Précis D É P A R T E M E N T D E L É V A L U A T I O N D E S O P É R A T I O N S P R I N T E M P S 1 9 9 9 N U M É R O 1 8 4 Administration foncière et développement rural : deux exemples venus deThaïlande L 'EXPÉRIENCE DE LA THAÏLANDE MET EN LUMIÈRE une dimension importante de l'administration foncière : la façon dont elle peut améliorer la gestion des ressources naturelles et contribuer à réduire la pauvreté en milieu rural. Les deux projets examinés ici étaient des interventions distinctes, sans lien entre elles, qui ne s'inséraient pas dans une stratégie générale de développement rural. L'un a échoué et l'autre a réussi. Tous deux auraient pu donner de meilleurs résultats s'ils avaient reposé sur un dialogue plus large. Cependant, à l'époque où ces projets ont été conçus -- avant la crise financière de 1997 -- , le gouvernement thaïlandais n'était pas intéressé par un programme élargi d'aide de la Banque. Les enseignements de ces projets confirment que les opérations qui s'intègrent en fait dans une stratégie globale de développement rural sont le meilleur moyen de réaliser les objectifs de réduction de la pauvreté et d'amélioration de la gestion des ressources naturelles. Les projets en question illustrent deux certificats d'occupation à 35 000 familles de approches distinctes et indépendantes de squatters installées illégalement dans des l'administration foncière en Thaïlande. Le réserves forestières, afin de leur donner une Projet de zones de réforme foncière, exécuté sécurité et de les encourager à investir dans de 1982 à 1989, était une opération leurs exploitations agricoles. Ce projet autonome d'un montant de 17 millions de visait aussi à améliorer la gestion des dollars. Il s'agissait d'attribuer des ressources forestières. L'autre opération, 2 Département de l'évaluation des opérations de la Banque mondiale Thaïlande était relativement sûr, car il existe dans ce pays une tra- dition agraire donnant à tout citoyen le droit de s'adjuger jusqu'àquatrehectarespour pourvoir aux besoins de sa famille. Deuxièmement, les ex- ploitations agricoles étaient de dimension relativement égale -- avec une majorité de petits exploitantsetunpetitnombrede gros exploitants -- et il n'y avait apparemment aucune tendance à la concentration de la propriété. Troisièmement, du fait de ces facteurs, le pays ne comptait pas beaucoup de paysans sans terre. Et quatrièmement, l'accès des agriculteurs au crédit était relativement bon et allait en s'améliorant.Parconséquent, Photo de Yosef Hadar, 1982 selon cette étude sectorielle, il n'y d'un montant de 87,4 millions de dollars, était le avait guère de nécessité ou de justification pour que la Banque Deuxième projet de délivrance de titres fonciers, qui accorde une attention prioritaire à l'administration foncière. s'inscrivait dans le cadre d'un programme de 20 ans Mais simultanément, d'autres rapports de la Banque, destiné à améliorer le régime des titres fonciers en et notamment ceux du représentant résident, observaient Thaïlande. Mis en oeuvre de 1990 à 1996, il faisait suite que la population empiétait de plus en plus sur les zones au Premier projet de délivrance de titres fonciers (1984-90), forestières, qui étaient défrichées illégalement. Cette des- qui avait montré que la possession d'un titre permet aux truction de la couverture végétale laissait place à une agri- paysans d'avoir plus facilement accès au crédit, encourage culture à faible rendement, ne procurant que de bas les investissements agricoles, accroît les rendements et les revenus. Le Projet de zones de réforme foncière de 1982 revenus ruraux et augmente la valeur des terres. Ces entendait apporter une solution à ces problèmes en résultats positifs ont été analysés dans une étude largement régularisant les droits fonciers et en améliorant les infra- diffusée de Feder et al1. structures et les services publics -- en particulier les écoles, Les objectifs de ces deux projets correspondaient tout postes de santé et routes -- pour un million de paysans à fait à la stratégie du gouvernement visant à atténuer la installés sur 6 millions d'hectares de forêts classées pauvreté en milieu rural. Cependant, lorsque le (protégées). Mais en raison de l'absence de stratégie Département de l'évaluation des opérations (OED) a globale de développement rural, aucune mesure n'a été examiné ces projets en 1998, il a noté que les résultats prise pour remédier aux faiblesses de l'organisme avaient