77953 Документ Всемирного Банка ТАДЖИКИСТАН ОБЗОР СОСТОЯНИЯ ЗАКУПОК В СТРАНЕ Департамент по Операционным услугам и контроля качества Регион Европы и Центральной Азии Всемирный Банк Май 2012г. Таджикистан – Отчет об Обзоре Состояния Закупок в стране Сокращения и акронимы Валютные эквиваленты Денежная единица = Таджикский Сомони US$1.00 = 5.00 Такжикских Сомони (на 22 февраля 2012г.) Финансовый год Правительства 1 января – 31 декабря Сокращения и акронимы АБР Азиатский Банк Развития Отчетности БИ Базовые индикаторы ОУГФ Основа Управления СП Счетная Палата Государственными Финансами ЦУО Центральный Уполномоченный ОЭСР-КСР Организация Экономического Орган Сотрудничества и Развития - ОФОС Оценка Финансовой Отчетности в Комитет Содействия Развитию Стране ОРП Отдел по реализации Проекта CPSR Обзор Состояния Закупок в АГЗ Агентство по Государственным Стране Закупкам DFID Министерство Международного БГЗ Бюллетень Государственных Развития Великобритании Закупок ИО Исполнительный орган ЗГЗ Закон о Государственных ЕБРР Европейский Банк Реконструкции и Закупках Развития ГЧП Государственно-частное ЕК Европейская Комиссия Партнерство э-ГЗ Электронная государственная КК Квалификационная Комиссия закупка СТД Стандартные Тендерные ОУК Общие Условия Контракта Документы ВВП Валовой Внутренний Продукт ГКИУИ Государственный Комитет по ПТ Правительство Таджикистана Инвестициям и Управлению IDF Фонд Институционального Имуществом (ФИР) Развития Всемирного Банка ГП Государственные предприятия МФИ Международные Финансовые ТЗ Техническое Задание Институты UNCAC Конвенция ООН против коррупции МФ Министерство Финансов UNCITRAL Комиссия ООН по праву МЗ Министерство Здравоохранения ЮНСИТРАЛ международной торговли СПГР Среднесрочная Программа ПРООН Программа Развития ООН государственных расходов USAID Американское Агентство по ЮСАИД Международному Развитию НБТ Национальный Банк Таджикистана ВБ Всемирный Банк PEFA Оценка Государственных ВТО Всемирная Торговая Организация (ОГРФО) Расходов и Финансовой i Таджикистан – Отчет об Обзоре Состояния Закупок в стране Сокращения и акронимы Филипп Х. Ле Гуеру Региональный Вице-президент, ECAVP Сародж Кумар Джа Региональный директор по Центральной Азии, ECCU8 Самия Мсадек Секторальный Директор, ECSOQ Хиба Тахбуб Региональный Менеджер по закупкам, ECSО2 Мажед М.Эль-Байя Руководитель команды экспертов , Ведущий Специалист по закупкам, ECSО2 ii Таджикистан – Отчет о состоянии закупок в стране Содержание ТАДЖИКИСТАН ОТЧЕТ О СОСТОЯНИИ ЗАКУПОК В СТРАНЕ Содержание ПРЕДИСЛОВИЕ ............................................................................................................ vi ИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ РЕЗЮМЕ .................................................................................9 Глава I. Введение ..........................................................................................................14 A. Экономический контекст страны .................................................................. 14 B. Политическая система .................................................................................... 16 C. Государственные расходы ............................................................................. 16 D. Участие доноров в Таджикистане ................................................................. 16 Глава II – Оценка системы государственных закупок ..........................................19 A. Законодательная и регулятивная база ........................................................... 20 B. Институциональная основа и качество управления .................................... 28 C. Операции по закупке и рыночные методы ................................................... 32 D. Целостность и прозрачность системы государственных закупок.............. 40 Глава III.Рекомендации и предлагаемый План действий .....................................48 Ключевые рекомендации и План действий .......................................................... 48 Приложение A: Лица, с которыми встретились члены миссии ..........................55 Приложение B: Ключевые изученные материалы ................................................58 Приложение C: Базовые показатели Таджикистана по методике ОЭСР-КСР (БП) 60 Компонент I: Законодательная и регулятивная база ........................................... 60 Показатель 1: Законодательная и регулятивная база государственных закупок отвечает согласованным стандартам и соответствует обязательствам ............. 60 Показатель 2: Исполнительные Распоряжения по применению и документация iii Таджикистан – Отчет о состоянии закупок в стране Содержание ................................................................................................................................... 80 Элемент II. IИнституциональная основа и качество управления ...................... 83 показатель 3: Системе государственных закупок задано главное направление, и она хорошо интегрирована в систему управления государственного сектора. ................................................................................................................................... 83 Показатель 4: В стране есть функционирующий нормативно-регулирующий орган ......................................................................................................................... 86 Элемент III. Закупочные операции и рыночная практика ...................................93 Показатель 6: Закупочные операции и практика в стране эффективны............ 93 Показатель 7: Функциональность рынка государственных закупок ................ 97 Показатель 8: Существование положений об администрировании контрактов и урегулировании споров ....................................................................................... 99 Элемент IV. Целостность и прозрачность Системы Государственных закупок ................................................................................................................................. 103 Показатель 9: В стране есть эффективная система контроля и аудита .......... 103 Показатель 11: Степень доступа к информации ............................................... 109 Показатель 12: В стране есть этические принципы и меры по борьбе с коррупцией ............................................................................................................ 110 Приложение D: Условия Национальных Конкурсных Торгов (НКТ) Процедуры .....................................................................................................................125 iv Таджикистан – Отчет о состоянии закупок в стране Содержание v Таджикистан – Обзор состояния государственных закупок в стране Предисловие ПРЕДИСЛОВИЕ Основа Отчета Отчет об Обзоре состояния закупок в стране (CPSR) был подготовлен на основе результатов обзора, сделанного совместной группой экспертов Всемирного Банка (ВБ) и Азиатского Банка Развития (АБР). Группа посетила Таджикистан в феврале 2012г. в составе Мажеда М. Эль-Байя (Majed M. El-Bayya) (Ведущего специалиста по закупкам, ECS02, лидера группы); Наушад Хана (Naushad Khan), Консультанта по закупкам; Лисы Миллер (Lisa Miller), Старшего юриста, LEGOP; Нурбека Курманалиева, Специалиста по закупкам, ECSО2; Дильшод Каримовой, Аналитика по закупкам, ECS02; Шоди Назарова, Аналитика по финансовому управлению, ECS02; и Мухаммада А. Ингратубуна, Старшего специалиста по закупкам, АБР. Кнут Дж.Лейпольд (Knut J. Leipold), Старший специалист по закупкам ВБ, ECSО2, помогал группе делать обзор электронных закупок и М.Ильяс Бутт ( M Ilyas Butt) Операционный аналитик ВБ, ECSО2, помогал форматировать отчет. Цели и масштаб Главная цель Обзора Состояния Закупок в Стране (CPSR) состояла в том, чтобы сделать широкий анализ системы государственных закупок Таджикистана с намерением: (a) проанализировать ее различные компоненты, включая существующую законодательную базу, организационные обязанности, механизм контроля и надзора, потенциал и действующие процедуры и методы, а также насколько хорошо это работает на практике; (b) убедиться в состоянии модернизации системы государственных закупок; (c) сделать рекомендации Правительству Таджикистана (ПТ) по усилению эффективности работы системы на основе анализов и обзора; и (d) подготовить план действий по дальнейшим улучшениям в системе совместно с командой партнеров. Процесс CPSR Группа работала в тесном сотрудничестве с ПТ, в том числе, с Министерством финансов (МФ), Агентством по государственным закупкам товаров, работ и услуг (АГЗ), командой партнеров по проекту, и ключевыми организациями по государственным закупкам и надзорными органами. Группа строила свою работу на обзоре всего соответствующего законодательства и другой исходной документации; обсуждениях с командой партнеров; встречах с несколькими закупающими организациями и представителями частного сектора и гражданского общества; и встрече с донорским сообществом. В конце миссии, группа экспертов ТЗ представила ПТ на заключительной встрече первые ключевые выводы. Проект окончательного отчета, а также предварительная версия окончательного отчета были представлены ПТ для получения комментариев. Семинар по распространению информации для обсуждения выводов, рекомендаций, и плана действий, описанных в отчете, планируется провести в октябре 2012г. Список лиц, с которыми встречалась миссия, представлен в Приложении А, а список изученных материалов приведен в Приложении B. vi Таджикистан – Обзор состояния государственных закупок в стране Предисловие Структура отчета Отчет состоит из трех глав: I Введение; II Оценка системы Государственных Закупок; и III Рекомендации и План Действий. Исполнительное Резюме, в начале отчета, включает описание ключевых выводов и рекомендаций. Глава II разделена на четыре части с тем, чтобы связать описание с четырьмя элементами государственной закупки, разработанными Комитетом содействия развитию Организации Европейского сотрудничества и развития (ОЭСР-КСР) вместе со ВБ, включая Базовые Индикаторы (методология ОЭСР-КСР). Кроме того, в конце каждого обсуждаемого вопроса даются основные рекомендации, если они есть. В Приложении C представлена подробная оценка Базовых Индикаторов, а Приложение D представляет дополнительные Положения для Национальных Конкурсных Торгов в рамках операций, финансируемых ВБ и АБР. Выражение признательности Группа экспертов ВБ/АБР по оценке хотела бы выразить признательность различным государственным должностным лицам, представителям частного сектора и доноров, которые встретились с группой и предоставили ценную информацию. Группа также благодарна коллегам-рецензентам (перечисленным ниже) за их ценный вклад. От Всемирного Банка: Аша Аянг (Asha Ayoung) (Ведущий специалист по закупкам, OPSOR) Юлинг Жоу (Yuling Zhou) (Ведущий специалист по закупкам, EASR2) Ровена Гороспе (Rowena M. Gorospe) (Главный юрист, LEGOP) Светлана Клименко (Старший специалист по финансовому управлению, LCSFM) От Азиатского Банка Развития: Джефф Тэйлор (Jeff Taylor) (Старший специалист по закупкам и региональный координатор) Йо Икеда (Yo Ikeda) (Старший специалист по закупкам) От Европейского Банка Реконструкции и Развития (ЕБРР): Элиза Нивядомска (Eliza Niewiadomska) (Программа Правового Перехода (Legal Transition Program) – Государственные Закупки) От Исламского Банка Развития: Сами Фаруки (Sami Faruqi)(Руководитель подразделения, операционной политики и закупок по проекту Бисма Хусен (Bisma Husen) (Старший специалист по закупкам) Г-н Девеш Мишра (Devesh Mishra), Бывший Региональный Менеджер по Закупкам региона Европа и Центральная Азия, проверял проект Отчета о CPSR и давал направляющие указания в процессе подготовки. Группа хотела бы поблагодарить г-на Сародж Кумар Джа (Saroj Kumar Jha), Регионального Директора, Европа и Центрально-Азиатский Регион (ВБ), г-жу Маршу Мак-Гроу Олив (Marsha McGraw vii Таджикистан – Обзор состояния государственных закупок в стране Предисловие Olive), Постоянного Представителя в Таджикистане, Европа и Центрально- Азиатский Регион (ВБ) за их направляющие указания и постоянную поддержку в работе. viii Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок ИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ РЕЗЮМЕ Введение 1. Похвально, что почти перед самым концом гражданской войны в 1997г., Правительство Таджикистана (ПТ) приняло закон о государственной закупке, который в значительной степени привнес экономию, эффективность, прозрачность, справедливость в систему государственной закупки товаров, работ и услуг. Следуя рекомендациям оценки закупок в стране, которую Всемирный Банк (ВБ) делал совместно с Азиатским Банком Развития (АБР) и Европейским Банком Реконструкции и Развития (ЕБРР), ПТ пересмотрело свой Закон о Государственной Закупке (ЗГЗ) в 2006г., и продолжает улучшать систему государственных закупок в стране. Главной целью обзора системы государственных закупок в стране, который выполнялся в январе 2012г., было сделать моментальный обзор функционирования этой системы. Обзор выполнялся с использованием методологии ОЭСР-КСР. Результаты и рекомендации обзора суммируются в нижеследующих параграфах. Ключевые выводы и рекомендации 2. Главный вывод обзора в том, что хотя законодательная и регулятивная база государственных закупок значительно развилась, и продолжает развиваться в Таджикистане, есть еще возможность для ее улучшения в некоторых аспектах государственных закупок. Краткое изложение ключевых выводов и рекомендаций приводится ниже. 3. В целом, было бы полезно пересмотреть и изменить законодательную базу закупок, чтобы разные законодательные инструменты были полными, согласованными и действующими. Есть необходимость в подготовке консолидированного, согласованного и полного набора исполнительных распоряжений, которые бы подробно рассматривали вопросы, затронутые в ЗГЗ. Кроме того, вопросы критической важности, такие как отождествление Уполномоченного Органа, должны рассматриваться в ЗГЗ с соответствующими подробностями, которые должны быть расписаны в распоряжениях по применению. Должно быть подготовлено Руководство по закупке, отражающее действующее законодательство. Полный пакет Стандартных Тендерных Документов (СТД) для закупки товаров, работ и услуг отсутствует. Такие документы должны быть подготовлены в полном соответствии с действующим законодательством и их использование закупающими организациями должно стать обязательным в соответствии с ЗГЗ. 4. Существует необходимость лучшей интеграции реформ в области закупки с более широким планом реформы системы управления, включая государственную администрацию, УГФ, аудит и отчетность, и антикоррупционные вопросы. Необходимо также поработать над внутренними процедурами, включая механизмы 9 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок планирования, бюджетирования, делегирования и утверждения. 5. Закупки в Таджикистане не объединены с УГФ должным образом. Планирование закупок, как во время формирования, так и исполнения бюджета, весьма слабо развито. Тем не менее, закупающие организации своевременно получают все средства, которые выделены в Госбюджете и были запрошены. Эти средства обычно выделяются закупающим организациям на ежеквартальной основе. Однако ПТ рекомендуется также рассмотреть многолетнее планирование бюджета. Поэтому есть необходимость надлежащим образом интегрировать государственные закупки в бюджетный цикл, а также готовить разумные планы закупки, исходя из гарантированного финансирования. Также должна существовать система для мониторинга планов закупки. 6. Роль Агентства по государственным закупкам товаров, работ и услуг (АГЗ), как регулирующего органа, вступает в конфликт с другими его функциями, такими как его прямое участие в фактическом исполнении закупки от имени закупающих организаций. АГЗ, как главный орган, регулирующий государственные закупки, не должен участвовать в фактическом осуществлении закупки . Поэтому, ПТ, вместо использования АГЗ для осуществления закупок, может рассмотреть необходимость создания отдельного департамента в структуре министерства для осуществления закупок от имени других закупающих организаций, не сертифицированных для осуществления закупок самостоятельно. На этот департамент может также быть возложена обязанность проводить централизованные закупки обычно используемых товаров и услуг для всех правительственных закупающих организаций. Также ПТ может рассмотреть возможность передать обязанность осуществлять закупки для некоторых неквалифицированных закупающих организаций другим аффилированным закупочным организациям, уже имеющим право проводить закупку самостоятельно. Кроме того, ПТ следует ускорить создание потенциала закупающих организаций на всех уровнях правительства с тем, чтобы они могли приобретать необходимые квалификации для того, чтобы быть сертифицированными Квалификационной Комиссией для проведения закупок самостоятельно. 7. В стране нет стратегии по сбору и анализу данных о закупках. Необходимо улучшить информационные системы для сбора, хранения и распространения сведений о закупках с тем, чтобы повысить прозрачность использования государственных средств в закупках. Кроме того, приемы мониторинга и оценки качества, в отношении государственных закупок, должны быть разработаны и применяться, возможно, через электронные системы. 8. Для того чтобы обеспечить эффективное осуществление законодательной и регулятивной базы, ПТ настоятельно рекомендуется сделать анализ потребностей в создании потенциала для закупки и, на основе его результатов подготовить национальную стратегию создания потенциала для закупки, которая учитывала бы все имеющиеся государственные и частные ресурсы. 9. Закупка не является профессией в Таджикистане. Поэтому проведение и 10 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок управление закупкой поручено государственным должностным лицам как дополнительное задание. Часто этим должностным лицам не хватает специфических навыков в закупке. Отсутствие потенциала для закупки это то, что приводит, в некоторых случаях, к неэкономичным и неэффективным закупкам. Поэтому ПТ необходимо взять на себя ответственность за профессионализм закупки и создать отдельный профессиональный поток для этого. Дополнительно, ПТ должно разработать и осуществлять программу по созданию потенциала / просвещению в области закупки, которая удовлетворяет потребности государственных чиновников на всех уровнях правительства и частного сектора. Потенциал государственных чиновников в управлении контрактами также требует усиления, что можно сделать путем подготовки простого руководства по управлению контрактами, сопровождаемого необходимым тренингом в этой области. 10. Внутренний и внешний аудит закупки развит слабо по причине отсутствия у аудиторов навыков проведения аудита и отсутствия четких руководящих указаний для органов внешнего и внутреннего аудита. ПТ должно дать полномочия внутренним аудиторам периодически проводить аудиты закупки. Оно должно разработать руководство по аудиту, которое соответствует международной практике аудита. Должна быть разработана программа подготовки по закупке и предоставляться на регулярной основе. 11. Для того чтобы успевать за ростом электронной торговли и заботясь об эффективности и прозрачности в системе закупок, ПТ должно рассмотреть подготовку и ввод стратегии по э-ГЗ, а также детального распоряжения об этом. Такая стратегия должна предоставлять полную дорожную карту для длительного принятия э-ГЗ и включать планы действий с четко определенными ролями, обязанностями и этапами. 12. Хотя ПТ и предпринимает позитивные меры по сдерживанию проявлений мошенничества и коррупции, еще есть что улучшать. Рекомендуется, чтобы ПТ, вместе с частным сектором и гражданским обществом, дальше развивало антикоррупционную деятельность и активно вовлекало частный сектор и гражданское общество в национальные программы в этой области. ПТ также должно предпринять дополнительные меры по повышению информированности в государственном и частном секторах об антикоррупционой деятельности и должно заинтересовать гражданское общество в осуществлении социального аудита и контроля. 13. С намерением повысить ответственность государственных чиновников, ПГ должно усилить кодекс поведения для государственных служащих и ввести механизмы для его эффективного внедрения. Кодекс поведения должен включать положения, специфические для государственных служащих, участвующих в государственных закупках. Влияние условий Государственных Закупок на проекты с донорским 11 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок финансированием 14. Условия для закупки в Таджикистане прямо влияют на то, как закупки осуществляются в проектах, финансируемых МФИ. Это подтверждается тем, что выводы о недостатках в планировании закупок, в процессе проведения торгов, управлении контрактами и т.д. в проектах, финансируемых за счет средств бюджета ПТ. Поэтому, улучшения в системе государственных закупок, также помогут улучшить эффективность закупки по проектам, финансируемым МФИ. 15. В январе 2011г. ПТ ввело набор «Правил по открытию заявок, применимых к закупке товаров, работ и услуг в контексте государственных инвестиционных проектов” (Правила). В соответствии с Правилами, ГКИУИ является назначенным «Центральным Уполномоченным Органом» (ЦУО) для централизации процесса открытия заявок в рамках государственных инвестиционных проектов, финансируемых различными донорами и МФИ, включая ВБ и АБР. Правила требуют, чтобы все отчеты об оценке заявок для закупки в рамках таких проектов уточнялись ЦУО, прежде чем эти отчеты будут поданы в соответствующую финансирующую организацию. Кроме того, что эта схема задевает права собственности и ответственность реализующих агентств из-за результатов инвестиций, она излишне увеличила время проведения торгов и, очевидно, дублирует процесс оценки заявок, поскольку ЦУО сам проводит отдельную оценку заявок. 16. Анализ данных о закупках, полученных от нескольких проектов ВБ и АБР, связанных с контрактами на поставку товаров, работ и услуг, выявил, что проверка ЦУО отчетов об оценке заявок в рамках этих проектов, добавила, в среднем, еще три (3) недели к процессу торгов. Также стоит отметить, что ЦУО не добавил стоимости процессу торгов, поскольку проверял большинство отчетов, никак не изменяя и не совершенствуя их. Учитывая вышеизложенное, самым разумным подходом было бы прекратить участие ЦУО в процессе проведения торгов. Рекомендуемый План действий 17. Исходя из выводов обзора, был подготовлен план действий, который обсуждался с АГЗ и включен в Главу III настоящего отчета. Для того чтобы способствовать информированности, коммуникации и пониманию, а также поддержке процесса реформ системы государственных закупок среди ключевых заинтересованных сторон в государственных закупках, можно уделить внимание проведению однодневного семинара по распространению информации для частного и государственного секторов, гражданских обществ и ключевых активных доноров. Такой семинар мог бы способствовать лучшему пониманию и более широкой поддержке продолжающегося процесса реформы системы государственных закупок. Семинар по распространению информации планируется провести в октябре 2012г. с участием ключевых заинтересованных сторон и доноров. Основная цель этого мероприятия будет состоять в обсуждении стратегии эффективной реализации плана действий по реформе системы закупок в 12 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок стране. 18. Тем временем, рекомендуется, чтобы ПТ создало рабочую группу по улучшению эффективности государственных закупок. Это даст гарантию, что все основные заинтересованные стороны будут участвовать в непрерывном развитии разных аспектов системы государственных закупок. В эту группу должны входить представители от ПТ (АГЗ, Казначейства, Государственной администрации, института Государственной Службы и т.д.); частного сектора (консалтинговые фирмы, строительная индустрия и поставщики) и гражданского общества. На эту группу должны быть возложены обязанности надзора и координации деятельности по совершенствованию системы государственных закупок. 19. Правительство также может рассмотреть возможность перенять опыт других стран в проведении реформы системы государственных закупок, таких как Албания, Косово, БЮР Македония и Турция. В Албании есть Агентство, регулирующее закупки (АГЗ) при Совете Министров, и орган, по урегулированию споров (комиссия по надзору за закупками), под Премьер-министром. В Косово существует агентство, регулирующее закупки (комиссии по регулированию государственных закупок) и орган по рассмотрению жалоб, связанных с закупочным процессом, каждый из которых является полностью независимым органом и отчитывается непосредственно перед Парламентом. Кроме этих двух независимых органов, в Косово есть центральное закупочное агентство, находящееся в структуре министерства финансов и отвечающее за закупку товаров общего потребления. В БЮР Македонии есть агентство, регулирующее закупки (Государственное Бюро по Закупкам) в подчинении у Министра Финансов и полностью независимый орган по рассмотрению жалоб на процесс закупки (комиссия по рассмотрению жалоб на закупки), которая отчитывается перед парламентом. В каждой из этих стран – БЮР Македонии, Албании, Грузии и Турции есть функционирующая система электронных закупок. Быстрые результаты 20. Хотя реализация плана действий, приведенного в Главе 3, имеет среднесрочную и долгосрочную цель, следующие мероприятия могли бы значительно улучшить функцию государственной закупки в стране в короткий срок: (a) Подготовить национальную стратегию по государственным закупкам (включая электронную государственную закупку) для реформы системы закупок, которая устанавливает цели, которые должны быть достигнуты, механизмы достижения эти целей через регулятивные и институциональные инициативы и предоставляет средства для их достижения; (b) И далее интегрировать планирование закупок в бюджетный цикл с тем, чтобы закупающие организации получали выделенные им бюджетные 13 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок средства своевременно для эффективного осуществления их планов закупки. В этом отношении, запретить выдачу заявки до тех пор, пока не будут гарантированы соответствующие бюджетные средства. (c) Отделить функцию регулирования государственных закупок АГЗ от его текущего участия в фактическом проведении закупки. Для этой цели, рассмотреть создание отдельного отдела в МФ. Кроме проведения закупок для других органов, которые еще нужно определить, этот отдел можно было бы со временем сделать отвечающим за закупку часто используемых единиц товаров и услуг для других государственных органов. (d) Разработать и осуществлять программу подготовки по закупке, направленную на оказание помощи закупающим организациям в приобретении квалификации для самостоятельного осуществления своих закупок; на усовершенствование навыков государственных должностных лиц, участвующих в закупках и управлении контрактами на центральном и областном уровнях; и повышение информированности консалтинговых фирм, подрядчиков и поставщиков о государственной закупке; (e) Подготовить простое руководство по управлению контрактами на основе руководства по управлению контрактами, подготовленного консультантом для Центрально-Азиатских стран, финансируемым Всемирным Банком. (f) Внедрить механизм мониторинга закупок и инициировать подготовку и публикацию годового отчета о результатах деятельности по государственным закупкам; и (g) Подготовить и осуществлять программу, направленную на укрепление взаимоотношений между правительством и другими заинтересованными сторонами в государственной закупке, включая контролирующие органы, частный сектор и гражданское общество. ГЛАВА I. ВВЕДЕНИЕ A. Экономический контекст страны 1. Таджикистан это маленькая, полностью окруженная сушей, уязвимая для природных катастроф страна, которая подвержена сильному влиянию внешних экономических условий. Расположенный в сердце Центральной Азии, Таджикистан благословлен изобилием водных ресурсов, способствующим его специализации в производстве хлопка. Таджикистан обладает значительным гидроэнергетическим потенциалом – дешевым электричеством, которое привело его к другой специализации: обработке алюминия. Однако, сразу после обретения независимости в 1991г., страна погрузилась в гражданскую войну, которая 14 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок продолжалась до середины 1997г. и принесла разрушения и гибель людей. Таджикистан также чувствителен к природным катастрофам, и регулярно страдает от наводнений, оползней, землетрясений и засух. Лишь семь процентов общей территории страны – орошаемые земли. Высокие горные хребты делают сообщение между разными частями страны затрудненным, особенно в зимнее время. Все эти факторы вместе делают Таджикистан одной их беднейших экономик в мире: его валовой национальный доход на душу населения, по расчетам, составлял в 2010г. 800 долларов США. Ограниченные возможности для трудоустройства у себя дома привели к тому, что 40 процентов Таджикского населения трудоспособного возраста ищут лучшую работу в России. 2. Несмотря на трудные первоначальные условия, экономика страны устойчиво развивалась в последнее десятилетие. Рост экономики Таджикистана составлял в среднем 8.6 процентов в год в период с 2000 по 2008гг. На сильном экономическом росте в течение последнего десятилетия отразился пост- конфликтный бросок вдогонку и повышение внутреннего спроса, подогреваемого денежными переводами и другими притоками капитала. Общие инвестиции, в которых доминировали государственные инвестиции, колебались вокруг 20 процентов ВВП, с частными инвестициями, которые застоялись на уровне 5 процентов ВВП. Возможность сильного роста была обусловлена пятью (5) благоприятными факторами: (i) мирным договором, который позволил предприятиям и домохозяйствам вернуться к нормальной хозяйственной деятельности; (ii) стабилизационный дивиденд от успеха в стабилизации экономики; (iii) растущая глобальная и региональная экономика, которая привела к росту поступлений от экспорта алюминия и хлопка и в виде денежных переводов ; (iv) растущий приток средств донорской помощи, в том числе от международных финансовых учреждений; и (v) реформы, которые позволили существующим предприятия и домохозяйствам воспользоваться преимуществом появляющихся возможностей. 3. Правительственными реформами, хотя и постепенно, были охвачены области, значимые для страны, чтобы получить выгоду от растущей мировой экономики. После окончания гражданской войны Таджикистан открыт торговлю, создал центральный банк и коммерческую банковскую систем, договорился о безвизовом въезде таджикских рабочих в Россию и отменил налоги на притоки денежных переводов. Частные предприятия и домохозяйства получили большую роль, чем раньше, поскольку большое количество малых и средних предприятий было приватизировано, а земельная реформа дала больше земли частным фермам и хозяйствам. В последние годы, реформы были направлены на улучшение климата для частных инвестиций, увеличение доступа к авиаперевозкам, рационализацию операций сектора хлопководства; устранение ограничений на экспорт; и усиление управления в отобранных областях, включая Национальный Банк Таджикистана (НБТ) и крупные государственные предприятия (ГП). Было также усилено управление государственными расходами. 15 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок B. Политическая система 4. Президентская власть является главным политическим институтом на национальном уровне. Конституция предусматривает двухпалатное Высшее Собрание или Маджлиси Оли, состоящее из Палаты Представителей (нижняя палата) или Маджлиси Намояндагон (63 места; члены избираются всенародным голосованием на пятилетний срок полномочий), и Национальный Совет (верхняя палата) или Маджлиси Милли (33 места; члены избираются тайным голосованием, 25 выбираются местными депутатами, представляющими маджлисы (законодательные органы), 8 назначаются Президентом; у всех срок полномочий составляет 5 лет). C. Государственные расходы 5. В 2011г., ПТ израсходовало 3.2% своего ВВП (или 200 миллионов долларов США в эквиваленте) на закупку товаров, работ и услуг. При ожидаемом длительном улучшении экономики страны, вероятно увеличение расходов на товары, работы и услуги. Отчет Всемирного Банка (ВБ) Государственные расходы и финансовая отчетность 2007г. ОГРФО представил главные особенности системы УГФ в Таджикистане и определил ряд недостатков в областях предсказуемости и контроля исполнения бюджета, включая внутренний аудит. В течение последних нескольких лет ПТ предприняло ряд позитивных шагов по устранению этих недостатков. D. Участие доноров в Таджикистане 6. Азиатский Банк Развития (АБР) и Европейская Комиссия (EК) поддерживают реализацию реформ в сельскохозяйственном секторе, включая создание частных схем финансирования сельского хозяйства. ВБ, EК, Министерство Международного Развития Великобритании (DFID) и Американское Агентство Международного Развития (ЮСАИД) работают в тесном сотрудничестве, поддерживая реформу государственного сектора и управления государственными финансами, проводимую ПТ. ВБ, EC, Всемирная Торговая Организация (ВТО), ЮСАИД и Детский Фонд ООН (ЮНИСЕФ) поддерживают реформы в секторах здравоохранения и образования. Кроме того, EC сотрудничает с ВБ в оказании помощи ПТ в улучшении определения объектов и администрирования системы социальной защиты в стране. Швейцарский Государственный Секретариат по Экономическим Делам (SSSEA) рассматривает возможность оказания технической помощи в проведении реформы внешнего аудита. В число активных партнеров по развитию в области улучшения эффективности работы государственного сектора входят ВБ, АБР, ООН, Швеция, Великобритания и США. У АБР есть программный кредит и техническая помощь в реформах финансирования местных самоуправлений и бюджета. В отношении улучшения прозрачности и отчетности в управлении государственными финансами ЕС и ВБ играют руководящую роль в осуществлении мероприятий, тесно работая с другими партнерами, такими как DFID и SSSEA. 16 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок E. Портфели Всемирного Банка и АБР в Таджикистане 7. С 1996г., МАР одобрила 85 операций в Таджикистане, в том числе инвестиционные проекты, кредиты политики развития, гранты технической помощи и деятельность, финансируемая траст-фондами на общую сумму обязательств около 680 миллионов долларов США. Таджикистан присоединился к АБР в 1998г. С того времени, АБР одобрил 109 операций на общую сумму около 859.57 миллионов долларов США (372.54 миллиона долларов США в кредитах, 37.66 миллионов долларов США в технической помощи и 449.37 миллионов долларов США в грантах). 