69742 Diseño de una nueva organización institucional para el aseguramiento de la calidad de la educación Lecciones para la República de Chile de experiencias internacionales y locales Banco Mundial Departamento de Desarrollo Humano | Región de América Latina y el Caribe Oficina para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay Diseño de una nueva organización institucional para el aseguramiento de la calidad de la educación: Lecciones para la República de Chile de experiencias internacionales y locales Enero de 2010 Banco Mundial Departamento de Desarrollo Humano Región de América Latina y el Caribe Oficina para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay Este informe fue escrito por Emiliana Vegas (Economista Senior de Educación y líder de proyecto) y Agustina S. Paglayan (Joven Profesional Asociada), del Departamento de Desarrollo Humano del Banco Mundial. Las autoras agradecen a Susan Sclafani y Keerti Hasija Kauffman, consultoras externas de Madison Education Group, por su colaboración en este informe y en los informes previos en que éste se basa. El equipo agradece especialmente a las contrapartes chilenas del Ministerio de Edu- cación y de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, cuya estrecha colaboración mejoró significativamente el informe. Por último, un agradecimiento profundo va dirigido a los funcionarios de Irlanda, los Países Bajos, Nueva Zelandia y Escocia que brindaron su tiempo y conocimiento sobre la experiencia de esos países en el aseguramiento de la calidad de la educación. Todos los errores son exclusiva responsabilidad de las autoras. Vicepresidenta: Pamela Cox Director de País: Pedro Alba Director de Sector: Evangeline Javier Gerente de Sector: Chingboon Lee Líder Sectorial de País: Hermann A. von Gersdorff Líder de Equipo de Trabajo: Emiliana Vegas Indice Resumen ................................................................................................. 7 1 Introducción ........................................................................................... 11 1.a Antecedentes ......................................................................................... 11 1.b Objetivos ................................................................................................ 14 1.c Aportes para este informe ...................................................................... 15 2 Enfoque metodológico ........................................................................... 17 2.a Selección de sistemas de la OCDE ........................................................... 17 2.b Selección de reformas locales .................................................................. 17 2.c Marco conceptual ................................................................................... 18 2.d Recopilación de datos ............................................................................. 20 2.e Resumen ................................................................................................ 21 3 ¿Qué dimensiones de los sistemas de aseguramiento de la calidad de la educación seleccionados de la OCDE, y de su historia reciente, son más pertinentes para las reformas propuestas en Chile? ................... 23 3.a Breve panorama de los sistemas de aseguramiento de la calidad de la educación seleccionados de la OCDE ............................................... 25 3.b Resumen ................................................................................................ 40 4 Repercusiones del análisis para las reformas propuestas en Chile ............. 45 4.a Repercusiones generales para el sistema en su conjunto ......................... 45 4.b Repercusiones para instituciones específicas ............................................ 63 5 Conclusión ............................................................................................. 91 6 Bibliografía ............................................................................................. 95 3 Siglas y abreviaturas CPC Contador público certificado CEO Director Ejecutivo DES Departamento de Educación y Ciencia (Irlanda) ERO Oficina de Revisión de la Educación (Nueva Zelandia) GTC Consejo General de Docencia (Escocia) HMIE Dirección General de Inspección de Educación de Su Majestad (Escocia) INCA Régimen de Revisión Internacional de Programas de Estudio y Evaluación LTS Learning and Teaching Scotland Mineduc Ministerio de Educación (Chile) NCCA Consejo Nacional de Programas de Estudio y Evaluaciones (Irlanda) SNE Servicio Nacional de Educación (Chile) NQA Autoridad Nacional de Cualificaciones (Irlanda) NZQA Autoridad de Cualificaciones de Nueva Zelandia NZTC Consejo de Docentes de Nueva Zelandia OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos PISA Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes SEC Comisión Nacional de Exámenes (Irlanda) SEED Departamento Ejecutivo Escocés de Educación SEP Subvención Escolar Preferencial SIMCE Sistema de Medición de Calidad de la Educación SQA Autoridad de Cualificaciones de Escocia SSA Encuesta escocesa de rendimiento TC Consejo de Docencia (Irlanda) Unesco Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura 5 Resumen El presente informe tiene como objetivo informar sobre el proceso de diseño e imple- mentación de reformas institucionales relacionadas con el desarrollo de un nuevo sistema de aseguramiento de la calidad de la educación en Chile. El informe es una síntesis que se basa en la labor previa del Banco Mundial dentro del contexto de un programa de dos años de duración de cooperación técnica con el Gobierno de Chile. Como parte de esta cooperación, el Banco Mundial elaboró dos informes relacionados: i) un informe comparativo que analiza los sistemas de aseguramiento de la calidad de la educación preescolar, primaria y secundaria de Irlanda, los Países Bajos, Nueva Zelandia y Escocia con el fin de comprender cómo las funciones de aseguramiento de calidad se distribuyen a través de las instituciones del Gobierno central, las características de estas instituciones y las relaciones entre ellas, y ii) un informe comparativo que analiza cómo estos cuatro sistemas de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) han evolucionado a través del tiempo, las lecciones que emergen de su experiencia en la implementación de reformas institucionales en los últimos 15 años y las lecciones que se desprenden del ejercicio de las funciones de aseguramiento de la calidad de la educación. Además, el informe se basa en dos estudios de investigación de expertos locales que analizan la implementación de reformas institucionales en los sectores de la justicia penal y de la salud de Chile, al igual que en el análisis realizado por el Ministerio de Educación sobre los recursos institucionales y humanos actuales del mismo Ministerio. En el momento de la redacción del informe, el Congreso de la República de Chile estaba analizando el Proyecto de Ley 609-356, cuyo objetivo es fortalecer el sistema de asegura- miento de la calidad de la educación preescolar, primaria y secundaria. La sanción de este proyecto significaría un aumento importante de la función del Estado en la educación, participación que históricamente era muy restringida. Las conclusiones de los dos informes comparativos de la OCDE (2004) y del Banco Mundial (2007) respaldan el cambio propues- to en este paradigma. Ambos informes concluyeron que ningún sistema educativo de alto desempeño tiene una intervención del Estado tan limitada en el sector como la observada en Chile. Además, al momento de la redacción del informe, el Proyecto de Ley N.o 1151- 356 ya había sido presentado ante el Congreso a fin de fortalecer la educación pública. 7 La sanción del primer proyecto (N.o 609-356) exigiría la implementación de reformas ins- titucionales profundas. Se crearían dos nuevas instituciones: la Agencia de Calidad de la Educación y la Superintendencia de Educación. La Agencia sería responsable de evaluar el desempeño de los alumnos, docentes, directivos, establecimientos educacionales y sus sostenedores, y de rendir cuentas de los resultados de las evaluaciones a la ciudadanía en general. La Superintendencia haría el seguimiento de la gestión financiera de los es- tablecimientos educacionales y su cumplimiento de las leyes y normas reglamentarias, y determinaría qué sanciones se aplicarían a los establecimientos educacionales y sus sostenedores en caso de no cumplir con las normas reglamentarias o los estándares de desempeño. La reforma también exigiría una reestructuración substancial del Ministerio de Educación, que asumiría nuevas obligaciones y transferiría otras a la Agencia y a la Su- perintendencia. La promulgación del segundo proyecto de ley (N.o 1151-356) implicaría la creación del Servicio Nacional de Educación (SNE), que estaría a cargo, entre otras fun- ciones, de brindar asistencia técnica y pedagógica a los establecimientos educacionales que reciben fondos públicos, incluidos aquellos administrados tanto por el sector público como el privado. Para informar sobre las futuras reformas, el informe resume las lecciones clave aprendidas de la experiencia de aseguramiento de la calidad de la educación de los sistemas de la OCDE de alto desempeño y de la experiencia de reforma institucional de sectores locales. No intentaremos resumir aquí todas las conclusiones analizadas en el informe, sino que resaltaremos tres lecciones esenciales que se destacan de la experiencia de los cuatros sistemas de aseguramiento de la calidad de la educación seleccionados de la OCDE. En primer lugar, las consultas son un componente esencial de la cultura institu- cional del sector educativo. Para establecer los estándares de desempeño, se realizan amplias consultas en forma temprana con una amplia variedad de participantes, entre ellos, representantes de alumnos, padres, docentes, directivos, establecimientos educa- cionales, sus sostenedores, inspectores del área de educación, investigadores y expertos en educación, instituciones generadoras de conocimiento, autoridades locales de edu- cación y la amplia gama de dependencias del Gobierno que son parte del sistema de aseguramiento de la calidad de la educación. Las consultas serán decisivas para establecer estándares de desempeño que reflejen lo que significa “educación de calidad� para la sociedad chilena. A su vez, lograr una visión compartida de lo que significa “calidad� contribuirá a la homogeneidad y legitimidad de la evaluación del rendimiento con res- pecto a estos estándares. En los sistemas seleccionados, la naturaleza consultiva del sector educativo va más allá del proceso de establecimiento de estándares. Por ejemplo, las consultas son parte del proceso de inspección y evaluación de los establecimientos educacionales, al igual que del proceso de diseño de una reforma institucional. En este último caso, las consultas con los empleados del sector público afectados por la creación o reestructuración de una ins- titución han contribuido a reducir la ansiedad sobre los efectos de la reforma, a mantener la motivación de los empleados y a construir un sentido de identificación con los objetivos y resultados de la reforma. 8 A medida que Chile avance en la implementación de las reformas institucionales, será esencial que el Ministerio, la Agencia y la Superintendencia introduzcan en forma tem- prana un proceso de consultas periódicas con los distintos participantes afectados por las reformas. De hecho, la implementación de las reformas propuestas presenta la oportuni- dad de introducir un cambio cultural dentro del sector educativo chileno. En segundo lugar, en los sistemas seleccionados, hay un énfasis en la conso- lidación de relaciones constructivas entre los inspectores responsables de eva- luar la calidad de los establecimientos educacionales y los docentes y directivos afectados por estas evaluaciones. Cuando los inspectores llegan a un establecimiento educacional, no solamente aplican una “lista de control� para evaluar la calidad de la educación que se brinda, sino que también dedican tiempo a reunirse con docentes y administradores, les brindan comentarios y escuchan sus puntos de vista y reacciones. De hecho, el proceso de evaluación externa presenta una oportunidad para que los inspec- tores promuevan debates entre el personal docente y no docente de los establecimientos educacionales sobre las diferentes dimensiones de la calidad de los establecimientos edu- cacionales, consoliden su capacidad para usar evidencia a fin de identificar las fortalezas y debilidades de los establecimientos, los alienten a pensar formas de abordar sus debi- lidades, y brinden ejemplos de cómo los establecimientos con un contexto similar han resuelto desafíos similares. Además, todos los sistemas tienen mecanismos para medir la eficacia del proceso de evaluación, desde encuestas de “satisfacción del cliente� que completan los establecimientos educacionales para evaluar en qué medida el proceso de inspección contribuyó a su labor hasta evaluaciones de impacto más exigentes realizadas por la Dirección General de Inspección o encargadas a investigadores independientes. Sin lugar a dudas, la experiencia de los sistemas seleccionados de la OCDE aumenta las expectativas de desempeño para el tipo de inspecciones y evaluaciones comúnmente ob- servadas en países de ingreso mediano. Existe un consenso en estos sistemas que indica que el grado en que las evaluaciones externas afectan las prácticas de los establecimien- tos educacionales y contribuyen al mejoramiento de la educación depende esencialmente de la calidad del proceso de evaluación externa y, como parte de este, de la calidad de la relación entre inspectores, docentes y establecimientos educacionales. A medida que Chile avance en la implementación de las funciones asignadas a la Agencia de Calidad de la Educación, será esencial reconocer la función de esta última como “guía del mejoramiento de la calidad de la educación�, reconocida en el artículo 6 del Proyecto de Ley N.o 609-356. Para llevar a cabo esta función, se requieren diversos pasos, desde la contratación del liderazgo correcto para la Agencia hasta la garantía de amplia capacita- ción a los inspectores e implementación de mecanismos de auditoría interna. En tercer lugar, el éxito de reformas institucionales de la magnitud propuesta para el sector educativo chileno exige el compromiso del más alto nivel político y, con ello, la asignación de los recursos necesarios para la implementación gra- dual de la reforma. La reforma del sector educativo brinda la oportunidad de introducir funciones de modernización del sector público que contribuirían a la eficacia y eficiencia de las instituciones gubernamentales. Incluso si esta oportunidad no se aprovecha plena- 9 mente, la implementación de la reforma requerirá una importante inversión de recursos públicos durante varios años. Las asignaciones presupuestarias para el sector educativo generalmente no son atractivas desde el punto de vista político, porque es probable que los costos a corto plazo superen los beneficios a corto plazo, dado que la mayoría de los beneficios se producirían a largo plazo. La implementación exitosa de las reformas pro- puestas necesitará de un líder político que tenga la visión y la disposición de asumir los costos necesarios para revisar en profundidad la calidad de la educación en Chile y llevar al país por un camino que le permita compararse con Irlanda, los Países Bajos, Nueva Zelandia, Escocia o cualquier país de la OCDE de alto desempeño. Dada la magnitud de la reforma, su implementación seguramente tomará varios años. En efecto, la experiencia internacional sugiere la necesidad de planear un proceso de implementación gradual. Si bien la calidad de la educación en Chile se compara favorablemente con la de otros países de América Latina, está retrasada con respecto a los países de la OCDE. Ya se introdujeron algunas reformas importantes en los últimos años para contribuir al mejora- miento de la educación, entre ellas, la Ley General de Educación y la Ley de Subvención Escolar Preferencial. El proyecto de ley tendiente a fortalecer el sistema de aseguramiento de la calidad de la educación de Chile también está en línea con el objetivo de mejorar la calidad de la educación para todos los niños. Todavía Chile tiene varios desafíos por delante a medida que avance en la implementación de los cambios propuestos. Este in- forme anticipa muchos de estos desafíos y brinda lecciones aprendidas de la experiencia local e internacional que podrían contribuir al éxito de las reformas institucionales. 10 1 Introducción a. Antecedentes La necesidad de una reforma educativa en Chile La equidad y calidad de la educación son temas centrales de interés en Chile. Los logros en el aprendizaje de los alumnos chilenos han mejorado en los últimos años, tanto en términos absolutos como en comparación con otros países (PISA 2000 y 2006). Sin em- bargo, el desempeño de los alumnos chilenos en las pruebas internacionales de lectura, matemáticas y ciencias está muy por debajo del de los alumnos de la OCDE (PISA 2006). La comparación con la OCDE es pertinente porque Chile aspira convertirse en un país desarrollado (Mineduc 2009, 16). Además, hay una preocupación válida sobre la des- igualdad en los logros en el aprendizaje. De hecho, entre los 54 países que participaron en el Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes (PISA) 2006, Chile, junto con Argentina, Bulgaria e Indonesia, tuvo el mayor nivel de disparidad en el puntaje de los alumnos en las pruebas (Mineduc 2009). La investigación empírica ha demostrado que los puntajes en las pruebas son relativamente homogéneos dentro de los establecimien- tos educacionales pero difieren notablemente entre establecimientos (Murnane, Page y Vegas 2009), un hallazgo que es coherente con la investigación que sugiere que el alto nivel de desigualdad en los logros de aprendizaje de los alumnos chilenos se relaciona principalmente con la segregación socioeconómica de los establecimientos (Treviño, Do- noso y Bonhomme 2009). De hecho, dos tercios de los establecimientos educacionales municipales prestan servicio a poblaciones de clase media baja o baja mientras que la gran mayoría de establecimientos privados con subvenciones prestan servicio a alumnos de clase media y clase media alta (Banco Mundial 2009). La presión social para mejorar la calidad y la equidad de la educación ha originado im- portantes reformas de políticas. A comienzos del año 2006, hubo protestas masivas en las calles por parte de alumnos de escuelas secundarias, en lo que se conoció como “la revolución de los pingüinos�. Estas protestas catalizaron el debate político sobre cómo el Estado debería responder a la demanda de la sociedad de disponibilidad de servicios de 11 educación de calidad para todos los niños. En este contexto, se introdujeron dos reformas importantes y una tercera está en trámite ante el Congreso: • La Subvención Escolar Preferencial (SEP), cuya propuesta fue presentada en el Congreso en el año 2005, antes de que se llevaran a cabo las protestas estudian- tiles, fue aprobada a comienzos de 2008. SEP representa una reforma sin pre- cedentes en la política de financiación de la educación. Reconoce la necesidad de adjudicar una subvención por alumno adicional a niños y niñas vulnerables desde el punto de vista socioeconómico y a escuelas con una alta concentración de niños y niñas vulnerables desde dicho punto de vista. Al mismo tiempo, los establecimientos educacionales que participan en la SEP están sujetos a normas novedosas de autoevaluación y rendición de cuentas que tienen como objetivo garantizar que los fondos adicionales se concentren en elevar el nivel de apren- dizaje de los alumnos. • La Ley General de Educación, aprobada en el año 2009, reemplazó la Ley Orgá- nica Constitucional de Enseñanza, promulgada durante el régimen autoritario de Augusto Pinochet. La nueva ley modifica el equilibrio entre el derecho de los docentes y de los establecimientos educacionales a decidir cómo impartir la educación y el derecho de los alumnos a recibir educación de calidad a favor de estos últimos. Fija requisitos más estrictos en cuanto a la apertura de estableci- mientos educacionales y establece que el Estado debe garantizar que todas las escuelas brinden educación de calidad sin importar si son administradas por el sector público o el privado (artículo 6). • En el año 2008, se presenta un proyecto de ley bipartidario tendiente a crear un nuevo sistema de aseguramiento de la calidad de la educación. Varios aspectos clave de esta propuesta ya están reconocidos en la Ley General de Educación, entre ellos, la creación de una nueva Agencia de Calidad de la Educación y una nueva Superintendencia de Educación. La Agencia sería responsable de evaluar la calidad de los alumnos, docentes, directivos, establecimientos educacionales y sus sostenedores y de rendir cuentas de los resultados de las evaluaciones a la ciudadanía en general. La Superintendencia haría el seguimiento de la gestión financiera de los establecimientos educacionales y el cumplimiento de las leyes y normas reglamentarias. La reforma también exigiría una reestructuración subs- tancial del Ministerio de Educación, que asumiría nuevas obligaciones y transfe- riría otras a la Agencia y a la Superintendencia. Estas reformas significan un cambio de paradigma en el sector educativo de Chile, ya que suponen una mayor intervención del Estado con respecto al pasado. En la década de 1980, las reformas educativas estaban dirigidas a una mayor descentralización y privati- zación en los servicios educativos. La función del Gobierno central se reducía al estableci- miento de normas de ingreso al sector educativo; la provisión de fondos por estudiante a los proveedores de educación que cumplían con las normas; la evaluación del desempeño escolar, y la puesta a disposición de padres y establecimientos educacionales de informa- ción sobre el rendimiento escolar. La lógica subyacente era que si los establecimientos 12 eran administrados por el sector privado y los gobiernos locales, y si los padres elegían los establecimientos sobre la base de su calidad, los establecimientos competirían por los alumnos y esta competencia impulsaría el mejoramiento de la calidad de la educación. Sin embargo, como lo demuestra la investigación empírica, las suposiciones subyacentes de este paradigma no son tan obvias. Si bien los padres valoran la calidad de la educación, esto no constituye el criterio principal en la elección del establecimiento educacional. En cambio, la ubicación geográfica del establecimiento y la composición de la población de alumnos son más importantes al elegir un establecimiento. Aún más, la medida en que se utiliza la calidad para guiar las decisiones de elección de un establecimiento educacional es inversamente proporcional a la posición socioeconómica y los antecedentes académi- cos de los padres (Elacqua, Schneider y Buckley 2006). Otros tres factores también han evitado una competencia pura entre los establecimientos educacionales: i) el hecho de que los establecimientos educacionales ejerzan la capacidad de seleccionar los alumnos, ya sea directamente (a través de pruebas de rendimiento académico, entrevistas con los padres, verificación de antecedentes) o indirectamente (al cobrar matrículas que solo pueden pagar algunas familias); ii) la diferencia en las normas reglamentarias que rigen para docentes de establecimientos públicos y privados, y iii) en el caso de áreas rurales o de escasa población, una oferta insuficiente de establecimientos educacionales privados. En parte debido a estas imperfecciones del mercado educacional, las mejoras previstas en la calidad de la educación han sido limitadas. Las comparaciones internacionales entre los sistemas educativos de Chile y los de alto desempeño también sugieren la necesidad de fortalecer la función del Estado en el ase- guramiento de la calidad de la educación. Australia, Canadá, Finlandia, Hong Kong-Chi- na, Japón, República de Corea, Países Bajos, Nueva Zelandia y Reino Unido tuvieron un desempeño por encima del promedio de los países de la OCDE en PISA 2006. Además, todos estos países participan en evaluaciones internacionales de rendimiento académico de los alumnos desde 1965 y, desde entonces, tienen un desempeño constante de alto nivel o han mostrado una mejora a través del tiempo (Barrera-Osorio 2009). La función del Estado en el aseguramiento de la calidad de la educación varía de un país a otro: en países como los Países Bajos y Nueva Zelandia hay más autonomía en los estableci- mientos, mientras que otros, como la República de Corea tienen niveles más altos de regulación por parte del Gobierno central. Sin embargo, ninguno de estos países de alto desempeño tiene una intervención tan limitada en el sector educativo por parte del Esta- do como Chile. Esta conclusión es coherente con las conclusiones del informe del Banco Mundial que encargara el Gobierno de Chile, y que se publicara en el año 2007, y con las del informe de la OCDE publicado en 2004. El informe del Banco Mundial identificó ocho funciones clave desempeñadas por el Estado en los países de alto desempeño para garantizar la calidad de la educación e indicó que en Chile el Estado históricamente ha- bía sido responsable de solo algunas de estas funciones. El informe también recalcó la importancia de una separación clara entre las funciones de establecimiento de políticas, supervisión de políticas y prestación de servicios, una característica que no estuvo siempre presente en las organizaciones institucionales de educación de Chile. 13 Situación actual y cambios propuestos En este contexto, el Proyecto de Ley N.o 609-356, cuyo objetivo es fortalecer el sistema de aseguramiento de la calidad de la educación de Chile, establece que el Estado debe cumplir las siguientes ocho funciones1: 1. Establecer estándares de desempeño para todos los participantes en el sector educativo, es decir, alumnos, docentes, directivos, establecimientos educaciona- les y sus sostenedores; 2. Evaluar el desempeño de cada uno de estos participantes en el sector; 3. Informar a la ciudadanía en general sobre el desempeño de estos participantes; 4. Evaluar el impacto de las políticas y los programas educativos; 5. Fijar los requisitos que deben cumplir los integrantes de la comunidad educacio- nal para ingresar y mantenerse en el sistema educacional; 6. Proporcionar asistencia técnica y pedagógica a los proveedores de primera línea de servicios educativos; 7. Garantizar que haya financiación adecuada de la educación y que se distribuya en forma equitativa; 8. Aplicar medidas de rendición de cuentas basadas en el desempeño. El proyecto también indica cómo deberían distribuirse estas funciones entre los distintos organismos públicos de modo que el establecimiento de las políticas permanezca dentro del ámbito del Ministerio de Educación y se deleguen las funciones de supervisión a la Agencia y la Superintendencia. Otro proyecto de ley, el N.o 1151-356, cuyo objetivo es fortalecer la educación pública, establece la creación del Servicio Nacional de Educación (SNE), organismo del Gobierno central que implementaría programas y políticas educativas y brindaría asistencia técnica y pedagógica a los establecimientos que reciben subvención o aportes del Estado (inclui- dos los establecimientos privados subvencionados y los municipales). En el momento de la redacción de este informe, el debate parlamentario sobre el Proyec- to de Ley N.o 609-356 estaba más avanzado que el del Proyecto de Ley 1151-356. En este informe, se consideran dos posibles escenarios de reforma: uno en el que solamente se sancione el proyecto 609-356, y otro en el que se sancionen ambos proyectos. b. Objetivos Se necesitaría realizar importantes esfuerzos para que el Estado asuma nuevas funciones en el aseguramiento de la calidad de la educación y para que reestructure la organización institucional del sector educativo. El presente informe tiene como objetivo informar sobre 1 Estas ocho funciones el proceso de diseño e implementación de una nueva organización institucional para el están enumeradas en aseguramiento de la calidad de la educación en Chile. Para ello, el informe se basa en la un orden levemente diferente en el artículo 2 experiencia internacional de sistemas educativos de la OCDE seleccionados al igual que del Proyecto de Ley N.o en las campañas de reforma de sectores no relacionados con la educación en Chile. 609-356. 