烟草税改革: 健康与发展的 十字路口 基于多部门视角 执行概要 主编: Patricio V. Marquez Blanca Moreno-Dodson TOBACCO USE 烟草税改革 • 健康与发展的十字路口 NOT ONLY KILLS MILLIONS OF PEOPLE EACH YEAR BUT PLACES A STAGGERING POVERTY AND ECONOMIC BURDEN ON LOW INCOME FAMILIE 2 // 执行概要 致谢 本报告由世界银行集团全球烟草控制项目负责人 Patricio V. Marquez(首席公共卫生专家) 和 Blanca Moreno-Dodson(首席经济学家)领导编写、Alexander Irwin 编辑,参与撰写 的国际团队包括(以完整报告的章节排序): 第1章:Patricio V. Marquez(世界银行集团卫生、营养与人口全球实践局) 第2章:Prabhat Jha(加拿大多伦多圣迈克医院及多伦多大学 Dalla Lana 公共卫生学 院全球卫生研究中心),Richard Peto(英国牛津大学纳菲尔德人口健康系临床试验组 及流行病学研究组) S 第3章:Blanca Moreno-Dodson(世界银行集团全球治理实践局国际税收部) 第 4 章 : Mark Goodchild(世界卫生组织),Anne-Marie Perucic(世界卫生组织),  ,Evan 郑榕(中国北京对外经济贸易大学世界卫生组织烟草控制与经济政策合作中心) Blecher(世界卫生组织),Jeremias Paul(世界卫生组织) 第5章:Annerie Bouw(欧盟委员会) 第6章:Rouselle F. Lavado(原属世界银行集团,现就职于亚洲开发银行),Moritz ,Iryna Postolovska(世界银行集团) Meyer(世界银行集团贫困与公平全球实践局) , Renzo Efren Sotomayor(世界银行集团) 第7章:Hana Ross(南非开普敦大学) 第8章: ,Angela Teh-Wei Hu(加利福尼亚州奥克兰公共卫生研究所国际控烟中心) Lisulo(世界银行集团咨询专家),Melissa Brown(世界银行集团农业全球实践局) 第 9 章:Enrique Fanta(世界银行集团贸易与竞争力全球实践局),Magaly Garcia(世 界银行集团) W- ES 3 烟草税改革 • 健康与发展的十字路口 前世界银行集团董事和首席经济学家 Paul Isenman 对报告所有章节的草稿进行了审查,提 供了大量技术性意见和建议,使报告内容更加翔实可信,提高了报告质量。另外,下列人 : 员也对报告提出了评论和技术性意见  Alan Fuchs   (世界银行集团) , Francisco Meneses(美 国杜克大学及智利阿道夫 • 伊瓦涅斯大学)Alberto Gonima , (世界银行集团咨询专家)。另外, 国际货币基金组织前财政事务部主任 Vito Tanzi 对报告初版的各章节提出了意见和指导。 Sheila Dutta(世界银行集团)对报告主要内容进行了提炼,执笔“结论”一章。 以下人员为本报告提供了总体技术指导和监督 :Enis Baris(世界银行集团卫生、营养与人 口全球发展实践局项目经理),Tim Evans(世界银行集团卫生、营养与人口全球发展实践 ,James Brumby(世界银行集团全球治理实践局局长) 局高级局长) ,Alma Kanani(全球 治理实践局项目经理),以及 Marijn Verhoeven(世界银行集团全球治理实践局首席经济学 家和全球税收小组团队负责人)。Akosua Dakwa(世界银行集团)提供了行政支持。 Akosua Dakwa(世界银行集团)提供了行政支持。 