Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized 政策研究报告 世界银行 世界银行政策分析与建议项目 i “中国：解决水资源短缺——从分析到行动” 中国的水价改革：经济效率、环境成本和社会承受力 42176 本文为世界银行中国水战略政策分析与建议援助项目“解决中国水稀缺：从研究到行动”的系列 报告之一，由世界银行东亚和太平洋地区可持续发展局组织撰写。 环境和自然资源管理问题是东亚和太平洋地区（ EAP ）在其经济发展过程中面临的一个重要挑 战。为世界银行东亚和太平洋地区所准备的环境战略已提出了基本框架，以确定优先领域，加强可持 续发展的政策和制度构建，以及通过世界银行的贷款项目、规划、政策对话、非贷款服务和合作伙伴 关系来解决关键的环境和社会发展挑战。按照该环境战略的要求，本文旨在为发展中国家成员国以及 发展机构之间的经验交流和讨论提供一个平台。 有关世界银行中国水战略研究项目的信息和本文的背景研究报告以及其他报告，请访问项目网站 ：http://www.worldbank.org/eapenvironment/ChinaWaterAAA. 世界银行东亚和太平洋地区可持续发展局（美国华盛顿） 2007年12月 本文是国际复兴开发银行/世界银行员工的工作成果，其中所公布的看法、阐述和结论仅为作者的 观点，不代表世界银行及其分支机构的观点，也不反映世界银行执行董事会成员及其所代表的政府的 观点。世界银行不保证本文件中的数据准确无误，并对任何人引用其中的观点和数据所引起的后果不 承担任何责任。本文所附地图的疆界、颜色、名称和其他资料，并不表示世界银行的任何部门对任何 地区的法律地位的看法，也不意味着对这些疆界的认可和接受。 本文的版权归国际复兴开发银行/世界银行所有，未经允许，复印和（或）转载本作品的全部或部 分材料都有可能违反相关法律。国际复兴开发银行/世界银行鼓励传播其作品，对于有关复印和转载的 请求，通常可以迅速准许。 如要求复印或重印本作品，请填妥资料送交版权许可中心（Copyright Cleanrance Center Inc.），地 址： 222 Rosewood Drive, 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........................................................................... 10 4．社会影响及承受力 ............................................................................................ 12 社会影响 ........................................................................................................... 12 承受力 ............................................................................................................... 12 5．保护弱势群体 .................................................................................................... 15 累进阶梯定价 ................................................................................................... 15 其他措施 ........................................................................................................... 16 农村和低收入社区 ........................................................................................... 17 6．实施中的问题 .................................................................................................... 18 克服价格改革的阻力 ....................................................................................... 18 财务问题 ........................................................................................................... 19 水表安装问题 ................................................................................................... 20 渐进改革 ........................................................................................................... 20 边际成本及规划 ............................................................................................... 20 7．总结与政策建议 ................................................................................................ 21 专栏目录 1．北京市供排水定价 ............................................................................................... 8 2．海河流域水资源的机会成本 ............................................................................. 11 3．中低收入居民总支出中供排水服务所占比率 ................................................. 