14 Las principales preguntas consideradas son las siguientes: ¿cómo se distribuyen las fun- ciones de aseguramiento de la calidad a través de las distintas instituciones del Gobierno central en los sistemas de la OCDE de alto desempeño?, ¿cómo se ejercen estas funciones en cada uno de estos sistemas?, ¿cuál es la relación entre las distintas instituciones que componen un sistema de aseguramiento de la calidad de la educación?, ¿qué lecciones surgen a partir de la experiencia local e internacional con respecto a la implementación de reformas institucionales?, ¿qué lecciones surgen de la experiencia internacional con respecto al ejercicio de las funciones de aseguramiento de la calidad de la educación? c. Aportes para este informe El informe se basa en el trabajo previo del Banco Mundial, el Ministerio de Educación de Chile y expertos locales que se realizó como parte de las actividades tendientes a infor- mar sobre el diseño y la implementación de una nueva organización institucional para el aseguramiento de la calidad de la educación. Este trabajo incluye: • Comentarios detallados por escrito del Banco Mundial sobre el Proyecto de Ley N.o 609-356; • Comentarios por escrito del Banco Mundial sobre el Proyecto de Ley N.o 1151- 356; • Un informe comparativo del Banco Mundial que analiza los sistemas de ase- guramiento de la calidad de la educación preescolar, primaria y secundaria de Irlanda, los Países Bajos, Nueva Zelandia y Escocia para comprender cómo se distribuyen las funciones de aseguramiento de la calidad a través de las ins- tituciones del Gobierno central, las características de estas instituciones y las relaciones entre ellas; • Un informe comparativo del Banco Mundial que analiza cómo estos cuatro siste- mas de la OCDE han evolucionado a través del tiempo, las lecciones que surgen de la experiencia en la implementación de reformas institucionales en los últimos 15 años, y las lecciones que surgen con respecto al ejercicio de las funciones de aseguramiento de la calidad de la educación; • Dos trabajos de investigación encargados a expertos locales que analizan la im- plementación de reformas institucionales en los sectores de salud y justicia penal de Chile; • Un análisis realizado por el Ministerio de Educación de Chile para comprender los recursos institucionales y humanos actuales. 15 2 Enfoque metodológico Esta sección comienza con una descripción de los criterios usados para seleccionar los sistemas educativos de la OCDE y los sectores locales para el análisis. También esboza los marcos conceptuales desarrollados y aplicados para analizar tanto el diseño de los sistemas de aseguramiento de la calidad de la educación preescolar, primaria y secundaria como la implementación de reformas institucionales. También se describe el proceso de recopilación de datos. Al final de esta sección, el cuadro 1 resume el enfoque metodo- lógico. a. Selección de sistemas de la OCDE La República de Irlanda, los Países Bajos, Nueva Zelandia y Escocia fueron seleccionados para la revisión de sus sistemas de aseguramiento de la calidad de la educación. Estos cuatro sistemas de la OCDE cumplen con los dos criterios de selección definidos con- juntamente por el Banco Mundial, el Ministerio de Educación de Chile y el Ministerio de Economía de dicho país. En primer lugar, el Gobierno central tiene facultades formales sobre las decisiones clave de la política de educación pero la prestación de servicios de educación es descentralizada y hay al menos prestadores de servicios privados. En segun- do lugar, estos países han demostrado un alto desempeño en evaluaciones internaciona- les del aprendizaje de los alumnos y, en particular, han tenido un mejor desempeño que el promedio de países de la OCDE en PISA 2006. b. Selección de reformas locales La implementación de reformas locales puede brindar lecciones validadas en el entorno social, político y económico de Chile. Se estudiaron dos reformas específicas: la reforma de la salud, que comenzó a implementarse en el año 2005, y la reforma de la justicia penal, cuya implementación comenzó en 1999. Estas reformas fueron seleccionadas en 17 parte porque son relativamente recientes y, por lo tanto, hay suficiente “memoria institu- cional� directa para extraer lecciones sobre su implementación, pero más fundamental- mente porque ambas buscaron mejorar la calidad de los servicios provistos y generaron reformas institucionales importantes en el sector público. En este sentido, estas reformas tienen importantes puntos en común con algunas de las reformas clave propuestas en el sector educativo. c. Marco conceptual Diseño de sistemas de aseguramiento de la calidad de la educación Para analizar el diseño de los sistemas de aseguramiento de la calidad de la educación en los países seleccionados de la OCDE, se desarrolló y aplicó un marco conceptual. El marco, que se desarrolla a partir del trabajo previo del Banco Mundial (2007), analiza ocho funciones de aseguramiento de la calidad de la educación que la administración nacional puede cumplir, siete participantes en el sector de la educación que pueden ver- se afectados por el ejercicio de estas funciones y tres tipos de instituciones que pueden realizar estas funciones. Las ocho funciones, que también están presentes en el Proyecto de Ley N.o 609-356, incluyen: i) establecer estándares de desempeño; ii) evaluar el desempeño; iii) informar sobre el desempeño a la ciudadanía en general; iv) evaluar el impacto de las políticas y los programas educativos; v) fijar requisitos para el ingreso y la permanencia en el sector educativo; vi) brindar asistencia técnica y pedagógica; vii) garantizar una financiación adecuada y su distribución equitativa, y viii) aplicar medidas de rendición de cuentas ba- sadas en el desempeño (sanciones y recompensas). Cada una de estas funciones puede afectar a uno o más de los siguientes participantes: i) alumnos; ii) docentes; iii) directivos; iv) establecimientos educacionales; v) sostenedo- res; vi) autoridades locales de educación, y vii) el sistema nacional de educación. Por ejemplo, pueden establecerse estándares de desempeño para los alumnos a través de un programa de estudios obligatorio fijado en el ámbito nacional, pero quizás no haya estándares de desempeño nacionales para los establecimientos educacionales individua- les. O bien, la administración nacional, por ejemplo, a través de una dirección general de inspección, puede evaluar el desempeño de los docentes o establecimientos de manera individual periódicamente mientras que las medidas de rendición de cuentas basadas en el desempeño pueden aplicarse solamente a los establecimientos educacionales y no a los docentes individuales. Además, cada una de estas funciones puede estar a cargo de tres tipos diferentes de ins- tituciones: i) las responsables principalmente del establecimiento de políticas educativas; ii) las que están principalmente a cargo de supervisar la implementación de esas políticas y el cumplimiento de las normas reglamentarias, y iii) las dedicadas principalmente a la prestación de servicios educativos. 18 Se realizó un esquema y un análisis de los sistemas de aseguramiento de la calidad de la educación seleccionados de la OCDE mediante la aplicación de este marco conceptual. El análisis detallado se presenta en un informe por separado, Strengthening the quality assurance system for basic and secondary education in Chile – Comparison of education quality assurance systems and institutions in selected countries (Banco Mundial 2009a). El informe también contiene detalles sobre las características de organización y gestión de instituciones nacionales que participan en el aseguramiento de la calidad de la educación en los sistemas seleccionados. Implementación de reformas institucionales Para analizar la implementación de reformas institucionales en los sistemas seleccionados de la OCDE, se desarrolló un marco conceptual por separado. El marco, que se basa en el conocimiento de disciplinas tales como gestión pública y del comportamiento institucio- nal, clasifica las instituciones nacionales de aseguramiento de la calidad de la educación en tres categorías y analiza seis dimensiones específicas de la implementación de refor- mas institucionales. Las tres categorías de instituciones nacionales de aseguramiento de la calidad de la edu- cación son las siguientes: i) nuevas, cuando la institución se creó en los últimos 15 años (entre 1994 y 2009); ii) reestructuradas, cuando la institución existe desde hace más de 15 años y se reestructuró en los últimos 15 años, y iii) de larga data, cuando la ins- titución ya existía y no se reestructuró en los últimos 15 años. Se eligió el corte a los 15 años para maximizar la cantidad de instituciones que podrían analizarse como nuevas o reestructuradas, a la vez que se garantizaba que hubiera suficiente memoria institucional dentro de las organizaciones para compartir el conocimiento sobre estos procesos de implementación. El marco establece que la implementación de reformas institucionales puede afectar una de las siguientes seis dimensiones o varias: i) el proceso de diseño de la reforma, que inclu- ye los fundamentos de la reforma, los participantes que tuvieron la iniciativa de presentar- los, los participantes en el proceso de diseño de la reforma y el grado de consulta durante este proceso; ii) la cronología del proceso de implementación, que hace referencia a la duración del proceso de implementación, la planificación de la secuencia de implemen- tación y la medida en que se cumplieron estos planes, cuando estaban disponibles; iii) prácticas generales de gestión y gestión del cambio institucional, que incluye temas tales como la divulgación de información sobre la reforma, el liderazgo, la cultura institucional, la gestión y división de funciones y facultades dentro de la organización, el seguimiento y la evaluación de unidades individuales, y la coordinación con otras organizaciones; iv) la gestión de recursos humanos, que abarca las políticas para atraer, contratar y retener personal, la capacitación inicial y el desarrollo profesional permanente, las condiciones de empleo, la retribución y los beneficios no salariales, la evaluación del desempeño indivi- dual, la existencia y el contenido de un Código de Ética, y toda política relacionada con la distribución del personal; v) la gestión de recursos financieros y de información, que incluye la administración de presupuestos y sistemas de información, y vi) la rendición de cuentas y evaluación institucionales, que hacen referencia a los mecanismos internos y 19 externos conforme a los cuales la organización rinde cuentas de su desempeño, al igual que a toda medida sistemática para evaluar la reforma. La dimensión que puede estar más afectada por el proceso de reforma depende de la categoría de la institución. En organizaciones nuevas, se puede prever que los procesos de implementación afectarán a las seis dimensiones. En organizaciones reestructuradas, el proceso de diseño del proceso de reestructuración es relevante, pero la reestructura- ción en sí puede afectar solamente a una dimensión (por ejemplo, prácticas generales de gestión), a varias o a todas. En las organizaciones de larga data, por definición, no se anticipan cambios en ninguna de estas dimensiones, pero aún sigue siendo importante caracterizar cómo operan estas organizaciones (es decir, las prácticas de gestión general, financiera, humana y de información actuales, y los mecanismos de rendición de cuentas implementados). Además del análisis de las reformas institucionales de los últimos 15 años, también se revisó la evolución histórica de las instituciones de aseguramiento de la calidad de la edu- cación de cada sistema de la OCDE seleccionado. d. Recopilación de datos Para analizar el diseño de los sistemas de aseguramiento de la calidad de la educación en los países de la OCDE seleccionados, se recopilaron datos de sitios web de instituciones individuales, documentos oficiales, Eurydice (base de datos de sistemas educativos de Eu- ropa) y el archivo en línea del Régimen de Revisión Internacional de Programas de Estudio y Evaluaciones (INCA). Para analizar la implementación de reformas institucionales en estos sistemas, se utili- zaron tres tipos de fuentes de información. En primer lugar, se desarrollaron distintos cuestionarios para organizaciones nuevas, reestructuradas y de larga data. El equipo del Banco Mundial identificó a informantes clave de cada una de estas instituciones, quienes generosamente respondieron a los cuestionarios. En segundo lugar, se realizaron entre- vistas de seguimiento a altos funcionarios de algunas de las instituciones. En tercer lugar, se revisaron documentos oficiales, bibliografía académica pertinente, comunicados de prensa y transcripciones de discursos de participantes clave. Durante toda la etapa de análisis, brindaron amplios comentarios el personal del Centro de Investigación en Educación de Irlanda; el Ministerio de Educación, Cultura y Ciencia, y la Dirección General de Inspección de Educación de los Países Bajos; el Ministerio de Edu- cación, la Oficina de Revisión de la Educación, y la Autoridad de Cualificaciones de Nueva Zelandia, y el Consejo General de Docencia y Learning and Teaching Scotland, de Escocia. El Banco Mundial agradece sinceramente a todo el personal de estas instituciones que de manera tan generosa dedicaron su tiempo y contribuyeron a garantizar la veracidad de la información y los análisis que se presentan en este informe. 20 e. Resumen Cuadro 1. Enfoque metodológico Unidad de Recopilación Objetivo Análisis Marco conceptual Referencia análisis de datos Informar sobre Diseño de • Irlanda 8 funciones de aseguramiento de la calidad • Sitios web El Banco el diseño y la sistemas de • Países Bajos de la educación: de las instituciones Mundial implementación aseguramiento • Nueva Zelandia i) establecer estándares de desempeño; ii) evaluar el desempeño; iii) • Documentos (2009a) de reformas de la calidad • Escocia informar sobre el desempeño; iv) evaluar el impacto de políticas y oficiales institucionales de la educación programas; v) establecer requisitos de operación; vi) brindar asistencia • Eurydice en el sistema de preescolar, técnica y pedagógica; vii) garantizar una financiación adecuada y equitativa; • INCA aseguramiento de primaria y viii) aplicar medidas de rendición de cuentas basadas en el desempeño. • Otra bibliografía la calidad de la secundaria educación 7 participantes: de Chile i) alumnos; ii) docentes; iii) directivos; iv) establecimientos educacionales; v) sostenedores; vi) autoridades locales de educación y vii) el sistema nacional de educación. 3 tipos de instituciones: i) establecimiento de políticas; ii) fiscalización; iii) prestación de servicios. Implementación • Irlanda 6 aspectos de la reforma institucional: • Cuestionarios El Banco de reformas • Países Bajos i) proceso de diseño de la reforma; ii) cronología de implementación; • Entrevistas Mundial institucionales • Nueva Zelandia iii) prácticas generales de gestión; iv) gestión de recursos humanos; v) • Documentos por (2009b) • Escocia gestión de recursos financieros y de información; vi) rendición de cuentas y escrito evaluación institucionales. • Reformas de los • Entrevistas Bitrán, Gómez y sectores de salud 3 tipos de instituciones: • Documentos por Vergara (2009), y justicia de Chile i) nuevas; ii) reestructuradas; iii) de larga data. escrito y Vargas (2009) • Recursos del Distribución de 8 funciones de aseguramiento de la calidad de la Mineduc Mineduc educación entre las unidades y el personal del Mineduc (inédito) 21 ¿Qué dimensiones de los sistemas de aseguramiento 3 de la calidad de la educación seleccionados de la OCDE, y de su historia reciente, son más pertinentes para las reformas propuestas en Chile? Esta sección describe brevemente qué instituciones participan en el aseguramiento de la calidad de la educación preescolar, primaria y secundaria en los sistemas seleccionados de la OCDE y cómo se distribuyen las ocho funciones de aseguramiento de la calidad entre las instituciones. También recalca dimensiones específicas del diseño y la historia reciente de estos sistemas que podrían ser particularmente pertinentes para las reformas propues- tas en Chile. Un tema importante que debe tenerse en cuenta es que, en todos los siste- mas, el ejercicio de funciones de aseguramiento de la calidad por parte del Estado afecta a los establecimientos educacionales con subvención pública y privada de igual modo. La comparación entre los sistemas de la OCDE y Chile es útil pero debe tenerse precau- ción al realizarse, dado que el contexto en que se introducirían las reformas de Chile difiere considerablemente del contexto en los sistemas seleccionados. En primer lugar, el Gobierno chileno debe brindar servicios y garantizar la calidad de la educación dentro de un territorio más extenso: Chile es casi 3 veces más grande que Nueva Zelandia, 10 veces más grande que Escocia e Irlanda y 22 veces más grande que los Países Bajos. En segundo lugar, es particularmente difícil en Chile llegar a todos los habitantes porque tiene una densidad de población más baja que los países seleccionados para la compa- ración (con la excepción de Nueva Zelandia). En tercer lugar, aunque la inversión pública en educación ha llegado a un nivel sin precedentes en la historia chilena, la capacidad del país de continuar invirtiendo en educación y fortalecer el sistema de aseguramiento de la calidad enfrenta una limitación impuesta por sus ingresos, que son inferiores a los de los países seleccionados. En cuarto lugar, la evidencia de que la gestión del sector público en Chile es más débil que en los países seleccionados para la comparación sugiere que las 23 inversiones en educación pueden ser menos eficientes o menos eficaces en el primero. Quinto, el sector de educación en Chile presta servicios a un mayor número de alumnos con relativamente menos docentes. Cuadro 2. Diferencias demográficas, económicas, de gestión y de educación entre Chile y los sistemas de la OCDE seleccionados República Nueva Chile Países Bajos Escocia de Irlanda Zelandia 1. Demografía y economía Territorio (miles de km2)* 749 69 34 268 76 Población (millones)* 16,6 4,4 16,4 4,2 5,1 Densidad (habitantes/km2)* 22 63 484 16 67 PIB per cápita (PPP, dólares estadounidenses, precios 13.108 40.168 36.580 25.306 32.766 2005)* 2. Gestión del sector público Participación y rendición de cuentas 1,0 1,4 1,5 1,4 1,3 (-2,5 a 2,5; 0 = promedio mundial)** Capacidad de los empleados del sector público 2,3 3,6 3,4 4,0 3,5 (1 = por debajo del sector privado; 7 = por encima del sector privado)*** Eficacia del sector público 1,3 1,6 2,0 1,7 1,9 (-2,5 a 2,5; 0 = promedio mundial)** Imperio de la ley 1,2 1,6 1,8 1,7 2,0 (-2,5 a 2,5; 0 = promedio mundial)** 3. Sistema educativo (educación primaria y secundaria)**** Alumnos 3.574.419 822.373 2.598.000 759.906 712.298 Docentes 174.882 67.804 219.900 53.366 53.563 Establecimientos educacionales 11.420 4.023 8.181 2.593 2.722 Fuentes: * Banco Mundial, Indicadores del desarrollo mundial. ** Banco Mundial, Indicadores mundiales de buen gobierno. *** Foro Económico Mundial, The Global Competitiveness Report. **** Mineduc, Anuario Estadístico 2007; Departamento de Educación y Ciencia, Education Statistics 2007/2008; Ministerio de Educación, Cultura y Ciencia de los Países Bajos, Key Figures 2004-2008; NZ Education Counts, Education Statistics of New Zealand 2007; Gobierno de Escocia, School Education Statistics 2008. 24 a. Breve panorama de los sistemas de aseguramiento de la calidad de la educación seleccionados de la OCDE Chile después de la reforma Considerando que dos de los proyectos de ley presentados ante el Congreso podrían afectar el sistema de aseguramiento de la calidad de la educación de Chile, se presentan dos escenarios de reforma. Conforme a uno de los escenarios (al que denominaremos “escenario 1�), el Proyecto de Ley N.o 609-356 se sancionaría y el Proyecto de Ley N.o 1151-356, no, y por lo tanto el sistema de aseguramiento de la calidad estaría compuesto por cuatro instituciones del Gobierno nacional: el Ministerio de Educación, que se rees- tructuraría; la Agencia de Calidad de la Educación, que se crearía; la Superintendencia de Educación, que también se crearía, y el Consejo Nacional de Educación, que sería una versión reestructurada del Consejo Superior de Educación existente. Conforme a otro escenario (“escenario 2�), se aprobarían ambos proyectos de ley, y el sistema de aseguramiento de la calidad de la educación estaría compuesto por cinco instituciones del Gobierno nacional: las cuatro mencionadas anteriormente más el SNE, que se crearía. El gráfico 1 muestra la organización institucional del sistema conforme a cada escenario posible. Instituciones de aseguramiento de la calidad de la educación de Chile, conforme a GráfiCo 1. dos escenarios de reforma alternativos Escenario 1 Escenario 2 Consejo Nacional de Educación Consejo Nacional de Educación Diseño de Ministerio de Educación Ministerio de Educación políticas y supervisión Agencia de Superintendencia Servicio Agencia de Calidad Superintendencia Calidad de la de Educación Nacional de de la Educación de Educación Educación Educación “Sostenedores� “Sostenedores� (municipalidades, Corporaciones Locales de Prestación (municipalidades o entidades privadas) Educación Pública o entidades privadas) de servicios Establecimientos educacionales Establecimientos educacionales 25 La distribución de las funciones de aseguramiento de la calidad a través de las institucio- nes se presenta en el cuadro 3. Como se puede observar, conforme a ambos escenarios, el Ministerio de Educación sería responsable de decisiones importantes de políticas, entre ellas: establecer metas de desempeño para alumnos, docentes, directivos, establecimientos educacionales y sostenedores; determinar los requisitos para poder funcionar como estable- cimiento educacional y para ingresar o permanecer en la docencia, y brindar financiación para establecimientos particulares subvencionados y municipales. Además, conforme a am- bos escenarios, la Agencia de Calidad de la Educación sería responsable de evaluar a los alumnos, docentes, directivos, y establecimientos privados subvencionados y municipales, y de informar a la ciudadanía en general sobre el desempeño de estos participantes. Estos informes disponibles al público servirían como recompensa o sanción para la reputación de los proveedores de educación. La Superintendencia de Educación supervisaría la manera en que los establecimientos y los sostenedores gestionan sus recursos y el cumplimiento de las normas legales, e intervendría o aplicaría otras sanciones a los establecimientos educaciona- les de desempeño deficiente. El Consejo Nacional de Educación tendría poder de veto res- pecto de las metas de desempeño desarrolladas por el Ministro de Educación, los programas de estudio nacionales, los programas y planes educativos, el plan nacional de evaluación y las políticas nacionales de evaluación. También asesoraría al Ministerio de Educación sobre temas de políticas, promovería el debate y la investigación sobre educación y ejercería fun- ciones de aseguramiento de la calidad de la educación superior. La principal diferencia entre los escenarios 1 y 2 se relaciona con el deber de brindar asistencia técnica y pedagógica a es- tablecimientos privados subvencionados y municipales. Esta obligación entraría en la órbita del Ministerio de Educación según el escenario 1, y del SNE conforme al escenario 2. Distribución de funciones entre las instituciones de Cuadro 3. aseguramiento de la calidad de la educación en Chile Agencia Consejo Servicio Ministerio de de Calidad Superintendencia Nacional de Nacional de Educación de la de Educación Educación Educación Educación 1. Establece estándares No, pero Sí No No No de desempeño asesora No, pero supervisa No, pero los establecimientos 2. Evalúa el desempeño No Sí No asesora educacionales/ sostenedores 3. Informa sobre Sí No Sí Sí No el desempeño 4. Evalúa el impacto de Sí No No No No políticas y programas 26 Agencia Consejo Servicio Ministerio de de Calidad Superintendencia Nacional de Nacional de Educación de la de Educación Educación Educación Educación 5. Establece requisitos Sí No No Sí No para el funcionamiento Sí, conforme al No, conforme al 6. Brinda y financia escenario 1; escenario 1; asistencia técnica y No No No no, conforme al sí, conforme al pedagógica escenario 2 escenario 2 7. Garantiza una financiación adecuada Sí No No No No y su distribución equitativa 8. Aplica medidas de rendición de Sí No Sí Sí No cuentas basadas en el desempeño Sobre la base de las tres categorías propuestas para el análisis de reformas institucionales, las instituciones que participarían en el aseguramiento de la calidad de la educación en Chile se clasificarían del siguiente modo: Cuadro 4.Evolución de las instituciones de aseguramiento de la calidad de la educación en Chile Ministerio de Educación Reestructurado Consejo Nacional de Educación Reestructurado Agencia de Calidad de la Educación Nueva Superintendencia de Educación Nueva Servicio Nacional de Educación Nuevo 27 Las reformas propuestas implican dos características importantes que vale la pena resaltar: • El Estado estará a cargo de cuatro funciones de aseguramiento de la calidad adi- cionales, entre ellas: i) establecer estándares para todos los docentes, directivos, establecimientos educacionales y sostenedores; ii) evaluar a los directivos, es- tablecimientos educacionales y sostenedores individuales; iii) brindar asistencia técnica y pedagógica, y iv) aplicar medidas de rendición de cuentas basadas en el desempeño. Algunas de estas funciones, como el establecimiento de estándares o la evaluación del desempeño, están actualmente a cargo del Ministerio de Edu- cación pero afectan solo a algunos participantes (por ejemplo, los municipales o los que participan en la SEP). Las reformas propuestas requerirían una amplia- ción de estas funciones para abarcar a todos los participantes. Otras funciones, como la provisión de asistencia técnica y pedagógica o la aplicación de medidas de rendición de cuentas, son totalmente nuevas. Aunque se esperaba que la SEP sirviera de experiencia piloto del ejercicio de estas funciones, en la práctica, la implementación sistemática de estas funciones no ha tenido lugar aún. • Una reforma profunda de la organización institucional del sector educativo. Jun- to con la asunción de nuevas funciones de aseguramiento de la calidad por parte del Estado, la organización institucional del sector educativo se vería pro- fundamente alterada. Conforme al escenario 1, se reestructurarían dos institu- ciones (el Ministerio y el Consejo) y se crearían dos instituciones (la Agencia y la Superintendencia). Conforme al escenario 2, además de estas dos instituciones, se crearía una tercera (el SNE). República de Irlanda El gráfico 2 presenta la organización institucional actual de aseguramiento de la calidad de la educación en Irlanda, y el cuadro 5 muestra cómo se distribuyen las funciones de ase- guramiento de la calidad a través de todas las instituciones del ámbito nacional. Histórica- mente, todas las funciones de aseguramiento de la calidad de la educación se concentra- ban bajo el ámbito del Departamento de Educación y Ciencia (DES). El DES continúa sien- do la autoridad central del sistema de aseguramiento de la calidad de Irlanda, pero a través del tiempo ha delegado determinados deberes a organizaciones subsidiarias y afiliadas. En particular, desde el año 2001, ha transferido: la administración de exámenes nacionales a la Comisión Nacional de Exámenes (SEC); la supervisión de la calidad de la enseñanza, los estándares de ingreso y permanencia en la profesión, y la provisión de asistencia técnica y pedagógica a los docentes al Consejo de Docencia, y la coordinación e implementación de condiciones educativas a la Autoridad Nacional de Cualificaciones (NQA). Además, el Consejo Nacional de Programas de Estudio y Evaluaciones (NCCA), creado en 1987, fue reconocido como organismo con personería jurídica en el año 2001, y le brinda asesora- miento al DES y a los prestadores de servicios educativos en temas relacionados con los programas de estudio, la enseñanza y la evaluación de los alumnos. La SEC, el NCCA y el Consejo de Docencia rinden cuentas al DES, mientras que la NQA rinde cuentas también al Departamento de Empresas, Comercio y Empleo. La Dirección General de Inspección es una división del DES que responde directamente a la Secretaría y al Ministerio y es respon- sable de supervisar la calidad de la educación brindada por instituciones individuales. 