76212 Европа и Центральная Азия Информационный бюллетень Декабрь 2012 года  Выпуск № 58 Всемирный банк Программы реализации активной политики на рынке труда: при каких условиях, почему, когда и в какой степени они являются эффективными? Алессио Дж.Г. Браун и Йоханнес Коэттл странах. В этих странах имели место массовые увольнения, а также 1 сокращения рабочих часов и заработной платы и, таким образом, Основные выводы существенный рост безработицы и бедности. Хотя в настоящее  Программы реализации активной политики на рынке труда время происходит экономический подъем, кризис занятости будет (ПАПРТ) направлены на сохранение занятости продолжаться еще в течение некоторого времени. Из опыта трудоустроенного населения, привлечение неработающих к предыдущих кризисов явствует, что рост занятости будет отставать наемному труду, повышение производительности труда и и не будет достаточным для преодоления высокого уровня доходов занятого населения и улучшение безработицы. Это приведет к более длительным периодам функционирования рынков труда. безработицы, более высокой долгосрочной безработице и, в  ПАПРТ, которые имеют своей задачей поддержание конечном счете, потере профессиональных навыков, что занятости – например, схемы распределения работы в отрицательно скажется на перспективах занятости. условиях снижения загрузки – должны использоваться Рисунок 1: Расходы на ПАРТ (в % ВВП) только в течение коротких периодов времени в случае и уровни безработицы резкого экономического спада. Более эффективными с точки зрения затрат и целесообразными являются ПАПРТ, направленные на создание занятости, которые усиливают привлечение на рынок труда новой рабочей силы и способствуют снижению безработицы.  Льготы по месту занятости и общественные работы не являются эффективными с точки зрения затрат методами повышения занятости, но могут способствовать сокращению бедности и неравенства. Эффективные с точки зрения затрат результаты обеспечивают меры политики, направленные на исправление искаженных стимулов к занятости, таких как программы активации безработных и приведение в действие санкций.  Программы обучения дают наибольший эффект в Источник: Для включенных в выборку стран ЕЦА расходы на ПАПРТ (в % ВВП) приводятся по данным Евростата, а уровни безработицы – по долгосрочной перспективе, и, прежде всего, если они данным МОТ; средние значения по странам ОЭСР приводятся согласно рассчитаны на аутсайдеров, находящихся в наиболее данным базы данных ОЭСР на октябрь 2012 года. неблагоприятном положении. ПАПРТ, которые имеют своей целью обеспечение соответствия спроса и Программы реализации активной политики на рынке труда предложения на рынке труда, являются высоко (ПАПРТ) усиленно предлагаются Организацией экономического эффективными, но только на краткосрочную перспективу. сотрудничества и развития (ОСЭР) и являются предметом  В целом ПАПРТ могут быть более эффективными в растущего интереса для стран с переходной экономикой и долгосрочной перспективе (3–10 лет), и некоторые из них развивающихся стран. В отличие от мер пассивной политики в могут даже быть самофинансирующимися, что отношении рынка труда, таких как страхование по безработице и подразумевает необходимость проведения долгосрочных трансферты безработным взамен утерянных доходов, активная оценок, позволяющих более точно определить эффект политика ведет к увеличению и усилению предложения труда, конкретной политики. увеличению спроса на рабочую силу и повышению эффективности мер, направленных на обеспечение соответствия спроса и Введение предложения на рынке труда. Хотя многие страны Европы и Центральной Азии (ЕЦА) вводили ПАПРТ в ответ на Глобальный экономический кризис оказал существенное влияние на экономический кризис, регион ЕЦА в среднем отстает в плане рынки труда как в промышленно развитых, так и развивающихся принятия этих мер от стран ОЭСР (см. рисунок 1). Показатели безработицы в странах ЕЦА, так же как более жесткие бюджетные 1 Данный бюллетень основан на работе A. J. G. Brown and J. Koettl, “Active ограничения и бюджетные дефициты, выдвигают на первый план Labor Market Programs – Employment Gain or Fiscal Drain?” IZA Discussion необходимость поощрять эти страны к дальнейшему вложению Paper 6880 (Bonn: Institute for the Study of Labor (IZA), 2012) (Ф. Дж. Г. Браун средств в эффективные с точки зрения затрат ПАПРТ с целью и Дж. .