Novembre 2010 Note no 39 Énergie et aide basée sur les résultats : quelles leçons avons-nous tirées ? | Geeta Kumar et Yogita Mumssen P rès de 1,4 milliard d'êtres humains n'ont pas l'électricité et près de 2,7 milliards utilisent les combustibles traditionnels issus de la biomasse pour la cuisson des aliments (AIE/PNUD/ONUDI, 2010). L'un des problèmes que pose l'accroissement de l'accès des pauvres à des sources d'énergie fiables est la faible capacité de cette catégorie de population à s'acquitter des frais de raccordement initiaux aux réseaux d'électricité et de gaz naturel. Les mécanismes d'aide basée sur les résultats (OBA) -- selon lesquels le versement de subventions est subordonné à la réalisation de résultats prédéfinis, tels que le raccordement des ménages ou la mise en place de systèmes de production d'énergie solaire à usage domestique -- offrent une solution potentielle qui a déjà permis d'améliorer l'accès à l'énergie de plus de 6,8 millions d'usagers défavorisés. Selon une analyse de la démarche OBA réalisée récemment par la Banque mondiale, il y a lieu d'envisager de recourir davantage à cette Photo : Richard Hosier (Banque mondiale) formule dès lors qu'un cadre porteur existe (Mumssen, Johannes et Kumar, 2010). La présente note examine les enseignements et généralement à un ciblage régressif, car de nombreux ménages les pratiques optimales qui se dégagent de l'application de l'OBA pauvres ne sont tout simplement pas raccordés au réseau. dans le secteur énergétique. Selon l'Agence internationale de l'énergie (AIE/PNUD/ ONUDI, 2010), il faudrait procéder à des investissements d'un montant estimé à 36 milliards de dollars par an pour assurer un Le manque d'accès à l'énergie est dû à des problèmes accès universel à des services énergétiques modernes à l'horizon concomitants de demande et d'offre. Du côté de la demande, 2030. Ce chiffre est bien supérieur au niveau d'investissement le niveau élevé des frais de raccordement initiaux entrave la actuel. Les pays en développement et les bailleurs de fonds fourniture de services énergétiques aux pauvres. Bien que les ne disposent pas des ressources nécessaires pour combler dépenses énergétiques des ménages disposant de l'électricité le déficit de financement : il est donc urgent d'encourager soient généralement inférieures à celles des ménages qui en l'investissement privé et d'utiliser les ressources publiques sont dépourvus, les frais de raccordement empêchent les existantes de façon efficace. plus pauvres d'utiliser cette source d'énergie moins coûteuse (Banque mondiale, 2008). Du côté de l'offre, le faible taux de Aide basée sur les résultats recouvrement des coûts et l'incapacité dans laquelle se trouvent de ce fait les services d'utilité publique de procéder à des dans le secteur énergétique dépenses d'équipement contribuent à ce que le niveau d'accès Des mécanismes sont mis en oeuvre au titre de l'OBA dans le reste faible. La plupart des compagnies d'électricité pratiquent secteur énergétique pour élargir l'accès des pauvres aux services des tarifs nettement inférieurs au niveau de recouvrement et mieux cibler les efforts sur cette catégorie. Une analyse de intégral des coûts et les tarifs d'un grand nombre d'entre elles ne l'OBA réalisée récemment par la Banque mondiale (Mumssen, couvrent même pas les coûts d'exploitation et d'entretien (Foster Johannes et Kumar, 2010) a permis de recenser 30 mécanismes et autres, 2005). Aussi, s'il est vrai que les subventions sont énergétiques de type OBA au sein du Groupe de la Banque couramment utilisées dans le secteur de l'énergie, il est fréquent mondiale, dont trois projets du GPOBA en préparation qu'elles ne soient pas ciblées sur les pauvres, ce qui entraîne un gaspillage de ressources publiques limitées. Une façon courante de cibler les subventions destinées aux services d'utilité Geeta Kumar est consultante auprès du Partenariat mondial pour publique consiste à les faire reposer sur des critères quantitatifs l'aide basée sur les résultats. Yogita Mumssen est économiste selon lesquels les tarifs diminuent parallèlement aux quantités senior, spécialiste de l'infrastructure, au Département finances, économie et aménagement urbain de la Banque