82522 BANCO MUNDIAL LA DESIGUALDAD bajo LA LUPA El desafío de la gran desigualdad en China Terry Sicular E Gráfico 1. Desigualdad de ingresos en China, 1981-2012 n marzo de 2013, antes de abandonar el cargo, el primer ministro de China, Wen Jiabao, realizó su evaluación final del estado de la sociedad china ante la Asamblea Popular Nacional. En ella, se mostró crítico con su Gobierno respecto del compromiso de reducir la desigualdad de ingresos. Advirtió que el desarrollo chino era “desigual” y que China “todavía enfrenta numerosos problemas y dificultades en su desarrollo económico y social” (New York Times, 2013). China acaba de cumplir una década bajo el liderazgo del ex presidente Hu Jintao y de Wen, su primer ministro. Durante el período 2003-13, implementó un programa de políticas orientado a promover una “sociedad armónica” que ponía el acento en el crecimiento equitativo. Asimismo, Fuentes: Los coeficientes de Gini del período 1986-2001 se extrajeron de Ravallion y Chen (2007); puso en marcha diversas medidas de política los de 2002, de Gustafsson y cols. (2008), y los de 2003-12, de la Oficina Nacional de Estadísticas. diseñadas para reducir las disparidades y proteger a quienes están en una situación económica vulnerable. Estas medidas década de 2000. Después de 2000, siguió creciendo hasta alcanzar un incluían políticas de respaldo a la agricultura, transferencias sociales, máximo de 0,49 en 2008. Desde entonces, ha disminuido ligeramente, reducciones impositivas específicas, aumentos del salario mínimo e pero se mantiene muy por encima de 0,451. incremento del gasto en el alivio de la pobreza. Con un coeficiente de Gini cercano a 0,5, China registra un nivel de A pesar de estas políticas, en los últimos años la desigualdad de desigualdad de ingresos similar al de los países latinoamericanos con ingresos en China viene registrando niveles persistentemente altos. altos niveles de desigualdad como México (0,51), Nicaragua (0,52) Como se muestra en el gráfico 1, el coeficiente de Gini del país y Perú (0,48), aunque menor que el de Brasil (0,56) y el de (medida de la desigualdad que va de 0, que representa la perfecta Honduras (0,57)2. Actualmente, se encuentra entre el 25% de países igualdad, a 1, que corresponde a la perfecta desigualdad) pasó de 0,3 menos igualitarios del mundo3. Muy pocas naciones de Asia pertenecen a principios de la década de 1980 a más de 0,45 a principios de la a este grupo. ¿Cómo se explica, entonces, la desigualdad en China? La reciente investigación realizada en el marco del Proyecto sobre el Ingreso de los El autor es profesor de Economía de la Universidad de Ontario Occidental. Hogares en China (CHIP , por su sigla en inglés) brinda algunas respuestas. Este artículo se basa en el Proyecto sobre el Ingreso de los Hogares en China, un proyecto de investigación colaborativo internacional basado en El CHIP es un proyecto de investigación colaborativo internacional encuestas. En el libro Rising Inequality in China: Challenges to a Harmonious basado en encuestas que se puso en marcha a fines de la década de 1980 Society (La creciente desigualdad en China: Los desafíos de una sociedad para hacer un seguimiento de los cambios registrados en los ingresos, armónica), editado por Shi Li, Hiroshi Sato y Terry Sicular, se presenta un la pobreza y la desigualdad en China. En ese marco, se organizó una análisis más completo de la pobreza y la desigualdad de ingresos basado serie de encuestas nacionales de hogares para recopilar información en los datos de dicho proyecto. detallada sobre ingresos y variables relacionadas. Si bien la encuesta Departamento de Reducción de la Pobreza y Equidad : : www.worldbank.org/poverty : : Volumen 2, número 2 : : Agosto de 2013 más reciente es de 2007, proporciona los Gráfico 2. Ingreso per cápita de los hogares, por decil, 2002 y 2007 datos más actualizados a nivel nacional sobre los distintos microniveles. En un nuevo libro de Li, Sato y Sicular (2013), estos datos se utilizaron para hacer un análisis exhaustivo del patrón y la estructura de la desigualdad de ingresos. El presente artículo, que se basa en las conclusiones de ese libro, se centra en las principales fuentes de desigualdad en China: 1. La desigualdad en China no se debe al estancamiento o la disminución del ingreso de los grupos más pobres, sino a que el ingreso de los grupos más ricos creció a mayor velocidad. 2. En China, la desigualdad se relaciona estrechamente con las diferencias entre las zonas urbanas y rurales. 3. Los ingresos derivados de la propiedad privada son una nueva fuente de desigualdad, que posiblemente persista en el largo plazo. El ingreso de los ricos aumenta más rápido que el de los pobres La desigualdad persistentemente alta de China no refleja un deterioro de las condiciones de vida de los grupos más Fuente: Cálculos basados en datos del CHIP. pobres. Entre 2002 y 2007, años para los que se dispone de datos del CHIP, el mientras que el de los hogares ubicados en los dos deciles superiores crecimiento del ingreso per cápita de los hogares pertenecientes a los se incrementó a razón de un 1% anual (gráfico 3). En comparación, deciles más pobres de la distribución de ingresos fue considerable entre 2000 y 2010, el coeficiente de Gini de China se incrementó casi (gráfico 2)4. Durante esos cinco años, el ingreso