souffert de l'absence de stratégie globale de d'exécution ; ainsi, celui-ci a dû faire appel à une assis- développement rural, ainsi que de sérieuses faiblesses tance extérieure, même pour préparer les petits sous-projets institutionnelles auxquelles les projets n'avaient pas pour locaux. Dans ces conditions, il n'y a guère eu de but de remédier, notamment la délimitation imprécise renforcement des capacités ou de transfert de des terres domaniales et privées, et l'insuffisance des connaissances, et la pérennité des opérations en a souffert. mécanismes visant à assurer la protection ou Simultanément, le gouvernement a commencé à l'exploitation des vastes étendues de réserves forestières planifier son programme de délivrance de titres fonciers. qui demeuraient sous le contrôle de l'État. Celui-ci, qui devait s'étendre sur 20 ans, reposait sur l'hypothèse que l'attribution de titres officiels, Leçons du passé l'établissement de plans cadastraux et le renforcement de D'après les conclusions d'une étude de stratégie sectorielle l'Agence centrale d'évaluation foncière permettraient effectuée en 1980, l'administration foncière n'était pas un d'améliorer le niveau de vie des propriétaires terriens et domaine d'intervention prioritaire pour la Banque, et cela pour leur accès au crédit, d'accroître les investissements dans plusieurs raisons. Premièrement, le régime foncier en la mise en valeur des terres et d'augmenter les Précis 3 rendements et les revenus agricoles. Le Premier projet de été confié aux administrations provinciales. En outre, le délivrance de titres fonciers ayant confirmé le bien-fondé projet n'a rien fait pour les paysans sans terre, puisqu'il de cette approche, le deuxième projet, examiné ici, avait n'y a pas eu de redistribution ; et l'impact pour but de transposer cette expérience réussie dans environnemental a été faible, car les paysans n'ont pas d'autres provinces. Cependant, six ans après adopté les mesures de conservation des sols l'élaboration du premier projet, on n'a pas cherché à recommandées et ont continué à défricher les réserves réévaluer l'importance relative des titres fonciers par forestières. Enfin, le volet développement institutionnel, rapport à des questions plus générales d'administration qui représentait 40 % des dépenses du projet, n'a pas foncière, ni à résoudre des questions en suspens telles abouti à renforcer les capacités sur le long terme, en que les droits de succession, le contrôle de l'État sur un raison d'une rotation importante du personnel et de la tiers du territoire national, ou la délimitation des place prédominante faite aux consultants étrangers. réserves forestières et des zones de réforme foncière. Compte tenu de ces échecs, il semble que les Néanmoins, ce projet a donné de meilleurs résultats que aménagements sociaux aient été le principal apport du le Projet de zones de réforme foncière, car il a bénéficié projet à la lutte contre la pauvreté. Les travaux réalisés, d'un ferme soutien de la part du gouvernement. représentant 17 % des coûts du projet, ont dépassé les attentes en ce qui concerne le nombre d'écoles, de postes Conclusions sanitaires et de systèmes d'alimentation en eau Les conclusions de l'audit de chaque projet sont construits. Bien que la population soit inégalement présentées séparément ci-après. L'analyse s'articule desservie, la responsabilité de la dotation en personnel et autour des critères d'évaluation habituels de l'OED. de l'entretien de ces infrastructures est entièrement assumée par les autorités locales. Projet de zones de réforme foncière Efficience. Les coûts totaux du projet ont été plus Adéquation. La conception de ce projet comportait faibles que prévu car une zone dans laquelle on devait plusieurs points faibles. Premièrement, le rapport réaliser d'importants ouvrages d'irrigation a été d'évaluation indiquait que le revenu « type » de la popu- remplacée par une zone de culture pluviale, moins lation des zones ciblées se situait à un niveau proche du coûteuse à mettre en valeur. Cependant, le coût de seuil de pauvreté absolue de 148 dollars par habitant ; l'attribution de titres fonciers (58 dollars) était excessif, cependant, comme il n'existait pas de profil socio- compte tenu de la sécurité toute relative qu'ils économique antérieur à l'évaluation, on ne disposait pas conféraient ; et le taux de rentabilité économique du de données de référence pour mesurer l'impact du projet. projet n'a