Précis BANQUE MONDIALE DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES 24575 OPÉRATIONS HIVER 2001 NUMÉRO 218 Les partenaires de l’IDA dans la lutte contre la pauvreté P uisque les défis posés par le développement sont devenus de plus en plus complexes au fil des dix dernières années, les gou- vernements, les associations de bénévoles et les agences d’aide extérieure ont redoublé d’efforts pour tirer parti de l’expérience acquise et améliorer l’efficacité de l’aide au développement. L’Association internationale de développement (IDA) s’est placée à l’avant-garde de ces efforts et a constamment « monté la barre » de ce qui est attendu d’elle comme des emprunteurs, selon une évalua- tion réalisée dernièrement par le Département de l’évaluation des opérations. Cette étude passe en revue les sept dernières années d’activité de l’Association en analysant la mesure dans laquelle son action a été appropriée (a-t-elle fait ce qu’il fallait ?) et efficace (a-t-elle bien fait les choses ?). L’Association internationale de développe- financements concessionnels, de travaux ment (IDA) est un instrument unique de d’analyse et de services de coordination de coopération pour le développement, ayant l’aide. pour mission d’aider les pays les plus Durant la période de sept ans couverte pauvres du monde. La création de l’IDA par le présent examen, l’IDA s’est engagée en 1960 – dotée d’un financement distinct à fournir un peu plus de 42 milliards de mais membre à part entière du Groupe de dollars de ressources à 77 pays emprun- la Banque mondiale – constituait une teurs à faible revenu. Ces ressources innovation hardie par laquelle la commu- appuient les efforts déployés par les pays nauté internationale s’engageait comme en cause pour accélérer leur croissance elle ne l’avait encore jamais fait à amélio- économique et réduire plus rapidement la rer le bien-être mondial. En l’espace pauvreté de manière durable en améliorant de 40 ans, l’IDA a apporté une contribu- la qualité des investissements et des poli- tion substantielle et originale à la crois- tiques économiques, en élargissant l’accès sance et à la réduction de la pauvreté dans à l’éducation de base, à la santé et à les pays à faible revenu, sous forme de d’autres services sociaux et en renforçant 2 Département de l’évaluation des opérations de la Banque mondiale la gestion du secteur public et la gouvernance. L’IDA a éga- Performance de l’IDA lement contribué au traitement des problèmes sans précé- Les engagements afférents à la reconstitution des ressources dent auxquels sont confrontés les pays en transition et aidé de l’IDA ont été extrêmement pertinents et opportuns, mais à apporter une réponse aux besoins particuliers des pays ils se sont également avérés extraordinairement exigeants sortant d’un conflit. pour l’IDA comme pour les emprunteurs. Dans l’ensemble, l’OED a trouvé que la mise à exécution des initiatives de Un travail toujours plus complexe reconstitution des ressources de l’IDA – plus de 150 au total Les principaux objectifs et les caractéristiques fondamen- – était satisfaisante, avec quelques réserves notables. Les tales de l’IDA n’ont pas changé. Ses activités, toutefois, ont effets des programmes de l’IDA sur le développement – qui pris de l’expansion et sont devenues plus complexes, sur- dépendent de facteurs externes ainsi que de la performance tout depuis la publication du Rapport sur le développe- de l’emprunteur et du partenaire autant que de ce que fait ment dans le monde 1990 – La pauvreté, qui préconisait l’IDA – sont considérés comme partiellement satisfaisants, l’adoption d’une stratégie de lutte basée sur une réforme avec des améliorations notables au cours de la période. des politiques économiques et sur des investissements pro- L’IDA a réorienté et affiné ses programmes d’aide-pays, ductifs. Il s’agissait d’améliorer les revenus des pauvres en renforcé sa présence sur le terrain et diversifié ses instru- promouvant une croissance à forte intensité de main- ments de financement tout en améliorant le rendement de d’œuvre et de faire en sorte que les plus démunis aient un son portefeuille (voir figure de l’encadré 2). Elle a récem- meilleur accès aux services sociaux et aux dispositifs de ment intensifié ses efforts de coordination dans le contexte protection sociale. du Cadre de développement intégré et des Documents stra- Les engagements pris au titre d’IDA 10-12 (voir tégiques de