13 4．使价格上涨能被接受：重庆市案例研究 ......................................................... 19 3 摘要 的安装也必将增加。水价改革还可配 在中国的水资源管理中，最为难 以有针对性的、临时性的收入支持政 以克服的问题是供水成本的不断增加 策，如补贴或者用水代金券等。在低 和水资源的日益稀缺。水价政策将在 收入社区尤其是农村地区，对其基础 解决这些问题上发挥重要作用，因而 设施建设的初始投资提供财政补贴是 应受到充分重视。本文将水资源部门 必要的，但其运行和维护成本则应由 的一个主要方面——即与居民、工业 使用者负担。无论是否按量收费，其 和商业用水相关的供水及污水排放— 收费收入均应专款专用于给排水上。 —作为一个整体来讨论定价问题，但 不涉及用水量较大的农业部门。 在短期内进行全面的水价体系改 革往往在政治上不可行，但在制定经 有关研究已反复证明，中国当前 济发展规划时，需要对水资源真实的 的供排水价格过低，因此应鼓励节约 经济和环境成本予以考虑并进行估 用水，并提高水价以保证稳定而足够 算。考虑到经济效率、社会公平和可 的水费收入，实现水企业的有效运 接受性等问题，水价改革应采用渐进 行。价格改革的第一步是实现财务成 的方式。当然，要实现对整个水资源 本的全部回收，但这仅是一个临时目 部门的有效管理，最好同时对相互竞 标，更长远的目标是让水价反映供水 争的水资源使用部门进行水价改革， 和污水处理中渐增的长期边际成本， 如农业用水和直接的工业取水。为克 尤其要反映生产和消费所造成的环境 服价格改革的阻力，特别是针对服务 损害成本以及资源耗竭的机会成本。 质量差的情况，公众听证会、对消费 这也被称作边际机会成本（MOC）定 者进行宣传教育和增加透明度是非常 价。 必要的。 水价改革所要求水的定价要远高 本文可总结如下：（1）水价政策 于过去只实现财务成本回收的价格水 是改进用水效率、保护水资源环境和 平。与此同时，还要确保贫困居民和 解决水资源短缺问题的基本手段； 社区能获得足够的供水以满足其基本 （ 2 ）考虑到水资源短缺问题的严重 需求，而中国法规要求的累进阶梯定 性，中国应积极推行基于边际机会成 价政策正是基于此项原则。两级水价 本（ MOC ）的水价改革；（ 3 ）公众 应被采用，其第一级可以保证低收入 接受度和弱势群体的承受力是需要关 人群可承受的基本生活需求，而第二 注的重要问题，对之可以通过设计合 级的价格反映真实的经济和环境成 适的水价结构和拓展社区服务范围等 本。 加以克服和解决；（4）鉴于少有国际 尽管按用量收费的原则已确立， 经验可以借鉴，在水资源危机变得无 安装水表的决策还应基于费用效益分 法解决之前，中国应积极带头试点水 析结果，并视具体个案的情况而定。 价改革。 但随着收入和供水成本的增加，水表 4 致 谢 本文总结了世界银行中国水战略 本文还得益于许多同行专家的建 政策分析和建议 (AAA) 项目“中国： 议 、 讨 论 和 支 持 。 特 别 是 Andres 解决水资源短缺——从分析到行动” Liebenthal 、 Bert Hofman 、 Thomas 中水价专题研究的成果，由世界银行 Zearley、Susanna Smets 以及审稿专家 Jeremy Warford 博士（咨询专家）和 Jan Bojö 和 Salah Darghouth，还有参 谢剑博士（高级环境专家）负责撰 加 2007 年 11 月分别在北京和重庆召 写。 开的技术研讨会的学者和官员。 世界银行中国水战略与政策分析 本 文 得 到 世 界 银 行 Christian 和建议（AAA）项目由谢剑总负责。 Delvoie ， David Dollar ， Magda 本文基于一系列的案例研究报告，包 Lovei ， Rahul Raturi ， Bert Hofman ， 括重庆、北京、海河流域、山东和河 Elaine Sun ， Susan Shen 和 Andres 南的案例等。参加水价专题案例研究 Liebenthal，以及中国水战略政策分析 的主要成员有：重庆案例 —— 周林 与建议项目的中国顾问和工作组成 军、张智、姜文超、王华和 Thomas 员，特别是国务院发展研究中心副主 Zearley ；北京案例——张世秋、邓梁 任李剑阁先生的大力指导和支持。 春、岳鹏和崔惠珊；海河流域案例— 在此，对为本文做出贡献的上述 — 王 浩 、 蒋 理 平 、 Ariel Dinar 、 所有机构和人员一并表示感谢。 Geoffrey Spencer 和张喜明；小城镇案 例研究—— Kunimasa Nishigaya 和王 沈华。 5 1. 引言 中国的水资源，无论在质上还是 水企业的经营问题，而是关注由于环 量上，都面临着严峻挑战。要确保日 境损害、资源短缺及其耗竭所引致的 益稀缺的水资源能被公平有效地利 供水成本的迅速增长，以及水价改革 用，完善城乡的给排水定价政策是一 对居民、工业和商业供水的社会学含 个至关重要的手段。 义。需要指出的是，本文尤其关注水 价改革中如何确保城市低收入人群和 与其他发展中国家相比，中国具 贫困社区能够得到适量的水供给，但 有改进水资源定价的政治意愿及公众 未能涉及用量最大的农业用水。 支持。只要供水服务质量好且收费水 本文的结果和结论大部分来自于 平可以接受，一般公众愿意为供水服 务付费。这样，国家通过收取水费， 一系列案例研究，包括针对重庆的支 至少能够覆盖水务公司在城市的运行 付意愿调查及其水价改革研究，海河 和维护成本，甚至包括有些农村地 流域水资源经济价值评估，北京市水 区。 价改革对实际收入的影响，以及山 东、河南及重庆的小城镇水价案例研 然而，中国的水价还不够满足水 究。 务部门有效运行的需要，更不能从根 本上达到水资源长期可持续利用的要 文章共分七个部分：第二部分介 绍了中国水价政策及其实践，特别是 求。这一问题在不少研究中已得以探 有关水务公司的财务绩效；第三部分 讨。比如，世界银行最近完成的报告 则超越财务目标，强调水价应该反映 《展望中国城市水业》（世界银行， 真实的经济、环境和资源耗竭成本； 2007 ），讨论了中国城市水业管理的 第四部分分析了水价的社会影响及承 问题。虽然这些研究都提出了实施水 受能力等问题；第五部分探讨如何在 价改革以促进高效用水的相应建议； 水价改革中保护低收入群体的利益； 但是，这些建议主要集中在财务方 第六部分涉及实施中的问题，包括克 面，更多的关注如何实现成本回收以 服价格改革中的阻力，财务方面以及 促进水务公司的有效运行和业务扩 装表测量等，同时也涉及某些超越水 展。 