aumentó casi un 50% un 10%. Este aumento se debió al sólido crecimiento que registró el en el decil más pobre y casi un 60% en el segundo decil más pobre. ingreso de los ricos, combinado con el crecimiento menos acelerado Estos incrementos contribuyeron a un marcado descenso de la pobreza. del ingreso de los pobres. De 2002 a 2007, el ingreso per cápita de Utilizando una línea de pobreza de US$1,25 al día en términos de los hogares ubicados en los dos deciles más altos creció notablemente, paridad de poder adquisitivo (PPA), en Li y colegas (2013) se estima a razón de 14% al año. Los dos deciles más bajos registraron un que la tasa de pobreza de China cayó del 19% en 2002 al 8% en 2007. crecimiento aceptable, de entre 8% y 10% (gráfico 3). Así pues, en Pese al fuerte crecimiento del ingreso en los grupos más pobres, China tanto el ingreso de los hogares más pobres como el de los más la desigualdad continuó aumentando, debido a que el ingreso de los ricos experimentaron un crecimiento más acelerado que el de los grupos más ricos creció a un ritmo incluso mayor. Entre 2002 y 2007, segmentos sociales equivalentes de Brasil. Podría sostenerse, entonces, el ingreso de los dos deciles más ricos de la distribución del ingreso que si bien el patrón de crecimiento de los ingresos de China aumentó casi se duplicó (gráfico 2). Como consecuencia, la brecha de ingreso la desigualdad, fue preferible al de Brasil. entre los deciles más ricos y más pobres se agrandó de 19:1 a 25:1 y aumentó la desigualdad a nivel nacional. La brecha de ingresos entre los hogares China ha registrado niveles elevados y crecientes de desigualdad urbanos y rurales es considerable en una época en que la desigualdad ha disminuido en otras partes del En China, la brecha de ingresos entre las zonas urbanas y rurales se mundo, sobre todo en América Latina. La experiencia de Brasil ofrece ha acentuado desde comienzos de la década de 1980 (gráfico 4). En un contraste interesante con China. Según Lustig y cols. (2012), entre 2002, el ingreso per cápita de los hogares urbanos era, en promedio, 1998 y 2009, el coeficiente de Gini de Brasil se redujo un 5%. Esta más del triple que el de los hogares rurales. Desde entonces, la relación disminución reflejó un sólido crecimiento del ingreso de los pobres entre el ingreso urbano y el rural (medida como el ingreso per cápita combinada con un crecimiento lento del ingreso de los ricos. De promedio de los hogares urbanos dividido por el ingreso per cápita 2001 a 2009, el ingreso per cápita de los hogares brasileños ubicados promedio de los hogares rurales) se ha mantenido muy por encima en los dos deciles inferiores aumentó entre un 5% y un 6% al año, de 3,0. Esta diferencia entre el ingreso urbano y el rural es muy elevada 2 : : Agosto de 2013 : : La desigualdad bajo la lupa Gráfico 3. Curvas de incidencia del crecimiento en el ingreso Parte de la brecha se explica por las per cápita de los hogares en China y Brasil diferencias entre los sueldos y los ingresos laborales de las zonas rurales y los de las zonas urbanas. En este sentido, son importantes las diferencias en los niveles de capital humano (Gustafsson y cols., 2008: Knight y cols., 2013: Sicular y cols., 2007). Asimismo, persisten las diferencias en las oportunidades y los resultados educativos entre las zonas urbanas y rurales. Sin embargo, los ingresos laborales son apenas una parte de la historia. La brecha de ingresos entre las zonas urbanas y rurales también refleja las diferencias en los ingresos no salariales. Los ingresos urbanos no laborales (incluidas las jubilaciones y pensiones, las transferencias del Estado y el rendimiento de activos privados como los ingresos Nota: De 2002 a 2007 para China y de 2001 a 2009 para Brasil; en precios constantes. por concepto de intereses y las rentas Fuente: Gráfico 2; Lustig y cols. (2012). imputadas de las viviendas ocupadas por sus según los estándares internacionales (Knight y Song, 1999, pág. 138; propietarios) han aumentado aceleradamente en los últimos años. En véase también Banco Mundial, 2009b). 2007, los ingresos no laborales representaban, en promedio, alrededor En los últimos años, la brecha de ingresos entre las zonas urbanas y del 40% de los ingresos urbanos y tan solo el 15% de los ingresos rurales en China ha sido un factor central de la desigualdad de ingresos rurales. Muchos de estos componentes no salariales del ingreso a nivel nacional. La contribución de la brecha a la desigualdad general se relacionan con políticas gubernamentales que han beneficiado fue del 45% en 2002 y del 51% en 2007 (Li y cols., 2013). desproporcionadamente a la población urbana registrada, como la Las diferencias entre las zonas urbanas y rurales se deben, en parte, privatización de las viviendas urbanas, el programa de jubilaciones al sistema de registro de hogares chinos o sistema hukou, establecido y pensiones, y una variedad de otros subsidios y programas sociales durante la era maoísta. Se trata de un régimen interno de pasaportes (Banco Mundial, 2009a). adoptado a fines de la década de 1950 para controlar los desplazamientos En China, la brecha de ingresos entre las zonas urbanas y rurales de la población, especialmente de las zonas rurales a las urbanas. Durante tiene una clara dimensión regional, aunque existen dudas acerca de las muchos años, las personas que querían cambiar su lugar de residencia razones. La relación ingreso urbano ingreso rural es mayor en el oeste debían realizar los trámites burocráticos pertinentes para obtener y el este del país (3,85 y 3,44 en 2007, respectivamente). Entre 2002 autorización y las aprobaciones estaban sujetas a un estricto control. y 2007, este coeficiente, del que están excluidos grandes municipios Desde mediados de la década de 1990, el sistema hukou ha sufrido como Beijing y Shanghai, aumentó notablemente en un 43% en el este, una serie de reformas que han reducido las restricciones a la movilidad un 27% en el centro del país y tan solo un 3% en el oeste (Li y cols., geográfica y han acelerado la migración de las zonas rurales a las urbanas. 