; ** N- 5/2/1111 Q' tSi1.)*J. )/(/, O-S'11//) '/i/ll//(/loij 1irin.i ojuuJwciu13uJ, osSno ua seuoIoe6!IseAu! b60LI :aleqapapseuas 117 3-10IN3LSOS OS 3J1N3WJVOI00 1003 A VIOOS O I I O u VS533a 13 3 3 BOS soianis3 A SVI1V DONOtA 30 3I 3S Serie Actas: Desarrollo social y ecol6gicamente sostenible................. I Culture and Development in Africa: Proceedings of an International Conference (Tambien enfrances) 2 Valuingthe Environment: Proceedings of the FirstAnnual International Conference on Environmentally Sustainable Development 3 Overcoming Global Hunger: Proceedings of a Conference on Actions to Reduce Hunger Worldwide 4 Traditional Knowledge and Sustainable Development: Proceedings of a Conference 5 The Human Face of the Urban Environment: A Report to the Development Community 6 The Human Face of the Urban Environment: Proceedings of the SecondAnn ual World Bank Conference on Environmentally Sustainahle Development 7 The Business ofSustainable Cities: Public-Private Partnershipsfor Creative Technical and Institutional Solutions 8 Enabling Sustainable Comm unity Development 9 Sustainable Financing Mechanisms for Coral Reef Conservation: Proceecdings of a Workshop 10 Effective Financing of Environmentally Sustainable Development: Proceedings of the Third Annual World Bank Conference on Environnmenttally Sustainable Developrnent 11 Servicing Innovative Financing of Environtrmentally Sustainable Development 12 Ethics and Spiritual Values: Promoting Environmentally Sustainable Development 13 The Self and the Other: Sustainahility anc1 Self-Empowertmient 14 Meeting the Challenges of Population, Environtnent, ancl Resources: The Costs of Inaction 15 Rural Well-being: F-rom Vision to Action Serie de monografias y estudios sobre el desarrollo social y ecol6gicamente sostenible (antes, Serie de documentos ocasionales) *..**::***..**.......***..:*...*'..**.*.. *..* . .. 1 The Contribution of Peoples Participation: Evidence from 121 Rural Water Supply Projects 2 Making Development Sustainable: From Concepts to Action 3 Sociology, Anthropology, and Development: An Annotatecd Bibliography of World Bank Publications 1 975-1993 4 The World Bank's Strategy for Reducing Poverty andi Hunger: A Report to the Development Community 5 Sustainability and the Wea1lth of Nations: First Steps in atl Ongoinlg Journey (conftin6 eli Cl interior de la contraportada) SERIE DE MONOGRAFfASY ESTUDIOS SOBRE EL DESARROLLO SOCIAL Y ECOL6GICAMENTE SOSTENIBLE No. 14 Desarrollo rural Financiamiento rural Problemas, diseFno y practicas 6ptimas Jacob Yarotn McDonald P. Benjamin, Jr. Gerda L. Piprek Banico Mitnidial VWashinigtoii, D.C. iv Financiamiento rural Capitulo 4 Crear un entorno propicdo 48 Establecimiento de un entorno macroecon6mico propicio 48 Eliminar de las politicas los sesgos en contra de los sectores agricola y rural 50 Establecimiento de mercados financieros integrados y eficientes 52 Conclusi6n 54 Capitulo 5 Marco juridico y normativo de los mercados financieros rurales 56 Problemas que limitan el uso de garantias 56 Problemas que limitan los prestamos sin garantia 60 Problemas que limitan todos los prestamos 62 Posibles soluciones 64 Ventajas y costos de las reformas 65 Conclusi6n 67 Capitulo 6 Intervenciones directas 69 Intervenciones focalizadas 69 Principios rectores de las intervenciones publicas 70 Planes de garantia del credito 84 Seguros de las cosechas 86 Conclusi6n 89 TERCERA PARTE PANORAMA GENERAL DE LAS INSTITUCIONES FINANCIERAS RURALES 93 Capitulo 7 Criterios para determinar los resultados de la intermediaci6n fmanciera rural 95 Problemas metodol6gicos para evaluar las repercusiones de los proyectos de credito rural 96 Evaluaci6n del desempenio de las instituciones financieras rurales 98 La tasa de rentabilidad financiera y la tasa de rentabilidad del capital de los inversionistas 106 Conclusi6n 106 Capitulo 8 Fortalecimiento de la capacidad institucional 108 Definici6n de la capacidad institucional 109 Problemas que aquejan a las IFR 109 Elementos clave del aumento de la capacidad 111 Informacion e incentivos 125 Conclusi6n 126 Capitulo 9 Practicas 6ptimas: tres exitos 128 Resumen de las caracteristicas principales 128 Panorama general de las instituciones 129 Evaluaci6n de los resultados 131 Modalidades de operaci6n 134 Mejoras posibles 140 El entorno 142 Conclusi6n 142 Anexo. Resumen de los resultados y metodos de operaci6n del BRI-UD, el BAAC y el GB 143 I1dice v Ap6ndice Instituciones de financiamiento rural e indice de dependencia de las subvenciones 149 Notas 153 Bibliografia 159 Recuadros 2.1 Ventajas del financiamiento a largo plazo 21 2.2 Evaluaci6n de los resultados de los proyectos de credito agrfcola 23 2.3 Credito y redistribuci6n de los ingresos en Costa Rica 23 2.4 El financiamiento del sector formal y su repercusi6n en la economia rural de la India 24 2.5 Efectos de la subvenci6n del trigo en Arabia Saudita 25 2.6 Carga fiscal del financiamiento rural en Mexico 27 2.7 Objetivo central de la intervenci6n: desarrollo rural frente a desarrollo agricola 28 3.1 Grupo Consultivo de Ayuda a la Poblaci6n mas Pobre 36 3.2 Actividades bancarias sostenibles con clientes pobres 37 3.3 ~C6mo pueden las externalidades de la informaci6n generar disfunciones del mercado? 38 3.4 Dos obstaculos a las transacciones financieras: el riesgo moral y la selecci6n adversa 39 3.5 El problema de las barreras sociales al comercio 39 3.6 Dos perspectivas sobre las disfunciones del mercado: razones que justifican la intervenci6n 41 3.7 Concesi6n de credito a personas situadas por debajo del umbral de pobreza 44 3.8 ,Es el credito la soluci6n a la pobreza? 45 3.9 Atenci6n selectiva a los pobres: La infraestructura 46 4.1 Los ocho pilares de las politicas de sesgo urbano 51 4.2 Reducci6n del riesgo de crisis bancarias 53 4.3 Dos buenas razones en favor de la determinaci6n de las tasas de interes por el mercado: la equidad y la eficiencia 54 5.1 Adjudicaci6n de titulos frente a registro 58 5.2 Alta tecnologia aplicada a la adjudicaci6n de titulos de propiedad sobre la tierra 58 5.3 Constituci6n de una garantia real: lagunas de cobertura 59 5.4 C6mo conseguir el cumplimiento de las obligaciones: canarios, carcel y muerte 60 5.5 Los resguardos de dep6sito, un instrumento que facilita el financiamiento del comercio y de inventarios 61 5.6 Prestamistas no bancarios 62 5.7 Reforma fragmentaria 63 5.8 Adjudicaci6n de titulos de propiedad de la tierra e inscripci6n en el registro: una iniciativa privada en el Peru 67 6.1 Importancia de los datos empiricos para justificar y formular la intervenci6n 71 6.2 Financiamiento rural en Europa central y oriental 74 6.3 Fondos de credito rural en Albania 76 6.4 Sistemas financieros validos para la mayoria de la poblaci6n 77 6.5 El Banco Mundial y las organizaciones no gubernamentales (ONG) 78 6.6 Rehabilitaci6n de las cooperativas de credito en Guatemala 79 6.7 Ensayo de asociaciones de ahorro y prestamo en Madagascar 80 6.8 Propuesta relativa a un proyecto piloto de financiamiento rural en Croacia 81 vi Financiamiento rural 6.9 Planes de garantia de riesgos no comerciales: ,un enfoque viable del financiamiento rural en Rusia? 83 6.10 Servicio de garantia de las exportaciones de la Reptiblica de Moldova 84 6.11 Principios basicos de los sistemas de garantia del credito 85 6.12 Opciones de liquidez para diversificar el riesgo en los mercados financieros rurales 87 6.13 Seguros publicos y eficaces de las cosechas: el ejemplo del sector azucarero en Mauricio 88 6.14 Propuesta de seguro contra sequfa 90 7.1 Ventajas de calcular el fndice de dependencia de las subvenciones de una instituci6n financiera rural de Jamaica 101 7.2 Calculo del indice de dependencia de las subvenciones 102 7.3 Comparaciones de costos en el gasto puiblico 103 7.4 Desempefio de operaciones de linea de credito: el reembolso de los creditos en las instituciones de represtamo 104 7.5 Definiciones 106 7.6 Ilustraci6n de la tasa de rentabilidad financiera y la tasa de rentabilidad del capital del inversionista 107 8.1 Necesidad de reformas institucionales 108 8.2 Posibles repercusiones de las subvenciones de las tasas de interes 109 8.3 Tasas de interes subvencionadas: buenas intenciones, resultados decepcionantes 110 8.4 Las instituciones de credito rural, instrumento politico: condonaci6n de la deuda en la India 111 8.5 iD6nde esta la linea divisoria entre formal e informal? El caso de Sudafrica 112 8.6 Asociaciones rmrales de ahorro y prestamo en Benin 113 8.7 Organismo de Reasentamiento y Desarrollo de Mysore 114 8.8 Relaci6n entre los sectores formal e informal en Sudafrica 115 8.9 Metodologia de las cajas rurales 116 8.10 Grupos en la intermediaci6n financiera rural 118 8.11 Tecnologia al servicio de los pobres: introducci6n de la SmartCard en Swazilandia 119 8.12 Sistemas eficaces de informaci6n de gesti6n 120 8.13 iQu6 sucede cuando no se cancelan las deudas incobrables? 121 8.14 Calidad de los activos: una cartera saneada 122 8.15 Fundaci6n para el Desarrollo Cooperativo: fortalecimiento de los grupos de mujeres en la India 124 8.16 El riesgo y sus consecuencias 126 Grificos 3.1 Arbol de decisi6n para elevar el ingreso rural 32 3.2 Penetraci6n financiera en 1960 y crecimiento del PIB per capita desde 1960 hasta 1989 33 3.3 Arbol de decisiones para reducir la pobreza 42 4.1 Primas cambiarias y tasas de rendimiento econ6mico de los proyectos agricolas respaldados por la banca 49 5.1 Repercusi6n en los mercados crediticios de una reforma juridica y normativa bien concebida 65 7.1 Criterios para evaluar el desempefno de las instituciones financieras rurales 99 7.2 Optimizaci6n del desempefio 100 7.3 Perfil de recuperaci6n de prestamos a corto plazo del Banco para la Agricultura y Cooperativas Agricolas, 1981-86 105 Nuevas perspectivas delfinanciamiento rural vii 9.1 Promedio de los totales anuales de prestamos y dep6sitos del BAAC, 1987-93 130 9.2 Promedio de los totales anuales de prestamos y dep6sitos del BRI-UD, 1987-94 131 9.3 Promedio de los totales anuales de prestamos y dep6sitos del GB, 1987-94 132 9.4 Rendimiento del capital del BAAC, el BRI-UD y el GB, 1987-94 132 9.5 Rendimiento de los activos del BAAC, el BRI-UD y el GB, 1987-94 133 9.6 Distribuci6n sectorial de los prestamos del BRI-UD, 1993 134 9.7 Distribuci6n sectorial de los prestamos del GB desde su creaci6n 134 9.8 Gastos de personal en porcentaje de los totales medios anuales de prestamos y dep6sitos del BAAC, el BRI-UD y el GB, 1987-94 135 9.9 Valor medio anual del total de dep6sitos en porcentaje del total de prestamos del BAAC, el BRI-UD y el GB, 1987-94 138 9.10 Costos financieros en porcentaje del total medio anual de prestamos del BAAC, el BRI-UD y el GB, 1987-94 139 Cuadros 3.1 Caracteristicas del antiguo y el nuevo concepto del financiamiento rural 34 5.1 Explicaci6n de las elevadas tasas de interes de los prestamos en la Argentina 66 6.1 Variables y posibles politicas para las intervenciones directas 72 7.1 Analisis de fechas de vencimiento cumplidas del capital de explotaci6n a corto plazo del Banco para la Agricultura y las Cooperativas Agricolas, 1981-86 104 9.1 Gastos de explotaci6n 129 9.2 Distribuci6n de los prestamos del BAAC en algunos afios 135 9.3 Condiciones y resultados de los prestamos 137 9.4 Tasa de reembolso de los clientes del BAAC en algunos afios 138 9.5 Promedio de las tasas anuales de interes, nominales y reales, aplicados por el GB en sus prestamos, 1989-94 140 9.6 Indicadores econ6micos y demograficos de las regiones atendidas por el BAAC, el BRI-UD y el GB 141 Prefacio E I objetivo de este volumen es ofrecer a las principal objetivo es crear un entorno de politicas autoridades un libro de consulta que les sir- propicias en esferas como la macroeconomia, los va de guia para crear un entorno propicio sectores agricola y financiero, el desarrollo rural y al desarrollo de los mercados financieros rurales. el marco juridico y normativo. En cuanto libro de consulta, contiene tanto los Despues, pasando del plano macroecon6mico planteamientos tradicionales como los enfoques y sectorial al institucional, se presentan los crite- mas recientes adoptados por los gobiernos en re- rios basicos -la proyecci6n y la autososteni- laci6n con el financiamiento rural. bilidad- como bases para evaluar el comporta- En primer lugar, se esboza la concepci6n tra- miento de las instituciones financieras rurales. Se dicional del financiamiento rural, que estuvo examinan y analizan las modalides de operaci6n basada en buena parte en unas instituciones de y funcionamiento de tres instituciones financie- credito agricola de propiedad estatal e impul- ras rurales de reconocida eficacia: el Grameen sadas por la oferta. A continuaci6n, se explica Bank de Bangladesh, el Banco para la Agricultura c6mo la amplia difusi6n de las politicas de ses- y las Cooperativas Agricolas (BAAC), de Tailandia, go urbano impedia el desarrollo rural y la pro- y las oficinas rurales (unit desas) del Banco Rakyat moci6n de los mercados financieros rurales. deIndonesia(BRI-UD).Alanalizaresasinstitucio- Entre esas politicas cabria sefialar las que esta- nes, se ilustra su increible crecimiento y desarro- blecian unos tipos de cambio sobrevalorados, llo durante el pasado decenio. La comprensi6n de unos controles de precios inflexibles en el sec- sus modalidades de operaci6n podria ser uItil para tor de la producci6n alimentaria, una inversi6n formular intervenciones en los mercados finan- insuficiente en infraestructura rural y la pro- cieros rurales de otros paises. tecci6n de las industrias nacionales frente a la competencia de las importaciones. Mas adelante, se ilustra el nuevo planteamien- Ismail Serageldin to, basado en la creaci6n de un entorno que pro- Vicepresidente mueva mercados financieros rurales viables. Su Desarrollo Social y Ecol6gicamente Sostenible ix Agradecimientos E ste estudio no habria sido posible sin un es- Ramaswami, Martin Ravaillon, Anandarup Ray, fuerzo colectivo. Los autores desean expre- Richard Roberts, Michel Simeon, Khalid Siraj, sar su agradecimiento a Heywood Fleisig y David Steeds, Laura Tuck, Panos Varangis y J.D. Nuria de la Pefia, que han escrito el Capitulo 5. Von Pischke. Tambien deseamos mostrar nuestro reconoci- Nos complace reconocer la especial atenci6n y miento a muchas personas que han examinado y asistencia de Muhammad Yunus, director gerente formulado observaciones sobre el texto, en espe- del Grameen Bank; M. Masud Isa y M. Shahjahan, cial a quienes redactaron los resdmenes de los es- directores gerentes delegados del Grameen Bank; tudios monograficos incluidos como recuadros en Don Johnston, del Instituto de Desarrollo Inter- el texto: Lynn Bennett, Hans Binswanger, Colin nacional de Harvard, Proyecto de Banca Rural en Bruce, Silvia Castro, Rodrigo Chaves, Arie Chupak, Indonesia, y Pittayapol Nattaradol, vicepresiden- Stephanie Charitonenko Church, William te ejecutivo del Banco para la Agricultura y las Cuddihy, Carlos Cuevas, Sunil Datt, Ramesh Cooperativas Agricolas. Deshpande, Lynn Engstrand, Gershon Feder, Los autores desean tambien mostrar su agra- Delbert Fitchett, Elena Flokerts-Landau, Vinod decimiento a Leo Demesmaker, que se ha encar- Goel, Michael Goldberg, Syed M. Hashemi, Peter gado de la edici6n del documento, y a Lisa Barczak, Hazell, Shahidur Khandker, Daniela Klingebiel, Gunnar Larson, Tetsutaro Muraki, Wendi Richard Lacroix, Fred Levy, Mohini Malhotra, Maloney, Alison Strong, Donna Allen, Alicia Alexander McCalla, Luciano Mosele, Dan Mozes, Hetzner y Virginia Hitchcock, por sus aportacio- Jupiter Ndjeunga, Maria Nowak, Nwanze nes editoriales. Gaudencio Dizon se encarg6 de la Okidegbe, Jo Ann Paulson, Glenn Pederson, Sita edici6n mediante computadora. x Sinopsis a prestaci6n de servicios financieros asequi- ese entorno. En primer lugar, se esboza la concep- bles a la poblaci6n rural es, desde hace va- ci6n tradicional del financiamiento rural, basada rios decenios, un componente fundamen- en buena parte en instituciones de credito agrico- tal de la estrategia de desarrollo. Los gobiernos, la de propiedad estatal e impulsadas por la oferta. los organismos de desarrollo y otros donantes han Luego, se presenta el enfoque que comienza a im- respaldado a varias instituciones financieras ru- ponerse en nuestros dias y se propone un marco rales, con el fin de acelerar el crecimiento y redu- para determinar la funci6n que corresponde real- cir la pobreza. mente a los gobiernos, establecer la secuencia mas En los i5ltimos afios se ha visto con claridad eficaz de las reformas de politica y seleccionar las que la promoci6n de mercados financieros rura- formas mas satisfactorias de intervenci6n. En el les se debe realizar en el contexto general del desa- plano institucional, se presenta un marco para rrollo rural y de unos mercados financieros inte- evaluar el rendimiento de las instituciones de grados. Este enfoque atribuye a los gobiernos una financiamiento rural y se ofrecen orientaciones funci6n importante y en armonia con las leyes del para el desarrollo y gesti6n eficaz de dichas insti- mercado, es decir, la creaci6n de un entorno pro- tuciones. Finalmente, se examina y analiza el ren- picio al desarrollo de los mercados financieros dimiento de tres instituciones de financiamiento rurales. rural de acreditada eficacia. Estos tres estudios El presente volumen pretende ser un libro de monograficos ofrecen unas ideas muyvaliosas para consulta para las autoridades interesadas en crear el disefio de futuras intervenciones. xi Siglas ACB Banco de Credito Agricola GATT Acuerdo General sobre Aranceles (Agricultural Credit Bank), de Aduaneros y Comercio Jamaica GB Grameen Bank, de Bangladesh BAAC Banco para la Agricultura y las IDS indice de dependencia de las Cooperativas Agricolas (Tailandia) subvenciones BERF Banco Europeo de Reconstrucci6n y IFD instituci6n financiera de desarrollo Fomento IFR instituci6n financiera rural BID Banco Interamericano de Desarrollo OCDE Organizaci6n de Cooperaci6n y BKK Badan Kredit Kecamatan Desarrollo Econ6micos BPI Banco de Pagos Internacionales ONG organizaci6n no gubernamental BRI-UD Banco Rakyat de Indonesia, sucursa- PCGA principios de contabilidad general- les rurales (unit desas) mente aceptados CGAP Grupo Consultivo de Ayuda a la PSD Departamento de Desarrollo del Poblaci6n mas Pobre Sector Privado, Banco Mundial DEO Departamento de Evaluaci6n de SIG sistemas de informacion de gesti6n Operaciones, Banco Mundial TRE tasa de rentabilidad econ6mica FIDA Fondo Internacional de Desarrollo TRF tasa de rentabilidad financiera Agricola TRIC tasa de rentabilidad interna del FMI Fondo Monetario Internacional capital del inversionista FSD Departamento de Desarrollo del WWB Banco Mundial de la Mujer Sector Financiero, Banco Mundial xii Resumen L os mercados financieros rurales, especial- o entorpecimiento de la creaci6n de dep6sitos de mente aquellos en los que intervienen ins- ahorro, y d) establecimiento de mecanismos de tituciones estatales de credito agricola, han prestaci6n de servicios costosos e ineficientes. La ocupado un lugar central en las intervenciones gu- adopci6n de prActicas 6ptimas de financiamiento bernamentales de la mayor parte de los paises en rural, semejantes a las que han aparecido en el ul- desarrollo durante los cinco uiltimos decenios. Con timo decenio, su esmerada adaptaci6n a los diver- apoyo de diversos organismos donantes, los go- sos contextos socioecon6micos y culturales yla re- biernos han destinado a estos programas consi- ducci6n o total eliminaci6n de los elevados costos derables recursos para ofrecer a los empresarios fiscales vinculados a los programas de credito agri- rurales acceso constante a credito barato a traves cola mal organizados y poco equitativos permiti- de numerosos mecanismos de intermediaci6n fi- ran promover mercados financieros rurales efi- nanciera. En terminos generales, los resultados de cientes en un numero de paises mucho mayor. estas intervenciones han sido decepcionantes. Por En este informe se procura especialmente de- el contrario, lo sucedido en el filtimo decenio en terminar las dificultades que se plantean a la el ambito de los servicios financieros rurales (tan- intermediaci6n financiera rural, evaluar el concep- to de ahorro como de credito) ha demostrado to tradicional del financiamiento en este sector, que el correcto disefio institucional y la aplica- estudiar de que manera ese financiamiento puede ci6n de politicas apropiadas dan abundantes fru- contribuir tanto a aumentar los ingresos (es decir, tos y pueden contribuir en forma considerable a al crecimiento) como a reducir la pobreza, inves- aumentar la proyecci6n y autosostenibilidad de tigar que es lo que hace que un medio normativo las instituciones. y juridico sea favorable a la intermediaci6n finan- La intermediaci6n financiera rural debe hacer ciera rural y reconsiderar la funci6n del Estado. frente todavia a varios problemas, relacionados Se evalua el desempefno de las instituciones finan- sobre todo con la selecci6n de las posibles politi- cieras rurales (IFR) y se proponen orientaciones cas normativas y del disefio institucional que pue- para fortalecer su capacidad institucional. Se ana- dan resultar mas eficaces en diferentes condicio- lizan tres de estas instituciones que han logrado nes socioecon6micas. Entre los problemas buenos resultados y se describen los metodos de planteados figura la elecci6n de formas acertadas trabajo y las caracteristicas comunes que han con- de actuaci6n que difieren notablemente del an- tribuido a su exito. tiguo modelo, basado en las siguientes caracte- MAs de 1.300 millones de personas de todo el risticas: a) aplicaci6n de tasas de interes mundo viven en la pobreza, y la inmensa mayo- concesionarias (muchas veces negativas en ter- ria de ellas se encuentra en zonas rurales. Si bien minos reales), b) apoyo a las operaciones agrico- la mayor parte de la poblaci6n rural pobre ob- las, mas que a las actividades rurales, c) descuido tiene sus magros ingresos de la agricultura y las 1 2 Financiamiento rural actividades relacionadas con ella, la desnutrici6n es la funci6n del Estado. Ademas, se examina y ana- un grave problema en muchas zonas rurales. El cre- liza c6mo se evaldan los resultados de los pro- cimiento econ6mico general suele ser insuficiente yectos de financiamiento rural y se proponen para erradicar la pobreza y la desnutrici6n. Los be- pautas para fortalecer la capacidad de las IFR. neficios del crecimiento deben Ilegar a las comuni- Como conclusi6n, se resefian los metodos de tra- dades rurales pobres, en particular a los pequefios bajo de tres IFR de reconocida eficacia y se des- agricultores ylas mujeres. Los servicios financieros criben las caracteristicas comunes que han con- rurales eficientes contribuyen a la reducci6n de la tribuido a su exito. pobreza, especialmente cuando estan respaldados por politicas de desarrollo rural favorables. Dificultades que se plantean a la Al igual que en el medio urbano, en las comu- intermediaci6n financiera rural nidades rurales existe una demanda de servicios de credito, ahorro y seguros que podria resulta La intermediacion financiera rural debe hacer atractiva para los bancos. Los seguros y el acceso a frente a varios desaftos servicios financieros que permitan atenuar los al- tibajos en los ingresos pueden contribuir consi- Obstcculos a la intermediaci6n financiera. derablemente al bienestar de las comunidades ru- Existe una estrecha vinculaci6n, de doble rales, ya que alivian los efectos de las variaciones sentido, entre mercados financieros y otros estacionales y de los desastres naturales en sus in- mercados. Los principales problemas que gresos. Los mecanismos de ahorro y credito pue- impiden el funcionamiento de los primeros den ayudar a la poblaci6n a acceder a inversiones son las politicas macroecon6micas desacer- solidarias y asignar recursos a inversiones que po- tadas, las politicas financieras desviadas y las drfan devengar los rendimientos mas elevados. En rigideces de los mercados, asi como las li- verdad, el importante papel que los sistemas fi- mitaciones juridicas y normativas. nancieros desempefian en la mayoria de las acti- * Politicas que tienden a favorecer a la pobla- vidades econ6micas los convierte en un compo- cion urbana. Los iltimos decenios se han ca- nente esencial del progreso econ6mico, y la racterizado por politicas encaminadas al de- magnitud del sector financiero constituye una ex- sarrollo industrial acelerado, que muchas celente variable predictiva del crecimiento econ6- veces fueron perjudiciales para las zonas ru- mico a largo plazo. rales e impidieron su progreso. Dichas poli- A pesar de todo ello, los intermediarios finan- ticas se basaban en los "ocho pilares" siguien- cieros convencionales no han tenido debidamen- tes, que en muchos casos obstaculizaron el te en cuenta a la poblaci6n rural pobre. Ese olvido desarrollo de las comunidades rurales y de obedece a politicas macroecon6micas y sectoria- sus mercados financieros: les desviadas, a la falta de poder econ6mico y po- 1. Tipos de cambio sobrevalorados litico de los pobres de las zonas rurales y a la opi- 2. Productos agropecuarios caracteriza- ni6n, difundida entre los intermediarios dos por unos precios bajos, controla- financieros del sector formal que trabajan con fi- dos y sin cambios estacionales nes de lucro, de que los mercados rurales no son 3. Elevadas tasas de protecci6n efecti- rentables. Para que la intermediaci6n financiera va para la industria nacional, cuyos rural prospere es preciso contar con un marco productos se usan como insumos normativo y juridico favorable y con institucio- agricolas nes financieras rurales aut6nomas y s6lidas. 4. Asignaciones presupuestarias despro- En este volumen se determinan las dificulta- porcionadamente altas para la infra- des que se plantean a la intermediaci6n finan- estructura urbana en comparaci6n ciera rural, se evaldan los sistemas tradicionales, con la rural (caminos, electricidad y se estudia de que manera el financiamiento rural abastecimiento de agua) puede contribuir a aumentar los ingresos y re- 5. Inversiones desproporcionadamente ducir la pobreza, se investiga en que consiste un elevadas en recursos humanos en las medio normativo juridico favorable a la zonas urbanas en relaci6n con el sec- intermediaci6n financiera rural y se reconsidera tor rural (salud y educaci6n) Resumen 3 6. Leyes contra la usura que prohiben los orientado a objetivos especificos, en que unas IFR prestamos caracteristicos de las zonas pi'blicas, por su forma de propiedad y de gesti6n, rurales, es decir, de pequefio monto, recibian prestamos en condiciones concesionarias, con alto riesgo y caros que represtaban a los clientes con tasas de interes 7. Insuficiente desarrollo del marco ju- inferiores a las del mercado. Esta forma de inter- ridico y normativo para la escritura- venci6n solia basarse en graves errores de aprecia- ci6n de los tftulos de propiedad de la ci6n de las dificultades reales que se presentaban a tierra y la constituci6n de garantias las comunidades rurales y atacaba los sintomas, mas para los activos rurales usuales (tierras, que las causas, del problema. Por ejemplo, se consi- cosechas y aperos agricolas) en com- deraba, err6neamente, que la escasa participaci6n paraci6n con el referente a los activos de la poblaci6n pobre en las actividades financieras urbanos (autom6viles, bienes durade- del sector formal obedecia a su incapacidad para ros y viviendas) ahorrar o pagar las tasas de interes del mercado. 