INFORME DEL BANCO MUNDIAL SOBRE INVESTIGACIÓN DE POLÍTICAS ¿Finanzas 41792 para todos? Políticas y trampas en la expansión del acceso Un informe del Banco Mundial sobre investigación de políticas ¿Finanzas para todos? Políticas y trampas en la expansión del acceso The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply any judgment concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son los del (los) autor (es) y no reflejan nece- sariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores, los nombres y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte del Banco, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni aprobación o aceptación de tales fronteras. This work was originally published by The World Bank in English as Finance for All? Policies and Pitfalls in Expanding Access in 2008. This Spanish translation was arranged by Mayol Ediciones. Mayol Ediciones is responsible for the quality of the translation. In case of any discrepancies, the original language will govern. Publicado originalmente en inglés como: Finance for All? Policies and Pitfalls in Expanding Access por el Banco Mundial en 2008. La traducción al castellano fue hecha por Mayol Ediciones, editorial que es responsable de su precisión. En caso de discrepancias, prima el idioma original. © 2008 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank © 2008 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street, NW Washington, DC 20433, USA Todos los derechos reservados Primera edición en castellano: enero de 2009 Para esta edición: © 2009 Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones S.A. www.mayolediciones.com ISBN 978-958-8307-61-9 Diseño de cubierta: Critical Stages Fotografìa de cubierta: Comstock Traducción al castellano: Juan Carlos Guataquí, Universidad del Rosario, Bogotá Coordinación editorial: María Teresa Barajas S. Edición y diagramación: Mayol Ediciones S.A. Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia Contenido Prefacio ix Equipo del Informe xiii Abreviaciones xv Panorama general y resumen 1 1 Acceso a financiación y desarrollo: teoría y medición 21 Teoría: el papel crucial del acceso a financiación 23 Medición: indicadores de acceso a financiación 27 Conclusiones 55 2 Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad 57 Acceso a financiación: determinantes e implicaciones 59 Los canales de impacto: evidencia micro y macro 63 Transformando la economía: diferencias en impacto 71 ¿Qué aspectos del desarrollo del sector financiero son importantes para el acceso? 75 Conclusiones 102 3 Acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo 105 Financiación, desigualdad y pobreza 106 Ofreciendo acceso financiero a los hogares y a los microempresarios: ¿cómo y a quién? 120 Créditos de responsabilidad compartida e incentivos dinámicos a través de préstamos repetidos 127 ¿Ponerse al alcance de los pobres o de los excluidos? 144 Conclusiones 150 vi ¿Finanzas para todos? 4 Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 153 Expandir el acceso: importancia a largo plazo de la construcción 156 de instituciones 156 Políticas específicas dirigidas a facilitar el acceso financiero 165 Políticas para promover la competencia y la estabilidad 170 Intervenciones gubernamentales en el mercado 179 La economía política del acceso 197 Conclusiones 201 Apéndice de datos 203 Referencias 235 Gráficos 1 Proporcióndehogaresconunacuentaenunainstituciónfinanciera 5 2 Porcentajedeempresasquereportanlasfinanzascomounproblema 7 3 Lasfinanzasayudanalasempresasacrecermásrápido 8 4 Finanzasydesigualdaddelingreso 10 1.1 Finanzasydesigualdaddeingreso 37 1.2 Desarrolloeconómicoyusodeserviciosfinancieros 40 1.3 Profundizaciónfinancieravs. uso 41 1.4 Sucursalesypresentacióndegastosporquintilesdeingresodepaíses 43 1.5 Númerodedocumentosrequeridosparaabrirunacuentacorriente 45 1.6 ProporcióndelaPoblaciónquenopuedecostearlastarifasdeunacuenta corriente 46 1.7 Costodetransferenciadefondosalextranjerocomounporcentajede$250 47 1.8 Financiaciónyotrasrestriccionesenfrentadasporpequeñasempresas 49 1.9 Porcentajedeempresasqueutilizanfinanciaciónexterna,portamaño de empresa 50 1.10 Fuentesdefinanciaciónexternaparanuevasinversiones 50 1.11 Tiempo para procesar una aplicación de préstamo pyme 53 1.12 Desarrolloeconómicoybarrerasdeacceso 54 2.1 Respuestasdelosbeneficiariosaunesquemadecrédito 61 2.2 Impactodeobstáculosautorreportadossobreelcrecimientoylasventas de la empresa 62 2.3 Italia vs. ReinoUnido:tamañodeempresaalmomentodeentrada yalolargodeltiempo 64 2.4 FinanciaciónycrecimientoentreprovinciasdeChina 70 2.5 Elefectosobreelcrecimientodelasrestriccionesalafinanciación: empresaspequeñasvs. grandes 73 Contenido vii 2.6 Informacióndecréditocompartidaypérdidassobrepréstamos 83 2.7 Informacióndecréditocompartidayrestriccionesdefinanciación de las empresas 83 2.8 Distribucióndepérdidasdecréditosparaportafoliosdecréditospequeños ygrandes 84 2.9 Participacióndelosbancosextranjerosyobstáculosdefinanciación 88 2.10 CaracterísticasdelospropietariosdelosbancosylosprestatariosenPaquistán 92 2.11 Sincronizacióndelospreciosdeaccionesconrespectoalaspolíticas detransparenciaenlainformaciónygobernabilidad 98 2.12 Rendimientosdelosaccionistasenlasempresascompradorasyadquiridas, cerca de la fecha del anuncio de ied 101 3.1 Profundizaciónfinancierayaliviodelapobreza 115 3.2 Desregulacióndesucursalesydesigualdaddelingresoentrelosestados de Estados Unidos 119 3.3 EvaluaciónderestriccionescrediticiasenSudáfrica 126 3.4 Uso de microcrédito para propósitos de consumo 136 3.5 Flujoderemesasentrepaíses 141 3.6 Autosuficienciafinancieraydependenciadesubsidios 145 3.7 Penetraciónmicrofinancieraendiferentespaíses 146 3.8 Distribucióndeimfportamañodealcance 147 4.1 Enfoquesdesupervisiónconrespectoalacorrupciónenpréstamos 175 4.2 TamañodelospréstamosbancariosenPaquistán 184 4.3 Costoestimadoanualdelsubsidioconrespectoalagarantía de crédito seleccionada 191 Recuadros 1.1 Accesoafinanciaciónvs.uso:exclusiónvoluntariaeinvoluntaria 30 1.2 Accesoafinanciación:provisiónvs. restricciones a la demanda 32 1.3 Midiendoaccesoatravésdeencuestasdehogares 35 1.4 Usodelosserviciosfinancierosporpartedeloshogares:estimando elindicadordebase 38 1.5 Creandoindicadoresdebarrerasdeaccesoaserviciosdedepósito, pagoycrédito 42 1.6 Accesodelaspequeñasempresasalasfinanzasvs. el uso: encuestas aniveldeempresas 51 2.1 Soncreíbleslosresultadosderegresionesentrepaíses 66 2.2 Financiación externa vs.internayformalvs. informal 71 2.3 Cuandoelaccesopuedeserdemasiadotentador:riesgosyuso de endeudamiento en moneda extranjera por parte de las empresas 96 viii ¿Finanzas para todos? 3.1 Accesoalafinanciaciónylasmetasdedesarrollodelmilenio 113 3.2 Profundizaciónfinancierayreduccióndelapobreza:¿quétangrande es el efecto? 117 3.3 Desafíosmetodológicosenelanálisisdelimpactodelaccesofinanciero 121 3.4 Evaluandoelimpactoconpruebasaleatoriascontroladas 129 3.5 Financiación informal 132 3.6 Microfinanciaciónygénero 135 3.7 Porquelosmigrantesnousanlosmétodosmásbaratos?Evidencia delosmigrantesdeTongaenNuevaZelanda 142 4.1 BasileaIIyelacceso 174 4.2 InstrumentosdefinanciaciónalasempresasquecumplenlanormaSharia 177 4.3 Sucursales rurales en la India 181 4.4 Subsidioyacceso 196 Prólogo El acceso a servicios financieros varía agudamente alrededor del mundo. En muchos países en desarrollo, menos de la mitad de la población tiene una cuenta de ahorros en una institución financiera, y en la mayor parte de África menos de uno de cada cinco hogares la tiene. Teorías recientes sobre el desarrollo detectan la falta de acceso al crédito como un mecanismo crítico de generación persistente de desigualdad en el ingreso, así como un reductor de la dinámica del crecimiento. Sin sistemas financieros incluyentes, los individuos pobres y los pequeños empre- sarios necesitan depender de sus ahorros y ganancias propios para invertir en su educación, convertirse en empresarios, o tomar ventaja de las oportunidades de crecimiento prometedoras. Las políticas del sector financiero que estimulan la competencia, ofrecen los incentivos adecuados a los individuos y ayudan a superar las barreras al acceso son, por tanto, centrales no sólo a la estabilidad sino también al crecimiento, la reducción de la pobreza y a una distribución más equitativa de recursos y capacidades. Medir el acceso al crédito, sus determinantes y su impacto ha sido el centro de un importante esfuerzo de investigación en el Banco Mundial en los años recientes. Esta investigación ha incluido análisis de estudios de caso de políticas e intervencio- nes específicas, así como análisis sistemáticos de extensas bases de datos a nivel de país y micro. ¿Finanzas para todos? presenta los primeros esfuerzos en desarrollar indicadores que ilustren que el acceso financiero está bastante limitado alrededor del mundo e identifica barreras que pueden estar previniendo a las pequeñas empresas y a los hogares pobres de utilizar servicios financieros. Basado en esta investigación, el informe deriva principios para una política gubernamental efectiva dirigida a ampliar el acceso. Las conclusiones del informe confirman algunas visiones tradicionales y desafían otras. Por ejemplo, la investigación reciente ofrece evidencia adicional que apoya la creencia ampliamente extendida de que el desarrollo financiero promueve el creci- miento e ilustra el papel del acceso en este proceso. Un acceso mejorado al crédito genera un ambiente conducente a la entrada de nuevas empresas, innovación y cre- cimiento. No obstante, la investigación también muestra que las pequeñas empresas x ¿Finanzas para todos? son las que más se benefician del desarrollo financiero y del mayor acceso ­tanto en términos de entrada como en ver relajarse las restricciones a su crecimiento. Por tanto, los sistemas financieros incluyentes también tienen consecuencias para la composición y competencia del sector empresarial. La evidencia también sugiere que en lugar de los beneficios directos del acceso a los servicios financieros, las pequeñas empresas y los hogares pobres pueden también beneficiarse indirectamente de los efectos del desarrollo financiero. Por ejemplo, los pobres pueden beneficiarse de contar con empleo y mayores salarios, dado que los sistemas financieros mejor desarrollados mejoran la eficiencia global y promueven el crecimiento y el empleo. De forma similar, las pequeñas empresas pueden ver expandirse sus oportunidades de negocio con el desarrollo financiero, incluso aunque el sector financiero aún sirva mayoritariamente a las empresas grandes. Por tanto, una política del sector financiero a favor de los pobres requiere un enfoque más amplio de atención que sólo ofrecerles el acceso: mejorar el acceso a los empresarios micro y medianos no pobres excluidos puede tener un efecto indirecto fuertemente favorable sobre los pobres. La expansión del acceso a los servicios financieros continúa siendo un importante desafío de política en muchos países, en el cual los gobiernos aún tienen mucho por hacer. Sin embargo, no toda acción del gobierno es igualmente efectiva, y algunas políticas pueden ser contraproducentes. Los diseñadores de políticas deben fijarse objetivos realistas. Por ejemplo, mientras el acceso a servicios formales de pago y ahorro puede acercarse a la universalidad a medida que las economías se desarrollan, no toda persona calificará o debería calificar a un crédito. Existen circunstancias en las cuales el bienestar nacional ha sido reducido por políticas crediticias am- pliamente relajadas. Las políticas gubernamentales en el sector financiero deberían enfocarse en reformar las instituciones, desarrollar infraestructuras para tomar ventaja de los avances tecnológicos, estimular la competencia y ofrecer los incentivos adecuados mediante regulaciones prudentes. El informe discute la experiencia y la evidencia de diferentes intervenciones gubernamentales ­tales como mediante impuestos, subsidios y propiedad directa de instituciones­ ilustrando cómo ellos en ocasiones tienden a ser politizados, pobremente estructurados y a beneficiar principalmente a aquellos que no requieren el subsidio. En la ausencia de evaluaciones económicas concienzudas de la mayoría de los esquemas, su efecto neto en términos de costo- beneficio también permanece poco claro. A pesar de los mejores esfuerzos, parece probable que la provisión de algunos servicios financieros a los más pobres requiera subsidios. En términos generales, el uso de subsidios en microcrédito puede dificultar el incentivo para nuevas tecnolo- gías innovadoras en la expansión del acceso, con repercusiones contraproducentes de largo plazo para los pobres. En su lugar, la evidencia sugiere que para los hogares Prólogo xi pobres el crédito no es el único ­en ocasiones, es el principal­ servicio financiero que requieren. Por ejemplo, con el fin de participar en la economía moderna de mercado hasta los pobres requieren ­pero frecuentemente no pueden acceder­ ahorros y productos de pago confiables y de bajo costo. Los subsidios pueden en ocasiones gastarse mejor en establecer productos de ahorro y pago apropiados a los pobres. Este informe revisa y sintetiza un gran cuerpo de investigación, y ofrece las bases para un consejo sólido de políticas en el área del acceso financiero. Esperamos que contribuya al debate de políticas sobre cómo lograr inclusión financiera. Aunque se ha hecho mucho trabajo, aún hay mucho por aprender. Los hallazgos de este informe también resaltan la importancia de invertir en la recolección de datos: el trabajo continuo en la medición y la evaluación del impacto del acceso requiere detallada información a nivel micro tanto en el ámbito doméstico como empresarial. El Grupo del Banco Mundial está comprometido a continuar su trabajo en el área de la construcción de sistemas financieros incluyentes, ayudando a los países miembros a diseñar políticas de sistemas financieros que estén firmemente basadas en evidencia empírica. François Bourguignon Vicepresidente senior y economista jefe Banco Mundial Michael Klein Vicepresidente, Desarrollo del Sector Privado y Financiero, Banco Mundial Economista jefe, cfi Equipo del Informe Este informe de investigación sobre políticas fue escrito por Asli Demirgüç-Kunt, Thorsten Beck (ambos del Grupo de Investigaciones sobre el Desarrollo), y Patrick Honohan (Grupo de Investigación sobre Desarrollo y Trinity College de Dublín), bajo la supervisión general de L. Alan Winters (Grupo de Investigación sobre el Desarrollo). Se basa significativamente en los resultados del programa de investiga- ción que actualmente se desarrolla en el Equipo del Sector Privado y Financiero del Grupo de Investigación sobre el Desarrollo en el Banco Mundial. La investigación original para este informe incluye trabajo por parte de los autores y por Meghana Ayyagari (George Washington University), Robert Cull, Xavier Gine, Leora Klapper, Luc Laeven (ahora en el fmi), Ross Levine (Brown University), Inessa Love, Vojis- lav Maksimovic (University of Maryland), María Soledad Martínez Peria, David McKenzie, Sergio Schmukler, Colin Xu y Bilal Zia. Los revisores pares fueron Franklin Allen (Wharton School), Stijn Claessens (fmi), Augusto de la Torre, Michael Fuchs, Richard Rosemberg (cgap) y Guiller- mo Perry. Los autores también se beneficiaron de conversaciones y comentarios de los miembros de la Junta del Sector Privado y Financiero, los miembros del Grupo de Asesores para la Construcción de Sistemas Financieros Incluyentes de las Naciones Unidas, los participantes en la reunión del grupo Holandés del fmi-Banco Mundial en Moldavia, y de la Conferencia wber-decrg sobre Acce- so al Crédito en Washington D.C. Mientras el análisis en este informe requiere cumplir con estándares científicos y por tanto está basado principalmente en investigación académica, el estudio también se ha beneficiado de amplias discu- siones con formuladores de política y asesores de apoyo operacional al trabajo de diagnóstico y el diseño de políticas en el sector financiero desarrollado por el Banco Mundial. Los autores también están agradecidos por sus comentarios con Priya Basu, Ge- rard Caprio (Williams College), Shawn Cole (Harvard Business School), Gerrardo Corrochano, Carlos Cuevas, Uri Dadush, Enrica Detragiache (fmi), Quy-Toan Do, Samir El Daher, Aurora Ferrari, Francisco Ferreira, Indebir Dhingra, Matthew Gamser, Alan Gelb, Michael Goldberg, Arvind Gupta, Santiago Herrera, Alain Ize, xiv ¿Finanzas para todos? Eduardo Levy-Yeyati, Omer Karasapan, Shigeo Katsu, Aart Kraay, Anjali Kumar, Rodney Lester, Latifah Osman Merican, Pradeep Mitra, Ashih Narain, Tatiana Nenova, David Porteous, Roberto Rocha, Luis Servén, Patrick Stuart y Willem van Eeghen. Los autores quisieran reconocer la asistencia editorial de Mark Feige. Edward Al-Hussainy y Subika Farazi suministraron excelente asistencia de investigación y Agnes Yaptenco ofreció un excelente apoyo administrativo. Polly Means contri- buyó al diseño de la cubierta y los gráficos. El diseño del informe, su producción y difusión fueron coordinados por el equipo de publicaciones del Banco Mundial. Estamos agradecidos con Stephen McGroarty y Santiago Pombo Bejarano en la Oficina de Publicaciones, y con Arvind Gupta, Merrell Tuck-Primdahl y Kavita Watsa por su apoyo. Reconocemos con agradecimiento el apoyo financiero del Programa Conoci- miento para el Cambio. Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones de este informe de investigación sobre políticas se atribuyen a los autores y no necesariamente reflejan la visión del Banco Mundial, sus directores ejecutivos o los países a los cuales representan. Abreviaciones atm Cajero electrónico ifd Institución de financiación para el desarrollo ied Inversión extranjera directa pib Producto interno bruto imf Institución microfinanciera acar Asociaciones de crédito y ahorros rotativos sba Administración de pequeños negocios (Small Business Administration, Estados Unidos) pyme Pequeñas y medianas empresas Panorama general y resumen Los mercados e instituciones financieras existen para mitigar los efectos de las asimetrías de información y los costos de transacción que evitan la directa acumu- lación e inversión de los ahorros de la sociedad. Las instituciones financieras ayudan a movilizar los ahorros y ofrecen servicios de pago que facilitan el intercambio de bienes y servicios. Adicionalmente, producen y procesan información sobre inversionistas y proyectos de inversión que permiten la asignación eficiente de los fondos; el monitoreo de inversiones y el ejercicio de la gobernabilidad corporativa sobre la asignación de dichos fondos y ayudan a diversificar, transformar y admi- nistrar el riesgo. Cuando funcionan bien, los mercados e instituciones financieras ofrecen oportunidades a todos los participantes en el mercado de beneficiarse de las mejores inversiones mediante la canalización de recursos a sus usos más producti- vos, estimulando por tanto el crecimiento, mejorando la distribución del ingreso y reduciendo la pobreza. Cuando no funcionan bien, se pierden oportunidades para el crecimiento, persisten las desigualdades, y en los casos más extremos aparecen costosas crisis. Gran atención se ha concentrado en la profundidad y eficiencia de sistemas fi- nancieros ­y por una buena razón: los sistemas financieros en buen funcionamiento son por definición eficientes, asignando recursos a sus usos más productivos. Dichos sistemas sirven también a otros propósitos vitales, incluyendo el ofrecer productos de ahorros, pagos y manejo de riesgo a tantos participantes como sea posible, y buscando y financiando buenas opor- Las finanzas son una parte tunidades de crecimiento doquiera que ellas se encuentren. esencial del proceso de desarrollo y un sistema que Sin sistemas financieros incluyentes, los individuos pobres funcione bien necesita una y los pequeños negocios terminan recurriendo a su riqueza acceso amplio y profundo. personal o a recursos internos para invertir en su educa- ción, volverse empresarios o tomar ventaja de oportunidades prometedoras de crecimiento. Las teorías modernas de desarrollo enfatizan crecientemente el papel clave del acceso al sector financiero: la falta de financiación es frecuentemente el elemento crítico que subyace a la persistente desigualdad del ingreso, así como al crecimiento más lento. 2 ¿Finanzas para todos? Las teorías de desarrollo precedentes postulaban que un incremento en la de- sigualdad de corto plazo era una consecuencia inevitable de las etapas iniciales del desarrollo. Sin embargo, hay un reconocimiento creciente de que la desigualdad afec- ta adversamente los prospectos del crecimiento ­lo cual implica que la redistribución de la riqueza puede estimular el desarrollo. A pesar del énfasis que las imperfecciones del mercado financiero reciben ahora en la teoría, los economistas del desarrollo han tendido a recomendar la adopción de políticas públicas para mejorar la distribución de la riqueza y estimular el crecimiento. Sin embargo, dado Por tanto, el acceso a que las imperfecciones de los mercados financieros que financiación ayuda a igualar las oportunidades y a reducir limitan el acceso a la financiación juegan un importante las desigualdades. papel en perpetuar las desigualdades, las reformas al sector financiero que promueven acceso más amplio a los servicios financieros deben estar en el centro de la agenda del desarrollo. Realmente, si las fricciones del mercado financiero no son abordadas, la redistribución tendrá que ser repetida innumerablemente, lo cual podría resultar en dañinos desincentivos a trabajar y ahorrar. En contraste, la construcción de sistemas financieros incluyentes se concentra en la igualdad de oportunidades. Por tanto, enfrentar las imperfec- ciones de los mercados financieros que expanden las oportunidades individuales, crea efectos de incentivos positivos, no negativos. Mientras que la teoría resalta el riesgo de que el estímulo al acceso selectivo podría empeorar la desigualdad, tanto la información a nivel de país como la evidencia de experimentos específicos de políticas sugieren que los sistemas financieros más desarrollados están asociados con una menor desigualdad. Por tanto, aunque aún está lejos de ser concluyente, la evidencia sugiere que el desarrollo del sector financiero y la mejora del acceso al crédito probablemente aceleran el crecimiento económico, y también reducen la desigualdad del ingreso y la pobreza. El acceso a los servicios financieros ­inclusión financiera­ implica una ausencia de obstáculos al uso de dichos servicios, sin importar si los obstáculos son barreras de precios a la financiación o no lo son. Es importante distinguir entre el acceso a ­la posibilidad de utilizar­ y el uso efectivo de los servicios financieros. La exclu- sión puede ser voluntaria, cuando una persona o negocio Pero la dimensión del acceso tiene acceso a los servicios pero no requiere utilizarlos, o al desarrollo financiero ha involuntaria, cuando las barreras de precios o la discrimi- sido frecuentemente ignorada. nación, por ejemplo, impiden el acceso. La falla en hacer esta distinción puede complicar los esfuerzos para definir y medir el acceso. Las imperfecciones del mercado financiero, como las asimetrías de información y los costos de transacción, parecen ser particularmente nocivas a los pobres talentosos y a las pequeñas y medianas empresas que carecen de garantía bancaria, historiales de crédito y conexiones. Sin sistemas financieros incluyentes, estos individuos y empresas con oportunidades prometedoras están limitados a sus propios ahorros e ingresos. Esta dimensión de acceso al desarrollo financiero ha sido frecuentemente Panorama general y resumen 3 ignorada, en gran parte debido a graves brechas de información sobre quién tiene acceso a servicios financieros y a una falta de información sistemática sobre las barreras al acceso. Este informe es una revisión de amplio alcance sobre trabajo investigativo, terminado o en proceso, que se concentran en el acceso a la financiación. Presenta indicadores para medir el acceso financiero, analiza sus Este informe presenta determinantes y evalúa el impacto del acceso sobre el cre- indicadores de acceso, evalúa cimiento, la igualdad y la reducción de la pobreza, todo eso el impacto y ofrece consejos con base en investigación que utiliza datos tanto a nivel de sobre políticas. empresa como de hogar. El informe también discute el papel del gobierno en avanzar la inclusión financiera, y estas recomendaciones de política son enfatizadas a lo largo del informe. Aunque aún hay mucho que aprender, una significativa cantidad de análisis empírico ha sido desarrollada sobre estos temas en los años recientes. Tal y como ocurre con cualquier revisión, tomar provecho de toda esta investigación también nos permite identificar las diferentes brechas en nuestro conocimiento y definir el camino de una nueva generación de investigación en esta área. El informe ofrece especial atención a los siguientes temas: · Medición del acceso.¿Quétanbiensirvedirectamenteelsistemafinanciero dediferentespaísesaloshogarespobresyalospequeñosnegocios?¿Qué tanlimitadoestárealmenteelacceso?¿Quiéntieneaccesoacuálesservicios financieros (como depósitos, créditos, pagos, seguros)? ¿Cuáles son los principalesobstáculosybarrerasdepolíticaaampliarelacceso? · Evaluar el impacto del acceso.¿Quétanimportanteeselaccesoafinanciación siseconsideraunarestricciónalcrecimientodelasempresas?¿Cuálesson loscanalesatravésdeloscualesunaccesomejoradoafectaelcrecimientode lasempresas?¿Cuáleselimpactodelaccesoafinanciaciónparaloshogares ylasmicroempresas?¿Cuálesaspectosdeldesarrollodelsectorfinanciero importan en la ampliación del acceso para diferentes tipos de servicios financieros?¿Quétécnicassonmásefectivasparaasegurarunaprovisión sostenibledecréditoyotrosserviciosfinancierosenunaescalapequeña? · Adoptar políticas para ampliar el acceso.¿Cuáleselpapeldelosgobiernos enlaconstruccióndesistemasfinancierosincluyentes?Dadoquelossistemas financierosenmuchospaísesendesarrollosólosirvenaunapequeñaparte delapoblación,expandirelaccesoaúnsiguesiendoundesafíoimportante anivelmundial,locualledejamuchoporhaceralosgobiernos.Notodas lasaccionesdelgobiernosonigualmenteefectivas,sinembargo,yalgunas puedenserdehechocontraproducentes.Elinformefijaprincipiosparauna políticagubernamentalefectivadirigidaaampliarelacceso,conbaseenla evidenciadisponibleeilustramedianteejemplos. 4 ¿Finanzas para todos? Resumen del Informe Esta revisión introduce los principales mensajes de este informe, combinando teoría, datos y análisis. Se presentan entonces las implicaciones claves de política de este material y se subra- yan algunos de los desafíos en la implementación de estas recomendaciones. Concluye con recomendaciones para investigación futura. El capítulo 1 inicia con análisis de los modelos teóricos que ilustran el papel crucial que el acceso a financiación juega en el proceso de desarrollo, particularmente su influencia tanto sobre el crecimiento como sobre la distribución del ingreso. El capítulo examina luego varias bases de datos para evaluar la habilidad de empresas y hogares en acceder a los servicios financieros, identificando barreras al acceso, y con el fin de proveer una base empírica para entender mejor los impactos de bienestar que conlleva la ampliación del acceso financiero. El capítulo 2 se concentra en la habilidad de las empresas, particularmente las pequeñas, en acceder a servicios financieros. Investiga no sólo las implicaciones para el crecimiento y la productividad de empresas pequeñas, y para la economía como un todo, sino también el impacto que el acceso financiero restrictivo puede tener sobre la estructura de la economía. El capítulo también explora cuáles aspectos del desarrollo del sector financiero son importantes para el acceso a financiación externa ­analizando bancos, mercados y financiación no bancaria, y concentrándose especialmente en el papel de los bancos extranjeros. La atención se desplaza a hogares y microempresarios en el capítulo 3, el cual examina si un énfasis en el desarrollo del sector financiero como jalonador del crecimiento económico es consistente con un enfoque desarrollista a favor de los pobres. Luego de revisar la teoría, se presenta evidencia empírica a nivel micro y macro. El capítulo analiza entonces las barreras al acceso y cómo pueden superarse, otorgando consideración particular a las promesas y limita- ciones de las microfinanzas. En el capítulo 4 se presenta un análisis del papel de los gobiernos en facilitar el acceso a los servicios financieros. Éste inicia con una discusión sobre el importante papel que la construcción de instituciones debe jugar en la mejora del acceso en particular, y en el desarrollo financiero en general. Luego se analizan las medidas dirigidas a estimular la capacidad del mercado, mejorar la competencia y la eficiencia, y regular las prácticas explotadoras e imprudentes. A esto sigue una discusión sobre el impacto que los gobiernos pueden tener al ser propietarios o subsidiar proveedores de servicios financieros; como un ejemplo, se analiza el caso de los esquemas de garantías a créditos respaldados por el gobierno. Antes de concluir, el capítulo considera ele- mentos claves en la economía política del acceso. Si bien se considera que la información sobre el sector financiero frecuentemente es de fácil disponibilidad, los indicadores sistemáticos de acceso a diferentes ser- vicios financieros no cuentan con dicha disponibilidad. En realidad, el acceso no se mide fácilmente, y la evidencia empírica que relaciona El primer paso para la mejora el acceso con el comportamiento del desarrollo económico del acceso es medirlo, ha sido bastante limitada debido a la carencia de datos. La evidencia existente sobre las relaciones causales entre el desarrollo financiero, el crecimiento y la pobreza es consistente con la teoría. Sin embargo, la mayor parte de la evidencia proviene ya sea de indicadores altamente agregados que utilizan Panorama general y resumen 5 medidas de profundización financiera en lugar de medidas de acceso o de estudios microfinancieros que utilizan riqueza financiera o real como un proxy a las restric- ciones crediticias. Uno de los problemas clave en la evaluación de la inclusión financiera es que ­a diferencia de los indicadores de profundización financiera­ un análisis de bases de datos agregadas tiene un valor limitado. Saber, simplemente, el número de cuentas de ahorros, no dice mucho. Algunos individuos o empresas pueden tener múltiples cuentas, mientras que otros pueden no tener ninguna; más pero la escasez de datos presenta aún, las autoridades reguladoras generalmente no recopilan desafíos metodológicos. información sobre los titulares individuales de cuentas. Por tanto la mejor información sería la generada por una encuesta o un censo, la cual permitiría a los investigadores medir el acceso financiero entre diferentes subgrupos. No obstante, hay pocas encuestas de este tipo para los hogares, y las bases de datos disponibles frecuentemente no son compatibles entre países. En la ausencia de información micro detallada, los investigadores han buscado crear indicadores sintéticos, combinando información macro que se encuentra fácilmente disponible con los resultados de la información de las encuestas. Estos indicadores sintéticos muestran que a nivel mundial los hogares tienen acceso y uso limitados de los servicios financieros: en la mayor parte de los países en desarrollo menos de la mitad de la población tiene una cuenta en una institución financiera, y en muchos países menos de uno de cada cinco países la tiene (gráfico 1). Gráfico 1 Porcentaje de empresas que reportan las finanzas como un problema Porcentaje 100 80 Alto 60 Percentil 75 Mediana 40 20 Bajo Percentil 25 0 África Asia Europa América Medio Asia subsahariana oriental y Latina y Oriente meridional Asia Central el Caribe y África septentrional Fuente: Honohan (2006). Nota: El gráfico muestra los porcentajes nacionales más altos y más bajos, así como la mediana y los cuar- tiles, para los países en cada región. 6 ¿Finanzas para todos? La información de encuestas sobre el acceso de las empresas a financiación es más abundante ­aunque existen preocupaciones sobre la representatividad de las encuestas, particularmente en lo relacionado con la inclusión del sector informal (el cual suele ser más grande que el formal en muchos países). Dicha información indica que menos del 20% de las pequeñas empresas utilizan financiación externa, una tasa que era la mitad de la de las empresas grandes. Y en tres regiones, al menos el 40% de las empresas informa que el acceso y el costo de la financiación es un obstáculo a su crecimiento (gráfico 2). ¿Por qué grandes proporciones de la población en muchos países en desarrollo no utilizan servicios financieros? Identificar las barreras que impiden a las pequeñas empresas y a los hogares pobres de los países en desarrollo utilizar los servicios financieros no sólo ayuda a los investigadores a entender las razones de la exclu- sión financiera sino que también provee pistas sobre cuáles políticas podrían ser útiles para remover estas barreras y ampliar el acceso. Una Identificar las barreras al restricción mayor es la geografía, o el acceso físico. Mientras acceso físico: elegibilidad algunas instituciones financieras permiten a sus clientes y capacidad de pago. acceder a los servicios mediante el teléfono o por Internet, algunas exigen a sus clientes ir a la sucursal o a un cajero electrónico. Mientras que una medida ideal indicaría la distancia promedio entre el hogar y la sucursal o el cajero, la densidad de sucursales por kilómetro cuadrado, o per cápita, ofrece un indicador inicial, aunque crudo. Por ejemplo, España cuenta con 96 sucursales por cada 100.000 habitantes y 790 sucursales por cada 10.000 kilómetros cuadrados, mientras que Etiopía tiene menos de una sucursal por cada 100.000 personas y Bostsuana tiene una sucursal por cada 100.000 kilómetros cuadrados. Otra barrera es la falta de documentación apropiada. Las instituciones finan- cieras usualmente solicitan uno o más documentos para la identificación, pero en muchos países de bajos ingresos, la mayoría de las personas ­especialmente aquellas no ocupadas en el sector formal (y que son usualmente pobres)­ carecen de dichos documentos. Finalmente, muchas instituciones tienen requisitos mínimos de balan- ces en las cuentas o tarifas que se encuentran fuera del alcance de muchos usuarios potenciales. Por ejemplo, no es inusual que los bancos le exijan a una persona que haga un depósito mínimo equivalente al 50% del pib per cápita del país para abrir una cuenta de ahorros. Si bien las barreras al acceso pueden variar entre países, unas barreras más bajas se asocian usualmente con sistemas bancarios más abiertos y competitivos. Dichos sistemas se caracterizan por: la propiedad privada Las barreras al acceso pueden de bancos, incluyendo propiedad extranjera; fuertes infra- variar notoriamente entre países. estructuras legales, físicas y de información (como las redes viales y de telecomunicaciones); enfoques regulatorios y de supervisión que se apoyan en disciplina de mercado, y una gran transparencia y libertad de medios. Panorama general y resumen 7 Gráfico 2 Porcentaje de empresas que reportan las finanzas como un problema Ingreso alto Asia oriental Acceso a finanzas y el Pacífico Costo de las finanzas Europa y Asia Central América Latina y el Caribe Medio Oriente y África septentrional Asia meridional África subsahariana 0 10 20 30 40 50 60 70 Porcentaje Fuente: Investment Climate Survery (ics) por empresas en 76 países, agrupados por región. Nota: El gráfico muestra el porcentaje de empresas que informan acceso a las finanzas o costo de las finanzas como un obstáculo grande o principal para el crecimiento de la empresa. Sin embargo, los indicadores de acceso son sólo eso, indicadores. Si bien están relacionados con las políticas, no son variables de política. Por tanto, crear indi- cadores es sólo el inicio del esfuerzo. Se requiere trabajo analítico recopilando y utilizando información a profundidad sobre hogares y empresas con respecto al acceso y uso de servicios financieros; es necesario para entender el impacto del acceso financiero con el fin de diseñar mejores intervenciones de políticas. Contar con mejores análisis y datos ayudará a los investigadores a evaluar cuáles servicios financieros ­ahorros, créditos, pagos, seguros­ son los más importantes en lograr resultados de desarrollo tanto para hogares como para empresas, y proveerán in- formación para los esfuerzos dirigidos a identificar los indicadores nacionales a los cuales debe darse seguimiento. Evaluar el impacto del acceso a financiación para las empresas Uno de los importantes canales a través de los cuales la financiación promueve el crecimiento es la provisión de crédito a las empresas más prometedoras (gráfico 3). Muchas empresas, particularmente las pequeñas, frecuentemente se quejan de la falta de acceso a la financiación. La investigación reciente que utiliza información detallada a nivel de firma e información de encuesta ofrece evidencia directa que 8 ¿Finanzas para todos? Gráfico 3 Las finanzas ayudan a las empresas a crecer más rápido Proporción de empresas que crecen a tasas que requieren financiamiento externo 60 50 40 30 20 0 0,5 1 1,5 Crédito privado como participación en el PIB Fuente: Demirgüç-Kunt y Maksimovic (1998). Nota: El gráfico ilustra la proporción de empresas que son capaces de crecer más rápido de lo que harían sino tuvieran acceso a financiación externa contra desarrollo financiero como medido por el crédito pri- vado/pib. sugiere que estos reclamos son válidos y por eso el limitado acceso detiene el cre- cimiento. Este hallazgo es apoyado por estudios basados en información de censos y estudios individuales que utilizan información detallada sobre préstamos. El acceso a financiación y los fundamentos financieros institucionales asociados con mejor acceso financiero, afectan favorablemente el comportamiento de las empresas a través de ciertos canales. Las mejoras en el fun- El acceso a las finanzas puede cionamiento del sector financiero formal pueden reducir promover el acceso de nuevas las restricciones de financiación de las pequeñas empresas empresas, crecimiento, innovación, y de otros agentes que tienen dificultad en autofinanciarse tamaño optimizado y reducción o en encontrar fuentes privadas o informales de fondos. La del riesgo para el beneficio de la economía en general. investigación indica que el acceso a financiación promueve más iniciativas: son las empresas más pequeñas las que frecuentemente son más dinámicas e innovadoras. Los países que restringen este potencial con barreras financieras no sólo pierden el crecimiento potencial de estas Panorama general y resumen 9 Gráfico 4 Finanzas y desigualdad del ingreso Cambio en el coeficiente Gini 0,03 0,02 0,01 0 ­0,01 ­0,02 ­0,03 ­3 ­2 ­1 0 1 2 Crédito privado / PIB Fuente: Beck, Demirgüç-Kunt y Levine (2007). Nota: El gráfico es un correlograma parcial de crecimiento del coeficiente Gini vs. crédito privado/PIB, controlando para niveles iníciales de Gini. empresas sino que también se arriesgan a perder su oportunidad de diversificarse hacia nuevas áreas que, por tanto, tienen una ventaja comparativa no revelada. La inclusión financiera también permite a las empresas entrantes alcanzar un mayor tamaño para permitirles explotar las oportunidades de crecimiento e inversión. Más aún, una inclusión financiera mayor le permite a las empresas elegir porta- folios de activos más eficientes y formas organizacionales más eficientes, como la incorporación. Si los sistemas financieros más fuertes pueden promover la entrada de nuevas empresas, el crecimiento de empresas, la innovación, un mayor tamaño de equilibrio y reducción del riesgo, es por tanto lógico afirmar que sistemas financieros más fuertes mejorarán el desempeño económico agregado. Una financiación mejora- da, sin embargo, no incrementa el desempeño agregado de las empresas de forma uniforme, sino que transforma la estructura de la economía afectando diferentes tipos de empresas en distintas formas. A cualquier nivel de desarrollo financiero dado, las empresas más pequeñas tienen más dificultad que las empresas grandes 10 ¿Finanzas para todos? en acceder la financiación externa. Pero con un desarrollo financiero y una mayor disponibilidad de financiación externa, las empresas que previamente se encontraban excluidas reciben nuevas oportunidades. La investigación muestra que las pequeñas empresas se benefician más del desarrollo financiero ­tanto en términos de ser ca- paces de entrar al mercado como en ver relajadas las restricciones a su crecimiento. Por tanto, los sectores financieros influyentes también tienen consecuencias para la composición de, y la competición en, el sector empresarial. Las empresas financian sus inversiones y operaciones de formas muy diferentes, dependiendo de un amplio rango de factores tanto internos como externos a la firma individual. La disponibilidad de financiación externa depende no sólo de la propia situación de la empresa, sino también del contexto institucional y de políticas que apoyan la aplicabilidad y liquidez de los contratos involucrados en la financiación de las empresas. También depende de la existencia y efecti- El uso de préstamos vidad de una gama de intermediarios y empresas financieras transaccionales modernos por a auxiliares que ayudan a que los proveedores y usuarios de parte de los bancos permite fondos se reúnan en el mercado. La financiación bancaria estar al alcance de más empresas es típicamente la principal fuente de financiación externa para las empresas de todos los tamaños. Las tendencias mo- dernas en el préstamo transaccional sugieren que las mejoras en la disponibilidad de información (por ejemplo, mediante el desarrollo de registros de crédito) y los avances tecnológicos en el análisis de dicha información (por ejemplo, mediante el uso de la valoración automática de crédito) muy probablemente mejorarán el ac- ceso de las pymes a la financiación. Una vez que se cuenta con las leyes relevantes, crédito basado en activos, como el factoring, crédito de activos fijos, y leasing, son tecnologías que pueden liberar notorios flujos de financiación, incluso para empresas pequeñas o no transparentes. Sin embargo, el crédito basado en relaciones (el cual se apoya en la interacción personal entre prestamista y prestatario y está basado en el entendimiento de las actividades empresariales del prestatario y no sólo en sistemas mecánicos de puntaje de crédito o un colateral) aun seguirá siendo importante en ambientes que cuentan con infraestructuras financieras débiles y una fuerte activi- pero el crédito basado en dad económica informal. Debido a que el crédito basado relaciones aún seguirá siendo en relaciones es costoso para el prestamista, requiere de importante para la actividad económica informal. altos volúmenes para ser viable. Si la reputación de crédito del cliente es difícil de evaluar, puede que no exista una alternativa al crédito basado en relaciones. De hecho, el acceso limitado al crédito en algunos contextos difíciles puede atribuirse a la renuencia de los intermediarios existentes a ofrecer, en baja escala, crédito basado en relaciones. El papel de los bancos extranjeros en mejorar el acceso siempre ha sido un tema controversial, en parte debido a razones políticas. La creciente proporción Panorama general y resumen 11 del mercado que representan los bancos de propiedad extranjera en las economías en desarrollo o en transición ha sido el resultado de una combinación de fuerzas, que incluyen la privatización de bancos tradicionales de propiedad del Estado y la venta de bancos saneados (usualmente luego de haber sido financieramente rees- tructurados a costa de los recursos nacionales). Los propietarios extranjeros traen capital, tecnología, know-how e independencia de los empresarios y las élites políticas locales, pero aún se debate si dichos bancos han mejorado el acceso. La mayoría de los bancos extranjeros son relativamente grandes y no se concentran en el crédito a pequeñas y medianas empresas, dedicándose en su mayor parte a satisfacer las necesidades bancarias de grandes em- Es probable que los bancos extranjeros mejoren el acceso presas o individuos con alta riqueza neta. Sin embargo, la de las Pymes a recursos creciente competencia por los clientes grandes puede llevar financieros, a los bancos locales a concentrarse más en ofrecer servicios rentables a segmentos de la población a los cuales históricamente habían ignorado. El balance de un gran cuerpo de evidencia sugiere que un país que permite a los bancos extranjeros operar dentro de sus fronteras probablemente, en el largo plazo, mejorará el acceso financiero ofrecido a las Pymes, incluso a pesar de que los bancos extranjeros restrinjan sus recursos de crédito a las grandes empresas y el gobierno. En contraste, el desempeño de los bancos de propiedad del Estado en cuanto a esta dimensión ha sido usualmente deficiente. La financiación no bancaria sigue siendo mucho menos importante que la fi- nanciación bancaria en la mayoría de los países en desarrollo, pero puede jugar un importante papel en mejorar el precio y la disponibilidad de financiación de largo plazo para los clientes más pequeños. La financiación por bonos, por ejemplo, puede ofrecer una alternativa útil a la y es probable que el papel de la financiación no financiación bancaria. El surgimiento de un gran mercado bancaria sea creciente. de bonos externos requiere dotar con fuertes derechos a los inversionistas; en aquellos lugares donde dichos derechos existen, la apertura a los flujos extranjeros de capital puede ampliar notoriamente el acceso y reducir el costo del capital, con efectos de externalidades para las empresas más pequeñas. Esto es cierto para las inversiones en portafolios de equidades, la inversión extranjera directa (ied) y las equidades privadas, los cuales probablemente serán mucho más importantes en el futuro. Evaluar el impacto del acceso a la financiación por parte de los hogares A largo plazo, el crecimiento económico ayuda a reducir la pobreza y puede espe- rarse que mejore el bienestar de la mayor parte de los hogares. La evidencia no sólo sugiere que la financiación opera a favor del crecimiento sino que también reduce la desigualdad del ingreso (gráfico 4) y favorece a los pobres. ¿Qué tan importante 12 ¿Finanzas para todos? es en este proceso la provisión directa de servicios financieros a los hogares e indi- viduos pobres? La evidencia existente sugiere que los efectos indirectos, de segundo orden, generados a través de mercados laborales y de bienes más eficientes pueden tener un mayor impacto sobre los pobres que el generado por el acceso directo a la financiación. Primero, las regresiones agregadas muestran resultados más fuer- tes de un efecto extrovertido de la financiación sobre la desigualdad y la pobreza, mientras que los estudios basados en datos micro, en los cuales no se consideran efectos de externalidades, muestran una visión más tenue. De forma similar, los modelos calibrados de equilibrio general que consideran los efectos del mercado laboral sugieren que el principal impacto de la financiación sobre la desigualdad del ingreso proviene de la inclusión de una mayor proporción de la población en la economía formal y de mayores salarios. Por tanto, hasta este punto la evidencia parece sugerir que la provisión directa de servicios financieros a los pobres puede no ser el canal más importante mediante el cual la financiación reduce la pobreza y la desigualdad del ingreso. Por tanto, estimular una asignación más eficiente del capital a través de mercados financieros abiertos y competitivos debe continuar siendo un importante objetivo de política, y es relevante tanto para la reducción de la pobreza y la desigualdad como para el crecimiento económico global. En muchos países, sin embargo, el acceso a los servicios financieros está limitado al 20-50% de la población, excluyendo a muchos individuos y Pymes no pobres. Siendo este el caso, no es suficiente mejorar la calidad y eficiencia de los servicios ofrecidos sin ampliar el acceso: esto dejaría sin cobertura a grandes segmentos de la población, sin aprovechar sus talentos y capacidad inno- En muchos países, la exclusión vadora. Ofrecer mejor acceso financiero a estos pequeños y financiera va más allá de los medianos empresarios no pobres excluidos puede tener un pobres efecto indirecto especialmente favorable sobre los pobres. Por tanto, para promover un crecimiento de los pobres, es importante mejorar el acceso no sólo a los pobres sino a todos aquellos que actualmente están siendo excluidos. Con esto no queremos decir que las mejoras en el acceso directo para los pobres deberían menospreciarse. Estos beneficios pueden ser modestos a largo plazo, pero por otra parte pueden ser inmediatos. Existen muchas razones que explican el acceso limitado a los servicios financie- ros, especialmente en el caso de los pobres. Puede que ellos no cuenten con nadie en sus redes sociales que entienda los varios servicios que están a su disposición. La falta de educación puede dificultarles tramitar solicitudes de pero existen barreras crédito, y el pequeño número de transacciones que llevarán al incremento en el acceso. a cabo puede hacer que los oficiales de crédito consideren que no vale la pena ayudarlos. Dado que las instituciones financieras usualmente se ubican en los vecindarios ricos, la distancia física también puede importar ­simplemente los bancos pueden no estar cerca de los pobres. Incluso en el caso de que los proveedores de servicios financieros se encuentren cerca, algunos clientes Panorama general y resumen 13 pobres pueden enfrentar prejuicios­, puede negárseles la entrada a la oficina del banco, por ejemplo. Los pobres enfrentan dos problemas significativos al tratar de obtener acceso a los servicios de crédito. Primero, usualmente no cuentan con garantías bancarias y no pueden solicitar créditos con cargo a su ingreso futuro dado que usualmente no cuentan con empleos estables o flujos de ingreso que los financistas puedan detectar. Segundo, para las instituciones financieras es costoso manejar transacciones pequeñas. La nueva oleada de instituciones microfinancieras especializadas al servicio de los pobres ha tratado de superar estos problemas de forma innovadora. Los oficiales de crédito provienen de entornos similares a los de los pobres, buscan hacer contacto con sus clientes, en lugar de que sus clientes busquen contactarlos. Los esquemas de crédito a grupos mejoran los incentivos de pago, realizan el monitoreo mediante la presión de pares y también construyen redes de apoyo y educan a sus clientes. Las tasas de no pago se reducen mediante el incremento del tamaño de los créditos a medida que los clientes demuestran su habilidad de tomar créditos y pagarlos. Aún existe debate sobre la efectividad de estas innovaciones en diferentes contextos, pero durante las décadas recientes, las Combinar el crédito y los incentivos dinámicos puede instituciones microfinancieras se las han arreglado para aten- incrementar la inclusión, der a millones de clientes y han logrado impresionantes tasas de repago. Incluso aunque usualmente se involucran subsidios, los investigadores están reconsiderando si sería posible obtener utilidades en la actividad de ofrecer servicios financieros a algunos de los individuos más pobres del mundo. De hecho, los principales bancos han empezado a adoptar algunas de las técnicas utilizadas por las instituciones microfinancieras y a entrar en algunos de sus mercados. Para muchos, sin embargo, la promesa más interesante de la microfinanciación es que podría reducir la pobreza sin requerir subsidios continuados. ¿Ha sido la microfinanciación capaz de cumplir esta promesa? Aunque se citan muchos ejemplos esperanzadores ­de contextos tan diversos como los tugurios de Dhaka a aldeas de Tailandia o la zona rural de Perú­ aún no está claro qué tan gran- de es el impacto global que la microfinanciación ha tenido pero no está claro cuál es el sobre la pobreza. Las dificultades metodológicas en evaluar impacto de la microfinanciación el impacto, como el sesgo de selección, hacen difícil alcanzar sobre el bienestar cualquier conclusión sólida. Hasta ahora, la evidencia de estudios microeconómicos, vista en conjunto, no muestra sin ambigüedades una reducción en la pobreza. Se requiere investigación adicional ­sería ideal contar con más experimentos de campo­ para convencer a los escépticos. Uno de los aspectos más controversiales relacionados con la microfinanciación es el grado de subsidio requerido para proveer acceso. Aunque se utilizan el crédito a grupos y otras técnicas con el fin de superar los obstáculos y gran parte del sector existentes para proveer servicios a los pobres, estos mecanis- microfinanciero depende mos tienen un costo, y las altas tasas de repago no siempre de transferencias y subsidios. 14 ¿Finanzas para todos? se han traducido en utilidades. A nivel global, gran parte del sector microfinanciero ­especialmente aquel segmento que atiende a los más pobres­ aún se mantiene suma- mente dependiente de transferencias y subsidios. La investigación reciente confirma que existe una relación inversa entre la rentabilidad y atender a los más pobres. La microfinanciación tradicionalmente se ha concentrado en proveer crédito a los empresarios muy pobres, y los entusiastas frecuentemente enfatizan la forma en que la microfinanciación desatara el potencial productivo de estos acreedores, lle- vando a incrementos en la productividad y al crecimiento. No obstante, gran parte del microcrédito no se utiliza en inversión. En su lugar, una Los pobres requieren otros fracción notoria del crédito se utiliza para satisfacer impor- servicios adicionales al crédito tantes necesidades de consumo. Esta no es una preocupación y los más pobres subsidios para poder acceder a los de segundo orden. Para los hogares pobres, el crédito no es el servicios financieros. único servicio financiero que requieren, o incluso en ocasio- nes el más prioritario: los buenos servicios de ahorros y pagos (tanto domésticos como internacionales) y los seguros, pueden ser más importantes. Por ejemplo, una razón por la cual los pobres quizás no asignan recursos al ahorro en activos financieros puede ser la ausencia de productos apropiados de ahorro. La pregunta, entonces, tiene dos partes: ¿debería subsidiarse la financiación dirigida a los más pobres? y si eso es así, ¿es la microfinanciación la mejor forma de proveer estos subsidios? La respuesta requiere comparar los costos y beneficios de los subsidios en el sector financiero con aquellos dirigidos a otras áreas, como educación e infraestructura. La clara necesidad de estos últimos fija un alto límite de políticas si los recursos públicos escasos deben ser trasladados a subsidiar el acceso. Entre el sector financiero, la circunstancia de subsidiar los servicios de abonos y pagos, que pueden considerarse servicios básicos necesarios para la par- ticipación en una economía moderna de mercado, parece tener más apoyo que la opción del crédito. En esta última los subsidios a la tasa de interés no parecen ser en particular la mejor forma de proceder, dados los efectos de incentivos negativos sobre el repago, la probabilidad de que gran parte del subsidio se aleje de hecho del grupo objetivo y el efecto desmotivador sobre los proveedores de servicios que no disfrutan de subsidios y que están empezando a ofrecer crédito de pequeña escala. En su lugar, las políticas que promueven la entrada son más prometedoras, así como aquellas que promueven la adopción de técnicas novedosas (como las que toman provecho de la amplia y creciente disponibilidad de teléfonos celulares). Una vez se han incrementado, dichas técnicas disminuyen el costo unitario de la entrega de servicios a los pobres. Políticas para ampliar el acceso Un punto que quizás es más importante es que mejorar el acceso financiero de una forma tal que beneficie de la mayor forma posible a los pobres requiere una estrategia Panorama general y resumen 15 de inclusión que va más allá del crédito a los hogares pobres. Dado que expandir el acceso continúa siendo un importante desafío incluso en los países desarrollados, no basta con decir que el mercado se hará cargo. Las fallas de mercado relacionadas con brechas de información, la necesidad de coordinación de la acción colectiva y las concentraciones de poder significan que los gobiernos, sin importar dónde se encuentren, tienen un importante papel que jugar en la construcción de sistemas financieros incluyentes. Sin embargo, es bueno enfatizar que no toda acción guber- namental es igualmente efectiva, y de hecho algunas políticas estatales pueden ser contraproducentes. Las intervenciones directas del gobierno dirigidas a apoyar el acceso requieren una evaluación cuidadosa, algo que frecuentemente brilla por su ausencia. Nuestra discusión es selectiva, trata de fijar principios para una política efectiva de gobierno, basándose en lecciones de ejemplos específicos que ilustran cómo pueden abordarse otros temas y tratando de generalizar dichas lecciones. Incluso el sistema financiero más eficiente, apoyado por una fuerte infraestruc- tura contractual y de información enfrenta limitaciones. No todos los potenciales deudores de créditos tienen buen perfil crediticio, y existen numerosos ejemplos en los cuales el bienestar nacional ha Es importante contar con sido reducido por políticas crediticias relajadas. El acceso objetivos realistas reformando instituciones, a los servicios de ahorro y pagos puede avanzar hacia la cobertura universal a medida que las economías se desarrollan. No obstante, no todas las personas calificarán ­o deberían calificar­ un crédito. Una profunda reforma institucional que asegure, por encima de todo, la seguridad de los derechos de propiedad en contra de la expropiación por parte del Estado es un prerrequisito subyacente, aunque de largo plazo, de los sistemas financieros que funcionan adecuadamente. No obstante, priorizar algunas reformas institucionales sobre otras ayudaría a concentrar los esfuerzos de reforma y tendría un impacto positivo sobre el acceso a mediano y corto plazo. La evidencia reciente sugiere que las infraestructuras de información son más importantes en los países de bajos in- gresos, mientras que el refuerzo de los derechos del prestamista es más importante en los países de altos ingresos. Otro hallazgo es que en ambientes institucionales relativamente subdesarrollados, los procedimientos que permiten a los prestatarios individuales recuperar sus contratos de deuda (por ejemplo, aquellos relacionados con un colateral) son más importantes en estimular el crédito bancario en compa- ración con aquellos procedimientos que se preocupan principalmente de resolver los conflictos entre muchos demandantes (por ejemplo, los códigos de quiebra bancaria). Dado que es potencialmente más fácil construir registros de crédito y pro- cedimientos de reforma relacionados con un colateral que hacer mejoras duraderas en el refuerzo a los derechos de los prestamistas y en códigos de quiebra bancaria, éstos son resultados importantes de cara a priorizar los esfuerzos de reforma. Estimular el desarrollo de infraestructuras específicas (particularmente de información y recuperación de deuda) y de actividades del mercado financiero 16 ¿Finanzas para todos? que pueden utilizar la tecnología para reducir los costos de transacción, generará resultados mucho más pronto que la construcción de instituciones a largo plazo. Las actividades específicas incluyen el establecimiento de desarrollando infraestructuras registros de crédito o la emisión de números individuales de financieras que se benefician identificación que ayuden a establecer y hacer seguimiento de los avances tecnológicos, a los historiales de crédito; reducir los costos de registro o de recuperar la garantía bancaria e introducir legislación específica para apoyar la tecnología financiera moderna ­incluyendo leasing y factoring, financiación elec- trónica y finanzas por celular. Estimular la apertura y la competencia es también una parte esencial de la ampliación del acceso, dado que estas actividades estimulan las instituciones rela- cionadas a buscar formas estables de ofrecer los servicios a segmentos previamente excluidos de la población e incrementar la velocidad con la cual son adoptadas las nuevas tecnologías que mejoran el acceso. Los bancos extranjeros, como se discutió anteriormente, juegan un importante papel en la expansión del acceso. En este proceso es clave ofrecer al sector privado los incentivos adecuados; por tanto son necesarias unas buenas y prudentes regulaciones. La competencia que ayuda a estimular el acceso puede resultar también en una inadecuada o desaforada expansión si no está acompañada por un adecuado marco regulatorio y de super- visión. A medida que las crecientemente complejas regulaciones internacionales ­como aquellas previstas en las versiones avanzadas del sistema Basilea II­ se les imponen a los bancos con el fin de ayudar a minimizar el riesgo de costosas fallas bancarias, es importante asegurarse de que esos arreglos no penalicen inadvertida- mente a los pequeños prestatarios. Esto puede ocurrir si los estimulando la competencia bancos no son capaces de hacer asignaciones completas para y ofreciendo los incentivos adecuado. las ventajas potenciales de asignación de riesgos que con- lleva incluir los préstamos a Pymes en su portafolio global de crédito. La investigación sugiere que mientras los bancos que ofrecen pequeños créditos tienen que fijar grandes provisiones contra las altas pérdidas esperadas de los pequeños créditos ­requiriendo por tanto mayores tasas de interés para cubrir dichas provisiones­ ellos deberían necesitar relativamente menos capital para cubrir el riesgo de llegar a perder más de lo que habían anticipado. Una variedad de otras medidas de regulación se requiere para apoyar un acceso más amplio. En ocasiones la medida más efectiva no es la más obvia. Por ejemplo, los techos a los intereses fallan en proveer adecuada protección a los consumidores contra la usura. Más transparencia y formalización y refuerzos a la responsabilidad del prestamista son enfoques más coherentes, junto con el apoyo a quienes han abusado del crédito (puede ser asistencia en encontrar un plan de trabajo viable o un esquema formalizado de bancarrota personal). Sin embargo, el proceso de entrega de todas esas condiciones puede ser sumamente exigente desde el punto de vista administrativo. Panorama general y resumen 17 El campo de acción para las intervenciones directas del gobierno dirigidas a mejorar el acceso frecuentemente es más limitado de lo que se podría creer. Un amplio cuerpo de evidencia sugiere que los esfuerzos para ofrecer crédito, llevados a cabo por subsidiarias de propiedad del gobierno generalmente no han sido exito- sos. La intervención directa a través de impuestos y subsidios puede ser efectiva en ciertas circunstancias, pero la experiencia sugiere que lo más probable es que esta situación se debe a consecuencias no intencionadas sobre la financiación a otros sectores. Por ejemplo, teniendo en cuenta que los programas de préstamos directos se han desacreditado recientemente, las garantías parciales de crédito han sido el mecanismo de intervención directa El papel para la intervención gubernamental directa más elegido por los activistas del crédito a las Pymes. Sin es limitado. embargo, frecuentemente éstos tienen una estructuración pobre, involucran subsidios ocultos y benefician principalmente a aquellos que precisamente no requieren el subsidio. Ante la carencia de evaluaciones económi- cas meticulosas sobre estos esquemas de garantías, su efecto neto en términos de costo-beneficio tampoco está definido. En los servicios no crediticios, la experiencia es combinar. Unas pocas instituciones financieras del gobierno se han retirado de la provisión de crédito y han evolucionado hacia convertirse en proveedores de servicios financieros más complejos, involucrán- dose en alianzas público-privadas con el fin de superar las fallas de coordinación, los desincentivos a usuarios aprendices, y los obstáculos a compartir y distribuir el riesgo que impiden que los bancos puedan ponerse al alcance de las Pymes. En últimas, estas iniciativas exitosas podrían haber sido asumidas por el capital privado, pero el Estado tuvo un papel útil en dar un impulso inicial a estos servicios. Un enfoque global a la reforma del sector financiero dirigida a lograr mejor acceso debe tener en cuenta las realidades políticas. Si el interés de grupos poderosos es amenazado por el surgimiento de nuevos participantes financiados por un sistema que cuenta con acceso y alcances mejorados, el cabildeo Las preocupaciones de de estos grupos poderosos puede bloquear las requeridas economía política son clave en reformas. Dado que los desafíos que la inclusión financiera la implementación de políticas y los beneficios de un acceso más amplio van más allá de dirigidas a expandir el acceso. ofrecer servicios financieros a los pobres, el definir la agenda de acceso más ampliamente con el fin de expandir el acceso para todos, incluiría a la clase media y ayudaría a movilizar mayor apoyo político para el desarrollo de dicha agenda a nivel mundial. Orientaciones para investigación en el futuro Si bien este informe revisa y subraya un ancho cuerpo de investigación, también identifica muchos vacíos en nuestro conocimiento. Se requiere mucha más inves- tigación con el fin de medir y hacer seguimiento al acceso a los servicios financie- 18 ¿Finanzas para todos? Principales mensajes de este informe Las imperfecciones de los mercados financieros que limitan el acceso a la financiación son aspectos claves de la mayoría de las teorías de desarrollo. La falta de acceso a la financiación es frecuentemente el mecanismo crítico detrás de la persistente desigualdad del ingreso y del lento crecimiento económico. Por tanto las reformas al sector financiero dirigidas a promover un acceso más amplio a los servicios financieros deberían estar en el centro de la agenda de desarrollo. El acceso no es algo fácil de medir, y la evidencia empírica que relaciona el acceso a los resultados del desarrollo es bastante escasa debido a la carencia de datos. Los esfuerzos iniciales indican que el acceso financiero se encuentra aún bastante limitado a nivel mundial y que las barreras al acceso son algo común. La investigación adicional dirigida a evaluar el impacto del acceso sobre resultados como el crecimiento y la reducción de la pobreza requerirá mejor información a nivel micro, particularmente en información derivada de encuestas a hogares y empresas. La evidencia empírica sugiere que un acceso mejorado a la financiación no sólo actúa a favor del crecimiento sino a favor de los pobres, reduciendo la desigualdad del ingreso y la pobreza. Por tanto un desarrollo financiero que incluya a las pequeñas empresas y a los pobres beneficia desproporcionadamente a estos grupos. Ofrecer mejor acceso financiero a los empresarios micro y pequeños que no son pobres puede tener un efecto indirecto fuertemente favorable sobre los pobres. Los efectos de exter- nalidades de desarrollo financiero probablemente son significativos. Por tanto, con el fin de promover un crecimiento contra los pobres, es importante ampliar el foco de la atención con el fin no sólo de obtener financiación para los pobres sino también de mejorar el acceso a todos aquellos que se encuentran excluidos. Ofrecer servicios financieros a los extremadamente pobres requerirá subsidios. Si los sub- sidios al crédito dañan generalmente la habilidad e incentivos de la industria microfinanciera y el sector financiero para utilizar las nuevas tecnologías innovadoras con el fin de ofrecer acceso a los no pobres, su efecto sobre los pobres podría ser contraproducente. Sin embargo, para los hogares pobres, el crédito no es el único ­o en muchos casos, el prin- cipal­ servicio financiero que requieren. Los subsidios pueden gastarse de forma más adecuada en sistemas de ahorros y pagos debido a que estos servicios son necesarios para participar en una economía moderna de mercado. Las políticas gubernamentales deberían concentrarse en construir instituciones financieras sólidas, estimulando la competencia (incluyendo el ingreso de extranjeros), y estableciendo regulaciones prudenciales sólidas con el fin de ofrecer al sector privado estructuras apropia- das de incentivos y un acceso ampliado. Los gobiernos pueden facilitar el desarrollo de una estructura financiera favorable y estimular la adopción de las tecnologías, pero los intentos de intervención directa (mediante subsidios, por ejemplo, o propiedad de instituciones financieras) muy probablemente serán contraproducentes. ros, evaluar su impacto sobre los resultados de desarrollo, y diseñar y evaluar las intervenciones de política. Los nuevos modelos de desarrollo relacionan la dinámica de la distribución del ingreso y el crecimiento agregado en modelos unificados. Existen buenas razones Panorama general y resumen 19 conceptuales para creer que las elecciones de los mercados financieros juegan un importante papel en la persistencia de las desigualdades del ingreso, pero hay muy poca teoría que examine cómo la reducción de estas Más trabajo teórico e lesiones puede afectar las oportunidades disponibles para información más amplia los individuos y la evolución de los niveles relativos de y consistente. ingreso. El trabajo teórico futuro sería muy útil si pudiese estudiar el pacto de las políticas del sector financiero sobre el crecimiento y la distribución del ingreso dentro del contexto de estos modelos, y ofrecer nuevos hallazgos. La falta de información sistemática sobre el acceso es una de las razones por las cuales la investigación empírica sobre este tema ha sido limitada. Los esfuerzos descritos anteriormente dirigidos a desarrollar indicadores nacionales de acceso son sólo los primeros pasos en esta dirección. Este trabajo debería ser continuado y expandido, tanto en términos de cobertura de países y cobertura de instituciones y servicios disponibles. Construir bases de datos que tengan estándares anuales obtenidos de comparación entre países ayudaría a dirigir la atención de los diseña- dores de política y permitirían mejor seguimiento y evaluación de los esfuerzos de reforma dirigidos a ampliar el acceso. Más aún, mientras los indicadores comparativos de acceso entre países son útiles para la fijación de bases, cualquier evaluación del impacto del acceso en los resultados, tales como el crecimiento y la reducción de la pobreza, requiere datos a nivel de hogar y de empresa. Pocas encuestas de hogares contemplan los servicios financieros. Los esfuerzos dirigidos a recopilar sistemáticamente esta información a nivel mundial son importantes para comprender la naturaleza del acceso. De hecho, las encuestas de hogares son frecuentemente la única forma de obtener información detallada sobre quién utiliza los servicios financieros, qué tipo de servicios utiliza y de qué tipo de instituciones los obtiene, incluyendo las informales. La evidencia que está apareciendo sugiere que el desarrollo financiero reduce la desigualdad del ingreso y la pobreza, sin embargo los investigadores aún están lejos de entender los canales a través de los cuales se genera este efecto. Parece haber mejor entendimiento del canal financiación-crecimiento: se ha demostrado que el acceso de las empresas a la financiación tiene resultados Un mejor entendimiento significativos en muchas áreas, desde la promoción del del impacto de la financiación. emprendimiento y la innovación hasta la mejor asignación de activos y el crecimiento de las empresas. ¿Cómo influye la financiación a la distri- bución del ingreso? ¿Qué tan importante es la provisión directa de financiación a los pobres? ¿Qué es más importante: mejorar el funcionamiento del sistema financiero de forma tal que expanda el acceso a los clientes existentes, o que amplíe el acceso a aquellos que no cuentan con atención? (incluyendo a los hogares no pobres que están frecuentemente excluidos en muchos países en desarrollo). 20 ¿Finanzas para todos? Los resultados de modelos de equilibrio general y de evidencia a nivel agregado sugieren que un enfoque ajustado y dirigido sólo a ofrecer a los pobres mejor acceso directo no es la mejor política. En su lugar, los pobres se beneficiarán más de po- líticas que amplían el acceso en general; más aún, los efectos de externalidades del desarrollo financiero probablemente son importantes para Los experimentos aleatorios los pobres dado que mejoran las oportunidades de empleo de campo pueden ofrecer y los salarios. No obstante, sólo mejorar la competencia información del impacto sobre el bienestar. y los servicios disponibles para aquellos que de hecho ya disfrutan los servicios del sistema financiero tampoco será suficiente. En muchos países la mejora de la eficiencia requiere que el acceso sea ampliado más allá de los usuarios establecidos, dado que un gran porcentaje de pobres y no pobres se encuentra actualmente excluido. En este caso las dimensiones de eficiencia y acceso de la financiación probablemente estarán muy relacionadas, pero se requiere más información para analizar la importancia relativa de estos efectos sobre el crecimiento y la pobreza. En cuanto a la evaluación del impacto, los experimentos aleatorios de campo son prometedores. Estos experimentos operan mediante la variación del tratamiento de submuestras elegidas aleatoriamente del universo de hogares o microempresarios encuestados. Por ejemplo, podrían ofrecérseles diferentes productos financieros, o términos y condiciones, o intensidades de entrenamiento sobre el comportamiento financiero. Esta variación aleatoria le permite a los investigadores hacer inferencias confiables sobre cómo la remoción de las barreras y la mejora del acceso afectará el crecimiento y el bienestar del hogar. Si bien este informe discute cierta parte de esta investigación, se requieren más experimentos en diferentes contextos de país, concentrándose en distintas dimensiones del acceso. En últimas, es este impacto sobre el bienestar el que debería determinar a qué indicadores de acceso debe ha- cérseles seguimiento y cómo debe diseñarse la política. Las políticas dirigidas a ampliar el acceso pueden asumir muchas formas, des- de mejoras en el funcionamiento de los productos financieros principales hasta innovaciones en la microfinanciación. La carencia de evaluación cuidadosa de las diferentes intervenciones hace difícil determinar su impacto y extraer lecciones más amplias. Contar con una investigación cuidadosa en esta área también ayudaría a mejorar el diseño de las intervenciones de política dirigidas a construir sistemas financieros más influyentes. 1 Acceso a financiación y desarrollo: teoría y medición La financiación está en el centro del proceso de desarrollo. Respaldados por sólida evidencia empírica, los practicantes del desarrollo se están convenciendo de forma creciente de que los sistemas financieros eficientes, y en buen funcionamiento, son cruciales en canalizar recursos a los usos más productivos y en asignar los riesgos sobre aquellos que pueden enfrentarlos de una mejor manera, estimulando por tanto el crecimiento económico, mejorando las oportunidades y la distribución del ingreso, y reduciendo la pobreza.1 De forma semejante, al grado en que el acceso a la financiación y el rango disponible de servicios estén limitados, es probable que el beneficio del desarrollo financiero eluda a muchos individuos y empresas, dejando gran parte de la población en la pobreza absoluta. Esta dimensión de acceso del desarrollo financiero es el objeto de este informe. Mejorar el acceso y construir sistemas financieros incluyentes es un objetivo que es relevante a todas las economías en todos sus niveles de desarrollo. El desafío de mejor acceso significa que los servicios financieros estén a disposición de todos, esparciendo por tanto la igualdad Los sistemas financieros con buen funcionamiento pueden de oportunidades y buscando el potencial pleno de una estimular el crecimiento economía. El desafío va más allá de asegurar que tantas per- y reducir la pobreza. sonas pobres como sea posible tengan acceso a los servicios financieros básicos. Tiene que ver con el fortalecimiento de la calidad y alcance del crédito, los ahorros, pagos, seguros, y otros productos de administración del riesgo 1 Conceptualmente, donde se analiza el impacto de la financiación sobre el crecimiento, es importante distinguir entre dos tipos de efectos (Mankiew, Romer y Weil, 1992) el impacto de la financiación en incrementar los niveles de ingreso de los países en de- sarrollo y en ayudar a los países a converger en ingresos con respecto a las economías desarrolladas, y el impacto sobre la tasa de crecimiento en estado estable. El segundo efecto puede provenir del papel del desarrollo financiero en promover la innovación y acelerar el movimiento de desplazamiento de la frontera; empíricamente, existe muy poca evidencia que permita distinguir entre estos dos efectos. Sin embargo, ver Aghion, Howitt y Mayer-Foulkes (2005), los cuales se discuten posteriormente. 22 ¿Finanzas para todos? con el fin de facilitar crecimiento sostenido y productividad, especialmente para las pequeñas y medianas empresas. Aunque el sector financiero formal ha alcanzado en algunos países una cobertura esencialmente universal de la población, al menos en cuanto lo relacionado con los servicios básicos, aún subsiste alguna exclusión financiera incluso en muchos países de altos ingresos (y, debido a que las personas afectadas encontrarán mucho más difícil participar plenamente en dichas econo- mías sofisticadas, la exclusión financiera puede ser incluso un obstáculo mucho más serio para ellas). Los teóricos económicos han razonado desde hace mucho que las fricciones en los mercados financieros pueden ser el mecanismo crítico de generación de una persistente desigualdad del ingreso o de trampas de pobreza. Las fricciones de los mercados financieros pueden generar Sin sistemas financieros incluyentes, los individuos pobres y trampas de pobreza. las pequeñas empresas terminan apoyándose en su riqueza personal o en sus recursos internos con el fin de invertir en su educación, convertirse en empresarios o beneficiarse de las oportunidades prometedoras de crecimiento. Es probable que las imperfecciones de los merca- dos financieros, como asimetrías de información y costos de transacción, sean particularmente restrictivas sobre los pobres talentosos y las empresas pequeñas y medianas que carecen de colateral, historias de crédito y conexiones, limitando por tanto sus oportunidades y llevando a una desigualdad persistente y a un crecimiento más lento. Sin embargo, esta dimensión de acceso del desarrollo financiero ha sido frecuentemente soslayada, en gran parte debido a graves brechas en la información disponible sobre quién tiene acceso a cuáles servicios financieros y sobre las barreras a la ampliación del acceso. A pesar del énfasis que el acceso financiero ha recibido en la teoría, la evidencia empírica que relaciona un acceso más amplio a los resultados sobre el desarrollo ha sido muy limitada, y cuanto mucho ha ofrecido asesoría La medición del acceso tentativa a las iniciativas de políticas públicas en esta área. puede ser difícil. La inclusión financiera, o el amplio acceso a los servicios financieros, implican la ausencia de barreras de precios o de otro tipo, al uso de los servicios financieros; es difícil de definir y de medir debido a que el acceso tiene muchas dimensiones. Se requiere que los servicios estén disponibles donde y cuando se desean, y los productos deben ajustarse a las necesidades específicas. Se requiere que los servicios puedan costearse, teniendo en cuenta los costos indirectos en los que incurre el usuario, como tener que viajar una larga distancia para encontrar la sucursal de un banco. Los esfuerzos para mejorar la inclusión también deberían tener sentido económico, traduciéndose en utilidades para aquellos que los proveen, y teniendo por tanto un efecto duradero. Este capítulo tiene dos propósitos. Primero, revisa brevemente los modelos teóricos que incorporan las imperfecciones en el mercado de capitales, con el fin Acceso a financiación y desarrollo: teoría y medición 23 de ilustrar la forma en la cual un acceso mejorado a la financiación probablemente reducirá la desigualdad y promoverá el crecimiento y, a través de estos dos canales, llevará a una reducción en la pobreza. Muchos tipos de medidas de política dirigi- dos a reducir la pobreza y la desigualdad mediante medidas redistributivas, como una reforma agraria, pueden tener efectos colaterales sobre los incentivos. Si las causas subyacentes de la desigualdad no son removidas, el efecto de estas medidas redistributivas puede ser de índole temporal y requerir de sucesivas repeticiones. Una estrategia complementaria de desarrollo enfrentaría directamente las causas subyacentes, incluyendo las imperfecciones de los mercados de capitales (como com- plemento a las políticas redistributivas). Las reformas al sector financiero dirigidas a este logro pueden representar una política óptima para promover el crecimiento y la reducción de la pobreza y también podrían tornar la redistribución en algo más efectivo y sostenible. Segundo, el capítulo presenta los indicadores de acceso a y de uso de servicios financieros que muy probablemente van a requerir los hogares y las pequeñas empresas. Desarrollar mejores indicadores de acceso a financiación es esencial para fortalecer el vínculo entre la Este capítulo revisa los modelos teóricos y presenta indicadores evidencia empírica y la teoría y para investigar los canales a de acceso para los hogares y las través de los cuales un sistema financiero más desarrollado pequeñas empresas. promueve el desarrollo, tanto en términos de crecimiento como de reducción de la pobreza. El grado de acceso directo a servicios financieros por parte de hogares y pequeñas empresas varía agudamente alrededor del mundo, y de hecho existe acceso muy limitado en muchos países. Teoría: el papel crucial del acceso a financiación La teoría moderna del desarrollo estudia en modelos unificados la evolución del crecimiento, las desigualdades relativas de ingreso y su persistencia. En muchos de estos modelos, las imperfecciones del mercado financiero juegan un papel central, incluyendo decisiones claves relacionadas con la acumulación de capital humano y físico y las elecciones ocupacionales. Por ejemplo, en las teorías enfatizan la acumulación de capital, las imperfecciones del mercado financiero determinan el grado al cual los pobres pueden tomar prestado para invertir en educación o capital físico. Las teorías que enfatizan los aspectos empresariales y las imperfecciones de los mercados financieros determinan el grado al cual los individuos talentosos pero pobres pueden acumular recursos para iniciar proyectos. Por tanto, la evolución del desarrollo financiero, el crecimiento y las dinámicas intergeneracionales del ingreso están sumamente relacionadas. La financiación incluye no sólo la eficiencia de la asignación de recursos a nivel agregado sino también las oportunidades económicas comparativas de individuos de hogares relativamente ricos o pobres. 