Estudo sobre o sistema de pagamentos: Projecto Piloto de Trabalhos Públicos Pablo López Deán Estudo sobre o sistema de pagamentos: Projecto Piloto de trabalhos públicos nos municípios de Caimbambo, Chongoroi, Quilengues e Cacula Pablo López Deán FEVEREIRO 2019 Estudo sobre o sistema de pagamentos: Projecto Piloto de Trabalhos Públicos PABLO LÓPEZ DEÁN RESUMO O presente documento explica-nos o funcionamento das transferências monetárias condicionadas (conditional cash transfers) e a eleição do sistema de pagamento mais apropriado e eficaz para o projecto piloto “Trabalhos Públicos” a implementar em quatro municípios das províncias de Benguela e da Huíla (Caimbambo, Chongoroi, Cacula e Quilengues). Para isto fez-se uso de uma metodologia qualitativa, empregando várias técnicas como a análise documental, as entrevistas em profundidade semiestruturadas a informantes chave e suas equipas, os grupos focais e a observação participantes. Após o trabalho de campo chegou-se a diferentes conclusões entre as quais destacamos que o sistema de pagamento mais apropriado, tendo em conta o contexto do âmbito de aplicação do projecto, é o realizado através de correspondentes bancários naqueles lugares onde seja possível, e a utilização de bancos móveis capazes de chegar às áreas mais recônditas. Fundamentalmente porque este é o meio que pode garantir a eficácia das transferências monetárias nas áreas mais remotas onde não existe uma rede de agências bancárias (nem ATMs) e o acesso a cobertura de telefonia móvel é muito reduzida. Palavras-chave: Transferências monetárias, Sistemas de pagamento, Mecanismos de pagamento, Trabalhos públicos, Programas de Transferências Monetárias Condicionadas. ABREVIATURAS E ACRÓNIMOS ABANC - Associação Angolana de Bancos ADECOS - Agentes de Desenvolvimento Comunitário e Sanitário ADPP - Ajuda de Desenvolvimento de Povo para Povo APROSOC - Apoio à Protecção Social em Angola ATM - Automatic Teller Machine BI - Bilhete de identidade BNA - Banco Nacional de Angola FAS - Fundo de Apoio Social GAPVU - Gabinete de Apoio à População Vulnerável INE - Instituto Nacional de Estatística LEAP - Livelihood Empowerment Against Poverty MASFAMU - Ministério de Acção Social, Família e Promoção da Mulher MATRE - Ministério de Administração do Território e Reforma do Estado ONG - Organização não governamental PDL - Projecto de Desenvolvimento Local POS - Point of Sale (Ponto de Venda) PSP - Provedores dos Serviços de Pagamento PTMC - Programas de Transferências Monetárias Condicionadas TP - Trabalhos Públicos TPV - Terminais de Ponto de Venda UNICEF - United Nations International Children's Emergency Fund VUP - Rwanda Vision 2020 Umurenge Program ÍNDICE 1. Introdução e Metodologia . . . . . . . 6 2. As Transferências Monetárias Condicionadas: Definição e alguns exemplos 10 2.1. Definição . . . . . . . . . 10 2.2. Alguns exemplos de transferências monetárias . . . . 10 2.3. Inclusão Financeira . . . . . . . . 13 3. Trabalho de Campo . . . . . . . . 16 3.1. Caracterização Geográfica, Socioeconómica e infraestrutural dos municípios alvo do projecto . . . . . . . . . 16 3.2. Sistemas de Pagamento . . . . . . . 25 3.2.1. Processo de pagamento das transferências . . . 26 3.2.2. Mecanismos de Pagamento . . . . . 27 3.2.3. Processo de contratação de Provedores de Serviços de Pagamento 35 4. Proposta de Sistema de Pagamento para o programa de Trabalhos Públicos 37 5. Conclusões . . . . . . . . . 43 6. Bibliografia . . . . . . . . . 44 7. Anexos . . . . . . . . . . 46 ANEXO 1 - Quadro comparativo de Custo-Benefício de vários programas de protecção social . . 46 ANEXO 2 - Apresentação do Bankita da Associação Angolana de Bancos (ABANC) . . . 51 ÍNDICE DE TABELAS Tabela nº1: Municípios alvo das duas províncias: extensão territorial, comunas e nº de habitantes 17 Tabela nº 2: Municípios e instituições financeiras nos municípios alvo. Fonte: elaboração própria. 19 Tabela nº 3: Vantagens e desvantagens de cada meio de pagamento 31 Tabela nº 4: Custo dos diferentes de pagamento com diferentes agentes e pontos de pagamento 32 Tabela nº 5: Custos administrativos dos diferentes sistemas de pagamento . . . 32 Tabela nº 6: Quadro-síntese comparativo das instituições bancárias entrevistadas . . 40 ÍNDICE DE FIGURAS Fig. 1 - Mapa de municípios alvo: Caimbambo, Chongoroi, Cacula e Quilengues . . 16 Figs. 2 e 3 - Estado actual das vias . . . . . . . . 22 1. INTRODUÇÃO E METODOLOGIA O projecto de Desenvolvimento Local (PDL) – Fundo Adicional surge a raiz da experiência do Fundo de Apoio Social (FAS), criado em 1994, dependente do Ministério de Administração do Território e Reforma do Estado (MATRE). O FAS tem entre os seus objectivos“ (...) contribuir na promoção do Desenvolvimento sustentável e redução da pobreza 1 ”. O Projecto de Desenvolvimento Local - Fundo Adicional guarda sua coerência tanto com o Programa de Desenvolvimento Nacional 2018-2022 como também com a estratégia de desenvolvimento a longo prazo, Angola 2025. Se prestamos atenção ao Programa de Desenvolvimento 2 Nacional 2018-2022, este contém um conjunto de políticas estratégicas e diferentes programas de acção. Em concreto, há 83 programas de acção, e dentro das incluídas no eixo 1, “Política e População”, o primeiro dos programas é o titulado como “Desenvolvimento Local e Combate à Pobreza”. O FAS introduziu, no âmbito da Componente 1 do PDL referente a Infraestrutras sociais básicas, uma subcomponente piloto de Trabalhos Públicos (TP) cujo objectivo é prestar apoio temporário em renda para agregados familiares em situação de vulnerabilidade e insegurança alimentar e económica cíclica, com transferências monetárias de forma regular e previsível aos agregados familiares numa situação crónica de insegurança alimentar e económica nas comunas com índices de pobreza e bem-estar baixo. Pretende-se com este projecto de “Trabalhos Públicos” o uso de mão de obra intensiva e realizar transferências monetárias (cash transfer). Estas transferências monetárias estão condicionadas à participação dos seus beneficiários em trabalhos públicos, de tal forma que, como demonstraram as diferentes práticas destas transferências monetárias condicionadas (conditional cash transfer), se garanta o acesso ao alimento e outros bens de primeira necessidade, assim como “travar” o êxodo e a migração da população a outros lugares com maiores oportunidades laborais, e portanto, vitais. Os “Trabalhos Públicos”, serão postos em funcionamento como projectos piloto em quatro municípios: Caimbambo, Chongoroi, Quilengues e Cacula, situados nas 3 províncias de Benguela e Huíla. A selecção destes municípios realizou-se a partir do mapeamento da pobreza em Angola, elaborado pelo INE em 2014, e que aponta a existência de 157 comunas com uns índices de bem-estar/pobreza multidimensional baixos. Este projecto piloto está financiado pelo Banco Mundial e definiu-se uma duração de 2 anos para a sua implementação. Pretende beneficiar a 7.500 agregados familiares (Chongoroi, 2.408 beneficiários; Caimbambo, 1.271 1 http://fas.co.ao/sobre-o-fas/ (última visita 07 Janeiro 2019). 2 Veja-se https://www.info-angola.com/attachments/ar ticle/4867/PDN%202018-2022_MASTER_vf_Volume%201_13052018.pdf (última visita 6 Dezembro 2018). 3 Ve j a - s e h t t p : / / c e n s o . i n e . g o v. a o / x p o r t a l / x m a i n ? x p i d = c e n s o 2 0 1 4 & x p g i d = p r o v i n c i a s & p r o v i n c i a s - g e n e r i c - detail_qry=BOUI=10327778&actualmenu=10327778 (última visita 7 Janeiro 2018). 6 beneficiários; Quilengues, 1.408 beneficiários, Cacula sede, 1.227 beneficiários; e a comuna de Chicuaqueia – Cacula, 1.186 beneficiários). Em função do seu sucesso (ou não) pode prever-se a implementação deste projecto em outros lugares de Angola, estendendo-se pelo resto do país naqueles municípios e comunas com altos índices de pobreza. Por outro lado, para a selecção dos trabalhos públicos serão tidos em conta uma série de princípios: (a) participação (através do conselho comunitário municipal ou outros mecanismos de consulta a nível local); (b) período de implantação (as actividades devem ocorrer em períodos em que os habitantes não estejam ocupados); proximidade (os projectos devem situar-se a uma distância máxima de uma hora a pé do lugar de residência dos participantes do projecto); (c) integração; actividades com impacto económico ou social (projectos com impacto a curto ou médio prazo que garantam a produção de alimentos e umas melhores condições de vida); (d) acessibilidade (fomentar o envolvimento das mulheres, homens, jovens e pessoas com necessidades específicas); (e) segurança (não expor os beneficiários a situações de risco, salvaguardando as questões de higiene e segurança no trabalho); (f) eficiência (com sistemas de entrega dos subsídios eficientes, transparentes que minimizem custos para os beneficiários); e (g) não dependência (integração com outros programas). Depois do acima referenciado estabelecemos como objectivo deste documento: identificar e analisar as diferentes opções de sistemas de pagamento aos beneficiários do programa piloto de Trabalhos Públicos tendo em conta uma série de princípios fundamentais como são: segurança, rentabilidade, confiabilidade, transparência, flexibilidade e adaptabilidade ao contexto específico. Desta forma pretendemos dar resposta ao princípio referido na alínea “F” Eficiência, ponto ii) criar uma guia prática que possa servir de utilidade aos técnicos do FAS para futuras contratações de PSP. Para alcançar o objectivo deste estudo empregou-se uma metodologia qualitativa 4 através de diferentes técnicas (metodologia multi-método), - algumas delas etnográficas - tais como a revisão de literatura especializada sobre a matéria, revisão de textos jurídicos, entrevistas grupais a informantes chave (e suas equipas), grupos focais e, por último, observação participante. Quanto à revisão de literatura especializada, esta fundamentou-se no estudo de diferentes sistemas de pagamento em projectos similares em África e América 4 Quando falamos de metodologia multi-método quer dizer que foram aplicados os procedimentos acima citados, estreitamente relacionados entre si, com o objectivo de obter os dados necessários e realizar as pesquisas requeridas para cumprir com o objectivo de estudo apresentado. 