2013). Para determinar las razones de estas diferencias regionales, De hecho, los ingresos provenientes del trabajo migrante han devenido es necesario realizar una investigación más exhaustiva. una fuente importante de utilidades en las zonas rurales, además de contribuir al crecimiento del ingreso rural y reducir la brecha entre el La creación de la propiedad privada ingreso urbano y el rural. Sin embargo, las barreras a la libre reubicación es una nueva fuente de desigualdad —por ejemplo, la discriminación laboral, los altos costos de la vivienda y Durante la era maoísta, la propiedad privada estaba prohibida. el acceso restringido a servicios públicos como la educación y la atención En la década de 1980, se dieron los primeros pasos para permitirla en médica— continúan afectando a los migrantes rurales. En consecuencia, ciertos bienes, como el ganado, los vehículos y los equipos utilizados en la migración de las zonas rurales a las urbanas ha sido mayormente empresas familiares. En la década de 1990, a través de nuevas políticas temporaria o por un corto plazo. se abrió el camino a la propiedad privada de un conjunto más amplio de En los últimos años, la brecha de ingresos no ha sido producto del bienes y en mayor escala. Esto incluyó la propiedad privada de viviendas estancamiento de los ingresos rurales, sino más bien del crecimiento urbanas, régimen que se puso en marcha a principios de la década de más acelerado —en efecto, muy acelerado— de los ingresos urbanos. 1990 y se concluyó en 2005. Mediante otras políticas complementarias Entre 2002 y 2007, los ingresos rurales crecieron a una tasa anual se promovió el desarrollo de los mercados inmobiliarios para inmuebles promedio superior al 7%, pero los ingresos urbanos crecieron incluso tanto residenciales como comerciales. Fue en esa época cuando el más rápido, a razón del 11% (en precios constantes). Gobierno comenzó a fomentar el desarrollo de los mercados financieros La desigualdad bajo la lupa : : Agosto de 2013 : : 3 Gráfico 4. Relación entre el ingreso urbano y el rural en China, Sin embargo, tras la crisis financiera mundial, China 1985-2012 ingresó en un período de crecimiento más lento, que ha generado nuevos desafíos a la hora de promover la 3,50 equidad. El país ya no puede recurrir exclusivamente al crecimiento macroeconómico para aumentar el ingreso 3,00 de los grupos socioeconómicos más pobres. Hoy en día, el uso de los fondos públicos para políticas redistributivas puede conllevar decisiones políticas difíciles. 2,50 Actualmente, China ha puesto en marcha diversos programas sociales y de alivio de la pobreza, muchos de los cuales se implementaron como parte de la agenda 2,00 destinada a promover una “sociedad armoniosa”. Con todo, en el análisis realizado por el Banco Mundial y otros autores se han identificado aspectos que se 1,50 pueden mejorar en la implementación, la focalización y el diseño de esos programas (Banco Mundial, 2009a, Li y cols., 2013). Esas mejoras podrían ayudar a China 1,00 a mantener y mejorar los resultados de la distribución, incluso mientras el crecimiento macroeconómico se desacelera. Fuente: Oficina Nacional de Estadísticas, 2012. Sin embargo, las políticas redistributivas no sirven de mucho para reducir la desigualdad cuando y de valores internos, y permitió el surgimiento de empresas privadas. subsisten fuerzas que crean nuevas fuentes de desigualdad o exacerban Estos cambios generaron nuevos mecanismos para el ahorro y la las existentes. La diferencia de ingreso entre el sector urbano y el rural acumulación de riqueza de los grupos familiares, de modo que los en China y la desigualdad asociada con los ingresos provenientes hogares chinos se convirtieron rápidamente en propietarios de bienes. A de activos son ejemplos de esas fuerzas. La diferencia de ingreso mediados de la década de 1990, pocos hogares chinos eran propietarios refleja las consecuencias a largo plazo de las instituciones y políticas de su vivienda; apenas 10 años después, más del 90% había alcanzado pasadas y actuales que han generado entre los residentes urbanos y los esa condición (Sato y cols., 2013). rurales un acceso desigual a la educación, el empleo, los bienes y los La propiedad privada genera ingresos para los hogares a través del beneficios sociales. China anunció recientemente una nueva política cobro de intereses, los dividendos, los alquileres y las ganancias de capital. Dado que se dispone de datos limitados y que las encuestas de urbanización acelerada para incrementar el porcentaje de población arrojan información insuficiente