réduction de la pauvreté (voir encadré 3). encadré 1) reprenaient le cadre de la stratégie de 1990 et L’IDA a su aider beaucoup de pays à jeter les bases appelaient l’Association à se concentrer encore davantage indispensables à la croissance économique et à la réduction sur la lutte contre la pauvreté. Ils élargissaient le pro- de la pauvreté, mais le bilan des pays IDA est mitigé s’agis- gramme de travail pour prendre en compte la place cen- sant de réaliser une croissance soutenue, pendant des trale occupée par la question de la gouvernance et pour périodes assez longues et grâce à des mesures profitant à la incorporer des activités en faveur des femmes et de l’envi- majorité des pauvres. Cela tient à toute une série de fac- ronnement dans un cadre général de réduction de la pau- teurs étrangers à l’IDA qui ont influé sur les résultats du vreté. Ils appelaient aussi l’IDA à accroître l’efficacité de développement, dont des conflits régionaux, la faiblesse des son intervention en faisant davantage adhérer les pays à capacités nationales, des politiques d’une efficacité diverse, l’action menée, en accordant son aide sur la base des résul- la qualité variable de l’aide et des chocs exogènes. Mais tats obtenus et en s’appuyant sur des partenariats mieux à cela met aussi en lumière des domaines où la performance même de promouvoir le développement. de l’IDA elle-même, bien que généralement satisfaisante et en voie d’amélioration, pourrait encore être optimisée et apporter une contribution plus positive au développement. Encadré 1. Engagements afférents aux reconsti- tutions 10-12 de l’IDA Mieux cibler la pauvreté En gros, les trois accords de reconstitution des ressources de L’IDA a progressivement accru l’attention qui est portée à l’IDA (rapports qui fixent à l’IDA ses buts pour chaque cycle la pauvreté dans son travail d’analyse, les échanges de vues de financement triennal) affirment que la réduction de la au sujet des politiques et les activités de financement. La pauvreté est l’objectif primordial et chargent l’Association : lutte contre la pauvreté occupe une place de plus en plus centrale dans les stratégies de l’Association, surtout depuis • d’intensifier la priorité accordée à la lutte contre la pau- 1997. Croissance largement répartie, valorisation des res- vreté dans le cadre de l’appui qu’elle prête au développe- sources humaines et protection des plus démunis font ment des pays ; désormais partie des objectifs traditionnels des SAP. Celles- • d’axer son assistance, à l’appui de cet objectif, sur l’élar- ci reposent aussi de plus en plus sur un diagnostic global de gissement de l’accès aux services sociaux essentiels, sur la la pauvreté et sur une consultation des parties prenantes. stimulation d’une croissance largement répartie, la pro- L’IDA a également largement contribué à l’accumulation de motion d’une saine gestion des affaires publiques et la données sur la pauvreté et à leur analyse. Une évaluation de prise en compte des questions d’égalité entre les sexes et la pauvreté a été effectuée dans 90 % des pays pouvant d’environnement dans les activités de développement ; emprunter à l’IDA et un examen des dépenses publiques a • d’accroître l’efficacité de son impact sur le développe- été mené à bien pour la moitié d’entre eux. ment en améliorant la sélectivité et le caractère participa- L’engagement de l’IDA à accroître le volume de prêt tif de ses programmes d’aide-pays, ainsi que leur dans le secteur social s’est traduit par des résultats très coordination. satisfaisants. Les opérations de prêt dans ce secteur sont passées de 20 à 40 % du montant total des crédits d’inves- tissement de l’IDA entre la fin des années 80 et 1995. Du Précis 218 3 fait de cette augmentation, régulièrement confirmée par la Intégration des questions de parité des sexes et des pro- suite, l’IDA est devenue le premier bailleur de fonds dans le blèmes environnementaux. Les progrès accomplis par l’IDA domaine du développement humain et l’une des principales au plan de l’intégration de ces questions à ses programmes sources de conseil et d’analyse, surtout en Afrique. ont été en bonne partie limités par l’intérêt inégal manifesté par les pays, et aussi parce que l’IDA n’a pas clairement éta- Difficulté de promouvoir une croissance largement bli où se situe la responsabilité de l’intégration de ces ques- répartie tions et de ces problèmes. Là où l’appui de l’Association a