8. В портфелях АБР и ВБ определены следующие вопросы: Планирование закупки i. Согласно Статье 3(15) ЗГЗ, ПТ ежегодно устанавливает минимальные и максимальные пороги для закупки. Это создает проблемы при подготовке проектов АБР, потому что такая подготовка занимает больше одного года. По существу, порог, установленный в плане закупки во время подготовки, может измениться перед реализацией проекта. ii. Средства, выделяемые в бюджете для непредвиденных расходов, особенно для корректировки цен, а также резерва для уплаты налогов и сборов, недостаточны. iii. Неадекватная конкуренция объясняется неблагоприятными условиями для бизнеса и медленным ростом частного сектора. Такие факторы, как отсутствие доверия, среди прочего, к практике государственных закупок и банковских услуг, а также трудности при получении лицензий и транспортировке товаров, способствуют отсутствию общего интереса у международных поставщиков к участию в торгах в Таджикистане. Такие условия для бизнеса также привели к ограниченному росту частного сектора, что означает, что в стране имеется меньшее количество провайдеров товаров, работ и услуг, в результате чего иногда контракты присуждаются одним и тем же претендентам, и даже существуют тайные сговоры в отношении предложения цены. Отсуствие интереса у международных участников торгов к участию в международных тендерах (МКТ) в Таджикистане также приводит к излишнему использованию процедур национальных конкурсных торгов (НКТ). Процесс закупки iv. Несоответствия согласованным процедурам закупки, включая, кроме прочего (i) плохое качество тендерных документов, некоторые с недостаточными техническими спецификациями; (ii) плохое качество отчетов об оценке; (iii) неадекватное раскрытие закупочной информации 17 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок (например., планов закупки, информации о присуждении контракта); и (iv) внесение поправок в контракты, согласно результатам предыдущего обзора со стороны ВБ/АБР, без получения предварительного одобрения со стороны ВБ/АБР. v. Затянутый процесс закупки - наиболее веская причина, которая стоит за задержками в реализации проекта. Такой затянутый процесс закупки происходит в силу следующих факторов: (i) долгий процесс создания оценочных комиссий и отсутствие опыта и знаний по закупке у членов оценочных комиссий; (ii) неадекватный закупочный потенциал существующих Исполнительных Органов (ИО) и Центров реализации проекта (ЦРП); (iii) плохая компоновка заявок, что приводит к их плохому качеству; и (iv) не вполне развитый национальный рынок, что приводит к ограниченному количеству правомочных претендентов. Управление контрактами vi. Плохое управление контрактами – еще одна превалирующая проблема, обычная для всех проектов, как видно из результатов физических проверок. Слабый потенциал управления контрактами приводит, в некоторых случаях, к (i) задержкам в поставках/выполнении; и (ii) приемке и плате за товары, работы и услуги плохого качества. Основная цель разумной системы управления контрактами состоит в гарантии того, что консультанты, подрдчики и поставщики выполняют свои обязательства в соответствии с условиями контракта. Для достижения этой цели, важно, чтобы команда по контракту, в составе контрактного менеджера, инженеров, бухгалтеров и специалистов по мониторингу и оценке, пристально следила за выполнением контракта. vii. Привлекать и удерживать квалифицированный персонал трубно, учитыва отстствие местных специалистов с адекватным соответствующим образованием и профессиональным опытом. Персонал ОРП часто владеет подробными знаниями о процессах и требованиях закупки. В целом, задержки в реализации процессов закупки также вызваются необходимостью перевода всех документов АБР и ВБ и сообщений на русский язык. Потециал ЦРП также заметно различается. Общими проблемами, выявленными в отношении всех ЦРП, являются,: (i) высокая текчесть кадров; (ii) отсутствие навыков закупки и неадекватные навыки проведения тренингов; и (iii) неэффективные связи между ЦРП и соответствующими секторальными стратегиями отраслевых министерств, ответственных за проекты и закупки. viii. Фидуциарные требования ВБ и АБР, связанные с проектами, должны быть лучше гармонизированы и скоординированы, когда они осуществляются в том же секторе. Совместный аудит, проводимый аудиторской фирмой, удовлетворяющий требованиям АБР и ВБ, и в 18 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок соответствии с Техническим заданием (ТЗ), приемлемым для обоих учреждений, может привести к снижению стоимости осуществления бизнеса для ПТ. Роль Государственного Комитета по Инвестициям и Управлению Имуществом (ГКИУИ) 9. В январе 2011г., ПТ ввело набор «Правил по открытию заявок, применяемых к закупке товаров, работ и слуг в контексте государственных инвестиционных проектов” (Правила). Согласно Правилам, ГКИУИ является назначенным “Центральным Уполномоченным Органом” (ЦУО) для централизации процесса открытия заявок в рамках проектов государственной закупки, финансируемых различными донорами и МФИ, включая ВБ и АБР. Правила требуют, чтобы все отчеты об оценке заявок на закупку в рамках этих проектов, уточнялись ЦУО до того как эти отчеты представляются в соответствующее финансирующее учреждение. Кроме того, что они оказывают сильное негативное влияние на право собственности и ответственность реализующих агентств за результаты инвестиций, такая схема излишне увеличила время для завершения процесса проведения торгов. 10. Анализ данных о закупках, полученных от нескольких проектов ВБ и АБР, связанных с подрядами на поставку товаров, работ и услуг, выявил, что проверка ЦУО отчетов об оценке в рамках этих проектов добавила, в среднем, три (3) недели к процессу торгов. Также следует упомянуть то том, что ЦУО не добавил стоимости процессу торгов своими проверками оценочных отчетов, так как ЦУО проверял большинство этих отчетов, не внося в них никаких изменений или улучшений. Исходя из вышесказанного, самым разумным подходом было бы прекращение участия ЦУО в процессе проведения торгов. ГЛАВА II – ОЦЕНКА СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК Введение 11. Ниже приводится итоговая оценка системы государственных закупок Таджикистана, в соответствии с четырьмя элементами закупки, определенными в методологии ОЭСР-КСР: A—Законодательная и регулятивная база; B— Институциональная основа и качество управления; C—Операции по закупке и рыночные методы; и D—Целостность и прозрачность системы государственных 19 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок закупок. Подробная оценка с применением Базовых индикаторов (без очков1) представлена в Приложении C. A. Законодательная и регулятивная база 12. Объем и охват: ЗГЗ 2006г, с изменениями от 16 апреля 2012г. (Изменение ЗГЗ), является основным правовым инструментом, который регулирует государственные закупки в Таджикистане. Многочисленные постановления, Президентские указы и руководящие материалы дополняют ЗГЗ, но они не полные, не согласованные и не действующие. В дополнение, эти вторичные материалы часто используются для решения вопросов критической важности, которые лучше было бы рассмотреть в ЗГЗ, в особенности вопрос об идентичности особого Уполномоченного Органа. Кроме того, не существуют положений об участии государственных предприятий в государственной закупке. Нет и положений в отношении закупок товаров общего потребления или рамочных договоров. 13. Инструкция/руководство по закупке для пользователя в закупающих организациях имеется. Руководство для пользователя служит для того, чтобы помочь организациям осуществлять свою собственную закупку в соответствии с требованиями ЗГЗ. Тем не менее, Руководство для пользователя не отражает действующую законодательную базу закупки. 14. ЗГЗ излагает главные принципы процесса государственной закупки. Он регулирует все государственные закупки товаров, работ и услуг, осуществляемые в Таджикистане, кроме государственных закупок, связанных с государственной обороной, национальной безопасностью, защитой государственных тайн, и приобретением драгоценных металлов и камней. Основание для исключений относительно чрезвычайных ситуаций, добавленных Изменением в ЗГЗ, непонятно, учитывая, что ЗГЗ иначе предусматривает процедуры для чрезвычайных закупок. ЗГЗ определяет лиц и виды государственных закупок, к которым применяется ЗГЗ. Хотя ЗГЗ охватывает закупку консультационных услуг, различия между определениями “консультационные услуги” и “услуги” неясны. ЗГЗ укрупненно описывает этапы процедур закупки, с целью обеспечения прозрачных, справедливых и конкурентных закупок, которые должны привести к эффективным государственным расходам. ЗГЗ также определяет масштаб полномочий Уполномоченного Органа (в настоящее время это Агентство по закупке товаров, работ и услуг (АГЗ)). 15. ЗГЗ предусматривает постепенную децентрализацию закупок товаров, работ и услуг с передачей этой функции закупающим организациям. В законе есть положение о Квалификационной Комиссии (КК), которая должна рассматривать возможности и способность каждой закупающей организации производить закупки, чтобы определить, следует ли эту организацию аккредитовать для 1 Группа экспертов решила не использовать очки для того, чтобы сохранить концентрацию внимания Правительств на выводах и рекомендациях, а не на том, сколько очков страна получит по каждому индикатору. 20 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок осуществления своих собственных закупок, или оставить за АГЗ обязанность производить закупки для такой организации. Однако, положение в ЗГЗ, связанное с децентрализацией, не выполняется в полной мере, и реальное осуществление государственных закупок продолжает оставаться централизованным в АГЗ. С 2006г., КК квалифицировало всего 19 закупающих организаций как правомочные осуществлять закупки от своего имени. В частности, известны случаи, когда соответствующая закупающая организация отказалась подписать контракт после того, как АГЗ провело закупку, например, из-за цены, что поднимает дополнительные вопросы об эффективности такой практики. 16. ЗГЗ не содержит ясного положения, исключающего государственные закупки, финансируемые международными финансовыми институтами (МФИ) из ЗГЗ. Такое положение не противоречило бы Конституции, которая предусматривает, что «Международные правовые акты, признаваемые Таджикистаном, являются составной частью правовой системы республики. В случае расхождения между законами Республики [Таджикистан] и признаваемыми международными правовыми актами, применяются нормы международных правовых актов.” Включение такого положения в ЗГЗ обеспечило бы большую ясность в отношении осуществлении закупок в рамках проектов, финансируемых МФИ. 17. Рекомендация:(i) Законодательная база закупки должна быть пересмотрена и изменена, с тем, чтобы различные законодательные инструменты были полными, согласованными и действующими. Вопросы критической важности должны рассматриваться в ЗГЗ, а не регулироваться через Президентские указы или Постановления, которые можно легче и менее прозрачно изменить. Усилия по децентрализации и способности закупающей организации следует увеличить. Определения «услуги» и «консультационные услуги» было бы полезно уточнить. Положение относительно применения процедур МФИ в рамках проектов, финансируемых МФИ, должно быть включено в ЗГЗ; (ii) должны существовать исполнительные распоряжения, детализирующие вопросы, рассматриваемые в ЗГЗ. Распоряжения также должны касаться участия государственных предприятий. Также есть необходимость в распоряжении о закупке товаров общего пользования; и (iii) руководство для пользователя следует обновить для отражения изменений в ЗГЗ и более широкой законодательной базы. 18. Стандартные тендерные документы (СТД): Статья 34 ЗГЗ устанавливает требуемое содержание тендерных документов. Однако в ЗГЗ нет положения, ясно делающие обязательным выпуск тендерных документов и их использование закупающими организациями, хотя Уполномоченный Орган обязан разрабатывать и публиковать СТД, которые подлежат обязательному использованию (Статья 20 ЗГЗ). Отсутствует также полный комплект СТД, охватывающих разные виды и методы закупки. Существует единственный комплект СТД для закупки товаров, работ и услуг, но этот СТД не включает типовую форму контракта. Существуют также Стандартный Запрос на предложения и различные формы контракта для закупки консультационных услуг. Использование этих СТД и форм необязательно. 21 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок 19. Общие Условия Контракта (ОУК) не включены в СТД на закупку товаров, работ и услуг. ОУК на закупку консультационных услуг в общих чертах соответствуют международным требованиям, но замечены определенные пробелы в охвате. Примеры областей, которые должны более прямо предусматриваться в ОУК, включают такие вопросы, как права на интеллектуальную собственность, расторжение для удобства Правительства, приостановление, переуступка, гарантия и определяющий закон. Кроме того, использование определенных терминов в ОУК неполное или непоследовательное, что дает возможность возникновению потенциальных противоречий в применении и толковании. Кроме того, одинаковые положения, включенные в ОУК, не всегда последовательны, что открывает простор для потенциальных противоречий в применении и толковании. 20. ЗГЗ не предусматривает использование нейтральных спецификаций и международных стандартов. Он также не предусматривает эквивалентность в части стандартов. Достаточность технических спецификаций вызывает озабоченность, как и указание, что такие спецификации иногда содержат названия торговых марок. Также, в Главе 11 Указания говорится, что сертификация организаций, аккредитованных ПГ, и/или добровольная сертификация в соответствии с Таджикскими стандартами может потребоваться или использоваться, когда отдается предпочтение в оценке. 21. Рекомендация: (i)ПТ должно подготовить полный комплект отдельных СТД для товаров, работ и услуг (неконсультационных и консультационных услуг) и сделать их использование обязательным. СТД должны соответствовать действующему законодательству; (ii) ОУК должны быть подготовлены для закупки товаров, работ и неконсультационных услуг, и необходимо устранить пробелы в существующих ОУК для закупки консультационных услуг. Полезно уточнить некоторые положения. Следует обеспечить соответствие релевантных положений ЗГЗ и различных ОУК; и (iii) законодательная база должна предусматривать использование нейтральных спецификаций и международных стандартов. Чтобы не дискриминировать иностранных претендентов, следует рассмотреть эквивалентность стандартов. 22. Методы закупки: ЗГЗ предусматривает следующие методы закупки товаров, работ и неконсультационных услуг: (i) торги с неограниченным участием; (ii) торги с ограниченным участием; (iii) запрос котировок; (iv) закупки у одного источника; и (v) электронная закупка. Распоряжение предусматривает упрощенный метод закупки, который не ясно рассмотрен в ЗГЗ, а так быть не должно. Также, было бы полезно уточнить положение ЗГЗ об упрощенных процедурах закупки. 23. Хотя торги с неограниченным участием должны быть методом закупки по умолчанию, вместо этого ЗГЗ подразумевает, что торги с неограниченным участием должны использоваться только в том случае, когда условия для использования другого метода не выполнены. Кроме того, в тех пределах, в которых ЗГЗ предусматривает условия для использования таких других методов и требует письменного обоснования решения закупающей организации использовать 22 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок такие другие методы, непонятно, всегда ли требуется, чтобы АГЗ одобрило выбор другого метода закупки, что ведет к дополнительной задержке. 24. Электронная государственная закупка (э-ГЗ) предусматривается как отдельный метод закупки, но э-ГЗ скорее означает средство, а не метод закупки. Хотя ЗГЗ (Статья 23) и Распоряжение ссылаются на совместные централизованные закупки, рамочные договоры не эксплицитно предусмотрены под АГЗ. Наоборот, Распоряжение предусматривает упрощенный метод закупки, который нечетко прописан в ЗГЗ. 25. Международная передовая практика обычно ограничивает использование закупки из одного источника до очень стесненных обстоятельств, таких как наличие товаров/работ/услуг только у одного квалифицированного источника, катастрофы или стихийные бедствия, стандартизация оборудования, и причины собственности. Также, требование предварительного одобрения АГЗ в отношении использования этого метода также не кажется целесообразным в чрезвычайных ситуациях. Формулировку ЗГЗ в отношении использования закупки из одного источника в случае срочной необходимости из-за обстоятельств, которые закупающая организация не могла предвидеть, может быть широко истолкована, создав возможность для ее неправильного применения закупающими организациями. Плохое планирование закупок не должно использоваться как оправдание использованию закупки из одного источника. Получается, что широкая формулировка этого положения может на практике использоваться для оправдания быстрого расходования средств в конце финансового года, прежде чем истечет срок финансирования, что ведет к неэкономичным и непрозрачным процессам закупки. 26. В целом хорошая практика включать детали закупки консультационных услуг в закон о закупке. ЗГЗ предусматривает, что закупка консультационных услуг может производиться через тендер с ограниченным участием (короткий список), а также методом закупки из одного источника. ЗГЗ предусматривает, что следующие методы отбора тендерных заявок могут использоваться в определенных условиях в контексте включения в короткий список : (I) отбор на основе качества и затрат (ОКЗ); (ii) отбор на основе качества (ОК); (iii) отбор на условиях фиксированного бюджета; (iv) отбор, исходя из наименьшей цены; и (v) отбор с учетом профессиональной компетентности Консультанта. ЗГЗ должен более четко излагать условия для использования различных методов отбора консультанта. Например, ЗГЗ не указывает, когда использовать ОКЗ и, по существу, ничего не говорит о том, когда правильно основывать отбор консультанта на цене, и когда из соображений технического качества. В этом отношении, ЗГЗ только в очень общих чертах описывает условия, при которых отбирать консультанта следует, исходя исключительно из его технических возможностей (и здесь есть возможность путаницы в отношении Статей 68 и 71). Процедуры для оценки технических возможностей и для сочетания цены и технических возможностей в разных обстоятельствах в общих чертах описаны в ЗГЗ, но не указываются никакие конкретные методологии, что может быть вопросом, который мог бы быть расписан в распоряжениях по применению. 23 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок 27. Установление порогов для применения специфических методов закупки не четко формулируется в законодательной базе. Основание для использования ежеквартального индикатора, а также требование вновь устанавливать пороги каждый год тоже неясно и кажется сложным. 28. Дробление контрактов, чтобы избежать применения ЗГЗ, часто делается, чтобы удержать стоимость контракта ниже порогового значения, для чего требуется использовать более сложные методы закупки. Хотя дробление и запрещено Распоряжением, ЗГЗ мог бы выгадать от уточнения этого положения. 29. Рекомендация:(i) ЗГЗ должен недвусмысленно устанавливать, что торги с неограниченным участием – это метод, который используется по молчанию для закупки товаров, работ и неконсультационных услуг; (ii) ЗГЗ должен более ясно предписывать условия для использования различных методов отбора консультанта, и должен указывать, когда правильно делать выбор из соображений технической цены и качества; (iii) Э-ГЗ должна быть указана как средство, а не как отдельный метод закупки; (iv) Следует подумать, включать ли в ЗГЗ метод для рамочных договоров; (v) Методы закупки, не указанные в ЗГЗ, не должны предусматриваться в Распоряжении; (vi) Условия для использования закупки из одного источника должны быть пересмотрены в свете международной передовой практики, которая обычно допускает закупку из одного источника, но только в очень ограниченных условиях; (vii) Следует рассмотреть, требуется ли предварительное одобрение АГЗ для использования метода закупки из одного источника в чрезвычайных ситуациях; (viii) Применение порогов при использовании конкретных методов закупки должно быть ясно установлено в законодательной базе, именно в распоряжениях по применению; и (ix) строгий запрет дробления должен быть ясно установлен в ЗГЗ. 30. Правила участия: Требуемое содержание приглашений к подаче заявок установлено в Статье 33 ЗГЗ и в Главе 10, Разделе 1.2 Распоряжения. Эти требования отвечают международной практике, но могут также включать требование представления документов, как части заявки. Не указано никакое требуемое содержание, аналогичное содержанию запроса котировок. 31. Изменением ЗГЗ исключены положения Статьи 18 предыдущего ЗГЗ о внутренних предпочтениях, способ применения которых был неясен. Статья 18 ЗГЗ с измененной формулировкой, просто включает общую формулировку, что предпочтения, которые отдаются внутренним поставщикам, будут подлежать действию правил, утвержденных ПГ. Это изменение направлено на выполнение требований Соглашений о Государственных Закупках ВТО, но новое положение проливает мало света на то, как такие внутренние предпочтения могут применяться. Кроме того, существует возможность двойного смысла в отношении термина «внутренний поставщик», учитывая, что Изменением ЗГЗ было исключено родственное определение из Статьи 3 ЗГЗ. Кроме того, с общей заменой Статьи 18 ЗГЗ, Изменение ЗГЗ исключило из него важный принцип, что иностранные претенденты допускаются к участию в торгах на равной основе с внутренними 24 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок претендентами, исключая применение внутреннего предпочтения, принципа, который до этого предусматривался в статье 18(5) бывшего ЗГЗ . 32. В Главе 11(6) Распоряжения указывается, что предпочтения, дающие преимущества внутренним подрядчикам, также могут разрешаться (но без ясных параметров их использования) в связи с наличием сертификатов, выданных властями, аккредитованными ПТ и применяющими Таджикские стандарты к тому, что будет поставляться по контракту. Есть возможность, что это положение будет применяться так, чтобы существенно дискриминировать иностранных претендентов. 33. Требование представления налоговой декларации (без долгов) как часть заявки считается частным сектором как создающее барьер участию потенциальных претендентов, особенно в свете того, что такая декларация может быть получена только за два(2)-три(3) дня до последнего срока подачи заявки, из-за ее ограниченного срока действия – всего одна (1) неделя. 34. ЗГЗ ничего не говорит об условиях, на каких ГП могут участвовать в качестве покупателей в государственной закупке. В законе ничего не сказано и о претендентах, которые являются совместными предприятиями. 35. Рекомендация: (i) Способ использования внутреннего предпочтения должен быть более четко описан в законодательной базе; (ii) Применение внутреннего предпочтения, при использовании, должно быть предусмотрено в тендерных документах и в критериях оценки; (iii) В ЗГЗ должно быть ясно прописано, что иностранные претенденты должны допускаться к участию на равной основе с отечественными претендентами, за исключением применения внутреннего предпочтения; и (iv) условия, на которых ГП могут участвовать в качестве претендентов в государственной закупке, должны быть установлены в законодательной базе. То же самое касается совместных предприятий. 36. Механизм рассмотрения жалоб: Глава 7 ЗГЗ посвящена Процедурам рассмотрения жалоб, связанных с закупкой. В широком смысле, ЗГЗ (Статья 79), с изменениями, предусматривает, чтобы участники в процессе торгов, могут подавать жалобы непосредственно в закупающую организацию и/или в АГЗ (как Уполномоченный Орган) до заключения контракта на закупки . На основании формулировки Изменения в ЗГЗ (Изменение в ЗГЗ, Статья79(1)), непонятно, может ли такая жалоба подаваться одновременно в закупающую организацию и в АГЗ , что может привести к нежелательному результату параллельных разбирательств. После того, как контракт на закупку заключен, жалобы можно подавать в АГЗ (как Уполномоченный Орган) в соответствии со Статьей 79(1) ЗГЗ. Глава 12 Распоряжения о Процедуре Государственной Закупки (Распоряжение) тем не менее, создает некоторую неясность, может ли закупающая организация также рассматривать жалобы после того, как решение о присуждении контракта уже принято. Важно, что жалобы также могут подаваться в суд, но, кажется, до сих пор 25 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок судебных прецедентов не было. Жалобы могут также направляться в прокуратуры в соответствии с более широкой правовой основой. 37. Что касается действительного процесса, который необходимо пройти в отношении жалоб, ЗГЗ было бы полезно пересмотреть, чтобы более полно описать процесс, решить важные вопросы, которые в настоящее время остаются нерешенными и прояснить другие определенные моменты. Неясности между ЗГЗ и Распоряжением в отношении процесса рассмотрения жалоб также необходимо устранить. Кроме того, подача жалобы должна быть разрешена и для фактических претендентов и для потенциальных участников торгов, которые могут принять решение не участвовать в конкурсе по причинам, являющимся предметом жалобы. Опубликование решений по жалобе также должно стать обязательным в ЗГЗ. 38. Как правило, организации, отвечающие за рассмотрение жалоб, должны быть независимыми и не должны осуществлять функции, которые могут вызвать конфликты интересов. Передача АГЗ обязанности по рассмотрению жалоб может создать конфликт интересов с его регулирующей функцией и функциями суррогатной закупочной организации. Кроме того, когда АГЗ действует как закупающая организация, получается, что один уровень рассмотрения жалобы, предусмотренный ЗГЗ, фактически недоступен претендентам, и единственной возможностью для претендента осуществить свое право регресса, отличным от обращения в суд, будет подать жалобу в АГЗ. Потенциальные проблемы с независимостью и конфликтом интересов также подразумеваются процессом рассмотрения жалоб на уровне закупающей организации, но такой процесс также дает закупающей организации возможность самой пересмотреть решение, которое является предметом жалобы. Кроме того, подача жалобы в закупающую организацию представляет собой механизм рассмотрения, применяемый в международной практике. Если существуют должные гарантии, такой механизм может быть эффективным методом урегулирования жалоб. Однако такая система должна быть прозрачной и тщательно подогнанной, чтобы обеспечить надлежащее рассмотрение и независимое принятие решения. 39. В дополнение, если жалоба подается на закупочное действие АГЗ (действующего от имени закупающей организации), то решение АГЗ или суда по такой жалобе влияет на закупающую организацию, от имени которой АГЗ осуществляло закупку. Другими словами, такая закупающая организация фактически несет ответственность за действие по закупке, совершенное АГЗ, в случае, если жалоба на такое действие признана обоснованной. Такой результат может поставить закупающую организацию в несостоятельное положение. 40. Хотя Статья 45 ЗГЗ, с изменениями, указывает, что контракт не должен подписываться (в соответствии с исключениями о запросе котировок и закупок из одного источника) в течение трех (3) дней с момента уведомления претендентов о выборе победителя, возникает вопрос, достаточен ли такой ограниченный срок для того, чтобы разочарованный претендент мог подать своевременную и значащую жалобу. Основание для исключения запроса на котировки и закупки из одного источника из применения моратория, также неясно. Кроме того, другая редакция, 26 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок найденная в материалах, входящих в более широкую законодательную базу закупки, дает возможность задать вопрос – действительно ли предоставляется период моратория до подписания контракта, как это предусмотрено в законодательной базе. 41. ЗГЗ предусматривает предельный срок для принятия решения на уровне закупающей организации - три (3) дня. Согласно Статье 80 ЗГЗ, разбирательство по закупке должно быть приостановлено в ожидании решения, но только при согласовании с АГЗ. АГЗ должно вынести свое решение по жалобе в течение десяти (10) дней с момента получения жалобы, на это время процедура закупки должна быть приостановлена (Статья 81 ЗГЗ). Несмотря на кажущийся ясным язык в АГЗ, оказывается, что приостановление не является обязательным, и агентства не всегда приостанавливают процесс закупки, даже хотя АГЗ предупредило их, что оно направляет уведомление о жалобах закупающим организациям для инициации приостановления – впредь до вынесения решения по жалобе. 42. На практике также существует путаница относительно того, являются ли механизмы рассмотрения жалоб, предусмотренные в ЗГЗ, последовательными или дополнительными местами рассмотрения жалоб. Другими словами, непонятно, должен ли каждый нижний уровень рассмотрения быть исчерпан, чтобы жалобу можно было направить в вышестоящий орган на рассмотрение. Кажется, что в общих словах, цель ЗГЗ состоит в том, чтобы создать последовательные уровни рассмотрения, но на самом деле именно АГЗ рассматривает дела, представленные ему, в первую очередь. 43. В этом отношении, и в более широком смысле, способ осуществления процесса рассмотрения жалоб, должен быть более детально расписан. Также, решения по жалобам должны опубликовываться. 44. Рекомендация: Организации, отвечающие за рассмотрение жалоб, должны быть независимыми и не должны осуществлять другие функции, которые могут создавать конфликты интересов. В дополнение к рассмотрению на уровне закупающей организации и судебному рассмотрению, в идеале должен быть создан независимый орган в качестве общего форума для жалоб на процессы закупки и присуждения контрактов. В тех пределах, в каких такая функция рассмотрения жалоб на этом уровне остается у АГЗ, должны быть надлежащее разделение функций и гарантии для обеспечения независимости и для минимизации возможности для конфликта интересов. Что касается процесса рассмотрения жалоб на уровне закупающей организации, должны существовать надлежащие гарантии, прозрачность и надлежащие меры правовой процедуры с тем, чтобы обеспечить независимость и поощрять общественное доверие к этому механизму рассмотрения. Способ осуществления процесса рассмотрения жалоб должен быть прописан более детально. Трактовка процесса рассмотрения жалоб законодательной базой могла бы выгадать от новой редакции для уточнения процесса и рассмотрения важных вопросов, которые сейчас не рассмотрены, или для уточнения других конкретных вопросов. Неоднозначность ЗГЗ и Распоряжения в отношении процесса рассмотрения жалоб также следует 27 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок устранить. Опубликование решений по жалобам должно стать обязательным требованием в ЗГЗ. АГЗ должно способствовать организации программ обучения механизмам рассмотрения для всех заинтересованных сторон. B. Институциональная основа и качество управления 45. В данном разделе рассматривается, как на практике работает система закупок, определенная правовой и регулятивной базой, когда она фильтруется через институты и системы управления государственным сектором. Организационная структура государственных закупок 46. В Системе государственных закупок в Таджикистане участвуют следующие ключевые центральные ведомства: Агентство по Государственным Закупкам: (АГЗ); Казначейство; Квалификационная Комиссия (КК); и закупающие организации. Другими организациями, которые играют важную роль в государственных закупках, являются: Счетная Палата (CП); Агентство по Государственному Финансовому Контролю и Борьбе с коррупцией (Антикоррупционное Агентство); и Внутренний Аудит. 47. Агентство по Государственным Закупкам (АГЗ): В его существующей форме, Уполномоченный Орган создан как часть законодательной базы и ему поручено выполнение определенных функций. Статья 20 ЗГЗ перечисляет функции Уполномоченного Органа. Ни одна конкретная организация не определена ЗГЗ в качестве Уполномоченного Органа, хотя АГЗ было назначено постановлением правительства. Есть некоторая озабоченность в отношении того, что если отождествление Уполномоченного Органа останется предметом указа или постановления, то это может создать возможность более скорой смены указанного «Уполномоченного Органа», чем, если бы конкретный «Уполномоченный Орган» был назначен ЗГЗ. В целом, чтобы изменить закон, требуется более интенсивный законодательный процесс, чем для изменения постановления или указа. 48. В марте 2010г., ПТ издало постановление, которым упразднило тогдашнее АГЗ, которое было при Министерстве Экономического Развития и Торговли, и создало новое независимое АГЗ при ПТ. Постановлением предусмотрен численный состав Агентства 38 сотрудников (исключая обслуживающий персонал). Четыре штатных сотрудника из Министерства Экономического Развития и Торговли были переведены в АГЗ. Заметно, что постановление поручает АГЗ выполнение большего числа функций, чем количество функций, порученных Уполномоченному Органу в ЗГЗ. Наделение АГЗ широкой сферой ответственности может создать конфликт интересов, в особенности с распорядительной функцией АГЗ, и, конечно, вовлекает АГЗ в операции по закупке. 49. В целом, АГЗ является независимым органом, что соответствует передовой международной практике. Однако есть вопросы, связанные с потенциальными конфликтами интересов, возникающими из различных функций, порученных АГЗ, как обсуждалось ранее. Хотя обязанности АГЗ четко определены в ЗГЗ, эти 28 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок обязанности разделены недостаточно, чтобы избежать конфликта интересов, особенно в отношении обязанностей АГЗ по закупке, регулированию, рассмотрению жалоб, и определению неблагонадежных подрядчиков, которые конфликтуют в той степени, что регулирующий орган не должен иметь обязанности, связанные с характерными для закупки операциями. АГЗ все еще осуществляет государственные закупки для правительственных организаций, которые не сертифицированы как компетентные закупающие организации Квалификационной Комиссией ПТ (КК). Тем не менее, ожидается, что участие АГЗ в реальном осуществлении закупок для закупающих организаций со временем уменьшится, поскольку все больше закупающих организаций квалифицируются и сертифицируются на самостоятельное осуществление закупок 50. Рекомендация:(i) Уполномоченный Орган должен быть отождествлен и его функции должны быть полностью расписаны в ЗГЗ; (ii) Следует решить вопросы, связанные с конфликтующими функциями АГЗ. В частности, АГЗ не должен участвовать в реальном осуществлении закупок. Отдельный департамент с достаточным штатом и ресурсами должен быть создан дл осуществления закупок для других закупающих организаций, пока они сами не будут квалифицированы и сертифицированы для того чтобы осуществлять закупки самостоятельно; (iii) Цель децентрализации может быть достигнута за счет реализации энергичной программы наращивания потенциала в области закупок. Для этого, ПТ должно обдумать и разработать план наращивания потенциала в области закупок у закупающих организаций с тем, чтобы АГЗ не участвовало в реальном осуществлении закупок и большее число закупающих организаций развивало свои возможности для осуществления закупок самостоятельно. 51. Казначейство: Департамент Казначейства МФ имеет фидуциарную обязанность создания и управления финансовыми системами. Казначейство играет важную роль в закупке не только подтверждая наличие средств до того, как закупающая организация выдаст официальное предложение, но и проверяя соответствие процедурам закупки, прежде чем произвести договорные платежи. 52. Квалификационная Комиссия (КК): КК была учреждена Постановлением № 319 от 1 июля 2007г. КК, которая отчитывается непосредственно перед ПТ, отвечает за определение квалификации закупающих организаций для осуществления закупок, финансируемых бюджетными средствами . В этом отношении, КК может присваивать закупающим организациям статус квалифицированный закупающих организаций, а также лишать их этого статуса в случае, если они нарушают ЗГЗ. Председательствует в КК Заместитель Министра Экономического Развития, а Заместитель Министра Юстиции является Заместителем Председателя. Другими агентствами, представленными в составе КК, являются Министерства Финансов, Транспорта, Энергетики и Промышленности (через своих Заместителей Министров), Государственный Комитет по Инвестициям и Государственному Имуществу (через своего Заместителя Председателя) и АГЗ (через своего Директора). 29 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок В соответствии со Статьей 10 ЗГЗ, только те закупающие, которые квалифицированы КК, могут осуществлять закупки от своего имени. На сегодня КК сертифицировала только 19 закупающих организаций, как квалифицированных для осуществления своих собственных закупок. Это указывает на то, что процесс децентрализации через квалификацию и сертификацию идет медленно и его необходимо ускорить путем более энергичного плана наращивания потенциала в закупке. 53. Закупающие организации: В Таджикистане существуют более 6,000 закупающих организаций. На центральном уровне среди прочих в их число входят министерства, ведомства, государственные комитеты и государственные предприятия (ГП), а на областном, районном и местном уровнях – областные и районные администрации, включая городские администрации, больницы, школы и т.д. Согласно Статье 9 ЗГЗ, государственные закупки в Таджикистане могут со временем быть еще более децентрализованными за счет делегирования закупки товаров, работ и услуг государственным ведомствам разного уровня, поскольку им требуется необходимый потенциал для осуществления этих обязанностей. 54. Счетная Палата: ПТ недавно учредило Счетную Палату (СП), которая отвечает за аудит государственных органов. Она подотчетна Президенту и Парламенту. Мандат СП – оказывать помощь ПТ в улучшении показателей, способствовать рациональному и эффективному использованию государственных ресурсов через профессиональный аудит государственных фондов, на основе международных стандартов. Однако это учреждение находится на своем очень раннем этапе становления. Аудиторы не достаточно информированы о требованиях закупки и системах контроля. 