本报告的编写是在世界银行集团全球控烟计划下开展,由比尔及梅琳达 • 盖茨基金会和彭 博基金会提供资金支持。 报告中所表达的观点仅为作者本人的看法,并不一定代表他们所属机构的观点、决定或政策。 华盛顿哥伦比亚特区 2017 年 9 月 26 日 封面图片 (从左侧开始顺时针顺序) :黎巴嫩贝鲁特的市景,拍摄者 Dominic Chavez/ 世界银行。 拍摄者 Simone D. 旗帜, McCourtie/ 世界银行,越南北部的水稻梯田。拍摄者 Tran Thi Hoa/ 世界银行。南非参加游行的学生,拍摄者 Trevor Samson/ 世界银行。 4 // 执行概要 执行概要 有一项政策措施可以同时产生以下作用 :拯救数百万人的生命,减少贫困,并增加各国用 于推动发展的国内资金。 这项政策措施就是提高烟草税,降低烟草的可负担性。实践证据已表明,提高烟草税可以 减少烟草消费量。 但是,这项可以推动人类发展和减贫的有力措施在很大程度上仍未得到充分利用,特别是 在低收入和中等收入国家(以下统称“中低收入国家”)。这份报告为政策制定者提供开展 烟草税改革的决策支持,同时也介绍关于利用烟草税来挽救生命和增加政府收入的分析工 具和实证工具。报告从公众健康、经济发展和减贫的角度阐述了提高烟草税的作用,介绍 了部分国家已经开展的宏大改革,同时也记录了一些重要成果。报告表明,决策者们如果 立即实施提高烟草税的改革,就是选择了一条通往更健康和繁荣社会的快车道。 烟草消费带来的挑战 今天很少有人会置疑吸烟有害。但仍有许多人,包括经验丰富的政策制定者在内,对烟草 危害的严重程度还缺乏充分认识。吸烟危害人的健康,危害经济,危害减贫事业。事实上, 烟草的使用不仅每年造成数百万人死亡,而且给低收入家庭和欠发达国家带来极其严重的 贫困和经济负担,加剧了国家之间以及国家内部的不平等。 健康危害 长期吸烟者中至少有一半会死于与烟草有关的疾病,每年烟草造成的死亡人数超过艾滋病、 肺结核和疟疾死亡人数总和。烟草造成的疾病和死亡负担正在日益加重。整个 20 世纪共有 约 1 亿人死于烟草。如果当前趋势持续下去,那么本世纪烟草使用将造成约 10 亿人死亡, 其中大多数生活在中低收入国家 (Jha 2009; Peto and Lopez, 2001)。烟草的使用也给卫生系 统带来沉重负担。 会使国家每年的医疗卫生费用增加, 治疗因吸烟引起或加剧的多种慢性病, 占用本可用于解决其他健康挑战或用于其他优先发展事项的资源。 5 烟草税改革 • 健康与发展的十字路口 图 ES1: 不同收入水平国家和人口福利分布的成年男性吸烟率 40 38 37 35 吸烟率(吸烟者占 15-49 岁男性人口的百分比) 35 33 31 30 32 30 30 30 28 25 23 20 18 19 15 15 13 10 收入 低收入国家 5 中下收入国家 中上收入国家 0 第 1 五分位(最贫困) 第 2 五分位 第 3 五分位 第 4 五分位 第 5 五分位(最富裕) 数据来源 : “人口与健康调查”(DHS)自 2007 年以来的最新数据 ;世界银行收入国家组划分。 经济危害 与烟草有关的死亡不仅是可预防的悲剧,而且具有很高的经济成本。全球范围来看,吸烟 每年造成的经济损失总额(包括死亡和伤残造成的生产率损失)估计超过 1.4 万亿美元, 相当于全球 GDP 的 1.8%(Goodchild, Nargis, and Tursan d’Espaignet 2017)。 加剧贫困 烟草使用的经济负担主要落在承受能力最差的人口和国家身上。世界上超过 80% 的吸烟者 生活在中低收入国家。而从各国内部来看,烟草成瘾者集中于低收入和低教育水平的人群 中(图 ES1)。与较富裕的烟民相比,贫困吸烟者要将收入的更大一部分用于购买烟草产品, 而穷人受吸烟导致的相关疾病的影响也最大。