务公司职能范围的战略问题，要求从 本文同意相关研究的结论和建 效率和公平的角度出发实施渐进的水 议，并可作为它们的补充与完善。有 价改革；第七部分是建议和总结。 别于其他研究的是，本文将不赘述供 6 2. 现行政策与实践 （计量收费）一般用于商业、工业用 1998 年实施的《城市供水价格管 户，以及公寓大楼和独门独户的家 理办法》为中国的水价制定提供了法 庭，却很少用于那些仅仅装有总水表 律基础。该办法指出：（1）水价制定 的公寓大楼中的单个公寓。不同类型 应遵循 “ 补偿成本 、 合理收益 、 节约 用水、公平负担”的原则；（2）城市 消费者间的交差补贴较为常见，工业 人民政府负责批准水价；（3）水价应 和商业用户所支付的水价一般是普通 能收回运行和维护成本、固定资产折 居民用户的 1.5 倍。 旧额和利息成本；（4）视资金来源不 水价除了包括供水和污水处理设 同， 供水企 业 合理盈利的平均水平 应 施的相关成本外，还包含水资源费和 当 是 净 资 产 利 润 率 的 8% ～ 10 ％ 。 水资源开发费。水资源开发费基于原 （5）水价应适合当地特点和社会可承 水供应设施的分摊成本；水资源费原 受能力 ； （６） 城市供水应逐步实行 则上应反映原水资源的机会成本和稀 容量水价和计量水价相结合的两部制 缺性，并对所有用水户征收。于 2006 水 价 或 阶 梯 式 计 量 水 价 （ IBT ） ； 年 4 月正式生效的《取水许可和水资 （7）阶梯式计量水价（IBT）第一级 源费征收管理条例》取代了原有的 水量基数，应根据确保居民基本生活 《取水许可制度实施办法》，其中规 用水的原则制定；（8）制定城市供水 定水资源费由相关地方政府负责制 价格的决策过程中应实行听证会制度 定。各地区应跟据不同的水资源现状 和公告制度。对于中国大多数城市来 收取不同的水资源费。例如，北京市 说，为实现成本回收的目标，水价上 现在征收约每吨 1.10 元的水资源费， 涨是必要的。 但在重庆每吨只收取 0.10 元。事实 上，各个城市的水资源费，不论是高 1996 年以前，污水处理费的征收 还是低，都很少能达到回收真实的机 只针对工业企业且费率较低，通常在 会成本的水平。根据条例规定，水资 0.08～0.10 元/立方米之间，难以筹集 源费上缴地方和中央财政并按照财政 足够的资金。1996 年出台的《水污染 预算规划使用。 防治法》为对所有连接城市排水管网 的用户征收污水处理费提供了法律依 伴随着经济改革的进程，中国水 据。该法规定，市区污水应集中到污 价持续呈上涨趋势。比如，北京市水 水处理厂进行处理，并通过收取污水 价从 1997 年的每吨 0.80 元涨至 3.70 处理费的方式以确保相关设施的有效 元（扣除物价上涨因素，实际增长 3.4 运行。目前，中国主要的大中型城市 倍); 重庆市水价从 1999 年的每吨 0.85 居民生活用水价格在 1.00～3.00 元/立 元涨至 2006 年的 2.8 元。城市水价还 方米之间，其中污水处理费大约在 将继续上涨。尽管全成本回收早已具 0.25～1.00 元/立方米之间。 备法律基础，并且在近年来取得了很 大进展，但即便是执行最好的地区 中国的水价和污水处理费因消费 （见专栏 1 ）仍需诸多改进。尤其是 者类型不同而有所差异。容量定价 在污水处理方面。目前，仅在极少数 7 的城市对居民消费者征收了非象征性 构的合同要求下实施的。用政府收入 的、切实的污水处理费；然而，这些 进行补贴的现象在中国仍相当普遍。 举措往往是在提供贷款的国际多边机 专栏1：北京市供排水定价 20世纪70年代末以来，北京市用水已实施容量水价。1997年以前，北京市的定价政策尚 未采纳全成本回收的概念，即回收资本、运营和维护成本(O&M)以及废水处理成本。然而，自 1997年以来，北京市的水价大幅上升。而且，1998年起北京市还在原来的水价基础上增加了 废水处理费。除回收供水成本以外，《水法》以及其他政策、法规都对节水和水资源保护给予 极大关注。从这个意义上讲，定价在北京已成为用水需求管理(WDM)的重要手段。 北京市的水价包括了若干不同的成本类别。例如，其 2003 年水价为每吨 2.9 元，包括 0.6 元的水资源费（地表水和地下水），0.6 元的污水处理费，1.7 元的自来水费，其中含用于 支付供水公司的固定和可变（资本，运营及维护）成本和付给北京市政府的每吨 0.33 元的税 费。这种价格构成反映了《中国价格法》和《城市供水价格管理办法》对水价构成的相关规 定。目前，北京市水价是中国所有城市中最高的。其近期居民水价上调主要针对污水处理费和 水资源费而不是自来水费。尽管已采取这些水价改革措施，包括于 2004 年将北京市居民生活 用水水价涨至每吨 3.7 元，从严格的财务角度而言，北京市的供水和污水处理仍受到补贴。 水公司和污水处理企业（包括排水管 正如《展望中国城市水业》（世界银 理部门）的财务需要；（２）通过调 行， 2007 ）所言，此类政策导致中国 整水费结构来确保供水公司更高更稳 的许多城市供水公司面临着财务和运 定的收入，而政府拨款则只限于固定 营上的压力。因为水费远低于全成本 资产投资。显然，在低收入社区，尤 回收的水平，供水公司往往被迫依赖 其是农村地区实施这类政策会遭遇瓶 于市政财政支持和补助，然而即使获 颈，因为要在这些地区提供足质足量 得政府支持也不足以弥补真实的服务 服务则意味着补贴不可或缺。在农村 成本与水费收入之间的缺口。因此， 供水项目中，地方政府往往需要提供 总的建议是，城市供水公司的财务状 初装费补贴，否则低收入家庭将难以 况和运行绩效的改进可从以下两个方 负担。 面入手：（１）通过征收水费满足供 8 3. 边际成本、环境损害和资源耗竭 域输水管道建设所造成的生态影响， 基本原则 又比如在缺乏排水管道和处理设施的 实现供水和污水处理的全财务成 地方将废水直接排入环境所导致的成 本回收是极为重要且相当艰巨的目 本。世界银行在中国进行的一项关于 标。然而，这只是实现更为艰巨的目 污染成本的研究（世界银行， 2007 ） 标的起点。为了让水价能够揭示消费 表明，因污水排放对灌溉农业造成的 者对其所消费的水资源的支付意愿 损害每年就高达 70 亿元，对渔业造成 （以及价值），需要使水价真实反映 的损害每年也超过 40 亿元，仅这两项 水资源使用的经济成本。这就需要对 损害就达到了平均每吨污水 0.24 元。 成本加以界定，其不仅要反映供水公 这些数据对具体的市政当局或许没有 司历年的平均成本，更要考虑伴随着 直接的指导意义，因为污染成本会因 用水需求增加而产生的增量或边际供 实际情况不同而有所差异。这里只想 给成本。如此定价，可以为是否对新 说明，上述环境成本的数据既没有包 增供水和水处理能力进行投资的决定 含其他的生态损害，也未包含水污染 提供基础，这在供水成本急剧上升的 导致的公众健康危害以及自来水厂、 地区至关重要。 