7 Latina. A revisão documental permitiu-nos a conceptualização de teorias e aspectos básicos sobre o objecto de estudo, ao mesmo tempo serviu para a identificação de exemplos de boas práticas de projectos similares em países em desenvolvimento uma vez que em Angola a experiência deste tipo de pagamentos é quase nula. Por outro lado, boa parte das entrevistas (individuais) em profundidade semiestruturadas a informantes chave, uma das técnicas que inicialmente se planificaram dentro da nossa estratégia metodológica, não foi possível, já que boa 5 parte dos informantes optaram pela modalidade de entrevista grupal. De assinalar que esta técnica consiste numa estratégia mista onde o investigador alterna perguntas estruturadas e perguntas espontâneas. Permite maior liberdade e flexibilidade na obtenção de informação a actores críticos unipessoais identificados por cargo. Nestas entrevistas individuais/grupais partiu-se de um guião prévio cujo fim era canalizar as respostas dos/as entrevistados/as. O interesse principal era recolher “a informação particular de cada entrevistado, além de captar aspectos não previstos no guião” (Valles, 1999:204), e conseguir uma dinâmica fluída na relação comunicativa (Muñoz e Pitxer, 2016:68). Continuando com as técnicas empregadas, passamos aos grupos focais, uma técnica de exploração onde é reunido um pequeno número de pessoas guiadas por um/a moderador/a que facilita as discussões, além de permitir aprofundar em aspectos qualitativos. Em cada uma das comunas foram realizados dois grupos focais: um com autoridades tradicionais (regedores, sobas e seculos), e outro com potenciais beneficiários do programa. Neste caso, os participantes falaram livre e espontaneamente sobre temas que se consideram importantes para a investigação. Para finalizar, a observação directa, que foi realizada ao longo do estudo, tendo sido visitadas todas as comunas alvo, chegando ás aldeias/bairros mais distantes e de difícil acesso. Desta forma, observou-se o estado das vias de acesso às diferentes aldeias e bairros, o modus vivendi das populações e outras dinâmicas socio- económicas inerentes ao território. Em definitiva, a observação permite aproximar- se às realidades mediante a percepção directa dos objectos, comportamentos e fenómenos. O uso de todas estas técnicas metodológicas, pode servir aos técnicos do FAS para determinar os sistemas de pagamento que mais se ajustam aos diferentes contextos do país, caso o projecto piloto seja extensível a outras províncias. 5 Boa parte dos informantes chave, principalmente administradores municipais e outros membros de relevância política, foram entrevistados junto com seus colaboradores e/ou equipas de confiança. 8 O documento estrutura-se em 5 capítulos, além desta introdução. Em primeiro lugar é realizada uma breve revisão sobre as transferências monetárias condicionadas, dando uma definição das mesmas e apresentando algumas experiências em outros lugares do planeta, concretamente em América Latina e África. Seguidamente apresentamos uma caracterização dos 4 municípios (5 comunas) onde se vai implementar este projecto piloto. Segue-se a fase de trabalho de campo, na qual se apresentam os sistemas de pagamento que podem ser implementados segundo a revisão de textos jurídicos e de consulta a operadores bancários aos que se lhe realizou entrevistas semi-estruturadas. Para finalizar, expõe-se o método de pagamento que consideramos mais pertinente e eficiente, assim como as principais vantagens e inconvenientes, para terminar com um capítulo de conclusões e recomendações. 9 2. AS TRANSFERÊNCIAS MONETÁRIAS CONDICIONADAS: DEFINIÇÃO E ALGUNS EXEMPLOS 2.1. Definição As transferências monetárias condicionadas consistem na entrega de um valor monetário a determinados beneficiários – sejam pessoas individuais, sejam agregados familiares – caracterizados por uns níveis elevados de pobreza, e com a condição de realizar alguma actuação como pode ser a realização de um trabalho público, o ingresso de crianças no sistema escolar, emprego e formação ou outros. Estas transferências monetárias condicionadas são programas que se vêm desenvolvendo mais intensamente desde mediados dos anos 90 em muitos países (Fernald et al., 2009:1997) e que, geralmente, têm resultados muito positivos na redução da pobreza (Banco Mundial, 2009:XI; Ferland et al., 2009:1997). Observamos que se está a produzir uma mudança de paradigma nos últimos anos, passando de um sistema protetor de redução da pobreza com visão “curto- prazistas” principalmente baseado em programas assistenciais, e outro no que se propõe o objectivo de superar a pobreza e potenciar o capital humano mas com vista a longo prazo (Villatoro, 2005:88). Seguindo autores como Adatto e Hoddinott (2010) estas transferências são definidas como “os programas de transferências condicionadas que se outorgam em efectivo às famílias mais pobres e que estão condicionadas a sua participação nos serviços de educação, saúde, nutrição (…) convertendo-se uma parte vital das estratégias de redução da pobreza em muitos países”. Podemos depreender que o sistema de protecção evoluiu de uma perspectiva centrada na redução da pobreza a curto prazo, para um enfoque de controlo de riscos, que tem como objectivo aumentar o capital humano e superar a pobreza no longo prazo. 2.2. Alguns exemplos de transferências monetárias As transferências monetárias condicionadas foram desenvolvidas inicialmente em países latino americanos, ainda que este fenómeno tem sido extensível a outras regiões como alguns países de Ásia ou de África. A seguir, apresentaremos alguns exemplos de transferências monetárias no mundo (centrando-nos em América Latina e África) para terminar falando da realidade angolana. 10 Dois dos programas mais conhecidos e tratados estão no Brasil (Bolsa Família) e no México (Progresa/Oportunidades). No Brasil, o programa de transferências 6 condicionadas é denominado de Bolsa Família, tendo início no 2003, sendo o programa destas características com mais beneficiários no mundo (Glewwe y Kassouf, 2009: 505), com perto de 12.000 agregados familiares beneficiados no 2012. No México foi criado o programa “Progresa/Oportunidades”, principal instrumento dirigido às famílias mais pobres desde 1997. Neste programa, além do governo do México participaram o Banco Mundial e Banco Interamericano de Desenvolvimento. Ambos os programas foram evoluindo ao longo dos anos, existindo várias modalidades (transferências condicionadas à escolarização, saúde, emprego, e outros). Estes programas serviram como modelo a seguir a outros países como Colômbia, Equador, Guatemala, Turquia, Paquistão, Indonésia ou Estados Unidos de América, assim como muitos outros países do mundo (Fernald et al. 2009: 1997). Em África os programas de transferências monetárias chegaram ligeiramente mais tarde que na América-Latina, no entanto neste momento a maioria dos países da África Subsaariana aplicam este modelo com um impacto muito positivo nas comunidades. A seguir citamos brevemente alguns deles: No Kenya existem as transferências monetárias para órfãos e crianças vulneráveis 7 (Kenya´s Cash Transfer Programme for Orphans and Vulnerable Children) implementado no 2004, e cujo objectivo é manter aos orfãos e crianças mais vulneráveis dentro das suas famílias e comunidades, o que permite reduzir a pobreza e apoiar o desenvolvimento do capital humano. Em Moçambique o programa de transferências monetárias é gerido através do Gabinete de Apoio à População Vulnerável (GAPVU) dentro do Ministério das Finanças. Deu-se início em 1990 e o objectivo era novamente reduzir a pobreza nas famílias urbanas mais pobres (Datt, 1997: 1-5). O seguinte exemplo que apresentamos é o da Nigéria, com o seu National Cash Transfer, e o seu programa Household uplifting Programme,8 que tem como objectivo dar resposta a deficiências nas capacidades, assim como na falta de investimento no capital humano. Outro dos países onde está estabelecido o programa de transferência monetária é o Gana, iniciado em 2008, e denominado Livelihood Empowerment Against Poverty 6 Antes do ano 2003 este programa era denominado Bolsa Escola (Glewwe Y Kassouf, 2009: 505). 7 Para obter informação sobre este programa pode-se aceder ao link http://millionssaved.cgdev.org/case-studies/kenyas-social-cash-transfer-program (última visita 12 Dezembro 2018). 8 Para obter informação sobre este programa pode-se acceder ao link 11 https://ncto.gov.ng/activities/?doing_wp_cron=1544634323.5720219612121582031250 (última visita 13 Dezembro 2018). (LEAP). Trata-se do programa mais destacado da Estratégia Nacional de Política Social do Gana, e que tem como objectivo o “empoderamento” da população com escassos recursos e permitir-lhes sair da sua situação de pobreza. No Burkina Faso o Nahouri Cash Transfers Pilot Project é um projecto de transferências monetárias condicionadas. Trata-se de um programa bianual, onde há transferências tanto condicionadas como não condicionadas, com o objectivo de promover que as famílias pobres enviem as crianças de sete a quinze anos à escola, assim como levar os menores de idade a controlos de saúde periódicos. Em Madagáscar, FIAVIOTA é um projecto que pretende aumentar a capacidade de resiliência das comunidades do sul do país, como resposta à seca severa e redução da desnutrição através de transferências monetárias e educação nutricional. Neste caso a transferência está condicionada à realização de trabalhos públicos e beneficiam-se deste projecto 5.831 famílias. O “Rwanda Vision 2020 Umurenge Program” (VUP) é um dos programas emblemáticos do Governo Ruandês no âmbito da luta contra a pobreza. O objectivo deste programa é acelerar a redução da pobreza extrema e prestar protecção social através de três componentes: (i) apoio directo a famílias extremamente pobres e incapazes de trabalhar; (ii) trabalhos públicos com uso de mão de obra intensiva; (iii) serviços financeiros destinados promover a poupança e o investimento em actividades empresariais. Estes são alguns dos programas de transferências monetárias implementados em África com um grande impacto no desenvolvimento dos países. No caso de Angola, podemos dizer que este é um dos últimos países da África Subsaariana a implementar este tipo de programas, apesar dos progressos atingidos nos últimos anos. As actuais políticas definem as acções de luta contra a pobreza e a vulnerabilidade, mas a sua implementação é bastante restrita, ao mesmo tempo que vai mantendo projectos com mais de duas décadas desenhados para responder à situação de conflito. Daí a necessidade de uma política de Protecção Social que melhore a distribuição do rendimento nacional, reduza a pobreza, promova o desenvolvimento e a coesão social, melhorando as condições de vida dos grupos vulneráveis específicos. Para concretizar estes objectivos plasmados no PDN 2018-2022 estão em desenvolvimento várias acções, entre as quais, uma delas neste momento, no 12 Ministério de Acção Social, Família e Promoção da Mulher (MASFAMU), em parceria com a UNICEF e financiado pela União Europeia, está a implementar desde 2014 designada o APROSOC (Apoio à Protecção Social em Angola). O APROSOC é um programa criado para fortalecer as intervenções de acção social e apoiar as pessoas em situação de maior vulnerabilidade social em Angola. Este projecto pretende apoiar o MASFAMU a melhorar os programas, as políticas e as capacidades e competências técnicas no sector da Protecção Social. O projecto está a ser implementado em seis municípios do Uíge, Moxico e Bié e tem duas componentes bem diferenciadas: - uma centrada na capacitação e no fortalecimento institucional do MASFAMU, implementado pela Louis Berger; - e outra implementada pela UNICEF, que procura fortalecer a concepção e implementação dos programas do MASFAMU, bem como apoiar o Ministério na definição de novos programas e estratégias para ajudar as camadas mais vulneráveis de Angola. No âmbito desta segunda componente está prevista implementação de um piloto de transferências monetárias a agregados familiares com crianças de menos de 5 anos. Este piloto, que já deveria ter iniciado há dois anos, apresenta alguns atrasos na fase de implementação. Embora já tenham sido selecionados os Provedores dos Serviços de Pagamento (PSP), até ao momento não foi feito nenhum pagamento pelo que não podemos avaliar o funcionamento prático do programa muito menos os impactos do mesmo na comunidade. No trabalho de recolha de informação para o presente trabalho procurámos aprender da experiência do APROSOC, bem como evitar duplicações e procurar sinergias entre os dois projectos dada a coincidência de objectivos finais. Infelizmente, dificuldades várias, impediram que tivéssemos acesso ao trabalho realizado e caminho desbravado pelo APROSOC no âmbito das transferências monetárias em Angola. 