24 ¿Finanzas para todos? Este enfoque crucial del modelaje económico sobre el sector financiero ha sido fortalecido con el desarrollo histórico de percepciones sobre los vínculos entre el crecimiento económico y la desigualdad del ingreso. Durante mucho tiempo se creyó que las etapas iniciales del desarrollo económico estarían inevitablemente acompañadas de desigualdad y concentraciones de riqueza. Señalando el hecho de que la propensión marginal a ahorrar es más alta entre los La evidencia empírica individuos ricos que entre los pobres, la teoría argumentaba sugiere que el vínculo entre el que la necesidad de financiar grandes proyectos de inversión crecimiento y la desigualdad en el proceso de desarrollo implicaba que el crecimiento es ambiguo. rápido necesitaría de la concentración de la riqueza, lo llevaba a un dilema fundamental entre crecimiento y justicia social. En términos generales, Kuznets (1955, 1963) razonó que este dilema significaba que la desigual- dad se incrementaría en las etapas iniciales del desarrollo hasta que los beneficios del crecimiento se distribuyeran a toda la economía. Parte de la evidencia empírica de los Estados Unidos y otros países desarrollados apoyaba la hipótesis de Kuznets, pero la evidencia de los países en desarrollo no brindaba el mismo apoyo.2 La importancia de ofrecer incentivos que recompensaran la eficiencia pro- ductiva del empresariado y la inversión parecía implicar que el crecimiento y la desigualdad deberían estar relacionados positivamente, pero los estudios empíricos sugieren que esto no es siempre así. En particular, mientras que una desigualdad muy baja de hecho se relaciona empíricamente con un subsecuente crecimiento rápido, las tasas más altas de crecimiento están asociadas a una desigualdad moderada. Más aún, altos niveles de desigualdad parecen reducir el crecimiento subsecuente.3 Tratando de ayudar a explicar estos hallazgos, teorías más útiles han explorado los mecanismos precisos a través de los cuales la desigualdad podría afectar adversa- mente al crecimiento. Las imperfecciones de los mercados financieros se encuentran frecuentemente en el centro de esta línea de pensamiento debido a que se considera 2 Un retorno a una desigualdad creciente en varios países desarrollados en las dos últimas décadas comprueba otros resultados del modelo de Kuznets. 3 Los contribuyentes claves a esta literatura son Alesina y Rodrik (1994); Perotti (1992, 1992, 1996); Persson y Tabellini (1994); para encontrar visiones contrarias, ver Forbes (2000). Banco Mundial (2006a) y Birdsall (2007) también discuten las implicaciones de esta literatura y ofrecen referencias adicionales. Un interesante estudio de caso es el de la República de Corea y las Filipinas, los cuales lucían muy semejantes con respecto a su desarrollo a comienzos de los sesenta, a excepción del grado de desigualdad del ingreso. Durante los siguientes 30 años, el ingreso per cápita en Filipinas (el país más desigual) a duras penas se duplicó, mientras que el rápido desarrollo de Corea implicó que creciera cinco veces. Acceso a financiación y desarrollo: teoría y medición 25 que las desigualdades persisten debido a estas imperfecciones.4 Por ejemplo, en el modelo de Galor y Zeira (1993), la incapacidad de los individuos pobres de invertir en su educación, incluso a pesar de la alta productividad marginal de dicha inversión, se atribuye a fricciones del mercado financiero. En el modelo de Banerjee y New- man (1993), las elecciones ocupacionales de los individuos La teoría moderna del están limitadas por sus dotaciones iniciales. La estructura desarrollo subraya el papel de las elecciones ocupacionales ­es decir, si las personas se de la financiación, pueden convertir en empresarios pueden permanecer como asalariados­ determina a su vez qué tanto pueden ahorrar y qué riesgos pueden asumir, con implicaciones a largo plazo sobre el crecimiento y la distribución del ingreso.5 Por tanto, estos modelos muestran que la falta de acceso a financiación puede ser el mecanismo crítico para generar una persistente desigualdad del ingreso por trampas de pobreza, así como un crecimiento más bajo. Una implicación de estas teorías modernas del desarrollo es que la redistribución de la riqueza puede estimular el crecimiento. De hecho, ésta ha sido la principal con- clusión de política extraída por muchos lectores de estas teorías. Este pensamiento racionaliza concentrarse en políticas públicas redistributivas, como las reformas agraria o educativa. Sin embargo, si las imperfecciones en el mercado de capital son las que llevan a estas relaciones y hacen necesaria la redistribución, ¿por qué omitir aquellas políticas que podrían remover las imperfecciones en el mercado de capitales? A pesar de eso, algunas teorías toman como exógenas Las restricciones al crédito u otras fricciones. En otras, la información estática y los costos de tran- sacción conllevan endógenamente fricciones de selección adversa y riesgo moral que impiden la operación de los la redistribución de la riqueza y el desarrollo mercados financieros. En ambos casos, los investigadores financiero. toman las imperfecciones del mercado de capitales como dadas y sugieren diferentes políticas redistributivas para promover el crecimiento, concentrándose en educación, ahorro o cambios en la fertilidad. Esto continúa siendo cierto a pesar de que la literatura también muestra que si las imperfecciones de los mercados financieros continúan existiendo, la ausencia de un círculo virtuoso a la Kuznets podría también requerir políticas redistributivas permanentes.6 Un enfoque de desarrollo más efectivo y sostenible enfrentaría directamente las imperfecciones del mercado financiero, sin causar efectos de incentivos adversos. 4 Existen otros canales posibles a través de los cuales una mayor desigualdad podría reducir el crecimiento: por ejemplo, si la desigualdad conlleva gobiernos con menor capacidad de rendición de cuentas o si debilita la vida social y civil (comparar con Birdsall 2007). 5 Ver también la discusión en Demirgüç-Kunt y Levine (2007) y las referencias que con- tiene. 6 Ver por ejemplo, Aghion y Bolton (1997), Aghion, Caroli y García-Peñalosa (1999). 26 ¿Finanzas para todos? Políticas más redistributivas generan incentivos a trabajar y ahorrar, aunque las magnitudes económicas de estos efectos desmotivadores son objeto de intenso debate (Aghion y Bolton 1997). Tal y como Demirgüç-Kunt y Levine (2007) argu- mentan, estas tensiones desaparecen cuando el análisis se concentra en reformas al sector financiero. Reducir las imperfecciones del mercado financiero con el fin de expandir las oportunidades individuales genera incentivos Las reformas al sector positivos, no negativos. Por tanto estos argumentos son financiero pueden mejorar las estructuras de incentivos muy consistentes con las teorías modernas de desarrollo a pesar de que enfatizan que las reformas al sector financiero y la promoción de la inclusión financiera deben estar en el centro de la agenda del desarrollo. Enfrentar las imperfecciones del sector financiero también puede parecer más atractivo a un amplio rango de perspectivas filosóficas, de lo que pueden ser las políticas redistributivas, dado que estas últimas están directamente vinculadas con la igualdad de los resultados, mientras que los sistemas financieros que funcionan mejor sirven para igualar las oportunidades. Existe bastante evidencia empírica que sugiere que hay una relación significa- tiva y robusta entre la profundización financiera y el crecimiento. Más evidencia reciente de tipo micro, que utiliza bases de datos a nivel de empresa, sugiere que los sistemas financieros mejor desarrollados reducen las restricciones financieras que enfrentan las empresas. Este hallazgo resalta un mecanismo través del cual el desarrollo financiero influyen en el crecimiento económico. Adicionalmente, los investigadores han demostrado recientemente que la profundización financiera re- duce la desigualdad del ingreso y la pobreza, y que el hecho La evidencia sobre el acceso es particularmente beneficioso para los pobres.7 Esta evi- financiero es limitada. dencia se revisa detalladamente en los siguientes capítulos. Aunque estos resultados son estimulantes, la relación entre modelos teóricos y la evidencia empírica no ha sido muy cercana debido a la falta de datos sobre acceso a servicios financieros. Mientras que la teoría se concentra en la importancia de un acceso más amplio y de mayores oportunidades (es decir, inclusión financiera), existe muy poca evidencia empírica relacionando el acceso a la financiación con los resultados del desarrollo, y por tanto existe poca guía de cara al diseño de políticas dirigidas a promover el acceso. La profundización financiera, como es generalmente el desarrollo, puede tener efectos directos e indirectos sobre las pequeñas empresas y los hogares pobres. Una mayor profundidad probablemente se asocia con mayor acceso tanto para empre- sas como para hogares, lo cual les permitirá beneficiarse de las oportunidades de inversión, suavizar su consumo y asegurarse a sí mismos. No obstante, incluso si el desarrollo financiero no mejora el acceso directo a las pequeñas empresas o a 7 Ver Beck, Demirgüç-Kunt y Levine (2007); Honohan (2004). Acceso a financiación y desarrollo: teoría y medición 27 los hogares pobres, sus efectos indirectos también pueden ser significativos. Por ejemplo, los pobres pueden beneficiarse de contar con empleos y salarios más al- tos, dado que los sistemas financieros mejor desarrollados Antes de que pueda mejorarse mejoran la eficiencia de los mercados laboral y de productos el acceso, debe medirse. y promueven el crecimiento. De forma similar, las pequeñas empresas pueden ver, a través del desarrollo financiero, expandirse sus oportuni- dades de negocios, incluso si el sector financiero aún sirve de forma preferente a las empresas grandes. Sólo hasta ahora se están empezando a responder muchas preguntas sobre el acceso. ¿Qué tan limitado está el acceso financiero alrededor del mundo? ¿Cuáles son los principales obstáculos y barreras de política para ampliar el acceso? ¿Qué tan importante es el acceso a financiación si se considera como una restricción al crecimiento y al alivio a la pobreza? ¿Qué importa más: el acceso de los hogares o el acceso de las empresas? ¿Es más importante mejorar la calidad y rango de los servicios disponibles a aquellos hogares y empresas que quizás ya cuentan con acceso (margen intensivo), u ofrecer servicios básicos a aquellos que están completamente excluidos (margen extensivo)? ¿Qué tan importante es para los pobres y las peque- ñas empresas el acceso directo a la financiación en comparación con los efectos de externalidades para toda la economía generados por el desarrollo financiero a través de mercados más eficientes de trabajo y productos? El desarrollo de indicadores de acceso a los servicios financieros es el primer paso para responder todas estas preguntas. Antes de mejorar el acceso, se puede decidir si se desea hacerlo y cómo; además, es necesario medirlo. Medición: indicadores de acceso a financiación Usualmente se considera que el sector financiero está bien documentado en términos de información estadística. En los mercados avanzados de aseguramiento, la infor- mación sobre transacciones y precios frecuentemente está disponible de inmediato. Entre países, los indicadores de la profundización de los sistemas bancarios, mercados de capitales y sectores de seguros están ampliamente disponibles. Indicadores como el valor total de la propiedad bancaria en el sector privado y la economía expresados en relación con el producto interno bruto, la rotación de acciones (con respecto a la capitalización total del mercado accionario), y la relación entre créditos y tasas de interés de depósitos se han convertido en mediciones estandarizadas del desarrollo del sector financiero. Estos indicadores también son la base de un gran cuerpo de literatura dirigido a evaluar el impacto de la profundización y la eficiencia financiera sobre el comportamiento del sector real, expresado por el crecimiento del pib per cápita, y a explorar los determinantes del desarrollo del sector financiero. Se sabe mucho menos sobre qué tan incluyentes son los sistemas financieros y quién tiene acceso a cuáles servicios financieros. ¿Cuántos deudores se encuentran 28 ¿Finanzas para todos? detrás de la significativa cantidad de préstamos del sistema bancario de un país? ¿Cuántos depositantes están representados por la estadística de depósitos totales? O, tomando la perspectiva del lado de la demanda, ¿qué proporción de la población utiliza cuentas de ahorros? Qué porcentaje de la población ha tomado un préstamo? A diferencia de la información sobre profundización financiera, esas estadísticas no se encuentran fácilmente disponibles. Sólo recientemente ha aparecido cierta información sistemática sobre quién recibe los servicios del sector financiero en los países en desarrollo, cuáles instituciones o servicios financieros son los más efectivos apoyando el acceso de los hogares pobres y las pequeñas empresas, o qué barreras prácticas o de políticas pueden existir para la expansión del acceso. Se requiere mejor información para desarrollar investigaciones sobre la inclusión financiera, y recientemente se han realizado esfuerzos significativos en esta dirección. A diferencia de las mediciones de profundización financiera ­donde la infor- mación proveniente de instituciones individuales (o las transacciones en el caso del mercado de capitales) puede agregarse de forma relativamente simple con el fin de obtener cifras consolidadas8­ la información sobre el uso financiero no puede construirse fácilmente de esta manera. Por ejemplo, el número total de todas las cuentas bancarias excede de lejos el número de clientes atendidos, dado que los hogares y las empresas pueden tener relaciones con varios Los datos agregados pueden bancos (o múltiples cuentas con un solo banco). Más aún, las ser engañosos entidades regulatorias usualmente no compilan información sobre cuentas individuales o cuentahabientes (a menos de que sean grandes clien- tes), debido a que esta información no ha sido considerada de utilidad para análisis de estabilidad macroeconómica. Los investigadores han utilizado, por tanto, una gama de diferentes metodologías y fuentes de información con el fin de estimar la proporción de hogares o empresas que utilizan servicios financieros. Gran parte de estos esfuerzos de compilación de información son recientes, y los investigadores tan sólo han empezado a relacionar los resultados con el comportamiento del sector real. A medida que se cuenta con más información y se desarrollan esfuerzos más sistemáticos de recolección, uno puede esperar mayores y mejores análisis. La inclusión financiera, pues de acceso ampliado a los servicios financieros, se define aquí como la ausencia de barreras de precios o de otro tipo al uso de servicios ¿Qué significa acceso? financieros. Por supuesto esto no significa que todos los hogares o empresas deberían ser capaces de tomar prestadas cantidades ilimitadas de dinero a las tasas efectivas de préstamo o de trasmitir recursos a través del mundo instantáneamente a un costo igual a 1% de los recursos transferi- dos. Incluso si los proveedores de servicios son relativamente competitivos y utilizan la mejor tecnología financiera, los precios y las tasas de interés cobrados y el tamaño 8 Por supuesto, también se requiere cierto entramado de cuentas interinstitucionales. Acceso a financiación y desarrollo: teoría y medición 29 de los créditos y la cobertura de seguros disponibles en una economía de mercado, dependerá necesariamente el historial crediticio del cliente. Como se discute en los capítulos posteriores de este informe, los subsidios y regulaciones pueden influir este resultado en cierto grado. La aplicación de técnicas modernas de tecnología de infor- mación y comunicaciones es más importante en la mejora de los precios, términos y condiciones en las cuales los servicios financieros están disponibles ­sin importar si los servicios se ofrecen al interior o al exterior de la economía. Mejorar el acceso significa entonces mejorar el grado al cual los servicios finan- cieros están disponibles para todos los individuos a un precio justo. Es más fácil medir el uso de los servicios financieros dado que dicha variable puede ser obser- vada, pero el concepto de uso no siempre es el mismo que el de acceso. El acceso se refiere esencialmente a la oferta de servicios, mientras que el uso está determinado por la interacción entre la demanda y la oferta. Para ilustrar las diferencias entre acceso y uso, debe recordarse que incluso los clientes ricos en los sistemas financieros avanzados en Irán no utilizan algunos servicios financieros. Ciertos clientes moderadamente prósperos, especialmente los individuos ancianos, pueden no tener ningún deseo de tomar Distinguiendo entre exclusión créditos, incluso si se les ofrecen a una tasa de interés favo- voluntaria e involuntaria rable. No obstante, casi todos los hogares requieren utilizar algunos servicios financieros, como servicios de pagos, con el fin de participar en una economía moderna de mercado, y en algunos de los países más avanzados, al menos el uso de algunos servicios básicos provistos por el sector financiero formal es esencialmente universal. Más aún, algunos productos financieros específicos no son atractivos a cier- tos clientes debido a criterios éticos o religiosos; el no uso en este caso no puede atribuirse a la falta de acceso ­aunque el acceso puede ser aquí un aspecto a tener en cuenta si no se están ofreciendo alternativas aceptables. El caso de productos financieros que cumplen la norma Sharia puede ser relevante aquí, y es un tema que se analiza en el capítulo 4. Para ciertas clases específicas de servicios financieros, la distinción entre acceso y uso puede ser importante (recuadro 1.1). El desafío es distinguir entre exclusión voluntaria e involuntaria y, entre aquellos que están excluidos involuntariamente, distinguir entre quienes han sido rechazados debido al alto riesgo o baja calidad de sus proyectos y los que han sido rechazados por discriminación o altos precios, los cuales hacen que los servicios financieros sean imposibles de pagar. Mientras que el retraso debido al alto riesgo o a la pobre calidad de los proyectos no es un aspecto particularmente preocupante, el rechazo debido a la discriminación y a los altos precios sí lo es, particularmente si los precios de equilibrio son demasiado altos, lo cual excluye a amplias porciones de la población. Adicionalmente, incluso si las estructuras subyacentes de costos son las mismas en diferentes países, un precio dado podría llevar a mayor exclusión en los países más pobres. 30 ¿Finanzas para todos? Recuadro 1.1 Acceso a financiación vs. uso: exclusión voluntaria e involuntaria ¿Qué distingue el uso de servicios financieros del acceso a servicios financieros? ¿En qué me- dida es la falta de uso un problema? El siguiente gráfico ilustra la diferencia entre acceso a y uso de servicios financieros.a Los usuarios de servicios financieros pueden ser diferenciados de los no usuarios, y hay importantes distinciones entre estos últimos. Por un lado aquellos que no utilizan servicios financieros por razones culturales o religiosas o porque no ven ninguna necesidad. Estos no usuarios incluyen hogares que prefieren negociar en efectivo, y empresas sin proyectos promisorios de inversión. Estos no usuarios tienen acceso, pero escogen no utilizar los servicios financieros. Por otro lado están los excluidos involuntariamente, quienes, a pesar de solicitar servicios financieros, no tienen acceso a éstos. Hay varios grupos diferentes entre los excluidos involuntariamente. Primero, hay un grupo de hogares y empresas que son consi- derados no viables por las instituciones financieras comerciales y mercados ya que no tienen suficientes ingresos o presentan un riesgo de endeudamiento muy alto. Segundo, puede haber discriminación contra ciertos grupos de población, basada en criterios sociales, religiosos o étnicos (línea roja). Tercero, el marco contractual e informativo puede impedirle a las institu- ciones financieras llegar a ciertos grupos de la población ya que el alcance es demasiado costoso como para ser comercialmente viable. Finalmente, el precio de los servicios financieros puede ser demasiado alto o las características del producto pueden no ser apropiadas para ciertos grupos de la población. Mientras el primer grupo de excluidos involuntariamente no puede ser un objetivo de política del sector financiero, los otros tres grupos exigen respuestas de los formuladores de políticas ­un tópico que se discute en el capítulo 4. Diferencia entre acceso a financiación y uso Usuarios de servicios financieros formales Sin necesidad Autoexclusión Población voluntaria Razones culturales/ religiosas para no usar/ acceso indirecto Ingreso insuficiente/ alto riesgo No usuarios de servicios financieros formales Discriminación Exclusión involuntaria Marco contractual/ informativo Características precio/ Acceso a servicios financieros producto No acceso a servicios financieros a. Para clasificaciones alternativas de las razones de exclusión, ver Claessens (2006), Kempson y otros (2000). Acceso a financiación y desarrollo: teoría y medición 31 La gente pobre podría estar involuntariamente excluida debido a la falta de pro- ductos o servicios apropiados; podrían necesitar simples cuentas de transacción, en lugar de cuentas corrientes que involucran el riesgo de incurrir en fuertes cargos de sobregiro cuando falla la sincronización entre pagos y recibo de recursos. Los microempresarios pueden ser reticentes a tomar créditos que requieran incluir sus archivos personales como colateral, una práctica común en la mayor parte de los países en desarrollo. En contraste, la exclusión voluntaria puede resultar de la falta de conocimiento sobre los productos y situaciones si las entidades financieras no orientan su marketing hacia ciertos grupos. Los individuos también pueden acceder indirectamente a los servicios, por ejemplo, utilizando una cuenta que le pertenez- ca a otro miembro del hogar. Y finalmente la exclusión voluntaria también puede provenir de la falta de conocimiento financiero. Definir el "problema del acceso" es algo desafiante (recuadro 1.2). También requiere contar con un acervo de dife- rentes fuentes de información de los investigadores que apenas están empezando a recopilar. En el resto de este capítulo, discutimos algunos de los esfuerzos iniciales y señalamos trabajo futuro y en desarrollo. Los esfuerzos recientes de recopilación de datos han avanzado hacia una mejor medición tanto del acceso como del uso de servicios financieros. Consideremos primero la medición del uso de los servicios financieros. Idealmente, uno quisiera contar con información censal sobre el número y caracte- Medir el acceso y el uso de los rísticas de los hogares que tienen una cuenta bancaria o servicios financieros. una cuenta con una entidad financiera de tipo bancario. Al carecer de información censal, uno quisiera al menos contar con mediciones ba- sadas en encuestas que fuesen representativas de la población total y de subgrupos importantes, se recopila información sobre los tipos de servicios financieros que dichos grupos están consumiendo, en qué cantidades y a qué precio, así como in- formación complementaria sobre otras características de los hogares que podrían o no ser afectados por el uso de los servicios financieros. A la fecha, sin embargo, la información basada en encuestas es bastante limitada, tanto en términos del número de países cubiertos y la cantidad de información reco- pilada sobre las personas que responden la encuesta. La información usualmente no permite comparaciones entre países, debido a que las encues- tas utilizan diferentes definiciones. Sólo cierta parte de las La investigación es difícil antiguas y amplias Encuestas de Medición de Estándares de debido a la información limitada obtenida de Vida (emev, o lsms por su sigla en inglés) financiadas por el encuestas. Banco Mundial cubren servicios financieros, e incluso dichas encuestas sólo ofrecen limitada información financiera. Sin embargo, existen ciertas encuestas de hogares especializadas diseñadas para evaluar el acceso financiero, que han sido aplicadas en países en desarrollo. Entre éstas se pueden mencionar las encuestas preparadas por o para el Banco Mundial en India, Brasil, Colombia, y México (recuadro 1.3), aunque no siempre son representativas a nivel nacional y 32 ¿Finanzas para todos? Recuadro 1.2 Acceso a financiación: provisión vs. restricciones a la demanda ¿Por qué uno oye comúnmente acerca de un problema de acceso a los mercados de crédito pero no acerca de un problema de acceso, digamos, para la crema dental? Una de las reglas básicas de la economía es que los precios se ajustan al equilibrio del mercado de tal forma que la oferta iguala a la demanda. Por tanto, si la demanda por crema dental supera a la oferta de ésta, el precio de la crema dental se elevará hasta que la demanda y la oferta estén equivalentes en el nuevo precio de equilibrio. Si este precio es demasiado alto para algunos, éstos no usarán crema dental. Pero todos aquellos que estén dispuestos a pagar el precio podrán utilizarla. Así que si los precios cumplen su labor, no deben existir problemas de acceso. En un famoso documento, Stiglitz y Weiss (1981) proveen una irresistible explicación sobre por qué los mercados de crédito son diferentes.a Ellos muestran que los problemas de información pueden conducir a un racionamiento del crédito incluso en equilibrio. Esto se debe a que los bancos que conceden préstamos están preocupados no solamente por la tasa de interés que cobran sobre el préstamo sino también acerca del riesgo del préstamo. Y la tasa de interés que cobra un banco puede por sí misma afectar el riesgo del total de préstamos, ya sea atrayendo acreedores de alto riesgo (efecto de selección adversa) o afectando de manera adversa las acciones e incentivos de los acreedores (efecto de amenaza moral). Ambos efectos existen porque incluso luego de evaluar las aplicaciones a préstamos, los bancos no tienen información completa sobre sus acreedores. Cuando la tasa de interés (precio) afecta la naturaleza de la transacción, el equilibrio del mercado puede no ocurrir allí donde la demanda iguala la oferta. El aspecto de selección adversa de las tasas de interés es una consecuencia de diferentes acreedores teniendo distintas probabilidades de repagar sus préstamos. El retorno esperado al banco obviamente depende de la probabilidad de repago, así que el banco podría ser capaz de identificar acreedores que tienen mayor probabilidad de repagar. Es difícil identificar buenos acreedores, por lo cual un banco utiliza una variedad de mecanismos de valoración, incluyendo la tasa de interés. Aquellos que están dispuestos a pagar altas tasas de interés pueden, en pro- medio, ser riesgos peores; ellos están dispuestos a tomar mayores riesgos para ganar retornos más altos si tienen éxito, pero tales altos retornos están generalmente asociados con una mayor probabilidad de fallo, haciendo menos probable que los préstamos sean repagados. A medida que los intereses se eleven, el "riesgo" promedio de aquellos que reciben préstamos se incrementa, posiblemente reduciendo las ganancias del banco. De igual manera, a medida que la tasa de interés y otros términos del contrato, como los requerimientos de garantías bancarias, cambian, es probable que también cambie el compor- tamiento del acreedor. Stiglitz y Weiss muestran que las altas tasas de interés conducen a ame- naza moral, esto es, inducen a las empresas a sobrellevar proyectos más riesgosos con menor probabilidad de éxito pero mayores beneficios cuando es exitoso. En un mundo con información imperfecta y costosa que conduzca a problemas de selec- ción adversa y amenaza moral, la tasa esperada de retorno del banco se incrementará menos rápidamente que la tasa de interés y, más allá de un punto, puede en efecto disminuir, como se muestra en la figura A. La tasa de interés a la cual el retorno esperado al banco es maximizado, r*, es la tasa "óptima del banco". El banco no querrá elevar la tasa de interés por encima de esta tasa, incluso cuando la demanda puede ser aún superior que los fondos disponibles para endeudamiento. Esto también sugiere que la oferta de préstamos se inclinará hacia atrás, a tasas de interés por encima de r*. a. Para otras explicaciones, ver, por ejemplo, Keeton (1979) y Williamson (1987). (Continúa en la página siguiente) Acceso a financiación y desarrollo: teoría y medición 33 (Continuación Recuadro 1.2) Claramente, es concebible que a r*, la demanda Figura A por fondos (D*) excede la oferta de fondos (S*) Retorno esperado al banco tal como lo muestra la figura B. En la ausencia de racionamiento, con exceso de demanda por prés- tamos, los demandantes insatisfechos ofrecerán pagar una tasa de interés más alta al banco, au- mentando la tasa de interés hasta que la demanda se equilibre con la oferta en rM. Aunque a la tasa r* la oferta no iguala a la demanda, esta es la tasa de interés de equilibrio. Ya que no es rentable elevar la tasa de interés cuando el banco enfrenta excesos r* de demanda por crédito, el banco negará préstamos Tasa de interés cobrada a los acreedores que en observación son indistin- Nota: D = demanda, S = oferta; r = tasa de guibles de aquellos que reciben préstamos. Los interés. aspirantes rechazados no recibirán un préstamo incluso si ofrecen pagar una tasa más alta. Por tanto, ellos tienen acceso denegado. Determinar empíricamente si un individuo o empresa tiene acceso a la financiación pero decide no utili- zarla o fue racionado fuera de la financiación es complejo, y los efectos de selección adversa y amenaza moral son difíciles de separar (ver capítulo 3). Figura B Figura C S0 S´ r S´´ rM r´ r* D r´´ S L S* D* Nota: D = demanda, S = oferta; R = tasa Nota: D = Demanda, S = Oferta; R = tasa de interés, L = créditos. de interés. ¿Y qué acerca de otros servicios financieros, como depósitos o servicios de pagos, los cuales no sufren de problemas de información? ¿Por qué estas áreas de financiación sufren de problemas de acceso? Para estos tipos de servicios financieros, las barreras no relacionadas con precios se vuelven importantes. Por ejemplo, algunos individuos no tendrán acceso a servicios financieros porque no hay instituciones financieras en su área, como es el caso en muchas áreas rurales remotas. O las pequeñas transacciones que los pobres demandan pueden involucrar altos costos fijos de transacción, lo cual las hace demasiado costosas para ser ofrecidas: para un banco cuesta lo mismo aceptar un depósito de 1 dólar que aceptar un depósito de 1.000 dólares. (Continúa en la página siguiente) 34 ¿Finanzas para todos? (Continuación Recuadro 1.2) Los requerimientos regulatorios pobremente diseñados pueden también excluir a aquellos que no cumplen con los requisitos de documentación para abrir una cuenta, como no tener una dirección formal o empleo del sector formal. Algunos que podrían ser clientes pueden ser dis- criminados por la misma razón. Para todos estos individuos la curva de oferta es vertical en el origen, y la oferta y demanda de servicios no se cruzan, de nuevo conduciendo a un problema de acceso (como lo muestra la S° en la figura C). Por supuesto, los mercados de crédito pueden también sufrir de estas barreras no relacionadas con precios, aparte de las relacionadas con el tipo de racionamiento discutido anteriormente. El precio puede ser también una barrera. Incluso cuando barreras no relacionadas con precios son superadas y la oferta (S') y la demanda se intersecan, el precio de equilibrio para estos servicios (incluyendo los honorarios, requerimientos mínimos, etc.) puede ser bastante alto, haciéndolos impagables para una gran proporción de la población. Este es un problema de acceso de una naturaleza diferente ya que no hay racionamiento, pero de todas formas representa un problema de política ya que el alto precio generalmente refleja falta de competencia o infra- estructuras físicas o institucionales subdesarrolladas, todo lo cual lleva a exclusión financiera. Estos son asuntos que pueden pedir intervenciones de política pública para incrementar la competencia entre proveedores y construir las infraestructuras institucionales y físicas rele- vantes, desplazando por lo tanto la curva de oferta a la derecha (S''), reduciendo los precios, y haciendo que los servicios financieros tengan precios tales que sean pagables por una parte más grande de la población. Estas políticas gubernamentales son discutidas en el capítulo 4. tampoco son consistentes entre países. Un ambicioso esfuerzo multipaís, dirigido a medir el acceso de los individuos a un amplio rango de servicios financieros fue lanzado en el año 2002 por Finmark Trust en Sudáfrica y cuatro países vecinos y desde entonces ha sido extendido a otros países africanos. También se puede contar con información generada por encuestas diseñadas para otros propósitos; este es el caso del Eurobarómetro de la Comisión Europea, el cual cubre todos los países miembros de la Unión Europea (Comisión Europea 2005).9 Las diferentes encuestas tienen distintos objetivos primarios: las preguntas en la encuesta de Sudáfrica reflejan la motivación original de realizar dicha encuesta, la cual era evaluar el clima comercial y político existente para la expansión del acceso a la financiación, más que ofrecer información a las investigaciones diseñadas a construir una imagen ampliada del proceso de toma de decisiones económicas y financieras. Los resultados basados en encuestas a individuos son difíciles de comparar directamente con las encuestas a hogares.10 Las diferentes metodologías de encuestar y su impacto sobre la calidad 9 Para una revisión general de aspectos relacionados con la recolección de datos en esta área, ver Honohan (2005b). 10 Concentrarse en individuos y no en hogares genera aspectos de compatibilidad con otras encuestas: el uso de los servicios financieros puede diferir considerablemente entre di- Acceso a financiación y desarrollo: teoría y medición 35 Recuadro 1.3 Medir el acceso a través de encuestas de hogares Las encuestas existentes que se enfocan en servicios financieros en India, Brasil, Colombia y México dan alguna luz sobre la información que puede ser obtenida de tales instrumentos de encuesta y que van más allá de simples medidas del uso de servicios financieros. De hecho, las encuestas de los hogares son necesarias para obtener información detallada sobre quién utiliza cuáles servicios financieros y de cuál tipo de instituciones, incluyendo las informales. Estas encuestas incluyen preguntas sobre por qué las personas no utilizan servicios financieros, lo que ayuda a los investi- gadores a distinguir entre temas de uso y de acceso y entre factores de demanda y oferta. Por ejemplo, en Estados Unidos, el 87% de la población adulta tiene una cuenta bancaria, en comparación con un 48% en Pradesh Superior rural y Andra Pradesh, India; 43% en 11 áreas urbanas de Brasil; 41% en Bogotá, Colombia, y 25% en Ciudad de México (48% si se incluyen los ahorros obligatorios para los deudores). Una comparación de los hogares de Estados Unidos y México revela interesantes diferencias sobre por qué algunos no tienen cuentas bancarias: Razones principales para no tener una cuenta bancaria Razón Estados Unidos (%) México (%) No la necesita / no ahorra 53 7 Quiere mantener su información privada 22 2 No está cómodo con los bancos / no confía 18 16 Honorarios y saldo mínimo demasiado altos 45 70 Inconveniente ubicación y horarios 10 2 Falta de documentación 10 3 Aunque estas cifras no son estrictamente comparables debido a que múltiples razones fueron permitidas en la encuesta de Estados Unidos pero no en la de México, las razones voluntarias de exclusión ­como no tener necesidad o voluntad de utilizar los bancos­ parecen ser mucho más grandes en Estados Unidos comparadas con Ciudad de México. Las respuestas a la encuesta también sugieren que la exclusión involuntaria debida a la incapacidad de pago es un elemento de desestímulo más importante en México, pues el 70% de las personas sin cuenta afirman que ello se debe a las altas tarifas y saldos mínimos. Estas cifras también indican que los factores de oferta en México juegan un papel más importante en la limitación del acceso. Fuentes: Caskey, Ruiz Durán y Solo (2006); Kumar (2005); Banco Mundial (2004). de la información recolectada son los temas de un esfuerzo de investigación que actualmente lleva a cabo el Banco Mundial. ferentes miembros del hogar, y sería un error asumir que el uso de uno de los miembros del hogar es representativo del acceso de todos los miembros restantes. Las encuestas que eligen aleatoriamente a individuos en un hogar son una base menos prometedora para el análisis del bienestar, el cual requiere información de buena calidad a nivel del hogar. 36 ¿Finanzas para todos? Por tanto, a pesar de algunos hallazgos interesantes extraídos de encuestas a hogares que se concentran en servicios financieros, la falta de comparabilidad entre países que padecen los instrumentos de encuesta Falta de consistencia para aún dificulta la documentación de diferencias entre países realizar comparaciones y por tanto los análisis sobre las restricciones de oferta y entre países. demanda. Combinadamente, la información de encuestas de hogares o de individuos que ofrecen evidencia sustancial sobre los servicios financieros existe para menos de 40 países desarrollados y es inconsistente entre países en representatividad, medición y definición de los productos y servicios financieros.11 La carencia de información micro consistente entre países, sobre el uso de los servicios financieros ha llevado a los investigadores a considerar la información contenida en indicadores de más fácil obtención, como el número de créditos o de cuentas de ahorro en un país. Por supuesto el número total de cuentas no es igual al número total de usuarios: las personas pueden tener varias cuentas con una institu- ción o cuentas con varias instituciones. Más aún, un porcentaje de las cuentas puede estar inactivo, un hecho de común ocurrencia en muchos bancos que tienen cuentas de ahorros que ofrecen chequeras gratuitas y que cuentan con sistemas ineficientes de documentación. No obstante, Beck, Demirgüç-Kunt y Martínez-Peria (2007b) y Hanohan (2006) muestran que las combinaciones no lineales de estos indicadores agregados de créditos y cuentas de ahorro cuentan con una correlación suficiente- mente alta con la proporción efectiva de hogares que utilizan servicios financieros, en países para los cuales esta información está disponible en las encuestas de hogares. De hecho, ante la ausencia de información de tipo micro que es más adecuada pero al mismo tiempo más costosa de obtener, combinar estos indicadores permite generar estimaciones de la proporción de la población con cuentas en intermedia- rios formales o semiformales de la mayoría de países (recuadro 1.4). El gráfico 1.1 muestra las principales variaciones entre países de este indicador sintético. Más del 80% de los hogares en la mayor parte de Europa occidental y América del Norte posee una cuenta en una institución financiera, mientras que dicha proporción 11 En el contexto de 2005, Año del Microcrédito, también fue iniciado un esfuerzo coor- dinado del Banco Mundial, el Fondo de Desarrollo de Capitales de las Naciones Unidas (Fdcun) y el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido con el fin de incrementar un instrumento de encuesta de hogares aplicado en países desarrollados, que fuese consistente y autosostenible, dirigido a medir el acceso y uso de los servicios financieros. Actualmente, el Departamento de Investigaciones del Banco Mundial y Fdcun están planeando avanzar en este esfuerzo, el cual debería permitir comparacio- nes consistentes entre países con respecto a preguntas relacionadas con la financiación, y obtener cálculos relacionados con la proporción de hogares que utilizan diferentes servicios financieros de distintos proveedores. Acceso a financiación y desarrollo: teoría y medición 37 Gráfico 1.1 Proporción de hogares con una cuenta en una institución financiera Proporción de hogares < 20 20­40 40­60 60­80 > 80 Fuente: Beck, Demirgüç-Kunt y Martínez Peria (2007b); Christen, Jayadeva y Rosenberg (2004); Peachey y Roe (2006) y Honohan (2006). Ver tambén recuadro 1.4. está por debajo del 20% en muchos países de África subsahariana. La Federación Rusa y muchos otros países ex miembros de la Unión Soviética exhiben tasas de uso que oscilan entre 60 y 80%, lo cual puede considerarse Crear indicadores sintéticos un legado del banco de ahorros administrado por el Estado a partir de encuestas e en los tiempos comunistas. América Latina exhibe una alta información agregada. variación en el uso, oscilando de menos del 20% en Nicara- gua a más del 60% en Chile. El uso en los países asiáticos varía mucho menos y se encuentra en su mayor parte en el intervalo entre el 40 y el 60%. Estos indicadores muestran que el acceso a la financiación o, para ser más pre- cisos, el uso de servicios financieros está correlacionado positivamente, aunque no de forma muy estrecha, con el desarrollo económico y la profundización finan- ciera. Tomemos primero la correlación con respecto al desarrollo económico. La proporción de hogares con una cuenta de una institución financiera es mayor en los países más desarrollados, ubicándose cerca al 100% en algunos de los más ricos (gráfico 1.2). El uso de servicios financieros se incrementa agudamente a medida que el pib per cápita se acerca a un valor de US$10.000, y converge a un uso casi universal a niveles de ingreso por encima de US$20.000. No obstante, los países muestran diferencias significativas a niveles similares de desarrollo económico. Por una parte, los países en Europa occidental tienen típicamente mayores tasas de uso de las exhibidas en el Reino Unido o en los Estados Unidos, a pesar de contar con similares niveles de pib per cápita. Por otra parte, una proporción superior de hogares posee cuentas en instituciones financieras en países de bajo ingreso en Asia meridional que en los países de bajo ingreso de África subsahariana. 38 ¿Finanzas para todos? Recuadro 1.4 Uso de los servicios financieros por parte de los hogares: estimando el indicador de base Una estadística exacta del número de hogares que utilizan servicios financieros sólo puede inferirse de encuestas de hogares. No obstante, sólo 34 países tienen encuestas de hogares que incluyen esta información, y los investigadores han recurrido por tanto a indicadores instrumen- tales aproximados para estimar la proporción de la población que utiliza servicios financieros (para analizar estimadores por país, ver apéndice cuadro A.1). Beck, Demirgüç-Kunt y Martínez Peria (2007b) recopilan información sobre créditos y cuentas de depósitos mediante encuestas de reguladores bancarios para una muestra de países y documentan la gran variación en estos indicadores entre ellos (ver apéndice cuadro A.2). En Austria hay tres cuentas bancarias por cada habitante; en Madagascar hay sólo 14 por cada 1.000 habitantes. En Grecia hay casi una cuenta de préstamo por cada habitante; en Albania sólo hay una por cada 1.000. La relación entre cuentas de depósito y préstamo per cápita se incrementa en relación con el ingreso, aunque el promedio de cuentas de depósito o préstamo en relación con el ingreso per cápita se reduce con el ingreso, lo cual indica que la gente pobre y las empre- sas más pequeñas son más capaces de hacer uso de estos servicios en países más desarrollados (figuras A y B). No obstante, aún persisten grandes diferencias entre países en desarrollo. Por ejemplo en Bolivia, el monto promedio de un crédito es 28 veces el pib per cápita, mientras que en Polonia es sólo una tercera parte. En Madagascar, el balance promedio en una cuenta de depósito es de nueve veces el pib per cápita, mientras que en Irán es de sólo 4%. Figura A. Número de préstamos Figura B. Tamaño de préstamos y depósitos per cápita, por quintiles y depósitos / pib per cápita por quintil de ingreso de los países de ingreso de los países Número de préstamos o depósitos 2.000 8 proporción del PIB per cápita Créditos o depósitos como por cada 1.000 habitantes 1.500 6 1.000 4 500 2 0 0 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 Media del número de depósitos Media del número de depósitos / PIB Media del número de préstamos Media del número de préstamos / PIB Estos indicadores agregados no sólo son medidas interesantes por sí mismas, sino que ante la no disponibilidad de encuestas de hogares, también pueden utilizarse para predecir la pro- porción de hogares que utiliza cuentas bancarias. Al realizar una regresión de la proporción de hogares con cuentas de depósitos que se obtiene de las encuestas de hogares con respecto a los indicadores agregados de cuentas de depósitos y penetración de sucursales, Beck, Demirgüç- Kunt y Martínez Peria (2007b) muestran que la proporción predicha de hogares con cuentas de ahorro resultantes de esta regresión ofrece un estimador razonablemente adecuado de la (Continúa en la página siguiente) Acceso a financiación y desarrollo: teoría y medición 39 (Continuación Recuadro 1.4) proporción efectiva de los hogares con cuentas de depósito obtenida de encuestas de hogares (Figura C). Por tanto también es posible obtener estimadores fuera de la muestra de la propor- ción de hogares que utilizan una cuenta bancaria, a partir de indicadores agregados aunque es probable que el ajuste sea bastante deficiente. Figura C. Valores efectivos vs. Ajustados de la proporción de hogares que cuenta con cuentas de depósito Dinamarca 100 Bélgica Francia España Proporción efectiva de los hogares 80 Grecia Austria Italia 60 Brasil 40 Colombia Namibia México 20 Ecuador Guyana Kenia Guatemala Paquistán Armenia 0 Nicaragua Bulgaria 0 20 40 60 80 100 Proporción predicha de los hogares En esfuerzos paralelos, Christen, Jayadeva y Rosember (2004) recopilaron información sobre las instituciones individuales que se consideran alternativas financieras o socialmente orientadas a la financiación, esto es, instituciones que se orientan a los clientes de bajo ingreso y que no son maximizadoras de utilidades, como las instituciones microfinancieras, bancos postales de ahorros, sindicatos de ahorro y bancos agrícolas y de desarrollo de propiedad del gobierno, mientras que Peachey y Roe (2006) recopilaron información sobre las instituciones miembro de la Asociación Mundial de Bancos de Ahorros. Estos esfuerzos dan una primera señal de los servicios financieros ofrecidos por diferentes proveedores. Honohan (2006) combina información de las tres fuentes con el fin de estimar un indicador de base para el acceso. Utili- zando como variables dependientes la información sobre el número de cuentas en instituciones financieras como un porcentaje de la población y tamaño promedio de cuenta como porcentaje del pib per cápita (o valores estimados donde no hay valores efectivos existentes), el autor estima una relación de regresión no lineal entre estas variables y la proporción efectiva de hogares con una cuenta financiera, obtenida de información de encuesta. Allí donde no se cuenta con dicha información, una proporción de hogares "predicha" se obtiene utilizando los coeficientes de la variable dependiente y las variables independientes. Por tanto, el indicador agregado combina los valores tomados de encuestas sobre el número de hogares utilizando cuentas financieras de encuestas, si éstas están disponibles, y estima este valor, cuando la información de encuesta no está disponible. Este indicador puede entonces utilizarse para mapear la proporción de población adulta que utiliza cuentas financieras, para la mayor parte de países del mundo, como se ilustra en el mapa del gráfico 1.1. 40 ¿Finanzas para todos? De forma similar, los indicadores de uso financiero exhiben una correlación positiva pero imperfecta con respecto a indicadores de profundización financiera, como el crédito al sector privado dividido entre el pib (gráfico 1.3). Esta correlación muestra que el acceso es realmente una dimensión diferente: los sistemas financie- ros pueden volverse profundos sin ofrecer acceso a todos. La correlación entre acceso Tomemos a Colombia y a Lituania como ejemplos. Ambos financiero y desarrollo países cuentan con niveles similares de crédito privado en económico es positiva, aunque débil. relación con el pib, cercanos al 20%, pero el 70% de los hogares en Lituania tienen cuentas, comparado con un 40% en Colombia. De forma similar, más del 85% de los hogares en Estonia y Suiza tienen cuentas, pero mientras la profundización financiera en Estonia es de cerca del 20%, en Suiza es de más de 160%. Las correlaciones positivas pero imperfectas del uso de servicios financieros con respecto al desarrollo económico y a la profun- dización financiera generan preocupaciones con respecto a los factores que jalonan las diferencias en uso y acceso financiero entre países. Estas correlaciones también sugieren que existe espacio para reformas de política dirigidas a incrementar el nivel de inclusión financiera ­un aspecto que es abordado a lo largo de este informe. Gráfico 1.2 Desarrollo económico y uso de servicios financieros 100 % de hogares utilizando servicios financieros 80 60 40 20 0 0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 PIB per cápita (US$2000) Fuentes: Beck, Demirgüç-Kunt y Martínez Peria (2007b); Christen, Jayadeva y Rosenberg (2004); Peachey y Roe (2006); Honohan (2006); Banco Mundial (2002, Indicadores Mundiales de Desarrollo). Acceso a financiación y desarrollo: teoría y medición 41 Gráfico 1.3 Profundización financiera vs. uso 200 Estados Unidos 180 160 Suiza Crédito privado / PIB 140 120 100 80 60 40 Colombia Estonia 20 Lituania 0 0 20 40 60 80 100 Porcentaje de hogares que utilizan servicios financieros Fuentes: Beck, Demirgüç-Kunt y Martínez Peria (2007b); Christen, Jayadeva y Rosenberg (2004); Peachey y Roe (2006); Honohan (2006), y versión actualizada de Beck, Demirgüç-Kunt y Levine (2000). Es importante entender no sólo el uso efectivo de los servicios financieros, sino el acceso entre sus diferentes dimensiones. Recopilar indicadores de y barreras a el acceso y compararlos con las características de uso y otras Identificar barreras de los países permitirá a los investigadores y a los formula- al acceso. dores de política cerrar las brechas (recuadro 1.5). También es importante evaluar la calidad del acceso así como su cantidad. Por ejemplo, los servicios pueden estar disponibles pero no ajustados a las diferentes necesidades, o existir muy pocos puntos de atención, por lo que puede tomar mucho tiempo. A continuación discutimos varias dimensiones del acceso y los indicadores que han sido recopilados para aproximarse a su análisis. Consideremos primero el acceso geográfico. Las sucursales han sido la forma usual de extender el servicio bancario. Por tanto una distancia geográfica a la su- cursal más cercana, o la densidad de sucursales con respecto a la población, pueden ofrecer una primera aproximación al acceso geográfico o a la falta de barreras físicas al acceso (Beck, Demirgüç-Kunt y Martínez Peria 2007b). Como en el caso del uso, el acceso geográfico varía ampliamente entre países. Etiopía, un país de bajo ingre- so, tiene menos de una sucursal bancaria por cada 100.000 personas, mientras que 42 ¿Finanzas para todos? Recuadro 1.5 Creando indicadores de barreras de acceso a servicios de depósito, pago y crédito Tanto en el sector formal como en el informal de la economía, los servicios financieros se proveen a través de bancos, uniones de crédito, compañías financieras, instituciones microfinancieras y todo un conjunto de instituciones no bancarias formales y cuasiformales. No obstante, dadas las dificultades de la información relacionada con el acceso, el esfuerzo inicial de recolección de datos se ha concentrado en los bancos comerciales, los cuales son las instituciones dominantes del sector financiero formal. (Más aún, las implicaciones de política relacionadas con mejorar el acceso también son más relevantes para el sector financiero formal, dado que aún no está clara la habilidad de la financiación informal de crecer y satisfacer las necesidades financieras de una economía creciente; ver recuadro 3.5 en el capítulo 3). Al desarrollar una encuesta de hasta cinco grandes bancos en más de 80 países, Beck, Demirgüç-Kunt y Martínez Peria (2007a) desarrollan indicadores de acceso para tres tipos de servicios bancarios ­depósitos, préstamos y pagos­ en tres dimensiones ­acceso físico, capacidad de pago y elegibilidad (para ver los criterios específicos por país, ver apéndice cuadros A.4-A.7). Se encuentra que barreras como la disponibilidad de sucursales, balances mínimos para cuenta y préstamo, tarifas asociadas con pagos, requerimientos de documentación y tiempos de procesamiento, varían significativamente entre bancos y países. También se encuentra que los indicadores de barreras de acceso están negativamente correlacionados con el uso efectivo de servicios financieros, lo cual confirma que estas barreras pueden excluir a los individuos del uso de servicios bancarios. Las correlaciones de estos indicadores con respecto a las características de país tienen también implicaciones para la ampliación del acceso. Este es un primer esfuerzo dirigido a documentar las barreras de acceso a nivel mundial. Los pasos siguientes incluyen ampliar la cobertura del estudio a más países y bancos, y docu- mentar las barreras impuestas por los intermediarios financieros no bancarios. Finalmente, las diferencias urbano-rurales y el papel de las características del cliente, como diferencias en edad y género, son importantes áreas donde se concentrará el trabajo futuro. El Grupo del Banco Mundial planea expandir y actualizar estos indicadores dentro del contexto de sus indicadores Getting Finance. España cuenta con una por cada 1.000 personas. De forma similar, España cuenta con 71 sucursales bancarias por cada 1.000 km2, mientras que la escasamente po- blada Botsuana tiene una sucursal por cada 10.000 km2. La penetración de cajeros electrónicos, comparada con la penetración de sucursales, muestra una dispersión más amplia del acceso geográfico (gráfico 1.4). Sin embargo, Las barreras al acceso físico estos indicadores son sólo medidas brutas aproximadas pueden superarse mediante la tecnología del acceso geográfico, dado que las sucursales y los cajeros electrónicos nunca están distribuidos homogéneamente en la superficie de un país sino que se aglomeran en las ciudades y los poblados grandes. Una mejor medición sería la distancia promedio entre un hogar y de la sucursal o cajero electrónico, pero este tipo de información sólo está disponible Acceso a financiación y desarrollo: teoría y medición 43 Gráfico 1.4 Sucursales y penetración de gastos por quintiles de ingreso de países ATM sucursales bancarias 60 por 100.000 habitantes 40 20 0 1 2 3 4 5 Mediana de sucursales bancarias Mediana de ATM Fuentes: Beck, Demirgüç-Kunt y Martínez Peria (2007b). para unos pocos países. No obstante, las cifras de densidad de sucursales y cajeros electrónicos están altamente correlacionadas con los indicadores de créditos agre- gados y cuentas de ahorros por número de habitantes y con los indicadores básicos que mencionamos anteriormente, lo cual sugiere que los indicadores de sucursales y cajeros electrónicos sí contienen información relevante para analizar el acceso (para ver los indicadores de penetración por sucursales y cajeros electrónicos por país, ver apéndice cuadro A.3). Concentrarse en las sucursales y los cajeros electrónicos ignora otros canales de entrega que han venido ganando importancia en las últimas décadas. Entre ellos se encuentran los convenios para sucursales no bancarias, como acuerdos de corres- pondencia bancaria, donde los servicios bancarios son vendidos por corporaciones no financieras en nombre de los bancos, y las sucursales móviles, donde los camiones se desplazan a áreas remotas ofreciendo servicios financieros con una frecuencia establecida. El acceso a servicios financieros por teléfono permite a los clientes realizar transacciones financieras, como pagos e incluso aplicaciones a créditos, por teléfono. Las finanzas electrónicas (e-finance) permiten a los clientes acceder a los servicios a través de Internet. Mientras que los acuerdos de correspondencia bancaria y las sucursales móviles han ayudado a extender el alcance geográfico de las instituciones financieras de muchos países, el servicio telefónico y por Internet han sido introducidos con el fin primario de reducir los costos de transacción para los clientes existentes y para hacer más efectiva a las instituciones financieras la entrega de servicios. No obstante, cualquiera de estos canales de entrega puede reducir los costos de acceso y por tanto potencialmente incrementar el uso de los servicios financieros. 44 ¿Finanzas para todos? Si bien no existe información disponible sobre la importancia de estas diferentes alternativas de canales de entrega, una reciente encuesta a nivel de banco, discutida en el recuadro 1.5, arroja algunas luces sobre su uso. Al preguntarle a los bancos si aceptan aplicaciones a créditos en sucursales no bancarias, por teléfono o a tra- vés de Internet, Beck, Demirgüç-Kunt y Martínez Peria (2007a) encuentran una amplia variación entre países. De acuerdo con esta encuesta, los clientes bancarios de Australia, Chile, Dinamarca, Grecia, Sudáfrica y España pueden presentar sus aplicaciones a crédito en sucursales no bancarias, por teléfono o a través de Inter- net. En el otro extremo, los aplicantes a créditos en Armenia, Etiopía, Nepal, Sierra leona, Tailandia, Uganda y Zambia deben desplazarse a las oficinas centrales del banco o a una sucursal para presentar sus aplicaciones. Si bien esta medida no es, por supuesto, el único o el principal determinante del acceso, es notable que Chile, por ejemplo, cuente con 418 cuentas de crédito por cada 1.000 personas, mientras que Tailandia tiene sólo 248. El limitado acceso geográfico o físico a un banco es sólo un tipo de barrera de las que enfrentan los clientes potenciales. Los requerimientos de documentación al limitar la elegibilidad, pueden ser otra importante barrera al acceso. Por ejemplo, los bancos en Albania, República Checa, Mozambique, Es- La falta de documentación paña y Suecia demandan en promedio sólo un documento puede crear barreras de para abrir una cuenta bancaria, mientras que los bancos en elegibilidad. Bangladesh, Camerún, Chile, Nepal, Sierra Leona, Trinidad y Tobago, Uganda y Zambia requieren al menos cuatro documentos, incluyendo uno de identidad o pasaporte, carta de recomendación, desprendible de nómina y prueba de domicilio (gráfico 1.5). Dado el alto grado de informalidad en mu- chos países en desarrollo, sólo una pequeña proporción de la población puede obtener estos documentos. En Camerún, el 60% de la población trabaja en el sector informal y es por tanto incapaz de presentar un desprendible de nómina. Las personas en las áreas rurales del África subsahariana ­61% del total de la población­ frecuentemente son incapaces de presentar una prueba formal de do- micilio. Limitar los servicios bancarios a los clientes que se encuentran al interior de la economía formal o de la sociedad formal excluye por tanto automáticamente a una gran proporción, si no a la mayoría, de las personas en muchos países de bajos ingresos. Obtener mejoras en esta dimensión no requeriría de medidas muy sofisticadas o costosas. Las barreras de capacidad de pago son quizás incluso más importantes que las barreras de acceso físico y documentación. Los costos estándar de poseer una cuenta bancaria parecen ser absurdamente elevados cuando se comparan con el pib per cápita nacional promedio. Una persona en Camerún requiere más de US$700, una cantidad superior al pib per cápita nacional promedio, mientras que los clientes en Bangladesh no pagan tarifas anuales. Por tanto quizás no sea sorprendente que en Bangladesh existan 229 cuentas de depósito por cada 1.000 personas, mientras que Acceso a financiación y desarrollo: teoría y medición 45 Gráfico 1.5 Número de documentos requeridos para abrir una cuenta corriente 11% 9% 27% 24% 1 1­2 2­3 3­4 >4 29% Fuente: Beck, Demirgüç-Kunt y Martínez Peria (2007a). en Uganda existen sólo 47. Obviamente, gran parte de la variación entre países refleja aquí el hecho de que las tarifas bancarias no varían tanto entre países como lo hace el ingreso, imponiendo una carga mucho más elevada sobre los individuos en los países pobres y haciéndoles mucho más difícil el acceso. Los altos balances míni- mos requeridos para abrir y mantener cuentas bancarias y las altas tarifas anuales pueden constituir elevadas barreras para grandes componentes de la población del mundo en desarrollo. Las cuentas corrientes también vienen frecuentemente bajo la forma de paquetes con opciones muy costosas de sobregiro, en las cuales pueden incurrir los individuos con ingresos bajos y volátiles muy fácilmente por accidente, lo cual implica grandes riesgos. Si suponemos, de forma en cierto modo arbitraria, que la gente pobre no puede permitirse gastar más del 2% de su ingreso anual en servicios financieros, solas las tarifas de una cuenta corriente pueden excluir de tener una a más del 50% de la población de algunos países africanos como Kenia, Malawi y Uganda (gráfico 1.6).12 12 Génesis (2005a) examina los costos de utilizar cuentas bancarias en siete países: Brasil, India, Kenia, Malasia, México, Nigeria y Sudáfrica. De acuerdo con Génesis (2005b) el límite del 2% se basa en investigación no publicada realizada por la Agencia de Servicios Universales de Sudáfrica en el contexto de la implementación obligatoria del servicio de telecomunicaciones a familias de bajos ingresos. Dado que tanto las cuentas de transacciones financieras como el servicio de telecomunicaciones pueden considerarse productos en red, los supuestos similares sobre la capacidad de pago de estos servicios parecen ser razonables. 46 ¿Finanzas para todos? Gráfico 1.6 Proporción de la población que no puede costear las tarifas de una cuenta corriente Malawi Uganda Sierra Leona Kenia Suazilandia Nepal Camerún Chile Madagascar Gana Sudáfrica 0 20 40 60 80 100 Porcentaje Fuente: Beck, Demirgüç-Kunt y Martínez Peria (2007a). Los servicios de pago ­que permiten pagar cuentas y enviar transferencias internacionales o domésticas de dinero­ son un importante servicio para muchos hogares de bajos ingresos, pero de nuevo estos servicios son demasiado costosos en muchos países. Por ejemplo, el costo de transferir internacionalmente US$ 250 ­el monto típico de una remesa­ oscila entre el 5 y 10% de esta cantidad para la mitad de los países de la muestra y varía entre 30 centavos en Bélgica y US$50 en la República Dominicana (gráfico 1.7). Las tarifas asociadas con transacciones en cajero electrónico (para una transacción relativamente pequeña de US$100) son de algo más de 40 centavos en Paquistán y Nigeria, y promedian 10 centavos para todos los países, mientras que el uso de un cajero electrónico es gratuito en la mitad de los países de la muestra. La falta de servicios y productos apropiados para los hogares de bajos ingresos y las microempresas es otra importante barrera al acceso a servicios financieros. La disponibilidad y el costo de los créditos al consumo e hipotecario varían bastante a nivel mundial. Los bancos en Nepal que aportan que la cantidad mínima que un cliente puede pedir prestada a un banco es igual a 12 veces el pib per cápita, mientras que en los países más ricos es posible obtener prestadas cantidades más pequeñas que el 10% de su pib per cápita. Los créditos hipotecarios, donde están disponibles, también pueden ser objeto de altas tarifas y altos niveles mínimos. Más aún, procesar una aplicación a tarjeta de crédito puede tomar más de 10 días en Filipinas, procesar una aplicación al crédito en Pakistán puede tomar más de 20 días y procesar una aplicación para un crédito hipotecario puede tomar más de dos meses en Chile. Acceso a financiación y desarrollo: teoría y medición 47 Gráfico 1.7 Costo de transferencia de fondos al extranjero como un porcentaje de US$250 11% 11% 27% <2% 2-5 % 5-10 % 51% >10% Fuente: Beck, Demirgüç-Kunt y Martínez Peria (2007a). Las encuestas a empresas realizadas en los últimos 10 años han expandido ampliamente la información disponible sobre los patrones de financiación y las restricciones de acceso que enfrentan las pequeñas empresas e incluso las micro- empresas en los diferentes países. Estas fuentes incluyen los estudios para África Subsahariana realizados en los noventa por el Programa Regional para el Desarrollo Empresarial (prde); las Encuestas de Clima de Negocios y Desempeño Empresarial (ecnde) aplicadas en las economías en transición; la Encuesta Mundial sobre Clima de Negocios (emcn), aplicada en 80 países en 1999-2000, y las Encuestas de Clima de Inversión (eci), desarrollados Mirar el uso de financiación de las desde el año 2002 y disponibles para más de 100 países. Estas empresas y su acceso encuestas incluyen micro, pequeñas y medianas empresas que a él. no son capturadas en las bases de datos que se basan en los balances financieros públicos. Adicionalmente a la información específica sobre la empresa, estas encuestas contienen un conjunto de preguntas sobre el clima de ne- gocios en el cual opera la empresa, información que permite análisis a profundidad de las relaciones entre la inversión de la empresa, la productividad, el crecimiento y los obstáculos financieros e institucionales. Se han generado inquietudes sobre la capacidad que tienen estas encuestas de representar adecuadamente la población de empresas de un país específico, una preocupación que sólo podría ser plenamente aliviada mediante el uso de información censal, la cual no se encuentra disponi- ble para la mayoría de países en desarrollo. Incluso la información censal que se encuentra disponible cubre en su mayor parte sólo a empresas del sector formal, 48 ¿Finanzas para todos? representando, en muchos países en desarrollo, una pequeña fracción del número total de empresas, tanto formales como informales.13 En estas encuestas se pregunta a los gerentes de las empresas a qué grado el acceso y el costo de la financiación externa constituyen obstáculos a su operación y crecimiento, y por tanto los números más altos indican obstáculos más altos. En general, tanto en la emcn como en la eci, las pequeñas empresas reportan que las restricciones al financiamiento son algunas de las más importantes a los negocios que ellas padecen (gráfico 1.8). La variación geográfica es las percepciones de los gerentes amplia. Las empresas en los países de Asia oriental y Euro- con respecto a la exclusión pa consideran que la financiación constituye en promedio financiera varían mucho. una recesión menor, mientras que en el Medio Oriente y en África subsahariana las restricciones a la financiación son mucho más severas. La variación también es amplia al interior de las regiones, parti- cularmente en América Latina, el Medio Oriente y el Asia meridional. Por ejemplo, la empresa promedio de Chile reporta que ni el acceso a la financiación ni su costo son recesiones importantes al crecimiento, entre las que la empresa promedio de Brasil reporta que ambas son importantes restricciones al crecimiento. Estas encuestas muestran que más del 40% en las empresas grandes, pero sólo algo más del 20% de las empresas pequeñas, utilizan financiación externa para nuevas inversiones (gráfico 1.9). Mientras que las empresas grandes financian cerca del 30% de sus nuevas inversiones a través de financiación externa, las empresas pequeñas sólo financian externamente el 15%. Analizando entre regiones, el uso de la financiación externa por parte de las empresas varía considerablemente. Por ejemplo, algunas empresas en Asia oriental financian casi el 60% de sus nuevas inversiones a través de Los bancos son la fuente más común de financiación. financiación externa. Dentro de las regiones también existen grandes diferencias; mientras una empresa promedio de Filipinas financia externamente menos del 8% de su nueva inversión, esta cifra es de 77% para la empresa promedio de Tailandia. Entre todas las fuentes de finan- ciamiento, la financiación bancaria es la más común para las empresas de todos los tamaños (gráfico 1.10). Las encuestas a nivel empresarial sugieren que la proporción de empresas pequeñas que cuentan con crédito bancario varía de estar entre menos del 1% en Paquistán a casi 50% en Tailandia. Analizando información de la emcn sobre los patrones de financiación, Beck, Demirgüç-Kunt y Maksimovic (2008) encuentran que las empresas pequeñas y las empresas en países con instituciones pobres utilizan menos financiación externa, especialmente financiación bancaria. Las pequeñas 13 Actualmente las encuestas se están diseñando de forma que puedan detectar también a las empresas informales; ver http://www.entreprisesurveys.org. Gráfico 1.8 Financiación y otras restricciones enfrentadas por pequeñas empresas EMCN ECI 3 2 2,5 1,5 2 1 1,5 ,5 Restricción a los negocios Restricción a los negocios 1 0 s n a n a s s n en d les al io ón ra es rte es n ón es ica ón ro io as do ra al to ió ic ió ic le to ió a g rc i r l n ció aci ion lít pci leje mb itiv iza ctu ici es ciac óm ciac óm rma ues pc sord icid nib a le me rac tie ora spo cio cia Infl lac po rru cal ca pet an tru jud an e g s pu an con an on fo p rru de ctr spo m co pe o a lab ran ica im fin oe fin ec /in e im Co o, Ele di ste y y o es es T un Fin gu ad Co en a d om or rae ma re ilid e r a as d b Acceso a financiación y desarrollo: teoría y medición s y ab Cr im Tas ntic en Inf iste m s d e la ac so a lític itiv ón , ro or es Si nas cia Acc ion c om to st ls sa d m o t i d a en a ec es Ine s a Cri de en ja adu lic g ul Tel tica o Ta to ad cce a p pe trac s id A l om is im ba pu ác nt re ic in Cr ra de de Re Im Pr ie Co abil t st m es s ob ant dm lo n es isos na In e s A e io m io br a sd ac Per nc m ctic e g ul Fu du rá ad Re rti P ilid ce b In Ha Fuente: emcn y eci. Nota: emcn cubre pequeñas empresas en 80 países; eci cubre el mismo tipo de empresas en 71 países. Los gráficos muestran la respuesta promedio de las empresas puntuando los obstáculos en una escala de 1-4 en emcn (1 = sin obstáculo; 4 = gran obstáculo) y 0-4 en ICS. En emcn, una empresa se define como pequeña si tiene entre 5-50 empleados; en ECI, las pequeñas empresas son aquellas que tienen entre 1-20 empleados. 49 50 ¿Finanzas para todos? Gráfico 1.9 Porcentaje de empresas que utilizan financiación externa, por tamaño de empresa 40 30 20 10 0 Pequeña Mediana Grande Fuente: eci. Nota: eci cubre 71 países en desarrollo. Pequeñas empresas son aquellas con 20 empleados o menos; empresas medianas son aquellas con 20-99 empleados y grandes empresas son aquellas con 100 em- pleados o más. Gráfico 1.10 Fuentes de financiación externa para nuevas inversiones 20 Pequeñas (<20) % de financiación para nuevas Medianas (20-99) Grandes (>100) 15 inversiones 10 5 0 Bancos Participaciones Leasing Crédito Financiación Fuentes comercial de desarrollo informales Fuente: ics, cubriendo 71 países. Nota: Los valores de los paréntesis representan el número de empleados. empresas no usan desproporcionadamente más leasing o financiación comercial en comparación con empresas más grandes, y por tanto estas fuentes de finan- ciamiento no compensan el menor acceso a la financiación bancaria que padecen las empresas pequeñas. En forma consistente con estos hallazgos, las evaluaciones del sector financiero desarrolladas por el Banco Mundial frecuentemente señalan también la limitada disponibilidad de leasing y factoring, dos productos financieros muy importantes para las Pymes. Acceso a financiación y desarrollo: teoría y medición 51 ¿Qué explica el hecho de que las empresas no utilizan financiación bancaria? ¿Cuáles son las razones que explican el rechazo de aquellas que han aplicado a dicha figura? El recuadro 1.6 ofrece algunas explicaciones de tres de los países más grandes en los cuales las encuestas han podido ofrecer respuestas a estas Recuadro 1.6 Acceso a finanzas contra uso en las pequeñas empresas: encuestas a nivel de empresa Aunque la financiación bancaria es el tipo más común de financiación externa, una gran pro- porción de empresas pequeñas no cuenta con un préstamo bancario. Por ejemplo, las encuestas empresariales a empresas pequeñas sugieren que sólo el 20% en China, 30% en Rusia y 55% en India cuentan con un préstamo bancario. Entre aquellas que no lo tienen, un 85% en China, 95% en Rusia y 96% en India no han solicitado uno. Por tanto, las tasas de rechazo son de 15, 5 y 4% respectivamente. ¿Estos números reflejan barreras al acceso o falta de necesidad? Algunas de las encuestas empresariales incluyen preguntas que ayudan a ilustrar este aspecto. ¿Por qué la empresa solicitó un crédito?a China India Rusia (%) (%) (%) No necesita un crédito 69 80 60 No cree que se lo aprobarían 22 n.a. 2 Los procesos de aplicación son demasiados 27 16 23 Los requerimientos de garantía bancaria son muy estrictos 26 18 25 Las tasas de interés son demasiado altas 17 17 35 Es necesario hacer pagos informales 11 n.a. 6 Otros n.a. 7 3 ¿Cuál fue la principal razón para rechazar la solicitud al crédito? Percepción de falta de ganancias 18 32 11 Falta de garantía bancaria aceptable 69 Nd 56 Historial crediticio de la empresa inadecuado 24 Nd 11 Aplicación incompleta n.a. 16 11 Otros n.a. 37 n.a. Fuente: ECI a. Se permiten múltiples respuestas, y por tanto los porcentajes no suman 100. n.a.: no aplica. 52 ¿Finanzas para todos? preguntas. Las encuestas de pequeñas empresas sugieren que mientras algunas son excluidas de la financiación bancaria debido a las altas tasas de interés, los requerimientos de colateral, la corrupción bancaria, la excesiva tramitación y otros, un gran porcentaje simplemente no tienen demanda por dicho tipo de financiación o no cuentan con buenos proyectos a financiar. Las empresas más pequeñas generalmente enfrentan mayores barreras al acceso que las enfrentadas por empresas más grandes. Por ejemplo, las respuestas a las encuestas discutidas en el recuadro 1.5 sugieren que en Georgia, Nepal y Uganda, el crédito mínimo a Pymes es 20 veces el pib per cápita, lo cual Las empresas más pequeñas hace dudar si los bancos de estos países pueden satisfacer las tienden a enfrentar más necesidades crediticias de las empresas más pequeñas. De exclusión. forma similar, las tarifas a los créditos pyme y el tiempo que exige el procesamiento de una aplicación a este tipo de crédito pueden representar barreras. Por ejemplo, mientras que en Bangladesh, Paquistán, Filipinas y Uruguay toma más de un mes el procesamiento de una aplicación, esta espera representa menos de 2 días en Dinamarca (gráfico 1.11). Estos aspectos se analizan con mayor profundidad en el capítulo 2. Dos indicadores agregados pueden crearse para combinar las diferentes barre- ras que impiden el acceso de las empresas locales a los servicios financieros. Estos indicadores, uno para las barreras de acceso a los servicios de depósito y el otro para los servicios de préstamo, ofrecen una impresión global de las características de país que están asociadas con altas barreras.14 Si nos basamos en correlaciones simples, las barreras de acceso se reducen a medida que se incrementa el pib per cápita (gráfico 1.12). La calidad de la infraestructura física también está negativamente asociada con estas barreras de acceso. Estas relaciones no son necesariamente causales; tanto las barreras como las características de país que se muestran aquí ¿Qué determina las barreras tienen causas estructurales comunes subyacentes. No obs- de acceso para los hogares tante, es interesante que los indicadores de competencia, y las empresas? apertura y orientación de mercado del sector financiero y de la política económica también estén fuertemente correlacionados con las barreras de acceso a nivel de banco. Los ejemplos incluyen el índice de liber- 14 Los indicadores agregados son el componente principal de los presentes en depósito y crédito respectivamente. Beck, Demirgüç-Kunt y Martínez Peria (2007a) utilizan una base de datos de 209 bancos en 62 países y efectúan una regresión de estos indicadores agregados de barreras con respecto a controles bancarios en una variable a nivel de país, como la calidad de las infraestructuras físicas y de información, la protección a los derechos del prestamista, la libertad bancaria y de medios, y la propiedad de bancos por parte del gobierno. Acceso a financiación y desarrollo: teoría y medición 53 Gráfico 1.11 Tiempo para procesar una aplicación de préstamo pyme Paquistán Filipinas Uruguay Ghana Mozambique Tailandia Líbano Madagascar Etiopía Albania República Árabe de Egipto Chile Bulgaria República Dominicana Nepal República Checa India Sri Lanka Francia México Bolivia Indonesia Sierra Leona Camerún Bosnia-Herzegovina Lituania Zambia Colombia Jordania Hungría Armenia Trinidad y Tobago Australia Bielorusia Malta Kenia Georgia Croacia Turquía Moldavia Sudáfrica Zimbabue Eslovenia Perú Brasil Bélgica República Eslovaca Suiza República de Corea Grecia España Israel Dinamarca 0 10 20 30 40 50 Número de días Fuente: Beck, Demirgüç-Kunt y Martínez Peria (2007a). 