55. Агентство по Государственному Финансовому Контролю и Борьбе с коррупцией (Антикоррупционное Агентство): Основные функции Антикоррупционного Агентства состоят в предотвращении, сдерживании и выявлении правонарушений, связанных с коррупцией, а также дознании и расследовании коррупции, и осуществлении государственного финансового контроля, что является дублированием функций вновь созданной СП. Так, Антикоррупционое Агентство осуществляет и функции финансового контроля и функции принуждения к исполнению. Антикоррупционное агентство осуществляет деятельность, связанную с финансовым контролем и борьбой с коррупцией во всех ветвях власти, банках, организациях гражданского общества, политических партиях, а также имеет полномочие добиваться судебного преследования по антикоррупционным делам. Внешний контроль и аудит государственных фондов в основном сконцентрирован в руках Антикоррупционого Агентства, которое По- существу, действует как своего рода «супер» агентство с контролированием даже объема работы внутренних аудиторов. Антикоррупционное Агентство проводит как бы обзор государственных закупок во время своих регулярных инспекций. Однако процесс в основном сконцентрирован на котировках цен и дальнейшем выборе успешных претендентов на получение подряда. 30 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок 56. Внутренний аудит: Внутренний контроль и аудит государственных средств осуществляется правительственными органами Таджикистана на местах и централизованно Управлением Внутреннего Аудита МФ. Кроме того, пять (5) министерств создали свои отделы внутреннего аудита, соответственно. Хотя все эти органы осуществляют периодическую проверку финансовых операций, ни один из них не проводит специфические аудиты операций по государственной закупке. Они проводят ревизию только до отчета об оценке заявок и не касаются администрирования контрактов. 57. Рекомендация: Внутренним аудиторам необходимо поручить проводить периодические аудиты государственных закупок. Этого можно достичь путем внесения изменения в существующее законодательство. Следует организовывать больше отделов внутреннего аудита в структуре бюджетных организаций. ПТ следует разработать четкие руководящие указания для органов внутреннего и внешнего аудита с целью устранить дублирование работы. Каждый внешний аудит должен проводиться в соответствии с передовой международной практикой и включать аудиты закупок. Механизмы контроля исполнения следует усилить. Тренинг по закупке необходимо разработать и предоставлять как внешним, так и внутренним аудиторам. Потенциал в закупке 58. Компетентность в закупке: Статьи 11 и 12 ЗГЗ описывают структуру и функции подразделения закупающей организации по закупкам. Статья 13 ЗГЗ требует, чтобы закупающая организация создавала тендерную комиссию для каждой закупки, с функциями тендерной комиссии, определенными в Статье 14 ЗГЗ. Тендерная комиссия должна состоять из квалифицированных специалистов в области закупок. Тем не менее, закупка – это не профессия в Таджикистане. В соответствии с Изменением в ЗГЗ (Изменения в ЗГЗ, Статья 10), чтобы закупающая организация была квалифицирована для осуществления закупок от своего имени, может потребоваться, чтобы в ее штат входили дипломированные специалисты по закупке. Эти требования относительно дипломированных специалистов по закупке могут быть сложными, учитывая отсутствие возможностей для обучения закупке государственных чиновников. 59. Рекомендация: ПТ должно предпринять профессионализацию закупки и создать отдельный профессиональный поток для этого. Эта акция должна сопровождаться отдельными должностными инструкциями (включая обязательные требования квалификации/опыта/компетентности), структуры профессионального роста и шкалы окладов профессионалов в закупке, и в свое время, соответствующей системой аккредитации. Кроме того, ПТ должно ввести стандарты контроля качества, которые должны использоваться для оценки качества работы практиков в области закупки. Требуется предпринять шаги по повышению институциональной компетенции, с тем, чтобы увеличить потенциал закупающих организаций в осуществлении закупок самостоятельно. 31 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок 60. Существование долгосрочной стратегии по наращиванию потенциала в закупке: Не никакой стратегии наращивания потенциала в закупке ни в государственном, ни в частном секторе. Нет программы систематического обучения или просвещения для государственного или частного сектора. Существующие схемы обучения закупке не отвечают спросу со стороны государственного и частного секторов. У АГЗ нет требуемого потенциала для удовлетворения всех потребностей обучения закупке страны. В стране действуют 1300 закупающих организаций на центральном уровне и более 5000 на местном уровне, и их число растет. Процесс децентрализации закупки, путем передачи этих функций закупающим организациям на всех уровнях правительства, довольно медленный, частью из-за отсутствия устойчивых и адекватных механизмов наращивания потенциала в закупке. Охват частного сектора в этой области также ограничен. 61. Рекомендация:(i) ПТ также должно сделать анализ потребностей в наращивании потенциала и на основании результатов, подготовить национальную стратегию по наращиванию потенциала в области закупок с учетом всех государственных и частных ресурсов, таких как существующая школа повышения квалификации для государственных служащих, университеты, колледжи, учебных заведений частного сектора, торговые палаты и т.д.; (ii) Для наращивания потенциала всех организаций, использующих государственные средства, в том числе ГП, и дл подготовки большего количества к дальнейшей децентрализации, ПТ должно разработать и предоставлять программу обучения в области закупок всем закупающим организациям на центрально и местном уровнях, а также контролирующим органам и частным фирмам; и (iii) ПТ должно создать устойчивый и институционализированный механизм наращивания потенциала в закупке, включая систему тестирования и квалификации. В АГЗ необходимо создать службу технической поддержки закупок. 62. Делегирование полномочий: Кажется, только руководители и заместители руководителей Министерства и Агентства могут подписывать контракты на закупку. Нет делегирования полномочий, связанных со стоимостью закупки/контракта. 63. Рекомендация: Полезно было бы пересмотреть законодательную базу в части положений о делегировании полномочий и ответственности за принятие решений. C. Операции по закупке и рыночные методы 64. Группа проверила операционную эффективность и результативность системы государственных закупок на уровне закупающих организаций. Для того чтобы использовать ответную реакцию частного рынка, как одно из средств оценки качества и эффективности системы в осуществлении процедур государственной закупки, группа экспертов встретилась с представителями некоторых подрядчиков, поставщиков и гражданского общества. 32 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок 65. Планирование закупки: Статья 12 ЗГЗ требует, чтобы закупающие организации готовили и представляли в АГЗ план закупок на следующий финансовый год в установленной форме, одобренной АГЗ. Кроме того, закупающие организации должны готовить ежегодные программы расходов на закупки; и готовить график для каждого тендера. Планирование закупок на национальном уровне, в областях и районах и на местном уровне, начинается с началом процесса формирования бюджета. Однако, планирование закупок во время формирования бюджета, а также после распределения бюджета, слабо. 66. После того как МФ информирует закупающие организации об их утвержденных бюджетных ассигнованиях, они не готовят вовремя планы закупок на финансовый год. В результате, закупки не осуществляются в установленные сроки. Чаще всего, из-за отсутствия планов на закупки и своевременного наличия средств, закупки задерживаются. Из-за того, что бюджетные ассигнования не используются до конца финансового года (т.е.31 декабря), они больше не доступны и не могут быть перенесены на следующий год, закупающие организация в последнем квартале года спешат произвести закупку, чтобы истратить свои ассигнования. Такая практика часто неэкономна, неэффективна и непрозрачна и ведет к завышенным ценам для ПТ. Кроме того, даже после того как бюджетные ассигнования уже одобрены для закупающих организаций, фактически средства им не предоставляются вовремя, что в итоге приводит не только к задержанным закупкам, но и просроченным платежам по контрактам. 67. В бюджетном цикле нет резерва для многолетних контрактов на закупку. В результате долгосрочные контракты, особенно на строительные работы, присуждаются и инициируются в заданном финансовом году без какой-либо гарантии финансирования выполнения таких контрактов в будущих финансовых годах. Это ведет к нежелательной практике продолжения выполнения контрактов только когда выделяются средства. Никакие систематические отчеты о выполнении закупки не готовятся для удостоверения исполнения бюджета и для сверки поставок с бюджетным программированием. 68. Рекомендация: Процесс планирования закупок должен начинаться не позднее, чем за два-три месяца до будущего финансового года. Должна быть связь между среднесрочной программой государственных расходов (СПГР) и годовым бюджетом. Это позволит закупающей организации разработать более реалистичный цикл расходов, чтобы обеспечить методы конкурсных закупок и эффективное использование государственных средств. Закупающие организации должны готовить и представлять планы закупок в АГЗ до 31 января каждого года для публикации на веб-сайте АГЗ. Никакие закупки не допускаются, пока такие планы не будут подготовлены, представлены АГЗ и не опубликованы. Закупающие организации должны иметь систему мониторинга для гарантии, что закупка, включенная в планы закупки, осуществляется в срок. Есть необходимость улучшить процессы формирования и исполнения бюджета с точки зрения закупки, включая резерв фондов для многолетних контрактов. Система закупки должна быть интегрирована в систему финансового менеджмента/бюджета для предоставления информации о ходе выполнения подписанных контрактов. ПТ 33 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок должно требовать подготовки отчетов о ходе выполнения для удостоверения исполнения бюджета и обеспечения, чтобы объемы поставок соответствовали бюджетным программам. 69. Инициация тендера без наличия бюджета: Статья 10 ЗГЗ, в контексте квалификации закупающей организации для осуществления закупок от своего имени, устанавливает, что закупающая организация до начала закупки должна иметь документы Казначейства и/или обслуживающего банка, удостоверяющие наличие средств, ассигнованных на государственные закупки. Неясно, в каких пределах это требование применимо ко всем (например, квалифицированным и неквалифицированным) закупающим организациям. В прошлом, были случаи на местных уровнях, когда бюджетные ассигнования были подтверждены, даже когда фактически средств не было, что означало, что плановые закупки не могли быть инициированы должным образом. 70. Рекомендация: ЗГЗ должен содержать эксплицитное утверждение, что ни одно действие по закупке не может быть инициировано без существующего бюджетного ассигнования. Гарантия наличия средств до направления уведомлений о тендере – хорошая практика и ее следует продолжать 71. Процедуры предварительной квалификации: Предварительная квалификация обычно не используется в государственной закупке в Таджикистане. Хотя ЗГЗ предусматривает предварительной квалификационные процедуры, и предквалификационный документ существует, в ЗГЗ нет указаний когда (т.е. при каких обстоятельствах) процедура предварительной квалификации должна использоваться. Дополнительное отсутствие ясности в отношении предварительной квалификации возникает из существования вторичных материалов, устанавливающих базовые параметры в отношении использования предварительного отбора, исходя из квалификаций. Связь этих материалов с осуществлением процесса предварительной квалификации неясна. ЗГЗ также не устанавливает, что квалификации не оцениваются на основе прошел/не прошел. И ЗГЗ не указывает, что квалификационные критерии должны быть ограниченными, чтобы отвечать специфическим потребностям закупки. 72. Рекомендация: ЗГЗ должен разъяснять и подробно излагать процедуры для предвартельной квалификации, а также критерии оценки, связанные с квалификациями. Следует позаботиться о том, чтобы не соединять критерии правомочности и квалификации. 73. Реклама: В Статье 31 ЗГЗ говорится, что приглашения подавать заявки должны публиковаться в Бюллетене Государственных Закупок (БГЗ), а также в национальных и/или иностранных средствах массовой информации. Однако единственный выпуск БГЗ был опубликован в декабре 2010г. Так, на практике, тендерные уведомления публикуются только в местных газетах, а уведомления о присуждении контракта не публикуются совсем. Сроки для подготовки и представления тендерных заявок составляют минимум три (3) недели для торгов с неограниченным и ограниченным участием в соответствии со Статьей 37 ЗГЗ. 34 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок 74. Рекомендация: Публикация информации о закупках, включая уведомления о присуждении контракта, на веб-сайте свободного доступа должна стать обязательной в ЗГЗ. Кроме того, реклама должна требоваться во всех случаях (за исключением, возможно, контрактов на комплектную поставку), для того, чтобы добиться максимальной прозрачности. 75. Представление и открытие тендерных заявок: ЗГЗ (статьи 32 и 34) предусматривает, что в уведомлениях о закупке и тендерных документах должна указываться дата и время представления тендерных заявок, а также открытия тендерных заявок, если речь идет о тендерных документах. ЗГЗ, Статья 41, предусматривает, что заявки должны открываться «во время и в месте, указанном в тендерных документах,” и ничего не говорит от том, что время открытия заявок должно совпадать с последним сроком подачи заявок,- это, по крайней мере, подразумевается, но не эксплицитно устанавливается - что открытие заявок должно происходить сразу же после подачи заявки. ЗГЗ предусматривает, что претенденты или их представители могут присутствовать при открытии заявок, и что имя, цена заявки и сумма обеспечения заявки должны немедленно объявляться и регистрироваться в протоколе открытии заявок. В ЗГЗ нет положения о том, что закупающая организация должна отклонять и возвращать поздно поданные заявки претенденту не вскрытыми. 76. Рекомендация: В ЗГЗ должно указываться, что любые предложенные скидки также должны зачитываться и записываться при открытии заявки. В ЗГЗ должно быть положение, требующее, чтобы закупающая организация отклоняла и возвращала поздно представленные заявки не вскрытыми. 77. Оценка тендерных заявок, критерии присуждения, уведомление о присуждении и подписание контракта: Статья 42 ЗГЗ посвящена оценке и сравнению заявок. Хотя ЗГЗ и пpедусматривает принципы, но не дает специфику методов и процессов оценки. Скорее ЗГЗ только требует, чтобы это было точно указано в тендерных документах, что может привести к противоречиям в применении на практике. ЗГЗ не указывает, что оценка должна делаться в строгом соответствии с критериями, установленными в ЗГЗ и тендерных документах (в соответствии с Главой 10, Разделом 8.4 Распоряжения), и что никакие иные критерии не должны применяться. Кроме того, оценка заявок часто делается в тот же день, в присутствии претендентов, используя очень простой формат отчета об оценке и цену, как единственные критерии оценки. Такая практика вызывает вопрос, соблюдается ли ЗГЗ должным образом. 78. ЗГЗ не делает обязательным использование системы прошел/не прошел для определения квалификаций. ЗГЗ также не предусматривает, что критерии неоцененные в денежном выражении, должны оцениваться по принципу прошел/не прошел, насколько это возможно, в отношении закупки товаров, работ и неконсультационных услуг. Кроме того, Распоряжение и другие материалы о процессе оценки, указывают, что система очков/рейтинговых оценок/ранжирования должна использоваться при оценке заявок. Изменение ЗГЗ (конкретно, Изменения в ЗГЗ, Статьи 34 и 42) также указывает, что такая система 35 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок очков должна использоваться, и даже идет дальше, предусматривая, что критерии могут указываться в очках или в процентах, как альтернатива стоимостному выражению. 79. Хотя Статья 42 ЗГЗ предусматривает, что в отношении товаров, работ и неконсультационных услуг контракт присуждается самой экономичной, оцененной как отвечающей основным требованиям, заявке, Распоряжение и другие материалы, касающиеся процесса оценки, вызывают вопросы, применяется ли такое основание для присуждения контракта на практике, намекая, что вместо этого лучше было бы следовать процессу, более похожему на компромиссный вариант стоимости - технического потенциала. 80. Положения ЗГЗ об оценке предложений на консультационные услуги придают адекватную важность качеству, и регулируют, как учитываются цена и качество, но то, когда правильно обосновывать выбор техническими возможностями, ценой и качеством претендента, а также детали процесса стоило бы расписать в ЗГЗ более полно. Распоряжение и другие материалы не рассматривают процесс оценки предложений на консультационные услуги. 81. В отношении вынесения решений о присуждении контракта, ЗГЗ (Статья 45, с изменениями) требует от закупающей организации направления письменного уведомления о принятии выбранного предложения всем заявителям в течение трех(3) дней после выбора победившей заявки. Распоряжение (Глава 10, Раздел 10.1), однако, кажется, указывает более длительный срок. ЗГЗ далее требует, чтобы закупающая организация публиковала объявление о присуждении контракта в БГЗ, но не указывает сроки для такой публикации. Распоряжение (Глава 10, Раздел 11) в этом отношении указывает только, что закупающая организация должна публиковать информацию о тендерном процессе в течение десяти (10) дней с момента подписания контракта. ЗГЗ не предусматривает, чтобы какое-либо уведомление направлялось претендентам, не отобранным для присуждения контракта, но в Распоряжении (Глава 10, Раздел 10.1) указывается, что другие претенденты должны быть проинформированы о выборе в течение трех (3) дней с момента подписания протокола о результатах тендера выбранным участником торгов, подписание чего происходит (в соответствии с Распоряжением) только после того, как выбранный претендент получит уведомление о своем выборе. Поэтому, разочарованные претенденты могут и не узнать решение о выборе после того, как решение уже принято, а это мешает им подать своевременную и значимую жалобу на процесс закупки. 82. Рекомендация: Положения ЗГЗ об оценке заявок должны быть уточнены, чтобы обеспечить, что оценка заявок осуществлялась в строгом и исключительном соответствии с критериями оценки заявок, установленными в тендерной документации. Распоряжения по применению (или руководство по закупке) должны включать более детальные методы оценки заявок на поставку товаров, работ и услуг, чтобы правильно направлять закупающие организации в разработке критериев оценки для их конкретных закупок. Положения в ЗГЗ и Распоряжении в отношении уведомления о результатах оценки заявок, должны 36 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок быть уточнены. Такое уведомление должно быть своевременным так, чтобы у заявителей была возможность подать значимую жалобу. 83. Электронная государственная закупка (э-ГЗ): Внедрение э-ГЗ с целью обеспечения прозрачности процедур государственных закупок, было включено в Стратегию борьбы с коррупцией на 2008-2012гг. Хотя ПТ стремится принять закупку для усиления прозрачности и эффективности государственных закупок, в настоящее время нет ни ясной концепции, ни стратегии для осуществления закупок в реальном времени. Закон о Государственной Закупке допускает использование электронных средств в электронной закупке, и интернет портал “http://www.goszakupki.tj/” – первый шаг к внедрению электронной закупки в Таджикистане. Веб-сайт раскрывает информацию, связанную с закупкой, такую как Закон о Государственных Закупках, сообщения о закупках и сведения о присуждении контрактов. Портал организован на английском, русском и таджикском языках. АГЗ руководит планом э-закупок и продолжает узнавать от других стран о возможностях и вызовах внедрения э-закупки. АГЗ хотело бы внедрить электронные операции закупки, вне доступной сейчас функции раскрытия информации и рассматривает автоматизацию скорее малых, а не крупных закупок, в качестве предпочтительной отправной точки. Ограниченные ресурсы и отсутствие вторичного законодательства для э-закупки мешают ее внедрению. 84. Рекомендация: ПТ должно подготовить и осуществлять стратегию по внедрению э-ГЗ, а также исполнительное распоряжение по ее осуществлению. Такая стратегия должна обеспечить полную дорожную карту для длительного принятия э-ГЗ и включать планы действий с четко определенными ролями, обязанностями и промежуточными этапами. Для того чтобы повысить качество институционального руководства и результативность управления, соответствующие ресурсы должны выделяться для проведения процесса упреждающего и стратегического планирования э-закупок. 85. Реализация и администрирование контракта: Глава 6 ЗГЗ посвящена контрактам на государственную закупку. Она требует, чтобы: (i) контракты на государственную закупку заключались, исходя из результатов тендера согласно соответствующим положениям Гражданского Кодекса; (ii) Контракты на государственную закупку заключаются в письменной форме; (iii) Уведомление о заключении контракта с указанием имени и адреса поставщика/подрядчика и цены контракта, должно направляться всем претендентам, которые представили заявки в течение трех(3) дней с даты заключения контракта; и (iv) информация о стоимости контракта представляется в АГЗ в течение трех(3) дней со дня заключения контракта. 86. Изменения в контракты на государственную закупку регулируются Статьей 76 ЗГЗ, которая предусматривает, что контракт не должен изменяться до той степени, в которой такая модификация может привести к изменению содержания заявки, что было основанием для выбора победившего предложения. Такие изменения считаются недействительными. Другие широкие изменения в контракт 37 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок кажется допустимыми, что является предметом для дальнейшего рассмотрения, так как существенные изменения (например, объема поставки), обычно не одобряются в международной практике. 87. В соответствии со Статьей 77 ЗГЗ, контракт может быть аннулирован с согласия АГЗ из-за значительного изменения обстоятельств, которые существовали на момент заключения контракта и которые невозможно было предугадать во время заключения контракта, что делает выполнение условий контракта неблагоприятным для интересов общественности. Такое прекращение действия контракта должно происходить не позднее, чем в течение одного(1) месяца с момента наступления вышеуказанных обстоятельств. Если контракт аннулируется в этих обстоятельствах, стороны контракта должны быть компенсированы за причиненные убытки. Это положение по существу истолковывается как государственное аннулирование в силу права на удобство, которое можно встретить в международной практике. 88. Не существует руководства по управлению контрактами . Однако руководство разрабатывается совместно с ПРООН. Управление контрактами в Таджикистане в целом слабо. Хорошая практика, связанная с поручением обязанности по управлению контрактами, рассмотрением отклонений от контракта, а также процедуры, которым необходимо следовать, и учет контрактов отсутствуют. 89. Рекомендация: ПТ должно подготовить и ввести простое руководство по управлению контрактами, охватывающими поставку товаров, работ и услуг. Государственные чиновники должны пройти обучение навыкам управления контрактами. Для этой цели, ПТ может рассмотреть использование руководства по управлению контрактами подготовленное консультантом для стран Центральной Азии, финансируемым Всемирным Банком. Следует уделить внимание ограничению объема допустимых модификаций контракта. ЗГЗ и существующие общие условия контракта (ОУК) на закупку консультационных услуг обычно предусматривают обязанности по администрированию контракта, однако существуют пробелы, которые нужно заполнить, а также будет полезным уточнение других конкретных условий. Также необходимо обеспечить последовательность связанных положений ЗГЗ и различных ОУК. Необходимо подготовить ОУК с включением условий по вопросам администрирования контракта на закупку товаров, работ и неконсультационных услуг. 90. Механизмы урегулирования споров по контракту: Претензии, возникающие из контракта, рассматриваются в Статье 78 ЗГЗ, которая предусматривает дружественное урегулирование или, при невозможности такого регулирования, обращение в экономический суд. Тем не менее, арбитраж обычный в международной практике способ урегулирования таких споров. Кроме того, на практике, АГЗ также может рассматривать такие споры. 91. ОУК о спорах, связанным с контрактом, не включены в СТД на закупку товаров, работ и услуг. И поэтому, вопрос урегулирования споров по таким 38 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок контрактам неясен. Хотя некоторые из существующих ОУК, связанных с закупкой консультационных услуг, ссылаются на разрешение споров в судебном порядке при невозможности дружественного разрешении спора, что кажется, соответствует ЗГЗ, другие ОУК ссылаются на обращение в арбитражный суд по законодательству Таджикистана. Такое доверие арбитражу не только кажется несоответствующим ЗГЗ, но и удивительным, учитывая, что под утверждениям Министерства Юстиции, Закон о Коммерческом Арбитраже только разрабатывается. 92. Арбитраж нечасто используется в стране. Кроме того, нет ясных условий о международном арбитраже в договорах с иностранными провайдерами товаров и услуг, и это проблема, которую необходимо рассмотреть. Нет и условия о рассмотрении споров до обращения в арбитраж или такой организацией, как Совет по урегулированию споров, как это часто используется в международной практике. Решения суда принудительно осуществляются в рамках более широкой законодательной базы, но не существует понятный механизм для принудительного исполнения арбитражных решений. Таджикистан не является членом Нью- Йоркской Конвенции о принудительном исполнении международных арбитражных решений. 93. Рекомендация: Вопросы, касающиеся урегулирования споров, должны быть более четко прописаны в законодательной базе, а также в ОУК. Должно быть обеспечено выполнение результатов процесса по урегулированию споров. Возможно, следует больше стимулировать улучшенное понимание арбитража. 94. Частный сектор: Эффективные механизмы партнерства между государственным и частным секторами, по-видимому, отсутствуют, так как создается впечатление, что существующие условия не способствуют открытому диалогу с частным сектором и его разнообразными профессиональными объединениями, включая организации общественных работ (ООР). Кроме того, ПТ сейчас не имеет программ по наращиванию потенциала для консалтинговых фирм, подрядчиков и поставщиков. ПТ также не имеет хорошо устоявшихся механизмов для государственно-частного партнерства. 95. Фактически, нет институциональных механизмов для диалога или партнерства между государственным и частным секторами и нет консультаций с деловым сообществом. Частный сектор должен рассматриваться как партнер по развитию. Интенсивные просветительские программы следует организовывать, чтобы совместно с частным сектором создавать потенциал для участия в торгах. Из-за отсутствия четкого понимания требований государственных закупок, заявители часто представляют заявки плохого качества, многие из которых должны быть отклонены, тем самым уменьшая конкуренцию и, в итоге, способствуя повышению цен для ПТ. 96. Рекомендация: АГЗ должен наладить регулярный диалог с частным сектором для повышения их информированности о требования государственной закупки. Кроме того АГЗ должно организовывать тренинги и просветительские программы, включая информационные семинары, для частного сектора. Следует 39 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок провести исследование частного сектора, чтобы оценить сдерживающие факторы в отношении их участия в государственных торгах. Исходя из результатов исследования, АГЗ должно найти решения для устранения этих сдерживающих факторов. 97. Записи о закупках: ПТ требует, чтобы записи о закупках сохранялись в течение трех (3) лет с даты их создания, независимо от стоимости закупки. А также, записи о закупках часто не сохраняются в соответствии с требованиями ЗГЗ. 98. Рекомендация: ПТ должно принудительно обеспечить выполнение правил учета. Соответствующий персонал должен быть подготовлен для выполнения этой функции. D. Целостность и прозрачность системы государственных закупок 99. Эффективность механизма рассмотрения жалоб: Из-за того, что решения по жалобам на процесс закупки (на любом уровне) не являются общедоступными, мы не могли подтвердить, что такие решения основаны на имеющейся информации. Однако, как говорят, жалобы, направляемые в АГЗ, часто рассматриваются на неофициальной основе (т.е. через переговоры с закупающими организациями и жалобщиками с целью обсудить дело, прежде чем вынести решение). В этом отношении, только две(2) официальные жалобы (от той же компании) были поданы в АГЗ в 2011г., но несколько других жалоб поступили по горячей линии, установленной в АГЗ. Нам также сказали, что жалобы могут подаваться неформально через встречи с директором АГЗ и/или его заместителями. 100. ЗГЗ предусматривает прямой регресс путем подачи жалобы в суд, а также предусматривает право обжаловать решения, вынесенные нижней инстанцией по рассмотрению жалоб, в суде. У судов есть правоприменительные органы, как, в общем, предписано национальным правом, (например, Гражданский Кодекс). Граждане также пользуются общим правом подавать иски на нарушение прав человека в суд в рамках более широкой национальной правовой базы. У АГЗ ограниченный штат для рассмотрения жалоб, и они часто рассматриваются Директором и/или заместителем директора. Однако не было указаний на то, что АГЗ не реагирует на жалобы своевременно. Общая озабоченность в отношении отсутствия у закупающей организации возможностей для рассмотрения жалоб также переходит в область рассмотрения жалоб на уровне закупающей организации. 101. Опубликование решений не являются обязательным согласно ЗГЗ, и решения не публикуются. Решения в письменной форме выдаются жалобщикам и закупающим организациям. 102. Из-за того, что решения по жалобам не общедоступны, мы не могли подтвердить, что такие решения основаны на доступной информации. Согласно тому, что мы говорили ранее, решения по жалобам обоснованы и подробно формально описаны (по крайней мере, в отношении формальных жалоб), но 40 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок неясно, какой уровень детализации предоставляется, учитывая, что решения для ознакомления не выдавались. Однако нет указаний на то, что участники процесса рассмотрения жалобы видели этот процесс как пристрастный. С другой стороны, есть общее нежелание заявителей воспользоваться процессом рассмотрения жалобы. В этом отношении, было сделано множество заявлений о том, что просто очень мало жалоб, учитывая существующую практику и деловую среду в стране. 103. Как сказано выше, ЗГЗ предусматривает право на дальнейший пересмотр решений, принятых на уровне ниже, а также на судебное рассмотрение жалоб в первой инстанции. Судебное рассмотрение – важная гарантия в стремлении обеспечить справедливость и отчетность. 104. Вопрос о правоприменительном органе, в случае несоблюдения решения по жалобе, в законодательной базе не рассматривается, хотя принудительное исполнение судебных решений может осуществляться в рамках более широкой законодательной базы. 105. Рекомендация:(i) В дополнение к рассмотрению жалоб на уровне закупающей организации и в судебном порядке, в идеале, должен быть создан независимый орган как общий форум для жалоб в отношении процессов закупки и присуждения контрактов; (ii) поскольку такой уровень функции рассмотрения жалоб остается в АГЗ, должно быть надлежащее разделение функций и гарантий для обеспечения независимости и необходимо свести к минимуму возможность конфликта интересов; (iii) трактовка законодательной базой процесса рассмотрения жалоб может быть улучшена путем уточнения формулировки процесса и рассмотрения важных вопросов, которые сейчас в ней не рассматриваются; (iv) Опубликование решений, вынесенных по жалобам должно стать обязательным в ЗГЗ; (v) вопросы, касающиеся принудительного исполнения и соблюдения решений по жалобам, должны быть более открыто рассмотрены в законодательстве о закупках; и (vi) АГЗ должно помогать осуществлению образовательных программ по механизмам рассмотрения жалоб для всех заинтересованных сторон. 106. Доступ к информации о закупках: Закупающие организации должны публиковать сообщения о тендере в национальных и/или международных средствах массовой информации и в БГЗ через АГЗ. Информация о присуждении контракта, включая имя, адрес и цену предложения, должна публиковаться в БГЗ. Однако, из-за того, что был только один выпуск БГЗ в декабре 2010г., на практике сообщения о тендерах публикуются только в местных газетах, а сообщения о присуждении контракта не публикуются вовсе. Веб-сайт АГЗ доступен на трех языках (таджикском, русском и английском). Однако требуется значительное улучшение имеющегося содержания, чтобы этот сайт был полностью функциональным. Например, большая часть информации только на таджикском языке, что ограничивает полезность русской и английской версий веб-сайта. 107. Рекомендация:(i) Увеличить прозрачность за счет оцифрованного сбора данных, провести анализ и распространить результаты анализа, и публиковать 41 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок отчеты на едином портале закупки; и (ii) сделать веб-сайт более устойчивым за счет публикации более полной информации. 108. Отчетность о закупках: действующая законодательная база неясно предусматривает систему сбора и распространения информации о закупках. В стране нет институционализированной системы для этих целей. Годовые отчеты о результатах закупок не готовятся и не публикуются. Электронная версия БГЗ доступна на веб-сайте АГЗ (www.goszakupki.tj), который служит своеобразной доской объявлений только для размещения сообщения о закупках. Кажется, что домашняя страница АГЗ является платформой или электронной доской объявлений, которая предназначена для рекламы закупок государственного сектора. Тем не менее, ее наличие должно быть лучше рекламироваться, поскольку доступ к ней и использование все еще ограничен только крупными городами Таджикистана. Кроме того, очень мало информации публикуется о присуждении контрактов. Информация о жалобах тоже не публикуется. Эта система не позволяет собирать информацию/статистику о закупках, исходя из проведенных тендеров. 109. Рекомендация:(i) ПТ должно ввести надежную систему для сбора и распространения информации о закупках. Система должна позволять собирать годовые планы закупок, сообщения о закупках, публиковать сообщения о присуждении контрактов, ценах на материалы и услуги и т.д. Она также должна использоваться для подготовки публикации полного годового отчета о госзакупках; (ii) Правила должны включать обязательное требование для закупающих организаций публиковать информацию о присуждениях контрактов на веб-сайте АГЗ; и (iii) закупающие организации также должны быть усилены в сборе и хранении данных, и необходимо внедрить систему отчетности перед АГЗ. 110. Антикоррупционные меры: Таджикистан присоединился к Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции в 2006г. Существует закон по борьбе с коррупцией , который вступил в действие в 2005г. В 2007г., было создано Антикоррупционное агентство. В январе 2008г., была принята Стратегия по борьбе с коррупцией на 2008-2012гг. А новая антикоррупционная стратегия сейчас обсуждается. 111. Антикоррупционная стратегия направлена на то, чтобы просвещать и укрепить диалог с гражданским обществом, НПО, общественными объединениями, и частным сектором по вопросам, касающимся усилий по борьбе с коррупцией. Кроме того, Антикоррупционный Закон предусматривает, что борьба с коррупцией должна вестись с широким участием населения, общественных организаций и СМИ. Усилия в этом направлении должны поддерживаться. 