Page 1 Ataskaita Nr. 23716-LT Lietuva Savivaldybi finansai 2002 m. gegu s 25 d. Infrastrukt ros ir energetikos sektoriaus skyrius Latvijos, Lietuvos ir Lenkijos šali skyrius Europos ir Centrin s Azijos regionas Pasaulio banko dokumentas Neoficialus vertimas Page 2 VALIUTOS EKVIVALENTAI (R$/USD) Valiutos vienetas – LTL4/1 USD MATAVIMO VIENETAI Ataskaitoje naudojama metrin mat sistema FISKALINIAI METAI nuo sausio 1d. iki gruodio 31 d. Europos ir Centrin s Azijos vicepreziden tas: Johannes Linn Šalies direktorius: Michael Carter Sektoriaus direktorius: Hossein Razavi Sektoriaus vadovas Sumter Lee Travers Grup s vadovas: William Dillinger Page 3 SANTRUMPOS IR AKRONIMAI LB Lietuvos Bankas ERPB Europos rekonst rukcijos ir pl tros bankas EIB Europos investicinis bankas ES Europos S junga TRPB Tarptautinis rekonstrukcijos ir pl tros bankas LE AB Lietuvos energija NATO Šiaur s Atlanto sutarties organizacija NPP Nacionalinis pl tros planas ŠIB Šiaur s investicinis bankas MGL Minimalus pragyvenimo lygis VIP Valstyb s investicij programa FAPM Fizini asmen pajam mokestis VRP Valstyb s remiamos pajamos VMI Valstybin mokesi inspekcija Page 4 ANGA Ši ataskaita paruošta remian tis informacija, surinkta dviej misij , vykusi Lietuvoje 2001 rugs j ir lapkrit , metu. Ataskait paruoš Pasaulio banko darbo grup , kurios nariai: William Dillinger (Grup s vadovas), Gailius Draugelis ir Peter Doty (konsultantas). Ataskaitos ruošim prii r jo Margret Thalwitz, urbanistikos sektoriaus vadov , ECSIE , ir jos pad j jas Jeffrey Balkind. Šio projekto recenzentai - Debbie Wetzel ir Robert Ebel. Ataskait ruošti pad jo ir kolegos iš Lietuvos: Vilniaus, Kauno, Šiauli , Alytaus ir Druskinink miest savivaldybi , Vilniaus, Anykši ir Pakruojo rajon savivaldybi pareig nai ir darbuotojai. Prie ataskaitos prisid jo ir susitikimai Finans ministerijoje (su viceministru ileviiumi, Fiskalin s politikos, Valstyb s skolos valdymo, Valstyb s inve sticij , Biudeto, Mokesi inspekcijos, ES koordinacijos, Apskaitos metodologijos ir Finans kontrol s metodologijos departament darbuotojais), Vidaus reikal ministerijos Viešojo administravimo ir Regionin s pl tros departamentuose ir Švietimo ir mokslo ministerijos Bendrojo lavinimo departamente, Savivaldybi asociacijoje ir Seimo Viešojo administravimo ir savivaldybi komitete. Misijos atstovai taip pat susitiko su Hansa- Lietuvos taupomojo banko, Vilniaus banko ir Lietuvos em s kio banko darbuotojais ir bendravo su TVF nuolatiniu atstovu bei dviem tuo metu vykusiomis TVF misijomis („IV straipsnio“ misija ir Banko – Fondo FSAP misija). Ataskaitos projektas buvo aptartas seminare, kuriame dalyvavo dauguma aukšiau pamin t asmen . Šioje ataskaitoje pateikti jos aptarimo rezultatai. Page 5 Turinys Santrauka..............................................................................................................................i Pajam ir išlaid paskirstymas.............................................. .............................................iii vadas...................................................................................................................................1 Bendroji dalis.......................................................................................................................1 Pajam ir išlaid paskirstymas.............................................................................................2 Išlaid paskirstymas........................................... ..................................................................2 Pajam paskirstymas............................................................................................................4 1 problema: biudetiniai suvarymai ir blog janti fiskalin pad tis ..................................7 2 problema: pervedim netaiklumas..................................................................................14 2002 m. reforma.................................................................................................................15 Rekomendacijos.................................................................................................................16 Kapitalo investicij finansavimas....................................................... ...............................27 Dabartiniai finansavimo šaltiniai.......................................................................................32 1 problema: donor s lygos ir vyriausyb s vykdoma projekt atranka............................36 2 problema: nepastov s išmok jimai.................................................................................40 3 problema: finansavimo tr kumas....................................................................................41 Rekomendacijos.................................................................................................................41 Finansin atskaitomyb ......................................................................................................47 Rekomendacijos.................................................................................................................50 Prioritetai............................................................................................................................51 Page 6 Santrauka i. Savivaldyb s yra svarbi Lietuvos valstybinio sektoriaus dalis. Joms tenka 34 % vis valstyb s išlaid (išskyrus socialin draudim ), ir jos yra pagrindiniai švietimo, komunalini paslaug (išskyrus elektros energij ) ir vairi socialini ir miesto paslaug tiek jai. ii. Atk rus Lietuvos nepriklausomyb , šalis pasiek ymios paangos paveriant savivaldybes, kurios buvo vien tik centrin s valdios pried liai, savarankiškais valdios subjektais. 1994 ir 1997 metais buvo vykdytos esmin s santyki tarp valdios lygi strukt ros reformos. 2002 metais numatomos reformos t s š proces . Taiau išlieka keletas klausim , kuriuos Vyriausyb tur t atkreipti d mes . Pajam ir išlaid paskirstymas iii. Pirmasis klausimas yra susij s su pajam ir išlaid paskirstymu va iriems vyriausyb s lygiams ir centrin s vyriausyb s teis s reguliuoti savivaldybi finansus dydis. Savivaldybi pajamos ir išlaidos yra pervertinamos. Faktiškai visos pajamos yra surenkamos centralizuotai ir paskirstomos pagal centralizuotai nustatytus rodiklius. Nors formaliai savivaldyb s gali savarankiškai skirstyti savo išlaidas, taiau didiausias išlaidas – atlyginimams ir socialin ms išmokoms – reguliuoja Vyriausyb . D l to savivaldyb s negali savarankiškai imtis priemoni suma jus pajamoms ar padid jus išlaidoms. Tokiais atvejais vienintel j išeitis yra siskolinti tiek jams arba skolintis iš Vyriausyb s ar privataus sektoriaus. Yra rodym , kad jos taip ir daro. Per pastaruosius ketverius metus savivaldybi metinis deficitas vidutiniškai sudar 3 ,5 % pajam . D l to susidar siskolinimai ir trumpalaik skola, lyg s 20 % pajam . iv. Lietuva turi peri r ti pajam paskirstym savivaldyb ms. . Šalyje taikoma plati pajam pasidalijimo sistema, pagal kuri tos savivaldyb s, kuriose yra daugiausia vienam s avivaldyb s gyventojui tenkani pajam , turi pasidalinti savo pajamomis su maesnes pajamas gaunaniomis savivaldyb mis. Taiau garantijos, kad toks paskirstymo mechanizmas iš ties padeda pasiekti, kad l šos b t skiriamos ten, kur j tikrai reikia, n ra . v. Teigiama, kad abi šias problemas pad s išspr sti 2002 metais planuojamos reformos. Pagal jas, kai kurie didiausi savivaldybi išlaid straipsniai – skaitant atlyginimus mokytojams ir socialines išmokas – taps Vyriausyb s fiskaline pareiga. Nors šias paslaugas ir toliau administruos savivaldyb s, Vyriausyb prival s u jas mok ti numatydama metiniame biudete specialiai tam skirtus asignavimus. Pasikeis ir pajam paskirstymo kriterijai. Finansavimas šioms vadinamosioms deleguotosioms funkcijoms bus pas kirstomas pagal sektoriui b dingus rodiklius, nustatomus pagal poreikius. vi. Iš esm s, vykdius šias reformas, toki savivaldybi išlaid , kurios reaguoja pajam ir išlaid svyravimus, suma s, o l š skyrimo taiklumas pager s. Taiau kai kuri klausim jos neišspr s: Vyriausyb nekompensuos kiekvienos savivaldyb s Page 7 ii faktini išlaid švietimui ir socialin ms paslaugoms. Ji tik perves biudete numatytas l šas pagal vairius poreikio rodiklius. D l to ir naujojoje sistemoje bus atskiros savivaldyb s, kuriose labai skirsis faktin s išlaidos deleguotosioms funkcijoms ir iš valstyb s biudeto gaut l š suma. Šis skirtumas bus ypa didelis kaimo savivaldyb se, kur savivaldyb ms našt ukrauna didelis pedagog skaiius. vii. Ataskaitoje tvirtai remiama si loma reforma, ypa kalbant apie švietim . Pagal nauj sistem savivaldyb s, nenorinios udaryti per ma mokini skaii turini mokykl , tur s kakaip rasti joms l š . Tai suteiks didel stimul optimizuoti savivaldybi mokykl tinkl . Taiau šio stimulo paveiktoms savivaldyb ms reiks teis s atleisti nereikalingus mokytojus ir udaryti perteklines mokyklas. Socialini paslaug atvilgiu, ataskaitoje remiama visiška centralizacija. Vyriausyb socialin ms paslaugoms skiriamas išlaidas tur t paskirstyti ne pagal netiesioginius poreikio rodiklius, o išmok ti šias l šas tiesiai j gav jams, pasinaudodama savivaldyb mis kaip kasininkais. viii. Šios priemon s paios savaime neišspr s dabartini savivaldybi finansini problem . Norint, kad savivaldyb s netur t siskolinim ir nel st trumpalaikes skolas, santyki tarp valdios lygi strukt roje reikia dviej esmini pokyi . Pirmas yra savivaldyb s savarankiškumo kontroliuoti pajamas iš išlaidas padidinimas. Savivaldyb ms tur t b ti leista koreguoti savo vietos mokestines pajamas – arba nustatant fizini asmen pajam mokesio pried , arba išpleiant turto mokest , kuri tarifus gal t paios reguliuoti. Joms taip pat tur t b ti suteikta daugiau laisv s reguliuoti atlyginim dydius ir darbinimo valstyb s tarnyboje s ly gas. ix. Tuo pat metu Vyriausyb turi sugrietinti savivaldybi biudetinius apribojimus. Šiuo metu pagrindinis savivaldybi biudet deficito finansavimo šaltinis yra pati Vyriausyb . Kol toks finansavimas bus, tik tina, kad savivaldyb s ir toliau tur s biudeto deficit . Norint paskatinti savivaldybes pasinaudojant savo fiskaliniu savarankiškumu spr sti savo finansines problemas, Vyriausyb turi sugrietinti j biudetinius apribojimus. Ji turi nebeteikti joms nauj Ido paskol , kuri jos šiuo metu negr in a, ir reikalauti laiku sumok ti, k privalo, Valstybinei mokesi inspekcijai ir Idui. Kadangi iš esm s vis vietos mokestini pajam šaltini l šas renka Vyriausyb , ji turi stipri priemoni tam utikrinti: ji paprasiausiai gali v luojamas sumok ti sumas išskaiiuoti iš savivaldybi pajam . Investicij finansavimas x. Lietuva taip pat turi galimyb pagerinti savivaldybi investicini projekt atrinkim ir finansavim . Savivaldyb s tiekia daugyb investicij reikalaujani paslaug – skaitant vandens tiekim , kanalizacij ir centrin šildym . Jos taip pat turi finansuoti miesto keli tiesim , valstybini pastat , skaitant ir mokykl , statyb ir remont . Netur damos sav santaup , jos yra priverstos prašyti Vyriausyb s finansuoti tokias investicijas – dau giausia per Valstyb s investicij program . Tai kelia susir pinim d l dviej prieasi . xi. Pirma, projekt atrinkim labai takoja tai, kurie j labiausiai atitinka pagrindin Vyriausyb s tiksl – stojim ES. D l to finansavimas daniausiai atitenka tiem s Page 8 iii projektams, kurie siekia šio tikslo. Tai visai suprantama, atsivelgiant tai, kad investicijoms n ra pakankamai l š . Bet, kai savivaldybi prioritetai skiriasi nuo nacionalini , tai reiškia, kad savivaldybi prioritetai liks nefinansuoti. Antra, ma j a ir paios Vyriausyb s l šos. Iki šiol valstyb s investicijas Vyriausyb finansavo daugiausia iš Privatizavimo fondo l š . Šis šaltinis šiuo metu faktiškai yra išsek s. Lietuvai stojus ES, ji gaus l š iš strukt rini ir regionin s pl tros fond . Taia u iki to laiko Vyriausybei gresia laikinas l š stygius. xii. Dal šios problemos gali išspr sti pajam paskirstymo reforma. Didesn savivaldybi nepriklausomyb gali paskatinti savivaldybes finansuoti investicijas iš sav einam j santaup . Tai leist dominuoti savivaldybi sektori prioritetams ir tapt papildomu finansavimo šaltiniu, pakeisianiu Privatizavimo fond . Be to, yra daugyb galimybi , kad prie savivaldybi komunalini paslaug moni finansavimo (ir valdymo) prisid t privatus sektorius. xiii. Ar reik t savivaldybes skatinti imti ilgalaikes paskolas kapitalo rinkose? Ataskaita tai i ri skeptiškai. Teoriškai, imant tokias paskolas, dalyvauja dvi pus s: savivaldyb ir obligacij rinka (arba bank sektorius). Tik tina, kad privat s kreditoriai nesutiks skolinti tokiai savivaldybei, kuri, j nuomone, n ra paj gi gr inti paskol . Taiau rinkos dalyviai gali pajusti, kad Vyriausyb yra pasirengusi prisiimti savivaldyb s skol . Vyriausyb gali patekti toki pad t , jei savivaldyb s netesybos pablogint jos paios reputacij tarptautin se kredit rinkose arba šalyje sukelt bank kriz . Šiuo metu Vyriausyb , imdamasi kontrol s priemoni , stengiasi ukirsti keli pernelyg dideliam savivaldybi skolinimuisi. Taiau to nepakanka.. Tod l ataskaitoje rekomenduojama sugrietinti savivaldybi skolinimosi kontrol , numatant ir draudim skolintis tarptautin se obligacij rinkose bei skolintis usienio valiuta, išskyrus eur , su kuriuo yra susietas litas. xiv. Lietuvai stojus ES, bus gaunamos strukt rini ir sanglaudos fond l šos . Tod l vidutiniame laikotarpyje, vykdant investicij finansavimo reform , daugiausia d mesio tur t b ti skiriama Vyriausyb s finansavimo paskirstymo procesui pagerinti, o ne papildomiems ištekliams ieškoti. ia pad s Vyriausyb s projekt peri ros reforma ir pagalba savivaldyb ms ruošiant projektus. xv. Be ši savivaldyb s finans strukt ros reform Vyriausyb tur t gerinti finansin s informacijos, kuria remiantis yra priimami politikos ir valdymo sprendimai, kokyb . Tai b t paprast j ir nepaprast j išlaid biudet atskyrimas, kaupiamosios išlaid apskaitos vedimas ir fond bei moni veiklos konsolidavimas. Šioje ataskaitoje rekomenduojame imtis priemoni , skirt savivaldybi moni valdymui ir atskaitomybei gerinti. xvi. Nors kai kurias ši rekomendacij galima lengvai gyvendinti, to negalima pasakyti apie daugum esmini reform santykiuose tarp valdios lygi . Vyriausyb negali tik tis, kad pavyks sugrietinti savivaldybi biudetinius apribojimus, tuo paiu metu nesuteikiant joms jokios l aisv s paioms kontroliuoti savo pajamas ir išlaidas. Tod l šie du santyki tarp valdios lygi aspektai turi b ti reformuojami sinchroniškai. Page 9 vadas o Lietuva pasiek pusiaukel paveriant savivaldybes, buvusias priedais prie centrin s vyriausyb s, politiškai nepriklausomais subjektais ir tvirtinant glaudesnius santykius tarp ši dviej lygi . Visa tai lyd jo dani teis s akt , reglamentuojani savivaldybes, pakeitimai ir nuolatiniai ginai tarp valdios lygi d l pajam tr kumo ir nefinansuojam deleguot funkcij . Pokyiai t siasi. 2001 metais buvusi sistema turi daug tr kum . Daugel j ištaisys 2002 metais planuojamos reformos. Taiau ir 2002 met reformos – nors ir vykdomos teisinga linkme – neišspr s visko, k reikt reformuoti. Bendroji dalis o Lietuvoje yra dviej lygi valdios strukt ra 1 . Valstyb s teritorija yra suskirstyta šešiasdešimt geografini vienet – savivaldybi . Septynios j sovietin je sistemoje buvo miestai 2 . Likusiuose 53 rajonuose yra ir kaimo vietovi , ir išsibarsiusi miesteli ir kaim . Skirtingai nei kitose Baltijos valstyb se, Lietuvoje n ra labai daug ma savivaldybi . Kaip parodyta 1 lentel je, daugumoje savivaldybi gyventoj skaiius siekia nuo 20 000 iki 90 000. Tik šešiose j gyventoj skaiius yra maesnis nei 20 000. Savivaldybes valdo tarybos, renkamos trij met kadencijai, netaikant joki apribojim d l pakartotini rinkim . Taryba iš savo nari skiria mer . o Lietuvos savivaldyb s susiduria su keturiomis pagrindin mis problemomis. Pirmoji yra konfliktas tarp centrin s vyriausyb s ir savivaldybi d l pajam ir išlaid funkcinio pasidalijimo. Šis konfliktas suk l neutikrintum d l biudeto, ginus d l savivaldyb ms deleguot funkcij nepakankamo finansavimo ir prašymus Vyriausyb s pagalbos. Tam tikra prasme tai yra ir savivaldybi fiskalin s pad ties pablog jimo prieastis. Antroji problema yra dabartin s sistemos nesugeb ji mas nukreipti l šas ten, kur j tikrai reikia. Savivaldyb s vaidina pagrindin vaidmen teikiant socialines paslaugas, skaitant švietim bei socialines išmokas. Nors dabartin pajam pasidalijimo sistema ir yra veiksminga mainant skirtumus tarp savivaldy bi pajam , tenkani vienam savivaldyb s gyventojui, taiau ji n ra ypa veiksminga nukreipiant l šas toms savivaldyb ms, kuri išlaidos švietimui ir socialin ms išmokoms yra ypa didel s. o Treioji problema yra susijusi su investicij finansavimu. Ma j ant savivaldybi einamosios s skaitos perviršiui, didioji dalis investicij yra finansuojama per centrin s vyriausyb s rengiam Valstyb s investicij program . D l to projekt atrinkimo proces labai takoja pagrindinis Vyriausyb s siekis stoti ES. Finansavim 1 Valstyb s teritorija taip pat yra suskirstyta dešimt apskrii . Nors apskritys turi patariam sias tarybas, susidedanias iš savivaldybi mer , jos iš esm s yra administracinis centrin s vyriausyb s vienetas. 2 Viln ius, Kaunas, Klaip da, Panev ys, Alytus, Šiauliai ir Visaginas. 1 l entel . Savivaldybi pasiskirstymas pagal dyd (000) Gyventoj skaiius Saviv. skaiius < 20 6 21-40 26 41-90 23 91-589 5 Iš viso 60 Page 10 2 daugiausia gauna tie projektai, kurie siekia šio tikslo. Be to, egzistuoja ir apskaitos bei finans valdymo problemos, kurios neleidia centrinei vyriausybei ir savivaldyb ms teisingai vertinti esamos situacijos, kas reikalinga norint rasti ši problem sprendim . Ypa tai pasakytina apie savivaldybi mones, d l kuri savivaldyb ms tenka prisiimti vis daugiau netiesiogini sipareigojim . pajam ir išlaid paskirstymas Išlaid paskirstymas o Savivaldybi išlaidos sudaro didel dal vis valstyb s išlaid . 2000 metais savivaldybi biudet išlaidos 3 sudar 34% valstybinio sektoriaus biudeto išlaid ( ne skaitant socialinio draudimo), ir 19 % valstyb s išlaid , skaitant socialin draudim . Šis santykis yra panašus kit Baltijos valstybi . 1999 metais Latvijoje ir Estijoje savivaldybi išlaidos sudar 23 % vis valstyb s išlaid ( skaitant socialin draudim ). Taiau šis santykis yra ymiai maesnis nei kit senesni kapitalistini regiono valstybi . Suomijoje savivaldybi išlaidos sudaro 36 % valstyb s išlaid , Švedijoje – 37 % , Danijoje – 55 % 4 . Kaip parodyta 2 lentel je, Lietuvoje savivaldybi išlaid dalis visoje valstyb s išlaid strukt roje nuo 1990 met pradios suma jo. Svarbi to prieastis yra sveikatos priei ros funkcij perdavimas centrinei vyriausybei. Nuo 1996 m. savivaldybi išlaid dalis visoje valstyb s išlaid strukt roje išliko daugma nepakitusi. o Faktiškai Lietuvos savivaldyb s vykdo tris funkcijas. Pirmoji, ir ko gero, daugiausia l š reikalaujanti, yra švietimas . Savivaldyb s yra vienos atsakingos u pradin ir vidurin moksl . Jos moka mokytojams atlyginimus ir pensij mokas, perka mokymo mediag ir prekes, finansuoja mokykl statyb ir priei r ir mokini veim autobusais. Centrin s vyriausyb s atsakomyb a psiriboja specializuotomis profesinio lavinimo mokyklomis ir aukštesniuoju mokslu. Kaip parodyta 3 lentel je, 2000 metais išlaidos švietimui sudar apie 57 % vis savivaldybi išlaid . o Savivaldyb s taip pat moka tam tikras socialines išmokas. Tuo tarpu, k ai Vyriausyb tiesiogiai finansuoja senatv s pensijas ir bedarbio pašalpas, savivaldyb s moka daugyb kit pašalp . Visos pašalpos kartu sudaro 15 % savivaldybi išlaid . Beveik pus šios sumos išleidiama vairioms pašalpoms u vaikus (nuo gaunam pajam nepriklausanios pašalpos vaikus auginanioms šeimoms). 20 % šios sumos yra skiriama nuo gaunam pajam 3 T.y. ne skaitant savivaldybi moni pajam iš mokesi u paslaugas (centrin šildym , šalto vandens tiekim ir t.t.) ir pajam iš nebiudetini fond (Keli fondo, Aplinkosaugos fondo ir t.t.). 4 Duomenys apie Suomij yra 1998 met . Šaltinis: TVF Vyriausyb s finans statistikos metinis biuletenis, 2000 m. 2 lentel . Santykinio savivaldybi išlaid dydio tendencijos Metai Savivaldybi išlaidos, % BVP valstyb s sektorius 1993 10% 41% 1994 11% 43% 1995 11% 39% 1996 7% 35% 1997 duomen n ra duomen n ra 1998 8% 35% 1999 8% 38% 2000 7% 34% Šaltinis: FM duomenys. Page 11 3 priklausaniai paramai emas pajamas gaunantiems ir darbo neturintiems nam kiams. Likusi dal sudaro laidojimo pašalpos ir išlaidos skirtos apmok ti u gyvenam sias patalpas vaikams, mon ms su negalia ir senyvo amiaus mon ms. Be to, savivaldyb s privalo kompensuoti savivaldybi vandentiekio ir centrinio šildymo mon ms bei autobus parkams u emas pajamas gaunantiems nam kiams teikiamas lengvatas 5 . 3 lentel . Savivaldybi išlaid funkcin klasifikacija Milijonais lit Kategorija 1996 1998 1999 2000 % nuo vis , 2000 Švietimas 1117 1828 1904 1872 57% Socialin s išlaidos 275 424 445 478 15% B stas ir visuomeniniai darbai 354 483 274 232 7% K ult ra ir rekreacija 99 188 165 149 5% Viešasis administravimas 87 166 159 155 5% Kuras, energetika ir ištekliai 62 97 85 81 2% Transportas 0 94 93 74 2% Viešoji tvarka 15 28 26 26 1% Sveikatos priei ra 645 44 18 13 0% em s kis 100 0 0% Kitos išlaidos 0 134 127 185 6% Iš viso 2655 3485 3295 3266 100% o Treioji funkcija yra komunalini paslaug ir kit infrastrukt ros paslaug tiekimas. Savivaldyb s yra atsakingos u centrin šildym , vandens tiekim / kanalizacij ir savivaldybi visuomeninio transporto paslaugas. Nors kai kurios ši paslaug šiuo metu yra teikiamos sudarius sutartis su privaiais tiek jais (ypa visuomeninio transporto), didi j j dal organizuoja savivaldybi mon s. Dauguma j yra išlaikomos iš pajam , surenkam u šias paslaugas, nors finansavimo iš paslaug mokesi apimtys yra skirtingos. D l to savivaldybi mon s yra potencialios didel s savivaldybi bendro biudeto išlaid dalies naudotojos. Be to, dauguma savivaldybi moni yra blogai valdomos. Pavyzdiui, centrin šildym tiekianios mon s danai tiekia šildym ten, kur jis n ra ekonomiškai efektyvus. Nors apyvartin s subsidijos centrinio šildymo mon ms n ra didel s (išskyrus subsidijas emas pajamas gaunantiems vartotojams), šios mon s finansuoja savo veikl atid damos remont ir siskolindamos tiek jams. Tokia strategija galiausiai atsigr š prieš savivaldybes, kurioms jos priklauso. Centrinio šildymo atveju, savivaldyb ms taip pat tenka didiuli skol našta, atsiradusi išskaidius Lietuvos energijos bendrov . Pavyzdiui, Kauno miesto savivaldybei teko prisiimti sipareigojim u 200 milijon lit , kai ji per m savo šildym tiekianios mon s nuosavyb s teises. 