28 GráfiCo 2. Instituciones de aseguramiento de la calidad de la educación de Irlanda Dirección Departamento General de Departamento de Educación y Ciencia de Empresas, Diseño de Inspección Comercio y Empleo políticas y supervisión Consejo Nacional de Autoridad Comisión Nacional Consejo de Programas de Estudio Nacional de de Exámenes Docencia y Evaluaciones Cualificaciones Consejos de Gestión Prestación de servicios Establecimientos educacionales Cuadro 5.Distribución de funciones entre las instituciones de aseguramiento de la calidad de la educación en Irlanda Dirección Consejo Comisión Departamento General de Nacional de Autoridad Nacional Consejo de de Educación Inspección Programas Nacional de de Docencia y Ciencia de la de Estudio y Cualificaciones Exámenes Educación Evaluaciones 1. Establece estándares No, pero asesora Sí No No No, pero asesora Sí de desempeño al DES 2. Evalúa No Sí No Sí No No el desempeño 3. Informa sobre Sí Sí No Sí No No el desempeño 4. Evalúa el impacto de políticas Sí No No No No No y programas 5. Establece requisitos Sí No No No No Sí para el funcionamiento 6. Brinda y financia asistencia técnica Sí No Sí No No Sí y pedagógica 7. Garantiza una financiación adecuada Sí No No No No No y su distribución equitativa 8. Aplica medidas de rendición de Sí Sí No Sí No Sí cuentas basadas en el desempeño 29 Según la evolución del sistema en los últimos 15 años, las instituciones que participan en el aseguramiento de la calidad de la educación pueden clasificarse del siguiente modo: Cuadro 6. Evolución de las instituciones de aseguramiento de la calidad de la educación en Irlanda (1994-2009) Departamento de Educación y Ciencia Reestructurado Dirección General de Inspección de la Educación De larga data Consejo Nacional de Programas de Estudio y Evaluaciones De larga data Comisión Nacional de Exámenes Nueva Autoridad Nacional de Cualificaciones Nueva Consejo de Docencia Nuevo El diseño del sistema de aseguramiento de la calidad de la educación de Irlanda difiere de la organización institucional propuesta para Chile en varios aspectos. A diferencia de Chi- le, Irlanda tiene organizaciones especializadas para la administración de exámenes nacio- nales (la SEC); la regulación de la docencia (el Consejo de Docencia) y el establecimiento de requisitos para todos los niveles y tipos de educación (la NQA). Además, la Dirección General de Inspección de la Educación en Irlanda no es independiente del Departamento de Educación y Ciencia. Aún más, el sistema de aseguramiento de la calidad de la educación de Irlanda y su reciente evolución presentan tres características especiales pertinentes para las reformas propuestas en Chile: • La reestructuración del DES durante la década de 1990. A mediados de 1990, el Gobierno nacional promovió una iniciativa de modernización del Estado que im- plementarían todos los departamentos, entre ellos, el DES. El objetivo subyacen- te de esta iniciativa fue mejorar la eficiencia y la eficacia del sector público y, con ello, la calidad del servicio brindado y el aporte del sector público al desarrollo económico. Se produjeron cambios profundos como resultado de esa iniciativa: i) la cultura del secreto del sector público evolucionó gradualmente hacia una mayor apertura y transparencia; ii) dentro del DES, se especificaron los objetivos de cada unidad por escrito, se definieron metas para medir los logros y se in- trodujo la evaluación periódica del desempeño de las unidades individuales; iii) se puso énfasis en la mejora del servicio al cliente y se introdujeron mecanismos para establecer una comunicación más fluida con los establecimientos educacio- nales y aumentar la respuesta a sus necesidades e inquietudes; iv) las políticas de 30 recursos humanos sufrieron varios cambios dirigidos a hacer que el empleo en el sector público fuera una opción atractiva para los profesionales calificados;,y v) se reconoció la importancia del liderazgo dentro del DES. Si bien no es posible evaluar el grado en que estos cambios contribuyen a las mejoras observadas en los logros educativos de los alumnos de Irlanda, el sector público en general siente que la modernización del Estado es necesaria para producir mejoras en la calidad de los servicios educativos (Informe Cromien 2000). • Las reformas de 2001, que incluyeron la reestructuración del DES y la creación de la SEC, la NQA y el Consejo de Docencia. Las reformas de 2001 fueron des- encadenadas por un diagnóstico que indicaba que el DES estaba sobrecargado con las operaciones diarias y tenía poco tiempo para concentrarse más en temas de política educativa. En este contexto, se delegaron muchas tareas operativas a nuevas instituciones, como el SEC y la NQA. Al mismo tiempo, se creó el Consejo de Docencia en respuesta a la demanda de los docentes de mayores facultades en lo relativo a los reglamentos que rigen su propia profesión. Estos cambios requirieron importantes esfuerzos de implementación. Sin embargo, difieren de los escenarios de reforma que enfrenta Chile de modo esencial: en Irlanda, el Estado no capturó nuevas funciones de aseguramiento de la calidad, sino que las funciones ya desempeñadas dentro del DES se transfirieron a nuevas institu- ciones. Además, las reformas fueron anunciadas en 2001, pero su implementa- ción no se completó aún y, por lo tanto, extraer lecciones de esta experiencia de implementación es relativamente difícil. • Cambios en la función de la Dirección General de Inspección a partir de la dé- cada de 1990. Como en otros lugares de Europa, la función de la Dirección General de Inspección de la Educación cambió sustancialmente desde la década de 1990. Dos cambios particularmente importantes para las reformas propues- tas en Chile incluyen: i) la asunción, durante la década de 1990, de la respon- sabilidad de evaluar la calidad general de los establecimientos educacionales individuales, y ii) la divulgación, desde 2006, de los informes públicos sobre el desempeño de los establecimientos educacionales individuales. Países Bajos El gráfico 1 presenta la organización institucional actual de aseguramiento de la calidad de la educación en los Países Bajos, y el cuadro 7 muestra cómo se distribuyen las funcio- nes de aseguramiento de la calidad a través de todas las instituciones del ámbito nacio- nal. La organización institucional de los Países Bajos es similar a la propuesta para Chile, especialmente conforme al escenario 1. El Ministerio de Educación, Cultura y Ciencia está a cargo del establecimiento de políticas y reglamentos, entre ellos, estándares para alumnos, docentes, establecimientos educacionales y sostenedores, y de la determina- ción de los requisitos de ingreso para el funcionamiento en el sector educativo. También administra el presupuesto público destinado a la educación, brinda financiación a los 31 establecimientos educacionales para contratar proveedores de asistencia técnica y peda- gógica, y es responsable de las evaluaciones del impacto de las políticas y los programas, la mayoría de las cuales son encargadas a investigadores independientes. El Consejo de Educación es el organismo asesor principal en cuestiones de políticas educativas. Participa en el proceso de establecimiento de estándares de desempeño y brinda asesoramiento a solicitud o no del Ministerio de Educación, el Parlamento y, a veces, de los gobiernos municipales. La Dirección General de Inspección de la Educación es un organismo se- miindependiente que recibe financiamiento del Ministerio y responde ante él, pero que tiene autonomía para determinar cómo desempeñar sus funciones. Es responsable de supervisar el cumplimiento de las políticas y los reglamentos, y de evaluar y promover la calidad de la educación provista por establecimientos educacionales individuales y por el sistema en general, y de informar sobre ello. La Agencia de Financiamiento Central de Instituciones, otro organismo semiindependiente, está a cargo de canalizar los fondos públicos a las autoridades competentes de los establecimientos educacionales, proveer información pertinente sobre políticas a los establecimientos educacionales y responder a las preguntas o inquietudes de los prestadores con respecto a las implicancias de las políticas y normas reglamentarias. Si bien no tiene la responsabilidad de supervisar la ges- tión financiera de los establecimientos educacionales, tiene una posición ventajosa para hacerlo informalmente debido a la relación financiera y cotidiana con los establecimien- tos, e informa periódicamente a la Dirección General de Inspección cuando surge alguna preocupación en particular. GráfiCo 3.Instituciones de aseguramiento de la calidad de la educación de los Países Bajos Consejo de Educación Ministerio de Educación, Cultura y Ciencia Diseño de políticas y supervisión Dirección General de Inspección Agencia de Financiación de la Educación Central de Instituciones Autoridades competentes Prestación de servicios Establecimientos educacionales 32 Cuadro 7. Distribución de funciones entre las instituciones de aseguramiento de la calidad de la educación en los Países Bajos Agencia de Ministerio Dirección General Consejo de Financiamiento de Educación, de Inspección Educación Central de Cultura y Ciencia de la Educación Instituciones 1. Establece estándares Sí No, pero asesora No No de desempeño 2. Evalúa el desempeño Sí No Sí No 3. Informa sobre el desempeño Sí No Sí No 4. Evalúa el impacto de políticas y Sí No No No programas 5. Establece requisitos Sí No No No para el funcionamiento 6. Brinda y financia asistencia técnica y Sí No No No pedagógica 7. Garantiza una financiación adecuada Sí No No Sí y su distribución equitativa 8. Aplica medidas de rendición de cuentas basadas Sí No Sí No en el desempeño Según la evolución del sistema en los últimos 15 años, las instituciones que participan en el aseguramiento de la calidad de la educación pueden clasificarse del siguiente modo: Cuadro 8.Evolución de las instituciones de aseguramiento de la calidad de la educación en los Países Bajos (1994-2009) Ministerio de Educación, Cultura y Ciencia Reestructurado Consejo de Educación De larga data Dirección General de Inspección de la Educación Reestructurada Agencia de Financiamiento Central de Instituciones Reestructurada 33 Si bien la organización institucional para el aseguramiento de la calidad de la educación de los Países Bajos es similar a la propuesta para Chile, una diferencia clave entre ellas es que la organización actual en los Países Bajos se basa en un historial de dos siglos de ase- guramiento de la calidad de la educación. De hecho, la Dirección General de Inspección de la Educación de los Países Bajos opera desde 1801, incluso antes de la creación del Ministerio de Educación. La última gran reforma institucional tuvo lugar en 1994, cuando el Departamento de Educación, que había crecido y asumido muchas responsabilidades durante la década de 1970, se dividió en tres agencias: el Ministerio de Educación, Cul- tura y Ciencia; la Dirección General de Inspección de la Educación, y la Agencia de Finan- ciamiento Central de Instituciones. Sin embargo, el Estado no captó nuevas funciones de aseguramiento de la calidad durante dicha reforma. Por el contrario, la reforma llevó a una reducción de la intervención del Estado en favor de un aumento de la autonomía de los establecimientos educacionales. A pesar de estas diferencias, el sistema de los Países Bajos y su reciente evolución presen- tan varias características que son particularmente pertinentes a las reformas propuestas en Chile: • Cambios en la función de la Dirección General de Inspección durante la década de 1990. Hubo cuatro cambios importantes dentro de la Dirección General de Inspección durante la década de 1990: i) un aumento en la independencia rela- tiva de la Dirección General de Inspección en el desempeño de sus funciones; ii) un nuevo equilibrio de funciones conforme al cual se prestó una atención relati- vamente uniforme a la verificación del cumplimiento de los reglamentos, la eva- luación de la calidad del sistema educativo y de los establecimientos educaciona- les individuales, y la presentación de informes sobre el estado de la educación al Parlamento, al Ministerio y a la ciudadanía en general; iii) un nuevo conjunto de medidas para cumplir estas funciones, entre ellas, el desarrollo y la aplicación de regímenes de evaluación de los establecimientos educacionales y la publicación de boletines escolares, y iv) una nueva relación con los establecimientos educa- cionales, a través de la cual los establecimientos serían en su mayor parte autó- nomos, mientras la Dirección de Inspección considerara que estaban brindando educación de calidad. Muchos de los cambios brindan valiosas oportunidades de aprendizaje para Chile ya que se corresponden en buena medida con las funcio- nes propuestas para la Agencia de Calidad de la Educación. • Creación de la Cámara de Conocimientos dentro del Ministerio de Educación. En 2006, se creó la Cámara de Conocimientos para profundizar el vínculo entre el diseño de políticas y la investigación sobre la educación al facilitar consultas periódicas con funcionarios ejecutivos y gerentes de diversas instituciones gene- radoras de conocimiento. Cada primavera, los encargados del diseño de políti- cas y los investigadores se reúnen para planificar la “agenda de conocimientos�, que luego se ve reflejada en el plan de trabajo de las instituciones generadoras de conocimiento. Cada otoño, se reúnen nuevamente para analizar las conclu- siones de las investigaciones y los efectos sobre las políticas (Stegeman y Rouw 2007). Las lecciones derivadas de esta experiencia pueden ser particularmente 34 pertinentes para el Ministerio de Educación de Chile a medida que analice las opciones para desempeñar las funciones de evaluación del impacto de las polí- ticas y los programas de educación, un aspecto importante del aseguramiento de la calidad. • Reestructuración de la Dirección General de Inspección en 2008, incluida la asunción por parte del Ministerio de la responsabilidad de supervisar las prácti- cas financieras de los establecimientos educacionales. Las prácticas del Departa- mento de Supervisión Financiera de la Dirección General de Inspección pueden ser pertinentes para Chile, dado que se relacionan con algunas de las funciones que desempeñaría la Superintendencia de Educación. Nueva Zelandia El gráfico 4 presenta la organización institucional actual de aseguramiento de la calidad de la educación en Nueva Zelandia, y el cuadro 9 muestra cómo se distribuyen las funciones de aseguramiento de la calidad a través de todas las instituciones del ámbito nacional. La estructura del sistema educativo de Nueva Zelandia es sumamente descentralizada, con diversas agencias que brindan servicios complementarios en el sistema de aseguramien- to de la calidad de la educación. El ministro de Educación y el ministro responsable de la Oficina de Revisión de la Educación, designados por el Parlamento Nacional, son las dos autoridades principales de los organismos de educación. Los organismos dentro del ámbito del ministro de Educación incluyen: el Ministerio de Educación, la Autoridad de Cualificaciones de Nueva Zelandia (NZQA) y el Consejo de Docentes de Nueva Zelandia (NZTC). La Oficina de Revisión de la Educación (ERO) está dentro del ámbito de su propio ministro y, por lo tanto, conserva una independencia importante. Estos organismos brin- dan apoyo a los establecimientos educacionales y se relacionan con los consejos escolares individuales. El Ministerio de Educación establece las políticas de educación, evalúa su im- pacto, desarrolla los marcos nacionales para los programas de estudio y administra el pre- supuesto público del sector educativo. Parte de este presupuesto se emplea para financiar la asistencia técnica y pedagógica mediante instituciones independientes acreditadas. La NZQA supervisa el sistema nacional de exámenes y establece las normas para el Régimen Nacional de Cualificaciones. El NZTC inscribe a los docentes y establece los estándares de desempeño y los requisitos que se les aplicarán. También participa en la investigación y otros proyectos para respaldar a los docentes y está a cargo de la acreditación de los programas iniciales de educación de los docentes. La ERO evalúa el desempeño y la ca- lidad de los establecimientos educacionales y sus docentes e informa a la ciudadanía en general acerca de los resultados de estas evaluaciones. 35 Instituciones de aseguramiento de la calidad de la GráfiCo 4. educación de Nueva Zelandia Miniterio a cargo Ministerio de Educación de la Oficina de Diseño de Revisión Educativa políticas y supervisión Autoridad de Consejo de Ministerio de Oficina de Educación Cualificaciones de Docentes de Revisión Educativa Nueva Zelandia Nueva Zelandia Consejos de Administración Prestación de servicios Establecimientos educacionales Distribución de funciones entre las instituciones de Cuadro 9. aseguramiento de la calidad de la educación en Nueva Zelandia Autoridad de Consejo de Oficina Ministerio Cualificaciones de Docentes de Nueva de Revisión de Educación Nueva Zelandia Zelandia de la Educación 1. Establece estándares Sí Sí Sí No de desempeño 2. Evalúa el desempeño No Sí Sí Sí 3. Informa sobre el desempeño Sí Sí No Sí 4. Evalúa el impacto de políticas y Sí No No No programas 5. Establece requisitos Sí No Sí No para el funcionamiento 6. Brinda y financia asistencia técnica y Sí No Sí No pedagógica 7. Garantiza una financiación adecuada Sí No No No y su distribución equitativa 8. Aplica medidas de rendición de cuentas basadas Sí Sí Sí Sí en el desempeño 36 Según la evolución del sistema en los últimos 15 años, las instituciones que participan en el aseguramiento de la calidad de la educación pueden clasificarse del siguiente modo: Cuadro 10.Evolución de las instituciones de aseguramiento de la calidad de la educación en Nueva Zelandia (1994-2009) Ministerio de Educación De larga data Autoridad de Cualificaciones de Nueva Zelandia De larga data Consejo de Docentes de Nueva Zelandia De larga data Oficina de Revisión de la Educación De larga data Hubo una importante reforma institucional en 1989, cuando el Departamento de Educa- ción fue reemplazado por los cuatro organismos que actualmente participan en el asegu- ramiento de la calidad de la educación: el Ministerio de Educación, la NZQA, el NZTC y la ERO. La reforma tenía como objetivo separar las funciones de establecimiento de políticas de la supervisión de estas y de la provisión de asistencia a los prestadores de servicios educativos. Lo que es más importante, la reforma estuvo acompañada de un cambio en la función del Estado en el aseguramiento de la calidad. Desde entonces, Nueva Zelandia está caracterizada por un sistema en el cual los establecimientos educacionales siguen siendo principalmente autónomos siempre y cuando cumplan con las normas de edu- cación y los estándares de desempeño. En caso de incumplimiento, el Estado garantiza la prestación de servicios de asistencia intensos y puede recurrir a la intervención (y, en última instancia, al cierre) de los establecimientos que tienen un desempeño deficiente. El sistema de Nueva Zelandia y su reciente evolución presentan varias características que son particularmente pertinentes para las reformas propuestas en Chile: • La reforma de 1989. De todas las reformas analizadas, la reforma de 1989 en Nueva Zelandia es la que más se asemeja a la naturaleza de la reforma propuesta en Chile, porque significó una revisión general de importancia de la organi- zación institucional para el aseguramiento de la calidad de la educación y, al mismo tiempo, significó un cambio esencial en la función del Estado dentro del sector educativo. Desafortunadamente, como tuvo lugar hace 20 años, la me- moria institucional sobre la implementación de la reforma es limitada. • Evolución de la Oficina de Revisión de la Educación. La ERO, uno de los produc- tos de la reforma de 1989, amerita un estudio en profundidad dado que muchas de sus funciones se corresponden con las que abarcaría la Agencia de Calidad 37 de la Educación. Los aspectos particularmente relevantes que deben tenerse en cuenta incluyen la manera en que la ERO se relaciona con los establecimientos educacionales, consolida su legitimidad y credibilidad, se relaciona con el Minis- terio y garantiza su independencia de este. Escocia 1 La Dirección de Aprendizaje Continuo Como se indica en el gráfico 5, cinco importantes instituciones del Gobierno nacional son de Escocia no tiene funciones de responsables del aseguramiento de la calidad en Escocia. Si bien el Departamento Ejecu- aseguramiento de tivo Escocés de Educación (SEED) retiene las funciones de establecimiento de las políticas, calidad de la educación a través del tiempo delegó la responsabilidad de áreas específicas de educación a organi- preescolar, primaria y secundaria. Participa zaciones especializadas. La Dirección General de Inspección de Educación de Su Majestad en el desarrollo de (HMIE) está a cargo de las inspecciones de los establecimientos educacionales, la divulga- políticas relacionadas con la educación para ción de información sobre la calidad de los establecimientos educacionales individuales y adultos, el aprendizaje y la identificación de prácticas prometedoras que puedan ayudar a mejorar la calidad de la desarrollo comunitario, educación a nivel local y de los establecimientos. Learning and Teaching Scotland (LTS) es y la educación y capacitación de personas responsable de desarrollar los programas de estudio y brindar opciones de desarrollo pro- que no se encuentran fesional para docentes y directivos. El Consejo General de Docencia (GTC) es responsable dentro del sistema de educación formal de acreditar los programas iniciales de educación de docentes, establecer estándares para y que no cuentan el ingreso y la permanencia en la profesión docente, y la inscripción de docentes que con habilidades para cumplen con las condiciones necesarias. También administra las herramientas empleadas conseguir empleo. Se incluyó en el gráfico para evaluar a los docentes que desean ser reconocidos como docentes certificados, 5 para mostrar que reconocimiento que conduce a un aumento sustancial en el salario no por promoción a la Autoridad de Cualificaciones de una función de gestión de establecimientos escolares sino que mediante la permanencia Escocia rinde cuentas en el salón de clases. La Autoridad de Cualificaciones de Escocia (SQA) es responsable tanto al Departamento del desarrollo y la evaluación de las condiciones que deben cumplir los alumnos hasta Ejecutivo Escocés de Educación como a la la escuela secundaria superior y educación posterior. Debe rendir cuentas al SEED y a la Dirección de Aprendizaje Dirección de Aprendizaje Continuo de Escocia1. Continuo de Escocia. Instituciones de aseguramiento de la calidad de la GráfiCo 5. educación de Escocia Dirección de Departamento Ejecutivo Escocés de Educación Aprendizaje Dirección de Escuelas Continuo de Escocia Diseño de políticas y supervisión Dirección General de Autoridad de Learning and Consejo General Inspección de Educación Teaching Scotland de Docencia Cualificaciones de Su Majestad de Escocia Prestación Autoridades educativas locales de servicios Establecimientos educacionales 38 Cuadro 11. Distribución de funciones entre las instituciones de aseguramiento de la calidad de la educación en Escocia Dirección Departamento Learning Autoridad de Consejo General de Ejecutivo and Teaching Cualificaciones General de Inspección de Escocés de Scotland de Escocia Docencia Educación de Educación Su Majestad 1. Establece estándares Sí Sí Sí Sí No de desempeño 2. Evalúa el desempeño Sí Sí Sí Sí Sí 3. Informa sobre el desempeño Sí No Sí No Sí 4. Evalúa el impacto Sí Sí No No No de políticas y programas 5. Establece requisitos Sí No No Sí No para el funcionamiento 6. Brinda y financia asistencia No Sí No Sí Sí técnica y pedagógica 7. Garantiza una financiación adecuada Sí No No No No y su distribución equitativa 8. Aplica medidas de rendición de cuentas basadas en Sí No No Sí Sí el desempeño Según la evolución del sistema en los últimos 15 años, las instituciones que participan en el aseguramiento de la calidad de la educación pueden clasificarse del siguiente modo: Cuadro 12.Evolución de las instituciones de aseguramiento de la calidad de la educación en Escocia (1994-2009) Departamento Ejecutivo Escocés de Educación De larga data Learning and Teaching Scotland Reestructurada Autoridad de Cualificaciones de Escocia Reestructurada Consejo General de Docencia Reestructurado Dirección General de Inspección de Educación de Su Majestad De larga data 39 Aunque Escocia difiere de Chile por su tamaño, ofrece importantes aportes para Chile: • El SEED ha constituido un sistema eficaz para brindar educación de calidad. En lugar de ampliar el departamento nacional de educación, el SEED optó por brin- dar servicios clave a través de organizaciones que rinden cuenta ante consejos independientes y asumen la responsabilidad profesional de asistir a la enseñanza y el aprendizaje, la admisión y competencia profesional de los docentes y las evaluaciones que rinden alumnos y adultos para demostrar sus competencias. Para supervisar el sistema y garantizar la calidad en todos los establecimientos escolares, la dirección de inspección evalúa todos los establecimientos educa- cionales y las autoridades de educación local y realiza recomendaciones para su mejora. Así, el Gobierno estableció un sólido enfoque en la calidad en el cual la mayor parte de la asistencia es brindada por entidades no departamentales y autoridades de educación local. • La naturaleza casi independiente de las entidades de aseguramiento de la ca- lidad garantiza la confianza pública. Cada agencia de aseguramiento de la ca- lidad tiene un consejo independiente. La HMIE goza de una sólida reputación debido a la calidad de sus inspecciones y su énfasis en la mejora de los logros de los alumnos. La publicación de todos los informes de inspección permite que los padres y los miembros de la comunidad midan la calidad de sus instituciones. El GTC es muy respetado por los docentes debido a su justicia en los procesos de establecimiento de estándares y apelaciones, y pronto podría convertirse en una entidad totalmente independiente, con lo cual se transferiría la autoridad de otorgamiento de licencias e ingreso del Gobierno a la profesión, como ha sido la práctica en otras carreras, entre ellas, abogacía y medicina. • La cooperación entre las agencias de aseguramiento de la calidad conduce a una mayor coherencia del sistema de instrucción. Cuando la dirección de inspección evalúa los establecimientos educacionales, registra la información sobre prác- ticas prometedoras y debilidades en siete áreas: programas de estudio, logros, aprendizaje y enseñanza, asistencia a los alumnos, valores y actitudes, recursos y gestión. Dentro de cada área, la HMIE categoriza el rendimiento de los estable- cimientos educacionales en fortalezas importantes, fortalezas que superan las debilidades, debilidades significativas o debilidades de importancia. Se brindan descripciones de las áreas consideradas muy buenas y satisfactorias. La infor- mación se pone a disposición de LTS y el GTC para que les sirva de guía para el desarrollo de sus productos y servicios. De forma similar, los resultados de las evaluaciones realizadas por la SQA son analizadas por las otras tres agencias para identificar áreas generales que necesiten mejoras en el aprendizaje y la en- señanza, al igual que las necesidades específicas de establecimientos individua- les. Además, la capacitación cruzada del personal de estas agencias garantiza que comprendan los estándares de calidad en cada una de ellas y compartan una visión común de la calidad de la educación. Esto facilita el proceso de mejo- ra permanente, lo que contribuye a fortalecer la enseñanza y el aprendizaje y el desempeño general de los establecimientos. 40 • Todo el sistema de educación, tanto público como privado, está dentro del ám- bito del Ministerio (SEED). Si la HMIE determina que un establecimiento educa- cional o una autoridad educativa local no realizó avances a pesar de las reco- mendaciones y la asistencia recibidas, los ministros escoceses tienen la autoridad legal para exigir medidas de mejora. Los establecimientos educacionales inde- pendientes deben también demostrar calidad para recibir y mantener el permiso de funcionamiento del Gobierno. b. Resumen Cuadro 13.