工业和商业用户的污水处理成本。尽 因而在实践中，基于长期边际成 管如此，这些数据已经充分说明了问 本的定价政策应该作为成本回收的基 题的严重性。 础，以避免过分频繁的价格调整，以 最后，即使水价基于供水的长期 及保证对新增供水能力平稳地投资。 边际供给成本，也考虑了环境损害， 这类定价政策可以通过对未来的单位 仍有可能存在水资源绝对稀缺的情 成本贴现加以估算，该概念有时也被 况。在这种情况下，有效的水价原则 称作“贴现单位成本”或“平均增量 上就该上涨到消费者所支付的水价等 成本”。其主要特点在于：当单位成 于替代用途的最高价值，即机会成本 本大幅上升时，边际成本会大于平均 的水平，以实现有效分配现存水量。 成本，因此就费率水平来说，这类定 若一个社区受到绝对水资源短缺的限 价政策会使那些仅基于财务成本回收 制，水资源消费要求水价必须在经济 原则的定价政策难以望其项背。 上有效，除了考虑边际生产成本和环 然而在水价中，除了供水公司的 境成本，还应包括资源耗竭和稀缺成 投资和运营成本，还有很多其他成本 本。中国现行的水价结构事实上已经 应该加以考虑。供水会造成各种各样 识别出成本的各项构成，比如水资源 的环境成本，尽管部分环境成本已被 开发费包含生产成本，水资源费包含 包括在排污管道和污水处理系统的建 环境和资源耗竭成本，而污水处理费 造和运行中，并在水费中得以反映， 包含废水处理成本。 但是仍有其他环境影响并未纳入在定 在现实社会中，完全遵循上述原 价之中。此类环境影响虽然难以精确 则的可能性不大，但正是这些原则为 估计却真实存在，比如水库或者跨区 中国实施水资源管理新战略提供了方 9 向性指导。由于全球气候变化和资源 不同区域间水资源的可获得性和供水 管理不善的共同作用，水资源稀缺日 成本差异巨大。该研究发现，上海市 益突出。这意味着和其他地区一样， 的供水成本尚属稳定，价格也基本接 中国水资源定价政策的潜在作用远远 近其供水的经济成本；而北京市则因 不仅是为了实现供水和污水处理的财 水资源短缺，大量投资于跨地区的输 务目标。 水管道建设以备未来之用，非农用水 价格仅是合理水价的 1/6 到 1/10，而 且农业用水则可以说几乎是免费。由 供排水的边际机会成本定价 此可见，其价格改革具有潜在的巨大 鉴于上述分析，让我们再来关注 节水空间。 一下长期边际成本的组成。边际机会 这些研究还强调指出，除了能够 成 本 （ MOC ） 可 被 定 义 为 ： 避免城市的用水浪费外，边际机会成 MOC=MDC+MEC+MUC，其中 MDC 本定价的重大战略作用还在于，允许 是水务公司提供额外的供水和废水处 不同地区将其真实用水成本间的巨大 理设施所导致的直接资源使用成本； 差异反映在价格政策中，从而鼓励高 MEC 是外部或环境成本；MUC 是使 耗水行业转移到供水成本低廉的地 用 者 或 者 资 源 耗 竭 成 本 （ Pearce 和 区。改进后的定价政策将促使人们不 Markandya ， 1989 ）。基于边际机会 仅要认真考虑区域性的农业用水需 成本的定价方法所反映的正是对于这 求，还要考虑在缺水地区采用低耗水 些组成部分重要性的认识。 的土地利用方式以满足未来粮食需 对于边际机会成本定价方法，在 求。 中国国际环境与发展合作委员会 最近完成的北京市案例研究也提 （ CCICED ）所支持的一系列研究中 出，定价政策应基于边际机会成本的 进行了阐述。这些研究指出，急剧上 概念。据估计，目前北京的居民水价 涨的供排水成本意味着水价应超过相 约为供水长期边际成本（约为 7 元/立 关水公司的纯财务成本水平（Warford 方米）的一半。若将资源耗竭和稀缺 和历以宁， 2002 ）。当然，这种定价 成本考虑在内的话，现行水价占实际 原则并不是在所有情况下都适用。该 边际机会成本的比例还会更低。 原则的采用要注意不同城市和地区在 水资源消费和处理上的真实成本差 尽管对理论上应在水资源费中有 异，从而为区域经济规划决策提供重 所反映的水资源稀缺或资源耗竭真实 要参考信息。 成本的研究很少，然而相当清楚的 是，即使在水资源稀缺的区域，其水 20 世纪 90 年代后期，中国环境 资源费也远远未能反映资源耗竭的机 与发展国际合作委员会（ CCICED ） 会成本。这一问题在海河流域水资源 的一项研究在比较了北京和上海的水 的机会成本研究中有所阐述（见专栏 价政策后指出，由于中国北方地区水 2）。 资源短缺而南方水资源充足，使得在 10 专栏 2：海河流域水资源的机会成本 不考虑环境因素，供水的真实成本或机会成本应是新增供给的边际生产成本或保持现有供 水量的必要价格中更高的那一个。采用上述定义，海河流域的研究获得了缺水地区用水的资源 耗竭潜在成本的相关证据。在中国的主要流域中，海河流域的水资源问题最为严重。尽管开采 每吨地下水 5.08 元的生产成本已经相当高，但与该地区水资源短缺的潜在成本相比，这也只 是小巫见大巫。该研究依据水资源用于替代的工业或农业部门的价值增值，估算了水资源的经 济价值(EVW)或机会成本。据该研究估计，八个研究地市的经济部门平均的水资源经济价值约 为 41.8 元/吨，其中第三产业高达 208 元/吨，其次是建筑业为 180 元/吨，第三则是矿石开采 业为 114 元/吨，最低的是各种农业性用水，介于 3～16 元/吨之间。水资源的经济价值随不同 区域也有较大差异，北京市的水资源平均经济价值最高而新乡最低。 关于污水处理，上述北京案例研 针对上述问题的解决，试图从国 究表明目前北京的污水处理收费约等 际经验中寻求借鉴显得帮助不大。对 于污水处理成本，难以涵盖全部的环 经合组织国家（ OECD ）水价政策的 境成本。污水处理费按污水排放量征 分析显示，这些国家往往能实现水资 收，而排放量又基于用水总量。污水 源供给的财务全成本回收。然而，尽 处理费目前约为 0.9 元/吨，仅够支付 管对水资源短缺越来越关注，却很少 污水处理成本。该研究估计 2010 年污 有案例显示水价开始反映真实的经济 水处理成本约为 1.25 元/吨，建议污水 成本，只有以色列例外地将资源耗竭 处理费应等于或高于这一水平。 成本纳入到灌溉用水的定价中。经合 组织国家往往对较大的工业和农业用 对居民而言，其生活污水成分趋 户的采水收取采水费，旨在反映资源 同，因此便于依据其水表消费量来收 耗竭成本，起码要反映因采水能力扩 取污水处理费。相反，对于工业和部 张所引致的边际成本；然而，这种收 分商业活动有必要对其排放的污水质 费几乎不能反映相关边际成本的真实 量加以区分，进而采用基于总量和污 大小，这一点在废水方面尤为明显。 染物类型的变动费率。不管在哪种情 鉴于上述，加之水资源稀缺问题的紧 况下，都应尽可能地按照环境损害成 迫性，中国或许可在水价改革上起国 本来对污水或污染物排放进行收费。 