金政策留下了一些可操作的空间 ? 三 、 作为老年人工作回报的公共养老金 在20 世纪 50和60 年代的西欧 , 公共养老金是部分积累的 , 因为第一代退 休人员领取的养老金显然要 超 过 根 据 他 们 缴 费 计 算 的 额 度 。 但 这 种 不 平 衡 也 是 合理的 , 因为那一代人通过 努 力 工 作 来 重 建 被 第 二 次 世 界 大 战 破 坏 的 经 济 。 而 且 , 政府财政资金充足 , 公共部门储备很高 , 一部分用于公共基础设施的建设 。 换句话说 , 从 20 世纪 50 年代 到 20世纪70 年 代 早 期 开 始 工 作 的 工 人, 并 没 有 正式且完整地向公共养老 金 体 系 缴 费 , 就 获 得 了 他 们 的 退 休 养 老 金 , 但 他 们 努 力工作 , 全体进行 储 蓄 , 为 自 己 和 后 代 创 造 了 财 富 的 基 础 ① 。 同 样 的 , 在 中 国 也可以认为 , 经历过 “文化大革命 ” 并且 30 年前才开始进行经济和政治转型的 一代人 , 已经给他们自己和后代创造富裕的社会做出了巨大的贡献 。 中国养老金体系改革的一个合理基础就是中国政府的实际资产 , 不仅包括遵 循市场经济原理的基础设施和国有企业 , 还包括金融资产 (主权财富基金和中央 银行所持有的外国资本 ), 上述资产在总体上已经超过了相对规模较小的公共债 务 。 政府强大的财政实力可以降低缴费率 , 促进养老金制度的遵缴率 , 进而扩大 覆盖率 。 坚实的财务基础有利于支付账户已归属权益的成本 (在合理慷慨的指数 化规则下 , 让更多劳动者能够共享经济增长成果), 为没有充分缴费的老年人建立 养老金 , 并填补因规则不当 、 管理不善 、 贪污欺诈导致的账户内基金损失 。 四 、 提高退休年龄维持长期财务可持续性 上述争论是基于养老金 体 系 过 去 和 当 前 的 特 征 。 在 设 计 养 老 金 规 则 时 , 必 须尽早考虑预期人 口 变 化 情 况 , 防 止 因 人 口 年 龄 结 构 变 化 引 起 财 务 支 出 激 增 。 关键的一点是需要提高退休 年 龄 。 养 老 金 的 领 取 规 则 也 需 要 纳 入 适 当 的 激 励 措 施 , 鼓励人们在目前退休年 龄 基 础 上 延 长 工 作 年 限 。 从 长 远 的 角 度 看 , 这 种 必 要性应该是相当明确的 , 也 应 该 意 识 到 , 中 国 提 高 退 休 年 龄 的 必 要 性 是 毋 庸 置 ① 与Schokkar etandVanPai rjs( 2003) 提到的欧洲和 Bar r andDi a mond( 2008) 提到的美国相比 , 中国或许更有理由建立非完全积累的公共养老金体 系 。 这 些 作 者 指 的 是 对 经 历 两 次 世 界 大 战 和 经 济 大 萧 条的那些劳动者的补偿 。 我们强调的是从 20 世纪 40 年代末到 70 年代中期 , 老年人对集体 福 利 所 做 的 不 同方式的贡献 。 ·236· 第七章 中国 : 老龄化经济下的养老金改革 ZHONGGUO:LAOLN I GHU I AJNGI JXI ADEYANGLAOI JNGAG I E 疑的 , 因为在相当长的一段时 间 里 农 村 仍 有 大 量 正 在 寻 找 工 作 的 未 充 分 就 业 的 劳动力 。 五 、 收益率和增长率之间的差距 巨大的劳动力供给意味着中国经济将持续高速增长 20~30 年 。 这会产生一 个跟养老金相 关 的 关 键 性 问 题 , 即 收 益 率 与 增 长 率 之 间 的 差 距 。 一 般 情 况 下 , 在工业化福利国家 , 长期的 收 益 率 比 增 长 率 稍 高 , 但 在 中 国 却 是 相 反 的 。 这 发 生在西方工业化国家经济发展的黄金时代 , 即 20 世纪 40 年代末期到 20 世纪 70 年代早期 , 恰逢公共养老金 体 系 建 立 之 时 。 在 中 国 , 相 对 较 低 的 收 益 率 也 不 必 然意味着经济动态无效 或 资 本 存 量 会 (迅 速 地) 减 少。相 反,当 过 剩 劳 动 力 逐 渐被利用 , 这种始终高于收 益 率 的 高 增 长 率 将 一 直 持 续 下 去 , 包 括 国 有 企 业 重 组在内的科技与制度创新的 持 续 也 将 推 动 这 个 进 程 。 这 种 经 济 模 式 不 可 能 永 远 有效 , 但在中国 , 这种增长过 程 或 将 持 续 数 十 年 , 正 如 在 当 时 的 西 方 世 界 持 续 到20 世纪 70 年代早期 。 公共养老金体系的未来应该依照这个前景来分析 。 一个结论就是 , 完全积累且 养 老 金 资 产 投 资 于 金 融 市 场 工 具 的 养 老 金 制 度 在收益率方面并不一定优 于 公 共 养 老 金 计 划 , 后 者 通 过 将 内 部 收 益 率 (以养老 金的形式获得 ) 和总增长率联系起来 , 使得参保人能够共享经济的增长 。 然而 , 在中国 , 如下文将要论述的 , 来 源 于 公 共 支 柱 的 合 理 预 期 的 养 老 金 水 平 比 目 前 西欧普遍的水平明显更低 。 完 全 积 累 的 强 制 性 或 者 自 愿 性 养 老 金 计 划 及 其 他 形 式的个人储蓄 , 作为额外的 养 老 金 积 累 将 会 产 生 作 用 。 因 此 , 没 有 理 由 采 取 一 种极端的观点 , 完全排除基于金融市场的养老金储蓄 。 六 、 需要扩大农村人口的覆盖率 1949 年后不久 , 中国人口被户籍体系分成城 镇 人 口 和 农 村 人 口 。 户 籍 体 系 调整了居民权利 , 尤其限制 了 农 村 人 口 在 城 镇 工 作 的 权 利 。 与 许 多 其 他 的 政 府 政策一样 , 养老金体系也采用了这种分离的模式 。 大部分关于上述问题的改 革 建 议 限 于 讨 论 城 镇 人 口 的 养 老 金 问 题 , 但 有 些 至少提到中国农村人口的老年保障也是一个问题 。 中国政府 1991 年的决定也涵 盖了农村劳动人 口 的 养 老 金 , 按 照 3% 的 缴 费 率 筹 资 , 但 覆 盖 率 一 直 很 低 。 在 20 世纪 90 年代末 , 政策和 组 织 上 的 变 化 导 致 整 个 体 系 严 重 收 缩 ( Birmingham andCui2006)。在2008年,仅 有 12% 的 农 村 劳 动 人 口 被 覆 盖 , 且 平 均 养 老 金 水平非常低 。 中国大部分人 口 仍 然 生 活 在 农 村 , 农 村 人 口 结 构 的 变 化 甚 至 比 城 镇还要快 (见图 7 . 2)。 ·237· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 图7 . 2 中国城镇及农村的老年赡养率 ( 2008—2120年) 资料来源 : 作者根据中国养老金体系数据模拟计算 , 详见文章描述 。 注 : 老年人口赡养率指年龄在 65 岁及以上的人口占 15~64 岁人口的百分比 。 在Bar randDa i mond( 2008,2010),克拉克 ( 2008),冼懿敏 ( 2008) 和 世界银行 即 将 出 版 的 著 作 中 , 农 村 的 养 老 金 问 题 得 到 了 承 认 。 赫 尔 德 , Hu, andKoen( 2010)和 OECD ( 2010) 对 于 老 年 保 障 和 土 地 所 有 权 之 间 的 复 杂 关 系也提供了有益的见解 , 尤 其 是 关 于 2002年和2007年审议并颁布实施的新物 权法下农村财产权的变化和土地向非农业用地的转化等 。 中国政府也认识到农村的养老问题 , 并在 2009 年 8 月发布工作计划对该问 题做出回应 , 称到 2020 年逐步建立一个全覆盖的 、 待遇水平适度的新型养老金 体系 。 资金大部 分 来 源 于 中 央 财 政 , 但 需 要 由 高 收 入 的 省 份 共 同 努 力 。 虽 然 , 城镇和农村的社会保障体 系 有 很 多 联 系 , 比 如 在 城 镇 工 作 的 农 民 工 , 废 除 户 籍 制度也正在讨论中等 , 但两 套 制 度 已 经 并 行 相 当 长 的 一 段 时 间 , 最 好 将 它 们 分 开单独分析 , 正如我们所做 的 一 样 , 当 然 我 们 的 模 型 也 可 以 模 拟 将 其 合 并 的 结 果。 七 、 计划生育政策对养老保障的影响 中国的计划生育政策实际 上 意 味 着 中 国 的 出 生 率 低 于 2, 尽 管 没 有 低 于 1。 这引起了关于国家责任的基本分析和规范的问题 。 一系列的研究导向一个假说 : 公共养老金导致生 育 率 下 降 ( Cignoa ndW erding2007) 。我 们 或 许 会 怀 疑, 自 20世纪70 年 代 以 来 西 欧 养 老 金 体 系 的 扩 张 是 否 也 导 致 了 这 个 结 果,当 然 有 许 ·238· 第七章 中国 : 老龄化经济下的养老金改革 ZHONGGUO:LAOLN I GHU I AJNGI JXI ADEYANGLAOI JNGAG I E 多其他社会因素也会促 使 生 育 率 下 降 。 不 管 怎 样 , 在 发 展 中 国 家 , 生 育 率 高 是 由于缺少养老金体系 , 且缺 乏 为 私 人 养 老 金 储 蓄 提 供 便 利 的 成 熟 金 融 市 场 , 这 个说法听起来也是有道理的 。 于 是 人 们 就 会 生 育 很 多 子 女 来 保 证 老 年 生 活 有 足 够的支撑 。 如果这样 , 在发展中 国 家 建 立 公 共 养 老 金 体 系 会 有 助 于 降 低 人 口 增 长 , 从全球资源有限性的角度看 , 这种做法应该是可取的 。 虽然计划生育政策在农村 地 区 已 经 有 所 放 宽 , 但 是 他 们 的 后 代 不 断 向 城 镇 移居 , 也导致许多仍生活在 农 村 地 区 的 老 人 失 去 了 足 够 的 家 庭 支 持 。 子 女 对 老 人们的汇款和偶尔的探视 在 一 定 程 度 上 是 有 效 的 , 但 这 种 支 持 是 不 足 的 , 且 持 续性是不确定的 。 这也促使我 们 转 而 讨 论 关 于 公 共 养 老 金 和 生 育 率 下 降 之 间 的 联系 。 既然国家通 过 制 定 政 策 导 致 了 生 育 率 的 下 降 , 所 以 国 家 必 须 承 担 责 任 , 在经济上或者以其他方式为 那 些 较 少 获 得 或 者 完 全 没 有 家 庭 保 障 的 老 人 提 供 养 老保障 。 因此 , 应大力发展覆盖广大农村人口的公共养老金体系 。 八、 NDC 制度的优势和简介 NDC 制度的优势在于可以在人口老龄化的情况下 , 帮助维持养老金体系的 财务可持续性 。 在 NDC 制度下 , 整个体系可以适应不断增长的预期寿命 , 因为 养老金领取额度的计算是依据受益人退休时的预期余命 。 (通过修改传统 DB计 划的规则 , 在计算养老金领 取 额 度 时 引 进 预 期 余 命 因 子 , 也 可 以 达 到 同 样 的 效 果 。 目前一些国家已经修订 , 如芬兰和德国 )。 NDC 制度包含记录个人缴费的名义账户 、 退休时 年 金 (养 老 金 待 遇) 支 付 规则 、 个人账户的回报率 、 养老金支付的指数化 。NDC 制度不需要 (大 量) 资 金储备就可以运行 , 跟纯 粹 的 DB 型 现 收 现 付 制 体 系 一 样, 但 也 可 以 拥 有 大 量 的资金储备 , 如 DB 型计划一样 (见Hol z mann,Pa l merandRoba lino2012, 关 于NDC 制度中储备基金作用的讨论 )。与 FDC 计划不同 , 部分积累制的一个关 键特征就是养老金待遇并不是由账户资产 (或负债 )、 回报率 、 债务利息直接决 定的 。 然而 , 制度蕴含的间接 关 联 机 制 可 以 发 挥 作 用 , 正 如 资 产 收 益 能 够 给 制 度带来资源 。 应该注意的是 , 若满足以下条件 ,NDC 制度采用的回报率 (比如等于缴费 工资总额增长率 ) 财务上可 持 续 且 年 金 领 取 额 度 也 使 用 该 回 报 率 来 计 算 , 那 么 这种没有资金储备的 NDC 制度在稳定状态下也能实现财务完全平衡 。 如果这些 条件都不满足 , 整个制度将 会 从 均 衡 走 向 崩 溃 。 如 果 在 制 度 建 立 之 初 没 有 达 到 均衡 , 或者受到某些关键因 素 预 期 变 化 的 冲 击 , 比 如 没 有 建 立 养 老 金 待 遇 调 整 ·239· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 机制以抵消人口寿命变化的冲击 ① , 制度最终同样会趋于崩溃 。 在完全的自动调节机制下 ,NDC 制度并不能正常的运行 , 需要额外的规则 来进行调节或不断修订 。 例如 , 瑞典 NDC 制度的规则并不是一成不变的 , 如在 经济危机发生时 , 通常认为 确 定 养 老 金 时 更 大 的 自 由 裁 重 权 是 更 加 合 理 的 , 此 时自由裁量权会取代自动调节机 制 。 或 许 更 重 要 的 是 , 从 传 统 DB 计划向 NDC 制转型 , 需要制定具体的规则 , 而不仅仅是直接采用 NDC 制度的基本原则 。 如果从成熟的 DB 计划过渡到 NDC 制度 , 缴费停止 , 但已累积养老金权益 部分的支出却不断增长 , 这经常会产生赤字 。 若将 NDC 制度规则应用于中国或 者其他养老金体系并不成熟的国家 , 又会遇到相反的情形 。 简单的一点就是 , 假设一个没有公共养老金体系的国家参照 NDC 制度规则 建立一套体系 , 实际上是建 立 一 个 基 金 积 累 的 体 系 , 因 为 养 老 金 仅 是 在 参 与 者 退休时才开始 支 付 , 且 领 取 额 度 也 是 以 个 人 账 户 余 额 为 基 础 。 与 FDC 体系相 比 , 二者的主要不同之处在于收益率 。 在 NDC 制度下 , 收益率是由工资统计规 则决定的 ; 在 FDC 制度下 , 收益率是账户资产实际产生的 。 如前文所述 , 中国城 镇 职 工 的 养 老 金 覆 盖 率 仅 为 55% , 如 果 覆 盖 率 增 加 , 来自新参保人的缴费将会 给 资 金 储 备 带 来 非 常 显 著 的 增 长 , 正 因 为 如 此 , 中 国 养老金体系向 NDC 制转型未必会产 生 赤 字 (像欧洲国家一样),相反的或许会 产生盈余 。 中国向 NDC 制转型是因为需要应对人口急剧老龄化带来的问题 。 中国人口 老龄化过程刚刚开始 , 所以 现 在 转 型 或 许 是 明 智 的 , 能 让 中 国 政 府 有 充 足 的 时 间去建立新的体系 。 九 、 中国的选择 中国城镇职工养老金体 系 运 转 不 良 的 僵 局 (低覆盖率和高缴费 率) 可 以 用 养老金经济学的基本概念来解决 。 选项如下 : 1.转向 FDC 制 。 这会让 现 有 职 工 承 担 双 重 负 担 , 或 者 也 可 通 过 发 债 来 支 付已确认的养老金权益 。 这 两 种 选 择 或 许 都 是 很 难 实 施 的 , 前 者 会 带 来 难 以 接 受的高缴费率 , 后者又会带来不可接受的高额公共债务 。 2.接受目前实际上已经是现收现付制的体系 , 并遵循精算中 性 原 则 , 这 意 味着隐性养老金债务将转 移 给 下 一 代 , 每 一 代 除 了 要 为 自 身 养 老 金 缴 费 , 还 要 ① 瓦尔德斯 ——— 普列托 ( 2005) 构建了一个 NDC 模型 , 养老金债务的最初解决方 案 是 由 依 据 缴 费 工资总额指数化的债券来担保 , 以使得 NDC 计划可以自动保持财务的可持续性 。 但在覆盖率大大增 加 的 情况下 , 现在的缴费者将从新加入者中获益 , 我们或 许 会 问 这 种 计 划 具 有 代 际 公 平 性 吗 ? 鉴 于 很 难 看 到 这种情况会永远持续下去 , 所以我们不考虑这个选项 。 ·240· 第七章 中国 : 老龄化经济下的养老金改革 ZHONGGUO:LAOLN I GHU I AJNGI JXI ADEYANGLAOI JNGAG I E 分担这种债务 ( Bet esmaandOks a nen2008)。 既然这样 , 那 来 自 于 扩 大 覆 盖 率 和农村涌入城镇的劳动力增 长 所 带 来 的 额 外 缴 费 收 入 , 不 能 仅 仅 为 当 期 的 参 保 人而提取出来 , 也应该为了未来几代人的养老金而放在一个积累基金中 。 3.至少目前这一代年纪较长的劳动者和退休人员已经为国家创造了 相 当 多 的财富 , 他们获得的养老金 收 入 超 过 他 们 的 缴 费 也 是 合 理 的 。 在 养 老 金 经 济 学 中 , 这叫作 “入门收益 ”( int rodut cor yga in), 是现收现付养老金体系建立时第 一代人获得的收益 。 在中国 , 这 个 观 点 能 够 证 明 , 一 定 程 度 上 降 低 缴 费 率 会 增 进对制度的遵缴率 。 最后 , 规则 的 制 定 还 需 要 考 虑 预 期 寿 命 的 增 长 和 退 休 年 龄 的提高 。NDC 的规则还应该与接 下 来 第 一 阶 段 20~30年的过渡安排行动相一 致。 4.承认目前在富裕国家慷慨的保障水平在中国的收入关联型公共养 老 金 计 划中并不可行 。 目前 , 中国不仅 需 要 建 立 针 对 低 收 入 老 人 的 基 本 社 会 养 老 金 体 系 , 还需要建立额外的养老 金 储 蓄 机 制 , 在 逐 步 开 放 和 更 有 效 率 的 市 场 中 由 金 融机构来管理 。 第四节 中国养老金体系模拟 模型和改革路径选择 为了阐明一系列的养老金 改 革 方 案 , 我 们 构 建 了 中 国 养 老 金 体 系 的 模 拟 模 型 , 且根据中国公共养老金体系 、 人口特征和 2008 年的经济状况对模型进行了 校准 。 中国的养老金体系呈 分 布 不 均 衡 状 态 , 且 没 有 全 面 的 综 合 数 据 , 我 们 的 基础模拟只能测算大致的 预 期 结 果 。 但 这 不 是 严 重 的 问 题 , 因 为 我 们 的 主 要 目 的是提出改革的各种可选路径 , 尤其是向 NDC 制的转型和与之伴随的 DC 计划 及定额养老金 , 还有允许改变退休年龄的优势 。 与以往的测算相比 , 本文模 型 的 很 大 优 势 在 于 , 城 镇 与 农 村 分 别 采 用 了 单 独的人口统计和单独的养 老 金 规 则 。 对 于 各 种 外 生 经 济 变 量 的 假 设 , 该 模 型 也 可以灵活应用 , 如工资增长率 (城镇和农村单独计算 )、 利率和通货膨胀 。 该模 型较简单 , 其行为人 (在职 工 人 和 退 休 人 员 ) 分 别 代 表 按 照 性 别 、 城 镇 或 农 村 居民和年龄来划分的不同 群 组 。 该 模 型 是 部 分 均 衡 的 , 因 为 它 仅 涵 盖 养 老 金 体 系 (及其改革选择路径 ) 的 财 务 状 况 。 此 模 型 可 以 在 一 系 列 决 定 人 口 和 经 济 发 展状况的外生 变 量 的 假 设 下 , 为 每 一 套 政 策 和 规 则 的 参 数 估 算 养 老 金 。 比 如 , 劳动力供给是由人口统计变量决定的 , 每一组的就业率是由性别和年龄决定的 。 在基准情景下 , 就业率假定 保 持 在 初 始 水 平 , 在 改 革 情 景 下 , 就 业 率 被 假 设 提 高了 , 尤其是因退休年龄提 高 而 继 续 工 作 的 老 年 劳 动 者 。 我 们 可 以 将 各 种 参 数 ·241· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 与每种情况下合理的养老 金 政 策 参 数 进 行 自 由 组 合 。 还 需 要 注 意 , 这 里 使 用 部 分均衡的模型并不会严重影 响 大 部 分 的 结 论 , 因 为 我 们 关 注 的 是 养 老 金 与 单 位 城镇工资指数 化 关 联 的 情 况 , 并 且 用 GDP 百 分 比 的 形 式 来 显 示 主 要 结 果。 此 外 , 尽管缺少养老金 (筹资 来 源 是 基 于 工 资 的 缴 费 ) 与 劳 动 力 供 给 (每个群组 的就业率 ) 或与收益率的内 在 关 联 , 我 们 仍 然 可 以 在 任 何 合 理 和 重 要 的 变 量 组 合下来运行这个模型 。 我们提供几种不同的养 老 金 方 案 , 从 一 个 基 本 观 点 开 始 , 即 人 口 老 龄 化 要 求对中国的养老金体系 进 行 重 大 变 革 , 否 则 该 体 系 就 不 可 行 。 然 后 , 提 供 了 可 实现财务持续性的改革路 径 和 可 能 的 改 革 蓝 图 。 如 同 所 有 关 于 人 口 的 假 设 , 在 模型中 , 经济和养老金体系 都 可 以 简 单 地 修 订 , 可 考 察 一 系 列 的 改 革 方 案 并 做 敏感性测试 。 这种灵活性使我们在原有研究基础上的进一步讨论更加丰富 。 模型外生变量的时间跨度一直到 2060年。这 (几乎) 涵盖了现在进入劳动力 市场的工人的一生 , 由于覆盖了连续的2~3 代人 (妇女的平均生育年龄在20~30 岁且逐步提高), 能让我们充分地分析代际分配情况 。 外生变量的变化将在 2060 年停止这一假设仅仅是技术性的 , 是为了使我们能够去判断模型 (尤其是养老金 体系) 在每一组假设下 , 在无限的将来是否可以稳定且可持续发展 。 通过运用模 型测算出到 2120 年的结果 , 可观察每一套规则是否具有内在的可持续性 , 如果没 有 , 规则迟早需要修订 。 在技术上 , 模型并没有禁止假设 2060 年以后外生变量的 变化 , 只是进一步看来 , 未来更加不确定 , 所以模拟结果的准确度会降低 。 对于 我们现在的研究目的来说 , 覆盖未来 50 年的关键问题就足够了 。 下面我们来解释模型的主要结构和最重要的假设 。 一 、 人口特征 人口统计模块以中国人口 的 性 别 年 龄 结 构 的 最 新 数 据 为 基 础 。 我 们 使 用 了 联合国中等出生率下 、 到 2050 年的人口预测作为主要数据来源和参考来构建模 型 。 该出生率用于中国的人口寿命和出生率 , 并将 2060 年的人口寿命增加了一 年 。 死亡年龄使用了最新 数 据 , 性 别 数 据 来 自 于 2007年联合国人口年鉴 (UN 2010)。 根据预期余命的变化 , 该模型重新调整了一些数据 , 对未来的每一年都 建立了完整的年龄 — 性别矩阵 。 此外 , 一个基本的要求是单 独 考 察 农 村 和 城 镇 养 老 金 体 系 , 我 们 也 依 据 各 种来源的指标性数据 , 为城 镇 和 农 村 分 别 构 建 了 人 口 模 型 。 我 们 假 设 目 前 城 镇 和农村人口的预期余命相差 5 年 , 到 2060 年会缩小到 4 年 。 相应地 , 模型调整 了性别 — 年龄的死亡数据 。 根据 联 合 国 预 测 , 全 国 范 围 内 育 龄 妇 女 的 生 育 率 目 . 前是 1 77,2050 年为 1 . 85。 我们假设 目 前 城 镇 为 1 . 30, 农 村 为 1 . 95, 把 这 些 ·242· 第七章 中国 : 老龄化经济下的养老金改革 ZHONGGUO:LAOLN I GHU I AJNGI JXI ADEYANGLAOI JNGAG I E 数据进行收 敛 , 使 全 国 的 平 均 水 平 遵 循 联 合 国 的 预 测 。 我 们 将 生 育 率 预 测 到 2060 年 , 城镇和农村人口 比 例 达 到 最 终 稳 定 的 状 态 并 保 持 不 变 。 (农村的生育 率稍高以补偿农村女性稍高的死亡率 )。 这样 , 模型就可以产生在稳态下的一个 完全稳定的经济结构 , 即使可能因最终的生育率低于 2 . 1 而导致人口数量收缩 。 模型的一个关键优势在于 考 虑 了 农 村 劳 动 力 向 城 镇 流 动 的 因 素 。 在 接 下 来 的几十年里 , 从某些方面来 说 , 人 口 迁 移 对 于 城 镇 养 老 金 体 系 的 影 响 甚 至 比 人 口老龄化本身来说更重要 。 我 们 也 承 认 只 能 做 出 一 些 大 概 的 假 设 , 因 为 人 口 迁 移是官方和非官方活动 的 混 合 结 果 , 数 据 并 不 准 确 , 且 这 种 迁 移 难 以 预 测 。 目 前中国城镇人口占比为 46% , 中 国 政 府 也 提 出 到 2050年要增加到70% 这 个 目 标 ( O ECD2010)。 根据上述目 标 , 我 们 按 照 年 龄 来 预 测 人 口 迁 移 的 简 单 规 模 ( 2060 年将会降低为 0),且 简 单 假 设,迁 移 后 获 得 城 镇 人 口 特 征 的 移 民 将 完 全 加入城镇养老金体系中 。 但 目 前 并 不 是 这 样 , 如 何 对 待 这 些 移 民 确 实 也 是 政 府 面对的一个重要问题 。 下面 探 讨 的 结 果 提 供 了 一 个 基 准 结 论 , 假 设 的 偏 差 需 要 再进行单独的研究 ① 。 老年人口赡养率是指年龄在 65 岁及以上的人口占 15~64 岁人口的百分比 , 按照城镇和农村的综合统 计 和 分 别 统 计 的 预 测 结 果 如 图 7 . 2 所 示。 农 村 的 赡 养 率增长是相对较快的 , 部分是 因 为 我 们 假 设 从 农 村 移 居 城 镇 的 人 口 大 部 分 处 于 工作年龄 。 到 2025 年 , 农村老年 人 口 赡 养 率 会 超 过 城 镇 , 在 2055年会达到超 过50% 的峰值 。 但达到稳定水平后 , 农村的赡养率 数 值 还 是 低 于 城 镇 , 因 为 农 村人口预期余命假设持续低于城镇水平 , 即便是在 2060 年以后 , 但这并不影响 我们的结果 。 二 、 经济环境 技术上 , 我们参考使用的是 决 定 养 老 金 缴 费 水 平 的 城 镇 实 际 工 资 (也就是 缴费工资 )。 在模型中 , 我们校 准 为 使 用 官 方 公 布 的 城 镇 职 工 平 均 工 资 水 平 的 2/3, 这与其他的假设条件在 一 起 , 就 产 生 了 2008年城镇养老保险体系的总缴 费收入 ( G DP 的2 . 7% )。 假设 2010 年缴费 工 资 增 长 率 为 8% , 到 2060年逐步 降低至 2% ② 。 这或许看起来很简单 , 但初始结果证明这是合理的 。 通胀也是如 此 , 一般情况下假定 每 年 是 3% 。 模 型 中 其 他 关 于 工 资 、 价 格 和 指 数 化 的 假 设 在技术上也是可行的 , 也可使用这些假设的各种组合形式 。 ① 本模型没有考虑农村人口从城镇退休后再回流 到 农 村 的 情 况 。 如 果 返 回 的 农 民 工 仍 然 享 受 城 镇 养老保险 , 就不会影响退休金的计算 。 但是 , 城镇化指标应重新考虑这个群体的人口数量 。 ② 后面的假设对我们的结果并不起决定作用 , 尤其是从现在开始 50 年内 的 实 际 工 资 增 长 情 况 。 因 , , ( 为 在这里的模拟报告中 我们假设养老金 包括在积累阶段和领取阶段 ) 是按城镇工资增长率指数化 。 ·243· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 该模型使用了工资 、 就业和社会工资总额等数据 , 但组成 GDP 的其他部分 并不在模型中 。 为方便起见 , 我们使用 GDP 百分比的形式来描述结果 , 还需要 一个关 于 工 资 增 长 与 GDP 增 长 之 间 关 系 的 假 设。 在 中 国, 社 会 工 资 总 额 占 GDP 的比例目前是非常低的 , 约为 40% 左右 , 但资本回报占比却比较高 。 相应 地 , 个人消费仅 占 GDP的36% , 但 投 资 额 和 净 出 口 额 占 比 较 高 。 简 单 假 设 , 2010 年社会工资总额增长比 GDP 增长快 1 个百分点 , 这 个 增 速 差 距 在 2060年 逐步缩短为 0, 那么 到 2030 年,社 会 工 资 总 额 在 GDP中的占比增加7个百分 点,到2060 年增加 11 个百分 点 。 与 国 际 水 平 相 比 , 这 个 占 比 水 平 仍 然 相 对 较 低 , 这也是合理的 , 因为中国 需 要 基 础 设 施 投 资 (包括减少空气污 染 的 投 资), 未来几十年中 , 中国总体上投资额度及其增长也是相对较高 。 粗略地以农村和城镇的收 入 差 别 为 基 础 (根据中国统计年鉴 2009),将农 村工资设定为 城 镇 工 资 的 33% , 假 定 该 比 率 缓 慢 增 长 , 到 2060年达到70% 。 显然 , 这又是一个粗略的假 设 , 一 定 程 度 上 会 影 响 模 型 结 果 。 替 代 数 据 将 用 于 进一步的测试 。 该模型允许在设定收益 率 时 采 用 多 个 变 量 , 比 如 与 通 货 膨 胀 、 城 镇 工 资 水 平 、 社会工资总额和 GDP 的增长相关联 。 该模型也可以为 DC 型养老金总资产 的回报率 、 公共养老金制度 的 总 资 产 或 负 债 、 养 老 金 隐 性 负 债 的 计 算 (等于累 积权益的现值 ) 等设定单独的收益率 。 我们可以用 GDP、 社会工 资 总 额 或 通 货 膨胀作为参考 , 随着时间变化而增减其自由选择空间 。 在报告中 , 我们参考 GDP 的 增 长 率,对 所 有 的 收 益 率 均 选 择 了 统 一 数 值。 除了 2008 年全球金融危机的第一阶段政府债券的收益率稍高以外 , 过去几十年 中其收益率通常约为 5% ~6% 。GDP 增 长 率 约 为 9% , 通 货 膨 胀 率 为 2% , 我 们将收益率定在 5% , 低于 2010 年的 GDP 增长 , 并且假设 GDP 增长率在 2040 年降低为 0, 到 2060 年将出现 1% 的正增长 。 我们将 NDC 账户中政府设定的收 益率定为与工资增长率相等 (注意 , 考虑到 NDC 体系的资产或者负债 , 收益率 需要适当的假设 )。 三 、 就业情况 模型使用了基于 2005 年人口普查的农村和城镇的就业率数据 , 且分别按年 龄 、 性别来划分 。 广义 上 讲 , 我 们 的 模 型 中 , 在 2008 年 ,18~59岁的城镇人 口中 72% 已就业 ,60~69 岁的 城 镇 人 口 中 就 业 率 为 21% 。 在 农 村 ,18~59岁 年龄组中几乎每人都 在 就 业 状 态 ,60~69岁年龄组有65% 就 业 ,70岁及以上 人口就业率逐步降低 。 在模 型 中 , 开 始 领 取 养 老 金 并 不 意 味 着 停 止 工 作 。 尤 其 是在农村地区 , 差不多每个人都在工作 , 因为几乎没有其他的谋生手段 。 ·244· 第七章 中国 : 老龄化经济下的养老金改革 ZHONGGUO:LAOLN I GHU I AJNGI JXI ADEYANGLAOI JNGAG I E 四 、 初始年份 2008 年的养老金校准 我们主要的目标是模拟城 镇 基 本 养 老 金 体 系 , 不 包 括 政 府 公 务 员 和 其 他 公 共服务单位的事业编制员工 (主要是教育和医疗系统 ), 这些人的养老金由政府 财政直接支付 。 城镇养老 保 险 体 系 非 常 分 散 , 数 据 不 容 易 获 取 。 简 单 地 , 我 们 首先观察到在 2008年, 平 均 养 老 金 占 平 均 统 计 工 资 的 48% , 占 假 设 的 缴 费 工 资的 71% 。 然后 , 我们又调整了 基 准 以 保 证 一 个 简 化 版 DB 制度的初始规则具 有延续性 , 推定在 20 岁开始每年有 2% 的累积率 , 这样 能 保 持 城 镇 出 生 的 代 表 性雇员的平均养老金基本维持不变 。 缴费率设定为 (缴费) 工资的2 8 %。城镇养老金的覆盖率也调整为公布就业人 口的5 5 %。在模型中,还含有每年缴费人口的百分比变量, 考虑到各种原因使参保 人不能够持续缴费,比如失业和在非正式部门的临时性工作,我们简单地设定缴费 0 人口比例为9 %。同时假设2 00 5岁。 0岁,女性为5 8年城镇职工退休年龄男性6 上述假设 , 再加上缴费工资率的假设 , 就构成了 2008 年的缴费收入和养老 金支出 。 这里忽略了来自政府 的 占 GDP0 . 5% 的 转 移 支 付 , 因 为 我 们 的 想 法 是 建立一个自给自足的收入关 联 体 系 。 可 能 存 在 的 政 府 转 移 支 付 及 其 用 途 后 面 会 单独讨论 。2008 年养老金体系资金储备假设为 GDP5% 的整数部分 。 农村的初始养老金制度非 常 小 , 我 们 可 以 使 用 那 些 复 制 支 出 记 录 的 简 单 数 字 。 在初始年份 2008 年 , 因为覆盖率非常低 , 假设的退休年龄几乎没有任何意 义 , 尽管已经将其设定为男女均为 60 岁 , 这也是在新的农村养老金体系中将采 用的退休年龄 。 五 、 城镇养老金体系的基准情境 在模型中构建基准数据 , 用 于 表 明 老 龄 化 过 程 下 一 些 初 始 假 设 的 含 义 。 对 于城镇职工 , 目前的就业率和覆盖率维持不变 , 假设 每 年 有 2% 的 养 老 金 累 积 , 且与城镇工资指数 化 挂 钩 。 男 性 退 休 年 龄 维 持 在 60 岁 不 变, 女 性 假 设 从 2008 年的 55 岁增加到 2020 年的 58 岁,到 2030年达到60岁 (这 个 假 设 并 不 固 定, 可以重新修订 )。 工资28% 的缴费率保持不变 。 假设2008 年以后60~69 岁人口 的就业率小幅增长 , 由 21% 增 至 2020年的25% , 也 反 映 了 因 健 康 状 况 改 善 使 得就业率缓慢上升的观点 , 即使养老金体系的规则并不变化 。 即便在假设情 形 下 , 城 镇 的 养 老 金 体 系 也 是 不 可 持 续 的 , 这 很 容 易 理 解 。 直到 2025 年 , 缴费都将超过 支 出 , 但 之 后 制 度 就 会 产 生 赤 字 , 债 务 开 始 激 增 , 如图 7 . . 3和7 4 所示 。(此后 , 在不考虑投资收益的情况下 , 缴费减去支出将一 直会是赤字 )。 ·245· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 图7 . 3 中国城镇养老金体系的结余 (预期缴费收入减支出 )( 2008—2120年) 资料来源 : 作者根据中国养老金体系数据模拟计算 , 详见本文描述 。 注 : 缴费和支出不包括资产或负债的收益率 。 情景假设如下 :1.基准情形 ;2.DB 改 革 方 案 ;3.缴 费率 2 . 0% 和定额养老金 2 4% 下的 NDC 养老金 ;4.缴 费 率 16% 和 定 额 养 老 金 0 . 3% 下 的 NDC 养 老 金。 详见本文 。 图7 . 4 中国城镇养老金体系预计积累资产 ( 2008—2120年) 资料来源 : 作者根据中国养老金体系数据模拟计算 , 详见本文描述 。 注 : 缴费和支出不包括资产或负债的收益率 。 情景假设如下 :1.基准情形 ;2.DB 改 革 方 案 ;3.缴 费率 2 . 0% 和定额养老金 2 4% 下的 NDC 养老金 ;4.缴 费 率 16% 和 定 额 养 老 金 0 . 3% 下 的 NDC 养 老 金。 详见本文 。 ·246· 第七章 中国 : 老龄化经济下的养老金改革 ZHONGGUO:LAOLN I GHU I AJNGI JXI ADEYANGLAOI JNGAG I E 到2045 年 , 新退休人员 的 养 老 金 替 代 率 将 从 最 初 占 缴 费 工 资 的 71% 降 低 到少于 60% ( . 见图7 5)。这是因为农村移至城镇的人口养老金水平低于平均 数 , 在我们的模 型 中 , 他 们 的 缴 费 期 限 少 于 城 镇 出 生 的 人 口 。 如 图 7 . 5 所 示, 当移民进程结束 , 我们的模 型 在 技 术 上 也 是 连 续 的 , 平 均 养 老 金 回 落 到 初 始 水 平 。 但主要的问题是该制度 自 身 在 财 务 上 不 可 持 续 , 需 要 提 高 缴 费 率 或 者 提 供 约占 GDP4% 的政府补贴 (见图 7 . 3)。 图7 . 5 中国城镇养老金体系的初始退休金预测 ( 2008—2120年) 资料来源 : 作者根据中国养老金体系数据模拟计算 , 详见本文描述 。 注 :DB 计划 、NDC 账户 、 定额养老金和 DC 计划 的 合 计 数 , 性 别 平 均 。 情 景 假 设 如 下 :1.基 准 情 形 ;2.DB 改革方案 ;3.缴费率 2 . 0% 和定额养老金 2 4% 下的 NDC 养 老 金 ;4.缴 费 率 16% 和 定 额 养 老 金0 . 3% 下的 NDC 养老金 。 详见本文 。 六 、 城镇 DB 型养老金改革方案 这里使用联合国的人口预测 , 到 2050 年人口余命将增长 6 . 3岁 (我们假设 到2060 年预期余命还会增加 1 岁 )。 据此 , 我们假设到 2020 年 , 城镇男性人口 退休年龄将增加 5 年 , 到 2030年 再 增 加 2 年, 女 性 到 2040 年 再 增 加 1 年。 对 于女性 , 我们假设退休年龄增长更快 , 总计 增 长 9 年 , 即 在 基 准 之 上 , 到 2040 年增长 5 年 , 在 DB 型方案中再增加 4 年 。 最终 , 男性的退休年 龄 为 67 岁,女 性的退休年龄为 64 岁 。 上述退休年龄增长 , 加上预期余命的缓慢增加 , 意味着 有必要对养老金体系做出 重 大 变 革 , 这 也 是 被 认 可 和 接 受 的 。 退 休 年 龄 在 模 型 中定义为触发退休金领取的年龄 , 但该退休人员仍可能继续工作而不继续缴费 。 ·247· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 60~69 岁城镇人口的就业 率 在 2008年的初始值为21% 。 随 着 退 休 年 龄 的 增长 , 假设到 2020 年上升到 40% , 到 2060 年逐步增长到 65% , 这些数据也包 含了那些已经有资格领取养 老 金 的 人 。 我 们 并 没 有 预 测 城 镇 老 年 人 口 就 业 率 会 快速增长 , 因为他们也要跟农村大量的剩余劳动力竞争 。 在DB 型养老金改革方案中 , 参保人累积权益是维持不 变 的 , 但 从 2010年 起累积率降低为每 年 1 . 78% 。 这 基 于 以 下 假 设 , 一 个 职 工 已 经 工 作 40年且还 要继续工作 5 年 , 养老金达 到 跟 以 前 一 样 的 替 代 率 水 平 。 在 转 型 过 程 中 , 由 于 累积权益不变 , 工作时间延长将带来权益增加 , 所以实际的替代率水平将变高 。 我们也假设到 2010 年缴 费 率 将 从 28% 减 少 到 20% 。 如 上 ,20% 的 缴 费 对 于目前的养老金体系来说在 财 务 上 不 足 以 支 撑 养 老 金 支 出 , 且 远 远 低 于 因 寿 命 增长带来的养老金支出增 加 。 但 基 于 以 下 两 个 原 因 , 缴 费 水 平 的 降 低 也 是 合 理 的 : 第一 , 目前的职工已经 给 国 家 财 富 的 增 长 做 了 很 大 的 贡 献 ; 第 二 , 缴 费 水 平的降低有助于提高覆盖 率 水 平 , 为 整 个 体 系 带 来 更 多 的 缴 费 收 入 。 假 设 由 于 对养老金体系的信心增加 , 覆盖率到 2020 年将增 长 到 超 过 在 职 劳 动 者 的 90% 。 在该覆盖率水平下 ,90% 的职工每年都进行缴费 。 在这些假设下, 缴 费 率 降 低 到 20% , 制 度 初 始 两 年 会 有 相 当 于 GDP 0 . 4% 的 赤 字 , 但 随 着 覆 盖 率 增 加 带 来 的 额 外 缴 费 收 入 , 制 度 将 再 次 产 生 盈 余,峰值达到 GDP 的 1% , 且 将 持 续 到 2040 年。但 随 着 老 龄 化 进 程 的 继 续,赤字出现,债务激增 (见图7 . . 3和7 4)。由于提升退休年龄带来额外 权益的增加,新退休职工的养老金首次出现增长,然后 又 会 降 低,如 基 准 数据那样 ( . 见图7 5)。 