mondiale. d'électricité utilisées. Cependant, ce type de subventions aboutit Soutenir la fourniture de services de base dans les pays en développement Figure 1. Répartition régionale des projets L'OBA à l'appui du prolongement des réseaux est utilisée énergétiques de la Banque mondiale au titre dans le cadre de quelques projets (notamment deux projets de l'OBA du GPOBA en préparation) afin d'élargir l'accès en faveur des populations pauvres urbaines et périurbaines. Les « résultats » des systèmes en réseau prennent généralement la forme de a) Selon le montant des subventions connexions vérifiées au réseau, mais peuvent inclure aussi (Total = 175,5 millions de dollars) la prestation de services, attestée par des factures et des fichiers de recouvrement, durant un certain laps de temps. SAR, 18 % AFR, 33 % La subvention au titre de l'OBA sert généralement à abaisser les coûts d'investissement pour rendre l'accès abordable ; elle est versée après vérification de l'installation. Outre les subventions ponctuelles à l'investissement, des subventions LCR, 30 % transitoires et durables basées sur les résultats ont été utilisées dans le cadre de programmes basés sur le réseau, par exemple EAP, 13 % dans le cas du Projet privé de production d'électricité du ECA, 6 % Pamir, au Tadjikistan. b) Selon le nombre de projets Cibler explicitement les subventions sur les pauvres (Total = 30) AFR, 30 % SAR, 23 % L'examen auquel a procédé la Banque mondiale a conclu que l'OBA est un moyen efficace de cibler les subventions. LCR, 20 % · La quasi-totalité des projets énergétiques (28 sur 30) comprend des subventions ponctuelles à l'investissement EAP, 17 % permettant d'établir un accès initial, démarche foncièrement favorable aux pauvres puisque ceux-ci ne ECA, 10 % sont généralement pas raccordés au réseau. AFR = Afrique subsaharienne ; EAP = Asie de l'Est et Pacifique ; · La plupart des projets énergétiques de type OBA ECA = Europe et Asie centrale ; LCR = Amérique latine et Caraïbes ; utilisent une combinaison de ciblage géographique SAR = Asie du Sud. (consistant à choisir les emplacements les plus pauvres vers lesquels il convient de diriger les subventions) et le Source : Mumssen, Johannes et Kumar (2010). ciblage par autosélection (consistant à subventionner les installations, telles que de petites unités de production (figure 1)1. Plusieurs autres mécanismes ont été identifiés d'énergie solaire à usage domestique, que les ménages en dehors du Groupe de la Banque mondiale, dont des non pauvres sont moins enclins à utiliser) (encadré 1). · La méthode de ciblage la plus précise consiste à évaluer projets financés par la Direction générale néerlandaise de le revenu des ménages (contrôle du niveau des ressources) la coopération internationale dans le cadre de l'initiative ou à utiliser des indicateurs pour estimer leur richesse « Energizing Africa ». (évaluation indirecte du niveau des ressources). Le L'OBA est surtout utilisée à l'appui de systèmes contrôle du niveau des ressources est utilisé plus individuels hors réseau dans le contexte de l'électrification fréquemment dans le cadre de projets situés dans les en milieu rural. Les financements publics sont souvent pays à revenu intermédiaire, car il exige des systèmes nécessaires, car le coût du prolongement du réseau est administratifs plus sophistiqués. généralement élevé dans les zones rurales où la demande · La vérification des résultats aide à évaluer la précision est souvent limitée et très dispersée. Le « résultat » d'un du ciblage des subventions et à déterminer à un stade projet hors réseau prend généralement la forme de la précoce si les mécanismes d'OBA touchent les pauvres. mise en place d'une unité hors réseau, telle qu'un système Dans le cas du projet arménien de chauffage et de gaz, par solaire à usage domestique. Quinze projets du Groupe de exemple, la vérification des résultats consiste en partie à la Banque mondiale ont recours à ce type d'installation contrôler si les bénéficiaires des subventions sont inscrits solaire et un projet utilise des unités de production de dans le programme social officiel du pays en faveur des biogaz à l'échelle des ménages. La plupart des projets d'OBA ménages à faible