sobre estas formas de ingreso, existe que vive en ciudades. Sin embargo, esa política no parece abordar los cierto grado de incertidumbre acerca de su magnitud y distribución. factores que subyacen a las diferencias de ingreso entre el sector urbano No obstante, según las estimaciones, los ingresos derivados de los y el rural. Es posible que el nuevo programa de urbanización reemplace activos han cobrado una importancia considerable. Por ejemplo, Sato la brecha entre los habitantes rurales y urbanos con una brecha entre y cols. (2013) señalan que su proporción en el ingreso de los hogares los mismos habitantes urbanos, que generaría una división entre la casi se duplicó entre 2002 y 2007 al pasar del 8% al 15%. población privilegiada ya establecida y la nueva subclase integrada En China, como en la mayoría de los países, los ingresos principalmente por migrantes y antiguos pobladores rurales. provenientes de activos presentan una distribución más desigual que La evolución del derecho de propiedad en los hogares chinos aún los ingresos salariales y otros componentes del ingreso. Por lo tanto, se encuentra en las etapas iniciales. Con todo, puede preverse que con el crecimiento de los ingresos que los propietarios generan con sus el tiempo la riqueza de los grupos familiares en China se incremente, bienes ha contribuido a aumentar los niveles de desigualdad. A partir y que ello ocurra de manera desigual. La falta de equidad en el proceso de cálculos basados en datos del CHIP, se concluyó que en 2002 los de acumulación de riqueza hace que este aspecto de la desigualdad sea ingresos generados por los activos representaron entre un 8% y un 10% complejo y controvertido desde el punto de vista político. La de la desigualdad de ingresos a nivel nacional; en 2007, esa cifra fue de implementación de reformas de política oportunas para regularizar entre un 13% y un 19%. los mercados financieros e inmobiliarios, fortalecer los derechos de propiedad, especialmente para los hogares rurales y más pobres, Consideraciones finales gravar con impuestos la propiedad y la riqueza, y limitar las El cambio de China de una economía con bajos niveles de oportunidades de obtener beneficios irregulares e ilegales podrían desigualdad a una economía con niveles de desigualdad elevados se ayudar a contrarrestar el impacto que el crecimiento de la riqueza produjo durante un período de rápido crecimiento macroeconómico. privada tendrá en la desigualdad. Este crecimiento contribuyó a mejorar el ingreso de todos los grupos Así pues, los nuevos líderes de China, el presidente Xi Jinping y el socioeconómicos y proporcionó recursos para programas sociales y primer ministro Li Kqiang heredan de sus antecesores desafíos que de redistribución. se renuevan constantemente a la hora de reducir la desigualdad. Para 4 : : Agosto de 2013 : : La desigualdad bajo la lupa afrontar esos desafíos en el contexto de una economía cambiante en de Li Shi, Hiroshi Sato y Terry Sicular (eds.), Rising Inequality in la que surgen nuevas fuentes de desigualdad, será necesario aplicar China: Challenges to a Harmonious Society. Nueva York: Cambridge enfoques de política novedosos y creativos. University Press. Notas Li, Shi, Chuliang Luo y Terry Sicular. 2013. “Overview: Income Inequality and Poverty in China, 2002-2007”, capítulo 2 de Li Shi, 1. Los coeficientes de Gini del gráfico 1 se calcularon a partir de Hiroshi Sato y Terry Sicular (eds.), Rising Inequality in China: datos obtenidos de la Oficina Nacional de Estadísticas de China. 2. Los coeficientes de Gini de los demás países mencionados aquí Challenges to a Harmonious Society. Nueva York: Cambridge corresponden a 2005, se miden sobre el ingreso per cápita de los University Press. hogares y se extrajeron de la base de datos UNU-WIDER WIID2c, Li, Shi, Chuliang Luo y Terry Sicular. 2013. “Introduction: Rising http://www.wider.unu.edu/research/Database/en_GB/wiid/ Inequality in China”, capítulo 1 de Li Shi, Hiroshi Sato (fecha de acceso: 12 de agosto de 2011). Nótese que los coeficientes y Terry Sicular (eds.), Rising Inequality in China: Challenges to a de Gini de Brasil y Honduras son los más elevados de todos los países Harmonious Society. Nueva York: Cambridge University Press. que se enumeran en 2005-06. Li, Shi, Hiroshi Sato y Terry Sicular (eds.). 2013. Rising Inequality in 3. Sobre la base de los índices de Gini por país publicados por China: Challenges to a Harmonious Society. Nueva York: Cambridge el Banco Mundial, http://data.worldbank.org/indicator/SI.POV.GINI/ University Press. (fecha de acceso: 20 de junio de 2013). 4. En las estimaciones del ingreso y la desigualdad basadas en los Lustig, Nora, Luis F. López-Calva y Eduardo Ortiz-Juárez. 2012. datos de las encuestas realizadas en el marco del CHIP se utiliza una “Declining Inequality in Latin America in the 2000s: The Cases of definición más completa de ingreso que en las que se basan en datos Argentina, Brazil, and Mexico”. World Development, 44, 129-141. de la Oficina Nacional de Estadísticas. Las cifras sobre ingresos del Oficina Nacional de Estadísticas. Varios años. China Statistical Yearbook. CHIP incluyen las rentas imputadas de las viviendas ocupadas por sus Beijing: China Statistical Press. propietarios y los subsidios implícitos al alquiler de viviendas urbanas. New York Times. 