这个改革方案显示 , 假设退休年龄增长且保证养老金领取的初始水平不变 , 对于维持制度的财务平衡来说是远远不够的 。 七 、 农村地区的新计划 当前农村养老金体系的支 出 太 小 , 并 不 值 得 复 制 当 前 数 据 以 做 出 单 独 的 预 测 。 相反地 , 我们为中 国 政 府 2009年8月提出的新养老金计划建立了一个模 型 。 根据赫尔德 ,Hu 和科恩 ( 2010) 年提供 (并解释 ) 的信息 , 新计划将会不 断扩展 , 到 2020 年 , 超过 60 岁的农村人口将全部被覆盖 , 每月支付 55 元的定 额养老金 , 相 当 于 2004年欧盟15个成员国 ( E U-15) 中 25欧元的购买力水 平 , 约为中国农村家庭人均收入的 15% 。 此外 , 个人也可以自愿参加新建立的缴费型养老金计划 。 作为间接的激励 , 需要符合固定养老金资格的人才可以参与 。 参保人至少要缴费 15 年 , 年龄大于 45 岁者还需对缴费 年 限 不 足 的 部 分 进 行 额 外 的 补 偿 性 缴 费 。 如 果 年 龄 大 于 60 ·248· 第七章 中国 : 老龄化经济下的养老金改革 ZHONGGUO:LAOLN I GHU I AJNGI JXI ADEYANGLAOI JNGAG I E 岁的老年人有成年子女参加了该计划 , 这些老人也可以领取定额养老金 。 根据赫尔德 ,Hu 和科恩 ( 2010) 的观 点 , 该 计 划 的 覆 盖 率 预 计 在 2009年 底为 10% ,2012 年为 50% ,2017 年为 80% ,2020 年覆盖率达到 100% 。 作者 引用了对平均家庭收入和工 资 的 估 算 , 替 代 率 大 约 相 当 于 农 村 居 民 家 庭 人 均 收 入的 25% , 这相当于农村平均工资的 15% 。 利用这些数据 , 我们假设基本的定 额养老金是农村工资的 9% , 于 2010 年开始支付给 计 划 覆 盖 的 人 群 , 第 二 部 分 养老金从 2009 年的 0% 开 始 逐 步 增 长 到 2025 年 的 6% (在15 年 之 内)。技术 上 , 我们将两部分合并作为 一 个 定 额 养 老 金 放 在 模 型 之 中 , 并 根 据 关 于 城 镇 — 农村工资比率的假设 , 以城镇工资百分比的形式来表达 。 关于筹资 , 计划允许参保人 自 行 选 择 缴 费 水 平 , 每 年 在 100~500 元 之 间, 我们使用在这个范 围 内 的 一 个 粗 略 的 平 均 数 , 即 工 资 的 3% 。 其 余 的 , 我 们 简 单地记录由中央政府承担 的 缴 费 与 支 出 的 差 额 , 在 东 部 高 收 入 省 份 , 由 中 央 政 府和地方政府同时承担这个责任 。 农村养老金体系是建立在 政 府 支 持 基 础 上 的 , 实 质 的 问 题 是 政 府 需 要 承 担 其赤字 。 到 2050年, 达 到 全 覆 盖 和 目 标 养 老 金 水 平 时, 这 个 赤 字 将 会 增 长 到 GDP 的0 . 5% 。 随着老龄化的继续 , 到2040 年筹资需要超过 GDP 的1% 才能够 达到假设的稳定状态 , 如图 7 . 6 所示 ( G DP 使用的是前述就业率 增 加 方 案 中 的 数据 )。 图7 . 6 中国农村养老金体系的支出 、 缴费和赤字预测 ( 2008—2120年) 资料来源 : 作者根据中国养老金体系数据模拟计算 , 详见本文描述 。 注 :a.赤字等于养老金支出减缴费收入 , 测算不包含利息收入 。 ·249· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 八 、 城镇养老金体系向 NDC 制转型方案 城镇 养 老 金 体 系 DB 型 改 革 方 案 的 主 要 问 题 是 很 清 楚 的,养 老 金 不 能 够 充 分适应人口寿命的增长 。 总 体 上 说 ,DB 型 计 划 能 够 通 过 调 整 以 适 应 长 寿 风 险, 如在一些欧洲 国 家 那 样 , 财 务 可 持 续 性 也 是 可 以 保 证 的 。 但 正 如 上 文 解 释 的 , NDC 制改革最主要的优势在于 , 当退休后名义账户资产转换为养老金时 , 年金 额度的计算纳入了长寿因子 。 因此 ,NDC 计划可以为 DB 计划的参数式改革提供 一个参考 , 或许也会启发更全面的改革建议 。 在中国 , 我们也考察向 NDC 制的转 型 , 因为个人账 户 已 经 成 为 改 革 的 一 部 分 , 并 且 中 国 现 行 养 老 金 制 度 更 类 似 于 NDC, 但这并非是刻意的规划 , 而是实施过程中各种问题导致的一个后果 。 第一种 NDC 方 案 :20% 的 缴 费 率 。 对 于 中 国 的 养 老 金 改 革 计 划 , 我 们 假 设 , 除了提高退休年龄以外 , 从 2010 年以后开始转向 NDC 制 , 年龄在 40 岁及 以下的参保人工资 20% 的 缴 费 全 部 记 录 在 NDC 账 户 内。 承 认 参 保 人 以 前 累 积 的养老金权益 , 从 2010 年开 始 ,40岁以上参保人的累积率降低到1 . 78% , 与 前述方案一致 。 我们现在转向 NDC 制度的一系列具体规则 , 涉及更多细节 , 而不是在文献 中经常提 到 的 无 资 产 积 累 的 基 本 养 老 金 体 系 的 基 本 规 则 (例如参见 Pl a mer 2006,2012;Gronch i andNi stc iò2008)。 在积累阶段 , 就需要制定 NDC 体系的收益率规则 。 将收益率设定为缴费工 资总额增长率 , 需要令人满 意 的 稳 态 结 果 , 在 中 国 的 案 例 中 并 不 合 理 。 为 什 么 在职劳动者不能够享受覆盖 率 扩 大 和 劳 动 力 由 农 村 流 入 城 镇 导 致 参 保 人 增 加 所 带来的利益呢 ? 所以 , 我们将 账 户 收 益 率 设 定 为 社 会 工 资 总 额 的 增 长 率 , 虽 然 模型中其他假设在技术上 也 是 可 行 的 。 注 意 在 最 终 的 稳 定 状 态 下 , 社 会 工 资 总 额与缴费工资总额增长率是相等的 , 因为过渡阶段的问题已经消失了 。 养老金发放的 指 数 化 规 则 也 是 需 要 确 定 的 , 将 其 设 置 为 城 镇 工 资 增 长 率 , 需要注意到这并没有考虑 新 稳 态 下 劳 动 力 不 断 减 少 的 因 素 。 我 们 知 道 , 在 长 时 间的运行中 , 假设条件并不 会 总 是 达 到 完 全 平 衡 , 同 样 原 因 , 这 里 我 们 也 不 想 使用缴费工资总额增长率 。 接下来 , 我们需要指定养老 金 的 计 算 规 则 。 一 个 简 单 的 办 法 就 是 依 据 退 休 时的预期余命划分账户 余 额 。 在 现 实 中 就 是 这 样 做 的 , 因 为 这 样 便 于 理 解 。 还 要决定是使用退休当年的死 亡 率 来 计 算 , 还 是 需 要 一 并 考 虑 退 休 后 死 亡 率 的 预 期变化 。 这里 , 我们使用了 后 者 , 因 为 它 会 更 准 确 一 些 。 另 外 一 个 问 题 就 是 在 决定年金发放额度的时候是否考虑收益率的变化 , 目前我们暂未考虑该因素 。 我们使用了针对不同性别的年金因子 , 意味着在退休时若 NDC 账户余额相 ·250· 第七章 中国 : 老龄化经济下的养老金改革 ZHONGGUO:LAOLN I GHU I AJNGI JXI ADEYANGLAOI JNGAG I E 等 , 男性将比女性获得更多 的 养 老 金 。 若 使 用 不 分 性 别 的 年 金 因 子 , 账 户 余 额 和平均的养老金水平大体相同 。 年金的计算决定了初始 养 老 金 水 平 , 指 数 化 的 依 据 也 需 要 确 定 。 我 们 假 设 养老金的支付依照单位工 资 进 行 指 数 化 , 虽 然 就 业 情 况 的 未 来 变 化 (影响到缴 费基数 ) 也会影响到整个 制 度 的 财 务 平 衡 , 但 在 一 个 成 熟 的 制 度 中 , 以 工 资 为 指数更加准确 。 还有个问题是当参保 人 在 退 休 年 龄 之 前 死 亡 ,NDC 账 户 余 额 将 如 何 处 理? 在现实中是可继承的 。 这里 我 们 排 除 了 这 种 结 果 , 假 设 退 休 前 死 亡 的 参 保 人 的 账户余额仍然留在 NDC 制度中 。 这与普通的 DB 养老金规则相一致 。 遗属养老金与账户余额 的 可 继 承 性 相 关 联 , 这 些 还 包 括 伤 残 保 险 , 但 在 我 们的行为人模型中都没有考 虑 。 在 养 老 金 体 系 中 也 可 以 加 入 粗 略 估 计 的 额 外 责 任 , 但这里我们将其省略了 , 期待在后续分析中能够更恰当地讨论这些问题 。 这些各种各样的问题 , 尽管没有一个详细列表 , 也表明在建立 NDC 制度时 有很多问题需要解决 。 每个问 题 的 答 案 至 少 在 原 则 上 影 响 着 整 个 体 系 的 财 务 可 持续性 。 我们也知道 , 一个国家开始采用 NDC 制度 , 财务上来说一般都是不均 衡的 , 也不会自动达到完美 的 长 期 平 衡 状 态 , 如 上 文 所 提 到 的 , 一 些 额 外 的 调 整是必要的 , 但这并不意味 着 NDC 制 度 的 方 案 就 应 该 被 摒 弃 。NDC 的优势在 于 , 在任何给定的退休年龄 下 , 通 过 降 低 养 老 金 来 应 对 退 休 余 命 的 增 长 , 这 个 基本规则 , 即使没有完全解 决 , 也 大 大 减 轻 了 公 共 养 老 金 制 度 长 期 财 务 可 持 续 性的问题 。 如果雇员可以自由选择停止缴费且开始领取退休金的时间 ,NDC制 则提供了最接近精算公平的养老金额度来鼓励延迟领取 。 由于我们早已经发现这些 规 则 在 长 期 的 运 行 中 会 导 致 替 代 率 明 显 下 降 , 所 以建议增加 4% 的缴费率 , 用于新建一个强 制 性 的 FDC 养老金计划 (也可以解 释为自愿的养老金储蓄 )。 两个计划的结果分别报告 。 在前面的方 案 中 , 由 于 缴 费 率 降 为 20% , 公 共 养 老 金 体 系 最 初 会 产 生 赤 字 , 但随着覆盖率 扩 大 也 会 产 生 盈 余 , 在 2020—2030 年 间, 盈 余 会 达 到 GDP 的 1% 。 在 2040 年 , 总资产会达 到 GDP的16% , 由 于 缴 费 收 入 仍 然 会 超 过 支 出 , 若假定收益率超过经 济 增 长 率 , 那 么 资 产 就 会 无 限 扩 大 。 这 说 明 一 点 , 与 最基本的稳态的 NDC 模型相比 , 资金更充裕的制度结构需要额外的平衡机制或 微调机制 。 在这种情 况 下 , 可 以 采 用 很 多 方 法 将 NDC 制度修订得更加慷慨一 些 , 比如改变某个参数 。 为了说明自由裁量权的规则 , 我们提出这样一个方案 , 在 NDC 制度下 , 除 在相同退休年龄下获得 NDC 养老金之外 , 给城镇退休职工再提供一个额外的定 额养老金 。 我们发现如果 2 . 4% 的定额养老金 从 2010 年 开 始 发 放,制 度 仍 然 是 ·251· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 可持续的 。 到 2050 年, 制 度 总 资 产 达 到 GDP的15% , 并 将 稳 定 在 GDP的 11% 左右 (见图 7 . 4)。这部分额外养老金支出在 2040年达到 GD . P的0 2% , 在稳定状态下将保持在 GDP 的0 . 3% 。 因此 , 我们可以看到 支 出 费 用 流 并 不 是 很高 , 也可以用于其他目的 , 如遗属养老金等 。 当2010 年加入养老金体系的最年轻的男性职工在 2057 年退休时 ,NDC账 户初始养老金 为 缴 费 工 资 的 32% ( . 见图7 7)。 同 时, 假 定 投 资 收 益 率 相 对 于 GDP 增长率不断上升 , 基于 4% 缴费率的 FDC 养老 金 达 到 工 资 的 6% , 在 稳 定 . 图7 7 第一种 NDC 方案下中国城镇职工的初始养老金 ( 2008—2120年) 资料来源 : 作者根据中国养老金体系数据模拟计算 , 详见文章描述 。 注 :1.NDC 初始养老金 ;2.原有 DB 计划和 NDC 初始养老金之和 ;3.( 2 )与 DC计划初始养老金 之和 ;4.全部的初始养老金 , 包括定额养老金 ( 2.4% )。 详见文中描述 。 状态下会达到工资的 8% 。 养 老 金 总 额 降 低 到 约 为 工 资 的 40% 。 这 个 城 镇 养 老 金体系的方案在财务上是稳定的 , 第一支柱 ( N DC 账户加上定额养老金 ) 的支 出将会稳定在 GD . P 的4 3% , 第二支柱为 GDP 的 1% 。 第二种 NDC 方案 :16% 的缴费率 。 在第一种方案中 , 两个支柱的缴费率总 计为 24% 。 这个缴费率或许太高 , 可能影响到养老金制 度 的 遵 缴 率 及 覆 盖 率 提 升的假 设 。 因 此 , 我 们 提 出 了 另 外 一 个 方 案 , 即 NDC 制度的缴费率降低为 16% , 第二支柱的缴费 率 跟 第 一 种 方 案 一 致 , 仍 为 4% 。 结 果 显 示 这 个 方 案 只 . 能提供占工资 0 3% 的定额 养 老 金 。 整 个 体 系 的 资 产 从 最 初 占 GDP 的 5% , 降 低并将稳定在 0 ( . 见图 7 4)。NDC养老金达到工资的25% , 总 养 老 金 加 上 DC 计划养老金后总替代率为工资的 33% (见图 7 . 8)。 ·252· 第七章 中国 : 老龄化经济下的养老金改革 ZHONGGUO:LAOLN I GHU I AJNGI JXI ADEYANGLAOI JNGAG I E . 图7 8 第二种 NDC 方案下中国城镇职工的初始养老金 ( 2008—2120年) 资料来源 : 作者根据中国养老金体系数据模拟计算 , 详见文中描述 。 注 :1.NDC 初始养老金 ;2.原有 DB 计划和 NDC 初始养老金之和 ;3.( 2 )与 DC计划初始养老金 之和 ;4.全部的初始养老金 , 包括定额养老金 ( 0.3% )。 详见文中描述 。 在2057 年第一代经历完整职业生涯的参保人退休时 , 第二支柱养老金的总资 产达到 GDP 的23% 。 预设回报率从 2040 年以前低于 GDP 增长率的水平 , 逐步增 长到高于 GDP 增长率 1 个百分点 , 养老金总资产也朝着稳定状态逐渐增加 。 其他可能的完全平衡的 NDC 方案也会考虑退休年龄逐步增长这一因素 。 这 些方案也可以解释为 , 通过 推 断 个 人 可 以 选 择 的 退 休 年 龄 , 来 获 得 任 何 目 标 替 代率 。 第五节 模拟结果的讨论和评价 在这个部分 , 我们考察对 退 休 年 龄 、 储 蓄 和 其 他 经 济 因 素 的 模 拟 结 果 , 更 细致地观察养老金体系改革转型中产生的问题 。 一 、 提高退休年龄 我们对城镇养老金体系的 模 拟 说 明 , 如 欲 将 公 共 养 老 金 缴 费 率 降 低 到 工 资 的20% , 就有必要提高 覆 盖 率 , 还 要 显 著 提 高 退 休 年 龄 , 到 2030年男性要提 高到 67 岁 , 女性要提高到 63 岁 , 再提高到 64 岁 。 养老金发放规则也要进行调 整 , 保证替代率水平反映退 休 时 的 预 期 余 命 。 否 则 , 整 个 体 系 在 财 务 上 将 不 可 持续 。 ·253· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 我们也注意到在这些假定的政策条件下 , 来自于公共 NDC 体系的养老金待 遇并不充裕 , 如果将缴费率降低到 16% , 待遇会更 少 。 主 要 原 因 就 是 快 速 变 化 的人口结构 , 对此没有简单 的 办 法 来 解 决 。 养 老 金 支 出 较 高 是 因 为 退 休 时 的 预 期余命增加 (即使我们假设退休年龄也显著提高 ),男性约在18 年,女 性 在 23 年左右 。 养老金额度比理论上的最高水平低 1/10 左右 , 这是因为假设的覆盖人 群在职业生涯 10% 的时间内并没有缴费 。 若考虑到可以接受额外缴费 , 将额 外 向 FDC 计 划 的 4% 缴 费 加 入 到 这 两 个 模拟中 , 养老金的增幅可达工资的 6%~8% 。 此 外 , 在 我 们 的 模 拟 中 , 额 外 的 定额养老金还有一定的待遇增长空间 。 何时提高退休年龄实际 上 是 一 个 政 治 问 题 , 但 若 推 迟 太 久 , 或 许 它 自 身 在 政治上就会危及体系的可持续性 。 本质上 , 上面的假设结 论 依 据 的 是 未 来 30~ 40 年的人口预测 , 所以 , 不受远期不确定性的影 响 。 因 此 , 退 休 时 要 获 得 更 多 的养老金 , 需要提高退休年 龄 或 缴 费 率 , 或 同 时 提 高 这 两 个 条 件 。 认 识 到 这 一 点 , 晚一些提高退休年龄或许也可以考虑 。 在提高退休年龄的所有讨 论 中 , 是 否 会 严 重 损 害 年 青 一 代 的 就 业 机 会 这 个 问题也产生了 。 经济学家一 般 不 理 会 这 种 担 忧 , 认 为 这 是 把 工 作 岗 位 看 成 是 固 定数量的一种谬论 。 关于这 点 , 我 们 也 不 想 再 激 起 更 多 的 争 论 , 但 看 看 我 们 模 型中关于就业人数的 数 据 是 很 有 趣 的 , 如 图 7 . 9 所 示 。 它清楚地表明 , 对城镇 图7 . 9 中国在不同情境下的就业数量 ( 2008—2120 年 )(百万人 ) 资料来源 : 作者根据中国养老金体系数据模拟计算 , 详见文章描述 。 注 :1.不含移民的城镇就业数量 ;2.城镇就业数量的基准 (含移民 );3.提高退 休 年 龄 下 的 城 镇 就 业量 ;4.总就业数量基准 ;5.提高退休年龄下总的就业数量 (城镇区域 )。 ·254· 第七章 中国 : 老龄化经济下的养老金改革 ZHONGGUO:LAOLN I GHU I AJNGI JXI ADEYANGLAOI JNGAG I E 劳动力供给而言 , 从农村到城镇的人口流动远比提升退休年龄更加重要 。 例如 , 未来 20 年 , 与城镇职 工 缴 费 相 比 , 外 来 工 的 缴 费 要 多 出 50% , 随 后 还 会 产 生 绝对数量和相对数量的增长 。 到 2030 年 , 因提高退休年龄对养老金产生的影响 . 也不过是提高 6 7% , 全部影 响 也 不 会 超 过 16% 。 关 于 全 国 就 业 的 数 据 , 由 提 高退休年龄所带来的增长实 际 上 与 低 生 育 率 的 滞 后 效 应 所 带 来 的 劳 动 人 口 下 降 相一致 。 所以 , 在中国的动态 劳 动 力 市 场 中 , 提 高 退 休 年 龄 不 会 给 全 局 带 来 严 重的问题 。 但这并不是说 没 有 问 题 , 例 如 , 老 年 劳 动 者 的 健 康 状 况 、 培 训 和 工 资的确定等 。 二 、 对储蓄的影响 在目前的研究模型中并没 有 包 含 养 老 金 改 革 对 储 蓄 、 经 济 增 长 率 和 对 中 国 经济外部平衡的影响 。 在这 里 , 这 个 问 题 或 许 仍 然 与 欧 洲 福 利 国 家 和 美 国 的 情 况相反 , 传统观点认为公共 养 老 金 会 导 致 总 储 蓄 率 降 低 , 未 来 养 老 金 储 蓄 会 增 加 。 而中国的情况却相反 , 中国居民储蓄率太高 , 甚至导致全球失衡 。 在两套 NDC 制度方案中 , 传统的国民经济核算方式下 , 养老金体系对政府 储蓄的贡献最初是负数 , 到 2020 年代会增长 到 GDP的0 . 5% ~1% 。 如 果 不 进 行改革 , 整个制度应该也会产生 盈 余 , 按 照 基 准 计 算 ,2010—2020年期间盈余 为GD . P的0 4% 。 但 这 个 盈 余 是 建 立 在 28% 的 缴 费 率 基 础 之 上 的 。 而 在 NDC 改革方案下 , 缴 费 率 仅 为 20% , 且 盈 余 是 由 覆 盖 率 扩 大 而 产 生 的 , 这 意 味 着 NDC 改革将引导养老金体系朝着经济和政治上长期稳定的方向前进 。 第二支柱 的养老金不太大 , 仍处 于 积 累 阶 段 , 但 4% 的 缴 费 率 在 几 十 年 后 也 会 使 国 民 储 蓄增加 GDP 的0 . 5% 。 这里应该强调 , 评价养老金 改 革 对 总 储 蓄 的 影 响 (借此给经济带来的其他 影响 ), 应该与政府的财政总体情况相联系 , 也就是与政府的实物及金融资产和 负债相联系 。 我们能够也应 该 将 它 们 联 系 起 来 , 例 如 , 在 分 析 弥 补 个 人 账 户 空 账这个改革选项时 , 或者在 任 何 情 况 下 将 其 作 为 一 个 可 能 的 因 素 。 如 果 政 府 通 过增加额外缴费 , 或利用其 他 税 收 来 弥 补 空 账 , 目 前 这 一 代 人 就 承 担 了 双 重 的 负担 。 如果这不公平也不 可 行 的 话 , 那 政 府 通 过 发 债 (或者变卖资 产) 来 弥 补 空账的方式在责任分担和资 金 积 累 上 大 致 就 是 公 平 的 。 这 就 是 费 尔 德 · 斯 坦 和 利伯曼 ( 2008) 提倡的财政 负 债 策 略 。 如 果 在 整 个 养 老 金 体 系 都 如 此 实 行 , 会 导致公共债务增长到 GDP 的100% 或国有资产被耗尽 , 这只是 对 国 家 的 重 大 显 性影响 。 这种回填 — 融资策略是 否 具 有 合 意 性 , 需 要 首 先 对 金 融 机 构 和 其 他 有 关机构承受这种结构性巨变的能力进行充分的分析 , 在此基础上进行评价 。 整体来 看 ,Feng,He和 佐 藤 ( 2009) 提 到 的 一 个 实 证 分 析 结 果 , 就 是 在 ·255· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 20 世纪 90 年代养老金改革中 , 退休金水平的降低实际上 导 致 了 家 庭 储 蓄 增 加 。 因此 , 正如我们在 NDC 方案中已经阐明的那样 , 作为维持养老金制度可持续性 的必要手段 , 退休金水平的 进 一 步 降 低 或 许 会 增 加 私 人 储 蓄 。 如 果 人 们 了 解 到 即使退休年龄提高 , 但退休 后 的 生 存 时 间 也 会 很 长 , 或 许 有 助 于 促 进 私 人 储 蓄 上升 。 作为对这一结论的警告 , 我 们 需 要 注 意 到 , 降 低 养 老 金 水 平 本 身 并 不 必 然 决定老年人的储蓄 。 这 可 能 会 因 为 对 未 来 养 老 金 缺 乏 信 心 而 提 高 当 前 的 储 蓄 。 如果对未来养老金信心增 强 , 即 使 养 老 金 水 平 低 于 当 前 不 确 定 的 水 平 , 也 可 能 会导致储蓄的减少 。 现在判 断 这 个 事 情 为 时 太 早 , 这 些 复 杂 的 问 题 应 当 仔 细 考 虑宏观问题的影响再进行评估 。 三、 FDC 制与 NDC 制的优缺点比较 按照我们的假设 ,DC 制 4% 的 缴 费 率 可 以 使 替 代 率 提 高 6~8 个 百 分 点 , 累积资产约占 GDP 的25% 。 在 我 们 的 直 接 设 置 下 , 简 单 地 将 上 述 数 据 乘 以 2, 就得到 8% 缴费率下的结果 , 这也是 1997 年世界银行建 议 的 和 目 前 政 策 执 行 的 缴费率 。 一 个 有 意 思 的 结 果 就 是 1997 年 的 预 测, 费 尔 德 · 斯 坦 和 利 伯 曼 ( 2008) 也重复多次 , 完全积累制下 8% 的缴费率可以产生 35% 的替代率 , 在我 们的模型中 , 这个假设还需要资产回报率超过 GDP 增长率3 个百分点 。 在1997 年时 , 没有人知道 未 来 的 情 况 , 但 回 头 来 看 ,1997—2009年间 GDP 平均增长 率为 9 . 7% 。 中国资本市 场 发 生 什 么 样 的 结 构 性 变 化 , 才 能 够 假 设 完 全 积 累 制 的养老金资产回报 率 达 到 13% ? 在 多 大 程 度 上 可 以 实 现 呢 ? 世 界 银 行 1997年 设计的 8% 的缴费率 在 现 实 中 似 乎 不 会 再 现 了 。 我 们 不 得 不 重 申 , 中 国 政 府 在 1997 年制定的更高缴费率并没有产生一个运转良好的养 老 金 体 系 , 企 业 对 养 老 金制度的遵缴率和制度覆盖率仍然很低 。 在我们的方案中,我们谨慎地假设未来的资产回报率实际上到2040年仍 低于 GDP增长率。按照工资8 个 百 分 点 的 缴 费 率 向 DC 计划缴费,产生的替 代率 还 不 到 上 文 所 述 35% 的 替 代 率 的 一 半 。 这 就 让 我 们 将 注 意 力 转 向 了 所 有 养老金方案的重要驱动因素上。在中国未来 几 十 年 甚 至 更 长 时 间 内 经 济 相 对 高 速 增 长 的 假 设 条件下 , 我们很难看到用于养 老 金 储 蓄 的 金 融 工 具 的 投 资 回 报 率会大幅超过 GDP 增长率 。 我们也可以反驳说 , 随着资本市场的不断开放以及 人民币升值预期加强 , 经济 也 有 下 跌 风 险 , 但 由 于 市 场 因 素 , 中 国 的 利 率 或 许 长时间保持在相对较低水平 , 甚 至 政 府 可 能 采 取 行 政 手 段 保 持 这 种 低 利 率 的 政 策。 如果这是合理的 , 在未来几十年中 , 与建立 NDC 制的优势相比 , 主张恢复 ·256· 第七章 中国 : 老龄化经济下的养老金改革 ZHONGGUO:LAOLN I GHU I AJNGI JXI ADEYANGLAOI JNGAG I E 并且扩大 FDC 制度的这些 观 点 就 显 得 黯 然 失 色 。 在 NDC 制 度 下,由 政 府 决 定 回报率 , 自然的选择就是工 资 增 长 率 , 没 有 相 对 安 全 的 资 产 可 以 轻 松 跑 赢 中 国 经济增长率 。 所以 , 增加 给 定 的 缴 费 率 , 在 NDC 制度下比 FDC 制 度 下, 预 期 增加的养老金会更多 。 诚然 , 建立 NDC 制且不进行大规模的养老金储备 , 意味 着未来几代人将承担隐 性 养 老 金 负 债 。 但 正 如 上 文 所 述 , 这 也 是 公 平 的 , 因 为 当前一代劳动者已经为国民财富做了贡献 。 四 、 将现有账户转入 NDC 在现有制度下 , 公 共 养 老 金 和 个 人 账 户 相 互 分 离 , 且 各 省 之 间 也 不 统 一 , 我们没有办法去搜集制度的最初细节和将现有账户转入 NDC 账户时会遇到的实 际问题 。 广义上 , 现有个人账 户 表 示 为 累 积 养 老 金 权 益 的 资 本 价 值 , 并 没 有 考 虑到其背后的金融资产总量 , 在特定的地区 , 可以将其转移到 NDC 账户内并提 供相当于工资增长率的保证收益率 。 只要保证的最低收益率高于 (相对安全的 ) 资产的投资收益率 , 在参保人眼里 , 该制度就如 NDC 制一样运行 。 对于那些不 以账户余额表示的累积权 益 , 如 与 社 会 平 均 工 资 相 关 联 的 基 本 养 老 金 , 也 可 以 转入 NDC 账户的余额 中 , 保 持 为 单 独 的 账 户 , 如 果 有 实 际 理 由 需 要 这 样 做 的 话。 这样来看 , 从现行碎片化的养老金体系转向 NDC 制度并不是全然跃进了未 知 , 而是明确各种问题 (尤 其 是 如 何 确 定 那 些 累 积 权 益) 并 将 它 们 与 客 观 观 察 到的经济变量联系起来的过程 。 累积权益的说明在任何改革方案中都是需要的 。 以账户余额的方式 (而不 是 以 工 资 的 一 定 比 例 ) 表 示 养 老 金 权 益 , 且 将 指 数 化 规则替换为按工资指数计算 的 回 报 率 , 不 应 被 看 作 以 全 新 的 东 西 来 替 代 旧 的 体 系 。 相反 , 对于雇员来说 ,NDC 制度是更易于理解的养老金合同 。 对养老金管 理机构来说 ,NDC 也是履行其自身角色和承诺的一个有效办法 。 综上 , 我们简单地设定在改革时年龄在 40 岁以上的人仍然适用旧的养老金 制度 。 但也可以考虑设定更高或者更低的年龄界限来将参保人转移到新制度中 , 问题仅仅是他们的累积权益以何种方式来表示 。 五 、 资产的管理 建立 NDC 制度后 , 第二个主要问题就是制度所持有资产的管理 , 包括全国 社保基金在 内 , 目 前 占 GDP 的 5% , 在 第 一 套 模 拟 方 案 中 会 增 加 到 GDP的 25% 。 在 NDC 制下 , 资 产 管 理 跟 养 老 金 管 理 是 分 开 的 。 与 做 实 空 账 、 建 立 FDC 制相比 , 这个特点或许是 NDC 制的一个优点 。 评价填补空账的策 略 , 可 以 分 为 两 种 选 择 : ( a ) 进 行 一 次 性 的 资 产 转 移, ·257· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H ( b ) 逐步转向 FDC, 承 诺 对 个 人 账 户 的 新 增 缴 费 将 不 再 用 于 当 期 养 老 金 支 出 , 但政府需要对这些支出提供 额 外 的 财 政 支 持 。 第 一 种 选 择 需 要 政 府 将 大 量 资 产 转移到个人账户中 (由省 级 或 地 方 养 老 金 管 理 机 构 来 管 理 )。对 于 空 账 的 估 算, 在政治上和经济上都将是 一 个 复 杂 的 工 作 。 相 比 之 下 , 欧 盟 国 家 政 府 对 养 老 金 隐性负债的评估也只是刚刚 开 始 , 在 修 订 后 的 国 家 会 计 准 则 下 这 些 评 估 对 补 充 账户很有必要 。 这项 工 作 将 会 耗 费 数 年 时 间 ( E CB2010)。空账资产的测算对 中国来说更加困难 , 因为养 老 金 权 益 并 没 有 完 整 地 明 确 过 , 与 拥 有 成 熟 金 融 市 场 (虽然时有动荡 ) 的成熟 福 利 国 家 相 比 , 在 计 算 中 使 用 的 收 益 率 也 更 加 有 争 议 。 这种评估或许是不可行 也 不 实 际 的 , 这 可 能 在 一 些 年 间 导 致 对 不 同 人 群 的 工作 (包括各部委 ) 产生干扰 , 因此可能不会被认真考虑 。 第二个选择也未必不可行 , 这 也 是 辽 宁 和 其 他 省 份 正 在 进 行 的 试 点 计 划 的 一部分 。 这需要政府在几十年 内 给 予 补 贴 , 其 中 一 部 分 是 现 在 占 GD . P0 5% 的 政府转移支付 。 这还需要通 过 明 确 投 资 原 则 和 实 践 、 引 入 更 多 竞 争 以 及 加 强 监 督等方式来改善代表参保人进行的资产管理 。 NDC 方案避免了上述很多要 求 , 因 为 NDC 账户仅仅是用于记录和确定养 老金权益的 , 真实的资产管 理 可 以 委 托 给 一 个 中 央 机 构 。 账 户 的 目 的 是 为 了 在 不同代人之间均摊养老金负担 , 并不直接影响个人账户和养老金额度 。 另外 , 我们的两套 NDC 养老金方案显示 , 该养老金体系未必需要政府进行 资产转移或者长期的财 政 补 贴 。 关 键 的 问 题 在 于 , 在 确 定 累 积 权 益 时 , 假 设 的 覆盖率扩大有助于分担缴费率降低的损失 (见SeeHol z mannandJ o us ten2012, 作者认为以此方式支付历史遗留成本 , 尤其适合于覆盖率低的发展中国家 )。避 免政府支付长期补贴可以被 看 作 一 个 优 势 , 因 为 这 强 调 了 个 人 缴 费 和 养 老 金 的 关系 , 并且传递了一个信息 : 要 获 得 较 高 的 养 老 金 , 需 要 增 加 缴 费 或 提 高 退 休 年龄 。 如果政府希望通过资产转 移 或 者 长 期 补 贴 在 财 政 方 面 支 持 养 老 金 体 系 (比 如说 , 被将国企私有化的收入 转 移 给 广 大 民 众 以 促 进 私 人 消 费 的 这 种 政 府 意 愿 所引导 ), 那么用资产填补个人空账将不是唯一的选择 。 这也可以在部分积累制 且实行资产集中管理的 NDC 养老金体系下来实现 。 政府长期补贴的另外一个相 关用途或许是建立一个基 本 的 社 会 养 老 金 体 系 , 根 据 我 们 的 模 拟 结 果 , 财 务 可 持续的收入关联计划的养老金水平似乎是相对较低的 。 六 、 农村的养老金体系 我们为农村养老金体系设计的方案是模拟中国政府在 2009 年 8 月公布的方 案 , 该方案试图到 2020 年实现全覆盖目标 。 定额养老金加上缴费率为农村工资 ·258· 第七章 中国 : 老龄化经济下的养老金改革 ZHONGGUO:LAOLN I GHU I AJNGI JXI ADEYANGLAOI JNGAG I E 3% 的个人账户计划 , 能 够 提 供 仅 为 工 资 15% 的 养 老 金 。 如 果 农 村 养 老 金 的 筹 资来自于中央政府预算 , 且一部分来自于高收入的省份 , 筹资成本在 2020 年代 早期将达到 GD . P 的0 5% , 到 2050 年将增加至 GDP 的1 . 2% 。 进一步提高农村养老金有 着 社 会 和 政 治 的 原 因 。 建 立 政 府 公 布 的 全 覆 盖 的 新型养老金体系 , 也要求设立必要的行政机构 , 为将来可能发生的变化做准备 。 我们的模型也可用于 NDC和FDC 账户的其他组合方案 , 并可能跟城镇养老 金 制度融合 。 七 、 全面的改善 缴费率从目前工资的 28% 降低 , 会提升制度 遵 缴 率 和 覆 盖 率 , 我 们 的 结 果 正是基于这个假设而得到的 。 对 养 老 金 制 度 的 其 他 方 面 改 革 和 改 进 或 许 有 助 于 达到这个目标 , 这些改进也 是 达 到 这 个 目 标 所 需 要 的 。 其 中 一 个 任 务 就 是 处 理 养老金权益的便携性 , 这被 目 前 碎 片 化 的 制 度 所 限 制 。 还 有 一 个 需 要 改 进 的 情 况是至少 15 年的缴费才能获得养老金领取资格 , 否则只能一次性支付 。 在各省 之间设置足够相似的养 老 金 规 则 , 可 以 提 升 便 携 性 , 降 低 归 属 规 则 的 约 束 。 所 有这些措施 , 再加上财务的 可 持 续 性 , 有 助 于 提 升 人 们 对 养 老 金 制 度 的 信 心 和 遵缴率 , 从而提升覆盖率 ① 。 关于公 共 养 老 金 体 系 的 总 体 规 模 , 在 第 一 种 NDC 方案下 (即第一支柱 20% 的缴费率 ),到2060 年城镇养老金体系的 总 支 出 为 GDP的4 . 4% , 农 村 养 老金支出为 GDP 的1 . 3% ② 。 公务员和事业单位的养老金支出目前约占 GDP的 1% , 这一比例将来会明显增加 。 在可预见的老龄化进程后 , 所有支出合计约占 GDP 的 7% 。 相比较之下 , 欧盟 15国目前的公共养老金体系总支出占 GDP的 10% , 到 2060年 预 计 增 加 到 GDP的13% ( E PC-DGECFIN2009)。 在 美 国, 相关数据约为上述数值的一半 。 假设中国的人均 GDP 是欧盟15 国目前的20% , 且低收入国家养老金缴费和 税 收 的 征 集 更 加 困 难 , 我 们 为 中 国 设 计 的 方 案 更 接 近能够可靠管理的规模 。 如何评估那些并不富裕的 老 年 人 的 收 入 保 障 是 否 充 足 , 这 个 问 题 在 我 们 的 模型中并未提及 , 我们只是 按 性 别 、 城 乡 区 属 和 平 均 缴 费 历 史 设 定 了 各 个 群 组 的代表 。 解决这个问题需要废除当前这个规则 : 即参与者只需要 15 年相对较短 的缴费年数就可以获得社会平均工资 20% 的基本养 老 金 。 在 中 国 , 如 在 世 界 其 ① 提升覆盖率也有助于拉平国有企业和私营 部 门 的 劳 动 力 成 本 。 前 者 目 前 的 覆 盖 率 是 90% , 后 者 低于 50% 。 ② 养老金隐性债务 (农村和城镇方案 ) 会从 目 前 GDP的300% (以我们的模型基准来计算) 降 低 到2060 年的 160% 。 ·259· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 他地方一样 , 公共养老金制 度 的 目 的 之 一 就 是 消 除 老 年 贫 困 , 基 本 的 定 额 养 老 金是制度中不可缺少的一 部 分 。 如 目 前 的 情 况 , 若 每 个 人 都 能 得 到 定 额 养 老 金 (其筹资来自于养老金缴费 , 从 NDC 制度的缴费中扣除 ), 与严格的收入关联制 度 (如NDC 制 ) 相比 , 个人缴费与养老金收入之间的关联就会变弱 。 这将影响 制度遵缴率 , 可能会引起逃费和低覆盖 。 此外 , 为每个人提供基 本 的 定 额 养 老 金 , 成 本 总 是 很 高 的 。 例 如 , 从 模 型 中我们可以计算 出 , 若 所 有 城 镇 退 休 职 工 都 增 加 社 会 平 均 工 资 10% 的 养 老 金 (即便在更高的退休年龄假设下 ), 需要的成本在2040 年为 GDP 的1 . 3% ,2060 年为 2 . 0% 。 如何以合理成本提供足 够 的 养 老 金 , 这 个 问 题 并 没 有 通 行 的 解 决 方 案 , 但 政府必须面对各种相互冲 突 目 标 之 间 的 权 衡 , 寻 求 折 中 方 案 。 一 个 办 法 是 基 于 养老金调查的基本收入扶 持 , 就 是 说 , 使 得 基 本 收 入 补 贴 与 收 入 关 联 养 老 金 负 相关 , 当收入关联养 老 金 达 到 一 个 给 定 水 平 时 , 基 本 收 入 补 贴 降 低 为 0。 这 个 办法的缺点是 , 对于那些面 临 部 分 收 入 削 减 的 人 , 收 入 关 联 养 老 金 的 隐 性 税 是 很高的 ; 优点是 , 对于那些收 入 水 平 超 过 享 受 基 本 养 老 金 条 件 的 那 些 人 , 他 们 的缴费和养老金收入之间的关联性更强 。 将基本养老金和收入关联 养 老 金 结 合 在 一 起 , 对 中 国 的 养 老 金 制 度 来 说 并 不是全新的事物 , 这是自 20 世纪 90 年代起养老金改革的一个核心特征 。 此外 , 根据收入调查结果而确定的发放给老年人的现金转移计划 , 俗称 “低保 ”, 目前 占GDP 的0 . 2% 。 如果定额养老金用工资税以外的其他来 源 筹 资 , 那 么 收 入 关 联养老金体系的运行也会 获 得 广 泛 赞 同 。 在 中 国 , 国 有 企 业 的 收 益 构 成 一 个 可 能的筹资来源 , 其他选项或 许 来 自 不 同 来 源 的 税 收 (各 种 收 入 税、 消 费 税 和 其 他 ) 和各级政府 (Hus sai nandS tern2008)。 八 、 医疗保健支出 在中国 , 公共医疗保健支出 跟 养 老 金 一 样 也 是 一 个 大 问 题 , 在 其 他 国 家 亦 如此 。2008 年 , 城镇人口的医疗保险支出 占 GDP的0 . 7% , 基 金 储 备 约 为 1 . 5 年的支出 。 最近 , 农 村 人 口 和 城 镇 未 就 业 居 民 的 医 疗 保 障 体 系 也 建 立 了 起 来 。 虽然其支出水平最初低于养 老 金 支 出 , 但 因 为 受 诸 多 难 以 管 理 和 预 测 的 因 素 影 响 (例如 , 医疗技术的变化 , 公 共 部 门 和 私 人 部 门 的 加 入 , 个 体 风 险 和 不 确 定 性 、 总体保障水 平 等 ), 这 种 支 出 也 在 不 断 增 长。 这 对 公 共 财 政 的 影 响 是 显 著 的 。 用跟养老金同样的简单 模 拟 , 有 助 于 粗 略 地 估 计 规 模 和 讨 论 代 际 成 本 和 收 益分担 。 