54 ¿Finanzas para todos? Gráfico 1.12 Desarrollo económico y barreras de acceso a. Préstamos 6 4 2 0 ­2 0 10.000 20.000 30.000 40.000 PIB per cápita (US$2.000) 6 b. Depósitos 4 2 0 ­2 0 10.000 20.000 30.000 40.000 PIB per cápita (US$2.000) Fuente: Beck, Demirgüç-Kunt y Martínez Peria (2007a). Nota: Los dos paneles muestran el primer componente principal de los indicadores de barreras a servicios de a) préstamo y b) depósito, respectivamente, como se discutió en el recuadro 1.5. tades bancarias de la Heritage Foundation15 y el índice de libertad de medios desarrollados por Djankov y otros (2003). (Se ha encontrado que cada uno de éstos está correlacionado con la profundización financiera y el crecimiento económico.) En lo relacionado con las infraestructuras contractuales y de información, me- jores registros de crédito están asociados con barreras más bajas de acceso, pero no existe correlación evidente con respecto a los derechos de los prestamistas, lo cual sugiere que una infraestructura deficiente de información puede ser una mayor barrera al acceso que un marco contractual deficiente. Los países que estimulan 15 Este índice tiene en cuenta el grado de involucramiento del gobierno y su nivel de pro- piedad, la existencia de préstamo directo y de controles, la cualidad de la regulación y la supervisión, y la habilidad de las instituciones extranjeras para operar libremente. Acceso a financiación y desarrollo: teoría y medición 55 la disciplina de mercado mediante el empoderamiento de los participantes en el mercado (mediante el refuerzo de políticas de transparencia, oportunidad y preci- sión en la información e incentivos a asumir riesgos que no sean distorsionantes) también tienden a tener barreras más bajas al acceso a los servicios de crédito. El hecho de que el gobierno tenga bancos de su propiedad está asociado con barreras más bajas en el lado de los depósitos (también las tiene la propiedad extranjera de los bancos) pero con barreras más altas en el lado del crédito. Estas correlaciones parciales simples no debe leerse a profundidad. No obstante, es ayudar a predecir las características que emerge una y otra vez en los capítulos posteriores, dedicados a analizar más en profundidad el acceso y las políticas diri- gidas a ampliarlo. Conclusiones La información proveniente de las instituciones financieras y de sus reguladores puede hacer una gran contribución a un mejor entendimiento de las muchas ba- rreras al acceso y el uso. En últimas, sin embargo, los investigadores no sólo están interesados en la medición del acceso a los servicios financieros y las barreras que previenen el acceso sino también en entender el impacto de bienestar de la remo- ción de estas barreras y de la ampliación del acceso. Para El acceso y sus implicaciones esto, se requieren encuestas a nivel de hogar y empresa que sobre el bienestar pueden permitan distinguir entre restricciones del lado de la oferta medirse a través de encuestas, y del lado de la demanda y determinar como la remoción de estas barreras podría afectar el bienestar de los hogares. Los experimentos aleatorios de campo son prometedores en la evaluación del impacto de un acceso ampliado. Estos experimentos, que utilizan encuestas de microempresas y hogares, introducen un componente aleatorio a la asignación de los productos financieros, como subsidio a las tarifas de apertura de cuenta o varia- ción aleatoria de los términos de los contratos de préstamo. La investigación continuada en esta área arrojará más luz y los experimentos aleatorios sobre cómo la reducción de barreras y el acceso mejorado de campo tienen potencial afectan el crecimiento y el bienestar de los hogares. Estos en la evaluación del impacto del acceso. hallazgos, a su vez, ofrecerán información para el diseño de intervenciones de política dirigidas a construir sistemas financieros más incluyentes, y para los esfuerzos dirigidos a consolidar los indicadores de acceso y analizar su evolución a través del tiempo. Estos aspectos son discutidos con más detalle en los capítulos restantes del informe. 2 Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad Es mediante la provisión de servicios financieros a todas y cada una de las empre- sas con buenas oportunidades de crecimiento, que el sector financiero ayuda a las economías en desarrollo a crecer y converger a los altos niveles de ingreso de las economías avanzadas. Esto no sólo tiene que ver con el volumen global de crédito: cuáles empresas obtienen financiación y bajo qué términos, son aspectos de una importancia crucial, esto es, si las empresas de todos los tamaños, dignas de crédito, tanto las que ya se encuentran incluidas en el sector financiero como aquellas que se encuentran buscando entrar, tienen un amplio acceso a la financiación, a costos razonables. Mejorar el acceso a fuentes externas de financiación es indudablemente el principal desafío de la financiación empresarial en los países en desarrollo, y este hecho de por sí justifica la atención que ha recibido. Naturalmente, esta área también es el área de la financiación que ha recibido la mayor atención de la investigación econométrica. Otras dimensiones de la financiación, como la administración de efectivo y los servicios de pagos, la administración del riesgo y los seguros también son importantes, y merecen mayor atención investigativa. Este capítulo analiza la forma en que las empresas se financian a sí mismas en los países en desarrollo, y explora las barreras que existen a la mejora en los con- tratos entre las empresas y los proveedores de fondos. Discute los canales a través de los cuales la financiación afecta el desempeño de las empresas y la importancia relativa de los obstáculos de financiación, como una restricción al crecimiento de las empresas en comparación con otros obstáculos en el ambiente de negocios. Las empresas financian su operación y crecimiento de diferentes formas, reflejando tanto las preferencias de la administración como las opciones que están a su disposición. La disponibilidad de financiación Este capítulo examina el impacto de las barreras externa para las empresas depende del ambiente institucio- financieras sobre las empresas, nal, y la falta de disponibilidad es uno de los obstáculos de negocios más importantes que las empresas tienen que superar. Un mejor acceso a la financiación puede ayudar a la entrada de nuevas empresas y a su crecimiento, lo cual a su vez promueve el crecimiento a nivel agregado. 58 ¿Finanzas para todos? El capítulo documenta cómo puede esperarse que las mejoras en el funciona- miento del sector financiero formal reduzcan las restricciones de financiación, privilegiando a las pequeñas empresas y a otras que tienen dificultades de un auto- financiamiento, o en encontrar fuentes de fondeo privadas o y sobre las estructuras informales. Como resultado, la efectividad de la financiación económicas en general, tiene a largo plazo un impacto significativo sobre la estruc- tura de propiedad, el dinamismo y la resistencia de la economía. La financiación no sólo incrementa uniformemente el desempeño agregado de las empresas, sino que también transforma la estructura de la economía, al afectar de diferente manera a distintos tipos de empresas. Remover o reducir las barreras financieras puede, por tanto, ampliar el espectro sectorial de la economía y reducir su vulnerabilidad a choques sobre sectores específicos. El ambiente institucional también puede influir los patrones de propiedad ­por ejemplo, los sistemas financieros ilegales que fun- cionan adecuadamente pueden llevar a más empresas a incorporarse y resultar en patrones más difusos de propiedad de las empresas. Finalmente, el capítulo examina la habilidad de las empresas, especialmente las pequeñas, de acceder a la financiación de diferentes fuentes, incluyendo bancos y otros intermediarios, mercado de aseguramiento e inversión extranjera. Al interior de esta sección se ofrece especial atención al muy discutido identifica la fuentes de tema de los bancos de propiedad extranjera y su contribu- financiación de las empresas ción a mejorar el acceso. El debate relacionado con el papel que pueden ejercer los bancos o los mercados ya no genera demasiado interés: cada uno de ellos tiene su lugar en asegurarse de que la financiación alcance a una clien- tela más amplia. Probablemente la mejor política es crear las infraestructuras que permitan tanto a los mercados como a las instituciones alcanzar su nivel óptimo. El préstamo por relaciones, que se apoya en la interacción personal entre deudor y prestamista y está basado en un entendimiento de las actividades de negocios del deudor y no sólo en garantías bancarias o sistemas mecánicos de puntaje de crédito, es costoso para el prestamista y requiere, por tanto, de grandes volúmenes para ser viable. Sin embargo, si el historial de crédito del cliente es difícil de evaluar, puede que no exista otra alternativa a este mecanismo de financiación ­aunque esto podría llevar a discriminar a ciertos grupos. Las tendencias modernas hacia el préstamo transaccional ­ya sea basado en activos o, por ejemplo, en devolución automática del crédito utilizando información mejorada­ son claramente el camino futuro. Los registros de crédito son una herramienta importante para la expansión de las tecnologías basadas en transacciones. Los bancos extranjeros traen consigo capital, tecnología, conocimiento y cierto grado de independencia de la élite empresarial local. Sin embargo, el papel de los bancos extranjeros en mejorar el acceso siempre ha sido controversial, debido en parte a razones políticas. Los bancos extranjeros tienen una ventaja comparativa en Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad 59 el préstamo transaccional, lo cual genera preocupaciones sobre su contribución al acceso al crédito en países donde aún se requiere el crédito basado en relaciones. La entrada de bancos extranjeros ha beneficiado directamente y considera el papel de los a las grandes empresas, y en muchos países este acceso me- bancos extranjeros jorado al crédito se ha extendido directa o indirectamente a empresas más pequeñas. No obstante, existen algunas indicaciones de que el arribo de los bancos extranjeros no ha sido siempre bueno para el acceso de las pequeñas empresas al crédito, al menos no en las etapas iniciales de su ingreso. La financiación no bancaria es aún mucho menos importante que la financiación bancaria en la mayor parte de los países en desarrollo, pero se puede esperar que esto cambie. Los mercados de bonos corporativos y de securities organizadas suelen ser importantes principalmente para las empresas más grandes, aunque mediante la ampliación del rango de empresas que y el crecimiento de la financiación no bancaria. tiene acceso a financiación de largo plazo, estos mercados contribuyen de hecho al acceso. La inversión extranjera directa ofrece un sustituto parcial a la financiación local y es una alternativa que ha mostrado ser importante en algunos países. Parece haber reducido las restricciones a la financiación ­aunque de nuevo los beneficios parecen ser mayores para las empresas más grandes. Acceso a financiación: determinantes e implicaciones Las empresas financian sus operaciones y crecimiento de diferentes maneras. Sus elecciones de financiación están influidas por las preferencias de los empresarios de cada empresa y, de forma más importante, por las opciones que están a su disposi- ción. De qué forma, de quién, qué tan exitosamente y a qué costo se financian las empresas depende, por tanto, de un rango amplio de factores tanto internos como externos a la empresa. Los recursos financieros internos a disposición de los empre- sarios de la empresa son por supuesto importantes. No sólo son la base de la mayoría de iniciaciones, sino que también pueden ayudar a apalancar la financiación externa. No obstante, dados los problemas de información y de agencia (discutidos en el capítulo 1, recuadro 1.2), la financiación externa también depende de la habilidad de los empresarios de proyectar una propuesta financiera creíble, de su disposición a compartir el control, la naturaleza de su plan de negocios y las incertidumbres y riesgos involucrados en implementarlo. La credibilidad de la propuesta no sólo depende de la sustancia del plan de negocios, sino de cómo se administra la empresa y de la transparencia de sus operaciones y su condición financiera. Las circunstancias externas a la empresa también son importantes. La disponibi- lidad de la financiación externa depende no sólo de la situación de la empresa sino también del contexto institucional y de políticas que apoyen el refuerzo y liquidez de los contratos involucrados en financiar a las empresas. Y esto depende de la existencia y efectividad de una variedad de intermediarios y empresas financieras auxiliares 60 ¿Finanzas para todos? que ayudan al encuentro entre proveedores y usuarios de recursos, ayudándoles también a superar los problemas de información y agencia (Tirole 2006). Tal y como los países difieren en sus contextos contractuales financieros, el grado y el patrón del financiamiento de las empresas también difieren. Estas condiciones del contexto afectan el grado al cual las empresas, como un todo, enfrentan las restricciones de financiación en los diferentes países (e in- Las barreras a la financiación son una restricción al cluso dentro de dichos países, entre los diferentes estados o crecimiento de las empresas. provincias; ver Laeven y Woodruff 2007). Como se anotó en el capítulo 1, el acceso a la financiación se encuentra entre los aspectos del ambiente de negocios que las empresas encuestadas en el mundo en desarrollo suelen citar más frecuentemente como un importante obstáculo al crecimiento.1 Más aún, las investigaciones sobre el impacto de los obstáculos a la financiación sobre el crecimiento de la empresa, muestran que las quejas de las empresas son válidas ­su crecimiento se encuentra significativamente restringido por la falta de acceso. Una agradable pieza de evidencia a este respecto proviene ­en cierto modo irónicamente, dadas las recomendaciones de política de este informe­ de un estudio sobre un programa de crédito directo en India. Banerjee y Duflo (2004) estudiaron información detallada sobre préstamos de 253 empresas pequeñas y medianas, deudoras de un banco en la India antes y después de que fueran elegibles por el pro- grama de crédito directo. Específicamente, la definición de tamaño de empresa del programa fue modificada en 1991, lo cual permitió a un nuevo grupo de empresas de tamaño medio obtener créditos a tasas de interés subsidiadas. Obviamente estas empresas empezaron a obtener créditos de este programa, pero en lugar de simple- mente sustituir financiamiento más costoso por el crédito subsidiado, expandieron sus ventas proporcionalmente a los recursos adicionales de crédito, lo cual sugiere que estas empresas deben haber padecido previamente restricciones al crédito. Más aún, como se muestra en el gráfico 2.1, los nuevos beneficiarios experi- mentaron costos y beneficios significativamente más altos, mientras que otras em- 1 Existe una amplia literatura empírica sobre restricciones a la financiación que aparecen debido a asimetrías de información y sobre los problemas de agencia resultantes para deudores y prestamistas (ver las compilaciones de Schiantarelly 1995; Blundell, Bond y Meghir 1996; Hubbard 1998; y Bond y Van Reenen 1999). Si bien la mayor parte de esta literatura ha tratado indirectamente de inferir las restricciones a la financiación a partir de las correlaciones entre inversión y flujo de recuadro o de las desviaciones con respec- to a los patrones óptimos de inversión, los estudios reseñados en este capítulo utilizan medidas más directas. Ver también Beck y otros (2006), quienes utilizan la información de la encuesta emcn, discutida en este informe, y muestran que las restricciones a la financiación que reportan las empresas están robustamente correlacionadas con el tamaño de la empresa, su antigüedad y su patrón de propiedad (doméstico o extranjero). Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad 61 Gráfico 2.1 Respuestas de los beneficiarios a un esquema de crédito Incrementos resultantes del esquema de crédito (log) 1,5 r Beneficiarios Otros 1 0,5 0 ­0,5 ­1 Ventas Relación ventas/ Costos Beneficios Préstamos Fuente: Basado en Banerjee y Duflo (2004). Nota: Este gráfico muestra el incremento logarítmico estimado de las ventas, costos y beneficios para los beneficiarios del esquema de crédito. Las barras de error indican intervalos de confianza del 95%. presas no exhibieron efectos significativos.2 Por supuesto el lector no debe llegar a la conclusión de que el crédito directo es la mejor o incluso una buena solución a la existencia de restricciones al crédito. Como se discute en el capítulo 4, no todos los programas de este tipo logran incluso alcanzar a los grupos objetivo de sus políticas, o generan incrementos en la producción de las empresas elegidas, y esto sin considerar su impacto en el resto de la economía. Se puede obtener evidencia más amplia a nivel de país de las respuestas de 10.000 empresas en 80 países a la encuesta emcn de 1999-2000. De acuerdo con estos resultados, las empresas que al responder identifi- De hecho, es la principal caron la financiación como una restricción, tienen una restricción al crecimiento mayor probabilidad de experimentar un lento crecimiento de las empresas, de acuerdo de la producción (Beck, Demirgüç-Kunt y Maksimovic con las encuestas a gerentes. 2 El incremento en las ventas fue proporcional al incremento en el crédito bancario, otro elemento de evidencia para apoyar la hipótesis de los autores de que existían restricciones al crédito. Mientras que el incremento de las utilidades puede explicarse en parte por el subsidio a las tasas de interés en el crédito directo, la magnitud del efecto parece ser demasiado grande para que ésta sea su única explicación. 62 ¿Finanzas para todos? 2005).3 Entre las tres restricciones en las cuales se concentran estos autores ­corrupción, legales y de financiación­ las restricciones financieras condujeron a la mayor reducción en el crecimiento de la empresa (gráfico 2.2). Si bien otros obstáculos al crecimiento de las empresas también son importantes, frecuen- temente se relacionan con la financiación, e incluso cuando se controla por estas interacciones de la mejor forma posible, el acceso a la financiación parece emerger consistentemente como uno de los factores más importantes y fuertes que subyacen a las restricciones al crecimiento de las empresas (Ayyagari, De- mirgüç-Kunt y Maksimovic 2006a). Gráfico 2.2 Impacto de obstáculos autorreportados sobre el crecimiento y las ventas de la empresa Obstáculos de corrupción Obstáculos legales Obstáculos de financiación ­0,1 ­0,08 ­0,06 ­0,04 ­0,02 0 Cambio porcentual en las ventas de las empresas Fuente: Beck, Demirgüç-Kunt y Maksimovic (2005). Nota: El gráfico muestra la reducción estimada en la tasa de crecimiento de las ventas de las empresas para una empresa que reporta el obstáculo dado (calculada sobre el valor promedio del obstáculo). Por eso, tanto la evidencia entre países como de estudio de caso apunta a la existencia de restricciones de financiación y muestra cómo el acceso y el uso de crédito pueden aliviar estas restricciones. 3 A las empresas encuestadas en la emcn se les solicitó (entre otras cosas) calificar los obstáculos financieros, legales, de corrupción y de otro tipo, en una escala que iba de 1 (no hay obstáculos) a 4 (un obstáculo importante), con el fin de reflejar el grado al cual estos obstáculos afectaban el crecimiento de sus negocios. Al efectuar una regresión del crecimiento de las ventas de las empresas con respecto a los obstáculos financieros, legales, de corrupción y de otro tipo, mientras se controlaba por características de las empresas y el país, se muestra que los obstáculos restringen significativamente el crecimiento de las empresas. Si se incluyen todos los obstáculos en la regresión, los obstáculos financieros y legales mantienen su significancia y signo negativo, mientras que los obstáculos de corrupción no son significativos. Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad 63 Los canales de impacto: evidencia micro y macro El siguiente aspecto es identificar los canales a través de los cuales un acceso más fácil a la financiación externa incrementa el crecimiento de las empresas y, en últimas, el crecimiento de la economía. Existen varios canales potenciales, y la investigación reciente muestra que la financiación está asociada con todos. · Ladisponibilidaddefinanciaciónexternaestáasociadapositivamentecon el número de emprendimientos ­un indicador importante del desarrollo empresarial­ y también con el dinamismo y la innovación de las empresas. · Lafinanciacióntambiénserequieresisedeseaquelasempresasexistentes sean capaces de explotar las oportunidades de crecimiento e inversión y alcanzar un mayor tamaño de equilibrio. · Lasempresaspuedenadquirirconseguridadunportafoliomáseficientede activos productivos en aquellas circunstancias en las que existen infraestruc- turas de financiación,4 y donde son capaces de elegir formas organizacionales más eficientes como la incorporación. Para tener un conocimiento descriptivo de la naturaleza de la evidencia empírica que los investigadores utilizan para detectar estos efectos, se puede ver, por ejemplo, la evidencia sobre emprendimientos y su crecimiento subsecuente. Klapper, Laeven y Rajan (2006) extrajeron información de más de 3 millones de empresas de la base de datos Amadeus (la cual ensambla información principalmente de los registros nacionales de compañías en economías desarrolladas o en transición de Europa). A partir de la antigüedad que cada compañía reporta, Klapper y sus colegas fueron capaces de calcular la tasa de entrada de El mejor acceso a financiación cada uno de los grupos (a nivel de dos dígitos) y por tanto puede promover la entrada de nuevas empresas y su de evaluar el efecto de las regulaciones de entrada y otras en crecimiento. el grado de entrada de nuevas empresas y el crecimiento de éstas. El gráfico 2.3 muestra agudas diferencias, incluso entre dos economías desa- rrolladas como Italia y el Reino Unido, en dimensiones como la tasa de entrada de las empresas (mayor en el Reino Unido), el tamaño inicial de la empresa al empezar (mayor en Italia), y un crecimiento más rápido (mayor en el Reino Unido). La econometría muestra que dichas diferencias están en parte relacionadas con los costos de registro de las empresas (que son seis veces más altos en Italia que en el Reino Unido) y con un acceso más fácil a la financiación externa en el Reino Unido. Los autores profundizan su investigación y evalúan la conjetura de que, entre países, las regulaciones de entrada tendrían mayor efecto en sectores que ­en eco- 4 Por ejemplo, esto se evidencia por la creciente voluntad de las empresas a diversificar mediante la adquisición de activos intangibles en países donde los derechos de propiedad son seguros (Claessens y Laeven 2003). 64 ¿Finanzas para todos? Gráfico 2.3 Italia vs. Reino Unido: tamaño de empresa al momento de entrada y a lo largo del tiempo Valor agregado (Millones de US$) 1.6 1.2 Reino Unido 0.8 0.4 Italia 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 Edad de la empresa (años) Fuente: Klapper, Laeven y Rajan (2006). nomías con regulaciones livianas como las de los Estados Unidos­ tendrían mayor probabilidad de tener una alta tasa de entrada. Su investigación probó que esto es así, ofreciendo un caso más convincente para la importancia de evitar regulaciones onerosas. No obstante, no todas las regulaciones estorban: resulta que los tipos de regulaciones requeridos para que la financiación funcione bien (como estándares de contabilidad y derechos de propiedad) tienen un efecto positivo sobre la entrada de empresas.5 La riqueza de información generada por las Encuestas de Clima Empresarial, en términos de comparación entre países, puede utilizarse para examinar el papel de la financiación en influir ciertas características de las empresas. Por ejemplo, Ayyagari, Demirgüç-Kunt y Maksimovic (2007a), explotan las respuestas de cerca de 17.000 empresas en 47 países a las preguntas relacionadas con la innovación 5 Mediante el uso de información de encuesta de hogares de Bosnia-Herzegovina, Demir- güç-Kunt, Klapper y Panos (2007) estudian los determinantes del empleo por cuenta propia de los individuos. Encuentran que la riqueza personal predice la elección de convertirse en un empresario, así como el recibir remesas (efecto negativo). No obstante, el acceso a financiación bancaria predice la sobrevivencia como empresario más allá del primer año. Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad 65 empresarial.6 Tomando el promedio de las respuestas de cada empresa a las res- puestas relacionadas con la innovación, los autores crearon un conjunto de variables a nivel de país y empresa, que potencialmente podrían ser El uso de financiación externa asociadas con la innovación, incluyendo información sobre está asociado a mayor la estructura de financiación de cada empresa. A pesar de innovación por parte de las la inclusión de otras variables de control e incluso luego de empresas. controlar por causalidad inversa usando técnicas de variables instrumentales, los autores encontraron que el uso de financiación externa por parte de las empresas estaba asociado con mayor innovación. Este hallazgo era incluso más fuertemente evidente cuando se consideraba que el acceso a la financiación provenía de bancos extranjeros. Los resultados de esta evidencia a nivel de empresa para varios países son poco ambiguos. El acceso y uso de la financiación, y los fundamentos institucionales asociados a un mejor acceso a ella, afectan favorablemente Un acceso más amplio a la el desempeño de las empresas a través de diferentes canales. financiación también promueve Si la entrada, crecimiento, innovación, tamaño de equilibrio el crecimiento a nivel agregado. y reducción de riesgos son todos ayudados por el acceso y el uso de financiación, se concluye que el desempeño económico agregado también se verá mejorado si se cuenta con sistemas financieros más fuertes. Este resultado debe considerarse como una señal del principal mecanismo que subyace al hallazgo relativamente reconocido de que una fracción significativa de las diferencias de crecimiento económico entre países en la segunda mitad del siglo XX puede explicarse por variaciones en su nivel de desarrollo económico (Levine 2005; Banco Mundial 2001). La literatura sobre financiación y crecimiento mide típicamente el desarrollo financiero como la relación entre el crédito bancario al sector privado dividida entre el Producto Interno Bruto, una medida inevitable- mente cruda que captura sólo dos aspectos del desarrollo financiero, es decir, la habilidad de los bancos para movilizar recursos, y el grado al cual éstos canalizan estos recursos al sector privado. El uso extensivo que los investigadores han hecho de esta variable con el fin de describir abreviadamente el desarrollo financiero ha 6 Específicamente, se les solicitó a los encuestados informar si ellos habían: i) desarrollado una línea importante de nuevos productos, ii) incrementado la importancia de una línea existente de productos, iii) introducido nuevas tecnologías que cambiaron sustancial- mente la forma en que se produce el producto principal, iv) descontinuado al menos un producto (no su línea de producción), v) abierto una nueva planta, vi) cerrado al menos una planta o instalación existente, vii) acordado una asociación con un socio extranjero, viii) obtenido un nuevo acuerdo de licencia, ix) cambiado por outsourcing una actividad importante de producción que previamente se desarrollaba en la empresa, x) establecido en la empresa una actividad importante de producción que previamente se desarrollaba externamente. 66 ¿Finanzas para todos? Recuadro 2.1 Son creíbles los resultados de regresiones entre países Los estudios econométricos que argumentan poder explicar las diferencias que existen entre países en relación con las tasas de crecimiento económico y otras características nacionales han proliferado en los años recientes. No se puede afirmar que la totalidad de estos estudios haya sido convincente. Numerosos estudios publicados como artículos científicos no tomaron cuenta adecuada de los formidables problemas que conlleva hacer inferencias válidas a partir de la información anotada. Los problemas más frecuentes incluyen heterogeneidad de efectos entre países, errores de medida, omisión de variables explicativas relevantes y endogeneidad. Todos ellos tienden a sesgar el efecto estimado de las variables incluidas. Estos problemas no están limitados a las regresiones que pretenden hacer estudios comparativos entre países, pero sí parecen ser particularmente prominentes en ellos. De los problemas anotados, la endogeneidad es el más difícil de rastrear. Surge cuando el efecto común de una variable omitida o de una perturbación en dos variables es interpretado erróneamente como una relación causal. La teoría econométrica ofrece ciertas soluciones, pero la mayoría de ellas (de una forma u otra) se remite a las variables instrumentales. Dichas variables no siempre están disponibles o gozan de credibilidad, dado que su validez y efectividad dependen de que el instrumento esté correlacionado con las variables explicativas, pero (y esto es crucial) que no esté correlacionado con la variable dependiente. El segundo criterio es validez ­la denominada restricción de exclusión­ y es difícil de verificar. Todos los estudios multipaís que citamos en este informe han realizado reconocidos esfuerzos para enfrentar estos problemas, en ocasiones mediante la engorrosa recopilación de datos sobre variables que ingeniosamente han elegido, pues de hecho la literatura ha recurrido notoriamente a un conjunto limitado de instrumentos (comparar Pande y Urdí 2006). Dado que no pueden haber satisfecho lógicamente las restricciones de exclusión requeridas para asegurar su validez para todas las aplicaciones, al menos algunas de ellas deben haber sido inválidas. En ocasiones puede tomarse un enfoque más directo, utilizando información micro y diferencias sectoriales o a nivel de empresa. Por ejemplo, en lugar de simplemente mirar los agregados de país, puede ser plausible asumir que si se está midiendo el efecto, y este está pre- sente, es más fuerte en algunos sectores que en otros, o más en cierto tipo de empresas que en otro; en otras palabras, algunos sectores o empresas son más susceptibles al análisis del factor causal (por ejemplo, el desarrollo del sector financiero). Incluso si el factor causal varía sólo entre países, su impacto puede ser medido de forma más precisa si existe información disponible a nivel de empresa o sector.a Sin embargo, la información adicional obtenida mediante el análisis de empresas o sectores entre países puede no ser tan maravillosa como parece inicialmente; es probable que las diferentes empresas, en cualquier país dado, sean afectadas por perturbaciones comunes, las cuales, si se ignoran, pueden resultar en sobrestimar la precisión de los coeficientes estimados. Si se deja de lado la dimensión de país, el investigador puede permitirse hacer cuenta explícita de las circunstancias especiales y explotar información más detallada, como información compara- tiva entre estados o regiones de un país. Es más probable que la calidad de la información sea uniforme al interior de un país. Pero omitir la variación entre países tiene el costo de reducir el rango de variación en el fenómeno que se estudia; puede que algunos factores causales de interés no varíen en lo absoluto al interior de un país. Con todo, es a través de la acumulación de evidencia, utilizando diferentes metodologías, que puede obtenerse una visión global del fenómeno analizado. (Continúa en la página siguiente) Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad 67 (Continuación Recuadro 2.1) a. Varios artículos analizados en esta sección emplean este supuesto, utilizando la multiplicación de la variable causal y la susceptibilidad supuesta a nivel sectorial o de empresa, como la variable explicativa. Los primeros en aplicar este enfoque en la literatura sobre acceso financiero fueron Demirgüç-Kunt y Maksimovic (1998) y Rajan y Zingales (1998). Los primeros utilizan datos a nivel de empresa para 8.500 empresas grandes en 30 países y un modelo de planeación financiera para calcular el grado de rapidez al cual se esperaría que las empresas crecieran si no tuviesen acceso a financiación externa. El grado al cual las empresas fueron capaces de crecer, en comparación con esta tasa de crecimiento de las financiadas internamente representaba la susceptibilidad del crecimiento de las empresas a una buena financiación. En países con mayor profundización financiera, desarrollo de mercados accionarios y refuerzo legal, una mayor proporción de las empresas con financiación interna fue capaz de crecer a tasas que probablemente sólo alcanza- rían con financiación externa. Rajan y Zingales trabajaron con información de 36 sectores en 41 países, bajo el supuesto de que la susceptibilidad de cada sector al desarrollo financiero estaría correlacionada entre países con el grado al cual las empresas grandes en el mismo sector de los Estados Unidos dependían de financiación externa. Esta técnica estadística también es conocida como estimación de diferencias en diferencias. ocurrido debido a que ­a diferencia de otras medidas­ ésta se encuentra disponible para muchos países y durante largos períodos de tiempo. Entre las dimensiones no explícitamente capturadas por esta medición se encuentran la habilidad y éxito de los bancos en realizar buenas valoraciones de crédito y decisiones de monitoreo y en mantener la eficiencia operacional; esta medida tampoco captura la operación de aspectos no bancarios del sector financiero, incluyendo el mercado accionario. Dadas las imperfecciones de esta medición, es sorprendente que se haya detectado una fuerte correlación estadística a nivel de países entre el desarrollo financiero y el crecimiento, y que dicha medida mostrase ser robusta a la aplicación de variables instrumentales con el fin de tener en cuenta la endogeneidad. De hecho, cuando este ajuste se realiza, el impacto estimado de la financiación sobre el crecimiento se incrementa, lo cual apoya la idea de que la profundización del crédito es una variable instrumental para el nivel verdadero de desarrollo financiero.7 Se observa, con base en información de varios países, que la profundización bancaria global (no sólo el crédito privado) también está correlacionada con el 7 El error de medición en una variable causal tiende a sesgar a la baja las estimaciones por mínimos cuadrados ordinarios, mientras que la causalidad inversa o un factor causal común no observado sesgaría hacia arriba dichas estimaciones. Este sesgo hacia abajo ha sido notado también en estudios econométricos de otras supuestas causas del crecimiento (Pande y Udry 2006). Nótese, sin embargo, que esta interpretación depende del uso de instrumentos válidos al intentar ajustar por endogeneidad. El uso de un instrumento inválido (por ejemplo, uno que realmente debería estar incluido en la ecuación como variable explicativa) sesgará el estimador ajustado (variables instrumentales). 68 ¿Finanzas para todos? crecimiento económico, pero de forma menos robusta; al parecer restringir la aten- ción al crédito privado, en lugar de dedicarse a toda la intermediación bancaria, es lo correcto. Veamos a China (un país que suele excluirse de la mayor parte de los estudios econométricos, debido a la dificultad de medir adecuadamente el crédito privado, y a la ambigüedad sobre la propiedad de la empresa existente en el proceso de transición de un sistema de economía planificada), por ejemplo. Las diferencias entre provincias con respecto a las tasas de crecimiento allí están altamente corre- lacionadas con la profundización bancaria ­pero negativamente (Boyreau-Debray 2003; Boyreau-Debray y Wei 2005). Movilizar enormes cantidades de fondos para introducirlos en los componentes declinantes del sistema empresarial estatal chino, como lo hicieron los principales bancos durante las últimas décadas del siglo XX, no parece ser, sobre la base de esta evidencia, una forma efectiva de utilizar el sistema financiero en los intereses del crecimiento económico. China ha continuado cre- ciendo rápidamente, a medida que más trabajadores se trasladan de la agricultura de subsistencia y de otras actividades de baja productividad al sector moderno. Pero el sistema bancario chino, a pesar de ser uno de los más profundizados en el mundo, no ha sido un importante contribuyente a este crecimiento (gráfico 2.4).8 El vínculo entre financiación y crecimiento puede, por tanto, verse mejor como uno que opera permitiendo a las empresas de propiedad privada alcanzar su po- tencial.9 De forma semejante, la evidencia delegada sobre el crecimiento a largo 8 La supuesta ineficiencia de sistemas de crédito bancario de China no debería subesti- marse, especialmente en los años recientes. Utilizando información de encuesta a nivel de empresa, Cull y Xu (2000, 2003) encuentran que la financiación bancaria estuvo asociada con una mayor productividad subsecuente de las empresas en los ochenta, mientras que las transferencias del gobierno no lo estuvieron. Esta relación, sin embargo, se debilitó en los noventa. A partir de una muestra compuesta en su mayor parte por empresas pequeñas y medianas, las cuales representan el componente más dinámico de la economía china, Ayyagari, Demirgüç-Kunt y Maksimovic (2007b) muestran que aquellas empresas que recibían crédito bancario alrededor del año 2002 tendían a crecer más rápidamente que la empresa promedio, mientras que aquellas que recibían recursos de fuentes informales no. Esto sugiere que incluso si la mayor parte del crédito bancario chino no hubiese sido dirigida a financiar las empresas más productivas, las decisiones de crédito de los bancos chinos con respecto a las empresas más pequeñas habrían estado asociadas con un crecimiento más rápido de las empresas, y que el sistema financiero formal aún es mejor que el informal en elegir a las empresas con mejor desempeño. 9 Maleski y Taussig (2005) argumentan que Vietnam también ha sido el escenario de flujos perversos de crédito. Los autores encuentran que a pesar de los rápidos incrementos en los depósitos y el crédito bancario en los años recientes, lo cual sugiere desarrollo finan- ciero, este crédito adicional parece no haber encontrado forma de llegar a las provincias donde más se le requiere, esto es, las provincias con el mayor porcentaje de empresarios Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad 69 plazo muestra que la financiación tiene su influencia a través de las ganancias de productividad más que a través del simple canal de incremento en el volumen de inversión (Beck, Levine y Loaiza 2000; Love 2003); la financiación también juega un importante papel en la reasignación de las inversiones entre sectores ante cambios en la demanda (Wurgler 2000).10 Los sistemas bancarios pueden crecer muy rápidamente ­y al auge inevitable- mente le sigue una caída­ y en algunos países el enorme tamaño del sistema ban- cario refleja distorsiones de política que están inhibiendo el El crecimiento rápido del surgimiento de segmentos complementarios de financiación. sector bancario puede ser Quizás, por tanto, no es tan sorprendente que el vínculo potencialmente desestabilizante. econométrico entre profundización financiera y crecimiento económico agregado se haya debilitado en los años recientes, en particular cuando las bases de datos incluyen la crisis financiera de 1997-98 en Asia oriental (Rousseau y Wachtel 2005). Parece existir otro efecto de umbral en el otro extremo de la escala: por debajo de cierto nivel de desarrollo financiero, las pequeñas diferencias no parecen ayudar al crecimiento.11 En estos países, el desarrollo financiero estimula el ingreso pero no la tasa de crecimiento a largo plazo. De hecho, Aghion, Howitt y Mayer-Foulkes (2005) sugieren que es la falta de acceso a financiación la que impide que prospe- ren los empresarios en países pobres con sistemas financieros subdesarrollados. Al no contar con acceso a financiación a un costo razonable, y ante la carencia de suficiente riqueza personal, estos empresarios no pueden permitirse las inversiones privados. Estos empresarios parecen ser desplazados sistemáticamente por las empresas de propiedad del gobierno. Las conexiones con el gobierno y el partido, en contraste, parecen ayudar a los empresarios privados a obtener acceso al crédito. Los autores tam- bién encuentran una relación negativa entre el acceso al crédito y el crecimiento de la inversión. Para expresarlo simplemente, las empresas que reciben financiación bancaria en Vietnam no son los elementos más dinámicos del crecimiento. Al mismo tiempo, las empresas privadas en expansión parecen apoyarse más en ganancias retenidas y ahorros personales para financiar sus inversiones. Existe una excepción positiva a esta decep- cionante imagen: en las provincias más competitivas, esto es, en aquellos donde existen más empresarios privados per cápita compitiendo por crédito, contar con un acceso más fácil al crédito está positivamente relacionado con el crecimiento de la inversión. Como un todo, estos resultados apuntan a una asignación errónea del crédito bancario a empresas conectadas en las regiones menos competitivas del país. 10 Rajan y Zingales (1998) también encuentran el efecto sobre el crecimiento de la finan- ciación sólo en aquellas industrias que más la requieren, y no en todas las industrias, lo cual sugiere que es la eficiencia de la intermediación financiera lo que importa, y no simplemente la acumulación de capital. 11 Ver, por ejemplo, Rioja y Valev (2004a, b). 70 ¿Finanzas para todos? necesarias en innovación. El modelo teórico basado en acceso de Aghion, Howitt y Mayer-Foulkes implica que los países de bajos ingresos con bajo desarrollo fi- nanciero continuarán rezagándose, mientras que aquellos que alcancen el umbral de desarrollo financiero convergerán y, hasta cierto punto, lo harán de forma más rápida entre más alto sea su nivel de desarrollo financiero. Comparando tasas de crecimiento económico promedio de largo plazo para 70 países, los autores en- cuentran ­de forma consistente con su teoría­ que el desarrollo financiero ayuda a una economía a converger más rápidamente, pero que no existe efecto sobre el crecimiento en estado estacionario. Resumiendo, el acceso al crédito apoya el crecimiento de las empresas y en últimas del crecimiento nacional a través de una variedad de canales. Detrás de la bien documentada relación causal entre profundización financiera y crecimiento nacional se encuentra el proveer acceso al crédito a las empresas más eficientes e innovadoras. Pero, ¿quién se beneficia más de la profundización financiera y de un acceso mejorado? ¿Qué impacto tienen la profundización y expansión financiera sobre la estructura de la economía? A continuación abordamos estas preguntas. Gráfico 2.4 Financiación y crecimiento entre provincias de China Crecimiento porcentual del PIB per cápita Zhejiang 14 Fujian Jiangsu Shandong 12 Hebei Guangdong Anhui Guangxi Hainan 10 Henan Jiangxi Hubei Sichuan Jilin Chongqing Liaoning Xinjiang Shaanxi 8 Yunnan Nei Mongolia Shanxi Gansu Heilongliang Guizhou Ningxia Qinghai 6 40 60 80 100 120 Crédito de bancos de propiedad del gobierno/ PIB de la provincia (porcentaje) Fuente: Boyreau-Debray (2003). Nota: Este gráfico compara la relación entre el crédito de los bancos de propiedad del Estado y el pib pro- vincial, con el crecimiento del pib per cápita. Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad 71 Recuadro 2.2 Financiación externa vs. interna y formal vs. informal Dos supuestos, explícitos o implícitos, utilizados en gran parte de la literatura sobre acceso a la financiación son que la disponibilidad de financiación externa y una mayor formalidad en la financiación son mejoras en relación con la financiación interna e informal. La idea de que la disponibilidad de financiación externa representa una mejora proviene de dos perspectivas relativamente diferentes. La primera es la idea de que existen recursos empresariales y de innovación latentes en una economía, que, ante la ausencia de financiación externa, pueden hacerse efectivos sólo si los empresarios arrancan sus iniciativas con suficiente riqueza propia o de sus asociados (Rajan y Zingales 2003). La segunda (y en cierto modo un problema opuesto) se remite al problema de agencia: una empresa que genera mucho efectivo puede encontrar que sus gerentes hacen inversiones pobres y relajan los esfuerzos de control de costos (Jensen 1988, Stulz 1990). Si esto ocurre en el número suficiente de empresas en un sector empresarial que está creciendo rápidamente con buena rentabilidad, el exceso de efecti- vo podría de hecho debilitar el proceso de crecimiento, en comparación con una situación en la cual el sector empresarial tiene que apoyarse más en financiación externa ofrecida por un sistema financiero eficiente y competitivo. El caso contemporáneo de compañías de propiedad del Estado que son rentables, en China, ofrece un interesante caso para este último punto, tal y como lo discute Kuijis (2005). El argumento de que los sistemas financieros informales pueden sustituir a los formales ha sido ajustado al caso de China por Allen, Qian y Qian (2005, 2008). Pero su argumentación toma elementos como las restricciones a la entrada y la ineficiente propiedad de los bancos como obstáculos dados al desarrollo del sector financiero. Incluso si la financiación informal trabaja bajo estas condiciones, es sólo una solución de segundo orden. Contra esto, es importante no- tar que las fuentes informales de financiación varían ampliamente en su grado de efectividad. Ayyagari, Demirgüç-Kunt y Maksimovic (2007b) ofrecen evidencia de China de que, en el promedio de las empresas de su muestra, el acceso a financiación formal estaba asociado con un crecimiento más rápido de las empresas. Generalizando, la informalidad y el crédito por relaciones sobreviven en circunstancias donde no se cuenta con las instituciones requeridas para apoyar las tecnologías modernas de valuación y monitoreo de crédito. Transformar la economía: diferencias en impacto La financiación no sólo incrementa el desempeño agregado de las empresas de una forma uniforme; sino que también transforma la estructura de la economía para afectar a diferentes tipos de empresas de diversas formas. Como ya se discutió, algunas categorías de empresas ­las pequeñas y las nuevas, por ejemplo­ tienen mayor dificultad para obtener financiación externa que otras. Pero a medida que mejoran las condiciones de acceso financiero en una economía, aquellas empresas que anteriormente estuvieron excluidas reciben una oportunidad de expandirse. De esta forma, el desarrollo del sector financiero tiene consecuencias sobre la com- posición y desempeño del sector empresarial tanto en términos de tamaño como de propiedad. 72 ¿Finanzas para todos? La distribución de las empresas de acuerdo con su tamaño puede verse afecta- da por la disponibilidad de financiación externa: el desarrollo financiero ayuda la entrada de pequeñas empresas más que la entrada de las Disminuir las barreras grandes, pero las pequeñas empresas usualmente tienen financieras es especialmente más problemas para obtener financiación cuando el am- beneficioso para las pequeñas biente es débil.12 El tamaño y éxito de sectores en los cuales empresas, las pequeñas empresas tienen una ventaja natural, o en aquellos en los cuales las empresas generalmente dependen más de financiación externa (incluyendo las empresas orientadas a la exportación),13 también dependen particularmente del desarrollo del sector financiero. Las empresas pequeñas no sólo reportan mayores obstáculos financieros que las empresas grandes; ellas también resultan particularmente afectadas cuando encuentran estos obstáculos. Los resultados de encuestas sugieren que los obstá- culos financieros afectan más a las empresas pequeñas que a las grandes (gráfico 2.5). Específicamente, Beck, Demirgüç-Kunt y Maksimovic (2005) encuentran que las restricciones financieras reducen el crecimiento de las empresas grandes en seis puntos porcentuales, en promedio, pero afectan el crecimiento de las empresas pequeñas en 10 puntos porcentuales. Este diferencial entre las empresas grandes y las pequeñas es tan grande o incluso mayor para algunos de los obstáculos finan- 12 Resaltando el hecho de que la mayor parte de las empresas requieren cierta riqueza ini- cial, Aghion, Fally y Scarpetta (2006) consideran que el sistema financiero le permite a los empresarios apalancar dicha riqueza inicial ­entre más desarrollado esté el sistema financiero, mayor el apalancamiento, un fenómeno que le permite a los nuevos entrantes desplazar incluso a empresas participantes que cuentan con buena financiación pero son ineficientes. Trabajando con información de más de 10.000 empresas, extraída princi- palmente de registros nacionales y archivos administrativos de 16 países, incluyendo siete economías en desarrollo o transición (y utilizando la medida de susceptibilidad de Rajan y Zingales, mencionada en el recuadro 2.1) los autores encuentran que las políticas nacionales que restringen la disponibilidad del crédito tienden a limitar la entrada y el crecimiento de las empresas pequeñas en un grado mucho mayor que las regulaciones del mercado de trabajo. Por otra parte, la entrada de empresas grandes no está afectada por el desarrollo financiero. 13 Dado que las empresas exportadoras enfrentan costos fijos y podrían, por tanto, depender más de la financiación externa que otras empresas, Becker y Greenberg (2005) conje- turan que países con mayores niveles de desarrollo financiero deberían tener mayores exportaciones. De hecho ­utilizando información comercial bilateral y controlando por otras variables en una regresión gravitacional­ encuentran que países con mayores niveles de desarrollo financiero exportan más. Este efecto es más fuerte en industrias en las cuales los exportadores enfrentan potencialmente mayores costos fijos, a los cuales los autores se aproximan a través de la falta de estandarización, o para exportaciones a países no vecinos o países con un lenguaje diferente. Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad 73 Gráfico 2.5 El efecto sobre el crecimiento de las restricciones a la financiación: empresas pequeñas vs. grandes Obstáculo de financiación Requerimientos de garantías bancarias Papeleo o burocracia bancaria Altas tasas de interés Necesidad de contar con conexiones especiales en el banco Los bancos no tienen dinero para prestar Acceso a bancos extranjeros Acceso a financiación de equipos por leasing Acceso a créditos de largo plazo ­12 ­8 ­4 0 4 Empresas pequeñas Cambio porcentual en el crecimiento de la empresa Empresas grandes Fuente: Beck, Demirgüç-Kunt y Maksimovic (2005). Nota: Este gráfico muestra el efecto sobre el crecimiento de la empresa, de diferentes obstáculos de financiación, para empresas pequeñas y grandes, medido en el promedio de la restricción para los dos grupos de tamaño. cieros específicos reportados en la Encuesta Mundial del Clima de Negocios, como requerimiento de la garantía bancaria, trámites bancarios, pagos de tasa de interés, necesidad de contactos especiales y la carencia de recursos de crédito en los bancos. Adicionalmente, la falta de acceso a formas específicas de financiación, como finan- ciación para exportaciones, leasing y financiación de largo plazo, restringe mucho más a las empresas pequeñas (Beck, Demirgüç-Kunt y Maksimovic 2005). Dado el hecho de que las empresas pequeñas revisten una gran parte del dina- mismo latente de una economía, un sistema financiero más débil, al restringir dichas empresas, puede condenar a un país a seguir una senda de crecimiento mucho más lenta. Más generalmente, la economía como un todo podría lo cual puede a su vez ampliar privarse del potencial de creación de riqueza de sectores que el rango sectorial y el podrían ofrecer a la economía una ventaja comparativa pero dinamismo de una economía. que no pueden hacerlo debido a la dificultad que enfrentan en acceder a los servicios financieros que requieren.14 Con un rango más estrecho de sectores saludables, es probable que la resistencia de la economía a choques en sectores específicos también se debilite. 14 Utilizando la metodología de Rajan y Zingales, Beck (2003) muestra que los países con sistemas financieros mejor desarrollados tienen una ventaja comparativa en aquellas industrias que dependen más del financiamiento externo. 74 ¿Finanzas para todos? Mientras que la falta de acceso financiero en países con debilidades intrínsecas en su ambiente institucional tiende a afectar más a las pequeñas empresas, la evidencia empírica también sugiere que las empresas pequeñas se benefician desproporciona- damente ­en términos de la relajación de sus restricciones­ a medida que el sistema financiero se desarrolla (Beck, Demirgüç-Kunt y Maksimovic 2005; Beck y otros 2005). Aquellos que se encontraban previamente restringidos ­y no aquellos que ya estaban recibiendo financiación­ son los que más se benefician del desarrollo financiero. Este efecto también aparece cuando se estudian los episodios de libera- lización financiera. Laeven (2005) muestra que las restricciones de financiamiento de las pequeñas empresas se reducen luego de la liberalización financiera (inclu- yendo la liberalización de la tasa de interés, eliminación de los controles al crédito, privatización y entrada de bancos extranjeros), mientras que las restricciones de financiamiento de las empresas grandes de hecho se incrementan (reflejando quizás la pérdida de acceso preferencial a la financiación que pueden sufrir las grandes empresas políticamente bien conectadas). Tal vez más importante aún, los patrones de propiedad dependen del desarrollo del sector financiero, tanto debido a que los empresarios eligen estructuras de pro- piedad influidas en mucho por la probabilidad de obtener El desarrollo financiero influye financiación, como debido a que la financiación tiende a sobre los patrones de propiedad. dirigirse a las empresas con estructuras conducentes de propiedad ­el efecto selección específicamente, las condiciones previas del sector financiero influyen el grado al cual las empresas productoras eligen incorporarse o permanecer controladas por un grupo cerrado de miembros familiares. Por ejemplo, Demirgüç-Kunt, Love y Maksimovic (2006) utilizan información de encuestas de 52 países desarrollados o en desarrollo con el fin de investigar los determinantes de la decisión de incorporarse y las ganancias que tienen las em- presas por la incorporación. Los autores encuentran que las empresas tienen una mayor probabilidad de integrarse en países con sistemas legales y financieros mejor desarrollados, fuertes derechos de prestamistas y accionistas, y procesos efectivos de bancarrota. Mientras que las empresas integradas no necesariamente reportan menores barreras financieras a su operación y crecimiento en un país promedio, el desarrollo financiero e institucional sí parece reducir los obstáculos de una forma que se privilegia más a las empresas integradas que a las no integradas. De forma semejante, sólo en los países que cuentan con niveles superiores de desarrollo institucional, las empresas integradas crecen más rápidamente que las que no se han unido en corporaciones. Estos resultados sugieren que los costos y beneficios relacionados con la forma legal de las empresas son endógenos a las instituciones del país: las empresas no corporativas están más adaptadas a operar en países con instituciones formales menos desarrolladas, donde las empresas tiene que apoyarse en instituciones informales y en su reputación. Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad 75 El contexto institucional también puede afectar otras dimensiones de la propie- dad. Las empresas familiares, incluso aquellas que son grandes, aún son notoriamente comunes, y también lo son los grupos de negocios interrelacionados multifirma. La concentración de la propiedad aún se mantiene en países con poderes débiles de minoristas accionarios, lo cual sugiere Contar con mayores derechos de los accionistas puede que la incapacidad de compartir el control y las utilidades ampliar la base de propiedad. con accionistas que no hacen parte de la administración muy probablemente podría resultar limitando las oportunidades de obtener financia- ción mediante la emisión de acciones (La Porta, López-Silanes y Shleifer 1999). La persistencia de la figura de grupos de negocios interrelacionados en muchos países en desarrollo se atribuyó de forma similar a la carencia de mercados financieros funcionales, lo cual obliga a las empresas a buscar alternativas como los mercados internos de capitales o los grandes grupos empresariales. Contar con desarrollo financiero y un acceso más fácil a la financiación externa, ayuda, por tanto, a florecer a empresas corporativas, autosostenibles e independientes y que cuentan con derechos de propiedad distribuidos. Esto conlleva a otra serie de implicaciones más amplias relacionadas con la identidad y concentración de la propiedad en toda la economía. Por ejemplo, un sector financiero desarrollado también tiende a estar asociado con un mayor grado de competencia en el sector empresarial no financiero. Más ampliamente, las estructuras de propiedad en el sector empresarial pueden influir el desempeño de la economía política (Rajan y Zingales 2003). Resumiendo, el desarrollo financiero que mejora el acceso de las empresas a la financiación externa genera un profundo impacto en estructura sectorial e industrial de una economía. ¿Qué instituciones y mercados son los más importantes, de cara a obtener el objetivo de ampliar el acceso a la financiación externa, particularmente a las empresas más pequeñas? En la siguiente sección abordamos esta pregunta. ¿Qué aspectos del desarrollo sector financiero son importantes para el acceso? Ahora examinamos diferentes fuentes de acceso a la financiación. Esta sección mira primero el viejo debate "bancos vs. mercados", para luego ofrecer una visión más detallada del papel de los bancos (especialmente los bancos extranjeros), los mercados no bancarios de deuda y las participaciones accionarias. No discutimos detalladamente otras dimensiones de la financiación, como la administración de efectivo, pagos y seguros, reflejando el estado de la literatura. En particular, el papel de los intermediarios financieros domésticos y extranjeros (incluyendo las empresas de seguros) en relación con ayudar a administrar el riesgo de las empresas en los países en desarrollo es un área que merece mucha más investigación econométrica formal para agregarla a la existente. 76 ¿Finanzas para todos? El principal mensaje de estas subsecciones puede presentarse brevemente. En el debate entre bancos y mercados, la sugerencia de que uno de ellos es claramente mejor que el otro ya no tiene mucho asidero en la literatura, sin importar si el aná- lisis se aplica al acceso o al desarrollo del sector financiero. En su lugar, la creación de las infraestructuras que permiten tanto a los mercados como a las instituciones alcanzar su nivel óptimo probablemente sea la mejor política. Hacer más ampliamente accesible el crédito de los bancos y otros intermediarios que ofrecen financiación por deuda requiere dos enfoques complementarios. Por una parte, la tendencia moderna del crédito transaccional, ya sea basada en activos o en evaluaciones automáticas de crédito como registros de crédito, por ejemplo, es claramente la tendencia futura. Por otra parte, la negación del préstamo basado en relaciones puede significar que grandes partes del mercado están subatendidas, allí donde las infraestructuras son débiles y la actividad económica es más informal. El papel de los bancos extranjeros en la mejora del acceso siempre ha generado controversia, en parte debido a razones políticas. Miramos con algún detalle la evidencia disponible, y concluimos en balance que la apertura a los bancos extran- jeros probablemente mejorará el acceso de las pequeñas y medianas empresas en el largo plazo, incluso si los bancos extranjeros limitan primariamente sus créditos a las grandes empresas y gobiernos. Los mercados de bonos corporativos y seguridades organizadas son particular- mente importantes para las grandes empresas, aunque al ampliar el rango de empresas que tienen acceso al financiamiento a largo plazo, estos mercados sí contribuyen al acceso. Los efectos de externalidad del mayor acceso a las empresas grandes pueden ser significativos para las empresas pequeñas dado que ellas frecuentemente recurren al crédito comercial, otra área que merece más investigación. Abrir el mercado accio- nario a los inversionistas extranjeros mejora el acceso de las empresas más grandes. El mercado de acciones privadas (que puede incluir la inversión extranjera directa entrante) puede también alcanzar a las empresas medianas, y su desarrollo depende de protecciones adecuadas a los accionistas, contabilidad y otra información. Bancos versus mercados Como se mencionó, gran parte de la evidencia econométrica sobre diferencias entre países utiliza medidas amplias de desarrollo financiero, como la profundización bancaria. Esto se debe en gran parte a la conveniente disponibilidad de datos, y ciertamente esto no implica que la financiación no bancaria sea menos importan- te. Incluso un sector bancario profundo puede obstaculizar el acceso si carece de competencia, sirve principalmente a sus clientes tradicionales a un alto costo (algo que se ha observado frecuentemente en los sistemas bancarios de propiedad del Estado), u opera sin consideración de los estándares prudenciales. En contraste, un mercado de seguridades líquidas puede contribuir al acceso financiero con una Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad 77 valiosa dimensión adicional (aunque una que está más a disposición de las grandes empresas). Luego de un vigoroso debate sobre los méritos relativos de sistemas dominados por bancos y de los orientados por el mercado de seguridades, los simpatizantes de cada sistema parecen haber luchado con los del otro hasta llegar a un punto neutro. Existen buenas razones para pensar que cada sistema tiene su esfera de ventaja comparativa (Allen y Gale 2000). Por ejemplo, los bancos pueden ser efectivos financiando iniciativas y empresas activas en sectores donde existe poca disputa sobre los prospectos del sector y donde se puede confiar Tanto los bancos como los que las empresas pagarán los préstamos si mantienen con- mercados tienen un papel trol de costos y eficiencia productiva. Incluso aunque sólo por asumir, unos pocos bancos puedan controlar la mayor parte de los recursos disponibles para préstamo, esto no necesariamente resultará en exclusión de individuos dignos de crédito. En contraste, en la circunstancia donde un empre- sario busca financiación externa para una inversión sobre la cual existe considerable desacuerdo, los mercados de seguridades pueden ayudar: incluso si la opinión mayoritaria está contra el esquema, el empresario puede encontrar financiamiento si a una minoría suficientemente bien financiada le agrada el proyecto. Pero cuando se considera el crecimiento económico agregado, la evidencia de las investigaciones muestra que para efectos del crecimiento económico de largo plazo, no importa si un sistema financiero está primariamente basado en bancos o mercados. Lo que importa es el nivel de desarrollo financiero global de los bancos y mercados (Demirgüç-Kunt y Levine 2001, Levine 2002). Esto también es cierto a nivel sectorial: parece que no existe una tendencia para sectores particularmente dependientes de la financiación externa a crecer más rápido (o menos) en un sistema dominado por bancos que en un sistema basado en el mer- cado (Beck y Levine 2002). El crecimiento en el número de empresas en el sector, o en el tamaño promedio de las empresas, es igualmente insensible aunque los mercados pueden al tamaño relativo de los sectores bancario y de seguridades.15 ser mejores en suministrar Existe un consejo, sin embargo, en los resultados obtenidos financiación de largo plazo. por Demirgüç-Kunt y Maksimovic (2002), que la habilidad de las empresas para obtener financiación puede ser afectada de diferentes formas por los dos sistemas, especialmente a los niveles más bajos del desarrollo financie- ro.16 Mientras el desarrollo tanto de bancos como de mercados mejora el acceso a 15 Estos resultados son reportados por Beck y Levine (2002), quienes utilizan la misma fuente información sectorial sobre 42 países de Rajan y Zingales (1998) (ver recuadro 2.1), pero adicionan medidas sobre el tamaño relativo o actividad de los mercados de instrumentos negociados financieramente y el sistema bancario. 16 Específicamente, Demirgüç-Kunt y Maksimovic (2002) no encuentran poder explicatorio adicional una vez adicionan a su análisis de la proporción del tamaño de las empresas 78 ¿Finanzas para todos? financiación externa, un mercado de seguridades relativamente más grande puede asociarse con acceso relativamente mejor de las empresas al financiamiento de largo plazo. Por tanto las diferencias en los entornos contractuales y su impacto sobre el desarrollo relativo de los bancos en comparación con los mercados pueden tener importantes implicaciones con respecto a cuáles empresas y proyectos tienen acceso a financiación, a pesar de nuestra incapacidad de observar un impacto en el crecimiento mediante el uso de información agregada. El análisis más reciente ayuda a arrojar luz sobre algunos de los aspectos subyacentes del desarrollo del sector financiero sobre la ampliación del acceso.17 Acceso a la financiación por deuda La financiación por deuda es típicamente la principal fuente de financiación externa para las empresas de todos los tamaños, sin importar qué tan pequeñas sean.18 Se de cada país que estaban creciendo más de lo que podrían hacerlo sólo con base en sus recursos internos, una variable indicando el tamaño relativo de los mercados bancario y de instrumentos negociados financieramente. Pero las ecuaciones, que contienen como variables independientes en forma cuadrática la profundización bancaria y rotación del mercado accionario, sí sugerían que el desarrollo del mercado de capitales puede ser más importante que el desarrollo bancario en permitir el crecimiento de las empresas que requerían financiamiento a largo plazo. (Para su variable dependiente, contabilizaron el número de empresas ­de un total de más de 10.000 en 32 países­ que estaban ex- pandiendo sus ventas más rápidamente de lo que podrían hacerlo con base en recursos internos o endeudamiento de corto plazo. (El estudio se basó en un artículo publicado en 1998 por los autores; ver recuadro 2.1). 17 Por supuesto la dicotomía entre bancos y mercados es también demasiado simplista. Muchas instituciones no bancarias, incluyendo los prestamistas hipotecarios sin depósito, y las compañías de leasing y factoring están involucrados en formas especializadas de financiación basada en activos. Y los canales importantes de financiación por acciones ­capital de inversión, financiación guardiana de negocios y otras formas de financia- ción por acciones­ pueden operar sin apelar mucho a intercambios organizados de instrumentos negociados financieramente. Los inversionistas institucionales también son importantes proveedores de diferentes formas de financiación. La distinción ban- co-mercado es, no obstante, una herramienta útil: gran parte de lo que se puede decir sobre la financiación bancaria aplica a prestamistas no bancarios; gran parte de lo que es importante para los mercados de instrumentos negociados financieramente también es relevante para las acciones privadas. 18 Existen buenas razones teóricas para argumentar que la financiación por deuda es la principal fuente de financiación externa, no sólo debido a que, comparado con otras formas de compartir los rendimientos de un proyecto, el contrato de deuda economiza los costos del monitoreo preciso del desempeño del proyecto (Diamond 1984). Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad 79 utilizan diferentes tecnologías de préstamo para alcanzar diferentes tipos de clientes en medios contrastantes, especialmente donde los clientes no cuentan con la garan- tía bancaria usual por donde obtenerla no es seguro.19 La práctica convencional diferencia entre el crédito por transac- La financiación por deuda es la principal fuente de ciones, basado primariamente en información cuantitativa financiación externa para las "dura" (como un conjunto creíble de cuentas financieras del empresas de todos los tamaños. prestatario) o asegurada sobre activos, y el crédito basado en relaciones, que se apoya significativamente en información cualitativa "suave". En la práctica, sin embargo, el menú es mucho más amplio (tal y como enfatizan Berger y Udell 2006). Debido al tiempo y esfuerzos involucrados en el entendimiento de los negocios y necesidades financieras del deudor, el crédito basado en relaciones es costoso para el prestamista y requiere, por tanto, para ser viable de múltiples operaciones o de altos volúmenes. Si el historial crediticio de cliente es difícil de evaluar, puede que no exista otra opción diferente al crédito basado en relaciones. En un sentido amplio, este tipo de crédito está en el centro del negocio bancario, y continúa dándole a los bancos una ventaja comparativa sobre los mercados y las instituciones financieras no bancarias, incluso en países desarrollados (Boot y Schmeits 2005). De hecho, el limitado acceso al crédito en algunos contextos difíciles puede ser atribuible a la renuencia de los intermediarios existentes de involucrarse en el crédito basado en relaciones a baja escala (Honohan y Beck 2007).20 No obstante, para los prestamistas interesados en asumir el esfuerzo dicho tipo de crédito puede ser rentable. Las redes de crédito que emplean y sostienen una forma de capital social mediante el crédito basado en relaciones han sido históricamente analizadas en diferentes partes del mundo. Usualmente estas redes están caracterizadas por un común factor étnico de los participantes, aunque la pertenencia a un grupo étnico no garantiza automáticamente la membresía en la red crediticia.21 Biggs y Shag (2006) describen 19 De la Torre, Martínez Peria y Schumkler (2007) muestran que los bancos, en dos contextos institucionales muy diferentes (Argentina y Chile), se adaptan a ofrecer préstamos a pymes y superar las debilidades institucionales. Esto se logra mediante el crédito a corto plazo, la colateralización de los créditos o el aseguramiento de los créditos de alguna otra forma. 20 Quizás vale la pena enfatizar la diferencia entre el crédito basado en relaciones y el crédito por parte relacionada, el cual es una forma de autopréstamo. Aunque los bancos recurren frecuentemente al crédito por parte relacionada cuando no cuentan con información sobre otros deudores y hay carencia de refuerzo de los contratos, este tipo de crédito puede últimas en poner costos sociales, como bien lo ilustran Maurer y Haber (2004) en su discusión sobre la experiencia de México a comienzos del siglo XX y La Porta, López de Silanes y Zamarripa (2003) con respecto a las recientes experiencias de Asia oriental en los noventa. 21 Un análisis clásico de la red de comerciantes judíos magrebíes de finales de la Edad Media se puede encontrar en Greif (1993). 80 ¿Finanzas para todos? las redes de crédito observadas en las respuestas a encuestas a empresarios en una muestra de países africanos en los noventa.22 Los autores muestran que el origen étnico común incrementa ampliamente la probabilidad de una relación comercial de crédito entre dos empresas dadas, y no es necesario contar con una historia prolongada de relaciones específicas entre las dos empresas Los préstamos basados involucradas en la transacción crediticia: la pertenencia a la red en relaciones informales parece ser suficiente. El crédito entre empresas de diferentes discriminan a las empresas que se encuentran fuera de las redes es menos probable y requieren contar con una prolon- redes de crédito. gada relación comercial. Como resultado, las empresas que no se encuentran en las redes dominantes son efectivamente alejadas del crédito, lo cual resulta en un acceso financiero étnicamente sesgado. Por ejemplo, las empresas que forman parte de una red de empresas de propiedad europea o asiática inician sus operaciones con un mayor tamaño, muestran mayor productividad y crecen más rápidamente en comparación con otras empresas afri- canas.23 Para evitar que estas últimas sean excluidas de facto de las redes basadas en crédito por relaciones, sería deseable construir las infraestructuras que permiten avanzar hacia una mayor formalidad y anonimato, ofrecidos por el crédito basado en transacciones. La corrupción en India y la fuerte orientación en favor del estado en China implican que el crédito basado en relaciones ha tenido que asumir un importante papel en apoyar el reciente crecimiento rápido de las empresas en estos países, como lo documentan Allen, Qian y Qian (2005, 2008) y Allen y otros (2006). Para las empresas en India que respondieron sus encuestas, los mecanismos informales de gobernabilidad, como aquellos basados en reputación, con- Aunque la financiación fianza y relaciones, son más importantes que los mecanismos informal ha llenado algunas de las brechas dejadas por los formales, como las Cortes, en resolver disputas, combatir la co- restringidos sistemas formales, rrupción y apoyar el crecimiento. Aparentemente, la seducción de la corrupción a baja escala supera en mucho las ventajas de heredar el estilo de Common Law en India, lo cual inhibe el crecimiento del crédito basado en transacciones. No obstante, a pesar de su necesidad de depender del crédito basado en relaciones, la economía de este país se las ha ingeniado para crecer a una rápida tasa, mostrando el potencial que tienen estos mecanismos para 22 Estas encuestas del Programa Regional sobre Desarrollo Empresarial fueron aplicadas en cinco países africanos durante los noventa. Para una extensa discusión sobre sus hallazgos, ver Fafchamps (2004). 23 Fisman (2003) aplica controles más cuidadosos a la calidad no observada de las empresas e incluso si encuentra que las empresas tienen el doble de probabilidad de recibir cré- dito comercial al interior de su comunidad étnica que afuera de ella. En comparación, encuentra que estos vínculos étnicos sólo representan el 15% del acceso preferencial al crédito que disfrutan los empresarios que no son de origen africano. Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad 81 sustituir al menos parcialmente a un sistema financiero más formal en un país muy pobre. De forma semejante en China, el rápido crecimiento de las empresas privadas en algunas provincias costeras parece depender notoriamente el crédito basado en relaciones (lo cual se facilita por la ética de Confucio), incluyendo el provisto por intermediarios financieros privados que no cuentan con licencia, así como de las relaciones construidas sobre la base de capital social e intereses compartidos con los oficiales de gobiernos locales. (Para apreciar una perspectiva diferente, ver recuadro 2.2.) Incluso en aquellas circunstancias en las cuales los tipos estándar de crédito por transacciones, basados en cuentas financieras transparentes los encuentran disponi- bles, otras formas de crédito por transacciones pueden ser posibles, como enfatizan Berger y Udell (2006). Si se cuenta con las leyes relevantes, formas de crédito basado en activos como factoring, crédito sobre activos fijos, crédito comercial y leasing son tecnologías que pueden liberar significativos flujos de financiación incluso a empresas pequeñas y no transparentes para financiar los activos relevantes. Con el fin de ser seguro, el factoring sí otras formas de préstamo pueden ofrecer acceso a requiere de cierto nivel de historial crediticio, pero no nece- financiación. sariamente del "deudor", sino de sus clientes. Este puede ser frecuentemente el caso, por ejemplo, el de un exportador que compra a crédito de proveedores más pequeños. Como resultado de esto, se encuentra que el factoring es más prevalente donde la información crediticia es buena, aunque esto no parece requerir un alto grado de protección a los derechos de propiedad (Klapper 2006). Resulta sorprendente que algunas de estas técnicas no hayan sido utilizadas más ampliamente en los países en desarrollo. El leasing, por ejemplo, representó sólo unos pocos puntos porcentuales de la inversión fija en un país en desarrollo, mientras que alcanza a ser cerca del 20% en muchos países desarrollados. De forma similar, en el Reino Unido el factoring representa el 7% del pib, mientras que constituye menos del 1% en la mayoría de los países en desarrollo (Klapper 2006). El papel limitado del leasing y otros tipos o estándar de financiación de deuda también está ilustrado por los patrones de financiación reportados en el capítulo uno y refleja potencialmente los resultados del contexto legal, informativo e institucional subyacentes, como se discutirá posteriormente. Los registros de crédito son importantes herramientas para la expansión de las tecnologías líderes de crédito basadas en transacciones (Miller 2003; Love y Milenko 2003; Brown, Japelli y Pagano 2006, Powell y otros 2004). Los registros de crédito facilitan al prestamista la tarea rutinaria de verificar los aspectos del récord de repago (y en ocasiones el notorio endeudamiento) del potencial prestatario e incrementan el costo de realizar actividades delictivas, con lo cual reducen el riesgo moral. También contribuyen a crear una base de datos en la entidad de crédito que puede utilizar para generar puntajes de crédito que predicen el repago basados en las características del deudor. Esto es una tecnología bastante adulta en los Estados 82 ¿Finanzas para todos? Unidos, donde como lo muestran Berger, Frame y Miller (2005), el uso tecnologías de puntaje de créditos para créditos a pequeños negocios ha llevado a una expan- sión en la disponibilidad de créditos a empresas pequeñas y riesgosas, incluso por parte de bancos grandes que de otra forma no se habrían Los registros de crédito y los arriesgado a atender a este segmento de la demanda. El uso puntajes de crédito pueden de puntajes de crédito para préstamos a pequeños negocios, expandir el acceso de las empresas pequeñas basado frecuentemente en información recolectada con el fin de generar registros de crédito, está creciendo también en los países en desarrollo (De la Torre, Martínez Peria y Schmukler 2007), aunque aún faltan muchos países por adaptar esta tecnología: ese tipo de actividad bancaria cuenta actualmente con una frontera muy activa. Entre más información se almacene en el registro de crédito, más útil será esta alternativa para identificar a los clientes riesgosos sin reducir el acceso global al crédito. Por ejemplo, Powell y otros (2004) utilizan la información disponible en el registro público de crédito de Argentina con el fin de demostrar que la disponi- bilidad, para todo el sistema, de la información del registro, ayudando a identificar puede mejorar sustancialmente la precisión de las decisiones los préstamos riesgosos. de crédito incluso para un banco grande (gráfico 2.6). Adicio- nalmente, los autores demuestran que la disponibilidad de información positiva (por ejemplo, la historia de créditos recibidos, no sólo de aquellos no pagados) puede permitirle al prestamista reducir la tasa de no pago de 3,8% a 2,9% mientras se le sigue ofreciendo crédito al 60% de los deudores de la muestra. No sólo los prestamistas se benefician de contar con mejor información credi- ticia. Brown, Jappelli y Pagano (2006), utilizando información de encuestas a nivel de empresa para 24 economías en transición, encuentran una asociación positiva entre la calidad del registro de crédito y la facilidad del financiamiento externo (gráfico 2.7). Esta información fue confirmada utilizando un panel de datos para un conjunto limitado de países. Mientras los registros públicos de crédito pueden contar con ciertas ventajas potenciales, como el poder de hacer que los prestamistas compartan información positiva, la experiencia ha mostrado que la mayor parte de los registros públicos no producen tanta información como deberían, con respecto a la totalidad de la infor- mación con que cuentan. Los registros públicos de crédito disponibles actualmente están siendo complementados por oficinas privadas de crédito. A medida que más y más países consideran moverse a Basilea II, donde pueden utilizar agencias privadas de puntaje de crédito, la industria de la información para crédito probablemente se verá considerablemente expandida en los años futuros.24 24 Asegurarse de que el crecimiento de esta industria esté basado en agencias confiables de valoración es un desafío innegable (Honohan 2001). Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad 83 Gráfico 2.6 Información de crédito compartida y pérdidas sobre préstamos Tasas de no pago sobre aplicaciones a créditos (porcentaje) 5 Sin registro de crédito Con registro de crédito 4 3 2 1 0 Bancos grandes Bancos pequeños Fuente: Basado en un experimento que utiliza información real, del registro de crédito de Argentina, pro- cesado por Powell y otros (2004). Nota: La tasa de no pago es computada por los bancos que están apuntando a una tasa de aceptación de aplicaciones a crédito del 60% y optimizando el uso de registro de crédito, si dicho mecanismo se encuentra disponible. Gráfico 2.7 Información de crédito compartida y restricciones de financiación de las empresas Índice de información compartida 5 Lituania 4 Estonia Hungría Kazajstán 3 Eslovenia 2 Macedonia República Eslovaca 1 Bulgaria Rumania Albania Croacia Ucrania Armenia Azerbaiyán 0 Polonia Moldova Bosnia República Checa Rusia Letonia Serbia Georgia Bielorrusia Kirguistán ­1 0,5 1 0,5 2 2,5 Facilidad de financiación Fuente: Brown, Japelli y Pagano (2006). Nota: Este gráfico compara la calidad de la información compartida contra la facilidad de financiación en 24 países. Esta última oscila entre 0 y 3, siendo los valores más altos la indicación de menores obstáculos a la financiación. 84 ¿Finanzas para todos? Y entre más sofisticado sea el análisis estadístico de las probabilidades de pérdida de los créditos, más deudores pequeños podrán beneficiarse de un acceso más barato a los créditos bancarios. Por ejemplo, utilizando información del registro público de crédito de Chile, Adasme, Magnoni y Uribe (2006) han demostrado que la dis- tribución de pérdidas de créditos de préstamos pequeños (equivalentes a menos de US$20.000) tiene una distribución más homogénea que la de los préstamos grandes (gráfico 2.8).25 Gráfico 2.8 Distribución de pérdidas de créditos para portafolios de créditos pequeños y grandes Mediana de la pérdida porcentual sobre el préstamo 8 Préstamos grandes 6 4 Préstamos pequeños 2 0 0,016 0,025 0,034 0,043 0,053 0,062 0,071 0,080 Probabilidad porcentual de pérdida Fuente: Adarme, Majnoni y Uribe (2006) Nota: Este gráfico muestra la distribución de pérdidas de créditos para portafolios de créditos pequeños y grandes con base en datos de Chile. Aunque la probabilidad de pérdida en préstamos pequeños es más alta, la mediana de la pérdida porcentual con respecto a préstamos grandes es mucho más alta y las pérdidas por los grandes préstamos son mucho más grandes. Esto implica que, mientras que los bancos que ofrecen préstamos pequeños tie- nen que fijar mayores provisiones contra pérdidas esperadas más altas de pequeños préstamos ­y por tanto deben cobrar tasas de interés más altas para cubrir dichas provisiones­ necesitan relativamente menos capital para cubrir el lado superior de la distribución, esto es, para cubrirse del riesgo de que las pérdidas excedan su valor 25 Bebczuk (2007) llevó a cabo un ejercicio similar utilizando información de Argentina y reportó resultados similares. Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad 85 esperado (este tipo de pérdidas se conoce en ocasiones como pérdidas "inespera- das" de préstamos). Es importante que al realizar arreglos regulatorios, como los de Basilea II, los formuladores de política no ignoren estos hallazgos y penalicen innecesariamente a los pequeños deudores. El papel de los bancos extranjeros La creciente participación en el mercado de bancos de propiedad extranjera en las economías en desarrollo y en transición ha sido el resultado de una combinación de fuerzas, incluyendo la privatización de bancos que tradicionalmente han sido propiedad del gobierno (como respuesta a su decepcionante desempeño financiero y económico) y el surgimiento de crisis bancarias, en las cuales los bancos involucrados fueron puestos en venta, frecuentemente luego de haber sido reestructurados finan- cieramente a costa de los recursos del gobierno. Los exitosos compradores fueron usualmente bancos extranjeros, lo cual transformó la estructura de propiedad, es- pecialmente en muchos lugares de Latinoamérica, Europa oriental y África. Por otra parte, los bancos extranjeros han ingresado en ocasiones directamente al mercado, aunque usualmente mantienen un bajo perfil en este caso. Adicionalmente a los grandes bancos internacionales, la entrada extranjera ha venido de bancos regional- mente especializados o de aquellos de países vecinos que frecuentemente explotan vínculos comerciales o culturales cercanos (Claessens y van Horen 2007). Los propietarios extranjeros traen consigo capital, tecnología, conocimiento espe- cífico y cierto grado de independencia de la élite empresarial local. Se ha sugerido que ellos pueden ayudar a estabilizar el sistema bancario y la macroeconomía, y usual- mente han sido más eficientes y rentables que los bancos domésticos de los países en desarrollo. Pero, ¿han mejorado el acceso? Este es un aspecto ampliamente discutido. La mayor parte de los bancos extranjeros son relativamente grandes (al menos en sus operaciones globales) y pueden La creciente proporción del mercado ocupada por bancos tener problemas tratando de entender algunos aspectos de la de propiedad extranjera cultura local de negocios. En los países desarrollados es una genera controversia. observación común afirmar que los grandes bancos tienen una ventaja comparativa en transacciones bancarias basadas en información "dura", mientras que la ventaja comparativa para el crédito basado en relaciones, ofrecido a empresas pequeñas o en cierto modo opacas, se encuentra a disposición de los bancos pequeños, por tanto locales. Es probable que la extensión progresiva de la información de crédito tienda a eliminar estas diferencias, pero no existe duda de que el ambiente crediticio en los países en desarrollo sea más mezclado que el de las economías avanzadas. ¿Podría, por tanto, inferirse que en los países que depen- den más de bancos extranjeros, el sector de Pymes experimentará un acceso más limitado al crédito? Es necesario reconocer que muchos bancos extranjeros no se 86 ¿Finanzas para todos? concentran en el crédito a Pymes sino que se dedican principalmente a satisfacer las necesidades bancarias de empresas grandes e individuos con alta riqueza neta.26 Los bancos extranjeros son más eficientes y pueden superar la participación de los bancos locales en los segmentos en que éstos suelen operar. Pero esto no necesaria- mente implica que la entrada extranjera resultará en una disponibilidad del crédito más baja de todo el sistema para las Pymes. En su lugar, la creciente competencia por los clientes grandes puede llevar a otros bancos a concentrarse más en ofrecer servicios rentables a sectores que previamente habían ignorado.27 En últimas éste es un asunto empírico, sobre el cual se ha acumulado gran parte de la evidencia reciente en los países en desarrollo, aunque es conveniente aclarar que se han detectado diferencias en los resultados entre regio- La evidencia sugiere que nes. Como un todo, la entrada de bancos extranjeros ha sido los bancos extranjeros una mejora bienvenida por parte de las grandes empresas, y benefician a las empresas de todos los tamaños, esta mejora en el acceso al crédito se ha extendido en muchos países a las empresas pequeñas. No obstante, existen algunos indicadores de que el arribo de bancos extranjeros no siempre ha sido beneficioso para el acceso de las pequeñas empresas al crédito, al menos no inicialmente.28 26 Existen algunos casos en los cuales los bancos extranjeros sí han ingresado al mercado de crédito a pymes (De la Torre, Martínez Peria y Schmukler 2007). Para estos bancos, hacer esto no sólo implica depender de las técnicas de crédito por transacción, mencionadas anteriormente, sino que también implica un proceso de aprendizaje. De forma similar, la evidencia basada en encuesta de bancos de economías en transición ha mostrado que muchos bancos extranjeros están aprovechando las mejoras en los contextos contractuales y de información de estos países y están aplicando modelos de negocios que provienen en su mayoría de sus operaciones en Europa occidental (De Haas y Naaborg 2005). Al- gunos bancos en economías de transición ha estado expandiéndose interregionalmente y dejando de lado un enfoque tradicional de grandes corporaciones con el fin de ofrecer mejores servicios financieros dirigidos a pymes en los países donde han entrado a ope- rar. En África subsahariana, donde los bancos extranjeros han sido criticados durante mucho tiempo por concentrarse sólo en sus clientes grandes e internacionales, ha venido surgiendo una imagen más diferenciada en los años recientes (Honohan y Beck 2007). 27 En la mayoría de los casos, un importante segmento de mercado permanece típicamente atendido por bancos más pequeños de propiedad local. La evidencia de varios países (Berger, Hassan y Klapper 2004) sugiere que en aquellas circunstancias en las cuales los bancos locales más pequeños que no son de propiedad del gobierno tienen una mayor participación en el mercado, el crecimiento económico es más fuerte, aunque este ejercicio no ha permitido establecer si dicho crecimiento puede atribuirse a la mayor disponibilidad de crédito para pymes. 28 El caso de México, donde los bancos extranjeros gastaron US$30 billones entre 1997 y 2004 e incrementaron la propiedad extranjera del sistema bancario mexicano del 11 al 83%, ofrece una interesante ilustración del hecho de que la entrada extranjera a gran escala Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad 87 La evidencia del impacto de los bancos extranjeros proviene de múltiples tipos diferentes de análisis sobre distintos tipos de fuentes de información; algunas in- ternacionales, otras (más detalladas) a nivel nacional o subnacional. El resultado fundamental de investigación sobre la relación entre acceso a financiación y presencia de bancos extranjeros proviene de un nuevo análisis de las respuestas a las preguntas relacionadas con el acceso en las emcn. A través de un enfoque muy directo que llevó a llamativos resultados, Clarke, Cull y Martínez Peria (2006) encuentran que las empresas que respondieron tenían una tendencia menor a identificar a las altas tasas de interés y al acceso a créditos de largo plazo como los principales obstáculos en países que tenían notorias participaciones de propiedad extranjera. Dicho efecto era mayor para las empresas más grandes pero se presentaba incluso entre las empresas pequeñas (gráfico 2.9).29 Una idea contraria, que gira en torno a la idea de que una proporción más grande de bancos extranjeros podrían no siempre ser tan buena para el desarrollo financiero o el acceso proviene de la información agregada de estudios comparativos entre países. Detagriache, Gupta y Tressel (2006), concentrándose aunque el impacto de los en países de bajo ingreso (los 60 más pobres) encuentran que bancos extranjeros no siempre una proporción mayor de bancos de propiedad extranjera ha sido positivo, está negativa y significativamente correlacionada con el crecimiento del crédito privado, incluso luego de haber controlado por otras varia- bles nacionales. Este resultado relativamente sorprendente no se mantiene para los países de ingreso medio y superior y puede reflejar el enfoque más cauteloso que los bancos extranjeros asumen en países con deficientes infraestructuras legales y de información. no es una panacea incluso para un sistema financiero altamente agobiado. Haciendo seguimiento a cada banco en México, Schulz (2006) muestra que, durante el periodo 1997- 2004, el capital bancario se fortaleció, la calidad del portafolio de créditos mejoró, y parece haberse presentado un modesto incremento en la productividad (este último siempre es difícil de medir en análisis bancarios debido a sus múltiples resultados conjuntos). Durante este periodo, el crédito bancario al sector privado continuó la caída que se había iniciado en la crisis de 1994; desde entonces se ha presentado una recuperación. Pero Haber y Musachio (2005) encuentran imposible detectar alguna indicación en los datos de que la adquisición extranjera produjo el otorgamiento de créditos por parte de los bancos, aunque los bancos extranjeros efectivamente identificaron a los deudores problemáticos y se adelantaron a los bancos domésticos en reducir la pérdida en los créditos. 29 Obviamente estos resultados aparecen si los bancos extranjeros tienden a ser atraídos a países donde los mercados financieros funcionan bien. Para controlar este aspecto, Clarke, Cull y Martínez Peria (2006) también analizaron las opiniones de las empresas con respecto a la financiación no bancaria. En ella se detectó que la presencia de bancos extranjeros no tiene impacto significativo sobre las respuestas a la pregunta de control. 88 ¿Finanzas para todos? Gráfico 2.9 Participación de los bancos extranjeros y obstáculos de financiación Proporción de empresas que consideran Percentil 20 un obstáculo las altas tasas de interés 80 Percentil 50 70 Percentil 80 60 50 40 30 20 10 0 Pequeña Media Grande Percentil 20 Proporción de empresas que consideran 60 un obstáculo las altas tasas de interés Percentil 50 50 Percentil 80 40 30 20 10 0 Pequeña Media Grande Fuente: Clarke, Cull y Martínez Peria (2006), cuadro 3. Nota: Este gráfico muestra la probabilidad de que las empresas pequeñas, medianas y grandes consideren las altas tasas de interés y la falta de acceso a créditos de largo plazo, como los principales obstáculos en los países en desarrollo con porcentajes de 20, 50 y 80% de bancos de propiedad extranjera, mantenien- do constantes las características de empresa y país. Se consideran como pequeñas las empresas con 5-50 empleados, medianas las de 51-500 y grandes las de 500 empleados o más. Puede obtenerse una mayor riqueza de evidencia si existe información banco por banco tanto para bancos locales como para bancos extranjeros, y se puede com- parar el comportamiento entre los dos grupos y ver adicionalmente si una mayor entrada de bancos extranjeros afecta el comportamiento de los bancos locales. Entre los estudios recientes que asumen este enfoque, Clarke y otros (2005) recopilaron información de las entidades de supervisión bancaria en Argentina, Chile, Colombia y Perú para finales de los noventa, un periodo en el cual se presentó notoria entrada Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad 89 de bancos extranjeros a la región. La información incluía el origen de cada banco, y, si era extranjero, también su forma de entrada, la cual distinguía entre el ingreso de operaciones, la adquisición o una permanencia histórica), y la proporción del portafolio de crédito que se dirigía a Pymes. Una vez controlaron por el tamaño del banco, su antigüedad y su desempeño financiero, los autores encontraron que, como se podía esperar, los bancos extranjeros prestaron menos a Pymes, pero que el diferencial estaba bastante asociado a los bancos pequeños. Existe poca diferencia entre la proporción del crédito a pequeños negocios en el portafolio de los bancos medianos y grandes, ya sean domésticos o de propiedad extranjera ­los bancos extranjeros incluso sobresalen en Chile y Colombia.30 Esta evidencia a nivel de banco se confirma parcialmente por la evidencia a nivel de empresa proveniente de las economías en transición, las cuales también han visto una rápida entrada de bancos extranjeros durante los últimos 15 años, la cual ha resultado en algunos casos donde los bancos extranjeros representan más del 90% del crédito total en varios países. Un análisis de la información a nivel de empresa (a partir de la base de datos Amadeus) para empresas medianas y grandes en esta región muestra que el proceso de entrada de bancos extranjeros ha sido asociado a un crecimiento más rápido de las ventas y de los activos especialmente para las empresas totales de las empresas grandes, y a un incremento en las pequeñas en el corto plazo. tasas de entrada y salida de las empresas. Utilizando 60.000 observaciones a nivel de empresa que cubrían el periodo 1993-2002,31 Giannetti y Ongena (2005) también encontraron que estos efectos eran más fuertes para las empresas en sectores más susceptibles a los bancos (en el sentido explicado ante- riormente). No obstante, también encuentran que la entrada de bancos extranjeros estaba asociada negativamente con el crecimiento de las empresas pequeñas de su muestra. Aún está por verse a qué grado esta experiencia demuestra ser transicional, 30 No resulta tan fácil extraer conclusiones sobre las tasas de interés. Por ejemplo, utilizando la misma fuente de bases de datos, Martínez Peria y Mody (2004) encontraron que si la entrada del banco se había dado por fusión, adquisición o entrada en operaciones, los bancos extranjeros utilizan márgenes más estrechos, en 50 puntos de base en prome- dio, que los bancos domésticos; y esta diferencia es incluso más grande para los bancos extranjeros que entraron en operaciones directamente. Por supuesto, dado que las tasas de interés difieren ampliamente entre los diferentes tipos de clientes, resulta difícil estar seguro que las variables de control son las adecuadas para revelar el verdadero diferen- cial de precios, y no simplemente un reflejo, por ejemplo, el hecho de que los bancos extranjeros ofrecen créditos a deudores de bajo riesgo y que se financian en términos globales. 31 Y utilizando instrumentos para predecir la entrada de bancos extranjeros, pero no el crecimiento de las empresas, en un intento convincente de asegurarse de que los efectos medidos no fuesen atribuibles a una causa común oculta. 90 ¿Finanzas para todos? tanto en el sentido de ser específica a los rápidos cambios estructurales que estaban ocurriendo en Europa oriental en esos años ­existen indicaciones que señalan que las empresas que se establecieron entre 1989 y 2003 no se beneficiaron tanto de la entrada de bancos extranjeros­ como en el sentido de evolucionar a lo largo del tiempo a medida que el comportamiento de los bancos extranjeros maduraba. Los mismos administradores de bancos extranjeros en Europa oriental reportan una evolución de su estrategia para concentrarse en empresas más pequeñas a medida que el ambiente de crédito se vuelve más competitivo y transparente. No obstante, la llegada o expansión de los bancos extranjeros puede también ser perturbadora, generando cambios extensivos en el comportamiento económico. A este respecto, un estudio de Gormley para India (2004) es sumamente instructivo. El autor muestra que los bancos de desarrollo de propiedad del gobierno reduje- ron el volumen de crédito a largo plazo en aquellos distritos a los cuales habían ingresado los bancos extranjeros. Los recién llegados sólo tomaron parte de dicha cartera si bien ofrecieron a ciertas empresas más crédito del Los bancos extranjeros pueden que contaban anteriormente ­aprovechando en efecto los me- generar grandes cambios en el jores clientes­ no asumieron la atención de todos los clientes comportamiento económico. abandonados por los bancos de desarrollo de propiedad del estado, sin importar su rentabilidad. Gran parte de las empresas que, por tanto, perdieron acceso a financiación bancaria de largo plazo fueron capaces de superar la carencia de crédito, debido a que hacían parte de grupos industriales. Gormley fue incapaz de detectar consecuencias adversas del redireccionamiento del crédito bancario, sobre las ventas o las bancarrotas.32 Gomley nota que en los años siguientes a la entrada los bancos extranjeros pa- recen haber expandido la clientela a la cual ofrecen préstamos, pero incluso aunque la liberalización que desató la entrada se inició en 1994, el autor sugiere que aún es demasiado pronto para determinar la escala de los efectos de largo plazo. También, tal y como los observadores de la escena india pueden conocer, la entrada extranjera no fue la única fuente de incremento de competencia en India; la privatización de bancos también contribuyó a incrementarla. El estudio de Mian (2006) sobre 80.000 créditos bancarios en Paquistán durante el período 1996-2002 arroja luz sobre las posibles limitaciones de muchos bancos inter- nacionales en lo relacionado con ofrecer créditos en países en desarrollo. Encuentra que los bancos de propiedad extranjera son los más conservadores, alejándose de los 32 Incluso las empresas que se encuentran fuera de una estructura formal de grupo pueden acceder indirectamente al crédito bancario si obtienen aumentos en el crédito comercial de empresas que están recibiendo crecientemente créditos bancarios. El crédito comercial efectivamente ofrece acceso a crédito a una capa adicional de empresas, explotando la información y otras relaciones bilaterales (Fisman y Love, 2003; Love, Preve y Satria- Allende 2007; Burkart, Ellingsen y Gianetti, 2004; Omiccioli, 2005). Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad 91 créditos de información suave; esto era cierto incluso para bancos extranjeros que habían estado presentes en Paquistán durante mucho tiempo. Específicamente, ellos tenían menor probabilidad de ofrecer crédito a empresas pequeñas, de propiedad doméstica, que no eran parte de un grupo de negocios, o aquellas empresas que no contaban con otro tipo de relaciones bancarias (gráfico 2.10). Mian también com- para bancos extranjeros de diferentes nacionalidades y encuentra que los bancos extranjeros no asiáticos tenían una probabilidad menor que Los bancos extranjeros tienden los bancos asiáticos de ofrecer crédito a empresas paquista- a evitar el crédito basado en níes. Segundo, a pesar de ser prestamistas tan conservadores, relaciones. los bancos extranjeros no tenían tasas menores de no pago en Paquistán y tenían una menor probabilidad de renegociar y recuperar la deuda. Con esto no debe entenderse que todos los buenos deudores estaban siendo aten- didos por los bancos locales disponibles: Mian encontró que durante el periodo de análisis, los bancos privados domésticos establecieron nuevas sucursales desde las cuales ofrecieron sus servicios a nuevos clientes, de información suave, en lugar de los clientes existentes que provenían de otros bancos.33 La entrada de bancos extranjeros también puede influir el sistema bancario de un país generando grandes cambios en el comportamiento económico (aunque sólo es un factor; por ejemplo, los grandes bancos de propiedad del Estado son otro factor). Por una parte, la llegada de bancos extranjeros inyecta un nuevo gra- do de competencia para los demás; por otra parte, los bancos extranjeros tienden a ser grandes y su entrada desplaza a otros (Claessens, Demirgüç-Kunt y Huizinga 2001; Bonin, Hasan y Wachtel Los bancos extranjeros pueden incrementar la concentración 2004).34 La estructura competitiva de la actividad bancaria bancaria, pero también la también puede afectar el grado al cual las empresas tienen competencia. acceso, pero dicho efecto parece ser altamente dependiente de otras características del ambiente de negocios para las actividades bancarias. Una mayor concentración usualmente es análoga a mayor poder monopólico, pero puede que éste no sea el caso de las actividades bancarias si los varios segmentos de mercado son vulnerables a nuevos entrantes (Berger y otros 2004). Se requieren 33 La misma base de datos de Paquistán también ha arrojado luz sobre las deficiencias po- tenciales de los bancos de propiedad del Estado y especialmente sobre el vínculo entre los políticos y dichos bancos (del capítulo cuatro). 34 Levy Yeyati y Micco (2007) argumentan que la entrada extensiva de bancos extranjeros en América Latina en los noventa resultó en un sistema financiero menos competitivo como un todo, aunque su posición tiene detractores. Su evidencia proviene de demostrar que las utilidades de los bancos se tornaron menos sensibles a variaciones en los costos de los insumos, lo mismo que ocurre en el caso de un monopolista que cobra "lo que el mercado aguante", en contraste con un sistema competitivo que efectivamente traslada al consumidor los cambios en los precios de los insumos. Gráfico 2.10 Características de los propietarios de los bancos y los prestatarios en Paquistán 92 Tamaño del deudor Tamaño de la ciudad del deudor 80 Banco doméstico 100 60 Banco extranjero 80 40 60 40 20 % de deudores 20 % de deudores 0 0 0-50 50-75 75-95 95-99 99-100 Pequeño Mediano Grande Tipo de deudor Tamaño del grupo del deudor 80 80 60 60 40 40 20 20 % de deudores % de deudores 0 0 Empresas Empresas Pequeño Mediano Grande domésticas extranjeras Número de acreedores Tipo de préstamo a 80 60 60 40 40 20 20 % de deudores % de deudores 0 0 0 2 3 4 o más Créditos Capital Carta de Garantías Otros créditos fijos a de trabajo crédito que no son financiación Fuente: Mian (2006). a. Todos los tipos de préstamos son de corto plazo, excepto los créditos fijos, los cuales tienen una maduración de más de dos años. ¿Finanzas para todos? Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad 93 otros indicadores de poder monopólico.35 No obstante, los grandes bancos casi que inevitablemente disfrutan cierto grado de poder monopólico; hay que reconocer que la lógica de la banca moderna implica que forma cada vez más creciente la explotación de economías de escala y la diversificación.36 Algunos expertos han sugerido que cierto grado de poder monopólico a dis- posición de los bancos podría incluso ser bueno para el acceso al crédito de los pequeños clientes. Ellos argumentan que para que la inversión en banca basada en relaciones requerida para determinar si un cliente pequeño es digno de crédito, se vea probablemente recompensada por un flujo de utilidades, es necesario que exista un mercado no competitivo.37 Si esto es así, sólo los bancos con poder mo- nopólico asumirán el esfuerzo de construir dicha relación. Como sea, las respuestas de las empresas a la encuesta emcn ofrecen poca evidencia que apoya la idea de 35 Por ejemplo Demirgüç-Kunt, Laeven y Levine (2004) muestran que las restricciones a la entrada de los bancos, medidas como la fracción de aplicaciones de entrada rechazadas por la agencia regulatoria, están más correlacionadas con los márgenes de interés que con la concentración. Utilizando información sobre márgenes netos de interés de cerca de 1.165 bancos de 27 países, encuentran que los países que restringen la entrada a los bancos extranjeros terminan teniendo mayores márgenes bancarios. 36 Parece que los costos de transacción, incluyendo aquellos relacionados con adquirir información, están fuertemente relacionados con la distancia, lo cual resulta en cierto grado de poder monopólico para los bancos locales. Una evidencia fuertemente con- vincente al respecto proviene de un mercado tan desarrollado como el de Bélgica, para el cual Degryse y Ongena (2005) documentan cómo las tasas de crédito a préstamos, cobradas por un banco, varían de acuerdo con la distancia física entre el cliente y el banco competidor que se encuentra más cerca. 37 Los estudios de esta proposición para los Estados Unidos y otras economías avanza- das muestran que su aplicabilidad sólo se concentra en un contexto específico, y que sólo existen unas pocas lecciones simples aplicables directamente a todos los países en desarrollo. Por ejemplo, Cetorelli y Strahan (2004) muestran que los nuevos entrantes encontraron más difícil la obtención de financiación en aquellos estados de los Estados Unidos que contaban con mercados bancarios menos competitivos, pero Zarutskie (2005), utilizando información pasada en utilidades reportadas para impuestos, en- cuentra menos inversión (indicada por menores tasas de retorno) y menos financiación externa para las pequeñas empresas, luego de incrementos en la competencia resultante de la liberalización bancaria interestatal en los Estados Unidos. Bonacorsi di Patti y Dell'Ariccia (2004), utilizando información de diferentes regiones de Italia, encuentran que la concentración bancaria puede tener un efecto positivo sobre la entrada de empre- sas si existen problemas de disponibilidad de información. Bertrand, Schoar y Thesmar (2007) muestran que la ambiciosa liberalización bancaria francesa de los ochenta no incrementó de forma uniforme la disponibilidad de crédito sino lo hizo más sensible a los prospectos de negocios de los deudores. 94 ¿Finanzas para todos? que el sistema bancario más concentrado es beneficioso para el acceso. Los efectos adversos de la concentración sólo pueden encontrarse en países de bajo ingreso o en aquellos países con débil información crediticia por restricciones ajustadas al alcance del sector bancario (Beck, Demirgüç-Kunt y Maksimovic 2004). Aunque los países pequeños, de bajo ingreso, pueden obtener el mayor beneficio de una creciente competencia bancaria, es precisamente en dichos países donde es más problemático contar con un número suficiente de banqueros bien capitalizados y calificados. Un análisis global y balanceado de la evidencia empírica disponible es que la apertura a bancos extranjeros tiene el potencial de combinar beneficios netos me- diante la introducción de competencia, y de crecientes eficiencia e independencia de los procesos políticos locales, que es probable que estos beneficios sean mayores a medida que pasa el tiempo y que los bancos entrantes aprenden más sobre las condiciones locales. Es probable que los beneficios sean mayores en aquellos paí- ses que cuentan con los marcos informativos y contractuales necesarios y con las estructuras de incentivos que faciliten a los bancos extranjeros hacer lo que mejor hacen, esto es, otorgar créditos automáticos de transacciones. Si bien la entrada de bancos extranjeros generalmente implica mayores niveles de competencia, esto puede no ser necesariamente cierto si la entrada de dichos ban- Los beneficios de los bancos cos ocurre mediante adquisición, especialmente de mercados extranjeros se hacen más pequeños. Dado que existe muy poca evidencia empírica para evidentes en el largo plazo. la corriente teórica que sugiere que contar con mayor poder monopólico mejora el acceso de los pequeños clientes, dicho tipo de entrada no llevará necesariamente a mayor acceso. Existen indicadores que sugieren que la entrada de los bancos extranjeros lleva a las sustituciones financieras domésticas a buscar sectores no tradicionales, incluyendo servicios para aquellos sectores de la población a los cuales no atendían previamente, dado que las instituciones en- cuentran nueva competencia en sus negocios tradicionales. Por tanto, los bancos locales que cuentan con un modelo de negocios dirigido a abordar las oportuni- dades locales de negocios cuentan con el potencial para sobrevivir a la entrada de bancos extranjeros, generando valor agregado mediante la ampliación del acceso, especialmente al sector pyme. Acceso a financiación no bancaria por deuda En aquellas circunstancias donde se cuenta con financiación de largo plazo, la evi- dencia afirma que dicha figura realiza una contribución positiva al crecimiento de las empresas (Demirgüç-Kunt y Maksimovic 1999). No obstante, existen numerosas barreras a la disponibilidad de financiación a largo plazo. Esto no sólo tiene que ver con el hecho de que los bancos requieren contar con liquidez, aspecto frecuente- mente resaltado. En realidad, los bancos bien administrados que cuentan con una Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad 95 base estable de depósitos pueden prestar, y de hecho lo hacen, a niveles de madurez que van más allá de la madurez nominal de sus depósitos. Esta transformación de la madurez es una de las contribuciones clave que ofrece la banca al sistema económico como un todo. Otros factores tanto a nivel nacional como de empresa, imponen barreras a la financiación de largo plazo. A nivel agregado, los riesgos macroeconómicos afectan de forma notoria la Un ambiente pobre de negocios puede inhibir en el largo plazo decisión de tomar un crédito a largo plazo, y también lo la financiación bancaria. hacen las debilidades de información crediticia y de refuerzo de contratos.38 Al atender clientes más riesgosos y opacos (por ejemplo, empresas pequeñas o nuevas, o aquellas que cuentan con un historial negativo de crédito), los bancos prefieren utilizar créditos de corto plazo, los cuales podrán renovarse o renegociarse, de forma tal que permitan mantener un control sobre la relación crediticia y la posibilidad de influir la administración de la empresa durante el desarrollo de dicha relación.39 Para el crédito a largo plazo, el papel de financiación por bonos es potencialmente mayor; puede ofrecer un mecanismo de competencia de los bancos, y servir como una especie de repuesto que se puede utilizar si surge una crisis bancaria. No obs- tante, este potencial no debe exagerarse, tal y como lo señalan Gormley, Johnson y Rhee (2006) en su estudio sobre la crisis financiera de Corea en 1997-98. Cuando dicha crisis desató una congelación del crédito bancario, surgió fácilmente un mer- cado privado de bonos, que capturó los ahorros de los hogares y lo canalizó hacia las corporaciones. No obstante, fueron las corporaciones más grandes, chaebols, los que recibieron la financiación, el público estaba dispuesto a invertir en bonos debido a que los consideraba una inversión segura, pues percibía que las autoridades veían a los chaebols demasiado importantes como para fallar. Esta percepción del público resultó ser correcta por el salvamento de los propietarios de dichos bonos que el gobierno realizó luego del colapso, en 1999, del gran chaebol Daewoo. Las empresa más pequeñas, a pesar de que frecuentemente contaban con mejores estructuras de 38 Sorge y Zhang (2006), utilizando información sobre 27.000 empresas registradas en 27 países desarrollados y 18 países en desarrollo, encuentran que aquellos países con me- jor calidad de información crediticia (cobertura más amplia de los registros de crédito públicos y privados especializados, y mejores estándares de rendición de cuentas) están caracterizados por una proporción más alta de deuda a largo plazo, como proporción del total de deuda corporativa. 39 Ortiz-Molina y Penas (2006), basados en una amplia encuesta de financiación a pequeños negocios en los Estados Unidos, ofrecen evidencia sobre el hecho de que la madurez de un crédito está positivamente correlacionada con el tamaño de la empresa y su antigüe- dad y con el monto de la garantía bancaria ­aunque las garantías personales no tienen dicho efecto. Las empresas que cuentan con un récord ilegal en los tres años previos tienen maduraciones más cortas. 96 ¿Finanzas para todos? Recuadro 2.3 Cuando el acceso puede ser demasiado tentador: riesgos y uso de endeudamiento en moneda extranjera por parte de las empresas Un riesgo importante que puede surgir de la globalización financiera es la posibilidad de que las empresas financieras y especialmente las no financieras asuman un riesgo cambiario en moneda extranjera, mucho más alto de lo que sería prudente. La tentación de hacerlo frecuentemente aparece cuando la política macroeconómica y de tasa de cambio resulta en altas y volátiles tasas nominales de interés para créditos en moneda local, mientras que los deudores con buen historial de crédito pueden obtener acceso al endeudamiento externo ya sea de bancos extran- jeros con oficinas en el país o directamente en el extranjero, a tasas nominales de interés mucho más bajas, pero aceptando el riesgo cambiario.a La combinación de disponibilidad de capital extranjero y altas tasas domésticas de interés ha sido asociada frecuentemente con una política de fijación de la tasa de cambio a la que parece ser una tasa subvaluada: promoviendo un auge de exportaciones y beneficios así como una entrada de capitales causada por expectativas de una apreciación nominal de la moneda. La combinación incrementa notoriamente los riesgos, y una reversión de la percepción de los inversionistas puede significar movimientos muy grandes de moneda y una crisis económica, como se ha visto en casos como Chile 1982-83 e Indonesia 1998-98. No es una tarea simple calcular, incluso aproximadamente, cuál sería el grado pru- dente de exposición cambiaria para una empresa cuyas actividades no financieras tienen un componente internacional (las aerolíneas surafricanas sufrieron recientemente grandes pérdidas como resultado de políticas de tesorería que podrían caracterizarse como sobrecobertura de cambio extranjero.) La escala de la dolarización doméstica de los depósitos bancarios y el cré- dito internacional con interés fijo ha subido varias veces en las últimas dos décadas (De Nicoló, Honohan e Ize 2005; Goldstein y Turner 2004), haciendo del riesgo cambiario un problema que probablemente resurja en el futuro. a. Ver Allayannis, Brown y Klapper (2003) para un estudio de las estrategias de las empresas para cubrirse de la exposición cambiaría en el Asia oriental, antes y después de la crisis. gobernabilidad, fueron incapaces de obtener acceso al mercado de bonos incluso después de que los bancos dejaron de ofrecer créditos. Los bonos privados pueden ofrecer una alternativa competitiva a los bancos, pero los bancos también pueden utilizar bonos para explotar su capacidad de eva- luación de crédito mientras economizan capital y liquidez empaquetando hipotecas residenciales y otros créditos pequeños o medianos en unidades más grandes que pueden venderse luego a fondos de pensiones y otros inver- La financiación por bonos sionistas institucionales. Los bonos respaldados por hipotecas puede competir a la emitidos por los bancos desarrollan una función similar y de los bancos. pueden trabajar en sistemas financieros menos sofisticados. Los requerimientos (legales, contables y de otro tipo) para hacer efectivo este tipo de ingeniería financiera, incluyendo el papel de empresas independientes de valoración de crédito que ayuden a los inversionistas a valorar estos bonos, son considerables y están fuera del alcance de mercados más pequeños o menos avanzados, pero dichos Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad 97 detalles no son de nuestro interés en este momento. Allí donde la financiación a través de bonos es posible, puede mejorar el precio y disponibilidad para deudores más pequeños, de crédito a más largo plazo. Acceso a financiación externa por acciones Incluso las empresas que inician sus actividades requieren financiación externa por acciones para financiar su capital de trabajo; en todas partes los empresarios han recurrido a parientes y amigos para obtener financiación inicial y poder así complementar sus propios recursos. La importancia cuantitativa de la financia- ción interna de utilidades retenidas para apoyar el proceso de crecimiento ya ha sido discutida. A medida que las empresas crecen, también crece la importancia de contar con acceso a fuentes de financiación externa por acciones. Los créditos bancarios no pueden desempeñar esta función. En la mayoría de los países existen individuos y empresas que, de una forma u otra, arreglan financiación externa por acciones para aquellas empresas cuyo crecimiento es más prometedor, pero una clientela más amplia de inversionistas puede abordarse mediante el registro en una Bolsa de Valores organizada. El desarrollo del capitalismo accionario depende de fuertes derechos del inver- sionista y de una adecuada transparencia informativa, reforzada públicamente, de la condición financiera de las compañías privadas (Morck y Steier 2005). Apoyarse en mecanismos de transparencia y refuerzo privado parece ser más efectivo que las políticas públicas de refuerzo y las restricciones impuestas por las autoridades (La Porta, López de Silanes y Shleifer 2006). En muchos países, El desarrollo de los mercados la información y la protección al inversionista no tienen el accionarios requiere un nivel adecuado como para permitirle al mercado de valores ambiente regulatorio sólido. alcanzar su pleno potencial en establecer el precio pleno de cada stock de acciones. Tal y como Morck, Yeung y Yu (2000), y Jin y Myers (2006) lo muestran, los precios de las acciones de diferentes empresas se mueven conjuntamente en los mercados de valores de muchos países, y especialmente en aquellos con débiles derechos de accionistas y falta de transparencia en las empresas (gráfico 2.11).40 Esto se contrasta con la situación de las economías avanzadas, donde la co- rrelación de los precios individuales de las acciones con respecto al promedio de las tendencias del mercado tiende a ser relativamente baja. El fuerte movimiento conjunto de los precios de las acciones puede significar que muy poca información específica sobre las empresas llega a la arena pública. Como resultado de esto, la 40 Los resultados de Yin y Myers (2006) están basados en información de 40 bolsas de valores y utilizan varias medidas de falta de transparencia, incluyendo la diversidad de pronósticos de analistas, globalidad contable y actividad de auditoría. 98 ¿Finanzas para todos? Gráfico 2.11 Sincronización de los precios de acciones con respecto a las políticas de transparencia en la información y gobernabilidad 0,4 0,4 0,3 0,3 R 2 ponderado R 2 ponderado 0,3 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 3 4 5 6 7 10 15 20 25 Índice de transparencia Índice de buena gobernabilidad Fuente: Jin y Myers (2006). Nota: Este gráfico compara el grado al cual los precios de las acciones tienden a moverse conjuntamente en cada una de las 40 bolsas de valores que cuentan con indicadores de transparencia y buena goberna- bilidad. acción individual de una empresa no está, en promedio, plenamente valorada, y se considera que el descuento es mayor entre mayores sean los prospectos de creci- miento de la empresa. No sorprende, entonces, que la mayor parte de las grandes empresas en el sector corporativo de dichos países tienda a estar controlado por una pequeña élite de familias, dado que quienes están fuera dudan que puedan llegar a beneficiarse de poseer acciones ­y tienen razón, tal y como Desai y Moel (2007) documentan en varios casos espectaculares. La consecuencia puede ser una inversión más baja que la óptima.41 Es posible que los derechos de los inversionistas y la transparencia no sean suficientes para estimular mercados accionarios con liquidez. En su lugar, parece Las pequeñas economías que lo necesario es contar con una masa crítica de emisiones, pueden beneficiarse de los emisores e inversionistas (De la Torre y Schmukler 2007). La intercambios regionales. reciente oleada de fusiones entre las bolsas de valores de países 41 Himmelberg, Hubbard y Love (2002) examinan los rendimientos sobre capital para un panel de más de 6.000 empresas listadas en 38 mercados de valores y detectan una fuerte y notoria relación positiva entre la participación accionaria de allegados y los rendi- mientos contables de capital, lo cual sugiere subinversión en las empresas con propiedad menos distribuida. Con rendimientos tan altos, ellos "deberían" haber invertido más. El grado de concentración de la propiedad también está positivamente correlacionado con un índice de protección a accionistas (el cual mide, por ejemplo, uso de votación por proximidad y el derecho de las minorías accionarias a desafiar las decisiones opresivas de las mayorías). Ver también Burkart, Panunzi y Shleifer (2003) y Nenova (2003). Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad 99 desarrollados y la profundización de un relativamente limitado conjunto de bolsas de valores que surgen, generan cuestionamientos sobre el grado al cual países emergen- tes más pequeños contarán con la masa crítica suficiente para apoyar sus mercados nacionales de valores o van a requerir apoyarse en mercados de valores regionales o extranjeros para satisfacer las necesidades de financiación de las empresas. Estos resultados confirman la importancia de la protección e información a los accionistas con el fin de asegurarse de que los mercados de valores pongan la finan- ciación externa a disposición de las empresas con prospectos de crecimiento. Como siempre, realizar reformas no es fácil. Las familias que controlan usualmente no pare- cen estar interesadas en incrementar la transparencia del mercado o en estimular los derechos de las minorías (incluso aunque estas acciones podrían poner a disposición capital a menor costo). De hecho, parecen ser efectivas en bloquear, mediante sus actividades de búsqueda de rentas, un fortalecimiento del sistema financiero, basadas en el temor de que un sistema más fuerte permitiría el surgimiento de elementos que desafiarían su posición.42 El capital de riesgo también es más efectivo cuando existen protecciones legales subyacentes (Cumming, Schmidt y Walz 2006). La apertura de los mercados accionarios al mundo exterior ha sido una gran contribución para mejorar el acceso y el costo de la financiación accionaria de las empresas locales más grandes.43 Para dichas empresas, aparecer en un listado en un mercado extranjero (o en un adr,44 para el caso de los Estados Unidos) mejora sus posibilidades de acceso a financiación externa mediante el incremento del precio de la acción y la mayor atracción generada a los inversionistas institucionales, por tanto incentivos a la expansión de las empresas (Aggarwal, Klapper y Wysocki 2005; Levine y Schmukler 2007a). Éste El registro en bolsas de valores tipo de listados puede incorporar gobernabilidad corpo- en el extranjero puede no ser beneficioso para el acceso de rativa (Coffee 2002), aunque este hallazgo no se refleja en empresas más pequeñas a ningún incremento sostenido en el valor de mercado de la la financiación externa por empresa (Levine y Schmukler 2007a). Estas ganancias, sin acciones. embargo, pueden ser parcialmente superadas por la pérdida de liquidez en los mercados locales, limitando potencialmente el acceso de las empre- sas pequeñas a financiación externa por acciones, obtenida en el exterior (Levine y 42 Para una revisión de estos y otros temas relacionados con el control familiar, ver Morck y Yeung (2003). 43 Ver las compilaciones de Bekaert, Harvey y Lundblad (2005) y Gupta y Yuan (2005). 44 Un American Depository Receipt (adr), Recibo Americano de Depósito, es, efectiva- mente, un cambio en la presentación de una acción no estadounidense en una forma apropiada para los inversionistas americanos, que les permite negociarla en los mercados de valores de los Estados Unidos. Los recibos de depósito también se transan en los mercados de securitites de otras economías avanzadas. 100 ¿Finanzas para todos? Schmukler 2007b). El impacto global neto sobre el acceso de las pequeñas empresas no es claro porque, después de todo, el acceso mejorado a disposición de las grandes empresas puede trasladarse a las empresas pequeñas mediante el crédito comercial. Más aún, a medida que las empresas grandes tienen mayor acceso a estas fuentes alternativas de fondeo con respecto a la financiación bancaria y sustituyen a esta última, es probable que los bancos empiecen a interesarse en ofrecer sus servicios a clientes más pequeños. La inversión extranjera directa ofrece un sustituto parcial a la financiación local, y es un aspecto que ha demostrado ser importante en algunos países, donde parece haber bajado las restricciones de financiación, al menos para las empresas grandes que participan en bolsa.45 Con el fin de estar seguros, los inversionistas extranjeros probablemente elegirán algunas de las empresas locales de mejor desempeño para invertir en ellas, y es necesario tener en cuenta este sesgo de selección (Weiss y Ni- kitin 2004). No obstante, las transacciones de ied en las cuales La ied puede relajar las empresas de economías avanzadas han adquirido empresas restricciones de financiación, registradas en bolsas de valores de países en desarrollo, han sido asociadas con notorias ganancias de los mercados de valores tanto del país de la empresa compradora como de la empresa adquirida. Este hallazgo implica ganancias consecuentes de rentabilidad a lo largo del tiempo, de acuerdo con un estudio sobre 1.629 adquisiciones en Argentina, Brasil, Chile, Indonesia, República de Corea, Malasia, México, Filipinas y Tailandia, realizado por Chari, Ouimet y Tesar (2005) (gráfico 2.12). 45 Éste, al menos, fue el hallazgo de Harrison, Love y McMillan (2004), quienes utilizaron información de 7.000 empresas y 40 países y estimaron la sensibilidad de las decisiones de inversión de cada empresa con respecto a su disponibilidad de efectivo. Los autores estaban explorando la idea de que si una empresa tiene fácil acceso a la financiación, debería ser capaz de financiar oportunidades rentables de inversión sin importar la disponibilidad inmediata de balances de efectivo. En la práctica, las inversiones de las empresas sí tienden a ser sensibles a sus balances de efectivo. Pero esta sensibilidad demuestra ser menor para las empresas que se encuentran en países con altos flujos de entrada de inversión extranjera directa. Contrariamente, entonces, a los miedos de algunos de que la entrada de inversión extranjera directa afectaría a los mercados locales de capital, alejando la disponibilidad de recursos para la empresas que ya participan en dichos mercados, parece ser que la ied trae consigo su propia financiación. En algu- nos casos específicos, no obstante, el hecho de que empresas de propiedad extranjera tomen créditos bancarios sí puede desplazar a las empresas locales de la financiación. Otro artículo de Harrison y McMillan (2003) encuentra este efecto de desplazamiento en Costa de Marfil, en el cual los autores argumentan que puede haber aparecido por la existencia de topes a las tasas de interés y por los vínculos entre muchas de las empresas de propiedad extranjera con las casas matrices de los bancos locales. Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad 101 Gráfico 2.12 Rendimientos de los accionistas en las empresas compradoras y adquiridas, cerca de la fecha del anuncio de ied 12 Compradora % de rendimiento cerca al anuncio Adquirida 10 8 6 4 2 0 Total de Asia Oriental América Latina Mayoría de control la muestra adquirida Fuente: Chari, Ouimet y Teas (2005). La forma de entrada puede influir el proceso de determinación de la produc- tividad de una inversión. Un aspecto particular de interés es determinar si para el país en cuestión es mejor insistir en joint-ventures en lugar de permitir el control extranjero de la empresa. Moran (2005) ha observado que y mejorar la administración las compañías adquiridas que han sido integradas en las de las empresas y el uso operaciones mundiales del comprador extranjero tienden de tecnología. a ser más grandes, estar mejor administradas y ser más técnicamente avanzadas que aquellas cuyo propósito es atender a los mercados do- mésticos protegidos en el país anfitrión. Por tanto, muchas de las transacciones más efectivas de ied van mucho más allá de ofrecer acceso a financiación a las empresas adquiridas, las cuales de hecho son incorporadas totalmente en la operación. Con el surgimiento de una situación en la cual las grandes empresas privadas de las economías avanzadas estaban adquiriendo temporalmente propiedades ma- yoritarias en empresas del mundo en desarrollo (como en bancos de Corea, luego de la crisis de 1997-98), la línea que divide la ied y otras inversiones basadas en financiación externa por acciones se ha vuelto más difusa. Al mismo tiempo, los fondos privados de acciones, controlados localmente, y afiliados frecuentemente a los bancos y a otros proveedores de servicios financieros, también han sido creados en muchos países. De una forma u otra, el capital de riesgo y la financiación externa por acciones (incluyendo capital de riesgo semilla) se han constituido en una importante fuente creciente de financiación para ciertas categorías de empresas en los países en desarrollo, aunque dicha inversión ha estado sujeta a oleadas de entusiasmo (media- dos de los noventa, por ejemplo) seguidas por periodos apáticos. Esas transacciones 102 ¿Finanzas para todos? no están plenamente documentadas en la información disponible, y por eso no han sido sujetas al mismo tipo de análisis econométrico discutido en este capítulo.46 Cerca de media docena de grandes economías emergentes residen actualmente en la mayor parte de los flujos de ied ­Brasil, China (incluyendo Taiwán), India, Corea, Rusia y Sudáfrica. Es probable que esta concentración geográfica persista, debido al tamaño de estas economías, la disponibilidad (en algunas de ellas) de grandes proyectos ávidos de capital y basados en recursos naturales disponibles para la inversión extranjera, y la calidad percibida del ambiente de inversión como un todo, incluyendo la disponibilidad de financiación en deuda en moneda local para concretar el paquete y de un mercado en el cual la emisión de acciones puede realizarse adecuadamente (Rubenstein 2006). Con todo y esto, las empresas privadas que se dedican a la financiación externa por acciones han estado fijándose desde 2003 en la mayoría de países con intereses crecientes, y, si bien pueden existir inte- rrupciones, la financiación externa por acciones puede convertirse en una fuente de creciente importancia en la financiación de las empresas más grandes que cuentan con potencial de crecimiento. Conclusiones La disponibilidad de financiación externa para las empresas depende del contexto institucional como un todo; la falta de disponibilidad restringe el crecimiento de las empresas, y es uno de los principales obstáculos a los negocios que las empresas tienen que superar. El acceso a la financiación contribuye a la Las barreras a la financiación entrada de empresas, su crecimiento e innovación, entre otras son un gran obstáculo, cosas. Las empresas más afectadas por las restricciones a la especialmente para las empresas pequeñas. financiación son las pequeñas y las nuevas. No obstante, estas empresas también son las que más se benefician del desarrollo de los sistemas financieros y la reducción de las restricciones a la financiación. La evidencia empírica sugiere que es a través de un acceso mejorado a las empresas que el desarrollo del sector financiero realiza una contribución importante al cre- cimiento económico. Mientras que el crédito basado en relaciones aún sigue siendo importante en mu- chas partes del mundo, la tendencia moderna avanza crecientemente hacia el crédito 46 Un interesante estudio de Da Rin, Nicodano y Sembenelli (2004) ilustra el procedi- miento. Utiliza información sobre el tamaño de las inversiones basadas en financiación externa por acciones en 14 países europeos. Los autores hacen seguimiento al impacto de la política y de otras variables, en la división de estos recursos entre la etapa inicial (capital de riesgo y capital semilla) y la etapa tardía, y entre sectores de alta tecnología y otro tipo de sectores. Acceso de las empresas a la financiación: entrada, crecimiento y productividad 103 por transacciones; a este respecto, los buenos registros de crédito pueden ser una poderosa fuerza para expandir el alcance a nuevos clientes. El arribo y la expansión de los bancos internacionales a un país puede causar un temor natural relacionado con su posible efecto sobre el acceso global al crédito, y esto no sólo se debe al he- cho de que los bancos internacionales poseen una ventaja comparativa en el crédito por transacciones. Sin embargo, el Los bancos extranjeros mejoran el acceso a financiación, balance de un amplio cuerpo de evidencia es que incluso en especialmente en el largo plazo. circunstancias en las cuales las instituciones extranjeras son sumamente selectivas en los objetivos de su mercado de crédito, el acceso al crédito ofrecido por el sistema, como todo, usualmente mejora. La probabilidad de que esto ocurra se incrementa con el tiempo. En contraste, el desempeño de los bancos de propiedad del gobierno en esta dimensión ha sido usualmente pobre. La financiación no bancaria aún es mucho menos importante en la mayoría de los países en desarrollo, pero también se puede esperar que esto cambie. La finan- ciación por bonos es una alternativa a la financiación bancaria, y su importancia ha venido creciendo, principalmente para las grandes empresas. El acceso a la fi- nanciación externa por acciones obtenida en el exterior requiere fuertes derechos de inversionista; donde éstos están presentes, la apertura a los flujos de entrada de capital puede mejorar notoriamente el acceso a la financia- ción y disminuir el costo del capital. Esto es verdad tanto La financiación no bancaria para las inversiones de portafolio de acciones, para inversión tiene un papel creciente por jugar. extranjera directa y la financiación externa por acciones, que son modalidades que probablemente serán cada vez más importantes. Si bien los mercados de bonos y de acciones son más directamente relevantes en cuanto a la mejora del acceso a financiación de las empresas grandes, estos mercados también tendrán probablemente un efecto indirecto en el acceso de las empresas pequeñas, dado que el crédito comercial representa una importante fuente de financiación externa para muchas empresas pequeñas. 3 acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo a largo plazo, el crecimiento económico ayuda a reducir la pobreza y puede espe- rarse que mejor el bienestar de la mayor parte de los hogares. Este capítulo retoma las preguntas presentadas en el capítulo 1: los sistemas financieros que funcionan adecuadamente contribuyen al crecimiento, ¿pero se benefician los hogares pobres proporcionalmente de las reformas financieras que generalmente fortalecen la econo- mía? ¿Hasta qué grado es consistente un énfasis en el desarrollo del sector financiero como jalonador del crecimiento con un enfoque hacia el desarrollo a favor de los pobres? ¿La profundización de los sistemas financieros podría llevar a una ampliación de las desigualdades en el ingreso? ¿Para que exista una significativa reducción en la pobreza deben tener los hogares pobres y los microempresarios acceso directo a los servicios financieros? ¿Qué técnicas son las más efectivas en asegurar una sostenible provisión de crédito y otros servicios financieros a una pequeña escala? Este capítulo revisa los hallazgos de investigaciones recientes sobre estas pre- guntas. Aunque varios modelos teóricos han enfatizado el riesgo de que un acceso selectivamente incrementado al crédito podría empeorar la desigualdad, la evidencia empírica no parece ofrecer apoyo a dicho riesgo. En su lugar, la evidencia disponible sugiere que un sistema financiero más desarrollados tiende a reducir a largo plazo la desigualdad. Esto no se debe simple- La evidencia empírica sugiere mente al hecho de que la microfinanciación podría ayudar que el desarrollo del sector directamente a los pobres ­es necesario reconocer que la financiero es consistente con un enfoque de desarrollo a evidencia de micro estudios sobre los impactos favorables favor de los pobres, del acceso directo de los pobres al crédito no es particu- larmente fuerte. Las conclusiones de estudios que utilizan modelos de equilibrio general calibrados, experimentos de políticas específicas y análisis econométricos de información entre países tienden a ser más positivas que las extraídas de los microestudios. Estos estudios nos alertan sobre la importancia probable de efectos indirectos al explicar la relación entre desarrollo financiero y la desigualdad del ingreso. Estos efectos están adecuadamente identificados en los modelos de equilibrio general que hemos discutido, y que muestran que un mejor acceso financiero para los hogares 106 ¿Finanzas para todos? empresariales no pobres tiene un efecto indirecto fuertemente favorable sobre los pobres. Estos hallazgos implican que para que el desarrollo financiero tenga un máximo impacto sobre el crecimiento a favor de los pobres, pero algunos de los vínculos el objetivo debe ser ampliado el punto básico de mejorar la más importantes pueden financiación a favor de los pobres a uno dirigido a mejorar ser indirectos. la financiación para todos. Esto es particularmente cierto en muchos países en desarrollo donde grandes segmentos de la clase media aún se encuentran entre aquellos que están excluidos de la financiación, como se discutió en el capítulo 1. Ofrecer un acceso ampliado es la tarea de un creciente conjunto de instituciones financieras, incluyendo instituciones microfinancieras especializadas (imf), coope- rativas, y bancos de ahorro. Las técnicas que utilizan para tener El acceso puede ser ofrecido acceso a una clientela más amplia, mientras controlan también por un conjunto de los costos y los riesgos operativos, están evolucionando, así instituciones como su uso de las tecnologías de información y comunica- ciones. Este capítulo informa sobre información reciente que ha arrojado claridad sobre la importancia relativa de los diferentes obstáculos existentes a la mejora del acceso a nivel micro y sobre las técnicas que funcionan bien, dadas particularmente las tendencias recientes de la globalización y los avances tecnológicos. Financiación, desigualdad y pobreza Es conveniente aclarar que no es inmediatamente obvio que la expansión del acceso a los servicios financieros reducirá la desigualdad. Después de todo, la microempre- saria exitosa que logra ser financiada por sus ideas experimentará un incremento del ingreso que su vecino no logrará. De hecho, entre más exitosa sea, más amplia será la brecha de ingreso. Este incremento en la desigualdad del ingreso es lo que se predice en algunas de las teorías discutidas en el capítulo 1. Al mismo tiempo, dar a las personas un conjunto más amplio de oportunidades de crecimiento a través de un creciente acceso a la financiación, debería eliminar las desigualdades gene- radas por las barreras que tenía dicho acceso. Como un todo, el resultado neto de un mayor acceso financiero sobre la desigualdad será un asunto empírico, y es uno sobre el cual existe un cuerpo considerable de investigación reciente. Los teóricos han desarrollado modelos simples y estilizados que analizan estos asuntos. Imagine un mundo en el cual los individuos que difieren en su riqueza y habilidades empresariales, entre actividades agrícolas de subsistencia, trabajo asa- lariado o actividades empresariales. Sin acceso a la financiación externa, la cantidad de inversión con la que un empresario cuenta está limitada a su riqueza. Los costos de iniciación frecuentemente serán demasiado grandes como para permitirle a los individuos más pobres o menos hábiles convertirse en empresarios, así que ellos Acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo 107 se dedicarán a la agricultura de subsistencia o al trabajo asalariado si dicho salario es suficientemente alto. Introducir un sector bancario en un mundo como éste le permitiría a los empresarios hábiles obtener créditos para financiar los costos de iniciación. Aunque un mundo tan estilizado está lejos de la realidad compleja, incluso de los más pobres en los países en desarrollo, se ofrece una perspectiva del rango de posibles impactos sobre el crecimiento, la desigualdad y el bienestar que pueden provenir de un creciente acceso a la financiación. Pero el tamaño e incluso la naturaleza de estos impactos dependen de la magnitud de, por ejemplo, las respuestas en comportamiento, la dis- La teoría sugiere que un tribución de habilidades y riqueza, y la productividad del mayor acceso financiero podría incrementar la trabajo y el capital. ¿Es posible derivar estimados realistas desigualdad del ingreso en el del tamaño de estos varios parámetros a partir de lo que corto plazo, se conoce sobre las decisiones económicas efectivas de los individuos y los hogares? Un artículo de Giné y Townsend (2004) intenta dicho ejercicio. Basados en información de una recopilación de encuestas sobre hogares tailandeses, que abarca el periodo 1976-1996, los autores utilizan información sobre riqueza, salarios, transacciones financieras y elecciones ocupacionales para estimar algunos de los parámetros del modelo; por otra parte, calibrar otros parámetros ayuda al modelo a ajustarse a la evolución de las tasas de crecimiento y ahorro de Tailandia. Los autores usan luego este modelo para simular los efectos que un in- cremento en la proporción de hogares que cuentan con acceso al crédito generaría sobre el emprendimiento empresarial, el empleo, los salarios y, finalmente, sobre el crecimiento y la distribución del ingreso. Giné y Townsend comparan la evolución del crecimiento y la desigualdad en el modelo con el desarrollo efectivo en la economía tailandesa y muestran que la liberalización financiera y el consecuente incremento en el acceso a los servicios de crédito pueden explicar el rápido crecimiento en el pib per cápita de la economía tailandesa durante el periodo, pero que a su vez explican un incremento inicial en la desigualdad del ingreso. Subyacentes a estos desarrollos existen transiciones ocupa- cionales del sector de subsistencia hacia el sector intermedio, lo cual se hizo evidente en esto es, hacia el sector con acceso al crédito y cambios en los un estudio de la economía salarios. Se encuentra que los beneficios netos sobre el bie- tailandesa nestar, relacionados con un creciente acceso a la financiación, son sustanciales. Aunque estos beneficios se concentran desproporcionadamente en un pequeño grupo de individuos talentosos con baja riqueza, que de no contar con crédito no se habrían convertido en empresarios, una clase más amplia de trabajadores también se beneficia debido a que eventualmente los salarios también se incrementan a medida que los nuevos empresarios utilizan el acceso a crédito, con el cual no contaban anteriormente, para crear sus compañías. Los ahorradores también se benefician de mayores tasas de interés pagadas por sus ahorros. Pero 108 ¿Finanzas para todos? también hay perdedores; ellos son antiguos empresarios que perdieron porque ahora deben pagar salarios mucho más altos luego de la liberalización.1 Cuando el modelo de equilibrio general analizado por Giné y Townsend es cali- brado para ajustarse a la información de Tailandia sobre financiación, crecimiento y desigualdad, el modelo sugiere que el mayor impacto cuan- Aunque el mayor impacto titativo de la profundización financiera y el acceso financiero se debió a los salarios más sobre la desigualdad del ingreso proviene de efectos indirectos altos, los cuales llevaron a una en el mercado de trabajo. Dependiendo de las condiciones reducción en la desigualdad en el largo plazo iniciales y la elección de parámetros, estos efectos también resultan en una reducción a largo plazo en la desigualdad del ingreso que supera a los incrementos de corto plazo provenientes de las ganancias en riqueza de los nuevos empresarios. Aunque los modelos teóricos calibrados ilustran importantes aspectos del proceso de desarrollo financiero y ofrecen una cuantificación ilustrativa de estos procesos, sus resultados deben ser interpretados con cuidado, debido a que los mo- delos excluyen otras influencias potencialmente importantes sobre el crecimiento y la desigualdad.2 Un enfoque más directo para evaluar el impacto del acceso a la financiación es concentrarse en esquemas específicos o experimentos en los cuales algunos hogares, pero no todos, son elegibles, y tratar de analizar las consecuencias tanto para los beneficiarios como para los excluidos. A dife- Financiación y pobreza, rencia de los modelos de equilibrio general y la metodología la evidencia micro. de regresión agregada, discutidos posteriormente, el microa- nálisis frecuentemente se concentran en el efecto directo del acceso a la financiación sobre el bienestar de los hogares con acceso, pero no siempre tiene en cuenta los posibles efectos indirectos y de externalidades que son subrayados en los análisis de equilibrio general. 1 Al introducir costos fijos de transacción en un modelo de equilibrio general y por tanto endogeneizar el tamaño del sector intermedio, Townsend y Ueda (2006) concluyen que las políticas restrictivas del sector financiero en Tailandia pudieron haber reducido el crecimiento de la intermediación financiera por debajo de la tasa de crecimiento endóge- na que habría resultado del incremento en el ingreso per cápita, tal y como lo predijeron Greenwood y Jovanovic (1990). 2 Los modelos de equilibrio general tienen un poder limitado de imitar el mundo real, como lo muestran Jeong y Townsend (2003). Los autores comparan el ajuste de dos modelos con intermediación financiera de exógena y endógena, que posteriormente serán utilizados por Giné y Townsend (2004) y Townsend y Ueda (2006), y encuentran que si bien los modelos se ajustan bastante bien a los datos, exageran los movimientos al interior de los diferentes grupos de ingreso. Si bien los modelos de equilibrio general se ajustan bastante bien a las tendencias de largo plazo de los datos, Jeong y Townsend concluyen que dichos modelos no pueden explicar los efectos del ciclo de negocios. Acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo 109 Las historias exitosas de la microfinanciación están bien documentadas. Pero para ser convencidos del beneficio global de la microfinanciación, los escépticos requieren una cuidadosa diferenciación entre los cambios que pueden ser claramente atribuidos al acceso financiero y aquellos que podrían haber ocurrido de todas formas o como resultado de otros cambios Los beneficios de la microfinanciación pueden en el ambiente en el cual operan. Los clientes de la microfi- reflejar sesgos de selección nanciación. En otras palabras, ¿está sesgada por un efecto de selección, la medición del efecto verdadero? Por ejemplo, ¿fueron los hogares más talentosos o quizás mejor dotados los que de hecho obtuvieron los créditos y que por tanto de todas maneras habrían progresado incluso si los créditos no hubieran existido? ¿O acaso la imf tomó como objetivo un poblado en particular debido a que estaba particularmente mal y asimismo se habría beneficiado incluso que su condición fuese peor que la de los demás poblados no atendidos por la imf? ¿Qué tan específico es el impacto sobre el poblado? ¿La aplicación del mismo esquema de la imf tendría igual efecto en otros poblados? Numerosos estudios han inten- tado encontrar formas de contestar estas preguntas, basados en las características particulares del diseño de las imf. El debate surgido alrededor de la imf más famosa, el Grameen Bank de Ban- gladesh, ilustra lo difícil que ha sido esta tarea. En un muy celebrado y cuidadoso estudio sobre el Grameen Bank y otras dos imf en Bangladesh, Pitt y Khandker (1998) exploran un criterio endógeno de elegibilidad: para ser elegible para un crédito de estas tres imf, los hogares no deberían poseer más de medio acre de tierra. Con todos los demás elementos iguales, la diferencia en las perspectivas de los hogares, uno por encima y otro por debajo del límite de propiedad, podía ser atribuida al programa. El agudo límite del criterio de elegibilidad parecía ofrecer a los investigadores la posibilidad de evitar un sesgo de efecto de selección. Utilizando técnicas econométricas apropiadas para corregir de este modo la selección, Pitt y Khandker encuentran efectos pequeños pero positivos y significativos del uso del crédito sobre los gastos del hogar, activos del hogar, oferta laboral y la probabilidad de que los niños asistieran a la escuela.3 Este efecto era más fuerte para las partici- pantes mujeres en el programa. El estudio también encontró que la respuesta de la oferta laboral era sorprendentemente baja comparada con la respuesta en términos de activos y gastos, lo cual sugería que el efecto de la financiación se transmite más a través de la productividad del trabajo, que de la cantidad del mismo. No obstante, incluso esta investigación no ha escapado de ser cuestionada. Por ejemplo, existen dudas sobre si la regla del medio acre fue aplicada rigurosa y sis- 3 Pudiendo analizar la misma información pero con una técnica econométrica diferente, Morduch (1998) no pudo encontrar ningún efecto significativo del microcrédito sobre el ingreso de los prestatarios, aunque sí encontró un efecto sobre la suavización del consumo. 110 ¿Finanzas para todos? temáticamente. Si no lo fue, debilita los argumentos para utilizarla para corregir el sesgo de selección. Khandker (2003), utilizando panel de datos de una encuesta de seguimiento sobre el mismo grupo de deudores, pudo obtener y la evidencia empírica estimados más precisos al controlar por características de está mezclada. los deudores no observadas y que no variaban en el tiempo. Sus resultados sugieren un impacto sustancialmente más bajo del crédito que el detectado por Pitt y Khandker. Coleman (1999) aprovechó otra oportunidad de evaluar el impacto del acceso al crédito y evitar el sesgo de selección, estudiando deudores de microcrédito en Tailandia. El autor explotó el hecho de que seis comunidades habían sido identifica- das como futuras sedes de bancos, y que de hecho existía un listado de pobladores autoseleccionados que deseaban aplicar a créditos una vez los bancos se hubiesen establecido. Al comparar a estos deudores en lista de espera con deudores efectivos de estos bancos en otros poblados, Coleman podía esperar razonablemente haber corregido el sesgo de selección que podría haber resultado Un experimento de campo de una simple encuesta de un grupo aleatorio en aquellos utilizando criterios aleatorios poblados donde aún no existía el servicio de estos bancos.4 de selección enfatiza los beneficios del microcrédito, El autor no encontró un impacto significativo del crédito so- bre los activos físicos, ahorros, ventas de producción, gastos productivos, empleo o gastos en cuidado de salud o educación. Cotler y Woodruff (2007) compararon vendedores al detal que recibían créditos de una institución microfinanciera mexicana con un grupo similar de vendedores que habían sido elegidos para recibir dichos créditos en el futuro. Encontraron un efecto positivo y significativo del programa de microcrédito sobre las ventas y utilidades, pero sólo para los vendedores más pequeños, y un efecto negativo en las ventas y utilidades de los vendedores más grandes. Una forma más directa de evitar el sesgo de selección es construir un experi- mento genuino en el cual los sujetos objeto de tratamiento y el grupo de control son elegidos aleatoriamente, creando por tanto la variación exógena necesaria requerida para identificar el impacto. Recientemente, Karlan y Zinman (2006a) lograron convencer a una institución sudafricana que ofrecía créditos de consumo con el fin de que relajara su criterio de evaluación del riesgo para un grupo aleato- riamente elegido de aplicantes a créditos que había sido rechazado apenas bajo el límite de aceptación. La naturaleza aleatoria del otorgamiento del crédito ayudó a los autores a evitar el problema del sesgo de selección.5 Comparando el grupo de 4 Esta técnica fue denominada posteriormente pipeline matching (Goldberg y Karlan 2005). 5 Vale la pena anotar que este tipo de diseño recoge el efecto del crédito para el deudor mar- ginal. Si se supone que existe heterogeneidad entre los agentes, el efecto debería ser más Acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo 111 tratamiento y el grupo de control encontraron que entre 6 y 12 meses después de la aplicación al crédito, los deudores tenían una mayor probabilidad de mantener empleo asalariado, menor probabilidad de experimentar hambre en sus hogares y menor probabilidad de empobrecimiento. Se requiere investigación adicional, idealmente utilizando experimentos rea- les, para convencer a los escépticos de que el acceso al microcrédito realmente es beneficioso para los vecindarios donde es establecido, la cual es la creencia de los observadores mejor informados y de los practicantes.6 Debe decirse que la evidencia actual de la investigación estadística pero es necesario contar con más información en esta área. sistemática sobre los beneficios del microcrédito no es abru- madora. Los estudios revisados fueron llevados a cabo en contextos institucionales muy diferentes y con productos de crédito. El bienestar individual o del hogar es no- toriamente difícil de medir, lo cual sesga los microanálisis impidiéndoles encontrar un efecto positivo del acceso al crédito. Se requiere más investigación para analizar si existe una relación robusta y positiva entre el uso del crédito y el bienestar del hogar, incluyendo la salida de la pobreza. Muchos otros estudios han utilizado información de los hogares en corte trans- versal para evaluar el impacto del acceso a la financiación sobre los patrones de consumo de los hogares, las perspectivas de ingreso y la decisión de enviar los niños a la escuela a utilizarlos en el trabajo doméstico. La mayor parte de estos estudios, sin embargo, utilizan mediciones aproximadas del acceso a la financiación, como activos durables, los cuales pueden ser utilizados como garantía bancaria, en lugar de medidas directas como las utilizadas por los estudios mencionados anteriormente. La información de este tipo, tomada de encuestas en Perú, sugiere que la falta de bajo o nulo para aquellos deudores que obtuvieron fácilmente crédito, dado que ellos podrían contar con alternativas sustitutas, mientras que el efecto debería ser incluso mayor para aquellos a los cuales les fue negado el crédito por un margen mayor. 6 En particular, no son sólo los escépticos quienes encuentran poco convincente la literatura menos rigurosa. Coleman (1999) anota: "la mayor parte de los estudios de impacto exis- tentes son evaluaciones no académicas de proyectos que tienen una naturaleza descriptiva o padecen del problema de sesgo de selección". Littlefield, Morduch y Hashemi (2003, p. 2), en una útil revisión de estudios de impacto de la microfinanciación que se concentró en aquellos estudios que trataron de "seleccionar grupos de control con las características observadas fuesen comparables a excepción de su participación en microfinanciación", concluyen que si bien "el patrón general de resultados arrojó luz válida sobre el tema del impacto... pocos estudios incluyen controles plenamente rigurosos sobre el sesgo de selección". Armendáriz de Aghion y Morduch (2005, pp. 199-200) escriben que las diferencias entre la evidencia anecdótica y la estadística "no debían ser sorprendentes: las anécdotas están dirigidas a demostrar el potencial de la microfinanciación, mientras que los análisis estadísticos están diseñados a mostrar el impacto típico". 