37689 El Salvador Desarrollos Económicos Recientes en Infraestructura- Informe Estratégico (REDI-SR) Provisión de Servicios de Infraestructura en El Salvador: Combatiendo la Pobreza, Reanudando el Crecimiento Departamento de Finanzas, Sector Privado e Infraestructura Departamento de América Central Región de América Latina y el Caribe Banco Mundial Financiado por El Fondo de Asesoría en Infraestructura Pública-Privada y El Banco Mundial Documento del Banco Mundial Aclaración El presente documento ha sido elaborado por personal del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este documento no reflejan necesariamente las ideas de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial, ni del Fondo de Asesoría en Infraestructura Público-Privada (PPIAF, por sus siglas en inglés) o los gobiernos y donantes a quienes representan. El Banco Mundial y PPIAF no garantizan la exactitud de los datos incluidos en este informe. Las fronteras, colores, denominaciones y otra información expuesta en cualquiera de los mapas de este trabajo no implican ningún juicio por parte del Banco Mundial respecto al estado legal de cualquier territorio y/o la aprobación y/o aceptación de dichas fronteras. Vice-Presidenta: Pamela Cox Directora de País: Jane Armitage Director de Sector: Makhtar Diop Líder de Sector: Manuel Sevilla Gerente de Proyecto: Jordan Schwartz Acrónimos y Abreviaturas El Salvador REDI-SR i AAC Civil Aviation Authority Autoridad de Aviación Civil AC Access Charge Cargo por Acceso/Conexión ACU Automated Cargo Unit Unidad de Cargo Automático ADESCOs Communal Development Associations Asociaciones de Desarrollo Comunal AHCIET Hispano American Association of Asociación Hispanoamericana de Centros Investigation Centers and de Investigación y Empresas de Telecommunications Enterprises Telecomunicaciones AIES International Airport of El Salvador Aeropuerto Internacional El Salvador AMP Maritime Port Authority Autoridad Marítima Portuaria AMSS Metropolitan Area of San Salvador Área Metropolitana del San Salvador ANDA National Aqueduct and Sewerage Administración Nacional de Acueductos y Administration Alcantarillados ANDAR National Association for the Defense, Asociación Nacional por la Defensa, Development and Distribution of Rural Desarrollo y Distribución de Agua Rural Water ANTEL National Administration of Administración Nacional de Telecommunications Telecomunicaciones ASETCA Association of El Salvadoran Cargo Asociación Salvadoreña de Empresarios de Handling Companies Transporte de Carga ASLA Salvadoran Association of Air line Asociación Salvadoreña de representantes representatives de líneas aéreas ATM Automated Teller Machine Expendedora Automática de Billetes CAESS The Electrical Lighting Company of La Compañía de Alumbrado Eléctrico de San Salvador San Salvador CAFTA Central America Free Trade Tratado de Libre Comercio de Centro Agreement América CASSA Salvadoran Sugar Company Compañía Azucarera Salvadoreña S.A. CDC Consumer Advocacy Agency Centro de Defensa al Consumidor CEL Hydroelectric Executive Commission Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río of Río Lempa Lempa CEPA The Executive Commission of Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma Autonomous Ports CESSA Cement of El Salvador Company Cemento de El Salvador, S.A. de C.V. CLESA The Electrical Light Company of Santa La Compañía de Luz Eléctrica de Santa Ana Ana CME State Modernization Commission Comisión sobre Modernización de Estado COMURES Municipalities Corporation of El Corporación de Municipalidades de la Salvador Republica de El Salvador El Salvador REDI-SR ii CONIP National Council of Public Investment Consejo Nacional de Inversión Pública CTE Telecommunication Company of El Compañía de Telecomunicaciones de El Salvador Salvador DELSUR Electricity Distributor of the South Distribuidora de Electricidad del Sur DEUSEM Electrical Distributor of Usulutan Distribuidora Eléctrica de Usulutan DC Consumer Advocacy Agency Defensoría del Consumidor DGICP Office of Public Investment of the La Dirección General de Inversión y Ministry of Finance Crédito Público DPC Office of Consumer Protection Dirección de Protección al Consumidor EEO Electrical Company of the East Empresa Eléctrica de Oriente EHPM Multi-Use Survey of Households Encuestas Anuales-Hogares de Propósitos Múltiples ERSP Regulatory Agency of Public Services Ente Regulador de Servicios Públicos ETESAL Transmission Company of El Salvador Empresa Transmisora de El Salvador, S.A. de C.V. FCC Federal Communications Commission Comisión Federal de Comunicaciones FEFE Stabilization and Economic Fondo de Estabilización y Fomento Development Fund Económico FINET The National Investment Fund in Fondo de Inversión Nacional en Electricity and Telecommunications Electricidad y Telecomunicaciones FISDL Social Investment Fund for the Local Fondo de Inversión Social para el Development of El Salvador Desarrollo Local FODES Economic and Social Development Fondo de Desarrollo Económico y Social Fund FOVIAL Highway Maintenance Fund Fondo de Mantenimiento Vial GAPI Committee for the Approval for Comité de Aprobación de Proyectos de Investment Projects Inversión GDP Gross Domestic Product Producto Bruto Interno GOES Government of El Salvador Gobierno de El Salvador ICAO International Civil Aviation Asociación Internacional de Aviación Civil Association ICT Information and Communication Tecnologías de la Información y Technologies Comunicación IDB Inter American Development Bank Banco Interamericano de Desarrollo IEA International Energy Agency Agencia Internacional de Energía IMF International Monetary Fund Fondo Monetario Internacional El Salvador REDI-SR iii INCAE Latin American Center of Centro Latinoamericano de Competencia y Competitiveness and Sustainable Desarrollo Sustentable Development INTEL International Telecommunications Internacional de Telecomunicaciones ISP Internet Service Provider Proveedor de Servicio de Internet LACAP Law of Procurement and Contracting Ley de Procuración y Contratación de la by the Public Administration Administración Pública LMS Local Measured Service Medida Local de Servicio LPC Consumer Protection Law Ley de Protección al Consumidor MINEC Ministry of the Economy Ministerio de Economía MDGS Millennium Development Goals Objetivos de Desarrollo del Milenio MOP Ministry of Public Works Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano MPWT Ministry of Public Works and Ministerio de Obras Públicas y Transporte Transport NGO Non-Government Organization Organización No Gubernamental OECD Organization for Economic Co- Organización para la Cooperación y operation and Development Desarrollo Económicos OLADE Latin American Organization of Organización Latinoamericana de Energía Energy PPA Power Purchase Agreement Acuerdo de Compra de Energía PPI Private Participation in Infrastructure Participacion Privada en Infrastructura PSTN Public Switched Telephone Network Red Pública de Telefonía SIEPAC Electric Interconexion System of Sistema de Interconexión Eléctrica de los Central American Countries Países de América Central SIGET General Superintendence for Electricity Superintendencia General de Electricidad y and Telecommunications Telecomunicaciones SME Small and Medium Enterprise Pequeña y Mediana Empresa SNPC National Consumer Protection System Sistema Nacional de Protección al Consumidor STP Technical Secretary of the Presidency Secretaria Técnica de la Presidencia UN United Nations Naciones Unidas UNCITRAL UN Commission on International Comisión de las Naciones Unidas para el Trade Law Derecho Mercantil Internacional UNCTAD United Nations Council on Trade and Consejo de las Naciones Unidas para el Development Comercio y el Desarrollo USAID U.S. Agency for International Agencia de los Estados Unidos para el Development Desarrollo Internacional UT Transactions Unit Unidad de Transacciones El Salvador REDI-SR iv VMOP Public Works Vice-Ministry Viceministerio de Servicios Públicos WB World Bank Banco Mundial WCT WIPO Copyright Treaty Tratado de la OMPI sobre Derecho de Autor WIPO World Intellectual Property Organización Mundial de la Propiedad Organization Intelectual (OMPI) WPPT WIPO Performances and Phonograms Tratado de la OMPI sobre Interpretación o Treaty Ejecución y Fonogramas WTO World Trade Organization Organización Mundial del Comercio El Salvador REDI-SR v Reconocimientos Este documento sobre Desarrollos Económicos Recientes en Infraestructura ­ Informe Estratégico (REDI-SR) fue preparado bajo la dirección de Jordan Schwartz en base a contribuciones de un equipo de trabajo formado por personal del Banco Mundial y de consultores. El desarrollo del mismo dependió de la estrecha colaboración de funcionarios de la Secretaría Técnica de la Presidencia de El Salvador. El financiamiento fue proporcionado por el Fondo de Asesoría en Infraestructura Público- Privada (PPIAF) y el Banco Mundial. A continuación se detalla la lista del personal del Banco y los consultores que contribuyeron en los respectivos capítulos del documento REDI-SR. Resumen Ejecutivo · Jordan Schwartz (Banco Mundial). Sección I · Capítulo 1: TitoYepes y Alexandra Ortiz (Banco Mundial); Margarita Beneke de Sanfeliú (FUSADES); y Maria Camila Uribe. · Capítulo 2: Andrés Pizarro, Tito Yepes, Ada Karina Izaguirre y Rob Stephens (Banco Mundial); Alejandro Vivas, Justin Pierce, Margarita Beneke de Sanfeliú y Mauricio Shu (FUSADES); y Claudio Collado. · Capítulo 3: Tito Yepes, Jordan Schwartz y Ada Karina Izaguirre (Banco Mundial); y Rafael Herz. Sección II · Capítulo 4: Susan Bogach (Banco Mundial) y Fernando Lecaros. · Capítulo 5: Eloy Vidal y Juan Galarza (Banco Mundial); y Jorge Kunigami. · Capítulo 6: Manuel Schiffler (Banco Mundial); Pedro Serrano y Max Velásquez (ESA Consultores); y Carlos Porras. · Capítulo 7: Andrés Pizarro (Banco Mundial); Erick García (Ecotrans), Roger Avilez, César Miranda, Daniel Martínez, Oscar Figueroa y Macarena Rau. Manuel Sevilla del Banco Mundial actuó como asesor en la conceptualización e implementación del trabajo. El control de calidad del informe fue responsabilidad de Marianne Fay (Banco Mundial) mientras que Julieta Abad, Selva Bazzana, Virginia Johnson y Mary Morrison contribuyeron en la edición del mismo. La traducción del inglés al español fue realizada por Marta Eugenia Orozco. El equipo desea agradecer a los colegas Juan Carlos Belausteguigoitia, Tim Irwin y Mukami Kariuki quienes contribuyeron con sus críticas y aportaron sus relevantes comentarios. El informe también se benefició de las productivas discusiones con Roberto Rivera y Roberto Harth de FUSADES; el Honorable Akio Hosono, Embajador de Japón en El Salvador; Luis Castillo (FUSAI); Aquiles Almansi, Bernice van Bronkhurst, Vivien Foster y Carlos Felipe Jaramillo (Banco Mundial). El equipo agradece la estrecha colaboración de los funcionarios del Gobierno de la Secretaría Técnica de la Presidencia de El Salvador; bajo la dirección de la Subsecretaria Anabella de Palomo y el Asesor Económico, Roberto Simán. Igualmente agradece considerablemente la competente coordinación de Rafael Lemus y Américo Hidalgo. De la misma forma, el equipo reconoce la participación y colaboración de varias instituciones y organizaciones en El Salvador, incluyendo los directivos y personal de FISDL, SIGET, CEPA, CEL, ANDA, Vice-Ministerio de Obras Públicas, Vice-Ministerio de Transporte, Oficina de Electricidad del Ministerio de Economía, Ministerio de Hacienda, Administración de Aduanas, Banco Central y Cámara de Comercio de El Salvador. El Salvador REDI-SR vi Índice General Resumen Ejecutivo Provisión de Servicios de Infraestructura en El Salvador: Combatiendo la Pobreza, Reanudando el Crecimiento Introducción al Informe Estratégico REDI-SR; Desarrollos Económicos Recientes en Infraestructura________________________________________________________________1 Sección I Análisis Multisectoriales de la Infraestructura en El Salvador: Capítulo 1: Infraestructura Social y la Lucha contra la Pobreza________________________24 Capítulo 2: Infraestructura Productiva y Servicios de Logística para la Competitividad_____67 Capítulo 3: Financiamiento de Infraestructura y Marco Institucional para el Desarrollo____103 Sección II Diagnósticos Sectoriales de la Infraestructura en El Salvador Capítulo 4: Electricidad_______________________________________________________143 Capítulo 5: Telecomunicaciones________________________________________________163 Capítulo 6: Agua y Saneamiento________________________________________________183 Capítulo 7: Infraestructura y Servicios de Transporte_______________________________208 El Salvador REDI-SR RESUMEN EJECUTIVO Provisión de Servicios de Infraestructura en El Salvador: Combatiendo la Pobreza, Reanudando el Crecimiento Introducción al Informe Estratégico REDI-SR; Desarrollos Económicos Recientes en Infraestructura El Salvador REDI-SR Índice 1. INTRODUCCION AL INFORME ESTRATEGICO REDI___________________________ 1 Lista de Desafíos en Infraestructura ______________________________________________ 1 Rol y Estructura del REDI-SR __________________________________________________ 2 2. INFRAESTRUCTURA SOCIAL Y LA LUCHA CONTRA LA POBREZA ______________ 3 Recomendaciones para Combatir el Déficit en Infraestructura Social de El Salvador________ 7 3. INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA Y SERVICIOS DE LOGISTICA PARA LA COMPETITIVIDAD _________________________________________________________ 9 El Costo Directo de Movilizar Bienes ___________________________________________ 10 Identificando los Costos Indirectos u Ocultos de la Logística _________________________ 14 Recomendaciones para Tratar la Logística de los Cuellos de Botella en la Infraestructura Productiva de El Salvador ____________________________________________________ 16 4. FINANCIAMIENTO DE INFRAESTRUCTURA Y MARCO INSTITUCIONAL PARA EL DESARROLLO _________________________________________________________ 18 Financiamiento de las Necesidades Sociales y de Infraestructura Productiva _____________ 19 Consiguiendo los Recursos: Fuentes de Financiamiento y Espacio Fiscal________________ 20 Recomendaciones Para el Financiamiento y el Marco Institucional de la Infraestructura____ 23 El Salvador REDI-SR Resumen Ejecutivo Lista de Figuras Figura 2.1: Desempeño de la infraestructura de El Salvador en relación a la Frontera de Expectativas............................................................................................................................ 5 Figura 2.2: Porcentaje acumulado desde 1995 de hogares conectados en El Salvador................ 6 Figura 3.1: Costos de transporte para exportaciones de prendas de vestir a los Estados Unidos desde puertos de la costa Este y Oeste ................................................................................. 13 Figura 3.2: Costo de flete de transporte por tamaño de barco y tamaños promedios de barco que llegan a puertos seleccionados............................................................................................. 14 Figura 3.3: Cuellos de botella de congestionamientos en la red salvadoreña de caminos .......... 15 Figura 4.1: Inversión promedio en infraestructura como % del PIB 1998-2001......................... 19 Lista de Tablas Tabla 2.1: Costo, proporción e ineficiencia de los subsidios en la infraestructura social............. 8 Tabla 3.1: Estructura de costos de las empresas encuestadas (por sector).................................. 11 Tabla 3.2: Costos de retrasos en los servicios de transporte (% ventas totales).......................... 16 Tabla 4.1: Cálculo de necesidades de inversión anual para El Salvador (en millones de US$) 2006 - 2010........................................................................................................................... 20 El Salvador REDI-SR Resumen Ejecutivo 1. INTRODUCCION AL INFORME ESTRATEGICO REDI LISTA DE DESAFÍOS EN INFRAESTRUCTURA 1.1 El Salvador enfrenta desafíos de política pública relacionados con infraestructura, los cuales impactarán en la capacidad del país para reducir la pobreza y avanzar en el camino del crecimiento. Por lo tanto y en forma urgente, el gobierno debería: · Combatir el déficit en el abastecimiento de infraestructura social básica, particularmente en el sector de agua y saneamiento; · Mejorar los servicios de uso de la infraestructura, como la logística, para mejorar la productividad de las empresas y la competitividad de las exportaciones; y · Satisfacer éstas y otras necesidades de suministro de servicios considerando las serias restricciones fiscales. 1.2 Infraestructura Social: Servicios de Uso Doméstico. Aunque se han dado grandes pasos en el abastecimiento de servicios básicos para los pobres desde 1990--particularmente en electricidad y telefonía móvil, El Salvador continúa luchando para mejorar el acceso a la infraestructura social. Los bajos niveles de acceso afectan de modo más desproporcionado a los hogares más pobres y a aquellos ubicados en las áreas rurales. Sin embargo, el número de hogares urbanos pobres esta creciendo rápidamente mientras que los niveles de conectividad de servicios de los mismos crece lentamente.1 1.3 Los niveles de cobertura de infraestructura social en El Salvador se han acercado a los estándares latinoamericanos durante la década de los 90s. Sin embargo, el crecimiento de acceso al servicio se ha estancado en los últimos cuatro años. Los niveles de expansión del acceso a electricidad se detuvieron en 2001, mientras los niveles de cobertura de los servicios de agua y saneamiento en realidad han descendido cada año hasta el 2004. El crecimiento de la población está sobrepasando las modestas expansiones realizadas en la provisión de servicios. Los principales desafíos para el gobierno en este área serán el rediseñar los subsidios y las inversiones públicas en infraestructura social de acuerdo a las necesidades de los pobres. En particular, el gobierno tendrá que hacer frente a los problemas que la autoridad nacional de suministro de agua, ANDA (Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados) ha sufrido, y combatir el desempeño deficiente del sector de una manera integral. Esto significa la implementación de una estrategia legal, regulatoria, institucional y financiera integrada. 1La separación en infraestructura social y productiva no pretende sugerir que las mejoras en infraestructura social no impactan la productividad al nivel de los hogares o al nivel macro-económico. Ni tampoco sugiere que las mejoras en la infraestructura productiva no ayudan a los pobres. La separación en cambio pretende ser una herramienta para ayudar a los analistas y los responsables de formular las políticas a centrarse en los objetivos principales de cada elemento del servicio y agrupar las opciones de política de acuerdo a sus posibles impactos. El Salvador REDI-SR 1 Resumen Ejecutivo 1.4 Infraestructura Productiva: Servicios para la Competitividad. A pesar del sorprendente crecimiento en el sector de electricidad, telecomunicaciones y red de caminos principales de El Salvador, a las empresas aún les resulta costoso producir y difícil transportar su producción. De la inversión de costos y productividad relacionados a los sectores de infraestructura--electricidad, telecomunicaciones y transporte--esta última es la que sigue siendo el mayor desafío. Aunque hay muchos pasos importantes que dar en el sector de la electricidad en los próximos meses y años para reducir la volatilidad de precios, atraer mayor inversión en la generación y proveer cierta previsibilidad a los grandes usuarios de energía; los precios minoristas que se ofrecen a las empresas de El Salvador se mantienen entre los más bajos de la región y la calidad del servicio es generalmente alta. De forma similar, el sector de las telecomunicaciones muestra espacio para mejorar en la gestión regulatoria, el manejo del espectro de radio, y los mecanismos de precio relacionados a la interconexión y el acceso a Internet. Aunque estas iniciativas ayudarán a la penetración del comercio electrónico (e-commerce) en la economía y, a su vez, a la competitividad de las empresas, el desempeño de El Salvador en el área de servicios de telecomunicaciones ya es relativamente fuerte. Desde la perspectiva de los costos de empresas, los desafíos que quedan pendientes son los costos de la red de transporte y los servicios logísticos que son operados en la infraestructura del transporte. 1.5 La principal red de carreteras de El Salvador se expandió rápidamente durante la década de los 90s y ha sido bien mantenida a través del fondo nacional de caminos, FOVIAL (Fondo de Mantenimiento Vial). Además, el puerto de carga de El Salvador, Acajutla, ha sido reformado exitosamente, recompuesto sus finanzas y casi duplicado la carga de contenedores de cada año durante los últimos cuatro años. A pesar de estos notables logros en la infraestructura subyacente, la red de transporte "productiva" no es capaz de alcanzar la altura de su potencial manteniendo las actuales prácticas regulatorias y los cuellos de botella en la logística. 1.6 Los costos directos de la logística para bienes de valor agregado--como ser, contratos de servicio de transporte por carretera, almacenamiento y tarifas de transporte marítimo--siguen siendo una pesada y creciente carga sobre los productores salvadoreños. Al mismo tiempo, los costos indirectos u "ocultos" causados por los retrasos en la entrega, pérdidas, carga dañada o robada están perjudicando las ventas y directamente afectando la competitividad de las empresas salvadoreñas. Muchas de las deficiencias de la red logística pueden ser arregladas por el sector público. Esto requerirá mayor atención a la regulación del uso de los terrenos al borde de los caminos, los derechos de paso y los servicios de transporte por carretera así como también las inversiones en bypasses y rutas alternativas. Estas iniciativas, en conjunto con una estrategia racional de desarrollo de puertos y de carreteras, liberarán el flujo del tráfico, ayudarán a El Salvador a consolidar mayores cantidades de carga en sus propias instalaciones de exportación y reducirán tanto los costos directos como indirectos a lo largo de la red logística. ROL Y ESTRUCTURA DEL REDI-SR 1.7 Como resultado de los desafíos descriptos más arriba, el gobierno de El Salvador ha emprendido un programa para evaluar su infraestructura en términos de impactos en el financiamiento, la pobreza y el crecimiento así como también el acceso a los servicios y el desempeño de los proveedores a nivel sectorial. Al profundizar en estos temas y presentar opciones estratégicas, el Informe Estratégico sobre los Desarrollos Económicos Recientes en Infraestructura (REDI-SR, por sus siglas en inglés) busca ser una guía para la formulación de políticas públicas y una fuente de consulta para el gobierno de El Salvador, los donantes, El Salvador REDI-SR 2 Resumen Ejecutivo asesores, organizaciones no gubernamentales, consumidores y empresarios interesados en la dotación y desempeño de la infraestructura de El Salvador. 1.8 El REDI-SR sigue una estructura que reconoce la importancia de los servicios de infraestructura tanto para la reanudación del crecimiento como para la reducción de la pobreza y los desafíos propios de cada sector. Los primeros tres capítulos describen a la infraestructura en el marco de una economía que se esfuerza por mejorar los servicios básicos para los pobres y menos atendidos del país mientras se libera un retorno al desempeño competitivo y a niveles más altos de crecimiento. Puesto que la capacidad del gobierno para alcanzar estas metas está sujeta a las realidades de las restricciones fiscales e institucionales, la Sección I del cuerpo principal está estructurado de la siguiente manera: · Capítulo 1: Infraestructura Social y la Lucha Contra la Pobreza · Capítulo 2: Infraestructura Productiva y Servicios de Logística para la Competitividad · Capítulo 3: Financiamiento de Infraestructura y Marco Institucional para el Desarrollo 1.9 La Sección II del cuerpo principal del REDI-SR ofrece diagnósticos de los principales sectores de infraestructura cubriendo el acceso, la demanda, los precios, el financiamiento, la regulación y los problemas institucionales de los mismos. Dicha Sección sectorial está dividido en cuatro capítulos: Electricidad; Telecomunicaciones; Agua y Saneamiento; e Infraestructura y Servicios de Transporte incluyendo Puertos, Aeropuertos, Caminos, Servicios de Transporte por Carretera y Transporte Urbano. 1.10 En la última parte de este Resumen Ejecutivo se presenta una perspectiva general de las principales conclusiones de acuerdo a las necesidades sociales, competitividad e inversión bajo restricciones fiscales. 2. INFRAESTRUCTURA SOCIAL Y LA LUCHA CONTRA LA POBREZA 2.1 El acceso y la calidad de los servicios de infraestructura básica--agua, saneamiento, electricidad--son elementos que delimitan la lucha contra la pobreza. Estos servicios proveen no sólo beneficios directos e intrínsecos, sino también "La verdad es que nadie se mudaría a este pueblo, porque aquí no hay ni tienen importantes efectos un sólo servicio básico. Los que estamos aquí en realidad estamos muy indirectos sobre las necesitados...estamos en un barco con muchos problemas, pero si lo abandonamos, nos ahogamos. Si alguien me ofreciese dinero, lo tomaría y condiciones de vida tales dejaría todo aquí. No hay luz eléctrica, ni agua, ni ningún servicio básico, como mortalidad infantil y y para colmo, cuando terminemos de pagar no tendremos ningún título de salud de la madre.2 propiedad." Actualmente, el 53 por Residente de Villa Belén. ciento de los niños pobres Fuente: Declaración obtenida en un Taller de Trabajo llevado a cabo para en áreas rurales de El el REDI-SR para complementar datos de la Encuesta de Hogares. Salvador sufren entre 1 y 15 días al mes de 2Fay, et al (2005). El Salvador REDI-SR 3 Resumen Ejecutivo enfermedades estomacales.3 Esto está directamente relacionado a la calidad y disponibilidad de los servicios de agua y saneamiento. 2.2 Los servicios de infraestructura son también decisivos para el rendimiento personal y la oportunidad de progresar. Si bien esto es incuestionable en cuanto a los servicios de electricidad y telecomunicaciones los cuales conllevan la posibilidad de estudio y conectividad, también lo es para los servicios de agua y caminos. Los hogares de familias sin conexión de agua usan el 9 por ciento de su tiempo en recolectar agua. Entre los hogares más pobres, este gasto de tiempo se eleva a 14 por ciento--el equivalente a 3 horas laborales por día--que podrían ser usadas para estudiar o trabajar. Asimismo, los niños ayudan a recolectar agua en más de un tercio de todos los hogares que no poseen conexión de agua mientras que el 12 por ciento interrumpe las actividades escolares para hacerlo.4 En cuanto al acceso a los mercados, empleos, cuidados de salud y educación, los habitantes más pobres de áreas rurales de El Salvador viven a más de 5 kilómetros del camino pavimentado más cercano--casi el doble de lejos que los hogares rurales no-pobres. 2.3 Durante los últimos 15 años, El Salvador ha hecho un progreso significativo en elevar los servicios básicos a los estándares de Latinoamérica. Sin embargo, todavía hay mucho por hacer para aumentar el acceso y la calidad de los servicios, y para incorporar a los pobres a las principales actividades económicas de El Salvador. De hecho, el crecimiento en el acceso a electricidad se ha paralizado en los últimos cuatro años y ha habido un descenso en el acceso al agua y saneamiento durante el mismo período. Esta sección examina el desempeño de El Salvador en estas áreas, con respecto a países vecinos y con grupos regionales de mismas similitudes. 2.4 A pesar del significativo avance en los años de post-crisis, El Salvador enfrenta difíciles desafíos en la mayoría de los sectores de infraestructura social, particularmente en el suministro de agua y saneamiento. Aunque la clasificación comparativa plantea preocupaciones acerca de los niveles de acceso, las cifras absolutas ponen de relieve el alcance del problema. Casi la mitad de las casas del país están sin conexiones de acceso a agua y un millón de hogares--dos tercios de la población de El Salvador--están sin conexión de alcantarillado. La mayoría de estos hogares están en los segmentos más pobres de la sociedad. 2.5 Después de un análisis de los puntos de referencia y las cifras absolutas, la pregunta sigue siendo ¿cómo debería estar desempeñándose El Salvador en cada área de infraestructura social? Es decir, dado los niveles de ingreso de El Salvador, las características demográficas y geográficas, ¿qué niveles de cobertura y densidad esperaría uno en el suministro de agua, caminos pavimentados, electricidad y telefonía? La Figura 2.1 presenta los resultados de un análisis que usa datos de todos los países latinoamericanos para determinar la "Frontera de Expectativas" de El Salvador. En este análisis, alcanzar 100 por ciento de desempeño esperado para un sector significaría que el país se está desempeñando tan bien como podría esperarse dado su ingreso (PIB per cápita), aspectos demográficos (densidad de población, nivel de urbanización y crecimiento), y distribución del ingreso (coeficiente Gini). Un desempeño menor de, por ejemplo, 80 por ciento indica un fracaso en alcanzar metas razonables de llegar a los consumidores al nivel sectorial. 3 FISDL (Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador), 2004, Agua Rural y Programas Escolares para El Salvador, Unidad de Investigación y Desarrollo. 4 Ibid. El Salvador REDI-SR 4 Resumen Ejecutivo Figura 2.1: Desempeño de la infraestructura de El Salvador en relación a la Frontera de Expectativas Suministro de agua mejorada Caminos pavimentados Suministro de electricidad Telefonía Fija Móvil 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Fuente: Base de datos regionales de LAC de los Indicadores de Desarrollo del Banco Mundial, OMS e ITU. Nota: Indicadores para determinar la Frontera de Expectativas. Con base en un análisis ponderado de Indicadores demográficos, geográficos y económicos. 2.6 Este análisis sugiere que El Salvador está desempeñándose de acuerdo a lo que uno esperaría en los suministros de servicios de electricidad, caminos pavimentados y telefonía móvil. Sin embargo, aunque tiene muy bajos niveles de telefonía fija, los niveles de penetración están aumentando constantemente y el servicio de telefonía móvil, para la mayoría de las necesidades del país, actúa como un sustituto de las líneas fijas de teléfono. Por el contrario, el desempeño del sector del agua está muy debajo de las expectativas. El suministro de agua apenas alcanza al 70 por ciento del desempeño esperado de acuerdo a los estándares fijados por el conjunto de datos de Latinoamérica. Este dato desalentador es, en todo caso, una interpretación generosa del desempeño del sector agua de El Salvador dado que: (1) toda Latinoamérica, que es quien fija la norma estándar para este análisis, tiene un bajo desempeño en lo que se refiere a servicios de agua por lo cual es poco probable que cumpla sus Metas de Desarrollo del Milenio; y (2) los datos están basados en las cifras de la Organización Mundial de la Salud (OMS) para suministro de agua "mejorada" en cuyos datos también se cuentan a los hogares y comunidades con pozos de agua al igual que hogares con conexiones (sin tener en cuenta los problemas de salud y calidad de vida que son sufridos en todo El Salvador).5 2.7 Los parámetros de referencia y el análisis de frontera de los servicios sociales apuntan a dos conclusiones: 5La Frontera de Expectativas está basada en cifras de la OMS para "acceso mejorado del servicio de agua" para tener una sola fuente de datos para todos los países de la región. Aunque la "conectividad de los hogares" habría producido resultados aun más negativos para El Salvador, es probablemente el más adecuado de los dos enfoques para comprender la profundidad de los problemas de El Salvador en la distribución de agua. El criterio de "acceso mejorado del servicio de agua" generalmente es más relevante para países con un gran porcentaje de comunidades rurales y aisladas y un abundante suministro de recursos de agua potable (ya que el agua de pozo a menudo no es tratada o esta tratada en forma incorrecta). Como un país pequeño, altamente urbanizado con recursos de agua agotados, el éxito de El Salvador para llevar agua a sus ciudadanos deberá ser juzgado principalmente sobre la base de conectividad de los hogares. Para propósitos de este análisis, no obstante, la consistencia es primordial por lo cual se adoptaron los criterios y datos de la OMS. El Salvador REDI-SR 5 Resumen Ejecutivo · Si bien los niveles de acceso están dentro de las expectativas generales en lo que respecta a electricidad, telecomunicaciones y caminos; el acceso a todos los servicios básicos sigue siendo difícil de alcanzar para los más pobres; y · El sector con mayor necesidad de una acción inmediata entre todas las áreas de infraestructura social es agua y saneamiento. 2.8 La expansión en el acceso a agua por cañería, alcantarillado y electricidad que El Salvador atravesó durante la década de los `90s se ha estancado, con crecimiento cero o negativo desde el 2001 al 2004. Las conexiones de alcantarillado aumentaron en un 43 por ciento desde su nivel original de 25 por ciento en 1995, pero desde entonces ha descendido a 40 por ciento en el 2004. La expansión del acceso a agua por cañería y electricidad también se desaceleró durante este período de tiempo. El acceso a agua por cañería creció de 47 por ciento en 1995 a 60 por ciento en el 2001 pero cayó a 58 por ciento en el 2004. El acceso a electricidad llegó a 87 por ciento en el 2001 y aún es el mismo en el 2004. Como puede verse en la Figura 2.2, la expansión del acceso a agua, alcantarillado y electricidad se ha detenido o vuelto negativa desde el 2001 correspondiendo a un drástico descenso en el financiamiento de infraestructura. Figura 2.2: Porcentaje acumulado desde 1995 de hogares conectados en El Salvador 16 14 Agua por cañería Electricidad 12 Alcantarillado ejat 10 8 rcenoP 6 4 2 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Fuente: FUSADES elaboración con base en EHPM 2.9 Sin embargo, para obtener un plan de políticas a seguir en base a dichas conclusiones, se requiere de un análisis completo sobre la capacidad de pago de suministro por parte de los usuarios y un análisis de la eficacia de los esquemas actuales de subsidio. Al calcular las tasas de recuperación de costos para cada servicio de infraestructura social y aplicar esas tasas al ingreso de los hogares en El Salvador, se observa claramente que el 20 por ciento más pobre tendría problemas para pagar las facturas de los servicios básicos.6 El resto de la sociedad, casi en su totalidad, podría pagar el costo de recuperación de los servicios del suministro de agua, electricidad y telecomunicaciones. Los desafíos serán entonces: (1) identificar los recursos para 6Generalmente se considera que 15 por ciento del ingreso disponible en estos tres servicios es un nivel de gasto que comienza a interferir con la subsistencia. Ver el capítulo de Infraestructura Social donde se presenta un análisis más completo. El Salvador REDI-SR 6 Resumen Ejecutivo satisfacer las necesidades de expansión y, generar la provisión de servicio para los más pobres; y (2) asegurar que las instituciones responsables de llevar a cabo la infraestructura puedan facilitar la expansión necesaria y la operación de sus servicios de manera eficiente. 2.10 En términos de recursos para alcanzar la expansión y la aptitud institucional, los sectores de la electricidad y las telecomunicaciones parecen ser relativamente sólidos.7 El sector del agua y saneamiento sobresale a este aspecto por lo cual se vuelve la prioridad número uno para la reforma sectorial. RECOMENDACIONES PARA COMBATIR EL DÉFICIT EN INFRAESTRUCTURA SOCIAL DE EL SALVADOR 2.11 El REDI-SR identifica dos iniciativas claves de políticas a seguir que son necesarias para lograr el acceso en infraestructura social dentro de un período razonable de tiempo y con un impacto presupuestario razonable: · El rediseño de subsidios y subsidios cruzados para asegurar que los pobres sean los beneficiarios primarios de las transferencias realizadas por los contribuyentes y los usuarios; y · Una reforma concreta del sector agua que logre un equilibrio financiero sólido y sostenible y que permita que la empresa o empresas de servicio público que emerjan de la reforma hagan inversiones significativas y operen sus sistemas con razonable eficiencia. 2.12 La creciente tendencia de descentralización de recursos federales hacia las municipalidades no ha sido acompañada de mandatos claros para el uso de fondos o de instituciones reguladoras para supervisar la calidad o costo del servicio. Además, las transferencias no acompañan la descentralización de la autoridad que permitiría a cada municipalidad recaudar sus propios recursos o utilizar importes cobrados al usuario. Un análisis llevado a cabo de los diversos tipos de proveedores de servicios sugiere que esto ha resultado en costos más altos de los servicios básicos en las comunidades pobres (ver más detalles en el Capítulo de Agua y Saneamiento) y de los servicios no regulados en áreas que dependen de provisión independiente resultante de complejos residenciales o pequeñas compañías privadas. Por otro lado, el programa Red Solidaria de FISDL recientemente ha expandido su alcance para cubrir la conectividad del agua para las áreas más pobres. Aunque esta iniciativa es un comienzo importante para incrementar las conexiones de suministro de agua que están especialmente dirigidas a los pobres a cambio de alguna supervisión, no puede en sí misma tratar las deficiencias nacionales de ANDA o la falta de regulación de costo o calidad en todo el sector. 2.13 La Eficiencia de los Subsidios Actuales y los Recursos para Llegar a los Pobres. Los planes actuales de subsidio al agua, electricidad y gas buscan dar una respuesta a los problemas de la falta de capacidad de pago descrita más arriba. Respecto al agua, los precios son mantenidos debajo de la recuperación de costos a lo largo de todo el sistema de servicio nacional de agua y son así subsidiados por los contribuyentes. Además, existe un sistema de subsidio cruzado dentro de la estructura de tarifas que pretende beneficiar a los consumidores de niveles bajos. En la electricidad, el sistema de subsidio es generado por medio de un fondo derivado de 7 Las necesidades regulatorias específicas de estos sectores, al igual que las preocupaciones acerca del poder de mercado y estructura de mercado son tratadas en mayor detalle en los capítulos relacionados a los sectores respectivos, como así también en la sección final del Capítulo de Infraestructura Social que trata el acceso a la regulación y los derechos de los consumidores. El Salvador REDI-SR 7 Resumen Ejecutivo los ingresos de la privatización, el cual subsidia a los consumidores de menos de 100kWh de electricidad al mes. En el sector del gas, todos los envases de poco volumen de propano son subsidiados por medio de un fondo que es financiado con un impuesto especial a la gasolina. 2.14 En los últimos cinco años, los subsidios para estos tres servicios de infraestructura básica han costado entre US$100 y US$200 millones anualmente. En promedio, de los subsidios totales, 57 por ciento va a los servicios de agua, 26 por ciento a electricidad y 27 por ciento a gas para cocinar.8 Aunque estas transferencias son importantes en términos de carga de los contribuyentes, su efectividad es dudosa. El cálculo del impacto de estos subsidios sobre los pobres obtenido de datos de la Encuesta Nacional de Hogares sugiere que los pobres no son los beneficiarios primarios. Tabla 2.1: Costo, proporción e ineficiencia de los subsidios en la infraestructura social Electricidad Agua Gas Total Costo promedio anual del subsidio $35 $61 $33 $129 (US$ millones) Proporción del Subsidio que llega a los 42% 22% 27% 29% hogares pobres Ineficiencia: Subsidios que llega a los $20 $48 $24 $92 hogares no-pobres (US$ millones) Fuente: Cálculos propios del Banco Mundial y de FUSADES. Ver metodología utilizada en Sección I, Capítulo 1. 2.15 Como se puede observar a partir de la tabla anterior, el 40 por ciento más pobre de El Salvador está recibiendo cerca del 29 por ciento de los US$129 millones gastados en un año promedio en subsidios de servicios básicos. El resto llega a los hogares no-pobres. Ese dinero mal dirigido es significativo; la proporción del sector público en el costo de alcanzar al acceso universal durante la próxima década en electricidad, agua y saneamiento se calcula en US$150 millones por año (ver Tabla 4.1 en la Sección Financiamiento de este Resumen Ejecutivo). Un mejor diseño e implementación de los subsidios podría pagar entre una mitad y dos tercios de ese costo. Otras fuentes potenciales son analizadas en la sección final de este informe. 2.16 Reformando al Sector del Agua. Los problemas del sector agua en El Salvador difícilmente pueden ser exagerados: · Cientos de miles de hogares sin conexiones; · Una empresa de servicio público nacional que está evidentemente quebrada tratando de atender a más del 80 por ciento de los hogares conectados del país; · Una tarifa que no cubre los costos de operación y mantenimiento, depreciación y costos de capital; · Una historia de baja inversión en lo que respecta a alcantarillado, tratamiento de aguas servidas y drenaje de agua de lluvia; y · Falta de estrategia institucional o legal clara para tratar las necesidades de la empresa de servicio público. 8Ver en el capítulo de Infraestructura Social de la Sección I un análisis más completo de la capacidad de pago y la eficiencia del subsidio. El Salvador REDI-SR 8 Resumen Ejecutivo 2.17 Aunque el gobierno de El Salvador recientemente ha comenzado a tratar el tema del acceso rural al expandir el alcance de la Red Solidaria para incluir la provisión de agua en los pueblos más pobres de El Salvador, los principales desafíos sectoriales siguen sin resolverse. Esto debería lograrse por medio de un programa de múltiples fases que podría semejarse a las siguientes etapas: · Creación de una Comisión Presidencial sobre la Reforma del Sector del Agua para crear consenso entre los principales grupos de interés a nivel central, local y no-gubernamental. Esta comisión debería focalizarse principalmente en el diseño de una nueva estructura de empresa de servicio de agua y saneamiento (regional, con base en cuencas de agua y/o compañías municipales vs. una empresa de servicio público nacional); · Revisión del marco legal e institucional del sector para asignar adecuadamente las funciones de provisión del servicio, formulación de políticas y regulaciones, y delimitar la definición del alcance de las empresas del servicio público del agua. Esto debería conducir a la aprobación por el Congreso de una nueva y comprensiva Ley de Agua y Saneamiento; · Establecimiento de una estructura financiera viable para el sector, basada en tarifas justas y sostenibles; · Diseño y creación de las nuevas instituciones del sector y la transferencia gradual de responsabilidades, personal y activos desde las instituciones existentes hacia las nuevas instituciones; y · La realización de un análisis del potencial de participación privada a gran escala en las operaciones y/o inversión de la nueva compañía /compañías. 2.18 Tanto el diseño del subsidio como las iniciativas de reforma del sector del agua representan las reformas más difíciles y probablemente las más urgentes relacionadas a infraestructura requeridas por el gobierno de El Salvador en los meses y años próximos. Éstas requerirán de considerable voluntad política así como también de liderazgo de los ejecutivos a nivel de Gabinete tales como la Secretaría Técnica de la Presidencia. Además, la complejidad de las reformas demanda una amplia comprensión y apoyo de todos los grupos de interés del sector, incluyendo la sociedad civil, los gobiernos locales, la legislatura y el sector privado. Las recomendaciones son analizadas en detalle en los capítulos de Infraestructura Social (diseño del subsidio) y Agua y Saneamiento (reforma sectorial). 3. INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA Y SERVICIOS DE LOGISTICA PARA LA COMPETITIVIDAD 3.1 A lo largo de la década de los `90s, El Salvador generó importantes avances en la rehabilitación de su red primaria de caminos, el desarrollo de su aeropuerto internacional y, más recientemente, la reforma de su puerto de carga primario, Acajutla. Estas importantes mejoras han ayudado a que el país clasifique alto en estándares regionales en encuestas de Competitividad Global así como también atraiga el respeto de la comunidad global por su capacidad para El Salvador REDI-SR 9 Resumen Ejecutivo gestionar inversiones en transporte--particularmente por medio de fondos de mantenimiento de carreteras.9 3.2 A pesar de estos avances y mejoras paralelas en electricidad y telecomunicaciones, a las empresas de El Salvador aún les resulta muy caro producir y difícil transportar su producción.10 Esto puede explicar en parte el bajo desempeño de las exportaciones salvadoreñas durante los últimos varios años. A medida que el Tratado de Libre Comercio con Centroamérica (CAFTA, por sus siglas en inglés) entra en vigencia y el país se encomienda a sí mismo la meta de competir en el mercado mundial, la atención en la productividad subyacente de las empresas y sus componentes de costo claves se proyectará sobre la prioridad de las inversiones, políticas e iniciativas de regulación. 3.3 Una encuesta se llevó a cabo para el REDI-SR, de productos producidos localmente y dirigidos a la exportación. El propósito de la encuesta fue determinar el impacto de los costos y servicios de infraestructura en la competitividad de las industrias más prometedoras de El Salvador y usar los datos para proyectar en los cuellos de botella primarios a lo largo de la cadena de suministro. Además, se llevó a cabo un análisis del costo y la calidad de los servicios de insumos (electricidad, telecomunicaciones y logística), y de la infraestructura subyacente de transporte desde la fábrica hasta el mercado final de manera que pudiese tenerse una visión del lado de la oferta de la cadena como contraparte de las conclusiones de la encuesta más arriba mencionada. 3.4 Los resultados de la investigación pueden resumirse de la siguiente forma: · Costos directos de logística--más específicamente, los servicios de transporte terrestre y transporte marítimo--son una fracción alta y en continuo crecimiento del costo de bienes entregados para El Salvador; · Los costos ocultos o indirectos a lo largo de la cadena de suministro--retrasos, perdidas, bienes robados y/o dañados--están reduciendo significativamente las ventas de los productos entregados y pueden estar impactando los costos directos de embarque también; y · Los insumos electricidad y telecomunicaciones tienen precios competitivos y calidad razonable de manera que no representan un importante cuello de botella para la competitividad en general de este momento. Dicho eso, se requieren acciones regulatorias y de política para sustentar los niveles actuales de servicio, atraer la inversión necesaria y estabilizar más los costos de electricidad y reducir los de telecomunicación en los próximos años. EL COSTO DIRECTO DE MOVILIZAR BIENES 3.5 La tabla a continuación muestra un punto básico acerca de la entrega de productos finales de exportación de El Salvador: la infraestructura, y particularmente la logística y el transporte, son contribuyentes importantes del costo. Para los sectores seleccionados a ser encuestados por 9Foro Económico Mundial, Informe de Competitividad Mundial (2005). 10 Para una descripción completa de los resultados de la encuesta industrial así como también de los criterios de selección de los sectores cubiertos, ver Capítulo Infraestructura Productiva para Competitividad y Crecimiento (Sección I) del informe principal y el Anexo de ese mismo capítulo. El Salvador REDI-SR 10 Resumen Ejecutivo el REDI-SR, los costos de infraestructura--incluyendo logística--representan entre 15 y 22 por ciento de su estructura de costos. El componente de logística no marítima de estos costos es significativamente más alto de lo que es para los márgenes de productos de alto valor agregado de los países de la OCDE. La identificación de estos costos representa una oportunidad para los responsables de formular políticas en El Salvador y de contribuir a la competitividad de las empresas salvadoreñas al tratar las ineficiencias del transporte y la logística. Tabla 3.1: Estructura de costos de las empresas encuestadas (por sector) Costo Alimentos Productos Textiles Procesados Químicos Mano de Obra 32% 18% 43% Capital 6% 10% 5% Materia prima, materiales, empaque 41% 42% 32% Otros 5% 8% 4% Toda la Infraestructura 15% 22% 17% Costos de Infraestructura Transporte & Logística 55% 33% 55% Electricidad, gas y otras fuentes de energía 32% 58% 36% Telecomunicaciones 13% 9% 8% Nota: Para la mayoría de exportadores encuestados los productos no son destinados al extranjero. Consecuentemente, los costos arriba representados no incluyen embarque marítimo lo cual normalmente es 3 a 4 veces el costo del transporte terrestre para la carga dirigida al Oriente y 10 a 15 veces el costo del transporte terrestre para carga dirigida al Pacífico. Por lo tanto, los costos de transporte marítimo fueron analizados separadamente. 3.6 Costo del Transporte por Carreteras. Las restricciones en la infraestructura de carreteras se están comenzado a manifestar en mayores costos del servicio contratado de transporte por carretera. Entre 2002 y 2004 únicamente, sólo el incremento en la participación de los servicios de logística en el costo de bienes entregados fue de 1.2 por ciento en los tres sectores estudiados. Este incremento se debe principalmente al alza en los costos de servicios contratados de transporte por carretera y de almacenamiento que resulta del congestionamiento--un costo indirecto que ha sido incorporado por las compañías de transporte por carretera y luego traducido en un costo directo para las empresas. El congestionamiento de carreteras y los retrasos relacionados deben entonces ser tratados como un importante contribuyente tanto a los costos directos como los indirectos. 3.7 Incrementos en el Embarque Marítimo. La mayoría de la carga de alto valor de El Salvador es dirigido al Este y por lo cual está sujeto al cruce de fronteras congestionadas, mayor pérdida de la carga, condiciones de carreteras cambiantes y las ineficiencias de los puertos hondureños y guatemaltecos. Una vez que la carga marítima llega a Honduras, las tarifas a Miami promedian más de US$2000 por contenedor de 40 pies. Sólo la porción del embarque marítimo para carga dirigida a la costa Este es entonces cerca del 70 por ciento de todos los costos directos de transporte al punto de llegada. Pero aun para las exportaciones de El Salvador dirigidas a la costa Oeste que salen del Puerto de Acajutla--donde no hay fronteras internacionales que cruzar y las distancias de transporte terrestre son mucho más cortas--el costo de exportar un contenedor de 40 pies es extremadamente alto. Dicho costo es de US$3400 o más para llegar a Long Beach.11 11 La desventaja del costo desde Acajutla a Long Beach con respecto a un Puerto del Caribe a Miami es el resultado de menores volúmenes de carga (Acajutla maneja cerca de 15 por ciento del tráfico que Puerto El Salvador REDI-SR 11 Resumen Ejecutivo Como resultado, los costos de embarque marítimo para las exportaciones de prendas de vestir a los Estados Unidos desde el puerto de Acajutla son más altos que los de otros puertos centroamericanos e incluso de muchos puertos asiáticos (ver Figura 3.1) 3.8 A pesar de la reducción en tarifas portuarias, el aumento en la eficiencia y un incremento precipitado en el comercio de contenedores a través de Acajutla durante los últimos cuatro años, los barcos que continúan llegando a El Salvador pueden ser caracterizados como de "generación anterior" o ineficientes transportadores de contenedores de acuerdo a estándares globales. Estos barcos tienen que llevar a bordo sus propias grúas de carga y descarga de contenedores, no pueden tener más de aproximadamente 34 pies de calado y tienen que estar dispuestos a amarrar en puerto por relativamente pequeños lotes de carga. El tamaño y el tipo de barcos que amarran a un puerto tiene un impacto significativo en las tarifas de transporte marítimo que las líneas navieras solicitan. Las tarifas de embarque marítimo hacia y desde El Salvador se han incrementado en los últimos años impulsadas por las tendencias en fletes y los precios de combustibles a nivel mundial. Las reformas del puerto de Acajutla no han funcionado como se esperaba en cuanto a tipos de inversión en infraestructura y equipo portuario, ni han atraído suficiente tráfico de contenedores como para garantizar la reposición de mejores barcos. El puerto no está equipado para manejar barcos de contenedores más grandes o más modernos que podrían ofrecer precios más eficientes. 3.9 Aunque los puertos y comerciantes locales no pueden manejar los costos de embarque marítimo, los gobiernos pueden invertir y establecer políticas que tornen a los puertos en centros más eficientes y más atractivos. Este es el plan del gobierno con el Puerto La Unión. Con el tiempo, estas políticas e inversiones pueden generar suficiente carga de manera que barcos más grandes y más modernos llegasen provocando un descenso en las tarifas. Hasta que esto suceda, El Salvador no podrá tratar sus costos de embarque marítimo; los cuales representan cerca del 70 por ciento de todos los costos de embarque hacia la costa Este de los Estados Unidos y más del 90 por ciento de todos los costos hacia la costa Oeste. El gráfico 3.2 muestra la caída en el precio unitario de flete por transporte marítimo por tamaño de barco y la ubicación a lo largo de la curva de un barco típico que llega a Acajutla. Cortes maneja) y que las distancias son más largas (Los Ángeles está a más del doble de distancia desde San Salvador que Miami). El Salvador REDI-SR 12 Resumen Ejecutivo Figura 3.1: Costos de transporte para exportaciones de prendas de vestir a los Estados Unidos desde puertos de la costa Este y Oeste 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% s) ia) dia) ka) desh) ina) Pto.CoTomas rtes (Hde onduras)uatemaCostaRl (Guatema (El SalvDuran (EcuaCallao(PntonioSao Pablo la) ica) ala) ador) dor) erú) C. (G Casablanca (M Sto. PuntarenPto.Quetza as ( (Chile) (Brasil)arruecoul (Turqumbay (Ino Acajutl San A Estanb Bo Colomb ittagong (Sri Lan(BanglaShangai (Chok (Tailandia) Bank Ch 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% ) Pto.QuetzalAc (Guatema(El Salvas(Co la) ador) ajutla staRic(Hondu. a) ras) (Gu ran(EcuadCa la) or) rú) ile) os) ka) atema rquia) China) Puntaren rtes Casablanca ilandia)ngladesh(Sri Lanmbay(India) An Bo Pto.CoToma sde C Du llao(Petonio(Ch(Marruecbul (TuSh San Estan angai (gok(Taong (Ba Ban lombo Co Sto. Chittag Fuente: Departamento del Transporte de Estados Unidos, El Salvador ICA (2004) El Salvador REDI-SR 13 Resumen Ejecutivo Figura 3.2: Costo de flete de transporte por tamaño de barco y tamaños promedios de barco que llegan a puertos seleccionados 0.2 Acajutla Kingston Milla-UET 0.15 (Asia-bound) 0.1 / $ SU0.05 Panamá 0 0 2000 4000 6000 8000 Número de TEUs por barco Fuente: CEPAL 2001 3.10 A medida que El Salvador avanza con el desarrollo del Puerto de La Unión y construye su red logística en los próximos años, debería poder consolidarse en sus puertos una participación mayor de sus propias exportaciones y, quizás, una participación significativa del tráfico regional dirigido al Pacífico. Esto incrementaría su atractivo como centro marítimo y los costos de los embarques marítimos se volverían más competitivos. Un plan racional para el uso de La Unión así como también de Acajutla se volvería una herramienta importante para la consolidación de carga. IDENTIFICANDO LOS COSTOS INDIRECTOS U OCULTOS DE LA LOGÍSTICA 3.11 Más allá de tarifas portuarias, costos de transportación y contratos de transporte por carretera, la red logística puede imponer costos ocultos o indirectos a las empresas que reducen las ganancias, inhiben la competitividad, e incluso impiden el acceso al mercado. Estos costos, los cuales pueden en muchos casos ser mayores que los costos directos de transportación, los incurren las empresas por medio del robo, pérdida y daño a los bienes así como también retrasos en la entrega de insumos y productos terminados. En el caso de El Salvador estos costos son derivados de servicios no regulados y deficientemente gestionados de transporte por carretera y cuellos de botella en carreteras, el congestionamiento, servicios portuarios ineficientes (en los puertos de desembarque) y, en un menor grado, las restricciones del despacho de aduanas. Al tener el conocimiento de estos costos posibilitaría a las empresas a que interioricen las ineficiencias que tienen y que deben ser convertidas en parte en costos directos. El Salvador también debería promover la optimización de la infraestructura existente para reducir los costos indirectos. Por ejemplo: · Las inversiones en bypasses urbanos y accesos a carreteras para mantener altas velocidades en la red primaria de carreteras mantendría el tráfico moviéndose más rápidamente; · La regulación del uso de los terrenos a los costados de los caminos y los derechos de paso permitirían un movimiento seguro y libre de bienes protegiendo así la fuerte inversión hecha a la fecha en la reconstrucción de la red primaria de caminos de El Salvador; y El Salvador REDI-SR 14 Resumen Ejecutivo · Las mejoras en la regulación del uso de caminos por parte de camiones podría incrementar la confiabilidad y seguridad de las compañías de manejo de carga y reducir la degradación de la superficie de los caminos; · La mejora en la eficiencia portuaria reduciría los costos por sobre-estadía (multas por demora) y, eventualmente, permitiría a El Salvador atraer servicio de embarque más competitivo ofreciendo mayores economías de escala. 3.12 A medida que la urbanización continúa y el uso del automóvil ha sufrido un auge en El Salvador en años recientes--creciendo el doble del PIB--los caminos también se han congestionado. Aunque la red primaria de caminos fue construida y es mantenida de acuerdo a los estándares de caminos de una nación industrializada, las velocidades promedio han disminuido, los retrasos en tiempo han incrementado y las oportunidades para el robo se han elevado mientras los camiones esperan en el tráfico. Será necesario implementar el programa para construir bypasses y abordar el uso de los terrenos en los bordes de los caminos por medio de una mejor regulación para prevenir el desarrollo gradual de este nuevo impuesto en la competitividad de las empresas de El Salvador. La figura abajo ilustra las principales áreas de congestionamiento alrededor de El Salvador y cómo los cuellos de botella se localizan en la red logística: la frontera con Guatemala; los centros de demanda y producción de San Salvador; el principal corredor de carga del Litoral; y el Puerto de Acajutla. Figura 3.3: Cuellos de botella de congestionamientos en la red salvadoreña de caminos Bottlenecks: Location of Hig Congestion Areas 3.13 De acuerdo a la encuesta de empresas y el análisis del sector de transporte por carretera, los servicios de transporte por carretera de El Salvador son altamente ineficientes y poco confiables. Un indicador de la falta de calidad puede encontrarse en la cantidad de años de la flota de transporte: el 70 por ciento de los camiones que actualmente mueven carga tiene más de 15 El Salvador REDI-SR 15 Resumen Ejecutivo años de antigüedad.12 La falta de profesionalismo en la operación del servicio resulta en un alto nivel de causales externas negativas que son sufridas por usuarios y terceros. Estas causales externas que impulsan los costos indirectos incluyen el congestionamiento, la degradación de caminos debido a la sobrecarga, accidentes, deterioro de mercadería, retrasos e interrupción del servicio. Una regulación más estricta del sector podría ayudar a tratar muchas de estas deficiencias. 3.14 Como ilustra la Tabla 3.2, el costo de retrasos de los servicios de transporte golpea a las empresas e impacta directamente la rentabilidad. Estos costos son derivados de los cargos por sobrestadía de mantener a otros transportistas esperando, costos de almacenamiento, mayores requerimientos de inventario, y, finalmente, menores ventas o incluso pérdida de clientes por órdenes no atendidas. Tabla 3.2: Costos de retrasos en los servicios de transporte (% ventas totales) Sector 3 Sectores Tierra Mar Aire Alimentos 3% 2% 4% 0% Textiles 18% 15% 22% 15% Prod. Químicos 8% 5% 10% 6% Fuente: Encuesta de Empresas del REDI-SR 3.15 Estas pérdidas puede ser tan grandes o mayores que los costos directos incurridos en la cadena de contratos de transportación dependiendo del tipo y valor de la carga y la sensibilidad de sus compradores al tiempo y factores de confiabilidad. RECOMENDACIONES PARA TRATAR LA LOGÍSTICA DE LOS CUELLOS DE BOTELLA EN LA INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA DE EL SALVADOR 3.16 El REDI-SR identifica varias iniciativas relacionadas a un mejor establecimiento de políticas e intervención regulatoria, lo cual podría promover y proteger la red y servicios logísticos de El Salvador. Éstas atraviesan todas las áreas del transporte. Las recomendaciones más importantes son las siguientes: · Actualizar la Ley de Carreteras y Caminos Vecinales para designar nuevos principios modernos de coordinación, planificación, construcción y mantenimiento de carreteras y caminos como así también el uso de caminos y de los terrenos adyacentes. Establecer claramente el papel que el Ministerio de Obras Públicas y Transporte (MOP) deberá tener en esta actividad, y permitir al Ministerio coordinar la planificación territorial; · Fortalecer el marco legal relacionado a obtener y proteger los derechos de paso; y fortalecer y actualizar las multas y sanciones que el MOP puede aplicar, para promover el uso correcto de los caminos. 12La antigüedad promedia de los camiones salvadoreños parece ser cercana a los 20 años en comparación a los 16 de México--un país que ha sido muy criticado por la deficiente calidad de su flota de camiones de transporte--y 8 años para los Estados Unidos. Fuentes: Logistics Today, Junio 2004 y Página Principal de la Administración Federal de Carreteras de Estados Unidos, 2003. El Salvador REDI-SR 16 Resumen Ejecutivo · Adoptar una nueva estrategia para el desarrollo de caminos que identifique y desarrolle corredores logísticos claves por medio del desarrollo de un programa integrado de inversión en infraestructura; un programa de rehabilitación de caminos; un programa a mediano y largo plazo para separar el tráfico internacional y local; un programa a largo plazo para mejorar estándares y diseños; y medidas institucionales y de supervisión/ cumplimiento para mantener la funcionalidad de los caminos. · Mejorar la conectividad interna en el mediano plazo, desarrollar la carretera longitudinal del norte como un camino secundario. Para la conectividad regional, el gobierno de El Salvador deberá participar activamente con el gobierno de Honduras en la reforma de Puerto Cortez y con los gobiernos de Honduras y Guatemala para la mejora constante de la red de caminos inter-fronterizos.13 · Formular una estrategia global para el sector de los puertos que establezca funciones complementarias tanto para Acajutla como para el puerto nuevo de La Unión. Por ejemplo, Acajutla podría centrarse en carga por mayor y general mientras La Unión debería especializarse en carga de contenedores. Esto debería mitigar el riesgo de la fijación de precios desventajosos, inversiones redundantes y una división de carga por contenedores que inhiba la creación de una estrategia centralizada. · Establecer un marco legal y regulatorio para los servicios de transporte por carretera, incluyendo estándares mínimos de calidad, seguridad y supervisión. Este marco podría estar basado inicialmente en las reglas que aplican a caminos de carga internacionales. · Mejorar la capacidad del sector de transporte por carretera al incrementar los niveles de personal y entrenamiento del Vice-Ministerio de Transporte; desarrollando una escala indicativa de pagos, mantenimiento, seguro, impuestos, etc., para diferentes vehículos; desarrollando gradualmente la capacidad para controlar efectivamente la entrada al mercado; y trabajar con el MOP para asegurar que las estaciones de pesado en puntos logísticos claves funcionen adecuadamente; ofreciendo programas de entrenamiento a operadores y diseminación de la información sobre las operaciones de transporte, así como también apoyo focalizado para pequeños operarios para mejorar su eficiencia y competitividad. · Establecer incentivos para el sector de transporte por carretera para trabajar de manera más eficiente introduciendo programas para retirar de funcionamiento a los vehículos antiguos y que se encuentran debajo de los estándares; promover y facilitar la "formalización" de pequeños operadores, incluyendo incentivos fiscales para la rendición de informes correctos y oportunos. 13Junto a agencias multilaterales tales como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, mientras que el Gobierno de Japón puede participar como un socio importante en este diálogo. El Salvador REDI-SR 17 Resumen Ejecutivo 4. FINANCIAMIENTO DE INFRAESTRUCTURA Y MARCO INSTITUCIONAL PARA EL DESARROLLO 4.1 Contra un escenario de restricción fiscal, el gobierno de El Salvador ha trabajado para satisfacer las crecientes necesidades de su población ­desde cuidados de salud y educación hasta pensiones y provisiones de servicios de infraestructura básica. Buena parte del gasto requerido para satisfacer estas necesidades ha procedido del financiamiento de infraestructura, cuyo porcentaje en la inversión pública ha descendido de estar entre 70 y 80 por ciento a 30 y 40 por ciento durante la última década. En términos absolutos, los gastos públicos en infraestructura han descendido desde un promedio de US$250 millones por año durante la mayor parte de la década de 1990 a menos de US$100 millones en el 2004. 4.2 Paralelo al descenso en el financiamiento público de infraestructura, la inversión privada también ha descendido desde la reforma de los sectores de telecomunicaciones y electricidad a finales de la década de los noventa--desde US$240 millones en el 2000 a menos de US$100 millones en el 2004. Si bien estas reformas iniciales desencadenaron inversiones privadas a gran escala en la expansión y actualización de activos y la compra de equipo nuevo por parte de los inversionistas-operadores, los flujos privados en infraestructura observados en los últimos tres años han retornado a un nivel que es consistente con los rendimientos de largo plazo anticipados por los inversionistas privados. Por lo tanto, es poco probable que el grupo de operadores privados existentes incremente significativamente sus inversiones en un futuro cercano. 4.3 A menos que se haga un esfuerzo consensuado por incrementar las inversiones públicas en infraestructura o que nuevas oportunidades de inversión privada se concreten, la baja inversión total de El Salvador en infraestructura probablemente se mantendrá en aproximadamente 1.5 por ciento del PIB por año. Dicha cifra no será suficiente para expandir el servicio, elevar la competitividad de la logística de El Salvador o revertir el ciclo de baja inversión y bajo crecimiento. 4.4 El nivel de inversión que El Salvador mantuvo en gran parte de la década de 1990 entre 2 a 2.5 por ciento del PIB es superior al de algunos países latinoamericanos de ingresos medio tales como México y Argentina. Sin embargo, no es comparable con las economías de rápido crecimiento de la región. Costa Rica y Chile, por ejemplo, tienen niveles sostenidos de inversión en infraestructura entre 3.5 y 5.5 por ciento por muchos años y tienen tasas sostenidas de crecimiento económico entre 4 y 7 por ciento. Además, economías de alto crecimiento de Asia del Este, tales como Vietnam, Tailandia y China, que han mejorado su infraestructura para estimular las exportaciones, invierten entre 3 y 9 por ciento del PIB en infraestructura cada año. Al mismo tiempo, mientras El Salvador ha reportado un descenso en su gasto en infraestructura desde 2001, los competidores regionales y asiáticos han sostenido sus niveles de inversión para ayudarles a competir contra China. El Salvador REDI-SR 18 Resumen Ejecutivo Figura 4.1: Inversión promedio en infraestructura como % del PIB 1998-2001 10% 9% 8% 7% 6% % ne 5% B PI 4% 3% 2% 1% 0% MéxicoArgentinaEl Salvado r Brasil lombia Rica ile Ch nesia ilandia ina Ch Co Costa Indo Ta Filipinas Vietman Fuente: Banco Mundial EAP Infrastructure Flagship, 2004, Ministerio de Hacienda de El Salvador; Fitch Ratings, Easterly y Serven, 2000. FINANCIAMIENTO DE LAS NECESIDADES SOCIALES Y DE INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA 4.5 Basado en el ejercicio de costos descrito más abajo, El Salvador podría alcanzar la cobertura universal de hogares con electricidad, agua potable y saneamiento; mantener un crecimiento consistente en la disponibilidad de telecomunicaciones; y mejorar todos los caminos en condición deficiente y regular, con una inversión anual en infraestructura de aproximadamente 2.9 por ciento del PIB. Si el objetivo que se busca es convertir a El Salvador en un centro logístico, este nivel de gasto subiría a aproximadamente 4.1 por ciento del PIB. En cualquier caso, el sector privado podría cubrir aproximadamente 1.5 por ciento de la inversión total, dejando al gobierno con 1.4 por ciento a 2.5 por ciento del PIB en infraestructura, dependiendo de qué tan ambicioso es el programa logístico. Esto sugiere que si El Salvador llega a un nivel de inversión levemente superior a sus niveles históricos en el corto a mediano plazo, podría alcanzar el acceso global en infraestructura social y satisfaría las crecientes demandas de la comunidad empresarial de proveer servicios competitivos. 4.6 Para cumplir estas metas, es necesario asignar e implementar los gastos de manera efectiva. El enfoque para lograr la asignación efectiva del gasto--particularmente por medio de un mejor diseño del subsidio--es analizado en detalle en el capítulo de Infraestructura Social. 4.7 La Tabla 4.1 muestra las estimaciones de inversiones por sector para escenarios bajos y altos (con centro logístico). También divide la fuente de financiamiento de acuerdo a fuentes públicas y privadas basada en supuestos de instituciones gubernamentales sobre la posible participación privada en proyecto por proyecto o nivel sectorial.14 14Los supuestos de las estimaciones pueden encontrarse en el Capítulo 3 el cual se centra en temas de financiamiento e institucionales. El Salvador REDI-SR 19 Resumen Ejecutivo Tabla 4.1: Cálculo de necesidades de inversión anual para El Salvador (en millones de US$) 2006 - 2010 Mantenimiento Inversiones Gasto Cál. % Inversión Inversión Total Privado Privada Pública Electricidad $53 $83 $136 55% $75 $61 Agua $21 $28 $49 20% $10 $39 Saneamiento y Drenaje $21 $47 $68 20% $14 $54 Urbano Telecomunicaciones $47 $47 $95 95% $90 $5 Caminos (mínimo) $90 $34 $124 14% $17 $107 Caminos (Centro $126 $170 $296 14% $41 $255 Logístico) MÍNIMO TOTAL $232 $239 $471 44% $205 $266 % PIB 2004 1.5% 1.5% 2.9% 1.3% 1.7% MÁXIMO TOTAL $268 $375 $643 36% $229 $414 % PIB 2004 1.7% 2.4% 4.1% 1.4% 2.6% Nota: Estas figuras han sido calculadas por el equipo REDI del Banco Mundial y FUSADES, y las mismas no han sido corroboradas con MINEC, ANDA u otro organismo relevante. 4.8 Para cumplir estas metas, es necesario que los gastos sean asignados e implementados de manera efectiva.15 CONSIGUIENDO LOS RECURSOS: FUENTES DE FINANCIAMIENTO Y ESPACIO FISCAL 4.9 Sin tomar en cuenta si el sector público o el privado financia las inversiones en infraestructura, últimamente todos los costos son absorbidos o reembolsados por los usuarios (por medio de tarifas, peajes u otros cargos directos) o por los contribuyentes (por medio de ingresos fiscales generales). Por esta razón, tienen que considerarse los medios más efectivos de movilizar y asignar recursos tanto para el financiamiento público como el privado para evitar el aumento de impuesto y la asignación injusta de costos entre los distintos segmentos de la sociedad. Esta sección presenta la situación fiscal actual y las fuentes y usos de fondos que están siendo gastados en infraestructura. También considera las restricciones y las oportunidades para movilizar el financiamiento, a manera de alcanzar los niveles de inversión requeridos durante los próximos cinco a siete años. 4.10 Como se ha explicado más arriba, la inversión en infraestructura entre 2.9 por ciento y 4.1 por ciento del PIB deberá ser posible para El Salvador. En comparación con la mayoría de los países de Latinoamérica, El Salvador se ha beneficiado con políticas macroeconómicas estables y tiene una calificación de riesgo soberano comercial en los mercados financieros internacionales. Dicho esto, los esfuerzos de reconstrucción a gran escala y una modesta base tributaria han contribuido a un incremento en la deuda pública desde el 2000. 16 El lento crecimiento económico 15El enfoque para alcanzar un gasto efectivo--particularmente por medio de un mejor diseño de subsidio-- es analizado en detalle en el Capítulo 1 de la Sección I que se refiere a Infraestructura Social. 16Banco Mundial, Análisis del Gasto Público (2004). El Salvador REDI-SR 20 Resumen Ejecutivo ha limitado aún más el espacio fiscal para el gasto público durante los últimos cuatro años.17 Aunque el gobierno reconoce la importancia de la gestión fiscal prudente, hay un sentimiento de conciencia en aumento de que la baja inversión, el bajo crecimiento debe ser revertida para que El Salvador alcance sus metas de política social y compita por inversión y en producción de exportaciones. 4.11 La parte fiscal puede ser incrementada por medio de una combinación de pasos incluyendo un incremento en los ingresos tributarios; el rediseño y reducción de subsidios a los servicios públicos; el incremento en tarifas y cargos a usuarios; y la asociación con el sector privado para emprender inversiones de manera más eficiente. En El Salvador, los ingresos tributarios son iguales al 11.6 por ciento del PIB. Esto es mucho menor que la meta de 15 por ciento sugerida por el Fondo Monetario Internacional. El gobierno de El Salvador ha fijado la meta de incrementar los ingresos tributarios en 2.5 por ciento del PIB para 2009. Sin embargo, la competencia por esos recursos será bien dura dados el exceso de deuda, la obligación por pensiones, y otras necesidades sociales de El Salvador. 4.12 Re-evaluación de subsidios y servicios de infraestructura proveídos públicamente. Como se explica en el capítulo de Infraestructura Social, El Salvador gasta en promedio más de US$100 millones al año en subsidios al agua, electricidad y gas que beneficia primariamente a los no pobres. Una redirección de los subsidios a la electricidad y el agua usando medios de prueba más efectivos--como está siendo desarrollado por la Red Solidaria--y la gradual eliminación del subsidio al gas para cocinar liberarían hasta US$90 millones por año para subsidios focalizados y relacionados a infraestructura. 4.13 Incremento de tarifas a usuarios por los servicios. No es coincidencia que los sectores que han experimentado una rápida expansión e inversión fuera del gasto público--electricidad y telecomunicaciones--lo han logrado debido a tarifas que hacen posible la recuperación de costos. Aunque los desafíos regulatorios persisten (ver respectivos capítulos sobre diferentes sectores) las tarifas en estos sectores posibilitan que los proveedores privados satisfagan la mayor parte de la demanda de esos servicios al mismo tiempo que recuperan el rendimiento sobre la inversión. A la inversa de los sectores de electricidad y telecomunicaciones, el sector agua y saneamiento ­ sector con mayor necesidad de capital­ cobra tarifas a los usuarios que no cubren los costos de operación y mantenimiento de la provisión del servicio, y mucho menos, la depreciación, el costo del capital y las necesidades de nuevas inversiones. La sostenibilidad de la estructura y los niveles de tarifas debe ser revisada. 4.14 Ganancias de eficiencia operativa por medio de participación público-privada. La participación del sector privado en la provisión de servicios de infraestructura puede reducir la carga financiera del sector público o de lo contrario incrementar la parte fiscal al: · Introducir eficiencias operativas que reducen los costos de inversión. · Introducir eficiencias en el gasto de capital: Aunque los costos de capital en el financiamiento pueden parecer mayores, los operadores e inversionistas del sector privado generalmente pueden negociar costos de adquisición significativamente más baratos reduciendo el monto principal sobre los préstamos. 17La parte fiscal es definida como el total de recursos presupuestarios que pueden ser asignados a un propósito deseado­ tal como inversión en infraestructura ­ sin poner en peligro la sostenibilidad de su posición financiera o la estabilidad de la economía. El Salvador REDI-SR 21 Resumen Ejecutivo · La distribución de la carga de inversión por medio de mejoras crediticias: En casos donde el sector público no es capaz o no está dispuesto a prestar, el financiamiento privado puede ser usado para distribuir los costos "abultados" a lo largo de muchos años. 4.15 Aunque el sector privado no representa una fuente gratuita de dinero que proviene de afuera de la economía, éste puede ayudar a mejorar la eficiencia del gasto público, proveer una mejor calidad de servicio a los usuarios y proveer financiamiento alternativo para transferencias públicas. Esto reduciría el financiamiento del sector público sobre determinadas áreas de infraestructura. La siguiente sección considera el marco actual para la provisión privada de infraestructura y analiza las opciones para mejorar ese marco. 4.16 En los próximos meses y años, El Salvador espera expandir el papel del sector privado en la provisión de servicios de infraestructura--más allá de la electricidad y las telecomunicaciones-- hacia los puertos, aeropuertos, caminos y quizás el agua y el saneamiento. Los sectores del transporte y el agua son considerados los más socialmente sensibles, los más naturalmente monopólicos y con mayor riesgo para los inversionistas que la electricidad y las telecomunicaciones. El éxito de la participación privada en el programa de infraestructura próximo dependerá entonces de su adhesión a los principios básicos de contratación público- privada, como ser: · Credibilidad: Transparencia en los procesos de licitación, selección y contratación como así también claridad en las obligaciones de servicio de los potenciales operadores- inversionistas; · Eficiencia: Competitividad por el derecho a proveer el servicio (particularmente donde la competencia en la provisión del servicio no es posible) y por la regulación económica cuando es necesario como representación de la competencia real; · Sostenibilidad: Equilibrio entre los costos del sector privado (inversiones, operaciones, financiamiento, transferencias al gobierno) y beneficios potenciales (rentabilidad) así como también protección de la interferencia política arbitraria; y · Capacidad de respuesta: Disposiciones regulatorias que proveen a los consumidores con voz y con respuesta a sus preocupaciones. 4.17 El Salvador enfrenta los desafíos de decidir sobre un marco institucional adecuado para un programa exitoso de participación privada en los sectores de infraestructura. Las opciones institucionales para diseñar e implementar un programa de reforma exitoso en los sectores de infraestructura son varias. Para crear esquemas de concesiones y asociaciones público/privadas, algunos países--como Bolivia--han optado por crear nuevas instituciones dedicadas exclusivamente a buscar novedosos esquemas de inversiones en infraestructura. 4.18 Países, tales como El Salvador, que están tratando de evitar la expansión de instituciones públicas puede que tenga que adoptar las instituciones existentes a sus capacidades. Asimismo, y sin importar el modelo que finalmente sea elegido, es necesario aclarar las respectivas responsabilidades de las diferentes instituciones y evitar que sus funciones se superpongan o que actúen en forma simultánea. Además, es necesario que las instituciones involucradas en el proceso tomen en cuenta todos los aspectos factibles de la participación privada, tales como restricciones fiscales, la necesidad de reforma del sector, la cronología del proceso requerido y los posibles impactos sociales y ambientales. El Salvador REDI-SR 22 Resumen Ejecutivo RECOMENDACIONES PARA EL FINANCIAMIENTO Y EL MARCO INSTITUCIONAL DE LA INFRAESTRUCTURA 4.19 Para mejorar el acceso a los servicios básicos para los pobres, estimular el crecimiento económico e incrementar la competitividad, El Salvador necesita incrementar su gasto público en infraestructura a aproximadamente 3 por ciento del PIB. En particular, deben incrementarse las inversiones en agua y saneamiento para alcanzar una cobertura de acuerdo con el nivel desarrollo de El Salvador. Si el concepto de centro logístico es desarrollado, El Salvador necesitaría incrementar su gasto en infraestructura a aproximadamente 4 por ciento del PIB. 4.20 Debido a las restricciones fiscales, es necesario que aproximadamente 1.5 por ciento del gasto provenga del sector privado, principalmente por medio de concesiones y otras formas de participación público-privada. Podrían generarse recursos adicionales a partir del rediseño de la distribución de subsidios, particularmente de la eliminación gradual de subsidios al gas (que no es para nada equitativo) y una mejor focalización de los subsidios en el sector del agua y saneamiento. 4.21 Ya que los contribuyentes y los consumidores inevitablemente financian todas las inversiones, ya sea en forma pública o privada, es esencial que el sector privado sea estimulado efectivamente e incentivado para operar e invertir eficientemente. En esta primera fase de reformas, la competencia ha promovido el uso efectivo del financiamiento privado en las telecomunicaciones y, hasta cierto grado, en la electricidad. Sin embargo, es menos probable que los sectores que hoy están siendo considerados para participación público-privada--puertos, aeropuertos, carreteras, y agua y saneamiento--se beneficien de la competencia. Éstos serán más sensibles a los detalles del diseño del programa para incentivar a los inversionistas a responder y a la supervisión regulatoria para asegurar la conducta responsable. Para desarrollar un programa de segunda generación de PPI al que responda el mercado y sea creíble, El Salvador necesita alejarse del enfoque tipo de proyecto por proyecto hacia un modelo más consistente y coordinado. Este modelo deberá ser definido ya sea por un marco legal consolidado, o, al menos, un organismo coordinador de alto nivel responsable del diseño e implementación del programa. El Salvador REDI-SR 23 Resumen Ejecutivo SECCION I Análisis Multisectoriales de la Infraestructura en El Salvador: · Infraestructura Social y la Lucha contra la Pobreza · Infraestructura Productiva y Servicios de Logística para la Competitividad · Financiamiento de Infraestructura y Marco Institucional para el Desarrollo El Salvador REDI-SR Sección I Índice CAPÍTULO 1: INFRAESTRUCTURA SOCIAL Y LA LUCHA CONTRA LA POBREZA..... 24 Acceso a los Servicios............................................................................................................... 25 Comparación Internacional en Cobertura de Infraestructura Social ......................................... 31 Tendencias en el Uso y Consumo de Subsistencia ................................................................... 35 Gasto de los Hogares y Posibilidad de Pago............................................................................. 39 Tarifas y el Esquema de Subsidio............................................................................................. 41 Electricidad........................................................................................................................... 42 Gas Propano......................................................................................................................... 44 Agua...................................................................................................................................... 46 Alcanzando el Objetivo............................................................................................................. 47 Balance de la Provisión de Servicios Básicos para los Pobres.................................................. 48 Elementos Claves de una Política de Acceso Universal ........................................................... 51 Las Inversiones Necesarias .................................................................................................. 51 Un Plan a Mediano Plazo para Redirigir los Subsidios a los Pobres.................................. 51 Acceso a la Regulación en la Provisión de Servicios de Infraestructura Básica....................... 55 Reclamos de los Consumidores ............................................................................................ 56 Marco Legal e Institucional para la Protección del Consumidor........................................ 59 Mecanismos para Resolver Conflictos entre Consumidores y Operadores ......................... 62 Participación de los Consumidores en la Preparación de Estándares y Políticas .............. 63 Recomendaciones ................................................................................................................. 65 CAPÍTULO 2: INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA Y SERVICIOS DE LOGÍSTICA PARA LA COMPETITIVIDAD.............................................................................................................. 67 Tendencias en la Provisión de Infraestructura Productiva........................................................ 69 Relación entre Logística, Transporte y Competitividad............................................................ 71 Costos Directos de Servicios de Logística en El Salvador........................................................ 73 Los Costos Ocultos e Indirectos de los Servicios de Logística................................................. 83 Descripción y Calidad de los Servicios de Transporte de Carga......................................... 85 Descripción y Calidad de la Infraestructura y su Operación............................................... 87 Prioridades en la Infraestructura y Servicios de Transporte para la Competitividad......... 91 Impacto de la Electricidad y las Telecomunicaciones en la Competitividad............................ 93 Recomendaciones ............................................................................................................... 102 CAPÍTULO 3: FINANCIAMIENTO DE INFRAESTRUCTURA Y MARCO INSTITUCIONAL PARA EL DESARROLLO......................................................................... 103 Mirando al Futuro: Una Evaluación de las Necesidades de Inversión en infraestructura de El Salvador .................................................................................................................................. 108 Obteniendo los Recursos: Fuentes de Financiamiento y Espacio Fiscal.......................... 111 El Marco para la Inversión Privada en Infraestructura ........................................................... 115 Resumen sectorial............................................................................................................... 116 Logros y Progresos en la Participación Privada en Infraestructura................................. 118 El Marco Institucional Actual y la Experiencia Reciente................................................... 121 Opciones para el Marco Institucional................................................................................ 126 Marco Para la Inversión Pública en Infraestructura................................................................ 129 Financiamiento Público de Infraestructura ....................................................................... 130 Planificación de Proyectos de Inversión Pública............................................................... 130 Ejecución del Presupuesto Público en Infraestructura ...................................................... 132 Sistema del Presupuesto para Concesiones........................................................................ 132 Recomendaciones ............................................................................................................... 133 ANEXO 1................................................................................................................................. 135 ANEXO 2................................................................................................................................. 137 El Salvador REDI-SR Sección I Lista de Figuras Figura 1.1: Cobertura de servicios básicos entre hogares pobres en áreas rurales.................... 26 Figura 1.2: Incremento promedio anual en acceso a mejores servicios de infraestructura 1995- 2004. Tasa porcentual promedio.......................................................................................... 27 Figura 1.3: Porcentajes acumulados desde 1995 de los hogares con servicios en El Salvador .. 28 Figura 1.4: Hogares con acceso a mejor servicio de agua y saneamiento 1995 ­ 2004.............. 29 Figura 1.5: Hogares con acceso a electricidad y teléfonos 1995 ­ 2004. Porcentaje de hogares .............................................................................................................................................. 29 Figura 1.6: Hogares que usan gas o leña para cocinar, 1995 ­ 2004. Porcentaje de hogares ... 30 Figura 1.7: ¿Cuántos hogares aún no tienen servicios básicos y dónde están localizados? 200431 Figura 1.8: Cobertura de infraestructura social........................................................................... 32 Figura 1.9: Igualdad en cobertura de servicios de infraestructura básica .................................. 33 Figura 1.10: Desempeño de la infraestructura de El Salvador en relación a su Frontera de Expectativas (De acuerdo a un análisis de indicadores demográficos, geográficos y económicos).......................................................................................................................... 34 Figura 1.11: Nivel estimado de consumo de agua de consumidores conectados ­ En m3............ 37 Figura 1.12: Nivel estimado de consumo de electricidad basado en la EHP ­ en kWh............... 38 Figura 1.13: Gasto en % del ingreso de los hogares 2004. Por quintil de ingreso per cápita..... 39 Figura 1.14: Distribución geográfica de los hogares - Porcentaje de hogares ........................... 49 Figura 1.15: Indicadores de acceso a servicios básicos (% de los hogares)................................ 50 Figura 1.16: Reclamos de usuarios a la oficina de protección del consumidor por sector.......... 57 Figura 2.1: Relación entre "intensidad" del comercio y crecimiento económico........................ 67 Figura 2.2: El Salvador - Crecimiento y comercio 1990-2004..................................................... 68 Figura 2.3: Tendencias en la infraestructura productiva de El Salvador .................................... 69 Figura 2.4: Eficiencia de las empresas de telecomunicación y distribución de electricidad ....... 70 Figura 2.5: TEU's movidos a través del Puerto de Acajutla 1999-2004.................................... 80 Figura 2.6: Historia de los precios del flete por transporte marítimo hacia El Salvador y los precios del petróleo 2000 ­ 2005 ......................................................................................... 81 Figura 2.7: Costo de flete del transporte por tamaño de barco.................................................... 81 Figura 2.8: Proporción de costos directos de transporte para trailer de 45' /contenedor de 40' por modalidad de transporte ................................................................................................ 82 Figura 2.9: Índice de conectividad lineal, 2005 ........................................................................... 83 Figura 2.10: Congestionamiento de cuellos de botella en la red de carreteras salvadoreña ...... 88 Figura 2.11: Ubicación de los problemas más frecuentes de seguridad ...................................... 88 Figura 2.12: Mejora en el manejo de carga a granel en los años 2000­ 2004 ............................ 89 Figura 2.13: Mejora en el manejo de contenedores de carga y vehículos de carga en los años 2000­ 2004 ........................................................................................................................... 89 Figura 2.14: Eficiencia portuaria (y porcentajes de nivel de ingreso esperado para cada país) 90 Figura 2.15: Eficiencia de Aduanas.............................................................................................. 90 Figura 2.16: Precios de Internet por 20 horas al mes................................................................ 101 Figura 2.17: Precios de Internet y usuarios de Internet ............................................................. 102 Figura 3.1: Inversión en infraestructura en El Salvador............................................................ 104 Figura 3.2: Inversión promedio en infraestructura como % del PIB 1998-2001....................... 105 Figura 3.3: Composición de la inversión en infraestructura...................................................... 106 Figura 3.4: Composición de la inversión en infraestructura...................................................... 107 Figura 3.5: Inversión en infraestructura..................................................................................... 107 Figura 3.6: Composición de la inversión privada, 1993-2003 ................................................... 108 Figura 3.7: Precios de los servicios de electricidad y telecomunicaciones................................ 113 El Salvador REDI-SR Sección I Lista de Tablas Tabla 1.1: Tasa promedio de expansión de la infraestructura social entre 1995 y 2000............. 27 Tabla 1.2: ¿Cuántos hogares aún no tienen servicios básicos y dónde están localizados? 2004 30 Tabla 1.3: Coeficientes de concentración en la cobertura del servicio........................................ 34 Tabla 1.4: Consumo estimado de agua por hogar que tiene agua por cañería (en m3 por mes) 2004 (Incluye únicamente hogares que pagan por el servicio de ANDA)............................ 36 Tabla 1.5: Consumo estimado de electricidad por hogar (en kWh por mes) ­ 2004 (Incluye únicamente hogares que pagan por el servicio)................................................................... 