5 Šios išlaidos Lietuvos yra priskiriamos prie savivaldyb s ekonomini išlaid grup s, o ne prie socialini išlaid , tod l n ra skaiiuojamos ia pateikiamus procentinius skaiius. Page 12 4 FAPM ir BVP tendencijos 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 1996 1997 1998 1999 2000 F A P M ( 0 0 0 L t s ) 0 10000 20000 30000 40000 50000 B V P ( 0 0 0 L t s ) FAPM BVP o Savivaldyb s tiekia ir daug kit infrastrukt ros paslaug , skaitant keli tiesim ir priei r , gatvi apšvietim , šiukšli surinkim bei park tvarkymo ir kult rines paslaugas. (Kaip bus matyti v liau, keli tiesimas yra daugiausia finansuojamas iš centralizuoto Keli fondo ir biudete n ra trauktas ši išlaid dal ). Iš viso 2000 metais biudetin s išlaidos komunaliniams patarnavimams ir kitoms infrastrukt ros paslaugoms sudar apie septynis procentus vis savivaldybi biudet išlaid . o Pastaruosius trejus metus didiausi vis biudeto išlaid dal sudar išlaidos švietimui ir socialinei sferai. Kaip parodyta 3 lentel je, jos kartu sudar apie 70 % vis išlaid . Be ši išlaid , „B stas ir visuomeniniai darbai“ yra vienintel kita stambi funkcin s išlaid klasifikacijos kategorija. Nuo 1998 met ji ymiai suma jo ir šiuo metu sudaro tik septynis p rocentus vis išlaid . Likusi biudeto išlaid dalis yra skiriama kult rai, rekreacijai ir viešajam administravimui. Pajam paskirstymas 1996 1998 1999 2000 Fizini asmen pajam mokestis 1514 2422 2576 2504 Juridini asmen pelno mokestis 217 0 0 0 Turto mokesiai 177 235 246 259 Kiti mokesiai 90 82 81 67 Pajamas duodantis turtas 1 3 5 4 Baudos 33 34 35 29 Pajamos iš turto 0 0 0 0 Pervedimai iš valstyb s 551 782 130 332 Visos pajamos 2584 3558 3074 3195 Gryn j pinig suma jimas * 74 91 135 79 Šaltinis: FM * skaiiuotos kai kurios vairios nemokestin s pajamos. o Mokesiai. Savivaldyb s pajamas gauna beveik vien iš mokesi , kuriuos renka centrin vyriausyb . Pagal statymus keturi mokesiai priskiriami savivaldyb ms. Pats svarbiausiais yra fizini asmen pajam mokestis – FAPM, kuris 2000 metais sudar 76 procentus pajam (r. 4 lentel ). o FAPM tarifas yra vienodas, nustatomas centralizuotai. Didioji dalis FAPM pajam yra 4 lentel . Savivaldybi pajam tendencijos (mln. Lt) Page 13 5 sure nkama atskaiiuojant iš atlyginim . Visos darbuotoj turinios firmos privalo atskaiiuoti š mokest , kurio tarifas yra 33 % , u savo darbuotojus ir pervesti j tiesiai Valstybinei mokesi inspekcijai (VMI). (Asmenys, kurie pajamas gauna tik iš atlyginim , neprivalo pildyti pajam deklaracij ). Savarankiškai dirbantys asmenys ( skaitant ir darbuotojus samdani firm savininkus) privalo pildyti atskiras pajam deklaracijas arba pagal tai, kiek atlyginimo sau išmok jo, arba pagal apskaiiuot peln . Tokioms pajamoms taikomi tarifai svyruoja nuo 15 iki 24 % (tam tikr kategorij savarankiškai dirbantys – skaitant vert jus – moka tik nustatyto dydio patento mokest ). Iš esm s, pajamos, gaunamos iš dividend , turto ir turto pardavimo, yra apmokestinamos, nors nauda yra neymi. Pensijos ir socialin s pašalpos yra neapmokestinamos. Faktiškai savivaldyb s nevaidina jokio vaidmens administruojant FAPM. Neregistruot moni aptikimas yra ne savivaldybi , o Valstybin s darbo inspekcijos ir policijos udavinys. Saviva ldyb s neturi jokios takos ir nustatant mokesi politik . Savivaldyb s negali keisti FAPM tarif ar suteikti šio mokesio lengvatas (išskyrus patent mokesius). o D l to savivaldybi pajamos yra stipriai takojamos mokesi baz s pasikeitim ir Vyriausyb s nustatom mokesi tarif pokyi . Kaip parodyta diagramoje kair je, FAPM buvo santykinai stiprus pajam šaltinis. Iškart po ekonomikos stabilizavimo, pajamos iš FAPM augo tolygiai su ekonomikos augimu ir 1999 metais toliau did jo, nepaisant Rusijos kriz s sukelto nuosmukio. 2000 metais pajamos suma jo (tiek nominalios, tiek realios), nepaisant nuosaikaus ekonomin s situacijos pasikeitimo 6 . 2002 metais pajamos gali v l suma ti, bet ne d l ekonomikos veiksni , o d l Vyriausyb s politikos. Nuo 2002 m. sausio 1 d. pelno mokesio tarifas buvo sumaintas nuo 24 iki 15 procent 7 . Nuo balandio 1 d. sigalios naujas neapmokestinamo minimumo dydis. Jis padidintas nuo 214 iki 250 Lt. Vyriausyb svarsto pasi lym sumainti bendr pajam mokesio tarif nuo 3 3 iki 29 % , kuris tur t sigalioti nuo 2003 m. sausio 1 d. Tik tina, kad visi šie trys veiksniai sumains savivaldybi pajamas. o Savivaldyb s pajamas gauna ir iš trij r ši centralizuotai administruojam turto mokesi : u pastatus, u nuomojam em ir u pai em . Daugiausia pajam duoda turto mokestis u pastatus, kurio 2000 m. buvo prognozuota 177,75 milijonai lit arba 5 % vis pajam . Mokestis apskaiiuojamas nuo moni turim pastat rinkos vert s. em ir pastatai, kuri savininkai yra privat s asmenys, šiuo mokesiu neapmokestinami. Tarifas yra vienodas visoje šalyje – 1 % nuo rinkos vert s 8 . Antrasis pagal pajam dyd turto mokestis yra mokestis u nuomojam em . 2000 6 Šio suma jimo prieastys neaiškios. Tam tikra prasme tai galima paaiškinti atotr kiu tarp apmokestinamojo laikotarpio ir mokesio surinkimo – tod l 1999 metais vyk bankrotai gal jo mokesio surinkim paveikti tik kitais metais. Tai taip pat galima paaiškinti danesniu naudojimusi statym spragomis ir did janiu bedarbi skaiiumi. 7 Maesnis tarifas taikomas toms Lietuvos ir usienio bendrov ms, kuriose dirba ne daugiau kaip 10 darbuotoj ir kuri pajamos yra maesn s nei 500 000 Lt. Tarifo sumainimas buvo iš dalies kompensuotas panaikinant tam tikras lengvatas ir atskaitymus. 8 Iki 2002 usienio bendrovi turtas buvo neapmokestinamas. Page 14 6 metais jo buvo prognozuota 50,9 milijonai lit . Didioji em s nuomos mokesi o dalis gaunama iš turto savinink , laukiani teisi atk rimo proceso ubaigimo. o Treioji turto mokesio r šis yra vadinamasis em s mokestis. Jis mokamas u em , kurios savininkai yra fiziniai ir juridiniai asmenys. Vyriausyb s ir savivaldybi em nuo šio mokesio atleidiama. Turto vert yra apskaiiuojama pagal Vyriausyb s nustatytas normas, išreikštas hektaro kaina ir diferencijuojamas pagal regionus ir pagal urbanizacijos lyg . Savivaldyb s gali šiek tiek takoti em s mokesio mok jimo prievol s dyd . Nors jos negali keisti mokesio tarifo, taiau jos gali teikti lengvatas atskiriems asmenims ar mon ms arba asmen grup ms, pavyzdiui, mon ms su negalia. Pajamos iš em s mokesio yra labai maos. 2000 m. prognozuojamos pajamos siek tik 16,7 milijonus lit arba 0,04 % BVP. Viena iš prieasi yra em s kio paskirties em s kainos smukimas, kita – kad didel dalis em s, ypa miest vietov se, priklauso Vyriausybei ir savivaldyb ms. Nedidel s pajamos taip pat aiškinamos tuo, kad savivaldyb s teikia daug šio mokesio lengvat . o Pervedimai. Nors visus mokesius renka centrin s vyriausyb s Valstybin mokesi inspekcija, ne visi surinkti mokesiai gr inami tai savivaldybei, kuriose jie surenkami. Vietoj to, Vyriausyb taiko kompleksin pajam pada lijimo tarp savivaldybi sistem , pagal kuri turtingesn s savivaldyb s privalo dal savo pajam atiduoti vargingesn ms savivaldyb ms. o Pagrindinis pajam perskirstymo rankis (nuo 2000 m.) yra išlyginimo fondas. Pajamas šis fondas gauna iš nustatyto dydio mokestini pajam , kurias surenka turtingesn s savivaldyb s, dalies. (2000 metais mok fond nemok jo dvidešimt savivaldybi , tarp j ir septynios didi j miest savivaldyb s). Kiekvienos savivaldyb s mokos dydis priklauso nuo jos apskaiiuot vienam savivaldyb s gyventojui tenkani pajam , prognozuojam ateinantiems biudetiniams metams. 2000 metais tos savivaldyb s, kuri pajamos vienam gyventojui siek 65 % šalies vidurkio, prival jo fond pervesti 100 % l š perviršio. (Išlyginimo dydis, taip pat ir savivaldybi , kurios tur s mok ti fond , yra nustatomas kiekvienais metais biudeto proceso metu). Fondo surinktos l šos yra paskirstomos vadovaujantis dviem pagrindiniais kriterijais. Pirmasis – pajam išlyginimo fondas – yra skirtas sumainti sk irtumus tarp vienam gyventojui tenkani savivaldybi pajam . L šos yra skiriamos visoms savivaldyb ms, kuri vienam gyventojui tenkanios pajamos nesiekia 65 % šalies vidurkio, ir j skiriama tiek, kol visos savivaldyb s pasiekia š minimal rodikl . o Lik usioji l š dalis yra paskirstoma pagal poreikio rodiklius. Poreikis yra apskaiiuojamas pagal daugyb veiksni , kuri kiekvienas yra vertinamas pagal tai, kiek savivaldyb yra nutolusi nuo šalies vidurkio, ir kuri kiekvienam yra priskiriamas konkretus koeficientas. Pats svarbiausias veiksnys – sudarantis 70 % koeficiento – yra švietimas, vertinamas kaip keli subrodikli suma: pradinio ugdymo amiaus gyventoj skaiius, vis moksleivi skaiius, mokykl plotas, gyventoj tankumas (pagal em s Page 15 7 plot ). 25 % koeficiento tenka turizmui ir yra apskaiiuojama pagal turist apgyvendinimui skirt patalp kvadrat r . Lik penki procentai paskirstomi pagal socialinius rodiklius, skaitant nedarbo lyg ir pensinink skaii . o Savivaldyb s taip pat gauna „skirtum išlyginam j “ pervedim iš valstyb s biudeto. Jis yra apskaiiuojamas rengiant biudet , o ne j vykdant. Šio proceso pradioje VMI apskaiiuoja, kiek mokestini pajam planuoja surinkti toje savivaldyb je, prie šio skaiiaus prideda valstyb s dotacijas ir pajamas iš savivaldybi administruojam mokesi u teikiamas paslaugas. Tuo paiu metu Vyriausyb veda derybas su oficialiuoju savivaldybi atstovu – Savivaldybi asociacija – d l sumos, kuri tur t b ti skiriama savivaldyb ms nuo vis valstyb s sektoriaus išlaid . (Dabartinis skaiius – 33 % – yra apskaiiuotas remiantis pra jusi met skaiiumi ir neatspindi santykini kiekvieno valdios lygio poreiki perskaiiavimo). Skirtumas tarp planuojam pajam ir planuojam išlaid yra lygus išlyginamajam pervedi mui. Pastaraisiais metais šis biudete numatytas pervedimas nebuvo didelis. 2000 m. biudete jis buvo 21 milijonas lit . Vykdant biudet , daugiausia rizikos, kad planuotosios pajamos nebus surinktos, tenka savivaldyb ms. Nors Vyriausyb turi pervesti biudete numatytas sumas, apskaiiuotas pagal statymu nustatytas formules, ji neprivalo kompensuoti faktiškai nesurinkt pajam 9 . 5 lentel . Išlaid ekonomin klasifikacija (mln. Lt) 1996 2000 % Visos išlaidos 2852.5 3265.9 100% Paprastosios išlaidos 2556.7 3087.9 95% darbo umokestis 1028.3 1498.6 46% socialinio draudimo našai 295.1 457.5 14% kitos prek s ir paslaugos 239.6 533.4 16% pal kan mok jimai 3.4 25.0 1% subsidijos ir kiti pervedimai 384.9 573.3 18% nefinansin ms instituc ijoms 137.9 33.7 1% nam kiams 240.0 539.6 17% Nepaprastosios išlaidos 265.0 178.0 5% Ilgalaikio turto sigijimas 265.0 63.2 2% amortizacija* 2.3 114.8 4% *Atkreipkite d mes , kad daugumos valstybini dokument vertimuose angl kalb amorti zacija yra neteisingai vadinama „grynuoju skolinimu“. 9 Centrin vyriausyb faktiškai yra suinteresuota patvirtinti didesnes savivaldybi pajamas: kuo didesnes pajamas ji prognozuoja, tuo maesn išlyginam j pervedim ji prival s skirti. Taiau skirtumai tarp prognozuot ir faktini pajam n ra tokie dideli, kaip gali pasirodyti. 1999 metais faktinis pajam surinkimas tik penkiais procentais nesiek prognozuojamo, ir Vyriausyb met pabaigoje tur jo skirti savivaldyb ms 25 milijon lit speciali j dotacij . Kita vertus, 2000 metais faktinis pajam surinkimas vienu procentu viršijo prognozes. Nepaisant to, kai kuriose s avivaldyb se šie skirtumai gali b ti labai dideli. Pavyzdiui, Kaune ir Šiauliuose 1999 metais faktin s pajamos buvo aštuoniais procentais maesn s, nei prognozuota. Page 16 8 o Iš principo savivaldyb s savo biudet valdo visiškai savarankiškai. Taiau savivaldybi išlaidas – ir tiesiogiai, ir netiesiogiai – labai kontroliuoja Vyriausyb . o Atlyginimai. Svarbiausia savivaldy bi išlaid kategorija yra atlyginimai. Didioji dalis savivaldybi biudeto išlaid yra išleidiama daugiausia darbo j gos turintiems sektoriams – ypa švietimui. Tod l daugiausia išlaid pareikalauja atlyginimai ir socialinis draudimas. Kaip parodyta 5 l entel je, 2000 m. išlaidos atlyginimams sudar 60% vis biudeto išlaid . Per pastaruosius ketverius metus jos labai išaugo. Nuo 1996 met atlyginimai ir socialin s išmokos padid jo beveik 48 procentais, palyginti su vis išlaid padid jimu 14 procent 10 . o Ši išlaid savivaldyb s nelabai gali kontroliuoti. Nors Vietos savivaldos statymas suteikia savivaldyb ms savarankiškum sudarant savo biudet , laisv kontroliuoti savo darbuotoj atlyginimus yra ribota. Valstyb s sektoriaus atlyginimus reguliuojanios nuostatos yra tvirtintos nacionaliniuose statymuose ir yra vienodai taikomos visoje Lietuvoje. Visi valstyb s sektoriaus darbuotojai yra valstyb s tarnautojai, juridiškai apsaugoti nuo atleidimo ir gaunantys atlyginimus, nustatomus pagal nacionalin atlygini apskaiiavimo tvark 11 . Savivaldybi tarybos neturi teis s nustatyti nei karjeros lygio etat skaiiaus, nei pareigybei priskiriamos kategorijos. darbinus darbuotoj , j atleisti yra sud tinga. Pagal statym savivaldyb s turi imtis priemoni , pavyzd iui, kur laik nepriimti nauj darbuotoj arba gudrauti siekdamos sumainti sumas, kurios darbuotoj atlyginimams yra numatytos biudete. o Per didelio darbuotoj skaiiaus problema yra ypa aktuali kaimo vietovi savivaldyb ms. Lietuvoje suma jus gimstamumui, kaimo mokyklose labai suma jo moksleivi . D l šios prieasties moksleivi ir mokytoj santykis yra ypa neadekvatus, o tai kaimo savivaldyb ms ukrauna sunki finansin našt . Vidutinis kaimo mokykl pradini klasi mokini skaiius yra 9,4, kai š alies vidurkis yra 13, o siekiamas maksimumas – 24. inoma, savivaldyb s gali kaimo mokyklas udaryti arba sujungti. Taiau kiekvien tok pasi lym turi tvirtinti Švietimo ministerija, kuri reikalauja, kad savivaldyb s pateikt nebereikaling darbuotoj perk limo kitas pareigas ar j išleidimo pensij plan . Praktika rodo, kad toks suvarymas politiškai nepriimtinas: t vai nenori, kad vaikai autobusais b t veami toli esanias miest mokyklas. D l to savivaldybi tarybos jauia stipr politin spaudim neudaryti maai mokini turini kaimo mokykl . o Savivaldyb s gali sumainti darbuotoj kaštus imdamosi tam tikr gudrybi . Jos, pavyzdiui, gali priversti vyresnio amiaus darbuotojus išeiti pensij (pagal statym mokytojai, kuriems daugiau kaip 62,5 met , gali b ti darbinami pagal 10 Dalis šio padid jimo yra netikras, kadangi SODRAI buvo gr inami pra jusi met siskol inimai. 11 Tam tikros išimtys yra skiriami politinio pasitik jimo pareig nai, kurie gali b ti atleidiami j viršininko pageidavimu. Page 17 9 atnaujinamas vieneri met sutartis). Etatus taip pat galima padalyti. Lietuvoje mokytojams mokama pagal pamok skaii – ne daugiau kaip 36 ir ne maiau kaip 18 pamok per savait . Mokytojai, turintys daugiausia pamok – 36 per savait – gali b ti veriami sumainti savo darbo kr v iki minimumo. Taip galima sumainti savivaldyb s išlaidas atlyginimams, neatleidiant darbuotoj . Be to, yra inoma, kad savivaldyb s „susitvarko“ taip, kad kai kuriems darbuotojams nebelie ka etat ir jie yra priversti išeiti. Taiau tokie metodai n ra labai reikšmingi. o Savivaldyb s taip pat neturi pakankamai galios nustatyti atlyginim dydius. Nacionaliniai valstyb s tarnybos statymai nustato savivaldybi darbuotoj atlyginim skal s strukt r , pagr st kategorijomis, darbo stau ir priklausom nuo savivaldyb s dydio (o mokytoj atveju – ir nuo mokom klasi skaiiaus). Apmok jimo strukt ra yra išreiškiama kaip vadinamojo bazinio atlyginimo kartotinis. Tod l, Vyriausybei pakeitus bazinio atlyginimo dyd , galimyb savarankiškai padidinti atlyginim gali tapti maesn . Iš principo savivaldyb s gali mainti atlyginimus maindamos darbuotoj kategorijas. Taiau jos n ra linkusios tai daryti, kad nenukent t darbuotoj moral 12 . o Socialin s išmokos. Savivaldybi socialin s išmokos taip pat valdomos centralizuotai. Ka ip parodyta 6 lentel je, savivaldybi išlaidos socialin ms išmokoms (ne skaiiuojant subsidij šildymui, vandeniui ir transportui) per pastaruosius ketverius metus labai išaugo – nuo 1996 iki 2000 met padid jo 75 % procentais ir dabar sudaro apie 15 % vis išlaid . o Apie du tredalius vis tiesiogini socialini išmok (t.y. ne skaitant gyvenam j patalp kašt ir subsidij emas pajamas gaunantiems nam kiams u komunalinius patarnavimus ir visuomenin transport ) yra skiriama šeimoms, auginanioms maameius vaikus, neatsivelgiant šeimos pajamas. Didiausia tokia programa yra vadinamoji šeimos pašalpa, susidedanti iš fiksuoto mokesio u vaik pirmuosius trejus jo gyvenimo metus 13 . Savivaldyb s taip pat turi teikti nuo gaunam pajam nepriklausanias pašalpas glob jams ir našlaiiams, 14 taip pat vienkartines 12 Minimalaus atlyginimo padidinimas suk l didelius debatus tarp Vyriausyb s ir savivaldybi , kai 1998 metais Vyriausyb padidino bazin atlyginim nuo 95 iki 105 lit . Kai kurios savivaldyb s – o labiausiai Vilniaus – tai reagavo atsisakydamos pervesti Vyriausybei FAPM nuo savo darbuotoj atlyginim , kol nebus gauta atitinkama kompensacija. 13 Vieneriais metais maiau toms šeimoms, kurios mok jo valstybinio sveikatos draudimo našus ir tod l u pirmuosius metus pašalpas gauna pagal ši program . 14 Našlaiiai, sulauk 18 met amiaus, gauna vienkartin dotacij gyvenimo pradiai ir reguliarias stipendijas, kol mokosi viduri n je mokykloje ar aukštesnio mokslo institucijose. Valstyb s tarnybos reforma Si lomos valstyb s tarnybos kodekso reformos suteiks savivaldyb ms daugiau savarankiškumo atleidiant darbuotojus. Pagal šiuo metu Seimo svarsto m statym kiekvienais metais bus atliekamas darbuotoj darbo rezultat vertinimas. Pagal statymo projekt darbuotojus bus galima atleisti, jei j darbo rezultatai kelet met iš eil s bus vertinti prastai. Neaišku, kaip tokia nuostata pasiteisins praktikoje. Page 18 10 išmokas vaikui gimus bei pašalpas šeimoms, auginanioms keturis ir daugiau vaik . 1997 metais Vyriausyb ved papildom pašalp šeimoms, auginanioms tris ir daugiau vaik . Ši pašalpa skiriama atsivelgus šeimos pajamas. Kartu pa mus, 2000 metais šios u vaikus mokamos ir daniausia nuo gaunam pajam nepriklausanios išmokos sudar 250 milijon lit , arba apie aštuonis procentus vis išlaid . Savivaldyb s taip pat turi mok ti nuo gaunam pajam priklausanias pašalpas senyvo amiaus mon ms, ne galiesiems, studentams, bedarbiams ir gyventojams, dirbantiems maai apmokam darb . Šios vadinamosios socialin s pašalpos 2000 metais sudar vien ketvirtadal tiesiogini socialini išmok . o Nors savivaldyb s administruoja ir finansuoja šias programas, pašalp dydiai nustatomi centralizuotai. Per pastaruosius penket met jos kelis kartus buvo staiga padidintos. Dauguma socialini išmok apskaiiuojama pagal minimal pragyvenimo lyg (MGL). Kiekvien ketvirt j apskaiiuoja Socialin s apsaugos ir darbo ministerija pagal vidutines „maisto krepšelio“ ir kit b tin j preki kainas. Nuo 1996 iki 2000 met oficialusis MGL padid jo 12,7 procento. MGL, naudojamas apskaiiuojant pašalpas, labai skiriasi nuo Social in s apsaugos ir darbo ministerijos apskaiiuojamo skaiiaus, j santykis priklauso nuo Vyriausyb s biudeto situacijos. Per pastaruosius penket met šis santykis ymiai padid jo. 1996 metais taikomas MGL buvo lygus tik 55 % pirminio skaiiaus. Iki 2000 met šis santykis padid jo iki 67 % . Tod l šeimos pašalp dydis (kuris yra 0,75 MGL per m nes u vien vaik ) per ketverius metus padid jo 37,7 procento. Kitos pašalp kategorijos did jo dar spariau. 2000 metais Vyriausyb padidino pašalpos glob jams dyd nuo 1,5 iki 4 per m nes u vien vaik . Našlaii stipendija buvo padidinta iki 4 MGL, o dotacija gyvenimo pradiai – nuo 18 iki 50 MGL. 6 lentel . Biudeto išlaidos soc. r pybai Kategorija mln. Lt 1996 2000 %, 2000 Iš viso 274.5 478.3 100% Tie siogin s išmokos 230.6 397.4 83% Šeimos ir vaiko pašalpos 108.4 252.7 53% Socialin s pašalpos 77.2 88.9 19% Laidotuvi pašalpos 21.3 27.1 6% Kitos tiesiogin s išmokos 23.8 28.7 6% Kitos socialin s išlaidos 43.9 80.9 17% Gyvenamosios patalpos 27.7 42.2 9% Slauga 5.7 9.5 2% Kitos išmokos 5.5 19.9 4% Remontas 5.0 9.3 2% Pastaba: 1 – ne skaiiuojamos subsidijos komunalini paslaug mon ms ir autobus parkams u maas pajamas gaunanius vartotojus. Page 19 11 o Pašalpos, skiriamos atsivelgiant gaunamas pajamas, yra pagr stos valstyb s remiamomis pajamomis (VRP). Tai yra pajamos, kuri reikia norint nusipirkti tiek maisto, kiek yra priskaiiuota vienam MGL. Pavyzdiui, socialin s pašalpos dydis yra lygus 90 % skirtumo tarp pašalpos gav jo faktini pajam ir Vyriausyb s apskaiiuoto valstyb s remiam pajam (VRP) dydio 15 . Tie nam kiai, kuri pajamos maesn s nei VRP, gauna vis kompensacij , o kuri pajamos yra didesn s, turi paaukoti tam tikr nustatyt šio skirtumo dal . Kaip ir MGL, VRP pastaraisiais metais labai padid jo (nors did jo l iau nei grynasis darbo umokestis). Nuo 1996 iki 2000 VRP išaugo 23 procentais. o Pagal nacionalini statym reikalavimus savivaldyb s turi subsidijuoti maas pajamas gaunantiems nam kiams šildym , vandens tiekim ir visuom eninio transporto paslaugas. Kiekviena savivaldyb nustato, kurie nam kiai turi teis gauti tokias kompensacijas, ir apskaiiuoja, kiek kuris nam kis turi sumok ti. Ši informacija yra išsiuniama komunalini paslaug monei, kuri apskaiiuoja faktin mok tinos kompensacijos sum , o nam kiui pateikia s skait u likusi j sum . Tuomet komunalini paslaug mon pateikia savivaldybei s skait d l subsidijos sumok jimo. Subsidijos u šildymo paslaugas suma apskaiiuojama pagal nam kio išlaid šildymui normas (jei n ra rengti šilumos skaitikliai) arba pagal faktines išlaidas (jei šilumos skaitikliai yra). Subsidijos dydiui taikomas viršutinis limitas, apskaiiuojamas pagal apytiksles išlaidas standartiniam gyvenamajam plotui apšildyti (standartinis plotas yra 18 kv.m. vienam asmeniui, prid jus po 12 kv.m. kiekvienam papildomam šeimos nariui, prid jus dar 20 kv.m., padauginus iš energijos kainos u 1 kv.m., kuri nustato Valstybin kain ir energetikos kontrol s komisija). Savivaldyb s turi subsidijuoti šildymo išlaidas, viršijanias 25 % apskaiiuot naudojam teis subsidij turinios šeimos pajam . Iki 1999 met kompensacijos u šalt ir karšt vanden taip pat buvo nustatomos pagal nacionalines normas (vienam šeimos nariui), o savivaldyb s tur jo kom pensuoti penkis procentus išlaid karštam ir du procentus išlaid šaltam vandeniui. (Šiuo metu savivaldyb s paios gali nustatyti vieno šeimos nario suvartojamo vandens normas.) 