Коэттл, “Программы реализации активной политики на рынке труда – поддержки текущего экономического подъема. прирост занятости или пустая трата бюджетных средств?”) Обсуждаемые здесь выводы и результаты основаны, главным образом, на исследованиях по странам-членам ОЭСР. ЕЦА: Информационный бюллетень Новый взгляд на ПАПРТ находящихся в неблагоприятном положении, и отсрочкой неизбежного перераспределения рабочей силы. Любой из этих В этом бюллетене представлен новый взгляд на пути ликвидации факторов или все они вместе взятые могут воспрепятствовать разрыва между осознанием ценности эффективных с точки зрения экономическому подъему. затрат ПАПРТ и практической работой, направленной на ускорение экономического подъема. Различные виды ПАПРТ Стимулы к созданию занятости (категория II) классифицируются по их основным целям: ПАПРТ, которые способствуют созданию занятости, связаны, Категория Инструмент главным образом, с финансовыми стимулами – например, субсидиями для работодателей, грантами, кредитами и I. Стимулы к Распределение труда, неполная занятость, консультационными услугами для предпринимателей, сохранению занятости субсидирование заработной платы поощряющими создание новых предприятий. Как отмечалось выше, II. Стимулы к созданию Субсидирование заработной платы и найма, субсидирование заработной платы3 является неэффективным с занятости поддержка новых предприятий точки зрения затрат вследствие значительных и нежелательных косвенных эффектов, включая долгосрочные негативные III. Стимулы к поиску и Льготы и субсидии по месту работы, налоговые последствия для развития профессиональных навыков. сохранению работы кредиты, общественные работы, программы активации безработных и системы социального Напротив, в течение ограниченного периода времени субсидии обеспечения, стимулирующие занятость, санкции частным работодателям могут действительно быть эффективными с IV. Стимулы к Обучение по месту работы и в учебных центрах точки зрения затрат и иметь существенный макроэкономический улучшению эффект для занятости.4 Однако такие меры должны носить четко человеческого адресный характер, с тем чтобы сбалансировать отрицательные капитала эффекты и воздействие на занятость. Чтобы добиться максимально V. Улучшение Помощь в поисках работы, посреднические возможного положительного результата для рынка труда (а также соответствия спроса и услуги между работниками и работодателями, эффектов для конкуренции, структурных изменений5 и отбора предложения на рынке консультационные услуги и мониторинг рабочей силы), субсидии для найма рабочей силы должны труда предоставляться в интересах «неудачников» на рынке труда, например долгосрочных безработных и неактивных работников. Стимулы к сохранению занятости (категория I) Кроме того, в целях повышения эффективности затрат выплаты ПАПРТ, которые предлагают стимулы для сохранения занятости субсидий должны постоянно расти по мере сохранения посредством субсидий для работодателей или схем распределения безработицы. работы в условиях снижения загрузки, имеют своей целью Даже если положительные и отрицательные эффекты этих мер поддержание или повышение спроса на рабочую силу и, уравновешивают друг друга и не приводят к увеличению общей следовательно, предотвращение спада занятости при снижении занятости, субсидии в целях найма могут все же быть экономической активности. Однако субсидирование заработной целесообразны. Путем перераспределения стимулов к занятости в платы ведет к значительным издержкам в виде удорожания пользу оказавшихся в неблагоприятном положении, сохранения продукции сверх уровня, при котором потребитель готов за нее пребывания последних на рынке труда и, следовательно, платить, а также неэффективного распределения рабочей силы, сокращения долгосрочной безработицы (за счет увеличения создавая при этом повышательное давление на заработную плату; краткосрочной безработицы), субсидии для найма рабочей силы оно также является неэффективным с точки зрения затрат и не увеличивают потоки на рынке труда, снижают устойчивость создает стимулов к сохранению рабочих мест. сложившихся тенденций на рынке труда и позволяют добиться С другой стороны, схемы распределения работы в условиях более равномерного распределения безработицы. В обычные снижения загрузки, если они применяются в течение ограниченного времена субсидии для найма рабочей силы могут также служить времени в начале серьезного экономического кризиса, могут важным антициклическим стабилизатором рынка труда, ослабить воздействие кризиса на занятость, когда переход позволяющим избежать роста долгосрочной безработицы и ухода работников из категории безработных в категорию занятых, работников с рынка труда. вероятно, существенно снизится в любом случае. Одним из В ответ на недавний кризис различные страны-члены ОЭСР вводили примеров служит схема «Kurzarbeit» в Германии, успех которой в субсидии для найма рабочей силы, призванные помочь группам уменьшении роста безработицы вызвал интерес к таким программам работников, оказавшихся в наиболее неблагоприятном положении как инструменту борьбы с экономическими кризисами. Схемы по (долгосрочным безработным, инвалидам, молодым и престарелым распределению работы в условиях снижения загрузки позволяют работникам), а также принимали меры для уменьшения затрат на работодателям уменьшать затраты на рабочую силу и в то же время наем работников, не связанных с выплатой заработной платы. Хотя удерживать квалифицированных работников с полным или эти инструменты могут быть неэффективными с точки зрения затрат частичным сохранением