38 Tabla 1.6: Consumo estimado de gas para cocinar (en libras por mes) 2004. Incluye únicamente hogares que pagan por el producto...................................................................................... 39 Tabla 1.7: Nivel de referencia para el costo del consumo de subsistencia (US$ por mes) .......... 40 Tabla 1.8: Porcentaje de hogares que gastaría más del 5% de su ingreso en cada servicio (Aplicando las tarifas que recuperen costos) ....................................................................... 41 Tabla 1.9: Ubicación de los hogares que gastarían más del 5% de su ingreso en cada servicio (Al aplicar las tarifas de recuperación de costos)...................................................................... 41 Tabla 1.10: Grupos de usuarios que reciben subsidio.................................................................. 43 Tabla 1.11: Cantidad de usuarios subsidiados y monto total del subsidio (en dólares) 1999 ­ 2004 ...................................................................................................................................... 43 Tabla 1.12: Tasas usadas para calcular el consumo (Tasas promedio ponderadas de acuerdo al número de usuarios residenciales de cada compañía)......................................................... 44 Tabla 1.13: Precios Máximos de venta de gas licuado de petróleo para el público, en Colones (estos precios no incluyen IVA) ............................................................................................ 45 Tabla 1.14: Ingreso calculado del impuesto a la gasolina y el monto de subsidios concedido.... 45 Tabla 1.15: Porcentaje de la tasa base de US$0.21 (1.83 colones), aplicada por nivel de consumo .............................................................................................................................................. 46 Tabla 1.16: Monto anual de subsidios para electricidad, agua y gas en millones US$ ............... 47 Tabla 1.17: Impacto redistributivo de los subsidios a los servicios básicos ­ 2004..................... 48 Tabla 1.18: Errores de exclusión e inclusión................................................................................ 48 Tabla 1.19: Resultados de simular el efecto de diferentes alternativas para reducir la cantidad de subsidios ............................................................................................................................... 53 Tabla 1.20: Resultados de simular el efecto de implementar recargos a consumos de 100 kWh o mayores, manteniendo las tasas y el subsidio a los consumos inferiores............................. 54 Tabla 2.1: Estructura de costos de empresas salvadoreñas por sector al 2005 ........................... 74 Tabla 2.2: Comercio internacional de bienes por modalidad de transporte (%) 1999-2004....... 74 Tabla 2.3: Uso de los servicios de logística propios de la empresa versus la contratación de servicios de logística............................................................................................................. 75 Tabla 2.4: Costo del transporte terrestre desde el puerto hasta San Salvador ............................ 77 Tabla 2.5: Costo de trailer internacional de 45/48' desde San Salvador hasta las principales ciudades de Centroamérica .................................................................................................. 77 Tabla 2.6: Usan servicios de transporte terrestre para sus productos......................................... 78 Tabla 2.7: Usa servicios de transporte aéreo para transportar bienes ........................................ 78 Tabla 2.8: Tarifas de aeropuertos centroamericanos (en U$S).................................................... 78 Tabla 2.9: Precios de flete por carga a los destinos más frecuentes ............................................ 79 Tabla 2.10: Historia de los precios de flete por transporte marítimo (Incluye costo de transporte terrestre) ............................................................................................................................... 80 Tabla 2.11: Costos de los retrasos en los servicios de transporte (% total de ventas)................. 84 Tabla 2.12: Costos de los retrasos en la entrega de insumos (% total de ventas)........................ 84 Tabla 2.13: Costos de los retrasos en la entrega de bienes (% total de ventas)........................... 84 Tabla 2.14: Usa servicios de transporte marítimo para transportar bienes................................. 85 Tabla 2.15: Compañías aéreas...................................................................................................... 86 El Salvador REDI-SR Sección I Tabla 2.16: Indicadores de capacidad de AIES (Aeropuerto Internacional El Salvador), 2004.. 91 Tabla 2.17: Precios de la electricidad en Centroamérica para usuarios seleccionados (US¢/kWh)1 --Diciembre 2004............................................................................................. 94 Tabla 2.18: Precios promedio por compañía de distribución y por subsector de consumo, 2004 (US¢/kWh)............................................................................................................................. 94 Tabla 2.19: Precios promedio en Latinoamérica (US¢ /kWh)...................................................... 95 Tabla 2.20: Precios mundiales de electricidad a 2004 US¢/kWh1................................................ 95 Tabla 2.21: Pérdidas de distribución 2001 (% de producción total)............................................ 96 Tabla 2.22: Interrupciones del servicio por causa (enero a junio)............................................... 96 Tabla 2.23: Indicadores de calidad del servicio, Diciembre 20041.............................................. 97 Tabla 2.24: Índice de calidad del producto 2004 ......................................................................... 98 Tabla 2.25 indicadores de la calidad comercial del servicio, 2003.............................................. 99 Tabla 2.26: Precios comerciales locales en Centroamérica en 2003 (US$) .............................. 100 Tabla 3.1: Cálculo de necesidades de inversión anual para El Salvador (en millones de US$) 2006- 2010.......................................................................................................................... 110 Tabla 3.2: Posibles proyectos de infraestructura que serán transferidos o desarrollados en asociación con el sector privado ........................................................................................ 118 Tabla 3.3: Características de los contratos y su impacto en la renegociación de concesiones de Latinoamérica y el Caribe, 1984-2000............................................................................... 126 El Salvador REDI-SR Sección I Lista de Cuadros Cuadro 1.1: Facturas de servicios públicos en El Salvador......................................................... 59 Cuadro 1.2: El marco institucional de protección de usuarios .................................................... 62 Cuadro 1.3: Procedimientos participativos en la emisión de estándares en la SIGET ................ 65 Cuadro 3.1: Los costos ocultos de las compras públicas............................................................ 114 Cuadro 3.2: El intento fallido de otorgar la concesión del Puerto de Acajutla ......................... 123 Cuadro 3.3: La Concesión del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez en Lima, Perú ............ 125 El Salvador REDI-SR Sección I CAPÍTULO 1: INFRAESTRUCTURA SOCIAL Y LA LUCHA CONTRA LA POBREZA 1.1 El acceso a los servicios de infraestructura básica--agua, saneamiento, electricidad y caminos--son elementos que delimitan la lucha contra la pobreza. Estos servicios proveen no sólo beneficios directos e intrínsecos, sino también tienen importantes efectos indirectos sobre las condiciones de vida tales como mortalidad infantil y salud de la madre.1 Actualmente, el 53 por ciento de los niños pobres que viven en áreas rurales de El Salvador sufren de enfermedades estomacales entre 1 y 15 días al mes.2 Esto está directamente relacionado a la calidad y disponibilidad de los servicios de agua y saneamiento. 1.2 Los servicios de infraestructura son también decisivos para la productividad personal y la oportunidad de progresar. Mientras esto es incuestionable en cuanto a los servicios de electricidad y telecomunicaciones que conllevan la promesa de estudio y conectividad, también lo es para el agua y los caminos. Las familias sin conexión domiciliar de agua gastan el 9 por ciento de su tiempo en recolectar agua. Entre los habitantes más pobres este gasto de tiempo se eleva a 14 por ciento--el equivalente de 3½ horas diarias--que por el contrario podría ser usado para estudiar o trabajar. Además, los niños ayudan a trasladar agua en más de un tercio de todos los hogares sin conexión de agua y el 12 por ciento interrumpe sus actividades escolares para hacerlo.3 En cuanto al acceso a los mercados, empleos, cuidados de salud y educación, los más pobres de las comunidades rurales de El Salvador viven en promedio a 5 kilómetros o más del camino pavimentado más cercano--casi el doble de lejos que los hogares rurales no-pobres. 1.3 Estos desafíos y "La verdad es que nadie se mudaría a este pueblo, porque aquí no hay ni metas son relevantes para los un solo servicio básico. Los que estamos aquí en realidad estamos muy hogares salvadoreños de todo necesitados...estamos en un barco con muchos problemas, pero si lo el país, no sólo porque cerca abandonamos, nos ahogamos. Si alguien me ofreciese dinero, lo tomaría y de un tercio de los dejaría todo aquí. No hay luz eléctrica, agua, ningún servicio básico, y para colmo, cuando terminemos de pagar no tendremos ningún título de salvadoreños vive debajo de propiedad." la línea de pobreza sino debido a la distribución Residente de Villa Belén. geográfica de la pobreza. Fuente: Declaración obtenida en un Taller de Trabajo llevado a cabo para Aproximadamente la mitad de el REDI-SR para complementar datos de la Encuesta de Hogares. los pobres del país--47 por ciento--están en áreas urbanas mientras el 53 por ciento reside en áreas rurales. 1.4 En los últimos 15 años, El Salvador ha hecho un progreso significativo en elevar los servicios básicos a los estándares de Latinoamérica. Sin embargo, todavía hay mucho por hacer para aumentar la conectividad y la calidad del servicio, y para incorporar a los pobres a las 1Fay, et al (2005). 2FISDL (Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador), 2004. Línea Base Pronaes, Programa de Agua en Escuelas Rurales para el Salvador, Gerencia de Investigación y Desarrollo. 3Ibid. El Salvador REDI-SR 24 Sección I principales actividades económicas de El Salvador. De hecho, el crecimiento en el acceso a electricidad se ha paralizado en los últimos cuatro años y ha habido un descenso real en el acceso al agua y saneamiento durante el mismo período. 1.5 La provisión de servicios de infraestructura tiene que ser financiada por medio de cargos ya sea a los usuarios o a los contribuyentes. (Ver en el Capítulo 3 una exposición detallada de este tema). Aunque el gobierno puede influir sobre el capital privado para que financie las inversiones, aún los esquemas basados en participación del sector privado en infraestructura (PPI) son respaldados inevitablemente por financiamiento de estas dos fuentes. Ya que los contribuyentes o los consumidores tienen que pagar los servicios, todos los esquemas de subsidio deben ser diseñados y analizados para asegurar que lleguen exitosamente a los beneficiarios deseados--más concretamente, a los hogares pobres. De lo contrario, la economía sufre por el derroche mientras la reducción de la pobreza continúa siendo difícil de alcanzar. La eficiencia del subsidio se analiza mejor según su efectividad para: · Llegar a los pobres o a la meta deseada (es decir, evitar errores de exclusión); · Evitar a los beneficiarios ricos o no deseados (es decir, evitar los errores de inclusión); y · Estimular el consumo responsable (es decir, desanimar el desperdicio o el consumo extravagante por medio de señales de tarifas correctas). ACCESO A LOS SERVICIOS 1.6 Visto como un objetivo de política en sí mismo, el acceso a los servicios de infraestructura continúa siendo un desafío clave para El Salvador. Al comparar los servicios de infraestructura de El Salvador con los de los países vecinos, países modelo y aun con una "Frontera de Expectativas" para El Salvador con base en sus propias características demográficas y niveles de ingreso, resulta que una parte importante de ciudadanos salvadoreños no recibe dichos servicios. Uno de los retos más grandes para El Salvador sigue siendo el aumento de las conexiones y la mejora en el acceso--particularmente para los pobres--de una manera financieramente sostenible. 1.7 Si el comienzo de la sabiduría es la definición de los términos,4 también lo es el comienzo del diálogo sobre definición de políticas sobre el acceso de los pobres a los servicios básicos. En este caso, el término "acceso" es el que requiere una definición. Para los servicios de electricidad, el término "acceso" en el contexto salvadoreño generalmente se refiere a una conexión domiciliar desde una red. El acceso a telefonía también se explica por sí mismo aunque hay que prestar cierta atención a los efectos de sustitución de los servicios móviles y de línea fija--es decir, es necesario considerar ambos servicios. En cuanto al acceso, o la distancia, a los caminos, debe explicarse la calidad de los mismos así como también es necesario considerar la capacidad de las personas para llegar a dicho camino. En cuanto a agua y saneamiento, el término es más complicado. 1.8 Servicio de Agua Mejorado versus Conexiones Domiciliares. Actualmente, de acuerdo a datos nacionales, una importante cantidad de hogares salvadoreños tienen un acceso mejorado a los servicios de agua y saneamiento. Sin embargo, en el caso del agua "mejorada" incluye todo 4Atribuido a Sócrates por Platón. El Salvador REDI-SR 25 Sección I desde un pozo comunal con deficiente mantenimiento hasta una conexión domiciliar que provee agua potable las 24 horas del día. En el caso del saneamiento "mejorado", este puede incluir desde una letrina de fosa a una tubería de alcantarillado domiciliar conectada a un extenso sistema de eliminación de desperdicios con cierta capacidad de tratamiento en el otro extremo. 1.9 En 2004, aproximadamente el 86 por ciento de los hogares salvadoreños tuvo acceso a agua mejorada (ya sea en sus viviendas o en la vecindad) o la obtuvo de pozos privados o públicos. Sin embargo, si la definición de acceso se restringe a agua por cañería en la vivienda, únicamente el 58 por ciento de todos los hogares tienen servicio de agua. De forma similar, más del 93 por ciento de todos los hogares tienen mejores medios de saneamiento (conexión de alcantarillado, tanque séptico o letrina). Usando únicamente los hogares conectados a un sistema de alcantarillado, los porcentajes bajan a 40 por ciento del total. Como puede verse a partir de estos datos, las conexiones domiciliares de agua son lamentablemente bajas en El Salvador aun si el hecho es oscurecido por un porcentaje relativamente alto de la población con acceso "mejorado". 1.10 Urbano versus Rural. El otro punto de cautela relacionado a las cifras nacionales sobre el acceso gira alrededor de los consumidores urbanos y rurales. En algunos servicios, los promedios nacionales oscurecen la falta de conectividad que sufren los residentes rurales. En cuanto a la electricidad, casi 9 de cada 10 hogares salvadoreños tienen electricidad; aunque en las áreas rurales únicamente 7 de cada 10 tiene el servicio. Más de la mitad de los hogares tiene ya sea teléfono fijo o móvil, aunque en las áreas rurales únicamente el 30 por ciento de los hogares tiene este servicio. En general, los hogares en el área metropolitana de San Salvador (AMSS) tienen servicios básicos en una mayor proporción, seguido por otras áreas urbanas principales, mientras las áreas rurales sufren de peor conectividad. (Ver Figura 1.1) Figura 1.1: Cobertura de servicios básicos entre hogares pobres en áreas rurales Desechos Sólidos Moderado/Bajo Teléfono Severo/Alto Electricidad Saneamiento Acceso a Agua 0 10 20 30 40 50 60 70 Fuente: Uribe, 2005, FISDL Mapa de Pobreza, 2004. Vice-Ministerio de Vivienda - MOP, PNOT 2002. Cálculos propios obtenidos de la Encuesta de Hogares (EHPM), 2004. Nota: El acceso al agua incluye agua por cañería (ya sea en la vivienda o de otra forma) y agua de pozo; saneamiento incluye drenaje conectado al sistema de alcantarillado, tanque séptico o letrina común; y el teléfono incluye tanto línea fija como celular. El Salvador REDI-SR 26 Sección I 1.11 Entre 1995 y 2004 se dio un importante aumento en la disponibilidad de todos los servicios básicos. A pesar de esta mejora en el acceso, el crecimiento promedio anual durante este período fue superior en las áreas rurales más que en las zonas urbanas--particularmente el área metropolitana de San Salvador en la cual no se ha visto un crecimiento importante en el acceso fuera de telefonía (ver Figura 1.2.). En general, se observa que el mayor crecimiento ocurrió en los servicios telefónicos, seguido de la disponibilidad de mejores fuentes de agua y electricidad. El saneamiento experimentó una menor tasa de crecimiento, principalmente por falta de financiamiento. Figura 1.2: Incremento promedio anual en acceso a mejores servicios de infraestructura 1995-2004. Tasa porcentual promedio 5 4 Agua 3 Saneamiento 2 Electricidad Teléfonos 1 0 Total AMSS Otras Poblaciones Rural Ciudades Pequeñas Principales Fuente: Cálculos propios obtenidos de la Encuesta de Hogares (EHPM), 2004. Nota: El acceso al agua incluye agua por cañería (ya sea en la vivienda o de otra forma) y agua de pozo; saneamiento incluye drenaje conectado al sistema de alcantarillado, tanque séptico o letrina común; y teléfonos incluye tanto línea fija como celular. 1.12 Desde finales de los 90's y hasta el 2001 El Salvador estaba alcanzando a sus pares a través de una expansión relativamente rápida de los servicios de infraestructura social (ver Tabla 1.1). Al mismo tiempo, el acceso a los servicios de infraestructura social creció a una tasa superior en El Salvador que en la mayoría de sus pares en Latinoamérica. De forma similar, El Salvador se clasificó en segundo lugar en su grupo de pares en cuanto a expansión de la cobertura de electricidad y telefonía. Desafortunadamente, el crecimiento en la mayoría de estas categorías se detuvo o se volvió negativo después de 2001. Tabla 1.1: Tasa promedio de expansión de la infraestructura social entre 1995 y 2000 Agua Saneamiento Electricidad Telefonía Argentina 0.2% -0.8% n/d n/d Brasil n/d 1.2% 0.7% 6.2% Chile 0.5% 1.3% 0.5% n/a Colombia 0.7% 0.7% 0.7% 1.7% El Salvador 2.1% 2.4% 1.8% 4.0% Honduras 1.8% 0.5% 2.0% n/d México -0.2% 2.0% 0.5% 2.8% Fuente: Cálculos propios obtenidos de datos de encuestas de hogares sobre Desigualdad en Latinoamérica y el Caribe: ¿Rompiendo con la Historia? Los datos de El Salvador sobre el agua son de OPS, Generador de Tablas En Línea. Nota: Se detallan porcentajes anuales de población que recibió nuevo servicio cada año por períodos de 3-5 años entre 1995 y 2000. Cálculos varían según datos disponibles. El Salvador REDI-SR 27 Sección I 1.13 A pesar del progreso inicial, la expansión en el acceso a agua por cañería, conexión de alcantarillado y de electricidad se ha estancado, con crecimiento cero o negativo a partir de 2001 hasta 2004. Las conexiones de alcantarillado aumentaron a 43 por ciento desde su nivel original de 25 por ciento en 1995, pero descendieron levemente a 40 por ciento en 2004 debido a la formación de nuevos hogares. La expansión en el acceso a agua por cañería y electricidad también fue lenta durante este período de tiempo. El acceso a agua por cañería creció de 47 por ciento en 1995 a 60 por ciento en 2001, pero descendió a 58 por ciento en 2004 asociado al descontrolado y desordenado crecimiento poblacional. El acceso a electricidad alcanzó el 87 por ciento en 2001 y aún continua igual en 2004. Sistemáticamente, la expansión del acceso a agua, alcantarillado y electricidad se detuvo o se volvió negativa desde 2001 correspondiendo con un marcado descenso en el financiamiento de infraestructura (ver Capítulo 3). Figura 1.3: Porcentajes acumulados desde 1995 de los hogares con servicios en El Salvador 16 14 Agua por cañería Electricidad 12 Alcantarillado ejat 10 en 8 rcoP 6 4 2 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Fuente: FUSADES con datos obtenidos de EHPM 1.14 Servicio de Acuerdo al Ingreso. De manera equitativa, el acceso a los servicios de agua, electricidad y telefonía mejoró sustancialmente durante la mayor parte de los años noventa, aunque estos se hayan deteriorado a partir de 2002. Sin embargo, el sistema mismo de acceso por alcantarillado ha sido desigual durante el mismo período. El acceso a hogares con agua potable por cañería ha estado arriba del 80 por ciento durante todo el período en relación al 40 por ciento de los hogares con ingresos más altos. Para el 20 por ciento de los hogares más pobres, el acceso pasó del 49 por ciento al 74 por ciento, cuyo salto fue el mayor entre los grupos de ingresos. Sin embargo, en los tramos de ingreso medio ­ quintiles 2 y 3 ­ las tasas de acceso han descendido aproximadamente un 4 por ciento desde 2002. Respecto al acceso a saneamiento mejorado, continuó habiendo un alto nivel de desigualdad con una diferencia de 60 por ciento entre los quintiles más altos y los más bajos. Ver Figura 1.4. El Salvador REDI-SR 28 Sección I Figura 1.4: Hogares con acceso a mejor servicio de agua y saneamiento 1995 ­ 2004 (a) Agua por cañería o de pozo (b) Conexión domiciliar de alcantarillado 100 100 90 80 os ce 80 acnoc osecca 60 70 esragoH oncser 40 60 ogaH % % 50 20 40 - 1995 1998 2001 2004 1995 1998 2001 2004 Quintil1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Quintil1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Fuente: Cálculos propios obtenidos de Encuestas de Hogares 1995 ­ 2004 1.15 La reforma de los sectores de electricidad y telecomunicaciones hizo posible el aumento uniforme de los hogares con acceso a estos servicios. Desde mediados de los noventa, más del 90 por ciento de los hogares en los dos quintiles más ricos han podido obtener electricidad. Este porcentaje ­ el cual comenzó en 45 por ciento y 70 por ciento, respectivamente para el 1o y 2o quintiles de ingreso en los hogares ­ subió a niveles cercanos al 70 por ciento y 85 por ciento, respectivamente en 2004. En las telecomunicaciones, el efecto de la reforma es más drástico. En 1998, menos del 10 por ciento de los hogares de menor ingreso tuvo acceso a teléfonos de línea fija o celular. En 2004, el 20, el 36 y el 50 por ciento de los hogares en el 1o, 2o y 3 quintiles, o respectivamente, tuvieron al menos uno de los dos servicios. Ver Figura 1.5. Figura 1.5: Hogares con acceso a electricidad y teléfonos 1995 ­ 2004. Porcentaje de hogares (a) Electricidad (b) Teléfono fijo o celular 100 100 90 80 80 60 acceson 70 ccesoa cose 40 60 conse 50 20 Hogar Hogar % - 40 % 1995 1998 2001 2004 1995 1998 2001 2004 Quintil1 Quintil2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Quintil1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Fuente: Cálculos propios obtenidos de Encuestas de Hogares 1995 ­ 2004 1.16 Los hogares pobres, principalmente en el área rural, continúan usando leña en gran proporción, como fuente alternativa de energía para cocinar los alimentos, mientras que los hogares de ingreso alto y medio usan principalmente gas. Aunque los porcentajes de los hogares que usan leña han descendido desde 1995, las tarifas de uso continuaron siendo muy altas. El uso de leña tiene impactos altamente negativos sobre la salud humana y la preservación de las fuentes de agua potable. La relación entre contaminación ambiental dentro de las viviendas y las enfermedades respiratorias crónicas en adultos y niños ha sido demostrada ampliamente. El gas, El Salvador REDI-SR 29 Sección I que recibe un alto nivel de subsidio y que podría ser una alternativa para los hogares pobres, es usado principalmente por hogares de ingreso medio y alto. El equilibrio de la distribución de subsidios entre diferentes fuentes de energía debería ser analizado para el suministro de electricidad debido al efecto de sustitución en el consumo. Figura 1.6: Hogares que usan gas o leña para cocinar, 1995 ­ 2004. Porcentaje de hogares (a) Usan gas (b) Usan leña 100 100 80 80 60 60 acceso conse 40 ccesoa 40 20 conse 20 Hogar % Hogar - % - 1995 1998 2001 2004 19 19 20 20 Quintil1 Quintil2 Quintil3 Quintil4 Quintil5 Quintil1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Fuente: Cálculos propios obtenidos de Encuestas de Hogares 1995 ­ 2004 1.17 En general, los hogares que actualmente no tienen acceso a servicios de infraestructura se concentran en los grupos de ingreso bajo y la mayoría en el área rural. Entre 60 y 80 por ciento de los hogares que no tienen acceso están en los quintiles 1 y 2 de ingresos. De éstos, el 82 por ciento no tiene acceso a agua por cañería o de pozo, el 87 por ciento no tiene saneamiento básico y el 85 por ciento de los que no tienen electricidad en sus viviendas están en el área rural. Tabla 1.2: ¿Cuántos hogares aún no tienen servicios básicos y dónde están localizados? 2004 Agua Alcantarillado Área Sin Sin conexión Sin Alcanta- Sin Sin electricidad Sin gas conexión residencial rillado Alcantarilla-do residencial y sin pozo ni tanque séptico AMSS 40% Ingreso bajo 34,450 11,387 29,506 1,306 5,119 11,023 60% Ingreso alto 64,091 24,197 56,012 2,747 4,723 45,818 Rural 60% Ingreso alto 88,159 10,563 165,177 4,291 7,039 49,845 40% Ingreso bajo 277,700 121,872 379,536 68,824 129,390 275,593 Total 683,947 227,249 963,684 105,918 199,472 530,818 40% Menor ingreso 397,314 148,088 542,982 79,205 152,998 344,678 60% Mayor ingreso 286,633 79,161 420,702 26,713 46,474 186,140 Sin Acceso, 40% 58.1% 65.2% 56.3% 74.8% 76.7% 64.9% menor ingreso Sin Acceso, 40% 69.9% 82.3% 69.9% 86.9% 84.6% 80.0% menor ingreso en áreas rurales Fuente: Cálculos propios con base en EHPM ­ 2004 El Salvador REDI-SR 30 Sección I Figura 1.7: ¿Cuántos hogares aún no tienen servicios básicos y dónde están localizados? 2004 (a) Sin conexión domiciliar de agua (b) Sin fuente alternativa de agua potable 1/ 300 300 40% más pobre 40% más pobre 250 se 250 60% más rico 60% más rico gar 200 200 hoedsle searg 150 150 100 hoed 100 Mi 50 les Mi 50 0 0 AMSS Otros urbanos Zona rural AMSS Otros urbanos Zona rural (c) Sin sistema de alcantarillado en la vivienda (d) Sin solución alternativa de saneamiento 2/ 400 400 sreagohedseli 350 40% más pobre 350 40% más pobre 300 60% más rico 60% más rico 250 ser 300 ga 250 200 150 M 100 hoedsle 200 150 100 50 Mi 50 0 AMSS Otros urbanos Zona rural 0 AMSS Otros urbanos Zona rural (e) Sin electricidad (f) No usa gas para cocinar 140 300 40% más pobre 40% más pobres 120 250 s 60% más rico 60% más ricos 100 200 areg 80 hoedsle 150 60 100 40 esargoHedsel Mi Mi 20 50 0 - AMSS Otros urbanos Zona rural AMSS Otros urbanos Zona rural Fuente: Cálculos propios obtenidos de la Encuesta de Hogares 2004. Nota: 1/ Incluye hogares sin acceso a agua potable por cañería, en vivienda o de pozo. 2/ Incluye hogares que no tienen conexión de drenaje al alcantarillado, zanja séptica o tienen letrina. COMPARACIÓN INTERNACIONAL EN COBERTURA DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL 1.18 El Salvador está un paso atrás de sus pares latinoamericanos en la mayoría de categorías de infraestructura social, con las excepciones de la densidad total de caminos y de caminos no pavimentados. El Salvador ocupa el último lugar en su grupo de pares latinoamericanos en términos de cobertura de agua y antepenúltimo en acceso a saneamiento. De forma similar, El Salvador califica arriba únicamente de Honduras y Guatemala con respecto al acceso a electricidad. La densidad de teléfonos públicos del país se ubica entre los primeros lugares de los países de menor ingreso medio, pero debajo de sus pares de mayor ingreso medio. Al contrario, El Salvador califica detrás únicamente de Costa Rica en términos de densidad total de caminos y de caminos no pavimentados. El Salvador REDI-SR 31 Sección I Figura 1.8: Cobertura de infraestructura social (a) Acceso a Fuente de Agua Mejorada (2002) (b) Acceso a Saneamiento Mejorado (2002) Costa Rica Costa Rica Chile Chile Guatemala Colombia Colombia México México Brasil Panamá Panamá Honduras Hondura Brasil El Salvador El Salvador Guatemala 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial (c) Densidad de Teléfonos Públicos (2003) (d) Densidad Total de Caminos (2002) Brasil Costa Rica México El Salvador Argentina Brasil Costa Rica México Chile Panamá Panamá Guatemala Honduras El Salvador Chile Guatemala Colombia Colombia Argentina Honduras 0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Por 10,000 habitantes Densidad Total de Caminos (Km2) Fuente: ITU Fuente: Vice-Ministerio de Transporte Público de El Salvador; LANAMME; Easterly y Serven, 2003 Nota: Los datos de algunos países son de 2001 (e) Densidad de Caminos no Pavimentados (f) Acceso a Electricidad (2003) (2002) C o sta R ica Costa Rica E l S alvado r B rasil Guatemala M éxico P anam á Panama H o nduras El Salvador C o lo m bia G uatem ala Honduras C hile A rgentina Nicaragua 0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 D ensidad de C a m inos N o P a vim e ntados (K m 2 ) 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Fuente: Vice Ministerio de Transporte Público de Fuente: CEPAL El Salvador; LANAMME; Easterly y Serven, 2003 Nota: Los datos de algunos países son de 2001 El Salvador REDI-SR 32 Sección I 1.19 Más allá de las cifras de quienes carecen de servicios, la cobertura de agua, saneamiento, servicios de electricidad y telefonía en El Salvador es bastante desigual. Las cifras a continuación muestran tasas de cobertura por quintiles de ingreso. Como se puede ver en estos gráficos, existen marcadas diferencias entre la cobertura de grupos de ingreso más bajo y grupos de ingreso más alto. Esta desigualdad es más pronunciada en la cobertura de servicios de agua y saneamiento. Aunque El Salvador tiene un desempeño levemente mejor en los servicios de electricidad y telefonía, la Figura 1.9 demuestra que los niveles de cobertura de estos servicios varía aún más por nivel de ingreso que en otros países. Estas impresiones son confirmadas por los coeficientes de concentración para la cobertura de servicios reportada en la Figura 1.8. Los coeficientes en esa tabla resumen en una sola estadística la distribución global de conexiones, que toma un valor de cero para el acceso universal y mayores valores de hasta uno a medida que la cobertura se vuelve cada vez más desigual. Como se puede ver a partir de la Figura 1.9. El Salvador califica no sólo al final del grupo, sino que también tiene altos coeficientes de concentración. Figura 1.9: Igualdad en cobertura de servicios de infraestructura básica (a) Agua (b) Saneamiento 100 100 90 Argentina 90 Argentina 80 Chile 80 Brazil 70 Colombia 70 Chile a a urtr 60 Guatemala 60 urrt Colombia beoC 50 50 El Salvador 40 Mexico Cobe 40 Guatemala 30 Peru 30 Mexico 20 Venezuela 20 Peru 10 10 El Salvador Venezuela 0 0 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 Quintil de ingreso Quintil de ingreso (c) Electricidad (d) Telefonía (fijo y móvil) 100 100 Brazil 90 Argentina 90 80 Brazil 80 Chile 70 Chile 70 Colombia a 60 urrte 60 Colombia El Salvador 50 El Salvador uratre 50 Guatemala Cob 40 Guatemala Cob 40 30 Mexico Mexico 30 20 20 Peru Peru 10 10 Venezuela 0 Venezuela 0 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 Quintil de ingreso Quintil de ingreso Fuente: Banco Mundial, Desigualdad en Latinoamérica y el Caribe: ¿Rompiendo con la Historia? El Salvador REDI-SR 33 Sección I Tabla 1.3: Coeficientes de concentración en la cobertura del servicio Saneamiento Electricidad Telefonía Argentina +0.09 +0.00 Brasil +0.18 +0.03 +0.28 Chile +0.08 +0.01 +0.21 Colombia +0.07 +0.02 +0.22 Guatemala +0.38 +0.12 +0.56 El Salvador +0.24 +0.07 +0.26 Fuente: Banco Mundial (2004) con base en datos de la Encuesta de Hogares 1.20 El Salvador versus El Salvador. El desempeño en Infraestructura Social contra el propio potencial del País. Después de analizar los parámetros de referencia y las cifras absolutas, la pregunta sigue siendo: ¿Cuál debería ser el desempeño de El Salvador en cada área de infraestructura social? Esto es, dados los niveles de ingreso, características demográficas y geográficas de El Salvador, ¿qué niveles de cobertura y densidad esperaría uno en abastecimiento de agua, caminos pavimentados, electricidad y telefonía? 1.21 La siguiente figura presenta los resultados de un análisis usando datos de todos los países latinoamericanos para obtener la "Frontera de Expectativas" de El Salvador. En este estudio Data Envelope Analysis, alcanzar 100 por ciento de desempeño esperado para un sector significaría que al país le va tan bien como podría esperarse dado su ingreso (PIB per cápita), demografía (densidad de población, nivel de urbanización y crecimiento), y distribución del ingreso (coeficiente GINI). Un desempeño menor que un 80 por ciento indica un fracaso en cuanto al logro de metas razonables de llegar a los consumidores a nivel sectorial. Figura 1.10: Desempeño de la infraestructura de El Salvador en relación a su Frontera de Expectativas (De acuerdo a un análisis de indicadores demográficos, geográficos y económicos) Suministro de agua mejorada Caminos pavimentados Suministro de electricidad Telefonía Fija Móvil 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Frontera de Expectativas Fuente: Cálculos de los autores con base en datos regionales de LAC de Indicadores de Desarrollo del Banco Mundial, OMS, ITU 1.22 Este análisis sugiere que El Salvador tiene un desempeño relativamente bueno en suministro de electricidad, caminos pavimentados y telefonía móvil. Aunque tiene niveles muy bajos de telefonía fija, los niveles de penetración están aumentando de manera constante y el servicio móvil, para la mayor parte de las necesidades del país, actúa como un sustituto de líneas fijas de teléfono. Por el contrario, el suministro de agua apenas llega al 70 por ciento de su El Salvador REDI-SR 34 Sección I desempeño esperado de acuerdo a los estándares fijados por el conjunto de datos de Latinoamérica. Este índice es, en todo caso, una interpretación generosa del desempeño del sector agua de El Salvador dado que: 1) Latinoamérica como un todo, la cual sirve como ejemplo para el análisis, tiene un desempeño deficiente en el servicio de agua y es muy probable que no cumpla con sus Metas de Desarrollo del Milenio; y 2) los datos están basados en cifras de la Organización Mundial de la Salud (OMS) para suministro de agua "mejorada" cuyo valor incluye tanto los pozos comunitarios y domésticos como conexiones domiciliares (sin considerar los problemas de salud y calidad de vida que asedian a El Salvador). 1.23 Los parámetros de referencia y el análisis de frontera de los servicios sociales apuntan a dos conclusiones: · El acceso a los servicios básicos continúa siendo difícil de alcanzar para los pobres, particularmente para los que viven en zonas rurales; y · El primer sector que necesita de atención inmediata entre todas las áreas de infraestructura social es agua y saneamiento. 1.24 Sin embargo, para obtener un plan de políticas a seguir en base a dichas conclusiones, se requiere de un análisis completo sobre la capacidad de pago de suministro por parte de los usuarios y un análisis de la eficacia de los esquemas actuales de subsidio. Al calcular los índices de recuperación total de costos para cada servicio de infraestructura social y aplicar esos índices a los ingresos de los hogares en El Salvador, se observa claramente que el 20 por ciento más pobre tendría problemas para pagar las facturas de los servicios básicos.5 1.25 Un régimen bien equilibrado de tarifas y subsidios debería asegurar que los pobres puedan pagar un nivel mínimo de consumo mientras se mantiene la sostenibilidad financiera de los proveedores de servicios, evitando en lo posible del subsidio a los hogares que no lo necesitan para acceder a estos servicios. El análisis presentado en las siguientes secciones trata sobre cómo este equilibrio está funcionando en los diversos sectores y hace recomendaciones sobre cómo volver a equilibrar o reestructurar los mecanismos de subsidio para lograr una acción más efectiva del Gobierno. 1.26 Como se detalla en el Capítulo 3, el gasto en infraestructura debe crecer en El Salvador para seguir el ritmo de las metas de la política social y de competitividad, con una decidida tendencia hacia la recuperación de costos para reducir la dependencia en los impuestos. El análisis a continuación evalúa el consumo, las condiciones de capacidad de pago y el sistema usado en El Salvador para otorgar y financiar subsidios en electricidad, gas líquido, agua potable y saneamiento. También analiza el nivel de subsidios y la selección de resultados (errores de exclusión e inclusión). Finalmente, se hacen algunas recomendaciones para mejorar los sistemas de subsidios y se proponen estrategias para asegurar el acceso universal como desafío relevante para El Salvador. TENDENCIAS EN EL USO Y CONSUMO DE SUBSISTENCIA 1.27 Los niveles de consumo de agua por cañería, electricidad y gas para cocinar de los hogares han sido calculados en base a la Encuesta de Hogares de acuerdo a lo reportado por los hogares que pagan por dichos servicios y las tarifas vigentes. El servicio de agua por cañería es administrado principalmente por la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados 5El 15 por ciento del ingreso disponible en estos tres servicios es generalmente considerado un nivel de gasto que comienza a interferir con la subsistencia. El Salvador REDI-SR 35 Sección I (ANDA) que opera sistemas de agua en 182 municipalidades y el sistema de saneamiento en 82. En este análisis, cada una de las compañías distribuidoras de electricidad debe tener aprobada su escala de tarifas. Por consiguiente, el promedio obtenido de las tarifas de cada compañía ponderado por el número de usuarios a los que sirve provee una estimación del consumo de electricidad. Para estimar el consumo de gas para cocinar, se usaron los siguientes supuestos: la mayoría de los hogares compra su gas en las tiendas, por lo cual se usó el precio de la tienda, y se obtuvo el costo promedio por libra de los diversos tamaños de envase. Más adelante en este capítulo se encuentran más detalles sobre las tarifas usadas en dichos cálculos. 1.28 Servicios de agua. En El Salvador, el consumo promedio de los hogares que actualmente tienen servicio de agua por cañería es de 30 m3 por mes, un nivel que es considerablemente más alto del considerado como consumo de subsistencia. La Organización Mundial de la Salud (OMS) estima que un consumo aproximado de 50 litros per cápita por día para un hogar de 5 personas es el mínimo necesario para la higiene básica, lo cual equivale a 8 m3 por mes. La OMS también estima que un consumo de 100 litros per cápita (16 m3/mes) correspondería a un nivel de consumo de un hogar urbano modesto. Los niveles de consumo de subsistencia bajo consideración tendrían un límite inferior de 8 m3 y un límite superior de 16 m3 por mes.6 Actualmente hay importantes diferencias en los niveles de consumo entre áreas urbanas y rurales, como se observa en la Tabla 1.4. Sin embargo, aun entre los hogares más pobres que tienen el servicio, el consumo promedio es superior a 16 m3 que es considerado en este estudio como el límite superior para el consumo de subsistencia. Tabla 1.4: Consumo estimado de agua por hogar que tiene agua por cañería (en m3 por mes) 2004 (Incluye únicamente hogares que pagan por el servicio de ANDA) Quintil Total Total Urbano AMSS Cabeceras Otros Rural Dept. 1 21.1 25.6 28.4 31.0 22.9 17.5 2 24.8 26.7 31.3 27.1 24.2 19.5 3 27.3 28.2 31.6 29.8 24.9 19.8 4 30.9 31.0 34.3 32.0 27.3 22.5 5 37.2 34.9 41.0 36.6 31.0 25.5 Total 30.1 30.9 36.0 32.7 26.7 19.8 Fuente: Cálculos propios con información de EHPM-2004 1.29 Entre 1995 y 2004, el consumo promedio de agua creció de 22.1 m3 a 30.1 m3. El consumo en todas las regiones aumentó, con el mayor incremento en AMSS y las cabeceras departamentales. Por otra parte, el consumo también aumentó en todos los niveles de ingreso, principalmente entre los quintiles superiores. La Figura 1.11 muestra la tendencia del consumo y su comparación con el consumo de subsistencia. 6Ver Foster y Yepes (2005). El Salvador REDI-SR 36 Sección I Figura 1.11: Nivel estimado de consumo de agua de consumidores conectados ­ En m3 (a) Por zona geográfica 40 35 30 25 20 15 10 5 0 AMSS Cabecera Otros Rural Departam. urbanos Consumo 1995 Consumo. 2004 8 m3 16 m3 (b) Por quintil de ingreso per cápita 40 35 30 25 20 15 10 5 0 I II III IV V Consumo 1995 Consumo 2004 8 m3 16 m3 Fuente: Cálculos propios con información de la EHPM -1995 - 2004 1.30 Finalmente, es importante destacar que este nivel de consumo relativamente alto a lo largo de diferentes áreas geográficas y niveles de ingreso es el resultado distorsionado de las bajas tarifas de conectividad de agua. Es decir, a mayor proporción de pobres conectados, es probable que las variaciones en el consumo aumenten tanto geográficamente como de acuerdo al ingreso. Los resultados de un análisis similar del sector de electricidad apoyan esta hipótesis: una mayor proporción de pobres tiene un consumo inferior a los niveles de subsistencia de electricidad que de agua, entre ellos, los usuarios de agua "conectada". Para la mayoría de los más pobres, quienes aún tienen que recolectar su agua, es poco probable que sus niveles de consumo se acerquen a los mencionados arriba. 1.31 Electricidad: En El Salvador, el consumo promedio de los hogares que actualmente tienen servicio de electricidad, es 114 kWh. Se ha estimado que 40 kWh por mes es suficiente para hacer funcionar unas cuantas lámparas y una radio pequeña; mientras que se ha estimado que 120 kWh es suficiente para hacer funcionar unas cuantas lámparas, un refrigerador modesto y una TV pequeña. Los niveles de consumo de subsistencia tendrían un límite inferior de 40 kWh y un límite superior de 120 kWh por mes.7 En El Salvador, el consumo promedio de hogares con electricidad es 114 kWh. Hay importantes diferencias en los niveles de consumo entre áreas urbanas y rurales, como se observa en la Tabla 1.5. El consumo promedio de los tres quintiles de ingresos más bajos está entre los límites de lo que sería considerado consumo de subsistencia. 7Ibid. El Salvador REDI-SR 37 Sección I Tabla 1.5: Consumo estimado de electricidad por hogar (en kWh por mes) ­ 2004 (Incluye únicamente hogares que pagan por el servicio) Quintil Total Total Urbano AMSS Cabeceras Otros Rural Dept. 1 69.5 80.0 95.3 93.3 70.5 62.8 2 89.2 96.6 103.7 105.1 89.3 79.0 3 103.5 108.1 112.3 115.0 101.8 91.4 4 124.2 130.4 129.6 141.4 124.2 100.0 5 162.0 132.9 173.7 166.9 145.4 128.9 Total 113.8 118.6 137.3 134.5 109.6 82.9 Fuente: Cálculos propios con información obtenida de las EHPM-2004 1.32 Entre 1995 y 2004, el consumo promedio aumentó en más de 15 por ciento (de 99.2 kWh a 113.8 kWh); entre 1998 y 2004, éste aumentó en 8 por ciento (de 105 a 113.8). El incremento en el consumo fue uniforme en todas las regiones y todos los grupos de ingreso. A diferencia del agua, los niveles de consumo promedio de electricidad muestran que el consumidor responde a las señales de precio de acuerdo a su capacidad para pagar. La Figura 1.12 muestra que el incremento en el consumo fue uniforme entre 1995 y 2004: éste ocurrió en todas las zonas geográficas y hogares de todos los quintiles. Los gráficos también muestran una comparación entre el consumo promedio y las líneas equivalentes a 40 kWh y 120 kWh (límites inferior y superior de lo que es considerado consumo de subsistencia) y a 100 kWh (máximo consumo actualmente subsidiado, ver la Sección 4 de este capítulo). En El Salvador, el consumo promedio de los tres quintales de ingreso más bajo está por debajo del límite de lo que es considerado como "subsistencia". El nivel actual de consumo subsidiado es también el consumo promedio del 3rd quintil. Figura 1.12: Nivel estimado de consumo de electricidad basado en la EHP ­ en kWh (a) Por zona geográfica (b) Por quintil de ingreso per cápita 160 180 140 160 120 140 100 120 100 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 AMSS Cabecera Otros Rural I II III IV V Dept. urbanos Consumo 1995 Consumo 2004 40 kWh 100 kWh 120 kWh Consumo 1995 Consumo. 2004 40 kWh 100 kWh 120 kWh Fuente: Cálculos propios con información obtenida de las EHPM-1995 - 2004 1.33 Consumo de gas: El consumo promedio de gas para cocinar es cercano a 30 lb por hogar, sin considerar la zona geográfica o quintil de ingreso, lo cual indicaría que se consume un envase de gas en promedio por mes (algunos hogares deben comprar envases de 25-lb y otros de 30-lb, ambos tamaños reciben subsidio, como se explica en la Sección 4 de este capítulo). Ver Tabla 1.6. Para propósitos prácticos, un envase de 25-lb será tomado como consumo de subsistencia. El Salvador REDI-SR 38 Sección I Tabla 1.6: Consumo estimado de gas para cocinar (en libras por mes) 2004. Incluye únicamente hogares que pagan por el producto Quintil Total Total Urbano AMSS Cabeceras Otros Rural Dept. 1 29.5 29.3 29.2 29.6 29.2 29.8 2 30.1 29.4 29.5 30.2 28.9 31.6 3 29.8 29.9 29.0 30.1 30.5 30.3 4 30.3 30.5 29.6 31.6 30.5 30.8 5 30.7 29.3 30.4 33.7 30.3 29.5 Total 30.2 29.8 29.7 31.5 30.0 30.6 Fuente: Cálculos propios con información de las EHPM-2004 GASTO DE LOS HOGARES Y POSIBILIDAD DE PAGO 1.34 En 2004, un hogar promedio gastó US$8.44 en agua por cañería y US$14.45 en electricidad, lo cual resulta en un promedio de US$22.89 por los dos servicios. Esto representa 4 por ciento del ingreso familiar promedio. Los datos de la Encuesta de Hogares revelan que el gasto mensual de los hogares que necesitan comprar agua (en envases o en otra forma) es aproximadamente 50 por ciento más alto que los que tienen agua por cañería; la diferencia es casi el doble para los hogares más pobres. De forma similar, los hogares que compran leña para cocinar gastan casi el doble de los que usan gas. En general, el gasto mensual por servicios básicos es menos del 5 por ciento del ingreso familiar para los salvadoreños más ricos. Los hogares más pobres gastan en promedio más en telecomunicaciones que lo que los más ricos gastan en todos los servicios. (Ver Figura 1.13) Figura 1.13: Gasto en % del ingreso de los hogares 2004. Por quintil de ingreso per cápita. 12 10 8 6 4 2 0 I II III IV V Electricidad Agua Telephone Gas Fuente: Cálculos propios con información obtenida de las EHPM 2004 1.35 Al aplicar tarifas que recuperen costos, el límite inferior del consumo de subsistencia representaría US$3.89 para agua por cañería y US$5.42 para electricidad, lo que requeriría un total de US$9.31 para los dos servicios. El límite superior tendría un costo de US$7.77 para agua y US$16.27 para electricidad, o US$24.04 para ambos. La Tabla 1.7 muestra los niveles de referencia para el consumo de subsistencia de electricidad y agua, y 25 lb de gas para cocinar. En cuanto a agua y electricidad, servicios que por ley son facturados de acuerdo a un mínimo fijo, los niveles de consumo son 10 m3 y 30 kWh por mes por encima de los límites inferiores y superiores. Se han considerado varios niveles de tarifas para cada nivel de consumo: las tarifas vigentes para todos los servicios, las tarifas vigentes sin subsidio para electricidad y agua y los costos de recuperación para electricidad y agua (para el servicio de agua, dos valores serán El Salvador REDI-SR 39 Sección I considerados para calcular el costo de recuperación de tarifa: US$0.43 que es un valor cercano a los niveles reales desde 2002 hasta 2003, y de US$0.65 que es el costo real para 2004, de acuerdo a la Memoria de Labores de ANDA). Tabla 1.7: Nivel de referencia para el costo del consumo de subsistencia (US$ por mes) Agua Electricidad Gas Descripción Consumo Tari- Tarifas Tarifas Consu Tarifas Tarifas Tarifas de Consu- Tarifas Tari- fas de de recu mo vigentes sin recupera- mo vigen- fas vigen- recuper pera- 2004 subsi- cion de tes sin tes ación de ción de dios costos 2004 subsi 2004 costos costos US$ dios US$ US$ 0.12 0.43 0.65 Sin IVA Límite indicado en 10 30KWh/ la ley m3/mes 2.29 4.30 6.50 mes 2.32 5.25 3.60 Límite 40KWh/ inferior 8m3/mes 2.29 3.44 5.20 mes 3.09 6.43 4.80 25lb 3.25 6.73 Límite 120KWh/ superior 16m3/mes 4.49 6.88 10.4 mes 15.86 15.86 14.40 Con IVA Límite indicado en 30KWh/ la ley 10m3/mes 2.59 4.86 7.35 mes 2.62 5.94 4.07 Límite 40KWh/ inferior 8m3/mes 2.59 3.89 5.88 mes 3.49 7.27 5.42 25lb 3.67 7.61 Límite 120KWh/ superior 16m3/mes 5.07 7.77 11.75 mes 17.92 17.92 16.27 1.36 Aunque no existe una base objetiva para determinar el nivel de gasto que sería "posible pagar" por un servicio, se ha fijado en 5 por ciento del ingreso familiar como nivel razonable para Latinoamérica.8 Un análisis de la distribución del ingreso muestra que, con la excepción de algunos de los países más pobres, únicamente un segmento pequeño de la población de Latinoamérica (aproximadamente 20 por ciento) tiene verdaderos problemas respecto a su capacidad para pagar los servicios públicos a las tarifas de recuperación de costos. Aparentemente, éste es también el caso para El Salvador. 1.37 En El Salvador aproximadamente el 20 por ciento de los hogares tendría dificultades para pagar por los servicios a los niveles de recuperación de costos. La Tabla 1.8 muestra el porcentaje de hogares que gastarían más del 5 por ciento de su ingreso familiar para pagar por cada servicio (electricidad y agua) o por un envase de 25-lb de gas para cocinar; los porcentajes han sido calculados en base a toda la población, aunque en 2004 estos hogares no tuvieron acceso al servicio. Para el agua, con un costo de recuperación de US$0.43 por m3, únicamente el 7 por ciento y 20 por ciento de los hogares tendría dificultad para pagar por los límites inferior y superior del consumo de subsistencia, respectivamente. Para electricidad, con un costo de recuperación de US$0.12 por kWh, el 12 por ciento de los hogares tendría dificultades para pagar el límite inferior de consumo (40 kWh) pero aproximadamente 50 por ciento tendría dificultades para pagar el límite superior (120 kWh). Casi 20 por ciento de los hogares podría tener dificultades para pagar por un envase de gas por mes, pagando las tarifas vigentes, sin subsidio. 8Ver Foster y Yepes (2005) El Salvador REDI-SR 40 Sección I Tabla 1.8: Porcentaje de hogares que gastaría más del 5% de su ingreso en cada servicio (Aplicando las tarifas que recuperen costos) Agua Electricidad Gas $0.43 por m3 $0.12 por Kwh Sin subsidio 8m3 16m3 40 Kwh 120 Kwh 25lb Zona geográfica Total del país 6.91 20.03 11.61 50.39 19.39 Total urbano 2.84 10.70 5.19 37.75 10.20 AMSS 1.16 5.62 2.44 29.16 5.27 Cabeceras Dept. 2.52 10.42 5.20 38.27 10.23 Otros urbanos 5.09 17.33 8.71 48.61 16.51 Rural 13.81 35.85 22.50 71.81 34.98 Quintil de ingreso I 29.42 67.38 45.07 97.75 66.13 per cápita II 4.00 17.27 6.93 75.00 16.48 III 1.12 9.12 6.05 44.26 8.40 IV 0.00 6.39 0.00 24.15 5.93 V 0.00 0.00 0.00 10.77 0.00 Fuente: Cálculos propios con información obtenida de las EHPM 2004 1.38 Los hogares que tendrían dificultades para pagar están concentrados en los dos primeros quintiles de ingreso, la gran mayoría está entre el 20 por ciento de los hogares con los ingresos más bajos; en términos generales, la gran mayoría de estos hogares están ubicados en el área rural. La Tabla 1.9 muestra la ubicación de los hogares que gastarían más del 5 por ciento de su ingreso familiar en cada servicio. Tabla 1.9: Ubicación de los hogares que gastarían más del 5% de su ingreso en cada servicio (Al aplicar las tarifas de recuperación de costos) Agua Electricidad Gas $0.43 por m3 $0.12 por Kwh Sin subsidio 8m3 16m3 40 Kwh 120 Kwh 25lb Zona geográfica Total del país 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 Total urbano 25.82 33.60 28.11 47.12 33.08 AMSS 5.19 8.65 6.49 17.85 8.38 Cabeceras Dept. 2.93 4.17 3.59 6.09 4.23 Otros urbanos 17.71 20.78 18.03 23.18 20.47 Rural 74.18 66.40 71.89 52.88 66.92 Quintil de ingreso I 85.16 67.27 77.64 38.80 68.21 per cápita II 11.58 17.25 11.94 29.77 17.00 III 3.25 9.11 10.42 17.57 8.67 IV 0.00 6.38 0.00 9.59 6.12 V 0.00 0.00 0.00 4.27 0.00 Fuente: Cálculos propios con información obtenida de las EHPM 2004 TARIFAS Y EL ESQUEMA DE SUBSIDIO 1.39 Los subsidios ocurren cuando las tarifas pagadas por los usuarios son menores que los costos de operación, mantenimiento, depreciación y de capital requeridos para proveer el servicio. Estos subsidios pueden ser pagados por el presupuesto del Gobierno o por otros consumidores. El Salvador REDI-SR 41 Sección I En toda Latinoamérica, los subsidios cruzados entre segmentos del mercado residencial y desde la industria o viceversa, son usados para cerrar el equilibrio financiero de los proveedores. 1.40 El diseño de esquemas tarifarios para servicios públicos a menudo usan mecanismos simplistas como bloques con precios mínimos y tarifas incrementales por bloques que generalmente son ineficientes. Es decir, asigna subsidios a quienes no lo necesitan y no subsidia a los que sí lo necesitan. Un ejemplo de esto sería, una estructura de tarifas incrementales por bloque para agua por medio de la cual las tasas de mayor consumo son más caras, por litro, que los menores niveles de consumo. Generalmente, cuando se crea una estructura se presume que la gente más pobre consume menos y por lo tanto, pagará menos por litro. Sin embargo, a menudo las familias ricas poseen más de una propiedad que resulta en facturaciones con bajo volumen de consumo para cada residencia mientras que en los hogares más pobres pueden haber familias grandes o donde varias familias usan una misma conexión que posee medidor. En tal caso, a la familia rica se le está cobrando menos por unidad que a la familia más pobre. Electricidad 1.41 Antes de la privatización de la compañía de electricidad, todos los usuarios recibían el mismo nivel de subsidio. Todos los usuarios ­ sin importar su nivel de consumo ­ recibían el beneficio de las tarifas más bajas. Únicamente cuando el consumo era superior a los 500 kWh los consumidores estaban obligados a pagar la tarifa completa. Habían tarifas escalonadas de acuerdo al nivel de consumo: los primeros 40 kWh tenían el precio más bajo, seguido de los 160 kWh, y luego los 300 kWh. En total, los primeros 500 kWh tenían las tarifas más bajas. 1.42 Después de la privatización, se establecieron precios máximos para usuarios que consumían menos de 400 kWh por mes, pero en el curso de seis meses estas tarifas fueron eliminadas para usuarios que consumían 200 kWh o más. El monto subsidiado sería igual a la diferencia entre los precios máximos y las tarifas cobradas por las compañías distribuidoras, una cantidad que sería transferida a las compañías de distribución de manera que el usuario únicamente tenía que pagar el máximo precio establecido. Cuando un usuario consumía 200 kWh, el subsidio era automáticamente eliminado (los primeros kWh consumidos tampoco eran subsidiados). A partir de 2001, el subsidio fue eliminado para usuarios que consume 100 kWh o más. En 2003, se estableció que el subsidio únicamente cubriría el 85 por ciento de la diferencia entre los precios máximos y la tarifa normal; y finalmente, el porcentaje subsidiado fue modificado a 87 por ciento, el cual está actualmente vigente. La Tabla 1.10 resume los grupos de usuarios subsidiados y las tasas máximas que se les aplica (nota: las tasas máximas por grupo no han cambiado desde 1998). El Salvador REDI-SR 42 Sección I Tabla 1.10: Grupos de usuarios que reciben subsidio Tasa CE SIGET máxima por Kwh 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 (colones) Rangos de consumo Los primeros 40 Kwh 0.3921 X X X Subsiguientes 160 Kwh 0.6861 X X X Subsiguientes 300 Kwh 1.2371 X X X Clasificación de usuarios 1 Kwh y hasta 50 Kwh 0.5560 X X X X X X X 50 Kwh y hasta 100Kwh 0.5870 X X X X X X X 100 Kwh y hasta 200 Kwh 0.6683 X X X 200 Kwh y hasta 300 Kwh 0.7516 X 300 Kwh y hasta 400 Kwh 0.8996 X Porcentaje subsidiado de la diferencia entre las tasas normal y máxima 100% 100% 100% 100% 100% 85% 85% Fuente: Cálculos propios con información de CEL y SIGET. 1.43 En Julio 1998 fue creado el Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía, FINET, el cual es administrado por el FISDL. El Fondo fue creado para subsidiar la construcción y mejora de infraestructura para el suministro de servicios de electricidad y teléfono, para subsidiar los servicios de electricidad y teléfono en áreas rurales de bajos ingresos, siempre que beneficien a la comunidad. Los beneficiarios califican por sus actividades y también evalúa y aprueba las solicitudes recibidas para el otorgamiento de subsidios. La Tabla 1.11 muestra las cantidades que el FINET ha concedido como subsidios a los consumidores residenciales entre 1999 y 2004. Como se demostró, el porcentaje de usuarios subsidiados, y las cantidades de subsidios, se redujo en 2001 como resultado de eliminar el subsidio para consumos arriba de 100 kWh. La Tabla 1.11 también muestra los subsidios concedidos para el consumo de electricidad usado por sistemas de bombeo de agua comunitarios. Tabla 1.11: Cantidad de usuarios subsidiados y monto total del subsidio (en dólares) 1999 ­ 2004 Subsidios para 1999 2000 2001 2002 2003 2004 consumidores residenciales Consumo de 1 a 264,468 313,684 322,938 347,122 354,963 49 KWh Consumo de 50 a 233,353 308,636 320,744 359,736 347,022 99 KWh Consumo de 100 282,402 a 200 KWh Total de usuarios 780,223 622,320 643,682 706,858 701,985 subsidiados Total de usuarios 940,000 971,966 1,041,004 1,070,261 1,121,423 1,142,081 residenciales % de usuarios 80% 60% 60% 63% 61% subsidiados Monto del 49,664,859 58,916,153 26,221,729 28,297,959 31,149,216 31,132,520 subsidio ($) 1,022,577 958,187 Subsidio a 1,592,045 1,218,017 1,289,735 sistemas de bombeo de agua comunitarios Total subsidio 60,508,198 27,244,306 29,256,146 32,367,233 32,422,255 Fuente: FINET El Salvador REDI-SR 43 Sección I 1.44 El subsidio que fue aplicado a cada hogar ha sido calculado a partir de las bases de datos de las Encuestas de Hogares (EHPM) de 1995 a 2004 del Ministerio de Economía, y a la historia de subsidios. El consumo de electricidad de cada hogar fue calculado en kWh, con base en el pago mensual por el servicio. Para este cálculo, únicamente se incluyeron aquellos hogares que reportaron haber hecho algunos pagos. El pago que correspondería de no tener subsidio se calculó de acuerdo al consumo (aplicando las tarifas para consumo arriba de 500 kWh de 1995 hasta 1997, y el promedio de acuerdo a las tablas de tasas de 1998 a 2004, ver Tabla 1.12). Luego, el monto de subsidio recibido por los hogares fueron calculados de la diferencia entre las cantidades sin subsidio y las cantidades realmente pagadas. Tabla 1.12: Tasas usadas para calcular el consumo (Tasas promedio ponderadas de acuerdo al número de usuarios residenciales de cada compañía) CEL SIGET * Descripción 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Aplicado arriba de 500Kwh 1.483 1.483 1.483 Consumo hasta 200Kwh Atención al cliente Cargo fijo colones/ usuario 9.81 9.98 11.45 14.02 14.32 9.35 5.95 Energía Variable Cargo variable colones/Kwh 0.71 0.64 0.72 0.67 0.67 0.71 0.68 Cargo por uso de red Cargo fijo colones/mes 7.75 8.18 8.25 8.32 8.37 8.58 9.07 Cargo variable colones/Kwh 0.29 0.32 0.33 0.32 0.33 0.33 0.35 Resumen Cargos fijos 17.56 18.16 19.70 22.34 22.69 17.93 15.02 Cargos variables/ Kwh 1.00 0.96 1.05 0.99 1.00 1.04 1.03 Consumo arriba de 200Kwh Atención al cliente Caro fijo colones/ usuario 9.81 9.98 11.45 14.02 14.73 9.35 5.95 Energía Variable Cargo variable colones/Kwh 0.70 0.63 0.72 0.70 0.66 0.72 0.70 Cargo por uso de red Cargo fijo colones/mes 11.03 11.75 11.84 8.76 11.98 12.29 12.98 Cargo variable colones/Kwh 0.29 0.31 0.31 0.32 0.32 0.32 0.35 Resumen Cargos fijos 20.84 21.73 23.29 22.78 26.71 21.64 18.93 Cargos variables/ Kwh 0.99 0.94 1.03 1.02 0.98 1.04 1.04 Nota: * Promedio de pliegos tarifarios. Cada compañía distribuidora tiene su propio cuadro de tarifas aprobadas; en esta tabla el promedio se obtiene ponderando el valor de cada compañía por el número de usuarios a los que sirve. Fuente: Cálculos propios obtenidos con información de CEL y SIGET. Gas Propano 1.45 El Ministerio de Economía fija los precios máximos del gas licuado de petróleo. En varias ocasiones, los precios de venta se han incrementado entre los diversos canales, manteniendo fijo el precio al consumidor final. En el mercado, hay disponible varios formatos de gas licuado de petróleo, siendo el más común los envases de 10-, 20-, 25-, 35- y 100-lb. Hasta 1995, el precio para todos los formatos estaba fijo, pero a partir de 1996, los precios fueron liberados para los envases de 100-lb, manteniendo los precios máximos para los formatos de hasta 35 libras. La Tabla 1.13 muestra la evolución de los precios máximos. El Salvador REDI-SR 44 Sección I Tabla 1.13: Precios Máximos de venta de gas licuado de petróleo para el público, en Colones (estos precios no incluyen IVA) Distribuidor al público Tienda al público Año 100 lbs. 35 lbs. 25 lbs. 20 lbs. 10 lbs. 100 lbs. 35 lbs. 25 lbs. 20 lbs. 10 lbs. 1993 177.80 34.15 25.75 19.50 9.95 Libre 36.00 26.75 20.50 10.55 1994 160.00 34.15 25.75 19.50 9.95 Libre 36.00 26.75 20.50 10.55 1995 160.00 34.15 25.75 19.50 9.95 Libre 36.00 26.75 20.50 10.55 1996 Libre 38.43 27.45 21.96 10.86 Libre 40.89 29.20 23.36 11.68 1997 Libre 42.30 30.20 24.17 11.97 Libre 45.00 32.12 25.71 12.88 1998 Libre 42.16 30.10 24.09 11.93 Libre 45.00 32.12 25.71 12.88 1999 Libre 42.16 30.10 24.09 11.93 Libre 45.00 32.12 25.71 12.88 2000 Libre 42.16 30.10 24.09 11.93 Libre 45.00 32.12 25.71 12.88 2001 Libre 42.16 30.10 24.09 11.93 Libre 45.00 32.12 25.71 12.88 2002 Libre 42.16 30.10 24.09 11.93 Libre 45.00 32.12 25.71 12.88 2003 Libre 42.16 30.10 24.09 11.93 Libre 45.00 32.12 25.71 12.88 2004 Libre 42.16 30.10 24.09 11.93 Libre 45.00 32.12 25.71 12.88 Fuente: Decreto Ejecutivo 1.46 La diferencia entre el precio de mercado que los distribuidores cobrarían y el precio máximo cobrado al público está subsidiada por el Estado, con fondos de un Fondo de Estabilización y Fomento Económico (FEFE) de un impuesto especial a la gasolina de US$0.16/galón. La Tabla 1.14 muestra la historia del consumo de gas y el cálculo de las cantidades recaudadas por este impuesto (multiplicando el total de galones por US$0.16). También se muestra la evolución de la cantidad total que ha sido necesario subsidiar del consumo de gas licuado de petróleo. La cantidad del subsidio por galón fue obtenido en base a la cantidad subsidiada y al número de galones subsidiados; calculando luego el subsidio equivalente por libra usando el peso específico del gas propano en estado líquido (0.585 g/ml). Tabla 1.14: Ingreso calculado del impuesto a la gasolina y el monto de subsidios concedido Gasolina Gasolina Gasolina Total Gas Total Subsi- Subsi- Especial Regular Total Recaudado Licuado Gas Licuado dio dio por Año (millones/ (millones (millones/ Gasolina Subsidiado Subsidio por libra galones) galones) galones) (millones $) (millones (millones $) galón libras) 1994 32.3 58.3 90.6 $14.5 28.9 $9.2 $0.32 $0.066 1995 42.3 57.1 99.4 $15.9 34.7 $12.1 $0.35 $0.073 1996 42.3 62.2 104.5 $16.7 37.9 $14.7 $0.39 $0.080 1997 40.0 68.4 108.5 $17.3 42.8 $13.7 $0.32 $0.067 1998 53.5 66.4 119.9 $19.2 48.1 $8.7 $0.18 $0.038 1999 63.2 65.3 128.5 $20.5 51.6 $13.4 $0.26 $0.054 2000 48.0 76.8 124.8 $20.0 55.0 $31.2 $0.57 $0.118 2001 35.4 92.3 127.7 $20.4 57.8 $24.6 $0.43 $0.088 2002 46.9 91.1 138.0 $22.1 60.2 $20.6 $0.34 $0.071 2003 53.8 89.9 143.7 $23.0 65.4 $35.2 $0.54 $0.112 2004 59.3 87.7 147.0 $23.5 69.4 $52.6 $0.76 $0.157 Fuente: Cálculos propios con información de la Dirección de Hidrocarburos y Minas, Ministerio de Economía 1.47 Usando las bases de datos de las Encuestas de Hogares de 1995 a 2004 (EHPM) del Ministerio de Economía, se calculó la cantidad de libras de gas consumidas, en base al pago mensual para adquirir el producto. Únicamente aquellos hogares que reportaron uso de gas para cocinar fueron incluidos en este cálculo. Se usaron los siguientes supuestos: la mayoría de los hogares compran su gas en tiendas, por lo cual se usó el precio de la tienda, lo cual proporcionó el costo promedio por libra. Con base en el consumo, se calculó el pago si no hubiese habido El Salvador REDI-SR 45 Sección I subsidio (con el precio corriente por libra, el subsidio calculado por libra como se muestra en la Tabla 1.14). Luego se calculó el monto del subsidio recibido por hogar, obtenida de la diferencia entre la cantidad sin subsidio y la cantidad realmente pagada. Agua 1.48 El servicio de agua por cañería es administrado principalmente por ANDA, la cual opera sistemas de agua en 182 municipalidades y de alcantarillado en 82. También hay sistemas administrados por municipalidades y por algunas comunidades. Para propósitos de este análisis, el consumo de agua se calcula usando tarifas y estándares de ANDA ya que las tarifas y costos por otros sistemas que no son operados por ANDA son altamente variables. 1.49 En 1995, la tarifa base por m3 fue fijada en 1.83 colones (US$0.21). También se estableció que el consumo mínimo a ser cobrado sería de 10 m3, por lo cual se pagaría 20.00 colones en el AMSS y 18.30 colones en otras zonas. Estos valores están vigentes en la actualidad. Ese mismo año, se establecieron porcentajes de tasas de acuerdo al nivel de consumo: por los primeros 20 m3 consumidos, únicamente el 50 por ciento de la tasa base sería pagada, pero para el consumo arriba de este nivel se aplicaría un recargo, pagando 110 por ciento y 275 por ciento por consumo entre 21 m3 y 40 m3, y arriba de 40 m3, respectivamente. Un 20 por ciento de subsidio adicional fue establecido para los primeros 20 m3 consumidos por hogares ubicados fuera del AMSS, es decir, ellos pagarían únicamente 40 por ciento de la tasa base. En 2002, los porcentajes sobre la tasa base a ser aplicados a los primeros 20 m3 fueron cambiados. Se mantuvieron 100 por ciento en Sal Salvador, pero el resto del país pagaría 80 por ciento. Esta estructura es resumida en la Tabla 1.15. Tabla 1.15: Porcentaje de la tasa base de US$0.21 (1.83 colones), aplicada por nivel de consumo 1995-2001 1995-2001 2002-2004 2002-2004 Consumo AMSS Otros AMSS Otros Entre 1 y 20m3 0.50 0.40 1.00 0.80 Entre 21 y 40m3 1.10 1.10 1.10 1.10 Arriba de 40m3 2.75 2.75 2.75 2.75 Fuente: Cálculos propios con información de ANDA y los respectivos decretos 1.50 Probablemente se pensó que el esquema funcionaría como un tipo de subsidio cruzado desde los hogares que consumen más hacia aquellos que consumen menos. Entre 1995 y 2001, el nivel de consumo que resultaba en que un hogar pagase exactamente la cantidad que le correspondía era calculado multiplicando la tarifa base (1.83 colones) por la cantidad de metros cuadrados (44.57 m3 en el AMSS y 45.77 m3 en otras zonas); y cualquier consumo arriba de esto tenía un recargo. A partir de 2002, el nivel del umbral es 40 m3 en AMSS y 31 m3 en otras zonas. 1.51 Usando las bases de datos de las Encuestas de Hogares de 1995 a 2004 (EHPM), el consumo de agua de caga hogar con servicio de agua domiciliar - ya sean cálculos propios o sobre la propiedad - fue calculado en metros cuadrados comenzando con el pago mensual por el servicio. Únicamente los hogares que reportaron haber hecho algún pago fueron incluidos en este cálculo. Con base en el consumo, su pago fue calculado usando los costos reales de ANDA por m3 (según la Memoria de Labores de 2004). Luego, se estimó el subsidio recibido por los hogares de la diferencia entre la cantidad que se suponía que estos pagarían a la tasa de recuperación de costos y la cantidad que realmente pagaron. El Salvador REDI-SR 46 Sección I ALCANZANDO EL OBJETIVO 1.52 Algunos esquemas de subsidio son más eficientes que otros en alcanzando los miembros más pobres de la comunidad como objetivo. Komives et al. (2005) analiza tres esquemas diferentes de subsidio cruzado por medio de bloques de tasas crecientes; los subsidios cruzados por medio de tasas diferenciales entre zonas geográficas y los subsidios pagados directamente a los usuarios que cumplen ciertos requisitos - por ejemplo, una definición de pobreza como la usada por la nueva Red Solidaria de El Salvador. El estudio concluye que los subsidios más usados tales como los de tasas por bloques de consumo--en el caso de El Salvador--son regresivos, particularmente en los casos donde la cobertura es baja y las tarifas están diseñadas deficientemente. Los recursos aplicados a estos subsidios generalmente benefician a los no- pobres más que a los pobres. Por otra parte, los subsidios focalizados geográficamente son bastante progresivos, mientras que los menos usados ­ tales como aquellos donde los usuarios son identificados directamente - son decididamente progresivos. Sin embargo, la administración de estos últimos puede ser cara si sólo son desarrollados para proveer subsidios en infraestructura. Komives también señala que puede ser más efectivo subsidiar la conexión para beneficiar a los pobres. 1.53 Proveer subsidios para servicios de infraestructura básica (electricidad, agua y gas) ha costado más de US$100 millones al año durante los últimos cinco años. Del total de subsidios, el 43 por ciento son para agua, el 21 por ciento para electricidad y 36 por ciento para gas para cocinar. La Tabla 1.16 presenta este desglose. Tabla 1.16: Monto anual de subsidios para electricidad, agua y gas en millones US$ Año Electricidad 1/ Agua 2/ Gas para Cocinar 3/ 2000 58.9 41.8 31.2 2001 26.2 62.6 24.6 2002 28.3 51.1 20.6 2003 31.1 39.6 35.2 2004 31.0 63.0 * 52.6 Fuente: 1/ FINET; 2/ Los subsidios para agua potable fueron calculados en base a la información obtenida de la EHPM y los costos de llevar un m3 a los usuarios, según publicado en la Memoria de Labores de ANDA de 2004. El incremento significativo en 2004 ocurrió debido al gran incremento en los costos de ANDA, que pasaron de US$0.40 por m3 en 2003 a US$0.36 por m3 en 2004; y 3/ Dirección de Hidrocarburos y Minas. * Este valor estimado se obtiene de los subsidios indirectos y ocultos, a diferencia de las transferencias de presupuesto para los subsidios de gas y electricidad. Algunos de estos subsidios son devengados a ANDA y otros al resto de los proveedores pero no es posible hacer la división de los mismos debido a una falta de información. 1.54 En El Salvador, el impacto redistributivo de los subsidios es bastante ineficiente, principalmente en el caso de agua y gas. El impacto redistributivo de los subsidios actuales es medido usando un indicador focalizado que expresa la porción de los subsidios que llegan a los pobres dividido por el porcentaje de pobres en la población. Un valor de 1 para el indicador es igual a distribuir dinero al azar a la población, mientras que un valor mayor que 1 significa que el subsidio es progresivo como resultado de lo cual el beneficio llega proporcionalmente más a los pobres que a los no-pobres. La Tabla 1.17 muestra la evolución del indicador focalizado para los servicios básicos. Como se observa, los subsidios para electricidad han experimentado mejoras en su impacto redistributivo, pero no ha sucedido lo mismo con el agua o el gas. Además, en promedio, el indicador especializado para electricidad es únicamente 1.05, como resultado de lo cual podría afirmarse que la distribución del subsidio es básicamente al azar. Para el agua y gas, la distribución de los subsidios es claramente regresiva. El Salvador REDI-SR 47 Sección I Tabla 1.17: Impacto redistributivo de los subsidios a los servicios básicos ­ 2004 Hogares Proporción de subsidio que Indicador de Pobres reciben los hogares pobres Focalización en el área Electricidad Agua Gas para Electricidad Agua Gas para Área geográfica (Quintiles 1& 2) cocinar cocinar Total del país 40.0 42.06 22.10 26.65 1.05 0.55 0.67 Total urbano 25.7 31.12 17.39 21.31 1.21 0.68 0.83 AMSS 17.6 21.87 11.75 15.88 1.24 0.67 0.90 Cabeceras Dept. 22.9 28.21 14.80 20.05 1.23 0.65 0.88 Otros urbanos 37.0 39.62 25.69 28.74 1.07 0.69 0.78 Rural 64.6 62.59 54.93 48.27 0.97 0.85 0.75 Fuente: Cálculos propios con base en información de la EHPM 2004. Estas figuras han sido calculadas por el equipo del REDI del Banco Mundial y FUSADES, las cuales no han sido corroboradas con MINEC, ANDA o ningún otro organismo relevante. 1.55 Los errores de exclusión e inclusión en la distribución de subsidios también ilustran la ineficiencia en la focalización de los subsidios. Los errores de exclusión representan el porcentaje de hogares en los quintiles 1 y 2 (40 por ciento más pobre de la población) que no recibe subsidios. En el caso de electricidad, 26 por ciento de los hogares más pobres no reciben ningún subsidio porque consumen más de 100 kWh, o porque no cuentan con el servicio. En el caso del agua por cañería, 65 por ciento de los hogares más pobres no recibe el beneficio de las tarifas bajas ­ es decir, el subsidio ­ básicamente porque no tienen el servicio, ya que tomando las tasas actuales de recuperación de costos, todos los usuarios reciben algún subsidio. El caso del gas propano es similar. Los errores de inclusión representan el porcentaje de hogares que reciben subsidios y cuyo ingreso los coloca en los quintiles 3, 4 ó 5 (60 por ciento más rico). De todos los hogares que reciben subsidios para electricidad, más de la mitad están entre los hogares con el ingreso más alto. De nuevo, la ineficiencia en la distribución del subsidio es más evidente para el caso del agua y el gas, ya que 74 por ciento de los hogares con servicio de agua por cañería y 73 por ciento de los que usan gas para cocinar que reciben subsidios, están en los quintiles de ingresos más altos. Ver Tabla 1.18. Tabla 1.18: Errores de exclusión e inclusión Errores de exclusión (% del total de Errores de inclusión (% de los hogares que hogares en quintiles 1 & 2 sin subsidio) reciben subsidios en los quintiles 3, 4 ó 5) Electricidad Agua Gas para Electricidad Agua Gas para Área geográfica cocinar cocinar Total del país 49.01 63.99 65.95 55.34 73.88 73.09 Total urbano 45.54 48.75 46.82 68.08 81.48 78.52 AMSS 49.74 40.52 38.17 77.25 86.70 83.94 Cabeceras Dept. 44.98 51.93 42.21 70.69 84.12 78.92 Otros urbanos 43.08 53.12 53.06 58.23 71.95 70.31 Rural 51.38 74.24 79.02 35.73 41.99 52.16 Fuente: Cálculos propios con base en información de la EHPM 1995-2004. Estas figuras han sido calculadas por el equipo del REDI del Banco Mundial y FUSADES, las cuales no han sido corroboradas con MINEC, ANDA o ningún otro organismo relevante. BALANCE DE LA PROVISIÓN DE SERVICIOS BÁSICOS PARA LOS POBRES 1.56 En esta sección se analizan en conjunto los cuatro niveles de las condiciones de acceso, presentados anteriormente. Los hogares más pobres están ubicados principalmente en el área El Salvador REDI-SR 48 Sección I rural. Menos del 40 por ciento de todos los hogares salvadoreños están en esa región, el 70 por ciento de los hogares del quintil 1 y el 50 por ciento de los hogares en el quintil 2 están ubicados allí; en general, 6 de cada 10 hogares del 40 por ciento de los hogares con menores ingresos están en el área rural. Ver Figura 1.14. Figura 1.14: Distribución geográfica de los hogares - Porcentaje de hogares (a) Total hogares (b) Hogares en quintiles 1 y 2 (40% más pobre) ­ 36% en área rural ­ 60% en área AMSS Rural AMSS Cabeceras Dept. Rural Otros Cabeceras Dept. Otros Fuente: Cálculos propios obtenidos de la Encuesta de Hogares 2004 1.57 Además, la mayoría de los hogares que no tienen acceso a servicios básicos y aquellos que tendrían problemas en pagar el consumo básico con las tarifas para recuperar costos están también en el área rural; de éstos, la gran mayoría están en los primeros dos quintiles de ingresos. La proporción de hogares sin acceso a servicios es mayor en el área rural que en las áreas urbanas, sobre todo en el AMSS. Además, los hogares en el quintil de ingresos bajos tienen el mayor déficit. Éste es también el caso del porcentaje de los hogares para los cuales el costo de consumo básico de los servicios representaría más del 5 por ciento de su ingreso familiar. Ver Figura 1.15. 1.58 En cuanto a lo que respecta al acceso a electricidad, el problema es más un tema de demanda, mientras en el caso de acceso a agua por cañería, el problema es más un tema de suministro. Hay una mayor cantidad de hogares pobres ­ sobre todo aquellos en el quintil 1 ­ para los cuales el costo de un consumo básico de electricidad representaría más del 5 por ciento de su ingreso familiar, que los hogares que actualmente no tienen el servicio, lo cual indica que en este sector, el problema es más una incapacidad para pagar. Por otra parte, para el caso de agua por cañería, hay una mayor cantidad de hogares pobres que no tiene acceso al servicio, que los que tendrían dificultad para pagar por dicho servicio. Esto indica que el problema es principalmente de suministro. Esto último está confirmado ya que el gasto promedio de los hogares que no tienen agua por cañería y que tienen que comprarla de otras fuentes es mucho mayor que el de los que pagan por el servicio. El Salvador REDI-SR 49 Sección I Figura 1.15: Indicadores de acceso a servicios básicos (% de los hogares) (a) Indicadores de acceso a electricidad Por zona geográfica Por quintil de ingreso 80 90 80 60 70 60 40 50 40 20 30 0 20 10 AMSS Cab. Dept. Otros Total Rural 0 I II III IV V Urbanos Urbano Sin acceso Con dificultad para pagar Sin acceso Con dificultad para Con subsidios Porción del subsidio total Con subsidios Porción del subsidio (b) Indicadores de acceso a agua por cañería Por zona geográfica Por quintil de ingreso 80 70 70 60 60 50 50 40 40 30 30 20 10 20 0 10 AMSS Cab. Dept. Other Total Rural Urbanos Urbano 0 I II III IV V Sin acceso Con dificultad para pagar Sin acceso Con dificultad para pagar Con subsidios Porción del subsidio total Con subsidios Porción del subsidio total (c) Indicadores de uso de gas para cocinar Por zona geográfica Por quintil de ingreso 80 80 70 70 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 10 0 0 AMSS Cab. Dept. Otros Urbanos Total Urbano Rural I II III IV V Sin acceso Con dificultad para pagar Sin acceso Con dificultad para pagar Con subsidios Porción del subsidio total Con subsidios Porción del subsidio total Fuente: Cálculos propios obtenidos de la Encuesta de Hogares 2004 El Salvador REDI-SR 50 Sección I ELEMENTOS CLAVES DE UNA POLÍTICA DE ACCESO UNIVERSAL 1.59 El Salvador tiene lo que se necesita para comprometerse con una política más ambiciosa que las Metas de Desarrollo del Milenio, en términos de acceso a servicios de infraestructura básica: (i) las inversiones no representan un carga fiscal inmanejable; (ii) hay importantes recursos fiscales que ya están siendo invertidos en subsidios que pueden ser redirigidos; (iii) El Salvador ha emprendido la ruta más efectiva para entregar subsidios a los más pobres con el programa Red Solidaria; y (iv) ya están funcionando los mecanismos para asegurar la disponibilidad. Las Inversiones Necesarias 1.60 Como con la mayoría de países en Latinoamérica, las inversiones para alcanzar acceso universal en agua y saneamiento en El Salvador no presentan una carga fiscal inmanejable. De acuerdo a Fay y Yepes (2003) la cantidad requerida para la región sería aproximadamente 0.5 por ciento del PIB por año, incluyendo el acceso y mantenimiento de los sistemas. En El Salvador, como es analizado en el capítulo sobre Financiamiento, la inversión requerida para alcanzar esta meta en 2015 es alrededor de 0.4 por ciento del PIB. 1.61 Un cálculo de los requerimientos de inversión para asegurar el acceso universal de los pobres a los servicios básicos y de los costos recurrentes para asegurar el consumo mínimo de los hogares conectados, sugiere que se necesitan US$25 millones por año, una cantidad que es igual a la mitad del subsidio anual que actualmente se paga por el consumo de gas. Los estándares internacionales del Banco Mundial establecen un cálculo de US$1,000 para conectar un hogar al servicio de electricidad. Arriba de este importe, la conexión tiene necesariamente que considerar tecnologías alternativas tales como sistemas run-of-river, pequeñas máquinas diesel o fotovoltaicos. Con esta suposición, y considerando que actualmente aproximadamente 120 mil hogares pobres rurales no tienen electricidad, los recursos requeridos para la conexión serían US$120 millones. Además, el subsidio al consumo básico de los hogares recién conectados que debería ser pagado a las compañías distribuidoras sería de US$5.4 millones por año. Esto indica que a precios de 2005, si la meta de acceso universal de los pobres rurales se distribuye en 5 años, el gato anual incluyendo la inversión más los gastos recurrentes sería US$25 millones por año. Un Plan a Mediano Plazo para Redirigir los Subsidios a los Pobres a. Electricidad 1.62 Un plan para mejorar la eficiencia en la entrega de subsidios a la electricidad haría posible agregar entre US$17 y US$24 millones por año al presupuesto para asegurar el acceso universal. Esta recuperación de recursos es posible dada la ineficiencia actual del sistema de subsidios. Si el objetivo de la política social es enfocarse en los pobres, hay una oportunidad de equilibrar la entrega de subsidios por medio de reducir los subsidios en el AMSS. 1.63 Actualmente, el gasto mensual promedio en electricidad de un hogar en AMSS es US$17. Si se elimina el subsidio, es decir, si el usuario paga los costos regulados de suministro, su gasto mensual se incrementaría en US$3. Esto significaría un incremento en el gasto mensual del El Salvador REDI-SR 51 Sección I ingreso familiar de 2.1 por ciento a 2.5 por ciento. Sin embargo, deberá tomarse en cuenta que habría efectos no deseables. Los hogares más pobres conectados en el AMSS podrían tener dificultad para pagar los costos más altos de electricidad. Es decir, 5.2 por ciento de los hogares en el AMSS que están entre el 20 por ciento más pobre del país pasarían de gastar 6.3 por ciento de su ingreso en electricidad a gastar 9.2 por ciento. Por otra parte, el 12.4 por ciento de la población en el AMSS que está en el quintil de ingreso 2, a pesar de incrementar su gasto, aún estaría gastando menos del 5 por ciento de su ingreso familiar. Retirar el subsidio a todos los usuarios en el AMSS que actualmente lo reciben resultaría en que aproximadamente 25 mil de los hogares más pobres tendrían dificultades para pagar, pero se estaría dando más acceso a aproximadamente 120 mil hogares rurales que actualmente no tienen el servicio. El desafió consiste en encontrar una forma de mantener un subsidio focalizado en estos 25 mil hogares del AMSS sin crear efectos negativos generalizados en el mercado de electricidad. 1.64 Sería importante evaluar diferentes alternativas para redirigir los subsidios hacia los más pobres, y generar recursos adicionales para facilitar la conexión de más hogares al servicio considerando: · Que el foco de los subsidios es actualmente ineficiente, ya que únicamente el 42 por ciento de la cantidad total pagada como subsidios por tarifas de electricidad llega a los hogares más pobres (aquellos en los primeros dos quintiles de la población); y · Que hay aproximadamente 200,000 hogares sin acceso al servicio, 82 por ciento de los cuales están entre los hogares más pobres. 1.65 Se llevó a cabo una simulación para evaluar el efecto que diferentes políticas tendrían al reducir el monto total de los subsidios a la electricidad, u obtener recursos adicionales en el mismo sector para cubrir una parte de los subsidios, basado en los datos de la EHPM de 2004. Usando el cálculo de consumo por hogar que fue descrito anteriormente en este capítulo como un punto de partida, se calculó la factura que correspondería bajo los siguientes escenarios para cada hogar: · Reducción del porcentaje subsidiado, de 86 por ciento actualmente a 50 por ciento. · Eliminación del subsidio a usuarios en el AMSS, manteniendo el 86 por ciento de subsidio para el resto. 1.66 La modificación de la política de subsidio podría dar como resultado importantes ahorros que podrían ser usados para extender la cobertura o subsidiar nuevos usuarios, quienes casi con seguridad estarían entre los más pobres del país. Por otra parte, la reducción del porcentaje global subsidiado crearía un ahorro estimado de 31 por ciento, aunque su efecto sobre la redistribución de la suma total subsidiada no es insignificante; por otra parte, la cantidad de hogares que tendría dificultades para pagar la factura del servicio se incrementaría, sobre todo en el área rural. Sin embargo, la eliminación del subsidio por completo a los usuarios en el AMSS, además de generar un ahorro de aproximadamente 50 por ciento, haría posible que la mayor parte del subsidio sea extendido al área rural y las áreas urbanas más pequeñas; de forma similar, esto también mejoraría la distribución entre quintiles ya que los dos quintiles más pobres recibirían el subsidio. En este último caso, el porcentaje de hogares que tendría dificultades para pagar en el AMSS se incrementa un poco aunque no de manera significativa. Ver Tabla 1.19. El Salvador REDI-SR 52 Sección I Tabla 1.19: Resultados de simular el efecto de diferentes alternativas para reducir la cantidad de subsidios Reducción del subsidio Reducción del subsidio Concepto Tarifas corrientes de 86% a 50% 0% para el AMSS Monto del subsidio ($/año) 36,359,862 24,926,705 17,653,872 Ahorros (%) 31.4% 51.4% Hogares que pagarían más del 5% de su ingreso 18.0 21.6 20.0 AMSS 17.5 19.1 23.8 Cabeceras Dept. 22.6 25.7 22.6 Otros urbanos 19.4 23.3 19.4 Rural 16.6 21.6 16.6 Quintil 1 27.3 36.6 18.9 Quintil 2 21.8 25.7 24.9 Quintil 3 18.0 21.1 20.7 Quintil 4 14.3 15.5 15.5 Quintil 5 8.7 9.0 9.8 Porción del subsidio que los hogares recibirían en el área AMSS 28.6 29.2 -- Cabeceras Dept. 7.9 7.9 11.2 Otros urbanos 26.4 26.4 37.3 Rural 37.1 36.5 51.6 Quintil 1 20.1 19.7 24.9 Quintil 2 21.9 21.7 24.7 Quintil 3 22.7 22.7 21.8 Quintil 4 18.5 18.8 16.6 Quintil 5 16.8 17.1 12.0 Fuente: Cálculos propios obtenidos de la Encuesta de Hogares 2004 1.67 La modificación del esquema de tasas para usuarios con mayor consumo, al aplicar recargos, podría generar recursos que luego podrían ser usados para cubrir parte del subsidio para usuarios que consumen menos. Para evaluar el efecto que la aplicación de recargos tendría sobre los usuarios de mayor consumo y para obtener recursos adicionales en el mismo sector para cubrir una parte de los subsidios, las facturas del servicio también simularon qué pasaría si, manteniendo los subsidios actuales, se aplicasen recargos del 5 por ciento, 10 por ciento, 15 por ciento, 20 por ciento y 25 por ciento a la porción variable por kWh de las tasas corrientes (manteniendo los mismos componentes fijos). La Tabla 1.20 resume los principales resultados. Como se observa, se pueden generar recursos adicionales al aplicar recargos a los hogares con consumo arriba de 100 kWh; tomando como base un incremento del 5 por ciento, se obtendrían recursos de aproximadamente un tercio del monto total de los subsidios. Por otra parte, este esquema también podría tener efectos no deseables, ya que el incremento en las tasas resultaría en una mayor proporción de hogares que podría tener dificultades para pagar. El Salvador REDI-SR 53 Sección I Tabla 1.20: Resultados de simular el efecto de implementar recargos a consumos de 100 kWh o mayores, manteniendo las tasas y el subsidio a los consumos inferiores. Recargos aplicados al componente variable de las tarifas corrientes Concepto 5% 10% 15% 20% 25% Monto recaudado por año 10,484,262 18,749,608 27,014,957 35,280,305 43,545,649 Porcentaje de subsidio 28.8% 51.6% 74.3% 97.0% 119.8% Hogares que pagarían más del 5% del ingreso familiar 19.3 20.2 20.9 21.5 22.5 AMSS 19.5 21.2 22.0 22.9 24.3 Cabeceras Dept. 24.1 25.2 26.6 27.3 28.4 Otros urbanos 20.5 21.4 21.9 22.6 23.8 Rural 17.4 17.7 18.2 18.5 18.8 Quintil 1 27.6 27.6 27.6 27.7 27.7 Quintil 2 22.9 23.5 24.0 24.7 24.9 Quintil 3 20.1 21.9 23.2 23.7 24.9 Quintil 4 16.4 17.8 18.6 19.7 21.8 Quintil 5 9.5 10.3 11.1 11.9 13.1 Porción de recargos pagados por hogares en áreas de mayor consumo AMSS 49.6 48.9 48.6 48.5 48.4 Cabeceras Dept. 11.2 11.5 11.6 11.7 11.8 Otros urbanos 23.0 23.4 23.5 23.6 23.6 Rural 16.2 16.2 16.2 16.2 16.2 Quintil 1 5.5 5.3 5.2 5.1 5.1 Quintil 2 12.7 12.3 12.1 12.1 12.0 Quintil 3 18.8 18.3 18.0 17.9 17.8 Quintil 4 26.5 26.3 26.1 26.1 26.0 Quintil 5 36.4 37.9 38.5 38.8 39.0 Fuente: Cálculos propios con base en la Encuesta de Hogares 2004 b. Agua por cañería 1.68 El caso del agua por cañería es más complicado, ya que para que una modificación del sistema de tarifas tenga los efectos redistributivos deseados, necesariamente requeriría llevar a cabo una reforma meticulosa del sector. Sin embargo, hay campo para generar algún ingreso adicional para la compañía a cargo de proveer el servicio que podría ser invertido en extender la cobertura. Para hacer esto, la tarifa básica que ha estado vigente desde 1995 podría ser modificada. También podría ser considerado un esquema similar al esquema vigente para electricidad: aplicar menores tasas a usuarios con consumo inferior a los 15 m3 (límite superior del consumo de subsistencia), un derecho que ellos perderían al exceder este límite, y tendrían que pagar la tarifa normal por todo su consumo. Ya que el consumo promedio es actualmente cercano a 30 m3, con la excepción de los hogares más pobres rurales, esto podría tener el efecto positivo adicional de promover la conservación del agua. c. Gas 1.69 En pocas palabras, no hay justificación social o económica para mantener el subsidio actual al gas, el cual le cuesta a los contribuyentes más de $50 millones por año. Únicamente el 26 por ciento del subsidio llega a los hogares más pobres mientras el 75 por ciento de los hogares que lo reciben están entre los hogares con el ingreso más alto. Podría iniciarse un esquema gradual para eliminar el subsidio, elevando el precio al público del gas subsidiado que no ha sido El Salvador REDI-SR 54 Sección I cambiado desde 1997, primero a un nivel que iguale el monto total del subsidio a la cantidad que es recaudada bajo el FEFE, lo cual representa un ahorro aproximado de $20 millones. Más adelante, éste podría ser eliminado completamente. 1.70 Paralelamente a la corrección de subsidios ineficientes y la expansión de los servicios básicos las instituciones públicas tienen que poder asegurar el servicio continuo y la provisión responsable por parte de los proveedores tanto públicos como privados. Esto es particularmente importante en servicios públicos con características casi monopólicas. La siguiente sección estudia la distribución del servicio desde la perspectiva del consumidor individual y trata el desafió del servicio sostenible que a menudo es pasado por alto: el acceso a la regulación. ACCESO A LA REGULACIÓN EN LA PROVISIÓN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA BÁSICA 1.71 El acceso a la regulación y la protección de los derechos del consumidor es un tema central en la provisión de servicios públicos. Las estructuras monopólicas o limitadas de la mayoría de servicios públicos ponen a los consumidores--particularmente los consumidores individuales domésticos--en desventaja cuando negocian las condiciones bajo las cuales los servicios son proveídos. Por consiguiente, la mayoría de países tienen marcos legales y organizaciones públicas que protegen los derechos a los servicios públicos de los consumidores. 1.72 Además de la regulación de tarifas y calidad, y la defensa de la competencia--dos elementos claves de la protección al consumidor--están el adecuado y oportuno proceso de sus reclamos y su participación en la redacción de los estándares de desempeño. Esto es para asegurar que las quejas y los reclamos de los consumidores sean adecuadamente atendidos y sus intereses sean considerados cuando se redactan las regulaciones. En la mayoría de países en la región, la protección de los derechos del consumidor está ganando más importancia en la medida que los consumidores demandan más y mejores servicios y los gobiernos reconocen el valor de la participación y transparencia en los procesos regulatorios. 1.73 Ambos temas han progresado significativamente en El Salvador a lo largo de la pasada década. Los derechos del consumidor están establecidos en la Ley de Protección al Consumidor y en las leyes específicas de los sectores de electricidad y telecomunicaciones. Las funciones de la Defensoría del Consumidor, previamente la Dirección General de Protección al Consumidor (DGPC) y la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET) incluyen la salvaguarda de los derechos de los consumidores. Por último, la SIGET requiere que las nuevas propuestas de leyes regulatorias tienen que pasar por procesos participativos de audiencias abiertas con las compañías proveedoras y los consumidores antes que entren en vigencia para asegurar que sus derechos e intereses estén debidamente protegidos. 1.74 Aunque ha habido importantes avances en la protección al consumidor en El Salvador, el marco legal e institucional requiere de mejoras sustanciales, ya que hay duplicación de funciones y existen ambigüedades en el marco legal e institucional debido a una falta de consistencia entre la Ley de Protección al Consumidor y las leyes de electricidad y telecomunicaciones específicas al sector. Los principales problemas con el marco legal e institucional actual son: (a) una definición poco clara de los roles y de las responsabilidades institucionales que deben llevar a cabo tanto la Defensoría del Consumidor como la SIGET en la protección de los derechos del consumidor; (b) sistemas paralelos para procesar reclamos relacionados a la electricidad en dichas instituciones; (c) sistemas separados para procesar reclamos de los diversos servicios públicos (energía eléctrica, telecomunicaciones y agua potable); y (d) la coexistencia de situaciones acusadas de violaciones y sanciones. El Salvador REDI-SR 55 Sección I 1.75 Esta sección está dividida en cinco partes. La primera presenta los reclamos por servicios públicos de los consumidores en El Salvador. La segunda resume el marco legal e institucional para la protección de los derechos de los consumidores. La tercera describe los mecanismos para resolver reclamos y sus limitaciones. La cuarta presenta el progreso hecho en la creación de mecanismos de participación en la redacción de estándares. Finalmente, el quinto resume las principales recomendaciones con respecto a la protección de los derechos de los consumidores. Reclamos de los Consumidores 1.76 Las estadísticas de los reclamos de los usuarios son una fuente clave de información sobre los problemas que los consumidores tienen en la provisión de servicios públicos. En El Salvador, la Defensoría del Consumidor ­ previamente conocida como la DGPC - y la SIGET son organizaciones públicas a cargo de admitir y resolver los reclamos del usuario que no han sido resueltos satisfactoriamente por las compañías que proveen servicios públicos. A pesar del hecho que ambas instituciones comenzaron a operar a mediados de la década de los noventa, El Salvador aun no tiene estadísticas confiables y detalladas sobre reclamos de usuarios que posibilitarían la identificación de los reclamos más importantes del usuario o sus tendencias. 