与这些疾病相关的医疗费用和收入损失每年 导致数百万家庭陷入财务危机和更严重的贫困。另外,吸烟也会削弱一个人的未来收入潜 力(尤其是年轻人),并降低成年劳动者的经济生产率。 6 // 执行概要 提高烟草税的必要性 高收入国家和中低收入国家在控烟措施方面存在着巨大差异。高收入国家正越来越多地使 用价格工具和非价格工具来降低因烟草造成的死亡率,而中低收入国家因烟草死亡的绝对 人数仍在继续上升。富裕和贫困吸烟者的死亡率差异有一半可归因于吸烟。要想促进世界 各国之间的机会均等,就必须在中低收入国家的烟草控制问题上采取果断行动。 作为联合国可持续发展目标(SDGs)之一,世界各国致力于到 2030 年将癌症、中风和 心脏病等非传染性疾病的死亡率降低 30%。减少烟草使用对实现这一目标至关重要 (Jha, Marquez, and Dutta 2017)。那么中低收入国家如何才能大幅降低吸烟率、在控烟领域取得 甚至比高收入国家更快的进展呢?迄今看来,大幅提高烟草税将是最有力的政策工具。 具体而言,提高烟草税可产生以下效果 : 人民寿命延长,健康改善 :提高烟草税的主要原因是因为这一措施能够有效地拯救生命 , 减少癌症和心脏病等严重疾病的发病率。来自许多国家的证据表明 , 如果卷烟价格上升 50%,消费量会下降 20%(图 ES2)。烟草消费下降对与烟草相关疾病的发病率和死亡率会 产生很大影响,这在几年内就可以显现出来。这种成效大约一半是来自吸烟者戒烟。提高 烟草价格也有助于防止年轻人形成吸烟习惯,从而避免他们对烟草上瘾(IARC 2011)。 图 ES2: 吸烟率、男性肺癌发病率与卷烟价格变化 :法国(1980-2010) 6.0 每人每天抽烟数量 5.5 300 5.0 每 10 万人的肺癌死亡率(除以四): 香烟相对价格(1980 年为 100) 35-44 岁男性 每人每天抽烟数量和死亡率 250 4.5 4.0 200 3.5 3.0 150 2.5 相对价格 2.0 100 1.5 1.0 50 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 年 来源 :Jha (2012)。图中肺癌数据是将每 10 万人口的肺癌发病率除以四,以便与“每人每天吸烟数量”反映在同一坐标上。 7 烟草税改革 • 健康与发展的十字路口 获得更多发展资金 :提高烟草税不仅可以减少烟草使用,改善人口健康水平,而且还可以 大幅提高政府税收收入。本报告中的经济模型分析表明,如果所有发展中国家将每包烟的 税率提高 0.25 美元,那么它们将获得 410 亿美元的额外烟草税收入,相当于比 2014 年 提高 29%。这些额外收入可以为社会经济发展提供资金(参见 Goodchild, Perucic, and Nargis 2016)。 部分国家的初步成果 烟草税、公众健康与政府收入之间的内在联系不仅在理论上成立。事实上,仅 2012 年到 2014 年间,已有一百多个国家通过提高烟草税来拯救生命,增加政府收入。但大多数国家 的税率提高幅度仍然较小,无法大幅减少卷烟消费。但这份报告也显示,有些国家步子迈 得很大,因而获得了可观的公共健康和财政收入效益。。据世界卫生组织报告,截至 2015 年, 只有 28 个中低收入国家采取了包括禁止卷烟零售广告、限制公共场所吸烟和充分提高烟草 税等措施的全面控烟政策。因此,全球烟草控制还有很大的潜力取得更大成果。现在,随 着越来越多国家的领导人开始考虑烟草税对公共健康和经济发展的益处,全球可望在控烟 领域取得更大进展。 付诸实施 当决策者决定提高烟草税,有哪些关键点需要注意?需要避免哪些常见错误?本报告对大 量证据进行了总结,提炼出了关于成功开展烟草税改革及其决策程序的经验。主要包括以 下几点 : • 步子大一些,动作快一些。提高烟税策略首先要注重健康收益,然后才是财政收益。 