их дохода. Важно отметить, что эти при наступлении экономического кризиса и резком падении спроса дорогостоящие схемы необходимо сочетать: (i) с обучением в на рабочую силу, они также служат важным способом поддержки нерабочее время для развития профессиональных навыков; 2 и (ii) с экономического подъема, при появлении его первых признаков, и мерами поддержки аутсайдеров, положение которых значительно стимулирования найма работников, находящихся в ослаблено. В то же время крайне важно обеспечить неблагоприятном положении. В любом случае, во время рецессии соответствующую структуру ПАПРТ и возможности адаптации большое значение может иметь фактор справедливости, чтобы существующих минимизированных программ. воспрепятствовать уходу с рынка работников, находящихся в Однако данная категория ПАПРТ имеет ограниченную во времени неблагоприятном положении, а также обеспечить им конкурентное полезность из-за рисков, связанных с тенденцией к длительному преимущество при поиске работы. Адресность мер должна быть сохранению сложившегося положения на рынке труда, долгосрочной безработицей вследствие появления аутсайдеров, 3 Распространяется на всех занятых работников определенной категории квалификации или в определенном секторе. 4 Существуют убедительные доказательства этого, особенно в Швеции. 2 Профессиональное обучение также необходимо, чтобы противодействовать 5 В результате возвращения работников на рабочие места возрастает их росту безработицы среди наиболее подверженных ей групп на рынке труда человеческий капитал, что повышает шансы сохранения ими рабочих мест, а из-за препятствий для приобретения профессиональных навыков, присущих в случае увольнения – повторного трудоустройства. Эти эффекты отмечены этим мерам. в рамках программ субсидий для найма в Германии. ЕЦА: Информационный бюллетень повышена с ускорением экономического подъема, с тем чтобы практически отсутствуют, программы общественных работ могут уменьшить дорогостоящие отрицательные косвенные эффекты. служить «крайним» способом обеспечения занятости. ПАПРТ, которые вводят стимулы для лиц, занятых индивидуальной Однако сочетание инструментов общественных работ с политикой трудовой деятельностью, являются меньшими по размерам и сфере активации безработных, например стимулами браться за любую применения и включают финансовую и консультационную работу, дает положительные результаты, особенно в силу поддержку. Помимо прямой цели поддержать переход работников значительных эффектов угрозы. Например, в рамках структур прав и из категории безработных в категорию занятых индивидуальной обязанностей безработных введение стимулов браться за любую трудовой деятельностью, косвенным желаемым результатом таких работу было особенно эффективным в Дании в связи с политикой программ является дополнительная занятость, обеспечиваемая вновь «гибкого подхода к обеспечению социальной защиты». В целом создаваемыми предприятиями. санкции и меры активации безработных были весьма успешными в Последние свидетельства подтверждают положительное влияние плане восстановления стимулов к поиску работы и трудоустройству; стимулов к индивидуальной трудовой деятельности, даже при том более того, введение таких мер в сочетании с требованиями участия что они применимы в случае только небольшой доли безработной в помощи, оказываемой для поиска работы, обучении или рабочей силы (не более 3 процентов). Консультационные услуги как субсидировании занятости может также быть более эффективной с сами по себе, так и в сочетании с финансовыми стимулами, как точки зрения затрат альтернативой в свете значительного правило, дают лучшие результаты, чем одни только финансовые «блокирующего эффекта» общественных работ. стимулы. Недавняя оценка двух видов субсидий в Германии, Улучшение человеческого капитала (категория IV) предоставляемых лицам, занятым индивидуальной трудовой деятельностью, показала, что по прошествии пяти лет такие ПАПРТ, которые создают стимулы к улучшению человеческого программы приводят к существенному росту доходов их капитала, такие как обучение на рабочем месте или в учебных участников, а также повышению вероятности занятости на центрах, весьма широко используются и на них приходится самая 20 процентов. Субсидии для лиц, занятых индивидуальной трудовой большая доля расходов правительств на такие программы. Однако деятельностью, особенно эффективны в случае работников, оценки этих ПАПРТ указывают на смешенные результаты. находящихся в неблагоприятном положении на рынке труда, а Например, их высокая стоимость часто приводит к эффекту «снятия именно молодежи, низкоквалифицированных работников, лиц, сливок с молока»; поскольку социальные работники должны долгое время являющихся безработными, и неактивных работников, продемонстрировать высокую степень успеха в обеспечении так как перспективы их трудоустройства в целом являются низкими, работников постоянной занятостью, они могут выбирать а субсидии способствуют их закреплению на