112 ¿Finanzas para todos? acceso al crédito reduce la probabilidad de que los hogares pobres envíen sus niños a la escuela, mientras que estudios para Guatemala, India y Tanzania apuntan a que los hogares sin acceso financiero tienen mayor probabilidad que los hogares con mayores activos de reducir la asistencia de sus niños a la escuela e incrementar sus actividades laborales si sufren choques transitorios sobre el ingreso. Información de encuestas aplicadas a microempresarios guatemaltecos muestran un efecto positivo del uso del crédito sobre la movilidad social ascendente, las cuales les per- mite expandir sus negocios. Finalmente, los patrones de consumo en los hogares de Indonesia cerca a la sucursal más cercana de bri, la imf más grande del país, muestran efectos más pequeños o nulos de choque sobre la salud en comparación a los hogares que viven más lejos de dichas sucursales.7 El recuadro 3.1 discute de los vínculos entre el acceso a los servicios financieros y algunos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Para evaluar el efecto para los hogares y microempresarios de un creciente acceso a financiación, se debe mirar más allá del impacto directo sobre el hogar o la empresa y evaluar el impacto sobre la economía como un todo. Esto no puede hacerse a través de estudios micro. En particular, incluso si Financiación, desigualdad los más pobres no obtienen acceso a los servicios financieros, y pobreza, la evidencia agregada. sí pueden beneficiarse sustancialmente del creciente empleo y otras oportunidades resultantes de las actividades de micro- empresarios menos pobres cuyo acceso ha mejorado. Mientras un gran porcentaje de los no pobres aún se encuentra excluido del acceso al crédito, estos efectos sis- témicos podrían incluir efectos beneficiosos para los pobres del acceso mejorado a los no pobres. Sin embargo, también podrían incluirse efectos perversos: si sólo un subconjunto de hogares en un poblado tiene acceso al crédito o aseguramiento para suavizar el consumo, este subconjunto incrementará el precio de los bienes no transables cuando un choque negativo golpee el poblado, y por tanto los hogares excluidos están aún peor de lo que estarían si nadie hubiese visto mejorado su acceso al crédito o al aseguramiento (Morduch 2006). El capítulo 2 ya ha discutido la evidencia existente para un fuerte vínculo causal entre el desarrollo financiero, medido como profundización financiera, y el crecimiento económico nacional. Dicho capítulo también identificó el acceso 7 Para evidencia sobre la relación entre posesión de activos duraderos, educación y trabajo infantil, ver Jacoby (1994); Guarcello, Mealli y Rosati (2003); Jacoby y Skoufias (1927), y Beegle, Dehejia y Gatti (2007). Varios estudios con información comparativa entre países también analizan la relación entre desarrollo financiero, educación e incidencia de trabajo infantil; ver Flug, Spilimbergo y Wachtenheim (1998) y Beegle, Dehejia y Gatti (2007). Para evidencia sobre el acceso al crédito y la movilidad social, ver Wydick (1999). Para evidencia sobre la proximidad geográfica a las sucursales bancarias y salud, ver Gertler, Levine y Moretti (2003). Acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo 113 Recuadro 3.1 Acceso a la financiación y los Objetivos de Desarrollo del Milenio En el año 2000, 189 naciones adoptaron la Declaración del Milenio, especificando ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio, incluyendo la erradicación de la pobreza extrema para el año 2015. Las otras metas tienen que ver con la educación (educación primaria universal), equilibrio de género, salud (reducciones en mortalidad infantil y materna, y reducción de la propagación del sida, malaria y otras enfermedades) y alianzas ambientales y globales. Si bien el acceso a los servicios financieros no está explícitamente mencionado dentro de estas metas, tanto la teoría como los numerosos estudios empíricos, incluyendo muchos mencionados en este texto, sugieren que el acceso a los servicios financieros es un importante contribuyente directo o indirecto al logro de la mayoría de las metas (Claessens y Feijen 2006; Littlefield, Morduch y Hashemi 2003). En el caso de educación y salud, un efecto importante del acceso a servicios financieros es a través del efecto ingreso: mejor acceso a servicios financieros mejora los ingresos y por tanto la posibilidad de obtener servicios de salud y educación, y al mismo tiempo reduce la necesidad de confiar en los niños como trabajadores en el hogar. Permitir a las mujeres acceso directo a servicios financieros puede mejorar sus posibilidades de convertirse en empresarias, incremen- tando así sus ingresos individuales, sus oportunidades para volverse más independientes, y su participación en la toma de decisiones familiares y comunitarias. También hay un importante efecto asegurador: mejor acceso a crédito, ahorros o servicios de seguros reduce la necesidad de utilizar mano de obra infantil como amortiguador en el caso de fluctuaciones temporales de ingreso y permite que los cambios en el consumo sean más suaves en el caso de reducciones transitorias en los ingresos debidos a mayores gastos en salud. También permite una atención más rápida a los problemas de salud. Finalmente, hay un efecto agregado de infraestructura, pues las instituciones financieras y los mercados más eficientes permiten más inversión privada y pública en la construcción de escuelas e instalaciones de salud. Los vínculos entre acceso a la financiación y las metas de estabilidad ambiental y socieda- des globales pueden ser menos obvias y no han sido investigadas rigurosamente. Sin embargo, se puede argumentar ante tales relaciones, al menos a nivel agregado. Asegurar la estabilidad ambiental requerirá grandes inversiones en nuevas tecnologías, y la profundización financiera ha mostrado ser propicia para la reasignación de capital entre sectores. Finalmente, la meta de cooperación global será más difícil de lograr sin un mejor funcionamiento de los mercados financieros globales. mejorado de las empresas a la financiación como un importante canal a través del cual este efecto funciona. Si las tasas de crecimiento del ingreso de los pobres permanecen relativamente en línea con las del resto de la población, el crecimiento económico derivado implicará una reducción en la pobreza absoluta a medida que más hogares superan el límite de pobreza (Ravallion 2001). Sólo una notoria caída en la proporción del ingreso representada por los El desarrollo financiero reduce pobres podría prevenir el crecimiento económico agregado la pobreza a través de su efecto de reducir la pobreza absoluta.8 El crecimiento reduce el sobre el crecimiento global, 8 Para una discusión detallada, ver Ravallion (2004). 114 ¿Finanzas para todos? conteo de pobreza absoluta, se dice que en sentido absoluto ha sido a favor de los pobres. Y se dice que tiene sentido relativo el crecimiento que reduce la pobreza mediante la reducción de los diferenciales de ingreso. La investigación reciente sugiere que el desarrollo financiero genera crecimiento económico a favor de los pobres en ambos sentidos. Por ejemplo, Beck, Demirgüç-Kunt y Levine (2007) analizan información en- tre países para varios períodos durante 1960-2005 para analizar la relación entre profundización financiera y cambios en la distribución del ingreso y la pobreza absoluta. Los autores trabajan con una simple descomposición del crecimiento del ingreso del quintil más pobre entre la media del crecimiento del ingreso nacional per cápita y el cambio en la proporción que representa el quintil Incrementa la proporción más pobre. Un gran cuerpo de literatura ha establecido que la del ingreso del quintil financiación tiene un impacto positivo sobre el crecimiento del más pobre y reduce la pobreza. pib per cápita; pero, ¿qué se puede decir de la relación entre financiación y cambios en la proporción del ingreso que representa el quintil más bajo de ingreso? Los autores encuentran una relación positiva entre la profundización financiera (medida como la relación entre el crédito del sector privado y el pib) y el cambio la participación del quintil más bajo en el ingreso personal total nacional. Un sistema financiero más profundo no sólo acelera el crecimiento nacional, sino que también está asociado con un incremento más rápido en la proporción del ingreso del grupo más pobre. De hecho, casi la mitad del efecto beneficioso de la profundización financiera sobre el ingreso promedio del quintil más pobre proviene de esta mejora en la distribución (relativa) del ingreso. Ellos también obtienen resultados similares cuando analizan los cambios en la medición Gini de la desigualdad del ingreso. La relación entre el desarrollo finan- ciero y la tasa de crecimiento del coeficiente de Gini es negativa, lo cual sugiere que la financiación reduce la desigualdad del ingreso. Estos resultados no sólo son robustos a controlar para otras características de país asociadas con el crecimiento económico y cambios en la desigualdad del ingreso, sino que los autores también hacen un intento de controlar por potencial causalidad inversa, utilizando variables históricas como el origen nacional del sistema legal para extraer un componente exógeno del desarrollo financiero, y utilizando también técnicas de panel para controlar por variables omitidas y sesgo de selección. Aunque los estudios con información de varios países están sujetos a las cir- cunstancias discutidas en el recuadro 2.1, estos resultados también son consistentes con los hallazgos de los modelos de equilibrio general discutidos anteriormente, de acuerdo con los cuales el desarrollo financiero está asociado con las reducciones en la desigualdad del ingreso, a largo plazo. Evidencia adicional es proporcionada por estudios con información de varios países que analizan la relación entre desarrollo financiero y el nivel de desigualdad del ingreso. Li, Squire y Zou (1998) y Li, Xu y Zou (2000) encuentran una relación negativa entre financiación y el nivel de desigualdad Acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo 115 del ingreso, medido a través del coeficiente de Gini, un resultado confirmado por Clarke, Xu y Zhou (2006), utilizando tanta información de corte transversal como regresiones de panel y métodos de variables instrumentales. En algunos países, más del 20% de la población se considera pobre cuando se analizan a través de las medidas estándar internacionales de línea de pobreza de US$1 y US$2 por día; en otros países casi nadie es pobre si se aplican estos exigentes estándares. Para mirar más directamente el impacto del desarrollo financiero sobre la pobreza absoluta, Beck, Demirgüç-Kunt y Levine (2007) también estiman el cambio en la proporción de la población de cada país que se encuentra por debajo de la línea internacional de pobreza como resultado de la profundización financiera. De nuevo, se encuentra un efecto robusto de la financiación sobre el alivio a la pobreza ­los países con mayores niveles de desarrollo financiero experimentaron reducciones más rápidas en la proporción de población que vivía con menos de US$1 por día durante los ochenta y los noventa (gráfico 3.1). Gráfico 3.1 Profundización financiera y alivio de la pobreza 0,2 Crecimiento en el conteo de pobreza / PIB 0 ­0,2 ­0,4 ­2 ­1 0 1 2 Crédito privado / PIB Fuente: Beck, Demirgüç-Kunt y Levine (2007). Nota: Este gráfico es un correlograma parcial del crecimiento de conteo de pobreza vs. crédito privado con respecto al pib, controlando por el nivel inicial de conteo de pobreza, con datos promedio a lo largo del período 1980-2005. 116 ¿Finanzas para todos? El impacto económico también es fuerte, como se discute en el recuadro 3.2. La importancia relativa del crecimiento económico y el impacto distributivo de la financiación varían de acuerdo con las condiciones iniciales: no resulta sorprendente que el impacto distributivo sea más fuerte para los países con ingreso per cápita relativamente alto y una distribución del ingreso muy inequitativa, mientras que el impacto del crecimiento es más fuerte y en países relativamente pobres con una distribución del ingreso relativamente igual. Esta evidencia de relaciones entre financiación y pobreza es consistente con los hallazgos de Honohan (2004), quien muestra que incluso entre sociedades con el mismo ingreso promedio, aquellas con sistemas financieros más profundos tienen menor pobreza absoluta. Todos estos resultados apuntan en la misma dirección: las políticas que estimulan el desarrollo del sector financiero no sólo favorecen el crecimiento, sino que actúan a favor de los pobres en sentido absoluto y relativo.9 La evidencia entre países tiene el mérito de una amplia cobertura, pero la calidad de la información es desigual entre países. Los coeficientes de Gini, las proporciones de los quintiles y los conteos de población pobre están todos sujetos a problemas sustanciales de medición.10 Las implicaciones de definir la profundización financiera como una medida del desarrollo financiero, para no hablar del acceso a financiación, ya han sido enfatizadas. El hecho de que los resultados obtenidos con información agregada sean más fuertes que los resultados de los estudios micro citados anterior- 9 Las regresiones con información de varios países que utilizan otras medidas relacionadas con la pobreza también apuntan a un impacto favorable. Por ejemplo, Claessens y Feijen (2007) y encuentran un impacto significativo del desarrollo del sector financiero sobre la incidencia de la desnutrición. Uno de los canales a través de los cuales trabaja esta relación parece ser el desarrollo financiero que fortalece el nivel y la tasa de crecimiento de la productividad agrícola, lo cual a su vez lleva a mayor producción y menores pre- cios, los cuales ayudan a reducir la incidencia de la desnutrición. Sin embargo, como es el caso de muchos estudios que realizan comparaciones entre países, se mantienen preocupaciones sobre la identificación. 10 La información sobre distribución es notoriamente difícil de comparar entre países de- bido a varias razones, incluyendo el hecho de que está basada en diferentes mediciones del bienestar (consumo vs. ingreso), diferentes mediciones del ingreso (bruto vs. neto) y diferentes unidades de observación (hogares vs. individuos), y a que los ajustes con respecto a estas diferencias que son imperfectos (Dollar y Kraay, 2002; Deaton 2005). Mientras que esas diferencias en medición introducen un error en las regresiones desarrolladas por Beck, Demirgüç-Kunt y Levine (2007), este error debería sesgar sus estimaciones evitando encontrar una relación significativa entre financiación y cambios en la distribución del ingreso. Más aún, las regresiones de cambios en el conteo de pobres con respecto a la financiación está menos sujeta a esta preocupación, en comparación con las mediciones de control de pobres que están basadas en un conjunto consistente de encuestas de hogares (Chen y Ravallion 2004). Acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo 117 Recuadro 3.2 Profundización financiera y reducción de la pobreza: ¿qué tan grande es el efecto? Juzgando a partir de las regresiones estimadas por Beck, Demirgüç-Kunt, y Levine (2007), la relación entre profundización financiera y pobreza no es solamente causal y estadísticamente significativa sino también considerable. Incluso después de que se tiene en cuenta el efecto de otras variables de control, en base a estimaciones internacionales se ve que casi un 30% de la variación en las cambiantes tasas de pobreza puede ser atribuido a los diferentes niveles de desarrollo financiero entre países. Considere, por ejemplo, el hecho de que la proporción de población en situación de profunda pobreza (menos de $1 dólar diario) cayó en 14% anual en Chile entre 1987 y 2000, mientras que aumentó a una tasa similar en el vecino Perú. Chile tiene un sector financiero mucho más profundo (el crédito privado es el 47% del pib) que Perú (su crédito privado es 17% del pib). La regresión estimada implica que si Perú hubiese empezado con la misma profundización financiera que Chile, su conteo de pobreza habrá crecido 5 puntos porcentuales más lentamente, de forma tal que para el 2002, solo un 5% de la población de Perú habría estado viviendo con menos de $1 dólar diario en lugar de la proporción actual de 10%. Comparaciones como esta deben ser interpretadas con precaución, por varias razones. Los coeficientes de la regresión indican cambios discretos, marginales, cortos; la variable que mide profundización financiera es sólo una proxy; la omisión de otras variables causales en la ecuación puede estar exagerando el impacto medido de la profundización financiera. Sin embargo, incluso si uno está convencido que el crédito privado está asociado con una reduc- ción más rápida de la pobreza, esta no es una invitación a los formuladores de políticas para expandir libremente el crédito: los intentos de forzar la tasa de profundización financiera a través de política monetaria laxa, por ejemplo, no generarán un verdadero desarrollo financiero y mostrarán ser insostenibles. mente pueden apuntar hacia una importancia potencialmente mayor de los efectos de externalidades, los cuales no son capturados por los estudios micro. Los resultados más fuertes también pueden reflejar la dificultad de controlar por causalidad inversa en las regresiones entre países. Es por tanto importante buscar tipos adicionales de evidencia de efectos sistemáticos de un acceso financiero mejorado. Dos cambios de política que pueden considerarse semejantes a experimentos naturales apuntan en la misma dirección. Un experimento involucra la política gubernamental de India sobre sucursales bancarias, impuesta entre 1977 y 1990. En aquellos años en la India sólo se le per- mitía a un barco comercial abrir una nueva sucursal en un distrito que ya tuviera presencia bancaria si abría cuatro nuevas sucursales en áreas que no contaran con presencia de bancos. Esta política llevó a la apertura de 30.000 nuevas sucursales rurales durante el periodo, así como un incremento en el Un experimento natural volumen de depósitos y créditos en estados que contaban basado en regulaciones de inicialmente con bajos niveles de desarrollo financiero. Bur- la India muestra el impacto guess y Pande (2005) encuentran que como resultado de esta de un acceso mejorado, 118 ¿Finanzas para todos? regulación sobre sucursales, la producción no agrícola creció más rápido y la pobreza se redujo más rápidamente, en estados que iniciaron el periodo con un nivel más bajo de desarrollo financiero, mientras que lo opuesto era cierto antes y después de este periodo de regulación. Más aún, los salarios de los trabajadores agrícolas crecieron más rápidamente durante este periodo, mientras que los salarios de los trabajadores de las industrias urbanas no muestran este patrón durante el periodo. Esto parece sugerir que el desarrollo financiero ­estimulado por la regulación sobre sucursales­ condujo a reducciones más rápidas de la pobreza. El cálculo costo- beneficio de esta política, no obstante, es un asunto diferente (ver recuadro 4.3) y sugiere que los costos macroeconómicos pueden haber sido significativos. Otro experimento natural es ofrecido por la desregulación de sucursales imple- mentada por diferentes estados de los Estados Unidos durante un periodo de 20 años entre mediados de los setenta y mediados de los noventa. Siguiendo a Jayaratne y Strahan (1996), un amplio cuerpo de literatura ha evaluado el efecto de la suavi- zación de restricciones sobre apertura de sucursales entre estados y al interior de ellos sobre el crecimiento del ingreso, la estructura del sector bancario y la actividad empresarial. La variación a lo largo del tiempo de la desregulación durante un pe- riodo de 20 años y el hecho de que dicha regulación no estaba como lo hace uno basado en jalonada por expectativas de crecimiento más alto con mayor la experiencia de los Estados Unidos con respecto a la actividad empresarial, permiten a los investigadores realizar liberalización financiera. estimaciones de diferencias en diferencias, manteniendo por tanto constantes los efectos no observados a nivel de estado y año. Beck, Levine y Levkov (2007) exploran el mismo experimento cuasinatural para evaluar el efecto de la desregulación sobre sucursales sobre la desigualdad del ingreso; ellos encuentran que los estados vieron reducirse sus coeficientes de Gini en una cantidad pequeña pero estadísticamente significativa en los años posteriores a la desregulación en comparación con otros estados y en relación con su propio nivel antes de la desregulación (gráfico 3.2). Este efecto elimina cerca de una sexta parte del incremento global en la desigualdad en el ingreso que los Estados Uni- dos experimentaron durante este periodo de tiempo. Cerca de tres cuartos de la reducción en la desigualdad luego de la desregulación provienen de cambios en la distribución del ingreso entre trabajadores, con menos de una quinta parte provi- niendo de cambios distributivos entre los propietarios autoempleados, lo cual sugiere que el principal efecto de las desregulación de sucursales sobre la desigualdad del ingreso en este caso no fue un estímulo a la actividad empresarial, sino los efectos indirectos de mayor demanda laboral y salarios más altos. Hay que ser cuidadoso, por supuesto, al extrapolar resultados de un sistema financiero tan desarrollado como el de los Estados Unidos, donde todos los hogares cuentan al menos con algún tipo de acceso a servicios financieros, lo cual contrasta con la situación de los países de ingreso medio y bajo. No obstante, estos resultados Acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo 119 Gráfico 3.2 Desregulación de sucursales y desigualdad del ingreso entre los estados de Estados Unidos 1 Cambio porcentual en el Gini 0 Percentil 95 ­1 ­2 ­3 Percentil 5 ­10 ­8 ­6 ­4 ­2 ­0 2 4 6 8 10 Años desde la desregulación Fuente: Beck, Levine y Levkov (2007). Nota: Este gráfico ilustra una regresión logarítmica del Coeficiente de Gini entre los estados de Estados Unidos en el periodo 1977-2003 utilizando variables dummy para estado y año, otras características de los estados, que pueden variar en el tiempo y variables dummy indicando t + X años, donde t es el año de la desregulación de la sucursal y x oscila entre -10 y +10. Las líneas grises indican intervalos de confianza al 95% y 5%. son consistentes con aquellos obtenidos por Giné y Townsend (2004) para los efectos de la liberalización financiera en Tailandia. A pesar de la posibilidad teórica de que una expansión selectiva en el acceso a la financiación podría inicialmente empeorar la desigualdad del ingreso, y de los desafíos metodológicos que aún se mantienen (ver recua- En resumen, un acceso mejorado dro 3.3 para un sumario), el balance de la evidencia de los a la financiación reduce la eventos específicos cuasiexperimentales, la estimación de desigualdad y la pobreza, los modelos de equilibrio general y las regresiones con in- formación de varios países es que el desarrollo financiero y un acceso mejorado al crédito no sólo tienden a acelerar el crecimiento económico sino también a reducir la pobreza de los hogares y la desigualdad. Aún existe mucho por aprender sobre los canales a través de los cuales el desarrollo financiero afecta la desigualdad del ingreso y el alivio a la pero la naturaleza de los pobreza. ¿Es a través de la oferta de crédito a una proporción mecanismos de transmisión mayor de la población o a través del estímulo a una asignación aún no es clara, 120 ¿Finanzas para todos? más eficiente del capital, esto es, estimulando mercados más competitivos y abiertos? ¿Es a través de la profundización o a través de un acceso más amplio, como la finan- ciación ayuda a reducir la desigualdad del ingreso y la pobreza? Dadas las amplias diferencias entre países que exhibe la inclusión financiera, hasta qué grado dependen estos efectos del nivel inicial de acceso financiero y desarrollo económico? Dado que la evidencia más fuerte para una relación favorable entre financiación y desigualdad apunta a importantes efectos de la profundización y ampliación de la financiación sobre el mercado de trabajo, uno debe considerar si la provisión directa de servicios financieros a los más pobres es la mejor forma de Con evidencia que sugiere utilizar la financiación para ayudar a los pobres. Es importante que los efectos indirectos sobre reconocer que mejorar el acceso a las pequeñas empresas y a la pobreza podrían ser más los hogares empresariales no pobres puede ser un poderoso importantes. mecanismo para ayudar a reducir la pobreza. Es fácil ver que las oportunidades de financiación para los no pobres en regiones particulares o entre grupos étnicos particulares podrían ayudar a mejorar el funcionamiento de los mercados de bienes y servicios y la eficiencia de la inversión, llevando también a mejores oportunidades de empleo para los pobres en dichas regiones. Hasta ahora la discusión se concentró exclusivamente en el uso de los servicios de crédito, dado que el servicio financiero ha sido analizado más extensamente por la literatura. Sin embargo, el crédito raramente es la primera Los hogares pobres necesitan prioridad de servicio financiero de los hogares más pobres. otros servicios financieros, no sólo acceso al crédito. El acceso a los servicios de ahorro y seguro ayuda a ofrecer soporte a los choques en el ingreso y a suavizar el consumo, mientras que el acceso a los servicios formales de pago está adquiriendo una im- portancia creciente en las economías basadas en el mercado y es un área que va a requerir investigación en el futuro. Habiendo establecido la importancia del acceso a la financiación, la siguiente tarea es considerar cuál es la mejor forma de dar alcance a los hogares y empresarios de bajos ingresos con el fin de estimular el acceso a los servicios de crédito, ahorros y pagos, y el uso de estos servicios. La siguiente sesión discute las innovaciones institucionales y de productos para dar alcance a estos clientes excluidos tradicio- nalmente por el sistema bancario. Ofreciendo acceso financiero a los hogares y a los microempresarios: ¿cómo y a quién? El considerable éxito del movimiento microfinanciero, tanto en términos técnicos como en su habilidad de movilizar apoyo financiero y político, ha concentrado la atención en el acceso directo al crédito para la gente pobre y especialmente para las mujeres pobres. En lo que ha sido una creciente revolución que ha tenido lugar en las décadas pasadas (Robinson 2001), las instituciones especializadas en micro- Acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo 121 Recuadro 3.3 Desafíos metodológicos en el análisis del impacto del acceso financiero Tanto los avances tecnológicos en el poder de los computadores como la disponibilidad de da- tos subnacionales, e incluso a nivel de hogar, ayudaron a los investigadores a avanzar más allá del análisis de regresión entre países para evaluar la relación entre financiación, crecimiento e inequidad y así superar problemas de endogeneidad, heterogeneidad de las relaciones entre variables dependientes e independientes entre países, y efectos no lineales. Algunas de estas estrategias utilizan instrumentos históricos innovadores y panel de datos. Sin embargo, incluso utilizar datos a nivel de empresa u hogar, para varios países o solo uno, no resuelve por sí mismo el problema de identificación de endogeneidad y correlaciones espúreas, como lo ha mostrado el debate entre Pitt y Khandker (1998) y Morduch (1998). Identificar un cambio exógeno de política, preferiblemente en diferentes momentos y entre unidades subnacionales, supera los problemas de selección, utilizando un estimador de diferencias en diferencias que mantiene constantes otros efectos que podrían confundir. Dos ejemplos de este tipo, el experimento de banca social en India, y la desregulación de sucursales en los Estados Unidos, son discutidos en el texto. Sin embargo, experimentos cuasinaturales como estos son la excepción, y los investigadores por tanto también han explotado modelos de equilibrio general y datos micro a nivel de hogar para calibrarlos. Esta técnica tiene la ventaja de contar con una sólida base teórica y controla por efectos dinámicos, a diferencia del análisis de regresión. Al mismo tiempo, su aplicación está limitada por las variables incluidas en los modelos teóricos y por la disponibilidad de los datos de hogares. Si bien estos modelos estructurales son prometedores en mejorar el entendimiento de los microfundamentos del crecimiento y la inequidad, no siempre es claro qué tanto de los aspectos intrínsecos de estos modelos estilizados depende de detalles específicos de cómo fueron modeladas las imperfecciones y si los resultados son robustos a estas elecciones. Otro enfoque valioso es el uso de experimentos controlados o naturales en países es- pecíficos o en ubicaciones específicas, como el realizado por Karlan y Zinman (2006a) en Sudáfrica y otros discutidos aquí en el contexto de evaluar el impacto de la microfinanciación. Por supuesto, los experimentos naturales son escasos y los experimentos controlados pueden ser costosos de implementar y sus resultados ser específicos a su contexto. Adicionalmen- te, éstos necesariamente miden efectos de equilibrio parcial y, a diferencia de los estudios conjuntos, no recogen los efectos indirectos y de externalidades. Además, muchos temas políticos importantes con implicaciones para el acceso a financiación, como la regulación y supervisión de instituciones financieras, involucran variaciones a nivel de país y no se prestan a un análisis aleatorio. Finalmente, los experimentos de laboratorio trabajan con clientes potenciales o personas con perfiles similares y simulan diferentes mecanismos de contrato financiero. Los juegos ex- perimentales tienen la ventaja de permitir a los investigadores tener incluso mayor control de los eventos, pero también tienen el defecto de ser un escenario elaborado que puede o no ser consistente con el comportamiento en la vida real. Dado que cada enfoque metodológico tiene sus ventajas y deficiencias, una filosofía de investigación robusta trataría de identificar las preguntas más importantes sobre políticas y emplear apropiadamente y de manera viable métodos para enfrentarlas. 122 ¿Finanzas para todos? financiación han alcanzado a millones de clientes, y muchas de ellas han logrado impresionantes tasas de repago, especialmente cuando se les compara con el de- cepcionante récord de la generación anterior de bancos de desarrollo. La atención también se ha ampliado a otros tipos de instituciones financieras, tales como ban- cos de ahorro, incluyendo bancos postales de ahorro, y cooperativas financieras y uniones de crédito que también han venido surtiendo las necesidades financieras de los hogares de bajos ingresos y las microempresas. Ahora las principales instituciones financieras se están interesando en el mercado disponible en "el fondo de la pirámide", si utilizamos el término popularizado por Prahalad (2004). Al mismo tiempo, algunas de las imf más fuertes han obtenido licencias bancarias y ofrecen ahora un rango más amplio de servicios a una clien- tela más amplia. Muchos han avanzado más allá del punto de necesitar el apoyo de subsidios con el fin de asegurar su viabilidad financiera, mientras que otras aún buscan subsidios para ayudar a mantener en un nivel mínimo los costos cobrados al deudor. Se ha experimentado mucho en tecnologías de préstamo, dado que los practicantes encontraron sus técnicas iniciales sumamente El crecimiento del microcrédito restrictivas. Estas técnicas incluyen el uso de varias formas ha atraído nuevos actores, de garantías mutuas en el grupo de autores pequeños o grandes (responsabilidad conjunta), y programas con tamaños de préstamos que crecían progresivamente a medida que los créditos eran pagados y se otorgaban nuevos créditos (incentivos dinámicos). Con el fin de atraer a los ahorradores, las instituciones financieras de todo tipo están utilizando nuevas metodologías, como sucursales móviles, recolectores de depósitos y tecnología para teléfono celular, y están desarrollando nuevos productos, como productos de compromiso de ahorro y políticas de microaseguramiento. En este contexto, un creciente número de investigadores ha venido utilizando técnicas econométricas formales para evaluar cuantitativamente algunos de los as- pectos operacionales claves que enfrentan las imf y otros proveedores de servicios financieros a usuarios de pequeña escala. Los hallazgos ­algunos de ellos de sorpren- dente precisión­ han utilizado evidencia estadística replicable que ha confirmado o cuestionado la intuición de los practicantes. Esta sección revisa algunos de los principales hallazgos en cinco áreas de interés: la importancia relativa de los costos de transacción y de dos barreras claves de información (riesgo moral y selección adversa) en ampliar el alcance hacia clientes de bajos ingresos; la sensibilidad de la demanda por microcréditos con respecto al nivel de tasa de interés que se cobra; la efectividad relativa del crédito grupal o individual; el papel complementario del acceso a servicios no crediticios, y el vínculo entre los subsidios y la ampliación del alcance a los pobres. Mientras que la mayor parte del énfasis se asigna al crédito, la exclusión también subraya la importancia de los servicios de depósito, aseguramiento y especialmente de pago. Como un todo, la discusión enfatiza los efectos potencia- les de la globalización y de los avances tecnológicos sobre el acceso a los servicios Acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo 123 financieros. Concluye con algunas observaciones sobre las probables implicaciones que sobre el bienestar tienen los esfuerzos de focalizar el acceso expandido a los hogares más pobres, recalcando de nuevo que el acceso a los hogares empresariales no pobres puede tener un notorio impacto contra la pobreza. Como ya se discutió, los principales problemas en la entrega del crédito están relacionados con el manejo del riesgo y los altos costos de transacción del procesa- miento, monitoreo y refuerzo de los pequeños préstamos, los cuales incrementan las tasas de interés de dichos créditos. Los riesgos incluyen aquellos que surgen de asimetrías en la información. Esas asimetrías pueden resultar de selección adversa, esto es, la incapacidad del prestatario en distinguir entre clientes de bajo o alto riesgo, o de riesgo moral, esto es, la tendencia de algunos deudores de trasladar recursos a proyectos que reducen su probabilidad de ser capaces de pagar el préstamo y la incapacidad del prestamista de detectar y prevenir dicho comportamiento. Depen- diendo de la asimetría específica de información y de la habilidad de los deudores potenciales de ofrecer colateral, a pesar de los obstáculos existentes para ofrecer crédito los prestamistas pueden intentar utilizar la tasa de interés o a los pobres. una combinación de la tasa de interés y la garantía bancaria como un mecanismo de puntaje y monitoreo (Bester 1985). Si no se cuenta con garantías bancarias, los prestamistas resultan forzados a depender sólo de la tasa de interés, pero al hacerlo, corren el riesgo de excluir o desplazar a deudores seguros. De hecho, bajo ciertas circunstancias los prestamistas preferirán mantener la tasa de créditos por debajo del nivel que equilibraría el mercado debido a que temen empeorar la selección adversa; este comportamiento en efecto raciona el crédito mediante mecanismos no basados en precios (Stiglitz y Weiss 1981). Los altos costos de transacción de ofrecer crédito pueden llevar a racionar aún más deudores si los altos costos de transacción de ofrecerles crédito llevan a tasas de interés se comporta de una forma tal que resultan demasiado costosas como para que ofrecer créditos sea una actividad segura (Williamson 1987). ¿Qué tan relevantes e importantes son estos tres factores ­selección adversa, riesgo moral y altos costos de transacción­ en racionar el crédito a los hogares pobres y a los microempresarios? La evidencia existente apunta a que el riesgo moral es el principal factor, y que la selección adversa cumple un papel menos significativo. Aunque los altos costos de transacción también pueden resultar en altas cargas de repago, existe evidencia de muy altas tasas de retorno muy altas a la inversión para los microempresarios, lo cual explica por qué algunos deudores están dispuestos a pagar tasas de interés muy altas. ¿Son muy altas las tasas de interés sobre micropréstamos? Gran parte de la re- volución microfinancieras ha sido construida sobre la premisa de que sus clientes pueden permitirse pagar altas tasas de interés, dados los elevados rendimientos marginales al capital. No obstante, medir estos rendimientos es un gran desafío. Uti- 124 ¿Finanzas para todos? lizando experimentos de campo, De Mel, McKenzie y Woodruff (2006) y McKenzie y Woodruff (2007) estiman los retornos de capital a la inversión en microempresas en manufacturas livianas y comercio en Sri Lanka y México, respectivamente. A las empresas se les entrega efectivo o equipo, dependiendo del resultado de una lotería, y este shock exógeno es utilizado para calcular el retorno al Los altos retornos le permiten capital. Los autores encuentran retornos que oscilan entre el 5 a algunos microempresarios pagar altas tasas de interés, y 7% mensual en Sri Lanka y del 20% o más en México (!). Si bien estos retornos pueden parecer altos ­incluso irrealmente altos en México­ están basados en donaciones, no en préstamos; están medidos sólo en el corto plazo e incrementaron el capital en un 25% en promedio. Por tanto, estos retornos podrían no ser replicables en el largo plazo. Tampoco es probable que los microempresarios hubiesen seguido las mismas estrategias si hubiesen tenido préstamos en lugar de efectivo o equipos. No obstante, esas estimaciones sugieren que de hecho algunos microempresarios son capaces de pagar el alto interés cobra- do por las instituciones microfinancieras, al menos en aquellos lugares donde los recursos de crédito están siendo invertidos. Con esto no se pretende negar que las altas tasas de interés son costosas para los deudores, especialmente para los pobres. En su ansia de enfatizar la importancia que, para el desarrollo de la microfinanciación sostenible, tiene la remoción de los topes de tasa de interés, algunos interesados pueden haber sobreenfatizado la insensibilidad de los deudores a las altas tasas de interés. En contraste, tanto Dehejia, Montgomery y Morduch (2005), utilizando información de una cooperativa de crédito en Dhaka, como Karlan y Zinman (2007), utilizando información de una entidad de crédito para el consumo en Sudáfrica, encuentran altas elasticidades de demanda de créditos con respecto a las tasas de interés, esto es, que la demanda por créditos se reduce a medida que las tasas de interés se incrementan. Emran, Morshed y Stiglitz (2006) ofrecen una teoría para reconciliar estos hallazgos empíricos pero la demanda por con las frecuentemente repetidas recomendaciones de los microcrédito es elástica con practicantes en torno a que los deudores son insensibles a las respecto al interés. tasas de interés. Los autores apuntan a las imperfecciones en el mercado laboral, especialmente para las mujeres, y sugieren que sólo en los niveles en que estas imperfecciones impidan a las mujeres ingresar al mercado de trabajo su demanda por crédito será tan inelástica al ingreso. Curiosamente, la informa- ción sobre Bangladesh sugiere que la elasticidad se reduce (en valores absolutos) en función del ingreso de autor, mientras que la información de Sudáfrica sugiere lo opuesto. Mientras que las imf de Bangladesh que demandan mayores tasas de interés para compensar los costos y riesgos más altos podrían enfrentar problemas tratando de hacer alcance a clientes más pobres, la entidad sudafricana de crédito no parece enfrentar estos problemas. Estos contrastantes resultados pueden refle- jar diferencias entre el crédito al consumo o a la producción o diferentes entornos institucionales. Algunas investigaciones que se desarrollan actualmente tratan de Acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo 125 arrojar más luz sobre la elasticidad con respecto a la tasa de interés que exhiben los deudores de microcréditos. Un experimento reciente en el cual las tasas de interés fueron variadas entre un grupo homogéneo de deudores sugiere que la carga de repago es el menor de los obstáculos que los deudores enfrentan. Este experimento apunta al riesgo moral, incluyendo la incapacidad por parte del prestamista de reforzar el pago de deudores que aunque no pudieron cubrir su obligación aún tienen intenciones de hacerlo, como el principal factor que limita el alcance del crédito a los pobres. Karlan y Zinman (2006b) utilizan una oferta directa enviada por correo a individuos elegidos aleatoria- mente con el fin de distinguir entre selección adversa, riesgo moral y carga del repago, tal y como se ilustra en el gráfico El riesgo moral puede ser más importante para las tasas de no 3.3. Específicamente, se le enviaron a los clientes ofertas de pago que la carga de repago. crédito con tasas de crédito altas o bajas, y la respuesta de los clientes a esta oferta ayuda a identificar la selección adversa, esto es, la diferencia entre clientes que ex ante son de alto riesgo o de bajo riesgo (la diferencia entre los puntos 3 y 5 en el gráfico 3.3). Algunos de los clientes con la oferta de alta tasa de interés recibieron entonces una tasa de interés más baja al haber respondido favora- blemente a la oferta, y la diferencia entre clientes con la misma oferta de alta tasa de interés inicial (y por tanto el mismo perfil ex ante de riesgo) pero diferente tasa final de contrato, ayuda identificar el no pago debido a la carga de repago generada por las altas tasas de interés (la diferencia entre los puntos 1 y 2 en el gráfico 3.3). Finalmente, se le ofreció a algunos clientes el prospecto de repetir un crédito si pagaban el crédito anterior a tiempo; la comparación entre clientes con y sin este incentivo dinámico permite identificar el riesgo moral, esto es, los incentivos a pagar (la diferencia entre los puntos 2 y 3 y entre los puntos 4 y 5 en el gráfico 3.3). Karlan y Zinman encuen- tran fuerte evidencia de riesgo moral pero sólo encuentran evidencias de selección adversa para los deudores femeninos y para los deudores que no habían solicitado créditos a este prestamista anteriormente. La evidencia de no pago debido a la carga de repago es débil. Cuantificando el efecto del riesgo moral, encuentran que entre el 10 y 15% del no pago se debería a riesgo moral, y que el componente restante se debe a diferencias observables en el riesgo entre deudores.11 11 Utilizando información de Tailandia y evaluando un modelo estructural con riesgo moral y responsabilidad limitada debido a altos costos de refuerzo, Paulson, Townsend y Karaivanov (2006) confirman que el riesgo moral es la fuente dominante de las restric- ciones a la financiación. En el caso de los hogares más pobres, sin embargo, los autores no pueden rechazar la hipótesis de que la responsabilidad limitada también juega un papel. Giné (2005) distingue entre costos de transacción incurridos por los tutores y costos de refuerzo incurridos por los prestamistas, y muestra que los costos de refuerzo limitan los esfuerzos en ampliar el alcance más de lo que lo hacen los costos de transacción, en el contexto de la financiación rural en Tailandia. 126 ¿Finanzas para todos? Gráfico 3.3 Evaluación de restricciones crediticias en Sudáfrica aja con ab s to Tas trato mico tra á on Tasa alta de contrato con s din e c tivos de tivo ja d n n ba ince icos i nce Tasa sin inám d Carga de repago Tasa alta de oferta Rie Selección adversa 1 sg 3 2 om or al Rie Tasa baja de oferta n.a. sg 4 om or 5 al Fuente: Karlan y Zinman (2006b). Nota: Este gráfico ilustra el montaje del experimento de crédito al consumidor que Karlan y Zinman llevaron a cabo en Sudáfrica para distinguir entre carga de repago, selección adversa, y riesgo moral. n.a.: no aplica. La entrada de una imf guatemalteca en una oficina de crédito ofrece otro con- texto experimental e innovador que permite distinguir entre selección adversa y riesgo moral y ofrecer resultados similares a los de Sudáfrica (De Janvry, McIntosh y Sadoulet 2006). Si bien esta entrada no fue anunciada inicialmente a los clientes, la educación subsiguiente aplicada a los clientes, quienes fueron organizados en grupos de responsabilidad conjunta de pago, permite a los investigadores distinguir entre los efectos de riesgo moral y selección adversa. Específicamente, el efecto inicial sobre el repago que tuvo el anuncio de la existencia de la oficina de crédito permite aislar e identificar el riesgo moral, esto es, los incentivos al Los problemas de selección repago, dado que la composición del grupo es constante en adversa pueden ser más el corto plazo. Los cambios subsecuentes en la composición pronunciados entre deudores del grupo y el efecto de dichos cambios sobre el repago, por femeninos. otra parte, pueden ser atribuidos a la selección adversa, esto es, la selección de miembros del grupo de menor riesgo. Los autores encuentran que el comportamiento delictivo atribuible al riesgo moral se redujo en 18%. Las reducciones en el comportamiento delictivo resultante de cambios en la selección adversa, esto es, en reemplazo de miembros de alto riesgo por miembros de bajo riesgo, se mide a lo largo de varios ciclos de préstamo en los cuales los grupos pue- den cambiar su composición, y son más débiles, pero aún se manifiestan. El cambio Acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo 127 más significativo en la composición del grupo fue una gran salida de mujeres y una correspondiente entrada de hombres, lo cual de nuevo sugiere que los problemas de selección adversa pueden ser más agudos entre deudores de sexo femenino. Resumiendo, muchos microempresarios son capaces de pagar altas tasas de interés dados sus altos retornos al capital. Por tanto, los altos costos de transacción asociados con préstamos pequeños, las altas tasas de interés resultantes, y por tanto la alta carga de repago, no parecen ser obstáculos para alcanzar a los hogares pobres. Más que esto, el alcance a estos grupos está impedido por la inhabilidad de los deudores pobres de comprometer el uso de los recursos de crédito a proyectos que cuenten con un riesgo aceptable para el prestamista, y por la inhabilidad de los prestamistas de reforzar el repago. La inhabilidad de estos últimos para distinguir entre riesgos de créditos buenos y malos antes de efectuar el préstamo también es un obstáculo, pero de índole menor. La investigación realizada hasta ahora, sin embargo, señala dos técnicas que pueden ser utilizadas para superar estas barreras ­los créditos de responsabilidad compartida y la aplicación de incentivos dinámicos a través de préstamos repetidos. Créditos de responsabilidad compartida e incentivos dinámicos a través de préstamos repetidos El uso de grupos de responsabilidad compartida es una herramienta tradicional para superar los obstáculos de selección adversa, riesgo moral y costos de moni- toreo y refuerzo. La responsabilidad compartida puede reducir estas tres barreras al crédito, pero existen efectos indirectos (ver Ghatak y Guinnane 1999 para una revisión). Al combinar deudores que se conocen bien y hacerlos asumir conjunta- mente la responsabilidad mutua del pago del crédito, el prestamista traslada efecti- vamente las funciones de monitoreo y evaluación del deudor. Mediante un apareo evaluativo ­los deudores seguros (riesgosos) se unirán a otros deudores seguros (riesgosos)­ el prestamista puede evaluar a los deudores por las compañías que eligen. El crédito de responsabilidad compartida reduce los costos de monitoreo y refuerzo y permite, por tanto, las tasas de interés más bajas. Estas tasas más bajas reducen la carga de repago y resultan Superar obstáculos, créditos en un menor racionamiento del crédito. Más importante de responsabilidad conjunta aún, los costos de monitoreo más bajos y el mayor refuerzo e incentivos dinámicos. mediante sanciones sociales pueden reducir los problemas de riesgo moral en los contratos de crédito de responsabilidad conjunta si los deudores deciden en forma cooperativa las elecciones de proyectos. Sin embargo, el crédito de responsabilidad conjunta también puede inducir un no pago estratégico; si los buenos deudores ven que las perspectivas de créditos futuros se desvanecen debido a que otros miem- bros de su grupo no están pagando sus préstamos, ellos mismos tendrán menor 128 ¿Finanzas para todos? interés en pagar las deudas que han contraído (Besley y Coate 1995). Más aún, el endeudamiento de responsabilidad conjunta no es la opción más adecuada en circunstancias donde diferentes miembros del grupo tienen distintas necesidades de endeudamiento. El endeudamiento de responsabilidad conjunta ya era aplicado por cooperativas alemanas en el siglo XIX. Fue introducido en el movimiento microfinanciero en los años ochenta por el Gramen Bank en Bangladesh, y rápidamente se tornó popular entre las instituciones pioneras de microcrédito. Sin embargo, dadas sus limitaciones, muchas imf, incluyendo la misma Graemen, se han trasladado de modelos basados totalmente en el endeudamiento de responsabilidad conjunta y ahora ofrecen tam- bién préstamos individuales. Las limitaciones de depender de un solo modelo de crédito también se reflejan en los resultados de recientes investigaciones de campo, especialmente algunos estudios que han hecho un uso muy efectivo de los ensayos aleatorios controlados (recuadro 3.4). Qué tan importantes son las reducciones en selección adversa, riesgo moral y costos de monitoreo y refuerzo, para el éxito de los créditos de responsabilidad compartida? Giné y otros (2006) encuentran en el desarrollo de experimentos de laboratorio en Perú que tanto la valoración de los miembros del grupo antes de que se realice el préstamo y el monitoreo de los deudores luego de que el préstamo se hace tienen un importante papel en el éxito del crédito de responsabilidad compar- tida.12 No obstante, también encuentran que la responsabilidad conjunta sólo ayuda a reducir el riesgo moral cuando el grupo ha sido conformado voluntariamente. Utilizando información de hogares entre miembros de más de 200 grupos de res- ponsabilidad conjunta en Tailandia, Ahlin y Townsend (2007) encuentran que la sanción informal, y por tanto las reducciones ex post en el riesgo moral, se ajusta mejor la información de las zonas rurales, mientras que la valoración ex ante, que reduce por tanto el riesgo de selección adversa, se ajustan mejor a la información en las zonas más prósperas. La importancia de las reducciones en el riesgo moral mediante los créditos de responsabilidad conjunta se confirma con evidencia de las zonas rurales pobres de Perú, donde Karlan (2007) explotó un proceso natural casi aleatorio de construc- La responsabilidad conjunta ción de grupos; en el cual los individuos fueron asignados puede ayudar a reducir el aleatoriamente a los grupos en lugar de permitírseles elegir a riesgo moral cuando las sus compañeros de grupo. El autor encuentra que las fuertes conexiones sociales son fuertes, conexiones sociales entre los miembros del grupo (medidas 12 Para deshacerse de los efectos indirectos del crédito basado en grupos en comparación con el crédito individual, Giné y otros (2006) crearon un laboratorio económico ex- perimental en un gran mercado de Lima, Perú, y desarrollaron diferentes juegos con microempresarios y clientes potenciales de microfinanciación. Acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo 129 Recuadro 3.4 Evaluando el impacto con pruebas aleatorias controladas Medir el impacto de nuevos programas o productos microfinancieros requiere un diseño cui- dadoso ya que la evaluación estándar, que compara usuarios antes y después de la introducción de un nuevo programa o producto, o compara entre participantes y no participantes, sufre de dos serias deficiencias (Goldberg y Karlan 2005). Primera, puede ocurrir un sesgo de selección si hay correlación entre la toma de decisión de los usuarios y otras características individuales que explican la variable resultante. Los abandonos pueden sesgar la comparación entre parti- cipantes y no participantes del programa. Segunda, estas evaluaciones sufren de una carencia de un contrafactual apropiado, esto es, cómo se habría comportado el mismo grupo de clientes sin el nuevo programa o producto. Para superar estos desafíos metodológicos, los investigadores están utilizando de forma creciente experimentos aleatorios para evaluar nuevos programas y productos microfinancieros. Las características de estos experimentos pueden ser resumidas de la siguiente forma. Primera, la evaluación tiene que ser prospectiva; en otras palabras, tiene que empezar antes de que el nuevo producto sea introducido, de tal forma que los cambios inducidos por el producto puedan ser evaluados de manera apropiada. Segunda, para tener un contrafactual apropiado, la evaluación debe estar basada en la comparación entre un grupo de tratamiento y uno de control, en el cual sólo el primero tiene acceso al nuevo programa o producto. Tercera, la asignación a cualquiera de los grupos debe ser aleatoria, para asegurarse de que los clientes en ambos grupos tengan las mismas características; solamente entonces pueden ser aislados los efectos del nuevo programa o producto. Cuarta, los investigadores tienen que tener en cuenta dos potenciales efectos de externalidad: externalidad de experimento, donde los miembros de los grupos de tratamiento y control se enteran de la existencia del otro; y externalidad de impacto, donde los efectos del nuevo programa o producto se extienden a las personas y áreas más allá del grupo de tratamiento. Aunque tienen limitaciones, las evaluaciones de impacto, si se planean y ejecutan cuida- dosamente, son un poderoso instrumento tanto para las instituciones financieras individuales que desean evaluar las ganancias e impacto de nuevos productos y programas, como para los formuladores de políticas que desean evaluar cuáles intervenciones son las más promisorias en su capacidad de reducción de la pobreza. Una deficiencia significativa son los altos costos de estas evaluaciones, las cuales le impiden a muchas imf utilizarlas (Armendáriz de Aghion y Morduch 2005). Adicionalmente, el asunto de la validez externa ­es decir, que los resultados de la evaluación sean aplicables en diferentes contextos socioeconómicos e institucionales­ no puede ser enfrentado mediante estos experimentos. Una última palabra de advertencia tiene que ver con el uso de estas evaluaciones de impacto para política pública o recursos públicos. Debido a que no se está evaluando simultáneamente una intervención contrafactual o alternativa, ya sea en el sector financiero o para intervenciones no financieras, uno debe tener en mente los aspectos de equilibrio parcial de estas evaluaciones. por la proximidad geográfica y la etnicidad común) llevan a mejores repagos y aho- rros más altos que los exhibidos por grupos donde las conexiones sociales eran más débiles. Dada la ausencia de selección de pares en este proceso de construcción de grupos, Karlan concluye que el mejor comportamiento de repago se puede atribuir a las reducciones en el riesgo moral; en otras palabras, los grupos de responsabilidad 130 ¿Finanzas para todos? compartida que estaban más socialmente conectados fueron más capaces de prevenir que sus miembros desviaran recursos a proyectos riesgosos o a otros propósitos.13 El autor encuentra evidencia directa de que los miembros de los grupos con mejores conexiones sociales tienen mejor conocimiento de sus miembros y mayor proba- bilidad de castigar a aquellos que no paguen sus deudas cortándoles las relaciones sociales; sin embargo, también tienen una mayor probabilidad de perdonar las deudas, lo cual sugiere que los miembros de estos grupos saben cómo distinguir entre culpabilidad y carga de la culpa, por una parte, y mala suerte por otra. No obstante, algunas evidencias sugieren que los vínculos sociales pueden ser demasiado fuertes, lo cual puede llevar a colusión y a un menor repago. Ahlin y Townsend (2007) encuentran evidencia en sus datos sobre Tailandia de que los vín- culos sociales más fuertes, medidos como la inversa del grado al cual se encuentran vinculados en el grupo miembros sin parentesco, están asociados con un desempeño más bajo del pago de los créditos. De forma similar, Giné y otros (2006) encuentran en su experimento de laboratorio que la comunicación entre los miembros del grupo lleva a una mayor probabilidad de no pago debido a inversiones más riesgosas. La evidencia existente, por tanto, muestra claramente que los créditos de res- ponsabilidad conjunta basados en grupos pueden, aunque no necesariamente, llevará un desempeño mejor en el pago de los créditos. No obstante la evidencia reciente también arroja dudas sobre la superioridad del crédito basado en grupos en comparación al crédito individual. En un experimento en Filipinas, algunos de los grupos deudores fueron trasladados aleatoriamente de la responsabilidad conjunta a la responsabilidad individual. Giné y Karlan (2006) encuentran que la conversión a grupos de responsabilidad individual no cambió la tasa de repago de los deudores preexistentes pero sí atrajo nuevos clientes. De forma quizás sorpren- dente, los nuevos miembros tienen vínculos más cercanos a los otros deudores que tienen responsabilidades individuales, lo cual sugiere que el miedo a la presión de los demás miembros podría haber limitado el crecimiento de los grupos existentes de responsabilidad conjunta. Eso también podría deberse a que la naturaleza de responsabilidad conjunta del programa mantenía a los deudores de buen riesgo fuera del programa. La investigación en desarrollo está tratando de distinguir entre los nuevos clientes de microcréditos que son asignados aleatoriamente a créditos individuales o a créditos de responsabilidad conjunta. Algunos observadores han criticado a las imf por otorgar grandes créditos a in- dividuos, quejándose de que dichas instituciones se están alejando de su objetivo de atender a los pobres. Cull, Demirgüç-Kunt y Morduch (2007) examinan información 13 Al desarrollar juegos experimentales con un grupo de clientes de microfinanciación en Perú, Karlan (2005) encuentra que la similitud cultural y la proximidad geográfica le dicen la confianza y los mecanismos disponibles para merecerla. Acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo 131 de 124 imf en 49 países y encuentran que tanto las instituciones de crédito basado en individuos como aquellas que se basan en grupos son capaces de obtener utilidades atendiendo a los pobres, pero pero el crédito basado en grupos puede no siempre ser mejor que que una relación de intercambio entre grado de rentabilidad el crédito a individuos. y nivel de alcance surge cuando se atiende a los más pobres.14 Los prestamistas basados en individuos tienen los niveles más altos de utilidades promedio pero peores desempeños en las mediciones de alcance. Para resumir, el crédito de responsabilidad conjunta puede ayudar a superar las barreras relacionadas con dar alcance a los hogares pobres y a los microempresarios y también ha mostrado ser útil en contextos muy diferentes, pero también tiene sus limitaciones. A medida que pasa el tiempo y las necesidades de crédito de los miembros empiezan a diferenciarse, la conversión al endeudamiento individual podría ser necesaria. Más aún, estas diferentes necesidades de endeudamiento también podrían destruir los incentivos a la valoración y el monitoreo y podrían crear tensión entre los deudores, dado que aquellos que tienen créditos pequeños aún son responsables por las grandes cantidades de sus compañeros de grupo. Fi- nalmente, la responsabilidad conjunta puede resultar en colusión y en una mayor, y no menor disposición a asumir riesgos. Los incentivos dinámicos, como la promesa de endeudamientos repetitivos, han sido otro mecanismo dirigido a superar el riesgo moral en las relaciones de endeudamiento con deudores riesgosos y altos costos de transacción, como lo muestran Karlan y Zinman (2006b) en el contexto de su trabajo con un prestamista de consumo en Sudáfrica. Similarmente, Giné y otros (2006) encuentran que dar a los deudores el prospecto de créditos repetidos reduce el Superar el riesgo moral riesgo de la inversión y mejora el desempeño del repago. a través de la promesa La introducción del endeudamiento progresivo, esto es, de créditos repetitivos, montos crecientes de crédito a lo largo del tiempo, puede incrementar adicionalmente para los deudores los costos de oportunidad de no pagar sus deudas, reduciendo por tanto los comportamientos delictivos relacionados con el no pago (Armendáriz de Aghión y Morduch 2005).15 La interacción entre responsabilidad compartida y endeudamientos repetitivos, sin embargo, también puede ser explosiva; si los deudores ven desvanecerse las perspectivas de créditos futuros a medida que otros miembros de sus grupos no pagan sus créditos, sus 14 Esto también podría reflejar que un número desproporcionado de aquellas imf que se concentran en los más pobres son instituciones de caridad dispuestas a analizar subsidios hacia los pobres en lugar de orientarse hacia la rentabilidad. 15 Sin embargo, debido a imperfecciones en el mercado de trabajo, las mujeres deudoras pobres en el modelo de Emran, Morshed y Stiglitz (2006) no estarán interesadas en expandir sus operaciones más allá de cierta escala. 132 ¿Finanzas para todos? Recuadro 3.5 Financiación informal La financiación informal no es el tema de este informe, dado que aquí se trata esencial- mente la financiación formal. Para estar seguros, los servicios de financiación informal aún representan una parte significativa de las transacciones financieras de las personas pobres, especialmente, pero no exclusivamente, en países en desarrollo, aunque una cuantificación fiable de este aspecto no está disponible. Una literatura exhaustiva discute esta área (ver Rutherford 1998). La razón para enfocarse en financiación formal es la premisa subyacente de que la finan- ciación formal moderna puede potencialmente proveer la mayoría de los servicios financieros requeridos por las personas pobres, con mayor eficiencia y seguridad que la financiación informal (ver recuadro 2.2). La financiación formal todavía no ha sustituido a la financiación informal de manera amplia debido a que las prácticas actuales de trabajo de los intermediarios financieros formales no están adaptadas a proveer servicios en pequeños paquetes, a un costo que las haga pagables por los pobres. La tecnología ­financiera y física­ así como una mejorada infraestructura total, puede ayudar a reducir los costos a niveles realistas, pero solamente si los administradores de instituciones formales eligen enfocarse en el potencial para hacer negocios rentables con lo que C. K. Prahalad ha llamado el "fondo de la pirámide". La imagen de Prala- had hace relación al volumen potencial de los negocios de pequeña escala, los cuales pueden hacerlos atractivos incluso si los costos de establecimiento (requeridos para lograr unidades de bajo costo) son altos. Al mismo tiempo, muchas características de la financiación informal traen consigo lecciones que pueden y han sido exitosamente adoptadas y adaptadas por intermediarios formales y semi formales. Los expertos han estado particularmente fascinados por la durabilidad de los ahorros rotativos y asociaciones de crédito (arac), una de las formas más llamativas de intermediación financiera informal (ver, por ejemplo, Ghatak y Guinnane 1999). Los pagos regulares efectua- dos por cada miembro y la asignación de los recursos recolectados a un miembro, ayudan a superar las obligaciones de ahorros y créditos, reducen problemas de manejo de efectivo y almacenamiento, y permite a los miembros realizar grandes inversiones, ya sea para consumo o propósitos de negocio. El uso de capital social y de presión de pares que sostienen la unión de las arac y reducen la amenaza de mora por los miembros individuales, tienen importantes paralelos al uso de préstamos de pasivos conjuntos efectuado por muchas imf. Pero las arac no pueden esperar igualar la escala de recursos del sistema financiero formal, su habilidad para sobrellevar riesgos e intermediar por periodos extendidos y a través de áreas geográficas. Los Hawala y otros negocios basados en criterios étnicos dedicados a la transferencia inter- nacional de dineros han logrado eficiencias impresionantes en la realización de pagos a lo largo de ciertos corredores migratorios. Las transferencias de bajo monto, que son realizadas mediante procedimientos del sistema bancario, han sido generalmente más costosas y lentas, aunque por supuesto los procedimientos del sistema bancario son escalables y la red de correspondientes es esencialmente universal, como lo son las redes de compañías de transmisión internacional de dinero. Los arreglos de seguros fúnebres son un producto común de asociaciones de seguros informales basadas en la comunidad, especialmente en África, plagada por el sida. Los altos costos del crédito de prestamistas informales son generalmente citados como una principal razón por la que la revolución microfinanciera puede traer beneficios a los pobres (Robinson 2001). La posibilidad de proveer alternativas de soluciones financieras formales para (Continúa en la página siguiente) Acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo 133 (Continuación Recuadro 3.5) aquellos que de otra forma pueden caer en la trampa de la atadura de una deuda es para muchos una razón suficiente para enfatizar la necesidad de mejorar el alcance del sector financiero formal. Con todo y esto, los prestamistas no registrados y por tanto probablemente ilegales continúan operando en los barrios marginales de incluso las economías más ricas (como se discute en el capítulo 4). Las debilidades de la financiación informal significan que disminuirá en importancia a medida que las economías y los sistemas financieros maduren y mejoren en su alcance. incentivos a pagar también se reducen. La entidad ecuatoriana de microcrédito Childreach es un ejemplo: a medida que los rumores sobre su crisis crecían, la entidad enfrentó un rápido incremento en los créditos que no le fueron cancelados (Bond y Rai 2002). Otros mecanismos relacionados con el movimiento de microcrédito aún no han sido analizados a profundidad. Específicamente, se dice que los pagos frecuentes (semanales, por ejemplo) y regulares imponen disciplina sobre los deudores. Por una parte, las agendas de pago que son demasiado frecuentes pueden limitar las oportunidades de inversión de los deudores y son sólo útiles para aquellos deudores que cuentan con fuentes diversificadas de ingreso. Algunos agendas de repago frecuentes observadores incluso afirman que las agendas frecuentes y repago público. de pagos son cubiertas más por ahorros por retornos a la inversión (Rutheford 1998). En estos casos, ofrecer servicios de crédito es sólo una solución de segundo grado, cuya solución de primer grado sería ofrecer servicios de ahorros a los pobres. Por otra parte, los pagos frecuentes también podrían ser una herramienta de las imf para utilizar prestamistas informales mejor informados, debido a que muchos deudores tienen que depender de sus prestamistas informales para realizar a tiempo sus pagos semanales (Jain y Mansuri 2003). Otras técnicas de microcrédito incluyen el repago en público, los ahorros for- zados, la garantía bancaria nocional y dirigir sus servicios a las mujeres. Se afirma que el repago público incrementa la presión social y la amenaza de estigmatización, mientras que al mismo tiempo reduce los costos de transacción de los prestamistas (Armendáriz de Aghión y Morduch 2005). El requerimiento Mirar más allá de mantener cierta fracción del crédito bajo la modalidad del microcrédito, de ahorro en destitución microfinanciera ha sido citado frecuentemente como un factor exitoso, aunque vale reconocer que dicha técnica aún no ha sido detalladamente evaluada. El uso de activos con valor "nocional" en lugar de valor de reventa o salvamento, como neveras o televisores, ha sido citado frecuentemente en razón a su poder de incrementar el apalancamiento del presta- mista sobre el deudor y de incrementar la disciplina de pago. Finalmente, la política asumida por las instituciones de microfinanciación de orientar los servicios hacia 134 ¿Finanzas para todos? las mujeres ha sido implicada como un factor de éxito comercial y un beneficio social fortalecido (recuadro 3.6). La mayor parte del movimiento y la literatura sobre microcrédito se ha concentra- do en crédito para la producción otorgado a empresas familiares o microempresas. Pero incluso si la carencia de financiación es fundamentalmente la única restricción de los microempresarios pobres, tal y como lo afirma Muhamed Yunus, fundador del Graemen Bank y ganador del Premio Nobel de Paz 2006, ellos también enfrentan numerosos desafíos prácticos. Por tanto algunas imf han decidido ofrecer servicios complementarios de extensión, como entrenamiento o servicios de salud. ¿Es sabio hacerlo? Pueden existir economías de escala en la provisión de estos diferentes servicios, pero también pueden existir beneficios de la especialización. Karlan y Valdivia (2006) y Ashraf, Giné y Karlan (2007) encuentran que las imf que ofrecen servicios de extensión tienen una mayor retención de clientes y un mejor desempeño de repago que aquellas que no ofrecen dichos servicios. Los negocios de sus clientes también exhiben mejores resultados. Incluso concentrarse particularmente en crédito para la producción puede ser un error. Análisis recientes de información de encuestas de Indonesia sugieren que los clientes de imf utilizan el crédito no sólo para propósitos de inversión sino también para propósitos de consumo (Johsnton y Morduch 2007). Este hallazgo no aplica sólo para los hogares que no administran microempresas sino también para el 25% de los hogares microempresarios (gráfico 3.4). Como se discutió anteriormente, el crédito al consumo es también el único tipo de crédito que ha demostrado estar justamente relacionado con un mayor bienestar del hogar (Karlan y Zinman 2006). Éste no es un resultado negativo, pero sí sugiere una visión de la microfinanciación diferente a la original. Adicionalmente a la reticencia de los prestamistas tradicionales de ofrecer sus servicios a los microempresarios y hogares de bajos ingresos, los productores ad- versos al riesgo también pueden ser reticentes a asumir deudas. Mientras que las microempresas financiadas por crédito pueden incrementar el nivel de ingreso, también pueden incrementar su variabilidad. De hecho, Johnston y Morduch (2007) encuentran en su encuesta a un gran grupo de hogares que no desean crédito a pesar de ser considerados dignos de crédito por los oficiales de una institución de microcrédito. Mientras que la investigación sobre una muestra de empresarios en Sri Lanka, elegida aleatoriamente, encuentra que las restricciones al crédito son la principal razón que impidió la expansión de los negocios, y no la falta el microaseguramiento de mercados de seguros (De Mel, McKenzie y Woodruff 2006), y el microahorro. el proceso de aplicación a créditos debe incrementarse si se desea aparejarlo con un mecanismo apropiado de seguros. Esto es particularmen- te cierto para los productores agrícolas que están sujetos a una alta volatilidad de Acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo 135 Recuadro 3.6 Microfinanciación y género El movimiento de microcrédito se ha concentrado en las mujeres, con algunos programas pro- veyendo de hecho servicios exclusivamente para mujeres y con otros teniendo en las mujeres la mayoría de sus acreedores. ¿A qué se debe este enfoque? Primero, las mujeres tradicionalmente enfrentan mayores barreras de acceso a los servicios de banca formal y están por tanto más restringida en crédito que los hombres. En algunos países, se les prohíbe legalmente a las mujeres abrir cuentas o aplicar a créditos. En la mayo- ría del mundo desarrollado, las mujeres no serían consideradas dignas de crédito ya que no mantienen trabajos en el sector formal o poseen los títulos de sus casas. Por tanto, muchas de las restricciones enfrentadas por los pobres en el mundo desarrollado, son de hecho más exacerbadas para las mujeres. Como lo discuten Emran, Moshed y Stiglitz (2006), las mujeres también tienen menores costos de oportunidad si no mantienen trabajos del sector formal y por tanto tienen mayor probabilidad de recurrir a las altas tasas de interés requeridas para una microfinanciación sostenible. Segundo, la experiencia ha mostrado que el repago es más alto entre acreedores femeninos, principalmente debido a inversiones más conservadoras y menor potencial de riesgo moral. Esta amenaza más baja de riesgo moral puede provenir de menor movilidad y mayor aversión al riesgo. Dado que la posibilidad de riesgo moral parece ser el factor obligatorio para alcanzar a los hogares de bajos ingresos, las mujeres pueden, por tanto, ser clientes más atractivos. Mientras que la selección adversa puede ser más problemática entre mujeres, la técnica de responsabilidad conjunta puede controlar este riesgo. Tercero, algunos practicantes enfatizan los objetivos sociales ya que las mujeres parecen estar más preocupadas por la salud y educación de los niños que sus esposos. Como ya se discutió, Pitt y Khandker (1998) y Khandker (2003) encuentran un efecto más fuerte del Banco Grameen en Bangladesh sobre las mujeres que sobre los acreedores masculinos. Finalmente, enfocarse en mujeres puede empoderarlas en el proceso de toma de decisio- nes intrafamiliares, como lo muestran Ashraf, Karlan y Yin (2006b); el uso de un producto de compromiso de ahorros incrementó los gastos en bienes durables femeninos. De igual manera, el acceso a crédito y el subsecuente establecimiento de una microempresa pueden dar a las mu- jeres más voz en las decisiones dentro del hogar, como ilustran Johnson y Morduch (2007) con algunas anécdotas de Bangladesh, Sierra Leona y Zambia. Proveer acceso a servicios financieros para ahorradores y acreedoras femeninas puede, por tanto, contribuir de manera directa al logro de la meta de equidad de género contemplada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (recuadro 3.1). Para una discusión detallada de género y crédito, ver Armendáriz de Aghion y Morduch (2005, capítulo 7). precios y cosechas. Los productos de aseguramiento con o sin crédito deben, por tanto, ayudar a estos granjeros a expandirse sin necesidad de que tengan que adquirir mucho más riesgo adicional. El aseguramiento tradicional ofrecido a los granjeros con el fin de protegerlos contra los choques climáticos y de otro tipo ha demostra- do ser costoso y difícil de mercadear debido al alto riesgo moral de no reportar la situación real. Como una alternativa, los aseguradores han desarrollado el índice de aseguramiento contra el clima, el cual compensa a los granjeros de acuerdo con 136 ¿Finanzas para todos? Gráfico 3.4 Uso de microcrédito para propósitos de consumo 50 40 30 Porcentaje 20 10 0 Uso de préstamo Uso de préstamo para el hogar para empresa doméstica Por debajo de la línea de pobreza Ingreso per cápita es 1-3 veces la línea de pobreza Ingreso per cápita es más de 3 veces la línea de pobreza Fuente: Johnston y Morduch (2007). Nota: Este gráfico muestra el porcentaje de clientes del Banco Rakyat de Indonesia en diferentes niveles de ingreso, que al ser encuestados indican que utilizan el crédito para propósitos de consumo. límites objetivamente verificables, los cuales probablemente están correlacionados con el daño efectivo que el granjero ha sufrido. ¿Qué tan exitosos son estos esquemas de aseguramiento? Giné, Townsend y Vic- kery (2007) evalúan la introducción de un producto de aseguramiento relacionado con las lluvias, diseñado primero por una gran compañía de seguros en el sur de la India en el 2004 y llevado al mercado por una institución microfinanciera. En los poblados donde los créditos fueron ofrecidos, los autores encontraron que menos de un 5% de la población objetivo había comprado el producto de aseguramiento y menos del 3% de los compradores habían cambiado sus patrones de producción. ¿Por qué una demanda tan baja del producto? La razón más común ofrecida para no haber adquirido el seguro, de acuerdo con los autores, era la falta de entendimiento del mismo. El costo del aseguramiento combinado con las restricciones al crédito constituía otro poderoso factor explicativo. La falta de confianza sobre el hecho de que el asegurador cumpliría rápidamente sus obligaciones o las cumpliría del todo, en el caso de que los aumentos asegurados ocurriesen, también puede ser un factor para tener en cuenta, y no es desdeñable dada la experiencia del pasado, con Acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo 137 muchas innovaciones financieras en contextos de bajos ingresos. Como un todo, parece que el producto de aseguramiento no alcanzó a los hogares más vulnerables que más se habrían beneficiado de su existencia. En un experimento similar en Malawi, se les ofreció aleatoriamente a los granjeros la posibilidad de elegir entre un contrato simple de crédito y uno que combinaba crédito con aseguramiento (Giné y Yang 2007). Este último es de hecho un con- trato de crédito contingente, es decir, un préstamo que sólo tiene que ser pagado si se dan buenas circunstancias. Sorprendentemente, la demanda por el contrato de crédito-aseguramiento fue significativamente menor que la del contrato de crédito, la diferencia no puede ser explicada por el costo del aseguramiento incluido. A di- ferencia del microcrédito, los productos de microaseguramiento aún se encuentran en las etapas iniciales de su desarrollo, así que es demasiado pronto para extraer conclusiones definitivas. Pero esta investigación muestra las barreras sustanciales que los proveedores tienen que superar para mercadear efectivamente el producto a la población objetivo. El aseguramiento "de lluvia" es sólo uno de los productos de microaseguramiento que han sido desarrollados en los últimos años. Las políticas de aseguramiento de vida y salud están siendo ofrecidas de forma creciente tanto por instituciones de aseguramiento comerciales como por organizaciones no gubernamentales (ong). Para que dichas políticas sean viables para un asegurador comercial, es necesario que exista un canal de entrega con el cual estén familiarizados los clientes poten- ciales, como una imf o una ong (como en los dos casos discutidos). Mientras que una gran parte de la literatura de los practicantes ya discute estos productos y mecanismos de entrega, aún no se ha desarrollado una investigación rigurosa evaluando su impacto.16 ¿Hasta qué punto los hogares pobres realmente necesitan el crédito? Ante la ausencia de crédito, los pobres simplemente acumulan ahorros durante un tiempo y luego los invierten, superando por tanto las restricciones al crédito. Si son demasiado pobres como para acumular ahorros, el acceso al crédito puede mejorar sus ingre- sos, aunque dicho tipo de hogares puede encarar el riesgo de sobreendeudamiento. Dale Adams y otros argumentan que los servicios financieros que más requieren los pobres son mejores vehículos de ahorro, y no lo que ellos denominan "microdeuda": las asociaciones de ahorros rotativos y crédito (aarc) y el microcrédito son vistos por tanto como herramientas imperfectas para enfrentar las restricciones al ahorro (Adams y Von Pischke 1992, Rutherford 1998). Esta escuela también argumenta que a pesar de las opuestas creencias populares, el hecho de que los pobres sean capaces de efectuar pagos semanales demuestra que son capaces de ahorrar, incluso así sea en pequeñas cantidades (Rutherford 1998). 16 Ver Roth, McCord y Liber (2007) para una revisión de los productos de microasegura- miento y los mecanismos de entrega. 138 ¿Finanzas para todos? ¿Por qué es más probable que los hogares pobres no ahorren en formas moneta- rias, esto es, a través del sistema bancario, en comparación a otro tipo de hogares? Ciertamente una restricción es la distancia geográfica a las sucursales bancarias. Una gran proporción de la población pobre en muchos países en desarrollo aún está concentrada en las zonas rurales, y los sistemas bancarios de los países en desarro- llo concentran típicamente sus sucursales en las zonas urbanas. El hecho de que el acceso geográfico pueda importar para los ahorros monetarios es demostrado por un experimento pseudonatural en México. Específicamente, Aportela (1999) analizó los resultados de la expansión a comienzos de los noventa, de La distancia geográfica es una un instituto de ahorros mexicano de propiedad del gobierno. barrera importante para el Esta expansión sólo ocurrió en algunos estados, y no parece ahorro en muchos hogares. existir correlación significativa entre las características de los estados y los programas de expansión. Computando las tasas de ahorro de los hogares de bajos ingresos, tomadas de respuestas a encuestas antes y después de que la expansión hubiese iniciado, el autor muestra que la expansión incrementó la tasa de ahorros de los hogares de bajos ingresos ­aquellos que se pretendía fueran el objetivo de la expansión­ pero que no tuvo ningún efecto sobre los hogares de altos ingresos. Adicionalmente, los crecientes ahorros financieros no parecen haber desplazado a otras formas informales de ahorro: se encontró un efecto neto positivo sobre los ahorros globales del hogar típico. La importancia de la proximidad geográfica sugiere que los bancos locales de ahorros y las redes de oficinas postales son importantes herramientas para atraer los ahorros de los hogares de bajos ingresos. En la Alemania del siglo XIX, los municipios establecieron bancos locales de ahorros precisamente con este fin. El hecho de que casi todos los adultos en la mayor parte de los países de Europa occidental continental cuenten con cuentas corrientes o de ahorros se atribuye frecuentemente a las densas redes de bancos cooperativos y de ahorros. De forma similar, los bancos postales de ahorro han jugado tradicionalmente un importante papel en las áreas rurales y más remotas de los países desarrollados y en desarrollo, a pesar de contar frecuentemente con una estructura financiera débil y una provisión subóptima de servicios. Sin embargo, la falta de acceso geográfico no es el único impedimento al ahorro en forma monetaria. Los problemas de inconsistencia temporal ­impaciencia de corto plazo (altos factores de descuento en el futuro cercano)­ pueden explicar por qué tantos individuos suelen lamentarse de sus bajos niveles de ahorro. El subahorro también puede resultar de conflictos al interior de los hogares Los mecanismos de en relación con el tema del ahorro. Tantos los países desarro- compromiso pueden estimular llados como en desarrollo, utilizan una gama de instrumentos los ahorros. de compromiso para ayudar a superar estos problemas. De hecho, algunas de las prácticas de las aarcs informales pueden racionalizarse de esta manera. Las instituciones de microfinanciación alrededor del mundo ofrecen Acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo 139 una amplia variedad de mecanismos de compromiso de ahorro a sus clientes (As- hraf, Karlan y Yin 2003). ¿Contribuyen realmente estos mecanismos a incrementar el ahorro? ¿Realmente influyen las decisiones al interior del hogar y los patrones consumo-ahorro? Varios documentos recientes abordan estas preguntas. Ashraf, Karlan y Yin (2006b, c) valoran el efecto de un producto de compromiso, en el cual los ahorradores se comprometen a privarse de su acceso a las cuentas de ahorros hasta una fecha específica o hasta que ellos hayan alcanzado el equilibrio con el que contaban antes del compromiso. Específicamente, los autores realizaron un experimento dando aleatoriamente a la mitad de los 1.800 clientes de un banco filipino rural, la opción de ahorrar en una cuenta de ahorros con compromiso (una cerrada con seguro) que les permitía conseguir acceso a los fondos sólo después de que ellos alcanzaran una fecha autofijada o una cantidad autofijada de ahorros. Sólo el 28% de los clientes decidió tomar este producto, pero Ashraf, Karlan y Yin encuentran un aumento del 81% en los balances promedio de ahorros de los poseedores de cuenta que tomaron parte en el esquema, durante un período de 12 meses. Sin embargo, este efecto no fue sostenido; después de 30 meses el balance medio era sólo un 33% más alto que el balance promedio de los no participantes y la diferencia ya no era significativa; muchos clientes habían dejado de cumplir el compromiso inicial luego del periodo inicial. Al mismo tiempo, este mecanismo de compromiso llevó a un desplazamiento en el poder de decisión de las mujeres, el cual se creía que se podría percibir en mayor inversión en bienes durables asociados con las mujeres, como lavadoras y máquinas de coser y utensilios de cocina. Ashraf, Karlan y Yin (2006a) evalúan el efecto de otra técnica para atraer ahorros, diseñada para superar tanto el problema de la distancia geográfica como la falta de compromiso. Dicha herramienta era la recolección puerta a puerta de cuotas de ahorro. Entre quienes asumieron este servicio, los ahorros se incrementaron en un 25% durante un periodo de 15 meses, mientras que su uso de créditos se redujo; es posible que los ahorros y no el crédito fuesen utilizados para suavizar el consumo. Los hogares que tomaron el servicio vivían muy lejos de la sucursal más cercana, lo cual indicaba la importancia de los costos de traslado; y era mayor la incidencia de ahorradores casados, lo cual de nuevo sugiere la importancia de conflictos al interior del hogar, relacionados con la decisión de ahorrar. El hecho de que la oferta de un instrumento adecuado de ahorro hubiese reducido el endeudamiento es una evidencia adicional para aquellos que afirman que el microcrédito es una opción creciente ante la ausencia de opciones de ahorro. Los factores anotados son sólo algunas de las barreras que enfrenta la gente pobre al intentar acceder a los servicios de ahorro ofrecidos por instituciones financieras, como se discutió en el capítulo 1. La investigación que actualmente se desarrolla en Indonesia está explorando otras dimensiones, como las barreras relacionadas con capacidad de pago y conocimiento financiero. 