2.3. Inclusão Financeira Cada vez são mais os países da África Austral que promovem a inclusão financeira de pessoas com poucos recursos nas suas metas estratégicas. Angola, no seu Plano 9 Nacional de Inclusão Financeira 2017 reconhece como objectivos estratégicos “promover a disponibilização e acesso aos serviços financeiros básicos” e “promover 9 Plano Nacional de Inclusão Financeira - 2017. Banco Nacional de Angola – Conselho Nacional de Estabilidade Financeira. 13 uma cultura de poupança e boa gestão financeira pessoal”. Os Programas de Transferências Monetárias condicionadas e especialmente os seus sistemas de pagamento, estão a ser na actualidade um dos pilares fundamentais na inclusão financeira, fundamentalmente por três motivos: 1. Normalmente os beneficiários dos PTMC coincidem com o perfil alvo das estratégias de inclusão financeira (agregados familiares com poucos recursos e com um acesso limitado aos serviços financeiros); 2. Os PTMC precisam entregar periodicamente transferências a beneficiários dos programas de uma forma eficiente e segura e isto é conseguido pelos PSP; 3. Existe complementaridade a nível de resultados entre os objectivos dos 10 PTMC e a inclusão financeira. A literatura internacional demonstra como o uso de mecanismos formais de poupança tem efeitos positivos no bem-estar económico das famílias com poucos recursos. Um exemplo é como o acesso à poupança demonstrou ter um impacto positivo nas receitas familiares, permitindo realizar investimentos produtivos (Brune et al., 2011). Por outro lado, existem evidências que as famílias mais pobres que acedem a contas de poupança para despesas de saúde estão melhor preparados para pagar contas associadas a uma emergência de saúde (Dupas y Robinson, 2013); assim como também a inclusão financeira contribui a aumentar o poder de decisão das mulheres sobre os activos da família (Ashraf, Kalen y Yin, 2010). Um dos métodos mais empregues para promover a inclusão financeira em sinergia com os PTMC, foi a abertura de contas simplificadas de poupança. Estas contas têm menos requisitos para a sua abertura, mas também têm limites para a sua funcionalidade. Contudo, devemos ser prudentes na forma como é feita esta inclusão financeira, principalmente na introdução de alguns produtos financeiros que nem sempre têm os efeitos esperados. Um exemplo disto é a inclusão de microcréditos como estratégia para melhorar as receitas familiares através de empreendimentos. Embora existem muitos casos onde os microcréditos tiveram um impacto muito positivo nas comunidades mais pobres, também existem evidências de que os 10 Nadin Medellín y Luís Tejerina. Estrutura de las transferências, procesos de pago e inclusión Financiera. Cap 3. Medellín y Tejerina (año): Estructura de las transferencias, procesos de pago e incluso financeira. Lugar. Editorial. Cap. 3) 14 microcréditos não melhoram a capacidade de criar receitas de forma autónoma (Banerjee et al., 2015), uma vez que o dinheiro é empregue para encarar despesas de emergência em vez de investir no negócio (Rosemberg, 2010). Portanto, é necessário prestar muita atenção em como se faz a promoção da inclusão financeira através dos PTMC. Alguns dos elementos fundamentais a ter em conta no desenho do programa são os seguintes: - Um dos objectivos fundamentais dos PTMC é promover o investimento em capital humano, mas isto nem sempre é compatível com a “bancarização” dos beneficiários. Por exemplo, é possível que a abertura de uma conta bancária tenha um custo adicional para o beneficiário em comparação como um mecanismo de pagamento sem conta. Caso a diferença de custo entre um serviço e outro seja alta, e a rede de pontos bancários onde os beneficiários possam levantar o seu dinheiro seja muito limitada, podemos pensar que o programa não esteja a fazer um bom uso dos recursos ao pagar comissões para que os beneficiários tenham contas bancárias que não utilizam (Nadin Medellín y Luis Tijerina 2017) ; - A inclusão financeira deve estar acompanhada por uma forte componente de educação financeira. Para isto vai ser necessário aumentar a equipa operativa, uma vez que a equipa executora, além das funções próprias de gestão do programa, deve gerir simultaneamente um sistema de incentivos para promover a poupança, implementar um sistema de educação financeira. Caso não existam verbas para isto, corre-se o risco de que a equipa se veja ultrapassada e não cumpra com a sua função principal, monitorar o cumprimento das condicionantes, realizar os pagamentos correspondes e avaliar o impacto da acção na comunidade; - Um dos principais elementos que limita a inclusão financeira, fundamentalmente nas áreas rurais e de difícil acesso, é a pouca oferta de serviços financeiros. A falta de pontos onde poder realizar transações económicas, provoca o desinteresse da população. Daí a importância de promover a participação do sector privado e aumentar a presença de pontos de pagamento em zonas de difícil acesso. 15 3. TRABALHO DE CAMPO Neste capítulo recolher-se-ão grande parte dos aspetos extraídos das diferentes técnicas qualitativas empregues. Em primeiro lugar, faremos uma caraterização geográfica, socioeconómica e de infraestruturas das comunas alvo do projecto. Em segundo lugar, passamos a apresentar diferentes sistemas de pagamento de transferências monetárias condicionadas noutros lugares da geografia mundial, ao mesmo tempo que faremos referência aos diferentes processos de pagamentos de transferências, incluindo o caso de Angola, assim como ao processo de contratação de provedores de serviços de pagamento (PSP). 3.1. Caracterização Geográfica, Socioeconómica e infraestrutural dos municípios alvo do projecto. Geografia Os municípios alvo deste programa piloto formam parte de um corredor de transição ligados por uma Estrada Nacional (EN 105). Este (tão) importante corredor tem aproximadamente 212 km e liga as províncias da Huíla e Benguela. Por outro lado, este corredor faz parte de uma das maiores rotas de transporte comercial terrestre do país, que une Angola e a Namíbia. Por se tratarem de municípios circunvizinhos podemos dizer que apresentam na sua grande maioria aspectos sociais, económicos e produtivos similares. No mapa a seguir pode-se observar a sua localização no mapa do país. Fig. 1 - Mapa de municípios alvo: Caimbambo, Chongoroi, Cacula e Quilengues. Fonte: Elaboração própria através de google maps 16 Província de Benguela Extensão Municípios Comunas Nº de Habitantes Territorial Sede 52.253 Canhamela 21.966 Caimbambo 3.285 Km² Cayove 7.090 Wiyangonbe 15.712 Catengue 17.937 Sede 67.538 Chongoroi 6.151 Km² Camuine 10.014 Bolonguera 9.726 Província da Huíla Extensão Municípios Comunas Nº de Habitantes Territorial Quilengues 34.300 Quilengues 1.521 km² Impulo 21.000 Dinde 4.700 Cacula 34.439 Chiquaqueia 33.266 Cacula 3.449 km² Chituto 38.874 Vite-vivali 30.408 Tabela nº1: Municípios alvo das duas províncias: extensão territorial, comunas e número de habitantes Economia e Produção Local Tal como foi referido anteriormente, dada a proximidade, os municípios apresentam muitas características comuns. A principal actividade económica destes municípios é o sector agro-pecuário de subsistência seguido do comércio (informal), embora este último apresenta-se de uma forma singela, não abrangendo os bairros mais recônditos. Isto faz com que as populações tenham que deslocar-se vários quilómetros até a sede comunal (ou municipal, no caso de Chiquaqueia) para ter acesso a produtos industrializados. Este comércio, na sua maioria é feito no único mercado existente na sede dos Municípios e que absorvem todos os produtos gerados na própria sede e nas comunas. Dado o reduzido número de mercados rurais as populações são obrigadas a percorrer inúmeros quilómetros para comercializarem os seus produtos. Estes municípios são caracterizados por uma grande dependência das cidades capitais das províncias na qual estão inseridos, sobretudo como o seu mercado 17 fornecedor. Contudo, nalgumas aldeias ou bairros mais distantes, existem pequenas lojas de comércio diverso. Em muitos casos estas lojas pertencem a comerciantes de Benguela ou do Lubango, que trazem os seus produtos da sede provincial uma vez ou duas vezes por mês. Toda a população entrevistada coincide em declarar que os piores meses em termos produtivos são os de Novembro a Fevereiro pois nestes meses tudo o que se produziu já acabou e as pessoas ficam completamente desprovidas de recursos financeiros e alimentares. Segundo a própria vice-governadora da Huíla para a acção social “… há alturas do ano onde as pessoas destas áreas passam fome…”. Por sua vez é o período em que a carga de trabalho é maior por se tratar da época chuvosa e os populares terem de lavrar os seus terrenos. Instituições Financeiras O número de instituições Financeiras existentes nos municípios alvo é muito reduzido, fazendo com o volume de transações seja diminuta. Segundo o administrador Municipal do Chongoroi, “são necessárias mais instituições financeiras nos municípios, principalmente agências do BPC [banco onde a maior parte dos funcionários públicos é subsidiado] para que desta forma se consiga cobrir o fluxo de movimentações financeiras destes e não só, pois vezes há em que funcionários públicos têm de se deslocar até os municípios vizinhos para resolver problemas bancários abandonando assim seus postos de trabalho … a maioria da população do município nunca vai conseguir abrir uma conta…”. Segundo declarações de alguns informantes, o serviço prestado pelos bancos existentes apresenta algumas carências: em muitas ocasiões os bancos ficam sem sistema informático durante dias e outras vezes a instituição não tem o valor requerido por falta de liquidez. “... já me tem acontecido de ir na sede (do município) para receber o meu salário, e ter que ficar lá na casa de um irmão dois dias…. Às vezes não tem sistema, outras vezes as filas são gigantes,… e já aconteceu de o próprio banco não ter dinheiro…” declarava um funcionário que reside numa aldeia distante. 