1.77 Las estadísticas sobre reclamos de los consumidores sobre servicios públicos en El Salvador son poco confiables y están almacenadas en varias instituciones. La Defensoría del Consumidor está revisando las estadísticas de los reclamos de usuarios sobre el servicio público porque no las considera confiables. Las estadísticas de la Defensoría del Consumidor básicamente reportan el número total de reclamos por sector sin desglosarlas de acuerdo a la razón del reclamo. La SIGET, por otra parte, tiene estadísticas de acuerdo al tipo de reclamo, pero esta información no es publicada. La relación entre las estadísticas de reclamos respecto a los servicios de electricidad y telecomunicaciones reportadas por ambas instituciones tampoco está claro. En otras palabras, hay estadísticas sobre reclamos por sector independientemente de la entidad pública que las procesa y las reporta. Esta situación dificulta el trabajo de identificar las principales causas de reclamos de los consumidores y también obstaculiza la preparación de nuevas políticas para la presentación del reclamo y redacción de medidas regulatorias correctivas, si es necesario. 1.78 El Gobierno de El Salvador está conciente de los problemas en la recolección detallada y confiable de información respecto a los reclamos de los consumidores. Para resolver estos problemas, la nueva Ley de Protección al Consumidor, que entró en vigencia en Octubre de 2005, está creando el Sistema Nacional de Protección al Consumidor cuyas funciones incluyen llevar un registro y clasificar los reportes presentados por los consumidores y las sanciones impuestas. El Sistema Nacional aún está en proceso de ser diseñado y por consiguiente es demasiado pronto para evaluar su capacidad para recopilar y proveer la información por la cual es responsable. 1.79 A pesar de las limitaciones estadísticas mencionadas anteriormente, la información disponible respecto a los reclamos hace posible llegar a determinadas conclusiones importantes. Primero, los servicios públicos son los sectores con el mayor número de reclamos y las compañías de servicio público están entre aquellas contra las cuales se presentan el mayor número de reclamos en El Salvador. De acuerdo a la Defensoría del Consumidor, en la primera mitad de 2004, los reclamos resultantes de la provisión de servicios públicos representaron casi la mitad del total de reclamos presentados en dicha institución. Asimismo, de un total de 35 compañías reportadas a la Defensoría del Consumidor en este período, las nueve compañías con más reclamos presentados fueron los proveedores de agua potable y electricidad. Los 115,000 reclamos que se recibieron corresponden al 1.5% de las 7,680,000 facturas que ANDA emite por año. El Salvador REDI-SR 56 Sección I 1.80 En El Salvador, como en la mayoría de países de Latinoamérica, los reclamos contra los proveedores de servicios públicos han incrementado en los últimos años. De acuerdo a la Defensoría del Consumidor, el número total de reclamos presentado contra servicios públicos pasaron de 1.883 reclamos en 2002 a 3.072 reclamos en 2005, un incremento del 63 por ciento.9 La mayoría de reclamos provienen de los sectores de agua y electricidad (ver Figura 1.16). 1.81 Aunque los reclamos presentados contra los servicios públicos han incrementado en términos absolutos, éstos han disminuido como porcentaje del total de usuarios. Los reclamos presentados contra el servicio de electricidad como porcentaje del total de usuarios se redujo de 20 por ciento en 2000 a 13 por ciento en 2005, mientras en el sector del servicio de teléfono, este porcentaje pasó de 14 por ciento a 3 por ciento entre 2001 y 2005.10 Figura 1.16: Reclamos de usuarios a la oficina de protección del consumidor por sector Número de reclamos 1600 2002 2003 2004 2005* 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 Agua potable y Energia electrica Telefonia alcantarillado *calculado Fuente: Oficina de Protección al Consumidor, El Salvador 1.82 El menor número de reclamos--en telecomunicaciones tanto con respecto a la cantidad total de reclamos y el porcentaje del total de consumidores--es el resultado de varios factores. Primero, la competencia en telefonía móvil permite a los usuarios buscar proveedores alternativos si no están satisfechos con los servicios que reciben. Segundo, la SIGET ha tenido una política más activa en la emisión de estándares y directrices para los consumidores con respecto a la provisión de servicios y tarifas de electricidad que en telecomunicaciones. Por consiguiente, parecería que los consumidores están más familiarizados con las razones y procedimientos de reclamo para el servicio de electricidad que para el de las telecomunicaciones. 9Las estadísticas para 2005 son calculadas en base a los reclamos recibidos por la DGPC entre enero y agosto de 2005. 10Estas estadísticas de electricidad fueron obtenidas de la página Web del CDC, el cual prepara su información usando información publicada por la SIGET sobre "Indicadores de la calidad del servicio de las compañías distribuidoras" en el Boletín de Estadísticas Eléctricas No. 1 (1999) al No 4 (2002). Las estadísticas del servicio de teléfono fueron obtenidas de la SIGET. El Salvador REDI-SR 57 Sección I 1.83 La principal razón de los reclamos presentados contra las compañías de electricidad corresponden a problemas de sobrefacturación. Esto representa más de la mitad de los reclamos en el sector, de acuerdo a la SIGET. Otros reclamos comunes involucran problemas con la conexión, reclamos de atención al cliente deficiente y falta de energía eléctrica. Las causas y la distribución de los reclamos son corroborados por las estadísticas del Centro de Defensa del Consumidor (CDC), una organización no-gubernamental creada durante la década de los noventa con el objetivo de promover la protección al consumidor en El Salvador. De acuerdo al CDC, el cargo injustificado por consumo es la principal razón de reclamos presentados en el sector de electricidad, representando más de la mitad de los reclamos, seguido de problemas de doble cargo, mala aplicación de tarifas y medidores defectuosos. 1.84 En las telecomunicaciones, la SIGET indica que las principales razones de reclamo son las llamadas internacionales y las llamadas de líneas telefónicas fijas a teléfonos celulares, seguido de errores en facturación y problemas con contratos. De acuerdo al CDC, los reclamos más comunes involucran problemas de facturación (más del 40 por ciento del total), seguido por errores en la aplicación de tarifas o errores con contratos. En las telecomunicaciones, los reclamos se centran principalmente en los servicios de teléfono fijos. De acuerdo a la SIGET, más del 70 por ciento de los reclamos fueron presentados contra compañías de telefonía fija en 2004. 1.85 En resumen, los reclamos tales como errores de facturación y de tarifas son los más frecuentes en los servicios públicos en El Salvador. El predominio de este tipo de reclamos es común en Latinoamérica. Por ejemplo, en Perú, aproximadamente el 90 por ciento de los reclamos de telecomunicaciones en 2004 fueron de consumidores de telefonía fija y de éstos, el 85 por ciento involucró la facturación. En algunos países, el predominio de este tipo de reclamo llevó a la redacción de estándares que establecen la información mínima a ser contenida en las facturas para facilitar la comprensión por parte de los consumidores. Además, procedimientos especiales han sido establecidos para la resolución de reclamos relacionados a facturación para hacerlos más flexibles y predecibles. En Perú, por ejemplo, el regulador de las telecomunicaciones, Osiptel, tiene un procedimiento específico para tratar los reclamos por facturación.11 En El Salvador se han hecho importantes avances con respecto a la provisión de información detallada en las facturas de telecomunicaciones y electricidad. Sin embargo, la información en estas facturas puede aún ser mejoradas (Ver Cuadro 1.1). En El Salvador, aún no hay procedimientos claros, transparentes y flexibles para resolver reclamos de los consumidores como es indicado en la sección de mecanismos de resolución de conflictos. 11Información detallada sobre los procedimientos de reclamo de usuarios en Osiptel se encuentran en www.osiptel.gob.pe El Salvador REDI-SR 58 Sección I Cuadro 1.1: Facturas de servicios públicos en El Salvador LA SIGET ha hecho importantes avances en el contenido y desglose de la información en las facturas del servicio de electricidad en los últimos años. Esto se evidencia por el conjunto de estándares y publicaciones que incluyen el Acuerdo125-E-2003 de la SIGET que establece el contenido de la factura del servicio de electricidad y las instrucciones para entender el medidor de electricidad. En las telecomunicaciones, las compañías privadas han buscado aclarar la información en las facturas al usar un texto explicativo al dorso llamado "comprendiendo su factura de telecomunicaciones". A pesar de este progreso, las facturas de electricidad y telecomunicaciones aun no proveen información clara y suficiente a los consumidores. La información que debe estar incluida en las facturas consiste en: fecha de expiración, fecha de vencimiento de pagos y cobros por retraso, frecuencia de la factura (mensual o cada dos meses), consumo de períodos anteriores, parámetros de tarifas (para agua), explicación del número de identificación del cliente, el período y lugares donde pueden presentarse reclamos en primera y segunda instancia y la regulación del usuario. Marco Legal e Institucional para la Protección del Consumidor 1.86 La protección de consumidor ha sido un foco de atención central para el gobierno salvadoreño desde principios de la década de los noventa. En los Acuerdos de Paz de 1992, el gobierno salvadoreño aceptó adoptar políticas y crear mecanismos efectivos para defender a los consumidores de acuerdo con su mandato constitucional12. Además de la Constitución, el marco legal para la protección de los usuarios de servicios públicos provee una ley general de protección al consumidor y leyes de electricidad, telecomunicaciones, agua potable y saneamiento específicas del sector. 1.87 Para ser efectivo, este marco legal e institucional necesita que las leyes sean complementarias y que proporcionen una definición clara de las funciones de cada institución. Es necesario que las instituciones tengan suficiente capacidad técnica y autoridad para sancionar para poder hacer su trabajo. Sin embargo, como es descrito en esta sección, el marco legal e institucional para la protección del consumidor en El Salvador es confuso y no tiene una clara definición de responsabilidades. Además, las responsabilidades de las instituciones involucradas varían de acuerdo al sector. 1.88 El marco general de protección al consumidor fue establecido por la Ley de Protección al Consumidor (LPC) adoptada en 199213. Ésta sufrió cambios sustanciales en 1996 y en 2005 con la aprobación de nuevas leyes de protección al consumidor.14 La nueva ley establece los derechos básicos del consumidor que incluyen el derecho a estar debidamente informado de las condiciones en la cuales los bienes y servicios son adquiridos, el proceso de reclamo y de recibir compensación cuando los bienes o servicios no han sido proveídos tal como fueron ofrecidos, y los procedimientos administrativos para la resolución de reclamos.15 La nueva ley introduce mejoras sustanciales con respecto a leyes anteriores tales como: · Una nueva visión de la defensa del consumidor la cual busca el equilibrio, confianza y seguridad legal de los consumidores en sus negociaciones con proveedores; 12El Artículo 101 de la Constitución de la República de El Salvador de 1992. 13Decreto Legislativo 267 de 1992. 14Decreto Legislativos 666 de 1996 y 776 of 2005. 15Artículo 4 de la Ley de Protección al Consumidor, Decreto Legislativo 776 de 2005. El Salvador REDI-SR 59 Sección I · La Creación de la Defensoría del Consumidor (DC) como una organización independiente y descentralizada a cargo de la aplicación de la LPC y la cual se reporta directamente al Presidente de la República. El predecesor de la DC ­ la Dirección de Protección al Consumidor (DPC) ­ era un departamento del Ministerio de Economía; · La creación del Sistema Nacional de Protección al Consumidor (SNPC), coordinado por la DC, que está formado por representantes de todos las dependencias del órgano Ejecutivo con autoridad para monitorear los derechos de los consumidores en sus sectores o monitorear las compañías que hacen negocios con el público. La recientemente creada DC es responsable de coordinar las actividades para la preparación de estándares, monitoreo y aplicación de leyes y regulaciones, capacitar funcionarios, mantener una base de datos sobre los reportes de consumidores y soluciones a los reportes, preparar información y la educación de los consumidores, y llevar a cabo estudios; · Un mayor alcance de los derechos protegidos, y de las instituciones o temas cubiertos por la ley; · Introducción de demandas en grupo por intereses generales; · Cambio de la carga de la prueba en casos de conflictos en la provisión de servicios públicos; y, · Reconocimiento expreso de grupos de consumidores. 1.89 Además del marco general de protección al consumidor, las leyes específicas del sector de servicios públicos incluyen marcos legales e institucionales de protección al consumidor. Sin embargo, el tratamiento de los derechos del consumidor en las leyes específicas al sector varía considerablemente. En el sector de agua potable y saneamiento, no hay un marco específico que regule las relaciones entre proveedores y usuarios. Por consiguiente, estas relaciones están gobernadas por lo que está establecido en la ley general de protección al consumidor. En los sectores de electricidad y telecomunicaciones, las leyes específicas al sector especifican los derechos de los usuarios en cada servicio público. Los derechos de los consumidores en los dos sectores que han establecido leyes específicas son similares aunque tengan unas cuantas variaciones que reflejen las diferencias entre los sectores. Por ejemplo la regulación de tarifas de electricidad es mucho más compleja que la del servicio de telefonía fija en El Salvador. Esto se debe al hecho que los estándares aplicados por la SIGET que definen los derechos de los usuarios de la electricidad están mucho más detallados que los de los usuarios de las telecomunicaciones; por ejemplo, los pliegos tarifarios especifican cómo determinar los cargos y compensaciones para los usuarios de electricidad. 1.90 La protección de los derechos de los consumidores en El Salvador es responsabilidad de dos de instituciones por separado: una general y una que es específica del sector. Como se mencionó anteriormente, la recién creada Defensoría del Consumidor que comenzó a operar en octubre de 2005 es responsable de realizar inspecciones y auditorías necesarias para el cumplimiento de sus funciones. También es responsable de revisar que los contratos y los servicios no violen los derechos de los consumidores. 1.91 Por otro lado, el regulador SIGET es responsable de monitorear el cumplimiento de las leyes para todo el sector de electricidad y de telecomunicaciones, las cuales establecen las condiciones mínimas que gobiernan las relaciones contractuales entre operadores y consumidores. La SIGET también es responsable de regular las relaciones contractuales. Por El Salvador REDI-SR 60 Sección I consiguiente, las funciones de la Defensoría del Consumidor ­ realizando inspecciones y auditorias y asegurando que los contratos no violan los derechos del consumidor ­ serían las mimas que las funciones de la SIGET con respecto a la electricidad y las telecomunicaciones. Así el marco legal vigente no determina claramente la división de responsabilidades entre la Defensoría del Consumidor y la SIGET. Esto contrasta con la clara definición de temas tales como la defensa de la competencia donde la responsabilidad recae exclusivamente en la Dirección de Defensa de la Competencia que comenzará a operar en enero de 2006, y los reguladores del sector no tienen autoridad legal. 1.92 Existe una falta de claridad respecto al tipo de violaciones y sanciones usadas en la protección de los derechos de los usuarios, ya que tanto la ley general como las leyes específicas del sector establecen sus propias violaciones y sanciones. La Ley de Protección al Consumidor (título II) establece las violaciones y sanciones a las que están sujetos los proveedores que violen los derechos del consumidor. Por su parte, la ley de electricidad estipula violaciones (Artículo 104) y establece sanciones (Artículo 106) por la violación de los derechos de los consumidores contemplados en la ley. La ley de telecomunicaciones también especifica violaciones (Artículo 32) y sanciones (Artículo 36) impuestas por violaciones a los derechos de los consumidores contemplados en la ley. Las violaciones y correspondientes sanciones dependen de la institución a cargo de resolver los conflictos entre operadores y usuarios. Con la nueva Ley de Protección al Consumidor, la Defensoría del Consumidor tiene la autoridad para imponer mayores sanciones que la SIGET cuando se violen los derechos de los consumidores ya que su lista de sanciones es similar a la de la Dirección de Defensa de la Competencia. 1.93 En la práctica, los marcos legales existentes no establecen una clara división de poderes entre la Defensoría del Consumidor y la SIGET sino que permiten sistemas paralelos de protección al consumidor. Esta situación ha resultado en que los consumidores están confundidos y no tienen una idea clara de cuál institución contactar o cuál entidad pública es responsable de qué. Una situación de superposición de responsabilidades y duplicación de esfuerzos que ha sido creada en el sector público con la consiguiente pérdida de tiempo y recursos públicos. 1.94 Como lo muestra la experiencia de la región, la división de responsabilidades en la protección de los consumidores entre entidades generales y específicas del sector varía significativamente entre los países. Sin embargo, la mayoría de países establecen claramente las responsabilidades de las instituciones involucradas y tienen sistemas similares para todos los sectores de servicios públicos (Ver Cuadro 1.2). Estas dos características estaban ausentes en el marco legal e institucional de protección al consumidor de El Salvador. El Salvador REDI-SR 61 Sección I Cuadro 1.2: El marco institucional de protección de usuarios No existe una única y "mejor práctica" para el marco legal e institucional de protección de usuarios. Estos marcos legales varían de país a país. Algunos países, tales como Argentina, Ecuador, Guatemala y Venezuela han decidido incorporar la protección de los consumidores de servicios públicos en las leyes generales de protección al consumidor para unificar criterios entre los sectores. Sin embargo, estas leyes coexisten con leyes específicas del sector. Las características que la mayoría de marcos legales e institucionales de protección al consumidor comparten es que ellos establecen una división clara de funciones y atributos entre las instituciones involucradas y que son consistentes o similares para todos los servicios públicos. Por ejemplo, en Colombia, la Oficina de Servicios Públicos es responsable de resolver los reclamos de los usuarios, mientras los reguladores tales como la Comisión de Regulación de las Telecomunicaciones es responsable de emitir estándares para proteger al usuario tales como contratos modelo para la provisión de servicios básicos de telecomunicaciones. En México, la protección de los derechos de los consumidores está regulada por la Ley Federal de Protección al Consumidor (Artículo 24) y la Defensoría del Consumidor (Profeco) es responsable de resolver todos los reclamos de los usuarios en el nivel más alto. Por su parte, los reguladores del sector tales como la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) son básicamente responsables de informar a los usuarios de las características de los servicios públicos que ellos regulan y emiten estándares para la provisión de servicios. En Argentina, Chile y Perú, las entidades reguladoras específicas al sector están a cargo de emitir estándares para proteger a los usuarios y resolver reclamos en los niveles administrativos superiores, después que éstos han sido revisados por las compañías operadoras. Las entidades de protección general del consumidor tales como Indecopi en Perú no tienen la autoridad para resolver conflictos entre los consumidores y los operadores de servicios públicos. En Chile y Argentina, sin embargo, las oficinas de protección al consumidor pueden únicamente intervenir en temas no estipulados por las leyes específicas del sector. 1.95 Por medio del Sistema Nacional de Protección al Consumidor, se ha hecho el intento de coordinar los esfuerzos de las diversas entidades de gobierno con respecto a la protección al consumidor. El esfuerzo de coordinación está planeado con respecto a la redacción de estándares y la determinación de mecanismos para resolver reclamos. Por consiguiente, se espera que las ambigüedades puedan ser resueltas en el marco legal y se pueda crear un solo sistema para tratar los reclamos de los consumidores. Sin embargo, es demasiado pronto para determinar si la coordinación y los procedimientos que resulten del Sistema Nacional harán posible la creación de un sistema que defina claramente las responsabilidades de cada institución involucrada y que sea eficiente en el procesamiento de reclamos de los consumidores de servicios públicos. De cualquier forma, la creación de un sistema único y consistente para la protección de derechos de los consumidores de servicios públicos requerirá modificaciones legales que claramente delineen las responsabilidades de la SIGET y de la Defensoría del Consumidor en el procesamiento de reclamos, la redacción de estándares, la supervisión y el establecimiento de un sistema único que estipule violaciones y aplique sanciones para cada sector. Mecanismos para Resolver Conflictos entre Consumidores y Operadores 1.96 Los mecanismos para resolver conflictos entre usuarios y operadores de servicios públicos varían significativamente entre sectores. Aunque inicialmente los consumidores tienen que presentar sus reclamos a los operadores de todos los servicios, el segundo nivel y el conjunto de normas que rigen difieren entre los distintos sectores. En el agua potable, no hay estándares específicos del sector que regulen la resolución de conflictos de los usuarios ya que el nivel administrativo superior es la Defensoría del Consumidor. En electricidad, el sector que regula la organización, la SIGET, al igual que la Defensoría del Consumidor, resuelve conflictos entre El Salvador REDI-SR 62 Sección I operadores y usuarios. El estándar 183-E-2003 de la SIGET brinda dos opciones sin indicar un criterio aparte de la preferencia del consumidor para escoger una institución o la otra. Esta ambigüedad también existe en las leyes en particular ya que la ley de electricidad establece que la SIGET puede resolver conflictos entre los consumidores y operadores a solicitud del consumidor16, mientas la Ley de Protección al Consumidor indica que la Defensoría del Consumidor es responsable de resolver conflictos entre los consumidores y proveedores.17 En la práctica, los consumidores son dirigidos indiscriminadamente hacia ambas instituciones. Independientemente de esto, no está claro que ambas instituciones hayan desarrollado algún criterio uniforme para la resolución de reclamos de los consumidores. 1.97 En telecomunicaciones, por otra parte, la Defensoría del Consumidor es la entidad a cargo de resolver reclamos de usuarios si no se llega a un arreglo directamente entre un usuario y el operador. La SIGET únicamente canaliza los reclamos. Sin embargo, en este sector, la resolución de reclamos de los consumidores también está dividida entre la SIGET y la Defensoría del Consumidor. Con respecto a los reclamos de telecomunicaciones, la administración no puede emitir una opinión sobre un reclamo dentro de 30 días después que un reclamo es presentado inicialmente con el operador. En estos casos, la SIGET está a cargo de notificar al operador y al consumidor de la resolución del reclamo a favor del consumidor. Aunque esta participación de la SIGET viene a llenar una agujero en la ley de telecomunicaciones, en la práctica, ésta dividió el procesamiento de reclamos entre la Defensoría del Consumidor y la SIGET. Esta situación genera una situación que es confusa para los consumidores respecto a la entidad en la cual ellos pueden presentar una apelación respecto a sus reclamos. 1.98 Dada la división de responsabilidades en el procesamiento de reclamos de usuarios, principalmente en el sector de electricidad, la SIGET y la antigua DGPC ­ hoy la Defensoría del Consumidor ­ firmaron un acuerdo de colaboración en octubre de 2003, por medio del cual la SIGET contribuyó recursos para contratar ingenieros que pudiesen analizar los reclamos en la DPC y emitir opiniones técnicas sobre los reclamos que la DGPC recibía. Este acuerdo culminó en mayo de 2005 y actualmente ambas instituciones están negociando un nuevo acuerdo institucional de colaboración en el marco del Sistema Nacional de Protección al Consumidor. Participación de los Consumidores en la Preparación de Estándares y Políticas 1.99 Otro tema central en la protección de los derechos de los consumidores es el acceso de los consumidores a los procesos regulatorios. El acceso de los consumidores a dichos procesos ocurre a dos niveles. Un nivel es su representación en las organizaciones públicas (reguladores y de protección de los consumidores). El otro nivel es de participación en la preparación de estándares y regulaciones. 1.100 Con respecto a la representación de los consumidores en entidades públicas, la nueva LPC representa un avance significativo al conceder a la Defensoría del Consumidor la responsabilidad de representar y defender los intereses del consumidor ante reguladores del sector. Este mandato representa un paso crucial ya que la misión de los reguladores no es defender los derechos de los consumidores sino tomar decisiones que buscan balancear los intereses del Estado, de los consumidores y de los operadores dirigidas a alcanzar el adecuado desarrollo del sector en el largo plazo. La LPC también establece que el presidente de la Defensoría del Consumidor será asistido técnicamente por un Consejo Consultivo en el cual los consumidores tendrán un representante. 16Artículo 84 de la Ley de Electricidad, Decreto Legislativo 843 de 1996 y sus subsiguientes enmiendas. 17Artículo 57 de la Ley de Protección al Consumidor, Decreto Legislativo 776 de 2005. El Salvador REDI-SR 63 Sección I 1.101 La participación de los consumidores en la preparación de estándares y regulaciones está recién comenzando en El Salvador. Los reguladores del sector tienen obligaciones estrictas de emitir estándares por medio de procesos transparentes y participativos. La nueva LPC o las leyes específicas del sector imponen obligaciones a este respecto. El único patrón en El Salvador que establece procesos participativos para la preparación de estándares es el procedimiento interno de la SIGET (Acuerdo no. 1/04) el cual establece un proceso formal y completo de consulta de estándares.18 A la fecha, tres estándares de la SIGET han sido preparadas por medio de estos procesos participativos.19 1.102 Aunque este procedimiento participativo representa un importante paso en el acceso de los consumidores en el proceso regulador, el procedimiento tiene limitaciones importantes que son fáciles de superar. Primero, el Acuerdo No. 1/04 de la SIGET establece dos mecanismos para la emisión de estándares: uno básico y el otro con participación pública y una audiencia de consulta (Ver Cuadro 1.3). Los procedimientos no establecen los criterios para determinar cuáles mecanismos son usados y se deja a la discreción de la SIGET determinar el mecanismo a seguir en cada estándar. Para proveer más transparencia en su proceso de toma de decisiones, la SIGET puede establecer criterios a ser usados para consultar el estándar y cuales mecanismos de consulta deberán ser usados. En otros países de la región, los reguladores tienen requerimientos más fuertes con respecto a la transparencia en la emisión de estándares. Por ejemplo, en Perú, el regulador de las telecomunicaciones tiene que publicar y justificar todas sus decisiones, particularmente con respecto a los honorarios y los cargos por conexión. Osiptel publica sus regulaciones tan pronto como son redactadas con todos los estudios que las respaldan.20 En Argentina, hay requerimientos legales similares para el caso de la regulación de gas natural y los servicios públicos en la ciudad de Buenos Aires. 1.103 Otra limitación del estándar es que no requiere que los documentos y archivos preparados por la SIGET sean puestos a disposición del público, por consiguiente limita la capacidad participativa de los consumidores o grupos de consumidores para determinar las bases técnicas y legales de los estándares propuestos. Los documentos usados como base para propuestas de la SIGET podrían ser publicados en su página de Internet. En los procesos participativos de emisión de estándares, las páginas de Internet de los reguladores han sido cruciales, ya que facilitan la difusión de información y la aceptación de comentarios. Este es un instrumento que la SIGET podría usar de manera más favorablemente. 1.104 Aunque los procedimientos participativos requieren recursos de los reguladores, ellos posibilitan que los estándares diseñados bajo estos procedimientos incorporen comentarios de las diversas partes interesadas, para ser más transparente y finalmente, tener legitimidad con respecto a los consumidores y operadores. La experiencia peruana es un ejemplo de esto. Osiptel calcula que los procesos participativos y de regulación transparente le han dado a los estándares un nivel de legitimidad como resultado de lo cual facilitan enormemente el trabajo de emitir estándares sobre temas tan complicados como la determinación de cargos por conexión. 18"Procedimiento de Audiencia y Preparación Participativa de Estándares para los sectores de Electricidad y Telecomunicaciones". 19Estos estándares son (i) Instrucciones para conceder concesiones de teléfonos públicos, (ii) instrucciones para la notificación de acuerdos y resoluciones emitidas por la oficina, y (iii) procedimiento para la resolución de reclamos de usuarios finales de los servicios eléctricos para la SIGET que no requieren la intervención de expertos externos. 20Ver www.osiptel.gob.pe El Salvador REDI-SR 64 Sección I Cuadro 1.3: Procedimientos participativos en la emisión de estándares en la SIGET El Acuerdo No. 1/04 de la SIGET establece dos mecanismos para emitir estándares: uno básico y el otro con participación pública y una audiencia pública. En el procedimiento básico, el aviso de apertura del proceso es publicado en el sitio de Internet con la fecha límite para recibir observaciones en la forma de declaraciones juradas. Luego, la SIGET a su discreción puede ya sea responder o no a los comentarios y se elabora el borrador preliminar. La redacción final es enviada a la Dirección para su aprobación y luego es publicada en la página de Internet y en el Diario Oficial. En el procedimiento con participación pública, el aviso es también publicado en uno de los principales periódicos; las partes interesadas puede solicitar participar en la audiencia y la SIGET determina el número de participantes. En la fase de preparación un instructor emite un informe con las partes certificadas y las preguntas formuladas. La audiencia es presidida por el jefe funcionario y se presentan los argumentos, después de lo cual se realiza la redacción del acta y se prepara el borrador preliminar, luego el borrador final así como también en el Procedimiento Básico. Recomendaciones 1.105 La adopción de la nueva ley de protección al consumidor y el procedimiento participativo para emitir estándares de la SIGET son ejemplos claros del interés del Gobierno de El Salvador en mejorar la protección de los derechos de los consumidores. Sin embargo, el marco legal e institucional actual aun necesita ser mejorado. 1.106 Aunque la nueva ley ha mejorado considerablemente la protección de los derechos del consumidor, ésta no ha corregido las superposiciones y ambigüedades del marco legal e institucional causados por la falta de consistencia entre la Ley de Protección al Consumidor y las leyes específicas de los sectores de electricidad y telecomunicaciones. Los principales problemas con el marco legal e institucional actual son: · Falta de una definición clara de los roles y responsabilidades institucionales de la Defensoría del Consumidor y la SIGET con respecto a la protección del consumidor; · Sistemas paralelos para el procesamiento de reclamos de energía eléctrica en ambas instituciones; · Sistemas separados para procesamiento de reclamos de los diversos servicios públicos (energía eléctrica, telecomunicaciones y agua potable); y · Coexistencia de varios regímenes para establecer violaciones y aplicar sanciones. 1.107 El recién creado Sistema Nacional de Protección al Consumidor busca resolver muchos de estos problemas por medio de la coordinación de las instituciones involucradas en la protección de los consumidores. A este fin, será necesario definir una política única de atención al consumidor y deben establecerse claramente las responsabilidades de cada una de las instituciones involucradas evitando o eliminando una duplicación de las funciones. Aunque es demasiado temprano para evaluar la efectividad del nuevo Sistema Nacional, algunos pasos iniciales tomados en el marco de la nueva ley de protección al consumidor indican que puede haber confusión con respecto a los mecanismos de atención al consumidor. La Defensoría del Consumidor y la SIGET han establecido conjuntamente centros para recibir reclamos que aún no El Salvador REDI-SR 65 Sección I han sido procesados por las compañías operadoras lo cual distorsiona el proceso inicial de reclamo que se da directamente entre el consumidor y el operador. 1.108 Aunque se pueden hacer mejoras sustanciales por medio del sistema nacional, es necesario eliminar las ambigüedades y la duplicación de funciones establecidas en las leyes por medio de enmiendas. 1.109 Otro desafió importante en este tema en El Salvador es la recopilación, difusión y publicación de información sobre reclamos para permitir a la Defensoría del Consumidor, SIGET, operadores, ONGs y los consumidores; conocer y monitorear el volumen y naturaleza de los reclamos básicos de los consumidores de servicios, para definir o proponer mejoras en el servicio de procesamiento de reclamos. 1.110 Finalmente, la SIGET también puede contribuir sustancialmente a la protección de los derechos de los consumidores al mejorar la difusión de información al público sobre los procesos y proyectos regulatorios y reducir sus arbitrariedades en temas de audiencias públicas y la preparación de regulaciones. El Salvador REDI-SR 66 Sección I CAPÍTULO 2: INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA Y SERVICIOS DE LOGÍSTICA PARA LA COMPETITIVIDAD 2.1 El comercio ha sido una fuerza impulsora detrás del crecimiento económico de países tan variados como lo son Bangladesh, China, Costa Rica y Chile. De hecho, una división de los países del mundo en tres grupos--países no comerciales, países ricos y países con intensa actividad comercial--y un análisis de sus tasas de crecimiento desde 1970 hasta 1990, ilustran la importancia de la intensidad del comercio21 para el crecimiento económico de largo plazo. Figura 2.1: Relación entre "intensidad" del comercio y crecimiento económico Cambio en Intensidad del Comercio Cambio en PIB 120% 6% r po 100% s) oicre 90- 5% s) 80% s 4% m 90- 60% 70'( Cole s 104% BIP 3% 5% ne 70'( 40% 71% en 2% o iob BIP 20% 1% 2% maC 0% ambiC 0% -18% -1% -20% -1% Países No Países Comercio Países No Países Comercio Comerciantes Ricos Intenso Comerciantes Ricos Intenso Fuente: D. Dollar, Banco Mundial (2002) 2.2 Esta lección es de crucial importancia para que El Salvador reanude el crecimiento. Durante la década de 1990, El Salvador sacó ventaja de su retorno a la estabilidad, de las preferencias comerciales de Estados Unidos y de políticas favorables de inversión para diversificar sus patrones de comercio e incrementar sus niveles de exportación. A lo largo de este período de reconstrucción, El Salvador mostró una tasa de crecimiento de las exportaciones similar a la de países del Este Asiático, con exportaciones como proporción del PIB creciendo al 10 por ciento. Para finales de la década, la intensidad de las exportaciones de El Salvador era mayor que el promedio latinoamericano en un 9 por ciento. Sin embargo, desde 2000 El Salvador ha sufrido un estancamiento, condición que ha estado acompañada de--y ha contribuido a--una reducción del crecimiento en el comercio internacional (ver Figura 2.2) mientras el resto de Latinoamérica y el Este Asiático han crecido. 21Intensidad del comercio es definida aquí como la relación entre comercio (exportaciones + importaciones) y Producto Interno Bruto. Un crecimiento de esta proporción sugeriría que los niveles de comercio están creciendo más rápido que el PIB global. La hipótesis de David Dollar, como se ilustra arriba es que el crecimiento en la intensidad del comercio está estrechamente relacionado al crecimiento del PIB. El Salvador REDI-SR 67 Sección I Figura 2.2: El Salvador - Crecimiento y comercio 1990-2004 (a) Crecimiento del PIB, las exportaciones e (b) Exportaciones como % del PIB en El importaciones como % del PIB en El Salvador Salvador, Este Asiático y Latinoamérica (% del PIB) (Exportaciones como % del PIB) 50 10 5 0 4 5 40 8 4 0 3 5 30 6 3 0 2 5 20 4 2 0 1 5 E l S a lv a d o r Exportaciones 10 2 1 0 E A P Importaciones 5 L A C Crecimiento 0 0 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 1 9 9 0 1 9 9 2 1 9 9 4 1 9 9 6 1 9 9 8 2 0 0 0 2 0 0 2 2 0 0 4 Fuente: Indicadores de Desarrollo Global, Banco Mundial 2.3 El descenso en las exportaciones de El Salvador en años recientes se ha debido a varios factores: mayor competencia de Asia --particularmente en prendas de vestir--; la creciente desventaja en costos de una economía dolarizada; y la desaceleración de las inversiones en infraestructura. Además, una encuesta realizada entre empresas que fue llevada a cabo para este análisis sugiere que los precios de los servicios de logística son altos y están en ascenso y que sólo estos cuellos de botella podrían estar obstruyendo la competitividad de los productos y los niveles de exportación. 2.4 La mentalidad empresarial de los productores salvadoreños parece favorecer el comercio, aun cuando obtienen menores ganancias en el exterior. El mercado interno de El Salvador es más rentable que los mercados externos para los productos de las empresas que fueron encuestadas-- en promedio en 2.5 por ciento. Sin embargo, ya que el tamaño del mercado interno de El Salvador es limitado, los propietarios de negocios entrevistados demostraron su compromiso hacia la búsqueda de oportunidades para vender en el exterior. De hecho, el principal producto de exportación en cada sector representa en promedio el 60 por ciento del total de ventas.22 2.5 Las exportaciones--no obstante evasivas para la economía salvadoreña en un todo-- siguen siendo la principal fuente de crecimiento y los productores del país continúan buscando mercados externos sin importar los obstáculos que haya al comercio. En este entorno, ¿qué puede hacer el Gobierno para ayudarle a las compañías a competir por capital, recursos e, inevitablemente, una mayor participación de las ventas en la economía mundial? Una serie de encuestas recientes sobre el estado de inversiones llevadas a cabo por el Banco Mundial entre compañías privadas en todo el mundo en desarrollo han revelado algunas respuestas consistentes a esta pregunta, incluyendo: · Evitar la excesiva regulación del comercio, interferencia e impuestos; · Proveer un entorno seguro y estable para la actividad empresarial y la inversión; 22De estas ventas, aproximadamente el 81 por ciento están destinadas a los Estados Unidos y a países cercanos (Honduras, Nicaragua, Guatemala y Costa Rica). El Salvador REDI-SR 68 Sección I · Permitir la fácil entrada y salida de las compañías a los mercados; y · Reducir los costos y mejorar la disponibilidad y calidad de los insumos para la producción y la entrega. 2.6 Este último punto --costo, disponibilidad y calidad de los insumos para la producción y entrega-- es el centro de este capítulo. El objetivo es evaluar el desempeño de la infraestructura física y los servicios de logística como partes integrales de las cadenas de producción de El Salvador. Al centrarnos en los cuellos de botella del comercio revelados por medio de este proceso, los responsables de formular la política pueden tratar la competitividad y el potencial del país para alcanzar tasas de crecimiento más altas. TENDENCIAS EN LA PROVISIÓN DE INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA 2.7 El stock en infraestructura productiva de El Salvador se han expandido rápidamente a lo largo de los últimos quince años (Figura 2.3), particularmente para redes de servicios públicos. La disponibilidad de servicios de telecomunicación en El Salvador se ha incrementado de manera drástica, con un crecimiento rápido en teledensidad de líneas fijas y una explosión en el uso de teléfonos móviles. La longitud de caminos pavimentados por trabajador tuvo un incrementó de 18 por ciento de 1990 a 2004, con un fuerte crecimiento desde 1998. Sin embargo, durante ese período de tiempo, el uso de los caminos ha aumentado más del doble y el congestionamiento ha crecido de manera significativa. El crecimiento en generación de electricidad también ha sido modesto.23 Figura 2.3: Tendencias en la infraestructura productiva de El Salvador (a) Caminos Pavimentados (b) Capacidad de Generación de electricidad 1.10 0.42 1.05 se 0.40 ordajabart0 1.00 0.38 0.95 0.36 0.90 001.r 0.34 0.85 po 0.32 0.80 km 0.30 0.75 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 0.70 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 EGC por trabajador 4 por mov. promedio (EGC por trabajador) Fuente: IDM- Banco Mundial; MOPT para Caminos en Fuente: Agencia Estadounidense de Información sobre 2003 y 2004 Energía; IDM del Banco Mundial 23El mercado mayorista que, a la fecha está caracterizado por un dominio de los precios de spot y el muy poco uso de los contratos de largo plazo, no ha estimulado grandes inversiones en la nueva generación de activos. Sin embargo, El Salvador importa aproximadamente el 7 por ciento de sus necesidades de suministro desde la red regional y como resultado ha podido mantener un margen relativamente estable de carga. El Salvador REDI-SR 69 Sección I (c) Telefonía Móvil (d) Telefonía Fija se 700 350 or sero ad aj 600 adja 300 abtr 500 abrt0 250 0001.a 400 001.a 200 adcsel 300 adc 150 100 óvi 200 m osjifso os 50 100 fonél 0 0 onféleT Te 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 0 1 2 3 4 199 199 199 199 199 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1 2 3 4 200 200 200 200 Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones 2.8 Además del incremento en disponibilidad de infraestructura de telecomunicaciones y electricidad, también se ha incrementado la eficiencia y calidad de los servicios de red. Las empresas de distribución de electricidad de El Salvador sufren menores pérdidas de distribución que el promedio regional. (Ver Figura 2.4 (a)). Además, los precios a usuarios industriales y comerciales están entre los más bajos de la región. Figura 2.4: Eficiencia de las empresas de telecomunicación y distribución de electricidad (b) Desempeño de la Distribución de Electricidad Pérdidas de (a) Abonados Telefónicos por Empleado distribución, 2001 (% de la producción 450 total) doaeplme 400 Argentina Argentina 14 350 Brazil Brasil 17 orp 300 Chile Chile 7 osc Colombia Colombia 22 onifélet 250 Costa Rica 200 Costa Rica 7 El Salvador dosa 150 Guatemala 23 Guatemala bonaedlaotT100 Honduras 21 Honduras 50 Mexico México 14 0 Panama Panamá 22 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Prom. (9 países) 16 El Salvador 13 Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial Fuente: ITU en Indicadores de Desarrollo Mundial 2.9 Las empresas de El Salvador encuentran en los cuellos de botella en la infraestructura para el comercio, el servicio de transporte y de logística, a los principales culpables. A pesar de su relativamente extensa y bien mantenida red principal de carreteras, el sistema de logística de El Salvador sufre de ineficiencias y altos costos. Una encuesta que abarcó a todo el sector de principales industrias que participan del comercio (alimentos procesados, textiles y productos químicos) así como también un análisis de costos de los proveedores de servicios sugieren que tanto los servicios de logística (transporte por carretera y manejo de carga) así como también los costos de transporte marítimo continúan obstaculizando la competitividad de El Salvador. 2.10 El análisis de este capítulo trata tres importantes contribuyentes del costo y competitividad de las empresas: El Salvador REDI-SR 70 Sección I · Costos transparentes o directos para las empresas por la provisión de servicios de logística; · Costos ocultos o indirectos absorbidos por las empresas como resultado de pérdidas, daños y retrasos durante el transporte; · Otros insumos de infraestructura a la producción--a saber, la electricidad y las telecomunicaciones. 2.11 Una encuesta realizada entre empresarios fue llevada a cabo en tres sectores: géneros y textiles; productos alimenticios manufacturados; y productos químicos, farmacéuticos y de limpieza, ayuda a comprender los costos indirectos así como también parte de los costos directos en que incurren las empresas salvadoreñas. Estos sectores fueron seleccionados por sus características de producir productos básicos que consolidan los actuales niveles de exportación, por ser importantes usuarios de materiales importados y sectores con el mayor potencial de crecimiento.24 Los análisis de los sub-sectores de infraestructura--caminos, puertos, aeropuertos--así como también de los servicios, llevados a cabo sobre esas redes de transporte proveen la mayor parte de la información sobre el componente de costo directo de la logística. Finalmente, un estudio de los diagnósticos sectoriales de la electricidad y las telecomunicaciones junto con algunos resultados de encuestas sobre el impacto del costo de estos servicios a nivel de las empresas completa el análisis de competitividad. RELACIÓN ENTRE LOGÍSTICA, TRANSPORTE Y COMPETITIVIDAD 2.12 Cada vez más la literatura sobre economía enfatiza las relaciones entre infraestructura, logística y mayor competitividad para los empresarios. El costo de logística, particularmente en los países en desarrollo, a menudo refleja "cadenas incompletas" que hacen imposible que las empresas exploten las ventajas tecnológicas o de recursos disponibles para ellas. Las barreras logísticas también impulsan niveles de inventarios de insumos y productos que podrían ser reducidos si hubiese opciones más eficientes para el movimiento y distribución de bienes. Esto se refiere a los retrasos que podrían acortarse y costos que podrían evitarse si a los empresarios se le proveyera de infraestructura y servicios de logística apropiados. 2.13 La presión sobre los precios de los factores (capital y mano de obra) es aún mayor para países, tales como El Salvador, cuyas exportaciones tienen un alto contenido de importaciones.25 Debido a que la logística impacta los costos de la empresa tanto "de entrada como de salida," éstos juegan un papel decisivo en la viabilidad de las exportaciones generadas por estas empresas. A la inversa, mayores costos de logística implican un menor grado de especialización y, por consiguiente, una menor probabilidad de beneficiarse de las mayores ganancias en una industria determinada.26 2.14 A pesar de la atención generada y la angustia creada por los recientes acuerdos de libre comercio, los costos de logística en toda Latinoamérica son generalmente más altos que las 24El Anexo 1 de este capítulo presenta una explicación completa de cómo fueron escogidos estos sectores. 25Ver Guasch (2005). Las importaciones impulsan los precios al consumidor de los bienes (directa o indirectamente) y los precios de las exportaciones, cuando bienes importados son usados como insumos por las compañías que exportan. Además, la organización de las cadenas de suministro frecuentemente contiene múltiples flujos internos de materiales intermedios. 26Ver FKV (1999); Ottaviano y Puga (2004) y Fujita y Krugman et al., (2004). El Salvador REDI-SR 71 Sección I barreras arancelarias impuestas a las importaciones por los Estados Unidos y otros mercados principales.27 Al nivel mundial, se calcula que sólo los costos de transporte representan aproximadamente un tercio de los costos de distribución de los bienes aunque el peso relativo de los componentes varía dependiendo del tipo de producto, su destino y la forma de transporte usado. En países más desarrollados, el impacto de los costos de transporte es menor, debido a la mayor participación de productos con un mayor valor unitario así como también mayores grados de servicios de logística competitivos y mejores redes de infraestructura para ayudar al movimiento de bienes. 2.15 Aplicando la Teoría a El Salvador: Las encuestas llevadas a cabo para este estudio confirman que las mejoras en la infraestructura física y los servicios de logística generarán incrementos en la competitividad de las compañías de El Salvador: Una reducción de 10 por ciento en los costos por retrasos en el transporte de los productos analizados resultaría en una reducción de 6.3 por ciento en la razón precios externos a precios internos. Es decir, a medida que los costos por retrasos se reducen en el transporte de los productos, los precios de acceso al mercado extranjero se reducen y los productos se vuelven más competitivos. Las mejoras en la infraestructura física y los servicios de logística tendrán un mayor impacto en la competitividad de algunos sectores que en otros, pero en general beneficiarán la competitividad de los productos del país y ayudarán a que la economía alcance tasas de crecimientos más altas. Para alcanzar estos beneficios, El Salvador tendrá que tratar sus limitaciones en infraestructura y logística, particularmente en servicios de transporte. 2.16 ¿Cómo, entonces, pueden reducirse los costos de logística y cuáles deben ser las áreas prioritarias de atención? ¿Puede el Gobierno influir realmente sobre estos costos cuando varios de los servicios están fuera de su control directo? 2.17 Aunque la eficiencia en la administración de las cadenas de suministro está en las manos de compañías privadas, muchos de los elementos del costo se basan en factores que son responsabilidad del sector público, tales como infraestructura y el marco regulatorio e institucional que gobierna el transporte, la electricidad y las telecomunicaciones. Si las velocidades para viajar en las carreteras del Litoral, la Panamericana o los principales caminos hacia Acajutla bajan debido a un deficiente mantenimiento de caminos, falta de bypasses o excesivo uso de tierras junto a los caminos, los costos de logística incrementan para los productores. Si los caminos son dañados por camiones no regulados que transportan excesivo tonelaje, entonces el seguro de transporte, el costo de bienes dañados y los costos de operación de los vehículos también sube. 2.18 Aun cuando las compañías privadas son responsables de sus propios procesos de distribución, la eficiencia en el manejo de sus cadenas de suministro dependerá de los servicios ofrecidos por los diversos operadores de logística. Estos operadores, a su vez, proveen sus servicios por medio de infraestructura que es proveída directa o indirectamente por el sector público. Por otro lado, los servicios de transporte están sujetos a regulaciones técnicas y económicas establecidas por la autoridad pública, la cual también provee funciones de fiscalización y control que impactan el movimiento físico de bienes, particularmente aquellos de comercio internacional. El desempeño de los servicios de logística será entonces resultado de una 27 Ver Micco y Pérez (2001); y Bagai y Fink (2003). En el caso del comercio entre Argentina y Brasil, algunos análisis muestran que las variaciones en las tasas de transporte (un componente de los costos de logística) son mucho mayores que las variaciones en los aranceles a la importación (Hummels, 1999). El Salvador REDI-SR 72 Sección I combinación de diferentes factores, todos los cuales son impactados por políticas, gastos, regulaciones del gobierno y/o su capacidad para hacer cumplir la ley: (i) Infraestructura, incluyendo redes a gran escala tales como carreteras, puertos, aeropuertos, ferrocarriles, rutas navegables y centros de transferencia intermodal, así como también otros de menor escala, tales como talleres y bodegas que normalmente son propiedad de las empresas. Si éstas son deficientes, o si hay insuficiente cobertura, capacidad, estándares de servicio o si los precios son demasiado altos, éstos pueden afectar severamente los costos de logística. (ii) Regulaciones e instituciones públicas que impactan la eficiencia y eficacia con la cual los operadores pueden organizar sus actividades, involucrando ­ por ejemplo ­ regulaciones modales e intermodales, la calidad del control de gestión de aduanas y otras instituciones, así como también incentivos a la inversión en puertos y aeropuertos y la regulación de tarifas. (iii) La organización del sector privado--particularmente compañías de transporte por carretera, consolidadores, agentes de carga y Operadores No Marítimos /Transporte Común (NVOCC, por sus siglas en inglés) --en su papel de proveedores de servicios de logística. 2.19 El capítulo está dividido en tres secciones para tratar estos activos de infraestructura; regulaciones, instituciones y proveedores de servicios privados desde la perspectiva de la estructura de costos de las empresas: · La primera considera los costos directos (es decir, contratados) de transporte y de servicios de logística a través de servicios de transporte por carretera, tarifas portuarias, tarifas de aeropuertos, tarifas de flete aéreo y tarifas de flete marítimo, etc.; · La segunda sección describe la importancia de los costos ocultos o indirectos incurridos como resultado de pérdidas, daños, robo, interrupciones, servicio no confiable y retrasos; y · La tercera sección considera los costos de insumos no relacionados al transporte como son la electricidad y las telecomunicaciones. COSTOS DIRECTOS DE SERVICIOS DE LOGÍSTICA EN EL SALVADOR 2.20 De acuerdo a dos de los sectores indicativos seleccionados para el análisis, los costos de infraestructura, incluyendo logística, representan la tercera categoría más grande de costos después de la mano de obra y las materias primas. En el caso de los productos químicos, es la segunda categoría más alta de costos para las empresas encuestadas--cerca del 25 por ciento más cara que la mano de obra. Estos porcentajes son significativamente mayores de lo que son para la gama de productos de alto valor agregado de países de la OCDE (entre 10 y 12 por ciento).28 Más importante, ellos representan una oportunidad para que los responsables de formular la política salvadoreña contribuyan a la competitividad de las empresas salvadoreñas al enfrentar las ineficiencias en el transporte, la logística y otra infraestructura. 28De acuerdo al INCAE (Centro Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo Sostenible), 2004, Costa Rica y Panamá son los principales países competidores de El Salvador en la región. El Salvador REDI-SR 73 Sección I Tabla 2.1: Estructura de costos de empresas salvadoreñas por sector al 2005 Costo Alimentos Productos Textiles Químicos Mano de Obra 32% 18% 43% Capital 6% 10% 5% Materias primas, materiales, empaque 41% 42% 32% Otros 5% 8% 4% Infraestructura 15% 22% 17% Desglose de Costos de Infraestructura Transporte & Logística 55% 33% 55% Electricidad, gas y otras fuentes de energía 32% 58% 36% Telecomunicaciones 13% 9% 8% Desglose de Costos de Transporte & Logística Servicios de transporte externo (transporte de insumos) 24% 22% 21% Servicios de transporte externo (para entrega de producto 45% 35% 37% final) Servicios de almacenaje 2% 20% 32% Cumplimiento con regulaciones nacionales o locales 28% 23% 11% 2.21 Los componentes del costo analizados en esta sección son los más obvios--aquellos que son contratados con compañías de transporte por carretera, servicios portuarios y compañías de barcos como parte de la cadena logística. 2.22 La geografía y la estructura de comercio internacional de El Salvador implican un significativo uso de los puertos de Guatemala y Honduras, volviendo la combinación tierra/ mar predominante en el movimiento de carga para el comercio internacional. Tabla 2.2: Comercio internacional de bienes por modalidad de transporte (%) 1999-2004 2004 1999 2001 2004 2004 -1999 Comercio internacional (Toneladas Métricas) a/ 6,440,132 7,733,239 8,114,035 26.0 Mar b/ 62.6 59.4 57.7 -4.8 Tierra 36.9 40.3 41.9 5.0 Aire c/ 0.6 0.3 0.4 -0.2 Fuente: Cálculos propios en base a información obtenida del BCR y CEPA. Notas: a/ excluye ensamblaje, b/ incluye petróleo en barriles, c/ excluye el correo 2.23 El crecimiento del comercio internacional durante los últimos quince años en El Salvador ha dependido de un mayor uso de la infraestructura disponible para el transporte de bienes. Asimismo, cuando la inversión pública intentaba fortalecer la infraestructura de carreteras, esta se focalizó más en la rehabilitación en lugar de incrementar la capacidad de las mismas. Paralelamente al esfuerzo de reconstrucción, el comercio ha experimentado un auge, el número de propietarios de vehículos ha crecido y los caminos se han vuelto mucho más congestionados. El tráfico de vehículos en la red de carreteras (vehículos/km) creció en más de 9 por ciento al año entre 1990 y 2001 mientras la tasa de crecimiento en el movimiento de bienes fue el doble del crecimiento del PIB de 1994 a 2004. 2.24 Las restricciones de la infraestructura de carreteras se están comenzando a manifestar en mayores costos por servicios de logística. Únicamente entre 2002 y 2004, sólo el incremento en la participación de los servicios de logística en el costo de los bienes entregados fue de 1.2 por ciento en los tres sectores estudiados. Este incremento se debió principalmente a los costos de El Salvador REDI-SR 74 Sección I transporte y servicio de almacenaje. De hecho, la proporción de costos derivados del cumplimiento con las regulaciones de transporte se redujo durante el mismo período. 2.25 Tarifas Portuarias: Las tarifas de Acajutla son altas respecto a estándares regionales. Las tarifas por manejo de contenedores en puertos concesionados tales como Cartagena o Buenos Aires oscilan entre US$95 a $103 por contenedor con la tarifa chilena promedio en Valparaíso de menos de US$80 por contenedor. En comparación, Acajutla cobra cerca de US$150 por contenedor. Dicho eso, las tarifas portuarias, constituyen una muy pequeña porción de los costos de logística internacional en sí mismas--particularmente para bienes de mayor valor agregado tales como los embarcados en contenedores. Sin embargo, los puertos no son irrelevantes. Desde la perspectiva de la carga sobre la logística, el impacto del puerto es mucho más significativo sobre los costos indirectos incurridos como resultado de los tiempos para elevar contenedores y rotación de carga. Esto es tratado en la siguiente sección. 2.26 Servicios de Transporte por Carreteras y Transporte Terrestre: En el total de los sectores encuestados, las exportaciones son manejadas por el productor en 84 por ciento de los casos comparado al 16 por ciento de los casos donde las exportaciones son manejadas por terceros. El sector que menos delega la exportación de sus productos es el de productos químicos el cual exporta sus propios productos en 91 por ciento de los casos. El sector de alimentos y el sector de textiles exportan 87 por ciento y 82 por ciento respectivamente. Tabla 2.3: Uso de los servicios de logística propios de la empresa versus la contratación de servicios de logística Destino del producto principal de la compañía Sector Exportado directamente Exportado por terceros Vendido en el mercado local Alimentos 15% 2% 83% Textiles 64% 23% 20% Productos medicinales 40% 3% 57% Total tres Sectores 49% 9% 41% Destino del producto principal de exportación Sector Exportado directamente Exportado por terceros Vendido en el mercado local Alimentos 26% 4% 70% Textiles 64% 14% 19% Productos medicinales 37% 4% 59% Total tres Sectores 53% 10% 35% 2.27 Los países centroamericanos vecinos (Honduras, Guatemala y Nicaragua) son los principales mercados de exportación para los productos salvadoreños encuestados para este estudio (51 por ciento de las exportaciones de alimentos, 63 por ciento de las exportaciones de productos químicos, y 35 por ciento de exportaciones de textiles). Los Estados Unidos, el principal socio comercial de El Salvador, es el mayor comprador individual de estos produces (28 por ciento, 33 por ciento, y 6 por ciento respectivamente). 2.28 Aunque la mayoría de las exportaciones de El Salvador eventualmente se mueven por mar (cerca del 60 por ciento), la mayoría de esa carga continuará buscando los puertos en la Costa Caribeña de Centroamérica, más que enfatizar la importancia de la red primaria de caminos y servicios de transporte por carretera relacionados. Existe, por supuesto, un aspecto iterativo del desarrollo de logística: mejores servicios marítimos y de aviación pueden alterar la participación El Salvador REDI-SR 75 Sección I de las exportaciones existentes hacia mercados distantes y atraer nuevos participantes al mercado de exportaciones. Sin embargo, hasta que esté disponible un nuevo nivel de servicios marítimos, y hasta que puedan establecerse nuevas cadenas de suministros para atender mercados distantes desde un puerto de la Costa del Pacífico, los servicios de caminos y transporte por carretera seguirán siendo la característica principal de la columna vertebral de la logística de El Salvador. 2.29 Las mejoras a los servicios de transporte terrestre son cruciales para el fortalecimiento de cadenas de producción y para el proceso de exportación de El Salvador. A pesar del hecho que la red de carreteras ha mejorado de manera significativa, aún hay desafíos que alcanzar en la operación de servicios de infraestructura: · La región central es donde la producción y actividad de exportación está concentrada (San Salvador, Nueva San Salvador y Cuscatlán son los lugares donde 79 por ciento de la producción se lleva a cabo y representan el 45 por ciento de las exportaciones de los tres sectores estudiados), y como resultado es la que genera el mayor uso de la infraestructura de carreteras del país. · Las principales carreteras están siendo transformadas en áreas urbanas creando cuellos de botella que se reflejan en los costos de servicios de logística. · El acceso a pasos fronterizos, puertos o el aeropuerto internacional generalmente exige que la carga se transporte a través de áreas urbanas fuertemente congestionadas. Un ejemplo importante es la Carretera Panamericana que atraviesa el área metropolitana de San Salvador29. En estas áreas, el promedio de velocidad es bajo a pesar de ser una red de carreteras de buena calidad. · Hay problemas de conexión con la región del norte, lo cual resulta en desvíos en la mayoría de viajes cuyo destino u origen está en esta región. · Existen importantes deficiencias en los pasos fronterizos con Honduras. · La flota de transporte por carretera dedicada al transporte de bienes es anticuada y hay deficiencias en las operaciones con un alto grado de informalidad, pérdida y daño de la carga y abuso de la red de caminos por la sobrecarga. Esto es el resultado de deficiencias regulatorias. 2.30 El costo directo de contratar el transporte terrestre es relativamente bajo, y es aún más si se compara al resto de los costos directos de toda la cadena del transporte. De hecho, el exceso de oferta y la informalidad del sector de transporte por carretera ha resultado ser un servicio muy económico ofrecido en un segmento con muy poca confiabilidad y de baja calidad. De los 53,000 vehículos registrados como transporte de carga, únicamente 4,600 están protegidos por su 29Esto se refiere a la Carretera Panamericana (CA-1) que es parte de la red prioritaria de carreteras de El Salvador. Su extremo norte está en Puebla (México) y su extremo inferior está en la Ciudad de Panamá (Panamá). Recorre 353 km a través de El Salvador, desde San Cristóbal (frontera con Guatemala) y El Amatillo (frontera con Honduras). Actualmente, atraviesa tres de los principales centros urbanos y de producción del país: Santa Ana, San Salvador y San Miguel sin bypasses. La Carretera de la Costa del Pacífico, o la "Litoral," también conecta México y Panamá. Recorre 292 km a través de El Salvador, desde La Hachadura (frontera con Guatemala) y El Amatillo (frontera con Honduras). Aunque comparte segmentos con la Carretera Panamericana, no es interrumpida por las áreas urbanas de El Salvador, como resultado de lo cual ésta es preferida por el tráfico pesado de larga distancia. Conecta el Aeropuerto Internacional, el Puerto de Acajutla y la región de La Unión con el resto del país. El Salvador REDI-SR 76 Sección I asociación profesional. Debido a la fragmentación del mercado, rara vez se lleva carga en el viaje de regreso y 45 por ciento de los camiones dedicados al transporte de bienes están vacíos mientras van en ruta. Estas caras ineficiencias son absorbidas por los usuarios a través de costos indirectos como será mostrado en el siguiente capítulo, pero también por terceros por medio del congestionamiento, la contaminación, accidentes y destrucción de caminos por la sobrecarga. 2.31 Los costos directos son más altos si se usan compañías de transporte por carretera que tienen contratos exclusivos con líneas navieras. Estas compañías tienen un mercado seguro y las líneas navieras les han impuesto regulaciones que han tendido a mejorar la calidad de su servicio reduciendo la poca confiabilidad, los costos indirectos y demás condiciones externas. Como resultado, el costo directo de contratar estos servicios es mayor. Tabla 2.4: Costo del transporte terrestre desde el puerto hasta San Salvador Tasas del transporte terrestre por contenedor a San Salvador (ES) Origen Precio ($) Distancia Km $/ Km Aduanas (Hr*) Puerto de Acajutla (El Salvador) 150 80 1.88 2.5 Puerto Quetzal (Guatemala) 380 260 1.46 6.0 Puerto Cortez (Honduras) 650 427 1.52 5.0 Nota: * Esto se refiere al tiempo que se pasa en Aduanas (incluyendo formalidades de frontera) Fuente: Cálculos propios ­ Transebastián 2.32 No debe sorprender que el costo por km sea mayor desde el Puerto de Acajutla que desde los puertos de países vecinos usados por las compañías de El Salvador ya que los viajes cortos a menudo son más caros por kilómetro y es más probable que se transporte carga en el viaje de regreso a los puertos del Atlántico que al Puerto de Acajutla en el Pacífico. Tabla 2.5: Costo de trailer internacional de 45/48' desde San Salvador hasta las principales ciudades de Centroamérica Destino Precio ($) Ciudad de Guatemala 675.00 San Pedro Sula (Honduras) 725.00 Tegucigalpa (Honduras) 700.00 Managua (Nicaragua) 900.00 San José (Costa Rica) 1200.00 Zona del Canal (Panamá) 2100.00 Tecun Uman (Frontera México/ Guatemala) 750.00 Fuente: Cálculos propios ­ Transebastian 2.33 En cuanto a transporte terrestre se refiere, el 80 por ciento de las compañías encuestadas contrata servicios para el transporte de sus bienes terminados. Entre los tres sectores en cuestión, el mejor cliente de servicios de transporte terrestre de bienes terminados es el sector de productos químicos, con 93 por ciento; el sector de textiles se encuentra en segundo lugar en contratación de servicios de transporte para el 89 por ciento de sus bienes, mientras únicamente la mitad del sector de alimentos contrata estos servicios. El Salvador REDI-SR 77 Sección I Tabla 2.6: Usan servicios de transporte terrestre para sus productos Sector Usa No Usa Alimentos 46% 54% Textiles 89% 11% Productos químicos 93% 7% Total Sectores 81% 19% 2.34 Servicios de transporte aéreo: En el transporte aéreo, casi la mitad (47 por ciento) de las compañías encuestadas contrata servicios para transportar sus bienes terminados. Entre los tres sectores estudiados, el sector de productos químicos lidera a los otros dos en su demanda de transporte de sus bienes terminados por aire (64 por ciento). El 44 por ciento del sector de textiles contrata estos servicios, mientras que únicamente el 36 por ciento del sector de alimentos los usa. Tabla 2.7: Usa servicios de transporte aéreo para transportar bienes Sector Usa No Usa Alimentos 36% 54% Textiles 44% 56% Productos químicos 64% 36% Total Sectores 47% 53% 2.35 El transporte aéreo es usado para carga de alto valor agregado que necesita ser entregada rápidamente. Históricamente, ha habido reclamos en El Salvador por el alto costo de esta modalidad de transporte. Los costos directos relacionados a esta modalidad tienen que ser divididos entre los cobros del aeropuerto y el flete aéreo cobrado por las líneas de carga aérea. Tabla 2.8: Tarifas de aeropuertos centroamericanos (en U$S) Categoría Unidad Periodicidad Costa El Nicaragua Honduras Guatemala Panamá Rica Salvador Cargo por aterrizaje Naves 1000Kg Por aterrizaje 0.3825 0.3 0.324 0.254 0.257 0.245 Comerciales (+$12.85) Naves de 1000Kg Por aterrizaje 0.3825 0.3 0.299 0.254 0.257 0.245 Carga (+$12.85) Estaciona- miento Menos de 90 1000Kg Por Gratis Gratis Gratis Gratis 0.42p/hr Gratis min. estacionar Entre 91 y 1000Kg Por 0.3843 Gratis 0.19p/h Gratis 0.42p/hr Gratis 180 min. estacionar Entre 181 y 1000Kg Por 0.759 0.38p/4h 0.19p/h Gratis 0.71 p/hr Gratis 360 min. estacionar Entre 361 y 1000Kg Por 1.9022 0.38p/4h 0.19p/h 0.42p/hr 0.71 p/hr 0.25 p/hr 480 min. estacionar Más de 481 1000Kg Por 4.8031 0.38p/4h 0.19p/h 0.42p/hr 0.71 p/hr 0.25 p/hr min. estacionar Fuente: CEPA 2.36 El Aeropuerto Internacional El Salvador (AIES) es el principal centro de las aerolíneas de TACA, y como tal ha mantenido buena calidad en el servicio y es considerado uno de los mejores El Salvador REDI-SR 78 Sección I aeropuertos en Centroamérica, junto con el Juan Santamaría de Costa Rica. Los costos de aeropuerto que son pagados por las aerolíneas y los transportistas de carga son difíciles de comparar, ya que la tabla arriba da medidas indicativas de cargos por aterrizaje y estacionamiento. Ésta muestra que el aeropuerto Juan Santamaría tiene los cargos más altos en todas las categorías, y que el aeropuerto de Panamá tiene los cargos más bajos de la región. IES tiene cargos promedio de aterrizaje y debajo del promedio respecto a cargos por estacionamiento. 2.37 Los niveles de cargos por flete aéreo de los transportistas aéreos que llegan a El Salvador con destinos variados son mostrados en la Tabla 2.9. Es difícil comparar estos cargos, sin embargo, los cargos relativamente bajos de aeropuerto dan una indicación que el principal componente de los costos directos del transporte aéreo son los cargos por flete en lugar de los cargos de aeropuerto. 2.38 Esto es análogo al transporte marítimo, donde la mayor proporción de costos directos son resultado del cargo por flete marítimo de las líneas navieras en lugar de los cargos portuarios. Tabla 2.9: Precios de flete por carga a los destinos más frecuentes Lugar de Destino Miami Houston Atlanta Los Ángeles Flete (U$S/Kg) 0.50 0.80 0.70 0.95 Fuel* (U$S/Kg) 0.46 0.46 0.46 0.46 Seguridad (U$S/Kg) 0.20 0.20 0.20 0.20 Cargo por cobro en el destino 2 2 2 2 (% sobre flete) AWB (Guía de Embarque) 20.00 20.00 20.00 20.00 (U$S) PBA (Pagado por el agente) (% 2 2 2 2 sobre el flete) Nota: * Costos al 31 de agosto de 2005 (variable) Fuente: Arrow Air 2.39 Embarques Marítimos: Vía los puertos de Centroamérica, El Salvador exporta e importa entre 500,000 y 600,000 TEU's (Unidades Equivalentes a Veinte Pies) de contenedores de carga cada año.30 De este total, el único puerto doméstico de carga general de El Salvador, Acajutla, recientemente ha podido captar 90,000 TEU's--quizás 15 a 18 por ciento del total. Hasta hace apenas cuatro años, Acajutla únicamente movía 15,000 TEUs--2 ó 3 por ciento del total nacional. Las razones detrás de este incremento en movimiento de carga son la reforma portuaria y el cambio en organización operativa que ha resultado en mayor eficiencia y que CEPA transformó en un cargo portuario menor ­de $174 por/TEU a $150 por/TEU para el movimiento de contenedores. Los cargos portuarios son difíciles de comparar, debido la significativa cantidad de actividades involucradas, pero en general Acajutla es considerado uno de los puertos más económicos para carga a granel y general en Centroamérica y uno de los menos competitivos para contenedores de carga. 30Cálculos propios obtenidos en base a promedios centroamericanos ponderados por niveles de comercio y PIB. El Salvador REDI-SR 79 Sección I Figura 2.5: TEU's movidos a través del Puerto de Acajutla 1999-2004 100,000 90,000 80,000 70,000 60,000 TEUs 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Fuente: CEPA 2.40 A pesar de esta reducción en cargos portuarios, mayor eficiencia y el aumento en el comercio de contenedores a través de Acajutla, los barcos que continúan llegando requieren poseer su propio equipo (como ser, grúas) y son caracterizados como de "primera generación" o transportadores ineficientes de contenedores según estándares mundiales. Aun así y con el incremento en el número de cajas que se manejan, el flete marítimo para embarques desde Acajutla no ha bajado. El tamaño y tipo de barco tiene un impacto importante sobre el flete por transporte marítimo que las líneas navieras cobran. Como resultado, el flete de transporte marítimo de carga hacia y desde El Salvador no ha descendido, a pesar de las mejoras en Acajutla, por el contrario ha aumentado. 2.41 Como puede verse en la siguiente tabla, el costo de transportar un contenedor de 40 pies hacia El Salvador desde Miami, Hong-Kong o China ha evolucionado de una manera similar: descendiendo constantemente desde 2000 hasta 2003 y luego incrementándose en 2004 y 2005. Al mismo tiempo, el Puerto de Acajutla disminuyó sus tarifas en 2004 y 2005, y el volumen del tráfico aumentó en Acajutla en 2004 y todas las indicaciones muestran que también se habría incrementado para finales de 2005. Tabla 2.10: Historia de los precios de flete por transporte marítimo (Incluye costo de transporte terrestre) Hacia San Salvador, contenedor estándar El Salvador de 40' en US$ Desde el 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Puerto de: Miami 2250 2100 1950 1700 1950 2700 Hong-Kong 4080 3700 3575 3450 3820 4250 China 4750 4360 4185 3970 4320 5666 Fuente: Maersk Sealand y Transebastian El Salvador REDI-SR 80 Sección I Figura 2.6: Historia de los precios del flete por transporte marítimo hacia El Salvador y los precios del petróleo 2000 ­ 2005 Tarifas en US$ de flete marítimo desde Acajutla, 2000-2005 Precios del Petróleo, 2000-2005 6,000 60 5,000 50 4,000 40 3,000 30 2,000 1,000 20 10 2000 2001 2002 2003 2004 2005 - 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Miami Hong Kong China 2.42 De hecho, la evolución de los precios del transporte marítimo de carga sigue una lógica económica marítima mundial en lugar de una lógica local. La evolución de precios del transporte marítimo de carga está más estrechamente vinculado a la evolución del precio de petróleo, y el reposicionamiento de la flota de transporte marítimo hacia China en respuesta al auge de la demanda y la oferta de ese país. 2.43 La mejora en la eficiencia del puerto tendrá poco impacto sobre el flete por transporte marítimo de carga cobrado por las líneas navieras, a menos que esté acompañado de un incremento en el volumen de carga que pueda justificar el uso de barcos más grandes. El gráfico siguiente muestra el precio unitario del flete por transporte marítimo por tamaño de barco, observándose que a tamaños mayores de barco los precios se reducen considerablemente Figura 2.7: Costo de flete del transporte por tamaño de barco 0.2 Acajutla illa 0.15 M Kingston 0.1 (Asia-bound) TEU-/ $ 0.05 US Panamá 0 0 2000 4000 6000 8000 Número de TEUs por barco Fuente: CEPAL 2001 El Salvador REDI-SR 81 Sección I 2.44 Con los Estados Unidos todavía como el principal socio comercial de El Salvador (compra el 48 por ciento de las exportaciones salvadoreñas) y siendo el transporte marítimo la modalidad generalmente preferida para establecer comercio con este país, los servicios de transporte marítimo y la infraestructura disponible para los exportadores de El Salvador son caros, particularmente para bienes de alto valor transportados en contenedores. En El Salvador, un análisis de los costos directos de los servicios de manejo de carga revela que los costos de transporte por mar son altos y que los diversos transportistas que ofrecen servicios desde Acajutla no varían de manera significativa en sus tarifas. Figura 2.8: Proporción de costos directos de transporte para trailer de 45' /contenedor de 40' por modalidad de transporte Transporte por Tarifa Tarifas Transporte Carretera Portuaria Marítimo Exportando 4% 4% 92% por $150 ACAJUTLA ($1.88/km) $154 $3725 A Long Beach Exportando 23% 6% 71% por CORTEZ $650 A Miami ($1.52/km) $170 $2000 2.45 De este modo, y en forma similar al transporte aéreo, el costo significativo en la cadena de transporte marítimo está en el flete por transporte marítimo de carga pagado a las líneas navieras. El tipo de barco y la limitada carga hacia y desde El Salvador determinan los altos precios de estos servicios junto con criterios mundiales tales como: precios del petróleo y las demandas en competencia de la flota en otros lugares del mundo. 2.46 Las tarifas portuarias y las tarifas de aeropuertos, en comparación, son bajas con respecto a los costos directos globales de la cadena de logística. Aumentar la eficiencia en el manejo del puerto y el aeropuerto no necesariamente impactará las tarifas portuarias o del aeropuerto o no necesita hacerlo, pero sí lo harán y deberán impactar los costos ocultos tales como los retrasos, interrupciones, averías, etc., que serán comentados más abajo. El Consejo de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés) publica un Índice de Conectividad de Líneas Navieras para los países del mundo que pondera el rendimiento de los contenedores, los tamaños de los barcos de contenedores y las frecuencias así como también los registros de barcos. El Salvador REDI-SR 82 Sección I Figura 2.9: Índice de conectividad lineal, 2005 0.50 $14,000 Liner Shipping Connectivity Index 0).1 0.45 GDP per Capita $12,000 = 0.40 ax m( 0.35 $10,000 exdnI 0.30 $8,000 4002,at yt 0.25 vii piaCr 0.20 $6,000 ctennoC pe 0.15 P $4,000 GD 0.10 erniL $2,000 0.05 0.00 $0 uras Philippines Guat la bia xico ica nd ema lom Chile Me ailand Ho Salvador staRica Jama Th Panama El Co Co Fuente: UNCTAD, 2005 2.47 A medida que El Salvador avanza con su desarrollo portuario y el programa de concesión, y fortalece su red logística en los próximos años, deberá poder consolidar una participación mucho mayor de su propio comercio y, quizás, una porción significativa del tráfico de la región hacia el Pacífico. Esto incrementará su Índice de Conectividad Naviera y los costos de flete marítimo también se volverán más competitivos. Dada la desproporcionada carga de los costos por flete marítimo en el costo de bienes entregados desde El Salvador, esta confluencia de eventos puede ser uno de los mayores contribuyentes a la competitividad de los productos que el Gobierno puede afectar. LOS COSTOS OCULTOS E INDIRECTOS DE LOS SERVICIOS DE LOGÍSTICA 2.48 Más allá de las tarifas portuarias, los costos de embarque y los contratos de transporte por carretera, la red logística puede imponer costos ocultos o indirectos a las empresas los cuales pueden reducir las ganancias, inhibir la competitividad, y aun reducir el acceso al mercado. Estos costos, que pueden en muchos casos ser mayores que los costos directos, son incurridos por las empresas a través del robo, pérdida y daño a los bienes así como también los retrasos a la entrega de insumos y productos terminados. Estos costos ocultos pueden derivarse de servicios de transporte por carretera no regulados y deficientemente administrados, cuellos de botella en caminos y carreteras, el congestionamiento, ineficientes servicios portuarios (tanto en los puertos de embarque como de desembarque) y las restricciones al retiro de mercadería de aduanas. El trato de estos costos posibilitaría que las empresas interioricen las ineficiencias que deben ser transferidas en parte a costos directos. También se deberá promover la optimización de la infraestructura existente para reducir los costos indirectos. Por ejemplo: · Mejorar en la regulación de caminos podría incrementar la confiabilidad y seguridad de las compañías de manejo de carga; · Invertir en bypasses urbanos y accesos a carreteras para mantener velocidades más altas en la red primaria de carreteras mantendría el tráfico moviéndose más rápidamente; El Salvador REDI-SR 83 Sección I · Regular el uso de tierras y los derechos de vía permitirá que el movimiento de bienes sea seguro y fluya libremente protegiendo así la fuerte inversión hecha a la fecha en la reconstrucción de la red primaria de carreteras de El Salvador; y · Mejorar la eficiencia portuaria la cual reduciría los costos de sobreestadía y, finalmente, permitirá a El Salvador atraer servicios marítimos más competitivos que ofrezcan mayores economías de escala. 2.49 Los costos asociados a los retrasos ­ como porcentaje de las ventas totales, cuando se importan insumos ­ son más altos que los costos asociados a la exportación de bienes. Aun así, el costo más alto por las importaciones no parece causar problemas significativos probablemente porque los empresarios agregan los costos a los precios de sus productos finales. 2.50 Entre las tres modalidades, los retrasos en la entrega en que incurre el servicio de transporte marítimo representa el costo más alto (14.5 por ciento), seguido de los retrasos en la entrega en el servicio de transporte aéreo (11.3 por ciento). 2.51 El sector que sufrió los costos más altos por los retrasos en las entregas es el de los químicos (18.4 por ciento). Los textiles fueron segundos (17.7 por ciento), y el sector de alimentos incurrió en los menores costos comparado con los otros dos sectores (2.6 por ciento). Tabla 2.11: Costos de los retrasos en los servicios de transporte (% total de ventas) Sector 3 Sectores Terrestre Marítimo Aéreo Alimentos 3% 2% 4% 0% Textiles 18% 15% 22% 15% Productos químicos 8% 5% 10% 6% 2.52 Los retrasos en entregas son diferentes si se refieren a insumos o productos terminados, ver Tablas 2.12 y 2.13, respectivamente. En ambos casos, sin embargo, el impacto es significativo--particularmente para textiles y productos químicos que son vendidos generalmente a grandes compradores con el requisito de "Justo a Tiempo" en la entrega. En esos dos sectores, los retrasos pueden costar casi 10 por ciento de las ventas para insumos y 9 por ciento para entrega final. La sensibilidad de la industria química a los retrasos de insumos es una característica de los procesos de producción que a menudo requieren la contribución constante de compuestos y materiales básicos. Tabla 2.12: Costos de los retrasos en la entrega de insumos (% total de ventas) Sector 3 Sectores Terrestre Marítimo Aéreo Alimentos 1.4% 0.9% 2.3% 0.0% Textiles 9.2% 8.1% 11.4% 7.6% Productos Químicos 9.7% 3.1% 5.0% 3.0% Tabla 2.13: Costos de los retrasos en la entrega de bienes (% total de ventas) Sector 3 Sectores Terrestre Marítimo Aéreo Alimentos 1.2% 0.8% 2.0% 0.0% Textiles 8.5% 7.3% 10.6% 7.0% Productos Químicos 8.6% 2.71% 5.0% 2.7% El Salvador REDI-SR 84 Sección I 2.53 Para los tres sectores, las principales consecuencias de los retrasos son pérdida de clientes y daño a los bienes. Los retrasos en las órdenes de insumos varían entre 4 y 24 horas, y los retrasos más largos ocurren en el sector textiles y los menores en el sector de alimentos. 2.54 En promedio, el tiempo que los insumos pasan en aduanas varía entre 2 y 24 horas, y es más tiempo del que pasan las exportaciones (entre 2 y 17 horas). Para el caso de aduana marítima, el sector que tiene menos retrasos en aduanas es el de productos químicos (4 horas) seguido de alimentos (7 horas) y textiles (13 horas). Con respecto a la importación de insumos, el mayor retraso incurrido es el del sector de textiles que recibe sus insumos por mar (24 horas de retraso) mientas el menor retraso es el del sector de alimentos que recibe sus insumos por tierra (2 horas de retraso). 2.55 La estructura de insumos de alimentos es analizada a continuación al igual que la distribución de productos en las tres cadenas de producción basado en la Encuesta de Empresarios. Ver la metodología utilizada en el Anexo 2. 2.56 Los retrasos y el servicio no confiable como es percibido por los usuarios resulta de una combinación de los servicios proveídos, la infraestructura que soporta el servicio y la interconexión entre ellos cuando existe una combinación de modalidades. Los siguientes párrafos describen la calidad y confiabilidad de los servicios de transporte y su correspondiente infraestructura. Descripción y Calidad de los Servicios de Transporte de Carga 2.57 Los servicios de transporte marítimo son contratados por el 42 por ciento de las compañías encuestadas para transportar sus bienes terminados. Entre los tres sectores estudiados, los productos del sector de textiles lideran a los otros dos en su demanda de servicios marítimos para transportar sus bienes terminados (54 por ciento). Un tercio del sector de alimentos contrata estos servicios, mientras únicamente el 15 por ciento del sector de productos químicos los usa. Tabla 2.14: Usa servicios de transporte marítimo para transportar bienes Sector Usa No Usa Alimentos 33% 67% Textiles 54% 46% Productos químicos 15% 85% Total Sectores 42% 58% 2.58 Las compañías que proveen servicios de transporte terrestre están divididas en dos segmentos: (i) Compañías con más de 20 vehículos que tienen contratos exclusivos con líneas navieras. Doce de estas compañías proveen el 70 por ciento de los servicios de transporte por carretera. Además, por medio de la compañía naviera, la compañía de transporte o un intermediario (consolidador), estas compañías de transporte por carretera ofrecen el servicio de transporte terrestre/ marítimo junto con la compañía naviera. (ii) Compañías de transporte terrestre que proveen únicamente servicio de transporte terrestre, ya sean internacional (en Centroamérica) o interno. 2.59 En el segundo segmento, hay medianas, pequeñas y micro compañías aunque el 85 por ciento son micro empresas de propiedad individual. La mayoría son empresas informales que tienen su propio vehículo y proveen servicios más económicos de transporte pero de deficiente calidad. Éstos generalmente no son muy confiables, y están sujetos a altos niveles de pérdida de carga y falta de seguridad. El Salvador REDI-SR 85 Sección I 2.60 El transporte marítimo es proveído por compañías navieras internacionales reguladas por instituciones y convenios internacionales en términos de calidad y seguridad de los servicios. En El Salvador, actualmente operan aproximadamente 25 líneas navieras, que en su mayor parte tienen un representante local, autorizado para hacer negocios en El Salvador. Generalmente, hay dos tipos de líneas navieras: líneas mundiales y líneas regionales. En la mayoría de los casos, los importadores y exportadores acceden a los servicios de transporte marítimo por medio de corredores llamados consolidadores, Agentes de Carga o NVOCC (operadores no marítimos de transporte común), ya que ellos ofrecen una mayor variedad de servicios y pueden vender espacio en todas o la mayoría de líneas navieras a cambio de una comisión. 2.61 Las líneas navieras, en contraste, contratan los servicios de compañías especializadas de transporte por carretera para trasladar su carga desde el puerto de desembarque hasta el agente final del transporte. La calidad de este servicio contratado es considerado mucho mejor que los contratos más pequeños, de servicio interno, donde la limitada oferta y el alto precio del servicio restringe de manera significativa las alternativas del usuario así como también su potencial de negociación. 2.62 Los servicios de carga aérea son proveídos por compañías especializadas en el servicio de transporte de carga aérea y de pasajeros que usan el espacio restante para el transporte de carga. Los servicios de transporte aéreo ­ como el marítimo ­ están regulados por instituciones y convenios internacionales en los cuales la calidad y la seguridad están indicadas. Hay 13 aerolíneas que proveen servicios de carga aérea en El Salvador, las cuales están agrupadas en la Asociación Salvadoreña de Representantes de Líneas Aéreas (ASLA). Únicamente tres aerolíneas están dedicadas exclusivamente al movimiento de carga, las cuales mueven 76 por ciento de la carga de importación y 62 por ciento de las exportaciones. El resto usa su espacio disponible de equipaje para transportar carga; TACA y COPA juntas son responsable de mover 22 por ciento de las importaciones y 38 por ciento de las exportaciones. 2.63 Estos servicios están considerados en general como de buena calidad, pero la limitación de rutas, compañías y la dependencia de la centralización en Miami que tiene que concentrar más del 60 por ciento de las rutas a través suyo, reduce las alternativas para los usuarios de este servicio. Tabla 2.15: Compañías aéreas Aerolínea Carga de Carga de exportación importación (Kg) (Kg) Cantidad % Cantidad % Arrow Air APW 4,760,167 27.0 5,153,763 38.4 Other Comm. OC. 4,870,082 27.6 2,226,812 16.6 TACA TAI 2,381,045 13.5 2,020,208 15.0 UPS UPS 3,784,352 21.4 1,010,523 7.5 Continental COA 12,660 0.1 979,552 7.3 American AAL 83,976 0.5 628,343 4.7 Delta DAL 23,451 0.1 589,536 4.4 COPA CMP 1,682,968 9.5 523,648 3.9 United Air UAL 5,436 0.0 103,931 0.8 Aviateca GUG -- 0.0 99,300 0.7 LACSA LRC -- 0.0 84,428 0.6 Mexicana MXA 28,933 0.2 9,544 0.1 Iberia IBE 17,830 0.1 2,349 0.0 Total 17,650,900 100.0 13,431,937 100.0 El Salvador REDI-SR 86 Sección I Descripción y Calidad de la Infraestructura y su Operación 2.64 Los servicios de transporte de carga son apoyados por la infraestructura correspondiente para proveer el servicio requerido. Los servicios de transporte de carga terrestre son apoyados por la red de carreteras, infraestructura de aduanas y bodegas correspondiente. La cobertura, capacidad y calidad de la infraestructura así como también la eficiencia de las operaciones (por ejemplo: operaciones aduaneras, carga y descarga en bodegas) impactarán en la calidad y eficiencia del servicio de transporte terrestre de carga proveído al usuario. 2.65 Igualmente, en los servicios que involucran una etapa de transporte terrestre y una etapa de transporte marítimo o únicamente una etapa de transporte marítimo, la calidad y eficiencia de las operaciones en el puerto afectarán la eficiencia y calidad del servicio marítimo por medio de los costos ocultos del servicio terrestre-marítimo proveído. 2.66 La misma lógica aplica al transporte aéreo, donde la capacidad y las calidades de la terminal de carga aérea y las operaciones de carga, descarga, control y manejo tendrán un efecto sobre la calidad del servicio de transporte aéreo o la combinación terrestre-aéreo por medio de costos ocultos. 