2013. “China’s Wen Warns of Inequality and Vows Bibliografía to Continue Military Buildup”. Andrew Jacobs y Chris Buckley, Banco Mundial. 2009a. From Poor Areas to Poor People: China’s Evolving 4 de marzo. Poverty Reduction Agenda, an Assessment of Poverty and Inequality in Ravallion, Martin y Shaohua Chen. 2007. “China’s (Uneven) Progress China. Washington, DC: Banco Mundial. against Poverty”. Journal of Development Economics, 82(1), 1-42. Banco Mundial. 2009b. Informe sobre desarrollo mundial 2009: Una Sato, Hiroshi, Terry Sicular y Ximing Yue. 2013. “Housing Ownership, nueva geografía económica. Washington, DC: Banco Mundial. Incomes, and Inequality in China, 2002–2007”, capítulo 3 de Li Gustafsson, Björn, Li Shi y Terry Sicular (eds.). 2008. Income Inequality Shi, Hiroshi Sato y Terry Sicular (eds.), Rising Inequality in China: and Public Policy in China. Nueva York: Cambridge University Press. Challenges to a Harmonious Society. Nueva York: Knight, John y Lina Song. 1999. The Rural-Urban Divide: Economic Cambridge University Press. Disparities and Interactions in China. Oxford: Oxford University Press. Sicular, Terry, Ximing Yue, Björn Gustafsson y Shi Li. 2007. “The Knight, John, Terry Sicular y Ximing Yue. 2013. “Educational Urban-Rural Income Gap and Inequality In China”. Review of Income Inequality in China: The Intergenerational Dimension”, capítulo 4 and Wealth, 53(1), 93-126. Desigualdad y malestar en Brasil: Conversación con Ricardo Paes de Barros R ecientemente, el equipo de redacción de La desigualdad bajo la populares que se desataron en Brasil en junio de 2013. Inicialmente, las protestas lupa entrevistó a Ricardo Paes de Barros, secretario de Acciones tuvieron como objetivo la reducción del costo del transporte público, pero con Estratégicas de la Secretaría de Asuntos Estratégicos de Brasil. el tiempo se convirtieron en una gran variedad de reclamos al Estado. En la Paes de Barro es especialista en cuestiones relacionadas con entrevista se analizan algunas de las razones de estas protestas, así como la la pobreza y la desigualdad, y ha participado activamente en situación actual de Brasil en materia de desarrollo, igualdad y política social. algunas de las iniciativas sociales de política social emblemáticas de Brasil, entre A continuación se presenta un resumen de la conversación. ellas Bolsa Família, el programa de transferencias monetarias condicionadas. La La desigualdad bajo la lupa: En su opinión, ¿cuál fue la causa revista Foreign Policy calificó recientemente a Paes de Barros como una de las principal de las protestas recientes en Brasil? 500 personas más poderosas del planeta. En la entrevista, que duró dos horas, Ricardo Paes de Barros: Es importante reconocer que no hay una se tocaron varios temas, pero siempre en el contexto de las masivas protestas respuesta clara y sencilla a esta pregunta, porque nadie lo sabe realmente. La desigualdad bajo la lupa : : Agosto de 2013 : : 5 Las causas son desconcertantes para muchos, dado que ni el Gobierno con la asignación del gasto público. Si analizamos con cuidado, vemos ni la oposición se esperaban esto. Nunca hubo ningún indicador social que existe una demanda generalizada para que se cambie la manera de ni económico que hiciera prever este nivel de descontento. En realidad, asignar los recursos. llama bastante la atención que un país donde los niveles de desempleo El otro factor influyente es que la Copa Mundial de Fútbol ha son relativamente bajos, las tasas de pobreza están disminuyendo y la despertado el interés por la asignación del gasto público. Y lo que la desigualdad es cada vez menor esté experimentando este malestar. gente cuestiona es por qué estamos gastando tanto en preparativos para Esto no significa que las condiciones sociales y económicas de Brasil el Mundial cuando los recursos destinados a educación, salud, seguridad sean perfectas. Los niveles de pobreza y desigualdad siguen altos, pero pública y transporte son escasos. ¿Por qué estamos invirtiendo más en están disminuyendo. Por ejemplo, las tasas de mortalidad infantil son construir caminos para ir al estadio que en caminos para ir a trabajar? Si muy elevadas (2 muertes cada 1000 todavía), pero el ritmo al que están bien gran parte de esta inversión para el Mundial es, en realidad, privada, disminuyendo en Brasil es uno de los 5 más rápidos del mundo. es posible que el reciente torneo de fútbol, la Copa Confederaciones, Aun así, las encuestas recientes muestran niveles crecientes de haya avivado el interés de la gente no tanto por la buena o mala calidad insatisfacción de la gente con los servicios públicos. Lo interesante de los servicios como por saber si los fondos se asignan bien o mal. es que, según parece, la opinión que se tiene de estos servicios está Pero estas son especulaciones y lo único que sabemos realmente cambiando mucho más radicalmente que la misma calidad de los es que estamos asistiendo a un movimiento. Tal vez se trata de servicios. En otras palabras, el nivel de satisfacción con la calidad de un movimiento que busca un camino de desarrollo con ligeras los servicios públicos ha disminuido rápidamente pese a que, de hecho, modificaciones o quizás busca un cambio importante. A lo mejor, todo las mediciones muestran una mejora de la calidad. esto tiene algo que ver con una mayor representación