18 Devemos assinalar que a maioria da população nas áreas rurais não tem conta bancária e nunca acudiram a um banco. Municípios Instituições Financeiras Caimbambo BCI e BPC Chongoroi BIC Quilengues BIC e BPC Cacula BPC Tabela nº 2: Municípios e instituições financeiras nos municípios alvo. Fonte: elaboração própria. Por outro lado, o Banco Nacional de Angola pretende facilitar o processo de abertura de contas a famílias com baixa renda, a partir de um depósito de 100 kwz e 11 sem necessidade de possuir o bilhete de identidade. Segundo a Directora de Educação Financeira do BNA, em princípio qualquer documento de identificação seria válido para que as pessoas pudessem abrir este tipo de conta, no entanto a maioria dos bancos coloca muitos entraves caso o cliente não tenha o BI. Assim declara a sua diretora: “… o único Banco que eliminou os constrangimentos, no que a 12 documentos de identificação se refere, foi o Banco Postal, que emprega um sistema de reconhecimento biométrico para cadastrar a aqueles beneficiários que não possuem B.I. Os outros bancos ainda continuam a criar constrangimentos com isto …”. Segundo outro dos informantes chave do BNA: “… é preciso realizar um trabalho de sensibilização com as diferentes instituições bancárias do país. Os tempos estão a mudar, e os bancos devem olhar nas famílias com menos recursos e criar serviços especialmente desenhados para eles. Isto será fundamental para poder desenvolver as nossas comunidades rurais mais distantes e também será um novo nicho de mercado para eles. O problema é que aqui em Angola estamos mal-acostumados. Os bancos só pensam em negócios grandes, mas isto está a mudar… Nós desde o BNA estamos dispostos a realizar, conjuntamente convosco (Banco Mundial), umas jornadas de sensibilização orientadas à banca comercial para explicar a importância dos PTMC, assim como a necessidade de existir uma boa educação financeira em todas ás áreas do país ...”. 11 O facto de poder abrir uma conta sem a necessidade de possuir bilhete de identidade é um elemento muito importante, principalmente nas áreas rurais, onde segundo dados do Censo 2014 mais do 50% da população das áreas rurais não tem B.I. 12 No momento desta entrevista (Dez. 2018), o Banco Postal ainda estava em funcionamento antes de ser declarado em falência pelo Banco Nacional de Angola. 19 Meios de Comunicação Em todos os municípios objecto de estudo existem antenas de telefonia móvel das empresas Unitel, Movicel e Angola Telecom. Contudo, uma boa parte do território não tem acesso à rede de telefonia móvel. Nas cinco sedes comunais visitadas, se pode comprovar que a rede da companhia Unitel era a mais consistente, no entanto a poucos quilómetros da sede, ainda na mesma comuna, o acesso à rede é praticamente nulo. É importante assinalar também que a informação facilitada por agentes das empresas Unitel e Movicel, relativa à cobertura da rede de telefonia, não correspondia com a realidade. Nalgumas áreas que os agentes provinciais das empresas de telefonia asseguravam ter cobertura de telefonia, constatou-se que isto não era realidade. Quanto ao uso do telemóvel, observamos que naqueles lugares onde há rede de telefonia móvel, em muitos agregados familiares há pelo menos um membro com telemóvel. Esta situação é completamente diferente nas áres onde não há rede, já que a imensa maioria da população não o tem. Por outro lado, comprovou-se que nas sede comunais há acesso a Rádio Nacional de Angola e Televisão Pública de Angola, no entanto o único sinal de televisão e rádio que se recolhe nas áreas máis recônditas é através de satélite. Registo Civil Segundo dados do Censo em 2014 apenas 53% da população residente em Angola tem registo de nascimento, sendo que na província de Benguela essa percentagem é de 51,4% e na província da Huíla somente 38,9%. Se realizamos uma comparação entre as áreas rurais e urbanas, estes dados ainda são mais preocupantes, já que apenas 29,6% da população que reside em áreas rurais possui registo. No caso das zonas rurais das províncias de Benguela e Huíla este dado ainda é mais alarmante. No caso de Benguela apenas o 21,6% da população tem registo de nascimento frente ao 23,7 da província da Huila. Nos municípios objecto de estudo não encontramos estatísticas referentes a este aspecto, mas pudemos observar que o registo e a obtenção do bilhete de identidade continua a ser um grande problema. Em todos os municípios do estudo foram realizadas várias campanhas de registo de nascimento com destaque para o 13 Programa de Massificação do Registo Civil que pretendia registar em três a nos 8 13 Ver Despacho Presidencial nº 80/13 de 5 de Setembro 20 milhões de cidadãos em todo o território nacional. Neste momento decorre o programa de registo gratuito para menores de 14 anos. Contudo, os resultados não estão a ser os esperados. O problema principal é que um dos requisitos fundamentais para registar uma criança, no programa de registo gratuito para menores de 14 anos, é que os pais também estejam registados. O que nem sempre é possível. Por outro lado, as delegações municipais do registo, nem sempre têm os recursos necessários para poder realizar o trabalho. Normalmente faltam cadernetas e outros consumíveis necessários para desenvolver o trabalho (folhas de papel, tinteiros, etc.) Este é o caso do Caimbambo, onde vários meses depois de realizar uma campanha de registo massivo numa das áreas do município, ainda não conseguiu emitir as certidões. Apesar dos esforços realizados nesta matéria, todos os informantes chave coincidem em afirmar que possivelmente a maioria da população da comuna não possui bilhete de identidade. Segundo o delegado do Registo Civil da Cacula os motivos de um elevado número de pessoas sem registar são: “…as principais razões pela quais existem muitos cidadão sem o devido registo são: a) miséria, a maioria desta população não tem nada para comer e não pode pensar em vir á cidade para tratar um documento … b) a distância … estas pessoas vivem muito distante e às vezes para chegar ao registo têm que caminhar mais de quatro horas ou pagar uma mota que custa 2.000 kwz, … imagine aquele que tem 5 ou seis filhos… c) também tem aqueles que não se registam por negligência, mas … eu acho que a maioria é porque não tem possibilidade … d) e também existem aqueles que nem sabem para que serve isto do registo…” Nos vários grupos focais com potenciais beneficiários do programa constatou-se que o problema do registo está a ser cada vez mais presente. Segundo o professor de uma das comunas visitadas: “… este ano a gente está muito mais sensibilizada com a questão do registo. Antigamente era possível matricular uma criança ou um jovem sem documentação … mas… ultimamente as coisas estão a mudar. Recebemos 21 Mobilidade e Acessibilidade Na generalidade a mobilidade e a acessibilidade constituem um grande problema para as políticas públicas municipais. As vias de acesso intra-municipal (secundárias 14 e terciárias) apresentam um estado de degradação muito elevado, razão esta que 15 faz com que a mobilidade e volume de viagens seja bastante reduzida. O estado das vias pode variar muito da estação seca (de junho a setembro) para a estação chuvosa (resto do ano), transformando-se em muitos casos em vias intransitáveis ou de muito difícil acesso. Figs. 2 e 3 - Estado actual das vias Geralmente o transporte rodoviário entre aldeias é apenas assegurado por moto táxis (de duas ou três rodas) que fazem o transporte de passageiros e mercadorias. O preço varia muito, principalmente em função da distância e se há mercadoria a transportar. O preço por passageiro desde as aldeias mais distantes até a sede 16 comunal, pode chegar nalguns casos até os 4.000 AOA por trajecto. Outro elemento que condiciona o preço é a época do ano no que se solicita o transporte (em época de chuvas o transporte sempre é mais caro), assim como o número de moto-taxi que existentes na zona. As diferentes aldeias das comunas sede apresentam-se muito dispersas/distantes uma das outras, aumentando desta forma as distâncias e reduzindo cada vez mais o volume de viagens. Em alguns Municípios, como é o caso do Caimbambo, estas distâncias são mais reduzidas e as vias de comunicação mais acessíveis, possibilitando uma maior mobilidade de seus munícipes. Em contrapartida, as comunas de Chiquaqueia e Quilengues apresentam maiores dificuldades de mobilidade por existir maiores distâncias e vias de acesso mais degradadas. 14 Em geral, autênticas picadas em terra batida, atravessados por rios e riachos completamente desprovidas de pontes e pontecos. Tudo isto se pôde constatar através de observação directa. 15 Deslocando-se apenas duas vezes por semana até a Sede para comprar e vender bens e serviços e nalguns casos apenas quando precisam de cuidados médicos. 16 No município de Quilengues, a aldeia que fica mais distante da sede comunal está aproximadamente a 60 km. O único meio de 22 transporte é a motorizada. Resulta muito difícil definir a frequência com que os residentes das diferentes aldeias ou bairros assistem às sedes municipais ou comunais. Isto varia muito de uma aldeia/bairro para outra. Por exemplo, no município do Caimbambo inclusive os habitantes das aldeias mais distantes da comuna sede vão uma vez por semana para vender os produtos do campo e comprar alguns bens de primeira necessidade. Neste caso os dias de preferência são as terças, quartas ou sábados. Nestes dias passa o comboio Benguela-Huambo, e há uma maior procura de produtos do campo facilitando o comércio. Por outro lado nas aldeias mais distantes de Chiquaqueia ou Quilengues, os habitantes podem passar meses sem ir à sede municipal ou comunal. Principais problemáticas A seguir apresentamos as principais problemáticas expressadas pelos diferentes informantes chave. Neste caso recolhemos aquelas que consideramos mais significativas e que se repetem nos quatro municípios. Tanto administradores municipais/comunais como autoridades tradicionais e a própria população coincidem ao afirmar que estes são os principais problemas aos que se enfrenta a 17 população: 1. Falta de água: a escassez de furos de água faz com que as pessoas tenham que recorrer longas distâncias para conseguir água para o consumo humano e animal. Por outro lado, embora não há dados que o possam confirmar, várias pessoas afirmaram que as doenças diarréicas de carácter hídrico nas crianças, têm aumentado pelo consumo de água em mau estado. 2. Seca: Algumas áreas das comunas estudadas apresentam graves consequências derivadas das secas. Segundo vários informantes chave a produção agrícola tem-se reduzido muito nos últimos anos devido a escassez de chuva. Nalguns casos as famílias não conseguem produzir o suficiente para subsistir durante todo o ano. Por outro lado, os ganadeiros queixam-se das dificuldades que há para encontrar pastos e pontos de água. Segundo os informantes este é um dos principais problemas que está a provocar a fome. 3. Saúde: Quase não existem postos de saúde nas proximidades das aldeias mais distantes do município. Naquelas onde há postos, nem sempre há um/a enfermeiro/a e muitas poucas vezes há medicamentos. A deslocação para os postos de saúde normalmente é um problema, já que as distâncias são longas 17 A ordem de aparição do problema, não tem por que corresponder exactamente com o nível de gravidade. 23 e o preço do transporte é muito caro. 4. Educação: São muitas as crianças que estão fora do sistema de ensino devido á falta de escolas e professores. Em muitos casos as crianças têm que caminhar mais de uma hora a pé para poder chegar á escola mais próxima. Por outro lado, os professores normalmente não têm as condições básicas para poder lecionar as aulas tendo que fazê-lo baixo as árvores. O absentismo laboral dos professores, junto com a necessidade dos filhos ajudarem na lavra também faz com que muitos pais optem por deixar de enviar os filhos à escola. Por último, a nova exigência de ter BI para poder ser matriculado na 4ª classe está a provocar que muitas crianças desistam de continuar com os seus estudos. 