2.67 El impacto de la eficiencia con la cual esta infraestructura es operada puede ser reflejado en los costos directos de los servicios ofrecidos. En otras palabras, una compañía de transporte por carretera puede interiorizar los retrasos sufridos en un puerto debido a las ineficiencias de manejo en el puerto y hacer que el usuario pague como parte del flete del transporte terrestre. En el caso de El Salvador, dados los costos directos relativamente bajos por cargos portuarios, cargos del aeropuerto y de transporte por carretera, los costos indirectos u ocultos están siendo transferidos a los usuarios como retrasos, falta de confiabilidad, averías, deterioro y robo. 2.68 La infraestructura de la red de caminos en El Salvador ha mejorado enormemente su condición y cobertura en los últimos años pero los problemas de congestionamiento continúan y se espera que aumentan en el futuro debido al inadecuado manejo y diseño del derecho de vía, planificación, coordinación institucional de asentamientos, e insuficiente infraestructura de acompañamiento. Junto con la alta densidad de población y mayor número de propietarios de vehículos, la reducción de la funcionalidad de las carreteras debido al mayor congestionamiento afectará negativamente las condiciones de circulación y seguridad de los vehículos de carga terrestre e incrementará la poca confiabilidad de los servicios y finalmente los costos ocultos. El Salvador REDI-SR 87 Sección I Figura 2.10: Congestionamiento de cuellos de botella en la red de carreteras salvadoreña Figura 2.11: Ubicación de los problemas más frecuentes de seguridad 2.69 Los servicios de transporte por carretera son altamente ineficientes, no son confiables, y el 70% de la flota tiene más de 15 años de antigüedad. La falta de profesionalismo en la operación y un mercado distorsionado resulta en una gran cantidad de externalidades negativas que son sufridas por los usuarios y terceros. Éstas involucran el congestionamiento, la degradación de los caminos debido a la sobrecarga, accidentes, deterioro de las mercancías, los retrasos, interrupción del servicio, etc. El Salvador REDI-SR 88 Sección I 2.70 Por otro lado, se han hecho esfuerzos por mejorar las operaciones del Puerto de Acajutla a través de la reforma portuaria. Como resultado, el puerto ha mejorado notablemente su eficiencia al reducir los retrasos y mejorar la productividad. Figura 2.12: Mejora en el manejo de carga a granel en los años 2000­ 2004 400 350 350 325 hora 290 300 260 porsacirt 250 250 199 Hoy 200 més 147 Antes 150 129.07 daal 102.71 100 80 67.59 oneT 50 32.08 0 ne ogr laren ed ost o y )la )la er es oni )AC oni stenaz Ca Ge uc stena )AC odrP Ac eal sanir nt nt erC Ha ve yselaer onC( Ce (UsanriaH liztireF ve onC( ilitreF (U Tipo de Mercadería Figura 2.13: Mejora en el manejo de contenedores de carga y vehículos de carga en los años 2000­ 2004 120 aí 100 100 71 cader 80 Hoy meredop 60 Antes 40 20 20 8.4 Ti 0 Contenedores de carga Vehículos de carga Unidades por hora 2.71 A pesar de los éxitos de la reciente reforma, CEPA considera que aún es posible lograr más mejoras cuando se comparan indicadores de rendimiento de Acajutla con los estándares internacionales. Si los indicadores de eficiencia son comparados con el nivel de ingreso del país aún hay un importante margen de maniobra como puede verse en la siguiente figura. El Salvador REDI-SR 89 Sección I Figura 2.14: Eficiencia portuaria (y porcentajes de nivel de ingreso esperado para cada país) Jamaica Panama Trinidad & Tobago Argentina 21% Uruguay 1% Chile Honduras Ecuador Mexico 101% Brasil 102% Dominican Republic 89% El Salvador 59% Venezuela 118% Guatemala 73% Peru 102% Costa Rica 280% Colombia 223% Paraguay 197% Bolivia 288% 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo. Informe de Progreso Económico y Social en Latinoamérica 2.72 Costo de retrasos en aduanas: El Salvador se clasifica en el medio de su grupo de semejantes en términos de la eficiencia de su Servicio de Aduanas. De acuerdo a las Encuestas Clima de Inversión realizadas en 2003, el 11 por ciento de las empresas salvadoreñas ven las regulaciones aduanales como un importante obstáculo a la operación y crecimiento de su empresa. Aunque estos retrasos de tiempo puede ser reducidos aún más, la cifra se compara favorablemente con la mayoría de países del grupo de semejantes de El Salvador (Figura 2.15 (a)). De forma similar, el tiempo promedio para que las importaciones salgan de las aduanas en El Salvador fue un poco más de seis días, lo cual es mucho mejor que en Filipinas, Guatemala y Brasil (Figura 2.15 (b)). Figura 2.15: Eficiencia de Aduanas (a) Porcentaje de empresas que ven las regulaciones (b) Tiempo promedio para retirar importaciones de aduaneras como un importante obstáculo para la aduanas (días) operación y crecimiento de su empresa 4 5 % 1 6 4 0 % 1 4 3 5 % 1 2 3 0 % 1 0 2 5 % 8 % 2 0 % 6 1 5 % 4 1 0 % 2 5 % 0 0 % H o n d u r a s N ic a r a g u a E l S a lv a d o r In d o n e s ia P h ilip p in e s G u a t e m a la B r a s il Ho nduras ia r s es Indon Nicara gua E lSalvado ne P hilippi G uate ma la B rasil Fuente: Banco Mundial, Encuestas sobre Clima de Inversión El Salvador REDI-SR 90 Sección I 2.73 Infraestructura del Aeropuerto: Con respecto a la infraestructura del aeropuerto y sus operaciones, la terminal de pasajeros está operando a 75 por ciento de capacidad, y analizando cada área por separado: el área de mostrador de recepción y las áreas comerciales están por arriba de su capacidad y se han convertido en cuellos de botella. Un punto crítico lo es también la terminal de carga la cual está operando a 120 por ciento de su capacidad, haciendo que las operaciones diarias sean difíciles, no confiables e ineficientes. Está en discusión la necesidad de su expansión y mejora en el corto plazo. La pista de aterrizaje está siendo utilizada únicamente a 30 por ciento de su capacidad por lo que no sería problema alguno. 2.74 El principal cuello de botella que se observa es la capacidad y las operaciones de la terminal de carga, lo cual está comenzando a afectar la eficiencia de las operaciones en general. La siguiente tabla resume la capacidad de la infraestructura del aeropuerto. Tabla 2.16: Indicadores de capacidad de AIES (Aeropuerto Internacional El Salvador), 2004 Detalle Descripción de la Capacidad Porcentaje en Uso Movimiento de Pasajeros 39,470m2 área de capacidad para 45% asistir a 2 millones de pasajeros (llegadas y partidas) Área Comercial 5,200m2 de capacidad para el área 100% comercial, equivalente al 13% del área total de la terminal Oficinas y Mostradores 2,898 m2 para oficinas y mostradores 100% para las aerolíneas Puertas de Salida 17 puertas de salida y 14 áreas de 23% espera para pasajeros Terminal de Carga Aérea 10,945m2 áreas de depósito con 120% capacidad para recibir 1.8 millones de Kg. al mes Área de Pista 3,200m2 área con capacidad para 30% asistir en la operación de 350 a 400 vuelos diarios. Necesita una extensión de 200m para poder asistir vuelos transatlánticos. Unidad de Emergencia 5 camiones de bomberos con un total 100% de 6,000 galones de agua (750lb por minuto) y 1,800lb de químicos; con capacidad para responder a una emergencia de aviones Airbus-320 y Boeing 757-200 (Categoría 10) Fuente: CEPA Prioridades en la Infraestructura y Servicios de Transporte para la Competitividad 2.75 Los costos directos de los servicios de transporte por carretera, los cargos portuarios y los cargos de aeropuerto son bajos en El Salvador y son así considerados por los usuarios. Por otra parte, los costos de flete por transporte marítimo y los costos de transporte de carga aérea son altos. 2.76 Lo anterior resulta del limitado número de compañías que sirven a El Salvador, tanto para el transporte marítimo de carga como el aéreo y la capacidad de negociación que los propietarios de la carga tienen en El Salvador es entonces limitada. Por consiguiente, se deben buscar todas las políticas y acciones que tiendan a incrementar el número de compañías y la competencia en el El Salvador REDI-SR 91 Sección I transporte de carga marítimo y el aéreo así como también la posición de negociación de los propietarios de la carga. 2.77 Los costos ocultos o indirectos debido a los servicios marítimos y aéreos de carga son bajos, ya que estas empresas proveen generalmente servicios de buena calidad, por lo que no se necesitan estrategias particulares para mejorar estos servicios. Por otra parte, los costos ocultos resultan de ineficiencias en las operaciones del puerto y el aeropuerto las cuales han impactado el costo oculto global de la cadena de transporte/ logística. Por lo que hay que dar prioridad a estrategias que continúen mejorando la calidad y eficiencia de las operaciones del puerto y el aeropuerto. 2.78 Los costos directos del transporte terrestre de carga son relativamente bajos y no hay peajes así que el usuario no paga costos directos por el uso de la infraestructura de caminos. Como resultado, no hay necesidad particular de tratar de reducir aun más estos costos. Por otra parte, los costos indirectos de transporte terrestre de carga son altos de manera significativa e impactan a un gran número de cadenas logísticas ya que el transporte terrestre es la base de la mayoría del transporte de carga hacia y desde El Salvador. Por lo cual el GOES debe priorizar todas las estrategias y acciones que lleven a la reducción de los costos indirectos u ocultos del sector de transporte por carretera. Costos totales (servicios de transporte marítimo) = Costos directos (Altos) + Costos ocultos (Medianos) Costos totales (servicios de transporte aéreo) = Costos directos (Altos) + Costos ocultos (Medianos) Costos totales (servicios de transporte terrestre) = Costos directos (Bajos) + Costos ocultos (Altos) 2.79 Mirando hacia delante, como una estrategia general y como resultado del análisis anterior, el GOES debe perseguir una estrategia principalmente y antes que nada de reducción de costos ocultos. Esto debe dar como resultado la interiorización de ineficiencias que deben desplazarse a los costos directos, haciendo más transparentes los correspondientes mercados y permitiendo a los usuarios tomar decisiones informadas respecto al servicio que ellos compran. Lógicamente los costos directos deben aumentar. El GOES debe continuar buscando la mejora y optimización del uso de la infraestructura existente y reducir los cuellos de botella que pueden afectar los costos ocultos de los servicios. Por ejemplo, mejoras en la infraestructura de caminos pueden resultar en peajes por medio de la concesión de caminos con un incremento en la capacidad, confiabilidad y seguridad para los servicios de transporte por carretera lo cual sería un ejemplo de costos ocultos que se trasladan hacia los costos directos. De forma similar, uno podría imaginar que el resultado de la regulación de la industria de trasporte por carretera puede ser la renovación de la flota reduciendo la poca confiabilidad, los accidentes y la contaminación, pero resultando en un mayor flete por transporte terrestre ya que el costo de un vehículo más caro es introducido a la estructura de costos de la compañía de transporte por carretera. 2.80 En una segunda fase, la mayoría de costos ocultos han sido reducidos a un nivel aceptable, y así todos los agentes económicos tienen una idea informada de lo que están comprando y a qué costos. Asimismo, las externalidades negativas para terceros son reducidas ya que han sido interiorizadas en el costo directo tanto como ha sido posible. En este momento, el GOES debe buscar la reducción de costos directos al incrementar la competencia en cada mercado. El Salvador REDI-SR 92 Sección I IMPACTO DE LA ELECTRICIDAD Y LAS TELECOMUNICACIONES EN LA COMPETITIVIDAD 2.81 Servicios de Electricidad. La calidad del servicio--la confiabilidad en particular--es el punto clave para la competitividad de una empresa ya que afecta su capacidad para planear y proyectar las necesidades de inversión. Esta sección analiza el impacto de los costos de electricidad y la calidad del servicio en el contexto de la competitividad. Los costos de electricidad representan una porción significativa de los costos totales de los sectores indicativos analizados en este capítulo, oscilando desde 5 por ciento y 6 por ciento en alimentos y textiles respectivamente, hasta 13 por ciento en el sector de los químicos. 2.82 Costo del Servicio. Los precios de la electricidad en El Salvador siguen una estructura basada en costos donde los precios para cada compañía de distribución son asignados por el nivel de voltaje y volumen utilizado por el consumidor. Los precios entre las compañías de distribución varían de manera significativa como un reflejo de la composición urbana/rural y la densidad de carga (54MWh/km2 a 338MWh/km2). La tarifa al consumidor final tiene tres componentes a saber: a) cargo por energía; b) cargo por uso de la red; c) cargo por atención al cliente, de los cuales el primero no deriva de un mercado basado en costos, sino más bien, se determina en función de los precios ofertados por los operadores en el mercado mayorista, aplicando un pass trough para la fijación de los precios al consumidor final. El segundo y tercer componente si se determinan en función de los costos y gastos incurridos por las empresas para la operación y mantenimiento de la red, así como para la facturación, notificación y cobranza. Finalmente, las tarifas a los usuarios finales consideran el nivel de voltaje, estacionalidad y distribución horaria del uso de la energía. Las comparaciones de precio entre las principales compañías en Centroamérica muestran que la compañía salvadoreña más grande tiene en efecto los precios internos más altos, pero también los precios más bajos para grandes usuarios que utilizan mayores voltajes en la región. La estructura de precios salvadoreña es considerada que está más alineada en base a los costos en relación a otras alineadas en base a usuarios de alto costo--tales como los consumidores residenciales--a quien se les cobra precios mucho más altos que a los consumidores de bajo costo, alto voltaje. El Salvador REDI-SR 93 Sección I Tabla 2.17: Precios de la electricidad en Centroamérica para usuarios seleccionados (US¢/kWh)1 -- Diciembre 2004 Compañía Eléctrica E.E.G.S.A C.A.E.S.S. E.N.E.E E.D. N y S I.C.E ELEKTRA NE País Guatemala El Honduras Nicaragua Costa Panamá Salvador Rica COMERCIAL 1,000 kWh (pequeño) 16.69 10.90 12.38 13.30 11.06 9.55 15,000 kWh, 41 kW 17.15 8.46 12.38 11.86 9.34 11.53 (mediano) 50,000 kWh, 137 kW 16.95 8.46 12.38 12.66 8.83 11.52 (grande) INDUSTRIAL2 15 000 kWh, 41 kW 17.15 8.46 12.37 11.81 9.34 11.53 (mediano) 50 000 kWh, 137 kW 16.95 8.46 12.37 11.88 8.83 11.52 (grande) 100 000 kWh, 274 kW 13.68 8.46 10.00 10.14 8.83 9.80 (grande) 930 MWh, 2500kW (muy 13.48 8.44 8.94 10.09 6.12 7.84 grande) 1,488 MWh, 4MW 13.47 8.44 8.94 10.09 6.12 7.84 Fuente: Cálculos del ICE (Instituto Costarricense de Energía), en base a información suministrada por las compañías eléctricas: E.E.G.S.A: Empresa Eléctrica de Guatemala S.A, C.A.E.S.S.: Compañía de Alumbrado Eléctrico de San Salvador, E.N.E.E: Empresa Nacional de Energía Eléctrica, DISNORTE y DISSUR: Nicaragua, I.C.E, ELEKTRA NORESTE S.A: Panamá Notas: 30 Junio 2004; Basado en 50% Factor de Carga 1 2 2.83 Los precios mostrados en la Tabla 2.17 fueron calculados directamente de los pliegos tarifarios de las diferentes compañías, por tipos de usuario seleccionados, y los precios de las otras compañías pueden diferir de los mostrados anteriormente. Los precios promedio por compañía y por subsector generan los niveles mostrados en la Tabla 2.18. Tabla 2.18: Precios promedio por compañía de distribución y por subsector de consumo, 2004 (US¢/kWh) CAESS DELSUR AES-CLESA EEO DEUSEM TOTAL Doméstico 11.9 13.0 13.8 14.9 14.7 13.1 Total Voltaje Bajo 11.9 13.0 13.6 14.5 14.4 12.9 Total Voltaje Mediano 8.89 9.91 10.5 11.1 11.7 9.62 Prom. no-doméstico 9.62 10.5 11.2 12.4 13.0 10.4 Total 10.4 11.4 12.1 13.2 13.8 11.4 Fuente: SIGET 2004 2.84 En una perspectiva latinoamericana, los precios presentan los niveles mostrados en la Tabla 2.19. El Salvador REDI-SR 94 Sección I Tabla 2.19: Precios promedio en Latinoamérica (US¢ /kWh) Comercial Industrial Honduras 2.88 3.44 Argentina 4.44 2.08 Paraguay 5.97 3.76 Guatemala 6.21 7.48 Uruguay 7.03 3.89 Brasil 7.27 3.84 Perú 7.59 7.20 Venezuela 7.90 2.80 Chile 8.21 5.56 Bolivia 8.43 3.98 Costa Rica 8.58 5.96 Haití 8.84 8.45 Colombia 9.24 7.17 República Dominicana 10.60 10.82 Ecuador 11.11 9.65 Panamá 11.80 9.90 El Salvador 11.89 12.10 México 13.95 6.95 Jamaica 15.03 11.55 Nicaragua 16.24 12.61 2.85 Finalmente, una perspectiva mundial muestra una gran distribución de precios entre los países, como son mostrados en la Tabla 2.20. Tabla 2.20: Precios mundiales de electricidad a 2004 US¢/kWh1 Industria Hogares Sudáfrica 1.2 3.2 Australia (a) 3.6 6.2 Noruega 4.4 6.9 España 4.8 11.4 Alemania 4.9 13.6 Estados Unidos (a) 4.9 8.3 Francia 5.0 14.2 Corea 5.0 7.4 Nueva Zelanda 5.2 11.6 China Taipei 5.3 7.4 Polonia 6.0 9.7 Reino Unido 6.1 13.7 Finlandia 7.4 12.6 Suiza 8.5 14.1 Hungría 9.0 13.1 Portugal 9.3 17.6 Dinamarca 9.5 29.6 Irlanda 11.0 16.3 Japón 11.5 17.4 Italia 14.8 20.0 Fuente: IEA Estadísticas Mundiales Claves sobre Energía, 1er Trimestre 2004 Nota: Últimos datos disponibles (a) Precios excluyen impuestos El Salvador REDI-SR 95 Sección I 2.86 En base a esta perspectiva mundial, los precios industriales están en el orden de 5­ 6US¢/kWh, es decir, alrededor de 1/3 menos que los de CAESS, la compañía de menor precio en El Salvador. 2.87 Calidad del Servicio. Desempeño técnico. En 2004, las pérdidas en la red de distribución ascendieron a 10.8% de la energía introducida a los sistemas de las compañías de distribución. Esto es un indicador muy bueno cuando se compara con la mayoría de empresas de servicio público de la región (como es el caso de Panamá, con 15.5% de pérdidas en distribución para 2003). Las pérdidas globales, incluyendo transmisión (1.8% en 2004, menos del 2% de 2003), ascendieron a 12.4% de la energía introducida en el sistema. Las pérdidas muestran una tendencia descendente, es decir, una reducción de alrededor de un punto porcentual entre 2002 y 2004. Los cálculos de las compañías de distribución de pérdidas no-técnicas (es decir, robo, consumo no medido, y error del medidor) oscilan entre menos del 1% en CAESS, la compañía más grande, y 4.7% en las más pequeñas (DEUSEM). Aunque las pérdidas varían entre compañías de distribución, las pérdidas deducibles (aquellas que pueden ser trasladadas a los consumidores) están limitadas por la SIGET en precios regulados, por lo que provee un incentivo para reducirlas. La Tabla 2.21 muestra pérdidas comparativas entre Países centroamericanos (transmisión y distribución). En El Salvador están entre las más bajas en la región. Tabla 2.21: Pérdidas de distribución 2001 (% de producción total) Chile 7 Costa Rica 7 El Salvador 13 Argentina 14 México 14 Promedio (9 países) 16 Brasil 17 Honduras 21 Colombia 22 Panamá 22 Guatemala 23 2.88 Otra medida del desempeño técnico de particular preocupación para la industria consiste en las interrupciones del servicio. La Tabla 2.22 muestra datos del período de enero a junio de 2003 y 2004. Tabla 2.22: Interrupciones del servicio por causa (enero a junio) 2003 2004 Incremento (Descenso) Cortes de transmisión 68 63 (5) Mantenimiento de transmisión 74 67 (7) Cortes circuitos de distribución 668 735 67 Mantenimiento del circuito de 257 228 (29) distribución Corte de interconexión 11 6 (5) Mantenimiento de interconexión 92 110 18 Totales 1170 1209 39 Fuente: SIGET El Salvador REDI-SR 96 Sección I 2.89 Se percibe un leve incremento en el número de cortes del servicio, particularmente en el caso de circuitos de distribución. La energía no utilizada en el mismo período ascendió a 3,726MWh en 2004 y 3,367MWh en 2003, un incremento de 11%. 2.90 Estas estadísticas no son particularmente significativas en sí mismas, y exigen la traducción a índices. Las mediciones de la calidad del servicio en las empresas de electricidad comprenden principalmente la frecuencia y duración de los cortes. En El Salvador, SIGET está probando un procedimiento para proveer incentivos para mejorar estos índices. El enfoque usual es instituir un reembolso a los consumidores que fueron afectados por índices que excedieron un estándar predeterminado. Durante un período inicial de prueba (el cual comenzó en octubre 2002 y finalizó en junio 2003) las compañías de distribución implementaron los procedimientos de medición requeridos; durante un período de transición (finalizado en diciembre de 2004) se impulsó a las compañías de distribución a que tomen medidas remediables para alcanzar los estándares requeridos. A partir de enero de 2004, la compensación a los consumidores cuando los estándares no fueron cumplidos comenzó a llevarse a cabo. 2.91 Los indicadores de calidad del servicio técnico establecidos por SIGET incluyen: · FMIK: frecuencia media de interrupción por kVA, el cual representa el número de veces que el kVA promedio de una compañía fue interrumpido durante un período dado; · TTIK: tiempo total de interrupción por kVA, el cual representa el tiempo promedio que el kVA de una compañía careció de servicio durante un año; · SAIFI: índice de frecuencia de interrupción promedio del sistema, es una medida común en las compañías de servicios público que mide la cantidad de interrupciones por cliente al año; · SAIDI: índice de duración de interrupción promedio del sistema, otra medida común en las empresas de servicios públicos que muestra la cantidad promedio de horas de servicio interrumpido experimentado por los clientes (horas por cliente al año). Estos límites fueron revisados después de los períodos de prueba y de transición. Los valores alcanzados por compañías específicas en 2004 (valores del período permanente) son mostrados en la Tabla 2.23. Tabla 2.23: Indicadores de calidad del servicio, Diciembre 20041 Índice TTIK FMIK SAIDI SAIFI Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Límite 14 30 8 14 18 30 9 15 CAESS 23.33 79.97 17.62 35.31 28.95 77.83 20.21 34.81 DELSUR 18.6 66.77 10.36 24.35 25.02 78.78 14.60 29.87 AES-CLESA 36.99 31.68 20.84 16.02 38.55 32.16 21.32 15.82 EEO NC2 64.11 NC 47.12 NC 72.54 NC 53.11 DEUSEM NC 49.13 NC 26.01 NC 54.11 NC 30.27 Fuente: SIGET 2004 Nota: 2004 valor acumulado y No Calculado 1 2 2.92 Aunque algunas compañías han alcanzado los valores puestos como metas, parecería que aún hay mucho campo para mejorar. Los indicadores de CAESS, la compañía de distribución más grande, parecen estar particularmente debajo del estándar. El Salvador REDI-SR 97 Sección I 2.93 Otro indicador de calidad se relaciona a las fluctuaciones de voltaje. SIGET instituyó una campaña de medición del voltaje por la cual cada mes las compañías de distribución monitorean una muestra de usuarios de bajo - y mediano -voltaje. La calidad es medida como la frecuencia con la cual el voltaje excede una banda de 3% alrededor de su valor nominal. La frecuencia límite como un porcentaje de tiempo fue fijada en 5%, con los resultados mostrados en la Tabla 2.24. No se toman sanciones explícitas por no cumplir con el límite prescrito de frecuencia, pero se espera que las compañías de distribución tomen medidas remediables al respecto. Tabla 2.24: Índice de calidad del producto 2004 COMPAÑÍA CAESS DELSUR AES-CLESA EEO DEUSEM INDICADOR Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural LIMITE 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 Ene 0.0% 27.5% 5.6% 4.5% 0.0% 4.1% ND 12.8% ND 0.1% Feb 12.0% 28.3% 10.3% 4.6% 0.0% 7.9% ND 1.1% ND 1.7% Mar 13.5% 9.2% 8.5% 5.1% 0.0% 5.6% ND 21.3% ND 1.4% Abr 18.0% 15.1% 9.5% 6.2% 0.0% 30.5% ND 15.8% ND 3.0% May 7.6% 13.0% 11.1% 6.3% 25.0% 21.7% ND 8.3% ND 2.2% Jun 4.1% 6.3% 11.0% 8.5% 0.0% 14.0% ND 4.4% ND 1.6% Jul- 7.3% 4.2% 11.6% 6.1% 0.0% 2.9% ND 16.7% ND 3.0% Ago 8.4% 8.4% 13.4% 6.8% 1.4% 1.0% ND 6.3% ND 3.5% Sep 5.6% 5.6% 12.6% 7.1% 0.0% 11.6% ND 4.7% ND 7.0% Oct 7.2% 7.2% 12.8% 6.8% 0.0% 5.6% ND 10.6% ND 4.1% Nov 1.4% 1.4% 11.9% 7.2% 0.0% 13.7% ND 4.0% ND 6.6% Dic 8.8% 8.8% 2.8% 3.7% 0.0% 5.4% ND 12.1% ND 6.4% Fuente: SIGET 2004 2.94 Calidad del desempeño comercial. Además de los indicadores técnicos, SIGET monitorea y regula varios indicadores de calidad comercial: · COSE: porcentaje de nuevas conexiones de servicio proveídas dentro de una demora máxima autorizada de tiempo (5, 7, y 10 días para áreas de alta, mediana y baja densidad, respectivamente); el valor permitido de este indicador es 92%; · USRE: porcentaje de usuarios reconectados después de una interrupción del servicio dentro de demoras autorizadas (6, 8, y 10 horas para áreas de alta, mediana y baja densidad, respectivamente); el valor permitido es 92%; · IPE: porcentaje de errores de facturación, calculado para diferentes categorías de tarifas, los cuales no deben exceder del 4%; · IFE: porcentaje de facturación calculado debido a errores de lectura de medidores, no debe exceder 3, 4, y 6% para alta, mediana y baja densidad de carga; · PRU: porcentaje de quejas atendidas con respecto al total de clientes, desglosado en tipo de interrupción, técnica y comercial, (PRUi, PRUt, PRUc), que no deben exceder 4%, 4%, y 3%, respectivamente; · TPA: tiempo promedio de procesamiento de quejas, no debe exceder 15 días; · PRA: porcentaje de casos de quejas resueltos con respecto al total de quejas, deben ser al menos 90%; El Salvador REDI-SR 98 Sección I · RCSU: porcentaje de reconexiones de clientes suspendidos quienes han resuelto su situación (15, 20 y 24 horas para alta, mediana y baja densidades de carga); · RCUS: porcentaje de consultas de los usuarios que han sido respondidas por escrito por la empresa de servicio público, deben ser al menos 92%. 2.95 La Tabla 2.25 muestra los resultados durante 2003 de los indicadores de calidad comercial para diferentes compañías. Tabla 2.25 indicadores de la calidad comercial del servicio, 2003 Indicador Tarifa/Área Límite CAESS CLESA DELSUR DEUSEM EEO COSE Alta Densidad 92% 88.21 ND 95.06 ND ND COSE Med. Densidad 92% 90.28 80.42 96.95 ND ND COSE Baja Densidad 92% 93.85 87.83 97.48 99.32 97.07 USRE Alta Densidad 92% 97.93 ND 97.83 ND ND USRE Med. Densidad 92% 98.59 84.35 97.29 ND ND USRE Baja Densidad 92% 98.94 93.21 95.32 99.83 ND IPE Doméstica 4% 0.27 0.12 0.24 0.27 0.42 IPE Uso General 4% 0.27 0.06 0.15 0.3 0.27 IPE Carga Med., LV 4% 0.09 0.12 1.89 1.92 0.47 IPE Carga Med, kW 4% 0.66 ND 0.79 0.69 ND IPE LV, TOD 4% 0.74 0.1 1.11 1.67 1.96 IPE LV grande, TOD 4% 0.44 ND 8.51 4.76 ND IPE MV, kW medidor 4% 0.64 ND 0.91 0.81 ND IPE MV, TOD 4% 0.75 ND 1.35 1.19 1.83 IPE MV grande, TOD 4% 0.73 ND 0.57 2.08 2.67 IPE No-regulado 4% 0.66 ND 0.11 ND ND PRUI 4% 1.99 0.8 ND 0.02 ND PRUT 4% 0.08 ND ND ND ND PRUC 4% 7.23 0.5 2.43 7.33 0.65 PRA 90% 91.96 93.69 92.26 90.91 80.54 TPA 10 Días 11.45 1.6 0.97 1.81 12 RCSU Alta Densidad 92% 48.21 ND 98.87 ND ND RCSU Med. Densidad 92% 52.81 93.18 97.8 ND ND RCSU Baja Densidad 90% 69.87 98.67 96.75 87.51 ND RCUS 92% ND 96.58 100 ND ND IFE Alta Densidad 3% 0.32 ND ND ND ND IFE Med. Densidad 4% 0.28 0.92 ND ND ND IFE Baja Densidad 6% 0.18 0.42 ND 0.02 0.138 Fuente: SIGET 2.96 Las conclusiones de 2003 indicaron que el servicio al cliente ha mejorado y que el establecimiento de indicadores de calidad puede haber sido un factor contribuyente. En general, la calidad de la electricidad, la confiabilidad y el costo no parecen ser restricciones importantes para la competitividad de las empresas en El Salvador. 2.97 Costo de las telecomunicaciones. Los servicios de telecomunicación son un elemento crucial para la competencia de los países en la economía global. El segmento de telecomunicaciones como un insumo del costo es sin embargo errónea. Aunque la porción El Salvador REDI-SR 99 Sección I correspondiente a las telecomunicaciones en la estructura de costos de los tres sectores considerados en la encuesta es sólo aproximadamente 2 por ciento en 2004, el sector aún enfrenta importantes desafíos. El acceso y la disponibilidad de IT, confiabilidad del servicio, y acceso a regulación en el caso de reclamaciones, por ejemplo, contribuyen a la productividad y competitividad de la empresa. 2.98 Costo del servicio. Los precios de la telefonía comercial son más altos en El Salvador que en los países vecinos de Honduras y Costa Rica debido a los subsidios cruzados del servicio internacional en esos países. Tabla 2.26: Precios comerciales locales en Centroamérica en 2003 (US$) Comercial (1000 minutos) Guatemala 28.03 El Salvador 35.28 Honduras 23.72 Nicaragua 41.83 Costa Rica 12.5 Fuente: Cálculos del autor basados en información de las instituciones regulatorias 2.99 Las tasas internacionales de contabilidad (o terminación) son los cargos pagaderos a los operadores internacionales de interconexión bajo contratos tradicionales de liquidación para la terminación mutua del tráfico entre sus redes. 2.100 En El Salvador, la tasa internacional de terminación es aún US$0.19. A pesar de esta alta tarifa, la significativa diferencia en la razón de tráfico entrante vs. saliente (10 a 1) implica altos pagos de liquidación de los operadores de Estados Unidos. La necesidad de reequilibrar las tarifas internacionales y nacionales tiene importantes implicaciones para la regulación del precio tope. Para muchos países, una cantidad importante de reequilibrio de tarifa puede ser a la vez deseable y necesaria. Por consiguiente, las restricciones al establecimiento de precios no debe privar al operador de suficiente flexibilidad para establecer precios para implementar el reequilibrio. La potencial volatilidad de los precios internacionales y la incertidumbre de la respuesta del cliente puede volver beneficioso para el regulador implementar un esquema de ponderaciones fijas para la fórmula de tope de precio, al menos hasta que la mayoría del reequilibrio haya ocurrido. 2.101 Internet. Los precios de Internet en El Salvador son altos. El precio por 20 horas al mes de uso de Internet por teléfono es alrededor de US$48, contra US$22 y US$25 en México y Costa Rica, respectivamente. Esto es difícil de pagar para las PyMES de El Salvador. Una razón principal por los altos precios de Internet es la ausencia de una tarifa especial para este servicio. Para navegar en la Internet, los usuarios tienen que pagar el precio de una llamada local, o alrededor de US$ 0.02 por minuto. De todos los países centroamericanos, sólo Nicaragua y Belice tiene precios más altos por servicios de Internet que El Salvador (ver Figura 2.16). El Salvador REDI-SR 100 Sección I Figura 2.16: Precios de Internet por 20 horas al mes 60 57 51.05 48.11 50 40.56 40 36 31.24 $ 30 25.84 US 22.63 20 10 0 Belize Nicaragua El Honduras Panama Guatemala Costa Mexico Salvador Rica Fuente: ITU 2.102 Falta de contenido local. El Salvador tiene pocos sitios Web en Internet y pocas iniciativas privadas para promover el uso de Tecnologías de la Información y Comunicación (ICTs). Como es descrito más arriba, El Salvador está por debajo del promedio latinoamericano en términos de preparación en cuanto a la "Internetización" del gobierno. Por lo tanto, es esencial que el GoES se centre en estrategias que promueven el uso de ICTs para posicionar al país en un nivel competitivo en la región. 2.103 El precio de la telefonía local es un desincentivo para establecer y expandir ISPs (Proveedores de Servicio de Internet), quienes crean contenido local. Esto es porque el titular ofrece gratis la interconexión con su propio ISP, pero cobra la tarifa de llamada local por el uso de Internet. Por lo tanto, ningún ISP puede competir con el acceso gratis del titular. Pocos ISPs significa poco contenido local, poco uso y poco desarrollo. 2.104 Muy pocos programas de entrenamiento en ICTs se focalizan en la población adulta, y hay escasos programas de educación superior. Aunque la población joven está creciendo en un entorno ICT (cyber-cafes y algunas escuelas tienen programas de entrenamiento en ICT), es importante que la población adulta tenga acceso a las instituciones que proveen este entrenamiento para crear un entorno ICT. 2.105 Del mismo modo, las instituciones de educación superior ofrecen relativamente pocos programas para preparar a los estudiantes para profesiones técnicas orientadas a ICTs. El Ministerio de Educación, por medio de su vice-ministerio de ICTs, está lanzando actualmente un programa para promover cursos de certificación para adultos jóvenes en ICTs. Este es un esfuerzo importante por parte del GoES para incrementar los niveles de ICT en el país. 2.106 Regulación del Comercio Electrónico (E-commerce). El Salvador no tiene un marco regulatorio del comercio electrónico para protección y certificación de las transacciones realizadas a través de Internet. La ausencia de confianza en las transacciones realizadas por este medio limita fuertemente el desarrollo del comercio electrónico en el país, lo cual a su vez es un obstáculo para el desarrollo del sector de ICT. El Salvador REDI-SR 101 Sección I Recomendaciones 2.107 Establecer una tarifa reducida para acceso a Internet. SIGET debe establecer una tarifa especial para el acceso a Internet, permitiendo a la gente usar los servicios de Internet a un costo más accesible. Esto extendería el uso del servicio a una concentración más grande de población y de pequeñas empresas, que intercambiarían correos electrónicos y visitarían diferentes páginas de Internet. Aun los usuarios existentes incrementarían el tiempo que pasan navegando en la Internet. Como resultado, El Salvador lograría una "masa crítica mínima" de usuarios, y a partir de ese punto, el uso de Internet crecería exponencialmente. Como muestra la Figura 2.17, en base a un grupo grande de países, existe una correlación positiva entre los bajos precios de Internet y el mayor uso de Internet. Las compañías de teléfono se beneficiarían por el mayor número de usuarios y tráfico. Más compañías entrarían al segmento ISP y desarrollarían más contenido local. La productividad de las empresas mejoraría y así se promovería la competitividad de El Salvador. Figura 2.17: Precios de Internet y usuarios de Internet 1000 y = 3639.8x-1.0478 rnet HK Kor Germ R2 = 0.3704 Inte s Chile de 100 Arg s MexBraz ES rio tanteibah China Guat Nic 0 10 Usua de 1,00 por 1 1 10 100 Registro Registro de Internet precio mensual (US$ por 20 horas de uso) Fuente: Cálculos del autor con Indicadores del Banco Mundial El Salvador REDI-SR 102 Sección I CAPÍTULO 3: FINANCIAMIENTO DE INFRAESTRUCTURA Y MARCO INSTITUCIONAL PARA EL DESARROLLO 3.1 Esta sección presenta un análisis de la estructura de financiamiento de la infraestructura de El Salvador. Primero, examina el volumen de los flujos de financiamiento y su composición de acuerdo a los distintos sectores y fuentes, tanto públicos como privados. El capítulo luego continúa con la estimación del costo de satisfacer las futuras necesidades del país en infraestructura, las opciones de financiamiento para tratar dichos requerimientos y los desafíos institucionales que tienen que ser enfrentados para movilizar suficientes recursos privados y públicos. 3.2 Rápido descenso en niveles de inversión en infraestructura: Después de establecer una tendencia de inversión de aproximadamente 2 por ciento del PIB, la inversión en infraestructura en El Salvador llegó a un récord 3.3 por ciento del PIB en 2000. Desde ese año excepcional, los niveles combinados de inversión pública y privada han descendido a un mínimo de 1.2 por ciento del PIB en 2004. Este rápido descenso en la inversión en infraestructura ha sido causado por dos procesos: · Un declive estructural en la participación de la infraestructura como porcentaje de la inversión pública total (ver Figura 3.1 (b)). · Una caída en los niveles de inversión privada desde su máximo en 2000 (ver Figura 3.1 (a)). 3.3 Contra un trasfondo de restricción fiscal, el gobierno de El Salvador ha trabajado para satisfacer las crecientes necesidades de su población­desde cuidados de salud y educación hasta pensiones y provisión de servicios básicos. Mucho del gasto requerido para satisfacer estas necesidades se ha proveído a costa del financiamiento de infraestructura, el cual ha descendido como porcentaje de la inversión pública desde entre 70 y 80 por ciento a 30 y 40 por ciento durante la última década. En términos absolutos, el gasto público en infraestructura ha descendido de entre US$200 millones y US$300 millones por año en la mayor parte de la década de 1990 a menos de US$100 millones en 2004. 3.4 Paralelamente al descenso en el financiamiento público de infraestructura, la inversión privada también ha descendido desde la reforma de los sectores de las telecomunicaciones y la electricidad de finales de la década de 1990--desde US$240 millones en 2000 a menos de US$100 millones en 2004. Aunque estas primeras reformas desencadenaron una inversión privada a gran escala en la expansión y actualización de activos y la compra de equipo nuevo por parte de inversionistas-operadores, los flujos privados en infraestructura observados en los últimos tres años han vuelto a un nivel que es consistente con los rendimientos de largo plazo anticipados por los inversionistas privados. Como tal, no es probable que el actual grupo de operadores privados incremente significativamente sus inversiones en el futuro cercano. El Salvador REDI-SR 103 Sección I 3.5 A menos que se haga un esfuerzo coordinado para incrementar las inversiones públicas en infraestructura o que nuevas oportunidades de inversión privada lleguen a un cierre financiero, la inversión total en infraestructura de El Salvador probablemente continúe a su nivel actual de 1.5 por ciento del PIB por año. Esto no será suficiente para expandir los servicios, aumentar la competitividad de la cadena logística de El Salvador o romper el ciclo de baja inversión y bajo crecimiento. Figura 3.1: Inversión en infraestructura en El Salvador (a) Total y Privada como % del PIB (b) Pública como % de la Inversión Pública Total 3 .5 % 9 0 % T o ta l 3 .0 % P r i v a te 8 0 % 2 .5 % 7 0 % 2 .0 % 6 0 % 1 .5 % 5 0 % 1 .0 % 4 0 % 0 .5 % 3 0 % 0 .0 % 2 0 % 1 9 9 0 1 9 9 2 1 9 9 4 1 9 9 6 1 9 9 8 2 0 0 0 2 0 0 2 2 0 0 4 1 9 9 0 1 9 9 2 1 9 9 4 1 9 9 6 1 9 9 8 2 0 0 0 2 0 0 2 2 0 0 4 Fuente: Ministerio de Finanzas y Fitch Ratings para la Inversión Privada en Telecomunicaciones y Energía. Nota: La inversión privada no incluye desinversiones, únicamente desembolsos de capital. 3.6 Niveles de inversión comparativamente bajos en infraestructura: Aunque el nivel histórico de inversión en infraestructura de El Salvador de 2 a 2.5 por ciento del PIB es superior al de algunos países latinoamericanos de ingreso medio tales como México y Argentina, ese nivel no es comparable con las economías de más rápido crecimiento de la región. Costa Rica y Chile, por ejemplo, han tenido niveles sostenidos de inversión en infraestructura entre 3.5 y 5.5 por ciento por muchos años y tienen tasas de crecimiento económico sostenidas entre 4 y 7 por ciento. Además, las economías de alto crecimiento del Este asiático tales como Vietnam, Tailandia y China, que han puesto a punto su infraestructura para estimular las exportaciones, invierten entre 3 y 9 por ciento del PIB en infraestructura cada año (Figura 3.2). Asimismo, mientras El Salvador ha registrado un caída en su gasto en infraestructura desde 2001, los competidores regionales y asiáticos han mantenido sus niveles de inversión para poder competir con China. El Salvador REDI-SR 104 Sección I Figura 3.2: Inversión promedio en infraestructura como % del PIB 1998-2001 10% 9% 8% 7% )PDG 6% 5% (% 4% 3% 2% 1% 0% xico a Costa Rica ia Chile d n ina Me ArgentinElSalvadorBrazil omb l Ch Co Indonesia ThailanPhilipinnesVietma Fuente: Banco Mundial EAP Infrastructure Flagship, 2004, Ministerio de Hacienda de El Salvador; Fitch Ratings, Easterly y Serven, 2000 3.7 Cambiando el foco de atención sectorial: La distribución de la inversión de El Salvador por sector es única entre su grupo de países competidores. La naturaleza predominante de este perfil de inversión ha sido de mayor concentración en transporte con una inversión menor en el sector de agua y saneamiento. Las características de cada uno de los sectores pueden ser descritas como sigue: · Transporte: En los últimos seis años El Salvador ha asignado un mayor porcentaje de su inversión en infraestructura al sector de transporte que cualquier otro país en Latinoamérica. Es poco probable que los gastos en reconstrucción y expansión de los principales caminos lleguen a los niveles de los años posterior a los terremotos. Aún así, es probable que la nueva carretera de acceso al norte, las inversiones públicas en el Puerto de Cutuco (aproximadamente US$140 millones) y las inversiones privadas previstas en el Puerto de Acajutla y la Terminal de Carga del Aeropuerto Internacional eviten que los niveles de inversión en transportate desciendan en términos absolutos. Además, si el gobierno de El Salvador emprendiese muchos de sus proyectos planificados de caminos--incluyendo un mejor acceso a La Unión en el oriente y un anillo periférico alrededor de San Salvador--es probable que el transporte continúe dominando las inversiones en infraestructura. · Telecomunicaciones: Las inversiones en telecomunicaciones también han representado un importante porcentaje de inversión en infraestructura (36 por ciento del total) impulsado por la expansión de la telefonía móvil (ver el capítulo que habla sobre telecomunicaciones). A medida que las tasas de penetración de líneas fijas y móviles continúan desacelerándose, es probable que estos niveles de inversión desciendan como porcentaje de la inversión total en infraestructura. · Electricidad: La inversión en el sector de electricidad ha descendido constantemente en los últimos años y ha representado menos del 15 por ciento de toda la inversión en infraestructura. Este es uno de los porcentajes más bajos entre países regionales con similar nivel de ingreso que El Salvador. En parte, esto puede ser explicado por la El Salvador REDI-SR 105 Sección I estabilización de las tasas de penetración de las conexiones domiciliarias y por el uso de electricidad importada, lo cual representa aproximadamente el 7 por ciento del total de compras de KwH (ver el capítulo que habla sobre electricidad). Únicamente un rendimiento superior a los niveles de crecimiento, un empuje en la inversión pública en generación hidráulica y/o ajustes a la estructura del mercado que reduzca el riesgo de mayor inversión para los generadores privados, tendría un efecto significativo en los niveles de inversión del sector de electricidad en general. · Agua y saneamiento: A pesar de estar clasificado último con respecto al acceso entre los países con los que se lo compara y en Centroamérica, El Salvador ha asignado únicamente 1.4 por ciento de su inversión en infraestructura a este sector desde 1999. Esto es muy inferior al 6.6 por ciento de la inversión total entregada a agua y saneamiento en los países que sirven de parámetro. Hablando en términos prácticos, no ha habido ninguna inversión en agua o saneamiento en los últimos dos años resultando en un declinación real en los niveles de cobertura del sector (ver el capítulo que habla sobre agua y saneamiento). Figura 3.3: Composición de la inversión en infraestructura (a) Distribución de la Inversión Total 1998-2003 (b) Inversión Total de El Salvador en millones tne 100% 450 Telecoms 90% Water s 400 mtsev 80% Transport W&S 70% 350 Transport In 60% Telecom 300 reutcurtsafrnI 50% Energy llaroDfosn Energy 40% llioi 250 30% Mt 200 20% 10% enrruC150 % 0% 100 Brazil ombia entina xico ile 50 l Ch 0 Co Arg Me Costa Rica Salvador El 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Fuente: Ministerio de Hacienda de El Salvador; Fitch Ratings; Easterly y Serven, 2003. Nota: Los datos son de los últimos cinco años disponibles y varían levemente por país. 3.8 Mientras la Figura 3.3 (b) muestra un rápido descenso de la inversión en infraestructura durante los últimos cuatro años, una serie de datos sobre inversión que abarca períodos de 5 años muestra una historia con mayores matices. Como lo muestra la Figura 3.4, el cambio en la distribución de la inversión pública hacia el transporte ha acompañado un alza en la inversión privada en infraestructura. Debido a que la inversión privada se ha dirigido totalmente hacia la electricidad y las telecomunicaciones y que la inversión pública en agua y saneamiento ha sido casi nula, el transporte ha crecido de 33 por ciento del gasto total en el primer período de cinco años (1991-1995) analizado a aproximadamente 2/3s del gasto total de los últimos cinco años. El resultado ha sido un estancamiento del acceso a los servicios públicos básicos (agua, saneamiento, electricidad y líneas de tierra de teléfonos) en paralelo a una mejora rápida en la red de caminos. El Salvador REDI-SR 106 Sección I Figura 3.4: Composición de la inversión en infraestructura 2.5% 2.0% Telecom 1.5% Agua & B PIled Saneamiento 1.0% % Transporte 0.5% Energía 0.0% Publica Privada Publica Privada Publica Privada 1991-1994 1996-2000 2001-2004 Fuente: Ministerio de Hacienda y Fitch Ratings para Inversión Privada en Telecomunicaciones y Energía Nota: Inversión privada no incluye desinversiones, únicamente gasto de capital 3.9 El papel del sector privado en el financiamiento de infraestructura en El Salvador: El Salvador ha tenido una relación más balanceada entre inversión pública versus la privada que los países con los que se lo suele comparar, muchos de los cuales han sido impulsados filosóficamente a depender ya sea del sector público (Costa Rica) o del sector privado (Chile, Argentina) para financiar su infraestructura (ver Figura 3.5 (a)). Dicho esto, el equilibrio salvadoreño entre inversión pública y privada ilustra un enfoque diferente hacia los distintos sectores en lugar de un equilibrio de fuentes de financiamiento que abarque todos los sectores. Los niveles de inversión privada en El Salvador son resultado de la primera ola de reformas sectoriales emprendidas a mediados y finales de la década de los 90s, la cual resultó en la rehabilitación y expansión de los servicios de electricidad y telecomunicaciones. Con una segunda generación de reformas en discusión (ver los respectivos capítulos sectoriales), El Salvador podría generar incrementos modestos en el nivel de inversión en estos dos sectores. El lanzamiento de un exitoso programa de concesiones en el transporte así como también la primera generación de reformas--institucional, legal y regulatoria--en agua y saneamiento son necesarios para que cualquiera sector pueda beneficiarse de importantes incrementos de inversión privada. Figura 3.5: Inversión en infraestructura (a) Pública (b) Privada 4% 5% 3% 4% PDG 3% P 2% % GD % 2% 1% 1% 0% 0% PanamColom a SalvadoGuatem r Argentina xico Chile bia xico bia as ala ChileThailandIndone Philippines sia Me Brazil El Salvador Colom Costa RicaThailandPhilipinnesIndonesia Costa RicaMe HondurEl ArgentinaBrazil El Salvador REDI-SR 107 Sección I 3.10 Formas de participación privada en infraestructura (PPI): La venta de activos existentes representó un mayor porcentaje de las actividades de inversión privada en El Salvador que en cualquier otro país con que se lo compara en Latinoamérica o el Este Asiático. Casi el 80 por ciento de las inversiones privadas en infraestructura de El Salvador tomó la forma de venta de activos desde 1993 a 2003. Esto resulta de un programa de PPI que, a la fecha, se ha concentrado en los sectores de telecomunicaciones y energía (Figura 3.6 (b)). En estos sectores, las ventas de activos y permisos para nuevos operadores son la norma mientras que las concesiones y otras formas de contratos (arrendamiento y contratos de gestión) generalmente juegan un papel mínimo.31 Figura 3.6: Composición de la inversión privada, 1993-2003 (a) Por Sector de Infraestructura (b) Por Tipo de PPI 100% 100% tnemtsevinetaivrpfoegta 90% 90% 80% ntemts 80% 70% 70% 60% nveiet 60% 50% va 50% 40% prifo 40% 30% 30% encreP 20% 20% 10% geatnerceP 10% 0% 0% la BrazilSalvadoPanamaMe r ia s le nd or la PanamCo a le d GuatemaIndon esia xico ines ntinauraChi ta Rica ma Chi ate Brazil lombia Mexico El PhilippColombArge Hond ThailaCos ta Rica ondurasilippines ElSalvadGu IndonesiaThailanArgentina Cos H Ph Telecom Energy Transport Water and sewerage Divestiture Greenfield project Concession Mgt. & Lease Fuente: Banco Mundial, Base de Datos de PPI 3.11 En líneas generales, El Salvador ha involucrado al sector privado en electricidad y telecomunicación a un grado similar al de gran parte de Latinoamérica mientras que el sector público de El Salvador continúa dominando el agua y saneamiento en un grado mayor que muchos de los países de la región. Para analizar la comparación en el uso del sector privado en empresas de servicios públicos entre El Salvador y el resto de Latinoamérica, ver los mapas en el Anexo 2. MIRANDO AL FUTURO: UNA EVALUACIÓN DE LAS NECESIDADES DE INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA DE EL SALVADOR 3.12 Esta sección presenta una evaluación de las necesidades de inversión de El Salvador en comparación con niveles recientes del gasto en infraestructura.32 En general, los resultados 31Los gobiernos generalmente prefieren firmar convenios que no impliquen la transferencia de propiedad de activos en sectores que son considerados que tienen fuertes características de dominio público, valor estratégico o que son políticamente sensibles. Por esta razón, la mayoría de negociaciones de PPI en agua, saneamiento y transporte alrededor del mundo en desarrollo han implicado concesiones, o a un menor grado, contratos de arrendamiento y de gestión en lugar de ventas directas o desinversiones. Por consiguiente, los principios económicos y financieros que gobiernan la propiedad privada de servicios de infraestructura confieren a los activos otorgados en concesión que están en riesgos similares de conducta monopólica, sensibilidad a la interferencia pública sobre las tarifas y los requisitos regulatorios asociados. 32El cálculo de inversión total mínima se centra en los principales cuellos de botella con respecto al acceso para los ciudadanos de El Salvador e incluye caminos, electricidad, telecomunicaciones, agua y saneamiento. El cálculo máximo incluye el desarrollo de una red logística, pero no incluye el desarrollo de la Zona Libre Económica (aproximadamente US$60 millones) que permanece fuera de una definición El Salvador REDI-SR 108 Sección I sugieren que dicho gasto tendrá que incrementarse para que los objetivos básicos de la política de mayor acceso a servicios básicos y mayores niveles de competitividad y crecimiento sean alcanzados. Sectorialmente, es necesario incrementar sustancialmente las inversiones en agua y saneamiento. Los niveles de tal gasto en caminos podrían incrementar también dependiendo de la implementación de los planes del gobierno para crear una red de logística. Aunque hay cierto debate acerca de la necesidad de El Salvador de incrementar su margen de reserva en la generación de electricidad, es probable que para una mayor diversificación de las fuentes de energía del país se requiera una mayor inversión. Únicamente el sector de las telecomunicaciones parece estar gastando en infraestructura a un nivel que es aproximadamente consistente con los objetivos de buenos rendimientos para la inversión privada y satisfacción de las necesidades del consumidor. 3.13 Como porcentaje del PIB, el nivel histórico de inversión en infraestructura--es decir, previo a 2001--está cercano al de las necesidades de mediano plazo del país; sin embargo, el nivel actual es insuficiente. En base al ejercicio de costeo descrito a continuación, El Salvador podría alcanzar la cobertura universal de hogares en los sectores de electricidad, agua potable y saneamiento; mantener un crecimiento consistente en la disponibilidad de telecomunicaciones; y mejorar todos los caminos que se encuentran en condiciones pobre y deficiente, con una inversión anual en infraestructura de aproximadamente 2.9 por ciento del PIB. Si la meta es convertir a El Salvador en un centro de logística, este nivel de gasto subiría a aproximadamente 4 por ciento del PIB. En cualquier caso, el sector privado podría cubrir aproximadamente 1.5 por ciento de la inversión total, dejando al gobierno con 1.4 por ciento a 2.5 por ciento del PIB para gastar en infraestructura, de nuevo, dependiendo de cuán ambicioso sea el programa de logística. Esto sugiere que si El Salvador llega a un nivel de inversión levemente superior a sus niveles históricos en el corto a mediano plazo, éste podría alcanzar el acceso universal en infraestructura social y satisfacer las crecientes demandas de la comunidad empresarial de proveer servicios competitivos. 3.14 Para cumplir estas metas, los desembolsos en infraestructura necesitan ser asignados e implementados de manera efectiva. El enfoque para lograr un gasto efectivo--particularmente por medio de un mejor diseño de subsidios--es analizado en más detalle en el Capítulo sobre Infraestructura Social. estricta de infraestructura. El cálculo tampoco incluye los costos de construcción del Puerto de Cutuco (aproximadamente US$140 millones) considerando que el período de gracia de 7 años sobre las obligaciones de financiamiento del Puerto se extienden más allá del marco de tiempo considerado en estos cálculos. Para propósitos de un cálculo conservador, ninguno de los cálculos supone inversiones significativas en Acajutla o la Terminal de Carga Internacional como resultado de los programas de concesión. Cualquiera o ambas incrementaría el porcentaje del PIB invertido en infraestructura. El Salvador REDI-SR 109 Sección I Tabla 3.1: Cálculo de necesidades de inversión anual para El Salvador (en millones de US$) 2006- 2010 Mantenimiento Inversiones Gasto Est. % Inversión Inversión Total Privado Privada Pública Electricidad $53 $83 $136 55% $75 $61 Agua $21 $28 $49 20% $10 $39 Saneamiento y Drenaje $21 $47 $68 20% $14 $54 urbano Telecomunicaciones $47 $47 $95 95% $90 $5 Caminos (mínimo) $90 $34 $124 14% $17 $107 Caminos (Centro $126 $170 $296 14% $41 $255 Logístico) TOTAL MÍNIMO $232 $239 $471 44% $205 $266 % PIB 2004 1.5% 1.5% 2.9% 1.3% 1.7% TOTAL MÁXIMO $268 $375 $643 36% $229 $414 % PIB2004 1.7% 2.4% 4.1% 1.4% 2.6% Fuente: Cálculos propios; promedios de costo unitario de mantenimiento e inversión del Banco Mundial; cálculo de costo y cálculo de participación del sector privado para nuevas inversiones en caminos del MOPT 3.15 Supuestos de la evaluación de necesidades de inversión. A continuación presentamos una explicación de los supuestos correspondientes a cada componente del cálculo. 3.16 Electricidad. Las necesidades de inversión en electricidad son calculadas sobre la base de la meta de alcanzar cobertura universal de electricidad para el año 2015 con un nivel de cobertura determinada por las respuestas obtenidas a la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM) de 2004. El cálculo toma en cuenta tres tipos de gastos requeridos para alcanzar dicha cobertura universal: nuevas conexiones a la red, inversión en nueva capacidad de generación y gasto de mantenimiento. La inversión en nuevas conexiones fue calculado sobre la base de la tasa de expansión del servicio necesaria para alcanzar la cobertura universal para el año 2015, usando las proyecciones de población de las Naciones Unidas. El costo total de una nueva conexión a la red está calculado en $1,000. La inversión en nueva capacidad de generación está basada en la expansión continua a la tasa anual promedio de 1995 a 2004, a un costo de $600 por Kw.33 El gasto anual en mantenimiento es igual al 2 por ciento del valor actual total de las conexiones y la capacidad de generación. Los cálculos resultantes son similares o aun un poco más conservadores que los cálculos de ETESAL para los próximos cinco años.34 La proporción de participación privada sobre la pública está basada en la asumida por ETESAL, con la porción correspondiente a la asociación pública-privada dividida, en partes iguales entre inversionistas públicos y privados. 3.17 Suministro de Agua. Las necesidades de inversión en agua son calculadas en base a la meta de alcanzar el acceso universal a una mejor fuente de agua­definida como una conexión privada o pública­para 2015. En este cálculo, los hogares que usan la conexión de un vecino son mejorados a una conexión domiciliar privada, los hogares sin servicio de agua reciben ya sea una conexión privada o grifo. El precio de una conexión domiciliar es $547 y el precio de un grifo es $291 por hogar. Los costos de mantenimiento anual son calculados como un tres por ciento del valor actual de ambos tipos de conexiones. Se supone que una proporción relativamente modesta 33Más allá de los niveles de importación actuales, el modelo no incluye el potencial de un mayor uso de la red interconectada de transmisión para compensar las mayores necesidades de generación doméstica. 34Necesidades de inversión de proyectos de ETESAL en la base de proyectos individuales, llegando a un total de US$106 millones por año entre 2005 y 2009 El Salvador REDI-SR 110 Sección I de inversiones en agua y saneamiento (20 por ciento) podría ser financiada por el sector privado en el corto plazo. Esto podría incluir, por ejemplo, el desarrollo "greenfield" de una planta de agua residual o de tratamiento de agua o la concesión de un sistema urbano secundario. 3.18 Saneamiento y Drenaje Urbano. La inversión en necesidades de saneamiento es calculado en base a la meta de alcanzar acceso universal a un mejor sistema de saneamiento­ definido como una conexión domiciliar de alcantarillado o una letrina para el año 2015. En el cálculo, el porcentaje de hogares que usan una letrina privada se mantiene constante, mientas los hogares sin cobertura, más allá del porcentaje que tiene una letrina, reciben una conexión al sistema de alcantarillado. El costo de una nueva conexión de alcantarillado es aproximadamente $650 y el costo de una letrina privada es $156. Los costos de mantenimiento anual son calculados como el 3 por ciento del valor actual de toda la infraestructura de saneamiento mejorado. Los costos de un sistema de drenaje urbano han sido tomados de un cálculo de ingeniería realizado por el Banco Mundial y financiado por Cities Alliance en 2003, y están limitados al AMSS. 3.19 Caminos. Las necesidades mínimas de inversión en caminos son calculadas en base a la meta de mantener el nivel actual de caminos pavimentados mientras se mejora la calidad de todos los caminos "deficientes" y "satisfactorios" logrando caminos de "buena" calidad. Las condiciones actuales de los caminos están basadas en evaluaciones hechas en 2004 por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte (MOPT). Los costos de mantenimiento anual suponen que el 80 por ciento de los caminos existentes requiere mantenimiento de rutina, mientras el 20 por ciento de ellos requiere mantenimiento periódico. El máximo de inversión necesaria está basado en una lista de proyectos del Ministerio de Obras Públicas modificada para priorizar redes logísticas y la conectividad con el norte del país. Se aplica un estimado de catorce por ciento de participación privada a inversión y mantenimiento (suponiendo que los concesionarios privados de caminos cubrirán sus propios costos de mantenimiento sin aplicar a los fondos del FOVIAL). Este porcentaje se deriva de cálculos del MOPT. 3.20 Telecomunicaciones. Las necesidades de inversión en telecomunicaciones son calculados en Fay y Yepes (2003) y son basadas en el nivel de gasto requerido para satisfacer la futura demanda de servicios. Los costos de mantenimiento anual son calculados en 8 por ciento del valor actual de la infraestructura de telecomunicaciones. Se supone que el sector privado continuará cubriendo casi todas las necesidades de inversión del sector. Sin embargo, una pequeña porción (5 por ciento) caerá en el sector público. Esta contribución pública podría incluir inversiones tales como telecentros rurales o equipo para el monitoreo del espectro radial. Obteniendo los Recursos: Fuentes de Financiamiento y Espacio Fiscal 3.21 Sin importar si el sector público o el sector privado financia la inversión en infraestructura, en definitiva todos los costos son absorbidos o reembolsados por los usuarios (por medio de tarifas, peajes u otros cargos directos) o por los contribuyentes (por medio de los ingresos tributarios generales). Es decir, no importa qué porcentaje de inversión es financiado por el sector privado, al final, el verdadero costo de la provisión de servicios de infraestructura es cargado a la gente y las empresas de El Salvador. Por esta razón, tienen que considerarse los medios más efectivos de movilización y asignación de recursos tanto para el financiamiento público como privado y de esta forma evitar la sobre carga de impuestos y la injusta asignación de costos entre los distintos segmentos de la sociedad. Esta sección presenta la situación fiscal actual como así también las fuentes y usos de fondos que están siendo gastados en infraestructura. El Salvador REDI-SR 111 Sección I Asimismo considera las restricciones y oportunidades para movilizar dicho financiamiento, de manera de alcanzar los niveles de inversión requeridos a lo largo de los próximos cinco a siete años. 3.22 Como ha sido explicado en la sección anterior, debería ser factible para El Salvador financiar niveles de inversión en infraestructura entre 2.9 por ciento y 4 por ciento del PIB. Comparado con la mayoría de países en Latinoamérica, El Salvador se ha beneficiado de poseer un conjunto sólido de políticas macroeconómicas y de tener un grado comercial de riesgo soberano en los mercados financieros internacionales. Dicho eso, la reconstrucción a gran escala y los significativos gastos públicos que van en contra de una base tributaria modesta, han contribuido a un incremento en la deuda pública desde 2000 (BM-PER, 2004). Aunque los desequilibrios fiscales han sido financiados con costos moderados, el lento crecimiento económico ha perpetuado el ciclo de reducido espacio fiscal para el gasto público en los últimos cuatro años.35 El Fondo Monetario Internacional (FMI) ha recomendado que El Salvador maneje su situación fiscal con cuidado de manera que pueda responder a crisis adversas, debido a esta combinación de crecimiento más lento y mayor endeudamiento (FMI, 2004). Aunque el gobierno reconoce la importancia de una gestión fiscal prudente, hay una mayor conciencia de la necesidad de romper el ciclo de baja inversión y bajo crecimiento para que El Salvador alcance sus metas de política social y compita por inversión y producción de exportación. 3.23 ¿En esta aparente paradoja de restricciones y necesidades, cómo puede encontrarse el espacio fiscal para la inversión en infraestructura? 3.24 Creando espacio fiscal para la inversión en infraestructura: La respuesta a la pregunta anterior vendrá por medio de respuestas macro y micro. Es decir, el espacio fiscal puede ser incrementado por medio de una serie de estrategias incluyendo un incremento en los ingresos tributarios; el rediseño de subsidios a los servicios públicos; el incremento en las tarifas de los servicios a los usuarios; y el uso del sector privado para llevar a cabo una inversión de manera más eficiente. Éstos son explicados en detalle a continuación: 3.25 Incremento en ingresos tributarios. En El Salvador, los ingresos tributarios son iguales al 11.6 por ciento del PIB. Esto es mucho menor que la meta mínima de 15 por ciento sugerida por el FMI. El gobierno de El Salvador ha planteado la meta de incrementar los ingresos tributarios en 3 por ciento del PIB para 2009. Solo este incremento le permitiría a El Salvador regresar a los niveles históricos de inversión en infraestructura así como también financiar otros gastos necesarios. Sin embargo, la competencia por esos recursos será severa dada la deuda sobresaliente de El Salvador, las obligaciones por pensiones y las necesidades sociales. Deberán emplearse políticas y estrategias sectoriales para hacer más eficiente el uso de fondos públicos y crear así mayor "espacio" para inversión en infraestructura. 3.26 Re-evaluación de subsidios y de listas de tarifas por servicios de infraestructura proveídos con fondos públicos. Pocos debatirían los beneficios políticos y sociales de asistir a los pobres con el acceso a los servicios básicos. Sin embargo, cuando se gasta el dinero público en programas de subsidio para electricidad, gas y agua que no benefician a los pobres, esos fondos tienen un efecto de impuesto regresivo --un beneficio para los usuarios ricos y "conectados" de los servicios el cual es pagado con ingresos tributarios generales aportados por todos los elementos de la sociedad. La ineficiente distribución de subsidios por servicios de infraestructura 35El espacio fiscal está definido como la suma de recursos presupuestarios que pueden ser asignados a un propósito deseado ­ tales como inversión en infraestructura ­ sin poner en peligro la sostenibilidad de su posición financiera o la estabilidad de la economía El Salvador REDI-SR 112 Sección I es una pérdida importante de recursos públicos en Latinoamérica.36 El Salvador no es la excepción. Estos problemas pueden ser reducidos haciendo uso de programas de subsidio progresivos que sólo beneficien a quienes realmente lo necesitan. El Capítulo sobre Infraestructura Social analiza estas ineficiencias en detalle. 3.27 Incremento en tarifas por servicios a los usuarios. Puede ser políticamente y prácticamente imposible cobrar tarifas que permitan la recuperación de costos en todas las áreas de infraestructura (carreteras urbanas, caminos rurales, drenaje de agua de lluvia y tratamiento de aguas negras son ejemplos clásicos). Pero no es coincidencia que los sectores que han experimentado una rápida expansión e inversión fuera del gasto público lo han logrado debido a tarifas que hacen posible recuperar costos. Aunque persisten los desafíos regulatorios (ver los respectivos capítulos orientados a los sectores) las tarifas en estos sectores--concretamente, electricidad y telecomunicaciones--están haciendo posible que los proveedores privados satisfagan la mayoría de la demanda de estos servicios a la vez que recuperan la inversión realizada. La Figura 3.7 ilustra el costo relativo de los servicios de electricidad y telecomunicaciones, que recupera los costos de los inversionistas del sector. Figura 3.7: Precios de los servicios de electricidad y telecomunicaciones (a) Electricidad (b) Telefonía Local El Salvador Mexico Panama Panama Guatemala Chile Colombia Argentina Mexico Industrial Guatemala Costa Rica Commercial El Salvador Residential Chile Honduras Brazil Costa Rica Honduras Colombia Argentina Brazil 0 5 10 15 0.00 0.05 0.10 0.15 0.20 Price of electricity, Dec. 2003 (US$ cents per kWh) Cost per 3 minute local call (US$, Fixed Line) (c) Llamada internacional a los Estados Unidos (d) Cargo mensual por servicio de Internet cada 20 horas $ 3 .0 0 6 0 5 0 $ 2 .5 0 P r e c io s m á s r e c ie n t e s 4 0 daamall $ 2 .0 0 T r e s a ñ o s a t r á s ).in $ 3 0 deodie $ 1 .5 0 US /m ($ 2 0 $ 1 .0 0 om SUa proicerP 1 0 alno $ 0 .5 0 acinertni 0 $ 0 .0 0 á R ic a é x ic o P h il ip p in e P a n aIn d o n e s i aM s m á éx ic o H o n d u rA r g e n ti n a as Ch i le b ia o n d u r a s P a n am a la M Bra s il B e lic e o s ta n d ia Nic a ra g u a E lS a lv a d o r H Gu a te m C o s ta C o l o m Ric a C T h a i laE lS a lv a d o r Fuente: OLADE para electricidad, ITU y Tariff para datos de telefonía. 36 México gasta aproximadamente 1 por ciento de su PIB sólo en subsidios a la electricidad los cuales se encuentran diseñados en forma deficiente. El Salvador REDI-SR 113 Sección I 3.28 En comparación a la electricidad y las telecomunicaciones, el sector de agua y saneamiento ­ el sector con las mayores necesidades de capital ­ cobra tarifas a usuarios que no cubren los costos de operación y mantenimiento, sin mencionar depreciación y nuevas necesidades de inversión. 3.29 Financiamiento eficiente por medio de asociaciones público-privadas. La participación del sector privado en la provisión de servicios de infraestructura puede reducir la carga financiera del sector público o de lo contrario incrementar el espacio fiscal en cuatro formas: · Más cobertura y mejor calidad de los servicios: En un entorno adecuadamente regulado y con incentivos al desempeño, la participación del sector privado puede resultar en un alto nivel de calidad del servicio sin requerir inversión adicional. El incentivo para reducir la exposición a requisitos de ROI significa una preferencia por usar eficiencia del trabajo, el capital y operativa en proyectos de gran capital. A modo de ejemplo: los operadores privados en el sector del agua pueden actuar rápidamente para reducir pérdidas, cortar el servicio a clientes morosos y mejorar los sistemas de facturación para reducir el agua que no produce ingresos y evitar de esta forma la necesidad de instalar nueva capacidad productiva. · Eficiencias en el gasto de capital: Cuando la expansión de capital es claramente necesaria, los inversionistas privados son motivados a negociar de manera más agresiva con los proveedores de equipo y de servicios de construcción y no están limitados por los requisitos de las compras públicas. Aunque los costos de capital del financiamiento puedan parecer más altos, los operadores e inversionistas del sector privado generalmente son capaz de negociar costos de adquisición más baratos reduciendo el principal del préstamo de manera significativa. Cuadro 3.1: Los costos ocultos de las compras públicas Aun cuando la actual administración del Puerto de Acajutla ha hecho un extraordinario trabajo en el mejoramiento del desempeño del puerto por medio de la reforma laboral y la implementación de contratos de servicio, sigue siendo la única entidad responsable de financiar la inversión. Sin embargo, la administración de Acajutla tiene flexibilidad limitada para reemplazar activos debido a las regulaciones a las compras públicas que, por ejemplo, restringen la compra de equipo usado. Como resultado, el Puerto continúa reparando el equipo de manejo al por mayor que tiene más de 30 años de antigüedad y los costos no programados de mantenimiento (es decir, reparación) se han elevado drásticamente. CEPA espera que un concesionario privado pueda tomar más decisiones económicas sobre el empleo de su capital. · Retiro de la asignación presupuestaria a entidades públicas autosuficientes. No es inusual que los balances del gobierno incluyan los activos y pasivos de instituciones públicas tales como autoridades portuarias y aeroportuarias o incluso hasta empresas de servicios eléctricos. De hecho, el FMI así lo recomienda. Sin embargo, algunos de estos proveedores pueden ser entidades solventes vistos separadamente dados sus flujos de efectivo, rentabilidad y manejo de la deuda. Cuando estas instituciones son transferidas de la gestión pública a la gestión privada y la responsabilidad de la inversión también es transferida, la institución a menudo puede participar en financiamiento de deuda El Salvador REDI-SR 114 Sección I respaldado por sus propios activos sin afectar el espacio formal fiscal del presupuesto del gobierno. · La concesión de Acajutla puede muy bien ajustarse a esta categoría. Es decir, aunque CEPA probablemente podría financiar la expansión de Acajutla con su propio presupuesto respaldado por el balance general y el valor actual de los flujos de efectivo futuros del puerto existente, dicha inversión provendría de un techo de suma cero sobre la deuda pública. Al dar en concesión el puerto, el sector privado podrá capitalizar los flujos de efectivo del puerto, controlar su balance general y movilizar financiamiento sin afectar las otras inversiones del gobierno. · Distribución de la inversión por medio de mejoras crediticias: El sector público puede ayudar a evitar las restricciones del área fiscal al distribuir costos determinados a lo largo de varios años con financiamiento privado. Por ejemplo, en lugar de hacer una única gran inversión en una planta de tratamiento de agua o un camino nuevo, el gobierno puede solicitar al sector privado que financie tal construcción con un programa de pagos garantizados por parte del gobierno para cubrir cualquier déficit explícito o implícito del financiamiento a lo largo de tal proyecto. Estas transferencias podrían tomar la forma de pagos off-take (para la producción de agua o tratamiento de aguas negras); garantías de tráfico o ingresos mínimos (para infraestructura de transporte); o pagos regulares por concesiones de menor costo en oferta de subsidios (conexiones de agua o alcantarillas). De esta forma, los requerimientos de gasto público son distribuidos a lo largo del tiempo --financiados por el sector privado--y hay una carga financiera pública más pequeña en los años fiscales que corresponden al período de las obras de capital. 3.30 En general, hay varias tendencias positivas que podrían mejorar la situación fiscal de El Salvador en los próximos años. Como se mencionó arriba, el gobierno de El Salvador ha anunciado su intención de incrementar los ingresos tributarios en tres por ciento. Además, el sector público ha podido reducir sus necesidades brutas de financiamiento desde un promedio de 10.5 por ciento del PIB de 1999 a 2002 a un promedio de 5.9 por ciento del PIB de 2003 a 2004. En cuanto al costo de capital, la reestructuración de la deuda pública de bonos de corto plazo a bonos de largo plazo ha reducido los costos de servicio de la deuda. Finalmente, y quizás lo más importante, el gobierno de El Salvador ha anunciado planes para estimular una mayor participación privada en el sector de electricidad, puertos, aeropuertos, caminos y agua. 3.31 Aunque el sector privado no representa una fuente gratuita de dinero que deriva de afuera de la economía, ésta puede ayudar a mejorar la eficiencia del gasto público, proveer una mejor calidad del servicio a los usuarios y proveer planes alternativos de financiamiento para las transferencias públicas. Esto reduciría una buena parte de la carga que el financiamiento de infraestructura coloca sobre el sector público. La siguiente sección considera el marco actual para la provisión privada de infraestructura y analiza las opciones para mejorar ese marco. EL MARCO PARA LA INVERSIÓN PRIVADA EN INFRAESTRUCTURA 3.32 En los próximos meses y años, El Salvador buscará expandir el papel del sector privado en la provisión de servicios de infraestructura--más allá de electricidad y telecomunicaciones y en puertos, aeropuertos, caminos y posiblemente agua y saneamiento. Como es ampliamente El Salvador REDI-SR 115 Sección I reconocido, los sectores de transporte y agua son considerados los más socialmente sensibles, más naturalmente monopólicos y arriesgados para los inversionistas que la electricidad y telecomunicaciones. En estos sectores, la economía política de la asociación público-privada se vuelve aún más importante para el éxito de un programa mientras que la paciencia del consumidor e inversionista disminuye fuertemente con los desaciertos percibidos. La credibilidad del programa de PPI en desarrollo dependerá así de su adherencia a los principios básicos de la contratación público-privada, a saber: · Credibilidad: La transparencia de los procesos de ofrecimiento, selección y contratación así como también en la claridad en las obligaciones de servicio de los potenciales operadores-inversionistas; · Eficiencia: La competencia por el derecho a servir (particularmente donde la competencia en la provisión del servicio no es posible) y la regulación económica cuando es necesaria como representante de la competencia real; · Sostenibilidad: Equilibrio entre los costos del sector privado (inversiones, operaciones, financiamiento, transferencias al gobierno) y beneficios potenciales (rentabilidad) así como también protección contra la interferencia política arbitraria; y · Rendición de cuentas: Disposiciones rugulatorias que proveen a los consumidores tanto con voz como con una respuesta a sus preocupaciones. 3.33 En efecto, analizando las primeras iniciativas de participación privada en infraestructura de El Salvador en electricidad y telecomunicaciones se observa por qué ellas han sido en gran medida vistas como un éxito.37 Esta sección considera los logros de El Salvador en el control de la PPI como así también los desafíos pendientes a medida que el programa de PPI se expande y profundiza. Resumen sectorial 3.34 En la década de 1990, El Salvador implementó una primera generación exitosa de reformas institucionales en los sectores de electricidad y telecomunicaciones. Como resultado, estos poseen marcos institucionales que facilitan y promueven la inversión privada centralizada en una única entidad regulatoria, la Superintendencia de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET). A la fecha, estos marcos institucionales y legales han tenido éxito en atraer suficiente inversión privada para mejorar sustancialmente la cobertura y calidad de los servicios en ambos sectores.38 3.35 En el transporte, ha habido un significativo progreso a nivel sub-sectorial en la creación de un nuevo marco institucional y legal para facilitar la inversión privada, tales como las nuevas leyes a nivel sectorial para aeropuertos, puertos y mantenimiento de caminos, como también la separación de las funciones de operación y regulación en puertos y aeropuertos. Sin embargo, aun hay que trabajar en el diseño de un marco institucional que especifique las formas de 37Los desafíos que se mantienen en el área de "rendición de cuentas" regulatoria son analizados en más detalle al final del capítulo sobre Infraestructura Social. 38Ver en los capítulos sobre telecomunicaciones y electricidad los cambios requeridos en los marcos institucionales y legales para lograr una segunda generación de reformas e inversiones privadas. El Salvador REDI-SR 116 Sección I participación privada en el sector, los procesos a ser seguidos para atraerla, las condiciones en las cuales los inversionistas privados invertirán, y, en particular, los principios para la diversificación de riesgos. 3.36 En agua y saneamiento, El Salvador ha estado sufriendo de una crisis de baja intensidad que puede ser caracterizada por un colapso de la confianza en la empresa nacional de agua, ANDA, una falta de inversión en el sector y la evolución de una multitud de proveedores independientes no regulados, que están tratando de llenar el vacío amplio que hay en el servicio. Aunque se han hecho varios intentos por reformar el sector y su marco institucional y legal que data de la década de 1960, todos éstos han sido archivados. Aunque una participación privada a gran escala en el sector puede ayudar a producir eficiencias operativas y de inversión al sector en el mediano plazo, la agenda pendiente tiene que tratar la creación de un nuevo marco legal para todo el sector y la separación de las responsabilidades para establecer la política, la regulación y operación de los servicios de agua potable y saneamiento. Bajo estas condiciones, el gobierno podría contemplar la significativa participación privada en algunos componentes de producción y saneamiento--y eventualmente en las operaciones de distribución y comerciales. 3.37 Enfrentado a las limitaciones fiscales y de deuda pública existentes, El Salvador ha propuesto una segunda etapa de reformas para promover la inversión privada en infraestructura. Esta fase podría incluir la venta de ciertos activos en el sector de electricidad. La mayoría de proyectos que están siendo considerados, serán concesiones o esquemas de participación privada por medio de asociaciones con compañías públicas o el Estado. A continuación está una lista de proyectos potenciales en los que el sector privado podría participar (Tabla 3.2). La lista está dominada por el sector de transporte donde la inversión privada está básicamente dirigida hacia las concesiones de infraestructura existente y hacia tipo de concesiones que construyen, operan y transfieren (BOT, por sus siglas en inglés) nuevos proyectos, como lo demuestra la experiencia internacional. El Salvador REDI-SR 117 Sección I Tabla 3.2: Posibles proyectos de infraestructura que serán transferidos o desarrollados en asociación con el sector privado Proyecto Tipo de PP Inversión Privada Fecha de contratación Puerto de Acajutla Concesión de los servicios Aún por definir Julio de 2007 portuarios Puerto La Unión Concesión de los servicios Mínima. La modernización es 2008 antes de la entrada en portuarios o contrato de financiada y llevada a cabo por operación del nuevo puerto arrendamiento CEPA a un costo de US$154 millones Terminal de Carga del Concesión Será definida una vez que el Aún por definir Aeropuerto Plan Maestro del Aeropuerto Internacional El sea actualizado Salvador Apertura del Boulevard Concesión de operación y Mínima. La construcción será Antes que la construcción Diego de Olguín ­ mantenimiento financiada y llevada a cabo por haya sido completada Santa Tecla el MOP Anillo periférico de San Concesión BOT Aún por definir Aún por definir Salvador ­ sección (probable) oriental Apertura de conexión Aún por definir Aún por definir Aún por definir CA1-CA8 (Segmento Sitio del Niño-Ateos) Bypass en la ciudad de Aún por definir Aún por definir Aún por definir Usulután Bypass en la ciudad de Aún por definir Aún por definir Aún por definir San Miguel Bypass en Puerto de La Aún por definir Aún por definir Aún por definir Libertad Bypass en la ciudad de Aún por definir Aún por definir Aún por definir La Palma Hidroeléctrica El Aún por definir Costo total: US$66 ó US$143 Aún por definir Chaparral (64 MW) millones Hidroeléctrica El Aún por definir Costo total: US$405 millones Aún por definir Cimarrón (243 MW) Fuente: Secretaría Técnica de la Presidencia, Ministerio de Obras Públicas, CEPA, CEL Logros y Progresos en la Participación Privada en Infraestructura 3.38 Reforma de electricidad. La reforma del sector electricidad creó un nuevo marco legal y transfirió los servicios de distribución y parte de la generación al sector privado. La nueva ley del sector, el Decreto Legislativo 843 de 1996, abrió la generación y distribución de electricidad a la competencia y estableció las bases para un mercado competitivo. Conjuntamente, la SIGET fue creada por Decreto Legislativo 808 de 1996, como la organización reguladora responsable de supervisar el cumplimiento de las nuevas leyes del sector electricidad y telecomunicaciones. El Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telecomunicaciones (FINET) también fue creado por el Decreto Legislativo 960 de 1997, como una entidad pública autónoma cuyo propósito es la promoción y desarrollo del servicio universal de telecomunicaciones y electricidad en las áreas rurales más pobres de la población. Finalmente, la reestructuración y privatización de la distribución de la electricidad fue autorizada por medio del Decreto Legislativo 142 de 1994. 3.39 Los activos y compañías involucradas en la distribución en la compañía estatal, Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL), fueron reestructuradas a su vez en cinco compañías: La Compañía de Alumbrado Eléctrico de San Salvador (CAESS), la Compañía de El Salvador REDI-SR 118 Sección I Luz Eléctrica de Santa Ana (CLESA), la Distribuidora de Electricidad del Sur (DELSUR), la Distribuidora Eléctrica de Usulután (DEUSEM), y la Empresa Eléctrica de Oriente (EEO). Cada una de las compañías asumió los activos de distribución en una región del país: CAESS en la región central, DELSUR en región sur-central, CLESA en región occidental, y EEO en la región oriental. Bloques de acciones que fluctúan entre 75 por ciento y 96 por ciento del capital total de las compañías fueron vendidos en subasta pública internacional por la suma total de US$594 millones en febrero de 1998. Entre los inversionistas que ganaron las subastas estaban AES, Electricidad de Caracas, Reliant Energy, y Emel. En julio de 1999, el gobierno también vendió dos plantas de generación térmica (la generadora de Acajutla con 200 MW y la generadora salvadoreña con 81 MW) en subasta pública internacional a Duke Energy por US$ 125 millones. 3.40 A pesar de esta considerable transferencia desde manos públicas a privadas, para finales de 2004, el gobierno salvadoreño mantenía un papel activo en la provisión de electricidad por medio de la compañía de transmisión de electricidad (ETESAL) y la compañía estatal CEL. CEL mantiene la propiedad y operación de las generadoras hidroeléctricas y se ha asociado con el sector privado para proyectos de generación geotérmica. Ésta controla el 55 por ciento de la capacidad instalada de generación de electricidad en el país, con la restante porción en manos de generadoras privadas.39 3.41 Reforma de las telecomunicaciones. La reforma de las telecomunicaciones transformó completamente la provisión de los servicios de telecomunicaciones al sector privado por medio de un nuevo marco legal y la privatización de la compañía estatal Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL). La ley del sector --Decreto Legislativo 807 de 1996--estableció un marco legal que promovió la participación del sector privado como así también promovió la competencia. El marco legal fue complementado por la ley de creación de la SIGET como ente regulador del sector. La privatización de la ANTEL fue autorizada por medio del Decreto Legislativo 900 de noviembre 1996. 3.42 Como parte del proceso de privatización, ANTEL fue dividida en dos compañías: la Compañía de Telecomunicaciones de El Salvador (CTE), responsable de la telefonía fija y a la cual se le concedió un permiso de telefonía móvil, e Internacional de Telecomunicaciones (INTEL) que asumió la telefonía móvil de ANTEL. En julio de 1998, acciones por el 51 por ciento del capital total de ambos compañías fueron vendidas por medio de subasta pública internacional por una suma total de US$ 381 millones. France Telecom adquirió CTE y Telefónica de España compró INTEL. En diciembre de 2004, el gobierno vendió su interés restante en CTE (47 por ciento del capital total) a América Móvil, actual accionista mayoritario, por US$ 295 millones. 3.43 Actualmente los servicios de telecomunicaciones son proveídos por compañías privadas que compiten entre sí. A finales de 2004, El Salvador tenía diez compañías de telefonía fija y once operadores de larga distancia, aunque CTE aún controlaba el 90 por ciento de estos mercados. En telefonía móvil, había cuatro operadores privados: Telemóvil, Telefónica, América Móvil y Digicel. Las tres primeras habían capturado casi la totalidad de este mercado.40 3.44 Sector de transporte. A la fecha, la participación privada en transporte gira principalmente alrededor de contratos anuales administrados para mantenimiento de carreteras y 39Ver más información con respecto a la estructura del mercado del sector de electricidad en el capítulo sobre electricidad. 40Ver más información con respecto a la estructura del mercado del sector electricidad en el capítulo sobre telecomunicaciones. El Salvador REDI-SR 119 Sección I caminos por el Fondo de Conservación Vial (FOVIAL). Como parte de la reestructuración del Ministerio de Obras Públicas y Transporte (MOPT), la administración del mantenimiento de la red vial nacional fue transferida al FOVIAL, una institución creada por medio del Decreto Legislativo 208 de 2000. 3.45 El FOVIAL fue creado como una entidad pública autónoma y de orientación técnica que reporta al MOP. Asimismo, es responsable del mantenimiento rutinario y periódico de la red nacional primaria de carreteras y caminos. De los 10,500 km de caminos que existen en El Salvador, 6,000 km pertenecen a la red primaria de carreteras. La ley prohíbe al FOVIAL ejecutar directamente cualquier trabajo de conservación vial y estableció que el mantenimiento debe ser contratado a compañías privadas por medio de contratos anuales que pueden ser renovados dos veces. Para asegurar el financiamiento para el mantenimiento vial, la ley del FOVIAL creó un impuesto de US$0.20 por cada galón de gasolina, diesel o mezclas de otros combustibles que se utiliza. El impuesto del FOVIAL entró en vigencia en 2003 y el ingreso anual fue de US$72 millones en 2003, US$76 millones en 2004 y se espera una cifra similar en 2005. 3.46 En lo que a puertos se refiere, la reforma para introducir participación privada ha progresado significativamente--particularmente con el cambio de Acajutla hacia contratos de servicio para casi todas las áreas de operaciones. Pero aún no ha sido posible la concesión del puerto como estaba planeado. El marco legal del sector fue modernizado por medio de la nueva ley marítima general, por Decreto Legislativo 994 de 2002. La ley limita la participación del Estado en las actividades del puerto y regula las actividades marítimas y la construcción y operación de puertos nacionales. La ley encarga la operación de los puertos a la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA), y la regulación y supervisión del sector a la Autoridad Marítima Portuaria (AMP) creada específicamente como entidad reguladora del puerto y los servicios marítimos. 3.47 Entre las funciones concedidas a AMP están: · La supervisión y control de los procesos para otorgar y hacer cumplir los contratos de concesión de los puertos y, si aplica, su terminación; · La aprobación de la asignación, extensión, terminación y recuperación de las concesiones; y · La regulación de las tarifas portuarias y el establecimiento de mecanismos de ajuste a las mismas.41 3.48 La reforma laboral de Acajutla fue llevada a cabo también para mejorar su productividad y como medida antes de su transferencia al sector privado. Además, se otorgó una concesión integral del Puerto de Acajutla por medio del Decreto Legislativo 1014 de 2002. La subasta pública internacional de la concesión del Puerto de Acajutla se llevó a cabo en abril de 2003, pero fue declarada nula e inválida debido al hecho que el único interesado que presentó una oferta económica no alcanzó a cubrir las calificaciones técnicas requeridas. 3.49 Sector de agua y saneamiento. Aunque ha habido varios intentos de reformar este sector en los últimos diez años como condición previa para la introducción de participación privada, ninguno de ellos ha alcanzado los objetivos propuestos. Se calcula que para finales de 2004, habría al menos 100 sistemas independientes de agua potable y saneamiento en las áreas urbanas 41Artículo 7, párrafos 8, 9 y 10 de la Ley Marítima. El Salvador REDI-SR 120 Sección I proveyendo servicios aproximadamente al 3 por ciento del total de usuarios. Estos sistemas independientes usualmente son diseñados y construidos por compañías de construcción como parte de sus proyectos residenciales. En algunos casos, la operación de estos sistemas es realizada por las compañías de construcción mientras que en otros casos es transferida a asociaciones de propietarios.42 El Marco Institucional Actual y la Experiencia Reciente 3.50 En El Salvador, las entidades a cargo de incorporar la participación privada en infraestructura han sido establecidas en las leyes de privatización o concesión de cada una de las compañías o servicios a ser transferidas al sector privado. La privatización de la Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL) fue delegada inicialmente a la Comisión Presidencial para la Modernización del Estado,43 y subsiguientemente fue transferida a una comisión de privatización que fue dirigida por la comisión de modernización compuesta por los ministros de Hacienda y Economía.44 Por su parte, la privatización de las compañías de distribución eléctrica fue delegada a la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL).45 Mientras que la concesión del Puerto de Acajutla y la del Puerto La Unión fue confiada a la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA).46 3.51 Este enfoque de compañía-por-compañía o proyecto-por-proyecto y la ausencia de un marco institucional general para la inversión privada se adhiere al mandato constitucional de que cualquier concesión de obras públicas y sus condiciones deberá ser aprobada por medio de leyes específicas por la Asamblea Legislativa.47 La Constitución no especifica el nivel de detalle de las condiciones a ser aprobadas por la Asamblea Legislativa excepto el período de la concesión. Sin embargo, la LACAP (Ley de Procuración y Contratación de la Administración Pública), cuando desarrolla el mandato constitucional, establece las condiciones de licitación, incluyendo las condiciones básicas y término de la concesión, que son luego estudiados por la Asamblea Legislativa para su aprobación.48 3.52 Los resultados de las experiencias por sector, sin embargo, han diferido sustancialmente. El proceso de licitación para otorgar la concesión del Puerto de Acajutla fracasó en su primer intento (ver Tabla 3.1). Por otra parte, los procesos de privatización de ANTEL y las compañías de distribución eléctrica fueron exitosos. Además, El Salvador es uno de los países que en un período post-conflicto ha desarrollado con mayor éxito las reformas de telecomunicaciones y electricidad, capaz de atraer importantes inversiones privadas.49 42El capítulo sobre agua y saneamiento provee información en detalle sobre los sistemas privados independientes de suministro. 43Artículo 2 de la Ley de Privatización de ANTEL, Decreto Legislativo 900 de Noviembre 1996. 44Artículos 3 y 4 de la Ley de Privatización de ANTEL, Decreto Legislativo 53 de Julio 1997. 45Artículo 1 de la Ley respecto a la venta de acciones de compañías de distribución eléctrica, Decreto Legislativo 74 de Abril 1997. 46Artículo 11 de los documentos de licitación para la concesión de las obras públicas en el Puerto de Acajutla, Decreto Legislativo 104 de Octubre 2002. 47Artículo 120 de la Constitución de la República de 1983. 48Artículo 134 párrafo 2 de la LACAP. 49Schwartz, Jordan, S. Hann y I. Bannon. 2004. "El Papel del Sector Privado en la Provisión de Infraestructura en Países Posterior a Conflictos: Patrones y Opciones de Política". CPR Working Paper 16, Washington, D.C., World Bank, http://rru.worldbank.org/PapersLinks/Open.aspx?id=2487 El Salvador REDI-SR 121 Sección I 3.53 Aunque el marco institucional alrededor del primer intento de dar en concesión el Puerto de Acajutla parece similar al usado en la privatización de ANTEL y las compañías de distribución eléctrica, en la práctica, estos han sido sustancialmente diferentes. En las telecomunicaciones y electricidad, la Comisión de Modernización del Estado (CME), hoy Secretaría Técnica de la Presidencia (STP), dirigió las reformas institucionales que incluyeron la privatización de ANTEL y de las compañías de distribución eléctrica. La unidad técnica de la CME fue encargada de diseñar la reforma de las telecomunicaciones, preparando leyes para todo el sector, estableciendo la SIGET y ejecutando la subasta de ANTEL.50 La CME también manejó la reforma del sector de electricidad y ofreció fuerte apoyo técnico y político a CEL en el diseño e implementación de las subastas de las compañías de distribución. Esta estrategia hizo posible que funcionaran los esquemas de participación privada, coordinarlos con los nuevos marcos legal y político del sector, y asegurar que los enfoques fueran para todo el sector (y no solo a nivel de la compañía). Además, esta institución central tuvo autoridad para tomar decisiones y pudo obtener todo el apoyo político necesario. 3.54 En la concesión del Puerto de Acajutla, CEPA dirigió el proceso bajo la supervisión de la STP la cual es responsable de supervisar los procesos de participación privada y asegurar que ellos sean consistentes con las prioridades y políticas del gobierno. El proceso de concesión para el Puerto de Acajutla, sin embargo, no fue parte de una política de largo plazo del sector ya que CEPA no tiene la autoridad para formular políticas que abarquen los sectores del transporte. Esta falta de coordinación para todo el sector fue uno de los factores que llevaron a la falta de interés en la concesión del Puerto de Acajutla. La concesión del Puerto de Acajutla fue diseñada y subastada en un momento en que el gobierno estaba desarrollando el Puerto de La Unión a un costo calculado de US$154 millones. De acuerdo a entrevistas con las firmas que decidieron no presentar oferta, la falta de una definición clara con respecto al carácter competitivo o complementario del Puerto de La Unión creó incertidumbre alrededor de la demanda futura del Puerto de Acajutla. 3.55 La experiencia de la fallida concesión del Puerto de Acajutla ofreció importantes lecciones con respecto al diseño de contratos de concesión, lo cual se sugiere que las acciones tomadas en aquel momento sean revisadas y analizadas. Un análisis del programa revela las siguientes lecciones: 3.56 Desequilibrio financiero de los criterios de licitación. El esquema de concesión tiene que ser consistente con las condiciones del mercado. Uno de los problemas de la subasta de la concesión del Puerto de Acajutla fue la inclusión de demasiadas variables económicas claves sin evaluar si los inversionistas potenciales encontrarían la concesión atractiva bajo dichas condiciones. Las tarifas, inversiones y pagos de regalías fueron determinados en función de tres criterios: el valor neto actual de la concesión usando el plan de negocios de CEPA, las tarifas y niveles de pago de regalías sobre concesiones portuarias de la región, y el mínimo nivel de ingresos que se esperaba que la concesión generase para CEPA. Las consultas con los inversionistas potenciales no ocurrieron sino hasta un año y medio después que las condiciones económicas y financieras fueron aprobadas. 