revenu. reprennent le « modèle des fournisseurs » selon lequel des Transfert des risques de performance fournisseurs privés vendent les systèmes sur un marché libre. Des organismes financiers tiers -- des institutions de microfinance, par exemple -- fournissent éventuellement aux fournisseurs des crédits aux ménages pour leur permettre de verser l'acompte initial. Les usagers sont propriétaires des systèmes Contrairement aux mécanismes basés sur les intrants, autonomes et responsables de leur entretien au-delà de la l'OBA transfère les risques de performance aux prestataires période de garantie. de services, puisque les fonds ne leur sont versés qu'après Novembre 2010 Note no 39 Encadré 1. Le Programme népalais de soutien Mobilisation des capitaux au biogaz : ciblage géographique et ciblage et des compétences du secteur privé par autosélection L'OBA a réussi à mobiliser les compétences et les financements Le Programme de soutien au biogaz conjugue du secteur privé en faveur des zones défavorisées qui n'en efficacement le marché du carbone et des subventions bénéficieraient pas autrement. Tous les projets énergétiques de basées sur les résultats pour fournir aux familles rurales type OBA sauf un (le projet éthiopien d'accès à l'électricité en népalaises des unités de production de biogaz à l'échelle milieu rural) ont recours à des prestataires de services privés des ménages à un prix abordable. Les subventions varient (ou à des partenariats public-privé). selon la taille et l'emplacement de l'installation. Les Les mécanismes d'OBA basés sur le réseau mobilisent petites unités, utilisées par les familles les plus pauvres, les capitaux privés avant tout par le biais de la collaboration bénéficient de subventions relativement plus élevées avec les concessionnaires privés. Ces investissements ne sont que les installations de plus grande taille. Les unités de viables que si les tarifs dont s'acquittent les bénéficiaires des biogaz situées dans les régions montagneuses isolées, où la population est particulièrement pauvre, bénéficient projets d'OBA couvrent les coûts permanents et permettent de subventions plus importantes que les installations de recouvrer les fonds investis. La mobilisation des capitaux construites dans les plaines du Terai, dont les habitants privés est donc entièrement liée à la réforme de la tarification. sont plus aisés. En juillet 2010, 10 868 unités de biogaz Au Sénégal, le gouvernement, appuyé par le Fonds de conseil avaient été installées et vérifiées dans le cadre d'un en infrastructure publique-privée (PPIAF) et d'autres programme financé par le GPOBA. Le Fonds « carbone » bailleurs de fonds, a élaboré un programme d'électrification pour l'aide au développement de proximité de la Banque en milieu rural conjuguant des concessions exploitées par mondiale achète les réductions d'émissions produites par le secteur privé et des subventions basées sur les résultats2. le remplacement de combustibles traditionnels, tels que Dans le cadre de ce programme, la concession rurale de le bois et le kérosène, par le biogaz. Dagana­Podor a été accordée en 2007 à l'Office national d'électricité (ONE) du Maroc. ONE s'est engagé à procéder à des investissements à long terme d'un montant d'environ dix millions de dollars qu'il a l'intention de recouvrer grâce aux paiements mensuels des usagers. la vérification de la fourniture de l'accès et des services. Dans le cas où les bénéficiaires de subventions L'ampleur des risques de performance assumés par les d'OBA jouissent de tarifs sociaux -- qui ne couvrent pas prestataires au titre de l'OBA dépend de la définition complètement le coût des investissements et/ou les coûts des résultats, de l'échelonnement du versement des de fonctionnement --, le prestataire devra subventionner subventions et de la capacité des prestataires à préfinancer indirectement ces nouveaux usagers défavorisés en les investissements et les services jusqu'au paiement des percevant des tarifs plus élevés auprès des usagers industriels subventions. Dans le cas du projet colombien de gaz naturel, et des ménages plus aisés. En Colombie, par exemple, les la totalité des subventions basées sur les résultats a été versée usagers résidentiels pauvres