Grâce à l’appui de l’IDA, nombre de ses emprunteurs sont contribué à l’obtention de bons résultats, notamment dans le maintenant en mesure de déployer des efforts plus impor- domaine de l’éducation des filles, il se fonde sur une large tants pour atteindre les objectifs de réduction de la pau- adhésion des pays à l’action menée, l’efficacité des partena- vreté. Dans les pays déterminés à entreprendre des riats et des bases solides fournies par un travail d’analyse réformes, les opérations d’ajustement de l’IDA ont contri- rigoureux. L’IDA n’a toutefois pas réussi à promouvoir aussi bué à accroître la stabilité macroéconomique, à réduire les efficacement la participation des femmes à la vie économique distorsions économiques et à améliorer l’infrastructure du ni le cadre institutionnel que les emprunteurs doivent mettre développement. L’accélération d’une croissance largement en place pour encourager l’égalité des sexes. Si le montant répartie et créatrice d’emplois reste néanmoins une tâche des prêts consacrés à l’environnement n’a guère changé par redoutable. rapport à IDA 9, le nombre de volets environnementaux a L’insuffisance du développement du secteur privé a for- augmenté pour les projets réalisés dans des secteurs clés. tement contribué à empêcher que la croissance largement Cette aide a facilité la sensibilisation du public et des autori- répartie qui était recherchée soit à la hauteur des espé- tés aux questions environnementales et contribué à inverser rances. Lorsque les efforts de stabilisation des conditions la tendance à la dégradation des sols, accru les revenus tirés macroéconomiques ont commencé à porter leurs fruits, des terres arides et renforcé les capacités dans le domaine de dans les années 90, l’IDA a développé ses activités en l’environnement. Il reste toutefois à intégrer pleinement les faveur du développement du secteur privé en cherchant à évaluations environnementales nationales dans les stratégies améliorer l’environnement commercial, la création d’infra- d’aide-pays et les échanges de vues avec les pays ainsi qu’à structures par le secteur privé et le microfinancement. Mais fixer des critères pour l’intégration des questions environne- les stratégies d’aide-pays ont toujours tendance à ne pas mentales et leur rattachement clair aux efforts de réduction comporter de stratégie bien définie pour le développement de la pauvreté. du secteur privé et, même si de nombreux projets de l’IDA Élaboration de partenariats plus efficaces. Il est rarement enregistrent des résultats concluants, un certain nombre possible d’atteindre les objectifs de l’IDA sans instituer des d’évaluations de l’aide fournie aux pays notent assez partenariats efficaces basés sur une meilleure coordination de médiocrement l’efficacité du travail de l’Association à l’appui du développement du secteur privé et soulignent la Amélioration des résultats des projets, du développement nécessité de mettre davantage l’accent sur le climat institutionnel et de la pérennité d’investissement. Ces évaluations signalent également des Pourcentage faiblesses dans le soutien accordé aux petites et moyennes 100 entreprises et au crédit rural. IDA 9 (1991-1993) IDA 10 (1994-1996) Élargissement des activités de développement 80 IDA 11+ (1997-2000) Rôle de la gouvernance. Bien qu’une bonne gestion des affaires publiques soit un facteur qui a une influence déter- minante sur tous les autres domaines prioritaires des pro- 60 grammes, l’IDA a initialement tardé à honorer les engagements pris pour IDA 10 sur le plan de la gouver- nance. Au cours des quatre dernières années, elle a davan- 40 tage fait porter ses efforts sur la réforme du secteur public dans les SAP. Les opérations de prêt pour cette réforme ont 20 été accrues et les questions relatives au développement ins- titutionnel sont de plus en plus souvent traitées dans le cadre du travail analytique et des prêts. Mais le renforce- 0 ment des capacités du secteur public, les comptes à rendre Impact du Pérennité Résultats au sujet de l’emploi des fonds publics et l’instauration de la développement (% de probabilité) (% de résultats règle du droit demeurent des défis de premier plan. Les institutionnel satisfaisants) (% d’impact organismes intervenants doivent également mieux coordon- appréciable) ner leur action afin de couvrir adéquatement l’ensemble de ce vaste domaine. Note : les projets sont groupés par année de sortie du portefeuille. 