50Entrevista con personal de la Secretaría Técnica de la Presidencia. También ver Maria Eugenia Ochoa, 2001, Privatización de la Distribución de Electricidad: www.saprin.org/elsalvador/research/els_res_privitazacion.pdf El Salvador REDI-SR 122 Sección I Cuadro 3.2: El intento fallido de otorgar la concesión del Puerto de Acajutla En 2001 y 2002, CEPA emprendió un ambicioso programa para dar en concesión el Puerto de Acajutla. CEPA definió la concesión integral como el mejor esquema posible de participación privada para el Puerto de Acajutla y presentó la información de licitación a la Asamblea Legislativa. Los documentos de licitación fueron aprobados por medio del Decreto Legislativo 1014 en Octubre 2002. Los requisitos mínimos establecidos para los posibles interesados de la concesión fueron: 1. Tener la capacidad financiera y solidez para suscribir un capital mínimo de US$20 millones. 2. Tener un mínimo de 5 años de experiencia en la administración y operación de puertos y un volumen de carga de 2.5 millones toneladas métricas o más durante el año. Las obligaciones establecidas para los futuros concesionarios fueron: 1. Invertir US$ 18 millones en infraestructura y equipos, de lo cuales US$11 millones van a ser invertidos en los primeros tres años de la concesión. 2. Bajar las tarifas portuarias en un 25%. 3. Pagar a CEPA un anticipo de U$12 millones como pago de regalías al momento de la firma del contrato de concesión. 4. Pagar el monto mensual ofrecido en la subasta, en la cual la oferta ganadora es el pago más alto. El pago mínimo del monto fue establecido en 14% del ingreso bruto menos el IVA durante el período de la concesión. 5. Pagar una tasa de regulación de hasta 6% de las tarifas portuarias. 6. Asumir la concesión por un período de 25 años renovable por 10 años. Con las bases de licitación aprobadas, CEPA procedió a realizar la licitación para la cual Baker & McKenzie actúo como consultor legal y el Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, BBVA con Hamburg Port Consulting como banco de inversión. Se presentaron varias propuestas y se hicieron visitas a las potenciales partes interesadas. Diez empresas adquirieron las bases de licitación. De esas diez, seis eran operadores portuarios: Sudamericana Agencias Áreas y Marítimas, Hutchison Ports Mexico, Sociedad Portuaria Regional de Barranquilla, Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura, Sociedad Portuaria Regional de Cartagena e IPM Altamira Infraestructura Portuaria. Las otras cuatro fueron empresas de distintos rubros: la constructora francesa Bouygues, el operador de bodegas de El Salvador Alcasa, el operador logístico peruano Ransa, y Agrícola Industrial Salvadoreña. La subasta pública se llevó a cabo el 15 de abril de 2004 en las condiciones estipuladas en el Decreto Legislativo 1014. La única oferta que fue presentada pertenecía al Consortium Terminal Acajutla, dirigido por Sudamericana Agencias Áreas y Marítimas. La comisión de evaluación de la licitación la declaró nula e inválida considerando que dicha oferta técnica no pasó la evaluación técnica. El Salvador REDI-SR 123 Sección I 3.57 El riesgo de traer una nueva concesión al mercado sin suficiente consulta con los inversionistas potenciales se duplica. La subasta fracasa debido a la falta de interés, o peor aún, atrae inversionistas que están tratando de burlar al estado, presentando ofertas dudosas desde el punto de vista financiero e intentan renegociar sus obligaciones una vez seleccionados. La concesión del aeropuerto de Perú es descrita aquí como un ejemplo de ese tipo de comportamiento (ver el Cuadro 3.3). · Decretos rígidos estableciendo criterios de licitación: Al aprobar decretos específicos de determinados proyectos para permitir concesiones, éstos deben ser formulados de manera general de modo que las variables económicas pueden ser ajustadas de acuerdo a las cambiantes condiciones del mercado. Esto parece ser posible de acuerdo a la experiencia previa de El Salvador. Contrario al exceso de especificaciones en el decreto de concesión del Puerto de Acajutla, los decretos de privatización de ANTEL y las distribuidoras de electricidad fueron muy generales, proveyendo flexibilidad a las entidades ejecutoras para definir los criterios financieros y económicos de la licitación como una función de las condiciones de mercado. · Pagos de "cánones" obligatorios: El énfasis en establecer transferencias iniciales y pagos mínimos de una concesión o un nuevo proyecto hacia el gobierno deberá ser revisado. Aunque éstos mejoren las finanzas públicas, estos pagos y transferencias representan un costo adicional para el inversionista. Este costo final adicional es financiado por medio de inversiones menores en infraestructura, mayores tarifas o ambos. · Requisitos de inversión orientado a aportes: También deberá hacerse énfasis en el establecimiento de compromisos de inversión y la especificación de programas de inversión. La experiencia internacional ha demostrado que este tipo de regulación presenta dos problemas. Primero, limita la capacidad de innovación del sector privado y por consiguiente, las ganancias creadas por la eficacia que éste pueda generar. Segundo, incrementa significativamente el riesgo de renegociación de la concesión. En un estudio reciente, se indica que el 70 por ciento de las concesiones de infraestructura que regulan los compromisos de inversión fueron renegociadas (ver Tabla 3.2). 3.58 Los indicadores de desempeño presentan una mejor opción de regulación. Esta regulación está enfocada a mejorar la calidad y la expansión de los servicios y a su vez reduce el riesgo de renegociación. El estudio antes mencionado calculó que únicamente el 18 por ciento de las concesiones reguladas por medio de indicadores de desempeño fueron renegociadas. El Salvador REDI-SR 124 Sección I Cuadro 3.3: La Concesión del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez en Lima, Perú A principios de 2001, el Aeropuerto Internacional Jorge Chávez en Lima fue dado en concesión a un consorcio privado dirigido por el operador del Aeropuerto Frankfurt y formado por Bechtel y un socio local. El consorcio privado fue seleccionado por medio de una licitación pública ganada por la oferta económica más alta. El criterio de selección era el mayor porcentaje de ingresos brutos que el consorcio privado aceptaba entregar al Estado. El consorcio ganador ofreció 47% de los ingresos brutos y aceptó invertir más de US$1,000 millones. Las inversiones incluían la construcción de una segunda pista antes del onceavo año de los 30 años de la concesión. El gobierno consideró el proceso un éxito y firmó el contrato de concesión. Aunque la oferta parecía muy atractiva desde el punto de vista del gobierno, era cuestionable desde un punto de vista financiero. La oferta implicaba que con 53% de los ingresos brutos, el operador privado sería capaz de cubrir todos los costos operativos, amortizar inversiones y obtener una tasa atractiva de rendimiento sobre sus inversiones. Como podría anticiparse, poco después de firmar el contrato, el consorcio ganador pidió renegociar el contrato y cancelar la ejecución de inversiones que habían sido aceptadas hasta el momento. Durante este tiempo, las discusiones entre el concesionario y la entidad reguladora tomaron su curso. Finalmente, la concesión fue renegociada y a finales de 2003, se reajustaron los compromisos de inversión y el porcentaje de ingresos brutos anuales que el operador transferiría al Estado. Esta renegociación efectivamente invalidó el proceso original de licitación y aumentó la probabilidad de estafa en futuros procesos de adjudicación de concesiones. Fuente: José Luis Guasch, 2004. Otorgando y Renegociando Concesiones de Infraestructura: Haciéndolo Bien. Instituto del Banco Mundial 3.59 La experiencia en Latinoamérica muestra que otras características del proceso de concesión de infraestructura también afectan mucho la probabilidad de renegociación de contratos. Estas características y su efecto sobre las renegociaciones son resumidas en la Tabla 3.3. Dicha tabla también muestra las características de los contratos que representan un alto potencial de riesgo de renegociación en El Salvador, y por consiguiente deben ser tomadas en cuenta cuando se diseñan concesiones y nuevos proyectos de infraestructura con participación privada. El Salvador REDI-SR 125 Sección I Tabla 3.3: Características de los contratos y su impacto en la renegociación de concesiones de Latinoamérica y el Caribe, 1984-2000 Característica Probabilidad de Riesgo Potencial para El Salvador Renegociación en Transporte Agua y 3 años (%) Saneamiento Criterio de regulación Compromisos de inversión (regulación por aportes) 70 Alto Alto Indicadores de desempeño (regulación por objetivos) 18 Método preferido Método preferido Existencia de una entidad reguladora Existe entidad reguladora 17 Método preferido Método preferido No hay entidad reguladora 61 Alto Alto Impacto del marco legal Marco regulatorio establecido por ley 17 Método preferido Método preferido (ES: puertos, aeropuertos) Marco regulatorio establecido por decreto 28 Alto Alto Marco regulatorio establecido por contrato 40 Alto Alto Fuente: José Luis Guasch, 2004. Otorgando y Renegociando Concesiones de Infraestructura: Haciéndolo Bien. Instituto del Banco Mundial. Opciones para el Marco Institucional 3.60 El Salvador enfrenta el desafío de decidir el marco institucional apropiado para un programa de participación privada exitoso en los distintos sectores de infraestructura. Las opciones institucionales para diseñar e implementar un programa exitoso de reforma son varias. Para crear esquemas de concesión y asociaciones público-privadas, algunos países--tales como Bolivia--han optado por crear nuevas instituciones dedicadas exclusivamente a buscar nuevos esquemas de inversión en infraestructura. 3.61 Países, tales como El Salvador, que están tratando de evitar la expansión de instituciones públicas muy probablemente tengan que adaptar las instituciones existentes a sus capacidades. Además, sin importar el modelo que finalmente sea escogido, es necesario establecer claramente las respectivas responsabilidades y evitar que diferentes instituciones tengan funciones que se superponen o actúen simultáneamente. Además, es necesario que las instituciones involucradas en el proceso tomen en cuenta todos los aspectos potenciales de la participación privada, tales como restricciones fiscales, la necesaria reforma del sector, la cronología del proceso requerido y los posibles impactos sociales y ambientales. 3.62 Cuatro opciones son las que prevalecen y parecen ser las más relevantes: (i) Establecer un marco legal general que defina la participación privada en programas de concesiones y nuevos proyectos, y delegue el diseño y licitación de los proyectos a entidades públicas responsables de cada sector. El marco legal incluye las autoridades de las entidades a cargo de la administración del programa, los derechos y obligaciones de los concesionario, las condiciones generales de suspensión y terminación de las concesiones, la supervisión del cumplimiento de las concesiones y las indemnizaciones, y demás especificaciones. El Salvador REDI-SR 126 Sección I Este modelo ha sido seguido en Chile el cual tiene una ley de concesiones de obras públicas51 y un sistema de concesiones de agua potable y saneamiento establecido en la ley de servicios de sanidad.52 La oficina de Coordinación de Concesiones del Ministerio de Obras Públicas es responsable de otorgar concesiones bajo la ley de concesiones de obras públicas. Mientras que la Oficina de Servicios de Sanidad está a cargo de otorgar y supervisar concesiones en el sector de agua potable y saneamiento; el sistema de Compañías SEP, a su vez, es responsable de transferir las compañías estatales de agua potable y saneamiento al sector privado. El SEP es un comité del gobierno chileno responsable de administrar los derechos de accionista del Estado chileno en compañías con participación estatal. Además, con el tiempo se ha progresado en la definición de los mecanismos para la resolución de disputas. Esta opción tiene las siguientes ventajas: · Crea un modelo de participación privada para el país el cual guía a las entidades ejecutoras en la preparación de esquemas y proyectos de participación privada. Además, establece reglas claras para los inversionistas privados. · Despolitiza el programa de participación privada ya que la intervención de la Asamblea Legislativa esta dirigida hacia la definición del marco general del programa y supervisión de su cumplimiento en lugar de aprobar las condiciones del contrato de cada proyecto. · Deja en manos de las entidades que conocen mejor los aspectos de todo el sector respecto al manejo del proceso. Esta opción, sin embargo, tiene varias e importantes desventajas. El costo político de negociar una ley de concesiones puede ser muy alto. Para ser efectiva, necesita un alto grado de confianza entre el gobierno y la Asamblea Legislativa. Además, la entidad ejecutora puede no conocer los detalles de otras consideraciones, tales como aspectos fiscales, ambientales o sociales que tienen que ser tomados en cuenta en el proceso. Finalmente, dado el aspecto descentralizado de la ejecución, los costos de transacción son mayores teniendo que repetir la curva de aprendizaje en cada caso. (ii) Delegar a una entidad del gobierno central tal como la Secretaría Técnica de la Presidencia el diseño y ejecución del programa de participación privada. Esta unidad central sería responsable de definir los objetivos del programa de participación privada, los criterios para incluir proyectos en el programa, la distribución de los riesgos técnicos, operativos y financieros entre los sectores público y privado, las garantías que el gobierno está dispuesto a ofrecer, etc. Además, la unidad estaría a cargo de preparar los proyectos de participación privada y sus procesos de licitación. Este modelo centralizado ha sido usado en Bolivia y Colombia. En Bolivia, fue creado el Ministerio de Capitalización al cual le fue dada la responsabilidad de incorporar la participación privada en las compañías de servicio público y una buena parte de la infraestructura del transporte. A lo largo de un período de tres años, el Ministerio de Capitalización, cuyo ministro tuvo fuerte apoyo del presidente, supervisó la capitalización de las compañías públicas en los sectores de telecomunicaciones, electricidad, ferrocarriles, 51Decreto/Ley No. 900 de 1996 del Ministerio de Obras Públicas de Chile 52Decreto/Ley No. 382 de 1988 del Ministerio de Obras Públicas de Chile El Salvador REDI-SR 127 Sección I aerolíneas, aeropuertos e hidrocarburos. En Colombia, el Departamento Nacional de Planificación (DNP) que tiene autoridad a nivel ministerial, tiene la responsabilidad de incorporar la participación privada en infraestructura en varios sectores. El DNP también tiene un papel central en la aprobación de nuevos proyectos. Por consiguiente, el DNP tiene la capacidad de coordinar el programa de participación privada en infraestructura existente con el desarrollo de iniciativas de nuevos activos. Además, fue creada una unidad especializada para la administración de las concesiones que es responsable de supervisarlas. Las principales ventajas de esta opción son: · Crea un esquema consistente para la incorporación de la participación privada en proyectos de obras públicas. · Facilita la coordinación a nivel sectorial. · Reduce el costo de preparar y licitar proyectos de participación privada ya que el mismo equipo técnico estaría a cargo de varios de ellos. · Facilita la transferencia de lecciones y experiencia en proyectos de los diferentes sectores. · Hace posible asegurar procedimientos contables y financieros generalmente aplicables. · No requiere una ley general. Esta opción, sin embargo, tiene la desventaja de requerir que cada concesión de obras públicas tenga que pasar por la Asamblea Legislativa para su aprobación sin que haya un marco legal de referencia. Por otra parte, requiere una definición muy clara entre el papel de institución coordinadora y las entidades del sector, lo cual no siempre ha resultado fácil. (iii) Delegar cada programa de participación privada a la entidad pública del sector sin establecer un marco general para la participación privada. Este modelo es el que está siendo establecido en El Salvador para la nueva ola de concesiones. Las principales ventajas de esta opción son: · No requiere una ley general. · Demanda pocos recursos de las unidades centrales del gobierno como un Departamento de Planificación, el Ministerio de Hacienda o la Secretaría Técnica de la Presidencia. Las principales desventajas son: · Un enfoque consistente hacia la participación privada que el sector privado puede fácilmente identificar que no está establecido en obras públicas lo cual puede elevar el costo de la inversión. · Requiere que cada concesión de obras públicas tenga que pasar ante la Asamblea Legislativa para su aprobación sin que haya un marco legal de referencia. El Salvador REDI-SR 128 Sección I · Incrementa el costo de preparar y licitar en proyectos de participación privada. · No facilita la transferencia de lecciones y experiencias entre proyectos de diferentes sectores. (iv) Un Esquema de coordinación por medio de un Comité o Comisión. Un modelo intermedio que hace posible asegurar las posibles ventajas de los esquemas mencionados más arriba, es la creación de una comisión de coordinación. Los ministerios o entidades ejecutoras son parte de esta comisión junto a una Secretaría Técnica. Este esquema haría posible aprovechar las experiencias de otros sectores o proyectos, sin la necesidad de crear una entidad separada. Los países que han usado este esquema ­aunque con ciertas variaciones--incluyen a Perú, Argentina y Colombia. En el caso concreto de El Salvador, podría imaginarse una comisión con participación de los Ministerios de Hacienda, Economía y Obras Públicas, y CEL, CEPA y ANDA. La función de Secretaría Técnica de la Comisión podría ser asumida por la Secretaría Técnica de la Presidencia. Las funciones de esta Comisión incluirían: · Estudiar y presentar el conjunto de leyes, decretos y estándares que constituyen el marco legal y definir las condiciones del mismo. · Promover la consolidación del marco legal. Proponiendo reformas, decretos específicos o con mecanismos de protección contra posibles futuras reformas legales que podrían afectar áreas no definidas por el marco legal. · Establecer los criterios básicos para posibles concesiones futuras u otros proyectos con inversión privada. · Seleccionar los proyectos a ser ofrecidos para inversión con participación del sector privado. · Aprobar los criterios a ser incluidos en los términos de referencia para la contratación de auditores internacionales. · Aprobar el esquema y licitación del proceso vinculante del sector privado, incluyendo aspectos tales como co-financiamiento público y garantías. · Aprobar la selección final de posibles concesionarios y el modelo de contrato propuesto por el inversionista privado con base en las recomendaciones de la entidad ejecutora. MARCO PARA LA INVERSIÓN PÚBLICA EN INFRAESTRUCTURA 3.63 Esta sección presenta un análisis de los sistemas de evaluación de proyectos y asignación presupuestaria dirigida a incrementar la calidad de la cartera de proyectos de infraestructura. Esto supone que El Salvador busca asignar sus recursos a proyectos con perfiles de mayor impacto de acuerdo con las prioridades de la política pública. Aquí se realiza un análisis de la forma en que este sistema funciona en El Salvador. La presupuestación y la planificación del financiamiento El Salvador REDI-SR 129 Sección I público en infraestructura son también analizadas ya que son algunos de los aspectos de la ejecución del financiamiento público relacionados a la facilitación de concesiones privadas. Financiamiento Público de Infraestructura 3.64 El proceso de financiamiento de proyectos públicos en El Salvador está definido por la siguiente secuencia de acciones: · La Oficina de Inversión Pública (DGICP) del Ministerio de Hacienda propone la política de Inversión Pública con base en las directrices definidas por la Secretaría Técnica de la Presidencia. · El Consejo Nacional de Inversión Pública (CONIP) formado por los Ministerios de Hacienda y Economía, y la Secretaría Técnica de la Presidencia aprueba la política de Inversión Pública. · En base a esto, los correspondientes ministerios formulan las políticas de inversión de todo el sector, que a su vez permiten a las entidades ejecutoras identificar y preparar proyectos de inversión. · Luego, en base al Programa de Financiamiento Público y de Inversión establecido por el Ministerio de Hacienda, las entidades ejecutoras y los ministerios formulan y agregan los programas institucionales de inversión pública anual. · Las entidades de todo el sector formulan directamente los proyectos y tienen la autoridad para negociar préstamos con organizaciones internacionales después que la correspondiente asignación presupuestaria ha sido otorgada. · La Secretaría Técnica de la Presidencia y el CONIP evalúan y luego aprueban el Programa de Inversión Anual en base al análisis técnico y las recomendaciones hechas por la DGICP del Ministerio de Hacienda. 3.65 Este régimen responde a una lógica presupuestaria y corresponde a lo que puede ser observado en países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y en países con sistemas modernos de gestión de infraestructura pública en la región. Sin embargo, el sistema no enfatiza en la evaluación financiera y económica del proyecto. Aunque la DGICP requiere estándares y métodos generales para la evaluación de los proyectos a ser incluidos en el Programa Anual mencionado anteriormente, no se han establecido requisitos mínimos de rendimiento financiero o económico o de evaluación del impacto social. En general, los proyectos que son finalmente incluidos responden mejor a criterios y determinaciones políticos. Esto significa que no hay un ejercicio de evaluación de la cartera de proyectos de acuerdo con criterios comunes de política pública nacional. Planificación de Proyectos de Inversión Pública 3.66 Además del régimen general mencionado anteriormente, debe tomadas en cuenta las siguientes consideraciones en los distintos sectores de infraestructura. El Salvador REDI-SR 130 Sección I 3.67 En otros países de la región, tales como Chile o Colombia, existen listas o carteras de proyectos (llamados "bancos"). Antes de incluir proyectos en el programa anual de inversión pública, éstos tienen que ser aprobados en estas carteras. La aprobación requiere un cálculo detallado de beneficios económicos y financieros. Aquellos proyectos que no han cumplido los requisitos para ser incluidos en la cartera de proyectos no pueden ser parte del programa anual de inversión pública. Aunque los estándares en El Salvador requieren estos mecanismos, éstos no han sido puestos en operación. 3.68 En el caso de Colombia, la metodología para la evaluación previa (ex-ante) es aprobada por el Comité para la Aprobación de Proyectos de Inversión (GAPI). Esta metodología tiene que ser seguida por cada entidad ejecutora para ser sometida a consideración del gobierno nacional. Las entidades regionales o nacionales de planificación llevan a cabo una segunda evaluación como control de calidad. Posteriormente un comité técnico prioriza los proyectos de acuerdo a los beneficios que han sido establecidos por la correspondiente evaluación. Aunque la inclusión final en el Programa Anual de Inversión satisface una definición de prioridades políticas, ningún proyecto puede ser financiado sin haber sido incluido en la cartera de proyectos eventuales del GAPI mencionado anteriormente. 3.69 Es menos frecuente encontrar un sistema de evaluación posterior (ex-post). Usualmente, una evaluación del proyecto contra los criterios físicos y financieros originales de ejecución que revisa el rendimiento económico y social anticipado es un requerimiento de los proyectos financiados por instituciones multilaterales. Los resultados son rara vez interiorizados en los procesos de toma de decisiones. En los países de la OCDE (Alemania y los países escandinavos, por ejemplo) así como también los países más avanzados y de ingresos medio de Latinoamérica, la evaluación ex-post es un requisito en el proceso de presupuesto. El proceso de evaluación es llevado a cabo por consultores externos en base a criterios similares a los contemplados inicialmente por la evaluación ex-ante. 3.70 El sistema de presupuesto de El Salvador no incluye el proceso de evaluación ex-post de los proyectos ejecutados. La práctica general en países con sistemas avanzados de presupuesto en la región (Colombia entre otros) incluye este tipo de evaluaciones. No sólo son evaluados los aspectos físicos-financieros de la ejecución de los proyectos, sino también su impacto económico- financiero con respecto a lo inicialmente anticipado. El Salvador debe incluir este tipo de evaluación en su práctica presupuestaria. 3.71 La evaluación ex-post tiene dos objetivos: · Permitir el seguimiento real de los resultados de las entidades ejecutoras para mejorar la información y señales del gobierno central --en este caso el CONIP y la Secretaría Técnica. · Mejorar o calibrar la evaluación ex-ante de la futura cartera de proyectos. Es un método de acumulación de conocimiento en el desarrollo de inversiones de los proyectos, y en las entidades ejecutoras. 3.72 En El Salvador, el sector de agua y saneamiento ha evidenciado problemas en la formulación y ejecución de proyectos. En el caso de la ejecución por las entidades descentralizadas, la falta de criterios y metodologías para analizar proyectos es aun más precaria. Sin embargo, se ha observado una tendencia a la mejoría con la extensión de la cartera de proyectos rurales a ser ejecutados por el FISDL. En el caso de los caminos, una señal positiva es que hay criterios claros para formular nuevos proyectos relacionados al plan para desarrollar el El Salvador REDI-SR 131 Sección I transporte, creando los caminos necesarios para el desarrollo del Puerto de La Unión, y la conectividad con las áreas de desarrollo social y turístico con el AMSS. Ejecución del Presupuesto Público en Infraestructura 3.73 En términos generales, el sistema de implementación presupuestaria en El Salvador cumple con mejores prácticas. El nivel de ejecución es relativamente alto y no ha habido cambios repentinos o sustanciales durante el período anual de validez. Sin embargo, y a pesar de lo antes mencionado, han surgido dos problemas en la ejecución del presupuesto público en relación a proyectos de infraestructura: a) en ejecución con respecto al presupuesto inicial, y b) los límites para nuevos proyectos. Sin embargo, debe mencionarse que estos problemas son menos críticos en El Salvador que en otros países de la región. 3.74 En promedio la ejecución del presupuesto es aproximadamente 85 por ciento. Debido a problemas específicos de ejecución de este tipo de proyecto, las cifras para el sector de carreteras son levemente inferiores al promedio. Los porcentajes de ejecución son aun menores considerando que no ha sido posible llevar a cabo el proyecto de reforma del sector agua por varios años. Para alcanzar cifras de ejecución aun mayores, se requiere un mejor desempeño en las municipalidades, precisamente en proyectos relacionados a agua y saneamiento. 3.75 El sistema salvadoreño incluye posibles reajustes durante el período de validez como característica presupuestaria si hay significativas demoras en las etapas. Es importante remarcar que a pesar de lo mencionado anteriormente, solo entre el 25 por ciento y el 30 por ciento del presupuesto incluye nuevos proyectos; el resto del presupuesto es para ejecutar proyectos que vienen de años anteriores. A su vez, los proyectos ejecutados con prioridad corresponden a aquellos con recursos de bancos multilaterales y/o agencias donantes que pueden estar asegurados de la correspondiente compensación. Por consiguiente, la flexibilidad presupuestaria se reduce por las dinámicas del financiamiento externo y la ejecución de proyectos múltiples lo largo de los años. 3.76 El sistema para supervisar y controlar la ejecución del programa anual aprobado es comparable a los esquemas más sofisticados. El avance físico y financiero de los proyectos son rastreados por medio de un sistema de computación en tiempo real. La DCGIP se reúne periódicamente con las entidades ejecutoras para establecer acuerdos de mejora en la ejecución de los proyectos, si fuera necesario. Además del seguimiento por medio del sistema de computación, la DCGIP, la Secretaría Técnica y las instituciones ejecutoras llevan a cabo visitas de campo para observar el avance físico-financiero de las obras. En general, la evaluación del seguimiento y control es comparable a los estándares internacionales. Sistema del Presupuesto para Concesiones 3.77 El sistema del presupuesto público tiene que tomar en cuenta ciertos aspectos importantes que son requeridos para promover la participación privada en los esquemas de concesión. Los países con una historia más larga y más experiencia con procesos de participación privada en infraestructura han tenido que crear una seguridad presupuestaria en obligaciones públicas en los esquemas de participación privada de infraestructura, y también incluir eventuales pasivos en el presupuesto. Desde el punto de vista del gobierno, esto debe ser visto como algo que reduce el El Salvador REDI-SR 132 Sección I riesgo del sector privado y por consiguiente reduce el costo de usar el capital, reduciendo los requisitos de inversión y mejorando el perfil de los proyectos. 3.78 Así, un elemento importante que debe ser incluido en el marco del presupuesto de El Salvador es incluir en futuros períodos de validez obligaciones reales o contingentes relacionadas a posibles concesiones. Actualmente, únicamente se permiten obligaciones de años futuros cuando éstas se relacionan a créditos internacionales. Sin embargo, será importante tener la posibilidad de presupuestar obligaciones o garantías que el Estado asume con respecto a individuos en el proceso de concesiones en infraestructura. 3.79 En otros países, con una historia más larga en concesión de proyectos (como Colombia) se requieren pagos por parte del Estado que cubran presupuestos de varios años. Los pagos pueden ser anuales tales como contribuciones a las concesiones de carreteras, las cuales sin estos pagos no serían viable. Otro ejemplo es el pago de tarifas como compensación en contratos de venta de electricidad. Sin un esquema que asegure al inversionista privado la certeza de estos pagos en el presupuesto anual, el financiamiento privado anticipado no puede ser proveído. 3.80 Por otro lado, y como parte del proceso de atraer inversionistas privados, El Salvador necesita asumir ciertas garantías. Ejemplos de estas pueden ser garantías de tráfico mínimo en concesiones de carreteras, garantías de pago de las obligaciones del Estado, o garantías asumidas para asegurar el refinanciamiento de créditos para alcanzar períodos más largos. Estas garantías pueden facilitar el financiamiento de proyectos privados de infraestructura o lograr mejores condiciones. En cualquier caso, la guía para el gobierno que emite garantías y reconoce pasivos contingentes es que el riesgo comercial es el objeto de la participación privada y por consiguiente tiene que ser asumido de ese modo. Además, las garantías deben ser concedidas únicamente si, a) el capital que es movilizado es adicional, b) después de un análisis de costo-beneficio detallado, c) el perfil de riesgo no cambia, es decir, el gobierno no se constituye como co-propietario, y d) las garantías son concedidas bajo condiciones puramente comerciales. 3.81 El desafío de estos pasivos contingentes es que, por una lado, deben ser incluidos en el presupuesto para proveer la suficiente seguridad para el inversionista privado y las instituciones financieras que financian los proyectos, y por otro lado, deben ser calculados adecuadamente de manera de no incurrir en riesgos altos que cierren el espacio fiscal futuro. 3.82 Asimismo, el reconocimiento de esta realidad por el presupuesto debe ir mano-a-mano con esquemas que aseguren los desembolsos al sector privado. Las garantías que el Banco Mundial ha desarrollado tienen la ventaja adicional de reducir el riesgo de los proyectos, de no ser reflejados en el balance fiscal como reporte al FMI, extendiendo efectivamente el espacio fiscal para la inversión pública bajo condiciones específicas. Recomendaciones 3.83 Mejorar el acceso de los pobres a los servicios básicos, mejorar las condiciones para el crecimiento económico y la competitividad del país: · El Salvador debe elevar su gasto público en infraestructura a 3 por ciento del PIB. En particular, deben incrementarse las inversiones en agua y saneamiento para alcanzar la cobertura de acuerdo con el nivel de desarrollo de El Salvador. Si se va a desarrollar el El Salvador REDI-SR 133 Sección I concepto de un centro de logística, El Salvador debe incrementar el gasto en infraestructura a aproximadamente 4 por ciento del PIB. · Para alcanzar estas cifras bajo las restricciones fiscales de los próximos años, aproximadamente 1.5 por ciento del gasto debe provenir del sector privado, principalmente por medio de concesiones y otras formas de asociación público-privada. · Además del proceso de obtención eficiente de inversión por medio de una mayor participación del sector privado y el incremento planificado en ingresos tributarios, debe encontrarse un espacio fiscal en el rediseño de la distribución de subsidios, como ser, la eliminación gradual de subsidios altos y no equitativos al gas y mejorar la distribución de los subsidios en el sector de agua y saneamiento. 3.84 Lo siguiente es necesario para desarrollar un programa exitoso de participación privada en proyectos de infraestructura en El Salvador: · Pasar de un modelo descentralizado de distribución por proyectos sin un marco legal general a un modelo centralizado que tenga un marco legal consolidado, o al menos, un organismo centralizado, coordinado y altamente posicionado que retenga la responsabilidad del programa. Este escenario puede ir acompañado de un papel decisivo de la Secretaría Técnica de la Presidencia en el liderazgo del programa, su diseño e implementación. Esto también podría lograrse por medio de una comisión o comité coordinador, con la Secretaría Técnica como eje central, pero con la participación de las entidades del sector. · Atención al diseño de contratos de concesión para asegurar que las lecciones de la fallida concesión del Puerto de Acajutla y mejores prácticas internacionales sean incorporadas. 3.85 Asimismo, para mejorar la calidad en la ejecución de los proyectos: · El Salvador debe establecer una fuente de financiamiento para responder a evaluaciones ex-ante de proyectos en base a un método que establezca los beneficios financieros y económicos de cada uno de los proyectos a ser incluidos en el Programa Anual de Inversión Pública. · También, debe contemplarse una evaluación ex-post de los proyectos, posiblemente con auditores externos que haga posible revisar la implementación física y financiera por parte de las entidades ejecutoras. · Para promover la inversión privada en concesiones, deben incluirse contribuciones futuras así como también pasivos contingentes en el presupuesto público. El Salvador REDI-SR 134 Sección I ANEXO 1 Mapas regionales: La siguiente serie de mapas ilustra el grado de participación del sector privado en los países de la región de acuerdo con el porcentaje del mercado que esperan los operadores privados. Figura A.1: Porcentaje del mercado que esperan los operadores privados (a) Electricidad Generación Transmisión Distribución Fuente: Interna (b) Telefonía Local Larga Celular Distancia Fuente: Interna El Salvador REDI-SR 135 Sección I Figura A.2: Porcentaje del mercado que esperan los operadores privados en el sector agua Fuente: Interna El Salvador REDI-SR 136 Sección I ANEXO 2 Encuesta del REDI a Empresarios en El Salvador Se llevó a cabo una encuesta para este estudio entre empresarios de compañías encuestadas en el REDI. Los objetivos de esta encuesta son: (i) identificar los problemas de logística que enfrenta la producción nacional y que obstaculizan la competitividad de las empresas, y presentar sugerencias de cambios en las correspondientes políticas públicas, (ii) cuantificar la importancia relativa de la logística en los costos de producción de las empresas, (iii) identificar las cadenas actuales o potenciales para establecer mecanismos para fortalecerlas. El diseño de la encuesta que posibilita el logro de estos objetivos está dirigido al sector corporativo salvadoreño e investiga lo siguiente: - Estructura de los costos de logística en el proceso de exportación. - Influencia de la infraestructura sobre los servicios de logística. - Estructura de costos de la cadena logística (transporte, inventarios, almacenaje, etc. Para ello, el componente transporte será separado por tipo de transporte: mar, aire y tierra). - Percepción de la calidad y acceso a los servicios de logística. Selección de la cadena de suministros estudiada y las compañías encuestadas El estudio está enfocado en la percepción de la demanda de infraestructura y logística, de manera que el objeto del estudio será la opinión de aquellos que demandan servicios de logística y transporte de las tres cadenas de suministros más representativas de las exportaciones y con las mayores perspectivas respecto del comercio internacional del país. Estas tres cadenas son: 1. Lienzos, textiles, procesamiento (ensamblaje y no-ensamblaje) y calzado. 2. Productos alimenticios en los sub-sectores de producto lácteos, productos étnicos, horneados, etc. 3. Productos químicos en los sub-sectores de productos farmacéuticos, productos plásticos, productos de limpieza. La selección de estos productos estuvo basada en los siguientes criterios: (i) Participación de las exportaciones totales de El Salvador, (ii) Participación de las importaciones totales hacia El Salvador, y (iii) Participación del PNB. Balanza comercial de bienes De acuerdo a la balanza comercial de bienes, los bienes ensamblados son el componente más importante de las exportaciones de El Salvador, ocupando el 60 por ciento en 2003 y 55 por ciento en 2004. Además, el ensamblaje es una de las categorías más importantes en las importaciones comprendiendo un 24 por ciento en 2003 y 22 por ciento en 2004. Los otros dos rubros significativos son bienes de consumo no-durables (23 por ciento en 2004) y los bienes manufacturados intermedios (26 por ciento en 2004). El Salvador REDI-SR 137 Sección I Estos datos sugieren que el ensamblaje es central para el comercio internacional de El Salvador, un tema que es repetido en la cadena de suministro de telas, tejidos, hilos y calzado como el más representativo para este estudio. Por otra parte, las exportaciones no-tradicionales representaron el 40 por ciento de las exportaciones en 2004, mientras las exportaciones tradicionales fueron únicamente el 5 por ciento del total de las exportaciones. Esto indica que otra cadena de suministros clave del comercio internacional de El Salvador puede encontrarse entre las exportaciones no-tradicionales, tales como alimentos preparados y productos químicos. Balanza comercial de bienes. Datos acumulados en millones de U$S Rubro 2003 2004* 2003 2004* I. Exportaciones FOB 3,128 3,295 % % Tradicional 163 166 5.2% 5.0% Café 105 123 3.4 3.7 Azúcar 47 37 1.5 1.1 Camarón 11 5 0.4 0.2 No-tradicional 1092 1309 34.9 39.7 Centroamérica 746 822 23.8 24.9 Resto del Mundo 346 487 11.1 14.8 Ensamblaje 1,873 1,821 59.9 55.3 II. Importaciones CIF Activos de consumo 1589 1787 27.6 28.5 No-durable 1321 1451 23.0 23.1 Durable 272 336 4.7 5.4 Bienes intermedios 1,849 2114 32.1 33.7 Industria manufacturera 1,444 1646 25.1 26.3 Agricultura 96 117 1.7 1.9 Construcción 249 290 4.3 4.6 Otros 60 61 1.0 1.0 Bienes de capital 936 990 16.3 15.8 Industria manufacturera 269 258 4.7 4.1 Transporte 388 437 6.7 7.0 Agricultura 13 45 0.2 0.7 Construcción 80 60 1.4 1.0 Comercio 109 107 1.9 1.7 Electricidad, agua y servicios 40 47 0.7 0.7 Otros 37 36 0.6 0.6 Ensamblaje 1379 1378 24.0 22.0 III. Balanza Comercial -2,626 -2,973 Nota: *Datos preliminares Fuente: Revista Trimestral, Banco Central de Reserva Composición del Producto Interno En la industria manufacturera que ocupó el 24 por ciento del PIB en 2003, los productos alimenticios preparados representaron el 27 por ciento y fue el grupo más importante. En el grupo de productos alimenticios preparados, la actividad con mayor participación (32 por ciento) fue la de productos horneados. A éstos le siguieron el azúcar y otros productos alimenticios preparados, con el 25 por ciento cada uno. De todos los productos alimenticios preparados con otros productos alimenticios preparados (no incluyendo carnes, productos lácteos, productos de pescado y azúcar) los productos alimenticios preparados representaron el 57 por ciento. Cuando sumamos el 11.5 por ciento que representaron los productos lácteos a este 57 por ciento, los productos preparados representan el 68 por ciento, un negocio que representa el 27 por ciento de la industria manufacturera del país. Esta composición definitivamente califica la cadena de El Salvador REDI-SR 138 Sección I suministro de productos alimenticios: horneados, étnicos y otros productos, como representativos para el estudio. Los servicios de ensamblaje industrial representan el 13.6 por ciento de la industria manufacturera y es el segundo grupo más grande después de los alimentos. Por consiguiente, la selección de la cadena de suministro está formada por producción de telas, tejidos, hilos, ensamblaje y no-ensamblaje, calzado. El grupo con el mayor porcentaje en la industria manufacturera después de los servicios de ensamblaje industrial es el de productos químicos y el de los preparados con un porcentaje de 8.5 por ciento. Si se suman las actividades de productos químicos base y preparados, productos de refinería de petróleo y productos de hule y plástico, totalizan 16 por ciento, con la selección de la cadena de suministro de químicos definida por: productos farmacéuticos, plásticos y limpieza del hogar, como tercera cadena representativa para el estudio Desarrollo del proceso de la encuesta La encuesta tiene un total de 80 preguntas (con un total de 245 variables de las bases de datos). A la fase de campo le siguió a una fase de entrenamiento de los encuestadores. Luego se hicieron visitas a las empresas. De las 101 originalmente seleccionadas, 68 empresas fueron encuestadas. Las restantes 33 empresas no desearon ofrecer información o fueron empresas que se fusionaron con otras ya existentes en la muestra o simplemente desaparecieron. Comenzando en agosto, las empresas que no colaboraron con el estudio fueron reemplazadas con otras de similares características (mismo negocio y tamaño), luego surgió el problema que algunos sectores eran demasiado pequeños y no había otras empresas para encuestar. Aproximadamente 50 empresas fueron seleccionadas. Se hizo una muestra de 75 empresas. Estas encuestas fueron distribuidas durante el mes de agosto. El Salvador REDI-SR 139 Sección I SECCION II Diagnósticos Sectoriales de la Infraestructura en El Salvador: · Electricidad · Telecomunicaciones · Agua y Saneamiento · Infraestructura y Servicios de Transporte El Salvador REDI-SR Sección II Índice CAPÍTULO 4: ELECTRICIDAD.............................................................................................. 143 Estructura de Mercado, Marco Institucional y Regulatorio................................................... 143 Demanda y Cobertura............................................................................................................. 147 Inversión y Establecimiento de Precios .................................................................................. 154 Desempeño Técnico ................................................................................................................ 157 Desempeño en Electrificación................................................................................................. 158 Desafíos del Sector.................................................................................................................. 159 Recomendaciones.................................................................................................................... 161 CAPÍTULO 5: TELECOMUNICACIONES............................................................................. 163 Estructura de Mercado, Marco Institucional y Regulatorio................................................... 163 Demanda y Cobertura............................................................................................................. 164 Establecimiento de Precios..................................................................................................... 168 Desafíos del Sector.................................................................................................................. 170 Recomendaciones.................................................................................................................... 177 CAPÍTULO 6: AGUA Y SANEAMIENTO ............................................................................... 183 Estructura de Mercado, Marco Institucional y Regulatorio................................................... 183 Demanda y Cobertura............................................................................................................. 185 Proveedores del Servicio......................................................................................................... 189 Inversión y Establecimiento de Precios .................................................................................. 198 Desafíos del Sector.................................................................................................................. 204 Recomendaciones.................................................................................................................... 206 CAPÍTULO 7: INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS DE TRANSPORTE .......................... 208 Estructura de Mercado, Marco Institucional y Regulatorio................................................... 208 Calidad y Cantidad de Infraestructura................................................................................... 211 Calidad de los Servicios de Transporte de Carga .................................................................. 214 Recomendaciones.................................................................................................................... 216 Puertos................................................................................................................................ 217 Transporte Aéreo................................................................................................................ 224 Caminos.............................................................................................................................. 229 Servicios de Transporte Terrestre ...................................................................................... 239 Transporte Urbano............................................................................................................. 243 ANEXO 1................................................................................................................................. 248 ANEXO 2................................................................................................................................. 251 ANEXO 3................................................................................................................................. 255 El Salvador REDI-SR Sección II Lista de Figuras Figura 4.1: Proyecto SIEPAC..................................................................................................... 146 Figura 4.2: Tasa de electrificación para El Salvador 1985-2003 .............................................. 149 Figura 5.1: Líneas fijas por cada 100 habitantes (Teledensidad) en 2004................................. 165 Figura 5.2: Teledensidad por departamentos en El Salvador .................................................... 166 Figura 5.3: Penetración móvil en 2004 ...................................................................................... 166 Figura 5.4: Abonados de Internet por 100 habitantes en 2004 .................................................. 168 Figura 5.5: Incremento en el tráfico internacional y descenso de los precios internacionales.. 169 Figura 5.6: Índice de Preparación Electrónica (E-Readiness)................................................... 172 Figura 5.7: Cargo por terminación móvil................................................................................... 174 Figura 5.8: Precios de Internet por 20 horas al mes .................................................................. 176 Figura 5.9: Precios y usuarios de Internet.................................................................................. 181 Figura 6.1: Porcentaje de población suministrada por diferentes categorías de proveedores del servicio de agua.................................................................................................................. 185 Figura 6.2: Porcentaje acumulado desde 1995 de hogares atendidos en El Salvador............... 186 Figura 6.3: Cobertura de agua y saneamiento ........................................................................... 187 Figura 6.4: El acceso al agua por quintiles en 2004 usando diferentes definiciones de acceso 188 Figura 6.5: Costos unitarios de ANDA 1994-2004..................................................................... 198 Figura 6.6: Precio nominal y real del servicio de agua medido en base al índice de precios al consumidor, 1993-2003 ...................................................................................................... 199 Figura 6.7: Porcentaje de participación de la factura de agua en el gasto doméstico 2004 ..... 201 Figura 6.8: Total de inversiones de ANDA 1990-2005............................................................... 202 Figura 7.1: Estructura institucional del sector transporte de El Salvador................................. 211 Figura 7.2: Red de carreteras pavimentadas de El Salvador a diciembre 2004 ........................ 212 Figura 7.3: Sistema de puertos marítimos de El Salvador a diciembre 2004............................. 213 Figura 7.4: Densidad de la red de carreteras............................................................................. 232 Figura 7.5: Principales corredores de El Salvador a diciembre 2004....................................... 234 Figura 7.6: Red de carreteras pavimentadas de El Salvador a diciembre 2004 ........................ 236 Figura 7.7: Corredor logístico y programas de inversión requeridos........................................ 238 Figura 7.8: Accesibilidad de carreteras al Norte de El Salvador............................................... 239 El Salvador REDI-SR Sección II Lista de Tablas Tabla 4.1: Resumen de la estructura de la industria de electricidad.......................................... 145 Tabla 4.2: Estadísticas comparativas en Latinoamérica (OLADE)............................................ 148 Tabla 4.3: Índice de electrificación calculado............................................................................ 149 Tabla 4.4: Índice de electrificación en Centroamérica (en %)................................................... 150 Tabla 4.5: Ventas por compañía distribuidora y por sub-sector de consumo, 2004 (en GWh).. 150 Tabla 4.6: Ventas históricas por compañía distribuidora 1998-2004 (en GWh)........................ 151 Tabla 4.7: Evolución del total de consumidores por compañía distribuidora 1998-2004 (miles) ............................................................................................................................................ 151 Tabla 4.8: Producción de electricidad por fuente (GWh)........................................................... 152 Tabla 4.9: Capacidad instalada por tipo de planta y demanda máxima (MW).......................... 153 Tabla 4.10: Plan nacional de expansión de generación 2005-2009........................................... 153 Tabla 4.11: Cálculos de requerimientos de inversión 2005-2009 ($ millones) .......................... 154 Tabla 4.12: Precios promedio de electricidad en Centroamérica (US¢/kWh)............................ 156 Tabla 4.13: Precios promedio por compañía distribuidora y por subsector de consumo, 2004 (US¢/KWh).......................................................................................................................... 156 Tabla 4.14: Las pérdidas de electricidad en Centroamérica (%)............................................... 158 Tabla 4.15: Plan de electrificación rural 2004-2009.................................................................. 158 Tabla 5.1: Operadores de TIC en El Salvador............................................................................ 167 Tabla 5.2: Precios de llamadas locales y de larga distancia en Centroamérica en 2003 (U$S) 169 Tabla 6.1: Tarifas promedio de agua en ciudades latinoamericanas......................................... 200 Tabla 7.1: Indicadores de vehículos 2000-2004 ......................................................................... 233 El Salvador REDI-SR Sección II Lista de Cuadros Cuadro 5.1: Organizaciones internacionales reguladoras......................................................... 171 Cuadro 5.2: Desarrollos legales y de regulación internacionales en comercio electrónico...... 182 Cuadro 6.1: Servicio de calidad del agua en el gran San Salvador ........................................... 191 Cuadro 6.2: Los pilares del Plan Hidro 2009 de ANDA............................................................. 205 El Salvador REDI-SR Sección II CAPÍTULO 4: ELECTRICIDAD ESTRUCTURA DE MERCADO, MARCO INSTITUCIONAL Y REGULATORIO 4.1 Hasta mediados de los 90s el sector salvadoreño de electricidad fue operado por la empresa estatal, Central Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL), la cual proveía servicios de generación, transmisión, distribución y suministro. El sector de electricidad fue reestructurado entre 1996­2000 siguiendo el llamado modelo estándar y los sub-sectores arriba mencionados fueron separados. La generación y la distribución fueron divididas entre varias compañías. La Ley General de Electricidad1 y su legislación secundaria2 entraron en vigencia en 1996 y 1997 respectivamente, por medio de iniciativas presentadas por el Ministerio de Economía (MINEC) y su Dirección de Energía Eléctrica. 4.2 El sub-sector generación comprende hoy cuatro empresas de electricidad importantes cuya participación del mercado fluctúa entre 20 y 30 por ciento cada una. CEL continúa siendo propiedad del Gobierno y opera las instalaciones hidroeléctricas del país, y una empresa geotérmica es propiedad conjunta del Gobierno y ENEL de Italia. Las otras dos compañías de electricidad son propiedad privada y representan el 42 por ciento de la producción interna del país. El sub-sector distribución comprende cinco compañías privadas con zonas no-exclusivas de suministro. Cuatro de las compañías son parte del grupo de inversiones en electricidad AES y la otra es propiedad de Pennsylvania Power & Light. Las compañías distribuidoras varían en tamaño desde 45 por ciento a 2 por ciento del mercado. La transmisión no es exclusiva, pero actualmente es responsabilidad de una compañía propiedad del Gobierno. Varias comercializadoras privadas operan en el mercado, pero representan menos del 8 por ciento del total de transacciones del mercado. La tabla 4.1 brinda una descripción detallada del sector. 4.3 La regulación del sector electricidad es responsabilidad de la SIGET (Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones); la SIGET está a cargo de regular el mercado de electricidad, a las compañías distribuidoras y los precios al consumidor. La Ley General de Electricidad creó un mercado de electricidad que opera de acuerdo a las ofertas de precios de las compañías generadoras y proveedoras. El mercado es manejado por una compañía privada, Unidad de Transacciones (UT), la cual está a cargo del sistema de despacho y efectúa liquidación de transacciones. El directorio de la UT tiene representantes de las compañías de generación, transmisión, distribuidoras, de los usuarios mayoristas y (desde 2004) de comercializadores. 4.4 La Ley General de Electricidad salvadoreña es muy excepcional en la libertad que ofrece a los agentes del mercado. El Artículo 8 autoriza explícitamente la integración vertical en la generación, transmisión, distribución y suministro del servicio. La única limitación consiste en prohibir que las compañías de generación, distribución y suministro posean acciones de ETESAL 1Decreto Legislativo No. 843, 10 de octubre de1996. 2Orden Ejecutiva No. 70, 25 de julio de 1997. El Salvador REDI-SR 143 Sección II (Empresa Transmisora de El Salvador, S.A. de C.V.), la empresa de transmisión resultante de la reestructuración de CEL, aunque sí se les permite participar en otras empresas de transmisión. Esta consideración, junto con la organización de un mercado de oportunidad basado en precios, es sorprendente en un sistema pequeño con pocos operadores. El mercado basado en precios, en particular, ha originado muchos de los problemas que enfrenta el sector, lo cual será examinado más adelante. 4.5 El sistema salvadoreño está directamente interconectado con los países de Guatemala y Honduras, e indirectamente con los demás países Centroamericanos, Costa Rica, Nicaragua, y Panamá. Una interconexión con México está en construcción bajo un convenio firmado entre Guatemala y México. Hasta hoy, la comercialización de energía entre los países ha estado limitada por restricciones físicas asociadas con los enlaces existentes a 230kV; el proyecto SIEPAC (Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de América Central) proveerá un refuerzo considerable (300MW entre los países), el cual consiste en una línea de transmisión y subestaciones asociadas que interconectan todos los países centroamericanos desde Panamá en el sur hasta Guatemala en el norte (ver figura 4.1) El Salvador REDI-SR 144 Sección II Tabla 4.1: Resumen de la estructura de la industria de electricidad GENERACIÓN Nombre Descripción Capacidad Participación de mercado 2004 (% de producción interna) CEL Antiguo operador nacional. Se 430 MW instalada, 422MW 31% convirtió en el único operador disponible hidroeléctrico. Es propiedad del estado. La Geo Organizada como inversión 161MW instalada 24% conjunta entre el Gobierno y 115MW disponible ENEL de Italia para desarrollar 2 campos, 7 unidades recursos geotérmicos. Duke Energy Generadora privada, compró 498MW instalada 20% parte de las plantas térmicas de 470MW disponible CEL en la privatización. 21% vapor, 24% gas, 55% combustión interna Nejapa Power (El Generadora privada, compró 144MW instalada, 139MW 22% Paso) parte de las plantas térmicas de disponible CEL en la privatización. 100% combustión interna Cemento de El Auto-proveedor, participa en el 32.6MW instalada, 31.3MW 2% Salvador (CESSA) mercado mayorista. disponible 5 motores de combustión interna Compañía Azucarera Ingenio azucarero produce 20MW instalada, 11.5MW 1% Salvadoreña S.A. electricidad con bagazo de disponible (CASSA) caña. Un motor de combustión interna TRANSMISIÓN ETESAL Compañía nacional de Opera líneas a 115kV y dos líneas a 230kV de transmisión. Propiedad pública. interconexión (Guatemala y Honduras). Responsable del sistema de planificación. DESPACHO Y OPERADOR DEL MERCADO Unidad de Organizada como compañía Responsable del despacho del sistema y de liquidación de Transacciones (UT) privada (generadores, transacciones distribuidoras, comercializadoras, compañía de transmisión) DISTRIBUCIÓN Nombre Descripción Número de usuarios Dic'04 Ventas de Energía (2004) y Participación de mercado CAESS Suministra al área de San 479,038 (38%) 1,757 GWh, 45% Salvador, propiedad de AES AES-CLESA Propiedad de AES Corp. 262,589 (21%) 683 GWh, 18% EEO Propiedad de AES Corp. 194,677 (15%) 392 GWh, 10% DEUSEM Propiedad de AES Corp. 52,200 (4%) 91 GWh, 2% DELSUR Subsidiaria de Pennsylvania 268,621 (22%) 961 GWh, 25% Power & Light (PPL) COMERCIALIZADORES Nombre Descripción Ventas (2004)GWh Participación de mercado (% de total) Excelergy Privada 345 8% CONEC-ES Privada 17 <1% CEC Privada 6.4 <1% CEL Comercializadora Rama del grupo CEL 4 <1% El Paso Technology Rama del grupo El Paso 51 1.2 ORIGEM Privada 98 2% Mercados Eléctricos S.A. Privada 5 <1% Fuente: Recopilación propia basada en el Informe SIGET 2004 El Salvador REDI-SR 145 Sección II Figura 4.1: Proyecto SIEPAC Fuente: SIEPAC 4.6 La interconexión centroamericana ha estado operando como un mercado organizado de forma flexible con contratos bilaterales, un regulador regional y un coordinador regional (situado en la entidad despachadora salvadoreña). El sistema interconectado va a ser fortalecido institucionalmente por la creación de un mercado completo y un operador de transmisión de red. Las propuestas para implementar, en un futuro cercano, las normas correspondientes para llevar a cabo el proyecto están siendo consideradas. Las invitaciones para licitar la construcción de la línea fueron emitidas en mayo de 2005 y se espera que los contratos sean otorgados entre mediados y fines de 2006. 4.7 El mercado regional es un factor importante para el sistema eléctrico salvadoreño. Alrededor del 10 por ciento de los requerimientos del país son importados por medio de las líneas de interconexión y en el mercado regional El Salvador representa aproximadamente el 50 por ciento de todo el comercio. 4.8 Las expectativas respecto a la reforma del sector incluyen, entre otros, la creación de una estructura sostenible la cual generaría precios razonables y estables, y atraería inversión del sector privado para financiar futuros suministros para cubrir el crecimiento de la carga. Si hubiera funcionado, el esquema propuesto hubiera sido un éxito en retirar al sector electricidad de la primera plana de la agenda del Gobierno, o al menos en limitar su importancia a temas tales como electrificación y control de calidad. En este aspecto, la reforma ha sido decepcionante. Las tarifas promedio al consumidor subieron drásticamente en 2000 (9.8 por ciento) y en 2001 (4.6 por ciento); aunque luego les siguieron descensos, los niveles de tarifas siguen siendo una preocupación constante y han dado lugar a varias iniciativas para estabilizarlos a través de El Salvador REDI-SR 146 Sección II diferentes esquemas de regularización. En cuanto a la inversión, los resultados también han estado por debajo de las expectativas. Los operadores privados invirtieron en los primeros años para reemplazar motores de alto costo, con base en diesel por unidades más económicas de funcionamiento a fuel oil, pero ninguna nueva inversión ha acontecido en el sector privado para mantenerse a la par del crecimiento de la carga. Al Gobierno le preocupa que sin nuevas unidades generadoras el suministro podría verse en peligro. Como resultado, el sector electricidad continúa siendo una fuente de importante preocupación para el Gobierno. DEMANDA Y COBERTURA 4.9 El sector energía. Los datos comparativos para Latinoamérica, mostrados en la tabla 4.2, indican que El Salvador se encuentra en la mitad inferior de todos los países en consumo per cápita, intensidad de energía y kWh per cápita. El Salvador clasifica entre el 25 por ciento más bajo en términos de consumo moderno de energía per cápita, confirmado por su consumo de electricidad per capita, donde también clasifica en el tercio inferior. Esto puede ser generado por el bajo nivel de desarrollo industrial, pero también señala un potencial para la penetración de productos de petróleo y electricidad, mayor electrificación y uso de electricidad, y mejoras en productividad. El país clasifica alrededor de la mediana en términos de intensidad de energía, por encima de países de similar tamaño, lo cual indica un potencial para mejoras en eficiencia energética. El Salvador REDI-SR 147 Sección II Tabla 4.2: Estadísticas comparativas en Latinoamérica (OLADE) País Energía PIB Consu Intensida Consumo final per midor d de Electricidad Productos de consumida cápita final energía Petróleo (1) (3) per (2) Final Per Total Per cápita cápita cápita 103bep 1995 bep bep /103 GWh kWh/hab 103 bep bep /hab US$ /hab 1995 US$ Argentina 314,726 6,423 8.2 1.3 80,026 2,084 174,210 4.5 Barbados 1,897 6,826 7.0 1.0 782 2,895 2,495 9.2 Bolivia 19,599 954 2.2 2.3 3,665 412 15,280 1.7 Brasil 1,146,394 4,285 6.5 1.5 329,771 1,860 595,385 3.4 Colombia 168,338 2,312 3.8 1.6 36,518 819 90,881 2.0 Costa Rica 18,381 3,833 4.3 1.1 6,708 1,580 12,764 3.0 Cuba 61,984 4,277 5.5 1.3 12,469 1,103 42,355 3.7 Chile 148,738 6,102 9.4 1.5 41,895 2,656 91,453 5.8 Ecuador 48,047 1,780 3.6 2.0 8,366 627 49,048 3.7 El Salvador 23,114 1,760 3.5 2.0 4,839 729 14,259 2.1 Grenada 454 3,176 4.8 1.5 130 1,379 522 5.5 Guatemala 50,523 1,551 4.1 2.6 5,808 472 22,298 1.8 Guyana 5,295 751 6.9 9.2 644 840 3,661 4.8 Haití 12,534 412 1.4 3.4 283 32 3,964 0.4 Honduras 23,637 717 3.4 4.7 3,817 545 13,725 2.0 Jamaica 17,554 2,029 6.6 3.3 6,516 2,458 25,313 9.5 México 701,409 4,689 6.8 1.4 160,384 1,553 636,419 6.2 Nicaragua 16,308 785 3.0 3.8 1,653 301 9,204 1.7 Panamá 16,678 3,159 5.4 1.7 4,359 1,399 12,893 4.1 Paraguay 26,853 1,474 4.5 3.1 4,315 729 9,006 1.5 Perú 77,056 2,436 2.8 1.2 20,206 744 51,622 1.9 República 38,587 2,072 4.4 2.1 11,893 1,349 41,070 4.7 Dominicana Surinam 4,188 1,390 9.9 7.1 1,339 3,166 4,151 9.8 Trinidad 65,582 6,241 50.2 8.0 5,876 4,496 254,216 194.5 &Tobago Uruguay 16,035 4,892 4.7 1.0 5,970 1,752 9,719 2.9 Venezuela 256,399 2,485 10.0 4.0 62,477 2,445 181,508 7.1 Total 3,280,308 820,706 2,367,42 Promedio 3,782 6.1 1.6 1,529 4.4 Regional Fuente: OLADE cálculo basado en Balances de Energía y Metodología IPCC Notas: (1) Consumo Final + Consumo Centro de Transformación + Consumo Propio. (2) Consumo Final de Energía / Producto Interno Bruto; (3) Información de 2003 (en base al año 1995) 4.10 Cobertura. El acceso a la electricidad desde 1985 se resume en la tabla 4.3 y la figura 4.2. La electrificación ha avanzado significativamente desde mediados de la década de los `90s. El Salvador REDI-SR 148 Sección II Tabla 4.3: Índice de electrificación calculado Año Población Personas por Total Usuarios Índice de (´000) vivienda viviendas residenciales electrificación (´000) (´000) (%) 1985 4769 5.0 950.0 391.9 41 1990 5110 4.9 1046.1 544.7 52 1995 5669 4.8 1193.4 767.0 64 1996 5787 4.8 1218.3 808.9 66 1997 5908 4.8 1243.9 852.1 68 1998 6031 4.8 1269.7 898.7 70 1999 6154 4.8 1295.6 948.1 73 2000 6276 4.8 1321.3 1001.5 75 2001 6397 4.8 1346.7 1041.0 77 2002 6518 4.8 1372.2 1070.3 78 2003 6638 4.8 1397.5 1121.4 80 2004 6757 4.8 1422.6 1157.4 81 Fuente: CEPAL Nota: Los índices de electrificación estimados por CEPAL son diferentes a los calculados por el Ministerio de Economía/Dirección de Energía, pero se conservan para mantener la metodología de CEPAL que muestra valores comparativos entre países. Figura 4.2: Tasa de electrificación para El Salvador 1985-2003 Fuente: CEPAL 4.11 La tasa de electrificación de El Salvador es similar a la mayoría de los otros países de la región centroamericana cuyo promedio es aproximadamente 78 por ciento. Nicaragua y Honduras están en el extremo inferior; El Salvador, Guatemala, y Panamá están en el rango de 80­90 por ciento, y Costa Rica está más arriba con 98 por ciento de electrificación (ver tabla 4.4). El Salvador REDI-SR 149 Sección II Tabla 4.4: Índice de electrificación en Centroamérica (en %) 1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 El Salvador 41 52 64 66 69 71 73 76 77 78 80 81 Costa Rica 81 91 93 93 94 94 94 95 95 96 97 98 Guatemala 31 36 46 47 55 59 63 70 78 79 80 83 Honduras 30 38 45 47 49 51 53 55 59 62 65 66 Panamá 54 73 77 78 79 80 81 81 82 83 84 85 Nicaragua 47 45 48 48 49 48 47 46 47 47 49 52 Fuente: CEPAL Nota: Los índices de electrificación estimados por CEPAL son diferentes a los calculados por el Ministerio de Economía/Dirección de Energía, pero se conservan para mantener la metodología de CEPAL que muestra valores comparativos entre países. 4.12 Ventas. La demanda de electricidad puede ser visualizada a través de las ventas de las distintas compañías, como se muestra en la tabla 4.5; las ventas domésticas representan el 38 por ciento del total y las ventas comerciales e industriales representan el 62 por ciento. Las demandas domésticas pequeñas representan el 27 por ciento de las ventas domésticas totales. Tabla 4.5: Ventas por compañía distribuidora y por sub-sector de consumo, 2004 (en GWh) CAESS DELSUR AES-CLESA EEO DEUSEM TOTAL % Doméstica 0-100 153 87.2 90.9 60.6 16.7 408 10.5 kWh/mes Doméstica total 602 352 259 222 52.2 1,488 38.3 Total baja tensión 881 459 353 287 71 2,051 52.8 Total media tensión 876 498 330 105 20 1,829 47.2 Total 1,757 957 683 391 91 3,879 100 Fuente: SIGET 2004 4.13 Existen importantes diferencias entre las compañías distribuidoras, lo cual tiene consecuencias en los costos y los precios. La compañía más grande (CAESS--que comprende la demanda de San Salvador) tiene el 45 por ciento del mercado total, y sus consumidores domésticos representan únicamente el 34 por ciento de todas las ventas, mientras que el porcentaje doméstico de cada una de las dos compañías más pequeñas (EEO y DEUSEM) es aproximadamente 57 por ciento--lo cual implica mayores costos de facturación y atención al cliente, y se refleja en su desempeño. 4.14 Las ventas históricas por compañía distribuidora se muestran en la tabla 4.6. La demanda ha crecido a una tasa de 4-5 por ciento durante los últimos dos años. Las compañías más pequeñas han experimentado la mayor tasa de crecimiento. El Salvador REDI-SR 150 Sección II Tabla 4.6: Ventas históricas por compañía distribuidora 1998-2004 (en GWh) CAESS DELSUR CLESA EEO DEUSEM TOTAL Crecimiento Anual % 1998 1595 731 531 269 65 3192 1999 1591 766 576 281 65 3279 2.7 2000 1631 826 592 316 71 3436 4.8 2001 1631 804 539 322 70 3366 -2.0 2002 1674 876 567 357 78 3552 5.5 2003 1689 939 624 372 84 3708 4.4 2004 1757 957 683 391 91 3879 4.7 Crecimiento Promedio en % 1.6 4.7 4.3 6.4 5.8 3.3 3.3 Fuente: SIGET, 2004 4.15 Actualmente hay aproximadamente 1,3 millones de clientes en electricidad; como se muestra en la tabla 4.7, el número de clientes ha crecido más rápidamente que las ventas de electricidad, y el consumo por cliente de las compañías distribuidoras por lo tanto ha descendido, particularmente en la compañía más grande (CAESS). Tabla 4.7: Evolución del total de consumidores por compañía distribuidora 1998-2004 (miles) CAESS DELSUR CLESA EEO DEUSEM TOTAL Crecimiento Anual % 1998 404 205 201 137 37 983 1999 421 216 210 145 39 1030 4.8 2000 437 229 221 158 42 1086 5.5 2001 451 237 229 167 44 1129 3.9 2002 452 247 239 177 47 1162 3.0 2003 473 260 251 186 50 1218 4.9 2004 479 269 263 195 52 1257 3.2 Crecimiento Promedio en % 2.9 4.6 4.6 6.1 6.0 4.2 4.2 Fuente: SIGET, 2004 4.16 Suministro. Las únicas fuentes originales de energía de El Salvador consisten en biomasa, potencial hidroeléctrico para generación de electricidad y recursos geotérmicos. La producción total en 20023 llegó a aproximadamente 2,400ktoe y el suministro total llegó a 4,300ktoe. La diferencia, equivalente a 44 por ciento del suministro total, consistió principalmente de petróleo importado y productos de petróleo, con un menor componente de comercialización de electricidad. Las participaciones del suministro de energía primaria total en 2002 incluye petróleo (44.3 por ciento), biomasa (33.3 por ciento), geotérmica (20 por ciento) e hidroelectricidad (2.3 por ciento). El sector electricidad es un importante usuario de productos importados de petróleo: representa el 53 por ciento de fuel oil residual (importado y producido), y el 14 por ciento del destilado (2002). 4.17 La tabla 4.8 presenta un desglose de la producción de electricidad por fuente de energía. La producción hidroeléctrica y la producción geotérmica han representado casi la mitad de toda la producción de electricidad desde 2003. La producción geotérmica en El Salvador--una fuente no convencional de energía--es excepcional, ya que representa una fracción grande 3Agencia Internacional de Energía (IEA) El Salvador REDI-SR 151 Sección II (aproximadamente 20 por ciento) del total. La hidroelectricidad representa un porcentaje grande de toda la electricidad, pero su participación varía significativamente de acuerdo a las condiciones hidrológicas. Aunque se ha mantenido estable alrededor de 1,100 y 1,200 GWh/año durante 2000-2002, se incrementó hasta un 50 por ciento en un año húmedo como lo fue 1999. Tabla 4.8: Producción de electricidad por fuente (GWh) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Hidroeléctrica 1762 45% 1170 29% 1158 28% 1133 26% 1460 32% 1383 30% Geotérmica 558 14% 739 18% 907 22% 936 21% 966 21% 948 21% Térmica 1319 34% 1416 35% 1691 42% 1909 44% 1652 39% 1825 40% Otras 52 6 2 0.4 0.3 Importaciones 458 12% 808 20% 353 9% 435 10% 428 9% 466 10% Exportaciones (208) -5% (112) -3% (44) -1% (51) -1% (103) -2% (84) -2% Comercio 250 6% 696 17% 309 8% 384 9% 325 7% 382 8% Neto Inyecciones 3889 100% 4073 100% 4071 100% 4365 100% 4403 100% 4538 100% Netas Fuente: Informe SIGET 2004 4.18 Equilibrio entre oferta/demanda. La capacidad instalada y la demanda del sistema se muestran en la tabla 4.9. La demanda en su punto más alto ha crecido a un promedio de 2.4 por ciento por año desde 1999, menos que las inyecciones netas (3.1 por ciento), lo cual ha llevado a un mayor factor de carga y una mejor utilización de la capacidad. Los márgenes de reserva aparentemente amplios mostrados más arriba no toman en cuenta la capacidad disponible debido a las unidades en mantenimiento o no disponibles. La capacidad disponible normalmente es aproximadamente el 93 por ciento de la capacidad instalada, lo cual llevaría a una capacidad efectiva de reserva de aproximadamente 10 por ciento menos que lo mostrado en la tabla 4.9. El margen de reserva indicado no toma en cuenta la capacidad disponible de las importaciones a través de las líneas de interconexión a 100MW de capacidad con Guatemala y Honduras (quien ha estado operando desde 2003), lo cual no se contabiliza en el sentido de que no se trata de suministros en `firme'. En cualquier caso, los márgenes de reserva resultantes una vez corregidos por disponibilidad parecerían ser suficiente--aproximadamente 30 por ciento--para operar con seguridad. Sin embargo, el balance de capacidad de la tabla 4.9 no logra captar la vulnerabilidad del sistema de generación a cortes en unidades particulares, especialmente las relacionadas con la capacidad y disponibilidad hidroeléctrica: · En 2004, la capacidad del sistema hidroeléctrico de 430MW estaba distribuida en 10 unidades; las cuatro más grandes sumaban 309MW, ó 28 por ciento de la capacidad instalada; · Por el contrario, la capacidad de 151MW de la planta geotérmica estaba distribuida en 6 unidades (es decir, un promedio de 25MW/unidad) y la capacidad térmica (petróleo) de 515MW estaba distribuida en 53 unidades (aproximadamente 10MW/unidad en promedio). 4.19 Debido a la distribución desigual de la capacidad, el sistema depende en gran medida de mantener las unidades hidroeléctricas en línea. En abril 2005 dos de las unidades más grandes, El Salvador REDI-SR 152 Sección II equivalentes a más de 150MW quedaron fuera de servicio, reduciendo drásticamente la capacidad disponible y disminuyendo el margen de reserva a menos del 10 por ciento. Esto llevó a incrementos repentinos en los precios del mercado de oportunidad y a la intervención regulatoria. Tabla 4.9: Capacidad instalada por tipo de planta y demanda máxima (MW) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Hidroeléctrica 388 39% 395 36% 396 35% 411 39% 430 39% 430 39% Geotérmica 150 15% 161 15% 161 14% 161 15% 161 15% 151 14% Térmica (oil) 450 46 546 50% 561 50% 472 45% 515 46% 515 47% Total 988 100% 1,102 100% 1,117 100% 1,044 100% 1,105 100% 1,096 100% Demanda 718 758 734 752 785 809 máxima Reserva % 38% 45% 52% 39% 41% 36% Fuente: SIGET, 2004 4.20 Se espera que se agreguen suministros futuros al sistema de acuerdo a un plan de expansión nacional desarrollado por ETESAL, la empresa de transmisión, para cubrir la demanda proyectada, la cual se espera que crezca de 4554GWh y 833MW de demanda en su punto máximo en 2005, a 5646GWh y 1030MW de demanda en su punto máximo en 2010. La tabla 4.10 resume las adiciones propuestas a la capacidad de generación. Tabla 4.10: Plan de expansión ETESAL - Generación 2005-2009 Fecha Proyecto Compañía MW Adicionales Tipo de Instalación 03/2005 Cerrón Grande CEL 18.9 Repotencia de Unidad 2 11/2005 Sonsonate CASSA 20.0 Unidad 2 03/2006 Ahuachapán Geotérmica LA GEO 4.5 Unidad Térmica Binaria 03/2006 Berlín Geotérmica LA GEO 5.5 Unidad Térmica Binaria 03/2006 Berlín Geotérmica LA GEO 44.0 Geotérmica 06/2006 15 de Septiembre CEL 11.7 Repotencia de Unidad 1 06/2007 Guajoyo CESSA 50.0 Vapor (Pepcoke) 06/2007 15 de Septiembre CEL 11.7 Repotencia de Unidad 2 12/2007 SIEPAC Line SIEPAC 300 Línea 230kV 11/2009 El Chaparral CEL 65.9 Hidroelectricidad Total 532.2 Fuente: ETESAL Nota: Otros proyectos no incluidos en el plan: Talnique CEL, 50 MW, 2007; Térmica Duke, 37 MW, 2007; Tercera Unidad Cerrón Grande, 86 MW, 2008; Cimarrón 261 MW, 2012. 4.21 Varias características sobresalen en este plan: · La línea SIEPAC facilita la introducción de más capacidad potencial al sistema (300MW) que todas las otras plantas combinadas; el supuesto de que los suministros del mercado regional se materializarán constituye el eje a mediano plazo del plan ETESAL para el suministro de cargas futuras; · La participación del sector privado (70MW) está limitada al ingenio azucarero de CASSA y la planta de cemento de CESSA; El Salvador REDI-SR 153 Sección II · Todas las demás plantas nuevas corresponden a generadoras públicas CEL (108MW) y LaGeo (54MW) asociadas con inversionistas privados. 4.22 Las simulaciones de planificación indican que no es probable que el riesgo de racionamiento de electricidad ocurra sino hasta 2010 aún cuando haya un retraso en la entrada en servicio de la interconexión SIEPAC, es decir, si se puede contar con 100MW de capacidad en firme para suministros a través de la interconexión existente. Todavía está por verse si esta capacidad estará disponible desde el mercado regional ya que requiere nuevas inversiones en generación en el contexto de los convenios e instrumentos en discusión. Otra fuente de incertidumbre se relaciona con a la planta El Chaparral de CEL, que estará lista a fines de 2009. La inversión privada en plantas hidroeléctricas grandes no ha tenido mucho éxito en la región. Al mismo tiempo, los acuerdos como en el financiamiento del proyecto, probablemente necesiten prolongadas negociaciones, lo cual atrasaría la puesta en operación de la planta en su fecha programada. El plan ETESAL propuesto deberá por lo tanto contemplar alternativas para afrontar un escenario en el cual los suministros regionales no se materialicen o El Chaparral sea retrasado, como parece ser probable. INVERSIÓN Y ESTABLECIMIENTO DE PRECIOS 4.23 El desempeño financiero general del sector electricidad ha sido satisfactorio. Las compañías distribuidoras han alcanzado rentabilidades sobre el patrimonio de 14 por ciento-20 por ciento en 2004-, y han sido calificadas AAA a BB+ por una agencia de calificación financiera. Las compañías generadoras privadas (Duke Energía) también han logrado resultados positivos. Estas son buenas indicaciones de que el sector como un todo está en posición de contribuir a la inversión con fondos generados internamente. 4.24 Los requerimientos del plan ETESAL incluyen, además de las adiciones de generación indicadas anteriormente, inversiones en transmisión (incluyendo líneas a 230kV que se conectan a la interconexión SIEPAC) e inversiones en distribución, incluyendo electrificación rural. La tabla 4.11 proporciona el cálculo de los requerimientos totales de financiamiento, junto con un cálculo detallado del financiamiento público, privado y asociación público/privada. Tabla 4.11: Cálculos de requerimientos de inversión 2005-2009 ($ millones) Total Público Privado Público/Privado Generación 298 8 84 206 Transmisión 47 47 Distribución 84 84 Electrificación Rural 101 83 18 Total 530 138 186 206 Fuente: ETESAL, cálculos propios 4.25 Las asociaciones público/privadas constituyen la principal fuente de financiamiento para la generación. Éstas incluyen inversiones en instalaciones geotérmicas a través de La Geo y su inversionista estratégico, que a la vez es probable sigan adelante con otras inversiones incluyendo la planta eléctrica El Chaparral ($143 millones) la cual aún está en una primera etapa de su planificación y desarrollo. Se espera que el Gobierno aporte el terreno y el recurso agua, y encuentre un socio privado para invertir en la mayor parte de obras civiles y equipo. El El Salvador REDI-SR 154 Sección II financiamiento privado para esta empresa requerirá de un contrato razonablemente garantizado de suministro a largo plazo para asegurar los fondos. El mercado mayorista existente no ha desarrollado instrumentos para dar esta garantía; los contratos a largo plazo actualmente en consideración son un paso en la dirección correcta hacia el establecimiento de las bases institucionales (lo cual puede requerir instrumentos o garantías adicionales) para que este tipo de proyectos se desarrolle. 4.26 Los cálculos anteriores de requerimientos de inversión son para inversiones requeridas en El Salvador, y no toman en cuenta el financiamiento requerido para la capacidad de generación en firme de 300 MW que se supone estará disponible de las fuentes regionales a través de la línea SIEPAC. Dada la importancia de estos suministros en el mediano plazo, es necesario considerar los requisitos para movilizar este financiamiento a un nivel regional como uno de los problemas más importantes del sector. 4.27 Establecimiento de Precios. Los precios de la electricidad están regulados por SIGET y comprenden componentes de generación, transmisión, distribución, y suministro. El componente generación ha reflejado el precio de oportunidad promedio en el mercado mayorista. Los cargos por transmisión son determinados anualmente con base en los requerimientos de flujo de efectivo de ETESAL, y los componentes de tarifas finales de distribución son fijados sobre la base de una fórmula de establecimiento de precios basada en costos la cual es establecida para períodos de 5 años, con ajustes anuales para reflejar los cambios en sus parámetros. El pliego tarifario sigue la estructura de costos marginales, es decir, son fijados de acuerdo a niveles de voltaje en lugar de a uso--con la excepción de los suministros domésticos, que son una categoría aparte. 4.28 Los problemas con el establecimiento de precios se refieren principalmente al componente de generación el cual representa el 68-75 por ciento del precio final, debido a que éste refleja el precio del mercado de oportunidad, potencialmente está sujeto a grandes fluctuaciones debido a la disponibilidad de unidades y fenómenos hidrológicos. Para evitar cambios repentinos en los niveles de las tarifas, el ente regulador ha extendido sucesivamente el período para calcular el precio promedio de uno a tres y seis meses. Aunque los precios promedio del mercado de oportunidad se mantienen en una banda relativamente angosta (6- 8US¢/kWh en 2004), la selección de un mercado basado en ofertas de precio a menudo ha planteado la pregunta de si se ha ejercido poder de mercado o no. Esto no ha sido comprobado pero al nivel del Gobierno y del ente regulador hay cierto descontento con la falta de predecibilidad en el mecanismo existente de tarifas, y se ha están instaurando procedimientos para proveer mayor estabilidad a los precios al consumidor. 4.29 Una perspectiva de los precios internacionales de electricidad indica que los precios en El Salvador parecen estar entre los más altos de la región (tabla 4.12). El Salvador REDI-SR 155 Sección II Tabla 4.12: Precios promedio de electricidad en Centroamérica (US¢/kWh) Residencial 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 El Salvador 5.3 6.1 7.5 8.2 8.1 12.3 12.6 14.4 13.4 13.3 13.6 13.1 Costa Rica 6.3 6.6 7.3 6.8 5.9 5.2 5.0 5.3 6.4 6.4 6.0 6.5 Honduras 5.6 4.6 5.9 6.6 6.9 6.8 6.5 6.9 6.8 7.0 7.3 7.8 Nicaragua 9.4 8.9 9.3 9.6 10.5 11.1 10.6 10.8 10.7 11.3 12.4 12.2 Panamá 12.1 12.1 12.0 12.0 11.8 11.9 10.7 11.9 11.6 11.3 12.0 12.0 Comercial El Salvador 6.9 8.1 9.9 10.8 10.7 9.6 11.0 12.4 13.4 13.2 13.1 12.9 Costa Rica 10.7 10.9 11.7 11.2 10.2 9.1 8.5 8.4 9.6 9.3 8.6 8.9 Honduras 9.4 9.2 11.0 10.3 10.8 10.6 10.3 10.7 10.4 10.6 11.3 12.1 Nicaragua 9.7 9.6 10.6 11.6 12.2 13.0 12.7 12.7 12.7 13.5 14.4 14.4 Panamá 11.9 11.9 11.9 11.9 11.8 11.6 10.4 11.6 11.5 11.5 12.3 12.7 Industrial El Salvador 6.7 8.2 10.1 10.9 10.6 9.1 9.9 11.0 10.4 9.2 9.6 9.6 Costa Rica 8.9 9.1 9.5 9.6 8.7 7.5 6.8 6.8 7.6 7.2 6.7 6.9 Honduras 7.0 7.1 8.3 7.9 8.2 8.6 8.3 8.0 8.1 8.2 8.6 9.2 Nicaragua 7.7 7.4 8.2 9.0 9.3 10.1 10.2 10.1 9.3 8.9 8.6 7.8 Panamá 10.1 10.1 9.9 9.9 9.9 9.7 9.4 10.4 10.2 9.0 8.6 8.4 Fuente: CEPAL Nota: Estos valores recopilados por CEPAL pueden no coincidir exactamente con los valores oficiales; pero se han conservado porque permiten hacer una comparación entre países siguiendo procedimientos uniformes. 4.30 Los precios de la electricidad en El Salvador se incrementaron con respecto a otros países en la región desde 1998, cuando el sector estaba siendo preparado para la privatización. Los niveles de precio a los cuales se llegó entonces corresponden a los recomendados por el Banco Mundial, cuando la reforma4 fue preparada en 1995, para reflejar los costos marginales. 4.31 Un examen más cercano de los precios de la electricidad en El Salvador muestra que éstos varían considerablemente de una compañía distribuidora a otra, como se muestra en la tabla 4.13. Las dos compañías más pequeñas tienen precios promedio que están 30 por ciento por encima del de la compañía más grande (CAESS). Cuando se comparan los precios de CAESS a los de compañías seleccionadas en otros países, los precios domésticos y de bajo voltaje (comercial) en facturas típicas continúan pareciendo altos, pero los precios industriales son sustancialmente menores que los de otras compañías de la región para grandes consumidores. Esto indicaría que las tarifas en El Salvador reflejan mejor los costos que en otros países (consumidores pequeños--alto costo--consumidores tienen precios altos y consumidores más grandes--menor costo--, tienen precios más bajos). Tabla 4.13: Precios promedio por compañía distribuidora y por subsector de consumo, 2004 (US¢/KWh) CAESS DELSUR AES-CLESA EEO DEUSEM TOTAL Doméstico 11.9 13.0 13.8 14.9 14.7 13.1 Total baja tensión 11.9 13.0 13.6 14.5 14.4 12.9 Total media tensión 8.89 9.91 10.5 11.1 11.7 9.62 Prom. no-doméstico 9.62 10.5 11.2 12.4 13.0 10.4 Total 10.4 11.4 12.1 13.2 13.8 11.4 Fuente: SIGET 2004 4Proyecto de Modernización del Sector Energía (Informe 12528-ES). Mayo 1995. El Salvador REDI-SR 156 Sección II 4.32 En un marco más amplio, los precios domésticos en El Salvador están en el orden de los observados en varios países desarrollados (Francia, Nueva Zelanda, RU), mientras que los precios para usuarios industriales en esos países son aproximadamente 1/3 menores que los de CAESS, la compañía de menor precio en El Salvador. 4.33 Los precios mensuales en el rango 0-100kWh son subsidiados directamente por el Gobierno; por ejemplo, un consumidor de 75kWh paga en promedio 7.6¢/kWh ($5.7 al mes) en lugar de 13¢/kWh (aproximadamente $10 al mes). Los subsidios tienen un costo para el Gobierno de aproximadamente US$30 millones al año. La energía subsidiada representa el 10 por ciento de las ventas totales de energía. DESEMPEÑO TÉCNICO 4.34 De acuerdo a datos de la SIGET, en 2004, las pérdidas en la red de distribución ascendieron a 10.8 por ciento de la energía inyectada en los sistemas de las compañías distribuidoras. Este es un muy buen indicador cuando se compara con otras empresas de servicio público de la región (Panamá, con 12.9 por ciento de pérdidas en distribución en 20045). Las pérdidas globales, incluyendo transmisión (1.8 por ciento en 2004, inferior al 2 por ciento en 2003), ascendieron a 12.4 por ciento de la energía inyectada en el sistema; aumentan a 14.4 por ciento cuando se incluye el uso de las estaciones. Las pérdidas muestran una tendencia descendente, una reducción de aproximadamente un punto porcentual entre 2002 y 2004. Los cálculos de las compañías distribuidoras de pérdidas no técnicas (es decir, robo, consumo no medido y error de medición) oscilan entre menos de 1 por ciento en CAESS, la compañía más grande, y 4.7 por ciento en la más pequeña (DEUSEM). 4.35 A modo de comparación, la tabla 4.14 muestra las pérdidas totales en los países centroamericanos (incluyendo consumo propio, transmisión y distribución) reportado por CEPAL6. Los datos para El Salvador no coincide exactamente con la información de la SIGET, pero son adecuados para comparaciones entre países, mostrando que las pérdidas en El Salvador son las segundas menores en la región, después de Costa Rica. 5Según es reportado por el regulador panameño (Ente Regulador de Servicios Públicos--ERSP). 6Comisión Económica para Latinoamérica y el Caribe de las Naciones Unidas. El Salvador REDI-SR 157 Sección II Tabla 4.14: Las pérdidas de electricidad en Centroamérica (%) Total Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá 1985 13.8 8.5 12.8 16.6 13.0 13.0 19.2 1990 17.0 10.6 15.6 14.1 23.2 17.6 24.5 1993 17.9 11.3 15.4 12.9 28.5 24.6 22.5 1994 17.6 10.2 15.6 12.5 27.9 28.7 22.4 1995 17.2 10.5 12.5 14.1 27.0 29.6 20.5 1996 17.8 11.3 12.9 14.9 25.7 29.9 21.3 1997 17.4 11.3 12.4 13.5 25.4 27.0 22.3 1998 16.9 10.1 10.6 15.3 22.6 29.1 22.7 1999 16.0 10.5 12.1 12.5 20.9 30.1 19.8 2000 15.2 10.0 11.0 11.6 18.1 31.9 19.6 2001 16.1 9.2 12.6 14.9 19.8 31.3 19.7 2002 16.8 9.7 14.6 15.3 20.6 32.5 19.4 2003 17.1 9.7 13.0* 17.3 21.9 32.5 18.6 2004 16.4 9.4 14.5 15.5 22.7 30.4 16.0 Fuente: CEPAL Note: * 14.9% de acuerdo a SIGET 4.36 La calidad del servicio es otra dimensión del desempeño técnico que vale la pena examinar. La SIGET ha fijado estándares de desempeño relativos a una variedad de indicadores, incluyendo duración y frecuencia de cortes, así como también límites a las fluctuaciones de voltaje (calidad del producto). En el caso de duración y frecuencia de los indicadores de cortes, la mayoría de compañías están lejos de cumplir con los estándares y hay mucho margen por mejorar. DESEMPEÑO EN ELECTRIFICACIÓN 4.37 Las encuestas de hogares llevadas a cabo por el MINEC indican que la falta de electricidad es un problema predominantemente rural. La electrificación en la mayoría de los centros urbanos se calcula en más de 97 por ciento, mientas que la cobertura rural es únicamente 71 por ciento. Los planes del MINEC buscan llegar al 93 por ciento de índice de electrificación rural para 2009 al combinar esfuerzos del Gobierno, las municipalidades y las compañías distribuidoras. La inversión presupuestada en electrificación rural durante el período 2004-2009 asciende a aproximadamente US$100 millones, financiada como se muestra en la tabla 4.15. Tabla 4.15: Plan de electrificación rural 2004-2009 Gobierno Municipalidades Compañías Distribuidoras Total Sistemas Aislados $12.0 M $9.6 M $2.4 M $24M Nuevas Líneas $28.8 M $28.8 M $14.4 M $72M Subestaciones $3.8 M --- $1.3 M $5M Total $44.6 M $38.4 M $18.1 M $101M Fuente: MINEC, 2004 4.38 Los proyectos de electrificación rural son ejecutados principalmente a través del FISDL (Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local). El FISDL ha operado desde 1990 y ha El Salvador REDI-SR 158 Sección II ejecutado un gran número de proyectos totalizando más de US$400 millones. Tiene un procedimiento bien definido para procesar proyectos de extensión de la red, incluyendo la coordinación de gobiernos municipal y compañías distribuidoras. Los procedimientos para electrificación fuera de red están menos desarrollados y requieren fortalecimiento. El principal obstáculo para alcanzar las metas propuestas es la falta de financiamiento asegurado. Para el período 2004-2007 el FISDL presupuestó $60 millones, de los cuales $11.9 millones han sido ejecutados. Los restantes $48 millones serían financiados por las compañías distribuidoras ($5 millones), las municipalidades ($18 millones), y el resto--aproximadamente $25 millones-- requerirá financiamiento del FINET. Las fuentes de fondos del FINET se derivan originalmente del proceso de privatización, y ya fueron gastadas en gran parte; otros recursos se originan de aportes a la SIGET derivados de multas a compañías reguladas de electricidad y telecomunicaciones, pero únicamente ascienden a aproximadamente $250,000. El Fondo Franco- Salvadoreño contribuiría aproximadamente $5 millones. Hay una brecha de aproximadamente $20 millones hasta 2007 que dependería de asignaciones del Presupuesto. Una alternativa a esto último podría consistir en re-dirigir una fracción de los subsidios presupuestados al consumo hacia subsidios a la conexión. DESAFÍOS DEL SECTOR 4.39 Dos problemas principales relacionados resaltan del análisis: (a) El efecto de variaciones impredecibles de los precios de oportunidad sobre las tarifas al consumidor; y (b) La falta de interés del sector privado en invertir en el sector y los consecuentes efectos sobre los precios en el mercado de oportunidad. 4.40 El descontento con el mecanismo que traduce los precios del mercado de oportunidad en tarifas ha existido desde los primeros años de la reforma del sector. Por ejemplo, el precio del mercado de oportunidad en 2000 subió de 7.4¢US/kWh en diciembre de 1999 a 17.4¢/kWh en abril de 2000. Con tarifas mensuales indexadas que siguen el precio del mercado de oportunidad, las consecuencias se vuelven políticamente inmanejables. Desde entonces, se han instituido medidas regulatorias al corregir sucesivamente las reglas del mercado así como también los mecanismos para traducir los precios del mercado en tarifas. Ejemplos de dichos arreglos incluyen el establecimiento de un techo al precio de oportunidad, instituyendo una remuneración por capacidad para las unidades en `reserva fría', promediando el precio del mercado de oportunidad en períodos más largos para propósitos de tarifas y limitando la remuneración a valores ofertados para las plantas de más alto costo. Además de esto, CEL ha orientado su comportamiento de mercado hacia la estabilización y moderación del precio de oportunidad. 4.41 Respecto a las iniciativas de expansión del sistema, se esperaba que la remuneración de las generadoras en el mercado de oportunidad produjese interés por parte de los productores privados para obtener altos rendimientos e instalar nueva capacidad. Esto no ha ocurrido y el Gobierno ha visto con preocupación la posibilidad de que una falta de nueva generación pudiese llevar a mayores precios de oportunidad y mayores tarifas, menores márgenes de reserva y eventualmente una crisis de suministro donde tuviese que verse forzado a invertir en el sector. 