atteint que 2 %, du fait de la baisse des Deuxièmement, pour empêcher que le déclassement des revenus agricoles dans la région du Nord-Est aux sols zones forestières et l'amélioration du niveau de vie des dégradés et d'une performance mitigée dans le centre du populations n'accélèrent la destruction des forêts, le pays. Contrairement aux attentes, les revenus agricoles projet ne prévoyait d'offrir que des titres provisoires, n'ont augmenté que dans le nord du pays. alors que des titres définitifs auraient sans doute été Impact sur le développement institutionnel. Alors préférables, à condition d'intensifier la surveillance des que le projet visait explicitement à contribuer au réserves forestières restantes. Troisièmement, les terres à développement institutionnel et que la Banque n'ignorait redistribuer aux pauvres devaient être prises à des pas les faiblesses de l'organisme d'exécution, on a paysans qui étaient eux-mêmes de petits exploitants, consacré trois fois plus de fonds au recrutement de con- possédant entre 8 et 15 hectares. Et quatrièmement, le sultants étrangers qu'à la formation du personnel na- volet développement institutionnel était trop ambitieux. tional, si bien que le projet a exercé peu d'effets positifs L'organisme d'exécution, dont les services n'étaient pas sur le développement institutionnel au niveau national. suffisamment compétents et qui ne jouissait pas de la Son impact au niveau des bénéficiaires a été également confiance du Cabinet du premier ministre, n'a pu assurer faible : les 89 coopératives créées dans les zones de la fonction de coordination nécessaire pour le projet. réforme foncière ne s'appuyaient pas sur l'initiative Efficacité. En ce qui concerne les titres fonciers, 2 % paysanne, ce qui a entraîné, entre autres, un faible taux seulement des paysans se sont vu attribuer des titres de recouvrement des prêts. provisoires, alors que l'objectif avait été fixé à 15 % au Pérennité. Le gouvernement n'avait pas pleinement moment de l'évaluation, et la Banque n'a eu aucun entériné la réforme foncière et s'est opposé à la réalisation moyen de faire pression pour que ces titres provisoires d'un projet relais. En outre, le projet n'a pas renforcé la co- soient rendus définitifs. Les volets irrigation et conserva- ordination entre l'organisme d'exécution et les autres tion des sols n'ont pas atteint leurs objectifs ; l'entretien organismes publics, l'entretien des routes semble précaire, des routes, contrairement à ce qui était prévu, n'a pas les paysans ont laissé les ouvrages de lutte anti-érosion à 4 Département de l'évaluation des opérations de la Banque mondiale l'abandon et le recouvrement des prêts consentis aux terres domaniales et privées qui ont été réglés, ainsi que membres des coopératives, qui doit alimenter le fonds les photographies aériennes, les levés de terrain et les renouvelable du programme de crédit, n'est assuré qu'à plans cadastraux. En revanche, il est resté en deçà des 60 %. Le seul progrès durable semble être la construction objectifs pour le nombre de titres attribués (2 millions au des écoles et des postes sanitaires, qui sont bien entretenus lieu des 3 millions prévus -- principalement à cause du par les administrations provinciales. manque d'informations sur le nombre de parcelles Prestation de la Banque et de l'emprunteur. existant dans chaque province) et les superficies (20 % L'emprunteur a fait peu d'efforts, lors de la préparation n'ont pas été traitées en raison du manque de précision du projet, pour déterminer les besoins des paysans des des limites, de l'absence des propriétaires, de problèmes zones de réforme foncière, et il a négligé le suivi et de succession et du fait que les banques ont refusé de l'évaluation pendant la période d'exécution du projet, présenter les certificats fonciers existants qui servaient à alors que des consultants avaient préparé un système de garantir des prêts). S&E. En outre, l'organisme d'exécution a tenté Bien qu'on n'ait pas encore effectué d'enquête pour d'empêcher les paysans de se lancer dans des activités mesurer l'impact du projet sur l'accès au crédit, les non agricoles, et il n'a pas coordonné son action avec investissements agricoles et les revenus des paysans, il celle des autres organismes qui étaient censés assurer des apparaît, d'après des données secondaires, que la services complémentaires. délivrance de titres fonciers a aidé à stimuler les La Banque, pour sa part, a