2000 metais išlaidos kompensacijoms u šildym sudar 74,78 milijonus lit , vi suomeninio transporto paslaug subsidijavimas – 57,4 milijonus lit 16 . 31. Kadangi Vyriausyb gali daryti tak išlaidoms, skiriamoms darbuotoj atlyginimams ir socialin ms išmokoms, savivaldyb s gali susidurti su staiga ir ne d l j kalt s padid jusi išlaid problema. D l Vyriausyb s sprendim padidinti socialines išmokas arba darbo umokesio fond gali staiga padid ti privalom finansuoti išlaid dydis. Tuo pat metu savivaldybes veikia pajam tr kumas, atsirad s d l Vyriausyb s atliekamos mokesi tarif ir mokesi administravimo kontrol s, – ir to tr kumo jos negali kompensuoti didindamos mokesius. Tod l kol kas savivaldyb s tai reaguoja pinig srautus valdydamos de facto . Met biudete numatytos išmokos yra paskirstomos ketviriais. Idas proporcingai paskirsto kiekvien m nes surinkt sum kiekvienam 15 Apibr iamas kaip suma, lygi MGL daliai, skirtai maisto produktams pirkti. 16 Šaltinis: SADM, cituota Yu, Xiaoquing „Lietuvos socialin s apsaugos sistema“ projektas, 2001 m. lapkritis. Page 20 12 skyriui (sveikatos, švietimo, administravimo ir t.t.), atsivelgdamas to ketvirio išlaid paskirstym . Kai surinktoji suma viršija prognozes, idas kaupia pinig rezerv , kol jis, peri r jus biudet , bus paverstas asignavimu. Jeigu surinktoji suma maesn , nei prognozuota, savivaldyb patenka b d . Kai skyrius pradeda gauti sumas, kurios yra maesn s nei to ketvirio asignavimas išmokoms, savivaldyb nebeapmoka s skait , tik damasi, kad kit m nes pajamos bus geriau surenkamos. 1 problema: fiskaliniai suvarymai 32. D l dabartin s pajam skirstymo ir išlaid kontrol s strukt ros savivaldyb s turi fiskalini suvarym . Jos visai negali kontroliuoti gaunam pajam dydio ir labai menkai tegali kontroliuoti savo išlaidas. Tod l savivaldybi pad tis tampa niekieno neginama. Joms tenka visa rizika d l skirtumo, susidaranio tarp biudete prognozuojam ir faktiškai surenkam pajam . Joms taip pat rizikuoja d l bet kokio išlaid padid jimo – kai fakti n s išlaidos viršija valstyb s biudete patvirtintas išlaidas. Kadangi faktiškai jos neturi jokios laisv s kontroliuoti savo pajam ir išlaid , tai negali imtis ir joki priemoni . Atsakas tai buvo palaipsniui ma jantis j einamosios s skaitos perviršis, susikaup siskolinimai, paskol negr inimas ir kreipimasis Vyriausyb pagalbos. o o o Kaip parodyta 7 lentel je, paskutiniuosius keturis metus savivaldybi einamoji s skaita kiekvien ais metais buvo deficitin arba tik su labai nedideliu perviršiu. Du metus, u kuriuos yra turimi duomenys, einamosios išlaidos vos vos viršijo einam sias pajamas. Šie skaiiai, ko gero, neatskleidia viso problemos masto.. Kaip bus rašoma toliau, savivald yb s išlaidas apskaito gryn j pinig pagrindu. Išlaid 7 lentel . Finansini rodikli tendencijos (% pajam ) 1996 1998 1999 2000 Einamosios s skaitos perviršis 1% n ra duomen n ra duomen 3% Perviršis (-deficitas) -10% 2% -7% 1% Page 21 13 apyskaitose n ra traukiami prisiimti, bet dar ne vykdyti, sipareigojimai. D l to einamosios s skaitos perviršis faktiškai yra maesnis nei parodomas, o deficitas – didesnis. o Atskir savivaldybi duomenys taip pat rodo einamosios s skaitos santaup ma jimo tendencij . Kaip parodyta 8 lentel je, Vilniaus miesto savivaldyb s einamosios s skaitos perviršis 2000 metais suma jo iki dviej procent pajam ; Kauno – iki keturi procent 17 . Beveik visose 9 savivaldyb se, pamin tose 8 lentel je, apyvartinis perviršis suma jo tiek, kad pajam vos utenka prastin ms išlaidoms. Labai maai belieka nepaprastosioms išlaidoms ar skol gr inimui. o Kiti rodikliai taip pat kelia susir pinim . P irmasis yra vis did jantis savivaldybi siskolinimas. Kaip parodyta 9 lentel je, bendras siskolinimas spalio 1 d. buvo 420 milijon lit arba 13 % pajam 18 . Iš šios bendros sumos, šiek tiek daugiau nei 25 % yra skola Valstybinei mokesi inspekcijai (u mokesius, kuriuos moka savivaldybi darbuotojai). Kitas ketvirtadalis yra v luojamos gr inti komercini bank paskolos. Penkiolika procent sudaro skola savivaldybi komunalini paslaug mon ms ir dešimt procent – šeimoms u pašalpas. Likusi dalis beveik visa yra skola tiek jams. 17 Duomen apie bendr ši savivaldybi deficit n ra. 18 Pagal oficialius statistinius duomenis apie savivaldybi siskolinimus, kreditorinis siskolinimas yra skirstomas tris grupes. „Visas siskolinimas“ susideda iš siskolinimo u gautas prekes ir paslaugas, nepriklau somai nuo to, ar pagal sutartis atsiskaityti u jas v luojama, ar dar ne. Prie kit dviej kategorij priskiriami siskolinimai pagal tai, kiek dien atsiskaitymas gali b ti atid tas pagal sutartis: 10 dien ar 45 dienas. Prie kiekvienos ši kategorij nurodomas skaiius reiškia sum sipareigojim , kurie liko ne vykdyti pasibaigus atid tojo atsiskaitymo laikotarpiui. Aukšiau esanioje lentel je nurodyti skaiiai yra sumos, negr intos pra jus 10 ir 45 dien terminui. 8 lentel . Kai kuri savivaldybi einamosios s skaitos perviršis, 1997-2000 % pajam Savivaldyb 1997 1998 1999 2000 Vilniaus miesto 10% 13% 5% 2% Kauno miesto 21% 18% -7% 4% Druskinink miesto 9% 8% 1% 3% Kauno rajono NA 9% -5% 4% Akmen s rajono NA 11% -1% 4% Šilut s rajono NA 20% 2% 7% Švenioni rajono NA 12% 2% 4% Lazdij rajono NA 17% -1% 1% Panev io rajono NA 12% -1% 6% Page 22 14 o Auga ir trumpalaik s skolos dydis. Madaug pus s savivaldybi trumpalaik s skolos susideda iš trumpalaiki sipareigojim – t.y. paskol , kuri gr inimo terminas sueina po maiau nei vieneri met (r. 10 lentel ). Šiek tiek daugiau nei pus j (duomenys 2001 m. lapkriio 1 d.) yra paskolos iš Ido. Istoriškai, didioji j dalis buvo paimta sumok ti mokytojams atostoginius atlyginimus. (Pagal statym , savivaldyb s privalo trij m nesi atlyginim u atostogas mokytojams sumok ti vasaros atostog pradioje). Šios paskolos yra skiriamos kaip trumpalaikiai pinig sraut avansai, kuriuos reikia gr inti iki biudetini me t pabaigos. Lapkriio 10 d. negr intos paskolos iš Ido sudar 117,7 milijonus lit . Biudeto departamento skaiiavimais, iki met pabaigos iš šios sumos bus gr inta tik 37,6 milijonai lit , 80 milijon lit liks negr inta. Likusi dal sudaro trumpalaik s paskolos iš komercini bank . Pagal Lietuvos banko statistinius duomenis u laikotarp iki 2001 m. spalio, ši skola iš viso sudar 95 milijonus lit . o Visa savivaldybi trumpalaik skola ir siskolini mas 2000 m. spalio 1 d. atrodo sieks beveik 632 milijonus lit arba 20 % vis paprast j išlaid . Tai rodo didel likvidumo problem , jei savivaldyb s nepaj gs refinansuoti savo skolos. Joms aiškiai tr ksta pajam jai gr inti. Tai taip pat gali sukelti mok umo problem , jei tai, kas atrodo yra deficito finansavimas siskolinimu, ido paskol negr inimu ir trumpalaik mis paskolomis iš komercini bank , iš ties pasirodys esant ilgalaikiu savivaldybi nepaj gumu finansuoti savo privalom j išlaid . o Kai kuri os savivaldyb s turi ir tiesiogin ilgalaik skol . Kaip parodyta 10 lentel je, 2001 m. lapkrit ilgalaik skola sudar 292 milijonus lit . Du tredaliai šios skolos yra skola komerciniams bankams. Be to, 105,4 milijonus lit savivaldyb s yra skolingos dau giašaliams vystymo bankams u paskolas, iš j 37,8 milijonai lit – Pasaulio bankui, 47,23 milijonai lit – Šiaur s investiciniam bankui, ir 20,3 milijonai lit – ERPB. Nors tai ir nereiškia, kad tuoj pat atsiras likvidumo problema, taiau tai reiškia dide l pajam poreik . Pal kan mok jimui 2000 metais prireik 20 % bendro vis savivaldybi einamosios s skaitos perviršio. 9 lentel . siskolinimo tendencijos 2 001.04.01 2 001.10.01 % iš viso, spalis Paprastosios išlaidos 357.7 300.7 72% Darbo umokesio fondas 123.0 122.5 29% atlyginimai 11.9 9.7 2% FAPM 11.0 112.9 27% socialinis draudimas 59.6 8.5 2% Kitos prek s ir paslaugos 163.9 145.2 35% šildymas 75.1 59.0 14% elektros energija 8.6 5.2 1% vanduo/kanalizacija 5.8 6.5 2% Subsidijos 62.5 45.8 11% parama šeimoms 59.0 44.3 11% Nepaprastosios išlaidos 96.0 119.5 28% Kapitaliniai darbai 7.1 8.5 2% siskolinimas u paskolas 88.9 111.0 26% Iš viso: 453.76 420.19 100% 10 lentel . Savivaldybi skola, 2001 spalis (mln. Lt) Iš viso trumpa- laik ilgalaik siskolinim as 420.0 420.0 Paskolos iš Ido 117.7 117.7 Komerciniai bankai 282.1 94.9 187.2 Daugiašaliai kreditoriai 105.4 105.4 TRPB 37.8 37.8 ERPB 20.3 20.3 ŠIB 47.2 47.2 Iš viso 925.2 632.6 292.5 Page 23 15 2 problema: Pervedim netaiklumas o Biudeto neutikrintumas ir did janti skola n ra vienintel dabartin s savivaldybi finans sistemos problema. Egzistuoja ir taiklumo problema: nesugeb jimas nukreipti l šas b tent ten, kur j tikrai reikia. Nors Lietuva geografiškai yra maa šalis, joje vyksta dideli regionin s kin s veiklos pasikeitimai. Sovietin planin ekonomika skatino kurtis vien kuri pramon s šak vystanius miestus. Kai tokia pramon yra nepaj gi prisitaikyti prie rinkos s lyg , prasideda ekonomikos stagnacija ir did ja nedarbas. Ryškiausi pavyzdiai yra Šiauliai, buvusi sovietin s armijos baz s vieta, ir Druskininkai, kurortas , kuriame danai poilsiavo rusai pagal S jungos apmokamus kelialapius. Kitos savivaldyb s prisitaik ir šiuo metu klesti. Kaip parodyta 11 lentel je, Vilniaus ir Klaip dos rajonams labiausiai pavyko reformuotis, ir juose vienam gyventojui tenkantis BVP yra 37 % ir 9 % , atitinkamai, didesnis nei šalies vidurkis (atskir savivaldybi BVP duomen n ra). Kita vertus, Šiauliai, Marijampol ir Taurag yra s rašo apaioje. o Savivaldyb s yra atsakingos u dideles išlaidas, turinias svarbi pajam perskirstymo reikš m – ypa išlaidos švietimui, parama nepilnameius vaikus auginanioms šeimoms bei komunalini paslaug ir transporto paslaug subsidijavimas emas pajamas gaunantiems nam kiams. Dabartin pajam paskirstymo sistema – nors ir ymiai išlygina vienam gyventojui tenkanias pajamas – n ra efektyvi sprendiant socialini paslaug kašt skirtum problem . o Dabartin s pajam paskirstymo sistemos poveik is yra pailiustruotas diagramoje (emiau). Kaip parodyta, ji gana s kmingai lygina skirtumus tarp biudete numatyt vienam gyventojui tenkani pajam . Išskyrus tris miestus (kurortinius miestus – Nering , Palang ir Biršton ), vienam gyventojui tenkanios pajamos varijuoja nuo 570 iki 1160 lit . Visos, išskyrus aštuonias savivaldybes, patenka siauresn – nuo 775 iki 1160 lit – spektr . Išskyrus tris min tuosius kurortinius miestus, tipiškas vienam gyventojui tenkani pajam nukrypimas nuo vidurkio suda ro 130 lit arba 14 % . Taikoma formul yra šiek tiek palankesn maosioms savivaldyb ms: vienam gyventojui tenkanios pajamos neigiamai koreliuoja su gyventoj skaiiumi (r = -0.2). Tod l Vilnius ir Kaunas atsiduria tarp maiausias pajamas gaunani savivaldybi (vienam gyventojui tenkanios pajamos yra apie 780 lit ), tuo tarpu kai labai maos savivaldyb s gauna didiausias pajamas. Neringoje, turtingiausioje savivaldyb je, gyventoj skaiius yra tik 3000. Bet nors pajam padalijimo formul išlygina skirtu mus tarp vienam gyventojui tenkani pajam , n ra akivaizdu, ar ji taip pat išsprendia ir išlaid skirtum problem . Socialin s išmokos ir pradinio ugdymo kaštai neb tinai yra 11 lentel . Vienam gyventojui tenkanio BVP skirtumai tarp region (000 Lt) Apskritis 1997 1998 1999 Šalies vidurkis 10.3 11.6 11.5 Vilnius 12.6 15.1 15.8 Klaip da 11.0 12.5 12.5 Kaunas 10.3 11.3 11.1 Utena 9.3 10.5 10.3 Telšiai 9.1 10.2 10.0 Panev ys 10.4 11.0 9.8 Alytus 8.7 9.3 9.3 Šiauliai 9.0 9.1 8.8 Marijampol 8.2 9.1 7.7 Taurag 6.7 7.1 7.0 Page 24 16 Vienam gyventojui tenkan ios pajamos ir socialin s išlaidos 0 500 1000 p ajamos švietimas social. išm. susij su vienam gyventojui tenkaniomis gaunamomis pajamomis 19 . D l to savival dyb s, turinios daugiau socialini išlaid , gali ir negauti pakankamos kompensacijos. 2002 m. reforma o Iš principo abi šias problemas spr s reformos, numatytos 2002 biudetiniais metais. 2002 m. yra numatyta daugyb funkcij , kurios taps fiskaline Vyri ausyb s prievole. Nors šias paslaugas ir toliau administruos savivaldyb s, Vyriausyb tur s utikrinti piln j finansavim . Tam Vyriausyb turi apskaiiuoti, kiek reik s išlaid kiekvienai deleguotajai funkcijai, ir skirti biudete pakankamai l š . Dalis ši išlaid bus finansuojama iš FAPM. Nuo 2001 m. lapkriio 1 d. Vyriausyb pasi l 40 % vis pajam iš FAPM pasilikti sau, 30 % – palikti savivaldyb ms o kitus 30 % – sveikatos fondui. Jei tos FAPM dalies, kuri Vyriausyb pasiliks sau, neuteks padengti bi udete numatytas išlaidas, skirtas finansuoti deleguot sias funkcijas, Vyriausyb prival s tr kum padengti iš bendr pajam . Tod l visa rizika u Vyriausybei priklausanios FAPM dalies nesurinkim teks paiai Vyriausybei. o L šos deleguotoms funkcijoms finansuoti bus šiam tikslui atid tos ir paskirstytos pagal kiekvieno sektoriaus rodiklius. Pats svarbiausias j yra vadinamasis „moksleivio krepšelis“. Pagal ši tvark Vyriausyb l šas švietimui paskirstys pagal moksleivi skaii (kaimo mokyklos gaus proporcingai didesn vienam moksleiviui 19 Kaip parodyta diagramoje, tarp vien am gyventojui tenkani pajam (po perskirstymo) ir vienam gyventojui tenkani išlaid švietimui ir socialinei r pybai yra tam tikra koreliacija (švietimo koreliacijos koeficientas yra +0,81; socialin s r pybos – 0,51). Taiau prieastinio ryšio kryptis y ra neaiški. Didelis besimokani j skaiius ir didelis skurdas gali pareikalauti didesni pervedim ir taip padidinti savivaldyb s pajamas. Kita vertus, didesn s pajamos gali leisti savivaldyb ms daugiau išleisti švietimui ir socialinei r pybai, nepriklaus omai nuo poreikio. Page 25 17 tenkani l š kiek , nei miesto mokyklos, kad kaimo mokykloms b t kompensuotas didelis mokytoj ir mokini santykis). 2002 metais suma vienam santykiniam moksleiviui buvo 1 521 lit . Socialini pašalp finansavimas ( vairioms aukšiau aprašytoms gimim ir pajam paramos pašalpoms) priklausyt nuo pra jusiais metais išmok tos sumos, pakoreguotos pagal minimalaus pragyvenimo lygio (MGL) pasikeitimus. L šos kompensacijoms u šildym ir karšt bei šalt vanden tiesiogiai pr iklausyt nuo to, kiek kompensacij savivaldyb s tur t mok ti pagal galiojanius statymus. Kompensacijos maas pajamas gaunantiems nam kiams u visuomeninio transporto paslaugas b t apskaiiuojamos pagal faktinius toki subsidij kaštus (pagal parduot biliet su nuolaida kiek ir nuolaidos dyd ). o Kitos, vadinamosios savarankiškos funkcijos, ir toliau b t finansuojamos iš likusios FAPM dalies, turto mokesi ir kit vietos rinkliav ir mokesi u paslaugas. Savivaldyb ms tekanti FAPM dalis ir toliau b t perskirstoma pagal dabartin išlyginimo formul . Pasikeist sumos, kuri tur t b ti atimama iš turtingesni savivaldybi ir atiduodama skurdesn ms, apskaiiavimo pagrindas. FAPM b t perskirstytas ne remiantis biudeto prognoz mis, o kiekvien m nes pagal faktines pra jusio m nesio pajamas iš FAPM. Tod l savivaldyb ms nebegr s pavojus, kad biudeto ruošimo metu Vyriausyb s nustatytas pajam planas viršys faktines pajamas vykdant biudet . Taiau jos susidurs su rizika, kad faktin s pajamos bus maesn s, nei j pai prognoz s. o Veiksniai, kurie šiuo metu yra naudojami paskirstyti l šas pagal poreik , taip pat pasikeis. Nors švietimas bus finansuojamas daugiausiai „moksleivio krepšelio“ principu, švietimui vis tiek tur s atitekti apie pus išlyginimo l š , skiriam pagal poreik . (dvidešimt penki procentai ši l š bus paskirstoma pagal ikimokyklinio amiaus vaik skaii , o 13 % – pagal savivaldyb s turim lavinimo staig plot ). Dar 17 % bus paskirstoma pagal em s plot ; 13 % – pagal pensijinio amiaus gyventoj skaii , 13 % – pagal keli ilg . Rekomendacijos o Teoriškai 2002 m. reformos išspr s abi dabartin s sistemos problemas. Pirmiausia, jos geriau apsaugos savivaldybes nuo biudeto neutikrintumo. Vyriausybei finansuojant švietim , socialin r pyb ir tam tikras kitas savivaldybi funkcijas, didel rizikos, kad suma s pajamos ar padid s išlaidos, dalis bus perkelta ant Vyriausyb s pei .. Reforma taip pat pagerins išlaid taiklum . Deleguotosios funkcijos bus finansuojamos pagal sektori poreikio rodiklius, o ne bendro pajam išlyginimo principu. o Pagalba pereinamuoju laikotarpiu. Lieka neišspr sti keli svarb s klausimai. Pirma, kai kurios savivaldyb s tikrai susidurs su problemomis pereinant nuo dabartin s pajam skyrimo sistemos prie naujosios. Ši problema aštriausiai pasireikš švietimo srityje, nes išliks labai ma mokini skaii turinios kaimo mokyklos. Kaip paym ta anksiau, 2002 met reformos nenumato, kad Vyriausyb tur s kompensuoti faktines kiekvienos savivaldyb s išlaidas deleguotosi oms funkcijoms vykdyti. Ji tik prival s pervesti biudete patvirtint sum , apskaiiuot pagal vairius poreikio rodiklius. Page 26 18 Pagal reform , kiekviena savivaldyb tur s pati spr sti, kaip panaudoti u kiekvien mokin gaunamus asignavimus, kad padengt savo faktines išlaidas. o „Moksleivio krepšelio“ ketinimai, joki abejoni , yra pagirtini. Pagal š nauj metod savivaldyb s bus priverstos paios spr sti brangiai atsieinani , ma skaii mokini turini mokykl išlaikymo problem . Tai suteiks stipr stimul optimizuoti savivaldybi mokykl tinkl . Taiau savivaldyb ms, jei jos nor s š stimul sureaguoti, taip pat reiks galios atleisti nereikalingus mokytojus ir udaryti nereikalingas mokyklas. Centralizuotai nustatomos valstyb s tarnybos nuostatos neleis savivaldyb ms lengvai t padaryti. Gali prireikti centrin s vyriausyb s pagalbos vykdant mokykl racionalizacij . 20 o Socialini išmok centralizavimas. Antra, savivaldybi socialin s išlaidos ir toliau išlieka problema. Kaip paym ta anksiau, socialin s pašalpos yra priskiriamos prie deleguot j funkcij ir nebebus finansuojamos iš bendr savivaldybi biudet pajam . Taiau kriterijus, pagal kuriuos bus apskaiiuota kompensacija u socialines išmokas, dar reikia daug tobulinti. Kompensacijos dydis pri klausys nuo išlaid pra jusiais metais ir bus koreguojamas pagal MGL pasikeitimus. D l to, tos savivaldyb s, kuriose spariai did s socialin s išlaidos, tur s išlaid padid jim finansuoti savo paios pajamomis – bent jau pirmaisiais metais. o Alternatyviai Vyriausyb gal t skirti l šas tiesiogiai, remdamasi pašalp gav j skaiiumi ir jiems priklausani pašalp dydiu. Lietuvoje šis metodas jau yra taikomas daugelyje toki program . Senatv s pensijos mokamos tiesiai iš centrin s vyriausyb s, tas pats ir su bedarbio pašalpomis. Yra stiprus argumentas u tai, kad š s raš tur t b ti trauktos ir šeimos pašalpos ir pašalpos maai apmokam darb dirbantiems bei ilg laik darbo neturintiems. Tai leis apskaiiuoti išmok dyd pagal faktines išmokas, o tai s umains našt toms savivaldyb ms, kuriose yra santykinai didelis pašalp gav j skaiius. Savivaldyb s ir toliau gal t vaidinti pagrindin vaidmen administruojant tokias programas – nustatant, kas turi teis pašalp (pagal centralizuotai nustatomus kri terijus), ir administruojant pašalp išmok jim . Taiau finansavimo pareiga tekt nacionalinei vyriausybei. o Savivaldybi savarankiškumo didinimas. 2002 m. reform nepakaks visiškai panaikinti savivaldybi polink siskolinti ir prašyti centrin s vyriausyb s pagalbos. Tiesa, kad, kai švietimo ir kit deleguot j funkcij finansavim utikrins centrin vyriausyb , ymiai suma s savivaldybi išlaid , priklausani nuo centralizuotai renkam mokesi netik tum , ir ne pai savivaldybi iniciatyva pasikeitus i išlaid . Bet savivaldyb ms vis tiek liks daug išlaid , kurias tur s finansuoti paios. Rizika, kad bus nesurinkta pakankamai pajam šioms funkcijoms finansuoti išliks, nors šios rizikos pob dis pasikeis (r. 44 punkt ). D l to tik tina, kad savivaldybi polinkis siskolinti tikintis, kad v liau jas iš skol išgelb s centrin vyriausyb , ir toliau išliks. 