5. Mau estado das vias: O mau estado das vias faz com que muitas comunidades em determinadas ocasiões fiquem praticamente incomunicadas ou com os acessos muito complicados. Isto limita a mobilidade das pessoas uma vez que o transporte é muito caro e a pé as distâncias são muito longas. Este isolamento, directamente relacionado como flat de acessibilidade é um factor decisivo para o aumento do grau de vulnerabilidade das pessoas. À hora de escoar os produtos do campo, este também é um problema muito importante. Em muitos casos os camponeses vêm-se obrigados a vender os seus produtos a um preço muito baixo porque não conseguem escoá-los até os mercados mais próximos. Isto é aproveitado por comerciantes da cidade que se deslocam até as zonas mais rurais para comprar os produtos do campo a um preço muito baixo (normalmente imposto por ele) e aproveita para vender produtos industrializados a um custo muito elevado sem nenhum tipo de controlo legal. 6. Falta de registo civil e identificação (ver pág 19) 7. Roubo de gado: Nos últimos anos notou-se um ligeiro aumento nas denúncias por roubo de gado nestes municípios. A falta de efectivos e meios materiais por parte da polícia, faz que a luta contra este tipo de acções seja pouco eficaz. A maioria das vezes estes casos não são resolvidos, o que preocupa os ganadeiros. 8. Delimitação de terras: Segundo as autoridades tradicionais entrevistadas, este é um dos assuntos que mais requer da sua intervenção. É 24 frequente o conflito de terras nestas áreas rurais. Normalmente o problema surge quando um vizinho vende uma terra que não lhe pertence a um terceiro. A falta de títulos de propriedade faz que seja necessária a intervenção dos sobas da zona. Por outro lado, o processo de legalização de terras, especialmente as comunitárias, é outra das dificuldades a ter em conta uma vez que é demorado, dispendioso e com uma administração muito pouco eficaz. 9. Migração Juvenil: A falta de oportunidades no meio rural faz com que cada vez mais jovens aproveitem qualquer oportunidade para sair da aldeia em busca de uma vida melhor. Os mais afortunados ficam em casa de familiares para continuar com os seus estudos ou procurar emprego, mas uma boa parte vai à procura de uma nova vida sem ter claro com que se vai encontrar. Isto provoca que às vezes alguns destes jovens regressem à aldeia fugidos da justiça em Luanda e com problemas de alcoolismo ou drogo dependência, levando-os a delinquir agora no bairro ou aldeia. 3.2. Sistemas de Pagamento O pagamento das transferências às famílias é um dos processos operativos fundamentais dentro dos programas de transferências monetárias condicionadas (PTMC). Apesar disto, a literatura internacional mostra-nos que os mecanismos através dos quais são realizados estes pagamentos ainda não foram suficientemente estudados. Nos inícios, estes programas realizavam as transferências entregando o dinheiro em mão, em eventos massivos onde participavam comunidades inteiras. Uma das características deste desembolso de dinheiro eram as longas viagens que tinham que realizar os beneficiários dos programas, assim como as longas esperas em filas kilométricas. Este mecanismo funcionou razoavelmente bem e permitiu chegar de forma regular a aquela população que reside em áreas de difícil acesso. Contudo, para reduzir custos administrativos e de transação, melhorar a eficiência e eficácia operativa e promover a inclusão financeira, os programas de transferências monetárias vêm nos últimos anos desenvolvendo mecanismos alternativos de pagamento com podem ser: cartões electrónicos para retirar valores em efectivo ou fazer compras em determinadas lojas, pagamentos através do telemóvel, criação de multicaixas móveis, … Embora existem vários sistemas de pagamentos; não é possível falar de um sistema universal, uma vez que o contexto territorial, social e económico varia muito de um país a outro, variando por tanto as características do meio. 25 Praticamente todos os PTMC são apoiados em instituições financeiras – públicas ou privadas – para realizar os pagamentos. A maioria dos meios de pagamento saõ electrónicos, o que por um lado permitiu melhorar o serviço às famílias uma vez que foram ampliados os pontos de pagamentos, assim como os horários de atenção. Por outro lado serviu para reduzir as despesas operativas notavelmente (um exemplo é o do programa Bolsa Família no Brasil, que conseguiu diminuir as suas despesas operativas de 14,7% a 2,6% ao cambiar para um sistema de pagamento electrónico) (Arnold, Conway e Greenslade, 2011). Apesar desses esforços continua existindo uma grande limitação para melhorar a atenção às famílias que vivem em zonas rurais e remotas, onde os acessos são muito complicados e onde reside uma boa parte da população mais vulnerável. Em muitas ocasiões, as transferências aos beneficiários que vivem nas zonas rurais mais distantes é feita através de camiões 4x4 blindados através de bancos contratados mediante licitação pública. 3.2.1. Processo de pagamento das transferências O objectivo principal de qualquer processo de pagamento é transferir periodicamente recursos de forma pontual, segura e ao menor custo possível, quer seja para os governos (custos administrativos e operacionais) como para as famílias beneficiárias dos programas (tempo de espera, custos de transporte, etc.). Este processo podemos dizer que consta principalmente de duas fases: elaboração de uma folha de pagamentos e a distribuição das transferências aos agregados familiares. A folha de pagamento é uma lista dos agregados familiares do programa com o valor a receber. Elabora-se partir do censo de beneficiários e deve incorporar a informação vigente sobre o cumprimento das condicionalidades. Com base nesta informação o PTMC transfere os recursos e indica à entidade/s pagadora/s quanto deve pagar a cada agregado familiar. Para que as famílias possam receber os valores monetários, estes devem apresentar uma identificação proporcionada pelo próprio programa. Tendo em conta que nalguns casos os beneficiários dos programas não possuem o documento oficial de identificação (bilhete de identidade ou cédula de identificação pessoal), é fundamental criar um sistema de identificação seguro e confiável. Hoje em dia são 26 vários os sistemas de identificação pessoal utilizados nestes programas que vão desde os mais simples, como pode ser um cartão de identificação pessoal com fotografia, até aqueles mais complexos como podem ser através de dados biométricos. Dentro de qualquer PTMC é importante assegurar-se que os beneficiários entenderam bem o funcionamento do programa, assim como também o funcionamento sobre o sistema de pagamento. Para isto, é importante realizar uma formação básica para explicar quais são as características e as normas do meio de pagamento. Nesta formação, não devemos esquecer as características dos beneficiários, já que em muitas ocasiões estes estão fora do sistema financeiro e o nível de escolaridade normalmente é muito baixo. 3.2.2. Mecanismos de Pagamento Durante os últimos anos têm-se produzido grandes avanços nos sistemas de pagamento, principalmente no que se refere a segurança dos sistemas, pontualidade à hora de realizar a transferência, redução dos custos de transação e tempo para os beneficiários. Contudo, estes aspectos descritos anteriormente, continuam a ser o reto a melhorar em muitos programas. A introdução de sistemas de pagamento electrónicos é uma boa prática que permitiu ampliar o número de pontos de pagamento, horários de atenção e reduzir de forma significativa aglomerações nos pontos de pagamento, e portanto, reduzir o tempo que precisam os beneficiários para aceder às transferências. Contudo, este sistema de pagamento nem sempre é viável. A factibilidade e o custo de mecanismos alternativos de pagamento, dependem do nível de desenvolvimento das infraestruturas. É importante, antes de implementar um sistema alternativo, criar as redes necessárias para o efeito, pois não sendo assim as medidas inovadoras podem ser contraproducentes. Algumas das características fundamentais que deve possuir um sistema de pagamento são as seguintes: 1. Adequação ao contexto: O sistema de pagamento deve ser adaptado ao contexto geográfico e social do âmbito de intervenção. Para isto devemos ter presente aspectos como os condicionantes geográficos, infra-estruturas, serviços, etc. Este sistema deve ser acessível aos beneficiários, de fácil 27 utilização, garantindo a liquidez. 2. Segurança: É fundamental garantir que os fundos chegam ao seu destino programado. Para isto é importante que o sistema possua um mecanismo de identificação dos beneficiários rigoroso tentando reduzir ao máximo todos os riscos de burla ou engano. 3. Transparência: Todos os processos de pagamento devem ser transparentes e auditáveis, seguindo as normativas marcadas pela gestão do programa e os financiadores. Deve existir um sistema de informação sólido, com registos e relatórios periódicos do pagamentos, conciliações, incidências, etc. 4. Eficiência: O custo dos serviços deve ser económico e sustentável, avaliando periodicamente a idoneidade do serviço com o objectivo de reduzir sempre os custos de transação, elevando a percentagem dos valores que chegam efectivamente aos beneficiários, melhorando assim a qualidade do serviço que lhes é prestado. 5. Pontualidade: A pontualidade nos pagamentos é um fator crítico para que as famílias possam planificar as suas despesas e acreditar no programa. O facto de que a criação da folha de pagamento dependa da informação que vem de diversas fontes (em função do tipo de condicionante) é um dos principais motivos de atraso na entrega das transferências. Neste ponto é muito evidente o forte vinculo do processo de pagamentos com a administração do censo de beneficiários e com o processo de verificação de condicionantes. Os meios de pagamento constam na sua maioria de três elementos básicos: O primeiro é o instrumento de identificação usado pelo beneficiário para poder receber a transferência. Este pode ser uma credencial própria do programa com fotografia, um cartão electrónico, deteção de dados biométricos ou inclusive o próprio cartão SIM do telemóvel. O segundo é o mecanismo usado para o armazenamento do valor transferido. Pode ser uma conta de pré-pagamento, uma conta bancária a nome do beneficiário (no caso dos pagmentos em mão, este segundo elemento é eliminado). Por último está o ponto de pagamento, que podem ser sucursais bancárias, multicaixas, correspondentes bancários ou pontos temporais de entrega de efectivo instalados pelos PSP. 28 A maioria dos PTMC empregam mais de um meio de pagamento em função da dimensão do programa, das características do mesmo e os aspectos geográficos do lugar da intervenção. A seguir passamos a descrever alguns dos meios de pagamento mais comuns em diferentes países. Pagamentos electrónicos através de telemóvel: Actualmente são muitos os PTMC que usam os telemóveis como mecanismos para realizar a entrega das transferências. Este meio de pagamento utiliza o cartão SIM do telemóvel dos beneficiários como instrumento de identificação, opera através de mensagens de texto e não tem porquê estar vinculado a nenhuma conta bancária a nome dos beneficiários. Os pontos de serviço autorizados nos quais os beneficiários podem reclamar a sua transferência deverão estar no município de residência, com um horário predeterminado de atendimento. Em função do tipo de sistema, os levantamentos de dinheiro também podem ser levantados em outros pontos de pagamento autorizados, quiosques próprios