8. Impuestos excesivos sobre las expor- Si bien estas intervenciones tuvieron algunos taciones agricolas efectos positivos, no consiguieron aumentar los Caracterfsticas de los mercadosfinancieros ru- ingresos y reducir la pobreza. Es mas, algunas de rales. La pobreza, la baja densidad demo- ellas acentuaron las distorsiones y empeoraron la grAfica, el aislamiento de los mercados, el situaci6n de las comunidades rurales. Normal- elevado riesgo covariante y la estacionali- mente, las estrategias tradicionales tenian un ob- dad se traducen muchas veces en costos de jetivo inmediato, aumentar la producci6n agrico- transacci6n elevados, ausencia de las garan- la, en lugar de concentrarse en objetivos a largo tias tradicionales, pronunciadas fluctuacio- plazo encaminados a aumentar de forma durade- nes en los ingresos y escasas oportunida- ra los ingresos rurales. La atenci6n 6inica y des de diversificaci6n de los riesgos. Estos desproporcionada de las IFR al desembolso de cre- rasgos diferencian a los mercados financie- ditos agricolas llev6 en general a la despreocupa- ros rurales de los urbanos y con frecuencia ci6n por la calidad de la cartera, las actividades ahuyentan a los intermediarios financieros rurales no agricolas, la movilizaci6n del ahorro y tradicionales con fines de lucro. Sin embar- una intermediaci6n financiera rural eficiente. go, estas dificultades subrayan, al mismo * Se consideraba que las comunidades rura- tiempo, los beneficios que los pobres de las les eran demasiado pobres para ahorrar, de zonas rurales podrian obtener si contaran manera que los esfuerzos se concentraron con mecanismos eficientes de atenuaci6n casi exclusivamente en las actividades de cr& de las variaciones del consumo y con ser- dito, olvidando las ventajas, quiza todavia vicios financieros que los ayudaran a salir mas importantes, de los mecanismos de aho- de la pobreza. Para alcanzar estos objetivos rro monetario rural. se requieren productos y metodos de tra- Existia la impresi6n bastante generalizada de bajo especiales. que las IFR, mas que instituciones financie- Intervenciones desacertadas. Las intervencio- ras s6lidas, eran simples instrumentos de nes en el sector financiero rural, como los desembolso de fondos pi'blicos. En conse- creditos subvencionados destinados exclu- cuencia, el incumplimiento de las obligacio- sivamente al desarrollo agricola, a pesar de nes de reembolso adquiri6 las dimensiones sus buenas intenciones han representando de un mal endemico. En muchos casos, las en general un obstaculo a la expansi6n de subvenciones otorgadas en forma de tasas ese sector. En consecuencia, los pobres de interes concesionarias y de gran toleran- carecen todavia de acceso suficiente a los cia ante el incumplimiento de las obligacio- servicios de credito, ahorro y seguro. nes fueron acaparadas por los agricultores mas acomodados e influyentes, que despla- El modelo tradicional de financiamiento rural zaron a los agricultores pobres y redujeron todavia mAs su acceso al credito. El modelo tradicional suponia en general una no- El sistema tradicional se ha centrado en los table intervenci6n estatal en forma de credito prestamos para la agricultura y ha dejado 4 Financiamiento rural de lado las pequefnas empresas rurales no bajo nivel de crecimiento, y para ello es necesa- agricolas y las oportunidades de crecimien- rio evaluar la eficiencia de los mercados, tambien to y diversificaci6n de los riesgos. los mercados financieros rurales, y determinar las * A veces, las subvenciones de los creditos agri- causas de sus ineficiencias. Estas pueden ser pro- colas provocaron ineficiencias en la produc- ducto de la combinaci6n de politicas macro- ci6n, por errores en la selecci6n de los pro- econ6micas y sectoriales deficientes, un marco ductos beneficiados. Por ejemplo, al juridico y normativo inadecuado y las dis- fomentar el empleo de tecnicas de cultivo funciones del mercado. Como los mercados se con uso excesivamente intensivo de capital, encuentran estrechamente interrelacionados, las los prestamos con bajas tasas de interes des- distorsiones de uno de ellos repercuten con fre- plazaron a los trabajadores agricolas y au- cuencia en otros. mentaron el desempleo rural. Una vez determinadas las causas de las * Las deficiencias en la concepci6n y desem- ineficiencias, el gobierno puede analizar las op- penio de las IFR estatales y su acceso a fon- ciones con que cuenta para impulsar mercados dos en condiciones concesionarias desalen- financieros rurales mas eficientes y utilizar el ana- taron la intervenci6n en el sector rural de lisis de costos-beneficios para escoger las medidas intermediarios financieros privados con fi- mras apropiadas. La medida mas urgente para con- nes de lucro. seguir el funcionamiento satisfactorio de los mer- Los decepcionantes resultados obtenidos con cados es reformar las politicas. Tambien se pueden el planteamiento tradicional obligaron a pregun- emprender de inmediato las reformas juridicas y tarse si no habria otras formas mas eficientes de normativas, induso antes de que se hayan revisa- utilizar los escasos recursos publicos para aumen- do las politicas. tar los ingresos y reducir la pobreza en el sector La intervenci6n directa del Estado puede ser rural. necesaria para eliminar las causas de la ineficiencia de los mercados. En los mercados financieros ru- Un nuevo sistema rales, esta ineficiencia se debe en muchos casos a una informacion imperfecta y a problemas de co- Hacia ya largo tiempo que se alzaban algunas vo- municacion e informaci6n. Se deben identificar y ces solitarias abogando por un cambio radical. evaluar metodos eficaces en funci6n de los costos Durante los afios ochenta, sus propuestas se fue- para tratar de corregir esa ineficiencia. Si esta no ron abriendo paso progresivamente, al darse a co- se puede eliminar de manera eficaz en funcion de nocer los "exitos" de este nuevo planteamiento, los costos, no hay razones que justifiquen las in- basado en los objetivos primordiales del desarro- tervenciones directas destinadas a aumentar los llo rural: aumentar los ingresos y reducir la po- ingresos. La cuesti6n de la intervenci6n directa breza. Se admite que el financiamiento rural qui- sigue siendo polemica, porque es dificil determi- za no sea siempre el medio mas id6neo de alcanzar nar el nivel socialmente 6ptimo de los servicios esas metas, y que en muchos casos la inter- financieros para cada comunidad. mediaci6n financiera rural deberia complemen- tarse con otras medidas oficiales, como el aumen- Reducci6n de la pobreza to de las inversiones en infraestructura rural y en el perfeccionamiento de los recursos humanos. En muchos casos, el crecimiento veloz de las eco- Segun esta nueva concepci6n, el Estado debe nomias rurales es la via mas prometedora para dedicarse activamente a crear un marco normati- reducir la pobreza en ese contexto. Por ello, la crea- vo que facilite el funcionamiento ordenado de los ci6n de un medio normativo propicio y las refor- mercados financieros rurales, pero su intervenci6n mas del marco juridico y normativo deben recibir directa en ellos serA limitada. el mismo grado de prioridad que el aumento de los ingresos. Aumento de los ingresos No obstante, para reducir la pobreza tal vez no baste elevar el ingreso rural medio si el progreso Para abordar el objetivo de aumentar los ingresos no llega a todos por igual. Con este fin puede jus- es preciso conocer las causas fundamentales del tificarse un programa de intervenciones dirigidas, Resumen 5 independientemente de que se hayan descubierto Eliminar en las politicas la discriminaci6n de la o no ineficiencias en el mercado (o intervencio- agricultura y el desarrollo rural nes eficaces en funci6n de los costos para elimi- narlas). La gravedad de la pobreza puede obligar a En la mayoria de los paises en desarrollo, el pro- tomar medidas urgentes (quizas de breve dura- greso rural se ha visto demorado por politicas que ci6n), com o el socorro alimentario o la asistencia discriminan a la agricultura y al sector rural en financiera en caso de desastres naturales. favor de la industria y la poblaci6n urbana. El re- sultado es una menor rentabilidad de la agricul- Creaci6n de un marco normativo favorable tura y de las empresas rurales no agricolas y el hundimiento de los mercados financieros rurales. Las principales medidas que deben adoptarse a fin Los paises que mas discriminan a la agricultura de lograr un medio normativo propicio para la son los que tienen las tasas mas bajas de crecimien- intermediaci6n financiera rural son el manteni- to econ6mico. miento de la estabilidad macroecon6mica, la eli- Ademas de los dafios causados en el bienestar minaci6n de las politicas que favorecen a las co- de la poblaci6n y en los mercados financieros ru- munidades urbanas en detrimento de las rurales rales, en muchos casos las politicas favorecieron a y la promoci6n de mercados financieros integra- los grandes agricultores acomodados en detrimen- dos y resistentes. to de los campesinos conI pequefias propiedades o que practican una agricultura de subsistencia, lo Establecimiento de un entorno macroecon6mico cual empeor6 la distribuci6n del ingreso en los favorable sectores agricola y rural. Entre los principios que se deben tener en cuen- La inestabilidad macroecon6mica afecta a los ta para crear un entorno mas favorable al desa- mercados financieros rurales directamente, a tra- rrollo agricola y rural figuran el establecimiento ves de variables monetarias como las tasas de in- de un regimen comercial casi neutral entre los pro- teres reales, o indirectamente, por los efectos que ductos agricolas de exportaci6n e importaci6n, la acarrea para los clientes de las IFR. En muchos ca- eliminaci6n de los obstaculos arancelarios, el re- sos, las politicas macroecon6micas inadecuadas ajuste de las monedas sobrevaloradas, la elimina- han echado por tierra los esftierzos realizados para ci6n de un proteccionismo industrial excesivo, el fortalecer los sectores financieros. Las persisten- fomento de las inversiones publicas en las zonas tes anomalias en algunas variables macro- rurales yuna mayor participaci6n en el desarrollo econ6micas fundamentales (como la sobrevalo- comunitario. Estas reformas mejoraran la eficien- raci6n de las monedas) distorsionan las sefiales cia del sector rural y permitiran a las comunida- enviadas por los precios; en consecuencia, los des de ese sector obtener un mayor rendimiento mercados financieros destinan excesivos recursos de las inversiones. a sectores ineficientes en lugar de encauzarlos ha- cia otros que ofrecen ventajas comparativas. Prornoci6n de unos mercadosfinancieros eficientes Tanto los factores externos como los internos pueden generar inestabilidad macroecon6mica. Al igual que en otros sectores, los intermediarios Frente a los riesgos externos, como las fuiertes con- financieros rurales estAn expuestos a riesgos que mociones de las relaciones de intercambio, se pue- pueden desembocar en crisis, como una supervi- de optar por una estrategia de diversificaci6n en si6n y una reglamentaci6n inapropiadas, unas in- el plano internacional, abriendo los mercados in- tervenciones directas inadecuadas en los merca- ternos a los inversionistas extranjeros, o de com- dos financieros y la represi6n financiera. Los pensaci6n, mediante operaciones en los mercados gobiernos pueden dar impulso a esos mercados internacionales de futuros y opciones. Entre los mejorando las normas de disciplina y control de factores internos se cuentan la inestabilidad de las los intermediarios y tomando medidas para apo- politicas fiscales y monetarias y los riesgos politi- yar la liberalizaci6n financiera, como la cos. Una politica monetaria y fiscal prudente de- desregulaci6n de las tasas de interes, la reducci6n beria tener como meta la estabilidad de los pre- de los encajes legales elevados y la mitigaci6n de cios y la solidez y coherencia de los tipos de cambio. los controles crediticios. 6 Financiamiento rural En los mercados rurales los gobiernos pueden ejecuciones hipotecarias, la redacci6n de disposi- establecer marcos normativos especiales para las ciones concretas, claras y limitadas sobre las pro- instituciones semiformales. Deberian eliminarse las piedades familiares, y la eliminaci6n de los topes politicas ineficientes, por ejemplo, las que obligan de las tasas de interes. a los bancos a prestar buena parte de sus fondos a Los programas bien disefiados de reforma de sectores no remunerativos de la economia (como las leyes sobre las transacciones con garantias rea- las entidades paraestatales del sector agrario). les han logrado aumentar la oferta de credito y reducir las tasas de inter6s, lo cual ha redundado Marco juridico y normativo de los mercados en beneficios estimados en varios puntos porcen- financieros rurales tuales del producto interno bruto (PIB); de ordi- nario, los costos de los programas de reforma En muchos paises, las deficiencias de las leyes, juridica son notablemente bajos. normas e instituciones impiden la concesi6n de creditos del sector formal a los agricultores y em- Intervenciones directas presas rurales, ademas de obstaculizar los presta- mos al sector informal y los de los bancos y otras No existe un unico nivel o modo 6ptimo de inter- instituciones financieras a los acreedores no ban- venci6n. Para tomar una decisi6n al respecto, carios (como los comerciantes), que podrian lie- habra que tener en cuenta el objetivo de la inter- gar de manera mas eficiente a los prestatarios ru- venci6n y variables como los datos demograficos rales pobres. de la poblaci6n a la que esta destinada y las condi- Los prestamistas necesitan un sistema mediante ciones socioecon6micas. Al disefiar las interven- el cual se puedan constituir, registrar puiblicamente ciones, los gobiernos pueden combinar y compa- o perfeccionar y ejecutar los gravAmenes contra ginar instrumentos -como el apoyo a programas los bienes. Cuanto mas incierto y oneroso sea este piloto o el suministro de capital simiente; institu- proceso, menos dispuestos estaran a otorgar cre- ciones -por ejemplo, las especializadas en credi- ditos. Al constituir una hipoteca o un gravamen to agricola, las organizaciones no gubernamentales sobre bienes muebles, pueden surgir problemas, (ONG), o las IFR publicas, y productos -como cre- bien porque se trata de tierras sin titulos de pro- ditos, mecanismos de ahorro, garantias o seguros piedad, porque los costos de inscripci6n son ele- para los grupos escogidos como destinatarios. vados o porque no existen disposiciones juridicas Las intervenciones estatales deberian estar en- sobre los intereses futuros. Cuando se perfecciona caminadas a eliminar las causas de la pobreza o una demanda, es posible que no haya registros cla- las ineficiencias del mercado. Por ejemplo, cuan- ramente designados y de facil acceso, y los costos do estas imperfecciones obedecen a deficiencias de la busqueda pueden ser elevados. La ejecuci6n en la informaci6n se pueden corregir, segun los de los derechos sobre las propiedades o tierras hi- casos, proporcionando capital generador para potecadas puede ser un proceso extremadamente crear instituciones financieras rurales en zonas largo, costoso e incierto. La intermediaci6n finan- alejadas. En muchos casos, los elevados costos de ciera rural tambien puede verse limitada por leyes transacci6n de los pequefios prestamos y dep6si- y normas tales como las que impiden a los peque- tos de la poblaci6n pobre se pueden reducir me- fios agricultores utilizar sus parcelas como garantia diante subvenciones que ayuden a compartir, en y las leyes contra la usura que no permiten a los forma decreciente, los costos de transacci6n o asu- intermediarios financieros del sector formal otor- miendo los gastos que supone la capacitaci6n del gar prestamos pequefios a tasas de interes altas. personal para que puedan reducir esos costos. Para ampliar el acceso al cr6dito en las zonas Las intervenciones siempre deberian tener la rurales se necesitan cambios juridicos, normati- finalidad de complementar, facilitar o mejorar el vos e institucionales, en especial la adjudicaci6n y mercado a largo plazo. La gesti6n de una IFR esta- registro de los titulos de propiedad de la tierra, la tal exige plena autonomia y responsabilidad: no reforma de las leyes sobre las transacciones con ga- deberia reconocerseles ningu6n privilegio especial rantias reales, la reforma de los registros juridicos y y habria que alentar la competencia de las IFR pri- la ampliaci6n del ambito de la actuaci6n privada, vadas. Las subvenciones o las donaciones pueden la reducci6n de los costos de las inscripciones y limitarse al capital generador o tener una clausula Resumen 7 con fecha de expiraci6n. Para evaluar la eficacia Esta basado en la premisa de que las IFR que pro- de una intervencion debe vigilarse constantemente porcionan eficientemente una amplia variedad de su costo, al tiempo que se mantienen las reglas del servicios a los grupos escogidos como beneficia- juego entre los intermediarios financieros parti- rios tienen probabilidades de alcanzar el objetivo cipantes, independientemente de quienes sean sus de aumentar los ingresos y reducir la pobreza. La propietarios. evaluaci6n de los resultados de las IFR seguin estos El analisis de los mercados financieros infor- criterios podria servir como variable sustitutiva y males ayudara a determinar la demanda de servi- facilmente cuantificable de las consecuencias de cios financieros formales y a establecer mOtodos la intermediaci6n financiera rural. de operaci6n aceptables para sus destinatarios. La La proyecci6n se mide por medio de varios presencia de asociaciones de ahorro y credito ro- indicadores, como el numero de clientes, la magni- tatorio puede ser signo indicativo de la aceptaci6n tud media de los prestamos (como variable de planes colectivos y de la demanda de sistemas sustitutiva del nivel de ingreso) y el porcentaje de de ahorro. Se podrian disefiar intervenciones para mujeres que integran el grupo de clientes. La complementar estos planes, por ejemplo, mediante autosostenibilidad se evahlia calculando un indice de cuentas en cajas de ahorro con rendimiento posi- dependencia de las subvenciones (IDS), que indica tivo para los dep6sitos de ese tipo de asociaciones. el aumento porcentual que una IFR tendria que in- Los planes de garantias del credito y los segu- troducir en su tasa media de represtamos para ros de las cosechas son productos ampliamente ser autosostenible (es decir, independiente de las difundidos cuyos resultados, no obstante, han de- subvenciones). El IDS tambi6n sefiala cuanto cues- jado bastante que desear. En lo que se refiere a las ta a la sociedad subvencionar a una IFR, en compa- garantias, muchas veces fracasaron porque no cu- raci6n con los intereses ganados por la IFR en el mer- brian convenientemente los riesgos crediticios y cado. Los principales factores que contribuyen a la los costos administrativos y, en algunos casos, des- autosostenibilidad son unos margenes adecuados alentaban la disciplina financiera y las gestiones entre las tasas de represtamo y las de interes, unas de cobro. Por su parte, los planes de seguros de las tasas elevadas de recuperaci6n de los prestamos, cosechas se malograron porque, en terminos ge- unos niveles altos de movilizaci6n del ahorro yunos nerales, cubrian m6ltiples riesgos no asegurables; costos administrativos bajos. asimismo, algunos planes fueron victimas de in- tervenciones politicas desafortunadas. Dado que Fortalecimiento de la capacidad institucional los fondos asignados a planes de garantias y a se- guros de las cosechas se podrian utilizar para otros Se ha producido un cambio de perspectiva radi- fines, a menudo resulta dificil justificar convin- cal, que ha supuesto una menor atenci6n al centemente uno y otro mecanismo. otorgamiento de creditos baratos a las institucio- nes oficiales subvencionadas y una mayor con- Criterios para evaluar los resultados de los centraci6n en el desarrollo de la capacidad intermediarios financieros rurales institucional y en el desempefio institucional de una gama mas amplia de IFR. Por capacidad La evaluaci6n de los efectos producidos en las ex- institucional se entiende el grado de incorpora- plotaciones por los proyectos de credito agricola ci6n de los procedimientos y las normas de ope- presenta una multitud de problemas metodo- raci6n a las actividades cotidianas de una orga- 16gicos relacionados con la fungibilidad del dine- nizaci6n. El fortalecimiento de esa capacidad es ro y la evaluaci6n de la adicionalidad. Los estu- un proceso continuo encaminado a mejorar los dios econometricos rigurosos son caros y a resultados de una IFR y exige fidelidad a unos menudo muy especificos, por lo cual es imposible s6lidos principios econ6micos. aplicar genericamente sus conclusiones. No existe una f6rnmula 6nica que garantice el En 1992 se ide6 un sistemapara evaluar el des- exito de una IFR. Las modalidades de operaci6n empefno de las instituciones financieras rurales mAs apropiadas se determinaran en ftinci6n de las que concit6 la adhesi6n de especialistas y uni- necesidades y las caracteristicas socioecon6micas versitarios. El sistema propone dos criterios fun- del grupo destinatario, asi como del entorno fisi- damentales, la proyecci6n y la autosostenibilidad. co, econ6mico y normativo. 8 Financiamiento rural El nimero creciente de IFR que consigue resul- iltimas podrian mejorar si se adoptaran tados positivos ofrece la posibilidad de reprodu- prestamos con condiciones flexibles, se vi- cir o adaptar sus metodologias. Los exitos obteni- gilara estrechamente el reintegro de los mis- dos apuntan algunas formas de desarrollar la mos y se incentivara la puntualidad de los capacidad institucional que garantizan la presta- pagos. ci6n de servicios flexibles, continuos y eficientes a * Movilizaci6n del ahorro por medio de me- los clientes rurales. El conocimiento de los mer- canismos de ahorro flexibles y accesibles y cados financieros informales de una determinada tasas de interes positivas. comunidad puede ayudar a hacerse una idea de * Diversificaci6n de los riesgos mediante el fi- las distintas practicas que pueden resultar viables nanciamiento de actividades agricolas y no dentro de la comunidad y a determinar cuales son agricolas, diversificaci6n geografica e inte- los mecanismos para satisfacer mejor la demanda graci6n con el resto del sistema financiero. de servicios financieros. * Sistemas modernos de informaci6n para la Quizas el factor mas importante para el exito gesti6n que permitan vigilar los prestamos, de las IFR sea un buen sistema de gobierno. De- los antecedentes de cada cliente y el desem- ben definirse claramente las atribuciones y res- pefio del personal. ponsabilidades de las entidades y personas en- cargadas de tomar decisiones; asimismo, es PrActicas 6ptimas: tres,6xitos preciso que se comprendan y se respeten cabal- mente los limites de las distintas funciones y fa- Entre las instituciones que se consideran un exito cultades. Los directivos deben gozar de autono- desde la perspectiva de los criterios primarios de mia y asumir la responsabilidad de las decisiones desempeflo -proyecci6n y autosostenibilidad- operativas, y los intereses de los clientes deben se encuentran el Banco para la Agricultura y las estar plenamente representados. Las normas de Cooperativas Agricolas (BAAC) de Tailandia; las disciplina y control mas apropiadas para super- sucursales rurales (unit desas) del Bank Rakyat visar a una IFR dependeran de la estructura del Indonesia (BRI-UD), y el Grameen Bank (GB) de capital social, el tamafno y la indole de la institu- Bangladesh. Las tres instituciones han alcanzado ci6n. La supervisi6n externa cobra especial im- un importante nivel de penetraci6n en sus mer- portancia cuando la instituci6n moviliza dep6- cados destinatarios, y cuentan con millones de sitos voluntarios del publico en general. clientes. El BRI-UD goza de autonomia financie- Otros requisitos necesarios para que una IFR ra desde 1988, y tanto el BAAC como el GB estan logre sus objetivos se relacionan con el personal, en vias de alcanzarla, a juzgar por el notable des- las politicas crediticias disefiadas especialmente censo del IDS en los filtimos afios. para la clientela local, la movilizaci6n del ahorro y Si bien los metodos de trabajo de estas institu- los sistemas de vigilancia e informaci6n: ciones difieren, pues se hacen eco de las necesida- * Estrategiasyobjetivoscdaramentedefinidos. des de sus clientes y las condiciones socio- * Personal motivado y competente. La capa- econ6micas y juridicas imperantes en el pais en citaci6n del personal y los sistemas de in- que cada una actua, se observan varias caracteris- centivos son esenciales para mejorar el ren- ticas comunes: un alto grado de autonomia de la dimiento. administraci6n para formular las normas * Sistemas y procedimientos innovadores y de operativas, intensa capacitaci6n y modernos pro- bajo costo que atiendan las necesidades espe- gramas de incentivos para el personal, redes de ciales de los destinatarios, como los bancos distribuci6n novedosas y de bajo costo, tasas de m6viles para mejorar la prestaci6n de servi- interes positivas reales de represtamo, estrecha cios financieros y los creditos de responsabili- vigilancia del desempefio y elevadas tasas de re- dad solidaria. Estos sistemas reducen los cos- cuperaci6n de los prestamos, movilizaci6n cre- tos de transacci6n y ofrecen una forma de ciente del ahorro y menor dependencia del finan- garantia de los prestamos cuando no se dispo- ciamiento de los donantes, gastos administrativos ne de los mecanismos tradicionales. relativamente bajos y decrecientes, un eficaz sis- * Tasas de interes positivas sobre los presta- tema de informaci6n de gesti6n y estabilidad y mos y elevadas tasas de reembolso. Estas crecimiento macroecon6micos. Resumen 9 Conclusi6n pueden vislumbrar problemas y oportunidades fundamentales que sera necesario explorar: El concepto tradicional de financiamiento rural * Desarrollo institucionaL Estudiar las estrate- result6 impotente para aumentar los ingresos y gias para elegir el disefio institucional y las reducir la pobreza. Se caracteriz6 por la interven- modalidades de funcionamiento id6neas ci6n activa y directa del Estado, que otorgaba cre- para servir a una clientela especifica, habida ditos agricolas baratos por intermedio de IFR pu- cuenta de las circunstancias politicas y eco- blicas fuertemente subvencionadas. La nueva n6micas, el grado de madurez de los sectores estrategia propone una intervenci6n estatal mini- rural y financiero y las condiciones sociales y ma y orientada al mercado y se centra en la crea- culturales. Esta investigaci6n debe girar en ci6n de un marco juridico y normativo propicio torno a los siguientes interrogantes: para la intermediaci6n financiera rural. *,Hay alguna instituci6n en activo a la que Hay cada vez mayor coincidencia de opiniones se le pueda proponer que amplie sus acti- sobre este tema, pero la forma y el nivel adecua- vidades con los destinatarios elegidos? dos de intervenci6n directa del Estado siguen * Qu6 politicaspodrian adoptarse para me- motivando controversias. Las intervenciones di- jorar los resultados o ampliar las lineas de rectas para incrementar los ingresos s6lo estarian productos de las instituciones existentes? justificadas si se detecta una deficiencia del mer- * ,Qu6 papel deberian desempefiar las insti- cado que se puede corregir de manera eficaz en tuciones centrales de represtamo, los ban- funci6n de los costos. En la practica, puede ser cos comerciales, las organizaciones no gu- dificil identificar y cuantificar esas ineficiencias. bernamentales y los planes de ahorro rural? En cuanto a la reducci6n de la pobreza, las inter- * Funci6n del Estado. Elaborar las directrices venciones directas de las autoridades se pueden que guien cada tipo de intervenci6n, en caso justificar en ocasiones si se persiguen prop6sitos necesario, teniendo en cuenta la situaci6n sociales. Por su parte, las intervenciones destina- socioecon6mica del pais, la clientela elegida das a reducir la pobreza, si bien no siempre pro- y los productos que se van a ofrecer. Exami- ducen beneficios econ6micos netos (no ponde- nar los problemas de ejecuci6n y secuencia rados), deberian al menos representar la manera cronol6gica para la reforma de los sectores mas econ6mica de reducir la pobreza del grupo juridico y financiero rurales y para el desa- destinatario. rrollo institucional. Hay gran coincidencia de opiniones en lo que * Mercados informales. Determinar que ensefian- se refiere a la necesidad de mejorar la inter- zas se pueden extraer del comportamiento de mediaci6n financiera en el plano institucional. El los mercados informales. ,De que manera fortalecimiento de la capacidad institucional de pueden las actividades financieras formales las IFR es imprescindible para que estas puedan complementar mejor a las informales? aspirar a una mayor proyecci6n y autosostenibili- * Andlisis de costos-beneficios e indicadores del dad, y su principal requisito es una administra- desempeno. Crear un sistema que permita ci6n que goce de gran autonomia y rinda cuentas efectuar analisis de costos-beneficios de la de los resultados de su gesti6n. Las IFR estatales intermediaci6n financiera y no financiera, no deberfan tener privilegios especiales; antes bien, las intervenciones y la intermediaci6n finan- todas las IFR tendrian que guiarse por imperati- ciera rural alternativa con el fin de aumen- vos comerciales y se deberia estimular firmemen- tar los ingresos y reducir la pobreza. Definir te la competencia. Si se requieren subvenciones, los indicadores fundamentales para medir habria que otorgarlas sin tener en cuenta quienes el costo, la eficacia y las consecuencias de los son los propietarios de las IFR. proyectos a lo largo del tiempo. Estudios de los efectos de algunosplanes selec- Temas propuestos para futuras investigaciones cionados. Llevar a cabo estudios econom& tricos para comprender mejor los efectos de En este resumen se ha presentado la imagen esta- algunos planes de financiamiento rural en- tica o panorama general de un importante caminados a atenuar los altibajos en los subsector. No obstante, desde esta perspectiva se ingresos, la produccion y el consumo. Introduccion E n los paises en desarrollo los mercados fi- Los resultados, a menudo decepcionantes, de E nancieros rurales son distintos de los de- muchos proyectos financieros rurales pueden atri- mas mercados financieros. Los separan cua- buirse en gran medida a tres factores: a) los con- tro diferencias principales: el subdesarrollo de los ceptos err6neos y el conocimiento insuficiente de mercados complementarios y las instituciones los problemas reales de los mercados financieros conexas, la escasez o la ausencia de garantias rurales, como la asimetria de la informaci6n, los prendarias fiables, los riesgos covariantes y las fluc- mercados segmentados y el elevado riesgo tuaciones de la demanda y la oferta de recursos covariante; b) los dafios causados hist6ricamente financieros a corto plazo, y el elevado costo de los en el sector rural por unas politicas financieras y servicios a cientes rurales en zonas de baja densi- macroecon6micas distorsionadas y favorables al dad demografica. Estos problemas son mucho mas sector urbano, y c) la mala gesti6n de las institu- graves en los mercados financieros rurales de los ciones financieras rurales. paises en desarrollo que en los modernos merca- Sin embargo, algunos exitos conseguidos re- dos financieros de los paises industriales. cientemente en mercados financieros rurales in- Convencidos de las limitaciones de los merca- teresados en prestar servicios eficientes de aho- dos financieros rurales de los paises en desarrollo, rro y credito a la poblaci6n rural han demostrado los Estados interesados simultaneamente en el cre- que con unas politicas acertadas, un disefio cimiento y en una distribuci6n mas equitativa de institucional adecuado, una gesti6n aut6noma, los ingresos se han considerado muchas veces en incentivos creativos y sistemas racionales de fun- la obligaci6n de intervenir. Su actuaci6n ha reves- cionamiento pueden generar notables beneficios tido numerosas formas, pero en la mayoria de los sociales. casos su objetivo primordial fue aumentar la oferta Los gobiernos y los donantes prestan creciente de credito agricola y reducir la carga de los intere- atenci6n a la intermediaci6n financiera rural como ses para los agricultores. instrumento para aliviar las penurias de la pobla- Los programas de credito agricola, incluido el ci6n del sector. Cada vez se reconoce mas abierta- establecimiento de instituciones especializadas de mente la importancia de unos mercados financie- credito agricola y el apoyo constante a las ya exis- ros rurales s6lidos para fomentar el desarrollo tentes, han ocupado un lugar central en las inter- rural, acelerar el crecimiento y reducir la pobreza. venciones estatales en los mercados financieros rurales. Los donantes han respaldado estas inter- Prop6sito de este volumen venciones colaborando en su disefio y destinando considerables recursos financieros a los represta- El presente volumen tiene por objeto ofrecer orien- mos, a fin de acelerar el incremento de la produc- taciones generales para mejorar la intermediaci6n ci6n agricola y la reducci6n de la pobreza. financiera rural y destacar algunos temas que 11 12 Financiamiento rural requieren una mayor investigaci6n. Las conclusio- atractivo para los profesionales de ese sector. Por nes que aqui se presentan estan basadas en el ana- ello, el informe se presenta como un "libro de con- lisis de las iniciativas de intermediaci6n financie- sulta" con capitulos en buena parte independien- ra rural realizadas en el pasado y en los recientes tes, para que los lectores puedan utilizar directa- descubrimientos de la teoria econ6mica. Lo que mente las secciones que les sean de interes. se intenta en estas paginas es dar respuesta a las siguientes preguntas: Organizaci6n