¿Qué dimensiones de los sistemas de aseguramiento de la calidad de la educación de la OCDE seleccionados y de la historia reciente son más pertinentes para las reformas propuestas en Chile? Chile después de la reforma República de Nueva Países Bajos Escocia Irlanda Zelandia Escenario 1 Escenario 2 Distribución de las funciones de aseguramiento de la calidad de la educación entre instituciones del ámbito nacional 1. Establece DES Ministerio Ministerio SEED Ministerio estándares de Asesoramiento del Asesoramiento NZQA LTS Asesoramiento del Consejo desempeño NCCA y la NQA del Consejo de Edu- NZTC SQA Nacional de Educación Consejo de cación GTC Docencia 2. Evalúa el Dirección General Ministerio NZQA SEED Agencia desempeño de Inspección Dirección General de NZTC LTS Superintendencia SEC Inspección ERO SQA Asesoramiento del Consejo GTC Nacional de Educación HMIE 3. Informa DES Ministerio Ministerio SEED Ministerio sobre el Dirección General Dirección General de NZQA SQA Agencia desempeño de Inspección Inspección ERO HMIE Superintendencia SEC 4. Evalúa el DES Ministerio Ministerio SEED Ministerio impacto de LTS políticas y programas 5. Establece DES Ministerio Ministerio SEED Ministerio requisitos Consejo de NZTC GTC Superintendencia para el Docencia funcionamiento 6. Brinda y DES Ministerio Ministerio LTS Ministerio SNE financia asisten- NCCA NZTC GTC cia técnica Consejo de Do- HMIE y pedagógica cencia 41 Chile después de la reforma República de Nueva Países Bajos Escocia Irlanda Zelandia Escenario 1 Escenario 2 7. Garantiza DES Ministerio Ministerio SEED Ministerio financiación CFIA adecuada y equitativa 8. Aplica medi- DES Ministerio Ministerio SEED Ministerio das de rendi- Dirección General Dirección General de + NZQA GTC Agencia ción de cuentas de Inspección Inspección NZTC + HMIE Superintendencia basadas en el SEC ERO desempeño Consejo de Do- cencia Clasificación de las instituciones de aseguramiento de la calidad de la educación nacionales sobre la base de la evolución durante el período 1994-2009 Nuevas SEC Agencia de Calidad NQA de la Educación Consejo de Do- Superintendencia cencia de Educación SNE Reestructuradas DES Ministerio de Edu- LTS Ministerio de Educación cación SQA Consejo Nacional Dirección General GTC de Educación de Inspección de la Educación CFIA De larga data Dirección General Consejo de Edu- Ministerio de SEED de Inspección cación Educación HMIE de la Educación NZQA NCCA NZTC ERO Características más relevantes del sistema de aseguramiento de la calidad de la educación y su historia reciente • La reestruc- • Cambios en la • Reformas de • Naturaleza • El Estado estará a cargo de turación del función de la 1989 casi indepen- cuatro funciones de asegura- DES durante Dirección General • Evolución diente de los miento de la la década de de Inspección de la Oficina organismos de calidad adicionales 1990 durante la década de Revisión aseguramiento • Reforma profunda de la orga- • Las reformas de 1990 de la Educa- de la calidad nización institucional del sector de 2001, que • Creación de la ción • Cooperación educativo incluyeron la Cámara de Cono- entre organis- reestructura- cimientos dentro mos de asegu- ción del DES y del Ministerio de ramiento de la la creación de Educación calidad la SEC, la NQA • Reestructuración • Todo el y el Consejo de de la Dirección sistema de Docencia General de Ins- educación, • Cambios en la pección en 2008: tanto público función de la asume la respon- como privado, Dirección Ge- sabilidad está dentro neral de Ins- de supervisar del ámbito del pección a partir las prácticas SEED de la década financieras de los de 1990 establecimientos educacionales 42 43 44 Repercusiones del 4 análisis para las reformas propuestas en Chile Esta sección resume las principales lecciones que surgen del análisis realizado para infor- mar sobre el diseño y la implementación de las reformas de aseguramiento de la calidad en Chile. Las lecciones se basan en nuestros análisis (detallados en informes previos) de lo siguiente: sistemas de aseguramiento de la calidad de la educación (y sus reformas) de países de la OCDE seleccionados; implementación de reformas institucionales en los sec- tores de salud y justicia de Chile, y recursos institucionales y humanos existentes dentro del Ministerio de Educación. a. Repercusiones generales para el sistema en su conjunto i. Creación de una nueva organización institucional para el aseguramiento de la calidad de la educación Distribución de las funciones de aseguramiento de la calidad de la educación entre instituciones del ámbito nacional Las funciones de aseguramiento de la calidad se distribuyen a través de cuatro institucio- nes nacionales tanto en los Países Bajos como en Nueva Zelandia, en cinco instituciones en Escocia y en seis en Irlanda. Desde el punto de vista del diseño, esto está en consonan- cia con la organización institucional propuesta para Chile: conforme al escenario 1, Chile tendría cuatro instituciones en el ámbito nacional que participarían en el aseguramiento de la calidad de la educación, y conforme al escenario 2, habría cinco. Sin embargo, Chile enfrenta dos desafíos clave que no enfrentaron los sistemas de la OCDE seleccio- nados durante los últimos 15 años: un cambio en el paradigma respecto de la función 45 del Estado en el sector educativo, y la necesidad de implementar reformas institucionales profundas de manera simultánea a fin de implementar la organización propuesta para el aseguramiento de la calidad. Además, en los cuatro sistemas de la OCDE hay una clara separación entre las institu- ciones de establecimiento de políticas y las de supervisión de políticas. Por lo general, el Ministerio o el Departamento de Educación están a cargo de establecer las políticas y normas regulatorias de la educación, y la Dirección General de Inspección supervisa el cumplimiento de estas normas por parte de los establecimientos educacionales y, a la vez, brinda un criterio independiente sobre cómo las políticas establecidas por el Ministerio afectan las operaciones diarias de los establecimientos educacionales. Esta separación no es tan clara en los escenarios de reforma que enfrenta Chile. En particular, la Superinten- dencia de Educación no solamente supervisaría el cumplimiento por parte de los esta- blecimientos educacionales y los sostenedores de las leyes y normas reglamentarias de la educación, sino que también establecería las normas vinculantes que deberían cumplir los establecimientos y los sostenedores a fin de participar en el sector de la educación y evitar sanciones1. Esto es diferente en los sistemas seleccionados, donde la Dirección General de Inspección supervisa el cumplimiento de las normas regulatorias de la educación pero no las establece. El cuadro 14 enumera las instituciones nacionales del sector público que participan del aseguramiento de la calidad de la educación en cada sistema. Vale la pena considerar las siguientes características del diseño: • En los cuatro sistemas de la OCDE seleccionados para revisión, una única institu- ción es formalmente responsable de supervisar el sector de educación. Por otra parte, Chile tendría dos instituciones con funciones de supervisión: la Superin- tendencia, que fiscalizaría las prácticas financieras de los establecimientos edu- cacionales y de los sostenedores, y la Agencia, que supervisaría la calidad de la educación. Estas dos funciones son llevadas a cabo dentro de la misma Dirección General de Inspección en los sistemas de la OCDE seleccionados. • Ninguno de los sistemas de la OCDE analizados realiza la función de evaluación del desempeño dentro de una única agencia. Generalmente, la Dirección Ge- 1 “El objeto de la neral de Inspección realiza la evaluación de los establecimientos educacionales Superintendencia mientras que una agencia diferente desarrolla y aplica las evaluaciones de los será fiscalizar el uso alumnos. En Irlanda, hay una organización especializada a cargo de las con- de los recursos por los sostenedores y diciones que deben alcanzar los alumnos en los distintos niveles de educación los establecimientos (la NQA), y otra agencia administra las evaluaciones que miden si los alumnos educacionales reconocidos oficialmente alcanzaron el nivel requerido o no (la SEC). En Nueva Zelandia y Escocia, la de- por el Estado, y que terminación del nivel necesario y la administración de los exámenes nacionales estos cumplan con las recaen dentro del ámbito de la misma autoridad nacional de cualificaciones. En leyes, reglamentos e instrucciones que dicte los Países Bajos, el Ministerio de Educación determina el nivel de rendimiento la Superintendencia, en deseado, y una institución privada (el Instituto Nacional para la Medición Edu- adelante ‘la normativa educacional’� (artículo cativa) administra los exámenes. La organización de estos sistemas es distinta 46, Proyecto de Ley N.o de la propuesta para Chile, donde la Agencia estaría a cargo de la evaluación 609-356). 46 tanto de los alumnos como de los establecimientos educacionales. Aunque este diseño puede tener sentido para Chile en la actualidad porque supone esfuerzos 2 Las funciones y de implementación más razonables, vale la pena destacar esta diferencia para estructura organizacional de los consejos de tenerla en cuenta en la dirección futura de la reforma institucional. docents en Irlanda, Nueva Zelanda y Escocia • La mayoría de los sistemas de la OCDE seleccionados han establecido un consejo se encuentran descritas en The World Bank de docentes2 para regular los estándares de competencia y conducta necesarios (2009a), Strengthening para ingresar y permanecer en la profesión docente y para mantener un regis- the quality assurance tro de docentes calificados. Frecuentemente, los consejos de docentes también system for basic and secondary education: pueden ser responsables de la acreditación de los programas de educación ini- Comparison of education cial de docentes y pueden brindar desarrollo profesional y asistencia técnica y quality assurance systems and institutions pedagógica a docentes y directores. Los consejos de docentes se introdujeron in selected countries. recientemente y responden a años de reclamos de los docentes para regular su 3 En Chile, el Consejo propia profesión. Las reformas que se propusieron para Chile no incluyen un Nacional de Educación estaría compuesto consejo de docentes3. Nuevamente, es posible que esto tenga sentido para Chile por diez miembros. en la actualidad porque mantiene las actividades de implementación en un nivel Al menos dos de ellos deben ser docentes bastante razonable. Pero vale la pena destacar que los sistemas seleccionados y, de éstos, al menos han evolucionado hacia la creación de consejos de docentes, ya que esto puede uno debe ser elegido formar parte de la futura dirección de la reforma institucional. por el Presidente de la República en consulta con el sindicato docente • En dos de los sistemas seleccionados (Irlanda y Escocia), hay agencias especiali- más representativo del zadas de asistencia técnica y pedagógica a los docentes y los establecimientos país (Ley General de Educacion, Número educacionales4. Este sería también el caso de Chile conforme al escenario 2, 23.370, Art. 56). Si bien pero no conforme al escenario 1. el rol y la estructura del Consejo difieren de Tener agencias que se especializan en unas pocas funciones de aseguramiento de la las de los consejos de docentes, la inclusión calidad implica una compensación. Por una parte, es probable que las agencias especia- de representantes de lizadas cumplan las funciones asignadas de manera más eficaz que una única institución los docentes en el Consejo podría servir a cargo de todas las funciones. Las reformas de 2001 de Irlanda ejemplifican cómo las como antecedente agencias pueden sobrecargarse y ser menos eficaces cuando concentran demasiadas ta- y experiencia de reas. La desventaja de tener agencias especializadas incluye una mayor labor de imple- aprendizaje si en el futuro Chile decidiera mentación en la puesta en marcha de estas agencias al principio y, posteriormente, la crear un consejo de dificultad de garantizar la coordinación entre ellas. Cuando muchas agencias participan docentes. 4 Las funciones y en el aseguramiento de la calidad de la educación, se requiere un grado importante de estructura organizacional madurez institucional para que el sistema en general funcione de manera eficaz. En este de las agencias públicas momento, parece sensato que Chile mantenga las cuatro instituciones de aseguramiento que en Irlanda y Escocia se especializan en la de la calidad, como sería el caso conforme al escenario 1. Los desafíos de implementación provisión de asistencia conforme a este escenario ya son importantes y es aconsejable una implementación gra- técnica y pedagógica para docentes y dual de los cambios (véanse las lecciones sobre el ritmo del proceso de implementación establecimientos en el cuadro 16). La creación de una quinta institución, que sería el caso del escenario 2, educacionales se podría generar demandas de capacidad simultáneas excesivas para el sector público de encuentran descritas en The World Bank (2009a). Chile. 47 Cuadro 14. Instituciones del ámbito nacional que participan en el aseguramiento de la calidad de la educación, por sistema y por tipo de institución Irlanda Países Bajos Nueva Escocia Chile Zelandia Escenario 1 Escenario 2 Ministerio o Departamento Ministerio de Minist erio de Departamento Ministerio de Educación Departamento de Educación y Educación, Educación Ejecutivo Escocés de Educación Ciencia Cultura y Ciencia de Educación Dirección Dirección General Dirección General ERO HMIE Agencia de Calidad General de de Inspección de de Inspección de de la Educación; Inspección de la la Educación la Educación Superintendencia Educación de Educación Consejo asesor NCCA Consejo de Consejo Nacional Educación de Educación Autoridad de NQA; NZQA SQA cualificaciones/ SEC exámenes Autoridad de NCCA LTS SNE asistencia técnica y pedagógica Consejo de Consejo de NZTC GTC Docentes Docentes Agencia de CFIA financiación Relación entre las instituciones del ámbito nacional que participan en el aseguramiento de la calidad de la educación Un tema importante en el diseño de un sistema de aseguramiento de la calidad de la educación es el grado de independencia entre las organizaciones que establecen las políticas y normas reglamentarias de la educación y las que supervisan cómo estas po- líticas se traducen en operaciones cotidianas en el salón de clases y los establecimien- tos educacionales. El Proyecto de Ley N.o 609-356 reconoce formalmente a la Agencia de Calidad de la Educación y a la Superintendencia de Educación como entidades de fiscalización “independientes�. Sin embargo, el proyecto también establece que estas organizaciones deben rendir cuentas al Congreso a través del Ministerio de Educación. Esto significa que el grado de independencia del que gozan en realidad la Agencia y la Superintendencia estará en gran parte determinado por la práctica. En particular, las características de liderazgo del Ministro de Educación y de los directores de la Agencia y la Superintendencia afectarán de manera esencial el grado de independencia de estas últimas instituciones. 48 La experiencia internacional puede ayudar a Chile a dar forma a la relación entre el Mi- nisterio, la Agencia y la Superintendencia. En los sistemas de la OCDE seleccionados, se observa una tendencia a otorgar mayor independencia a las instituciones de supervisión. Este aumento en la independencia surge del reconocimiento de que, para que las direc- ciones de inspección brinden aportes útiles sobre la calidad de la educación, se debe per- mitir que estas cuestionen las políticas y los reglamentos que subyacen a algunos de los problemas que observan en los establecimientos educacionales y los salones de clase. Por ejemplo, en los Países Bajos, la Dirección General de Inspección de la Educación publica un informe anual que evalúa la calidad del sistema educativo. A través de este informe, o a través de los estudios temáticos que también conduce y publica, la Dirección de Inspec- ción puede cuestionar la eficacia de las políticas o normas regulatorias existentes e iden- tificar las posibles lagunas jurídicas. El Ministerio de Educación de los Países Bajos debe responder al informe anual de la Dirección General de Inspección ante el Parlamento. La experiencia de los sistemas de educación de la OCDE seleccionados también destaca que, para que las instituciones de supervisión retengan su independencia, sus líderes deberían poder formar, respaldar, comunicar e inculcar una visión compartida de la orga- nización. En forma similar, la experiencia de la reforma reciente del sector de la salud en Chile, que condujo a la creación de una nueva Superintendencia, resalta el hecho de que los rasgos de liderazgo de aquellos a cargo del establecimiento de nuevas organizaciones son importantes factores determinantes del tipo de dinámica que se establece entre ellas y el Ministerio. ii. Implementación de reformas institucionales: Posibles obstáculos y lecciones Esta sección presenta las principales lecciones para Chile derivadas de nuestro análisis de la implementación de reformas institucionales en los sistemas de la OCDE seleccionados y de recientes reformas institucionales en los sistemas de justicia penal y de salud de Chile. La sección está organizada para brindar lecciones sobre las seis dimensiones de los proce- sos de implementación de reformas identificadas en el marco conceptual: el proceso de diseño de la reforma; los tiempos de implementación; las prácticas generales de geren- ciamiento y la gestión del cambio; la gestión de los recursos humanos; la gestión de los recursos de información; y los mecanismos de rendición de cuentas y evaluación. Un interrogante importante para Chile, a medida que avanza en la implementación de reformas de aseguramiento de la calidad de la educación, es el siguiente: ¿se utilizará esta reforma como una oportunidad para introducir una modernización profunda de la gestión del sector público en instituciones del sector educativo o deberá implementarse la reforma sobre la base de las prácticas de gestión general, políticas de recursos humanos, sistemas de gestión de la información, etc.? Es difícil prever el éxito de las reformas de aseguramiento de la calidad de la educación sin mejoras en la gestión. A su vez, la capacidad de fortalecer la gestión y administración 49 de la educación en Chile requerirá de un compromiso importante de recursos públicos. Un primer paso es identificar prioridades clave para mejorar la gestión de la educación en Chile. Esta sección brinda lecciones que pueden informar sobre la necesidad de imple- mentación y el proceso de establecimiento de políticas. Proceso de diseño de reformas El diseño de reformas institucionales es una etapa importante del proceso de cambio, no solo porque establece la misión, las funciones y la gestión de las instituciones nuevas o re- estructuradas, sino también porque sirve como oportunidad para establecer la dinámica de las relaciones entre los que inician la reforman y los afectados por ella. La experiencia internacional brinda lecciones valiosas para Chile a medida que avanza en el diseño de los detalles de las reformas institucionales propuestas. El cuadro 15 resume estas lecciones. Cuadro 15. El proceso de diseño de la reforma: Lecciones obtenidas de la experiencia internacional para Chile Proceso de diseño de la reforma Al continuar con las reformas en Chile, sería en la experiencia internacional importante hacer lo siguiente: • La iniciativa para introducir reformas institucionales • Recurrir a la preocupación social latente por la proviene del Ministerio de Educación o del Gobierno educación y usarla estratégicamente para dar legitimidad nacional. a la reforma; • Se observan procesos de diseño e implementación de • Reconocer la importancia de la reforma del sector educativo la reforma más homogéneos cuando la presión social en el ámbito nacional más alto, comunicar esta desencadena la reforma. La presión del Gobierno prioridad y respaldar su implementación; nacional también contribuye a la homogeneidad del • Introducir procesos de consulta durante el diseño proceso de reforma. Sin embargo, cuando la presión de la reforma institucional; las consultas pueden social no es fuerte o la reforma no constituye una contribuir a aumentar la legitimidad de la reforma, preparar prioridad del Gobierno nacional, la reforma avanza más a los participantes del sector educativo para el cambio lentamente y enfrenta más obstáculos. y reducir la resistencia que podrían encontrar cuando el • El Ministerio de Educación consulta con participantes proceso de implementación en sí comience; internos y externos, especialmente los afectados • Consultar en particular con los afectados directamente por la reforma, con el fin de diseñar la directamente por las reformas. misión, las funciones y la gestión de las instituciones nuevas o reestructuradas. Las lecciones sobre la inclusión de los procesos de consulta durante el proceso de diseño de la reforma se analizan en el recuadro 1. Se basan en la implementación de las reformas de 1989 en Nueva Zelandia y la reforma de 2002 del Consejo General de Docencia de Escocia. 50 reCuadro 1.Consulta extensa y minuciosa con empleados públicos durante los procesos de reestructuración: Lecciones de Nueva Zelandia y Escocia En Nueva Zelandia, el proceso de transición para el personal afectado por las profundas reformas institucio- nales iniciadas en 1989 se definió a través de una amplia y minuciosa consulta con los distintos sindicatos que abarcaban todos los convenios de trabajo y el personal. La reforma disolvió el antiguo Departamento de Educación y lo reemplazó por el Ministerio de Educación, la ERO, la NZQA y el NZTC. Los directores ejecutivos de las nuevas agencias fueron designados a través de la Comisión de Servicios del Estado. Para todos los otros cargos dentro de estas agencias, se inició un proceso de contratación abierto. Se definieron distintos aspectos de la transición junto con los sindicatos: • Se acordaron las opciones disponibles para el personal, que incluyeron: un cargo similar en una de las nuevas agencias, nueva capacitación en preparación para un cargo diferente, y despidos volunta- rios. La última alternativa era una opción atractiva desde el punto de vista financiero dirigida a los que no querían comenzar con un nuevo cargo o que estaban fundamentalmente en contra de la filosofía de las reformas y deseaban ser parte de los cambios y resultados. • Se acordó que se daría prioridad a los empleados del Departamento de Educación en la contratación para los nuevos cargos y que se permitiría la presentación de una única soli- citud de empleo para varios cargos. • Los sindicatos participaron en aspectos relacionados con los acuerdos en cuanto a disposiciones salariales y condiciones de trabajo. Esto significó que los salarios básicos y las condiciones de tra- bajo en las nuevas dependencias para cargos de nivel similar no eran inferiores a los que los empleados tenían en sus cargos actuales. • Como resultado de la consulta con los sindicatos, se establecieron procesos de asistencia al personal durante la transición. El personal recibía acceso a asesoramiento, ayuda con la redacción de currículum vítae, asistencia en la preparación para entrevistas, conversaciones sobre posibles trayectos profesionales y planificación financiera. Esta última fue particularmente útil para los que consideraron la posibilidad de un despido voluntario. La naturaleza consultiva del proceso de reestructuración y la amplia gama de opciones y cargos disponibles para el personal durante la transición hicieron que el personal se sintiera motivado y con poder, ya que podía optar por sí mismo, y la mayoría se postuló y fue designada en cargos que quería y que le interesaba obtener. Sin embargo, debe buscarse cuidadosamente un equilibro al hacer participar al personal en la labor de re- estructuración, como lo ejemplifica el proceso que llevó a cabo el GTC de Escocia en 2002. En este caso, se asignó un papel importante al personal de cargos no jerárquicos en la determinación de las nuevas prácticas y estructuras de la organización para el GTC. Si bien esto le dio poder al personal no jerárquico, el personal ejecutivo superior se sintió incómodo porque sintió que su función y facultades habían disminuido. Como resultado de ello, los cambios futuros en el GTC incluyen no solamente la institucionalización de mecanismos que les den mayor voz a los empleados dentro de la organización, sino también la reestructuración de las funciones del personal superior. Fuentes: Entrevistas a miembros del personal del Ministerio de Educación de Nueva Zelandia (octubre de 2009) y respuestas a cuestionarios del GTC de Escocia (marzo de 2009). 51 Tiempos del proceso de implementación Es conveniente por muchos motivos realizar un proceso de implementación correcto en el que se haya anticipado la mayoría de los obstáculos y se traten los otros a medida que surjan. Mediante un proceso de implementación correcto, i) los elementos de la reforma, incluso el ejercicio de nuevas funciones de aseguramiento de la calidad, se pueden llevar a cabo en menos tiempo; ii) los recursos financieros se utilizan con mayor eficiencia, y iii) se minimiza el cansancio de los empleados del sector público. En función del análisis de las reformas institucionales en sistemas seleccionados, el cuadro 16 resume las principales observaciones con respecto al ritmo del proceso de implementación y lecciones valiosas para Chile. Cuadro 16. Ritmo del proceso de implementación: Lecciones obtenidas de la experiencia internacional para Chile Cronología del proceso de implementación Al continuar con las reformas en Chile, sería en la experiencia internacional importante hacer lo siguiente: • La duración del proceso de implementación depende de • Crear un plan de acción, que debería especificar la complejidad de la reforma. El diseño de las reformas ha lo siguiente para cada institución y para los sistemas demorado entre 6 y 36 meses y la implementación, entre de aseguramiento de la calidad de la educación en su 12 y 48 meses. totalidad: i) sus objetivos; ii) metas e indicadores para • La implementación de las reformas es más fluida cuando: medir sus logros; iii) actividades, y iv) el cronograma para • existe un plan de acción; la finalización de todas las actividades y el logro de todas • el Gobierno nacional y el Ministro de Educación están las metas; decididos a realizar la reforma y la comunican con • Adoptar la gradualidad como una estrategia de claridad. implementación; las fuentes de la gradualidad que son • La implementación se realiza gradualmente. Las fuentes más adecuadas pueden variar según las instituciones; de la gradualidad difieren (por ejemplo, gradualidad en • Planificar el logro de “soluciones rápidas�; son útiles los objetivos, las funciones que se asumen, las regiones para mantener el impulso y la legitimidad de la reforma. afectadas, los establecimientos educacionales afectados). Al continuar con las reformas, es importante que Chile: • Cree un plan de acción para los sistemas de aseguramiento de la calidad de la educación en su totalidad y para cada institución. La importancia de contar con un plan de acción se demuestra gracias a la reciente experiencia de reforma de Learning and Teaching Scotland, que se describe en el recuadro 2. Las “solucio- 52 nes rápidas� se deben integrar a dicho plan ya que mantienen el dinamismo de la reforma. Una institución externa (por ejemplo, un grupo de trabajo creado por el presidente, un grupo de trabajo dentro del Ministerio de Economía, un comité interministerial) podría supervisar el cumplimiento de las metas establecidas en el plan de acción. La fiscalización externa no se debe realizar con la intención de sancionar a las instituciones que no cumplen con sus planes, sino con la clara intención de ayudar a las que deben realizar la implementación de reformas para participar continuamente en el autocontrol, identificar los desafíos de la implementación de manera oportuna y crear estrategias efectivas para superar esos desafíos. reCuadro 2.La importancia de contar con un plan de acción: Lecciones obtenidas de Learning and Teaching Scotland La reestructuración de LTS, que comenzó en 2000, intentó fusionar dos instituciones anteriores: el Scottish Council for Educational Technology y el Scottish Consultative Council on the Curriculum. La lógica detrás de este proceso incluía no solo las reducciones de costos y el incremento de la eficiencia, sino también la integración de la tecnología educativa en la enseñanza y el aprendizaje, que era difícil de alcanzar cuando el trabajo se encontraba dividido entre dos organizaciones. Sin embargo, para 2004, las dos entidades aún se comportaban como unidades separadas. Se designó un nuevo director ejecutivo. Después de un período de seis meses en el que él, un equipo de educadores y el personal de LTS realizaron un análisis, se diseñó un plan de acción para reestructurar a LTS. El plan de acción tenía dos etapas. En la primera etapa, se retiraron los altos funcionarios; el trabajo pasó de centrarse en proyectos individuales a áreas programáticas lideradas por los altos funcionarios nuevos; se creó un sistema de gestión del rendimiento mediante un cuadro de mando integral sobre datos y evidencias; se reeducó al personal sobre el trabajo en colaboración mutua, con el personal de otras organizacio- nes casi gubernamentales y con especialistas en programas que tuvieran sentido para los especialistas. El nuevo director ejecutivo centró su trabajo con el personal en la creación de un conjunto de valores para la organización y en redirigir la atención del personal hacia las necesidades de los especialistas. Se agregaron seis miembros de personal a manera de enlace para trabajar directamente con educadores locales, compartir y traducir según las necesidades locales lo que LTS le brinda a los establecimientos educacionales y devolver a LTS las prácticas efi- caces desarrolladas en el área. La segunda etapa de reestructuración, actualmente en curso, intenta alinear los ámbitos de los altos funcionarios para reflejar su trabajo con el GTC, la HMIE y otras organizaciones nacionales; fortalecer a los líderes de las autoridades educativas locales, y concentrarse en resultados amplios en lugar de en proyectos individuales. Fuente: Entrevista con miembros del personal de Learning and Teaching Scotland (agosto de 2009). • Establezca expectativas realistas sobre el ritmo de la implementación. La implementación de algunas de las reformas institucionales que se implemen- taron en los sistemas seleccionados demoraron hasta 48 meses, y ninguna de 53 ellas era tan integral como las que se proponen para Chile. En Nueva Zelandia, la implementación de las reformas institucionales introducidas en 1989 demoró varios años. En el gráfico 6 se ilustra la cronología de la implementación de los hitos seleccionados en las reformas para el aseguramiento de la calidad de la educación en Nueva Zelandia. Cronología de eventos seleccionados de la implementación GráfiCo 6. de reformas de 1989 en Nueva Zelandia Octubre de 1989: La Ley de Educación suprime el Departamento de Educación y crea el Ministerio de Educación, la Oficina de Revisión de la Educación y el Teacher Registration Board. Diciembre de 1989 (8 semanas después de la aprobación de la Ley de Educación): Se establece el Lough Committee para revisar los procesos y los resultados de la reforma institucional y recomendar mejoras en los procesos o las estructuras. Julio de 1990: La Ley de Enmienda de la Ley de Educación establece la Autoridad de Cualificaciones de Nueva Zelandia. Mayo de 1991: El Ministro de Educación anuncia estrategias para la revisión de programas de estudio y la creación de cualificaciones nacionales. Agosto de 1992: La ERO comienza a realizar auditorías de aseguramiento de la calidad de las escuelas (verificación del cumplimiento de las leyes y reglamentos) e indica que las evaluaciones de desempeño y calidad de las escuelas comenzarán en 1993. Septiembre de 1995: Los estándares para matemáticas en la escuela secundaria son los primeros que se registran en el Marco Nacional de Cualificaciones. Enero de 1996: El nuevo programa de estudios de lengua inglesa se establece como obligatorio para todos los establecimientos educacionales. Fuente: Butterworth y Butterworth (1998). 