140 ¿Finanzas para todos? Mientras que el acceso a los servicios financieros, como crédito y ahorro, ha recibido mucha atención en los años recientes, el acceso a los servicios de pago ha generado aún mayor atención. La creciente globalización ha incrementado la deman- da por estos servicios. Las remesas internacionales, que son recursos ganados por los migrantes en el extranjero y enviados a sus familias en los países en desarrollo, se han incrementado tan dramáticamente en los años recien- La demanda por servicios tes que de hecho se han convertido, en la segunda fuente de de pago se ha incrementado. financiación externa para los países en desarrollo, antecedida sólo por la ied (gráfico 3.5). Más aún, una gran proporción de la población de los países en desarrollo recibe remesas. En comparación con los flujos privados de capital, los flujos de remesas tienden a ser relativamente estables y contracíclicos, esto es, se incrementan en periodos de crisis. Los avances tecnológicos también han sido importantes en estos flujos, como lo demuestra la tendencia creciente de enviar remesas a través de cajeros electrónicos y teléfonos celulares. Las remesas enviadas a través de canales formales están sujetas comúnmente a altos costos. Estos costos llevan a muchos remitentes a utilizar agencias informales de remesas.17 Más aún, los costos de enviar remesas tienen importantes implicaciones sobre el monto enviado. Yang (2007) muestra que los migrantes filipinos envían me- nos remesas en moneda extranjera cuando el peso filipino se devalúa, lo cual sugiere que desean que sus familias reciban una cantidad fija en pesos. Gibson, McKenzie y Rohorua (2006) muestran una elasticidad negativa de costos para Tonga de 0,22; si el costo de enviar las remesas fuese reducido a los niveles de los mercados más competitivos a nivel mundial, los autores computan un incremento del 28% en las remesas ­una cantidad que constituiría el 4% del pib de Tonga. La falta de competencia bancaria y el subdesarrollo financiero parecen explicar los altos costos de las remesas formales. La tarifa típica para una remesa es definida como una tarifa de dos partes, compuesta por una tarifa fija sin importar la cantidad enviada, y una parte variable que surge de la comisión por tasa de cambio. Como resultado, la tarifa promedio para enviar remesas se reduce a medida que el monto 17 La información oficial sobre flujos de remesas ­proveniente en su mayor parte de estadís- ticas de balanzas de pagos­ subestima su nivel real debido al hecho de que gran parte de las remesas se envían a través de canales informales. Adicionalmente, en muchos casos, las remesas enviadas a través de servicios de transferencia de recursos que no utilizan bancos tampoco son registradas en la información oficial (De Luna Martínez 2005). Una gran proporción de las remesas se clasifica por tanto erróneamente como errores netos y omisiones en las estadísticas de balanzas de pagos. Utilizando información sobre costos de envío de remesas a través de canales formales y asumiendo que es el uso de estos canales y no el monto de las remesas, la variable que es elástica con respecto al costo de enviarlas, Freund y Spatafora (2005) estiman que los flujos informales de remesas representan entre el 35 y 75% de los flujos informales. Acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo 141 de las remesas se incrementa, y por tanto las pequeñas cantidades que usualmente se envían están sujetas a altos costos. No obstante, los costos de remesas varían sig- nificativamente entre corredores. La reducción en las tarifas en el corredor Estados Unidos-México, por ejemplo, ha sido atribuida a un mayor grado de competencia en el mercado de remesas (Hernández-Coss 2005). En el corredor Los altos costos de enviar Tonga-Nueva Zelanda, donde la competencia es mínima y los remesas formales migrantes no cuentan con información sobre las opciones disponibles, las tarifas son tres veces más altas que en el corredor Estados Unidos- México (recuadro 3.7). El ejemplo de Tonga también ilustra un importante factor para explicar los altos costos de la remesas: la falta de penetración bancaria no sólo reduce la competencia sino que también hace que la remesas sean más costosas si los operadores alternos de transferencias de dinero sólo tienen acceso indirecto (mediante los bancos) al sistema de pagos. Tonga es uno de los ejemplos de cómo puede ayudar el acceso expandido a las tecnologías modernas. La tecnología puede hacerle a las instituciones financieras Gráfico 3.5 Flujos de remesas entre países Moldavia Tonga Guyana Haití Lesotho Líbano Honduras Tajikistán Jordania Armenia Jamaica Bosnia y Herzegovina Serbia y Montenegro El Salvador Nepal Albania Cabo Verde Filipinas Kirguistán Gambia 0 5 10 15 20 25 30 35 Proporción del PIB (%) Fuente: Banco Mundial (2005. Indicadores de Desarrollo Mundial) Nota: El gráfico muestra los flujos de remesas a través de canales oficiales como una proporción del pib para los 20 países con los mayores flujos de entrada de remesas, basados en información de las balanzas nacionales de pagos. 142 ¿Finanzas para todos? Recuadro 3.7 ¿Por qué los migrantes no usan los métodos más baratos? Evidencia de los migrantes de Tonga en Nueva Zelanda Las remesas son extraordinariamente importantes en Tonga, donde constituyen más del 30% del pib y el 20% del ingreso monetario de los hogares (Gibson, McKenzie y Rohorua 2006). A pesar de su importancia, los costos de transacción del envío de dinero a Tonga a través de los medios más comunes son altos. Los costos típicos de transacción promedian entre 15-20% de la cantidad enviada si se utilizan giros bancarios, transferencias telegráficas entre bancos, transacciones a través de Western Union, y transacciones a través de Melie mei Langi, una operación de transferencia de dinero basada en una iglesia. En contraste, transferir dinero a través de una tarjeta de cajero electrónico vinculada a una cuenta de un banco en Nueva Zelanda, establecida por la persona que envía el dinero, cuesta menos del 5%, pero este método no es muy utilizado. La diferencia de costos entre los métodos más populares y los cajeros significan una pérdida potencial para Tonga, equivalente al 4% del pib. ¿Qué explica el poco uso de los cajeros electrónicos? Gibson y otros (2006) utilizaron un cuestionario entre inmigrantes de Tonga en Nueva Zelanda para explorar este rompe- cabezas. Primero, los inmigrantes parecen carecer de conocimiento: 2% de los encuestados sabían cómo utilizar un cajero electrónico para enviar dinero, y pocos sabían de los recargos ocultos de tasa de cambio que incrementan el costo de otros métodos. Segundo, la distancia de los receptores con respecto a un cajero electrónico en Tonga, fuera de la ciudad capital de Nuku´alofa limita el acceso a este método. El gráfico siguiente muestra las áreas de cubrimiento de los cajeros electrónicos y puntos de atención de Western Union en la isla principal de Tongatapu. Aunque hay más cajeros que puntos de Western Union, los cajeros están concentrados en Nuku'alofa y cubren solamente el 77% de la población dentro de un radio de 10 kilómetros, mientras que Western Union alcanza al 97% de la población. Final- mente, tres cuartas partes de los encuestados indicaron que no utilizarían los cajeros como un método de envío debido a que no confiaban en ellos, temiendo retiros no autorizados y duplicación de tarjetas, entre otras cosas. Este análisis sugiere varias formas mediante las cuales la política del sector financiero puede mejorar tanto la demanda como la oferta de tecnologías de envíos de dinero nuevas y más baratas. Particularmente, es necesario poner mayor atención en mejorar los conoci- mientos financieros de los migrantes y proveerlos con información clara y precisa acerca de las alternativas disponibles para el envío de dinero. Los periódicos y las asociaciones comunitarias pueden jugar un importante papel en divulgar esta información. Segundo, se requiere la expansión de acceso a tecnologías modernas tanto en el país que envía como en el que recibe, para asociar la conveniencia y el servicio ofrecido por los operadores tradicionales de transferencia de dinero. (Continúa en la página siguiente) Acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo 143 (Continuación recuadro 3.7) Áreas de servicio de cajeros electrónicos y Western Union en Tongatapu, Tonga Nuku'alofa Nuku'alofa Cajero electrónico Western Unions Centros de aldea Centros de aldea airport N Área de servicio de 2 km Área de servicio de 2 km Aeropuerto Área de servicio de 5 km Área de servicio de 5 km Área de servicio de 10 km Área de servicio de 10 km Kilómetros 0 5 10 Fuente: Gibson y otros (2006). más eficientes sus procesos de negocios, así como incrementar las posibilidades de acceso de los clientes. Los avances tecnológicos pueden reducir los costos bancarios, permitiendo efectivamente incrementar el alcance hacia las partes inferiores de la pirámide de ingresos, a clientes que tienen demanda para realizar transacciones más pequeñas de dinero.18 Por ejemplo, los sistemas de pago basados en transferencias electrónicas de fondos y no en cheques podrán recibir sustancialmente los costos de las transferencias de pagos. Las transacciones financieras basadas en teléfonos celulares (también conocidas como m-banking o m-finance, pueden enfrentarse con donde la m está relacionada con teléfono móvil) han ganado tecnología. importancia en los años recientes. Existen más usuarios de teléfonos celulares en el África subsahariana que titulares de cuentas bancarias, y el uso de teléfonos celulares para transacciones financieras se ha incrementado rápidamente en los años recientes. ¿Qué tan lejos puede ir esta tecnología en em- pujar la frontera de acceso a servicios financieros es un tema que aún está sujeto a debate. Porteus (2006) cuenta que el uso de servicios de m-banking en Sudáfrica está predominantemente concentrado en clientes que ya cuentan con servicios fi- nancieros, y que unos pocos proveedores de servicios están dirigiendo sus esfuerzos a individuos que no tienen cuentas bancarias. La tecnología también puede afectar directamente a los clientes. La introducción de cajeros electrónicos no sólo ha incrementado la accesibilidad a las cuentas 24 18 Ver Firpo (2005) para una discusión sobre el papel de la tecnología en la reducción de los costos en la microfinanciación. 144 ¿Finanzas para todos? horas al día, mejorando por tanto su conveniencia, sino que también ha expandido el rango de clientes. Las instituciones financieras en varios países del África subsa- hariana han introducido cuentas de transacciones que están totalmente basadas en cajeros electrónicos; los clientes no tienen que asistir a las oficinas de los bancos, los cuales constituyen una barrera cultural para muchos africanos que carecen de cuentas bancarias. Ofrecer servicios financieros a través de La tecnología también puede expandir la base de clientes. cajeros electrónicos también es más barato para la institu- ción financiera. Y mediante el estímulo a canales de pagos como las remesas a través del sistema bancario formal, los avances tecnológicos pueden ampliar la base de depósito de los bancos, permitiéndoles intermediar más recursos al sector privado. Si a medida que avanza el tiempo los bancos pueden aprender más sobre sus clientes y su historial de crédito, e incluir a los receptores de remesas como ahorradores en el sistema bancario formal, al menos algunos de estos clientes pueden convertirse en demandantes de crédito. Recibir las remesas a través del sistema bancario formal debería por tanto permitirle a quienes las re- ciben obtener acceso a otros servicios financieros. Los estudios recientes muestran que los flujos de remesas jalonan a los clientes hacia el sistema bancario formal. Combinando información de encuestas de hogares y de los municipios para México, Demirgüç-Kunt y otros (2007) encuentran una relación positiva entre la proporción de hogares en un municipio que recibe remesas y el total de depósitos con respecto al pib, las cuentas de ahorro per cápita y sucursales per cápita, pero no encuentran una relación significativa con respecto al crédito total y el pib. Uti- lizando información de encuestas de hogares para El Salvador, Demirgüç-Kunt y Martínez Peria (2007) encuentran evidencia de que canalizar las remesas a través del sistema bancario incrementa el alcance de los bancos; la probabilidad de que el receptor tenga una cuenta bancaria es dos veces más alta si las remesas fueron recibidas a través del sistema bancario, de lo que sería si se hubiesen recibido a través de canales informales, aunque de nuevo, no se encuentra un efecto sobre los aspectos del crédito.19 ¿Poniéndose al alcance de los pobres o de los excluidos? A los 30 años del establecimiento del Grameen Bank, el movimiento microfinan- ciero ha alcanzado cierta madurez. La microfinanciación incrementa el acceso a los 19 La investigación reciente también muestra que los flujos de remesas pueden afectar el desarrollo financiero en los países receptores, incrementando indirectamente el acce- so a la financiación. Por ejemplo, Aggarwal, Demirgüç-Kunt y Martínez Peria (2006) encuentran que los flujos formales de remesas, capturados mediante las estadísticas de balanzas de pagos, tiene un impacto positivo en el desarrollo de los intermediarios financieros. Acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo 145 servicios financieros para aquellos que participan en el programa, y, debido a los salarios más bajos del personal y a que no cuenta con lujosas instalaciones bancarias, tiene menores costos operativos que los bancos comerciales. No obstante, la mayor parte de los programas financieros aún padecen de altos costos unitarios debido al pequeño tamaño de los créditos. Como resultado de esto, una gran proporción de las instituciones ­en su mayor parte las más pequeñas­ son dependientes de los subsidios (Robinson 2001; Armendáriz de Aghion y Morduch 2005), y existe una discusión continua sobre la sostenibilidad financiera del microcrédito. Cull, Demirgüç-Kunt y Morduch (2007) anali- Muchas instituciones zan una muestra de 124 imf en cuarentena de países, la cual de microfinanciación requieren subsidios, puede considerarse representativa de cerca el 50% de todos los clientes microfinancieros alrededor del mundo, y muy probablemente, las ins- tituciones más rentables y eficientes en términos de costos. Los autores encuentran que incluso en este grupo selecto, sólo la mitad de las instituciones eran rentables y financieramente autosostenibles, generando suficientes recaudos como para cubrir sus costos (gráfico 3.6). Una de las razones para esta falta de autosostenibilidad puede ser la falta de escala; sólo en ocho países los deudores de microfinanciación representan más Gráfico 3.6 Autosuficiencia financiera y dependencia de subsidios 2,5 2,0 Auto suficiencia financiera IMF en el cuartil más alto de dependencia 1,5 de subsidio 1,0 0,5 0,0 Fuente: Cull, Demirgüç-Kunt y Morduch (2007). Nota: Este gráfico muestra la autosostenibilidad financiera (habilidad para generar renta suficiente para cubrir los costos) de 124 imf en 49 países. Las barras grises oscuras indican imf en los 25 percentiles más altos en dependencia de subsidio (dada por la proporción de subsidios como una proporción del total de responsabilidades más acciones). 146 ¿Finanzas para todos? del 2% de la población (Honohan 2004, gráfico 3.7), y la mayor parte de las imf individuales parecen ser demasiado pequeñas como para alcanzar las economías de escala necesarias para volverse financieramente sostenibles lo cual genera inquietudes sobre la sostenibilidad. (gráfico 3.8). Al mismo tiempo, a medida que las imf crecen y maduran, parecen concentrarse cada vez menos en los pobres (Cull, Demirgüç-Kunt y Morduch 2007), lo cual puede interpretarse ya sea como una historia de éxito o un desvío en su misión institucional. Gráfico 3.7 Penetración microfinanciera en diferentes países Etiopía Bolivia India Nicaragua El Salvador Honduras Nigeria Malí Nepal Senegal Benín Gambia Togo Malawi Camboya Vietnam Sri Lanka Tailandia Indonesia Bangladesh 0 2 4 6 8 10 12 14 % de población que tiene créditos con IMF Fuente: Honohan (2004). Nota: Este gráfico muestra la relación entre clientes deudores con respecto a la población total para los 20 países con la penetración más grande de microfinanciación. La microfinanciación también sufre de otra limitación importante: para muchas imf, acceder a clientes no pobres será difícil, así como lo será su habilidad de acom- pañar a sus clientes a medida que éstos se enriquezcan. El crédito de responsabilidad conjunta se basa en grupos de deudores con necesidades similares de crédito, y la rentabilidad del enfoque depende de grandes números de deudores y grupos. No obstante, entre más alto estén los deudores en la estructura de ingresos y más grande Acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo 147 Gráfico 3.8 Distribución de imf por tamaño de alcance Restantes 3.000 Siguientes 100 Siguientes 10 Top 10 Fuente: Actualizado de Honohan (2004). Nota: Este gráfico muestra que las top 10 imf que reportan a la Conferencia de Microcrédito (Daley-Harris, 2006) representaban el 66% del número total de usuarios imf en el mundo. En el otro extremo, casi 3.000 de las 3.133 imf que reportaban tenían menos de 15.000 clientes cada una. sea el tamaño de la empresa, más disímiles serán las características de los deudores y sus necesidades de crédito. No resulta sorprendente entonces encontrar que los créditos hechos por instituciones de microfinanciación basadas en individuos son más grandes en promedio que aquellos ofrecidos por imf que ofrecen créditos de responsabilidad conjunta. Más aún, contar con tamaños promedio de crédito más grandes también implica costos más bajos (Cull, Demirgüç-Kunt y Morduch 2007). Las imf en la mayor parte de los casos no cuentan con recursos suficientes para satisfacer las necesidades de crédito de las microempresas más grandes. Y es posible que las microempresas no puedan ser capaces de seguir pagando las altas tasas de interés cobradas por las imf a medida que ellas se expanden. Las imf están restrin- gidas por la falta de movilización de ahorros y su dependencia de los recursos de los donantes. Especialmente en los países en desarrollo, sólo el sistema bancario formal cuenta con suficientes recursos para satisfacer las necesidades de crédito de los sectores privados de sus econo- Las imf frecuentemente son mías. La solución obvia ­vincular el sector de microcrédito al incapaces de satisfacer las necesidades de los no pobres sector bancario­ se ha convertido por tanto en una solución excluidos. con popularidad creciente. En varios países, como Bolivia y Uganda, se les ha dado a las imf la oportunidad de convertirse en microbancos y recaudar depósitos del público general. Algunas de las instituciones microfinancieras líderes han recibido financiación a cambio de porcentajes de propiedad por parte 148 ¿Finanzas para todos? de inversionistas institucionales, y los vínculos entre los bancos y las imf en varios países han surtido a estas últimas con los recursos necesarios, provenientes de los bancos, permitiéndoles a su vez mantener su modelo de negocios y crédito y tener como objetivo a los clientes de bajos ingresos.20 Muchas imf, incluso aquellas que cuentan con subsidios, tienen problemas en alcanzar a los más pobres. Y, como se mencionó anteriormente, algunas imf están ascendiendo en la escala junto con sus clientes exitosos. ¿Deberían preocuparse los formuladores de política sobre este aparente traslado en el énfasis de muchas imf, y quizás de la industria de imf como un todo, que parece alejarlas de su concentración en el acceso al crédito hacia los más pobres? Considerando las indicaciones de que un acceso mejorado para los hogares empresariales que no son tan pobres puede tener poderosas implicaciones indirectas, favorables a los pobres, estas preocupa- ciones pueden estar sobredimensionadas. Concentrarse en la financiación para los más pobres traslada la atención a los subsidios y la caridad, lo cual puede afectar la calidad de los servicios. Existen tam- bién buenas razones de economía política de acuerdo con las Concentrarse más cuales la orientación no debería darse hacia los pobres o sobre estrechamente en los pobres cómo se puede incrementar la viabilidad de las microfinan- puede ser contraproducente, zas, pero más que todo sobre cómo los servicios financieros pueden ponerse a la disposición de todos.21 Los pobres carecen del poder político 20 Las instituciones microfinancieras enfrentan otro desafío a medida que la industria madura: la competencia. Durante las etapas iniciales de la microfinanciación, la mayor parte de las instituciones sólo compiten con los prestamistas informales; su posición monopólica les permite utilizar incentivos dinámicos, como el crédito repetitivo y progresivo, dado que los deudores no tienen otras alternativas. Sin embargo, a me- dida que los sectores imf maduran, como ocurrió en Bangladesh, Bolivia y Uganda, las imf empiezan a competir directamente entre sí en ciertas regiones del país, con implicaciones negativas para los deudores, quienes pueden empezar a asumir créditos más allá de su capacidad de pago o enfrentar términos de crédito menos favorables, y para las instituciones prestamistas que pueden empezar a encontrar un desempeño más eficiente de repago. Compartir efectivamente la información entre prestamistas es una forma de superar estas dificultades. Por ejemplo en el caso ya discutido de Guatemala, Luoto, McIntosh y Wydick (2007) calcularon que la introducción de un sistema de información sobre crédito le permitió a las imf mejorar su valoración de créditos hasta el punto de reducir su tasa de interés en más de 2,5 puntos porcen- tuales. 21 Rajan (2001) argumenta " no asesinemos el movimiento microfinanciero a punta de buena voluntad. Si queremos ser algo más que un capricho... tenemos que seguir el sendero claro y sin sentimientos de generar valor agregado y utilidades. En dicho sendero se encuentra la posibilidad de un escape verdadero y a gran escala de la pobreza". Acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo 149 real para demandar mejores servicios, y los subsidios pueden arruinar la cultura de crédito, esto es, la voluntad de pagar los créditos pues ante la existencia de subsidios los créditos pueden ser considerados donaciones. Ampliar el aspecto en cuestión con el fin de incluir la clase media, la cual usualmente también carece de acceso, probablemente incrementaría la percepción que pueden tener los formuladores de política de que el acceso financiero es una prioridad. Por tanto trasladar los objeti- vos hacia la construcción de sistemas financieros incluyentes y la mejora del acceso para todos los grupos que no lo reciben, tendrá probablemente un impacto mayor en los resultados del desarrollo. Como resultado, la comunidad de desarrollo ha trasladado su atención hacia la construcción de sistemas financieros incluyentes con- centrándose no sólo en las sustituciones especializadas de lo cual resalta la importancia de estimular el desarrollo de microcrédito, sino en otros tipos de instituciones financieras, un conjunto de instituciones como bancos postores de ahorro, instituciones de crédito al financieras consumo, y, más importante, el sistema bancario. Este enfoque ampliado puede llevar a una mayor eficiencia al sistema financiero e incrementar el alcance a toda la población. La reciente expansión de los servicios bancarios en Latinoamérica, por ejemplo, ha sido jalonada por el crédito al consumo, ofrecido en su mayor parte por el sector comercial y las compañías no financieras, como las grandes tiendas por departa- mentos. Aunque no existe información a nivel de empresa, la evidencia anecdótica sugiere que esta expansión del crédito está basada en puntajes de crédito y diver- sificación del riesgo a través de la ley de los grandes números. Las redes postales han venido a ocupar un papel crecientemente importante, como en Brasil, donde el servicio postal se vinculó con un banco comercial privado mediante un acuerdo de agencias, incrementando por tanto efectivamente el acceso a los servicios ban- carios para todos los municipios. Los bancos comerciales privados han asumido el liderazgo en tratar de alcanzar a los hogares de bajos ingresos y a las microempresas con nuevas técnicas y productos, jalonados frecuentemente por una combinación de objetivos sociales y de rentabilidad. Este enfoque ampliado dirigido a un sistema financiero más incluyente des- pierta de nuevo la inquietud sobre cómo asegurarse en las instituciones financieras que expanden el alcance. ¿Cómo pueden los gobiernos y los donantes ayudar en una forma mejor a reducir los costos de y evaluar cuidadosamente transacción y el riesgo que frecuentemente impiden a las insti- si los subsidios podrían ser utilizados más efectivamente tuciones financieras con orientación comercial, alcanzar a los en otras áreas. más pobres y a los que se encuentran a punto de caer en dicha condición? ¿Para que las instituciones microfinancieras alcancen a los más pobres, es un absoluto requerimiento que reciban subsidios por parte de los donantes? ¿Deberían también los gobiernos subsidiar a las instituciones microfinancieras para 150 ¿Finanzas para todos? que aquellas puedan alcanzar las áreas rurales y remotas? Varias ideas y preguntas aparecen en este contexto.22 Primera, los subsidios en el sector financiero tienen que ser evaluados de forma rigurosa para compararlos con los costos y beneficios de los subsidios en otras áreas, como educación o infraestructura. Cualquier subsidio implica los costos de una intervención gubernamental perdida en otros sectores y áreas. Segunda, debe hacerse una distinción entre servicios de crédito, por una parte, y servicios de ahorros y pagos, por otra. La posibilidad de subsidios en los servicios de pagos cuenta con más soporte, dado que dichos servicios son considerados necesarios para participar en una economía moderna de mercado. Más aún, los servicios de pagos pueden ser vistos como un bien de red cuyos beneficios se incrementan a medida que la mayor proporción de la población tiene acceso a ellos y los utiliza (Claessens y otros 2003). Tercera, los subsidios deberían concentrarse en superar las barreras al acceso y no en los precios distorsionantes, como las tasas de crédito. Finalmente, los avances tecnológicos tienen el potencial de revolucionar el acceso a los pobres, trasladando la atención de los subsidios al establecimiento de un ambiente condu- cente a las innovaciones tecnológicas que podrían ayudar a superar muchas de las restricciones. No obstante, estos avances tecnológicos, como m-finance, también implican importantes cuestiones regulatorias. ¿Hasta qué punto deben considerarse como instituciones financieras a los proveedores electrónicos y de m-finance, ha- ciéndolos por tanto sujeto de una normatividad regulatoria y de supervisión más pesada? Este aspecto es discutido en el capítulo 4. El punto simple es que el acceso a la financiación afecta no sólo a los pobres sino a grandes componentes de la población en muchas economías de bajos ingresos. Si los intentos de asegurar que los pobres reciban crédito resultan en subsidios distorsionantes que deterioran los incentivos la industria microfinanciera en particular, y el sector financiero en general, puedan tener para innovar aspectos relacionados con la provisión del acceso, su efecto neto sobre los pobres podría ser contraproducente. Conclusiones Aunque está lejos de ser concluyente, la mayor parte de la evidencia sugiere que el desarrollo financiero y un acceso mejorado a la financiación no sólo tienen la pro- La provisión directa de crédito babilidad de acelerar el crecimiento económico sino también para los más pobres puede no de reducir la desigualdad del ingreso y la pobreza. Los canales ser el canal más importante. a través de los cuales la financiación trabaja para producir este 22 Ver también la discusión en Armendáriz de Aghion y Morduch (2005, capítulo 9), con- centrándose en los subsidios a las imf. Acceso de los hogares a la financiación: alivio a la pobreza y mitigación del riesgo 151 impacto son menos claros, pero la evidencia de investigación desarrollada utilizan- do información de varios países, experimentos naturales y modelos de equilibrio general sugieren que la provisión directa del crédito a los pobres puede no ser el canal más importante. Por tanto estimular una asignación más eficiente y capital mediante mercados competitivos y abiertos ha sido y sigue siendo un importante objetivo de política. En la mayoría de los países del mundo, sin embargo, menos de la mitad de los hogares cuentan incluso con acceso básico al sector financiero; muchas empresas no pobres, pequeñas y medianas, están efectivamente exclui- No sólo los pobres enfrentan das del sistema financiero. Para la mayor parte de ellas, por la exclusión financiera. tanto, puede que mejorar la eficiencia sin ampliar el acceso sea un logro insuficiente debido a que probablemente con esto la financiación no se pueda poner a disposición de los talentos y la capacidad innovadora de grandes segmentos de la población. Mejorar el acceso para todos los excluidos, y no sólo los más pobres, es probablemente un objetivo clave de política para la mayor parte de los países en desarrollo. No obstante, alcanzar a los hogares de bajos ingresos y a los microempresarios es un objetivo bastante desafiante, dado que elementos como administración de riesgo, monitoreo y costos de transacción tienden a incrementar las tasas de in- terés y llevan frecuentemente a un racionamiento del crédito. En este aspecto, los productos y técnicas innovadores desarrollados por las imf han ayudado a superar estas barreras de información. No obstante, la entrega de los servicios microfinancieros es costosa, y usualmente esto re- Las técnicas y productos quiere considerables subsidios. Si bien el objetivo de mejorar innovadores pueden mejorar el acceso financiero. el acceso a los excluidos no requiere involucrar subsidios, tratar de implementar las medidas dirigidas a darles alcance con servicios puede requerirlos. ¿Debería subsidiarse dicho acceso? Aprovechar los avances tecnológicos, cuya velocidad de difusión se ha incrementado con la globalización, puede ser más prometedor que ofrecer subsidios, de cara a la ampliación del acceso, y también puede serlo el trasladar el objetivo de las políticas hacia el establecimiento de un ambiente conducente a la adaptación de estas nuevas tecnologías y a la entrada de proveedores que las pongan en operación. Esos aspectos están discutidos de forma más amplia en el siguiente capítulo, el cual analiza el papel de los gobiernos en la ampliación del acceso. 4 Papel de los gobiernos en facilitar el acceso Dada la evidencia de que el acceso varía ampliamente alrededor del mundo, y que la expansión del acceso aún continúa siendo un importante desafío incluso en las economías avanzadas, resulta claro que en torno a este tema aún existen muchas políticas por ser formuladas. Afirmar que el mercado se hará cargo de todo este proceso no es suficiente. Las fallas de mercado relacionadas con los de- rechos de información, la necesidad de coordinación de la acción colectiva y las concentraciones de poder significan que los gobiernos tienen un papel extensivo en apoyar, regular y en ocasiones intervenir directamente en la provisión de los servicios financieros. No obstante, no todas las acciones del gobierno son igualmente efectivas, y algunas incluso pueden ser contraproducentes. Las complejas respuestas del sis- tema pueden implicar reacciones indeseadas a políticas bien intencionadas, y por tanto un diseño exitoso de políticas La acción gubernamental es debe basarse en la especificidad del contexto. Los elementos necesaria para corregir las fallas de mercado, pero algunas de gobernabilidad son importantes: el éxito de las políticas políticas pueden ser ineficientes puede depender de la calidad institucional. Las medidas o contraproducentes. que son efectivas en ambientes que de hecho ya disfrutan de instituciones fuertes podrían fallar al ser aplicadas en otros entornos. Al mismo tiempo, un sistema financiero que funcione adecuadamente muy probablemente contribuirá a fortalecer la gobernabilidad nacional. En los capítulos anteriores ya se han mencionado algunos aspectos individuales de políticas. Este capítulo hace una mirada amplia sobre el papel de las políticas en el mejoramiento del acceso. Se basa tanto como es posible en los hallazgos de la investigación cuantitativa formal con el fin de arrojar luz sobre algunas de las elec- ciones más difíciles que pueden surgir. La implementación de las políticas requiere complementar los resultados del análisis de investigación con la experiencia de los practicantes, aunque ésta no pretende ser resumida en este estudio. Con todo, el análisis presentado en ese capítulo ofrece una base sólida de consejos de políticas. El tratamiento es necesariamente selectivo pero ilustra cómo pueden abordarse otros temas. 154 ¿Finanzas para todos? Muchas de las políticas recomendadas frecuentemente para estimular el desarro- llo global del sector financiero ­incluyendo los fundamentos legales y de información requeridos para reducirle el costo de los servicios a las grandes empresas, entidades gubernamentales e individuos acaudalados, y para mejorar la capacidad innovadora del sector financiero­ también ayudarán a incrementar el acceso de quienes están afectados por los malos servicios o totalmente excluidos del sector financiero. Esto reduce el número de dilemas de política que deben ser eva- Las políticas para mejorar luados. No obstante, el ordenamiento y alineamiento de las el acceso a la financiación y el desarrollo financiero no políticas no son perfectos. Un paquete de políticas de reforma siempre son las mismas. para el sector financiero que no priorice explícitamente el acceso tenderá a tomar diferentes elecciones a las que podría tomar un paquete que tenga como una de sus prioridades el acceso. Por ejemplo, ciertas medidas regulatorias prudentes dirigidas a la estabilidad financiera pueden restringir el grado al cual los bancos pueden atender a los pequeños deudores. Concentrar los esfuerzos de construcción de instituciones en desarrollar un centro financiero internacional que permita exportar servicios financieros eficientes podría resultar en ignorar las infraestructuras requeridas para ayudar a los intermediarios financieros internos a alcanzar a los pequeños productores locales. Un enfoque de reforma a la política del sector financiero que reconozca explícitamente la impor- tancia del acceso puede ayudar a asegurarse de que el desarrollo financiero también permita que los sistemas financieros sean más incluyentes. Al priorizar la política de acceso, es importante reconocer las limitaciones que puede tener incluso un sistema financiero muy eficiente apoyado por una fuerte infraestructura contractual y de información. No todos los potenciales deudores son dignos de crédito, y existen numerosos ejemplos de políticas crediticias demasiado relajadas que han reducido el bienestar nacional. De hecho, la regulación pruden- cial de los bancos en los países en desarrollo está sumamente relacionada con el objetivo de asegurar que la toma de decisiones sobre pérdidas crediticias se evite, en promedio. También es importante no debilitar la disciplina de mercado al adoptar normas o regulaciones (como una valoración errónea de los Es importante fijarse seguros de depósitos) que podrían distorsionar los incentivos objetivos realistas. hacia la toma de riesgos o el monitoreo con los que cuentan los participantes en el mercado. El acceso a otros servicios financieros formales puede llegar a ser casi universal a medida que las economías se desarrollan ­la presunción de que toda persona debe tener derecho a algún tipo de cuenta en un intermediario financiero ha ganado apoyo en las economías avanzadas y de hecho es una realidad en varios países europeos. Los costos fijos de la provisión de servicios, sin embargo, han hecho muy difícil, para los proveedores tradicionales de servicios financieros, alcanzar a aquellos clientes cuya necesidad gira en torno a pequeñas transacciones de pagos y ahorros o que se encuentran ubicados en mercados pequeños y remotos. Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 155 A medida que pasa el tiempo, las innovaciones tecnológicas y organizacionales deberían empezar a superar esas barreras, y las políticas de entrada y otro tipo de regulaciones deberían ser diseñadas de forma tal que dichas innovaciones no sean inadvertidamente bloqueadas. De forma más general, el desafío de política es el de ayudar a construir las infraestructuras necesarias y a asegurarse que el sistema financiero sea uno en el cual los proveedores de servicios realicen sus actividades con la mayor amplitud geográfica y poblacional posible, dada las infraestructuras existentes, y no sean amenazados por regulaciones inapropiadas, por otras políticas o por fallas de coordinación (Beck y De la Torre 2007). El capítulo se inicia con una discusión sobre aspectos globales del desarrollo de mercados relacionados con medidas generales dirigidas a mejorar la infraestruc- tura contractual, de información o de otro tipo, requeridas para apoyar un sistema financiero efectivo que cuente con un buen nivel de alcance. Subraya los hallazgos recientes que abordan la pregunta de cuáles reformas institu- cionales deberían ser priorizadas. Por ejemplo, en los países Este capítulo se inicia con un análisis de instituciones de bajos ingresos, mejorar las infraestructuras de información e infraestructura, parece generar mayores beneficios inmediatos sobre el acceso que llevar a cabo reformas legales. Estas últimas también son importantes, y entre ellas existe evidencia de que otros aspectos del refuerzo de los contratos pueden ser más importantes para el acceso que la protección de los derechos de propiedad contra el Estado. También debe anotarse que puede ofrecerse ayuda a los intermediarios con el fin de que logren evitar deficiencias institucionales existentes. El capítulo se dirige luego a acciones específicas de política dirigidas a estimular la capacidad con que cuentan los intermediarios en el mercado para ofrecer acce- so financiero. Se revisan las numerosas medidas de apoyo que pueden abordarse. Dichas medidas contemplan desde legislación específica para y luego aborda los regular las tecnologías de pagos que utilizan Internet y teléfo- intermediarios, nos celulares, hasta aquellas dirigidas a asegurarse de que las regulaciones contra el lavado de dineros no estrangulen el acceso de los hogares a la financiación, y regulaciones sobre el mercado de aseguramiento que no sean tan costosas como para impedir la participación de empresas de tamaño mediano. Posteriormente el capítulo discute la estructura regulatoria. Gran parte de la estructura regulatoria requerida para la financiación está diseñada para mejorar la competencia y la eficiencia mientras que a su vez restringe los excesos, entre ellos el comportamiento imprudente explotador. El capítulo se concentra en particular en el potencial para acciones positivas de política dirigidas al desarrollo de productos que estimulen el acceso, contrastándolas con el efecto, usualmente contraprodu- cente, de fijar topes de usura que no sean realistas. También se describe evidencia reciente que demuestra que la disciplina de mercado puede complementar a las regulaciones oficiales, pero para que esto sea efectivo se requiere un ambiente apropiado de políticas. 156 ¿Finanzas para todos? El capítulo enseguida aborda la pregunta controversial de si el gobierno debería abordar directamente el problema del acceso mediante la propiedad o mediante el subsidio de proveedores de servicios financieros. En este y los aspectos intrincados contexto se analizan con cierto detalle algunos esquemas de de la propiedad por parte del gobierno y la economía garantías al crédito patrocinados por el Estado (demostrando política. cómo algunos de éstos parecen ser tan costosos como muchos programas de crédito estatal del pasado, que ofrecieron pocos beneficios claros, mientras que las mejoras potenciales en el diseño de los esquemas han sido frecuentemente ignoradas). Antes de concluir, el capítulo aborda los vínculos entre políticas y acceso. Una reforma al sector financiero que incremente el alcance no está libre de tener proble- mas políticos. Las élites de sociedades de acceso cerrado podrían ser las perdedoras en el corto plazo de políticas dirigidas a abrir el acceso a la financiación y por tanto a oportunidades económicas más amplias. Expandiendo el acceso: importancia a largo plazo de la construcción de instituciones Existe poco desacuerdo en torno al concepto de que la habilidad de los proveedores de servicios financieros para alcanzar a una clientela más amplia es altamente de- pendiente del ambiente macroeconómico y del estado global de la infraestructura contractual y de información. La investigación teórica y empírica ha confirmado que la inestabilidad macroeco- nómica es un importante obstáculo para los contratos intertemporales efectivos.1 Los desequilibrios fiscales generan en particular una inflación alta y variable, haciendo de hecho tan incierto (y difícil de valorar) el valor futuro del dinero tanto para oferentes y demandantes, que los contratos financieros de largo plazo, de hecho, no existen. Los hogares no renunciarán por periodos prolongados al control La estabilidad sobre sus ahorros en contextos macroeconómicos inestables, macroeconómica puede y las instituciones financieras no van a comprometerse más estimular el desarrollo del sector financiero, allá de contratos de corto plazo si existen incertidumbres sobre los fondos. Las políticas macroeconómicas y fiscales inestables han sido frecuentemente el preludio de inestabilidades y crisis financieras; el temor a la inestabilidad macroeconómica y financiera también inhibe la innovación finan- ciera que puede promover el acceso. Adicionalmente, el grado de endeudamiento de los gobiernos que se encuentran gastando libremente tiende a desplazar a otros clientes, incluyendo (quizás de modo especial) a las pequeñas empresas. 1 Para un análisis teórico, ver entre otros, Huybens y Smith (1998,1999), y para un análisis empírico de la relación a nivel de país entre financiación e inflación, ver Boyd, Levine y Smith (2001), y Honohan (2003). Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 157 Existe un espacio claro para la acción gubernamental positiva en las áreas de estabilidad macroeconómica y construcción de instituciones que apoyan un mayor acceso financiero. Aquellas políticas que no han sido dirigidas y también puede hacerlo un específicamente a abordar las necesidades del sector financie- ambiente positivo ro, pero que tienen el objetivo de mejorar el ambiente general de negocios, de negocios (infraestructura de comunicaciones, transporte y energía) y la situación general de seguridad, en los cuales operan las instituciones financieras, tienen también una importancia evidente. El énfasis de la literatura reciente sobre la importancia que las instituciones ­las "reglas del juego"­ tienen para el desarrollo económico, y sobre el papel paralelo que se supone que estas instituciones deben jugar en el desarrollo financiero, sugieren que los mecanismos de financiación están en el corazón de los complejos proce- sos que llevan al crecimiento económico acelerado, en una apoyado por instituciones forma tal que aún está lejos de ser completamente entendida que funcionen (Beinhocker 2006). Dicho esto, ajustar a las instituciones en adecuadamente. direcciones que ayuden claramente a mejorar el funciona- miento de la financiación, será probablemente una estrategia altamente efectiva en pro del crecimiento. Incluso si las afirmaciones de que la financiación juega el principal papel causal sobre el crecimiento económico probasen ser falsas, y que en su lugar toda la causalidad se debiera al contexto institucional subyacente, hacer énfasis en el desempeño financiero probablemente resultaría en una selección de las instituciones que son efectivas sobre el crecimiento. La construcción de esas instituciones es una tarea que constituye típicamente un esfuerzo difuso y de largo plazo, y necesariamente implica un papel clave del gobierno. El gobierno es el proveedor natural ­y en ocasiones el único­ de algunas de las organizaciones claves que apoyan a las buenas instituciones, como las cortes justas, eficientes y rápidas. Es probable que el gobierno tam- La construcción de bién necesite proveer una parte o la totalidad de los registros instituciones requiere un de información requeridos sobre crédito y propiedad. La compromiso de largo plazo. legislación que define los derechos y responsabilidades de las compañías, entidades financieras y otros participantes en el mercado financiero, y que permite evadir la incertidumbre o ambigüedad en los contratos, constituye tam- bién una parte valiosa de la infraestructura financiera ofrecida por el gobierno. Lo primero y más importante, entonces, es que los gobiernos puedan ampliar el acceso mediante la realización y el estímulo de las mejoras de infraestructura requeridas para el desarrollo de los mercados.2 2 Esta infraestructura también puede verse como un bien público que los proveedores privados no están dispuestos a ofrecer. 158 ¿Finanzas para todos? Para el diseñador de políticas, o el asesor en asuntos de política, tanto el rango de reformas institucionales requeridas, como la dificultad de implementar incluso un subconjunto de ellas, pueden parecer abrumadores. ¿Cuáles son entonces las prioridades y cómo pueden enfrentarse de mejor manera los obstáculos de im- plementación? Los investigadores sólo están empezando a encontrar soluciones a estas preguntas. Este informe no pretende constituirse en un manual de buenas prácticas para la construcción de instituciones. Por una parte, mucho de lo que se considera ser una buena práctica en este aspecto aún parece constituir un trasplante de mode- los que han sido exitosos en las economías avanzadas y que por tanto carecen de fundamentos sistemáticos de evidencia en su aplicación alrededor del mundo.3 No obstante, existen algunas lecciones interesantes extraídas de hallazgos recientes de investigación que hacen referencia a las prioridades y éxitos probables de una reforma institucional. La primera oleada de literatura empírica basada en comparaciones de aspectos legales y financieros entre países (La Porta y otros 1997, 1998) estableció el fuerte papel que las instituciones tienen en estimular la profundización del mercado financiero y el crecimiento económico, incluyendo el acceso a la financiación.4 3 Recientemente se ha acumulado mayor evidencia a nivel de país mediante dos programas desarrollados por el Banco Mundial, el segundo de ellos conjuntamente con el Fondo Monetario Internacional. Los Informes sobre Cumplimiento de Estándares y Códigos sobre insolvencia y derechos de los prestamistas, gobernabilidad corporativa, estándares de auditoría y contabilidad, y marcos regulatorios, son evaluaciones detalladas de los marcos contractuales, regulatorios y de información de los países y ofrecen detalladas recomendaciones sobre reformas. El Programa de Evaluación del Sector Financiero ofrece una valoración detallada de la estabilidad y desarrollo del sistema financiero de los países y de los patrones de desarrollo a tener en cuenta en la profundización y ampliación a corto, mediano y largo plazo. 4 La Porta y otros (1997, 1998) (y la literatura subsiguiente) demostraron que, comparados con países de origen legal francés, los países que contaban con una Common Law inglesa tenían sistemas bancarios y de aseguramiento más profundos, más ofertas públicas ini- ciales, patrones de propiedad de acciones públicas más difundidos, una mayor relación entre el valor de las acciones en el mercado en comparación con su valor en libros (Q de Tobin), y mayores pagos de dividendos que de hecho estaban sumamente relacionados con los beneficios. La interpretación de estos hallazgos aún es bastante controversial. Los autores relacionan estos resultados con el surgimiento de variaciones entrecruzadas en los sistemas legales en relación con la protección de los accionistas minoritarios y los prestamistas y el refuerzo de la ley. Por tanto, sobre simplificando, el sistema de common law tiende a ofrecer una protección legal más fuerte a accionistas y prestamistas, junto con cortes y sistemas judiciales más eficientes. Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 159 Tomando una dimensión de este aspecto, aunque muchos estarán de acuerdo en que el refuerzo a los derechos de los inversionistas y los prestamistas es importante para el acceso a la financiación, existe menos consenso sobre la naturaleza de los sistemas legales que se adaptan mejor al desarrollo financiero. Hay evidencia de que las Tal y como ocurre con la profundización financiera y otras instituciones legales sí medidas agregadas del desarrollo financiero, parecen existir importan. menos barreras al acceso financiero en países que cuentan con una tradición legal anglosajona que en aquellos países cuyos orígenes legales provienen de códigos civiles.5 Quizás no sea el origen legal per se, sino el grado de adaptabilidad de las instituciones legales lo esencial para asegurar que el refuerzo de los contratos pueda avanzar a la par de las cambiantes tecnologías financieras. Al analizar la información de la Encuesta de Clima Mundial de Negocios, Beck, Demirgüç-Kunt y Levine (2005) también utilizan mediciones de independencia y adaptabilidad judicial para analizar más de cerca si el estilo de la ley tuvo en efecto un impacto sobre el acceso, en la forma en que fue reportado por estas encuestas. Sus relaciones sugieren que las empresas en países con códigos civiles enfrentan obstáculos más grandes en obtener acceso a la financiación externa que las empresas en países con tradición legal anglosajona, especialmente en las dimensiones de re- querimiento de colaterales, préstamos de largo plazo, papeleo y burocracia. Basados en el desempeño de las demás variables legales del estudio, los autores sugieren que estos obstáculos tienen una mayor probabilidad de haber sido el resultado de la falta de adaptabilidad de muchos sistemas legales basados en códigos civiles y no de la falta de independencia judicial con respecto a las presiones políticas.6 Bien puede afirmarse que las instituciones más importantes para lograr creci- miento económico son aquellas que restringen de forma confiable la capacidad del 5 Mientras que la mayor parte de expertos creen que la protección eficiente a los dere- chos de los prestamistas e inversionistas es un importante determinante del desarrollo financiero, ha habido un debate considerable en torno a la posibilidad de que en la variable de origen legal propuesta por La Porta y otros (1997, 1998) se encuentre la raíz de las diferencias internacionales en estos derechos, y eso para no considerar su grado de refuerzo. Cuando se realizan comparaciones entre países esta variable parece estar correlacionada con otras variables predeterminadas como dotaciones geográficas, estructuras políticas y diversidad étnica (Beck y Levine 2005; Ayyagari, Demirgüç-Kunt y Maksimovic 2006b, 2007c). 6 No obstante, trabajos relacionados demuestran que la distinción entre sistemas legales con respecto a su adaptabilidad no es totalmente análoga a la diferencia entre el de- recho anglosajón y el latino (Beck, Demirgüç-Kunt y Levine 2003). Se encuentra que los sistemas legales de código civil de Alemania son tan adaptables como los sistemas de derecho anglosajón, lo cual sugiere a los formuladores de política posibilidades de reforma incluso al interior de la tradición legal de códigos civiles. 160 ¿Finanzas para todos? Estado de amenazar los derechos de propiedad privada. North, Wallis y Weingast (2006) argumentan de forma convincente ­en su ambiciosa tesis, no totalmente elaborada ni probada­ que la distinción más fundamental entre tipos de sociedades organizadas es la que hace referencia a sociedades con acceso abierto a los recursos económicos y sociedades con acceso limitado a dichos recursos. El desarrollo de la historia sugiere que las primeras han probado ser las más exitosas, especialmente en tiempos recientes. De acuerdo con los autores, el orden social en una sociedad de acceso abierto se mantiene por la competencia, no por la creación de rentas, y la competencia requiere un sistema político que no dependa de la creación y captura de rentas por parte de una élite limitada. Esta proposición encuentra algún grado de confirmación en los análisis econo- métricos de la información comparada entre países que se encuentra disponible en relación con varios aspectos de las instituciones nacionales que son relevantes al desempeño del sector financiero. En particular, Acemoglu y Johnson (2005) han analizado cuidadosamente los diferentes tipos de variables institucionales que han sido detectados en estudios comparativos entre países, como potenciales in- fluencias sobre el desarrollo del sector financiero y el crecimiento económico. Los autores distinguen entre las instituciones legales y políticas El riesgo de expropiación que principalmente debilitan la seguridad contractual entre puede ser una amenaza importante al desarrollo agentes económicos, por una parte, y aquellas que aseguran la del sector financiero. seguridad de los derechos de propiedad privada con respecto al Estado, por otra parte. El aseguramiento contractual incluye medidas de complejidad y formalismo legal relacionadas con la recuperación de las ventas; el aseguramiento de los derechos de propiedad incluye medidas sobre las restricciones constitucionales que deben imperar sobre el poder ejecutivo y el grado de protección contra el riesgo de expropiación. Todas estas variables están fuertemente correlacionadas con el desarrollo financiero y el crecimiento económico (y también entre sí). Para eliminar la probable retroalimentación de la causalidad inversa que puede tener el crecimiento sobre el desempeño institucional, los autores utilizan como instrumentos no sólo el origen legal, sino también la mortalidad de los asentamientos coloniales,7 con la interesante variación de que el origen legal sólo demuestra poder para predecir las instituciones contractuales y la mortalidad de los asentamientos coloniales sólo demuestra poder para predecir las instituciones relacionadas con los derechos de propiedad privada. De hecho, los autores muestran que el origen legal también está fuertemente correlacionado con las respuestas de las empresas sobre 7 Un indicador a modo de variable proxy que evalúa la calidad de las instituciones que los colonizadores establecieron durante los siglos XVIII y XIX, introducido por Acemoglu, Johnson y Robinson (2001, 2002). Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 161 la calidad de las cortes y funcionamiento el sistema judicial, pero no con respecto a las respuestas sobre corrupción oficial y predictibilidad de las regulaciones, mien- tras que todo lo opuesto ocurre con respecto a la mortalidad de los asentamientos coloniales. Utilizando estos instrumentos, son las instituciones relacionadas con los derechos de propiedad privada, y no las instituciones relacionadas con los contratos, las que prueban estar más fuertemente asociadas con la profundización bancaria y el pib per cápita.8 Si los resultados econométricos de Acemoglu y Johnson se analizan directamente, tienen algunas implicaciones claras: un "estado avaro" es la principal amenaza al desarrollo del sector financiero (y por tanto al crecimiento económico); si no se cuenta con instituciones que le impidan al Estado apropiarse de la propiedad privada, la ruta financiera a la prosperidad económica está gravemente restringida. Si se sintetizan las conjeturas de estos resultados con los de Beck, Demirgüç- Kunt y Levine (2005) con respecto a la adaptabilidad judicial, se podría decir que la protección a la propiedad privada es la clave para la profundidad del desarrollo del sector financiero, pero que para determinar el acceso a la financiación también son importantes las protecciones más específicas a los contratos entre agentes privados.9 La naturaleza de la relación colonial europea en el siglo XIX no es el único de- terminante en las instituciones modernas en aquellos países que fueron colonias en el pasado, pero la influencia duradera de dicha relación tiene implicaciones de largo plazo con respecto a las reformas institucionales requeridas en torno a esta dimensión. El hecho de que un país que haya sido una colonia de asentamiento (en la cual los habitantes se aseguraron de que estarían relativa- Una transición mente libres de actividades abusivas por parte del Estado) o potencialmente difícil una colonia extractiva (vista por el país colonizador como a sociedades abiertas. una simple fuente de rentas generadas a través de la produc- ción primaria) parece haber tenido un efecto duradero. Tal y como North, Wallis y Weingast (2006) han enfatizado, sólo unos pocos países han hecho exitosamente la transición de una sociedad creadora de rentas, con acceso limitado a una sociedad abierta donde la acumulación de propiedad privada está relativamente protegida 8 Con esto no se pretende decir que las instituciones contractuales no son importantes. Lejos de ello, tal y como se muestra, por ejemplo, en el análisis de Cull y Xu (2005) con respecto a la contrastante experiencia de estas dos dimensiones en provincias de la China, que la protección a los derechos de propiedad privada y el refuerzo de los contratos son aspectos importantes para las decisiones de reinversión tomadas por las empresas. 9 Esta conjetura no es inconsistente con el hallazgo de Acemoglu y Johnson (2005) de que son las instituciones sobre contratos privados las que mantienen su significancia en explicar la capitalización de los mercados de valores. 162 ¿Finanzas para todos? contra el riesgo de expropiación por parte del Estado. Los investigadores están aún lejos de entender cómo, cuándo y por qué los países son transformados del acceso cerrado al abierto. No obstante, esta transformación es la requerida. El éxito pendiente de reformar estas ­casi indetectables­ pero importantes ins- tituciones, y generar menos conflictos políticos, puede ser más fácil, que obtener progreso en otras dimensiones. Por ejemplo, dentro de la categoría de instituciones legales que apoyan los contratos privados, Haselman, Pistor y Vig (2006) han distin- guido entre aquellas que principalmente permiten al prestamista individual recupe- rar su deuda (por ejemplo, las instituciones relacionadas con la garantía bancaria) y aquellas que se preocupan principalmente por resolver conflictos entre diferentes partes interesadas (por ejemplo, códigos de bancarrota). Basando su ¿Cuales deberían ser las prioridades institucionales? análisis en evidencia proveniente de las economías en transición de Europa central y oriental ­las cuales adaptaron las reformas legales relevantes en diferentes momentos. Luego de la caída del sistema de economía planificada, los autores son capaces de demostrar que el crédito bancario es más sen- sible a las instituciones que gobiernan los reclamos individuales que a aquellas que resuelven los conflictos entre múltiples agentes.10 Dada la relativa complejidad de los códigos de quiebra bancaria comparados con las leyes y procedimientos relacionados con el garantía bancaria, este hallazgo ­que resulta semejante a las experiencias de los practicantes­ implica buenas noticias para aquellos gobiernos que se encuentran abrumados con desafíos de reformas institucionales.11 Mientras que existe reconocimiento de que, adicionalmente a las infraestructuras legales, también se requieren infraestructuras de información si se pretende lograr avances en la profundización y el acceso financiero, no está claro cuál de ellas es la más importante para los países en desarrollo. 10 Dada su dependencia más elevada en créditos asegurados, no sorprendente que los créditos de los bancos extranjeros se incrementen más aún. 11 Con esto no se pretende decir que las reformas a los códigos de quiebra bancaria no pue- den tener un impacto importante, como lo demuestran Gine y Love (2006) para el caso de Colombia. Una vez fue reformado, el sistema de insolvencia del país se las arregló para separar empresas viables de inviables, permitiendo a las primeras reestructurar y liquidar estas últimas. Más aún, en circunstancias donde se cuenta con sistemas efectivos de colateral y sistemas inefectivos de insolvencia se pueden generar graves desequilibrios en el largo plazo. En la práctica, diseñar las reformas requeridas exige gran atención en los detalles si se desea que dichas reformas trabajen efectivamente. Por ejemplo, los practicantes pueden haber tenido que evaluar aspectos como la prioridad relativa de los prestamistas protegidos y desprotegidos ante una insolvencia, la disponibilidad de soluciones operativas corpora- tivas, la remuneración de los profesionales insolventes, la responsabilidad personal de los oficiales y directores, la discriminación entre prestamistas locales y extranjeros y la toma de decisiones con respecto al manejo de los activos de los deudores, entre otros. Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 163 Una reciente contribución por Djankov, McLiesh y Shleifer (2007) en esta área ha descubierto diferencias sistemáticas en la importancia relativa de estas dos dimensiones de la infraestructura financiera con respecto al crecimiento del crédito privado. Pasados en un panel de información agregada para 129 países durante 25 años, los autores confirman que los derechos de La infraestructura de los prestamistas y la existencia de registros de crédito, ya sean información parece ser públicos o privados, están conjuntamente asociados con una particularmente importante mayor relación entre la profundización del crédito privado y en los países más pobres. el producto interno bruto, ya sean medidos en niveles o en tasas de crecimiento. Resulta interesante que los derechos de los prestamistas (que son particularmente fuertes en aquellos países que heredaron el sistema legal an- glosajón) demuestran ser particularmente importantes sobre el crédito privado en los países más ricos, mientras que la infraestructura de información (en este caso los registros de crédito) para ser más importante en los países más pobres. Dado que es relativamente más fácil construir registros de crédito y otros elementos de la infraestructura de información sobre crédito que alcanzar mejoras duraderas en el refuerzo de los derechos de los prestamistas, este es un hallazgo de considerable importancia y valor práctico. El sector privado también cuenta con un conjunto de alternativas para enfrentar instituciones disfuncionales. De la Torre y Schmukler (2004) discuten cómo los contratos establecidos en dólares de los Estados Unidos (en lugar de los contratos establecidos en moneda local), con cortos periodos de madurez y cláusulas rever- sibles, y la contratación bajo jurisdicción extranjera son mecanismos que permiten enfrentar el riesgo sistémico que surge de deficiencias institucionales en los países en desarrollo. Utilizando una base de datos notoriamente detallada que incluye la tasa de interés, la garantía bancaria y la madurez de cerca El sector privado puede de 60.000 créditos bancarios grandes en 21 países, Quian y adaptarse a la existencia Strahan (2007) muestran cómo los bancos se adaptan a un de instituciones débiles. ambiente de corrupción oficial y derechos de propiedad defec- tuosos reduciendo los periodos de madurez e incrementando la garantía bancaria (facilitando por tanto la acción oportuna para intervenir y recuperar las deudas que empiezan a resultar sospechosas). Estos hallazgos refuerzan el punto de que incluso si la protección de los derechos de propiedad es la institución clave, el régimen de garantía bancaria también actúa como un sustituto. Si esto es así, una mejora en la seguridad de los contratos puede ayudar al sistema financiero a enfrentar otras deficiencias. Los autores presentan otros dos puntos interesantes. En aquellos lugares donde son altos los costos de procedimiento para reforzar las garantías bancarias son altos, los bancos locales mantienen una proporción más alta de crédito en empresas no valoradas (incluyendo Pymes); los bancos extranjeros, que tiene que depender más de la garantía bancaria, se mantienen alejados. Adicionalmente, sólo la tasa de 164 ¿Finanzas para todos? interés de los créditos a las empresas valoradas que están asegurados varía con el costo del reforzamiento ­los prestamistas tienen poca intención de tramitar a través de las cortes sus reclamos con respecto a empresas no valoradas. Las diferencias en la eficiencia de los sistemas legales también pueden afectar la estructura sectorial del endeudamiento. Haselmann y Wachtel (2006) muestra que los bancos de las economías en transición cuyos gerentes tienen mayor confianza en el sistema legal de dichos países, también ofrecen mayor crédito hipotecario y dirigido a Pymes y menos crédito a los consumidores, grandes empresas y el go- bierno. En Brasil los bancos ofrecen créditos de nómina ­préstamos cuyo pago se deduce directamente del salario del deudor­ a tasas significativamente más bajas que los crédito regulares de consumo, los cuales están sujetos a los lentos e ineficientes procedimientos de recuperación de deuda del sistema legal brasileño (Costa y De Mello 2006). Estos hallazgos ilustran bien la habilidad de los intermediarios financieros para adaptarse y trabajar enfrentando algunas de las restricciones y deficiencias ambienta- les.12 Esto puede explicar por qué algunas reformas tienen resultados decepcionantes. Por ejemplo, especialmente a partir del trabajo de Hernando de Soto, se observa comúnmente en la literatura que, dada la importancia de la garantía bancaria, y el hecho de que los títulos de propiedad raíz seguros pueden ser usualmente el mejor tipo de colateral que puede ofrecer un deudor, los programas Algunas reformas pueden efectivos de titulación de tierras deberían ser una buena for- requerir de otras para afectar significativamente el acceso a ma de estimular el acceso al crédito. No obstante, cuando se financiación. analizan los experimentos individuales de titulación de tierras en algunos países específicos ­como en el trabajo realizado por Pande y Udry (2006)­ el impacto estimado sobre el crédito ha sido usualmente mínimo y no cuenta con significancia estadística. Evidentemente, en estos casos los prestamistas se las han ingeniado para superar la falta de disponibilidad de títulos de tierra como garantía bancaria, o puede existir la posibilidad de que sea difícil expropiar las tierras, o que persista un grave efecto acumulado de otros obstáculos al funcionamiento del mercado crediticio. En cualquier caso, las reformas de titulación, por sí solas, en los casos documentados, no han tenido el impacto sugerido por la literatura. En ocasiones se requiere todo un conjunto de políticas de reforma.13 12 No son sólo los intermediarios los que pueden comportarse de esta manera. Fisman y Love (2003) encuentran evidencia de que el crédito comercial reduce parcialmente las debilidades nacionales relacionadas con las deficiencias del sector financiero; las industrias con mayor dependencia de financiación a través de crédito comercial (medido como la relación entre las cuentas a pagar y los activos totales) exhiben mayores tasas de crecimiento en aquellos países que cuentan con instituciones financieras relativamente débiles. 13 Field y Torero (2006) y Galiani y Shargrodsky (2005) encuentran resultados similares para la titulación de tierras en los casos de Perú y Argentina, respectivamente. En ambos casos Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 165 Otro ejemplo del tipo de atajos que los gobiernos pueden tomar para mejorar el funcionamiento del mercado crediticio es ilustrado por la introducción en India en los años noventa de un nuevo mecanismo expedito para reforzar los contratos de préstamos. Como lo ha demostrado Visaria (2006), este nuevo procedimiento evitó el uso de procedimientos legales disfuncionales y resultó en un considerable incremento en la recuperación de deudas de difícil cobro. Más aún, las tasas de interés en aquellos créditos acordados luego de que este nuevo mecanismo fuese introducido eran entre 1 y 2 puntos porcentuales más bajas debido a los cambios de composición de los portafolios bancarios. Visaria es capaz de identificar este patrón mediante un estudio econométrico que explota el hecho de que sólo los contratos de préstamo superiores a 1 millón de rupias estaban obligados a seguir este procedimiento (generando por tanto variación a nivel de empresa en este análisis) y que la resistencia política y una orden judicial habían evitado la introducción simultánea de la nueva institución en todos los estados del país (permitiendo por tanto variación geográfica y cronológica y el uso de estimadores de diferencias en diferencias como los discutidos en el recuadro 2.1).14 Políticas específicas dirigidas a facilitar el acceso financiero La construcción de instituciones, a pesar de ser indispensable para la ampliación y profundización a largo plazo de los sistemas financieros, es un proceso de largo plazo. El gobierno puede lograr un impacto adicional a corto o mediano plazo, desarro- llando actividades dirigidas específicamente a facilitar la actividad de los mercados financieros que ayuda al acceso. Más allá de la estructura legal Políticas para complementar y de sus protecciones, un importante aspecto práctico es el el proceso de largo plazo de grado al cual el refuerzo de los contratos financieros debe ser construcción de instituciones. complementado por leyes específicas que restringen y aclaran, ciertos tipos de contratos o negocios financieros ofreciendo por tanto protección más confiable. A nivel mundial, la tendencia se ha dirigido a expandir notoriamen- te el grado al cual la ley se define ajustadamente a través de estatutos en lugar de el efecto de la titulación de tierras sobre el acceso a la financiación fue bajo o nulo. En Perú, Field y Torero explican su hallazgo mediante la observación de economía política de que los recientes titulares de tierra eran menos temerosos ahora a la expropiación por parte de los prestamistas que antes. 14 Las autoridades brasileñas habían incluido varios atajos para permitir a las partes con- tratantes evitar los dolorosos procesos de refuerzo de contratos desarrollados a través del sistema legal, los cuales pueden durar varios años. Aparte de permitir la deducción directa por nómina de los préstamos para consumo, ciertas formas contractuales también permiten procesos legales expeditos o incluso reforzar los contratos fuera de las cortes (Kumar 2005). 166 ¿Finanzas para todos? basarse en precedentes judiciales en áreas como la contabilidad, banca, mercado de seguridades, fondos unitarios, leasing, pagos y otros. De hecho, la experiencia de los practicantes en los países en desarrollo ha sido que muchos contratos finan- cieros simplemente no se llevan a cabo si no se cuenta con la presencia de una ley explícita apropiada que establezca que el contrato contará con la protección de las Cortes. Pero es posible que la ley y las regulaciones puedan intervenir demasiado, hasta el punto en que resultan ser contraproducentes al acceso; dos áreas de este tipo ­la regulación prudencial y aquella relacionada con el lavado de activos­ se abordan posteriormente. Generalmente algunas de estas medidas dirigidas a facilitar la actividad de los mercados financieros no suelen ser problemáticas desde el punto de vista de la for- mulación de políticas, y su implementación sólo está restringida por la capacidad del gobierno. Estas medidas incluyen la implantación de legislación, tributación y otro tipo de reglas requeridas para algunas herramientas e instituciones financieras, como el leasing y el factoring, que están particularmente diseñadas para tener en cuenta las necesidades de pequeñas y medianas empresas. Mientras que los arreglos tributarios no sean excesivamente generosos, estas mejoras no generarán controver- sia.15 Un mejor conocimiento de los mercados financieros también puede ayudar, si puede ofrecerse a un bajo costo. La capacidad de los individuos y empresarios para aprovechar los servicios financieros disponibles (y evitar trampas) depende hasta cierto punto de una educación financiera adecuada. Otras políticas pueden ser más controversiales, ya sea debido a que ellas involucran dilemas entre el objetivo de alcanzar un acceso mejorado y otros objetivos aceptados de la política pública, o debido a que la mejora en el acceso es ambigua. Como se discutió en los capítulos anteriores, los registros de crédito ­a través de los cuales los prestamistas comparten información sobre el desempeño de los deudores en cuanto a pagar sus deudas­ son una forma establecida para fortalecer la habilidad de los prestamistas de identificar un buen récord Los registros de crédito crediticio. Dichos registros han surgido en el sector priva- pueden incrementar el acceso do de numerosos países, pero el sector público también ha mediante el establecimiento de un buen récord de crédito tomado un papel líder o complementario en muchos otros para algunos, (Miller 2003). Incluso en circunstancias donde la operación y propiedad de los registros se deja en manos del sector pri- vado, la acción gubernamental influyó fuertemente en la habilidad para funcionar con que cuentan dichos registros. Por ejemplo, dado que las leyes de protección 15 Las concesiones tributarias dirigidas a estimular mercados financieros específicos co- rren el riesgo de generar efectos indeseados, debido al considerable potencial para que surja arbitramento. Para una discusión y algunos principios globales al respecto, ver Honohan (2003). Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 167 de identidad restringen notoriamente la posibilidad de compartir información, el diseño de los registros de crédito es altamente relevante. Compartir la información de crédito fortalece el ambiente competitivo en el mercado crediticio. No obstante, los bancos que ya cuentan con una tradición de trabajo en el sector crediticio, sin embargo, pueden no estar interesados en compartir información positiva, dado que esto incrementa la presión de competencia que pueden ejercer posibles ban- cos entrantes. De esta forma, el gobierno puede tener que considerar la opción de obligar a los bancos a compartir su información, ya sea mediante legislación o por la regulación de los intermediarios que cuentan con licencia. A un nivel más pro- saico, medidas como asignar a cada individuo un número de identificación puede mejorar dramáticamente la facilidad y efectividad de la operación de la industria de información para crédito, al menos con respecto a los deudores individuales o de microfinanciación. Algunos han argumentado que los registros de crédito traen consecuencias nega- tivas. Si bien contar con una mejor información de crédito les da a los prestamistas la confianza para expandirse en su base de clientes, también les permite identificar algunos deudores de alto riesgo que podrían haber recibido pero también pueden crédito en un ambiente de baja información. Si esto es así las excluir a los deudores mejoras en el acceso pueden no ser uniformes y resultar en que de alto riesgo. algunos grupos sean aislados y rezagados. La evidencia para este tipo de efecto proviene del mercado conocido como "crédito domiciliario" en el Reino Unido, donde el hecho de contar con sistemas más refinados de informa- ción y puntaje de crédito ha resultado en que los principales oferentes de créditos hipotecarios no ofrezcan cobertura en algunos segmentos geográficos.16 A modo de balance, los resultados parecen indicar que el número de perdedores es pequeño en comparación con el número de ganadores, y que los perdedores probablemente son poco dignos de crédito y tienen una mayor propensión a sobreendeudarse (Comisión de Competencia del Reino Unido 2006). Algunos observadores también han cuestionado el grado al cual compartir información de forma obligatoria debilita el margen de ganancia de las relaciones crediticias, desincentivando por tanto a los prestamistas de invertir en dichas rela- ciones y probablemente reduciendo el acceso en algunas condiciones de mercado (Semenova 2006). Los errores y abusos en el mantenimiento de registros de crédito pueden afectar a los individuos; se requieren regulaciones contra dichos errores y para asegurarse de que la recolección y distribución de la información crediticia no representen en la práctica una invasión a la privacía de los deudores. Incluso el 16 En este mercado, los prestamistas licenciados visitan semanalmente a los deudores en sus hogares para recaudar los pagos, los cuales usualmente representan el 3% de la cantidad pres- tada y pagos semanales realizados durante 55 semanas. (Ellison, Collard y Foster 2006). 