112. Целый ряд мошеннических и коррупционных деяний в настоящее время не охвачен законодательной базой, и лиц, подлежащие наказанию за плохие деяния, могут быть определены слишком узко, чтобы охватить ряд «плохих людей», которые могут заниматься такой деятельностью. Законодательство также следует уточнить в части определений, объемов охвата, и обязанностей различных государственных деятелей, включая правоохранительные организации. Кроме того, 42 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок законодательная база бы выиграла от включения в нее положений, которые бы более прямо связывали ЗГЗ с антикоррупционным законодательством. 113. Статья 8 ЗГЗ «О злоупотреблении служебным положением», запрещает государственным служащим, кроме государственных служащих, уполномоченных представлять закупающие организации:(i) любым способом влиять на процедуру государственной закупки в интересах любой стороны в закупке;(ii) участвовать в качестве поставщика (подрядчика) или действовать в качестве ее законного представителя в закупке, регулируемой ЗГЗ; и(iii) участвовать в принятии решения по процедурам закупки, если они состоят в родственной или иной связи с любым участником торгов или если они прямо или косвенно заинтересованы в результатах осуществляемой закупки. 114. Хотя Изменения в ЗГЗ вероятно уточнили подразумеваемый объем применения этого положения о государственных деятелях, остается неясным, что соответствующая формулировка адекватно охватывает весь ряд таких деятелей в смысле потенциальных ситуаций конфликта интересов. Дополнительные запрещения далее указываются в Статье 8 ЗГЗ. 115. Распоряжение (Глава 10, Раздел 8.2), а не ЗГЗ, требует от членов комиссии, экспертов и других лиц, имеющих доступ к тендерной информации, представления письменного отчета, декларирующего их беспристрастность . Отвод требуется для любого такого лица, которое узнает при открытии заявок, что среди участников торгов есть лица, чьи предложения он/она не смогут проверить беспристрастно. Следует рассмотреть включение в ЗГЗ требования для таких лиц, а также ключевого персонала участника торгов, чтобы они представляли аффидевиты о конфликте интересов. Также следует рассмотреть необходимость, чтобы вторичное законодательство должно включать кодекс чести (или что-то аналогичное), определяющий ситуации конфликта интересов, с которыми вероятнее всего персонал по закупки встретится. 116. Статья 83 ЗГЗ предусматривает, что физические и юридические лица должны нести ответственность за нарушение ЗГЗ в соответствии с законодательством Республики Таджикистан. Она не дает ссылку на конкретные законы, такие как Уголовный Кодекс или антикоррупционный закон. 117. В отношении нарушений обязательств, связанных с борьбой с коррупцией, антикоррупционный закон включает положения, рассматривающие коррупционные правонарушения государственных чиновников и их последствия, но эти положения должны быть уточнены и расширены. В особенности, Закон по борьбе с коррупцией не рассматривает последствия от коррупционной деятельности, в которой замешаны негосударственные субъекты, и этот вопрос необходимо решить. 118. Законодательная база должна более четко обязывать государственных чиновников докладывать о фактической и подозреваемой коррупции. Аналогично, Случаи нарушений должны сообщаться соответствующему правоохранительному 43 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок органу для контроля, и количества донесений и их результаты должны отражаться в годовом отчете, который готовит АГЗ вместе с информацией о соблюдении требований закупки. 119. Хотя Антикоррупционное Агентство было создано, частью, чтобы устранить дублирование среди государственных органов, кажется, что на практике антикоррупционные функции все еще выполняются различными ведомствами. Ясность в этой области важна. Кроме того, необходимо дать Антикоррупционному Агентству исполнять свои функции более эффективно, в том числе координацию усилий ПТ по борьбе с коррупцией. 120. Горячая линия для конфиденциального донесения информации о мошенническом, коррупционном или неэтичном поведении, была создана через Антикоррупционное Агентство; и была проведена рекламная кампания для способствования общественного знания о такой горячей линии. Следует рассмотреть возможность для улучшения системы, добавив в антикоррупционную законодательную базу специфические положения о механизмах донесения информации. 121. Закон о борьбе с коррупцией рассматривает, но только в общих выражениях, конфиденциальность и государственную защиту в отношении дел и лиц (например, защита активных граждан). Дополнительные защиты и гарантии неразглашения предусмотрены в Законе «О государственной защите участников рассмотрения уголовных дел в суде” (Закон о Государственной защите). Однако эти положения необходимо пересмотреть и возможно расширить. Более широкая антикоррупционная законодательная база требует уточнения и приведения в соответствие в отношении таких вопросов. 122. Хотя занятие мошеннической и коррупционной деятельностью и злоупотребление служебным положением являются наказуемыми деяниями согласно законодательству, относящемуся только к государственным закупкам, такое законодательство (включая ЗГЗ) не устанавливает четкое требование включать ссылки на мошенничество и коррупцию, конфликт интересов и неэтичное поведение в тендерную документацию. И ЗГЗ не дает точных инструкций, как включать эти вопросы в тендерную документацию. Основные положения о коррупционных и мошеннических поступках и конфликте интересов включены в тендерные документы, но было бы полезно их расширить. Также было бы благоразумно для ЗГЗ сделать обязательным для закупающих организаций проведение тщательной экспертизы по полученным заявкам с тем, чтобы выявить несоблюдение правил проведения торгов согласно ЗГЗ и определить признаки, указывающие на мошенническую или основанную на сговоре деятельность. Специальные указания необходимо предусмотреть во вторичном законодательстве. 123. Процессуальные вопросы в отношении лишения права (включение в список неблагонадежных подрядчиков) должны быть рассмотрены в ЗГЗ или хотя бы во вторичном законодательстве. Основания для отстранения от участия в государственной закупке должны более широко охватывать потенциальные 44 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок «плохие деяния» и «плохих людей» и, наоборот, потенциальные возможности для субъективного исключения должны быть сведены к минимуму. Следует продумать возможное создание независимого органа для рассмотрения отстранений от участия. Положения об установлении и исключении неблагонадежных подрядчиков, включенные в разные законодательные материалы, необходимо привести в соответствие. Стоит отметить, что процесс установления неблагонадежных подрядчиков обычно в практике не используется, и пока что ни один подрядчик не внесен в список неблагонадежных подрядчиков. 124. Рекомендация:(i) Законодательная база должна быть расширена после разделения труда между учреждениями, отвечающими за борьбу с коррупцией, а роли и обязанности различных субъектов в антикоррупционной системе должны быть рационализированы; (ii)Антикоррупционному агентству необходимо дать возможность исполнять свою роль сдерживания коррупции вообще и коррупцию в государственной закупке, в частности, более эффективно и в координировании усилий ПТ в этом отношении. В более общем смысле, вся антикоррупционная законодательная база (включая материалы закупки), могла бы выиграть от пересмотра для того, чтобы более четко определить и более широко охватить ряд потенциальных мошеннических и коррупционных приемов и потенциальных субъектов, участвующих в делах по закупке, и определить и полностью охватить вопросы служебной этики; (iii) Антикоррупционное законодательство должно быть пересмотрено и изменено, при необходимости, чтобы обеспечить соответствие с UNCAC (Конвенцией ООН против коррупции); (iv) ПТ должно привести в соответствие правовые инструменты, составляющие всю антикоррупционную законодательную базу, чтобы заполнить пробелы и обеспечить согласованность этих инструментов. Законодательная база должна более ясно определять обязанности и ответственность государственных чиновников, и наказания для физических и юридических лиц, признанных виновными в мошеннической или коррупционной деятельности. Законодательство должно предусматривать обязательство государственных чиновников сообщать о фактической или подозреваемой коррупции; (v) Необходима большая прозрачность в отношении принудительного исполнения постановлений суда и наказаний; (vi)предпринять дополнительные меры в выполнении целей, установленных в антикоррупционной стратегии; (vii) Законодательная база должна более точно устанавливать защиты активных граждан и более ясно предусматривать, чтобы индивидуальный жалобщик имел право оставаться анонимным; (viii) Правовая база закупок должна устанавливать ясное требование включать ссылки на мошенничество и коррупцию, конфликт интересов и неэтичное поведение в тендерную документацию; (ix)ПТ должно установить независимый и прозрачный процесс вынесения определений по отстранению от участия (включение в список неблагонадежных подрядчиков) и прописать процесс лишения права более полно в законодательной базе; (x) ПТ должно и далее развивать инициативы по борьбе с коррупцией вместе с частным сектором и гражданским обществом, и должны активно вовлекать их в соответствующие государственные программы; (xi) ПТ следует принять меры по повышению информированности в частном и государственном секторах об антикоррупционной деятельности; и (xii) ПТ должно привлекать гражданское общество к осуществлению социального аудита 45 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок и контроля. Сотрудничество с гражданским обществом должно продвигаться и пользоваться уважением общественности. Для этой цели, ПТ должно рассмотреть необходимость создания Советов Гражданского общества с представительством Правительства, гражданского общества и частного сектора. 125. Принудительное исполнение решений суда и наказаний, и итогов аудита: Существует мало доказательств судебного преследования и наказания за злоупотребления. Законодательная база должна указывать, какую информацию раскрывать и когда. Например, было бы хорошо, если бы законодательство требовало обязательного раскрытия общей информации о делах, расследованиях, санкциях, административных или уголовных, например, через годовой отчет с анализом тенденций и схем. 126. Принуждение к исполнению аудиторских заключений: Ведется строгий контроль исполнения аудиторских заключений в форме проверок, осуществляемых Антикоррупционным Агентством, но этот контроль в основном сосредоточен на возвращении неправильно использованных государственных средств. Не так сильно контролируется исполнение заключений аудита. Никаких критических выводов нет и в заключениях внутреннего аудита. Рекомендация: Существующий механизм принуждения к проведению аудита и контроль исполнения должен быть изменен с включением надлежащих мер по контролю исполнения заключений внутренних аудиторов и упорядочением дополнительного расследования после проверок со стороны Антикоррупционного Агентства. 127. Кодекс норм поведения в закупке: Кодекс чести государственной службы (Кодекс Чести) не включает положения, которые специально применимы к государственным служащим, участвующим в управлении государственными финансами, включая закупки. Тем не менее, Кодекс чести действительно включает общие обязательства для государственных служащих (персонал по закупкам в том числе) действовать этично и беспристрастно, и сохранять информацию в тайне. Хотя они подразумеваются, в явном виде запреты на мошенническую и коррупционную деятельность не указаны. От государственных служащих также требуется избегать конфликтов интересов, но эти положения не в полной мере приведены в соответствие с законодательной базой по закупкам. Меры за нарушение обязательств, применяемые в соответствии с Кодексом чести, включают кадровые меры, дисциплинарные взыскания, а также административные воздействия и уголовные преследования в соответствии с законом. 128. Хотя они подразумеваются, в явном виде запреты на мошенническую и коррупционную деятельность также не включены среди других ограничений для государственных служащих в Закон о Государственной Службе. Закон о Государственной Службе требует от государственных служащих ежегодного декларирования имущества, но нет связи с таким требованием в законодательной базе по закупкам, и соответствующие положения в антикоррупционном 46 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Оценка системы госзакупок законодательстве требуют уточнения. Например, законодательство должно указывать виды доходов или формы имущества, которые должны раскрываться, тип и уровень государственных служащих, обязанных докладывать, и нужно ди включать членов семьи в декларацию. Меры за не предоставление требуемых деклараций включают увольнение или другое наказание в соответствии с законом. Необходимо рассмотреть вопрос о том, должны ли обнародоваться имена лиц, не представивших декларации, после истечения установленного срока (например, три месяца). Законодательство также должно возложить на агентство обязанность получать и проверять декларации. 129. Рекомендация:(i) ПТ должно и далее усиливать Кодекс чести и Закон о Государственной Службе и ввести механизмы для их эффективного осуществления; (ii) ПТ должно включить положения, специальные для государственных служащих, участвующих в государственной закупке, в законодательную базу; и (iii) Ограничения и обязательства государственных служащих должны быть приведены в соответствие с регулирующими документами. 47 Таджикистан –Обзор состояния закупок в стране Рекомендации и Предлагаемый План действий ГЛАВА III.РЕКОМЕНДАЦИИ И ПРЕДЛАГАЕМЫЙ ПЛАН ДЕЙСТВИЙ 130. На основании результатов оценки, следующие рекомендации и план действий предлагаются вниманию ПТ. Более детальные конкретные рекомендации в отношении конкретных областей в системе государственных закупок, которые полезно было бы пересмотреть и изменить, приводятся в основной части данного отчета, в основном в Главе II и в конце каждого Базового показателя в Приложении С. Предлагаемый План действий располагает мероприятия в порядке важности – краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные действия. Данный проект отчета будет обсуждаться с ПТ, и будет выработана стратегия по реализации Плана действий. Однако, чтобы обеспечить участие всех заинтересованных сторон в длительном развитии разных аспектов системы государственных закупок, ПК рекомендуется создать группу по улучшению функционирования государственной закупки. Эта группа должна состоять из представителей ПТ (АГЗ, Казначейство, Государственная администрация, Институт Государственной Службы и т.д.); частного сектора (консалтинговые фирмы, строительная индустрия и поставщики ); и гражданского общества. Эта Группа должна осуществлять надзор за и координацию развития деятельности по государственным закупкам. 131. Для того чтобы способствовать улучшению информированности и понимания, и поддержки процесса реформирования системы государственных закупок, следует рассмотреть возможность проведения однодневного семинара – по одному для государственного, частного секторов и гражданского общества. Такой семинар помог бы генерировать лучшее понимание и более широкую поддержку длительного процесса реформы системы государственных закупок. Предлагается провести такой семинар в октябре 2012г. Ключевые рекомендации и План действий Рекомендации Срок Ответствен ная организаци я Законодательная и регулятивная база Пересмотреть и изменить законодательную базу по Среднес АГЗ закупкам, учитывая комментарии в данном отчете, рочный - чтобы обеспечить, что различные законодательные инструменты являются полными, согласованными, долгосро действующими и приведенными в соответствие с чный хорошей международной практикой. 48 Таджикистан –Обзор состояния закупок в стране Рекомендации и Предлагаемый План действий Рекомендации Срок Ответствен ная организаци я Подготовить исполнительные распоряжения с Среднес АГЗ детализацией вопросов, рассмотренных в ЗГЗ. Должно быть подготовлено Руководство по закупке, рочный - отражающее действующее законодательство долгосро чный Подготовить полный комплект СТД отдельно для Среднес АГЗ товаров, работ и услуг и сделать их использование рочный - обязательным. СТД должны соответствовать действующему законодательству. долгосро чный Рассмотреть озабоченности в отношении Краткос ПТ/АГЗ конфликтующих функций АГЗ. В частности, АГЗ или не рочный - должно участвовать в фактическом осуществлении среднеср закупки, или должен быть создан отдельный очный департамент для осуществления закупок от имени других закупающих организаций до тех пор, пока они не будут квалифицированы и сертифицированы на осуществление закупок самостоятельно. Институциональна основа и качество управления Подготовить стратегию по улучшению системы Краткос АГЗ государственных закупок, включая установку показателей для контроля и оценки эффективности рочный - функционирования системы государственных закупок. среднеср очный И далее укреплять АГЗ, чтобы оно взяло на себя Краткос АГЗ/ПТ эффективное и независимое исполнение различных рочный - функций, которые обычно исполняет орган, среднеср регулирующий закупки. очный Сделать анализ потребностей в наращивании Среднес АГЗ потенциала в закупке и, на основании результатов, рочный - подготовить национальную стратегию по наращиванию долгосро потенциала в закупке, учитывая все имеющиеся чный государственные и частные ресурсы. 49 Таджикистан –Обзор состояния закупок в стране Рекомендации и Предлагаемый План действий Рекомендации Срок Ответствен ная организаци я Ускорить усилия по наращиванию потенциала Среднес АГЗ закупающих организаций в закупке с тем, чтобы рочный - увеличить число организаций, квалифицированных для долгосро осуществления закупок самостоятельно. чный Для повышения децентрализации, рассмотреть передачу Среднес КК/АГЗ обязанности по закупкам для неквалифицированных рочный - закупочных организаций другим связанным долгосро закупающим организациям, которые уже чный квалифицированы для самостоятельного осуществления закупок, и снять эту обязанность с АГЗ. Рассмотреть возможность создания централизованного Среднес ПТ департамента по закупкам в структуре существующего рочный - министерства или ведомства с целью закупок товаров долгосро общего пользования и услуг правительством. Такой чный централизованный департамент должен способствовать получению большего эффекта масштаба и использовать дефицитный бюджет более эффективно и рационально, и в то же время уменьшать возможности для мошенничества и коррупции. Кроме того, такой центральный департамент по закупкам может также осуществлять закупки от имени некоторых неквалифицированных закупочных организаций, которые не квалифицированы для осуществления самостоятельных закупок. Этому департаменту потребуется создание потенциала по централизованной закупке, включая рамочные соглашения и контракты. Закупка товаров общего пользования и услуг может начаться на пилотной основе для некоторых товаров и услуг, а затем разворачиваться. Операции по закупке и рыночные методы Далее интегрировать планирование закупок с Краткос Закупающ бюджетным циклом. рочный - ие долгосро организац чный ии/Казнач ейство Начать процесс планирования закупок не позднее, чем Краткос Закупающ за два-три месяца до начала следующего финансового рочный ие года. организац ии 50 Таджикистан –Обзор состояния закупок в стране Рекомендации и Предлагаемый План действий Рекомендации Срок Ответствен ная организаци я Требовать от закупающих организаций, как условие для Краткос МФ/Казна инициации тендерных процессов, подготовки и рочный - чейство представления планов закупок в АГЗ в срок до 31 среднеср января каждого года для опубликования на веб-сайте очный АГЗ. Запретить инициацию процессов закупки, прежде чем Краткос МФ/Treasu бюджетные средства будут гарантированы. рочный - ry среднеср очный Предпринять профессионализацию закупки и создать Долгоср ПТ/Департ отдельный профессиональный поток для этого, с очный амент отдельными должностными инструкциями для Государст специалистов по закупке. венной Службы Создать соответствующую систему аккредитации и Долгоср АГЗ ввести стандарты контроля качества для использования очный при оценке качества работы специалистов по закупке. Разработать и предоставлять программу по Краткос АГЗ наращиванию потенциала/улучшению рочный информированности, которая отвечает потребностям и государственных чиновников на всех уровнях непреры правительства, и нуждам частного сектора. вный Обучать внутренних и внешних аудиторов навыкам осуществления аудитов закупок. Подготовить и ввести простое руководство по Краткос АГЗ управлению контрактами на товары, работы и услуги. рочный - Разработать и предоставлять обучение государственным среднеср чиновникам по управлению контрактами. очный Более четко прописать в законодательной базе и ОК Среднес АГЗ вопросы, касающиеся процессов урегулирования споров. рочный- долгосро чный 51 Таджикистан –Обзор состояния закупок в стране Рекомендации и Предлагаемый План действий Рекомендации Срок Ответствен ная организаци я Подготовить и осуществлять стратегию по э-ГЗ, а также Среднес АГЗ подробное распоряжение по их использованию. Такая рочный- стратегия должна предоставить полную дорожную карту долгосро для длительного принятия электронной закупки и чный должна включать планы действий с четко определенными ролями, обязанностями и промежуточными этапами. Целостность и прозрачность государственной закупки Повысить прозрачность в использовании Краткос АГЗ государственных средств через закупку, создать рочный - надежную систему для сбора, сообщения и среднеср распространения информации о закупках; подготовить очный полный годовой отчет о закупках и обнародовать его. Обязать внутренних аудиторов проводить периодические Среднес МФ аудиты госзакупок. рочный- долгосро чный Организовывать больше отделов внутреннего аудита в Среднес МФ структуре бюджетных организаций. рочный- долгосро чный Разработать четкие руководящие указания для органов Среднес МФ/ внутреннего и внешнего аудита для того, чтобы избежать рочный- Счетная дублирования работы. долгосро Палата чный Делать внешний аудит закупок в соответствии с лучшей Среднес Счетная международной практикой. рочный- Палата долгосро чный Повысить прозрачность через цифровой сбор данных о Среднес АГЗ закупках, анализ этих данных и публикацию отчетов о рочный- результатах на едином портале закупок. долгосро чный Уточнить роли и обязанности различных субъектов в долгосро ПТ/ антикоррупционной системе. чный Антикорру пционное Агентство 52 Таджикистан –Обзор состояния закупок в стране Рекомендации и Предлагаемый План действий Рекомендации Ответствен Срок ная организаци я Более четко определить обязанности и ответственность долгосро Антикорру государственных чиновников, и наказания для чный пционное физических и юридических лиц, уличенных в Агентство мошенничестве или коррупции. Обеспечить большую прозрачность в отношении принудительного исполнения решений суда и наказаний. Пересмотреть антикоррупционную законодательную долгосро Антикорру базу, чтобы более четко определить и более полно чный пционное охватить ряд потенциальных приемов мошенничества и Агентство коррупции и потенциальных преступников, участвующих в делах по закупке, более полно определить и охватить вопросы конфликта интересов (злоупотребления) и привести в соответствие различные правовые инструменты. Более точно прописать в законодательной базе защиту долгосро АГЗ/ активных граждан и другие, связанные с гражданской чный Антикорру инициативой, формы защиты пционное Агентство Установить в законодательной базе закупок ясное долгосро АГЗ/ требование включать ссылки на мошенничество и чный Антикорру коррупцию, конфликты интересов и неэтичное пционное поведение в тендерную документацию. Ввести Агентство независимый и прозрачный процесс в отношении определений о лишении прав (отстранении от) участия (включение в список неблагонадежных подрядчиков), и более полно прописать процесс отстранения в законодательной базе. 53 Таджикистан –Обзор состояния закупок в стране Рекомендации и Предлагаемый План действий Рекомендации Срок Ответствен ная организаци я Совместно с частным сектором и гражданским долгосро АГЗ/Граж обществом дальше развивать антикоррупционные чный данское инициативы и вовлекать частный сектор и гражданское общество общество в государственные программы в этой области. Повышать информированность частного и государственного секторов об антикоррупционных мероприятиях. Привлекать гражданское общество к социальному аудиту и контролю. С этой целью, создавать советы гражданского общества для всех крупных секторов, включая государственные закупки. В состав таких советов должны входить представители правительства, частного сектора и гражданского общества. Далее усиливать кодекс чести для государственных долгосро АГЗ/ служащих и ввести механизмы для его эффективного чный Госслужба осуществления. Включить в кодекс положения, специальные для государственных служащих, участвующих в государственных закупках. 54 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение A ПРИЛОЖЕНИЕ A: ЛИЦА, С КОТОРЫМИ ВСТРЕТИЛИСЬ ЧЛЕНЫ МИССИИ Имя Должность и организация Матлубхон Давлатов Первый Заместитель Премьер-министра Негматджон Буриев Старший Советник Президента по Экономической политике Одил Сангов Исполнительный Аппарат Президента, Руководитель Департамента по экономике и инвестициям Джабборов Исполнительный Аппарат Президента , Руководитель Департамента финансов Давлатали Саидов Государственный Комитет по Инвестициям и Управлению Государственным имуществом, Председатель Шухрат Рахматбоев Государственный Комитет по Инвестициям и Управлению Госимуществом, Первый Заместитель Председателя Бахром Алиев Государственный Комитет по Инвестициям и Управлению Госимуществом, и.о. Руководителя Департамента закупки Абдусамат Раджабов Государственный Комитет по Инвестициям и Управлению Госимуществом, Начальник отдела Дилмурод Давлатов Агентство по Государственным Закупкам, Директор Равшан Каримов Агентство по Государственным Закупкам, Заместитель Директора Джамшед Салимов Национальный Университет, руководитель кафедры Закупок Шабнамо Султанова Министерство Труда и Социальной Защиты, Специалист по закупкам Шарора Рахманова Министерство Финансов, Управление бухгалтерского учета Умед Шарапов Министерство Финансов, Начальник Управления внутреннего аудита Аламхон Наими Министерство Финансов, Заместитель начальника Бюджетного Управления Хакимов Исматулло Центральное Казначейство, Начальник Рано Абдурахимова Министерство Мелиорации, отдел строительства Ахмадшо Махсумов Министерство Юстиции, Руководитель отдела организации работ Джонибек Холикзода Министерство Юстиции, Начальник Управления законодательства Махмадюсуф Сайфуллоев Министерство Экономики и Торговли, Главный Специалист Ашурмат Марупов Министерство Здравоохранения, Начальник Отдела 55 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение A Закупок Саидкулов Алигул Министерство Здравоохранения, Начальник Отдела аудита Фируз Сабзаев Министерство Образования, Начальник отдела закупок Тахмина Саидова Министерство Энергетики и Промышленности, Специалист по закупкам Фаттох Саидов Агентство по Финансовому Контролю и Борьбе с коррупцией, Директор Рабиев Нематулло Государственное Агентство по Строительству и Архитектуре Муатар Хайдарова НПО “Общество и Закон”, Руководитель Роберт Биндзински (Robert ЕС, Руководитель Программы Bindzynski) Мансур Тураев UNICEF, Адм. /Офицер по снабжению Фируз Катаев ЕБРР, ассоциированный банкир Алишер Каримов ПРООН, Руководитель Проекта Анвари Вайсиддин Хукумат г.Вахдат, Председатель Эраж Зоиров Хукумат г.Вахдат, Главный архитектор Рахмидин Халимов Хукумат г.Вахдат, Специалист по закупкам Сафарали Раджабов Парламентский Бюджетный Комитет, председатель Ашурбек Расулов Парламентский Бюджетный Комитет, Член Каландар Азамов Парламентский Бюджетный Комитет, Советник Грез Косимов Департамент Государственной Службы, Директор Гавхар Шарофзода Институт Государственных Служащих, Ректор Хуршеда Рахматуллоева ИУР-3, Консультант по закупкам Фарход Абдуллаев УВРФД, Специалист по закупкам Умеда Хамракулова ПРМИ, Специалист по закупкам Махмадамин Аминов ПСЭП, Координатор Проекта Машура Мухаидинова ПСЭП, Технический Директор Рустам Зиёеоев ИУР-3, Консультант Джахонгир Мирзоев НЦТ, Консультант Баходур Менглиев НЦТ, 1й Заместитель Директора Бобохон Исмоилов ИУР-3, Координатор Проекта Зафар Нозимов ПВГД, Координатор Проекта Джомохмад Давлатов ПЗРКСУРСХ, Специалист по закупкам Азамат Хасанов ПВГД, Специалист по закупкам Фаррух Азимов ПУППБУС, Специалист по закупкам Гоиб Давлатов ПУППБУС, Заместитель Директора Сабогул Курбанова ПОСХУВ, Специалист по закупкам Фахрод Абдуджабборов Гидромет, Консультант Марат Файзулов ПОБЗ, Специалист по закупкам Нурхон Хаятов ПОБЗ, Директор Дустов Сайдакмал Гидромет, Исп. Директор Каримов Аз ПЗРКСУРСХ, Заместитель Директора Иброхимов Сухроб ООО "Руинтан", Директор Раджабов Махмадамин ООО "Shazod International", Директор Холиков Сирож ООО "Зухал", Директор Хакимов Аминджон ООО "Восток", Директор Сангов С. ООО "Йокут", Главный бухгалтер Азимов Абдукодир ООО "Мирзой Солех", Директор 56 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение A Курбонов Сухроб ООО "Лавозимотти тибби", Директор Муродов Мухаммаджон, ЧП"Муродов Мухаммад", Директор Бобоев Сайдумар ООО"Хуфари", Директор Хакназаров Умар ЧП" Хакназаров Умар", Директор Гайратов Сикандар ООО "Шукрона 2010", Директор Буйдуков Савджафар ООО "Эхсон 2010", Директор Кодиров Kиёмиддин ООО"Спрут", Директор Соибназаров Ходжаназар ООО "Озарахш", Директор Халимов Нахтулло ООО "АКН Service", Главный бухгалтер Чангихонов Турахон ООО "Далер Сохтмон", Директор Иброхимов Исмат ООО "Орион Рамз 2010", Директор 57 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение B ПРИЛОЖЕНИЕ B: КЛЮЧЕВЫЕ ИЗУЧЕННЫЕ МАТЕРИАЛЫ 1. Конституция Республики Таджикистан, 1994г. 2. Закон о Нормативных Правовых Актах, # 506 от 26 марта 2009г. 3. Закон Республики Таджикистан «О Государственных закупках», # 168 от 3 марта 2006г. 4. Постановление Правительства “О внесении изменений в Закон Республики Таджикистан «О Государственной Закупке товаров, работ и услуг », # 652 от 30 декабря 2011г. 5. Закон Республики Таджикистан “О Внесении изменений и дополнений в Закон Республики Таджикистан «О Государственной Закупке товаров, работ и услуг», #815 от 16 апреля 2012г. 6. Стратегия по борьбе с коррупцией в Республике Таджикистан на 2008- 2012гг., утвержденная Решением Правительства #34 от 26 января 2008г. 7. Закон Республики Таджикистан «О борьбе с коррупцией», # 100 от 25 июля 2005г. 8. Закон “Об Агентстве по Государственному Финансовому контролю и борьбе с коррупцией”,#374 от 20 марта 2008г. 9. Закон “О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Таджикистан “‘О борьбе с коррупцией’”, # 772 от 26 декабря 2011г. 10. Закон "О государственной Службе", # 233 от 5 марта 2007г. 11. Закон "О Государственном Бюджете" на 2011г., утвержденный Постановлением Маджлиси Намояндагон № 231 от 11 ноября 2010г. 12. Закон “О Государственной защите участников уголовных судебных разбирательств”, #644 от 29 декабря 2010г. 13. Закон «О конкуренции и ограничении монопольной деятельности на товарном рынке», #198 от 29 июля 2006г. 14. Кодекс чести Государственной Службы, утвержденный Указом #.1343 Президента Таджикистана в июне 2004г. 15. Решение Правительства « Об Агентстве по государственной закупке товаров, работ и услуг при Правительстве Республики Таджикистан », # 228 от 3 мая 2010г. 16. Правительственное решение «Об установлении Минимального порога и верхнего максимального предела для закупок в 2011г.», # 655 от 7 декабря 2010 г. 17. Решение Правительства “О дальнейшем совершенствовании Структуры Центральных органов исполнительной власти Республики Таджикистан», #832 от 9 марта 2010г. 18. Решение Правительства «Об Агентстве по Государственному Финансовому контролю и Борьбе с коррупцией Республики Таджикистан», # 143 от 10 января 2007г. 19. Распоряжение о Процедуре государственной закупки и Приложениях к ней 20. постановление “О присвоении Квалификационной Комиссии статуса Квалифицированного Органа по закупкам”. от 6 июля 2007г. 58 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение B 21. Распоряжение “О способе ведения реестра неблагонадежных поставщиков” 22. Распоряжение №. 715 от 30 декабря 2010г., Об изменении Распоряжения №. 