20 Pastaba: šiuo metu ruošiamas projektas, pagal kur Pasaulio bankas pad s racionalizuoti mokyklas šešiose savivaldyb se, atrinktose kaip bandomosios. Page 27 19 o Ši problem galima išspr sti dviem reformos kryptimis. Pirma, savivaldybi biudetini suvarym sugrietinimas. Antra, daugiau savarankiškumo saviva ldyb ms valdant savo pajamas ir išlaidas. Abi šios priemon s kartu leis savivaldyb ms prisitaikyti prie besikeiianios ekonomin s situacijos nesikreipiant pagalbos centrin vyriausyb ir suteiks tam stimul . o Kadr politikos reguliavimas. Yra stiprus argumentas u centralizuoto išlaid – ypa darbuotoj atlyginimams – reguliavimo sušvelninim . Viena iš priemoni tam pasiekti gal t b ti apsaugos nuo darbo netekimo tam tikr kategorij darbuotojams panaikinimas (darbuotojams, kurie po to gal t b ti darbinami pagal sutartis, vadovaujantis privataus sektoriaus nuostatais). Vyriausyb taip pat gal t panaikinti centralizuot atlyginim dydi kontrol ir leisti atskiroms savivaldyb ms koreguoti atlyginim dydius pagal vietos ekonomines s lygas ir išlaid prioritetus, o ne vien tik laikytis dabartin s sistemos reikalavim . o Abi šios priemon s, ko gero, prieštarauja viena kitai. Jei Lietuva yra kaip ir visos kitos šalys, valstyb s tarnyba joje yra galinga ir gerai organizuota interes grupuot , kuri aktyviai gins savo interesus, o ypa apsaug nuo darbo netekimo. Maa to, valstyb s tarnyb s jungos paprastai yra labiau linkusios d l atlyginim sutarties der tis su nacionaline vyriausybe, kur galima panaudoti vis nacionalin s s jungos j g , o ne d l atskir sutari su kiekviena savivaldybe atskirai, kuriose gali dominuoti savi siauri interesai. Nepaisant to, tokia reforma yra galima. Viena iš pri emoni , pavyzdiui, gal t b ti apsaugos nuo darbo netekimo sumainimas tik naujai priimtiems darbuotojams. Pervedim prognozuojamumo pagerinimas Kam tur t tekti pajam tr kumo rizika? Savivaldybi reikalus tvarkyti turint nepakankamai pajam yra labai sunku. Savivaldyb s savo funkcijas vykdo laviruodamos ant labai siauros ribos tarp prastini pajam ir prastini išlaid . Tik kai kurios savivaldyb s turi pinig rezerv . Kai pajamos neatitinka l kesi , savivaldyb s atideda atsiskaitymus ir tikisi, kad valstybiniai pajam surink jai pagerins surinkim . Metams baigiantis, kai pasirodo, kad pajam planas nebus vykdytas, savivaldyb s turi peri r ti ir pataisyti savo biudetus. Toki nerami moment galima b t išvengti, jei pajam srautai b t patikimesni. Viena iš galimybi - pajam pasidalijim gr sti faktiniu pra jusi met rezultatu. Savivaldybi pajam srautai, numatyti 2002 met biudete, kuris ruošiamas dar nesibaigus 2001 metams, gal t b ti grindiami sumomis, surinktomis 2000 metais. Valstyb s pajam padalijimas b t inomas paioje biudeto ruošimo proceso pradioje ir jo nereikt atid ti, kol bus paruoštos kit met valstyb s pajam surinkimo prognoz s. Pagal toki tvark , savivaldyb s, inoma, b t pamirštos, jei pajam surinkimas padid t (nors tuo paiu metu, inoma, išvengt pajam surinkimo ma jimo pasekmi ). Joms taip pat ir toliau tekt susidurti su kita biudeto grietumo problemos puse. Jei išlaid kontrol ir toliau b t vykdoma apeinant savivaldybes, savivaldyb s patekt kebli pad t , kaip pajamos yra fiksuotos, o išlaidos did ja. Alternatyvus – ir galb t priimtinesnis – variantas b t tur ti savivaldyb ms pakankamai didel einamosios s skaitos pervirš , kad jos nenukent t suma jus pajamoms. Page 28 20 o Pajam autonomija. Antroji reforma b t palengvinti savivaldybi situacij pajam klausimu. Kaip min ta anksiau, savivaldyb s faktiškai negali kontroliuoti savo mokestini pajam dydio, d l ko jos nukenia nuo centralizuotai renkam mokesi suma jimo ir neturi priemoni tiekti geresnes paslaugas, kaip to j reikalauja rink jai. Akivaizdus kandidatas liberalizacijai b t fizini asmen pajam mokestis. Jis turi daug privalum , jau nekalbant apie tai, kad jis jau ir taip yra priskirtas Kokius vietos mokesius pasirinkti? Iš esm s vietos mokesiai yra tinkama priemon finansuoti toms paslaugoms, kuriomis naudojasi ne atskiri var totojai, taiau ir kurios nesiekia toliau tos savivaldyb s teritorijos rib . Tam tikra prasme vietos mokesiai yra kolektyvinis mokesi u paslaugas analogas. Tuo tarpu kai mokesiai u paslaugas yra priemon , leidianti atskiriems vartotojams išreikšti savo poreik tokioms paslaugoms, kurios yra daugiausiai teikiamoms atskiriems privatiems asmenis, vietos mokesiai yra priemon , leidianti tos bendruomen s mokesi mok tojams išreikšti savo poreik tokioms paslaugoms, kurios yra tiekiamos jiems visiems kolektyviai. Tokie mokesiai „u paslaugas“ taip pat suteikia tam tikr laipsn geografin s lygyb s finansuojant savivaldyb s teikiamas paslaugas, o toki savivaldyb s teikiam paslaug kaštus padengia tie, kurie jomis naudojasi. Turto mokesiai . Turto m okestis yra daniausiai sutinkamas vietos mokestis. Kaip vietos srities mokestis, jis puikiai pasitvirtina: apmokestinimo šiuo mokesiu sritis (bent jau gyventoj komponentas) yra geografiškai apibr ta ir apima gana plat spektr – didi j dal naudos gav j . Taiau turto mokest yra sunku s kmingai administruoti. Taip yra ir d l technini prieasi : mokesi mok toj skaiius yra didelis. Apskaiiavimas danai yra kontraversiškas, kadangi vert s turi b ti nustatytos, o ne apskaiiuojamos pagal faktinius sandorius, o siekiant išlaikyti mokesio lyg , baz turi b ti perskaiiuojama kiekvienais metais. (Besivystaniose ir pereinamojo laikotarpio šalyse turto mokest yra ypa sunku administruoti, kadangi pagrindini rinkos duomen , kuriais remiantis b t atl iekami turto vertinimai, arba negalima gauti, arba jie yra nepatikimi). Taiau su turto mokesiu yra susij ir tam tikri politiniai kaštai: jo, kaip tiesioginio mokesio, našta yra ypa akivaizdi; be to, turto mokestis neproporcingai tenka grup ms turinioms didel politin tak . Pajam ir algalapio mokesiai. Vietos pajam ir algalapio mokesiai yra patraukli turto mokesio alternatyva. Fizini asmen pajam mokesiai turi geografiškai apibr t srit , kuri yra ir mokesio „u paslaugas“ tikslas, ir, j ei jis nustatomas kartu su nacionaliniu pajam mokesiu, jo administravimas yra pigus. Pajam mokest besivystaniose ir pereinamojo laikotarpio šalyse varo jo siaura zona. Daugumoje šali pajam mokestis udedamas tik oficialiai dirbantiesiems sektoriuje , t.y. pajamos renkamos ne iš asmen , o iš bendrovi . Taiau tokie algalapio mokesiai yra privalomi tik labai nedidelei gyventoj daliai ir tod l n ra tokie efektyv s kaip mokesiai u paslaugas. Be to, jie gali padidinti formali sektori darbo kaštus, k adangi bendrov s bus skatinamos vykdyti veikl ne siregistravusios. Komunaliniai mokesiai. Vietos mokesiai, udedami kartu su s skaitomis u komunalinius patarnavimus – ypa u elektros energij – taip pat n ra reti. Iš principo, tokie mokesiai lokalizuoja apmokestinimo srit ir apima – atsivelgiant tai, kad elektros energija tiekiama visur – gana plai teritorij . Administravimo kaštai yra nedideli, kadangi š mokest galima rinkti kartu su s skaitomis u elektros energij . Taiau tokios priemokos u elektros energij dyd riboja jos apskaiiavimo pagrindas: jei mokesio dydis priklausyt nuo s skaitos sumos dydio, tai iškreipt elektros energijos kain , jei b t nustatytas visiems vienodas mokesio tarifas, juo neb t išspr sta nepaj gumo sumok ti mokest problema ir tod l jo dyd ribot skurdiausi elektros energijos vartotoj paj gumas j sumok ti. Mokesiai u automobilius. Vietos automobili mokesiai – tiek periodiški mokesiai u automobilio tur jim , tiek vienkartin s mokos sigijus automobil – taip pat yra svarbus papildomas pajam šaltinis. Išskyrus didmiesius, kuriose yra keletas jurisdikcij , toki mokesi srit yra lengva apibr ti, juos yra santykinai paprasta administruoti ir utikrinti surinkim . Taiau potencialus pelnas yr a nedidelis. Page 29 21 savi valdyb ms. Nusprendus j liberalizuoti, reikt tik leisti savivaldyb ms paioms nustatyti jo tarif , o ypa tarif tai mokesio daliai, kuri paliekama paiai savivaldybei. Tai jau daroma keliose kaimynin se šalyse. Suomijoje savivaldyb ms leidiama rinkti vietos pajam mokest ir turto mokest . Abu kartu jie sudaro pus savivaldybi pajam . Kiekviena savivaldyb gali pati nustatyti savo vietinio pajam mokesio tarif , netaikant jokio viršutinio limito. (Turto mokesiui viršutinis limitas taikomas). Panašia i ir Danijoje, kur savivaldyb s gali nustatyti savivaldyb s pajam mokesio tarif . Šiuo metu šie tarifai varijuoja nuo 13 iki 22 procent . Iš esm s ir Švedijoje savivaldyb s gali nustatyti pajam mokesio tarif . Taiau šia teise danai nebuvo galima pasinaudoti d l to, kad centrin vyriausyb manipuliavo mokesio baze ir laikinai ušaldydavo tarifus. D l pastaruoju metu vykdom reform , kuriomis buvo siekiama sulyginti kiekvienos savivaldyb s vienam gyventojui tenkanias pajamas, ši teis gal jo ir visai išnykti. o Taiau sprendiant iš pokalbi , surengt šiai ataskaitai paruošti, Vyriausyb n ra labai suinteresuota, kad savivaldyb s paios kontroliuot FAPM. Taip yra, ko gero, d l to, kad tok mokest , kurio tarif nustatyt savivaldyb s, taiau kuriam b t taikomas išlyginimo principas, yra sud tinga administruoti. Bet ši problema jau išspr sta. Savivaldybei paprasiausiai gal t b ti suteikta teis nustatyti joje surinkt bendr FAPM pajam pried ir pajamas pasilikti sau, o ne taikyti išlyginim . taiau iš kitos pus s, Vyriausyb turi pagrindo nerimauti d l to, koki politini pasekmi gal t tur ti toks savivaldybi renkamas FAPM priedas. Pagal 2002 m. reformas, pajam mokesio baz bus išskaidyta tris dalis: dalis keliaus sveikatos fond , dalis at iteks Vyriausybei ir bus skirta naujai perduotoms funkcijoms finansuoti, ir likusi dalis atiteks savivaldyb ms kaip pajam išlyginimas. Jei savivaldyb ms bus suteikta teis taip daryti, atsiras ketvirtas pretendentas š mokest . Vyriausybei gali kelti susir pinim tai, kad jei ji taip pasielgs, ji pati sau apribos galimyb ateityje didinti FAPM tarif . Taiau Vyriausyb galvoja apie k kita: apie turto mokesio sistemos reform . statymo projekte, kur šiuo metu rengia Finans ministerija, yra si lomos dvi reformos. Pirmoji – suteikti savivaldyb ms teis reguliuoti pastat mokesio tarif nuo 0,5 iki 1 procento rinkos vert s. o Antra – leisti savivaldyb ms pl sti pastat mokesio baz . Kaip min ta anksiau, šiuo metu pastat mokestis mokamas u pastatus, kuri savininkai yra juridiniai asmenys (t.y. bendrov s). Dauguma j yra gamyklos ir komercin s patalpos. Finans ministerijos ruošiamame statymo projekte atskiroms savivaldyb ms bus suteikta teis pl sti šio mokesio baz ir apmokestinti fizini asmen turim turt . Iš esm s, beveik visi esami pastatai b t traukti mokesio baz , tuo ymiai padidinant potencialias pajamas iš šio mokesio (devyniasdešimt septyni procentai vis pastat yra privatizuoti). Taiau šiuo metu ruošiamame statymo projekte numatoma, kad šis mokestis nebus renkamas u pirm j mokesio mok tojo b st , o tai labai sumains potencial peln . o Iš esm s, abi šios reformos gali tur ti didel s takos savivaldybi mokestin ms pajamoms. Ji dar sustipr t , jei Vyriausyb panaikint nuostat , kad nuo Page 30 22 mokesio yra atleidiamas pirmasis b stas (pasiliekant galimyb apmokestinti j maesniu tarifu). Taiau reikia pabr ti, kad turto mokestis yra susij s su administracin mis ir politin mis problemomis, kaip aprašyta lentel je aukšiau. Išpleiant mokesio baz , t.y. apmokestinant fizini asmen turt – o ypa jei tai bus taikoma ir pirmajam b stui, gali kilti politinis spaudimas. Jei bus apmokestinamas ir maesn s vert s gyventoj nekilnojamas turtas, padid s administravimo kaštai. D l ši prie asi , daugelyje industrini šali turto mokestis tampa vis maesniu savivaldybi mokestini pajam šaltiniu. Danijoje ir Norvegijoje jis sudaro apie tris procentus savivaldybi pajam , Vokietijoje - 6 % , Jungtin je Karalyst je – 13 % . Prieš svarstant toles nes turto mokesio reformas, Vyriausyb tur t dar kart apgalvoti savo nenor perleisti savivaldyb ms reguliuoti t dal fizini asmen pajam mokesio, kuri lieka joms. o Vyriausyb taip pat tur t pagalvoti apie savivaldybi vaidmens didinim administru ojant savus mokesius. Gali kilti klausimas, ar stropiai Vyriausyb s mokesi rink jai renka mokesius u savivaldybes. Savivaldybi pareig nai tur t tapti smalsesni ir aktyvesni skaiiuojant ir surenkant vietos mokesius ir tvarkant mokesi duomen baze s. Galb t gera pradia b t nuostata, leidianti savivaldyb ms paskirti kelet darbuotoj , kurie dalyvaut Vyriausyb s mokesi rinkimo procese ir dirbt VMI mokesi surinkimo skyriuose. o Biudetini suvarym grietinimas. Vyriausybei sušvelninus saviva ldybi pajam ir išlaid kontrol , tuo pat metu ji tur s sugrietinti speciali j dotacij , skolos per mimo ir kit pagalbos form kontrol . Jei bus galima gauti iš Valstyb s neplanuot pagalb , savivaldyb s nebus skatinamos, naudotis nauj ja autonomija re ikiamai tvarkyti savo s skaitas. Nesant grieto biudetinio suvarymo, galima bus tik tis siskolinimo Vyriausybei ir reikalavim skirti dotacijas bei prisiimti j skolas padid jimo. o Atrodo, kad anksiau savivaldybi biudetiniai suvarymai buvo gana šve ln s. Kaip buvo rašyta aukšiau, jos sukaup didel siskolinimo ir trumpalaik s skolos baga , kuris daugiausiai susidar iš nepervest l š VMI, negr int Ido paskol ir skolos komerciniams bankams (tiek udelsti mok jimai, tiek einamasis skolinimasis) . Šiuo metu Vyriausyb svarsto bendr skolos anuliavimo program , skirt panaikinti debitorinius siskolinimus. Pagal j , savivaldyb s privalo pateikti savo siskolinim dengimo grafik . L šos siskolinimams padengti bus išmokamos tik su s lyga, kad ši grafik bus laikomasi. Kadangi daugeliu atveju siskolinimui dengti skiriam l š suma yra maesn nei pats siskolinimas, kiekviena savivaldyb dal savo siskolinimo tur s dengti iš kit l š . Pagal skolos sutarties nuostatas, tai tur t b ti l šos, gautos pagal ankstesn fiskalin s pad ties gerinimo program (kuri buvo skirta kompensuoti savivaldyb ms pajam nesurinkim 1997 - 2000 metais). Savivaldyb s kiekvien ketvirt privalo Finans ministerijai pateikti ataskaitas apie siskolinimo dengimo l š panaudojim , o Finans ministerijai pavesta kontroliuoti, kaip vykdoma skolos sutartis. Page 31 23 o Iš esm s, tokio skolos padengimo reikt vengti. Skolos dengimas gali paskatinti savivaldybes ir toliau aplaidiai tvarkyti savo fiskalinius reikalus, tikintis, kad j skola bus dengiama ir ateityje. Kadangi šioje specifin je sutartyje yra numatyta “paslauga u paslaug ” – savivaldyb s, nor damos gauti l š siskolinimui dengti, privalo dal siskolinimo padengti savo l šomis, šios nuostatos siuniamas signalas pasiteisina: siskolinimas yra dengiamas, bet ne “u ai ”. Taiau nei rint to, Vyriausyb turi tvirtai reikalauti sutarties vykdymo, siekiant utikrinti, kad šis “ai ” tikrai b t pasakytas. o Kadangi Vyriausyb mokesius administruoja kaip monopolija, ji gali, panor jusi, sugrietinti savivaldybi biudetinius suvarymus. Pavyzdiui, jei savivaldyb nesumoka VMI fizini asmen pajam mokesio u savo darbuotojus, VMI gali ši sum išskaiiuoti iš toje savivaldyb je veikiani bendrovi sumok t fizini asmen pajam mokesio sumos. Kaip kreditorius, Vyriausyb taip pat gali neteikti nauj paskol toms savivaldyb ms, kurios negr ino sen j . Paskolos, skirtos mokytoj atostoginiams pinigams išmok ti taip pat gali b ti nebeskiriamos toms savivaldyb ms, kurios negr ino ankstesni paskol . Vyriausyb taip ir tur t daryti. o Apriboti skolinim si iš komercini bank . Faktiškai deficito finansavimas iš privai šaltini tur t pats savaime b ti ribotas. Tiek jai tur t sustabdyti tiekim , jei jiems u tai nesumokama. Komerciniai bankai tur t nebeskolinti savivaldyb ms l š , jei jos negr ina sen paskol . Šis mechanizmas kakuria prasme veikia. Taiau patirtis rodo, kad privat s kreditoriai ir toliau skolina, jei tik turi prieasi tik ti, kad gal gale skolas gr ins Vyriausyb . o Toki rizik sukelia du veiksniai 21 . Pirma, Vyriausyb aktyviai tvarko savivaldybi finansus. Kaip rašyta anksiau, j j vardu renka visas mokestines pajamas ir reguliuoja pagrindines išlaidas. Ji taip pat reguliuoja savivaldybi skolinim si. D l to galima manyti, kad Vyriausyb yra galutinai atsakinga u savivaldybi fiskalinius rodiklius, taip pat ir j skol . Antra, Vyriausyb jau yra dengusi savivaldybi skol , restrukt rizuodama trumpalaik skol iš Ido ir tardamasi, kaip bus gr inami savivald ybi siskolinimai. Taigi precedentas jau yra. o Tokie pam stymai netur t jokios reikšm s, jei jie b t taikytini vien tik savivaldyb ms. Savivaldyb s negal t skolintis, jei niekas nenor t joms skolinti. Taiau yra rizikos, kad ir kreditoriai gali suvokt i netiesiogin Vyriausyb s garantij u visas savivaldybi kreditines operacijas. Netgi jei tiesiogin Vyriausyb s garantija ir n ra suteikiama, kreditoriai gali suvokti, kad Vyriausyb yra pasiruošusi ištiesti pagalbos rank bet kuriai savivaldybei, kuri negali tvarkyti savo skolos. Tokiomis aplinkyb mis bankai yra link skolinti savivaldyb ms daugiau, nei mano, kad savivaldyb s gal s gr inti. 21 Išsamiai vietin s valdios skolos rinkos pl tot s klausimas yra aptartas Pasaulio banko ir TVF paruoštame leidinyje „Vyriausyb s obligacij rink pl tra“, (Vašingtonas: 2001), psl. 323 -349. Page 32 24 o Bankams tai aiškiai yra loterija. Galiojantys statymai d l skolos išieškojimo yra palank s savivaldybi skolinimuisi, nes apriboja bank galimybes išieškoti skolas iš skolinink . Nors civilinis kodeksas ir kiti statymai leidia kreditoriui areštuoti skolos negr inusios savivaldyb s pajamas, statymuose yra ir išeitis iš situacijos: jei pajam išskaiiavimas tur s „neigiam socialin poveik “, kreditoriaus gali b ti pareikalauta pertvarkyti skolos gr inimo grafik (Pavyzdiui, Vilniaus bankas ketina prat sti vienos didiausi savivaldybei skirtos paskolos gr inimo termin ir šiuo metu siekia Vyriausyb s garantijos). Kreditoriai taip pat turi teis nusavinti skolos negr inanios savivaldyb s likvid turt . Taiau praktikoje tai n ra labai naudinga, nes tokio turto gali pasirodyti esant maa arba kitiems reikalavimams gali b ti politiškai priskirtas prioritetas. S usid rusi su pasirinkimu: arba supyk bankai, arba supyk mokytojai, Vyriausyb gali pasinaudoti treiuoju variantu: prisiimti skol . o Spaudimas prisiimti skol gal t b ti ypa stiprus, jei savivaldybi netesyb banga kelt gr sm paiam bank sektoriui. Taiau kol kas savivaldybi skola n ra didel bank turto dalis. Kaip parodyta 12 lentel je, 2000 m. savivaldybi prievol s sudar 5,4 procentus nuo vis komercini bank paskol . Jei šis santykis padid t , gal t padid ti ir bank spaudimas Vyriausybei gelb ti situacij , t.y. gr inti vis did jant kiek negr int paskol 22 . o Sugrietint i reguliavim . Norint sumainti ši rizik , galima imtis keleto priemoni . Viena iš j – sugrietinti skolinimosi kontrol . Lietuvoje jau nustatyta daug savivaldybi skolos kontrol s priemoni , kurios aprašytos 22 lentel je. Dabartin sistema turi dvi problemas. Viena j ta, kad galima numatyti išimtis. Buvo atvejis, kai buvo padaryta išimtis ir leista imti paskol nuotek valymo sistemai, d l kurios visa skola padid jo iki 42,2 procent , o metinis grynasis skolinimasis – iki 18,7 procent 23 . 22 Be to, ilgalaik s skolos su savivaldyb s garantija, išskyrus valstyb s perskolinim , dydis yra apie 15 procent vis komercini bank reikalavim nefinansin ms valstybin ms mon ms. Paremta Finans ministerijos pateiktais duomenimis apie savivaldybi skol ir garantijas ir kredito institucij konsoliduota balansine ataskaita, gauta iš Lietuvos banko statistin s duomen baz s. 23 r. LR Vyriausyb s nutarim Nr. 534 (2001 m. gegu s 9 d.). “pajamas” eina Vyriausyb s pervestos l šos deleguotosioms funkcijoms finansuoti, skaitant ir “moksleivio krepšel ”, kurios pagal 2002 m. vest nauj biudeto klasifikacij sudaro apie pus savivaldybi pajam . Tai ymiai sumaino leistino skolinimosi limit . 12 lentel . Savivaldybi skolinimasis komerciniuose bankuose 1997 1998 1999 2000 Visos ilgalaik s paskolos / visos paskolos 41.12% 54.08% 56.70% 61.90% Visos saviv. paskolos / visos paskolos 1.21% 2.41% 4.28% 5.40% Saviv. ilgalaik s paskolos / visos ilgalaik s paskolos 0.68% 3.75% 5.57% 5.98% Saviv. ilgalaik s paskolos / visos paskolos 0.28% 2.03% 3.16% 3.70% Saviv. ilgalaik s paskolos/visos paskolos savivaldyb ms 77% 16% 26% 32% Šaltinis: Lietuvos bankas, duomenys ir duomen baz s. Page 33 25 1998 2001 2002 Visa skola / visos pajamos 20% 25% 35% Išimtis: Vilniaus savivaldyb 30% 35% 50% Metinis grynasis skolinimasis / visos pajamos 10% 15% 20% iš kuri : trumpalaik skola/ visos pajamos 5% 10% 10% Metinis skolos aptarnavimas/ visos pajamos 10% 15% 20% Leidimas viršyti limitus Finans ministerija Vyriausyb s nutarimu 1 Vyriausyb s nutarimu 1 o Antra problema – rodikliai, naudojami kreditingumui vertinti, yra netinkami. Kaip parodyta 13 lentel je, pagal dabartin tvark yra naudojami trys kreditingumo vertinimo rodikliai: visa turima negr inta skola, bendras naujas skolinimasis, ir metinis skolos aptarnavimo poreikis. Visais trim atvejais, bendravardiklis yra pajamos. Tai labai klaidina. Skolininko paj gum mok ti skolos aptarnavimo mokesius lemia du veiksniai. Vienas j – pajamos, kaip ir yra pagal dabar galiojanius rodiklius, Taiau antrasis yra nustatytos finansavimo prievol s. Nauj paskol tvarkymas konkuruoja su kitomis privalomomis išlaidomis, daugel kuri ne manoma koreguoti. Savivaldyb s negali laisvai paimti atlyginimams, socialin ms išmokoms ar esamos skolos tvarkymui skirt pinig ir panaudoti juos n aujos skolos tvarkymui. Pajamos kaip bendravardiklis yra naudojamos darant netiesiogin prielaid , kad visos pajamos gali b ti surinktos. Taiau taip n ra. o Teisingesnis bendravardiklis b t einamosios s skaitos perviršis – skirtumas tarp periodini pajam ir periodini išlaid . (ia daroma prielaida, kad paprastosios išlaidos yra fiksuotos, o nepaprastosios – lanksios). Perviršis yra diskrei pajam , kurias galima panaudoti skolai tvarkyti, rodiklis. Nepatartina skolos tvarkymui skirti viso einamosios s skaitos perviršio. Geriau b t , jei taisykl s nustatyt , kad savivaldyb s tur t diskrei pajam rezerv , kur galima b t skirti tvarkyti skol (ar kitoms paprastosioms išlaidoms) tuo atveju, jei suma t mokestin s pajamos. Tai tur t didel s takos statymuose nustatytam skolinimosi limitui. Pagal dabartinius skolinimosi limitus, savivaldyb s skolai leidiama padid ti iki madaug 800 milijon lit 24 , o tai reiškia šešiasdešimt procent nuo dabartinio skolos dydio (ne skaitant debitorinio siskolinimo). Jei leidiamos tur ti skolos dydis b t pagr stas skolos tvarkymo santykiu (t.y. einamosios s skaitos perviršio santykis su skolos aptarnavimo išlaidomis) 2:1, viršutinis limitas b t apie 220 milijon lit , o tai sudaryt beveik ketvirtadal esamo 24 Šis skaiius apskaiiuotas pagal 2001 m. pajamas ir rodo tik skolos/ pajam santykio viršutin rib . Skolos aptarnavimo ir pajam santykis neb t labai didelis suvarymas, jei gr inimo terminai ir pal kan normos b t tokios, kaip dabar. 800 milijon lit skolai, paimtai penkeriems metams u 7 procent pal kanas, skolos aptarnavimo kaštai b t lyg s tik šešiems procentams pajam . 