公共卫生保健计划对劳动 力 的 数 量 、 质 量 及 对 经 济 的 影 响 整 体 上 是 非 常 巨 ·260· 第七章 中国 : 老龄化经济下的养老金改革 ZHONGGUO:LAOLN I GHU I AJNGI JXI ADEYANGLAOI JNGAG I E 大的 , 也与对养老金制度改 革 的 接 受 度 相 关 联 , 因 为 健 康 的 人 群 可 能 会 接 受 更 高的退休年龄 。 九 、 教育 教育方面的公共支出也 受 人 口 统 计 变 量 的 影 响 , 不 仅 仅 是 生 育 率 。 尤 其 是 在中国 , 评价包括养老金缴费在内的代际责任分担 , 不仅需要考虑儿童的数量 , 也要考虑家长的教育支出 。 这 笔 费 用 是 对 年 轻 一 代 的 人 力 资 本 投 资 , 以 提 高 他 们支付未来父母的养老金的能力 。 私人和集体的教育投资都应该考虑 。 我们前面指出 , 当前的老年 养 老 金 领 取 者 和 在 职 劳 动 者 付 出 的 努 力 使 得 养 老金改革有理由不要求大量 的 资 金 储 备 , 因 为 预 筹 积 累 早 已 在 过 去 通 过 其 他 的 各种形式完成 。 目前年轻人 的 教 育 水 平 是 由 当 前 一 代 劳 动 者 筹 资 和 支 持 的 , 这 也可以看作另外一个合理 的 理 由 。 虽 然 还 有 其 他 相 关 的 考 虑 因 素 , 但 基 本 原 则 是相对清楚的 。 第六节 结 论 中国的养老金 体 系 面 临 着 双 重 挑 战 : 当 前 的 体 系 只 覆 盖 了 一 小 部 分 人 口 , 且人口老龄 化 速 度 快 于 世 界 其 他 任 何 地 方 。 中 国 65岁及以上年龄的人口占 15~64 岁人口的比例现在为 11% , 到 2050 年预期将增长到 38% 。 目前 , 中国城镇职工多支柱养老金体系呈碎片化 , 并没有如预期那样运行 , 制度遵缴率比 较 低 。20世纪90年代初建立的养老金体系本想通过设立个人 FDC 账户来满足基本养老金待遇 (社会平均工资的 20% ) 支出 , 但实际却是空 账运行 , 因为缴费被用于支付给当期的养老金领取者 。 至于构成劳动者主力的农 村 籍 雇 员 , 养 老 金 体 系 只 覆 盖 其 中 非 常 小 的 一 部 分人 , 且金额非常低 。 中国政府也明确承认扩大 覆 盖 率 是 一 个 挑 战 , 且 在 2009 年 8 月发布的政府计划中也已经表明 。 城镇和农村的社会保障制 度 之 间 有 很 多 联 系 , 尤 其 是 来 自 农 村 的 移 民 在 城 镇中工作 , 通过改变户籍制 度 等 政 策 也 可 以 增 加 覆 盖 率 。 但 这 个 过 程 将 会 是 逐 步的 , 因而在分析时还建议 保 持 城 镇 和 农 村 养 老 金 制 度 的 分 离 , 正 如 我 们 在 本 章所指出的 , 但考察模拟方案时 , 他们可能会逐步统一 。 一 、 城镇的养老金体系 国内外专家 都 为 中 国 提 出 了 多 种 不 同 的 养 老 金 改 革 方 案 , 并 且 普 遍 认 为 28% 的缴费率是提高覆盖率 的 障 碍 , 伴 随 老 龄 化 的 进 程 , 当 前 的 缴 费 水 平 甚 至 ·261· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 不足以支付当期的养老金 。 解 决 高 缴 费 率 和 低 覆 盖 率 的 两 难 问 题 并 不 容 易 。 我 们的假设是基于以下观点 , 即 如 果 不 大 幅 降 低 缴 费 率 并 把 待 遇 水 平 下 调 至 足 以 应对人口迅速老龄化的水平 , 覆盖率就不能实现大幅扩张 。 一个选择方案就是 , 通过发 行 政 府 债 券 来 支 付 已 累 积 的 养 老 金 权 益 , 并 建 立真正的即刻生效的完全积 累 制 养 老 金 体 系 , 但 金 融 市 场 和 机 构 是 否 有 能 力 吸 纳这笔巨额债务还是个问题 。 此外 ,FDC 计划 的 资 产 回 报 率 平 均 水 平 很 可 能 会 低于工资增长率 。 传统观点 认 为 , 完 全 积 累 制 的 回 报 率 要 高 于 现 收 现 付 制 , 但 它对中国来说并不适用 。 在本章 , 我们已经指出 , 目前 年 龄 较 高 的 在 职 劳 动 者 和 退 休 人 员 已 经 为 国 家财富做了重大贡献 , 他们 获 得 超 过 其 缴 费 水 平 的 退 休 金 也 是 合 理 的 。 依 照 这 个原则 , 承认目前体系实际 上 是 现 收 现 付 制 度 , 也 会 有 另 外 一 种 选 择 方 案 , 即 改革的目标并不是积累大 量 的 储 备 , 重 要 的 是 设 计 一 套 新 规 则 , 尽 早 考 虑 预 期 寿命增长 , 这主要是指退休年龄应该大幅提升 。 这些原则都可以在 NDC 制度下实现 , 根据众多专家的说法 , 这也是中国最 有前途的选择 , 或者至少可以为全面改革提供有益的指导 。NDC 制度的主要优 势是养老金不暴露于金融 市 场 风 险 之 中 。NDC 制 度 并 不 需 要 大 量 的 资 金 储 备, 在中国的案例中这也是一个优势 , 因为中国的储蓄率非常高 , 并可能已经过度 。 NDC 制度下养老金依据退休年龄和预期余命来调整 , 财务的可持续性因而会自 动调节 。 在NDC 模型的讨 论 中 , 除 基 本 原 则 之 外 , 很 多 方 面 仍 有 可 以 选 择 的 范 围 (指数化规则 、 生命表等 )。 任何情况下 , 在向 NDC 转型的第一个阶段 ( 20~30 年 ) 中 , 也总是需要量身定制的规则 。 我们利用中国养老金体系的模拟模型提出了几种 NDC 改革的方案 。 参保人 以前累积的养老金权益 全 都 保 留 。 而 且 , 与 当 时 转 向 完 全 积 累 制 体 系 一 样 , 隐 性养老金负债并没有显性化 为 政 府 负 债 , 当 前 工 作 的 一 代 也 不 需 要 承 担 双 重 负 担 。 相反 , 在不完全积累 (或 者 部 分 积 累) 的 公 共 养 老 金 体 系 中, 当 前 和 未 来 的几代人需要共担责任 。 鉴于预期余命不断增加 , 我 们 假 设 退 休 年 龄 将 逐 步 且 显 著 提 高 , 男 性 提 高 到67 岁 , 女性提高到 64 岁 。 在第一个方案中 ,NDC 缴费率是工资的 20% , 第 二个方案是 16% 。 我们也假设了一个适度的 FDC 型计划 , 缴费率为 4% 。 依据这些假设 , 由于覆盖 率 的 提 高 , 在 两 种 缴 费 率 选 择 下 , 养 老 金 体 系 积 累的储备都将无限量 。 因 此 , 在 NDC和FDC 两 个 部 分 以 外,还 可 以 支 付 额 外 的 (很小 ) 定额养老金 。 在 20% 的缴费率下 , 包含三个 部 分 的 退 休 金 总 额 降 低 到缴费工资的 40% ; 在 16% 的缴费率下则降低到 30% 多一点 。 ·262· 第七章 中国 : 老龄化经济下的养老金改革 ZHONGGUO:LAOLN I GHU I AJNGI JXI ADEYANGLAOI JNGAG I E 因此 , 不幸 的 结 论 是 预 期 养 老 金 将 可 能 不 足 。 这 一 结 果 主 要 来 自 于 未 来 30~40 年的人口预测 , 不受遥远未来的变化所影 响 。 更 高 的 退 休 金 收 入 需 要 更 高的养老金缴费或者更高 的 退 休 年 龄 , 接 受 这 个 选 择 并 不 容 易 。 高 额 的 养 老 金 支出主要源于 对 退 休 余 命 的 高 预 期 (在 我 们 的 模 型 中, 男 性 退 休 余 命 约 为 18 年 , 女性约为 23 年), 尽管 我 们 假 设 退 休 年 龄 有 显 著 的 提 高 。 其 含 义 是 , 应 该 考虑设定比我们模型中假设的更高的退休年龄 。 二 、 农村养老金体系 2009 年 8 月 , 中国政府 出 台 了 一 个 新 方 案 , 要 求 到 2020年农村老年人养 老金达到全覆盖 。 定额 养 老 金 加 上 农 村 工 资 3% 缴 费 的 个 人 账 户 部 分 , 会 产 生 约为农村工资 15% 的养老金 。 根据我们的方案 , 差额部 分 如 果 用 中 央 政 府 和 部 分高收入省份的预算来 补 贴 , 在 2020 年 代 初, 成 本 占 GDP的0 . 5% , 到 2050 年将会增加至 1 . 2% 。 进 一 步 增 加 农 村 养 老 金 也 有 着 社 会 和 政 治 原 因 。 但 即 便 是仅占 GDP0 . 5%~1 . 2% 的连续支出 , 也不能持续通过发行债券来融资 。 支出 和缴费之间的差额应以有序 的 方 式 通 过 政 府 其 他 收 入 来 源 融 资 , 否 则 制 度 的 信 誉将会受到损害 。 三 、 实施问题 在我们的模型中 , 我们无法 得 到 全 部 的 官 方 原 始 数 据 和 在 中 国 养 老 金 体 系 改革中遇到的实际问题 , 但我们的 NDC 改革仍然提供了一些指导 。 一个问题就 是如何将现在仅有一部分实际资产的个人账户转移到新的 NDC 下 。 一个办法就 是在特定的地区 , 政府承诺 支 付 不 低 于 平 均 工 资 增 长 率 的 回 报 率 。 只 要 保 证 的 最低收益率高于 (相对 安 全 的 ) 资 产 的 收 益 率 , 在 参 保 人 的 眼 里 , 该 制 度 就 如 NDC 一样运行 。 这些养老金资产目前 占 GDP 的 5% , 在 NDC 方案下还将继续 增长 , 资产管理可以和养老 金 管 理 分 开 。 同 样 地 , 政 府 其 他 部 门 的 资 产 转 移 到 养老金体系中 , 可以当作一 个 单 独 的 问 题 来 解 决 , 与 养 老 金 权 益 的 界 定 没 有 直 接关系 。 将已确定的养老金权益转 移 到 NDC 账 户 内, 且 开 始 采 用 新 的 指 数 化 规 则, 对于中国的养老金体系来 说 并 非 是 跳 进 未 知 。 相 反 的 , 或 许 是 一 种 有 效 且 被 期 盼已久的规则明确化 , 并且 向 更 加 统 一 的 全 国 性 养 老 金 体 系 迈 进 。 这 可 以 增 加 养老金的便携性 , 进而提高劳动力市场的运转能力 , 包括从农村到城镇的迁移 , 也将促进农民工及其家庭融 入 全 国 性 的 养 老 金 制 度 。 全 国 养 老 金 制 度 的 统 一 也 可以逐渐扩展到政府官员和 公 务 员 的 退 休 金 。 所 有 这 些 都 有 助 于 提 高 劳 动 力 市 场的正常运作能力 , 同时兼顾经济效率和社会公平 。 ·263· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 在城镇的 NDC 方案和为农村人口描述的新方案中 , 公共养老金水平也是相 对适度的 。 两个额外的计划 也 是 需 要 的 : 一 是 由 政 府 预 算 筹 资 的 老 年 人 基 本 收 入支持计划 , 二是由各种金 融 机 构 管 理 的 额 外 的 个 人 养 老 金 储 蓄 计 划 。 基 本 养 老金的筹资需求将要求从政 府 基 金 分 一 杯 羹 来 填 补 现 行 制 度 的 个 人 空 账 。 而 在 NDC 制度下 , 覆盖率逐步提高 , 将为政府支持基本养老金留下更多的空间 。 由于额外的个人 储 蓄 部 分 可 以 进 入 强 制 性 FDC 账 户, 一 个 重 要 的 问 题 就 是 , 强制的养老金缴费在 FDC 账户和 NDC 账 户 之 间 如 何 分 配。这 种 分 配 没 有 一般性的指导原则 , 尤其是在新制度最初开始建立的 20~30 年间 , 且经济制度 结构也在发生根本转变 。 在不改变原则的情况下 ,NDC 账户的缴费率也可以增 加或者降低 。 期望的养老金相 对 规 模 和 私 营 部 门 管 理 的 养 老 基 金 都 依 赖 于 金 融 市场的发展和经济中的目标总储蓄 。 我们强调目前的研究中 , 在 设 定 公 共 养 老 金 体 系 融 资 的 目 标 程 度 时 , 应 当 考虑包括政府资产和公共债务在内的总储蓄 。 在 NDC 制的未来方案中 , 公共养 老金体系可以仅为部分积累 或 者 完 全 不 进 行 资 金 积 累 。 当 前 工 作 的 一 代 人 和 已 经退休的人员因其对国家 财 富 的 贡 献 , 获 得 的 养 老 金 权 益 超 过 他 们 的 缴 费 , 这 是可以理解的 。 这个观点也 同 时 证 明 了 养 老 金 体 系 要 进 行 适 当 的 资 金 累 积 , 也 需要一定程度 上 降 低 缴 费 率 以 提 升 制 度 遵 缴 率 。 此 外 ,NDC 方案胜过传统的 DB 型计划 , 还在于个人缴费和未来养老金之间有着确定的联系 , 而且也考虑到 寿命增长和退休年龄的提高 。 本章的模拟表明了财务可持续的 NDC 制度的可行性和优越性 。 为老年人建 立基本的社会收入支持计划及适度的 FDC 养老金计划 , 这些都可以作为养老金 改革诸多选项的基本框架 。 我 们 期 望 设 计 相 关 的 改 革 方 案 且 说 明 其 特 性 , 能 够 对政治决策有所帮助 。 参 考 文 献 Agarwaa l ,Ramgopl a .1997.OldAgeSecui rty:P es nionReo frmi nCh- i na.Chn ia2020Sere is.W ashn i t gon,DC: Wol rdB ank. 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Hoz l mann,Robe rt,Edward Pl a mer,and Dai vd A.Robl aino.2012. ·266· 第七章 中国 : 老龄化经济下的养老金改革 ZHONGGUO:LAOLN I GHU I AJNGI JXI ADEYANGLAOI JNGAG I E “ T heEconomc i fR so ee srveFundsinNDCSchemes:Roe l ,Means,an i dSzeto ManageShocks.”I nGendr,P e ol itc is,andFinanc ialSa tbl iiy,c t hap.20, vl o . fN 2o onfi n ani calDei fnedCot nrb iut ionPes nionScheme naC si hangn i g Pes nionWol rd,ed.Robe rtHol z mann,EdwardPa l mer,andDai vd A.Rob- a lino.Wash ingo t n,DC: Wol rdBankandSwei dshSoi calInsua r neA c gency. Hu,Yu-Wei,andE.Phl iipDai vs.2009. “ Peni sonRef ormi nChn ia:A i S mua lti o t nSudyand SomePol icyRecommendt aions.”Economi csandF inaneS c ec tion,Schol o f o Soc ialSc ienc es,Unv ier siiB t runiD e arus saa l m. Hus sai n ,Athar,andNc ihl oasS tern.200 “ 8.Publ i i cFnanc es,theRoeo l f h t eS tat e ,andEconomi cTranf sormat ion,1978 -202 ” 0. 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Zheng,B ingwen.2007.“ T heOi rgno i fChn ia sP ar til alyFundedSoi calSe - cui rtySchemeandI tsFut ureDi ret cion.”Chi nes eEconomy40( 4 ):6 -28. ·269· 评论 : 中国城镇养老保险 采用 ND C 制的基本原理 马克 · 多夫曼 * 强化中国养老保险制度 设 计 和 实 施 的 改 革 需 要 遵 循 当 前 和 未 来 中 国 社 会的发展趋势 。 这些趋势包括迅速的人口老龄化 、 劳动力流动和迁移情况 、 经济波动和家 庭 收 入 支 持 制 度 的 变 化 。 改 革 的 目 标 应 该 是 完 善 社 会 保 障 , 以鼓励参保人承担风险并引导消费增长 。20 世纪 90 年代初 , 城镇老年人养 老保险体系和近期的农村 养 老 金 体 系 改 革 是 其 重 要 步 骤 , 但 从 中 国 经 济 和 社会迅速变革的角度看 , 还需要采取更多的措施 。 为了应对这些挑战 , 我们提出 了 建 立 多 支 柱 养 老 金 体 系 的 建 议 。 我 们 相信 NDC 制度的框架特别适合用于解决中国城镇养老保险体系社会统筹和 个人账户问题 , 有助于处理目前面临的如下状况 。 ( 1 ) 老龄化 。 中国是世界上老 龄 化 速 度 最 快 的 国 家 之 一 , 需 要 能 够 自 动适应因生育率变化和预期 寿 命 增 加 所 带 来 的 巨 大 的 人 口 结 构 转 变 的 养 老 金制度 。NDC 框架具有设计良好的平衡机制 和 缓 冲 基 金 , 在 未 来 可 以 适 应 人口结构的变化和无法预知的调整 。 缴费与领取之间的直接联系和 NDC制 的自动调节功能可以持 续 应 对 中 国 的 老 龄 化 挑 战 。 相 比 较 下 , 目 前 现 收 现 付的 DB 型社会统筹制度则需要几乎持续的参数调整 。 ( 2 ) 劳动力的多样性 和 流 动 性 。 中 国 表 现 出 高 度 多 样 化 的 经 济 条 件 , 地区和行业之间的劳动力流动在不断增加 。NDC 框架提供了累积权益可计 算并且可携带的一 个 基 础 。 此 外 ,NDC 账 户 资 产 与 工 资 和 缴 费 直 接 关 联, 账户制框架可 以 适 应 不 断 变 化 的 经 济 环 境 、 不 同 的 工 资 和 缴 费 率 。 最 后 , NDC 框架可以更 好 地 应 对 劳 动 力 流 动 , 因 为 仅 仅 在 缴 费 阶 段 才 增 加 NDC 账户余额 。 ( 3 ) 金融市场状况 和 转 型 时 期 的 融 资 成 本 。 与 FDC 制 相 比 ,NDC框 架下 , 政府将不必发行债 务 来 承 担 转 型 时 期 的 成 本 , 同 时 也 可 以 尽 量 降 低 * 马克 · 多夫曼是世界银行下属的社会保障和劳工组织养老金小组的高级经济学家 。 ·270· 第七章 中国 : 老龄化经济下的养老金改革 ZHONGGUO:LAOLN I GHU I AJNGI JXI ADEYANGLAOI JNGAG I E 储备资金在中国不成熟的 金 融 市 场 上 投 资 的 风 险 。 短 期 来 看 , 中 国 的 经 济 政 策 试图通过降低过高的 个 人 和 家 庭 储 蓄 率 来 提 高 消 费 ,NDC 改革方案与 FDC制 相比更符合这一目标 。 DC 计划方案 (包括 NDC 制 ) 的另外一个优 点 是 ,DC 型的结构 ( a )为历 史遗留成本的分别融资提供了基础 , 导 致 缴 费 率 的 实 质 性 降 低 ; ( b )为以前的 累积权益提供 一 致 的 基 础 , 尽 管 领 取 规 则 、 缴 费 率 和 领 取 条 件 都 是 碎 片 化 的 ; ( c ) 使得养老金计算基于退休时的预期余命和当时的条件 。 技术设计的考虑 在中国的背景下 ,NDC 制度在设计时应当考虑如下因素 : ( 1 ) 建立计算 NDC 收益率的基础应当反映未来的变化和需求 。 虽然环境的 不同支持使用以区域或者省 份 为 基 础 的 名 义 收 益 率 , 但 国 家 的 统 一 指 数 会 降 低 养老金额度的区域差异 , 而 非 增 加 差 异 。 此 外 , 名 义 收 益 率 如 何 决 定 , 将 深 刻 地影响养老金资产和负债的变化 。 为了降低地区的差异 ,NDC 的收益率应当考 虑以国民生产总值增长率为基础 。 ( 2 )在 账 户 制 度 安 排 下 , 中 国 养 老 金 体 系 的 中 期 现 金 流 预 测 , 显 示 建 立缓冲基金是必 须 的。建 立 缓 冲 基 金 也 可 以 作 为 免 受 未 来 冲 击 的 一 个 重 要的目标。 ( 3 ) 承认并且为遗留成 本 融 资 , 将 会 极 大 地 影 响 养 老 金 的 激 励 因 素 , 包 括 NDC 制的规定 。 ( 4 ) 最低退休 年 龄 将 会 对 领 取 水 平 产 生 深 远 的 影 响 , 也 会 影 响 到 劳 动 力 。 我们建议逐步提高退休年龄 , 男性和女性均为 65 岁 , 这对制度的可持续性和退 休时期合理的收入替代率是必不可少的 。 体制的挑战 中国养老金体制改革的最 大 挑 战 就 是 常 见 的 政 策 设 计 的 选 择 。 主 要 的 体 制 挑战包括 : ( a ) 在 积 累 和 发 放 阶 段, 建 立 一 个 全 国 范 围 内 的 公 共 数 据 平 台; ( b ) 制定政策整合不同区域的 NDC 余额 ;( c) 创造用于识别以往养老金权益的 制度基础 ;( d ) 加强退休阶段年金化养老金确定和调整的框架 。 总 结 中国要达到加强老年人 口 的 收 入 保 护,应 对 人 口 老 龄 化 和 劳 动 力 市 场 变化挑战的这个核心目标,不仅需要进行城镇养老保险制度的 改 革,还 需 要进行 其 他 养 老 金 制 度、 契 约 性 储 蓄 规 则 的 改 革。 这 些 改 革 应 当 包 括: ( a )为那些退休金不足的人或者老年弱势 群 体,建 立 一 个 更 强 大 更 统 一 的 ·271· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H b) 农 村 和 非 正 式 部 门 工 人 的 储 蓄 最 好 通 过 匹 农村和城镇的养老金框架; ( 配补贴来实现,最近已经在中国推出; ( c )大大加强企业和个人的自愿性 储蓄安排以补充强制性养老金; ( d ) 持续改进健康保险制度,以降低医疗 保健费用支出的风险。 ·272· 第八章 希腊: NDC 范式作为可持续 养老金制度的架构 密尔顿 · 内克塔里奥斯 * 截至 2010年,希腊是欧盟中为数不多的尚未进行全面、有效的养老 金改革的国家 之 一。该 国 的 养 老 金 制 度 是 “地中海福利 模 式” 的 典 型 代 表,具有高 度 碎 片 化、高 税 率 以 及 养 老 金 待 遇 不 足 (尽 管 缴 费 率 很 高) 等特点。 早在 20世纪80 年 代,甚 至 在 人 口 压 力 出 现 之 前,希 腊 养 老 金 制 度 就 遭遇了因过度碎片化 、 逃费 现 象 严 重 和 极 低 的 正 式 参 与 率 等 问 题 而 引 发 的 财务困难 。 之后 , 希腊政府开始每年负担 1/3 的养老金缴费 。 希腊养老金制度面临的主要问题如下 。 第一 , 制度本身并没有为参保 人 提 供 长 期 财 务 计 划 的 便 利 , 人 们 无 法 通过它清楚地 知 晓 目 前 和 将 来 会 得 到 多 少 养 老 金 待 遇 。 在 大 多 数 情 况 下 , 参保人只有等到退休那天才能知道可以领到多少养老金 。 第二 , 制度中有着大量的代内 不 公 平 因 素 , 存 在 着 从 职 业 生 涯 较 长 但 收入结构相对平滑的个人向 职 业 生 涯 较 短 且 收 入 结 构 陡 峭 的 个 人 进 行 转 移 支付的现象 。 这也是大多数 DB 型制度的通病 。 第三 , 考虑到预期 寿 命 将 会 持 续 增 长 , 如 果 DB 型现收现付计划中没 有相应的改变退休年龄或 针 对 新 增 待 遇 的 精 算 调 整 机 制 , 也 就 意 味 着 该 制 度无法实现代际公平 。 若 不 对 现 行 制 度 进 行 调 整 , 则 对 于 未 来 的 劳 动 者 而 言 , 其工资中用以支持现 收 现 付 制 度 的 融 资 比 率 将 会 提 高 。 假 设 希 腊 经 济 未来的增长率降低 (出现这种情况的可能性最大 ), 就意味着下一代工人用 于支付养老金待遇的工 资 份 额 将 会 增 加 。 因 此 , 旧 养 老 金 制 度 的 这 一 特 点 难免会产生让人难以承受的风险 。 第四 , 通常情况下 , 现收现付制 养 老 金 计 划 本 身 会 通 过 鼓 励 提 前 退 休 * 密尔顿 · 内克塔里奥斯是希腊比 雷 埃 夫 斯 大 学 的 保 险 学 副 教 授 。1999年至2004 年 间, 他 曾 任 希 腊社会保险机构 ( IKA) 官员 。 ·273· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 的方式给劳动力市场带来 负 面 影 响 , 另 外 , 其 降 低 储 蓄 率 的 方 式 也 会 阻 碍 经 济 增长 。 第五 , 希腊养老金制度最大的问题是其 2015—2050 年间将会面临的财务不 稳定性风险 。 据可靠的 精 算 评 估 显 示 ( GAD2001a,2001b),如果不对希腊养 老金制度进行彻底的改革 , 它将来的成本将是欧盟 15 国中最高的 。 这无疑将需 要政府财政投入更多的资金 去 支 持 养 老 金 待 遇 承 诺 , 而 这 无 疑 将 会 削 弱 国 家 的 公共财政实力 。 2010 年 , 为满足希腊与 3 家联合谈判者 (欧 盟 委 员 会、国 际 货 币 基 金 组 织 和欧洲中央银行 ) 之间 达 成 的 希 腊 经 济 调 整 计 划 的 要 求 (欧盟委员会2010), 希腊进行了激进而草率的养 老 金 改 革 。 改 革 的 目 的 在 于 增 强 养 老 金 体 系 的 长 期 可持续性 、 简化运行过程并且提高制度覆盖率 。 希腊政府于 2010 年上半年迅速 实施了改革 , 摆脱了 35 年以来的政治惯性 。 早在 2009年12 月的斯德哥 尔 摩 会 议 上 , 我 们 已 经 证 明 希 腊 的 养 老 金 制 度 到了非改不可的地步 , 这也是自 1975 年以来历届政府政治不作为的结果 。 我们 在会上提出 , 并在此重申 , 希腊的养老金改革应该建立在现成的 NDC 范式 (也 就是瑞典模式 ) 基础之上 。 一 个 设 计 合 理 的 名 义 账 户 制 度 可 以 消 除 经 济 和 人 口 因素对养老保险制度财务稳定性的不利影响 。 相比 之 下 , 从 经 济 层 面 看 , 现 行 制 度 下 的 养 老 金 成 本 占 国 内 生 产 总 值 ( G DP) 以及全国工资基数的比例 , 在经济增长缓慢时期较大 , 经济增长较快时 期较小 。 从人口统计层面看 , 在 退 休 年 龄 不 变 且 预 期 寿 命 增 加 的 情 况 下 , 每 一 代新增养老金领取者的成本都会增加 。 而引入 NDC 机制 , 可以通过自动调整机 制减轻经济和劳动力增 速 放 缓 带 来 的 影 响 。 此 外 , 在 瑞 典 模 式 中 , 计 算 养 老 金 待遇时还把个人预期寿命 考 虑 在 内 。 当 预 期 寿 命 增 长 时 , 待 遇 计 算 公 式 中 的 预 期寿命因素也会相应调整 。 NDC 可以增加现收现付制养老金体系的财务稳定性 , 而引入预筹式补充养 老金制度会起到鼓励储蓄的作用 。2000 年 , 我们曾建议 补 充 养 老 金 计 划 实 行 完 全积累的模 式 , 按 照 我 们 的 建 议 , 这 一 计 划 最 终 将 会 支 付 一 半 的 养 老 金 待 遇 ( N ekt ari os2000)。 从长期来看 , 要想保证待遇承诺得到偿付 , 这种组合应该被 视为在 2050 年之前控制养老金长期总成本的唯一途径 。 然而 , 这样的计划将需 要大量的额外资源 , 而且建立完全积累制度将需要 10 年甚至更长的过渡期 。 考 虑到过去 20 年中 , 低生育率和 待 遇 领 取 者 预 期 寿 命 不 断 增 长 的 因 素 同 时 存 在 , 而这些组合因素将会在 2015 年以后开始逐步给养老金制度带来不利影响 , 因此 我们认为希腊亟待实施有效的养老金改革 。 即使没有 2010 年的改革 , 在现阶段建立完全积累的补充养老金制度也已经 ·274· 第八章 希腊 :NDC 范式作为可持续养老金制度的架构 X ILA:NDCFANSHIZUOWEIKECHI X UYANGLAOI JNZHD I UDEJ IAGOU 不再可行 。 一是时间不够 , 二是国家的财政状况 根 本 不 允 许 。2010年改革之后 面临的重要问题应该是考虑基本养老金制度 ( primar ypeni sons) 和补充养老金 制度之间的再平衡 , 从而考 量 降 低 总 缴 费 水 平 的 可 能 性 。 希 腊 的 缴 费 水 平 在 欧 盟国家中属于最高 , 而新的改革并未能改变这一状况 。 接下来的两节描述了 2010 年之前的希腊养老金体系 , 并勾勒了后续一系列 并不充分的 、 参数式改革 尝 试 。 第 三 节 (更 新 了 斯 德 哥 尔 摩 会 议 的 汇 报 资 料) 描述了 2010 年上半年进行的 养 老 金 改 革 。 在 第 四 节 , 我 们 认 为 2010年匆忙进 行的改革是不完善的 , 希腊的公共养老金计划应该改为 NDC 计划 , 以获得完备 的NDC 设计所具备的全部技术优势 。 此外 , 在降低总缴费水平的目标下 , 应该 在基本养老金 计 划 和 补 充 养 老 金 计 划 之 间 建 立 新 的 平 衡 。 第 五 节 对 全 文 进 行 总结 。 第一节 2010 年改革之前的希腊养老金制度 改革 前 , 希 腊 的 公 共 养 老 金 制 度 呈 现 出 高 度 碎 片 化 和 复 杂 化 的 特 点 , 包 括24支主要养老基金 ( primar ypens io u nf nds)和超过120支 (公共) 补充养 老基金,还有诸多针对养老金待遇的 不 同 规 定。制 度 的 碎 片 化 给 提 前 退 休 提 供了多种渠道,也为逃避缴费等行为 提 供 了 极 大 便 利,同 时 也 导 致 代 际 和 代 内不公平现象广泛存在,行政管理成 本 居 高 不 下。一 些 公 共 机 构 雇 员 的 累 积 率 高 于 3% , 公 务 员 的 累 积 率 为 2 . 86% , 领 薪 雇 员 为 2% 。2008 年,政 府 在 法律上 (而不是在操作层面上) 把基金合并为5 支 基 本 养 老 基 金 和 8 支 补 充 养老基金。其中,基本养老基金可以依据工作种类分为5组 ( . 见表8 1)。补 充养老基金通常建立在企业协议基础之上,且 覆 盖 的 工 人 数 量 远 小 于 基 本 养 老基金。 表8 . 1 希腊基本养老基金的覆盖人数 ( 2008年) 覆盖人群 参保人数 (万人 ) 养老金领取人数 (万人 ) 私营部门员工 24. 2 5 9. 5 5 农民 66 . 1 8. 3 7 非农业自雇者 5. 7 6 28 公务员 54 . 9 3. 4 5 其他 39 . 8 1. 3 5 资料来源 :Gre ece,Nat iona lAct u r aia lAut h r oit y ,2008。 注 : 数据以希腊国家精算局最近的研究为准 。 ·275· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 基本 养 老 基 金 (老 年、 遗 属 以 及 残 障 待 遇 ) 的 标 准 缴 费 率 是 雇 员 承 担 6 . 67% , 雇主承担 1. 3 33% , 政府 承 担 10% 。 补 充 养 老 金 的 缴 费 率 则 为 雇 主 和 雇员各负担 3% 。 需要 注 意 的 是 , 补 充 养 老 基 金 并 不 是 积 累 制 的 , 而 是 按 照 现 收现付制模式运作 。 尽管缴费率已经相对较高 , 但 来 自 雇 主 和 雇 员 的 缴 费 仍 然 不 足 以 支 撑 当 前 的养老金待遇给付 。 事 实 上 , 国 家 通 过 预 算 为 这 一 缺 口 进 行 了 融 资 。2008 年, 国家对养老金待遇支出的补贴高达 GDP 的 6% 。 平均来看 , 大多数养老基金 的 替 代 率 都 非 常 高 , 并 且 预 期 还 有 不 断 攀 升 的 趋势 。 从表 8 . 2 可以看出 ,2007 年平均替代率 (新支 付 养 老 金 待 遇 的 平 均 数 占 平均工资的比率 ) 为 6. 0 6% , 预 计 2050年会增加至70 . 0% 。 基 本 养 老 基 金 之 间的替代率差距很大 , 农民养老基金替代率仅 为 10 . 6% , 而 公 务 员 基 金 替 代 率 高达 149 . 8% 。 事实上 , 即使 在 同 一 支 基 金 中 也 有 较 大 差 距 , 这 种 差 距 尤 其 存 在于 1992 年之前和之后的参保人之间 , 前者在退休年龄 、 替代率等方面都可以 享受更多特权 。 表8 . 2 希腊基本养老基金的替代率 ( 2007—2060 年 )(%) 2007 2020 2030 2040 2050 2060 所有基金 6. 0 6 6. 7 9 7. 0 7 6. 7 8 7. 0 0 6. 6 5 领薪雇员基金 ( IKA) 8. 4 2 8. 7 1 81 . 6 7. 6 4 73 . 7 7. 0 0 非农业自雇者 7. 9 8 108 . 5 12. 3 2 9. 2 0 84 . 6 8. 5 1 基金 ( OAEE) 公务员基金 14. 9 8 13. 0 5 11. 6 0 10. 3 6 11. 2 3 11. 1 2 农民基金 ( O GA) 1. 0 6 1. 1 5 23 . 4 2. 2 4 19 . 6 2. 1 0 其他基金 4. 8 2 4. 5 0 3. 8 8 3. 8 2 4. 5 9 4. 4 0 资料来源 : 希腊国家精算局 ,2008年。 注:IKA 即社会保险机构 ;OAEE 即自雇者保险机构 ;OGA 即农民保险机构 。 希腊相对慷慨的养老金待遇成为许多欧盟养老金制度比较研究的关注焦点 。 希腊是 OECD 国家中平均名义 替 代 率 最 高 的 国 家 之 一 (参见 OECD2005)。在 . 图8 1 中的样本国家中 , 希腊 (男性 ) 的替代率在所有收入组别中都是最高的 , 与其他多数国家形成对比 。 希腊养老金制度的慷慨性 从 表 8 . 3 的 估 算 中 可 见 一 斑, 该 表 列 出 了 平 均 养 老金占工人人均 GDP 的比例 (希腊数据假设平均养老金每年增长的比例比通胀 率高 1 个 百 分 点 )。在 2000—2050 年 间, 希 腊 的 平 均 养 老 金 在 欧 盟 15国中 最高 。 ·276· 第八章 希腊 :NDC 范式作为可持续养老金制度的架构 X ILA:NDCFANSHIZUOWEIKECHI X UYANGLAOI JNZHD I UDEJ IAGOU 图8 . 1 部分国家 2010 年改革前不同收入群体 (男性 ) 基本养老金和补充养老金替代率 资料来源 :OECD2011。 . 表8 3 部分国家平均养老金占劳动者人均 GDP的 比例 ( 2000 年和 2050 年 )(%) 国家 2000 2050 变化 奥地利 22 19 16 比利时 16 14 -16 丹麦 23 21 -12 芬兰 22 22 -1 法国 24 16 -34 德国 19 15 -20 希腊 25 32 29 爱尔兰 20 19 -4 意大利 16 12 -27 荷兰 17 18 3 葡萄牙 17 18 7 西班牙 17 16 -5 瑞典 24 19 -21 英国 14 7 -49 欧盟 15国 19 15 -21 资料来源 : 欧盟委员会和经济政策委员会 ,2001。 注 : 欧盟 15 国指 2004 年欧盟东扩之前的 15 个国家 。 希腊养老金体系本身的复杂性和碎片化掩盖了那些给财政带来压力的因素 。 对所有基金而言 , 一 个 共 同 的 问 题 是 个 人 名 义 待 遇 相 对 于 缴 费 而 言 过 度 慷 慨 , 但养老金领取者仍抱怨基 本 养 老 金 的 待 遇 偏 低 。 在 某 种 程 度 上 , 出 现 这 一 矛 盾 ·277· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 是因为过去的养老金缴费相当低 (由于对应的缴费工资总额很低 ), 并且缴费年 限也很短 。 尽管如此 , 大多数领薪雇员 (接近 60% ) 都 可 以 领 到 相 对 慷 慨 的 最 低养老金 。 此外 , 在 2010 年立法之前 , 养老金领取年龄很低 (通常情况下 , 公 共部门为 55岁, 私 人 部 门 不 到 60 岁), 缴 费 年 限 短 导 致 养 老 金 待 遇 较 低。 另 外 , 农民的基本养老基金覆盖面大 , 但待遇很低 。 该基金成立于 1998 年 , 与其 说它是养老金待遇 , 不如说 是 一 种 定 额 福 利 补 贴 , 因 为 它 的 额 度 还 不 及 领 薪 雇 员最低养老金的 30% 。 由于希腊养老金制度过 于 复 杂 、 过 度 碎 片 化 , 且 行 政 管 理 薄 弱 , 导 致 监 管 不力 , 因此该制 度 难 免 缺 乏 透 明 度 。 在 该 制 度 下 , 养 老 金 欺 诈 行 为 难 以 辨 别 , 逃费行为 普 遍 存 在 。 据 估 计 , 逃 费 金 额 大 约 占 当 期 制 度 收 入 的 20% ~30% ( T t ass2 o 001)。 许多研究表明希腊养老金制 度 欠 缺 良 好 的 组 织 管 理 , 在 进 行 代 际和代内转移时 , 有关参保条件和养老金权利方面的规定均有失公平 。 针对希腊养老金体系的重要研究 ( O ECD1997; Myl onasanddelaMai son- neuve,1999) 表明 , 现有公共养老金体系的主要缺陷在于 , 待遇领取资格过于 宽松 , 同时还为提前退休和 逃 费 等 行 为 提 供 了 错 误 的 激 励 。 这 些 希 腊 特 有 的 问 题 , 加上低生育率和人口老 龄 化 等 各 国 普 遍 面 临 的 问 题 , 导 致 希 腊 老 年 赡 养 率 畸高且有不断上升的趋势 。 根据长期预测可知 , 希腊是 OECD 国家中现收现付 制度未筹贷债务最高的 几 个 国 家 之 一 。 据 估 计 , 将 来 养 老 金 债 务 的 现 值 (雇员 和雇主缴费的 净 值 ) 高 达 GDP的2倍 ( R oe sve aree tal.1996; Myl onas a ndde aM l as ionneuve1999)。 大多数针对希腊养老金制 度 的 诊 断 性 研 究 都 没 有 清 晰 地 区 分 该 制 度 (过去 和未来潜在 ) 存在的问题和 导 致 这 些 问 题 的 原 因 。 而 制 度 固 有 的 慷 慨 性 和 不 断 加剧的人口因素 , 必将使希腊成为欧盟 15 国中养老金成本上升幅度最大的国家 ( IMF,2006)。 尽管 1980—2000 年间希腊缴费率非常高 , 可 是 制 度 缴 费 收 入 仍 然不足 , 因此问题的本质并不是制度的慷慨性 。 事 实 上 ,2004年希腊的年平均 养老金是 6380 欧 元, 大 约 65% 的 养 老 金 领 取 者 可 以 得 到 最 低 养 老 金 ( IMF, 2006)。 内克塔里奥斯 ( 2007) 证明 , 希腊养老金待遇低和缴费率高这一矛盾产 生的真正原因在于制度本身 的 高 度 碎 片 化 和 随 之 伴 生 的 逃 费 现 象 , 以 及 过 低 的 劳动力参与率 。1980—2000 年间工资税增长 26% 便是源于这些因素 。 同时该文 章也表明 , 如果希腊实行全民统一的养老金制度 , 根据 1980—2000 年间所支付 的待遇水平 , 缴费率必须从 1980 年的 7% 增长到 2000 年的 16% 。 而 20 世纪 80 年代的实际缴费率为 14% ,1993年之后大约在25% ~30% 之 间 , 造 成 这 一 差 距的主要原因是遵缴率过低 。 