际带头作用。 11 4. 社会影响及承受力 每月用水量为 1.5～30 吨（平均用水 社会影响 量 9.6 吨/月）。2001 年的一次居民调 水价改革在世界范围内经常遭遇 查发现，月收入 500 元的典型贫困户 强烈的社会和政治反对，在中国也不 每月仅能从用水补贴中获得 3.4 元， 例外。与其他国家一样，中国的地方 而月收入超过万元的富裕家庭每月能 政府往往不愿将水价提高到环境可持 获得 22 多元之多。 续的水平，各种形式的补贴普遍存 其次，供水质量差、服务不足则 在。尽管涨价的反对声往往来自对弱 会更多危害到公众，尤其是弱势群 势群体福利的关注，低水价在导致水 体。由于融资不足则难以将供水管网 务公司较差的财务绩效同时，有可能 扩展至次要（往往是贫困人口居住） 会造成不良的收入分配后果。对此， 的地区，此类情况相当普遍且有案可 重庆的案例研究就很说明问题。 查。同样是在重庆，分析显示公众购 1999 年，重庆市居民水价约为每 买瓶装水和其他表外用水的花费高于 吨 0.85 元。市政府为供水公司无偿提 其水表支出，其原因包括其对自来水 供固定资产投资的资金，相当于每吨 低劣水质的担心。尤其是若不能将扩 补贴 1.34 元。市政供水公司每年约需 展和改善的供水服务提供给低收入地 5 亿元用于建设、扩建和改进供水服 区，穷困人口除了饮用通常是从私人 务。该金额超出了每年所有市政建设 渠道获得的质次价高的水外将别无选 的总预算，其结果导致供排水服务的 择。此外，对难以承担上述替代品的 范围和质量都难以跟上重庆市快速的 特别贫困人口来说，他们只能饮用劣 经济增长。当时，融资不足导致仅有 质水而面临着更为严重的健康威胁。 20 ％的市政输水管道符合国家技术标 上述研究结果促使重庆市对公共服务 准，而居民消费者获得的自来水则很 融资和贫困问题进行了重要评估。本 少能满足最低的饮用水标准。同时， 文后面还将进一步阐述。 只有 6 ％的市政污水经过处理，未经 承受力 处理的生活污水和工业废水污染了公 共水体，进而威胁人体健康。 中国的许多居民调查显示，城市 和城镇居民在一定程度上愿意为供水 低水价对弱势群体具有显著的负 服务付费，其支付意愿水平随城市和 面社会影响。 收入水平的不同而异。然而，在水价 首先，高收入消费者因其用水量 改革过中，弱势群体的承受力是始终 大，不仅能获得较好的服务质量，同 需要关注的问题，所面临的挑战是如 时也是水补贴的主要受益者。重庆市 何使得用水的经济效率目标与确保弱 2006 年开展的支付意愿调查表明，作 势群体获得基本服务的目标相统一。 为六个调查区县之一的沙坪坝区，月 如果针对弱势群体的保障措施得以建 收入低于 200 元的特贫困户每月仅消 立，那么旨在改进供水服务质量的价 费 0.4 ～8 吨水（平均用水量 2.4 吨 / 格改革就会实现双赢。 月），而月收入高于 1500 元的居民户 12 在重庆案例以及在山东，河南和 够满足其基本生活需要。2006 年夏对 重庆的五个小城镇的案例中，都对弱 重庆市内一区和五县的调查显示，低 势群体对水价的承受力进行了分析研 收入（每户月收入低于 400 元）人口 究，并较好地展示了地方政府所面临 占这个六个区域调查样本数的 5% ～ 的困境。这些市县政府已经依照《城 28 ％。这些数字显示弱势群体所占比 市供水价格管理办法》和世界银行贷 重较大，不容忽视。该调查还表明， 款中实现成本回收的要求进行了水价 弱势群体的支付意愿较低，基本相当 改革；但随着成本回收程度的加强， 于当前水价水平。即使这样低水平的 社会承受能力将备受关注。 支付意愿，水费支出也已占到其家庭 收入的 3 ％。若没有政府财政支持， 2004 年重庆市城区约有 16 万多 失业人口，约占总劳动力的 4 ％～ 5 他们将无法接受更高的水价。该市的 一般公众（ 90 ％的被访者）认为，政 ％。地方政府为失业及退休且低收入 府有必要为弱势群体提供最低生活保 的人口提供了最低生活保障。根据其 障，以补偿水费支出的进一步上涨。 所住区县，最低生活保障从每月 155～210 元不等，但是这些保障金仅 专栏 3: 中低收入居民总支出中供排水服务所占比率 低收入居民户的承受力分析 12% 9% 6% 3% 0% 2005 2008 2010 2015 2020 高密 璧山 江津 通许 尉氏 中等居民户的承受力分析 5.00% 4.00% 3.00% 2.00% 1.00% 0.00% 2005 2008 2010 2015 2020 高密 璧山 江津 通许 尉氏 13 是为了实现水务部门财务自负盈亏的 专栏 3 总结了山东省高密、重庆 狭义目标。若定价是基于供水服务的 璧山和江津、河南省通许和尉氏五个 真实经济成本，显然会给低收入家庭 小城镇的情况。一般认为，水费支出 带来更大的经济困难。 占居民家庭收入比例的最大值应该在 3％～5％之间。由此可见，即使在水 在我们结束本节时，关于社会承 价上涨之前，对于这些市县的低收入 受力还应指出另一个重要方面，即贫 人群来说，承受能力已然是个问题。 困社区（村庄或农村城镇）作为一个 在案例研究所涉及的市县中，璧山和 整体，往往难以负担供水服务的投资 江津的问题最为严重。即使考虑居民 和运营成本。这涉及到区域发展不均 预期的收入增加，到 2020 年其用水和 等和公平性问题，需要政府提供特别 污水处理支出所占比例也要达到 8 支持。 ％～ 10 ％。应当指出的是，这还仅仅 14 5. 保护弱势群体 收费能反映供水的边际成本。对低阶 水价改革中，如何保护穷人已成 梯则提供一部分补贴，因此对低收入 为世界范围内各国政府的当务之急， 家庭有保护作用。 多种政策手段措施被使用。经合组织 2003 年的报告将这些措施分成两类： 北京市的案例研究也赞同上述方 收入支持措施和价格相关措施。收入 法，建议对居民用水采用累进阶梯定 支持措施主要从收入角度解决个人消 价政策，以更好地实现效率和公平。 费者的承受力问题，包括水费减免， 研究还指出，虽然累进阶梯定价政策 政府发放供水服务代金券，实行最高 能改进福利，但也可能导致其他方面 限价和折扣，以及对低收入群体的生 的问题。首先是获得足额供水收入的 活补贴等。价格相关措施通常由政府 问题。该研究估算的高价格弹性意味 （基于其所扮演的融资角色）或供水 着大多数的消费者会在累进阶梯定价 公司制定和实施，包括累进阶梯定 的最低阶梯消费，仅消费生活必需的 价，最高限量水价或针对低收入消费 水量。言下之意是大多数家庭的用水 者的特殊价格、补贴管网连接费用 消费仍将受到补贴。因此，该费率将 等。在中国，目前已实施的措施有累 无法实现成本回收目标，进而难以维 进阶梯水价、低保补贴和水费减免。 持或改进供水质量（可靠性，损耗， 水质等）。