do serviço, ATM, etc. As transações podem ser realizadas em qualquer momento e não requerem de acesso a internet. Este saldo pode servir para pagar serviços públicos, enviar e receber dinheiro. ATM (Automatic Teller Machine): Também é conhecido como caixa automático, caixa multibanco ou multicaixa. O ATM é um dispositivo eletrônico que permite que os clientes de uma entidade bancária possam levantar dinheiro, fazer transações ou realizar outro tipo de pagamentos sem necessidade de um funcionário bancário. No caso das transferências monetárias, às vezes são instalados ATM provisórios nas áreas mais distantes, onde o acesso às entidades bancárias resulta difícil. O PSP coloca estes dispositivos durante um tempo limitado para que os beneficiários do programa possam aceder às suas transferências sem necessidade de grandes deslocações. Para isto, cada beneficiário deve ter um cartão multicaixa pessoal com um código pessoal. Nalguns casos, onde não há rede de telefonia nem acesso a energia, estes ATM possuem um mini-gerador e um sistema satélite que lhe permite conectar-se de forma remota com o seu banco de referência. Pagamento através de Terminais de Ponto de Venda (TPV): O TPV também é conhecido como leitor de cartões ou dispositivo POS (Point of Sale). Para realizar um pagamento, o beneficiário normalmente tem um cartão com uma 29 banda magnética ou chip incorporado, associado a uma conta. O beneficiário, quando quer realizar qualquer tipo de gestão deve apresentar sempre um documento que acredite que este cartão é ser. Existem vários tipos de dispositivos havendo alguns que podem funcionar offline, enquanto outros exigem estar conectado online. Uma vez que o agente de pagamento confirmou a identidade do beneficiário e verificou que há saldo na conta, procede ao pagamento. Pagamento através de Agência Bancárias: Normalmente neste caso as agências bancárias estabelecem um período que oscila entre 5 e 15 dias para que o beneficiário se apresente no balcão de pagamento para levantar a sua transferência. Em muitos casos não é necessário que o beneficiário tenha conta nesta entidade, senão que a agência apenas é um ponto de pagamento. Sendo assim os beneficiários devem levantar a totalidade da transferência. Pontos de pagamento através de banca móvel: É uma das principais soluções para aquelas áreas rurais de difícil acesso, onde não existem serviços bancários, a rede de telefonia é limitada e as agências mais próximas ficam muito distantes. Normalmente trata-se de camiões 4x4 blindados que se deslocam às diferentes comunidades onde há beneficiários dos programas. Esta também é uma medida muito recorrente para poder aproximar a inclusão financeira a muitas áreas rurais. As agências bancárias móveis podem funcionar de várias formas: a) podem trabalhar como uma agência convencional onde o cliente abre uma conta; b) pode realizar apenas o desembolso das transferências; c) pode servir como agência de crédito, etc. Correspondente bancário: Os correspondentes bancários são estabelecimentos ou negócios autorizados para atuar em nome e por conta de alguma instituição bancária, com o propósito de que as pessoas possam realizar algumas transações financeiras de carácter quotidiano de forma fácil e acessível. Desta forma, as instituições bancárias pretendem aproximar os seus serviços a áreas mais remotas que carecem de instituições financeiras. Estes estabelecimentos podem ser pequenas lojas, bombas de combustível, farmácias, etc. A instituição bancária é a encarregada de selecionar, capacitar e acompanhar estes correspondentes bancários, garantindo sempre a qualidade e o fluxo económico para poder garantir um bom serviço. 30 Tabela nº 3: Vantagens e desvantagens de cada meio de pagamento SISTEMA SISTEMADE DE VANTAGENS DESVANTAGENS PAGAMENTO PAGAMENTO - OPERA APENAS EM ÁREAS COM ACESSO A REDE MÓVEL. - NORMALMENTE MAIS BARATO QUE OUTROS DISPOSITIVOS PAGAMENTOS - OS BENEFICIÁRIOS DESTE SISTEMA SÓ PODEM TER UMA QUANTIDADE LIMITADA DE - REDUZ A NECESSIDADE DE CRIAR INFRA -ESTRUTURAS COMO POR EXEMPLO OS ELECTRÓNICOS DINHEIRO NO TELEMÓVEL. ATM OU QUIOSQUES. ATRAVÉS DE - OS AGENTES QUE REALIZAM O PAGAMENTO COM ESTE MECANISMO DIFICILMENTE - EM ÁREAS ONDE HÁ REDE DE TELEFONIA TEM MUITA ADERÊNCIA TELEMÓVEL CONSEGUEM TER O VOLUME DE LIQUIDEZ SUFICIENTE PARA EFETUAR PAGAMENTOS A GRANDE - REDUZ SIGNIFICATIVAMENTE OS ERROS, FRAUDES E AÇÕES DE CORRUPÇÃO. ESCALA. - REQUER DE ELETRICIDADE PARA TRABALHAR, ASSIM COMO DE SEGURANÇA POR CAUSA DOS ROUBOS E OUTROS DANOS. - REDUZ O ESTIGMA DOS BENEFICIÁRIOS UMA VEZ QUE ESTES PODEM - OS BENEFICIÁRIOS PODEM ENCONTRAR O SISTEMA UM POUCO COMPLICADO DE USAR. LEVANTAR DINHEIRO NO MESMO LUGAR QUE CLIENTES CONVENCIONAIS DA - SÓ É POSSÍVEL RETIRAR UMA QUANTIDADE MÍNIMA DE DINHEIRO, QUE EM OCASIÕES É ATM ( AUTOMATIC BANCA. MAIOR DO QUE O SALDO DA CONTA. TELLER MACHINE ) - OS CUSTOS OPERACIONAIS SÃO BAIXOS. - ALGUNS ATM REQUEREM DE UM SISTEMA DE BACKUP D E GESTÃO DE DADOS QUE PROVOCA - REDUZ OS INTERMEDIÁRIOS NAS OPERAÇÕES QUE OS CUSTOS SEJAM MAIORES. - PODE-SE AUMENTAR A COBERTURA DO SERVIÇO FACILMENTE. - NALGUNS CASOS ESTES ATM APENAS SÃO INSTALADOS ONDE HAJA BENEFICIÁRIOS DO PROGRAMA E ISTO PODE PROVOCAR NÃO SEJA RENTÁVEL. - PODE SER USADO ON -LINE NAQUELAS ÁREA S ONDE HÁ REDE DE TELEFONIA TERMINAIS DE MÓVEL E OFFLINE NAQUELAS OUTRAS ONDE NÃO HÁ ATRAVÉS DE UM CARTÃO - OS CUSTOS DO INVESTIMENTO PODEM SER SIGNIFICATIVOS PARA IMPLANTAR E INSTALAR A PONTO DE VENDA INTELIGENTE. TECNOLOGIA. (TPV) - NÃO PRECISA DE ACESSO À REDE ELÉCTRICA UMA VEZ QUE PODE SER - A LIQUIDEZ PODE SER LIMITADA NÃO SENDO APTA PARA PAGAMENTOS MASSIVOS. CARREGADO COM BATERIAS OU FONTES EXTERNAS. - COBERTURA MUITA REDUZIDA (PRATICAMENTE NULA EM ZONAS RURAIS) O QUE PODE PAGAMENTO - MUITA EXPERIÊNCIA NA GESTÃO DO DINHEIRO EM EFECTIVO. PROVOCAR TER COMISSÕES MA IORES DEVIDO À POUCA OPORTUNIDADE DE NEGÓCIO ATRAVÉS DE - EXISTÊNCIA DE MECANISMOS DE CONTROLO E TRANSPARÊNCIA. PERCEBIDA. AGÊNCIAS - ACESSO A OUTROS SERVIÇOS FINANCEIROS. - PODE RECUSAR ADAPTAR OS PRODUTOS FINANCEIROS, FOCANDO -SE PRINCIPALMENTE NOS BANCÁRIAS - LIQUIDEZ PARA PODER FAZER DESEMBOLSOS PERIÓDICOS CLIENTES REGULARES. CONVENCIONAIS - ELIMINA INTERMEDIÁRIOS. - OS BENEFICIÁRIOS PODE TER RECEIO DE TRABALHAR DIRETAMENTE COM OS BANCOS. - SÓ PODE OPERAR EM ÁREAS COM SEGURANÇA. POSTOS DE - APROXIMA O SERVIÇO DE PAGAMENTO AO BENEFICIÁRIO, REDUZINDO O - ALTOS CUSTOS ADMINISTRATIVOS (TRANSPORTE, PESSOAL, SEGURANÇA). PAGAMENTO TEMPO DE DESLOCAÇÃO DESTE. - O CONTROLO NO PA GAMENTO PODER SER NÃO TÃO RIGOROSO COMO NOS BANCOS FIXOS MÓVEIS - USADO DE PREFERÊNCIA EM ÁREAS REMOTAS. - PODE AUMENTAR O ESTIGMA SOCIAL PARA OS BENEFICIÁRIOS PELO FACTO ESTAR A AGUARDAR UMA LONGA FILA PARA RECEBER O PAGAMENTO. - EXPERIÊNCIA EM TRABALHAR COM CLIENTES DE RENDA B AIXA. - ALGUNS CORRESPONDENTES PODEM PEDIR SUBORNOS OU PRESSIONAR OS BENEFICIÁRIOS CORRESPONDENTE - UMA MAIOR REDE DE PONTOS DE ATENDIMENTO. PARA COMPRAR OS SEUS PRODUTOS EM TROCA DE RECEBER O PAGAMENTO. BANCÁRIO - PRESENÇA NAS ÁREAS RURAIS. - EXISTEM ÁREAS NAS QUE REALIZAR UM CONTRATO COM UM CORRESPONDENTE BANCÁRIO É - COM SERVIÇO DE APOIO TÉCNICO POR PARTE DOS PRÓPRIOS BANCOS. MUITO DIFÍCIL PELA AUSSÊNCIA DE MERCADO FORMAL. Fonte: Elaboração própria adaptado de Del Nino et Al. 2013. Págs 54-58 31 A seguir apresentamos dois quadros onde se pode fazer uma comparação entre diferentes mecanismos de pagamento tendo em contas as variáveis de: custo de transação, tempo até o ponto de pagamento e tempo de espera na fila. Tabela nº 4: Custo dos diferentes de pagamento com diferentes agentes e pontos de pagamento Tempo de caminho Tempo de espera Instrumento, Agente ou Custo de até o ponto de para receber o ponto de pagamento transação pagamento pagamento Pagamento através de postos móveis de 0,1$ – 3,1 $ 5 – 60 min. 5 – 264 min. pagamento Pagamento em ATM 0,47 $ – 3,1 $ 20 – 23 min. 0 -114 min. com cartão Pagamento com cartões 0,47 $ – 3,1 $ 5 – 120 min. 14 – 136 min. nas agências bancárias Pagamento com cartões em outros agentes com N/A 5 – 32 min. 5 -120 min. TPV Fonte: Adaptado de Del Nino et Al. Pág 60 Tabela nº 5: Custos administrativos dos diferentes sistemas de pagamento Instrumento de Taxa de transação Custo Unitário % da transferência pagamento em USD Baseado em Papel N/A 2.4 $ – 5.2 $ 2% - 9.5% (paper based) Cartão inteligente 1$ –5$ 0.02 $ – 7.5 $ 0.25% – 13.6% Cartão com banda 0.25 $ – 3.6 $ 0.1 $ – 2.8 $ 0.07% – 12.1% magnética Telemóvel N/A 1 $ – 2.5 $ 3.3% – 10% Fonte: Adaptado de Del Nino et Al. Pág 60 32 Os mecanismos de pagamento em Angola Quanto aos mecanismos de pagamento em Angola, tal e como já explicamos anteriormente, o país ainda está a dar os primeiros passos no que diz respeito a Transferências Monetárias. Neste momento o APROSOC é o primeiro programa de transferências monetárias que está a funcionar no país, contudo não se realizou ainda nenhum pagamento, estando prevista primeira transferência aos beneficiários no primeiro trimestre deste ano. A seguir passamos a descrever os diferentes mescanismos de pagamento que possuem algumas das entidades bancarias entrevistadas, e que se poderiam ajustar às necessidades do programa: Banco Sol: - Instalação de ATM provisórios nos lugares prédefinidos (esta opção só é possivel nas áreas com aceso à rede de telefonia). - Pagamento através de correspondentes bancários nas áreas de intervenção (a contratar)18 - Pagamento através de “bancos móveis” que se deslocam aos pontos determinados. Banco BAI: - Pagamento electrónico (E-Kwanza) via redes de telefonia móvel (naqueles lugares onde há acesso a redes de telefonia) - Instalação de ATM provisórios nos lugares prédefinidos (de preferência através de correspondentes bancários). - Pagamento através de correspondentes bancários nas áreas de intervenção (a contratar). - Pagamento através de “bancos móveis” que se deslocam aos pontos determinados. Banco Atlântico-Millenium: - Pagamento através de “bancos móveis” que se deslocam aos pontos determinados Banco Postal: - Pagamento electrónico (“Xiquila Money”) através de um cartão SIM criando uma rede de “quiosques móveis” nas áreas de intervenção do programa 18 Neste caso o Banco SOL e o Banco BAI têm um serviço de correspondentes bancários extensivo a todo o país. No entanto, quando dizimos “a contratar” referimo-nos que em muitos lugares existe a possibilidade mas ainda não foi contratado. Devemos ter em conta que normalmente o período mínimo de formação são 7 semanas mais o tempo necessário para validar a idoneidade do correspondente. 