2001 年 , 希腊政府聘请英国政府精算部 ( GAD) 对养老金体系进行了一次 ·278· 第八章 希腊 :NDC 范式作为可持续养老金制度的架构 X ILA:NDCFANSHIZUOWEIKECHI X UYANGLAOI JNZHD I UDEJ IAGOU 彻底的 精 算 分 析 , 并 对 2000—2050年间需要政府承担的融资进行了估计 ( GAD2001a,2001b)。有 关 一 般 税 收 对 养 老 金 赤 字 进 行 补 贴 的 估 算 结 果 见 表 . 8 4。 根据估算 , 到 2050 年 , 最乐 观 的 情 况 将 是 养 老 金 赤 字 翻 倍 , 最 坏 的 情 况 是赤字增加两倍 。 也就是说 , 未 来 几 十 年 中 需 要 政 府 提 供 融 资 的 养 老 金 赤 字 将 从目前的 水 平 ( 2000年占 GDP的4 . 8% ,2009年占 GDP的5 . 5% ) 增 加 到 GDP 的 8%~12% 。 表8 . 4 希腊养老金赤字估计值 ( 2000—2050年) 赤字 (占GDP 比率 ) 2000—2050 与中间情 的变化率 景的差别 2000 2020 2030 2050 (%) (%) 中间情景 . 4 8 . 6 9 11 . 1 1. 6 8 12 . 0 n . . a 情景 悲观情景 . 4 8 . 8 7 13 . 4 2. 3 0 1. 5 6 . 3 6 类别 乐观情景 . 4 8 . 4 7 . 8 2 . 9 3 . 4 5 . -7 5 养老金指数与 . 4 8 5 . 4 . 8 8 1. 2 8 8 . 0 . -4 0 通货膨胀率挂钩 退休年龄为 67岁 参数式 (如果参保人在 4 . 8 5 . 0 . 8 6 1. 3 2 . 8 4 . -3 6 改革 2001 年时未满 50岁) 适用 1992 年条款 4 . 8 . 6 6 10 . 3 1. 6 2 11 . 4 . -0 6 把所有缴费年限作为 . 4 8 6 . 8 . 9 5 1. 4 6 9 . 8 . -2 2 计发养老金的基础 资料来源 :GAD2001a。 注 : 有关中间方案的假设如下 : 每年通胀率 为 2 . 5% , 实 际 工 资 增 长 率 为 每 年 1 . 75% , 实 际 养 老 金 增长率为每年 1% ,GDP 增长率为每年 2% 。 如果假设政府财政将来有更大的能力为养老金制度融资 (比任何欧盟 15国 都高 ), 显然是不符合逻 辑 的 。 据 估 计 , 希 腊 的 经 济 增 长 率 将 从 2010—2020年 期间 3 . 5% 的平均水平降至 21 世纪 20 年代的 2 . 5% 、30 年代的 2 . 0% 、40 年代 . 的1 3% 、50年 代 0 . 9% 的 水 平 。 经 济 增 长 将 主 要 依 靠 生 产 率 的 增 长 来 维 持 ( . 目前生产率增长水平为 2 5% , 预 计 2050年这一水平将降为1 . 9% )。由于过 去20年 生 育 率 水 平 较 低, 劳 动 力 将 会 在 2020 年 达 到 峰 值, 随 后 逐 渐 降 低 ( IMF2006)。 欧盟委员会针对所有欧洲 国 家 的 养 老 金 成 本 进 行 了 一 系 列 比 较 研 究 , 从 表 . 8 5 可以看出 , 如果希腊不 对 现 有 养 老 金 制 度 进 行 重 建 ,2007—2060年间希腊 ·279· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 的养老金成本增幅将位列 欧 盟 之 首 。 希 腊 养 老 金 支 出 在 欧 盟 15 国 中 增 长 最 快, 如果不进行改革 , 将会增至 GDP 的24% 。 相比之下 , 欧盟 25国 ( 2007 年欧盟 扩展之前的 25 个成员国 ) 的平均值大约为 GDP 的12 . 4% 。 表8 . 5 欧盟国家公共养老金支出占 GDP 比率 ( 2007—2060 年 )(%) 2007—2060 国家 2007 2010 2020 2030 2040 2050 2060 年变化 (%) 奥地利 1. 2 8 1. 2 7 1. 3 0 1. 3 8 1. 3 9 1. 4 0 1. 3 6 . 0 9 比利时 1. 0 0 1. 0 3 1. 1 8 1. 3 9 1. 4 6 1. 4 7 1. 4 7 . 4 8 保加利亚 . 8 3 . 9 1 . 8 4 . 8 6 9 . 5 10 . 8 11 . 3 . 3 0 塞浦路斯 . 6 3 . 6 9 . 8 9 1. 0 8 12 . 8 15 . 5 17 . 7 1. 1 4 捷克共和国 . 7 8 . 7 1 . 6 9 . 7 1 8 . 4 10 . 2 11 . 0 . 3 3 丹麦 . 9 1 . 9 4 1. 0 6 1. 0 6 1. 0 4 . 9 6 9 . 2 . 0 1 爱沙尼亚 . 5 6 . 6 4 . 5 9 . 5 6 . 5 4 . 5 3 . 4 9 . -0 7 芬兰 1. 0 0 1. 0 7 1. 2 6 1. 3 9 1. 3 6 1. 3 3 1. 3 4 . 3 3 法国 1. 3 0 1. 3 5 1. 3 6 1. 4 2 1. 4 4 1. 4 2 1. 4 0 . 1 0 德国 1. 0 4 1. 0 2 1. 0 5 1. 1 5 1. 2 1 1. 2 3 1. 2 8 . 2 3 希腊 1. 1 7 1. 1 6 1. 3 2 1. 7 1 2. 1 4 2. 4 0 2. 4 1 1. 2 4 匈牙利 1. 0 9 1. 1 3 1. 1 0 1. 1 0 1. 2 2 1. 3 2 1. 3 8 . 3 0 爱尔兰 . 5 2 . 5 5 . 6 4 . 7 5 8 . 7 10 . 5 11 . 3 . 6 1 意大利 1. 4 0 1. 4 0 1. 4 1 1. 4 8 1. 5 6 1. 4 7 1. 3 6 . -0 4 立陶宛 . 6 8 . 6 5 . 6 9 . 8 2 9 . 1 10 . 4 11 . 4 . 4 6 卢森堡 . 8 7 . 8 6 . 9 9 1. 4 2 18 . 4 22 . 1 23 . 9 1. 5 2 拉脱维亚 . 5 4 . 5 1 . 5 2 . 5 9 . 6 1 . 5 8 . 5 1 . -0 4 马耳他 . 7 2 . 8 3 . 9 3 . 9 3 10 . 5 12 . 0 13 . 4 . 6 2 荷兰 . 6 6 . 6 5 . 7 8 . 9 3 10 . 3 10 . 3 10 . 5 . 4 0 挪威 . 8 90 9 . 57 1. 1 46 1. 2 70 13 . 39 1. 3 33 13 . 58 . 4 7 波兰 1. 1 6 1. 0 8 . 9 7 . 9 4 . 9 2 . 9 1 8 . 8 . -2 8 葡萄牙 1. 1 4 1. 1 9 1. 2 4 1. 2 6 1. 2 5 1. 3 3 1. 3 4 . 2 1 罗马尼亚 . 6 6 . 8 4 . 8 8 10 . 4 1. 2 6 14 . 8 15 . 8 . 9 2 斯洛文尼亚 . 9 9 10 . 1 11 . 1 1. 3 3 16 . 1 1. 8 2 1. 8 6 . 8 8 斯洛伐克共和国 . 6 8 . 6 6 . 6 3 . 7 3 8 . 3 . 9 4 1. 0 2 . 3 4 西班牙 . 8 4 . 8 9 . 9 5 10 . 8 1. 3 2 15 . 5 15 . 1 . 6 7 瑞典 . 9 5 . 9 6 . 9 4 . 9 5 . 9 4 . 9 0 . 9 4 . -0 1 ·280· 第八章 希腊 :NDC 范式作为可持续养老金制度的架构 X ILA:NDCFANSHIZUOWEIKECHI X UYANGLAOI JNZHD I UDEJ IAGOU 续表 2007—2060 国家 2007 2010 2020 2030 2040 2050 2060 年变化 (%) 英国 . 6 6 . 6 7 . 6 9 . 7 6 . 8 0 . 8 1 . 9 3 . 2 7 欧盟 27国 1. 0 2 10 . 2 1. 0 5 11 . 4 1. 2 1 1. 2 4 1. 2 6 . 2 4 欧盟 12国 1. 1 1 11 . 2 1. 1 6 12 . 6 1. 3 6 1. 4 0 1. 3 9 . 2 8 欧盟 15国 1. 0 2 10 . 3 1. 0 7 11 . 6 1. 2 3 1. 2 5 1. 2 7 . 2 4 欧盟 10国 . 9 7 . 9 3 . 8 8 . 9 0 9 . 6 1. 0 4 10 . 7 . 1 0 欧盟 25国 1. 0 2 10 . 3 1. 0 6 11 . 4 1. 2 1 1. 2 4 1. 2 5 . 2 3 资料来源 : 欧盟委员会和经济政策委员会 2008。 注 : 欧盟 27 国指的是欧盟目前的成员国 ; 欧盟 12国指的是1986年欧盟最初的12个 成 员 国;欧 盟 15 国 、 欧盟 25 国和欧盟 27 国分别指的是 1995 年 、2004 年 、2007 年欧盟扩张时的成员国 ; 欧盟 10 国指 的是 2004 年欧盟东扩时加入欧盟的 10 个国家 。 第二节 2010 年之前连续不断的参数式改革 希腊福利体系始建于 1934 年 , 当时社会保险机构 ( IKA) 的主要任务是逐 渐吸收所有的社会 保 险 基 金 , 并 成 为 养 老 金 和 健 康 保 险 的 唯 一 组 织 管 理 机 构 。 不幸的是 , 随后发生的一 系 列 恶 性 历 史 事 件 (第 二 次 世 界 大 战、内 战) 使 得 希 腊福利体系的发展 情 况 事 与 愿 违 。 大 多 数 职 业 群 体 依 靠 各 自 强 大 的 政 治 力 量 , 成功建立了 自 己 的 基 本 养 老 基 金 、 补 充 养 老 基 金 和 医 疗 保 险 基 金 。 到 了 1997 年 , 社会保险基金总数目高 达 325 支。由 于 它 们 都 是 法 定 的 公 共 基 金, 国 家 不 得不承担起保障待遇承诺的兜底责任 。 1974 年独裁统治瓦解之后 , 希腊进入政治稳 定 和 经 济 粗 放 式 增 长 时 期 。 然 而即使在这一阶段 , 希腊也 没 能 在 公 共 管 理 、 教 育 以 及 养 老 金 制 度 等 诸 多 领 域 达成关于改革的政治共识 。 自 1974 年之后 , 几乎每届新政府都会颁布一些有关 养老金改革的立法 。 但所有 这 些 干 预 措 施 都 太 微 弱 , 既 无 法 满 足 当 时 的 政 治 需 要 , 也缺乏一个全面有效的改革战略 。 1981 年 , 政府把最低养老 金 提 高 了 50% ;1983 年, 又 把 补 充 养 老 金 的 覆 盖 面扩大到全体公民 。1992 年 , 政府实施了一项重大改革 , 试图在所有养老基金的 保险 、 缴费和待遇给付之间构建和谐的关系 , 并且引入一项额度为应税收入 10% 的政府补贴 。 这项改革有两个严重弊端 : 一是把将来的最低养老金待遇降低了一 半 , 二是忽略了补充养老金的未筹贷债务问题 。1996 年 , 政府建立了最低养老金 制度 , 基于负所得税方式用一般税收收入为其融资 。1997 年 , 希腊为农民建立了 ·281· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 基本养老基金 , 规定 农 民 年 满 65 岁 之 后 可 以 领 取 最 低 福 利 给 付 。2002 年, 也 就是在希腊加入欧元区 的 同 一 年 , 其 社 会 保 险 机 构 ( IKA) 引 入 现 代 电 子 信 息 系统 。2008 年 , 希腊把基本养老基金合并为 5 支 , 补充养老基金合并为 8 支 。 毫无疑问 , 过去 35 年间的参数式改革是有益的 , 它们改进了希腊养老金体 系的运行情况 , 但是没能解 决 关 键 问 题 , 即 养 老 金 体 系 的 长 期 财 务 不 稳 定 性 问 题 。 这种不稳定性源自制度 本 身 慷 慨 的 待 遇 结 构 、 不 断 上 升 的 赡 养 率 以 及 劳 动 力的非正规性 。 如前所述 , 在欧盟 15 国中 , 希腊养老金体系存在最为严重的财 务不稳定性问题 。 假设希腊养老金体系的目 标 是 在 长 期 内 有 能 力 支 付 所 承 诺 的 待 遇 , 那 么 观 察希腊过去 35 年的发展历程可以看出 , 由于有关基本养老金改革的政治共识长 期缺位 , 致使这个国家失去了一个完善其养老金制度的机会 。 从这个意义上看 , 希腊已 经 没 有 太 多 其 他 选 择 。2010 年, 希 腊 政 府 面 临 的 主 要 选 择 有 三 个: ( 1 2) 用持续增长的政府 一 般 收 入 为 养 老 ) 通过立法 , 大幅度缩减承诺待遇 ; ( 金赤字融资 ;( 3 ) 用本章后面所描述的方法实行全面的养老金改革 。 本文在下一节将会证明 , 由于 1980—2010 年间希腊在养老金改革领域缺乏 政治共识 , 导致 201 1) 的 方 式 来 0 年希腊 养 老 金 改 革 实 质 上 是 通 过 选 择 方 案 ( 避免采纳方案 ( 2 )。事 实 表 明,这 不 是 一 次 高 效 的 改 革。同 时, 它 也 意 味 着 希 腊再度失去了改进本国社会保险制度架构的机会 。 ① 第三节 2010 年的养老金改革 1975 年以来 , 由于历任希腊政府政治上的不 负 责 任 , 导 致 国 家 实 质 上 已 经 破产 , 最终不得不向国际组 织 请 求 经 济 援 助 。 在 欧 盟 、 国 际 货 币 基 金 组 织 和 欧 洲中央银行提供的联合融 资 方 案 中 , 包 含 有 支 持 经 济 政 策 的 要 求 (其中包括下 面谈到的激进养老金改 革 )。毫 无 疑 问,正 如 本 研 究 所 证 明 的, 改 革 势 在 必 行。 但是希腊劳动和社会保险 部 为 取 悦 民 众 、 工 会 以 及 满 足 欧 盟 、 国 际 货 币 基 金 组 织和欧洲中央银行有关养 老 金 改 革 的 需 求 , 在 没 有 认 真 准 备 的 前 提 下 , 出 台 了 一系列改革立法 。 最终出台的立法同 样 不 得 不 遵 循 经 济 调 整 计 划 ( E oA c du js- t mentProga r m) 的条款 , 主要目标是把2010—2060 年间养老金成本的融资增幅 占GDP 的比重降低 10 个百分点 , 从预测的占 GDP 的12 . 5% (见表 8 . 5) 降低 . 至2 5% , 从而达到欧盟 15 国的平均增幅水平 。 ① 由于本文的最初版本于 2009年12 月份的 斯 德 哥 尔 摩 会 议 上 提 交 , 自 那 以 后 , 希 腊 养 老 金 领 域 已经发生了剧烈变化 。 ·282· 第八章 希腊 :NDC 范式作为可持续养老金制度的架构 X ILA:NDCFANSHIZUOWEIKECHI X UYANGLAOI JNZHD I UDEJ IAGOU 一、 2010 年养老金立法的主要规定 新的养老金立法的主要改革如下 。 1.缩减当前待遇领取者的待遇 : 废 除 两 种 总 额 少 于 2500欧元的月养老金 (共14 种)。 同时引入一个定 额 红 利 作 为 替 代 。 从 2010 年 7 月 开 始, 最 高 养 老 金 (每月的待遇总额超 过 1400 欧 元,覆 盖 的 养 老 金 领 取 者 大 约 占 到 10% ) 额 度平均将会降低 8% 。 2.统一并降低累积率 : 旧的养老金体系下 , 不同养老金计划的 累 积 率 也 有 所不同 。 新的立法统一了所 有 工 人 的 累 积 率 , 根 据 服 务 年 限 不 同 , 累 积 率 将 从 每年 2%~3% 降低至每年 0 . 8%~1 . 5% 。 这一方法简化了养老金体系 , 降低了 成本 , 并且由于累积率随着 工 作 年 限 的 增 加 是 累 进 的 , 因 而 也 增 加 了 对 延 长 工 作年限的激励 。 3.提高退休年龄和 缴 费 年 限 : 旧 的 制 度 通 常 允 许 工 人 在 60岁之前提前退 休 。 例如 ,1997 年 , 在领薪雇员基金 ( IKA) 里 , 有特殊 条 款 允 许 大 约 80% 的 新退休者 (男性 85% , 女性 70% ) 在 60岁 之 前 退 休 并 领 取 养 老 金;只 有 20% 的新 退 休 者 选 择 在 正 常 退 休 年 龄 ( 65 岁) 退 休 ( B ö rsc- hSupanandTn iis o 2001)。 新的制度规定所有工人的最低退休年龄为 60岁 (男性和女性一样 );规 定全额待遇的最低缴费年 限 为 40 年;对 于 那 些 在 65岁之前退休且缴费年限不 足40 年的退休者 , 每提前一年退休 , 待遇将 会 降 低 6% 。 另 外 , 对 两 个 关 键 年 龄 ( 60 岁和 65 岁 ) 进行预期寿命指数化调整 。 4.危险职业目录更新 : 改革要求对艰苦和危险行业的目录进 行 更 新 , 以 减 少此类索赔 。 5.计发养老金的收 入 : 旧 制 度 下 , 使 用 退 休 前 10年中最高的5年收入作 为计发养老金的收 入 基 准 。 新 的 法 律 把 全 部 收 入 历 史 作 为 计 发 养 老 金 的 依 据 。 可计发养老金的年收入根据 消 费 者 价 格 指 数 加 上 一 个 成 长 指 数 (目前为止对该 指数还没有详细规定 ) 进行调整 。 6.养老金的指数化 : 旧制度下养老金根据工资增长进行调整 , 新 的 制 度 把 通货膨胀率作为指数化的上限 。 7.简化 : 新的立 法 计 划 把 所 有 基 金 合 并 为 3 支 , 大 致 上 对 应 私 营 部 门 工 人 、 自雇者以及 其 他 种 类 的 工 人 。 新 入 职 的 公 务 员 也 将 通 过 领 薪 雇 员 基 金 ( IKA) 加入 。 然而 , 银行雇员将保留他们自 己 的 养 老 基 金 , “第三方” (社会) 缴费将被用于覆盖工程师 、 律师和记者的基金 。 8.财务影响 : 最初的 估 计 显 示 , 提 案 中 的 改 革 将 会 大 幅 度 降 低 2060年之 前养老金支出的增 速 。 按 照 新 的 立 法 , 如 果 用 占 GDP 的 比 例 衡 量 ,2010年之 ·283· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 后的养老金 成 本 将 从 占 GDP的1. 2 5% 降 到 GDP 的 4% ~6% (不过仍高于 . 2 5% 的目标比例 )。 主要的不 确 定 性 存 在 于 补 充 养 老 金 的 成 本 中 , 这 需 要 更 进 一步的分析 。 9.保障条 款 : 如 果 精 算 分 析 表 明 改 革 未 能 实 现 把 养 老 金 成 本 降 至 GDP 2 . 5% 的最终目标 , 可以通过部长级决议 , 采用调整制度参数 、 基本养老金以及 补充养老金等组合方式进一步降低成本 。 二 、 评估 一些评论正在关注希腊 2010 年养老金改革 。 第一 , 一个普遍的观点是 , 改 革 仅 仅 是 对 旧 制 度 的 草 率 重 建 , 并 没 有 产 生 设计精良的新体系 。 有关新改 革 的 更 多 细 节 以 及 补 充 养 老 金 制 度 的 结 构 等 主 要 问题 , 有待将来更进一步的考虑 。 从某种意义上看 , 这并不是一个糟糕的结果 , 因为之后的决定可以在一个较为平和 、 较为从容的环境下做出 。 第二 , 新的制度把养老金待遇中的保险和福利因素区别开来 。 从 2015 年开 始 , 新的月养老金将会由一个 360欧元的基础养老金和一个按可开发养老金的 缴费工资计算的 (按比例的 ) 基本养老金组成 。 基础养老金将由公共财政融资 , 基本养老金将依靠由雇主和雇员共同支付的 20% 的总缴 费 率 来 融 资 。 基 本 养 老 金的累积率将随着工作年限而变化 , 从 0 . 8% 逐步增加至 1 . 5% 。 与旧体系进行 比较可以看出 , 新的养老金 制 度 下 , 那 些 收 入 较 低 、 工 作 年 限 较 长 的 工 人 将 获 得更高的养老金 。 值得注意的是 , 即使缴费年限不足 15 年 , 参保人也会得到基 本养老金 。 而在旧制度下 , 如 果 缴 费 年 限 少 于 15 年,将 得 不 到 任 何 待 遇 给 付。 但对于职业年限较短的养老 金 领 取 者 而 言 , 是 否 有 权 利 得 到 按 比 例 支 付 的 养 老 金 , 目前仍没有明确答案 。 第三 , 新的制度保留 了 最 低 养 老 金 ( 2010年大约为495 欧 元)。但这一待 遇的角色应该被界定为基 础 养 老 金 。 就 目 前 看 , 这 一 项 待 遇 违 背 了 区 分 保 险 和 福利待遇的原则 。 此外 , 最 低 养 老 金 的 融 资 问 题 也 不 明 确 。 同 时 , 新 制 度 中 的 这类条款将会产生负的就业激励 。 第四 , 新体系废除了所有关于提前退 休 的 特 殊 条 款 。2011 年 之 后,所 有 参 保人都必须达到 65 岁且缴费满 45 年 , 才能得到全额养老金 。 达到 60 岁才有资 格领取缩减的提前退休养 老 金 。 这 一 条 款 通 过 延 迟 退 休 的 方 法 , 极 大 地 缩 减 了 2020 年之前的养老金财务支出 。 第五 , 新体系下 , 对于 2015 年及以前退休的参保人 , 养老金待遇计算仍将 按照旧制度执行 。 而对于 2015 年之后退休的参保人 , 其养老金待遇的计算将根 据参保人的退休年份和 工 作 年 限 , 部 分 依 据 旧 制 度 、 部 分 依 据 新 制 度 执 行 。 这 ·284· 第八章 希腊 :NDC 范式作为可持续养老金制度的架构 X ILA:NDCFANSHIZUOWEIKECHI X UYANGLAOI JNZHD I UDEJ IAGOU 意味着 , 直到 2018 年才会出现养老金待遇的首次大幅缩减 。 三 、 尚未解决的问题 新的养老金改革忽略了 一 些 重 要 问 题 。 第 一 且 最 重 要 的 是 , 改 革 没 有 考 虑 到缴费率极高的问题 , 这可能 对 将 来 一 代 年 轻 工 人 全 职 加 入 正 规 经 济 部 门 产 生 负面激励 。 第二 , 新的立法完 全 没 有 涉 及 补 充 养 老 基 金 的 问 题 , 无 论 关 于 它 的 财务稳定性 , 还是它与基本 养 老 金 之 间 可 能 的 再 平 衡 问 题 。 第 三 , 新 的 养 老 金 改革没有考虑到过渡期的 分 配 公 平 问 题 。 最 后 , 新 的 改 革 没 有 通 过 建 立 固 定 缴 费率的方式 , 为长期财务合同 提 供 一 个 坚 实 的 基 础 以 便 于 年 轻 一 代 进 行 经 济 规 划。 希腊终于进行了自己的养 老 金 改 革 , 但 对 于 那 些 已 经 退 休 或 者 临 近 退 休 的 参保人来说 , 最糟 糕 的 是 , 这 些 人 不 得 不 面 对 经 济 和 财 务 计 划 上 遭 遇 的 突 变 , 却没有任何时间或者方式去适应新的变化 。 过去 30 年 , 希腊一贯缺乏实施有序 养老金改革的政治共识 , 而这一政治惯性在 2010 年上半年被扭转了 。 然而 , 当 时立法起草及 出 台 过 程 都 极 其 仓 促 。 希 腊 政 府 未 经 深 思 熟 虑 , 就 采 纳 了 欧 盟 、 国际货币基金组织和欧洲中央银行 专 家 小 组 的 主 要 建 议 。 不 过 , 把 2010—2060 年间养老金支出的增长控制在 GDP 的2 . 5% 以内这一最终目标有可能会实现 。 毫无疑问 , 新的养老金改革 可 以 实 现 现 代 养 老 金 体 系 的 部 分 核 心 目 标 , 解 决一些希腊历届政府没有力量或没有勇气解决的问题 , 特别是 : ( 1 )新的改革 试图简化养老金体系的结构 ; ( 2 ) 在处理以后各代工人的分配问题时 , 试 图 建 立代内公平 (而非代际公平 );( 3 ) 废除不同职业群体之间在保险和退休条款方 面的不公平差别待遇 ; ( 4 ) 大幅缩减未来养老金支出的增长以减轻公共财政 的 负担 。 第四节 以NDC 范式作为全面养老金改革的架构 初看起来 , 希腊似乎已经在 2010 年完成了改革养老金体系的使命 。 但我们 认为 ,2010 年立法事实上意味着希腊再度失去了一次建立 有 序 养 老 金 体 系 的 机 会 。 毫无疑问 , 欧盟 、 国际货币 基 金 组 织 和 欧 洲 中 央 银 行 所 提 出 的 改 革 指 导 意 见是必要的 , 并为降低政府对 现 阶 段 以 及 将 来 养 老 金 体 系 所 承 担 的 财 务 压 力 方 面指出了正确的改革方向 (大 多 数 改 革 方 案,实 际 上 在 本 研 究 的 最 初 版 本 中 也 有建议 )。 但要想进行有效的改革 , 必要条件是在 “新范式 ” 的框架下进行这些 改革 , 现成的 NDC 模式将代表着希腊建立现代可持续养老金体系的新开端 。 只 有通过这种方式 , 希腊才能实现养老金改革的目标 , 成功建立一个现代 、 灵活 、 ·285· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 透明的养老金制度 , 同时降低过高的缴费率 (新实施的改革并没有改变缴费率 , 这也成为此次改革主要的缺陷之一 )。 届时 , 希腊人民就可以有效地规划他们将 来的养老金 。 2000 年 , 在当时的社会主义政府考虑改革时 , 我 们 提 议 通 过 引 入 预 筹 积 累 制补充养老金并重新平衡基 本 养 老 金 与 补 充 养 老 金 待 遇 比 重 的 方 法 , 增 强 养 老 金制度的长期财务稳定 性 ( N ekt aro is2000)。由于养老金制度的中长期融资需 要 , 养老金缴费率将会巨额 攀 升 , 为 了 避 免 出 现 这 一 情 况 , 本 章 建 议 降 低 现 有 现收现付制下的养老金待 遇 , 同 时 , 引 入 新 的 预 筹 积 累 制 补 充 养 老 金 计 划 来 减 少降低待遇所产生的影响 。 表8 . 6 列出 了 现 存 养 老 金 体 系 在 不 改 革 情 况 下 的 成 本 (以现期收入为基 准), 以及引入新制度 (包括预筹积累制计划 ) 后对养老金成本的影响 , 分别假 设退休年龄为 60 岁和 65 岁 。 可以看出 , 新制度下 , 既要偿付当期养老金待遇 , 又要为将来的养老金待遇融资 , 因此总的养老金成本初期将会有所提高 。 然而 , 过渡期之后 , 总成本将大大 低 于 未 改 革 情 况 下 的 成 本 。 事 实 上 , 仅 建 立 积 累 制 计划所获得的投资收益就可 以 满 足 实 际 支 付 当 期 养 老 金 待 遇 的 额 外 成 本 (假设 投资收 益 率 比 工 资 增 长 率 高 2 个 百 分 点 , 长 期 来 看 , 这 是 一 个 非 常 保 守 的 估计 )。 . 表8 6 对希腊养老金改革提案的成本估计 (以现期收入为基准 )( 2000—2050年) 现行制度 改革后的制度 改革后的制度 (不改革的情况 ) (退休年龄为 60岁) (退休年龄为 65岁) 欧元 占GDP 比率 欧元 占GDP 比率 欧元 占GDP 比率 年份 (亿) (%) (亿) (%) (亿) (%) 2000 129 1. 1 3 182 1. 5 9 165 1. 4 4 2010 153 1. 3 2 200 1. 7 2 158 1. 3 6 2020 179 1. 5 9 203 1. 8 0 156 1. 3 8 2030 208 1. 8 8 162 1. 4 6 123 1. 1 1 2040 223 2. 1 5 162 1. 5 6 123 1. 1 8 2050 223 2. 1 8 159 1. 5 5 120 1. 1 7 资料来源 :Nekt ari os2000。 在积累制下 , 在退休年龄为 65 岁的情况下 , 新制度的成本将会大幅度下降 (也就是在 2010 年改革设定的退休年龄下 )。 为积累制计划融资的额外成本在第 一个 10 年占到 GD . P的3 1% , 接 着 将 会 降 至 GDP的0 . 4% , 而 为 积 累 制 计 划 完全融资的过渡期大概为 10 年 。 在这样的财务安排下 , 新的国家养老金制度的 ·286· 第八章 希腊 :NDC 范式作为可持续养老金制度的架构 X ILA:NDCFANSHIZUOWEIKECHI X UYANGLAOI JNZHD I UDEJ IAGOU 总成本将大大低于未改革的旧制度的成本 。 实际上 , 在 10 年的过渡期之后 , 新 制度的总成本将会回到 2000 年 的 水 平,而 这 一 水 平 甚 至 要 低 于 欧 盟 15国养老 金支出的平均水平 。 鉴于希腊养老金面临的问 题 , 只 要 能 及 时 达 成 政 治 共 识 , 从 表 8 . 6可以看 出 , 这种解决方式非常可行 。 人 们 可 以 得 到 他 们 的 承 诺 待 遇 , 并 且 制 度 的 长 期 财务稳定性比 2010 年的改革效果更好 。 2008 年 , 当保守党政府考虑养老金改革时 , 我 们 曾 建 议 重 新 构 建 基 本 养 老 金 , 引入 NDC 模式 ( N ekt ari os2008)。NDC 模式在欧盟被视为养老金改革的 新范式 , 因而这 种 改 革 方 式 可 以 使 希 腊 养 老 金 体 系 与 欧 盟 其 他 国 家 更 为 接 近 (Hol z mann2006)。 本文认为 ,NDC模式仍应被作为建立希腊养老金合理框架 的有效方式 , 但由于有了 2010 年 的 改 革,最 初 的 改 革 设 计 要 进 行 相 应 的 调 整。 现将改革建议简要阐述如下 。 一 、 改革目标 希腊养老金改革的主要目标 是 为 不 同 代 劳 动 者 进 行 有 效 的 长 期 财 务 计 划 提 供便利 。 要想实现这一目 标 , 首 先 需 要 选 择 强 制 性 和 (公共和私人 的) 自 愿 性 养老金计划最有效率的组 合 方 式 。 第 二 个 目 标 是 保 证 代 内 和 代 际 公 平 , 从 而 使 得制度完全透明化 。 为实现 这 一 目 标 , 应 该 明 确 代 际 协 议 的 相 关 条 件 , 包 括 政 府以非缴费型制度和最低保 障 等 形 式 做 出 的 社 会 承 诺 。 这 一 承 诺 可 通 过 建 立 个 人账户 、 每年提供个人账户 对 账 单 等 方 式 得 以 强 化 。 然 而 , 这 一 目 标 的 实 现 还 有赖于养老金制度的长期财 务 稳 定 性 。 养 老 金 制 度 应 该 对 就 业 和 经 济 增 长 产 生 正向或至少是中性的影响 。 在一个设计良好的 NDC和 DC 型积累制补充养老金 计划的组合下 , 这些条件都可以得到满足 。 改革的一个额外目标是建 立 一 种 替 代 性 的 财 务 结 构 , 以 保 证 能 够 降 低 总 的 社会保险缴费率 (目前为工资总额的 26% , 是欧盟成员中 缴 费 率 最 高 的 国 家 之 一)。 二 、 建议的养老金制度基本框架 我们所建议的养老金体系包含四个支柱 : 1.社会 (最低 ) 养老金 , 通过政府一般收入融资 ; 2.强制性基本养老金制度 ( N DC 模式 ); 3.普遍的 、 强制性补充养老金体系 , 完全预筹积累模式 ( F DC); 4.自愿性 、 预筹积累制企业年金 。 基本养老金体系是建立在 NDC 模式基础上的 , 通过雇主和雇员共同缴费融 ·287· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 资 , 采用现收现付制度 。 补 充 养 老 金 体 系 采 用 DC 模 式, 通 过 雇 主 和 雇 员 共 同 缴费融资 , 属于完全预筹积累模式 。 新的制度覆盖 1992 年以后的参保人群 。 建议对现有制度下的多个 基 金 进 行 彻 底 的 重 组 , 从 而 实 现 上 述 主 要 的 改 革 目标 。 主要变革措施如下 。 首先 , 建立一个独立 、 统一的基本养老金管理机构 , 合并所有的基本养老基 金 , 包 括 公 务 员 基 金 。 其 次 , 建 立 一 个 独 立 、 统 一 的 补 充养老金管理机构 , 合并所 有 补 充 养 老 基 金 。 再 次 , 为 上 述 两 支 基 金 建 立 信 息 共享平台 。 不同养老 金 计 划 应 该 与 税 务 部 门 在 缴 费 征 收 方 面 建 立 永 久 性 合 作 , 并组建独立的税收征缴服 务 部 门 以 减 少 逃 费 现 象 。 这 样 一 来 , 无 论 从 政 府 还 是 雇员的角度来考量 , 都可以 提 高 制 度 的 征 缴 效 率 。 最 后 , 养 老 基 金 已 积 累 储 备 的管理权 , 应交给现有的养老基金资产管理公司 。 为了满足降低总缴费率的 目 标 , 我 们 认 为 最 有 效 的 方 式 是 重 新 平 衡 基 本 养 老金和补充养老金制度 。 建议缩减基本养老金的比 重 , 把 缴 费 率 从 20% 降 低 至 16% , 从而相对增加补 充 养 老 金 的 比 重 , 保 持 其 缴 费 率 在 6% 不 变 , 并 将 制 度 改为积累制 。 因此 , 对于有着 40 年工龄的参保人而言 , 总替代率将会在60%~ 70% 之间 , 而总缴费率将从 26% 降低至 22% 。 在两个制度间进行再平衡的过渡 期内 , 应规定有关年龄的强 制 性 参 保 门 槛 。 对 于 那 些 年 长 的 参 保 人 , 应 采 取 自 愿参与的原则 。 三 、 基本养老金制度和 NDC 模式 主要的建议是用 NDC 模式 重 建 基 本 养 老 金 制 度 。NDC 现收现付制度将建 立在名义个人账户的基础上 , 缴费率为工资总额的 16% 。 把 现 有 参 保 记 录 转 换 为名义个人账户的初始资本 是 一 项 特 殊 的 工 程 , 可 以 利 用 充 足 的 国 际 经 验 帮 助 希腊完成 。 在 NDC 计划中 , 个人账户的名义资本将被转换为生命年金 , 计算基 准是同龄群组在退休时的预 期 寿 命 。 账 户 资 产 和 年 金 每 年 依 据 平 均 缴 费 收 入 或 缴费工资的增长进行相 应 的 调 整 。 最 低 退 休 年 龄 设 定 在 62岁 (男 女 一 样),但 相关规定中应有鼓励退休后 继 续 工 作 的 灵 活 规 定 。 在 考 虑 建 立 透 明 制 度 以 应 对 经济和人口风 险 ( Palmer2012) 和 建 立 NDC 储备 (Hoz l mann,Pa l mer,and Roba lino2012) 的可选途径时 , 应 该 慎 重 。 基 本 养 老 金 待 遇 应 逐 步 降 低 , 同 时 补充养老金待遇逐步增加 。 大多数特殊权利在 2010 年改革中被废除 。 一个完善的改革应该废除特殊利 益团体所有的特权 , 包括 62 岁之前提前退休的可能性 。 关于如何把旧制度中的 既得 权 利 转 换 为 新 制 度 下 的 权 益 , 在 国 际 上 是 有 先 例 的 (参见 Cho łń- Domińc zak,Franco,andPa l mer, 本书第二章 )。 NDC 模式有足够的灵活性来应对分配问题 。 按照建议 , 新制度中对非缴费 ·288· 第八章 希腊 :NDC 范式作为可持续养老金制度的架构 X ILA:NDCFANSHIZUOWEIKECHI X UYANGLAOI JNZHD I UDEJ IAGOU 年限有相关规定 , 针对 的 是 诸 如 因 接 受 教 育 、 服 兵 役 、 照 看 儿 童 、 疾 病 、 失 业 和残疾等原因而导致的无 法 缴 费 的 阶 段 。 在 这 些 情 况 下 , 国 家 或 者 各 相 关 机 构 (健康基金或者失业基金 ) 负责缴纳总缴费中应由雇主负责的部分 , 缴费进入参 保人的个人账户 。 另外 , 按照建议 , 新制度提供遗属养老金和配偶联合年金 。 四 、 补充养老金计划 补充养老基金应该是普 遍 的 、 强 制 性 的 和 完 全 预 筹 积 累 制 的 。 正 常 的 缴 费 额为工资总额的 6% , 采取 DC 模 式。每 个 参 保 人 都 有 个 人 账 户,在 达 到 62岁 退休年龄之后可以自由选择 何 时 把 个 人 账 户 转 换 为 保 险 产 品 , 产 品 种 类 由 相 关 法律具体规定 。 这一预筹积累制计划要求 在 一 定 年 龄 阶 段 的 人 群 必 须 参 与 , 但 年 长 群 体 允 许自愿参与 。 积累的基金及其有效的投 资 将 有 助 于 缩 减 国 家 养 老 金 的 长 期 成 本 。 补 充 养 老金制度的结构和运行 , 对于实现降低总缴费率的目标将起着至关重要的作用 。 这部分养老金待遇在总待 遇 中 的 比 例 将 逐 渐 增 加 。 对 于 已 累 积 基 金 的 管 理 , 应 由资深养老金基金资产管理公司独家负责 。 这家公司自 2001 年成立以来 , 已经 证明了它在希腊养老金资产投资方面有着最为有效的机制 。 此外 , 应该有涉及协议退出的特别条款 。 在现有补充养老金 (公共性质的 ) 计划中 , 决定退出国家制度 的 参 保 人 将 被 转 移 到 企 业 年 金 制 度 中 。 在 这 种 情 况 下 , 参保人没有其他社会补贴保证其收入和待遇 。 五 、 企业年金 企业年金计划应是自愿 性 的 , 由 利 益 相 关 方 负 责 组 织 和 融 资 。 这 些 养 老 金 待遇没有国家担保 。 国家按照欧盟相关指示监管企业年金的建立和运行 。 六 、 社会养老金 目前的 (运行良好的 ) 社会 养 老 金 体 系 可 覆 盖 所 有 没 有 参 保 记 录 或 参 保 记 录不充足的个人 。 一旦强制 性 养 老 金 (基 本 养 老 金 和 补 充 养 老 金) 待 遇 总 额 低 于贫困线 , 社会养老金可以把这类退休者的待遇水平提高至接近贫困线的水平 。 社会养老金的支付应满足居住要求和家计调查 , 融资依靠一般税收收入 。 七 、 预期改革效果 相比之下 ,NDC 模式比一般养老金改革更容易实现更多的目标 。 在更广泛 的社会和政治环境下 ,NDC 改革还会产生额外的正外部性 。 引入 NDC 新范式 , ·289· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 不仅能够有力地限制政府在 提 供 未 来 养 老 金 方 面 的 作 用 , 并 且 将 为 所 有 希 腊 参 保人提供足够的透明度 , 以便其做出长期财务计划 。 另外 , 强调 NDC 模式的相 对优势 , 将会为政府赢得更 广 泛 的 政 治 支 持 , 这 也 是 一 项 重 要 的 政 治 资 产 (就 像Mai rn2006 强调的那样 )。 1.NDC 成为一个公平标准 、 反 腐 败 工 具 和 养 老 文 化 的 推 动 者 。NDC 体系 设定了广泛的公平共享标准 , 把精算公平作为最低限度的共识 。NDC 还能把隐 性和逆向的再分配显性 化 。 它 使 得 人 们 可 从 终 身 缴 费 、 终 身 收 入 、 年 金 、 终 身 养老金权益以及选择 、 权衡和预算约束等多角度考虑问题 。 2.NDC 是对福利体系 进 行 功 能 性 区 分 的 催 化 剂 。 把 社 会 保 险 风 险 管 理 进 行功能性区分 , 可以把资金 区 别 开 来 , 从 而 使 得 管 理 的 透 明 性 和 政 治 上 合 理 的 再分配成为可能 。 在 NDC 计划下 , 可通过专用的财务资源 , 为诸如儿童照护权 利等特定社会政治目的提供保障和非缴费型权益 。 3.NDC 是更好的风险管理 方 式 。NDC 在管理经济和人口风险方面比其他 现收现付制度参数更有优 势 。 由 于 它 被 政 治 操 控 的 可 能 性 较 小 , 因 而 不 会 产 生 过度的期望 , 因此也无须担忧对待遇承诺的破坏 。 4.NDC 是任何养老金结构 的 核 心 要 素 。NDC 模式作为现收现付制终身的 平滑消费储蓄计划 , 可以把 隐 性 的 、 常 常 被 严 重 扭 曲 的 代 际 协 议 转 化 为 显 性 协 议 , 从而保障代内和代际公平和公正 。 通过避免出现过度的债务 ,NDC 制度可 以帮助政府解决希腊养老金 体 系 的 制 度 失 衡 问 题 , 这 也 是 该 制 度 目 前 面 临 的 主 要障碍 , 同时也是其他国家普遍存在的问题 。 