通过实施改进的累进阶梯 定价有助于解决上述问题，其中第一 累进阶梯定价 阶梯的大小以及阶梯数量的选择都非 提高水价需要解决的一个核心问 常重要。 题是避免其负面影响。单一水价或许 第二个问题有关供水企业的服务 能在边际上满足效率条件，但却会加 动机，鉴于其主要目标是实现全成本 大贫困人口的经济负担，威胁其福利 回收乃至获取适当的资本回报。研究 乃至健康。 指出，实行累进阶梯定价，弱势群体 走出这一困境的常用方法，就是 作为该费率结构下主要的受补贴者， 将单一费率结构改变为对大量消费加 其对供水企业的重要性会有所下降。 价收费的方式。如前所述，事实上水 这样，供水企业会更注意改进对富裕 资源定价中对社会公平的关注已反映 社区和居民所提供的服务，贫困社区 在中国法律之中，其中在确保弱势群 则可能会面临问题。结果，该费率原 体获得足额用水以满足其基本需求方 本旨在减轻弱势群体的负担，却有可 面，特别提到了两部制水价和累进阶 能长期地导致了供水企业对弱势群体 梯定价的作用。更为普遍的是，累进 的低质量服务。对这种负向激励的潜 阶梯定价（ IBT ）（也可简称“梯级 在影响以及相应规制措施都应加以充 水价”）结构可用于反映消费者消耗 分考虑，以防止上述潜在负面福利效 大量水资源的真实经济成本，同时允 果。 许对基本需求加以补贴。对高阶梯的 15 第三个问题涉及对富人的补贴。 每吨 2.80 元（在第一级水价上提高了 需要认识到，在累进阶梯定价下，无 100％）。对于典型的四口之家来说， 论是富人还是穷人，其初始单位（第 第一级的人均用水额度远远高于世界 一阶梯内）的用水量都会受到补贴。 卫生组织所建议的基本需求标准。显 全额补贴只有在消费完第一个阶梯的 然，第一阶梯的用水量若过高，一则 水量时才会获得。通常情况下，并非 难以有效激励人们节约用水和投资回 所有的贫困户都会做到这点，因而他 收成本；另则会过多补贴富人。因 们也难以获得全额补贴。此外，尽管 此，以满足基本健康需求严格界定第 北京市的家庭规模一般都差不多，贫 一级用水量，也就成为累进阶梯水价 困家庭一般来讲比富裕家庭会有更多 设计中的关键所在。 的人口，于是极度贫困的居民户很有 1 可能在基于四口家庭的定价体系下受 其他措施 到损害，多户共用一个水表的情况下 除了累进阶梯定价政策以外，以 更是如此。 帮助弱势群体获得生活必需供水服务 北京和中国其他城市的经验表 的其他措施，诸如低保生活补贴和用 明，无需对超出生活基本需求的用水 水劵，在中国也有所采用。值得认真 进行补贴。与其他消费品一样，超过 思考的是，尽管这些措施被设计为临 这一水平的用水量应按照边际机会成 时性手段，随着收入的增加可能会被 本的原则定价收费，因此两级水价就 被淘汰；但是，大幅上升的供水成本 足够了。确定能满足生活基本需求的 意味着在可预见的将来这些措施仍然 用水量尤为关键，而且会根据不同地 有用。况且，即使经济继续快速增 区的经济和气候条件不同而异。一般 长，也不能肯定收入增长会快于供水 来说，可将世界卫生组织（WHO）建 成本的增长。 议的每人每天 40 升（大约相当于一个 这些措施在实践中也面临困难。 4 口家庭每月 5 吨的用水量）的基本 向低收入居民发放代金券以用于供水 用水量作为主要标准。当然，在世界 服务中的问题包括有人印制假代金券 卫生组织（WHO）限定的标准内也会 和进行代金券交易等。提供低保补贴 存在一定程度的浪费和补贴（对于根 旨在使穷人获益，但有可能使现有的 本用不了那么多水的人来说），但因 补贴体系复杂化造成整个价格体系的 其量不大，只具有学术意义而已。 严重扭曲。虽然代金券交易在经济效 值得注意的是，目前中国部分城 率上可以接受，但显然有悖于初衷。 市设定的第一阶梯用水量远远高于基 另一个实践问题是，针对某一商品或 本生活需求，这降低了水价推进节水 服务如水供给方面的专项补贴，尽管 的有效性。例如，丽江 2005 年通过的 在短期有助于克服对涨价的反对意 水价方案将第一级水量定在每户每月 见，但却无助于今后价格的上涨。这 25 吨，水价为每吨 1.40 元（不含污水 些措施所面临的另一个普遍问题是， 处理费每吨 0.4 元），第二级在每月 在中国处于快速变革的时代，大量的 25 ～ 35 吨之间，水价为每吨 2.10 元 流动人口和民工作为社会中最为弱势 （在第一级水价上提高了 50％），其 的群体往往没有资格从其居留的地方 第三级为每月 35 立方米以上，水价为 政府获得支持。 16 在实践中，有必要将多种措施结 在较为贫穷或供水成本过分高昂 合使用，这在最近一项给重庆市政府 的地区，通过水费收回给排水成本可 的有关水价改革中如何保护穷人的政 能都无法实现，尤其是在低收入的农 策研究建议中有所表述。该建议提出 村地区。在此情况下，相应的省或县 了一个“五定方案”，即定向筹资、 政府从其财政收入中提供补贴用于基 定向救济和定量救济、定向消费以及 础设施的初始投资将在所难免，但水 定向管理，并将其作为政策组合方案 价至少应能涵盖运行和维护成本。政 加以规划和实施，旨在形成以有效且 府财政收入用于供水管理的款项应明 公平的方法来帮助穷人的政策体系。 确用途并专款专用。尽管有些居民还 该政策组合方案提出，应通过自来水 未被接入自来水或者污水处理管网， 用户间的交叉补贴来“定向募集”救 也务必向公众努力宣传并使之接受用 助资金并定向救济；合理地核定低保 水付费的观念，以便将来随着他们支 家庭用水定额以实现定量救济；采用 付能力的增加，供排水部门可以实现 实物代金券用于定向补贴基本生活用 财务方面的自负盈亏。长远来看，逐 水；在募集资金和发放救济过程中建 步建立地方税收与水资源使用之间的 立专款专用且高效有序的定向管理体 联系，并辅以宣传教育活动，将是节 系（重庆世界银行贷款项目管理办公 水战略的必要组成部分。 室，2007）。 对于仅是缺水而财政务状况良好 2 的供水区域，可通过来自用水大户的 农村和低收入社区 交叉补贴来支持供水管网扩建并以此 降低或免除初装费用。 17 6．实施中的问题 杂性。该研究表明，居民的支付意愿 克服价格改革的阻力 不比受补贴的现行水价高出多少。就 无论是将社区视作一个整体还是 水价改革的实施来说，采用意愿调查 站在社区之内来看，提高水价以回收 法得到的支付意愿本身就不会提供多 财务成本都相当困难。而回收增量和 少实际帮助，真实的支付意愿或水资 未来成本显然更具有挑战性，这不仅 源的价值可能远高于问卷结果。工业 因为所需要的水价水平更高，也因为 和农业用水可以通过其预期生产力 从政治上和社会的角度接受涨价通常 （见专栏 2 ）来进行估算，而普通消 需要证明供水公司有实际的支出。一 费者只有当面对水费账单的时候，才 个在某种程度上的解决办法是应使其 会知晓市政当局所提供的水的价值。 