33 Além de ter-se contactado com entidades bancárias, também se contactou com as três empresas operadoras de telefonia em Angola: Angola Telecom, UNITEL e MOVICEL mas nenhuma delas possui um serviço de pagamentos até o momento. Contudo a UNITEL manifestou o seu interesse comunicando que está entre os seus planos estratégicos introduzir este sistema de pagamento nos próximos anos. No âmbito deste estudo também foi contactada a ADPP. Esta ONG angolana é a 19 responsável de realizar o pagamentos dos incentivos dos ADECOS no Programa de Desenvolvimento implementado pelo FAS. No entanto não podemos considerar esta instituição como um PSP propriamente dito, senão que mais bem é um serviço administrativo onde a ONG se encarrega de processar os pagamentos através de transferências bancárias directas a contas correntes individuais. Quanto às comissões praticadas pelos PSP em Angola, nem o APROSOC nem as diferentes entidades bancárias quiseram precisar esta informação. O único dado que temos é que as 3 entidades bancarias apresentaram orçamentos muito dispares dos 30 aos 200 AOA por transação. Para o programa de “Trabalhos Públicos” estão previstos realizar 8 pagamentos nos dois anos de projecto a 7.500 beneficiários. O valor máximo a transferir (em função das condicionantes) será de 22.000 AOA por pagamento. Dos quatro bancos entrevistados, apenas o Banco Sol e o Banco BAI quiseram falar de um valor aproximado para prestar o serviço de PSP no programa. Contudo, a forma como o preço estimado foi apresentado não permite uma comparação entre os dois provedores, já que um apresenta um valor global e o outro por transação. O Banco Sol propôs que o valor aproximado de todo o serviço seria de 5.000.000,00 AOA. A proposta BANCO BAI indica que os valores podem ir dos 100-150 AOA por transferência naqueles casos que se opte pela transferência electrónica (mais o custo do cartão SMS e o telemóvel para aqueles beneficiários que não têm) e de 600 kwz no caso das transferências através de correspondentes bancários para a compra do cartão multicaixa. Ambos os Bancos ressalvaram que os preços não eram definitivos e serviam apenas para se obter uma estimativa aproximada. 19 Agentes de Desenvolvimento Comunitário e Sanitário é a figura central do Programa com o mesmo nome, cujo objectivo é melhorar as condições de vida e de saúde das populações, através da extensão de serviços sociais às zonas rurais e peri-urbanas. 34 3.2.3. Processo de contratação de Provedores de Serviços de Pagamento Para poder realizar as transferências monetárias, geralmente os mecanismos de pagamento são terceirizados, apoiando-se em entidades públicas ou privadas. Normalmente trata-se de entidades financeiras, ainda que cada vez mais existem outras instituições como é o caso de empresas de telefonia, empresas públicas de correios, ONG, etc. que realizam este tipo de trabalho. Infelizmente, esta não é ainda a situação em Angola. A contratação pode ser feita através de convênios de interesse comum ou através de licitações públicas, sempre respeitando as normativas legais do país e do doador. Alguns países, como é o caso do Brasil, Costa Rica e o México, realizaram convênios de afinidade com Bancos Públicos. Nestes casos é frequente que a instituição financeira assuma algumas despesas como pode ser a emissão e administração de cartões. Outra opção é criar um sistema aberto onde um grande número Provedores de Serviços de Pagamento, públicos e privados, participam no pagamento das transferências. Esta abertura, traduz-se em que as entidades que cumprem com certos requisitos podem participar sem necessidade de uma licitação pública. É difícil comparar os custos dos serviços financeiros para os diferentes Programas no mundo, uma vez que não encontramos na literatura internacional informação sistematizada que permita fazer uma comparação precisa. Além de os meios de pagamentos serem distintos, as comissões que se estabelecem nos convênios com os PSP têm distintos critérios. Devemos frisar que o custo das transferências pode variar dentro de um mesmo programa em função do meio de pagamento e tipo de ponto de pagamento. Em muitas ocasiões só é tido em conta o custo promédio (Ver Anexo o Quadro comparativo de Custo-Benefício de vários programas de protecção social). A falta de desenvolvimento de produtos financeiros para aquelas famílias com menos recursos, e que vivem em áreas dispersas de difícil acesso, pode provocar que os concursos públicos fiquem vazios ou com muito pouca participação, assim como também o resultado dos mesmos sejam contratos com comissões muito elevadas. 35 Este foi o caso do APROSOC em Angola, onde o processo de contratação de PSP foi difícil e demorado. Segundo declarações de um dos informantes chave, a primeira vez que foi lançado o concurso público de contratação, nenhuma entidade se apresentou. Foi necessário realizar um workshop de apresentação do projecto, organizado conjuntamente com o BNA, MASFAMU e UNICEF, onde foram convidadas todas as entidades bancárias de Angola para poder chamar o interesse dos bancos e incentiva-los a participar. Após este worhsohp foi lançado um segundo concurso e esta vez participaram 4 instituições. Segundo um informante da UNICEF as quatro propostas técnicas apresentadas foram muito fracas e com taxas muito elevadas. Finalmente optou-se pela contratação de 3 bancos privados para realizar este pagamento, um em cada província de intervenção. Desta forma, além de reduzir os riscos de do programa promove-se a concorrência entre instituições. 36 4. PROPOSTA DE SISTEMA DE PAGAMENTO PARA O PROGRAMA DE TRABALHOS PÚBLICOS Uma vez recolhida e analisada toda a informação para este estudo, consideramos que a eficácia do Programa de Trabalhos Públicos vai depender em boa medida do sistema de pagamento escolhido. A seguir vamos apresentar os elementos que consideramos fundamentais para poder configurar o sistema de pagamento deste piloto. O objectivo do processo de pagamento deve ser transferir periodicamente recursos de forma pontual, segura e ao menor custo possível, quer seja para o Programa (custos administrativos e operacionais) como para as famílias beneficiárias dos programas (tempo de espera, custos de transporte, etc.). O mecanismo de pagamento das transferências deve ser terceirizado através da contratação de um Provedor de Serviços de Pagamento (PSP) especializado. Desta forma aumentar-se-á a eficiência administrativa do programa reduzindo os custos das operações. Por outro lado, a externalização do serviço facilitará a gestão do projecto aos técnicos FAS, que desta forma poderão centrar os seus esforços em outros aspectos do programa. Tendo em conta que não há experiências prévias com programas de transferências monetárias no país, e as entidades bancárias aparentemente apresentam algumas limitações técnicas, seria importante focar-se na eficácia da transferência. Quer dizer, assegurar que os beneficiários do programa recebem de forma pontual e segura os valores estabelecidos, ainda que isto possa supor um custo mais elevado das transações. Tendo em conta o contexto das áreas de intervenção, consideramos que existem vários mecanismos de pagamento válidos para realizar as transferências. A seguir apresentamos cada um dos meios de pagamento possíveis explicando brevemente as principais vantagens e inconvenientes: - A primeira opção é o pagamento através de “bancos móveis”. Devemos ter em conta que a rede de instituições bancárias nos municípios de intervenção é muito limitada, sem existir uma agência do mesmo banco nos quatro municípios. Por outro lado, muitos dos potenciais beneficiários do programa vivem em zonas muito distantes, sendo complicada a deslocação até as sedes municipais (em alguns casos mais de cinco horas a pé, e o valor do transporte 20 público pode chegar a ultrapassar os 2.000,00 AOA por trajecto). Desta forma, os bancos móveis (pequenos camiões ou viaturas acondicionadas para poder aceder e operar nas áreas mais recônditas) podem deslocar-se até lugares 20 Devemos ter em conta que o valor mensal a transferir, em função dos dias de trabalho realizados pelo beneficiário, é por volta dos 20.000 AOA (tendo trabalhado 20 dias). Desta forma o custo do transporte (ida e volta) é de 4.000 AOA, o que supõe o 20% do valor a receber. 37 previamente predeterminados e proceder ao desembolso dos valores em cash (entrega física). Os beneficiários poderão abrir uma conta “Banquita” (conta sem custos associados e com facilitação na documentação para a sua abertura) e levantar o dinheiro nestas agências móveis. Normalmente o custo da banca móvel é mais elevado que outros mecanismos de pagamento, mas garante a eficácia na entrega dos valores aos beneficiários. Nalgumas das áreas visitadas durante o estudo, este será o único sistema possível para poder transferir o dinheiro, respeitando o objectivo do processo de pagamento para as famílias beneficiárias. - Outra das opções é o pagamento através de “correspondentes bancários”. Trata-se de uma opção muito válida para aquelas áreas onde existe algum tipo de comércio formal. Para aceder ao serviço serão abertas contas bancárias para os beneficiários (Banquita) Estes correspondentes poderão estar dotados de um sistema multicaixa onde os beneficiários pode levantar o dinheiro através de um cartão MTX ou através de um TPV. Naqueles lugares onde não há cobertura de rede, o correspondente bancário realiza os pagamentos em efetivo. O principal problema desta opção é que nem todas as áreas reúnem as condições necessárias para que os bancos possam assinar um contrato com um “correspondente bancário”. O maior risco para esta opção é que o banco seja capaz de garantir a liquidez necessária para executar os pagamentos programados a tempo e hora. Por último devemos ter em conta que nas áreas de intervenção ainda não existe esta figura de correspondente bancários, pelo que a entidade contratante deverá selecionar e despois formar a este correspondente. Este processo pode levar um mínimo de dois ou três meses. - A última das opções é o pagamento eletrónico através do telemóvel: Embora este sistema seja capaz de reduzir substancialmente os custos de transferência em muitos PTMC, não é uma opção válida de aplicação em todas as áreas de intervenção do programa. Devemos lembrar que a maior parte dos potenciais beneficiários do programa de trabalhos públicos residem em lugares onde não há acesso a rede de telefonia móvel, estando o ponto mais próximo de cobertura a vários quilómetros de distância. Portanto esta opção apenas seria válida naqueles lugares onde há cobertura telefónica. Outro dado a ter em conta com esta opção, é que todos os beneficiários devem ter um cartão SIM, um telemóvel e acesso a energia elétrica para carregar os terminais. 38 Sugerimos não se limitar única e exclusivamente a um meio de pagamento tendo em conta as especificidades de cada área de intervenção primando sempre a eficácia da entrega dos valores, mas tentando ser o mais eficientes possível. Segundo a nossa análise a opção mais válida é um combinado das duas primeiras. Sempre e quando seja possível realizar o pagamento através de correspondentes bancários, esta será a opção prioritária. Por outro lado, somos cientes que deverá existir uma banca móvel para deslocar-se a aquelas populações mais distantes, garantindo que as pessoas não caminhem mais de 5 km para receber a transferência. Caso haja áreas onde a banca móvel não possa aceder, sugerimos que programa contemple o pagamento de um complemento de transporte a aqueles beneficiários que se vejam afetados. Quanto à opção de pagamento através do telemóvel, devemos dizer que esta é a menos abrangente das três, uma vez que boa parte do território de intervenção carece de acesso à rede de telefonia. No entanto, e sem ser uma prioridade dentro do programa, este mecanismo também pode ser testado nas sedes comunais com o intuito de alongar o programa a áreas urbanas, onde sem dúvida seria muito mais viável. O PSP selecionado deverá registar todos os beneficiários do programa e criar um sistema de identificação seguro e confiável. Este pode ser desde um simples cartão de identificação com fotografia, um cartão com um código PIN ou um sistema mais 21 complexo com dados biométricos. O importante é garantir que o valor transferido chega à pessoa certa. Uma vez definidas linhas gerais do sistema de pagamento, é importante focar-se no processo de contratação do PSP. Embora em ocasiões o serviço de pagamentos pode ser prestado através de uma instituição pública, neste caso sugerimos que o PSP seja uma instituição financeira privada. Após este estudo podemos afirmar que não encontramos nenhuma instituição pública que tivesse capacidade para poder prestar este serviço. A contratação do PSP sugerimos que seja através de um concurso público uma vez que não temos informação suficiente realizar um convênio de interesse com uma instituição específica. Como já explicamos no corpo deste documento, as respostas por parte dos entrevistados nas diferentes entidades bancárias não foram muito satisfatórias, mostrando algumas lacunas técnicas à hora de responder questões específicas. 