319 от 1 июля 2007г. 23. Распоряжение № 319 от 1 июня 2007г. Об учреждении Квалификационной Комиссии, которая квалифицирует и сертифицирует государственный орган для осуществления своих закупок самостоятельно 24. Распоряжение № 500 от 2 октября 2010г., Об утверждении процедур открытия тендерных заявок на закупку товаров, работ и услуг в рамках проектов государственных инвестиций 25. Коррупция в Таджикистане – Общественное Мнение - Доклад ПРООН: проект “Улучшение состояния для улучшенного управления (State Enhancement for Improved Governance”), Душанбе – 2010г. 26. Стандартный Тендерный Документ на закупку товаров, работ и услуг 27. Стандартный запрос на предложения, и разные формы контракта для закупки консультационных услуг 59 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C ПРИЛОЖЕНИЕ C: БАЗОВЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ ТАДЖИКИСТАНА ПО МЕТОДИКЕ ОЭСР-КСР (БП) Компонент I: Законодательная и регулятивная база Здоровая система управления государственными закупками начинается с прочной законодательной и нормативной базы. Чтобы измерить это, Элемент I Оценки БП ОЭСР-КСР/Всемирного Банка использует два показателя эффективности (i) существование законодательной и регулятивной базы для государственных закупок, которая достигает согласованных стандартов и соответствует действующим обязательствам и (ii) существование подзаконных актов и документации. Показатель 1: Законодательная и регулятивная база государственных закупок отвечает согласованным стандартам и соответствует обязательствам По этому показателю группа ознакомилась с правовыми и нормативными документами, регулирующими госзакупки в Таджикистане, в том числе с Конституцией, Законом о Государственных Закупках (ЗГЗ), Распоряжениями, Постановлениями, Указами Президента и руководящими материалами, изданными разными органами в Правительстве Таджикистана (ПТ). Цель индикатора заключается в определении структуры нормативной базы, регулирующей государственные закупки, степени ее охвата, и доступа общественности к соответствующим законам и правилам; целесообразности методов закупок; правил и условий рекламы, правил участия; состояния тендерной документации и технических условий; оценки заявок и критериев присуждения; требований для представления, получения и вскрытия тендерных заявок и эффективности механизма урегулирования жалоб. Восемь суб-показателей показателя рассматриваются ниже. Суб-показатель Действующие процедуры/практика/основные выводы 1(a)—Сфера Законодательная база: Основным правовым применения и охват документом, регулирующим государственные закупки в законодательной и Таджикистане, является Закон о государственных регулятивной базы закупках с внесенными поправками (ЗГЗ), который вообще имеет свою основу в Типовой закон ЮНСИТРАЛ О закупках товаров, работ и услуг от 1994г. ПТ внесло проект изменений в ЗГЗ, своим постановлением от 30 декабря 2011 года. 16 апреля 2012 года, итоговое изменение в ЗГЗ было выпущено Президентским Указом как Закон №815 «Закон Республики Таджикистан о внесении изменений и дополнений в Закон Республики Таджикистан «О государственной закупке товаров, работ и услуг» (ЗГЗ, 60 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C Поправка). Измененный ЗГЗ действует со дня его опубликования -19 апреля 2012г. ЗГЗ дополняют правила, постановления, указы президента, и инструктивные материалы, однако это не полные, не согласованные и не действующие. Кроме того, эти вторичные материалы используются в некоторых случаях для решения вопросов крайней важности, которые лучше бы было рассмотреть в ЗГЗ, такие, как определение конкретного государственного органа, который действовал бы в качестве уполномоченного органа по вопросам государственных закупок (уполномоченный орган), отвечающего за регулирование вопросов государственной закупки в Таджикистане. Руководства по закупкам не существует. ЗГЗ не содержит ясного положения, освобождающего закупки, финансируемые Международными Финансовыми Институтами (МФИ) от применения ЗГЗ. В этой связи следует включить положение о том, что если международный договор вступает в силу, то правила закупок, которые должны применяться в рамках этого международного договора, распространяются на все закупки по нему. Такое положение будет соответствовать Конституции, которая предусматривает, что «Международные правовые акты, признаваемые Таджикистаном, являются составной частью правовой системы республики. В случае несоответствия законов республики [Таджикистана] признанным международно-правовым актам, то применяются нормы международных правовых актов". Включение такого положения в ЗГЗ позволит обеспечить большую ясность относительно проведения закупок в рамках финансируемых МФИ проектов. Никакая правовая иерархия не установлена в ЗГЗ. Конституция устанавливает себя в качестве высшей юридической силы и предусматривает, что нормы международных правовых актов должны применяться в случае несоответствия законов республики признанным международно-правовым актам", но Конституция не продолжает проработку вопроса о правовой иерархии. Такая иерархия, однако, изложена в Законе о нормативных правовых актах. Сфера применения ЗГЗ (охват предмета и юридических лиц): ЗГЗ излагает основные принципы процесса государственных закупок. Он определяет сферу 61 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C закупок, которые подпадают под ЗГЗ, и лиц, к которым применяется ЗГЗ. В этом отношении ЗГЗ распространяется на все государственные закупки, проводимые на территории Республики Таджикистан, за исключением государственных закупок, направленных на обеспечение национальной обороны, национальной безопасности, государственной тайны, драгоценные металлы и камни. Поправкой ЗГЗ было добавлено "государственных закупок для ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных случаях в соответствии с решениями ПТ" в качестве исключения из охвата Закона о государственных закупках. Основание для этого исключения непонятно, учитывая, что ЗГЗ иначе предусматривает процедуры для экстренной закупки. ЗГЗ охватывает государственные закупки товаров, работ и услуг, которые производятся, полностью или частично, за счет государственных средств Республики Таджикистан. В сферу действия ЗГЗ входит закупка консультационных услуг, но различия между определениями “консультационные услуги” и “услуги” неясны. Государственные средства означают источники финансирования государственных закупок, выделяемые из: a) Средств Государственного бюджета всех уровней; b) Средств учреждений и других организаций, созданных ПТ или правительственными органами; c) Средств государственных предприятий; d) Средств акционерных обществ и предприятий с иностранными инвестициями, в которых доля государства составляет более 50 процентов; e) Целевых Государственных фондов; f) Заемных средств, гарантированных и обеспеченных Государством или государственными предприятиями, грантов, и g) Средств государственных банков, используемых для местных закупок. Юридические лица, имеющие право на квалификацию в качестве закупающей организации, включают в себя: a) Бюджетные организации, государственные органы и государственные предприятия; 62 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C b) институты и другие организации, учрежденные ПТ, или государственными органами; c) коммунальные предприятия, финансируемые из местных бюджетов d) органы местного самоуправления; e) целевые фонды, созданные за счет средств государственного бюджета; f) акционерные общества и совместные предприятия, в которых более 50 процентов акций или уставного фонда принадлежат государству; g) филиалов и / или представительств вышеупомянутых физических и юридических лиц, а также h) государственных банков, участвующих в местных закупках. ЗГЗ (статьи 9 и 10) предусматривает постепенную децентрализацию закупок товаров, работ и услуг с передачей этой функции закупающим организациям. Что касается децентрализации, ЗГЗ предусматривает Квалификационную комиссию (КК), которая должна рассматривать возможности и потенциал каждой закупающей организации для производства закупок, для определения того, какие лица должны быть (или должны остаться), аккредитованными осуществлять свои закупки самостоятельно, или АГЗ должно остаться (или должно стать), ответственным за проведение закупок от имени такого лица. КК, которая должна рассматривать навыки закупки закупающей организации, была создана Постановлением № 319, от 1 июля 2007г. Тем не менее, положение в ЗГЗ, касающееся децентрализации, не было полностью реализовано, и проведение государственных закупок продолжает быть централизованным в АГЗ. С 2006 года КК квалифицировала только девятнадцать (19) закупающих организаций для проведения закупок от своего имени. В частности, нам сказали, что были случаи, когда соответствующая закупающая организация отказалась подписывать контракт после закупки, проведенной АГЗ, например, из-за цены, которая вызывает дополнительные вопросы в отношении эффективности этой практики. Это означает, что процесс децентрализации через квалификацию и сертификацию является медленным и 63 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C должен быть ускорен за счет более строгого плана наращивания потенциала в закупках. Кроме того, группа была проинформирована о том, что хотя министерство может быть аккредитовано на проведение собственных закупок, АГЗ по-прежнему проводит закупки для некоторых центров или учреждений при таком аккредитованном министерстве. Непонятно, почему аккредитованное министерство не проводит закупки для всех центров или ведомств, находящихся при нем. 1(b)—Методы закупки ЗГЗ предусматривает следующие методы закупок товаров, работ и неконсультационных услуг:  торги с неограниченным участием;  Торги с ограниченным участием;  Запрос котировок;  Закупки из одного источника; и  Электронные закупки. Характер торгов с неограниченным участием по умолчанию должен быть четко указан, потому что нынешняя формулировка предполагает, что торги с неограниченным участием будут использоваться только тогда, когда условия для использования другого метода не выполняются (хотя это может быть вопрос перевода). Кроме того, поскольку Закон о госзакупках предусматривает условия для использования таких других методов и требует письменного обоснования для принятия решения закупающей организацией использовать другой метод, следует рассмотреть вопрос о том, всегда ли нужно требовать получения одобрения АГЗ выбора другого метода закупок до осуществления такого другого метода, как это происходит согласно Статье 24(2) ЗГЗ, с поправками. Э-закупка скорее является средством закупок, а не отдельным, автономным методом закупок (за исключением случая Электронного Обратного Аукциона (ЭОА), например). Э-закупка не должна описываться как метод закупки. Хотя ЗГЗ (Ст. 23) и Распоряжения ссылаются на совместные централизованные закупки, рамочные договоры прямо не предусмотрены в ЗГЗ. Не предусмотрены и процедуры централизованных закупок, с целью достижения экономии масштаба, 64 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C изложенных в законодательной базе. ЗГЗ Поправка (ЗГЗ, Статья 27) также предполагает, что метод Запроса котировок мог бы быть доступным для использования в особых случаях как установлено – через одобрение Уполномоченного Органа. Основание для такого использования не ясно. Распоряжение по применению предусматривает упрощенный метод закупки, который не ясно прописан в ЗГЗ. Доступные методы закупок должны быть только те методы, какие предусмотрены в ЗГЗ. Кроме того, хотя положение об упрошенных процедурах закупки ЗГЗ (Статья 29) направлено только на закупки сельскими сообществами, (джамоатами), из Изменений в ЗГЗ (Изменения в ЗГЗ Статья 24(3)) следует, что такие процедуры могут использоваться в большинстве случаев закупающей организацией для любой закупки, которые не превышают минимального порога. Это тот вопрос, который мог бы выиграть от дальнейшего разъяснения. Международная хорошая практика обычно ограничивается использованием закупки из одного источника в очень ограниченных обстоятельствах, таких как: наличие товаров/работ/услуг только у одного квалифицированного источника, катастрофических или стихийных бедствий, стандартизация оборудования, и частные причины. Формулировка в отношении использования закупок из одного источника в случае срочной необходимости в связи с обстоятельствами, которые закупающая организация не могла предвидеть (ЗГЗ статья 28 (2) (е)), может широко толковаться таким образом, чтобы создать потенциал для злоупотреблений со стороны закупающих организаций. В некоторых случаях ограниченные торги, а не закупки из одного источника могут быть более подходящим способом. Кроме того, требования получения предварительного одобрения АГЗ для использования этого метода не кажется эффективным в чрезвычайных ситуациях. Должно быть ясно, что плохое планирование закупок не должно использоваться в качестве оправдания для использования закупок из одного источника. Представляется также, что широкая формулировка Статьи 28 (2) (е) ЗГЗ может быть используется на практике, чтобы оправдать быстрые расходы в конце 65 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C финансового года до истечения срока финансирования,, что приводит к нерентабельным процессам закупок, которым не хватает прозрачности, и которые, по своей сути, и сами по себе, не могут должным обоснованием для использования закупок из одного источника. Глава 5 ЗГЗ посвящена закупке консультационных услуг. ЗГЗ предусматривает, что закупка консультационных услуг может проводиться путем торгов с ограниченным участием (короткий список), а также закупки из одного источника, отмечая далее, что следующие методы отбора конкурсных предложений могут быть использованы в определенных обстоятельствах, в контексте короткого списка: i. Отбор на основе качества и стоимости (ОКС); ii. Отбор по качеству; iii. Отбор в условиях фиксированного бюджета; iv. Отбор по наименьшей цене; v. Отбор на основе Квалификации Консультанта. Процесс отбора индивидуальных консультантов рассматривается в Статье 73 ЗГЗ. Отбор индивидуальных консультантов осуществляется на конкурсной основе при условии, что индивидуальные консультанты могут быть выбраны без конкурса (в соответствии с методом отбора из одного источника) в определенных обстоятельствах и только по согласованию с уполномоченным органом. Закупки консультационных услуг должны быть более четко прописаны в ЗГЗ. Положения о консультационных услугах могли бы выиграть от уточнения и реорганизации в структуре ЗГЗ. Порядок установления пороговых значений для применения конкретных методов закупок не четко изложен в законодательстве, в том числе в поправке к закону о госзакупках. Основание для использования ежеквартальных показателей в установлении пороговых значений, а также для требования переустанавливать пороги ежегодно, также остается неясным. Кроме того, поскольку фактические пороги в ЗГЗ устанавливаются поправкой к закону о госзакупках (например, Изменения в ЗГЗ, статьи 3, 27 и 70), а не распоряжением, такую практику поощрять не следует. 66 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C Пороговые значения, которые подлежат изменению, может быть, более эффективно было бы регулировать подзаконными актами. Дробление контрактов, чтобы избежать применения ЗГЗ должно быть ясно запрещено в ЗГЗ, особенно учитывая, как сказали группе, что такое дробление происходит, чтобы удержать стоимость контракта ниже порогового уровня, что требует использования более сложных методов закупки. Хотя дробление запрещено Распоряжением, было бы хорошо уточнить этот момент в ЗГЗ. Пороговые значения, установленные Постановлением Правительства, были исключены недавней поправкой к ЗГЗ. Вместо использования денежного выражения, сейчас используются «параметры для расчетов». Минимальный порог для закупки товаров: "равен двум тысячам пятистам параметрам для расчетов". В сомони это примерно 10,000 (эквивалентно примерно $2,100 по официальному курсу 1 доллар = 4.76 сомони). Минимальный порог для закупки работ / услуг: «равен трем тысячам пятистам параметрам для расчетов" Это приблизительно 14 000 сомони. (эквивалентно примерно $2941 на основе официального обменного курса 1 долл. США = 4,76 сомони). 1(c)— Правила и сроки Статья 31 ЗГЗ указывает, что приглашения к участию в объявлений торгах должны публиковаться БГЗ, а также в национальных и/или международных средствах массовой информации. Публикация на веб-сайте свободного доступа также должна быть обязательной в ЗГЗ. Кроме того, объявление должно быть обязательным во всех случаях (кроме, пожалуй, для контрактов из одного источника) с целью достижения максимальной прозрачности. Однако единственный выпуск БГЗ был опубликован в декабре 2010г. Так, на практике, тендерные уведомления публикуются только в местных газетах, а уведомления о присуждении контракта не публикуются 67 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C совсем. Сроки для подготовки и представления тендерных заявок составляют минимум три (3) недели для торгов с неограниченным и ограниченным участием в соответствии со Статьей 37 ЗГЗ. 1(d)— Правила участия Требуемое содержание приглашений к участию в торгах, изложено в статье 33 Закона о госзакупках и в Распоряжении, Глава 10, Раздел 1.2, (но не в одинаковых выражениях). Эти требования в целом согласуются с международной практикой, но могут также включать в себя документы, которые будут необходимы как часть заявки. Никакие подобные обязательные содержания не указываются для запросов котировок. Изменение в ЗГЗ исключило положения Статьи 18 предыдущей редакции ЗГЗ о внутренних предпочтениях, порядок применения которых был не ясен. Статья 18 ЗГЗ, с изменениями, просто включает общее утверждение о том, что предпочтения, отданные внутренним поставщикам, будут подчиняться правилам, утвержденным ПТ. Нам сказали, что эта поправка сделана специально в ответ на требования Соглашения о Государственных Закупках ВТО, но новое положение недостаточно, чтобы пролить свет на то, какие внутренние предпочтения могут быть применены. Кроме того, существует возможность двусмысленного толкования значения "внутренний поставщик", учитывая, что поправкой к закону о госзакупках удалены соответствующие определения из статьи 3 ЗГЗ. Кроме того, огульной заменой Статьи 18 ЗГЗ, Изменение в ЗГЗ удалило из ЗГЗ важный принцип, что иностранные претенденты допускаются к участию на равной с местными участниками основе, за исключением случаев применения внутреннего предпочтения, принцип, который был предусмотрен в предыдущей версии ЗГЗ в Статье 18(5). Точно также, поскольку некоторые внутренние предпочтения все- таки могут применяться, то они должны быть отражены в тендерной документации, оценках и записях, что уже не так, судя по Изменениям в ЗГЗ (Изменения в ЗГЗ, Статьи 32, 42 и 46). Глава 11(6) Распоряжения указывает, что предпочтения в пользу отечественных подрядчиков также могут 68 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C разрешаться (но без четких параметров для их использования) в связи с наличием у них сертификатов, выданных аккредитованными органами ПТ и с применением Таджикских стандартов, в отношении того, что должно поставляться по контракту. Вполне возможно, что это положение может быть применено таким образом, что существенно дискриминирует иностранных участников торгов. Как впоследствии обсуждалось, требование о предоставлении налоговой декларации (без долгов) как часть заявки, рассматривается как введение барьера для участия потенциальных претендентов, особенно в свете того, что такую декларацию можно получить только за два(2) – три(3) дня до последнего срока подачи заявок, из-за ограниченного срока его действия всего в одну(1) неделю. Поскольку так и происходит на практике, возможно, стоит подумать, как такое требование в отношении квалификации претендента можно удовлетворить иначе. В Законе о госзакупках ничего не говорится об условиях, при которых государственные предприятия (ГП) могут участвовать в качестве участников торгов при осуществлении государственных закупок. ГП должны допускаться к участию в государственных закупках, только если они юридически и финансово автономны, действуют в рамках коммерческого права и не являются зависимыми агентствами закупающих организаций. Точно также ЗГЗ молчит по вопросу участия совместных предприятий. Участники СП должны нести совместную и солидарную ответственность за закупки и дела, связанные с выполнением контракта, что подразумевается в Распоряжении, и не должно быть никаких ограничений на участие иностранных компаний, как членов совместного предприятия (например, не должно быть никаких требований объединения с местной фирмой). В распоряжении существует общая ссылка на «коллективных претендентов» в Распоряжении, но ее значение не ясно. 1(e)—Тендерная Статья 34 ЗГЗ и Глава 10, Раздел 2.2 (менее полно) документация и Распоряжения рассматривает тендерные документы и технические их содержание. Необходимое содержание тендерной спецификации документации в целом согласуются с международной практикой. Тем не менее, ЗГЗ, Статья 34 (2), 69 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C предусматривает, что в конкурсной документации для работ и услуг указывается расчетная стоимость контракта, который, как группе сказали, может отрицательно сказаться на конкуренции, так как участники, как правило, предлагают цены, близкие к раскрытой смете затрат. СТД на закупку товаров, работ и неконсультационных услуг требуют представления документов, которые, возможно, могут дискриминировать иностранных участников, тогда как представление эквивалентных материалов от соответствующих юрисдикций в СТД не предусмотрено. Использование нейтральных спецификаций и международных стандартов (где это возможно), не предусмотрено в ЗГЗ. Не предусмотрена и эквивалентность стандартов тем, которые предусмотрены в ЗГЗ. Были высказаны проблемы относительно адекватности технических спецификаций, а также было указано, что такие спецификации иногда содержат определенные торговые марки. Кроме того, глава 11 Правил Распоряжения указывает, что сертификация органами, аккредитованными ПТ, и / или добровольная сертификация в соответствии с Таджикскими стандартами, может потребоваться или использоваться в присвоении предпочтительной оценки. предпочтений. Как минимум, эквивалентность должна рассматриваться так, чтобы не дискриминировать иностранных участников торгов. 1(f)—Критерии оценки Хотя ЗГЗ предусматривает принципы, он не заявок и присуждения предусматривает специфику методов и процессов контракта оценки. Скорее, ЗГЗ требует только, чтобы они были указаны именно в тендерной документации, что может привести к различиям в применении на практике. Группе сказали, что в практике оценка заявок производится в тот же день в присутствии участников торгов, с использованием очень простого формата отчета об оценке. Такая практика ставит вопрос, действительно ли ЗГЗ соблюдается надлежащим образом. Статья 42 ЗГЗ относится к оценке и сопоставлению заявок. Закон о госзакупках не указывает, хотя должен указывать, что оценка должна производиться в строгом соответствии с критериями, установленными в ЗГЗ и тендерной документации (в соответствии с 70 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C Распоряжением, Глава 10, Раздел 8.4), и что никакие другие критерии е должны применяться (в соответствии с Распоряжением, Глава 10, Раздел 15.10 в отношении предварительной квалификации). ЗГЗ не требует обязательного использования основания «прошел/не прошел» для определения квалификаций. ЗГЗ также не предусматривает, что критерии, не оцененные в денежном выражении, должны оцениваться на основе «прошел/не прошел», насколько это возможно, в отношении закупки товаров, работ и неконсультационных услуг. Более того, Распоряжение и другие материалы, касающиеся процесса оценки, указывает, что должна использоваться система скоринга/рейтинга/ ранжирования при оценке заявок. Изменение в ЗГЗ (в частности, Изменения в ЗГЗ, статьи 34 и 42) также указывает, что такая система подсчета очков (скоринга) используется, и идет даже дальше, утверждая, что критерии оценки могут выражаться в баллах или процентах и поэтому не требуется выражение их в денежной форме. Хотя Статья 42 ЗГЗ предусматривает, что в отношении товаров, работ и неконсультационных услуг контракт присуждается самой экономичной, оцененной как отвечающей основным требованиям, заявке, Распоряжение и другие материалы, касающиеся процесса оценки, вызывают вопросы, применяется ли такое основание для присуждения контракта на практике, намекая, что вместо этого лучше было бы следовать процессу, более похожему на компромиссный вариант стоимости - технического потенциала. Положения ЗГЗ об оценке предложений на консультационные услуги придают адекватную важность качеству, и регулируют, как учитываются цена и качество, но то, когда правильно обосновывать выбор техническими возможностями, ценой и качеством претендента, а также детали процесса стоило бы расписать в ЗГЗ более полно. Распоряжение и другие материалы не рассматривают процесс оценки предложений на консультационные услуги. Оценка предложений на консультационные услуги не рассматривается в Распоряжении и других материалах. Закон о госзакупках предусматривает, что заявка должна быть отклонена, если цена предложения 71 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C превышает сумму, выделенную для закупки (статья 42)). Тем не менее, отказ не должен быть автоматическим в таком случае. Группе сказали, что так на самом деле происходит на практике. Отказ не должен быть автоматическим и в том случае, если заявка на проведение строительных работ на 10% меньше, чем выделенная сумма, как это сейчас бывает согласно поправке ЗГЗ (Статья 42 (6)). Хорошо отметить, что Изменением в ЗГЗ, исключено положение (в предыдущей редакции ЗГЗ, статья 44), что заявка отклоняется, если наименьшая предложенная цена превысила сумму, выделенную под закупки. Что касается решений о выборе заявки, Статься 45(1) ЗГЗ, с изменениями, требует от закупающей организации направить извещение об акцептации выбранной заявки всем претендентам в течение трех(3) дней после выбора победившей заявки. Тем не менее, Распоряжение (Глава 10, Раздел 10.1) устанавливает, что претенденты, которые не были отобраны для присуждения контракта (разочарованные участники) должны быть поставлены в известность о решении выбора в течение трех(3) дней со дня подписания протокола результатов торгов выбранным претендентом, подписание чего происходит (в соответствии с Распоряжением) только после того, как выбранный претендент получит извещение о своем выборе. Любое несоответствие между ЗГЗ и Распоряжением в этой части должно быть исправлено. Еще ЗГЗ требует, чтобы закупающая организация опубликовала объявление о выборе победителя в БГЗ, но сроки для такой публикации не указаны. Распоряжение(Глава 10, Раздел 11) в этом отношении только указывает, что закупающая организация должна опубликовать информацию о тендерном процессе в течение десяти (10) дней со дня подписания контракта. Поэтому, остается возможность, что разочарованные частники могут еще долго не знать о выборе победителя после вынесения такого решения, что не дает им возможность своевременно подать серьезную жалобу в отношении процесса закупки. Кроме того, дополнительное положение в Распоряжении, Глава 10, Раздел 10.1 о том, что ценные бумаги, обеспечивающие заявку, должны быть возвращены разочарованным участникам в то же самое время, что и извещение о выборе заявки, может оставить закупающую 72 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C организацию без действительной заявки для отбора согласно Статье 45(5) ЗГЗ в случае, если отобранный претендент не сможет подписать контракт или представить требуемую гарантию выполнения подряда. Хотя изменения в ЗГЗ являются позитивным шагом, в стремлении направить извещение о выборе всем участникам торгов одновременно, законодательная база требует дополнительных изменений, чтобы обеспечить, что положения об уведомлении понятны и последовательны во всех регулирующих документах. ЗГЗ предусматривает конфиденциальность в процессе закупки. 1(g)—Представление, ЗГЗ (Статьи 32 и 34) предусматривает, что объявления о получение и открытие торгах и тендерные документы должны указывать дату заявок и время представления заявок, а также открытия заявок в случае тендерной документации. ЗГЗ Статья 41 предусматривает, что заявки должны открываться «во время и в месте, указанном в тендерной документации», ничего о том, что время открытия заявок должно совпадать с последним сроком подачи заявок, что, как минимум, подразумевает – но не явно- что открытие заявок должно произойти немедленно после представления заявки (кроме разумного перерыва из соображений логистики). ЗГЗ предусматривает, что участники торгов или их представители могут присутствовать при вскрытии заявок, и что имя, цена предложения и сумма гарантии заявки должны сразу же объявляться и регистрироваться в протоколе вскрытия заявок. В ЗГЗ следует указать, что любые предложенные скидки также должны зачитываться вслух при вскрытии заявки и протоколироваться. В ЗГЗ нет положения, которое бы требовало от закупающей организации отклонять заявку и возвращать ее участнику невскрытой. 1(h)—Жалобы Глава 7 ЗГЗ посвящена процедурам рассмотрения жалоб на процесс закупки. Специфические аспекты процесса рассмотрения жалоб более подробно обсуждаются в разделе Показатель 10 ниже. В широком смысле, ЗГЗ (Статья 79), с изменениями, предусматривает, что участники тендерного процесса 73 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C могут подавать жалобы прямо в закупающую организацию и/или в АГЗ (как Уполномоченный Орган), до заключения контракта на закупку. Исходя из формулировки поправки в ЗГЗ (Изменения в ЗГЗ Статья 79(1)), не ясно, должна ли такая жалоба подаваться одновременно в закупающую организацию и в АГЗ, что может привести к нежелательным результатам параллельного разбирательства. После того, как договор о закупках уже заключен, жалобы могут подаваться АГЗ (как уполномоченный орган) в соответствии с ЗГЗ, Статья 79 (1). Распоряжение, Глава 12, однако, создает некоторую неопределенность касательно того, может ли закупающая организация также рассматривать жалобы, после того как решение о присуждении контракта уже принято. Важно, что жалобы можно также подавать в суд, но группе сказали, что пока что судебных дел не было. Мы понимаем, что жалобы могут подаваться в прокуратуры в соответствии с более широкой законодательной базой. Как правило, организации, ответственные за рассмотрение жалоб, должны быть независимыми и не должны заниматься другими функциями, которые могут представлять конфликт интересов. Потенциальные проблемы с независимостью и конфликтом интересов также подразумеваются процессом рассмотрения жалоб на уровне закупающей организации, но такой процесс также дает закупающей организации возможность самой пересмотреть решение, которое является предметом жалобы. Кроме того, подача жалобы в закупающую организацию представляет собой механизм рассмотрения, применяемый в международной практике. Если существуют должные гарантии, такой механизм может быть эффективным методом урегулирования жалоб. Однако такая система должна быть прозрачной и тщательно подогнанной, чтобы обеспечить надлежащее рассмотрение и независимое принятие решения. Та же озабоченность присутствует в отношении рассмотрения жалоб на уровне АГЗ, учитывая роль АГЗ как закупающей организации, когда она действует в этом качестве от имени закупающих организаций, которые не были квалифицированы для осуществления закупок самостоятельно. Передача обязанности по рассмотрению жалоб АГЗ может создать конфликт интересов с его регулирующей функцией. Кажется, что 74 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C один уровень рассмотрения, предусмотренный ЗГЗ, фактически недоступен участникам торгов, так как единственной возможностью реализовать свое право регресса, в отличие от обращения в суд, является обращение в АГЗ. В дополнение, если жалоба подается на закупочное действие АГЗ (действующего от имени закупающей организации), то решение АГЗ или суда по такой жалобе влияет на закупающую организацию, от имени которой АГЗ осуществляло закупку. Другими словами, такая закупающая организация фактически несет ответственность за действие по закупке, совершенное АГЗ, в случае, если жалоба на такое действие признана обоснованной. Такой результат может поставить закупающую организацию в несостоятельное положение. Что касается действительного процесса, который необходимо пройти в отношении жалоб, ЗГЗ было бы полезно пересмотреть, чтобы более полно описать процесс, решить важные вопросы, которые в настоящее время остаются нерешенными и прояснить другие определенные моменты, такие как: включение периода моратория между объявлением о присуждении контракта и подписанием контракта; включение обязательного права получать подробный доклад о процессе (разбор полетов), должную оценку процесса; предмет, который можно опротестовать, что не должно ограничиваться (т.е., все вопросы, касающиеся процесса закупки и присуждения контракта должны подлежать рассмотрению, что сейчас не происходит согласно ЗГЗ Статье 79(3)); основание для отклонения жалобы; уточнение того, действительно ли рассмотрение жалобы в более высокой инстанции или в суде ограничивается апелляциями на решения по жалобам, принятым нижней инстанцией или они также доступны для рассмотрения жалоб в первой инстанции. Несоответствие между ЗГЗ и Распоряжением относительно процесса рассмотрения жалоб, также следует устранить. Также подача жалобы должна разрешаться фактическим и потенциальным участникам торгов, которые могут решить не участвовать в конкурсе по причинам, являющимся предметом жалобы. Публикация решений по жалобам должна быть предусмотрена в ЗГЗ как обязательное требование. 132. Что касается действительного процесса, который необходимо пройти в отношении жалоб, ЗГЗ было бы 75 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C полезно пересмотреть, чтобы более полно описать процесс, решить важные вопросы, которые в настоящее время остаются нерешенными и прояснить другие определенные моменты. Неясности между ЗГЗ и Распоряжением в отношении процесса рассмотрения жалоб также необходимо устранить. Кроме того, подача жалобы должна быть разрешена и для фактических претендентов и для потенциальных участников торгов, которые могут принять решение не участвовать в конкурсе по причинам, являющимся предметом жалобы. Опубликование решений по жалобе также должно стать обязательным в ЗГЗ. Что касается включения периода моратория между объявлением о присуждении контракта и подписанием контракта, следует отметить, что этот вопрос неявно затронут в поправке к ЗГЗ. В этом отношении, Изменения в ЗГЗ, Статья 45(3), указывает, что контракт не должен подписываться (согласно исключению в отношении запроса котировок и закупок из одного источника) в течение трех (3) дней с момента направления извещений участникам торгов о выборе победителя. Необходимо подумать, может быть ввести более длительный период моратория. Сейчас у разочарованных частников есть в запасе только три (3) дня после получения уведомления о присуждении контракта, чтобы подать жалобу до того, как контракт будет подписан. Вопрос в том, достаточен ли такой ограниченный срок для того, чтобы разочарованный участник торгов смог подать своевременную и значимую жалобу. Основание для исключения запроса котировок и закупки из одного источника из применения периода моратория также не ясно. Что касается конкретно закупок из одного источника, то, по крайней мере, должна существовать какая-то возможность обоснованного возражения против выбора такого метода закупки (что потребует внесения соответствующего изменения в Статью 79(3) ЗГЗ, как казано выше). Поскольку могут быть некоторые опасения по поводу требования введения периода моратория, когда используется метод закупки из одного источника в ответ на чрезвычайные обстоятельства, можно рассмотреть возможность включения в ЗГЗ положения о том, что такой период моратория может не потребоваться, если закупающая организация решит, 76 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C что из соображений срочных интересов государства требуется продолжать закупку без такого периода моратория, и такое решение должно быть обосновано в записях о закупке. Кроме того, другая формулировка, найденная в материалах, составляющих более широкую законодательную базу закупки, оставляет место для вопроса о том, действительно ли период моратория до подписания контракта предусмотрен в законодательной базе. Законодательная база должна ясно и последовательно рассматривать этот вопрос. ЗГЗ предусматривает для принятия решения на уровне закупающей организации срок в три (3) дня. Согласно Статье 80, ЗГЗ, разбирательства по закупке должны быть приостановлены в ожидании решения, но только при согласовании с АГЗ. АГЗ должно вынести свое решение по жалобе в течение десяти (10) дней с момента получения жалобы, в течение этого времени процедура закупки приостанавливается. (ЗГЗ статья 81). Несмотря на кажущуюся простой формулировку в ЗГЗ, однако группе партнеры сказали, что приостановка процесса не обязательна, и что агентства не всегда приостанавливают процесс закупки даже если АГЗ сказало, что направляет закупающим организациям уведомления о жалобах для инициации приостановления до вынесения решения по жалобе. На основании информации, полученной в ходе встреч группы, можно сделать вывод о том, что на практике существует путаница относительно того являются ли механизмы рассмотрения жалоб, предусмотренные в ЗГЗ, последовательными или дополнительными местами для рассмотрения жалоб. Другими словами, непонятно, должен ли каждый нижний уровень рассмотрения быть исчерпан, чтобы жалобу можно было направить в вышестоящий орган на рассмотрение. ЗГЗ в этом отношении следует уточнить. Кажется, что в общем понимании цель ЗГЗ состоит в том, чтобы создать последовательные уровни рассмотрения, а на самом деле именно АГЗ рассматривает дела, представленные ему, в первую очередь. Для системы было выгодно иметь образовательные программы в этой области. Как сообщают, ни одна жалоба не была направлена в суд. См. ниже комментарии в разделе Показатель 10 в 77 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C отношении специфических аспектов процесса рассмотрения жалоб. РЕКОМЕНДАЦИИ 1. Пересмотреть и изменить законодательную базу закупок, с тем, чтобы разные законодательные инструменты были полными,, согласованными и действующими. Также подготовить Руководство по закупке. 2. Вопросы решающего значения должны рассматриваться в ЗГЗ, а не регулироваться Президентским Указом или Постановлением, которые можно быстро и менее прозрачно менять. 3. Усилия по децентрализации, и возможности закупающих организаций должны быть увеличены. Закупающие организации, которые аккредитованы, должны иметь возможность проводить закупки для всех ведомств, прикрепленных к ним. 4. Определения “услуги” и “консультационные услуги” хорошо было бы пояснить. 5. Положение о применении процедур закупки Международных Финансовых Институтов (МФИ) в рамках проектов, финансируемых МИФ, должно быть включено в ЗГЗ. 6. В ЗГЗ необходимо указать, однозначно, что торги с неограниченным участием являются методом для закупки товаров, работ и неконсультационных услуг. 7. ЗГЗ должен более четко излагать условия для использования различных методов отбора консультанта и указать, когда будет правильно основывать выбор на технической цене и качестве. 8. Электронные государственные закупки необходимо отметить как средство, а не как отдельный метод закупки. 9. Следует рассмотреть вопрос о включении метода рамочных контрактов в ЗГЗ. 10. Условия использования закупок из одного источника должны быть пересмотрены в свете международной практики, которые обычно ограничивают использование закупок из одного источника до очень ограниченных обстоятельств. Существует необходимость в рассмотрении вопроса о том, требуется ли предварительное одобрение АГЗ для 78 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C использования метода закупок из одного источника в чрезвычайных ситуациях. 