4.42 Dos enfoques han sido considerados para tratar estos problemas: (a) instaurar contratos obligatorios de largo plazo entre generadores/ comercializadores y distribuidoras, y (b) cambiar a El Salvador REDI-SR 159 Sección II un mercado basado en costos--en contraposición al mercado de oferta de precio existente--como una forma de reducir el potencial poder de mercado. En 2003 y 2004 el Gobierno estableció reglas para permitir que contratos de largo plazo de precios competitivamente ofertados se reflejasen en las tarifas al consumidor y autorizó al regulador a cambiar hacia un mercado basado en costos si surgiera evidencia de manipulación del mercado. 4.43 Hasta hoy, los contratos han sido de corto plazo (menos de un año) y su precio ha estado vinculado al precio de oportunidad, lo cual frustra el propósito de estabilización de precios. Con contratos de largo plazo para una fracción sustancial de la demanda de las distribuidoras, el componente de costos de generación en las tarifas al consumidor se volvería más predecible. Actualmente, el MINEC está planteando una propuesta por medio de la cual (a) el 50 por ciento de la demanda sería comercializada bajo contratos de largo plazo, (b) serían aceptados contratos competitivamente ofertados de hasta cinco años con las generadoras existentes, y (c) serían aceptados contratos competitivamente ofertados de hasta quince años contratados con una anticipación de tres años. Estas propuestas están siendo presentadas a consideración de los participantes del mercado con la expectativa de que serán aceptadas de manera voluntaria. Transformarlas en obligatorias es una opción que requeriría una enmienda a la Ley General de Electricidad y necesitaría un mayor plazo para su implementación. 4.44 La falta de interés de los inversionistas por desarrollar nuevas plantas en El Salvador puede ser motivado también por la ausencia de mecanismos de mercado. Las inversiones de largo plazo en generación, particularmente si son desarrolladas sobre una base de financiamiento de proyectos (project finance), requieren el respaldo de contratos de largo plazo para asegurar los su bancabilidad. La inversión en plantas mercantes, es decir, las que dependen exclusivamente del mercado de oportunidad para su remuneración, es poco probable que suceda debido al riesgo de mercado involucrado. Este problema ha ocurrido en otros lugares y la exigencia de contratos de largo plazo es una solución que ha sido adoptada o está siendo considerada en otros sistemas (Perú, Chile, Brasil). Las reglas propuestas para contratar a largo plazo, por lo tanto, simultáneamente resolverían el problema de falta de prever las tarifas a consumidores, así como también la falta de incentivos para desarrollar nuevas plantas. Como se ha mencionado previamente, los contratos de largo plazo serían particularmente útiles para proveer la seguridad requerida por los inversionistas privados para desarrollar plantas hidroeléctricas como el proyecto Chaparral de CEL. Éstos también podrían jugar un papel esencial para atraer inversiones a nivel regional. 4.45 La otra reforma importante que ha recibido consideración consiste en la transformación del mercado mayorista en un mercado basado en costos similar a los demás en la región. Aunque las transformaciones del mercado han ocurrido en otros lugares, como en el Reino Unido donde un sistema basado en precios ha sido reemplazado por uno basado en contratos bilaterales, demandaría importantes recursos para producir las reglas del mercado, los procedimientos de despacho y liquidación, y su sistema informático. Además de los problemas prácticos de la implementación, los sistemas basados en costos tienen sus propios problemas y pueden estar sujetos a manipulación también, ya sea a través de declaraciones de costos que podrían parecer irreales, o, más importante, a través de la declaración de disponibilidad que podrían incrementar el precio del mercado de oportunidad. Ésta última posibilidad es particularmente perjudicial, ya que tiene el potencial de crear escasez artificial. Controlar estas posibilidades puede exigir intervención regulatoria, lo cual a su vez crea barreras a la participación privada. La asesoría brindada al Gobierno y al regulador ha propuesto que las reformas procedan a través de la introducción de contratos de largo plazo como fue comentado anteriormente y evitar la reestructuración del mercado por el momento. El Salvador REDI-SR 160 Sección II RECOMENDACIONES 4.46 Respecto a los problemas primarios del sector comentados anteriormente, la propuesta del Gobierno de establecer contratos de largo plazo parece ser la más sólida y es a su vez la aprobada por el estudio REDI. Sin embargo, hay riesgos que deberán ser tomados en cuenta y de ser posible intentar mitigarlos. La experiencia con contratos de largo plazo en muchos países (incluyendo El Salvador) ha sido negativa en el sentido que estos finalmente no resultan ser atractivos en relación a los precios de mercado. El riesgo en El Salvador es que los precios de contrato en el largo plazo pueden resultar ser altos en relación al mercado regional, una vez que este último se desarrolle totalmente. Esto podría significar que las tarifas al consumidor podrían ser obligadas a fijarse en niveles irracionalmente altos para cubrir las condiciones contratadas. 4.47 Cinco recomendaciones emergen en este contexto: (a) Los responsables de formular la política necesitan urgentemente un marco de referencia para el sistema salvadoreño de electricidad con relación al mercado regional. Se necesitan estudios para definir las expectativas de desarrollo del mercado regional y sus consecuencias para el mercado nacional; las oportunidades y exigencias para movilizar suministros del exterior en términos de oportunidad, cantidad, costos y riesgos probables; y las medidas requeridas para adaptarse eficientemente a su organización; (b) Deberán requerirse contratos de largo plazo--obligatorios si es necesario--para estabilizar los precios al consumidor y estimular la oferta; (c) Debe considerarse el establecimiento de condiciones de contrato de largo plazo para mitigar el riesgo comercial, tales como cláusulas que permitirían presentar los contratos al mercado después de un período dado, para ser incorporados a contratos de largo plazo; (d) Deberán identificarse las condiciones y el apoyo requeridos para movilizar nuevas inversiones, especialmente para: (a) el desarrollo de una nueva planta con socios estratégicos como en el caso de las nuevas plantas hidroeléctricas, como Chaparral y Cimarrón; (b) el desarrollo de nueva capacidad a nivel regional; y (e) Deberá hacerse una planificación contingente en caso que el enfoque propuesto no tenga éxito. 4.48 Retrasando cambios fundamentales en la estructura del mercado (un mercado basado en el costo), a menos de que haya una evidencia clara de que el mercado está siendo manipulado, también parece ser una decisión razonable. Dos recomendaciones específicas surgen en este tema para su consideración: (a) Varios países han descartado tanto el modelo basado en precios como el modelo basado en costos en favor de la contratación bilateral entre agentes. También, el mercado regional impondrá sus propias reglas y los mercados nacionales tendrán que adaptarse a ellas. En consecuencia, en el mediano plazo, deberá considerarse la modificación de la estructura de mercado si se identifica una alternativa más eficiente, particularmente si se adapta mejor al mercado regional; y (b) Las valoraciones sobre si la organización del mercado está cumpliendo su función eficientemente, o si se está ejerciendo poder de mercado, es mejor dejarlas a los expertos. El Salvador REDI-SR 161 Sección II Desde su inicio, el mercado panameño ha tenido un grupo de expertos internacionales que forman un Panel de Vigilancia del Mercado para revisar periódicamente el desempeño del mercado y proponer modificaciones a sus reglas. Una organización similar podría ser implementada en El Salvador (financiada a través de agentes del mercado) para proveer respuestas a preguntas respecto a la estructura de mercado y las modificaciones a ella. Se requeriría una evaluación inmediata, con subsiguientes revisiones periódicas, por ejemplo, cada dos años. 4.49 Las tres cuestiones relacionadas con la regulación que deben ser tratadas, incluyen: (a) Los problemas de calidad de servicio a nivel de la distribución deben ser tratados implementando incentivos para mejorar la fiabilidad así como también la calidad del producto; (b) Deberá estimularse el desarrollo de la función de comercialización, particularmente en el contexto del mercado regional; y (c) Debe re-examinarse el grado por el cual el despachador del sistema y administrador del mercado (UT) puede cambiar las reglas unilateralmente. Limitar esta facultad generaría mayor confianza en el mercado al asegurar que sus reglas y procedimientos están determinados por legislación o regulación. 4.50 Las puntos de electrificación a tener en cuenta como parte de la política del sector, incluyen: (a) El financiamiento para electrificación desde la red y fuera de la red, ya sea a través de asignaciones del presupuesto o redirigiendo los subsidios al consumo hacia el FISDL y financiar subsidios a la conexión; y (b) La capacidad del FISDL para implementar la electrificación fuera de la red deberá ser fortalecida. El Salvador REDI-SR 162 Sección II CAPÍTULO 5: TELECOMUNICACIONES ESTRUCTURA DE MERCADO, MARCO INSTITUCIONAL Y REGULATORIO 5.1 Antecedentes. En 1998, el Gobierno de El Salvador (GoES) emprendió una reforma exitosa de su sector de telecomunicaciones, lo cual llevó a un significativo crecimiento del sector. Entre las principales medidas adoptadas, el GoES aprobó una nueva ley de telecomunicaciones y nuevas regulaciones para promover la inversión del sector privado y la competencia, creó la SIGET (Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones) como una nueva autoridad reguladora independiente para ambos sectores, y privatizó ANTEL - la empresa estatal correspondiente. 5.2 A pesar de la exitosa reforma del sector de telecomunicaciones, el país aun enfrenta importantes desafíos para desarrollar completamente el sector. Es necesario abordar tres temas críticos para alcanzar esta meta: (a) la ausencia de una entidad específica a nivel ministerial, a cargo de diseñar, planificar e implementar una estrategia de Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) y su respectiva política, (b) fallas del mercado que han resultado en algunas tasas altas de interconexión, y (c) el subdesarrollo del sector de Internet, obstaculizado por altos costos inaccesibles para los hogares de bajos ingresos y las pequeñas y medianas empresas (PyMEs). 5.3 Este estudio evaluará el marco institucional y regulatorio del sector de telecomunicaciones en El Salvador, su estado actual y sus principales problemas. Concluirá con algunas recomendaciones sobre cómo proceder con dichos problemas. 5.4 Estructura de mercado. La estructura de las telecomunicaciones de El Salvador es altamente liberal, y depende de las fuerzas del mercado para lograr eficiencia, calidad, y bajas tarifas en el sector. Por lo tanto, la Ley General de Telecomunicaciones de 1996, adoptada recién en 1998, limita el papel regulador y de supervisión de la SIGET. Sin embargo, aunque dicho marco regulatorio permitió un fuerte y dinámico crecimiento de los operadores de telecomunicaciones, al mismo tiempo creó distorsiones y barreras importantes que el mercado no podría resolver por sí mismo, por lo tanto demandó intervención regulatoria. 5.5 Marco Institucional. Institución reguladora. La SIGET fue creada por medio del Decreto No. 808 del 12 de septiembre de 1996, como institución reguladora independiente, responsable de regular y supervisar los sectores de telecomunicaciones y electricidad en El Salvador. Su Junta de Directores consta de tres miembros nombrados cada siete años por el Presidente, el sector privado y el poder judicial. 5.6 El presupuesto de la SIGET proviene de tarifas reguladas para el uso del espectro radioeléctrico, distribución de numeración, y otras particiones. La mayor parte de las tarifas (98.5 por ciento) son asignadas al Fondo de Inversión en Energía y Telecomunicaciones (FINET), y el El Salvador REDI-SR 163 Sección II resto al Tesoro Nacional. Este fondo ha sido usado únicamente para financiar proyectos de electrificación rural y ninguna asignación ha sido hecha para proyectos de telecomunicaciones para proveer acceso universal. 5.7 Marco Regulatorio. La Ley General de Telecomunicaciones de 1996 prohíbe conductas anticompetitivas. Los acuerdos entre operadores tales como los que fijan, manipulan o elevan algún tipo de precios están prohibidos. También son ilegales los subsidios transversales, excepto en situaciones específicas cubiertas en la Ley. Las fusiones derivadas de reestructuración de los participantes están prohibidas. Además, las fusiones de operadores con más de 50,000 usuarios requieren supervisión de la SIGET. 5.8 De acuerdo a los Artículos 19 y 20 de la Ley General de Telecomunicaciones, se requiere que los operadores provean acceso a "recursos esenciales" a precios no discriminatorios a todos los operadores que soliciten interconexión. Si las negociaciones entre operadores respecto a la interconexión fracasan, la institución reguladora puede intervenir únicamente cuando dichos operadores lo soliciten formalmente. 5.9 Debido a la poca claridad del marco regulatorio en lo referido a si la SIGET puede regular las altas tasas de interconexión sin la solicitud formal de la parte afectada; la SIGET no ha podido intervenir el mercado y resolver los problemas de interconexión. Éstos incluyen altos cargos de interconexión móvil­a­fijo y altas tasas de Internet, como será discutido a continuación. 5.10 Gestión del Espectro Radioeléctrico. La SIGET es responsable de otorgar permisos (concesiones) para el uso del espectro radioeléctrico. Los permisos son concedidos ya sea por medio de procesos de licitación (cuando la demanda es mayor que la oferta) o directamente asignados a los operadores. 5.11 Debido a sus limitados recursos presupuestarios, la SIGET carece de capacidad para monitorear y gestionar el espectro radioeléctrico. También, la actual Ley no le da a la SIGET suficiente poder para sancionar el uso incorrecto del espectro radioeléctrico. Estos dos factores incrementan el uso ilegal del espectro, lo cual a su vez lleva a interferencias en las frecuencias de los operadores. Además, el GoES sufre una significativa falta de ingresos debido a la ausencia de cargos por permisos. 5.12 La falta de recursos de monitoreo y gestión del espectro puede ser resuelta adquiriendo un sistema de monitoreo y gestión del espectro radial y una base de datos de registro de usuarios de la frecuencia radial. Esto le permitiría a la SIGET monitorear con eficiencia el uso de la frecuencia radial, y tener control sobre los cargos por permisos. Además, esto permitiría la introducción de nuevas tecnologías de banda ancha e incrementar así el uso de TIC en el país. DEMANDA Y COBERTURA 5.13 Telefonía Fija. Desde la privatización de ANTEL en 1998, la telefonía fija en El Salvador ha mostrado un crecimiento significativo. En 2004, la cantidad de líneas fijas llegó a aproximadamente 890,000 líneas, con un crecimiento promedio anual de 129.6 por ciento desde 1998. En 2004, la teledensidad en el país llegó a aproximadamente 13 líneas por 100 habitantes. El Salvador REDI-SR 164 Sección II 5.14 La figura 5.1 muestra la penetración telefónica en El Salvador en 2004, comparado con otros países. El Salvador poseía más líneas por cada 100 habitantes que los países centroamericanos (excepto por Costa Rica), y estaba cerca del promedio para toda Latinoamérica (14.7 líneas por cada 100 habitantes). Sin embargo, el país está lejos de alcanzar las tasas de penetración de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la cual es de 50 líneas por cada 100 habitantes en 2004. Figura 5.1: Líneas fijas por cada 100 habitantes (Teledensidad) en 2004 60 54.2 50.5 50 50 43.7 40 34.0 31.6 30 22.4 23.5 21.523.8 23.8 19.5 20 17.9 17.2 13.4 11.9 13.4 14.7 8.9 10.7 12.2 12 10 5.3 3.8 4.7 0 ac Riats rodavlaS Co El aalmeatuG sa au ur ag anay y anint lisa ani Br Ch ainot adna aer iana Ko aisal ocix alrt DC ndoH áman ilehC rodau leraIs cariN Pa iabmlooC Gu guaaraP gerA anacniimoDacibl Ec Es Irl ituL Ma Mé enC aniatL OE caiermA caiérmA púeR Fuente: ITU 5.15 La teledensidad no es pareja entre los 14 departamentos geográficos del país. Únicamente cuatro departamentos (San Salvador, La Libertad, Santa Ana, y San Miguel) tienen niveles de teledensidad arriba del promedio nacional. Como se muestra en la figura 5.2, San Salvador (el departamento de la ciudad capital) tiene la mayor concentración de teléfonos, mientras los niveles de teledensidad son inferiores al promedio nacional en más del 70 por ciento de todos los departamentos. A pesar de las diferencias entre departamentos, El Salvador no tiene un problema importante respecto al acceso rural comparado con países en similares circunstancias de la región. El Salvador REDI-SR 165 Sección II Figura 5.2: Teledensidad por departamentos en El Salvador 20 18.8 18 16 14 12 11.6 10 9.5 8.7 8 7.4 7.0 6.8 6.5 6.4 6.2 5.9 6 5.6 5.4 4.6 4 2 0 SanSalvador LaLibertad SanMi guel SantaAn alatenango a LaPaz ulutan scatlan razan Us LaUnion nVicente Cabañas Mo uachapan Ch Cu Sa Sonsonante Ah Fuente: SIGET 5.16 Telefonía Móvil. La telefonía móvil en El Salvador ha incrementado el número de líneas de 137.114 en 1998 a 1.832.579 líneas en 2004. La figura 5.3 muestra que en 2004, El Salvador tuvo una tasa alta de penetración móvil (27.7) comparada a la de países en similares circunstancias y una tasa más alta que el promedio de Centroamérica (21 líneas por cada 100 habitantes). Este alto nivel de tasa de penetración móvil en El Salvador es el resultado de una eficiente competencia de mercado. Figura 5.3: Penetración móvil en 2004 120 104.7 99.3 100 96.0 94.5 86.0 80 76.1 62.1 58.7 60 40 34.8 36.3 34.4 36.6 27.7 25.0 27.0 29.4 28.8 28.6 21.7 23.2 25.5 18.8 21.0 20 13.2 10.1 0 ac ala sa a Riats nai lisa eli ani na aer DC Co vadorlaSlE nt ca ocix ematuG Br Ch Ch aisal Pa nii leraIs Ko ainaut OE ondurH guaaraciN áman iabm looC uyanaG guayaraP gerA uadorcE onitsE ndaalrI Li Ma Mé omD raltneCac anitaLac p.eR érimA érimA Fuente: ITU El Salvador REDI-SR 166 Sección II 5.17 La tabla 5.1 muestra el gran número de operadores en el sector de telecomunicaciones. Actualmente hay diez operadores en telefonía fija. El operador más grande, CTE Telecom, domina el mercado con un 90 por ciento de participación de mercado, seguido por Telefónica (5 por ciento) y Salnet (2 por ciento). 5.18 El sector móvil está formado por cuatro compañías. El operador más grande, Telemóvil, tiene una participación de aproximadamente 42 por ciento del mercado, seguido por Telefónica (35 por ciento), América Móvil (17 por ciento) y Digicel (6 por ciento). Tabla 5.1: Operadores de TIC en El Salvador 2004 Carriers 11 Móvil 4 Fija 10 Centrales (Trunking) 4 Localización (Paging) 3 Internet 11 Fuente: SIGET 5.19 Internet. Aunque el uso de la Internet ha incrementado en los últimos años, El Salvador no ha desarrollado totalmente el sector de TIC el cual está constituido por la cantidad de abonados a Internet. La tasa anual ha aumentado un 22 por ciento, de 54.250 abonados en 2000 a 117.495 en 2004. Este nivel es relativamente bajo comparado con países en similares condiciones. En 2004, El Salvador tenía 8.9 abonados de Internet por cada 100 habitantes, similar al promedio de los países centroamericanos. En países de la OCDE, la cantidad de abonados de Internet por cada 100 habitantes estuvo arriba de 49 por ciento en 2004 (ver figura 5.4). 5.20 El sector de Internet tiene muy pocos operadores en El Salvador. Hay únicamente once operadores de Internet en el mercado. Este pequeño número de operadores refleja el poco desarrollo del sector de Internet en el país lo cual será explicado posteriormente. El Salvador REDI-SR 167 Sección II Figura 5.4: Abonados de Internet por 100 habitantes en 2004 70 65.7 60 51.2 49.2 50 46.6 39.7 40 30 27.9 27.0 28.1 23.5 20 18.9 13.2 12.2 13.4 9.5 9.1 10.9 10 8.9 8.0 8.9 6.0 7.2 3.2 4.7 2.2 2.5 0 RicaalvadoatemaHo urNicaraguPanamCo r la as a á ia yana ParaguArgentina ay ile Rep. DominicanEcuadorEstoniaIrlanda ina a rea a co tral CD sta BrasilCh Ch lasia El S nd lomb Gu Israel Ko LituaniMa Co Gu Améri Méxica Cenérica LatinaOE Am Fuente: Base de datos ITU ESTABLECIMIENTO DE PRECIOS 5.21 Los precios de la telefonía local en El Salvador son competitivos comparados a los de países en similares condiciones en la región (ver la tabla 5.2). En 2003, los residentes pagaron un promedio de US$22.58 al mes por telefonía local, mientras las empresas pagaron un promedio de US$35.28. Sin embargo, los precios residenciales y comerciales son más altos en El Salvador que en Honduras y Costa Rica debido a subsidios transversales desde el servicio internacional en esos países. 5.22 Desde la introducción de la competencia en 1998, los precios de larga distancia han descendido en El Salvador. En 2004, el costo de una llamada a los Estados Unidos fue de US$0.09 por minuto, mientras que en 1998 el costo fue de US$0.80 (ver figura 5.5 (b)). Además, el tráfico de llamadas internacionales de larga distancia entrantes y salientes ha incrementado drásticamente durante este mismo período (ver Figura 5.5 (a)). 5.23 Actualmente, el mercado de llamadas de larga distancia internacional en El Salvador soporta cinco operadores. CTE Telecom tiene la mayor participación de mercado (44 por ciento), seguido de Telefónica (19 por ciento), Telemóvil (15 por ciento), Americatel (15 por ciento), Salnet (4 por ciento) y Saltel (3 por ciento). El Salvador REDI-SR 168 Sección II Figura 5.5: Incremento en el tráfico internacional y descenso de los precios internacionales (a) Tráfico Internacional (b) Costo de Llamada por minuto a EE.UU. 0.9 0.8 250000 ot 0.7 so 200000 nui 0.6 nuti 150000 mr 0.5 m po 0.4 de 100000 $SU 0.3 lesi 50000 M 0.2 0 0.1 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 ENTRANTE SALIENTE Fuente: SIGET 5.24 Comparados con países en similares circunstancias, los precios de larga distancia de El Salvador son bajos. Por ejemplo, en 2003, una llamada de larga distancia internacional hacia los EE.UU. costaba US$0.22 por minuto, mientras que una llamada de larga distancia nacional costaba US$0.04 por minuto. Guatemala, con una estructura de mercado comparable a la de El Salvador, tuvo similares niveles de precios. Como se ilustra en la tabla 5.2, los precios por llamada de larga distancia fueron más altos en países donde el mercado aun no estaba liberalizado como es Honduras, Nicaragua, y Costa Rica. Tabla 5.2: Precios de llamadas locales y de larga distancia en Centroamérica en 2003 (U$S) Local (a) Larga Distancia Residencial Comercial Internacional Nacional (600 min.) (1000 min) (por min. a EE.UU.) (por min.) Guatemala 16.71 28.03 0.25 0.04 El Salvador 22.58 35.28 0.22 0.04 Honduras 10.51 23.72 0.84 0.09 Nicaragua 16.84 41.83 0.87 0.08 Costa Rica 8.22 12.5 0.45 0.01 Fuente: cálculos del autor basándose en información de las instituciones reguladoras. Notes: (a) Canasta Total = (costo de instalación /120) + (tarifa mensual)+ (cargo p/min llamada*# minutes) 5.25 Los cargos internacionales de terminación son los cargos pagables a los operadores de la interconexión internacional según contratos de liquidación tradicionales por terminación mutua del tráfico entre sus redes. En la mayoría de países durante las últimas décadas, los cargos de terminación han estado muy por encima del costo de proveer el servicio de terminación internacional. Las ganancias provenientes de estos altos cargos proporcionaron una fuente importante de subsidios transversales, particularmente para los países en desarrollo. Estos llevaron a un importante desequilibrio en el pago de las tasas de terminación de los países que originaron más llamadas que las que terminaron. Ha habido una fuerte presión de EE.UU. y otros países con desequilibrios en tasas de terminación para reducir dichas tasas. El Salvador REDI-SR 169 Sección II 5.26 Asimismo los avances tecnológicos han contribuido a esta reducción en tasas de contabilización. Una de las principales innovaciones que perjudica el régimen de tasas de contabilización es la telefonía por Internet, también llamada "Voz por la Internet", o tecnología "voz por IP" (VoIP). La telefonía por Internet pasa por encima del régimen de tasa de contabilización, y por lo tanto permite a los proveedores de VoIP cobrar menos por sus servicios que los operadores de redes PSTN (Public Switched Telephone Network) [Red Pública de Telefonía] convencionales en El Salvador. 5.27 Los avances tecnológicos y las presiones de los países con desequilibrios en cargos de terminación internacional se han unido con la competencia de servicios internacionales para crear un descenso importante en los cargos de terminación internacional. La tendencia a la baja en los cargos puede ser vista como una forma internacional de reequilibrar los cargos entre el servicio internacional y el nacional. Para lo cual, los operadores necesitan incrementar los ingresos de los servicios nacionales para compensar pérdidas potenciales de las liquidaciones internacionales. 5.28 En El Salvador, el cargo de terminación internacional es aún US$0.19. A pesar de este alto cargo, la diferencia significativa en la relación entre tráfico entrante vs. saliente (10 a 1) implica pagos altos de liquidación de operadores de EE.UU. La SIGET debe considerar la eliminación del cargo de terminación alta para llamadas internacionales mientras reequilibra las tasas nacionales. Esto podría ser hecho después de realizar un estudio del mercado incluyendo un análisis detallado de las tasas locales y de larga distancia. 5.29 La necesidad de reequilibrar las tasas internacionales y nacionales tiene implicaciones importantes para la regulación del tope de precios. Para muchos países, un reequilibrio significativo de las tasas pueden ser necesario y hasta deseado a la vez. Por consiguiente, las restricciones al establecimiento de precios no deberán privar al operador de suficiente flexibilidad en el establecimiento de precios para implementar el reequilibrio. Ante la posible volatilidad de los precios internacionales y la incertidumbre de respuesta de los clientes puede ser beneficioso para el regulador, el implementar un esquema fijo con una fórmula tope de precios, al menos hasta que la mayor parte del reequilibrio haya ocurrido. DESAFÍOS DEL SECTOR 5.30 Problemas de Regulación e Institucionales. Ausencia de una entidad ministerial dedicada específicamente a la política de telecomunicaciones. Tampoco hay una autoridad responsable de la estrategia, planificación y política global de telecomunicaciones en El Salvador, aunque la existente institución reguladora es responsable de todos los temas de regulación de las telecomunicaciones. La falta de liderazgo a nivel ministerial crea incertidumbre sobre hacia dónde va el sector en el largo plazo, lo cual desanima la inversión privada de largo plazo en el sector, obstaculizando así su desarrollo. El cuadro 5.1 describe una estructura ideal de telecomunicaciones, la cual podría ser usada por el GoES y adaptada a las necesidades específicas del sector. El Salvador REDI-SR 170 Sección II Cuadro 5.1: Organizaciones internacionales reguladoras Hasta hace poco y en varios países, un único ministerio u otra unidad administrativa del gobierno desempeñaba el papel de ejecutor de la política de telecomunicaciones así como también el de propietario y operador de la red nacional de telecomunicaciones. No se percibía la necesidad de un regulador en este entorno. Los mismos funcionarios del gobierno estaban involucrados a menudo en las decisiones de política, en la implementación de la política y en la operación del servicio telefónico. La privatización y la liberación del mercado han llevado a la reorganización de las instituciones del gobierno involucradas en el sector de telecomunicaciones. El modelo institucional más comúnmente usado hoy en economías de mercado desarrolladas alrededor del mundo se ilustra en la tabla 1. La estructura expuesta en dicha tabla es compatible con el suministro de servicios de telecomunicaciones dirigido por el mercado, en lugar del suministro dirigido por el gobierno. Ésta estructura también facilita el cumplimiento del documento de referencia sobre regulación de la Organización Mundial del Comercio, en que prevé un regulador que está separado del operador de las telecomunicaciones y que puede resolver disputas de interconexión. Esta estructura tiene las siguientes características: Los funcionarios del gobierno pueden establecer políticas en aras del interés nacional, sin conflicto de intereses por su papel como propietarios, gerentes o empleados de operadores de telecomunicaciones. En particular, los gobiernos están más inclinados a introducir significativa competencia en los mercados de las telecomunicaciones si es que ellos tampoco dirigen el operador principal. Las autoridades reguladoras por separado pueden implementar la política del gobierno de una manera objetiva e imparcial. La separación de los operadores estatales de telecomunicaciones incrementa la capacidad de los reguladores para actuar imparcialmente hacia todos los participantes del mercado, por ejemplo en asuntos que involucran la política de competencia o interconexión. La confianza del mercado en la imparcialidad de las decisiones de regulación generalmente incrementa con el grado de independencia de los reguladores tanto de los operadores como de los gobiernos. Dicha confianza del mercado promueve una mayor inversión extranjera y nacional tanto en los operadores correspondientes como en los nuevos participantes del sector. Los operadores privados pueden tomar decisiones económicas racionales acerca del suministro de los servicios de telecomunicaciones, sin conflicto de intereses que surgen de la propiedad estatal. Tabla 1: Estructura Institucional Estándar en Economías de Mercado Desarrolladas Función Organización Responsable Desarrollo de la política Ministerio del Gobierno o Poder Ejecutivo Regulación Autoridad Reguladora Separada Operación de redes /Suministro del PTOs (operador de manera privada o servicio comercialmente) Por ejemplo, algunas compañías públicas de telecomunicaciones tradicionalmente mantenían fuerzas laborales excesivamente grandes por razones políticas o no económicas. Esto resultaba en ineficiencia y más costos para los consumidores. En la mayoría de los casos, la privatización de las operaciones de telecomunicaciones ha incrementado el suministro de servicios de telecomunicaciones y ha reducido los costos. La "comercialización" de operadores estatales puede también incrementar la inmunidad de la interferencia del gobierno, relativa a compañías públicas tradicionales de telecomunicaciones. Sin embargo, el grado de inmunidad depende del grado de independencia concedido a los operadores estatales "comercializados". Fuente: Manual Regulatorio de las Telecomunicaciones, INFODEV, 2000 El Salvador REDI-SR 171 Sección II 5.31 El desarrollo de una estrategia nacional de TIC sólida y de largo plazo en El Salvador es esencial para asegurar la competitividad del país en un entorno global. De acuerdo al Informe de Preparación Electrónica de la ONU (E-Readiness), la capacidad de El Salvador y el uso de herramientas de gobierno electrónico (E-government), como parte del desarrollo de TIC en el país, es inferior al promedio de los países latinoamericanos (ver figura 5.6). Recientemente, el GoES lanzó una estrategia de gobierno electrónico bastante comprensiva y ambiciosa con alcances muy importantes que viene liderada desde la Secretaría Técnica de la Presidencia. Figura 5.6: Índice de Preparación Electrónica (E-Readiness) 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 ilehC ocix a e ia as Mé tinnegrA lisa na ac Br uguayrU iabmlooC úr Pe áman Pa aleuzen uyaG Riats liceB Ve Co vadorlaSlE uadorcE livoB emanir Su guayaraP aalmeatuG agua nduroH cariN oidemo Pr Fuente: Informe de Preparación Electrónica de las NACIONES UNIDAS, 2004 5.32 Fortalecimiento del Marco Regulatorio. La SIGET, la institución reguladora, carece de la capacidad para hacer cumplir las regulaciones y su poder de regulación del mercado es limitado. Las regulaciones de interconexión y competencia no son lo suficientemente claras para permitir que la SIGET intervenga en el caso de falla del mercado. Por lo tanto, la SIGET carece de la capacidad para hacer cumplir las regulaciones. Por ejemplo, respecto a la interconexión, la SIGET puede únicamente actuar como agente para resolución de disputas cuando una parte solicite explícitamente su intervención. Así, la SIGET no tiene la autoridad legal para fijar tarifas de interconexión cuando sea necesario. Del mismo modo, la SIGET no tiene suficiente personal calificado, especialmente abogados y economistas, para hacer cumplir las regulaciones existentes en el caso que el mercado fracase. Otra razón por la cual la SIGET no ha podido regular las fallas del mercado es por no haber podido mostrar liderazgo en el sector y entre los operadores. 5.33 Espectro Radioeléctrico. El espectro radioeléctrico es un recurso nacional limitado. El uso eficiente es esencial para la economía general de El Salvador porque muchas empresas dependen de él ya sea directa o indirectamente. El uso del espectro radioeléctrico se ha disparado en los últimos años. En particular el crecimiento en telefonía móvil, la cual ha sobrepasado el número de usuarios fijos, ha sido bien fuerte. Puede anticiparse un crecimiento continuo y El Salvador REDI-SR 172 Sección II nuevos servicios basados en sistemas móviles de tercera generación y tecnología de Internet (inalámbrica). Todos estos servicios requieren de espectro. 5.34 Ejemplos de negocios que dependen directamente de un espectro claro y suficiente son: · Todos los operadores móviles, representando un negocio de rápido crecimiento. · El operador fijo, el cual depende del espectro para conexión de microondas y el bucle de abonado inalámbrico fijo. · Todas las estaciones de radio y televisión. · Todos los operadores centrales que proveen servicios de radio comunicación a empresas. · Todos los operadores de servicio de mensaje de textos. 5.35 El sector de telecomunicaciones es la tercera categoría de inversión más grande, representando más de US$400 millones al año y aproximadamente el 16 por ciento de la inversión extranjera total en El Salvador. Indirectamente muchas más compañías y organizaciones dependen del espectro para sus necesidades de comunicación: · Muchas organizaciones gubernamentales tales como la policía, las fuerzas de seguridad, departamentos de bomberos, las compañías de electricidad y otros servicios públicos usan redes privadas de radio. · La industria aeronáutica usa el espectro para comunicación con los aviones, y el espectro sin interferencias es esencial por razones de seguridad. · Los bancos frecuentemente dependen de conexiones de radio para conectar sus cajeros automáticos. · Muchas otras empresas dependen de la comunicación móvil o de radio para coordinar sus actividades. 5.36 En general, la importancia del uso del espectro se ha disparado recientemente y el fracaso en el manejo eficiente del espectro tendría un impacto perjudicial en toda la economía de El Salvador. 5.37 Para permitir una competencia justa, la SIGET tiene que administrar, distribuir y monitorear el espectro debido a su limitada disponibilidad y al papel crucial de `limpio' que este debe poseer para que los usuarios tengan un acceso justo. La SIGET emite `resoluciones' para el uso del espectro, ya sea por medio de asignaciones directas o por medio de subastas en casos donde la demanda excede la oferta. 5.38 A la fecha la SIGET tiene sólo herramientas y equipos limitados para monitorear el uso real del espectro. No hay bases de datos centrales para las frecuencias, y la información está distribuida y fragmentada en tres departamentos. Esto resulta en ineficiencias, errores de distintos tipos e insuficientes recursos para hacer cumplir con la ley. Como consecuencia del uso El Salvador REDI-SR 173 Sección II ilegal del espectro los usuarios sufren de interferencia en su frecuencia de banda. En algunas bandas populares el uso ilegal se calcula que está entre 25 a 30 por ciento y ha habido daños graves a operadores móviles afectados y otros sistemas de comunicación por radio. Para evitar este problema se requiere de equipo de localización automático. 5.39 Además, el gobierno pierde ingresos sustanciales tanto de usuarios legales que no pagan sus tasas anuales así como también de usuarios ilegales que no pagan nada. Actualmente, no hay ningún procedimiento que resulte en `confiscación' por uso ilegal y falta de pago de cargos anuales. 5.40 Cargos de interconexión fija-a-móvil. En El Salvador, los cargos de interconexión fija-a- móvil son altos, lo cual indica una falla de la competencia y una estructura de mercado cercana a un monopolio de hecho. Actualmente, los cargos de interconexión para llamadas desde líneas fijas a móviles son US$ 0.27 por minuto. La SIGET no ha intervenido para hacer reducir estos cargos, a pesar del hecho que no sólo éstos son transferidos a los usuarios finales, sino que también apenas son accesibles, lo cual compromete de manera significativa el desarrollo del mercado. 5.41 La figura 5.7 muestra que los cargos de terminación móvil en El Salvador son los más altos entre un grupos grande de países, y uno de los más altos en todos los países latinoamericanos. Estos cargos altos han permitido que los operadores móviles aseguren altos rendimientos y expandan estos servicios, mientras transfieren estos altos cargos a los usuarios finales. Figura 5.7: Cargo por terminación móvil (centavo de US$ por minuto) 30 25 20 15 10 5 0 * elia)T( )*moK' *) * * *) ** ** * )o a MSG )*2 )*CD *)ac )*2 ** ** ** (O IM )*N M )*ado a*al il* a*el ***el ia* a* **r ***y /1)la aibmo (V do ***oc ***sa izauS (MaritsuA usL(og *)2D/1D( ia (Oadna *)sumixorP( *)RFS(aci )*inmO.ado xié Col M tinnegrA doravlaSlE an Irl cia raretalg (TailaIt asrB ezu Chi livoB uacE guaaraP actu(au urbm ica emlA lgéB (TarcamaniD ónifeleT( te)omsoC( *)egnarO( PN)K(adnal anrF atemuG enV nduroH ag ña Ho In (TlagutroP raretalg **)ojabsámo(l caninimoD. ectadyorp(au xeuL pasE eciarG anrF (VailaIt In rúeP epR cariN ag cariN Fuente: * Comisión Australiana de Competencia & Consumo. Revista de Servicio Móvil, Abril 2003; ** OSIPTEL, Regulación de llamadas locales fija-móvil, Enero 2004; *** APOYO Consultoría, Junio 2001; 1/ Página de Internet Agencia Reguladora de Honduras; Calculado por Apoyo Consultoría. El Salvador REDI-SR 174 Sección II 5.42 De acuerdo al informe de USTDA (United Status Trade Development Agency) [Agencia de Desarrollo Comercial de Estados Unidos], la SIGET podría enfrentar los problemas de interconexión fija-a-móvil por medio de tres enfoques diferentes: (a) como una cuestión de competencia, donde los operadores móviles apliquen discriminación de precios contra operadores fijos aunque se use la misma infraestructura de red móvil; (b) como una cuestión de tarifa, donde esta es considerada como un "cargo por tiempo en el aire" y por lo tanto no está orientada al costo; o (c) como una cuestión de interconexión, donde los operadores móviles argumentan que el "cargo por tiempo en el aire" debe ser transferido a los usuarios finales. 5.43 Históricamente, los reguladores dedicaron mucha menos atención a los servicios móviles que a los servicios fijos. El servicio móvil tuvo un sobreprecio sustancial al del servicio de línea fija (por cable). Como resultado, el servicio móvil fue visto como un servicio discrecional o incluso de lujo donde los consumidores no necesitan mucha protección regulatoria. También, el servicio móvil fue ofrecido competitivamente en muchos países, con la excepción de que las fuerzas del mercado en lugar de los reguladores serían la fuerza principal en la fijación de precios. No se percibió que los operadores móviles poseyeran poder de mercado en la misma forma que los operadores fijos. 5.44 Las tarifas al consumidor por el servicio móvil han descendido tanto en países desarrollados como en desarrollo. La combinación de tarifas en descenso, el hecho que a los consumidores les guste la flexibilidad del servicio móvil y las mejoras en tecnología móvil (como ser, un mayor rendimiento de la batería) han contribuido a un enorme incremento en la cantidad de usuarios móviles. Así, para muchos, el servicio móvil ya no es más un lujo ­ es la principal forma en que ellos acceden al PSTN. 5.45 Un examen de las tarifas fija-a-móvil que son cobradas a los consumidores de un operador fijo lleva a un examen de los cargos de interconexión impuestos por el operador móvil al operador fijo por la terminación de una llamada en la red móvil. Pocos países han examinado los costos de la terminación móvil y han aplicado estos costos en la fijación de cargos de interconexión. 5.46 Con el tiempo, las altas tarifas de interconexión móvil serán reducidas con la ayuda de la competencia. Sin embargo, a medida que los servicios móviles se pongan a la par de y sobrepasan a las redes fijas, es probable que haya más escrutinio regulatorio de las altas tarifas de terminación móvil, particularmente en las fijadas a niveles que son significativamente superiores a los costos. 5.47 Acceso y Uso de Internet. El Salvador no ha desarrollado completamente su sector de TIC, lo cual es manifestado por el bajo acceso y uso de Internet. Aunque la penetración de la Internet ha incrementado en los últimos años, como fue mostrado anteriormente, este crecimiento ha sido moderado. Las principales razones son: a) altas tarifas de Internet, b) falta de contenido local, c) falta de entrenamiento y de programas de educación superior, y d) falta de un marco regulatorio para el comercio electrónico. 5.48 Precios de Internet. Los precios de Internet en El Salvador son altos. El precio por 20 horas al mes de uso de Internet por teléfono es aproximadamente US$48, contra US$22 y US$ 25 en México y Costa Rica respectivamente. Esto es difícil de pagar para hogares de bajos ingresos y PyMEs en El Salvador. Una razón principal de los altos precios de Internet es la ausencia de una tarifa especial para este servicio. Para navegar la Internet, los usuarios tienen que pagar el El Salvador REDI-SR 175 Sección II precio de una llamada local, o aproximadamente US$ 0.02/minuto. De todos los países centroamericanos, únicamente Nicaragua y Belice tienen precios superiores por servicios de Internet que El Salvador (ver figura 5.8). Figura 5.8: Precios de Internet por 20 horas al mes 60 50 40 $ US30 20 10 0 xico Costa Rica Guatem ala agua Mé Panamá nduras Belice Ho Salvador El Nicar Fuente: ITU 5.49 Falta de contenido local. El Salvador tiene pocos sitios de Internet y pocas iniciativas privadas para promover el uso de TIC. Como fue descrito antes, El Salvador está a un nivel inferior del promedio latinoamericano en términos de preparación del gobierno electrónico. Por lo tanto, es esencial que el GoES se centre en estrategias que promuevan el uso de TIC para posicionar al país a un nivel competitivo en la región. 5.50 Los precios de telefonía local son un desincentivo al establecimiento y expansión de proveedores de servicios de Internet, ISPs, quienes crean contenido local. Esto es porque el principal participante ofrece interconexión gratis con su propio ISP, pero cobra como tarifa por el uso de Internet, el valor de una llamada local. Por lo tanto, ningún ISP puede competir con la interconexión gratis. Al haber pocos ISPs, esto significa que hay poco contenido local, lo que genera poco uso y bajo desarrollo. 5.51 Muy pocos programas de entrenamiento en TIC se centran en la población adulta, y pocos programas de educación superior. Aunque la población joven está creciendo en un entorno de TIC (cyber-cafés y algunas escuelas con programas de entrenamiento en TIC), es importante que la población adulta tenga acceso a instituciones que proveen este entrenamiento para crear un entorno de TIC. 5.52 Asimismo, las instituciones de educación superior ofrecen relativamente pocos programas para preparar estudiantes para profesiones técnicas orientadas a TIC. El Ministerio de Educación, por medio de su vice-ministerio de TIC, está lanzando actualmente un programa para promover cursos de certificación en TIC para adultos jóvenes. Esto es un esfuerzo importante por parte del GoES para incrementar los niveles de TIC en el país. El Salvador REDI-SR 176 Sección II 5.53 Regulación del Comercio Electrónico. El Salvador no tiene un marco regulatorio de comercio electrónico para la protección y certificación de transacciones en Internet. La falta de confianza en las transacciones en Internet obstaculiza gravemente el desarrollo del comercio electrónico en el país, lo cual a su vez es un obstáculo para el desarrollo de su sector de TIC. RECOMENDACIONES 5.54 Sobre regulación e Institucionales. Establecer una autoridad o comisión para la política de telecomunicaciones. Aunque existe un vice-ministerio para TIC bajo el Ministerio de Educación, no hay una autoridad de primer nivel a cargo de promover una estrategia de TIC en el país. Aunque El Salvador tiene uno de los mercados de telecomunicaciones más dinámico de la región, aún no ha desarrollado totalmente su sector de TIC. El Salvador necesita desarrollar una fuerte industria orientada a TIC para poder competir en un entorno global. 5.55 En algunos países, otros ministerios o instituciones del gobierno juegan papeles claves en el sector de telecomunicaciones. Por ejemplo, una autoridad de competencia puede ser un componente importante de la estructura institucional. Por otro lado, otras organizaciones pueden jugar un papel significativo en la determinación del entorno económico general del sector de telecomunicaciones incluyen a los ministerios de finanzas y ministerios de planificación, así como también autoridades de privatización y tributarias. Todas estas instituciones ocupan papeles particularmente importantes al momento de la privatización. Sin embargo, una vez terminada ésta, a menudo dichas instituciones asumen un papel más secundario. 5.56 Muchas de las nuevas entidades reguladoras de telecomunicaciones que fueron establecidas en la década de los `90 alrededor del mundo, estaban dirigidas por un solo director general u otro funcionario. Esta estructura era similar a la de otros modelos organizacionales gubernamentales usados en algunos de los países donde se establecieron las nuevas entidades reguladoras. Como en el nuevo modelo de comisión, las entidades reguladoras dirigidas por un solo funcionario usualmente emplean a diverso personal técnico, profesional y de apoyo, así como también consultores externos. 5.57 El GoES debe considerar la implementación de una autoridad u organismo colegiado o comisión, para enfrentar la agenda de las telecomunicaciones del país. Los organismos colegiados poseen ventajas y desventajas. Por un lado proveen controles, balances y soporte colegiado a los responsables de tomar decisiones. Las decisiones pueden por lo tanto ser discutidas y consideradas de manera más rigurosa. Sin embargo, los grandes organismos colegiados pueden lograr menos cohesión y consistencia que los pequeños o que un único ministerio. Algunos países con grandes organismos colegiados los han reducido en tamaño para aumentar la eficiencia en la toma de decisiones. 5.58 Algunos organismos colegiados, especialmente los grandes, tienen personal a medio tiempo. A dicho personal usualmente le resulta más difícil mantenerse al corriente de los eventos en los mercados rápidamente cambiantes de las telecomunicaciones. En la práctica, las comisiones colegiadas suelen depender fuertemente del personal profesional y los consultores para la recopilación de datos, el análisis y las recomendaciones. La decisión final de asuntos importantes de política y de dirección es responsabilidad de la comisión. El Salvador REDI-SR 177 Sección II 5.59 Mejorar el marco regulatorio para establecer regulación específica a la competencia y los problemas de interconexión. El Salvador tiene uno de los sectores de telecomunicaciones más liberal en la región, junto con Guatemala. Por lo tanto, la regulación debe ser tan clara y concisa como sea posible para proveer a la institución reguladora de los mecanismos adecuados para intervenir en caso de fallas del mercado, tales como enfrentar los problemas de interconexión. 5.60 Si el GoES emprende mejoras sobre regulación, será crucial notificar e involucrar a los operadores de telecomunicaciones con suficiente anticipación para permitirles preparar y adaptar su propia planificación estratégica y sus modelos de mercado. 5.61 Fortalecer la institución reguladora (SIGET). Se necesita una entidad con capacidad sólida y autoridad para enfrentar un sector de telecomunicaciones altamente liberal. La SIGET necesita ser fortalecida y equilibrar la gama de calificaciones contratando personal dinámico, especialmente abogados y economistas, con buenos conocimientos, y una amplia visión del sector. 5.62 Hay muchas maneras de organizar a los responsables de tomar decisiones, al personal de dirección, de apoyo y otros asesores de una institución reguladora. Ningún enfoque es ideal. Los reguladores con múltiples sectores tendrán diferentes estructuras a diferencia de los reguladores de un solo sector. El personal profesional tales como economistas, abogados y contadores tratarían los problemas de las telecomunicaciones en determinada oportunidad, y los de regulación eléctrica en la siguiente ocasión. 5.63 Los principales factores que determinan las diferencias organizacionales son las funciones y objetivos de diferentes instituciones reguladoras. Como se menciona más arriba, la SIGET es responsable de la gestión del espectro, de los permisos a los nuevos operadores, y de verificar el cumplimiento con un régimen de precio tope máximo prescrito en un permiso de largo plazo. Diferentes funciones y objetivos requieren diferentes tipos y niveles de asistencia profesional. 5.64 Algunas observaciones generales incluyen: · La toma de decisiones sobre regulación requiere de habilidades multidisciplinarias. Algunos tipos específicos de decisiones sobre regulación requieren economistas, ingenieros, abogados, contadores y analistas financieros calificados. Sin embargo, muchas otras decisiones se benefician de tener diferente variedad de aptitudes profesionales y perspectivas en las cuales apoyarse. Donde no haya personal con experiencia y de alta reputación inmediatamente disponible en el sector público, deben buscarse expertos externos. Los expertos con experiencia práctica con reguladores ya establecidos pueden ser particularmente valiosos. Los expertos externos pueden ser reemplazados cuando personal permanente es contratado y entrenado. · El entorno de las telecomunicaciones está cambiando rápidamente. Por lo tanto, las organizaciones reguladoras no deben establecer jerarquías rígidas; deben ser flexibles y adaptables. Muchas organizaciones reguladoras emplean un enfoque de "fuerza de tarea" o "grupo de trabajo" para crear equipos que asesoren en importantes decisiones de regulación. Las fuerzas de tarea a menudo son seleccionadas desde diferentes ramas de la organización reguladora. Con frecuencia son reunidos únicamente para un proyecto específico. El Salvador REDI-SR 178 Sección II · Debe considerarse la contratación de funciones específicas de regulación, en lugar de crear grandes organizaciones con personal permanente. Por ejemplo, empresas de auditoria pueden monitorear el cumplimiento con las condiciones operativas de los permisos. Los expertos externos pueden también solucionar disputas de los operadores, dejando las decisiones finales a los reguladores. 5.65 SIGET requiere herramientas de gestión y monitoreo del espectro y para hacer cumplir las disposiciones legales. Se han analizado varias opciones sobre sistemas de gestión y monitoreo del espectro. Los requerimientos claves son el monitoreo permanente en el área del Gran San Salvador así como también la capacidad para monitorear en cualquier otra parte de El Salvador cuando sea necesario. Esto ha resultado en la siguiente red recomendada de monitoreo: · 1 estación fija de monitoreo en San Salvador. · 1 estación portátil de monitoreo, ubicación permanente área de San Miguel. · 1 estación móvil de monitoreo. · Opcional: 1 estación portátil de monitoreo, ubicación permanente área de Santa Ana. 5.66 Con esta configuración pueden monitorearse eficientemente las áreas más económicamente importantes. Si se llegara a necesitar un monitoreo más extenso y la localización de usuarios ilegales en áreas más remotas la estación portátil y móvil podría ser desplegada en esa área temporalmente sin afectar el monitoreo permanente en San Salvador. 5.67 Aparte del sistema de monitoreo, debe crearse una base de datos central de todas las frecuencias y sus usuarios. Esta base de datos será una fuente de datos para emitir nuevas asignaciones de frecuencia, monitorear el uso real, facturar a los usuarios y recaudar las tasas. 5.68 Para hacer cumplir las regulaciones, los procedimientos deben ser fortalecidos para permitir la `confiscación' de equipo tanto en casos de uso ilegal como también en el caso de falta de pago de las tarifas. 5.69 Un sistema integrado de gestión y monitoreo del espectro en combinación con capacidad para hacer cumplir las regulaciones traería los siguientes beneficios: · Equipar a la SIGET con herramientas adecuadas para administrar y monitorear el espectro. · Permitir a la SIGET recolectar pruebas legales necesarias contra usuarios ilegales permitiéndole cumplir más eficientemente con su responsabilidad de hacer valer las regulaciones. · Permitir a la SIGET recaudar un porcentaje sustancialmente mayor de las tasas. · Lograr menor interferencia para los operadores de telecomunicaciones que sufren de usuarios ilegales en sus frecuencias de banda. · Lograr menores riesgos en la seguridad debido a la capacidad de localizar usuarios ilegales más rápidamente. El Salvador REDI-SR 179 Sección II · Limpiar nuevas bandas como requisito para una futura expansión (móvil). Ejemplos típicos son las bandas PCS 1900 y de 3ª generación de servicios móviles que han comenzado a surgir en todo el mundo. Estas bandas representan un alto valor cuando son subastadas. Obviamente que los inversionistas que pagan mucho dinero por estas bandas esperan que estén limpias y libres de usuarios ilegales. El gobierno podría esperar ingresos sustanciales de estas bandas directamente (subastándolas) e indirectamente (inversiones, impuestos, negocios generados por compañías que explotan estos nuevos servicios). En el pasado una subasta de un espectro PCS 1900 produjo 25 M $. · Permitir a la SIGET manejar la coordinación de frecuencia internacional con países vecinos con base en la capacidad para realmente monitorear el uso en las áreas fronterizas. · Mejorar la eficiencia operativa de la SIGET. · Crear una mayor credibilidad de la SIGET a través de una exitosa implementación y exigencia de cumplimiento de las regulaciones. 5.70 Reducir cargos de interconexión fija-a-móvil. La SIGET debe realizar un estudio específico que incluya parámetros de referencia internacionales para determinar por qué los cargos actuales son tan altos. Con base en este estudio, la SIGET debe solicitar que los operadores reduzcan los cargos de interconexión voluntariamente. En caso que la SIGET no lo crea necesario, esta debe entonces regular los cargos de interconexión usando criterios orientados al costo. 5.71 Si la SIGET regula los cargos de interconexión, es importante establecer un plan de reequilibrio para permitirle a los operadores reevaluar sus modelos de negocio con un nuevo cargo de interconexión reducido. Este plan de reequilibrio debe ser establecido en conjunto con los operadores. 5.72 El Anexo 1.1 describe iniciativas emprendidas por varios países para reducir los cargos fija-a-móvil. 5.73 Internet. Establecer una tasa reducida para el acceso a Internet. La SIGET debe establecer una tasa especial para acceso a Internet, permitiéndole a la gente usar los servicios de Internet a un costo más accesible (ver las distintas alternativas en el anexo 1.2). Esto debería extender el uso del servicio a una parte más grande de la población y de pequeñas empresas, quienes podrían intercambiar correos electrónicos y visitar distintas páginas de Internet. Asimismo los usuarios existentes incrementarían el tiempo que pasan en Internet. Como resultado, El Salvador alcanzaría la "masa crítica mínima" de usuarios, y desde este punto, el uso de la Internet crecería exponencialmente. Como se muestra en la figura 5. 9, en base a un grupo grande de países, existe una correlación positiva entre precios bajos de Internet y mayor uso de Internet. Las compañías telefónicas se beneficiarían de un mayor número de usuarios y de tráfico. Más compañías entrarían al segmento de proveedores de servicios de Internet (ISP) y desarrollarían más contenido local. La productividad de las empresas mejoraría promoviendo así la competitividad de El Salvador. Ver ejemplos en el anexo 1.3 de iniciativas en Internet por teléfono. El Salvador REDI-SR 180 Sección II Figura 5.9: Precios y usuarios de Internet 1000 y = 3639.8x-1.0478 rnet HK Kor Germ R2 = 0.3704 Inte s Chile de 100 Arg s MexBraz ES rio tanteibah China Guat Nic 0 10 Usua de 1,00 por 1 1 10 100 Registro Registro de Internet precio mensual (US$ por 20 horas de uso) Fuente: Cálculos propios basados en Indicadores del Banco Mundial 5.74 Desarrollar iniciativas de entrenamiento de adultos en TIC, y mejora de los programas existentes de entrenamiento en TIC. El uso de tecnología mejorada se vuelve crítica para incrementar las exportaciones de valor agregado del país, para lo cual más y mejores recursos humanos son elementos claves para mejorar la productividad en El Salvador. Es imposible competir en tecnología más alta sin personal apropiadamente calificado. Este programa debe ser impulsado por empresas, y hecho a la medida para satisfacer sus necesidades con apoyo del gobierno. El gobierno debe incrementar el entrenamiento a un nivel de grado (técnico, programador). 5.75 Preparar nueva legislación en comercio electrónico, por medio de consulta pública con todos los sectores, y presentarla a la Asamblea. Actualizar la legislación de las telecomunicaciones para incluir aspectos de TIC para integrar a El Salvador a la Sociedad de la Información. El cuadro 5.2 proporciona los desarrollos legales y sobre regulación recientes internacionales en comercio electrónico como ejemplos. El Salvador REDI-SR 181 Sección II Cuadro 5.2: Desarrollos legales y de regulación internacionales en comercio electrónico Aunque varios temas legales importantes tales como ley aplicable, jurisdicción, privacidad del consumidor y protección de datos siguen sin resolverse a nivel internacional, varios países en desarrollo que han alcanzado un cierto grado de capacidad de predicción y certidumbre legal han aprobado legislación que reconoce el valor legal de los medios electrónicos de comunicación y la validez de la firma electrónica. Así, la legislación basada en el Modelo de Ley de Comercio Electrónico de la Comisión de la ONU para la Ley de Comercio Internacional de 1996 (UNCITRAL), cuyo principal objetivo es ofrecer a los legisladores un conjunto de reglas internacionalmente aceptadas que permiten que algunos obstáculos legales sean retirados y sea creado un entorno legal más seguro para el comercio electrónico, ya ha sido adoptada por varios países en desarrollo. Además, otras naciones en desarrollo, principalmente en Latinoamérica y Asia, han adoptado legislación sobre transacciones electrónicas y firmas electrónicas que proporcionan la capacidad de predicción requerida por las empresas que participan del comercio electrónico. Lamentablemente, muchos países africanos continúan más atrasados, y varios de ellos no cuentan con ninguna legislación que se acomode al comercio electrónico. Otra área que requiere especial atención para asegurar que los países en desarrollo no se vuelvan refugio de la piratería a la propiedad intelectual es el área de la propiedad intelectual. Algunos problemas importantes, tales como la definición y alcance de los derechos en el ambiente digital, y algunos de los retos de hacer cumplir las reglas en Internet y los permisos son abordados en dos tratados concluidos por la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) en 1996. El Tratado sobre Derechos de Reproducción OMPI y el Tratado sobre Ejecuciones y Fonogramas OMPI (comúnmente llamados los "tratados de Internet"). Ambos tratados han sido ratificados por un número relativamente alto de países en desarrollo. La ratificación de estos tratados asiste en la adaptación de leyes de propiedad intelectual a la era digital y provee a los Gobiernos de países en desarrollo las herramientas para proteger sus activos de propiedad intelectual nacional. La seguridad es otra área importante donde muy poco avance se ha logrado. La falta de un marco legal adecuado con respecto a seguridad de la información y la infraestructura y el crimen por computadora está actualmente evitando que los países en desarrollo aprovechen las oportunidades ofrecidas por el comercio electrónico. La Convención sobre Crimen Cibernético preparado por el Consejo de Europa, cuyo principal objetivo es buscar una política común para proteger a la sociedad contra el crimen cibernético, especialmente al adoptar la legislación apropiada y promover la cooperación internacional, provee una alternativa válida para los países en desarrollo que deseen aprobar la legislación. Con respecto a la protección de datos y privacidad de la información, pocos gobiernos de países en desarrollo han aprobado legislación regulando la recopilación, uso, diseminación y protección de los datos personales a los cuales actores empresariales tienen acceso en la Internet. La ausencia de regulación en este campo es claramente perjudicial para las economías nacionales de muchos países en desarrollo, ya que un gran número de países desarrollados, para evitar que la ley no sea infringida por medio del uso de otros países y para proteger los derechos de las personas sobre sus datos personales, prohíbe la transferencia de datos personales a países donde no se provee un nivel comparable o adecuado de protección. Para evitar las consecuencias negativas de dichas restricciones, es necesario que los países en desarrollo aprueben la legislación para la protección de datos o adopten convenios contractuales adecuados. Fuente: "Informe sobre Comercio Electrónico y Desarrollo, 2003". Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) El Salvador REDI-SR 182 Sección II CAPÍTULO 6: AGUA Y SANEAMIENTO ESTRUCTURA DE MERCADO, MARCO INSTITUCIONAL Y REGULATORIO 6.1 El sector de agua y saneamiento en El Salvador consta de una gran cantidad de proveedores de servicios diversos. Estos incluyen una institución dominante, Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA), y más de 1000 proveedores locales en áreas rurales y pequeñas ciudades. ANDA provee servicios al 40 por ciento de la población. ANDA no sólo es un proveedor de servicio auto regulado, sino que tiene un papel implícito en la regulación de otros proveedores del servicio llenando un vacío legal. Como una institución paraguas, ANDA define políticas, regula y provee servicios. También provee asistencia técnica a proveedores del servicio descentralizados, evalúa los recursos hídricos subterráneos y cobra los cargos por extracción de agua subterránea. La competencia legal sobre los recursos hídricos en el país corresponde al Ministerio de Medio Ambiente el cual esta en el proceso de preparación de una Ley General de Aguas. 6.2 ANDA funciona bajo la autoridad global de un presidente y su gestión diaria es desarrollada por un gerente general. La institución es gobernada por un directorio presidido por el presidente de ANDA, quien es nombrado por el Presidente de la República y tiene el rango de un ministro. Los otros miembros del directorio no juegan un papel activo en la supervisión de ANDA. El presupuesto de ANDA está unido al del Ministerio de Obras Públicas, sus transferencias son aprobadas por el Ministerio de Hacienda y sus tarifas son aprobadas por el Ministerio de Economía. 6.3 La falta de regulación independiente del sector del agua en general, y de ANDA en particular, se manifiesta de muchas formas. La información y los datos acerca del sector agua y saneamiento a menudo son de dudosa calidad particularmente cuando se relacionan al desempeño. Por ejemplo, algunas cifras aportadas por ANDA sobre su propia eficiencia en la cobranza y la pérdida de agua indicaría que se está desempeñando mejor que cualquier otra institución de servicio de agua en Latinoamérica.7 6.4 No existe ninguna entidad nacional a cargo de brindar financiamiento o asistencia técnica para el suministro de agua y saneamiento en áreas rurales, donde vive aproximadamente el 36 por ciento de la población. La población rural es básicamente dejada a abastecerse por sus propios medios, operando sistemas por medio de comités de agua locales y tratando de movilizar financiamiento limitado por medio de ONGs. No hay institución a cargo de fomentar el desarrollo del agua y saneamiento en áreas rurales en El Salvador. A pesar de no tener un mandato legal en las áreas rurales, ANDA ocasionalmente provee materiales de construcción en base a caso por caso. Muchas de las municipalidades más pobres puede ver pronto una marcada expansión del servicio como resultado de una iniciativa del FISDL. Con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo, el FISDL asumirá el liderazgo en la introducción del servicio de agua en las 36 comunidades más pobres de El Salvador con las pruebas de medias e implementación llevado a cabo por medio del Programa Red Solidaria. Adicionalmente, ANDA y 7A modo de ejemplo, los datos de ANDA muestran un 100 por ciento de eficiencia en la cobranza en las regiones oriental y occidental y únicamente 10.1 por ciento de agua no cobrada el en Gran San Salvador (ANDA, Memoria de Labores 2003). El problema de las diferencias en los datos estadísticos es un problema general de todo el sector de agua potable y saneamiento, el cual se da no sólo en ANDA sino también en el resto de las organizaciones que manejan datos. El Salvador REDI-SR 183 Sección II otras instituciones están desarrollando una propuesta para la ejecución de proyectos en los municipios de extrema pobreza con el apoyo financiero del Gran Ducado de Luxemburgo. 6.5 El recurso hídrico de El Salvador está altamente contaminado, debido en parte a la casi total ausencia de tratamiento de las aguas residuales municipales. Además, el país sufre de escasez de agua durante la época seca y de conflictos entre usuarios. 6.6 No existe un marco legal coherente para el sector. En cambio, el sector - incluyendo la gestión del recurso agua ­ está gobernado por 10 leyes diferentes. Estas leyes fueron puestas en vigencia en diferentes momentos sin tener en cuenta una visión global del sector. En el sector de agua y saneamiento, las responsabilidades están fragmentadas entre ANDA (el suministro de agua y saneamiento en la mayoría de áreas urbanas), el Ministerio de Economía (autorización de tarifas), el Ministerio de Hacienda (autorización de las transferencias para ANDA), el Ministerio de Salud (supervisión de la calidad del agua potable) y la Presidencia. La gestión del recurso agua está dividida entre ANDA (evaluación del recurso hídrico subterráneo), el Ministerio de Agricultura (irrigación), el Ministerio del Ambiente (protección ambiental), la empresa de servicios eléctricos (uso del agua para generación hidroeléctrica) y varios otros grupos interesados pero sin ninguna entidad coordinadora o una clara asignación de roles. 6.7 En los últimos 10 años se ha intentado en varias oportunidades de reformar el sector del agua y crear un nuevo marco legal. El proyecto de reforma más desarrollado fue abandonado después de los terremotos del 2001 cuando las prioridades políticas y de reforma cambiaron. Ese proyecto de reforma habría incluido el establecimiento de tarifas con la meta de recuperar costos, la creación de un regulador y la introducción de la participación del sector privado. En este momento el gobierno esta considerando dos proyectos de leyes para una Ley General de Aguas como así también una Ley de Agua y Saneamiento. Se entiende que según estos dos proyectos de leyes ANDA será un operador más del servicio. 6.8 En los últimos años, los niveles de inversión de ANDA, el alcance del servicio público y el desempeño han descendido constantemente. El escándalo de corrupción del 2002 en ANDA has llevado al así llamado "efecto Perla" que ha paralizado las nuevas inversiones en ANDA, por medio de la falta de los donantes para acordar nuevos fondos importantes a ANDA y de las dificultades en el procedimiento de adquisiciones. El programa propuesto de expansión del servicio de agua por medio del FISDL es el primer programa nuevo importante patrocinado por donantes en el sector en varios años. 6.9 Breve perspectiva general de la estructura del sector. El sector de agua y saneamiento en El Salvador consta de ANDA y más de 1000 proveedores locales en áreas rurales y pequeñas ciudades. Según las estadísticas de ANDA, ésta provee servicios aproximadamente al 40 por ciento de la población (52 por ciento de la población con acceso a una fuente mejorada de agua), cubriendo 149 de los 262 municipios de El Salvador. Los proveedores de servicio local que atienden al restante de la población pueden ser clasificados como sigue: · más de 800 comités y cooperativas rurales del agua; · más de 100 sistemas urbanos de autoabastecimiento, construidos principalmente por urbanizadores; · 83 pequeñas municipalidades que no transfirieron sus sistemas de agua a ANDA cuando el sector fue centralizado en 1961; El Salvador REDI-SR 184 Sección II · 13 proveedores de servicio descentralizado que obtuvieron el derecho a prestar los servicios pero cuyos activos aún son propiedad de ANDA. Adicionalmente se tienen 31 municipios en proceso de descentralización e iniciando operaciones entre 2006 y 2008. Figura 6.1: Porcentaje de población suministrada por diferentes categorías de proveedores del servicio de agua Juntas de Agua y Sin acceso a una ADESCOs fuente mejorada 30% 25% Sistemas Descentralisados de ANDA 2% Sistemas Urbanas Autoabastecidas ANDA 2% 40% Municipios 1% Fuente: Banco Mundial, en base a datos del Boletín 2004 de ANDA y de la EHPM 20048 DEMANDA Y COBERTURA 6.10 Esta sección analiza la cobertura y la degradación ambiental --indicadores de desempeño que son independientes del proveedor del servicio en particular y para los cuales los datos están disponibles únicamente a un nivel general o nacional. Otros aspectos de desempeño del sector tales como calidad del servicio, tarifas y eficiencia son tratados de manera separada para cada tipo de proveedor de servicio en secciones subsiguientes dedicadas a ANDA y a proveedores de servicio local respectivamente. Todos los datos tienen que ser interpretados cautelosamente, ya que la calidad de los datos en muchos casos es pobre, y a menudo los datos no son verificados de manera independiente, como será explicado en más detalle en cada sección. 6.11 Cobertura. A pesar de los importantes progresos realizados en el sector los problemas continúan. La cobertura de agua en El Salvador aumentó de una manera significativa entre 1990 y 2002 de 67 por ciento a 82 por ciento. Sin embargo, la expansión en el acceso al agua por cañería y alcantarillado se ha estancado, con crecimiento cero o negativo desde 2001 a 2004. Al 8El porcentaje sin acceso a una fuente mejorada de agua en esta Figura es más alta que otras fuentes porque la EHPM considera todos los pozos privados o comunes como fuentes no mejoradas, mientras que otras fuentes consideran pozos protegidos como fuente mejorada. El Salvador REDI-SR 185 Sección II acumular el porcentaje de nuevos hogares conectados a las redes desde 1995 se demuestra que los logros en los niveles actuales de acceso fueron alcanzados antes de 2001 (ver figura 6.2). La conexión al alcantarillado aumentó a 43 por ciento de 25 por ciento en 1995, pero disminuyó levemente a 40 por ciento en 2004 debido a la formación de nuevos hogares. La expansión del acceso al agua por cañería también fue lento durante este período de tiempo. El acceso al agua por cañería creció de 47 por ciento en 1995 a 60 por ciento en 2001 pero descendió a 58 por ciento en 2004. La expansión del acceso a agua y alcantarillado se volvió negativo desde 2001 correspondiendo con un agudo descenso en el financiamiento de infraestructura para el sector (en oposición al sector electricidad, el cual básicamente se ha mantenido a la par del crecimiento de hogares). Figura 6.2: Porcentaje acumulado desde 1995 de hogares atendidos en El Salvador 16 14 Agua por cañería Electricidad 12 Alcantarillado ejat 10 en 8 rcoP 6 4 2 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Fuente: FUSADES en base a datos obtenidos de la Encuesta de Hogares EHPM 6.12 La significativa brecha entre áreas urbanas (91 por ciento) y áreas rurales (68 por ciento) continúa. Sorprendentemente, la tasa de cobertura rural en El Salvador es aun menor que en Guatemala y Honduras. La tasa de cobertura urbana, aunque superior, es menor que en Honduras y Nicaragua (92% El Salvador versus 94% Honduras y 95% Nicaragua). La tasa de cobertura global de agua coloca a El Salvador último en la región a pesar que se encuentra más densamente poblado que sus vecinos. Mientras que la tasa de cobertura de saneamiento es levemente mejor que la de Honduras aunque menor que el resto de los países en la región (ver Figura 6.3). El Salvador REDI-SR 186 Sección II Figura 6.3: Cobertura de agua y saneamiento (a) Acceso a Mejor Fuente de Agua (b) Acceso a Mejor Saneamiento Costa Rica Costa Rica Chile Chile Guatemala Colombia Colombia Mexico Mexico Brazil Panama Panama Honduras Honduras Brazil El Salvador El Salvador Guatemala 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial, 2002 6.13 La falta de acceso al agua impacta no sólo la calidad de vida de los pobres, sino también la productividad y la salud. Los pobres rurales en particular gastan un porcentaje significativo de su tiempo productivo acarreando agua. Las familias sin acceso domiciliar al agua gastan en promedio 8.5 por ciento de su tiempo productivo acarreando agua, mientras incluso aquellos con acceso domiciliar gastan 4.9 por ciento de su tiempo productivo acarreando agua. La diferencia fue mucho mayor para la pobreza estructural con 13.6 por ciento y 7.1 por ciento respectivamente.9 Es interesante ver que aún las familias que supuestamente tienen acceso al agua gastan una porción importante de su tiempo acarreando agua debido al suministro intermitente y la frecuente ausencia del servicio durante la estación seca. 6.14 La distribución del acceso al agua entre los pobres y los no pobres varía de manera significativa dependiendo de la definición de acceso. Como puede verse en la figura 6.4 el acceso a conexiones domiciliares en el quintil más pobre es mucho menor que el quintil más alto. Sin embargo, la diferencia es mucho menos marcada para el acceso al agua en un sentido más amplio, incluyendo acceso a grifos en el patio, del vecino y grifos públicos. Los pobres que sí tienen acceso al agua por cañería generalmente tienen que transportar esa agua a sus hogares. Este tiempo y carga de trabajo es asumida especialmente por mujeres y niños. 9FUSADES (2004), la Encuesta Rural FUSADES/BASIS fue llevada a cabo en 2001 e incluyó 451 hogares. El Salvador REDI-SR 187 Sección II Figura 6.4: El acceso al agua por quintiles en 2004 usando diferentes definiciones de acceso (a) Definición Estrecha de Acceso(conexión (b) Definición Amplia de Acceso domiciliar) (Grifo en el patio, del vecino o grifo público) 100 100 90 90 80 80 70 70 ejatnecr 60 60 50 50 40 ejatnecr Po Po 40 30 30 20 20 10 10 - - Urbano 1 2 Quintil de Ingreso4 3 5 Urbano1 2 3 4 5 Rural Rural Quintil de Ingreso Fuente: FUSADES 6.15 A pesar de los esfuerzos que se han hecho en el área rural por parte de las ONGs, del FISDL y de los municipios, las bajas tasas de cobertura para servicios básicos de infraestructura en áreas rurales se traducen en graves problemas de salud. La falta de acceso a agua y saneamiento en áreas rurales tiene un efecto adverso demostrado sobre la mortalidad infantil, la mortalidad de niños y los defectos. La tasa de mortalidad infantil en hogares sin una conexión en sus residencias es 40 por 1,000 nacimientos, comparado con 30 en hogares que si poseen una conexión. De manera similar, la tasa de mortalidad infantil en hogares sin inodoros es 37, comparado con 30 para hogares con inodoros. Ese salto en mortalidad es particularmente evidente en los niños entre 1 a 4 años de edad. 6.16 Contaminación del agua y degradación del recurso: una crisis silenciosa. La contaminación del agua en El Salvador ha alcanzado niveles alarmantes, afectando no sólo al ambiente natural, sino también las fuentes de agua potable. Se estima que 90 por ciento de los cuerpos de agua superficial están contaminados. Casi todas las aguas residuales municipales (98 por ciento) y 90 por ciento de las aguas residuales industrial son descargadas a ríos y riachuelos sin ningún tratamiento. La prioridad más alta de reducción de la contaminación se estima que está en las cuencas del Río Acelhuate y el Río Sucio, un área que suministra un tercio del suministro de agua del área Metropolitana de San Salvador10. La contaminación física y química de las fuentes de agua usadas para el suministro de agua potable frecuentemente consiste de aluminio, plomo, manganeso, hierro y nitratos. 6.17 Se ha calculado que el impacto económico de la contaminación por medio de patógenos en salud humana es de US$89m/año, afectando principalmente a las secciones más pobres de la sociedad. Este cálculo no toma en cuenta el impacto de la contaminación química. Aunque no existe un monitoreo sistemático de la calidad del recurso hídrico, se reporta que la contaminación por medio de nitratos, plomo y metales pesados es grave en muchas regiones del país. 10ANDA a través de estudios técnicos está realizando esfuerzos para recuperar el potencial de abastecimiento de caudal de la cuenca del Río Sucio para el Gran San Salvador. El Salvador REDI-SR 188 Sección II 6.18 A lo largo de los últimos 20 años la producción de una muestra sobre manantiales descendió en 30 por ciento debido a la deforestación. Esto ha reducido la disponibilidad del agua para la población rural, en algunos casos obligándola a depender de pozos de bombeo más caros de acuíferos cuyo nivel ha descendido hasta un metro por año en algunas localidades. 6.19 Algunas veces la inversión en infraestructura es percibida como un detrimento sui generis del ambiente. En el caso del sector agua y saneamiento salvadoreño, es mucho más probable que lo opuesto sea el caso. Se espera que la mayoría de inversiones futuras en el sector sean en saneamiento, tratamiento de aguas residuales y en la reducción de pérdidas por derrame, todo lo cual tiene un impacto positivo sobre el ambiente, elementos ya considerados en el Plan Hidro 2009. Asimismo, es bien sabido que el saneamiento tiene un impacto positivo sobre la salud pública, que el tratamiento de aguas residuales municipales mejoraría considerablemente la calidad ambiental del agua de los riachuelos altamente contaminados en El Salvador, y que la reducción de fugas pospondría las inversiones que llevarían a mayor extracción de agua. En este contexto, ANDA presentó a Secretaría Técnica la propuesta de plantas de tratamiento para búsquedas de inversión novedosa. 6.20 Sin embargo, ciertas inversiones podrían incrementar la presión sobre el ambiente. Por ejemplo, el gobierno ha estado considerando la construcción de un sistema de suministro de agua en grandes cantidades desde San Andrés sobre el Río Sucio a un costo calculado de US$70m para suministrar 1-2 m3/ver (31.5-63 MCM/año) adicionales al AMSS, correspondiendo al déficit calculado por ANDA. Asimismo, ANDA considera que el suministro adicional de grandes cantidades de agua sería menos caro que la reducción de fugas en el AMSS.11 Sin embargo, un programa de micro-medición y control de fugas podría suministrar al Gran San Salvador más de 1.25 metros cúbicos por segundo que se estima como déficit actual. No hay estudios detallados sobre el nivel de fuga y sobre los costos de mayores suministros comparados a la gestión de la demanda, incluyendo por medio de reducción de fugas, la medición universal y las altas tarifas. 6.21 Es entonces crucial realizar los estudios apropiados sobre los costos relativos y los beneficios o las alternativas de gestión de la demanda y la oferta y asegurar que las decisiones sean hechas sobre una base objetiva. Si esto estuviese asegurado, es probable que el impacto positivo de las inversiones en el suministro de agua y saneamiento del ambiente sobrepasen en mucho cualesquiera impactos negativos. PROVEEDORES DEL SERVICIO 6.22 ANDA, el proveedor dominante del servicio. La Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) provee el servicio al 63 por ciento de la población servida y 55 por ciento de la población total de El Salvador. De acuerdo a la ley de creación de ANDA del año 1961, "ANDA tendrá por objeto proveer y ayudar a proveer a los habitantes de la República de Acueductos y Alcantarillados". La estipulación de "ayudar a proveer" es ambigua y no es todo clara. En consecuencia y con la ausencia de un Ministerio de tutela de ANDA, es la propia ANDA quien define las políticas y en algunos casos, regula otros proveedores, particularmente, desarrolladores urbanos. También provee asistencia técnica a proveedores descentralizados del servicio, evalúa el recurso hídrico subterráneo y cobra cargos por la extracción de agua subterránea. La estructura de gobierno de ANDA es descrita con más detalle en este capítulo. 11Entrevista a Manuel Arrieta, Presidente de ANDA, en La Prensa Grafica (sin fecha). El Salvador REDI-SR 189 Sección II 6.23 ANDA enfrentó numerosos retos en el pasado reciente. Primero, sus costos operativos han incrementado sustancialmente, principalmente debido al proyecto Río Lempa que provee grandes cantidades de agua al AMSS y los crecientes niveles de pérdida de agua. Segundo, desde 1994 las tarifas no han experimentado variaciones, a excepción de un cambio efectuado en la estructura del subsidio en el 2001, cuando se eliminó el descuento de 50% para aquellos usuarios que pasaban de 20 a 21 m3 de consumo. El escándalo de corrupción ha erosionado la credibilidad del público en la institución y resulto en dos años (2003 y 2004) con inversiones muy bajas ($2.8 millones en el 2003 y $3.3 en 2004). Esta tendencia se revirtió afortunadamente en 2005 con $ 13.1 millones de inversiones y planes de inversiones de $35 millones para el 2006. Mientras tanto, ANDA no ha podido incrementar de manera significativa su eficiencia o mejorar su calidad del servicio. La nueva dirección puesta después del escándalo de corrupción en el 2002 ha tratado de poner en orden a la compañía, pero está luchando con un gran legado de inversiones insuficientes, mala administración financiera y calidad del servicio en descenso. Algunos de los logros recientes constituyen: un programa para instalar medidores; esfuerzos por simplificar el pago de los recibos de agua por medio de pagos en supermercados; estaciones de gasolina; vía telefónica y la Internet; y el incremento de los medios de pago (cargos automáticos de usuarios con varios bancos y convenios con cooperativas financieras como FEDECREDITO); reducción significativa en la cantidad de reclamos; y la "desconcentración" de las oficinas regionales. Estos esfuerzos van en la dirección correcta, aunque muy probablemente sean insuficientes para alcanzar mejoras significativas, como será explicado posteriormente. Por ahora, ANDA continúa proveyendo servicios de una calidad que es inferior a lo que debería esperarse de un país del nivel de ingreso y densidad de población de El Salvador. 6.24 La situación financiera y las tarifas de ANDA son analizadas en la sección que habla sobre inversiones y financiamiento. 6.25 Calidad del servicio. La Encuesta Nacional de Salud Familiar (FESAL) 2002-2003 analizó el porcentaje de hogares con servicio de agua potable "continuo", definido con servicio siete días de la semana y al menos durante cuatro horas diarias.12 Según la encuesta, 46.5 por ciento de la muestra de 10,689 viviendas a nivel nacional tienen servicio "continuo", 16.9 por ciento no tienen servicio continuo y 36.6 por ciento no tienen chorro en la vivienda. Por lo tanto, 73 por ciento de los hogares que tienen chorro en la vivienda tienen servicio "continuo". El porcentaje es más alto en áreas urbanas (79 por ciento) que en áreas rurales (56 por ciento). No hay datos sobre el servicio de 24 horas diarias, pero claramente estos porcentajes podrían ser mucho más bajos.13 Sin embargo, en algunos lugares de la región central se recibe el agua solamente una vez cada cuatro días. 6.26 La calidad microbiológica del agua potable fue insuficiente, especialmente en áreas no servidas por ANDA, pero también en su área de servicio. Una fuente indica que en 53 por ciento de las muestras tomadas a nivel nacional (ANDA y no ANDA) y el 13 por ciento de las muestras tomadas en el AMSS en 2002 la calidad del agua es deficiente,14 ANDA afirma que 90.3 por ciento de las muestras microbiológicas en 2003 y 84.3 por ciento de las muestras en 2004 cumplen con los normas.15 La buena práctica internacional es que el 99 por ciento de las muestras cumplan con los estándares. El Ministerio de Salud tiene la responsabilidad de 12Asociación Demográfica Salvadoreña/Center for Disease Contorl/USAID: Encuesta Nacional de Salud Familiar FESAL 2002/03: http://www.ads.fesal.org.sv/2003/informe/final/espanol/default.htm 13PER (2004), p. 144 cita los resultados de varias encuestas sobre este tema. Ver también Moncada (2004). 14PER (2004), p. 145. 15ANDA: Memoria de Labores, 2003, p. 22 y Memoria de Labores 2004, p.24. El Salvador REDI-SR 190 Sección II monitorear la calidad del agua en sistemas no administrados por ANDA, pero aparentemente no hay datos públicos sobre la calidad del agua en estos sistemas. Recientemente se han establecido puntos de recloración a través de las líneas de distribución de ANDA a nivel nacional para cumplir con las normas. La cloración cumple con las normas en 99.06 por ciento de las muestras de acuerdo al MSPAS16. De cualquier forma, el indicador clave es la presencia de bacterias. El cloro solamente es una medida para alcanzar el objetivo de agua limpia de contaminación biológica. Cuadro 6.1: Servicio de calidad del agua en el gran San Salvador Una encuesta de 2001 para el Banco Mundial acerca de la calidad de los servicios básicos en el Gran San Salvador mostró que "los pobres tienen que esperar más tiempo e incurrir en costos extras para lograr una conexión de agua". El 21 por ciento de los encuestados (30 por ciento en el quintil más pobre) dijo que ellos esperaron más de 5 años para recibir el servicio de ANDA. Los más pobres reportaron haber gastado US$72 para ser conectados a la red del agua y US$69 a la red de alcantarillado, mientras los encuestados del quintil más rico dijeron que ellos habían pagado únicamente US$29 y US$11 respectivamente. El 45 por ciento de los usuarios recibía agua sobre una base intermitente, el 53 por ciento hervía su agua y el 50 por ciento compraba agua embotellada. Los hogares que recibían el servicio de agua de ANDA (92 por ciento) indicaron que pagaron US$10/mes por agua, mientas que los que eran suministrados por redes privadas (3 por ciento) dijeron que ellos pagaron únicamente US$5/mes. Cuando son finalmente conectados, la mayoría de familias pobres lo atribuyen a la acción de la comunidad, no al gobierno, mientras que la mayoría de familias más ricas fueron conectadas por los urbanizadores. Fuente: Banco Mundial, Entrega de Servicios Urbanos y los Pobres: El Caso de Tres Ciudades Centroamericanas, Vol. II. Informes de Ciudad, 2002. 6.27 Únicamente entre 2-3 por ciento del total de aguas negras obtiene algún tipo de tratamiento. El resto está siendo vertido a los ríos o riachuelos sin ningún tratamiento.17 Las aguas residuales de las tres ciudades más grandes no están siendo tratadas. Las aguas residuales son mezcladas con caudales de agua natural, pero durante la estación seca el caudal de algunos riachuelos consta principalmente de aguas residuales no tratadas. En muchos casos, este caudal es usado para riego de vegetales, algunos de ellos son comidos crudos, lo cual introduce un grave riego a la salud. 6.28 Existen 16 pequeñas plantas de tratamiento de aguas residuales en el país, la más grande está localizada en la ciudad de Santísima Trinidad y tiene una capacidad de 3,600 m3/día. La planta más antigua fue construida en 1980. La mayoría de plantas son relativamente nuevas, 11 han sido construidas después de 1996. Tres plantas están actualmente fuera de operación, incluyendo una de las construidas recientemente.18 En la administración actual se construyó la Planta de Tratamiento de aguas residuales en Apaneca, con recursos provenientes de la venta de ANTEL. 16 Comunicación del ANDA. 17 OMS/OPS (2000), citado por PER (2004), p. 146. Como no hubo ninguna inversión en plantas de tratamiento de aguas residuales desde entonces, esa situación sigue sin cambio. 18 Porras (2005) basado en información proporcionada por ANDA. El Salvador REDI-SR 191 Sección II 6.29 Eficiencia. Tanto la eficiencia de las inversiones como la eficiencia operativa de ANDA muestran espacio para mejora, como se explica más abajo. Actualmente se desarrolla un programa de eficiencia para maximizar los recursos técnicos, humanos, financieros y comerciales, programa que se consolidará con la cooperación canadiense. 6.30 Eficiencia de las Inversiones. La eficiencia de las inversiones de capital puede también ser medida estimando si los nuevos proyectos para el suministro de grandes cantidades de agua son alternativas menos caras, o si la gestión de la demanda pudiese ofrecer los mismos beneficios a menores costos. Un instrumento común para manejar la demanda son las tarifas volumétricas que reflejan los costos marginales de la expansión del sistema. En 2004, el 37 por ciento de los clientes de ANDA no tenían el medidor funcionando.19 Así su tarifa marginal era cero, sin ningún incentivo para ahorrar agua y fracasando en transferir el costo de oportunidad del agua o los costos del suministro de grandes cantidades adicionales a los usuarios. Recientemente ANDA ha instalado 170 mil micro-medidores en todo el país. 6.31 Aun para la mayoría de usuarios medidos, las tarifas marginales son muy inferiores a los costos marginales, proveyendo así señales inadecuadas acerca de la escasez del recurso. Niveles más altos de medición y tarifas marginales más altas "producirían" agua a un menor costo que el suministro de grandes cantidades de agua, en particular en el AMSS donde los costos marginales son los más altos. Por ejemplo, el costo de "producir agua" por medio de la medición ­ la suma de los costos de instalación del medidor, lectura del medidor y la pérdida de excedente del consumidor absorbido por usuarios anteriormente no medidos ­ se estima en aproximadamente US$0.23/m3, o la mitad del costo promedio del suministro de US$.46/m3 y una fracción aún más pequeña que los costos marginales de nuevos suministros de grandes cantidades de agua al AMSS.20 6.32 Eficiencia operativa ­ Agua que no produce ingresos. Dado el bajo nivel de medición y la ausencia de una auditoria reciente de agua que no produce ingresos (NRW, siglas en inglés por Non-Revenue Water) para cualquier parte del sistema, no sorprende encontrar cálculos ampliamente variados de "pérdidas de agua". Los datos de ANDA muestran pérdidas promedio de agua de 25.9 por ciento para toda el área de servicio en 200421 y 28.7 por ciento a diciembre de 2005, niveles que parecen irrealmente bajos. Para el AMSS el nivel es dado como 19.4 por ciento y para la restante área de servicio como 33.6 por ciento. Los cálculos basados en datos de ANDA muestran un descenso en el promedio de "pérdidas de agua" para toda ANDA desde 26 por ciento en 1996 a 10 por ciento en 2002.22 La amplia e inexplicable fluctuación en las pérdidas de agua de año en año parece ser una indicación de la deficiente calidad de los datos. Debido a falta de recursos financieros no ha sido posible instalar macro-medición en las fuentes de producción, ni se ha podido brindar mantenimiento adecuado a las cañerías que en promedio tienen vida útil de 40 años. A esto se suma las conexiones ilegales y la sustracción de agua en hidrantes, incluso para camiones cisternas clandestinos. El hecho que las mejores empresas de servicios públicos en el mundo apenas lleguen a NRW de menos del 20 por ciento también hace que estas cifras sean improbablemente precisas. Finalmente, las cifras bajas son improbables dadas las condiciones bajo las cuales ANDA opera, es decir, suministro intermitente y la ausencia 19La tasa de medición de hecho descendió de 74 por ciento en 1994 a 58 por ciento en 2002. Recientemente, ésta se ha incrementado de nuevo a 63 por ciento debido a los esfuerzos de ANDA para instalar más medidores para clientes. 20Estimación del personal del Banco Mundial, ver detalles en el Anexo X. 21Memoria de Labores (2004), p. 22. 22PER (2004), p. 142. El Salvador REDI-SR 192 Sección II de programas para reducción de fugas, reemplazo de medidores o regularización de conexiones ilegales antes de 2003. 6.33 Eficiencia ­ Dotación de Personal. La proporción de dotación de personal es similar a los niveles de dotación de personal en muchos otros países latinoamericanos, aunque aun es mayor que el nivel de menos de 2 por cada 1,000 conexiones alcanzadas en Chile. La cantidad de personal permanente de ANDA por cada 1,000 conexiones ha sido levemente reducido de 5 a 4 desde 1997, principalmente como resultado de un incremento en la cantidad de conexiones sin un incremento concomitante en personal permanente. ANDA estima reducirlo a 3 ó menos implementando un plan de gratificaciones institucionales. 6.34 Proveedores de servicio local. Los proveedores de servicio local de agua y saneamiento en El Salvador incluyen proveedores de servicio descentralizado (2 por ciento), municipalidades (1 por ciento) y urbanizadores (3 por ciento) en áreas urbanas, así como también comités y cooperativas del agua (11 por ciento de usuarios) en áreas rurales. 