y cambios en el Creo que esta es la explicación más básica e inmediata de las gasto público. Pero todavía no queda claro cuáles son los mensajes. Y protestas. Se trata sencillamente de un cambio de percepciones: no esa es la dificultad cuando se da demasiada importancia a los mensajes. es que la calidad se haya deteriorado y la gente quiera que los niveles de calidad sean como antes. Es asombroso ver hasta qué punto han DL: ¿Eso quiere decir que el Gobierno debería responder aumentado las expectativas de la gente: de vivir en un entorno donde haciendo más hincapié en el suministro de bienes públicos las expectativas se mantenían estables —las personas eran felices— “puros” (por ejemplo, justicia, cumplimiento de la ley, logística, a encontrarse de repente en una situación donde las expectativas etc.) que en el de bienes privados (por ejemplo, salud, han crecido y lo que antes parecía bueno ahora ya no lo es. educación, transferencias, etc.)? PB: Hacer hincapié en el suministro de bienes y servicios públicos DL: ¿Qué provocó este cambio en las percepciones? “puros” está bien para un país donde no hay desigualdad. En teoría, PB: Lo más importante es que, debido al aumento de los ingresos y si todos tuvieran las mismas oportunidades, el Estado podría correrse el crecimiento económico, en Brasil hay 40 millones de personas que a un costado, no preocuparse por la distribución y dedicarse a ayer eran pobres y hoy son de clase media. Cuando una cantidad tan suministrar bienes y servicios públicos puros. Esto beneficiaría a toda grande de personas pobres se incorpora sin más a la clase media, de la población por igual. Sin embargo, en un país con altos niveles de repente lo que antes era importante para ellos (básicamente, sobrevivir) desigualdad, como Brasil, la prioridad debe ser, antes que nada, reducir cambia. En muy poco tiempo, hubo 40 millones más de personas que la desigualdad. se incorporaron al mercado de trabajo formal y comenzaron a pagar ¿Qué significa reducir la desigualdad? Significa que debemos lograr impuestos, y que ahora reflexionan sobre cómo se utiliza el dinero de que la situación de los más pobres mejore más rápido que la de los sus impuestos. Antes, estas personas no tenían tiempo para considerar más ricos. Para hacerlo, es necesario orientar la política hacia los más estas cosas, no tenían idea de cuánto pagaban de impuestos: estaban pobres y no hacia todos por igual. En definitiva, esto significa que la más preocupadas por lo que iba a pasar al día siguiente y por saber si política no está diseñada para suministrar bienes públicos puros, sino tendrían dinero para comer o tomar el autobús. bienes privados financiados con fondos públicos (como educación, Además de estos 40 millones de personas que se incorporan a salud, transferencias, etc.) para los más empobrecidos. Esto es lo que la clase media, hay otros 30 millones que constituyen el 15% de la ha hecho Brasil y lo hemos hecho con bastante éxito. Hemos invertido población más rica, y sus ingresos no están mejorando mucho. ¿Cuál relativamente más en bienes privados financiados con fondos públicos es la contracara de la reducción de la desigualdad? Para reducir la para los pobres que en bienes públicos puros, que beneficiarían sobre desigualdad, las tasas de crecimiento deben ser desiguales. Si todos los todo a los que no son pobres. Por lo tanto, no sorprende tanto que grupos de ingreso crecen en igual medida, no se reduce la desigualdad. la población de un país con una clase media en expansión comience Para reducirla, el ingreso de los pobres debe crecer más rápido que el a exigir mejores servicios de transporte y mayor seguridad, es decir, de los ricos. En Brasil, durante más de 10 años, el 15% más rico registró típicos bienes públicos “puros”. una tasa de crecimiento positiva, aunque muy por debajo de la media Creo que Brasil ha tomado una decisión, que fue decir “vamos a nacional. Es decir, esta es una de las primeras veces en la historia que el tomarnos en serio las cuestiones de la desigualdad y la pobreza; por lo 15% más rico de los brasileños se va acercando cada vez más a los niveles tanto, vamos a concentrarnos en los pobres”. Gran parte del éxito del de la clase media. Como consecuencia, también están menos satisfechos país en reducir la desigualdad se basó en la decisión de priorizar las y cuestionan cada vez más cómo se gasta el dinero de sus impuestos. necesidades de los pobres por sobre cualquier otra cosa. Hoy el lema Si bien las decisiones del Gobierno en materia de gasto no han de Brasil es “un país rico es un país sin pobreza”. cambiado mucho en los últimos 10 o 20 años, 70 millones de personas Cuando uno lo analiza detenidamente, es ilógico pensar que una han comenzado a darse cuenta de que no están demasiado satisfechas política de ese tipo pueda ser políticamente viable en un país que tiene 6 : : Agosto de 2013 : : La desigualdad bajo la lupa apenas un 10% de analfabetismo y en el que tan solo el 20% de la efecto muy positivo: la gente estaba feliz y las empresas estaban felices población está sumergida en la pobreza. Sin embargo, a pesar de sus porque la gente no tenía que preocuparse por sus hijos y podía llegar propios intereses, grande parte de los brasileños de todas las clases puntualmente al trabajo. Pero ahora estoy haciendo esto otro”. Este