рынке труда и их безработных с более высокими перспективами занятости, что ведет адаптации к условиям рынка и, следовательно, поддерживают к удорожанию продукции сверх уровня, при котором потребитель экономический подъем. готов за нее платить. Трудовой опыт можно подменять обучением. Чтобы Стимулы к поиску и сохранению работы максимизировать эффект отбора и перехода к постоянной занятости, (категория III) согласно имеющимся сведениям, важно ориентировать обучение на Эта категория включает меры, касающиеся предложения труда и текущие и будущие требования к квалификации работников, направленные на увеличение вознаграждения от занятости либо предъявляемые работодателями, которых следует широко вследствие увеличения дохода от занятости, либо путем создания привлекать к этой работе. Кроме того, такое обучение должно вести условий, когда безработица становится более дорогостоящей. к приобретению формально подтверждаемой квалификации и Финансовые трансферты работникам и программы общественных предлагаться также на рабочих местах, что, как было доказано, работ не нацелены исключительно на обеспечение занятости, но более эффективно, чем обучение в учебных центрах. Данные, также на снижение неравенства и бедности среди работающих. полученные из некоторых европейских стран, свидетельствуют о том, что дополнение обучения в учебных центрах обучением на Финансовые трансферты работникам не являются эффективными с рабочих местах повышает вероятность положительного результата точки зрения затрат и вследствие ряда антистимулов не оказывают на 30 процентов. Однако обучение сопряжено с сильным (более долгосрочного) положительного влияния на занятость, хотя «блокирующим эффектом», масштабы которого напрямую связаны с при определенных условиях они могут быть эффективными с точки продолжительностью программ, и эмпирические сведения зрения затрат мерами перераспределения ресурсов. Такие показывают, что снижение перспектив занятости в период участия в трансферты особенно неэффективны в силу косвенной цели такой программе может даже перевешивать обретаемую выгоду. поддержки неквалифицированных работников при отсутствии Однако данные результаты объясняются «блокирующим эффектом» стимулов к адаптации. Однако, если они применяются как и сосредоточением внимания на краткосрочной перспективе. временные меры в периоды кризисов в рамках пакетов инструментов, которые касаются стимулов на стороне спроса, Материализация положительных результатов обычно занимает от финансовые трансферты неквалифицированным работникам могут одного года до трех лет. Результаты последних исследований в быть эффективным инструментом перераспределения ресурсов для Германии и Соединенных Штатах, а также метаисследований, смягчения последствий падения доходов. показывают, что эффективность программ обучения значительно возрастает в средней в долгосрочной перспективе, а краткосрочные Аналогичным образом, программы общественных работ являются рейтинги эффективности политики могут сильно меняться. В своего рода обузой для бюджета и могут даже негативно влиять на действительности данные свидетельствуют о том, что эти меры перспективы трудоустройства их участников в будущем. Сведения о ведут к повышению шансов на трудоустройство и увеличению неэффективности общественных работ широко задокументированы: доходов в долгосрочной перспективе. Таким образом, хотя оно и они не ведут к увеличению предложения труда и не способствуют является дорогостоящем, обучение на рабочих местах, адаптивности на рынке труда. Однако в периоды кризисов предназначенное для работников, которые являются безработными в временное использование таких программ, предназначенных для течение длительного времени, представляется эффективным с точки бедных семей, оправдано как способ борьбы с бедностью, служащий зрения затрат вследствие подразумеваемых эффектов средством их социальной защиты. В странах со средним уровнем конкурентоспособности, отбора и перехода к постоянной занятости. дохода, в которых существующие системы социальной защиты не С точки зрения сохранения в составе рабочей силы тех, кто могут быть быстро расширены, имеющиеся схемы общественных являются безработными в течение длительного времени, а также работ могут служить необходимым буфером, а в странах с низким повышения их квалификации, такие меры могут быть также уровнем дохода, в которых системы социальной защиты актуальны в периоды спада, хотя при малом краткосрочном воздействии или его полном отсутствии. ЕЦА: Информационный бюллетень III. Льготы и субсидии Неэффективные с точки зрения затрат: Улучшение соответствия спроса и предложения на по месту работы дорогостоящие и не оказывают рынке труда (категория V) долгосрочного положительного ПАПРТ, которые ведут к улучшению соответствия спроса и воздействия на занятость. предложения на рынке труда, широко применяются в странах- Эффективная с точки зрения затрат членах ОЭСР в качестве недорогостоящих и действенных средств политика