justifié le projet sur la activités agricoles et non agricoles, et à accroître les base d'un certain nombre d'hypothèses non vérifiées recettes publiques par le biais des taxes perçues sur les quant aux moyens de résoudre les problèmes de opérations foncières. déboisement et de pauvreté en milieu rural. Le potentiel Efficience. Les coûts effectifs du projet (près de 85 mil- agricole des zones de réforme foncière a été surestimé et lions de dollars) ont dépassé les prévisions, principalement les paysans n'ont pas été suffisamment consultés. La su- en raison du coût de l'établissement des plans cadastraux et pervision a été satisfaisante dans l'ensemble. En re- des levés de terrain. Cependant, le coût de chaque titre vanche, l'appui de la mission résidente a laissé à désirer foncier ne s'est élevé qu'à 32 dollars, ce qui est modeste et l'incapacité de celle-ci à obtenir les autorisations par rapport à la moyenne internationale. Le taux de requises des autorités nationales a fortement retardé la rentabilité économique étant estimé à 34 %, les avantages passation des marchés. globaux du projet ont été suffisamment importants pour justifier son coût total. Des gains d'efficacité ont été Deuxième projet de délivrance de titres fonciers également obtenus grâce à l'accélération des transactions Adéquation. Ce projet a été entrepris parce que le Premier -- qui ne prennent plus qu'une journée -- et à projet de délivrance de titres fonciers avait démontré de l'accroissement des recettes de l'État, par le biais des taxes façon probante l'importance de ces titres pour le sur les opérations foncières et des droits de timbre. développement en Thaïlande. Si le premier projet avait Impact sur le développement institutionnel. Il a été montré que la délivrance de titres de propriété n'avait pas plus faible que prévu. La base de données foncières a été accru sensiblement la sécurité foncière (qui était déjà considérablement améliorée, mais seuls 22 des 300 bu- relativement grande), il avait en revanche prouvé que la reaux fonciers sont équipés d'ordinateurs. Les objectifs possession d'un titre permettait d'accroître de 52 à 521 % de formation du personnel ont été atteints, mais parmi l'accès des agriculteurs au crédit bancaire, augmentait la les agents qui ont bénéficié de cette formation, beaucoup valeur de leurs terres dans une proportion allant jusqu'à ont ensuite quitté le Département des affaires foncières 80 % et les encourageait à faire des investissements qui en raison de la faiblesse des salaires et du manque de amélioraient les rendements de 12 à 27 %. Le premier possibilités de carrière. En outre, l'objectif de projet avait également démontré que la demande de titres renforcement et d'expansion de l'Agence centrale fonciers était forte et que le gouvernement appuyait d'évaluation foncière n'a pas été réalisé, essentiellement fermement le programme -- deux bonnes raisons pour que parce que le gouvernement n'a pas approuvé le projet de la Banque poursuive son aide. Le deuxième projet portait loi requis à cet effet. sur d'autres provinces que le premier, mais on a supposé Pérennité. Les résultats du projet ont de bonnes que les conditions rencontrées dans les provinces intéressées chances d'être durables, surtout parce que les gains par le premier projet étaient représentatives des conditions d'efficacité s'inscrivent dans le long terme et que le générales du pays. marché foncier engendre un flux continu de recettes pour Efficacité. Le projet a rempli ou dépassé ses l'État. Cette pérennité est renforcée par le fait que le objectifs en ce qui concerne le nombre de bureaux gouvernement a souscrit à un programme de 20 ans : au fonciers créés et le nombre de cas de délimitation de deuxième projet en a succédé un troisième, qui arrivera Précis 5 Réponse de l'équipe de direction régionale de la Banque au sujet du Deuxième projet de délivrance de titres fonciers EN LIMITANT SON ATTENTION AU DEUXIÈME des remarquable de cette série de projets s'explique en partie quatre projets d'un programme s'étendant sur 20 ans, le par la simplicité de leur conception et par la nature bien rapport laisse de côté certains résultats positifs qui ont été circonscrite de leurs objectifs. Si l'on y avait incorporé la atteints depuis l'exécution de ce projet. Le Programme de question plus vaste de la gestion des ressources naturelles, délivrance de titres fonciers de la Thaïlande a été conçu comme le préconise le rapport