168 ¿Finanzas para todos? establecimiento de números nacionales de identidad ha resultado ser un aspecto controversial en algunos países desde la perspectiva de las libertades civiles. Reducir los costos e incrementar la certidumbre de registrar y expropiar la garantía bancaria ante circunstancias de no pago también es un aspecto crucial. En Brasil, por ejemplo, los obstáculos legales y de refuerzo que enfrentan los prestamistas cuando intentan expropiar los colaterales han mantenido sumamente altas las tasas de interés de los créditos hipotecarios, al punto de que dichos créditos no están al alcance de la capacidad de pago de los pobres (Kumar 2006). El crédito para Las dificultades en expropiar hipotecas residenciales aún se mantiene bajo en escala y sólo al la garantía bancaria pueden alcance de los grupos de ingresos superiores, aunque existe un llevar a mayores tasas de interés y reducir el acceso a número creciente de experimentos sobre microcrédito residen- financiación. cial. En este aspecto se requieren legislación específica y otras medidas de política. Por ejemplo, los practicantes discuten el aspecto de políticas específicas dirigidas a promover un mercado en obligaciones de hipoteca que expandiría la oferta y prolongaría la madurez de los créditos para vivienda (Chiquier, Hassler y Lea 2004). Con todo y esto, los esfuerzos de política dirigidos a mejorar la vivienda para un grupo más amplio van más allá de contemplar simplemente los asuntos relacionados con la financiación para vivienda.17 Las tecnologías basadas en Internet (e-finance) y teléfonos celulares (m-finance) pueden constituirse en poderosas herramientas de acceso (Porteus 2006).18 La falta 17 Las pensiones representan otra área donde los detalles del diseño de leyes y regulaciones pueden ser cruciales. Los practicantes han venido estudiando el desempeño de los regí- menes innovadores como el de Chile, y aun existe mucha investigación por desarrollar en relación a cómo asegurarse de que los pensionados obtengan el valor real de sus aportes y cuenten con un balance razonable entre riesgos y retornos (tanto en la etapa de acumulación como en la de pago), y que los fondos de pensiones contribuyen a la disponibilidad de recursos financieros para el sector privado (Rocha e Impavido 2006; Rocha y Thornburn 2007). 18 El diseño regulatorio debe asegurar suficiente certidumbre sobre los contratos electró- nicos, protegiendo adecuadamente a los clientes contra el fraude y el abuso y estimu- lando la interoperabilidad entre las plataformas técnicas de los diferentes proveedores. Adicionalmente, Porteus (2006) propone tres principios para el buen diseño regulatorio si se pretende que el m-finance transforme el ambiente de pagos de los clientes de bajos ingresos en los países en desarrollo. Primero, los procedimientos diligentes en torno a los deberes de los clientes para la apertura de cuentas deben basarse en el riesgo y no deben ejercer prejuicios contra la apertura de cuentas por parte de clientes pequeños ubicados en locaciones remotas. Segundo, los clientes deben ser capaces al menos de hacer depósitos y retirar efectivo a través de agentes y puntos remotos fuera de las sucursales bancarias. Tercero, debe hacerse una adecuada provisión para la emisión de dinero electrónico por parte de entidades apropiadamente capitalizadas y supervisadas, las cuales no necesariamente son bancos. Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 169 de claridad legal puede impedir la adaptación de estas tecnologías. Los gobiernos deben mantener la legislación actualizada no sólo para asegurarle a las partes con- tratantes que lo que ellas pretenden será legalmente reforzable sin ambigüedades sino también para evitar que la legislación bloquee las nuevas innovaciones. Incluso aunque la mayor parte de los problemas técnicos parecen tener solución inmediata, y a pesar del enorme mercado potencial ­en los países en La legislación debe desarrollo probablemente existan más individuos conectados adaptarse a las nuevas a la red de teléfonos celulares que individuos con acceso al tecnologías incluyendo la servicio de electricidad­ la m-finance ha tenido un lento des- m-finance. pegue. Uno de los casos de éxito temprano fue Filipinas, donde dos compañías recibieron un total de 4 millones de clientes. Sudáfrica fue otro país donde se adoptó tempranamente la m-finance, y su ejemplo ha sido seguido en dicho continente por la República Democrática del Congo, Kenia y Zambia, ilustrando el potencial que esta tecnología (con sus bajos costos marginales) tiene para superar el problema de altos costos unitarios que desplazan a los clientes de bajos ingresos en los países que cuentan con infraestructuras relativamente débiles. Cuando se analiza el problema del diseño de políticas relacionadas con la m- finance, empiezan a emerger algunos problemas no resueltos. Definir y actualizar la legislación que ofrece a los participantes en el mercado (especialmente a los proveedores) plena protección legal para las diversas transacciones electrónicas que se encuentran involucradas es una tarea costosa y difícil para los países de bajos ingresos. Desde este punto de vista, los proveedores han tenido que asumir una actitud extremadamente confiada al ingresar a este mercado. También aparece el aspecto de las barreras reguladoras a la entrada. Desde un punto de vista técnico y financiero, las compañías telefónicas pueden ofrecer servicios de pago en pequeña escala sin tener que apoyarse en los servicios de un banco. Pero la regulación puede insistir en que dichos servicios deben ser ofrecidos solamente por un banco (como ha sido el caso de Sudáfrica), y si esto es así los costos de cumplimiento pueden ser una gran barrera a la entrada (Porteus 2006).19 Un ejemplo contrastante es Kenia, donde el régimen regulatorio ha estado más abierto a iniciativas de las compañías telefónicas, y la innovación está empezando a arrojar beneficios en la forma de un creciente número de usuarios. 19 Una decisión regulatoria en el Brasil dirigida a permitir que ciertos servicios bancarios limitados fuesen operados bajo la opción de agencias por las oficinas de loterías y otros corresponsales bancarios abrieron la discusión a temas como éstos, pero en la práctica esta iniciativa ha trabajado efectivamente y ha mejorado el acceso de forma notoria. Para el año 2004 todos los municipios del Brasil contaban con alguna forma de servicio bancario, mientras que en el año 2000 sólo el 29% tenían acceso a estos servicios; la mitad del incremento puede atribuirse exclusivamente a los corresponsales bancarios (Kumar 2005). 170 ¿Finanzas para todos? Cualquier sistema de pagos puede estar amenazado por el lavado de activos y la financiación de actividades terroristas, lo cual justifica potencialmente la imposición de regulaciones (cla-cft) contra el lavado de activos y contra la financiación del te- rrorismo. Este aspecto también puede constituirse en una barrera al establecimiento de instalaciones de m-finance, aunque un enfoque basado en riesgo mostraría que casi todos los clientes de m-finance no implican riesgos notorios de este tipo.20 Aún más controversial es el diseño de regulaciones para mercados de financiación por títulos valores. Si bien se han acordado principios generales bajo el auspicio de la Organización Internacional de Comisiones de valores, éstas pueden ser imple- mentadas con diferentes grados de formalidad. Mayor formalidad implica mayores costos fijos de establecer y mantener un lugar en el listado del Balancear el acceso contra la mercado de valores y el resultado puede alejar a las peque- formalidad de la protección al inversionista en la regulación ñas empresas. Los modelos con mayor formalidad, como el de mercados de garantías. innovador Mercado de Inversiones Alternativas de Londres, dependen notoriamente de la reputación de intermediarios conocidos como "asesores nominados" para asegurarse de que el emisor del título valor cumpla con los principios relevantes. Debido a su menor costo, este modelo ha atraído a un gran número de participantes. Por otra parte este sistema ha sido criticado por no hacer lo suficiente para proteger a los inversionistas. Existe poca evidencia empírica sistemática sobre este tema, no obstante, algunos practicantes argumentan que al reducir los costos de entrada, este tipo de enfoque podría ofrecer beneficios sustanciales de mayor acceso para los participantes de tamaño medio, especialmente en países de bajos ingresos (Grose y Friedman 2006).21 Políticas para promover la competencia y la estabilidad La literatura sobre el funcionamiento de las políticas para la competencia de los intermediarios financieros, regulaciones y supervisión prudenciales, y protección 20 Más generalmente, la necesidad de implementar regulaciones cla-cft que sean tan amigables con respecto al acceso como sea posible ha sido reconocida por especialistas en el campo (Hernández-Coss y otros 2005). Hacer esto requiere asegurarse de que estos requerimientos están basados en el riesgo y que por tanto no imponen requerimientos de documentación y verificación a los clientes de bajo ingreso que desean ingresar a servi- cios que cuentan con un campo limitado para el abuso. Se requiere que las autoridades reguladoras trabajen conjuntamente con los proveedores de servicios financieros para diseñar los servicios que requieren los pobres, como cuentas bancarias básicas, de una forma tal que puedan serles ofrecidas sin descartar preocupaciones sobre cla-cft. 21 La evidencia inicial en torno a estas juntas sugiere mayores tasas de entrada y salida de las compañías listadas (lo cual refleja potencialmente el dinamismo del sector pyme), pero también menor liquidez, dado que la mayor parte de la negociación es hecha por inversionistas institucionales (Yoo 2007). Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 171 a los pobres contra los créditos abusivos es amplia; aquí sólo podemos mencionar una pequeña selección de hallazgos de investigación relevantes. El lector también debe tener en cuenta que la aplicabilidad en países en desarrollo de las lecciones aprendidas en las economías avanzadas no siempre es clara. Por ejemplo, varios esquemas de seguro de depósitos han sido trasplantados de modelos de economías avanzadas y han demostrado estar pobremente adaptados a las circunstancias de los países en desarrollo, lo cual ha implicado riesgos excesivos a los bancos y ma- yor fragilidad y potencial de crisis para todo el sistema (Demirgüç-Kunt y Kane 2002). Las instituciones reguladoras que han evolucionado en contexto de países avanzados no deben ser trasplantadas directamente a los contextos políticos e institucionales radicalmente diferentes que existen en la mayor parte de los países en desarrollo.22 El papel que tiene la competencia en estimular el acceso ya fue discutido en el capítulo 2. Los diseñadores de políticas que desean estimular mayores niveles de competencia sólo cuentan con un rango limitado de herramientas efectivas, espe- cialmente en los mercados pequeños y de bajo ingreso. Una Un rango limitado de política liberal de entrada a proveedores de servicios finan- herramientas efectivas para cieros que cuentan con buena reputación puede ayudar, pero la política de competencia, puede que no sea suficiente. La trasparencia sobre la fijación de precios de los productos y la obligación de compartir información crediticia también pueden ayudar, como también pueden hacerlo las reglas sobre redes de acceso e interoperabilidad de redes en el sistema de pagos al detal, pero puede que estas medidas tampoco sean plenamente efectivas. Debido a que sus costos unitarios son tradicionalmente elevados, los principales bancos en la mayor parte de los países se han comportado con lentitud en ofrecer productos adaptados a las necesidades de los hogares de bajos como las políticas ingresos, incluso a pesar de que ellos pudieran estar en una regulatorias afirmativas. mejor posición comparativa para hacerlo que otros bancos debido a las ventajas de trabajar en un mercado que ya conocen. Un número cada vez mayor de economías avanzadas han venido adaptando políticas regulatorias 22 Este caso puede ser incluso más grave cuando se trata de regulaciones que apenas se están ejecutando en las economías avanzadas como ha ocurrido con recientes normas sobre información financiera corporativa. Los países de bajos ingresos en particular no deberían convertirse en ratas de laboratorio para ideas regulatorias novedosas que no han sido evaluadas y que podrían implicar costos. Las evaluaciones desarrolladas por el Banco Mundial ­usualmente en el contexto del ya mencionado Programa de Evaluación del Sector Financiero desarrollado conjuntamente por el Banco Mundial y el fmi, y los Informes sobre el Cumplimiento de Estándares y Códigos­ sobre el cumplimiento de sus sistemas financieros individuales con respecto a la regulaciones financieras interna- cionales han buscado llamar la atención sobre este problema potencial. 172 ¿Finanzas para todos? afirmativas que le exigen a los intermediarios financieros poner productos finan- cieros apropiados a disposición de los grupos desaventajados.23 Las características requeridas en dichos productos pueden deducirse a partir de las razones ofrecidas en encuestas aplicadas a aquellos que no utilizan los servicios bancarios, incluyen- do el costo de dichos servicios y el riesgo de una costosa pérdida de control de sus finanzas. Entre los productos que podrían ayudar están cuentas bancarias básicas que permitan transacciones simples y de bajo costo y monto y que tengan meca- nismos para proteger a los usuarios de bajos ingresos de realizar inadvertidamente sobregiros no autorizados.24 En aquellas circunstancias donde los clientes de bajos ingresos sólo representan una fracción del mercado bancario, las autoridades pue- den insistir en que estas facilidades sean introducidas sin temor a que los bancos retiren del mercado. No obstante, puede que éste no sea el caso de muchos de los países en desarrollo. Pero recientemente en Sudáfrica, los proveedores de servicios financieros introdujeron voluntariamente (aunque bajo una amenaza implícita de tener que hacerlo obligados por legislación) un marco de regulaciones del sector financiero que incluye un esquema de cuentas bancarias básicas. Más generalmente, como se discute en el capítulo dos, las políticas para promover la competencia en el sistema bancario también pueden ayudar a restringir el ejercicio del poder de mercado que podría afectar el acceso. Si sus líneas tradicionales de negocios están enfrentando presiones competitivas, las instituciones que ya parti- cipan en el mercado tienen un incentivo de ponerse al alcance de segmentos de la población que no contaban con dichos servicios e incrementar la velocidad con la cual se están adoptando las tecnologías que mejoren el acceso.25 23 Este tipo de requerimientos no existe en los Estados Unidos, pero la Administración del Tesoro de Estados Unidos ha negociado con un amplio rango de instituciones que ofrecen depósitos para establecer cuentas de bajo costo y servicios limitados, conoci- das como cuentas de transferencia electrónica (cte), en las cuales se puedan efectuar depósitos electrónicos para pagos federales, como los de Seguridad Social, incluso a beneficiarios con historias crediticias muy pobres (Caskey, Ruiz Durán y Solo 2006; Claessens 2006). Hasta ahora, no obstante, sólo una mínima fracción de los beneficia- rios de pagos federales que no cuentan con servicios bancarios han abierto este tipo de cuentas. 24 Por ejemplo, realizar los arreglos necesarios para que al ingresar el dinero a la cuenta se activen instrucciones automáticas de débito directo y pagos de cuentas de forma que los pagos no puedan realizarse si no existen los recursos para realizarlos, una característica que aún no se encuentra disponible en las cuentas bancarias básicas que se introdujeron recientemente en varios países (Collard y Kempson 2005). 25 La política de competencia para los sistemas de pagos es un aspecto especialmente com- plejo: la nueva tecnología para los pagos al detal requiere análisis teóricos novedosos de los mercados bilaterales resultantes, que involucran tanto oferentes como consumi- Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 173 La misma competencia que puede ayudar a estimular el acceso a los servicios financieros también puede resultar en rachas imprudentes de crédito si no se en- cuentra acompañada por un marco regulador y de supervisión adecuado. Las reglas del mercado financiero con el perfil más alto están compuestas por la batería crecientemente compleja de regulaciones pru- La regulación y la supervisión prudencial denciales impuestas sobre los bancos para ayudar a minimizar pueden reducir el riesgo el riesgo de desestabilizantes y costosas fallas bancarias. La de crisis bancarias, concentración de crédito asociada frecuentemente con las crisis bancarias sistémicas afecta tanto a los pobres como a los ricos ­en ocasio- nes mucho más los primeros­ y los pobres son mucho menos capaces de tolerar pérdidas (Honohan 2005a, Halac y Schmuckler 2004). El objetivo de estabilidad financiera está por tanto alineado generalmente con el del acceso, aunque algunas medidas orientadas hacia la estabilidad tienen el potencial de restringir el acceso (recuadro 4.1).26 De hecho, un importante debate actual entre expertos se centra en definir cuál estilo de regulación prudencial trabaja mejor, tanto en asegurar la estabilidad como el evitar potenciales efectos laterales como obstaculizar el desarrollo del sector financiero y facilitar la corrupción. Barth, Caprio y Levine (2006) han abordado este aspecto en relación con la banca. Los autores recolectaron información detallada sobre los poderes y conducta de los supervisores bancarios en más de 150 países en 1997 y de nuevo en el 2001, buscando vínculos causales entre estilo regulador y el desempeño de los sistemas bancarios alrededor del mundo. Basados en análisis de regresiones que relacionaban las medidas del estilo regulatorio nacional con el acceso financiero y otros resultados económicos a nivel individual de empresa, los autores concluyeron que depender demasiado de los poderes discrecionales otorgados a los oficiales gubernamentales para mantener el sistema bancario seguro, sólido y eficiente, puede ser una política con una orientación equivocada. Utilizando la misma información, Beck, Demirgüç- Kunt y Levine (2006, gráfico 4.1) encontraron que las empresas en aquellos países que otorgan los mayores poderes discrecionales a su supervisores bancarios, se dores (para una revisión amigable, ver Evans y Schmalensee 2005). Puede existir una tensión entre el deseo de alcanzar economías de escala y de red (mediante cooperación) y una política amigable de precios (mediante competencia). Los especialistas aún se en- cuentran debatiendo las políticas competitivas óptimas para las economías avanzadas, los practicantes apenas están empezando a analizar estos temas en los países en desarrollo (Guadamillas 2007). 26 Si bien la protección a los pequeños depositantes es importante, el diseño de la red de seguridad financiera debe minimizar el riesgo moral, reduciendo por tanto el compor- tamiento de traslado de riesgo que puedan realizar los bancos a la economía como un todo. 174 ¿Finanzas para todos? Recuadro 4.1 Basilea II y el acceso Siguiendo el acuerdo entre los reguladores de los países más industrializados con respecto a un marco de referencia revisado que establecía requerimientos mínimos de capital para bancos de comercio internacionales y nuevas prácticas de supervisión, los reguladores bancarios alrededor del mundo han estado tomando pasos para realizar revisiones comparables en su regulación bancaria. El nuevo marco, conocido como Basilea II, tiene el objetivo de evitar arbitraje regu- latorio por bancos sofisticados, mediante cambios en el capital requerido que lo hacen más sensitivo a diferencias medibles en crédito y otros riesgos enfrentados por los bancos. Aunque se reconoce que involucra compromisos técnicos y que puede en ciertas circunstancias amplificar el riesgo, el enfoque más elaborado de Basilea II con respecto a los requerimientos de capital, ha disparado avances tecnológicos en la medición de riesgo realizada por los bancos. Aún queda mucho por decir con respecto a la tendencia hacia un enfoque más científico del manejo de riesgo, el cual ha sido animado por el proceso de Basilea II y tiene el potencial de mejorar el acceso a acreedores dignos de crédito. Pero Basilea II también tiene el potencial de limitar el acceso de la empresa a la financiación en los países en desarrollo. Por una parte, el peso del riesgo unido al endeudamiento bancario internacional hacia algunos países en desarrollo probablemente se incremente, especialmente en momentos de dificultad económica, y esto puede contribuir a una restricción en el crédito que afectaría a las empresas deudoras (Ferri, Liu, y Majnoni 2001). También se han presentado preocupaciones con respecto a que los bancos de propiedad extranjera, reacios a incurrir en los costos de múltiples informes regulatorios, pueden presionar a las autoridades de regulación a adoptar el nuevo sistema incluso en países en desarrollo donde las avanzadas técnicas de medición de riesgo de Basilea II son poco prácticas o prematuras (Honohan 2001). Si esto ocurre y resulta en mayores costos de cumplimiento para los bancos locales e inapropiada valoración de riesgo de los acreedores, el acceso puede verse afectado. Adicionalmente, al fallar en hacer una completa asignación de recursos para cubrir el poten- cial de que un portafolio de préstamos pyme logre riesgo compartido, las reglas de Basilea II pierden una oportunidad para que los bancos utilicen información mejorada en la distribución de riesgos, con el fin de ofrecer los créditos pyme a tasas más competitivas (Adasme, Majnoni, y Uribe 2006). presentan más quejas sobre el hecho de que la corrupción de los oficiales bancarios sea un obstáculo para el crecimiento de sus empresas.27 Barth, Caprio y Levine argumentan que para que los bancos promuevan el bienestar social, un país requiere instituciones políticas y de otro tipo que lleven 27 Una vez más estas son respuestas a la encuesta bme. Se incluyeron numerosos controles a nivel de empresa y país en las regresiones, las cuales utilizaron una muestra de cerca de 2.500 empresas entre 27 países, y la correlación probable de los errores entre empresas al interior de los países fue cuidadosamente contemplada utilizando una técnica de closter. Los autores también controlan generalmente por la respuesta de cada empresa a los obstáculos de financiación para asegurarse de que lo que está siendo medido como corrupción no sea simplemente una queja generalizada sobre la falta de acceso. Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 175 Gráfico 4.1 Enfoques de supervisión con respecto a la corrupción en préstamos 3 3 endeudamiento endeudamiento Corrupción en Corrupción en 3 3 2 2 2 2 1 1 ­2 ­1 0 1 2 ­3 ­2 ­1 0 1 Monitoreo privado Poder oficial de supervisión Fuente: Beck, Demirgüç-Kunt y Levine (2006). Nota: Este gráfico muestra la correlación entre los obstáculos promedio de financiación debidos a corrup- ción reportados por las empresas, y a) el grado de monitoreo privado entre países y b) el grado de poder de supervisión. a sus funcionarios a desarrollar políticas que maximicen el bienestar social, no su bienestar privado o el de los banqueros. A partir de este análisis, parece que em- poderar e inducir a los grandes participantes en el mercado privado a conducirse correctamente o hacer su propio monitoreo de los bancos (asegurándose, por ejem- plo, de que exista transparencia en la información) puede ser una forma poderosa y frecuentemente olvidada de fortalecer la estabilidad del sistema bancario, mejorando a su vez el alcance del sistema. Este mensaje no está dirigido solamente a las economías avanzadas. Por el contrario, suele pero otorgar demasiado poder discrecional a los subestimarse el potencial para que la disciplina de mercado reguladores bancarios puede sea relativamente efectiva incluso en países de bajo ingreso ser perjudicial. (Caprio y Honohan 2004). De forma similar, es importante asegurarse de que los supervisores bancarios sean independientes con respecto a la esfera política y a las entidades mismas que deben supervisar, y que al mismo tiempo deban rendir cuentas al público general, aunque este objetivo es difícil de lograr dadas las tradiciones institucionales y políticas. En muchos países, especialmente en aquellos cuyo sistema legal está basado en los códigos civiles, los supervisores son responsables de sus acciones, incluso si las mismas son llevadas a cabo con buena fe, lo cual los hace vulnerables a frívolas demandas legales. En forma similar, muchos países parecen ser renuentes a dar el mismo grado de independencia política y de rendición de cuentas a las entidades regulatorias bancarias, que aquel que le han otorgado a los bancos centrales (Quintyn, Ramírez y Taylor 2007). Las políticas prudenciales, sin embargo, no sólo son importantes a nivel de banco o sistema sino también a nivel del deudor. Como se discute en el capítulo 176 ¿Finanzas para todos? tres, cuando se trata de créditos para los pobres, más no siempre es mejor. La gente más pobre, especialmente aquellos que han sido afectados por choques adversos, como enfermedades calamitosas o desastres naturales, o Políticas que restringen el crédito abusivo a los pobres. aquellas que viven estilos caóticos de vida, puede encontrarse fácilmente en situaciones de sobreendeudamiento cuando su inhabilidad para pagar la deuda acumulada tiene efectos graves sobre su bienestar. Muy frecuentemente esto ocurre por accidente, pero en ocasiones también puede atribuirse a un comportamiento depredador, por parte de los prestamistas, dirigido a explotar deliberadamente la credulidad e ignorancia de los deudores con el fin de atraparlos en costos cada vez más crecientes. El enfoque de caveat emptor (cliente advertido), que asume que los deudores tie- nen una visión clara de los costos y beneficios de ingresar en una relación crediticia y cuentan con la capacidad de tomar decisiones racionales, ciertamente no se aplica a los grupos marginados ­y esa situación puede ser incluso más grave en países en desarrollo.28 Es necesario proteger a estos deudores contra el comportamiento abusivo, engañoso, extorsivo o predador, pero hacerlo no es algo fácil. Aunque proteger a los vulnerables para que no tomen créditos irracionales y apoyar a los pobres sobreendeudados han sido hace mucho considerados aspectos apropiados para la política pública, hasta ahora no se cuenta con un enfoque consensual de políticas, incluso en las economías avanzadas. Las medidas de política dirigidas a enfrentar este tipo de situación pueden estar más allá de la capacidad técnica de los gobiernos de muchos países en desarrollo.29 Un enfoque tradicional, fijar un techo a las tasas de interés (leyes de usura), aún se utiliza ampliamente, aunque se considera de manera creciente que es relativamente ineficiente como medida de política, y también debido a que las estructuras de costos 28 La noción de que las decisiones sobre endeudamiento para consumo son tomadas de for- ma racional es debilitada por la evidencia de un interesante experimento llevado a cabo recientemente en Sudáfrica por una gran institución de crédito para consumo. Oferta de préstamos con tasas de interés fijadas aleatoriamente fueron enviadas a cerca de 50.000 clien- tes, junto con diferentes variaciones en materia publicitaria. Los investigadores (Bertrand y otros 2005) encontraron que la demanda por préstamos era sensible no sólo a las tasas de interés citadas sino también a varios de los mecanismos de publicidad. Por ejemplo, incluir la fotografía de una mujer en el material acompañante (en comparación con incluir la foto de un hombre) era, en términos de su influencia sobre la toma de los créditos, equivalente a reducir la tasa de interés en más de cuatro puntos porcentuales mensuales. 29 El comportamiento extorsivo o predador es particularmente difícil de definir. En sus más de 30 años de funcionamiento, la legislación del Reino Unido contra "crédito extorsivo" llevó sólo a 10 reclamos exitosos por parte de los deudores. La nueva legislación implementada en el año 2006 amplía el criterio mediante el cual un crédito puede considerarse "injusto" y por tanto ilegal (Departamento de Comercio e Industria del Reino Unido 2003). Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 177 pueden llevar a una situación en la cual los costos totales del crédito superan noto- riamente las tasas de interés establecidas como techo. Utilizando lo que se conoce como "fijación de precios con base en comportamientos (behavioral pricing)" los prestamistas inescrupulosos anuncian bajas tasas de interés sabiendo que dichas tasas atraerán a deudores incautos y desorganizados que no se dan cuenta de su comportamiento predecible y seguramente resultarán en un Los topes a tasas de interés alto costo total del crédito, cuando se incluyan las sanciones raramente son efectivos, por demora en los pagos y otro tipo de cobros. Al mismo tiempo, hasta el punto en que los reguladores pueden detectar y limitar estos cobros extras, los bajo límites en las tasas de interés son claramente contraproducentes si los mismos excluyen a muchos hogares de bajos ingresos que podrían ser dignos de recibir créditos incluso a las tasas altas que los prestamistas deben cobrar si desean cubrir los costos de procesar dichos créditos. Como resultado, aunque la mayor parte de las economías avanzadas aún utilizan los techos de tasas de usura, estos conceptos han sido relajados o considerados en situaciones excepcionales (Policis 2004; Helms y Reille 2004; Goodwin-Groen 2007). Las restricciones en los techos de tasa de interés aún existen en muchos países en desarrollo, y ha sido ampliamente aceptado que inhiben la expansión del crédito que podrían proveer intermediarios formales y semiformales. Para algunos musulmanes, la prohibición de riba implica evitar todo tipo de financiación basada en el cobro de intereses, aunque existen alternativas prácticas (recuadro 4.2). Recuadro 4.2 Instrumentos de financiación a las empresas que cumplen la norma Sharia Los escrúpulos religiosos pueden llevar a alguna autoexclusión. Para cumplir las necesidades financieras y de inversión de aquellos musulmanes cuyas creencias y marco ético pueden restrin- gir su uso de algunos instrumentos financieros convencionales, en los años recientes ha surgido una gran industria de instrumentos financieros que cumplen la norma Sharia y que están siendo constantemente refinados. Estos instrumentos son inspeccionados y autorizados por expertos legales para que cumplan con los preceptos islámicos. Los instrumentos financieros se suprimen si permiten formas prohibidas de explotación al cobrar intereses por encima del riesgo (riba); implican transacciones financieras radicalmente inciertas (gharar) o juegos de suerte con suma cero (maysir), especialmente aquellos que involucran engaño real o potencial; o financian acti- vidades prohibidas (haram). Los expertos han encontrado formas de cumplir los requerimientos centrales de financiación de las economías modernas (incluyendo seguro a través de takaful) sin violar estos preceptos. De hecho, la innovación en la ingeniería financiera obediente a la Sharia continúa con la meta ­compartida con la financiación convencional­ de cubrir las necesidades de la empresa mientras maneja el riesgo y lo asigna donde puede ser mejor soportado (Jaumdally 1999; Obaidullah 2005). Por ejemplo, la demanda global por sukuk, un tipo de bono islámico que Malasia ayudó a popularizar, ha crecido rápidamente. Adicionalmente, muchos musulmanes ofrecen fondos de caridad (qard al-hasan) a una tasa cero de retorno para ayudar a cumplir las necesidades financieras de los pobres. 178 ¿Finanzas para todos? Permitir a cierta categoría de prestamistas que cuentan con una licencia o algún tipo de supervisión, el exceder el nivel básico de usura es un mecanismo que muchas legislaciones avanzadas han utilizado para permitir cierto tipo de endeudamientos con altos intereses y reconocer su existencia, en vez de permitir que permanezcan ocultos en la ilegalidad.30 Este procedimiento de otorgamiento de licencias debe ser acompañado por reglas reforzables de protección al consumidor con el fin de asegurarse de que los cobros sean transparentes y que los prestamistas no ofrezcan créditos a aquellos que no pueden cubrir los costos del servicio.31 Este enfoque también se utiliza en Sudáfrica, y podría ser aplicado más ampliamente en los paí- ses en desarrollo, aunque su efectividad depende de la capacidad de la autoridad que aprueba las licencias para aplicar efectivamente las reglas complementarias de buenas prácticas para los prestamistas. Incluso las economías avanzadas han tenido dificultad en aplicar efectivamente los requerimientos de transparencia, y en un contexto de relativa ignorancia al respecto, establecer qué tipo de información ha sido ofrecida al deudor no es algo obvio. Como resultado de esto, este enfoque no es practicable en muchos países de bajos ingresos. Una comparación reciente en créditos para el consumo en las tres economías más grandes de la Unión Europea muestra la amplia variación en la filosofía regu- latoria y sugiere las consecuencias muy considerables que dicha variación puede tener sobre la escala y naturaleza del mercado de créditos para y pueden ser incluso contraproducentes. el consumo dirigido a individuos de bajo y medio ingreso. Aunque aún carece de un detallado análisis econométrico, el análisis muestra que los techos más ajustados a las tasas de interés (y otro tipo de reglas aplicadas a los prestamistas) aplicados en Francia y Alemania pudieron haber tenido efectos significativos en restringir el rango y disponibilidad del crédito ofrecido legalmente, comparados con este mismo aspecto en el Reino Unido, y pa- recen haber estado asociados con una mayor incidencia de situaciones de sobreen- 30 Esto podría ocurrir ya sea promoviendo el límite como un todo o manteniéndolo a un nivel relativamente alto para ciertos prestamistas que cuentan con licencia. En Irlanda la tasa anual de 200% aún aplica para ciertos prestamistas de efectivo que cuentan con licencia (en comparación con el límite tradicional de 23% para prestamistas sin licen- cia). El techo de 200% parece ser una restricción en niveles muy cortos de madurez para los principales prestamistas en el mercado de alto riesgo pero no para niveles de madurez de varios meses o más (Comisión de Competencia del Reino Unido 2006). Por supuesto que se han documentado tasas de interés mucho más altas (millones de puntos porcentuales por año) en situaciones de crédito ilegales o no reguladas a individuos desafortunados. 31 Estos requerimientos no deben ser demasiado draconianos, dado que un récord des- favorable en el registro nacional de crédito es suficiente para excluir a un deudor de la posibilidad de recibir créditos en el futuro. Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 179 deudamiento (Policis 2006). La proporción de deudores que no han cumplido sus obligaciones crediticias, generadas por tarjetas de crédito de alto costo, es mucho mayor en aquellos estados de los Estados Unidos que cuentan con restrictivas leyes de usura que en aquellos estados que no cuentan con dichas leyes, lo cual apunta a la carencia existente de fuentes más amigables de crédito para los autores de bajos ingresos (Policis 2004). Incluso en el Reino Unido, que ya ha eliminado sus leyes de usura, una pequeña minoría de individuos en circunstancias difíciles no cuenta con acceso al crédito ofrecido en circunstancias legales. Cuando estos individuos utilizan prestamistas ilegales, suelen pagar en promedio tres veces más el monto que implicaría un cré- dito legal y usualmente están sujetos a mecanismos agresivos de cobro y abusos predadores. Las leyes de usura en Francia y Alemania están probablemente en la raíz del hallazgo de que un mayor porcentaje de los individuos a los cuales se les han expropiado bienes tomaron créditos en el mercado ilegal, en comparación al mismo porcentaje de individuos pobres en el Reino Unido; si esto es así, los topes de usura efectivamente remueven, en lugar de ofrecerla, la protección que debían otorgar a los pobres en lugar de habérsela ofrecido (Policis 2006). El sobreendeudamiento puede provenir tanto de situaciones desafortunadas como del comportamiento abusivo por parte de los prestamistas. En todo caso, la necesidad primaria puede ser contar con mecanismos de asistencia al deudor para que pueda definir un plan de pagos con los prestamistas. Algunos países han forma- lizado esquemas personales de bancarrota o administración. Las leyes de bancarrota El impacto probable sobre el funcionamiento del mercado deberían tener en cuenta crediticio debería tenerse en cuenta al momento de diseñar el riesgo moral. políticas públicas relacionadas con el sobreendeudamiento, el comportamiento de riesgo moral, la capacidad limitada de las Cortes o tribunales de bancarrota o las implicaciones prácticas de contar con procedimientos costosos para manejar las deudas de la gente pobre cuyos montos son pequeños en términos absolutos. La política pública que gira en torno a la oferta de crédito para los hogares de bajos ingresos requiere por tanto de asegurar transparencia contractual y en la fijación de precios, responsabilidad de los prestamistas, y medidas para facilitar mecanismos de diseños de planes de pagos para los individuos sobreendeudados. Deben utilizarse muchos recursos administrativos para incrementar y reforzar estas políticas, y el costo de hacerlo debe ser incluido en el diseño de las políticas. Intervenciones gubernamentales en el mercado Si el acceso a los servicios financieros es una poderosa herramienta para reducir la pobreza, tal y como lo afirman muchos economistas y formuladores de política, 180 ¿Finanzas para todos? un caso a priori que debe analizarse son los subsidios. Sin embargo, subsidiar estos costos fijos, sin embargo, es una acción que tendría que justificarse en comparación con otras opciones de uso de recursos públicos. Como se discutió en el capítulo tres, la política de subsidio a los servicios financieros en este Las intervenciones a través de impuestos y subsidios contexto es un tema ampliamente debatido en las discusiones pueden politizarse sobre microfinanciación. El peso muerto de trasladar los subsidios a clientes inframarginales, especialmente cuando el grupo objetivo no puede ser definido de forma adecuada, y el riesgo de restringir el comportamiento de la innovación de mercado que podría estimular el acceso de forma más sostenible, son sólo dos de los problemas que pueden citarse. De hecho, los costos fiscales de los subsidios crediticios de facto pueden ser altos ­frecuentemente mucho más altos que los valores estimados al momento de diseñar la política (ver por ejemplo Adams, Graham y Von Pischke 1984; y Micco, Panizza y Yáñez 200732). Se duda mucho de la efectividad de los numerosos intentos oficiales de mejorar el alcance del crédito a Pymes y la estructura de maduración (Caprio y Demirgüç- Kunt 1997; Beck y Demirgüç-Kunt 2006). La subversión política de los programas de crédito directo ha sido un problema significativo. En ocasiones dichos esquemas han terminado canalizando montos significativos de recursos hacia objetivos políticos, pero también se ha detectado la politización del crédito a pequeña escala también se ha detectado. Es fácil ver por qué: otorgar créditos pequeños es una palanca política que cuenta con beneficios evidentes y costos opacos. Esto es particularmente evi- dente cuando los prestamistas son bancos de propiedad del Estado, como se discute a continuación. Incluso cuando la politización no es un problema, los intentos de redirigir créditos hacia los grupos menos favorecidos frecuentemente parecen ser una maniobra inefectiva.33 32 Utilizando una base de datos de ocho años a nivel de banco para más de 100 países, Micco, Panizza y Yáñez (2007) confirman que los bancos de propiedad estatal en los países en desarrollo muestran menores niveles de utilidad que los bancos de propiedad privada debido a que tienen menores márgenes y mayores costos, incluso después de controlar por la dinámica de la propiedad a lo largo del tiempo, notablemente la relacionada con privatización. Dicha relación es mucho más débil en países desarrollados. Un hallazgo interesante es que los bancos de propiedad estatal reportan utilidades mayores en años de expansión económica en comparación con los bancos privados, pero su margen de utilidades se reduce notoriamente en los años electorales, un resultado que, dado que está jalonado por diferencias en los márgenes netos de interés y no en las estructuras de costos, apunta a pérdidas generadas por créditos (o perdones de deuda) en dichos años. 33 Incluso el Acta de Reinversión en las Comunidades de los Estados Unidos ha tenido poco efecto, al menos en los primeros años de su implementación. Introducida en 1977, esta ley es señalada en ocasiones como un ejemplo de un programa de crédito dirigido que funciona adecuadamente. Los bancos son valorados con respecto a sus "esfuerzos en determinar las necesidades crediticias de las comunidades, mercadear créditos, participar Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 181 Quizás la intervención de política de este tipo más ampliamente discutida fue la ley restrictiva de sucursales adoptada en India en 1977; bajo esta ley los bancos que deseaban abrir nuevas sucursales urbanas estaban obligados a abrir primero nuevas sucursales rurales. Las locaciones rurales se beneficiaron de estos nuevos servicios bancarios, aunque el proceso no se desarrolló sin generar ciertos costos (recuadro 4.3). Este esquema puede ser considerado como una combinación implí- cita de autofinanciación basada en impuestos y subsidios, pero sería difícil juzgar si el impuesto afectó más a los bancos o a los deudores urbanos. Recuadro 4.3 Sucursales rurales en la India Entre 1977 y 1990, el Banco de la Reserva de India ordenó a todos los bancos comerciales que, para que les fuese aprobado abrir sucursales en lugares donde ya se contara con sucursales bancarias, los bancos deberían abrir sucursales en cuatro locaciones que no contaran con ellas. Esta regulación fue parte de un programa social de banca dirigido a expandir el acceso de los servicios financieros a las zonas rurales. Una evaluación ex post de esta política (Burguess y Pande 2005) muestra que generó efectos notorios. La regla 1:4 fue una restricción obligatoria a los bancos, y junto con una relación regulada del 60% para cada sucursal de créditos / depósitos, llevaron a un incremento en las sucursales bancarias y en el crédito rural en aquellos estados con menor densidad bancaria, incluso luego de controlar por otras características de los estados que podrían haber influido la expansión de sucursales y créditos. Un hallazgo interesante: si bien la presencia de más sucursales bancarias en un estado estaba asociada con una reducción más rápida de la pobreza en dicho estado antes y después de que la política estuvo en funcionamiento, esta correlación no se encontró para el periodo 1977-1990. Este hallazgo, que mostró ser robusto a otras políticas introducidas durante el periodo y a los controles por endogeneidad, sugiere que la disponibilidad de una sucursal bancaria reduce la pobreza, incluso cuando dicha sucursal ha sido abierta sólo como resultado de la política. Los resultados de la regresión implican que la expansión de sucursales rurales durante el periodo de duración de la política pueden explicar cerca del 60% de la reducción de la pobreza durante el periodo, en gran parte explicados por un incremento en actividades no agrícolas, las cuales generaban mayores retornos que la agri- cultura, y especialmente mediante un incremento en actividades manufactureras informales o no registradas. Con todo y esto, existe un aspecto negativo significativo: los bancos comerciales incurrieron en grandes pérdidas atribuibles a tasas de interés subsidiadas y créditos no paga- dos ­lo cual sugiere un potencial daño a largo plazo en la cultura crediticia. Más aún, muchos gobiernos no cuentan con la "zanahoria" de aprobar la apertura de sucursales en mercados tan dinámicos como los de las ciudades más grandes de la India como forma de compensación al "garrote" de obligar a los bancos a abrir sucursales rurales. en el desarrollo de las comunidades, mantener sucursales y evitar políticas discrimina- torias de crédito" en vecindarios de bajos ingresos. Pero, al menos antes de 1997-98, no eran evaluados en términos de los montos de crédito ofrecidos a los grupos objetivo. De hecho, Dahl, Evanoff y Spivey (2000) encontraron que los bancos cuyo desempeño bajo esta ley era deficiente no respondían a esta situación incrementando la proporción de su crédito a los grupos objetivo. 182 ¿Finanzas para todos? La facilidad de incrementar el recaudo del sector ha resultado en numerosas formas adicionales de imponer impuestos o formas aproximadas de impuesto sobre el sector financiero en la mayoría de países; entre ellas pueden considerarse los grandes y subremunerados requerimientos de reserva y ­una moda reciente­ los impuestos a las transacciones financieras. Las distorsiones generadas por estos impuestos han sido muy graves en ocasiones, especialmente cuando la inflación es alta. El potencial impacto negativo sobre el incremento del alcance del sistema financiero, generado por la introducción de estos impuestos, debe tenerse muy en cuenta (Honohan 2003). A pesar de algunas historias exitosas, sustituir la provisión de servicios finan- cieros por parte del mercado por instituciones gubernamentales es una opción que generalmente se considera problemática. El pobre desempeño de los bancos de desarrollo de propiedad del gobierno en relación con la ampliación del acceso a la financiación o en reducir la pobreza debilita los argumentos Las intervenciones a través de para utilizar esta opción en lo relacionado con la política intermediarios de propiedad del gobierno han mostrado un crediticia. En su lugar, la evidencia muestra que los bancos pobre desempeño, de propiedad estatal tienden a ofrecer sus créditos a aliados políticos, especialmente en coyunturas electorales, como lo demuestran vívidamente los análisis de estadísticas sobre crédito bancario rea- lizados por Cole (2004), Dinc (2005) y Khwaja y Mian (2005), cuyos resultados confirman numerosas anécdotas. Por ejemplo, Cole ha demostrado que los bancos de propiedad del gobierno en los estados de la India incrementaron, de forma notoria el crédito agrícola, en épocas electorales en distritos por los cuales existía una alta competencia política. Dado un historial en el cual los gobiernos estatales habían perdonado en el pasado las deudas bancarias, los electores no sólo habrían recibido encantados el préstamo, sino que probablemente asumirían que no tendría que pagarlo si la situación eco- nómica se deterioraba.34 Dinc mostró que el patrón de incremento en los créditos ofrecidos por bancos de propiedad del gobierno justo antes de las elecciones no era 34 Cole analizó la asignación de créditos agrícolas por parte de bancos de propiedad del gobierno en India y encontró una fuerte sugerencia de influencia política. Utilizando una muestra de 412 distritos en 19 estados para el periodo 1992-1999, que incluía 32 procesos electorales, el autor encontró que no sólo el crédito se incrementaba en los años electorales sino que el monto de dicho incremento era mayor en aquellos distritos en los cuales existía mayor competencia electoral. Dado que eran los gobiernos estatales los que nombraban a los miembros del Comité Coordinador de políticas y prácticas de crédito, las presiones políticas podían provenir de diferentes partidos en distintos estados incluso en el mismo año, una característica de los datos que ayudó a identificar probables efectos políticos. Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 183 una característica específica de la India sino que también podía observarse en datos obtenidos en otros 22 países en desarrollo.35 Profundizando el análisis hacia el nivel de créditos individuales, Khwaja y Mian encontraron evidencia en Paquistán de que los deudores políticamente activos eran capaces de obtener créditos más grandes y menos costosos incluyendo el uso de criterios que otro tipo de deudores (gráfico 4.2).36 Aunque no todos políticos para otorgar créditos. los bancos de propiedad estatal tuvieron un desempeño pobre (Levy Yeyati, Micco y Panizza 2006), este y otro gran conjunto de evidencia mues- tran claramente por qué muchos países han preferido vender los grandes bancos de propiedad estatal, incluso a entidades de propiedad extranjera.37 En escasos servicios de depósito, la experiencia ha estado más mezclada. El servicio bancario postal de los bancos de ahorros apoyados por el Estado han sido vistos frecuentemente como proveedores de servicios de depósito a grupos de bajos ingresos. La amplia red geográfica de oficinas postales y agencias permiten que estos servicios sean utilizados como mecanismos de pago y ahorro en áreas remotas. El Banco Postal de Japón y el Sberbank de Rusia (antiguamente un banco 35 Utilizando una muestra de 22 países en desarrollo y 10 bancos para cada país durante el periodo 1993-2000, el autor encontró que en los meses inmediatamente previos a las elecciones, los bancos de propiedad del gobierno incrementaban sus créditos ­así como la cantidad de préstamos reestructurados o aplazados­ en comparación con los bancos de propiedad privada. Esto sugiere la existencia no sólo de créditos motivados políticamente sino también de perdón de deuda antes de las elecciones, en bancos de propiedad del gobierno. 36 Khwaja y Mian analizaron 112.685 cuentas de créditos de negocios de los bancos de Paquistán en el periodo 1996- 2002 y descubrieron fuerte evidencia circunstancial de corrupción en los bancos de propiedad del Estado. Los archivos de los créditos conte- nían los nombres de los directores de las compañías que tomaban el crédito, lo cual le permitió a los autores circular dichos nombres con los de todos los candidatos en las elecciones generales de 1993 y 1997. Una cuarta parte de los candidatos eran directores de empresas que recibían créditos. Más importante aún, sus empresas recibían mayores préstamos, pagaban intereses más bajos y tenían mayor probabilidad de no pagar sus deudas (una tasa de no pago del 24%, comparada con una tasa del 6% para otras em- presas, incluso luego de haber incluido variables de control a nivel de empresa). Estos efectos demostraron ser totalmente atribuibles a los créditos otorgados por bancos de propiedad del Estado ­lo cual implicaba notorios costos fiscales así como los costos relacionados con la asignación equivocada de recursos para inversión­ y su monto era mayor entre mayor fuese el éxito electoral del político. Los efectos son más pequeños en distritos que cuentan con procesos democráticos más saludables, debido esto a la cantidad de habitantes que participan en las elecciones. 37 Ver Banco Mundial (2001) y Hanson (2004) para otras revisiones de experiencias rela- cionadas con bancos de propiedad estatal. 184 ¿Finanzas para todos? Gráfico 4.2 Tamaño de los créditos de los bancos de Paquistán Créditos políticos no pagados obtenidos en bancos del gobierno Créditos no políticos no pagados obtenidos en bancos del gobierno Créditos políticos pagados obtenidos en bancos del gobierno Créditos no políticos pagados obtenidos en bancos del gobierno Créditos obtenidos en bancos privados 0 50 100 150 200 250 Índice Fuente: Basado en Khwaja y Mian (2005). Nota: Los créditos grandes y políticamente conectados suelen no pagarse más frecuentemente que los no políticos y tienen mayor probabilidad de haber sido otorgados por bancos del gobierno. No se detectó correlación entre las conexiones políticas y el tamaño de los créditos en los bancos que no son propiedad del gobierno. de ahorro) se encuentran entre las mayores instituciones financieras al detal en el mundo. En Francia, de hecho, una cuenta bancaria se asegura esencialmente mediante el sistema postal de ahorros. Dada la naturaleza de los costos sumergi- dos de la infraestructura de oficinas postales, los servicios Las IFD podrían ser bancarios pueden ofrecerse a costos marginales, un hecho más efectivas ofreciendo que implica costo significativamente menores en el caso de conocimiento operativo que créditos. clientes de bajos ingresos que necesitan realizar pequeñas transacciones (Banco Mundial 2006b). Al mismo tiempo, abundan los ejemplos de bancos postales que tienen estructuras financieras débiles debido a que ellos carecen de una clara separación legal y contable con respecto a la oficina postal. La evidencia preliminar entre países con respecto a las barreras al acceso sugiere que, a pesar de que existen mandatos explícitos a los bancos gubernamentales para expandir su alcance, en sistemas bancarios dominados por bancos estatales, existen de hecho menos sucursales bancarias y cajeros electrónicos. En estos sistemas los clientes enfrentan de hecho tarifas más bajas, pero también experimentan una calidad más baja de servicio al cliente (Beck, Demirgüç-Kunt y Martínez Peria 2007a, b). Algunos bancos de propiedad estatal, diseñados como instituciones de finan- ciación para el desarrollo (ifd) o bancos de desarrollo, cuentan con un mandato Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 185 específico de política pública para que pongan a disposición créditos de largo plazo con el fin de promover el desarrollo económico en regiones o sectores particula- res. Si bien se le ha solicitado a estos bancos operar en una forma tan comercial como sea consistente con el cumplimiento de su mandato, la dificultad de hacerlo ha llevado a muchos a reconsiderar su modelo de negocios. Un grupo de ifd más sofisticadas, de propiedad del gobierno, se ha alejado del crédito y ha evoluciona- do hacia constituirse en proveedores de servicios financieros más complejos. Su know-how, voluntad y capacidad de tomar iniciativas que sean consistentes con su objetivo social ­incluso asumiendo el costo de un prolongado período inicial de pérdidas­ les ha permitido introducir en los países en desarrollo, productos y mer- cados financieros que se habían demostrado en otros lugares pero que implicaban altos costos de instalación sin certeza de altos retornos financieros. Involucrando riesgos crediticios bajos o nulos, estos servicios están menos sujetos a subversión política. Más aún, mediante el uso de alianzas público-privadas, las ifd pueden ayudar a superar fallas de coordinación, desincentivos iniciales y obstáculos para compartir y distribuir riesgos. Tres ejemplos de México son ilustrativos. Uno tiene que ver con la negociación electrónica de factoring inverso, desarrollado por Nafin, un banco de desarrollo del gobierno, que permite a muchos pequeños proveedores utilizar los pedidos que les han realizado grandes compradores dignos de crédito con el fin de obtener financiación para capital de trabajo (Klapper 2006). Otro ejemplo es la plataforma electrónica implementada por Bansefi, otra institución de propiedad del gobierno, para ayudar a intermediarios financieros informales y semiformales a reducir sus costos operativos mediante la centralización de sus operaciones administrativas. Finalmente, fira, una ifd de propiedad del gobierno que posteriormente se convirtió en banco de inversión, ha empezado a ofrecer productos financieros con estructura compleja con el fin de realinear los riesgos de créditos con el patrón de información existente entre los intermediarios financieros y los diferentes participantes en las cadenas de dotación de varias industrias, incluyendo camarones y otros productos pesqueros (De la Torre, Gozzi y Schmukler 2007). Si se contara con capital paciente, el sector privado podría haber llevado a cabo estas exitosas iniciativas. De hecho, el gobierno mexicano avizora explícitamente la privatización de algunas. No obstante, ellos han ofrecido una provechosa función catalítica al desarrollar por primera vez ciertos servicios financieros en el país. Evaluación de las intervenciones Existe un reconocimiento creciente de que las intervenciones directas dirigidas a apoyar el acceso requieren una valoración cuidadosa. Existen al menos tres dimen- siones potencialmente importantes para las evaluaciones requeridas. 186 ¿Finanzas para todos? · Primera,serequierecontarconunaauditoríaalaadministraciónconelfinde asegurarse de que la entrega de los servicios es efectiva desde la perspectiva de los costos y que las estructuras de decisión y control están optimizadas con respecto a las mejores prácticas, contando con, por ejemplo, procedimientos claros y efectivos para medir los resultados perseguidos.38 · Segunda,serequiereevaluarelimpactodelesquemasobrelosbeneficiarios potenciales. Comparar beneficiarios antes y después de la intervención no es suficiente, como lo demuestra el ejemplo reciente de un esquema de préstamos para la reducción de la pobreza en China financiado por el gobierno (Chen, Mu y Ravallion 2006). Una vez que los investigadores controlaron por sesgos de selección del programa dirigido a hogares pobres, y por potenciales efectos de externalidades a poblados que no habían sido incluidos en el programa, no encontraron ningún efecto de largo plazo sobre el ingreso, excepto para aquellos individuos pobres que estaban relativamente bien educados. La mejor metodología frecuentemente es la evaluación aleatoria, como fue discutida en el capítulo 3.39 Esta metodología requiere registrar la experiencia de los beneficiarios del programa y de un grupo de control; estos últimos deben ser elegidos cuidadosamente con el fin de asegurarse de que no fueron excluidos del programa como resultado del diseño del mismo. Infortunadamente, la mayor parte de grupos de control sólo son elegidos luego de que el programa ya se ha iniciado, lo cual complica el procedimiento de evaluación. · Tercera,debentenerseencuentalosefectosdeequilibriogeneral,oefectos "sistémicos". Este tipo de efectos es particularmente difícil de evaluar, dado que afecta a los individuos que participan en el programa como a aquellos que no han participado, y pueden ser sutiles. Por tanto, frecuentemente se ha argumentado, por ejemplo, que la provisión directa de servicios por debajo del costo puede debilitar la capacidad o la motivación de los proveedores priva- dos, de incurrir en costos de instalación para ofrecer servicios que les hagan competencia. Esto es particularmente importante en aquellos casos donde no existe una idea clara de si la intervención o el subsidio del gobierno terminarán luego de un tiempo. Los problemas de gobernabilidad no sólo pueden debilitar la efectividad del programa sino que también pueden tener efectos negativos de externalidad sobre la economía como un todo. Aquí es importante tener 38 Para algunos ejemplos relacionados con el acceso financiero, ver http://www.ifc.org/if- cext/sme.nsf/content/publications. 39 Ver también Duflo y Kremer (2005) para una discusión de los méritos relativos de la evaluación aleatoria y posibles alternativas como el test de puntaje de propensión y el método diferencias en diferencias, para estimar los efectos de equilibrio parcial son los beneficiarios de intervenciones directas de política. Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 187 un buen entendimiento conceptual de los procesos potenciales que se están desarrollando y contar con el uso calificado y honesto de técnicas economé- tricas para contemplar la endogeneidad, sesgo de selección y errores en las variables. Como un todo, mientras que la nutrición y la educación para los pobres pueden ser objetivos consensuales y directos, los objetivos inmediatos de las intervenciones de política dirigidas a mejorar el acceso a la financiación requieren de una cuidadosa definición. La intervención directa de políticas puede funcionar si se presta atención en cumplir estos cuatro requerimientos: · Claridadycoherencialógicasobrelosobjetivosdelaintervención. · Estructurasdegobernabilidadqueimpidanlasubversióndeestosobjetivos. · Controlsobreloscostosdeagencia,especialmentedelriesgocrediticiorela- cionado con selección adversa y riesgo moral. · Adecuadosarreglostécnicosyadministrativos. Un ejemplo de intervención directa: el esquema de garantías a créditos En las siguientes páginas miramos más de cerca un tipo de intervención directa ­los esquemas de garantías crediticias respaldadas por el gobierno. La mayor parte de los problemas que aparecen en el diseño de esquemas de garantías crediticias tienen sus contrapartes en otros tipos de intervenciones directas. Por tanto los de- talles descritos aquí con respecto a las garantías de crédito implican lecciones para un amplio rango de iniciativas de política.40 Dado el hecho de que los programas de crédito directo han venido reduciendo su importancia en los años recientes, el mecanismo de intervención directa preferido por los activistas del crédito a Pymes ha sido la garantía parcial de crédito respaldada por el gobierno. De acuerdo con Green (2003), existen más de 2.000 esquemas de 40 El análisis de esquemas de garantías a créditos muestra algunas semejanzas y algunas diferencias con respecto a los esquemas de aseguramiento de depósitos (Demirgüç-Kunt y Kane 2002). En los dos tipos de esquemas, los beneficios de la expansión del acceso tienen que compararse con el riesgo moral. Quizás la principal diferencia es que la co- bertura de un esquema de garantías de crédito puede ser creíblemente limitada, mientras que las garantías de aseguramiento de depósitos tienden a ser extendidas a todos los depositantes, especialmente en una crisis. Adicionalmente, la fijación de precios y otras características de las garantías al crédito pueden relacionarse al riesgo de una forma más creíble. Por ejemplo, un notorio grado de coaseguramiento es la norma cuando se trata de garantías al crédito, y la cobertura puede variar. Pero, tal y como se argumenta en el texto, de forma semejante al aseguramiento de los depósitos, el éxito es menos probable en ambientes institucionalmente pobres. 188 ¿Finanzas para todos? este tipo en casi 100 países.41 Por tanto más de la mitad de los países del mundo ­y la totalidad de los países desarrollados­ cuentan con una forma de esquema de garantías al crédito, usualmente dirigido hacia algún sector o categoría de empresas que se considera excluido de algunos de los servicios del sector financiero privado. Típicamente, estos programas de garantías buscan expandir El récord de los servicios de ahorros y pagos, apoyados la disponibilidad de crédito hacia las Pymes y se concentran por el Estado, es mejor. en ocasiones en sectores, regiones o grupos empresariales específicos, o en empresas jóvenes o con nueva tecnología (o incluso empresas que han sido golpeadas por un choque adverso y fallas en el riesgo). Frecuentemente existe también un objetivo subsidiario de crecimiento del empleo, la innovación o la productividad. Estas tendencias son más el reflejo de la decepcionante experiencia de otras formas de intervención que de un cuerpo coherente de evidencia que sustente que los esquemas públicos de garantías al crédito funcionan bien. De hecho, al mismo tiempo que se están contemplando nuevos esquemas de garantías en varios países, algunos de los países con los esquemas de garantías más grandes y antiguos están reduciendo su tamaño o rediseñando drásticamente dichos programas. Puede observarse que las garantías al crédito en los mercados financieros privados no cuentan con ningún apoyo gubernamental explícito. Usualmente surgen debido a una de las siguientes razones: primero, debido a la información diferencial, en la cual el prestigio crediticio del deudor es conocido mejor por un agente que está bien capitalizado y emite garantías, que por el prestamista; segundo, como mecanismos de distribución y diversificación del riesgo; y tercero, como un arbitraje regulatorio, cuando una empresa no regulada provee una garantía que le permite al deudor acceder un crédito, cumpliendo los requerimientos regulatorios y las prácticas y convenciones de valoración del riesgo de la industria financiera, a pesar de que individualmente no hubiera podido ofrecer garantías. La participación del gobierno en la creación de una compañía de garantías al crédito suele justificarse por la observación de que las Pymes comúnmente no cuentan con el tipo de garantía bancaria que los bancos requieren.42 Dado que los mercados financieros no son perfectamente eficientes, la decisión del gobierno de involucrarse en aquellas circunstancias en las que los agentes privados no han considerado rentable su participación, no necesariamente implica subsidios y cos- 41 Curiosamente, el programa de vínculos shg de la India, que cuenta con financiación pública y provee la financiación subsidiada (por parte de Nabard) de créditos bancarios a grupos que se autoayudan, beneficiando directamente a 14 millones de hogares, no le ofrece a los bancos garantías contra la pérdida de créditos. 42 Por ejemplo, las intervenciones estatales en cada uno de los 25 países miembro de la Unión Europea involucran subsidios o gastos fiscales, de acuerdo con Dorn (2005); Gracey (2001) analiza 47 esquemas en la Unión Europea. Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 189 tos fiscales ­aunque típicamente éste suele ser el caso. Dado que existen múltiples presiones para diferentes usos de los recursos públicos, un argumento económica- mente coherente a favor de subsidiar un sistema de garantías Ponderando los beneficios al crédito requiere de mayor argumentación que la simple en bienestar contra los costos observación de que dicho esquema incrementaría la dispo- de los subsidios. nibilidad de crédito. El gobierno requiere estar seguro de que dicho esquema incrementará el bienestar agregado en una forma tal que justifique el costo del subsidio, y lo que resulte simplemente en una costosa distorsión. Una perspectiva de economía del bienestar sugeriría tres posibles fuentes de las cuales puede provenir una mejora neta en el bienestar: · Fallas del mercado relacionadas con selección adversa. El crédito puede estar racionado u ofrecido en un monto menor al óptimo social (ver recuadro 1.2); en dichas circunstancias un subsidio al crédito podría mejorar el bienestar agregado.43 · Corrigiendo dotaciones inequitativamente distribuidas. La carencia de garantía bancaria es padecida de forma más notoria por individuos y grupos de perso- nas de baja riqueza y áreas geográficas más pobres. No obstante, aún no está claro si la asignación de crédito es el mejor o incluso un buen instrumento para corregir dotaciones iniciales inequitativas. · Impulsar inicialmente los créditos para Pymes. Este tipo de crédito aún no se encuentra bien desarrollado en parte debido a que los prestamistas aún no han acumulado la experiencia práctica y las bases de información requeri- das, y por tanto enfrentan un prolongado y costoso proceso de arranque. La valoración y administración del crédito pueden apoyarse en la experiencia adquirida, incluyendo información histórica sobre créditos y valoraciones para crédito disponibles en el sistema. Leyendo entre las líneas de los objetivos frecuentemente vagos de los esquemas de garantías al crédito con financiación pública, uno puede detectar usualmente trazos de uno o más de estos argumentos económicos, siendo el tercero el más frecuente.44 43 Nótese, sin embargo, que esta línea de pensamiento es más específica de lo que frecuen- temente se cree. Dependiendo de la naturaleza exacta de los riesgos de los proyectos y de las asimetrías de información entre prestamistas y deudores, puede existir incluso más crédito del que implicaría un óptimo social (De Meza y Webb 1987; Besley 1994). La operación exitosa de imf que cobran altos intereses muestra que este problema no es decisivo en todos los mercados. 44 Incluso en el Reino Unido, el propósito establecido del esquema gubernamental Garantías a Préstamos para Pequeñas Empresas (gppf) ha sido el objetivo instrumental y limitado de asistir "a las pymes que cuentan con un plan viable de negocios pero que carecen de la garantía bancaria necesario para obtener el crédito que están buscando". 190 ¿Finanzas para todos? Si estos objetivos hayan sido plenamente logrados y a qué costo es algo que nunca ha sido evaluado de forma plenamente satisfactoria incluso luego del evento, y por tanto mucho menos antes de él. Las evaluaciones que han sido llevadas a cabo se han concen- trado en los aspectos operativos como asegurarse de que existan suficientes recursos o de que los costos del esquema se mantengan dentro de los límites adecuados. El asunto de los costos genera en ocasiones menos atención durante las etapas iniciales del esquema. Después de todo, una atracción obvia pero superficial para los promotores de los esquemas de garantías al crédito es que la asignación inicial de recursos por parte del gobierno es pequeña en relación con Puede ser difícil evaluar los el volumen total de crédito apoyado por dichos esquemas. costos totales de un esquema en el momento de introducirlo, Las responsabilidades son contingentes y futuras, mientras que los costos operativos pueden ser cubiertos por las tarifas y los premiums pagados por los beneficiarios. La dotación de capital puede ser una pequeña fracción ­frecuentemente el 5%­ de la suma total que se le ha permitido garantizar al programa y no es necesario pagarla en efectivo. En su debido momento, si aparecen pérdidas de créditos, y el qué tan adecuados hayan sido las definiciones de los niveles de tarifas y premiums sólo se hace evidente con el paso del tiempo a medida que se cristalizan las responsabilidades contingentes de esta suave restricción presupuestal. La estimación de las pérdidas futuras no resulta ser un ejercicio tan fácil como parece, especialmente en las etapas iniciales.45 Si el grupo objetivo no ha efectuado operaciones de crédito, existe poca experiencia que permita proyectar circuns- tancias de no pago y sus pérdidas consecuentes. Más aún, la experiencia sobre el no pago es altamente dependiente del estado del ciclo de negocios, así que no resulta sensato extrapolar basándose sólo en la experiencia de unos pocos años. Si se presenta una notoria caída de la actividad económica, las tasas de no pago y las pérdidas resultantes pueden incrementarse, como se vio en los años recientes en varios países de Asia oriental. En la práctica el rango de experiencias relacionadas con los costos ha sido enorme (gráfico 4.3).46 Mientras numerosos esquemas han experimentado pérdidas mucho 45 Incluso el reconocido esquema de garantías a Pymes de la Administración de Pequeñas Empresas (apf) de los Estados Unidos (también conocido como Esquema de la Sección 7ª) ha sido criticado por su deficiente estimación de pérdidas (Oficina General de Con- taduría de los Estados Unidos 2001). Curiosamente, la apf erró en el lado conservador de este asunto; sus pérdidas efectivas resultaron ser considerablemente más bajas que las presupuestadas. 46 El esquema ampliamente conocido del Fogape en Chile ha incrementado su cobro anual a un 1-2% del monto del crédito dependiendo del desempeño de reclamos de los bancos participantes; a la fecha, los cobros han sido suficientes para cubrir los gastos adminis- trativos y otros costos del esquema (Benavente, Galetovic y Sanhueza 2006; De la Torre, Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 191 Gráfico 4.3 Costo estimado anual del subsidio con respecto a la garantía de crédito seleccionada 16 Porcentaje del monto del préstamo 14 12 10 8 6 4 2 0 Chile Estados Italia México Corea Reino Unidos Unido Fuente: Cifras aproximadas, basadas en datos en Benavente, Galetovic y Sanhueza 2006; Ben- nett, Doran y Billington 2005; Benavides y Huidobro 2005; Zechinni y Ventura 2006; Shim 2006, y Graham 2004. La cifra de Estados Unidos asume una madurez promedio de 13 años (Oficina General de Contabilidad de Estados Unidos 1996). La cifra del Reino Unido es el desembolso de 2003-4 dividido por el flujo de nuevas garantías de estos años (Graham 2004, para 1.12); utili- zar el promedio de las nuevas garantías de los 10 años previos daría una cifra mucho más alta. Gozzi y Schmukler 2007). Los esquemas en Malasia y Tailandia también han requerido subsidios muy bajos. En los Estados Unidos, el Esquema de la Sección 7ª de la apf implica un único subsidio de cerca del 1,3% del valor de los créditos respaldados, incluyendo provisiones para reclamos sobre los gastos operativos y de garantía. El subsidio anual para el sistema italiano sgs se incrementó a un 1% en el año 2004. Otros programas han tenido mayores costos. Los cobros de entre un 0,5 y un 4% del monto garantizado por los esquemas mexicanos cubren aproximadamente la mitad de los costos operativos y las pérdidas establecidas (Benavides y Huidobro 2005). El gran esquema coreano kcgf cobra entre un 0,5 y un 2% dependiendo de la valoración de crédito del deudor, y el cobro promedio es de 1%, pero este recaudo sólo cubre una quinta parte de los desembolsos del esquema. De hecho los dos principales esquemas coreanos operaron a una pérdida cercana al 4% anual del stock de garantías riesgosas entre el 2001 y el 2005 (Shim 2006). Durante su funcionamiento, el esquema (mucho más pequeño) gppf del Reino Unido ­el cual cobra una tarifa anual del 2%­ ha tenido que experimentar relaciones de no pagos de uno en cada tres de las garantías emitidas, teniendo que requerir un subsidio que ascendía en años recientes al 15% del monto bruto de las nuevas garantías en dicho año (Graham 2004). 192 ¿Finanzas para todos? más altas que las esperadas, los pesados e inesperados costos del aseguramiento son sin duda una experiencia universal de los esquemas de garantías al crédito (Doran y Levitsky 1997; Bennett, Doran y Billington 2005). Este hallazgo es consistente con la creencia de muchos banqueros de que las pérdidas de préstamos pueden mantenerse a niveles aceptables mediante buenas prácticas de evaluación y mo- nitoreo de crédito, pero es el costo de evaluación y monitoreo por cada préstamo lo que debilita la rentabilidad del crédito a pymes. Si esto es así, un esquema bien administrado de garantías al crédito no requiere ser muy costoso, pero esto bien podría no ser suficiente para atraer a los banqueros al mercado de créditos para el grupo objetivo. Si es difícil estimar el probable costo futuro de un esquema de garantías al cré- dito, entonces es más difícil evaluar el beneficio social resultante. Evidentemente el número de créditos a los cuales se han ofrecido garantías es una medida totalmen- te inadecuada del beneficio social. Por una parte, puede que el esquema no haya estado involucrado en lo absoluto ­los créditos habrían sido otorgados incluso si no se contara con la garantía. Por otra parte, el beneficio social podría haber sido mucho más grande que el monto de los créditos a los cuales e incluso más difícil calcular se ofreció garantía, con la recepción de la garantía podría los beneficios. apalancar un paquete financiero sin garantías mucho más grande. La mayoría de las evaluaciones de esquemas de garantías dependen de la evaluación cualitativa ofrecida por banqueros y practicantes en el sector de Pymes, dirigida a determinar si la disponibilidad de créditos para este sector se ha facili- tado. Dependiendo del diseño del esquema y en particular de la naturaleza de las reglas de elegibilidad, los métodos econométricos formales pueden ser utilizados en ocasiones, pero sólo se han llevado a cabo algunos intentos sistemáticos.47 Un cambio específico de políticas en Paquistán le permitió a Zia (2007) descubrir evi- dencia creíble que un sustancial peso muerto (falta de adicionalidad) en el esquema 47 Un intento reciente para utilizar información cuantitativa con el fin de estimar la adi- cionalidad fue realizado por Zecchini y Ventura (2006), quienes comparan información sobre cerca de 4.000 empresas italianas elegibles para el esquema de garantías sgs y 6.000 empresas de control ­empresas que no eran elegibles debido al sector en el que trabajaban. Al estimar una regresión en la cual el nivel de crédito bancario utilizado por la empresa era explicado por su número de empleados, ventas, activos tangibles e intangibles, deuda no bancaria, riqueza neta y ganancias netas, los autores encuentran que, incluso luego de haber tenido en cuenta la elegibilidad (utilizando una técnica de variables instrumentales), el uso que una empresa hace del esquema de garantías sgs está asociado con un nivel modestamente superior de endeudamiento bancario (entre 10 y 13%). Otro esfuerzo econométrico fue realizado por kpmg Management Consulting (1999), pero sólo analizó deudores asistidos y no incluyó a un grupo de control. Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 193 subsidiado de crédito para las exportaciones en dicho país.48 Distinguiendo entre la experiencia de las empresas chilenas cuyos principales bancos empezaron a utilizar el esquema Fogape en diferentes momentos del tiempo, Larraín y Quiroz (2006) estimaron que las microempresas cuyos bancos utilizaron dicho esquema tenían una probabilidad 14% más alta de obtener un préstamo. Al mismo tiempo, Benavente, Galetovic y Sanhueza (2006) encuentran evidencia de un notorio desplazamiento en el esquema ­por ejemplo, una proporción grande y creciente de garantías exitosas siendo otorgadas a las mismas empresas. Segundo, incluso si existe adicionalidad, ésta podría explicar pérdidas tan grandes en los créditos o costos de transacción de un nivel tal que podrían implicar pérdidas en el bienestar para la economía como un todo. Incluso si los costos fiscales son bajos, los costos económicos de los recursos erróneamente asignados pueden ser altos. En el caso de Paquistán, Zia calculó que la asignación equivocada de créditos no requeridos para empresas beneficiarias pudo haber implicado que el Producto Interno Bruto del país fuese efectivamente 0,75% más bajo que lo esperado. Los gastos operativos y la experiencia de pago de un esquema de garantías al crédito dependen del diseño del esquema (así como de la efectividad de su ad- ministración). Estos aspectos también afectarán el éxito del El diseño operacional esquema en mejorar la disponibilidad de créditos y lograr es importante. otros objetivos contemplados. El primer aspecto es la fijación de precios: fijar sistemáticamente los precios por debajo de su nivel óptimo incre- menta claramente los costos fiscales de cualquiera de estos esquemas. Vale la pena analizar otras tres dimensiones del diseño: · Laprimeraanalizasielesquemadegarantíasdeberíallevaracabosupropia valoración de crédito de cada deudor final cuyo crédito está siendo garanti- zado. Algunos de los esquemas con mejor reputación no llevan a cabo estas 48 El experimento natural clave que permitió la identificación del efecto del crédito subsi- diado a las exportaciones fue la remoción de un importante sector, hilazas de algodón, de la elegibilidad para el subsidio. Aparentemente las autoridades deseaban concentrar los recursos disponibles en sectores exportadores que contaran con mayor valor agregado. El sector removido, que había representado cerca de la mitad de los 100.000 créditos indivi- duales hechos por el esquema entre 1998 y 2003, sobrevivió a esta medida de política sin que sus niveles de producción y exportaciones fuesen notoriamente afectados. Mientras que algunas empresas más pequeñas, que no contaban con múltiples relaciones bancarias fueron afectadas por el cambio, las empresas más grandes simplemente sufrieron una reducción en sus utilidades. Se estima que cerca de la mitad de los recursos subsidiados han sido trasladados a empresas que no están financieramente restringidas y que por tanto no los requerían. Es interesante anotar que las empresas menos productivas no fueron afectadas sistemáticamente por la remoción del subsidio. 194 ¿Finanzas para todos? evaluaciones detalladas pero en su lugar se apoyan en valoraciones de los intermediarios cuyo portafolio de créditos está siendo asegurado.49 · Lasegundaeslatasadegarantía,estoes,laproporcióndelcréditototalque está siendo asegurado (junto con aspectos relacionados, por ejemplo si las pérdidas están siendo compartidas proporcionalmente entre prestamista y asegurador, o si este último cubre la primera o la segunda porción). Muchos practicantes argumentan que el prestamista debería retener una parte signi- ficativa del riesgo (al menos del 20% y preferiblemente entre el 30 y 40%, de acuerdo con Levitzky 1007 y Green 2003), de forma tal que exista un incen- tivo para llevar a cabo valoración del crédito. En la práctica, la mayoría de esquemas ofrecen tasas de garantía ligeramente superiores ­la norma parece ser de entre el 70 y 80%­ y de hasta el 85% en el caso de la Administración de Pequeñas Empresas de los Estados Unidos y de 100% en otros casos (Japón, por ejemplo). Las tasas de garantías que se encuentran significativamente por debajo del 50% no parecen atraer prestamistas. Organizar las tasas de garantía de acuerdo con la experiencia de reclamos de cada prestamista puede mejo- rar sus incentivos sin el impacto distributivo adverso que podría resultar de exigir garantías al deudor final. El Fogape de Chile ha empezado a subastar los montos disponibles de garantías, en un esquema en que los prestamistas realizan ofertas sobre la tasa de aseguramiento.50 Los banqueros que ofertan por tasas de aseguramiento más bajas que la máxima disponible satisfacen sus requerimientos; otros son racionados. En la práctica, las subastas han implicado que el prestamista primario retenga entre un 20 y 30% del riesgo (Benavente, Galetovic y Sanhueza 2006; Bennett, Doran y Billington 2005). · Laterceraeslanaturalezadelcriteriodelpréstamo,comolacategoríade deudores elegibles y los términos del crédito. Algunos esquemas cuentan con 49 Una tercera modalidad es la garantía global de, por ejemplo, una emisión de bonos realizada por un prestamista especializado en pymes, lo cual implica el aseguramiento subyacente de los créditos, o de un bloque de créditos a un prestamista especializado por parte de otro intermediario. El esquema italiano sgs ofrece contragarantías al por mayor a asociaciones mutuas de garantías para créditos bancarios de sus miembros. Acción Internacional cuenta con muchos años de experiencia en múltiples países en lo relacionado con garantías a facilidades ofrecidas a sus filiales locales. 