4 Département de l’évaluation des opérations de la Banque mondiale Encadré 2 : Exemples d’aide de l’IDA Le Mozambique a fait, depuis qu’il est sorti de la guerre civile, en 1992, des progrès notables et de plus en plus rapides dans la mise en œuvre de politiques favorables à une économie de marché, et son programme de privatisation est l’un des plus dynamiques d’Afrique. Après une période marquée par l’aide post-conflit, le portefeuille de l’IDA comprend maintenant 16 projets représentant des engagements estimés à 737,3 millions de dollars. La réduction de la pauvreté constitue l’objectif primordial du gouvernement de ce pays et de l’IDA. La stratégie d’aide-pays 2000, qui vient soutenir la stratégie quinquennale de l’État et le Document intérimaire de stratégie pour la réduction de la pauvreté, s’attache à réaliser trois objectifs de base : 1) créer davantage de perspectives économiques ; 2) améliorer la gouvernance et l’habilitation ; 3) renforcer les capacités humaines. L’aide des bailleurs de fonds est l’un des piliers de l’économie du pays et s’élève à quelque 600 millions de dollars par an, soit plus de 15 % du PIB. Un groupe consultatif présidé par l’IDA assure l’essentiel de la coordination des activités des bailleurs d’aide. L’IDA prête son concours dans le cadre de programmes sectoriels (des programmes qui portent sur un secteur prédéterminé et supposent la coordination des financements fournis par les bailleurs de fonds) touchant la santé, l’éducation, les transports et l’agriculture. Le Ghana a bénéficié de financements IDA dans le cadre de 94 opérations représentant plus de 3,5 milliards de dollars. Le porte- feuille actif est, avec 23 projets, l’un des plus complets d’Afrique. La SAP actuelle de l’IDA soutient la stratégie nationale de réduction de la pauvreté, Vision 2020, et débouche sur un développement économique qui profite au plus grand nombre. Elle comprend deux volets. Le premier décrit la stratégie de réduction de la pauvreté suivie par le gouvernement, et le deuxième la stratégie de croissance de l’activité économique de l’IDA. L’aide extérieure se chiffrait à quelque 1,7 milliard de dollars d’engagements pour l’exercice 2000- 2001. Les pouvoirs publics ont largement participé à la coordination de l’aide et le Ghana a inscrit à son actif le fait d’être l’un des deux pays de la phase pilote où la mise sur pied d’un partenariat de développement à long terme animé par le pays bénéficiaire a, dans l’ensemble, le plus progressé. La stratégie dont la réalisation se poursuit dans le secteur de la santé, une stratégie qui jouit d’une excellente réputation, met en jeu 17 bailleurs d’aide et jouit de la pleine adhésion du gouvernement. l’aide et une plus grande participation des pouvoirs publics, pour l’avenir. Mais l’IDA et ses partenaires en sont encore de la société civile et du secteur privé à la conception, à l’exé- au stade de la mise en pratique des éléments essentiels de ce cution et au suivi des programmes de l’IDA. Si l’amélioration cadre, que viennent conforter les initiatives nouvelles a été moyenne pendant IDA 10-11, les initiatives du CDI et des DSRP lancées après les négociations d’IDA 12 ont donné une forte impulsion à ces efforts de réforme. En nommant Encadré 3 : Deux initiatives clés sur place un plus grand nombre de directeurs responsables Le Cadre de développement intégré (CDI), une approche des opérations dans les différents pays, l’IDA a renforcé la d’ensemble du développement, se fonde sur quatre principes coordination de l’aide sur le terrain. De plus, l’Association a interdépendants : une stratégie et une vision globales à long davantage cherché à harmoniser les procédures de passation terme ; une adhésion plus résolue aux initiatives et objectifs des marchés et les mécanismes d’évaluation utilisés par les de développement par les pays ; l’élaboration de partenariats banques multinationales de développement, entre autres stratégiques entre les parties concernées ; la responsabilisa- mesures. Le pourcentage des projets de l’IDA comportant au tion à l’égard des résultats du développement. Dans cette moins une certaine participation des principales parties pre- approche, le pays aidé anime les initiatives et les partenaires nantes a presque doublé entre 1994 et 2000, année où il s’est qui contribuent à son développement œuvrent sélectivement établi à 83 % des opérations de l’Association. Globalement, en fonction de leurs