перераспределения в период повышения эффективности усилий по поиску работы и обеспечения кризиса, но имеются проблемы низкой соответствия между спросом и предложением. Эти меры адресности. предназначены, главным образом, для аутсайдеров и, таким Общественные Неэффективны с точки зрения затрат: образом, повышают конкуренцию с существующими работниками и работы дорогостоящие и не оказывающие ведут к ослаблению их позиций. Например, данные по Дании, долгосрочного положительного воздействия на занятость. Однако играют роль систем Румынии и Соединенному Королевству указывают на существенные социальной защиты в периоды кризисов. выгоды интенсивной поддержки в поисках работы аутсайдерами для Активация Эффективная с точки зрения затрат политика перспектив их занятости и иногда доходов, особенно в случае безработных и переключения на активную поддержку работников, которые длительное время являются безработными. стимулы браться за дохода. Отток из категории безработных возрастает на 15-30 процентов в любую работу странах-членах ОЭСР. В то время как в отличие от других ПАПРТ Санкции такой эффект может быть достигнут очень быстро, они являются IV. Обучение в процессе Обучение в процессе работы ориентировано эффективными в основном в краткосрочной перспективе и не работы на работников, которые являются оказывают устойчивого воздействия. Обучение в учебных безработными в течение длительного Данные из Германии подтверждают тот довод, что помощь в центрах времени; особенно эффективно с точки поисках работы должна быть адресована безработным с низкими зрения затрат в долгосрочной перспективе. перспективами найма, с тем чтобы помочь им избежать Помощь в поисках Эффективная с точки зрения затрат долгосрочной безработицы, и, кроме того, работникам, которые работы политика, важна для краткосрочного являются безработными в течение длительного времени. Недавние Посреднические влияния на функционирование рынка труда. услуги для Помощь в поисках работы оказывает исследования подтверждают, что ПАПРТ, направленные на работодателей сильное воздействие на занятость, улучшение соответствия спроса и предложения на рынке труда, Консультационные особенно в случае работников, находящихся должны осуществляться в начале периода высокой безработицы. В услуги, мониторинг в неблагоприятном положении. научной литературе показано, что ПАПРТ, направленные на улучшение соответствия спроса и предложения на рынке труда, В целом ПАПРТ могут оказывать положительное, хотя и небольшое, являются весьма эффективными с точки зрения затрат и могут воздействие, однако их реализация может быть целесообразна даже обеспечить важный результат в краткосрочной перспективе. в случаях, когда они не влияют на чистую занятость. Полученные Адресный подход позволяет свести к минимуму отрицательные сведения и уроки опыта различных развитых стран будут важны в последствия, а потенциальных стимулов к повышению текучести плане оказания содействия странам ЕЦА в повышении уровня их кадров можно избежать путем введения механизмов санкций. В то расходов на ПАПРТ и принятия других мер для повышения время как эти ПАПРТ важны для общего функционирования рынка занятости в период экономического подъема после кризиса. труда, они наиболее эффективны в периоды экономического подъема, так как уменьшают степень отставания роста занятости. Об авторах: Йоханнес Коэттл является старшим экономистом Отдела развития Выводы для экономической политики человеческого потенциала Регионального управления Всемирного В данном бюллетене представлен новый взгляд на классификацию банка по Европе и Центральной Азии. ПАПРТ и оценку их эффективности с точки зрения затрат. Следует Алессио Дж. Г. Браун является старшим экономистом- подчеркнуть, что более долгосрочные оценки ПАПРТ важны для исследователем Кильского института мировой экономики и дальнейшего определения их ценности, поскольку различные старшим консультантом Всемирного банка. программы имеют разные преимущества: Кат. Политика Эффективность с точки зрения затрат I. Распределение Очень дорогостоящие и сопряжены с работы / работа потенциально негативными неполный рабочий долгосрочными последствиями. Полезны день только на ограниченный период времени для существующих схем в начале сильной рецессии. I. / Субсидирование Неэффективны с точки зрения затрат и II. заработной платы сопряжены с потенциально негативными долгосрочными последствиями. II. Субсидирование Наиболее дешевая и эффективная с точки найма зрения затрат мера. В качестве автоматического стабилизатора предназначена для находящихся в неблагоприятном положении, особенно лиц, длительное время не имеющих работы, рассчитана на ограниченный период. «Информационный бюллетень региона ЕЦА» представляет собой регулярную серию справочных материалов по последним исследованиям, надлежащей практике и опыту реализации программы содействия развитию, разработанную Региональным управлением Всемирного банка по Европе и Центральной Азии http://www.worldbank.org/eca.