del volumen Politicas Primera parte. Panorama general del concepto * iCu;ales son las dificultades concretas de la tradicional intermediaci6n financiera rural que la dife- rencian de la urbana? En el Capitulo 1 se describen los problemas vin- * ,En que circunstancias el apoyo a la inter- culados a los mercados financieros en general y a mediaci6n financiera rural deberia conside- los rurales en particular. En el Capitulo 2 se pre- rarse como una politica viable para aumen- sentan los aspectos generales y una evaluaci6n del tar los ingresos y reducir la pobreza de la concepto tradicional de intermediaci6n financie- poblaci6n del sector? ra rural, dominante hasta mediados del decenio * iQu6 consecuencias entrafian las politicas de 1980. macroecon6micas, financieras y agricolas para la intermediaci6n financiera rural? To- Segunda parte. Politicas para mejorar la mando en cuenta estas politicas y el marco intermediaci6nfinanciera rural juridico y normativo de un pais, ,cu6l seria un marco normativo favorable para la in- En el Capitulo 3 se examina el nuevo concepto de termediaci6n financiera rural? intermediaci6n financiera rural y se efectua un * ,Qu6 tipo de medidas directas e indirectas analisis sistematico para determinar la funci6n del pueden tomar los Estados para mejorar la Estado en los planes encaminados a incrementar intermediaci6n financiera rural? los ingresos y reducir la pobreza de la poblaci6n rural. El nuevo planteamiento se ilustra mediante Instituciones dos arboles de decisiones: "Aumento de los ingre- * iC6mo se pueden evaluar los efectos eco- sos"y"Reducci6n de la pobreza" En los Capitulos n6micos de la intermediaci6n financiera 4 y 5 se formulan recomendaciones sobre el papel rural? del Estado en la creaci6n de un entorno de politi- * iQu6 se entiende por principios econ6mi- cas favorable. El Capitulo 4 se refiere a los sectores cos racionales para desarrollar la interme- macroecon6mico, rural y financiero, y el Capitulo diaci6n financiera rural en el plano institu- 5 al marco juridico y normativo. En el Capitulo 6 cional? se consideran los distintos tipos de intervencio- * iC6mo se puede evaluar el comportamien- nes financieras rurales directas que los gobier- to de las instituciones financieras rurales? nos pueden llevar a cabo para mejorar la intermediaci6n financiera rural a fin de aumen- Destinatarios tar los ingresos y reducir la pobreza. Este informe esta dirigido a las autoridades que Tercera parte. Panorama general de las deciden la politica econ6mica, a los jefes de pro- institucionesfinancieras rurales yectos del Banco Mundial, otros organismos do- nantes y organizaciones no gubernamentales, y a En los Capitulos 7 a 9 se estudian los exitos institu- los directivos de las instituciones financieras ru- cionales de la intermediaci6n financiera rural. En el rales (IFR) que desean ampliar o mejorar sus ope- Capitulo 7 se comentan los problemas que entrafia raciones en el sector rural. Las cuestiones relacio- la evaluaci6n de los efectos de los proyectos de nadas con las politicas pueden ser de especial financiamiento rural y se propone un mecanismo interes para los encargados de su formulaci6n; las para juzgar el desempefno de las IFR, como variable relativas a las instituciones, presentarAn mayor sustitutiva del resultado de los proyectos de Introducci6n 13 financiamiento rural. En el Capitulo 8 se proponen resultados brillantes: las sucursales rurales (unit desas) directrices para la gesti6n de las IFR y el fortaleci- del Bank Rakyat Indonesia, el Banco para laAgricul- miento de la capacidad institucional a fin de mejo- tura y las Cooperativas Agricolas, de Tailandia, y el rar los resultados obtenidos por aquellas. Por dIlti- Grameen Bank de Bangladesh. Los rasgos comunes mo, en el Capitulo 9 se analizan la actuaci6n y los observados en sus operaciones puede ser de utilidad metodos de trabajo de tres IFR que han conseguido para disefiar las intervenciones futuras. PRIMERA PARTE Panorama general del concepto tradicional L a formulaci6n de las politicas destinadas metodologias que determinaron sus logros y sus a mejorar la intermediaci6n financiera fracasos. rural exige un analisis exhaustivo de los El Capitulo 1 es una exposici6n de los proble- problemas que aquejan a los mercados finan- mas, que puede servir como lista de comproba- cieros rurales y la comprensi6n cabal de la di- ci6n en el disefio de proyectos futuros. En el narmica de los mercados financieros en general Capitulo 2 se brinda una visi6n global de las politi- y los rurales en particular. Asimismo, es preciso cas y resultados del concepto tradicional, que analizar su comportamiento en el pasado para domin6 ampliamente la reflexi6n sobre el fi- poder determinar cuales han sido las politicas y nanciamiento rural hasta fines de los afios ochenta. 15 CAPITULO 1 Las dificultades de la intermediacion financiera rural E n terminos generales, las dificultades que comportamiento de los mercados financie- se plantean a los mercados financieros ros, ylas conmociones externas pueden agra- rurales estan relacionadas con los siguien- var la situaci6n. tes factores: a) obstaculos e inconvenientes de los * Polfticas sectoriales. Los controles oficiales de mercados financieros en general, b) politicas de precios, la politica comercial y las priorida- sesgo urbano, c) deficiencias sistemicas de los mer- des de las inversiones publicas a menudo cados financieros rurales y d) intervenciones distorsionan la asignaci6n de los recursos de desacertadas. los intermediarios financieros. ObstAculos ala intermediaci6n financiera * Limitaciones de los mercadosfinancieros. La rigidez de los mercados financieros, la in- Son varios los obsticulos que impiden el buen formaci6n imperfecta y, en algunos casos, las barreras sociales a las transacciones fi- funcionamiento de los mercados financieros en nancieras impiden la distribuci6n 6ptima de general y los rurales en particular' y condicio- los recursos. nan directamente la eficacia de los mercados fi- nancieros rurales. Muchos de ellos estAn rela- * Limitaciones juridicas y normativas. Las di- cionados con el hecho de que los contratos ficultadesparahacervalerlosderechosagra- financieros encierran unapromesa. Por ejemplo, van la incertidumbre y reducen los benefi- un banco presta fondos a un cliente a cambio cios que los acreedores preven obtener de de la promesa de que se reintegraran con inte- las operaciones, y en consecuencia aumen- reses en un plazo determinado2. Dada esta ca- tan los costos de transacci6n y disminuyen racteristica y la dimensi6n temporal de dichos los creditos y dep6sitos. contratos, los intermediarios financieros y sus Por lo general, estas limitaciones afectan mas a clientes necesitan informaci6n valida para de- las operaciones financieras del sector rural debi- terminarelriesgodelastransacciones,unaacep- do a la existencia de politicas sectoriales table estabilidad politica y econ6mica para es- distorsionadas en muchos paises y a las caracte- tablecer los plazos de vencimiento, tener libertad risticas peculiares de los mercados rurales. para fijar los precios de los riesgos estimados y ser capaces de ejercer recursos legales cuando Politicasmasfavorablesalsectorurbano no se respetan las clAusulas contractuales. Estas condiciones se cumplen en contadas oca- Tanto en las politicas sectoriales como en la siones. Los principales problemas son los siguientes: orientaci6n del marco juridico y normativo exis- Medio macroecon6mico. Las politicas ma- te en general un sesgo en favor de las comunida- croecon6micas no racionales perjudican el des urbanas (vease el Recuadro 4.1 del Capitulo 4: 17 18 Financiamiento rural "Los ocho pilares de las politicas de sesgo urbano"). gran riesgo y baja rentabilidad), la mayor parte de Como ejemplos de esas politicas cabria citar los los bancos comerciales ha evitado en buena me- controles estrictos de los precios agricolas, los dida las zonas rurales. A menudo, los uinicos ser- impuestos excesivos a las exportaciones agro- vicios financieros con que cuenta la poblaci6n son pecuarias, un proteccionismo desmedido de la los que presta el sector informal, que ofrece una industria nacional, la escasa inversi6n en infra- variedad limitada de servicios y un volumen re- estructura y recursos humanos del sector rural, ducido de fondos. Hay casos comprobados de ho- y una legislaci6n sobre garantias pensada mAs gares que han tenido que pagar por la custodia de para los bienes de consumo duraderos, caracte- sus ahorros. risticos de un entorno urbano, que para los ape- ros agricolas. En muchos paises que gozan de Intervencionesdesacertadas ventajas comparativas en la agricultura, las po- liticas macroecon6micas que provocan la La respuesta de los gobiernos ante la escasez de sobrevaloraci6n del tipo de cambio tambien son servicios financieros en el sector rural fue crear perjudiciales para el sector rural, pues alientan una amplia gama de instituciones, como las es- la importaci6n excesiva de alimentos y, de este pecializadas en credito agricola, destinadas a dis- modo, reducen los precios al productor agrico- tribuir fondos del Estado y de los donantes entre la y los ingresos de la poblaci6n rural. los clientes rurales, en especial los agricultores. Estas medidas bienintencionadas estuvieron en Deficiencias sistemicas de los mercados algunos casos mal orientadas y no abordaron los financieros rurales problemas reales; es mas, en algunas ocasiones los agravaron, como demuestran los siguientes Por lo general, la poblaci6n rural es mas pobre que ejemplos: la urbana. Suele trabajar en la agricultura o reali- * Los tasas de interes subvencionadas, con za actividades relacionadas con ella, y vive en zo- topes inferiores a las tasas del mercado, con nas de baja densidad demogrAfica. Debido a estos frecuencia tuvieron el efecto de desplazar a factores, combinados con la mala infraestructura los agricultores pobres, ya que las subven- y la falta de integraci6n en los mercados urbanos, ciones fueron acaparadas por los agricul- la poblaci6n rural de muchos paises vive relativa- tores mas acomodados y mejor relaciona- mente aislada. Estas caracteristicas favorecen los dos; de este modo, aument6 la disparidad siguientes problemas de la intermediaci6n finan- entre los ingresos de los agricultores comer- ciera rural: ciales ricos y los de quienes practicaban la * La baja densidad de poblaci6n, el tamafio agricultura de subsistencia. En muchos ca- reducido de los prestamos medios y el esca- sos, los creditos subvencionados tambien so ahorro de las unidades familiares aumen- se convirtieron en un instrumento politico tan los costos de transacci6n. y, por ende, dificil de eliminar3. * En muchos casos, la clientela rural no cuen- * Con frecuencia, las practicas comerciales ta con las formas tradicionales de garantia ineficientes provocaron perdidas conside- exigidas por los bancos comerciales. rables y redujeron aun mas el acceso de los * Las comunicaciones deficientes y la falta de pobres a los servicios financieros. A menu- integracion en otros mercados dan lugar a do, se trat6 a las instituciones financieras una enorme fragmentaci6n, que crea barre- rurales como si fueran simples instrumen- ras para la informaci6n y limita la diversifi- tos de desembolso, mAs que como institu- caci6n de los riesgos. ciones financieras, y algunos beneficiarios * La estacionalidad del ciclo econ6mico agri- consideraban que los prestamos "en condi- cola y la elevada probabilidad de covarianza ciones favorables" eran donaciones que no de los precios de producci6n y de bruscas tenian que devolver. oscilaciones de los ingresos agravan los ries- * La concentraci6n exclusiva en los prestamos gos de la intermediaci6n financiera rural. al sector agricola represent6 un mayor ries- Dada la falta de garantias (y la impresi6n de go para las IFR y reforz6 la creencia de que que los mercados financieros rurales entrafian un el financiamiento para la poblaci6n rural Las dificultades de la intermediaci6nfinanciera rural 19 es una actividad especial, que no debe in- a los servicios de credito, ahorro y seguro que los ur- tegrarse en el conjunto general del merca- banos. Las causas profundas de los problemas es- do financiero. tan interrelacionadas y requieren una soluci6n in- tegrada, que tome en cuenta las cuestiones Conclusi6n macroecon6micas, microecon6micas, sectoriales e institucionales. Como consecuencia de estos problemas, las comu- En el Capitulo 2 se examinan con mas deteni- nidades rurales, en particular sus miembros mas miento los logros y los puntos debiles del concepto necesitados, no han recibido suficiente atenci6n tradicional de financiamiento rural. En la segunda del sector financiero estructurado. Por ello, en parte, Capitulos 3 al 6, se propone un plan integrado muchos casos los hogares rurales tienen menos acceso para mejorar la intermediaci6n financiera rural. CAPITULO 2 Concepto tradicional del financiamiento rural E n todo el mundo, los mercados financie- Entre los instrumentos utilizados por el Esta- ros han sufrido la intervenci6n estatal. En do en sus intervenciones se cuentan las normas el decenio de 1980, los prestamos y las ga- de contabilidad financiera, los reglamentos de rantias del Estado representaron alrededor del 25% disciplina y control, el seguro de los dep6sitos, de todas las operaciones crediticias de los Estados las garantias de los prestamos, las tasas de inte- Unidos (Schwarz 1992). En la India, los mayores r6s minimas o maximas aplicables a los presta- bancos comerciales son estatales, y los bancos co- mos y los dep6sitos, la subvenci6n de los inte- merciales privados mas pequefios han visto c6mo reses, la apropiaci6n de fondos por razones el 60% de sus recursos era absorbido por el Esta- fiscales (por ejemplo, mediante coeficientes de do o tenia que destinarse a otra forma de credito liquidez o activos de reserva obligatorios no re- dirigido. Hasta 1988 todo el sistema bancario de munerativos), y los mecanismos de supervisi6n la Uni6n Sovietica estaba constituido s6lo por dos (contratados o puestos en marcha directamen- bancos estatales: uno de ahorro (Sberbank) y el te por los gobiernos). El Estado tambien ha in- otro de prestamos (Gosbank). El grado de inter- tervenido en los mercados financieros actuan- venci6n ha variado segC6n los paises, pero no ha do como prestamista de 61ltima instancia para habido ning6n caso en que el Estado se haya abs- mantener la liquidez del sistema, prohibiendo tenido por completo de intervenir en el sector fi- los prestamos a determinados grupos (por nanciero rural. ejemplo, accionistas o personal con acceso a in- Esas intervenciones estatales han tenido como formaci6n confidencial), restringiendo en algu- objetivo proteger a los depositantes, garantizar la nos sectores el ingreso o la salida de los bancos, solvencia de los intermediarios financieros, fomen- dirigiendo prestamos concesionarios a determi- tar la competencia, velar por el crecimiento y la nados sectores, orientando prestamos hacia estabilidad macroecon6mica y alcanzar objetivos ciertos clientes, creando nuevos bancos oficia- sociales y politicos. Para lograr estos prop6sitos, los les y nacionalizando, expropiando o prohibien- Estados han empleado diversos instrumentos enca- do los bancos privadoss. minados a regular, dirigir, aumentar, complementar SegCn la opini6n general, sin intervenciones y suplantar la prestaci6n de servicios ofrecidos por indirectas las quiebras de los mercados financie- los intermediarios financieros privados4. En algunos ros serian moneda corriente. En cambio, las inter- casos estas intervenciones han sido indirectas, con la venciones directas son mucho mas dificiles de jus- finalidad de mejorar el marco de politicas (por ejem- tificar, y constituyen la diferencia fundamental plo, fomentando la estabilidad macroecon6mica y entre el enfoque tradicional, que domin6 las teo- financiera); en otros, han sido directas, como la cons- rias econ6micas hasta el decenio de 1980, y el nue- tituci6n de intermediarios financieros estatales y la vo concepto de las finanzas rurales surgido a par- subvenci6n de las tasas de interes. tir de 1980 (vease el Capitulo 3). 20 Concepto tradicional delfinanciamiento rural 21 Concepci6n tradicional del financiamiento rural Falta de credito en las zonas rurales Segun la concepci6n tradicional del finan- Los bancos privados evitaban las operaciones ciamiento rural, el Estado participa en los crediticias en el sector rural, porque consideraban mercados financieros rurales y se inclina por las que los riesgos eran elevados y la productividad intervenciones directas. Estas ideas surgieron en baja. En especial, huian de los prestamos a largo los afios cincuenta, cuando el pensamiento plazo con periodos de gracia, importantes para keynesiano inspiraba afortunadas intervenciones determinadas inversiones agricolas (vease el Re- macroecon6micas. En los 30 afios siguientes, los cuadro 2.1). Por ello, el Estado cre6 las institu- responsables de formular la politica econ6mica ciones financieras rurales (IFR), entidades descubrieron la existencia de una multitud de crediticias agricolas sumamente especializadas, problemas en los mercados financieros rurales, para otorgar creditos a los agricultores. Algunos que procuraron resolver mediante subvenciones paises (como la India en 1969 y 1980, y Mexico y controles puiblicos. Tenian la esperanza de que en 1982) nacionalizaron la banca comercial para estas medidas estimularian el crecimiento y re- aumentar el financiamiento destinado a la agri- ducirian la pobreza. Entre los problemas cultura; otros (como Marruecos yTailandia) dis- (percibidos) cabe sefialar los siguientes: pusieron que los bancos comerciales asignaran Recuadro 2.1 Ventajas del financiamiento a largo plazo eEs cierto que la falta de financiamiento a largo plazo para financiarlas, mientras que una empresa similar, en impide a las empresas de los paises en desarrollo inver- una economia mas competitiva, quiza necesite tir en oportunidades de crecimiento potencialmente financiamiento externo para crecer al mismo ritmo. rentables? Al parecer, la respuesta es si. En un estudio A fin de controlar este factor end6geno, los autores empirico se ha analizado este tema utilizando informa- del estudio calcularon, para cada empresa de la mues- ci6n de distintas empresas de 30 paises industriales y en tra, una tasa prevista de crecimiento que podria lograrse desarrollo durante el periodo 1980-91. Los datos indi- recurriendo s6lo al autofinanciamiento y al credito a can que el credito a largo plazo es importante para faci- corto plazo. Demostraron que la proporci6n de empre- litar el crecimiento de las empresas. Curiosamente, en sas que habian crecido mas de lo previsto estaba rela- el estudio no se hallaron pruebas de que las subvencio- cionada con la evoluci6n de los mercados financieros nes estatales a las empresas guardaran relaci6n con la -de valores y de deuda a largo plazo- y de las institu- capacidad de estas para crecer con mayor velocidad. Por ciones juridicas del sector econ6mico. Por ello, el esca- el contrario, de la informaci6n recogida se deduce que, so desarrollo de las instituciones y los mercados finan- si bien cuando aumenta la capacidad de las empresas cieros impide a las empresas de los paises en desarrollo para contraer deudas a largo plazo aumenta tambien el invertir en oportunidades de crecimiento que podrian numero de empresas que crece a un ritmo mas elevado ser rentables. Por el contrario, las subvenciones estata- del previsto, el resultado se invierte cuando el Estado les destinadas a la industria no aumentan la propor- subvenciona el credito. ci6n de empresas a un ritmo superior al previsto, y el Las necesidades de financiamiento externo de una efecto positivo de la deuda a largo plazo es inversamente empresa dependen de la magnitud de las corrientes de proporcional al nivel de subvenci6n de la misma. En fondos propios en relaci6n con sus oportunidades de consecuencia, aunque en el estudio se presentan prue- inversi6n. Tanto las corrientes de fondos como el nivel bas de que "la disponibilidad de financiamiento a me- 6ptimo de inversiones son end6genos. La raz6n entre diano o largo plazo afecta el crecimiento de las empre- corrientes de fondos e inversiones 6ptimas puede dife- sas" (argumento utilizado para justificar muchos rir sistematicamente de un pais a otro, incluso cuando programas de credito dirigido), tarnbien se observa que se trata de empresas semejantes que empleen la mnisma la intervencion de las autoridades en dicho financia- tecnologia. Asi, por ejemplo, es posible que una empre- miento no ha dado, en terminos generales, buenos re- sa con tecnologias basadas en el uso intensivo de capital sultados, quiza por problemas de disefto y de la infraes- necesite financiar grandes inversiones para crecer. Si tie- tructura institucional subyacente. ne suficiente poder en el mercado o una demanda ele- vada, puede generar internamente fondos suficientes F:ictetc:Demirgfic-KuntyMaksimovic 1996. 22 Financiamiento rural una parte determinada de su cartera a la agricul- a donantes externos, las autoridades obtuvieron fon- tura o a instituciones estatales especializadas en dos para los programas oficiales de credito rural. credito agricola, que a su vez represtarian esos fondos a los agricultores. Presi6npolftica Falta de tecnologfa moderna en la agricultura Si bien quien ejercia presi6n politica inmediata sobre los poderes publicos solia ser la poblaci6n Era esencial aumentar velozmente la productivi- urbana, los gobiernos tenian que hacer algo, o al dad agricola para mantenerla a la par del rapido menos demostrar que intentaban hacer algo, para crecimiento demografico. Las autoridades creian atender las preocupaciones de la poblaci6n rural. que la mejor manera de hacerlo era alentar el uso Las subvenciones de los intereses y la condona- de plaguicidas, fertilizantes y aperos agricolas ci6n de las deudas constituian medios visibles de modernos6. Como se consideraba que los agricul- alcanzar este objetivo y aplacar a los votantes ru- tores rehufan el riesgo y disponian de poco efecti- rales. Las subvenciones y las cancelaciones de los vo, se subvencionaron las tasas de interes para ace- prestamos beneficiaron mas que nada a los pres- lerar el empleo de dichos recursos. tatarios rurales acomodados e influyentes, resul- tado que muchos gobiernos consideraron acepta- Crecimiento industrial a expensas ble (Ladman y Tinnermeier 1984). de la agricultura Evaluaci6n del enfoque tradicional Influidas por las teorias dualistas del progreso eco- n6mico y el ejemplo de las ricas economias indus- La experiencia ha sido diferente en cada pais pero, triales, las autoridades de los paises en desarrollo en terminos generales, los resultados han sido ne- consideraron que el motor que podia conseguir gativos o, en el mejor de los casos, modestos. Esta un crecimiento rapido era la industria, mAs que la conclusion esta basada en una evaluaci6n del enfo- agricultura7. En muchos casos, gravaron fuerte- que tradicional con arreglo a tres criterios: a) exito mente a la agricultura mediante mecanismos de con que las estrategias tradicionales, como la precios y medidas presupuestarias destinados a focalizaci6n y las subvenciones, consiguieron solu- subvencionar la expansi6n industrial. No obstan- cionar los problemas detectados; b) eficacia en fun- te, por razones de equidad (y para garantizar un ci6n de los costos de los metodos tradicionales, y c) adecuado suministro de alimentos a los consumi- logros de las estrategias y los objetivos tradiciona- dores urbanos), intentaron compensar a los agri- les en la consecuci6n de las metas generales de au- cultores ofreciendoles creditos subvencionados. mento de los ingresos y reducci6n de la pobreza. Prestamistas usureros Exito de las estrategias tradicionales en la soluci6n de los problemas detectados Las tasas de interes del sector informal se conside- raban escandalosamente elevadas (muchas veces su- Varios problemas metodol6gicos dificultan la eva- peraban el 100% anual). Como se pensaba que los luaci6n de los efectos del credito orientado a ob- agricultores pobres no podian, ni debian, pagar es- jetivos especificos (vease el Recuadro 2.2). En pri- tastasas de interes, se crearon lineas de credito sub- mer lugar, es dificil determinar cuanta liquidez vencionadas, administradas por entidades publicas, podria haber tenido un prestatario en ausencia de para desplazar a los usureros y ofrecer a los agricul- un determinado prestamo "dirigido". Es decir, si tores prestamos a tasas de interes "razonables" no hubiera contado con ese prestamo, el prestata- rio podria haber conseguido fondos de otras fuen- Escasacapacidaddeahorrodelapoblaci6n rural tes. Este problema se presenta al evaluar la "adicionalidad" En el Capitulo 7 se examinan otras Segidn el modo de ver tradicional, las comunidades dificultades metodol6gicas. rurales eran demasiado pobres y estaban demasia- do expuestas a los vaivenes de la naturaleza como Consecuenciaspara el acceso al credito. En lo que para poder ahorrar. Recurriendo al presupuesto y se refiere a la agricultura, no se puede cuantificar la Concepto tradicional delfinanciamiento rural 23 Recuadro 2.2 Evaluaci6n de los resultados de los proyectos de credito agricola Los Estados, los donantes y los administradores de La atribuci6n de "aumentos de la producci6n" al las instituciones financieras rurales han empleado dis- acceso al credito del sector formal puede inducir a error, tintos metodos para evaluar los resultados de los pro- a menos que se superen algunas dificultades propias yectos de credito agricola. El Departamento de Eva- de la cuantificaci6n. Muchas veces se establece esa re- luaci6n de Operaciones (DEO) del Banco Mundial laci6n en forma exagerada e injustificada. No obstan- ha facilitado algunas orientaciones al respecto: te, en muchos casos el desempefho financiero de los in- Cuando haya dudas serias y bien funda- termediarios participantes no deja lugar a dudas: das acerca del compromiso o de la capaci- Los proyectos de credito tradicionales dad de un intermediario financiero o un go- procuraron otorgar financiamiento a los bierno para la ejecuci6n de un proyecto, el agricultores necesitados de ayuda. Es un he- Banco Mundial deberia posponer el credito cho comprobado que estos proyectos no con- hasta que se hubieran despejado las dudas. siguieron resolver los problemas sistemicos, Seguir adelante con el proyecto prematura- y lo mismo cabe decir del mal desempefho y mente puede ocasionar problemas mucho la falta de viabilidad financiera de muchas mas graves que los que podrian surgir de la instituciones crediticias representadas en la demora. (Banco Mundial/DEO 1989). cartera. La incapacidad para elevar la tasa de El DEO ha subrayado la necesidad de evaluar reembolso de los prestamos fue, practica- exhaustivamente el fortalecimiento institucional una mente, universal. Algunas instituciones, que vez terminados los proyectos y, en especial, de de- dependen de transferencias publicas y de la terminar las consecuencias financieras de las opera- cartera que han dejado de ser fiables, estan ciones del Banco para las instituciones intermedia- en peligro. Las criticas al componente ban- rias y la agricultura. En un informe de 1990, el DEO cario de las operaciones tradicionales de cre- afirmaba que, "como propuesta de trabajo, el crite- dito agricola son, en su mayor parte, validas. rio del DEO es exigir resultados favorables en estos (Banco/DEO 1996). dos rubros para poder evaluar un proyecto de credi- to como satisfactorio" (Banco Mundial/DEO 1990). Fuente: Condusionaes de los autores. adicionalidad de los programas de credito dirigi- No obstante, en muchos casos la poblaci6n mds do, pero a corto plazo estos programas suelen acomodada acapara las subvenciones (v6ase el Re- ocasionar un aumento de las inversiones y los cr6- cuLadro 2.3). AdemAs, debido a limitaciones en los ditos estacionales que benefician a la agricultura. presupuestos pt6blicos, el nimero de prestatarios Recuadro 2.3 Credito y redistribuci6n de los ingresos en Costa Rica En Costa Rica, cuatro bancos comerciales estatales y agricolas otorgados por la instituci6n. La distribuci6n con buenas posibilidades de llegar a los pequefios agri- de estos creditos (y, por ende, de las subvenciones) cultores se han encargado de otorgar creditos agrico- desembolsados por el Banco Nacional era, en reali- las subvencionados. Para mediados de los afnos seten- dad, mas sesgada que la distribuci6n de los ingresos y ta, los tres bancos de menor envergadura contaban la tierra. Las bajas tasas de interes sobre los prestamos con mas de 30 sucursales regionales y el mayor de ellos suponian subvenciones equivalentes al 4% del PIB y (Banco Nacional) tenia mis de 100. Dos tercios de a casi el 20% del valor agregado en agricultura. Esto estas sucursales eran oficinas rurales especializadas en indica una subvenci6n de US$ 10.000 en cada uno de creditos para los pequefhos agricultores. los grandes prestamos que constituian el 80% del cre- Segun datos sobre el Banco Nacional, que en 1974 dito del Banco Nacional. En 1974, una familia que tu- habia otorgado el 60% de los creditos agricolas des- viera un ingreso de US$10.500 se encontraria entre el embolsados en el pais, el 10% de los prestamos con- 10% de la poblaci6n con ingresos mas elevados. cedidos ese afno por el banco para el sector acapara- ba nada menos que el 80% del total de los creditos Fuente: Adaptado de Banco Mundial 1989. 