13 lentel . statymuose nustatyti skolos limitai 1 Leidiama tik tiems projektams, kurie traukti VIP. Šaltinis: Vyriausyb s nutarimas Nr. 511 (28/4/98) ir 2001 ir 2002 m. Valstyb s ir savivaldybi biudet finansini rodikli patvirtinimo statym str. 8 (Nr. IX -89 19/12/00 ir Nr. IX-643 13/12/01, atitinkamai). Page 34 26 skolinimosi limito 25 . (Paym tina, kad 2002 met reformos jau ymiai sumains skolos limitus. Kadangi 55 % savivaldybi dabartin s dalies FAPM strukt roje atiteks Vyriausybei, pajamos, pagal kurias nustatomi limitai, ymiai suma s. Vyriausyb s pervedimai dele guotosioms funkcijoms finansuoti nebus traktuojami „pajamomis“. Nors skolinimosi limitai buvo padidinti siekiant kompensuoti tok pajam suma jim , procentinis skolos limit padidinimas yra daug maesnis nei procentinis pajam sumainimas). Vyriausyb tur t išlaikyti griet kredit pasi los reguliavim . Šiuo metu Lietuvos bankas (LB), skaiiuodamas komercini bank kapitalo pakankamumo rodiklius, savivaldybi paskoloms priskiria 50 % rizikos vertinim . Tai yra maksimalus rodiklis, rekomenduojamas pagal Bazelio kapitalo taisykl . Jo turi b ti laikomasi. 73. Vyriausyb taip pat tur t išlaikyti draudim savivaldyb ms skolintis usienyje. Tarptautin s kapitalo rinkos neskiria subnacionalinio skolininko skolos ir jo nacionalin s vyriausyb s skolos. Pavyzdiui, jei kuri nors Lietuvos savivaldyb neišperka savo išleist euro obligacij , tai gal t pakenkti Vyriausyb s reputacijai tarptautin se kredito rinkose, o tai padidint jos usienio skolos rizikos premijas. Kai kurios savivaldyb s gali tuo pasinaudoti savanaudiškai – „šantauoti“ Vyriausyb pad ti gr inti skol , kaip kain u jos reputacijos išsaugojim tarptautin se rinkose. Vyriausyb tur t joms tokios progos nesuteikti. 74. Apskritai s lygos vesti grietus biudeto apribojimus yra geresn s, nei buvo anksiau. Didioji dalis trumpalaik s skolos komerciniams bankams susikaup , kai bankai buvo Vyriausyb s rankose. Dabar jie privatizuoti. Privat s bankai gali dirbti pagal grietesnius reikalavimus. Dar svarbiau yra tai, kad pagal ES narystei keliamas s lygas 25 Atkreipkite d mes , kad naudojant bendr skaii savivaldyb s skolinimosi išgal s yra apskaiiuojamos maesn s, kadangi savivaldybi skolinimosi išgal s esant einamosios s skaitos deficitui yra lygios nuliui, o ne neigiamam skaiiui. 26 Paimta iš Glasser, Matthew ir Jokay, Charles, „Patarimai apie reguliavim ir institucinius klausimus: savivaldybi skolinimasis Bosnijoje ir Hercogovinoje“ (RTI (angl. sutr.), 2000 m. sausis), p. 25. Papildomi reikalavimai d l informacijos apie skol Teoriškai, galb t b t protinga nustatyti tam tikras papildomas savivaldybi skolinimosi s lygas 26 . Be to, kad privaloma laikytis skolinimosi limit , kaip rašyta aukšiau, kitos s lygos, vykdytinos norint skolintis, gal t b ti tokios: i – reikalavimas, kad savivaldyb peri r t savo išgales apmok ti skol , investicijos poveik apyvartin ms išlaidoms ir investicij biudetui;ii – reikalavimas, kad savi valdyb paruošt savo skolos politik , kur nurodyt , kiek skolos ji planuoja tur ti ir kokiems tikslams j naudoti; iii – reikalavimas, kad savivaldyb paruošt strategin investicij program , kurioje b t išvardinti prioritetai ir numatyta, kaip jie bus finansuojami. Taip pat gal t b ti nustatytas reikalavimas tartis su visuomene, viešai apsvarstyti skolinim si. Taiau tokio administracini reikalavim efektyvumas kelia abejoni . Kitose šalyse tokie reikalavimai greit tapo tik formaliais (jei iš viso jie buvo vykdomi) ir iš esm s nepagerino projekt atrinkimo ir nesumaino rizikos, kad bus skolinamasi pernelyg daug. Page 35 27 Lietuva tur s atitikti grietus fiskalinius standartus. Tai yra stiprus stimulas Vyriausybei reikalauti, kad ir savivaldyb s pasiekt ger fiskalini rezultat , kad jos nesikreipt Vyri ausyb prašydamos speciali j dotacij ar pagalbos, kuri Vyriausyb tur t finansuoti imdama naujas paskolas. 75. Galiausiai viena iš išeii , kad suma t prašym Vyriausybei prisiimti skol , yra vis pirma neteikti tokios pagalbos. Tam reiks tvirtos politin s Vyriausyb s valios. Nepaisydama bank , atlyginim negaunani mokytoj ar bankrutuojani vandens bendrovi spaudimo, Vyriausyb tur s skrupulingai stengtis negelb ti t savivaldybi , kurios negali apmok ti savo skolos, kad neatsirast precedentas, privesiantis prie pernelyg didelio skolinimosi ateityje. Vienas iš b d , kaip atlaikyti tok spaudim , b t statymais aiškiai atsiad ti centrin s vyriausyb s atsakomyb s u savivaldybi skol . Bet šis b das yra patikimas tik jei vykdytas. Patirtis rodo , kad vien tik deklaravimo, kad „gelb jimo nebus“, neutenka norint, kad kiti aiškiai suprast , kad Vyriausyb s garantijos nebus. Vietoj to, Vyriausyb tur t savo veiksmais pademonstruoti, kad neketina daugiau išteisti pagalbos rankos savivaldyb ms, kurio s pasiskolino ne pagal išgales, ar kreditoriams, kurie suteik joms kreditus – t.y. nesikišti ir taip priversti skolininkus ir kreditorius patiems ieškoti jiems tinkamo sprendimo 27 . 76. Šiuo tikslu Vyriausybei gal b t verta pagalvoti apie savivaldybi bankroto statym . Jame b t numatyta savivaldybi netesyb sprendimo tvarka ir b t ukirstas kelias valstybini paslaug tiekimo nutr kimui, kas gal t paskatinti centrin vyriausyb teikti pagalb . 77. Galb t šiuo klausimu pasirodys naudinga Vengrijos pa tirtis 28 . Pagal Vengrijos 1996 m. statym d l savivaldybi skolos pertvarkymo, meras privalo pranešti miesto tarybai ir kreiptis teism d l bankroto paskelbimo pra jus 8 dienoms po to, kai savivaldyb v luoja kreditoriui, pardav jui ar kam kitam gr inti skol 60 dien . Jei teismas pritaria, kad savivaldyb yra nemoki, jis pradeda bankroto proces ir paskiria patik tin . Bankroto paskelbimas reiškia skolos gr inimo ir kreditori teismini ieškini moratorium . Mainais, merui ir miesto tarybai yra nusta toma daug prievoli , o kreditoriui nurodoma, koki veiksm imtis. Viena toki prievoli – patvirtinti griet savivaldyb s biudet , kuriame b t numatytas tik b tiniausi paslaug , išvardint statyme, finansavimas. Patik tinis šio proceso metu sutvarko visus savivaldyb s mok jimus ir nusprendia, ar teismas tur t iškelti koki nors civilin ar baudiam j byl . Jei miesto taryba „avarinio“ biudeto, reorganizacijos plano ar problemos išsprendimo plano nepatvirtina per 30 dien , patik tinis gali rekomenduoti teismui prad ti sekant etap – turto likvidavimo proces , kuriuo patik tinis perima savivaldyb ir gali vetuoti mero ar miesto tarybos sprendimus. Susitarimas d l problemos išsprendimo turi b ti pasiektas per 220 dien nuo bankroto proceso pradios, priešingu atveju patik tinis paruošia turto ir skolos 27 Vienas iš b d , kaip š proces padaryti kuo neskausmingesn (ir tod l labiau tik tin ), yra savivaldybi bankroto proced ra, kurioje b t numatyta nuostoli u negr intinas skolas paskirstymo kreditoriams ir mokesi mok tojams tvarka. 28 Ši Vengrijos savivaldybi bankroto statymo analiz paimta iš Charles Jokay, Gabor Szepesi, ir Gyorgy Szmetana straipsnio „Savivaldybi bankrotas skolos valdym e: Vengrijos patirtis 1996- 2000“, spausdinto Mihaly Kopanyi, Samir El Daher ir Deborah Wetzel leidinyje „Vengrija: Subnacionalin s modernizacijos išš kiai“ , Pasaulio banko institutas, kuris bus paskelbtas 2002 vasara. Page 36 28 sureguliavimo plan , kuris gali b ti palankus arba nepalankus tiek kreditoriui, tiek skolininkui. 78. Pirmuosius keturis šios statymo gyvendinimo metus jis buvo naudojamas s kmingai, bet retai: tik 11 iš 3200 Vengrijos savivaldybi pateik prašymus d l bankroto proced ros 29 . Jei toks metodas b t pritaikytas Lietuvoje, reik t išspr sti kelet politiškai jautri klausim , skaitant teismo konstitucin gali (kad jis gal t veikti per patik tin administratori ) sumainti savivaldybi biudet , padidinti mokesius ir savivaldybi vardu parduoti turt . Gali b ti ir praktini kli i : n ra garantijos, kad savivaldyb s turtas yra pakankamai likvidus, kad b t galima juo dengti skol . 79. Steb ti siparei gojimus. Vyriausyb s nustatyti grieti biudeto apribojimai gali b ti nepatikimas dalykas, jei pati Vyriausyb nevykdys savo teisini prievoli savivaldyb ms. 2002 reforma perkelia dal finansin s atsakomyb s u savivaldybi paslaugas. Nesurinktas biudetas gali paskatinti Vyriausyb sumainti deleguot j funkcij finansavim . Tai neb t precedento neturintis dalykas. (Kai il devintajame dešimtmetyje ved „moksleivio krepšel “, Vyriausyb , prasid jus šalies nuosmukiui, ymiai sumaino vienam moksleiviui tenkani stipendij ). Nors pagal reformos statym Vyriausyb privalo kompensuoti savivaldyb ms Vyriausyb s inicijuotus išlaid padid jimus (pavyzdiui, minimalaus darbo umokesio padidinim ), n ra garantijos kad šios nuostatos bus laikomasi praktikoje. Jei Vyriausyb nevykdys savo sipareigojim , ji vargu ar gal s reikalauti, kad savivaldyb s vykdyt savuosius. KAPITALO INVESTICIJ FINANSAVIMAS 80. Savivaldyb s yra atsakingos u paslaugas, kurios yra susijusios su stambiais investiciniais projektais . Kai kurias ši paslaug , pavyzdiui, šildymo, vandens tiekimo, kanalizacijos sistemos, teikia savivaldyb ms priklausanios mon s. Kitas paslaugas – keli , apšvietimo, mokykl , seneli nam – teikia paios savivaldyb s. Centrin vyriausyb , pertvarkiusi 2002 m. biudet , prisiims kai kurias svarbias paprast sias išlaidas, tuo tarpu su viešosiomis paslaugomis, išskyrus sveikatos apsaug , susijusias nepaprast sias išlaidas turi prisiimti savivaldyb s 30 .81. Savivaldybi valdomai infrastrukt rai yra b dinga ema kokyb ir dideli eksploatacijos ir kapitalo kaštai. J paveld ta infrastrukt ra buvo sukurta iki Lietuvai gyvendinant rinkos ekonomik 10 - ajame dešimtmetyje. „emi senojo projektavimo ir statybos standartai, didelis 29 Tai gali nuvertinti statymo reikšm . Vienas iš Vengrijos patirties tyrim rodo, kad dauguma savivaldybi ant bankroto slenksio sudar su kreditoriais „prevencinius“ susitarimus, kad išvengt bankroto proced ros. Charles Jokay, Gabor Szepesi ir Gyorgy Szmetana, „Savivaldybi bankrotas sko los valdyme: Vengrijos patirtis 1996- 2000“, spausdinta Mihaly Kopanyi, Samir El Daher ir Deborah Wetzel, „Vengrija: Subnacionalin s modernizacijos išš kiai“ , Pasaulio banko institutas, 2002 vasara. 30 Savivaldybi statymo (2000 m. spalio 12 d. Nr.VIII -2018 su pataisomis) straipsnis 6 (nepriklausomos funkcijos), straipsnis 7 (perduotos, dalinai nepriklausomos funkcijos), straipsnis 8 (valstyb s deleguotos funkcijos), straipsnis 10 (vieš j paslaug teikimas). Atkreipkite d mes , kad einamosios pastat išlaid as, tokios kaip apšildymas ir vandens tiekimas, n ra dengiamos iš tikslini subsidij . Page 37 29 naudojamos rangos energijos suvartojimas, dideli paklausos tendencij pokyiai, organizacij , atsaking u infrastrukt r , institucinis silpnumas – šie veiksniai prisid jo prie tolesnio kašt did jimo ir emesn s paslaug kokyb s.“ 31 Savivaldybi infrastrukt ros neefektyvum padidina ir atid liojamas remontas. Ma jant einamosioms santaupoms, savivaldyb s sumaino nepaprast sias išlaidas iki tokio lygio, kuris, galima teigti, yra emiau nusid v jimo lygio. Blog jant paslaug kokybei bei teikimui, vartotojai tai reaguoja neapmok dami s skait arba pradeda naudotis alternatyviomis paslaugomis, kurios ilgalaik je perspektyvoje gali neb ti ekonomiškai efektyvios. Tais atvejais, kai paslaugos yra teikiamos nuolat, ma janti vartotoj baz kelia gr sm s savivaldybi moni išlikimui, kadangi jos s tengiasi padengti aukštus pastoviuosius kaštus iš ma jani pajam . 82. Centralizuotas šildymas. Centralizuoto šildymo sektorius 1997 m. liepos m nes buvo pertvarkytas šešias regionines šilumos tiekimo bei 10 rajonini šildymo bendrovi 32 . Ši bendrovi akcijos buvo perduotos savivaldyb ms. Iki 1997 m. šilumos k vald valstybin mon „Lietuvos energija“ (LE). 1998 m. dar viena reorganizacija leido regionin šilumos k išskaidyti smulkesnes dalis. Taigi Lietuvoje veikia 44 savivaldyb ms priklausanios šildymo bendrov s 33 . Liko tik viena regionin šilumos tiekimo mon (Panev io šilumos tiekimo mon ). Šiose šildymo mon se dirba apie 7600 moni (0,5% vis dirbani j , 2% vis dirbani j viešajame sektoriuje); ši moni metin apyvarta 2000 m. sudar 1 mlrd. lit arba 32 procentus vis savivaldybi pajam iš prastin s veiklos 2000 m. Šios mon s šildymo paslaugas teikia 1,5 mln. vartotoj (42 procentams vis gyventoj ); 70 procent visos pagamintos šilumos yra parduodama daugiabui gyventojams 34 . 83. Centralizuoto šildymo sektoriui b dinga neefektyvi šilumos tiekimo sistema bei jo nauj j savinink valdymo bei vadovavimo geb jim stoka. Dideli techniniai nuostoliai bei energijos poi riu neefektyv s gyvenamieji ir komerciniai pastatai maina vartotoj sunaudojamos šilumos kokyb . Nors kainos pakilo, kokyb nepager jo. Tai sumaino vartotoj nor mok ti, tod l padaug jo siskolinim . Taip pat vis daugiau vartotoj atsijung nuo centralizuoto šildymo sistemos, kadangi su šia sistema konkuruoja gamtin i duj bei kiti alternatyv s patalp šildymo šaltiniai 35 . Taigi techniniai ir komerciniai nuostoliai atima iš ši moni l šas, taip reikalingas kapitalo investicijoms. Regionin s šilumos mon s neinvestavo nepelningas šios sistemos šakas, kai kurios mon s prarado perspektyvas. Kai, pavyzdiui, Vilniaus regionin šilumos tiekimo mon optimizavo savo tinkl ir periferin se zonose steig smulkesnes mones, vidutin s kainos 31 Pasaulio banko ataskaita „Living by Serving: Infrastructure Sector Strategy – New Directions for Transition Economies“ (vert. „Gyventi teikiant paslaugas: infrastrukt ros sektoriaus strategija – naujos kryptys pereinamojo ekonominio laikotarpio šalims“) (Vašingtonas, 1998 m. rugs jo 1 d.), psl. 1. 32 r. statym d l specialios paskirties akcin s bendrov s „Lietuvos energija“ reorganizavimo bei šilumos kio ir jo valdymo perdavimo savivaldyb ms (Nr. , 1997). 33 Lietuvos centrinio šildymo moni asociacija, 2001 m. gruodio 7 d. 34 Lietuvos šilumos tinkl moni asociacija, 2001 m. gruodio 7 d. 35 Valstybin kain ir energetikos kontrol s komisija, Metin ataskaita 200 0 (Vilnius: kovas 2001), psl. 21. Page 38 30 u ši smulkesni moni paslaugas 2000 m. šoktel jo 40 procent 36 . Nedidel mara taip pat l m ir tai, kad sektorius tapo jautresnis kuro kain pokyiams bei klimato s lygoms. Smulkesn s mon s d l technologini bei geb jim tr kum susiduria su daug didesniais sunkumais pereinant prie pigesni kuro produkt 37 . Komunalini paslaug tarif politika Iš principo komunalini paslaug tarif koregavimas gal t suteikti resurs , kurie yra reikalingi Vyriausyb s galiojimu subsidijuoti komunalines bei transporto paslaugas arba padengti dal kapitalo investicij kašt . Nors savivaldyb s gali komunalini paslaug tarifus kontroliuoti labiau nei mokesi , j galimyb s didinti tarifus yra ribotos. Šilumos tarifus rajonuose nustato savivaldybi tarybos, gavusios Valstybin s kain ir energetikos komisijos patvirtinim . Komisija yra nepriklausoma institucija, kuri nustato energijos kain nustatymo principus, tvirtina kaini skaiiavimo metodik bei derina kainius su elektros energijos tiek jais. Komisija taip pat tvirtina ir vandens tiekimo bei kanalizacijos paslaug kainius. Naudojimosi auto busais mokesius reguliuoja kiekviena savivaldyb . Nors Vyriausyb reikalauja, kad savivaldyb s nustatyt maesnius (subsidijuot ) tarifus maas pajamas gaunantiems vartotojams, subsidija nustatoma kaip procentin standartinio tarifo dalis, o ne kaip absol iutus dydis. Savivaldyb s nenori naudotis šia galimybe motyvuodamos vartotoj priešiška reakcija bei tuo, kad dideli tarifai gali tur ti takos potencialiems investuotojams. D l politinio sprendimo buvo nustatyti tarifai, kurie n ra pakankami apyvartiniam s kaštams padengti. Vienu atveju Komisija sutiko su prieš rinkimus pateiktu savivaldyb s tarybos reikalavimu, kad u 1 kWh b t nustatytas 11,25 cent tarifas, kitaip tariant, 8 procentais maesnis nei šios savivaldyb s tiekiam šildymo paslaug kaštai, t.y. 12,27 cent /kWh. Naujai išrinkta taryba tais paiais metais v l kreip si prašydama, kad b t nustatytas 12,51 cent /kWh tarifas tam, kad b t padengti moni nuostoliai. Kitu atveju savivaldyb s taryba pateik prašym d l 12,84 cent /kWh tarifo, t.y. 23 procentais didesnio nei ankstesnis tarifas. Tai buvo pirmas toks prašymas per beveik trejus metus nuo to laiko, kai buvo nustatytas 10,44 cent /kWh tarifas. Esant emesniam tarifui, rajono šilumos tinkl mon veik nuostolingai. Šaltinis: Valstybin kain ir energetikos kontrol s komisijos metin ataskaita 2000 m. (Vilnius: 2001 m. kovas). 84. Pritraukiamas privatus kapitalas tampa nauju kapitalo investicij šilumos k šaltiniu. Usienio bendra mon kartu su kita Lietuvos mone pasiraš nuomos sutart d l 36 Valstybin kain ir energetikos kontrol s komisija, Metin ataskaita 2000 (Vilnius: kovas 2001), psl. 20. 37 Valstybin kain ir energetikos kontrol s komisija, Metin ataskaita 2000 (Vilnius: kovas 2001), psl. 25. Page 39 31 10 rajonini šilumos moni nuomos 38 . Kita usienio firma kartu su rajonin mis šilumos mon mis steigia naujas bendras mones, sigydama 51 procent toki moni akcij ir taip perimdama j valdym bei atsakomyb u kapitalo investicijas 39 . Iki ši ol steigtos penkios bendros mon s 40 . Smulkesn s mon s, kurios gali ribotai pasinaudoti masto ekonomija, vis dar negali rasti kapitalo, kur gal t panaudoti šilumos tiekimo technologij modernizavimui, siekiant padidinti ši technologij efektyvum . 85 Vanduo, vandens nuotekos ir kanalizacija. Vandens, vandens nuotek ir kanalizacijos rengimai priklauso savivaldybi mon ms, kurios šiuos rengimus ir administruoja. Iki 1991 m. geriamo vandens tiekim ir vandens nuotek surinkim ir valym vykd 14 rajonini valstybini moni 41 . Iki 1999 m. savivaldyb ms priklaus ir jos vald 42 vandens paslaug mones Lietuvoje (r. 14 lentel ). vertinta, kad šios mon s teikia centralizuotas vandens tiekimo bei kanalizacijos paslaugas 67 % gyventoj 42 . Kaip ir b ding a kitoms pereinamojo laikotarpio šalims, vandens suvartojimas Lietuvoje stabiliai ma jo. Tai s lygoja pajam spragas – iš gaunam pajam vargiai galima arba netgi ne manoma padengti pastovius per dideli paj gum rengim kaštus. vertinta, kad didiausios vandens mon s 2000 m. gavo 293 mln. Lt pajam (tai sudaro 9 procentus savivaldybi pajam iš prastin s veiklos) ir patyr 315 mln. Lt kaštus (tai sudaro 10 procent savivaldybi prastin s veiklos išlaid ), t.y. patyr 23 mln. Lt nuostoli 43 . Aplinkos ministerija prognozuoja, kad norint pagerinti vandens paslaugas, neskaitant investicij , kurios yra reikalingos ES direktyv reikalavim gyvendinimui, reikt dar apie 720 mln. Lt 44 . Geriamojo vandens direktyvos gyvendinimui 2004 m. papildomai reik s 80 ml n. Lt 45 . Pagal Vyriausyb s strategij vandens valymui tur t b ti gyvendintas up s baseino valdymo modelis, o tam reikia suvienyti savivaldybi vandens mones pagal upi baseinus ar pagal kitus stambesnius vienetus 46 . Iki šiol valdymo sutari su privaiu sektoriumi arba sutari d l kitokios formos privataus sektoriaus dalyvavimo šioje srityje nebuvo sudaryta 47 . 38 B sto ir urbanistikos pl tros fondo informacija, 2001 m. gruodis. 39 Valstybin kain ir energetikos kontrol s komisija, Metin ataskaita 2000 m. (Vilnius: 2001 m. kovas), psl. 20. 40 B sto ir urbanistikos pl tros fondo informacija, 2001 m. gruodis. 41 Aplin kos ministerija, „Nacionalin ISPA strategija: aplinkos sektoriaus darbinio dokumento projektas“, (1999 m. spalis), psl.17. 42 Duomenys apie tarptautinio vystymosi tikslus, Pasaulio bankas, UNESCO, PSO, Statistikos departamentas, 1999 m. 43 Valstybin s kain ir energetikos komisija, Metin ataskaita 2000 m. (Vilnius: 2001 m. kovas), psl. 29. 44 Aplinkos ministerija, „Nacionalin ISPA strategija: aplinkos sektoriaus darbinio dokumento projektas“, (1999 m. spalis), taip pat interviu su Inesis Kiskis, Pasaulio ba nko Aplinkos programos grup s vadove. 45 Lietuvos Respublikos Vyriausyb , Pasirengimo narystei ekonomin programa (Vilnius: 2000 m. rugs jis), psl. 66. 46 Lietuvos Respublikos Vyriausyb , Pasirengimo narystei ekonomin programa (Vilnius: 2000 m. rugs jis), psl. 66. Be to, Aplinkos ministerija usak atlikti tyrim apie susivienijimus, privataus sektoriaus dalyvavim ir reikalavimus, keliamus stojimui ES. 47 Taiau, centralizuoto šildymo sektoriuje sudarant nuomos sutartis, egzistuoja tikimyb , kad bus svarst oma galimyb privat sektori pritraukti ir vandens sektori . Aplinkos ministerija nagrin ja galimyb kartu su Pasaulio banku atlikti studij apie privataus sektoriaus dalyvavimo reguliavim . Page 40 32 86.Vandens nuotek valymas iškelia itin didel udavin . „1998 m. bendras valytin vandens nuotek kiekis sudar 219 milijon kubini metr . Iš j 117 milijon kubini metr (54%) buvo valomi laikantis Lietuvos nutekamojo vandens standart , 66 milijonai kubini metr (30%) buvo išleidiami paviršinius vandenis be pakankamo valymo (atlikus tik mechanin valym arba išvalius neefektyviuose biologinio valymo rengimuose), 34 milijonai kubini metr (16%) buvo visai nevalyti“ 48 . Septyni didiausi miestai, kuriuose gyvena iki 44 procent vis gyventoj , sudaro 67 procentus vis nuotek 49 . vertinta, kad norint vykdyti vien tik ES vandens nuotek direktyv , yra reikalingos 1150 milijon lit , arba 2,7 procent nuo BVP, investicijos 50 . Aplinkos ministerija nurod , kad Savivaldybi vandens valymo rengim direktyva (91/271/EEB) bei geriamojo vandens direktyva (1998/83/EB) – tai dvi ES direktyvos, kuri gyvendinimas Vyriausybei kainuos daugiausia 51 . 87. Kietosios atliekos. Kiet j atliek valdym vykdo savivaldyb s ir savivaldybi mon s. 3500 gyventoj tenka po 1 s vartyn , taiau yra didelis kiekis s vartyn , kuri kiekvienas skirtas maiau nei 1000 gyventoj . Aplinkos ministerijos vertinimu, tam, kad sistema b t ekonomiškai gyvybinga ir valdoma, reikt udaryti 850 s vartyn 52 . Kitas priori tetinis udavinys – modernizuoti likusius stambius s vartynus ir s vartyn teritorijas pagal ES standartus. Pakavimo ir pakavimo atliek direktyvos (94/62/EB) bei s vartyn direktyvos (1999/31/EB) reikalavim vykdymui reikalingos apie 480 milijon Lt investicijos 53 . 