54 • Considere las estrategias graduales para implementar las reformas pro- puestas. Cuando se finalizó este informe, la Comisión de Educación de la Cá- mara de Diputados había aprobado la Propuesta de Ley Número 609-356. La aprobación incluyó una modificación importante del proyecto original: en lugar de requerir que el Ministerio de Educación definiera los estándares de desem- peño e indicativos dentro del plazo de un año luego de aprobada la reforma, la Comisión extendió este período a tres años. Este cambio permite un escenario más favorable para una implementación gradual de la reforma, recomendación que resulta consistente con la experiencia internacional y, en particular, con las reformas iniciadas en Nueva Zelanda en 1989, las cuales son las más similares en magnitud a las propuestas para Chile (ver Gráfico 6). Es posible que la gradualidad adquiera diferentes formas según las diferentes institu- ciones. Por ejemplo, para el Ministerio de Educación, puede resultar útil asumir nuevas funciones de manera gradual, comenzando con el establecimiento de estándares de des- empeño. Para la Agencia y la Superintendencia, los marcos de evaluación de los estableci- mientos educacionales y las herramientas de control financiero se deberían probar en una muestra representativa de establecimientos educacionales antes de aplicarlos a todo el sistema, de acuerdo con la experiencia internacional. En cualquier caso, la decisión sobre qué tipo de gradualismo adoptar, y el subsiguiente desarrollo de un Plan de Acción, de- bieran tomar en cuenta tanto los requisitos establecidos por la ley en cuanto a los tiempos del proceso de implementación como la necesidad de contar con recursos durante varios años para poder realizar una implementación gradual. Prácticas generales de gerenciamiento y la gestión del cambio Las prácticas generales de gerenciamiento incluyen elementos tales como la difusión de una reforma institucional; el liderazgo que guía este proceso de cambio; la creación de una cultura organizativa; el establecimiento de disposiciones de gestión y la división de la responsabilidad dentro de la organización; la supervisión y la evaluación de las unidades individuales, y la creación de mecanismos de coordinación interinstitucionales. Todo esto es muy importante para el éxito de una reforma institucional. La experiencia internacio- nal brinda lecciones valiosas sobre las prácticas generales de gerenciamiento general y la gestión del cambio, que se encuentran resumidas en el cuadro 17. Una característica que se destaca de la revisión de la experiencia internacional es la cultu- ra de las consultas que se encuentra incluida en el sector educativo. Las consultas forman parte del proceso de establecimiento de estándares de desempeño, la evaluación del des- empeño, la evaluación del impacto de las políticas y los programas, la reestructuración de una organización y otras actividades centrales del sistema de aseguramiento de la calidad de la educación. La implementación de procesos de consulta requiere, por sobre todas las cosas, la contratación de personas que poseen las aptitudes interpersonales necesarias para participar en discusiones honestas y abiertas con los diferentes actores del sistema educativo. 55 Cuadro 17.Prácticas generales de administración y la administración del cambio: Lecciones obtenidas de la experiencia internacional para Chile Prácticas generales de gerenciamiento y Al continuar con las reformas en Chile, sería la gestión del cambio en la experiencia importante hacer lo siguiente: internacional • La comunicación externa de las actividades de una orga- • Fortalecer la naturaleza consultiva de las nización y las consultas con actores externos ocupan un lu- instituciones del sector educativo, al menos, gar central en el funcionamiento diario de las agencias del durante el diseño y la implementación de las reformas sector público en los sistemas educativos seleccionados. institucionales, pero, preferentemente, de manera más • Las reformas institucionales se difunden a través de los permanente que trascienda el proceso de reforma; procesos de consulta con todos los actores directamente • Difundir las reformas institucionales entre los afectados, durante el proceso de diseño de las reformas. actores que se verán directamente afectados por También se utilizan la Internet, la Intranet, las actividades éstas; para esto es necesario hacer lo siguiente: internas de capacitación del personal y los periódicos • Identificar a los actores que se verán afectados informativos externos para difundir los diferentes as- por las reformas: no todos los actores se verían pectos de una reforma. Además, los gerentes tienen la directamente afectados por todas las reformas responsabilidad de comunicar las reformas al personal propuestas; por ejemplo, es posible que los padres que supervisan. Los medios de comunicación a veces han se vean directamente afectados por la creación de participado de las actividades de difusión, pero la mayoría la Agencia (a través de la publicación de informes de las agencias prefieren mantener una distancia pruden- evaluativos sobre los establecimientos educacionales cial de ellos. individuales), pero es improbable que se vean • El liderazgo afecta principalmente la fluidez del proceso directamente afectados por la reestructuración de implementación; el funcionamiento de las agencias de del Ministerio de Educación; es posible que los aseguramiento de la calidad en general; la independencia establecimientos educacionales se vean afectados por de una agencia, y su relación con la comunidad educativa. ambos cambios; Se considera que los líderes son más eficaces si pueden • Analizar cómo los actores pueden verse articular una visión para la organización; inspiran a todas afectados por las reformas: más aún, es posible las personas de la organización a trabajar para lograr esa que la creación de la Agencia de Calidad de la visión; promueven una cultura de adaptación constan- Educación afecte a los establecimientos educacionales te, de dinamismo y de preparación para el cambio, y si de manera diferente que a los padres; reconocen y fortalecen estratégicamente las fortalezas y • Definir mensajes para comunicar las razones, la las debilidades de la organización. Los criterios más im- importancia y las repercusiones de la reforma: portantes que se utilizan en la contratación de líderes son estos mensajes deben tener en cuenta de qué manera las características de liderazgo y el desempeño en cargos la reforma afectará a los actores específicos; anteriores relacionados. • Aprovechar la preocupación social latente por • Se utilizan múltiples mecanismos formales e informales la educación educación para idear una estrategia de para facilitar la coordinación entre las agencias. General- difusión para las reformas propuestas; mente, los mecanismos informales son los más eficaces, • Difundir la reforma con amplia anticipación a su pero los formales los preceden y colaboran para institucio- implementación, durante el proceso de diseño nalizar la coordinación interinstitucional. • Evaluar la eficacia de los diversos mecanismos 56 Prácticas generales de gerenciamiento y Al continuar con las reformas en Chile, sería la gestión del cambio en la experiencia importante hacer lo siguiente: internacional • Se instauran incentivos por buen desempeño para las ya instaurados para comunicarse con los docentes, unidades dentro de una agencia y para los individuos. los establecimientos educacionales y sus sostenedores En el caso de las unidades, primero deben especificar (algunos de ellos pueden servir eficazmente como sus objetivos por escrito, definir las metas, y supervisar mecanismos para difundir la reforma); periódicamente el cumplimiento de las metas e informar • Establecer mecanismos de coordinación (en general, anualmente) a la administración superior interinstitucionales formales y garantizar la sobre esto. Los gerentes de nivel medio deben responder flexibilidad para la creación de mecanismos por el rendimiento de la unidad que supervisan, y los informales; los mecanismos pueden incluir reuniones resultados de la evaluación de desempeño a nivel frecuentes entre altos funcionarios de las diversas agencias, unidad afectan sus sueldos y las posibilidades de reuniones frecuentes entre el personal de la gerencia ascender, al igual que el presupuesto de sus unidades. de las diversas agencias, la conformación de grupos de A los empleados individuales también se los evalúa trabajo interinstitucionales temporales para trabajar en periódicamente. Los resultados de esas evaluaciones un asunto en particular, la distribución de boletines o la generalmente no ocasionan el despido de los empleados designación de un vocero que comunique los cambios y las cuyo desempeño no es satisfactorio pero resultan en actividades de una organización a otras agencias; además, aumentos salariales y mayores posibilidades de ascender las agencias deben brindar oportunidades de capacitación para los individuos que demuestran un buen desempeño. interdisciplinaria para guiar a los empleados de cada En los sistemas seleccionados se da más importancia a la agencia; evaluación de las unidades que a la de los individuos. • Asignar claramente la responsabilidad por la difusión de la reforma a los gerentes; • Contratar a individuos visionarios, inspiradores, dinámicos y estratégicos para liderar los cambios institucionales dentro del Ministerio, la Agencia y la Superintendencia, y buscar personas que posean un historial de experiencia exitosa en liderazgo; • Controlar y evaluar el desempeño de los departamentos o las unidades individuales, al menos una vez al año estas evaluaciones deben incluir indicadores de calidad y rendimiento que permitan que la administración superior evalúe el progreso de una unidad en relación con objetivos establecidos previamente por la unidad misma, al igual que encuestas internas de las actitudes y sugerencias de los empleados para mejorar las prácticas. 57 Gestión de recursos humanos Las políticas, las normas y los incentivos de recursos humanos afectan la motivación, el conocimiento, las aptitudes, la adaptabilidad y la alineación con la misión de la organi- zación. Por lo tanto, son esenciales para el desempeño de una organización. El análisis de la gestión de recursos humanos en los sistemas seleccionados de aseguramiento de la calidad de la educación revela seis patrones generales: • Apertura y competencia en la contratación de personal para ocupar cargos nue- vos; • Asignación de aproximadamente 3% del presupuesto de una institución para la capacitación del personal; • Mayor énfasis en la especificación y la promoción del respeto por un Código de Ética específico para una organización que establece lo que se espera de los empleados dentro de una agencia en particular; • Mayor necesidad de contratar personal con los requisitos necesarios para dise- ñar y gestionar los sistemas de información, los sitios web y las bases de datos grandes; • Atención en el mantenimiento de la motivación de los empleados durante el proceso de reestructuración; • Evaluación periódica del desempeño de empleados individuales, generalmente de manera anual; las evaluaciones generalmente integran la opinión del emplea- do, el supervisor, los colegas y las personas afectadas por el trabajo del emplea- do (por ejemplo, los docentes y los directivos, en el caso de los inspectores). Además de estos patrones, se observan diferentes características de gestión de recursos humanos en los diferentes tipos de instituciones como ministerios o departamentos de Educación, o bien, direcciones generales de inspección de la Educación. Estas conclusio- nes específicas para las instituciones se resumen en la sección 4.b., en la que se identifi- can las lecciones específicas para el Ministerio, la Agencia y la Superintendencia. Gestión de recursos informativos La experiencia internacional demuestra algunas tendencias recientes en la gestión de los recursos informativos que vale la pena destacar, ya que podrían informar sobre el diseño y la implementación de reformas institucionales en Chile. En el cuadro 18 se resumen esas lecciones. Se debe anticipar la necesidad de instalar sistemas de información integrados dentro de las agencias. En particular, la Agencia de Calidad de la Educación podría crear expedientes escolares individuales que incluyan información del alumno, el salón de clases y el puntaje en evaluaciones escolares, que se recopile a través de visitas para inspeccionar los resulta- dos y los procesos educativos del establecimiento educacional, los reclamos presentados por el establecimiento educacional o contra él, e información del contexto del estable- cimiento educacional. Al mismo tiempo, debería ser posible integrar la información de diversos expedientes escolares para que, por ejemplo, se puedan obtener puntajes pro- medio de las evaluaciones para los alumnos, los salones de clases y los establecimientos 58 educacionales de la misma municipalidad o para los establecimientos educacionales que presten servicio en una población estudiantil similar. Poder integrar la información inclui- da en todos los expedientes escolares además debería facilitar la elaboración de informes anuales sobre la calidad general de la educación del país. Además, es conveniente contar con mecanismos de intercambio de información entre las agencias y, en especial, entre la Agencia de Calidad de la Educación y la Superintendencia de Educación. En los Países Bajos, se utilizan determinadas características que se pueden observar durante las inspecciones para evaluar la calidad de un establecimiento educacional a modo de activadores para indicar el riesgo de mala administración financiera. Se podría desarrollar un mecanismo similar entre la Agencia y la Superintendencia para que la informa- ción que obtenga la primera sobre los establecimientos educacionales individuales identifi- que automáticamente los posibles riesgos de la administración financiera para que la Super- intendencia realice una inspección más detallada de esos establecimientos educacionales. Cuadro 18.Gestión de recursos informativos: Lecciones obtenidas de la experiencia internacional para Chile Gestión de recursos informativos Al continuar con las reformas en Chile, sería en la experiencia internacional importante hacer lo siguiente: • Existe una mayor necesidad de contar con datos digitaliza- • Anticipar la necesidad de instalar sistemas de informa- dos, de fácil procesamiento y análisis, sobre los alumnos, los ción que faciliten el análisis y la conversión rápida de docentes, los establecimientos educacionales y sus sostene- los datos recopilados y almacenados en informes a nivel dores. del salón de clases, los establecimientos educacionales y • Se están elaborando mecanismos de almacenamiento de todo el sistema; datos para que la información que las instituciones recopilan • Anticipar la necesidad de instalar sistemas de informa- y almacenan se pueda transformar fácilmente (y a veces au- ción integrados dentro de las agencias (por ejemplo, tomáticamente) en informes escolares individuales, informes dentro de la Agencia, entre la unidad a cargo de los exá- de todo el sistema, informes temáticos, etc. menes nacionales y la que está a cargo de la evaluación • También se están diseñando mecanismos de intercambio de de la calidad de los establecimientos educacionales indi- datos para que la información recopilada por una institución viduales); (por ejemplo, la agencia a cargo de la administración de • Anticipar la necesidad de instalar sistemas de informa- los exámenes nacionales) se pueda incorporar fácilmente ción integrados entre las agencias (por ejemplo, entre la al trabajo realizado por otra institución (por ejemplo, la Agencia y la Superintendencia). agencia a cargo de la evaluación de la calidad de los esta- blecimientos educacionales individuales). Del mismo modo, los mecanismos de intercambio de datos dentro de una or- ganización también son importantes (por ejemplo, dentro de la Dirección General de Inspección de los Países Bajos, entre la unidad a cargo de la evaluación de la calidad escolar y la que está a cargo de supervisar las prácticas financieras de los establecimientos educacionales). 59 Mecanismos de rendición de cuentas y evaluación El cuadro 19 resume las conclusiones principales sobre cómo deben responder las insti- tuciones responsables por las funciones de aseguramiento de la calidad en los sistemas seleccionados y cómo esas conclusiones pueden informar sobre el diseño y la implemen- tación de reformas institucionales en Chile. Cuadro 19. Mecanismos y evaluación de la rendición de cuentas: Lecciones obtenidas de la experiencia internacional para Chile Mecanismos de rendición de cuentas y Al continuar con las reformas en Chile, sería evaluación en la experiencia internacional importante hacer lo siguiente: • Se instauran mecanismos internos para la autoevaluación • Diseñar un grupo integral de mecanismos internos y la rendición de cuentas. Se incluye la evaluación periódi- y externos de rendición de cuentas y evaluación: ca del desempeño de las unidades y los individuos y una esto podría incluir informes anuales, evaluaciones de unidad de auditoría en el caso de las direcciones genera- desempeño de las unidades y los individuos, evaluaciones les de inspección. encargadas de manera independiente, procedimientos de • A fin de evaluar el trabajo en general de las instituciones quejas, encuestas sobre la satisfacción de los clientes, etc.; individuales, también se encargan regularmente evalua- algunos mecanismos pueden resultar más adecuados que ciones realizadas por organizaciones o individuos inde- otros para una institución en particular (en la sección 4.b se pendientes. brindan recomendaciones específicas para las instituciones • Otros mecanismos que se utilizan periódicamente para sobre los mecanismos de rendición de cuentas y evalua- responsabilizar a las instituciones incluyen los siguientes: ción). informes anuales que incluyen indicadores del efecto que la institución ha tenido en la comunidad educativa (alum- nos, docentes, padres, establecimientos educacionales), procedimientos para la presentación de quejas contra una organización o uno de sus empleados, encuestas sobre la satisfacción de los clientes. 60 iii. Resumen Cuadro 20. Repercusiones del análisis para las reformas propuestas en Chile Análisis Lecciones obtenidas de la experiencia internacional para Chile Creación de Distribución de las • Cantidad de instituciones. La cantidad propuesta de instituciones coincide con la experiencia una nueva funciones del sistema internacional. disposición de aseguramiento institucional para de la calidad de la • Existe una compensación al tener agencias que se especializan en algunas funciones el aseguramiento educación a través de de aseguramiento de la calidad. Los desafíos de implementación que Chile debió enfrentar de la calidad de la las instituciones del en el escenario 1 son considerables. Los que enfrentaría en el escenario 2 pueden resultar educación ámbito nacional abrumadores debido a la capacidad actual del sector público. • División entre instituciones que establecen políticas e instituciones que las supervisan. Esta división no estaría tan bien definida en Chile como en la experiencia internacional. La Superintendencia supervisaría las prácticas financieras de los establecimientos educacionales y el cumplimiento con las normas y establecería las normas que los establecimientos educacionales deben cumplir para evitar sanciones. • Inspecciones de los establecimientos educacionales. Dos instituciones, la Agencia y la Superintendencia, estarían a cargo de fiscalizar los establecimientos educacionales. Esto es diferente en la experiencia internacional ya que existe una institución que está a cargo de supervisar los establecimientos educacionales. • Evaluaciones de los alumnos. La Agencia evaluaría tanto a los alumnos como a los establecimientos educacionales. Esto es diferente en la experiencia internacional ya que generalmente diferentes agencias están a cargo de las evaluaciones de los alumnos y las evaluaciones de las escuelas. • Requisitos para ingresar en la profesión docente y estándares de desempeño para los docentes. Al igual que en la experiencia en los Países Bajos, estos serían establecidos por el Ministerio. En Irlanda, Escocia y Nueva Zelandia, estos serán establecidos por el Consejo de Enseñanza. • Asistencia técnica y pedagógica. Podría ser proporcionada por el Ministerio en el escenario 1, y sería una función del SNE en el escenario 2. La experiencia internacional es mixta. En los Países Bajos y en Nueva Zelandia, el Ministerio ofrece financiamiento para que los establecimientos educacionales contraten servicios privados. En Irlanda y Escocia, existen agencias públicas especializadas. Relación entre • Incremento de la independencia para las instituciones fiscalizadoras. En los sistemas instituciones del seleccionados ha existido una tendencia a otorgar mayor independencia a la Dirección General ámbito nacional de Inspección (similar a la Agencia y la Superintendencia) con respecto al Ministerio de Educación. • El liderazgo es un importante factor determinante de la independencia que la Agencia y la Superintendencia tendrán en práctica. Los líderes deben poder formar, comunicar e inculcar una visión compartida en la organización. Implementación Proceso de diseño de • Aprovechamiento de la preocupación social latente por la educación. de reformas reformas • Reconocimiento de la importancia de la reforma en el nivel nacional más alto. institucionales • Introducción de procesos de consulta durante el diseño de la reforma institucional. 61 Análisis Lecciones obtenidas de la experiencia internacional para Chile Implementación Tiempos del proceso • Creación de un plan de acción. Se debería crear para cada institución y para el sistema en de reformas de implementación general y debería incluir i) objetivos, ii) metas e indicadores para medir sus logros, iii) actividades institucionales y iv) un cronograma. • Adopción de la gradualidad como una estrategia de implementación. En algunos casos, por ejemplo, en el Ministerio, se deben asumir las funciones nuevas de manera gradual y se debe comenzar con el establecimiento de estándares. En otros casos, por ejemplo, en la Agencia y la Superintendencia, se deben asumir todas las funciones de manera simultánea, pero se debe comenzar con una experiencia piloto en una muestra representativa de establecimientos educacionales. • Planificación del logro de “soluciones rápidas�. Prácticas generales • Fortalecimiento de la naturaleza consultiva de las instituciones del sector educativo. de gerenciamiento y gestión del cambio • Difusión de todas las reformas institucionales entre los interesados directamente afectados por la reforma (durante el proceso de diseño de las reformas). Para esto es necesario i) identificar a los interesados afectados, ii) comprender de qué manera pueden verse afectados, y iii) definir mensajes para comunicar las razones, la importancia y las repercusiones de la reforma. • Aprovechamiento de la preocupación social latente por la educación para idear una estrategia de difusión. • Difusión anticipada de la información sobre la reforma, durante el proceso de diseño, con amplia anticipación al comienzo de su implementación. • Evaluación de la eficacia de diversos mecanismos de comunicación ya instaurados. Algunos de ellos pueden servir eficazmente como un mecanismo para difundir la reforma. • Establecimiento de mecanismos de coordinación interinstitucionales y garantía de la flexibilidad para la creación de mecanismos informales. • Asignación de la responsabilidad por la difusión interna de la reforma a los gerentes, y exigir que rindan cuentas de ello. • Contratación de individuos visionarios, inspiradores, dinámicos y estratégicos para liderar los cambios institucionales. Buscar individuos que posean un historial de experiencia exitosa en liderazgo dentro del sector educativo. • Supervisión y evaluación del desempeño de los departamentos o las unidades individuales, al menos una vez al año. Gestión de recursos • Definición de todos los cargos nuevamente. Garantizar la apertura y la competencia en humanos la contratación de cargos nuevos y al mismo tiempo dar prioridad a los empleados que fueron contratados anteriormente por el Ministerio al realizar la asignación de cargos. Permitir que los empleados elijan dónde desean ir y que se postulen para varios cargos; luego, tomar decisiones en función del mérito. Considerar, además, un paquete de “despido voluntario� para el personal que no está interesado en formar parte de la reforma. • Adjudicación de aproximadamente 3% del presupuesto para la capacitación del personal y el desarrollo profesional. 62 Análisis Lecciones obtenidas de la experiencia internacional para Chile Implementación • Creación e implementación de un Código de Ética específico para una institución. de reformas Los Códigos de Ética son especialmente importantes para las instituciones fiscalizadoras, institucionales en las que la confiabilidad de las evaluaciones y los informes depende de la objetividad, la imparcialidad y la integridad de los inspectores y los auditores. El cumplimiento de este código se debería controlar periódicamente mediante evaluaciones individuales de desempeño y mediante el establecimiento de un proceso de quejas abierto a los educadores y al público en general. • Anticipación de la necesidad de contratar personal con aptitudes y conocimientos para diseñar y administrar los sistemas de información, el sitio web y grandes bases de datos. • Énfasis en el mantenimiento de la motivación de los empleados durante el proceso de reestructuración. • Evaluación anual de desempeño individual. Esto debería incluir la opinión del empleado, el supervisor, los colegas y las personas afectadas por el trabajo del empleado (por ejemplo, los docentes y los directivos, en el caso de los inspectores). Gestión de recursos • Anticipación de la necesidad de instalar sistemas de información que permitan informativos convertir rápidamente los datos recopilados en informes. • Anticipación de la necesidad de instalar sistemas de información integrados dentro de las agencias (por ejemplo, dentro de la Agencia, entre la unidad a cargo de las evaluaciones de los alumnos y la que está a cargo de las evaluaciones de los establecimientos educacionales). • Anticipación de la necesidad de instalar sistemas de información integrados entre las agencias (por ejemplo, entre la Agencia y la Superintendencia, y entre cada una de ellas y el Ministerio). Mecanismos de • Diseño de un grupo integral de mecanismos internos y externos de responsabilidad rendición de cuentas y y evaluación. evaluación • Los mecanismos de autoevaluación pueden incluir: i) una unidad de auditoría interna (especialmente relevante para la Agencia); ii) evaluación del desempeño de las unidades (generalmente se les otorga más importancia que a las evaluaciones de los empleados en particular); iii) evaluaciones individuales del desempeño. • Los mecanismos externos de evaluación generalmente incluyen el encargo de informes a agencias independientes para evaluar el trabajo en general de una institución o una parte de su trabajo. • Los mecanismos externos para responsabilizar a las instituciones generalmente incluyen un informe anual (con indicadores de cómo la institución afectó al sector educativo y contribuyó para mejorar la calidad educativa), y un procedimiento para presentar quejas contra la institución o un empleado. b. Repercusiones para instituciones específicas i. Agencia de Calidad de la Educación La experiencia internacional proporciona grandes lecciones para la Agencia de Calidad de la Educación de Chile. La Agencia, al igual que las direcciones generales de inspección de 63 los sistemas seleccionados, sería responsable de evaluar e informar acerca de la calidad de los establecimientos educacionales individuales. Además, la Agencia evaluaría el des- empeño individual de los alumnos, función generalmente delegada a otra organización en los sistemas seleccionados. Diseño institucional Evaluación del desempeño En el cuadro 21 se compara el proceso de evaluación de desempeño en los sistemas selec- cionados de la OCDE con la manera en que el Proyecto de Ley N.