11. Применение пороговых значение для использования конкретных методов закупок должно быть четко изложено в законодательной базе. 12. Порядок использования внутренних предпочтений мог бы быть более четко изложен в законодательной базе. 13. Условия, на которых государственные предприятия могут участвовать в качестве участников торгов при осуществлении государственных закупок должны быть изложены в законодательной базе. 14. Требования к участникам торгов, которые являются совместными предприятиями, должны быть изложены в законодательной базе. 15. Законодательная база могла бы выиграть от дальнейшего пересмотра для обеспечения того, что все положения об уведомлении являются четкими и последовательными во всех руководящих документах. 16. В качестве общего наблюдения, положения ЗГЗ о методах закупки могут более точно описывать условия и процедуры для их использования. 17. Методы закупки, не указанные в ЗГЗ, должны быть предусмотрены в Распоряжении. 18. Четко изложить в ЗГЗ строгий запрет на дробление. 19. В дополнение к рассмотрению жалоб на уровне закупающей организации и в судебном порядке, идеально было бы создать независимый орган, в качестве общего форума для жалоб, связанных с процессами закупки и присуждения контракта. В зависимости от того, где будет находиться этот орган, должно быть правильное разделение функций и гарантий, чтобы обеспечить его независимость и свести к минимуму потенциальные конфликты интересов. 20. В отношении процесса рассмотрения жалоб на уровне закупающей организации, надежные гарантии, прозрачность и должные процессуальные меры должны быть реализованы, чтобы обеспечить независимость и общее доверие к этому механизму рассмотрения. 21. Порядок проведения процесса рассмотрения жалоб должен быть формализован и изложен более подробно. Трактовка законодательной базой процесса рассмотрения может выиграть от новой редакции с более полным изложением процесса для охвата важных вопросов, которые в настоящее время не рассматриваются, и уточнения некоторых других вопросов. 79 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C 22. Публикация уведомлений о рассмотрении дел по жалобам и публикация решений, вынесенных по жалобам, должна быть прописана в ЗГЗ как обязательное требование. 23. АГЗ должно способствовать организации образовательных программ по механизмам рассмотрения жалоб для всех заинтересованных сторон. 24. Хотя не одобряется никакая конкретная модель, предлагаемая здесь ниже, глава о рассмотрении жалоб нового Типового закона ЮНСИТРАЛ о закупках (Глава VIII), изданного в 2011г., может служить ссылочным материалом о механизмах рассмотрения вообще. Показатель 2: Исполнительные Распоряжения по применению и документация Данный показатель выверяет существование, доступность и качество подзаконных актов, действующих правил, справочников и стандартной тендерной документации, отвечающих стандартным контрактным условиям. Законодательство высшего уровня, к примеру, ЗГЗ устанавливает основу принципов и политик, регулирующих государственные закупки, в то время как распоряжения, решения, приказы и распоряжения предлагают более детальные объяснения законодательных актов, делая их более действенными, и объясняют, как они должны применяться в конкретных обстоятельствах. Показатель имеет шесть суб-показателей, которые приведены в нижеследующей таблице. Суб-показатель Действующие процедуры/практика/основные выводы 2(a)—исполнительные ЗГЗ дополнен Распоряжением, а также распоряжения многочисленными постановлениями, Указами определяют процессы президента и другими руководящими материалами, и процедуры, не которые регулируют вопросы, связанные с включенные в государственными закупками, но они не полны, не законодательство согласованы и не действующие. Кроме того, эти высшего уровня. вторичные исполнительные распоряжения часто используются при рассмотрении вопросов, имеющих решающее значение, которые было бы лучше рассмотреть в ЗГЗ, в особенности, такие как тождественность Уполномоченного Органа. Не существуют распоряжения в отношении участия государственных предприятий в госзакупках . Нет и каких либо подзаконных актов в отношении закупки обычно используемых товаров. 2(b)—Типовая Статья 34 ЗГЗ устанавливает требуемое содержание тендерная тендерной документации. Однако в нем отсутствует документация для положение, в котором бы четко прописывалось 80 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C товаров, работ и услуг обязательное требование выпуска Стандартных имеется. Тендерных Документов (СТД) и их использования закупающими организациями, хотя в функции Уполномоченного Органа входит разработка и публикация СТД, которые подлежат обязательному использованию (ЗГЗ, Статья 20). Не дается и полный список СТД для применения в различных видах и методах закупки. Единственный пакет СБД существует для закупки товаров, работ и неконсультационных услуг, но этот пакет СТД не типовую форму контракта. Также имеется Стандартный Запрос на Предложения, и различные формы контрактов для закупки консультационных услуг. Использование этих СТД необязательно. 2(c)—процедуры для Предварительная квалификация, как правило, не предварительной используется в государственных закупках в квалификации Таджикистане. правильны Хотя ЗГЗ предусматривает процедуры предварительной квалификации, и документ предварительной квалификации существует, в ЗГЗ не хватает указаний относительно того, когда (то есть при каких обстоятельствах) следует использовать процедуру предварительной квалификации. Дополнительная неясность вытекает из существования вторичных подзаконных актов, устанавливающих основные параметры в отношении применения предварительного отбора на основе квалификаций. Отношение этих вторичных подзаконных актов к проведению процесса предварительной квалификации остается неясным. ЗГЗ также не утверждает, что квалификация будет оцениваться на основе «прошел/не пошел». ЗГЗ также не указывает, что квалификационные критерии должны ограничиваться потребностями конкретной закупки. Необходимо также позаботиться о том, чтобы критерии пригодности и квалификации не объединялись. 2(d)—процедуры для ЗГЗ не уточняет когда использовать отбор на основе заключения Качества-Стоимости и по сути ничего не говорит о контрактов на услуги и том, когда правильно обосновывать выбор другие требования, в соображениями технической цены и качества. В этой которых технические связи, ЗГЗ лишь в общем предусматривает условия, возможности являются при которых выбор, основанный исключительно на ключевым критерием, технических возможностях претендента, является 81 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C являются подходящим (и есть возможность путаницы в подходящими. отношении Статей 68 и 71). Процедуры для оценки технического потенциала и для комбинирования ценового и технического потенциала в разных обстоятельствах описаны в ЗГЗ в общих словах в ЗГЗ, но нет конкретных методологий, и этот вопрос, по-видимому, можно рассмотреть в исполнительных распоряжениях. 2(e)—Инструкции для Инструкция для пользователя доступна для пользователя или закупающих организаций. Она предназначена для руководство для оказания помощи закупающим организациям в закупающих проведении собственных закупок в соответствии с организаций имеется требованиями Закона о госзакупках. Тем не менее, в нем не отражается действующее законодательство по закупкам 2(f)—Общие условия ОУК существуют для закупки товаров, работ и услуг, контракта (ОУК) для но ОУК не включают стандартную форму контракта. государственных Таким образом, Общих Условий Контракта (ОУК) для контрактов на товары, таких закупок нет. Есть различные формы контрактов работы и услуги, и ОУК для закупки консультационных услуг которые отвечают (например, основанные на времени(срочные), национальным и аккордные контракты, контракты с физическими применимым лицами). Эти ОУК в целом соответствуют международным международным требованиям, но отмечены некоторые требованиям. пробелы в охвате. Для примеров в этой связи см. Комментарии под Суб-показателем 8(a) ниже. Кроме того, использование определенных терминов не полное или не последовательное в ОУК, что оставляет место для потенциальных несоответствий в применении и толковании. Кроме того, аналогичные положения, включаемые в ОК не всегда последовательны, что опять оставляет место для потенциальных несоответствий в применении и толковании. РЕКОМЕНДАЦИИ 1. Должен существовать консолидированный, согласованные и полный комплект подзаконных актов, в деталях расписывающих вопросы, изложенные в ЗГЗ. Необходимо подготовить/обновить Руководство/Инструкцию пользователя по закупкам, отражающее действующее законодательство. 82 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C 2. ПТ должно подготовить полный набор отдельных СТД для закупки товаров, работ и услуг(неконсультационных и консультационных услуг ), и сделать их обязательными для использования. 3. ПТ должно подготовить Общие Условия Контракта (ОУК), отвечающие соответствующим положениям в ЗГЗ, на закупку товаров, работ и неконсультационных услуг, и устранить пробелы в существующих ОУК на закупку консультационных услуг. Некоторые положения могли бы выиграть от уточнения. 4. ЗГЗ должен уточнить и расширить описание процедур для предварительной квалификации, а также критерии оценки. 5. ПТ должно позаботиться о том, чтобы не объединялись критерии пригодности и квалификации. 6. В рамках закупки консультационных услуг, процедуры для использования и оценки технического потенциала, а также цены, должны быть более четко изложены в законодательной базе. Элемент II. IИнституциональная основа и качество управления Элемент II проверяет, как система закупок, определяемая правовой и регулятивной основой, работает на практике, когда она фильтруется через институты и системы управления государственным сектором. показатель 3: Системе государственных закупок задано главное направление, и она хорошо интегрирована в систему управления государственного сектора. Данный показатель проверяет систему закупок с тем, чтобы определить (a) ее пригодность для осуществления юридически предписанных обязательств без пробелов и накладок; (b) существуют ли необходимые связи с другими секторами правительства, влияющими на закупки; (c) сдерживаются ли операции по закупке другими внешними институциональными факторами; и (d) адекватен ли управленческий и технический потенциал для закупок без излишних затрат или задержек. При оценке интеграции системы закупок с другими частями правительства, следует уделить внимание системе управления финансами, учитывая ее дополняющую роль в процессе, начиная от подготовки бюджета и планирования до операций Казначейства по платежам. Этот показатель имеет 4- суб-показателя, описание которых приводится в таблице ниже. Суб-показатель Действующие процедуры/практика/ключевые выводы 3(a)—планирование Статья 12 ЗГЗ требует от закупающих организаций закупок и готовить и представлять планы закупок на следующий ассоциированные финансовый год в АГЗ в установленной форме, 83 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C расходы включены в утвержденной АГЗ. Кроме того, закупающие процесс организации должны готовить ежегодные программы формирования расходов на закупки и готовить график для каждого бюджета и тендера. учитываются в многолетнем Планирование закупок на национальном уровне, в планировании. областях , в районах и на местном уровне начинается с начала процесса формирования бюджета. Однако, планирование закупок во врем формирования бюджета, а также после распределения бюджета является слабым. Группе сказали, что после того, как Министерство Финансов (МФ) сообщает закупающим организациям об утверждении их бюджетных ассигнований, закупающие организации не готовят планы закупок на финансовый год своевременно. В результате, закупки не проводятся своевременно. Чаще всего, из-за отсутствия планирования закупок и несвоевременного наличия средств, закупки задерживаются. Так как бюджетные ассигнования не используются до конца финансового года, (т.е. 31 декабря) и они больше не являются доступными, закупающие организации в последнем квартале года спешат произвести закупки, которые могут быть неэкономичными, неэффективными и не прозрачными, что ведет к завышенным ценам на товары, работы и услуги для ПТ. 3(b)—Закон о Бюджетный процесс включает в себя фазу бюджете и стратегического планирования, результатом которой финансовые является подготовка среднесрочной основы расходов процедуры (MTEF) с планированием ожидаемых расходов на способствуют следующие три (3) года. В фазе среднесрочного своевременным планирования используются совокупные программные закупкам, и экономические классификации. Национальный исполнению бюджет утверждается Парламентом на ежегодной контракта и оплате. основе. Как только годовой бюджет одобрен, закупающие организации разрабатываются подробные планы финансирования на бюджетный год и согласовывают их с Министерством Финансов. Информация плана финансирования доступна в централизованной казначейской информационной системе. Планы закупок разрабатываются закупающими 84 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C организациями самостоятельно, и не существует информационной системы для их фиксирования. Планирование закупок следует за планированием бюджета, а годовые планы закупок составляются на основе утвержденных планов финансирования и бюджетных ассигнований. Однако практика использования планов закупок в формировании бюджета не соблюдается. В бюджетном цикле нет положения о многолетних контрактах закупки. В результате, долгосрочные контракты, особенно на строительные работы, присуждаются и инициируются в данном финансовом году без гарантии финансирования выполнения этих контрактов в течение последующих финансовых лет. Это приводит к нежелательной практике продолжения исполнения контрактов только при наличии средств, что может приводить к значительным задержкам. 3(c)—мероприятия по ЗГЗ Статья 10, в контексте квалификации закупающей закупке не организации, как пригодной для самостоятельного инициируются без производства закупок гласит, что до начала закупки, наличия бюджетных закупающая организация должна получить документы ассигнований. у Казначейства и/или обслуживающего банка, удостоверяющие наличие средств, выделенных под государственные закупки. Остается неясным, в какой степени это требование применимо ко всем (квалифицированным и неквалифицированным) закупающим организациям. В прошлом были случаи, когда бюджетное ассигнование подтверждалось даже тогда, когда фактически средств не было. И закупка не могла инициироваться. 3(d)— Никакие отчеты о выполнении работ не готовятся Систематические систематически для удостоверения исполнения отчеты о выполнении бюджета и сверки результатов с программой бюджета. работ готовятся для удостоверения исполнения бюджета и подтверждения и сверки результатов с бюджетной 85 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C программой. РЕКОМЕНДАЦИИ 1. Процесс планирования закупок должен начинаться как минимум за два месяца до начала следующего финансового года. Должна быть связь с MTEF и годовым бюджетом. Это позволит закупающей организации подготовить более реалистичный цикл расходов, с тем, чтобы гарантировать эффективное использование методов закупки и государственных средств. 2. Требовать, чтобы закупающие организации готовили и представляли планы закупок АГЗ до 31 января каждого года для публикации на веб-сайте АГЗ. 3. Закупающие организации должны ввести систему мониторинга с тем, чтобы обеспечить своевременное производство закупок, включенных в планы закупок 4. Требуется улучшить процессы формирования и исполнения бюджета с учетом закупок, в том числе предоставление средств для многолетних контрактов. 5. ЗГЗ должен включать ясное заявление, что ни одно мероприятие по закупке не должно инициироваться без наличия бюджетных ассигнований. Гарантия наличия средств перед направлением извещения о тендере, является хорошей практикой и ее нужно продолжить. Тендеры, которые инициируются без предварительного подтверждения наличия бюджетных средства должны объявляться недействительными. 6. Интегрировать систему закупок с системой управления финансами/бюджетной системой для предоставления информации о ходе реализации подписанных контрактов. 7. ПТ должно требовать подготовки отчетов о выполнении работ для удостоверения исполнения бюджета и для обеспечения того, чтобы результаты были совместимыми с бюджетными программами. 8. ПТ должно рассмотреть вопрос о многолетнем планировании бюджета. Показатель 4: В стране есть функционирующий нормативно-регулирующий орган Этот показатель проверяет существование надзорных и регулирующих функций в государственном секторе, независимость регулирования, эффективность работы и степень согласования между ответственными организациями. Ниже рассматриваются четыре суб-показателя с подсчетом очков. 86 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C Суб-показатель Действующие процедуры/практика/ключевые выводы 4(a)—Статус и основа Как установлено сейчас, Уполномоченный Орган для нормативно- создается как часть законодательной базы и ему регулирующего поручаются определенные функции. В Статье 20 ЗГЗ органа изложены в перечисляются функции Уполномоченного Органа. законодательной и Никакая конкретная организация не отождествляется в регулятивной базе. ЗГЗ как уполномоченный орган. АГЗ было назначено таковым постановлением правительства. Есть некоторая озабоченность в отношении того, что если отождествление Уполномоченного Органа останется предметом указа или постановления, то это может создать возможность более скорой смены указанного «Уполномоченного Органа», чем, если бы конкретный «Уполномоченный Орган» был назначен ЗГЗ. В целом, чтобы изменить закон, требуется более интенсивный законодательный процесс, чем для изменения постановления или указа. 133. В марте 2010г., ПТ издало постановление,(Постановление Правительства «О дальнейшем улучшении структуры Центральных органов исполнительной власти Республики Таджикистан» от 9 марта 2010г.) которым упразднило тогдашнее АГЗ, (упраздненное агентство было при Министерстве Экономического Развития и Торговли), и создало новое АГЗ. Постановлением предусмотрен максимальный численный состав Агентства – тридцать восемь (38) сотрудников (исключая обслуживающий персонал), хотя максимальный численный состав не должен так регламентироваться, а вместо этого должен определяться решением, исходя из потребностей. Четыре (4) штатных сотрудника из Министерства Экономического Развития и Торговли были переведены в АГЗ. 4(b)—Орган имеет ЗГЗ (Статья 20) определяет роль уполномоченного набор определенных органа. Согласно статье 20 ЗГЗ, с поправками, АГЗ, обязанностей, как уполномоченный орган несет ответственность за: которые включают, a) разработку нормативных правовых актов, но не ограничиваются предусмотренных новым законом о госзакупках , набором из восьми для функционирования системы государственных определенных закупок, которая включает в себя процедуры и функций. процессы закупок, присуждение контрактов и осуществление платежей в соответствии с ними; b) Координацию и регулирование деятельности 87 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C закупающих организаций по закупке товаров, работ и услуг за счет государственных средств; c) Контроль за соблюдением закупающей организацией законодательства Республики Таджикистан о государственных закупках ; d) Рассмотрение жалоб и протестов по соблюдению законодательства о государственных закупках, принятие решения в пределах своей компетенции. e) Разработку и публикацию стандартных тендерных документов, подлежащих обязательному использованию всеми закупающими организациями в подготовке соответствующих тендерных документов для их фактической закупки; f) Консультирование по вопросам применения законодательства о государственных закупках; g) Организацию подготовки и переподготовки специалистов по государственной закупке; h) Применение административных мер в отношении нарушителей правил государственной закупки, закупающих организаций, которые не исполняют решение уполномоченного органа; i) Реализацию закупок товаров, работ и услуг выше минимального порога от имени закупающих организаций, которые не отвечают квалификационным требованиям для осуществления собственных закупок. Приведенная выше функция (h) была добавлена поправкой к ЗГЗ, ее объем и способ реализации не совсем ясны. Примечательно, что постановление о назначении АГЗ Уполномоченным Органом (Постановление Правительства «Об Агентстве по государственным закупкам товаров, работ и услуг при Правительстве Республики Таджикистан, № 228 от 3 мая 2010 года) возлагает больше функций на АГЗ, чем функции, возложенные на уполномоченный орган в Законе о госзакупках » В целом, АГЗ является независимым органом, в соответствии с лучшей международной практикой. Есть, однако, вопросы, касающиеся потенциальных конфликтов интересов, вытекающих из различных функций, возложенных на АГЗ, как описано в данном 88 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C документе. 4(c)—Организация Директор существующего АГЗ подотчетен Президенту органа, Таджикистана. АГЗ укомплектован штатом из финансирование, тридцати восьми (38) ключевых сотрудников и имеет кадровое обеспечение центральный офис в Душанбе и пять региональных и уровень офисов. TУчастие АГЗ в фактическом осуществлении независимости и закупки не позволяет ему полностью выполнять свои полномочия регулирующие функции, в том числе надзор и (формальная власть) поддержку. должны быть достаточными для Предоставление широких сфер ответственности АГЗ исполнения также может создать конфликт интересов, в частности, обязанностей и с регулирующей функцией АГЗ, и, безусловно, соответствовать его втягивает АГЗ в закупочную деятельность. функциям. 4(d)—функции органа Хотя обязанности АГЗ четко определены в ЗГЗ, эти должны быть четко обязанности недостаточно разделены, чтобы избежать обозначены и конфликта интересов, особенно в отношении разделены, чтобы осуществления АГЗ функций закупки (от имени избежать конфликта закупающих организаций), регулирования, интересов и рассмотрения жалоб и определения неблагонадежных непосредственного подрядчиков, с конфликтом в такой степени, что участия в регулирующий орган, в идеале, не должен также нести осуществлении обязательства, связанные с конкретными закупочными закупочных операций. операциями. АГЗ по–прежнему проводит государственные закупки для государственных учреждений, которые не сертифицированы в качестве квалифицированных закупающих организаций КК. Тем не менее, ожидается, что участие АГЗ в проведении закупок для закупающих организаций будет постепенно уменьшаться по мере увеличения числа квалифицированных и сертифицированных закупающих организаций для самостоятельного осуществления ими своих закупок. РЕКОМЕНДАЦИИ 1. Уполномоченный орган должен быть определен, и его функции должны быть полностью изложены в Законе о госзакупках, а не в постановлении правительства. 2. АГЗ следует и далее укреплять, чтобы оно могло эффективно и независимо исполнять функции, которые обычно исполняются органом, регулирующим 89 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C закупки, такие как: i. Оказание консультативной помощи договаривающимся организациям; ii. Подготовка изменений в законодательную и нормативную базу; iii. Контроль за договаривающимися организациями в отношении применения ЗГЗ и его положений; iv. Сбор информации о государственных закупках от подрядных организаций, анализ этой информации и включение ее в сводный годовой отчет закупок для представления ПТ, а также его опубликование для общественности, чтобы повысить прозрачность; v. Разработка и осуществление стратегии по улучшению осуществления государственных закупок в стране; и vi. Разработка и мониторинг реализации программы подготовки и создания потенциала в целях расширения возможностей сотрудников по закупкам в государственном и частном секторах. 3. Вопросы в отношении конфликтующих функций АГЗ должны быть решены В частности, АГЗ, в идеале, не должно быть вовлечено в проведение закупок. В качестве промежуточного шага, отдельный отдел с соответствующим персоналом и ресурсами может быть создан для проведения закупок для других закупающих организаций до тех пор, пока они не будут квалифицированы и сертифицированы для осуществления закупок самостоятельно. Эта цель может быть достигнута, только путем реализации энергичной программы по созданию потенциала для закупок. 4. АГЗ должно подготовить программу создания потенциала, а ПТ должно ее реализовывать, чтобы увеличить потенциал сотрудников по закупку и способствовать децентрализации. 5. Рассмотрение жалоб, в идеале, должен осуществлять отдельный независимый орган. Поскольку функции рассмотрения жалоб остается в АГЗ, необходимо четко разделить функции и создать гарантии для обеспечения независимости и свести к минимуму потенциальные конфликты интересов. Показатель 5: Существование потенциала для институционального развития Цель этого показателя – оценить степень, в которой страна обеспечена системами для поддержки и контроля функционирования всей системы закупок, и формировать и осуществлять планы по ее совершенствованию. Это требует, среди прочего, наличия информационных систем, способности к анализу, механизмы обратной связи, и потенциал для планирования, чтобы осуществлять меры по улучшению. Очень важно, чтобы обязанности четко распределялись и исполнялись. Суб-показатель Процедуры/Практика/ключевые выводы 90 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C 5(a)—В стране есть В настоящее время законодательная база не четко система для сбора и предусматривает систему для сбора и распространения распространения информации о закупках. информации о В стране также отсутствует закупках, включая институционализированная система для этих целей. данные приглашений Никакие годовые отчеты о результатах закупок не к участию в торгах, готовятся и не публикуются. Бюллетень запросов Государственных Закупок (БГЗ) доступен в предложений и электронной форме на сайте АГЗ (www.goszakupki.tj) присуждения контрактов. Сайт АГЗ используется для публикации информации о приглашениях подавать заявки, но очень мало информации публикуется о присуждении контрактов, не говоря уже об информации о получении и рассмотрении жалоб. Кажется, что домашняя страница АГЗ является платформой или электронной доской объявлений, которая доступна для объявления закупок в государственном секторе. Однако ее существование должно лучше рекламироваться, поскольку доступ к ней и ее использование все еще ограничены крупными городами в Таджикистане, из-за общего ограниченного доступа к интернету на всей территории страны. Кроме того, эта система не позволяет собирать информации о закупках/статистику на основе проведенных тендеров. 5(b)—В стране Не существует устойчивой стратегии по сбору и имеется устойчивая мониторингу национальной статистики закупок. Нет стратегия и фонда статистических данных закупок. Информация процедуры для сбора собирается и ведется только вручную. АГЗ собирает и мониторинга информацию у закупающих организаций в форме статистики закупок. отчетности. На основе собранной таким образом информации, АГЗ вручную считает количество заявок, суммы и т.д. с целью подготовки годовых отчетов. Анализ собранной информации слабый. И поэтому статистика закупок ненадежна. 5(c)—Устойчивая Стратегии по созданию потенциала и подготовке не стратегия и существует, но АГЗ предоставляет возможность потенциал для подготовки по закупке государственным чиновникам. обучения существует Однако АГЗ не имеет необходимых возможностей для для обеспечения удовлетворения всех потребностей в обучении закупке совершенствования в стране. В стране существуют 1,300 закупающие навыков, организации на центральном уровне и более 5,000 на консультирования и местном уровне, и в стране растет строительная оказания помощи, индустрия и сторона предложения. Процесс чтобы участники из децентрализации закупок с передачей этих функций 91 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C государственного и закупающим организациям на всех уровнях частного секторов правительство идет очень медленно, частью из-за могли лучше отсутствия устойчивых и адекватных механизмов понимать правила и создания потенциала для закупки. Охват частного положения закупки и сектора в том отношении также ограничен. как их применять. 5(d)—Стандарты Закупка не профессионализирована в стране и контроля качества стандарты контроля качества, специальные для распространяются и государственных чиновников, участвующих в используются для закупках, не существуют. Однако стандарты контроля оценки качества, применимые к государственным чиновникам, эффективности на самом деле есть, и они используются для оценки работы персонала качества работы государственных служащих вообще. способствования Не подготовлена и не осуществлялась никакая наращиванию программа сертификации специалистов по закупке. потенциала. РЕКОМЕНДАЦИИ 1. Положения должны включать обязательное требование, чтобы закупающие организации публиковали информацию о присуждении контрактов на сайте АГЗ, а АГЗ должно готовить годовые отчеты по закупкам и опубликовывать эти отчеты в определенную дату каждый год. 2. Закупающие организации также должны быть усилены с целью сбора и хранения информации о государственных закупках . Должна быть введена система отчетности перед АГЗ. 3. АГЗ должно создать надежную систему для сбора и распространения информации о закупках. 4. Система должна позволять собирать годовые планы закупок, объявления о закупках, информацию о присуждении контрактов, и т.д. Такая информация также должна использоваться для подготовки и публикации годовых отчетов о государственных закупках. 5. АГЗ должно сделать оценку потребностей в создании потенциала и на основе результатов подготовить стратегию создания потенциала для закупки, которая бы учитывала все доступные государственные и частные ресурсы, такие как существующая школа повышения квалификации для государственных служащих, университеты, колледжи, образовательные учреждения частного сектора, торговые палаты и т.д. 6. В АГЗ необходимо создать службу поддержки закупки. 92 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C 7. ПТ должно взяться за профессионализацию закупки и ввести стандарты контроля качества, применимые к персоналу по закупкам с тем, чтобы использовать их для оценки эффективности работы закупщиков -практиков, включая систему тестирования и аккредитации в области закупки. Элемент III. Закупочные операции и рыночная практика Для того чтобы использовать рынок как одно из средств оценки качества и эффективности системы в реализации процедур закупки, группа проводила интервью с подрядчиками и поставщиками. Информация, содержащаяся в этом показателе, основана на данных, полученных в ходе проведения этих интервью . Показатель 6: Закупочные операции и практика в стране эффективны Этот показатель смотрит на эффективность операций и методов закупающей организации. Подводя итог, это означает, что операционная практика заканчивается присуждением контракта по конкурентным рыночным ценам, что определяется эффективной и честной реализацией процедур закупки. Суб-показатель Процедура/Практика/ключевые выводы 6(a)—T Отмечается общее отсутствие компетентности в закупке среди государственных чиновников, Уровень закупочной участвующих в закупках. Это результат отсутствия компетентности среди устойчивой институционализированной стратегии и государственных программы создания потенциала для закупок. чиновников в одной организации ЗГЗ, Статьи 11 и 12, рассматривает структуру и соответствует их функции структурного подразделения закупающей обязанностям по организация по закупке. Статья 13 ЗГЗ требует от закупке. закупающей организации создания тендерной комиссии для каждой закупки, с функциями тендерной комиссии, предусмотренными Статьей 14 ЗГЗ. Тендерная комиссия должна состоять из квалифицированных специалистов по предмету закупки и специалиста по закупкам. Согласно Поправке в ЗГЗ (Изменения в ЗГЗ, Статья 10), сертифицированные специалисты по закупкам также могут потребоваться, чтобы закупающая организация была квалифицирована на проведение закупок от своего имени. Эти требования к сертифицированным специалистам по закупкам могут быть трудными для выполнения, учитывая отсутствия возможностей для подготовки государственных чиновников. 6(b)—Обучающие и Не существует никакой систематической обучающей 93 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C информационные или информационной программы для программы по закупке государственного или частного сектора. для государственных Существующие возможности обучения закупкам не чиновников и для соответствуют спросу в государственном и частном участников частного секторе. Кроме того, отсутствие адекватного сектора удовлетворяют предоставления обучения в стране замедляет процесс спросу. децентрализации закупки с передачей этой функции закупающим организациям, поскольку средства, необходимые им для децентрализации им не доступны. 6(c)—существуют ЗГЗ, Статья 46, требует, чтобы закупающие установленные нормы организации вели запись следующих закупочных по защите записей и действий: документов, связанных i. Описание предмета закупки для каждого лота; с операциями и ii. Имена и адреса поставщиков/подрядчиков, управлением которые подали заявки, предложения или контрактами. котировки; iii. Требования поставщиков/подрядчиков при заключении контрактов; iv. Цена и другие основные условия каждой заявки/предложения; v. Итоги оценки, сравнения и основания для отбора поданных заявок/предложений; vi. Когда отклоняются заявки/предложения и основания для такого отклонения; vii. Когда контракт на закупку не заключается в результате закупочных процедур, заявление об этом и основания для этого; viii. Когда используются процедуры, отличные от торгов с неограниченным участием, основания для этого; ix. Основания для использования процедур предварительной квалификации; x. Краткое резюме любого запроса на уточнение предквалификационных или тендерных документов, и ответы на него. Эти записи требуется вести в течение трех(3) лет с даты их создания. Записи о закупках должны вестись независимо от стоимости закупки, как это сейчас отражено в Поправке к ЗГЗ (Изменения в ЗГЗ Статья 46(2)). 6(d)—Существуют В соответствии со Статьей 10 ЗГЗ, только закупающие 94 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C положения о организации, которые отвечают установленным делегировании квалификационным требованиям, по решению КК, полномочий другим, у могут производить закупки от своего имени. АГЗ, как кого есть возможности Уполномоченный Орган, получил мандат на для исполнения осуществление закупок от имени всех других обязанностей. закупающих организаций. На сегодня только девятнадцать (19) закупающих организаций сертифицированы на производство своих собственных закупок. Квалификационные требования, указанные в ЗГЗ, Статья 10, требуют, чтобы быть квалифицированной, закупающая организация должна i. Обладать профессиональной и технической компетентностью, опытом и репутацией, финансовыми ресурсами, оборудованием и другими материальными и техническими возможностями, необходимыми для осуществления закупочных процедур в соответствии с требованиями ЗГЗ; ii. Иметь в своей структуре специальное подразделение или должностных лиц с Сертификатом Специалиста по Закупкам, ответственного за осуществление закупочных процедур; iii. Иметь квалифицированных специалистов по секторам закупок для формирования тендерных комиссий для каждого проводимого тендера; iv. Не должна быть неплатежеспособной или банкротом, и ее имущество не должно находиться под судебным контролем и ее деятельностью не должен управлять суд или лицо, назначенное судом, ее коммерческая деятельность не должна быть приостановлена, и не находится в состоянии судебного разбирательства; v. Она выполнила свои обязательства по уплате налогов и других обязательных платежей в Республике Таджикистан; vi. Руководство ею осуществляется лицами (руководителями закупающей организации), которые не были обвинены в совершении подкупа, или другого уголовного правонарушения, связанного с их профессиональной деятельностью (и в случае их осуждения, срок осуждения должен быть истекшим или отмененным решение страны в 95 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C соответствии со Статьей 77 Уголовного Кодекса Таджикистана до процедур закупки); vii. Не быть отстраненной от процедур закупки; ее название не должно быть в Реестре АГЗ неблагонадежных (нечестных) закупающих организаций по причине вопиющих нарушений процедур закупки и причинения вреда поставщикам/подрядчикам, а также за несвоевременные платежи и другие серьезные ошибки в администрировании контрактов на закупку; viii. Иметь, до начала закупки, документы из Казначейства и/или обслуживающего банка, удостоверяющие наличие средств для государственных закупок; ix. Иметь правоспособность заключать контракты на закупку. Как указывалось выше, ЗГЗ, Статьи с 11 по 14 требуют, чтобы закупающая организация поручила организацию закупки назначенному подразделению, а также требуют, чтобы закупающая организация формировала тендерную комиссию для каждого тендерного процесса. Понимается, что эксперты также используются в производстве оценок, при необходимости. Что касается делегирования полномочий на принятие решений или утверждение на основе специфических порогов закупки, ЗГЗ и связанные с закупкой указы и распоряжения, а также положения, связанные с государственной службой, ничего не говорят об этом. Миссия понимает, что только Директора и Заместители Директоров Министерства и Агентства имеют полномочие подписывать контракты на закупку и нет дальнейшего делегирования полномочий, связанных со стоимостью закупки/контракта. РЕКОМЕНДАЦИИ 1. ПТ должно профессионализировать закупки и создать отдельный поток для 96 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C этого. Это действие должно подкрепляться отдельными должностными инструкциями (с включением обязательных требований квалификации/опыта/компетентности, карьерных структур и шкалой окладов для профессионалов в области закупки, и, в свое время, соответствующей системой аккредитации. 