这意味着要尽早大幅提高烟草税。缓慢、谨慎地渐进实施可能听起来是一种稳妥的做 法,但这会使很多人患上本可避免的疾病或过早死亡。在提高烟草税问题上,采取果 断大胆的做法成效最为显著。 • 降低可负担性。烟草税只有在可以降低卷烟可负担性的情况下才能减少烟草消费。当 前大多数中低收入国家的工资水平不断上升,因此消费者越来越买得起卷烟,甚至可 以增加卷烟消费——除非烟草税的上升速度高于工资提高速度。有效的提税策略要将 最初的一次性大幅提高税率与此后长期的反复提高税率相结合,以确保卷烟价格上涨 。 快于实际人均收入增长(并将通货膨胀因素考虑在内) 8 // 执行概要 • 改变预期 :与公众的沟通至关重要。政府必须让消费者知道,烟草税的上调不是一次 性举措,卷烟价格将持续上涨。这有助于促使吸烟者尽早戒烟,阻止年轻人养成吸烟 习惯。 • 从量征税。烟草税税率形式应当简化,并应基于卷烟的数量而非价格。有两种做法可 以防止吸烟者在加税后转为购买价格更低的卷烟品牌(“向下替代”)而不减少吸烟数 量。首要关键措施是要使用从量税,而不是从价税或其他征税形式。从量税需要考虑 的一个关键问题是税率要随着时间推移而调整,至少要跟上通货膨胀的步伐,最好是 以高于通胀的速度调增,以便逐渐降低卷烟的可负担性。因此,这种策略需要配以一 个进行年度调整的框架(如英国的烟草税阶梯增长)。其次是要将大多数发展中国家 采用的多层级税率合并。这样,提高烟草税会使得所有品牌卷烟的价格同样大幅上升, 从而促使吸烟者彻底戒烟,而不是改变所抽卷烟的品牌。 • 设立“软性专项资金”有助于赢得公众支持。通过立法指定某项税收的用途的做法往 往受到财政专家的批评,他们认为这会造成公共支出的僵化和碎片化并最终导致财政 “统筹统支”权力的扭曲。然而,设立“软性”专项资金——例如,将增加的税收用 于医疗卫生支出——有助于争取基层民众对增税的支持。其他部门的经验已经证明了 这一点,将烟税收入专款专用在澳大利亚、菲律宾和美国的烟草税改革中已经获得了 极大的成功。 • 区域合作有助于扩大成效。如果同一地区的国家在某种区域框架下加强合作,那么就 可以强化各国锐意开展烟草税改革的势头,同时减少卷烟走私等跨国威胁。欧盟就是 这种合作的一个例子。欧盟的经验显示,区域合作可以帮助各国实现减少烟草消费和 增加政府收入的双重目标。欧盟经验还体现在改革步伐方面。改革之初,欧盟立法者 面临着“慢慢来”的政治压力,即设定一个较低的适用于所有成员国的烟草税率。不 过,欧盟最终说服了各成员国接受相对较高的烟草税最低税率,同时给予一些面临特 殊挑战的国家更长的过渡期,以此加快了改革进程。 • 建立广泛联盟。政府领导人在提高烟草税和采取其他控烟措施时会面临烟草行业的巨 大阻力。烟草行业既有雄厚财力,政治手段也十分精明。烟草业给政府的游说建议往 往是最无效的干预措施,目的是为了削弱税收政策的有效性。应对烟草业的干扰需要 科学证据与经济研究结论的支撑,并综合多个部门的决策过程,同时还需要动员社会 大众和争取领袖人物的支持。国际社会的支持也非常重要,这一点对低收入国家来说 尤为突出。国际援助可以增强这些国家动员和协调政府各个部门、同时与政府以外的 广泛利益相关者协商合作的能力。 9 烟草税改革 • 健康与发展的十字路口 主要政策挑战 各国在规划和实施提高烟草税的政策时,会在一些具体问题上遇到挑战,对此应当有所准备。 有几个问题尤其值得注意——一方面这些问题本身的确十分重要,另一方面也是因为烟草 (1)提高烟草税 行业会利用它们来影响公共舆论和政策辩论。其中最突出的三个问题是 : (3)提高烟草税率与非法烟草贸易之间的联系。 (2)烟草税对就业的影响 ; 对穷人的影响 ; 烟草与公平 :以穷人为中心 如前所述,来自全球各地的证据显示 , 烟草税可以减少贫困。然而,烟草行业反对提高烟 草税的最阴险理由之一是这会对穷人造成最大伤害。