º 609-356 lo previó para Chile. Un asunto que se destaca de esta comparación es que en Chile aún se deben tomar varias decisiones clave con respecto a la evaluación de los alumnos y los establecimientos educacionales. La experiencia de los sistemas seleccionados de la OCDE puede utilizarse para resolver las siguientes cuestiones: • ¿Debe existir un examen de fin de estudios al finalizar la educación secundaria? De ser así, ¿el desempeño en este examen debe tener consecuencias directas para los alumnos? En todos los sistemas seleccionados de la OCDE, los alumnos deben aprobar un examen de fin de estudios para obtener un certificado de finalización de los años obligatorios de educación. El tiempo exacto del examen varía según los países, ya que en algunos se exige completar 10 años de educa- ción y en otros se exigen entre 12 y 13 años. El tipo de examen de fin de estudios 5 Cada establecimiento educacional prepara sus también varía de un país a otro, y dentro de los mismos países. Por ejemplo, en propias evaluaciones Irlanda existen tres tipos de certificados de fin de estudios (establecido, aplicado según este temario y y vocacional); todos ellos son administrados por la SEC pero brindan informa- las presenta ante la Dirección General de ción sobre distintos tipos de capacitación. En los Países Bajos, todos los alumnos Inspección para su deben aprobar exámenes de fin de estudios en el último año de la educación aprobación. En general, los exámenes escolares secundaria, independientemente de si recibieron educación secundaria prepro- constan de dos o más fesional, general o preuniversitaria. Estos exámenes son una combinación de evaluaciones por cada evaluaciones del establecimiento educacional5 y exámenes nacionales6. El Mi- materia, incluidas evaluaciones orales, nisterio determina el temario del examen; para las evaluaciones realizadas en el prácticas o escritas. establecimiento educacional es necesario contar con la aprobación de la Direc- Antes de administrar los exámenes nacionales, ción General de Inspección. En algunas materias, es necesario obtener una nota se deben completar las de aprobación tanto en el examen escolar como en el nacional para obtener un evaluaciones y entregar certificado de finalización de la educación secundaria. En otras, puede resultar los resultados a la Dirección General de suficiente obtener una nota de aprobación en las evaluaciones escolares. Los Inspección. alumnos que no aprueban las evaluaciones de fin de estudios no reciben un 6 El Ministerio es responsable de los certificado de finalización de la educación secundaria y, por lo tanto, no pueden exámenes nacionales; el continuar con los estudios de educación superior. Pueden realizar la evaluación Instituto Nacional para nuevamente y, si no aprueban, deben repetir el último año o asistir a un instituto la Medición Educativa, del sector privado, los de educación para adultos (Béguin, Kremers y Alberts 2008). prepara y administra; los docentes los califican ¿Qué criterios se deben utilizar para evaluar la calidad de los establecimientos educacio- en el establecimiento educacional, y un nales individuales? En todos los sistemas seleccionados, la evaluación de la calidad de los docente de otro establecimientos educacionales tiene en cuenta lo siguiente: i) resultados del alumno (por establecimiento los controla. 64 ejemplo, puntajes en las evaluaciones, tasas de repetición y deserción escolar, resultados socioemocionales), ii) procesos educativos (por ejemplo, métodos de enseñanza, gestión de recursos humanos y financieros, procesos de autoevaluación), y iii) el contexto en que se producen estos (por ejemplo, infraestructura, orientación pedagógica, composición de la población estudiantil, composición del personal de enseñanza, posición en el mercado, características de la comunidad). En los últimos años, todos los países han aumentado la importancia relativa asignada a los logros en el aprendizaje. Este cambio en el equilibrio se produjo después de años de hacer énfasis en los procesos educativos. Sin embargo, no se han dejado de tener en cuenta los procesos en las evaluaciones escolares porque brindan información de la valoración del inspector sobre las fortalezas y las debilidades de un establecimiento educacional. En los últimos años también se ha observado una mayor atención en los indicadores del contexto del establecimiento educacional, como reconocimiento de que los resultados se deben evaluar teniendo en cuenta el contexto en el que se producen y que las recomendaciones para mejorar deben tener en cuenta los factores contextuales. ¿Qué fuentes de información se deben tener en cuenta para evaluar la calidad de cada establecimiento educacional? En todos los sistemas seleccionados, los inspectores utilizan los informes de evaluación internos elaborados por el mismo establecimiento educacional como el punto de partida para las evaluaciones externas. Si se considera que el informe de autoevaluación de un establecimiento educacional es confiable y además indica que el establecimiento educacional está por encima de la media, la frecuencia de la inspección disminuye y el proceso de inspección en el lugar se limita a la recopilación de informa- ción sobre una cantidad reducida de indicadores. Si se considera que el establecimiento educacional está por debajo de la media o que su autoevaluación no es confiable, las inspecciones se realizan con mayor frecuencia y la información se recopila sobre un grupo más integral de indicadores de calidad. Las fuentes típicas de información que utilizan los inspectores incluyen observaciones de clases, consultas personalizadas con los docentes y la gerencia, y encuestas a los padres o alumnos que se realizan antes o después de las visitas de los inspectores. Se solicita poca información a los establecimientos educaciona- les por anticipado. Cuadro 21. Características de las evaluaciones de desempeño En los sistemas seleccionados de la OCDE En Chile, según las reformas propuestas Características • Entre dos y cinco instituciones del Gobierno central evalúan • Una institución del Gobierno central, la Agencia de generales el desempeño de los alumnos, los docentes, los directivos, los Calidad de la Educación, participaría en el proceso establecimientos educacionales y sus sostenedores. de evaluación del desempeño de los alumnos, los docentes, los establecimientos educacionales y sus sostenedores. Otra institución, la Superintendencia, también supervisaría, pero no evaluaría a los establecimientos educacionales y a sus sostenedores. 65 En los sistemas seleccionados de la OCDE En Chile, según las reformas propuestas Evaluación • Una agencia especializada independiente de la Dirección • El desempeño individual de los alumnos sería de los alumnos General de Inspección que evalúa a los establecimientos evaluado por la Agencia, que también evaluaría a los educacionales generalmente evalúa a los alumnos. establecimientos educacionales. • Los exámenes de egreso escolar se administran al finalizar • No se ha decidido si los exámenes de egreso escolar la educación obligatoria. Los alumnos deben aprobar estos reemplazarían a los exámenes de ingreso universitario exámenes para obtener el reconocimiento de la finalización de o si sería necesario aprobar esos exámenes para ese nivel de educación. graduarse de la educación secundaria. Evaluación • En general, las evaluaciones de desempeño de los docentes • La Agencia evaluaría el desempeño de los docentes y de los docentes no se realizan de manera individual, sino como parte de la los directivos en particular. y los directivos evaluación de la calidad general de los establecimientos educacionales que realizan las Direcciones Generales de Inspección de la Educación. Asimismo, las Direcciones Generales de Inspección generalmente evalúan la calidad de las “prácticas de administración y liderazgo� pero no el desempeño individual de los directivos. Evaluación • Una única institución, la Dirección General de Inspección de la • Dos instituciones serían responsables de los Educación, es responsable de evaluar a los establecimientos de supervisar a los establecimientos educacionales. establecimientos educacionales y a sus sostenedores (incluso de evaluar sus La Agencia evaluaría su calidad y la Superintendencia educacionales y prácticas financieras) y de controlar el cumplimiento de las supervisaría sus prácticas financieras y el sus sostenedores reglamentaciones legales. cumplimiento de las reglamentaciones legales. • Las evaluaciones externas toman en cuenta lo siguiente: las • Todavía se deben definir los aspectos específicos aptitudes cognitivas y no cognitivas de los alumnos; la calidad que se tendrían en cuenta para evaluar la calidad en general de la enseñanza y del liderazgo; la respuesta en general de los establecimientos educacionales del entorno escolar ante las necesidades de los alumnos; la en particular. calidad de los procesos de evaluación internos, y la gestión de los recursos financieros, físicos y humanos. • Las evaluaciones externas comienzan con un análisis de • Las evaluaciones externas tomarían a las los informes de evaluación internos elaborados por el evaluaciones internas como punto de partida, pero establecimiento educacional y se complementan con las no estarían necesariamente complementadas con las observaciones del salón de clases, las consultas con los observaciones del salón de clases, las consultas con docentes y la gerencia, las encuestas a los padres y las los interesados o las inspecciones en el lugar. inspecciones en el lugar. Se solicita poca información a los establecimientos educacionales por anticipado. En los sistemas seleccionados, se evalúa a todos los establecimientos educacio- nales al menos una vez cada cuatro años. Se inspeccionan con mayor frecuencia, generalmente cada 12 a 24 meses, los establecimientos educacionales que, según las evaluaciones, tienen bajos niveles de calidad o se encuentran en riesgo de no cumplir con los estándares de desempeño actuales. En Chile, la frecuencia de las evaluaciones externas sería menor que en los sistemas seleccionados. Según el artículo 18 del Pro- yecto de Ley N.º 609-356, la Agencia evaluaría a los establecimientos educacionales que no cumplieran con los estándares de desempeño y tuvieran una clasificación de “mal desempeño� al menos una vez cada 24 meses, lo que coincide con la experiencia internacional. Sin embargo, a los establecimientos educacionales que no cumplieran 66 con las normas y se encontraran clasificados como “regulares� se los evaluaría al menos una vez cada cuatro años, una frecuencia considerablemente menor que en los sistemas seleccionados, en los que, en promedio, también se evalúa a los establecimientos edu- cacionales con desempeño regular cada dos años. Además, para el resto de los estable- cimientos educacionales de Chile que tuvieran una clasificación de “buen desempeño�, el proyecto no establece ninguna frecuencia de evaluación y es la Agencia la que deberá determinarla. Sería importante que la Agencia estableciera un plan de visitas y evalua- ciones frecuentes para estos establecimientos educacionales, por ejemplo, “al menos una vez cada cinco años�, ya que estos establecimientos educacionales permitirían que la Agencia aprendiera las prácticas óptimas. Más aún, la posibilidad de identificar una diversidad de prácticas óptimas en diferentes tipos de establecimientos educacionales posiblemente afectará la capacidad de la Agencia para promover y respaldar el me- joramiento de la educación en los establecimientos educacionales que no posean un desempeño satisfactorio. La experiencia internacional proporciona varias lecciones adicionales sobre la evaluación del desempeño. Estas se resumen en los siguientes párrafos. El desarrollo de los regímenes de evaluación de los establecimientos educaciona- les debería incluir amplias consultas con muchos actores diferentes. Para la evalua- ción de la calidad de los establecimientos educacionales individuales será necesario contar con una definición del significado de “educación de calidad�. Esta definición no debería ser creada solamente por la Agencia, debería reflejar un consenso, o al menos un acuerdo considerable, entre los alumnos, los docentes, los establecimientos educacionales, los pa- dres, los expertos en educación y los investigadores, los políticos, las autoridades locales, etc. Debería ser una definición que reproduzca lo que generalmente se comprende como “educación de calidad� dentro de la sociedad. Los establecimientos educacionales se resistirán a realizar modificaciones si no confían en que generarán mejores resultados y existen menos posibilidades de que realicen las modificaciones propuestas por la Agencia si no comparten la definición de “buena calidad� que constituye la base del régimen utilizado para la inspección (van Bruggen 2001; de Wolfe y Janssens 2007). Se pueden crear diferentes marcos de evaluación de los establecimientos edu- cacionales para los diferentes niveles de educación y para los diferentes niveles de calidad educativa. En los sistemas seleccionados, existen diversos marcos para la inspección y la evaluación de los establecimientos educacionales preescolares, primarios, secundarios y especiales. Si corresponde, también existen diferentes marcos para los es- tablecimientos educacionales en los que el idioma materno de la población estudiantil no es el idioma mayoritario de enseñanza. Además, ha existido una tendencia más reciente a desarrollar al menos dos tipos de marcos para cada nivel o tipo de educación: un régi- men integral para los establecimientos educacionales que presentan baja calidad o que se encuentran en riesgo de caer por debajo de la media y un régimen más limitado para los establecimientos educacionales que anteriormente se consideraba que se encontraban por encima de la media. Se puede utilizar la investigación de manera estratégica para justificar la inclu- 67 sión de criterios específicos de evaluación. Al analizar si se deben incluir determina- dos criterios en la definición de “educación de calidad� y en los regímenes de evaluación de los establecimientos educacionales, la Agencia podría aprovechar las investigaciones validadas y la evidencia empírica para respaldar su postura. Las herramientas de evaluación deberían aprovechar las herramientas existen- tes, la experiencia del pasado y las lecciones de su aplicación. Esto se aplica a los exámenes de los alumnos, las evaluaciones de desempeño de los docentes, y los marcos de inspección y evaluación para los establecimientos educacionales. Chile ya posee ex- periencia con todas esas herramientas. Los instrumentos de evaluación de alumnos (por ejemplo, el Sistema de Medición de Calidad de la Educación, o SIMCE) se han aplica- do a los alumnos, mientras que las evaluaciones de los docentes y los establecimientos educacionales históricamente se han aplicado de manera voluntaria (por ejemplo, a los establecimientos educacionales que participan en la SEP) o solamente al sector munici- pal. Como la reforma requiere de la aplicación de evaluaciones a todos los participantes, se deberán ajustar los instrumentos y los sistemas de evaluación existentes. Además, la reforma brinda una oportunidad de mejorar estos sistemas, que se basa en las lecciones que se aprendieron con el tiempo mediante su aplicación. Se deben probar las herramientas de evaluación antes de aplicarlas masivamen- te. En todos los sistemas seleccionados de la OCDE, primero se probaron los marcos de inspección y evaluación de los establecimientos educacionales en una muestra represen- tativa de establecimientos educacionales; luego se los perfeccionó, y finalmente se los aplicó a todos los establecimientos educacionales. Cuando se aplica una herramienta de evaluación de manera masiva, se debe seguir revisando y mejorando periódicamente. Los marcos de inspección y evaluación para los establecimientos educacionales general- mente se revisan según i) las encuestas de satisfacción administradas entre los docentes, los padres, los alumnos y los directivos después de una inspección, y ii) las evaluaciones del efecto que las inspecciones y las evaluaciones han tenido sobre el mejoramiento de la educación. Una unidad de auditoría interna generalmente analiza esta información dentro de la Dirección General de Inspección de la Educación, que además se encarga de coordinar las consultas con los actores para revisar y actualizar los regímenes de inspec- ción de los establecimientos educacionales. Además de verificar la validez de las herramientas de evaluación, se debería considerar el probar esas herramientas como una oportunidad para identificar los efectos secundarios no deseados. Entre los efectos secundarios negativos general- mente se incluyen “ostentar� el día de la inspección, excluir a los alumnos cuyo desem- peño no es satisfactorio el día de la evaluación, hacer mayor hincapié entre los docentes, dedicar demasiado tiempo a las tareas administrativas y tener temor de introducir inno- vaciones educativas. Las pruebas de las herramientas de evaluación también se deberían considerar como una oportunidad para evaluar si la inspección produce los resultados de- seados. Entre los resultados deseados se pueden incluir el desarrollo y la implementación de planes de mejora escolar, mejoras de la enseñanza y mejores resultados educativos 68 (rendimiento académico de los alumnos, progresión de los alumnos en el aprendizaje, educación terciaria y oportunidades en el mercado laboral, etc.). Finalmente, existe evidencia en la experiencia internacional de que es probable que las inspecciones y las evaluaciones de los establecimientos educacionales generen un mejoramiento de la educación si se cumplen las siguientes condiciones: • Los líderes escolares y los docentes ya había considerado los cambios propuestos por los inspectores o las debilidades que ellos identificaron antes de la inspección. Los factores de los establecimientos educacionales afectan la medida en la que las inspecciones producirán un mejoramiento de la educación. Entre estos factores predominan la cultura del establecimiento educacional y, en especial, la predisposición para recibir comentarios y críticas. Además, las investigaciones detectaron que existen más posibilidades de que los establecimientos educacionales incorporen cambios o se ocupen de las debili- dades que ya han identificado. Asimismo, existen más posibilidades de que los docentes implementen los cambios si participaron en la concepción de solucio- nes. Estas conclusiones hicieron que se reconociera la importancia del sentido de identificación de los establecimientos educacionales y los docentes con las iniciativas para obtener un mejoramiento de la educación y la necesidad de que los inspectores no solo lo respeten, sino que lo promuevan durante sus visitas a los establecimientos educacionales (Standaert 2000; Ehren, Leeuw y Scheerens 2005; de Wolfe y Janssens 2007). • El proceso de inspección ayuda a fortalecer la capacidad institucional de los establecimientos educacionales. Incluso si los establecimientos educa- cionales deciden realizar cambios en la manera en que brindan educación, es posible que no tengan la capacidad para hacerlo. La capacidad que contribuye a la efectiva implementación de cambios entre los establecimientos educacionales requiere recursos y conocimientos, y también aspectos organizativos, como la colaboración entre los docentes y el apoyo de los padres, o al menos que no se opongan (Ehren, Leeuw y Scheerens 2005). El proceso de inspección puede ayudar a fortalecer esas características organizativas y a generar capacidad entre los establecimientos educacionales, por ejemplo, al hacer que los inspectores participen en el diálogo con los grupos de docentes, padres y alumnos. • Los inspectores tienen una buena relación con los docentes y los direc- tivos si existe confianza, respeto y diálogo entre las partes, y si se autoriza y se alienta a los establecimientos educacionales a hacerles preguntas a los inspec- tores. Los comentarios proporcionados por la inspección deben ser percibidos por los establecimientos educacionales como relevantes, comprensibles, claros y útiles. Para que suceda esto, los inspectores deben comunicar claramente lo que ellos consideran que son las fortalezas y las debilidades de un estableci- miento educacional y explicar sus opiniones y análisis con evidencia detallada de respaldo. Existen mayores probabilidades de que los directivos y los docentes incorporen los cambios propuestos por los inspectores si han recibido muchos 69 comentarios durante las inspecciones y si la relación entre los inspectores y los empleados del establecimiento educacional se basa en la confianza y permanece estable con el transcurso del tiempo (de Wolfe y Janssens 2007). Informes sobre el desempeño La experiencia internacional puede servir a la Agencia y la Superintendencia de Chile, ya que estas diseñan los mecanismos para presentar informes sobre la calidad de los establecimientos educacionales individuales y el cumplimiento con la reglamentación. En todos los sistemas seleccionados, la Dirección General de Inspección elabora informes detallados e individuales sobre la calidad de la educación de cada establecimiento edu- cacional analizado. • Los establecimientos educacionales y sus sostenedores tienen la oportunidad de formular comentarios sobre esos informes antes de que se den a conocer públicamente. Los comentarios de los establecimientos educacionales se inclu- yen en el informe de la Dirección General de Inspección o lo acompañan en un documento separado. • Los informes de la Dirección General de Inspección sobre la calidad de los esta- blecimientos educacionales individuales están a disposición del público en ge- neral mediante su página web. En la mayoría de los sistemas, el sitio web del Ministerio de Educación también incluye un vínculo para esos informes. La Direc- ción General de Inspección generalmente envía una copia impresa del informe final al establecimiento educacional y además proporciona copias impresas al público a solicitud. • Los informes de la inspección generalmente incluyen lo siguiente: i) un resumen del contexto y las características del establecimiento educacional; ii) la impresión general de la Dirección General de Inspección sobre la calidad de la educación en ese establecimiento educacional que resume e integra los resultados de la evaluación de cada uno de los aspectos de la calidad considerados y el contexto del establecimiento educacional; iii) una descripción detallada de los resultados de las evaluaciones del establecimiento educacional según cada uno de los as- pectos de la calidad considerados (en la mayoría de los sistemas, se proporciona un resumen para cada aspecto de la calidad y la evaluación completa se incluye en un apéndice); iv) una reseña de las fortalezas y las debilidades del estable- cimiento educacional y recomendaciones para abordar las debilidades; v) una indicación de la manera en que la Dirección General de Inspección continuará supervisando al establecimiento educacional en los próximos años. En algunos sistemas, la Dirección General de Inspección elabora y publica un segundo informe dirigido a los padres. Estos “informes de la calidad del establecimiento educacio- nal� o “boletines de calidad� son más breves y simples que los informes de inspección de los establecimientos educacionales descritos anteriormente. Los boletines de calidad 70 incluyen la siguiente: i) el rendimiento académico de un establecimiento educacional (por ejemplo, el nivel promedio de rendimiento académico de sus alumnos, su comparación con el promedio nacional y local, cómo el nivel real de rendimiento académico difiere del que se habría previsto dado el contexto del establecimiento educacional); ii) la con- dición del establecimiento educacional; iii) la condición de enseñanza y los métodos de enseñanza, y otras características que son de especial interés para los padres al elegir un establecimiento educacional para sus hijos. En todos los sistemas, la Dirección General de Inspección también publica lo siguiente: • Un informe sobre la calidad en general del sistema educativo. Este informe se basa en las conclusiones de las inspecciones de los establecimientos educacio- nales individuales. Con el trascurso del tiempo, los sistemas de información han mejorado y facilitan la conversión de los informes de establecimientos educacio- nales individuales en informes para todo el sistema. • Muchos informes con los resultados de las evaluaciones sobre aspectos parti- culares de la calidad de la educación. Estas evaluaciones “temáticas� general- mente se basan en una muestra de establecimientos educacionales. Entre los ejemplos de algunas de las dimensiones de la calidad que se han abordado en esas evaluaciones temáticas se encuentran los siguientes: enseñanza de ma- terias específicas (por ejemplo, lengua, matemáticas, problemas ambientales), capacitación de docentes en formación, uso de tecnologías de la información y las comunicaciones en los salones de clases, discriminación en las escuelas, exámenes de fin de estudios en las escuelas primarias y secundarias, servicios de asesoramiento en la educación secundaria, deserción de la educación secunda- ria, mecanismos internos de aseguramiento de la calidad de los establecimientos educacionales y políticas de ingreso escolar. En Escocia, la Dirección General de Inspección también desempeña una importante fun- ción en la identificación y la difusión sistemáticas de prácticas óptimas. Las Direcciones Generales de Inspección de otros sistemas también desempeñan esta función pero de una manera menos sistemática. La experiencia internacional brinda varias lecciones adicionales específicamente sobre el contenido y el uso de los informes de desempeño: Los informes deberían presentar la información en términos claros, objetivos y simples. Las opiniones o evaluaciones deberían contar con amplio respaldo. La metodo- logía subyacente de los informes evaluativos debería ser transparente y estar lo suficien- temente difundida. Los informes públicos generalmente afectan la conducta de los docentes y los establecimientos educacionales, que no desean que se dañe su reputación. De hecho, incluso si los regímenes de evaluación de los establecimientos educacionales no representan las normas legales que se deben cumplir con el fin de evitar sanciones, el efecto para la reputación de los informes escolares que se basan en esas evaluaciones 71 funciona como una poderosa sanción o recompensa y, por lo tanto, afecta a los docentes, los establecimientos educacionales y el mejoramiento de la educación. Los informes públicos en muy pocas ocasiones afectan la elección de estable- cimiento educacional que realizan los padres. En consecuencia, es posible que los informes públicos sobre el desempeño se deban complementar con otras iniciativas, por ejemplo, la amplia difusión de la disponibilidad de esos informes y el modo de acceder a ellos, la mejora de la manera en que se comunican los mensajes y toda información valiosa para los padres a fin de fomentar su lectura. Es posible que la publicación de indicadores de desempeño deba complemen- tarse con otros tipos de indicadores. La información aparte de los puntajes en las evaluaciones suele ser muy valiosa, especialmente para los padres y otros interesados. Por ejemplo, la información sobre los procesos educativos, la orientación pedagógica del establecimiento educacional y su contexto resulta interesante para los padres y las comunidades. Es conveniente realizar consultas con los padres y las comunidades para identificar los tipos específicos de información que les resulta valiosa. Los informes públicos sobre desempeño pueden tener efectos secundarios no deseados. Se debe intentar anticipar y mitigar estos efectos. Entre los ejemplos de efec- tos secundarios no deseados se incluyen el fraude durante la administración de evalua- ciones estandarizadas, la mayor segregación escolar, y la mala interpretación o el mal uso de los informes por parte de los medios de comunicación (por ejemplo, la creación de clasificaciones especiales). Implementación de reformas institucionales: Posibles obstáculos y lecciones En esta sección se abordan cinco cuestiones de la implementación que son especialmente relevantes para la Agencia de Calidad de la Educación: los tiempos de la implementación; el liderazgo; la gestión de recursos humanos; la gestión de recursos informativos, y los mecanismos para la rendición de cuentas y evaluación de la institución. La mayoría de estos temas están relacionados. Por ejemplo, será importante contar con un liderazgo adecuado para garantizar que la Agencia sea, en la práctica, independiente del Ministerio de Educación. La independencia, junto con los mecanismos para evaluar y responsabilizar a la institución, será importante para la calidad del trabajo realizado por la Agencia. La calidad del trabajo de la Agencia determinará su legitimidad desde la perspectiva de los docentes, los directivos, los establecimientos educacionales, sus sostenedores y el público en general. Tiempos de implementación La Propuesta de Ley Número 609-356 establece que la Agencia “tendrá un plazo máxi- mo de un año, contado desde la aprobación de los estándares (…), para determinar y aplicar la metodología para la clasificación de los establecimientos� (Artículo Transitorio 2). La experiencia internacional sugiere que este plazo sería poco realista. Por ejemplo, en Irlanda el desarrollo del marco para la evaluación integral de las escuelas (Whole School 72 Evaluation) y su aplicación en una muestra pequeña de 35 escuelas pilotos tomó dos años (1998-1999); su adopción como programa general a ser aplicado a nivel nacional tomó cuatro años adicionales. De manera similar, en Holanda la evaluación integral de cada es- cuela, que comenzó en los años 90, también llevó varios años –por ejemplo, cuatro años (1991-1994) para evaluar una muestra de 180 escuelas primarias, y cinco años más para refinar el marco de evaluación y aplicarlo al 13 por ciento de las escuelas primarias. En efecto, la experiencia internacional sugiere que es conveniente que el desarrollo de los marcos de evaluación de