24 Financiamiento rural potenciales disminuye a medida que aumenta la fiala que los programas de cr6dito dirigido esta- subvenci6n por prestatario, lo cual limita los ban vinculados a la adopci6n de adelantos tkni- efectos en el acceso al crddito. cos, como los invernaderos en Marruecos y los pozos entubados en el noroeste de Bangladesh, y Consecuencias para la producci6n agricola. Las que estas innovaciones gtiardaban relaci6n con el repercusiones de las estrategias tradicionales en la aumento de la producci6n. producci6n agricola han suscitado acalorados de- En la India, las IFR estatales actuaban en merca- bates. Segdn la"escuela de Ohio" (Adams, Graham dos financieros rurales notablemente mas activos, y Von Pischke 1984), dados los problemas dondeeraposiblemedirlosincrementosdelapro- metodol6gicos que entrafia la valoraci6n de las ducci6n. Sin embargo, estos aumentos se lograron a consecuencias del cr6dito, y habida cuenta de la expensas de la eficiencia (vWase el Recuadro 2.4). El fungibilidad del dinero, no vale la pena tratar de costo de las operaciones no efectuadas por los inter- efectuar esa evaluaci6n (vWase el Capitulo 7). No mediarios financieros rurales privados como conse- obstante, en un estudio sobre finanzas rurales rea- cuencia de las distorsiones del sistema financiero lizado por el Departamento de Evaluaci6n de rural estatal no se puede estimar fAcilmente, ni si- Operaciones (DEO) del Banco Mundial se afirma quiera en los trabajos empiricos mAs s6lidos. que la fungibilidad de las finanzas rurales no invalida los intentos por relacionar el cr6dito con Consecuencias del crMdito mal orientado. Hay el incremento de la producci6n fisica y se sostiene constancia de que, en muchos casos, las autorida- que la dificultad de medir el efecto de un credito des no acertaron al elegir los productos que se be- no significa que 6ste no produzca efecto alguno neficiarian de sus actividades crediticias. En algu- (Banco Mundial/DEO 1993). En el estudio se se- nos de los paises con economia de planificaci6n Recuadro 2.4 El financiamiento del sector formal y su repercusi6n en la economnia rural de la India En un estudio reciente sobre el financiamiento ru- significa que el credito forzoso a la agricultura con- ral en la India se han analizado datos correspondien- tribuy6 mAis a la sustituci6n de la mano de obra por tes a las campafias agricolas desde 1972-73 hasta capital que a la producci6n agricola, resultado indu- 1980-81 en 85 distritos rurales (Binswanger y dablementecontraproducentecuandoseconsiderala Khandker 1995). En 6l se observa que el Gobierno abundancia de mano de obra en la India. indio adopt6 una politica de expansi6n rApida y for- En el estudio se compara el leve aumento de la zada de los bancos comerciales en las zonas rurales, producci6n agricola con los costos que este credito a cuyo resultado fue un veloz incremento del empleo la agricultura, dirigido y moderadamente subvencio- rural no agricola y un leve aumento del salario ru- nado, signific6 para el presupuesto publico. En dichos ral. Por deducci6n, en el estudio se concluye que la costos se incluye un cflculo aproximado de los gastos politica debe haber contribuido notablemente al cre- de transacci6n, la subvenci6n de los intereses y las cimiento del sector rural no agricola. Estas conclu- perdidas derivadas de los prestamos en el sistema. siones sefialan que el desarrollo de los bancos co- Suponiendo una tasa de incumplimiento del 10%, se merciales en las zonas rurales elimin6 graves deduce que el valor del aumento de la producci6n limitaciones existentes en los mercados financieros agricola logrado por este credito focalizado prfctica- del sector y dio lugar a un notable crecimiento de mente cubri6 los costos contraidos por el Estado. los mercados financieros. Obviamente, al efectuar sus inversiones, los agricul- El Gobierno indio tambien procur6 encauzar los tores tienen costos adicionales que no estdn incluidos prestamos de los bancos comerciales y las institucio- en los del Estado. nes de credito cooperativo especificamente hacia la Estas conclusiones ponen de mnanifiesto que la in- agricultura. En el estudio se determin6 que el aumento tensificaci6n del sistema de intermediaci6n financie- de los voliumenes de credito rural y agricola tuvo un ra rural en la India tuvo buenos resultados en termi- limitado efecto positivo en el total de la producci6n nos de crecimiento rural, empleo ybienestar,pero que agricola. Esta pequefia mejora se debe al pronuncia- la orientaci6n de los creditos especificamente a la agri- do aumento del uso de fertilizantes y a las mayores cultura tuvo dudosos beneficios. inversiones en animales y bombas de riego. Al mis- mo tiempo, el empleo agricola disminuy6, lo cual Fucite: Binswanger y Khandker 1995. Concepto tradicional delfinanciamiento rural 25 modernas. De cualquier modo, el empleo de Recuadro 2.5 Efectos de la subvenci6n insumos nuevos tales como semillas mejoradas, del trigo en Arabia Saudita fertilizantes y plaguicidas requiere un volumen de n Arabia capital que a menudo los agricultores pueden ob- Hasta principios de los anios ochenta, Arba tener y costear, incluso sin acceso a los planes de Saudita importaba la mayor parte del trigo que . .. consumia. En 1981 produjo 187.000 toneladas. Las cr.dito dirigido yen condiciones concesionarias. autoridades del pais comenzaron entonces a alen- Estas intervenciones podrian haber logrado tar la producci6n de trigo garantizando a los agri- mejores resultados si se hubiera otorgado mas cultores precios artificialmente altos, tierras gratis importancia al disefio de mecanismos para alen- y prdstamos a bajas tasas de inter6s para adquirir tar inversiones acertadas. Las tasas de interes infe- miquinas, fertilizantes y semillas. Menos de diez riores a las del mercado y la indulgencia en el co- aflos despu6s, la producci6n se habia multiplica- bro de los prestamos, caracteristicas de la mayoria do por mAs de 15, alcanzando un total de 3 millo- de los programas crediticios tradicionales todavia nes de toneladas m6tricas por afho, dos tercios de en la actualidad, aumentan los incentivos para re- las cuales se exportaron. El trigo producido en el emplazar los prestamos del sector formal por otros pais cuesta alrededor de US$1.000 por tonelada, recursos o, incluso, para desviar directamente el mientras que se podria importar a US$80 la tone- . y * a ld. La . arcltr .osi mA de 80 .e credito y destinarlo a fines no productivos distin- lada. La agricultura consurni6 mds del oo% del agua del reino, en su mayor parte procedente de tos de los previstos. Algunos criticos del sistema tra- acufferos que no se reponen en forma natural y dicional observan que, en muchos casos, el cr6dito pueden agotarse en breve (en veinte afios o antes, agricola subvencionado llev6 a la adopci6n de tec- segoin algunos especialistas). nologias que requerian una concentraci6n excesiva de capital. El ejemplo dasico es el credito concesio- Fuente: Tomado de Yarbrough yYarbrough 1991. nario para la mecanizaci6n de las explotaciones agricolas en el Pakistan, como consecuencia del cual los tractores desplazaron a los trabajadores agrico- las y se agrav6 la pobreza en las zonas rurales (Khan centralizada el credito se distribuia, como nor- 1977). En la actualidad, se acepta en forma genera- ma, entre quienes tenian un mal rendimiento, lizada que, si el objetivo es reducir la pobreza y el para respaldar sus operaciones. En otros casos, principal activo de los pobres es su trabajo, subven- algunos cultivos resultaban rentables para los cionar el capital mediante tasas de interes inferio- agricultores gracias a politicas que producian res a las del mercado es contraproducente. situaciones an6malas, aun cuando los paises no tuvieran ninguna ventaja comparativa en esos Consecuencias de un crecimiento industrial espe- productos. En estas circunstancias, el crecimien- cialmenteorientadoalsectorurbano. Indudablemente, to del credito es perjudicial para la economia y los creditos subvencionados compensaron, en cierta la utilizaci6n del incremento de la producci6n medida, a los productores rurales que fueron lo sufi- como indicador de las consecuencias para el de- cientemente poderosos o afortunados para acceder sarrollo puede inducir a error. En el Recuadro a ellos. Sin embargo, la totalidad de las compensa- 2.5 se presenta el ejemplo extremo de un au- cionesderivadasdelassubvencionesdelosinsumos mento de la producci6n que podria provocar s6lo representa una fracci6n del valor de las perdi- una perdida econ6mica neta. das producidas en la agricultura a raiz de las politi- cas distorsionadas (SchiffyValdes 1992). Estas sub- Consecuencias para las tecnicas de produc- venciones encauzadas por el sistema crediticio s6lo ci6n. Muchas veces el credito tradicional se ofre- beneficiaron a una pequefia proporci6n (normal- cia dentro de un conjunto de servicios que incluia mente mucho menos del 30%) de todos los produc- la extensi6n agraria, los insumos (fertilizantes, tores rurales afectados por las politicas discrimina- plaguicidas y variedades de plantas de alto rendi- torias en favor del sector urbano. En un estudio miento) y el equipo agricola (bombas para riego, reciente del Banco Mundial se lleg6 a la conclusi6n tractores y cosechadoras). Con frecuencia, cuan- de que, en Mexico, a pesar de la red de mds de 500 do se trataba de inversiones grandes, el cr6dito sucursales de bancos agricolas y de los miles de mi- del sector formal aceleraba el uso de tecnologias Ilones de d6lares de los Estados Unidos destinados a 26 Financiamiento rural los programas de credito dirigido, por medio de un de los pagos atrasados con respecto a los montos banco estatal de desarrollo agricola y los bancos co- vencidos y en mora es de alrededor del 50% en la merciales nacionalizados, los creditos del sector for- mayoria de los estados. La tasa de recuperaci6n de mal s6lo beneficiaron al 8% de las empresas rurales, prestamos del BANRURAL mexicano ascendia a al- y los prestamos directos del Estado a menos del 1% rededor del 25% a fines de los afios ochenta (sin (Chaves y Sanchez 1995). considerar los datos de la deficitaria empresa nacional de seguro agricola). La recuperaci6n de Consecuencias para las actividades de los pres- prestamos del Organismo de Credito para los tamistas usureros. En muchos paises, los progra- PequefiosAgricultores, de Malawi, descendi6 brus- mas de credito dirigido no consiguieron despla- camente de casi el 90% hasta menos del 20% du- zar a los prestamistas. La parte correspondiente al rante las ultimas elecciones; posteriormente, el or- sector financiero informal sigue siendo conside- ganismo se declar6 en quiebra. En el decenio de rable, e incluso dominante, en algunos casos, y las 1980, la inflaci6n socav6 el valor real del patrimo- tasas de interes continfian siendo elevadas, a pe- nio de las IFR estatales en toda America Latina, de- sar de que las de los prestamos formales son infe- bido al bajo nivel de recuperaci6n de prestamos y riores alas del mercado (Ramolay Majahan 1996)8. al retraso de las tasas de los represtamos agricolas En la India, no obstante, la informaci6n recogida respecto de la inflaci6n. acerca de los creditos sefiala que la participaci6n El altisimo costo econ6mico de esta situaci6n del sector financiero formal pas6 de aproximada- catastr6fica muchas veces puso en peligro la esta- mente el 33% en los afios cincuenta al 55% en el bilidad macroecon6mica. Por ejemplo, las subven- decenio de 1980, como consecuencia de los esfuer- ciones de los creditos agricolas llegaron al 2,2% zos del Estado por limitar la actividad de los pres- del PIB del Brasil en 1980 y al 1,7% del PIB de Mexi- tamistas. Sin embargo, a pesar de que la propor- co en 1986 (vease el Recuadro 2.6). En varios ca- ci6n del financiamiento rural informal se redujo, sos, las subvenciones ni siquiera pudieron medir- el volumen absoluto de estas operaciones se, por las deficientes practicas contables crediticias aument6 en el mismo periodo. Las ele- empleadas. Muchos gobiernos no saben cual es el vadas tasas de interes que cobran los prestamistas, costo fiscal y cuasifiscal total de los programas de no obstante el crecimiento del credito formal (mu- credito rural barato y dirigido, y mucho menos chas veces concesionario), se explican, al menos cuales son los costos de oportunidad conexos9. parcialmente, por un mecanismo de selecci6n ne- La causa de estos malos resultados es evidente: gativa de clientes: los mas solventes optaron por las intervenciones se han caracterizado indefecti- solicitar prestamos en el sector formal. blemente -y por lo general todavia se caracteri- zan- por la falta de autonomia en la gesti6n de Consecuencias de los objetivos politicos. En mu- las IFR y los deficientes metodos de trabajo. chos paises (Bangladesh, Estados Unidos, TiCinez), la tenaz resistencia politica a eliminar las subven- Falta de autonom{a en la gesti6n. Esta falta de ciones a los creditos agricolas parece indicar que autonomia permite a los politicos perseguir objeti- estas han logrado los objetivos politicos implicitos vos populistas en lugar de ajustarse a principios de y explicitos. Sin embargo, las subvenciones son parte gesti6n racionales. Los clientes "privilegiados', por de una estrategia global favorable al sector urbano ejemplo, reciben trato especial y, durante las elec- que, si bien no deliberadamente, ha reducido los ciones, se hacen promesas de condonaci6n de las ingresos de la poblaci6n rural y ha acelerado la mi- deudas. Este comportamiento ha provocado el de- graci6n de las zonas rurales a las urbanas. rrumbe de las IFR en afios electorales en Jamaica (1980), Malawi (1994) y otros paises. Eficacia en funci6n de los costos de los metodos tradicionales Procedimientos operativos desacertados. Los procedimientos operativos desacertados, como la De ordinario, el desempefno financiero de casi to- falta de incentivos para los clientes y el personal das las IFR estatales es muy deficiente. La mayo- de las IFR, las tasas de interes por debajo de las del rfa de ellas sigue dependiendo en gran medida mercado ylos deficientes sistemas de informaci6n, de las subvenciones. En la India, la proporci6n acarrean, entre otras, las siguientes consecuencias: Concepto tradicional delfinanciamiento rural 27 a las ventajas de la asociaci6n voluntaria basa- Recuadro 2.6 Carga fiscal del financiamiento da en los principios de la autoselecci6n y des- rural en Mexico alienta la disciplina financiera. Durante el perf odo 1983-92, el Gobierno mexicano Tolerancia ante la indisciplina financiera en transfiri6 casi US$23.000 millones (calculados en la gesti6n de las IFR y las p&rdidas provoca- d6lares constantes de los EE.UU. de 1992) a sus ins- das por los prestamos a lo largo de los afios. tituciones de financiamiento agricola. La mayor En sintesis, las intervenciones tradicionales parte de estas transferencias consistfan en apoyo pre- han visto seriamente comprometida su eficien- supuestario de la Secretarfa de Hacienda y cia debido a su mal disefio, que tambien ha difi- redescuentos, a tasas inferiores a las del mercado, cultado la promoci6n de los mercados financie- del Banco Central a los dos bancos estatales de de- ros rurales. sarrollo agricola (FIRA y BANRURAL). Aproxima- damente US$3.800 millones (17%) se destinaron a Contribuci6n del enfoque tradicional al aumento de las deficitarias companias de seguros estatales los ingresosy a la reducci6n de lapobreza (ANAGSA y AGROASEMEX). A fines del decenio de 1980, las transferencias resultaron insostenibles. La estab il izaci6 n Las criticas del enfoque tradicional senalan muchas macroecon6mica y las politicas de ajuste provoca- veces que las autoridades publicas han prestado mas ron una reducci6n real del presupuesto federal de atenci6n a los objetivos de producci6n que a los del casi el 30% entre 1986 y 1992. Los fondos federales sector financiero y sostienen la necesidad de corre- dejaron de asignarse a las IFR y, en consecuencia, gir ese desequilibrio (Adams, Graham yVon Pischke las transferencias fiscales y cuasifiscales a las finan- 1984; Gonzalez-Vega 1984; Banco Mundial 1993). zas rurales descendieron del 4% al 1% del equiva- Esta dicotomfa entre los objetivos del sector finan- lente del presupuesto. En lo que respecta a su pro- ciero y los del sector real es mis aparente que real, porci6n del PIB, estas transferencias bajaron desde ya que, mejorando las finanzas, se garantiza la dis- un mdximo del 18% del PIB agricola (1,7% del PIB que, mejorando las rennrsos garantiza las toa)en 1986 al 2,7% (0,2%) en 1992. tribuci6n 6ptima de los recursos para alcanzar los total) e2mximos beneficios posibles en los ingresos reales Fuente: Banco Mundial 1994c. y la reducci6n de la pobreza. La verdadera dicotomia es la que existe entre un criterio estrecho, a corto plazo, centrado en el aumento inmediato de la producci6n agricola, y * Margenes entre las tasas de interes que resul- otro mAs amplio, a largo plazo, que busca un cre- tan insuficientes para cubrir los costos glo- cimiento considerable y sostenido de los ingresos bales de las IFR, incluida la constituci6n de rurales'0. El credito dirigido puede contribuir a reservas para prestamos de cobro dudoso. lograr el primer prop6sito, pero los mercados ru- * Tasas reales negativas sobre los represtamos rales eficientes son fundamentales para llevar a la (o inferiores a las del mercado) que obligan prActica el segundo. Una de las principales criti- a las IFR a reducir la productividad de los cas que se formula al sistema tradicional es que, al ahorros, lo cual favorece su descapitaliza- hacer caso omiso de los imperativos del sector fi- ci6n. Las subvenciones implicitas en las ta- nanciero, no atribuy6 suficiente importancia a los sas de interes inferiores a las del mercado objetivos del desarrollo rural a largo plazo. favorecen la captaci6n de rentas por parte El criterio tradicional, centrado en el desem- de los prestatarios y el personal de las IFR. bolso del credito agricola, implicaba tres errores de * Tasas de represtamo obligatoriamente in- enfoque: feriores para los clientes mas pobres, que 1. Desembolsos. Al ocuparse especialmente de en realidad piden acceso al credito y no los desembolsos, el modelo tradicional prestamos subvencionados; en consecuen- antepuso la cantidad a la calidad de los cia, el financiamiento para los pobres se ha prestamos. Por otro lado, al considerar a las reducido y resulta menos rentable para los instituciones bancarias como meros prestamistas. instrumentos de desembolso, mas que * Apoyo a las cooperativas estatales de partici- como instituciones con una gran variedad paci6n obligatoria, lo que significa renunciar de servicios e impulsadas por la demanda, 28 Financiamiento rural Recuadro 2.7 Objetivo central de la intervenci6n: desarrollo rural frente a desarrollo agricola Las pricticas 6ptimas en los mercados financieros ru- creia anteriormente. Por ejemplo, un estudio ilevado a rales indican que debe hacerse lo posible por aumentar cabo recientemente en Mexico por el Banco Mundial el acceso a los servicios financieros en el conjunto de las demostr6 que, en la zona rural examinada, nada mds zonas rurales. Este objetivo difiere del que persiguen las que el 37% de los trabajadores por cuenta propia prac- politicas, ampliamente difindidas, encaminadas a otor- ticaba s6lo la agricultura y las actividades relacionadas gar creditos a la agricultura. Es posible que estas politi- directamente con ella (Chaves y Sanchez 1995). La ma- cas hayan fomentado un desarrollo global desequilibra- yoria de los empresarios rurales (55,6%) se dedicaba a do. El concepto de desarrollo rural -a diferencia del otras actividades no agricolas, y el 7,5% restante de los desarrollo agricola- se refiere a un desarrollo de una trabajadores aut6nomos combinaba actividades agri- regi6n o lugar, no de un sector o actividad. La agricul- colas y no agricolas. En la encuesta tambien se compro- tura no tiene nada de magico. Al parecer, se ha partido b6 que la agricultura no era la principal fuente de in- del supuesto de que la mayorfa de la poblaci6n que vive gresos rurales, ya que generaba s6lo el 32% de los en las zonas rurales trabaja en la agricultura y que esta ingresos totales no salariales de los empresarios rurales. actividad genera, por consiguiente, la mayor parte de Dado el caricter fungible del credito, quiza no sea los ingresos rurales.Aun cuando estas suposiciones fie- ni siquiera posible orientarlo especificamente a la agri- ran correctas, las estrategias que implican pueden ser cultura. Lo mas probable es que los intentos por impe- contraproducentes,ya que podrian causar un progreso dir que los prestatarios desvien los recursos crediticios desequilibrado del sector rural y, al tiempo, no impulsa hacia otras operaciones resulten esteriles e impongan una diversificaci6n suficiente de las fuentes de ingresos costos innecesarios para los prestatarios (costos de de los hogares rurales. elusi6n, por ejemplo) y los prestamistas (gastos de su- En cualquier caso, dado el interes que ha desperta- pervisi6n). En resumen, estas politicas no son atinadas do recientemente toda la economia rural, se han reco- y no se pueden poner en marcha a un costo razonable. pilado pruebas demostrativas de que la agricultura qui- zA no sea tan importante en las zonas rurales como se Fuente: Chaves y Sdnchez 1995. contribuy6 a unas tasas elevadas de incum- ahorrar. Las IFR que, en el total de su pasivo, plimiento y de atraso en los pagos. Este en- tienen una elevada proporci6n de ahorro en foque ha limitado el desarrollo de los mer- relaci6n con los creditos oficiales obtenidos cados financieros y obstaculizado el suelenmostrarmayoresmeroyeficienciaen crecimiento econ6mico a largo plazo (Levi- la asignaci6n de los prestamos (Cuevas y ne 1994)". S61o mejorando la calidad de los Graham 1984). prestamos se podra aumeentar su magnitud de manera rapida, eficiente y duradera. Conclusi6n 2. Agricultura. Por limitarse a la agricultura, el sistema tradicional desperdici6 importan- Aun cuando el modelo tradicional produjo algu- tes oportunidades de crecimiento y diver- nos beneficios, en especial para las explotaciones sificaci6n de los riesgos (tanto para las IFR agricolas, tuvo tambien graves inconvenientes. como para los clientes rurales) en empresas Fundamentalmente, no logr6 alcanzar el objetivo rurales no agricolas (veanse el Recuadro 2.7 de aumentar los ingresos y reducir la pobreza de y el Capitulo 4). la poblaci6n rural; es mAs, es posible que en algu- 3. Cr6dito. El modelo tradicional se interes6 nos casos esas intervenciones hayan agravado los dnicamente por el credito, dejando de lado problemas de las zonas rurales y las penurias de la movilizaci6n del ahorro, la "mitad olvida- su poblaci6n. da del financiamiento rural" (Vogel 1984). Los recientes avances de la teoria econ6mica y Las tres IFR cuyos exitos se analizan en el Ca- del analisis de prActicas 6ptimas en la inter- pitulo 9 movilizaron importantes volume- mediaci6n financiera rural ofrecen nuevas pers- nes de ahorro y actualmente hay pocas du- pectivas sobre el financiamiento rural. Estas nue- das de que la poblaci6n rural pobre puede vas perspectivas se analizan en la segunda parte. SEGUNDA PARTE Politicas para mejorar la intermediacion financiera rural L a nueva perspectiva que surgi6 en los afios optimizar la eficiencia de los mercados. En el ochenta con respecto al financiamiento ru- Cuadro 3.1 se presenta una sintesis de los aspec- ral ha permitido formular directrices gene- tos divergentes y comunes de los dos enfoques, rales sobre las intervenciones financieras rurales. el antiguo y el nuevo. Estas directrices no son en modo alguno conclu- En el Capitulo 3 se presenta un enfoque siste- yentes; muchos aspectos requieren nuevos ensa- mAtico para evaluar el papel del Estado en la con- yos e investigaciones. secuci6n de las metas de aumento de los ingresos Las metas fundamentales del nuevo enfoque y reducci6n de la pobreza. Para ilustrarlo mejor, -elevar los ingresos y reducir la pobreza- no se utilizan dos irboles de decisiones (uno para cada son diferentes de las del concepto tradicional. meta). En los Capitulos 4 y 5 se examina el papel Sin embargo, se observan importantes diferen- del Estado en la creaci6n de un marco de politica cias en los objetivos, estrategias y metodos apli- propicio por medio de intervenciones indirectas, cados para alcanzar esas metas. El nuevo enfo- y en el Capitulo 6 se proponen algunas formas de que asigna al Estado una funci6n mis limitada intervencion directa orientadas a fomentar una basada en criterios de mercado y orientada a mejor intermediaci6n financiera rural. 29 I i I CAPITULO 3 Nuevas perspectivas del financiamiento rural E n este capitulo se identifican algunas de hacerlo de manera eficaz en funci6n de los costos. las decisiones de politica y de los analisis En este capitulo se considera la importancia de empiricos basicos que se requieren para contar con mercados eficientes y completos, se desarrollar mercados financieros rurales con las identifican las causas tipicas de ineficiencia y se siguientes metas fundamentales: a) lograr un proponen medidas para mejorar el funcionamien- mayor crecimiento econ6mico a traves del au- to de los mercados. mento de los ingresos rurales y b) reducir la pobreza rural. Las politicas recomendadas para Importancia de unos mercados eficientesy alcanzar cada una de estas metas son semejan- completos tes. Las diferencias fundamentales se refieren al enfoque adoptado en cuanto a la intervenci6n Segun Besley (1994), un mercado es eficiente cuan- directa del Estado. En este capitulo se conside- do no es posible beneficiar a alguien sin que otro ra, en primer lugar, el enfoque que debe se perjudique. Por consiguiente, en los mercados adoptarse para lograr el aumento de los ingre- eficientes los agentes realizan todos los intercam- sosy, seguidamente, se recomiendan medidas de bios posibles que generan marginalmente un be- politica para reducir la pobreza. neficio econ6mico neto positivo hasta que no haya posibilidades de lograr nuevas mejoras'2. Para que Meta estrategica I: Elevar los ingresos rurales los mercados sean perfectamente eficientes se re- quiere que los agentes esten plenamente infor- Para lograr mayores ingresos rurales, es esencial mados y puedan Ilevar cuenta de todos los cos- contar con mercados eficientes y completos tos y beneficios de sus acciones para maximizar (Grafico 3. 1). Este informe se centra en las for- su rentabilidad. mas de promover mercados financieros rurales La tasa de crecimiento de una economia de- activos y eficientes. Obviamente, el Estado pue- pende en gran medida de la competitividad y efi- de desempefiar un papel importante en la pro- ciencia de sus mercados. Por ejemplo, las tasas de moci6n de los mercados no financieros (de crecimiento medio suelen ser 1 6 2 puntos por- insumos, bienes y servicios), pero escapa al al- centuales mas altas en las economias con merca- cance de esta publicaci6n analizar las politicas dos de divisas relativamente libres de distorsiones que podrian adoptarse en esos mercados. que en las economias con altas primas sobre los Si se comprueba que los mercados son tipos de cambio (Banco Mundial 1991). Es pro- ineficientes, posiblemente se requieran medidas bable que las economias con mercados financie- para crear un entorno de politicas mAs favora- ros muy activos logren tasas de crecimiento con- ble, mejorar el regimen juridico y normativo que siderablemente mas altas a largo plazo que las respalda los mercados o corregir las deficien- economias con un grado limitado de inter- cias que se hayan detectado en los mercados y mediaci6n financiera (Grafico 3.2)'3. Esta relaci6n 31 32 Financiamiento rural Grafico 3.1 Arbol de decisi6n para elevar el ingreso rural Meta l: Elevar el ahorro rural Lograr mercados mas eficientes y completos Evaluar las opciones de poliftica Fomentar mercados financieros Fomentar los mercados rurales activos y eficientes no financieros (escapa al alcance de este estudio) 6Es eficiente el mercado? Si /No Mantener el conjunto | " Detectar las causas de polfticas en vigor probables &Es deficiente 4 6Existe una disfunci6n el marco de politicas? 6Es deficiente el regimen del mercado identificable? juridico y normativo? (Capftulo 3) Si No Si No . No 4 Sf j .5,Puede eliminarse la disfunci6n - Mantener el conjunto del mercado de manera eficaz de politicas en vigor en funci6n de los costos mediante la intervenci6n estatal? _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _No + Sf Crear un marco de politicas Mejorar el marco juridico y Partiendo de un an6lisis de costos- favorable normativo beneficios, decidir las intervenciones directas que se * Lograr la estabilidad macro- * Mejorar la escrituraci6n de tierras realizara'n para corregir la econ6mica y el registro catastral disfunci6n del mercado * Suprimir las politicas de sesgo * Reformar la legislacion sobre urbano transacciones con garantia real * Respaldar la intermediaci6n * Fomentar amplias reformas del * Desregular la concesi6n de social sector financiero prestamos por instituciones que * Ofrecer incentivos a la (Capftulo 4) no captan dep6sitos innovaci6n (Capitulo 5) * Divulgar la informaci6n (Capitulo 6) Fuente: Conclusiones de los autores. Nuevas perspectvas delfinanciamiento rural 33 lleva a pensar que el primer objetivo de todo pro- (por ejemplo, que no haya externalidades). Cuan- grama encaminado a elevar los ingresos rurales debe do no se cumplen estos requisitos, como ocurre ser crear mercados mds eficientes y completos. Ello en la mayoria de los casos, es probable que los mer- se puede lograr mediante una mejor diversifica- cados financieros rurales sean ineficientes. Dado ci6n de los riesgos y asignaci6n de los recursos, que los mercados estAn sumamente integrados, con lo cual se facilita la integraci6n de la econo- todo factor de ineficiencia en los mercados rura- mia rural en el resto de la economia. les tambien puede estar provocado (o verse exa- cerbado) por situaciones de ineficiencia en otros Eficiencia de los mercadosfinancieros rurales mercados. Los mercados financieros rurales son eficientes si Evaluaci6n de la eficiencia de los mercados ru- permiten a los agentes aprovechar todas las opor- rales. La eficiencia y el nivel de desarrollo de los tunidades de intercambio que generan beneficios mercados financieros rurales pueden evaluarse econ6micos netos positivos. Asi, los mercados de considerando los siguientes criterios: credito son eficientes cuando no es posible re- * Tienen los clientes rurales capacidad para distribuir los prestamos de manera que benefi- asegurarse frente a las variaciones de sus in- cien a alguien sin que otro se perjudique; por con- gresos individuales? iPueden aplazar fAcil- siguiente, un prestatario no tendria incentivo mente el consumo (ahorrar) o adelantarlo alguno para revender un prestamo a otro presta- (obtener prestamos) para evitar fuertes al- tario yconvertirse asi en prestamista (Besley 1994). tibajos de su consumo aunque oscilen sus La eficiencia exige que los mercados sean compe- ingresos individuales?14 titivos, que los agentes esten plenamente informa- *Estan muy segmentados los mercados fi- dos y que exista un conjunto completo de mercados nancieros? iPueden las instituciones finan- cieras rurales (IFR) resolver fAcilmente los problemas de exceso o insuficiencia de liqui- Grafico 3.2 Penetraci6n financiera en 1960 dez mediante transacciones financieras con y crecimiento del PIB per cipita desde 1960 otras IFR? hasta 1989 *Cuales son las diferencias en cuanto a los mArgenes y las tasas de interes de los presta- PIB per capita (porcentaje) mos otorgados a clientes semejantes por ti- 3,5 pos similares de IFR en una determinada zona? 3,0 - ,tReflejan los margenes de las tasas de inte- res los costos econ6micos reales (incluido el 2,5 -riesgo de credito) de la intermediaci6n fi- 2, nanciera o s6lo la captaci6n de rentas o la influencia en el mercado? 