socioeconómicas creen en ese eslogan. hombre ya está en otro nivel. No hay nada como tener un alcalde activo e inteligente que interactúe todos los días con la comunidad para ver DL: Pero como usted mencionó, Brasil tiene hoy una clase cuáles son los problemas que deben resolverse y los aspectos de la media emergente, cuyos valores y expectativas con respecto política que deben modificarse. al Gobierno están cambiando. ¿Cuáles cree que son esos Al mismo tiempo, hay cosas que el alcalde no podrá ver con solo nuevos valores? recorrer la ciudad. Puede haber algunos problemas ambientales que PB: Si uno analiza la información disponible, se da cuenta de que los no se ven porque nadie quiere verlos. Quizás una fábrica genera valores de la clase media son, más que nada, una combinación entre los contaminación, pero crea puestos de trabajo y es una bendición para valores de las clases más ricas y las más pobres. Es un grupo intermedio la economía local, al punto que nadie quiere reconocer los aspectos que piensa como tal. ¿Quiénes odian más pagar impuestos? Los ricos; negativos. Por esta razón, también es importante utilizar información los pobres son los que menos los odian y la clase media está ahí, a mitad objetiva y pruebas empíricas. En el caso de Petrolina, el alcalde está de camino. ¿Quiénes piensan que la calidad de los servicios públicos es aprovechando esta información. Por ejemplo, utiliza datos de los mala? Los pobres piensan que es mala, los ricos piensan que es pésima censos para identificar el alcance de los desafíos. y la clase media se ubica entre ambos grupos. Hasta el momento, no Lo que quiero decir es lo siguiente: las pruebas empíricas son hemos visto ningún indicio de que la clase media esté revolucionando, muy bienvenidas y en algunos casos, insustituibles, pero uno nunca modernizando o repensando los valores de la sociedad brasileña. diseña una política pública totalmente basada en datos empíricos, que Pero, naturalmente, con el ascenso de la clase media, las necesidades suelen llegar tarde o estar incompletos. La idea es recopilar toda la y aspiraciones del brasileño promedio están cambiando, lo que información posible y, al mismo tiempo, mantenerse bien informado. representa un enorme desafío en materia de políticas públicas. ¿Cómo se pueden adaptar las políticas a estos cambios? Creo que una política DL: ¿Cómo se hace, entonces, para mejorar la evaluación es mejor cuando no se centra exclusivamente en los pobres, sino de las políticas públicas en Brasil? que tiene en cuenta las necesidades de la clase media emergente. PB: Brasil, como nación, es muy eficiente para evaluar las políticas El Gobierno es muy consciente de esto. Por eso el lema del Gobierno públicas. Tenemos las instituciones, el dinero y la demanda para evaluar ahora sería más bien “el fin de la pobreza era solo el comienzo”. el desempeño tanto de los gerentes de programas (como ministros, En general, lo que esto significa para la política pública de Brasil se secretarios de Estado, gobernadores y alcaldes) como de los propios resume en una pregunta: “¿cómo manejamos el éxito?”. Una política programas. Lo que Brasil no tiene es una institución no para evaluar pública exitosa también significa la muerte de esa política. Por ejemplo, (es mejor que esto lo hagan el sector privado, las universidades y las si encontramos un medicamento excelente contra una enfermedad y organizaciones no gubernamentales), sino para coordinar todos los logramos curarla, el medicamento deja de ser necesario. Lo mismo esfuerzos de evaluación; determinar qué evaluaciones son sólidas y ocurre aquí: Brasil ha logrado reducir la pobreza, pero, debido a este cuáles no, y poner esa información al alcance de todos; elaborar una lista logro, la antigua política social pierde relevancia. La cuestión que se de evaluadores certificados y, por qué no, de instituciones que buscan plantea entonces es cómo nos aseguramos de que las políticas públicas evaluadores, y muchas otras cosas. Por eso, si alguien necesita una sigan ayudando a resolver los problemas. Hay que seguir adaptando evaluación en el marco de un programa social, este organismo podría las políticas públicas a medida que se logran los objetivos. Si tenemos no solo orientarlo al respecto, sino también brindarle un examen de una nueva clase media, debemos ajustar las políticas para atender sus la evaluación. necesidades. Es necesario incorporar una perspectiva dinámica en En la práctica, ese esfuerzo podría estar en manos del Tribunal todos los aspectos de la formulación de las políticas: desde el sistema de Cuentas de la Unión, del Instituto de Investigación Económica de justicia hasta la seguridad pública, pasando por el transporte público. Aplicada o de un órgano estatal autónomo. Se trata de tener un Por supuesto, en la práctica las soluciones no son tan sencillas. La organismo público que regule, oriente y financie el proceso de reestructuración de la política social también involucra otros factores. evaluación, pero que no realice la evaluación. Si hiciera ambas cosas, ¿Cómo se ajusta la orientación de estas políticas maximizando, al mismo probablemente habría conflictos de intereses. tiempo, la capacidad de recuperar los costos? ¿Cómo se modifican DL: Esto da lugar a una pregunta interesante sobre la función las asociaciones público-privadas