从以上分析可以看出 , 与 2010 年 的 改 革 相 比,引 入 NDC 模式所产生的效 果将远超出人们的预期 , 可 以 实 质 性 地 改 进 目 前 养 老 金 制 度 面 临 的 问 题 , 并 且 将会给希腊带来额外的政治效应 。 第五节 结 论 希腊在过去 30 年中错失了 很 多 改 革 养 老 金 体 系 的 良 机 。 根 据 本 章 的 分 析 , 2010 年大幅缩减承诺权 益 和 待 遇 的 改 革 , 如 果 同 时 引 入 现 成 的 NDC 模 式, 本 可以顺利完成 。 此外 , 倘若当时实施 NDC 改革 , 还可以使希腊政府缩减公共财 政的行为获得更多的公众支持 。 本文的最初版本 (在2009年 12 月斯德哥尔摩会议上 提 交 的 论 文) 旨 在 概 括介绍可以 保 障 现 有 体 系 下 养 老 金 承 诺 的 、 全 面 的 养 老 金 改 革 。 提 议 最 初 在 2000 年出台 , 当时 , 希腊有足够的时间把大量政府一般 税 收 收 入 用 于 创 建 预 筹 积累制养老金体系 。 按照建议 , 希腊养老金改革应该在 NDC 和补充养老金之间 ·290· 第八章 希腊 :NDC 范式作为可持续养老金制度的架构 X ILA:NDCFANSHIZUOWEIKECHI X UYANGLAOI JNZHD I UDEJ IAGOU 分配相同的权重 。 这样的养老 金 体 系 可 以 在 长 期 内 保 障 所 承 诺 的 养 老 金 待 遇 的 给付 。 此外 , 它将平等对待 每 个 参 保 人 , 无 论 是 同 代 还 是 不 同 代 之 间 (至少那 些在 1992 年之后首次参保 的 个 体 可 以 受 到 平 等 对 待 )。再 者, 养 老 金 体 系 的 运 行不会给劳动力市场和经济 增 长 带 来 负 面 影 响 。 全 面 综 合 的 改 革 要 求 把 所 有 养 老金计划整合为一个统一的基金计划 , 彻底解决碎片化问题和逃费问题 。 在考量是否要进行一项重 大 改 革 时 , 最 重 要 的 问 题 是 改 革 是 否 具 有 政 治 可 行性 。 在这样的框架下 , 对经 济 因 素 和 有 关 效 率 问 题 进 行 争 论 是 必 要 的 , 但 却 是不够的 , 而建立在最优效 率 之 上 的 公 平 和 公 正 问 题 则 显 得 至 关 重 要 。 对 于 希 腊养老金改革而言 , 由于 1975 年之后历届政府的政治无能 , 导致希腊不得不草 率地实施了欧盟 、 国际货币 基 金 组 织 和 欧 洲 中 央 银 行 主 导 的 联 合 改 革 计 划 。 由 于事先没有对改革可选方案 进 行 有 序 的 研 究 和 评 估 , 希 腊 没 能 建 立 实 现 上 文 所 提目标的 、 现代化的养老 金 制 度 , 错 失 了 一 次 改 革 良 机 。 当 时 , 希 腊 政 府 以 危 机的紧急性为由 , 没有采取 NDC 式改革 , 而是制定了大幅度缩减养老金待遇的 政策 。 事实上 , 在 2014 年之前政府仍然有时间改正这一错误 。 倘若政府可以采 纳NDC 式的改革建议 , 并把改革的逻辑清楚无误地传达给公众 , 公众极有可能 会同意相关待遇的缩减 , 并 广 泛 接 受 现 代 养 老 金 体 系 的 主 要 原 则 。 我 们 期 待 希 腊的这项改革 。 参 考 文 献 Bör sc- hSupan,Axe lH.,andP lao t 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Tat sos,Nk i l oaos.2001.Unde r ground Economyand Tax Evai so n ni Gre ece.[ InGre e ]A k. thens:Papz ais is. ·293· 评论 * 高山孝一 直到 2010 年中期 , 希腊 的 养 老 金 体 系 仍 属 于 典 型 的 地 中 海 福 利 模 式 , 有着过度碎片化的特点 , 并 且 由 碎 片 化 导 致 的 逃 费 现 象 广 泛 存 在 , 劳 动 力 参与率也非常低 。 制度本身 还 存 在 严 重 的 公 平 问 题 和 长 期 的 财 务 可 持 续 性 问题 。 在过去的 30 年中 , 希腊丧失了很多改革养老金体系的机会 , 很大程 度上是由于缺乏政治共识 。 一 、 养老金改革的政治风险 发达国家近期进行养老 金 改 革 的 基 本 目 的 在 于 解 决 各 参 保 群 体 不 断 增 加的养老金成本问题 , 并 设 定 一 个 可 接 受 的 限 值 。 这 也 是 许 多 国 家 转 向 名 义账户制度的原因 。 无论 采 取 哪 种 改 革 方 法 , 难 免 会 有 潜 在 的 改 革 受 益 者 和利益受损者 。 利益受损 者 往 往 很 难 接 受 方 案 中 不 利 于 他 们 的 因 素 , 从 而 使得改革延迟甚至陷入 停 滞 状 态 。 在 遭 遇 这 类 政 治 风 险 时 , 往 往 需 要 强 有 力的领导才能 。 推动养老金改革的另一个 因 素 是 来 自 于 外 部 的 强 大 压 力 ,2010年的希 腊养老金改革就是例 证 。 当 时 , 希 腊 的 主 权 债 务 已 经 失 控 , 不 得 不 实 行 草 率 、 激进的改革 , 从而大 幅 缩 减 养 老 金 待 遇 , 以 确 保 该 国 满 足 国 际 金 融 市 场的长期借款条件 。2010 年改革中最重要的方式是废除了所有有关 60 岁之 前提前退休的特殊条款 , 把标准的养老金领取年龄提高到 65 岁 。 正如高山 孝一在第八章中解释的 那 样 , 希 腊 民 众 突 然 遭 遇 了 经 济 和 财 务 影 响 , 却 没 有足够的时间或者合适的方法去应对新的环境 。 希腊需要一 个 财 务 上 可 控 的 养 老 金 体 系 , 因 此 2010年的改革是必要 的 , 但还不够 , 它仅仅是 改 革 进 程 中 的 第 一 步 。 该 国 似 乎 仍 然 没 有 对 养 老 金体系的基本架构进行 认 真 、 清 晰 的 思 考 , 也 没 有 考 虑 如 何 保 障 制 度 的 公 平性 、 充足性以及财务可持续性 。 概括 而 言 , 国 家 养 老 金 体 系 应 该 把 NDC * 高山孝一是日本东京一桥大学经济研究学 院 的 日 本 研 究 院 养 老 金 研 究 客 座 教 授 ( JRIPens ionRe- e sac rhChi arPrf oes sor)。 ·294· 第八章 希腊 :NDC 范式作为可持续养老金制度的架构 X ILA:NDCFANSHIZUOWEIKECHI X UYANGLAOI JNZHD I UDEJ IAGOU 作为核心要素 。 内克塔里奥 斯 认 为 希 腊 需 要 迈 向 改 革 进 程 的 第 二 步 , 也 就 是 用 NDC 计划和 FDC 计划 的 组 合 替 代 现 有 的 收 入 关 联 计 划 。 然 而 , 说 起 来 容 易 做 起来却很难 。 其中一个困难是短期成本很高 。 如果收入关联 制 度 的 缴 费 率 从 20% 降 低 为 16% , 按照内克塔里奥斯的提议让剩余比例进入 FDC 计划 , 那么短期内需要财 政一般收入的补贴将会大 幅 度 增 加 。 另 一 个 困 难 是 , 新 范 式 下 潜 在 的 利 益 受 损 者可能坚持反对第二步改革 。 我们可以从更开阔的视 角 来 看 待 希 腊 的 问 题 。 如 果 希 腊 退 出 欧 元 区 , 它 就 可以改变汇率 , 并实行更多 决 定 性 的 财 政 政 策 , 从 而 使 其 面 临 的 财 务 制 约 相 应 减少 , 让政府有更多时间实 施 第 二 步 改 革 。 这 本 身 可 以 作 为 从 希 腊 经 验 中 汲 取 的一个教训 。 二 、 从日本的视角来看希腊的困境 日本的政治家同样不愿意进行彻底的养老金改革 。 然而 , 在 2004 年 , 他们 规定基本养老金体系 的 缴 费 率 将 从 2017年开始固定在18 . 3% 的 水 平 , 从 而 成 功进行了一次 NDC 改革 。 同时 , 他们还引入了一个不受政治风险影响的自动平 衡机制 , 即一个 考 虑 了 人 口 因 素 的 全 新 的 养 老 金 待 遇 指 数 化 机 制 ( T akayama 2004)。 日本在养老金管理方面仍然面临诸多挑战 。 第一 , 自动平衡机制至今 还 没 有 启 用 。 因 为 立 法 规 定 , 在 通 货 紧 缩 的 情 况 下这一机制将 不 适 用 。 自 制 度 设 计 至 今 的 十 余 年 间 , 日 本 一 直 处 于 通 缩 阶 段 。 因此 , 新的平衡机制必须与通货膨胀或者通货紧缩脱钩 。 第二 , 非正规就业者比例不断增长 ,2010 年已经达到 40% 。 增加的年轻雇 员被迫以非正规就业者的身 份 进 入 劳 动 力 市 场 , 而 后 也 很 少 有 机 会 变 为 正 规 就 业人员以领取更高和更稳 定 的 工 资 。 此 外 , 日 本 深 受 意 大 利 和 其 他 国 家 专 家 描 述的 “一步 错 、 步 步 错 ” 问 题 的 严 重 影 响 ( FrancoandSat ror2006;Gronci h andNi stc iò2006;Boe riandGaa lsso2012; Cho łń-Domińc zak,Franco,and Pa l mer, 参见本书第二章 )。 第三 , 日本的正常养老金领取年龄仍为 65 岁 , 而与长寿风险挂钩的自动调 整指数对于养老金制度的长期财务稳定性非常重要 。 第四 , 当前制度下 , 针对全职 家 庭 主 妇 的 规 定 受 到 来 自 双 职 工 夫 妇 和 单 身 女性的强烈抨击 ( T akayama2009)。 对此 , 一个可 能 的 解 决 方 法 是 把 有 收 入 的 丈夫和他要抚养的妻子的收入区分开来 。 第五 , 每周工作时间少于 30 小时的雇员 , 还没有被收入关联的养老金制度 ·295· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 覆盖 。 目前 , 有关是否应把每周至少工作 20 小时的雇员纳入制度覆盖的讨论非 常激烈 。 几乎所有与上述方案相似 的 改 革 , 都 难 免 会 导 致 潜 在 的 改 革 受 益 者 和 利 益 受损者出现 。 因此 , 日本如果 想 在 不 久 的 将 来 实 施 另 一 次 养 老 金 改 革 , 同 样 会 面临政治风险 。 从这个意 义 上 看 , 日 本 有 着 和 希 腊 一 样 的 处 境 。 因 此 , 政 府 应 该首先与利益相关者达成 政 治 共 识 , 然 后 进 行 一 个 更 有 决 定 意 义 的 改 革 。 日 本 是否有能力做到 , 我们拭目以待 。 参 考 文 献 Boe ri,Tt io,andVinc enzoGal aso s .2012.“ IsSoi calSecui rtySecuew r t ih NDC?”I nGendr, P e oi lti cs,andFinani calSa tbi liy,c t ha. p 15,vl o.2o f Nonfi n ani calDei fnedCot nri bui tonPen sionSchemesi na Changn i gPes nion Wor ld, e.R d obe rt Hoz l mann,Edward Pl a mer,and Dai vd A.Robl aino. Wasi hngt o n,DC: Wol rdBankandSwei dshSoi calInsua r neA c gency. Franco,Dai nel e ,andNc ioaS l ar tor.2006.“ N DCsinI tal y :Uns ats ifa ct- o r yP resent,U ne crti anFuture.”InPens ionReo frm: s Isusa e ndP rs opect sf r o No- n Finani calD e finedCot nribut io ( n ND ) C S cheme , s ed.Robe rtH l ozm ann andEdwardPl a mer,46- 792.Wash ingo t n,DC: Wol rdBank. Groc nhi,S and ro,andSe rgi oNs itc iò.2006.“ Impe l met ningtheNDCThe ore ti- a clMoe dl:A Compr ais ono fIt alyandSwed en.”I nPen sio nRe form :I sse usand Pro spe ct o sfrNo- nFn ian cilD a e fie ndCot nrb iui ton (NDC )Sh cems,e e d.Robr et Hoz lman n na dEdwadP r l amer,493 -516.Was hint gon,DC: Wol rdBank. Takayama,Nor iyuki.2004. “ C hangsi e nt h ePens ionSyt se ”J m. apan Echo ( O t cobr e ):9 -12. ———.2009.“ Pen sionCoe vra gei a nJpan.”InC los ingt heCov erageGap:The Ro leofSc oilP a e- nsi onsandOt herRe tir e metI n c nom r eTas nfr es,e d.Robr etHoz l- mann,Dai v . dA Roba lino,a n dNor iyuk iTa kaa y ma,111 -18.Was hint gon,DC: Wol rdBank. ·296· 第九章 智利养老金向 DC 转型的 财政成本与待遇评估 : 一个回溯分析 爱德华多 · 法竞希尔博 大卫 · 罗马里诺 * 为提高养老金制度的 财 务 可 持 续 性 和 经 济 激 励 性 , 各 国 往 往 选 择 以 下 改革路径 : 要么将养老金制度转型为 FDC 型养老金 , 要么将养老金转型 为 NDC 型养老 金 , 或 者 基 于 上 述 两 种 模 式 的 其 他 变 体 。 但 是 , 在 现 有 研 究 中 , 学者们对 FDC和 NDC 改 革 的 转 型 成 本 和 养 老 金 待 遇 的 比 较, 往 往 建 立在单纯地精算分析预 测 的 基 础 上 。 与 之 相 对 的 , 我 们 则 立 足 于 回 溯 分 析 法来探究这一问题 。 也就是说 , 我们假设如果智利在 1981 年没有引入 FDC 模式 , 而是建立了 NDC 模式 , 那么会有怎样的结果 。 分析表明 ,FDC 模式的转型成 本 明 显 高 于 NDC 制 度。 在 同 等 条 件 下, 如果当初智利引入了 NDC 模 式,那 么 在 随 后 的 45 年 里, 国 家 财 政 可 以 节 省约等于 1981年 GDP 总额的 50% 。 伴随工资率增长 ,NDC 模式在最低保 障养老金方面的支出会更高一些 。 这是因为 , 在改革的头 20 年里 , 金融资 产的回报率高 于 工 资 增 长 率 , 因 此 FDC 模式下的养老金给付也就随之更 高 。 但是 , 在不同的假设下 , 受到由随机过程导致的 FDC 模式下养老 金 回 报率动态变化的影响 ,NDC 模式下的预期替代率不一定低于 FDC 模式 。 第一节 NDC 模式和 FDC 模式的比较 过去几十年来 ,DB 型现收现付制养老金面临着财务偿付困难 、 再分配 不够透明 、 工作激励微弱等问题 , 而 NDC 模式则被视为一种前途 无 量 的 替 * 爱德华多 · 法竞希尔博是智利 Adof loI b áñz大学政府管理学院副教授 , 本章是 他 在 智 利 养 老 金 监 e 管局研究部当主任期间准备的 。 大卫 · 罗马里诺 是 世 界 银 行 人 类 发 展 部 首 席 经 济 学 家 , 劳 工 研 究 所 (位 于波思 ) 就业与发展计划联合总监 。 本文评估结果不代表官方预测 。 ·297· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 代方案 。NDC 模式根据现 收 现 付 原 则 进 行 融 资 , 但 待 遇 计 发 公 式 则 高 度 透 明 , 并且强调缴费和待遇之间明确的精算公平性 。 如果设计得当 ,NDC 模式可以充 分保证养 老 金 的 可 偿 付 性 , 并 且 无 虞 诱 发 DB 模 式 中 难 以 回 避 的 负 债 问 题。 FDC 模式和 NDC 模式的核心 区 别 在 于 ,FDC 模 式 下,劳 动 者 的 缴 费 将 直 接 投 资于金融产品以获得收益 ;NDC 模式下 , 劳动者的缴费仍将用于支付当期的养 老金支出 。 如此一来 ,FDC 模式的养老金 缴 费 收 益 将 依 据 市 场 回 报 率 计 算 , 而 NDC 模式下的缴费收益则需要与现收现付资产的增长率相匹配 。 所谓现收现付 资产 , 则是指养老金制度缴费 的 现 值 减 掉 未 来 养 老 金 给 付 额 的 现 值 所 得 的 差 值 ( R oba linoandBodor2009)① 。 鉴于现收现付资产的增长率难以直接观测 , 因此 实践中一般会对此进行假设 。 NDC模式的一大优势在于,它 能 够 降 低 制 度 转 型 隐 性 债 务 的 筹 资 难 度, 因此 在 短 期 内 能 够 减 少 财 政 支 出 , 避 免 增 加 税 收 负 担 。 这 是 因 为 NDC模式的 财务机制依然是现收现付的,因此当 期 缴 费 可 以 用 来 支 付 当 期 养 老 金。但 是 在FDC模式下,所有的缴费都被投入金融市场,那么就必须另外筹资来支付 旧制度下的养老金支出,以及弥补过 渡 缴 费 者 在 旧 制 度 时 期 的 缴 费。一 般 而 言 , 转 型 成 本 主 要 由 两 个 因 素 引 发 ②。 在 NDC 模式下,政府可以持 续 通 过 新 的缴费来偿还旧制度的负债。而隐性债务和 现 收 现 付 资 产 之 间 的 差 额 (其大 小受 NDC 制 度 缴 费 率 决 定)则 需 另 谋 他 法 融 资 (Hoz lmannan o dJ u sten 2012)。 在经济衰退时期 , 一个动态 有 效 率 的 经 济 里 , 现 收 现 付 型 养 老 金 的 增 长 率 理论上低于金 融 资 产 的 回 报 率 。 尽 管 对 这 一 现 象 的 实 证 证 据 莫 衷 一 是 (Hoz l- mannandHinz2005), 但总 的 来 说 , 在 相 同 的 缴 费 条 件 下 ,NDC 养老金的替 代率可能低于 FDC 养 老 金 。 这 也 就 意 味 着 ,NDC 模 式 下,制 度 对 最 低 养 老 金 的给付可能更多 , 从而提高其财政成本 。 对于政策选择 而 言 , 弄 清 两 种 模 式 的 短 期 成 本 和 长 期 成 本 是 至 关 紧 要 的 。 但是 , 就我们所知 , 目 前 对 FDC和 NDC 模 式 的 长 短 期 财 政 成 本 比 较 的 分 析, 都不够缜密 。 现有研究 (例如 世 界 银 行 2004年和2006 年 的 报 告) 都 是 以 预 期 精算分析为基础 , 这些研究都是对一些关键变量 (例如 GDP 增长率 、 工资增长 率 、 利率 、 覆盖率 、 缴费密 度 等 ) 做 出 表 浅 的 假 设 来 进 行 预 测 。 同 时 , 一 些 关 键问题也被忽略了 , 例如 FDC 模式的回报率是否一定就高于 NDC 制 度, 以 及 ① 关于对缴费 、 现收现付制 、 隐性资产以及 它 们 在 何 时 取 得 一 致 的 讨 论 , 见 Vi da- l Mei láandBo- a d- oPenas( 2010);Boado -PenasandVd ia- l Mel iá( 2012)。 ② 转 型成本由缴费从现收现付制度向 FDC 制度转变而产生 。 如果 FDC 制度的缴费率与现收现付制 度一致 , 就不存在转型成本 。 ·298· 第九章 智利养老金向 DC 转型的财政成本与待遇评估:一个回溯分析 ZH ILIYANGLAOJ INX IANGDCZHUANI XNGDECAZ IHENGCHENGBENYUDAI Y UP INGGU:Y IGEHI USUFENI X 两种模式下养老金分配方面的差异 ① 。 本章比较分析了智利进行 FDC 模式改革和 NDC 模式改革的财政成本 。 本章的分析主要解决了以下两个问题 。 首先 , 为解决预测分析的局限性 , 我 们引入了回溯分析法 , 假设智利在 1981—2026 年期间没有引入 FDC 模式而是引 入NDC 模式 , 会有何不同 。 为比较 FDC 模式和 NDC 模式在转型时的财政负担 , 以及在总体层面和个人层面的养老金分配效果 , 我们使用了实际缴费历史数据对 此进行估算 。 不过 , 我们没有分析引入 NDC 模式所引发的一般均衡变化 。 假如智 利在 1981 年引入 NDC 模式 , 那么个人所面临的养老金激励 , 以及随之而来的劳 动力供给行为和储蓄行为 , 都可能产生变化 。 而在 FDC 模式下 , 个人账户积累无 疑也会产生非 常 突 出 的 宏 观 经 济 影 响 (Hol zmann1997;S chimd it-Hebbl e 2000)。 由此 , 市场价格的动态变化 , 包括工资率和利率都会有所不同 。 因此 , 我们不会 去分析智利引入 NDC 模式的总体福利变化 。 我们的研究仅仅想告诉政策制定者两 方面问题 : 第一 ,NDC 改革的低转型成本将会带来财政结余 ; 第二 , 两种改革所 形成的养老金替代率有所差异 , 由此会导致对最低养老金给付的不同压力 ; 第三 , 参保人在两种不同养老金模式下的风险暴露程度 ② 。 其次 , 我们将简 要 介 绍 智 利 1981 年 养 老 金 改 革 的 主 要 特 征, 并 且 就 引 入 NDC 改革所涉及的一些关键变量做出解释 , 其中包含一系列针对数据和方法的 描述 。 在最后两部分 , 我们会对分析结果做出说明并进行总结 。 第二节 FDC 改革和我们对 NDC 改革的假设 1980 年 , 智利对公共养 老 金 制 度 进 行 了 改 革 , 用 FDC 型养老金替代了传 统的现收现付养老金 。F DC 养老金以个人账 户 为 基 础 , 采 用 私 营 市 场 化 机 制 进 行管理运营 ③ 。 此次改革 主 要 旨 在 解 决 智 利 公 共 养 老 金 制 度 的 碎 片 化 和 财 政 可 持续性问题 。 ① Dimson,Mar sh,andS tauno t n( 2002) 指 出 , 在 1900—2000年间证券投资的平均实际收益为 . 5 1% , 而 Madd ison(2003) 指出同一时期人均 G DP 增长率为 2.0% 。Duta t ,Kapur, andOrz sag(2000) 考虑了风险因 素 。 M t asenandThor esen( 2004);andDeMen il,M ut ren,andS hesh inski(2006) 认 为 , 积累制和非积累制的最优组 合 在 两 个 极 端 之 间 。Kne ll( 2008) 考 虑 了 对 相 关 消 费 的 偏 好 (针对特定人 群), 更进一步支持了养老金混合模式中加入非积累成分 。 ② 在本章中 , 我们着重关注由回报率波动诱发的风险及其对养老金分配的影响 。 后者我们将通过计算 两个制度 (以及两个制度的不同比例组合的一些假设 ) 下的养老金替代率来衡量 。 其他一些风险我们不在此 建模分析 , 部分风险对两个制度都会有相似的影响 (例如经济风险将影响缴费的概率 ), 而另一些风险对不同 制度有不同影响 。 例如 , 在 FDC 模式下 , 政府可以通过设定规则来影响投资工具的适用 , 甚至选择撤销 FDC 制度 。 在 NDC 模式下 , 政府可以直接影响名义回报率的设置 , 或者在财政压力较大的时候减少支付 。 ③ 覆盖军人 (陆海空军及警察 ) 的养老金制度并未包含在此次改革中 。 ·299· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 在新制度 下 , 智 利 劳 动 者 可 自 愿 选 择 是 否 加 入 , 若 加 入 , 则 需 将 收 入 的 10% 缴纳给养老基金 管 理 机 构 ( A FP)。AFP 将同时负责收取管理费和残障及 遗属保险的保费 ( D S I )①。 AFPs是 依 法 运 营 养 老 基 金 而 建 立 的 一 批 私 营 公 司 , 其职责包括征收缴费 、 管理 个 人 账 户 、 投 资 养 老 基 金 、 管 理 DSI、提供客户服 务 , 以及发放养老金 、 残障津 贴 和 遗 属 津 贴 。 如 果 领 取 者 选 择 以 年 金 方 式 领 取 养老金 , 那么 AFPs将负责用个人账户金额向保险公司购买年金产品 。AFPs的 权责由法律或养老金监管局的规章制 度 严 格 规 定 。 养 老 金 监 管 局 ( S P) 建 立 于 1980 年 , 负责规制和监管 AFP② 。 需要 强 调 的 是 , 养 老 基 金 的 投 资 方 式 受 到 严 格监管 , 监管部门对投资工 具 、 投 资 产 品 的 数 量 限 制 和 最 低 投 资 收 益 担 保 等 进 行了严格规定 ③ 。 我们将在下文总结 FDC 模 式 的 几 个 关 键 要 素。对 于 我 们 所 虚 拟 的 NDC模 式 , 我们将尽可能地 保 留 这 些 关 键 要 素 。 两 相 比 较 ,NDC 要素和 FDC 要素的 主要区别在于回报率的计算 方 式 、 养 老 金 的 给 付 方 式 以 及 最 低 养 老 金 的 给 付 特 征。 一 、 旧制度和新制度的参保人 在1980 年的 FDC 模式改革中 , 现 收 现 付 养 老 金 的 参 保 人 可 以 选 择 留 在 旧 制度中或者转移到新制度中 , 转移到新制度的缴费者不能再选择退回到旧制度 。 改革生效后参加养老金制度的劳动者将自动加入新制度 。 在我们虚拟的 NDC改 革中 , 将沿用这一规则 。 二 、 缴费率 改革后的养老保 险 缴 费 率 大 幅 下 降 , 从 现 收 现 付 制 下 的 23% 降 到 约 14% ( 10% 的养老金缴费 + 平均 4% 的管理费 )④ 。 缴费率的大幅下降是吸引大量智利 劳动者主动加入新制度的 重 要 原 因 。 为 保 证 参 保 人 缴 费 行 为 的 一 致 性 , 我 们 假 ① 截至 2011 年 5 月 , 管理费大约相当于缴费 工 资 的 1 . 49% ,DS . I保 险 费 约 为 缴 费 工 资 的 1 49% , 从而总的缴费率为缴费工资的 12 . 98% 。 ② SP 指养老基金运行监督机构 (Supr ein tenden ciadeAdmii nsr tadoradeFondosdePes nions) e 。 ③ 目前 ,AFPs可以投资于智利或国外的固定收 益 及 可 变 收 益 的 金 融 产 品 。 从 2012年 开 始,每 家 基金投资公司必须提供至少四支 不 同 的 基 金 (可 选 择 设 立 第 五 支),每支基金的投资组合比例都有所不 同 。2008 年的改革修改了部分投资 规 定 ( seeRofman,Fa jnz ylbr e ,andHer rea2 r 008);法律只规定主要 的投资数量限制 , 而投资细则规定则依据具体规章 。 ④ 1980 年 , 社会保障 服 务 、 私 营 雇 员 基 金 、 公 共 雇 员 及 记 者 基 金 的 缴 费 率 分 别 为 3. 3 20% 、 4. 1 04% 和 3. 2 50% ( S AFP2003)。 这些 计 划 含 有 多 种 社 保 项 目 , 包 括 老 年 津 贴 、 疾 病 津 贴 、 工 伤 津 贴 等 。 而官方的养老金缴费率要低一些 ( 以上三种计划分别为 2 2.95% 、2 . 4 91% 和 15 . 75% ),但是这些缴 费并没有体现真实的资金需求 , 因为所有缴费都用于统筹支付所有社保津贴 。 ·300· 第九章 智利养老金向 DC 转型的财政成本与待遇评估:一个回溯分析 ZH ILIYANGLAOJ INX IANGDCZHUANI XNGDECAZ IHENGCHENGBENYUDAI Y UP INGGU:Y IGEHI USUFENI X 设在虚拟的 NDC 改 革 中,养 老 金 缴 费 率 依 然 为 10% 。 在 随 后 的 分 析 中 , 我 们 将考虑在 不 同 的 情 境 假 设 下 ,FDC和 NDC 模 式 管 理 费 用 方 面 的 差 异。 流 入 NDC 账户的缴费率可能会低一些 , 但我们只关注两种模式下实际记入个人账户 的额度 。 三 、 旧制度缴费的转移 劳动者在旧制度下的缴费 记 录 将 以 认 购 债 券 的 形 式 确 认 , 在 劳 动 者 达 到 退 休年龄时 , 他们在旧制度下的 缴 费 将 按 照 一 定 份 额 由 政 府 直 接 记 入 劳 动 者 的 个 人账户 。 认购债券拥 有 4% 的 固 定 利 率 , 从 劳 动 者 申 请 之 时 开 始 生 效 , 直 到 达 到法定退休年龄为止 。 在我们虚拟的 NDC 制度中 , 我们将采用类似的方案 。 对于旧制度下的缴费 者 , 其缴费同样将以认购债 券 的 形 式 进 行 记 录 。 退 休 时 , 债 券 的 金 额 会 自 动 累 积到名义账户 , 并且从债券 生 效 之 日 起 , 这 些 债 券 的 名 义 利 率 将 与 当 期 缴 费 的 名义利率相一致 ① 。 四 、 养老金缴费的回报率 根据当前规定 , 个人缴 费 (除 去 管 理 费) 将 直 接 计 入 个 人 账 户, 并 按 照 一 定比例进行分散投资 。 每天 账 户 余 额 都 会 重 新 计 算 。 账 户 的 缴 费 、 支 取 以 及 由 劳动者自主选择的养老基金投资的回报情况 , 都将一一记录在案 。 在虚拟的 NDC 模式中 , 我们依然采用相似的方案 。 只不过名义账户基金每 日的投资收益不是由实际金融市场投资决定的 , 而是根据工资增长率计算所得 。 五 、 退休选择 一般而言 , 个人不得早于法定退休年龄退休 (男性 65 岁 , 女性 60岁)。当 个人选择退休时 , 无论他/她是否决定停止工作 , 其个人账户内的余额 (包括由 认购债券所记录的缴费金额 以 及 可 能 存 在 的 个 人 自 主 存 款 ) 将 按 照 规 定 向 个 人 支付 。 支付方式包括按一定 程 序 从 AFPs直 接 领 取 , 或 者 向 保 险 公 司 购 买 年 金 产品 ② 。 在第一 种 支 付 方 式 下 , 劳 动 者 领 取 的 养 老 金 将 按 照 个 人 账 户 的 余 额 、 根据年龄 — 性别确定的预期 余 命 , 每 年 进 行 计 算 。 当 领 取 者 去 世 时 , 其 个 人 账 户余额将转移给法定受益 人 或 继 承 人 。 支 付 额 度 随 着 时 间 推 移 而 减 少 , 而 如 果 领取者预期余 命 很 长 , 那 么 个 人 账 户 余 额 就 可 能 耗 竭 。 在 第 二 种 支 付 方 式 下 , ① 另一种方案是 , 在计算时将确认的余额记入 贷 方 。 在 本 案 例 中 , 债 券 也 会 按 照 名 义 回 报 率 从 一 开始就进行积累 , 而不是外生的 4% 。 ② 在估算的部分 , 我们会假设每个人都选择年金化 , 我们使用分性别生命表来计算年金 。 ·301· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 劳动者的个人账户余额将全 部 用 于 购 买 一 份 固 定 收 益 的 终 身 年 金 , 以 及 遗 属 津 贴以便其法定受益人在其 身 故 后 可 以 享 受 。 如 果 领 取 者 没 有 指 定 受 益 人 , 那 么 这些年金不会作为遗产继 承 。 遗 属 津 贴 是 按 养 老 金 的 既 定 比 例 支 付 , 与 死 亡 时 间无关 。 若劳动者的个人账 户 余 额 太 低 , 他 将 不 能 选 择 购 买 年 金 , 而 只 能 选 择 按程序直接领取 。 在虚拟的 NDC 制度中 , 名义账户余额将直接以固定年金的方式支付 。 年金 的给付由账户余额 、 领取 者 (及 其 可 能 的 受 益 人) 按 年 龄 确 定 的 预 期 余 命 (不 分性别 )、 固定利率 (由退休前一年的平均名义利率确定 ) 综合决定 。 领取者身 故后 , 受益人可以领取遗属津贴 。 若无受益人 , 年金不会作为遗产继承 。 六 、 反贫困项目 截至 2008 年 , 政府为没有养老金或养老金极低的个人设立了两种反贫困项 目 , 二者均由政府 筹 资 及 支 付 。 其 一 为 最 低 保 障 养 老 金 (MPG),其二为救助 养老金 ( P ASIS)① 。 劳动者若缴费满 20年 (包括在旧制度下的缴费年限 ) 就有 资格在特定条件下申领最 低 养 老 金 。 领 取 条 件 包 括 个 人 账 户 余 额 告 罄 , 或 者 领 到的年金低于最低养老金标准 。PASIS 的覆盖人群为 65 岁以上且没有养老金或 其他收入的老人 。 在虚拟 NDC 制度中 , 我们依 然 设 立 MPG, 覆 盖 那 些 养 老 金 低 于 最 低 养 老 金标准的领取者 。 由于我们假设 NDC 模式下的领取者都能领到固定年金 , 因此 PASIS 不在我们的考虑之列 。 我们 主 要 估 算 和 预 测 的 财 政 成 本 是 指 与 养 老 金 领 取者直接 相 关 的 成 本 。 换 言 之 , 我 们 不 会 去 估 算 那 些 没 有 养 老 金 收 入 、 领 取 PASIS 的人群的成本 , 因为无论在 FDC 还是 NDC 模 式 下, 这 部 分 财 政 成 本 都 应该是一样的 。 第三节 数据和方法 我们将从 AFP 参保人中选出一部分代表性样本 , 来构建 FDC 模式和虚拟的 NDC 模式下的个人账户情况 。 这些参保人的缴费历史都由养老金监管局记录 。 个人养老金历史 ( hit sor iaspr evi sionl aesadmii nst rat iva s ,HPA) 由以下几 部分组成 : 基本的人口统计数据 (性别和出生日期等 )、 每月的缴费细节 、 管理 ① 2008 年后 , 最低保障养老金和救助养老金由新设 立 的 第 零 层 次 养 老 金 替 代 。 新 制 度 会 向 未 被 养 老保险覆盖的 、 人口中最贫困的 60% 支 付 团 结 养 老 金 , 同 时 向 同 一 群 人 提 供 低 层 次 的 养 老 金 领 取 权 益 (更多制度细节请参考 Rofman,Fa jnzl ybr e ,andHer rea2 r 008)。在本章中,我 们 不 考 虑 团 结 养 老 金 的 情 况 , 因为在大多数采用智利模式改革的国家里 , 提供最低保障养老金是最常见的形式 。 ·302· 第九章 智利养老金向 DC 转型的财政成本与待遇评估:一个回溯分析 ZH ILIYANGLAOJ INX IANGDCZHUANI XNGDECAZ IHENGCHENGBENYUDAI Y UP INGGU:Y IGEHI USUFENI X 费用 、 养老金给付 、 养老基 金 投 资 回 报 率 。 同 时 , 包 括 政 府 为 那 些 过 渡 缴 费 者 发行的认购债券 (记录其在现收现付制下的缴费 )(关于数据库的更多细节 , 请 参考 Bes rte in,Lar ran i ,an i dPno2006)。 我们的分析包括两部分 , 分 别 评 估 FDC 模式和 NDC 模式下的养老金给付 及其财政负担 。 分析的时间跨度为 1981—2025年。 在 第 一 部 分 的 分 析 中 ,1981—2006 年 的 缴 费 历 史 依 据 实 际 数 据, 而 2007—2026年的缴费历史则参考伯斯坦,拉莱茵和皮诺 ( 2006) 的 方 法 计 算。在既定回报率的基础上,养老金将依据劳动者的年 龄 群 组 计 算,并 假 定所有劳动者都选择在法定退休年龄退休 (男性65岁、女性60岁),同时 他们都将使用个人账户的所有 余 额 去 购 买 固 定 年 金 (根据精算生命表和给 定的利率计算年金收入)①。 1981—2010年的转型成本已被多方估算,我们 将 直 接 参 考 采 用 。 而2010—2025年的转型成本则将根据认购债券的发行信 息、依然选择留在现收现付养老金制度中的个人以及现收现付养老金领 取 者的数据加总来估算,后者我们将通过考察现收现付制度的运行负债取 得 相 关 数 据 ②。 在第 二 部 分 中 , 我 们 估 算 虚 拟 的 NDC制度下的养老金及其财政成本。养 老金的估算方法跟前一部分类似,区 别 在 于 个 人 缴 费 是 记 入 名 义 账 户、回 报 率按照名义回报率计算。退休 时,名 义 账 户 余 额 直 接 转 为 固 定 年 金。这 一 部 分的重点在于名义利率的计算过程。在 此,我 们 打 算 采 用 工 资 增 长 率 进 行 估 算 ③。 一 、 参保人的养老金历史数据和对缴费历史的估计 HPA 数据库拥有 24000名 AFPs参保人的全部缴费历史数据 , 从他们参加养 老金制度开始到 2006年12 月为止的数据均记录在案 。 此外 , 这个数据集也记录 了样本人员所持有的认购债券信息 。 我们将从中选择 4869 名参保人作为分析对 象 , 这些参保人都会在 2026 年前退休 (也即是 1961 年前出生的男性和 1966 年前 ① 在我们的假设中 , 我们预设个人不会在达到退 休 年 龄 之 前 残 疾 或 死 亡 。 尽 管 遗 属 养 老 金 和 残 障 养老金可能带来很大支出 , 但是将其纳入本章的讨 论 则 超 出 了 本 章 的 范 围 。 因 为 本 章 仅 仅 致 力 于 比 较 两 种模式 , 而不是对智利养老金制度做出精确 的 预 测 。 此 外 , 在 我 们 的 分 析 中 , 死 亡 率 并 不 是 很 重 要 , 因 为根据国家统计局的估算 ,20 岁的男性有 97% 的 概 率 活 到 65岁,而 20岁的女性有98% 的 概 率 活 到 65 岁 ( INE2006)。 ② 我们使用 ECLAC ( 2006) 发 布 的 财 政 支 出 预 算 , 基 于 ArenasdeMes a ,L lans e ,andMr ianda Ba rvo( 2005) 的著作 。 ③ 工资增长率经常被用于假设 , 尽管长期看来 可 能 不 太 可 持 续 。 例 如 , 波 兰 就 使 用 工 资 增 长 率 来 设定名义回报率 。 我们对一系列名义回报率进行敏感性分析 。 ·303· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 出生的女性)①。 图 . 9 1 显示了按照预期每年将退休 (达到退休年龄 ) 的人数 ② 。 鉴于我们的目的是比较个 人 退 休 后 领 取 的 养 老 金 , 因 此 我 们 需 要 预 估 参 保 人从 2007 年起直到退休为止的缴费 。 参照伯斯坦 , 拉莱茵和皮诺 ( 2006) 的方 法 , 我们使用固定效应模型来 预 测 个 体 在 任 一 时 点 的 缴 费 概 率 及 其 预 期 缴 费 工 资 (以已有的缴费为条件 )。 具体而言 , 我们将使用标准的固定效应过程模型和 线性 po r i bt模型估计以下方程 ③ 。 . 图9 1 智利每年从 AFP 制度退休的预计人数 ( 1982—2025年) 资料来源 : 通过 HPA 数据计算而得 。 注 :AFP 指养老基金管理机构 , HPA 指参保人的养老金历史记录 。 ① 在AFP 制度下 , 个人可以在到达退休年龄之后的任何时候领取养老 金 。 如 果 个 人 账 户 积 累 已 经 能够提供较为充足的养老金 , 那么他也可以选择 提 前 退 休 。 实 践 当 中 , 大 多 数 个 体 都 是 在 法 定 退 休 年 龄 退休 , 因此 , 本研究假设所有个体都在法定退休年 龄 退 休 。 这 个 简 化 了 的 假 设 不 会 影 响 我 们 的 结 论 。 首 先 , 提前退休对 NDC 模式和 FDC 模式的影响是一 致 的 , 因 此 二 者 的 关 系 将 得 到 保 持 。 