d'audit, on se serait de façon à engager les activités et à s'attaquer aux probablement heurté à de sérieux problèmes de coordina- problèmes fonciers de manière échelonnée, en tion. Dans le rapport d'audit, le Deuxième projet de commençant par les aspects les plus aisés et en laissant les délivrance de titres fonciers est examiné uniquement sous plus complexes pour une phase ultérieure, afin d'acquérir l'angle de la stratégie globale de développement rural. tout d'abord une expérience qui permettrait d'aller plus Cette approche n'est pas nécessairement la bonne. Les sûrement de l'avant. Certains des problèmes mentionnés projets d'administration foncière doivent être clairement dans le Précis, tels que la délimitation des réserves placés dans le contexte de l'économie toute entière, car forestières et des zones de réforme foncière, et la simplifi- l'enregistrement des droits fonciers vise souvent à cation des procédures de succession, ont été résolus par le renforcer une institution dont le rôle s'étend à l'ensemble troisième projet. Dans le cadre de ce dernier, on a de l'économie, et les ressources foncières ciblées par ces également entrepris d'établir un système de données projets sont un facteur de production essentiel pour foncières informatisé et intégré, dont la mise en place doit l'ensemble de l'économie. être achevée durant le quatrième projet. Le succès bientôt à terme. Les infrastructures physiques mises en Leçons des deux projets place par le deuxième projet semblent devoir perdurer. Ces deux projets démontrent que l'adoption d'une méthode Prestation de la Banque et de l'emprunteur. La systématique de la délivrance des titres fonciers est une fermeté du soutien du gouvernement a été déterminante stratégie d'une bonne efficacité économique, qui peut dans la réussite du projet, mais si l'on n'est pas parvenu exercer un impact significatif sur le développement. Il de- à renforcer l'Agence centrale d'évaluation foncière, c'est meure toutefois nécessaire : d'améliorer la coordination en- parce que l'estimation de la valeur des terrains n'a pas tre les différents organismes d'administration foncière ; de reçu toute l'attention qu'elle méritait. En outre, la struc- délimiter clairement les terres privées et domaniales ; ture hiérarchique verticale du Département des affaires d'exprimer les objectifs en unités de superficie plutôt qu'en foncières a engendré un problème de coordination, qui a nombre de titres attribués ; de fournir des services contribué aux difficultés rencontrées pour statuer sur les d'arpentage efficaces aux paysans installés dans les zones cas de délimitation de terrains -- et ce d'autant plus que de réforme foncière ; et d'adopter une législation le Département royal des forêts n'a été invité à examiner appropriée en matière de conservation des sols et d'impôts les plans cadastraux établis dans le cadre du projet fonciers. Toutes ces mesures devront s'inscrire dans un qu'au moment où celui-ci touchait à son terme. cadre politique et institutionnel couvrant à la fois la gestion La Banque, de son côté, a consacré beaucoup moins des terroirs et l'administration foncière. En outre, il de personnel que prévu à l'évaluation (42 personnes- convient d'envisager attentivement la possibilité de donner semaines, contre 72 prévues), décision justifiée par le accès à des terres domaniales. La déréglementation fait que le premier projet offrait un bon modèle. foncière, si elle s'accompagne d'une bonne surveillance des Cependant, les services de la Banque auraient pu utiliser zones restées classées, engendrera probablement davantage le temps qui restait à étudier les liens de nature plus de bénéfices sociaux que ne le ferait la délivrance de titres générale entre la pauvreté, l'environnement et fonciers sur des terres appartenant déjà au domaine privé, l'administration foncière. Le personnel consacré à la su- dans un contexte où les droits fonciers ne sont pas une pervision (58 personnes-semaines) a été également source de conflit manifeste. inférieur à la moyenne pour les projets de la Banque ; or, on aurait pu investir davantage dans l'évaluation de 1Feder, G., Onchan, T., Chalamwong, Y. et Hangladoran, C., l'impact des titres fonciers sur la pauvreté et la gestion Land Policies and Farm Productivity in Thailand (Baltimore, des ressources naturelles. MD : Johns Hopkins University Press, 1986). D'après le travail d'évaluation effectué par John Heath pour l'OED en 1998.