2. ПТ должно разработать и предоставить программу по созданию потенциала/ просвещения в области закупки, которая должна отвечать потребностям государственных чиновников на всех уровнях правительства, а также потребностям частного сектора. 3. ПТ должна требовать выполнения правил по учету, и соответствующий персонал должен пройти подготовку по этому предмету. 4. ПТ должно ускорить децентрализацию государственных закупок с передачей функций закупающим организациям на всех уровнях правительства путем осуществления строгой программы создания потенциала и сертификации. 5. T Законодательная база могла бы выиграть от пересмотра положений, касающихся делегирования полномочий и отчетности лиц, принимающих решения. Показатель 7: Функциональность рынка государственных закупок Этот показатель оценивает реакцию рынка на потребности системы государственных закупок в товарах, работах и услугах в контексте общего экономического климата, развития частного сектора, и политик, существования финансовых учреждений, привлекательности правительства как бизнес-партнера и всех видов товаров или услуг, требуемых для государственных проектов. Суб-показатель Процедуры/практика/ключевые выводы 7(a)—Существуют Эффективные механизмы партнерства между эффективные государственным и частным секторами, по-видимому, механизмы дл отсутствуют. В этой связи, кажется, условия не партнерства между способствуют открытому диалогу с частным сектором государственным и и различными профессиональными объединениями, в частным секторами. том числе организацией общественных работ (ООР). Кроме того, у ПТ сейчас нет программ создания потенциала для поставщиков/подрядчиков. На самом деле нет никакого институционального механизма для диалога или партнерства между государственным и частным секторами, отсутствуют и консультации с деловым сообществом. Частный сектор 97 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C должен рассматриваться в качестве партнера по развитию. Должны быть организованы интенсивные информационно-пропагандистские программы по наращиванию потенциала в частном секторе о том, как принять участие в процессах государственных закупок. В настоящее время из-за отсутствия четкого понимания требований государственных закупок, участники торгов часто представляют заявки плохого качества, многие из которых приходится отклонять, что уменьшает конкуренцию и приводит к повышению цен для ПТ. В стране уже действует закон о концессиях, и сейчас идет подготовка законопроекта о государственно- частном партнерстве (ГЧП) с основной целью - развитие инфраструктуры. Пока контрактов ГЧП нет. 7(b)— Учреждения Учреждения частного сектора улучшают свою частного сектора организацию и способность облегчить доступ на хорошо организованы рынки. Тем не менее, конкуренция за крупные и способны облегчить контракты по-прежнему сосредоточена в относительно доступ на рынок. небольшом количестве фирм. Есть торговые палаты, но не существуют ни объединения подрядчиков, ни . ассоциации консалтинговых фирм. 7(c)— нет никаких Особенно на центральном уровне и в крупных городах, серьезных системных участники торгов не имеют ограничений в получении ограничений кредита, практике заключения контрактов, и т.д. (например, Однако трудности существуют на местном уровне. недостаточный доступ к кредиту, На основе встреч команды с представителями частного недостаточная сектора, были отмечены следующие основные практика заключения ограничивающие условия: контрактов и т.д.) сдерживание  Цена обычно используется как единственный потенциала частного критерий оценки; сектора для выхода на  Требование представления налоговой рынок закупок. декларации (без долгов) как часть заявки. Особенно на Такую декларацию можно получить только за центральном уровне, два(2)-три (3) дня до последнего срока подачи так и в крупных заявки из-за короткого срока действия городах, участники не декларации в одну (1) неделю; имеют ограничений в  Несправедливые условия оплаты (в условия кредитования, большинстве случаев оплата производится при 98 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C заключения наличии средств из бюджета) что является контрактов и т.д. причиной задержек платежей до шести(6) Однако трудности месяцев; и существуют на  Ограничивающие технические условия, местном уровне которые, во многих случаях, используют известные торговые марки. РЕКОМЕНДАЦИИ 1. АГЗ должна установить регулярный диалог с частным сектором с тем, чтобы повысить его информированность о требованиях государственных закупок, и необходимо консультироваться с частным сектором в отношении вопросов, связанных с ЗГЗ и влияющих на проведение реформы закупок, и по вопросам обучения в этой области для частного сектора. 2. ПТ должно способствовать формирование объединений подрядчиков и производителей и ассоциаций консалтинговых фирм с целью совершенствования частного сектора и консультационных услуг. 3. Следует провести обследование частного сектора с тем, чтобы оценить сдерживающие факторы. На основании результатов такого обследования, АГЗ должно предпринять шаги для устранения выявленных сдерживающих факторов. 4. АГЗ должно создать программу обучения с целью наращивания потенциала в частном секторе. Показатель 8: Существование положений об администрировании контрактов и урегулировании споров Для этого показателя, команда изучила существующие процедуры по администрированию контрактов и опросила некоторые закупающие организации с целью оценить их административные практики. Суб-показатель Процедуры/практика/ключевые выводы 8(a)—Процедуры ясно Глава 6 ЗГЗ посвящена контрактам на госзакупки. Она определены для того, требует, чтобы: чтобы принять на себя i. контракты на госзакупки заключались на основе обязанности по результатов тендера согласно соответствующим администрированию положениям Гражданского Кодекса; контрактов, включая ii. контракты на госзакупки заключались в процедуры 99 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C инспектирования и письменной форме; приемки, процедуры iii. уведомления о заключении контракта, с контроля качества, и указанием имени(названия) и адреса методы проверки и поставщика/подрядчика и цены контракта, своевременного направлялись всем участникам, которые подали выпуска изменений в заявку в течение трех(3) дней с даты контракты. заключения контракта; iv. информация о стоимости контракта представлялась в АГЗ в течение трех (3) дней с момента заключения контракта. Закупающая организация может попросить поставщика/подрядчика предоставить гарантию выполнения контракта. Изменения в контракты на государственную закупку регулируются ЗГЗ, Статья 76, которая указывает, что контракт не должен быть изменен до степени, в которой изменение могло бы повлечь за собой изменение в отношении содержания заявки, которое было основанием выбора победившей заявки. Такие изменения должны считаться недействительными. Другие широкие изменения в контракт, по-видимому, допустимы. Согласно статье 77 ЗГЗ, контракт может быть расторгнут с согласия АГЗ, из-за существенного изменения обстоятельств, которые существовали во время заключения контракта, которые невозможно было предвидеть во время заключения контракта и делает исполнение контракта не в интересах государства. Такое расторжение контракта должно происходить не позднее одного (1) месяца с момента, когда такие обстоятельства стали известны. Если контракт расторгается в этих обстоятельствах, стороны контракта должны получить компенсацию за убытки. Это положение, в сущности, звучит как аннулирование контракта правительством по праву удобства, что можно встретить в международной практике. Руководства по управлению проектами не существует, но команде сказали, что такое руководство разрабатывается совместно с программой Развития Организации Объединенных Наций (ПРООН). Управление контрактами в Таджикистане в целом 100 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C поставлено слабо. Хорошая практика, связанная с поручением обязанностей по управлению контрактами, обработке изменений в контракты, и по процедурам, которые необходимо соблюдать, и по ведению учета, не существует. Никакие ОУК не включены в СТД на закупку товаров, работ и неконсультационных услуг. ОУК на закупку консультационных услуг, в общем, соответствуют международным требованиям, но кое-где наблюдаются пробелы в охвате. Примеры областей, которые должны быть более прямо предусмотрены в ОУК, включают такие вопросы, как право интеллектуальной собственности, расторжение для удобства правительства, приостановление, переуступка, гарантия, руководящее право и т.д. Также, использование определенных терминов не полное или не последовательное в ОУК, что оставляет место для потенциальных несоответствий в применении и толковании. Всем ОУК требуется уточнение. 8(b)—Контракты Претензии, возникающие в рамках контракта, включают процедуры рассматриваются в соответствии со Статьей 78 ЗГЗ, урегулирования которая предусматривает дружественное разрешение споров, которые или, при невозможности такого разрешения, обеспечивают обращение в суд. Однако в международной практике эффективные и для такого рассмотрения обычно используется справедливый процесс арбитраж. Кроме того, команде сказали, что на о разрешения практике споры по контрактам могут рассматриваться разногласий, АГЗ. возникающих во время И опять, никакие ОУК не включены в СТД на закупку выполнения контракта. товаров, работ и неконсультационных услуг. Так что вопрос разрешения споров в рамках таких контрактов остается неясным. В то время как некоторые ОУК, связанные с закупкой консультационных услуг, ссылаются на разрешение споров в судебном порядке, если невозможно урегулировать спор дружественным путем, что, очевидно, соответствует ЗГЗ, другие, ОУК ссылаются на обращение в арбитражный суд в соответствии с Таджикским законодательством. Такое доверие арбитражу кажется, не соответствует требованиям ЗГЗ, но также удивительно, учитывая, что нам сказали в Министерстве Юстиции, что Закон о Коммерческом Арбитраже сейчас только разрабатывается. Также кажется. Что арбитраж 101 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C используется нечасто в стране. Нет четких положений о международном арбитраже в контрактах с иностранными провайдерами товаров и услуг, и это вопрос, который требует рассмотрения. Также отсутствует положение о рассмотрении споров до обращения в арбитраж или суд, организацией, такой как совет по урегулированию споров, как это часто используется в международной практике, особенно в отношении крупных контрактов на работы. Мы также понимаем, что споры по контрактам могут разрешаться неформально АГЗ. 8(c)—Существуют TКоманде сказали, что судебные решения процедуры по принудительно исполняются в рамках более широкого принудительному законодательства, но отсутствует четкий механизм исполнению принуждения арбитражных приговоров. Где нет результатов процесса правоприменительного органа, споры разрешаются урегулирования АГЗ неформально. споров. РЕКОМЕНДАЦИИ 1. АГЗ должно подготовить и ввести простое руководство по управлению контрактами, охватывающее товары, работы и услуги (консультационные и неконсультационные). 2. Государственные чиновники, участвующие в управлении контрактами и в надзоре за исполнением контрактов, должны пройти подготовку по управлению контрактами и контролю исполнения контрактов. 3. Своевременные платежи должны гарантироваться и график платежей должен быть неотъемлемой частью контракта. Когда платежи задерживаются, закупающие организации должны платить штрафные проценты за период просрочки. 4. Требует рассмотрения вопрос ограничения объема допустимых изменений контракта. 5. ЗГЗ и существующие ОУК на закупку консультационных услуг обычно предусматривают обязанности по администрированию контрактов, но существующие пробелы должны быть заполнены, и не помешает уточнение некоторым другим положениям. Кроме того, согласованность между родственными положениями ЗГЗ и различными ОУК, а также между самими ОУК, должна быть обеспечена. Должны быть подготовлены ОУК для закупки товаров, работ и неконсультационных услуг с включением 102 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C положений об администрировании контракта. 6. Хотя существующие ОУК на закупку консультационных услуг предусматривают арбитраж, понимается, что арбитраж нечасто используется в стране. Возможно, потребуется более интенсивное просвещение для стимулирования большего понимания арбитража. 7. В тех пределах, что это не будет противоречить Таджикскому законодательству, можно рассмотреть вопрос о том, что арбитраж, а не судебное разбирательство, может быть более предпочтительным способом урегулирования споров. Механизмы посреднического рассмотрения, такие как советы по урегулированию споров, также можно рассмотреть, особенно в отношении более крупных контрактов на работы. 8. Должно обеспечиваться принудительное исполнение результатов процессов урегулирования споров. Элемент IV. Целостность и прозрачность Системы Государственных закупок В Элемент IV входят четыре показателя, которые считаются необходимыми для системы, которая работает честно, имеет соответствующие средства контроля для помощи в реализации в соответствии с правовой и регулятивной основой, и имеет надлежащие меры по борьбе с коррупцией. Он также охватывает важные аспекты системы закупок, которые включают заинтересованные стороны в процесс контроля. Аспекты системы закупок и регулирующие условия определены и структурированы для того, чтобы способствовать общей целостности и прозрачности операций. Показатель 9: В стране есть эффективная система контроля и аудита Цель данного индикатора состоит в определении качества, надежности и своевременности внутреннего и внешнего контроля. Этот показатель состоит из пяти суб-показателей, которые обсуждаются в таблице ниже. Суб-показатель Действующие процедуры/практика/ключевые выводы 9(a)—Правовая база и Внутренний контроль и аудит государственных организация, политика средств проводятся органами ПТ на местах и и процедуры централизованно Департаментом внутреннего аудита в внутреннего и Министерстве финансов. Кроме того, пять (5) внешнего контроля и министерств сформировали свои подразделения аудита внутреннего аудита соответственно. Хотя все эти государственных органы проводят периодическую проверку закупочных операций финансовых операций, никто из них не проводит имеются и специальных проверок государственных закупочных операций. ЕС сотрудничает с Правительством 103 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C обеспечивают Таджикистана в разработке стратегии по улучшению всесторонний охват внутреннего контроля и аудита. Большинство внутренних аудиторов прошли обучение в университетах по Советской программе бухгалтерского учета. Обычно персонал внутреннего аудита не переводится в другие подразделения. Внешний контроль и аудит государственных средств в основном сосредоточены в руках антикоррупционного агентства, которое по существу действует как своего рода "супер" агентство с контролем даже над сферой деятельности внутренних аудиторов. Антикоррупционное Агентство также проводит некоторую степень анализа государственных закупок в ходе регулярных проверок. Однако процесс в основном сосредоточен вокруг котировок и дальнейшего выбора победителя. Антикоррупционные агентства передают свои 2-годичные планы в Департамент(отдела) внутреннего аудита Министерства финансов, который в соответствии с ними пересматривает свои ежегодные планы. Идея состоит в том, чтобы избежать двойной проверки того же бюджетного ведомства этими двумя аудиторами. Ни один из этих аудиторов не готовит никаких отдельных заключений по закупкам, их основной целью является обеспечение рационального и эффективного расходования бюджетных средств. Тем не менее, информация, связанная с некоторыми закупками, безусловно, указывается в заключениях. ПТ поняло, что ему необходимо агентство, отличающееся от Антикоррупционного агентства, которое бы отвечало за аудит государственных органов, и отчитывалось перед парламентом и президентом. В результате совсем недавно была создана Счетная палата, с мандатом оказывать помощь ПТ улучшать качество и способствовать рациональному и эффективному использованию государственных ресурсов путем профессионального аудита государственных средств с учетом международных стандартов. Однако это заведение находится на самом начальном этапе организации. Президент только что направил свои кандидатуры на должности председателя и его заместителя в парламент. Ожидается, что они будут одобрены парламентом в сентябре 2012 года. СП находится в самом начале своего становления, и, скорее всего, потребуется несколько лет, чтобы установить минимальные требования для этой СП. 104 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C 9(b)—Выводы и Безусловно, существует строгий контроль исполнения рекомендации в результатов инспекций, проводимых отношении основы Антикоррупционным агентством. Но такой контроль правоприменения и исполнения в основном сосредоточен на возврате последующего неправильно использованных государственных контроля исполнения средств. Нет особого контроля исполнения заключений обеспечивают условия, внутренних аудиторов, но они рассматриваются всеми способствующие как зависимые мнения. А раз так, то в отчетах соответствию. внутренних аудиторов не отражаются их критические выводы. 9(c)— Системы Информация предоставляется в течение разумного внутреннего контроля периода времени, что позволяет руководству принять своевременно меры, чтобы избежать несоблюдения в будущем. предоставляют информацию о соблюдении, чтобы руководство могло принять меры. 9(d)— Системы Несмотря на то, что системы внутреннего контроля в внутреннего контроля настоящее время достаточно определены для того, достаточно чтобы внутренние и внешние аудиторы выполняли определены для свои обязанности, система выиграет от дальнейшего, проведения аудитов более точного ее определения. результатов деятельности. 9(e)—Аудиторы Аудиторы не достаточно информированы о достаточно требованиях к закупкам и о системах контроля информированы о требованиях к закупкам и о системах контроля, чтобы проводить качественные аудиты, которые способствуют соответствию. РЕКОМЕНДАЦИИ 1. Необходимо сделать обязательным требованием, чтобы внутренние аудиторы периодически проводили аудиты государственных закупок в соответствии с будущими поправками к действующему законодательству. 105 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C 2. Следует организовывать больше отделов внутреннего аудита в бюджетных организациях. 3. ПТ должно разработать четкие руководящие указания для органов внутреннего и внешнего аудита во избежание дублирования работы. 4. Проводить внешние аудиты в соответствии с хорошей международной практикой и включать закупки. 5. Изменить действующий механизм принудительного исполнения и последующего контроля исполнения результатов внутреннего аудита и упорядочить последующий контроль после проверок Антикоррупционного Агентства. 6. Изменить системы внутреннего контроля для их соответствия хорошей международной практикой внутреннего контроля. 7. АГЗ должно разработать и контролировать осуществление программы подготовки в области государственных закупок для внутренних и внешних аудиторов. Показатель 10: Эффективность механизма апелляций Суб-показатель Действую процедуры/практика/ключевые выводы 10(a)—Решения Поскольку решения, вынесенные по жалобам в связи с основаны на закупкой (на любом уровне) не общедоступны, нельзя имеющейся подтвердить, что такие решения были основаны на информации, и имеющейся информации. Группе сказали, однако, что последнее решение жалобы в АГЗ часто рассматриваются на может быть неформальной основе (т.е. через переговоры пересмотрено и закупающей организации с жалобщиком с целью предписано органом обсудить дело, прежде чем АГЗ вынесет решение). В или властью с этом отношении группе сказали, что в 2011 г. в АГЗ возможностью поступили только две(2) жалобы от одной и той же правоприменения по компании, и что несколько других жалоб поступило по закону горячей линии, которая создана в АГЗ. Группе также сказали, что жаловаться можно во время частной беседы с Директором и/или заместителем директора АГЗ (неформально). Вопрос о правоприменительном органе для случаев неисполнения решения по жалобе не рассматривается в законодательной базе. 106 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C ЗГЗ предусматривает непосредственное обращение с жалобами в суд, а также право обжаловать решение нижестоящего органа по рассмотрению жалоб в суде. Суды имеют в своем распоряжении правоприменительные органы, что, в общем, соответствует национальному законодательству (например, Гражданскому Кодексу). Граждане также имеют общее право подавать иск на нарушение прав в суд в рамках более широкого национального законодательства. См. также комментарии выше в суб-показателе 1(h) в отношении Показателя 10 в целом. 10(b)— Система АГЗ имеет ограниченный кадровый состав для рассмотрения жалоб обработки жалоб, и жалобы обычно рассматриваются имеет возможность непосредственно директором и/или заместителем рассматривать жалобы директора АГЗ. Тем не менее, не было никаких эффективно и средства признаков того, что АГЗ не реагирует на жалобы для принуждения (которые являются немногочисленными) в осуществления установленные сроки. примененного средства Общую озабоченность потенциалом закупающей наказания. организации можно также отнести в область рассмотрения жалоб на уровне закупающей организации. См. Также комментарии выше в разделе Суб- показатель 10(a) в отношении правоприменения. 10(c)— Система Как отмечалось выше, поскольку решения по жалобам работает честно, со не являются общедоступными, нельзя подтвердить, что взвешенными такие решения принимались на основе имеющейся решениями, информации. Согласно тому, что нам сказали, решения обоснованными аргументированы и формально написаны (по крайней имеющейся мере, в отношении официальных жалоб), но это не информацией ясно, какой уровень детализации представлен учитывая, что никакие решения не были доступны для ознакомления. Однако, мы не получили никаких сигналов, что стороны в процессе рассмотрения жалобы придерживаются точки зрения, что процесс является нечестным. С другой стороны, нам сказали, что есть общее нежелание участников торгов воспользоваться процессом рассмотрения жалобы. В этом отношении, были сделаны многочисленные заявления, что просто 107 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C очень мало жалоб учитывая практику и условия для бизнеса в стране. Кроме того, как отмечалось выше, ЗГЗ предусматривает право на дальнейшее рассмотрение решений, принятых на более низком уровне, а также для судебного рассмотрения жалобы в первой инстанции. Судебное рассмотрение жалоб является важной гарантией в стремлении обеспечить справедливость и подотчетность. См. Также комментарии выше в разделе Суб- показатель 10(a). 10(d)— Решения Опубликование решений не является обязательным в опубликовываются и соответствии с ЗГЗ, и решения не публикуются. Нам доступны для всех сообщили, что письменные решения предоставляются заинтересованных заявителям и закупающим организациям. сторон и общественности. 10(e)— Система Как отмечалось в отношении Суб-показателя 1 (h) гарантирует, что орган выше, проблемы независимости и конфликта для рассмотрения интересов, подразумеваются в случае рассмотрения жалоб имеет полные жалоб закупающей организацией и АГЗ. Однако полномочия и полномочия закупающих организаций и АГЗ на независимость для разрешение жалоб по закупкам устанавливаются в разрешения споров. соответствии с законодательной базой, и, кажется, признаются на практике. Право на судебное рассмотрение жалоб является важным фактором существования власти и независимости в процессе рассмотрения жалоб. РЕКОМЕНДАЦИИ 1. Вопросы, связанные с принудительным исполнением и соблюдением решений по жалобам должны быть более открыто рассматриваться в законодательстве о закупках. 2. Механизмы рассмотрения жалоб должны работать с большей прозрачностью, например, путем опубликования решений, что должно стать обязательным требованием в рамках закона о госзакупках. 3. В дополнение к рассмотрению жалоб на уровне закупающей организации и в судебном порядке, в идеале, должен быть создан независимый орган как общий форум для жалоб и споров, связанных с процессами закупки и присуждения контрактов. Однако если во время пересмотра закона о 108 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C госзакупках будет принято решение, что функция рассмотрения жалоб должна быть сохранена в АГЗ, то необходимо предусмотреть правильное разделение функций и гарантии для обеспечения его независимости и свести к минимуму потенциальные конфликты интересов 4. Закупающие организации и орган по рассмотрению жалоб должны быть обеспечены адекватными ресурсами, чтобы они могли эффективно рассматривать жалобы. Показатель 11: Степень доступа к информации Данный показатель оценивает, насколько доступна и полна информация о системе государственных закупок. Суб-показатель Действующие процедур/практика/ключевые выводы 11(a)—Информация Закупающие организации обязаны публиковать публикуется и уведомления о тендерах в национальных и/или распространяется международных средствах массовой информации и в через доступные Бюллетене государственных закупок (БГЗ). Информация СМИ при поддержке о присуждении контракта, относящаяся к победителю средствами тендера, с указанием его имени (названия), адреса и цен информационных заявки также должна публиковаться в БГЗ. технологий, где это Однако единственный выпуск БГЗ был опубликован в осуществимо декабре 2010 года. Таким образом, на практике, объявления о тендерах публикуются только в местных газетах, а уведомления о присуждении контракта не публикуются вообще. Веб-сайт АГЗ сейчас работает на трех языках (таджикском, русском и английском). Тем не менее, требуется значительное улучшение имеющегося содержания, чтобы сделать этот сайт полностью функциональным. В русской и английской версиях сайта, большая часть ссылок информационного содержания не предоставляет ожидаемую информацию, которая фактически имеется только на таджикском языке. ЗГЗ предусматривает закупку товаров, работ и услуг через электронную закупку, при условии, что электронная система закупок является аутентичной, надежной и обеспечивает конфиденциальность информации. Однако пока что электронной системы закупок нет. Внедрение электронных государственных закупок (э-ГЗ) в качестве меры по обеспечению прозрачности процедур 109 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C государственных закупок был включен в стратегию борьбы с коррупцией ПТ на 2008-2012 годы. В настоящее время, однако, ПТ не имеет стратегии по внедрению электронных закупок, которая бы устанавливала программу внедрения электронных государственных закупок на шаговой основе, и решение необходимых изменений, связанных с несанкционированным доступом к интернету и проблемами связи по всей стране. Осуществление закупок в электронной форме имеет решающее значение для того, чтобы сделать процессы закупок более эффективными и прозрачными, что в свою очередь должно привести к более эффективному использованию государственных ресурсов. Это также поможет свести к минимуму возможности для коррупции и злоупотребления служебным положением. РЕКОМЕНДАЦИИ i. Прозрачность должна быть увеличена за счет оцифрованного сбора данных, проведения и распространения анализа таких данных, а также публикацию отчетов на едином портале закупок. ii. ПТ должно подготовить и представить стратегию внедрения э -закупок, а также детальное распоряжение по данному вопросу. Такая стратегия должна обеспечить комплексный план для дальнейшего принятия э-закупок включать планы действий, где четко определены роли, обязанности и основные этапы. iii. В целях укрепления институционального руководства и потенциала управления, должны быть выделены необходимые ресурсы для осуществления процесса упреждающего и стратегического планирования э- ГЗ. Показатель 12: В стране есть этические принципы и меры по борьбе с коррупцией Этот показатель оценивает характер и объем антикоррупционных положений в системе закупок. Этот показатель имеет семь суб-показателей, которые будут рассмотрены ниже. Суб-показатель Действующие процедуры/практика/ключевые выводы 12(a)— Правовая - регулятивная база в Таджикистан присоединился к Конвенции ООН против 110 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C сфере закупок, коррупции (КПК) в 2006 году. Закон Республики включая тендерную и Таджикистан «О борьбе с коррупцией" контрактную (Антикоррупционный закон) был принят в 2005 году. документацию, В январе 2008 года ПТ приняло «Стратегию по борьбе включает положения о с коррупцией" (антикоррупционная стратегия) на 2008 - борьбе с коррупцией, 2012 годы. Группе сказали, что антикоррупционная мошенничеством, стратегия на ближайшие несколько лет в настоящее должностными время находится в стадии обсуждения. злоупотреблениями и неэтичным поведением В 2007 году Агентство по государственному (прямо ли, или финансовому контролю и борьбе с коррупцией было ссылаясь на другие создано Указом Президента №143 (антикоррупционное законы) и меры, агентство). Обязанности, правовые основы, которые можно организационные и административные вопросы, предпринять в касающиеся Агентства по борьбе с коррупцией, отношении такого изложены в Законе «Об Агентстве по поведения государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией" 2008 года. Основными задачами Агентства по борьбе с коррупцией, как указано в стратегии борьбы с коррупцией, являются предупреждение, пресечение и выявление коррупционных правонарушений, а также дознание и расследование коррупционных схем, а также осуществление государственного финансового контроля. Агентство по борьбе с коррупцией было создано, в частности, чтобы «устранить дублирование функций и полномочий органов государственной власти» и на него были возложены функции различных учреждений ПТ, которые ранее осуществляли антикоррупционную деятельность. На практике, однако, кажется, что такие функции по-прежнему осуществляется различными учреждениями в дополнение к Агентству по борьбе с коррупцией. Разделение труда между такими учреждениями, не ясно. Кажется, что координация такой деятельности входит в функции агентства по борьбе с коррупцией, а и проведение статистического наблюдения - функция прокуратуры. Кроме того, ПТ создало Национальный Антикоррупционный Координационный Совет, чтобы обеспечить форум и диалог между государственными учреждениями, участвующими в борьбе с коррупцией. Антикоррупционная стратегия также предусматривает, что антикоррупционное агентство должно заниматься разработкой и реализацией правовой политики в отношении борьбы с коррупцией, и корректировкой 111 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C нормативно-правовых актов с целью регулярного внесения изменений в антикоррупционное законодательство. . Следует отметить, что стратегия борьбы с коррупцией конкретно определяет Закон о госзакупках среди других законов, которые должны быть пересмотрены. Что касается пересмотра законодательства в целом, группа была проинформирована о том, что Министерство юстиции вместе с антикоррупционным агентством, подготовило проект анализа нормативных правовых актов, относящихся к вопросам борьбы с коррупцией, анализ которых, кроме прочего, направлен на выявление пробелов в правовой основе. 