2,0 * Podrian las IFR ofrecer productos financie- ros que no se suministran actualmente pero 1,5 - para los cuales existe demanda entre los clientes rurales? 1,0 Dado que el dinero es fungible y los merca- dos financieros rurales eficientes canalizaran los 0,5 fondos prestables hacia los usos de mayor po- tencial productivo, estas preguntas se centran 0,0 . - en la eficiencia con que fluyen los fondos a tra- Muy Escasa Considerable Muy ves de los mercados financieros rurales y no en escasa considerable el destino que se da a los fondos. Se han realiza- Penetraci6n financiera (I 960) do estudios econ6micos, por ejemplo, el de Udry (1990) y el de Rashid y Townsend (1994), que Fuente: Levine 1994. pueden utilizarse para verificar si se presentan 34 Financiamiento rural Cuadro 3.1 Caracterfsticas del antiguo y el nuevo concepto del financiamiento rural Antiguo Nuevo Metas fundamentales * Crecimiento econdmico y aumenlo de los ingresos (generalmenle por * Crecimiento econdmico y aumenlo de los Ingresos. medio de la Introduccldn de tecnologfas modernas con cr6ddto en condiclones concesionarlas). * Reduccldn de la pobreza. Reducci6n de la pobreza. Supuestos operativos * Para un desarrollo econ6mico acelerado se requieren mercados de * Para un desarrollo econ6mlco acelerado se requiere intensificar la productos y mercados tinancieros controlados (por ejemplo, controles competencla en los mercados financleros y de productos (par do los precias de los allmentos y de las tasas do lntbres). ejemplo, por medio de preclos flexibles). * Los pequeoios agricultores y empresarlos rurales no pueden pagar * Los pequenos agrcultores y empresarlos rurales pueden pagar las tasas de lnteres comerciales. tasas de interes comerciales vigentes en el mercado. * Los pequenos agrlcultores y empresarios rurales no tlenen capacidad * Los pequefos agricultores y empresarios rurales pueden y quieren de ahorro. ahorrar. * El acceso al cmdito en condiciones concesionarfas es esenclal para * El acceso a servicios financieros no subvencionados es esenclal para lograr el crecimlento econdmico y la reduccd6n do la pobreza. lograr el crecimiento econdmico y la reduccdon de la pobreza. Papel del Estado * Intervenir dlrectamente y controlar el sector agrfcola y el credito * Crear un marco de pollticas propicla minimizando a la vez la agricola. intervencidn directa y el control del sector agrlcola y el credito agricola. Mecanismos de intervenci6n estatal Marco de pol(Mcas Marco de politicas Apoyarse en los ocho p1/ares de las polUficas lavorables al sector urbano: Establecery mantener un marco de po/lticas que fomente los mercados financieros rura/es: * Tipo de camblo sobrevalorado. * Respaldar ta estabilidad macroecon6mica par media do tipos do * Control de los precdos de los productos agropecuarios. cambio determinados par el mercado. * Asignaciones presupuestarias desproporcionadas en favor de la . Mantener condiciones igualitarias para todos los subsectores lnfraestructura humana. econdmicos (incluidos los sectores agrlcola y rural) y promover la * Inversldn desproporcionada en recursos humanos del sector urbano. compelencia. * Impuestos excesivos sobre las exportaclones agropecuarias. * Desregular el sector linanciero y tavorecer un entorno competittvo. * Proteccibn de las industrias naclonales, cuya producci6n se utiliza * Establecer normas legales y reglamentarias y mecanismos de como insumos agrtcolas. aplicacidn que atiendan las necesidades especlficas de la poblacddn * Leyes contra la usura que (pese a sus buenas intenclones) traban la nuial. prestacl6n do servicios 1inancieros a los pobres de las zonas rurales. * Eliminar las pollticas de sesgo urbano que desalientan el desarrollo * Leyes y reglamentos que no tienen en cuenta las caracterfsticas y rural y traban el desarrollo de mercados flnancieros rurales. necesidades especlficas de Ia economfa rural. lntervenciones financieras rurales directas Intervenclones financieras rurales directas * Establecer un tope legal a las tasas de Interes de depbsito y * Elininar los topes a las tasas de lnteres de dep6slto y represtamo y reprnstamo. bomentar la determinacidn de las tasas de interes por el mercado. * Crear instituciones financieras rurales de propiedad del Estado, * Prestar serviclos financleros por medio de diversas instituciones primordiatmente Instituciones de cr6dlto agricola especializadas que financieras rurales (IFR) (y no exclusivamente por medio de son las responsables pfncipales de la prestacion de servicios Instituciones de cr6dito agrfcola especlalizadas). financleros formales a las comunidades rurales. . Prestar serviclos financieros a todos los empresafios rurales (no sblo * Prestar servicios financieros sobre todo al sector agrfcola, en a las actividades relacionadas con la agricultura). detrimento de los empresarlos de otros sectores. . Estimular la movilizacidn del ahorro Interno olreclendo servicios de * Centrar la atenci6n en la concesi6n de cr6d[to (agricola); se ahorro con tasas de lnteres positivas. desallenta el ahorro en instrumentos monetarios en las zonas rurales. . Revilalizar y reestruclurar las instituciones de credito agricola * Otorgar beneficlos especlales y financiamiento en condiclones especializadas y otras IFR para promover principios do gestidn concesionarlas a IFR de propiedad estatal; subvencionar las lasas de adecuados; transformar las instituciones do credito agrfcola lnberes de Intermediacifn cobradas a los clientes de IFR para especializadas en IFR que presten servicios a un espectro mas amplio compensar el sesgo urbano de las pollticas. de clientes rurales. * Cubrir las perdidas por prestamos incobrables de las IFR y rescatar * Privatizar las IFR (o algunos segmentos de sus operaciones), toda vez con 1recuencia a las institucdones que arrojan deficit, que resulte apropiado, o cerrar las IFR ineficdentes e irrescatables. Nuevas perspectivas delfin1an1ciamiento rural 35 Antiguo Nuevo Respaldar los seguros de cosechas y los mecanismos de garantfa del * Respaldar a las instituciones que Introduzcan innovaciones; credito deficlentemente administrados. proporcionar capital iniclal y subastar subvenclones entre las cooperativas cle credito nuevas (piloto) o ya existentes, las instituciones no gubernamentales y otras IFR que cumplan requlsits eslrictos y tengan la capacidad para prestar serviclos financleros rurales eficientes; cubrir parcialmente los costos de instalaci6n (concepto de industria incipientel). * Respaldar el desarrollo institucional; prestar asistencia para la formacion del personal, el desarrollo de sistemas de lnlormaci6n para la administraci6n, la investigaci6n y la divulgacidn de intormacion sobre las instituciones o practicas productivas en contextos socioecon6micos y culturales especlficos. * Otorgar subvenciones limitadas a las IFR pam compensar los efectos cde unas politicas distorsionadas (en proceso de eliminaclon); filjar topes a las subvenciones y eliminarlas gradualmente. * Establecer seguros de cosechas con precios y administracl6n adecuados, y examinar la eticacia de los mecanismos de garantla de credito. Variables de poiftica y resultados * Se considera aceptable una inversion insuticiente en infraestructura * Es necesario mejorar la infraestructura rural y los serviclos de puiblica rural (por ejemplo, caminos y abastecimiento de agua) y en educacion y salud. recursos humanos rurales (por ejemplo, educacion y salud). * Se utilizan tasas de interes subvencionadas prlncipalmente como * Se utilizan las tasas de interes reales positivas como mecanismo de mecanismo compensatorio mas que como mecanismo de redistribucid6n. asignaci6n. * Las subvenciones benetician sobre todo al sector agricola y * Las tasas de interes son suticientemente altas corno para asegurar principalmente a los agricultores influyentes y de posici6n acomodada que los margenes entre las tasas activas y pasivas sean adecuados. * El acceso de los empresarios rurales no agropecuarios a los servicios * Todos los empresarios rurales tienen acceso a serviclos financleros. financieros es lImitado, lo cual desacelera el desarrollo rural. * Como resultado de la Insuficiente prestacion de servicios de ahorro y * Se reduce la dependencia de las IFR de la obtencl6n de fondos da del mantenimlento de las tasas de inler6s de dep6sito en niveles donantes y del gobierno, ya que la movilizacifn del ahorro privado se artificialmente bajos (debido a los topes fijados a las lasas de interes), convierte en la principal fuenle de financlamlento, con lo cual se logra se limita la movilizacicn del ahorro. una mayor autosuficiencia financiera. * Las IFR dependen de los servicios de redescuento y de las * Las IFR gozan de autonomfa en la adopcion de metodos operativos donaciones y subvenciones presupuestarias para respaldar sus eficientes. carteras de prestamos (subvencionados). * Las inslituciones de cr6dito agricola especializadas y otras IFR no a No se conceden privilegios especiales a las IFR de propiedad estatal; gozan de autonom(a; la mayorla de las decisiones operativas (por se mantienen condiciones igualitarias y se fomenta la competencla ejemplo, sobre las tasas de inberbs de intermediaci6n, el costo de los entre las IFR; el acceso a las subvenciones (cuando lo aconsejan tondos obtenidos en prestamo y las polfticas de personal) se imponen razones de peso) no esta condicionado a la propiedad de una desde arriba. institucion linanciera rural. * Suelen concederse privilegios especiales a las instituciones de * Se fomentan el desarrollo instilucional y la disciplina financlera credito agrtcola especializadas, lo cual genera dependencia del responsabilizando al personal direclivo por los resultados de las IFR; financiamiento concesionario y falta de competencia y de incentivos no se tolera un bajo nivel de cobro de los prestamos. para lograr mejores resultados; suele verse a estas instituciones como mecanismos de desembolso de fondos. * No se aplican obligatoriamente criterlos comerciales a las IFR (de * Se fomentan un mejor desempeho y una mayor productividad del propiedad estatal); los directivos no deben rendir cuentas de los personal de las IFR; se motiva al personal por medio de un sistema resullados de estas instituciones; numerosos casos de indisciplina avanzado de incentivos. financiera y de deficiente nivel de cobro de prestamos. * Debido a l fallta de incentivos y de motivaci6n, el desempefio del personal es deficiente. * Los resultados de las IFR se evaluan utilizando coeficientes de * Los resultados de las IFR se evaluan en tuncl6n cie su capacidad de rentabilidad financIera tradicionales (rendimiento del capital y los liegar a los clientes destinatarios y de su autosuticiencia financIers activos), sin tener en cuenta el costo de las subvenciones; se (determinada aplicando el Indice de dependencia de las desconoce el costo real que representa pars la sociedad mantener subvenciones): estos crilerios permilen evaluar el Impacto real y el una institucion tinanciera rural. costo de una instituci6n financiera rural. Fuente: Conclusiones de los autores. 36 Financiamiento rural los sintomas de ineficiencia apuntados en esas servido para promover el bienestar podria poner preguntas. de relieve la ineficiencia que se trat6 de corregir Las investigaciones de mercado y la evaluaci6n mediante la intervenci6n. El Banco Mundial ha de intervenciones anteriores o en curso en los tomado la iniciativa en lo que respecta a los traba- mercados financieros rurales tambien pueden re- jos en este campo con sus actividades en materia sultar itiles para identificar los factores que de microfinanciamiento y operaciones bancarias coadyuvan a la eficiencia o ineficiencia de los con los pobres. Los dos principales proyectos al mercados financieros rurales. La evaluaci6n de las respecto son un estudio global del Banco Mun- circunstancias en las cuales las intervenciones han dial sobre operaciones bancarias sostenibles al al- cance de los pobres y la creaci6n de un Grupo Consultivo de Ayuda a la Poblaci6n mas Pobre por parte del Banco Mundial y otros donantes Recuad.ro 3.1 Grupo Consultivo de Ayuda a la (Recuadros 3.1 y 3.2). Poblaci6n mas Pobre Evaluaci6n de losfactores de ineficiencia en los El Grupo Consultivo de Ayuda a la Poblaci6n mas mercados rurales. Rara vez los mercados financie- Pobre -Programa de Microfinanciamiento ros rurales son eficientes. Rashid y Townsend (CGAP) es el resultado de un acuerdo entre insti- (1994) comprobaron que el consumo individual tuciones donantes alcanzado en la Conferencia so- en poblados de la India presenta variaciones rela- bre el Hambre y la Pobreza de 1993. El CGAP fue cionadas con perturbaciones idiosincriticas de los creado en junio de 1995 por nueve instituciones .ingresos. Estas variaciones del consumo se vieron donantes, y desde entonces el n.mero de miem- exacerbadas por la inexistencia de mercados de bros se ha elevado a 19. Sus objetivos son mejorar cr6dito y seguros. Las zonas rurales tarbi6n seven la coordinaci6n del microfinanciamiento, la difu- afectadas por riesgos de alta covarianza en los ren- si6n de "practicas 6ptimas" de micro financiamiento para las autoridades y las instituciones operativas, dimientos de las cosechas, los precios y los ingre- mejorar y ampliar la actividad del Banco Mundial sos. La covarianza dificulta la obtenci6n local de en este ambito y ofrecer respaldo a las instituciones seguro contra riesgos de las cosechas, y el proble- de microfinanciamiento innovadoras mediante un ma de la difusi6n intertemporal del riesgo proba- programa de donaciones. La meta final es ampliar blemente sea grave para las familias que viven de el acceso de los pobres a los servicios financieros. la agricultura. La falta de mercados que permitan La Secretaria del CGAP administra un fondo distribuir los riesgos a escala nacional se observa de recursos basicos, respaldado por una aportaci6n claramente en Gambia en la acusada reducci6n de del Banco Mundial de US$30 millones, que se uti- . du lizan para otorgar donaciones a instituciones de peso de los agricultores de ese pais durante los pe- microfinanciamiento que renan los requisitos es riodos de carestia" (Banco Mundial 1990). Hettige tablecidos a tal efecto. Un grupo asesor sobre poli- y Steel (1996) recogieron datos que muestran una ticas integrado por expertos de importantes insti- considerable fragmentaci6n del mercado financie- tuciones de microfinanciamiento de todo el mundo ro en Africa. asesora al grupo de donantes y a la secretaria sobre Binswanger y Rosenzweig (1993) llegan a la las estrategias mas indicadas para ayudar a los po- conclusi6n de que las perturbaciones covarian- bres. El actual presidente es Muhammad Yunus, tes que afectan al ingreso se reflejan en una re- director gerente del Banco Grameen. ducci6n del consumo de alimentos en los hoga- El CGAP publica la serie de notas Focus y un res pobres. Aun cuando estos recurran a los boletin informativo semestral sobre cuestiones fun- mecanismos de difusi6n de riesgos a su alcance damentales tecnicas y de politica de microfinan- (redes de la familia extensa, remesas de emigran- ciamiento. El CGAP preve realizar seminarios regio- tes, diversificaci6n de la producci6n y utiliza- nales y nacionales a nivel de politicas sobre practicas ci6 n de la de yecurriraa 6ptimas de microfinanciamiento. Las notas, el bole- n de capital propio en lugar de recurrir al tin informativo y otros anuncios se publican en la credito para realizar inversiones), no logran es- pagina del CGAP en Internet: www.worldbank.org/ tabilizar su consumo de alimentos. Lo que ha- html/cgap/cgap.htm/ cen es modificar su forma de invertir para re- ducir los riesgos que afectan a sus ingresos Fuente: Mohini Malhotra, CGAP. escogiendo inversiones de poca rentabilidad Nuevas perspectivas delfinanciamiento rural 37 Recuadro 3.2 Actividades bancarias sostenibles con clientes pobres El objetivo del estudio del Banco Mundial sobre ac- * La preparaci6n de un inventario de institucio- tividades bancarias sostenibles con clientes pobres es nes de microfinanciamiento de todo el mundo. mejorar la capacidad de los donantes, los gobiernos En un informe preliminar se han identificado y las instituciones operativas para diseniar y poner en alrededor de 750 programas o instituciones con practica politicas y programas orientados a fortale- un minimo de tres afios de experiencia y 1.000 cer el sector financiero y desarrollar instituciones fi- clientes. Hasta el momento, aproximadamente nancieras sostenibles que presten servicios a los po- el 10% ha respondido a las encuestas enviadas. bres. Es preciso recopilar sistematicamente Se preve actualizar este estudio cuando se reci- informaci6n que permita identificar y comprender ba un mayor nuimero de respuestas. los factores que determinan el exito de la interme- * Un libro con informaci6n de referencia sobre diaci6n financiera con clientes necesitados. Aunque actividades bancarias sostenibles con clientes el estudio esta destinado principalmente al personal pobres, como producto final del estudio. Este operativo del Banco, tambi6n esta orientado a auto- libro de consulta, que quedara concluido en ridades y directivos de instituciones financieras, or- 1997, incluira las conclusiones extraidas de los ganizaciones gubernamentales y no gubernamenta- casos practicos y las ensefianzas en lo que res- les que prestan servicios financieros a los pobres, las pecta al disenlo de programas, su aplicaci6n y mujeres y otros grupos insuficientemente atendidos. la formulaci6n de politicas. Una secci6n prac- El programa de estudio comprende los siguientes tica del libro incluira un arbol de decisi6n en el elementos: que se presentara paso por paso un enfoque Mas de dos docenas de estudios de casos prac- para disefnar proyectos de servicios financieros. ticos de instituciones financieras rurales inno- * Una serie de seminarios mensuales. vadoras de Am .rica Latina, Asia y Africa que * Documentos de trabajo y estudios tecnicos ba- han logrado reducir los costos y riesgos que con- sados en los casos practicos, que se prepararan lleva prestar servicios a un gran n6mero de antes de la conclusi6n del libro mencionado. clientes de bajos ingresos. Fuente: Bennet, Cuevas y Yaron 1996. pero que entrafian riesgos relativamente bajos. global (por oposici6n a la situaci6n 6ptima desde Los agricultores con posesiones mAs considera- el punto de vista privado). bles pueden evitar estos sacrificios debido a que gozan de una adecuada protecci6n a traves de Causas de ineficiencia de los mercados rurales sus activos, sus redes sociales y su acceso a los mercados financieros. Sus carteras de inversio- Cuando se compruebe que los mercados financie- nes agricolas estan mas encaminadas a multi- ros rurales son ineficientes, debera identificarse la plicar las ganancias previstas que a mitigar el causa de la ineficiencia para que el gobierno pue- riesgo. da elegir la politica mas conducente a una mayor El prestamo de dinero es una prActica muy ex- eficiencia. Las principales causas de ineficiencia de tendida en los mercados financieros rurales y sue- los mercados rurales son un marco de politicas in- le tener lugar a tasas de interes sumamente altas. adecuado, un regimen juridico y normativo restric- Aunque se ha sostenido que los prestamistas s6lo tivo o una disfunci6n del mercado. cubren los costos de sus operaciones (Bottomley 1963), es probable que el acceso a la informaci6n Evaluacion del marco de politicas para la del que gozan les permita obtener rentas intermediaci6nfinanciera rural. Un marco de po- monopolisticas (Virmani 1982). Dado que el mer- litica desfavorable puede ser la primera causa de cado es imperfecto, los prestamos tienen un pre- ineficiencia en los mercados financieros rurales. cio superior a su costo marginal para el presta- En el Capitulo 4 se analizan los principales proble- mista, y el volumen de credito que se suministra mas que se plantean en los mercados financieros es insuficiente desde una perspectiva econ6mica rurales ineficientes, se formulan recomendaciones 38 Financiamiento rural y se indica la secuencia en que se deben introducir pueden internalizar plenamente los costos y be- las reformas. Las principales medidas necesarias neficios que entrafia la prestaci6n de servicios paraestablecerun marco depoliticaspropicio son bancarios rurales'5. Ante la existencia de las siguientes: externalidades ybienes p6iblicos, es probable que * Lograr la estabilidad macroecon6mica y re- el comercio ofrezca ganancias potenciales que no ducir las distorsiones macroecon6micas. son captadas por los intercambios privados. Aun- * Eliminar el sesgo urbano en la fijaci6n de que el gobierno sufra las mismas limitaciones de precios, las politicas de comercio exterior y inforrnaci6n que el sector privado, puede inter- las asignaciones presupuestarias. venir para aumentar el bienestar, ya que puede * Fomentar mercados financieros competiti- internalizar los costos y beneficios sociales vos, integrados, transparentes y resistentes. (Greenwald y Stiglitz 1986). Dado que los merca- dos financieros no pueden operar eficientemente Evaluaci6n del r6gimen juridico y normativo si no cuentan con informaci6n adecuada, y dado aplicable alfinanciamiento rural. Un regimen ju- que la informaci6n plantea importantes proble- ridico y normativo poco propicio puede ser la se- mas relacionados con las externalidades y los in- gunda causa de ineficiencia en los mercados finan- centivos (uso gratuito, riesgo moral, selecci6n cieros rurales. Un regimen desfavorable puede adversa), los mercados financieros, por su pro- ocasionar problemas en la ejecuci6n de los con- pia naturaleza, probablemente se caractericen por tratos; tambien puede limitar la variedad de ser- la existencia de disfunciones del mercado (vease vicios financieros ofrecidos por los distintos tipos el Recuadro 3.3). de intermediarios financieros (vease el Capitulo 5). Es dificil e infrecuente medir en forma directa Las principales medidas que se requieren para la existencia y el alcance de una disfunci6n del mejorar el regimen juridico y normativo son las mercado'6.Algunos estudios muestran que el con- siguientes: sumo es inestable en el caso de determinados in- * Mejorar la escrituraci6n de tierras y el re- dividuos o grupos. Empero, cierta inestabilidad gistro catastral. puede ser inevitable, dada la necesidad de ofrecer * Reformar las leyes que regulan los presta- incentivos eficaces para evitar el riesgo moral mos con garantias reales. * Desregular las actividades de concesi6n de prestamos por instituciones que no realizan operaciones de captaci6n de dep6sitos. Recuadro 3.3 ZC6mo pueden las En lo que respecta a la secuencia, la reforma externalidades de la informaci6n del regimen juridico y normativo es un campo en generar disfunciones del mercado? el cual las medidas correctivas pueden La opini6n general, aunque equivocada, es que si una emprenderse de inmediato, aun cuando no se ha- det er al, aunque entable que en el yan dopadotodaia edias ara limnarlas determinada actividad fuera rentable alguien en el yan adoptado todavia medidas para eliminar las sector privado ya la habria realizado. Como dice principales distorsiones existentes en la Besley (1994), podria surgir una disfunci6n sitodos macroeconomia, en el sector de bienes reales y en se sientan a esperar que otro intente hacer las cosas. el sector financiero. A menudo se ha atribuido la lenta difusi6n de de- terminadas tecnologias agricolas a la renuencia a ser Evaluaci6n de los datos sobre disfunciones del el primero en utilizarlas. Una funci6n obvia de la mercado identificables. Pese a contar con un mar- intervenci6n estatal es subvencionar a los precurso- co de politicas y un regimen juridico y normativo res. Asi, quienes experimenten con el disefio favorables, existe la posibilidad de que existan institucional, como en el caso del Banco Grameen disfunciones en los mercados financieros rurales. en Bangladesh, podrf an ser candidatos ideales a la Refiriendose a los mercados financieros en gene- obtenci6n de subvenciones. Sin embargo, estos ar- gumentos s6lo parecen justificar el otorgamiento de ral, Besley (1994) sefiala que un mercado compe- subvenciones para nuevos proyectos, subvenciones titivo es imperfecto cuando no logra generar una que deberian eliminarse progresivamente a medida asignaci6n eficiente del credito. que avance su ejecuci6n. En los mercados financieros rurales se produ- cen disfunciones del mercado cuando las IFR no F,aceite: Besley 1994. Nuevas perspectivas del financiamiento rural 39 (vease el Recuadro 3.4). Por ejemplo, las medidas realizar numerosas investigaciones y operaciones encaminadas a estabilizar el consumo y la produc- de ensayo en circunstancias muy diversas. ci6n podrian disuadir alos agricultores de maximizar Una tarea mas asequible seria documentar la su producci6n. A menudo, para determ inar la gra- existencia de factores que, segun la teoria econ6mi- vedad de la disfunci6n y, por consiguiente, la ca, dan lugar a disfunciones del mercado. Entre es- posibilidad de aumentar el bienestar, es preciso tos factores se incluyen los obstaculos al comercio en los mercados existentes, en particular, las imper- fecciones en la informaci6n y la observancia de las Recuadro 3.4 Dos obstAculos disposiciones, las barreras sociales, las externali- a las transacciones financieras: dades y la influencia en el mercado (vWase el Recua- el riesgo moral y la selecci6n adversa dro 3.5). Cuando se observe la presencia de estos El riesgo moral se presenta cuando una de las partes factores, al tratar de corregirlos pueden sopesarse de un contrato (a la que generalmente se denomi- na mandante) no puede observar las acciones de la otra parte en el contrato (generalmente deno- minada mandatario), y las acciones (u omisiones) Recuadro 3.5 El problema de las barreras del mandatario afectan al rendimiento esperado de sociales al comercio ambas partes. Por ejemplo, puede ocurrir que el prestamista no perciba el esfuerzo realizado por el Existen numerosos ejemplos de los efectos de las prestatario; en otras palabras, que no pueda deter- barreras sociales al comercio. Akerlok (1984) ela- minar facilmente en que medida los resultados des- bor6 un modelo para explicar la persistencia de las favorables de los proyectos se deban al desinteres barreras de casta como resultado de sanciones al del prestatario o a la mala fortuna. Si el prestamis- comercio entre ellas, aun cuando dicho comercio ta pudiera observar al prestatario, podria estable- genere beneficios. Es posible acabar con esas barre- cer las condiciones del contrato de prestamo en ras si un numero suficiente de agentes genera inter- funci6n del esfuerzo realizado por este. Dado que cambios adicionales gracias a las cuales la perdida no es posible observar este esfuerzo con un costo neta derivada de las sanciones por infracci6n se ve razonable, lo maximo que el prestamista puede ha- compensada con creces con los beneficios de los in- cer es establecer condiciones contractuales que sean tercambios entre castas. Sin embargo, la infracci6n aceptables para el prestatario y que fomenten el de la norma no sera rentable para los primeros que comportamiento que el prestamista desea. De esa se atrevan a hacerlo. manera, el prestamista suele imponer al prestata- Las barreras sociales pueden adoptar muchas rio un riesgo mayor (mostrandose menos dispues- formas y suelen verse reforzadas por sanciones tales to a condonar los prestamos si las circunstancias como el ostracismo social y el boicoteo econ6mico. evolucionan desfavorablemente) que si contara con Las barreras mas importantes son las basadas en mejor informaci6n. diferencias de clase socioecon6mica, casta, origen La selecci6n adversa se produce cuando lo etnico y genero. Las barreras de genero son espe- inobservable son las caracteristicas del cliente (mas cialmente dificiles de superar, debido a que operan que sus acciones). Por ejemplo, una compafiia de a nivel de la sociedad y dentro de la familia. Otros seguros posiblemente no pueda determinar, sin in- obstaculos importantes al comercio son los relacio- currir en enormes costos, cuales son los clientes de nados con el idioma y el grado de alfabetizaci6n y riesgo y cuales los clientes seguros. Los clientes de de conocimientos aritmeticos basicos, que agravan riesgo tienen un incentivo para dar impresi6n de las barreras de informaci6n. seguridad, a fin de pagar primas mas bajas. Dado La falta de interacci6n entre grupos sociales que las primas que cobra la compaflia afectan a la refuerza las barreras de informaci6n que traban una composici6n de clientes en formas que la compafiia intermediaci6n eficaz, sobre todo en el caso de los no puede observar facilmente (el cobro de primas clientes pobres y las mujeres, cuyo acceso a los ser- mas altas disuade a los clientes seguros con mas ra- vicios financieros ya se ve gravemente limitado por pidez que a los clientes de riesgo), la compania no la falta de bienes aceptables como garantia. El esca- puede establecer un precio 6ptimo para los riesgos so grado de acceso a veces es el resultado de barre- adaptando los contratos (primas y franquicias) a las ras sociales o de deficiencias del regimen juridico y caracteristicas de sus clientes. normativo. En el Capitulo 5 se analizan estos pro- blemas y se formulan recomendaciones para mejo- Fuente: Rees 1985a, 1985b. rar las leyes y reglamentaciones restrictivas. 