反映为通过公共部门的征税，而不是 但是，若在水价改革中不顾公众意见 反映为供水公司为其尚未产生的费用 往往会引起社会不安定。 获得增加的水费收入。显然，如果现 如何克服价格改革中的阻力，几 有服务质量差，收费或税会变得更为 乎是全世界水管部门所面临的共同难 复杂。这是一个鸡生蛋还是蛋生鸡的 题。上面提到的北京市案例研究通过 问题，因为服务质量的改进往往需要 对不同收入群体的估计，阐述了这一 更多的收入，但是服务很差的时候又 问题是如何受收入和需求价格弹性影 难以提价。 响的。该研究显示了两个基本特征： 基于经济效率的定价方法所面临 ( １ ) 普遍较低的收入弹性；（２）弱 的具体困难，反映在污水处理上更为 势群体较高的价格弹性。这两者的结 典型。毫无疑问，还没有被接入的用 合进一步证实，对于一般受教育程度 水户与已连入污水处理系统的用水户 较低的贫困居民来说，涨价无疑是个 相比，其污水排放所造成的环境和社 相当严重的问题。 会损失将会更为严重。从经济上而 该研究建议，应付出更大努力使 言，前者应比后者支付更多，但这种 利益相关者参与到水资源定价政策的 做法在政治上往往不可取。在中国农 制定过程中，包括利用听证制度使所 村，废水排放紧跟着供水投资的不断 有的利益相关者都有机会陈述自己的 增长而增加，却并未带来对于污水管 诉求。听证过程的透明化和足够的信 道和处理设施的投资，问题之严峻显 息披露能使该过程更加有效。总之， 而易见。 价格改革应该循序渐进，并应带来供 如前所述，已有许多努力试图通 水和污水处理服务质量以及范围的明 过调查消费者的用水支付意愿来判断 显改善。重庆的案例研究（见专栏 水价改革的潜力，对重庆部分区县居 4）说明此方法可以成功实施。 民调查所显示出的正是这一问题的复 18 专栏 4：使价格上涨能被接受：重庆市案例研究 重庆市为提供资金改进和扩展给排水设施，试图获得公众对水价上涨的支持，但在公众听 证会上却受到了强烈反对。因此，重庆市政府开展了一项研究和宣传活动，旨在向市民群众宣 传城市供水和污水管理的成本问题，以及市政供水系统难以增加收入时对其服务质量的影响。 该研究发现，水价过低的主要受害者是弱势群体，因为他们得到的水服务水平低；还发现，水 价补贴的最大受益者不是穷人，而是用水量大的富裕户。 除了宣传教育以外，考虑到弱势群体难以支付更高水价的现实，重庆市政府决定通过低保 提供相应的补贴，确保失业人员等弱势群体能够维持其基本的生活用水标准，包括能够支付上 涨的水费。该研究建议，应采用循序渐进的方式，在数年内逐步提价。由于公众了解了水价的 问题，特别是价格上涨的原因，所以，随后的包括弱势群体代表参与的公众听证进行的格外成 功。整个过程对提高价格上涨的社会接受度非常有帮助，同时水价改革也有效地减少了城区的 用水量。 然而，现有的激励机制阻碍着迫在眉 但问题也可能随之而来，随着边 睫的水价改革，这是一个广泛而普遍 际成本的上升，又该如何处理水务公 的现象。即使是了解事实且立志推进 司的超额利润呢？具体的解决方法应 水资源公平有效使用的管理者，也存 视水务公司的所有权状况而定。一般 在诸多阻碍。中国与其他国家一样， 原则是超过国家法律所规定的超额利 水价上涨困难重重，甚至会导致政治 润将上缴地方政府，用于增加政府的 不稳定。过去，政府官员的短期行为 一般财政收入或替代其他税收。 与水问题的长期性相结合，导致有效 估算给排水长期边际成本的责任 改革迟迟不能进行。但是，如果将政 虽然在相关水务公司，但是估算环境 府官员的绩效考核中加入奖励勇于推 和资源稀缺成本则由地方政府完成， 进价格改革的内容，水资源短缺问题 应将其纳入水价中，与水务公司直接 的严峻性，可能会与地方和中央政府 负担的成本一起，从消费者身上收取 官员日益增多的采用紧急措施来解决 以实现成本回收。尽管环境成本的估 问题的意愿相称。 算相当复杂，但应尽可能实现货币化 3 赋值。水资源费（涵盖环境和资源耗 财务问题 竭成本）应反映区域特征，并应由相 如果通过精心的设计，累进阶梯 应的地区政府组织根据区域水资源的 定价最高阶梯的水价能够真实地反映 稀缺程度进行测算。这样做，一方面 经济成本，在财务方面的顾虑将没有 能激励水务公司保护稀缺的水资源， 必要。因为如果按照边际机会成本的 另一方面还能推动水资源管理的区域 方法定价，在边际成本通常明显上升 化。鉴于目前水资源费的收入主要由 的地方所产生的收入会超过财务上的 地方留成，这一现实将变相鼓励地方 需要。很多城市的大部分水资源都是 对水资源的过度开发行为。从长远来 由少数工业、商业和高收入居民所消 看，建议将水资源费改为税收，其收 费和使用，因此将有较大的资金余地 入上缴中央政府统一用于全国范围的 对低用量用户进行补贴，并将供水管 水资源发展和保护。这点可借鉴当前 网扩展至低收入区域。 中国对煤炭等资源征收的资源税的管 理。 19 456 要的竞争性用途进行同步定价，以及 水表安装问题 在管理方面进行与市场相关的改革。 这里主要指的是农业用水和直接的工 容量收费，即通过水表对用户所 业提水，两者都应基于边际机会成本 消费的水量进行测量后收费，是实现 来定价。在这些领域，管理和定价失 经济和其他目标的水资源供给管理所 误将会导致水资源的进一步稀缺，导 必需的，这在中国却面临障碍。中国 致市政用水机会成本的进一步提高。 城市居民（尤其在大中型城市）大多 所以说，除非在整个水行业实施价格 生活在公寓楼里，供水公司往往使用 改革，否则难以清晰界定市政用水的 总水表测量流入该公寓建筑的水量， 真实机会成本，严重受限的将是市政 物业管理单位负责支付水费。对于每 当局提高水资源使用整体效率的能 个消费者来说，水费和消费量之间的 力。 关系显得模糊。 另一个“次优”问题涉及低收入 要求新建筑都要安装水表的规定 人群获得供水服务。尽管中国居民收 已经逐渐成为中国城市的现行政策， 入预期将持续快速增长，但供水成本 但是实现家家有水表的目标显然尚需 的上涨幅度仍可能高于收入增长率。 努力。通常情况下，安装水表以及相 由于价格改革在某些情况下可能会走 应的读表和收帐的成本对工业和商业 入困境和无效率，所以应循序渐进地 用户是划算的，但对一些小用户来说 实现如全成本回收或边际机会成本定 却未必值得，这在很大程度上取决于 价的目标。如前所述，在采用累进阶 消费水平、供水成本和安装水表后可 梯定价政策以及上述各种补偿性措施 能带来的节水情况。所以，这个问题 来逐步改善定价政策的过程中，短期 还要根据费用效益分析结果就具体个 补贴贫困社区尤其是补贴其污水处 案而定。 理，可能是恰当的。 渐进改革 边际成本及规划 重庆的案例研究建议采用循序渐 基于上述原因，立刻调整水价使 进的方法进行水价改革，这和中国环 其等于真实经济成本显得不可行也不 境 与 发 展 国 际 合 作 委 员 会 合适，但是边际机会成本的估算应作 （CCICED）在 20 世纪 90 年代其成 为水资源管理和规划的重要组成部 立初期所提出的观点相一致。