这种论调是基于烟草税具有累退性这 一说法,即烟草税从穷人那里拿走其可支配收入的比例高于富人。一般来说,贫困吸烟者 购买香烟的花费占其收入比例的确高于较为富裕的吸烟者。然而,与富裕者相比,贫困吸 烟者对价格变化的反应更大。因此,提高烟草税可以更有效地降低穷人对卷烟的负担能力。 而降低卷烟的可负担性不仅不会伤害贫困吸烟者,相反可以增加他们用于购买其他商品和 服务的可支配收入,还可以挽救他们当中许多人的生命。 面对烟草税的提高,与较富裕的家庭相比,贫困家庭的消费行为改变更为明显。研究显示, 当卷烟价格上升 50%,穷人的烟草消费量将下降 30-40%,大大高于富人的下降幅度。这意 味着因税率上调而戒烟所产生的健康和经济收益大部分由穷人获得。例如,来自泰国的证 据表明,新增烟草税中只有 6% 由穷人支付,但其产生的健康福利有 58% 由穷人获得(Jha, Joseph, Moser, et al. 2012)。 穷人通过戒烟获得的健康收益也会转化为长期的经济收益。长期来看,家庭成员中有人吸 烟的家庭收入低于其他情况类似、但家中无人吸烟的家庭。因此,提高烟草税通过促使总 体经济状况较差的人群戒烟,从而有助于提高穷人的相对收入,直接促进社会公平。 综上所述,我们可以得出以下结论 :如果我们全面考察所有相关事项,那么烟草税就不是 累退的,而是具有高度累进性,因为提高烟草税带来的全部健康和经济利益远远超过其相 对成本。 10 // 执行概要 烟草税与就业 :转向更好生计 烟草业警告说提高烟草税会减少农业、制造业和分销业的就业岗位,并将此作为反对增税 的一个理由。但实际上就业可能受到增税影响的人数很少,而且政府可以帮助他们做出调整。 在烟草税与就业的问题上需要注意以下几点 : • 全球烟草行业就业岗位的减少主要是由生产商本身的政策造成,而不是因为税率上升。 分析表明,烟草相关就业的减少主要是由于生产的自动化程度提高以及行业本身的整 合(NCI and WHO 2016)。 • 现在,中低收入国家完全依赖烟草的就业岗位寥寥无几,即使在烟草生产大国也是如 此。除极少的例外情况以外,与烟草相关的就业岗位在总就业中所占比例已经很小。 即使是世界上最大的烟草生产国和消费国——中国,也只有约 2% 的农民种植烟草  (Hu, Mao, Shi et al. 2008)。 • 烟草税上调后,消费者支出将转向非烟草部门,创造新的就业机会。卷烟消费在税率 上调后下降,而消费者在烟草产品上省下的钱大多会流向其他经济部门,刺激了其他 部门的生产,并创造就业机会,同时促进经济多样化。研究表明,在几乎所有提高烟 草税的国家,这一举措的长期效果是促进就业增加而不是减少(IARC 2011; NCI and WHO 2016)。 • 当然,无论如何,提高烟草税的方案必须包括对受影响工人的支持,特别是对低技能 劳动者的支持。尽管受影响的人数很少,但那些缺乏适应能力的烟草业工人会因为烟 草需求量下降而失去工作和收入。各国政府必须预见到这一挑战并准备好解决方案。 只要采取恰当措施,就可以实现成功过渡,帮助工人获得烟草行业之外的更好的谋生 手段。决策者应当从改革伊始就针对这一问题采取行动 :基于社会公平,应当向那些 容易陷入困境的工人及其家庭提供帮助 ;从战略角度考虑,这可以防止烟草业利用就 业问题作为反对增税的政治武器。 11 烟草税改革 • 健康与发展的十字路口 帮助烟农转向种植其他农作物 在为数不多的几个烟草净生产国,烟草行业的就业主要是烟草种植业。政府及其合作伙伴 可以将对烟农的支持方案与烟草增税计划相配合,鼓励和帮助烟农转种其他农作物。在几 乎所有环境下都可以找到比种植烟草更有利可图、但却没有种植烟草的健康风险的替代作 物。种植烟草的健康风险之一是“绿色烟草病”,这是一种由于接触烟草种植物造成的全身 性尼古丁中毒。 现在,完全依靠种植烟草谋生的农民所占比例极低。