6.35 Los proveedores de servicio local tienen relaciones muy diferentes con ANDA. Los proveedores de servicio descentralizado se hicieron cargo del servicio de ANDA sólo recientemente quien aún formalmente es dueña del sistema y los provee de asistencia técnica bajo contratos de administración. Los sistemas municipales que son anteriores a la creación de ANDA no tienen ninguna relación formal o de hecho con ANDA. Los urbanizadores tienen una relación compleja con ANDA Formalmente ellos están obligados a pagar cargos por la extracción de agua y la descarga de aguas residuales a ANDA, pero sin recibir ningún servicio a cambio. A algunos de ellos les gustaría transferir la operación del sistema a ANDA, quien se ha rehusado a hacerlo en algunos casos. ANDA acepta la transferencia de sistemas autoabastecidos solamente después de determinar su sostenibilidad. Los proveedores del servicio rural, finalmente, reciben poca asistencia y atención de ANDA, aunque están necesitando de asistencia técnica y apoyo financiero. Sin embargo recientemente ANDA firmo un acuerdo de cooperación para fortalecimiento institucional por medio de ANDAR, y se están elaborando programas similares con la Red de Agua Y Saneamiento de El Salvador. 6.36 La experiencia de proveedores de servicio descentralizado ha sido evaluada recientemente en detalle por Moncada Gross para USAID/RTI.23 La experiencia de proveedores de servicio municipal ha sido resumida en un estudio reciente para COMURES y USAID.24 Además, el Banco Mundial contrató para el REDI un estudio de ESA Consultores para evaluar una muestra de proveedores de servicio local de las cuatro categorías.25 La siguiente sección se basa extensamente en estos tres estudios. 6.37 Proveedores de servicio descentralizado. Actualmente hay 13 pequeños "proveedores de servicio descentralizado" que cubren 20 municipalidades. Estos sistemas fueron operados anteriormente por ANDA, pero al comienzo de 1999 la operación fue delegada a proveedores de servicio descentralizado. Sin embargo, los sistemas son aun propiedad de ANDA y los proveedores del servicio tienen un limitado grado de autonomía de ANDA. Los sistemas atienden aproximadamente 106,000 personas o 2 por ciento de los usuarios. 6.38 A mediados de la década de 1990 el gobierno inició un programa piloto para la descentralización, gestionado por una unidad de descentralización en ANDA. En 1997 fue 23Moncada (2005). 24COMURES (sin fecha). 25ESA Consultores (2005). El Salvador REDI-SR 193 Sección II formada la primera compañía municipal de agua y en 1999 firmó el primer contrato de servicio a cinco años con ANDA para el llamado sistema Tetralogía que atiende a 33,000 usuarios en 6 municipalidades en el Departamento de Usulután. Este primer contrato fue seguido de 11 contratos más pequeños siguiendo líneas similares durante los próximos dos años. Las compañías de agua tienen cinco formas legales diferentes: compañías municipales descentralizadas, asociaciones de usuarios, "oficina micro-regional", asociación de municipalidades y compañías de economía mixta. Se supone que el proceso será ampliado por medio de otros 26 contratos de servicios para sistemas dañados durante los terremotos de 2001 como parte de un proyecto financiado por el BID. La descentralización ha sido más lenta y más limitada que lo que inicialmente esperado. Sin embargo, recientemente se ha impulsado la descentralización con el apoyo de KFW de Alemania con quien se están manejando 11 sistemas adicionales. Adicionalmente se esta incluyendo otros sistemas a ser descentralizados con fondos de otras fuentes, tal es el caso de San Francisco Gotera, Chilanga y Metapan. 6.39 La experiencia con compañías descentralizadas de agua muestra una mezcla de resultados fuertes y débiles a la misma vez.26 De acuerdo a la evaluación más reciente y general encargada por USAID los principales logros son los siguientes: · Desarrollo de recursos humanos a nivel local, resultando en un mayor nivel de profesionalismo, moral del personal y estrecho contacto con los ciudadanos. Las compañías descentralizadas de agua reaccionan rápidamente a las quejas del usuario, usualmente en uno o dos días, mientras ANDA es ampliamente percibida como muy lenta en ese respecto. · Las compañías descentralizadas de agua pudieron proveer servicio de agua a 6,425 nuevos usuarios entre la fecha de transferencia (entre 1999 y 2001) y 2004, correspondiendo a un incremento de 49 por ciento. En el mismo período la cantidad de usuarios atendidos por ANDA a nivel nacional incrementó en únicamente 18 por ciento. · Esfuerzos por proteger los recursos hídricos, por medio de actividades limitadas de reforestación. 6.40 Sin embargo, de acuerdo a la misma evaluación, también hay algunas deficiencias significativas: · Insuficientes recursos técnicos, con capacidades técnicas limitadas a la operación del sistema y pequeñas reparaciones, pero insuficiente para llevar a cabo mantenimiento preventivo sistemático o para desarrollar Planes Maestros. · Insuficientes recursos financieros para la expansión del sistema.27 · Retrasos sustanciales en el reintegro de los ingresos transferidos a ANDA. 26Resumido en Moncada (2004). 27La recuperación de costos de los proveedores de servicio descentralizado es levemente mejor que la de ANDA. El ratio promedio de trabajo ha sido calculado en 0.92 en 2002 y 0.74 en 2003, comparándose bien a un ratio de trabajo calculado de aproximadamente 1 para ANDA. El Salvador REDI-SR 194 Sección II · Ausencia de una adecuada política y marco de tarifas, ya que se supone que se aplica el decreto nacional de tarifas, el cual tiene ciertas debilidades y deja limitada flexibilidad para fijar tarifas a los niveles acordados por la comunidad. · Ausencia de políticas que promueven el uso eficiente del agua28. · Dificultades para implementar la protección de recursos, a pesar de una muy buena comprensión del problema. · Ausencia de un marco regulador claro, ya que no hay ninguna institución neutral que pudiese mediar en conflictos entre usuarios, la compañía del agua y ANDA. 6.41 Ya que la mayoría de las deficiencias anteriores también aplican a ANDA, los puntos fuertes ­ mejor orientación al cliente e incremento más rápido en cobertura, a pesar de la escasez de fondos de inversión ­ de los proveedores de servicio descentralizado los diferencian claramente de ANDA. 6.42 Muchas de las deficiencias anteriores podrían ser mitigadas por medio de asistencia técnica efectiva. Bajo los contratos de servicio ANDA provee dicha asistencia técnica a los proveedores de servicio. Sin embargo, estas expectativas pueden no ser realistas. ANDA no emprende actividades para las cuales se supone que provea asistencia técnica ­ Planes Maestro, detección de fugas, auditorias de energía ­ en los sistemas que ésta administra directamente. Actualmente tampoco posee los recursos, ni los incentivos internos para proveer dicha asistencia técnica. Así, los contratos de asistencia técnica para los proveedores de servicio descentralizado son claramente insuficientes. 6.43 Sistemas municipales. Las 83 municipalidades que atienden aproximadamente a 62,000 personas no transfirieron sus sistemas de agua a ANDA cuando el sector fue centralizado en 1961 y continúan operando sus sistemas en forma independiente.29 Algunas municipalidades han mejorado exitosamente sus sistemas de cobro de facturas por medio de la computarización, unidades móviles que visitan áreas rurales, así como también la facturación conjunta de tarifas de agua e impuestos municipales ahorrando costos de viaje a los usuarios. La asistencia técnica ha sido decisivo para mejorar los niveles de calidad del servicio en aquellos casos donde las mejoras fueron documentadas. Dicha asistencia técnica ha sido proporcionada por el Fondo de Inversión Social y Desarrollo Local (FISDL), el Instituto de Desarrollo Municipal (ISDEM), la Asociación de Municipalidades (COMURES) y varias ONGs. 6.44 De acuerdo a las municipalidades uno de los principales beneficios de la administración municipal es que los ingresos se mantienen al nivel local, mientras bajo la administración de ANDA, las municipalidades y los usuarios no saben cuánto les fue recolectado. Esta percepción existe a pesar de que los ingresos de ANDA son de conocimiento público, por consiguiente verificables y su orientación es básicamente para operar y darle mantenimiento a sus sistemas. 6.45 Las municipalidades fijan sus propias tarifas sin necesidad de ninguna aprobación de otras autoridades. El resultado es una amplia gama de niveles de tarifas, algunas inferiores y 28Desde mayo del 2005, después del análisis citado, se están desarrollando campañas de buen uso y optimización del agua. 29COMURES (2004). Otras fuentes indican 74 municipalidades. El Salvador REDI-SR 195 Sección II algunas superiores a las tarifas de ANDA. En una muestra de 10 pequeñas municipalidades no suministrados por ANDA, las tarifas varían entre US$ 0.06/m3 y US$ 0.60/m3.30 6.46 En unos pocos casos, las municipalidades crearon compañías municipales con sus propios sistemas contables y sus propios directorios. Usualmente el directorio consta tanto de representantes elegidos de la comunidad como de representantes de la municipalidad. Algunas municipalidades proveen agua continuamente y miden todas las conexiones. Sin embargo, no hay cifras que muestren el nivel de calidad del servicio para todos los sistemas municipales. Por lo cual no es posible la comparación con sistemas operados por ANDA. 6.47 Sistemas de autoabastecimiento. Hay al menos 100 sistemas de autoabastecimiento en las áreas urbanas31 que surgieron como resultado de la incapacidad de ANDA de proveer servicios de agua y saneamiento a nuevos desarrollo urbanísticos. Sin embargo recientemente ANDA ha iniciado programas por medio de los cuales se están ampliando servicios de cobertura haciendo esquemas de conversión con urbanistas y sector comercio e industria, programas por medio de los cuales se identifican a estas entidades privadas como socios estratégicos a menudo con deficiente calidad del servicio. ANDA estima que ellos atienden a aproximadamente 136,000 personas, aunque el número exacto no es conocido y puede ser mucho mayor. Estas inversiones usualmente son financiadas por urbanizadores que no tienen experiencia o ventajas comparativas en la operación y mantenimiento de sistemas de agua y saneamiento. Algunos urbanizadores proveen niveles satisfactorios de servicio, mientas otros proveen niveles deficientes de servicio.32 A algunos les gustaría que ANDA asumiera la provisión del servicio de manera sostenible, pero ANDA aparentemente tiene poco incentivo en hacerlo. Además, los urbanizadores perforan pozos sin un buen conocimiento de la disponibilidad de los recursos hídricos, lo cual en algunos casos pone en peligro la sostenibilidad del recurso. Por ejemplo, en el área de Soyapango del AMSS, 25 pozos que suministran agua a desarrollos urbanísticos se han secado. El área entonces tuvo que ser conectada a la red pública a un alto costo.33 6.48 Algunos urbanizadores han trasladado la responsabilidad de la operación de sistemas de agua y alcantarillas a asociaciones de propietarios, las cuales usualmente tienen limitada capacidad y ninguna experiencia en la operación de estos sistemas. Los urbanizadores y las asociaciones de propietarios tienen que pagar cargos por la extracción de agua de US$0.12/m3 y por la descarga de aguas residuales (tarifas) de US$ 0.17/m3 a ANDA sin recibir ningún servicio a cambio, dado que ellos mismos extraen el agua y que las aguas residuales son usualmente descargadas a canales abiertos. Los urbanizadores se quejan que ANDA incluso les niega permisos argumentando que proporcionar permisos no está dentro de sus responsabilidades, sin indicar de quién sería dicha responsabilidad.34 6.49 Existe muy poca información acerca de los servicios de agua y alcantarillado en sistemas de autoabastecimiento en comparación a la riqueza de información detallada disponible sobre proveedores de servicio descentralizado y la relativamente buena información acerca de la provisión del servicio municipal. Esto es así a pesar del hecho que los sistemas de autoabastecimiento probablemente atiendan a más personas que las otros dos modalidades de provisión de servicio local urbano juntos. La participación relativa de sistema de autoabastecimiento es también probable que incremente, ya que los principales centros urbanos 30Porras (2005), citando un estudio para COMURES (2004). 31Henao (2004), p. 8. 32ESA (2005), p. 17f. 33Arrieta, entrevista en La Prensa Grafica. 34En ausencia del marco legal es MARN. El Salvador REDI-SR 196 Sección II están creciendo rápidamente y la capacidad de ANDA para financiar inversiones ha descendido. Actualmente existe una cooperación bilateral entre ANDA Y CASALCO para suplir la demanda de abastecimiento a las nuevas urbanizaciones (Ejemplo: Corredor Zaragoza). 6.50 Los sistemas de autoabastecimiento no deben ser percibidos únicamente como un problema, sino también como parte de la solución. Los urbanizadores han brindado una contribución importante, aunque desconocida a las inversiones en el sector, lo cual es una contribución bienvenida para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Millennium Development Goals- MDGs por sus siglas en inglés). Sin embargo, la ausencia de mecanismos de supervisión, un marco legal claro en cuanto a permisos respecta y la ausencia de asistencia técnica para la operación de sistemas evita claramente que los sistemas de autoabastecimiento hagan su contribución completa al suministro del servicio de agua y saneamiento. 6.51 Comités y cooperativas del agua. Hay más de 800 comités (Juntas de Agua) y cooperativas (Asociaciones de Desarrollo Comunal o ADESCOs) rurales del agua que atienden al menos 576,000 personas en áreas rurales. Las cifras reales pueden ser mayores, ya que no existe ningún sistema central de información sobre sistemas de suministro de agua rurales. Los comités de agua usualmente tienen un carácter informal y se dedican únicamente al suministro de agua y saneamiento, mientras las ADESCOs están registradas formalmente y usualmente tratan con una variedad de sectores, incluyendo salud y educación. 6.52 La construcción de algunos sistemas de agua rurales fue iniciada por el gobierno en la época de PLANSABAR (ver más abajo), mientras en otros casos las comunidades tomaron acciones por sí mismas sin asistencia externa alguna. Las comunidades que tomaron sus propias acciones a menudo sospechan del gobierno y son reticentes a creer que las promesas de asistencia sean sinceras. 6.53 Las tarifas pagadas por los usuarios del agua en áreas rurales, las cuales usualmente no son volumétricas, recuperan los costos financieros de operación, ya que no hay disponible subsidios directos. A menudo éstas son mucho más altas que las tarifas pagadas por los clientes de ANDA. En una pequeña muestra de sistemas visitados por ESA Consultores las tarifas variaron entre US$4 y US$8 por mes, lo cual es mucho más alto que los US$3 por mes cobrado por ANDA a usuarios residenciales con un consumo de 20m3 al mes. Los usuarios de agua rurales en sistemas de bombeo reciben un subsidio a través del Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía (FINET), el cual subsidia las tarifas de electricidad de manera que los proveedores del servicio de agua rural no pagan una tarifa eléctrica más alta que lo que paga ANDA.35 Se dice que éste fue equivalente a un subsidio de 41 por ciento en 2005. Sin esta tarifa muchas tarifas de agua rurales tendrían que ser mucho más altas de lo que son actualmente. Debido a que FINET fue financiado inicialmente por los ingresos de la privatización de las telecomunicaciones y la electricidad, a los proveedores del servicio rural y los usuarios les preocupa la disponibilidad futura de financiamiento para subsidios a la electricidad. Además, los proveedores de servicio local que no están formalmente registrados no tienen derecho al subsidio, lo cual excluye un porcentaje desconocido pero potencialmente grande de los más pobres. Algunos comités de agua indicaron incluso que desconocen la existencia de dicho subsidio y pagan el precio total de la electricidad. 6.54 La Asociación Nacional para la Defensa, Desarrollo y Distribución de Agua Rural (ANDAR), una organización paraguas de 152 comités de agua, ha estado muy activa en atraer la 35Artículo 5, Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía. FINET, 1998. El Salvador REDI-SR 197 Sección II atención de la difícil situación de los usuarios de agua rurales. La organización fue formada en 1998 para aliviar el impacto del incremento de las tarifas de electricidad en los usuarios de agua rurales cuando el sector de electricidad fue liberalizado, coincidiendo con la disminución de la asistencia del estado en el suministro de agua rural con la terminación del PLANSABAR. Recientemente se ha presentado un anteproyecto de ley sobre agua rural a la Asamblea Legislativa por medio de un mecanismo de participación ciudadana. Asimismo, ANDA y ANDAR, firmaron un convenio de cooperación con el objeto de proveer asistencia técnica y capacitación a comunidades rurales que manejan sus propios sistemas. INVERSIÓN Y ESTABLECIMIENTO DE PRECIOS 6.55 La situación financiera actual de los proveedores del servicio no provee la auto financiación de inversiones. Las inversiones son financiadas fundamentalmente por donantes. Para llegar a lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio (MDGs), los niveles de inversión tienen que incrementar al menos cinco veces por lo cual es necesario acudir a aumentar todas las fuentes de financiamiento, como ser, mayor auto financiamiento, financiamiento comercial, y subsidios provenientes de los recursos propios del gobierno como también de donantes. Un nuevo marco financiero para el sector tiene que incluir una reforma a las tarifas, así como también mecanismos para canalizar los subsidios restantes en una forma que provean incentivos para mejorar el desempeño y estar mejor dirigidos a los pobres. 6.56 Situación financiera de ANDA. El ratio de trabajo de ANDA está cercano a 1, indicando que la compañía apenas cubre sus costos de operación y mantenimiento de rutina. 6.57 Los costos unitarios de ANDA aumentaron de una manera significativa desde US$0.21/m3 en 1994 a US$0.46/m3 en 2001 y US$0.63 en 2004. Las razones por el incremento importante de los costos unitarios en 2004 no están claros, pero posiblemente sean parcialmente debido al inicio de operaciones del sistema Río Lempa intenso en energía. El costo de la energía proyectado en el 2,006, representará el 45.0% de los ingresos de ANDA. Figura 6.5: Costos unitarios de ANDA 1994-2004 0.7 0.6 0.5 $ 0.4 US 0.3 0.2 0.1 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Cost 0.21 0.23 0.24 0.26 0.29 0.32 0.38 0.46 0.43 0.40 0.64 Fuente: ANDA, Memoria Anual 2004, p.47. El Salvador REDI-SR 198 Sección II 6.58 Se estima que las transferencias presupuestarias para ANDA benefician en definitiva a la población del AMSS y no a la población en el resto del área de suministro del servicio que corresponde a ANDA, sin mencionar aquellos sin acceso a agua por cañería o los que son suministrados por los proveedores de servicio local. Si las tarifas regionales fueran fijadas para reflejar mejor la estructura regional de costos, los usuarios del agua en el AMSS tendrían que pagar tarifas más altas, ya que sus costos de suministro son más altos que en ciudades pequeñas. 6.59 Debido a la naturaleza política de los ajustes de tarifas en un sector sin regulación económica independiente, los ajustes a las tarifas no han sido frecuentes. Durante los últimos 12 años las tarifas urbanas fueron ajustadas únicamente dos veces, en 1994 y de hecho en 2001 con un ajuste de la estructura tarifaria que resultó en un aumento de la factura media.36 Figura 6.6: Precio nominal y real del servicio de agua medido en base al índice de precios al consumidor, 1993-2003 Gráfico 5.3 Precio Nominal y Real del Servicio de Agua Medido en el Índice de Precios al Consumidor, 1993-2003 250 225 s 200 io 175 ecrp )0 10 150 ed 125 93= ecid 19( 100 75 Ín 50 25 0 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 Real 100 76 144 98 86 83 91 95 83 122 124 Nominal 100 100 173 173 173 173 173 173 173 247 247 Fuente: Banco Mundial (2004) PER 6.60 Tarifas. Un buen diseño de sistema de tarifas de agua respondería a los siguientes criterios: sostenibilidad financiera, eficiencia económica, equidad social y transparencia. Las tarifas aplicadas actualmente por ANDA no satisfacen ninguno de estos criterios. Lo mismo aplica a las tarifas de los proveedores de servicio local, las cuales en muchos casos están igualmente bajas (con algunas notables excepciones de tarifas en sistemas rurales que son más altas que las tarifas de ANDA) y a menudo no están sobre una base volumétrica. 6.61 La eficiencia, equidad y transparencia de las tarifas de ANDA son comentadas en más detalle abajo. 6.62 Eficiencia económica. Las tarifas de ANDA son muy inferiores a los costos marginales y así envían señales económicas inadecuadas. No hay cálculos disponibles en cuanto a los costos marginales de la expansión del sistema. Sin embargo, dada la necesidad de acceder a fuentes aún más remotas, se espera que los costos marginales sean muy superiores a los costos promedio. Las 36PER (2004), p. 142. El Salvador REDI-SR 199 Sección II tarifas fallan así en transmitir el mensaje que el continuo alto uso de agua impone altos costos no sólo sobre el ambiente, sino también costos económicos sustanciales. Estos costos son absorbidos principalmente por el gobierno en la forma de subsidios. 6.63 Las tarifas de ANDA promedian los US$ 0.30/m3 y son muy inferiores a los niveles que se encuentran en muchas otras ciudades, como lo muestra la tabla 6.1. Tabla 6.1: Tarifas promedio de agua en ciudades latinoamericanas Residencial 2003 Tarifas promedio (US$/m3) Arequipa 0.22 Bogotá 1.16 Cali 0.76 Cochabamba 0.32 Costa Rica 0.34 La Paz 0.22 Lima 0.32 Managua 0.31 Medellín 0.78 Pernambuco 0.51 Santa Cruz 0.59 Trujillo 0.38 Uruguay 0.72 Promedio 0.51 Mediana 0.38 Mínimo 0.22 Máximo 1.16 Tarifa Promedio ANDA 0.30 Costo Promedio ANDA 0.46 Recuperación del costo (% casos) Costos de capital parciales 46 Costos de O&M parciales 54 Nulo 0 Fuente: ADERASA 6.64 Equidad. Las tarifas de ANDA no son socialmente equitativas. Primero, los usuarios sin acceso a la red ­ que son usualmente los más pobres ­no reciben el subsidio al consumo. Segundo, los usuarios servidos por otros proveedores fuera de ANDA no reciben un subsidio al consumo. Tercero, dentro de los que tienen el servicio de ANDA, los pobres reciben menos subsidios que los no-pobres como consecuencia de la estructura de las tarifas. Como en la mayoría del mundo, la tarifa de ANDA esta basada en el consumo por metro cúbico para aquellos que tienen medidores. A pesar del hecho que las tarifas se incrementan en bloques con el consumo, aun hay bloques de alto consumo que reciben subsidios. Por esto, se terminan otorgando subsidios importantes a usuarios de gran volumen, muchos de los cuales tienen mejor posición económica (ver el análisis en la sección social y pobreza). De hecho, los estudios para El Salvador y otros países muestran que los subsidios por medio de bloques de tarifa crecientes El Salvador REDI-SR 200 Sección II están en líneas generales distribuidos equitativamente entre grupos de ingreso.37 Esto significa que los subsidios no son dirigidos, sino que son distribuidos al azar al público, ricos o pobres. Como resultado de la falta de adecuada selección del objetivo de los subsidios al consumo, los hogares en el quintil más pobre pagan casi el 8 por ciento del ingreso en la mayoría o áreas urbanas, y casi el 4 por ciento en las áreas rurales, lo cual es alto de acuerdo a estándares regionales. En comparación, los usuarios del agua en el quintil más rico pagan únicamente aproximadamente el 1 por ciento de sus ingresos por sus facturas de agua. Figura 6.7: Porcentaje de participación de la factura de agua en el gasto doméstico 2004 9 8 7 6 AMSS je ta 5 Centros Municipales rcenoP4 Otros Urbanos 3 Rural 2 1 0 I II III IV V Quintiles de Ingreso Fuente: FUSADES, en base a datos de la Encuesta de Hogares de Propósito Múltiple 2004. 6.65 Las tarifas son tanto por servicio de agua como de alcantarillado. Como resultado, existe un subsidio transversal desde usuarios sin conexión de alcantarillado hasta los que tienen conexión de alcantarillado quienes usualmente están en mejor posición económica. 6.66 Hay únicamente una característica positiva de la estructura actual de tarifas desde un punto de vista social. Ésta es la tarifa especial baja aplicada a las comunidades marginales. 6.67 Transparencia. Las tarifas de ANDA son transparentes en el sentido que el Decreto Tarifario es de uso público, pero no son muy transparentes en el sentido que son complicadas y difícil de comprender para el usuario promedio. La fórmula de tarifas de ANDA es compleja y es probable que no sea comprendida por la mayoría de usuarios. Por ejemplo, la tarifa se incrementa en un gran paso tan pronto como el consumo aumenta arriba de 20m3/mes/conexión, lo cual lleva a frecuentes quejas de los consumidores debido a las grandes disparidades mensuales en los recibos a pesar de los pequeños cambios en los niveles de consumo. La falta de transparencia se agrava por errores en la facturación. Las tarifas de otros proveedores del servicio, las cuales son usualmente tarifas mensuales fijas, son transparentes y fácilmente comprendidas. 6.68 Inversiones. Los niveles de inversión en agua y saneamiento en El Salvador estuvieron en aproximadamente US$20-40m/año desde 1995-2001, pero descendieron de manera 37Ver Walker et al. (2000), citando datos sobre El Salvador, Panamá, Nicaragua y Venezuela. El Salvador REDI-SR 201 Sección II significativa a menos de US$10m/año en 2003-04,38 comparado a las necesidades de inversión anual de US$50-100m.39 Figura 6.8: Total de inversiones de ANDA 1990-2005 50 45 40 35 $SUedse 30 25 onlli 20 M 15 10 5 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Total de Inversiones 1.1 2.1 3.9 3.4 3.5 20.9 34.3 31.7 29.9 43 36 39 13.6 4.9 3.4 13.1 Fuente: ANDA y Ministerio de Hacienda, citado en Banco Mundial (2005) PER 6.69 Los retrasos en la disponibilidad del financiamiento de donantes y una resistencia a comprometer nuevos fondos a ser administrados por ANDA después de la crisis de corrupción Perla probablemente contribuyeron al descenso en las inversiones después de 2001. Otro factor que contribuye al descenso es la reducida capacidad de auto financiamiento de ANDA. 6.70 Los cálculos de las necesidades de inversión en el suministro de agua y saneamiento necesarias para lograr las metas de cobertura de las MDGs, mejorar la calidad del servicio y aumentar el porcentaje de tratamiento de aguas residuales varían entre US$30m y US$100m por año. 6.71 Un cálculo estipula las necesidades de inversión en US$578m para 2004-2015 o en aproximadamente US$50m por año, excluyendo los costos para incrementar la calidad del servicio y una meta moderada de cobertura de 30 por ciento para el tratamiento de aguas residuales. Otro cálculo estima las necesidades de inversión en agua y saneamiento para 2000- 2010 en US$ 1.143m, o aproximadamente el doble del primer cálculo por año.40 De acuerdo a ese estudio las necesidades de inversión anual serían de US$100m. 6.72 Es evidente entonces que tienen que alcanzarse niveles más altos de financiamiento para proveer mejores niveles de servicio. 38PER (2004), p. 135. 39De esta inversión, una cantidad desconocida es invertida por empresas constructoras de viviendas quienes usan su propios recursos y por las municipalidades usando FODES. Asimismo, en 2006, el FISDL empezará a invertir en agua y saneamiento rural utilizando recursos del BID. 40Gómez, citado en Henao (2004). El Salvador REDI-SR 202 Sección II 6.73 Financiamiento de Inversiones. En 1990-2002, el 63 por ciento de las inversiones fueron financiadas por medio de préstamos y donaciones internacionales, el 21 por ciento por medio de auto financiamiento de ANDA, el 16 por ciento con recursos del gobierno y el 0 por ciento por medio con financiamiento comercial. El alto porcentaje de financiamiento de donantes no puede seguir así en el futuro, dada la necesidad de incrementar los niveles generales de inversión y el hecho que El Salvador es un país de ingreso medio y como tal tendrá menos acceso a préstamos con descuento. El gobierno esta consiguiendo fondos de varios donantes para aumentar el nivel de inversiones. 6.74 No existe financiamiento para inversiones públicas en términos comerciales de los bancos o el mercado interno de capitales. El Fondo de Desarrollo Económico y Social (FODES), el cual canaliza las transferencias del gobierno central hacia las municipalidades, es usado para agua y saneamiento ya que ANDA está a cargo de la provisión del servicio en la mayoría de las municipalidades. 6.75 Las transferencias del gobierno hacia ANDA no son concedidas con base en criterios objetivos, o relacionadas al logro de metas en términos de metas de pobreza o mejor eficiencia. No existe un marco legal para subsidios, los cuales aparentemente son otorgados sobre una base ad-hoc para rescatar a ANDA si su situación financiera se vuelve insostenible. En los últimos 4 años el Ministerio de Hacienda suspendió el apoyo de contrapartidas a proyectos de Inversión institucionales, sin embargo en el año 2004 se recibió un apoyo por $9.0 millones para desarrollar proyectos en el Gran San Salvador. 6.76 Las fuentes de financiamiento tendrán que cambiar drásticamente. Los fondos de donantes para el sector han ido desapareciendo desde 2001. Más recientemente, hay señales de un regreso al sector, por ejemplo por medio del proyecto Red Solidaria BID/BM, el cual prevé inversiones de US$42m en suministro de agua y saneamiento rural por medio del FISDL. Sin embargo, aun si aumenta el financiamiento de donantes, no es probale que llegue al nivel del pasado si no se realizan importantes reformas institucionales. La capacidad de auto financiamiento de ANDA ha llegado a cero en años recientes. Ésta tiene que ser restablecida, aunque los recursos que ANDA u otros proveedores del servicio puedan llegar a movilizar internamente de todas formas serán escasos respecto a las necesidades reales de inversión. El gobierno puede continuar su rol de financiar inversiones, pero la forma en que estos aportes son canalizados tiene que ser revisada completamente. En particular, los aportes del gobierno deben proveer incentivos para una mayor eficiencia, estar dirigidos a los pobres y complementar el financiamiento comercial. También, las municipalidades pueden desear considerar usar un mayor porcentaje de recursos del FODES para el suministro de agua y saneamiento, una opción que se volvería más relevante si el rol de las municipalidades en el sector incrementase, por ejemplo como accionistas de las compañías regionales de agua y saneamiento. 6.77 El financiamiento comercial de las empresas de servicio público probablemente provee la única esperanza realista para recaudar suficiente financiamiento para alcanzar las MDGs en El Salvador. El financiamiento comercial por medio de créditos a largo plazo o bonos es la fuente primaria de financiamiento para las empresas de servicio público en los países desarrollados. Ésta es perfectamente compatible con la gestión pública. 6.78 Los contratos tipo Construir-Operar-Transferir (COT) para el tratamiento de aguas residuales podría tener una perspectiva realista en el corto plazo únicamente si fuesen respaldados con garantías soberanas o multilaterales off-take. Dichos contratos pueden "distribuir" los costos de financiamiento de la planta de tratamiento que de otra manera quedaría sujeto a uno o dos años El Salvador REDI-SR 203 Sección II fiscales, pero que transfieren el riesgo comercial del sector privado al sector público y así constituyen responsabilidades contingentes sustanciales para el sector público. 6.79 Un mecanismo promisorio para atraer financiamiento comercial al sector es reunir financiamiento público y privado y usar mecanismos de mitigación de riesgos. Esto podría ser logrado por medio de instituciones de segundo piso que proveen liquidez a los bancos comerciales por medio de líneas de crédito dirigidas al suministro de agua y saneamiento, mientras exigen que los bancos asuman el riesgo comercial. También podrían crearse fondos para agua o fondos para expansión de infraestructura, incluyendo un aporte patrimonial no remunerado del gobierno ("patrimonio subordinado") para reducir los costos para los prestatarios. Honduras está realizando un proyecto piloto de un fondo de infraestructura municipal que puede ser usado para inversiones en agua y saneamiento como parte del proyecto Barrio-Ciudad del Banco Mundial, implementado por el Banco Hondureño para Producción y Vivienda (BANHPROVI) en asociación con bancos comerciales. 6.80 También podría concebirse un esquema de subsidio para complementar el financiamiento comercial, que pague a los proveedores del servicio, ya sean público o privados, por el tratamiento de aguas residuales. Los pagos podrían hacerse durante una cantidad de años después que el proyecto es encargado, en lugar de proveer subsidios basados en insumos durante la construcción. Dicho sistema de transferencias basado en el desempeño ha sido aplicado exitosamente en Brasil. DESAFÍOS DEL SECTOR 6.81 Aunque El Salvador ha hecho considerables avances en la reforma de sectores claves de infraestructura tales como las telecomunicaciones, energía y caminos, el sector agua se ha mantenido en gran medida sin ser tocado por estos esfuerzos. No es que haya habido escasez de propuestas de reforma durante los últimos diez años sino que ninguna de ellas ha ganado suficiente apoyo para ser presentada a la Asamblea Legislativa. 6.82 La actual administración, que asumió el cargo en junio de 2004, tiene la oportunidad de reformar el sector agua, respondiendo a considerables desafíos que el sector enfrenta los cuales continuaron sin ser resueltos durante las administraciones anteriores. 6.83 El gobierno aún no ha desarrollado una agenda de reforma general para el sector, aunque el agua no recibe considerable atención en el nivel más alto del gobierno. Ni ha podido movilizar los recursos necesarios para alcanzar sus objetivos. Los actuales esfuerzos de reforma en gran medida son dirigidos por ANDA. Pero la experiencia internacional muestra que, aunque es importante ejecutar alguna reforma institucional del sector, las reformas generales no deben ser dirigidas por las mismas instituciones (a modo de "auto reforma"). En cambio, para tener éxito, éstas exigen determinado liderazgo político desde fuera del sector, conjuntamente con apoyo de profesionales de las instituciones del sector. 6.84 El Plan Hidro 2009 de ANDA, que cubre el período del nuevo gobierno, está en la línea correcta, pero no llega lo suficientemente lejos, en parte por falta de recursos. 6.85 Las intenciones, objetivos y componentes del Plan Hidro 2009 (ver Cuadro 6.2) son totalmente apropiados dados los desafíos que enfrenta el sector. Sin embargo, el Plan El Salvador REDI-SR 204 Sección II aparentemente carece de medios para alcanzar sus objetivos. Además, no define claramente los indicadores por medio de los cuales el progreso puede ser fácilmente monitoreado.41 El plan no incluye una lista de proyectos específicos que serán emprendidos para alcanzar sus objetivos. Tampoco incluye un cálculo de los costos para alcanzar sus objetivos ni explica cómo será financiado el plan.42 6.86 Además, el componente del Plan que cubre "legislación moderna y actualizada" puede no ser lo suficientemente exhaustivo para alcanzar los objetivos del gobierno. Por ejemplo, las deficiencias del proceso de descentralización no son mencionadas. Las limitaciones de la propuesta de ley de agua y saneamiento, la cual no cambia fundamentalmente la estructura del sector, no son mencionadas tampoco. Finalmente, pero no por ello menos importante, los detalles del anteproyecto de ley no están disponibles, lo cual es difícil de reconciliar con el objetivo declarado de participación ciudadana. Cuadro 6.2: Los pilares del Plan Hidro 2009 de ANDA I.- Rehabilitación y ampliación de los sistemas: A través de los cuales se realizarán cinco programas de inversión que beneficiarán a más de 2 millones de personas a nivel nacional con el aporte financiero del Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Alemán de Fomento y Reconstrucción, CARE, Recursos Propios y Fondo General de la Nación. Por medio de estas cooperaciones se realizarán 128 proyectos a nivel nacional. II.- Legislación moderna y actualizada: Se ha presentado a Secretaria Técnica de la Presidencia el Anteproyecto de Ley del Sector de Agua Potable. Así mismo se tiene en estudio la Ley General de Aguas en el Ministerio de Medio Ambiente, normativa sobre vertidos a la red de alcantarillado. III.- Participación ciudadana: Se han implementado campañas de ahorro y buen uso del agua a través de programas como Guardianes del Agua, Escuela Saludable, y programa de capacitaciones a Comunidades habiéndose visitado más de 110 centros escolares anualmente. IV.- Conservación del Agua: Se elaboró la norma para regular la calidad de agua residuales de tipo especial descargada al alcantarillado sanitario, así mismo se certificó el laboratorio de calidad analítica del agua, se han creado brigadas especializadas en el uso y manejo de gas cloro, se tiene un avance del 80% en la elaboración del mapa hidrogeológico de El Salvador el cual contribuirá al acceso sostenible del agua a través de la explotación racional y la protección de los recursos hídricos del país. V.- Atención al Usuario: Se abrieron tres agencias de servicio al cliente en instalaciones de la Defensoría, se han instalado 170,000 medidores a nivel nacional para garantizar una facturación real, se han realizado ampliaciones en lo que respecta a la atención al cliente dando facilidades a través de pagos telefónicos y convenios con bancos para cargos automáticos y con mas de 40 cajas de crédito pertenecientes a FEDECREDITO, se realizaron más de 300 visitas anuales a comunidades a través del programa HIDROMOVIL con la finalidad de anticipar los problemas de los usuarios y disminuir tendencias a manifestarse públicamente. 41Dado que la población de El Salvador crece aproximadamente en 120,000 cada año, proveer servicio de agua a 50,000 salvadoreños cada año en realidad disminuiría la cobertura. 42Parece que hay un programa de inversión no publicado para 2004-2009 calculando necesidades de inversión para ANDA en US$294m, de los cuales US$198m (67%) no tenían financiamiento asegurado a principios de 2005. El Salvador REDI-SR 205 Sección II RECOMENDACIONES 6.86 Hay algunas funciones básicas que necesitan ser desarrolladas en el sector de agua, y las instituciones encargadas del desarrollo de dichas funciones necesitan contar con el personal adecuado, capacitado, con suficientes fondos y regulado. · Formulación de la política: Esto incluye la determinación de la estructura básica del sector, la asignación de funciones entre instituciones, la fijación de objetivos amplios de política, la definición de responsabilidades para monitorear los resultados, aprobación de estándares de servicio, establecimiento de reglas para la recuperación de costos, la determinación de la cantidad global de subsidios disponible para el sector y reglas amplias para la distribución de subsidios. · Regulación: Las funciones de regulación pueden variar sustancialmente. Éstas pueden incluir el monitoreo de resultados, las reglas para administrar la recuperación de costos, recomendar o fijar tarifas, administrar subsidios a proveedores del servicio, recomendar estándares de servicio, y revisión de quejas. · Asistencia técnica: Esta función, aunque a menudo ha sido desatendida, es crucial en particular para los pequeños proveedores del servicio en áreas rurales. Necesita contar con suficientes fondos y ser de buena calidad, preferiblemente contratando los servicios de ONGs y firmas consultoras. · Provisión del servicio. 6.87 Aunque estos roles usualmente están separados, este no es el caso en el sector salvadoreño del agua. Además, algunas funciones no están claramente asignadas a ninguna institución y por lo tanto no son desempeñadas adecuadamente. Tres brechas son particularmente obvias: no existe una institución separada que regule el suministro de agua y saneamiento; no existe ninguna institución que regule la gestión del recurso hídrico; y no existe ninguna entidad a cargo de coordinar y proporcionar asistencia técnica. 6.88 Para modernizar el sector salvadoreño del agua, es necesario que estas funciones estén adecuadamente asignadas. La buena práctica internacional sugiere que, como mínimo, la provisión del servicio por un lado debe estar separado de la formulación de la política, y la regulación y la asistencia técnica por el otro. 6.89 Si el gobierno elige emprender una exhaustiva reforma que incorpore las lecciones del pasado, requerirá de gran voluntad y un fuerte compromiso político. Esto incluye liderazgo del Presidente y la creación de una sólida comisión y/o unidad de reforma que se reporte al Presidente. 6.90 La reforma podría ser emprendida en tres fases a lo largo de un período que puede abarcar cinco años: (i) creación de consenso alrededor de la reforma, incluyendo todas los grupos principales interesados a nivel central, local y no gubernamental, bajo el liderazgo de una Comisión Presidencial; (ii) aprobación de una ley general de agua y saneamiento por medio de la Asamblea Legislativa; (iii) creación de las nuevas instituciones para el sector y la transferencia gradual de responsabilidades, personal y activos desde las instituciones existentes a las nuevas. El Salvador REDI-SR 206 Sección II Una cuarta etapa, también podría considerar la participación privada en las operaciones y/o inversión de compañías regionales. 6.91 Los esfuerzos de reforma podrían basarse en una cantidad de elementos positivos de anteproyectos anteriores como el Marco de Ley del Sub Sector Agua y Saneamiento, la Ley de Tarifas de Agua y Saneamiento y la Ley de Subsidios al Agua y Saneamiento. Sin embargo, la reforma tendría que ir más allá de estos anteproyectos de ley al tratar el futuro de ANDA, el rol del gobierno local, la asistencia técnica a los proveedores de servicio local, así como también el desarrollo de una política de financiamiento para el sector. 6.92 En el caso de que una reforma fundamental no sea políticamente factible o deseable, el Anexo 3 brinda una tabla que resume las medidas a nivel micro para mejorar el desempeño del sector concerniente a los proveedores de servicio local.43 La tabla indica la prioridad y el grado esperado de dificultad al implementar cada medida. Estas medidas son atractivas sin importar si se emprenden reformas amplias o no. Sin embargo, se espera que el impacto de estas medidas sea mayor paralelamente con reformas más amplias. 43Estas recomendaciones fueron elaboradas por ESA Consultores en un informe para el Banco Mundial. El Salvador REDI-SR 207 Sección II CAPÍTULO 7: INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS DE TRANSPORTE ESTRUCTURA DE MERCADO, MARCO INSTITUCIONAL Y REGULATORIO 7.1 El sistema de transporte de un país (infraestructura y servicios) es la estructura que sostiene todas las actividades productivas y sociales, por consiguiente ésta contribuye al desarrollo económico del país y a mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos. Sin carreteras ni caminos accesibles y viables, los productores no pueden llevar sus productos al mercado. Sin servicios de manejo de carga, el transporte de los productos es más difícil y caro, y las empresas incurren en costos extras por retrasos y deterioro de la mercadería. El sondeo de las cadenas de suministro para este estudio encontró que la muestra de productores de textiles, químicos y alimentos indicaron que los retrasos debido al sistema de transporte pueden representar hasta el 18% de las ventas. 7.2 La geografía particular de El Salvador, sin salida al Océano Atlántico, y su estructura de comercio exterior, con los Estados Unidos como su principal socio comercial, implica un uso intensivo de los puertos de Guatemala y Honduras para el comercio internacional de El Salvador. Esto se suma a la importancia estratégica para el país en la fase terrestre de la cadena logística, y el cruce de fronteras. Por otro lado, el desempeño de los aeropuertos y los puertos del Pacífico de El Salvador en el movimiento de carga se vuelve más crítico, debido a esta dependencia de ellos. 7.3 El sector transporte (infraestructura y servicios) aporta más del 11% de PIB, desde actividades relacionadas a la construcción y gestión de infraestructura y servicios de operación. Además, éste crea aproximadamente 240,000 puestos de trabajo, directa e indirectamente. El sector es de vital importancia en la economía salvadoreña. 7.4 El tamaño del país, la rehabilitación de carreteras en los últimos cinco años y la decisión del gobierno de invertir en la construcción de un nuevo puerto en La Unión han provisto las bases para la propuesta de una estrategia de desarrollo nacional, basada en el desarrollo de actividades de logística y transporte ­ lo cual coloca al sector transporte y logística en el punto central de la estrategia de desarrollo nacional. 7.5 El sector infraestructura de transporte consta de una red de carreteras, el puerto de Acajutla existente y el puerto La Unión (en construcción), el Aeropuerto Internacional El Salvador y el Aeropuerto Interno y Militar de Ilopango, así como también una red de ferrocarril que actualmente no está en servicio. 7.6 El sector de infraestructura históricamente ha sido responsabilidad del Ministerio de Obras Públicas (MOP) el cual, junto con sus tres vice-ministerios ­ Obras Públicas, Transporte y Vivienda y Planificación Urbana ­ estuvo directamente a cargo de la formulación de políticas y planificación para todo el sector, así como también de la construcción y mantenimiento de la infraestructura. El Salvador REDI-SR 208 Sección II 7.7 Posteriormente, con la construcción de Acajutla, la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA) fue creada y le fue dada la responsabilidad de construir, operar y dar mantenimiento al puerto. Gradualmente le fue dada la responsabilidad de construir, administrar y operar todos los puertos, aeropuertos y ferrocarriles44. CEPA es una entidad legal del sector público con su propia base de capital. Un representante del Ministerio de Obras Públicas participa en su directorio, mientras que el Presidente de la República nombra a su presidente. 7.8 Teóricamente el ministerio tiene la responsabilidad de la formulación de políticas y la planificación de todos los sectores pero, en la realidad, CEPA planifica las inversiones y las operaciones de los subsectores bajo su control. No existe la coordinación o política de planificación integrada que debería existir. 7.9 El MOP mismo ha evolucionado por medio de la implementación de una importante reforma institucional en el Vice-Ministerio de Obras Públicas (VMOP), reorganizándolo para centrarse únicamente en la formulación de políticas, establecimiento de reglas y la planificación en el sector de infraestructura de caminos y la creación del Fondo de Conservación Vial (FOVIAL) para asumir el mantenimiento y la conservación de la red de carreteras prioritaria. Por lo tanto, el VMOP no busca construir, mantener y administrar infraestructura, tareas que ha delegado directamente al sector privado o por medio del FOVIAL. 7.10 El Fondo de Conservación Vial es dirigida por un consejo directivo formado por consumidores, gremios y el Ministro de Obras Públicas. El presupuesto del FOVIAL proviene del impuesto a la venta de combustible, vía el Ministerio de Hacienda. Pero el MOP no tiene influencia sobre la asignación de este presupuesto o en la operación de FOVIAL. La coordinación se da en la evaluación económica y el establecimiento de prioridades de las actividades, en la que participan especialistas del MOP. 7.11 Los pasos más recientes en el desarrollo institucional de El Salvador incluyen la creación de la Autoridad Marítima Portuaria (AMP), por medio de la Ley General Marítimo Portuaria (LGMP), la cual ha asumido la responsabilidad reguladora y de supervisión de puestos y actividades marítimas.45 7.12 De forma similar, la Autoridad de Aviación Civil (AAC), creada por medio de la Ley Orgánica de Aviación Civil, es responsable de establecer reglas y de la supervisión del aeropuerto y las actividades de aviación. 7.13 La estructura del sector de transporte terrestre es establecida por la Ley de Transporte Terrestre, de Tránsito y Seguridad en Carreteras, la Ley de Carreteras y la Ley del Fondo Vial. El Vice-Ministerio de Transporte es el organismo que establece las reglas y supervisa las leyes y 44A pesar que la Ley Orgánica de CEPA, le confiere la responsabilidad de construir, administrar y operar los ferrocarriles, en la práctica existen otras leyes que impiden que CEPA invierta en infraestructura en el sistema ferroviario, por no ser ésta la propietaria, sino que el Gobierno de El Salvador. 45La Autoridad Marítima Portuaria, se encuentra en un proceso de transición, por lo que aún la totalidad de las responsabilidades asignadas en la Ley General Marítimo Portuaria no las desempeñan aun en su totalidad. El artículo 243 de esta Ley, dice literalmente "en tanto no se encuentre en pleno funcionamiento la AMP, sus competencias y funciones serán ejercidas por el Ente Rector." Este Ente Rector es el Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano, quien a través del Vice- Ministerio de Transporte, es la entidad estatal responsable de formular, impulsar y vigilar el cumplimiento de la política sectorial de transporte, así como la planificación nacional indicativa de este, y el establecimiento de la normativa legal para hacer efectiva dicha política y planificación. El Salvador REDI-SR 209 Sección II reglas que aplican al transporte terrestre. La Ley de Carreteras se ha vuelto obsoleta en su tratamiento de aspectos varios relacionados a la administración de derechos de vía, así como también el desarrollo, la planificación urbana y vivienda, dejando espacios sin llenar, en cuanto a las responsabilidades del MOP con relación a las municipalidades, y en cuanto a los instrumentos legales para dedicarse a ciertas actividades. 7.14 El gran esfuerzo que se ha destinado a la reorganización institucional y legal es evidente, y se ha logrado un avance significativo. La estructura actual, desde el punto de vista institucional y legal, está bien establecida por sector. El MOP claramente promueve el desarrollo de políticas, planificación y establecimiento de reglas, mientras que el FOVIAL y el sector privado construyen y mantienen la infraestructura como así también operan los servicios. 7.15 A los sectores de puertos y aeropuertos, es CEPA quien los opera, construye y mantiene, ya sea directamente o por medio de contratos con terceros, mientras las AMP y AAC establecen reglas y supervisan. Sin embargo, hay un espacio sin llenar en la ley con respecto a la formulación de políticas y planificación del sector, un papel que CEPA siempre ha llenado. Sin embargo, su organización ha sido principalmente operacional, lo cual no facilita el desarrollo de la formulación de política y planificación multisectorial en CEPA. Y esto es institucionalmente imposible en el sector de carreteras. 7.16 Esta dificultad institucional es evidente a partir de la ausencia de una política multisectorial integrada con respecto a la participación privada en el sector de infraestructura, y también hace imposible el enfoque integrado que optimizaría el uso de modalidades de trasporte de una manera complementaria, y que por lo tanto optimice el uso de los recursos. Hasta hoy, esto no ha sido un problema serio para El Salvador, pero en el futuro, y con la construcción del puerto en La Unión, este vacío institucional puede volverse un problema. El Salvador REDI-SR 210 Sección II Figura 7.1: Estructura institucional del sector transporte de El Salvador MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS (MOP) FOVIAL CEPA AEROPUERTO PUERTO DE FENADESAL INTERNACIONAL ACAJUTLA EL SALVADOR VICEMINISTERIO DE OBRAS VICEMINISTERIO DE VICEMINISTERIO DE PUBLICAS VIVIENDA Y DESARROLLO TRANSPORTE URBANO CALIDAD Y CANTIDAD DE INFRAESTRUCTURA 7.17 En los últimos cinco años, las reformas institucionales y regulatorias sectoriales fueron acompañadas de inversión para mejorar la infraestructura. Entre las mejoras lo principal ha sido la reconstrucción y rehabilitación de infraestructura y equipos existentes, ante todo para carreteras, y una reorganización de las operaciones para mejorar la eficiencia de la infraestructura existente. 7.18 En el caso de las carreteras, el cambio con el mayor impacto ha sido la mejora en la eficiencia del mantenimiento de carreteras, lo cual, junto con la rehabilitación de casi todas las superficies viales y la expansión de la red pavimentada en áreas rurales, ha incrementado la calidad y el alcance de la red, gradualmente en el tiempo. Más de 1,466 km de carreteras principales han sido mejorados, 162 puentes reconstruidos o mejorados, y 826 km de caminos rurales han sido pavimentados o repavimentados. En le red urbana, se construyeron tres pasos a desnivel, junto con 10 km de caminos, y un nuevo anillo periférico de 26.76km para San Salvador. Se pudo dar mantenimiento a toda la red prioritaria de caminos, la cual se extiende por 5.966.47km (48% pavimentados y 52% no pavimentados), mientras la condición de la red de caminos pavimentados mejoró en comparación con 1999. El porcentaje de la red pavimentada en muy buena condición pasó de 25% en 1999 a 51% en 2004, y el porcentaje de la red en mala condición pasó de 37% en 1999 a 15% en 2004. 7.19 A pesar de su buena condición, la red de caminos tiene serias deficiencias en su diseño y la gestión integrada de derechos de vía, por lo cual enfrenta presiones a medida que el tráfico y la población aumentan, lo cual representa el desafió futuro más grande para el país. Finalmente, la El Salvador REDI-SR 211 Sección II densidad de población y las condiciones del tráfico, unido a la atención en el desarrollo de las actividades logísticas del país implica un enfoque más integrado con respecto a la red de caminos, dirigido a optimizar lo que ya existe, por medio de la conservación de la red por medio de un monitoreo riguroso. Serán necesarios nuevos proyectos de descongestión del tráfico, pasos a desnivel, separación del flujo del tráfico y gestión de demanda antes de continuar la expansión de la red en el futuro. Figura 7.2: Red de carreteras pavimentadas de El Salvador a diciembre 2004 Fuente: VDU- MOP, preparación interna. 7.20 En el sector de puertos, el único puerto comercial de El Salvador - el puerto de Acajutla - es un puerto multi-propósito, tipo espiga y especializado en productos a granel. Inició operaciones en 1964 y cubre 163 manzanas con tres muelles. Antes de la reforma estaba en una situación crítica, con volúmenes de carga que iban decreciendo a lo largo de los años. Como resultado de la reforma, el volumen de cargo incrementó de un promedio de 2.72 millones de toneladas por año en los últimos cinco años a un total de 3.195 millones de toneladas en 2004. El volumen de carga en contenedores ha crecido fuertemente en años recientes, como resultado de los cambios operativos hechos a partir de las reformas de febrero 2002. Entre 2000 y 2004, el manejo de contenedores incrementó en 527%, a 92.857 TEUs (unidades de equivalencia de veinte pies) en 2004. Estos cambios tuvieron un impacto positivo al atraer nuevamente a las líneas navieras más grandes, tales como APL, Maersk-Sealand, NYK y P&O. Los indicadores de desempeño del puerto han mostrado una mejora significativa en la cantidad promedio registrada El Salvador REDI-SR 212 Sección II de horas en puerto de 24.76, versus 55.9 en 2000. Las mejoras en eficiencia dieron como resultado una ganancia de $4.7 millones en 2004, un aumento a partir de la pérdida de $6.3 millones en 2002. 7.21 El puerto de Acajutla es naturalmente un puerto de carga mixta y a granel. A pesar de la reciente expansión de carga en contenedores, aun sigue enfrentando restricciones físicas a la expansión futura del tráfico de contenedores. El patio de contenedores está a 2 km de los muelles y la capacidad de carga y el ancho de los muelles dificulta el manejo de los contenedores. Sin embargo, su capacidad física total será suficiente para escenarios futuros sin expansión, siempre que el nuevo puerto de La Unión sea construido, como ha decidido hacer el gobierno de El Salvador (GOES). Figura 7.3: Sistema de puertos marítimos de El Salvador a diciembre 2004 7.22 El puerto de La Unión tiene ventajas físicas naturales debido a su bahía protegida así como una profundidad de 14 metros. La decisión de construir un nuevo puerto surgió de la meta de establecer como prioridad el desarrollo de actividades de logística en el país, y dadas las restricciones enfrentadas por Acajutla para la carga en contenedores. 7.23 En el sector aeropuerto, El Salvador actualmente tiene dos aeropuertos que tienen pistas internacionales. El Aeropuerto Internacional El Salvador ­ uno de los principales aeropuertos de Centroamérica - es el único que recibe tráfico aéreo comercial. El otro, el Aeropuerto de Ilopango, es usado como un aeropuerto militar y civil. Su infraestructura incluye una pista de 3,200m, la cual corre de Este a Oeste (0725) y tiene 60 metros de ancho con orillas sólidas que miden 7.5 m en ambos lados. Fue diseñado para naves 727-200. Por las características El Salvador REDI-SR 213 Sección II geométricas de la pista, el Aeropuerto Internacional El Salvador está clasificado 4E de acuerdo a la Asociación Internacional de Aviación Civil (ICAO) de un máximo de 4F, haciendo de éste el aeropuerto con la mejor clasificación en toda Centroamérica. Como resultado del proceso de modernización llevado a cabo en los últimos cinco años, el uso de indicadores de horas por plataforma de avión han mejorado para las líneas áreas comerciales. Desde 2002, hubo una tendencia en baja comparada al período 2000-2001, de 23.8% y 52.47% respectivamente. En 2004, el Aeropuerto Internacional El Salvador pasó a un total de 1.92 millones de pasajeros, de los cuales el 37% fueron pasajeros entrantes, 39% pasajeros salientes y el 24% restantes fueron pasajeros en tránsito y transbordo. El movimiento de carga durante los últimos cinco años ha experimentado continuas fluctuaciones a la baja comparado a 2000. Para 2004, el Aeropuerto Internacional de El Salvador movilizó un total de 31.083 toneladas de carga. Comparado al total de carga entre los años 2000 y 2004, incluyendo la de exportación e importación, se experimentó una reducción de 4.3%. Con respecto a 2003, el movimiento de carga importada incrementó en 7.43% y la carga exportada aumentó en 9.90%. En términos de rentabilidad, el Aeropuerto Internacional de El Salvador es auto sostenible, generando utilidades en 2004 de $9.3 millones y es actualmente una de las fuentes de ingresos del gobierno central. 7.24 Un análisis de capacidades futuras y problemas actuales de áreas mostró que la terminal y algunas áreas en la terminal de pasajeros se llenan rápidamente durante las horas pico. Los principales obstáculos para que el Aeropuerto Internacional de El Salvador (AIES) satisfaga la demanda son: un sistema de operación de terminal de carga obsoleto (no existe ningún preparativo para el uso de códigos de barra y no hay ninguna conexión con los clientes para incrementar la rotación de la carga y finalmente, la capacidad dinámica de la terminal); espacio reducido en la terminal de carga para satisfacer la demanda esperada ya que actualmente está siendo usado al 120% de su tasa de diseño, área reducida de mostradores para atender pasajeros así como el área destinada para despedida de pasajeros, área reducida de migraciones y aduanas y problemas de acceso desde el segundo piso del edificio de la terminal de pasajeros (escaleras y elevadores de poco volumen) que resulta en largas filas de pasajeros y retrasos durante las horas pico. CALIDAD DE LOS SERVICIOS DE TRANSPORTE DE CARGA 7.25 El resultado final de la actividad del transporte es una combinación de los servicios prestados y la calidad de la infraestructura que los soporta. El primer eslabón de toda la cadena del transporte es el transporte de carga terrestre, el cual es proporcionado por un gran número de compañías privadas en El Salvador. El servicio de transporte marítimo es proporcionado por 25 compañías navieras internacionales que actualmente proveen el servicio a El Salvador. Los servicios de transporte de carga aérea son proporcionados por compañías áreas de pasajeros y de carga aérea. En El Salvador, tres compañías especializadas de carga aérea proveen más del 60% del manejo de carga y 13 compañías de transporte aéreo de pasajeros proveen servicio de carga, de las cuales TACA y COPA son las compañías más importantes. 7.26 Los servicios de transporte de carga son importantes por diferentes razones; (i) el transporte terrestre es necesario en todas (o casi todas) las cadenas de suministro. Es aún más importante para El Salvador que hace uso intenso de los puertos de los países vecinos; (ii) el servicio de transporte marítimo en términos de costos directos (desembolsos varios) es generalmente el más importante en la cadena; (iii) los servicios de transporte aéreo tienen una pequeña porción del mercado de del transporte pero su importancia es generalmente alta de El Salvador REDI-SR 214 Sección II acuerdo a los tipos de producto o compañías para las cuales las otras modalidades no son una alternativa viable. 7.27 Los servicios de transporte afectan la competitividad de los clientes por medio del costo directo de embarque y también por los costos indirectos u ocultos impuestos por medio de retrasos, pérdidas, daño de bienes, y robo. De acuerdo a la encuesta sobre compañías realizada en los sectores de textiles, productos químicos y alimentos, se calcula que los retrasos producidos por los servicios de transporte son responsables de casi el 14.5% de sus ventas. 7.28 Se calcula que hay aproximadamente 10.000 operadores de carga, 1.112 de los cuales son miembros del sindicato Asociación Salvadoreña de Empresarios de Transporte de Carga (ASETCA). El sector de trasporte por carretera está dividido en dos áreas: (i) compañías formales que tienen flotas de más de 20 vehículos - 12 de estas compañías tienen contratos exclusivos con líneas navieras y manejan el 70% de la carga marítima, y 50 otras compañías transportan alguna variedad de carga en El Salvador o internacionalmente; y (ii) pequeños operadores con generalmente uno o dos vehículos, que forman hasta el 80% del mercado. 7.29 Hay evidencia de una enorme sobreoferta de servicios de transporte de carga terrestre que ha llevado a una competencia salvaje entre pequeños operadores, que como consecuencia operan debajo del costo, y sacrifican el mantenimiento y la renovación del equipo, el pago de contribuciones y de seguro. Como resultado, proveen servicios de transporte baratos pero de calidad muy deficiente con altos niveles de informalidad e inestabilidad que son trasladados a los clientes al grado tal que el cliente tiene que asegurar él mismo la carga mientras ésta está en posesión del despachante ya que éste último no podría cubrir ninguna pérdida con sus propios activos. Ha surgido una situación en la cual las ineficiencias del sistema son absorbidas directamente por el cliente. Sin embargo, el cliente es libre de seleccionar su trasporte y podría seleccionar una alternativa que tenga un costo directo más alto (precio de envío) y menores costos ocultos/indirectos (retrasos, pérdidas, daños). El hecho que los clientes no lo hagan puede ser una indicación de sus necesidades ­ es decir, ellos pueden vivir con la inestabilidad y necesitan el menor costo directo ­ o es más probable que tengan poco conocimiento del grado de los costos ocultos/indirectos potenciales. En cualquier caso, es responsabilidad del operador privado tomar estas decisiones. Sin embargo, el sistema tiende a favorecer la informalidad ya que varios operadores no pagan impuestos o contribuciones, contribuyendo así al deterioro y la generación de competencia injusta con los que sí las pagan. Asimismo tiene un efecto externo hacia terceros por medio del congestionamiento ocasionado debido a la sobre oferta de vehículos, la contaminación, el deterioro de los caminos causado por la sobrecarga, la tasa de accidentes, etc. Estos costos son absorbidos por terceros sin escogerlo. Los reguladores son responsables de corregir estas distorsiones y asegurar la competencia justa en el sector y de las condiciones en las que las operaciones sean financieramente sostenibles en el largo plazo. 7.30 Por lo tanto, y a medida que este servicio sea la base de cualquier plataforma logística, es crucial para el gobierno de El Salvador (GOES) desarrollar inmediatamente una política seria y efectiva para corregir las distorsiones de este mercado si desea desarrollar iniciativas sofisticadas de transporte. 7.31 Los servicios de carga marítima y aérea son proporcionados por unas cuantas compañías que argumentan el bajo nivel de carga y la falta de economías de escala para justificar el alto costo de las flotas. Se espera que con el crecimiento de la economía y la construcción del puerto de La Unión, haya mayores volúmenes de carga y una flota marítima reducida; en cualquier caso, El Salvador REDI-SR 215 Sección II tanto AMP como la AAC deben monitorear los costos de transporte para evitar la colusión ya que el nivel de competencia en ambos sectores es reducida. RECOMENDACIONES 7.32 El Salvador ha fijado su mirada en una gran inversión en el sector para desarrollar un aspecto de su economía basada en servicios de infraestructura. Esta inversión, la cual consta del puerto de La Unión, tiene que ir de la mano con una visión a largo plazo que implementará acciones y políticas complementarias para asegurar la optimización de los recursos. 7.33 En el sector caminos, las posibilidades de expandir los caminos son limitadas si la red existente no es optimizada previamente. El Salvador tiene un territorio limitado y han habido importantes señales que la funcionalidad y el congestionamiento de carreteras y caminos se han reducido a carreteras recientemente rehabilitadas o recién construidas. Debe desarrollarse una estrategia que asista al país para ver las carreteras de una manera general para manejar la demanda. A su vez, la distribución de caminos es desigual a lo largo de todo el territorio, lo cual resulta en menor accesibilidad a centros de producción y equipo para algunos ciudadanos. 7.34 La estrategia para el futuro tiene que considerar: (i) la identificación y el desarrollo de corredores logísticos; y (ii) la mejora en la distribución y conectividad de la red de carreteras. Esta estrategia supone la definición de una cantidad limitada de corredores logísticos para los que tienen que desarrollarse programas de inversión y monitoreo, algunos de los cuales existen y otros tendrán que ser desarrollados. El objetivo es asegurar la calidad, funcionalidad y las condiciones del corredor en el tiempo para el tráfico de bienes a una velocidad comercial alta y constante en condiciones de seguridad tanto de día como de noche. 7.35 En el sector puertos, las principales decisiones han sido tomadas; por el momento es cuestión de optimizar ambos puertos por medio de concesiones al sector privado para facilitar la programación de las inversiones con respecto a la evolución de la demanda. El gobierno de El Salvador debe asegurar la adecuada transición desde el marco institucional y regulatorio para promover el proceso de concesión y su monitoreo, modificando el papel jugado por CEPA. 7.36 En el sector aeropuertos, las deficiencias del aeropuerto pueden ser corregidas con una pequeña inversión y no son tan críticas como en los otros sectores. Sin embargo, el desarrollo de una visión comercial más agresiva podría significar más ingresos en el futuro. El GOES está estudiando la posibilidad de involucrar una visión comercial más amplia para la administración del aeropuerto. 7.37 Esta sección ha introducido cuatro capítulos que describen la situación actual en El Salvador. Tres capítulos se refieren a las infraestructuras de carreteras, aeropuerto y portuarias. En cada uno, una investigación de la condición actual ha sido estudiada en detalle, al igual que el correspondiente análisis que cubre el marco institucional, legal y regulatorio, la infraestructura en términos de su calidad y cobertura, la calidad de las operaciones que operan en esta infraestructura, y el ingreso, los costos y presupuestos de inversión y mantenimiento de dicha infraestructura. En base a esto, las políticas de desarrollo actuales del GOES fueron analizadas y se presentaron posteriormente algunas recomendaciones. 7.38 El cuarto capítulo ofrece un análisis sobre el transporte de carga, ya que en última instancia, se trata de servicios que impactan de cerca al usuario y es su relación entre sí y su El Salvador REDI-SR 216 Sección II interacción con la infraestructura que los soporta lo que determina la calidad del servicio recibido por el usuario. Este capítulo incluye los servicios de transporte aéreo, transporte marítimo y transporte terrestre. Cada uno de los capítulos analiza las características y la organización del mercado, el marco legal y regulatorio, la calidad del servicio, la estrategia del gobierno para desarrollar el servicio y las recomendaciones para mejorarlo. Puertos 7.39 Perspectiva general del sector. El único puerto comercial de El Salvador al momento es el puerto de Acajutla. Actualmente un segundo puerto está en construcción (el puerto de La Unión) que servirá como un centro de distribución y logística regional proporcionando mayores oportunidades en la región. 7.40 La Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma, una entidad pública con personería legal y activos propios, es la institución responsable de la administración y operación del puerto de Acajutla. Por ley, es supervisada por el Ministerio de Obras Públicas (MOP) el cual también la representa ante la Asamblea Legislativa. Sin embargo, en la práctica, el MOP ya no ejerce ninguna influencia real sobre CEPA. 7.41 La modernización del sector transporte que se llevó a cabo en los últimos cinco años dio como resultado la aprobación de la Ley Marítima que creó la Autoridad Marítima, responsable de los estándares y del monitoreo del puerto y las operaciones marítimas. CEPA continúa como único responsable de las operaciones, la construcción y el mantenimiento, lo cual desempeña directamente o por medio de contratos. Sin embargo, la Ley Orgánica de CEPA no le otorga la capacidad de conceder concesiones u otro tipo de contratos. 7.42 No existe la planificación o formulación integrada de políticas estratégicas para todo el sector puertos. En última instancia, la planificación y el desarrollo del sector puertos son llevados a cabo por CEPA con una visión de optimizar operaciones en lugar de desarrollar una visión estratégica del transporte nacional de acuerdo con su Ley Orgánica, la cual no determina su responsabilidad en la planificación y formulación estratégica de la política para todo el sector. El papel del MOP a este respecto tampoco está claro. 7.43 Por lo tanto, para consolidar la modernización del sector, la Ley Orgánica y el papel de CEPA tienen que ser reconsiderados a la luz de la modernización del sector, específicamente, la construcción de un segundo puerto actualmente en proceso que incrementará la necesidad de adoptar una visión más integrada y la planificación del sector. 7.44 El puerto de Acajutla está localizado en el Departamento de Sonsonate en la zona occidental El Salvador, a 85 km al suroeste por carretera desde San Salvador. Existe un sistema privado de boyas para amarrar buques cisterna petroleros en la superficie del agua al sureste del puerto. 7.45 El puerto tiene muelles de varios tamaños, cuyo calado varía desde 10 a 14 metros a lo largo del frente de muelle y con una longitud total aproximada de 1.290m. El muelle "A" multipropósito está diseñado para transferir carga usando únicamente grúas desde los barcos, ya que su estructura actual no permite el uso de equipo pesado. Se crearon áreas adicionales en el muelle "A", después de eliminar el área de bodegas. El muelle "B" ­ especializado para el manejo de sólidos a granel ­ está diseñado para atender barcos de una manera mecanizada, por medio de una unidad de carga y descarga con una producción de aproximadamente 450 El Salvador REDI-SR 217 Sección II toneladas/hora. El muelle "C" tiene mayor profundidad que los otros dos muelles, y es usado para comenzar la descarga de barcos grandes con carga a granel que luego son atendidos en el muelle "B". 7.46 Para una efectiva ejecución de las operaciones, el puerto de Acajutla tiene un sistema de bandas transportadoras que incluye una unidad operativa de carga y descarga desde el barco hacia varias bodegas y viceversa. 7.47 Las instalaciones de bodegas generales de carga constan de cuatro áreas techadas que cubren un total de 22.600 m2 y dos módulos techados con 6.122 m2 para el mismo propósito. También cuenta con un patio para almacenar vehículos que mide 36.000 m2, un patio de 30.000 m2 para contenedores, en el cual hay contenedores refrigerados, un almacén diseñado especialmente para almacenar sólidos a granel de exportación con una capacidad de 12.000 TM y uno de 18.000 TM para sólidos a granel de importación. 7.48 Además, hay 24.000 m2 sin techar, entre cuartos de bodega usados para proteger bienes almacenables del mal tiempo, y un sistema de tuberías interconectadas con las diversas bodegas privadas alejadas del recinto portuario para la transferencia de líquidos a granel de importación y exportación. 7.49 El tonelaje promedio movilizado en los últimos cinco años fue de 2.72 millones de toneladas. El promedio subió de 2.49 millones de toneladas de carga en 2000 a 3.20 millones en 2004. El porcentaje de las importaciones bajó de 82% del total en 2000, a 79% en 2004, mientras las exportaciones incrementaron de 18% a 21%. Los sólidos a granel representaron el 47% del total para todo 2004, mientras los líquidos a granel representaron el 22% y el restante 31% fue carga general. 7.50 El volumen de carga en contenedores ha experimentado un fuerte crecimiento en los últimos años, como resultado de los cambios operativos hechos por las reformas llevadas a cabo en Febrero 2002. Estos cambios hicieron posible atraer las compañías navieras más importantes como APL, Maersk-Sealand, NYK y P&O. El tráfico de contenedores entre 2000 y 2004 se incrementó en 527% a 92.857 TEUs de los cuales 47.541 fueron importados y los restantes 45.316 fueron exportados. Para 2005, más de 100.000 TEUs serán manejadas. 7.51 Las reformas también llevaron a un incremento en el tráfico de barcos. En 2004, el puerto de Acajutla recibió un total de 509 barcos, lo cual fue un incremento de 53.77% sobre 2000, cuando se recibieron 331 barcos. El incremento en el total de tonelaje total anual movilizado explica este incremento en barcos atendidos. 7.52 En última instancia, la reforma del puerto ­por medio de la reforma laboral y la transferencia de antiguos empleados del sector público a empleados de compañías privadas que prestan servicios portuarios­ resultó en importantes ganancias en eficiencia. Este nuevo modelo de gestión (operaciones portuarias llevadas a cabo por empresas formadas por varios ex- empleados del puerto) fue adoptado temporalmente, mientras se hacían esfuerzos por convertir el puerto e una concesión. 7.53 Sin embargo, el intento por llevar a cabo la concesión fracasó debido a la falta de ofertas. Los análisis del proceso indican que, a pesar de la buena situación financiera de Acajutla, un exceso de requerimientos, rígidamente especificados en el decreto del contrato de concesión, El Salvador REDI-SR 218 Sección II junto con la incertidumbre del impacto y las dimensiones del puerto de La Unión, pueden haber contribuido al fracaso del proceso de licitación. 7.54 En El Salvador, existe poco en cuanto a marco legal y regulatorio para concesiones, de hecho la ley salvadoreña crea la necesidad de establecer una ley específica para cada contrato de concesión. Cada proceso por lo tanto tiene que ir a la Asamblea Legislativa y cada especificación y requerimiento para el concesionario son discutidos, lo cual complica el proceso, el cual se torna burocrático y tiende a hacer los requerimientos para el licitante demasiado rígidos. 7.55 Es importante lograr desarrollar una ley general de concesiones para facilitar el proceso. Al mismo tiempo, es necesario, continuar con el proceso de licitación, como lo desea el gobierno de El Salvador, pero las lecciones aprendidas de las licitaciones anteriores deben ser claramente incorporadas, y en particular los requerimientos impuestos a los interesados en licitar deben ser menos exigentes y más flexibles. 7.56 Teóricamente, la infraestructura de Acajutla tiene el 50% de capacidad de sus muelles disponible, pero las restricciones con respecto a la carga en contenedores son mayores debido a la naturaleza del puerto. 7.57 El tamaño del espacio para almacenar contenedores ha llegado a su límite, pero se están llevando a cabo análisis para resolver el problema de la extensión del mismo. El tamaño físico y las capacidades limitadas de los muelles son un obstáculo a la eficiencia. Debido a la estrechez de los muelles y la falta de capacidad para soportar el peso de una grúa para contenedores, es imposible guardar contenedores, haciendo necesario que todas las operaciones sean llevadas a cabo con la transferencia directa a los espacios de almacenaje, lo cual a su vez retrasa las operaciones. 7.58 Además, en el caso particular el muelle "B" la situación se vuelve aún más complicada debido a la Unidad de Carga Automatizada (UCA) la cual obstaculiza el paso de los contenedores y las bandas transportadoras de sólidos a granel ubicadas ahí. En cambio, el espacio de almacenaje de contenedores está a 2 km de los muelles, lo cual desacelera las operaciones. 7.59 Con respecto a la carga en general, no hay límites a la capacidad física que requiere mayores inversiones, pero hay restricciones que limitan la eficiencia a corto plazo, tales como la falta de balanzas y caminos de acceso restringido que ya son angostos de todos modos, limitando el movimiento de vehículos pesados. En el largo plazo, la reducida profundidad de los dos muelles hace necesario usar el muelle más profundo y las transferencias de carga que desaceleran toda la operación. 7.60 De acuerdo a un escenario de crecimiento de la demanda de base (un escenario usando un crecimiento anual del PIB de 1.5%), ninguna expansión de la capacidad de Acajutla debe ser necesaria antes del año 2020, ya que la carga pasaría de 2.195.741 toneladas/año en 2004 a 6.017.449 toneladas/año en 2020 (+88.3%). Esto significa que la capacidad del puerto de Acajutla, calculada en 6.520.504 toneladas/año, sería suficiente hasta el 2017 para satisfacer la demanda de carga del escenario base si se lleva a cabo un programa adecuado de mantenimiento y si no ocurren eventos catastróficos. 7.61 Si el Tratado de Libre Comercio de Centro América con EE.UU. (CAFTA, por sus siglas en inglés) es aprobado, su impacto generaría un crecimiento de 3.5% del PIB después de un máximo inicial de 4.6%. Con el ímpetu inicial del CAFTA (el cual disminuiría con el tiempo) la El Salvador REDI-SR 219 Sección II demanda de carga incrementa desde 3.195.741 toneladas/año en 2004 a 9.152.465 toneladas/año en 2020 (+186.4%), llevando a una insuficiente capacidad del Puerto de Acajutla para satisfacer la demanda de carga derivada del CAFTA a partir del 2015. 7.62 Bajo el escenario del CAFTA más el Centro de Distribución Regional, la economía crecería 1.5% en 2005 y, siguiendo una línea conservadora, a 4.5% por año desde 2006 al 2020. La demanda total de carga incluyendo el petróleo a partir del escenario del CAFTA más el Centro de Distribución Regional se elevaría desde 3.195.741 toneladas/año en 2004 a 14.027.392 toneladas/año en 2020 (+199.4%). La carga de 2020 en este escenario sería 1.5 veces la carga del escenario del CAFTA (9.152.465 toneladas/año) y 1.9 veces la del escenario base (7.440.072 toneladas/año). Se supone en este escenario muy optimista que el puerto de La Unión atraería la mayoría de carga en contenedores, y en consecuencia sería necesario considerar la expansión de su capacidad. Por lo tanto, deberá considerarse, en caso que se conceda una concesión para el puerto de Acajutla, que los requerimientos de inversión para su expansión serán limitados o nulos. 7.63 El GoES ha decidido construir un nuevo y moderno puerto en La Unión y centrar el desarrollo de su interior con actividades de procesamiento y logística. El crecimiento mundial del movimiento de carga en contenedores y el crecimiento en el puerto de Acajutla del movimiento de contenedores y sus propias limitaciones en este tipo de carga fueron las razones que dieron como resultado esta inversión. Al analizar las capacidades de la infraestructura, la ubicación geográfica y la demanda potencial de ambos puertos, podría concluirse que cada puerto tiene un propósito diferente. Acajutla es un puerto especializado en el manejo de sólidos y líquidos a granel, y el nuevo puerto de La Unión se especializaría más en el manejo de contenedores. Esta conclusión lleva a la idea que ambas infraestructuras portuarias podrían funcionar de una manera complementaria para apoyar el crecimiento y el desarrollo comercial de El Salvador y la región. 7.64 Las implicaciones del escenario anterior hacen obvio que CEPA debería adoptar la estrategia de tener dos puertos complementarios e interiorizar esta estrategia en el diseño de la concesión de Acajutla, y el de La Unión. Además, esta estrategia debe ser incorporada al proceso de comercialización de la concesión de Acajutla, para atraer operadores sin que La Unión sea vista como competencia por los mismos recursos e infraestructura del país. 7.65 Recomendaciones para mejorar la operación e infraestructura portuaria. El GoES, conciente de la importancia de la infraestructura portuaria en la competitividad económica del país, ha estado implantando un significativo avance en la reforma del sector y en la mejora de la operación del puerto de Acajutla. Ha realizado una importante modernización del marco legal del sector con la Ley Marítima, y desde el punto de vista institucional, con la creación de la Autoridad Marítima. Además, las reformas hechas en Acajutla han resultado en enormes mejoras de eficiencia que volvieron un puerto con constantes pérdidas en un puerto que tienen utilidades anuales del orden de los $4.5 millones. 7.66 En este período, las directrices básicas para desarrollar el sector marítimo, planteadas en el Plan Nacional, se centran en la construcción del nuevo puerto de La Unión y el desarrollo del interior con el desarrollo de logística y actividades relacionadas. Además, la continua mejora en la eficiencia del puerto de Acajutla sigue focalizada en guiar al país en actividades del tipo logísticas. 7.67 Las estrategias que han sido implementadas a la fecha generalmente han dado resultados satisfactorios. Sin embargo, aún hay actividades que requieren más infraestructura y mejores El Salvador REDI-SR 220 Sección II niveles de eficiencia y tecnología. También hay problemas institucionales y legales que necesitan atención. Sumado a la gran inversión del puerto de La Unión y el desarrollo del movimiento de carga anticipado, las restricciones institucionales, legales y de infraestructura son más relevantes y urgentes. La siguiente sección considera las restricciones y desafíos actuales, y presenta algunas recomendaciones para resolverlas. 7.68 Marco institucional y legal. La creación de CEPA como una entidad operativa y la Ley Orgánica que institucionaliza sus responsabilidades en la operación, construcción y mantenimiento de puertos ha resultado en una institución relativamente efectiva, particularmente después de la modernización del sector. 7.69 Sin embargo, CEPA no tiene la autoridad para formular la política del sector ni de planear nada en un sentido más amplio que no se relacione a sus operaciones. Siempre y cuando haya sólo un puerto, no parece haber ningún problema. Sin embargo, cuando haya dos puertos comerciales y posiblemente puertos privados, habrá un vacío institucional con respecto a cual entidad define las políticas de largo plazo y las estrategias de todo el sector integradas con las otras modalidades de transporte. Este vacío institucional podría resultar en continuas mejoras e inversiones en cada uno de los sectores en competencia entre sí, lo cual podría ser deseable respecto a sus operaciones individuales, ya que podría tender a promover mayor eficiencia. Con respecto a la inversión, sin embargo, esto podría llevar a una sobre inversión y gasto innecesario. 7.70 La Ley Orgánica de CEPA necesita urgentemente definir responsabilidades con respecto a la formulación de la política y la planificación, llenando el vacío institucional mencionado anteriormente. El ideal en términos de planificación sería una mayor integración de estas actividades con el MOP. También es importante definir el papel futuro de CEPA en el marco de la concesión de las operaciones del puerto, lo cual está siendo manejado por las autoridades. 7.71 Segundo, hay áreas de la Ley Orgánica de CEPA que podrían llevar a problemas de interpretación en el futuro con la Ley Marítima debido a la falta de definiciones en la Ley Orgánica y confusión en cuanto a los respectivos poderes de CEPA y la Autoridad Portuaria y la Autoridad Marítima (AMP). 7.72 Por lo tanto, las responsabilidades de CEPA deberán estar claramente estipuladas en la Ley de CEPA con respecto a la planificación, la construcción, reconstrucción, reparación, mantenimiento, expansión, extensión y mejora de la infraestructura del puerto, la dirección de anclaje, el servicio de pilotos de mar, las maniobras de arrastre de los barcos que entran y de los que salen de los puertos, amarre y desamarre, los remolques que son usados para atender, ayudar o proveerlos, y la formulación de tarifas portuarias para aprobación de la AMP. En este sentido CEPA está trabajando en un plan estratégico que delimitará el nuevo rol de CEPA y asimismo definirá nuevas modificaciones a la Ley Orgánica. 7.73 Las disposiciones al nivel constitucional en El Salvador hacen necesario crear una ley específica para cada concesión al sector privado que se busque en la operación de muelles públicos, ferrocarriles, canales y otras obras públicas. Este procedimiento involucra ir a la Asamblea Legislativa en cada ocasión, lo cual causa retrasos y dificulta el proceso. Además, cuando se analizan los detalles de las condiciones de la concesión en la asamblea, hay una tendencia a reducir la flexibilidad lo cual puede ser contraproducente. 7.74 Para que se lleve a cabo una discusión general a nivel multisectorial, al menos al nivel de todo el sector de transporte, es imperativo proponer un marco legal para concesiones de obras El Salvador REDI-SR 221 Sección II públicas. Juntos el MOP y CEPA debería escribir leyes o reactivar proyectos de leyes pasadas para poder proponer nuevas condiciones para concesiones futuras. 7.75 Concesión de Acajutla. La fallida concesión de Acajutla hace posible discernir las fortalezas y debilidades que pueden ser superadas, con respecto a la estructura del modelo de concesión creado por CEPA. Las fortalezas corresponden principalmente a la reforma de todo el sector en términos institucionales y regulatorios con la Ley Marítima. Las debilidades identificadas incluyen especificaciones técnicas que no corresponden a la realidad del mercado, particularmente en términos de altos costos para el concesionario en la forma de pago anticipado, el requisito de participación del capital, regalías, aporte AMP y reducción de las tarifas portuarias. 7.76 Estas lecciones deben fortalecer la posición de CEPA y en particular la preparación del proceso y documentos de concesión que correspondan más a la realidad del mercado y a las necesidades reales de inversión de Acajutla. 7.77 La Concesión del puerto de Acajutla continúa siendo una opción real y efectiva de acuerdo con las políticas establecidas por el actual gobierno, particularmente un medio para generar beneficios sociales. De acuerdo con las experiencias del proceso de licitación para la concesión del puerto de Acajutla, deben tomarse en cuenta las siguientes recomendaciones: · No dejar de lado las conclusiones que resultaron de estudios técnicos y económicos de la realidad del mercado. La aceptación del mercado debe ser medida antes de implementar cualquier modelo. · Si se lanza de nuevo la concesión, deben hacerse acercamientos directos hacia las partes interesadas y debe tomarse en cuenta sus observaciones para determinar el esquema final. Además, debe buscarse en forma agresiva la participación de inversionistas locales. · Si un nuevo decreto es necesario en el futuro, éste debe ser formulado de manera flexible para facilitar los ajustes al proceso, por medio de los documentos de licitación, tales como los términos de referencia y el contrato. · Los objetivos que CEPA desea alcanzar deben estar claramente definidos y correlacionados a las condiciones del mercado y la naturaleza de la infraestructura a ser otorgada en concesión. La institución tiene que ser muy realista cuando establezca los requerimientos técnicos y financieros. · Promover el puerto como un puerto multipropósito con su propia identidad, especializado en productos a granel y no intentar hacerlo competir con el puerto de La Unión. · Promover la participación privada local y principalmente la de aquellos sectores con intereses en el sector. · Buscar socios entre los grupos locales y operadores regionales para facilitar y garantizar la operación del puerto y la transferencia de tecnología. · Evaluar cada uno de los factores de riesgo considerados al inicio de esta sección para convertirlos en fortalezas. El Salvador REDI-SR 222 Sección II 7.78 El puerto de Acajutla es actualmente un puerto estatal que opera bajo un modelo que no fue diseñado para ser permanente. Aunque este ha operado bien, aún existe la amenaza de una fuerte competencia regional. En el corto plazo, los puertos de La Unión y Quetzal podrían hacer que Acajutla repita la historia de otros puertos estatales que quedaron sin uso y terminaron como centros de pesca a pequeña escala o centros de comercio. 7.79 Por consiguiente, es importante que el gobierno de El Salvador y CEPA confirmen el proceso de concesión y aceleren su ejecución. Es crucial mantener un contacto estratégico con los sectores locales y regionales que podrían estar interesados en el puerto. 7.80 El Puerto de Acajutla versus el Puerto de La Unión. El puerto de Acajutla fue construido según un diseño de puerto tipo muelle, viendo hacia adentro, en un lugar que carece de protección respecto a los efectos de la naturaleza, para satisfacer las necesidades comerciales del país de la época (1960s), que se caracterizan por la importación y exportación principalmente de carga a granel y en sacos y productos. Esto se evidencia por la existencia de una infraestructura privada en terrenos adyacentes al puerto que fue construida para el manejo especializado de sólidos y líquidos a granel y el hecho que el espacio de almacenaje de contenedores fue construido a más de 2 km alejado de los muelles. Un tercer ejemplo son las bodegas para carga en general que han estado desocupadas por más de ocho años debido a la creciente tendencia mundial hacia la carga en contenedores. 7.81 Además, es importante destacar que a pesar de los esfuerzos hechos por CEPA de dar mantenimiento a toda la infraestructura y el equipo de Acajutla durante los últimos 45 años, este puerto tiene ciertas limitaciones físicas y estructurales que restringen las operaciones de carga, particularmente las operaciones de contenedores. Ejemplos de estas limitaciones son la estrechez de los muelles, las pocas profundidades que no permiten amarrar barcos tipos panamax, y el acceso de una vía desde la porción de tierra del puerto hacia los muelles que no permite el tráfico de dos vías. 7.82 De acuerdo cálculos factibles, el puerto de La Unión atraería 50% de la carga en contenedores de Acajutla, y atraería carga desde Guatemala, Honduras y Nicaragua, como así también cierto volumen de carga de trasbordo. Las mismas proyecciones contemplan una carga considerable del tipo Ro-Ro, que es la razón por la cual será construido un muelle especializado para esta actividad y cierto volumen de carga por mayor. Al principio, se calcula que manejará 120 mil TEUs y luego 950 miles TEUs después de 20 años. Los cálculos de demanda son siempre indicativos de un futuro incierto. Sin embargo, está claro que las capacidades de expansión de Acajutla para recibir contenedores están restringidas. Una expansión haría difícil el manejo de carga en general. Por consiguiente, su principal propósito debe ser el de un puerto especializado en carga a granel e interno. 7.83 Por otra parte, La Unión tendrá una ventaja considerable con la carga en contenedores en comparación a Acajutla y los puertos vecinos, lo cual le ayudará a atraer clientes. 7.84 Por consiguiente, el GoES debe tratar ambos puertos como infraestructuras complementarias, una especializada en carga en general y a granel principalmente para el mercado interno y el otro especializado en carga en contenedores con participación de carga regional. La adopción de esta estrategia debe interiorizarse al nivel del GoES hasta donde sea posible ya que en última instancia, el mercado y los concesionarios definirán el verdadero propósito de cada uno de los puertos. Sin embargo, es posible tratar de conceder una concesión El Salvador REDI-SR 223 Sección II para el puerto de Acajutla tan pronto como sea posible, probablemente a un operador regional. Y podría hacerse un intento por atraer un operador internacional para La Unión. 7.85 Cuando se otorgue una concesión para La Unión con la construcción terminada de la terminal de contenedores, no habrá competencia inmediata de carga mixta y a granel para Acajutla. En cualquier caso, debe tratar de involucrarse a diferentes operadores de puerto no conectados a las compañías navieras de manera que la competencia pueda atraer carga y ayude a reducir la flota marítima, que es el componente más importante de la cadena logística para El Salvador en términos de costos directos. Transporte Aéreo 7.86 Perspectiva general del sector. El Salvador actualmente tiene dos aeropuertos, uno de los cuales ­ el Aeropuerto Internacional de El Salvador ­ tiene pistas internacionales donde hay tráfico aéreo comercial y es uno de los principales aeropuertos de Centroamérica. El otro aeropuerto, el de Ilopango, es usado como un aeropuerto militar y civil. 7.87 Debido al tamaño del territorio y la mejora en las condiciones de la red de carreteras del país, la demanda de vuelos internos que operaron como taxis aéreos ha terminado completamente, no hay vuelos internos desde 2001. 