escuelas se realice en varias etapas, con una primera etapa piloto donde se aplica el instrumento de evaluación en una muestra representativa de es- cuelas, una segunda etapa donde se evalúa esta experiencia y se incorporan las lecciones aprendidas para lograr un instrumento de mejor calidad, y una tercera etapa donde se aplica el instrumento a mayor escala. Este proceso requiere no sólo varios años de trabajo sino también la consulta constante con los distintos actores del sistema educativo, a fin de arribar a un instrumento de evaluación validado por la comunidad educativa. Liderazgo Las características del líder de la Agencia afectarán significativamente la independencia de la organización con respecto al Ministerio de Educación. En función de la experiencia internacional, un buen líder en el caso específico de la Agencia sería una persona que pueda hacer lo siguiente: • Crear una visión del camino por el que quiere llevar a la organización; • Inspirar a todas las personas de la organización a sumarse y trabajar para alcan- zar esta visión; • Ser estratégico, es decir, reconocer las debilidades, las fortalezas, las amenazas y las oportunidades de la organización y aprovecharlas de la mejor manera posible; • Ser ético, sincero, directo y honesto. Las siguientes características del liderazgo no se consideran tan importantes para el éxito de las Direcciones Generales de Inspección: ser táctico (es decir, comprometerse extraor- dinariamente con los resultados, y dar gran importancia a los hechos, las cifras, los núme- ros y los datos); concentrarse en el logro de un grupo limitado y coherente de resultados; ser agradable y estar dispuesto a recibir comentarios. En los sistemas seleccionados, los directores generales de Inspección son personas que, al asumir esta función, tenían al menos una maestría (pero en varios casos también tenían un doctorado) y poseían 20 años de experiencia profesional en el sector educativo, du- rante los que habían tenido un cargo de liderazgo durante al menos 5 años (y, en prome- dio, durante 13 años). Sin embargo, no se considera al nivel de educación ni a los años de experiencia profesional correspondiente como factores importantes al seleccionar a la persona que liderará esas organizaciones. Del mismo modo, el conocimiento de las 73 reglas y los procedimientos que rigen el empleo público y la administración pública solo posee poca o moderada importancia para la selección de líderes. El factor más importante que se toma en cuenta es la capacidad de liderazgo de una persona. Otros factores muy importantes para la decisión son el desempeño en cargos anteriores relacionados y las aptitudes analíticas, de comunicación y de gestión. Gestión de recursos humanos Los inspectores desempeñan una importante función en el desarrollo de una relación sólida con los docentes, los directivos y la comunidad educativa. La ex- periencia internacional indica la importancia de contar con una relación sólida entre los inspectores y los establecimientos educacionales para la legitimidad del trabajo de la Dirección General de Inspección y, lo que es más importante, para que las evaluaciones afecten el mejoramiento de la educación. Una relación sólida es aquella en la que existe confianza mutua, respeto mutuo de las opiniones y en la que se autoriza y se alienta a los establecimientos educacionales a hacerles preguntas a los inspectores. En los sistemas seleccionados, los inspectores tienen una determinada posición social que está relacionada con la comprensión en general del sistema educativo y con los requisitos relativamente exigentes necesarios para ser inspector. Para ser inspector se debe contar con experiencia en educación, ya sea como docente, directivo o personal administrativo. Entre las aptitudes que son muy valiosas para los inspectores se incluyen el conocimiento del sector educativo y las aptitudes analíticas, interpersonales y de comu- nicación. Las aptitudes de gestión también han adquirido una mayor importancia. El proceso de contratación de inspectores es muy competitivo. Todos los cargos vacantes se publican en diversos lugares, incluso en periódicos y sitios web de búsqueda de empleo. Esto es real incluso en el caso de las reformas que se realizaron en Nueva Zelandia en 1989, cuando muchos de los inspectores que fueron asignados a la nueva ERO provenían del antiguo Departamento de Educación. En esa reforma, todos los car- gos disponibles se publicaron abiertamente, pero los ex empleados del Departamento de Educación tuvieron prioridad durante el proceso de contratación y recibieron capacitación para poder asumir las responsabilidades de la nueva función. En la mayoría de los casos, un comité que consta de un inspector en jefe y de otros ins- pectores selecciona una amplia lista de candidatos del grupo de postulantes. Luego, el comité de selección realiza entrevistas y confecciona una lista de candidatos preseleccio- nados. Posteriormente, se forma un segundo comité, que incluye al inspector principal, el inspector en jefe, otros inspectores y miembros del personal. Estos entrevistan a los can- didatos preseleccionados y toman una decisión después de, entre otras cosas, consultar con los ex empleadores y colegas de cada candidato. Las referencias son especialmente importantes para decidir a quién contratar. Todas las direcciones generales de inspección tienen su propio código de ética, que exige que los inspectores sean justos, imparciales, responsables y confiables. La mayoría de los códigos de ética de las direcciones generales de inspección se reforma- ron en los últimos años para incluir explícitamente elementos de integridad personal. En 74 los Países Bajos y Nueva Zelandia, también se reformaron los códigos de ética de la Di- rección General de Inspección y se incluyeron normas más específicas de la conducta que se espera de los inspectores. En Nueva Zelandia existen dos Códigos de Ética: uno más extenso, que utilizan los inspectores y es para uso interno dentro de la ERO, y otro más conciso, que se halla a disposición del público en general a fin de que puedan conocer cómo se deben comportar los inspectores. El cumplimiento del Código de Ética se evalúa mediante los procesos de evaluación del desempeño vigentes. La capacitación y la supervisión iniciales de los inspectores nuevos son un com- ponente importante en todas las direcciones generales de inspección. Durante la capacitación inicial, los inspectores aprenden sobre la misión organizativa de la dirección general de inspección, cómo deben colaborar con esa misión y el contenido del código de ética. El desarrollo profesional permanente está menos institucionalizado que la capa- citación inicial pero ha aumentado a un ritmo constante en las últimas dos décadas. Las actividades de capacitación para los inspectores generalmente incluyen el intercambio de información con inspectores de otros sistemas educativos mediante la participación en talleres internacionales y visitas a otras direcciones generales de inspección. Aproximada- mente el 1% del presupuesto de las direcciones generales de inspección se destina a la capacitación inicial y alrededor del 2% se destina al desarrollo profesional permanente. Capacitación de inspectores en la Dirección General de Inspección de la reCuadro 3. Educación de los Países Bajos En los Países Bajos, se observa cuidadosamente a los inspectores nuevos durante los primeros meses de servicio. Se organiza un programa de 20 días bajo el liderazgo de un jefe de proyectos, que convoca a inspectores, funcionarios públicos y expertos. Después de este período, se asigna un tutor a cada inspector nuevo. Se puede recomendar realizar capacitación adicional durante el empleo según la evaluación inicial y la supervisión. En cuanto a la capacitación permanente una vez en el cargo, en los Países Bajos se le da mucha importancia al aprendizaje de la experiencia de Flandes (Bélgica), Renania septentrional-Westfalia (Alemania), Baja Sajonia (Alemania), Inglaterra y Escocia. Fuentes: Standaert 2000. En el cuadro 22 se proporciona información útil para planificar las necesidades de re- cursos humanos de la Agencia de Calidad de la Educación. La cantidad de inspectores varía desde 110 (en Irlanda) hasta 250 (en los Países Bajos). El porcentaje de alumnos por inspector oscila entre aproximadamente 5000 y 10 000, mientras que la relación de establecimientos educacionales por inspector se encuentra en aproximadamente 35 (para Irlanda y los Países Bajos) y 17 (para Nueva Zelandia y Escocia). 75 Cuadro 22. Cantidad de inspectores en los sistemas seleccionados de la OCDE República Nueva Chile Países Bajos Escocia de Irlanda Zelandia 1. Direcciones Generales de Inspección Cantidad de inspectores por determinar 110 250 150 150 Alumnos por inspector por determinar 7.476 10.392 5.066 4.749 Establecimientos educacionales por inspector por determinar 37 33 17 18 2. Sistema educativo (educación rimaria y secundaria)**** Alumnos 3.574 419 822.373 2.598.000 759.906 712.298 Docentes 174.882 67.804 219.900 53.366 53.563 Establecimientos educacionales 11.420 4.023 8.181 2.593 2.722 Fuentes: * Banco Mundial, Indicadores del desarrollo mundial. ** Banco Mundial, Indicadores mundiales de buen gobierno. *** Foro Económico Mundial, The Global Competitiveness Report. **** Mineduc, Anuario Estadístico 2007; Departamento de Educación y Ciencia, Education Sta- tistics 2007/2008; Ministerio de Educación, Cultura y Ciencia de los Países Bajos, Key Figu- res 2004-2008; NZ Education Counts, Education Statistics of New Zealand 2007; Gobierno de Escocia, School Education Statistics 2008. Gestión de recursos informativos Se debe anticipar la necesidad de instalar sistemas de información integrados en la Agencia. Es especialmente probable que la Agencia de Calidad de la Educación desee crear expedientes escolares individuales que incluyan información sobre el pun- taje en evaluaciones escolares de un establecimiento educacional, información que se recopila a través de visitas para inspeccionar los resultados y los procesos educati- vos del establecimiento educacional, los reclamos presentados por el establecimiento educacional o en su contra, información del contexto del establecimiento, etc. Esto debería facilitar la creación de informes escolares posteriores a la inspección y el su- ministro de información sobre un establecimiento educacional que se debe analizar antes de una inspección. Además, sería conveniente contar con sistemas de informa- ción que pudieran integrar los datos incluidos en diversos expedientes escolares para que, por ejemplo, se puedan obtener puntajes promedio de las evaluaciones para los establecimientos educacionales de la misma municipalidad o para los establecimientos educacionales que presten servicio en una población estudiantil similar. La posibilidad de integrar la información incluida en todos los expedientes escolares además debería 76 facilitar la elaboración de informes anuales sobre la calidad general de la educación del país. También se debería tener en cuenta la comodidad de contar con mecanismos de intercambio de información entre las agencias y, en especial, entre la Agencia de Calidad de la Educación y la Superintendencia de Educación. En los Países Bajos se utilizan determinadas características que se pueden observar durante las inspecciones para evaluar la calidad de un establecimiento educacional a modo de activadores para indicar el riesgo de mala administración financiera. Se podría desarrollar un mecanismo similar entre la Agencia y la Superintendencia para que la información que produzca la Agencia indique automáticamente a la Superintendencia el riesgo de mala administración financiera en establecimientos educacionales específicos o sus sostenedores, lo que con- duciría a una inspección más detallada de esas instituciones. Mecanismos y evaluación de la rendición de cuentas La medición del grado en que el trabajo de la Agencia ayuda a mejorar la cali- dad de la educación será fundamental para la legitimidad de la entidad a fin de evaluar la calidad de los docentes, los directivos, los establecimientos educacionales y sus sostenedores. Como la Agencia “exigirá� a los establecimientos educacionales que se ajusten a los estándares, los establecimientos educacionales demandarán que el trabajo de la Agencia sea de buena calidad y relevante para mejorar su funcionamiento diario. La Agencia podría beneficiarse de tener los mecanismos de rendición de cuentas y evaluación que generalmente se observan en las instituciones de aseguramien- to de la calidad (un informe anual; mecanismos de evaluación interna del desempeño a nivel de la unidad y de los empleados individuales; procedimientos de quejas), y también una unidad de auditoría interna que se encuentre a cargo de evaluar la calidad de las inspecciones periódicamente. El trabajo de esta unidad puede incluir lo siguien- te: analizar los cuestionarios distribuidos entre padres, docentes, alumnos y directivos al finalizar cada inspección; recopilar información sobre su satisfacción con el proceso de inspección; realizar inspecciones paralelas especiales para juzgar la uniformidad de las opiniones de los inspectores y el uso de marcos de inspección; evaluar el impacto de las inspecciones sobre la mejora escolar e identificar los obstáculos para la mejora y los efec- tos secundarios no deseados de la inspección. ii. Superintendencia de Educación Diseño institucional e implementación de reformas institucionales: Posibles obstáculos y lecciones Debido a que las funciones que la Agencia y la Superintendencia realizarían en Chile son realizadas por una única institución en los sistemas seleccionados de la OCDE, la mayoría de las lecciones descritas para la Agencia también se aplicarán a la Superintendencia. A continuación se describen algunas distinciones. 77 Gestión de recursos humanos La naturaleza de las funciones que desempeñaría la Superintendencia exige un perfil de personal diferente del que es necesario para los inspectores en la Agen- cia. Entre las competencias importantes de los auditores a cargo de controlar las prácticas financieras de los establecimientos educacionales y su cumplimiento de las leyes y norma- tivas se incluyen las aptitudes analíticas y de comunicación y la tenacidad. En los sistemas seleccionados, los auditores financieros son contadores públicos certificados (CPC), ana- listas financieros o poseen antecedentes educativos o legales y reciben capacitación en el trabajo sobre las aptitudes financieras específicas correspondientes al sistema educativo. Los auditores y los inspectores de establecimientos educacionales tienen una rela- ción estrecha y colaboran para identificar a los establecimientos educacionales y los sostenedores cuyas prácticas financieras pueden representar un riesgo. Los auditores capacitan a los inspectores para reconocer los riesgos financieros en los establecimientos educacionales que visitan y para determinar en qué medida la administración financiera de los sostenedores de los establecimientos educacionales causa el bajo rendimiento de estos. En los Países Bajos, el Departamento de Supervisión Financiera de la Dirección General de Inspección ha creado un sistema de alerta temprana al analizar los estados financieros y otros tipos de señales, incluidos los informantes y la prensa. En los casos en que se identifican riesgos, los equipos de auditores e inspectores controlan los cambios de los sostenedores de establecimientos educacionales a fin de mejorar los procesos educativos y financieros. La subcontratación de las actividades de supervisión financiera es una opción que se podría considerar para la Superintendencia. La experiencia de los Países Bajos puede resultar especialmente relevante para la información sobre esta opción y se resume en el cuadro 4. Cuadro 4.Subcontratación de supervisión financiera por parte de la Dirección General de Inspección de la Educación de los Países Bajos En los Países Bajos, CPC independientes realizan servicios de auditoría por aproximadamente €30 millones a €40 millones por año, aproximadamente 20 veces el presupuesto total anual del Departamento de Supervisión Financiera de la Dirección General de Inspección. Estos son los supervisores de primera línea y la Dirección Ge- neral de Inspección actúa como supervisora de segunda línea. Para desempeñar estas funciones de supervisión, la Dirección General de Inspección “utiliza� los CPC del sostenedor. Les brinda amplias pautas de auditoría y controla su desempeño. Utiliza sus informes para controlar y sancionar a los sostenedores (esto sucede en aproximadamente 50 casos por año, en su mayoría por montos relativamente pequeños). La Dirección General de Inspección posee autoridad legal para sancionar a los CPC, pero en general existe una relación laboral muy buena. En parte, esta buena relación se debe a que el departamento consulta periódicamente con los CPC, por ejemplo, organiza reuniones informativas especiales para que los CPC brinden asesoramiento sobre las pautas creadas por el departamento. Fuente: Entrevista a miembro del personal del Departamento de Supervisión Financiera de la Dirección General de Inspección de la Educación de los Países Bajos (abril de 2009). 78 iii. Ministerio de Educación Diseño institucional Establecimiento de estándares de desempeño Un hallazgo muy importante del análisis de los sistemas seleccionados de la OCDE es el amplio proceso de consultas involucrado en el ejercicio de diversas funcio- nes de aseguramiento de la calidad de la educación, incluido el establecimiento de estándares de desempeño. En el cuadro 23 se compara el proceso de establecimiento de estándares de desempeño en los sistemas seleccionados de la OCDE con la manera en que se ha previsto hasta ahora en Chile. Una diferencia clave que surge de esta compa- ración se relaciona con la naturaleza consultiva de este proceso. En los sistemas seleccio- nados de la OCDE, las disposiciones formales y los mecanismos institucionales hacen que diversas instituciones y actores participen en el proceso de establecimiento de estándares de desempeño. En Chile, según las disposiciones formales, solamente el Ministerio de Educación y el Consejo Nacional de Educación formarían parte de este proceso. Mientras que estas instituciones podrían decidir involucrar a los docentes, los establecimientos educacionales, la Agencia o la Superintendencia durante este proceso, se tomará esta decisión según lo requieran las circunstancias. La institucionalización de la participación de los actores que se verán directamente afectados por los estándares de desempeño sumará legitimidad y exigibilidad a esos estándares. Más aún, la experiencia internacional sugiere lo siguiente: • Es importante que los participantes (alumnos, docentes, directivos, estableci- mientos educacionales y sostenedores) comprendan los estándares que deben cumplir y que los validen. • Por lo tanto, son importantes las consultas anticipadas con esos participantes que se verán directamente afectados por los estándares de desempeño. Esto maximiza la probabilidad de que se reconozca a los estándares como válidos en lugar de que se los perciba como poco realistas, ideológicos, no representativos de lo que deberían hacer esos actores o que no respetan la autonomía de los docentes y los establecimientos educacionales. • Las consultas con instituciones del sector público y privado que se especializan en la creación de programas de estudio, evaluaciones escolares, evaluaciones de docentes y establecimientos educacionales, educación y capacitación de do- centes y otras áreas relacionadas también pueden formar parte del proceso de determinación de estándares de desempeño para los diferentes actores. 79 Características del proceso de establecimiento de Cuadro 23. estándares en los sistemas seleccionados de la OCDE En los sistemas seleccionados de la OCDE En Chile, según las reformas propuestas Características Entre tres y cuatro instituciones del Gobierno central Dos instituciones del Gobierno central participarían en el generales participan en el proceso de establecimiento de metas de proceso de establecimiento de metas de desempeño. desempeño. Ninguna institución es exclusivamente responsable del El Ministerio de Educación sería responsable del establecimiento de metas de desempeño para todos los establecimiento de metas de desempeño para todos los participantes del sector educativo. actores. Metas de A fin de establecer metas de desempeño para los alumnos, A fin de establecer metas de desempeño para los alumnos, el desempeño para se realizan consultas periódicas entre el Ministerio o el Ministerio consultaría periódicamente con el Consejo Nacional los alumnos Departamento de Educación y otras instituciones (por de Educación. ejemplo, la autoridad de cualificaciones, el consejo asesor). Metas de En tres de los cuatro sistemas, un consejo de docentes El Ministerio establecería los estándares de desempeño desempeño para establece los estándares de competencia y conducta para para los docentes y estos deberían ser aprobados por el los docentes los docentes. Consejo Nacional de Educación para que sean eficaces. No existen disposiciones formales que exijan que el Ministerio consulte con los docentes en el proceso de establecimiento de estándares de desempeño que se les aplican. Metas de La experiencia de los sistemas seleccionados en esta área es El Ministerio establecería los estándares de desempeño para desempeño para heterogénea y no proporciona lecciones comunes8. los directivos. El Consejo Nacional de Educación debería los directivos aprobar los estándares. Metas de El Ministerio o Departamento de Educación, en colaboración El Ministerio de Educación establecería los estándares desempeño con la Dirección General de Inspección, generalmente de desempeño para los establecimientos educacionales y para los establece los estándares que los establecimientos sus sostenedores y el Consejo Nacional de Educación los establecimientos educacionales y sus sostenedores deben cumplir. Más aprobaría. A diferencia de la experiencia internacional, no educacionales y aún, la Dirección General de Inspección tiene una función existen disposiciones formales que exijan que el Ministerio sus sostenedores importante en este proceso. debe consultar con la Agencia en el proceso de establecimiento de estándares de desempeño para estos actores. 8 El mecanismo Evaluación del impacto de las políticas y los programas educativos institucional de cada sistema para establecer las metas de En todos los sistemas seleccionados de la OCDE, la evaluación del impacto está dentro del desempeño para los ámbito del Ministerio o Departamento de Educación y cada vez se encargan más estudios de directivos se describe evaluación del impacto a especialistas e investigadores educativos de universidades o grupos en Strengthening the quality assurance system de expertos debido a su independencia relativa y capacidad para realizar dicho análisis. for basic and secondary education: Comparison En los Países Bajos, el Ministerio de Educación, Cultura y Ciencia ha ido más allá de en- of education quality assurance systems and cargar estudios independientes de evaluación del impacto, ya que adoptó una estructura institutions in selected particularmente innovadora para administrar, coordinar e integrar los resultados de esos countries (Banco Mundial estudios. Antes de que se creara la Cámara de Conocimientos, las decisiones sobre la 2009a). En Irlanda y Escocia, el Departamento política de educación no siempre se basaban en la evidencia, y, cuando lo hacían, ge- de Educación establece 80 los estándares de neralmente se basaban en un único estudio del asunto o la política que se encontraba desempeño para los en debate. El Ministerio de Educación, el Consejo de Educación y el Gobierno nacional directivos (en Escocia se establecieron por identificaron esta situación como problemática y todos ellos recomendaron que se for- primera vez en 2002). taleciera la relación entre la política educativa y el conocimiento educativo. Para abordar En Nueva Zelandia se establecieron amplias esta inquietud, el Ministerio de Educación creó en 2006 la Cámara de Conocimientos, metas de desempeño que consta de una plataforma para consultas frecuentes entre los funcionarios ejecuti- en 1997 junto con vos del Gobierno y los directores de instituciones generadoras de conocimiento. Juntos grupos de trabajo que incluían asociaciones de establecen la agenda de conocimientos y analizan los efectos de la investigación sobre directivos, el Instituto las políticas. Del lado del Gobierno, los participantes son representantes de diversos or- Educativo de Nueva Zelandia, la New ganismos: el Ministerio de Educación, la Dirección General de Inspección, el Consejo de Zealand School Trustees Educación, la Oficina de Análisis de Política Económica de los Países Bajos, SenterNovem Association, el Teacher (organismo del Ministerio de Economía) y otros organismos gubernamentales que rea- Registration Board y la ERO. El consejo escolar lizan o encargan investigaciones educativas. La Cámara de Conocimientos permite que que contrata al directivo esos organismos gubernamentales compartan conocimientos sobre la política educativa, especifica las normas que se le aplicarán. decidan colectivamente sobre las prioridades de investigación para el sector educativo y En los Países Bajos no participen en debates de la política con información proporcionada por diferentes inves- existen estándares para tigaciones sobre el mismo tema que a veces son contradictorias. los directivos. Cuadro 24. Características de la Cámara de Conocimientos dentro del Ministerio de Educación de los Países Bajos Cantidad y tipo de Un núcleo de 14 participantes regulares: el Secretario General del Ministerio de Educación, los cuatro Directores participantes Generales (el Subsecretario General, el Director de Educación Primaria y Secundaria, el Director de Educación Profesional, Superior y Ciencia, y el Director de Cultura y Medios de Comunicación), además de los directores del Consejo de Educación, el Consejo Asesor de Política sobre Ciencia y Tecnología, el Consejo de Cultura, el Consejo Científico de Política Gubernamental, la Oficina de Análisis de Política Económica de los Países Bajos, la Oficina de Planificación Social y Cultural, la Organización de Investigación Científica de los Países Bajos, SenterNovem (organismo del Ministerio de Economía), el Comité Consultivo de los Consejos del Sector para la Investigación y el Desarrollo, y la Dirección General de Inspección de la Educación. La cantidad de investigadores siempre varía. Las personas que participan dependen de la agenda. Frecuencia Dos veces al año: una vez en primavera (se establece la agenda de conocimientos para el año siguiente) y una vez en de las reuniones otoño (se discuten los efectos sobre las políticas de las investigaciones encargadas anteriormente). Tipo de reuniones Presentación inicial realizada por un científico seguida por un debate y la obtención de conclusiones. Conocimiento que se Tendencias y desarrollos en el campo educativo. Conducta y perspectiva de los actores del sector educativo. Eficacia generará y se analizará de las instituciones educativas. Evaluación ex ante de los instrumentos de la política recientemente diseñados. Evaluación ex post de la eficacia de las políticas. Fuente: Stegeman y Rouw (2007). En Chile, los centros de investigación, los grupos de expertos y las universidades partici- pan activamente en la investigación educativa, y el Ministerio de Economía y el Ministe- rio de Educación encargan investigaciones frecuentemente a los expertos en educación independientes. La institucionalización de la relación entre los encargados del diseño de 81 políticas y los responsables de la formulación de conocimientos ayudaría a aumentar la medida en que las conclusiones de las investigaciones se incorporan en el diseño y la im- plementación de la política educativa. Además, una plataforma de consultas similar a la Cámara de Conocimientos permitiría que los organismos gubernamentales compartieran su conocimiento sobre las políticas y los programas de educación, tomaran decisiones colectivas sobre las prioridades de investigación para el sector, y promovieran debates de la política con información proporcionada por las conclusiones de investigaciones de diferentes estudios sobre el mismo tema. La experiencia de los Países Bajos proporciona lecciones importantes que pueden orientar la institucionalización de esta relación, que se describe en el gráfico 7. GráfiCo 7. Análisis de las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas de la instalación de una Cámara de Conocimientos Positivo Negativo Fortalezas Debilidades Las consultas periódicas e institucionalizadas entre los La Cámara de Conocimientos per se no garantiza que encargados del diseño de políticas y los expertos en educación los resultados de la investigación afectarán a la política Origen interno mejoran la relación entre las políticas y el conocimiento. educativa. Las políticas están mejor informadas si se contrastan las El diseño flexible no ayuda a fomentar el compromiso de los conclusiones de diversos investigadores sobre un tema. científicos con el propósito de la cámara. La estructura flexible permite que el contenido y la forma de los debates varíen según sea necesario. Ayuda a compartir conocimientos entre diferentes unidades dentro del Ministerio. Menor costo de administración. Oportunidades Amenazas Se pueden crear incentivos para impulsar a los encargados del Es posible que los intereses de los expertos en educación y diseño de políticas a utilizar las investigaciones en el diseño los encargados del diseño de políticas no coincidan. de las políticas (por ejemplo, otorgar un sello de calidad a las Los científicos y los expertos pueden rehusarse a expresar Origen externo propuestas de políticas validadas por la investigación; juzgar opiniones fuertes o ideas controvertidas sobre un tema. la sostenibilidad de los principales proyectos de políticas Si no quedan claros los efectos de la investigación sobre las mediante la Cámara de Conocimientos). políticas, existen menos posibilidades de que los encargados La creatividad en la manera de organizar las reuniones puede del diseño de políticas tomen decisiones que se basen en las hacer que el debate sea más animado y honesto (por ejemplo, investigaciones. hacer que los alumnos, los padres o los docentes participen en una reunión). Las estrategias para difundir periódicamente los conocimientos entre los participantes de la Cámara de Conocimientos pueden contribuir a la creación de compromiso. 