bénéficient, dans le cadre d'un après que les ménages ont utilisé (et payé) le service pendant programme gouvernemental de subventions croisées, d'une au moins trois mois. Le recours à cette formule a été rendu réduction de tarif de 40 % à 50 % pour les premiers 20 m3 de possible par le fait que le prestataire, Promigas, est une gaz naturel consommés. Les entreprises de distribution de grande société privée dotée des moyens financiers nécessaires gaz recouvrent ces subventions grâce à la perception d'une pour assumer un risque de performance substantiel. surtaxe sur les usagers résidentiels aisés et les utilisateurs Dans le cas des mini-réseaux, les dépenses d'équipement industriels. initiales sont élevées en pourcentage du total des coûts S'agissant des programmes énergétiques hors réseau, et les prestataires de services sont généralement de les prestataires de services sont généralement de petites et petite taille. En conséquence, il est nécessaire de verser moyennes entreprises. Dans certains cas, les prestataires d'emblée une part importante de la subvention pour éviter ne sont pas parvenus à accroître rapidement leur volume d'alourdir les coûts de financement, et donc le montant d'activité faute d'avoir obtenu les financements nécessaires. des subventions. Par exemple, le projet d'électrification Certains indices laissent toutefois à penser que les rurale hors réseau du Nicaragua (PERZA) décaisse entre prestataires de plus grande taille prennent des risques dans 70 % et 80 % des subventions lorsque certaines étapes de la le cadre d'initiatives d'OBA. Au Sri Lanka, en application du construction sont franchies et les 20 % à 30 % restants lors projet RERED, trois fournisseurs de systèmes solaires à usage de la réalisation de résultats ultimes tels que l'achèvement domestique ont réalisé chacun des investissements allant de nouveaux branchements et la qualité du service. Dans jusqu'à 1,5 million de dollars pour mettre en place un réseau les projets de systèmes solaires à usage domestique mis de distribution commercial (Banque mondiale, 2002). Les en oeuvre récemment, les services d'entretien sont inclus montants sont certes minimes en termes absolus, mais, du dans les résultats afin de reporter une part plus importante point de vue des fournisseurs, les risques sont relativement des risques sur le fournisseur. Ainsi, le projet bolivien importants. de systèmes solaires à usage domestique prévoit que le Pour promouvoir les financements et les compétences du prestataire assure l'entretien des systèmes durant la durée secteur privé, notamment au titre de la collaboration avec les d'un contrat de service de trois ans. petits prestataires, il sera essentiel de réduire les obstacles qui entravent l'accès aux financements à moyen et long terme. En dépit de ces difficultés, l'OBA a montré qu'elle Au Bangladesh, au Ghana, au Sri Lanka et en Ouganda, une présente des avantages par rapport aux démarches ligne de crédit de l'IDA contribue à fournir des liquidités à traditionnelles en ce qui concerne l'efficacité du ciblage des long terme aux banques rurales privées et aux institutions de subventions et la mobilisation du secteur privé à l'appui de microcrédit participantes. Dans le cas du Ghana, toutefois, la la fourniture de meilleurs services aux ménages qui, sinon, ligne de crédit vise principalement à améliorer l'accessibilité en seraient dépourvus. Dans le secteur énergétique, l'OBA pour les ménages ; il est évident qu'il faudra résoudre aussi devient l'un des moyens les plus fréquemment utilisés pour la question de l'accès des fournisseurs au financement. Le élargir l'accès hors réseau en zone rurale. Elle est utilisée marché du carbone peut engendrer un surcroît de revenus aussi dans le cadre de programmes basés sur les réseaux à l'appui des projets d'énergie renouvelable et atténuer ainsi et mini-réseaux. De nouveaux enseignements sont tirés de les contraintes qui pèsent sur le financement (encadré 1). l'expérience : ils guideront la démarche OBA à mesure qu'elle Cependant, pour que l'OBA prenne de l'ampleur, il faudra sera mise en oeuvre à plus grande échelle. s'attaquer plus systématiquement à ces obstacles financiers. Références Conclusion AIE/PNUD/ONUDI. 