由于市 分。它可以作为基准以估计隐含的补 场经济机制的不尽完善，单个部门的 贴，将之用于协助区域规划和地方决 价格改革，如水价改革，将会受到其 策，以限制水资源供给成本较高的地 他经济部门的影响，这意味着单独对 区的开发。鉴于中国的供水成本越来 供水部门进行价格改革可能会是无效 越高且水资源日益稀缺，定价政策在 和不公平的 （ Warford ， 2002 ）。因 协助战略性经济决策中的作用至关重 此，水价改革应与整个国家的市场化 要。然而，有效的价格改革不能仅限 进程相适应。 于市政供排水设施，本文的建议也应 随着市场机制改革步伐的加快， 该适用于农业和直接的工业用水。 这种“次优”的考虑将大大减少。然 而，问题依然存在，特别是需要对主 20 7. 总结与政策建议 7 果，并视具体个案情况而定，随着收 在中国的水资源管理中，最为难 入和供水成本的增加，水表安装也必 以克服的问题是供水成本的不断增加 将增加。实行计量收费应配以针对低 和水资源的日益稀缺。水价政策将在 收入人群的目标明确的临时性支持措 解决这些问题上发挥重要作用。有关 施或发放用水代金券等。在低收入社 研究已反复表明，中国当前的水费和 区尤其是农村地区，对其基础设施建 污水处理费普遍过低，提高水价以实 设的初始投资提供财政补贴是必要 现运行效率、产生稳定收入和鼓励节 的，但其运行和维护成本则应由使用 约用水的目标就成为必然。 者负担。无论是否按量收费，其收费 价格改革的第一步在于实现财务 收入均应专款专用于给排水上。 成本的全部回收，但这仅是一个临时 要实现对整个水资源部门的有效 性目标。更长远的目标是让水价反映 管理，最好对互相竞争的水资源使用 供水和排水处理中渐增的边际机会成 部门同时进行改革，如农业用水和直 本，尤其要反映生产和消费所造成的 接的工业取水。此外，即使在短期内 环境损害和资源耗竭的机会成本。依 进行全面的价格体系改革往往在政治 据这一方法，对即使尚未连接到排污 上不可行，但在制定经济发展规划 管网的企业和居民户，也应按其污水 时，有必要对水资源真实的经济和环 排放造成的环境损害成本收费。考虑 境成本进行估算并予以考虑。 到为保护弱势群体而引入特殊费率结 构的必要性，水费标准要求将远远超 考虑到经济效率、社会公平和可 过实现财务成本回收的水平。这一点 接受性等问题，水价改革应采用渐进 通过对替代用途的用水成本进行粗略 的方式。为克服价格改革的阻力，特 估算即可说明。毫无疑问，真到了要 别是在服务质量差的情况下，公众听 用价格来分配严重稀缺的水资源的时 证会、对消费者进行宣传教育和增加 候，水价还将更高。 透明度是非常必要的。 实行完全以经济效率为目标的定 如上所述，需要采取的具体行动 价政策将难以保证弱势群体和贫困社 如下： 区获取基本需求用水。一如法规已明 • 供水企业应估算其 20 年运营期间 确作出的规定，实行累进阶梯定价是 的长期边际成本（包括固定资产 实现这一协调的途径。但没必要实行 投资和运营成本），并加以监测 多级费率制度，两级制水价已经足以 和及时更新，以满足长期规划的 解决问题，第一级可以保证弱势群体 需要。 的基本生活需求，第二级的计量水价 可以反映真实的经济和环境成本。 • 地方政府应提高相应能力，以评 估备选的水资源开发项目的环境 尽管计量定价以回收供水和污水 后果及其环境损害成本，包括环 处理成本是必要的，但是水表安装的 境保护措施成本。 决策和进程还应基于费用效益分析结 21 • 地方政府应提高相应能力，以在 成本的上涨，水表安装步伐应当 辖区范围内评估水资源耗竭成 加快。 本。 • 供水企业应该对其服务区域内的 • 估算的环境和资源耗竭成本应该 人口特征和收入情况进行研究， 由地方政府向供水企业征收，并 并不断更新信息，以便在水表安 将其与长期边际供给成本一起纳 装在经济上尚不成熟的情况下设 入边际机会成本定价的结构中。 计非容量定价的、公平有效的成 • 商业和工业水价应回收所有的边 本回收机制。 际机会成本；对居民用水而言， • 因其在区域和国家的水平上不能 第一阶梯的用水量应设定为每人 为可持续的水资源开发和保护行 每日 40 升为宜，超过该用水的第 为提供有效的激励，目前主要由 二阶梯水价则应逐渐涨到边际机 地方政府提留的水资源费应改为 会成本。 税。这将提供良好的法律基础， • 为在一定期限内全面实施边际机 使从消费者处征收到的稀缺和环 会成本定价，供水企业应向当地 境成本方面的收费转移到中央政 政府提交相关策略，该策略应基 府，进而促进在国家层面上的更 于成本、收入和公众接受度等方 为有效的水资源规划和资金安 面的考虑，还应包括公众教育和 排。 利益相关者的参与。 • 按边际机会成本原则而定的水 • 设计相应的制度，以将边际机会 价，很可能会使供水公司的财务 成本估算整合到区域乃至国家的 收入超过国家规定的成本回收的 水资源管理和经济发展规划系统 水平，故应设计相关机制将这些 之中。 财务盈余转移到当地政府。 • 城市供水价格的改革应与其他水 最后应当指出，国际经验在水资 资源使用类型（特别是农业用水 源定价领域只能提供有限的借鉴。除 和大规模的工业取水）的价格改 少数例外，水价政策在世界范围内尚 革并行。 且未能解决面临的水资源短缺问题， 这主要由于涨价问题的政治敏感性。 • 当前政策要求，水表安装进程应 鉴于所面临的水问题的紧迫性，中国 根据工业、商业和居民消费者的 应在水危机变得无法逆转之前，在水 不同个案情况而定，但随着供水 价改革方面在国际上起领导作用。 22 本政策摘要的背景研究论文 8 周林军，2006, 重庆市水价改革的研究 重庆世界银行贷款项目管理办公室， 与实践 ，重庆世界银行贷款项目管理 2007, 为穷人定价——水价改革中低收 办公室 入群体的利益保护 重庆大学，2007, 重庆西部地区水价改 中国水利水电科学研究院，2007, 海河 革付费意愿调查研究 流域水经济价值和相关政策影响研 Almec Corporation ， 2006, Case Study 究，草稿 on Water Tariff in Small Cities in China 张世秋等，2007, 价格政策在用水需求 管理中的作用及北京市水价改革对居 民福利的影响分析，北京大学 其他参考文献 9 OECD, 2003, Social Issues in the in China: Water Supply, Coal and Timber, Li Yining and J. 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