avantages comparatifs. Le cadre straté- le recentrage sur l’adhésion des pays et les partenariats est gique actuel de la Banque place le CDI au cœur des grandes clair, mais pour le consolider et l’institutionnaliser, il faudra orientations de l’institution. aller plus loin dans l’abandon des mesures ponctuelles au Les Documents stratégiques de réduction de la pauvreté profit d’un mécanisme structuré au niveau des pays. Au (DSRP) sont devenus les fondements des opérations de prêt niveau institutionnel, il faudra que l’IDA et les autres orga- concessionnel de la Banque mondiale et du FMI ainsi que des nismes d’aide multilatérale et bilatérale se montrent plus allègements de dette effectués en vertu de l’Initiative renfor- déterminés à œuvrer dans le sens de l’harmonisation. cée en faveur des pays pauvres très endettés. En plaçant l’ac- cent sur des objectifs clairement définis et dont la réalisation Étapes suivantes peut être suivie, ils constituent un mécanisme clé d’améliora- La période sur laquelle l’évaluation a portée a été marquée tion de l’efficacité des politiques des pays les plus pauvres. par de profondes mutations, chez les pays emprunteurs Inspirés par les quatre principes du CDI, les DSRP sont inté- comme au sein de l’IDA et du système mis en place pour le grés par les pays et fondés sur la concertation. Ils devraient développement. Le cadre directif de l’IDA 10-12 a encou- servir de base de référence pour l’assistance fournie par les ragé l’Association à évoluer dans un sens répondant mieux autres bailleurs d’aide. aux besoins de ses emprunteurs, et il reste largement valide Précis 218 5 rôle fondamental de soutien des efforts de développement Encadré 4 : Appréciation du Conseil et des Délé- déployés par les pays, elle doit se concentrer davantage sur gués à l’IDA les domaines où elle dispose d’un avantage comparatif – Le Conseil des Administrateurs a accepté l’évaluation de qui, pour l’essentiel, se situe au niveau stratégique de l’aide l’IDA faite par l’OED en notant qu’elle est à la fois impor- à apporter aux réformes macroéconomiques, sectorielles et tante et opportune. De manière générale, les Administrateurs de l’État – et sur le renforcement des capacités. Dans le ont adhéré aux constatations du Département et ont estimé même temps, l’Association doit jouer un rôle plus actif au qu’elles constituent une contribution utile à la 13e reconstitu- niveau mondial pour favoriser l’harmonisation et la coordi- tion des ressources de l’IDA. Ils ont félicité la direction pour nation de l’aide extérieure indispensables à la réalisation de les résultats dont le Département fait état en relevant que la plus grandes avancées en matière de réduction de la pau- portée et la complexité des opérations en question rend ces vreté, objectif primordial de l’institution. L’IDA peut résultats d’autant plus méritoires. S’agissant de l’avenir, les prendre plusieurs mesures pour capitaliser sur les progrès Administrateurs se sont félicités que la direction et l’OED accomplis au cours des sept dernières années : aient des vues généralement convergentes au sujet des priori- • Faire preuve de plus de sélectivité dans le choix des pays tés, surtout en ce qui concerne l’accent à placer sur l’exécu- où intervenir ainsi qu’en matière de programmes et de tion, le regroupement, l’alignement des ressources sur les priorités institutionnelles. Pour cela, il lui faut continuer priorités stratégiques et l’établissement connexe du coût des d’améliorer son système d’allocation des ressources selon mandats de l’IDA. Ils ont rappelé qu’il est important de s’ap- des critères de performance, et faire en sorte que le puyer sur le processus instauré par le CDI et les Documents DSRP, la stratégie d’aide-pays et le système d’allocation stratégiques de réduction de la pauvreté, notamment du point des ressources soient cohérents. de vue de l’adhésion des pays, de la participation, des parte- • Faire une place privilégiée à la gouvernance et au renfor- nariats et de l’harmonisation des politiques et procédures opé- cement des capacités. Le présent examen souligne à tous rationnelles. égards le rôle central de la gouvernance et du renforce- Les Délégués à l’IDA ont considéré que l’évaluation pré- ment des capacités du secteur public, dans le but d’en- sentée par l’OED fournit un excellent aperçu et une très courager les gouvernements emprunteurs à assurer plus bonne analyse de la performance de