82 En resumen, dos lecciones principales que surgen de la experiencia internacional con respecto al ejercicio de la función de la evaluación del impacto son: • Una política que vincula sistemáticamente la investigación sobre la educación y el diseño de políticas puede resultar útil para obtener lecciones de un volumen de información cada vez mayor y evitar que se pierda información útil o se com- partimente. • Los investigadores individuales pueden tener sus propios intereses personales. Se deberían evitar las conclusiones y las decisiones sobre la política que se basan en un único estudio. Al menos, esas conclusiones deberían ser validadas por varios investigadores. Establecimiento de los requisitos para el funcionamiento En los países seleccionados para este estudio, los requisitos para el funcionamiento en el sector educativo son establecidos por el Ministerio de Educación solamente (en los Países Bajos) o por el Ministerio de Educación y el Consejo de Docentes (en Irlanda, Nueva Zelan- dia y Escocia). En los países que poseen un Consejo de Docentes, esta institución establece los requisitos para ingresar y permanecer en la profesión docente y el Ministerio de Educa- ción establece los requisitos para el funcionamiento como establecimiento educacional o sostenedor. En los países que no poseen un Consejo de Docentes, como los Países Bajos, el Ministerio establece los requisitos para el funcionamiento para los docentes, los estable- cimientos educacionales y los sostenedores. En Chile, el Ministerio de Educación estable- cería esos requisitos, pero la Superintendencia de Educación también establecería algunos requisitos para los establecimientos educacionales y los sostenedores. Otorgamiento o financiamiento de asistencia técnica y pedagógica Existen diferentes mecanismos entre los países para garantizar que los docentes y los establecimientos educacionales tengan acceso a la asistencia necesaria para mejorar sus servicios educativos. En los Países Bajos, el Ministerio de Educación facilita y financia el ac- ceso a la asistencia técnica y pedagógica, pero no la proporciona directamente. En Nueva Zelandia, la asistencia técnica y pedagógica es proporcionada por una institución del Go- bierno central, por dos en Irlanda y por tres en Escocia. En estos tres países, el Consejo de Docentes brinda asistencia técnica y pedagógica a los docentes. Además, Irlanda y Esco- cia han establecido agencias especializadas que brindan asistencia técnica y pedagógica. La Dirección General de Inspección de Escocia difunde activamente las prácticas óptimas que identifica mediante la evaluación externa de los establecimientos educacionales. En Chile, la responsabilidad de brindar asistencia técnica y pedagógica sería del Ministerio de Educación según el escenario 1, o del SNE en el escenario 2. La experiencia internacional recalca la importancia de la asistencia técnica y pedagógica como un impulsor del mejoramiento de la educación y sugiere las siguientes lecciones: 83 • Los proveedores de asistencia técnica y pedagógica suelen especializarse en una o dos áreas de mejoramiento de la educación como la enseñanza del programa de estudio, el uso de tecnologías de la información y las comunicaciones en la educación, las evaluaciones de alumnos y la administración o la autoevaluación del establecimiento educacional. • Es importante garantizar que los servicios de asistencia disponibles respondan a las necesidades específicas de los docentes y los establecimientos educacionales. Se deberían identificar las áreas de escasez y se deberían proponer iniciativas para impulsar los servicios de prestación en ellas. • En el caso particular de los servicios del sector privado para fomentar el desa- rrollo de planes escolares y la implementación de procesos de autoevaluación escolar, se debería anticipar un riesgo: es posible que se perciban los procesos de autoevaluación fomentados por estas agencias del sector privado como la norma y que esto provoque el cuestionamiento de la función de las agencias de inspección externas. Garantía de una financiación adecuada y su distribución equitativa En Irlanda, Nueva Zelandia y Escocia, el Ministerio de Educación estaría a cargo de garan- tizar la disponibilidad y la distribución de recursos adecuados y equitativos para los servi- cios educativos. En los Países Bajos, el Ministerio de Educación se encarga de administrar el financiamiento para la educación del Gobierno central, pero la Agencia de Financia- miento Central de las Instituciones es la que administra la canalización de fondos del Gobierno central para los sostenedores. En Chile, el Ministerio de Educación continuaría administrando y canalizando los fondos del Gobierno central para los sostenedores. Los fondos se destinan por alumno. Desde la introducción de la SEP en 2008, los estableci- mientos educacionales que prestan servicio a alumnos vulnerables pueden recibir fondos adicionales y se los responsabiliza por el desempeño. En los sistemas seleccionados, la relación financiera con los establecimientos educacio- nales se establece mediante su sostenedor (el consejo escolar, la autoridad competente, etc.). Los fondos se destinan por alumno y se envían a un sostenedor, que luego decide cómo distribuirlos entre los establecimientos educacionales que administra. Aplicación de medidas de rendición de cuentas basadas en el desempeño En los sistemas de la OCDE seleccionados, la elección e implementación de consecuencias basadas en el desempeño generalmente es una responsabilidad compartida que, como mínimo, involucra al Ministerio de Educación y a la Dirección General de Inspección. 84 Cuadro 25. Consecuencias aplicadas a los distintos actores por desempeño repetidamente insuficiente en evaluaciones externas Posibles consecuencias por desempeño Irlanda Holanda Nueva Escocia repetidamente insuficiente en evaluaciones Zelanda externas Para No otorgamiento del diploma de educación n n n n estudiantes secundaria Para docentes Desarrollo profesional y apoyo a nivel individual n Desarrollo profesional y apoyo para el conjunto de n n n n docentes de la escuela No otorgamiento de la licencia o certificación n n n profesional docente al finalizar el período de prueba Suspensión Retiro de la licencia o certificación profesional docente n n n Para Desarrollo profesional y apoyo n n n n directores de escuela Retiro de responsabilidades Para Sanción reputacional (informe público sobre el n n n n escuelas y desempeño de la escuela) sostenedores Retención de fondos públicos n n n Reducción de fondos públicos n n n Intervención de la escuela n n n Cierre de la escuela n n n Como ya se mencionó en la sección destinada a la Agencia de Calidad de la Educación, en los sistemas seleccionados, los alumnos deben aprobar una evaluación nacional para poder graduarse de la escuela secundaria. Aún debe determinarse si sucederá lo mismo en Chile. La evaluación externa del desempeño de docentes y directivos forma parte de la eva- luación de la calidad de la escuela que realizan las agencias de inspección en los países seleccionados. La calidad de los docentes es un componente fundamental de estas eva- luaciones, pero el desempeño docentes es evaluado es su conjunto, sin identificar – y mucho menos sancionar – el desempeño docente a nivel individual. De acuerdo con esto, las consecuencias de una baja calidad de la enseñanza son aplicadas a todo el cuerpo docente de una escuela, generalmente bajo la forma de una provisión más intensa de ser- vicios de apoyo y desarrollo profesional. La única excepción aplica a los nuevos docentes (aquellos en su primer año de ejercicio profesional). En su caso, la mayoría de los sistemas 85 cuentan con una evaluación externa de los nuevos docentes llevada a cabo durante el período de prueba, y que debe ser aprobada para que un docente pueda ser confirmado en su puesto. A diferencia de lo que ocurre en el caso de los docentes nuevos, los demás docentes son evaluados a nivel individual únicamente por la autoridad que los contrató (un director de escuela, sostenedor, consejo escolar, municipio u otra autoridad educativa local). En los países que tienen un Consejo de Docentes (Irlanda, Nueva Zelandia y Esco- cia), esta institución puede retirar las certificaciones docentes en función de pruebas de falta de conducta seria o incompetencia severa. En Chile, el mal desempeño constante, según lo mide el Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño Docente, puede ocasio- nar la destitución de los docentes. Los establecimientos educacionales están sujetos a consecuencias basadas en el desem- peño cuya naturaleza e intensidad varía en los sistemas seleccionados. En Irlanda, las sanciones para los establecimientos educacionales de desempeño deficiente solo afectan la reputación. En los Países Bajos, Nueva Zelandia y Escocia, los Ministerios o los Depar- tamentos de Educación aplican algún tipo de medida disciplinaria a los establecimientos educacionales de desempeño deficiente, como la intervención del establecimiento educa- cional, la disminución de los recursos financieros, la supresión de determinados derechos, la imposición de multas o el cierre del establecimiento educacional. En los Países Bajos, Nueva Zelandia y Escocia, se sanciona a los establecimientos educa- cionales y sus sostenedores si no cumplen con las normas reglamentarias o no cumplen repetidas veces con los estándares relacionados con los resultados de los alumnos. Las Di- recciones Generales de Inspección aplican criterios adicionales para evaluar la calidad de los establecimientos educacionales y sus sostenedores (por ejemplo, revisan las prácticas de enseñanza, de gestión, etc.). Sin embargo, el incumplimiento de esos criterios gene- ralmente no está sujeto a sanciones disciplinarias. El motivo es que, aunque esos criterios representan lo que generalmente se conoce como educación de “calidad�, existe una fuerte convicción de que los establecimientos educacionales deben seguir siendo autó- nomos para decidir cómo brindar educación siempre y cuando cumplan con las normas reglamentarias y demuestren que sus alumnos cumplen con los logros en el aprendizaje. Por otra parte, la información sobre esos criterios adicionales se incluye en los informes de los establecimientos educacionales individuales que la Dirección General de Inspección pone a disposición del público en general. Como se mencionó anteriormente, existe evi- dencia de que la publicación de esos informes afecta el comportamiento de los prestado- res de servicios educativos e impulsa el mejoramiento de la educación. En otras palabras, aunque algunos criterios de evaluación no traigan aparejadas medidas disciplinarias, el hecho de informar al público sobre si un establecimiento educacional cumple con esos criterios puede constituir un tipo de sanción o recompensa para la reputación e influir sobre el comportamiento del establecimiento educacional. En Chile, la Agencia de Calidad de la Educación, la Superintendencia de Educación y el Ministerio deberán exigir la rendición de cuentas a los establecimientos educacionales por su desempeño. Es probable que se apliquen sanciones solo en caso de mal desempeño reiterado por parte de los establecimientos educacionales en las evaluaciones nacionales de rendimiento académico de los alumnos o en caso de que dichos establecimientos no 86 cumplan con las normas reglamentarias. Esto coincide con la experiencia de los Países Bajos, Nueva Zelandia y Escocia. La evidencia en esos países sugiere que, incluso si los marcos de evaluación de los establecimientos educacionales no poseen reconocimiento legal, la publicación de los informes de desempeño derivados de la aplicación de esos marcos puede afectar el comportamiento de los docentes y los directivos y contribuir al mejoramiento de la educación. Implementación de reformas institucionales: Posibles obstáculos y lecciones Gestión de recursos humanos Un desafío importante que se debe considerar cuando Chile planifique la implementación de las reformas propuestas es la gestión de recursos humanos y, en especial, del personal que actualmente trabaja en el Ministerio de Educación y cómo se verá afectado por las reformas. Con respecto a esto, las reformas institucionales profundas que se produjeron en Nueva Zelandia a partir de 1989 incluyeron los siguientes elementos: • Todos los cargos se crearon nuevamente. Los ex empleados del Departamento de Educación debieron presentar solicitud para al menos un cargo si deseaban permanecer en el sector público. • El personal recibió varias opciones. Los empleados podían elegir en cierta me- dida dónde deseaban estar durante la transición y después de esta. De acuerdo con la experiencia de Nueva Zelandia, las opciones podrían incluir la posibilidad de i) postularse para uno o más cargos en el Ministerio, la Agencia o la Superin- tendencia y, si se solicitan varios cargos, hacerlo mediante una sola solicitud, o ii) aceptar una opción de retiro (“despido voluntario�) atractiva desde el punto de vista económico para el personal que no desea formar parte de la reforma. • En la asignación de cargos nuevos se dio prioridad a los ex empleados del Mi- nisterio y, entre ellos, según sus méritos. Para decidir a quién contratar, se tomó en cuenta el desempeño anterior, la carta de presentación y la motivación de los solicitantes, y la coincidencia entre las cualificaciones de los solicitantes y los requisitos del cargo. • Se capacitó al personal que deseaba postularse para un cargo que no coincidía con sus cualificaciones o experiencia. • El personal tuvo acceso a servicios de asesoramiento sobre cuestiones como la preparación de currículum vítae y la carta de presentación, la preparación para entrevistas y la planificación financiera, especialmente para el personal que con- sideraba la opción del paquete de “despido voluntario�. 87 iv. Servicio Nacional de Educación Diseño institucional Las lecciones para el SNE coinciden con las que se describen en la sección destinada al Ministerio de Educación, especialmente en el análisis de la provisión de asistencia técnica y pedagógica. Específicamente, el SNE propuesto desempeñaría una importante función, ya que apoyaría a los establecimientos educacionales y a los docentes a fin de mejorar la enseñanza y el aprendizaje. En este sentido, la posibilidad de contratar, motivar y retener al personal que sabe cómo evaluar y elevar la calidad del establecimiento educacional sería muy importante para el éxito de este organismo propuesto. Al principio, sería conveniente concentrarse en disciplinas específicas a fin de crear una cultura de trabajo conjunto con los administradores y los docentes de los establecimientos educacionales para mejorar la enseñanza y el aprendizaje. Una opción práctica es concentrarse en las mismas disciplinas que el SIMCE para también contribuir con la costumbre de incorporar la información de las evaluaciones de los alumnos en las prácticas del establecimiento educacional y del salón de clases. Dado que el SNE obtiene experiencia e identifica las fallas en los establecimien- tos educacionales, también puede participar de la gestión de la asistencia técnica externa para apoyar el mejoramiento pedagógico en los establecimientos educacionales. Implementación de reformas institucionales: Posibles obstáculos y lecciones Como se mencionó en la sección 4.a.i., a Chile le convendría mantener las cuatro ins- tituciones de aseguramiento de la calidad, como sería el caso conforme al escenario 1. Los desafíos de implementación conforme a este escenario ya serían importantes. La creación del SNE, la quinta institución que formaría parte del sistema de aseguramiento de la calidad en el escenario 2, podría resultar abrumadora debido a la capacidad actual del sector público. La experiencia internacional indica que las instituciones que proveen apoyo técnico-pe- dagógico tienden a jugar un papel más activo y directivo en establecimientos con bajos niveles de desempeño. A los establecimientos cuyo nivel de desempeño es considerado adecuado, en general se les permite mayor autonomía en la toma de decisión de utili- zar parte de sus recursos para contratar servicios de apoyo técnico-pedagógico y, si así lo deciden, disfrutan de autonomía para decidir qué tipos de servicios contratar. A los establecimientos cuyo nivel de desempeño se considera inadecuado, se les requiere con- tratar servicios de apoyo técnico-pedagógico. En general, la decisión acerca de qué tipo de servicios de apoyo técnico-pedagógico contratar se toma conjuntamente en consulta con el Inspectorado y el Ministerio o Departamento de Educación. En este sentido, la ex- periencia internacional sugiere la deseabilidad de proveer niveles de apoyo diferenciado en base al desempeño del establecimiento, mientras que al mismo tiempo se garantiza que la oferta de servicios de apoyo técnico-pedagógico no se restrinja exclusivamente a establecimientos con bajos niveles de desempeño sino, por el contrario, esté disponible para todo establecimiento que desee servicios de apoyo externo para mejorar la calidad de la educación que ofrece. 88 90 5 Conclusión Un análisis de las instituciones de aseguramiento de la calidad y las reformas de los sis- temas educativos de alto rendimiento con fuerte participación del sector privado indica que es posible que las reformas propuestas en Chile contribuyan a mejorar la calidad y la equidad de la educación. Sin embargo, al igual que la experiencia internacional en reformas educativas y la experiencia de las reformas locales en otros sectores, el diseño de las reformas solo constituye el primer paso. Lo importante es la implementación. Por lo tanto, en este informe final, hemos resumido no solo las funciones principales de los cuatro sistemas educativos de alto rendimiento seleccionados (Irlanda, Países Bajos, Nueva Zelandia y Escocia), sino que hemos intentado obtener lecciones de la evolución de esos sistemas que pueden esclarecer el diseño y la implementación de las reformas propuestas en Chile. En el resto de esta sección final, destacamos varias lecciones princi- pales relacionadas con el diseño y la implementación de las reformas de aseguramiento de la calidad educativa. Con respecto al diseño de los sistemas de aseguramiento de la calidad educativa, se des- prenden cuatro lecciones centrales del análisis de los sistemas seleccionados de la OCDE. En primer lugar, en esos sistemas, una única institución es formalmente responsable de supervisar el sector educativo, mientras que en Chile las propuestas actuales establecen dos agencias diferentes para compartir las responsabilidades de supervisión: la Super- intendencia y la Agencia de Calidad de la Educación. Esta separación de funciones de supervisión entre dos agencias produce desafíos de coordinación que los países seleccio- nados de la OCDE no han tenido que enfrentar. En segundo lugar, ninguno de los sistemas de la OCDE supervisados llevó a cabo la fun- ción de evaluación del desempeño dentro de una única agencia. Generalmente, la Direc- ción General de Inspección realiza la evaluación de los establecimientos educacionales, mientras que una agencia diferente desarrolla y aplica las evaluaciones de los alumnos. En cambio, las propuestas en Chile suponen que la Agencia sería responsable de evaluar a los establecimientos educacionales y a los alumnos. Aunque este diseño puede tener sentido para Chile en la actualidad porque supone esfuerzos de implementación más 91 razonables, vale la pena destacar esta diferencia para tenerla en cuenta en la dirección futura de la reforma institucional. En tercer lugar, la mayoría de los sistemas de la OCDE han establecido un consejo de do- centes para regular los estándares de competencia y conducta necesarios para ingresar y permanecer en la profesión docente y para mantener un registro de docentes calificados. Frecuentemente, los consejos de docentes también pueden ser responsables de la acre- ditación de los programas de educación inicial de docentes y pueden brindar desarrollo profesional y asistencia técnica y pedagógica a los docentes y directores. Los consejos de docentes se introdujeron recientemente y responden a años de reclamos de los docentes para regular su propia profesión. Las reformas que se propusieron para Chile no incluyen un consejo de docentes. Nuevamente, es posible que esto tenga sentido para Chile en la actualidad porque mantiene las actividades de implementación en un nivel bastante razonable. Pero vale la pena destacar que los sistemas seleccionados han evolucionado hacia la creación de consejos de docentes, ya que esto puede formar parte de la futura dirección de la reforma institucional. Finalmente, en dos de los sistemas seleccionados (Irlanda y Escocia), existen agencias especializadas que deben proporcionar asistencia técnica y pedagógica para los docentes y los establecimientos educacionales. En Chile, la posible creación de un SNE cubriría las necesidades de dicha institución especializada. Tener agencias que se especialicen en funciones de aseguramiento de la calidad supone una compensación. Aunque es posible que las agencias especializadas desempeñen las funciones asignadas con ma- yor eficacia que una única institución que tiene responsabilidad por todas las funciones, tener una cantidad relativamente mayor de instituciones supone mayores esfuerzos de implementación para instalar esas agencias y garantizar la posterior coordinación entre ellas. Cuando muchas agencias participan en el aseguramiento de la calidad de la edu- cación, se requiere un grado importante de madurez institucional para que el sistema en general funcione de manera eficaz. En este punto, sería recomendable que Chile tuviera cuatro instituciones de aseguramiento de la calidad (el Ministerio, el Consejo Nacional de Educación, la Agencia y la Superintendencia). Los desafíos de implementación de este escenario de reforma ya son importantes y se recomienda realizar una implementación gradual de los cambios. Tres lecciones importantes surgen de la experiencia internacional con respecto a la imple- mentación de reformas de aseguramiento de la calidad. En primer lugar, la experiencia de los sistemas seleccionados destaca la necesidad de realizar consultas frecuentes y amplias con los actores principales. La consulta es un componente esencial de la cultura institu- cional de estos sistemas educativos. Por ejemplo, para fijar los estándares de rendimiento para los establecimientos educacionales, los docentes y los alumnos, se realizan amplias consultas en forma temprana con una amplia variedad de participantes, entre ellos, re- presentantes de alumnos, padres, docentes, directivos, establecimientos educacionales, sostenedores, inspectores del área de educación, investigadores y expertos en educación, instituciones de conocimiento, autoridades locales de educación y la amplia gama de agencias del Gobierno que son parte del sistema de aseguramiento de la calidad de la educación. Pero la naturaleza consultiva del sector educativo va más allá del estableci- 92 miento del proceso de fijación de normas: las consultas son parte integral del proceso de inspección y evaluación de los establecimientos educacionales, al igual que del proceso de diseño de una reforma institucional. A medida que Chile avanza en la implementación de las reformas institucionales, será esencial que el Ministerio, la Agencia y la Superin- tendencia introduzcan en forma temprana un proceso de consultas periódicas con los distintos participantes afectados por las reformas. De hecho, la implementación de las reformas propuestas presenta la oportunidad de introducir un cambio cultural dentro del sector educativo chileno. En segundo lugar, la experiencia de los sistemas seleccionados de la OCDE enfatiza la importancia de consolidar relaciones constructivas entre los inspectores y el personal del establecimiento educacional. De hecho, el proceso de evaluación externa presenta una oportunidad para que los inspectores promuevan conversaciones entre el personal do- cente y no docente de los establecimientos educacionales sobre las diferentes dimensio- nes de la calidad de los establecimientos educacionales; consoliden su capacidad para usar evidencia para identificar las fortalezas y debilidades de los establecimientos; los alienten a pensar formas de abordar sus debilidades, y brinden ejemplos de cómo los establecimientos con un contexto similar han resuelto desafíos similares. Por ejemplo, en lugar de aplicar solamente una “lista de control� para evaluar la calidad de la educación en un establecimiento educacional determinado, los inspectores también dedican tiempo a encontrarse con docentes y administradores, les brindan comentarios y escuchan sus puntos de vistas y reacciones. Además, todos los sistemas tienen mecanismos implemen- tados para medir la eficacia del proceso de evaluación, desde encuestas de “satisfacción del cliente� que llenan los establecimientos educacionales para evaluar en qué medida el proceso de inspección contribuyó a su trabajo hasta evaluaciones de impacto más de- mandantes realizadas por la Dirección de Inspección o encargadas a investigadores inde- pendientes. A medida que Chile avance en la implementación de las funciones asignadas a la Agencia de Calidad de la Educación, será esencial reconocer la función de la Agencia como “guía del mejoramiento de la calidad de la educación�, reconocida en el artículo 6 del Proyecto de Ley N.o 609-356. Para llevar a cabo esta función, se requieren diversos pasos, desde reclutar al liderazgo correcto en la Agencia hasta asegurarse de capacitar ampliamente a los inspectores e instaurar mecanismos de auditoría interna. En tercer lugar, la experiencia de los sistemas seleccionados demuestra que el liderazgo político y el compromiso son importantes factores determinantes del éxito de una refor- ma. El éxito de las reformas institucionales de la magnitud propuesta por el sector educa- tivo de Chile exige el compromiso del más alto nivel político y la asignación de los recur- sos necesarios para implementar la reforma de manera gradual. Las reformas propuestas brindan la oportunidad de introducir funciones de modernización del sector público que contribuirían a la eficacia y eficiencia de las instituciones gubernamentales. Incluso si esta oportunidad no se aprovecha plenamente, la implementación de la reforma requerirá de una importante inversión de recursos públicos. Las asignaciones presupuestarias para el sector educativo generalmente no son atractivas desde el punto de vista político, porque es probable que los costos a corto plazo superen los beneficios a corto plazo dado que la mayoría de los beneficios se producirían a largo plazo. Para la implementación exitosa de 93 las reformas propuestas se requerirá de un líder político que tenga la visión y la disposición de asumir los costos necesarios para revisar en profundidad la calidad de la educación en Chile. Además, la variedad y el alcance de las reformas propuestas en Chile superan a los de los sistemas seleccionados de la OCDE e indican la función esencial que tendrá el liderazgo para garantizar el éxito de las reformas. Dada la magnitud de la reforma, su implementación seguramente tomará varios años. En efecto, la experiencia internacional sugiere la necesidad de planear un proceso de implementación gradual. Por último, si bien la calidad de la educación en Chile se compara favorablemente con la de otros países de América Latina, está retrasada con respecto a la de los países de la OCDE. Aunque es probable que, con el transcurso del tiempo, las reformas propuestas de aseguramiento de la calidad ayuden a reducir esta brecha con la OCDE, será necesa- rio realizar otras reformas educativas. Recientemente se introdujeron algunas reformas importantes para contribuir al mejoramiento de la educación, entre ellas, la Ley General de Educación y la Ley de Subvención Escolar Preferencial. Pero aún quedan desafíos en áreas importantes, como la calidad de los programas de educación inicial de docentes y el fortalecimiento de sistemas de desarrollo profesional para docentes que ya se encuentran trabajando. 94 Bibliografía Informes de antecedentes Ehren, Melanie, Frans Leeuw y Jaap Scheerens. 2005. “On the Impact of the Dutch Educational Banco Mundial. 2009a. 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