在大多数情况下,烟草只是多种作物 耕作方案的一个组成部分。在烟草需求下降的情况下,农民会加强作物的多样化,减少对 烟草的依赖。烟草种植在世界各国的经济中所占份额都很小并且日益下降。然而,对一些 小规模烟农,特别是那些已经陷入对烟草业依赖的小农户,则需要提供针对性支持,例如 可以向他们提供农业投入品信贷、农业技术推广服务和灌溉设施等。烟草业的一些做法加 剧了烟农对他们的依赖——例如,他们向农民提供免费投入品,保证购买其生产的所有烟 叶等。但他们提供的收购价格往往很低,农民甚至无法做到收支平衡,从而处于长期对烟 草公司负债的窘迫状态(Kagaruki 2010)。 遏制非法烟草贸易 烟草业告诫决策者说,提高烟草税将刺激非法烟草贸易,而降低烟草税率可能会减少此类 犯罪活动。在这个问题上各国政府应当有以下清晰认识 :即使是在卷烟走私大量存在的情 况下,提高烟草税也可以减少卷烟消费,提高财政收入。加拿大与美国有 3000 英里的开放 边界,但实践证明,大规模卷烟走私只有当烟草业与犯罪网络相互勾结的情况下才会发生 (Kelton and Givel 2008)。驱动非法烟草贸易的主要因素不是烟草税的上升,而是执法不力 和有组织犯罪。因此,政府的核心策略应当是追查罪犯,改善税收管理和走私执法,而不 是降低烟草税。例如,土耳其在提高税率的同时通过严厉打击逃税行为而大大减少了卷烟 的非法销售。 12 // 执行概要 世界上已经出现了一整套行之有效的遏制非法烟草贸易的管控和执法措施。发达国家和中 低收入国家都有一些成功做法,其中很多被收录在世界卫生组织《消除烟草制品非法贸易 议定书》中。有效的政策工具包括 :建立对烟草产品供应链的跟踪和追溯系统 ;在海关检 查站配置检测设备 ;加大对违法者的惩处力度等。现在,国际社会必须积极倡导和鼓励 所有国家的立法机构批准和执行上述议定书,确保其作为具有约束力的国际法规的地位 (Marquez 2015)。目前,许多采取了全面管控和执法方案的国家已经取得了令人瞩目的成 果。例如,英国自 2000 年开始实行“打击烟草走私”战略以来,非法卷烟市场的规模已缩 小近一半,只占全国销售额的 9%,超过 200 亿支卷烟和 2700 多吨手工卷烟被执法部门截 获(图 ES3)。此外,在执法人员采取行动后,英国已就烟草走私违法行为提起了 3300 多 起刑事诉讼。智利是全球烟草税最高的国家之一,卷烟价格的 78% 是烟草税。即使在税率 如此之高的国家,政府在打击烟草走私方面也取得了成功,从而减少了该国的烟草供应, 并且遏制了 2013 年烟草价格上涨之后出现的非法贸易轻微增长的势头。 未来工作展望 在我们迈向 21 世纪第三个十年之际,实现无烟社会应当成为可持续发展的一个重要目标。 当前进一步提高烟草税需要在以下方面做出更大努力 : 向有关国家提供需求驱动的技术援助。 有效的技术援助意味着要分享良好的做法和经验, 与受援国财政部和卫生部高级官员以及多边和双边组织、社会团体共同合作。今后,税率 更高、结构更优的烟草税制应当逐渐成为更广泛的税收和财政改革的一项既定内容。 能力建设与知识共享。那些已成功提高烟草税的国家已经积累了宝贵的经验,这些国家的 经验和做法可以与其他国家分享。国际社会还必须做好准备,响应有关国家对进一步能力 建设的需求。能力建设应当包括利用政策模拟模型分析不同税率水平和税制结构在政府收 入和健康方面的影响。 13 烟草税改革 • 健康与发展的十字路口 进一步强化全球证据基础。除了促进国家之间的经验交流外,还应在下列领域着力加强关 于烟草税的全球证据基础 : • 累进性、就业与贫困:现有证据表明,从烟草税的总体效果来看,它具有高度累进性, 因为穷人对价格的反应更敏感,从增税中获得的健康收益更多。为了对烟草税的影响 有更为完整的认识,我们需要更多的国别实例,以进一步了解提高烟草税对贫困、健 康和就业的影响。 • 更好的经济监测:全球社会需要共同努力创建便于快速查询关于烟草价格、非法销售、 烟草产品需求,以及对烟草行业跟踪的数据库。这包括更好地了解烟草行业对非价格 烟草控制策略的反应,尤其是他们为了破坏政府的禁烟和禁止烟草广告措施而采取的 行动以及游说财政部的行动。 • 非法贸易 :需要通过研究工作和技术援助来加强各国海关和相关部门打击非法烟草贸 易的能力。这项工作应纳入公共部门现代化改革的一揽子计划之中。 推动国家和全球层面的政策变革。这份报告指出了国家层面的政策切入点,并说明区域性 的合作也有助于扩大改革成果。国际条约可以为国家层面的变革提供更多推动力。其中一 项重要条约就是世界卫生组织《消除烟草制品非法贸易议定书》,它是《世界卫生组织烟草 控制框架公约》的一项补充协定。该议定书需要有四十个国家的正式批准才能成为具有约 束力的国际法,但这一数字目前还未达到。国际社会必须鼓励各国所有党派的立法人员尽 快批准和执行该议定书。这一行动事关各国国民的生命和福祉。全球协作可以对国家层面 的政策行动提供支持,而国家层面的政策选择(例如批准国际条约)则可以赋予全球性政 策工具更大权威,从而促进全球共同利益——也就是说,国家和全球层面的政策行动相辅 相成,相得益彰。世界卫生组织《消除烟草制品非法贸易议定书》就是这样一个例子。 14 // 执行概要 结论 :扩大全球联盟 提高烟草税可以在每个十年拯救数百万人的生命,减少贫困,并为社会经济发展筹集更多 资金。然而 , 烟草税仍然是目前世界上使用最少的控烟措施之一(Marquez 2017)。 这种状况是可以改变的。推动这种改变的力量不是掌握在某个领导人或机构手中,而是存 在于一个联合各国政府、多边机构、民间社会、研究人员、私营部门和基层社区的全球联盟: 一个致力于让烟草税改革挽救生命的效用在最短时间内惠及最多人口的联盟。 自 2015 年以来 , 世界银行集团、世界卫生组织、比尔及梅琳达 • 盖茨基金会、彭博基金会 等机构与各国政府合作,加强全球烟草税改革联盟。2017 年 4 月,以“烟草税 :公众健康 与国内资源调动的双赢”为主题的大会在世界银行华盛顿总部召开,这次大会为评估提高 烟草税的全球进展提供了机会。这次烟草税政策高峰论坛有来自于 35 个国家的卫生部和财 政部高级代表团参加,他们报告了本国烟草税改革的进展,并承诺将进一步加快改革。与 会者表示,随着各国在制定发展筹资规划时逐渐转向调动国内财政资源,各国政府对提高 烟草税的改革兴趣与日俱增。 相对于有待开展的改革措施,目前取得的进展仍只是迈出的一小步。在此问题上仍然犹豫 不决的国家远远多于果断采取大幅改革举措的国家。世界银行将利用其与各国财政部的密 切关系,进一步扩大国家层面的政策对话,加强技术支持和能力建设,培养国家间的同行 协作,并推进旨在进一步完善烟草税政策设计、加强宣传、扩大影响的全球学习议程。 许多国家目前正处在烟草税改革的十字路口,这是事关健康与发展的关键十字路口。令人 振奋的是,各国政府和国际合作伙伴可以联合起来——不仅是围绕一个问题、而且是围绕 一个行之有效的解决方案联合起来。各方必须加强合作,做出更大努力,以推动全球提高 烟草税的改革进程,从而促进全球健康,减少贫困,为所有人提供更多发展机会。 15 烟草税改革 • 健康与发展的十字路口 参考文献 Furman J. 2016.“Policy, Politics, and the Tripling of Federal Tobacco Taxes in the United States to Deter People from Smoking, Save Lives, and Mobilize Revenue over the last 30 years. 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