其 次 , 由 于 认 购 债券只会在法定退休年龄给付 , 因此财政成本不会受到提前退休的影响 。 ② . 图9 1 的结果由样本中的 24000 个体得出 , 并且应用 了 智 利 养 老 金 监 管 局 开 发 的 扩 张 因 子 。 根 据假设 , 所有个体都会在法定退休年龄退休 。 在实 践 中 , 这 些 个 体 可 能 活 不 到 法 定 退 休 年 龄 , 也 可 能 提 前或延迟退休 。 ③ 使用线性模型使我们得以衡量每个个体的 固 定 效 应 , 从 而 可 以 预 测 他 们 的 未 来 缴 费 。 在 本 研 究 中 , 这点非常重要 。 受限于数据特征 , 我们没有办法衡量这些个体的教育程度和能力水平 。 ·304· 第九章 智利养老金向 DC 转型的财政成本与待遇评估:一个回溯分析 ZH ILIYANGLAOJ INX IANGDCZHUANI XNGDECAZ IHENGCHENGBENYUDAI Y UP INGGU:Y IGEHI USUFENI X Cot nri bue t t= i α+β1Aget+ i β2Aget+ 2 i χ1 ( Femae l i·Aget) i +χ2 ( Femal e i·Aget) + 2 i η1+εt i t=α+ t+ t+φ1 ( i· t) 2 LogEari nngsi ϕ1Agei ϕ2Agei Femal e Agei + φ2 ( i· t) +γ+ ( 9.1) 2 Femae l Agei εt i 具体而言 ,cot nrb iut e t 是一个虚拟变量 , 若个体i 在第 i t 月缴费 , 则赋值为 1。log eari nngt 是个体 i i 在第t 月 收 入 的 对 数 值 , 方 程 的 自 变 量 包 括 aget ( i 按 月计算 )、aget和 i femae l i 的交互影响 (若 个 体 为 女 性,则femae l i 赋值为1)、 i 的交互影响 , 以及个体层面的固定效应 。 2 aget与 i e f mal e 估计结果详见附录 B。 我 们 使 用 估 计 量 (包 括 个 体 固 定 效 应) 来 预 测 不 同 年龄 、 不同性别个体的缴费 概 率 和 预 期 收 入 。 二 者 相 乘 则 可 得 到 预 期 缴 费 (见 图9 . 2)。 . 图9 2 智利不同性别和年龄参保人员的预期缴费 资料来源 : 根据 HPA 数据计算而得 。 注 :HPA 指参保人的养老金历史 记 录 。 预 期 缴 费 由 不 同 性 别 、 特 定 年 龄 的 缴 费 概 率 和 收 入 相 乘 而 得 。 该图显示了样本个体的平均预期缴费 , 对每一个体的估计考虑了个体固定效应因素 。 二 、 月回报率 在FDC和 NDC 模式下 , 个人账 户 余 额 均 由 缴 费 总 额 和 账 户 投 资 收 益 加 总 ·305· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 而得 ① 。 由此 , 个人账户余额可以表现为 : r la r la Bal a ncei =Rec o gnt iionBondi+ a [1 get=1 0% ·W 5 age t i · ( s=1 1+rs)] ( 9.2) 其中rs 为实际投资回报率 ,la为法定退休年龄 。 r FDC和 NDC 制度在投资回报方面的区别在于,在 FDC 模式下,rs 为养老基金 投资相关金融产品的实际回报率;在 NDC 模式下,rs 是一个名义回报率 , 由养老金 一般由制度中的现收现付资产确定) 直接给出。 管理机构根据预先确定的计算规则 ( 在本 章 当 中 ,1981—2007年 FDC 模式的回报率直接采用实际投资回报的 历史数据 ② 。2007 年后 , 我们对其假设 4% 的固定年回报率 ③ 。 在 NDC 模式下 , 2007 年前的回报率根据实际工资增长率下人口数据 (参保人 的 人 数 乘 以 平 均 工 资 ) 计算得到 ④ 。2007 年后 , 我们假设工资增长率固定在每年4% 。 每年具体的 回报率如图 9 . 3 所示 。 图9 . 3 智利 FDC 模式和 NDC 模式的实际年化回报率 ( 1982—2025年) 资料来源 :AFP 制度的历史回报率和国家统计局的劳动力数据 ① 等式 9 . 2 是一个简化计算方式 , 因为在某些时 期 ,AFPs可 以 直 接 从 账 户 余 额 中 征 收 额 外 费 用 。 历史上看 , 这些费用很低 , 而且并非每个 AFPs都在收取 。2008 年改革后 , 这些费用被取消 。 ② 在每一时期 , 回报率都由制度的月加权平均回报率给定 , 权重由 AFP 运行的基金,以及基金类 型给定 。 ③ 1981—2007 年的年均回报率为 10 . 1% , 同期的工资 增 长 率 则 为 4 . 9% 。 就 业 和 工 资 数 据 均 由 国 家统计局取得 。 ④ 通过对不可观测的年份假定相同的 NDC和 FDC 回 报 率, 我 们 回 避 了 由 明 显 的 回 报 率 差 异 造 成 的结果差异 。 在 “结论 ” 章节 , 作为敏感性分析 , 我们假设了几种不同的 NDC 回报率 。 ·306· 第九章 智利养老金向 DC 转型的财政成本与待遇评估:一个回溯分析 ZH ILIYANGLAOJ INX IANGDCZHUANI XNGDECAZ IHENGCHENGBENYUDAI Y UP INGGU:Y IGEHI USUFENI X 三 、 养老金计算 两种模式下的养老金计算方式 , 均参照目前 FDC 模式下的精算公式 。 为简 化起见 , 我们假设所有个体 均 单 身 , 并 且 退 休 时 都 会 使 用 账 户 余 额 购 买 固 定 年 金 。 由此 , 养老金可由以下公式计算 : B l aancei AnnualPen siont = Unt iaryNecs esaryCapt ialt Baa l c ne ( ) i =1 ( 9.3 10-t Pr Ai lvea ta ges|A lv i ta ea get) s=0 1+R ) ( s 其中 , 生存概率根据特定性别动态生命表确定 ,R 表示保险公司的折现率 , 用以估计在年金给付期间账户基金的投资回报率 。 在FDC 模式下 , 若有市场历史数据 , 那么 R 根据过去6 个月内所有售出年 金的平均预期回报率确定 ; 若没有历史数据 ( 1989年前和2007 年 后),则假设 . R 为3 5% 。 为简化起见 ,NDC 模式下 R 的估算方式与 FDC 模式相同 ① 。 对 R 的估计如图 9 . 4 所示 。 图9 . 4 智利计算年金的折现率 ,6 个月平均值 ,( 1981—2025年) 资料来源 : 根据年金的历史隐含利率整理而得 。 由于我们将计算样本中所 有 个 体 的 养 老 金 , 因 此 我 们 可 以 获 取 养 老 金 分 配 方面的统计数据 (包括平 均 养 老 金 、 每 五 分 位 的 养 老 金 中 位 数 、 每 五 分 位 的 平 均养老金 )。 ① F DC 模式和假想的 NDC 模式的区别之一在于与 年 金 中 介 佣 金 相 关 的 成 本 。 佣 金 在 1999年底达 到最大值 , 约占账户余额的 6% ( Reye sa ndSt e war t 2008)。 此后 , 由于其他规则的引入 , 这 一 费 用 被 大 幅降低 , 最多达到账户余额的 2 .5% 。 在 NDC 模式下 , 年金将默认由国家 提 供 , 因 此 中 介 费 用 应 该 比 较 低 。 在敏感性分析中 , 我们会对 NDC 模式设置不同的比率来分析这些差别 。 ·307· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 四 、 计算财政成本 与养老金制度相关的财政成本可以分解为 4 个部分 ① 。 1.现收现付养老金制度的运行赤字 。 所谓运行赤字 , 指的是旧 制 度 下 给 付 的养老金总额与依然选择参加旧制度的参保者缴费之间的差额 。 2.为选择过渡到新制度的参保人所发行的认购债券 (以确认其在旧 制 度 下 的养老金缴费 )。 3.为那些养老金未达到最低标准的领取者发放的最低养老金 (MPGs)。凡 是缴费满 20 年的参保人都有资格申请 。 4.覆盖贫困退休 者 的 救 助 养 老 金 ( P ASS) I 。这里的贫困退休者指个人收 入处于最贫穷的那 1/5 人口 , 且未加入公共养老金制度或缴费不足 20年 (因而 无权申领最低保障养老金 ) 的个体 。 对前 3 个成本的估测详见下一部分 。 对前两部分成本的计算将直接通过预测 新旧制度下的养老金待遇而得出 。 最低保障养老金将根据那些缴费满 20 年但养老 金低于最低养老金标准的个体计算 。 如前所述 , 政府将补足养老金和最低保障养 老金之间的差额 ② 。 最低养老金的支出将从每个养老金领取者退休开始 , 按年进 行计算 , 计算过程将考虑不 同 年 龄 和 性 别 的 生 存 概 率 。 鉴 于 我 们 假 设 每 个 参 保 人都将以固定 年 金 的 形 式 领 取 养 老 金 , 因 此 第 四 部 分 成 本 不 必 计 算 。 事 实 上 , 我们也很难估算那些未参加公共养老金的个人可能申领的救助养老金数额 。 需要强调的是 , 根 据 我 们 的 假 设 条 件 , 无 论 是 旧 制 度 所 积 累 的 赤 字 规 模 , 还是制度改革后发行的认购债券的价值 , 在 FDC 模式下和 NDC 模式下都是 一 样的 。 因此 , 两种模式下成本 的 差 异 , 主 要 体 现 在 最 低 养 老 金 的 支 出 以 及 两 种 模式运行的现金流方面 。 在 NDC 模式下 , 政府向旧制度参保人的转移支付会更 少 , 因为 NDC 模式下的缴费收入会直接用于支付现期的养老金支出 。 此外 , 在 NDC 模式下 , 认购债券的额 度 也 会 更 低 一 些 。 因 为 NDC 模 式 下, 政 府 不 必 在 参保人退休时将记入认购债 券 的 所 有 金 额 转 移 进 个 人 账 户 , 而 是 只 需 要 用 其 弥 补养老金待遇与之 前 缴 费 积 累 之 间 的 赤 字 即 可 ③ 。 出 于 对 透 明 性 的 考 虑 , 我 们 ① 本研究没有分析军人养老金制度 ( 1980 年改革 ), 因为在不同的改革假设下 , 这部分养老金制度 应该都保持不变 。 同时需要强调的是 , 在 2008 年改革中 , 最低保障养老金和救助养老金由团 结 养 老 金 所 替代 , 而本研究没有包含这一点 。 ② 65~70 岁人群的最低保障养老金目前设定为 209 美元 ,70~75岁为228 美 元 ,75岁以上为244 美元 。 ③ 赤字迟早会来临 , 除非我们把 NDC 的回报率设定得足够低 , 但如此一来 , 计划 的 参 保 人 就 会 支 付一笔隐性税用以偿还旧制度的负债 。 ·308· 第九章 智利养老金向 DC 转型的财政成本与待遇评估:一个回溯分析 ZH ILIYANGLAOJ INX IANGDCZHUANI XNGDECAZ IHENGCHENGBENYUDAI Y UP INGGU:Y IGEHI USUFENI X 假设在 NDC和 FDC 模式下 , 对认购债券的支出是相同的 。 五 、 估算养老金的分配效果 , 以及最低养老金的人均成本 到目前为止 , 我们讨论了使用预测法分析两种模式下养老金的财政成本及其 分配效应 。 但是 , 预测法只反映了工资和利率变化受随机过程影响的情况 。 我们 还希望知道的是 , 在两种制度模式下 , 养老金在个人层面上的分配效果 。 换言之 , 我们希望研究在 NDC 模式和 FDC 模式下 , 个人的养老金待遇有何差别 。 显而易见 , 决定利率和工资 变 化 的 动 态 因 素 有 很 多 , 包 括 金 融 市 场 与 劳 动 力市场的变化情况 、 技术进 步 、 海 外 投 资 变 化 等 。 若 要 将 这 些 因 素 全 部 纳 入 分 析 , 无疑超出了我们的能 力 范 围 。 因 此 , 我 们 将 调 整 分 析 过 程 , 使 其 尽 可 能 模 拟现实的动态变化 。 我们将 使 用 典 型 的 时 间 序 列 模 型 来 估 计 利 率 , 在 此 , 利 率 (或工资变化 ) 在时间t 的值将是往期价值与往期和现期随机扰动的函数 。 这将 会形成一个自回归移动 平 均 过 程 ( A RMA 过 程 )。 除 此 之 外, 我 们 设 定 随 机 扰 动项同样随时间变化而变 化 , 并 且 也 是 往 期 随 机 冲 击 和 往 期 变 量 的 函 数 , 也 就 是说 , 我们假设误差项符合自回归条件异方差过程 ( GARCH 过程 )。 这些模型 被广泛用于资产定价的动态研究 。ARMA 因素预示着存在价格连续增长和连续 下滑相交替的可能性 。GARCH 要 素 预 示 着 价 格 的 高 波 动 与 低 波 动 可 能 互 相 紧 随 。 引发这些变动的随机过 程 可 能 是 因 为 某 些 政 策 结 果 , 或 者 “非理性的动物 精神 ”。 根据我们研究的目的 , 我们没必要知道到底发生了什么 , 只需要假设好 相关模型 , 使其尽量拟合现实即可 。 模型设定如下 : rt=γ0 +Σmγm r t-m +Σi φ ε i t-i+εt;i>0 ( 9.4) 其中e 服从正态分布 , 而方差随时间变化 : t= j+ 0+ t-k ;j>0,k>0, j >0 ( 9.5) 2 2 2 σ α Σj ε j t- β Σk β σ k α . 结合模型 9 1, 通过模型 9 . 4和9 . 5, 我们可以估计在特定年龄 、 性别下的 个人收入史 。 使用蒙特卡洛 估 计 , 我 们 可 以 估 算 养 老 金 的 替 代 率 和 最 低 养 老 金 给付的财政成本 。 第四节 结 论 在这一部分 , 我们探讨 FDC和 NDC 模式下的养老金总体待遇水平和财政 成本 , 以及个人的养老金待遇和平均财政负担 。 一 、 养老金待遇比较 首先 , 我们考察两种模式下 养 老 金 待 遇 的 总 体 情 况 。 图 9 . 5表现了两种模 ·309· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 式下养老金待遇的散点分布 。 很显然 ,FDC 模式因为具有更高的历史投资回报 率 , 因此养老金待 遇 比 NDC 模式高24% 。 其 次 , 我 们 探 讨 两 种 模 式 下 , 不 同 人群的养老金待遇水平 。 我 们 将 这 些 人 群 分 为 三 类 : 其 一 是 养 老 金 收 入 大 于 或 等于最低保障养老金的人 群 , 其 二 是 接 受 了 最 低 养 老 金 补 贴 的 人 群 , 其 三 是 没 有达到最低养老金收入但也没有被最低养老金覆盖的人群 (见图 9 . 6)①。 图9 . 5 FDC和 NDC 模式下的月养老金分布 (给定过去的回报率 )(单位 : 美元 ) 资料来源 : 根据 HPA 数据计算而得 。 总体而言 , 对于第三类人群 , 在 FDC 模式下 ,51% 的退休者所领取的养老 金低于最 低 保 障 养 老 金 , 且 无 资 格 领 取 最 低 保 障 养 老 金 ② , 这 一 比 例 略 低 于 NDC 模式下的 情 况 ( 52% )。在 其 他 人 群 中,两 种 模 式 的 差 异 则 比 较 显 著。 在 FDC 模式下 ,39% 的退休者养老金高于 最 低 额 度 ,10% 的 退 休 者 领 取 了 最 低 保 障养老金的补贴 。 而在 NDC 模式下 , 由于个人账户积累普遍更低 , 因此有大约 14% 的退休者领取了最低养老金补贴 。 ① 在具体计算中 , 我们使用 2007 年的最低保障养老金 , 约等于 2007 年缴费工资的 25% 。 ② 这一结果 与 Ber ste in,Lar ran i ,andP ino( 2006) 相 似 。 这 是 2 006年3月提交给由 M i chele l Bachl eer总统发起的改革评估委员会的主要部分之一 , 其最终结果是 促 使 2 008年团结养老金的引入。团 结养老金将提供给 6 4 岁以上 、 收入处于最低 3 0% 的 那 部 分 群 体 。 对 此 次 改 革 的 描 述 以 及 对 养 老 金 改 革 的评估参见 Rofman,Fa jnzl ybr e ,andHer rea( r 2008)。 ·310· 第九章 智利养老金向 DC 转型的财政成本与待遇评估:一个回溯分析 ZH ILIYANGLAOJ INX IANGDCZHUANI XNGDECAZ IHENGCHENGBENYUDAI Y UP INGGU:Y IGEHI USUFENI X . 图9 6 FDC和 NDC 模式下历年的最低保障养老金覆盖情况 资料来源 : 根据 HPA 数据计算 。 注 : MP 为最低养老金 。 需要强调的是 , 最 低 养 老 金 的 领 取 资 格 在 两 种 模 式 下 是 无 差 异 的 。 因 此 , 不同模式下个人账户 投 资 回 报 的 差 异 以 及 由 此 而 来 的 个 人 账 户 积 累 额 的 差 别 , 将直接导致最低养老金申领人数的区别 。 在我们的分析中 ,NDC 模式下的名义 回报率总体而言低于金融市场的实际回报率 , 因此 NDC 的个人账户积累也就小 ·311· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 于FDC 模式下的个人账户积 累 。 在 那 些 缴 费 超 过 20 年 的 个 体 中, 这 一 影 响 甚 至更大 , 因此也就造成大量的 NDC 养老金领取者未能达到最低养老金门槛 。 为进一步考察两种模式下 养 老 金 的 收 入 分 配 效 应 , 我 们 把 数 据 样 本 按 养 老 金收入水平分为 5 个类别 , 考察每个类别下的平均养老 金 ( . 见图9 7)。我们发 现 , 两种模式下养老金待遇分配的主要差 异 体 现 在 高 收 入 且 集 中 在 2006—2015 年退休的群体 。 出现这一现象的原因在于 , 改革后 15 年的金融投资回报率非常 高 , 在不少年份都超过了 20% , 因此大幅提高了早 期 参 保 人 的 养 老 金 收 入 ; 而 2007 年后 , 我们假设 FDC和 NDC 模式的投资回报率相同 (固定在4% ),因此 . 图97 FDC和 NDC 模式下历年的个人养老金待遇 (按五分位表示 ,18 91—2 02 ( 5 年)单位 :美元) 资料来源 : 根据 HPA 数据计算 。 ·312· 第九章 智利养老金向 DC 转型的财政成本与待遇评估:一个回溯分析 ZH ILIYANGLAOJ INX IANGDCZHUANI XNGDECAZ IHENGCHENGBENYUDAI Y UP INGGU:Y IGEHI USUFENI X 之后的差异也就没那么 显 著 了 。 与 此 相 对 , 低 收 入 者 的 缴 费 年 限 一 般 较 低 , 而 且缴费积累主要集中于缴费 历 史 的 中 后 期 阶 段 , 因 此 他 们 在 两 种 模 式 下 的 缴 费 投资收益差异不大 , 最终养老金待遇的差别也较小 。 二 、 比较财政成本 如前所述 , 两种模式下的 财 政 成 本 差 异 主 要 源 于 两 个 因 素 : 第 一 , 最 低 养 老金给付所引起的差异 , 这是由于 FDC 模式拥有较高的历史回报率 , 因此养老 金待遇更高 , 所以申领最低 养 老 金 的 人 数 会 较 少 。 第 二 , 对 转 型 成 本 的 不 同 处 理所引起的差异 , 在这一方面 , 由于 NDC 模式能够使用当期缴费直接弥补部分 转型成本 , 所以转型成本比 FDC 模式低 。 根据我们的估算结果 ,NDC 模式下个人账户积累额较低 , 因此最低养老金 的支出更高 。 从 长 期 看 ,NDC 模式下最低养老金支出会比 FDC 模式高44% (见图 9 . 8)。 但是 , 与 其 他 财 政 成 本 相 比 , 最 低 养 老 金 成 本 的 边 际 效 应 是 比 较 低的 。 正如我们之前提到过的 , 只有少部分人有资格申请最低养老金 , 而政府也 图9 . 8 智利 FDC和 NDC 模式下每年最低保障养老金的财政成本 ( 1981—2025) 资料来源 : 根据 HPA 数据计算 。 注 : MPG 为最低保障养老金 。 ·313· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 仅仅需要对个人账户 所 积 累 的 养 老 金 与 最 低 养 老 金 标 准 之 间 的 差 额 进 行 补 贴 。 对于那些已经缴费满 20 年的个人而言 , 这个差额不会很大 。 不过随着最低养老 金标准的变化 , 或申请资格条件的变化 , 这一成本的边际效应会有所改变 。 第二个成本差异的根源在于 ,NDC 模式下养老金给付的财务模式依然是现收 现付的 。 在 FDC 模式下 , 绝大多数制度转型的隐性债务被显性化了 。 此外 , 公共 财政必须直接补贴旧制度的运行赤字 , 而认购债券也必须实际注资 。 而在 NDC模 式下 , 只有部分隐性债务需要政府直接支付 , 这主要指为旧制度的给付责任融资 , 因为改革后旧制度不能由金融资产或现收现付资产融资 。 但是 ,NDC 模式下的缴 费率也较低 (只有 10% , 而非之前的 23%), 由此造成的隐性养老金债务也需要 进行融资 ( H l ozmannan o dJut sen2012)。NDC 模式转型所带来的盈余可用于弥补 旧制度的运行 赤 字 和 认 购 债 券 的 发 行 。 但 这 些 盈 余 在 长 期 看 来 是 不 够 的 , 除 非 NDC 模式的名义回报率设定为 低 于 可 持 续 水 平 , 但 这 样 也 就 会 造 成 隐 性 税 。 最 终 ,NDC 模式的转型成本会依赖预算支付 , 与 FDC 模式并无二致 。 图9 . 9 显示了 NDC 模式下 , 每年收入的养老金缴费和每年支出的养老金支 付情况 , 这里没有包括认购债券的部分 。 在前 45 年中 , 每年的缴费积累超过每 年需要支付的养老金支出 , 这便构成了 NDC 模式转型的盈余 。 而政府则可以借 . 图9 9 NDC 模式下的财政盈余 ( 1981—2025年) 资料来源 : 根据 HPA 数据计算 。 ·314· 第九章 智利养老金向 DC 转型的财政成本与待遇评估:一个回溯分析 ZH ILIYANGLAOJ INX IANGDCZHUANI XNGDECAZ IHENGCHENGBENYUDAI Y UP INGGU:Y IGEHI USUFENI X 用这一部分的盈余支付 旧 制 度 的 运 行 赤 字 。 但 是 , 在 长 期 内 (假设工资增长率 与名义利率正相关 ), 这个盈余会消失 。 不过在这个时候 , 旧制度的运行赤字也 会因覆盖者的不断减少而消失 。 值得强调的是 , 如果政府选择在 NDC 制度产生 赤字时才发行认购 债 券 , 那 么 NDC 模式的盈余会更小一些 (甚 至 可 能 为零), 不过在这种情况下 , 政府的财政成本也会降低 。 要预测政府对 养 老 金 支 出 的 总 体 变 化 , 我 们 还 需 要 计 算 制 度 的 转 型 成 本 , 也即是政府对旧制度下参保 人 所 承 诺 支 付 的 养 老 金 。 转 型 成 本 主 要 由 两 部 分 构 成 : 第一 , 那些愿意转入新 制 度 的 个 体 , 需 为 其 发 行 认 购 债 券 。 第 二 , 转 型 后 旧制度的运行赤字 , 也就是依 然 留 在 旧 制 度 的 个 人 的 缴 费 与 旧 制 度 下 总 的 养 老 金支出之间的差额 。 根据阿 伦 纳 斯 · 德 梅 萨 , 利 亚 内 斯 和 布 拉 沃 ( 2005) 的 研 究 ,ECLAC ( 2006) 提交了一份对 截 至 2010 年 智 利 各 方 面 财 政 支 出 情 况 的 预 测。 鉴 于 我 们 特别关注两种改革模式下政 府 转 移 支 付 的 时 点 和 程 度 , 我 们 将 这 个 预 测 扩 展 到 我们研究 所 覆 盖 的 所 有 时 期 。 我 们 使 用 智 利 养 老 保 险 规 范 协 会 ( Int siu ttode Normai lzc aiónPe rvs iionl a ,INP) 关于养老金缴费者和领取者的实际数据 ① 以及 HPA 样本中的认购债券数据 , 来估计这一部分的未来支出 (见图 9 . 10)。 我们发现 , 由于众多个人在 改 革 初 期 选 择 转 移 到 新 制 度 , 造 成 旧 制 度 下 的 缴费者大幅减少 , 因此旧制 度 的 运 行 赤 字 在 短 期 内 迅 速 增 长 。 但 是 , 随 之 而 来 的 , 由于旧制度下的参保人 越 来 越 少 , 支 付 的 养 老 金 也 就 越 来 越 少 , 所 以 旧 制 度的运行赤字也随之不 断 降 低 。 当 然 , 与 之 相 对 的 , 由 于 许 多 个 体 过 渡 到 新 制 度 , 因此认购债券的成本也 就 随 之 上 升 , 而 这 个 成 本 只 有 当 过 渡 个 体 不 断 减 少 后 , 才会开始降低 。 最终 , 我们得以计算出两种改革模式下总的财政成本 。 比较改革后前 45年 两种模式财 政 成 本 的 净 现 值 , 其 中 FDC 模式的财政成本净现值为初始 GDP ( 1980年 GDP) 的133 . 7% , 而 NDC 模式为初始 GDP 的7. 8 1% ② 。 两种改革模 式下的财政成本 , 在不 同 时 点 有 很 大 差 异 。 在 整 个 45 年 当 中 ,NDC 模式的财 政成本一直比较低 ( 1981—2025 年间的平均变化为 GD . P的1 24% ), 但是这一 差异随着时间推移越来越小 ( . 见图 9 11)。 ① 我们采用 INP 按年龄和性别区分的养老 金 领 取 者 (平 均 养 老 金) 和 缴 费 者 (平均收入) 的 年 报 数据 。 假设目前的缴费者均会持续缴费直到达到退休年龄 , 退休并 领 取 最 终 收 入 的 7 0% 作 为 养 老 金 (附 带最低保障养老金 ) 直到其去世 。 我们使用生命表 预 测 当 期 及 往 后 的 养 老 金 支 出 。70% 是 养 老 金 替 代 率 的上限 , 因此这一计算可以视为未来运行赤字的上限 。 ② 净现值计算是简单地按照每年赤字占 G DP 的比率加总 。 这个值与折现后的支出总额除以实际 G DP 的结果相一致 (我们使用 GDP 增 长 率 作 为 折 现 率)。运 用 同 样 的 折 现 率 假 设 所 得 结 果 与 斯 密 特-希伯布 ( 1995) 的估计大致相符 , 他的估计值为 GDP的126% (参见 Hol zmann1999)。 ·315· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 图9 . 1 N 0 I P 的运营赤字和认购债券引发的财政成本估计 ( 1981—2025年) 资料来源 :1981—2006 年的数据 , 根 据 ECLAC ( 2006);2007—2025 年 的 数 据 是 作 者 根 据INP关 于当前缴费者和养老金领取者的统计数据及 HPA 认购债券数据计算而得 。 图9 . 11 智利 FDC和 NDC 改革的总体财政成本 ( 1981—2025年) 资料来源 : 根据估计结果 。 ·316· 第九章 智利养老金向 DC 转型的财政成本与待遇评估:一个回溯分析 ZH ILIYANGLAOJ INX IANGDCZHUANI XNGDECAZ IHENGCHENGBENYUDAI Y UP INGGU:Y IGEHI USUFENI X 表9 . 1 展示了改革后 45 年来 , 在不同假设情景下 , 财政成本各构成部分的 成本变化情况 。 其中 , 在各 种 假 设 情 景 下 , 制 度 转 型 成 本 (旧制度的运行赤字 和认购债券 ) 保持不变 。 表格第一行表示 FDC 模式下各部分的财政成本 。 我们 可以看出 ,FDC 模式下 的 最 低 保 障 养 老 金 支 出 成 本 较 低 , 但 制 度 总 成 本 最 高 。 这是由于在 FDC 模式下 , 转 型 成 本 需 要 完 全 由 政 府 进 行 直 接 融 资 , 而 NDC模 式下 , 政府可以利用 NDC 模式的盈余部分来进行补偿 。 . 表9 1 不同假设情景下智利财政支出不同成分的净现值 ( 1980年 GDP 的百分比 ) 假设情景 INP 运营赤字 认购债券 最低保障养老金 NDC 盈余 财政总成本 FDC 模式 10. 4 87 2. 7 73 1 . 13 . 0 00 13. 3 73 NDC 模 式 基 础 假 设: 名 10. 4 87 2. 7 73 1 . 62 5. 6 17 7. 8 06 义回报率 = 工资增长率 NDC 假 设 情 景 1: 名 义 10. 4 87 2. 7 73 2 . 43 6. 2 98 7. 2 06 . 回报率 =1 5% NDC 假 设 情 景 2: 名 义 10. 4 87 2. 7 73 2 . 08 6. 0 64 7. 4 05 . 回报率 =3 0% NDC 假 设 情 景 3: 名 义 10. 4 87 2. 7 73 1 . 73 5. 7 53 7. 6 81 . 回报率 =4 5% NDC 假 设 情 景 4: 名 义 回 报 率 = 工 资 增 长 率; 10. 4 87 2. 7 73 1 . 55 5. 8 98 7. 5 18 1. 0 5% 的缴费率 NDC 假 设 情 景 5: 名 义 回报 率 = 工 资 增 长 率 , 使 10. 4 87 2. 7 73 1 . 70 5. 6 86 7. 7 44 用不分性别的生命表 资料来源 : 根据估计结果整理 。 表格第二行代表典型的 NDC 模式 , 其中名义回报率设定为工资增长率 , 因 此通常比 FDC 模式 下 的 金 融 市 场 回 报 率 更 低 , 最 终 养 老 金 也 更 低 。 所 以 NDC 模式下申请最低养老金的人数也更多 , 这部分的成本也就更高 。 由于 NDC 缴费 依然用于支付当期养老金给付 , 因此在整个时期都会形成盈余 , 相当于 1980年 GDP 的5. 6 2% ① 。 总体而言 ,NDC 模式下的财政成本比 FDC 模式低 42% 。 假设情景 1、2 和 3 分别将名义回报率设定为 1 . 5% 、3 . 0% 和 4 . 5% 。 名义 ① 在F DC 模式中 , 与 NDC 盈余相同的那部分 由 参 保 人 拥 有 , 并 直 接 由 职 业 经 理 人 投 资 于 金 融 市 。 场 截至 2009年1 , 2 月 基金总额达到 2 009年 GDP的64% 。 ·317· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 回报率越低 , 养老金待遇越低 , 最低养老金的支出也就越高 , 但 NDC 盈余也会 上升 。 名义利率 4 . 5% 的情景 , 与典型 NDC 模式的结果非常相近 。 情景 4 的假设与典型 NDC 模式基本一致 , 但我们假设现收现付机制的运行 成本比 FDC 模式更低 , 因此我们将缴费率设为工资的10 . 5% , 而不是现实中的 10% 。 更高的缴费率带来了更 低 的 最 低 养 老 金 成 本 、 更 高 的 养 老 金 收 入 以 及 更 高的 NDC 盈余 。 最后 , 在情景 5 中 , 我们使 用 不 分 性 别 的 生 命 表 来 计 算 养 老 金 , 而 不 是 用 特定性别生 命 表 来 计 算 养 老 金 (目前 FDC 模式就采用这种方式来计算养老 金)① 。 做出这个假设 的 原 因 在 于 , 目 前 实 行 NDC 模式的国家大多使用不分性 别的生命表来计算养老金 。 鉴 于 女 性 的 平 均 寿 命 一 般 高 于 男 性 , 因 此 使 用 不 分 性别的生命表计算的话 , 会 使 得 女 性 的 养 老 金 增 加 而 男 性 的 养 老 金 减 少 。 结 果 表明 , 最低养老金的支出增加了 , 但 NDC 盈余也提升了 。 这是由于在我们的样 本中 , 男性人口所 占 的 比 重 高 于 女 性 ( 52.6% 和 47 . 4% ),而不分性别的生命 表是按照男女各占一半的假设来编制的 。 总括而言 , 长期看来 ,NDC 模式的财政成本明显更低 , 只是最低养老金 给 付方面的成本会更高一些 。 但 正 如 我 们 已 经 指 出 过 的 , 最 低 保 障 养 老 金 只 覆 盖 了很有限的人群 , 所以这笔 开 支 是 不 大 的 。 但 如 果 在 更 慷 慨 的 制 度 条 件 下 , 例 如以智利在 2008 年引入的团结养老金为基础 , 那么这些与反贫困项目挂钩的成 本很可能大幅增加 。 三 、 养老金分配与个人层面的财政成本 如前所述 , 在之前的计算当中 , 我们考察了两种模式下导致回报率变化的随 机过程 。 一般而言 ,FDC 模式下的投资回报率 (也即是金融市场的回报率 ) 总体 上高于 NDC 模式下的回报率 (在本章中设定为工资率 )。 但是 , 在上文情景 4 和 情景 5 的测算中 , 我们发现情况并不一定如此 。 当设定公式 9 . 4和9 . 5 中i=0、 j=k=1 时 ,FDC 模式和 NDC 模式下的回报率最相符 ( 同时参见附录 C) 。 根据 我们对参数 m 的设 定 ( 对 现 期 回 报 率 产 生 影 响 的 往 期 回 报 率 的 总 个 数),假 设 NDC 模式的回报率等同于工资增长率 , 那么两种模式下的回报率可能很相似 。 m =0) 当我们假设市场回报率变 化 的 均 值 为 一 恒 定 常 数 ( ,在我们的预测 中收敛于 1981—2006年间的均值或每月约0 . 7% ,FDC 模式的回报率会非常 高 , 年化平均收益率 接 近 9% , 与 过 去 20 年 的 实 际 投 资 情 况 非 常 相 近。 但 是, ① 计算养老金时 , 我们使用样本中每个个体的 不 同 性 别 的 生 命 表 , 并 使 用 相 反 的 性 别 。 并 且 两 种 养老金都将使用替代养老金的倒数来进行平 均 : 无 性 别 差 异 的 养 老 金 =1/( 0.5/男 性 养 老 金 +0 . 5/女 性 养老金 )。 这一结果等同于使用男女性死亡率均等的方式构建生命表 。 ·318· 第九章 智利养老金向 DC 转型的财政成本与待遇评估:一个回溯分析 ZH ILIYANGLAOJ INX IANGDCZHUANI XNGDECAZ IHENGCHENGBENYUDAI Y UP INGGU:Y IGEHI USUFENI X m =3) 如果年回报率取决于往期 情 况 ( , 从 而 更 符 合 现 实, 那 么 收 敛 后 的 均 值 就会低得多 , 每年仅有不到 5% ( . 见图 9 12)。 . 图9 12 智利金融资产的模拟年化回报率 资料来源 : 模拟结果 。 在图 9 . 13 里 , 我们展示了使 用 两 种 模 型 分 别 估 计 的 回 报 率 情 况 。 很 显 然 , 两种模型下养老金待遇情 况 是 截 然 不 同 的 。 在 高 回 报 率 情 况 下 , 养 老 金 平 均 替 代率可以达到 100% , 甚至 更 高 (见图9 . 13a)。 而 在 低 回 报 率 情 况 下, 养 老 金 分配更符合现实状况 , 其替代率约为 50% ( . 见图 9 13b)。 因此 , 我们将采用第 二种模型 。 图9 . 13 智利普通劳动者的替代率分布 (%) 资料来源 : 模拟结果 。 ·319· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 我们使用时间序列模型考 察 个 人 层 面 的 养 老 金 替 代 率 情 况 , 以 及 提 供 最 低 养老金的人均成 本 。 作 为 参 考 , 我 们 会 同 时 考 察 其 他 3 种 类 型 的 养 老 金 制 度 。 其中包括两种 FDC和 NDC 的 混 合 型 养 老 金 制 度,假 设 在 这 两 种 制 度 中, 分 别 有70% 和 40% 的缴费进入 FDC 模式 , 剩下的缴费进入 NDC 模式 。 第 3 种养老 金制度是纯粹的 NDC 模式 , 但我们设定其名义收益率固定在 3% ① 。 我们将估算典型劳动者和 低 收 入 劳 动 者 的 养 老 金 替 代 率 。 关 于 最 低 养 老 金 的给付情况 , 我们假设了 4 种 情 况 : 没 有 最 低 养 老 金 、 最 低 养 老 金 按 通 胀 率 调 整 、 最低养老金每年实际增长 1 . 5% 、 最低养老金每年实际增长 2 . 5% (例如当 最低养老金随平均工资增长率调整时 )。 估计结果如表 9 . 2 所示 , 其中每一行代表不同的养老金制度模式 。 . 表9 2 FDC和 NDC 的不同组合对替代率和最低养老金财政成本的影响 平均收入劳动者 低收入劳动者 组合情况 ( F DC E V E V E V E V 占比 ,%) ( R R)a ( R R)a ( cot s )b ( cot s )b ( R R)a ( R R)a ( cos t )b ( cot s )b 无最低养老金 100 . 0 610 . 0 145 . 0 000 . 0 000 . 0 082 . 0 002 . 0 000 0 . 000 70 . 0 627 . 0 084 . 0 000 . 0 000 . 0 085 0 . 004 0 . 000 . 0 000 40 . 0 638 . 0 069 . 0 000 . 0 000 . 0 082 0 . 001 0 . 000 . 0 000 0 . 0 640 . 0 048 . 0 000 . 0 000 . 0 084 0 . 001 0 . 000 . 0 000 NDC, . 0 284 0 . 000 0 . 043 . 0 000 回报率 3% 有最低养老金 , 实际增长率 0% 100 . 0 637 . 0 130 . 0 055 . 0 206 . 0 457 . 0 000 . 5 385 0 . 399 70 . 0 637 . 0 097 . 0 002 . 0 002 . 0 457 0 . 000 5 . 363 . 0 224 40 . 0 635 . 0 045 . 0 000 . 0 000 . 0 457 0 . 000 5 . 384 . 0 195 0 . 0 638 . 0 054 . 0 002 . 0 002 . 0 457 0 . 000 5 . 379 . 0 186 NDC, . 0 284 0 . 000 1. 0 795 2. 1 537 . 0 457 0 . 000 6 . 528 . 0 075 回报率 3% 有最低养老金 , 实际增长率 1 . 5% 100 . 0 624 . 0 099 . 1 200 . 4 918 . 0 895 0 . 000 1. 3 953 0 . 344 70 . 0 632 . 0 070 . 0 507 . 1 457 . 0 895 0 . 000 1. 3 915 0 . 308 ① 将年回报率设置为 3% , 是将其作为长期经济增长率的下限 。 ·320· 第九章 智利养老金向 DC 转型的财政成本与待遇评估:一个回溯分析 ZH ILIYANGLAOJ INX IANGDCZHUANI XNGDECAZ IHENGCHENGBENYUDAI Y UP INGGU:Y IGEHI USUFENI X 续表 平均收入劳动者 低收入劳动者 组合情况 ( F DC E V E V E V E V 占比 ,%) ( R R)a ( R R)a ( cot s )b ( cot s )b ( R R)a ( R R)a ( cos t )b ( cot s )b 40 . 0 632 . 0 040 . 0 308 . 0 834 . 0 895 0 . 000 1. 3 920 0 . 135 0 . 0 6454 . 0 048 . 0 383 1 . 145 0 . 895 0 . 000 13 . 898 . 0 196 NDC, . 0 374 0 . 000 1. 5 933 1. 8 213 . 0 895 0 . 000 1. 5 031 0 . 049 回报率 3% 有最低养老金 , 增长率 2 . 