40 Financiamiento rural las distintas opciones en materia de politicas y de de vista. Las intervenciones pueden consistir en intervenci6n que ofrecen las investigaciones y los subvenciones para cubrir los costos de instalaci6n estudios de factibilidad. de las IFR, en la prestaci6n de servicios financieros innovadores en las zonas rurales, en redescuentos Evaluaci6n delproblema de la informaci6n im- de prestamos otorgados por IFR privadas a deter- perfecta. Cuando la informaci6n es imperfecta, los minados clientes, o en la creaci6n y explotaci6n mercados no son totalmente competitivos debido de IFR de propiedad estatal a fin de resolver el pro- a que la informaci6n tiene las caracteristicas de blema de la inexistencia de mercados. un bien pidblico: no es excluyente (el hecho mis- Las intervenciones deberian abordar directa- mo de que un banco conceda un prestamo a un mente la causa de la disfunci6n. Por ejemplo, el determinado cliente es, para los demas bancos, una problema de la informaci6n imperfecta puede re- sefial de la calidad del cliente) y es de consumo solverse introduciendo bancos de sucursales m6- pdblico (el que un depositante se entere de que viles, otorgando prestamos colectivos o propor- un banco dado es fragil no impide que otro depo- cionando incentivos financieros o asistencia sitante pueda obtener la misma informaci6n). De- tecnica a IFR que abran sucursales en zonas aleja- bido a estas caracteristicas, la adquisici6n de in- das. Estas y otras intervenciones s6lo tendran exi- formaci6n da lugar a externalidades. Cuando una to si los gobiernos tienen la firme determinaci6n determinada instituci6n sufraga los gastos que de desarrollar mercados financieros rurales. Las supone la busqueda de informaci6n, se benefician diversas formas de intervenci6n directa que pue- ella misma y las demas. Dado que no es probable den escoger los gobiernos se analizan en detalle que una sola instituci6n internalice todos los be- en el Capitulo 6; en los Capitulos 8 y 9 se exami- neficios, probablemente la oferta de inversiones nan las medidas que pueden adoptar las institu- para obtener informaci6n sea insuficiente. La ob- ciones financieras rurales para superar las tenci6n de informaci6n suele entrafiar costos fijos disfunciones del mercado. (en el caso de una instituci6n financiera rural, el costo de crear una sucursal en una zona rural es- Evaluaci6n de los efectos de la transmisi6n im- casamente poblada), lo cual puede dar lugar a es- perfecta de la informaci6n. Aun cuando exista su- tructuras de mercado imperfectamente competi- ficiente informaci6n local sobre el comportamien- tivas (Stiglitz 1993). to o las caracteristicas de determinadas personas, La heterogeneidad de las condiciones de pro- es posible que esta informaci6n no se divulgue ducci6n y la dispersi6n espacial de los producto- ampliamente fuera de la comunidad. La limita- res da como resultado graves problemas de infor- ci6n del acceso a la informaci6n puede dar lugar a maci6n. Suele ser costoso y dificil determinar si la segmentaci6n de los mercados financieros en las cosechas fracasaron debido a factores que es- "islas de informaci6n" Es probable que la infor- capan al control de los agricultores o por negli- maci6n sea limitada, sobre todo en lo que respec- gencia, falta de capacidad u otras deficiencias. La ta a las zonas rurales con escasos vinculos asimetria de la informaci6n entre las IFR y los clien- infraestructurales coII el resto de la economia. En tes genera graves problemas de riesgo moral y se- tales circunstancias, los acreedores locales que dis- lecci6n adversa en los seguros de cosechas y en las pongan de mejor informaci6n que los prestamis- transacciones de credito (vease el Recuadro 3.4). tas ajenos a la comunidad pueden obtener rentas monopolisticas de sus clientes (Virmani 1982). Opciones para corregir las disfunciones del mercado Evaluaci6n de la viabilidad de la intervenci6n. No toda disfunci6n del mercado (y la resultante Si existe una disfunci6n del mercado identificable, ineficiencia) se puede corregir. De ahi, la utilidad el Estado debe considerar la posibilidad de interve- del concepto de eficiencia limitada: en algunos ca- nirde manera directapara corregirlayefectuar un sos, no es posible modificar la causa de la andlisis de costos-beneficios a fin de determinar a) disfunci6n del mercado de manera econ6mica- sielproblemapodriacorregirsedemaneraeficazen mente viable y, en consecuencia, la intervenci6n funci6n de los costos y, en caso afirmativo, b) cubil no puede justificarse desde el punto de vista eco- seria la intervenci6n mds aconsejable desde esepunto n6mico. Por ello, al examinar la posibilidad de Nuevas perspectivas del financiamiento rural 41 corregir una disfunci6n del mercado, deberia rea- financieros, lo que no esta tan claro es que debe- lizarse siempre un andlisis de costos-beneficios. En rian hacer los gobiernos para corregirlas (vease este tipo de analisis de las intervenciones finan- el Recuadro 3.6). cieras rurales deben tenerse en cuenta los costos de Cuando la meta fundamental de la inter- oportunidad. Otro elemento que se debe conside- mediaci6n financiera rural es elevar los ingresos y rar tambien son los probables efectos de incentiva- no existe ninguna disfunci6n identificable en los ci6n en los agentes privados que participan en el mercados (o ninguna intervenci6n eficaz en fun- mercado para evitar que estos se vean excluidos o ci6n del costo para corregirla, si la hubiere), el Es- que sufran efectos secundarios (como el debilita- tado deberia mantener las politicas vigentes en ese miento de la disciplina crediticia resultante de la momento. Sin embargo, no se debe adoptar nece- inadecuada ejecuci6n de las intervenciones esta- sariamente esa actitud cuando el objetivo funda- tales). Por uiltimo, las posibles intervenciones de- mental es reducir la pobreza. ben evaluarse sopesando los beneficios y costos de las intervenciones financieras y no financieras ge- Meta estrat4gica II: Reducir la pobreza rural nerales, como la inversi6n pdblica en infraestruc- tura rural, educaci6n y obras piblicas. La segunda meta estrategica fundamental de la Las intervenciones estatales a menudo estAn mayoria de los gobiernos es reducir la pobreza sujetas a la posibilidad de grandes y costosos fra- en las zonas rurales (vease el Grafico 3.3). En los casos debidos a problemas de incentivos, mala ges- afios cincuenta y sesenta la teoria del dualismo ti6n y otros factores (vease el Capitulo 2). Una econ6mico ensefiaba que la forma de eliminar la intervenci6n mal disefnada suele crear mas perjui- pobreza era asimilar la mano de obra del sector cios que beneficios y debe ser corregida con ur- rural atrasado y basado en una economia de sub- gencia; sin embargo, la cesaci6n de la intervenci6n sistencia en el sector industrial urbano moder- no puede eliminar la disfunci6n del mercado que no. Este enfoque de "filtraci6n hacia abajo" no provoc6 la intervenci6n inicial, por lo que seguirA logr6 reducir sustancialmente la pobreza en las en pie el problema de determinar cual es la mejor zonas rurales. Los enfoques mAs recientes han manera de corregirla. hecho hincapi6, en cambio, en eliminar la pobre- Aunque hay amplio consenso en que es proba- za atacando sus raices en las zonas rurales. En ble que se produzcan disfunciones en los mercados general, el rapido crecimiento de la economia Recuadro 3.6 Dos perspectivas sobre las disfunciones del mercado: razones que justifican la intervenci6n Stiglitz (1993) y Besley (1994) presentan dos pers- ideol6gico con la liberalizaci6n de los merca- pectivas para considerar las disfunciones del mer- dos financieros (Stiglitz 1993). cado y la intervenci6n estatal: En resumen, es posible que haya argumen- El Estado tiene una funci6n que desempe- tos valederos en pro de la intervenci6n, algu- ifar en los mercados financieros; dicha funci6n nos de los cuales pueden basarse en las esta motivada por la presencia generalizada de disfunciones del mercado. Con todo, al exami- disfunciones del mercado. En los paises en de- nar cada argumento, resulta cada vez mas evi- sarrollo, estas son casi siempre mayores que en dente que, dado el estado actual de los datos los paises mas adelantados. Las limitaciones que empiricos sobre muchas cuestiones pertinen- traban los mercados son mayores en los paises tes, es imposible afirmar categ6ricamente que menos adelantados que en los desarrollados; de existen razones justificadas para intervenir en la misma manera, segun sostienen muchos, los mercados de credito. El pr6ximo paso tambi6n son mayores las limitaciones del Esta- debe ser la realizaci6n de estudios empiricos do. En nuestra opini6n, se pueden disefiar po- que esclarezcan estas cuestiones si se preten- liticas gubernamentales que tengan en cuenta de que, paralelamente al avance te6rico so- estas limitaciones. Lo que esta claro es que ni la bre el funcionamiento de los mercados de teoria econ6mica ni el examen de una amplia credito rural, se avance en la esfera de las po- gama de casos reales respaldan el compromiso liticas (Besley 1994). 42 Financiamiento rural rural es el camino mas prometedor para reducir Quiza no baste con elevar el ingreso medio en la pobreza. Igualmente, para Ilegar a esa meta es im- las zonas rurales para reducir la pobreza, pues es prescindible elevar los ingresos rurales fomentando posible que no todos se beneficien del crecimien- mercados eficientes y completos. to de los ingresos. Por ello, es tambien posible que Graflco 3.3 Arbol de decisiones para reducir la pobreza Meta l: Reducir la pobreza rural Realizar una evaluaci6n de la pobreza para establecer las caracterfsticas de la poblaci6n rural pobre y sus limitaciones I Evaluar las opciones de poliftica ,Basta con adoptar medidas orientadas al mercado para reducir la pobreza? _ _ _S_ No Partiendo de un analisis Lograr mercados mas eficientes de costos-beneficios, escoger y completos un programa de intervenciones (vease el Grafico 3.2) directas para reducir la pobreza en el grupo destinatario Aplicar una estrategia integral Intervenciones Otras intervenciones posibles: de desarrollo de los mercados: de financiamiento rural: * Proporcionar respaldo * Fomentar mercados * Otorgar donaciones de alimentario dirigido a grupos financieros rurales activos contrapartida para fondos de especfficos y eficientes base comunitaria * Generar empleo mediante * Respaldar la intermediaci6n programas de obras publicas (Capitulos 3, 4, 5) social * Invertir en infraestructura rural * Fomentar los mercados no * Subvencionar los costos de * Desarrollar los recursos financieros (escapa al iniciaci6n de programas humanos de las zonas rurales alcance de este estudio) innovadores de ahorro y credit * Facilitar ifneas de credito a tasa (Capitulo 6) de mercado (Capitulo 5) Nuevas perspectivas delfinanciamiento rural 43 la reducci6n de la pobreza exija una intervenci6n no se proporciona tambien un conjunto mas am- especial, es decir, un programa de intervenciones plio de servicios no financieros y de infraestruc- dirigidas a grupos especificos puede estar justifica- tura rural. do, independientemente de que a) el marco de poli- Las mejoras en los caminos rurales y los servi- ticas sea adecuado, b) puedan identificarse las cios de electricidad, o el otorgamiento de disfunciones del mercado o c) puedan diseniarse in- donaciones de contrapartida para inversiones de- tervenciones eficaces en funci6n de los costos para terminadas por las propias poblaciones rurales, corregir lasfallas del mercado. por ejemplo, en ordenaci6n de cuencas hidro- Los posibles beneficios y costos de este tipo de graficas, a fin de fortalecer la capacidad de gene- intervenciones focalizadas para reducir la pobre- raci6n de ingresos de los hogares pobres suelen za rural deben evaluarse en relaci6n con el efecto ser mas eficaces en funci6n de los costos que la de una intervenci6n en el grupo al que estd dirigi- prestaci6n de servicios financieros, sobre todo si da la intervenci6n. En algunos casos, una interven- la infraestructura se encuentra insuficientemente ci6n puede producir un beneficio para este grupo desarrollada. De la misma manera, la prestaci6n pero no dar como resultado un beneficio econ6- de servicios de educaci6n primaria y atenci6n de mico neto para el pais en su totalidad, debido a la salud en las zonas rurales o el mejoramiento de que no pudo identificarse una forma eficaz en fun- dichos servicios pueden generar beneficios a mas ci6n de los costos de mejorar la eficiencia del mer- largo plazo para los pobres de las zonas rurales, cado. Sin embargo, las medidas orientadas a co- sobre todo para los mas necesitados, ya que au- rregir la ineficiencia de los mercados financieros menta la productividad de la mano de obra, que rurales seran especialmente beneficiosas para los es el principal activo de los pobres. Los estudios que tienen menor acceso a los servicios financie- empiricos realizados por Mosley (1995) indican ros, como la poblaci6n rural pobre. Frecuentemen- que las intervenciones crediticias orientadas a re- te, las medidas de aumento de los ingresos y re- ducir la pobreza no han logrado elevar los ingre- ducci6n de la pobreza coincidiran. sos de los beneficiarios mas pobres (los que se si- tMian por debajo del umbral de pobreza). Sin Posibles politicas para reducir la pobreza embargo, las mismas intervenciones han dado re- sultados satisfactorios en el caso de los clientes que Los gobiernos, donantes y organizaciones no gu- se encuentran por encima de dicho umbral (vease bernamentales pueden recurrir a varios instru- el Recuadro 3.7). mentos para atacar la pobreza eficazmente en gru- Cuando el objetivo inicial es lograr que una pos especificos. Entre ellos se cuentan las sequia u otra calamidad no provoque una fuerte intervenciones financieras rurales y las interven- disminuci6n de los ingresos rurales, los progra- ciones puiblicas no financieras, como los proyec- mas de obras pdblicas suelen ser instrumentos tos de obras p6iblicas con uso intensivo de mano eficaces en funci6n de su costo para reducir la de obra, los suplementos alimentarios condicio- pobreza. Cuando el disefio de los programas es nados al nivel de recursos, las subvenciones adecuado (cuando crean incentivos eficientes alimentarias, la planificaci6n familiar, los proyec- para atraer s6lo a los clientes a los que estan diri- tos rurales de educaci6n primaria y atenci6n de la gidos), tambien ofrecen a los mas pobres una red salud, los proyectos de carreteras rurales y abaste- de seguridad mas eficiente a largo plazo que las cimiento de energia electrica y agua, y la ayuda intervenciones en los mercados financieros, como para viviendas de bajo costo. el microfinanciamiento o los programas de cre- La poblaci6n rural pobre no constituye un gru- dito rural dirigidos a grupos especificos (vease el po homogeneo, y los diversos instrumentos ten- Recuadro 3.8)'7. dran diferente grado de eficiencia en distintas cir- De la misma manera que el ofrecimiento de un cunstancias socioecon6micas. Por ejemplo, los salario demasiado alto en los programas de obras servicios de ahorro y credito pueden ayudar a los p6blicas atraera a beneficiarios menos necesita- clientes mas pobres a estabilizar sus niveles de pro- dos, con la consiguiente exclusi6n de los mas po- ducci6n y consumo, pero las posibilidades de que bres, la aplicaci6n de tasas de interes subvencio- los clientes utilicen estos servicios de credito y nadas a los pr6stamos dirigidos a reducir la ahorro productivamente pueden ser limitadas si pobreza probablemente atraiga a clientes menos 44 Financiamiento rural Recuadro 3.7 Concesi6n de crfdito a personas situadas por debajo del umbral de pobreza Desde los afios ochenta se ha propugnado el uso de pro- de microfinanciamiento incluida en el estudio po- gramas de credito como medio de reducir la pobreza. En drfa haberse desplazado mejorando los resultados estudios recientes realizados por Mosley (1996) se Ilega a financieros de dicha instituci6n. La curva se refiere la condusi6n de que es cuestionable la eficacia de dichos al posible efecto en los ingresos de los dientes en re- programas. Utilizando datos de instituciones de laci6n con sus ingresos antes de recibir el prestamo. microfinanciamiento de siete paises, Mosley compar6 el En este estudio la curva tiene una inclinaci6n ascen- aumento de los ingresos de los prestatarios con el ingreso dente y c6ncava. de un grupo de control. Para minimizar los problemas que Aparentemente, los clientes mas pobres utilizan los plantea la comparaci6n de dientes semejantes, el grupo pr6stamos para reducir los riesgos (consumo y tecnologias de control estaba integrado por solicitantes a los que se de producci6n de bajo riesgo). En el estudio no se analiza si habian concedido prestamos que a(in no habian recibido. los beneficios de reducci6n de los riesgos que reportan los Mosley lleg6 a las siguientes condusiones: prestamos fueron mayores que los costos que entrafia para * Todos los prestamos de la muestra elevaron, en pro- los dientes mas pobres recibir ingresos relativamente me- medio, los ingresos de los prestatarios. nores (el acceso al credito podria haber supuesto una mer- * En general, las IFR mas rentables tuvieron mayor im- ma de los ingresos, pero podria haber generado ingresos mas pacto en los ingresos de sus clientes. estables que en el grupo de control). La mayoria de los clien- * Los ingresos de los clientes mls ricos aumentaron tes menos pobres (por encima del umbral de pobreza) utili- mas que los de los clientes mas pobres. zaron los prestamos para inversiones mas productivas y de * Los dientes por debajo del umbral de pobreza lo- mayor riesgo, incluida la transformaci6n tecnol6gica. graron resultados mas desfavorables que el grupo de Si bien el credito puede ser un instrumento eficaz para controL elevar los ingresos de lospobres, puede ser menos eficaz, o in- * Los dientes por encima del urnbral de pobreza lo- cluso contraproducente, para ayudar a los mdspobres a elevar graron resultados mas favorables que el grupo de sus niiveles de vida. En el caso de este grupo, probablemente control. sea recomendable recurrir a otros mecanismos de reduc- * La curva de posibles efectos para cada instituci6n ci6n de la pobreza. Grafico del Recuadro 3.7 Efecto de los pr6stamos en relaci6n con los ingresos del prestatario: datos en el marco de los programas Umbral de pobreza E rs O Banco Sol C o ' 30- Indonesia o 00' B KKUR o 0) 20 - i....... r- n22 7 °Ci D 0 A ,,-- i3 ---- -- -- -- -- -- - 10 - 10 AI,1FA K-REP_ w E 'a Fondo Mudzi i A) 0 Malawi de Malawi E SAC X~' l - .Prestatarios del Banco Sol Q Prestatarios de K-REP FO] Prestatarios del Fondo 'a 0- Mudizi cia Malawi E -0 A 9Prestatarios de BKK/URK 0 Prestatarios de Malawi-SACA -20 100 200 300 400 Ingreso de los prestatarios como porcentaje del ingreso por debajo del umbral de pobreza Nota: S61o se indican algunos datos de mnuestra, junto con la linea de regresi6n correspondiente a cada organizaci6n. Los datos completos pueden solicitarse a los autores. Fuente: Hulme y Mosley 1996. Nuevas perspectivas del financiarniento rural 45 Recuadro 3.8 &Es el credito la soluci6n a la pobreza? Los programas de credito orientados a reducir la del empleo, que no incluye ni la concesi6n de credi- pobreza han sido un mecanismo muy utilizado, pues tos ni su condicionamiento al nivel de recursos. existelaopini6ndequelospobrescarecendecredi- Aun los mejores programas de microfinan- to y de que los mecanismos locales de credito y se- ciamiento han tenido efectos de limitado alcance en guro son insuficientes. Se han ensayado muchos los grupos mas pobres, que suelen ser reacios a asu- programas de credito diferentes, entre otros, la crea- mir riesgos y a menudo carecen (por razones de edu- ci6n de bancos de credito agricola (primera genera- caci6n o salud) de capacidad para aprovechar el cr& ci6n) y los programas de financiamiento de dito y emprender actividades por cuenta propia. Los microempresas (segunda generaci6n). mas pobres posiblemente no tengan acceso a insumos Los datos sobre la eficacia de estos programas complementarios, incluida la infraestructura. Los be- para reducir la pobreza son fragmentarios. Las eva- neficios suelen ser mas altos (en proporci6n del in- luaciones a posteriori no han sido, en general, im- greso y en valores absolutos) en el caso de las perso- parciales. Por ejemplo, cuando el acceso al credito nas menos pobres. Tampoco resulta claro si la se supedita al nivel de recursos, algunos beneficia- focalizaci6n del credito es la mejor forma de incentivar rios de prestamos confirman a posteriori que, efec- a los pobres a invertir; incluso los pobres pueden aho- tivamente, sus recursos no Ilegaban al nivel esta- rrar parte de sus ingresos laborales para financiar ac- blecido como maximo en el momento de aprobarse tividades como trabajadores aut6nomos, y pueden el prestamo pero que luego habian superado am- recurrir al credito para financiar el consumo. Pueden pliamente ese limite. Por ello, es dificil evaluar cual disefiarse otras intervenciones directas (que no inclu- habria sido su nivel de ingresos de no haber reci- yan la concesi6n de credito) orientadas a mitigar la bido los prestamos. No debe suponerse que la in- pobreza y que alienten a los pobres a escapar de la versi6n habria sido imposible en defecto del pres- pobreza por sus propios medios a mas largo plazo. tamo; muchas veces se pueden crear mercados de Evidentemente, los programas de credito no son la credito y seguro basicos sin que medie interven- uinica forma de incentivar a los pobres a invertir. ci6n alguna, como demostraria la visita a la inmen- Nuestros conocimientos sobre las causas de la po- sa mayoria de las poblaciones rurales. En las eva- breza no nos permiten sostener que la pobreza pueda luaciones de los programas dirigidos a grupos erradicarse exclusivamente mediante programas de especificos a menudo se ha ignorado la heteroge- credito dirigido a grupos especificos. La pobreza cr6- neidad de las personas pobres, suponiendo, por nica no parece tener su origen principalmente en de- ejemplo, que todos los pobres de las zonas rurales ficiencias del mercado de credito u otros mercados carecen de tierras. Las tasas estimadas de rendi- sino mas bien en la baja productividad de la mano de miento pueden presentar un grave sesgo si la eva- obra y la escasa dotaci6n per capita de otros factores luaci6n no esta cuidadosamente diseliada. de producci6n. En esas condiciones, hasta los merca- Los datos parecen indicar que los programas de dos perfectos pueden tener una alta incidencia de credito dirigidos a los pobres de las zonas rurales pobreza cr6nica. En la medida en que las interven- han dado resultados dispares. Aun cuando se con- ciones crediticias bien concebidas puedan mejorar dicione el credito al nivel de recursos, los resultados eficientemente el acceso al credito de las personas pueden ser muy inferiores a los esperados. Por ejem- pobres que carecen de liquidez, esas intervenciones plo, una comparaci6n de la participaci6n por gru- deben considerarse como un elemento positivo. Me- po de consumo en el programa integrado de desa- diante un correcto disefio de los programas a menu- rrollo rural basado en la concesi6n de creditos do es posible potenciar el efecto que la intervenci6n condicionados al nivel de ingresos, puesto en mar- tiene en la pobreza. Sin embargo, no es probable que cha en Maharashtra (India), muestra que los resul- este tipo de intervenci6n sea el iinico camino para tados en grupos especificos fueron mucho menos superar la pobreza. favorables que los del programa estatal de garantia Fuente: Rava0lon 1996. pobres, que desplazaran a los clientes a quienes se a grupos especificos se plantean tanto en las inter- desea beneficiar con esos prestamos. Los proble- venciones financieras como en las no financieras, y mas relacionados con los incentivos y las filtracio- deben tenerse en cuenta al formular un programa nes que traen aparejados los beneficios orientados de intervenciones para reducir la pobreza. 46 Financiamiento rural En los analisis que se efectfien para determi- Las pruebas disponibles corroboran que, en nar la eficacia de un programa en funci6n de su general, las intervenciones crediticias probable- costo se debe evaluar la probable reducci6n de la mente tienen mayores probabilidades de ser mAs pobreza que se producira como resultado del pro- eficaces en funci6n de su costo en las zonas con grama, medida en funci6n de la brecha de pobre- una densidad de poblaci6n relativamente alta, una za o de indices per cApita de inversi6n en d6Mares agricultura rentable (tierras de regadfo y de doble en el programa, en comparaci6n con la reducci6n cultivo, por ejemplo) y acceso a mercados activos. de la pobreza que se lograria con otras interven- Tambien es mas probable que logren resultados ciones. Cuando los beneficios son similares, debe positivos cuando las instituciones financieras ru- analizarse la forma de minimizar los costos. Si los rales contratan personal adecuadamente familia- beneficios de las diferentes intervenciones son de rizado con la comunidad y con s6lidos conoci- distinta naturaleza, es preciso efectuar un analisis mientos financieros y contables. Por uiltimo, esa integral de los costos y beneficios. Es posible que probabilidad es tambien mayor cuando se trata de sea dificil realizar un analisis de este tipo debido a intervenciones orientadas a empresas, aunque es la carencia de informaci6n sobre los beneficios de posible utilizar eficazmente programas de credito una intervenci6n. Se requieren s6lidos estudios basados en el ahorro y los principios del empiricos (por ejemplo, una evaluaci6n de la po- mutualismo para beneficiar a clientes mas pobres breza) para determinar cual es la combinaci6n de (como demuestra el caso del Banco Grameen). intervenciones mas eficaz en funci6n de los costos Debe efectuarse un seguimiento directo de la en diversos marcos hipot6ticos'8. Si se llega a la aplicaci6n de la intervenci6n escogida de modo conclusi6n de que el financiamiento rural no es el que las autoridades oficiales puedan evaluar si se enfoque mas eficaz en funci6n de los costos, con- justifica desde el punto de vista econ6mico man- vendra adoptar otros programas de reducci6n de tener un determinado nivel de intervenci6n. Por la pobreza y observar y evaluar su eficacia. ejemplo, en el caso de los cupones para la adquisi- Recuadro 3.9 Atenci6n selectiva a los pobres: la infraestructura "Si bien la relaci6n entre infraestructura y pobreza es desproporcionada a la poblaci6n en mejor posici6n crucial, la infraestructura constituye un instrumento econ6mica. En Bangladesh los subsidios a los servi- demasiado general para intervenir directamente en cios de infraestructura son aproximadamente seis ve- beneficio de los pobres. La asignaci6n de suficientes ces superiores para la poblaci6n sin problemas eco- recursos presupuestarios a determinados sectores o a n6micos que para los pobres. Un estudio que regiones pobres, la eliminaci6n de las distorsiones de comprendi6 a cinco paises latinoamericanos revel6 precios que apoyan sesgos en contra de los pobres y la que los subsidios al consumo de agua y a los servicios selecci6n de normas y disefios adecuados son por lo de alcantarillado estan dirigidos mas bien a las uni- general las formas mas eficaces de asegurar que la in- dades familiares acomodadas que a las de escasos re- fraestructura materialice su potencial de estimulo a cursos. Hasta en Argelia y Hungria, paises ambos cu- un crecimiento basado en el uso intensivo de mano yas economias eran de planificaci6n centralizada, la de obra y de ayuda a los pobres a participar en el pro- poblaci6n acomodada recibia mas beneficios que los ceso de desarrollo. El suministro subvencionado de ser- pobres en forma de subsidios a los servicios de infra- vicios de infraestructura suele proponerse como un estructura. Si los pobres no tienen acceso a los servi- medio de redistribuci6n de recursos de las unidades cios, como ocurre con frecuencia, este segmento de la familiares de ingresos mas altos a la poblaci6n pobre. poblaci6n no puede hacer uso de esta tarifa basica y Sin embargo, la eficacia de este metodo depende de si por lo general termina pagando mucho mas por los las subvenciones llegan realmente a los mas necesita- servicios de infraestructura o sus sustitutos. A menu- dos, de los costos administrativos que conlleva este tipo do a los pobres les resulta mas beneficiosa la subven- de focalizaci6n y de las posibilidades de asignar recur- ci6n del acceso a los servicios de infraestructura pu- sos presupuestarios para tal fin sin sacrificar otros gas- blicos que el subsidio de los precios a los tos piublicos socialmente beneficiosos. consumidores." Las subvenciones de los precios de los servicios de infraestructura casi siempre benefician en forma Fueitc: Banco Mundial 1994a. Nuevas perspectivas delfinanciamiento rural 47 ci6n de alimentos, el indicador pertinente es cuan- y completos. En la mayoria de los casos, los pro- to cuesta hacer Ilegar un d6lar de beneficios a un gramas de desarrollo de mercados financieros determinado beneficiario. En el caso de los servi- rurales deberian centrarse en la creaci6n del en- cios financieros, el indice de dependencia de las torno mas propicio para la intermediaci6n finan- subvenciones constituye una forma de evaluar los ciera rural. Los analisis de los mercados finan- costossocialesqueentranialaayudaauninterme- cieros rurales (sobre todo el analisis de los diario financiero rural que no es autosuficiente obstAculos al intercambio o del grado de inesta- (Yaron 1992a). En el Recuadro 7.3 del Capftulo 7 bilidad de la estructura del consumo debido a se ilustra la forma en que podrian compararse las perturbaciones de los ingresos) pueden indicar intervenciones crediticias y otras intervenciones la existencia de disfunciones del mercado y pro- utilizando este indice. porcionar informaci6n para adoptar decisiones de politica sobre la mejor forma de corregirlas. Intervencionesfinancieras orientadas a reducir la S61o se podria pensar en intervenciones directas pobreza por medio de prestamos o donaciones dirigidas a grupos especificos o por medio de institucio- Las intervenciones financieras dirigidas a gru- nes financieras rurales de propiedad estatal cuan- pos especificos induyen los programas de credito do se hayan identificado claramente las deficien- rural orientados a los pequefios agricultores y cias del mercado y se espere firmemente que las pescadores artesanales ylos programas de micro- intervenciones del Estado generen un resultado financiamiento orientados a los hogares rurales econ6mico neto positivo. no agricolas, sobre todo a las mujeres de zonas Cuando el objetivo sea reducir la pobreza, el rurales. Cuando se considere que los programas primer paso serA realizar evaluaciones de la po- de financiamiento rural constituyen un medio efi- breza de las zonas rurales donde existan grupos caz en funci6n de los costos para reducir la pobre- vulnerables y detectar algunas de las limitaciones za, deberian disefiarse intervenciones que mini- fundamentales que impidan a estos grupos lograr micen los problemas de informaci6n e incentivos. un mayor bienestar. Ademas de mejorar la eficien- En el Capitulo 6 se examinan las directrices para cia de los mercados al objeto de elevar el ingreso el disefio de estas intervenciones. de las zonas rurales, puede recurrirse a una varie- dad de programas orientados de forma especifica Conclusi6n y directa a los grupos pobres. Muchos programas (cupones para alimentos, programas de obras pui- Las nuevas concepciones del financiamiento ru- blicas, etc.) no entrafian una intervenci6n finan- ral ponen de relieve la necesidad de desarrollar ciera rural. La decisi6n de recurrir a intervencio- mercados financieros rurales eficientes a fin de nes financieras rurales o a otro tipo de programas lograr un aumento rApido y duradero de los in- para reducir la pobreza deberia basarse en el anA- gresos rurales y una reducci6n significativa e irre- lisis de costos-beneficios. versible de la pobreza rural. En este capitulo se Habria que examinar peri6dicamente el propugna un enfoque basado en principios de programa seleccionado. Mediante intervencio- mercado que hace hincapi6 en la importancia de nes estatales directas e indirectas esmerada- crear un entorno positivo que promueva los mer- mente disefiadas se han logrado resultados cados financieros rurales. Tambien se ha recomen- positivos en una amplia diversidad de circuns- dado escoger con cautela intervenciones adecua- tancias. En los Capitulos 4, 5 y 6 se describen damente focalizadas. las caracteristicas fundamentales que deben Cuando el objetivo sea elevar los ingresos, se pro- tener las intervenciones directas e indirectas curarA ante todo lograr mercados mas eficientes para lograr sus objetivos. CAPITULO 4 Crear un entorno propicio P ara que los mercados financieros rurales prevista de los creditos agricolas. En lo que atafie prosperen, es preciso que exista un entor- al pasivo, la incertidumbre en la economia nacio- no propicio, lo que exige establecer las con- nal puede provocar la fuga de capitales, crisis de diciones macroecon6micas acertadas, eliminar de liquidez y la elevaci6n del costo de los fondos para las politicas los sesgos en contra de la agricultura las instituciones de financiamiento rural (IFR). y el sector rural y crear un mercado financiero in- Estos problemas pueden contagiarse tambien a la tegrado y eficiente. parte del activo, pues quiza no sea facil limitar los prestamos o exigir su pago a fin de atender los re- Establecimiento de un entorno tiros de fondos de los depositantes sin perjudicar macroecon6mico propicio los flujos de fondos de los prestatarios y la calidad general de la cartera. Entrela macroeconomiaylos mercados financie- Incluso los cambios macroecon6micos que ros rurales hay dos vinculos importantes que fun- parecen ser positivos, a corto plazo pueden tener cionan en ambos sentidos. efectos adversos en las IFR. Una fuerte disminu- ci6n de la tasa de inflacion puede provocar el in- La inestabilidad macroecon6mica es perjudicial cumplimiento del pago de prestamos si los agri- para los mercadosfinancieros rurales cultores han contraido deudas a largo plazo con tasas de interes nominales ajustadas a la tasa de La inestabilidad macroecon6mica afecta directa- inflaci6n prevista anteriormente (Corden 1989). mente a los intermediarios financieros rurales a De hecho, puesto que la estabilizaci6n macro- traves de las variables monetarias, como las tasas econ6mica casi invariablemente Ileva a altas tasas de interes reales, e indirectamente en forma de su de interes reales, una mala gesti6n en esa esfera repercusi6n en los clientesl9. Tambien afecta tan- puede reducir considerablemente las utilidades en to al activo como al pasivo del balance general. Por el sector agricola y las recaudaciones de las IFR. lo que respecta al activo, el suministro de Esta serie de circunstancias se dio en los Estados financiamiento interno para abordar las conmo- Unidos a principios de los afios ochenta, epoca en ciones fiscales en los mercados financieros poco que debido a la aplicaci6n de politicas macro- activos puede dar lugar a la reducci6n del credito, econ6micas desacertadas las tasas de interes rea- en particular para los clientes de las zonas rurales, les alcanzaron niveles inusitadamente altos, que debido a que en esas zonas el margen de utilidad provocaron la quiebra de un enorme n6mero de de los prestamos suele ser pequefio. A su vez, esa explotaciones agricolas (en particular las que te- reducci6n del credito hace disminuir las tasas de nian mayores coeficientes de endeudamiento) y recaudaci6n de los prestamos de los intermedia- una crisis del sistema de credito agricola rios financieros si no se produce la renovaci6n (Drabenstott y Barkema 1993). 