88. Miest keliai ir transportas. vertinta, kad savivaldyb s prii ri apie 10 000 km keli . Savivaldyb s yra atsakingos u keli priei r , nauj keli statyb , aplinkos apsaugos darbus, pavyzdiui, gatvi valym ir tvarkym . Savivaldyb ms t aip pat priklauso ir riedmenys – autobusai ir troleibusai. Šias transporto paslaugas teikia savivaldybi mon s. Transporto tinklai taip pat yra neoptimal s ir savivaldyb s turi subsidijuoti kai kuriuos nepelningus maršrutus tam, kad b t išlaikytas dabart inis paslaug lygis. Kai kurios savivaldyb s išnuomojo maršrutus privatiems paslaug teik jams, taiau pastariesiems r pi tik pelningi maršrutai. Taigi, suma jus pajamoms, 48 Aplinkos ministerija, „Nacionalin ISPA strategija: aplinko s sektoriaus darbinio dokumento projektas“, (1999 m. spalis), psl. 8. D l bendro vandens suvartojimo lygio suma jimo pateikti skaiiai gali b ti netiksl s - bendras nevalyt vandens nuotek kiekis gal jo b ti maesnis. 49 Aplinkos ministerija, „Nacionalin ISPA strategija: aplinkos sektoriaus darbinio dokumento projektas“, (1999 m. spalis), psl. 19. 50 Lietuvos Respublikos Vyriausyb , Pasirengimo narystei ekonomin programa (Vilnius: 2000 m. rugs jis), psl. 66. 51 Aplinkos ministerija, „Nacionalin ISPA stra tegija: aplinkos sektoriaus darbinio dokumento projektas“, (1999 m. spalis), psl. 3. 52 Aplinkos ministerija, „Nacionalin ISPA strategija: aplinkos sektoriaus darbinio dokumento projektas“, (1999 m. spalis) psl. 25. 53 Lietuvos Respublikos Vyriausyb , Pasir engimo narystei ekonomin programa (Vilnius: 2000 m. rugs jis), psl. 66. 14 lentel . Savivaldybi vandens m oni n uosavyb s strukt r a Savivaldybi skaiius 1 2 3+ moni skaiius 34 5 3 Page 41 33 savivaldybi autobus parkus ištinka finans kriz . Be to, savivaldyb s iki 2002 m. prival jo subsidijuoti naudojimosi viešuoju transportu mokesius vairioms socialiai remtinoms gyventoj grup ms: moksleiviams ir aukšt j mokykl studentams, pensininkams ir invalidams. 89.Viešieji pastatai: sveikata. Sveikatos ministerija ir savivaldy b s administruoja investicinius sveikatos fondus. Lietuvoje yra 189 ambulatorinio gydymo staig su 34,145 lov , iš kuri 128 institucijos, daugiausia ligonin s ir poliklinikos, turinios 16,685 lovas ir 23,360 vieš j darbuotoj , yra steigtos savivaldybi . Tai yra, savivaldyb s yra atsakingos u ši institucij išlaikym ir eksploatacij . 2000 m. bendri eksploatacijos kaštai, skaitant ir komunalines paslaugas, sudar 13 milijon Lt arba 0,4 % vis savivaldybi išlaid . Paslaug kaštai yra finansuojami cen tralizuotai per specializuotas ligoni kasas. Savivaldyb s savo l šomis gali statyti naujus pastatus, taiau tik gav Sveikatos ministerijos leidim . Praktiškai visi kapitalo investicij sveikatos apsaugai kaštai yra finansuojami per Valstybin investicij program . Taigi, kapitalo investicijos iškraipomos d l to, kad kapitalo investicij kaštai yra atskirti nuo paslaug kain 54 . Tod l suvaromos privataus sektoriaus galimyb s teikti sveikatos apsaugos paslaugas ne tik aukštas pajamas gaunantiems asmenims. 90.Viešieji pastatai: švietimas. Nors 2002 m. reformos garantuos didiosios pastovi j švietimo kašt dalies finansavim valstyb s l šomis, tuo tarpu u eksploatacij bei naujas statybas yra atsakingos savivaldyb s. Iš ties tinklo optimizavimas vykdant „švietimo krepšelio“ reform s lygos papildomas nepaprast sias išlaidas savivaldyb ms, kurios pasireikš mokykl udarymo, atnaujinimo, transporto priemoni pirkimo forma. 91.Socialinis b stas ir eksploatacija. Savivaldyb s taip pat yra atsakingos u didel s dalies Lietuvos gyvenam j b st išlaikym . Didel dalis j buvo privatizuota. Devyniasdešimt septyni procentai gyvenam j b st šiuo metu priklauso privatiems savininkams. Nepaisant to, b st eksploatacij vis dar vykdo savivaldybi mon s, kuri dauguma teikia emos kokyb s paslaugas u kainas, kurios yra maesn s nei savikaina. Savivaldyb s taip pat yra privalo emas pajamas gaunantiems ir kitiems socialiai remtiniems mon ms išnuomoti b st u kain , emesn nei savikaina. Nuo 1998 m. iki 2000 m. socialinio b sto sigijimui arba statybai buvo skirta 20 milijon Lt 2001 m. planuojama skirti dar 20 milijon Lt. Dabartiniai finansavimo šaltiniai 92.Ma jant teigiamam savivaldybi einamosios s skaitos balansui, daugum savivaldybi investicij finansuoja kiti šaltiniai su vyriausyb s tarpininkavimu, skaitant ir daugiašali ir dvišali donor fondus ( skaitant TRPB, EIB, ERPB ir ŠIB). Šiuo tikslu 54 Pasaulio Banko projekto vertinimo dokumentas Sveikatos projektas (Nr. 19855- LT. Vašingtonas: 1999 m. lapkriio 5 d.), 12. Page 42 34 taip pat naudojamos Valstyb s privatizavimo fondo l šos. Lietuvos savivaldyb s neleidia obligacij ir teisin šio finansavimo šaltinio baz dar n ra patikrinta. Kitos negr intino arba dalinai gr intino projekt finansavimo schemos, kuriomis gal t pasinaudoti ir savivaldyb s, yra vis dar menkai išvystytos 55 . Nebiudetin s savivaldybi l šos gaunamos parduodant savivaldybi turt , nuomojant vieš sias vietas, renkant aplinkos teršimo mokesius (šios l šos perskirstomos centralizuotai) ir naudojamos kaip papildomas finansavimo šaltinis, taiau šios sumos yra nedidel s lyginant su pagrindiniais „vyriausyb s pritrauktais“ šaltiniais. 93. Valstyb s investicij programos šaltiniai. Didioji dauguma Vyriausyb s pritraukt šaltini yra paskirstomi per Valstyb s investicij program (VIP). VIP apima centrin s vyriausyb s pajam l šas, valstybinio privatizavimo fondo l šas, vyriausyb s perskolinamas l šas bei paskolas su garantija. VIP l š gav jai yra suskirstyti 9 kategorijas. Viena iš ši kategorij – savivaldyb s. 2001 m. savivaldyb s sudar 14 procent vis planuojam VIP i nvesticij . Tod l nurodytas savivaldybi investicij skaiius gali b ti maesnis nei realus, kadangi investicijos yra apskaitomos pagal inybas, kurios yra atsakingos u projekt vykdym . Pavyzdiui, kategorij „ mon s ir organizacijos“ yra trauktos kelios gaisrin s tarnybos, kadangi jos yra pavaldios Vidaus reikl ministerijai. Kaip parodyta 15 lentel je, savivaldybi investicijos VIP per pastaruosius ketverius metus buvo labai vairios ir svyravo nuo 125,7 mln. 1997 m. iki 237,2 1999 m. Per pastaruosius ketverius metus taip pat radikaliai pakito santykinis kiekvieno šaltinio našas. Finansavimas iš valstyb s bendr j pajam stipriai suma jo, o j pakeit l šos, skiriamos iš valstybinio privatizavimo fondo. Valstyb s skolint l š perskolinim pakeit tiesioginis skolinimas savivaldyb ms su valstyb s garantija. 94. TFI. Dal VIP finansuoja vyriausyb s gaunamos paskolos, kurios yra perskolinamos, arba paskolos su garantija, kurias suteikia tarptautin s finansin s institucijos: Pasaulio bankas (TRPB), Europos rekonstrukcijos ir pl tros bankas (ERPB), Europos investicinis bankas (EIB) ir Šiaur s investicinis bankas (ŠIB) 56 . Per pastaruosius 55 Svarstoma galimyb privatizuoti savivaldybi mones, atsakingas u gyvenam j pastat eksploatacij . Kai kurios savivaldyb s taip pat svarsto savivaldybi moni , teikiani miesto transporto paslaugas, pvz., gatvi valymo, park administravimo ir kt., privatizavimo schemas. Svarbus naujas pokytis – šildymo moni valdymo nuoma privatiems operatoriams. 56 Viena komercinio banko paskola buvo perskolinta. Pagal pastar j ketveri met VIP duomenis, valstyb s perskolinimas arba garantijos ne tarptautini institucij paskoloms buvo taikomas tik pavieniais atvejais. 15 lentel . VIP l šos savivaldybi projektams 1997 – 2000 m. (milijonais Lt) 1997 1998 1999 2000 Iš viso 125.7 162.3 237.2 160.8 Vyriausyb s transferai 61.4 77.4 82.5 67.1 Valstyb s biudetas 61.4 77.4 0.0 2.1 Privatizavimo fondas 0.0 0.0 82.5 65.0 Paskolos 61.8 67.0 108.3 59.7 Perskolinimas 61.8 35.4 36.7 7.1 Paskolos su valstyb s garantija 0.0 31.6 71.6 52.6 ES ir dvišal s dotacijos 1 2.5 17.9 46.4 34.0 Šaltinis: Savivaldybi asociacija ir Finans ministerija. 1 Apima kitus vairius šaltinius. Page 43 35 ketverius metus šios institucijos pasiraš paskol sutari , skirt savivaldybi infrastrukt rai, iš viso u 106 milijonus eur . Trys iš min t institucij (TRPB, EIB ir ŠIB) atidar , atitinkamai, 19 milijon , 15 milijon ir 20 milijon eur kredito linijas, kuri l šos skirtos savivaldybi infrastrukt roms. ERPB 1995 m. Kauno vandens monei suteik 17 milijon eur dydio paskol 57 . Be savivaldyb ms skirtos kredito linijos, EIB taip pat suteik 6 milijon eur dydio paskol Kauno gatvi atnaujinimui 58 . TRPB Šiauli ir Klaip dos vandens mon ms suteik paskol iš viso u 13,2 JAV doleri sum , 5,9 milijonus – Klaip dos geoterminiam projektui, 5,2 mln. JAV doleri – mokykl energijos taupymo programai bei 4,9 milijonus JAV doleri – transporto projekto komponentui, kuris buvo skirtas miesto keli remontui ir priei rai. Kartu su dabartine kredito linija TRPB investicijoms savivaldybi infrastrukt r suteikt ekvivalentas Eurais iš viso sudaro 53,4 milijonus. 95. ES ir dvišal s dotacijos. Per pastaruosius ketverius metus usienio dotacijos pastoviai augo, lyginant su kitais VIP finansavimo šaltiniais. Keletas šali donori teikia dotacijas savivaldybi investicij finansavimui, ypa aplinkos apsaugos srityje. Be to, ES pasirengimo narystei l šos nuo 2000 m. tampa pagrindiniu savivaldybi kapitalo investicij šaltiniu aplinkos apsaugos sektoriuje. 2000 m. 84 pr ocentai vis usienio dotacij , skirt valstyb s investicin program trauktiems projektams, buvo skirti investicijoms aplinkos apsaug . ES pasirengimo narystei dotacijos yra specialiai skirtos tiems sektoriams, kuriuose yra reikalingos investicijos tam, kad Lietuva, tapusi ES nare, gal t laikytis Europos aplinkos apsaugos bei tarptautini transporto koridori standart . Pagal ES pasirengimo narystei strukt rin s politikos instrument (ISPA) skirti 25 milijonai eur . Didioji dalis ši l š bus skirta savivaldybi investicijoms 59 . Kitas finansavimo šaltinis – ES PHARE programa. Pagal ši program teikiamos dotacijos daugiausia 57 Metin ataskaita , ERPB, 1995 m. 58 Metin ataskaita , EIB, 1999 m. EIB suteik 10 milijon eur paskol Klaip dos uosto sanavimui, taiau šioje ataskaitoje šios l šos yra traktuojamos kaip investicija nacionalin infrastrukt r . 59 Dar 25 milijonai eur skirti transportui. Kadangi didioji investicij transport dalis bus panaudota nacionalin s transporto sistemos atnaujinimui, investicijas aplinkos apsaug daugiausia sudarys kapitalo investicijos. Atkreipkite d mes , kad anksiau pagal ES Stambi infrastrukt ros projekt program buvo teikiamos dotacijos daugiausia aplinkos apsaugos projektams miestuose finansuoti. r. Lietuvos Respublikos nacionalin ISPA strategij : Aplinkos apsaugos sektorius, darbinio dokumento projektas (Vilnius: 1999 m. spalis), psl. 3. Savivaldybi infrastrukt ros vystymo programa 1998 m. Pasaulio bankas ir Šiaur s investicinis bankas sutar su Finans ministerija, kad kredito linijos, kuri l šos yra skirtos investicijoms savivaldybi infrastrukt r , b t bendrai administruojamos per B sto ir urbanistikos vystymo fond . Danijos, Suomijos ir Švedijos vyriausyb s teik technin pagalb kuriant savarankišk staig , kuri pad t valdyti l š sraut , pad t savivaldyb ms projekto ciklo eigoje bei, ypatingai, pad t vertinti projektus, siekiant utikrinti, kad l šos b t panaudojamos ekonomiškai naudingiems projektams. Donorai taip pat remia investicijas, suteikdami dotacijas. Be dvišal s pagalbos, ši Savivaldybi infrastrukt ros vystymo programa buvo derinama su ES dotacij programomis, ypatingai ISPA. Iki šiol investicijos buvo skiriamos vandens nuotek , miesto transporto (gatvi apšvietimo) ir švietimo sektoriams. Kiti sektoriai, kuriems ši pagalba gali b ti teikiama – šilumos tiekimas, kiet atliek tvarkymas bei kiti miesto atnaujinimo darbai. Page 44 36 techninei pagalbai, o pastaruoju metu – ir investicij finansavimui. Programos remiami sektoriai – administracin reforma, smulki ir vidutini moni vystymas. 96. Priei ros ir pl tros programa (Keli programa). Keli programa yra nebiudetinis keli statybos ir priei ros finansavimo šaltinis. J valdo Susisiekimo ministerijos Keli direkcija. Iki 2002 m. ji nebuvo traukta VIP proces . (Nuo 2002 m. l šos iš Keli fondo bus trauktos VIP). Keli programos l šos gali b ti naudojamos tik Keli priei ros ir pl tros statyme nustatytiems tikslams, t.y. investicijoms kelius bei kitas su tuo susijusias sritis 60 . Keli programa padengia apie 20 procent išlaid , susijusi su savivaldybi keli priei ra ir statyba. Keli programos fondas buvo finansuojamas iš rinkliav , kurios nustatomos pagal kitus transporto mokesius, tod l metin s išlaidos priklaus nuo pra jusi j met išmok jim ir surinkt naš , ir nebuvo trauktos bendr šalies biudet . 2002 m. pradioje Keli programa buvo traukta bendr j šalies biudet ir yra finansuojama iš bendr Vyriausyb s pajam . Daugiausiai Keli programos l š savivaldyb ms buvo skirta 1999 m. – 149 milijonai Lt, o 2001 m. šios l šos suma jo iki 108 milijon Lt (16 lentel ). 97. Komercin s paskolos. Kaip buvo paym ta anksiau, komerciniai bankai yra svarbus savivaldybi finansavimo šaltinis. 2001 m. spalio m n. bendras komercini bank skolinimas savivaldyb ms siek 282 milijonus Lt. Du tredalius šios sumos sudar ilgesn s nei vieneri metai trukm s paskolos. Didiausias komercinio skolinimo augimas savivaldyb ms prasid jo 10 -ojo deš. pabaigoje, ka i dauguma komercini bank vis dar priklaus valstybei. Kaip parodyta emiau pateiktame grafike, komercin s paskolos iš viso išaugo nuo 50 milijon Lt 1998 m. sausio m n. iki 213 milijon Lt 2000 m. sausio m n. Kai bankai buvo privatizuoti, augimo tempas suma jo. Nuo 2000 m. sausio m n. iki 2001 m. spalio m n. negraint paskol , suteikt savivaldyb ms, suma padid jo tik 69 milijonais Lt. (D l duomen tr kumo šios skolos trukm bei jos dalis, kuri buvo skirta išimtinai finansuoti investicinius darbus, n ra inoma). Nors bendr skolinimosi sipareigojim augimo tempas suma jo, kai kurie bankai prad jo teikti paskolas pajamas generuojantiems projektams, ypatingai centralizuoto šildymo srityje 61 . 2000 m. Lietuvos banko pranešime teigiama, kad paskolos nefinan sin ms valstyb s ir savivaldybi 60 Keli priei ros ir pl tros statymas (Nr. VIII -2032, 2000 m. spalio 12 d.). 61 Susitikimai su Pasaulio banko misija, 2001 m. lapkritis. 16 lentel . Keli fondo l šos, skirtos savivaldyb ms (milijonais lit ) Keli fondas iš viso Savivaldy b s 1 1998 683 137 1999 746 145 2000 527 105 2001 538 108 Šaltinis: Vyriausyb s nutarimai ir Keli fondo statymas (2000). 1 Vietos (savivaldybi ), mišk bei nacionalinio parko keliams kasmet pagal statym skiriama 20 procent planuot pajam . 2001 m. skaiiai atspindi nauj paskirstymo sistem , pagal kuri asignavimai savivaldyb ms yra aiškesni. Pagal nauj sistem savivaldyb ms skiriama dalis yra 19,2 procent . Page 45 37 mon ms augo spariausiai ir šoktel jo iki 17 procent nuo bendros paskol sumos nuo 14,5 procent pra jusiais metais 62 . 98.Kiti šaltiniai. Lietuvos savivaldyb s neleidia obligacij , o šio finansavimo šaltinio teisin baz vis dar n ra patikrinta. Kitos negr intino arba dalinai gr intino savivaldybi projekt finansavimo schemos yra tik pradedamos vystyti. Nebiudetin s savivaldybi l šos, kapitalizuojamos daugiausia parduodant savivaldybi turt , nuomojant vieš sias patalpas arba renkant mokesius u aplinkos teršim (kurie yra perskirstomi centralizuotai), buvo naudojamos kaip papildomas finansavimo šaltinis. Kadangi šios sumos yra niekur nekaupiamos, daroma bendra prielaida, kad jos yra nedidel s palyginus su pagri ndiniais kapitalo finansavimo šaltiniais. Investicij finansavimas iš nuomos privatiems subjektams taip pat yra pradin je stadijoje. Kaip buvo min ta, jau yra sudaryta šilumos moni nuomos sutari su privaiomis firmomis. Svarstoma galimyb privatizuoti savivaldybi mones, kurios teikia gyvenam j pastat turto eksploatavimo ir priei ros paslaugas. Problema 1: Donor s lygos ir Vyriausyb s vykdoma projekt atranka 99. Fiskaliniai suvarymai taikomi ir investicij finansavimui. Kai tik savivaldybi lygmens prioritetai skiriasi nuo nacionalini , tiems projektams, kurie atitikt savivaldybi interesus, sunku rasti finansavim . Projekt atrankos sistem daugiausia apsprendia Nacionalin s Vyriausyb s prioritetai. Pastaraisiais metais Vyriausybei ruošia ntis narystei ES, ji naujus projektus orientavo negr intini ES l š panaudojimo maksimizavim . Finans ministro sakyme (Lietuvos respublikos Vyriausyb , Nr. 201, 2001 m. liepos 4 d.) VIP prioritetai išvardijami pagal svarb : (i) projektai, finansuoja mi iš ES, ir projektai, susij su NATO, (ii) skubiausioji rekonstrukcija, (iii) projektai, susieti su Seimo ar Vyriausyb s sprendimais, (iv) projektai vykdant teis s aktuose tvirtintas prievoles, (v) projektai, kurie turi b ti baigti 2002 metais, (vi) neb aigti projektai 62 Informacinis pranešimas „Kredito institucij veikla 2000 m.“, Lietuvos bankas (2001 m. sausio 30 d.). Atkre ipkite d mes , kad šie duomenys gali b ti netiksl s, kadangi jie apima ir skolinim socialinio draudimo fondui („Sodrai“), kuris sudaro apie 5 procentus viso portfelio. Deja, nei Finans ministerija, nei Lietuvos bankas neskaido šios kategorijos smulkiau, kad b t pateikti skolinimo savivaldybi mon ms duomenys. Komercini bank paskolos savivaldyb ms 0.0 100. 200.0 3 00.0 1997 1998 1999 2000 2 001/I Metai ilgalaik s t rumpalaik Page 46 38 (anksiau finansuoti iš valstyb s l š ) 63 . Praktikoje, atrodo, kad valstyb s gautos l šos daugiausia skiriamos tiems projektams, kurie yra susij su pasiruošimui stojimui ES skiriamomis l šomis. Šie projektai, savo ruotu, naudoja ne tik ES l šas, bet ir diskrecines Vyriausyb s l šas. ES l šos turi b ti kofinansuojamos skiriant 25 -50 procentus. Tod l, šiam finansavimo poreikiui upildyti Vyriausyb naudoja savo diskrecinius kapitalini investicij resursus ( skaitant skolinim si ir privati zavimo fondo pajamas). 100. Nors kai kuriuos sektorius, priklausanius savivaldybi funkcijoms, galima finansuoti pasirengimo narystei l šomis, toli grau ne visiems sektoriams toks finansavimas gali b ti suteiktas. 17 lentel je palyginamos ES pasirengimo narystei finansavimo galimyb s (neskaitant PHARE) su savivaldybi funkcijomis, kuri vykdymas s lygoja nepaprast sias išlaidas. Kaip yra parodyta, trys pagrindin s savivaldybi funkcijos – centralizuotas šildymas, švietimo ir sveikatos infrastrukt ra – nepatenka sritis, finansuojamas iš pasirengimo narystei l š . (Be to, pagal ISPA instrument yra nustatytas minimalaus projekto dydio reikalavimas, kurio dauguma smulki savivaldybi pateikt subprojekt neatitinka. Neseniai patvirtintas smulkesni subprojekt „sujungimas“ – ši priemon gali pad ti sumainti didesni savivaldybi pranašumus 64 . 18 lentel je pateikiamas planuojamas VIP resurs , skirt savivaldyb ms, pasiskirstymas pagal sektorius 2000 m. Kaip yra parodyta, beveik pus resurs yra skirta vandens ir kanalizacijos sektoriui. Švietimui skiriami tik šeši procentai; centralizuotam šildymui – du procentai.Sektoriams, kuriems l šos n ra skiriamos, savivaldyb s papildomai turi pasir pinti valstyb s l šomis 65 . Vietos lygmens prioritetus savivaldyb s gali finansuoti iš savo pai einamosios s skaitos santaup . Taiau, kaip jau min ta, šiuo metu einamosios s skaitos santaupos yra ypa maos. Ta pati situacija b dinga ir savivaldybi mon mis, kurios d l prastos finansin s b kl s n ra paj gios savo einamosiomis santaupomis finansuoti nauj investicij . Esa nt tokiai situacijai, merams yra sunku suderinti finansavim su vietos prioritetais. 63 2001 m. liepos 4 d. Finans ministro sakymas Nr. 201 “D l valstyb s investicij planavimo metodikos patvirtinimo”. 64 Svarbu paym ti, kad stojusi ES, Lietuva gal s gauti l š iš ES strukt ri nio fondo – Regionin s pl tros fondo, – kurio l šomis gali b ti finansuojamos vietos programos ir kiti projektai, kuriems pagal dabartin sistem prioritetas n ra teikiamas. 65 Išimtis yra miesto keli sektorius, kuriam skiriama apie 50 milijon doleri per metus miesto keli statybai ir priei rai. Keli fondas paskirstomas pagal statym pagal normas, taiau išmok jimai yra vykdomi centralizuotai - juos vykdo Valstybin keli direkcija, o ne savivaldyb s. 17 lentel . pasirengimo narystei finansavimas ir savivaldybi funkcijos Savivaldybi funkcijos Pasirengimo narystei finansavimas Šildymas ir karštas vanduo Negalimas Vanduo ir vandens nuotekos Galimas (ISPA) Kietosios atliekos Galimas (ISPA) Viešieji pastatai, skaitant švietimo sektori / socialines klinikas Negalimas Kaimo infrastrukt ra Galimas (SAPARD) Miest keliai Negalimas Miest transportas (autobusai, troleibusai) Negalimas Page 47 39 102.Taip pat egzistuoja keletas problem , susijusi su paiu projekt atrankos procesu. VIP rengimo procesas duotaisiais metais susideda iš dviej atrankos etap 66 . Pirmojo etapo metu peri rimi potencialiai VIP trauktini projektai. Antrojo etapo metu peri rimi projektai, kurie finansuojami valstyb s gautomis l šomis. Pirmojo atrankos etapo eigoje potencialius projektus savivaldyb s oficialiai pateikia Finans ministerijai, bet tik po to, kai juos peri ri ir jiems pritaria šakin s ministerijos 67 . Atrinkus projektus, Finans ministerija peri ri j finansavimo galimybes. L š dyd nulemia fiskalinio deficito tikslai bei investiciniai tikslai strateginiuose sektoriuose, kuriuos nustato kio ministerija kartu su šakin mis ministerijomis. 68 Jeigu projektams finansuoti bus reikalingos usienio paskolos, šiuos projektus peri ri Valstyb s usienio 66 r. 2001 m. birelio 26 d. nutarim Nr. 478 d l valstyb s investicij planavimo, koregavimo, panaudojimo ir kontrol s; Finans ministro 2001 m. liepos 4 d. sakym Nr. 201 d l Valstyb s investicij planavimo metodologijos patvirtinimo; 2001 m. kovo 30 d. nutarim Nr. 359 d l 2001 m. kapitalo investicij paskirstymo pagal asignavim valdytojus ir investicinius projektus pagal 2001 - 2003 met investicin program , pakeist 2001 m. rugs jo 12 d. nutarimu Nr. 1090. Pastaba: Nutarimas Nr. 478 tiems projektams, kurie yra finansuojami iš savivaldybi nuosav šaltini , yra rekomenduojamas, bet neprivalomas. 