7.88 La administración del aeropuerto internacional de El Salvador es responsabilidad de la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma, una institución autónoma que en los últimos años ha sufrido un proceso de modernización. Ha llevado a cabo iniciativas que resultaron en que el aeropuerto internacional de El Salvador se ha convertido en uno de los centros de la principal línea aérea de Centroamérica, dando así un significativo momento al aeropuerto. 7.89 Se calcula que para finales de 2005, el volumen anual de pasajeros movilizados a través del aeropuerto será aproximadamente 2 millones. Durante los últimos cinco años, la demanda de pasajeros en tránsito ha crecido en 51% y la cantidad de pasajeros llegando a El Salvador ha crecido en 16%. 7.90 En términos de rentabilidad, el aeropuerto internacional de El Salvador es autosuficiente. Generó utilidades en 2004 de US $9.3 millones y es actualmente una de las fuentes de ingresos del gobierno central. En cuanto a la infraestructura, tiene la más moderna infraestructura de aeropuertos en Centroamérica; tiene una pista de aterrizaje de 3.200 m de largo, orientada al este/oeste (0725) 60 m de ancho, y orillas sólidas de 7.50-m de ancho a cada lado de la pista. Fue diseñada para Boeings 727-200. Respecto a las características geométricas de esta pista, el aeropuerto internacional está clasificado 4E de acuerdo con la Asociación Internacional de Aviación Civil (ICAO, siglas en inglés) y un máximo de 4F, haciéndolo el aeropuerto con la mejor clasificación en toda Centroamérica. Entre las otras instalaciones, el aeropuerto tiene 17 puertas, 3 para aviones privados, 14 para aviones comerciales. 7.91 El aeropuerto internacional de El Salvador completó un total de 29.313 operaciones comerciales de aterrizaje y despegue, nacional y general en 2004, un incremento de 4.54% sobre 2003, revirtiendo una tendencia a la baja de los años anteriores. Esta tendencia se debió a la pérdida de rentabilidad experimentada por las líneas aéreas al nivel mundial, al mismo tiempo que la principal línea aérea de Centroamérica renovó su flota con aviones de mayor capacidad y reestructuró sus rutas. Sin embargo, esta reducción fue experimentada en menor grado en El Salvador. Cuando se compara el número promedio de aterrizajes diarios de líneas aéreas El Salvador REDI-SR 224 Sección II comerciales a los otros países, El Salvador experimentó una leve reducción de un promedio de 42 aterrizajes diarios en 2000 a 39 en 2004. 7.92 La aviación general mostró la misma tendencia a la baja entre 2000 y 2003 con una reversión de la tendencia en 2004, mostrando un leve incremento de 11.2%. La aviación interna (vuelos oficiales y del ejército) mostró una tendencia a la baja a lo largo del período. 7.93 Como resultado del proceso de modernización llevado a cabo durante los últimos cinco años, los indicadores de uso de plataforma hora/avión han mejorado para las líneas aéreas comerciales. Comenzando en 2002, hubo una tendencia a la baja comparado a 2000 y 2001, la reducción experimentada fue 23.8% y 52.47% respectivamente. 7.94 En 2004, el Aeropuerto Internacional de El Salvador (AIES) movilizó un total de 1.92 millones de pasajeros, 37% de los cuales fueron pasajeros entrantes, 39% pasajeros salientes y el restante 24% fueron pasajeros en tránsito y en transbordo. Para este año (2004), la cantidad total de pasajeros movilizados ha incrementado en 20% comparado a 2000, y la cantidad de pasajeros entrantes y salientes ha experimentado un crecimiento de 16% sobre el 2000. 7.95 Comparado con 2003, en 2004 el tráfico de pasajeros entrantes experimentó un crecimiento de 10.50% llegando a 714.649 pasajeros; aún comparada a 2003, la cantidad de pasajeros salientes en 2004 fue de 745,004 lo cual fue un incremento de 11.82%. 7.96 El movimiento de carga durante los últimos cinco años ha experimentado fluctuaciones en baja con respecto a 2000. En el año 2004, el Aeropuerto Internacional de El Salvador movilizó un total de 31.083,23 toneladas de carga: 17.650,9 (57%) toneladas fueron carga importada y el restante 43% ­ igual a 13.431,94 toneladas ­ fueron exportaciones. Comparado a la carga total entre los años 2000 y 2004, incluyendo la de exportaciones e importaciones, se observó una reducción de 4.3%. Comparado a 2003, el movimiento de carga importada incrementó en 7.43% y la carga de exportación incrementó en 9.90%. 7.97 Aunque el modelo de gestión que está siendo implementado generalmente ha dado resultados satisfactorios, aún hay actividades que requieren más inversión, niveles más altos de eficiencia y un mayor nivel tecnológico. Este es el caso de la actual Terminal de Carga, donde el estado del equipo, la tecnología e infraestructura no ha sido el centro de atención de las principales inversiones durante la vida operativa del aeropuerto. Esto lo hace un candidato perfecto para implementar un programa de concesión. Se hizo un intento de privatizarla en 2003, el cual fue declarado nulo el mismo año, a pesar de la participación de más de seis compañías nacionales que formaron un consorcio y tres compañías internacionales. Aun cuando el proceso fue técnica y legalmente manejado de manera transparente, fue necesario declararlo nulo debido al hecho que la evaluación económica de las ofertas encontró que todas las compañías participantes justificaron las inversiones que ellos iban a hacer para cumplir los niveles de eficiencia requeridos en los documentos de licitación por medio de incrementos significativos en las tarifas cobradas a los usuarios, lo cual va en contra de los objetivos de la licitación. Actualmente, la administración del aeropuerto está preparando un estudio de factibilidad para ver alternativas de integración de participación privada para la operación de la Terminal de Carga. 7.98 Recomendaciones para mejorar la operación de la infraestructura del aeropuerto. La Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma ha desarrollado estrategias para consolidar la posición de liderazgo que el AIES tiene actualmente, con respecto al resto de los otros aeropuertos de la región, de acuerdo a varios criterios: calidad de la infraestructura, calidad de los servicios El Salvador REDI-SR 225 Sección II aeronáuticos y comerciales, y la localización geográfica y la seguridad. Todo lo anterior contribuirá favorablemente a la mejora de las operaciones del aeropuerto y la incorporación del sector privado, hasta que CEPA pueda convertirse en una institución que sea propietaria de la infraestructura y administradora de concesiones. Otras estrategias del sector aéreo son la implementación de un plan de desarrollo de negocios para el AIES que incluya su zona industrial, comercial y turística con recintos fiscales en el área próxima al aeropuerto, y la actualización del Plan Maestro. 7.99 Las directrices básicas de desarrollo para el sector aeropuerto están incluidas en el Plan Nacional. De acuerdo a este plan, el desarrollo de planes para incrementar las exportaciones requiere la mejora de la infraestructura que soporta la capacidad exportadora del país para contribuir a su desarrollo y la competitividad, por medio de estimular la eficiencia del aeropuerto y la competitividad del país. Concretamente, sería necesario hacer más eficientes las operaciones del AIES y modernizar y hacer eficiente su administración y operación. 7.100 Las estrategias que están siendo implementadas generalmente han sido satisfactorias. Pero aún hay actividades que requieren más inversión y mejores niveles de eficiencia y tecnología. También hay temas institucionales y legales que requieren atención. Esta sección considerará las restricciones, desafíos actuales y las alternativas para tratarlos. 7.101 Marco legal, regulatorio e institucional. El desempeño de las entidades del sector requiere un empuje adicional para mejorar su papel al máximo y no ser únicamente el sello de licencias o permisos. Ellas también tienen que ejercer su autoridad para emitir normas técnicas apropiadas basadas en indicadores cualitativos y cuantitativos de resultados, que claramente establecen el desempeño esperado del sector privado. Como resultado, el desarrollo de infraestructura no debe ser distorsionado en favor de únicamente los agentes y operadores más grandes, como ha sido el caso hasta este momento. En cambio, deben desarrollarse criterios claros y transparentes de eficiencia y resultado. 7.102 CEPA. La Ley Orgánica de CEPA ha gobernado la administración del Aeropuerto Internacional de El Salvador por casi 30 años desde que entró en vigencia, y es cada vez más necesario modificar y actualizar el contenido de esta ley de manera que ésta pueda adherirse más a los procesos de cambio que afectan la institución en el pasado, el presente y el futuro. 7.103 CEPA versus AAC. Para desarrollar adecuadamente y usar al máximo grado la infraestructura del aeropuerto "interno" y los servicios relacionados a esta infraestructura, es necesaria una reforma a la Ley de CEPA por medio de la cual sus funciones y poderes sean planteados con respecto a la infraestructura del aeropuerto nacional y los servicios aeronáuticos, de manera que no puedan haber objeciones con respecto a los aspectos prácticos o legales ni duplicidades o interpretación arbitraria de las funciones, jurisdicción competencia y alcances de CEPA versus AAC. 7.104 Como CEPA es propietaria de la infraestructura del aeropuerto AIES y proveedor de servicios regulados y no regulados del aeropuerto, ella lleva a cabo una serie de actividades no contempladas en la ley que la creó y que son aplicadas por medio de la interpretación y referencia hacha a otras leyes. Estas leyes incluyen la Ley de la Construcción, Administración y Operación del nuevo Aeropuerto Internacional de El Salvador así como también algunos artículos de la Ley Orgánica de Aviación Civil, como el artículo que asigna a CEPA la obligación del control y dirección de servicios de apoyo a la navegación aérea, aplicable a servicios al tráfico aéreo, información aeronáutica, servicios climatológicos, comunicaciones aeronáuticas, ayuda, despacho El Salvador REDI-SR 226 Sección II y vuelos por radio, y otros servicios de navegación aérea. CEPA tiene que contribuir más con una operación efectiva y proveer el personal, infraestructura y equipo requeridos, lo cual por razones prácticas, ha dejado un cierto grado de confusión respecto a la autoridad sobre el control de dichos servicios entre CEPA y la AAC. La misma situación aplica a aspectos relacionados a la implementación de obras civiles en las instalaciones del AIES. Finalmente, uno de los aspectos más importantes es que en ningún lado está definido quién sería responsable de la administración y operación de otros aeropuertos que fuesen construidos en el futuro con fondos del Estado. 7.105 Necesidad de una mejor estrategia de negocios. La visión y actividad comercial que está siendo implementada actualmente por la administración está concentrada principalmente en atender las necesidades de los usuarios (operando con una actitud más reactiva en lugar de una actitud proactiva). Por consiguiente, es necesario desarrollar un plan de negocios más integrado y agresivo en el cual se consideren una serie de alternativas: la implementación de una escala móvil de tarifas de acuerdo a las horas de operación y provisión de los servicios; alianzas con líneas aéreas, compañías hoteleras, operadores logísticos, etc., que hacen posible maximizar la infraestructura y la disponibilidad de terrenos existentes e incrementar el nivel de ingresos y rentabilidad de las operaciones, como en otros aeropuertos internacionales, donde el ingreso del negocio representa más del 60% del ingreso total, superando el ingreso generado por servicios aeronáuticos por un margen bastante grande. 7.106 Recursos Humanos. De acuerdo a un estudio presentado en el plan maestro del aeropuerto, los diversos departamentos que forman la organización que opera y administra el aeropuerto fueron evaluados. En lo que concierne a la capacidad, se concluyó que tiene el número ideal de personal para desempeñar eficientemente todas las funciones, y se observó que el departamento de administración parece tener más personal del necesario. 7.107 La cantidad de personal necesario para operar el control del tráfico aéreo en el área de desarrollo y revisión de procedimientos de acercamiento de instrumentos y evaluación de obstrucciones, es actualmente escaso. Esta situación podría afectar negativamente la seguridad de los sistemas. 7.108 CEPA, por medio de la Oficina del AIES, desempeña un trabajo aceptable en lo que a la administración y operación del aeropuerto se refiere. Sin embargo, una alternativa que deberá ser considerada es la creación de un departamento especializado que sea responsable de los servicios de control del tráfico aéreo. Este departamento manejaría aspectos relacionados a estos servicios incluyendo la responsabilidad no sólo de la operación sino también del mantenimiento de los sistemas. 7.109 Hasta el momento, el aeropuerto ha capacitado personal en las dos áreas indicadas antes, pero el área de mantenimiento no está bajo la oficina del tráfico aéreo, sino del departamento de mantenimiento general del aeropuerto. Es importante que el mantenimiento de los sistemas de navegación, comunicaciones y protección de vuelo esté bajo la oficina de tráfico aéreo y no bajo oficinas separadas, ya que las mismas pueden tener prioridades muy diferentes. Además, el personal especializado está más directamente involucrado en sus puestos de trabajo diarios con los aspectos operativos del sistema de control del tráfico aéreo que con el mantenimiento general del aeropuerto. 7.110 Marco legal para la participación privada. Es importante remarcar que la Ley de Adquisiciones y Contratación de la Administración Pública (LACAP) es actualmente el único instrumento legal por medio del cual el sector privado puede participar en la construcción, El Salvador REDI-SR 227 Sección II mantenimiento y operación de infraestructura pública. LACAP es también una ley para la adquisición de bienes y servicios para el sector público. Pero hay una laguna jurídica en esta ley respecto a los procedimientos para realizar licitaciones internacionales sujetas a normas del derecho internacional. Es decir, requerimientos tales como la presentación de documentos, los procesos de calificación, la representación de concesionarios internacionales y resolución de disputas, no están aun cubiertos en la ley. Por lo tanto, para lograr mayor participación de inversión tanto económica como tecnológica, es necesario la modernización de la infraestructura que garantice la calidad en los procedimientos. 7.111 El desempeño de las entidades del sector parece estar muy limitado bajo esta ley de contrataciones, la cual realmente está dirigida a la compra de bienes y servicios y que no cubre adecuadamente los métodos y procedimientos de participación del sector privado bajos métodos y procedimientos diferentes de la concesión, dejando a las entidades pocas opciones para dichos propósitos. Además de considerar el proceso de poner en vigencia una ley específica, se recomienda que la LACAP sea modificada siguiendo estas líneas o aún mejor que la regulación de la participación del sector privado sea separada hacia un organismo legal diferente que tendría una influencia directa sobre el desempeño de las entidades del sector como facilitadores de esta participación del sector privado. 7.112 Cooperación internacional. Se recomienda que se implementen convenios de "Cielos Abiertos", por medio de una política agresiva de firma de convenios bilaterales con otros países fuera de la región (uno fue firmado con EE.UU. en 1997) o de forma unilateral sin ningunas restricciones como ha hecho Guatemala. 7.113 Infraestructura del aeropuerto. Las políticas de desarrollo del AIES están enfocadas principalmente en las siguientes áreas: campo aéreo, la terminal de pasajeros y el área de carga aérea. El campo aéreo incluye la extensión de longitud de la pista. 7.114 Campo Aéreo. La pista de aterrizaje no constituye una restricción debido al hecho que es usada únicamente al 30% de su capacidad diseñada. Sin embargo, hay un plan para extender la longitud de la pista en 200 m, para permitir que aviones trasatlánticos completamente cargados puedan aterrizar, para atraer nuevas líneas aéreas y permitir nuevos destinos. 7.115 Terminal de pasajeros. La terminal de pasajeros en general es usada al 75% de su capacidad diseñada, pero el área comercial y de mostradores de facturación ya excedió su capacidad, lo cual se advierte ciertas restricciones. Hay planes de extender el pasillo al otro lado de los mostradores hacia el camino de acceso lo cual está contemplado en el Plan de Acción inmediato para expandir el edificio de la Terminal. Se ha recomendado estudiar la posibilidad de usar un sistema que resuelva los problemas de congestionamiento en los mostradores de facturación de las líneas aéreas. 7.116 Los aspectos que requieren más atención e inversión en esta área del aeropuerto son: · La necesidad de expandir el área de mostradores de facturación de pasajeros así como también el área de embarque para pasajeros que salen del país. · La necesidad de instalar un nuevo elevador con más capacidad para acceder a una mayor movilidad entre los distintos niveles del Edificio de Terminal de Pasajeros (ETP). El Salvador REDI-SR 228 Sección II · La necesidad de expandir el área de migraciones y aduanas y facilitar el acceso a la misma. 7.117 Terminal de Carga. El punto crítico en cuanto a capacidad se refiere ­ y la prioridad para el desarrollo ­ es la Terminal de Carga, la cual está actualmente siendo usada al 120% de la capacidad, poniendo en peligro la operación normal de la Terminal. Su expansión o la construcción de una nueva Terminal de Carga está actualmente en discusión. La condición del equipo, la tecnología e infraestructura no han sido tomadas en cuenta en las principales inversiones desde que el aeropuerto inició sus operaciones, lo cual la hace un blanco perfecto para implementar un proceso de concesión de las operaciones de la Terminal. La factibilidad de concesionar la Terminal de Carga, será determinada por el "Estudio de Factibilidad de Carga en el Aeropuerto Internacional El Salvador", así como por el "Plan Maestro de Desarrollo del Aeropuerto Internacional El Salvador". 7.118 Actualmente, la administración del aeropuerto está trabajando para lanzar un nuevo proceso de concesión para la operación de la Terminal. Para esto, se esta aprovechando la ventaja de las experiencias ganadas en el proceso anterior, y de esta forma, lograr alcanzar su principal objetivo, de mejorar la calidad de los servicios, pero sin incrementar el costo a los usuarios. Es extremadamente importante continuar los esfuerzos de otorgar la concesión de la Terminal a un operador experimentado, ya que hay aún aspectos y procedimientos que necesitan ser modernizados, tales como la necesidad de volver eficiente los procedimientos manuales que son usados actualmente para el manejo, despeje y despacho de los bienes por medio de última tecnología tal como lectores de códigos de barras u otros sistemas. 7.119 Asimismo, la concesión debe ser considerada para hacer las mejoras necesarias en cuanto a la calidad y cantidad de infraestructura de la terminal. Para la exportación e importación de bienes perecederos, deberá considerarse la posibilidad de instalar un área refrigerada que mantenga las condiciones ideales para productos refrigerados, cuya calidad podría ser afectada cuando son expuestos a cambios repentinos de temperatura. 7.120 En el más largo plazo, se recomienda la construcción de una segunda terminal. Caminos 7.121 Perspectiva general del sector. Uno de los sectores que han evolucionado más en los últimos cinco años en El Salvador es el sector carreteras. Después de un período de crisis debido al conflicto armado en la década de los ochentas, este sector ha recuperado importancia en la economía nacional. La modernización institucional y el proceso de reestructuración ­ que llevó a la eliminación de estructuras redundantes y la descentralización de actividades ­ resultó en la creación del Fondo de Conservación Vial (FOVIAL) en Mayo de 2002, una institución que actualmente es responsable de dar mantenimiento a la red de carreteras del país. Este cambio institucional dio como resultado una mayor optimización de los recursos públicos permitiendo la reconstrucción y rehabilitación de más de 1.466 km de caminos principales, la reconstrucción y/o mejora de 162 puentes, la pavimentación y repavimentación de 826 km de caminos rurales. 7.122 Con la creación del FOVIAL, la red prioritaria de carreteras del país que totaliza 5.996,47 km (48% pavimentado y 52% no pavimentado) pudo recibir mantenimiento en su totalidad. Comparando la condición de la red de carreteras pavimentadas el año 1999, el porcentaje de la red pavimentada en muy buenas condiciones, pasó de 25% en 1999 a 51% en 2004 y el porcentaje de la red en malas condiciones disminuyó de 37% en 1999 a 15% en 2004. El Salvador REDI-SR 229 Sección II 7.123 Para los años 1995-1999, la inversión en infraestructura totalizó US $500.97 millones, con un promedio anual de US $100.19 millones dedicados a la reconstrucción. Durante el quinquenio 2000-2004, debido al mayor esfuerzo en inversión en construcción, extensión y mejora de la infraestructura de carreteras, hubo una inversión total de US $712.41 millones, constituyendo en promedio US $142.48 millones por año lo cual representó un incremento de 42% con respecto al quinquenio anterior. El incremento fue una parte fundamental del plan de gobierno del quinquenio, con los años 2001 a 2003 representando el período de mayor inversión. La inversión pública en el sector transporte continuará siendo estratégica para el desarrollo económico de El Salvador. 7.124 El programa de inversión para el período 2004-2009 es de US $1.201,5 millones. El plan de inversión 2004-2009 supone un gran esfuerzo de inversión que no puede esperarse que sea cubierto enteramente por la Administración debido a las restricciones macroeconómicas. Como resultado, el financiamiento y gestión de las obras ­ bajo el concepto de participación del sector privado como un complemento al financiamiento de la infraestructura pública ­ será buscado como un mecanismo clave para la ejecución de varios proyectos, tales como el anillo periférico de San Salvador, los pasos a desnivel en corredores regionales, en las ciudades de Usulután, La Libertad, San Miguel, indispensables para que el país logre la adecuada competitividad regional. 7.125 Recomendación para Mejorar la Infraestructura de Carreteras. El proceso de modernización del sector de los últimos cinco años resultó en una mayor optimización de los recursos públicos. En 1999, el 90% del presupuesto asignado para el MOP, estaba destinado al gasto y el restante 10% a inversión. En comparación, en 2004, el 96% fue destinado a inversión y 4% al gasto. Este cambio hizo posible reconstruir y rehabilitar gran parte de las carreteras principales, reconstruir y/o mejorar puentes, y pavimentar y/o repavimentar caminos rurales, en la red urbana, se construyeron 3 pasos a desnivel y 10 km de carreteras urbanas. La integración del sistema del Gran San Salvador fue realizada y llegó a conocerse como el Nuevo Sistema de Carreteras el cual incluye una extensión de 26.76 km. Como resultado, El Salvador tiene hoy una de las mejores redes de carreteras en Latinoamérica. 7.126 Paradójicamente, los desafíos que el MOP enfrenta hoy son mayores que los del pasado. En términos de obras, lo más fácil ha sido realizado y los verdaderos desafíos continúan. Éstos consisten no sólo en conservar la condición de la red de caminos sino también asegurar que la función para la cual la infraestructura fue construida sea también mantenida en el tiempo. Esto involucra desafíos en los diseños futuros y modificaciones de la red existente en puntos críticos, el manejo integral de los derechos de vía, y la coordinación y planificación de asentamiento a lo largo de los caminos, y un marco legal adecuado para el manejo de estos problemas. 7.127 El desafió es doble ya que es necesario centrarse en la red en su totalidad con esta filosofía: (i) asegurar que las grandes inversiones en caminos de los últimos tiempos duren y estabilizar las condiciones para los usuarios en el tiempo; (ii) continuar mejorando la distribución de la red de una manera equitativa en el país para llevar el desarrollo a los más necesitados. Esta sección considera las restricciones y desafíos actuales, y presenta una estrategia para resolverlos. 7.128 Marco legal y regulatorio. La ley de carreteras y caminos locales delega al MOP la coordinación, planificación, construcción y mantenimiento de las carreteras y caminos, como así también su uso y las áreas próximas a los caminos públicos. Lo que no especifica son los poderes que el MOP debe ejercer respecto a esto último, lo cual ha creado confusión de jurisdicción territorial con la municipalidad por la autorización del desarrollo urbano versus el desarrollo de la infraestructura de carreteras. Dado que la ley de carreteras y caminos locales data de 1969 y ya El Salvador REDI-SR 230 Sección II no corresponde a la realidad, estos temas no son tratados adecuadamente por la ley. Es necesario reformarla para que incluya los poderes que permitirían al MOP coordinar el desarrollo de la infraestructura. 7.129 En cuanto a obtener la propiedad de los derechos de vía, se han encontrado lagunas jurídicas en la Ley de Carreteras y Caminos Locales así como también la Ley de Expropiación y Ocupación de Activos por parte del Estado, que en la práctica afecta los procesos para obtener dichos derechos de vía debido a las siguientes irregularidades: 1) la propiedad no tiene dueños conocidos, 2) el propietario no pudo definir la extensión de su propiedad, 3) existen derechos en favor de terceros tales como garantías, arrendamientos, etc., y 4) no hay registro de títulos a favor del propietario o el título está defectuoso. 7.130 Aunque la Ley de Expropiación y Activos por parte del Estado se aplica a las reglas del derecho común con respecto a estos casos, en la realidad involucra procedimientos legales extremadamente largos, lo cual se ha vuelto un obstáculo en la ejecución de obras de infraestructura y ha creado una atmósfera de inseguridad legal para los urbanistas ya que ellos no pueden saber el resultado de este proceso cuando inician las obras, e incluso durante su ejecución. Si el resultado fuese al final desfavorable, esto podría implicar la modificación de segmentos o partes del diseño que afecta al proyecto. 7.131 Respecto a la protección de los derechos de vía, los alcaldes de las ciudades y las municipalidades han otorgado permisos de construcción para edificios informales generalmente destinados a la venta de comida, lo cual resulta ser un obstáculo en el libre flujo del tráfico. Además, la construcción de desarrollos residenciales ha sido autorizada, sin existir la correspondiente línea de desaceleración o un paso a desnivel hacia un camino secundario, y el acceso directo a carreteras ha sido construido modificando la función original de la carretera en la medida que estos accesos se multiplican. Además, surgen problemas de jerarquía institucional, ya que ellos no han sido cubiertos adecuadamente en el marco legal del sector, cuando el MOP trata de evitar la construcción en los derechos de vía y en propiedad inmediatamente contigua a las carreteras. 7.132 Tendría que redactarse una nueva ley de carreteras que incluya los principios modernos de planificación, construcción y mantenimiento de carreteras y caminos, su uso y las áreas inmediatamente adyacentes a caminos públicos. La ley debe especificar claramente los poderes del MOP como delegado de esta actividad y permitirle coordinar adecuadamente la zonificación del territorio. Deberían llenarse las lagunas jurídicas respecto a obtener y proteger los derechos de vía, deberían diseñarse procesos administrativos que ­ sin violar el debido proceso ­ faciliten adecuadamente la obtención y protección de los derechos de vía, para lo cual la Ley de Expropiación y Ocupación de Activos del Estado tendría que estar también actualizada para permitir el desempeño de estos procesos y no poner más restricciones desde el punto de vista legal para el desarrollo de la infraestructura en el sector carreteras. 7.133 La Ley de Carreteras y Caminos Locales incluye sanciones monetarias que son insignificantes con respecto a su valor y que en última instancia no desalientan a los violadores. La ley no le da al MOP las herramientas necesarias para impedir el abuso en la ocupación y uso de las carreteras. Estas sanciones deben ser ajustadas a los valores actuales y deben agregar otro tipo de sanciones, tales como la cancelación de permisos de construcción por medio de los cuales se ejerce un control efectivo sobre el uso de la infraestructura de carreteras. Además, debe considerarse el monitoreo con ayuda de las autoridades quienes harían valer las sanciones, una El Salvador REDI-SR 231 Sección II situación que a la fecha no ha ocurrido, lo cual resulta en el constante abuso de las capacidades y condiciones de la infraestructura de carreteras. 7.134 La capacidad de sanción de las entidades del sector ha sido apoyada únicamente por unas cuantas provisiones que han sido difíciles de hacer cumplir. Éste es uno de los criterios más importantes para el adecuado desempeño de las entidades del sector. Como resultado se debería hacer determinadas reformas o promulgar leyes que proveen sanciones adecuadas sin ser un elemento de desaliento para la inversión. Esto garantizaría al inversionista que sus derechos e inversiones están siendo contenidos por una estructura institucional que hará valer su habilidad para controlar el sector y ayudarle a crecer. 7.135 Finalmente, el desempeño de las entidades del sector es muy limitado cuando hay una ley de adquisiciones que está dirigida a la adquisición de bienes y servicios pero que no comprende adecuadamente los medios y procedimientos de participación del sector privado bajo otros métodos diferentes de la concesión, dejando a las entidades con pocas opciones. Además, dado el esfuerzo y papeleo involucrado en obtener una ley ad-hoc para cada proyecto con participación del sector privado en caminos, debe realizarse una reforma a la ley de adquisiciones o, aun mejor, deberá considerarse la separación de la participación del sector privado hacia un organismo legal diferente. Esto tendría un impacto directo sobre el desempeño de las entidades del sector como facilitadores de esta participación del sector privado. 7.136 Estrategia de desarrollo de carreteras. La red de carreteras prioritarias de El Salvador incluye aproximadamente 5.966 km. Se trata de caminos especiales, primarios, secundarios, terciarios y rurales que han sido determinados como prioridad. La prioridad dada a esta red está apoyada por todo el programa del FOVIAL, es decir, la red de carreteras de El Salvador que puede recibir mantenimiento. El resto de la red nacional ­ un total de 4.500 km de caminos locales ­ es considerada como de poco uso, sin fácil acceso y no del todo pavimentada. 7.137 La densidad territorial de la red prioritaria es de 283 km/1000 km2 y 0.88 km/1000 habitantes, colocando a El Salvador únicamente detrás de Costa Rica en términos de densidad territorial con respecto a la población. La red de carreteras prioritaria tiene indicadores de 137 km/1000 km2 y 0.48 km/1000 habitantes, situándolo detrás de Costa Rica y en último lugar en términos de densidad con respecto a la población. Figura 7.4: Densidad de la red de carreteras D e n s id a d d e c a m in o s p a v im e n t a d o s 0 . 2 2 . 5 0 . 1 6 2 2 0 . 1 2 1 . 5 s nosimaC dos/antemvi km 0 . 0 8 1 nosimac sonar pe pa 0 . 0 4 0 . 5 mK dos/antemvi pa 0001. 0 0 C o s t a R ic a P a n a m á E l S a lv a d o r G u a t e m a la H o n d u r a s N ic a r a g u a D e n s id a d t e r r it o r ia l D e n s id a d d e p o b la c ió n El Salvador REDI-SR 232 Sección II T o t a l d e d e n s id a d d e c a m in o s 0 . 8 1 2 0 . 7 1 0 0 . 6 8 2mk/ 0 . 5 0 . 4 6 0 . 3 nosimac 4 0 . 2 /sonimac sonasrep 0 . 1 2 Km 01. 00 mK 0 0 C o s t a R ic a P a n a m á E l S a lv a d o r G u a t e m a la H o n d u r a s N ic a r a g u a D e n s id a d T e r r it o r ia l D e n s id a d d e P o b la c ió n 7.138 En ambos casos es la densidad de población del país lo que constituye la mayor dificultad para la eficiente operación de la red nacional de carreteras. Si esto se combina con el vertiginoso crecimiento de la cantidad de vehículos, es fácil comprender que el problema que enfrenta El Salvador en el futuro es la optimización de la infraestructura y la gestión de la demanda. Tabla 7.1: Indicadores de vehículos 2000-2004 Indicador 2000 2001 2002 2003 2004 No. de vehículos 532,970 559,212 599,776 636,120 679,798 Vehículos x 100 habitantes 8.5 8.7 9.2 9.6 10.1 Vehículos x km de red de carreteras prioritaria 104.8 102.3 104.0 109.0 113.9 Vehículos x km de red de carreteras pavimentada 244.7 244.7 228.2 219.6 237.5 7.139 La principal red de carreteras (corredores internacionales prioritarios) es un subconjunto de la red de carreteras prioritaria y principalmente incluye la red centroamericana de carreteras (RICAM) y algunas rutas principales tales como RN-17, RN-18 y RN-5 que constituyen la estructura fundamental de la red de carreteras para el transporte de bienes y de conexiones internacionales. Esta red está en muy buena condición ya que recibió mucho del apoyo para rehabilitación y mejora de la red de carreteras. El Salvador REDI-SR 233 Sección II Figura 7.5: Principales corredores de El Salvador a diciembre 2004 7.140 Esta red cruza las principales ciudades de los departamentos de San Salvador, San Miguel, Santa Ana, Usulután, La Libertad y Sonsonate, y conecta los puertos de Acajutla, La Unión y el aeropuerto de Comalapa y los principales pasos fronterizos de La Hachadura, El Amatillo, El Poy y Las Chinamas. Su objetivo es integrar el territorio nacional, proveer rutas de conexión hacia los países vecinos y provee una red para el transporte de bienes. Esto justifica la atención e inversión provista en los últimos años. Sin embargo, aunque el diseño de la carretera generalmente ha sido adecuado, el diseño global de la red está lejos de alcanzar sus objetivos. Existen inconsistencias entre el diseño, la gestión de derechos de vía, y la urbanización que ha crecido a lo largo de la red lo cual contradice su función pretendida. 7.141 Los derechos de vía han sido gestionados inadecuadamente, en muchos casos se observa ocupación ilegal, lo cual ha resultado en una actividad de transeúntes sobre la carretera o en los hombros. Además, los complejos residenciales e industriales han sido desarrollados con acceso directo desde la red de carreteras, cuyo diseño deficiente y ángulo de penetración reduce el flujo en la carretera y causará accidentes en el mediano plazo. Si estas situaciones continúan y proliferan, reducirán la función original de la carretera a un camino de carácter urbano con el correspondiente congestionamiento y reducida velocidad. 7.142 Estas fallas se notan en: (i) un inadecuado diseño de la carretera, y la cantidad y diseño de sus accesos, (ii) una adquisición original inadecuada de derechos de vía para el nivel de carretera que se pretende que sea, y como consecuencia el deterioro de la funcionalidad, (iii) inadecuado manejo, regulación y control de la ocupación ilegal de los derechos de vía; (iv) inadecuado El Salvador REDI-SR 234 Sección II control, manejo, regulación, planificación del desarrollo urbano, residencial e industrial de las áreas adyacentes a las carreteras, que resulta en un desarrollo desordenado con impactos futuros negativos sobre la funcionalidad de la carretera; (v) proyectos incompletos de carreteras que no han mantenido la conectividad con las comunidades existentes a un nivel apropiado, obligando a la población a usar la carretera en su longitud para conectarse con comunidades vecinas o cruzarla en sitios no adecuados, reduciendo la funcionalidad de la carretera e incrementando la tasa de accidentes. 7.143 Por otra parte, la existencia de las principales áreas urbanas, puertos, aeropuertos y pasos fronterizos sobre la red indica que habrá cuellos de botella y congestionamientos ­ como en cualquier otro sistema ­ en estos puntos primero. En otras palabras, los desafíos futuros respecto a esta red estarán en primer lugar en el acceso, la salida y los pasos a desnivel de estas áreas. A modo de ejemplo, está el caso de un conductor de un vehículo pesado sobre la Carretera Panamericana (CA-1) que tiene que reducir drásticamente su velocidad y comodidad cuando cruza San Miguel, por ejemplo. Con los desarrollos futuros, estas restricciones serán agravadas. 7.144 La red principal de carreteras (corredores de importancia nacional) incluyen toda la red de carreteras prioritaria con la excepción de la red internacional mencionada anteriormente. Asimismo incluye la red de caminos pavimentados y no pavimentados. 7.145 La red principal de carreteras pavimentadas está en buena condición. Pero no está distribuida uniformemente a lo largo del territorio lo cual refleja la importancia proporcional de los centros de producción, como en cualquier país. En el caso de El Salvador, sin embargo, esto también refleja las secuelas del conflicto armado, ya que son los departamentos de Cabañas, La Unión y Morazán los que tienen la menor cantidad de caminos pavimentados. Sus densidades son 75 km/1000 km2, 99 km/1000 km2 y 90 km/1000 km2 respectivamente, versus 307 km/1000 km2 para el Departamento de San Salvador. 7.146 El desafió principal para el país con respecto a esta red no involucra mejorar su distribución territorial, sino implementar el nivel apropiado de distribución. Aunque es necesario incrementar la conectividad y el acceso en los departamentos del norte, el mismo nivel de las carreteras o caminos debe corresponder a sus necesidades y funciones pretendidas. 7.147 Las porciones no pavimentadas de la red de carreteras prioritaria han sido mejoradas bastante durante los últimos años, con únicamente el 1% aún en condición deficiente, y casi el 65% en muy buena y buena condición. Los departamentos de Chalatenango y Cabañas tienen el 21% de toda la red prioritaria del país que no está pavimentada, de nuevo reflejando la disparidad en la distribución territorial de la red pavimentada o mejorada. Aunque con seguridad la condición de la red ha mejorado para compensar disparidades territoriales, los esfuerzos de mejora o pavimentación de los próximos diez años deben concentrarse en los departamentos de Chalatenango, Cabañas, Morazán y La Unión. El Salvador REDI-SR 235 Sección II Figura 7.6: Red de carreteras pavimentadas de El Salvador a diciembre 2004 7.148 Mantenimiento. El mantenimiento de carreteras de la red prioritaria (5966 km) ha sido llevado a cabo por el FOVIAL desde 2002, como resultado de la reforma institucional del sector carreteras. 7.149 Por consiguiente, el presupuesto para mantenimiento de carreteras ha crecido de $32 millones en 1999 a $80 millones en 2004. El gasto de mantenimiento ha pasado del 27% del gasto total del sector carreteras en 1999 a 36% en 2004, con un pico en 2003 de 49%. Esta estructura de gastos ­ como la muestra la experiencia ­ es lo mejor para asegurar que la carretera sea mantenida en buena condición. Además, el FOVIAL ha podido mantener niveles sorprendentes de eficiencia, únicamente el 2% de su presupuesto es dedicado a gastos administrativos. 7.150 Sin embargo, la estructura de gastos del FOVIAL sufre de dos deficiencias aparentes que requieren de un análisis e investigación más profundo: (i) los costos del mantenimiento de rutina varían entre $5.400 y $6.500 por km/año, los cuales ocupan un rango alto en comparación a lo que se observa en Latinoamérica46; (ii) los costos de mantenimiento periódico también ocupan un rango alto y han cambiado de manera significativa en los años que el FOVIAL ha estado en 46En Brasil en 2003, $4500 por km/año, en Bolivia $2100 por km/año, datos promedio en Latinoamérica $3975 por km/año para caminos pavimentados, $4275 por km/año para caminos no pavimentados. El Salvador REDI-SR 236 Sección II operación; (iii) el presupuesto actual e histórico no parece ser suficiente para el nivel de mantenimiento que se está proporcionando. 7.151 Si el FOVIAL fija la meta de poder realizar mantenimiento de rutina al nivel promedio de Latinoamérica, o aproximadamente $4.000 por km/año, se necesita un presupuesto anual mínimo de $24 millones para el mantenimiento de rutina de la red. Esto no incluye trabajo de emergencia que aun tiene que ser presupuestado y para el cual es difícil establecer metas. 7.152 Si el FOVIAL fija la meta de realizar el mantenimiento periódico al nivel promedio en Latinoamérica, o aproximadamente $120.000 por km cada 5 años, para la red pavimentada y $50.000 por km cada 5 años para la red no pavimentada, se necesita un presupuesto anual mínimo de $102 millones para el mantenimiento periódico de la red. Eso no incluye la rehabilitación de estructuras (puentes y otros) que aun tiene que ser presupuestado. 7.153 Con un incremento gradual en los costos del FOVIAL, el presupuesto mínimo de mantenimiento para la red actual es de $126 millones por año. 7.154 Para garantizar la efectividad del FOVIAL, se necesita pensar seriamente sobre el presupuesto del FOVIAL y su evolución y sobre las actividades de emergencia y cómo financiarlas. En el mediano plazo, el FOVIAL podría comenzar un experimento gradual con mecanismos de mantenimiento basados en desempeño a un nivel adecuado para el gasto posible y los resultados requeridos. 7.155 Estrategia de carreteras para el futuro. Habiendo realizado un diagnóstico e identificado las restricciones, y tomado en cuenta el foco del país en el desarrollo de actividades de logística, es crucial desarrollar claramente la estrategia que ha sido planteada, definir las metas y priorizar las acciones y proyectos que ayudarán a alcanzar estas metas. 7.156 La estrategia nacional y las deficiencias en la red de carreteras indican que una estrategia posible tiene dos puntos: (i) la identificación y desarrollo de corredores logísticos; (ii) la mejora de la distribución y conectividad de la red de carreteras. 7.157 La estrategia supone la definición de un número limitado de corredores logísticos para lo cual serán desarrollados una serie de programas de inversión y monitoreo, algunos de los cuales existen y otros tendrán que ser desarrollados. El objetivo es asegurar la calidad, funcionalidad y condiciones del corredor en el tiempo para el transporte de bienes y a una velocidad alta máxima y constante en condiciones de seguridad tanto de día como de noche. 7.158 Este objetivo requiere definir: (i) un programa de inversión en infraestructura para optimizar los corredores propuestos y mejorar los existentes, lo cual significa mejorar y crear pasos a desnivel y periféricos; (ii) una mejora integral y un programa de conservación de la funcionalidad del corredor, lo cual implica varios subprogramas: (a) adquisición, gestión y mejora del derecho de vía y mejorar aspectos de seguridad y reducir la operación; (b) mejora física y geométrica de los accesos: reducir la cantidad de accesos, organizarlos para reducir la interferencia con el tráfico regional y mejorar los ángulos de acceso; (c) mejora de la señalización, iluminación y obras auxiliares para mejorar la seguridad diurna y nocturna. (iii) un programa integral de mediano y largo plazo para separar el tráfico internacional del tráfico local. Esto tiene que involucrar el desarrollo de una red local alejada de las carreteras del corredor logístico para evitar su uso innecesario por el tráfico local y transeúntes; (iv) un programa de largo plazo para mejorar los estándares y el diseño; (v) desarrollar la capacidad de planificación El Salvador REDI-SR 237 Sección II institucional y la coordinación interinstitucional para limitar y organizar el desarrollo a lo largo de los corredores logísticos; (vi) desarrollo de instrumentos legales, institucionales y de control para desarrollar una política de mantenimiento de la operabilidad de las carreteras 7.159 El MOP ha identificado proyectos que se centran en la dirección de esta estrategia, pero no hay programas que sean cruciales para asegurar la optimización y conservación de los corredores. El desarrollo de estos programas requerirá tiempo, capacidades y una inversión significativa que no ha sido aún contemplada. La ejecución de los proyectos de inversión sin los programas propuestos no dará los resultados esperados. En cambio, el nivel de la inversión total puede ser alto, como resultado de lo cual el MOP tiene que analizar toda la situación y decidir las prioridades antes de ejecutar el programa de inversión de una manera aislada. Figura 7.7: Corredor logístico y programas de inversión requeridos Notas: Los pasos a desnivel son: La Libertad, La Palma, Usulutan, San Miguel Corredor Logístico CA-01 Rama del corredor logístico de las carreteras Inter.-ciudades del norte: - (CA1-CA8) Niño Ateos; - (CA1- CA2) El Delirio ­ El Carmen 7.160 El objetivo de la segunda estrategia propuesta es reducir la disparidad de cobertura de la red de carreteras pavimentadas en los departamentos del norte del país al mejorar su accesibilidad a la carretera Panamericana y estableciendo una densidad de carretera igual al promedio nacional. La meta por consiguiente es el promedio nacional en términos de pavimentación. 7.161 Para alcanzar este objetivo, es necesario: (i) continuar con los programas de caminos rurales; (ii) en el mediano plazo, desarrollar la carretera longitudinal del norte como un camino secundario. El Salvador REDI-SR 238 Sección II Figura 7.8: Accesibilidad de carreteras al Norte de El Salvador Nota: Red Principal de Carreteras Longitudinal del Norte de El Salvador Servicios de Transporte Terrestre 7.162 Perspectiva general del sector. Los servicios de transporte y logística representan un instrumento fundamental de las políticas de desarrollo económico e integración del territorio, ya que son elementos cruciales para el desarrollo de la actividad económica y social y son un sector importante de la economía nacional. 7.163 Se calcula que el sector de transporte por carreteras de El Salvador comprende 10.000 compañías, de las cuales 1.112 son miembros del sindicato Asociación Salvadoreña de Empresarios de Transporte de Carga (ASETCA), con 6.000 unidades registradas. Las restantes 8.900 micro empresas que no están asociadas tiene un total de 12.000 unidades vehiculares. 7.164 De los 250.000 vehículos registrados como vehículos de transporte terrestre, únicamente 24.000, ó 9.5% de este total, están destinados exclusivamente para el transporte de carga por carretera. Debe advertirse que únicamente 1% de la flota tiene entre 0 ­ 5 años de antigüedad, lo cual indica que estos servicios son proveídos por una flota relativamente antigua. 7.165 De acuerdo a su tamaño y operatividad, las compañías que proveen servicios de transporte por carretera pueden ser clasificadas en dos tipos: compañías grandes de transporte y compañías grandes (locales e internacionales) de manejo de carga. Las compañías grandes de El Salvador REDI-SR 239 Sección II transporte son aproximadamente 100, con flotas de entre 20 y 150 unidades incluyendo diferentes tipos de equipos transportadores de carga, contenedores y chasis. Dentro de esta clasificación están las compañías (aproximadamente 12) que transportan contenedores y que invierten en equipo, infraestructura y organización, con lo cual proveen un servicio eficiente a compañías navieras en el manejo de sus contenedores. Las compañías grandes locales e internacionales de manejo de carga, son aproximadamente 90 compañías. El resto de las compañías de transporte son transportistas pequeños que representan más del 85% del mercado, en términos de personas así como también de vehículos. 7.166 Los servicios de transporte terrestre están controlados y regulados por la Dirección General de Transporte Terrestre (DGTT) la cual depende del Vice-ministerio de Transporte Terrestre (VMT). El tráfico de carreteras es regulado por la Ley de Transporte Terrestre, Tráfico y Seguridad Vial. Esta ley impone restricciones al peso y la dimensión de vehículos, establecido en el Convenio Centroamericano de Transporte por Carretera, en vigencia desde el 10 de junio de 1958. 7.167 Debido a la falta de un marco que regule los servicios de transporte terrestre, las compañías navieras están obligadas a demandar ciertos estándares de acuerdo a su propio criterio. 7.168 Para establecer sus precios, los transportistas están influenciados por el costo de operación del vehículo (COV) el cual incluye: (i) el costo de combustible y lubricantes, el costo de llantas y el costo de mantenimiento y reparación del vehículo; (ii) el tiempo invertido en movilizar la carga desde un punto a otro; (iii) el transporte en un sentido. 7.169 Entre los principales problemas que afectan al sector se incluyen: un mercado disperso, muy poca organización entre las compañías individuales, la falta de un marco legal que regule la operación de los servicios con base en requerimientos técnicos, la flota relativamente antigua y la falta de seguridad en carreteras. Por consiguiente, es necesario aprobar reglas que harían posible establecer una fundación o base del transporte integrado, eficiente y competitivo, enfocado en reducir el número de "hombres/camión" o "unidades", facilitando medios, garantías e incentivos de manera que los transportistas individuales puedan forman una asociación y trabajar junto con otros transportistas. Es indispensable la capacitación profesional para mantenerse al día de los cambios actuales y crear un marco que verdaderamente regule la operación y condición de las unidades y el desarrollo profesional del sector. 7.170 Recomendaciones. En última instancia, esta situación de sobre oferta en un segmento y una demanda concentrada resulta en un precio del transporte terrestre que no cubre los costos reales. El servicio es con frecuencia proporcionado por un precio inferior a los costos totales. Los operadores tienden entonces a no cubrir los costos fijos y únicamente cubren los costos variables de operación, lo cual resulta en el no pago de impuestos y aportes a la seguridad social, el deterioro de las unidades debido a la falta de mantenimiento, no pago de créditos sobre los vehículos, falta de depreciación de vehículos, etc. Finalmente, esto lleva a mayor informalidad y una situación insostenible para los operadores de transporte terrestre. Las compañías de transporte internacional de carga tienden a ser más formales y dicha situación no llega a tal grado porque proveen servicios a una cantidad limitada de clientes que les aseguran contratos exclusivos para un segmento con competencia limitada. 7.171 La mejora del desempeño del sector exige el desarrollo de una política para la industria del servicio de transporte terrestre que sin regular precios, haga posible: El Salvador REDI-SR 240 Sección II · Establecer condiciones sustentables para la prestación del servicio de transporte terrestre; · Establecer condiciones de competencia leal entre transportistas; · Establecer condiciones de seguridad del tráfico, limitando factores externos. 7.172 El desarrollo de esta política podría hacer posible que los niveles de precio de las flotas incrementen a un nivel razonable con respecto al costo, para desarrollar condiciones de competencia justa, para el cobro de impuestos y aumenten los aportes a la seguridad social, y mejorar las condiciones de seguridad en el tráfico de vehículos pesados. 7.173 El incremento en el costo del flete del transporte terrestre no significará una pérdida para los usuarios ya que ellos claramente pagan costos ocultos debido a la falta de confiabilidad y la informalidad de los transportistas, así como retrasos, pérdidas y daños. Esta política daría como resultado la transferencia de costos o interiorización entre costos ocultos a costos directos del servicio pagados por el flete del transporte terrestre. 7.174 La estrategia propuesta incluye tres ejes principales: (i) calidad, seguridad y regulaciones de control mínimas; (ii) incentivos; y (iii) el desarrollo de capacidades. 7.175 La estrategia será implementada a lo largo del tiempo y su propio desarrollo dependerá de la acumulación de capacidades en el sector para pasar a fases sucesivas. 7.176 Regulaciones y control. El sector del transporte terrestre carece de un marco legal que se dirija a la profesión y no que sólo conceda licencias y permisos. Tampoco tiene una ley que regule la operación de vehículos sobre la base de la evaluación técnica de los vehículos. No hay estándares relacionados a cuánto tiempo puede estar en la carretera y cuánto tiempo tiene que descansar, lo cual afecta su seguridad y la del equipo y los productos que transporta. 7.177 La dificultad con las regulaciones es a qué grado la autoridad puede en realidad controlarlas, por una parte y por la otra si éstas corresponden a distorsiones reales del mercado y no son sólo para imponer preferencias que no corresponden a la dinámica del mercado. Por consiguiente, las regulaciones propuestas evolucionarán con la capacidad de la entidad reguladora, en este caso, el VMT. 7.178 Legal. Se propone que las mismas regulaciones para entrar al mercado de servicios internacionales de carga terrestre sean adoptadas para el mercado interno en la fase inicial. Como mínimo, la presentación del registro fiscal y de solvencia fiscal. Y proceder con la armonización. 7.179 En una segunda fase en el mediano plazo, la meta sería la formación de todos los operadores en compañías y un requerimiento mínimo de capital. La correspondiente regulación sería introducida, en el momento apropiado, junto con un incentivo indicado abajo. 7.180 Técnico/operacional. Deberá exigirse una antigüedad mínima de los vehículos para entrar al mercado. Esta variable debe ser amplia al principio y volverse más estricta con la evolución del sector. 7.181 En la segunda fase, debe imponerse una antigüedad máxima a la flota en circulación y la aplicación de condiciones mínimas de seguridad para todos los vehículos. El Salvador REDI-SR 241 Sección II 7.182 Seguridad. Los requerimientos operativos de seguridad de los vehículos deben incluir características mínimas de seguridad tales como llantas nuevas, servicio técnico satisfactorio, los cuales deben imponerse inmediatamente a la entrada al mercado y ser revisado al azar tan pronto como sea posible hacerlo y haya un programa de incentivos. 7.183 Los factores externos negativos deber ser limitados, y deben hacerse avances hacia la formalización del sector. 7.184 Desarrollo de calificaciones. Debe mejorarse la calificación técnica de los operadores del sector así como para la regulación y control. A este fin, se propone lo siguiente: 7.185 La Oficina de Transporte Terrestre (VMT): · Contratar más personal y adquirir capacidad en este sector; · Desarrollar una tabla indicativa de precios para el transporte de carga terrestre en base a un vehículo considerado el ideal para el sector y tomando en cuenta las prácticas de negocio formales, el pago de impuestos y aportes a la contribución social, mantenimiento preventivo, depreciación de vehículos, pago de créditos, pago de seguro, seguro sobre la carga transportada. Esta tabla deberá ser publicada en la página Web del VMT con acceso para todos los interesados, indicando que éste sería el precio promedio de flete por transporte que podría ser cobrado en condiciones ideales. Esta información ha sido usada en otros países como una meta para los operadores del transporte y como indicación para los clientes. · Desarrollar capacidad en forma gradual para el control efectivo de la entrada al mercado. · Trabajar con el Ministerio de Obras Públicas para hacer que las balanzas que controlan el peso del vehículo funcionen adecuadamente, particularmente en los corredores logísticos. 7.186 Operadores: · El gobierno, con las Cámaras de Comercio y la Cámara de Transportistas, debe continuar promoviendo el desarrollo de actividades de capacitación e información sobre temas de operaciones de transporte. · El VMT, con la Cámara de Transportistas y la Cámara de Comercio, podrían crear un programa para apoyar a los pequeños transportistas para ayudarles a mejorar su competitividad ­ por medio de capacitación hasta la formación de compañías, capacitando en costos operativos, capacitación en el marco legal y regulatorio. 7.187 Incentivos. La reducción de factores externos y la sostenibilidad de la industria del transporte por carretera requieren un equilibrio de oferta y demanda. Al tratar de formalizar las actividades de todos los involucrados, la interiorización de costos debe dar como resultado que los operadores menos eficientes deserten del mercado. Sin embargo, la falta de alternativas para vender o liquidar una flota antigua limita estas salidas. Por consiguiente, el GoES podría desarrollar un programa por medio del cual los vehículos más antiguos y/o menos seguros sean desechados, lo cual estaría acompañado por la intensificación en el control de estas características. El programa debe contemplar la confiscación e inmediata destrucción de vehículos que son considerados que no cumplen los límites mínimos establecidos, o su compra. El Salvador REDI-SR 242 Sección II Deben realizarse estudios más detallados para determinar este mecanismo de manera más específica. 7.188 Segundo, debe desarrollarse un programa para pequeñas empresas que ayude a los pequeños transportistas a formalizar su negocio con los talleres de capacitación mencionados anteriormente y un programa de apoyo que les ayude con los procedimientos del negocio. 7.189 Este programa debe ser acompañado por un incentivo tal como una exención de impuestos (por ejemplo del IVA) para compañías o personas que están al día con sus obligaciones fiscales y su registro fiscal. Otro estudio específico, discutido con los involucrados deberá realizarse para determinar el mecanismo de incentivo más apropiado. 7.190 En cualquier caso, la definición de los incentivos debe estar dentro de un marco de compensación formal y prácticas de operación eficiente, y no usar incentivos que perpetúen la ineficiencia. Por lo tanto se recomienda no financiar o facilitar la compra de vehículos para el sector privado, esto ha producido efectos negativos en muchos países y tiende a compensar la ineficiencia. Transporte Urbano 7.191 Perspectiva general del sector. Este informe presenta una visión del sistema de transporte del área metropolitana de San Salvador. El propósito de este estudio es analizar las condiciones de desempeño del sector y evaluar su desarrollo dentro del marco de su habilidad para mejorar la competitividad de la ciudad y sus impactos distributivos. 7.192 Con respecto al desempeño del sector transporte urbano y en particular del servicio de transporte público, hay un alta tasa de impacto sobre la calidad de vida de la población y sobre el acceso social y económico que la población de menores ingreso tiene a oportunidades de trabajo y sociales. Este sector es probablemente un reflejo muy preciso de las condiciones urbanas de vida, la justicia social y el progreso. 7.193 El estudio también presenta un análisis del desempeño del sector transporte público en otras ciudades para evaluar y comparar el desempeño en San Salvador. La conclusión a partir de este análisis y los datos recopilados sobre el desempeño del sector es extremadamente mixta en cuanto a lo que respecta a la calidad de la inserción social y la competitividad urbana. 7.194 De hecho, desde el punto de vista de accesibilidad social, se ha observado que el sistema de transporte público de San Salvador es altamente accesible para los residentes de la ciudad que dependen del servicio para movilizarse. Los precios son razonablemente accesibles para los usuarios y son particularmente baratos para Latinoamérica. 7.195 Sin embargo, esta accesibilidad viene al precio de un servicio de muy baja calidad, aún por estándares latinoamericanos, lo cual impacta negativamente la operación de la ciudad y su calidad de vida, volviéndola no competitiva a nivel regional. 7.196 Además, este desequilibrio puede ser caro en el mediano y largo plazo. Aunque las tarifas hacen posible que los usuarios de bajos ingresos tengan acceso al servicio, la condición de deterioro y los impactos urbanos pueden terminar causando un mayor nivel de desigualdad. Los síntomas detectados indican que las brechas en estas formas de transporte se están ampliando, con sectores de menores ingresos que dependen de un servicio barato pero de deficiente calidad, El Salvador REDI-SR 243 Sección II mientras que los sectores con niveles de ingreso medio y alto cada vez más están haciendo uso del automóvil. En 1995, había 120.000 carros privados, mientras que en 2004, ha habido reportes de 320.000 carros, lo cual representa un incremento definitivo y un alto nivel de migración del transporte público de parte de los que pueden pagar un carro. El uso del carro ha pasado del 21% al 29% en este período, mientras el uso del bus público ha caído del 75% al 69%.47 7.197 En estas condiciones, los circuitos del carro individual y del transporte público se están diferenciando a sí mismos aún en el uso en la ciudad. Mientras las áreas del centro y del este evidencian un alto nivel de deterioro y pobreza, el sur/oeste ha experimentado una concentración de alto ingreso y nuevos desarrollos residenciales y empresariales, cada vez más dinámicas y autónomas. El riesgo de una ciudad dividida en dos terminará creando costos para todos, debido al deterioro del ambiente, la pérdida de competitividad y debido a una segregación cada vez más marcada que no es funcional y no promueve el crecimiento económico. 7.198 Competitividad y Problemas Sociales. Este análisis muestra que el sistema del transporte público de San Salvador está atrapado entre la búsqueda de un sistema accesible para la población y un servicio regular, de más alta calidad, que resulte en un equilibrio económico y financiero para los operadores. 7.199 Esta situación es el resultado de una autoridad que busca contener el incremento del costo del pasaje a cualquier precio, asumiendo problemas que se acumulan en el mediano y largo plazo por medio del crecimiento de factores externos tales como el congestionamiento, la contaminación, la falta de seguridad y el deterioro urbano. 7.200 Por otra parte, el negocio del transporte está a un nivel de subsistencia para los operadores, quienes están continuamente preocupados por la posibilidad de perder su fuente de ingresos o su rentabilidad, lo cual los hace altamente conservadores con respecto a su actividad y en cuanto a ejercer presión sobre la autoridad. 7.201 Por consiguiente, la única solución para la cual existe un consenso es que la actividad debe ser apoyada sin crítica, es decir, sin hacer cambios en la operación y gestión. La experiencia contemporánea en Latinoamérica muestra que hay prospectos para la mejora, aun sin hacer cambios en la identidad del operador del transporte como sucedió en Bogotá y en Quito y como está proyectado en varias otras ciudades de la región con fuerte aceptación y participación de los operadores tradicionales. Sin embargo, esto exige delicadas maniobras políticas por parte de las autoridades de El Salvador, quienes hasta ahora no han mostrado inclinación a este respecto. 7.202 Enfrentados a esta situación, la reacción espontánea de los sectores más dinámicos de la ciudad es crear mejores condiciones de vida para apoyar su negocio por medio de nuevos desarrollos urbanos, que ellos están tratando de separar de la degradada realidad ofrecida por un sistema de transporte público que puede operar con un bajo nivel de ingresos, pero que es de calidad deficiente y un símbolo de la deteriorada calidad de vida. 7.203 La pérdida real de ciertas áreas en la ciudad es un ataque a la estabilidad y eficiencia urbana y económica. Además de los costos creados por el transporte deficiente y el congestionamiento que es generado, los circuitos separados generan otros problemas para la ciudad: la seguridad ciudadana, la estabilidad económica y la eficiencia urbana parecen ser problemas que no pueden ser resueltos sin un tratamiento adecuado del sector transporte. 47Datos de 2004 de la Municipalidad de San Salvador, reportado en "Transporte y Municipalidad", Banco Mundial /Municipalidad de Santiago, Santiago, 1995. El Salvador REDI-SR 244 Sección II 7.204 Como se ha visto, ha habido varios proyectos para el transporte público, con propuestas específicas de mejora que parecen centrarse en la corrección de algunos aspectos esenciales del problema. Sin embargo, por varias razones, ninguno de ellos ha podido materializarse y no hay perspectivas de que esto suceda a menos que haya un cambio en la voluntad política de las autoridades y los operadores. 7.205 La ciudad necesita una transformación radical del sistema que no deje fuera a los actuales operadores, pero sí uno que inspire confianza con respecto a su implementación y ahorre costos políticos. Esto, sin embargo, exigirá que varios problemas centrales sean resueltos. 7.206 Primero, es necesario crear reglas claras en el sector, que inspiren confianza en los actuales operadores y que invite a nuevos empresarios a contribuir su pericia administrativa a esta actividad. Con este fin, deben preparase formularios de contratos que sean suficientemente claros con respecto a las obligaciones y derechos de los operadores y la autoridad; el objeto del contrato y la negociación tiene que estar adecuadamente identificados, para no perder de vista la actividad central para la cual se están creando condiciones favorables y estabilidad (por ejemplo, en la época del subsidio a la gasolina, el principal negocio para los operadores era cobrar los subsidios y no necesariamente prestar un buen servicio). 7.207 Segundo, es necesario desarrollar mecanismos claros de selección de manera que no haya arbitrariedades o riesgos de perder la negociación por razones no relacionadas a las operaciones. Estas reglas deben al mismo tiempo introducir incentivos adecuados que reconozcan objetivamente la iniciativa empresarial en la selección de operadores, preferencia por compañías formales sobre organizaciones precarias, preferencia por flotas más nuevas, por vehículos más grandes, por una organización más grande y formalidad en el servicio prestado. 7.208 Finalmente, es necesario de nuevo abordar los principales temas de gestión: debe crearse condiciones para promover la eficiencia administrativa versus presiones sobre la autoridad, debe implementarse la eficiencia para reducir costos sobre las demandas para incrementar pasajes, debe buscarse la colaboración y la complementariedad entre las compañías en lugar de la competencia entre operadores, sobre la precariedad de los contratos debe considerarse la objetiva determinación de su duración, y la amortización de las inversiones con su apropiada rentabilidad, y finalmente, la objetividad de las regulaciones, contratos explícitos y fuerte apoyo institucional debe colocarse sobre la regulación arbitraria. 7.209 De cualquier forma, estos aspectos están implícitos en las propuestas formuladas en diferentes proyectos aunque parecería que se ha fallado en tomar las decisiones necesarias para realizar los cambios precisos que a estos niveles son conocidos y comprobados en ciudades latinoamericanas. 7.210 Recomendaciones. El análisis realizado aquí ha hecho posible identificar algunas líneas de acción para el futuro. Esto significa principalmente pasos administrativos que exigen inversiones mínimas y que son parte de varias propuestas que han sido planteadas con respecto al sector bajo análisis y en proyectos anteriores. 7.211 Los aspectos que han sido seleccionados son aquellos que podrían ser posiblemente implementados debido a su simplicidad, que pueden generar resultados positivos en el corto plazo y que pueden ser una condición para generar oportunidades para más mejoras. El Salvador REDI-SR 245 Sección II 7.212 Enfocados en resolver los problemas de transporte de la ciudad, proponemos recortar algún transporte colectivo que por medio de una mejora operacional permitiría una mejora y calificación del área del centro, despejando el congestionamiento en las calles del área del centro de la ciudad, interviniendo en sus principales corredores. 7.213 El punto de partida de esta intervención involucra crear y consolidar las terminales del transporte: un sistema de paradas intermedias de vehículos del transporte público limitaría la entrada de buses al área del centro. Comenzando con estas terminales, que en el pasado han sido barreras al libre flujo del tráfico en el área del centro, se propone convertir algunas de las rutas del centro en corredores del transporte público para lograr mejoras. Para entrar a este sector, la autoridad tiene que conceder concesiones adicionales tipo "premium" a aquellos operadores que voluntariamente deseen tener acceso a esta operación más rentable, por un período limitado, siempre que cumplan los requisitos extra para la mejora del servicio, del tipo de calidad de los vehículos, método de operación y adhesión a las tarifas estandarizadas entre operadores. 7.214 Las terminales propuestas consisten en construir tipos diferentes de instalaciones alrededor del área del centro, con características adaptadas para cada tipo de servicio para limitar el número de buses que tradicionalmente entran al área. Primero, debe identificarse las instalaciones y construir paradas de rutas que terminan en el área del centro; las rutas deben ser reconfiguradas para evitar entrar al área del centro y ubicar su terminación fuera del centro. Segundo, las estaciones donde es posible cambiar de modalidades de transporte deben ser calificadas para servicio interurbano que viajen y transiten por la ciudad sin ninguna parada. Finalmente, las terminales tradicionales deben ser identificadas y autorizadas para servicio a otros departamentos. 7.215 Cada uno de estos tipos de instalaciones tendrá estándares específicos y claros para su instalación, con respecto a estándares de operación y las regulaciones de ubicación y construcción. Debe tenerse cuidado con su adecuada ubicación, el diseño para asegurar la eficiencia durante la operación y la seguridad para los usuarios del transporte y en la carretera y tener asociado un método de integración, es decir, de correspondencia con su red de servicios de transporte del AMSS. 7.216 En base a la ubicación de estas terminales, algunas de las calles del área del centro serán identificadas, donde serán implementadas condiciones especiales de viaje para buses, con prioridad sobre el resto del tráfico, y en algunos casos con líneas separadas. Resultaría una red prioritaria del transporte público, norte/sur y este/oeste dentro del área del centro, conectada con las terminales. Esta red prioritaria estaría sujeta a una mejora por medio de intervenciones en el pavimento, las aceras y los cruces. Además, dentro de dicha red, se agregarían paradas de buses mejoradas con un diseño y calidad adecuados para los mejores servicios. 7.217 La prioridad del centro y la red mejorada sería operada por los servicios que voluntariamente firmen los contratos Premium, con concesiones por tiempo fijo (5 años) sujeto a condiciones de mejora en la calidad de los servicios. Se supone que estos contratos no se oponen a los tradicionales para todo el sector. Una condición para acceder a los contratos Premium sería tener un contrato de concesión tradicional y llenar ciertas exigencias adicionales con respecto al equipo en operación (antigüedad máxima de la flota no más de 10 años, buses de gran tamaño, sistema de inspección técnica periódica) método de operación (servicios con tarifas integradas, respeto a las paradas, velocidades controladas, horas de servicio y frecuencias establecidas y respetadas) y organización emprendedora (entidades con control ejecutivo y total de la flota comprometida, independiente del propietario). A cambio de esto, estos operadores tendrán El Salvador REDI-SR 246 Sección II mejores condiciones de operación con mayor rentabilidad, más velocidad, demanda asegurada y garantía de la no entrada de otros operadores. 7.218 Las instalaciones a ser construidas, las terminales y las paradas de buses en los puntos de parada pueden ser implementadas bajo un esquema de concesiones para el sector privado, que debe construir, operar y financiar dichas instalaciones, obteniendo su ingreso del cobro por la operación y a la operación y los negocios adicionales que pueden ser permitidos (comercio, publicidad, servicios, etc.). El Salvador REDI-SR 247 Sección II ANEXO 1 Iniciativas para reducir los cargos Fijo-a-Móvil En el mes de julio de 2003, la Comisión Europea promulgó directrices para los países miembros para iniciar un estudio del estatus de la competencia en sus mercados de telecomunicaciones. En parte como una respuesta a estas directrices, algunos de los países de la UE comenzaron a examinar sus mercados de telefonía móvil. El Reino Unido, Francia, Italia, los Países Bajos y Portugal optaron por una reducción de los cargos de terminación en sus redes móviles, por medio de una regulación del tipo RPI-X. A diferencia de estos países, Alemania decidió no imponer reducciones a ese mismo cargo en un futuro cercano. En Latinoamérica, Perú, después de examinar los cargos de terminación fijo-a-móvil, acordó con los operadores una reducción de estos cargos a cambio de no imponer una regulación específica al sector. En Colombia, recientemente, la institución reguladora promulgó un documento en el cual examinó los cargos fijo-a-móvil y propuso mecanismos para mejorar la información a los usuarios así como también prueba de las alegaciones, como un primer remedio al alto nivel de dichos cargos. A continuación se describe cómo algunos países han enfocado los problemas de terminación en sus redes móviles. Reino Unido En 1998, la entonces Comisión de Monopolios y Fusiones (hoy llamada la Comisión de Competencia) encontró que los cargos por terminación de llamada en las redes de Vodavone y Cellnet (en lo sucesivo llamada O2), los dos principales operadores móviles en el país, eran demasiado altos con relación a sus costos, y que esta situación iba en contra del interés público. En 1999, OFTEL, la entidad reguladora del Reino Unido, impuso un control por medio de topes de precios con una tasa de descuento para productividad de 9% anual, a ser aplicada hasta marzo 2002. Entre 2000 y 2001, OFTEL llevó a cabo un estudio de los controles ejecutados en Vodafone y O2 y del nivel general de competencia en la terminación de llamadas en el mercado de redes móviles. Al final de este estudio, OFTEL propuso que los cargos de terminación de los cuatro operadores móviles (Vodafone, O2, Orange y T-Mobile) fuesen reducidos en una tasa de descuento de 12% anualmente hasta marzo 2006. Esto fue rechazado por los operadores móviles, y el asunto fue llevado ante la Comisión de Competencia en enero 2002 para consideración. En enero 2003, la Comisión de Competencia presentó un informe con las siguientes conclusiones: - Los cargos por terminación de llamadas de los cuatro operadores móviles están en contra del interés público, - Los cargos actuales por terminación de llamada están 30 a 40% sobre las tasas razonables, - Los consumidores pagan demasiado por llamadas fijo-a-móvil y móvil-a-móvil, - Los altos cargos por terminación de llamada desaniman a los consumidores de hacer llamadas a teléfonos móviles, - Los consumidores que llaman a un teléfono móvil desde una red fija u otra red móvil están injustamente subsidiando a otros abonados quienes principalmente reciben o hacen llamadas a abonados de su misma red. Por lo tanto, en el informe arriba mencionado, la Comisión recomendó que: El Salvador REDI-SR 248 Sección II - Cada operador móvil reduzca su cargo por terminación en 15% hasta antes de julio 25 del año 2005. - Los cargos de O2 y Vodafone están sujetos a regulaciones de topes de precio con un factor de descuento de 15% anualmente entre 25 de julio 2003 y marzo 2006. Orange y T-Mobile están sujetos a regulación de tope de precio con un factor de descuento de 14% anualmente desde 25 de julio 2003 a marzo 2006. Francia En noviembre 2001, ART, la entidad reguladora de las telecomunicaciones de Francia, impuso una reducción obligatoria a la terminación de llamadas fijo-a-móvil; Orange y SFP fueron las firmas que tuvieron que cumplir con esta medida. ART también consideró que estos operadores tenían un poder de mercado significativo en términos de procesos de interconexión. Orange y SFP fueron obligadas a reducir sus cargos por terminación fijo-a-móvil a una tasa de 40% durante tres años. Hasta el 1 de enero 2004, dicho cargo iba a descender a un promedio de 14.94 centavos de un Euro. En septiembre 2002, Orange y SFP enviaron sus propuestas sobre sus precios planificados para 2003, lo cual ART consideró satisfactorio. Italia En marzo 2003, Autorita por Garanzie nelle Comunicazioni, la entidad reguladora de las telecomunicaciones de Italia, anunció su decisión de establecer un cargo máximo por terminación de llamadas fijo-a-móvil. Telecom Italia Mobile y Vodafone Omnitel, quienes operan 1a y 2a generación, iban a cumplir la medida. El tope máximo para terminación de llamada fue fijado en 14.95 centavos de Euro por minuto. Este tope máximo iba a entrar en vigencia en los siguientes 30 días después de la adopción de la decisión por parte del regulador italiano. El operador fijo, Telecom Italia Mobile, iba a informar a sus clientes acerca de la nueva tarifa por comunicaciones fijo-a-móvil en los próximos 30 días después de la reducción efectiva de los cargos de terminación. Los Países Bajos En marzo 2005, OPTA, la entidad reguladora de los Países Bajos, emitió sus directrices de política sobre cargos por terminación para llamadas en redes móviles. En base en estas directrices, se decidió que los operadores móviles debían reducir los cargos al nivel equivalente a los de las mejores tarifas europeas. Esta tarifa de referencia se obtuvo calculando un promedio de los cargos de terminación de los operadores móviles europeos más prominentes, sin estar sujeto a regulación orientada al costo. Esta reducción de tarifa debe ser implementada aproximadamente en abril 2003. Portugal En mayo 2002, Anacom, la entidad reguladora de las telecomunicaciones de Portugal, decidió intervenir en el mercado de terminación-en-red-móvil, fijando una tasa máxima a ser la base para los contratos de interconexión entre operadores móviles. El precio máximo por cargos de terminación de llamada móvil-a-móvil fue fijado en 18.7 centavos de Euro por minuto, y entró en vigencia el 30 de junio 2002. Esta cantidad fue calculada en base al promedio de los cargos de terminación móvil-a-móvil de firmas de los países de la Unión Europea. Los operadores móviles fueron obligados a ejecutar acuerdos sobre sus cargos de terminación en los próximos 10 días a partir del anuncio de la medida. El Salvador REDI-SR 249 Sección II Perú En 2000, la entidad reguladora OSIPTEL estableció, en base a parámetros de referencia internacional de cargos de terminación móvil, un cargo máximo por terminación en red móvil de USD 0.186 por minuto, incluyendo llamadas originadas en una red fija local. Este cargo máximo, planificado para entrar en vigencia el 1 de enero 2001, fue inmediatamente reevaluado por la entidad reguladora para ser finalmente establecido en USD 0.2053 por minuto. Adicionalmente, su área de aplicación como terminación móvil fue restringida a únicamente llamadas de larga distancia y locales originadas en teléfonos públicos fijos en red. De esta forma, el cargo fijo-a- móvil fue establecido libremente por los operadores móviles. Recientemente, al final de agosto 2004, OSIPTEL publicó el documento "Regulaciones para Llamadas Fijo-a-Móvil", para evaluar cómo los operadores móviles establecen sus cargos y tarifas para fijo-a-móvil. Este documento contiene un nuevo parámetro de referencia de cargos y tarifas fijo-a-móvil, y se propuso reducir las tarifas de USD 0.0069 por segundo a 0.0049 por segundo, incluido el impuesto a las ventas. Para alcanzar este objetivo, OSIPTEL consideró un procedimiento gradual de reducción de tarifa incluyendo tres fases de seis meses cada una. A la fecha, la primera fase está terminada. Es importante notar que OSIPTEL advirtió a los operadores móviles que si la industria no ejecutaba voluntariamente esta reducción de las tarifas fijo-a-móvil, OSIPTEL pondría en vigencia una regulación directa de esta tarifa. Colombia Recientemente, la entidad reguladora de Colombia, CRT (Comisión Reguladora de Telecomunicaciones), publicó el documento "Análisis del mercado de comunicaciones fijo-a- móvil". En este documento, la CRT propuso lo siguiente como un primer paso hacia la reducción de las tarifas fijo-a-móvil: i) incrementar la información disponible sobre las tarifas fijo-a-móvil tanto a abonados fijos como móviles, y ii) complementar el instrumento anterior (información) por medio de la imposición de un cargo de terminación móvil calculado entre USD0.07937 y 0.1237 por minuto. Un segundo paso propuesto, a entrar en vigencia en caso que ninguno de los anteriores diera como resultado una reducción de tarifas, sería una regulación directa basada en: i) regulación directa de los cargos de terminación para móvil, y ii) regulación directa de la tarifa fijo-a-móvil, que debe estar cercano a USD 0.1661 por minuto, de acuerdo a los cálculos de la CRT. Fuentes: (1) Comisión Australiana para la Competencia & el Consumidor, Estudio del Servicio Móvil 2003, Australia, Abril 2003; (2) Comisión Reguladora de Telecomunicaciones, Análisis del mercado fijo-a- móvil, Colombia, Marzo 2005; (3) OSIPTEL. Regulación de llamadas locales fijo-a-móvil, Perú 2004 El Salvador REDI-SR 250 Sección II ANEXO 2 Alternativas de Acceso Telefónico (Dial-Up) a Internet Las modalidades de acceso telefónico a Internet en Latinoamérica varían desde ser consideradas en algunos países como un servicio de valor agregado no sujeto a regulación, hasta ser tratado en otros países como un servicio de telecomunicación fija sujeto a un régimen general de tope de precios o régimen de tarifa especial. De acuerdo a AHCIET (Asociación Hispano Americana de Centros de Investigación y Empresas de Telecomunicaciones), se pueden encontrar los siguientes modelos de acceso telefónico a Internet en Latinoamérica: (a) Sin consideración regulatoria específica Esto se refiere a un conjunto de países en los cuales no hay una regulación especifica respecto al servicio de acceso telefónico a Internet, o donde este servicio es simplemente considerado como un servicio de valor agregado y por lo tanto, desde la perspectiva del uso de la Red Pública de Telefonía Conmutada (PSTN, siglas en inglés), corresponde a un servicio no regulado usando la comunicación telefónica como un transporte: no hay tarifas PSTN diferenciadas, sin numeración especial, aplican condiciones generales de interconexión y el tráfico IP no está diferenciado en la red. Este modelo se encuentra en Bolivia, Brasil, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador y Paraguay. (b) Considerado un servicio de valor agregado dentro del entorno general de tarifas fijas Este es el modelo escogido por Puerto Rico, país que sigue la regulación federal de los Estado Unidos, y por lo tanto, los principios generales en vigencia son los de la FCC (Comisión Federal de Comunicaciones), concretamente la Internet discada es considerada un servicio de información, no sujeto a regulaciones específicas. La peculiaridad de este modelo es el tratamiento como usuario local dado al ISP, que es la razón por la cual el tráfico generado por los usuarios del acceso a la Internet no está sujeto a ningún otro cargo adicional, pero es parte de la tarifa local cubierta por la tarifa fija. En este modelo, únicamente se puede acceder a los ISPs con una presencia en el área local de los usuarios, (es decir, aquellos con un punto de presencia local). (c) Modelo "ISPs Gratis" En este modelo, el servicio de acceso a Internet es remunerado con parte de la tarifa del servicio telefónico, y no se paga ningún cargo adicional, de ahí el nombre de "ISP gratis". Este modelo surge cuando el modelo de interconexión de voz es aplicado para remunerar la terminación del tráfico IP, en el caso de ISPs conectados a operadores diferentes del operador del usuario de teléfono que origina la llamada. Como la conexión del ISP a la red del operador de destino puede no solicitar un enlace, hay menos consumo de los elementos de la red. Por lo tanto, el cargo de acceso cargado por el operador de destino es suficiente para remunerar tanto la red de destino como al ISP. De esta forma, ya que el ISP ya recibió su remuneración del operador de destino, puede no cargar al usuario final la cuota correspondiente al ISP (aunque el usuario final tiene que pagar la tarifa por tráfico telefónico que él generó). Esto funciona al nivel de acceso local. Este modelo está bastante desarrollado en Argentina y Chile. El Salvador REDI-SR 251 Sección II (d) Descuento voluntario a usuarios finales en tráfico telefónico usado para acceder a ISPs El modelo más ilustrativo podría ser el 0610 de Argentina. Este es un modelo propuesto voluntariamente por los titulares, dirigido a ofrecer descuento al usuario final (concretamente aproximadamente 50%) en el acceso telefónico a Internet. Este modelo consiste básicamente en un número especial que identifica a los ISPs participantes. De esta forma, el tráfico IP generado puede ser identificado y transportado en una forma diferente de las comunicaciones vocales, lo cual permite una gestión más eficiente de la red y un menor uso de los recursos técnicos. Esto aplica únicamente a ISPs con presencia local y que se estén conectados a la red del operador que ofrece el descuento. Por lo tanto, no hay interconexión de operadores para tráfico IP, excepto la "Múltiple Área" de Buenos Aires. Había dos operadores en esta ciudad en la época que este modelo fue implementado (con áreas de servicio separadas), y llegaron a un acuerdo por medio del cual un usuario de cualquiera de ellos puede acceder a un ISP conectado al otro operador. Como se supone un tráfico simétrico, no hay liquidación de tráfico IP entre los operadores. Adicionalmente, hasta un cierto nivel de tráfico, el costo del tránsito no es transferido al usuario final, ni al otro operador. Esto puede también aplicar a Venezuela, con su modelo de acceso bajo tarifa fija (cuota independiente del tráfico generado, es decir, de la duración de la conexión a la Internet) para ISPs conectados a sus propias redes. Si un ISP conectado a otro operador desea beneficiarse de un plan similar, le usuario final tiene que pagar la tarifa fija mas el costo de terminación de la llamada en la red del operador conectado al ISP (cantidad de minutos para el cargo del acceso). (e) Modelo colombiano de condiciones especiales de acceso impuesto por el Regulador En este caso, el regulador impuso tarifas reducidas para llamadas a ISP identificado por una numeración especial (947-xxx.xxx). Además, los operadores PSTN tienen la obligación de ofrecer al menos dos tarifas fijas. Si un ISP se conecta a un operador diferente al cual el usuario pertenece, la terminación del tráfico en la red de destino no es cargado (esto se conoce como "Facturar y Retener"). (f) Modelo de acceso nacional homogéneo El ejemplo más representativo es el modelo conocido como Infovía, aplicado en Perú, un país que sobresale por sus dimensiones. En este caso, los titulares crearon una red especial para conectar a todos los ISPs interesados en beneficiares de esta modalidad de acceso, y los usuarios, sin importar su posición geográfica, puede acceder a cualquier ISP por el costo de una comunicación urbana. Hay una numeración especial para identificar el ISP accedido en esta forma. En Costa Rica, existe un modelo conceptualmente similar, con un número especial usado para acceder al ISP desde cualquier punto del territorio por el costo de una llamada local. En Bolivia, el operador de larga distancia ofrece un acceso que podría estar incluido en este párrafo. En este caso, el operador ofrece una tarifa especial y homogénea para acceder a los ISPs no localizados en el Área Local del usuario final. De igual forma, se trata como una comunicación de larga distancia. El propietario de la llamada pertenece al operador de larga distancia, quien paga los cargos de originarla al operador local. (g) Modalidades especiales de conexión /interconexión del ISP Este modelo reconoce una categoría diferente de remuneración para la red telefónica que origina la llamada, de acuerdo a la red de destino de la comunicación. Hay dos tipos de remuneración, a saber: Cargo de Acceso (CA), si la comunicación es transferida a un ISP conectado al carrier o red de larga distancia, equivalente al 26% de la tarifa para el Servicio Local Medido (SLM). Es aplicada El Salvador REDI-SR 252 Sección II a larga distancia y otras llamadas del operador local. Por lo tanto, si el ISP se conecta a otro operador, el titular recibe un CA. Tramo Local (TL): si la comunicación es transferida a un ISP conectado a la red del titular, equivalente a 43% del SLM. Útil para cierto tipo de comunicaciones, en particular para acceso a servicios de valor agregado. Si el ISP se posiciona en esta modalidad, el titular recibe TL. Por lo tanto sucede que una misma comunicación puede ser remunerada en dos formas diferentes, dependiendo de a cuál red esté conectado el ISP. Experiencias de Acceso Telefónico a Internet en Países con Tarifas Especiales de Acceso Perú: Como lo muestran los diagramas abajo, en 2001 el suministro de Internet residencial en Perú fue ejecutado desde telefonía fija (telefónico), y en un menor grado, por medio de cable. La oferta de planes de tarifa telefónica especial por parte de operadores fijos incrementó significativamente el uso de la Internet y promovió la oferta de nuevos accesos desde cable y ADSL. Sin embargo, hay que comentar que el teléfono es aún una fuente importante de acceso a la Internet para usuarios residenciales, de ahí la importancia de establecer planes de tarifas especiales. Tipos de Acceso en Perú 2001 2003 Cable Cable 4% 24% Teléfono (Dial-Up) 57% Teléfono Teléfono (ADSL) (Dial-Up) 19% 96% Fuente: Apoyo Consultoría Argentina Existe un modelo de acceso especial que, en el caso de acceso a ISPs conectado a la propia red del titular (TASA y Telecom), se beneficia de un descuento de aproximadamente 50% sobre las tarifas telefónicas. Sin embargo, esta es una oferta voluntaria de parte de los operadores, autorizado pero no impuesto por el regulador. Colombia y España Existe un requisito de regulación para ofrecer tarifas diferenciadas para el uso de la red, ya sean tarifas fijas o reducidas. El Salvador REDI-SR 253 Sección II Chile De acuerdo al modelo de conexión a PSTN adoptado por el ISP, ésta puede ser considerada como un servicio de valor agregado o un servicio complementario, y así la aplicación de la regulación general vigente para interconexión lleva al uso de la red fija que está siendo remunerada de manera diferente al SLM. Fuente: AHCIET. Comisión Reguladora Permanente, servicio telefónico de Internet en Latinoamérica El Salvador REDI-SR 254 Sección II ANEXO 3 Medidas propuestas para mejorar el desempeño de proveedores del servicio local Prioridad de los Dificultad en Conclusión y recomendación cambios (alta / implementación Observaciones media) (alta / baja) Sistemas descentralizados por proceso formal de ANDA Esto cabe en el marco general de 1 Revisión de convenios actuales y adopción de convenios marco media baja actuación de ANDA. La institución Revisión de transferencias de proveedores a ANDA y de regreso cuenta con los recursos para mejorar 2 media baja a los proveedores los convenios. Convendría hacer ajustes para nueva generación de 3 Políticas y mecanismos de fijación de tarifas locales por servicios alta baja convenios más ambiciosos Sistemas municipales Incorporación de los cerca de 100 sistemas municipales a los El sistema municipal ha hecho 4 media alta esfuerzos de reforma avances importantes en organizarse desde mediados de los años 90. Hay 5 Organización de los servicios municipales de agua y saneamiento alta baja mecanismos dentro del país para Promoción del principio que los recaudos de agua deben ir al organizar los servicios a través de 6 alta alta desarrollo de estos servicios exclusivamente modelos organizativos internos de las Promoción de la asistencia técnica orientada a servicios de agua y municipalidades. También hay 7 media alta saneamiento creciente conciencia que los ingresos de agua deben ser dedicados a dichos 8 Monitoreo y evaluación del desempeño de sistemas municipales media alta servicios. Los autoabastecidos 9 Mayor estudio del fenómeno de los autoabastecidos media baja Aquí se refleja la facilidad relativa de emprender en ciertas acciones que le 10 Estudio que vincule posibilidades de abastecimiento de alta alta dan más orden y coherencia a la localidades con desarrollo habitacional /inmobiliario prestación actual de los servicios, Sobre la importancia que ANDA cumpla con roles de liderazgo - mientras de ejecutan cambios más 11 rectoría, mientras otras instituciones asumen en marco de alta baja profundos en la organización del reforma sector. El fenómeno de los Debe explorarse posibilidad de apoyar a los autoabastecidos en la autoabastecidos, amerita mayor 12 media baja transición estudio, aunque nadie en el presente Revisión de cánones de explotación y disposición de aguas media baja los define como actores prominentes servidas para determinar su equidad dentro del sector -no obstante, que Necesidad de normar funcionamiento y calidad de servicios ignorar su existencia y la falla de 13 media baja prestados por los autoabastecidos mercado que representan, puede dificultar el crecimiento de ciudades Sistemas rurales producto de PLANSABAR y otros programas 14 Sobre las necesidades de información del sector rural alta alta El sector rural amerita atención especial, ya que allí se concentra una 15 Sobre la necesidad de estudiar el fenómeno de los peri urbanos media baja gran proporción de población pobre. Un elemento clave de los costos de 16 Sobre la necesidad de revisar el fondo de subsidio de los costos alta alta prestación en el medio rural es el de de energía energía. También aportan 17 Sobre el apoyo de organizaciones externas alta alta considerablemente agencias externas de crédito y desarrollo. Debe haber un mensaje inequívoco por parte del Sobre el mensaje que el estado desea mejorar los servicios a 18 nivel nacional alta alta estado que el sector rural es importante. El Salvador REDI-SR 255 Sección II BIBLIOGRAFIA El Salvador REDI-SR Sección II Bibliografía AAROTEC. 1998. Plan Maestro Aeropuerto Internacional El Salvador. Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillado. 2003. Boletín de Estadísticas. San Salvador, El Salvador. --- Memoria de Labores. 2001-2004. San Salvador, El Salvador. --- 2003. Informes. San Salvador, El Salvador. Agencia Internacional de Energía. 2004. Estadísticas Mundiales Claves sobre Energía. 1er. Semestre. ARENA. 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