50 Esto puede verse como una aplicación de la idea crecientemente aceptada de subastar un bloque de recursos de subsidios a la oferta más alta. En la financiación, el riesgo de que el beneficiario finalmente no pague su deuda, pagando por tanto mucho menos que el monto que se había comprometido a pagar, hace que ofrecer ofertas tenga una apli- cación limitada. Este mecanismo puede funcionar en ciertos casos, en los que el bloque de recursos y el subsidio involucrado serán sólo una pequeña parte de los negocios que desarrolla el ofertante. Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 195 reglas relativamente amplias de elegibilidad (por ejemplo, un límite superior sobre el tamaño del deudor medido en términos de utilidades, y un límite en relación a la exposición global de los fondos asegurados). Entre más complejo sea el criterio, es más probable que la interferencia política aparezca en el otorgamiento de garantías. Al mismo tiempo, un amplio conjunto de criterios deja abierta la puerta a la aparición de pesos muertos en la asignación de subsidios a los deudores que no los requieren. Las restricciones en los tér- minos de endeudamiento, como los techos de tasa de interés, buscan limitar el grado al cual los prestamistas en un mercado no competitivo capturan rentas del esquema, pero si estas restricciones son fijadas a niveles irreales, pueden abrir la puerta a pagos de corrupción. En la práctica, la tendencia se ha dirigido a establecer criterios de elegibilidad menos complicados. Aunque Japón y Corea cuentan con esquemas muy amplios de garantías al crédito, en los cuales el monto de las garantías superaban en el año 2001 el 7% del Producto Interno Bruto, y al momento de escribir este informe representaba más del 5%,51 los esquemas de garantías en la mayor parte de países han cubierto típicamente sólo una pequeña fracción de los créditos a pymes, y las garantías sólo representan una fracción cercana al 1% del Producto Interno Bruto. En ocasiones esto se debe a restricciones de capacidad (como en el caso del esquema chileno, el cual sólo cubre una sexta parte del crédito a micro, pequeñas y medianas empresas). En otros casos se puede atribuir a la falta de demanda, la cual a su vez puede deberse a características como los excesivos costos del procedimiento, la falta de confianza del prestamista, demoras en los pagos de los reclamos o criterios de elegibilidad demasiado obtusos. Las evaluaciones económicas sistemáticas no ofrecen aún suficiente evidencia que permita armar una impresión de cuáles esquemas, si los hay, representan ver- daderamente una buena decisión de política. Pero tal y como este breve informe lo sugiere, las lecciones de la experiencia operativa son que los esquemas de garantías al crédito financiados por el gobierno basan sus elementos Los subsidios no son un más atractivos en el hecho de que han entregado un paquete ingrediente para el éxito. atractivo de servicios a los prestamistas de forma efectiva y creíble, con una perspectiva dirigida a estimular la capacidad de estos últimos de ofrecer créditos a sectores que no los reciben. Las técnicas innovadoras de fijación de precios pueden inducir mejores resultados (por ejemplo una mejor valoración de préstamos por parte de los prestamistas); incluso si no se cuenta con subsidios, 51 Los fondos chinos de garantía, algunos de los cuales cuentan con financiación pública pero son el resultado de arbitramento regulatorio, cubrían un monto estimado de présta- mos que representaba el 2,6% del Producto Interno Bruto en el año 2005 (Shim 2006). 196 ¿Finanzas para todos? Recuadro 4.4 Subsidio y acceso El costo neto fiscal en el que incurren los esquemas de garantía de crédito con financiación pública es sólo un ejemplo de la variedad de subsidios relacionados con el acceso. Al igual que en otras áreas del desarrollo, el uso de fondos públicos es fácil de justificar por el interés de mejorar el acceso y promover por tanto el crecimiento a favor de los pobres. Es obvio que dichos subsidios deben ser evaluados contra los muchos usos alternativos de los recursos del donante o fondos públicos involucrados, y esto para no mencionar subsidios alternativos para cumplir necesidades de educación, salud y otras necesidades prioritarias de los mismos pobres. En la práctica, este cálculo costo beneficio raras veces es realizado. De hecho, frecuentemente no se mide la escala de subsidio. Además, al igual que con la tributación del sector financiero, los subsidios en financiación pueden ser más propensos a costos de peso muerto, que muchos otros sectores (Honohan 2003). Es generalmente difícil asegurarse que los subsidios relacionados con la financiación alcancen al grupo objetivo o que tengan el efecto esperado. Pero un problema incluso más serio es el posible efecto desmotivador de los subsidios sobre la provisión comercial de servicios competitivos y potencialmente mejores a los pobres. Subsidiar la financiación probablemente debilite la motivación e incentivo para empresas finan- cieras enfocadas al mercado, de innovar y entregar. Es este peligro ­que los subsidios inhiban la viabilidad de innovación financiera sostenible­ el que puede ser el argumento decisivo en contra de algunas formas de subsidio. Nótese que no es ofrecer subsidio a los pobres lo que debe ser cuestionado: los pobres ne- cesitan ayuda y subsidios en muchas dimensiones. Los subsidios para cubrir costos fijos (por ejemplo, en sistemas de pagos, especialmente cuando éstos generan externalidades de red) pueden estar menos sujetos a este efecto desmotivador que aquellos que operan para subsidiar costos marginales. Pero cada caso debe ser evaluado en sus propios meritos. La microfinanciación es el área de acceso financiero donde los subsidios han sido más debatidos. Muchas personas bien intencionadas han buscado por medio del subsidio hacer el crédito pagable para los pobres. Como resultado, la mayoría de instituciones de microfinancia- ción (imf) ­aunque cada vez menos de las más grandes­ operan hoy en una base subsidiada (Cull, Demirgüç-Kunt y Morduch 2007). Algunos de estos subsidios son indirectos, y las imf no los consideran subsidiadores de las tasas de interés. Muchas imf actualmente subsidiadas aspiran a alcanzar el punto de equilibrio y en últimas convertirse en totalmente rentables. Otras, incluyendo el famoso Banco Grameen, aplican de manera consciente subsidios para mantener bajas las tasas de interés. Las imf que operan esquemas de endeudamiento de grupo y que en la práctica están más enfocadas en los pobres dependen de los subsidios más altos. Mientras muchos deudores pueden estar y de hecho están dispuestos a asumir tasas de interés a niveles que le permitan a las imf eficientes ser completamente rentables, no hay duda que la demanda y el superávit de los deudores podría ser incluso más alto si las tasas de interés fueran más bajas. Muchos estarían de acuerdo con Morduch (1999) en que los prospectos de alcanzar a gran parte de los más pobres con créditos sin subsidio son bajos. Pero incluso con un subsidio, el crédito raramente será la primera necesidad financiera de los más pobres. Además, aparte de asegurarse de que el subsidio alcance a su grupo objetivo, la pregunta, como siempre, es si la introducción del subsidio debilita la emergencia de una industria sostenible ­aunque incompleto con vasto alcance. Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 197 la demanda por parte de los prestamistas puede ser alta en aquellas circunstancias en las cuales el operador del esquema puede agregar valor, por ejemplo, mediante la diseminación de información sobre la industria en cuanto al desempeño de los créditos a pymes. Es probable que un número cada vez más alto de esquemas de garantías se desplace a criterios amplios de elegibilidad, subsidios reducidos y un uso creciente de enfoque mayoristas y de portafolio, prefiriéndolos a la evaluación caso por caso por parte del asegurador de cada uno de los créditos. Los esquemas de garantías al crédito financiados por el Estado nunca serán sustituidos por reformas a los requerimientos institucionales subyacentes de un sistema efectivo de crédito. Es probable que las mejores experiencias sobrevivan y generen valor agregado incluso si no cuentan con subsidios del gobierno. Dado el récord registrado de estos esquemas en las economías desarrolladas, y esto también es cierto para muchos otros tipos de intervenciones gubernamentales en el mercado financiero, el asunto no sólo gira en torno a trasplantar las experiencias exitosas sin ningún tipo de consideraciones; se trata más de reflexionar pausada- mente si dado que el éxito es poco probable incluso en un contexto institucional y de gobernabilidad más favorable, ¿podría funcionar una adaptación en el medio institucional más desfavorable que implica un país en desarrollo? La economía política del acceso La política y la financiación son las claves que abren el acceso económico. Si North, Wallis y Weingast (2006) cuentan con la visión correcta de que la transición decisiva en la historia económica en la que hace referencia al cambio entre sociedades con acceso limitado y sociedades con acceso abierto, entender esta transición es, como lo afirman esos autores, entender el desarrollo en los tiempos modernos. Una cosa es identificar una medida de política que generará una mejora neta en el acceso a la financiación a un costo razonable y con efectos colaterales limitados. Otra cosa es suponer que dicha política será automáticamente implementada por un gobierno entusiasta.52 Los gobiernos están, después de todo, operando en un ambiente político, y el paquete de políticas que es implementado frecuentemente debe más al balance de la influencia política que al estado del conocimiento sobre la efectividad de las políticas.53 ¿Por qué deberían los gobiernos introducir reformas que podrían afectar a sus élites? 52 En ocasiones dichas medidas también pueden ser debilitadas por decisiones judiciales, como ha sido ilustrado en el caso de los créditos de nómina en el Brasil, los cuales fue- ron declarados inconstitucionales por una Corte, llevando a mayores costos del crédito (Costa y de Mello 2006). 53 El estudio de Braun y Raddatz (2007) ofrece un excelente ejemplo. Los autores, dis- tinguiendo entre sectores económicos que tienen una mayor o menor probabilidad de 198 ¿Finanzas para todos? Cuando la estructura política y social del Estado está caracterizada por el acceso limitado y las rentas resultantes, las élites existentes cuentan con poco entusiasmo para desarrollar políticas que incrementarían el acceso a los servicios financieros (Rajan y Zingales 2003). De hecho podría ser, como lo argumenta Rajan (2006), que en sociedades inequitativas el deseo de cada subgrupo de preservar sus ventas económicas contra las de los demás tiende a reforzar el estatu quo. La agenda de reforma política no se trata por tanto simplemente ajustar la postura política o adaptar las leyes existentes para adaptarlas a las realidades cambiantes del mercado y la tecnología. En su lugar, las reformas deben contar con un largo alcance si se desea que la ganancia en el desempeño económico sea lo Las élites existentes pueden suficientemente grande como para hacerla atractiva a las beneficiarse de un acceso restringido, élites existentes, quienes recibirán una tajada más pequeña del ponqué más grande que existirá luego de las reformas. Los intereses ocultos deben ser convencidos de los méritos de la transición. Presentar este argumento es una forma más convincente de inducir el cambio que desarrollar ataques directos sobre los privilegios. Y priorizar el acceso a la financiación genera una agenda detallada de políticas dirigida a convertir la aspiración de transición en medidas concretas. Porque, a pesar de la naturaleza de largo alcance de los cambios institucionales involucrados en la transición a una sociedad de acceso abierto, parece claro que las reformas que realmente mejoran el acceso a la financiación también deberían ayudar a la transformación de la sociedad. La agenda del acceso a la fi- nanciación apunta por tanto a la naturaleza de los cambios institucionales que son requeridos en la sociedad y como tal provee un pilar a la reforma. Las reformas requeridas para mejorar el acceso a la financiación como el meca- nismo decisivo de cambio en la economía no sólo son necesarias sino probablemente suficientes para definir esa agenda más amplia de políticas. Esa agenda abarca desde aspectos de gran generalidad hasta preguntas sobre diseño e implementación opera- tiva. El cumplimiento de esta agenda implica la participación de diferentes agencias del gobierno y también requiere del apoyo de socios externos. El involucramiento de la sociedad civil es esencial para crear el ambiente político dentro del cual los gobiernos serán inducidos a actuar. Pueden citarse numerosos ejemplos de investigaciones sobre la adopción de políticas que ilustran las presiones involucradas. ¿Cuándo y cómo ocurren las refor- mas al sector financiero? ¿Cuál es la importancia relativa de los intereses públicos y privados y de la ideología? En un artículo clásico, Kroszner y Strahan (1999) argu- mentan que la secuencia en la cual los estados de los Estados Unidos liberalizaron favorecer a la liberalización financiera, fueron capaces de demostrar que en países en los cuales el poder económico de los sectores eran más favorables a la liberalización financiera, la subsecuente profundización financiera fue más rápida. Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 199 los servicios bancarios es consistente con la visión de que la resistencia a dichas políticas estaba jalonada por los intereses privados organizados de los banqueros y no por una visión objetiva o ideológica de los intereses públicos.54 Eventualmente, el progreso tecnológico y el sistema político competitivo superaron a los intereses especiales de los banqueros pequeños que se beneficiaban de pero los intereses ocultos las restricciones. En contraste, Haber (2005) argumenta que el pueden superarse en un sistema político menos competitivo de México significaba que sistema político competitivo el gobierno limitaba la entrada al sector bancario como una forma de devolver favores y obtener financiación, y que este esquema se mantuvo durante mucho más tiempo que en los Estados Unidos; como resultado de esto, a comienzos del siglo XX, México contaba con un sistema bancario mucho más pequeño, más concentrado e ineficiente. El ejemplo de la desregulación de sucursales en los Estados Unidos también muestra el potencial que tienen las circunstancias exógenas, como la innovación tecnológica, para superar la resistencia política a las reformas que estimulan la competencia. A medida que la introducción de cajeros electrónicos, el mercado de cuentas corrientes y las mejoras en la tecnología de comuni- y mediante la innovación caciones habían reducido la necesidad de los bancos de estar tecnológica. físicamente cerca a sus clientes, el poder monopólico de los pequeños bancos locales había declinado y con él se había reducido la resistencia política al cambio. La perspectiva de obtener acceso a la Unión Europea ayudó a muchos gobiernos de las economías en transición a superar la resistencia política en contra de la reforma institucional (Beck y Laeven 2006). Vale la pena buscar estas ventanas de oportunidad cuando la resistencia política a la reforma puede ser más débil. Una vez se han iniciado, parece existir una dinámica interna en el proceso de reformas al sector financiero, aunque el comportamiento también puede ser in- fluido por las condiciones macroeconómicas. Abiad y Mody (2005), basados en la cronología de la liberalización financiera en 35 países en el periodo 1973-1996, encuentran que los países con sectores financieros sumamente reprimidos tenían menor probabilidad de reformarse.55 Sin embargo, una vez que las reformas se 54 Específicamente, Kroszner y Strahan (1999) examinaron la remoción de restricciones a la apertura de sucursales bancarias. Los autores rastrean el origen de estas descripciones al interés que los gobiernos estatales del siglo XIX tenían en crear monopolios bancarios locales a los cuales podrían cobrar impuestos. La resistencia a la desregulación en el siglo XX provino de los pequeños bancos que ya funcionaban en el mercado, y de hecho fueron los estados que contaban con muchos bancos pequeños los últimos en desregularse. 55 Los autores construyeron un indicador de liberalización financiera que incluía controles al crédito y a las tasas de interés, barreras de entrada, regulaciones restrictivas, propiedad por parte del gobierno y restricciones a las transacciones financieras internacionales. 200 ¿Finanzas para todos? inician, incluso las pequeñas, se inician, el proceso gana impulso y es probable que otras reformas se lleven a cabo. Una crisis de balanza de pagos usualmente desata reformas al sector financiero, pero una crisis bancaria se asocia frecuentemente a una interrupción o involución de la liberalización. En la literatura se han reportado muchos otros ejemplos de la influencia po- lítica sobre las políticas del sector financiero. Por ejemplo, tratando de explicar la frecuencia con que se presentan las privatizaciones subvaloradas, Biais y Pe- rotti (2002) discuten cómo un programa estratégico de privatización que asigna suficientes acciones subvaloradas a los votantes con inclinaciones de izquierda, podría inducir un cambio en los patrones de votación alejándolos de partidos de izquierda cuya política reduciría el valor de las propiedades accionarias. Perotti y Volpin (2004) argumentan, basados en cierta evidencia de apoyo, que en países con bajos niveles de rendición política de cuentas, las empresas que ya se encuentran en el mercado suelen tener éxito en persuadir a los políticos a no fortalecer las protecciones efectivas a los inversionistas, con el fin de evitar que los potenciales nuevos competidores puedan acumular capital de entrada. En un enfoque similar, Feijen y Perotti (2005) sugieren que, luego de la liberalización financiera (la cual resulta usualmente en un mayor acceso a la financiación para las nuevas empresas entrantes), las élites cabildean exitosamente a los políticos con el fin de asegurar un refuerzo débil de los contratos con el resultado de que sus competidores entrantes con alto apalancamiento son incapaces de refinanciarse en las crisis económicas, y tienen que dejar el mercado. El cabildeo puede ser efectivo incluso a nivel micro. Claessens, Feijen y Laeven (2007) descubrieron, utilizando información sobre cada donación hecha por empresas brasileñas en las etapas previas a las elecciones de 1998, que las contribuciones políticas eran recompensadas en algún modo por los rendimientos excesivos subsecuentes en los mercados de valores. ¿Cómo alinear los procesos de reforma con el interés público? Esta es otra área donde se requiere bastante investigación. Una mayor concienciación pública sobre los beneficios potenciales de las políticas dirigidas a ampliar el acceso también será importante para desplazar el equilibrio político hacia las Las clases medias pueden ser reformas que promuevan el bien público. En este contexto, poderosos aliados para los desafíos del acceso a financiación y la inclusión financiera los pobres. claramente van más allá de asegurarse de que los pobres reciban servicios financieros. Las clases medias tampoco cuentan con suficiente acceso a la financiación. Promocionar la agenda de acceso como un proceso amplio que incluye a la clase media ayuda a movilizar un poderoso aliado en la lucha para 56 A partir de evidencia de 38 países, los autores encuentran que una mayor rendición po- lítica de cuentas está asociada con mayores niveles de entrada en sectores que dependen más del capital externo y tienen mayores oportunidades de crecimiento. Papel de los gobiernos en facilitar el acceso 201 ampliar el acceso (Rajan 2006b). Los mismos mecanismos que amplían el acceso en hogares de clase media y empresarios de Pymes también ayudarán frecuentemente a ampliar el acceso de los más pobres. Este proceso también ayudará a fortalecer los vínculos entre los sistemas de financiación formal e informal y permitirán que los pobres evolucionen en el uso de estos sistemas. Conclusiones Este capítulo ha subrayado la complejidad del desafío de políticas que implica mejorar el acceso a la financiación. La discusión ha sido necesariamente selectiva, fijando principios para políticas efectivas del gobierno, mediante la presentación y generalización de lecciones basadas en ejemplos específicos. Una profunda reforma institucional que por encima de todo asegure la seguridad de los derechos de propiedad privada contra la expropiación La reforma institucional y la por parte del Estado es un objetivo subyacente y de largo construcción de infraestructura plazo. Mientras tanto, las infraestructuras legales, y particu- son prioridades de largo plazo. larmente de información, pueden ser fortalecidas para ayudar a las instituciones financieras a enfrentar un ambiente difícil, volviendo rentable la provisión privada de un acceso más amplio. Asegurarse de que exista competencia es una parte esencial de la ampliación del acceso, dado que la competencia estimula a las instituciones implicadas a buscar formas rentables para proveer servicios a segmentos de la población que estaban previamente excluidos e incrementa la velocidad a la cual las nuevas tecnologías, que mejoran el acceso, son adoptadas. En este proceso, es clave dotar al sector privado con los incentivos adecuados, y de esto Asegurar competencia y ofrecerle al sector privado se deriva la importancia de contar con buenas regulaciones los incentivos adecuados. prudenciales. Se requieren ciertas medidas regulatorias para apoyar un acceso más amplio. Tomando como ejemplo la protección contra los préstamos abusivos, hemos demostrado que los topes de tasas de crédito no son efectivos en enfrentar adecuadamente el problema y pueden ser incluso contra- producentes; contar con una mayor transparencia, formalización y refuerzo de la responsabilidad del prestamista constituyen un enfoque más coherente, junto con medidas de apoyo a los individuos sobreendeudados. Con todo y esto, organizar todas estas variables puede ser un esfuerzo administrativamente exigente. El espacio disponible para intervenciones directas del gobierno dirigidas a me- jorar el acceso es más limitado de lo que se cree. Aquí hemos utilizado esquemas de garantías a crédito como un ejemplo de intervención gubernamental directa dirigido a incrementar el acceso de las pymes. Estos progra- Un papel limitado mas pueden ser más costosos en términos presupuestales de para las intervenciones lo que se preveía, y su desempeño puede mejorarse a través gubernamentales directas. 202 ¿Finanzas para todos? de un diseño cuidadoso del esquema. Ante la carencia de evaluaciones económicas detalladas sobre la mayor parte de los esquemas, su efecto neto en términos de costo-beneficio aún no es claro. Si el interés de poderosos participantes en el mercado puede ser amenazado por el potencial surgimiento de nuevas empresas entrantes financiadas por un sistema que cuenta con mayor acceso y alcance, el cabildeo de aquellos puede bloquear las reformas requeridas. Un enfoque ampliado de reforma al sector financiero, dirigido a mejorar el acceso, debería tener en cuenta estas realidades Las clases medias pueden políticas. Dado que los desafíos de la inclusión financiera y tener el poder para enfrentar y superar los intereses los beneficios de un acceso más amplio van más allá de ase- ocultos de las élites. gurarse de que se cuenta con servicios financieros para los más pobres, definir más ampliamente la agenda de acceso, con el fin de incluir la clase media, ayudará a movilizar mayor apoyo político para que esta agenda avance a nivel mundial. Apéndice de datos 203 Apéndice de datos Los cuadros A.1 a A.7 presentan datos recopilados para este libro y que han sido utilizados en su contenido y en los documentos de respaldo. La información gira en torno a indicadores de uso, acceso y barreras a los servicios financieros. La informa- ción también está disponible en http://econ.worldbank.org/programs/finance. Cuadro A.1 Medida compuesta del acceso a los servicios financieros 204 Porcentaje Porcentaje Porcentaje País con acceso País con acceso País con acceso Albania 34 Gambia 21 Panamá 46 Argelia 31 Georgia 15 Papúa Nueva Guinea 8 Angola 25 Alemania s 97 Paraguay 30 Antigua y Barbados 48 Ghana 16 Perú 26 Argentina 28 Grecia s 83 Filipinas 26 Armenia s 9 Granada 37 Polonia s 66 Austria s 96 Guatemala 32 Portugal s 84 Azerbaiyán 17 Guinea 20 Rumania s 23 Bahamas 53 Guyana 20 Federación Rusa 69 Bangladesh 32 Haití 15 Ruanda 23 Barbados 56 Honduras 25 Samoa 19 Bielorrusia 16 Hungría s 66 Arabia Saudita 62 Bélgica s 97 India s 48 Santo Tomás y Príncipe 15 Belice 46 Indonesia 40 Senegal 27 Benín 32 República Islámica de Irán 31 Seychelles 41 Bermudas 48 Irak 17 Sierra Leona 13 Bután 16 Irlanda s 88 Singapur 98 Bolivia 30 Italia s 75 República Eslovaca s 83 Bosnia-Herzegovina 17 Jamaica s 59 Eslovenia s 97 Botsuana s 47 Jordania 37 Islas Salomón 15 Brasil s 43 Kazajstán 48 Sudáfrica s 46 (Continúa en la página siguiente) ¿Finanzas para todos? (Continuación cuadro A.1) Porcentaje Porcentaje Porcentaje País con acceso País con acceso País con acceso Bulgaria s 56 Kenia s 10 España s 95 Apéndice de datos Burkina Faso 26 República de Corea 63 Sri Lanka 59 Burundi 17 Kirguistán 14 St. Kitts y Nevis 49 Camboya 20 Letonia s 64 Santa Lucía 40 Camerún 24 Lesotho s 17 San Vicente 45 Canadá s 96 Liberia 11 Sudán 15 Cabo Verde 40 Libia 27 Surinam 32 República Central Africana 19 Lituania s 70 Suazilandia s 35 Chile 60 Luxemburgo s 99 Suecia s 99 China s 42 Macedonia 20 Suiza 88 Colombia s 41 Madagascar 21 República Árabe de Siria 17 Comoros 20 Malawi 21 Tajikistán 16 República del Congo 27 Malasia 60 Tanzania s 5 Costa Rica 29 Malí 22 Tailandia 59 Costa de Marfil s 25 Malta s 90 Togo 28 Croacia 42 Mauricio 54 Trinidad y Tobago 53 Cuba 45 México s 25 Túnez 42 Chipre s 85 Moldavia 13 Turquía 49 República Checa s 85 Mongolia 25 Uganda 20 Dinamarca s 99 Marruecos 28 Ucrania 24 Dominica 66 Mozambique 12 Reino Unido s 91 (Continúa en la página siguiente) 205 (Continuación cuadro A.1) 206 Porcentaje Porcentaje Porcentaje País con acceso País con acceso País con acceso República Dominicana 29 Myanmar 19 Estados Unidos s 91 Ecuador s 35 Namibia s 28 Uruguay 42 República Árabe de Egipto 41 Nepal 20 Uzbekistán 16 El Salvador 26 Holanda 100 R. B. de Venezuela 28 Eritrea 12 Nicaragua s 5 Vietnam 29 Estonia s 86 Níger 31 Banco Occidental y Gaza 14 Etiopía 14 Nigeria 15 República de Yemen 14 Fiji 39 Noruega 84 Yugoslavia, antigua 21 Finlandia s 99 Omán 33 Zambia 15 Francia s 96 Paquistán s 12 Zimbabue 34 Gabón 39 Nota: El indicador compuesto mide el porcentaje de la población adulta con acceso a una cuenta en un intermediario financiero. Está construido de la siguiente forma: para cualquier país con acceso a una encuesta de hogares, el porcentaje encuestado es dado y designado por una s. Para otros países, el porcentaje es construido como una función del número estimado y el tamaño promedio de las cuentas bancarias, tal y como se discutió en la recuadro 1.4 y en Honohan (2007). Estos números están sujetos a un error de estimación. Esta es una base de datos "viva", y las cifras serán reemplazadas a medida que los datos de encuestas para cada país sean puestos a disposición. Ver http://econ.worldbank.org/programs/finance para actualizaciones. ¿Finanzas para todos? Cuadro A.2 Uso de los servicios de préstamo y depósito entre economías Cuentas Cuentas Relación entre el crédito PIB de préstamo Relación de depósito Relación privado y el PIB per cápita, per cápita préstamo per cápita depósito (promedio entre 2003 País (número) ingreso (número) ingreso 1999 y 2003) (US$) Apéndice de datos Albania 4,42 15,41 161,25 2,75 -- 1.933 Argentina 154,19 1,77 368,73 0,58 0,205 3.381 Armenia 41,23 1,93 111,38 1,00 0,076 915 Austria 647,64 1,84 3.119,95 0,26 1,025 31.202 Bangladesh 54,73 5,22 228,75 1,60 0,245 376 Bélgica 59,47 21,09 3.080,31 0,38 0,773 29.205 Bolivia 9,53 27,89 40,63 5,81 0,558 894 Bosnia-Herzegovina 114,09 3,19 429,40 1,87 -- 1.682 Brasil 49,59 6,18 630,86 0,40 0,346 2.788 Bulgaria 73,85 4,24 1.351,37 0,26 0,149 2.538 Chile 417,74 1,6 1.044,82 0,46 0,694 4.591 Colombia -- -- 612,21 0,42 0,262 1.747 República Checa -- -- 1.922,83 0,42 0,424 8.375 Dinamarca 450,99 2,09 2.706,07 0,22 1,100 39.429 República Dominicana 50,10 6,71 719,52 0,10 0,335 1.821 Ecuador 77,09 2,63 419,54 0,63 0,353 2.066 El Salvador 126,89 0,39 456,69 0,12 0,047 2.204 Fiji 67,09 4,75 444,42 1,13 0,322 2.696 Francia -- -- 1.800,84 0,40 0,857 29.267 Grecia 776,48 0,83 2.417,64 0,29 0,546 16.203 Guatemala 45,79 3,19 403,54 0,55 0,189 2.009 207 (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro A.2) 208 Cuentas Cuentas Relación entre el crédito PIB de préstamo Relación de depósito Relación privado y el PIB per cápita, per cápita préstamo per cápita depósito (promedio entre 2003 País (número) ingreso (número) ingreso 1999 y 2003) (US$) Guyana -- -- 571,03 1,37 -- 965 Honduras 67,27 6,13 287,27 0,74 0,388 1.001 Rep. Islámica de Irán 48,19 2,91 2.249,28 0,04 0,281 2.061 Israel 709,90 1,58 -- -- 0,859 16.686 Italia 328,15 2,35 975,64 0,47 0,750 25.429 Jordania 80,39 8,2 465,48 1,41 0,721 1.858 Kenia -- -- 69,98 6,26 0,258 434 Líbano 93,42 9,13 382,53 6,65 -- 4.224 Lituania 58,86 3,65 1.166,45 0,21 0,128 5.273 Madagascar 4,38 18,35 14,46 9,31 0,081 323 Malasia 328,97 2,95 1.250,10 0,92 1,352 4.164 Malta 407,21 6,24 2.495,81 1,22 1,083 9.699 Mauricio 207,13 2,75 1.585,99 0,53 0,559 4.265 México -- -- 309,57 0,46 0,181 6.121 Namibia 80,74 5,16 422,96 1,27 0,438 2.312 Nicaragua 95,61 2,49 96,12 4,70 0,424 748 Noruega -- -- 1.610,78 0,23 0,870 48.592 Paquistán 21,93 14,26 191,84 2,63 0,260 464 Panamá 297,84 5,32 -- -- 0,922 4.328 Papúa Nueva Guinea -- -- 119,77 2,48 0,147 617 Perú 77,92 2,45 316,19 0,74 0,248 2.247 ¿Finanzas para todos? Filipinas -- -- 302,05 1,77 0,405 989 (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro A.2) Cuentas Cuentas Relación entre el crédito PIB de préstamo Relación de depósito Relación privado y el PIB per cápita, per cápita préstamo per cápita depósito (promedio entre 2003 País (número) ingreso (número) ingreso 1999 y 2003) (US$) Apéndice de datos Polonia 773,87 0,33 -- -- 0,265 5.487 Rumania -- -- 1.207,88 0,25 0,073 2.719 Federación Rusa 54,11 4,23 1.892,28 0,07 -- 3.022 Arabia Saudita 47,45 7,73 214,13 2,28 0,554 8.366 Singapur 513,23 3,84 1.670,88 1,62 1,159 21.492 España 556,48 1,91 2.075,96 0,44 0,992 20.343 Suiza -- -- 1.985,84 0,29 1,589 42.138 Tailandia 247,87 4,56 1.423,12 0,83 1,044 2.309 Trinidad y Tobago -- -- 1.073,48 0,35 0,404 7.769 Turquía 264,51 0,65 1.114,23 0,68 0,171 3.365 Uganda 5,79 10,74 46,64 3,93 0,051 245 R. B. de Venezuela 93,04 1,02 486,74 0,48 0,110 3.319 Banco Occidental y Gaza 50,15 8,25 253,99 4,91 -- 1.026 Zimbabue -- -- 173,56 7,98 0,235 634 Nota: los indicadores reportados están basados en datos recopilados mediante una encuesta de reguladores bancarios, tal y como se discutió en el recuadro 1.4 y en Beck, Demirgüç-Kunt y Martínez Peria (2007b). Las cuentas de préstamo (depósito) per cápita se refieren al número de préstamos (depósitos) por cada 1.000 personas. La relación préstamo (depósito) - ingreso es el tamaño promedio de préstamos (depósitos) por PIB per cápita. Las preguntas de la encuesta eran: "¿cuántos de los créditos existentes en su país en este momento han sido otorgados por bancos de depósito de dinero? (por favor incluir créditos de bancos de depósito de dinero a individuos, negocios y otros, incluyendo hipotecas, créditos para consumo, créditos para negocios, créditos comerciales, créditos estudiantiles, créditos de emergencia, créditos agrícolas, etc.)," "¿cuál es el valor total de estos créditos? (por favor especificar la moneda y las unidades)," "¿cuántas cuentas de depósito existen en este momento en los bancos de depósito de dinero de su país? (por favor incluir todas las cuentas corrientes actuales, de ahorro y depósitos a término para negocios, individuos, y otros)," y "¿cuál es el valor total de estos depósitos? (por favor especificar la moneda y las unidades)." La relación entre el crédito privado y el PIB en la relación entre las obligaciones de las instituciones financieras 209 en el sector privado y el PIB y fue obtenida de la Base de Datos sobre Estructura Financiera y Desarrollo Económico del Banco Mundial. El PIB per cápita se presenta en dólares y ha sido tomado de los Indicadores Mundiales de Desarrollo. La información se encuentra disponible en http://econ.worldbank.org/ programs/finance. -- = Información no disponible. Cuadro A.3 Penetración de sucursales y cajeros electrónicos entre economías 210 Penetración Penetración Relación entre Penetración Penetración geográfica de demográfica el crédito privado PIB geográfica demográfica cajeros de cajeros y el PIB (promedio per cápita, de sucursales de sucursales electrónicos electrónicos entre 1999 2003 País (número) (número) (número) (número) y 2003) (US$) Albania 2,45 2,11 2,74 2,37 -- 1.933 Argentina 1,40 10,01 2,09 14,91 0,205 3.381 Armenia 8,23 7,59 1,49 1,37 0,076 915 Australia 0,77 29,86 1,66 64,18 0,879 26.062 Austria 52,47 53,87 84,95 87,21 1,025 31.202 Azerbaiján 3,90 4,11 -- -- -- 865 Bahrein 135,21 13,48 269,01 26,83 0,576 10.791 Bangladesh 47,46 4,47 0,61 0,06 0,245 376 Bielorrusia 2,28 4,79 2,41 5,06 0,070 1.770 Bélgica 181,65 53,15 229,28 67,09 0,773 29.205 Belice 1,67 14,67 -- -- 0,543 3.583 Bolivia 0,13 1,53 0,40 4,80 0,558 894 Bosnia-Herzegovina 3,15 3,86 4,38 5,36 -- 1.682 Botsuana 0,11 3,77 0,27 9,00 0,163 4.290 Brasil 3,05 14,59 3,72 17,82 0,346 2.788 Bulgaria 9,81 13,87 21,09 29,79 0,149 2.538 Canadá 1,56 45,60 4,64 135,23 0,967 26.380 Chile 1,98 9,39 5,06 24,03 0,694 4.591 China 1,83 1,33 5,25 3,80 1,236 1.094 ¿Finanzas para todos? (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro A.3) Penetración Penetración Relación entre Penetración Penetración geográfica de demográfica el crédito privado PIB geográfica demográfica cajeros de cajeros y el PIB (promedio per cápita, de sucursales de sucursales electrónicos electrónicos entre 1999 2003 Apéndice de datos País (número) (número) (número) (número) y 2003) (US$) Colombia 3,74 8,74 4,10 9,60 0,262 1.747 Costa Rica 7,52 9,59 10,07 12,83 0,240 4.365 Croacia 18,62 23,36 31,96 40,10 0,416 6.356 República Checa 14,73 11,15 25,84 19,57 0,424 8.375 Dinamarca 47,77 37,63 66,51 52,39 1,100 39.429 República Dominicana 10,83 6,00 27,24 15,08 0,335 1.821 Ecuador 4,38 9,30 2,97 6,32 0,353 2.066 República Árabe de Egipto 2,45 3,62 1,21 1,78 0,579 1.220 El Salvador 14,58 4,62 34,89 11,07 0,047 2.204 Estonia 4,85 15,19 18,43 57,7 0,248 6.210 Etiopia 0,28 0,41 -- -- 0,294 97 Fiji 2,52 5,51 5,69 12,46 0,322 2.696 Finlandia 3,26 19,06 13,55 79,21 0,558 31.007 Francia 46,94 43,23 76,33 70,30 0,857 29.267 Georgia 2,32 3,14 0,86 1,17 -- 768 Alemania 116,90 49,41 144,68 61,16 1,178 29.081 Ghana 1,43 1,60 -- -- -- 375 Grecia 25,53 30,81 39,39 47,55 0,546 16.203 Guatemala 11,49 10,12 22,93 20,20 0,189 2.009 (Continúa en la página siguiente) 211 (Continuación cuadro A.3) 212 Penetración Penetración Relación entre Penetración Penetración geográfica de demográfica el crédito privado PIB geográfica demográfica cajeros de cajeros y el PIB (promedio per cápita, de sucursales de sucursales electrónicos electrónicos entre 1999 2003 País (número) (número) (número) (número) y 2003) (US$) Guyana 0,12 3,12 0,25 6,50 -- 965 Honduras 0,46 0,73 2,22 3,56 0,388 1.001 Hungría 31,04 28,25 32,30 29,40 0,309 8.182 India 22,57 6,30 -- -- 0,277 563 Indonesia 10,00 8,44 5,73 4,84 0,236 971 República Islámica de Irán 3,40 8,39 0,51 1,25 0,281 2.061 Irlanda 13,41 23,41 27,78 48,49 1,020 37.637 Israel 47,82 14,74 61,01 18,81 0,859 16.686 Italia 102,05 52,07 131,71 67,20 0,750 25.429 Japón 34,82 9,98 396,98 113,75 1,115 34.010 Jordania 5,98 10,02 5,60 9,38 0,721 1.858 Kazajstán 0,14 2,47 0,39 7,01 0,125 1.995 República de Corea 65,02 13,40 436,88 90,03 1,197 12.634 Kuwait 11,05 8,27 26,32 19,69 0,644 14.848 Kirguistán 0,82 3,11 -- -- 0,041 344 Líbano 79,18 18,01 73,90 16,81 -- 4.224 Lituania 1,81 3,39 15,34 28,78 0,128 5.273 Madagascar 0,19 0,66 0,07 0,22 0,081 323 Malasia 7,39 9,80 12,40 16,44 1,352 4.164 ¿Finanzas para todos? (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro A.3) Penetración Penetración Relación entre Penetración Penetración geográfica de demográfica el crédito privado PIB geográfica demográfica cajeros de cajeros y el PIB (promedio per cápita, de sucursales de sucursales electrónicos electrónicos entre 1999 2003 Apéndice de datos País (número) (número) (número) (número) y 2003) (US$) Malta 375,00 30,08 462,50 37,09 1,083 9.699 Mauricio 71,92 11,92 133,00 22,04 0,559 4.265 México 4,09 7,63 8,91 16,63 0,181 6.121 Namibia 0,11 4,47 0,30 12,11 0,438 2.312 Nepal 2,96 1,72 0,15 0,09 0,272 237 Holanda 163,81 34,23 223,02 46,60 1,407 31.548 Nueva Zelanda 4,19 28,04 7,53 50,36 1,101 19.021 Nicaragua 1,29 2,85 1,18 2,61 0,424 748 Nigeria 2,41 1,62 -- -- 0,136 370 Noruega 3,41 22,92 -- -- 0,870 48.592 Paquistán 9,10 4,73 1,02 0,53 0,260 464 Panamá 5,16 12,87 6,49 16,19 0,922 4.328 Papúa Nueva Guinea 0,20 1,64 -- -- 0,147 617 Perú 0,89 4,17 1,24 5,85 0,248 2.247 Filipinas 21,40 7,83 14,52 5,31 0,405 989 Polonia 10,25 8,17 21,72 17,31 0,265 5.487 Portugal 57,45 51,58 121,50 109,09 1,318 14.665 Rumania 13,26 13,76 12,02 12,47 0,073 2.719 Federación Rusa 0,19 2,24 0,53 6,28 -- 3.022 (Continúa en la página siguiente) 213 (Continuación cuadro A.3) 214 Penetración Penetración Relación entre Penetración Penetración geográfica de demográfica el crédito privado PIB geográfica demográfica cajeros de cajeros y el PIB (promedio per cápita, de sucursales de sucursales electrónicos electrónicos entre 1999 2003 País (número) (número) (número) (número) y 2003) (US$) Arabia Saudita 0,56 5,36 1,54 14,70 0,554 8.366 Singapur 636,07 9,13 2.642,62 37,93 1,159 21.492 República Eslovaca 11,33 10,28 32,21 29,21 0,441 5.922 Eslovenia 2,14 2,19 64,56 66,14 0,352 13.383 Sudáfrica 2,22 5,99 6,49 17,50 0,689 3.530 España 78,90 95,87 104,18 126,60 0,992 20.343 Sri Lanka 20,41 6,87 10,91 3,67 0,274 965 Suecia 4,74 21,80 6,43 29,56 0,830 33.586 Suiza 70,54 37,99 131,10 70,60 1,589 42.138 Tanzania 0,23 0,57 0,07 0,17 -- 275 Tailandia 8,71 7,18 20,69 17,05 1,044 2.309 Trinidad y Tobago 23,59 9,22 52,44 20,49 0,404 7.769 Turquía 7,81 8,50 16,54 18,00 0,171 3.365 Uganda 0,67 0,53 0,90 0,70 0,051 245 Ucrania -- -- 0,78 0,93 -- 1.024 Reino Unido 45,16 18,35 104,46 42,45 1,301 30.278 Estados Unidos 9,81 30,86 38,43 120,94 1,628 37.388 Uruguay 1,23 6,39 -- -- 0,517 3.308 R. B. de Venezuela 1,28 4,41 4,81 16,60 0,110 3.319 ¿Finanzas para todos? (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro A.3) Penetración Penetración Relación entre Penetración Penetración geográfica de demográfica el crédito privado PIB geográfica demográfica cajeros de cajeros y el PIB (promedio per cápita, de sucursales de sucursales electrónicos electrónicos entre 1999 2003 Apéndice de datos País (número) (número) (número) (número) y 2003) (US$) Banco Occidental y Gaza 18,33 3,27 18,17 3,24 -- 1.026 Zambia 0,21 1,52 0,09 0,65 -- 413 Zimbabue 1,11 3,27 1,15 3,38 0,235 634 Nota: los indicadores reportados están basados en información recopilada mediante una encuesta a reguladores bancarios tal y como se discutió en el recuadro 1.4 y en Beck, Demirgüç-Kunt y Martínez Peria (2007b). La penetración geográfica de sucursales (cajeros electrónicos) se refiere al número de sucursales (cajeros electrónicos) por cada 1.000 km2. La penetración demográfica de sucursales (cajeros electrónicos) se refiere al número de sucursales (cajeros electrónicos) por cada 100.000 habitantes. Las preguntas planteadas fueron: "¿cuántas sucursales bancarias de bancos de depósitos de dinero hay en su país (combinadas para todos los bancos)?" "¿Cuántos cajeros electrónicos hay en su país" La relación entre el crédito privado y el PIB en la relación entre las obligaciones de las instituciones financieras en el sector privado y el PIB fue obtenida de la base de datos sobre Estructura Financiera y Desarrollo Económico del Banco Mundial. El PIB per cápita se presenta en dólares y ha sido tomado de los Indicadores Mundiales de Desarrollo. La información se encuentra disponible en http://econ.worldbank.org/programs/finance. -- = Información no disponible. 215 Cuadro A.4 Barreras a los servicios de depósito 216 Depósitos Acceso físico Posibilidad de pago Elegibilidad Participación Monto Número Número en el mercado Monto mínimo Monto Monto docu- de de depósitos mínimo para mínimo mínimo Tarifa Tarifa mentos docu- Número (proporción Opciones para abrir que debe que debe anual anual reque- mentos de de los que para abrir una mantener- mantener- por una por una ridos requeri- bancos respondieron abrir una cuenta se en una se en una cuenta cuenta para dos para que con respecto una cuenta de aho- cuenta cuenta corrien- de abrir una abrir una respon- al total del cuenta corriente rros (% corriente de ahorros te (% ahorros cuenta cuenta de dieron sistema) bancaria (% del del (% del (% del del (% del corriente ahorros País 2004 (hasta 3) (hasta 3) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC (hasta 5) (hasta 5) Albania 5 91,42 2,73 0,85 6,08 0,85 6,08 0,19 0,39 1,00 1,00 Argentina 2 17,90 1,59 4,85 2,85 0,00 0,00 2,06 1,13 3,41 2,00 Armenia 4 59,63 1,81 10,97 15,25 10,56 15,25 0,35 0,00 2,85 2,19 Australia 2 32,59 2,59 0,00 0,00 0,00 0,00 0,16 0,10 3,00 3,00 Bangladesh 5 56,98 2,00 2,28 0,89 2,28 0,79 0,00 0,00 4,57 4,57 Bielorrusia 3 74,58 2,71 0,00 0,04 0,00 0,00 0,00 0,00 1,44 1,00 Bélgica 3 72,56 2,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,09 0,00 1,80 1,80 Bolivia 4 58,04 2,00 17,40 0,81 25,44 3,93 0,83 1,78 2,53 2,33 Bosnia Herzegovina 4 64,04 2,60 0,04 0,04 0,19 0,15 0,34 0,35 1,74 1,34 Brasil 4 64,35 2,44 0,00 0,10 0,00 0,00 0,81 0,03 2,67 2,16 Bulgaria 3 34,87 2,02 0,59 0,88 0,59 0,91 0,14 0,00 1,72 1,72 Camerún 5 83,83 1,88 116,39 68,26 55,88 64,75 7,87 1,22 4,00 3,11 Chile 2 35,50 2,42 4,33 0,00 0,00 0,00 3,38 0,42 4,42 1,58 China 2 23,33 3,00 0,00 0,01 0,00 0,00 0,00 0,00 1,00 1,00 Colombia 5 50,48 1,93 8,78 1,22 0,00 0,18 0,78 0,56 3,08 2,25 Croacia 4 63,42 2,63 0,00 1,19 0,00 0,00 0,07 0,00 2,16 2,00 ¿Finanzas para todos? República Checa 2 43,00 2,00 0,23 1,41 0,00 1,24 0,26 0,00 1,00 1,00 (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro A.4) Depósitos Acceso físico Posibilidad de pago Elegibilidad Participación Monto Número Número Apéndice de datos en el mercado Monto mínimo Monto Monto docu- de de depósitos mínimo para mínimo mínimo Tarifa Tarifa mentos docu- Número (proporción Opciones para abrir que debe que debe anual anual reque- mentos de de los que para abrir una mantener- mantener- por una por una ridos requeri- bancos respondieron abrir una cuenta se en una se en una cuenta cuenta para dos para que con respecto una cuenta de aho- cuenta cuenta corrien- de abrir una abrir una respon- al total del cuenta corriente rros (% corriente de ahorros te (% ahorros cuenta cuenta de dieron sistema) bancaria (% del del (% del (% del del (% del corriente ahorros País 2004 (hasta 3) (hasta 3) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC (hasta 5) (hasta 5) Dinamarca 2 72,71 2,32 0,00 0,00 0,00 0,00 0,09 0,00 1,32 1,32 República Dominicana 2 39,27 2,67 2,94 0,70 0,58 0,41 0,66 0,00 2,66 1,99 República Árabe de Egipto 2 32,05 2,00 0,35 0,00 0,18 0,18 0,40 0,07 2,00 1,00 Etiopía 4 93,73 1,92 55,41 5,50 6,04 5,11 0,00 0,00 3,77 2,14 Francia 2 26,23 1,46 0,00 0,03 0,00 0,03 0,00 0,00 2,00 2,00 Gabón 3 -- 1,83 141,84 70,92 6,96 8,70 3,39 0,00 4,00 3,83 Georgia 5 85,71 2,56 0,00 33,18 0,00 8,09 0,33 0,33 1,66 1,78 Alemania 3 31,91 2,65 0,00 0,01 0,00 0,00 0,26 0,00 1,74 1,74 Ghana 4 69,49 2,15 22,69 21,89 0,09 11,99 5,90 0,58 3,62 3,24 Grecia 3 56,92 1,21 0,64 1,27 0,64 1,27 0,02 0,02 2,53 2,26 Hungría 3 53,09 2,53 0,14 2,04 0,00 0,82 0,17 0,00 1,55 1,00 India 4 36,87 2,00 8,85 5,02 5,83 5,02 0,00 0,17 2,69 2,55 Indonesia 4 44,73 2,53 9,54 3,03 6,14 0,65 2,80 0,66 3,18 2,66 República Islámica de Irán 2 29,86 2,06 0,03 0,59 0,03 0,30 0,00 0,00 3,53 3,53 Israel 2 36,17 2,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,04 0,00 1,22 1,00 Italia 4 22,79 2,14 0,00 0,00 0,17 0,17 0,40 0,21 1,67 1,67 Japón 4 29,63 1,75 0,00 0,00 0,66 0,00 0,02 0,00 2,03 1,24 217 (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro A.4) 218 Depósitos Acceso físico Posibilidad de pago Elegibilidad Participación Monto Número Número en el mercado Monto mínimo Monto Monto docu- de de depósitos mínimo para mínimo mínimo Tarifa Tarifa mentos docu- Número (proporción Opciones para abrir que debe que debe anual anual reque- mentos de de los que para abrir una mantener- mantener- por una por una ridos requeri- bancos respondieron abrir una cuenta se en una se en una cuenta cuenta para dos para que con respecto una cuenta de aho- cuenta cuenta corrien- de abrir una abrir una respon- al total del cuenta corriente rros (% corriente de ahorros te (% ahorros cuenta cuenta de dieron sistema) bancaria (% del del (% del (% del del (% del corriente ahorros País 2004 (hasta 3) (hasta 3) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC (hasta 5) (hasta 5) Jordania 3 83,61 1,93 16,55 5,34 1,73 0,87 0,00 0,00 2,04 2,04 Kenia 3 43,82 2,78 11,71 44,30 0,00 41,82 12,82 2,07 3,78 2,86 República de Corea 6 68,95 2,11 3,32 0,01 0,00 0,01 0,06 0,00 1,94 1,20 Libano 3 38,00 1,58 4,22 23,98 4,22 23,98 1,96 1,90 2,54 2,36 Lituania 5 88,87 2,71 0,00 1,45 0,00 1,55 0,01 0,00 1,59 1,00 Madagascar 5 72,44 1,95 38,86 19,35 0,00 17,59 5,15 0,00 2,94 2,71 Malawi 3 82,36 2,00 0,00 17,89 0,00 17,89 21,98 3,63 3,65 2,84 Malta 4 44,56 2,00 0,22 0,71 0,00 0,68 0,00 0,00 3,17 3,07 México 3 48,95 2,18 1,11 0,62 0,90 0,67 0,43 0,18 2,80 2,18 Moldavia 3 40,16 3,00 0,00 13,13 0,00 8,26 0,53 0,00 2,31 2,06 Mozambique 2 48,78 2,00 29,61 15,71 14,19 7,20 11,56 0,30 1,00 1,00 Nepal 5 37,86 2,34 90,66 63,39 123,77 73,83 8,28 4,97 4,11 3,92 Nigeria 3 32,22 2,44 106,42 22,07 0,00 1,96 0,05 0,00 3,66 1,99 Paquiistán 3 47,50 2,00 1,59 1,59 0,33 0,71 0,00 0,00 2,64 2,43 Perú 4 81,88 2,00 1,66 0,53 0,00 0,00 1,44 0,50 2,42 1,87 Filipinas 4 41,84 2,00 14,54 11,88 14,54 11,88 0,00 0,00 3,17 2,20 ¿Finanzas para todos? Polonia 2 28,65 2,53 0,00 0,00 0,00 -- 0,24 0,00 1,00 2,00 (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro A.4) Depósitos Acceso físico Posibilidad de pago Elegibilidad Participación Monto Número Número Apéndice de datos en el mercado Monto mínimo Monto Monto docu- de de depósitos mínimo para mínimo mínimo Tarifa Tarifa mentos docu- Número (proporción Opciones para abrir que debe que debe anual anual reque- mentos de de los que para abrir una mantener- mantener- por una por una ridos requeri- bancos respondieron abrir una cuenta se en una se en una cuenta cuenta para dos para que con respecto una cuenta de aho- cuenta cuenta corrien- de abrir una abrir una respon- al total del cuenta corriente rros (% corriente de ahorros te (% ahorros cuenta cuenta de dieron sistema) bancaria (% del del (% del (% del del (% del corriente ahorros País 2004 (hasta 3) (hasta 3) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC (hasta 5) (hasta 5) Rumania 4 35,01 2,30 0,03 0,71 0,02 0,18 0,40 0,23 1,28 1,00 Sierra Leona 4 100,00 1,42 51,63 44,89 8,81 43,56 26,63 0,00 4,02 3,88 República Eslovaca 3 58,12 2,08 0,12 0,79 0,10 0,79 0,18 0,01 1,47 1,51 Eslovenia 5 67,48 1,50 0,01 0,03 0,01 0,02 0,17 0,00 1,88 1,88 Sudáfrica 3 70,09 2,27 0,00 1,06 0,00 0,28 2,13 0,91 3,45 3,07 España 4 63,75 1,53 0,00 0,00 0,00 0,00 0,19 0,04 1,00 1,00 Sri Lanka 3 52,19 1,80 15,76 3,54 4,77 0,84 0,73 0,00 2,62 1,00 Suecia 2 39,47 1,66 0,00 0,01 0,00 0,00 0,00 0,00 1,00 1,00 Suiza 2 79,57 2,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,08 0,00 1,14 1,14 Tailandia 3 38,36 2,48 6,74 0,41 0,31 0,31 1,29 1,29 1,23 1,23 Trinidad y Tobago 3 40,15 2,00 1,37 0,42 1,28 0,49 0,35 0,00 4,29 3,07 Túnez 2 29,65 2,49 7,96 0,23 0,00 0,23 0,59 0,12 2,02 1,51 Turquía 3 50,14 2,20 0,00 0,00 0,00 0,00 0,30 0,14 3,20 2,40 Uganda 3 59,27 2,00 51,12 48,62 1,73 29,52 24,88 3,37 4,00 3,00 Reino Unido 2 17,46 3,00 0,22 0,002 0,002 0,002 0,23 0,00 2,00 2,00 Uruguay 4 48,52 1,75 1,77 1,48 0,00 2,28 2,05 1,13 3,28 2,91 R. B. de Venezuela 2 27,47 1,51 6,38 0,86 4,04 0,00 0,52 0,00 3,02 3,02 219 (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro A.4) 220 Depósitos Acceso físico Posibilidad de pago Elegibilidad Participación Monto Número Número en el mercado Monto mínimo Monto Monto docu- de de depósitos mínimo para mínimo mínimo Tarifa Tarifa mentos docu- Número (proporción Opciones para abrir que debe que debe anual anual reque- mentos de de los que para abrir una mantener- mantener- por una por una ridos requeri- bancos respondieron abrir una cuenta se en una se en una cuenta cuenta para dos para que con respecto una cuenta de aho- cuenta cuenta corrien- de abrir una abrir una respon- al total del cuenta corriente rros (% corriente de ahorros te (% ahorros cuenta cuenta de dieron sistema) bancaria (% del del (% del (% del del (% del corriente ahorros País 2004 (hasta 3) (hasta 3) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC (hasta 5) (hasta 5) Zambia 3 46,28 1,80 0,00 7,87 0,00 7,87 9,07 7,79 4,28 4,00 Zimbabue 4 28,24 2,00 3,64 2,06 0,00 0,69 10,70 6,55 4,13 4,72 Mínimo 1 4,63 1,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,00 1,00 Percentil 5º 1 13,68 1,50 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,00 1,00 Mediana 3 44,56 2,00 0,62 0,88 0,00 0,45 0,30 0,00 2,53 2,00 Promedio 3 48,25 2,14 11,09 7,79 3,85 5,65 2,36 0,55 2,49 2,13 Máximo 6 100,00 3,00 141,84 70,92 123,77 73,83 26,63 7,79 4,57 4,72 Percentil 95º 5 89,08 3,00 57,17 45,26 14,23 31,36 11,69 3,38 4,15 3,92 Nota: los indicadores han sido obtenidos de una encuesta a nivel banco, tal y como se discutió en el recuadro 1.5 y en Beck, Demirgüç-Kunt y Martínez Peria (2007a), y son promedios ponderados a nivel de país. La primera columna contiene el número de bancos que respondieron a la encuesta en cada país. La participación en el mercado de depósitos representa los depósitos totales de todos los bancos en la muestra divididos entre los depósitos totales del sistema bancario de un país dado. La información sobre depósitos bancarios es tomada de Bankscope. Las opciones para abrir una cuenta bancaria asumen el valor de uno si una cuenta puede ser abierta sólo en la sede central del banco; dos si puede hacerse en la sede central o alguna sucursal; y tres si puede hacerse en la sede central, una sucursal u otro tipo de oficinas. La cantidad mínima para abrir (mantener) una cuenta corriente (de ahorros) es el balance mínimo requerido para abrir (mantener) una cuenta corriente (de ahorros). La tarifa anual por una cuenta corriente (de ahorros) son los cobros asociados con el mantenimiento de una cuenta corriente (de ahorros). Los indicadores de capacidad de pago son expresados como una relación con respecto al PIB per cápita (PIB PC). Los documentos requeridos para abrir una cuenta corriente (de ahorros) están compuestos por documento de identificación, desprendible de pago de nómina, carta de referencia, prueba de domicilio, y cualquier "otro" documento que un banco requiera. Este indicador oscila entre 1 y 5 dependiendo del número de documentos requeridos. La información de los países donde sólo un banco respondió no se muestra aquí pero está ¿Finanzas para todos? incluida en las estadísticas descriptivas al final del cuadro. La información se encuentra disponible en http://econ.worldbank.org/programs/finance. -- = Información no disponible. Cuadro A.5 Barreras a los servicios de préstamo: créditos para consumo e hipotecas Créditos Acceso físico Posibilidad de pago Elegibilidad Apéndice de datos Participación en el mercado Opciones Monto Días Días de créditos para mínimo Tarifas Monto Tarifas para para Número (proporción presentar de un de un mínimo de un procesar procesar de de los que una crédito crédito de un crédito una una bancos respondieron aplicación para de crédito hipote- aplicación aplicación que con respecto a un consumo consumo hipoteca- cario a crédito a crédito respon- al total del crédito (% del (% del rio (% del (% del de hipote- País dieron sistema) 2004 (hasta 5) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC) consumo cario Albania 2 19,89 5,00 7,64 3,44 97,55 0,75 2,00 4,82 Argentina 4 47,28 2,00 14,74 1,98 234,16 9,19 4,83 10,95 Armenia 2 33,59 5,00 7,31 0,52 41,12 0,80 1,00 2,59 Australia 5 56,51 2,12 25,70 0,23 1412,52 0,18 9,44 33,48 Bangladesh 3 71,63 2,00 3,28 0,89 0,00 1,43 8,06 8,74 Bielorrusia 3 68,57 2,45 5,34 0,00 86,18 0,95 2,70 5,24 Bélgica 4 58,87 2,74 109,00 3,45 1124,84 3,48 5,36 15,03 Bolivia 4 58,96 2,73 18,54 1,47 484,92 1,49 5,36 16,65 Bosnia Herzegovina 4 48,61 4,85 1,96 3,44 151,08 9,06 1,00 13,62 Brasil 3 31,65 3,42 14,24 1,45 213,32 1,49 4,88 6,84 Bulgaria 5 81,36 2,14 78,53 6,21 1544,77 5,84 4,87 16,97 Camerún 2 36,05 5,00 8,29 0,88 213,20 1,09 3,84 70,63 Chile 2 23,63 2,00 54,94 0,00 -- 0,00 20,00 20,00 China 5 45,65 3,47 16,40 0,97 150,48 1,39 2,51 5,14 Colombia 4 63,69 3,43 3,90 1,76 183,04 1,17 2,42 4,53 Croacia 2 43,00 3,13 10,22 0,70 84,65 0,60 1,00 6,66 221 República Checa 2 48,81 5,00 0,00 2,00 0,00 1,59 0,73 4,56 (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro A.5) 222 Créditos Acceso físico Posibilidad de pago Elegibilidad Participación en el mercado Opciones Monto Días Días de créditos para mínimo Tarifas Monto Tarifas para para Número (proporción presentar de un de un mínimo de un procesar procesar de de los que una crédito crédito de un crédito una una bancos respondieron aplicación para de crédito hipote- aplicación aplicación que con respecto a un consumo consumo hipoteca- cario a crédito a crédito respon- al total del crédito (% del (% del rio (% del (% del de hipote- País dieron sistema) 2004 (hasta 5) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC) consumo cario Dinamarca 2 42,61 4,67 13,02 0,82 176,10 6,27 1,84 17,55 República Dominicana 2 32,08 2,81 5,84 0,01 0,00 0,01 5,38 38,72 Rep. Árabe de Egipto 4 85,37 2,00 178,16 0,00 712,65 0,68 5,41 15,00 Etiopía 2 30,08 4,00 3,22 1,00 6,36 1,00 4,87 24,67 Francia 3 -- 4,76 0,00 109,24 0,00 109,24 7,00 15,00 Gabón 5 80,26 2,46 34,53 1,40 290,71 0,73 3,31 4,56 Georgia 3 23,72 3,42 0,43 2,23 107,10 1,00 1,00 5,02 Alemania 4 68,72 2,63 111,94 2,04 1320,35 2,01 9,50 10,00 Ghana 3 58,36 5,00 11,99 2,30 80,86 6,70 1,00 5,43 Grecia 3 42,43 3,29 4,77 3,71 29,00 1,59 5,66 19,94 Hungría 4 37,75 2,44 28,79 1,19 145,17 0,74 4,17 9,45 India 4 40,38 3,10 31,68 1,67 225,90 1,46 4,94 6,07 Indonesia 2 28,51 2,67 11,24 15,00 11,24 16,00 4,33 15,62 Rep. Islámica de Irán 2 34,75 4,58 0,03 -- 16,65 0,40 1,00 12,08 Israel 4 19,04 2,69 8,47 0,38 33,89 1,03 2,01 22,44 Italia 4 24,52 3,42 3,81 0,00 11,65 0,56 1,95 1,95 Japón 3 80,36 2,05 147,67 1,00 362,27 0,95 2,68 7,24 ¿Finanzas para todos? (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro A.5) Créditos Acceso físico Posibilidad de pago Elegibilidad Participación Apéndice de datos en el mercado Opciones Monto Días Días de créditos para mínimo Tarifas Monto Tarifas para para Número (proporción presentar de un de un mínimo de un procesar procesar de de los que una crédito crédito de un crédito una una bancos respondieron aplicación para de crédito hipote- aplicación aplicación que con respecto a un consumo consumo hipoteca- cario a crédito a crédito respon- al total del crédito (% del (% del rio (% del (% del de hipote- País dieron sistema) 2004 (hasta 5) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC) consumo cario Jordania 3 47,61 3,27 186,42 1,84 4206,32 1,00 2,52 7,00 Kenia 6 73,54 3,78 4,19 0,37 4,19 0,37 1,88 2,36 República de Corea 3 38,00 4,60 32,95 1,05 409,00 1,95 1,58 9,26 Libano 5 86,77 4,25 6,31 0,71 65,83 0,67 2,41 8,48 Lituania 5 74,59 2,16 24,06 2,62 290,98 4,69 8,55 15,00 Madagascar 3 59,73 2,12 222,36 1,00 1738,08 17,37 1,72 14,16 Malawi 1 10,22 3,00 31,42 0,63 125,69 0,00 14,00 14,00 Malta 4 58,34 4,20 19,26 0,45 275,38 0,27 1,34 2,74 México 3 45,74 4,20 7,54 1,81 298,56 1,40 5,01 28,25 Moldavia 3 48,32 2,54 31,11 2,05 428,58 1,09 1,36 3,90 Mozambique 2 40,34 2,15 30,71 1,00 71,53 1,00 8,66 34,21 Nepal 5 42,40 2,00 1153,17 0,94 2147,93 1,00 3,71 9,5 Nigeria 3 29,31 2,78 81,79 3,83 408,96 3,67 3,59 14,75 Paquistán 3 44,02 3,09 146,71 0,14 954,59 0,08 20,71 28,44 Perú 4 76,40 3,21 21,08 1,83 410,39 6,50 1,94 3,81 Filipinas 4 43,17 2,36 330,55 1,46 763,35 4,37 10,13 12,21 Polonia 2 28,77 3,43 3,66 6,15 32,50 2,27 3,00 9,35 223 (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro A.5) 224 Créditos Acceso físico Posibilidad de pago Elegibilidad Participación en el mercado Opciones Monto Días Días de créditos para mínimo Tarifas Monto Tarifas para para Número (proporción presentar de un de un mínimo de un procesar procesar de de los que una crédito crédito de un crédito una una bancos respondieron aplicación para de crédito hipote- aplicación aplicación que con respecto a un consumo consumo hipoteca- cario a crédito a crédito respon- al total del crédito (% del (% del rio (% del (% del de hipote- País dieron sistema) 2004 (hasta 5) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC) consumo cario Rumania 4 24,66 2,00 6,10 5,51 197,64 1,07 2,53 14,35 Sierra Leona 4 100,00 1,77 143,55 2,07 5157,40 1,00 1,73 4,66 República Eslovaca 3 51,93 3,64 10,26 0,60 71,15 0,85 1,75 4,67 Eslovenia 5 70,68 2,13 1,13 1,22 94,90 1,30 1,13 7,60 Sudáfrica 3 69,39 5,00 7,27 0,48 142,37 0,47 1,46 5,55 España 4 66,73 5,00 9,95 1,85 100,19 0,89 1,00 3,22 Sri Lanka 3 51,10 2,90 36,10 0,34 51,64 1,83 7,34 20,61 Suecia 2 22,43 4,28 1,14 0,21 11,49 0,11 1,72 1,72 Suiza 2 59,19 3,12 0,11 0,00 22,57 0,00 1,44 1,56 Tailandia 3 36,16 2,00 265,43 1,43 42,74 0,60 15,49 24,59 Trinidad y Tobago 3 50,27 4,62 7,71 1,33 93,03 1,02 1,33 7,50 Túnez 2 29,08 2,00 18,41 0,80 18,41 1,40 9,00 45,00 Turquía 3 38,33 4,15 11,83 0,95 165,37 2,16 2,94 5,00 Uganda 3 46,87 2,00 205,75 2,68 -- -- 1,38 -- Reino Unido 2 18,46 5,00 6,05 1,11 59,56 1,66 1,00 14,32 Uruguay 4 59,16 2,26 32,62 0,00 355,97 1,57 8,51 14,42 R. B. de Venezuela 2 29,26 2,00 0,00 0,00 0,00 0,00 9,15 19,65 ¿Finanzas para todos? (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro A.5) Créditos Acceso físico Posibilidad de pago Elegibilidad Participación Apéndice de datos en el mercado Opciones Monto Días Días de créditos para mínimo Tarifas Monto Tarifas para para Número (proporción presentar de un de un mínimo de un procesar procesar de de los que una crédito crédito de un crédito una una bancos respondieron aplicación para de crédito hipote- aplicación aplicación que con respecto a un consumo consumo hipoteca- cario a crédito a crédito respon- al total del crédito (% del (% del rio (% del (% del de hipote- País dieron sistema) 2004 (hasta 5) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC) consumo cario Zambia 3 34,41 2,00 -- 2,41 -- -- -- -- Zimbabue 4 43,45 2,85 24,08 3,05 -- -- 1,46 -- Mínimo 1 5,61 1,77 0,00 0,00 0,00 0,00 0,73 1,00 Percentil 5º 1 14,43 2,00 0,03 0,00 0,00 0,01 1,00 1,67 Mediana 3 43,17 3,05 13,63 1,08 143,77 1,09 2,94 9,45 Promedio 3 45,19 3,23 56,79 3,07 428,58 3,70 4,58 12,68 Máximo 6 100,00 5,00 1153,17 109,24 5157,40 109,24 20,71 70,63 Percentil 95º 5 80,46 5,00 215,50 6,16 1631,76 9,11 14,10 33,70 Nota: Los indicadores han sido obtenidos de una encuesta a nivel banco, tal y como se discutió en el recuadro 1.5 y en Beck, Demirgüç-Kunt y Martínez Peria (2007a), y son promedios ponderados a nivel de país. La primera columna da el número de bancos que respondieron a la encuesta en cada país. La participación en el mercado de créditos representa los créditos totales de todos los bancos en la muestra divididos entre los créditos totales del sistema bancario de un país dado. La información sobre créditos bancarios es tomada de Bankscope. Las opciones para aplicar a un crédito asumen el valor de uno si la aplicación sólo puede hacerse en la sede central del banco; dos si puede hacerse en la sede central o alguna sucursal; tres si puede hacerse en la sede central, una sucursal u otro tipo de oficinas; cuatro si puede hacerse en la sede central, una sucursal, otro tipo de oficina o electrónicamente; y cinco si puede hacerse en la sede central, una sucursal, otro tipo de oficina, electrónicamente o por teléfono. La cantidad mínima de un crédito de consumo (hipoteca) hace referencia al monto mínimo que un banco puede prestar; y la tarifa de un crédito de consumo (hipoteca) son los cobros asociados con un crédito de consumo (hipoteca). Las cantidades mínimas de crédito y las tarifas están expresadas como una relación con respecto al PIB per cápita (PIB PC). Las últimas dos columnas muestran el número de días que duran los bancos un proceso típico de aplicación a un crédito al consumo (hipoteca). La información de los 225 países donde sólo un banco respondió no se muestra aquí pero está incluida en las estadísticas descriptivas al final del cuadro. La información se encuentra disponible en http://econ.worldbank.org/programs/finance. -- = Información no disponible. Cuadro A.6 Barreras a los servicios de préstamo: créditos para negocios y Pymes 226 Créditos Acceso físico Posibilidad de pago Elegibilidad Participación en el mercado Opciones Monto Monto Días Días de créditos para mínimo Tarifas mínimo Tarifas para para Número (proporción presentar de un de un de un de un procesar procesar de de los que una crédito crédito crédito crédito una una bancos respondieron aplicación para para para para aplicación aplicación que con respecto a un negocio negocio Pymes Pymes a crédito a crédito respon- al total del crédito (% del (% del (% del (% del para para País dieron sistema) 2004 (hasta 5) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC) negocio Pymes Albania 5 64,24 2,03 2263,77 7,33 1358,23 7,33 16,05 14,50 Argentina 2 19,89 5,00 971,72 1,56 151,87 1,56 7,82 5,26 Armenia 4 47,28 2,00 1042,28 0,19 860,58 0,00 9,94 7,62 Australia 2 33,59 5,00 10,06 3,03 10,06 1,29 7,19 7,19 Bangladesh 5 56,51 2,12 55,28 6,46 174,4 2,62 34,55 43,26 Bielorrusia 3 71,63 2,00 7,12 1,15 0,00 1,15 7,34 6,20 Bélgica 3 68,57 2,45 28,29 2,30 28,29 2,30 3,60 3,60 Bolivia 4 58,87 2,74 759,35 3,48 795,48 3,61 23,26 9,70 Bosnia y Herzegovina 4 58,96 2,73 573,97 1,20 711,11 1,10 14,70 8,86 Brasil 4 48,61 4,85 19,19 2,10 8,08 2,10 10,32 3,63 Bulgaria 3 31,65 3,42 130,35 2,05 95,79 2,27 21,38 13,38 Camerún 5 81,36 2,14 16393,68 81,39 947,92 81,39 12,91 9,31 Chile 2 36,05 5,00 178,74 3,57 121,70 1,09 10,00 13,87 China 2 23,63 2,00 -- 0,00 -- 0,00 50,00 40,00 Colombia 5 45,65 3,47 2131,83 0,23 242,96 0,09 11,00 8,22 Croacia 4 63,69 3,43 146,24 0,94 22,58 1,30 11,89 4,65 ¿Finanzas para todos? República Checa 2 43,00 3,13 4,96 0,70 4,96 0,70 8,05 10,84 (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro A.6) Créditos Acceso físico Posibilidad de pago Elegibilidad Apéndice de datos Participación en el mercado Opciones Monto Monto Días Días de créditos para mínimo Tarifas mínimo Tarifas para para Número (proporción presentar de un de un de un de un procesar procesar de de los que una crédito crédito crédito crédito una una bancos respondieron aplicación para para para para aplicación aplicación que con respecto a un negocio negocio Pymes Pymes a crédito a crédito respon- al total del crédito (% del (% del (% del (% del para para País dieron sistema) 2004 (hasta 5) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC) negocio Pymes Dinamarca 2 48,81 5,00 0,00 1,73 0,00 2,00 1,00 1,00 República Dominicana 2 42,61 4,67 89,32 1,25 43,52 1,32 6,67 13,04 Rep. Árabe de Egipto 2 32,08 2,81 14,61 0,35 0,00 0,00 19,29 14,43 Etiopía 4 85,37 2,00 981,67 0,64 878,77 0,64 14,55 14,55 Francia 2 30,08 4,00 6,36 1,00 6,36 1,00 18,22 10,00 Gabón 3 -- 4,76 0,00 100,35 0,00 100,35 15,08 15,08 Georgia 5 80,26 2,46 2345,59 1,01 2480,08 1,10 5,03 5,62 Alemania 3 23,72 3,42 0,00 0,62 0,00 0,62 3,87 4,25 Ghana 4 68,72 2,63 1044,39 1,31 1448,07 1,54 19,07 29,20 Grecia 3 58,36 5,00 13,98 2,43 33,96 2,43 4,77 2,23 Hungría 3 42,43 3,29 58,00 3,31 58,00 1,51 10,04 7,66 India 4 37,75 2,44 57,77 0,93 145,17 0,84 19,98 10,75 Indonesia 4 40,38 3,10 0,00 0,90 1853,19 1,46 16,59 9,68 Rep. Islámica de Irán 2 28,51 2,67 11,24 15,00 11,24 16,00 10,64 10,64 Israel 2 34,75 4,58 1,67 45,80 1,67 45,80 1,79 1,79 Italia 4 19,04 2,69 4,49 4,74 7,24 4,74 19,26 18,12 227 Japón 4 24,52 3,42 30,98 0,00 11,75 0,00 11,39 10,14 (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro A.6) 228 Créditos Acceso físico Posibilidad de pago Elegibilidad Participación en el mercado Opciones Monto Monto Días Días de créditos para mínimo Tarifas mínimo Tarifas para para Número (proporción presentar de un de un de un de un procesar procesar de de los que una crédito crédito crédito crédito una una bancos respondieron aplicación para para para para aplicación aplicación que con respecto a un negocio negocio Pymes Pymes a crédito a crédito respon- al total del crédito (% del (% del (% del (% del para para País dieron sistema) 2004 (hasta 5) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC) negocio Pymes Jordania 3 80,36 2,05 354,70 1,03 445,26 1,03 8,16 7,91 Kenia 3 47,61 3,27 193,78 1,57 166,44 2,10 5,66 5,66 República de Corea 6 73,54 3,78 16,99 0,29 16,99 0,29 2,73 2,73 Libano 3 38,00 4,60 4470,83 5,40 1154,76 4,95 15,61 15,61 Lituania 5 86,77 4,25 17,54 0,88 17,54 0,67 9,83 8,62 Madagascar 5 74,59 2,16 17,27 3,56 17,27 3,56 18,60 15,46 Malawi 3 59,73 2,12 306,05 1,32 1929,34 1,00 15,39 3,71 Malta 4 58,34 4,20 529,00 0,28 355,91 0,28 5,64 5,69 México 3 45,74 4,20 101,93 1,27 87,80 1,61 15,70 9,86 Moldavia 3 48,32 2,54 64216,77 1,34 71,78 1,43 7,31 4,31 Mozambique 2 40,34 2,15 28,61 0,75 28,61 1,00 25,84 25,84 Nepal 5 42,40 2,00 19407,57 18,57 2970,18 16,86 9,53 10,94 Nigeria 3 29,31 2,78 0,00 1,35 81,79 4,14 8,24 11,49 Paquistán 3 44,02 3,09 1526,04 0,12 234,25 0,19 31,98 33,63 Perú 4 76,40 3,21 429,43 0,16 54,35 0,16 10,63 3,71 Filipinas 4 43,17 2,36 920,23 1,41 916,66 1,41 44,13 33,29 Polonia 2 28,77 3,43 0,00 2,35 0,54 2,31 12,00 12,43 ¿Finanzas para todos? (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro A.6) Créditos Acceso físico Posibilidad de pago Elegibilidad Apéndice de datos Participación en el mercado Opciones Monto Monto Días Días de créditos para mínimo Tarifas mínimo Tarifas para para Número (proporción presentar de un de un de un de un procesar procesar de de los que una crédito crédito crédito crédito una una bancos respondieron aplicación para para para para aplicación aplicación que con respecto a un negocio negocio Pymes Pymes a crédito a crédito respon- al total del crédito (% del (% del (% del (% del para para País dieron sistema) 2004 (hasta 5) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC) negocio Pymes Rumania 4 24,66 2,00 124,83 1,03 124,83 1,06 12,45 12,45 Sierra Leona 4 100,00 1,77 218,23 1,76 243,89 2,07 11,53 9,52 República Eslovaca 3 51,93 3,64 50,91 1,13 57,89 1,13 3,06 3,54 Eslovenia 5 70,68 2,13 5,21 0,38 5,21 0,95 4,19 3,89 Sudáfrica 3 69,39 5,00 15,98 0,65 15,98 0,65 2,73 4,13 España 4 66,73 5,00 19,35 1,06 19,35 1,10 1,83 1,83 Sri Lanka 3 51,10 2,90 20,56 2,29 20,56 2,09 15,57 10,04 Suazilandia 2 22,43 4,28 0,00 0,21 0,00 0,22 2,28 2,28 Suecia 2 59,19 3,12 11,28 0,00 11,28 0,00 3,24 3,24 Suiza 3 36,16 2,00 0,00 0,55 3,21 0,94 22,46 23,74 Tailandia 3 50,27 4,62 8,30 1,24 8,30 1,14 10,41 7,32 Trinidad y Tobago 2 29,08 2,00 92,07 1,50 92,07 1,50 20,60 22,60 Túnez 3 38,33 4,15 74,26 1,94 18,57 1,41 13,75 4,61 Turquía 3 46,87 2,00 7039,03 1,51 3141,17 2,25 5,15 4,47 Reino Unido 2 18,46 5,00 26,12 1,32 6,05 1,32 12,32 10,47 Uruguay 4 59,16 2,26 32,62 0,00 32,62 0,00 31,52 31,45 229 R. B. de Venezuela 2 29,26 2,00 0,00 0,00 0,00 0,00 11,40 11,40 (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro A.6) 230 Créditos Acceso físico Posibilidad de pago Elegibilidad Participación en el mercado Opciones Monto Monto Días Días de créditos para mínimo Tarifas mínimo Tarifas para para Número (proporción presentar de un de un de un de un procesar procesar de de los que una crédito crédito crédito crédito una una bancos respondieron aplicación para para para para aplicación aplicación que con respecto a un negocio negocio Pymes Pymes a crédito a crédito respon- al total del crédito (% del (% del (% del (% del para para País dieron sistema) 2004 (hasta 5) PIB PC) PIB PC) PIB PC) PIB PC) negocio Pymes Zambia 3 34,41 2,00 -- 2,23 -- 2,43 10,67 8,33 Zimbabue 4 43,45 2,85 263,49 2,54 240,12 2,54 7,91 3,91 Mínimo 1 5,61 1,77 0,00 0,00 0,00 0,00 1,00 1,00 Percentil 5º 1 14,43 2,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,99 1,99 Mediana 3 43,17 3,05 55,28 1,26 39,86 1,28 10,64 9,09 Promedio 3 45,19 3,23 2259,06 4,73 337,58 4,67 12,68 11,03 Máximo 6 100,00 5,00 64216,77 100,35 3141,17 100,35 50,00 43,26 Percentil 95º 5 80,46 5,00 9845,42 15,54 1876,04 16,13 31,54 31,54 Nota: los indicadores han sido obtenidos de una encuesta a nivel banco, tal y como se discutió en el recuadro 1.5 y en Beck, Demirgüç-Kunt y Martínez Peria (2007a), y son promedios ponderados a nivel de país. La primera columna da el número de bancos que respondieron a la encuesta en cada país. La participación en el mercado de créditos representa los créditos totales de todos los bancos en la muestra divididos entre los créditos totales del sistema bancario de un país dado. La información sobre créditos bancarios es tomada de Bankscope. Las opciones para aplicar a un crédito asumen el valor de uno si la aplicación sólo puede hacerse en la sede central del banco; dos si puede hacerse en la sede central o alguna sucursal; tres si puede hacerse en la sede central, una sucursal u otro tipo de oficinas; cuatro si puede hacerse en la sede central, una sucursal, otro tipo de oficina o electrónicamente; y cinco si pue- de hacerse en la sede central, una sucursal, otro tipo de oficina, electrónicamente o por teléfono. La cantidad mínima de un crédito para negocio (PyMES) hace referencia al monto mínimo que un banco puede prestar; y la tarifa de un crédito para negocio (Pymes) son los cobros asociados con un crédito para negocio (Pymes). Las cantidades mínimas de crédito y las tarifas están expresadas como una relación con respecto al PIB per cápita (PIB PC). Las últimas dos columnas muestran el número de días que duran los bancos un proceso típico de aplicación a un crédito para negocio (Pymes). La información de los ¿Finanzas para todos? países donde sólo un banco respondió no se muestra aquí pero está incluida en las estadísticas descriptivas al final del cuadro. La información se encuentra disponible en http://econ.worldbank.org/programs/finance. -- = Información no disponible. Cuadro A.7 Barreras a los servicios de pago Participación en el mercado de Monto del cobro por Número depósitos (proporción de los que Costo de la transferencia el uso de una tarjeta de bancos que respondieron con respecto internacional de fondos de cajero electrónico País han respondido al total del sistema) 2004 (como % de US$250) (como % de US$100) Apéndice de datos Albania 5 91,42 7,70 0,0003 Argelia 1 91,00 -- 0,21 Argentina 2 17,90 0,75 0,00 Armenia 4 59,63 6,14 0,07 Australia 2 32,59 8,05 0,00 Austria 1 11,46 3,45 0,00 Bangladesh 5 56,98 1,93 0,00 Bielorrusia 3 74,58 1,27 0,00 Bélgica 3 72,56 0,12 0,00 Bolivia 4 58,04 13,47 0,26 Bosnia y Herzegovina 4 64,04 3,79 0,01 Brasil 4 64,35 14,85 0,11 Bulgaria 3 34,87 5,24 0,13 Camerún 5 83,83 9,15 0,00 Chile 2 35,50 20,00 0,00 China 2 23,33 2,67 0,12 Colombia 5 50,48 11,67 0,19 Croacia 4 63,42 3,57 0,00 República Checa 2 43,00 3,99 0,19 Dinamarca 2 72,71 4,09 0,00 República Dominicana 2 39,27 20,00 5,70 República Árabe de Egipto 2 32,05 0,76 0,00 231 El Salvador 1 24,74 1,23 0,06 (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro A.7) 232 Participación en el mercado de Monto del cobro por Número depósitos (proporción de los que Costo de la transferencia el uso de una tarjeta de bancos que respondieron con respecto internacional de fondos de cajero electrónico País han respondido al total del sistema) 2004 (como % de US$250) (como % de US$100) Estonia 1 6,51 11,26 0,00 Etiopía 4 93,73 1,87 0,00 Francia 2 26,23 5,12 0,00 Gabón 3 -- 4,85 0,00 Georgia 5 85,71 7,03 0,13 Alemania 3 31,91 1,12 0,00 Ghana 4 69,49 14,70 0,19 Grecia 3 56,92 7,42 0,00 Hungría 3 53,09 3,60 -- India 4 36,87 6,49 0,00 Indonesia 4 44,73 2,83 0,00 República Islámica de Irán 2 29,86 -- 0,00 Israel 2 36,17 8,15 0,23 Italia 4 22,79 7,39 0,00 Japón 4 29,63 13,24 0,00 Jordania 3 83,61 5,37 0,00 Kenia 3 43,82 8,43 0,15 República de Corea 6 68,95 7,05 0,22 Libano 3 38,00 9,76 0,00 Lituania 5 88,87 8,72 0,00 Madagascar 5 72,44 4,30 0,00 Malawi 3 82,36 6,42 0,08 ¿Finanzas para todos? Malasia 1 10,38 -- 0,13 (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro A.7) Participación en el mercado de Monto del cobro por Número depósitos (proporción de los que Costo de la transferencia el uso de una tarjeta de bancos que respondieron con respecto internacional de fondos de cajero electrónico País han respondido al total del sistema) 2004 (como % de US$250) (como % de US$100) Apéndice de datos Malta 4 44,56 5,59 0,03 Mauricio 1 4,63 -- -- México 3 48,95 8,66 0,40 Moldavia 3 40,16 11,19 0,00 Mozambique 2 48,78 4,25 0,22 Nepal 5 37,86 7,10 0,00 Nueva Zelanda 1 16,75 6,63 0,33 Nigeria 3 32,22 6,17 0,50 Noruega 1 19,30 3,56 0,00 Paquistán 3 47,50 2,10 0,60 Perú 4 81,88 6,68 0,24 Filipinas 4 41,84 2,27 0,00 Polonia 2 28,65 7,10 0,00 Portugal 1 13,93 -- 0,00 Rumania 4 35,01 17,43 0,00 Sierra Leona 4 100,00 6,86 0,00 República Eslovaca 3 58,12 4,38 0,19 Eslovenia 5 67,48 2,88 0,00 Sudáfrica 3 70,09 9,53 0,34 España 4 63,75 6,39 0,00 Sri Lanka 3 52,19 7,14 0,03 Suazilandia 1 43,40 14,40 -- 233 Suecia 2 39,47 8,16 0,00 (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro A.7) 234 Participación en el mercado de Monto del cobro por Número depósitos (proporción de los que Costo de la transferencia el uso de una tarjeta de bancos que respondieron con respecto internacional de fondos de cajero electrónico País han respondido al total del sistema) 2004 (como % de US$250) (como % de US$100) Suiza 2 79,57 3,17 0,00 Tailandia 3 38,36 4,97 0,00 Trinidad y Tobago 3 40,15 3,74 0,05 Túnez 2 29,65 5,19 0,00 Turquía 3 50,14 6,34 0,00 Uganda 3 59,27 0,55 0,19 Reino Unido 2 17,46 9,56 0,00 Uruguay 4 48,52 7,18 0,14 R. B. de Venezuela 2 27,47 12,00 0,10 Zambia 3 46,28 3,24 0,13 Zimbabue 4 28,24 3,77 1,04 Mínimo 1 4,63 0,12 0,00 Percentil 5º 1 13,68 1,01 0,00 Mediana 3 44,56 6,34 0,00 Promedio 3 48,25 6,63 0,17 Máximo 6 100,00 20,00 5,70 Percentil 95º 5 89,08 14,75 0,42 Nota: los indicadores han sido obtenidos de una encuesta a nivel banco, tal y como se discutió en el recuadro 1.5 y en Beck, Demirgüç-Kunt y Martínez Peria (2007a), y son promedios ponderados a nivel de país. La primera columna da el número de bancos que respondieron a la encuesta en cada país. La participación en el mercado de créditos representa los créditos totales de todos los bancos en la muestra divididos entre los créditos totales del sistema bancario de un país dado. La información sobre depósitos bancarios es tomada de Bankscope. El costo de la transferencia internacional de fondos es el monto de la tarifa que los bancos cobran para transferir fondos internacionalmente. Dicha tarifa está expresada como porcentaje sobre una transferencia de US$250. El monto de la tarifa de utilizar una tarjeta de cajero electrónico es la tarifa que los bancos cobran a los consumidores por utilizar una tarjeta de ¿Finanzas para todos? cajero electrónico. Se expresa como porcentaje por un retiro de US$100. La información se encuentra disponible en http://econ.worldbank.org/programs/ finance. -- = Información no disponible. Referencias Abiad, Abdul y Ashoka Mody. 2005. "Financial Reform: What Shakes It? What Shapes It?" American Economic Review 95 (11): 66­88. Acemoglu, Daron y Simon Johnson. 2005. "Unbundling Institutions." Journal of Political Economy 113 (5): 949­95. Acemoglu, Daron, Simon Johnson y James Robinson. 2001. "The Colonial Origins of Comparative Development: An Empirical Investigation." American Economic Review 91 (5): 1369­1401. . 2002. "Reversal of Fortunes: Geography and Institutions in the Making of the Modern World Income Distribution." 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"Export Incentives, Financial Constraints, and the (Mis)Allocation of Credit: Micro-Level Evidence from Subsidized Export Loans." Journal of Financial Economics (en preparación). "¿Finanzas para todos? es un informe muy necesario sobre el estado del acceso a los servicios financieros alrededor del mundo. Provee medidas lógicas de acceso y ofrece asesoría sólida sobre políticas, incluyendo la precaución de que el acceso a los servicios financieros es mucho más que el simple acceso al crédito. Es una lectura obligatoria para los diseñadores de políticas, activistas, académicos y cualquiera interesado en el desarrollo". RAGHURAM G. RAJAN, Eric J. Gleacher Distinguished Service Professor de Finanzas, Universidad de Chicago, y ex asesor económico y director de investigaciones, Fondo Monetario Internacional. "La revolución en el acceso a los servicios financieros ha sido guiada por banqueros, activistas, donantes y gobier- nos. La investigación al respecto se ha rezagado, pero los siguientes pasos requerirán un análisis concienzudo sobre los aspectos que realmente han funcionado y en dónde hay que concentrar la innovación. ¿Finanzas para todos? reúne lecciones de un cuerpo creciente de nueva investigación y lo presenta agudamente. Los argumentos y la evidencia proveerán información y entusiasmarán a sus lectores, y muy seguramente enmarcarán los debates venideros". JONATHAN MORDUCH, Professor of Public Policy and Economics, New York University, director de Iniciativa para el Acceso Financiero y coautor de The Economics of Microfinance. "¿Finanzas para todos? representa una revisión vigorosa y amplia de la investigación académica y las prácticas existentes sobre el importante tema del acceso a los servicios financieros. El informe es un análisis cuidadosamen- te elaborado, que fija el estado actual de la investigación empírica, describe una variedad de mejores prácticas, e identifica los temas cruciales que deben abordarse si realmente se desea que los individuos pobres y de bajos ingresos, y las pequeñas y medianas empresas tengan acceso a un amplio rango de servicios financieros en una base sostenible. Este interesante informe ofrecerá seguramente una herramienta útil para los diseñadores de políticas y quienes toman decisiones en lo relacionado con el diseño de sistemas financieros que funcionen a favor de los pobres". RICHARD WEINGARTEN, secretario ejecutivo del Fondo de las Naciones Unidas para el desarrollo de capitales, y presidente del Grupo de Asesores para sectores financieros incluyentes, de las Naciones Unidas. "Este estudio será un clásico en su campo. Hace una gran contribución al problema de contar con servicios financieros al alcance de todos. Al cubrir no sólo los problemas de políticas, sino también el lado institucional y la economía política de las reformas, ofrece amplia información para respaldar la teoría y los análisis". ANDREW SHENG, presidente, Hong Kong Segurities and Futures Comission, ex subdirector ejecutivo, Autoridad Monetaria de Hong Kong. "Este excelente informe documenta lo limitado que es el acceso a los servicios financieros en muchos países pobres y analiza porqué ocurre esto. Las políticas basadas en los hallazgos presentados ofrecen una oportunidad real de mejorar la situación. El informe es una gran contribución a una importante área que hasta ahora no ha recibido la atención que se merece". FRANKLIN ALLEN, Professor Nippon Life de Finanzas y Economía, Wharton School de la Universidad de Pensilvania.