67 Lietuvos Respublikos Vyriausyb s nutarimas d l valstyb s investicij planavimo, koregavimo, panaudojimo ir kontrol s (Nr. 478, 2001 m. birelio 26 d.), priedas „Valstyb s l š , skiriam valstyb s kapitalo investicijoms, planavimo, koregavimo, naudojimo, apskaitos ir kontrol s tvarka“, paragr. 8, 10 ir 11. 68 Tai nauja proced ra, galiojanti nuo 2001 m. balandio 26 d. pagal Vyriausyb s nutarim Nr. 478. Anksiau kio ministerija vaidino pagrindin vaidmen atrenkant projektus kartu su šakin mis ministerijomis ir projekt finansinius klausimus derinant su Finans ministerija. Valstyb s investicij programos rengimas buvo perduotas Finans ministerijai 2000 m. 18 lentel . Valstyb s investicij programoje numatytos savivaldybi investicijos pagal sektorius ir l š šaltiniai, 2000 m. planas (procentin dalis nuo bendros sumos p agal šaltinius) Transferai ir dotacijos Paskolos Nuosavi resursai Valst. biud. Privatiz. fondas Us. dotac. Pask. su valst. garant. Perskol. Iš viso Iš viso 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% em s kis 0% 0% 0% 0% 30% 0% 11% Kult ra 0% 100% 6% 11% 12% 0% 8% Šildymas 0% 0% 0% 1% 1% 9% 2% Švietimas 50% 0% 21% 5% 0% 0% 6% Aplinka 50% 0% 48% 84% 51% 48% 56% Vanduo 0% 0% 2% 9% 22% 15% 14% Nuotekos 0% 0% 43% 67% 26% 18% 35% Kietosios atliekos 50% 0% 3% 8% 3% 0% 4% Sveikata 0% 0% 25% 0% 1% 0% 6% Transportas 0% 0% 0% 0% 0% 15% 3% Kita 0% 0% 1% 0% 5% 27% 8% Smulkios ir vidutin s mon s 0% 0% 0% 0% 1% 27% 6% Page 48 40 paskol komitetas. Jei projektas yra patvirtinamas, d l kiekvienos suteiktos paskolos arba perskolinimo savivaldybei priimamas Vyriausyb s nutarimas 69 . 103. Projekt rengimo ir vertinimo tvarka suteikia daugyb galimybi politinei takai – geranoriškai ar neteisingai. Kaip par odyta 19 lentel je, vidutinis laikotarpis nuo pradinio parengimo etapo iki sutari pasirašymo pagrindiniams darbams atlikti yra dveji metai 70 . Iš ši 25 m nesi 11,5 m nesi po projekt vertinimo atliekamos išorin s arba vidin s tvirtinimo proced ros (šis laikas apima ir laik , kuris yra reikalingas savivaldyb ms nustatyti donor finansavimo šaltinius arba mobilizuoti kitus resursus bei atlikti savo infrastrukt rini projekt galimybi studijas). Nors šioje lentel je aprašomi projektai, valdomi per Saviva ldybi vystymo projekt (r. 93 punkt ), sakoma, kad paprastai visas projekt ciklas – nuo vardijimo iki diegimo – trunka per ilgai. 104. Nors buvo bandoma atrankos eigoje daugiau d mesio skirti techniniams aspektams, vis dar dominuoja Vyriausyb s politiniai prioritetai. sakyme Nr. 201 nustatomos projekt rengimo gair s, t.y. nustatoma, kaip projektai, kurie atitinka nacionalinius prioritetus, bus atrenkami 71 . statymo 30 straipsniu prioritetas suteikiamas tiems savivaldybi projektams, kurie: i – apima bent 20 procent nuosav resurs ( skaitant skolintas l šas arba kit šaltini l šas), ii – maina veiklos išlaidas arba iii – kuria naujas darbo vietas. sakyme taip pat nustatyta, kaip savivaldyb s turi tvarkyti savo investicijas: jos privalo pateikti pad ties analiz , susiejant savo planus su nacionaliniais ir 69 Lietuvos Respublikos Vyriausyb s nutarimas „D l valstyb s investicij planavimo, koregavimo, panaudojimo ir kontrol s“ (Nr. 478, 2001 m. birelio 26 d.), priedas „Valstyb s l š , skiriam valstyb s kapitalo investicijoms planavimo, koregavimo, naudojimo, apskaitos ir kontrol s tvarka“, paragr. 8, 10 ir 11. 70 Kai kurie VIP projektai buvo perkelti SPP iš kitos inybos. Tod l duomenys pateikti ne SPP ir jos gyvendinimo inybos kritikos tikslais. 71 Finans ministerija, Ministro sakymas d l valstyb s investicij planavimo metodologijos (Nr. 201, 2001 m. liepos 4 d.), Dalys II – VIII ir Priedai 3-12. 19 lentel . VIP projekt , finansuojam valstyb s gaut paskol l šomis, ciklas (savivaldybi vystymo projektas) ir vid utinis laikotarpis, reikalingas vienam Savivaldybi infrastrukt ros pl tros programos etapui ubaigti Etapas Pagrindin atsakomyb M n. Galimybi studijos parengimas Savivaldyb 7 Vertinimas Šakin ministerija/ FM 3 Išorinio šaltinio patvirtinimas TFI, ES, donorai, komerciniai bankai 1.5 Investicini projekt ekspert komisijos patvirtinimas Ministerijos 1 Usienio paskol komiteto patvirtinimas FM 1 Vyriausyb s nutarimas Vyriausyb 2 Subpaskolos pasirašymas FM 6 Pagrindini darb / pirkimo sutari pasirašymas Savivaldyb 4 Vidutinis laikotarpis nuo pasi lymo gavimo iki sutarties pasirašymo 25.5 Šaltinis: B sto ir urbanistikos pl tros fondas, pusmeio apvalga, 2001 m. Lapkritis Page 49 41 savivaldyb s pl tros prioritetais, parengti naujo projekto investicinius ir eksplotacinius planus, parengti kašt /naudos analiz , jautrumo analiz , pirkimo ir l š išmok jimo plan , apskaiiuoti gryn j dabartin investicijos vert . Stojimo ES procesas pad jo pagerinti s sajas tarp oficiali kriterij ir atrankos 72 . Sakoma, kad, nei rint to, savivaldyb s dar gali stiprinti savo galimybes gauti finansavimo tiesiogiai kreipdamosi Vyriausyb ar Seim . 73 . Problema 2: Nepastov s išmok jimai 105.Kai projektas yra atrinktas, n ra jokios garantijos, kad finansavimas bus suteiktas laiku. Nors VIP yra rengiama kaip trimet investicin programa, finansiniai asignavimai skirstomi kasmet aukšiau nurodyta tvarka. VIP projekt vadovam s leidiama pasirašyti kontraktus arba u dal darb , arba u visus darbus. 74 . Finansavimas taip pat gali priklausyti nuo tam tikr s lyg – l š iš konkrei pajam šaltini , pvz., privatizavimo pajam . 106.Tod l projekto finansavimas duotaisiais metais maiau priklauso nuo išmok jimo plano ir daugiau priklauso nuo l š prieinamumo. Tod l projektas yra gyvendinamas su pertr kiais: gyvendinimas sustoja, kai baigiasi finansavimas ir v l t siasi, kai l š v l atsiranda. Tai rodo skirtumas tarp planuot ir faktini išmok jim VIP. Kaip parodyta 20 lentel je, 2000 m. maiau kaip pus vis planuot išlaid buvo vykdytos ir apmok tos. Šie trukdiai gali stipriai takoti vieš j darb kaštus, kadangi savivaldyb s u laikinai 72 Pavyzdiui, Aplinkos ministerija šiuo metu baigia rengti dokumentus, kurie apibr ia aukšto prioriteto investicij aplinkos sektoriuje login pagrindim , prioritetus, finansavimo strategijas. 73 2001 m. li epos 4 d. Nutarimas Nr. 201 (r. aukšiau). Nors paragrafe 19 išvardijami emiau susumuoti prioritetai, paragrafe 20 paaiškinama, kad prioritet tvarka gali b ti keiiama Seimo arba Vyriausyb s sprendimais. 74 Lietuvos Respublikos Vyriausyb s nutarimas „D l kapitalo investicij paskirstymo 2001 m. pagal asignavim valdytojus ir investicinius projektus 2001 – 2003 m. valstyb s investicij programoje“ (Nr. 359, 2001 m. kovo 30 d.), paragr. 2. taip pat, Nutarimo Nr. 478 (2001 m. balandio 28 d.), paragr. 5. 20 lentel . Valstyb s investicij programa savivaldybi investicijoms pagal sektorius ir jos gyvendinimo 2000 m. faktiniai duomenys Planas Iš viso (%) Sumok. Iš viso (%) Ubaigti darbai Iš viso (%) Iš viso 354,398 160,690 140,125 em s kis 38,000 11% 0 0% 0 0% Kult ra 29,360 8% 8,850 6% 7,919 6% Šildymas 8,640 2% 6,440 4% 2,054 1% Švietimas 20,660 6% 17,561 11% 15,716 11% Aplinkos apsauga 196,932 56% 91,156 57% 80,594 58% vanduo 48,020 14% 5,315 3% 8,471 6% nuotekos 124,722 35% 72,414 45% 65,946 47% kietosios atliekos 12,490 4% 1,739 1% 1,727 1% Pakrant s 11,700 3% 11,688 7% 4,450 3% Sveikata 20,992 6% 19,509 12% 16,668 12% Transportas 12,200 3% 16,753 10% 16,753 12% Kita 27,614 8% 421 0% 421 0% Smulkios ir vidutin s mon s 22,006 6% 0 0% 0 0% Energetika 140 0% 140 0% 140 0% Saugumas 358 0% 281 0% 281 0% Kita 5,110 1% 0 0% 0 0% Page 50 42 atid tus projektus yra priverstos kompensuoti rangovams u mobilizacij ir demobilizacij , mok ti pal kanas, patiria utikrinimo kaštus. Problema 3: Finansavimo tr kumas 98. Treioji problema yra ta, kad finansavimo šaltiniai gali išsekti. Pastaraisiais metais 34 – 40% VIP buvo finansuojami iš privatizavimo fondo. Taiau stambiausi valstybiniai objektai yra baigiami privatizuoti. Valstybinis em s kio bankas buvo privatizuotas 2001 m. Planuojama, kad „Lietuvos dujos“ privatizacija bus ubaigta 2002 m. Be to, pretenzijos privatizavimo fondo l šas nema ja. Ypa privatizavimo fondo l šos yra skirtos gyventoj santaup , prarast 1995 m. bank kriz s metu, atk rimui. Remiantis Banko 2001 m. lapkriio m nesiais atliktomis apklausomis, prognozuojama, kad asignavimai iš privatizavimo fondo 2003 m. stipriai suma s iki 35 milijon Lt nuo 227 milijon Lt 2001 m. (21 lentel ). Ilgalaik je perspektyvoje didi j dal VIP projekt tur t finansuoti pastovesni VIP finansavimo šaltiniai – centrin s vyriausyb s einamosios santaupos (teigiamas skirtumas tarp trumpalaiki pajam ir trumpalaiki išlaid ) bei valstyb s skolinimasis. Taiau trumpalaik je perspektyvoje pasijaus privatizacijos l š tr kumas. Rekomendacijos 107.Lietuvai tapus ES nare, kai kurios sektorin s problemos suma s. Finansavimo tr kumas suma s, kadangi ES dotacij l šos iš dalies kompensuos privatizavimo l š suma jim . Tapusi ES nare, Lietuva tur s teis gauti l š iš sanglaudos fondo ir keturi strukt rini fond : Regionin s pl tros fondo, Europos socialinio fondo, Europos em s kio konsultacij ir garantij fondo ir uvininkyst s fondo. Pagal dabartinius susitarimus, Lietuvai skiriamo ES sanglaudos ir strukt rini fond l šos sudarys 4% nuo BVP arba apie 137 Lt vienam gyventojui 75 . šias l šas, inoma, pretenduos ne tik savivaldybi sektoriai. Be to, Aplinkos ministerijos vertinimu iki 2010 m. vien tik ES aplinkos direktyv gyvendinimui prireiks 2,5 mlrd. lit . ES suteikia l šas su s lyga, kad turi b ti utikrintas ir kofinansavimas, kurio dydis svyruoja nuo dešimties iki penkiolikos 75 Investicij prognoz paremta prielaida, kad ES kofinansavimo dalis sudarys 80 % . 80% kofinansavimo dalis sudarys 1,9 mlrd. Lt bruto investicijoms. Šaltinis: Europos Bendrij komisija, Komisijos informacinis pranešimas: informacinis biuletenis bendras deryb d l naryst s finans modelis 2004 -2006 m. , Briuselis, 2002 m. sausio 30 d. psl. 5-6. 21 lentel . Valstyb s l šos, skirtos valstyb s investicij programai 2001 –2004 (milijonais Lt) 2001 2002 2003 2004 Lt Lt % Pokytis Lt % Pokytis Lt % Pokytis Iš viso 1269.0 1156.9 -9% 1148.6 -1% 1064.5 -7% Valstyb s biudetas 1 313.3 627.5 100% 713.9 14% 763.9 7% Privatizavimo fondas 227.0 200.0 -12% 35.0 -83% 30.0 -14% Paskol l šos 728.7 329.4 -55% 399.7 21% 270.6 -32% garantijos 410.0 148.2 -64% 149.7 1% 120.6 -19% perskolinimas 318.7 181.2 -43% 250.0 38% 150.0 -40% Šaltinis: Finans ministerija. 1 Keli fondas VIP traukiamas nuo 2002 m. Prognozuojamas Keli fondo dydis 2002 m. yra 114 milij on Lt. Page 51 43 procent . Tod l savivaldybi galimyb s pasinaudoti ES fond l šomis gali b ti ribojamos j galimybi sukaupti reikiamas kofinansavimo l šas. Paradoksali situacija: Lietuva patirs spaudim mainti išlaidas siekiant vykdyti makroekonominius stojimo ES reikalavimus (t.y. deficito rodiklius) ir sykiu patirs spaudim didinti nepaprast sias išlaidas siekiant vykdyti ES sektori direktyvas. 108. Nors ES finansavimas pad s išspr sti l š tr kum vidutinio laikotarpio perspektyvoje, Vyriausyb vis tiek prival s: 1 – patobulinti su valstyb s tarpininkavimu gaut investicini resurs paskirstym ( skaitant ES ir kitus šaltinius) ; 2 – pagerinti daugiamei projekt finansavimo sraut ir 3 – papildyti ES finansavim alternatyviais investicij finansavimo šaltiniais. Norint išspr sti šias problemas, šioje ataskaitoje rekomenduojama pritaikyti dviej dali strategij . Pirmojoje dalyje didiausias d mesys b t skiriamas Valstyb s investicij programai, projekt atrankos proced r supaprastinimui, tuo pat metu stiprinant savivaldybi geb jimus parengti gerus projektus. Antrojoje dalyje didiausias d mesys b t skiriamas alternatyvi finansavimo šaltini mobilizavimui. VIP reformavimas 109. Supaprastinti ir depolitizuoti projekt atrankos proced r . Projekt atrankos procesas tur t b ti sutrumpintas ir patobulintas, o Vyriausyb s kasmet atliekam statym numatyt peri r skaiius panaikintas. Tai sumaint politinio sikišimo galimybes ir nukreipt Vyriausyb s d mes strategini tiksl nustatym ir j vykdymo steb jim . Dabartin je VIP kai kurios investicijos buvo trauktos politine iniciatyva, kuri iš dalies l m dialogas su donor institucijomis. Geriau b t padidinti galim finansuoti sektori skaii ir kiekvienam sektoriui nustatyti aiškius vertinimo kriterijus. Projekt vertinim reik t pagal usakym pavesti atlikti kitoms tarnyboms. Taip šis procesas gaut techninio profesionalumo, o projekt privalumai b t objektyviai vertinti. 110.Ruošdamasi ES strukt riniams fondams, Lietuva šiuo metu kuria nacionalinio planavimo proces . Iš principo ši strategin programavimo priemon tur t sumainti politin s iniciatyvos tak . Kadangi buvo parengtas tik nacionalinio pl tros plano projektas, procesas dar n ra nusistov j s ir VIP ir NPP s ryšis dar yra svarstomas Vyriausyb je 76 . 111.Savivaldybi geb jim rengti projektus stiprinimas. Tuo pat metu savivaldyb ms yra reikalingas p rojekt rengimo, finansavimo aidimo taisykli mokymas, kad jos suprast , kokia yra j pastang konkuruoti d l finansavimo s km s arba nes km s tikimyb . Kai kurie iš toki mokym jau vyksta. ES PHARE l š tikslas yra stiprinti šalies institucijas bei informuoti jas apie naujas taisykles bei kaip maksimizuoti pasinaudojimo šiomis l šomis galimybes. Kita priemon , kuri Vyriausyb dieg nor dama stiprinti savivaldybi geb jimus – tai savivaldybi pl tros programa, pagal kuri B sto ir 76 Pagr sta susitikim Finans ministerijoje metu gauta informacija, 2001 m. lapkritis. Page 52 44 urbanistikos pl tros fondas, SPP gyvendinimo agent ra ir Finans ministerija teikia nemokamas konsultacijas projekt rengimo, mokymo ir investicij šaltini klausimais. Ši programa taip pat suteikia suderint skolinimosi model iš tarptautini finansini institucij , susiejant šias paskolas su pasirengimo ES narystei bei kitomis donor dotacijomis savivaldyb ms. 112.Iš dalies tai, kaip greitai Lietuva sugeb s pasiekti savo su naryste ES susijusi tiksl priklausys nuo to, kaip greitai savivaldyb s sugeb s rengti projektus. Toliau stiprinant savivaldybi geb jimus, savivaldyb ms reik t teikti param rengiant projektus, kurie s kmingai patenkint atrankos kriterijus. Ši parama gal t b ti teikiama keliais b dais. Idealiu atveju param rengiant projektus tur t teikti neprikla usomi subjektai, kurie nedalyvauja projekt vertinime ir atrankoje. Savivaldybi paj gum stiprinimo veikla gali b ti pagerinta sustiprinant savivaldybi akstinus efektyviai naudoti investicines l šas. Dabartiniai pokyiai, vykdomi valstyb s investicij programoje, prašant savivaldybi vykdyti strategin planavim ir planuoti investicij biudetus – tai pirmasis teigiamas poslinkis. Taiau planai praras savo vert , jeigu savivaldyb s nejaus, kad šiuos planus realizuojant jos turi lygias galimybes. 113.Vy kdant ES inicijuojamas reformas savivaldybi sektoriuje, vis dar gali iškilti svarbi institucini klausim . Savivaldyb s bei kitos centrin s valdios institucijos tur s išspr sti tokius klausimus, kaip kas prii r s up s baseino valdymo sistem , arba kas skolinsis ir gr ins l šas gyvendinant regionin kiet atliek valdymo schem . Daugiau informacijos ir mokym savivaldyb ms, kuriuos tikriausiai gal t administruoti Savivaldybi asociacija, apie art janius pasikeitimus, ES finansavimo šaltinius ir nauja usias savivaldybi paslaugas pad t perduoti savivaldyb ms atsakomyb s u vietos lygmeniu vykdomas reformas jausm bei pad t kruopšiai planuoti j investicines programas. 114.Nutraukti senus neubaigtus projektus. Tam, kad išspr sti nepastovaus (su pert r kiais) finansavimo problem , Vyriausyb tur t nutraukti senus neubaigtus projektus. Tarp VIP investicini projekt finansavimo poreikio ir finansavimo paketo egzistuoja atotr kis. Nor dama ši problem išspr sti, Vyriausyb prad jo nustatin ti asignavi m prioritetus. Šiuo metu taikomi šie kriterijai: i – atmesti projektus, kurie prasid jo nuo 1984 m. iki 1994 m., kurie yra maiau nei 50 % gyvendinti ir kuri gyvendinimui reikia daugiau kaip 10 milijon Lt arba kuriems 1995 –2000 metais finansavimas nebuvo teikiamas; ii – iki 2004 m. finansuoti projektus, kurie iš dalies buvo vykdyti ir kurie atitinka nacionalinius bei regioninius ekonominio ir socialinio vystymosi planus, ir daugiausiai d mesio sutelkti tuos projektus, kuri ubaigimui reikia maiau k aip 1 milijono lit 77 . Sudaryta darbo grup , kurios tikslas yra sumainti s raš traukt projekt skaii , yra skatinama kuo greiiau atlikti š darb . Tikslinga sutelkti d mes ir nebaigt statyb , kadangi pagal ES reikalavimus grietai draudiama nebaigt statyb finansuoti iš ES strukt rini fond l š . 77 Lietuvos Respublikos Vyriausyb , Vyriausyb s pos dio protokolas (Nr. 33, 2001 m. liepos 11 d.), paragrafai 3.1.1 – 3.1.9. Page 53 45 Rezultat steb jimas, vertinimas, informavimas Ryškus VIP ir apskritai savivaldybi kapitalo investicij tr kumas yra tas, kad n ra vykdomas tinkamas numatyt investicij poveikio steb jimas ir ve rtinimas. Kiekvienos investicijos paskirtis yra pad ti pasiekti nacionalinio vystymosi bei sektoriaus stiprinimo udavini . Pagal dabartinius VIP reikalavimus reikia atlikti daugyb numatomo poveikio analizi . Tokia analiz tur t b ti papildoma pagr stais kiekybiniais rodikliais, kurie tur t b ti peri rimi, o informacija apie tai tur t b ti pateikta atitinkamoms šakin ms ministerijoms. Gal t b ti rengiamos trimet s ataskaitos apie VIP pasiekimus. Ataskaitoje gal t b ti apibr iama, kaip VIP pad jo pasiekti tiksl nacionaliniame arba savivaldybi lygmenyje (ar padid jo savivaldyb s veiklos efektyvumas?) bei sektoriaus lygmenyje (ar padid jo sektoriaus efektyvumas?). Šiuo metu Nutarimas Nr. 478 reikalauja, kad Statistikos departamentas ruošt ketvirtin es ataskaitas apie valstyb s l š panaudojim kapitalo investicijoms ir pusmetines ataskaitas apie kapitalo investicij programos vykdym . Ši ataskait kokyb pager t , jei jose valstyb s l š panaudojimas b t susiejamas su planuotais ir faktiniais atiti nkamos investicijos rezultatais. Finans ministerija patvirtino, kad Valstyb s kontrolierius kiekvienais metais atlieka VIP l š audit . B t naudinga, jei šis auditas apimt ir viso projekto šaltinius ir panaudojim . Tur t b ti parengta tvarka, utikrinanti, kad audito ataskaitoje nurodyti tr kumai b t ištaisyti laiku. Savivaldyb s privalo teikti l š panaudojimo ataskaitas Statistikos departamentui. Jeigu b t vykdytas visas projekt auditas, šios ataskaitos pad t utikrinti ataskait patikimum . 115.Projektams, kurie jau traukti VIP, ateinaniais metais tur t b ti suteiktas finansavimo prioritetas prieš naujus projektus. diegus tok apribojim , b t galima dar labiau sumainti projekt s raš ir suderinti kofinansavimo poreikius projektams, kurie finansuojami ES l šomis. Tur t b ti vykdomas kasmetinis išmok jimo plan steb jimas, šie planai tur t b ti kasmet atnaujinami bei apskaiiuojama preliminari suma, kuri kiekvienais metais gali b ti panaudojama naujiems sipareigojimams. Taiau plan atnaujinimas nereiškia, kad per trij met laikotarp sipareigojimai gali b ti lauomi. 116.Alternatyv s finansavimo šaltiniai : Stiprinti priklausomyb nuo einam j santaup . Argumentas, kad investicini darb finansavimui reikia daugiau naudoti einam sias santaupas, yra stiprus. Tai atnešt trejop naud . Pirma, taip b t išspr sta gr sianio finansavimo tr kumo problema, neveriant Vyriausyb s didinti skolinim si. Antra, tai suteikt savivaldyb ms nepriklausom investicij finansavimo šaltin taip ma inant donor ir centrin s vyriausyb s prioritet , priimant sprendimus d l savivaldybi investicij finansavimo, tak . Treia, tai suteikt savivaldyb ms l š šaltin lanksiam išlaid finansavimui, iš kurio, suma jus pajamoms, gal t b ti dengiamos pasto viosios išlaidos. 117.Galimyb s, kaip padidinti einam sias santaupas, aptartos skyriuje 2. Jos labai priklauso nuo savivaldybi savarankiškumo kontroliuojant išlaidas ir pajamas didinimo. Taiau savivaldybi akstinas pasinaudoti naujomis galimyb mis kaupt i santaupas, jeigu tai reikš maesn Vyriausyb s suteikiam investicij finansavim , nebus didelis. Asignavimai VIP finansuoti tur t b ti bent jau nepriklausomi nuo einam j santaup . Iš Page 54 46 ties asignavimus VIP finansuoti reikt naudoti taip, kad einamosios santaupos b t skatinamos. Pavyzdiui, galimyb pasinaudoti dotacijomis ir lengvatin mis paskolomis investicij pagal VIP finansavimui gal t b ti susietos su minimaliomis einamosiomis santaupomis. 