l’IDA ainsi qu’une solide efficacement la prestation des biens et services publics, à base pour IDA 13. Ils se sont ralliés à la conclusion voulant faire preuve de plus de transparence et à rendre des que l’IDA ait nettement amélioré ses résultats au cours de la comptes à leur population. période et ont favorablement accueilli la réaction positive de • Conclure de véritables partenariats pour le développe- la direction. Dans les grandes lignes, ils ont donné leur aval ment. L’IDA doit s’employer, au niveau des pays et au aux recommandations de l’OED, en estimant que leur mise niveau mondial, à mettre en place une nouvelle architec- en œuvre peut jouer un rôle important dans le renforcement ture de développement consistant notamment à substi- de l’efficacité avec laquelle l’IDA contribue au développe- tuer à la coordination et l’harmonisation ponctuelles de ment, surtout en plaçant l’accent sur l’exécution, l’alignement l’aide des mécanismes structurés. des ressources sur les priorités stratégiques et le regroupement • Préciser les politiques et renforcer les mécanismes de res- des mandats de l’IDA, et souhaité qu’un plan d’action assorti ponsabilisation. L’IDA doit expliciter ce que signifie la d’échéances leur soit soumis pour la mise en œuvre de ces « priorité à la réduction de la pauvreté » et préciser ses recommandations. Ils ont également encouragé l’IDA à se objectifs de programmes et ses politiques par rapport à situer dans une perspective à long terme axée sur les résultats, cette priorité. en incluant le suivi et l’évaluation de ceux-ci ainsi que des • Mieux aligner les ressources sur les priorités program- moyens de faire rapport à leur sujet. matiques. Pour tirer la leçon des sept dernières années, il est essentiel de mieux répartir les ressources en fonction des engagements de l’IDA. L’IDA aurait aussi intérêt à revoir le processus de adoptées durant l’IDA 12. Ce qu’il faut désormais, c’est reconstitution de ses ressources en se situant dans une intensifier et amplifier les progrès accomplis grâce au cadre perspective à plus long terme et axée sur les résultats, en directif existant en mettant l’accent sur la mise en œuvre, associant les pays en développement à la détermination en alignant correctement les ressources sur les priorités des priorités et au suivi des résultats de l’Association, et stratégiques et en consolidant les mandats de l’IDA. en définissant les engagements en termes d’objectifs mesu- Pour cela, l’IDA doit continuer d’adapter son action, rables et réalisables, chiffrés de manière réaliste et fondés tant au niveau des pays qu’au niveau mondial. Dans son sur des indicateurs convenus de progrès du développement. 6 Département de l’évaluation des opérations de la Banque mondiale Directeur général, Évaluation des opérations : Robert Picciotto Directeur, Département de l’évaluation des opérations : Gregory Ingram Chef de projet : Catherine Gwin "Ce Précis est basé sur IDA’s Partnership for Poverty Reduction: An Independent Evaluation of Fiscal Years 1994-2000 de Catherine Gwin, Responsable principale des évaluations, Groupe des évaluations et méthodes institutionnelles, OED. "Les Administrateurs et le personnel de la Banque peuvent se procurer les Précis auprès de l’Unité de documentation interne et des centres d’information régionaux, et le public auprès de l’Info Shop de la Banque mondiale. Pour obtenir gratuitement un Précis, veuillez contacter le service d’assistance de l’OED, par message électronique à l’adresse suivante : eline@worldbank.org ou par téléphone au 1-202/458-4497. Précis Chef, Partenariats et gestion des connaissances : Osvaldo Feinstein Rédactrice en chef : Elizabeth Campbell-Pagé • Responsable de publication : Caroline McEuen • Diffusion : Juicy Qureishi-Huq DÉNI DE RESPONSABILITÉ : Les Précis de l’OED sont publiés par l’Unité de vulgarisation et diffusion, Groupe Partenariats et gestion des connaissances, Département de l’évaluation des opérations (OEDPK) de la Banque mondiale. Les opinions exprimées dans le présent docu- ment sont celles des services et des rédacteurs du Département de l’Évaluation des opérations et ne doivent en aucun cas être attribuées à la Banque mondiale, à ses institutions affiliés, ou à ses administrateurs. Précis also available in English Précis en español tambien disponible @http://www.worldbank.org/htm/oed Précis 218 Les partenaires de l’IDA dans la lutte contre la pauvreté ISSN 1564-6297