para pagar o prestar estos nuevos de los sectores público y privado en la prestación de servicios servicios? Idealmente, uno quiere que la nueva política social sea muy sociales. ¿Cuál considera usted que debería ser la función de eficiente. Esto significa que las comunidades y el sector privado manejan esos sectores? esos servicios y el Gobierno se dedica a regularlos y financiarlos. PB: Lo que queremos es un mundo donde se presten servicios de alta DL: ¿Qué tendría que pasar para que se pudiera adaptar calidad. Para esto necesitamos un servicio totalmente integrado. Me con mayor eficacia la política social brasileña? refiero a un servicio que sea igualmente accesible a los pobres, los ricos PB: Es necesario hacer una evaluación constante de la situación social y la clase media y que ofrezca una alta calidad para todos. Idealmente, y económica de Brasil y tener la capacidad para generar cambios. Por sería un servicio que pondría la prestación, el pago, la certificación y la ejemplo, hace poco visité al alcalde de Petrolina, Pernambuco, en el regulación en manos del sector privado. Sería gratuito para los pobres nordeste brasileño. Me preguntó: “¿Se acuerda de cómo aumentamos (o al menos se les reembolsarían los gastos) y los ricos tendrían que pagar el acceso de las familias a la atención infantil el año pasado? Tuvo un al Estado por los servicios que reciban. La desigualdad bajo la lupa : : Agosto de 2013 : : 7 Este sistema ya existe en Brasil para los servicios de atención predominara la segregación, las comunidades ricas tendrían escuelas de infantil en Petronila. En este caso, el Estado firma un contrato con mayor calidad que las comunidades pobres. En otras palabras, si uno una empresa privada para construir un centro de atención infantil, quisiera un mundo con una educación de alta calidad accesible para que se financia a través de un fondo administrado por el Estado que todos, sería más importante cambiar la comunidad que la escuela. se utiliza específicamente para los servicios educativos básicos. Estos Por lo tanto, el rol principal del Estado en la política social no es prestadores privados tienen libertad para obtener ganancias y competir la gestión del servicio, sino su diseño. Posiblemente sea mejor que el por la adjudicación de contratos. Ese sistema es beneficioso, dado que Gobierno deje la gestión de los docentes y los médicos en manos del la competencia asegurará un servicio de alta calidad. Además, puede sector privado y se concentre, en cambio, en lo que quiere la gente, ampliarse fácilmente, porque el Estado suministra fondos educativos en asegurándose de que contraten a los organismos que corresponde función de la cantidad de alumnos, y no como sumas en bloques. Por eso, para prestar el servicio. En otras palabras, el diseño de la política cuanto más alumnos se inscriban, más recursos se destinarán al sistema. social no es algo que pueda delegarse al sector privado. El mercado Pero un sistema de ese tipo sería difícil de implementar en mayor debería utilizarse para determinar qué medidas deben adoptarse y los escala, no por su diseño sino por la desigualdad que existe en Brasil. Para prestadores privados pueden comunicar al Gobierno lo que necesitan, contar con un sistema al que puedan acceder ricos y pobres por igual pero el Gobierno tendría que regular el funcionamiento del mercado necesitaríamos una distribución integrada de las viviendas: comunidades y orientar la oferta y demanda para alcanzar las metas sociales. de ricos y pobres, y no comunidades ricas y comunidades pobres. Idealmente, estas comunidades integradas serían un microcosmos Esta entrevista a Ricardo Paes de Barros fue realizada el 19 de julio de 2013 de Brasil. Así, se puede brindar un servicio de alta calidad a toda la por Pedro Olinto, Fernanda Luchine y Maximillian Ashwill, del equipo de población. Lo que quiero decir con esto es que, para contar con un redacción de La desigualdad bajo la lupa. Tuvo lugar en portugués y fue grabada servicio público que ofrezca igual calidad y accesibilidad a todos, y transcripta por Fernanda Luchine. El diálogo anterior es una interpretación de también tiene que haber igualdad. Por ejemplo, en un mundo donde la conversación, escrita por Maximillian Ashwill y Pedro Olinto. La serie La desigualdad bajo la lupa tiene como objetivo son las de sus autores y no reflejan necesariamente la opinión orientar el debate público sobre la equidad, desigualdad del Banco Mundial, de sus directores ejecutivos ni de los países de oportunidades y la movilidad socioeconómica. Incluye que representa. artículos escritos por personal del Banco Mundial, así como investigadores y encargados de la formulación de políticas La serie La desigualdad bajo la lupa no está protegida por provenientes de la comunidad del desarrollo en su conjunto. derechos de propiedad intelectual y podrá reproducirse, Las opiniones e interpretaciones expresadas en los artículos siempre y cuando se haga debida mención de la fuente. Comité editorial: Pedro Olinto (editor en jefe), Maximillian Ashwill (editor principal), Jaime Saavedra, Francisco Ferreira, Luis-Felipe López-Calva, John Newman, Gabriel Demombynes y Anna Reva Compiladora: Mary Anne Mulligan BANCO MUNDIAL Departamento de Reducción de la Pobreza y Equidad Red sobre Reducción de la Pobreza y Gestión Económica (PREM)