21 Tendo em conta os problemas de registo existentes entre a população alvo, consideramos que o sistema de identificação através de dados biométricos é o mais seguro, embora possa resultar o mais caro. 39 Quanto aos custos dos serviços de pagamento, nenhum dos banco conseguiu apresentar uma proposta económica com o custo das transações em função do mecanismo de pagamento mais apropriado. Apenas dois bancos, Banco BAI e Banco SOL, falaram de valores aproximados dos custos do serviço. No entanto não podemos considerar esta como uma informação pertinente, uma vez que consideramos que foi mais uma opinião do técnico entrevistado do que uma proposta técnica. A seguir apresentamos um quadro comparativo das instituições bancárias entrevistadas: Tabela nº 6: Quadro-síntese comparativo das instituições bancárias entrevistadas BANCO MILLENIUM - BANCO SOL BANCO BAI ATLÂNTICO 1.1. Tem o banco cobertura em todas as províncias de Angola? SIM SIM SIM 1.1. Tem o banco agências nalgum dos municípios de Intervenção? NÃO NÃO NÃO 1.2. Teria o banco capacidade e interesse em expandir este programa a outras regiões do país? SIM N/R SIM 2.1. Tem o banco capacidade de receber os pedidos de abertura de contas bancárias após o envio de ficheiros NÃO NÃO NÃO “.CSV” ou “.XML” que provêm do sistema de informação do projecto? 2.2. Caso 22não ter capacidade neste momento, estaria disposto a adaptar o seu sistema para poder desenvolver SIM N/R SIM esta função? 2.3. Caso afirmativo, quanto tempo precisaria para realizar esta adaptação? 1 MÊS N/R 2 SEMANAS 3.1. O banco é capaz de garantir liquidez necessária para poder realizar os pagamentos estabelecidos a tempo SIM SIM SIM e hora? 3.2. O banco tem capacidade operativo e disponibilidades para participar activamente na fase de inscrição de SIM N/R SIM beneficiários com o objectivo de explicar o funcionamento do uso do ca rtão e entrega do mesmo? - BANCA MÓVEL (ÁREAS REMOTAS) - BANCA MÓVEL - BANCA M ÓVEL (ÁREAS -CORRESPONDENTES BANCÁRIOS 3.3. Possui o banco outro sistema de pagamento alternativo para este tipo de situações? Caso afirmativo dizer (ÁREAS REMOTAS) REMOTAS) - BANCA ELECTRÓNICA (E - qual. - CORRESPONDENTES - CORRESPONDENTES KWANZA) BANCÁRIOS BANCÁRIOS - AGENTES DE PROXIMIDADE 4.1. Aderiu o banco ao programa do BNA, “Bankita”? SIM EM PROCESSO SIM 4.2. É possível abrir conta com outro documento que não seja o B.I.? SIM NÃO SIM QUALQUER TIPO DE QUALQUER TIPO DE DOCUMENTO 4.3. Caso afirmativo, quais são os documentos válidos para a abertura deste tipo de conta? DOCUMENTO COM COM FO TOGRAFIA E UM Nº DE FOTOGRAFIA IDENTIFICAÇÃO ACTUALMENTE É UM ACTUALMENTE É UM DOS . ACTUALMENTE É UM DOS PSP DO DOS PSP DO APROSOC PSP DO APROSOC MAS ATÉ APROSOC 5.1. Participou alguma vez o banco num processo de pagamento massivo desta natureza? Especificar que tipo. MAS ATÉ O MOMENTO O MOMENTO NÃO FOI - PAGAME NTO DE 180.000 NÃO FOI REALIZADO REALIZADO NENHUM BRIGADISTAS ELEITORAIS (2017) NENHUM DESEMBOLSO DESEMBOLSO - PAGAMENTO ELECTRÓNICO (E - 5.2. Qual foi o sistema de pagamento adoptado? KWANZA) Fonte: Elaboração própria 22 O banco deve ter a capacidade técnica de completar automaticamente os ficheiros “.CSV” e “.XML” recebidos, assignando a cada beneficiário um número de conta bancária e envia-los novamente ao sistema de informação do projecto com os respetivos números de conta. Por outro lado, o banco também deve ter capacidade de produzir milhares de contas num prazo de 48 horas. Estes programas 40 informáticos farão a relação entre o sistema de informação do projecto e o sistema de informação do banco. O desenho e implementação destes programas nunca deverá exceder quatro semanas. Tendo em conta esta análise comparativa consideramos que as instituições bancárias com mais competências para realizar este serviço são o Banco BAI e o Banco SOL. Ambas têm experiência em sistemas de pagamento e experiência de trabalho em áreas rurais. Por outro lado, estas são as duas instituições que aderiram ao programa Bankita, não sendo necessário a posse de BI para abrir uma conta. Recomendações A seguir apresentamos algumas considerações gerais a ter em conta à hora de desenhar o sistema de pagamentos assim como para a contratação do PSP: - O sistema de pagamento deve estar inserido no Sistema Integrado de Gestão do Programa, de preferência durante a fase de desenho. Desta forma será muito mais fácil integrar toda a informação e aumentar a eficácia e transparência do processo; - Os diferentes actores envolvidos no processo de pagamento realizam actividades complementares. Portanto cada actor deve ter claramente definida a suas responsabilidades: actividades, prazos, controlos de qualidade e regras de operações. É importante que todos os envolvidos além de conhecer as suas actividades, conheçam também a dos outros elementos. Para isso recomendamos inserir o processo de pagamento no manual operativo do programa de forma que todos os actores tenham esta informação sistematizada. - É fundamental criar um mecanismo de controlo de queixas e reclamações, onde os beneficiários do programa possam apresentar as diferentes questões. Este mecanismo deve ser promovido como um dos principais mecanismos de controlo da qualidade do serviço de pagamento. - Os gestores do programa devem desenhar campanhas de informação para transmitir aos beneficiários os seus direitos e os deveres dentro do programa. É importante realizar campanhas sólidas que informem sobre o lugar e a data de entrega da transferência, assim como também devem explicar o funcionamento dos diferentes mecanismos de pagamentos e de queixas e reclamações. - Deve ser criado um sistema de monitoria e avaliação específico sobre o sistema de pagamento. Desta forma poder-se-á analisar a eficácia e 41 eficiência do sistema, reduzindo os riscos de práticas de corrupção. Devem- se ter em conta variáveis como o tempo de desembolos, distância recorrida pelos beneficiários, tempo de espera dos beneficiários na fila, custos de transação, nº de queixas recolhidas, etc. - No processo de selecção do PSP devemos ter em conta o tempo real necessário que uma instituição precisa para poder começar a transferir o dinheiro, assim como a capacidade que tem para poder alongar o serviço a outras áreas ou regiões. 42 5. CONCLUSÕES Após a execução das diferentes técnicas metodológicas empregues, chegamos às seguintes conclusões gerais que nos permitiram apresentar as diferentes opções de sistemas de pagamento do programa piloto de Trabalhos Públicos. Em primeiro lugar observamos que a eficácia de uma transferência monetária depende em boa medida do mecanismo de pagamento escolhido. A escolha deste deverá ser feita em função do contexto onde se pretende implementar o programa. Neste caso encontramo-nos ante quatro municípios (cinco comunas) de carácter rural onde as comunicações rodoviárias, os sistemas de comunicação móvel ou outras características já definidas no corpo deste documento, aumentam as dificuldades para a posta em funcionamento dalguns sistemas de pagamento existentes. Em segundo lugar, após a análise documental e as entrevistas a responsáveis de diferentes instituições bancárias, comprovamos que aqui em Angola existem vários mecanismos (alguns deles muito recentes no mercado nacional) para realizar as transferências monetárias. No entanto devemos ter presente que as instituições bancárias podem apresentar algumas lacunas técnicas uma vez que que não têm experiência neste tipo de intervenções. É fundamental que que os beneficiários do programa compreendam bem o processo de pagamento, tendo em conta aspectos como a data e lugar do pagamento, a forma como realizar o levantamento do dinheiro e a segurança do sistema. Para isto é importante criar uma estratégia de comunicação sólida, adaptada aos beneficiários e capaz de chegar a todos os beneficiários, por mais longe que se encontrem. De não ser assim, corre-se o risco de corrupção, desvio de valores, e portanto, a eficácia da própria intervenção. Com o objectivo de alcançar uma maior eficácia na gestão do projecto, o sistema de pagamento deve estar integrado no Sistema de Gestão Programa desde a fase inicial. Esta integração de processos do sistema é fundamental para facilitar o fluxo de informação para realizar os pagamentos oportunos aos beneficiários previstos. Por outro lado, existe um interesse notável por parte do BNA, de que os bancos comerciais estendam a sua rede de serviços às áreas rurais, promovendo assim a inclusão financeira daquelas famílias com menos recursos. No entanto, este target ainda não desperta o interesse de todos os bancos comerciais do país sendo necessário um trabalho conjunto entre o Governo, BNA e os próprios bancos comerciais para poder dar cobertura financeira a estes colectivos mais vulneráveis. 43 6. BIBLIOGRAFIA Adato, M. y Hoddinott, J. (2010): Conditional Cash Tranfers in Latin America. Washington: International Food Policy Research Institute. Adato, M. y Roopnanaine, T. (2004): “Un análisis social de la «Red de Protección Social» (RPS) en Nicaragua”. International Food Policy Research Institute. Attanasio, O., Battistin, E., Fitzsimons, E., Mesnard, A. y Vera-Hernández, M. (2005): “How effective are conditional cash transfers? Evidence from Colombia”. Briefing Note nº 54. The Institute for Fiscal Studies. Brugh, K., Angeles, G., Mvula, P., Tsoka, M., yHanda, S. (2018): “Impacts of the Malawi social cash transfer program on household food and nutrition security”, Food Policy, vol. 76, págs. 19-32. Bryant, J.H. 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Com condições de acesso mais reduzidas, os utilizadores podem abrir contas com outro documento de identificação que não seja o Bilhete de Identidade, desde que seja validado pelo banco aderente em causa. Os produtos Bankita incluem a Conta Depósito Bankita e a Conta Poupança Bankita a Crescer, que asseguram a titularidade de uma conta de depósitos, acesso a um cartão de débito Multicaixa e não contemplam comissões e despesas bancárias, nem pagamentos de despesas com a rede Multicaixa. O BNA subscreveu um acordo de adesão a este programa de educação financeira com os bancos: BPA, BCGTA, BMA, BANC, BPC, BCI, BCA, BFA, BIC, BRK, BNI, SOL e BMF, num esforço para o crescimento do acesso esclarecido a serviços bancários. Fonte: http://www.abanc.ao/educacao-financeira/conhecer-a-banca/servicos-bancarios-minimos/ Acedido em 13 de novembro de 2018 51