48 Crear un entorno propicio 49 Las persistentes distorsiones macroecon6micas son tar mas bien que facilitar la consecuci6n de los perjudiciales para los mercadosfinancieros rurales objetivos previstos). Las distorsiones cambiarias tienen un efecto par- La aplicaci6n depolfticasfiscalesy monetarias ticularmente negativo en los mercados financie- prudentes atenfSa la inestabilidad ros rurales. Las vinculaciones de los tipos de cam- bio que no reflejan los factores macroecon6micos Las autoridades publicas pueden adoptar medi- fundamentales distorsionan las sefiales de los pre- das para reducir la inestabilidad macroecon6mica cios externos, e inducen a los mercados financie- y las persistentes distorsiones de las variables ros a encauzar un volumen excesivo de recursos a macroecon6micas (Khan y Knight 1982; Corden sectores ineficientes y un volumen insuficiente a 1989, yMills yNallari 1992). Lo esencial es aplicar sectores con ventajas comparativas. Si las IFR ba- politicas fiscales y monetarias prudentes que per- san sus decisiones crediticias en precios relativos mitan lograr la estabilidad de precios y mantener que posteriormente experimentan cambios con- una politica cambiaria acertada y debidamente siderables, su liquidez y solvencia pueden verse ajustada. La adopci6n de politicas de esta indole socavadas. Lo mismo sucede si una proporci6n esta justificada incluso sin tener en cuenta su efecto importante del pasivo de las IFR esta denominado positivo en la intermediaci6n financiera en el sec- en divisas (como suele ocurrir en muchas IFR de tor rural. Mientras no se alcance una estabilidad propiedad estatal que han recibido prestamos de donantes externos)20. En el GrIfico 4.1 pueden verse los riesgos que Grifico 4.1 Primas cambiarias y tasas de rendimiento entrafia el respaldo de proyectos agricolas cuando economico de los proyectos agricolas respaldados por hay persistentes distorsiones cambiarias. En igual- la banca dad de condiciones, cuanto mas alta es la prima para las divisas en el mercado negro, menor es el Tasas de rendimiento econ6mico (porcentaje) rendimiento de las inversiones agricolas21. 18 Los mercadosfinancieros rurales ineficaces son perjudiciales para la macroeconomia 16- Los vinculos entre la macroeconomia y el des- 14- empefno del sector financiero rural funcionan en ambos sentidos. Una crisis en los mercados fi- 12- nancieros rurales puede afectar al presupuesto gubernamental y, por ende, a la estabilidad 10- macroecon6mica. La causa principal de las car- gas y el deterioro fiscales son las subvenciones de 8 - los intereses, las moras y el incumplimiento del pago de prestamos, y los planes de seguros agri- 6 - colas y de garantias de prestamos actuarialmente inadecuados. Estos problemas se percibieron cla- 4 ramente en Mexico a finales del decenio de 1980, 6poca en que las medidas de estabilizaci6n 2 macroecon6mica hicieron que las transferencias 2 a los bancos agricolas estatales resultaran - insostenibles (vease el Recuadro 2.6). Hay razones Bajas Medianas Altas para limitar los gastos puiblicos por concepto de < 20% 20-200% > 200% subvenciones de los intereses y otras partidas se- mejantes por motivos macroecon6micos, en Sobrevaloraci6n del tipo de cambio (primas) particular porque estos instrumentos de politica con frecuencia son disfuncionales (suelen dificul- Fruenite: Ishamn y Kaufmiianii 1995. 50 Financiainiento rural razonable (por ejemplo, hasta que la inflaci6n y falta de visi6n, dado que los paises con un mayor las primas cambiarias desciendan por debajo del grado de discriminaci6n contra la agricultura te- 30% y las tasas de interes reales bajen a menos del nian las tasas mas bajas de crecimiento econ6mi- 10% pero se mantengan positivas), las interven- co, y viceversa22. ciones en los mercados financieros rurales por lo Como la mayor parte (74%) de los efectos des- general deben centrarse en planes experimentales favorables sobre los terminos de intercambio fue- y en el suministro de apoyo para fines de desarro- ron consecuencia de intervenciones indirectas, llo institucional,yno en el establecimiento de pro- mas bien que de intervenciones directas, es posi- gramas crediticios en gran escala. Puesto que los ble que las autoridades no hayan tenido concien- vinculos entre los mercados financieros rurales y cia de todos los dafios causados a la agricultura la estabilidad macroecon6mica funcionan en am- por sus politicas23. Es mas, muchas veces conside- bos sentidos, debe minimizarse el impacto fiscal ran que los controles gubernamentales constitu- de las politicas financieras rurales, particularmente yen la soluci6n para el bajo nivel de la producci6n en lo que respecta a las subvenciones. agricola, y no la causa del problema (Knudsen y Nash 1990). Sin embargo, es evidente que la apli- Eliminar de las politicas los sesgos en contra caci6n de controles gubernamentales ha contri- de los sectores agricola y rural buido a la reticencia de los intermediarios finan- cieros formales a otorgar credito rural y ha En casi todos los paises en desarrollo el fomento provocado una fuierte reducci6n de la corriente de del sector rural se ha visto obstaculizado por politi- recursos (en ambas direcciones) entre esos inter- cas que favorecen a la industria frente a la agricul- mediarios y sus clientes de las zonas rurales. tura, y a las zonas urbanas frente a las rurales. Estas politicas han tenido un efecto desastroso en el sec- El credito dirigido y subvencionado no elimina tor formal de los mercados financieros rurales. los efectos adversos de las politicas con un sesgo en favor de las zonas urbanas Las polfticas de sesgo urbano perjudican a los mercadosfinancieros rurales A fin de atenuar el impacto adverso de las politi- cas que favorecen especialmente a las zonas urba- Hay una estrecha relaci6n entre el desempefio de nas, los gobiernos han establecido programas de los mercados financieros y el de los mercados de credito subvencionado para el sector agricola. Con bienes reales. Debido a que los mercados finan- frecuencia, la administracion de estos programas cieros competitivos se guian por las sefiales envia- ha estado a cargo de instituciones estatales espe- das por los precios, las distorsiones de los precios cializadas en credito agricola. Los gobiernos tam- de los bienes reales dan lugar a la asignaci6n biWn han subvencionado los insumos agricolas, desacertada de los recursos por esos mercados. como fertilizantes, plaguicidas, semillas, agua y Durante largo tiempo, a traves de una combina- electricidad. Estas medidas de "compensaci6n" de ci6n de medidas de politica directas e indirectas la un entorno desfavorable de politicas no han dado mayor parte de los paises en desarrollo han some- los resultados deseados. tido a sus sectores rurales a una fuerte tributaci6n. * Schiff y Valdes (1992) comprobaron que Los ocho pilares de las politicas con un sesgo en entre 1960 y 1984 las transferencias de in- favor del sector urbano han tenido un efecto de- gresos a traves de todas las subvenciones a vastador en la rentabilidad de las empresas agri- los insumos s6lo representaron como pro- colas y no agricolas del sector rural (Recuadro 4.1). medio el 2% del PIB agricola de los 18 paises Por ejemplo, Schiff yValdes (1992) han estimado incluidos en su estudio, mientras que las in- que, durante el periodo de 1960-84, en una mues- tervenciones indirectas dieron lugar a trans- tra de 18 paises las intervenciones directas e indi- ferencias negativas equivalentes al 15% de rectas hicieron bajar las relaciones de intercam- dicho PIB. bio agricolas internas un 30% y provocaron una * Si bien las distorsiones de las politicas afec- transferencia de ingresos fuera de la agricultura tan atodo el sector agricola, s6lo algunos agri- equivalente al 46% del PIB agricola. A juicio de esos cultores suelen beneficiarse de las medidas de autores, este"saqueo de la agricultura" demuestra compensaci6n. Por ejemplo, el credito Crear un entorno propicio 51 Recuadro 4.1 Los ocho pilares de las politicas de sesgo urbano Las politicas gubernamentales y las prioridades en recursos humanos en las zonas urbanas en re- materia de inversi6n pdblica con un sesgo en favor de laci6n con el sector rural (salud y educaci6n) las zonas urbanas estin presentes en todas las iniciati- 6. Leyes sobre usura que prohiben los pr6stamos vas de desarrollo. Este enfoque suele estar vinculado a caracteristicos de las zonas rurales, es decir, de un objetivo de rapida industrializaci6n y a la activa pre- pequehlo monto, con alto riesgo y caros si6n politica de la poblaci6n urbana en pro del mante- 7. Insuficiente desarrollo del marco juridico y nimiento de precios bajos para los alimentos. Los ocho normativo para la escrituraci6n de los titulos pilares antes mencionados son los siguientes: de propiedad de la tierra y la constituci6n de 1. Tipos de cambio sobrevalorados garantias para los activos rurales usuales (tie- 2. Productos agropecuarios caracterizados por rras, cosechas y aperos agricolas) en compara- unos precios bajos, controlados y sin cambios ci6n con el referente a los activos urbanos (au- estacionales tom6viles, bienes duraderos y viviendas). 3. Elevadas tasas de protecci6n efectiva para la in- 8. Impuestos excesivos sobre las exportaciones dustria nacional, cuyos productos se usan como agricolas insumos agricolas Este enfoque obstaculiza el desarrollo agricola y 4. Asignaciones presupuestarias desporcionada- rural en la mayoria de los paises en desarrollo desde mente altas para la infraestructura urbana en hace varios decenios. La eliminaci6n de estas politicas comparaci6n con la rural (caminos, electrici- y prioridades de inversi6n de sesgo urbano es condi- dad y abastecimiento de agua) ci6n imprescindible para poder elevar el nivel de bien- 5. Inversiones desporcionadamente elevadas en estar de la mayor parte de la poblaci6n del mundo. agricola formal en condiciones concesio- cambio de las monedas sobrevaloradas, la reduc- narias casi nunca llega a mas del 30% de ci6n de la protecci6n industrial excesiva, la los agricultores. reorientaci6n de las prioridades en materia de in- * Los agricultores acaudalados y con buenas versi6n publica hacia los bienes pu1blicos y las zo- conexiones son los que han recibido la ma- nas rurales, y una mayor participaci6n en las ac- yoria de las subvenciones (vease el Recua- tividades de desarrollo comunitario. Con la dro 2.2), mientras que los mas necesitados adopci6n de medidas de esta indole se mejorara han recibido muy pocas. la eficiencia y se incrementarad en forma signifi- * Las empresas estatales ineficientes intervie- cativa el valor del principal o uinico activo con nen en esferas en que el sector privado pue- que cuentan la mayoria de las personas pobres: de ser mas eficaz (como el suministro de su trabajo24. insumos y la comercializaci6n), y al mismo La introducci6n de reformas en las politicas tiempo no se ha prestado la debida atenci6n beneficiara a las IFR, ya que elevara el nivel de bien- alas inversiones en bienes p6iblicos esencia- estar de sus clientes. Ahora bien, dado que las les (como caminos rurales, investigaciones distorsiones de las politicas no han sido unifor- agricolas y registros publicos). mes, es posible que, cuando se eliminen, la renta- bilidad de algunos de los subsectores protegidos Algunos principios bien establecidos coadyuvan a disminuya considerablemente (como sucedi6 en crear un entorno 6ptimo de polfticas para Mexico con el maiz). En sus decisiones crediticias, impulsar el desarrollo las IFR deben tener en cuenta los efectos de las re- formas de las politicas en la calidad de los pr6sta- Existen principios bien establecidos que propi- mos; debe aplazarse el aumento sustancial de las cian la creaci6n de un entorno 6ptimo de politi- corrientes de credito a las zonas rurales hasta que cas para promover el desarrollo agricola y rural. se lleve a cabo una reforma a fondo de las politi- En este sentido, cabe mencionar la instrumenta- cas de precios. Las medidas de desarrollo ci6n de un regimen comercial mAs cercano a la institucional de las IFR, cuya aplicaci6n requiere neutralidad entre los articulos agricolas expor- mAs tiempo, pueden adoptarse al mismo tiempo tables e importables, el reajuste de los tipos de que estas reformas sectoriales mas amplias25. 52 Financiamiento rural Establecimiento de mercados financieros perjudiciales de intervenciones son la fijaci6n de integrados y eficientes coeficientes excesivos de reserva obligatoria, un elevado volumen de programas de credito dirigi- La vinculaci6n existente en una economia entre do y la subvenci6n de las tasas de interes o el esta- los mercados financieros rurales, muchas veces blecimiento de topes a dichas tasas. segmentados, y los mercados financieros en gene- Por razones fiscales, los gobiernos a menudo ral dista mucho de ser perfecta. No obstante, no han establecido coeficientes de reserva obligato- se puede establecer una desconexi6n entre los re- ria excesivamente altos. A principios de los afios sultados de unos y otros. Los gobiernos pueden noventa en la Argentina superaban el 40%. Estos adoptar diversas medidas para mejorar el desem- elevados coeficientes de reserva obligatoria pehlo de los intermediarios financieros en los ni- incrementan las tasas de interes para los prestata- veles rural y nacional. rios y desalientan la movilizaci6n de los dep6sitos. A veces, los gobiernos han ordenado a los ban- Los problemas de los mercadosfinancieros en cos que presten grandes proporciones de sus car- general afectan a los intermediariosfinancieros teras a sectores de la economia que no son renta- rurales bles. En Timnez y Marruecos se han usado pres- tamos obligatorios a las IFR para subvencionar Los bancos y otros intermediarios financieros de empresas agricolas estatales ineficientes. El hecho las zonas urbanas y rurales experimentan proble- mismo de obligar a los bancos a efectuar estos pres- mas de incentivos relacionados con la utilizaci6n tamos constituye una subvenci6n para los benefi- del dinero de terceros. Los altos coeficientes de ciarios escogidos, pues la canalizaci6n hacia ellos endeudamiento, los escasos riesgos que corren los por via administrativa de un volumen de fondos accionistas y el potencial para el otorgamiento de mayor del que el mercado les hubiera asignado les prestamos privilegiados y el uso de practicas frau- permite obtener el dinero a un costo inferior al du.entas plantean importantes problemas de ries- costo de oportunidad del capital. go moral a los intermediarios financieros. Los pro- Los gobiernos han usado el credito dirigido blemas relativos a las externalidades estan para desplazar hacia el sistema financiero la carga relacionados con el aprovechamiento gratuito, por fiscal de apuntalar las empresas y sectores preferi- parte de los depositantes, de la supervisi6n de las dos, pero en ese proceso han sometido al sector instituciones financieras realizada porterceros, con financiero a una tributaci6n mAs elevada que la los movimientos especulativos contra bancos de- aplicada a los demAs sectores, lo que ha repercuti- biles que despues afectan a los bancos que gozan do muy negativamente en el crecimiento futuro de solidez, con la participaci6n de intermediarios (Giovanniiii y de Melo 1993 y Levine 1994). financieros carentes de liquidez en el sistema de Los gobiernos han fijado, por via administra- pagos y con la capacidad de los intermediarios fi- tiva, las tasas de interes y los topes maximos de nancieros de alto riesgo de atraer a depositantes, interes de un enorme volumen de prestamos ban- alejandolos de otras instituciones mAs prudentes. carios en general y de creditos rurales en particu- Estos riesgos morales y problemas relativos a las lar. Este tipo de intervenci6n quizas haya sido el externalidades afectan a una amplia gama de in- mas perjudicial, debido a que las tasas de interes termediarios financieros del sector rural y de otros revisten importancia critica para la movilizaci6n sectores. Los gobiernos y sus autoridades mone- y asignaci6n de los recursos. La determinaci6n tarias deben abordar estos problemas en materia por el mercado de las tasas de interes es un ele- de incentivos. mento esencial para la competitividad del sector Las politicas oficiales que hacen aumentar los financiero. La imposici6n por los gobiernos de riesgos o la represi6n financiera perjudican a las restricciones a las tasas de interes limita los nive- IFR. Los gobiernos pueden atenuar los riesgos de les y tipos de participaci6n de los intermediarios que se produzcan crisis financieras, pero en mu- en los mercados financieros rurales, pues en el chos casos son la causa de esas crisis debido a que caso de los creditos agricolas dirigidos esas tasas siguen politicas macroecon6micas desacertadas o por lo general se fijan a niveles inferiores a los vi- efectuan intervenciones directas contraprodui- gentes en el mercado. Las restricciones a las tasas centes en el sector financiero26. Los tres tipos mas de interes desalientan el ahorro monetario e Crear un entorno propicio 53 impiden el acceso de los pequenos empresarios al programas permitirian desreglamentar las tasas de credito formal. interes, rebajar los coeficientes de reserva obligato- ria a niveles satisfactorios y reducir los controles del Elfortalecimiento de la supervisi6n y reglamentaci6n credito. En el Recuadro 4.2 se mencionan otras de los intermediariosfinancierospromueve el medidas que podrian adoptarse para mejorar el desarrollo de los mercados desempehlo de la banca y reducir la probabilidad de que surjan crisis bancarias. A fin de estimular el desarrollo de mercados finan- Los programas de reestructuraci6n o recapi- cieros activos y eficientes, los gobiernos deberian talizaci6n de instituciones debiles s6lo deben fortalecer la supervisi6n yla reglamentaci6n de los emprenderse despu6s de que se hayan estableci- intermediarios financieros y perfeccionar el marco do mecanismos adecuados de supervisi6n y re- juridico y normativo para la contrataci6n (vease el glamentaci6n. Estas reformas deben aplicarse al Capitulo 5). Los gobiernos tambien deberian res- mismo tiempo en todas las instituciones financie- paldar programas de liberalizaci6n financiera e in- ras abarcadas por esos programas, incluidas las IFR cremento de la diversificaci6n de los riesgos. Estos supervisadas por la autoridad monetaria. Hasta Recuadro 4.2 Reducci6n del riesgo de crisis bancarias Los gobiernos pueden abordar los problemas de ries- riesgos autorizando el funcionamiento de ban- go moral y de externalidades que caracterizan al sec- cos extranjeros en el pais, no restringiendo la tor financiero incrementando la transparencia, res- capacidad de los inversionistas extranjeros de ponsabilidad y capacidad de asunci6n de riesgos de poseeraccionesenbancosdelpaisydejandoque los intermediarios financieros. Entre las medidas que estos iiltimos abran sucursales en el exterior. pueden adoptar en este sentido, cabe mencionar las * Crear avanzados sistemas centrales de compen- siguientes: saci6n que permitan detectar los problemas de * Supervisar a los intermediarios financieros a pagos en una etapa temprana. Esta es una me- traves de una superintendencia de bancos au- dida importante porque los prestamos a la vis- t6noma, eficiente y motivada. ta (prestamos interbancarios obtenidos a tra- * Exigir la presentaci6n de estados financieros ves del sistema de compensaci6n) constituyen auditados que se atengan a los principios con- el segmento principal de los mercados de cr& tables generalmente aceptados, sobre todo en dito modernos. lo que atafie a la clasificaci6n internacional- Promulgar medidas legislativas claras sobre los mente aceptada de los activos y a las normas casos de bancarrota, con disposiciones de ra- sobre constituci6n de reservas. pida ejecuci6n para abordar los problemas que * Establecer criterios de acceso al sector que sean plantean las instituciones en quiebra. En gene- claros, sencillos y basados en la normativa, re- ral estas disposiciones deben exigir el reempla- duzcan las posibilidades de injerencia politica zo de la gerencia, la eliminaci6n de los intere- y fomenten la competencia en la industria. ses de los accionistas y la reducci6n de las * Fijar requisitos de diversificaci6n de activos deudas incobrables. Las instituciones afectadas que reflejen los riesgos crediticios y de mer- pueden someterse a una reestructuraci6n fi- cado, limites al credito por prestatario o por nanciera, recapitalizarse o disolverse. grupo de prestatarios vinculados entre si (ex- Velar por la observancia de las normas de su- presados en proporci6n del capital del ban- pervisi6n y reglamentaci6n mediante la impo- co) y restricciones al otorgamiento de pres- sici6n de multas ejemplares y el enjuiciamien- tamos privilegiados. to de los bancos y gerentes que no observen * En el caso de las economias con mayor gra- esas normas. do de inestabilidad, determinar coeficientes En conjunto, las medidas mencionadas pueden de suficiencia del capital que superen con contribuir en medida significativa a incrementar la creces la norma del 8% del Banco de Pagos disponibilidad de informaci6n e incentivos para los Internacionales. participantes en los mercados financieros. * Definir las actividades autorizadas o prohibidas. * Permitir la diversificaci6n internacional de los Fuente: Baer y Caprio 1995; Dale 1982 y Polizatto 1991. 54 Financiamiento rural que no se introduzcan reformas financieras y se vida de la mayor parte de la poblaci6n rural. Du- hagan aplicables a las IFR, habra un riesgo signifi- rante decenios el progreso hacia la consecuci6n cativo de p6rdidas por concepto de pr6stamos de esta meta se ha visto obstaculizado por la apli- otorgados en el marco de programas crediticios caci6n de politicas perjudiciales para la agricul- formales en las zonas rurales. Mientras tanto, se tura y el desarrollo rural. A menos que se modi- debe hacer especial hincapi6 en el desarrollo fique el sesgo urbano de las politicas, hay pocas institucional yen la experimentaci6n de planes con posibilidades de contar con s6lidos mercados de mayor proyecci6n y autosostenibilidad, mis que financiamiento rural. Asimismo, la adopci6n de en la expansi6n de los pr6stamos. politicas fiscales y monetarias prudentes es esen- cial para reducir la inestabilidad a nivel macroeco- Conclusi6n n6mico e incrementar la rentabilidad de las inver- siones rurales. Por dIltimo, la penetraci6n y la El establecimiento de sistemas eficientes de finan- viabilidad de los mercados de financiamiento ru- ciamiento rural es esencial para elevar el nivel de ral dependerin de las condiciones imperantes en Recuadro 4.3 Dos buenas razones en favor de la determinaci6n de las tasas de inter6s por el mercado: la equidad y la eficiencia Equidad. Los programas de credito dirigido suelen de los recursos es mas eficiente y las tasas de creci- enfrentarse al siguiente dilema: o conceder prestamos miento econ6mico son mas altas (King y Levine aunnfimeromayordeclientessinsubvenci6nalgu- 1993; Jaramillo, Schiantarelli y Weiss 1994, y na o concederlos a menos clientes pero con una sub- McKinnon y Shaw 1975). Otros estudios han revela- venci6n elevada en proporci6n del monto de las ope- do la existencia en los paises en desarrollo de una raciones. Si la meta que se desea alcanzar es resolver relaci6n positiva entre el ahorro y las tasas de inte- el problema de la falta de acceso de la poblaci6n rural res reales (Fry 1988 y McDonald 1983). La impor- en general al credito formal, entonces (por razones tancia de que los intermediarios financieros ofrez- de equidad) el programa debe tratar de lograr nna can y cobren tasas de interes reales positivas puede mayorparticipaci6n, opci6n que exige la eliminaci6n observarse claramente en el grafico que acompafia a o reducci6n al minimo de la subvenci6n en propor- este recuadro, en el que se comparan las tasas de in- ci6n del monto de los prestamos. teres sobre los dep6sitos con el crecimiento del PIB Eficiencia. Varios estudios han demostrado que en en cuatro grupos de paises estudiados durante el los mercados financieros liberalizados la asignaci6n periodo de 1974-89. Grafico del Recuadro 4.3 Tasas de interes reales sobre los dep6sitos y crecimiento del PIB per capita, 1974-89 Tasas de crecimiento real per capaa (porcentaje) 2 - 0,5- 0 -0,5 - -5,00 -2,49 0,16 2,88 Tasas de interes reales sobre los dep6sitos (porcentaje) Crear un entorno propicio 55 los mercados financieros en general. Los gobiernos el respaldo del Fondo Monetario Intemacional y de deben evitar la represi6n financiera y abordar los los bancos multilaterales de desarrollo se ha alcan- problemas en materia de incentivos yexternalidades zado una mayor estabilidad macroec6nomica que pueden socavar el desempefio de los interme- (Caprio,AtiyasyHansen 1994).Peroenmuchaseco- diarios financieros. Las autoridades estatales tienen nomias se precisan todavia amplias reformas para cada vez conciencia mAs clara de la importancia de poder lograr las dos metas fundamentales: aumen- crear un entorno adecuado, y se han alcanzado con- tar los ingresos y reducir la pobreza. siderables progresos en ese sentido. Chile y Mexico Si bien es necesario tomar medidas para crear han adoptado politicas que han dado lugar a cam- un entorno de politicas propicio para el financia- bios trascendentales en las relaciones de intercam- miento rural, es posible que por sf solas estas me- bio para la agricultura, y han contribuido a que den- did as no sean suficientes. Los mercados formales tro del sector las condiciones sean mas equitativas de financiamiento rural requieren un marco jurf- (en Chile, el empleo agrlcola ha aumentando en pro- dico y normativo que los sustente, y tal vez se ne- porci6n del empleo total). Varios pafses han empren- cesiten intervenciones directas para acelerar su dido amplias reformas de su sector financiero, y con consolidaci6n. CAPITULO 5 Marco juridico y normativo de los mercados financieros rurales E n muchos paSses, las leyes, normas e institu- tranquilizarlos: los prestamos con y sin garantias. ciones presentan deficiencias que impiden a Los primeros se basan en un profundo conoci- las instituciones del sector formal conceder miento del prestatario por parte del prestamista, prestamos a los agricultores y empresas rurales27. o en la capacidad de este de imponerle sanciones; Estos problemas dificultan tambien los prestamos los segundos, en la garantia que ofrece el prestata- directos de los bancos a los agricultores, asi como rio para conseguir el prestamo. Esta garantia res- los prestamos del sector formal al informal, y los palda la promesa de pago del prestatario, y da se- de los bancos y otras instituciones financieras a guridad al prestamista en caso de que aquel no la los acreedores no bancarios (como los comer- cumpla. Dado que a menudo es mas barato eva- ciantes y algunas organizaciones no gubernamen- luar una garantia que conseguir informacion de- tales que otorgan prestamos colectivos) que po- tallada sobre un prestamista, cuando se exigen drian tener mayor posibilidad de Ilegar hasta los garantias los prestamistas pueden ofrecer presta- prestatarios rurales, sobre todo