118.Didinti privataus sektoriaus dalyvavim . Privataus sektoriaus pritraukimas taip pat gali b ti priemone resursams kapitalo investicijoms finansuoti nepriklausomai nuo VIP. Kaip jau buvo min ta, privataus sektoriaus dalyvavimas teikiant savivaldybi kompetencijai priklausanias paslaugas – tai palyginti naujas reiškinys, kuris daugiausiai pasireiškia centralizuoto šildymo srityje. Savivaldybi ir valstybin s mon s tur t glaudiai bendradarbiauti, suteikiant privaiam sektoriui valdymo bei investicij galimybes. Page 55 47 119.Galima paanalizuoti kelet privataus sektoriaus dalyvavimo metod (r. 22 lentel ). Patirties padiktuotos pamokos rodo, kad savivaldyb ms yra reikalinga pagalba rengiant sutartis ir reg uliavimo mechanizmus, kurie maksimizuot vartotojui, savivaldybei bei privataus sektoriaus partneriui teikiam naud . Daugeliu atvej , pavyzdiui, pagrindinis sutarties tikslas yra pritraukti investicijas, o ne veiklos efektyvumas, kuris nulemia reikalavim us paslaugoms, kurias privatus nuomininkas tur t suteikti per sutart laikotarp . Pasirengimas privataus sektoriaus dalyvavimui teikiant savivaldybi kompetencijai priklausanias paslaugas Ieškodama tinkamo privataus sektoriaus partnerio, savivaldyb tur t apsvarstyti daugyb klausim , kurie pad t jai nustatyti, kokie susitarimai su privaiu sektoriumi maksimizuot ši susitarim savivaldybei, monei bei vartotojui teikiam naud . Vis pirma savivaldyb turi atsakyti šiuos klausimus: Kokias problemas ji tikisi išspr sti? Bendra klaida rengiant nuomos arba koncesijos sutartis yra tendencija nustatyti reikalaujamos investicij os dyd . Vietoj to susitarimuose tur t b ti nustatomi udaviniai bei laikas, per kur šie udaviniai tur t b ti vykdyti. Pavyzdiui, tokios veiklos rodikliai gal t b ti skund skaiius per metus, vidutinis skundo sprendimo laikotarpis, techniniai centr alizuoto šildymo rodikliai, pavyzdiui, galimyb palaikyti sistemos temperat r , vandens ir šilumos nuostoli sumainimas. Formuluojant udavinius pirmiausiai reikt išanalizuoti esam paslaug b kl . Kokie privataus sektoriaus si lomi sprendimai geriausi ai atitinka šias problemas? Kita bendra tendencija yra ta, kad savivaldyb s strimgalviais puola sudaryti susitarim , bijodamos praleisti bent menkiausi galimyb . Norint išvengti galim ir brangiai kainuojani nesusipratim , prieš sudarant sutartis reikt atlikti sektoriaus problem analiz bei išanalizuoti, kokie susitarimai yra prieinami ir politiškai priimtini. Toliau pateikiama lentel , kurioje susitarimai su privaiu sektoriumi yra suskirstyti pagal tai, kaip atsakomyb u funkcijas, kaip pvz. turto nuosavyb ir kapitalo investicijos, pasiskirsto tarp viešojo ir privataus sektori . Analiz , atliekama iki sutarties sudarymo tur t identifikuoti pagrindinius suinteresuotus asmenis bei nustatyti j pritarim ar nepritarim pritraukti privat sektori . A r esanti teisin ir reguliacin baz palaiko privataus sektoriaus pritraukim ? Teisin s ir reguliacin s baz s analiz netur t b ti atid ta iki to laiko, kai bus priimti sprendimai d l susitarim su privaiu sektoriumi pob dio. Detali reguliacin s aplinkos analiz n ra reikalinga kiekvienu atveju, taiau sprendim priimantys asmenys tur t atkreipti d mes tai, ar reguliacinis reimas yra suderinamas su privataus sektoriaus dalyvavimu. Svarbu, kad vertinimo metu b t atsivelgta kontrol s poreik bei kaštus, t.y. reguliavimo galimybes, kad pagal naujus susitarimus b t utikrinti svarb s klient apsaugos nuo monopolistini kain , sveikatos, aplinkos apsaugos ir saugumo standartai. Be to, tur t b ti vertinta ir subsidij sistema tam, kad pagal naujus susitarimus subsidijos b t skiriamos reikiamiems vartotojams ir pad t siekti numatyt tiksl . Parengta pagal Cowen, Penelope et .al., “Toolkit 3: What a Private Sector Participation Arrangement Should Cover,” (vert. Priemon 3: Kokias sritis susitarimas su privaiu sektoriumi gal t apimti) (Pasaulio bankas: 1997). Page 56 48 120.Koncesija – tai viena daug adanti galimyb . Ši galimyb riboja Koncesijos sutarties statymo 3 straipsnis, kuriame nustatoma, kad koncesijos pagrindais gali b ti perd uodami (tiktai tie) „savivaldyb ms priklausantys objektai ir mon s, kuri per koncesijos laikotarp nenumatoma privatizuoti“. Šiame straipsnyje yra teisinis dviprasmiškumas, kuris neleidia savivaldyb ms pritaikyti koncesijos statymo toms komunalini paslaug mon ms, kurios pagal Lietuvos moni statym yra traktuojamos kaip specialios paskirties akcin s bendrov s ir kuri akcijos priklauso savivaldyb ms. Tod l, naudojamos nuomos sutartys, taiau sutartyse yra d stomos koncesijos s lygos. Teisingiau b t pakoreguoti teis s aktus taip, kad savivaldyb s gal t vadovautis vieningomis koncesijos teis s normomis. 22 lentel . Privatizavimo galimyb s Galimyb Turto nuosavyb Veikla Kapitalo investicijos Komercin rizika Trukm Paslaug sutartis Viešoji Viešoji ir privati Viešoji Viešoji 1-2 metai Valdymo sutartis Viešoji Privati Viešoji Viešoji 3-5 metai Nuoma Viešoji Privati Viešoji Padalinta 8-15 metai Koncesija Viešoji Privati Privati Privati 25-30 metai BOT/BOO* Privati ir viešoji Privati Privati Privati 20-30 metai Teisi perdavimas Privati arba privati ir viešoji Privati Privati Privati Neterminuota * BOT: statyba/valdymas/perdavimas; BOO: statyba/valdymas/nuosavyb . Šaltinis: adaptuota iš Cowen, Penelope “Toolkit 3: What a Private Sector Participation Arrangement Should Cover,” (World Bank: 1997). 121.Iš principo komercinis skolinimasis b t dar viena daug adanti alternatyva VIP finansavimui. Privai bank teikiamos paskolos gali papildyti VIP resursus, savivaldyb ms tuo pat metu suteikiant galimybes finansuoti j pai prioritetus atitinkanius projektus. Skolinimasis, priešingai einamosioms santaupoms, leidia savivaldyb ms planuoti b simas pajamas projekt finansavimui, o ne apriboti kapitalo finansavim einamosiomis pajamomis. Taiau, kaip jau buvo min ta, skolinimasis s lygoja Vyriausyb s rizik – ypatingai rizik , kad kriz je atsid rusios savivaldyb s gali daryti spaudim Vyriausybei prisiimti skolinius sipareigojimus, tod l skolinimasis dabartiniu metu neatrodo daug adanti alternatyva per VIP gautoms l šoms. Finansin atskaitomyb 122.Savivaldybi finans politikos k rimas bei atskir savivaldybi valdymas šiuo metu remiasi itin netvirta finansine informacija. Vyriausyb privalo inoti, kas vyksta savivaldyb se tam, kad gal t formuoti transfer politik . Savivaldybi vadovybei informacija yra reikalinga tam, kad ji gal t planuoti išlaidas. Bankams informacija reikalinga tam, kad jie gal t vertinti kreditingum . Taiau šiuo metu yra sunku tiksliai Page 57 49 vertinti stipri sias bei silpn sias savivaldybi ir apskrii finans puses d l trij pagrindini prieasi . 123.Finansin je atskaitomyb je neatskiriamos einam j ir investicini straipsni s skaitos. Neaiški biudeto sistema ignoruoja savivaldybi finansin pad t . Sa vivaldyb s privalo pateikti subalansuot biudet nurodant pajamas iš vis šaltini ( skaitant galimus pinigini likui iš mimus), kurios turi b ti lygios visiems išmok jimams. Pavyzdiui, 2000 m. Vilniaus savivaldyb s biudete parodomos pajamos ir išlaid os, kuri balansas yra lygus 455 milijonams lit . plaukas sudaro pajamos iš vis šaltini , skaitant pajamas iš valstybini mokesi , savivaldyb s nustatom mokesi , dotacijas, valstyb s subsidijas, pajamas iš turto pardavimo, paskol l šas. Išlaidas sud aro einamosios išlaidos, išlaidos socialin ms paslaugoms ir paskol gr inimui. Taiau nuolatin s pajamos n ra atskiriamos nuo nepaprast j pajam kaip ir pastoviosios išlaidos n ra atskirtos nuo kintani . N ra tradicijos lyginti einam sias pajamas su pap rastosiomis išlaidomis apskaiiuojant veiklos teigiam balans (arba einam j teigiam balans ), iš kurio savivaldyb gal t finansuoti kapitalo prieaug arba gr inti paskolas. N ra rengiama balanso ataskaita. 124.Pinig sraut perskirstymas dvi ataskaitas, veiklos ataskait bei su veikla nesusijusi pajam ir išmok jim ataskait kiekvienai savivaldybei tur t b ti svarbus procesas. veiklos pajamas netur t b ti skaitomos dotacijos, turto pardavimas ir paskol l šos; veiklos išlaidas netur t b ti traukiamas kapitalo prieaugis, skolos gr inimas, nepaprastosios išlaidos. Priede B pateiktas tokio Vilniaus savivaldyb s pinig sraut perskirstymo u 1997 – 2000m. pavyzdys. Tai parodo, kad pajam ir išlaid mara per š ketveri met laikotarp itin suma jo ir kad kapitalo prieaugio programa buvo finansuojama daugiausia iš skolint l š , o ne iš Vilniaus savivaldyb s nuosavo veiklos teigiamo balanso. Priede C pateikta veiklos ataskaita, kurioje duomenys pateikiami kaip procentin dalis ir kuri parodo, kad ši veiklos mara 1997 m. ir 1998 m. buvo 9,7% ir 13,1%, o 1999 ir 2000 m. suma jo iki 4,8% ir 1,7%. 125.Apskaita piniginiu pagrindu netiksliai atspindi finansin pad t . Savivaldyb s pagal statym sandorius apskaito pinig pagrindu. Pajamos pripa stamos, kai jos yra gaunamos, o išlaidos – kai sumokamos. Konservatyvi apskaita pritaria nuostatai, kuri draudia pripainti pajamas, kol jos n ra gautos. B t sunku atsispirti pagundai išp sti pajamas iš nesurinkt mokesi . Tod l toks suvarymas yra tinkamas. Taiau apskait tvarkant konservatyviu metodu, išlaidos b t traktuojamos kitaip. 126.Išlaidos b t pripa stamos jas patyrus. Dabartiniai apskaitos reikalavimai neleidia savivaldyb ms paslaugos kašt pripainti tol, kol u paslaug n ra sumokama. Tokiu b du savivaldyb s gali iškreipti finansin atskaitomyb paprasiausiai neapskaitydamos paslaugos. Pavyzdiui, labai nedidel 1,7% Vilniaus savivaldyb s veiklos mara išnykt ir pavirst deficitu, jeigu Vilniaus savivaldyb b t pripainusi savo kredi torinius sipareigojimus, kurie per laikotarp nuo 1997 m. iki 2000 m. išaugo nuo 91 milijono Lt (23 mln. JAV doleri ) iki 173 milijon Lt (43 milijon JAV doleri ). Šis kreditorini siskolinim padid jimas b t visas veiklos maras pavert s deficitu per vis 1997 – 2000 m. laikotarp . Deja, beveik vis savivaldybi nesumok tos, taiau patirtos išlaidos išaugo tiek, kad jeigu savivaldyb ms b t taikomas reikalavimas metin je finansin je Page 58 50 atskaitomyb je pripainti visus neapmok tus straipsnius, ma janti veiklos mara išnykt . Trumpai tariant, jeigu neapmok tos paslaugos finansin atskaitomyb n ra traukiamos, vis savivaldybi ir apskrii finansin atskaitomyb yra klaidinanti. 127.Speciali fond ir moni l šos n ra apskaitomos. Savivaldyb s enkli išlaid dal finansuoja iš speciali fond . Kaip jau buvo min ta, šie fondai – tai Keli programa ir Aplinkos fondas bei savivaldybi privatizavimo fondai, specialios paskirties fondai. 78 Nors šie fondai yra stamb s kapitalo investicij finansavimo šaltiniai, jie n ra parodomi savivaldybi metin je finansin je atskaitomyb je. 23 lentel je pateikiami duomenys apie savivaldybi investicij finansavimo šaltinius, kurie yra parodomi ir n ra parodomi Finans ministerijai pateikiamose ketvirtin se biudet o ataskaitose. Kaip parodyta lentel je, aštuoni iš dešimties finansavimo šaltini n ra traukiami atskaitomyb . Tod l nepaprastosios išlaidos, išskyrus išlaidas, kurios yra finansuojamos iš einam j santaup , yra didele dalimi parodomos per maai. 128.S avivaldyb ms taip pat tr ksta reikiam finansini duomen apie j mones. Kaip jau buvo min ta, savivaldyb ms priklauso ir savivaldyb s valdo vairias mones. Kai kurios j yra stambios komunalini paslaug mon s, teikianios centralizuoto šildymo, šalto ir karšto vandens tiekimo paslaugas. Pavyzdiui, Vilniaus šilumos tiekimo mon s pajamos yra beveik tokio paties dydio kaip ir paios savivaldyb s. Kai kurios ši moni yra maesn s ir teikia vairias paslaugas bei usiima mamenin s prekybos veikla. Dau gumai dideli savivaldybi , pavyzdiui, priklauso pastat eksploatacijos mon s, kurios yra atsakingos u anksiau valstybei priklausani gyvenam j pastat eksploatacij . Kai kurioms savivaldyb ms priklauso savivaldybi autobus parkai. Kai kurioms – ke pyklos ir bakal jos parduotuv s. Vilniaus ir Kauno savivaldyb s valdo daugiau nei po 100 toki moni . 129.Skirtingais mastais šios mon s savo apyvartinius kaštus dengia iš mokesi ir rinkliav . Politiniai spaudimai mainti tarifus, silpna administracija bei pai savivaldybi siskolinimai nul m didiulius ši moni nuostolius. Nuo tada kai Vilniaus Šilumos mon prad jo didinti tarifus iki tokio lygio, kuris padengt kaštus, v lavimas u šilumos mok jim tapo prastas 79 . Per pastaruosius trejus metus iš viso 78 Kaip paym ta anksiau, Keli programa bendr šalies biudet buvo traukta nuo 2002 m. biudeto. 79 Kelly, Peter, 2001, “Vilnius City Municipality Review of Accounts Payable to Vilnius District Heating Co.” (v ert.: Vilniaus miesto savivaldyb s kreditoriniai siskolinimai Vilniaus šilumos monei). 23 lentel . Savivaldybi nepaprast j išlaid atskaitomyb s šaltiniai Liet uvoje Ar traukta biudeto ataskaitas? Biudeto šaltiniai Mokestin s pajamos Taip Nemokestin s pajamos Taip Savivaldybi nebiudetiniai šaltiniai Savivaldybi privatizavimo fondas Ne Savivaldybi aplinkos fondas Ne Savivaldybi special s fondai Ne Centralizuoti šaltiniai Valstybinis privatizavimo fondas Ne Valstybinis keli fondas Ne ES fondai Ne 1 Dvišal s dotacijos Ne TFI paskolos Ne 1 Page 59 51 vartotoj siskolinimai išaugo nuo 31 milijono Lt iki 75 milijon Lt 2000 m. spal ; šis skaiius sudaro 31% mon s pardavim . (Paios Vilniaus savivaldyb s siskolinimas monei yra didiausias). Kai kuriais atvejais šie nuostoliai yra dengiami juo s subsidijuojant iš pelningos veiklos gautomis l šomis. Pavyzdiui, Vilniaus šilumos tiekimo mon finansuoja nuostolius iš šildymo paslaug pardavimo iš pelno, gauto parduodant elektros energij . Kauno statybos eksploatacijos mon s savo veiklos nuostoliu s dengia didindamos siskolinimus savivaldyb s šilumos tiekimo monei. Kitos mon s gauna specialias subsidijas iš savivaldybi biudet . Pavyzdiui, Kauno savivaldyb subsidijuoja nuostoling autobus park tiesiogiai iš savivaldyb s ido. Ši savivaldyb iš savivaldyb s privatizavimo fondo finansuoja nuostolingas mamenin s prekybos mones. 130.Šiuo metu savivaldybi finansin atskaitomyb neatskleidia sandori su mon mis apimties ar tiesiogini arba netiesiogini subsidij , kurios yra reikalingos ši moni veiklai palaikyti, dydio. Geresn informacija apie savivaldybi mones pad t savivaldybi pareig nams nuspr sti, k su jomis daryti. Ši informacija taip pat pad t susidaryti geresn savivaldyb s finansin s pad ties vaizd . Tol, kol savivaldyb s savo finansin atskaitomyb ne trauks speciali fond ir moni , j tikroji finansin pad tis, kokia ji beb t : tvirta ar ne, nebus inoma. Rekomendacijos 131.Finansin je atskaitomyb je atskirti einam j ir investicini straipsni s skaitas. Rekomenduojamos keturios reform priemon s. Pirma, finansin se ataskaitose tur t b ti atskirtos einam j ir investicini straipsni s skaitos. Einamosios pajamos, skaitant mokesius, rinkliavas ir pastovius transferus, tur t b ti apskaitomos atskirai nuo investi cini pajam . Einamosios išlaidos, apimanios pastovias išlaidas personalui bei pensijoms, subsidijas mon ms, transferus gyventojams, tur t b ti apskaitomos atskirai nuo nepastovi kapitalo plauk kaip skolinimasis, investicin s dotacijos, iš privatizav imo gautos l šos. 132.Išlaidas apskaityti kaupiamuoju b du. Antra, Vyriausyb tur t inicijuoti skub nedidel savivaldybi apskaitos standart patobulinim , kad pagal šiuos standartus savivaldyb s apskaityt visus kreditorinius sipareigojimus. Tol, kol tarptautiniai pripainti apskaitos standartai n ra diegti, valstyb gali taikyti dalin kaupiam j apskait . Pajamos tur t b ti apskaitomos piniginiu pagrindu, o išmok jimai pripa stami tada, kai jie susidaro. 133.Konsoliduoti speciali fond ir savivaldybi atskaitomyb . Treia, tam, kad b t galima tiksliau vertinti savivaldyb s veikl , visi special s fondai turi b ti bent kas ketvirt konsoliduojami. Kadangi šie special s fondai yra svarbus kapitalo pagerinimo finansavimo valstyb s l šomis šaltinis, savivaldyb s tur t sujungti fond operacijas vien konsoliduot fond ataskait ir tuomet j konsoliduoti su savivaldyb s finansine atskaitomybe. Vyriausyb svarsto galimyb diegti reformas, pagal kurias savivaldyb s prival t traukti fond veikl savo apskait . Tol, kol ši nuostata bus virtinta statymu ir Page 60 52 kol fondo operacijos netaps savivaldybi apskaitos dalimi, savivaldyb s tur t konsoliduoti šiuos fondus specialioje ataskaitoje, kuri b t skirta paios savivaldyb s vadovybei bei vyriausyb s valdininkams. Šie atskaitomyb s reikalavimai tur t sigalioti nedelsiant, net iki priimant galutin sprendim d l kai kuri iš ši fond traukimo savivaldybi apskait . 134.Savivaldyb ms taip pat tur t b ti keliamas reikalavimas atskleisti daugia u finansin s informacijos apie j kontroliuojam moni operacijas. Savivaldybi budrumo stebint savivaldyb s moni veikl didinimas gali prasid ti šiais veiksmais: a – taryba tvirtina vis moni biudetus, skaitant konsoliduotus moni biudetus; b – moni operacijos periodiškai konsoliduojamos pagal pogrupius (priei ros mon s, keli remonto mon s ir t.t.); c – moni vadovai rengia ketvirtines moni veiklos ataskaitas, pateikia biudeto pokyi paaiškinimus; d – ruošiamos ketvirtin s konsoliduotos moni veiklos ataskaitos, skaitant veiklos ataskait ir balanso ataskait ; e – ruošiamos ataskaitos apie reikšmingus sandorius su mon mis, j siskolinimus bankams, kitoms savivaldyb s mon ms bei savivaldybei. 135.Valstybini moni inventorizacija. Galiausiai savivaldyb s tur t tikrinti ir analizuoti savo mones tam, kad gal t nustatyti, kiek j iš ties reikia ir kurias iš j b t galima parduoti privaioms mon ms. Išsami kiekvienos mon s reikalingumo analiz gal t atskleisti j pardavimo gal imybes tiems savininkams, kurie nuosekliau ir efektyviau valdyt mon bei pad t jai veikti pelningai. Prioritetai 136.Per trump laikotarp nuo nepriklausomyb s atk rimo Lietuva išgyveno daug dideli reform fiskalini santyki tarp savivaldybi ir centrin s vyriausyb s srityje. Argumentas, kad tolesni drastišk pokyi reikt vengti, yra stiprus. Reform ciklas tur t b ti sul tintas, kad valdininkai, ypa dirbantys savivaldyb se, susipaint su esamomis taisykl mis bei išmokt jas taikyti praktikoje. Kol ši ataskaita buvo rengiama, Vyriausyb s skubotum pateisino tik viena: skolos kriz s gr sm . Kaip jau buvo min ta, iš viso savivaldybi siskolinimai ir trumpalaik skola sudaro apie 632 milijonus lit . Tai sudaro 20% pajam . Dar svarbiau – siskolinimai viršija savivaldybi einam sias santaupas 3 kartus. Savivaldyb s neturi resurs šiems sipareigojimams vykdyti. Šis kriz s klausimas buvo išspr stas iki galutinio šios ataskaitos varianto išleidimo, patvirtinus Vyriausyb s remiam refinansavimo program . Norint, kad tai nepasikartot , fiskalin je sistemoje reik s imtis radikalesni priemoni . Kaip rašyta ankstesniuose šios ataskaitos skyriuose, b tina: · sumainti išlaid personalui kontrol , skaitant kai kuri kategorij darbuotoj darbo viet apsaug ir centralizuot atlyginim lygio kontrol , Page 61 53 · padidinti pajam autonomij , pageidautina leidiant savivaldyb ms koreguoti j jurisdikcijai priklausant FAPM tarif ; · pad ti savivaldyb ms, kuriose vienam mokiniui tenkantys švietimo kaštai yra aukštesni, prilyginti šiuos kaštus „mokymo krepšelio“ tikslams; ir · laikytis tvirtos politikos prieš skol perdavim Idui, savivaldybi skol komerciniams bankams išpirkim ar leidim kaupti FAPM siskolinimus. 138.Tuo pat metu Vyriausyb tur t stengtis gerinti savivaldybi teikiamas paslaugas, ypatingai tobulinant nepaprast j išlaid paskirstym . Šios priemon s – tai: · supaprastinti ir sumainti centrin s vyriausyb s politin kišim si VIP finansavimo proces ; · stiprinti savivaldybi geb jimus rengti projektus; · skat inti didesn einam j santaup naudojim investicini darb finansavimui; · skatinti privataus sektoriaus dalyvavim pajamas udirbani savivaldybi paslaug finansavime (bei valdyme); tuo pat metu · grietinti komercinio skolinimo savivaldyb ms kontrol . 13 9.Galiausiai Vyriausyb turi prad ti gerinti savivaldybi ir j moni finansin s informacijos, pagal kuri priimami politiniai ir valdymo sprendimai, kokyb , skaitant ir einam j straipsni s skait atskyrim nuo investicini straipsni , kaupiamojo išlaid apskaitos principo vedim , fond ir moni veiklos konsolidavim . o 140.Nors kai kurios ši rekomendacij gali b ti gyvendinamos palaipsniui, svarbiausia reformos, apibr ianios santykius tarp centrin s valdios ir savivaldybi , negali laukti. Vyriausyb negali tik tis grietai apriboti savivaldybi biudetus tuo pat metu neleisdama joms paioms kontroliuoti savo pajam ir išlaid . Tod l ši dviej pagrindini ryši tarp centrin s vyriausyb s ir savivaldybi pertvarkymas turi vykti tuo pat metu. Page 62 54 Prieda s. Suvestin savivaldybi statistini duomen lentel , 2000 m. revenue expenditure deficit/revenue population rev/cap Akmen 33,778 33,946 -0.5% 33.3 1,014 Alytus 65,320 67,444 -3.3% 77.6 842 Alytus 31,765 31,026 2.3% 33.6 945 Anykšiai 34,311 34,199 0.3% 37.3 920 Birštonas 12,529 12,154 3.0% 6.1 2,054 Birai 35,328 34,770 1.6% 37.8 935 Druskininkai 26,577 26,411 0.6% 28.9 920 Elektr nai 18,019 17,930 0.5% 31.6 570 Ignalina 28,542 28,282 0.9% 25 1,142 Jonava 47,790 48,080 -0.6% 55.5 861 Joniškis 34,109 34,163 -0.2% 34.2 997 Jurbarkas 36,612 36,716 -0.3% 40.4 906 Kaišiadorys 34,561 34,320 0.7% 37.7 917 Kalvarija 10,101 9,432 6.6% 15 673 Kaunas 66,680 65,937 1.1% 86.1 774 Kaunas 319,687 316,493 1.0% 409.7 780 Kazl R da 9,162 8,214 10.3% 15.8 580 K dainiai 59,054 58,644 0.7% 70.9 833 Kelm 39,691 40,542 -2.1% 42.9 925 Klaip da 169,692 165,172 2.7% 201.8 841 Klaip da 43,696 44,042 -0.8% 45.8 954 Kretinga 39,896 40,311 -1.0% 47.5 840 Kupiškis 28,483 27,421 3.7% 26 1,096 Lazdijai 29,533 29,024 1.7% 28.4 1,040 Marijampol 61,247 60,302 1.5% 74 828 Marijampol raj. 15,427 15,427 0.0% Maeikiai 63,838 67,844 -6.3% 69.9 913 Mol tai 27,420 26,708 2.6% 26.1 1,051 Neringa 15,962 15,883 0.5% 2.8 5,701 Pag giai 7,843 7,882 -0.5% 12.6 622 Pakruojis 32,346 31,919 1.3% 30.7 1,054 Palanga 29,964 25,132 16.1% 19.6 1,529 Panev ys 111,838 111,098 0.7% 133.6 837 Panev ys 40,091 39,924 0.4% 41.6 964 Pasvalys 34,834 34,579 0.7% 36.2 962 Plung 44,415 45,342 -2.1% 45.9 968 Prienai 33,029 33,996 -2.9% 36.7 900 Radviliškis 49,491 50,078 -1.2% 54 917 Raseiniai 41,655 44,636 -7.2% 46.3 900 Rietavas 7,442 6,831 8.2% 11.5 647 Rokiškis 42,392 46,081 -8.7% 44.9 944 Šakiai 38,059 38,147 -0.2% 40.7 935 Šalininkai 35,554 39,835 -12.0% 39.4 902 Page 63 55 Šiauliai 121,433 121,436 0.0% 146.2 831 Šiauliai 48,832 47,753 2.2% 53.0 921 Šilal 36,988 36,569 1.1% 33.4 1,107 Šilut 53,825 55,509 -3.1% 57.7 933 Širvintos 22,966 22,637 1.4% 21.5 1,068 Skuodas 31,250 29,505 5.6% 27.6 1,132 Švenionys 33,801 34,186 -1.1% 35.2 960 Taurag 49,206 48,794 0.8% 56.0 879 Telšiai 51,352 54,704 -6.5% 61.4 836 Trakai 44,309 43,790 1.2% 38.2 1,160 Ukmerg 45,161 46,271 -2.5% 50.9 887 Utena 48,881 48,029 1.7% 53.3 917 Var na 33,032 33,173 -0.4% 33.5 986 Vilkaviškis 45,641 47,755 -4.6% 52.5 869 Vilnius 70,379 70,212 0.2% 89.9 783 Vilnius 488,698 479,127 2.0% 589.2 829 Visaginas 35,424 35,069 1.0% 33.1 1,070 Zarasai 25,332 25,051 1.1% 24.6 1,030