5% 100 . 0 915 . 8 581 1. 5 024 5. 8 978 . 1 736 . 0 000 3. 3 436 1 . 055 70 . 0 797 . 0 128 1. 3 919 3. 8 410 . 1 736 . 0 000 3. 3 458 . 0 327 40 . 0 787 . 0 074 1. 3 228 3. 2 374 . 1 736 . 0 000 3. 3 408 0 . 161 0 . 0 771 . 0 015 1. 3 201 3. 1 614 . 1 736 0 . 000 3. 3 404 0 . 217 资料来源 : 模拟结果 。 注 :E 和 V 分别表示均 值 和 方 差 。RR 为替代率 (养 老 金 除 以 退 休 前 的 最 终 工 资),c ost为 财 政 成 本 , 表示为每人 X 千美元 。 在没有最低养 老 金 的 情 况 下 , 我 们 发 现 尽 管 两 个 制 度 的 投 资 回 报 率 不 同 , 但最终的养老金替代率并没有很大的差 异 。 对 于 典 型 劳 动 者 ,FDC 养老金的替 代率为 61% , 而纯 粹 NDC 养老金替代率为64% , 并 且 方 差 很 小 。 中 期 看 来 , 金融市场回报率与工资增长 率 相 比 并 无 本 质 差 异 。 假 如 我 们 把 名 义 回 报 率 确 定 为工资增长率 , 那么 NDC模式下的养老金替代率与 FDC 模 式 是 差 不 多 的。 无 疑 , 这一假设下的养老 金 替 代 率 比 设 定 回 报 率 为 3% 的 养 老 金 高 得 多 , 后 者 典 型劳动者的替代率仅为 28% ① 。 低收入劳动者的养 老 金 替 代 率 非 常 低 , 仅 有 8% , 这 主 要 由 于 低 收 入 劳 动 者缴费密度太低 。 在模型 1 中 , 典型劳动者在其工作 生 涯 中 有 50% 的 时 间 在 缴 费 , 但低收入者的缴费时间却不足 25% 。 由此 , 最 低 养 老 金 就 非 常 重 要 了 。 然 而 , 与目前我们观察所得相反 (尤其与改革早期的情况相反 ), 除非我们把名义 回报率设定为 3% 这一非常低的数值 , 否则 NDC 模式下的最低养老金成本不会 很高 。 这点可以参考表 9 . 2中 第 二 部 分 的 内 容,在 这 部 分 中 最 低 养 老 金 根 据 通 胀率调整 。 典型劳动者无须 申 请 最 低 养 老 金 , 而 低 收 入 者 有 可 能 申 请 , 并 且 无 论NDC和 FDC 的组合比例怎样 , 其成本都约为每人 5300 美元 。 ① 很清楚 , 工资增长率未必是稳定的参 考 ( R oba linoandBodor2009)。平均缴费工资的增长率是 , , 一个更加可靠的假设 后者一般会更低一些 因此养老金也会随之降低 。 ·321· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 很显然 , 如果最低养老金 的 增 长 率 高 于 通 胀 率 , 那 么 更 多 人 (包括典型劳 动者 ) 都可能会申请最 低 养 老 金 , 因 而 其 成 本 会 大 幅 增 长 。 例 如 , 若 最 低 养 老 . 金增长率设为每年 2 5% , 那么 FDC 模式下 , 可能为典型劳动者支付 15000美 元,在 NDC 下 , 则可能支付 13000 美 元。 而 对 于 低 收 入 者, 这 部 分 给 付 可 能 高达 33000 美元 。 第五节 总 结 在本章中 , 我们以智利为 例 , 分 析 了 引 入 FDC 改革和 NDC 改革对财政负 担与养老金待遇的影响有何 不 同 。 本 章 在 方 法 论 上 的 创 新 在 于 我 们 使 用 了 回 溯 分析方法 , 假设智利在 1981 年没有引入 FDC 模式而是引入 NDC 模式 , 那么会 有什么不同 。 这个方法较之 于 预 估 法 有 明 显 的 优 势 , 因 为 后 者 必 须 对 一 系 列 重 要参数做出假设 ( G DP 增长率 、 利率 、 覆盖率 、 缴费密度 )。使 用 回 溯 分 析 法, 我们则可以使用个人实际 缴 费 历 史 、 月 回 报 率 、 工 资 增 长 率 等 现 实 数 据 比 较 不 同改革模式下总体和个人层面的财政负担和养老金待遇情况 。 我们发现 ,FDC模式的转型成本明显高于 NDC 模 式。 在 智 利 的 案 例 中, 若其他条件不变 , 如果引入 NDC 模式而不是 FDC 模式 , 那么在改革 后 的 前 45 年里 , 会节省相 当 于 50% 初 始 GDP( 1980年 GDP) 的 成 本 。 需 要 指 出 的 是 , 在本章中 , 假设的智利 NDC 模式转型的财政成本并非源于制度的内在特征 , 而 是源于智利本身的特殊改革背景 。 首先 , 由于旧 制 度 的 缴 费 率 高 达 23% , 所 以 旧制度下养老金的给付压 力 依 然 需 要 得 到 解 决 ; 其 次 , 由 于 新 制 度 缴 费 率 仅 为 10% , 所以转型成本必然较高 。 NDC 模式的财政成本之所以更低 , 是因为 NDC 养老金的财务机制依然是现 收现付的 。 因此 , 在 NDC 模式 (或NDB 模式 ) 下 , 养老金的隐性债务将不用立 即支付 , 因为它会一代代传递下去 。 此外如果当个人开始领取养老金时 , 政府不 立即将认购债券的金额全部兑现为个人账户积累额 , 那么短期内 NDC 模式的积蓄 还会更大 。 需 要 指 出 的 是 , 转 型 带 来 的 养 老 金 隐 性 债 务 并 没 有 消 失 , 而 且 如 果 NDC 模式的现收现付资产不够用 , 政府依然需要使用财政收入予以支付 。 但是 , 在NDC 模式下 , 政府能够将这些债务负担更好地分散到未来的世代 。 很显然 , 如果 NDC 模式的平均名义回报率低于 FDC 模式的实际投资回报率 , 那么政府实际上向参保人征收了隐性税 , 因为低名义回报率意味着低养老金待遇 。 但是 , 我们的研究表明 ,NDC 模式的回报率未必比 FDC 模式更低 。 尽 管 历 史 数 据显示 , 在 FDC 改革头 20年 里,其 投 资 回 报 率 确 实 非 常 高, 因 此 其 养 老 金 也 就水涨船高 , 从而 国 家 财 政 承 担 最 低 养 老 金 的 给 付 成 本 也 就 更 低 。 如 此 一 来 , ·322· 第九章 智利养老金向 DC 转型的财政成本与待遇评估:一个回溯分析 ZH ILIYANGLAOJ INX IANGDCZHUANI XNGDECAZ IHENGCHENGBENYUDAI Y UP INGGU:Y IGEHI USUFENI X 如果智利转而引入 NDC 模式 , 那么实际上就等同于向缴费者和纳税人征收了隐 性税 。 但是根据我们的假设 , 通过对 FDC 模式下回报率的动态变化随机过程的 模拟显示 ,NDC 养老金的替代率并不一定更低 , 因而不会产生隐性税 。 需要提醒大家的是 , 本章的分析结果是以智利这类中等收入国家为背景的 。 具体而言 , 这些国家的养老 金 覆 盖 率 处 于 中 等 水 平 , 并 且 往 往 处 于 人 口 转 型 的 中间阶段 。 因此 , 如果智利的 FDC 改革发生在正规劳动人口更多 、 人口年龄结 构更老的国家 (例如发达国家 ), 那么转型成本会高得多 ; 反之 , 如果在非正规 劳动力更多 、 人口年龄结构更年轻的国家 , 那么转型成本就会更低 。 除此之外 , 智利改革的成功是建立在充 分 引 入 市 场 机 制 的 基 础 上 的 。 个 人 账 户 投 资 回 报 率 的高涨建立在一系列经济体 制 和 金 融 市 场 制 度 改 革 的 基 础 上 , 其 中 包 括 国 营 企 业的私有化 、 资本市场改革 、 房 地 产 市 场 发 展 以 及 基 础 设 施 特 许 权 项 目 , 这 些 改革措施为长期投资提供了保证 。 最后 , 考虑引入一项类似的 养 老 金 制 度 改 革 时 , 仅 仅 着 眼 于 本 章 所 分 析 的 这些因素是不 够 的 ① 。 依 赖 金 融 资 本 的 发 展 可 以 带 来 更 高 的 金 融 市 场 回 报 率 , 但同时投资的波动性也更大 。 此外 , 我 们 也 必 须 将 运 行 成 本 纳 入 考 虑 ,FDC模 式下的运行成本可能比 NDC 更高 , 尤其是当缺乏中央层面的基金管理时 。 除此 之外 , 公共政策经 常 会 屈 从 于 政 治 压 力 , 这 些 压 力 往 往 会 迫 使 政 府 提 高 待 遇 , 但又会反对政 府 提 高 缴 费 率 。 无 疑 , 这 样 不 仅 会 让 养 老 金 制 度 变 得 不 可 持 续 , 而且会让养老金参保人陷入更难预计的风险之中 。 附录 A: 智利养老金改革背景 在1980 年之前 , 智利的老年保障制度与其他国家并无不 同 , 都 是 以 DB型 现收现付制养老金为核心的制度建构 ② 。 自 1924 年建立社会保障服务后 , 智利为 不同类 别 的 工 人 建 立 了 不 同 类 型 的 保 障 制 度 , 其 中 主 要 包 括 私 营 雇 员 基 金 ( E MPART) 和公共雇员及记者基金 ( C ANAEMPU)。 截至 1979 年 , 智利有多达 32 项社会保障制度 ( caa jsd epe rvi sión),提 供 了 100 多 种 不 同 的 社 会 保 障 计 划, 这些计划间的养老金待遇以及领取养老金的资格条件有很大差异 , 包括不同的领 取资格 (年龄 、 工作时间和性别)、 不同的缴费率以及不同的待遇给付方式 。 在早期 , 养老基金的储备是高于缴费的 。 但是 , 到 1970 年末 , 这一情况完 全逆转了 。 养老金制度严重收不抵支 , 大约 40% 的 收 入 源 于 国 家 补 贴 , 这 大 约 相当于 1980年 GD . P 的3 11% ( S AFP2003)。 造成制度财务失衡的原因主要包 ① 关于养老金改革选择及实现条件 , 见 Hol z mannandHinz( 2005,73 -140)。 ② , 关于旧制度的更详细介绍 见 SAF ( P 200 , 3 chap.2)。 ·323· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 括人口因素 、 经济因素和行政因素 。 由于人口年龄结构转型 , 缴费者和养老金待遇 领 取 者 的 比 重 从 最 初 的 1. 0 8 降到 了 1980年的2 . 2。 尽 管 实 际 工 资 大 幅 上 涨 ( 1965—1972年间上涨了 12. 8 9% )、 失业率显著下降 (从5 . 4% 下 降 到 3 . 0% ),养老金和其他社会保障 津贴的支出依然大幅增 加 , 其 中 包 括 家 庭 津 贴 、 疾 病 津 贴 、 工 伤 事 故 津 贴 、 失 业津贴等 。1973 年后 , 军政府早期阶段 , 实 际 工 资 大 幅 下 跌 , 失 业 率 提 高 , 加 之指数化 机 制 的 缺 失 , 使 得 养 老 金 的 实 际 价 值 下 降 。 同 时 , 投 资 于 金 融 产 品 (包括向制度参保人提供的各种贷款服务 ) 也缺乏通胀调整机制 , 这些因素共同 造成了养老基金逐渐缩水 , 从而在 20 世纪 70 年代引发了严重的收支失衡 。 1974—1979 年 , 政府引入 了 不 少 措 施 来 改 善 财 政 状 况 。 其 中 包 括 1977年 引入的财政紧缩项目 ; 对所 有 养 老 金 计 划 建 立 统 一 的 指 数 化 规 则 ; 统 一 的 退 休 年龄 (男性 65 岁 、 女性 60 岁), 并使退休年龄与缴费年限 分 离 开 来 ( Diamond andVad lés,1993)。1981 年 , 智利最终引入新的养老金制度 。 附录 B 固定效应模型估计结果 表9B.1 缴费等式 : 固定效应回归 若个人缴费 , 则因变量 =1; 否则因变量 =0 变量 系数 标准差 t 统计 P >|t| 95% 置信区间 Ageinmon ths . 0 0041764 . 0 0000123 339 . 7200000 . 0 000 . 0 0041526 . 0 0042008 Age>2 -0.00000 . 38 0 0000000 -285 . 9300000 . 0 000 -0.0000038 -0.0000037 Femae l -0.00205 . 46 0 0000210 -9. 7 7000000 . 0 000 -0.0020958 -0.0020134 Femal e *ae g >2 0 . 0000023 . 0 0000000 96 . 6300000 0 . 000 . 0 0000022 . 0 0000023 Cos nta nt -0.43437 . 61 0 0022074 -19. 6 7800000 . 0 000 -0.4387024 -0.4300497 σu . 0 34410044 σe . 0 38421923 ρ . 0 44508258 资料来源 : 模型估计 。 注 : 观测总数 =5715884 总组数 =24172 每组的观测值 : 最小值 =1; 均值 =236 . 5; 最大值 =324 2: 组内 R . =0 0394; 组间 =0 . 0345; 总体 =0 . 0276 4,56 F( 91708) =5842. 1 81 Prob>F=0 . 0000 Cor( r u _i,Xb) =-0 . 4631 F 检验所有的 u _i=0:F ( 24171,5691708) =14. 3 42 Prob>F=0 . 0000 ·324· 第九章 智利养老金向 DC 转型的财政成本与待遇评估:一个回溯分析 ZH ILIYANGLAOJ INX IANGDCZHUANI XNGDECAZ IHENGCHENGBENYUDAI Y UP INGGU:Y IGEHI USUFENI X 表9B.2 收入对数等式 : 固定效应回归 因变量为表 9B.1 的缴费 变量 系数 标准差 t 统计 P >|t| 95% 置信区间 Ageinmon ths . 0 0092647 . 0 0000383 241 . 9100000 . 0 000 . 0 0091897 . 0 0093398 Age>2 -0.00000 . 59 0 0000000 -144 . 8600000 . 0 000 -0.0000059 -0.0000058 Femae l -0.00264 . 23 0 0000725 -3. 6 4700000 . 0 000 -0.0027843 -0.0025003 Femal e *ae g >2 0 . 0000034 . 0 0000001 43 . 3500000 0 . 000 . 0 0000032 . 0 0000035 Cos nta nt -0.40844 . 72 0 0074511 -5. 4 8200000 . 0 000 -0.4230511 -0.3938433 σu . 0 83107918 σe . 0 655581 ρ . 0 61642616 资料来源 : 模型估计 。 注 : 观测总数 =2439073 总组数 =23663 每组的观测值 : 最小值 =1; 均值 =103; 最大值 =321 2: 组内 R . =0 1431; 组间 =0 . 0409; 总体 =0 . 0472 4,24 F( 15406) =10080. 5 01 Prob>F=0 . 0000 Cor( r u _i,Xb) =-0 . 4204 对所有的 u _i=0 进行 F 检验 :F ( 23662,2415406) =11. 7 20 Prob>F=0 . 0000 附录 C ARMA-GARCH 模型的估计结果 表9C.1 工资增长率模型 xW 系数 OPG 标准差 z P >|z| 95% 置信区间 xW _c o ns 0 . 004759 . 0 0013145 . 3 62 . 0 000 . 0 0021827 . 0 0073354 ARMA ma L1. . 0 4208174 0 . 0646961 . 6 50 0 . 000 . 0 2940153 . 0 5476195 L2. . 0 3254827 0 . 0656815 . 4 96 0 . 000 . 0 1967494 . 0 4542161 L3. . 0 2065236 0 . 0687021 . 3 01 0 . 003 . 0 0718699 . 0 3411772 ·325· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 续表 xW 系数 OPG 标准差 z P >|z| 95% 置信区间 GARCH r ach L1. . 0 0620752 0 . 0127976 . 4 85 0 . 000 . 0 0369923 . 0 0871581 gr ach L1. . 0 933307 0 . 0117302 7. 9 56 . 0 000 . 0 9103163 . 0 9562978 _c o ns 6 . 94e-07 . 8 56e-07 . 0 81 . 0 418 . -9 85e-07 . 2 37e-06 Loglk iei lhood 85. 8 4386 Wadχ2 ( l 3 ) 49 . 62 Prob>χ2 . 0 0000 资料来源 : 模型估计 。 注 :ARMA= 移动平均自回归 ;GARCH= 总体自回归条件异方差 。 表9C.2 金融资产回报率的 A 模型 xl 系数 OPG 标准差 z P >|z| 95% 置信区间 i x _c o ns 0 . 0072569 0 . 0010867 . 6 68 . 0 000 . 0 0051269 . 0 0093868 ARMA ma L1. . 0 3651807 0 . 0647395 . 5 64 0 . 000 . 0 2382936 . 0 4920678 L2. . 0 1364818 0 . 065762 . 2 08 . 0 038 . 0 0075906 . 0 2653731 L3. 0 . 0841355 0 . 0695468 1,21 0 . 226 . -0 05217 . 38 0 2204448 GARCH r ach L1. . 0 2190412 0 . 0605914 . 3 62 0 . 000 . 0 1002842 . 0 3377982 gr ach L1. . 0 7753848 0 . 0560713 1. 3 83 . 0 000 . 0 6654871 . 0 8852825 _c o ns 7 . 31e-06 . 4 18e-06 . 1 75 . 0 080 . -8 72e-07 . 0 0000155 Loglk iei lhood 88. 8 1482 Wal d χ2 ( 3 ) 32 . 08 Prob>χ2 . 0 0000 资料来源 : 模型估计 。 ·326· 第九章 智利养老金向 DC 转型的财政成本与待遇评估:一个回溯分析 ZH ILIYANGLAOJ INX IANGDCZHUANI XNGDECAZ IHENGCHENGBENYUDAI Y UP INGGU:Y IGEHI USUFENI X 图9C.1 金融资产回报率的观测和预测增长率 资料来源 : 作者估算 。 注:t= 时间 ;pl= 预测值 ;xl= 观测值 。 图9C.2 对缴费工资总额增长率的观测和预测 资料来源 : 作者估算 。 注:t= 时间 ;pW = 工资增长率的预测值 。 参 考 文 献 Arenasde Mea s ,Albe rto,Mar iaCa lud iaLl anes,andF idlM e i randa Bravo.2005.“ Prt oec ciónso cia lee fci tva,c ali dadd ac el obe rtr u f ayeec to i sds- ·327· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H t ribui tvosdelsis temad epens ione se n C hi le.”Comis ión Económc iapr aa Am éi rcaLai tnayelCai rbe( C EPAL) ,Sant iagodeChi le. 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HumanDev elopmetD n ea prtmen t ,Md ideE l s ata n dNot rhAf riaR c ei gon,Wol rd Bank,Wah sint gon,DC. ·330· 评论 玛丽亚 · 德尔卡门 · 博阿多-佩纳斯 卡洛斯 · 维达尔 -梅里亚 在第九章里 , 爱德华多 · 法竞希尔博和大卫 · 罗马里诺所讨论的主题 , 不仅对公共养老金的研 究 者 (公 共 财 政 经 济 学 家、 社 会 保 障 专 家 等) 有 吸 引力 , 而且足以引起政 策 制 定 者 的 关 注 。 作 者 设 计 了 一 个 有 趣 的 假 设 , 也 即是如果智利在 1981 年没有引入 FDC 模式而是 NDC 模式的话 , 将会发生 些什么 。 基于这个目的 , 他 们 借 鉴 了 伯 斯 坦 , 拉 莱 茵 和 皮 诺 ( 2006) 的 方 法 , 用样本群体在 1981—2006 年 间 的 实 际 缴 费 情 况, 以 及 2007—2026年 间的预期缴费情况 , 来估算 NDC 模式假设下的养老金制度运行情况 。 DB 型现收现付制养老金在拉美国家的衰落有诸多原因 , 包括严重的经 济危机 、 制度设计的缺 陷 、 民 众 缺 乏 对 政 治 家 的 信 任 、 政 府 公 共 管 理 能 力 的欠缺 、 覆盖率低 、 养老金待 遇 欠 缺 公 平 性 、 收 入 分 配 递 减 、 管 理 成 本 过 高以及基金运营能力低下等 ( Schul thes1 s 999)。不少拉美国家在养老金制 度改革中 , 选择转变 为 DC 型 养 老 金 制 度, 从 而 更 加 强 调 个 人 的 自 由 选 择 权和责任担当 。 这一制度转型旨在建立更完善的投资市场 , 降低政府干预 , 让私营部门和个人承 担 投 资 风 险 , 提 高 制 度 公 平 性 、 透 明 度 和 独 立 性 , 分 散现收现付制的各类风险 。 智利在 1981 年率先开启了这一改革进程 , 其彻 底程度鲜有匹敌 。 这主要由于智利自身特殊的政治环境所致 。 根据爱德华兹 ( 1996) 的 分 析 ,1980年智利的养老金制度面临重大危 机 。 制度收 不 抵 支 , 精 算 预 测 显 示 未 来 收 支 缺 口 将 超 过 GDP。 正 如 佐 滕 ( 2005) 所指出的 , 智利的养老金制度运行长期处于政治压力之下 , 显得混 乱而脆弱 。 所谓的 “养老金制 度 ” 并 非 一 个 统 一 体 系 , 而 是 由 100多个独 立的养老金制度零散拼 凑 而 成 的 。 所 有 制 度 都 各 自 为 政 , 缴 费 率 和 给 付 水 平各不相同 , 以满足不同的利 益 群 体 。 在 一 些 案 例 中 , 白 领 工 人 可 以 在 40 多岁就舒舒服服地退休 , 但蓝领工人却需要等到 60 多岁才能达到领取最低 养老金的门槛 。 缴费 率 的 设 计 让 人 毫 无 参 与 的 欲 望 。 例 如 , 在 20世纪70 年代中期 , 平均缴费 率 超 过 了 纳 税 工 资 的 20% , 阿 库 纳 和 依 格 莱 西 亚 斯 ·331· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H ( 2001) 指出养老金制度毫无效率 , 管理薄弱 。 法竞希尔博和罗巴 里 诺 得 出 的 主 要 结 论 是 , 如 果 智 利 引 入 NDC 模式而非 FDC 模式 , 那么 转 型 成 本 会 低 很 多 。 根 据 他 们 的 估 计 , 如 果 引 入 NDC 模 式, 那么前 45 年的财政结余将等同于 1980年 GDP 的50% 。 我们的第一个评论是 , 作者 需 要 更 深 入 地 思 考 制 度 转 型 的 财 政 成 本 。 作 者 认为 : 第一 , 从现收现付 DB 模式 转 型 到 FDC 模 式 时,现 收 现 付 DB 模式下的缴 费历史需要转移记录到个人账户 , 因此会引发财政成本 。 第二 , 从现收现付 DB模式转型到 NDC 模 式, 理 论 上 不 会 引 起 财 政 成 本, 因为缴费会用于支付当期的养老金 。 但是 , 作者本该明确强调 的 是 , 在 第 二 种 情 况 中 , 实 际 上 也 会 形 成 财 政 成 本 。 因为制度在 1981 年 改 革 后,其 缴 费 率 大 幅 降 低 了,正 如 瓦 尔 德 斯-普列托 ( 2006) 所指出的一样 。 如果 在 引 入 FDC 模 式 的 过 程 中, 缴 费 率 没 有 降 低, 实 际上也不会产生制度转型的财政成本 。 而如果在引入 NDC 模式的过程中 , 不降 低缴费率 , 并且为制度中的 再 分 配 因 素 (例 如 最 低 养 老 金) 从 其 他 渠 道 进 行 筹 资 , 那么制度转型的财政成本依然为零 。 事实上 , 博阿多-佩纳斯等 ( 2007) 在 对西班牙引入 NDC 模式的建议中 , 他们预测制度转型的财政成本为正 , 而如果 要想让财政成本为零 , 就必须保持缴费收入不变 (维持缴费率 ), 并且依据精算 方法降低养老金给付 。 文章关于两种 模 式 下 养 老 金 待 遇 水 平 与 替 代 率 方 面 的 比 较 , 也 值 得 商 榷 。 目前 , 智利 FDC 模式养老金的投资回报率非常高 , 这对于了解智利养老金制度 的人而言可以说是常识 。 而 NDC 模式下的名义回报率想要达到这种水平是相当 困难的 。 这里作者需要考虑的是 , 如果把 FDC 模式下的风险因素或风险回避程 度纳入考虑 , 那么是否还会 有 这 么 高 的 回 报 率 , 是 否 具 有 可 持 续 性 ? 根 据 维 达 尔-梅里亚 , 博阿多-佩纳斯和塞特格伦 ( 2010) 的 研 究,瑞 士 NDC 模式改革的 经验表明 ,1995—2007 年平均 名 义 回 报 率 (资 本 加 权 回 报 率) 为 3 . 1% 。 使 用 标准差衡量的 年 度 回 报 率 差 异 为 1 . 1% 。 而 自 1995年建立个人积累制账户以 来 , 这一部分的投资 收 益 率 扣 除 基 金 管 理 费 后 , 依 然 有 5 . 8% 的 净 收 益 率 。 同 样使用标准差衡量这一部分的平均年回 报 差 异 , 则 为 14 . 3% 。 但 是 , 在 经 过 风 险因素调整后 , 名义账户部分的风险调整收益 率 为 2 . 81% , 而 实 账 积 累 部 分 则 仅为 0 . 41% 。 如果在风险规避程度的基础上衡量收 益 率 , 那 么 名 义 账 户 回 报 率 依然更加有利 。 1995—2008 年 , 瑞典名义账户和 实 账 养 老 金 的 平 均 回 报 率 分 别 为 3 . 1% 和 . -0 8% 。2008 年的年报尚未给出回报率的年度差异 。 ·332· 第九章 智利养老金向 DC 转型的财政成本与待遇评估:一个回溯分析 ZH ILIYANGLAOJ INX IANGDCZHUANI XNGDECAZ IHENGCHENGBENYUDAI Y UP INGGU:Y IGEHI USUFENI X 正如法竞希尔博和罗巴里 诺 声 明 的 , 他 们 的 结 论 很 大 程 度 上 是 基 于 一 系 列 重要参数假 设 (包括 GDP 增 长 率、 工 资 增 长 率、 利 率、 覆 盖 率 和 缴 费 密 度)。 因此 , 作者针对不同假设进 行 敏 感 性 分 析 , 用 以 考 察 改 革 的 长 期 情 况 。 令 我 们 感到惊讶的 是 , 作 者 在 进 行 敏 感 性 分 析 时 , 把 基 础 假 设 下 的 固 定 回 报 率 设 为 4% , 但是 1981—2007 年的实际投资回 报 率 却 高 达 10 . 1% 。 并 且 , 尽 管 两 种 模 式的内涵有很大差别 , 但 作 者 使 用 了 相 同 的 缴 费 率 假 设 。 在 实 际 情 况 中 ,FDC 模式下的缴费率会根据金融市场利率进行指数化调整 , 而 NDC 模式下缴费率需 要根据制度本身的收支平衡情况来调整 , 并且通常会根据 GDP 增长率等宏观经 济指数来调节 。 最后 , 就我们看来 , 本章这 一 系 列 估 算 和 讨 论 实 际 表 明 , 智 利 的 养 老 金 制 度存在两个很严重的问题 。 第 一 个 问 题 是 有 关 制 度 覆 盖 面 和 缴 费 密 度 的 , 这 一 点作者也做了明确的强调 。 作者指出 , 尽管制度在运行的头 26 年中回报率非常 高 , 但依然会有 50% 以上 的 参 保 人 个 人 账 户 积 累 不 能 提 供 最 低 标 准 的 养 老 金 。 显而易见的是 , 这样的高回 报 率 肯 定 不 可 持 续 , 如 果 投 资 回 报 进 一 步 降 低 , 养 老金待遇还会随之下滑 。 第 二 个 问 题 来 自 制 度 设 计 本 身 。 制 度 设 定 缴 费 率 为 纳 税工资的 10% , 但是在人口老龄化持续发展的背景下 , 很 难 说 个 人 最 后 得 到 的 养老金到底有多少价值 。 很 显 然 , 智 利 应 该 提 高 缴 费 率 , 或 者 提 高 养 老 金 领 取 年龄 , 或者两者都需要做出调整 。 我们可以举两个例子来印证智利养老金制度低缴费率所面临的问题 。 瑞典的 养老金缴费率为 18 . 5% ( 16%+2 . 5%)。 在基础假设下 ( SSIA2008,34), 当个 人年满 65 岁时 , 养老金替代率将从 66% ( 1944 年出生的年龄群体 ) 递减到 53% 左右 ( 1990 年出生 的 年 龄 群 体 )。 在 西 班 牙, 假 设 相 关 养 老 金 制 度 的 缴 费 率 为 15% 。 博阿多-佩纳斯 , 多明格斯-法比安和维达尔-梅里亚 ( 2007) 分析了缴费率 对养老金待遇和内部回报率的影响 , 他们使用 10 个不同的公式来估算养老金待 遇 。 结果表明 , 对于 65 岁退休 、 缴费满 40 年的个人 , 以平均工资为基础计算的 养老金替代率约为 62% 。 但是 , 假如人口老化进程依然持续 , 并且需要维持制度 的财政平衡 , 那么在缴费满 40 年的条件下 , 替代率只能确定为 51%。 总之 , 在这一章里 , 作者对 智 利 在 1981年引入 NDC 模式的假设及其结果 做出了一些估计 。 作者特别 关 注 了 养 老 金 改 革 的 财 政 负 担 和 待 遇 变 化 。 作 者 使 用了大量数据 , 运用详细而 具 体 的 方 法 来 进 行 参 数 预 测 。 但 是 , 正 如 我 们 提 到 的 , 其估计结果依赖于假设条件 。 我们希望作者对这一问题进行更深入的研究 , 使用更符合实际情况的假设 , 或者将他们的模型应用于其他国家看看结果如何 。 我们建议作者考虑不同的退休年龄 (以当前的退休年龄分布为基础 )、 不同婚姻 状况下个人的养老金待遇以及遗属养老金的情况 。 ·333· 人名译名对照表 (A~Z) A Aar o ,Henr y 阿罗 , 亨利 Abboud,Pau la 阿博德 , 保拉 Abe lson,Robe rt 阿伯尔松 , 罗伯特 Acuna 阿库纳 Akr elf o 阿克洛夫 Alho,Juha 阿尔霍 , 尤哈 Ando,Albe rt 安多 , 阿尔伯特 Andr e ws,Douga ls 安德鲁斯 , 道格拉斯 Ane lli,Mas simo 阿内利 , 马西莫 ArennasdeMes a ,Albe rto 阿伦纳斯 · 德梅萨 , 阿尔贝托 Arenas,Albe rto 阿里纳斯 , 阿尔贝托 Ai tnc,TamarManul eyan 阿汀克 , 塔玛尔 · 马努埃里安 Ati knson,Ant h ony 阿特金森 , 安东尼 Aue rbach,Al anJ. 奥尔巴赫 , 阿兰 J. B Bar r ,Nc ihol as 巴尔 , 尼古拉斯 Bane rji,Arup 巴纳吉 , 阿鲁普 Bet esma,Roe l 比茨马 , 罗埃尔 Bes rte in,So lange 伯斯坦 , 索朗 Ber tranou,Fab io M. 贝特拉努 , 法比奥 M. Beshea rs,John 贝希尔斯 , 约翰 Bes son,Er ic 贝松 , 埃里克 Bei vla cqua,Mirko 贝维拉夸 , 米尔科 l Bake,Dav id 布莱克 , 大卫 l Bockr e ,Al exandrW. e 布洛克 , 亚历山大 W. l Bunde ll,Ri chard W. 布伦德尔 , 理查德 Bodor,András 博多 , 安德拉斯 ·334· 人名译名对照表 ( A~Z) RENMI N GY I MN I GDUI Z HAOBA I O( A~Z) Botman,Denni s 博特曼 , 丹尼斯 Bravo,Jr ogeMigul e 布拉沃 , 豪尔赫 · 米格尔 Brown,Je ffr ey 布朗 , 杰弗里 Brown,Rob 布朗 , 罗布 Boad- oPenas,Mar íade lCarmen 博阿多-佩纳斯 , 玛丽亚 · 德尔卡门 Boe ri,Ti to 博埃里 , 铁托 Bongar ats,John 邦加茨 , 约翰 Bont o t u ,Ol ive r 邦涛 , 奥利弗 Bovenbe rg,Lans 博恩伯格 , 兰斯 Bös rc- hSupan,AxlH. e 博尔斯-苏潘 , 阿克塞尔 Box,Jeo rge 博克斯 , 豪尔赫 Breye r ,Fr iedi rch 布雷耶 , 弗里德里希 Buchanan,James 布坎南 , 詹姆斯 Bua ltao,Rodo lfoA. 布拉陶 , 鲁道夫 Bur rows 伯罗斯 C Cal rss o n,Ker sti n 卡尔松 , 克斯汀 Chr éon 切隆 Chł o ń - Domińc zak,Agi nes zka 克洛恩-多明扎克 , 阿格尼斯卡 Chomik,Raf al 柯米克 , 拉法尔 Chr ise tne sn,ArneMagnus 克里斯坦森 , 阿恩 · 马格努斯 C ichon,Michae l 希琼 , 迈克尔 Ca lrke,Grayson 克拉克 , 格雷森 Conr ter as,Dant e 孔特雷拉斯 , 但丁 CoxEdwad r s,Al ejanda r 考克斯 · 爱德华兹 , 亚历杭德拉 Cri ag 克雷格 Cri uje s n,Har ri 克鲁伊森 , 哈里 D DaCos ta,Ri ta 达科斯塔 , 丽塔 D’Add io,AnnaCr ist ina 德阿迪奥 , 安娜 · 克里斯蒂娜 Di etl ebaum,Cat h e rine 迪特鲍姆 , 凯瑟琳 Det zel,Bet tina 德茨尔 , 贝蒂娜 ·335· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H Demac ro,Gus tavo 德马科 , 古斯塔沃 Da i mond,Pet er 戴蒙德 , 彼得 Ds iney 迪士尼 Dof r mann,MarkC. 多夫曼 , 马克 Dur and,Mar tine 杜兰德 , 马丁 E Edi ev,Dal k ha tM. 埃迪夫 , 达尔哈特 M. Edwards 爱德华兹 El dri dge,HopeT. 埃尔德里奇 , 霍普 Er iksen,Tor 埃里克森 , 托尔 F Fav reau lt,Mel iss aM. 法夫雷 , 梅丽萨 M. Fl eds tei n ,Mar tin 费尔德斯坦 , 马丁 l Fam,Har ry 弗拉姆 , 哈里 Fornr eo,El sa 福内罗 , 埃尔萨 Fot rea z ,Álva ro 福特萨 , 阿尔瓦罗 Franco,Dan iel e 佛朗哥 , 丹尼尔 Fredi rksen,Denni s 弗雷德里克森 , 丹尼斯 G Gaa lsso,Vine cnzo 格拉索 , 文森佐 Gat e ,Dav idF. 盖特 , 大卫 F. Geanakopl os,John 基纳科普洛斯 , 约翰 Gi ll ingham,Robr et 吉林汉姆 , 罗伯特 Gr ioi s ,Fede rico 吉罗西 , 费德里科 Ga les er,EdwardL. 格莱泽 , 爱德华 L. Gór a ,Mar ek 戈拉 , 马雷克 Gronci h ,Sandr o 格隆基 , 桑德罗 H Hagemee jr,Krz y z stf o 哈格梅赫 , 克日什托夫 Hausmann,Ri cardo 豪斯曼 , 里卡多 ·336· 人名译名对照表 ( A~Z) RENMI N GY I MN I GDUI Z HAOBA I O( A~Z) Hausnr e ,Je rzy 豪斯内尔 , 耶日 Herd,Ri char d 赫尔德 , 理查德 Her rea r ,German 埃雷拉 , 格尔曼 He itan iemi 希耶塔涅米 Hol z man,Robe rt 霍尔茨曼 , 罗伯特 Holmøy,El ring 霍尔姆 , 埃玲 I I gls eia s 依格莱西亚斯 Immer v o ll,Herwi g 因默沃尔 , 赫维希 n I gebr ets en,Mark 英格布雷森 , 马克 s Iac as,Wi ll iam 艾萨克斯 , 威廉 J J ackson,Howel lE. 杰克逊 , 豪威尔 E. J a mes,Est ell e 詹姆斯 , 埃斯特尔 e J nkn is 詹金斯 Jout sen,Al ain 尤斯顿 , 阿莱恩 K Kahneman 卡尼曼 Kee se,Mark 克泽 , 马克 Keen,Michae l 基恩 , 迈克尔 Kel iman,Ni co 凯尔曼 , 尼科 Ki n g,Gar y 金 , 加里 Kl erby,Anna 克莱比 , 安娜 Knl el,Markus 克内尔 , 马库斯 Koen,Vinc ent 科恩 , 文森特 Kot licf of,Laue rnc eJ. 科特里科夫 , 劳伦斯 J. KramazF r ranc is 克拉玛斯 , 弗朗西斯 Ki rst ers son,Ul f 克里斯特森 , 乌尔夫 Krus e ,Agnt ea 克鲁斯 , 阿格妮塔 Kumar,Manmohan 库马尔 , 曼莫汉 ·337· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H L Langot,Françi os 朗戈特 , 弗朗索瓦 Lar ran i ,Gui lle r mo 拉莱茵 , 吉列尔莫 Las sia l ,Jukka 拉希拉 , 尤卡 Lar sson,Bo 拉尔森 , 博 Lee,James 李 , 詹姆斯 Lee fbve r 勒菲弗尔 Lége r ,Fo lra in 莱格 , 弗洛里安 Legr os,Fl orene c 莱格罗斯 , 弗洛伦斯 Lei vne,Nancy 莱文 , 南希 i Lebman,Je ffr ey 利伯曼 , 杰弗里 i Len,Ol eChr ist ian 利恩 , 奥勒 · 克里斯蒂安 i Lndbc ek,Ass ar 林德贝克 , 阿萨尔 i Lndh,Thomas 林德 , 托马斯 Ll ane s ,Mai raCl aud ia 利亚内斯 , 玛利亚 · 克劳迪亚 Lundbr eg,Urban 伦德伯格 , 乌尔班 M Maa it,MohamedAhmed 马特 , 穆罕默德 · 艾哈迈德 Mackenz ie,Sandy 麦肯齐 , 桑迪 MaCurdy,Thomas 马库迪 , 托马斯 Madr ian,Br igi tteC. 