los mas necesita- mos mayores a tasas de interes mas bajas. dos. Muchas de estas dificultades juridicas y nor- No obstante, los problemas existentes en el mativas son la causa, o un factor agravante, de los ambito legislativo y normativo pueden represen- problemas que comtinmente afectan al credito tar obstaculos para estos dos tipos de prestamos, rural, a saber, los problemas de informacion, las y hacer que los prestamistas privados se nieguen a barreras sociales, la selecci6n adversa, la disper- conceder prestamos o los ofrezcan s6lo de peque- si6n geografica de los clientes y la covarianza de fio monto y a tasas de interes muy elevadas. La los rendimientos. imposici6n de restricciones a las garantias puede Estos problemas han recibido poca atenci6n, a tener importantes repercusiones en las inversio- pesar de sus importantes consecuencias para el nes. En paises industriales como los Estados Uni- financiamiento en el ambito rural. En el presente dos, casi el 45% del capital privado consiste en bie- capitulo se exponen los principales problemas ju- nes raices residenciales, el 25% en bienes raices no ridicos y normativos, y algunos medios para re- residenciales y el 30% en capital de bienes mue- solverlos. Las soluciones esbozadas pueden con- bles, en particular, ganado, maquinaria agricola, seguir, con bajo costo, una repercusi6n enorme en fertilizantes, cosechas en pie y existencias. Incluso los mercados financieros. la categoria, econ6micamente importante, del ca- pital de bienes muebles es s6lo un subconjunto de Problemas que limitan el uso de garantias lo que la ley estadounidense considera mas en ge- neral como "bienes personales" Los bienes perso- A todo prestamista privado le preocupa el cum- nales intangibles, como las carteras de cuentas por plimiento de las promesas de reembolso del pres- cobrar y las carteras de creditos con garantia real, tatario. A lo largo de los anos, los mercados priva- no se consideran como bienes de capital. A pesar dos han desarrollado dos medios principales para de todo, tienen una importancia decisiva en las 56 Marco juridico y normnativo de los mercados financieros rurales 57 ventas a credito y en el financiamiento no banca- Se dan casos en que la legislaci6n no preve ins- rio. Cuando ni los bienes muebles ni los inmuebles trumentos para regular algunas transacciones de pueden ofrecerse como garantia de un prestamo, importancia econ6mica dave. En algunos paises, sus titulares no pueden utilizarlos para conseguir ciertos bienes pueden servir como garantia y otros fondos para otros fines. Quienes carezcan de bie- no. Son pocos los paises que tienen disposiciones nes tendran dificultades para comprar a credito. sobre garantias realesfuturas, por lo que son tam- Para conceder prestamos garantizados con bie- bien pocos los agricultores que pueden obtener nes inmuebles o personales, los prestamistas ne- prestamos ofreciendo como garantia las cosechas cesitan leyes e instituciones a traves de las cuales recien sembradas, dado que el producto no existe se puedan constituir, registrar pdblicamente o todavia. En pocos paises se preve la continuidad "perfeccionar" los gravamenes sobre esos bienes. de las utilidades, que permite la supervivencia de Cuanto mas incierto y costoso resulte este proce- la garantia real aunque esta se transforme. Esto so, menos dispuestos a prestar se mostraran los significa, por ejemplo, que normalmente un pres- prestamistas. Estos pueden sufragar parte de los tamista con una garantia prendaria en lana depo- costos con unas tasas de interes mas elevadas. Sin sitada en un almacen pierde esa garantia cuando embargo, a medida que aumenten el riesgo y el se vende la lana. Algunas veces los elevados costos costo, los prestamistas reduciran la cantidad pres- no permiten ciertas transacciones. En el Uruguay, tada en relaci6n con el valor de la garantia. En el para registrar una garantia prendaria hay que pa- peor de los casos, aun cuando se ofrezca garantia gar el 6% del valor del instrumento; en Rusia, el no prestaran mas de lo que prestarian sin ella. ,El 3%. S61o el costo del registro, calculado a una tasa resultado? Prestamos de pequefia magnitud a ele- anual, es superior a la tasa de interes de los presta- vadas tasas de interes. mos a corto plazo para el almacenamiento de exis- tencias agricolas. Constituci6n degarantias reales sobre bienes muebles Perfeccionamiento de las garantias reales mobiliarias La constituci6n de un derecho de garantia requie- re un marco que permita a ambas partes concluir La perfecci6n, o publicidad, es el proceso median- un contrato legalmente exigible y aplicable a las te el cual el prestamista establece pliblicamente su partes, a la garantia y a circunstancias conexas que graduaci6n de prioridad de cobro contra el bien tengan relevancia econ6mica. En el caso de la pro- en garantia frente a otros acreedores. Algunas ve- piedad inmobiliaria, son muchoslos problemas que ces el prestatario permite que el prestamista con- pueden surgir para la constituci6n de una hipote- serve la garantia hasta que el prestamo haya sido ca -garantia real sobre bienes raices. Puede ocu- reembolsado -es el caso de un reloj en una casa rrir que el propietario no tenga un titulo de pro- de empeiio, del cereal en un silo o de los valores piedad libre de defectos o limitaciones, o que su depositados en una compafifa de corretaje. El ries- titulo no se halle reconocido en el ordenamiento go de que el prestatario de en prenda esa misma juridico del pais, o que haya adquirido su derecho mercancia a otro prestamista es pequefno: la pose- a la tierra mediante prescripci6n adquisitiva, es de- si6n de los bienes por el primer prestamista sirve cir, viviendo en el lugar durante el tiempo que mar- de aviso a terceros de que el prestatario ha consti- ca la ley para la adquisici6n del derecho de propie- tuido un gravamen sobre los mismos. Otros pres- dad, pero sin llegar a establecer el titulo ni a tamistas supondran que, dadas las condiciones de inscribirlo en un registro de la propiedad. Dado que dep6sito, el primer prestamista tiene una garantia la ley normalmente establece que s61o el propie- real contra los bienes. tario de la tierra puede hipotecarla, y que el titulo La situaci6n no es tan clara cuando el bien en de propiedad inscrito es la dnica prueba admisi- garantia permanece en manos del prestatario. ble de lapropiedad, el prestamista no podra adqui- iC6mo puede saber un prestamista si hay rir un derecho de garantia hipotecaria ejecutable. gravimenes previos? La existencia de 6stos afecta En el caso de los bienes personales, generalmente de forma decisiva al valor de un bien que se ofrece la constituci6n de garantias reales es adm mAs di- como garantia. Una casa de US$100.000 que pa- ficil y arriesgada, ademas de cara y engorrosa. rezca garantia suficiente para un prestamo de 58 Financiamiento rural Recuadro 5.1 Adjudicaci6n de titulos frente a registro Los gobiernos de Bolivia y el Peru transmitieron la palabras, no se podia hacer la hipoteca. Los titulos propiedad de tierras mediante una ley de reforma inscritos en los registros de reforma agraria bastaban agraria que adjudicaba titulos especiales. Estos titu- para dar a los poseedores cierta seguridad en la te- los se inscribieron en registros de reforma agraria.No nencia de la tierra,porque probablemente no podrian se inscribieron, sin embargo, en los registros de bie- ser expulsados de ella a traves de un procedimiento nes raices establecidos al efecto en el c6digo civil. Por judicial. El sistema, no obstante, no permitia a los pres- lo tanto, cuando un prestamista deseaba constituir una tamistas servirse de la tierra como garantia porque hipoteca sobre una propiedad, se encontraba con que no habia la posibilidad de obtener una hipoteca. no habia constancia del titulo de propiedad, ni pro- piedad sobre la que inscribir la hipoteca. En otras Fuente: Feisigy de la Pefia 1996. US$50.000 resultari mucho menos atractiva para desarrollo existen muchos problemas pricticos un prestamista en el caso de que pese sobre ella que obstaculizan el proceso de registro y perfec- una primera hipoteca de $60.000. Una soluci6n a cionamiento (vWanse los Recuadros 5.1 y 5.2). este problema es el registro pdblico de las garantias En el caso de los bienes raices, la falta de un reales. Sin embargo, en la mayoria de los paises en titulo registrado significa que un prestamista no Recuadro 5.2 Alta tecnologia aplicada a la adjudicaci6n de titulos de propiedad sobre la tierra Cuando en los paises en desarrollo se mantienen Los trabajadores caminan alrededor de una pro- unos requisitos estrictos en materia de garantias a piedad llevando un radiotransmisor que envia sefia- pesar de las dificultades de la poblaci6n pobre para les a los satelites, con lo que se crea un mapa suma- disponer de ellas, se plantea un conflicto entre la mente preciso. La informaci6n que suministran los necesidad de garantia del prestamista y la politica satelites se introduce en una computadora, y los ase- gubernamental de facilitar a los hogares rurales el sores de CARE trabajan con la comunidad para deci- acceso al credito. Al no poder ofrecer garantia sufi- dir c6mo dividir la tierra en parcelas. Luego se miden ciente, estos prestatarios no pueden conseguir cr& y dividen las areas que no son aptas para la produc- ditos, y, si los consiguen, su monto es muy reduci- ci6n agropecuaria. Dado que se trata de un sistema do. La imposibilidad de ofrecer garantia suficiente computadorizado, los tecnicos pueden dividir la tie- es, a su vez, resultado de su incapacidad de conse- rra rapidamente, utilizando rayos laser para medir las guir creditos que les permitan aumentar sus ingre- distancias. El programa informatico puede despues sos y reducir su pobreza. Una forma de escapar de imprimir una descripci6n detallada de cada parcela, este circulo vicioso de la pobreza basado en la ca- lo que representaria una labor tediosa si tuviera que rencia de garantia es el nuevo Sistema global de po- hacerse manualmente. sicionamiento (Global Positioning System - GPS) "La tarea que estamos realizando hara que el siste- para la adjudicaci6n de titulos de propiedad basada ma de tenencia de la tierra del pais experimente una en la alta tecnologia. autentica transformaci6n", afirma Javier Molina, direc- El GPS es una red de 24 satelites del Departa- tor del proyecto de CARE, financiado por la Agencia mento de Defensa estadounidense que giran en 6rbi- de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional ta alrededor de la tierra y que permiten a los usuarios (USAID). "Estamos ayudando a la poblaci6n a obte- determinar su posici6n exacta en cualquier lugar del ner derechos de propiedad en una forma totalmente globo. Con la tecnologia GPS se estan levantando nueva... Ahora, cada uno sabe d6nde esta situada su mapas nuevos y detallados. Durante los ultimos seis tierra y todos estan empezando a trabajar", declara meses, CARE, organizaci6n privada de cooperaci6n, Severino Chico, lider comunitario salvadoreiio. El nue- ha utilizado el sistema GPS en un proyecto piloto para vo sistema GPS para la adjudicaci6n de titulos de pro- dividir en parcelas individuales 11.900 acres de tierra piedad ha atraido ya inversiones en la tierra y facilitara en comunidades de El Salvador. En su fase inicial, el la obtenci6n de credito para labores de desarrollo. proyecto ha reducido en varios afios el tiempo que lleva conseguir titulos de propiedad. Fuenite: Farah 1996. Marco juridico y normativo de los mercados financieros rurales 59 dispondra de un lugar juridicamente valido en el quienes adquieran sobre ellos derechos de garan- que registrar la hipoteca sobre la propiedad que el tia no podran estar seguros de su prioridad, ni prestatario ofrece como garantia, y no podra, por averiguar facilmente si dichos bienes estan sujetos tanto, tener la seguridad de que la misma no ha a gravamenes previos ni conocer con certeza la si- sido ya hipotecada en favor de otro prestamista. A tuaci6n juridica de su derecho (vease el Recuadro falta de esa certeza, la propiedad en cuesti6n care- 5.3). En muchos paises no resulta claro cuando se cera de valor como garantia. Este problema puede deben registrar las garantias prendarias. En otros, plantearse incluso cuando la titularidad de la pro- se limita la constituci6n de una garantia real so- piedad no se cuestiona, como en el caso de que se bre bienes muebles a aquellos bienes cuyo regis- demuestre claramente su adquisici6n mediante tro estA ya previsto para otros fines: se pueden re- prescripci6n adquisitiva o su otorgamiento por el gistrar derechos sobre autom6viles, barcos y gobierno en el marco, por ejemplo, de programas aeronaves, por ejemplo, pero no sobre molinos de reforma agraria. arroceros, cosechadoras o empacadoras de heno. Cuando el titulo de propiedad esta registrado, En otros paises, las leyes determinan la preferen- el perfeccionamiento de un derecho de hipoteca cia en virtud de la fecha del instrumento que requiere ademas la existencia de un registro que conste en el registro notarial, pero puede haber funcione y este abierto al puiblico. En cualquier cientos de registros notariales dispersos, por lo caso, la utilizaci6n de un registro pdblico resulta a que resulta imposible inspeccionarlos todos para veces cara. Las elevadas tarifas de inscripci6n, los determinar si el bien esta ya sometido a un gra- considerables retrasos y los cargos y restricciones vamen previo por pignoraci6n, fallo judicial u para la obtenci6n de informacion incrementan otra garantia real. el costo total. Los gestores pfiblicos limitan a ve- ces el acceso publico a los registros, impidiendo Ejecuci6n de garautias reales sobre bienes muebles asi que las empresas privadas puedain poner re- medio a estos problemas. Dado que muchos de El valor de una garantia para facilitar un presta- estos costos son fijos, pueden representar un alto mo depende en gran medida de la certeza y rapidez porcentaje del valor de una pequefia parcela. El de su ejecuci6n, asi como de lo ficil que resulte re- perfeccionamiento de una hipoteca incrementara cuperar su posesi6n y venderla. La importancia de el costo total de los prestamos de los pequefios la ejecuci6n se debe no a que la recuperaci6n y la operadores. venta sean frecuentes o deseadas por los presta- En el caso de los bienes personales, puede ocu- mistas, sino porque, a fin de que la garantia sirva rrir que los procedimientos de perfeccionamiento para tranquilizar al prestamista y demostrar la no esten bien definidos. En tales circunstancias, buena fe del prestatario, las partes contratantes Recuadro 5.3 Constituci6n de una garantia real: lagunas de cobertura A menudo ciertos bienes no pueden utilizarse como de tamafio fijo. Por razones analogas, el trigo en un garantia o venderse a credito debido a la existencia de silo argentino no puede garantizar un prestamo, pero si lagunas que merman la capacidad para constituir una puede hacerlo el azicar guardado en un almac6n. garantia real. En el Uruguay, por ejemplo, la prenda Esas dificultades repercuten muy negativamente tiene fuerza legal en el caso del ganado, pero no en el en los prestamos, pues el prestamista sabe que en caso de los poUlos o las instituciones financieras. En la Ar- de incumplimiento el prestatario puede alegar que el gentina y Bolivia algo que no existe todavia no puede contrato subyacente no tiene base juridica. Estos pro- ser objeto de prestamo, por lo que los agricultores no blemas juridicos no responden a una politica puiblica pueden conseguir credito contra los huevos de sus aves, deliberada. Algunos pueden ser resultado involunta- la leche de sus vacas o el vino de sus uvas. En el Perni, rio de la redacci6n del texto legal, y otros pueden ser un inventario rotatorio obligaria a revisar el prestamo, reflejo de la vieja idea de que el acreedor ha de retener lo que significa que el extracto de frutas depositado en fisicamente los bienes dados en garantia. un almacen no sirve como garantia, pero si serviria la harina de pescado almacenada en contenedores Fiienrt: Fleisig y de la Penia 1996. 60 Financiamiento rural Recuadro 5.4 C6mo conseguir el cumplimiento de las obligaciones: canarios, cArcel y muerte Desde que existen los pr6stamos ha existido la pre- no puede pagar, presentan el cheque al cobro y, al com- ocupaci6n de hacer cumplir al deudor su obligaci6n probarse que no hay fondos, el prestatario recibe pena de reembolso. En Roma se enviaba al exilio a los deu- de reclusi6n. En 1993 una cuarta parte de los presos dores que incumplian su obligaci6n (se les transpor- de La Paz habian sido encarcelados por extender ese taba al otro lado del rio Tiber) y en algunos casos se tipo de cheques como garantia de pr6stamos. les desmembraba y sus despojos se distribuian a En los Estados Unidos y en el Canada se permite prorrata entre sus acreedores. Los "canarios" de Cos- al acreedor embargar la garantia del prestatario que ta Rica se ponian un disfraz de pajaro amarillo y se- ha incumplido su obligaci6n sin necesidad de orden guian a los deudores morosos para humillarlos pu- judicial, con la condicion de que al hacerlo no "altere blicamente. En Bolivia, Chile y Tailandia los elordenpuiblico". acreedores se hacen entregar cheques con fecha dife- rida como garantia de su pr6stamo. Si el prestatario Fuenite: Fleisig y de la Pefia 1996. deben estar convencidas de que la recuperaci6n y propietarios rurales, normalmente los de me- la venta serin ciertas y rapidas. En la mayoria de nos recursos, utilizar sus pequefnas propiedades los paises miembros prestatarios del Banco Mun- como garantia o comprar pequefias parcelas de dial hay muchos problemas que obstaculizan la tierra o equipo no muy costoso a credito. Las recuperaci6n y la venta de los bienes constituidos explotaciones rurales han de hacer frente a pro- en garantia. blemas semejantes cuando las normas que ex- En muchos paises, la recuperaci6n y venta de cluyen algunos bienes de los procesos ejecuti- la garantia en ejecuci6n de un derecho de hipote- vos, aparentemente dirigidas a proteger a ca requiere acciones judiciales que pueden Ilevar quienes tienen menos recursos, surten el efecto de seis meses a dos afios. Las disposiciones sobre contrario: por ejemplo, cuando se impide que las propiedades familiares a menudo declaran ile- las pequefias explotaciones compren herramien- gal la recuperaci6n y venta de pequefias parcelas tas y maquinaria a credito porque la ley esta- de tierra, invalidandolas como garantia. blece que las pequefnas propiedades no pueden La lentitud de los procedimientos de ejecu- ser embargadas. ci6n puede reducir afin mas el valor de los bie- Los problemas relativos al marco para la ga- nes muebles como garantia. Estos tieneii a me- rantia de prestamos con bienes muebles dificul- nudo un valor unitario inferior al de los tan a los prestamistas del sector formal la conce- inmuebles y normalmente pierden valor con el si6n de prestamos garantizados por pequefias tiempo. Una ejecuci6n que Ileve de seis meses a propiedades. Tales problemas hacen tambien que dos afios puede exceder la vida econ6mica de gran a los prestamistas del sector formal les resulte di- parte de las existencias agricolas (como frutas, ficil ofrecer financiamiento a traves de los conduc- verduras, ganado, carne, aves de corral o cose- tos naturales del credito rural, como son los co- chas en pie), asi como la mayor parte de la vida merciantes, los proveedores de insumos agricolas econ6mica de la maquinaria industrial y agrico- y los prestamistas especializados en prestamos sin la. En tales circunstancias, la garantia servirA de garantia, como los grupos solidarios. poco a ull posible prestamista. Todos los paises tienen leyes que limitan el Problemas que limitan los prestamos sin monto que un acreedor puede reclamar a ull garantia deudor que incumple su obligaci6n. Normal- mente, no se protegen los intereses de la socie- Los prestamos sin garantia pueden ser una im- dad hundiendo en la miseria a los prestatarios. portante forma de proporcionar credito a los Sin embargo, cuando no estAn bien concebidas, prestatarios rurales. En muchos lugares son co- las disposiciones de inembargabilidady exclusi6n munes prActicas como la concesi6n de credito de medidas ejecutivas de la propiedadfamiliar y por parte de los vendedores de insumos o los de ciertos bienes pueden impedir a los pequenios prestamos personales y a grupos solidarios (con Marco juridico y normativo de los mercados financieros rurales 61 mAs de un garante). Diversas caracteristicas, no agricolas ha otorgado a cr6dito su propio capi- obstante, limitan la expansi6n de estos sistemas tal, el propietario cuenta con una cartera de de pr6stamos sin garantias reales. "cuentas por cobrar" que representan el credito concedido. Esta cartera puede suponer una con- Marco para las garantias reales mobiliarias siderable cantidad de dinero, aun cuando quizA cada uno de los prestamos sea pequefno. En un Los prestamistas y vendedores a credito pue- pais industrial con un marco eficaz para las ga- den tener dificultades para obtener a su vez rantias reales mobiliarias, ese propietario po- credito, debido a problemas existentes en el dria utilizar su cartera de cuentas por cobrar marco para las garantias reales mobiliarias. Por como garantia de un prestamo bancario. Con ejemplo, una vez que un almacen de insumos ese prestamo, el comerciante podria entonces Recuadro 5.5 Los resguardos de dep6sito, un instrumento que facilita el financiamiento del comercio y de inventarios El uso de resguardos de dep6sito como garantia de los mercados de bienes tangibles. El gobierno prestamos esta muy extendido en los paises indus- puede valerse de los resguardos de dep6sito triales. Sin embargo, en los paises en desarrollo y las para gestionar reservas estrategicas y apoyar los economias en transici6n se utilizan raramente, debi- precios sin necesidad de tener materialmente do sobre todo a la falta de un marco juridico e las existencias. institucional adecuado, a lo poco que se conoce esta * Los resguardos de dep6sito se pueden combi- posibilidad y a la existencia de politicas estatales que nar con la gesti6n de los riesgos asociados a los reducen los incentivos del sector privado para alma- precios con el fin reducir la incertidumbre so- cenar mercancias -como el establecimiento de pre- bre la garantia de los creditos agricolas y sobre cios fijos para las cosechas, medida que frena su al- su valor. Esta combinaci6n permite a los ban- macenamiento y posterior venta. La eficiencia general cos descontar el resguardo de dep6sito menos de los mercados puede verse muy reforzada si se per- de lo que lo harian en otro caso, y puede redu- mite a los productores y a las instituciones comercia- cir el costo de la concesi6n de prestamos, dado les convertir la producci6n agricola en un instrumento que estos tendriani menor riesgo. negociable que pueda ser objeto de intercambio, vent a Para establecer un sistema de resguardos de dep6- o canje, o emplearse como garantia para el sito debe haber un marco juridico e institucional ade- financiamiento de exportaciones o inventarios, o en- cuado: los resguardos de dep6sito deben ser tregarse contra un instrumento derivado, como un fincionalmente equivalentes a las mercancias almace- contrato de futuros. nadas; los derechos, obligaciones y deberes de cada una La introducci6n de un sistema de resguardos de de las partes (productor, banco y gerente del almacen) dep6sito puede beneficiar a los paises en desarrollo y a deben estar claramente definidos; en los resguardos las economias en transici6n de las formas siguientes: deben estar especificadas las principales condiciones; * Al constituir una garantia segura para las ins- los resguardos deben ser libremente transmisibles me- tituciones crediticias, los resguardos de dep6- diante la entrega y el endoso, y su tenedor debe gozar sito incrementan la disponibilidad de fondos de prioridad para recibir las mercancias almacenadas nacionales y extranjeros para el credito agri- o su equivalente fungible en caso de liquidaci6n o in- cola y reducen el costo de la concesi6n de pres- cuimplimiento del almacen. Otros prerrequisitos para tamos. la creaci6n de un sistema de resguardos de dep6sito * En los paises que estan liberalizando los mer- son: comprobaci6n y controles fisicos, certificaci6n de cados, los resguardos de dep6sito pueden ser- almacenes, sistema homogeneo de clasificaci6n, segu- vir de base para el desarrollo de un mercado ros de bienes y de accidentes y garantia de cumplimien- interno al contado y quiza (posteriormente) to por parte del administrador del almacen. Si se cum- para la creaci6n de un mercado a termino y de plen estos requisitos, los sistemas de resguardos de futuros. dep6sito pueden contribuir al crecimiento y eficiencia * Durante el proceso de liberalizaci6n, los res- de la intermediaci6n fin aniciera rural. guardos de dep6sito constituyen una alterna- tiva a la participaci6n directa del gobierno en Fisenite: Varangis, IECCP, Banco Mundial 1996. 62 Financiamiento rural Recuadro 5.6 Prestamistas no bancarios Los acreedores no bancarios, por ejemplo, los ven- es asi: vendedores de herbicidas en Bulgaria o de ma- dedores de piensos, fertilizantes, insecticidas y ma- quinaria en Uruguay y Argentina y de insecticidas y quinaria, pueden canalizar el crMdito al sector ru- fertilizantes en Bangladesh han declarado que no pue- ral. A menudo se muestran dispuestos a conceder den hacerlo. La inexistencia de un marco eficaz para crOdito sin garantfa. Sin embargo, como carecen de los pr6stamos con garantias reales puede romper todo la base de dep6sitos de los bancos, deben ser capa- posible vinculo entre los creditos de los proveedores ces de endeudarse ellos mismos para poder ofrecer rurales y los pr6stamos del sector formal urbano. prestamos a los demas. En un sistema de pr6sta- De este modo, las deficiencias del sistema de prs- mos con garantias reales que funcione adecuada- tamos con garantias reales reducen la disponibilidad mente, estos vendedores a credito podran utilizar de cr6dito para los que toman prestado en pequenias sus inventarios y sus cuentas por cobrar como ga- cantidades o no pueden ofrecer tierras como garantia. rantia para recibir creditos del sector formal y, a su vez, conceder mas crddito. La realidad no siempre Fuente: Feisig y de la Pefia 1996. conceder mas credito a sus clientes sin necesidad Sistemas de informaci6n sobre solvencia de garantfa. La informaci6n es importante en es- tas transacciones. El propietario del almacen sabe En muchos paises en desarrollo no se han empe- mas que el banco acerca de los clientes y puede zado a crear hasta ahora sistemas de informaci6n seleccionar los riesgos razonables coII ull mayor sobre la solvencia crediticia de las personas. Los margen de seguridad. Sin embargo, en la mayoria bancos carecen de sistemas para tomar decisiones de los paises en desarrollo hay problemas que afec- de concesi6n de credito basadas en el historial de tan al marco de las garantias reales mobiliarias y reembolso de prestamos. Los prestamistas no ban- que impiden a los bancos constituir, perfeccionar carios y los vendedores a credito no pueden tener y ejecutar garantias prendarias en cuentas por co- acceso a ese tipo de informaci6n. Por lo tanto, los brar. Estos problemas restringen el acceso al cre- prestatarios (en especial los de menos recursos) dito de los propietarios de almacenes y obstruyen que no son bien conocidos fuera de su localidad asi una fuente de credito rural potencialmente pro- no tienen forma de acreditar un buen historial metedora. Lo mismo se puede decir, con peque- de reembolso para conseguir asi acceso al credi- fias variaciones, con respecto a todos los vende- to. La expansi6n de las oficinas de informaci6n dores a credito y a los prestamistas no bancarios sobre la solvencia de los solicitantes de credito se rurales (veanse los Recuadros 5.6 y 5.7). ve limitada por la falta de acceso pti'blico a los re- gistros y por la escasa demanda de informaci6n Informaci6n sobre prestatarios sin garantias, porque los ven- dedores a credito no pueden refinanciar sus car- La informaci6n sobre los prestatarios es decisi- teras y aprovechar oportunidades rentables de va para reducir el riesgo en los prestamos sin venta a credito. garantia real. Dado que los prestatarios rurales presentan una mayor dispersi6n geografica que Problemas que limitan todos los prestamos los urbanos, s6lo los prestamistas y vendedores a credito locales pueden conocer el historial de Son varias las restricciones juridicas y normati- reembolso de prestamos de tales prestatarios. vas que influyen en el costo yvolumen de los pres- Este conocimiento especial hace que el presta- tamos con y sin garantia. Entre ellas se cuentan mo rural este fundamentalmente en manos de las siguientes: una serie de pequefios monopolios que ofrecen pequefios prestamos a elevadas tasas de interes. Leyes contra la usura La competencia podria romper ese circulo, pero los competidores necesitaran informaci6n so- La limitaci6n de las tasas de interes constituye una bre los prestatarios. de las formas mas antiguas de regulaci6n de la Marco juridico y norinativo de los mercados financieros rurales 63 Recuadro 5.7 Reforma fragmentaria Las reformas de los sistemas de prestamos con garan- se pueden inscribir los derechos de garantia sobre los tias reales son relativamente nuevas, y no existe nin- autom6viles. En cambio, en esos mismos paises, esas gun ejemplo de una transformaci6n que se haya vis- mismas personas no pueden conseguir un prestamo to coronada por el exito en los paises en desarrollo. para un tractor porque los registros no permiten la En cualquier caso, iniciativas distintas han funciona- inscripci6n de derechos reales de garantia sobre los do en diferentes paises, lo que demuestra que, consi- tractores. En Bulgaria, donde el registro de autom6- deradas en conjunto, tales reformas tendrdn en los viles no permite la inscripci6n de derechos de garan- palses en desarrollo una repercusi6n semejante a la tia, los prestamos para su adquisici6n son desconoci- que han conseguido en los pafses industriales. dos, excepto en los casos en que son garantizados por Constituci6n. Los comerciantes de grano argen- el Estado o en que el autom6vil permanece en un al- tinos no pueden conseguir prestamos contra sus macen retenido por el prestamista. Tambien en este inventarios, mientras que los comerciantes de azdcar caso, la supresi6n de las restricciones legales puede in- si los pueden obtener contra los suyos; los exportadores crementar las posiblidades de intercambios valiosos. de fruta peruanos no pueden obtener credito contra Ejecuci6n. El Banco Agricola Boliviano, cerrado sus inventarios, pero si los exportadores de harina. 9 180821 344415 ISBN 0-8213-4441-2