2010. « Energy Poverty: How to Make L'OBA n'est pas une panacée. La viabilité des mécanismes Modern Energy Access Universal? », extraits des Perspectives énergétiques mondiales 2010 pour l'Assemblée générale des d'OBA est à la mesure de celle de l'environnement dans Nations Unies sur les objectifs de développement pour le lequel ces activités sont mises en place et exige un régime Millénaire. Paris : OCDE/AIE. réglementaire solide. En fin de compte, un programme Banque mondiale. 2002. « Renewable Energy for Rural d'investissement basé sur les résultats ne constitue qu'une Economic Development ». Document d'évaluation de partie d'un système plus vaste de prestation de services : pour projet relatif au Projet de développement de l'électrification pouvoir fournir des services de façon durable, il faut fixer les et des énergies renouvelables en milieu rural, Sri Lanka. tarifs à un niveau adéquat et réduire les subventions. Washington : Banque mondiale. La mise en oeuvre de l'OBA implique aussi des coûts ---------. 2008. The Welfare Impact of Rural Electrification: A Reassessment of the Costs and Benefits. An IEG Impact supplémentaires. Les activités de suivi et de vérification Evaluation. Washington : Groupe indépendant d'évaluation, demandent des capacités et des ressources. S'agissant des Banque mondiale. mécanismes d'OBA, les capacités peuvent poser problème, Foster, Vivien, Quentin Wooden, Kristin Komives et Jonathan notamment dans le cas des prestataires privés locaux de Halpern. 2005. « Water, Electricity, and the Poor: Who petite taille. Les projets qui donnent de bons résultats, Benefits from Utility Subsidies? », Washington : Banque tels que le Projet de développement de l'électrification et mondiale. Mumssen, Yogita, Lars Johannes et Geeta Kumar. 2010. Output- des énergies renouvelables en milieu rural au Bangladesh, Based Aid: Lessons Learned and Best Practices. Washington : comprennent généralement d'importantes mesures de Banque mondiale. renforcement des capacités du secteur privé. L'accès aux financements à moyen et long terme est essentiel à la promotion des compétences et des 1 Les données citées dans la présente note datent du 30 septembre 2010. Elles ont financements privés et détermine dans quelle mesure il été mises à jour depuis la réalisation de l'étude, mais le nombre total de projets est raisonnable de transférer les risques de performance reste inchangé. Elles proviennent de la base de données du GPOBA sur les projets OBA, « OBA Data », disponible sur le site web du GPOBA. aux prestataires de services. À ce jour, on dispose de 2 Le PPIAF fournit une assistance technique au gouvernement sénégalais depuis peu d'expérience sur la meilleure façon de réduire les 2000 en faveur de la promotion de la participation du secteur privé aux activités contraintes qui pèsent sur l'accès aux financements à l'aide d'infrastructure. Il a financé en outre l'étude de marché et l'étude préalable de faisabilité de la concession Matam-Bakel-Kanel-Ranérou en 2008. d'instruments tels que les garanties. À propos de la série OBApproaches OBApproaches est un forum de réflexion sur la prestation Les études de cas sont choisies et présentées par les auteurs en de services de base aux populations pauvres qui diffuse les accord avec l'équipe du GPOBA. Les opinions qui y sont exprimées expériences récentes et les innovations dans ce domaine. Les ne sauraient être attribuées aux donateurs du GPOBA, à la Banque articles publiés dans cette série traitent plus particulièrement de mondiale ou aux institutions qui lui sont affiliées. Les conclusions de l'application de l'aide basée sur les résultats (ou la performance) ces études ne reflètent pas non plus la position officielle du GPOBA, à la fourniture de services dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, de la Banque mondiale ou des pays qu'ils représentent. des télécommunications, des transports, de la santé et de l'éducation dans les pays en développement. Pour en savoir plus, rendez-vous sur le site : www.gpoba.org Partenariat mondial pour l'aide basée sur les résultats Partenariat mondial pour l'aide basée sur les résultats Soutenir la fourniture de services de base dans les pays en développement