马德里安 , 布里吉特 C. Mansour,Mar io 曼苏尔 , 马里奥 Mai rn,Bernd 马林 , 伯恩德 McDai d ,Joanne 麦克戴德 , 乔安妮 McGl il ivr ay,War ren 麦吉利弗雷 , 沃伦 Mel g u izo,Ángl e 梅尔圭佐 , 安吉尔 Mez r ,Joa c h i m 梅尔茨 , 约阿希姆 Mikua l 米库拉 Ml ievsky,Moshe 米列夫斯基 , 摩西 Mia rndaBravo,Fi del 米兰达 · 布拉沃 , 菲德尔 Mir rle es,JamesA. 米尔利斯 , 詹姆斯 A. Mi tche ll,Ol ivi aS. 米切尔 , 奥利维亚 S. ·338· 人名译名对照表 ( A~Z) RENMI N GY I MN I GDUI Z HAOBA I O( A~Z) Moi dgl iai n ,Franco 莫迪利亚尼 , 弗朗哥 Moe fed,Nar e manFar ag 墨菲德 , 纳尔曼 · 法拉格 N Neka tri os,Mi lton 内克塔里奥斯 , 密尔顿 Ns iti cò,Se rgo i 尼斯蒂科 , 塞尔吉奥 Ni k o las,Ami ra 尼古拉斯 , 阿米拉 O Oeppen,i Jm 俄彭 , 吉姆 Oksanen,Hei k k i 奥克萨宁 , 海基 Orct ut,Guy H. 奥尔库特 , 盖伊 Orens tei n ,Mi tche ll 奥伦斯坦 , 米切尔 Ora zg,Pee tr 奥斯扎格 , 彼得 P Pl aai cos,Robe rt 帕拉西奥斯 , 罗伯特 Pl a mer,Edwar d 帕尔默 , 爱德华 Pes rson,Mat s 佩尔松 , 马茨 Phl iippon,Thomas 菲利普 , 托马斯 i Pano 皮亚诺 P iggot t ,John 皮戈特 , 约翰 P in , o F a rncisco 皮诺 , 弗朗西斯科 l Pamondon 普拉蒙登 l Panck,Max 普朗克 , 马克斯 Pr a mmer,Dor is 普拉默 , 多里斯 Prf oea t 普罗费塔 Puene ts,Est eban 普恩特斯 , 埃斯特万 Q Qui ess er,Mon ika 奎塞尔 , 莫妮卡 Qui n ke,Hermann 昆克 , 赫尔曼 ·339· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H R Rangue lova,El ena 兰格洛娃 , 埃琳娜 Redi vcksen 弗雷德里克森 Regúe ls-Cat sil lo 雷古莱斯-卡斯蒂略 Ri ell y ,Ande r w 雷利 , 安德鲁 Rt ioa l ,Suv i 里托拉 , 苏维 Roba lino,Dav id 罗巴里诺 , 大卫 Rofman,Raf ael 罗夫曼 , 拉斐尔 Ros s ,St ephenA. 罗斯 , 斯蒂芬 A. Ros si,Ian ina 罗西 , 埃尼纳 Rut k owsk i ,Micha l 鲁特科夫斯基 , 米卡尔 S Sakamot o ,Junc ihi 坂本纯一 Samue lson,Pau lA. 萨缪尔森 , 保罗 Samwi ck,Andr e w 萨姆维克 , 安德鲁 Sandr a ,St abi na 桑德拉 , 斯塔比纳 Schank,Rogr e 尚克 , 罗杰 Schokkar et,Er ik 思科卡尔特 , 埃里克 Sca labr in,Pao la 斯卡拉布林 , 保拉 Schr e man,Kar lGus tav 谢尔曼 , 卡尔 · 古斯塔沃 Schmid t-Hebbe l ,Kl aus 斯密特-希伯布 , 克劳斯 Sl eén,Jan 塞伦 , 詹 St ete rgr en,Oe l 塞特格伦 , 奥勒 Shea,Denni sF. 谢阿 , 丹尼斯 F. Shl ile r ,Robr etJ. 希勒 , 罗伯特 S iegl e ,Jc aobS. 西格尔 , 雅各布 S. i SnYvonne 冼懿敏 i Snn,Han- s Werne r 辛恩 , 汉斯-维尔纳 Soo t 佐滕 t Sensnes,Kyr re 斯滕内斯 , 凯尔 t Seur ele,Mir iam 斯图尔勒 , 米利亚姆 S til git z ,Js oeph 斯蒂格利茨 , 约瑟夫 t Soe tnbe rg,Jens 斯托滕伯格 , 詹斯 ·340· 人名译名对照表 ( A~Z) RENMI N GY I MN I GDUI Z HAOBA I O( A~Z) t Søl en,Ni lsMar tin 斯托伦 , 尼尔斯 · 马丁 t Såh lbr eg,Ann-Chr alo tte 斯托尔伯格 , 安-夏洛特 t Sur at,Leck ie 斯图亚特 , 莱基 Sundén,Anni ka 森登 , 安妮卡 t Srn i gr e ,Ln i da 思特林格 , 琳达 T Takayama,Nor iyuki 高山孝一 Tokman,Andr ea 托克曼 , 安德烈亚 Tommai sno,Pi ert o 托马西诺 , 皮埃托 Tua ldha r ,Ani ta 图拉达 , 阿尼塔 Tvr esky,Amos 特维斯基 , 阿莫斯 Tyson,LauaD. r 泰森 , 劳拉D. U Uebe l mes ser,Si lke 乌贝尔默塞 , 西尔克 urRehman,Shams 雷曼 , 萨姆斯 V Val dez,Emi li ano 瓦尔德斯 , 埃米利亚诺 Val dés -Pi ret o ,Sa lvador 瓦尔德斯-普列托 , 萨尔瓦多 Vae ls 瓦莱斯 Vak l onen,Tarmo 瓦科嫩 , 塔莫 vanPar ijs 冯 · 帕里基斯 Vasoo,S. 瓦索 ,S. Vaupl e ,James 沃佩尔 , 詹姆斯 Va il 维亚尔 Vi dal - Mel iá,Car los 维达尔-梅里亚 , 卡洛斯 Vodoi pve c ,Ml ian 沃多皮维克 , 米兰 vonNordhe im,Fr itz 冯 · 诺德海姆 , 弗里茨 W Wang,Jenni ferL. 王珍珍 Weck - Hannemann,Hannl eor e 维克-汉尼曼 , 汉尼洛 ·341· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H Wentwor th,Seyda 温特沃斯 , 赛义达 Wene zlburge r ,Jan 温泽尔伯格 , 扬 Whl epo t n,P.K. 威尔普顿 ,P.K. i Whte ford,Pet er 怀特福德 , 彼得 i Whte,Hal ber t 怀特 , 哈尔伯特 Wh itehous e ,Edward 怀特豪斯 , 爱德华 Wicke sll,SvenD. 威克塞尔 , 斯文 D. Wie se,Pat rick 维斯 , 帕特里克 Wi li lamson,JohnB. 威廉姆森 , 约翰 Wong,Rebec ca 黄 , 丽贝卡 Z Zai hdi 扎西迪 Zl ede s ,St ephenP. 塞尔德斯 , 斯蒂芬 P. ·342· 译后记 面对人口老龄化的严峻形势 ,20 世纪 80 年代以来 , 发达国家和发展中 国家公共养老金的改革浪 潮 迭 起 , 探 索 养 老 金 改 革 路 径 与 改 革 模 式 的 国 家 与日俱增 , 制度创新不断涌现 。90 年 代, 一 个 崭 新 的 制 度 创 新 “名义缴费 确定型 ”(即 “名义账户 ”, 以下简称 “ N DC”) 在瑞典等国家诞生 , 至今已 有近 10 个经济体先后引入和采用 。 这个制度创新甫一诞 生 , 就 立 即 引 起 世 界 范 围 内 经 济 学 家 和 养 老 金 专 家以及政策制定者的极大 兴 趣 。 在 时 任 世 界 银 行 社 会 保 护 局 局 长 罗 伯 特 · 霍尔茨曼教授的 召 集 下 ,2003—2017年连续组织召开了三次 NDC 国际研 讨会 , 出版了三本文集 (包括即将召开的第三次会议和即将出版的第三部 文集 ): ——— 第一次 NDC 国际研讨会于 2003年9月28—30 日在瑞典斯德哥尔 摩郊外的桑德罕岛召开 , 由 世 界 银 行 与 瑞 典 社 会 保 障 局 联 合 组 织 召 集 , 会 议论文由世界银行于 2006 年 结 集 出 版 ①。 我 牵 头 组 织 博 士 生 将 这 部 文 集 翻 译成中文 ,2009 年 2 月由中国劳 动 社 会 保 障 出 版 社 全 文 出 版 , 书 名 为 《名 义账户制的理论与实践 ——— 社会保障改革新思想 》。 ——— 第二次 NDC 国际研讨会于2009年12 月 2—4 日 在 斯 德 哥 尔 摩 召 开 , 世界银行和瑞典社会 保 障 部 联 合 组 织 并 资 助 了 这 次 研 讨 会 , 会 议 论 文 于2012 年由世界银行再次 结 集 出 版 ② 。 我 率 中 国 社 科 院 世 界 社 保 研 究 中 心 的同仁和我的博士生将其翻译成中文 , 将于 10 月份由中国劳动社会保障出 版社出版 , 书名为 《养老金世界变化中的名义账户制 》, 分为上下两卷 , 上 卷的副标题为 《进展 、 教训与实施 》, 下卷的副标题为 《性别 、 政治与可持 续性 》, 并决定将于 2017年 10月17日在京召开 “名义账户理论报告会暨 世界银行第二部名义账户中文版发布式 ”。 ——— 第三次 NDC 国际研讨会即将于 2017年10 月 5—6 日在罗马召开 , 由意大利劳工部 、 瑞典 社 会 保 障 部 和 世 界 银 行 共 同 组 织 。 据 悉 , 作 为 东 道 ① Hoz l mann, Robe rt, Edwar dP almer.2006,eds.Pes nionRefr o mthroughND Cs:Iss ues andPros- pc etsfrN o o- n Financ ialDefn iedC on tri bution (ND C)S chemes.Washingt o nD :W C. r oldBan k. ② Hoz l mann ,Robr et,E dwardPalm r e ,andD av idR obal ino,e d ito rs ,2012,Nonf inancilD a f eined Conr tibut ionPens ionSchemesinaChani gngPeni sonWol rd,Wasi hngt o nD :W C. or ldBank. ·343· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 主 , 意大利劳工部部长 Gu ila inoPoe ltt i先生和财政部部长 P ierCal roPadoan先 生将出 席 大 会 并 致 辞 ; 作 为 大 会 主 办 方 之 一 , 瑞 典 社 会 保 障 部 部 长 Annk ia S trandhl äl先生将出席并做演 讲 ; 此 外 , 世 界 银 行 的 社 会 保 障 、 劳 工 与 就 业 局 高级主管 MichlR a ut k owsi先生 、 巴 西 财 政 部 负 责 社 会 保 障 的 副 部 长 M k ac reo l Cae tano、OECD 社会政策司司 长 Mon ikaQue ise sr女 士 将 参 会 并 发 表 演 讲 。 按 照该书主编罗伯特 · 霍尔茨曼的计划 , 会议论文将作为第三部文集于 2018 年秋 天出版 。 著名经济学家罗伯特 · 霍尔 茨 曼 和 瑞 典 经 济 学 家 爱 德 华 · 帕 尔 默 为 推 动 研 究NDC 做出了杰出贡献 。 众所 周 知 , 自 1981年在智利诞生 DC 型完全积累制 养老金以来 , 很多国家在养老金改革进程中陷入 DB与 DC 优劣之争的线性思维 之中 。 由 DB向 DC 过渡中 出 现 的 巨 大 转 型 成 本 让 很 多 国 家 甚 至 包 括 发 达 国 家 “望洋兴叹 ”, 甚至就连美国小布什政府 2001—2005 年试图引入部分 DC 因素的 改革也无疾而终 ① 。 继而 ,2008年爆 发 的 国 际 金 融 危 机 以 及 随 后 的 欧 洲 债 务 危 机让人们对 DC 型 制 度 的 评 价 再 次 发 生 了 一 些 改 变 ②。 在 此 后 的 大 约 10 年 里, 中国统账结合制度做实个 人 账 户 试 点 进 程 遇 到 了 前 所 未 有 的 挑 战 , 引 入 DC因 素的改革进 程 发 生 了 改 变 ,2013年11月召开的党的十八届三中全会通过了 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 》 并做出重要决定 : “坚持 社 会统筹和个人账户相结合 的 基 本 养 老 保 险 制 度 , 完 善 个 人 账 户 制 度 , 健 全 多 缴 多得激励机制 , 确保参保人 权 益 , 实 现 基 础 养 老 金 全 国 统 筹 , 坚 持 精 算 平 衡 原 则。” 四年来 , 完 善 个 人 账 户 制 度 改 革 以 及 向 NDC 转 型 有 了 新 进 展, 其 中, 2017 年人力资源和社会保障部与财政部联合颁发的 31号文和71号文确定了个 人账户记账利率参数的原则 ③ , 标志着面向 NDC 改革迈出了关键一步 ,NDC的 基本制度特征逐渐明朗化 。 呈现在读者面前的两卷 本 《养老金世界变化中的名义账户制》 的作者基 本都是十几年来长期跟踪研 究 NDC 的 世 界 一 流 经 济 学 家,他 们 对 NDC优势 与劣 势 两 个 方 面 的 比 较 研 究 、 对 十 几 年 来 实 行 NDC国家独有的经验与教训的 ① 参见郑秉文如下论文 :《 围绕美国社会保障 “ 私有化 ” 的争论 》 ,载 《 国际经济评论 》 ,2003 年第 1 期 ;《美国社保改革 : 迈向股票市场的一跃 》 ,载 《 改革 》 ,2003 年第 2 期 , 第 118-127 页 ;《“W 的办 法” — —— 华尔街与福利 》,载 《读书 》,2003 年第 3 期 ; 等 。 ② 参见郑秉文如下论文 :《阿根廷私有化 社 保 制 度 “国 有 化 再 改 革” 的 过 程、内 容 与 动 因》,与房 连泉合著 , 载 《拉丁美洲研究 》,2009 年第 2 期 ;《金融危机对全球养 老 资 产 的 冲 击 及 对 中 国 养 老 资 产 投 资体制的挑战 》,载 《国际经济评论 》,2009 年第 9—10 月 刊; 《欧 债 危 机 下 的 养 老 金 制 度 改 革———从 福 利国家到高债国家的教训 》 ,载 《中国人口科学 》 ,2011 年第 5 期 ; 等 。 ③ 个人账户记账利率是有理论原则和实践基础的 , 见齐传钧 :《名义账户利率 理 论 溯 源 及 其 应 用 局 限性 》,载 《北京工业大学学报 (社会科学版 )》,2016 年第 5 期 。 ·344· 译后记 IH Y O I UJ 总结 与 归 纳 、 对 将 近 十 个 引 入 NDC国家的经历与过程的回望与审视,对中国 的改革都是大有裨益的,相信读者在 阅 读 之 后 会 不 胜 感 慨。中 国 的 统 账 结 合 制度 历 经 坎 坷 , 改 革 举 步 维 艰 , 传 统 的 (指党的十八届三中全会之前,下同) “ F DB+FDC” (统 + 账 ) 制 度 确 实 走 到 了 尽 头 ① ,FDC 二 十 多 年 不 能 实 现,十 几年的试点使制度始终不 能 定 型 , 到 了 必 须 正 视 并 推 动 改 革 的 时 候 。 党 的 十 八 届三中全会的决定非常 及 时 、 非 常 正 确 , 尤 其 近 年 来 , 在 以 习 近 平 同 志 为 核 心 的党中央治国理政新理 念 新 思 想 新 战 略 指 引 下 , 统 账 结 合 这 个 “老制度” 正 在 焕发 “新活力 ”。 从这个角度看 , 任 何 动 摇 统 账 结 合 制 度 基 础 和 制 度 形 态 的 想 法都是不现实的,也是不科学的;任何 取 消 个 人 账 户 并 将 养 老 金 制 度 变 为 纯 粹的 DB型现收现付 制 的 做 法,都 将 彻 底 失 去 养 老 金 制 度 与 人 口 老 龄 化 的 联 系、彻底失去与经济发展 “新常态” 的 挂 钩、彻 底 失 去 激 励 人 们 参 保 和 缴 费 积极性的 “介质”。改革并不意味着 “将孩子和洗澡水一起泼出去”,改革的 真谛在于扬弃。在阅读这两卷本之后,读 者 一 定 会 对 “账户” 的理解更加深 刻,对其从 FDC(实账积累制) 向 NDC的转型所做出的努力和所体现的人类 文明与制度创新感到叹服! 为遇到困难就轻 言 取 消 那 个 “账户” 的做法感到 惋惜! 对学者来说 , 读书是一种 生 活 方 式 ; 对 研 究 社 会 保 障 的 人 来 说 , 读 书 也 是 学术进步的重要途径 : ——— 读完这套书 , 大 家 会 看 到 , 人 口 老 龄 化 是 个 不 可 逆 转 的 世 界 性 趋 势 , 为了应对它 , 那么多国家都在 研 究 “账 户” 的 问 题。 一 百 多 年 前 建 立 DB 型现 收现付制时 , 人 口 结 构 还 那 么 年 轻 , 它 是 适 应 的 ; 面 对 当 前 人 口 结 构 的 巨 变 , 传统的 DB 型制度正在发生变化 , 纯 而 又 纯 的 DB 型 制 度 逐 渐 远 离 人 们 的 视 线。 几乎所有国家都在千方 百 计 尝 试 着 各 种 各 样 的 “混 合 型” 制 度,从 参 数 改 革 到 结构改革 , 从南美 到 北 美 , 从 北 欧 到 南 欧 , 就 连 人 们 常 挂 在 嘴 边 的 德 国 DB型 制度 , 也根本不像人们所说的那样是纯而又纯的 DB 样本 。 ——— 读完这套 书 , 并 结 合 翻 开 早 在 8 年 前 出 版 的 第 一 部 研 究 NDC 的译 著 ② , 人们会 突 然 意 识 到 , 德 国 的 DB 型制度在经历了1992、1999、2001和 2003 年的连续探索和不断改革之后 , 其建立起的 “积 分 制” ( poi nts y t sem) 实 ① 关于 “ F DB”, 其含义是指有一定基金积累的 DB 型现收现付 制 。 尤 其 是 ,2016年决定将基本养 老保险基金进行市场化和专业化投资 ,F DB 的制度特征就 更 加 “坐实” 了。可参见郑秉文即将发表的论 文 :《加拿大养老金 “ D B 型部分积累制” 新范式 20年回望与评估———降低养老 保 险 费 率 的 一 个 创 举》, 载 《经济社会体制比较 》,2017 年第 6 期 。 ② 罗伯特 · 霍尔茨曼 , 爱德华 · 帕尔默主编 .名 义 账 户 制 的 理 论 与 实 践 ———社 会 保 障 改 革 新 思 想. 郑秉文等译 , 郑秉文和黄念校译 .北京 : 中国劳动社会保障出版社 ,2009 ·345· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 际就是一个 “类NDC”( N D o Cloka -li ke),它 “从2005 年开始就几乎完全模仿 名义账 户 制 ” ( almos tpr efe ctye l mua lteanNDCsys te r mfo h mt eyer2 a 005 on), 甚至在德国人自己看来 , 它就是 “一个首要和重要的 NDC 方式的因素 ( a f irs t andimpor tantel e mento f t h eNDCappo r c ah)”① 。 与瑞典表面上不同的是 , 德国引入的是 “可持续 因 子 ”,瑞典等国家引入的是 “个 人 账 户”,德国的制度 显然要比瑞典复杂得多 。 ——— 读完这套 书 , 再 翻 翻 关 于 北 美 公 共 养 老 金 改 革 的 书 ② , 读 者 会 发 现 , 北美的改革特点与欧洲略有不同 , 前者侧重的是 “充分筹资 ” ( ful lerfuni dng), 即在保持 DB 计发公式 的 前 提 下 , 打 破 收 支 结 余 为 零 的 戒 律 , 建 立 起 一 个 具 有 一定资产规模的部分积累制 , 加拿大 2016 年引入的 “附加 CPP” 的累积资产规 模之大 , 最大时高 于 “隐 性 养 老 金” ( IPD) 若 干 倍 , 甚 至 可 被 视 为 一 个 超 级 “ D B 型完全积累制 ”。 就是说 , 欧洲的改革特点是通过建立账户的概念逐渐引入 “精算因素 ” (瑞典的名义账户 , 德国的可持续因子 ) 的过程 , 而北美的 改 革 因 其人口结构相对较为年轻 , 侧 重 的 是 通 过 利 用 投 资 超 额 收 益 的 手 段 引 入 “积累 因素 ” (从美国1990 年 开 始 的 快 速 提 高 缴 费 开 始, 到 加 拿 大 1997年 “基本 CPP” 的改革 , 再到加 拿 大 2016年引入的 “附加 CPP”)的 进 程。 欧 洲 的 NDC 改革主要将重点放在制度 结 构 的 内 生 方 面 , 更 多 体 现 的 是 内 生 的 “结构 改 革”; 而北美的改革主要 是 将 参 数 改 革 (提 高 费 率, 这 属 于 内 生 性 的 ) 与 外 生 改 革 (建立或扩大投资体制 ) 结合起来 , 通过外部市场投资收益来提高可持续性 。 但 欧美改革殊途同归 , 那就 是 与 纯 粹 的 DB 型 现 收 现 付 制 渐 行 渐 远, 而 与 某 种 混 合型制度渐行渐近 。 ——— 读完这套书 , 再稍微翻翻 国 外 公 共 养 老 金 改 革 的 其 他 著 述 , 人 们 就 逐 渐明白 , 完美无缺的养老金 模 式 在 世 界 上 几 乎 是 不 存 在 的 , 没 有 最 好 的 , 只 有 最适合的 , 包括 NDC。 在欧 洲 , 之 所 以 大 部 分 国 家 没 有 采 取 “北 美 式” 的 DB 型部分积累制 , 其中一个重 要 原 因 是 两 次 世 界 大 战 记 忆 犹 新 , 两 次 恶 性 通 胀 的 ① Axe lH. B r ösch -SupanandChi rst inaB.Wl ike,TheGermanPul bicPen sionSys tem:Ho tW wI il l Beo c meanNDCS ys temLoo- k Ai lke, Chape tr2 2i nH l ozmann,R ober t ,EdwardPl am er.2006,eds.Pe- n s ionR e for h mtrough NDCs:I ssusa e ndP r ospc et o sfrN on-Fn i ani calD ei fnedC on tribt uion (ND C) Schemes.Wasi hngo t nD. :W C. orl dB ank,p.588. ② 布鲁斯 · 利特尔 ( Bruc eL it tle).拯救未来 : 加拿大养老 金 “ 1997 改 革 ” 纪 实 .郑 秉 文 等 译 , 张 笑丽校译 .北京 : 中国劳动社会保障出版社 ,2 017。 郑 秉 文 在 为 该 书 撰 写 的 “跋” 里分析了美国公共养 老金改革的特点及其与加拿大公共养老金改革的比较 。 在郑秉文即将发表的论文 《 加拿大养老金 “ D B型 部分积累制 ” 新范式 20 年回望与评估 ——— 降低养老保险费率的一个创举 》 里 (载 《经济社会 体 制 比 较 》, 2017 年第 6 期 ) 对加拿大快速提高缴费和建立 投 资 体 制 的 “ D B 型 部 分 积 累 制” 做 了 详 细 分 析, 对 美 国 、 快速提高缴费 加大筹资力度的改革也做了论述 。 ·346· 译后记 IH Y O I UJ 历史让他们对 DC 型部分积累制敬而 远 之 , 至 于 更 为 极 端 的 DC 型 完 全 积 累 制, 在欧洲更是 “谈 虎 变 色”, 因 此 ,NDC或 “类NDC” 更 符 合 他 们 。 在 北 美 , “两洋屏障 ” 下的 “光荣孤 立 ” 使 他 们 的 记 忆 中 缺 少 战 争 的 概 念 和 通 胀 的 阴 影 , “艾伦条件 ” 的环境使他们更加偏 向 选 择 DB 型 部 分 积 累 制, 强 调 “资 产” (筹 资 ) 的重要性 ; 至于躲在 世 界 “后 院” 一 隅、建 国 将 近 200年也没见过战争的 拉丁美洲 , 加之拉丁文 化 “过 度 消 费” 的 民 族 文 化 习 性, 建 立 DC 型完全积累 制的偏好就不足为奇了 , 因 为 储 蓄 型 养 老 金 制 度 还 是 有 利 于 提 高 “储 蓄/投 资 ” 的最佳选择之一 。 ——— 读完这套书 , 再回头看 看 中 国 养 老 金 改 革 , 其 理 解 就 更 加 深 刻 : 传 统 的统账结合是简单的 “ F DB+FDC”,其问题出在个人账户 FDC 的 设 计 上。 在 国内经济高速发展 、 收入快速提高 、“艾伦条件 ” 难以成立的背景下 , 个人账户 的FDC 只能弃而转向 NDC, 就 是 说 , 在 这 个 特 定 的 经 济 发 展 阶 段 ,FDC 是冲 突的 ,NDC 账户设计比 FDC 更适合 ① 。 在世界各国对传统的 DB 型现收现付纷 纷进行升级或转型的大 趋 势 下 , 如 果 轻 率 地 放 弃 已 引 入 20年的 “账 户”,就等 于放弃了将长寿风险与养老金制度之间连起来的 “介质 ” 或说 “因子 ”, 等于让 制度完全暴露在长寿风险之中 , 让天量的 “隐 性 养 老 金 债 务” ( IPD) 完 全 暴 露 在经济新常态之下 , 意味着 让 制 度 与 长 寿 风 险 完 全 脱 钩 , 任 凭 养 老 金 债 务 不 断 膨胀 。 这种 “懒汉 ” 的做法 纵 然 有 千 条 理 由 , 但 几 十 年 后 也 必 然 成 为 “二次改 革 ” 的唯一理由 。 ——— 读完这套书 , 我 有 个 评 价 可 能 与 很 多 人 不 一 样 : 早 在 二 十 五 六 年 前 , 决策者们将 “账户 ” 这个要 件 引 入 公 共 养 老 金 不 但 没 有 错 , 反 且 觉 得 他 们 的 制 度创新要比欧美提前了很多 年 : 欧 洲 在 大 约 四 五 年 之 后 才 考 虑 到 引 入 账 户 因 素 ( N DC), 美国在整整 10 年之后的 2001年才在小布什政府时期提出引入账户因 素 ( F DC)② 。 问题仅仅在于 , 中国引入的账户是 FDC, 这在当时的历史条 件 下 是不适应的 。 这是 因 为 , 他 们 没 想 到 经 济 增 长 和 社 会 平 均 收 入 增 长 会 这 么 快 , 没想到统筹层次会一直停留 在 市 县 级 水 平 的 初 始 状 态 , 没 想 到 由 于 统 筹 层 次 低 下而导致的财政介入竟会时间如此之长 、 规 模 如 此 之 大 , 他 们 最 终 没 想 到 FDC ① 见齐传钧 :《“名义账户 ” 模式选择 ——— “全账户 ” 的优势分析 》,载 《开发研究》,2015年第4 期。 ② 美国 2001—2005 年欲引入一个规模很小的实账 积 累 账 户 ( FD C),与 “ 中 国 模 式” 几 乎 完 全 一 样,从12.4% 缴费中划出几个百 分 点 进 入 个 人 账 户 , 参 见 郑 秉 文 的 2 个 论 文 : 《围绕美国社会保障 “ 私 有化 ” 的争论 》,载 《国际经济评论 》 (双 月 刊),2003 年 第 1 期; 《美 国 社 保 改 革: 迈 向 股 票 市 场 的 一 跃》,载 《改革 》,2003 年第 2 期 。 ·347· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 账户的命运注定要让位于 NDC。 我们团队研究国外 NDC 起步较早 ① , 较早提出 了账户转型的改革思路 : 在 2007 年年底完成的劳动社会保障部委托的课题中明 确提出了 NDC 的改革思路 1 . 0 版 ;2009 年向世界银行提交了 ND . C 改革论文 2 0 版 (见本书上卷第六章 );2013 年十八届三中全会前夕 , 在人力资源和社会保障 部委托四家机构的平行研究课题中 , 我们提交了 ND . C 改革方案 3 0版 (见 《中国 养老金发展报告 2014》)。 其实 , 这三个版本的 NDC 思路的本质没变 , 一脉相承 , 即完善现行统账结合中的 “账户 ”, 而不是把它视为一个 “麻烦 ” 彻 底 消 除 它 或 推翻它 ② , 三个版本的 NDC 只是让 FDC 型的账户改革为稍有变异的三 个 NDC 选项而已 , 以此来回应那 “三个没想到 ”。 升级后的统账结合是适用的 。 ——— 读完这套书 , 有一种强烈的感觉 : 不仅认为改革的先贤们在几十年前引 入 “账户” 具有先见之明 , 而且还感到 , 放弃或取消那个 “账户 ” 是在逆潮流而 动 。 实际上 , 不管是第 二 支 柱 企 业 年 金 , 还 是 第 三 支 柱 个 人 养 老 金 制 度 , 都 是 “账户” 占支配地位 。 考虑到欧美尤其美国的第二支柱改革纷纷放弃 DB 型并追逐 DC 型的趋势 , 就更加理解 “保护” 那个 “账户 ” 的重要意义 ; 如果看到 “账户 ” 的地位在建立第三支柱时具有 “唯一性 ” 时 , 就更加懂得欧洲第三支柱为什么不 如美国发达的重要原因 ; 如果结合中国目前建立的多层次和三支柱养老金制度 , 就会对当前所有三个制度都存在一个 “账户 ” 的原因认识得更加全面 、 深入 , 包 括对企业年金和职业年金以及刚起步的商业养老保险的理解 。 ——— 读完这套书 , 我有感而发 , 权当作为译者之一先睹为快的结果 。 本来 , 根据我的一贯做法 , 在译 著 后 面 几 乎 都 要 写 一 个 较 长 的 “跋”,但这次没有做 到 , 因为太忙了 。 真是没想到 , 还有几个月就满 63 岁的人在行将退休之时会如 此之忙 。 这里要声明的是 , 这 本 书 的 出 版 之 所 以 耽 误 了 两 年 , 完 全 是 因 为 我 太 忙的个人原因 。 这次我之所 以 能 够 “突 击” 完 成 我 自 己 承 担 的 翻 译 部 分 并 写 下 这个近万字的译后记 , 之所 以 在 很 短 的 时 间 里 能 够 “突 击” 让 这 套 百 万 字 的 巨 著面世 , 我要感谢很多人 : 第一要感 谢 罗 伯 特 · 霍 尔 茨 曼 和 爱 德 华 · 帕 尔 默 2017年年初就定下来的 10月17 日顺访来京参加这套书发布式的倒计时 “压力 ”,否 则,还 不 知 要 拖 到 ① 见郑秉文如下论文 :《 养老保险 “ 名义账户 ” 制的制度渊源与理论基础 》 ,载 《经济研究》 ,2003 年第 4 期 ; 《欧亚六国社会保障 “名 义 账 户” 制 利 弊 分 析 及 其 对 中 国 的 启 示》,载 《世界 经 济 与 政 治》, 2003 年第 5 期 ;《“名义账户 ” 制 : 我国养 老 保 障 制 度 的 一 个 理 性 选 择 》,载 《 管理世界》 ,2003年第8 期 ; 房连泉 :《 瑞典名义账户养老金制度改革探析 》 ,载 《 欧洲研究 》 ,2 008 年第 6 期 ; 等 。 ② 可详见中国社科院世界社保研究中心的五 篇 学 术 论 文 (分 别 由 郑 秉 文、 房 连 泉、 齐 传 钧、 张 盈 华 、 高庆波撰写 ),载 《开发研究 》2015 年第 3 期和第 4 期的 “养老 保 险 名 义 账 户 制 顶 层 设 计 系 列 研 究 ” 专栏 , 孙守纪 、 计红蕾 :《名义账户制下的女性 养 老 金 权 益 ———基于性别公平 的 视 角》,载 《妇女研究论 丛》,2017 年第 2 期 。 ·348· 译后记 IH Y O I UJ 何年何月 , 并且 , 感谢他们二位为这套书撰写了 “中文版序言 ”。 作为翻译这套 书的倡导者和组织者 , 我还 要 感 谢 世 界 银 行 赠 送 版 权 , 感 谢 罗 伯 特 · 霍 尔 茨 曼 和爱德华 · 帕尔默参加将要在 2017年10月17 日召开的 “名义账户理论报告会 暨世界银行第二部名义账 户 中 文 版 发 布 式 ” 并 签 名 赠 书 , 感 谢 他 们 为 这 个 发 布 式从现在开始就着手准备其主题报告的 PPT。 这 里 还 要 顺 便 感 谢 他 们 邀 请 我 参 加即将于 2017年10 月 5—6 日在罗马召开的第三次 NDC 国际研讨会 。 当时 我 有幸参加的 2009年12 月 2—4 日 在 斯 德 哥 尔 摩 举 办 的 第 二 次 NDC 国际研讨会 也是他们邀请并资助的 , 也因此 , 我结识了一些 NDC 研究的顶尖学者 。 第二要感谢华安基金 、 中 欧 基 金 、 天 弘 基 金 , 他 们 为 资 助 这 套 书 的 出 版 做 出了意想不到的贡献 , 使译 者 们 能 略 有 薄 酬 , 润 润 笔 头 。 尽 管 大 部 分 译 者 是 我 的学生 , 但我还是力所能及 地 为 他 们 筹 措 一 些 稿 费 。 搞 社 会 保 障 研 究 主 要 靠 情 怀 , 而不像有的 研 究 领 域 主 要 靠 报 酬 。 甚 至 多 年 前 , 那 时 的 条 件 大 不 如 现 在 , 几乎所有参加我组织的翻译 都 是 无 偿 的 。 这 套 书 参 与 翻 译 的 博 士 生 里 还 有 很 多 是在职攻读 , 在繁忙的工作 和 学 习 中 能 抽 出 时 间 做 些 翻 译 工 作 , 既 可 提 高 他 们 自己 , 客观上也帮了我 。 我衷心 感 谢 三 家 基 金 公 司 能 够 支 持 这 项 浩 瀚 的 翻 译 工 程 , 因为他们的资助能够减 轻 我 对 学 生 们 的 负 疚 感 。 我 为 能 有 这 样 一 个 团 队 而 感到自豪 , 为能有这三家基 金 公 司 的 资 助 而 感 到 高 兴 , 虽 然 他 们 对 这 个 翻 译 工 程的资助是有价的 , 但他们 支 持 养 老 金 事 业 的 情 怀 却 是 无 价 的 , 他 们 推 动 中 国 养老金学术研究的功德将载入史册 。 第三要感谢黄念博士 , 她承担了这套文集翻译的大量组织管理 、 统稿校对 、 文字修订的繁杂工作 , 尤 其 是 出 版 的 前 几 天 , 她 夜 以 继 日 , 连 续 加 班 ; 感 谢 我 的这个团队中所有人的付出和努力 , 包括房连泉 、 齐传钧 、 张盈华 、 高庆波等 , 虽然在这个项目中他们没有 直 接 承 担 具 体 的 翻 译 任 务 , 但 他 们 全 身 心 投 入 到 了 我统筹安排的其他项目当中 , 例如 , 今年课题的研究 、 《中国养老金 发 展 报 告 》 的撰写 、10月17 日 发 布 式 的 筹 备 和 其 他 工 作 等,等 于 是 “置 换” 了 其 他 译 者 的时间 , 尤其房连泉博士付 出 的 更 多 一 些 ; 还 要 感 谢 的 是 董 玉 齐 和 闫 江 两 位 同 事 , 他们承担了大量的烦琐的翻译辅助事务 , 是我离不开的好帮手 。 第四要感谢中国劳动社会 保 障 出 版 社 。 从 我 提 出 申 请 欲 翻 译 这 套 书 的 第 一 天起 , 仲艳平主任就从未提 过 任 何 困 难 和 表 现 过 任 何 不 便 , 一 口 答 应 下 来 。 我 深知 , 像 学 术 性 这 么 强 、 这 么 厚 的 书 在 国 内 市 场 上 卖 不 出 几 本 ; 我 刚 得 知 , 2009 年出版的第一 本 NDC书 《名 义 账 户 制 的 理 论 与 实 践———社 会 保 障 改 革 新 思想 》, 到今天为止仅出售其印数的 2/3; 但是 , 大量的 库 存 积 压 并 未 丝 毫 影 响 “社保人 ” 的家国情怀 , 这既 是 我 个 人 与 他 们 团 队 之 间 将 近 20 年 的 友 谊 结 晶, 也是他们追求中国社会保障 学 术 研 究 的 境 界 所 在 。 这 套 两 卷 本 的 责 任 编 辑 梁 雨 ·349· 养老金世界变化中的名义账户制 上卷 : 进展 、 教训与实施 YANGLAOJI NSHJ II I EBANHUAZHONGDEMINGYIZHANGHUZHI SHANGJUAN:J INZHAN、JA I OXUNYUSHS I I H 聆和苗德雨为 “突击 ” 出书做了大量而紧张的具体工作 , 让我十分感动 。 在我临近退休之际 , 不禁 有 些 感 慨 , 这 里 请 允 许 我 稍 微 借 题 发 挥 一 下 : 在 中国社科院我学习工作了 34 年,走 上 所 局 级 领 导 岗 位 20年里经历并接触的社 科院主要领导有四届 , 他们是王忍之 (胡绳 )、 李铁映 、 陈奎元 、 王伟光 , 曾经 打过交道的院领导约有 25 位 , 他们对我的影响和帮助都很大 ; 其中 , 在研究生 院工作的 17 年里 , 时任研究生院党委书记朱佳木同志对我的影响很大 (不久调 离研究生院 , 多年后又调回社科院任副院长 ), 尤其是在 1989 年以及后来的人生 道路上 ; 再后来 ,1995 年我回国 , 时任研究生院院长 、 著名哲学家方克立教授对 我的挽留决定了我的终生 ; 对他们 , 我非常感恩 , 难以报答 , 铭记永远 ; 我本人 曾在四个单位 (研究生院 、 欧洲所 、 拉美所和美国所 ) 工作并担任领导 , 我对他 们有很深的感情 。 这篇文字肯定是我职业生涯即将落幕之前撰写的最后一个译后 记 , 借此机会 , 我要感谢社科院所有领导 、 同事 、 同僚和同仁的帮助 。 最后 , 敬请读者 对 译 文 中 不 尽 如 人 意 和 个 别 误 译 之 处 批 评 指 正 。 我 期 待 , 几年之后世界银行编撰的第三部 NDC 书中文版将再次由我率领的团队翻译并呈 现给中国读者 , 为中国社会保障事业竭尽绵薄之力 。 本书的译者 (作者 ) 分工如下 : 卷 章 标题 译者 中文版前言 、 前言 、 序言 、 鸣谢 、 缩略语 郑秉文 第一部分 评估经验教训和问题 第一章 进入青春期的 NDC: 教训和问题 郑秉文 第一波 NDC 改 革 浪 潮: 来 自 意 大 利、 拉 脱 维 亚、 波 兰 和 第二章 赵秀斋 瑞典的经验 第三章 殊途同归 : 发达国家的 NDC 和养老金改革方向 黄念 第二部分 法定的改革或建议的改革 第四章 挪威养老金改革 : 将 NDC 与再分配目标相融合 杨洋 上卷 第五章 埃及新型社会保险体系 : 新兴经济体的 NDC 改革 于环 第六章 中国 : 一个基于 NDC的 “混合型 ” 养老金改革思路 郑秉文 第七章 中国 : 老龄化经济下的养老金改革 龚刚 第八章 希腊 :NDC 范式作为可持续养老金制度的框架 郭鹏 智利养老金向 DC 转 型 的 财 务 成 本 与 待 遇 评 估: 一 个 回 溯 第九章 林熙 分析 人名译名对照表 ( A~Z) 黄念 译后记 郑秉文 (作者 ) ·350· 译后记 IH Y O I UJ 续表 卷 章 标题 译者 中文版前言 、 前言 、 序言 、 鸣谢 、 缩略语 郑秉文 第三部分 NDC 改革中的性别问题 第十章 N)D ( C 世界中的性别 : 问题与选择 贺婷 第十一章 共享还是不共享 : 这是个问题 简洁 育儿妇女的养老金权 益 : OECD 和欧盟国家养老金制度中 第十二章 计红蕾 积分的作用 第十三章 智利的性别政策和养老金 王小丹 第十四章 断保缴费者的 NDC与 NDB 李奂哲 第四部分 NDC 的政治经济学 第十五章 NDC 提供的社会保障安全吗 ? 涂静 第十六章 NDC 是通向养老金改革的政治可行之路 李亚军 第十七章 参保者获取 NDC 信息面临的挑战 刘桂莲 C 计划的偿付能力 、 流动性和稳定性 下卷 第五部分 ND 第十八章 应对 NDC 改革中的遗留成本 : 概念 、 测量和融资 吴孝芹 NDC 的一般性特 征 : 有 无 NDC 债 券 情 况 下 的 均 衡、 估 值 第十九章 张昊 和风险分担 第二十章 NDC 中储备基金的经济学 : 应对冲击的功能 、 方法和规模 李亚军 瑞典 NDC 精算 会 计 的 十 年 : 现 收 现 付 制 养 老 金 财 务 状 况 第二十一章 张笑丽 的量化变化 第二十二章 NDC 中的年金与预期寿命 孙守纪 现收现付式 养 老 金 制 度 中 的 精 算 平 衡 : 瑞 典 NDC模式与 第二十三章 张笑丽 美国 DB 模式 第六部分 专家组讨论 第二十四章 对NDC 计划的诸多思考 张笑丽 人名译名对照表 ( A~Z) 黄念 译后记 郑秉文 (作者 ) 中国社会科学院美国研究所所长 中国社会科学院世界社保研究中心主任 郑秉文 2017年9月17日 ·351·