1. В качестве общего наблюдения, необходимо обеспечить, чтобы антикоррупционная правовая база (в том числе законодательство, связанное с закупками) всесторонне и последовательно отражала основные принципы, а также передовую международную практику. Например, хотя антикоррупционное законодательство (как и ЗГЗ) запрещает коррупционные действия, такие как взяточничество, более широкие области мошенничества и коррупции и другие запрещенные действия (такие, как сговор, принуждение, обман и обструкционные приемы) они нечетко изложены. Таким образом, целый ряд мошеннических и коррупционных приемов не подпадают под законодательную базу. Кроме того, описание антикоррупционным законодательством лиц, подлежащих наказанию за "дурные поступки" могут быть слишком узко, чтобы охватить широкий круг потенциальных "плохих актеров", которые могут участвовать в мошеннических или коррупционных действиях. Стратегией борьбы с коррупцией в частности, отмечается в этой связи, что термин "официальный", включенный в соответствующие законы, был интерпретирован по-разному. Хотя такие вопросы могут быть рассмотрены, например, в Законе о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарном рынке (№ 198 от 28 июля 2006 г.), антикоррупционная законодательная база должна охватывать все формы коррупции, в том числе, те которые возникают между частными лицами, или же, по крайней мере, перекрестно отсылать к запретам на определенное поведение, содержащиеся в других законах. Кроме того, законодательная база выиграет от включения положений, которые более 112 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C непосредственно связывали бы (даже путем перекрестных ссылок) ЗГЗ с антикоррупционныме законодательством, что бы обратило внимание на наказуемые последствия коррупции в сфере закупок. Хотя участие в мошеннических и коррупционных действиях, и действие в условиях конфликта интересов, являются наказуемыми деяниями в соответствии с законодательством, специальным для государственных закупок, такое законодательство (в том числе Закон о госзакупках) не устанавливает четкое требование включать ссылки на мошенничество и коррупцию, конфликт интересов и неэтичное поведение в тендерную документацию. Также ЗГЗ не дает точные указания, как включить такие вопросы в тендерную документацию. Основные положения о коррупционных и мошеннических приемах и конфликте интересов включены в тендерную документацию, но их хорошо было бы расширить. Кроме того, было бы благоразумно для ЗГЗ обязать закупающие организации проводить надлежащую проверку полученных заявок в целях выявления несоблюдения закона о госзакупках / Правил проведения тендера и определения «сигналов опасности», указывающие на мошенничество или сговор. Конкретные рекомендации могут быть предоставлены в подзаконных актах. В определенной степени, ЗГЗ и антикоррупционное законодательство объединяют мошенничество, коррупцию и конфликт интересов. Эти вопросы обычно должны получать отдельную трактовку в соответствии с законодательной базой. Что касается конкретно конфликтов интересов, в Стратегии борьбы с коррупцией содержится призыв к совершенствованию правового регулирования по предотвращению злоупотреблений служебным положением государственными служащими. В этой связи, хотя статья 10 Закона о борьбе с коррупцией рассматривает вопросы, относящиеся к конфликту интересов, он не в полной мере охватывают такие вопросы. То же самое касается Закона о госзакупках. Например, статья 8 ЗГЗ, «Конфликт интересов», запрещает лицам, имеющим право представлять закупающую организацию: 113 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C i. Влиять каким-либо образом на процедуры государственных закупок в интересах любой из сторон закупок; ii. Участвовать в качестве поставщика (подрядчика) или действовать в качестве его законного представителя в закупке, регулируемой законом о госзакупках; iii. Участвовать в принятии решений по процедурам закупок, если они связаны с одним из участников торгов родством или иным образом, или если они прямо или косвенно заинтересованы в результатах закупок, которые проводятся. Хотя поправка закона о госзакупках, возможно, уточнила предполагаемую сферу применения в отношении государственных субъектов (предыдущая формулировка ЗГЗ говорила о государственных служащих, но с исключениями), по-прежнему не ясно, что в новой редакции он действительно ли адекватно охватывает весь спектр таких субъектов, с точки зрения потенциальных конфликтов интересов. Дополнительные запреты далее указываются в статье 8 Закона о госзакупках, но их также следует доработать. Например, государственным служащим, имеющим влияние на закупки, должно быть запрещено получение работы у поставщиков (подрядчиков), участвующих в правительственных контрактах, в течение определенного периода времени, после того как они завершили свою работу в правительстве (например, ограничения «вращающихся дверей»). Постановление (глава 10, раздел 8.2), но не ЗГЗ требует, чтобы члены тендерной комиссии, эксперты и другие лица, имеющие доступ к информации заявки, представляли письменное заявление об их беспристрастности. Отвод является обязательным для любого такого лица, который узнает при вскрытии заявки, что есть люди среди претендентов, чьи предложения он/она будет не в состоянии рассматривать беспристрастно. Следует рассмотреть вопрос о включении в Закон о госзакупках требование для таких лиц, а также ключевого персонала участника торгов, представлять аффидевиты конфликта интересов. Можно также рассмотреть вопрос о том должны ли подзаконные акты включать кодекс этики (или нечто подобное), определяющий ситуации 114 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C конфликта интересов, с которым персонал по закупкам вероятнее всего столкнется (например, в своих отношениях с участниками торгов). Статья 83 закона о госзакупках предусматривает, как правило, что физические и юридические лица несут ответственность за нарушение закона о госзакупках, в соответствии с законодательством Республики Таджикистан. Он не делает никаких ссылок на конкретные законы, такие как Уголовный кодекс и Закон о борьбе с коррупцией. Что касается нарушений антикоррупционных обязательств государственными субъектами, статья 5 (3) Закона о борьбе с коррупцией предусматривает, что дисциплинарные меры могут быть приняты руководителями соответствующих организаций. Глава 3 Закона о борьбе с коррупцией также содержит конкретные положения, касающиеся коррупции нарушений государственными субъектами и их последствий. В зависимости от характера нарушения, последствия варьируются от дисциплинарных мер до административного действия до уголовного преследования. Потенциальные средства также включают восстановление незаконных сумм и признание как утратившими силу актов в результате коррупционной деятельности. Глава 3, однако, могла бы выиграть от из разъяснений в отношении таких вопросов, как агентство (а), ответственное за рассмотрение дела и определение штрафных санкций, доступных дисциплинарных взысканий и административных наказаний, а также максимальных и минимальных наказаний. Примечательно, что в Антикоррупционном Законе не рассматриваются последствия коррупционной деятельности, в которой участвуют негосударственные структуры. В этой связи, а также в более общем плане Закон о борьбе с коррупцией должен быть изменен, чтобы охватить все формы коррупции и всех государственных и частных лиц, коммерческие организации и лиц, действующих в качестве агентов, которые предлагают или получают материальные или нематериальные преимущества. Кроме того, органы не должны ограничиваться сделками с участием государственных чиновников, но и должны охватывать сделки между частными лицами. Антикоррупционный закон также мог бы извлечь пользу из разъяснения в 115 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C отношении определений, области охвата и обязанностей различных государственных чиновников, в том числе правоохранительных организаций. Что касается санкции отстранения (включения в список неблагонадежных подрядчиков), то такие вопросы, как надлежащая правовая процедура, предоставляемая обвиняемому подрядчику, номинальный срок отстранения от участия, руководящие принципы, касающиеся разнообразия и суровости санкций, и условия (и публичного уведомления об) освобождения от дисквалификации должны быть изложены в Законе о госзакупках, или, по крайней мере, в подзаконных актах (например, постановлениях). Поскольку Положение «О порядке ведения реестра неблагонадежных поставщиков" (Положение о Неблагонадежных подрядчиках) может включать в себя положения, касающиеся таких вопросов, эти положения следует разъяснить и уточнить. Кроме того, основанием для исключения должны более широко освещать потенциальные "дурные поступки" и "плохих актеров" Потенциальные возможности для субъективного исключения должны быть сведены к минимуму. Вопрос создания независимого органа для рассмотрения отстранений также должен быть рассмотрен. В этой связи Поправка в ЗГЗ (изменения в Закон о госзакупках статья 20), кажется, непосредственно возлагает ответственность за такие решения на уполномоченный орган, в дополнение к его закупочной и регулирующей функциям. Кроме того, объем и порядок осуществления такой функции не совсем ясен, как отмечалось выше. Положения, касающиеся определений виновности и исключений неблагонадежных подрядчиков, включенные в Закон о госзакупках и в Положение о неблагонадежных Подрядчиках, также должны быть приведены в соответствие, так как существуют некоторые неясности (например, вопросы о том, является ли решение суда необходимым для исключения, как это предложено в Положении о неблагонадежных подрядчиках, а не Законом о госзакупках, а также период отстранения, который по- разному обозначаются как мандат трех лет, или "до" трех лет). В том же ключе, внутренние противоречия в 116 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C Законе о госзакупках в этой области должны быть устранены. Например, условия, касающиеся отстранения, указанные в статьях закона о госзакупках 16 и 19, близко приведены в соответствие, но еще не полностью, поправкой к закону о госзакупках. Разъяснения по поводу отношений между тем, что можно отнести к единичным отстранениям или исключениям в статье 19 закона о госзакупках, что само по себе является неясной практикой, и включение в список ненадежных подрядчиков по статье 21 закона о госзакупках, также было бы полезно. Также стоит отметить, что миссии сказали, что ненадежный процесс определения подрядчика обычно не используются на практике, и что никакие подрядчики в настоящее время не включены в список неблагонадежных подрядчиков. 12(b)— Правовая Как отмечалось ранее, хотя Агентство по борьбе с система определяет коррупцией было создано, частью, для устранения обязанности, дублирования между органами государственной ответственность, и власти, кажется, что на практике такие функции по- штрафы для прежнему осуществляются различными физических лиц и учреждениями. фирм, уличенных в Хотя могут быть веские причины, чтобы поставить мошенничестве или конкретные задачи перед отдельными учреждениями с коррупции. особой компетенцией, также есть риск того, что раздробленная система может привести к дублированию функций и / или несоответствиям в их применении. В то же время, существует риск того, что раздробленная система действительно может создать пробелы в системе до такой степени, что отсутствие ясности в роли и обязанности потенциально могло бы оставить определенные виды деятельности неохваченными. Поэтому ясность в этой области имеет важное значение. Кроме того, агентство по борьбе с коррупцией должно иметь возможность более эффективно выполнять свои функции, в том числе координации усилий ПТ в борьбе с коррупцией. Что касается ответственности, законодательная база должна более четко прописать обязанность государственных служащих сообщать о фактической или предполагаемой коррупции. Кроме того, случаи нарушения должны быть переданы в соответствующие правоохранительные органы для последующего расследования, и количество направлений на рассмотрение и их результаты должны быть отражены 117 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C в ежегодном докладе, который должен быть подготовлен АГЗ, в качестве органа, регулирующего закупки, вместе с информацией о соответствии требованиям закупок (например, через отдел внутреннего аудита закупающей организации), обычно предоставляемой АГЗ. См. также выше замечания в Суб-показателе 12 (а). 12(c)—существуют Существует мало доказательств судебного доказательства преследования и наказания за злоупотребления. принудительного Законодательная база должна указывать, какую исполнения информацию раскрывать и когда. Например, было бы определений суда и хорошо, если бы законодательство требовало наказаний. обязательного раскрытия общей информации о делах, расследованиях, санкциях, административных или уголовных, например, через годовой отчет с анализом тенденций и схем. Группе сказали, что пока в список неблагонадежных подрядчиков не включен ни один подрядчик. 12(d)— Специальные В соответствии с законом по борьбе с коррупцией, меры принимаются для Антикоррупционное Агентство, органы прокуратуры, предотвращения и внутренних дел и национальной безопасности, а также выявления фактов налоговые и таможенные органы, органы по контролю мошенничества и над наркотиками и военные органы осуществляют коррупции в сфере выявление и расследование коррупционных государственных правонарушений в Республике Таджикистан в закупок. пределах своей компетенции. Как отмечалось ранее, обязанности этих различных организаций должны быть более четко определены и согласованы. Как говорится в стратегии борьбы с коррупцией, одной из основных задач Агентства по борьбе с коррупцией является предупреждение, пресечение и выявление коррупционных правонарушений. Антикоррупционная стратегия также устанавливает профилактические меры первоочередной важности, такие как увеличение прозрачности в отношении фидуциарных вопросов (в том числе государственных закупок), повышенная ответственность для участников фидуциарных процессов и отстранение "плохих актеров» от участия в государственных закупках. В то время как стратегия борьбы с коррупцией устанавливает достойные похвалы цели, такие меры 118 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C еще разработаны и реализованы не полностью 12(e)— Участие частного сектора и гражданского общества в Заинтересованные антикоррупционной деятельности ПТ - минимально. стороны (частный Тем не менее, стратегия борьбы с коррупцией сектор, гражданское направлена на обучение и увеличение диалога с общество и конечные гражданским обществом, неправительственными получатели выгоды от организациями, общественными объединениями и закупок / конечные частным сектором по вопросам, относящимся к борьбе пользователи) с коррупцией. Кроме того, Антикоррупционная поддерживают стратегия предусматривает, что борьба с коррупцией создание рынка будет осуществляться с широким участием населения, закупок, известного общественных объединений и средств массовой своей честностью и информации. этическим поведением. 12(f)—В стране Горячая линия для конфиденциального должен быть информирования о мошенническом, коррупционном надежный механизм или неэтичном поведении установлена через донесения Антикоррупционное Агентство. Группе сказали, что информации о была организована активная рекламная кампания для мошенническом, того, чтобы общественность узнала о существовании коррупционном или такой горячей линии. В более широком смысле, неэтичном поведении. следует рассмотреть вопрос о том, полезно ли будет включить такую систему в антикоррупционное законодательство, в специальные положения о механизмах информирования. Антикоррупционная стратегия призывает к усилению мер защиты конфиденциальности для источников информации, а также для свидетелей и лиц, которые информируют о коррупционных правонарушениях. В этой связи, Статья 4 Закона по борьбе с коррупцией включает только общие ссылки на личную безопасность и правовые гарантии, выдаваемые лицам, помогающим в борьбе с коррупцией. Статья 6 Антикоррупционного закона рассматривает, но только в общих чертах, конфиденциальность и государственную защиту в отношении таких дел и лиц (т.е. защиту активных граждан). Было бы полезно дополнительно: (i) определить виды раскрытий информации, которые будут защищены (например, путем отнесения их к конкретным уголовным правонарушениям и требуя, чтобы жалобщик «обязательно обоснованное предположение», что заявление является правдивым); (ii) уточнить какая защита будет предоставлена (существующие 119 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C положения довольно широки); и (iii) названия государственных учреждений, которые могут обеспечить защищенные раскрытия Некоторые из этих вопросов уже решены, и дополнительные защиты и гарантии конфиденциальности уже предусмотрены в Законе «О государственной Защите Участников уголовных процессуальных действий” (Закон о Государственной Защите), который был принят в 2010г. Тем не менее, основания для наличия такой защиты, кажется, подходят только в случаях, когда имеются настоящие угрозы нанесения телесных повреждений или вреда имуществу. Следует рассмотреть вопрос о том, следует ли охватить дополнительные обстоятельства (такие как административные производства) и более широкий список видов потенциального вреда (таких как, угрозы средствам жизни лица), особенно учитывая контекст, в котором могут возникнуть антикоррупционные заявления. Следует также рассмотреть, должна ли защита, или хотя бы какие-то первоначальные меры защиты, должны быть более автоматическими, чем процессы получения защиты, предусмотренной в Законе о Государственной защите в настоящее время. Кроме того, следует уточнить и привести в соответствие более широкую антикоррупционную законодательную базу с учетом всех этих вопросов. 12(g)—Кодексы Кодекс Чести Государственной Службы (Кодекс чести) поведения/чести не включает положения, которые относятся к охватывают государственным служащим, участвующим в участников систем управлении государственными финансами, включая управления закупки. Но Кодекс чести действительно включает государственными общие обязательства государственных служащих (в финансами и том числе персонал по закупкам) вести себя этично и предусматривают беспристрастно, и хранить информацию в тайне. Хотя раскрытие они подразумеваются, запреты на мошенническую и информации теми, кто коррупционную деятельность установлены не четко. занимает Государственные служащие обязаны избегать ответственные конфликта интересов, но эти положения не полностью должности. приведены в соответствие с законодательной базой по закупкам. Меры за нарушения обязательств, предусмотренных Кодексом чести, включают кадровые действия, дисциплинарные меры, административные 120 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C меры и уголовное преследование в соответствии с законом. Хотя они и подразумеваются, запреты на мошенническую и коррупционную деятельность не явно включены в число ограничений для государственных служащих, установленных в Законе о Государственной Службе. В отношении раскрытия информации, Антикоррпционная стратегия призывает к улучшению выполнения обязательств государственными служащими по представлению деклараций об имуществе и ценных подарках или выгодах, и устанавливает, что необходимо установить дисциплинарную ответственность для государственных служащих за задержанные и неполные декларации об имуществе. В этой связи, Закон по борьбе с коррупцией (Статья 8) требует от лиц занимающих государственные должности (хотя степень такого охвата неясна) представлять ежегодные декларации о доходах соответствующим налоговым органам. Меры за непредставление требуемых деклараций или представление ложной информации включают увольнение с работы и другие наказания в соответствии с законом. Закон о Государственной Службе также требует представления ежегодной декларации об имуществе государственными служащими (хотя степень охвата опять же не ясна). Несмотря на эти важные шаги в регулировании этой проблемной области, нет связи с такими требованиями раскрытия в законодательной базе по закупкам. Соответствующие положения в антикоррупционном законодательстве относящиеся к этим вопросам, также полезно было бы уточнить. Например, нужно указать тип или уровень государственных служащих, которые обязаны отчитываться, и, может быть, стоит подумать о том, чтобы объявлять имена отдельных лиц, которые не представили декларации вовремя после истечения установленного периода времени (например, три месяца). Следует уточнить законодательство в части обязательств отчетности и передачи агентству обязанности принимать и проверять декларации. Законодательную базу следует также усилить, добавлением требования для всех государственных чиновников представлять заявления о конфликте 121 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C интересов. РЕКОМЕНДАЦИИ 1. Законодательная база должна быть расширена с включением вопросов разделения труда среди учреждений, отвечающих за борьбу с коррупцией , например, определить юрисдикцию и полномочия ответственных организаций и уточнить схему согласований. 2. Законодательная база в сфере закупок должна устанавливать четкое требование включать ссылки на мошенничество и коррупцию, конфликты интересов и неэтичное поведение в тендерную документацию. В более общем смысле, вся антикоррупционная законодательная база (включая закупочные материалы) могла бы выиграть от пересмотра для того, чтобы более ясно определить и более полно охватить диапазон потенциальных мошеннических и коррупционных приемов и потенциальных субъектов, участвующих в делах, связанных с закупкой, и более полно определить и охватить вопросы конфликта интересов (служебных злоупотреблений). Кроме того, мошеннические и коррупционные приемы и конфликты интересов, которые ЗГЗ и антикоррупционное законодательство объединяют, должны трактоваться раздельно. Антикоррупционное законодательство следует пересмотреть и изменить, где это необходимо, для обеспечения его соответствия UNCAC (Конвенцией ООН по борьбе с коррупцией). 3. Правовые инструменты, составляющие всю антикоррупционую законодательную базу, необходимо привести в соответствие для заполнения всех пробелов и обеспечить последовательность среди этих инструментов. В контексте нарушений ЗГЗ, следует сделать ссылку на конкретные законы, связанные с санкциями для таких нарушений. 4. Необходимо обеспечить наличие независимого и прозрачного процесса в отношении определений по отстранению (включению в список неблагонадежных подрядчиков), и процесс отстранения (лишения права) должен быть более полно прописан в законодательной базе. 5. Упорядочить роли и обязанности различных субъектов в антикоррупционной систему, или, по крайней мере, более четко их определить и поручить, чтобы обеспечить ясность и полный охват обязанностей и ответственности государственных субъектов в этой сфере. В то же время, избегать излишнего дублирования в функциях. Для этого, законодательная база должна включать больше информации о разделении труда между учреждениями, отвечающими за борьбу с коррупцией(например, называя учреждения, определяя их юрисдикцию или полномочия, и разъясняя схему согласований). 122 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C 6. Дать возможность Антикоррпционному Агентству более эффективно исполнять свою роль предотвращения коррупции вообще и коррупции в сфере государственных закупок, в частности, и координации усилий ПТ в этом отношении. 7. Законодательство должно более четко определять обязанности и ответственность государственных субъектов, и наказания для физических лиц и юридических лиц, уличенных в мошеннической или коррупционной деятельности. 8. Законодательство также должно предусматривать обязательство государственных должностных лиц докладывать о фактической или подозреваемой коррупции. 9. Большая прозрачность требуется в отношении принудительного исполнения решений суда и наказаний. Например, законодательная база должна указывать, какую информацию раскрывать и когда. 10. Хотя Антикоррупционная стратегия ставит достойные похвалы цели по предотвращению и выявлению фактов мошенничества и коррупции, такие меры пока что не полностью выработаны и реализованы. Для достижения этих целей необходимо предпринять дополнительные меры. 11. Совместно с частным сектором и гражданским обществом ПТ должно и далее развивать антикоррупционные инициативы и ПТ должно активно вовлекать частный сектор и гражданское общество в национальные программы по этому вопросу. ПТ должно принимать меры по повышению информированности в частном секторе и государственном секторе о мероприятиях правительства по борьбе с коррупцией. ПТ должно привлекать гражданское общество к осуществлению социального аудита и контроля. Сотрудничество с гражданским обществом должно поддерживаться и уважаться населением. 12. Законодательная база должна более точно устанавливать меры защиты активных граждан и более четко предусматривать, что индивидуальный жалобщик имеет право оставаться анонимным. 13. ПТ должно и дальше усиливать Кодекс чести и Закон о Государственной Службе и ввести механизмы по их эффективному осуществлению. 14. В законодательную базу должны быть включены дополнительные положения, которые касаются государственных служащих, участвующих в государственных закупках. 123 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение C 15. ПТ должно привести в соответствие ограничения и обязательства в руководящих документах 124 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение D ПРИЛОЖЕНИЕ D: УСЛОВИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ КОНКУРСНЫХ ТОРГОВ (НКТ) ПРОЦЕДУРЫ (должны быть частью Соглашения о финансировании) I) В рамках Операций, финансируемых ВБ Процедура закупки, которую необходимо соблюдать при проведении Национальных Конкурсных Торгов – метод закупки -тендер с неограниченным участием, предусмотренный Законом Республики Таджикистан «О Государственной Закупке товаров, работ и услуг»”, # 168 от 3 марта 2006г. (с изменениями, внесенными Законом #815, “Закон Республики Таджикистан о внесении изменений и дополнений в Закон Республики Таджикистан ‘О Государственной Закупке товаров, работ и услуг’” от 16 апреля 2012г.) (“ЗГЗ”); при условии, однако, что такая процедура подчиняется положениям Раздела I и пунктов 3.3 и 3.4 “Руководства по закупке товаров, работ и неконсультационных услуг в рамках кредитов МБРР и кредитов и Грантов МАР заемщиками Всемирного Банка” (январь 2011г.) (“Руководство по закупке”) (как требуется пунктами 3.3 Руководства) и дополнительным положениям следующих пунктов: Участие в торгах 1. Пригодность (правомочность): Обладание претендентами правом участвовать в процессе закупки и получить контракт, финансируемый Ассоциацией, должно быть определено в соответствии с Разделом I Руководства по закупке; соответственно, ни один претендент или потенциальный претендент не может быть объявлен непригодным для контрактов, финансируемых Ассоциацией, по причинам, отличным от тех, которые предусмотрены в Разделе I Руководства по закупке. 2. Местное предпочтение: Никакое местное предпочтение не может быть отдано при оценке заявки, исходя из национальной принадлежности претендента, происхождения товаров, услуг или работ, и/или предпочтительных программ. 3. Тендерная документация: Закупающие организации должны использовать соответствующие стандартные тендерные документы, приемлемые для Ассоциации, и эти документы должны быть подготовлены так, чтобы обеспечить экономию, эффективность, выгодность, прозрачность и широкое соблюдение положений Раздела I Руководства по закупке. До тех пор, пока измененная версия стандартных тендерных документов Получателя не будет одобрена Ассоциацией, должны использоваться типовые тендерные документы НКТ для Европы и Центрально-Азиатского региона. 125 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение D 4. Действие заявки: Срок действия заявки, требуемый тендерными документами, должен быть достаточным для несения ответственности в течение любого периода, который может потребоваться для утверждения и регистрации контракта, как предусмотрено в ЗГЗ. Продление действия заявки, если это объясняется исключительными обстоятельствами, может быть запрошено в письменной форме всеми претендентами до даты истечения первоначального срока действия заявки, при условии, что такое продление охватит только минимальный период, необходимый для выполнения оценки, присуждения контракта и/или завершения процесса регистрации контракта. Никакие дополнительные продления не должны запрашиваться без предварительного письменного согласия Ассоциации. 5. Квалификация: Квалификационные критерии должны быть ясно указаны в тендерных документах. Все критерии, таким образом указанные, и только такие указанные критерии, должны использоваться для определения, что претендент соответствует требованиям. Квалификация должна оцениваться на основе «проходит/не проходит» и никакие дополнительные пункты достоинств не используются. Такая оценка должна основываться полностью на способности и ресурсах претендента или потенциального претендента эффективно выполнять контракт, принимая во внимания объективные и измеримые факторы, включая: (i) соответствующий общий и специфический опыт, удовлетворительные результаты прошлой деятельности за данный период; (ii) финансовой позиции; и где это подходит, (iii) возможности строительства и/или производственные мощности Процедуры и документы предварительной квалификации, приемлемые для Ассоциации, должны использоваться для контрактов на крупные, комплексные и/или специализированные работы. Проверка информации, на основании которой претендент был предварительно квалифицирован, включая текущие обязательства и возможности претендента в отношении персонала и оборудования, должна проводиться во время присуждения контракта. При закупке товаров и работ, где предварительная квалификация не используется, квалификация претендента, который рекомендован для присуждения контракта, должна оцениваться последующей квалификацией с применением квалификационных критериев, указанных в тендерных документах. 6. Гарантии: Гарантии должны быть в формате, указанном в тендерных документах. Гарантия заявки должна быть действительна в течение двадцати восьми (28) дней сверх первоначального срока действия заявки, или сверх любого периода продления, если таковой запрашивается. 7. Подача заявки и открытие заявки: предполагаемым претендентам должны быть даны, как минимум, тридцать (30) дней со дня публикации приглашения подавать заявки или даты наличия тендерных документов, какая бы ни была позднее, для подготовки и подачи заявки. Заявки могут 126 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение D доставляться почтой или лично. Заявки должны вскрываться публично немедленно после последнего срока их представления. Протокол открытия заявки должен быть подписан членами тендерной комиссии сразу же после открытия заявки. Копия протокола открытия заявки должна быть незамедлительно предоставлена всем участникам торгов, которые представили заявки, и Ассоциации в отношении контрактов, подлежащих предварительному рассмотрению Ассоциацией. Никакие заявки не должны отклоняться при открытии заявок. 8. Оценка заявок и присуждение контрактов: Претендентам не разрешается присутствовать при оценке заявок, и никакая информация, связанная с оценкой заявок, не раскрывается претендентам до тех пор, пока претенденты не будут извещены о присуждении контракта. Критерии оценки должны быть ясно указаны в тендерных документах. Оценка заявок должна производиться в строгом соответствии с критериями, указанными в тендерных документах . Все критерии оценки заявки, в отличие от цены, должны быть количественно измеряемыми в денежном выражении. Дополнительные пункты не должны использоваться и никакой минимальный пункт или процентное значение не должны приписываться к значению цены при оценке заявки. Претенденты не должны исключаться на основании небольших, незначительных отклонений. Контракты присуждаются правомочному претенденту, чья заявка определена как : (i) существенно отвечающая требованиям тендерных документов; и (ii) предлагающая самую низкую оценочную стоимость. От претендента не должно требоваться, в качестве условия для присуждения контракта, взять на себя обязательства, не указанные в тендерных документах или же изменить первоначально поданную заявку. 9. Оценки затрат: Оценки затрат должны быть конфиденциальными и не должны раскрываться потенциальным претендентам. Никакие заявки не должны отклоняться на основании сравнения оценок затрат и/или максимального бюджета без предварительного письменного согласия Ассоциации. 10. Отклонение и повторная подача заявок: Никакие заявки не должны отклоняться только потому, что они вышли за пределы заранее установленной маржи или “диапазона” цен. Все заявки (или единственная заявка, если получена только одна заявка) не должны отклоняться, процесс закупки не должен отменяться, и новые заявки не должны подаваться без предварительного письменного согласия Ассоциации. 11. Изменения контракта: В отношении контрактов, подлежащих предварительном рассмотрению Ассоциацией, Заемщик должен получить 127 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение D «не возражаю» от Ассоциации, прежде чем соглашаться на: (i) существенное продление времени, предусмотренного для выполнения контракта; (ii) любую существенную модификацию объема услуг по контракту или другие существенные изменения условий и положений контракта; (iii) любой запрос об изменении или изменение (кроме случаев чрезвычайной срочности), которые, поодиночке или вместе со всеми запросами на изменение или изменениями, выданными ранее, повышают первоначальную сумму контракта более чем на 15 процентов; или (iv) предложенное прекращение действия контракта. Копия всех изменений контракта должна быть предоставлена Ассоциации. 12. Мошенничество и коррупция: Тендерные документы и контракт, которые считаются приемлемыми Ассоциацией, должны включать положения, устанавливающие политику Ассоциации по применению санкций к фирмам или частным лицам, уличенным в мошенничестве и коррупции, как определено в Руководстве по закупке. 13. Права на проведение проверки и аудита: В соответствии с Руководством по закупке, каждый тендерный документ и контракт, финансируемый за счет средств Финансирования, должен предусматривать, чтобы претенденты, поставщики и подрядчики и их субподрядчики, агенты, персонал, консультанты, провайдеры услуг, или поставщики разрешали Ассоциации проверять все счета, записи и другие документы, имеющие отношение к подаче заявок и выполнению контракта, и подвергать их аудиту аудиторами, назначенными Ассоциацией. Действия, которые могут существенно помешать Ассоциации реализовать свои права на проведение проверки и аудита, предусмотренные в Руководстве по закупке, составляют обструкционную практику, как определено в Руководстве по закупке. II) В рамках операций, финансируемых АБР Общая информация 1. Процедуры, которые должны соблюдаться для национальных конкурсных торгов, это те процедуры, которые предусмотрены в Законе Республики Таджикистан «О государственной закупке товаров, работ и услуг » действующем с 3 марта 2006г., с уточнениями и изменениями, описанными в нижеследующих параграфах, и необходимы для соблюдения положений Руководства по закупкам АБР. Пригодность (правомочность) 2. Пригодность (правомочность) претендентов определяется согласно разделу I Руководства по закупкам АБР, опубликованного в апреле 2010г., с 128 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение D изменениями, вносимыми время от времени; соответственно, ни один претендент или потенциальный претендент не должен объявляться неправомочным для контрактов, финансируемых АБР по любым причинам, которые предусмотрены разделом I Руководства АБР. Претенденты должны быть Гражданами стран-членов АБР, а предлагаемые товары, работы и услуги должны производиться в и поставляться из стран-членов АБР. Предварительная квалификация 3. Обычно должна использоваться последующая квалификация, если только иное не предусмотрено в кредитном соглашении/плане закупки. Независимо от того, использовалась ли постквалификация или предквалификация, правомочные претенденты (отечественные и иностранные) должны быть допущены к участию. Срок подачи заявок 4. Минимальный срок подачи заявок двадцать восемь (28) дней до последнего срока подачи заявок. Тендерные документы 5. Закупающие организации должны использовать стандартными тендерными документами для закупки товаров, работ и услуг, приемлемыми для АБР. Предпочтения 6. Никакое местное предпочтение не должно быть отдано внутренним претендентам и товарам отечественного производства . Объявления 7. Приглашения подавать заявки должны размещаться, как минимум, в одной национальной ежедневной газете, выходящей большим тиражом в стране или на свободно доступном известном во всей стране веб-сайте, давая, как минимум, двадцать восемь (28) дней для подготовки и подачи заявок. Тендер подрядов НКТ на общую сумму US$500,000 в эквиваленте или более на товары и связанные услуги или US$1,000,000 в эквиваленте или более на строительные работы, должен объявляться на веб-сайте АБР с размещением на нем Плана Закупок. Обеспечение заявки 8. Если требуется, обеспечение заявки должно быть в форме банковской гарантии от банка с хорошей репутацией. . 9. Открытие и оценка заявок (i) Заявки открываются публично. 129 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение D (ii) Оценка заявок производится в строгом соответствии с критериями, объявленными в тендерных документах, и контракты присуждаются самому экономичному оцененному претенденту. (iii)Претенденты не исключаются из детальной оценки на основании небольших, несущественных отклонений. (iv) Ни одному претенденту не должно быть отказано в участии на основании сравнения с расчетами работодателя и максимальной суммой бюджета без предварительного согласия АБР. (v) Контракт присуждается претенденту, технически обеспеченному и предложившему самую низкую цену и отвечающему квалификационным требованиям, установленным в тендерных документах. (vi) Никакие переговоры не разрешаются. Отклонение всех заявок и повторная подача заявок 10. Заявки не должны отклоняться и новые заявки не должны подаваться без предварительного согласия АБР. Участие государственных предприятий 11. Государственные предприятия в Республике Таджикистан должны иметь право участвовать в качестве претендентов только если могут доказать, что они являются в юридическом и финансовом отношении автономными, действуют в рамках коммерческого права и не являются зависимым агентством подрядной организации. Кроме того, они подлежат таким же требованиям гарантии и выполнения заявки, что и другие претенденты. Право на проведение проверки/аудита 12. Во все контракты на работы и товары НКТ, которые финансируются АБР, должно быть включено условие, требующее, чтобы поставщики и подрядчики разрешали АБР проверять их счета и записи и другие документы, имеющие отношение к подаче заявки и выполнению контракта, и подвергать их аудиту аудиторами, назначенными АБР. 13. Мошенничество и коррупция (i) Заемщик должен отказаться от предложения вознаграждения, если он определит, что претендент, рекомендованный для присуждения контракта, вовлечен, прямо или через посредника, в коррупционную, мошенническую, основанную на сговоре или принуждении деятельность, участвуя в конкурсе на получение рассматриваемого контракта (ii) АБР объявит фирму или частное лицо на неограниченный или установленный срок непригодным для получения контракта, финансируемого АБР, если он в любое время определит, что фирма или 130 Таджикистан – Обзор состояния закупок в стране Приложение D частное лицо вовлечено прямо или через посредника в коррупционную, мошенническую, основанную на сговоре или принуждении , деятельность, участвуя в конкурсе на получение рассматриваемого контракта или выполняя контракт, финансируемый АБР 131